Informe Especial Errores en el gasto en 
desarrollo rural: ¿cuáles 
son sus causas y cómo  
se están abordando?ES 2014  Nº 23
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

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ISBN 978-92-872-1635-9
doi: 10.2865/25008
© Unión Europea, 2015
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Printed in Luxembourg
Errores en el gasto en 
desarrollo rural: ¿cuáles 
son sus causas y cómo  
se están abordando?
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
segundo párrafo)Informe EspecialES 2014  Nº 23
02
 Índice
Apartados
 Glosario
I–XI Resumen
1–5 Introducción
6–11 Alcance y enfoque de la fiscalización
12–21 Tipo y prevalencia de los errores encontrados
12–14 Aspectos generales
15–16 Medidas de inversión
17 Ayudas por superficie
18–21 Diferencias entre grupos de Estados miembros en cuanto a la tasa de ejecución financiera y al 
porcentaje de error
22–92 Observaciones
22–54 PARTE I: ¿Cuáles son las principales causas del porcentaje de error en las medidas de inversión?
23–29 Los organismos públicos constituyen una importante fuente de error por el incumplimiento de las normas 
de contratación pública
30–38 El incumplimiento de los criterios de subvencionabilidad por parte de los beneficiarios incide 
significativamente en el porcentaje de error
39–45 Indicios de que beneficiarios privados puedan haber cometido irregularidades deliberadas
46 – 54 Las autoridades de los Estados miembros podrían haber detectado y corregido los errores que afectaban 
a las medidas de inversión
55–69 PARTE II: ¿Cuáles son las principales causas del porcentaje de error en las ayudas por superficie?
56–65 Las ayudas agroambientales constituyen la medida por superficie más propensa a errores
66–69 Las ayudas para zonas desfavorecidas están menos afectadas por errores
03 Índice
70–92 PARTE III: ¿Tienen los planes de acción de los Estados miembros y el nuevo marco jurídico de la UE 
el potencial de dar una respuesta eficaz a estas causas?
71–81 El plan de acción iniciado por la Comisión constituye un paso en la dirección correcta para dar respuesta 
a las causas de error
82–92 El nuevo marco jurídico de la UE puede incidir positivamente en la búsqueda de respuesta a las causas 
de error
93–100 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo — Lista de medidas de desarrollo rural
 Respuestas de la Comisión
04
 Glosario
Actividad agrícola : producción, cría o cultivo de productos agrícolas, incluida 
la recolección, el ordeño, la cría y el mantenimiento de animales para fines 
agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias 
y medioambientales.
Contratación pública : proceso de licitación que deben seguir los organismos 
públicos para la adquisición de bienes, obras y servicios por encima de un 
determinado límite. El objetivo es obtener la oferta más ventajosa mediante la 
creación de la competencia suficiente entre los proveedores y garantizar que 
los contratos se adjudican de modo leal, transparente y sin discriminación. La 
Directiva 2004/18/CE y la Directiva 2004/17/CE establecen el marco jurídico para 
la contratación pública, que debe ser aplicado por las autoridades nacionales.
Controles administrativos : controles formales y automatizados que llevan 
a cabo los organismos pagadores en todas las solicitudes, con el fin de 
comprobar que cumplen las condiciones con arreglo a las cuales se concede 
la ayuda. Deben verificarse todos los elementos que sea posible y adecuado 
comprobar mediante medios administrativos.
Controles sobre el terreno : verificación del cumplimiento de las normas 
aplicables llevada a cabo por los inspectores del organismo pagador, que 
incluye la visita a las instalaciones del solicitante (por ejemplo, inspecciones 
en las explotaciones a fin de medir y evaluar la admisibilidad de las parcelas 
declaradas). Determinados elementos, como la existencia de animales, solo se 
pueden comprobar sobre el terreno.
Criterios de subvencionabilidad : normas que deben respetarse para que las 
ayudas solicitadas se paguen o no se retiren. Estas normas deben orientarse 
a recursos financieros limitados, con el fin de lograr los objetivos del programa.
Efecto de peso muerto : situación en la que una operación subvencionada se 
habría llevado a cabo de todos modos, total o parcialmente, incluso sin ayudas 
públicas.
Gestión compartida : método de ejecución del presupuesto de la UE por el 
que las tareas de ejecución se delegan en los Estados miembros1. A tal fin, las 
autoridades de los Estados miembros designan organismos competentes para la 
gestión y el control de los fondos de la UE. Dichos organismos deben informar 
a la Comisión. En el contexto del presente informe, estos organismos son los 
«organismos pagadores».
Irregularidad : toda infracción de una disposición del Derecho de la Unión Europea 
correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga 
o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o   
a los presupuestos administrados por esas, bien sea mediante la disminución o la 
supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente 
por cuenta de las Comunidades, o bien mediante un gasto indebido2.
Medida de inversión : ayuda concedida para inversiones materiales 
o inmateriales.
Medida : régimen de ayuda para la ejecución de una política. Cada medida 
establece normas específicas que deben cumplir los proyectos o acciones que 
pueden obtener financiación. Existen dos tipos de medidas: medidas de inversión 
y ayudas por superficie.1 Artículo 59 del Reglamento 
(UE, Euratom) nº 966/2012 del 
Parlamento Europeo y el 
Consejo, de 25 de octubre 
de 2012, sobre las normas 
financieras aplicables al 
presupuesto general de la 
Unión y por el que se deroga 
el Reglamento (CE, Euratom) 
nº 1605/2002 del Consejo 
(DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
05 Glosario
Organismo pagador : organismo competente dentro de un Estado miembro para 
la correcta evaluación, cálculo, inspección y pago de subsidios agrícolas. Parte de 
la labor del organismo pagador podrá ser realizada por organismos delegados.
Pequeñas y medianas empresas : empresas con menos de 250 trabajadores 
y con un volumen de negocio anual inferior a los 50 millones de euros y/o un 
total del balance que no supere los 43 millones de euros3.
Porcentaje de error : el porcentaje de error de cada operación irregular es la 
proporción entre el importe del error y el importe total pagado. El cálculo del 
porcentaje global de error se explica en el recuadro 1 .
Sobrerregulación : normas innecesarias y/o desproporcionadas, como 
condiciones de subvencionabilidad excesivas.2 Artículo 1, apartado 2, del 
Reglamento (CE, Euratom) 
nº 2988/95 del Consejo, de 
18 de diciembre de 1995, 
relativo a la protección de los 
intereses financieros de las 
Comunidades Europeas 
(DO L 312 de 23.12.1995, p. 1).
3 Recomendación 2003/361/CE 
de la Comisión, de 6 de mayo 
de 2003, sobre la definición de 
microempresas, pequeñas 
y medianas empresas 
(DO L 124 de 20.5.2003, p. 36).
06
I
La Unión Europea (UE) y los Estados miembros asigna -
ron más de 150 000 millones de euros a la política de 
desarrollo rural durante el período de programación 
2007-2013. Ejecutado en régimen de gestión compar -
tida, el presupuesto total se dividió casi equitativa -
mente entre las medidas de inversión (principalmente 
ayudas a la inversión en activos materiales e inmateria -
les) y las ayudas por superficie (compensación a agri -
cultores por sus esfuerzos para llevar a cabo determi -
nadas actividades agrícolas).
II
El Tribunal estima que el porcentaje medio de error 
del gasto en desarrollo rural realizado durante los 
tres últimos años fue del 8,2 %4. Dos tercios de este 
porcentaje de error corresponden a las medidas de 
inversión y el tercio restante a las ayudas por super -
ficie. En este contexto, el presente informe especial 
tiene por objetivo describir las principales causas de 
este elevado porcentaje de error y valorar si las medi -
das adoptadas por los Estados miembros y la Comisión 
darán una respuesta eficaz a las causas identificadas 
en el futuro.
III
El Tribunal concluye que la Comisión y los Estados 
miembros son parcialmente eficaces en dar respuesta 
a las principales causas del elevado porcentaje de 
error en el desarrollo rural. Esta conclusión general se 
basa principalmente en la valoración de que, a pesar 
de las iniciativas de la Comisión, los planes de acción 
de los Estados miembros no abordaron sistemática -
mente las insuficiencias identificadas.
4 El porcentaje de error más probable declarado para el grupo 
completo de políticas (desarrollo rural, medio ambiente, pesca 
y sanidad) fue del 7,7 % para el ejercicio 2011, del 7,9 % para 2012 y del 
6,7 % para 2013. El porcentaje de error en el desarrollo rural es mayor 
por sí solo que el de los demás componentes del grupo (véase 
asimismo la nota al pie nº 5 del apartado 4 para las cifras 
correspondientes a desarrollo rural únicamente).IV
Las causas de error fueron identificadas mediante el 
análisis de una muestra de 461 pagos seleccionados 
de modo aleatorio durante las auditorías de la legali -
dad y regularidad de los ejercicios 2011, 2012 y 2013. 
La información obtenida a partir de la valoración 
realizada por el Tribunal de los sistemas de control 
que operan en los Estados miembros complementó 
esta primera fase del trabajo. En una segunda fase, 
el Tribunal revisó los planes de acción de diez de los 
veintisiete Estados miembros y examinó si habían 
identificado eficazmente las causas de error y habían 
incluido medidas correctoras. Esta labor se completó 
evaluando el impacto potencial que tendría el marco 
jurídico de la UE en las causas de error para el período 
de programación 2014-2020.
V
El incumplimiento de las normas de contratación 
pública contribuyó con una octava parte del por -
centaje de error. Los principales incumplimientos 
fueron las adjudicaciones directas injustificadas sin 
un procedimiento de licitación, la mala aplicación de 
los criterios de selección y adjudicación o la falta de 
igualdad de trato de los licitadores. La falta de conoci -
miento en la aplicación de las normas de contratación 
pública y la preferencia por trabajar con determinados 
proveedores son las principales explicaciones para 
estas situaciones.
VI
Los incumplimientos involuntarios de los criterios de 
subvencionabilidad por parte de beneficiarios públi -
cos y privados representaron una cuarta parte del 
porcentaje de error. Las presuntas infracciones delibe -
radas por parte de beneficiarios privados supusieron 
otra octava parte del porcentaje de error. El Tribunal 
constató que la medida de apoyo a la transformación 
de productos agrícolas fue la más propensa a error, 
mientras que la medida de apoyo a la instalación 
inicial de jóvenes agricultores no se vio afectada por 
errores de subvencionabilidad.Resumen
07
 Resumen
VII
Las autoridades de control de los Estados miembros 
podrían y deberían haber detectado y corregido la 
mayoría de los errores que afectaban a las medidas de 
inversión (aquellos cometidos por beneficiarios públi -
cos y privados). Los sistemas de control son deficientes 
porque los controles no son exhaustivos y se basan en 
información insuficiente.
VIII
Las ayudas por superficie generaron casi un tercio 
del porcentaje de error, siendo la principal causa el 
incumplimiento de los compromisos agrícolas. Existen 
tres explicaciones para esta situación: pocos incenti -
vos para el cumplimiento de los agricultores, un bajo 
porcentaje de controles de los compromisos y un bajo 
porcentaje de sanciones por incumplimiento. Por 
otra parte, las ayudas compensatorias para las zonas 
menos favorecidas, con características similares a las 
de la medida de apoyo a la instalación de jóvenes agri -
cultores, se ven menos afectadas por los errores.
IX
El ejercicio de plan de acción iniciado por la Comisión 
constituye un paso en la dirección correcta para dar 
respuesta a las causas de error. No obstante, los planes 
de acción aplicados por los Estados miembros tienen 
principalmente una función reactiva, y no abordan sis -
temáticamente los problemas que provocan los erro -
res en todos los Estados miembros. Asimismo, faltan 
medidas preventivas contra las insuficiencias gene -
ralizadas a escala de la UE. El marco jurídico de la UE 
para el período de programación 2014-2020 constituye 
un medio potencial de abordar las causas de error. 
Sin embargo, dos fases de la configuración normativa 
que actualmente están en marcha ofrecen el principal 
potencial de reducción de errores: la revisión y apro -
bación por parte de la Comisión de los programas de 
desarrollo rural y la aplicación por parte de los Estados 
miembros de los marcos reglamentarios nacionales.X
En el contexto de dar respuesta a las causas de error, 
una constatación recurrente del presente informe  
ha sido la necesidad de mantener un equilibrio ade -
cuado entre el número y la complejidad de las normas 
—como una transposición de la necesidad de lograr 
objetivos predefinidos— y la necesidad de garantizar 
la legalidad y la regularidad del gasto. En opinión del 
Tribunal, encontrar el equilibrio correcto entre estos 
dos aspectos opuestos es la clave de la aplicación 
satisfactoria de la política de desarrollo rural.
XI
El Tribunal formula las siguientes recomendaciones:
a) La Comisión debería completar sus medidas co -
rrectoras hasta la fecha centrándose como hasta 
ahora en las causas subyacentes a los errores en el 
gasto en desarrollo rural. En este sentido, los Esta -
dos miembros deberían, cuando proceda, adoptar 
medidas preventivas y correctoras en relación con 
la contratación pública, la elusión deliberada de 
las normas y las ayudas agroambientales.
b) La Comisión debería llevar a cabo un minucioso 
seguimiento de la ejecución de los planes de 
desarrollo rural y tener en cuenta en sus auditorías 
de conformidad las normas vigentes, incluidas si 
procede las adoptadas a nivel nacional, a fin de 
reducir el riesgo de repetir insuficiencias y errores 
encontrados durante el período de programación 
2007-2013.
c) La Comisión y los Estados miembros deberían 
analizar:
i) en qué grado se pueden replicar las carac -
terísticas de un ámbito más focalizado, unos 
criterios de subvencionabilidad limitados y el 
uso de opciones simplificadas de costes en la 
concepción y ejecución de un mayor número 
de medidas de ayuda sin comprometer sus 
objetivos generales;
Resumen 08
ii) cómo mejorar el régimen de apoyo a las inver -
siones para la transformación de productos 
agrícolas, teniendo en cuenta los siguientes 
elementos:
 — la necesidad real de ayudas públicas para 
este sector y el riesgo de efecto de peso 
muerto;
 — las categorías de beneficiarios a los que se 
dirigen las ayudas: agricultores que buscan 
la integración vertical de su negocio o em -
presas sin actividad agrícola;
 — el alto techo de las ayudas públicas, que 
constituye un incentivo para las grandes 
corporaciones, ya que son las únicas con 
acceso a la cofinanciación necesaria;
 — el conjunto completo de condiciones de 
subvencionabilidad y el potencial para 
eludir dichas condiciones;
 — mayores esfuerzos por mejorar el diseño 
y rendimiento de los controles administra -
tivos y sobre el terreno;
iii) la medida de ayudas agroambientales a fin de 
que, en la medida de lo posible, los compromi -
sos puedan supervisarse mediante controles 
administrativos realizados por los Estados 
miembros.
09
 Introducción
01 
La Unión Europea (UE) asignó casi 
100 000 millones de euros para lograr 
sus objetivos de desarrollo rural duran -
te el período de programación 2007-
2013. Los Estados miembros también 
asignaron 58 000 millones de euros de 
sus recursos propios para cofinanciar 
la política de desarrollo rural de la UE. 
Estas ayudas públicas se ejecutan con 
arreglo a sistema de «gestión compar -
tida» (véase el diagrama 1 ).
02 
Los Estados miembros asignaron 
alrededor de la mitad del presupuesto 
de desarrollo rural a apoyar medidas 
de inversión . La modernización de 
explotaciones agrícolas, la instalación 
de jóvenes agricultores o la mejora 
de servicios básicos para la población 
rural constituyen algunos ejemplos 
de dichas medidas. Las ayudas por 
superficie  recibieron la otra mitad de 
la financiación. Las medidas de mayor 
entidad con arreglo a este tipo de 
ayudas son las ayudas agroambienta -
les y las ayudas compensatorias a los 
agricultores en zonas con desventajas 
naturales, como las zonas montañosas. 
En el anexo  del presente informe se 
recogen todas las medidas y su ejecu -
ción financiera.
03 
Los Informes Anuales del Tribunal 
publicados desde 2011 han incluido 
evaluaciones específicas del grupo 
de políticas «desarrollo rural, medio 
ambiente, pesca y sanidad», del que 
el gasto en desarrollo rural representa 
cerca del 90 %. Esta evaluación se basa 
en los resultados de las pruebas reali -
zadas por el Tribunal sobre la legalidad 
y regularidad de las operaciones y la 
eficacia de los sistemas de control.04 
Solo para el desarrollo rural, el Tribunal 
calcula que el porcentaje medio de 
error del gasto realizado durante los 
tres últimos años fue del 8,2 %, sobre 
la base de una muestra representa -
tiva de operaciones (véase asimismo 
el apartado 8)5. En el recuadro 1  se 
muestra cómo se cuantifican los casos 
de incumplimiento identificados en las 
operaciones individuales a efectos de 
calcular el porcentaje de error.
05 
El significativo nivel de incumplimien -
to de las normas aplicables, tal y como 
refleja el elevado porcentaje de error6, 
significa que el dinero en cuestión no 
se gasta conforme a las normas. Esto 
podría afectar negativamente a la 
consecución de los objetivos de la po -
lítica de desarrollo rural (aumento de 
la competitividad del sector agrícola 
y forestal, mejora del medio ambiente 
y el entorno rural, mejora de la calidad 
de vida en las zonas rurales y fomento 
de la diversificación de la actividad 
económica).5 8,2 % es la media de los tres 
años, con un límite inferior del 
6,1 % y un límite superior del 
10,3 %. La media corresponde 
a un 8,4 % de 2011, un 8,3 % de 
2012 y un 7,9 % de 2013.
6 El umbral de importancia 
relativa del Tribunal es del 2 % 
del gasto fiscalizado. Esto 
significa, en opinión del 
auditor, que no es probable 
que el total de errores por 
debajo de este umbral sean 
errores materiales; en otras 
palabras, no es probable que 
influyan en los usuarios de la 
información financiera.
10 Introducción Diagrama 1Aplicación de la política de desarrollo rural de la UE con arreglo a la gestión 
compartida
Marco reglamentario:
En virtud de los reglamentos de la UE, los 
Estados miembros elaboran programas de 
desarrollo rural de ámbito nacional 
o regional, en los que deﬁnen una 
estrategia y proponen las medidas que desean utilizar para dar respuesta a sus necesidades.
