[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 10.1.2007

SEC(2006) 1720

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Programa de trabajo de la energía renovable RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2006) 848 final}{SEC(2006) 1719}{SEC(2007) 12}

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Programa de trabajo de la energía renovable – Resumen de la evaluación de impacto

INTRODUCCIÓN

Como parte de las conclusiones de la Presidencia, el Consejo Europeo pidió a la Comisión que presentara un programa de trabajo de la energía renovable y estudiara como posible objetivo para esta energía una cuota del 15 % en el 2015[1]. El Parlamento Europeo, por su parte, abogó por que se fijara como objetivo obligatorio para el 2020 (además de una serie de objetivos sectoriales también obligatorios) una cuota de energía renovable igual al 25 % del consumo total de energía[2]. La evaluación de impacto que aquí se presenta examina si la Unión Europea debe adoptar o no objetivos cuantificados para la cuota de energía renovable del año 2020[3] y, en caso afirmativo, en qué niveles y de qué forma.

La evaluación utiliza como contexto los objetivos de la política energética de la UE, a saber, sostenibilidad ambiental, seguridad del suministro y competitividad. Las fuentes de energía renovables pueden contribuir a esos tres objetivos: producen pocas emisiones de gases de efecto invernadero y no participan en el cambio climático (que es el problema ambiental más importante); son predominantemente autóctonas y favorecen la diversificación de los combustibles y la seguridad de los suministros; y pueden, además, contribuir a la competitividad si atraen al mercado de la energía a nuevos productores de espíritu innovador.

La presente evaluación de impacto analiza esos efectos y los cuantifica cuando es posible. Para ello utiliza los resultados de dos modelos: PRIMES y Green-X.

¿UNA POLÍTICA ACTIVA PARA LA ENERGÍA RENOVABLE O UNA POLÍTICA SIN CAMBIOS?

La UE puede mantener sin cambios las medidas que ya existen para el desarrollo de la energía renovable (hipótesis de «política sin cambios»[4]), o bien puede adoptar una política activa y coherente para favorecerla. En la primera de estas hipótesis, la energía renovable podría cubrir en el 2020 entre el 10,5 y el 12,5 % de nuestras necesidades energéticas. En la otra hipótesis, la de una política activa, la energía renovable podría alcanzar ese año una cuota del 20 %, cumpliendo así los objetivos propuestos por el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo.

Viabilidad

La primera cuestión que se plantea es si es o no viable llegar a una cuota de energía renovable mucho mayor que la actual. Los aspectos que aquí se examinan son dos: ¿se dispone de biomasa suficiente para fines energéticos? ¿Es capaz de absorber el sistema eléctrico cantidades suficientes de energía eólica y de otras formas de energía variable?

Para alcanzar, por ejemplo, una cuota de energía renovable del 20 %, se precisarían, como máximo, 230 millones de toneladas equivalentes de petróleo (Mtep) de bioenergía procedente tanto de la producción interior como de las importaciones. En la hipótesis conservadora de que deba importarse el 15 % de la biomasa utilizada[5], la contribución que tendría que hacer la producción interior no sería de más de 195 Mtep. Este resultado se ajusta a los modelos energéticos de la Comisión y parece viable; puede compararse, además, con el cálculo realizado por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), según el cual la Europa de los 25 será capaz de suministrar 235 Mtep de bioenergía en el 2020[6]. Teniendo en cuenta también que la presente evaluación se centra en la UE-25 y no tiene en cuenta ni a Rumanía ni a Bulgaria -países que tienen un bajo consumo nacional de energía y un elevado potencial de producción de bioenergía-, puede concluirse afirmando que las cantidades de biomasa disponibles no plantean ningún problema de viabilidad.

De igual forma, la energía variable podría contribuir con hasta un 18 % a la producción de electricidad. Se piensa que tampoco esto plantea problemas de viabilidad (intermitencia): hay varios estudios globales que demuestran la posibilidad técnica de integrar en la red eléctrica ese nivel de energía variable[7].

