Por su situación geográfica, Turquía es un destacado país de acogida y tránsito de refugiados y migrantes. El país ha acogido a más de cuatro millones de refugiados, la cifra más alta en todo el mundo. Esta cifra incluye los más de 3,7 millones de refugiados sirios registrados y los 330 000 refugiados y solicitantes de asilo registrados procedentes en su mayoría de Afganistán, Irak, Irán y Somalia . Este ingente número de personas ha causado un impacto significativo en las comunidades de acogida. Tras la crisis del verano de 2021, el desplazamiento prolongado de los refugiados sirios y el aumento de llegadas irregulares procedentes de Afganistán a Turquía están planteando crecientes problemas de cohesión social entre refugiados, migrantes y comunidades de acogida, en particular en un contexto caracterizado por una desfavorable coyuntura económica y por el impacto de la pandemia de COVID-19 en el mercado laboral.

Turquía sigue haciendo grandes esfuerzos para acoger y abordar las necesidades de más de cuatro millones de refugiados y migrantes y ha reiterado su compromiso con la aplicación de la Declaración UE-Turquía de marzo de 2016. Al contrario de lo esperado, Turquía no se enfrentó a una afluencia masiva de migrantes y refugiados como consecuencia del deterioro de la seguridad en Afganistán. No obstante, la presión continúa siendo latente a lo largo de la frontera entre Turquía e Irán. La Declaración siguió dando resultados concretos en 2021 en lo que respecta a la reducción de los cruces irregulares y peligrosos de fronteras, y al salvamento de vidas en el mar Egeo. Sin embargo, las llegadas de migrantes en situación irregular aumentaron en 2021 en la mayoría de las rutas en comparación con 2020; así, aumentaron a 11 865 llegadas, o un 92 %, en Chipre; a 12 916, o más del 200 %, en Italia; y a 936, o más de 300 %, en Bulgaria. Sin embargo, en Grecia descendieron a 7 443 llegadas, una disminución del 47 %. Los aumentos en 2021 podrían deberse en parte al levantamiento de las medidas adoptadas por los países de la región en 2020 para contener la pandemia. Además, aunque el reasentamiento de refugiados en los Estados miembros de la UE se reanudó tras una breve pausa derivada de la pandemia de COVID-19, Turquía ha mantenido la suspensión de los retornos desde las islas griegas impuesta en marzo de 2020.

El Consejo Europeo de marzo y junio de 2021 destacó el interés estratégico que tiene para la Unión Europea un entorno estable y seguro en el Mediterráneo Oriental y el desarrollo de una relación de cooperación y mutuamente beneficiosa con Turquía. Los dirigentes de la UE se han ofrecido a fomentar una dinámica más positiva en las relaciones entre la UE y Turquía. Para ello, expresaron su disposición a establecer una colaboración gradual, proporcionada y con posibilidad de ser interrumpida con Turquía en una serie de ámbitos de interés común, incluida la migración. En octubre de 2021, se celebró en Ankara un diálogo de alto nivel entre la UE y Turquía sobre migración y seguridad.

El Consejo Europeo de junio de 2021 pidió a la Comisión que presentase sin demora propuestas formales para la continuación de la financiación de los refugiados sirios y las comunidades de acogida en Turquía, Jordania, Líbano y otras partes de la región, en consonancia con la declaración de los miembros del Consejo Europeo de marzo de 2021 y en el contexto de la política global de migración de la UE. La Comisión movilizó 3 000 millones EUR del presupuesto de la UE para el período 2021-2023. A finales de 2021, movilizó 860 millones EUR en concepto de ayuda para financiar las necesidades básicas, la educación y la gestión de la migración. Como con el segundo tramo del Mecanismo, la programación del paquete de 3 000 millones EUR del período 2021-2023 debe seguir reflejando la transición de ayuda humanitaria a ayuda al desarrollo.