Los fondos se asignan mediante criterios 
de subvencionabilidad o selección deﬁnidos en las disposiciones de aplicación de los Estados miembros.
Ejecución del presupuesto:
Con arreglo a los contratos de ﬁnanciación 
ﬁrmados con los Estados miembros, los beneﬁciarios ejecutan los proyectos y presentan las solicitudes de pago para 
recibir las ayudas públicas correspondi-
entes a un determinado porcentaje de los 
costes subvencionables soportados.
Los Estados miembros veriﬁcan la 
ejecución adecuada del proyecto y la exactitud de la solicitud de pago y transﬁeren las ayudas públicas a los beneﬁciarios (incluida la coﬁnanciación de la UE).Todos los trimestres los Estados miembros presentan a la Comisión declaraciones de gastos para reclamar a la UE la parte correspondiente de las ayudas públicas. Tras las veriﬁcaciones, la Comisión reembolsa al Estado miembro la coﬁnanciación de la UE pagada.Fase de solicitud de pago (los Estados miembros pagan las ayudas 
públicas a los beneﬁciarios, tras realizar controles)
(solicitudes de pago)
Los Estados miembros 
reclaman la co/f_inanciación 
de la UE a la ComisiónLos bene/f_iciarios presentan 
las solicitudes de pagoLos bene/f_iciarios ponen 
en marcha el proyecto 
aprobadoLos Estados miembros 
organizan convocatorias 
de proyectosPropuesta por los Estados 
miembros y aprobada por 
la ComisiónPropuesta por la 
Comisión y aprobada 
por el Consejo
La Comisión desembolsa la coﬁnanciación de la UE a los Estados miembros
(declaraciones de gastos)Fase de ejecución (los beneﬁciarios ejecutan el proyecto o compromiso)
(contratos con terceros/prácticas agrícolas)Fase de solicitud (ﬁnanciación asignada a los beneﬁciarios)
(ﬁrma de contratos entre beneﬁciarios y Estados miembros)Normas y procedimientos pormenorizados en los Estados miembros
(legislación nacional o regional, procedimientos, guías)Programación estratégica a escala de los Estados miembros
(Planes estratégicos nacionales, Programas de Desarrollo Rural)Política de desarrollo rural deﬁnida a escala de la UE
(Directrices estratégicas comunitarias, Reglamento del Consejo)
11 Introducción
Cálculo del porcentaje de error
El Tribunal define como errores aquellas operaciones o partes de las mismas no conformes con los fines apro -
bados por el presupuesto y la base jurídica, calculadas correctamente y de conformidad con las normas y los 
reglamentos pertinentes.
Con el fin de valorar si se ha producido un error, el Tribunal contesta a la siguiente pregunta: «¿Habría sido 
diferente el importe pagado o el contratista seleccionado si se hubieran seguido correctamente los procedi -
mientos aplicables?»
Si la respuesta a dicha pregunta es «sí» y es posible medir la cantidad del importe fiscalizado afectada por el 
error, entonces el valor monetario del error se calcula del siguiente modo.
 οEn el caso de las medidas de inversión, el importe del error representa el valor del componente del coste 
considerado no admisible.
 οEn el caso de la contratación pública, se considera que la inobservancia de los requisitos de procedimiento 
de la legislación en materia de contratación pública, que obstruye los objetivos de libre competencia y ad -
judicación del contrato al licitador mejor cualificado, afecta a la totalidad del valor del pago relacionado 
con el contrato.
 οEn el caso de las ayudas por superficie, el sistema de reducciones aplicado por el Estado miembro se utiliza 
para cuantificar los incumplimientos de los compromisos específicos aplicables al agricultor7. El importe 
del error también incluye las discrepancias en la superficie de las parcelas agrícolas, reveladas por las me -
diciones llevadas a cabo con dispositivos GPS.
El porcentaje de error de cada operación irregular es la proporción entre el importe del error y el importe total 
pagado. A continuación, estos porcentajes de error se extrapolan al importe de la población total fiscalizada.
7 La legislación de la UE exige a los Estados miembros que apliquen reducciones cuando los beneficiarios declaran en exceso la superficie real o el 
número de animales, o no respetan los compromisos.Recuadro 1
12
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
06 
En el presente informe se describen las 
principales causas del elevado porcen -
taje de error en el ámbito del desarro -
llo rural. También se evalúa si es pro -
bable que las medidas adoptadas por 
los Estados miembros y la Comisión 
den una respuesta eficaz en el futuro 
a las causas identificadas. El informe 
contiene información facilitada a los 
auditores hasta finales de septiembre 
de 2014, cuando se completó el trabajo 
de auditoría.
07 
La pregunta de auditoría general era:
¿En qué medida han abordado efi ­
cazmente la Comisión y los Estados 
miembros las principales causas del 
elevado porcentaje de error en el 
desarrollo rural?
Las subpreguntas que pretendía res -
ponder la fiscalización eran:
 — ¿Cuáles son las principales causas 
del porcentaje de error en las me -
didas de inversión?
 — ¿Cuáles son las principales causas 
del porcentaje de error en las ayu -
das por superficie?
 — ¿Tienen los planes de acción de 
los Estados miembros y el nuevo 
marco jurídico de la UE el potencial 
de dar una respuesta eficaz a estas 
causas?08 
Para responder a las dos primeras 
subpreguntas, el Tribunal analizó 
los resultados comunicados sobre la 
muestra de operaciones seleccionadas 
de modo aleatorio durante las audi -
torías de la legalidad y la regularidad 
para los ejercicios de 2011, 2012 y 2013. 
Al tomar los resultados de tres años 
en lugar de los de uno, se obtiene un 
análisis más detallado de los tipos de 
error. El análisis incluyó la revisión de 
4618 operaciones, de las que 160 inci -
dieron en el porcentaje de error. Esta 
identificación de las causas de error se 
complementó con información obte -
nida a partir del examen realizado por 
el Tribunal de los sistemas de control 
implantados en los Estados miembros 
entre 2011 y 2013.
09 
En su respuesta al Informe Anual 
de 2012, la Comisión indicaba que en 
cada uno de los veintisiete Estados 
miembros se habían implantado ex -
haustivos planes de acción para iden -
tificar las causas de error y desarrollar 
las medidas correctoras adecuadas. 
El Tribunal seleccionó diez de estos 
planes de acción9 e investigó si esta -
ban orientados hacia las insuficiencias 
identificadas por el Tribunal, la Comi -
sión y los propios Estados miembros. 
Este ejercicio, que derivó en parte 
del trabajo realizado para el informe 
anual, también incluyó entrevistas con 
los responsables de la Comisión para 
los Estados miembros en cuestión.8 De las 482 operaciones 
incluidas en los informes 
anuales de 2011, 2012 y 2013 se 
excluyeron 21 operaciones 
porque se trataban de pagos 
correspondientes al cierre de 
períodos de programación 
anteriores, o del programa de 
ayuda preadhesión.
9 Bulgaria, Dinamarca, Alemania 
(Berlín  – Brandemburgo), 
España, Francia, Italia 
(Lombardía), Letonia, Hungría, 
Portugal y Rumanía.
13 Alcance y enfoque de la fiscalización
10 
En la fecha de adopción del presente 
informe, los reglamentos de la UE para 
el nuevo período de programación del 
desarrollo rural 2014-2020 ya se habían 
aprobado. Esto permitió a los audito -
res tomar en consideración el grado 
en que los cambios introducidos por 
el nuevo marco jurídico iban a incidir 
de forma significativa en las causas de 
error. Los marcos reglamentarios de 
los Estados miembros para el nue -
vo período de programación aún se 
encontraban en fase de elaboración y, 
por tanto, no se tienen en cuenta en el 
presente informe.
11 
Este informe se centra en la conformi -
dad de la ejecución de la política de 
desarrollo rural con las normas y los 
reglamentos vigentes y solo se refiere 
marginalmente a los elementos de 
buena gestión financiera —economía, 
eficacia y eficiencia—, que se tratan 
ampliamente en otros informes espe -
ciales del Tribunal.
14
 Tipo y prevalencia  
de los errores encontrados
Aspectos generales
12 
Esta sección contiene un análisis de la 
muestra analizada de 461 pagos y de 
los 160 pagos en los que se basa el 
porcentaje medio de error del 8,2 %.
13 
En el gráfico 2  se expone que la 
muestra se dividió casi a partes iguales 
entre los dos principales tipos de 
medidas. También se muestra que las 
medidas de inversión representan una 
mayor proporción del porcentaje de 
error (alrededor de dos tercios) que las 
ayudas por superficie (alrededor de un 
tercio).14 
Tal y como se muestra en el gráfico 1 , 
el marco reglamentario comprende 
dos niveles: el nivel de la UE, que 
establece los requisitos y las condicio -
nes generales, y el nivel de los Estados 
miembros. Estos aplican los requisitos 
de los reglamentos de la UE y esta -
blecen condiciones adicionales con 
arreglo a sus propios objetivos de la 
política. En lo que respecta al tipo de 
legislación objeto de incumplimiento, 
el Tribunal constató que únicamente 
1,3 puntos del porcentaje de error se 
debían al incumplimiento de disposi -
ciones directas de los reglamentos de 
la UE. La mayor parte del porcentaje de 
error (6,9 puntos porcentuales) se debe 
a incumplimientos de las condiciones 
establecidas en los Estados miembros.Gráfico 2Desglose de las ayudas por superficie y de las medidas  
de inversión en la muestra y en el porcentaje de error
2475,7 %2142,5 %
Muestra Porcentaje de errorAyudas por superﬁcie
Medidas de inversión
15 Tipo y prevalencia de los errores encontrados 
Medidas de inversión
15 
En el gráfico 3  se presenta un desglose 
de los distintos tipos de beneficiarios 
de las medidas de inversión. Se mues -
tra que los organismos públicos son 
los causantes de una cuarta parte del 
porcentaje de error del 8,2 %. Existen 
dos principales categorías de benefi -
ciarios privados: agricultores y benefi -
ciarios sin actividad agrícola. Estos úl -
timos representaron una quinta parte 
de la muestra, pero contribuyeron con 
un tercio al porcentaje de error de los 
proyectos de inversión.16 
En el caso de las medidas de inversión, 
los errores más comunes encontrados 
consistieron en incumplimientos de 
las condiciones de subvencionabili -
dad, indicios de que los beneficiarios 
privados podrían haber cometido 
irregularidades deliberadas e incum -
plimientos de las normas de contra -
tación públicas y privadas (véase el 
gráfico 4 ). Los proyectos de inversión 
consisten normalmente en un peque -
ño número de componentes de costes 
de alto valor. Esto significa que cuando 
estos componentes son considerados 
no admisibles, tienen como resultado 
un porcentaje de error relativamente 
elevado como proporción del pago to -
tal. Asimismo, si los proyectos o bene -
ficiarios no son admisibles, esto tiene 
como resultado que se aplique un 
porcentaje de error del 100 % al pago 
fiscalizado.Gráfico 3Desglose de los distintos tipos de beneficiarios  
de inver siones en la muestra y en el porcentaje de error
106
1,6 %46
1,8 %95 2,3 %
Muestra Porcentaje de errorOrganismos públicos
Beneﬁciarios privados excluidos
los agricultores
Agricultores
16 Tipo y prevalencia de los errores encontrados Gráfico 4 Gráfico 5Desglose de la contribución del 5,7 % al porcentaje de error por las medidas  
de inversión
Desglose de la contribución del 2,5 % al porcentaje de error por las ayudas  
por superficiePresuntas irregularidades
deliberadas 1,1 %Contratación privada 0,6 %Techo de ayuda excedido 0,5 %Otros 0,5 %
Contratación pública 1,1 %
Criterios de subvencionabilidad –
beneﬁciarios públicos 0,9 %
Criterios de subvencionabilidad –
beneﬁciarios privados 1 %
Compromisos agrícolas 0,9 %
Criterios de subvencionabilidad 0,9 %Otros 0,4 %
Diferencias en superﬁcie 0,3 %Ayudas por superficie
17 
En el caso de las ayudas por super -
ficie, la mayoría de las irregulari -
dades observadas implicaban el 
incumplimiento de los compromisos 
agroambien  tales (obligaciones rela -
tivas a la gestión de la tierra o las 
explotaciones), parcelas agrícolas no subvencionables y sobredeclaraciones 
(véase el gráfico 5 ). Los errores afectan 
normalmente a una superficie limitada 
de la explotación, lo que tiene como 
resultado un porcentaje de error me -
nor por cada ayuda, al contrario de lo 
que ocurre con las medidas de inver -
sión, en las que los incumplimientos 
de subvencionabilidad afectan a una 
mayor proporción del pago.
17 Tipo y prevalencia de los errores encontrados 
Diferencias entre grupos 
de Estados miembros  
en cuanto a la tasa de 
ejecución financiera y al 
porcentaje de error
18 
El presupuesto de desarrollo rural para 
el período 2007 -2013 (véase el aparta -
do 1) se desglosa por Estados miem -
bros y por años. El Reglamento (CE) 
nº 1290/2005 del Consejo10 exige a la 
Comisión que libere la parte del com -
promiso anual que no se haya utilizado 
en un período de dos años a partir del 
año del compromiso (lo que se cono -
ce como la norma «N+2»). Esta norma 
tiene como fin acelerar la ejecución de 
los programas.
19 
El Tribunal ha comparado la tasa de 
ejecución financiera de los Estados 
miembros (esto es, la razón entre los 
pagos reales acumulativos y el plan) 
con sus porcentajes de error. Con el fin 
de obtener información representativa 
desde el punto de vista estadístico, 
los veintisiete Estados miembros con 
programas de desarrollo rural para 
el período 2007-2013 fueron dividi -
dos en tres grupos de nueve Estados 
miembros en función de sus tasas 
de ejecución financiera, por orden 
descendente, a 15 de octubre de 2013. 
La información disponible no permite 
mostrar los resultados de cada uno 
de los Estados miembros. Los siguien -
tes están representados en los tres 
grupos.
 — Tasa más alta de ejecución finan -
ciera: Austria, Bélgica, Eslovaquia, 
Estonia, Finlandia, Irlanda, Letonia, 
Luxemburgo y República Checa. — Tasa media de ejecución financie -
ra: Alemania, Eslovenia, Francia, 
Lituania, los Países Bajos, Polonia, 
Portugal, Suecia y el Reino Unido.
 — Tasa más baja de ejecución finan -
ciera: Bulgaria, Chipre, Dinamarca, 
España, Grecia, Hungría, Italia, 
Malta y Rumanía.
20 
En el gráfico 6  se presentan cifras 
agregadas desde el comienzo del 
período de programación (2007) hasta 
el final del ejercicio 201311; estas cifras 
muestran una importante correlación 
negativa entre las tasas de ejecución 
financiera y los porcentajes de error en 
los tres grupos de Estados miembros. 
El mismo análisis se llevó a cabo para 
diferentes fechas, y de forma separada 
para las medidas de inversión y las 
ayudas por superficie, con resultados 
similares. No obstante, las ayudas por 
superficie se basan en su mayoría en 
contratos plurianuales, lo que tiene 
como resultado una tasa de ejecución 
y unos porcentajes de error relativa -
mente estables. La correlación es más 
pronunciada en el caso de las medidas 
de inversión, en las que las tasas de 
ejecución son más bajas y los porcen -
tajes de error son más elevados.
21 
El análisis pormenorizado de la co -
rrelación entre la tasa de ejecución 
financiera y el porcentaje de error no 
formaba parte del alcance de la pre -
sente fiscalización.10 Artículo 29 del Reglamento 
(CE) nº 1290/2005 del Consejo, 
de 21 de junio de 2005, sobre 
la financiación de la política 
agrícola común (DO L 209 de 
11.8.2005, p. 1).
11 Antes del 10 de noviembre, los 
Estados miembros declaran 
a la Comisión su gasto en 
desarrollo rural pagado en el 
período comprendido entre el 
1 de julio y el 15 octubre. Una 
vez aceptada, la contribución 
de la UE se paga en diciembre. 
Como tal, el 15 de octubre de 
2013 representa el último 
gasto sujeto a la presente 
fiscalización.
18 Tipo y prevalencia de los errores encontrados Gráfico 6Comparación de las tasas de ejecución financiera con los porcentajes de error  
para los tres grupos de nueve Estados miembros
83,0 %
72,3 %
57,5 %
3,6 %8,6 %10,0 %
0 %2 %4 %6 %8 %10 %12 %
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %
Porcentaje medio
de error
9 Estados miembros 
con tasa media de 
ejecución ﬁnanciera9 Estados miembros con 
la tasa de ejecución 
ﬁnanciera más alta9 Estados miembros 
con la tasa de ejecución 
ﬁnanciera más baja
19
 Observaciones
12 Directiva 2004/18/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 31 de marzo de 
2004, sobre coordinación de 
los procedimientos de 
adjudicación de los contratos 
públicos de obras, de 
suministro y de servicios 
(DO L 134 de 30.4.2004, p. 114).
13 Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión, de 27 de enero 
de 2011, por el que se 
establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo 
en lo que respecta a la 
aplicación de los 
procedimientos de control y la 
condicionalidad en relación 
con las medidas de ayuda al 
desarrollo rural (DO L 25 de 
28.1.2011, p. 8).PARTE I : ¿Cuáles son las 
principales causas del 
porcentaje de error en las 
medidas de inversión?
22 
En esta sección se examinan las causas 
de error en las medidas de inversión, 
que suponen dos tercios del porcen -
taje de error (véase el gráfico 2 ). El 
Tribunal constató que los principales 
factores del porcentaje de error fueron 
el tipo de beneficiario y el tipo de 
medida. Algunas medidas fueron más 
proclives a contener errores, y otras 
apenas se vieron afectadas.
Los organismos públicos 
constituyen una importante 
fuente de error por el incum ­
plimiento de las normas de 
contratación pública
23 
Los principales objetivos de las ayudas 
concedidas a los organismos públi -
cos en el contexto de las medidas de 
desarrollo rural son mejorar la calidad 
de vida en las zonas rurales, aumen -
tar y desarrollar las infraestructuras 
agrícolas y recuperar el potencial 
forestal. Las medidas de apoyo a estos 
objetivos representaron alrededor de 
una cuarta parte del total del gasto de 
inversión. Además, hasta un 4 % del to -
tal del presupuesto de desarrollo rural 
puede ser utilizado por las autoridades 
de gestión como «asistencia técnica» 
para financiar actividades de prepara -
ción, gestión, seguimiento, evaluación, 
información y control llevadas a cabo 
en los programas de desarrollo rural.24 
La mayoría de los organismos públicos 
fiscalizados fueron municipios o aso -
ciaciones de municipios. El Tribunal 
también fiscalizó administraciones 
centrales, regionales y locales (inclui -
dos organismos pagadores) y otras 
organizaciones públicas, como consor -
cios de regadío.
