[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 8.10.2009

COM(2009) 514 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2008 {SEC(2009) 1279}

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2008 {SEC(2009) 1279}

ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2008 1

1. Introducción 3

2. Perspectiva general 3

2.1. Antecedentes 3

2.2. Ayuda macrofinanciera en 2008 3

2.3. Síntesis de las operaciones realizadas recientemente en los países beneficiarios 4

2.3.1. Balcanes Occidentales 4

2.3.2. Países vecinos del Este 4

2.3.3. Países mediterráneos 5

3. Distribución geográfica y evaluación de la ayuda macrofinanciera 5

3.1. Distribución geográfica 5

3.2. Evaluación 6

3.2.1. Albania 6

3.2.2. Serbia y Montenegro 6

4. Mejora de la gestión financiera en los países beneficiarios: evaluaciones operativas 7

5. Peticiones y futuras propuestas de la Comisión 8

1. INTRODUCCIÓN

Este informe proporciona una visión global de la ayuda macrofinanciera de la UE a terceros países, presentando los antecedentes de dicha ayuda, un resumen de las operaciones realizadas en 2008, información relativa a las operaciones realizadas recientemente en los países candidatos y en los países potencialmente candidatos así como en los países vecinos, y cuadros estadísticos de las diferentes operaciones realizadas desde 1990.

En el informe se incluyen también los resultados de las recientes evaluaciones llevadas a cabo en 2008. El objetivo de las evaluaciones es determinar los efectos de la ayuda macrofinanciera sobre los principales aspectos del proceso de estabilización económica y el nivel de aplicación de las reformas estructurales en los países beneficiarios. Los progresos a este respecto también reflejan el grado de cumplimiento de las condiciones de política económica a las que se supedita la ayuda macrofinanciera de la UE.

Por otra parte, en lo que se refiere a la recomendación del Tribunal de Justicia contenida en su informe especial de marzo de 2002 sobre la mejora de la gestión financiera en los países beneficiarios, la Comisión, con la asistencia de una empresa de auditoría, ha realizado desde 2004 evaluaciones operativas de los procedimientos y de los circuitos financieros en relación con la ayuda macrofinanciera en cada país beneficiario. Las conclusiones de estas evaluaciones se tienen debidamente en cuenta al establecer las condiciones de política económica a las que se supedita la aplicación de esta ayuda.

Este informe se presenta de conformidad con las decisiones del Consejo relativas a la ayuda macrofinanciera de la Comunidad a terceros países y como continuación de los informes presentados en años anteriores. En paralelo se publica un informe más detallado (documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2009)…), que proporciona información económica y financiera relativa a los países beneficiarios.

2. Perspectiva general

2.1. Antecedentes

La ayuda macrofinanciera (AM) apoya los esfuerzos políticos y económicos de reforma de los países beneficiarios y se ejecuta en asociación con los programas de ayuda del FMI y del Banco Mundial. La AM incorpora un conjunto de principios reafirmados por el Consejo en sus conclusiones de 8 de octubre de 2002, que subrayan el carácter excepcional de esta ayuda, su complementariedad respecto de la financiación de las instituciones financieras internacionales y el hecho de que su concesión esté supeditada al cumplimiento de determinadas condiciones macroeconómicas. En estrecha coordinación con el FMI y el Banco Mundial, la ayuda macrofinanciera de la Comunidad, adaptada a las necesidades específicas de cada país, ha respaldado a varios países no comunitarios con el objetivo general de estabilizar la situación financiera y establecer economías de mercado.

2.2. Ayuda macrofinanciera en 2008

El Consejo no adoptó ninguna nueva decisión en 2008.

Los desembolsos de ayuda macrofinanciera ascendieron a 25 millones de euros en forma de subvenciones para la República de Moldova y 15 millones de euros en forma de subvenciones para el Líbano.

2.3. Síntesis de las operaciones realizadas recientemente en los países beneficiarios

2.3.1. Balcanes Occidentales

Kosovo

La única operación de ayuda macrofinanciera en curso en los Balcanes Occidentales es una subvención de apoyo al presupuesto de Kosovo (en el marco de la Resolución nº 1244/99 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) con un máximo de 50 millones de euros, aprobada por el Consejo en noviembre de 2006 (Decisión 2006/880/CE del Consejo, DO L 339/36 de 6.12.2006). Dado que no se habían cumplido las condiciones pactadas para el desembolso de esta ayuda en un memorándum de acuerdo firmado con las autoridades en diciembre de 2007, el importe total de 50 millones de euros no pudo desembolsarse en 2008 y sigue pendiente de desembolso. Sin embargo, el 11 de julio de 2008, en una conferencia de donantes presidida por la Comisión y encaminada a cubrir las necesidades financieras de Kosovo en el periodo 2008-2011, la Comisión contrajo un compromiso condicional para la concesión de ayuda macrofinanciera adicional de un máximo de 100 millones de euros, también en forma de subvenciones de apoyo al presupuesto.

