DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación del Programa Nacional de Rerformas de 2014 del Programa de Estabilidad de 2014 de ESPAÑA que acompaña al documento Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2014 de España y por la que se emite un Dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2014 de España /* SWD/2014/0410 final */





Índice Resumen. 2 1. ......... Introducción. 4 2. ......... Situación económica y perspectivas. 5 3. ......... Retos planteados y evaluación del programa de actuación. 6 3.1. ...... Política fiscal e imposición. 6 3.2......... Sector financiero. 22 3.3......... Políticas del mercado de trabajo, políticas de educación y políticas sociales. 25 3.4......... Medidas estructurales en favor del crecimiento y la competitividad. 32 3.5......... Modernización de la Administración Pública. 40 4............ Conclusiones. 43 Cuadro general 45 Anexo... 53 Resumen El progreso en la corrección de los desequilibrios macroeconómicos y avances en la agenda de reformas están contribuyendo a restablecer la confianza en la economía española. España ha adoptado diversas medidas para reforzar el sector financiero, restaurar la competitividad y sostener las finanzas públicas. El sector privado está reduciendo gradualmente su deuda y la balanza por cuenta corriente ha pasado a registrar un pequeño superávit. En un contexto de recuperación de la confianza, relajación de las condiciones de financiación (aunque aún relativamente onerosas para los pequeños prestatarios) y disminución de la incertidumbre económica, la economía salió de una larga recesión en el tercer trimestre de 2013 y el empleo dejó de disminuir al final del año. Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, el PIB aumentaría un 1,1 % en este año, ya que las exportaciones se mantienen sólidas y la demanda interna está dejando de ser una rémora para el crecimiento. Se espera que el empleo cobre progresivamente cierto impulso en 2014 y 2015, propiciando una pequeña reducción del desempleo. Sin embargo, la recuperación de la economía española se encuentra en sus inicios y sigue siendo débil. Los altos niveles de deuda privada y pública y de pasivos externos y el altísimo nivel de desempleo hacen vulnerable a la economía española y limitan sus perspectivas de crecimiento futuro. La recuperación puede ser sostenida únicamente si no da lugar a una interrupción o inversión de la corrección de los desequilibrios y del proceso de ajuste económico. Ello requiere la continuación de unas políticas estructurales y fiscales que respalden una reasignación de recursos eficiente y la estabilidad macroeconómica, fomentando así un crecimiento sostenible y el empleo. Globalmente, España ha realizado algunos avances para ajustarse a las recomendaciones que se le dirigieron en 2013. El saneamiento fiscal prosiguió en 2013 y se ha avanzado claramente en la aplicación de la reforma, adoptándose importantes medidas de reforma mediante ley, lo que globalmente está en consonancia con los planes incluidos en el Programa Nacional de Reformas y el Programa de Estabilidad de España para 2013. En particular, España ha adoptado una serie de reformas en los ámbitos de las pensiones, la asistencia sanitaria, una institución fiscal independiente, la Administración Pública, el mercado interior, el sector financiero, la intermediación financiera no bancaria, el mercado de trabajo, el régimen de insolvencia de las empresas, la liberalización del mercado de alquiler de viviendas, y la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico. Sin embargo, la aplicación de muchas de esas reformas ha requerido acciones de seguimiento y está en curso (aún en una fase inicial en algunos casos), no estando exenta de riesgos; éstos se derivan, por ejemplo, del hecho de que muchas reformas requieren la actuación conjunta de diferentes niveles de la Administración. Por otra parte, se han retrasado algunas reformas importantes, por ejemplo, en el ámbito de los servicios profesionales. El Programa Nacional de Reformas de 2014 confirma el plan de reformas, proporcionando más detalles sobre las reformas pendientes de adopción y centrándose en su aplicación. Apoya el plan de reformas y ofrece información adicional sobre su contenido. Sobre la base de las medidas incluidas en los programas de 2012 y 2013 en áreas fundamentales tales como el entorno empresarial, el mercado de trabajo y las industrias de red, el programa de 2014 tiene el objetivo de intensificar las reformas y favorecer la recuperación económica y la creación de empleo y hace hincapié en la necesidad de aplicar rápida y plenamente las medidas ya adoptadas. Entre las principales nuevas medidas, cabe citar una reforma del sistema tributario de gran envergadura, cuya aprobación está prevista para el segundo semestre de 2014, medidas de fomento de la regeneración democrática y lucha contra la corrupción, la reforma de las políticas activas de empleo, abordando los problemas sociales, y medidas tendentes a mejorar el acceso a la financiación bancaria y no bancaria para las pequeñas y medianas empresas. No obstante, para la mayoría de estas medidas se echa en falta un calendario preciso. A pesar de los recientes logros, aún quedan importantes retos por afrontar en varios ámbitos de actuación: • Finanzas públicas: El saneamiento fiscal sigue siendo una prioridad con objeto de reducir el aún elevado déficit de las Administraciones Públicas (7,1 puntos porcentuales del PIB en 2013, con 0,5 puntos porcentuales de este déficit asociados a recapitalizaciones de bancos) y situar la elevada deuda de las Administraciones Públicas (equivalente a aproximadamente el 100 % del PIB) en una senda decreciente. Aunque en el Programa de Estabilidad se prevé situar el déficit global por debajo del 3 % en 2016, que es el plazo establecido en las recomendaciones formuladas por el Consejo en el marco del procedimiento de déficit excesivo, los esfuerzos fiscales planeados son inferiores a los recomendados por el Consejo. Además, las sendas de ajuste del déficit y la deuda están sometidas a riesgos de sobreestimación, particularmente en 2015 y años posteriores, derivados, en particular, de un escenario macroeconómico un tanto optimista que sirve de base a las previsiones presupuestarias, así como del hecho de que las medidas concretas que permitirían alcanzar los objetivos de déficit global a partir de 2015 aún no se han especificado suficientemente, especialmente en lo que se refiere a las modificaciones de la legislación tributaria en el contexto de la reforma tributaria prevista. España está reforzando la gestión de sus finanzas públicas, particularmente con medidas adoptadas para respaldar la sostenibilidad del sistema de pensiones, controlar los gastos en asistencia sanitaria, reformar la Administración Pública y evitar la aparición de nuevos retrasos en los pagos de esta a sus proveedores. • Sector financiero: España ha finalizado con éxito un programa respaldado por la zona del euro encaminado a la recapitalización de sus entidades financieras. Sin embargo, el sector aún sigue afrontando retos y riesgos que requieren un seguimiento y gestión cuidadosos, y es importante garantizar que el crédito siga llegando a los sectores viables de la economía mientras sigue el desapalancamiento del sector empresarial, particularmente completando las medidas recientes y en preparación tendentes a facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a la financiación. En marzo de 2014 se aprobó nueva legislación para facilitar la reestructuración de la deuda de las empresas viables. No obstante, parece seguir habiendo margen para reforzar la eficiencia del marco de insolvencia tanto para las empresas como para los particulares. • Políticas de empleo, políticas de educación y formación y políticas sociales: Aunque está disminuyendo lentamente, el desempleo se sitúa a un nivel insoportable. Por otra parte, el mercado laboral sigue fragmentado, y la elevada proporción de empleo temporal crea riesgos para la competitividad y el desarrollo del capital humano. Como consecuencia del deterioro del mercado de trabajo y la presión ejercida sobre la capacidad de protección social por la demanda creciente, están aumentando la pobreza, la exclusión social y la desigualdad de rentas. El abandono escolar prematuro está disminuyendo, pero el uso de la formación profesional sigue siendo insuficiente, y los desajustes entre el sistema educativo y las necesidades del mercado de trabajo constituyen una fuente de problemas. Unas políticas activas de empleo eficaces y unas instituciones del mercado laboral eficientes, así como reformas complementarias en políticas de educación y de formación y políticas destinadas a los jóvenes son fundamentales para reabsorber a medio y largo plazo el elevadísimo número de desempleados. Al mismo tiempo, también es fundamental seguir realizando un estrecho seguimiento de los efectos de las recientes reformas y mantener la compatibilidad de la fijación de salarios con la creación de empleo y la competitividad internacional. Para promover el empleo también es necesario un sistema tributario más favorable al empleo y una mayor competencia en los mercados de productos y de servicios. • Mercados de productos y de servicios: La competencia en los mercados nacionales de bienes y servicios se mejoraría más con la plena aplicación de las reformas en curso, tales como la Ley de diciembre encaminada a garantizar la unidad de mercado y la Ley sobre los Servicios Profesionales, cuya aprobación se ha retrasado de nuevo. Está en marcha el proceso de aprobación parlamentaria de la Ley de Desindexación, y algunos de sus principios ya se han aplicado con la Ley de presupuestos de 2014. Se han realizado esfuerzos para lograr un mercado de alquiler de vivienda más eficiente y se han tomado medidas encaminadas a corregir el déficit tarifario del sector eléctrico, particularmente reduciendo los costes del sistema, con el fin de eliminar el déficit a partir de 2014. 1. INTRODUCCIÓN En mayo de 2013, la Comisión propuso una serie de recomendaciones específicas para impulsar las reformas económicas y estructurales en España. Basándose en esta propuesta, el Consejo de la Unión Europea aprobó nueve recomendaciones dirigidas a España en julio de 2013. Estas recomendaciones se referían a la hacienda pública, la fiscalidad, el mercado de trabajo, la educación y la formación, las políticas sociales, el entorno empresarial, los mercados de productos y de servicios, las industrias de red, la Administración Pública y el sistema judicial. El presente documento de trabajo evalúa el estado de aplicación de estas recomendaciones en España. Se evalúan las medidas a la luz de las conclusiones del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2014 (EPAC)[1] y el tercer Informe Anual sobre el Mecanismo de Alerta (IMA)[2], que se publicaron en noviembre de 2013. En el primero de esos documentos se establecen las propuestas de la Comisión para llegar al acuerdo necesario sobre las prioridades de actuación a nivel nacional y de la UE en 2014. En el mismo se determinan cinco prioridades para guiar a los Estados miembros hacia un crecimiento renovado: proseguir un saneamiento fiscal diferenciado que favorezca el crecimiento, restablecer un flujo normal de crédito a la economía, fomentar el crecimiento y la competitividad actuales y futuros, luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y modernizar la Administración Pública. El IMA sirve de dispositivo inicial de detección de posibles desequilibrios macroeconómicos en los Estados miembros o del riesgo de que aparezcan. El IMA encontró indicios de que en Europa se están corrigiendo los desequilibrios macroeconómicos. Para garantizar la consecución de un reequilibrio completo y duradero, se decidió analizar la evolución de la acumulación y la corrección de los desequilibrios en España y otros 15 Estados miembros. Estos análisis exhaustivos se publicaron el 5 de marzo de 2014 junto con la Comunicación de la Comisión[3]. En el contexto de las recomendaciones del Consejo de 2013, el EPAC, el IMA y el análisis exhaustivo, España presentó su Programa Nacional de Reformas y un Programa de Estabilidad el 30 de abril de 2014. Estos programas ofrecen información detallada sobre los avances realizados desde julio de 2013 y sobre los planes del Gobierno. La información contenida en estos programas proporciona la base para la evaluación realizada en el presente documento de trabajo. Los programas presentados fueron sometidos a un procedimiento de consulta en el que participaron las autoridades regionales y las partes interesadas, tales como los interlocutores sociales y los representantes del tercer sector, en sus ámbitos de competencia. 