Dictamen no 2/2001

sobre una propuesta de Reglamento del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas

(presentado en virtud del artículo 279 CE)

(2001/C 162/01)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 4 de su artículo 248 y su artículo 279,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, el apartado 4 de su artículo 45 C y su artículo 78 nono,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, en particular, el apartado 4 de su artículo 160 C y su artículo 183,

Vista la propuesta de Reglamento del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas(1),

Vista la solicitud de dictamen sobre esta propuesta enviada por el Consejo al Tribunal de Cuentas el 24 de noviembre, recibida por éste el 29 de noviembre de 2000,

HA APROBADO EL DICTAMEN SIGUIENTE:

1. La Comisión inició en 1998 el procedimiento de refundición de la reglamentación financiera, mediante la presentación del "Documento de trabajo sobre la refundición"(2). Éste constituía la respuesta de la Comisión a la acogida que recibió la "séptima revisión" del Reglamento financiero, también por parte del Dictamen n° 4/97 del Tribunal(3) que abogó por una revisión fundamental de la reglamentación financiera.

2. La Comisión no siguió la recomendación del Tribunal de crear un grupo de trabajo de alto nivel, formado por expertos externos, con el fin de llevar a cabo una verdadera reflexión de fondo antes de cualquier tentativa de redacción de un proyecto de Reglamento financiero revisado(4). La Comisión sólo recurrió a recursos externos en dos ámbitos: la simplificación del Reglamento financiero, y la contabilidad y la rendición de cuentas. Tras haber examinado el estudio de los expertos consultados en el ámbito contable, el Tribunal lamenta que el calendario establecido por la Comisión no haya permitido a ésta introducir en la propuesta de Reglamento financiero las propuestas que recoge dicho estudio, con lo que una parte importante de la refundición sigue pendiente (véanse los apartados 41 a 43).

3. La propuesta de la Comisión constituye una base para la refundición de la reglamentación financiera, a pesar de que no tenga en cuenta todas las preocupaciones que el Tribunal expresó en su Dictamen n° 4/97 y de que no sea, en general, lo suficientemente radical. En el presente Dictamen, el Tribunal propone las modificaciones al texto de la Comisión que estima necesarias, salvo en los ámbitos relativos al marco contable de base y a los objetivos de la contabilidad y de los estados financieros para los que las disposiciones en las secciones correspondientes son inadecuadas.

4. La filosofía general subyacente al presente Dictamen del Tribunal es la siguiente:

a) el sistema presupuestario comunitario debería aplicar los principios presupuestarios tolerando únicamente las excepciones indispensables;

b) el sistema presupuestario debería ser lo más simple posible;

c) el presupuesto, tanto en lo que respecta a la previsión como a la ejecución, y los estados financieros deberían reflejar la realidad de las operaciones y de la situación financiera de las Comunidades.

Principios presupuestarios (primera parte, título I, artículos 1 a 28)

5. El Tribunal había consagrado varios apartados de su Dictamen n° 4/97(5) a la cuestión de los principios presupuestarios generales, en los que aboga por una aplicación más estricta de los principios presupuestarios y una limitación de las excepcionesal mínimo indispensable. El proyecto de refundición de la Comisión reúne los principios en un único título. El Tribunal sugiere modificar o completar la redacción de algunos artículos con el fin de que las definiciones propuestas sean más rigurosas y más explícitas. Asimismo, lamenta que algunas excepciones a los principios sigan figurando en el proyecto de Reglamento financiero.

6. La disposición del apartado 2 del artículo 6, que permite proceder a compromisos presupuestarios por tramos anuales, anula el interés de la disociación de los créditos y debería pues suprimirse (véanse los apartados 29 y 30).

7. La prórroga de créditosautorizada por el artículo 8 del proyecto infringe el principio mismo de la anualidad presupuestaria. La reglamentación de prórroga de créditos ya no es indispensable en el régimen de créditos disociados (que la Comisión propone generalizar), en la medida en que los compromisos contraídos están cubiertos, si resultase necesario, por créditos de pago de ejercicios posteriores. La eventual insuficiencia puntual de créditos de pago en algunas líneas presupuestarias podría paliarse mediante la flexibilización de la reglamentación de transferencias propuesta por la Comisión (véase el apartado 10) y, excepcionalmente, mediante la posibilidad de solicitar créditos mediante el presupuesto suplementario. Estas prórrogas de créditos no son necesarias y sólo tienen una incidencia financiera secundaria. Introducen, en cambio, una complejidad suplementaria en los sistemas de gestión, especialmente en los sistemas contables informáticos, y pueden crear incluso cierta confusión en la lectura de los estados financieros. Los objetivos buscados pueden alcanzarse mediante mecanismos de aprobación y de ejecución presupuestaria de Derecho común.

8. El sistema de las doceavas partes provisionales, que se describe en el artículo 12, podría situarse después del artículo 33 del proyecto, ya que concierne esencialmente el procedimiento de aprobación del presupuesto. Las disposiciones actuales, inútilmente complicadas, podrían simplificarse.

9. Entre las demás excepciones figuran las disposiciones, que constituyen excepciones del principio de universalidad presupuestaria, relativas a la perpetuación del sistema de afectación de algunos ingresos (artículo 17). Como ha indicado el Tribunal en su Dictamen n° 1/2001(6): "En determinadas circunstancias algunos ingresos específicos, fuera del ámbito del FEOGA-Garantía, podrían permitir a las instituciones gastar las cantidades correspondientes para fines relacionados sin que se precise una nueva autorización presupuestaria". El Tribunal se muestra favorable al mantenimiento de este sistema, pero desea que los casos marginales se traten conforme a las disposiciones generales.

10. El Tribunal estima que la propuesta de artículo 21, que concede a la Comisión un mayor margen de maniobra relativo a las transferencias de créditos, es razonable, especialmente desde el punto de vista de la elaboración del presupuesto basándose en las actividades. La mejora de la situación actual precisa asimismo una reflexión sobre la aplicación del principio de especialidad presupuestaria y sobre la estructura del presupuesto (véase el apartado 16, relativo a la estructura del presupuesto).