25 
La Directiva 2004/18/CE12 exige a los 
Estados miembros que obliguen a los 
organismos públicos a llevar a cabo 
procedimientos competitivos de con -
tratación pública para la adjudicación 
de contratos. Dicha Directiva establece 
que solo se permitirán excepciones en 
circunstancias justificadas (por ejem -
plo, por motivos de extrema urgencia 
consecuencia de hechos imprevisi -
bles). El Reglamento (UE) nº 65/2011 de 
la Comisión13 establece que los proyec -
tos de inversión deberán cumplir las 
disposiciones nacionales aplicables en 
materia de contratación pública.
26 
Los errores en los procedimientos de 
contratación pública suponen una 
octava parte del porcentaje medio de 
error en el desarrollo rural. Esta cifra 
incluye únicamente ejemplos en los 
que los incumplimientos graves de las 
normas de contratación pública influ -
yeron en la selección del adjudicatario.
20 Observaciones
27 
De las numerosas normas aplicables, 
solo tres categorías de incumplimien -
tos graves de las normas de contra -
tación conllevaron esta importante 
incidencia en el porcentaje de error 
(véase el cuadro 1 ).28 
El Tribunal halló dos motivos principa -
les que podrían explicar los incumpli -
mientos de las normas de contratación 
pública. En primer lugar, los proyectos 
de infraestructuras rurales son llevados 
a cabo normalmente por municipios 
pequeños que a menudo tienen poca 
experiencia en la realización de pro -
cedimientos de contratación pública 
y que no cuentan con personal forma -
do y experimentado a su disposición. 
Durante el procedimiento de adjudi -
cación de contratos, las autoridades 
nacionales no facilitaron directrices 
pormenorizadas.Cuadro 1Incumplimiento de las normas de contratación pública Ejemplo
Adjudicación directa injustificada sin procedimiento de licitaciónEl beneficiario de un proyecto de inversión, un municipio de los Países Bajos, acordó 
llevar a cabo un procedimiento de licitación y delegó la ejecución del proyecto en una 
fundación. El acuerdo con la fundación estableció el procedimiento de contratación 
pública, especificando que se debía aplicar un procedimiento de licitación que sería 
publicado en un sitio web especializado.
Sin embargo, tres semanas después de la firma del acuerdo, la junta de la fundación de ‑
cidió aplicar un procedimiento de adjudicación directa, sin publicarlo en dicho sitio web.
Mala aplicación de los criterios de selección y  adjudicaciónEn Alemania (Brandemburgo‑Berlín), un municipio organizó un procedimiento de 
licitación para seleccionar un proveedor de internet de banda ancha.
Durante la evaluación de las ofertas, el municipio utilizó criterios de adjudicación 
distintos de los publicados en el anuncio de licitación, tras lo cual siguió un procedi ‑
miento negociado en el que solo se permitió participar a dos de los licitadores. Al final 
del procedimiento, el municipio no eligió la oferta más económica.
Falta de igualdad de trato de los licitadoresEn Rumanía, un ente municipal rural obtuvo ayudas para un proyecto de inversión 
que incluía una red de suministro de agua, un sistema de saneamiento, la mejora de 
las carreteras locales y  un centro comunitario.
Siete licitadores presentaron ofertas para el contrato público de obras; el beneficiario 
rechazó cinco de estos contratos alegando que no cumplían los requisitos. El Tribunal 
determinó que el adjudicatario tampoco había cumplido dos de los requisitos utiliza ‑
dos como motivo para rechazar otras ofertas.
21 Observaciones
14 Artículo 71 del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo, 
de 20 de septiembre de 2005, 
relativo a la ayuda al desarrollo 
rural a través del Fondo 
Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) 
(DO L 277 de 21.10.2005, p. 1).29 
En segundo lugar, los errores también 
están provocados porque determina -
dos beneficiarios prefieren trabajar 
con contratistas específicos y, por tan -
to, adjudican los contratos directamen -
te sin publicar un aviso de licitación 
o solicitar ofertas de otros posibles 
licitadores. En el 80 % de estos casos, 
el adjudicatario resultó ser alguien que había suministrado anteriormente bie -
nes o servicios similares al beneficiario 
(véase el recuadro 2 ). Los organismos 
pagadores no protestaron ante este 
hecho en ninguna ocasión, aunque no 
se habían cumplido los principios bá -
sicos de contratación pública, esto es, 
transparencia, objetividad, no discrimi -
nación y publicidad adecuada.
Contratos adjudicados directamente a antiguos proveedores
En Suecia, un organismo de la administración regional ejecutó un proyecto con arreglo a la medida «Infraes -
tructuras relacionadas con la evolución y la adaptación de la agricultura y la silvicultura». El proyecto fiscaliza -
do era la continuación de un proyecto anterior.
La legislación sueca en materia de contratación pública permite la adjudicación directa de contratos solo en 
circunstancias excepcionales, o si el valor del contrato es inferior a un determinado límite, en cuyo caso el 
órgano de contratación debe obtener tres ofertas como mínimo.
El beneficiario no respetó estas normas y adjudicó tres contratos de modo directo, tras haber obtenido única -
mente una oferta en cada caso, procedentes de las empresas que habían prestado los mismos servicios en el 
proyecto anterior.Recuadro 2
El incumplimiento de los cri ­
terios de subvencionabilidad 
por parte de los beneficiarios 
incide significativamente en 
el porcentaje de error
30 
El Reglamento del Consejo relativo a la 
ayuda al desarrollo rural14 establece 
que los gastos solo serán subvencio -
nables si se han realizado de conformi -
dad con las disposiciones nacionales 
en materia de subvencionabilidad 
y criterios de selección. Los Estados 
miembros establecerán estas normas 
y criterios con el fin de orientar los 
recursos financieros limitados hacia las 
zonas, los proyectos y los beneficiarios que contribuyan en mayor medida 
a los objetivos del programa.
31 
Los incumplimientos de los criterios de 
subvencionabilidad representaron una 
cuarta parte del porcentaje de error en 
el desarrollo rural, repartidos a partes 
iguales entre los beneficiarios privados 
y públicos. El Tribunal halló una amplia 
variedad de incumplimientos en la 
subvencionabilidad, que reflejan la 
multitud de medidas de inversión y el 
gran número de normas de ejecución 
y criterios aplicables a las mismas en 
los Estados miembros.
22 Observaciones
32 
Los incumplimientos en la subvencio -
nabilidad pueden producirse a escala 
de los beneficiarios, del proyecto y de 
los componentes del coste. El cuadro 2  
describe ejemplos de casos de este 
tipo. Cuadro 2Nivel de incumplimiento Ejemplo
BeneficiarioEn España, para poder beneficiarse de las ayudas a la inversión en instalaciones de transforma ‑
ción de productos agrícolas, las empresas deben tener menos de 750 trabajadores y  un volumen 
de negocio inferior a 200 millones de euros. Al evaluar la conformidad con estos límites tam ‑
bién deberán tomarse en consideración las cifras de las empresas que tienen el control (hasta el 
último beneficiario efectivo).
Un beneficiario presentó un proyecto para ampliar sus instalaciones de producción. En la soli ‑
citud incluyó los datos correspondientes únicamente a la mitad de las empresas que formaban 
parte del grupo. Sobre la base de esta información incompleta, el beneficiario declaró que 
cumplía los límites relativos al número de empleados y al volumen de negocio total.
El Tribunal volvió a calcular los indicadores incluyendo los datos de todas las empresas del grupo 
y constató que se habían excedido ambos límites, de modo que el beneficiario no era admisible.
ProyectoEn Polonia, varios agricultores obtuvieron ayudas para crear un grupo de productores que ad ‑
quiriría productos agrícolas a sus miembros y después los vendería a terceros (con la intención 
de obtener mejores precios de los que habrían podido obtener cada uno de los agricultores por 
separado).
Una de las condiciones para recibir las ayudas era que el grupo de productores debía vender los 
productos a  terceros.
El Tribunal constató que el único cliente del grupo de productores era otra empresa propiedad 
de los mismos agricultores. Por tanto, el proyecto fiscalizado no era admisible.
Componentes del costeEn Portugal, un beneficiario presentó un proyecto en el que estaba prevista la plantación de 
olivos. Entre otras condiciones, el gasto solo sería admisible si se realizaba una vez presentada 
la solicitud del proyecto (como medio de evitar el efecto de peso muerto y garantizar que 
recibieran la ayuda únicamente los agricultores que la necesitaban).
Al revisar la solicitud de pago, el Tribunal halló componentes del coste, por un valor superior al 
10 % del importe solicitado, realizados antes de la fecha de la solicitud de ayuda. Estos costes, 
por tanto, no eran admisibles.
33 
Los Estados miembros ejecutaron los 
requisitos de la UE y sus propios obje -
tivos políticos mediante legislación de 
ámbito nacional y regional entre la que 
normalmente se contaban programas 
de desarrollo rural, reglamentos de 
ejecución, manuales de instrucciones 
y guías para los solicitantes, lo que supone un considerable número de 
normas y requisitos aplicables. Sin 
embargo, en opinión del Tribunal, 
a menudo estas normas son necesarias 
para garantizar que los fondos públi -
cos se utilizan para lograr los objetivos 
de la política y respetar los principios 
de buena gestión financiera.
23 Observaciones
34 
El Tribunal considera que, en los 
proyectos fiscalizados, las normas no 
eran innecesariamente complejas ni 
imponían requisitos injustificados a los 
beneficiarios y a las autoridades de los 
Estados miembros. Si bien se encontra -
ron ejemplos limitados de sobrerregu -
lación, estos solo incidieron de modo 
marginal en el porcentaje de error.
35 
Existe el riesgo de que los Estados 
miembros retiren normas eficaces con 
el fin de evitar errores. Las normas 
eficaces son importantes para lograr 
los objetivos de la política. El Tribu -
nal considera que la simplificación 
no debería lastrar los principios de 
buena gestión financiera. Por ejemplo 
(véase el recuadro 3 ), la norma original 
portuguesa descrita en el caso anterior 
constituye un modo eficaz de excluir 
aquellas inversiones que se habrían 
realizado de todos modos, incluso sin 
las ayudas públicas. Si las inversiones 
se hubieran llevado a cabo de todos 
modos, las ayudas públicas no eran 
necesarias. De hecho, el Tribunal ha 
criticado en varios informes especiales 
el hecho de que el gasto sea subven -
cionable antes de que se presente la 
solicitud, y ha recomendado que solo 
sea subvencionable el gasto realizado 
a partir de la aprobación de la subven -
ción. De este modo, en el caso que nos 
ocupa, la solución para evitar errores no sería que el Estado miembro retira -
ra una norma eficaz, sino que evitara 
dichos errores mediante un mejor 
control de las solicitudes de pago.
No se hallaron errores  
de subvencionabilidad  
en la medida «Instalación  
de jóvenes agricultores»
36 
La muestra de 461 proyectos fiscali -
zados contenía veinte con arreglo a la 
medida «Instalación de jóvenes agri -
cultores». Estas ayudas se conceden 
a personas menores de 40 años que se 
hayan convertido en propietarios de 
una explotación agrícola por primera 
vez. La ayuda se ofrece en forma de 
pago a tanto alzado de 70 000 euros 
como máximo, cuyo objetivo es ayudar 
a que estos agricultores establezcan 
y desarrollen sus explotaciones. Los 
beneficiarios pueden utilizar la ayuda 
para adquirir tierras, edificios, equi -
pamiento y animales, y para cubrir los 
requisitos del capital circulante.
Ejemplo de supresión de un criterio eficaz de subvencionabilidad
En Portugal, las inversiones realizadas antes de la presentación de la solicitud de ayuda se consideraban no 
admisibles al comienzo del período de programación en 2007. La muestra de casos fiscalizados incluyó dos en 
los que no se había respetado esta norma para determinados componentes del coste, haciendo que el gasto 
en cuestión no fuera subvencionable.
Las normas nacionales fueron modificadas en 2011. Ahora sí se admite el gasto realizado antes de la presenta -
ción de la solicitud de ayuda.Recuadro 3
24 Observaciones
37 
Además de los requisitos básicos de 
subvencionabilidad (ser menor de 
40 años e instaurar una explotación 
agrícola por primera vez), el Regla -
mento del Consejo15 establece dos 
condiciones adicionales: que los 
beneficiarios posean competencias 
y cualificaciones profesionales adecua -
das y presenten un plan de negocio. 
En los veinte proyectos fiscalizados, los 
Estados miembros fijaron un pequeño 
número de requisitos más detallados. 
Por ejemplo, se exigió a los agriculto -
res que obtuvieran las competencias 
y cualificaciones profesionales adecua -
das en un plazo de tres años mediante 
formación, y que prepararan y siguie -
ran un plan de negocio simplificado 
que describiera la situación inicial de la 
explotación agrícola y los hitos y metas 
específicos para el desarrollo de las 
actividades.
38 
Si bien se observaron algunas insufi -
ciencias de procedimiento y cuestio -
nes de buena gestión financiera, el 
Tribunal no halló errores de legalidad 
y regularidad en relación con el modo 
en que los jóvenes agricultores habían 
preparado y llevado a cabo sus pro -
yectos. En opinión del Tribunal, esto se 
debe al pequeño número de requisitos 
pormenorizados, al ámbito delimi -
tado de la medida y al uso de pagos 
a tanto alzado. Por supuesto, progra -
mas como este también deben ofre -
cer una buena relación entre costes 
y prestaciones y demostrar una buena 
gestión financiera; estos aspectos no 
se incluyen en el alcance del presen -
te informe. Sin embargo, el ejemplo 
demuestra que la relativa simplicidad 
de un programa no incide en el nivel 
de irregularidades.Indicios de que beneficia ­
rios privados puedan haber 
cometido irregularidades 
deliberadas
39 
El Reglamento (UE) nº 65/2011 de la 
Comisión estipula que cuando se des -
cubra que un beneficiario ha efectua -
do deliberadamente una declaración 
falsa, la operación de que se trate que -
dará excluida de la ayuda y se recupe -
rarán todos los importes que se hayan 
abonado por dicha operación16.
 —40 
El fraude podrá consistir en uno 
o varios de los siguientes elemen -
tos17: el uso o la presentación de 
declaraciones o documentos inco -
rrectos o incompletos que tengan 
por efecto el pago indebido de 
fondos procedentes del presu -
puesto de la UE o de presupuestos 
administrados por la UE o por su 
cuenta;
 — la no revelación de información 
necesaria que tenga el mismo 
efecto;
 — el desvío de esos mismos fondos 
con otros fines distintos de aque -
llos para los que fueron concedi -
dos en un principio.
41 
En el 4 % de los proyectos de inver -
sión privados fiscalizados (6 de 152), 
el Tribunal halló indicios de que los 
beneficiarios podrían haber cometi -
do irregularidades deliberadas. Estos 
casos suponen una octava parte del 
porcentaje medio de error en el desa -
rrollo rural.15 Artículo 22 del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo.
16 Artículo 4, apartado 8, 
y artículo 30, apartado 2, del 
Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión.
17 El concepto de fraude, tal 
y como se aplica en el Derecho 
comunitario, se define en el 
artículo 1 del Acto del Consejo, 
de 26 de julio de 1995, por el 
que se establece el Convenio 
relativo a la protección de los 
intereses financieros de las 
Comunidades Europeas.
25 Observaciones
42 
El Tribunal comunica a la OLAF to -
dos los casos en los que hay indicios 
de irregularidades deliberadas para 
su posterior análisis y seguimiento 
adecuado. El recuadro 4  contiene un 
ejemplo.
La medida de apoyo a las 
inversiones en instalaciones 
de transformación alimentaria 
suscita las mayores 
preocupaciones
43 
La medida de desarrollo rural «Aumen -
to del valor añadido de los produc -
tos agrícolas y forestales» supuso 
la contribución más importante al 
porcentaje de error en las inversiones 
privadas. Esta medida está orientada 
a pequeñas y medianas empresas 
y financia inversiones en instalaciones 
para la transformación de productos 
primarios. Estas instalaciones incluyen 
bodegas, molinos de cereales y líneas 
de transformación y empaquetado de 
frutas y hortalizas.44 
De los diecinueve proyectos fiscaliza -
dos para esta medida, diez estaban 
afectados por errores (tres de ellos se 
remitieron a la OLAF). Las principales 
deficiencias observadas fueron el in -
cumplimiento con el criterio de pyme 
y la disconformidad con los procedi -
mientos adecuados de contratación. 
Las ayudas públicas en virtud de esta 
medida alcanzan normalmente varios 
millones de euros por proyecto. En 
este contexto, existe un fuerte incenti -
vo para que los solicitantes eludan las 
normas con el fin de recibir las ayudas.
Ejemplo de indicios de irregularidades deliberadas
Un beneficiario solicitó ayuda con arreglo a una medida de inversión en la que las normas establecían que el 
equipamiento adquirido de segunda mano no era subvencionable. Al presentar la solicitud de pago, el benefi -
ciario declaró que la parte de equipamiento del proyecto había sido adquirida nueva a un comerciante.
Durante una visita sobre el terreno, los auditores del Tribunal hallaron evidencias que sugerían que la máqui -
na, en efecto, no había sido adquirida nueva. Posteriormente, los auditores obtuvieron documentación de 
terceros que confirmaba la adquisición de segunda mano del equipamiento.
El gasto fue considerado no admisible y el asunto se remitió a la OLAF.Recuadro 4
26 Observaciones
45 
Además de lo anterior, el Tribunal ha 
comunicado recientemente numerosas 
deficiencias en la aplicación de esta 
medida, que afectaban gravemente 
a su eficiencia y eficacia para lograr los 
objetivos de la política18.
Las autoridades de los Esta ­
dos miembros podrían haber 
detectado y corregido los 
errores que afectaban a las 
medidas de inversión
46 
El Reglamento (UE) nº 65/2011 de 
la Comisión dispone que los Esta -
dos miembros deben establecer un 
sistema de control que asegure que 
se efectúan todos los controles ne -
cesarios para la verificación efectiva 
del cumplimiento de las condiciones 
a las que está supeditada la ayuda. 