2. Situación económica y perspectivas Situación económica La corrección de los desequilibrios macroeconómicos ha progresado, lo que ha permitido la reanudación del crecimiento económico y la estabilización del mercado de trabajo. Se han adoptado diversas medidas para reforzar el sector financiero, restaurar la competitividad y sostener las finanzas públicas. El sector privado está reduciendo gradualmente su deuda y la balanza por cuenta corriente ha pasado a registrar un pequeño superávit. En un contexto de recuperación de la confianza y disminución de la incertidumbre económica, la economía salió de una larga recesión y el empleo dejó de reducirse en el cuarto trimestre de 2013 (tasa intertrimestral). La reanudación del crecimiento del PIB se produjo cuando la demanda interna empezó a suponer un menor lastre para el crecimiento, en un contexto de recuperación de la confianza y progresiva suavización de las condiciones de financiación, en particular para los grandes prestatarios. No obstante, las grandes necesidades de desapalancamiento del sector privado y público limitan las perspectivas de crecimiento a medio plazo y hacen que la economía siga siendo vulnerable a los cambios bruscos. Solo será posible mantener la recuperación si no se produce una interrupción o marcha atrás del proceso de ajuste, ya que a la corrección en curso de los desequilibrios iniciales aún le queda un largo camino por recorrer. Perspectivas económicas Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, el PIB crecerá un 1,1 % en 2014. La disminución de la contribución del sector exterior se verá sobradamente compensada por la contribución positiva de la demanda interna, que se espera cobrará impulso en los próximos trimestres. Se espera que la inversión privada en bienes de equipo se beneficie de unas mejores perspectivas económicas y de la relativa fortaleza de las exportaciones. En cambio, se prevé que el ajuste de la inversión en vivienda solo alcance su punto de inflexión en 2015. Se prevé una disminución moderada de la tasa de desempleo, al 25,5 %[4], debido tanto a la disminución de la población activa como a un ligero aumento del empleo. Aunque se espera una ralentización del incremento de la productividad, la moderación salarial debería permitir nuevas mejoras de los costes laborales unitarios nominales e incrementos de la competitividad. El escenario macroeconómico subyacente al Programa Nacional de Reformas y al Programa de Estabilidad parece un tanto optimista para 2015 y los años siguientes. Para 2014, la previsión de crecimiento del PIB, del 1,2 %, es similar a la cifra presentada en las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, aunque con una composición del crecimiento más uniforme, con contribuciones de la demanda interna y de la demanda externa neta de 0,7 puntos porcentuales y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente (0,4 puntos porcentuales y 0,8 puntos porcentuales, respectivamente, en las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014). Para los años siguientes, las autoridades prevén un crecimiento económico del 1,8 % en 2015, el 2,3 % en 2016 y el 3,0 % en 2017, mientras que, según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, en 2015 el crecimiento sería del 2,1 %. No obstante, la previsión de la Comisión se realiza con la hipótesis habitual de mantenimiento de la política económica actual, lo que supone no tener en cuenta los planes de saneamiento en que se basa el escenario macroeconómico oficial. En concreto, el déficit de las Administraciones Públicas previsto para 2015 en el Programa de Estabilidad representa el 4,2 % del PIB, frente al déficit del 6,1 % del PIB previsto por la Comisión. Si la Comisión hubiese incorporado el ajuste fiscal para alcanzar el déficit del 4,2 % del PIB, la previsión de crecimiento del PIB resultante para 2015 habría sido muy probablemente inferior al 1,5 %. Por otro lado, las tasas de crecimiento del PIB previstas para 2016 y 2017 en el Programa de Estabilidad parecen optimistas a la luz de las estimaciones actuales de la tasa de crecimiento potencial de la economía y de las necesidades de ajuste económico que subsisten. 3. Retos planteados y evaluación del programa de actuación 3.1. Política fiscal e imposición Evolución del presupuesto y dinámica de la deuda El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo que figura en el Programa de Estabilidad es corregir el déficit excesivo de aquí a 2016 y alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo en 2017[5]. El Programa de Estabilidad confirma el objetivo a medio plazo de equilibrio presupuestario en términos estructurales, que es más exigente que el impuesto por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El Programa de Estabilidad confirma ampliamente el programa de saneamiento fiscal y reforma estructural incluido en el programa de asociación económica presentado en octubre de 2013. El saneamiento fiscal prosiguió en 2013, aunque a menor ritmo que en 2012. El déficit de las Administraciones Públicas, descontadas las transferencias de capital a los bancos (3,8 % del PIB en 2012 y 0,5 % del PIB en 2013), realizadas en el marco del programa destinado al sector financiero y consideradas operaciones puntuales, disminuyó del 6,8 % del PIB en 2012 al 6,6 % del PIB en 2013. Estas cifras rebasan el objetivo del 6,5 % del PIB establecido por el Gobierno y en la recomendación formulada en el marco del procedimiento de déficit excesivo[6]. Por nivel decisorio, el principal esfuerzo de saneamiento se logró a nivel autonómico y local, aunque, en conjunto, las comunidades autónomas incumplieron el objetivo de déficit del 1,3 % del PIB por algo más de 0,2 puntos porcentuales, mientras que las administraciones locales cumplieron sobradamente su objetivo de equilibrio presupuestario, registrando un superávit equivalente al 0,4 % del PIB. En cambio, el saldo de la seguridad social se deterioró en torno a 0,2 puntos porcentuales, dando lugar a un déficit de aproximadamente el 1,2 % del PIB, que, no obstante, superaba en más de 0,2 puntos porcentuales al objetivo. El desvío respecto del objetivo para las Administraciones Públicas establecido en el proyecto de plan presupuestario para 2014 resultaba en gran parte de unos ingresos corrientes inferiores a los previstos, principalmente como consecuencia de unos ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio inferiores a los previstos. Por el lado de los gastos, los desvíos en las transferencias sociales en especie, en otros gastos corrientes y en la formación bruta de capital fijo fueron sobradamente compensados por unos niveles inferiores a los previstos en las transferencias sociales distintas de las realizadas en especie, en las subvenciones y en otros gastos de capital. Para 2014, el Programa de Estabilidad se propone acelerar la reducción del déficit de las Administraciones Públicas hasta el 5,5 % del PIB, superando así el objetivo de déficit global del 5,8 % establecido en el presupuesto para 2014 y en la Recomendación formulada en junio de 2013 en el marco del PDE. El nuevo objetivo, más ambicioso, refleja en gran medida el efecto positivo sobre el presupuesto derivado de una significativa revisión al alza del escenario macroeconómico y de la evolución del mercado de trabajo, que compensa con creces una posición de partida en 2013 ligeramente peor. La reducción prevista del déficit en 2014 se lograría con una combinación de aumento de los ingresos y limitación de los gastos. Se prevé un aumento del ratio ingresos/PIB en 0,8 puntos porcentuales, como consecuencia de los mayores ingresos procedentes de los impuestos directos e indirectos — debidos a unas previsiones de crecimiento mayor y a un mayor componente tributario— y de algunas medidas de saneamiento adicionales adoptadas para seguir el dictamen de la Comisión sobre el proyecto de plan presupuestario para 2014. Se prevé que el ratio de gastos disminuya en 0,4 puntos porcentuales (con exclusión de los costes de la recapitalización de los bancos en 2013), lo que reflejaría principalmente unos menores gastos en retribuciones salariales, consumo intermedio y prestaciones de desempleo, al mismo tiempo que el aumento de los gastos de intereses en términos nominales disminuiría gracias a la mejora de las condiciones de financiación del mercado. En total, el saneamiento previsto en el Programa se basa en medidas discrecionales ya adoptadas con un impacto presupuestario estimado por el Gobierno del 1,6 % del PIB. En sus previsiones de la primavera de 2014, la Comisión anuncia un déficit ligeramente superior, del 5,6 % del PIB. En el Programa de Estabilidad las autoridades confirman su compromiso para avanzar en el proceso de saneamiento fiscal a medio plazo. Las autoridades establecen como objetivo un déficit global equivalente al 4,2 % del PIB en 2015, el 2,8 % del PIB en 2016 y el 1,1 % del PIB en 2017. El plan de saneamiento fiscal prevé una intensificación del esfuerzo fiscal hacia el final del período del programa. Los objetivos del programa actual difieren solo marginalmente de los del programa anterior y se establecen en consonancia con los planes presupuestarios presentados en octubre de 2013. Según el programa, el saneamiento se lograría principalmente a través de una limitación de los gastos. Se prevé que el ratio gastos/PIB (excluidos los costes de recapitalización de los bancos en 2013) disminuya en 4,2 puntos porcentuales entre 2013 y 2017, mientras que el ratio ingresos/PIB aumentaría en 1,3 puntos porcentuales. Los ahorros de gastos previstos tendrían lugar principalmente en la retribución de los asalariados y las transferencias sociales, y en menor medida en el consumo intermedio y en otros gastos corrientes. Por el lado de los ingresos, se espera que los mayores ingresos procedentes de los impuestos directos e indirectos, como consecuencia particularmente de medidas de tributación en favor del medio ambiente, compensen con creces la reducción de las cotizaciones a la seguridad social. De 2013 a 2017, la Administración central reduciría su déficit en 3,7 puntos porcentuales; las comunidades autónomas, en 1,5 puntos porcentuales; y la seguridad social, en 1,2 puntos porcentuales. Para los presupuestos de las administraciones locales se prevé un equilibrio a partir de 2014. Las medidas concretas que propiciarían el alcance de los objetivos de déficit global a partir de 2015 aún no se han especificado suficientemente, especialmente en lo que se refiere a las modificaciones de la legislación tributaria en el contexto de la reforma tributaria prevista (véase recuadro 1). Para 2015, el Programa de Estabilidad prevé una reducción del déficit en 1,3 puntos porcentuales (un punto porcentual procedente de la disminución de los gastos y 0,3 puntos porcentuales derivados de un aumento de los ingresos, principalmente fruto de unos mayores impuestos indirectos). La previsión se basa en medidas de saneamiento que implicarían un aumento de los efectos presupuestarios equivalente únicamente al 0,97 % del PIB (0,82 % por el lado de los gastos y 0,15 % por el lado de los ingresos). El Programa no especifica claramente en qué grado estas medidas se han adoptado ya o van a adoptarse. Sin embargo, el hecho de que el Programa prevea un efecto de saneamiento neto de las medidas de ingresos equivalente al 0,15 % del PIB parece indicar que las medidas temporales relativas a los ingresos tomadas en años anteriores y cuya expiración estaba prevista para el final de 2014 serán ampliadas, convertidas en permanentes o sustituidas por otras medidas, en particular medidas de ingresos a nivel de las comunidades autónomas (aún por especificar). Según el Programa, se adoptará una reforma gradual del sistema tributario a partir de 2015, sobre la base del informe del Comité de Expertos presentado ya en marzo, aunque no se proporcionan detalles sobre las medidas previstas ni sobre la estimación de sus efectos presupuestarios. Por el lado de los gastos, las principales medidas discrecionales con un impacto adicional en 2015 son: la continuación de la congelación de las contrataciones del