11. En cuanto a los principios de buena gestión financiera, que se mencionan en el artículo 25 del proyecto, sería útil completarlos añadiendo una definición de cada principio.

12. Además de las excepciones anteriormente citadas, en la segunda parte del proyecto de Reglamento financiero (artículos 134 a 168) figuran varias disposiciones particularesa algunas actividades comunitarias (las disposiciones relativas al FEOGA-Garantía, a los Fondos Estructurales, a la investigación, a las acciones exteriores, a las oficinas y a los créditos administrativos). Si los principios se aplicasen de forma más rigurosa, varias de las disposiciones derogatorias dejarían de ser necesarias; por su parte, las disposiciones más específicas, dada su naturaleza, podrían formar parte de las Normas de desarrollo del Reglamento financiero. Las restantes derogaciones importantes podrían incluirse en la primera parte del Reglamento.

13. En general, el Tribunal considera que, por motivos de coherencia y de seguridad jurídica, las eventuales excepciones a los principios presupuestarios siempre deben estar claramente autorizadas en el Reglamento financiero, y no mediante reglamentaciones sectoriales aprobadas con otras bases que el artículo 279 del Tratado.

Elaboración y estructura del presupuesto (primera parte, título II, artículos 29 a 44)

14. La Comisión conservó en el artículo 41 del proyecto la posibilidad de consignar en el presupuesto una reserva negativapor un importe máximo de 200 millones de euros. La noción de reserva negativa dificulta una presentación clara y precisa de las autorizaciones presupuestarias limitativas y, por consiguiente, infringe el principio de transparencia enunciado en este mismo proyecto por la Comisión.

15. El Tribunal tiene varias sugerencias para mejorar o clarificar los textos de los artículos 39 y 43 relativos, respectivamente, a la prohibición de ingresos y gastos negativos en el presupuesto, y a la presentación general del presupuesto. El Tribunal respalda la propuesta del artículo 44 de dar a las instituciones cierta flexibilidad en la composición y distribución por categorías de su plantilla de personal. Cabe plantearse si debería ampliarse esta flexibilidad para permitir a las instituciones, en el marco de una dotación presupuestaria para costes de personal, elegir la combinación que les resulte más adecuada de personal permanente y temporal, así como de personal con contratos externos.

16. El Tribunal había mencionado, en su Dictamen n° 4/97(7), las desviaciones detectadas en la aplicación del principio de especialidad presupuestaria, que tenían como consecuencia la coexistencia de líneas presupuestarias dotadas con importes de créditos enormes y otras dotadas con algunos miles de euros. En un principio, el Reglamento financiero debería contar con una disposición que redujese estos contrastes. Más adelante, debería emprenderse una reflexión sobre la pertinencia de la escala de las subdivisiones de las líneas presupuestarias en títulos, capítulos, artículos y partidas. La nomenclatura presupuestaria podría revisarse y la subdivisión presupuestaria máxima podría limitarse a un nivel específico, por ejemplo el capítulo, o a un importe determinado por la autoridad presupuestaria, con el fin de garantizar a las instituciones una mayor flexibilidad de gestión.

Ejecución del presupuesto (primera parte, título III, artículos 45 a 54)

17. La Comisión ha emprendido un esfuerzo de clarificación proponiendo un capítulo específico sobre las formas de ejecución presupuestaria(artículos 50 a 54). Este esfuerzo resulta necesario a raíz de los múltiples problemas debidos al incremento progresivo de las tareas de la Comisión, a la ampliación de la Unión Europea, al papel de las oficinas de asistencia técnica (OAT) y a la importancia de los presupuestos que deben ser administrados.

18. Además de las mejoras aportadas por la Comisión, es necesario ser más preciso en la redacción de algunos artículos, para que sea posible diferenciar las competencias de la Comisión y de los demás participantes en función de la forma de ejecución prevista, teniendo en cuenta que la Comisión sigue siendo responsable en última instancia de la ejecución del presupuesto, de conformidad con el artículo 274 del Tratado. Sea cual sea la forma de ejecución prevista, el Tribunal recibe favorablemente la importancia concedida por la Comisión al control de las acciones emprendidas y propone que se precisen las responsabilidades de los socios de la Comisión cuando ésta ejecuta el presupuesto en gestión descentralizada. El Tribunal se congratula de la presencia de disposiciones que deberían permitir a la Comisión trabajar de forma más racional y más eficaz con las organizaciones internacionales.

Agentes financieros/Responsabilidad de los agentes financieros/Auditor interno (primera parte, título III, artículos 55 a 64 y 80 a 82)

19. En su Dictamen n° 4/97, el Tribunal había alentado a la Comisión a explorar las vías de unamodernización del papel de los agentes financieros(8). En concreto, había deseado que un nuevo Reglamento financiero contenga los principios y disposiciones siguientes en materia de ejercicio de la función del control interno de la institución:

- «definir de nuevo el carácter y las atribuciones del Interventor, teniendo en cuenta que ejercería funciones de auditor interno de la institución,

- indicar más claramente el contenido de las atribuciones de los Ordenadores de pagos en materia de gestión financiera y de control interno. En efecto, considerando la posibilidad de que se reduzca significativamente el procedimiento del visado previo e incluso, a largo plazo, de que desaparezca, es necesario elaborar medidas suplementarias para garantizar la legalidad, regularidad y buena gestión financiera de las acciones comunitarias y proteger los intereses financieros de las Comunidades, evitando especialmente a los funcionarios cualquier situación de conflicto entre los intereses del servicio e intereses de terceros,

- en la misma perspectiva, reforzar las atribuciones del Contable.»

De hecho, las disposiciones relativas a los agentes financieros y, por lo tanto, la estructura del sistema de control interno comunitario experimentarían una evolución importante en el sentido deseado por el Tribunal, en particular mediante la propuesta de que unAuditor interno ejerza a partir de ahora el control de los sistemas de control interno.