1.2.Respuesta de la UE a la crisis e instauración del Mecanismo

En 2015, la Unión Europea y sus Estados miembros decidieron intensificar su colaboración política y financiera con objeto de apoyar a Turquía en sus esfuerzos por acoger refugiados. En respuesta a la petición de los Estados miembros de la UE, que solicitaban una significativa financiación adicional para apoyar a los refugiados en Turquía, la Comisión estableció el Mecanismo para los refugiados en Turquía mediante la Decisión de la Comisión de 24 de noviembre de 2015, modificada el 10 de febrero de 2016 y, posteriormente, el 14 de marzo y el 24 de julio de 2018. El Mecanismo es un instrumento destinado a coordinar la movilización de los recursos disponibles con cargo al presupuesto de la Unión y a las contribuciones adicionales de los Estados miembros integradas en el presupuesto de la UE como ingresos afectados externos. Los Estados miembros asumieron el compromiso político de facilitar contribuciones nacionales en el marco del Acuerdo Común entre los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea, adoptado por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros el 3 de febrero de 2016, y actualizado con ocasión del acuerdo sobre el segundo tramo del Mecanismo. El Acuerdo Común establecía asimismo un marco de condicionalidad. Se asignó al primer tramo del Mecanismo (2016-2017) un total de 3 000 millones EUR. Esos 3 000 millones EUR se sumaron a otros 345 millones EUR ya asignados por la Comisión a Turquía en respuesta a la crisis de los refugiados sirios antes de que entrara en funcionamiento el Mecanismo y a la ayuda bilateral prestada por los Estados miembros. Para el segundo tramo del Mecanismo (2018-2019), se asignaron otros 3 000 millones EUR, con lo que el montante total del Mecanismo ascendió a 6 000 millones EUR. El Mecanismo entró en funcionamiento el 17 de febrero de 2016 con la primera reunión de su Comité Director. Tras dicha reunión, la Comisión actuó rápidamente para contratar los primeros proyectos en el marco del Mecanismo. A 31 de diciembre de 2020, la Comisión había contratado la totalidad de la dotación operativa del Mecanismo. Del total de 6 000 millones EUR, se han desembolsado hasta la fecha más de 4 600 millones EUR.

El 18 de marzo de 2016, los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y de Turquía reafirmaron su compromiso con la ejecución de su Plan de Acción Conjunto y acordaron nuevas medidas con el fin de profundizar las relaciones entre la UE y Turquía, y de resolver la crisis migratoria. Turquía y la Unión Europea reconocieron que se precisan más esfuerzos rápidos y concretos. En particular, la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016 (en lo sucesivo, «la Declaración») instaba, entre otras cosas, a poner fin a la migración irregular desde Turquía hacia la UE mediante el desmantelamiento del modelo de negocio de los traficantes, el ofrecimiento a los migrantes de una vía alternativa a la de poner sus vidas en peligro y la aceleración de la aplicación del Mecanismo. En 2021, el número total de llegadas desde Turquía a Grecia, Italia y Bulgaria fue de 21 295, frente a las 18 402 llegadas de 2020 (un aumento del 16 %). Se registraron 7 443 llegadas a Grecia en comparación con las 13 979 de 2020 (una disminución del 47 %); 12 916 llegadas a Italia, frente a las 4 191 de 2020 (un aumento de más del 200 %), y 936 llegadas a Bulgaria, frente a las 232 de 2020 (un aumento de más del 300 %) La ruta migratoria de Turquía a Chipre se mantuvo muy activa. En 2021, el número total de llegadas irregulares a las zonas controladas por el Gobierno de Chipre fue de 11 685 (10 918 tras haber cruzado la Línea Verde desde las zonas no controladas por el Gobierno), lo que supone un aumento del 92 % en comparación con 2020.