sector público, ahorros no especificados a nivel autonómico y ahorros en el marco de la reforma de la Administración Pública y de la administración local. Los principales esfuerzos de saneamiento para 2016 presentados en el Programa se refieren a los planes de ahorro a nivel autonómico y a los ahorros adicionales que propiciará la reforma de la Administración Pública y de la administración local. Para 2017, el Programa no especifica ninguna medida que respalde la continuación prevista de la reducción del déficit. La senda de ajuste del déficit presentado en el Programa de Estabilidad está sometida a riesgos. Aunque el escenario macroeconómico en que se basan las previsiones presupuestarias del Programa es bastante plausible para 2014, los objetivos presupuestarios para 2015 y años posteriores se basan considerablemente en el escenario subyacente de aceleración del crecimiento del PIB. Existe incertidumbre acerca de las previsiones de ingresos a partir de 2015, ya que no se especifican de forma suficiente la fuente de ingresos adicionales de las comunidades autónomas ni las modificaciones de la legislación tributaria en el marco de la reforma tributaria prevista. Los ahorros previstos que resultarían efectivamente de la reforma de la administración local y a nivel autonómico aún son inciertos y están sujetos a riesgos significativos asociados a la aplicación de estas reformas, que podrían incrementarse como consecuencia de las próximas elecciones, previstas para 2015. Por otra parte, mantener la congelación de las retribuciones y la paralización de las contrataciones en el sector público puede resultar cada vez más difícil cuanto más tiempo estén en vigor ambas medidas. Otros riesgos para la estrategia presupuestaria se derivan de un incremento en el déficit de la seguridad social si la expansión del empleo es inferior a la esperada. Por último, son significativos los pasivos contingentes asociados a los regímenes (garantías) de protección de activos de las entidades financieras, al déficit tarifario del sector eléctrico y a la solidez financiera de las empresas concesionarias de autopistas de peaje. Aunque España se propone alcanzar los objetivos globales recomendados por el Consejo en junio de 2013 en el marco del PDE, los esfuerzos fiscales previstos son inferiores a los recomendados por el Consejo. Tras haber incumplido marginalmente el objetivo de déficit global en 2013 (excluidos los costes de las recapitalizaciones bancarias en el marco del programa destinado al sector financiero), el objetivo de déficit global para 2014 (5,5 % del PIB) es más ambicioso que el objetivo fijado en el PDE (5,8 % del PIB), mientras que para 2015 y 2016, los objetivos del Programa se establecen en consonancia con los objetivos del PDE, del 4,2 % y el 2,8 % del PIB, respectivamente. Sin embargo, en lo que respecta al saldo estructural, el Programa prevé que el déficit estructural (recalculado) mejore, pasando del 0,7 % del PIB en 2014 al 0,2 % del PIB en 2015, el 0,5 % del PIB en 2016 y el 0,7 % del PIB en 2017. Para 2014, el Programa supone la aplicación de medidas puntuales que aumentan el déficit en un 0,2 % del PIB, a saber, la introducción de una cuota uniforme temporal de cotización a la seguridad social para los nuevos contratos de trabajo permanentes y la decisión del Tribunal de Justicia Europeo acerca de la aplicación ilegal de tasas especiales («céntimo sanitario»), mientras que en las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014 únicamente esta última medida se considera medida puntual que ha de excluirse para el cálculo del saldo estructural. Globalmente, la mejora anual del saldo estructural representa un esfuerzo inferior al esfuerzo estructural recomendado por el Consejo (véase el recuadro 2). Para 2017, tras la corrección prevista del déficit excesivo, el programa prevé un avance en términos estructurales, equivalente a 0,7 puntos porcentuales del PIB, adecuado para el logro del objetivo a medio plazo, que, sobre la base del saldo estructural (recalculado), no se alcanzaría dentro del periodo que abarca el Programa. Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, el déficit de las Administraciones Públicas disminuiría al 5,6 % del PIB en 2014, superando el objetivo establecido en el PDE, y volvería a aumentar de nuevo en 2015, hasta el 6,1 % del PIB (con la hipótesis de mantenimiento de la política económica actual), por encima del objetivo establecido en el PDE. Aunque la mejora del saldo estructural en 2013 es superior en 0,2 puntos porcentuales al esfuerzo requerido en la Recomendación formulada en el marco del PDE, la variación acumulada del saldo estructural en 2013 y 2014 es ligeramente inferior, en 0,2 puntos porcentuales del PIB, al valor recomendado en el PDE. Esta variación acumulada, tras ser corregida en función de las revisiones en el crecimiento del PIB potencial y de variaciones imprevistas, al alza o a la baja, de los ingresos, es inferior en 1,1 puntos porcentuales al ajuste recomendado (aunque esta cifra está inflada por los cambios recientes en la metodología aplicada para la estimación de la producción potencial)[7]. Durante el mismo periodo, el esfuerzo presupuestario calculado según la metodología ascendente — mediante la cual se estima la magnitud del esfuerzo adicional sobre la base de las medidas de ingresos discrecionales y la evolución del gasto bajo control del Gobierno entre el escenario de referencia que respalda la Recomendación formulada en el marco del PDE y las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014— son 0,4 puntos porcentuales inferiores a los que se derivarían de las medidas consideradas necesarias en el momento en el que se formuló la Recomendación en el marco del PDE. Para 2015, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, se prevé un deterioro del déficit estructural en 1,1 puntos porcentuales, hasta el 3,4 % del PIB, lo que contrasta con el Programa, que prevé una mejora del déficit estructural en 0,2 puntos porcentuales. La hipótesis de mantenimiento de la política económica utilizada en las previsiones de la Comisión implica, entre otras cosas, que una cantidad importante de medidas de ingresos, que representan alrededor del 1,2 % del PIB y fueron anunciadas como temporales antes de la fecha límite de las previsiones, se prevé que expiren en 2015, lo que contribuiría significativamente al deterioro del déficit[8]. El ratio deuda de las Administraciones Públicas/PIB ha seguido una pronunciada tendencia al alza desde el mínimo de alrededor del 36 % del PIB alcanzado en 2007. En 2013 volvió a aumentar hasta cerca del 94 % del PIB. Se prevé que el ratio de deuda siga aumentando a lo largo del período del Programa, hasta un máximo de casi el 102 % en 2015, muy por encima del valor de referencia del Tratado en todos los años. Este aumento de la deuda se debería fundamentalmente a los elevados pagos de intereses y, en menor medida, a la dinámica del déficit primario, que se prevé se transforme en un superávit en 2016. Según el Programa, el ajuste stock-flujo contribuirá en 1,7 puntos porcentuales en 2014 y en un punto porcentual adicional en 2015-2017. La evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable que la prevista en el Programa en caso de que se materialicen los riesgos relacionados con los objetivos presupuestarios. El Programa de Estabilidad prevé que la mayor parte del saneamiento en el período 2013-2017 tenga lugar por el lado de los gastos. Aunque esto es compatible con el mantenimiento de una baja presión fiscal, también requiere una revisión sistemática del gasto a todos los niveles de la Administración, con el fin de determinar los sectores en que podrían realizarse ahorros y garantizar que estos se realicen de forma favorable al crecimiento al mismo tiempo que se atienden las necesidades de los más vulnerables. Recientemente se han revisado categorías importantes de gasto con ocasión de las reformas de la sanidad, la educación y la Administración Pública, cuya aplicación está en marcha. De cara al futuro, podrían hacerse extensivos los análisis a áreas tales como el gasto en políticas activas de empleo, por ejemplo para reevaluar la eficiencia y eficacia de las subvenciones/bonificaciones a la contratación actuales (véase el apartado 3.3). También podrían realizarse análisis adicionales del gasto de las Administraciones Públicas, especialmente de las comunidades autónomas y las administraciones locales Recuadro 1: Principales medidas Tras basarse en una serie de aumentos impositivos en 2012-2014, como los que tuvieron lugar en el IRPF, el impuesto de sociedades, el IVA y los impuestos medioambientales, las medidas presentadas en el Programa se orientan con mayor claridad hacia el capítulo de los gastos en los últimos años del Programa. En particular, el Programa se basa en una continuación de la congelación de la contratación laboral, una desaceleración de las transferencias sociales como consecuencia de la reforma de la indexación de las pensiones, y la continuación de la limitación de los gastos de las comunidades autónomas y de las administraciones locales. Gracias a la reforma de la administración local y a otras medidas a nivel local se espera obtener ahorros adicionales, equivalentes al 0,6 % del PIB en 2015-2016. En el cuadro únicamente figuran las medidas que se han especificado suficientemente. Además, para los años 2015-2016, el Programa también hace referencia a una serie de otras medidas no especificadas, particularmente por el lado de los ingresos. . Principales medidas presupuestarias Ingresos || Gastos 2013 · Impuesto sobre la renta e impuestos sobre no residentes (0,2 % del PIB) · Impuestos especiales e impuestos medioambientales (0,3 % del PIB) · IVA (0,8 % del PIB) · Medidas de ingresos a nivel autonómico (0,2 % del PIB) · Cotizaciones sociales (0,2 % del PIB) || · Reintroducción de la paga extraordinaria de Navidad (-0,5 % del PIB) · Empleo público (0,3 % del PIB) · Políticas del mercado de trabajo (0,3 % del PIB) · Asistencia de larga duración (0,1 % del PIB) · Medidas autonómicas, excluidas las medidas de empleo público (0,7 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,1 % del PIB) · Otras medidas, incluidas las relacionadas con la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) (0,4 % del PIB). 2014 · Impuesto de sociedades (0,2 % del PIB) · Medidas de lucha contra el fraude (0,1 % del PIB) · Medidas de ingresos a nivel autonómico (0,3 % del PIB) · Impuestos medioambientales (0,1 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) · Medidas de las administraciones locales (0,1 % del PIB) || · Empleo público (0,2 % del PIB) · Políticas del mercado de trabajo (0,1 % del PIB) · Medidas autonómicas, excluidas las medidas de empleo público (0,1 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,1 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) 2015 || · Empleo público (0,1 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,4 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) 2016 || · Empleo público (0,1 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,3 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) Nota: El efecto presupuestario recogido en el recuadro es el efecto indicado en el Programa por las autoridades nacionales. Un signo positivo significa un aumento de los ingresos o una disminución de los gastos como consecuencia de la medida correspondiente. Entre las medidas macroestructurales presentadas en el Programa cabe citar las medidas relacionadas con los mercados de trabajo, los procedimientos de insolvencia, la regulación de los precios de la electricidad, las administraciones locales y el aumento de la competencia en los sectores del transporte ferroviario y aéreo (véase el apartado 3.3). El objetivo de las medidas es mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo con el fin de reducir el alto nivel de desempleo, respaldar el desapalancamiento del sector privado y fomentar la competencia. Recuadro 2: Aplicación del procedimiento de déficit excesivo a España España está sometida actualmente al «componente preventivo» del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El Consejo inició la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a España el 27 de abril de 2009, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del TCE. El 21 de junio de 2013, el Consejo emitió su Recomendación más reciente en la que instaba a la corrección del