20. En su Dictamen n° 1/2000(9) relativo a la propuesta de la Comisión sobre la separación de las funciones de auditoría interna y de intervención previa, el Tribunal ha insistido en la independencia del Auditor interno. La importancia que tiene este principio exigiría que el Reglamento financiero deba disponer sin ambigüedades que "el Auditor interno, en el ejercicio de sus funciones, sólo es responsable ante la institución que lo ha designado y que deberá rendir cuentas a ésta directamente"(10), modificación propuesta en estos términos en el artículo 80.

21. La propuesta de la Comisión relativa a los agentes financieros se basa en un cambio significativo en la estructura del sistema comunitario de control financiero y de auditoría interna con el que, en general, está de acuerdo el Tribunal, y que sigue ampliamente las recomendaciones del Dictamen n° 4/97 del Tribunal. Sin embargo, la propuesta no hace referencia al Interventor, a pesar de que la letra c) del artículo 279 del Tratado se refiere explícitamente al Interventor como uno de los agentes financieros cuyas responsabilidades deben regirse por una reglamentación establecida por el Consejo.

22. Sería preciso modificar los artículos 56 y 57 de la propuesta de la Comisión relativos alOrdenador. Es inútil proponer que éste deba rendir cuentas cuando no está claro de qué cuentas se trata. También sería necesario precisar cuál sería, en su ámbito, su responsabilidad en materia de legalidad y regularidad de las operaciones, así como en materia de sistemas de control interno. Como ya ha indicado el Tribunal en varias ocasiones, la supresión del visado previo centralizado no sería aceptable si no se sustituyese por otros procedimientos que ofrezcan garantías al menos equivalentes, que puedan concernir a otros agentes además del Interventor.

23. En lo que respecta alContable, su papel en la teneduría de cuentas y en el establecimiento de los estados financieros se vería reforzado, en particular de cara a los servicios ordenadores, pero también sería preciso completar el texto del artículo 58.

24. El Tribunal señala el hecho de que el texto propuesto (artículo 62) relativo a la responsabilidad del Ordenador omite cualquier disposición sobre lo que podría constituir una falta grave susceptible de comprometer la responsabilidad disciplinaria o pecuniaria de los Ordenadores, a semejanza de lo propuesto en el caso de los Contables y los Administradores de anticipos en los artículos 63 y 64. El Reglamento debe aclarar que los ordenadores de pagos pueden ser considerados responsables de las pérdidas en el presupuesto o de los perjuicios a los intereses financieros de la Comunidad resultantes de sus acciones (o de no haber actuado) y que hubiesen debido prever. Además, el Tribunal indica de nuevo (como ya había señalado en el apartado 5.20 del anexo a su Dictamen n° 4/97) que no basta con dejar que las medidas necesarias sean tomadas en virtud de las disposiciones correspondientes del Estatuto de los funcionarios; estas disposiciones no resultan apropiadas para el reembolso de fondos y, en cualquier caso, nunca se han aplicado. Por consiguiente, la Comisión debería considerar la posibilidad de crear en el marco actual una estructura independiente, competente para decidir sobre la responsabilidad pecuniaria de estos funcionarios y agentes, y cuya base jurídica no sería el Estatuto.

Operaciones de ingresos (primera parte, título III, artículos 65 a 69)

25. La supresión de cualquier forma de constatación de títulos de crédito en el ámbito de los recursos propios, tal y como prevé el apartado 1 del artículo 66, no es satisfactoria. A pesar de que no sea posible realizar una previsión de títulos de crédito en el caso de los recursos propios tradicionales, ya que sólo se conoce el importe de estos ingresos al ser puestos a disposición de la Comisión por los Estados miembros, el Ordenador debería tener la obligación de establecer como mínimo un calendario estimativo que permitiese garantizar el seguimiento de la recaudación de los diversos recursos propios que los Estados miembros deben abonar periódicamente.

26. En lo que respecta a los ingresos agrícolas clasificados en ingresos varios, el proyecto no precisa si seguirán el régimen general o si se les aplicará un régimen análogo al previsto en el caso de los recursos propios. Puesto que estos ingresos agrícolas no constituyen recursos propios, deben formar parte del régimen general.

Operaciones de gastos-compromisos (primera parte, título III, artículos 70 a 72)

27. El Tribunal estima que la propuesta de la Comisión relativa a la definición de la noción de compromiso no resuelve todas las cuestiones que suscita la lectura del tercer párrafo del apartado 4 del artículo 1 y del apartado 2 del artículo 36 del actual Reglamento financiero. Este ámbito sigue siendo una fuente constante de dificultades para la ejecución presupuestaria y la contabilidad.

28. En consecuencia, el Tribunal propone dos cambios en las disposiciones presentadas en el proyecto de Reglamento. Primero, un "compromiso presupuestario" debería definirse como el objeto de una decisión documentada específica de una Institución o de su delegado para gastar un importe concreto con un fin específico. De conformidad con las propuestas de la Comisión, los importes concernidos por tales decisiones se imputarían a la provisión presupuestaria para créditos de compromiso. Como propone la Comisión, tales decisiones deberían plasmarse en obligaciones jurídicas respecto de terceros a más tardar al final del ejercicio siguiente a aquél en el que se tomó la decisión. El Tribunal sugiere que en esta última fase del proceso debería utilizarse el término "obligación jurídica", con lo que se evitaría la utilización de la palabra "compromiso" con otro significado que la decisión en el contexto presupuestario.

