INFORME DE LA COMISIÓN - La experiencia adquirida y la convergencia lograda en la aplicación de las disposiciones establecidas en la Directiva sobre el seguro de crédito a la exportación con cobertura para operaciones a medio y largo plazo

1. Introducción y antecedentes

1. La Directiva del Consejo 98/29/CE relativa a la armonización de las principales disposiciones sobre el seguro de crédito a la exportación para operaciones con cobertura a medio largo plazo entró en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 7 de Mayo de 1998.

2. Los Estados miembros estaban obligados a poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la mencionada Directiva antes del 1 de abril de 1999.

3. Los principales objetivos de la Directiva son conseguir la armonización de los programas de seguro de crédito a la exportación, aminorar las actuales distorsiones de la competencia entre los Estados miembros de conformidad con lo establecido en el artículo 132 del Tratado de la CE sin perjuicio de las normas relativas a la ayuda estatal establecidas en los artículos 87 y 89, aumentar la transparencia y fomentar la cooperación entre empresas comunitarias.

4. El artículo 5 (Información y revisión) de la Directiva estipula que la Comisión presentará al Consejo un informe sobre la experiencia adquirida y la convergencia lograda en la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada Directiva no más tarde del 31 de diciembre de 2001.

5. Antes de preparar el presente informe, los servicios de la Comisión han pedido a cuatro organizaciones europeas [1] que presente sus comentarios sobre la Directiva. La FBE y la UNICE respondieron a la invitación. Los comentarios de la Federación Bancaria se han tomado en cuenta; los de la UNICE se referían a diferentes cuestiones del crédito a la exportación.

[1] Federación Bancaria de la Unión Europea (FBE), Unión de las Confederaciones Industriales y de Patronos de Europa (UNICE), Grupo de Enlace de las Industrias Mecánicas, Eléctricas, Electrónicas y Metalúrgicas Europeas (ORGALIME) y EuroCommerce

2. Evaluación general y resultados logrados

6. Todos los Estados miembros cumplen la Directiva. Si bien ésta ha implicado pocos cambios en los sistemas de seguro del crédito a la exportación de los Estados miembros, está funcionando bien.

7. Las consecuencias positivas de la Directiva son las siguientes:

* La Directiva constituye el primer conjunto de normas de principios comunes compartidos por todos los Estados miembros en relación con el seguro de crédito a la exportación, las primas, la política de cobertura y la transparencia.

* El aumento de acuerdos de reaseguro entre los Estados miembros de los últimos años pone de relieve la importante mejora de la cooperación para los proyectos comunes en terceros países. Toda armonización de la reglamentación, como es la presente Directiva, contribuye a dicha mejora.

* La transparencia es un factor importante para la armonización y a la larga desarrolla su papel corrector.

* La Directiva consigue sus objetivos no solamente en el seno de los Estados miembros, sino que sus efectos secundarios afectan también a los sistemas de crédito a la exportación de países no comunitarios y en particular a la actual alineación de los sistemas de crédito a la exportación de los candidatos a la adhesión a la Unión.

8. Los Estados miembros pueden establecer excepciones a lo establecido en la Directiva, ya sea facilitando condiciones de cobertura más favorables (punto 47 del anexo de la Directiva: notificación previa para información) o condiciones de cobertura menos favorables (punto 48: notificación posterior para información). En el periodo al que se refiere la presente revisión, solamente un Estado miembros no ha comunicado excepción alguna, mientras que todos los demás Estados miembros han comunicado excepciones que se refieren a uno o más de los puntos siguientes:

* Periodo de carencia de la indemnización (punto 24, con referencia a las letras b) y c) del punto 6: dos Estados miembros solicitan al mismo tiempo términos más favorables y menos favorables para el periodo de carencia de la indemnización para pérdidas causadas por el riesgo de resolución de contrato o el de crédito. Dos Estados miembros ofrecen términos más favorables mientras que dos Estados miembros son más restrictivos.

* Porcentaje no asegurado (punto 9): dos Estados miembros estipulan explícitamente que el titular de la póliza no puede transferir el porcentaje no asegurado.