déficit excesivo en 2016 a más tardar, de conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. Con este fin, el Consejo recomendó que España alcanzase un objetivo de déficit global del 6,5 % del PIB en 2013, el 5,8 % del PIB en 2014, el 4,2 % del PIB en 2015 y el 2,8 % del PIB en 2016, cifras compatibles con una mejora del saldo estructural del 1,1 %, el 0,8 %, el 0,8 % y el 1,2 % del PIB en los años 2013-2016, respectivamente, sobre la base de las previsiones de la Comisión de la primavera de 2013, que abarcaban hasta 2016. También se recomendó a España: a) aplicar las medidas adoptadas en los planes presupuestarios de 2013 a todos los niveles de la Administración Pública y estar dispuesta a adoptar medidas correctoras en caso de desvíos respecto de los planes presupuestarios; b) reforzar la estrategia presupuestaria a medio plazo con medidas estructurales para el período 2014-2016 suficientemente especificadas que sean necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo en 2016 a más tardar; c) reforzar la eficacia del marco institucional aumentando aún más la transparencia en la aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y creando una autoridad fiscal independiente que proporcione análisis y asesoramiento y supervise la conformidad de la política presupuestaria con las normas presupuestarias a escala nacional y de la UE; d) tomar medidas concretas para frenar el aumento del déficit estructural de la seguridad social, y e) hacer más hincapié en un saneamiento favorable al crecimiento, particularmente realizando análisis sistemáticos del gasto y del sistema tributario. Por otra parte, con el fin de asegurar el éxito de la estrategia de saneamiento presupuestario, el Consejo subrayó la importancia de respaldar este saneamiento con reformas estructurales amplias, en consonancia con las recomendaciones del Consejo dirigidas a España en el contexto del Semestre Europeo y el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico. El 15 de noviembre de 2013, sobre la base de sus previsiones del otoño de 2013, la Comisión llegó a la conclusión de que España había tomado medidas eficaces para atenerse a la Recomendación revisada del Consejo, de 21 de junio de 2013, a condición de que desapareciesen los riesgos para los objetivos presupuestarios. En cuanto a 2014, la evaluación apuntaba a riesgos de incumplimiento. En lo que se refiere a 2015 y 2016, el ajuste presupuestario siguió siendo muy inferior al exigido en la Recomendación. En el año siguiente a la corrección de su déficit excesivo, España estará sometida al componente preventivo del Pacto y deberá garantizar un avance suficiente hacia su objetivo a medio plazo. Dado que el Programa prevé que en 2016 el ratio de deuda se situará en el 101,5 % del PIB —por tanto, por encima del valor de referencia del 60 % del PIB— durante los tres años siguientes a la corrección del déficit excesivo España también estará sometida a disposiciones transitorias en lo que se refiere al cumplimiento del criterio de deuda y deberá garantizar avances suficientes hacia dicho cumplimiento. Una visión global del estado actual de aplicación del procedimiento de déficit excesivo puede consultarse en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/spain_en.htm. Marco fiscal En 2013, la transparencia de la ejecución del presupuesto mejoró considerablemente. Ello se consiguió con la publicación más sistemática y más frecuente de datos presupuestarios por parte de las comunidades autónomas y las administraciones locales, conforme a la contabilidad de caja y a la contabilidad nacional[9]. Por otra parte, el Ministerio de Hacienda publicó informes de evaluación globales y detallados de los planes económicos y financieros de las comunidades autónomas. Asimismo instó a las comunidades autónomas que presentaban un riesgo de incumplimiento del objetivo para 2013 a que adoptasen medidas correctoras, y el contenido de esas medidas fue hecho público por primera vez. En concreto, en noviembre de 2013 se exigió a Andalucía, Cataluña, Valencia y Murcia la adopción de medidas adicionales a fin de alcanzar su objetivo presupuestario para 2013. Sin embargo, hasta ahora no se ha utilizado plenamente toda la gama de mecanismos coercitivos establecidos en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria para las regiones que incumplan los objetivos. Los gobiernos de las comunidades autónomas no cumplieron el objetivo de déficit presupuestario para 2013 (1,3 % del PIB de las comunidades autónomas) por un margen relativamente pequeño, pero este resultado global oculta diferencias entre las distintas comunidades autónomas. . En noviembre de 2013 fue creada la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF), habiéndose nombrado su presidente en febrero de 2014 y aprobado sus Estatutos el 30 de marzo de 2014. La AIREF cuenta con un presupuesto inicial de aproximadamente cuatro millones EUR para 2014. Aunque la creación de una institución fiscal independiente se acoge favorablemente, esta ha tenido lugar después del 31 de octubre de 2013, plazo establecido en la legislación de la UE para la implantación de esta institución de supervisión, siendo demasiado tarde para que la AIREF pudiese evaluar el Programa de Estabilidad de 2014. De conformidad con las disposiciones legales, la AIREF tendrá que emitir informes y dictámenes, que en su caso avalen las previsiones macroeconómicas presentadas, y realizar estudios (con la limitación de los recursos asignados al efecto) a petición de organismos administrativos concretos. La independencia de la AIREF y su presidente goza de la protección de varios artículos de la Ley que la regula, aunque se podría haber logrado una mayor protección en lo que se refiere a su adscripción administrativa (actualmente depende del Ministerio de Hacienda, en lugar de depender, por ejemplo, del Parlamento o del Ministerio de la Presidencia, según lo propuesto por el Consejo de Estado español)[10]. Se han tomado medidas para reducir los atrasos en el pago de las deudas contraídas con entidades por parte del sector público[11]. Según la información disponible, el sector público español tiene un plazo de pago medio relativamente elevado (155 días en 2013, muy por encima de la media de la UE de 65 días, habiéndose registrado escasos progresos con el tiempo)[12]. En particular, la Ley Orgánica 9/2013 de control de la deuda comercial en el sector público está encaminada a obligar a todos los niveles de la Administración a respetar un periodo medio de pago a sus proveedores comerciales de 30 días. Ello ha de hacerse publicando periódicamente los periodos de pago de cada organismo administrativo (esta obligación solo se había cumplido parcialmente en la fecha de cierre del presente informe, dado que la legislación de desarrollo todavía no se había aprobado) y reforzando las facultades del Ministerio de Hacienda para aplicar mecanismos de corrección e imponer sanciones a las administraciones que no cumplan lo estipulado. Estas disposiciones siguen el reembolso de los grandes atrasos del sector público derivados de la deuda comercial de las comunidades autónomas y las administraciones locales: desde 2012 se han pagado 41 800 millones EUR de atrasos comerciales durante las tres fases del plan de pago a los proveedores. Las nuevas disposiciones pueden crear incentivos a todos los niveles de la Administración para acelerar los pagos a los proveedores comerciales. Sin embargo, la reducción del periodo de pago de los organismos administrativos españoles a una media de 30 días constituye un importante reto, particularmente para las administraciones autonómicas y locales. Sostenibilidad a largo plazo Entre las recomendaciones dirigidas a España en 2013 cabe citar la necesidad de mejorar la sostenibilidad a largo plazo de su sistema de pensiones y aumentar la rentabilidad de su sector sanitario, manteniendo al mismo tiempo la accesibilidad de los grupos vulnerables. El análisis realizado en el presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que España ha realizado progresos sustanciales en algunos aspectos, y ciertos progresos en otros (en el apartado 4 figura un cuadro recapitulativo de la evaluación de la aplicación de las recomendaciones dirigidas España). España parece afrontar altos riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo, principalmente derivados del alto nivel de deuda pública. La deuda pública —que equivalía al 93,9 % del PIB en 2013 y aumentará hasta el 103,8 % en 2015 según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica actual— se sitúa actualmente por encima del límite del 60 % del PIB establecido en el Tratado. Aunque se prevé una disminución de aquí a 2030, el ratio de deuda se mantendría por encima del 60 %. No obstante, la plena realización de los planes incluidos en el Programa de Estabilidad situaría a la deuda en una senda decreciente, llevándola por debajo del valor de referencia del 60 % del PIB de aquí a 2030. La brecha de sostenibilidad a medio plazo, que refleja el esfuerzo de ajuste requerido hasta 2020 en el saldo primario estructural para situar el ratio de deuda en el 60 % del PIB en 2030 es del 2,6 % del PIB, con respecto al saldo primario que habría en 2015 según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014. A largo plazo, España parece afrontar niveles bajos de riesgo para la sostenibilidad de sus finanzas públicas: la brecha de sostenibilidad a largo plazo, que refleja el esfuerzo de ajuste del saldo primario estructural necesario para garantizar que el ratio deuda/PIB no siga una tendencia permanentemente creciente, es del 0,3 % del PIB. Como consecuencia de las últimas reformas de las pensiones, se prevé que el coste del envejecimiento de la población (en proporción del PIB) disminuya en un punto porcentual del PIB a muy largo plazo[13], lo que casi llevaría a contrarrestar los efectos de la situación presupuestaria inicial sobre la sostenibilidad a largo plazo. No obstante, la contribución de los gastos en asistencia sanitaria es relativamente amplia (el aumento previsto de los gastos equivale a 1,2 puntos porcentuales). También existe el riesgo de que el saldo primario estructural vuelva a los valores inferiores observados en el pasado (por ejemplo a la media del período 2004-2013). Por lo tanto resulta apropiado que España reduzca la deuda pública y siga frenando la expansión de los gastos derivados del envejecimiento de la población a fin de contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. El 23 de diciembre de 2013 fue aprobada una importante reforma del sistema de pensiones. La Ley 23/2013 reguladora de la indexación de las pensiones y del factor de sostenibilidad de las pensiones complementa las reformas del sistema de pensiones de 2011 y las medidas encaminadas a reducir el acceso a la jubilación anticipada y la jubilación parcial que se adoptaron en marzo de 2013. La Ley modifica la indexación anual de las pensiones a partir de 2014, vinculándolas al equilibrio financiero del sistema, con un límite mínimo (0,25 % en términos nominales) y un límite máximo (0,5 % en términos reales). A finales de diciembre, partiendo de la nueva Ley, el Gobierno adoptó para 2014 una indexación nominal de las pensiones del 0,25 %. A partir de 2019, la Ley también introduce el ajuste automático de las nuevas pensiones de los futuros jubilados a fin de tener en cuenta la variación de la esperanza de vida. La reforma contribuirá a contener la presión sobre los gastos en pensiones a largo plazo. De acuerdo con las previsiones más recientes, en España el gasto público en pensiones disminuirá del 10 % del PIB en 2010 al 9,6 % en 2060, frente a la previsión de un 13,7 % del PIB en 2060 que existía antes de la reforma. Sin embargo, la fórmula del factor de sostenibilidad no vincula la edad legal de jubilación a la esperanza de vida, dificultando la adecuación de las pensiones en el caso de las pensiones más bajas[14]. Unos altos niveles de inactividad, unos prolongados periodos de desempleo y diferencias de género en materia de empleo y periodos de cotización pueden tener efectos negativos sobre las prestaciones futuras. Los periodos mínimos de contribución para las pensiones se ajustaron en el caso de los trabajadores a tiempo parcial (que son principalmente mujeres), tras una sentencia del Tribunal de Justicia Europeo. Desde 2012 se ha desarrollado un amplio marco reglamentario para aumentar la eficiencia y el