29. En segundo lugar, como se indica en el apartado 6, relativo a los principios presupuestarios, el Tribunal considera que la disposición del apartado 3 del artículo 70 según la cual los compromisos pueden fraccionarse en tramos (cuando el acto de base así lo prevea) es contraria al objetivo esencial de la disociación de los créditos y del presupuesto de los compromisos, y debería pues suprimirse. El presupuesto anual de los compromisos pretende autorizar y limitar las decisiones de gastos fijadas por las Comunidades durante el ejercicio. Estas decisiones de gastos dan lugar a compromisos presupuestarios que constituyen a su vez la autorización y los límites para la contabilización de las obligaciones jurídicas correspondientes concluidas posteriormente con terceros. Otro objetivo es el conocimiento del nivel real de las obligaciones financieras de las Comunidades. Un sistema de este tipo sólo resulta lógico si se aplica de forma coherente a todas las decisiones de gastos en todos los ámbitos presupuestarios. Todas las decisiones de gastos específicas concluidas durante un ejercicio dado deberían ser registradas de forma exhaustiva en este ejercicio. El presupuesto de los compromisos debería pues bastar para cubrir la totalidad de las decisiones de gastos convenidas durante un ejercicio dado, incluidas las que conciernen a aquellos programas, proyectos, etc. que precisan pagos escalonados durante varios años. Si los créditos de compromiso previstos no resultan suficientes para cubrir la totalidad de los costes estimativos de un programa, no debería aprobarse la decisión correspondiente ni concluirse la obligación jurídica.

30. Este caso significa que, en los ámbitos que comportan programas plurianuales importantes para los que las decisiones de gastos se fijan al inicio del período de programación, el importe de los créditos de compromiso puede variar de forma significativa entre dos ejercicios. Ello sólo reflejaría la realidad subyacente de las operaciones concernidas y no sería conciliable con un presupuesto anual de los compromisos que estaría directamente limitado, como hasta ahora, por perspectivas financieras lineales. Actualmente, las perspectivas financieras (que no constan en el Tratado ni en la propuesta de la Comisión, pero que se mencionan en el artículo 3 del Reglamento financiero actual) fijan un límite de recursos propios que se aplica a su vez a los presupuestos anuales tanto en concepto de los compromisos como en el de los pagos, a pesar del hecho de que sólo los pagos están directamente financiados por los ingresos recaudados. Para evitar este conflicto en el futuro, los límites de las perspectivas financieras deberían aplicarse a los presupuestos de los compromisos durante la totalidad del período de las perspectivas financieras, y no con una base anual.

31. El Tribunal desea hacer hincapié en que los criterios estipulados en el Reglamento financiero relativos a comprometer gastos y a anotar compromisos en las cuentas, deberían aplicarse de forma coherente en la totalidad del presupuesto sin excepciones en ámbitos de gastos específicos. Si no se modifica en este sentido la propuesta de la Comisión, sería preferible optar por un presupuesto de pagos únicamente, sin créditos de compromiso. En tal caso, las instituciones seguirían debiendo registrar y presentar a la autoridad presupuestaria, como justificativo de sus solicitudes de provisión presupuestaria para pagos, la información relativa a las decisiones de gastos tomadas y a las obligaciones contraídas. Sin embargo, no se establecerían límites específicos como parte del proceso presupuestario anual a nivel de las decisiones de gastos. Las instituciones seguirían sometidas a la disciplina presupuestaria ya que deberían realizar sus gestiones de tal forma que la necesidad de realizar pagos no conduzca a que sobrepasen los créditos puestos a disposición por la autoridad presupuestaria para el ejercicio.

Operaciones de gastos - pagos (primera parte, título III, artículos 73 a 77)

32. Los pagos (y no los "gastos", como indican las secciones 2 a 5 del capítulo 6) deben ser cuidadosamente seguidos en sus estadios sucesivos en los sistemas contables y de gestión con el fin de que estos últimos muestren el estado de ejecución real de las operaciones presupuestarias a nivel de los beneficiarios finales. Con este fin, la Comisión propone presentar por separado los pagos de prefinanciación y los reembolsos de los gastos imputados al presupuesto anual. Sin embargo, resulta también importante que el volumen de los pagos de prefinanciación imputados a presupuestos anteriores, pero todavía no absorbidos por la financiación de gastos a nivel de los beneficiarios finales, así como el volumen de los pagos presupuestarios que todavía no se han "liquidado", se contabilicen con una base acumulada y que aparezcan de forma sintética en los estados financieros.

33. Los pagos de prefinanciación imputados al presupuesto, la mayor parte de los cuales se abona a intermediarios y no a beneficiarios finales, deberían limitarse a los importes que se precisan claramente en concepto de la participación comunitaria a la prefinanciación necesaria de programas, de proyectos, de actividades de las oficinas de asistencia técnica, etc. Si resultasen necesarios fondos suplementarios, sólo deberían abonarse para reembolsar los gastos realmente realizados. Si los primeros anticipos no bastan para cubrir las necesidades reales de prefinanciación, se abonaría un anticipo suplementario. A medida que las actividades que corresponden a un programa se acercan a su fin, los anticipos deberían ser absorbidos deduciéndolos de los últimos pagos exigidos en concepto de reembolsos. Los mecanismos de anticipos repetidos infinitas veces, que aumentan el riesgo de pérdida de control y que dan una imagen falsa de la ejecución presupuestaria, deberían proscribirse.

Contratación pública (primera parte, título IV, artículos 83 a 100)

34. El Reglamento financiero debería limitarse a contener las disposiciones esenciales y en las Normas de desarrollo deberían figurar aquellas disposiciones que, por su naturaleza, podrían evolucionar. En esta última categoría se encuentran especialmente los casos específicos de exclusión y las sanciones (artículos 88 a 90).

35. El Tribunal estima importante que la norma que se expone en el apartado 3 del artículo 84 (nuevo artículo 96 bis) del proyecto, relativo a las situaciones en las que se sospecha la existencia de errores, irregularidades o fraudes, sea reforzada y sea de aplicación obligatoria por las instituciones en caso de que exista irregularidad o fraude debido al contratista.

36. El Tribunal propone que se incluya un artículo suplementario (artículo 100 ter, resultante del desplazamiento del artículo 154 de la propuesta de la Comisión) relativo a la determinación de las personas que puedan concurrir en el ámbito de las ayudas exteriores (véase el apartado 58).

Subvenciones (primera parte, título V, artículos 101 a 114)

37. Las disposiciones que se incluyen en el presente título deben limitarse a disposiciones de alcance general, que son objeto de medidas de aplicación que se detallan en el reciente Vademécum de la gestión de ayudas; por otra parte, éste merecería contar con el estatuto de reglamento de la Comisión.