El Reglamento especifica el modo en 
que deben realizarse dichos controles, 
incluido lo que debe comprobarse, 
el modo de seleccionar las muestras 
y la cobertura mínima de cada tipo de 
ayuda.
47 
Los controles administrativos deben 
llevarse a cabo en todas las solicitudes 
de ayuda y solicitudes de pago y de -
ben incluir, como mínimo, una visita 
a la operación que recibe la ayuda o al 
lugar de la inversión, a fin de compro -
bar su realización. Igualmente, todos 
los años se deben realizar controles 
sobre el terreno en una muestra de 
proyectos que representen como míni -
mo el 5 % del gasto realizado.48 
En opinión del Tribunal, los Estados 
miembros podrían y deberían haber 
evitado la mayoría de los errores en 
las medidas de inversión por los dos 
motivos siguientes.
49 
En primer lugar, la información necesa -
ria para detectar y corregir el error se 
encontraba a disposición de las auto -
ridades de los Estados miembros, pero 
en muchos casos no se utilizó o no se 
solicitó. Se observaron las siguientes 
situaciones:
 — la información estaba disponible 
en la documentación justificativa 
presentada por el beneficiario (por 
ejemplo, las fechas de las facturas), 
pero el organismo pagador no la 
utilizó;
 — los beneficiarios disponían de la 
información (por ejemplo, en los 
registros contables), pero el orga -
nismo pagador no la solicitó;
 — la información estaba disponible 
en terceros (por ejemplo, en la 
estructura del accionariado de las 
empresas beneficiarias), pero el 
organismo pagador no la pidió.
50 
En segundo lugar, los controles realiza -
dos por las autoridades de los Estados 
miembros no fueron exhaustivos. En el 
recuadro 5  se incluyen ejemplos.18 Informe Especial nº 1/2013: 
«¿Han resultado eficaces 
y eficientes las ayudas de la UE 
a la industria alimentaria para 
aumentar el valor añadido de 
los productos agrícolas?» 
(http://eca.europa.eu ).
27 Observaciones
51 
Los exámenes de los sistemas rea -
lizados por el Tribunal confirman la 
calidad insuficiente de los controles 
llevados a cabo por los Estados 
miembros. El Tribunal ha evaluado la 
calidad de los aspectos clave de los 
sistemas de supervisión y control para 
las medidas de inversión de catorce or -
ganismos pagadores en trece Estados 
miembros19 durante los últimos tres 
años. El Tribunal consideró que ningún 
organismo pagador contaba con siste -
mas eficaces en lo que respecta a los 
controles administrativos, y solo cinco 
se consideraron eficaces en lo relativo 
a sus sistemas para los controles sobre 
el terreno.52 
En el caso de las medidas de inversión, 
la mayoría de los errores se producen 
en la fase inicial de la solicitud de 
ayuda y en la subsiguiente fase de con -
tratación. La verificación de las solici -
tudes de ayuda es un procedimiento 
complejo y que a menudo requiere un 
tiempo considerable.Ejemplos de calidad insuficiente de los controles realizados por las autoridades  
de los Estados miembros
En Polonia, un contrato cofinanciado en virtud de la medida de asistencia técnica (véase el apartado 23) se 
adjudicó directamente, sin realizar el necesario procedimiento de licitación. El Tribunal observó que no se 
realizaron los controles exigidos, ya que el organismo pagador no comprobó la conformidad de los proyectos 
de asistencia técnica con las normas de contratación pública.
En Rumanía, el organismo pagador realizó comprobaciones en la solicitud de pago presentada por el benefi -
ciario para un proyecto de prestación de servicios de asesoramiento agrario. El informe de control del organis -
mo pagador mostró que la diferencia entre el importe solicitado por el beneficiario y el importe aprobado por 
dicho organismo era superior al 3 %. El organismo pagador no aplicó la sanción exigida en casos como este, 
porque no se realizó dicho control para la medida.
En España, el coste de las obras de construcción llevadas a cabo se justificó mediante copias de facturas del 
contratista y copias de recibos. Estas facturas mostraban que el contratista ofreció un descuento del 5 % sobre 
el valor total de las facturas. Los registros de pago también mostraron que el beneficiario no pagó la totalidad 
de las facturas, sino que dedujo el descuento del 5 %. Aunque el organismo pagador había comprobado las 
facturas y los registros de pago, los gastos se aprobaron en su totalidad sin deducir el descuento del 5 %, lo 
que representaba gasto no realizado por el beneficiario.
En Suecia, un organismo de la administración regional no respetó las normas de contratación aplicables (véa -
se el recuadro 2 ). El Tribunal constató que el organismo pagador había delegado las tareas de aprobación de 
las solicitudes de ayuda y solicitudes de pago del proyecto fiscalizado en el organismo de la administración 
regional en cuestión, que, a su vez, recibía la ayuda en calidad de beneficiario. El organismo de la adminis -
tración regional no había comprobado la conformidad con las normas nacionales en materia de contratación 
pública como parte de los controles administrativos.Recuadro 5
19 Véase el anexo 4.2 de los 
Informes Anuales del Tribunal 
para los años 2011, 2012 
y 2013.
28 Observaciones
53 
El Tribunal observa que las dificultades 
encontradas en esta fase pueden de -
berse en parte a las ineficiencias de los 
procedimientos de los organismos pa -
gadores. Estos suelen realizan el con -
junto completo de verificaciones de las 
solicitudes de ayuda, incluso si en un 
determinado momento del proceso de 
verificación ya queda claro que la soli -
citud no es admisible. De este modo, el 
tiempo empleado en continuar con las 
verificaciones una vez establecida la 
no subvencionabilidad representa una 
fuente de ineficiencia.54 
En un contexto de recursos financie -
ros limitados, especialmente al final 
del período de programación, puede 
ser que solo pueda beneficiarse de la 
cofinanciación una pequeña fracción 
de las solicitudes de ayuda (aquellas 
solicitudes que reciben el mayor nú -
mero de puntos de selección). Sin em -
bargo, algunos organismos pagadores 
llevan a cabo el conjunto completo de 
verificaciones en todas las solicitudes 
presentadas, aunque muchos de los 
proyectos subvencionables no vayan 
a recibir ayudas por no contar con su -
ficientes puntos de selección. En este 
contexto, el organismo pagador de la 
región italiana de Sicilia aplica un pro -
cedimiento eficiente, que se describe 
en el recuadro 6 .
Ejemplo de buenas prácticas en la evaluación de solicitudes de ayuda
En Sicilia (Italia), las solicitudes de ayuda se evalúan en dos fases.
En la primera fase, todas las solicitudes son objeto de un número limitado de controles; estas solicitudes 
se publican a continuación en un informe de selección preliminar. Los proyectos se seleccionan por orden 
descendente en función del número de puntos de selección que han obtenido, hasta que el valor total de los 
proyectos seleccionados alcanza el presupuesto asignado.
En la segunda fase se realiza la totalidad de las verificaciones solo en aquellos proyectos que han pasado el 
procedimiento de selección preliminar. Si se encuentran proyectos no admisibles entre estos proyectos, se 
sustituyen por los que tengan la puntuación más alta y que no fueron elegidos en un principio.Recuadro 6
29 Observaciones
PARTE II : ¿Cuáles son las 
principales causas del 
porcentaje de error en las 
ayudas por superficie?
55 
En esta sección se examinan las causas 
de error en las ayudas por superficie. 
Aunque el presupuesto total se divide 
a partes iguales entre las medidas de 
inversión y las ayudas por superficie, 
estas últimas solo suponen un ter -
cio del porcentaje de error (véase el 
gráfico 2 ). La incidencia más impor -
tante en dicho porcentaje se debió al 
incumplimiento de los compromisos 
agroambientales, al contrario de lo 
que ocurrió con las ayudas para las 
zonas menos favorecidas.
Las ayudas agroambientales 
constituyen la medida por 
superficie más propensa 
a errores
56 
Las ayudas agroambientales se con -
ceden a agricultores que se compro -
meten a cumplir de forma voluntaria 
determinados compromisos para 
lograr objetivos medioambienta -
les. Estas ayudas tienen el objetivo 
de cubrir los costes adicionales y la 
renta no percibida como resultado de 
prácticas agrícolas respetuosas con el 
medio ambiente realizadas durante 
un período comprendido entre cinco 
y siete años. La medida agroambiental 
es la medida del desarrollo rural más 
importante desde el punto de vista 
financiero, a la que se han asignado 
aproximadamente 20 000 millones 
de euros (una quinta parte del presu -
puesto total de desarrollo rural para el 
período de programación 2007-2013).57 
Los incumplimientos de los compromi -
sos agroambientales supusieron una 
octava parte del porcentaje total de 
error. Principalmente, los errores se de -
bieron a la inobservancia de compro -
misos sencillos (véase el recuadro 7 ), 
que, no obstante, lastraron de forma 
significativa la consecución de los be -
neficios medioambientales deseados.
30 Observaciones
Ejemplos de incumplimiento de compromisos agroambientales sencillosRecuadro 7
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
 Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
 Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.En los Países Bajos, un agricultor suscribió un contrato 
con arreglo a la medida de lindes de pastos botánicos.
De los tres compromisos contraídos, uno tenía que ver 
con el dragado (a fin de proteger la biodiversidad, estaba 
prohibido cubrir las lindes del arroyo con el barro draga -
do de los canales).
Durante la visita sobre el terreno, el Tribunal constató que 
en lugar de ser repartido de forma homogénea, el barro 
excavado se había depositado en una franja de 2 m de 
terreno a lo largo de más de 4 000 m de canales.
En el Reino Unido (Inglaterra) un agricultor recibió ayudas 
para pastos permanentes con insumos muy bajos (por 
ejemplo, fertilizantes). Uno de los requisitos era evitar el 
pastoreo excesivo, para que el crecimiento, la calidad o la 
diversidad de la vegetación no se vieran negativamente 
afectados.
El Tribunal constató que parte de la parcela estaba daña -
da debido al pastoreo excesivo.
En Malta, un agricultor acometió la tarea de evitar el 
cultivo en una franja de 1 m como mínimo a lo largo de 
los vallados, y de dejar esta zona sin cultivar, sin arar, sin 
fertilizar ni pulverizar. Este compromiso tenía el objetivo 
de conservar la biodiversidad.
El Tribunal constató que el beneficiario no cumplió esta 
obligación en ninguna de las parcelas de terreno sujetas 
a este compromiso.
31 Observaciones
58 
El Tribunal considera que existen tres 
motivos que, combinados, explican 
el porcentaje de error en las medidas 
agroambientales. Se presentan de 
modo visual en el gráfico 7  y se des -
criben pormenorizadamente en los 
siguientes apartados.
El cumplimiento de los com­
promisos no conlleva un efecto 
positivo inmediato para el 
agricultor
59 
Los agricultores sufren el impacto 
directo del coste del cumplimiento 
de los compromisos o de la pérdida 
de beneficios debido al menor rendi -
miento obtenido por el uso de téc -
nicas más respetuosas con el medio 
ambiente. En la mayoría de los casos, 
sin embargo, estos esfuerzos no se ven recompensados con efectos positivos 
inmediatos en la explotación agrícola. 
Así, es menos probable que los agricul -
tores cumplan si no existe una relación 
inmediata directa entre los compromi -
sos contraídos y los resultados en su 
actividad agrícola.
60 
Este fue el caso de trece de los dieci -
siete errores identificados, en los que 
los beneficios proporcionados por las 
medidas fueron beneficios medioam -
bientales de gran alcance y a largo 
plazo (como por ejemplo, la protección 
de la biodiversidad).Gráfico 7Motivos del porcentaje de error en las ayudas agroambientales
Pocos incentivos para 
el cumplimiento
Bajo índice 
de sancionesBajo porcentaje 
de controles
32 Observaciones
61 
El Tribunal no considera que la falta de 
conocimiento en lo que respecta a los 
compromisos constituyera una expli -
cación válida para la mayoría de las 
infracciones cometidas por los agricul -
tores. Antes de la firma del compro -
miso, los agricultores reciben una lista 
pormenorizada de las condiciones que 
deben respetar. Asimismo, en trece 
de los diecisiete casos, el error era 
imputable a agricultores con grandes 
explotaciones y amplios conocimien -
tos y recursos, que de hecho, poseían 
más de 50 ha de superficie, y obtenían 
su principal renta de la agricultura.
Bajo porcentaje de controles 
en los compromisos 
agroambientales
62 
Los Estados miembros verifican el 
respeto de la mayoría de los compro -
misos agroambientales solo durante 
los controles sobre el terreno, que se 
realizan en una muestra del 5 % de 
todos los beneficiarios que reciben 
ayudas. Esto supone que, de media, 
la probabilidad de que un agricultor 
sea objeto de un control es de una vez 
cada veinte años. Además, no todos 
los compromisos pueden ser objeto de controles en cualquier momento 
del año, lo que reduce el alcance de 
los controles y el potencial de detectar 
incumplimientos. El bajo porcentaje de 
controles de los compromisos es otro 
de los motivos del porcentaje de error 
observado.
63 
Entre los diecisiete casos de errores 
constatados, el Tribunal identificó 
ocho ejemplos en los que ya no se 
verificaban los compromisos en los 
controles sobre el terreno, sino en los 
controles administrativos (véase el 
ejemplo del recuadro 8 ). Este cambio 
de procedimiento habría permitido 
a las autoridades de los Estados miem -
bros corregir y detectar los errores 
durante los controles administrativos, 
ya que dichos controles se aplican al 
100 % de los beneficiarios. Esto sería 
especialmente adecuado en el caso 
de los controles basados en pruebas 
documentales, como registros de 
actividad del agricultor (fertilización, 
pastoreo de animales y siega) y certifi -
cados expedidos por terceros.
Ejemplo de compromiso agroambiental que podría haber sido verificado mediante 
controles administrativos
En Estonia, uno de los compromisos de la medida consistía en que el agricultor debía tomar como mínimo una 
muestra de suelo por cada 5 ha de terreno y enviarla a un laboratorio acreditado para el análisis de su acidez 
y de su contenido en fósforo y potasio. Las normas estipulaban que los resultados del laboratorio debían con -
servarse en la explotación y ponerse a disposición de los inspectores durante las visitas sobre el terreno.
Durante la visita de los auditores del Tribunal, el agricultor presentó los resultados del laboratorio de las nueve 
muestras de suelo analizadas. Al realizar un nuevo cálculo se concluyó que, teniendo en cuenta la superficie 
de las parcelas, el agricultor tendría que haber tomado trece muestras, en lugar de solo nueve. Este incumpli -
miento de los compromisos podría haber sido detectado mediante controles administrativos.Recuadro 8
33 Observaciones
El sistema de reducciones 
y sanciones no tiene gran 
efecto disuasorio
64 
Los Estados miembros aplican un 
sistema proporcional de reducciones 
y sanciones que, en función de la 
gravedad, el alcance y permanencia de 
la infracción, normalmente tiene como 
resultado una reducción parcial del 
pago realizado. Por ejemplo, en el caso 
descrito en el recuadro 8 , se aplicó un 
5 % de reducción por el incumplimien -
to del compromiso. Los agricultores 
no se arriesgan a perder parte de su 
propio dinero por los incumplimien -
tos, sino que únicamente podrían 
tener que devolver lo que ya se les ha 
pagado. En casos extremos, en los que 
los agricultores no han llevado a cabo 
ninguno de los compromisos contraí -
dos y el organismo pagador decide re -
cuperar la totalidad del pago realizado, 
los agricultores podrían encontrarse en 
la misma situación que si no hubieran 
contraído ningún compromiso.65 
En este contexto, la frecuencia de los 
errores (diecisiete de los 121 pagos fis -
calizados) también apunta al hecho de 
que el sistema de reducción de pagos 
en los casos de incumplimiento solo 
tiene un efecto disuasorio limitado en 
los agricultores (véase el ejemplo del 
recuadro 9 ).
Las ayudas para zonas desfa ­
vorecidas están menos afec ­
tadas por errores
66 
Los pagos realizados a agricultores en 
zonas montañosas y en otras zonas 
con desventajas naturales (denomina -
das en su conjunto «zonas desfavore -
cidas») compensan a los agricultores 
por continuar con la actividad agrí -
cola en esas zonas. Estas medidas de 
desarrollo rural están orientadas al uso 
sostenible de la superficie agrícola y, 
de este modo, contribuyen a mejorar 
el medio ambiente y el medio rural.
Consecuencias financieras limitadas de una infracción
En el Reino Unido un agricultor contrajo un compromiso relacionado con el establecimiento de brezales en 
pastos de suelos ácidos. Solo existían dos compromisos con arreglo a la medida: reducción de la densidad de 
población (el número de animales que pastan por hectárea) y prohibición de pastar entre octubre y marzo.
El Tribunal visitó al agricultor en octubre y constató que aún pastaban animales en las parcelas. La consecuen -
cia financiera para el agricultor fue una reducción del 3 % del pago.Recuadro 9
34 Observaciones
67 
La incidencia en el porcentaje global 
de error de las 78 ayudas fiscalizadas 
para zonas desfavorecidas habría sido 
despreciable de no ser por dos casos 
en los que se encontraron errores por 
no respetar las condiciones adiciona -
les de subvencionabilidad impuestas 
por los Estados miembros en cuestión 
(véase el recuadro 10 ). Esto ilustra el 
dilema de que las condiciones de sub -
vencionabilidad son necesarias para 
garantizar que los fondos se gastan  
correctamente, lo que al mismo tiem -
po puede aumentar el riesgo de que  
se produzcan errores.
68 
Este porcentaje de error relativamente 
bajo se debe a las principales caracte -
rísticas de las medidas en cuestión:
 — un pequeño número de condi -
ciones de subvencionabilidad: el 
terreno debe estar ubicado en una 
zona designada, definida por el 
Estado miembro y aprobada por 
la Comisión, y debe mantenerse 
en buenas condiciones agrarias 
y medioambientales; — pagos a tanto alzado por hectárea, 
que son decrecientes. Esto signifi -
ca que las explotaciones de mayor 
tamaño recibirán ayudas de menor 
cuantía para las superficies que 
superen un determinado umbral, 
y que en dichas explotaciones 
las potenciales diferencias de 
superficie solo tienen un impacto 
limitado.