control del gasto sanitario. Dicho marco incluye: la revisión de los servicios cubiertos; la introducción de copagos para algunos servicios; la modificación de la tarificación de referencia para los productos farmacéuticos; la creación de una plataforma centralizada de compras para los medicamentos y los equipos y servicios médicos; el desarrollo de historiales clínicos digitales y recetas electrónicas; y la preparación de la introducción de una gestión clínica que haga recaer en los médicos mayor responsabilidad respecto de sus presupuestos en los establecimientos sanitarios. También se ha diseñado un sistema de control de los gastos farmacéuticos de los hospitales. Las medidas ya aplicadas han contribuido a reducir los gastos y a aumentar la rentabilidad. Mientras que prosigue la aplicación de las medidas adoptadas, habrá que realizar un seguimiento y una evaluación de los efectos de las reformas recientes a fin de prevenir efectos no deseados. Al pasarse de un sistema de sanidad universal a un sistema basado en un enfoque de cobertura, aumentó el número de reclamaciones relativas a las restricciones de acceso. Por otra parte, se ha observado un aumento de las listas de espera, a pesar de las iniciativas para garantizar el acceso de los grupos vulnerables. También se están desarrollando medidas encaminadas a mejorar la coordinación de los servicios sanitarios y sociales para aumentar la eficiencia del modelo de asistencia sanitaria a largo plazo. El sistema de cuidados de larga duración ha afrontado retos significativos. La reducción de las contribuciones del presupuesto de la Administración central a la financiación del sistema de cuidados de larga duración ha puesto fin al despliegue gradual del sistema y ha reducido el número de beneficiarios actuales y futuros. España se encuentra entre los Estados miembros con la proporción más elevada de cuidadores informales, y las necesidades de asistencia probablemente sigan aumentando debido al envejecimiento de la población. Dado que la asistencia institucional es considerablemente más cara que la asistencia a domicilio, parece lógico identificar estrategias de apoyo institucional a los cuidadores informales, particularmente mejorando la calidad de los servicios a domicilio y locales. Sistema impositivo En 2013, se recomendó a España revisar y reformar su sistema impositivo con el fin de aumentar sus ingresos en una forma que sea favorable al crecimiento, contribuya al empleo y mejore el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Globalmente, el análisis realizado en el presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que España ha realizado progresos sustanciales en algunas de las medidas adoptadas para seguir esta recomendación (en el apartado 4 figura un cuadro recapitulativo de la evaluación de la aplicación de las recomendaciones dirigidas a España). La crisis reveló deficiencias significativas en el sistema tributario español, que afectan adversamente a la eficiencia económica y al rendimiento fiscal. El estallido de la burbuja de la construcción e inmobiliaria y la consiguiente recesión llevaron a una erosión significativa de las bases impositivas en España. En 2012, el ratio impuestos/PIB alcanzó en España el 32,5 %, cifra muy inferior a la media de EU-28 (39,4 %) y a la media nacional de la última década (33,9 %). Este ratio tocó fondo en 2013 gracias a una serie de aumentos discrecionales de los impuestos y a una estabilización de la producción. A fin de seguir la recomendación que se le dirigió el año pasado de realizar un análisis sistemático del sistema tributario para marzo de 2014, el Gobierno español designó un Comité de Expertos el pasado mes de julio. El 13 de marzo, el Comité entregó su informe (véase el recuadro 3), que se centra en la simplificación del sistema tributario y el aumento de su eficiencia, particularmente disminuyendo los tipos impositivos legales, relativamente elevados, y ampliando las bases imponibles, y propone una reorientación, neutra desde el punto de vista de los ingresos, de los impuestos directos hacia los impuestos indirectos. Sin embargo, el informe del Comité no ofrece detalles sobre el impacto cuantitativo de medidas específicas y sobre sus efectos sobre la distribución de la renta, haciendo difícil evaluar su importancia relativa. Siguiendo este informe, el Programa Nacional de Reformas contrae el compromiso de presentar una reforma del sistema tributario para el segundo semestre de 2014. Sus principales objetivos serán: modernizar el sistema tributario, abordar los desincentivos al empleo — reduciendo la cuña fiscal— y los bajos ingresos tributarios, reforzar el desarrollo económico, garantizar la unidad del mercado y la neutralidad fiscal y mejorar la competitividad. Recuadro 3: Informe del Comité de Expertos sobre la reforma del sistema tributario español La orientación general de las propuestas es ampliar las bases imponibles para permitir una reducción de los tipos impositivos nominales y marginales y desplazar la carga impositiva de los impuestos directos a los impuestos indirectos. El Comité, dirigido por el profesor Manuel Lagares, prefirió no debatir el nivel óptimo de presión fiscal, trabajando, pues, con la hipótesis de mantenimiento en los próximos años de la proporción que representan los ingresos tributarios en el PIB. Los expertos también recomendaron acciones tendentes a combatir el fraude fiscal y preservar la unidad de mercado. Estos principios han llevado al Comité realizar las principales recomendaciones que figuran a continuación: Impuesto sobre la renta personal: Mantener el sistema dual de una base estándar y una base de ahorros, pero reducir la progresividad de la imposición de la base estándar y disminuir el número de tramos impositivos. Aplicar a la base de ahorros un tipo único próximo al tipo más bajo actual. Ampliar la base imponible eliminando o reduciendo las exenciones y deducciones. Impuesto de sociedades: Permitir una reducción gradual del tipo impositivo nominal del 30 % al 20 % eliminando las deducciones, para lograr la convergencia de los tipos impositivos efectivos y legales. Eliminar la diferenciación de tipos impositivos en función del tamaño de la empresa para mejorar los incentivos al crecimiento de las empresas. Impuesto sobre el valor añadido: Aumentar a largo plazo el tipo superreducido y reducido hasta el tipo general del 21 %, pero con las siguientes excepciones y reservas: a) incrementar el tipo superreducido únicamente si se introducen simultáneamente prestaciones compensatorias para las personas con menores ingresos; b) contemplar la aplicación del tipo general a los servicios turísticos únicamente si se realiza paralelamente una reducción substancial de las cotizaciones a la seguridad social; c) no aumentar por ahora el tipo de IVA aplicado a la vivienda hasta el tipo general, ya que sería complicado dar salida al elevado número de viviendas sin vender que hay actualmente en España; d) mantener el tipo reducido para los servicios de transporte público, teniendo en cuenta sus efectos positivos sobre el medio ambiente. Con el fin de reducir el fraude, eliminar el régimen especial de los minoristas y el régimen simplificado de IVA. Impuestos especiales e impuestos medioambientales: Revisar periódicamente los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco para mantener su proporción en el precio de consumo y alinearlos gradualmente con los aplicados en el resto de Europa. En cuanto a los impuestos medioambientales, gravar por separado el contenido en dióxido de carbono y en energía de los productos para garantizar la neutralidad del sistema tributario entre las distintas fuentes de energía. A tal efecto, alinear el impuesto sobre el combustible diésel con el aplicado a la gasolina y modificar el tipo y suprimir las exenciones del impuesto aplicado al carbón. Sustituir el impuesto sobre el importe facturado de las ventas de electricidad por uno basado en los kilovatios-hora consumidos, a fin de fomentar la eficiencia energética. Eliminar determinados impuestos de carácter supuestamente medioambiental aplicados por las comunidades autónomas que dificultan el cumplimiento del mercado o simplemente no permiten lograr su objetivo, y sustituirlos por impuestos de alcance nacional. Cotizaciones sociales: Eliminar las reducciones no discriminatorias en favor de reducciones más selectivas, destinadas a los grupos particularmente desfavorecidos que no pueden alcanzarse por medios más eficientes. Combatir el fraude fiscal: Aplicar las reducciones recomendadas de los tipos impositivos para disminuir los incentivos al fraude. Proporcionar recursos suficientes a las autoridades tributarias para permitirles luchar contra el fraude, particularmente mediante un tratamiento de la información coordinado y a gran escala. Imposición descentralizada: Teniendo en cuenta el relativamente alto nivel de descentralización de los ingresos en España, el informe presenta principios fundamentales a fin de evitar que dicha descentralización suponga un obstáculo para la unidad del mercado interior español y la neutralidad desde el punto de vista económico. Con este fin, también se propone un mecanismo de coordinación ex ante de la fiscalidad de las comunidades autónomas. Queda margen para subir los impuestos sobre el consumo y mejorar su eficiencia ampliando la base del IVA. En 2012 se subieron los tipos del IVA y se redujo la base del tipo reducido. Sin embargo, en enero de 2014 se decidió que las importaciones y determinadas transacciones, relacionadas con obras de arte, antigüedades y artículos coleccionables, debían pasar del tipo normal al tipo reducido. A partir de junio de 2013, los impuestos especiales sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas (aplicados con tipos uniformes) se subieron aproximadamente un 10 %, aunque dicha subida no se aplicó a la cerveza ni al vino. También se incrementaron los impuestos especiales aplicables al tabaco. A pesar de estas subidas, los progresos globales parecen limitados. El Programa Nacional de Reformas no prevé nuevas medidas para ampliar la base del tipo normal del IVA. Se indica que seguirán en vigor ciertas medidas tomadas para promover la actividad emprendedora (tales como el régimen especial de contabilidad de caja para el IVA). En 2012, los ingresos procedentes de impuestos medioambientales, expresados en porcentaje del PIB, fueron de los más bajos de toda la UE, siendo baja la recaudación procedente de los impuestos que gravan la energía y los combustibles de transporte. Tras la serie de impuestos que entró en vigor el 1 de enero de 2013, cabe señalar un nuevo impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero, aplicable a partir del 1 de enero de 2014 y que, según el Programa Nacional de Reformas, debería generar 400 millones EUR en 2014. Sin embargo, no parecen haberse logrado avances en los impuestos que gravan los combustibles, aspecto mencionado expresamente en las recomendaciones dirigidas a España en 2013, o en los casos en que hay margen para abordar el trato preferente del gasóleo con respecto a la gasolina. El informe del Comité de Expertos contiene una serie de propuestas en este ámbito encaminadas a racionalizar y aumentar la importancia de los impuestos especiales y de los impuestos medioambientales. El Programa Nacional de Reformas hace referencia a nuevos estudios relativos al aumento de la imposición medioambiental, al mismo tiempo que se minimizan los efectos sobre la competencia. El Programa Nacional de Reformas también hace referencia a ciertos avances en esta área realizados por las comunidades autónomas, dado que algunas de ellas han creado nuevos impuestos medioambientales o han subido los tipos de los ya existentes. Se han realizado progresos limitados en la reducción de los elevados gastos fiscales de la imposición directa, según lo propuesto en las recomendaciones dirigidas a España en 2013. Existe margen para reducir los gastos fiscales evaluando su eficacia y la probabilidad de alcanzar sus objetivos. A pesar de las restricciones en algunas deducciones — tasas de amortización, depreciación del valor de las acciones y el fondo de comercio, compensación de pérdidas — las tendencias recientes muestran la creación o ampliación de nuevas medidas discrecionales. En total, los gastos fiscales establecidos en el presupuesto de 2014 ascendían a aproximadamente el 2 % del PIB. A este respecto, el Comité