38. Varios elementos del presente proyecto de Reglamento financiero deberían ser modificados:

a) el artículo 101 debería distinguir mejor la subvención del pago efectuado en el marco de un contrato público;

b) este mismo artículo debería asimismo definir mejor el ámbito de aplicación del presente artículo.

39. Teniendo en cuenta los distintos ámbitos de actividad en los que se opera el pago de subvenciones (por ejemplo, el ámbito de la ayuda humanitaria) las disposiciones del título deberían permitir cierta flexibilidad:

a) el artículo 102 no debería insistir ni en la cofinanciación ni en la condición, por otra parte imposible de verificar, de no realizar beneficios;

b) el artículo 103 debería prever la posibilidad de abonar una subvención fuera de programa;

c) el artículo 106 debería suprimirse con el fin de no limitar automáticamente el porcentaje de financiación de los gastos administrativos.

40. También deberían suprimirse ciertas disposiciones, debido a ser evidentes o innecesarias, o porque su aplicación no resultaría viable: en concreto, es el caso de las disposiciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 112 relativo al reembolso de las subvenciones, siendo en cambio suficiente la modificación de las disposiciones previstas en el apartado 1 del artículo 112.

Contabilidad y rendición de cuentas (primera parte, título VI, artículos 115 a 122)

41. Como indica el apartado 2 del presente Dictamen, las disposiciones que se presentan no tienen en cuenta los resultados del estudio encargado a un grupo de expertos. Este estudio constituye una base sólida para el desarrollo de las disposiciones que no recoge la presente propuesta de refundición (véase también el apartado 43 y los comentarios de introducción al título VI de la primera parte). Las disposiciones propuestas por la Comisión deberían revisarse antes de que el Consejo tome una decisión final. El Tribunal recuerda asimismo que a tenor de la modificación del Reglamento financiero propuesta por la "séptima revisión" y ratificada en 1998(11), la Comisión ha incluido en el artículo 70 del actual Reglamento financiero una disposición que prevé la distinción entre "gastos e ingresos presupuestarios" y "gastos e ingresos no presupuestarios", lo que tiene como consecuencia el cálculo de un resultado contable ampliado. Ello equivale a distinguir dos niveles de resultado, uno de la ejecución presupuestaria y otro obtenido añadiendo al primero las operaciones de carácter contable pero no presupuestario (amortizaciones, provisiones, etc.). El artículo 70 prevé asimismo que el balance deberá establecerse basándose en una contabilidad "patrimonial", también denominada contabilidad "de compromiso". Así pues, las disposiciones que hacen evolucionar el marco contable comunitario hacia una contabilidad "patrimonial" existen en el Reglamento financiero actual. Para que sean plenamente aplicables, deberían haber sido aclaradas y desarrolladas en el proyecto de refundición. Cuando la Comisión haya realizado esta tarea, deberá a continuación tomar las medidas necesarias para su aplicación.

42. El Tribunal destaca la importancia de la elección de un marco contable de base previamente a cualquier decisión sobre la contabilidad y la rendición de cuentas. Para ello, sería útil consultar los trabajos de los organismos internacionales competentes en la materia, lo que ya había sido recomendado por el Tribunal en su Dictamen n° 4/97(12). En su forma actual, los estados financieros sólo presentan un interés limitado para el usuario: por ejemplo, no distinguen entre los gastos corrientes y los gastos de inversión, ni entre los pagos intermedios y los pagos definitivos, además no comprenden los costes que se deben abonar. Sería posible solventar estas debilidades adoptando un marco contable basado en una contabilidad patrimonial, como prevé el artículo 70 del Reglamento financiero actual.

43. El desarrollo de un marco contable y financiero coherente y riguroso es sin embargo un proyecto de gran envergadura. Además de la elección de un marco contable de base, es necesario definir los objetivos de la contabilidad y de los estados financieros, los principios, normas y métodos contables que determinan la reglamentación de teneduría de cuentas y de establecimiento de los estados financieros, así como los elementos que componen dichos estados financieros. El calendario de establecimiento de los estados financieros podría avanzarse, gracias a la supresión de los períodos complementarios (innecesarios cuando se suprimen las prórrogas de créditos y se flexibilizan los procedimientos de transferencia de créditos de pago), y su publicación debería respetar plenamente el principio de transparencia.

Control externo y aprobación de la gestión (primera parte, título VII, artículos 123 a 133)

44. Las disposiciones que figuran en este título hacen referencia esencialmente al papel del Tribunal como auditor externo de las finanzas comunitarias. El Tribunal estima que es natural que las disposiciones sobre este tema formen parte del Tratado y que es inútil repetirlas y aclararlas en el Reglamento financiero. Efectivamente, algunas disposiciones, especialmente las que hacen referencia al papel del Tribunal y a los derechos de acceso del Tribunal a la información [especialmente los artículos 123, 125 (en parte), 127 (en parte), 129 y 130 (en parte)], podrían ser interpretadas de forma restrictiva por algunos organismos sometidos al derecho de control del Tribunal. El Tribunal debería, en cualquier circunstancia, estar en posición de ejercer su misión sin restricciones, de conformidad con las disposiciones del Tratado.

Disposiciones particulares al FEOGA-Garantía (segunda parte, título I, artículos 134 a 140)

45. No parece útil consagrar un título entero al FEOGA-Garantía. Sería razonable mantener sólo el apartado 2 del artículo 136 e integrarlo en el artículo 70.

46. La mayor parte de las excepciones propuestas por la Comisión se explican por la perpetuación de un sistema de créditos no disociados y por las dificultades encontradas en los procedimientos de imputación de los pagos en las líneas presupuestarias detalladas. Efectivamente, los gastos FEOGA-Garantía constituyen reembolsos de gastos declarados por Estados miembros que, en un primer momento, son objeto de pagos no presupuestados ("anticipos" que constituyen reembolsos provisionales), seguidos de regularizaciones presupuestarias.