Conviene observar también que, para calcular el ritmo de desarrollo de nuevas tecnologías y la sustitución de las energías convencionales por las renovables, los modelos energéticos utilizados manejan los ciclos de inversión (duración de los activos) del sector de la energía, que a menudo son largos.

Costes

En ausencia de una internalización completa de los costes externos y de los beneficios, la mayoría de las formas de energía renovable cuestan más que la alternativa convencional. Se espera, no obstante, que esta diferencia de costes haya disminuido en el 2020, aunque sin desaparecer.

Suponiendo que los precios de la energía correspondan a 48 $ el barril de petróleo, se calcula que la energía renovable utilizada en la hipótesis de una «política sin cambios» costaría hacia el 2020 un importe superior en 13 000 millones de euros anuales al coste de las alternativas convencionales. Dicho importe se situaría entre 24 000 y 31 000 millones de euros para poder llegar a una cuota de energía renovable del 20 %. Este coste suplementario, sin embargo, se vería casi totalmente contrarrestado en caso de que subieran los precios del petróleo (a, por ejemplo, 78 $/barril) y si las emisiones de CO2 se evaluaran en 25 €/tCO2.

Emisiones de gases de efecto invernadero

En la hipótesis de una «política sin cambios», el uso de energías renovables arrojaría en el 2020 un ahorro anual de entre 430 y 600 millones de toneladas de CO2. Este ahorro se situaría entre 600 y 900 millones de toneladas en caso de que la cuota de energía renovable alcanzara el 20 %[8].

Seguridad del suministro

Las hipótesis manejadas en los modelos Green-X y PRIMES muestran que la cantidad de combustibles que se evitaría aumentando la cuota de energías renovables llegaría en el 2020 a una cifra situada entre 234 y 300 Mtep al año[9], de los cuales alrededor de 200 importados. Se ha calculado, además, que las importaciones de petróleo procedentes de Oriente Medio y de la CEI disminuirían 50 Mtep como mínimo.

El petróleo es el combustible que plantea problemas más graves de seguridad del suministro, especialmente en el transporte. El aumento de la cuota de biocarburantes contribuiría muy eficazmente a la resolución de esos problemas en la UE. La seguridad del suministro reviste también importancia en el sector de la calefacción, que tiene una fuerte dependencia del petróleo y el gas.

Empleo, PIB y posibilidades de exportación

Los resultados arrojados por PRIMES y GREEN-X se han integrado en modelos aplicables al conjunto de la economía. Estos modelos tienen en cuenta, entre otros factores, los cambios de precios que resultarán del fomento de la energía renovable. Uno de los tres modelos[10] utilizados indica que, si ésta llega al 20 % en el 2020, el PIB será algo más de un 0,5 % mayor que en la hipótesis de la «política sin cambios» y el empleo crecerá casi un 0,3 % (650 000 empleos, aproximadamente). El segundo modelo[11], por su parte, señala para el sector de los biocarburantes un aumento de 144 000 puestos de trabajo y un crecimiento del PIB de alrededor de un 0,23 %. Y el tercer modelo[12], que se centra en el sector eléctrico, calcula una pérdida de bienestar del 0,05 %.

Estos ejercicios de modelización se centran únicamente en los efectos de la demanda europea de energía renovable y de los bienes de equipo necesarios para producirla. Sin embargo, una política activa para esa energía abre también a los fabricantes europeos de esos equipos importantes posibilidades de exportación. Este potencial exportador es mayor en el caso de las tecnologías innovadoras, pero existe también para las que ya se hallan bien establecidas.

Biodiversidad

El cambio climático es la principal amenaza que existe contra la biodiversidad. Por lo tanto, el favorable impacto que tienen las energías renovables en las emisiones de gases de efecto invernadero contribuye positivamente a aquélla. No obstante, deben tenerse en cuenta también los efectos que conlleva la producción de energía en la biodiversidad local. En el caso, por ejemplo, de los biocarburantes y de la energía eólica, es preciso impedir los procesos de producción que tengan un impacto muy negativo en la biodiversidad (así, por ejemplo, debe evitarse la instalación de turbinas eólicas en «puntos negros» por los que se vean obligadas a pasar aves migratorias o, también, la tala de la selva tropical motivada por la producción de aceite de palma destinado a la fabricación de biodiésel). Con el fin de eliminar esos procesos de producción, la Comisión está trabajando en la elaboración de unas directrices que regularán la forma en que haya de tenerse en cuenta el impacto ambiental en los procesos de desarrollo de la energía eólica. La Comisión, además, tiene el propósito de establecer un régimen con motivo de la revisión de la Directiva de los biocarburantes.