Montenegro y Serbia

El 2 de octubre de 2008, el Consejo aprobó la Decisión del Consejo 2008/784/CE por la que se establece una responsabilidad específica para Montenegro y se reduce proporcionalmente la responsabilidad de Serbia en relación con los préstamos a largo plazo concedidos por la Comunidad a la Unión Estatal de Serbia y Montenegro (antigua República Federativa de Yugoslavia) en virtud de las Decisiones 2001/549/CE y 2002/882/CE[1], con arreglo a la cual se autorizó a la Comisión a firmar un acuerdo de préstamo con las autoridades de Montenegro. Esta Decisión no es sino el resultado de la independencia de Montenegro en junio de 2006 y de un acuerdo alcanzado entre Serbia y Montenegro en julio del mismo año para la distribución de los pasivos exteriores entre los dos nuevos Estados. Por lo tanto, no crea ninguna obligación nueva para la Comunidad y no tiene efectos presupuestarios.

Tras la celebración y entrada en vigor de un acuerdo de préstamo específico con Montenegro, la deuda de Serbia se reajustó mediante un canje de notas entre la Comisión y este país.

2.3.2. Países vecinos del Este

República de Moldova

En 2008, la Comisión completó la aplicación del programa de ayuda macrofinanciera decidido por el Consejo el 16 de abril de 2007, por un importe total de 45 millones de euros. El segundo y el tercer plazo, de 10 millones y 15 millones de euros respectivamente, fueron desembolsados en junio y diciembre de 2008. El programa formaba parte del paquete financiero en apoyo de los acuerdos alcanzados por el Gobierno con el FMI en el marco del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) en mayo de 2006, cuya expiración estaba prevista para mayo de 2009.

Georgia

El programa, aprobado en enero de 2006, con un importe total de 33,5 millones de euros en subvenciones no pudo completarse. En el marco de este programa, en 2006 se había desembolsado un importe total de 23 millones de euros. Sin embargo, la revisión de las condiciones para el desembolso del tercer y último tramo no pudo realizarse en 2008 (al igual que en 2007), ya que no se cumplía una de las condiciones específicas para el desembolso del tramo: la ley sobre la realización de la auditoría exterior no fue aprobada por el Parlamento según lo previsto. Por ello, este último tramo no se ha desembolsado, y el programa ya ha expirado. Al mismo tiempo, en octubre de 2008, en una conferencia de donantes celebrada en Bruselas, la Comisión se comprometió a llevar a cabo un nuevo programa de ayuda macrofinanciera en favor de Georgia, en forma de subvenciones de un máximo de 46 millones de euros. El importe se comprometió en el contexto de un esfuerzo internacional tendente a ayudar a Georgia a superar las consecuencias del conflicto de agosto de 2008 con Rusia.

2.3.3. Países mediterráneos

Líbano

En diciembre de 2008, la Comisión desembolsó el primer tramo de subvención, por importe de 15 millones de euros, en el marco del programa de ayuda macrofinanciera aprobado el 10 de diciembre de 2007. El programa consiste en una subvención de 30 millones de euros y un préstamo de 50 millones de euros, debiendo desembolsarse ambos componentes en dos plazos. El pago del primer tramo del préstamo (25 millones de euros) se realizó finalmente a principios de junio de 2009. El segundo tramo se desembolsará antes de finalizar 2009 a condición de que se cumplan las condiciones asociadas a esta ayuda.

3. Distribución geográfica y evaluación de la ayuda macrofinanciera

3.1. Distribución geográfica

El objetivo de la ayuda macrofinanciera de la CE es respaldar la estabilización macroeconómica de los países beneficiarios y aliviar sus dificultades de balanza de pagos (y presupuestarias). También desempeña un papel muy importante en el fomento de la reforma estructural. Los mayores volúmenes de ayuda macrofinanciera se decidieron y desembolsaron en los primeros años de transición a la democracia y a la economía de mercado en los países de Europa Central y Oriental.