47. Estas operaciones de regularización a menudo exigen que se realicen transferencias de créditos antes de poder imputar los gastos a las partidas presupuestarias apropiadas. Por otra parte, el nivel de detalle utilizado actualmente para la imputación presupuestaria lleva de hecho a retrasar de forma inaceptable la contabilización del pago presupuestario de regularización.

48. La modificación introducida por la Comisión en la letra c) del apartado 1 del artículo 21 relativo a las transferencias entre capítulos de los gastos operativos debería permitir proceder a las transferencias necesarias sin que tuviese que esperar el acuerdo de la Autoridad Presupuestaria relativo a las propuestas de transferencia al final del ejercicio. La obligación de recurrir a la aprobación de la autoridad presupuestaria para las transferencias entre líneas presupuestarias de la sección FEOGA-Garantía carece de sentido en un contexto en el que los gastos son obligatorios, y en el que ya se han efectuado los reembolsos a los Estados miembros.

49. En cuanto al desglose de los gastos declarados por los Estados miembros, el sistema en vigor obliga a estos últimos a comunicar a la Comisión, a más tardar el 10 de cada mes, el importe total de los gastos abonados durante el mes anterior. Debe transmitirse a la Comisión, a más tardar el 20 de cada mes, un expediente más detallado destinado a tener en cuenta en el presupuesto comunitario los gastos abonados durante el mes anterior. Por ello, y dado que los gastos abonados se tienen en cuenta para el ejercicio presupuestario del FEOGA (es decir, hasta el 15 de octubre), la Comisión dispone de datos a su debido tiempo para proceder a la imputación presupuestaria antes del cierre del ejercicio(13).

50. Por otra parte, si se aceptase la propuesta del Tribunal relativa al artículo 19 de especializar los créditos sólo por sección, subsección, título, capítulo y artículo (y no por partida y subpartida), la contabilización de los gastos por Estado miembro, por medida y por campaña, a efectos de gestión, ya no influiría en que se considerasen en el presupuesto los anticipos mensuales abonados a los Estados miembros.

51. Las comunicaciones relativas a algunos datos son susceptibles de presentar un margen de inexactitud. Por consiguiente, puede resultar necesario efectuar correcciones, incluso después del cierre de las cuentas de un ejercicio. Sin embargo, estas correcciones, a condición de no afectar a la fiabilidad de las cuentas, están reconocidas por los principios contables generalmente admitidos.

52. En lo que respecta a los créditos del FEOGA-Garantía correspondientes al desarrollo rural y a las medidas complementarias, se trata de acciones plurianuales en las que el importe de los compromisos contraídos durante un ejercicio es a menudo distinto del importe de los pagos efectuados durante este mismo ejercicio. Resulta, pues, inapropiado precisar en el artículo 135 que los créditos de compromiso tienen un importe igual a los créditos de pago y el artículo 170 (que figura en las disposiciones transitorias y finales) debería suprimirse.

Disposiciones particulares a los Fondos Estructurales (segunda parte, título II, artículos 141 a 145)

53. No es necesario prever un título específico; efectivamente, la propuesta de la Comisión sólo comporta algunas disposiciones derogatorias a la reglamentación de Derecho común.

54. El artículo 143 relativo a la "reconstitución" de créditos liberados correspondientes a compromisos de ejercicios anteriores no se justifica.

55. El artículo 144, que autoriza a la Comisión a efectuar transferencias de créditos entre los Fondos Estructurales (a condición de que estén destinados a los mismos objetivos) y el apartado 3 del artículo 141 relativo a la gestión descentralizada de las medidas estructurales y agrícolas de preadhesión deben incluirse en el lugar apropiado de la primera parte, en los títulos I y III.

56. Los demás artículos son superfluos ya que:

a) mencionan el hecho evidente de que algunos aspectos de la gestión de los Fondos están sometidos a las disposiciones de la "reglamentación" que rige los Fondos Estructurales [especialmente el Reglamento (CE) n° 1260/1999], cuando no se trata de disposiciones derogatorias a la reglamentación de Derecho común (primer párrafo del apartado 1 del artículo 142, apartados 2 y 4 del artículo 142 y artículo 145);

b) retoman disposiciones que figuran en la primera parte (segundo párrafo del apartado 1 del artículo 142);

c) o parecen ser fruto de una confusión. El apartado 3 del artículo 142 estipula que "el tratamiento de los reembolsos por los Estados miembros de los pagos de prefinanciación, así como sus efectos en el importe de la participación de los Fondos se regularán por los Reglamentos contemplados en el artículo 141". El Reglamento en cuestión, es decir, el Reglamento (CE) n° 1260/1999, no hace mención alguna de la reconstitución de créditos de pago.

Disposiciones particulares a la investigación (segunda parte, título III, artículos 146 y 147)

57. No es necesario prever un título específico para la investigación. Las disposiciones derogatorias a las disposiciones de Derecho común deberían incluirse en las partes concernidas del Reglamento financiero (segundo párrafo del apartado 1 y apartado 3 del artículo 146 y apartado 3 del artículo 147), las demás deberían suprimirse ya que varias disposiciones de Derecho común cubren los casos tratados (apartado 2 del artículo 146 y apartados 1 y 2 del artículo 147).

Disposiciones particulares a las acciones exteriores (segunda parte, título IV, artículos 148 a 156)

58. No es necesario prever un título específico; efectivamente, la propuesta de la Comisión no implica por así decirlo ninguna disposición derogatoria a la reglamentación de Derecho común. Algunos desarrollos de las normas que figuran en la primera parte deberían incluirse en los títulos apropiados de esta misma parte. El apartado 1 del artículo 153 que estipula que las Normas de desarrollo comportan disposiciones específicas relativas a los límites máximos y a las normas de adjudicación de contratos exteriores, así como el artículo 154 relativo a la participación en los procedimientos de licitación deberían figurar en el título IV de la primera parte (véanse los artículos 100 bis y 100 ter). El apartado 2 del artículo 150 relativo a la aceptación, por los países beneficiarios, de asumir la entera responsabilidad de los fondos comunitarios entregados en el marco del sistema de gestión descentralizada debería incluirse en el artículo 50 del título III de la primera parte.