de Expertos también recomendó eliminar las exenciones y deducciones, disminuyendo al mismo tiempo los tipos impositivos globales. En consonancia con las recomendaciones dirigidas a España en 2013, se introdujeron nuevas medidas encaminadas a corregir el sesgo a favor del endeudamiento en la fiscalidad de sociedades, pero probablemente estas medidas solo tendrán efectos indirectos. Entre las medidas adoptadas en 2013 cabe mencionar deducciones por beneficios reinvertidos y por acciones adquiridas en empresas de nueva creación. No obstante, estas medidas pueden limitar solo indirectamente el sesgo a favor del endeudamiento y habrá que realizar un seguimiento de su eficacia a largo plazo. En esta fase, es difícil determinar si y en qué grado las medidas aprobadas desde 2012 pueden haber contribuido al desapalancamiento que está teniendo lugar en el sector empresarial. La imposición sobre bienes inmuebles todavía se basa en gran medida en las transacciones. Aunque los ingresos de los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria aumentaron en 2012 al 1,2 % del PIB, los impuestos sobre las transacciones inmobiliarias siguen representando una gran proporción de la imposición aplicada a la propiedad inmobiliaria. A fin de garantizar una base imponible más estable y no dificultar la movilidad en el mercado de trabajo, la fiscalidad de la propiedad inmobiliaria podría orientarse más hacia los impuestos recurrentes, aspecto cuyo análisis propone realizar el Programa Nacional de Reformas. Un desplazamiento de la fiscalidad sobre el trabajo hacia los impuestos indirectos principalmente podría desempeñar un papel en la lucha contra el desempleo, aunque ello no constituye una panacea, ya que los resultados del mercado de trabajo vienen explicados en su mayor parte por otros factores estructurales[15]. Los tipos de los impuestos sobre el trabajo aplicados en España no son elevados en comparación con otros países de la UE: el tipo impositivo implícito sobre el trabajo (33,5 %) y la proporción del salario total pagado como impuesto (37 %) son inferiores a la media de la UE. El anuncio del Programa Nacional de Reformas de aumentar las exenciones de los asalariados con ingresos por debajo de 12 000 EUR deberá contribuir a reducir la cuña fiscal para las personas de ingresos bajos. Mientras que las cotizaciones de los trabajadores a la seguridad social son relativamente bajas, las cotizaciones patronales son relativamente elevadas (8,4 % del PIB en 2012, lo que representa el 25,8 % de la fiscalidad total — la cuarta cifra más alta en la UE— y el 70 % de las cotizaciones totales). Así pues, centrar los recortes en las cotizaciones de los trabajadores a la seguridad social (especialmente para los trabajadores de salarios bajos) puede tener un impacto más inmediato sobre el empleo que una reducción del tipo del impuesto sobre la renta de las personas físicas. En 2013, España introdujo reducciones de las cotizaciones a la seguridad social para la contratación de jóvenes, y en febrero de 2014 el Gobierno también introdujo una contribución a la seguridad social reducida y fija con carácter temporal para los nuevos contratos permanentes, con objeto de apoyar el empleo y mejorar los incentivos para abandonar el empleo informal (véase también el apartado 3.3 relativo al mercado de trabajo). Esta medida aumenta los incentivos para contratar personal permanente durante el período de validez (hasta el final de 2014). No obstante, existe el riesgo de que pueda acarrear un considerable coste fiscal en relación con sus efectos sobre la creación de empleo neto. En la lucha contra el fraude, España ha realizado esfuerzos para combatir la planificación fiscal agresiva y la delincuencia organizada, controlar el comercio electrónico y el juego en línea y ampliar su red de acuerdos internacionales a fin de intercambiar información pertinente para las declaraciones tributarias. Según el Programa Nacional de Reformas, las actividades de auditoría y control y la mejora de las declaraciones tributarias proporcionarían alrededor de 11 000 millones EUR. La nueva obligación de declaración de los activos poseídos en el extranjero ha afectado a 131 000 contribuyentes, que declararon la posesión de activos por valor de 87 000 millones EUR. En 2014 se emprendieron un plan especial para combatir la economía sumergida, que contemplará un aumento del horario de trabajo del personal para llevar a cabo auditorías electrónicas. España también inició un proyecto con empresas privadas para estudiar posibles mejoras en la gestión del sistema de prestaciones. No obstante, la administración tributaria española no estima ni supervisa la brecha tributaria. Dado que el límite para los pagos en efectivo (2 500 EUR) es superior al de otros Estados miembros con problemas similares[16], parece haber margen para ampliar la utilización de pagos electrónicos, medida que es útil para reducir la importancia de la economía sumergida. Se ha seguido con la aplicación del Plan Nacional 2012-2014 contra el trabajo irregular y el fraude a la seguridad social, particularmente reforzándose el seguimiento y los controles para combatir las empresas fraudulentas, el empleo no declarado y el fraude a la seguridad social, así como la obtención injustificada de prestaciones[17]. La intensificación de los controles de la seguridad social dio lugar a un aumento del 30,6 % en las infracciones detectadas por empleadores que empleaban a beneficiarios de prestaciones de desempleo o proporcionaban acceso injustificado a tales prestaciones, y a un aumento del 28,9 % en los casos detectados de combinación ilegal de obtención de prestaciones de desempleo y realización de una actividad laboral[18]. Conforme a lo recomendado por el Comité de Expertos, también podría ser útil que España considerase, entre otras medidas, la ampliación de la autorización de la comparación de datos a fin de detectar el fraude y la evasión fiscales[19]. Recuadro 4: Conclusiones del examen exhaustivo de la economía española realizado en marzo de 2014 El tercer examen exhaustivo de la economía española realizado en el marco del Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM) fue publicado el 5 de marzo de 2014[20]. Sobre la base del examen exhaustivo, la Comisión ha concluido que España está experimentando desequilibrios macroeconómicos que requieren un seguimiento específico y una acción resuelta. En varios aspectos, ha avanzado claramente el ajuste de los desequilibrios considerados excesivos el pasado año, y la reanudación del crecimiento ha disminuido los riesgos. Con todo, la magnitud y el carácter interrelacionado de los desequilibrios y, específicamente, los altos niveles de deuda interna y externa implican que siguen existiendo riesgos. Las principales conclusiones del examen exhaustivo, del que numerosos elementos se desarrollan en el presente documento de trabajo, pueden resumirse de la forma siguiente: - El ajuste ha sido apoyado por medidas resueltas aplicadas por la UE y por España. En particular, la recapitalización y reestructuración de los bancos más débiles ha hecho desaparecer las preocupaciones sistémicas acerca del sector financiero y ha permitido una finalización armoniosa del programa de ayuda financiera al principio de 2014. La balanza por cuenta corriente ha pasado a registrar un superávit, como consecuencia de una contracción de las importaciones, unos buenos resultados de las exportaciones e incrementos de competitividad. El mercado de la vivienda casi se ha estabilizado. El ritmo actual de pérdida de empleo parece estar llegando a su fin. El vasto programa de reformas estructurales presentado en el Programa Nacional de Reformas de 2013 se ha finalizado en su mayor parte, y ahora la atención pasa a centrarse en el reto que supone la fase de aplicación. Esta favorable evolución ha llevado a un fuerte restablecimiento de la confianza, reflejado en la caída de las primas de riesgo del mercado, la reanudación de las entradas de capital extranjero y el aumento de la confianza de empresas y consumidores. - Sin embargo, el ajuste está lejos de haberse completado y persisten las vulnerabilidades: el elevadísimo nivel de deuda privada y pública, tanto interna como externa, sigue planteando riesgos para el crecimiento y la estabilidad financiera; el desempleo sigue en niveles alarmantes; es esencial la reorientación del sistema de producción hacia los sectores exportadores y la recuperación de la competitividad internacional, con el fin de reducir el elevadísimo nivel de pasivos externos; está progresando el ajuste de los balances del sector privado, aunque a un ritmo limitado debido al elevado nivel de desempleo y a la disminución de los ingresos, aunque las sociedades no financieras han disminuido su deuda a un ritmo algo más sostenido. En el examen exhaustivo también se analizan los retos que plantean estos desequilibrios y las posibles formas de superarlos. Un importante reto será garantizar que el proceso de desapalancamiento tenga lugar paralelamente al restablecimiento de los flujos de crédito en favor de prestatarios solventes, particularmente eliminando los obstáculos al funcionamiento de los mercados de productos y financieros y aplicando unos procedimientos de insolvencia eficientes. Podrían contemplarse reformas adicionales del mercado de trabajo inspiradas en las reformas recientes de la flexibilidad interna y la fijación de salarios. La futura reforma del sistema tributario, aún por diseñarse, podría contribuir a que el sistema tributario fuera más favorable al crecimiento y los ingresos tributarios menos volátiles. Por último, unos ingresos significativamente menores, unos mayores gastos sociales y unos mayores costes de la recapitalización de los bancos han llevado a una presión substancial sobre los déficits públicos y a una fuerte subida de la deuda pública. Serán necesarios esfuerzos fiscales sostenidos para garantizar una reducción de la deuda pública a medio plazo. 3.2. Sector financiero España ha finalizado con éxito el programa para el sector financiero encaminado a la recapitalización de sus entidades financieras. Las recomendaciones dirigidas a España en 2013 relativas a la aplicación del programa para el sector financiero español se han seguido plenamente, habiéndose cumplido las condiciones incluidas en el Memorando de Entendimiento, como confirmó la revisión final del programa realizada en diciembre de 2013[21]. El programa contribuyó a mejorar la solvencia y la liquidez de los bancos españoles y a reforzar la gobernanza del sector financiero y los procedimientos de regulación y supervisión. En particular, el capital principal requerido por la Autoridad Bancaria Europea alcanzó el 11,5 % a final de 2013. Además, los bancos están orientándose hacia fuentes de financiación más estables tales como los depósitos minoristas, reduciendo así su dependencia respecto del Eurosistema y de los mercados mayoristas. Sin embargo, el sector financiero aún afronta riesgos y retos significativos que han de seguirse y gestionarse minuciosamente. A pesar de mejoras recientes, el entorno económico general ha seguido afectando al sector bancario. La rentabilidad del sector bancario estará sometida a presiones derivadas de la evolución de la calidad de los activos y de una disminución del volumen de intermediación. En particular, el alto nivel de desempleo y el ajuste en curso del mercado de la vivienda han seguido ejerciendo presión sobre la calidad de los activos. Los préstamos no productivos han seguido una tendencia al alza hasta diciembre de 2013, cuando alcanzaron el 13,6 % del total de préstamos, pero desde entonces han disminuido moderadamente, hasta el 13,4 % en marzo de 2014[22]. El ratio de cobertura de los préstamos no productivos se sitúa en un nivel cómodo. La contracción del crédito ha sido el principal canal de desapalancamiento del sector privado, registrándose una senda decreciente del crédito bancario desde 2007. Los datos recientes muestran cierta desaceleración de esta contracción y ha vuelto a crecer el crédito a las sociedades no financieras de nueva creación. Se espera que España garantice la plena aplicación de las medidas iniciadas en el Memorando de Entendimiento y avance en la estabilización del sector bancario. Dichas medidas incluyen, en particular, la conclusión de la reforma de las cajas de ahorro, la aplicación de medidas encaminadas a mejorar la intermediación financiera