A lo largo de los años ha aumentado el número de países beneficiarios de esta ayuda, ya que un creciente número de países vecinos de la UE han afrontado dificultades de balanza de pagos y se han comprometido a realizar programas de reforma económica. Ello ha llevado a una modificación de la distribución geográfica de la ayuda que existía en los primeros años, cuando la mayoría de los beneficiarios eran países de Europa Central y Oriental. Así, desde 2000, la ayuda macrofinanciera se ha otorgado exclusivamente a los países de los Balcanes Occidentales (73% de las decisiones de 2000 a 2008) y a los Nuevos Estados Independientes. La única excepción se produjo en 2007, cuando el Consejo adoptó una decisión sobre un programa de ayuda en favor del Líbano.

3.2. Evaluación

La Comisión ha realizado un programa de evaluación a fin de determinar los efectos de la ayuda macrofinanciera en cada uno de los países beneficiarios. Los análisis los realizan consultores externos, seleccionados mediante una licitación abierta bajo la supervisión de un «comité director». Desde 2004, se han realizado un total de siete evaluaciones. En 2008 se concluyeron dos evaluaciones para Albania y Serbia y Montenegro, cuyas principales observaciones son las que se exponen a continuación.

3.2.1. Albania

En la evaluación se examinó la ayuda macrofinanciera proporcionada por la Comisión Europea a Albania para el periodo comprendido entre abril de 2004 y julio de 2006. La ayuda macrofinanciera consistía en un préstamo de nueve millones de euros y una subvención de 16 millones de euros, con un desembolso en dos tramos.

El impacto neto sobre la estabilización macroeconómica es la combinación de un efecto directo derivado de un aumento de los fondos presupuestarios en 2006 y 2007 y un efecto indirecto resultante de la canalización de los salarios públicos a través del sector bancario, lo que llevó a una mejora de las condiciones crediticias. Se espera que el efecto acumulado sobre el crecimiento del PIB en el periodo 2004-2008 esté comprendido entre el 0,1% y el 0,6%, con una inflación ligeramente superior y una pequeñísima disminución del tipo de cambio del Lek.

La evaluación concluyó que la ayuda macrofinanciera ha tenido unos efectos muy limitados pero positivos sobre las perspectivas de sostenibilidad exterior a medio y largo plazo de Albania. Algunos efectos positivos pueden atribuirse a un pequeño efecto directo sobre el crecimiento económico en el periodo 2004-2008. Las repercusiones de la ayuda macrofinanciera sobre otros aspectos de la sostenibilidad exterior han sido insignificantes.

3.2.2. Serbia y Montenegro

En la evaluación se examinó la ayuda macrofinanciera concedida a Serbia y Montenegro en el periodo comprendido entre noviembre de 2002 y febrero de 2006.

La ayuda macrofinanciera permitió una política macroeconómica ligeramente más expansionista, con un crecimiento económico marginalmente superior. Sin embargo, los efectos macroeconómicos directos a corto plazo de la operación fueron muy reducidos. Ello se debió principalmente a la magnitud relativamente pequeña de la operación. La ayuda macrofinanciera podría tener repercusiones más importantes sobre las perspectivas macroeconómicas a medio plazo mediante la aceleración de las reformas estructurales.

La evaluación concluyó que la ayuda macrofinanciera contribuyó positivamente a las perspectivas de sostenibilidad exterior a medio y largo plazo, aunque sus repercusiones netas fueron probablemente limitadas e indirectas. La principal vía a través de la cual actuó la ayuda macrofinanciera a este respecto fue la aplicación de reformas estructurales y la mejora de la gestión macroeconómica global.

Actualmente se están llevando a cabo evaluaciones de los programas de ayuda macrofinanciera en favor de Georgia y la República de Moldova, estando previstos los informes finales correspondientes para el tercer trimestre de 2009. Por otra parte, se decidió llevar a cabo una meta-evaluación con objeto de analizar los efectos globales de la ayuda macrofinanciera. Los primeros resultados de este estudio se esperan para el segundo semestre de 2009.

4. Mejora de la gestión financiera en los países beneficiarios: evaluaciones operativas

En 2008 se realizó (en Kosovo) una evaluación operativa de seguimiento. Entre 2004 y 2007, en los países beneficiarios de la ayuda macrofinanciera (Albania, Armenia, Tayikistán, Serbia y Montenegro, Bosnia y Herzegovina, Georgia y Kosovo) se realizaron siete evaluaciones operativas. El programa de trabajo de cada evaluación operativa se elabora en cooperación con una empresa consultora e incluye la información contenida en los informes emitidos por otros donantes, y, particularmente, las evaluaciones PEFA (gasto público y rendición de cuentas). Se han emprendido misiones de seguimiento (en Albania, Armenia, Tayikistán, Georgia y Kosovo) encaminadas a evaluar las mejoras aplicadas en las administraciones nacionales a raíz de las primeras misiones realizadas.