* Otras diferencias poco frecuentes se refieren a la fecha efectiva de la entrada en vigor de la cobertura (punto 12), a las decisiones del país del asegurador o del titular de la póliza (punto 21), al cálculo y pago de la indemnización (puntos 27 y 28) y a los costes adicionales (punto 31) resultantes de las medidas adoptadas para minimizar o a evitar la pérdida.

Además, se han notificado los siguientes puntos que, sin embargo, se ven compensados por sobreprimas o por descuentos de conformidad con el Acuerdo OCDE sobre las primas en lo que se refiere al riesgo soberano y al riesgo-país (véase también el punto 22 del presente informe):

* Cobertura incondicional (letra d) del punto 6): un solo Estado miembro ofrece cobertura incondicional para los créditos de comprador.

* Cobertura de los intereses de demora (letra b) del punto 7): algunos Estados miembros se resisten ampliar la cobertura para los intereses de demora.

* Porcentaje de la cobertura (letra b) del punto 8): varios Estados miembros indican que ofrecen un porcentaje de cobertura superior al 95%, pero sólo en cuatro casos llega hasta el 100% (para los créditos de comprador, el riesgo soberano/político para países especiales o en condiciones limitadas). Por otra parte, el porcentaje de cobertura especialmente para el riesgo comercial es muchas veces inferior al 95% o se aplica una diferenciación del porcentaje de cobertura para el riesgo comercial entre los créditos de suministrador y de comprador.

9. Aunque desde un punto de vista general estas desviaciones más o menos favorables aparecen equilibradas, en el seno de los sistemas de seguro del crédito a la exportación algunos de esos sistemas pueden tener una influencia decisiva en la posición de los exportadores comunitarios en situación competitiva.

10. El artículo 132 de la CE el Tratado dispone que

"...,Los Estados miembros armonizarán progresivamente los sistemas por el que concedan la ayuda para exportaciones a terceros países, al grado necesario para asegurarse de que la competencia entre empresas de la Comunidad no esté distorsionada."

En este contexto, son necesarios más esfuerzos para cumplir este objetivo.

3. Defectos y posibles mejoras

3.1. Cuestiones planteadas por la FBE

3.1.1. Niveles de las primas para el riesgo comercial

11. La FBE alega que la Directiva tenía un efecto limitado sobre los niveles de las primas. La fecha efectiva de la entrada en vigor de la Directiva (1 de abril de 1999) coincidía con la entrada en vigor de las directrices de la OCDE para el establecimiento de primas y las condiciones para el mismo, que establecen un nivel mínimo de las primas para el riesgo soberano y el riesgo-país, independientemente de que el deudor sea un organismo público o privado. Como resultado de ello, existe un alto grado de convergencia pero que se refiere a los deudores soberanos. Sin embargo, con respecto a los deudores públicos y privados todavía persisten importantes diferencias en los niveles de las primas.

12. La FBE cree que sería útil desarrollar unas directrices generales para establecer primas para el riesgo comercial teniendo en cuenta los diferentes niveles del porcentaje de cobertura con objeto de minimizar las distorsiones de la competencia.

3.1.2. Porcentaje de cobertura

13. Por lo que se refiere al porcentaje de cobertura, el FBE sostiene que la situación no ha mejorado mucho desde la aplicación de la Directiva. En la mayoría de los Estados miembros no se dispone de una cobertura plena (el 100% del riesgo) y por lo tanto los bancos comerciales tienen que soportar porcentaje de riesgo restante.

14. Los coeficientes de suficiencia de capital de los bancos tienen tendencia a basarse cada vez más en las calificaciones crediticias internacionales. Los bancos están obligados a cubrir una porción (dependiendo de la calificación crediticia) de la suma no asegurada con sus recursos propios. En consecuencia, un porcentaje de cobertura inferior al 100% tiene repercusiones en la disposición de los bancos para financiar una transacción.

3.1.3. Publicación de las notificaciones

15. Por lo que se refiere a los procedimientos de notificación, la FBE considera que la llamada transparencia disciplinaria (punto 46 (Notificación para decisión) y 47 (Notificación previa para información) debería estar abierta al público para reforzar las función corrector del mercado.