Turquía seguía soportando una presión migratoria considerable, que, si bien disminuyó en 2020 como consecuencia de la pandemia de COVID-19, volvió a aumentar en 2021. Desde marzo de 2021, la cifra mensual de detenciones dentro de Turquía ha sido más elevada que la de los mismos períodos de notificación de 2020. Prosiguió la ampliación del programa de reasentamiento «uno por uno» con arreglo a la Declaración. Entre abril de 2016 y febrero de 2022, un total de 32 562 refugiados sirios procedentes de Turquía fueron reasentados en la UE. Desde 2016, 2 140 migrantes han sido devueltos de las islas griegas a Turquía con arreglo a la Declaración. Como las autoridades turcas no han revocado su decisión de marzo de 2020 de suspender las operaciones de retorno con arreglo a la Declaración debido a la pandemia de COVID-19, en 2021 no se llevaron a cabo operaciones de retorno. Aunque los reasentamientos procedentes de Turquía se reanudaron en julio de 2020, los retornos desde Grecia siguen suspendidos. Como respuesta a las reiteradas peticiones de las autoridades griegas y de la Comisión Europea en relación con la reanudación de las operaciones de retorno, Turquía ha declarado que no se llevaría a cabo ninguna operación de retorno a menos que cesen las supuestas devoluciones en la frontera turco-griega y Grecia revoque su decisión de considerar a Turquía como un tercer país seguro.

Los Estados miembros todavía no han activado el régimen voluntario de admisión humanitaria que se espera que entre en funcionamiento una vez los cruces irregulares entre Turquía y la UE hayan finalizado o, al menos, se hayan reducido de forma sustancial y sostenible.

COVID-19 La pandemia de COVID-19 tiene efectos considerables en Turquía. Cuando estalló la crisis en Turquía en marzo de 2020, la Comisión se puso en contacto con las autoridades turcas para preguntarles si necesitaban algún tipo de apoyo específico a su respuesta por parte de la UE. Las autoridades turcas confirmaron su intención de seguir avanzando con los proyectos enmarcados en el Mecanismo y con el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP) periódico y bilateral, conforme a la programación original. Tras estrechas consultas con las autoridades turcas, la Comisión accedió a movilizar el ahorro del Mecanismo para fines relacionados con la COVID-19, en forma de complementos a proyectos ya existentes en lugar de nuevos proyectos. La Comisión también se puso en contacto con los socios ejecutantes del Mecanismo para evaluar las consecuencias de la COVID-19 en los proyectos del Mecanismo. A raíz de estas consultas, el período de ejecución de los proyectos correspondientes a la medida especial de 2016, por valor de 1 600 millones EUR, se amplió hasta junio de 2025, lo que debería permitir que todos esos proyectos alcancen sus objetivos declarados. A finales de 2021, aproximadamente 83 millones EUR habían sido reasignados a intervenciones de asistencia sanitaria y medidas de apoyo socioeconómico para mitigar el impacto de la COVID-19 en el marco del Mecanismo para los refugiados (de un total de 133 millones EUR para intervenciones reasignadas en el marco de los instrumentos financieros de la UE). Las medidas incluyeron la activación de una reserva para imprevistos de 4,7 millones EUR procedentes del proyecto SIHHAT I que se destinó a equipar a los centros sanitarios para migrantes con equipos de protección y desinfección. Además, en el marco de la vertiente humanitaria del Mecanismo, se reasignaron más de 63 millones EUR para proporcionar una respuesta humanitaria tras la COVID-19 a través de distintos proyectos. En concreto, tanto la Red de Seguridad Social de Emergencia (ESSN) como la transferencia condicional de efectivo para la educación (CCTE) proporcionaron ayuda complementaria en efectivo a sus beneficiarios. En el marco de la ESSN, se concedieron dos complementos, de 500 liras turcas (TL) cada uno, en los meses de junio y julio de 2020 a más de 1,75 millones de refugiados (308 000 hogares), por un total de más de 40 millones EUR. En el marco del proyecto de la CCTE, el 30 de noviembre de 2020 se concedió un complemento en forma de pago único de 85 TL a todos los beneficiarios elegibles, con independencia de su edad o estatuto. En total, 518 794 menores recibieron este complemento extraordinario. Además, se proporcionó también ayuda en efectivo a aproximadamente 88 779 hogares (414 459 refugiados) no beneficiarios de la ESSN a través de una operación a escala nacional ejecutada por el ACNUR junto con la Dirección General de Gestión de la Migración (DGMM), con una contribución de 16,7 millones EUR procedente de la financiación humanitaria al margen del Mecanismo. En el marco del Fondo fiduciario de la UE en respuesta a la crisis siria, la ayuda por la COVID-19 se concentró en la adquisición de equipos de protección individual, el aprendizaje en línea y a distancia, la integración laboral y el apoyo psicosocial.