Teniendo en cuenta esas diversas medidas, puede preverse un impacto muy positivo en la biodiversidad si la cuota de energía renovable aumenta significativamente; y esta previsión es válida incluso sin pasar a considerar los efectos negativos que tiene en aquélla la energía convencional. La producción de esta última tiene, de hecho, efectos sustanciales en la biodiversidad (los vertidos de hidrocarburos son un ejemplo de ello). Con una política activa de promoción de la energía renovable, esos efectos se reducirían ya que, cuanto mayor es la cuota de esa energía, menor es el uso que se hace de las energías convencionales.

Calidad del aire

Cuando en la producción de electricidad se sustituyen los combustibles fósiles por energías renovables, los efectos en la calidad del aire suelen ser positivos, especialmente si el combustible sustituido es el carbón. En cambio, la sustitución de los combustibles de transporte convencionales por biocarburantes apenas tiene efectos en la calidad del aire debido a los estrictos controles que ya se aplican a la contaminación del transporte por carretera.

Asimismo, si el equipo utilizado es de baja calidad, la sustitución de la calefacción convencional por la producción de calor con biomasa puede tener un impacto negativo en la calidad del aire. Para evitarlo, es preciso poner todo el empeño en garantizar que las medidas de ayuda sólo se ofrezcan para equipos de alta calidad.

Aspectos internacionales

La demanda europea de biomasa y, en especial, de biocarburantes puede contribuir a mejorar las relaciones comerciales con los socios de la Unión, particularmente los países en desarrollo, muchos de los cuales tienen el potencial necesario para producir y exportar biomasa y biocarburantes a precios competitivos. Las fuentes de energía renovable pueden ofrecer a los países en desarrollo magníficas oportunidades para la creación de empleo y el fomento del desarrollo rural. Así pues, la existencia en la UE de una política decidida en materia de energías renovables puede constituir un importante instrumento para la política aplicada a los países en desarrollo.

Fijación de cuotas distintas al 20 %

Manejando una de las hipótesis en estudio, se ha efectuado un análisis de sensibilidad para comparar el impacto que tendrán las energías renovables el año 2020 si logran alcanzar un 20 % o bien un 16, un 18 o un 22 %.

Los resultados obtenidos de ese análisis indican que, cuando la cuota de energía renovable se sitúa por debajo del 20 %, la reducción estimada de los costes (en comparación con la hipótesis del «20 %») es más o menos igual a la reducción de los beneficios. Así, por ejemplo, la variante del «16 %» implicaría un 20 % menos de energía renovable utilizada, un 19 % menos de ahorro de CO2, un 24 % menos de ahorro de importaciones de combustibles fósiles y un 23 % menos de costes de inversión.

En contraste con esas cifras, se observa que, cuando la cuota de energía renovable se sitúa por encima del 20 % (es decir, en la variante del «22 %»), los costes crecen más que los beneficios. En este sentido, aunque se utilizaría un 10 % más de energía renovable y aunque el ahorro de CO2 y de importaciones de combustibles fósiles aumentaría un 7 y un 12 %, respectivamente, los costes de inversión sufrirían un alza del 26 %.

Estos datos refuerzan la conveniencia de no fijar como objetivo una cuota de energías renovables superior al 20 %.

Conclusión

A la vista del análisis que precede y sin perjuicio del peso político otorgado a cada factor, sería razonable que la UE siguiera una política activa en materia de energía renovable y fijara a tal efecto un objetivo ambicioso para el 2020.

¿CÓMO DEBEN PROMOVERSE LAS ENERGÍAS RENOVABLES?

Si la UE debe alcanzar en el 2020 una alta cuota de energía renovable, será necesario estudiar de qué forma llegar a ella.