Las investigaciones se centran, por una parte, en la independencia de los bancos centrales y en el funcionamiento de sus departamentos de contabilidad y, por otra, en el procedimiento presupuestario, el funcionamiento de los departamentos del Tesoro, la auditoría interna, los recursos humanos y los servicios informáticos de los ministerios de Hacienda. También se examina el funcionamiento de las entidades de auditoría externa a fin de evaluar la eficacia de sus controles.

Las conclusiones de las evaluaciones operativas se comunican a las autoridades nacionales, que tienen la oportunidad de exponer sus observaciones sobre el análisis presentado en los informes.

Para cada país, las evaluaciones han concluido «la existencia de un marco para una gestión financiera sana» sobre la base de los análisis de la empresa consultora, que señalaron, no obstante, la necesidad de una serie de mejoras. Las deficiencias más graves detectadas en los ministerios de Hacienda son la ausencia de una contabilidad única del Tesoro y de sistemas contables apropiados y procedimientos escritos y la baja calidad de los procedimientos de licitación, de ahí que resulte necesario reforzar la capacidad de control interno, en cada ministerio, con la contratación de auditores cualificados y la aplicación de sesiones especiales de formación. En algunos casos, los servicios encargados de las previsiones macroeconómicas no estaban en condiciones de cumplir su función, no considerándose suficiente la independencia de las entidades de auditoría externa.

Con vistas a mejorar la gestión de la hacienda pública de los países beneficiarios, se han dirigido recomendaciones a las autoridades nacionales instándolas a corregir las deficiencias detectadas. Algunas de estas recomendaciones se consideran acciones prioritarias a cuya realización se supedita la realización de desembolsos. Esto es lo que ha ocurrido, por ejemplo, con el reforzamiento del departamento de control interno del ministerio de Hacienda o la adopción de instrucciones con exigencias mínimas relativas a la separación de las funciones de contabilidad, autorización y pago.

Cuatro años tras el comienzo de estas evaluaciones operativas, y a pesar de los retrasos en la aplicación de algunas de las modificaciones solicitadas, la Comisión ha observado mejoras reales, a todos los niveles, en la gestión de la hacienda pública de los países beneficiarios.

5. Peticiones y futuras propuestas de la Comisión

La crisis económica y financiera mundial implica que muchos países en fase de preadhesión y muchos países vecinos afrontan un descenso de la actividad económica y un deterioro de su situación presupuestaria; en todos estos países está apareciendo un déficit financiero substancial. El FMI es la principal institución que aborda las consecuencias de la crisis económica, especialmente teniendo en cuenta el considerable aumento de sus recursos, gracias, en parte, a una importante aportación de los Estados miembros de la Unión Europea. Aunque el FMI encabezará la respuesta a la crisis en los países vecinos de la Unión Europea, su financiación podría no ser suficiente para cubrir las necesidades financieras exteriores de estos países. En este contexto, la ayuda macroeconómica de la UE, al contribuir a reducir los déficit financieros exteriores y a disminuir las presiones sobre las reservas de divisas en los países en fase de preadhesión y en los países vecinos, podría respaldar la estabilidad económica y las reformas en esta región estrechamente relacionada con la UE.

Varios países en fase de preadhesión y algunos países vecinos han solicitado ayuda macrofinanciera a la UE. Entre los países en fase de preadhesión, Serbia, Bosnia y Herzegovina y Montenegro han solicitado en los últimos meses, ya sea formal o informalmente, una nueva ayuda macrofinanciera. No pueden descartarse nuevas solicitudes procedentes de los países de los Balcanes Occidentales. En cuanto a los países vecinos, han solicitado ayuda macrofinanciera Georgia, Ucrania, Armenia y, más recientemente, Belarús y la República de Moldova. Por último, algunos países que no se encuentran en la vecindad inmediata de la UE, han solicitado a la Comisión ayuda macrofinanciera, a saber, Kirguistán y Tayikistán. También ha solicitado ayuda financiera a la UE Islandia, que se ha visto particularmente afectada por la crisis financiera mundial (hundimiento de su tipo de cambio y de su sistema bancario). La Comisión analiza actualmente estas solicitudes y probablemente presentará, en el transcurso de 2009, propuestas formales de decisión relativas a la concesión de ayuda macrofinanciera a algunos de los países solicitantes.

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[1] DO L 269 de 10.10.2008, p. 8.