69 
El Tribunal observa que el bajo porcen -
taje de error para la medida de inver -
sión «Instalación de jóvenes agricul -
tores» también se explicaba por estas 
características, esto es, un número 
limitado de requisitos pormenoriza -
dos, un ámbito delimitado y el recurso 
a pagos a tanto alzado.
Condiciones adicionales de subvencionabilidad impuestas por los Estados 
miembros para las ayudas a zonas desfavorecidas
En Italia y Portugal la subvencionabilidad de los pastos en zonas montañosas se supeditó a que el beneficiario 
fuera propietario de un número mínimo de animales. Durante las visitas sobre el terreno, el Tribunal constató 
que los agricultores en cuestión no contaban con el número exigido de animales y que, por tanto, los pastos 
no eran admisibles.
Estos dos casos constituyeron la mayoría del porcentaje de error que afectaba a las ayudas destinadas a zonas 
desfavorecidas.Recuadro 10
35 Observaciones
PARTE III : ¿Tienen los 
planes de acción de los 
Estados miembros y el 
nuevo marco jurídico de 
la UE el potencial de dar 
una respuesta eficaz 
a estas causas?
70 
La Comisión y los Estados miembros 
han adoptado medidas para abordar 
las causas de error en el desarrollo 
rural. Esta sección examina si las dos 
principales medidas —los planes de 
acción y el marco jurídico de la UE— 
tienen probabilidades de resultar 
eficaces.
El plan de acción iniciado por 
la Comisión constituye un 
paso en la dirección correcta 
para dar respuesta a las cau ­
sas de error
71 
El gasto en desarrollo rural se ejecuta 
con arreglo al sistema de gestión com -
partida entre los Estados miembros 
y la Comisión20. Conforme al principio 
de subsidiariedad, corresponde a los 
Estados miembros la ejecución de 
los programas de desarrollo rural a la 
escala territorial adecuada, de confor -
midad con sus propias disposiciones 
institucionales. La Comisión es la 
encargada de supervisar a los Estados 
miembros y garantizar que cumplen 
sus responsabilidades.
72 
Si durante la ejecución el nivel de error 
es persistentemente elevado, la Comi -
sión21 deberá identificar las insuficien -
cias de los sistemas de control, analizar 
los costes y beneficios de las posibles 
medidas correctoras y adoptar o pro -
poner las medidas adecuadas. Si las 
insuficiencias provocan reservas en la 
declaración de fiabilidad del director general, la Comisión deberá analizar la 
información en el informe anual de ac -
tividad y presentar un plan de acción. 
Este ha sido el caso para el gasto en 
desarrollo rural desde 2011.
73 
En este contexto, en un esfuerzo por 
reducir el porcentaje de error del gasto 
en desarrollo rural, la Comisión invitó 
a todos los Estados miembros a desa -
rrollar un triple plan de acción con el 
fin de identificar las causas de error, 
aplicar medidas correctoras focaliza -
das destinadas a reducir los errores 
observados y reforzar las medidas 
preventivas para reducir el riesgo de 
que se produzcan errores.
Los planes de acción aún no 
constituyen un instrumento 
plenamente desarrollado para 
dar respuesta a las causas  
de error
74 
El alcance y la calidad de los planes de 
acción variaron significativamente de 
un Estado miembro otro. El Tribunal 
constató que dos planes de acción 
(Alemania —Berlín -Brandemburgo— 
y Hungría) eran relativamente defi -
cientes, con pocas acciones y un bajo 
potencial de éxito para afrontar las 
causas de error, mientras que otros dos 
(Italia —Lombardía— y Rumanía) eran 
relativamente buenos, con numero -
sas acciones y un alto potencial de 
éxito para afrontar las causas de error. 
Existen tres insuficiencias principales 
subyacentes a esta variabilidad en la 
potencial eficacia de los planes de 
acción, tal y como se explica en los 
siguientes apartados.20 Reglamento (CE) nº 1290/2005 
del Consejo.
21 Reglamento (UE, Euratom) 
nº 966/2012 del Parlamento 
Europeo y del Consejo.
36 Observaciones
75 
En primer lugar, los Estados miembros 
no asumen su responsabilidad en la 
identificación de los errores y en la 
propuesta de medidas correctoras. Los 
planes de acción están sujetos a super -
visión formal y a un procedimiento de 
seguimiento. Si los Estados miembros 
no ejecutan las acciones propuestas, 
pueden ser objeto de interrupción, 
suspensión o reducción de los pagos 
y de correcciones financieras. Los 
planes de acción se desarrollan con 
arreglo a un proceso iterativo; había una cuarta actualización en marcha 
cuando finalizó el trabajo de auditoría. 
La Comisión comunicó en un principio 
una lista no exhaustiva de las causas 
de error. Sin embargo, no todas estas 
causas fueron abordadas por los 
Estados miembros y, de las que sí lo 
fueron, algunas tenían poco poten -
cial para subsanar las causas de error 
(véase el recuadro 1 1 ). Posteriormente, 
los planes de acción fueron mejorados 
gradualmente en respuesta a las peti -
ciones de la Comisión.
Ejemplo de acción propuesta para reducir el porcentaje de error
El sistema de reducciones y sanciones constituyó una de las posibles causas de error en las ayudas por super -
ficie, identificado por la Comisión y abordado por los Estados miembros. Se consideró que el sistema no era 
proporcionado (en algunos casos, los Estados miembros aplicaron una reducción del 100 % del pago, aunque 
solo se hubiera incumplido uno de varios compromisos).
El Tribunal coincide en que los ajustes realizados en el sistema de reducciones y sanciones deberían garantizar 
que dichos sistemas reflejen adecuadamente el nivel de incumplimiento de los objetivos medioambientales 
perseguidos.
No obstante, si bien una disminución en las sanciones aplicadas reducirá el porcentaje de error, esto no dará 
una respuesta a las infracciones subyacentes y a sus consecuencias potencialmente perjudiciales en el medio 
ambiente. Como tal, las sanciones deben actuar como un elemento disuasorio eficaz ante el incumplimiento 
de sus obligaciones por parte de los agricultores. Esto no se logró en el caso descrito en el recuadro 9 .Recuadro 11
22 La Comisión lleva a cabo 
auditorías de conformidad en 
los Estados miembros a fin de 
comprobar que el gasto se ha 
pagado de conformidad con 
las normas aplicables. La 
auditoría se cierra con o sin 
correcciones financieras, en 
función de los errores 
encontrados. La duración 
media de un procedimiento 
de conformidad en las 
auditorías finalizadas en 2013 
fue de 36 meses.76 
En segundo lugar, cuatro de los diez 
planes de acción examinados no abor -
daban sistemáticamente las consta -
taciones de auditoría de la Comisión 
y el Tribunal. Los Estados miembros 
no tomaron en consideración todas 
las insuficiencias comunicadas por los 
auditores de la Comisión en el cierre 
de los procedimientos de las auditorías 
de conformidad, lo que significa que 
es probable que las causas de error 
sigan sin ser abordadas durante aún 
más tiempo22.
37 Observaciones
Buenas prácticas en el diseño de acciones focalizadas concretas
En Bulgaria, los agricultores reciben mensajes SMS procedentes del organismo pagador, para informarles de 
compromisos acotados en el tiempo (períodos en los que se prohíben determinadas prácticas).
En la región italiana de Lombardía se notifica a los agricultores por escrito sobre las diferencias entre la super -
ficie declarada en la campaña anterior y la superficie resultante de la actualización del Sistema de Identifica -
ción de Parcelas (el sistema informático que identifica la ubicación y superficie de las parcelas agrícolas).
En Rumanía, el organismo pagador obtuvo acceso libre y completo al registro de comercio que proporciona 
información para verificar el estatuto de las pymes.Recuadro 1277 
En tercer lugar, la mayoría de las 
acciones propuestas se diseñaron con 
arreglo a líneas generales. La mayoría 
de los Estados miembros proponen so -
luciones generales, como la actualiza -
ción de manuales de instrucciones o la 
organización de cursos de formación. 
Por ejemplo, en cuanto a la contrata -
ción pública, una solución recurrente 
fue la de formar a inspectores y benefi -
ciarios con respecto a las disposiciones 
aplicables en la materia. Sin embargo, 
los planes de acción no analizaron qué 
aspectos de las disposiciones tenían 
más probabilidades de ser incumplidos 
y por qué. En este contexto, hay riesgo 
de que la eficacia de las medidas pro -
puestas se vea socavada.
78 
El Tribunal también halló ejemplos de 
buenas prácticas en la elaboración de 
respuestas adecuadas para los pro -
blemas identificados (véase el recua -
dro 12 ). La Comisión organiza dos 
veces al año seminarios con represen -
tantes de todos los Estados miembros 
como una oportunidad para debatir el 
estado de ejecución de los planes de 
acción, compartir experiencias y divul -
gar buenas prácticas.Poca atención para prevenir  
las insuficiencias generalizadas 
a escala de la UE
79 
Los planes de acción abordan las 
insuficiencias identificadas de forma 
específica en cada Estado miembro, 
sin incluir las acciones preventivas para 
las insuficiencias detectadas en otros 
países. La Comisión no solicitó a los Es -
tados miembros que abordaran siste -
máticamente las deficiencias generali -
zadas más graves encontradas a escala 
de la UE, como el incumplimiento de 
las normas de contratación pública, 
las irregularidades deliberadas y los 
controles administrativos insuficientes 
de los compromisos agroambientales.
38 Observaciones
80 
El Tribunal examinó diez planes de 
acción a fin de comprobar si incluían 
o no acciones para poner fin a defi -
ciencias generalizadas. Este no fue el 
caso. Tres Estados miembros no inclu -
yeron ninguna opción en el ámbito 
de la contratación pública, cinco lo 
hicieron de manera general, mientras 
que solo dos (Letonia y Rumanía) ela -
boraron listas de verificación porme -
norizadas. El Tribunal determinó que 
las infracciones de los compromisos 
agroambientales podían detectarse 
mediante controles administrativos 
(véase el apartado 63), pero únicamen -
te un Estado miembro (España) abordó 
esta cuestión en su plan de acción, 
y solo para siete de sus diecisiete 
comunidades autónomas. La detec -
ción de las irregularidades deliberadas 
solo fue incluida en un plan de acción 
(Rumanía).
81 
En este contexto, los planes de acción 
constituyen un paso en la buena 
dirección, pero tienen principalmente 
una función reactiva. El hecho de que 
los Estados miembros no abordaran 
problemas de toda la UE que no consi -
deraron que se les aplicaban reduce la 
futura eficacia de estos planes.
El nuevo marco jurídico de 
la UE puede incidir positiva ­
mente en la búsqueda de res ­
puesta a las causas de error
82 
El período de programación de 
desarrollo rural 2014 -2020 se implan -
tará como parte de la nueva política 
agrícola común, promulgada mediante 
un conjunto de cuatro reglamentos 
básicos23 y los actos delegados y de 
ejecución conexos24.83 
Como parte de su función reglamen -
taria, en 2012 el Tribunal publicó su 
Dictamen nº 1/2012 sobre ciertas 
propuestas de reglamentos relativos 
a la política agrícola común para el 
período 2014 -202025. Mientras que el 
Dictamen nº 1/2012 expresaba opi -
niones sobre todos los aspectos de la 
política agrícola común, principalmen -
te desde la perspectiva de la buena 
gestión financiera, el presente informe 
especial aborda únicamente el proba -
ble impacto de la nueva legislación en 
las causas de error de legalidad y regu -
laridad en el desarrollo rural.
El nuevo paquete legislativo 
contiene factores que pueden 
dar respuesta a las causas  
de error
84 
El nuevo marco legislativo introduce 
el concepto de la condicionalidad 
ex ante , un factor crítico concreto 
y predefinido con precisión, que cons -
tituye un requisito previo necesario 
para la consecución eficaz y eficiente 
de un objetivo específico, y guarda 
una relación directa y auténtica con di -
cha consecución e incide directamente 
en ella26. La contratación pública cons -
tituye una de las condiciones ex ante  
generales de la legislación, que estipu -
la que deben implantarse disposicio -
nes adecuadas para la aplicación eficaz 
de las normas de contratación pública 
de la UE, a fin de garantizar que los 
procedimientos de adjudicación de 
contratos son transparentes, que el 
personal implicado cuenta con la 
adecuada formación y que se le facilita 
la información pertinente. El Tribunal 
celebra esta atención a la conformidad 
con las disposiciones aplicables en 
materia de contratación pública, que 
fueron identificadas como una de las 
fuentes críticas de errores en el perío -
do de programación 2007-2013.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap -post-2013/
legislation/index_en.htm
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap -post-2013/
implementation/
index_en.htm
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_ES.PDF
26 Artículo 2, apartado 33, del 
Reglamento (UE) nº 1303/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, por el que se 
establecen disposiciones 
comunes relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
y al Fondo Europeo Marítimo 
y de la Pesca, y por el que se 
establecen disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión y al Fondo Europeo 
Marítimo y de la Pesca, y se 
deroga el Reglamento (CE) 
nº 1083/2006 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 320).
39 Observaciones
85 
Aunque ya se trató en los principios 
generales de control para el período 
de programación 2007 -2013, en la nue -
va legislación se hace hincapié en el 
carácter verificable y controlable de las 
medidas27. De conformidad con estas 
nuevas normas, los Estados miembros 
velarán por que todas las medidas de 
desarrollo rural sean verificables y con -
trolables, de modo previo antes de su 
ejecución y posteriormente, durante la 
fase de ejecución. El Tribunal considera 
que es probable que este enfoque con -
tribuya a reducir el porcentaje de error 
de dos modos; por una parte, haciendo 
que se puedan definir de modo más 
preciso los criterios de subvencionabi -
lidad y otros compromisos, para que se 
puedan comprender mejor y los bene -
ficiarios puedan cumplirlos y, por otra 
parte, permitirá lograr un mejor diseño 
de los procedimientos de control para 
garantizar que dichos criterios pueden 
ser objeto de verificación eficaz.
86 
Los métodos para establecer y reem -
bolsar los costes realizados por los 
beneficiarios también se mejoran en la 
nueva legislación. Así, además del mé -
todo habitual de reembolso basado en 
los costes subvencionables efectivos 
realizados y pagados por los benefi -
ciarios, el nuevo marco jurídico ofrece 
métodos alternativos como los costes 
estándar, los pagos a tanto alzado y la 
financiación a tipo fijo en plano de 
igualdad con el reembolso. El Tribunal 
considera que el uso de estos métodos 
simplificados de costes puede resul -
tar beneficioso para todas las partes, 
porque puede reducir las formalidades 
administrativas y limitar el alcance de 
los errores relacionados con la prepa -
ración y verificación de las solicitudes 
de pago basadas en facturas y docu -
mentos de pago.87 
Los organismos pagadores acreditados 
tendrán que cumplir criterios adiciona -
les en lo que respecta al fraude. Aun -
que se ha aplazado el requisito de que 
los controles incluyan esos elementos 
para prevenir y detectar el fraude, dos 
nuevas disposiciones hacen hincapié 
en la función de los organismos paga -
dores a este respecto: la formación al 
personal deberá incluir concienciación 
sobre el fraude y las actividades de 
supervisión también incluirán proce -
dimientos para prevenir y detectar 
el fraude. Estas modificaciones po -
drán contribuir a que los organismos 
pagadores aumenten su eficacia en la 
prevención y detección de las acciones 
fraudulentas.
88 
La norma «n+2», tal y como existía en 
el período de programación 2007 -2013 
(véase el apartado 18) se ha relajado 
y transformado en la norma «n+3»28, lo 
que proporciona a los Estados miem -
bros un año más para gastar el presu -
puesto asignado. Esto podría reducir el 
desequilibrio entre la presión ejercida 
sobre los Estados miembros para que 
gasten el presupuesto y la necesidad 
de garantizar que este se gasta correc -
tamente y de conformidad con los 
principios de buena gestión financiera.
89 
Como norma general, los beneficiarios 
de las inversiones en actividades de 
transformación alimentaria tenían que 
ser pequeñas y medianas empresas 
(véase el apartado 43). El nuevo marco 
jurídico elimina este criterio de sub -
vencionabilidad, que constituía una 
de las principales causas de error en 
este tipo de inversión. El impacto de 
esta propuesta puede tener conse -
cuencias positivas en la reducción del 
porcentaje de error, pero negativas 
sobre la eficacia de la política (véase el 
apartado 35).27 Artículo 62 del Reglamento 
(UE) nº 1305/2013 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, relativo a la ayuda al 
desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) y por 
el que se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo (DO L 347 de 
20.12.2013, p. 487).
28 Artículo 38, apartado 1, del 
Reglamento (UE) nº 1306/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, sobre la financiación, 
gestión y seguimiento de la 
Política Agrícola Común, por el 
que se derogan los 
Reglamentos (CE) nº 352/78, 
(CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, 
(CE) nº 814/2000, (CE) 
nº 1290/2005 y (CE) 
nº 485/2008 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 549).
40 Observaciones
90 
En el período de programación 
2007 -201329, en caso de que hubiera 
una diferencia superior al 3 % entre el 
pago solicitado por el beneficiario y la 
cuantía que el organismo pagador hu -
biera declarado admisible, se aplicaba 
una sanción equivalente al importe 
de dicha diferencia. Este sistema se ha 
implantado para disuadir a los bene -
ficiarios de solicitar gastos no admi -
sibles. Con arreglo al nuevo marco 
jurídico30, el límite para la aplicación 
de la sanción se ha elevado al 10 %. 
Se espera que este cambio reduzca 
el efecto disuasorio de la disposición, 
lo que podría provocar un aumento 
del gasto no admisible incluido en las 
solicitudes de pago.
Las disposiciones directas  
de los reglamentos de la UE  
no constituyen la principal 
causa de error
91 
Tal y como ya se ha descrito, se espera 
que el nuevo marco jurídico de la UE 
contribuya a reducir el porcentaje 
de error. Es preciso prestar atención 
adicional durante las fases posterio -
res del proceso reglamentario en los 
Estados miembros, ya que la mayoría 
de los errores se producen al aplicar 
disposiciones específicas de la legisla -
ción de los Estados miembros (véase el 
apartado 14).