¿Qué instrumentos deben utilizarse?

Para la consecución de una alta cuota, puede ser de utilidad el establecimiento de medidas de carácter no normativo, como, por ejemplo, acuerdos voluntarios, acciones de información a los consumidores o actividades de IDT. Tales medidas, sin embargo, no pueden conducir por sí solas al logro en el 2020 de una cuota de energías renovables significativamente superior a la actual.

Aunque ya se está realizando un esfuerzo para internalizar los costes externos, el avance hasta ahora es lento e insuficiente para alcanzar los objetivos de la Unión en materia de energías renovables.

La fijación de metas ha sido siempre un útil instrumento para la política comunitaria en esa materia. Así, por ejemplo, los objetivos que ha fijado la Comunidad en actos normativos destinados al fomento de las energías renovables en la producción de electricidad[13] y en el transporte[14] han aportado el contexto necesario para el crecimiento de ambos sectores. Si la UE ha de realizar un verdadero esfuerzo para conseguir una cuota de energías renovables muy superior a la actual, parece esencial continuar con una política orientada a la consecución de objetivos.

¿Qué es mejor para el sector de las energías renovables: fijar varios objetivos sectoriales o un solo objetivo?

Como alternativa al sistema actual de objetivos sectoriales, sería posible adoptar un sistema con un solo objetivo de energía renovable para cada Estado miembro. La ventaja de ello es que el mercado gozaría de total flexibilidad para elegir la forma de alcanzar el objetivo fijado y esto permitiría, en principio, reducir al mínimo el coste. En general, tal sistema parece un enfoque adecuado para la política que deba seguirse en el futuro.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que una de las principales funciones de los objetivos es establecer un marco que ofrezca certidumbre a los inversores. Es importante también evitar el riesgo de que la consagración del mercado a las inversiones en tecnologías actuales más económicas retrase, por sus mayores costes, el desarrollo de nuevas tecnologías más eficientes y prometedoras. Si se limitan las tecnologías, pueden verse frustrados los objetivos necesarios en materia de seguridad de los suministros y de reducción de las emisiones.

Ese riesgo es particularmente grave en el caso de los biocarburantes, que constituyen el único medio de dar respuesta a las preocupaciones que existen hoy en el sector del transporte con relación a la seguridad (crucial) de los suministros y a las emisiones.

El análisis sugiere que cuanto más equilibrado sea el desarrollo tecnológico creado por los objetivos sectoriales de los biocarburantes, más duraderos serán los beneficios económicos y medioambientales que se obtengan. Es recomendable, por tanto, fijar un objetivo mínimo para el uso de biocarburantes en el 2020.

Estudio de combinaciones distintas de energías renovables

Para estudiar el posible desarrollo de cada uno de los sectores de la energía, se han manejado en esta evaluación tres hipótesis, las tres con una cuota total de energías renovables del 20 % en el 2020, pero cada una con un desglose de sectores diferente:

1. en el modelo PRIMES, una hipótesis de «altos niveles de energía renovable y de eficiencia», en la cual esta energía representaría el 43 % de la producción de electricidad, el 15 % del consumo de gasolina y gasóleo en el transporte y el 16 % de la energía para calefacción y refrigeración;

2. en el modelo Green-X, una hipótesis de «coste mínimo», que, partiendo de las tecnologías más baratas, arroja en comparación con la hipótesis PRIMES una participación de las energías renovables mayor en la producción de electricidad y menor, en cambio, en el caso del trasporte (12 %);

3. también en el modelo Green-X, una hipótesis «de equilibrio», en la cual el potencial de la energía renovable se desarrolla con un esfuerzo similar para los distintos sectores y tecnologías; esto arroja con relación a las dos hipótesis anteriores una cuota de energías renovables mayor para la calefacción y la refrigeración (21 %), menor para la producción de electricidad (34 %) e intermedia en el caso del transporte (14 %).

En el marco de estas hipótesis, puede considerarse óptimo para el caso específico de los biocarburantes un objetivo del 14 %. No obstante, aunque ese crecimiento sea viable, es preciso adoptar una posición más prudente al fijar un objetivo mínimo con carácter obligatorio.