no bancaria, la conclusión de los planes de reestructuración de los bancos y la continuación del seguimiento de la actividad de la SAREB[23]. Es importante garantizar que el crédito siga llegando a los sectores viables de la economía al mismo tiempo que prosigue el desapalancamiento del sector empresarial. A pesar de las mejoras de la liquidez y la financiación del sector financiero, las condiciones crediticias para los pequeños prestatarios están mejorando muy lentamente y siguen siendo relativamente onerosas (aunque los datos más recientes, tales como el estudio sobre la actividad crediticia de los bancos en el primer trimestre de 2014 y la encuesta realizada por el BCE entre las PYME en abril de 2014, muestran una relajación más marcada de las condiciones crediticias para las PYME). Los bancos que tenían tradicionalmente un elevado nivel de préstamos no productivos pueden haber adquirido de forma estructural más prudencia en la concesión de préstamos y las PYME pueden verse afectadas de forma desproporcionada por la reestructuración en curso, como consecuencia del debilitamiento o la interrupción de la relación prestamista-prestatario a largo plazo. En concreto, un acceso inadecuado a la financiación para las empresas de rápido crecimiento que operan en sectores innovadores e intensivos en conocimiento puede dificultar la creación y el desarrollo de nuevas empresas y de PYME con gran base tecnológica, que constituyen un factor esencial para el estímulo del crecimiento a largo plazo. España ha tomado medidas para facilitar el acceso de las PYME a la financiación. Se está mejorando el acceso a la financiación no bancaria, con el desarrollo de mercados de deuda y capital alternativos y del capital riesgo. Se adjudicó la primera licitación para asignar compromisos de inversión en los fondos de capital riesgo y capital de desarrollo del Fondo Global del ICO[24], y se prevén otras tres licitaciones para 2014. El mercado de obligaciones alternativo para las PYME (MARF)[25] ha comenzado a operar, habiendo tenido lugar la primera emisión en este mercado en diciembre de 2013, mientras que varias otras están en proyecto. El volumen del programa del ICO de préstamos destinados a las PYME a través de los bancos comerciales ha aumentado de forma significativa, a 13 800 millones EUR en 2013, y sus tasas de financiación a los bancos siguen bajando, con el respaldo de acuerdos de financiación celebrados con KfW y con el Banco Europeo de Inversiones. Un paquete legislativo de amplia base, actualmente en fase de finalización, tiende a facilitar el acceso a la financiación a las PYME y a otras sociedades no financieras, en particular, mejorando: a) el acceso a la información financiera (se obliga a los bancos a notificar previamente y divulgar su evaluación interna de la solvencia de una empresa antes de restringir o cancelar el acceso de esta a la financiación); b) el régimen de garantías mutuas de CERSA (Compañía Española de Reafianzamiento, S.A.); c) los acuerdos en materia de titulización; y d) el tránsito bidireccional entre los mercados de valores tradicionales y alternativos. Teniendo en cuenta las posibilidades ofrecidas por la mayor utilización por los Fondos Estructurales y de Inversión europeos para establecer fondos rotatorios, podrían considerarse otras medidas para mejorar la eficiencia de los instrumentos existentes y la asignación de los recursos disponibles. El abanico de instrumentos financieros a disposición de las empresas españolas a largo plazo se debería ampliar facilitando el acceso de las empresas a los mercados de deuda y de capital y desarrollando los instrumentos de capital riesgo. El marco de insolvencia empresarial fue revisado en septiembre de 2013 y marzo de 2014, pero es demasiado pronto para evaluar el impacto de dichas revisiones. La ineficiencia de los procedimientos de insolvencia de las personas físicas y jurídicas puede retrasar el desapalancamiento del sector privado y la reasignación de recursos, al impedir el rápido reconocimiento y estimación de la deuda privada insostenible o al presionar innecesariamente hacia la liquidación de empresas viables. La Ley 14/2013 de apoyo a los emprendedores ha abordado algunas de las deficiencias manifiestas del marco de insolvencia para las empresas, introduciendo un nuevo procedimiento de financiación de la deuda que contempla la posibilidad de una condonación parcial de la misma. La Ley también ha creado la figura de sociedad de responsabilidad limitada «en formación», con requisitos de capital más bajos y una menor responsabilidad personal de los empresarios de responsabilidad limitada. El aumento de la eficiencia del régimen de insolvencia era el principal objetivo del Real Decreto-ley 4/2014, de 7 de marzo de 2014, que facilita la negociación de los acuerdos de refinanciación para acelerar el proceso de desapalancamiento. Será importante supervisar la medida en que se llevan efectivamente a la práctica estas opciones globales con el fin de calibrar su eficacia, supervisando en particular su efecto sobre empresas de diferente tamaño. Sin embargo, en España aún no se han desarrollado suficientemente disposiciones que ofrezcan una segunda oportunidad a las empresas, dado que los procedimientos de condonación de la deuda no se aplican automáticamente tras determinado periodo de tiempo[26]. Ni el procedimiento de «preinsolvencia» ni el procedimiento de insolvencia en vigor parecen ofrecer incentivos suficientes para su utilización por parte de las PYME, ya que con frecuencia excluyen a algunas categorías de acreedores o limitan las opciones que permiten los planes de reestructuración. El tratamiento de la deuda histórica de personas excesivamente endeudadas podría facilitarse desarrollando un marco permanente de insolvencia personal, teniendo debidamente en cuenta la estabilidad del sector financiero. Se han introducido algunas reformas graduales para disminuir las dificultades que afrontan los deudores de préstamos hipotecarios, pero el alcance de las mismas parece todavía insuficiente. El actual marco jurídico generalmente no permite la posibilidad de condonación de la deuda de los deudores personales financieramente responsables. En mayo de 2013, el Parlamento español aprobó la Ley 1/2013 de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de la deuda y alquiler social. La Ley se basa en los actos jurídicos adoptados en 2012 y ha endurecido las condiciones para poder proceder a un embargo[27]. Estas disposiciones de urgencia intentaban llegar a un equilibrio entre la necesidad de aliviar la situación de hogares insolventes con una deuda excesiva y la de preservar la estabilidad financiera. No obstante, según los datos disponibles, su grado de aplicación ha sido limitado. Una evaluación detallada de la efectividad de estas medidas temporales (incluida una condonación parcial de la deuda) y de las medidas encaminadas a reforzar la protección de los consumidores (por ejemplo, establecimiento de un límite máximo para el tipo de interés sancionador) podría contribuir a definir un marco institucional y reglamentario a medio y largo plazo que preste la debida atención al logro de un equilibrio entre los derechos de los acreedores y los prestatarios, la estabilidad del sector financiero y la eficiencia de la economía en general 3.3. Políticas del mercado de trabajo, políticas de educación y políticas sociales[28] Los retos en relación con el mercado de trabajo, la educación y la formación, la inclusión social y la pobreza siguen siendo considerables, a pesar de unas reformas significativas, particularmente en el mercado de trabajo. Solo en 2013 se perdieron cerca de 200 000 puestos de trabajo; desde el comienzo de la crisis se han perdido un total de 3,6 millones. A raíz de la incipiente recuperación económica y del efecto de las reformas y medidas aplicadas, el mercado laboral muestra indicios de estabilización desde el final del pasado año. La tasa de empleo dejó de disminuir en el cuarto trimestre de 2013, y para 2014 se espera un aumento del empleo. El desempleo ha disminuido, inicialmente como consecuencia de la reducción de la población activa, y se prevé que siga disminuyendo en 2014. Sin embargo, las consecuencias de unas debilidades institucionales muy arraigadas en el mercado de trabajo y de la crisis financiera todavía afecta considerablemente al empleo y a los indicadores sociales: la tasa de empleo se mantiene muy por debajo del objetivo nacional del 74 % para 2020, y el desempleo sigue siendo elevado, particularmente entre los jóvenes, los trabajadores poco cualificados y los inmigrantes. Una gran proporción de los desempleados se encuentran en situación de desempleo desde hace más de un año y corren el riesgo de verse excluidos del mercado laboral, particularmente en el caso de los trabajadores de más de 50 años. Persisten las diferencias de género[29] y las diferencias regionales en materia de empleo, y se ven agravadas por una cierta falta de servicios de guardería adecuados y asequibles, y una movilidad geográfica insuficiente. En 2013 se observó una moderación salarial como consecuencia de la considerable atonía del mercado laboral, el acuerdo inter-confederal 2012-2014, los recortes salariales en el sector público y cambios en la flexibilidad interna de las empresas. La tasa de jóvenes sin estudios, trabajo ni formación se ha mantenido elevada en 2013, en el 18,8 % para los menores de 25 años y en el 29,5 % para los de edades comprendidas entre 25 y 29 años. El abandono escolar prematuro, aunque está disminuyendo, se mantiene a un nivel muy elevado. El uso de la educación y formación profesional y de los regímenes de aprendizaje, aunque está incrementándose rápidamente, todavía es insuficiente[30]. Las tasas de titulación en la enseñanza superior se mantienen constantes. Por último, en 2012 en España se observó un aumento de la proporción de población en riesgo de pobreza o exclusión social, así como una gran reducción de la renta disponible de los hogares, la tercera de mayor magnitud en la UE, mientras que siguió incrementándose la dispersión de rentas, hasta convertirse en una de las más elevadas de la UE. En 2013, España recibió recomendaciones relativas al mercado de trabajo, la educación y la formación y la inclusión social. El análisis realizado en el presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que España ha realizado algunos avances en la aplicación de medidas encaminadas a seguir las recomendaciones relativas al mercado de trabajo, la educación y la formación y la inclusión social (en el apartado 4 figura un cuadro recapitulativo de la evaluación de la aplicación de las recomendaciones dirigidas España). La importancia y la urgencia de los retos planteados en estos ámbitos hace necesario seguir avanzando, particularmente fomentando la creación de empleo, reduciendo la segmentación del mercado laboral, promoviendo la adecuación de la educación y la formación a la demanda del mercado de trabajo, disminuyendo el abandono escolar prematuro, aumentando la participación en la formación profesional y la formación, combatiendo la creciente pobreza y las desigualdades, y mejorando la coordinación de las instituciones y políticas en estos ámbitos. Mercado laboral Las recientes mejoras del mercado de trabajo probablemente se deben en parte a las reformas introducidas en el mismo. Las evaluaciones de la amplia reforma laboral realizada en 2012 concluyen que esta reforma y el compromiso de los interlocutores sociales de aceptar una moderación de los salarios de 2012 a 2014 han contribuido a limitar las pérdidas de empleo[31]. Los principales mecanismos han sido una mayor flexibilidad interna en las empresas, dado que las reformas conceden prioridad a los convenios colectivos a nivel de empresa sobre los convenios a nivel sectorial y regional, y aumentan las posibilidades de las empresas de descuelgue del convenio colectivo que les afecta, y la moderación de los salarios. La reforma también ha reducido los costes de indemnización por despido improcedente y ha contribuido a reducir el número de despidos impugnados ante los tribunales. Otros aspectos de la reforma, tales como el establecimiento de un derecho individual a la formación, están todavía en desarrollo. El elevado grado de segmentación sigue siendo un rasgo característico del mercado de trabajo español. En el contexto de unas perspectivas económicas inciertas, la proporción de