92 
Dado que la legislación de los Estados 
miembros aún no ha sido aprobada 
(véase el apartado 10), no se ha podido 
obtener más información sobre las po -
sibles consecuencias que tendrían los 
cambios reglamentarios en el porcen -
taje de error.29 Artículo 30, apartado 1, del 
Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión.
30 Artículo 63, apartado 1, del 
Reglamento de Ejecución (UE) 
nº 809/2014 de la Comisión, de 
17 de julio de 2014, por el que 
se establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento 
(UE) nº 1306/2013 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo en lo que se refiere al 
sistema integrado de gestión 
y control, las medidas de 
desarrollo rural y la condicio -
nalidad (DO L 227 de 31.7.2014, 
p. 69).
41
 Conclusiones 
y recomendaciones
93 
El Tribunal concluye que la Comisión 
y los Estados miembros son parcial -
mente eficaces en dar respuesta a las 
principales causas del elevado porcen -
taje de error en el desarrollo rural. Esta 
conclusión general se basa principal -
mente en la valoración de que, a pesar 
de las iniciativas de la Comisión, los 
planes de acción de los Estados miem -
bros no abordaron sistemáticamente 
las insuficiencias identificadas.
94 
Con el fin de identificar las causas de 
error del gasto en desarrollo rural, 
el Tribunal analizó una muestra de 
operaciones seleccionadas de modo 
aleatorio durante las auditorías de la 
legalidad y la regularidad de los ejer -
cicios 2011, 2012 y 2013. Los resultados 
mostraron que, pese al reparto equita -
tivo del gasto, las medidas de inversión 
representan dos tercios del porcentaje 
de error, mientras que las ayudas por 
superficie suponen el tercio restante 
(apartados 12 a 21).
95 
En el caso de las medidas de inversión, 
las causas de error se pueden identifi -
car de dos modos (apartados 22 a 54):
 — desde la perspectiva del benefi -
ciario, las principales fuentes de 
incumplimiento tuvieron que ver 
con la contratación pública, los 
criterios de subvencionabilidad 
para beneficiarios públicos y priva -
dos y presuntas acciones fraudu -
lentas por parte de beneficiarios 
privados; — desde la perspectiva del organis -
mo pagador, el Tribunal concluye 
que la mayoría de los errores 
podrían y deberían haber sido 
evitados durante los controles ad -
ministrativos y sobre el terreno.
96 
En el caso de las ayudas por superficie, 
tres factores explican el porcentaje de 
error: pocos incentivos para que los 
beneficiarios cumplan sus compromi -
sos agrícolas, un bajo porcentaje de 
controles de dichos compromisos y di -
suasión limitada por parte del sistema 
de sanciones (apartados 55 a 69).
97 
Como respuesta al elevado porcentaje 
de error en el desarrollo rural, la Co -
misión solicitó a los Estados miembros 
que desarrollaran planes de acción 
para prevenir y corregir las causas de 
error. Aunque esto supone un avance 
positivo, los planes de acción tienen 
principalmente una función reactiva, 
y no abordan sistemáticamente los 
problemas que provocan los errores 
en todos los Estados miembros. En 
particular, faltan medidas preventivas 
contra las insuficiencias generalizadas 
a escala de la UE (apartados 70 a 81).
42 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
La Comisión debería completar sus 
medidas correctoras hasta la fecha 
centrándose como hasta ahora en las 
causas subyacentes a los errores en el 
gasto en desarrollo rural. A este res -
pecto, los Estados miembros deberían, 
cuando proceda, adoptar las siguien -
tes medidas preventivas y correctoras:
Contratación pública
• En aplicación del concepto de 
condicionalidad ex ante  (véase el 
apartado 84), los Estados miem -
bros deberían desarrollar y propor -
cionar directrices pormenorizadas 
a los beneficiarios sobre el modo 
de aplicación de las normas de 
contratación pública. En este pro -
ceso deben participar las autorida -
des nacionales especializadas en 
la supervisión del cumplimiento 
de las normas de contratación 
pública. Se debe hacer hincapié en 
las tres infracciones más importan -
tes de las normas: adjudicaciones 
directas injustificadas sin un proce -
dimiento de licitación adecuado, 
mala aplicación de los criterios de 
selección y adjudicación y falta de 
igualdad de trato de los licitadores.
Elusión deliberada de las normas
• Sobre la base de los criterios espe -
cíficos de subvencionabilidad y se -
lección de sus programas de desa -
rrollo rural, los Estados miembros 
deberían establecer directrices 
para ayudar a que sus inspectores 
identifiquen indicios de presuntas 
acciones fraudulentas.Ayudas agroambientales
• Los Estados miembros deberían 
aumentar el alcance de sus con -
troles administrativos, para incluir 
los compromisos que se pueden 
controlar mediante pruebas 
documentales y que actualmente 
se controlan únicamente durante 
el 5 % de los controles sobre el 
terreno. Asimismo, el sistema de 
reducciones y sanciones debe di -
señarse para que tenga un efecto 
disuasorio eficaz sobre los posibles 
infractores.
98 
Ya se ha aprobado el marco jurídico de 
la UE para el período 2014-2020, lo que 
constituye un posible modo de abor -
dar las causas de error. Sin embargo, 
dos fases que actualmente están en 
marcha ofrecen el principal potencial 
de reducción de los errores: la revisión 
y aprobación por parte de la Comisión 
de los programas de desarrollo rural 
y la aplicación por parte de los Estados 
miembros de los marcos reglamenta -
rios nacionales (apartados 82 a 92).
Recomendación 2
La Comisión debería llevar a cabo un 
minucioso seguimiento de la ejecu -
ción de los planes de desarrollo rural 
y tener en cuenta en sus auditorías 
de conformidad las normas vigentes, 
incluidas si procede las adoptadas 
a nivel nacional, a fin de reducir el 
riesgo de repetir insuficiencias y erro -
res encontrados durante el período de 
programación 2007-2013.
43 Conclusiones y recomendaciones
99 
El Tribunal identificó una medida de 
inversión («Instalación de jóvenes 
agricultores», véanse los apartados 36 
a 38), y dos medidas por superficie 
(«Ayudas para zonas desfavorecidas», 
véanse los apartados 66 a 69) que pre -
sentaban bajos porcentajes de error. 
Estas medidas tienen tres característi -
cas principales: un ámbito delimitado, 
un número limitado de requisitos 
y el recurso a pagos a tanto alzado. 
El Tribunal halló que otra medida de 
inversión, que apoya las inversiones 
para la transformación de productos 
agrícolas, era la más proclive a erro -
res. Más de la mitad de los proyectos 
fiscalizados presentaban errores, un 
tercio de los cuales se debía a presun -
tas acciones fraudulentas. El Tribunal 
criticó la eficacia de esta medida en un 
informe especial anterior.
Recomendación 3
A medio plazo, la Comisión y los Esta -
dos miembros deberían analizar:
• en qué grado se pueden replicar 
las características de un alcance 
más focalizado, unos requisitos de 
subvencionabilidad limitados y un 
uso de opciones simplificadas de 
costes en el diseño y la ejecución 
de un mayor número de medidas 
de ayuda, sin comprometer sus 
objetivos generales;• cómo mejorar el régimen de apoyo 
a las inversiones para la transfor -
mación de productos agrícolas, 
tomando en consideración los 
siguientes elementos:
— la necesidad real de ayudas 
públicas para este sector 
y el riesgo de efecto de peso 
muerto;
— las categorías de beneficiarios 
a los que se dirigen las ayudas: 
agricultores que buscan la 
integración vertical de su ne -
gocio o empresas sin actividad 
agrícola;
— el alto techo de las ayudas 
públicas, que constituye un 
incentivo para las grandes 
corporaciones, ya que son las 
únicas con acceso a la necesa -
ria cofinanciación;
— el conjunto completo de con -
di ciones de subvencionabili -
dad y el potencial para eludir 
dichas condiciones;
— mayores esfuerzos por mejorar 
el diseño y rendimiento de 
los controles administrativos 
y sobre el terreno;
• la medida de ayudas agroambien -
tales a fin de que, en la medida de 
lo posible, los compromisos pue -
dan supervisarse con los controles 
administrativos de los Estados 
miembros.
44 Conclusiones y recomendaciones
100  
En el contexto de la reducción de las 
causas de error, una constatación re -
currente del presente informe (véanse 
los apartados 33 a 35, 38, 67, 88 a 90, el 
recuadro 3  y el recuadro 1 1 ) ha sido la 
necesidad de mantener un equilibrio 
adecuado entre el número y la com -
plejidad de las normas —como una 
transposición de la necesidad de lograr objetivos predefinidos— y la nece -
sidad de garantizar la legalidad y la 
regularidad del gasto. En opinión del 
Tribunal, encontrar el equilibrio correc -
to entre estos dos aspectos opuestos 
es la clave de la aplicación satisfactoria 
de la política de desarrollo rural.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Rasa 
BUDBERGYTĖ, miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión 
del día 17 de diciembre de 2014.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
   Presidente
45
 Anexo 
Lista de medidas de desarrollo rural
Medidas de inversión
MedidaGasto1  
(euros)Operaciones 
fiscalizadas
Modernización de las explotaciones agrícolas 8 204 333 653 53
Servicios básicos para la economía y la población rural 1 965 164 204 24
Instalación de jóvenes agricultores 2 096 198 537 20
Renovación y desarrollo de poblaciones rurales 2 300 229 913 20
Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales 2 990 722 693 19
Aplicación de estrategias de desarrollo local. Calidad de vida/diversificación. 1 707 595 920 17
Infraestructuras relacionadas con la evolución y la adaptación de la agricultura y la silvicultura 2 355 539 793 15
Jubilación anticipada 2 051 938 167 13
Creación y desarrollo de empresas 881 435 718 9
Conservación y mejora del patrimonio rural 682 545 431 8
Recuperación del potencial forestal e implantación de medidas preventivas 963 189 776 5
Asistencia técnica 763 706 346 4
Diversificación hacia actividades no agrícolas 714 070  708 4
Acciones relativas a la información y la formación profesional 518 543  051 4
Fomento de actividades turísticas 482 748 900 4
Reconstitución del potencial de producción agrícola dañado por catástrofes naturales e implantación de medidas 
preventivas adecuadas348 644 877 4
Cooperación para el desarrollo de nuevos productos, procesos y tecnologías en el sector agrícola y alimentario  
y en el sector forestal113 588 163 4
Funcionamiento de los grupos de acción local, adquisición de capacidades, promoción 545 795 172 3
Explotaciones en proceso de reestructuración con motivo de la reforma de una organización común de mercados 146 941 744 3
Aplicación de estrategias de desarrollo local. Competitividad. 145 665 094 3
Primera forestación de tierras agrícolas (costes de establecimiento) 1 226 065 54522
Ayudas a las inversiones no productivas vinculadas al medio forestal 379 677 940 2
Explotaciones agrícolas de semisubsistencia 609 703  070 1
Ayudas a las inversiones no productivas vinculadas a compromisos agroambientales o a Natura 2000 315 192 539 1
Agrupaciones de productores 152 989 100 1
Utilización de servicios de asesoramiento 89 316 108 1
Participación de los agricultores en programas relativos a la calidad de los alimentos 65 390 549 1
Implantación de servicios de gestión, sustitución y asesoramiento 24 853 320 1
1 Importes acumulados pagados a los Estados miembros desde el comienzo del período de programación (2007) hasta el final del ejercicio 2013 (15 
de octubre de 2013, como está registrado en la base de datos SFC de la Comisión.
2 La primera forestación de tierras agrícolas apoya los costes de establecimiento (inversiones realizadas para la preparación de la tierra y la 
plantación) y las ayudas por superficie (mantenimiento y compensación). En la declaración de gastos a la Comisión no se realiza ninguna 
distinción.Anexo
46 Anexo 
Medidas de inversión
MedidaGasto1  
(euros)Operaciones 
fiscalizadas
Prestación de servicios de extensión y asesoramiento agrarios en Bulgaria y Rumanía 7 136 945 1
Aumento del valor económico de los bosques 211 138 607 0
Primera forestación de tierras no agrícolas (costes de establecimiento) 111 889  830 0
Adquisición de capacidades, promoción y aplicación de estrategias de desarrollo local 73 558 357 0
Actividades de información y promoción 66 792  678 0
Adaptarse a las normas establecidas en la legislación comunitaria 59 547 670 0
Formación e información 58 573 586 0
Ejecución de proyectos de cooperación 46 980  838 0
Aplicación de estrategias de desarrollo local. Medio ambiente/gestión del territorio 21 311 569 0
Primera implantación de sistemas agroforestales en tierras agrícolas 536 880 0
Total 33 499 252 991 247
Ayudas por superficie
MedidaGasto1  
(euros)Operaciones 
fiscalizadas
Ayudas agroambientales 18 616 040 063 121
Ayudas destinadas a indemnizar a los agricultores por las dificultades naturales en zonas de montaña 6 267 068 345 43
Ayudas destinadas a indemnizar a los agricultores por las dificultades en zonas distintas de las de montaña 6 357 074 251 35
Ayudas relativas al bienestar de los animales 409 206 501 8
Primera forestación de tierras agrícolas (pago anual durante 5 años para costes de mantenimiento o compensación 
por la pérdida de renta durante 15 años)1 226 065 54526
Ayudas «Natura 2000» y ayudas relacionadas con la Directiva 2000/60/CE 165 985 883 1
Ayudas en favor del medio forestal 40 496 635 0
Ayudas «Natura 2000» 33 193  755 0
Complementos a las ayudas directas para Bulgaria y Rumanía 436 997  683 0
Total 33 552 128 661 214
1 Importes acumulados pagados a los Estados miembros desde el comienzo del período de programación (2007) hasta el final del ejercicio 2013 (15 
de octubre de 2013, como está registrado en la base de datos SFC de la Comisión.
2 La primera forestación de tierras agrícolas apoya los costes de establecimiento (inversiones realizadas para la preparación de la tierra y la 
plantación) y las ayudas por superficie (mantenimiento y compensación). En la declaración de gastos a la Comisión no se realiza ninguna 
distinción.Anexo
47
III
La Comisión lleva abordando desde 2012 el pro -
blema del elevado porcentaje de error, solicitando 
planes de acción nacionales a los Estados miembros 
y llevando a cabo un seguimiento de su aplicación. 
Estos planes de acción han ido mejorando con 
el transcurso del tiempo, tomando como base la 
experiencia adquirida y las recomendaciones del 
Tribunal de Cuentas.
Los resultados esperados de todas las acciones no 
son siempre evidentes a corto plazo, especialmente 
en lo que respecta a las medidas que se ejecutan 
mediante compromisos plurianuales. No obstante, 
los primeros resultados del esfuerzo realizado 
conjuntamente para reducir los porcentajes de error 
mediante la puesta en práctica de los planes de 
acción se están notando ya en el menor porcentaje 
de error para el desarrollo rural de 2013.
La Comisión seguirá llevando a cabo el seguimiento 
de la aplicación de los planes de acción, tanto desde 
el punto de vista de la fiscalización como desde 
el punto de vista operativo, mediante reuniones 
bilaterales, comités de seguimiento y reuniones de 
revisión anuales.
V
La Comisión también ha detectado en sus propias 
auditorías problemas relacionados con la contrata -
ción pública y se han hecho importantes correccio -
nes financieras en este sentido.
La contratación pública es uno de los elementos 
fundamentales de los planes de acción relativos al 
desarrollo rural.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el incum -
plimiento de las normas de contratación pública 
no quiere decir necesariamente que el 100 % de 
los gastos sean no subvencionables. El proyecto en 
sí puede conseguir su objetivo y proporcionar un 
verdadero valor añadido.Resumen
II
La Comisión agradece el informe del Tribunal de 
Cuentas sobre el análisis de las causas subyacentes 
a los errores en el gasto en desarrollo rural, que 
presenta un resumen de los resultados de la decla -
ración de fiabilidad de los tres últimos años y con -
firma en gran medida las principales conclusiones 
ya reflejadas por la Comisión en su Documento de 
trabajo sobre la evaluación de las causas subya -
centes a los errores en la aplicación de la política 
de desarrollo rural y de las medidas correctoras 
presentado al Parlamento Europeo y al Consejo en 
junio de 20131.
El Tribunal indica un porcentaje medio de error 
del 8,2 % en el gasto en desarrollo rural entre 2011 
y 2013. Sin embargo, la Comisión observa que en el 
caso del Feader ha habido una ligera reducción de 
ese porcentaje (del 8,4 % en 2011 al 7,9 % en 2013).
Este porcentaje de error es mayor que los porcenta -
jes individuales que publica cada año el Tribunal en 
el capítulo 4 de su informe anual. El motivo de esta 
diferencia es que el presente análisis cubre 461 ope -
raciones del total de las 532 realizadas durante el 
período de tres años (y abarcan las políticas de 
sanidad, medio ambiente y pesca). Las 71 operacio -
nes que no cubre el informe tienen un porcentaje 
medio inferior. Asimismo, la Comisión observa que 
el Tribunal define las muestras y calcula el por -
centaje de error de cada política (desarrollo rural, 
medio ambiente, pesca y sanidad) anualmente.
El desarrollo rural representa el 90 % del gasto 
y en general es más propenso a errores que otras 
políticas. La complejidad de algunos requisitos de 
subvencionalidad de las medidas de inversión en 
desarrollo rural desempeña un papel importante en 
el elevado nivel de porcentajes de error.
1 SWD (2013) 244 de 27 de junio de 2013.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 48
VIII
En lo referente a los escasos incentivos existentes 
para que los beneficiarios cumplan con sus compro -
misos agrícolas, los regímenes de ayudas agroam -
bientales reflejan compromisos que los agricultores 
asumen voluntariamente para proporcionar unos 
beneficios medioambientales y bienes públicos 
que exceden los requisitos obligatorios. El carác -
ter compensatorio de los pagos agroambientales 
(que cubren tanto los gastos de producción como 
las pérdidas de ingresos) no suponen un beneficio 
económico inmediato para el agricultor, aunque no 
se excluya la posibilidad de que pueda haber un 
beneficio económico a largo plazo.
En cuanto al «bajo» porcentaje de controles de los 
compromisos: de acuerdo con la legislación vigente, 
si los controles sobre el terreno revelan un incum -
plimiento significativo, el Estado miembro está obli -
gado a aumentar el porcentaje de beneficiarios que 
deben someterse a esos controles. La aplicación 
correcta de esta norma se verifica en las auditorías 
de conformidad de la Comisión.