En este sentido, la evaluación de impacto considera que un objetivo razonable para los biocarburantes sería aportar al consumo de combustible de transporte en el 2020 alrededor de 31 Mtep. La evaluación se basa para ello en previsiones conservadoras con relación a la cantidad de biocarburantes que pueda producirse de forma sostenible y al tipo de tecnologías existentes para la producción de éstos y la fabricación de motores de automóvil.

Sobre la base de lo que precede y sin perjuicio del peso político dado a los diferentes factores mencionados, se recomienda combinar para el 2020 un objetivo global de energías renovables del 20 % con un objetivo sectorial del 10 % para los biocarburantes.

[1] Conclusiones de la Presidencia 7775/06 de 24 de marzo de 2006.

[2] Resolución del Parlamento Europeo de 14 diciembre de 2006.

[3] Nota: de acuerdo con los resultados de los modelos que se utilizan en esta evaluación de impacto, una cuota de energía renovable del 20 % en el 2020 (tal y como reclama el Parlamento) es coherente con una cuota del 15 % en el 2015 (como propone el Consejo Europeo).

[4] Es importante observar que la hipótesis de una «política sin cambios» no es igual a una hipótesis de base: la primera incluye las medidas establecidas en el Plan de acción para la eficiencia energética [COM(2006) 545] y contempla así alrededor de un 13% más de ahorro energético que el que podría esperarse en una hipótesis de base.

[5] Dada la demanda de energía que se prevé en las distintas regiones del mundo, la mayoría de ellas dispone de un potencial de producción de biomasa superior al de Europa, y esto las capacita para la exportación. Es probable así que las importaciones de biomasa hagan una importante contribución al papel de las energías renovables en la Unión en 2020.

[6] Agencia Europea de Medio Ambiente (2006): How much bioenergy can Europe produce without harming the environment ? (¿Cuánta bioenergía puede producir Europa sin dañar el medio ambiente?) - Informe de la AEMA no 7/2006.

[7] Véase el documento (en inglés) de la Conferencia de 2006 sobre la energía eólica global: «Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration». El documento se encuentra en el sitio web del Acuerdo de aplicación de la AIE sobre la energía eólica: http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html.

[8] El cálculo de las emisiones incluye el CO2, pero no, en cambio, otros gases de efecto invernadero (GEI) cubiertos por el Protocolo de Kyoto, como, por ejemplo, el metano (CH4) y el óxido nitroso (N2O). Esto significa que los beneficios de la biomasa en materia de GEI se ven sobrevalorados, ya que el proceso de producción (incluido en el análisis del ciclo de vida) da lugar a emisiones tanto de CH4 como de N2O. Además, el cálculo incluye únicamente las emisiones directas, no las del ciclo vital. La evaluación de impacto tiene muy presentes estas cuestiones metodológicas para la revisión de la Directiva de los biocarburantes [ref], dado que en el caso de éstos revisten una especial importancia.

[9] El modelo PRIMES arroja una cifra de 234 Mtep en una hipótesis de «altos niveles de energía renovable y de eficiencia». El modelo Green-X, por su parte, presenta una cifra de entre 250 y 300 Mtep.

[10] El modelo ASTRA se ha utilizado para evaluar el impacto que se producirá en el empleo y el PIB si las energías renovables logran una cuota del 20 % en los tres sectores de la energía.

[11] Para calcular los efectos que tendría en el PIB y el empleo una cuota de biocombustibles del 14 %, se elaboró un modelo input-output (I/O) basado en la información procedente del modelo de simulación europeo (ESIM) que aplica la Comisión a los mercados agrícolas.

[12] El modelo PACE-POLES se ha utilizado para evaluar el efecto en el PIB de una cuota de energía renovable del 35 % en la producción de electricidad.

[13] Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad (DO L 283 de 27.10.2001, p. 33).

[14] Directiva 2003/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de mayo de 2003, relativa6N al fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles renovables en el transporte (DO L 123 de 17.5.2003, p. 42).