trabajadores con contratos de duración determinada se situaba en 2013 en el 23,4 % (una de las cifras más elevadas en la UE), y el 84,9 % de los empleos temporales tenían una duración inferior a tres meses. Esto, junto con los bajos niveles de transición hacia un empleo estable, suscita preocupación en relación con, entre otros, la productividad, el deterioro de la calidad del empleo y los bajos niveles de formación en el puesto de trabajo, especialmente para los jóvenes y los trabajadores poco cualificados[32]. La duración de los períodos de prueba suele ser menor que en otros Estados miembros de la UE[33], con excepción de los trabajadores incorporados con el contrato de duración indeterminada introducido en 2012 en apoyo de las pequeñas y medianas empresas, en cuyo caso el periodo de prueba es de un año. La utilización de este tipo de contrato está aumentando, aunque lentamente. La simplificación de los modelos de contratos, introducida en enero de 2014[34], podría aumentar más la transparencia de la información acerca de las opciones de contratación para los empleadores. Sin embargo esta simplificación administrativa no viene acompañada de una racionalización del elevado número de disposiciones contractuales (actualmente, 42). La diferencia en los costes de finalización del contrato entre los contratos permanentes y los contratos temporales sigue siendo superior a las medias de la UE y de la OCDE, aunque se está reduciendo a raíz de los cambios introducidos por la reforma de 2012 y los aumentos graduales para los contratos de duración determinada introducidos en 2010[35]. Desde la reforma de 2012 se han adoptado una serie de nuevas medidas, sin introducir modificaciones importantes en la reglamentación del mercado laboral. En agosto de 2013, el Real Decreto-ley 11/2013 clarificó el procedimiento de despido colectivo, introdujo algunas modificaciones en los requisitos para acceder a las prestaciones de desempleo y estableció un marco para la cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias privadas de colocación. En diciembre de 2013, el Real Decreto-ley 16/2013 introdujo nuevas medidas y amplió los incentivos a la contratación para facilitar el empleo a tiempo parcial estable. La medida está motivada por un número de trabajadores a tiempo parcial en España relativamente bajo (16 % del empleo total en 2013 frente a una media de la UE del 19,9 %). Sin embargo, una proporción significativa del empleo a tiempo parcial se considera en España no deseada (60,9 % en España frente al 27,6 % en la UE). El mismo Real Decreto-ley introdujo nuevas normas sobre las prestaciones en especie para el cálculo de las cotizaciones empresariales a la seguridad social, que, a la postre, podrían aumentar las bases de contribución a la pensión pero también podrían tener un pequeño efecto sobre los costes laborales. Otra importante medida que probablemente tenga un efecto sobre las tasas de aumento del trabajo por cuenta propia, es la extensión de las rebajas de las cotizaciones a la seguridad social diseñadas para los trabajadores jóvenes a los nuevos trabajadores autónomos, medida incluida en la Ley de protección a los emprendedores aprobada el pasado mes de septiembre. A finales de febrero de 2014 se introdujo un nuevo régimen de cotizaciones a la seguridad social, según el cual se debe realizar una contribución fija de 100 euros mensuales por cada nuevo contrato permanente firmado antes de finalizar 2014 y que lleve a una creación neta de empleo permanente en un plazo de dos años (con disposiciones especiales para las empresas con menos de diez trabajadores y contratos a tiempo parcial). Cabría esperar que este régimen afecte principalmente a la elección del contrato, particularmente en el caso de los trabajadores de salarios medios o elevados, dado que el ahorro en costes salariales aumenta con el nivel de ingresos cuando se aplica dicha cotización fija. Por otro lado, el Gobierno también ha anunciado una mayor racionalización de las subvenciones/bonificaciones a la contratación en un nuevo instrumento legislativo. Por último, la reducción de las diferencias entre hombres y mujeres en materia de empleo es uno de los principales objetivos del plan estratégico 2014-2016 para la igualdad de oportunidades, adoptado el 7 de marzo de 2014. Será necesario proceder a una aplicación rápida y un estrecho seguimiento de la eficacia y el impacto presupuestario de estas nuevas medidas. Los desajustes geográficos y en cuanto a cualificaciones entre la oferta y la demanda de mano de obra, agravados por la transformación actual de la economía española, abogan por la intensificación de las políticas activas del mercado de trabajo, la mejora de los servicios públicos de empleo y un mayor uso de la educación y la formación profesional. En consonancia con las recomendaciones dirigidas a España en 2013, en agosto de 2013 y el primer semestre de 2014 se adoptaron respectivamente, los correspondientes Planes Anuales de Política de Empleo (PAPE). Estos planes de empleo confirman el nuevo sistema basado en resultados para asignar a las comunidades autónomas fondos destinados al desarrollo de políticas de empleo[36], y probablemente contribuirán a mejorar la coordinación y el intercambio de información entre los servicios públicos de empleo nacional y autonómicos. Sin embargo, la división de responsabilidades en lo que se refiere a las políticas activas de empleo entre la Administración central y las comunidades autónomas significa que la transición al nuevo modelo probablemente será gradual y su aplicación presentará riesgos. Se espera que la evaluación a la luz de los indicadores de desempeño de 2013, finalizada en la primavera de 2014, que contribuya al perfeccionamiento de este marco, y, en particular, al reforzamiento de los incentivos (en 2015, se tiene previsto distribuir el 60 % de los fondos a las comunidades autónomas en función de los resultados obtenidos), a la simplificación del sistema de indicadores y a la eliminación de posibles superposiciones entre los servicios públicos de empleo nacional y autonómicos. La transición hacia un sistema basado en la evaluación y en los resultados será corroborada en la próxima estrategia de activación 2014-2016, que probablemente se adoptará a mediados de 2014. La nueva estrategia establecerá el marco para todas las acciones y medidas en relación con las políticas activas de empleo y los servicios públicos de empleo. Sus objetivos estratégicos se detallan en el Programa Nacional de Reformas de 2014: mejorar la empleabilidad de los jóvenes y la aplicación de la garantía juvenil, mejorar la empleabilidad de los trabajadores de más edad y de los desempleados de larga duración, mejorar la calidad de la formación profesional, reforzar los vínculos entre las políticas del mercado de trabajo activas y pasivas y respaldar el emprendimiento. El Gobierno está trabajando en varios instrumentos legislativos que serán necesarios para aplicar la estrategia de activación, y muy especialmente en un catálogo común de servicios de empleo, que, entre otras cosas, establecerá en detalle los servicios mínimos que habrán de facilitar los servicios públicos de empleo. Asimismo, se están desarrollando medidas para mejorar los vínculos entre las políticas de empleo activas y pasivas, con la inclusión de la mejora de incentivos al empleo. El Programa Nacional de Reformas también detalla la futura reforma del modelo de formación profesional permanente para los trabajadores, actualmente en curso de negociación con los interlocutores sociales, que se desarrollará sobre la base de los principios de transparencia y libre competencia y se someterá a una evaluación sistemática de los resultados. La entrada de trabajadores jóvenes en el mercado laboral deberá facilitarse con una rápida aplicación de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven para 2013-2016, adoptada en marzo de 2013. A la espera de la primera evaluación anual de la Estrategia, prevista para el verano de 2014, los datos nacionales preliminares apuntan a una amplia utilización de medidas a corto plazo, tales como incentivos a la contratación y rebajas en las cotizaciones a la seguridad social en el caso de contratación de trabajadores jóvenes[37]. El Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España, sometido a la Comisión en diciembre de 2013, se basa en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (véase el recuadro 5). Recuadro 5: Implantación de una Garantía Juvenil en España[38] Los retos más importantes para implantar una garantía juvenil en España son: [39] - riesgo de que no todos los jóvenes menores de 25 años que estén desempleados o hayan abandonado la educación formal sean considerados destinatarios de la medida; - falta de disponibilidad de una evaluación global ex ante de la eficacia y la adecuación de las formaciones de corta duración propuestas, las subvenciones a la contratación y las reducciones de las cotizaciones a la seguridad social para facilitar una integración sostenible de los jóvenes en el mercado de trabajo; - falta de recursos suficientes en los servicios públicos de empleo —considerados los primeros puntos para una ayuda inicial relacionada con la garantía juvenil— para proporcionar orientación personalizada adecuada y una planificación individual basada en los perfiles establecidos inicialmente; - mecanismos poco claros y fuera del alcance de los jóvenes desempleados o inactivos no registrados; - necesidad de una mejor determinación de las necesidades y disparidades regionales[40], un seguimiento continuo y una coordinación eficaz entre las autoridades centrales y autonómicas que se encontrarán entre los principales responsables de la implantación de la garantía juvenil; y - falta de financiación nacional complementaria, que podría minar la implantación de la garantía juvenil a corto y largo plazo. Las medidas de modernización y reforzamiento de los servicios públicos de empleo parece sufrir retrasos, lo que podría dificultar la aplicación adecuada del nuevo marco para las políticas activas de empleo y la garantía juvenil. Se sigue trabajando en un portal único de empleo, en el que se espera reunir la información de todos los servicios públicos de empleo nacionales y autonómicos para su puesta a disposición de los demandantes de empleo y los empleadores. Se han firmado acuerdos marco de cooperación entre los servicios públicos de empleo y agencias privadas de colocación con 14 de las 17 comunidades autónomas[41] y finalmente se han seleccionado un total de 81 agencias privadas. Actualmente estos acuerdos se encuentran en la fase de aplicación. Sin embargo, hasta la fecha no se han tomado medidas específicas para modernizar y reforzar la capacidad de los servicios públicos de empleo en sí mismos, a fin de que puedan ofrecer a los demandantes de empleo una orientación individualizada y efectiva y ayuda para la búsqueda de empleo. El Programa Nacional de Reformas de 2014 proporciona detalles sobre la puesta en marcha de un programa de intercambio de las mejores prácticas entre los servicios de empleo entre las comunidades autónomas. El reforzamiento de los servicios públicos de empleo también es fundamental para la modernización de los servicios nacionales de la Red Europea de Servicios de Empleo (EURES), que puede desempeñar una función significativa en la adecuación de la oferta y demanda de trabajo, la búsqueda de un empleo y la contratación a nivel transfronterizo. Educación y formación La Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa (LOMCE) de 2013, adoptada el pasado mes de noviembre, tiene como objetivo mejorar la calidad del sistema educativo español y sus vínculos con el mercado de trabajo. La Ley se propone abordar tres retos principales: a) la alta tasa de abandono escolar prematuro (que presenta grandes diferencias regionales); b) la utilización insuficiente de la educación y la formación profesional; y c) la necesidad de mejorar los resultados educativos[42]. Se espera que las nuevas disposiciones, de aplicarse eficazmente, lleven a resultados tangibles en la reducción del abandono escolar prematuro. Entre estas disposiciones cabe citar: la evaluación obligatoria del rendimiento de los alumnos tras haber finalizado la enseñanza primaria y secundaria y la adaptación de los currículos (encaminada a mejorar los rendimientos), una mayor flexibilidad del procedimiento de certificación, y un nuevo módulo d