59. Los artículos 148 y 149 apenas añaden nuevos elementos al artículo 50 y son, pues, superfluos.

60. Los criterios previstos en el apartado 1 del artículo 150, cuyo respeto debe ser evaluado por la Comisión antes de decidir confiar a las autoridades de terceros países la gestión de ciertas acciones en el marco del sistema de gestión descentralizada, son poco realistas y demasiado ambiciosos. Las administraciones de los Estados miembros no tienen la obligación de respetar tales criterios para que se les confíen las responsabilidades en materia de gestión compartida. No parece justificado definir tales criterios en el Reglamento financiero. Las disposiciones del apartado 2 del artículo 150 son adecuadas (véase el apartado 58).

61. El artículo 151 no es lo suficientemente claro. Además, resulta superfluo. El hecho de que la Comisión conserve la responsabilidad de efectuar controles, incluso cuando delega parte de sus responsabilidades en el marco de la gestión descentralizada, ya está previsto en el apartado 3 del artículo 50.

62. El artículo 152 define los instrumentos contractuales que resulta conveniente utilizar para la ejecución de las acciones exteriores. Este elemento debería figurar en las Normas de desarrollo. El hecho de que los convenios de financiación con terceros países beneficiarios sean asimilados a obligaciones frente a terceros debería mencionarse en el artículo 72.

63. El artículo 152 prevé que los contratos individuales y los convenios de subvención que aplican los convenios de financiación deberán celebrarse a más tardar el 31 de diciembre del año n+ 3(14), siendo el año n aquel en que se adoptase el compromiso presupuestario. Estas disposiciones están basadas en las aplicadas en el marco del programa Phare, pero no están adaptadas a las modalidades actuales de aplicación de la ayuda al desarrollo ya que el plazo máximo de ejecución parece demasiado breve. Se trata de un problema de gestión ya abordado en el apartado 3 del artículo 71, que precisa que todo compromiso presupuestario tendrá un plazo de ejecución determinado.

64. El apartado 2 del artículo 153, que estipula que los procedimientos de adjudicación de contratos deberán preverse en los convenios de financiación o en los contratos o convenios de subvención, debería colocarse en el título IV de la primera parte.

65. El artículo 155, que autoriza la financiación íntegra de algunas acciones con cargo al presupuesto constituye una excepción a la reglamentación de Derecho común relativa a las subvenciones del título V de la primera parte; el Tribunal propone la supresión del apartado 1 del artículo 102, que estipula que la concesión de subvenciones estará sometida al principio de cofinanciación, así como del apartado 1 del artículo 106, que prevé que mediante subvención no podrá financiarse la totalidad de los gastos de funcionamiento del organismo beneficiario, de tal modo que la excepción prevista por el artículo 155 resulte superflua.

66. El artículo 156 relativo a la censura de cuentas no está justificado. En la medida en que el Reglamento financiero debe prever explícitamente este tipo de disposiciones, resulta conveniente incluirlas en el título VII de la primera parte, entre los artículos 126 y 127, o entre los artículos 127 y 128.

Disposiciones particulares a las Oficinas Europeas y a los créditos administrativos (segunda parte, título V, artículos 157 a 168)

67. El Tribunal recomienda reemplazar los dos títulos relativos a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas y a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, por un título único relativo a las "Oficinas Europeas". Se prevé que el número de tales Oficinas aumente(15), y el hecho de que se tengan en cuenta en el Reglamento financiero una por una haría necesario revisar el Reglamento financiero tantas veces como se crease una nueva Oficina. Además, sería deseable que las Oficinas siguiesen normas similares.

68. En lo que respecta a los créditos administrativos, ninguna de las excepciones previstas es indispensable si se aplican los créditos disociados a este tipo de crédito. Resulta evidente que, durante el primer año de puesta en práctica de este nuevo régimen de créditos, será conveniente prever un volumen de créditos de compromiso suficientes para cubrir el conjunto de las decisiones y obligaciones jurídicas ya tomadas por las Instituciones.

Disposiciones transitorias (tercera parte, título I, artículos 169 y 170)

69. Estas disposiciones han sido examinadas paralelamente a las disposiciones particulares al FEOGA-Garantía (apartados 45 a 52).

Disposiciones finales (tercera parte, título II, artículos 171 a 176)

70. La concepción de conjunto defendida por el Tribunal consiste en mantener en el Reglamento financiero las disposiciones principales únicamente. Por consiguiente, por una parte el Reglamento financiero debería habilitar a la Comisión a poder adoptar varias Normas de desarrollopara el conjunto de estas disposiciones y, por otra, la consulta sobre estas normas y su adopción debería realizarse paralelamente al procedimiento de adopción de las revisiones del Reglamento financiero. Esta última medida garantizaría la coherencia en el tiempo de la legislación aplicable en la materia, que resulta todavía más esencial dado que el propio Reglamento financiero sólo englobaría las disposiciones de base, y permitiría al legislador tener una visión completa de las normas que serán de aplicación finalmente.

71. Si se recurre al procedimiento de concertación entre el Parlamento y el Consejo con motivo de una modificación del Reglamento financiero y que como conclusión de este procedimiento el Parlamento emite un nuevo dictamen, la utilidad de la consulta específica del Tribunal en materia de reglamentación financiera requiere que este dictamen del Parlamento sea transmitido al Tribunal para que pueda completar su propio dictamen si lo estima necesario.

72. Los Reglamentos financieros específicosde los organismos comunitarios, en vez de tener que copiar el modelo del Reglamento financiero general que no está necesariamente adaptado a sus necesidades, deberían basarse en un marco común establecido por la Comisión tras el dictamen del Parlamento, del Consejo y del Tribunal.