3.2. Cuestiones planteadas por los servicios de la Comisión

3.2.1. Base de datos del crédito a la exportación

16. Según lo indicado, se puede considerar que la transparencia es la fuerza motriz de la armonización. Los servicios la Comisión han desarrollado una base de datos del crédito a la exportación para materializar los principios del transparencia establecidos en la Directiva. El objetivo general de esta base de datos es facilitar a los Estados miembros y a la Comisión un instrumento eficaz que les facilitará, en cualquier momento, un panorama actualizado de los servicios de seguros de crédito a la exportación en la Unión. Al mismo tiempo, la base de datos facilita la tarea de la notificación y permite a los Estados miembros una actualización en línea. Cada actualización de la base de datos se notifica automáticamente a todos sus usuarios.

17. La base de datos es ya operativa. La Directiva no estipula explícitamente la utilización de una base de datos para notificaciones y por lo tanto todavía no existe una aprobación formal de la utilización de la misma como sustitución del sistema del correo electrónico para la mayor parte de las notificaciones.

3.2.2. Desacuerdo sobre el carácter del deudor

18. En el periodo objeto de la revisión, solamente ocurrió un caso de desacuerdo entre los Estados miembros sobre el carácter de un deudor (clasificación como entidad pública o privada); el desacuerdo se resolvió finalmente sin necesidad de recurrir al procedimiento establecido en artículo 4 (Comité) de la Directiva. El carácter de un deudor tiene consecuencias importantes tanto sobre la prima que se cobra como sobre el porcentaje de cobertura que se ofrece. De modo que la oferta se puede decidir sobre la base de los términos de cobertura más favorables.

19. Teniendo en cuenta que el desacuerdo sobre el carácter de un deudor es extremadamente raro, se podría pensar en suprimir el Comité siempre que se pueda llegar a un acuerdo sobre una clarificación y una mejor definición del carácter del deudor (punto 5) para aumentar la seguridad jurídica.

3.2.3. Nuevo plazo para la información y la revisión

20. El presente informe se redactó aproximadamente tres años y medio después de la entrada en vigor de la Directiva y menos de tres años después de la entrada en vigor de la obligación por parte de los Estados miembros de cumplir dicha directiva. Así pues, parece razonable establecer un nuevo plazo para el segundo informe tres años después de la presente revisión de la directiva se haya finalizado.

4. Comentarios y propuestas

4.1. Niveles de las primas para el riesgo comercial

21. Por lo que se refiere al ajuste del precio para los riesgos comerciales, la Comisión considera que se necesita más convergencia en el sector del riesgo empresarial. Desde el punto de vista del banco de un exportador, un terreno de juego equitativo presupone la convergencia de los costes totales para una póliza de seguro o una garantía. Por otra parte, se espera que comience en el marco de la OCDE el trabajo sobre las primas para riesgo comercial. Consecuentemente, en esta fase sería prematuro empezar a trabajar sobre unas directrices demasiado básicas para establecer los niveles de las primas para riesgo comercial en el seno de la Unión.

4.2. Porcentaje de cobertura

22. Por lo que se refiere a las desigualdades en el porcentaje de cobertura, corresponde a los Estados miembros determinar el porcentaje de cobertura y aumentarlo hasta el 100%. De conformidad con el acuerdo de la OCDE sobre las primas, los Estados miembros deben aplicar un sistema de fijación de precios para el riesgo soberano y para el riesgo-país, lo cual produce sobreprimas de cobertura superiores a 95%. Sin embargo, la Comisión reconoce que algunos Estados miembros no asumen todo el riesgo debido a un importante principio que rige en los seguros, a saber, el principio de la participación del asegurado en caso de pérdidas.

4.3. Publicación de las notificaciones

23. La Comisión opina que la transparencia debería aumentar para aprovechar este efecto de convergencia. En el punto 44 (Tipos de procedimientos de notificación), se estipula que

"Los datos proporcionados no serán revelados a terceros".

24. Por otra parte, la cuestión de las transparencia ha adquirido gran importancia en los últimos años. Normalmente, las agencias de crédito a la exportación de los Estados miembros revelan datos diversos, como la política de cobertura de cada país, el nivel de las primas, las condiciones de la cobertura, la cifra de negocios, el riesgo, los resultados operativos, etc, mientras que, de acuerdo con la Directiva, estos datos son confidenciales. Se trata de una situación paradójica difícil de justificar.