El porcentaje de control de los compromisos agrí -
colas está establecido en el 100 % de las solicitudes 
de ayuda en el caso de los controles administrativos 
y en una muestra de proyectos que representen 
el 5 % del gasto realizado en el de los controles 
sobre el terreno. Los gastos de gestión y de control, 
publicados en el informe anual de actividades de 
2013, ascienden a 4 000 millones de euros para toda 
la PAC. Por lo tanto, los esfuerzos no deben cen -
trarse en aumentar el número de controles, sino en 
mejorar su eficacia.
En lo que respecta a las sanciones, la Comisión con -
sidera que, aunque las relativas al incumplimiento 
deben ser proporcionadas, van a seguir constitu -
yendo un instrumento de disuasión.La Comisión ya ha facilitado directrices a los pro -
fesionales para evitar los errores más frecuentes 
en los proyectos de los Fondos Estructurales y del 
Fondo Europeo de Inversiones para el período 2014-
2020. Estas directrices se presentaron a las autori -
dades de gestión y a los organismos pagadores en 
el Seminario sobre el porcentaje de error que tuvo 
lugar en octubre de 2014.
VI
En los procedimientos de conformidad de las audi -
torías se hace un seguimiento de las deficiencias 
más importantes detectadas en la medida de apoyo 
a la transformación de productos agrícolas.
Con respecto a las infracciones deliberadas, la 
Comisión está poniendo en práctica una estrategia 
de lucha contra el fraude, organizando seminarios 
al respecto en diversos Estados miembros.
La Comisión comparte esta conclusión.
La Comisión seguirá proporcionando a los Estados 
miembros recomendaciones y directrices, y difun -
diendo las buenas prácticas para mejorar el sistema 
de control y evitar errores.
Además, los organismos pagadores, antes de llevar 
a cabo cualquier pago, deben cumplir los criterios 
de autorización que establece el anexo I del Regla -
mento Delegado (UE) nº 907/2014 antes de pro -
ceder a ningún pago. Los servicios de la Comisión 
revisan las autorizaciones mediante auditorías  
ex post .
Respuestas de la Comisión 49
Además, la Comisión ya ha facilitado a los Estados 
miembros directrices concretas sobre la contrata -
ción pública y la medida agroambiental y climática, 
incluyendo la doble financiación.
La elusión deliberada de las normas se está abor -
dando en la estrategia de lucha contra el fraude 
y en los seminarios organizados al respecto en 
algunos Estados miembros.
XI b) 
La Comisión acepta la recomendación. La Comisión 
está evaluando actualmente la controlabilidad 
y verificabilidad de los nuevos programas y pondrá 
de manifiesto cualquier deficiencia en el marco de 
los comités de seguimiento y las reuniones de revi -
sión anual con las autoridades de gestión.
Por otro lado, se va a llevar a cabo un seguimiento 
exhaustivo de los resultados de las auditorías con 
el fin de detectar y corregir toda posible causa de 
error que pueda atribuirse a las normas de aplica -
ción nacionales y, en caso necesario, solicitar inme -
diatamente las modificaciones pertinentes.
La experiencia adquirida durante la ejecución de 
los programas y la aplicación de las normas nacio -
nales se compartirán a través de la Red Europea de 
Desarrollo Rural y de los seminarios dedicados a los 
porcentajes de error.
XI c) 
La Comisión acepta parcialmente la recomendación, 
ya que no puede juzgar de antemano el alcance y el 
resultado que pueden tener el análisis y las futuras 
opciones políticas por parte de los legisladores en 
el próximo período de programación.IX
Los planes de acción se concibieron inicialmente 
como un proceso preventivo, tomando como base 
el Documento de trabajo de los servicios de la 
Comisión nº 244 de 2013, que se elaboró como res -
puesta a la autoevaluación de los Estados miembros 
sobre las principales causas que habían motivado 
los porcentajes de error. Este proceso preventivo 
ha ido incorporando progresivamente una pers -
pectiva reactiva, integrando sistemáticamente 
los resultados de las auditorías y proponiendo 
medidas correctoras concretas. La doble perspec -
tiva, preventiva y reactiva, sigue siendo parte del 
ejercicio. La última actualización de los planes de 
acción pone de manifiesto que casi el 50 % de las 
acciones se pusieron en marcha como consecuencia 
de los resultados de las auditorías del Tribunal o de 
la Comisión, y que el 50 % restante se basaron en la 
autoevaluación de los Estados miembros.
Además, la evaluación ex ante  de la verificabilidad 
y controlabilidad de todas las medidas de los PDR 
del período 2014-2020 también aborda el riesgo de 
error desde un punto de vista preventivo.
X
La Comisión está de acuerdo en que es necesario 
conseguir un equilibrio adecuado entre el número 
y complejidad de las normas y la necesidad de 
garantizar la legalidad y la regularidad del gasto.
XI a) 
La Comisión acepta la recomendación. Los proble -
mas que plantea el Tribunal solo pueden abordarse 
con los planes de acción si se identifica cuáles son 
las deficiencias. La Comisión reconoce la importan -
cia de establecer directrices sobre las tres causas 
principales de los errores y de la difusión de las 
buenas prácticas. Esto se hará a través de la Red 
Europea de Desarrollo Rural y los seminarios.
Respuestas de la Comisión 50
Este porcentaje de error es mayor que los porcenta -
jes individuales que publica cada año el Tribunal en 
el capítulo 4 de su informe anual. El motivo de esta 
diferencia es que el presente análisis cubre 461 ope -
raciones del total de las 532 realizadas durante el 
período de tres años (y abarcan las políticas de 
sanidad, medio ambiente y pesca). Las 71 operacio -
nes que no cubre el informe tienen un porcentaje 
medio inferior. Asimismo, la Comisión observa que 
el Tribunal define las muestras y calcula el por -
centaje de error de cada política (desarrollo rural, 
medio ambiente, pesca y sanidad) anualmente.
El desarrollo rural representa el 90 % del gasto 
y en general es más propenso a errores que otras 
políticas. La complejidad de algunos requisitos de 
subvencionalidad de las medidas de inversión en 
desarrollo rural desempeña un papel importante en 
el elevado nivel de porcentajes de error.
05
Los porcentajes de error no implican necesaria -
mente que no se consigan los objetivos de la 
política, lo cual solo podría afirmarse evaluando el 
rendimiento de las operaciones que han recibido 
ayudas. Teniendo en cuenta el carácter tan ambi -
cioso de los objetivos de la política de desarrollo 
rural, para conseguirlos es inevitable un cierto 
grado de complejidad en la aplicación de la política, 
por lo cual se ha reconocido la enorme dificultad de 
conseguir un error del 2 % o inferior sin hacer uso 
de una cantidad de recursos de control despropor -
cionada e imposible de costear.En 2017, la Comisión elaborará un informe estra -
tégico de los Fondos, que contendrá un resumen 
de los informes de evolución anuales enviados por 
los Estados miembros, como establece el artículo 
53 del Reglamento (UE) nº 1303/2013. Además, 
la Comisión y los Estados miembros evaluarán el 
rendimiento de los programas de desarrollo rural 
durante el proceso de examen previsto en el artí -
culo 21 del Reglamento (UE) nº 1303/2013. Tomando 
como base estos informes y otras evidencias, como 
los resultados de las auditorías, la Comisión eva -
luará la concepción de la política y, en su caso, la 
necesidad de elaborar propuestas para el próximo 
período de programación.
Al finalizar el período de programación, la Comisión 
realizará un análisis pormenorizado de las necesi -
dades aún existentes con respecto a cada una de 
las medidas de apoyo antes de hacer una propuesta 
para el período de programación siguiente, tal 
como ha sucedido en el presente período.
La Comisión está de acuerdo con llevar a cabo 
controles administrativos siempre que sea posi -
ble, aunque debe tenerse en cuenta que esto no 
es factible en la mayor parte de las operaciones 
agroambientales.
Introducción
01
La UE asignó 96 000 millones de euros y se espera 
una contribución de 55 000 millones de euros de los 
Estados miembros.
04
El Tribunal indica un porcentaje medio de error 
del 8,2 % en el gasto en desarrollo rural entre 2011 
y 2013. Sin embargo, la Comisión observa que en el 
caso del Feader ha habido una ligera reducción de 
ese porcentaje (del 8,4 % en 2011 al 7,9 % en 2013).
Respuestas de la Comisión 51
Sin embargo, no hay que olvidar que el incumpli -
miento de estos procedimientos no significa nece -
sariamente que el 100 % de los gastos afectados 
por el mismo no sean subvencionables. El proyecto 
en sí puede conseguir su objetivo y proporcionar un 
verdadero valor añadido.
Por otro lado, la Comisión aprobó, el 19 de diciem -
bre de 2013, nuevas directrices para determinar las 
correcciones financieras que se han de aplicar a los 
gastos financiados mediante la gestión compartida 
en caso de incumplimiento de las normas en mate -
ria de contratación pública2. Según estas directrices, 
el incumplimiento de las normas de contratación 
pública debe juzgarse tomando como base el prin -
cipio de proporcionalidad.
También se ha facilitado a los Estados miembros 
un documento de orientación sobre las irregulari -
dades más frecuentes en la gestión de los Fondos 
Estructurales y del Fondo Europeo de Inversiones 
(4º Seminario sobre el porcentaje de error, octubre 
de 2014).
27
En referencia al cuadro 1:
Rumanía:  el error que se menciona fue detectado 
por el Tribunal de Cuentas Europeo en la declara -
ción de fiabilidad de 2012. El plan de acción sobre 
el porcentaje de error de Rumanía incluye medidas 
para abordar los problemas detectados en los pro -
cedimientos de contratación pública.
Países Bajos:  el municipio retiró en 2012 las normas 
de contratación de forma retroactiva, con efecto 
a partir del 1 de enero de 2010. No obstante, en 
este caso no se habrían aplicado. La Comisión está 
llevando a cabo el seguimiento correspondiente, 
junto con el Estado miembro.
Alemania (Brandemburgo -Berlín):  teniendo en 
cuenta que los últimos compromisos con respecto 
a la banda ancha pudieron hacerse en 2012, no 
ha sido posible aplicar más medidas preventivas 
y correctoras al respecto. La ayudas a la banda 
ancha ya no se contemplan en el período de pro -
gramación 2014-2020.
2 Decisión C(2013) 9527 de la Comisión.Tipo y prevalencia de los errores encontrados
12
Con respecto al tipo de errores señalados por el 
Tribunal, debe observarse que la Comisión, durante 
sus propias auditorías de las medidas de inversión 
y de los regímenes de ayudas relacionados con 
estas, ha encontrado deficiencias similares a las 
detectadas por el Tribunal de Cuentas. Se han 
impuesto correcciones financieras a los Estados 
miembros correspondientes (o bien hay procedi -
mientos de liquidación de conformidad en marcha 
para hacer tales correcciones), con el fin de prote -
ger el presupuesto de la UE. Además, cuando se han 
encontrado deficiencias, se ha instado a los Estados 
miembros afectados a adoptar las medidas correc -
toras pertinentes.
14
La política de desarrollo rural se aplica mediante 
programas de desarrollo rural nacionales o regiona -
les. La mayor parte de los errores están relaciona -
dos con las condiciones específicas que establecen 
los programas y otras normas nacionales, que son 
necesarios para la aplicación de la política; el reto 
para los Estados miembros radica en limitar estas 
normas nacionales a las estrictamente necesarias 
para conseguir los objetivos de la política.
En el período de programación 2014-2020 se ha 
exigido que todos los programas de desarrollo rural 
incluyan una evaluación ex ante  de la verificabilidad 
y controlabilidad de las medidas, que se realizará de 
forma conjunta por las autoridades de gestión y los 
organismos pagadores.
Observaciones
26
La Comisión también ha encontrado en sus audito -
rías deficiencias en los procedimientos de contrata -
ción pública y se han hecho correcciones financie -
ras en este sentido.
La contratación pública es uno de los elementos 
fundamentales de los planes de acción de desarro -
llo rural.
Respuestas de la Comisión 52
40
La Comisión desea poner de manifiesto que el gasto 
fraudulento en el desarrollo rural que han detec -
tado los Estados miembros, según sus informes, 
asciende al 0,11 %3.
43
La Comisión también ha detectado en sus audi -
torías deficiencias en la verificación de los crite -
rios establecidos para las pequeñas y medianas 
empresas e incumplimiento de los procedimientos 
pertinentes de contratación pública. Cuando se han 
encontrado deficiencias se han impuesto correccio -
nes financieras netas a los Estados miembros afec -
tados (o bien hay procedimientos de liquidación de 
conformidad en marcha para hacer tales correccio -
nes), con el fin de proteger el presupuesto de la UE. 
Además, se instó a los Estados miembros a adoptar 
medidas correctoras.
En el marco legal actual para el período 2014-2020 
no se imponen límites al tamaño de la empresa para 
poder optar a las ayudas a la inversión en activos 
físicos. Los Estados miembros pueden orientar las 
ayudas hacia determinados beneficiarios, una vez 
obtenidas las conclusiones del análisis DAFO y de 
la evaluación de las necesidades. Tales requisitos 
adicionales deben poderse controlar y verificar.
46
Durante el período 2014-2020 se aplicarán disposi -
ciones similares.
48
La Comisión comparte la opinión de que las autori -
dades nacionales podrían haber detectado muchos 
de los errores que ha encontrado el Tribunal: las 
normas de la PAC facilitan a los Estados miembros 
todos los instrumentos necesarios para reducir la 
mayor parte de los riesgos de error.
La Comisión seguirá proporcionando a los Estados 
miembros recomendaciones y directrices, y difun -
diendo las buenas prácticas para mejorar el sistema 
de control y evitar errores.
3  Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: 
Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — 
Lucha contra el fraude. Informe anual 2013 [COM(2014) 474 final].Recuadro 2
Suecia ha incluido la contratación pública entre 
las principales causas de los errores y ha adoptado 
medidas correctoras y preventivas al respecto en su 
plan de acción sobre los porcentajes de error.
32
Los problemas que se mencionan en el cuadro 2 se 
abordan en los planes de acción respectivos para 
mejorar el sistema de control administrativo.
35
La Comisión comparte el punto de vista de que la 
simplificación no debería lastrar los principios de 
buena gestión financiera.
El nuevo marco legal de la PAC para el período 
2014-2020 contiene factores de simplificación que 
no tienen un efecto negativo para la buena gestión 
financiera (por ejemplo, los pagos a tanto alzado 
o los costes tipo). El artículo 60 del Reglamento (UE) 
nº 1305/2013 establece que solo son subvenciona -
bles los gastos de inversión efectuados después de 
haberse solicitado la ayuda.
Recuadro 3
Estos problemas se abordan en los respectivos 
planes de acción para mejorar el sistema de control 
administrativo y ya no son posibles con el nuevo 
marco legal. Véanse los comentarios sobre el apar -
tado 35.
38
El pago a tanto alzado, como sucede en el caso de 
las ayudas a los jóvenes agricultores, puede no res -
ponder a los objetivos políticos de otras medidas. 
Por consiguiente, la simplificación debe garantizar 
un equilibrio adecuado entre la consecución de los 
objetivos de la política y la buena gestión finan -
ciera. La ventaja de reducir el porcentaje de error no 
debe ser el único factor que se tenga en cuenta.
Respuestas de la Comisión 53
62
En referencia al «bajo» porcentaje de controles de 
los compromisos agroambientales, de acuerdo con 
los actos jurídicos aplicables, cuando los controles 
sobre el terreno revelan incumplimientos impor -
tantes en el contexto de un determinado régimen 
de ayudas o de una determinada medida de apoyo, 
o en una región o una parte de una región, el 
Estado miembro está obligado a aumentar el por -
centaje de los beneficiarios que deben someterse 
a un control sobre el terreno.
Por tanto, dependiendo del Estado miembro de que 
se trate y de la medida en concreto, el porcentaje 
real de controles sobre el terreno podría ser supe -
rior al 5 %. La aplicación correcta de esta disposi -
ción se verifica durante las auditorías de conformi -
dad de la Comisión.
En los controles sobre el terreno deben verificarse 
todos los criterios de subvencionalidad, compromi -
sos y obligaciones. Si no es posible verificar alguno 
de ellos durante el control, debe realizarse una 
segunda visita.
63
De conformidad con los actos jurídicos aplicables, 
los controles administrativos deben cubrir todos los 
elementos que puedan controlarse adecuadamente 
con medios administrativos (lo cual incluye el cum -
plimiento de los compromisos agroambientales).
La Comisión, en sus auditorías de conformidad, veri -
fica si se ha podido llevar a cabo el control adminis -
trativo además del control sobre el terreno. Cuando 
procede, se envían recomendaciones a los Estados 
miembros y se aplican correcciones financieras.
Por otra parte, el nuevo marco legal de la PAC para 
el período 2014-2020 incluye disposiciones que ins -
tan a los Estados miembros a garantizar que todas 
las medidas de desarrollo rural que se vayan a apli -
car sean verificables y puedan someterse a control, 
y los programas de desarrollo rural deben contener 
una evaluación ex ante  de la verificabilidad y con -
trolabilidad de las medidas.Recuadro 5
Estos problemas se abordan en los respectivos 
planes de acción para mejorar el sistema de control 
administrativo.
51
La Comisión también ha detectado en sus auditorías 
deficiencias en los controles administrativos. Se ha 
instado a los Estados miembros afectados a adoptar 
medidas correctoras y se han impuesto correccio -
nes financieras cuando ha sido procedente.
57
En las auditorías de la Comisión también se han 
encontrado deficiencias en la verificación de los 
compromisos agroambientales, y se ha instado a los 
Estados miembros afectados a adoptar medidas 
correctoras. Además, se han impuesto correcciones 
financieras cuando ha sido procedente.
Recuadro 7
En general, las deficiencias encontradas en Malta se 
deben a que los beneficiarios de las ayudas agroam -
bientales no respetan los compromisos que adquie -
ren. La Administración de ese país ha emprendido 
al respecto muchas acciones de información con 
objetivos concretos y ha proporcionado formación 
a determinados beneficiarios, uno por uno.