73. Tanto las necesidades de legalidad, de coherencia y de unicidad de las disposiciones financieras aplicables, como su transparencia y legibilidad para los usuarios y gestores, requieren que exista un número estrictamente limitado de excepciones a las normas establecidas por el Reglamento financiero y que las únicas excepciones admitidas estén inscritas en este mismo Reglamento. Por consiguiente, las excepcionesque figuran en las reglamentaciones sectorialesdeberían ser abrogadas.

CONCLUSIÓN

74. La orientación general de las propuestas de la Comisión relativa a los puntos fundamentales (como las formas de ejecución, los agentes financieros, el auditor interno, la adjudicación de contratos públicos y las subvenciones) parece satisfactoria. Sin embargo, se precisan modificaciones para garantizar que las disposiciones previstas son perfectamente claras, precisas, rigurosas o flexibles, según el caso.

75. Es importante prolongar el esfuerzo de simplificación emprendido:

a) siguiendo con la limitación de las excepciones a los principios presupuestarios generales,

b) inscribiendo las numerosas disposiciones detalladas en las Normas de desarrollo únicamente,

c) suprimiendo la segunda parte que engloba títulos específicos para distintos sectores de gastos.

76. El Tribunal aprueba las medidas de la propuesta de la Comisión que tienen como fin la racionalización de la estructura del presupuesto (aplicación general de créditos disociados, eliminación de gastos negativos), la reducción de algunas excepciones a los principios presupuestarios de anualidad y universalidad (eliminación de los períodos suplementarios, salvo en el caso del FEOGA-Garantía, eliminación de la reconstitución de créditos, salvo en el caso de los Fondos Estructurales; eliminación de la reutilización de las recuperaciones), y permitir empréstitos únicamente para financiar la compra del activo inmovilizado. Sin embargo, el Tribunal opina que se hubiese debido profundizar más la racionalización: en concreto, el Tribunal considera que la prórroga de los créditos (apartado 7), el mantenimiento delperíodo suplementario en el caso del FEOGA-Garantía(apartado 49) yla reconstitución de créditos en el caso de los Fondos Estructurales [apartado 54 y letra c) del apartado 56]no son necesarios.

77. Con el fin de reflejar larealidad de las operaciones y de la situación financiera de las Comunidades:

a) la base de los compromisos presupuestarios precisa ser definida con claridad. Todas las obligaciones jurídicas contraídas deberían someterse a autorización en el marco del presupuesto de los compromisos. No debería ser posible fraccionar los compromisos en tramos anuales de carácter artificial. No parece lógico que las perspectivas financieras tengan como efecto "poner un límite" a los presupuestos de los compromisos con una base anual. Si no se adoptan los cambios propuestos por el Tribunal sería preferible optar por un único presupuesto de pagos sin créditos de compromiso (apartados 6 y 27 a 31);

b) los "anticipos" imputados al presupuesto deberían estar limitadosa los importes necesarios para la prefinanciación. La naturaleza real de los pagos presupuestarios yel grado de utilización de los anticipos por los beneficiarios finales deberían apareceren los estados financieros anuales (apartados 32 y 33);

c) la propuesta de la Comisión que prevé un mayor margen de maniobra en materia de transferencias de créditos de pagoes razonable y debería ser conservada. Una vez contraídas las obligaciones jurídicas, el presupuesto de los pagos debe adaptarse con el fin de poder responder a las solicitudes legítimas de los beneficiarios, que rara vez son fácilmente previsibles (apartado 10);

d) debería abandonarse la idea de constituir una reserva negativa, ya que permite la adopción de un presupuesto que sobrepasa el importe total autorizado aparente (apartado 14).

78. Las disposiciones de las secciones relativas a la contabilidad y a la rendición de cuentasson inadecuadas. Se trata de la única parte importante, que comprende omisiones significativas, en la que el Tribunal no propone ningún texto que deba incluirse en el Reglamento. Las disposiciones propuestas por la Comisión deberían revisarse antes de que el Consejo tome una decisión final (apartados 41 a 43).

79. Las disposiciones relativas a las competencias y a los derechos del Auditor externo son superfluas, ya que las disposiciones del tratado bastan por sí solas (apartado 44).

El presente Dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 8 de marzo de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Documento de la Comisión ref. 2000/203 (CNS) - COM(2000) 461 final.

(2) Documento de trabajo de la Comisión relativo a la refundición del Reglamento financiero [SEC(1998) 1228 final de 22.07.1998].

(3) DO C 57 de 23.2.1998, p.1.

(4) Apartado 17 del Dictamen n° 4/97 del Tribunal.

(5) Apartado 15 (guiones primero a cuarto) del Dictamen n° 4/97 del Tribunal y apartados 1.1 a 1.32 del anexo.

(6) Apartado 31 del Dictamen n° 1/2001 del Tribunal (DO C 55 de 21.2.2001).

(7) Apartados 1.20 y 1.21 del anexo del Dictamen del Tribunal.

(8) Apartado 16 c) del Dictamen n° 4/97 del Tribunal y apartados 5.1 a 5.17 del anexo.

(9) Dictamen n° 1/2000 del Tribunal (DO C 327 de 17.11.2000, p. 1).

(10) Apartado 11 del Dictamen n° 1/2000 del Tribunal.

(11) Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 2548/98 del Consejo (DO L 320 de 28.11.1998, p. 1).

(12) Apartado 15 (sexto y octavo guiones) y apartado 16 b) del Dictamen n° 4/97 del Tribunal y apartados 1.33 a 1.48 del anexo.

(13) En lo que respecta a las operaciones de almacenamiento público, la fecha límite para presentar las correcciones es el 20 de diciembre. Dado que para esta categoría de gastos la fecha de cierre del ejercicio es el 15 de septiembre, dicho plazo para la presentación de las últimas correcciones no parece realmente justificado.

(14) Exceptuándose los contratos relativos a la fiscalización y a la evaluación, que pueden celebrarse en una fecha posterior.

(15) Como lo indica la creación de la nueva Oficina de Cooperación EuropeAid a principios del año 2001.

Dictatem del tribunal

>SITIO PARA UN CUADRO>