25. En este contexto, la Comisión propone suprimir la confidencialidad para los siguientes elementos de las notificaciones:

* punto 45 a): el montante total de la cobertura, el riesgo total en vigor, el importe de las primas percibidas, el importe de los cobros efectuados y el importe de las indemnizaciones pagadas sobre una base global:

* punto 45 b) la política de cobertura de cada país y las condiciones que el asegurador pretende establecer sistemáticamente para el otorgamiento de la cobertura (excepto el tipo y el nivel de los límites máximos);

* punto 46: las notificaciones que se refieren al carácter del deudor; esta cuestión está relacionada con la propuesta que analizamos más adelante sobre la disputa relativa al carácter del deudor;

* punto 47 a): las notificaciones de condiciones de cobertura más favorables;

* punto 48 a): las notificaciones de condiciones de cobertura menos favorables;

* punto 48 b): los ajustes de uno o más elementos de la política de cobertura por país.

4.4. Desacuerdo sobre el carácter del deudor

26. La Comisión desea subrayar que se ha emprendido una reforma general interna cuyo objeto es integrar los procedimientos y simplificar y aliviar las tareas administrativas. La supresión de los comités que se consideren redundantes está en línea con esta voluntad.

27. El Comité establecido para la solución de disputas sobre el carácter del deudor no se ha reunido aún. Aparte de eso, la Comisión cree que se podrían y se deberían evitar los desacuerdos futuros sobre el carácter del deudor clarificando la actual definición del mismo que figura en el punto cinco. El objetivo sería proporcionar seguridad jurídica al exportador en lugar de una discusión politizada en un Comité sobre una cuestión puramente técnica. Además, la propuesta anteriormente mencionada sobre la promoción de la transparencia exterior en relación con el punto 46 se propone fomentar el acuerdo mutuo sobre el carácter del deudor.

28. Como punto inicial del debate destinado a clarificar la actual definición del carácter del deudor, se podrían tener en cuenta otros criterios importantes, como la titularidad, el desarrollo de funciones públicas esenciales (cuya suspensión no sería tolerada durante mucho tiempo por las autoridades públicas (agua, electricidad, etc.)), la posición monopolista, la administración de los precios de la producción del deudor por parte de las autoridades públicas, etc.

29. La Comisión sugiere que las deliberaciones se inicien de conformidad con el artículo 132 del Tratado CE y con la letra a) del artículo 2 de la Decisión del Consejo por la que se establece un Grupo de coordinación de las políticas de seguro de crédito, garantías y créditos financieros, para llegar a una clarificación de la actual definición del carácter del deudor establecida en el punto 5 de la Directiva. En cambio, se propone derogar el artículo 3 (Decisiones de aplicación), el artículo 4 (Comité) y la letra c) del punto 46 de la Directiva.

4.5. Base de datos del crédito a la exportación

30. La utilización de la base de datos sobre el crédito a la exportación para notificaciones refleja una mejora de los servicios técnicos. La intención de esa actualización en línea se aplica todas las notificaciones de carácter general (tales como la actividad del asegurador, la política de cobertura por país, el sistema general) mientras que se reserva el sistema de correo electrónico para las notificaciones de carácter individual (tales como los términos de las transacciones concretas, las notificaciones referentes al carácter del deudor). La Comisión propone una enmienda al punto 49 (Uso del sistema de correo electrónico) de acuerdo con ese espíritu.

4.6. Nuevo plazo para la información y la revisión

31. Finalmente, la Comisión sugiere la siguiente modificación del artículo 5:

"Información y revisión

La Comisión presentará al Consejo un informe sobre la experiencia adquirida y la convergencia lograda en la aplicación de las disposiciones fijadas en la presente Directiva a más tardar tres años después de la entrada en vigor de las enmiendas a la misma."

5. Conclusión

32. En consecuencia, se invita a los Estados miembros a que expongan sus opiniones sobre:

* la revelación a terceros de parte de los datos que ya se revelan a los otros Estados miembros y por algunos Estados miembros incluso al público en general

* una definición más precisa del deudor público con objeto de hacer posible la supresión del Comité;

* la modificación de los medios utilizados para la notificación (base de datos del crédito a la exportación);

* la modificación relativa al nuevo plazo establecido para el segundo informe y la revisión.