2.Funcionamiento del Mecanismo

El Mecanismo es un instrumento de coordinación que permite la movilización rápida, efectiva y eficiente de la ayuda de la UE a los refugiados en Turquía. Posibilita la movilización óptima de los instrumentos existentes de financiación de la UE, como la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo, para atender las necesidades de los refugiados y las comunidades de acogida de una manera integral y coordinada.

El Comité Director del Mecanismo proporciona orientación estratégica sobre las prioridades, los tipos de acciones que han de recibir apoyo, los importes que deben asignarse y los instrumentos de financiación que deben movilizarse, así como, cuando procede, sobre las condiciones relativas al cumplimiento de los compromisos que Turquía ha asumido en el marco del Plan de Acción Conjunto UE-Turquía de 29 de noviembre de 2015 (en lo sucesivo, «el Plan de Acción Conjunto»). En 2021, que corresponde con el sexto año de aplicación del Mecanismo, el Comité Director celebró dos reuniones: una el 30 de junio y la otra, el 9 de diciembre. Debido a la pandemia de COVID-19, ambas reuniones se celebraron a distancia.

Los principios fundamentales que guían la ejecución del Mecanismo son la rapidez, la eficiencia y la eficacia, al tiempo que se asegura una buena gestión financiera. También son importantes la sostenibilidad de las intervenciones del Mecanismo y la responsabilidad compartida con las autoridades turcas. La determinación de los ámbitos de ayuda prioritarios se basó en una valoración exhaustiva e independiente de las necesidades, con especial atención a los grupos vulnerables. La valoración de las necesidades se actualizó en 2018.

El Mecanismo coordina la financiación procedente de los instrumentos de financiación externa siguientes: ayuda humanitaria, Instrumento Europeo de Vecindad, Instrumento de Cooperación al Desarrollo, Instrumento de Ayuda Preadhesión e Instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz. Las medidas financiadas por el presupuesto de la Unión se ejecutan de conformidad con sus normas y reglamentos financieros aplicables tanto a la gestión directa como a la indirecta.

La ejecución de la ayuda está supeditada al estricto cumplimiento, por parte de Turquía, de los compromisos del Plan de Acción Conjunto y de la Declaración.

3.Capacidad financiera y duración y naturaleza de la financiación

El presupuesto total coordinado por el Mecanismo es de 6 000 millones EUR, movilizados en dos tramos. Los proyectos del primer y del segundo tramo se prolongan hasta mediados de 2025 a más tardar, si bien muchos de los proyectos del primer tramo ya han finalizado y la mayoría de los proyectos finalizarán antes.

Excepcionalmente, debido a la crisis de la COVID-19, el período de ejecución de los proyectos correspondientes a la medida especial de 2016, por valor de 1 600 millones EUR, se amplió hasta junio de 2025, lo que permitirá que todos esos proyectos alcancen sus objetivos declarados.

El montante del primer tramo ascendía a 3 000 millones EUR, de los que 1 000 millones EUR se movilizaron con cargo al presupuesto de la UE y 2 000 millones EUR a contribuciones bilaterales procedentes de los Estados miembros. Del mismo modo, para el segundo tramo se movilizó un importe de 3 000 millones EUR, de los que el presupuesto de la UE proporcionó 2 000 millones EUR y los Estados miembros, 1 000 millones EUR.

Por lo que respecta a los recursos del presupuesto de la UE, de los 1 000 millones EUR procedentes de este para el período 2016-2017, 250 millones EUR se movilizaron en 2016 y 750 millones EUR, en 2017. De los 2 000 millones EUR del presupuesto de la UE para el período 2018-2019, 550 millones EUR se movilizaron en 2018 y el resto, en 2019.