59
Los programas agroambientales reflejan compromi -
sos que los agricultores adquieren voluntariamente 
para proporcionar beneficios medioambientales 
y bienes públicos que exceden los requisitos obli -
gatorios. El carácter compensatorio de los pagos 
agroambientales (que cubren tanto los gastos de 
producción como las pérdidas de ingresos) no supo -
nen un beneficio económico inmediato para el agri -
cultor, aunque no se excluya la posibilidad de que 
pueda haber un beneficio económico a largo plazo.
Respuestas de la Comisión 54
La Comisión seguirá llevando a cabo el seguimiento 
de la aplicación de los planes de acción, tanto desde 
el punto de vista de la fiscalización como desde 
el punto de vista operativo, mediante reuniones 
bilaterales, comités de seguimiento y reuniones de 
revisión anuales.
75
Las competencias de la Comisión se han reforzado 
con el nuevo Reglamento (UE) nº 1306/2013. El artí -
culo 41, apartado 2 de dicho Reglamento establece 
la suspensión o reducción de los pagos intermedios 
a los Estados miembros si los componentes clave 
del sistema de control nacional no son operativos 
o si no se aplican las medidas correctoras necesa -
rias. Por otro lado, el artículo 36, apartado 7, del 
mismo Reglamento establece la interrupción de 
los pagos intermedios como herramienta inicial de 
reacción rápida cuando se detectan deficiencias en 
la legalidad y regularidad de los pagos.
Además, los organismos pagadores sobre los que 
se hayan impuesto reservas en el informe anual 
de actividades de la Dirección General de Agri -
cultura y Desarrollo Rural tendrán que actuar con 
celeridad para evitar la imposición de correcciones 
financieras.
La Comisión considera que, aunque las sanciones 
relativas al incumplimiento deben ser proporciona -
das, van a seguir constituyendo un instrumento de 
disuasión.
76
En las versiones más recientes de los planes de 
acción (de septiembre de 2014) se ha prestado más 
atención a los resultados de las auditorías del Tribu -
nal y de la Comisión. Los Estados miembros debían 
tenerlos mucho más en cuenta. Efectivamente, el 
46 % de las acciones que han presentado los Esta -
dos miembros abordan resultados concretos de las 
auditorías, el 50 % de los cuales corresponden a los 
informes del Tribunal.
Es preciso poner de relieve que la Comisión ha efec -
tuado un seguimiento de todos los casos de los que 
ha informado el Tribunal, incluido el procedimiento 
de conformidad cuando se ha estimado oportuno.64
La Comisión considera que, aunque las sanciones 
relativas al incumplimiento deben ser proporcio -
nadas, van a seguir constituyendo un método de 
disuasión.
Con el nuevo marco legal se tiene en cuenta tam -
bién la reincidencia para calcular la reducción. Son 
los Estados miembros los que determinan cómo 
se aplican los criterios contenidos en los textos 
jurídicos, así como los porcentajes concretos y las 
cantidades.
65
En caso de incumplimiento grave de los compro -
misos, el beneficiario será excluido de la ayuda 
durante el año en el que se detecta el incumpli -
miento, y durante el año siguiente.
Recuadro 10
Estos problemas se abordan en los respectivos 
planes de acción para mejorar el sistema de control 
administrativo.
74
La Comisión lleva abordando desde 2012 el pro -
blema del elevado porcentaje de error, solicitando 
planes de acción nacionales a los Estados miembros 
y llevando a cabo un seguimiento de su aplicación. 
Estos planes de acción han ido mejorando con 
el transcurso del tiempo, tomando como base la 
experiencia adquirida y las recomendaciones del 
Tribunal de Cuentas.
Los resultados esperados de todas las acciones no 
son siempre evidentes a corto plazo, especialmente 
en lo que respecta a las medidas que se ejecutan 
mediante compromisos plurianuales. No obstante, 
los primeros resultados del esfuerzo realizado 
conjuntamente para reducir los porcentajes de error 
mediante la puesta en práctica de los planes de 
acción se están notando ya en el menor porcentaje 
de error para el desarrollo rural de 2013.
Respuestas de la Comisión 55
80
La Comisión está efectuando un seguimiento de 
las deficiencias detectadas en las auditorías, y ha 
instado sistemáticamente a los Estados miembros 
a abordar estas deficiencias en sus planes de acción.
81
Los planes de acción van a mejorar en eficacia con 
la evaluación ex ante  (preventiva) de la verificabili -
dad y la controlabilidad de las medidas efectuada 
por los Estados miembros, junto con el seguimiento 
exhaustivo de los resultados de las auditorías, como 
se ha visto en la actualización de octubre de 2014.
90
El cambio al que se refiere el Tribunal se introdujo 
porque el coste de aplicar sanciones administrativas 
a las cantidades pequeñas sería desproporcionado 
en comparación con los beneficios que se obten -
drían, y esto iría en detrimento de la buena gestión 
financiera.
91
La Comisión es plenamente consciente de la 
importancia de los pasos posteriores del proceso 
reglamentario. En este sentido, se ha reforzado 
la responsabilidad de los Estados miembros al 
requerir una evaluación ex ante  tanto por parte de 
las autoridades de gestión como por parte de los 
organismos pagadores. Por otro lado, la Comisión 
dispone ahora de mejores herramientas preventi -
vas, como las suspensiones y las interrupciones, que 
en principio deben tener un efecto disuasorio de los 
errores.
Como confirma el Tribunal en su informe especial, 
la sobrerregulación (normas nacionales o regionales 
adicionales de forma injustificada) tiene un efecto 
muy limitado sobre el porcentaje de error.77
En el marco de la tercera actualización de los planes 
de acción llevada a cabo en septiembre de 2014, 
con el fin de mejorar la efectividad de las acciones, 
se instó a los Estados miembros a facilitar indi -
cadores de seguimiento y los últimos resultados 
conocidos.
78
Las cuatro reuniones conjuntas del Comité de los 
Fondos Agrícolas y Desarrollo Rural organizadas 
hasta ahora, que se han dedicado exclusivamente 
a los seminarios sobre los porcentajes de error, han 
constituido un proceso sistemático de intercambio 
de buenas prácticas y de prácticas innovadoras. 
Además, es preciso señalar que, fuera del marco de 
los seminarios y de las actividades de la Red Euro -
pea de Desarrollo Rural, el intercambio de buenas 
prácticas se lleva a cabo durante las reuniones del 
Comité de Desarrollo Rural y también en las tres 
reuniones anuales de los directores de los organis -
mos pagadores de todos los Estados miembros.
A partir de 2015, la Red Europea de Desarrollo Rural 
constituirá otro medio de difusión de las buenas 
prácticas durante el período 2014-2020. Esta red 
organizará eventos, difundirá información impor -
tante e involucrará a todas las partes interesadas en 
iniciativas de concienciación.
79
La Comisión mantiene conversaciones periódicas 
con los Estados miembros acerca de los problemas 
relacionados con los porcentajes de error, y ha 
proporcionado una serie completa de documentos 
de orientación sobre las medidas de desarrollo rural 
y sobre otros asuntos transversales pertinentes, 
como las opciones de costes simplificados o las 
normas de contratación pública.
Concretamente, el Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión [SWD (2013) 244] sobre los 
porcentajes de error en el desarrollo rural contiene 
una serie de causas frecuentes de los errores, que 
podrían darse en todos los Estados miembros, y son 
estos los que definen finalmente cuáles de esas 
causas les afectan realmente y adoptan las medidas 
correctoras pertinentes.
Respuestas de la Comisión 56
95 — Segundo guion
La Comisión comparte esta conclusión.
La Comisión seguirá proporcionando a los Estados 
miembros recomendaciones y directrices, y difun -
diendo las buenas prácticas para mejorar el sistema 
de control y evitar errores.
Además, los organismos pagadores, antes de llevar 
a cabo cualquier pago, deben cumplir los criterios 
de autorización que establece el anexo I del Regla -
mento Delegado (UE) nº 907/2014 (programa 
2014-2020) antes de proceder a ningún pago. Los 
servicios de la Comisión revisan las autorizaciones 
mediante auditorías ex post .
96
En lo referente a los escasos incentivos existentes 
para que los beneficiarios cumplan con sus compro -
misos agrícolas, los regímenes de ayudas agroam -
bientales reflejan compromisos que los agricultores 
asumen voluntariamente para lograr unos bene -
ficios medioambientales y obtener unos bienes 
públicos que van más allá de los requisitos obli -
gatorios. El carácter compensatorio de los pagos 
agroambientales (que cubren tanto los gastos de 
producción como las pérdidas de ingresos) no supo -
nen un beneficio económico inmediato para el agri -
cultor, aunque no se excluya la posibilidad de que 
pueda haber un beneficio económico a largo plazo.
En cuanto al «bajo» porcentaje de controles de los 
compromisos: de acuerdo con la legislación vigente, 
si los controles sobre el terreno revelan un incum -
plimiento significativo, el Estado miembro está obli -
gado a aumentar el porcentaje de beneficiarios que 
deben someterse a esos controles. La aplicación 
correcta de esta norma se verifica en las auditorías 
de conformidad de la Comisión.
El porcentaje de control de los compromisos agrí -
colas está establecido en el 100 % en el caso de los 
controles administrativos y en el 5 % por lo que se 
refiere a los controles sobre el terreno. Los gastos 
de gestión y de control, publicados en el informe 
anual de actividades de 2013, ascienden a 4 000 
millones de euros para toda la PAC. Por lo tanto, 
los esfuerzos no deben centrarse en aumentar el 
número de controles, sino en mejorar su eficacia.Conclusiones y recomendaciones
93
La Comisión lleva abordando desde 2012 el pro -
blema del elevado porcentaje de error, solicitando 
planes de acción nacionales a los Estados miembros 
y llevando a cabo un seguimiento de su aplicación. 
Estos planes de acción han ido mejorando con 
el transcurso del tiempo, tomando como base la 
experiencia adquirida y las recomendaciones del 
Tribunal de Cuentas.
Los resultados esperados de todas las acciones no 
son siempre evidentes a corto plazo, especialmente 
en lo que respecta a las medidas que se ejecutan 
mediante compromisos plurianuales. No obstante, 
los primeros resultados del esfuerzo realizado 
conjuntamente para reducir los porcentajes de error 
mediante la puesta en práctica de los planes de 
acción se están notando ya en el menor porcentaje 
de error para el desarrollo rural de 2013.
La Comisión seguirá realizando el seguimiento de 
la aplicación de los planes de acción, tanto desde 
el punto de vista de la fiscalización como desde 
el punto de vista operativo, mediante reuniones 
bilaterales, comités de seguimiento y reuniones de 
revisión anuales.
95 — Primer guion
La Comisión también ha detectado en sus propias 
auditorías problemas relacionados con la contrata -
ción pública y se han hecho importantes correccio -
nes financieras en este sentido.
La contratación pública es uno de los elementos 
fundamentales de los planes de acción de desarro -
llo rural.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el incum -
plimiento de las normas de contratación pública 
no quiere decir necesariamente que el 100 % de 
los gastos sean no subvencionables. El proyecto en 
sí puede conseguir su objetivo y proporcionar un 
verdadero valor añadido.
Respuestas de la Comisión 57
Recomendación 1 — Contratación 
pública
La recomendación se dirige a los Estados miembros.
No obstante, la Comisión desea poner de relieve 
que ya ha facilitado directrices a los profesionales 
para evitar los errores más frecuentes en los proyec -
tos de los Fondos Estructurales y del Fondo Euro -
peo de Inversiones durante el período 2014-2020. 
Estas directrices se presentaron a las autoridades de 
gestión y a los organismos pagadores en el Semina -
rio sobre el porcentaje de error que tuvo lugar en 
octubre de 2014.
Recomendación 1 —Elusión  
deliberada de las normas
La Comisión está de acuerdo con la recomendación 
dirigida a los Estados miembros.
Recomendación 1 — Pagos 
agroambientales
La Comisión está de acuerdo con la recomendación 
dirigida a los Estados miembros y desea poner de 
relieve que durante sus auditorías de conformi -
dad verifica sistemáticamente si es posible llevar 
a cabo controles administrativos además de los que 
se hacen sobre el terreno; en caso afirmativo, se 
recomienda a los Estados miembros que amplíen el 
alcance de los controles administrativos y apliquen 
correcciones financieras.
Además, el marco legal de la PAC para el período 
2014-2020 incluye disposiciones que instan a los 
Estados miembros a garantizar que todas las 
medidas de desarrollo rural que vayan a aplicarse 
puedan verificarse y someterse a control.
Todos los PDR incorporan evaluaciones ex ante  de 
la verificabilidad y controlabilidad de las medidas 
(incluyendo las agroambientales y climáticas), de 
las operaciones y de los compromisos. En caso de 
que estos controles no tengan un resultado satis -
factorio, debe modificarse el PDR en consecuencia, 
según dispone el artículo 62 del Reglamento (UE) 
nº 1305/2013. Por otro lado, está prevista la reduc -
ción total de la ayuda en caso de incumplimiento 
grave de los compromisos o de los criterios de 
subvencionalidad, así como la exclusión del bene -
ficiario en cuestión de las ayudas durante el año en 
que se detecta la infracción y el año siguiente.En lo que respecta a las sanciones, la Comisión con -
sidera que, aunque las relativas al incumplimiento 
deben ser proporcionadas, van a seguir constitu -
yendo un método de disuasión.
97
Los planes de acción se concibieron inicialmente 
como un proceso preventivo, tomando como 
base el Documento de trabajo de los servicios de 
la Comisión nº 244 de 2013, que se elaboró como 
respuesta a la autoevaluación de los Estados miem -
bros sobre las principales causas de los porcentajes 
de error. Este proceso preventivo ha ido incorpo -
rando progresivamente una perspectiva reactiva, 
integrando sistemáticamente los resultados de las 
auditorías y proponiendo medidas correctoras con -
cretas. La doble perspectiva, preventiva y reactiva, 
sigue siendo parte del ejercicio. La última actuali -
zación de los planes de acción pone de manifiesto 
que casi el 50 % de las acciones se pusieron en 
marcha como consecuencia de los resultados de las 
auditorías del Tribunal o de la Comisión, y que el 
50 % restante se basaron en la autoevaluación de 
los Estados miembros.
Además, la evaluación ex ante  de la verificabilidad 
y controlabilidad de todas las medidas de los PDR 
del período 2014-2020 también aborda el riesgo de 
error desde un punto de vista preventivo.
Recomendación 1
La Comisión acepta esta recomendación. Los pro -
blemas que plantea el Tribunal solo pueden abor -
darse con los planes de acción si se identifica cuáles 
son las deficiencias.
La Comisión reconoce la importancia de establecer 
directrices sobre las tres causas principales de los 
errores y de la difusión de las buenas prácticas. Esto 
se hará a través de la Red Europea de Desarrollo 
Rural y los seminarios.
Además, la Comisión ya ha facilitado a los Estados 
miembros directrices concretas sobre la contrata -
ción pública y la medida agroambiental y climá -
tica, incluyendo la doble financiación. La elusión 
deliberada de las normas se está abordando en la 
estrategia de lucha contra el fraude y en los semi -
narios organizados al respecto en algunos Estados 
miembros.
Respuestas de la Comisión 58
En 2017, la Comisión elaborará un informe estra -
tégico de los Fondos, que contendrá un resumen 
de los informes de evolución anuales enviados por 
los Estados miembros, como establece el artículo 
53 del Reglamento (UE) nº 1303/2013. Además, 
la Comisión y los Estados miembros evaluarán el 
rendimiento de los programas de desarrollo rural 
durante el proceso de examen previsto en el artí -
culo 21 del Reglamento (UE) nº 1303/2013. Tomando 
como base estos informes y otras evidencias, como 
los resultados de las auditorías, la Comisión eva -
luará la concepción de la política y, en su caso, la 
necesidad de elaborar propuestas para el próximo 
período de programación.
Al finalizar el período de programación, la Comisión 
realizará un análisis pormenorizado de las necesi -
dades aún existentes con respecto a cada una de 
las medidas de apoyo antes de hacer una propuesta 
para el período de programación siguiente, tal 
como ha sucedido en el presente período.
Recomendación 3 — Por último
La Comisión está de acuerdo con llevar a cabo 
controles administrativos siempre que sea posi -
ble, aunque debe tenerse en cuenta que esto no 
es factible en la mayor parte de las operaciones 
agroambientales.En lo que respecta a las sanciones, la Comisión 
está de acuerdo con que, aunque las sanciones por 
incumplimiento deben ser proporcionales, deberían 
seguir constituyendo un método de disuasión.
Recomendación 2
La Comisión acepta esta recomendación. La Comi -
sión está evaluando actualmente la controlabilidad 
y verificabilidad de los nuevos programas y pondrá 
de manifiesto cualquier deficiencia en el marco de 
los comités de seguimiento y las reuniones de revi -
sión anual con las autoridades de gestión.
Por otro lado, se va a realizar un seguimiento 
exhaustivo de los resultados de las auditorías con 
el fin de detectar y corregir toda posible causa de 
error que pueda atribuirse a las normas de aplica -
ción nacionales y, en caso necesario, solicitar inme -
diatamente las modificaciones pertinentes.
La experiencia adquirida durante la puesta en 
marcha de los programas y la aplicación de las 
normas nacionales se compartirán a través de la 
Red Europea de Desarrollo Rural y de los seminarios 
dedicados a los porcentajes de error.
Recomendación 3
La Comisión acepta esta recomendación solo en 
parte, ya que no puede juzgar de antemano el 
alcance y el resultado que pueden tener el aná -
lisis y las futuras opciones políticas por parte 
de los legisladores en el próximo período de 
programación.
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QJ-AB-14-024-ES-N  ISSN 1977-5687
El Tribunal estima que el porcentaje medio de 
error en los gastos de desarrollo rural de los 
últimos tres años fue del 8,2 %. Las autoridades 
de control de los Estados miembros no 
detectaron los errores, ya que los controles no 
son exhaustivos y no se basan en suficiente 
información. Algunas de las principales causas 
de los errores son el incumplimiento de las 
normas de contratación pública, infracciones 
presuntamente intencionadas por parte de 
beneficiarios privados y  el incumplimiento de los 
compromisos en materia de cultivos en las 
ayudas por superficie. La Comisión y los Estados 
miembros solo son parcialmente eficaces para 
subsanar las principales causas del elevado 
porcentaje de error en el ámbito del desarrollo 
rural. El Tribunal formula varias recomenda -
ciones específicas para adoptar medidas 
correctoras y preventivas ante las insuficiencias 
extendidas a escala de la UE.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO