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Bruselas, 28.4.2009

COM(2009) 201 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

Fomento de la Buena Gobernanza en el Ámbito Fiscal

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

Fomento de la Buena Gobernanza en el Ámbito Fiscal

ÍNDICE

1. Introducción 4

2. Elementos de una buena gobernanza en el ámbito fiscal 5

2.1. Cooperación fiscal dentro de la UE 5

2.2. Debates a escala internacional sobre la cooperación en el ámbito fiscal 7

3. Política internacional de la UE en materia de buena gobernanza en el ámbito fiscal 8

3.1. Compromisos a escala comunitaria 8

3.2. Medidas en curso 8

4. Cómo reforzar el principio de buena gobernanza en el ámbito fiscal dentro de la UE y a escala internacional 10

5. Conclusión 14

1. INTRODUCCIÓN

En la actual situación de crisis financiera y económica, los presupuestos y sistemas fiscales nacionales se ven enfrentados a riesgos crecientes, por lo que en los debates mantenidos en los foros internacionales se está planteando de forma recurrente la necesidad de cooperar en el ámbito tributario y de establecer normas comunes a escala internacional, o sea, de lograr una «buena gobernanza en el ámbito fiscal».

La mundialización, es decir, la creciente integración económica de los mercados impulsada por los rápidos cambios tecnológicos y la liberalización de las políticas, está brindando grandes oportunidades a nivel mundial. Son muchos los países que están obteniendo enormes dividendos como consecuencia de este fenómeno. Por lo que respecta a la UE, éstos se estiman, como mínimo, en un quinto del incremento de la renta desde la Segunda Guerra Mundial[1]. Pero la mundialización lleva aparejados asimismo efectos negativos desde el punto de vista económico y social. Por ejemplo, tal como está quedando demostrado, los países pueden ser más vulnerables a las turbulencias económicas y a la evasión y el fraude fiscal. En un mundo caracterizado por la libre circulación de capitales, los «paraísos fiscales» y los centros financieros internacionales sujetos a una regulación insuficiente y que se niegan a respetar los principios de transparencia y de intercambio de información, pueden facilitar e, incluso, fomentar el fraude y la evasión fiscal, minando la soberanía tributaria de otros países y reduciendo sus ingresos. Según una estimación de la OCDE de finales de 2008, los paraísos fiscales en todo el mundo habían atraído, a la sazón, entre 5 y 7 billones de dólares en activos[2], si bien el secreto bancario que rodea a estas cuentas impide determinar con exactitud las cantidades depositadas en cada uno de los territorios afectados. En una situación en que los presupuestos nacionales y, por ende, las políticas sociales y de otros ámbitos se ven sometidos a dura prueba, este problema adquiere una extremada gravedad.

Rechazar la mundialización y cerrar los mercados amparándose en estos efectos negativos sería contraproducente. Desde una perspectiva europea, una solución viable para paliar mejor estos efectos podría consistir en celebrar con terceros países acuerdos dotados de una base geográfica lo más amplia posible que establecieran normas comunes e hicieran posible la cooperación, en el ámbito fiscal inclusive. Contar con sistemas fiscales justos y eficaces no sólo es esencial a la hora de garantizar la igualdad en las relaciones económicas, el comercio y la inversión, sino que también procura la base financiera para el gasto público en su conjunto. Ello requiere la buena gobernanza en el ámbito fiscal, que no sólo constituye un instrumento fundamental para combatir el fraude y la evasión fiscal transfronterizos, sino que permite reforzar la lucha contra el blanqueo de capitales, la corrupción y la financiación del terrorismo. Se observa claramente un consenso cada vez mayor a escala mundial sobre la necesidad de dar una respuesta coordinada y sostenida a este problema, mediante iniciativas complementarias en materia de regulación financiera y fiscalidad.

En su plan de acción de noviembre de 2008, los países del G-20 acordaron trabajar con vistas a la aplicación de normas de transparencia en el ámbito financiero a escala internacional y a la cooperación administrativa en el ámbito fiscal. Los Ministros de Finanzas de la UE, en el documento presentado en la reunión del Consejo Europeo de diciembre de 2008[3], pidieron que prosiguiese la lucha contra los riesgos financieros ilícitos que se generan en los países no dispuestos a cooperar, y contra los paraísos fiscales. En su contribución con motivo de la reunión de Ministros de Finanzas y Gobernadores de los Bancos Centrales del G-20 celebrada el 14 de marzo de 2009, los ministros de finanzas de la UE hicieron hincapié en la necesidad de proteger el sistema internacional frente a la amenaza que suponen los países no transparentes, que se niegan a cooperar y que adolecen de una regulación poco estricta, incluidos los centros financieros extraterritoriales; solicitaron el establecimiento de un mecanismo de sanciones y pusieron de manifiesto la necesidad de intensificar las acciones encaminadas a lograr una buena gobernanza internacional en el ámbito fiscal (transparencia, intercambio de información y competencia justa en materia tributaria). El Consejo Europeo de 19 y 20 de marzo ratificó esta línea de acción. Con motivo de la Cumbre de Jefes de Estado del G 20 celebrada en Londres el 2 de abril de 2009, se acordó adoptar medidas contra los países que se niegan a cooperar, incluidos los paraísos fiscales. Los Jefes de Estado se manifestaron dispuestos a imponer sanciones a fin de proteger sus finanzas públicas y sistemas financieros y declararon que había acabado la era del secreto bancario. Poco antes de la reunión del G-20, algunos países reaccionaron, mostrando su disposición a aplicar normas internacionales en materia de transparencia y a intercambiar información en lo sucesivo[4].

La presente comunicación se propone determinar cuál puede ser la contribución específica de la UE a la buena gobernanza en el ámbito de la fiscalidad directa. En ella se aborda:

- la forma de mejorar la gobernanza en la UE,

- los instrumentos concretos con que pueden contar la Comunidad Europea y los Estados miembros de la UE a fin de promover la buena gobernanza a escala internacional, y

- el margen existente para una acción más coordinada por parte de los Estados miembros, con objeto de respaldar, simplificar y complementar las acciones emprendidas en otros foros como la OCDE y las Naciones Unidas.

2. ELEMENTOS DE UNA BUENA GOBERNANZA EN EL ÁMBITO FISCAL

2.1. Cooperación fiscal dentro de la UE

Los Ministros de Finanzas de la UE, reunidos con ocasión del Consejo (ECOFIN) de 14 de mayo de 2008, definieron la buena gobernanza en el ámbito fiscal como la plasmación de los principios de transparencia, de intercambio de información y de competencia leal en materia tributaria.

Dentro del mercado interior, existen normas comunes, por ejemplo, sobre Derecho de sociedades o fiscalidad[5], destinadas a que los particulares y las empresas se beneficien al máximo de la apertura de las fronteras. Dichas normas están teniendo efectos positivos, en particular, la reducción de los costes vinculados al cumplimiento de la legislación y el fomento de las inversiones transfronterizas. Sin embargo, la creciente integración de las economías en el mercado interior está planteando asimismo nuevos desafíos: la apertura de las fronteras puede ejercer presión sobre los sistemas fiscales y dificultar la percepción de un nivel de ingresos suficiente para financiar el gasto público.

En virtud de la legislación comunitaria, los Estados miembros tienen amplia libertad para configurar sus sistemas de imposición directa del modo que mejor responda a sus objetivos y requisitos de política nacional. Sin embargo, durante la última década, han llegado a un consenso sobre diversas formas de hacer frente a la erosión de las bases imponibles y al falseamiento en la distribución de la inversión. Al hacerlo, han reconocido implícitamente que las medidas de carácter nacional y bilateral sólo permiten resolver parcialmente los problemas de erosión fiscal y que es esencial cooperar a escala comunitaria. Los Estados miembros han acordado varias medidas destinadas a fomentar una mejor gobernanza en el ámbito fiscal dentro de la UE. Dichas medidas son las siguientes:

- Intercambio de información en el marco de la cooperación administrativa. La Directiva sobre asistencia mutua[6] dispone el intercambio de información relativa a los impuestos directos entre las autoridades tributarias. La Directiva sobre el cobro de la deuda tributaria[7] establece un régimen en virtud del cual un Estado miembro puede solicitar asistencia de otro Estado miembro para el cobro de los créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos e impuestos. La Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro[8] permite el intercambio automático de información entre las Administraciones tributarias, si bien se aplica exclusivamente a los rendimientos del ahorro de los particulares en forma de pago de intereses, y se autoriza a tres Estados miembros a aplicar, transitoriamente, un régimen de retención a cuenta.

- Competencia fiscal perniciosa . Los instrumentos jurídicos en materia de cooperación administrativa se complementan con un acuerdo político entre Estados miembros con objeto de hacer frente a la competencia perniciosa en el ámbito de la fiscalidad de las empresas mediante un procedimiento de evaluación inter pares . «El Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas»[9] define como medidas fiscales perniciosas (incluidas las prácticas administrativas) aquellas que influyen o pueden influir de forma significativa en la radicación de la actividad empresarial dentro de la Comunidad y que establecen un nivel impositivo notablemente inferior al que se suele aplicar en el Estado miembro afectado. Con arreglo a dicho Código, que se aplica tanto a los Estados miembros como a sus territorios dependientes o asociados, se han evaluado más de 400 medidas sobre fiscalidad de las empresas, 100 de las cuales han sido suprimidas o modificadas por considerarse perniciosas.

- Ayudas estatales. Además, la política sobre ayudas estatales de la UE aplicada a las ayudas en el ámbito fiscal[10] ha contribuido a eliminar el falseamiento de la competencia derivado de los regímenes específicos en materia de fiscalidad de las empresas establecidos por Estados miembros concretos.

- Transparencia. Estas iniciativas en el ámbito fiscal vienen a añadirse a las disposiciones y normas en materia de Derecho de sociedades que garantizan la transparencia financiera y empresarial.

2.2. Debates a escala internacional sobre la cooperación en el ámbito fiscal

La acción de la UE a fin de mejorar la cooperación en el ámbito fiscal retoma muchos de los principios que han venido guiando la actividad de la OCDE en materia de lucha contra la competencia fiscal perniciosa. La actividad de la OCDE tiene dos vertientes:

- pretende, por un lado, identificar, con vistas a su desmantelamiento, los regímenes fiscales preferenciales vigentes en sus 30 Estados miembros, aplicando criterios muy similares (si bien de alcance más reducido) a los contemplados en el Código de conducta de la UE sobre la fiscalidad de las empresas;

- se ha hecho extensiva, asimismo, a países no pertenecientes a la OCDE, incluidos varios de los denominados «paraísos fiscales»[11], y ha permitido obtener el compromiso político de 35 de esos países de establecer una auténtica cooperación con los miembros de la OCDE sobre transparencia e intercambio de información en el ámbito fiscal. Suponiendo que con motivo de la reunión del G-20 de 2 de abril de 2009 se iba a confeccionar una lista de los países que no hubieran realizado suficientes progresos en la aplicación de las normas internacionales en materia tributaria elaboradas por la OCDE y ampliamente aceptadas, algunos países, a saber, Suiza, Austria, Bélgica, Luxemburgo, Hong-Kong, Macao, Singapur, Chile, Andorra, Liechtenstein y Mónaco se comprometieron poco antes a cumplir dichas normas. Los compromisos consisten esencialmente en respetar la norma internacional OCDE que exige el intercambio de información previa petición en todas las cuestiones relacionadas con la fiscalidad a efectos de la administración y el control de la aplicación de la legislación tributaria nacional, sin entrar en consideraciones de interés nacional ni tener en cuenta el secreto bancario a efectos fiscales en el territorio requerido. La norma de la OCDE prevé asimismo amplias garantías a fin de proteger la confidencialidad de la información objeto de intercambio. Inmediatamente después de la reunión del G-20, la OCDE informó sobre la aplicación de la norma fiscal acordada a escala internacional por parte de los países sujetos a la vigilancia del Foro Global de la OCDE.

La Comisión celebra los importantes compromisos alcanzados recientemente y está a la espera de su aplicación. Propondrá una acción coordinada de los Estados miembros a fin de garantizar un seguimiento adecuado, cuando ello redunde en beneficio de la UE. La «Declaración de Doha sobre la financiación para el desarrollo»[12] adoptada en el marco de la Conferencia Internacional de Seguimiento sobre Financiación para el Desarrollo, que se organizó bajo los auspicios de las Naciones Unidas con el cometido de examinar la aplicación del Consenso de Monterrey, incluye un firme compromiso en materia de reforma fiscal y preconiza un mayor esfuerzo para incrementar los ingresos fiscales mediante sistemas tributarios modernizados, una recaudación más eficaz del impuesto, la ampliación de la base imponible y una lucha efectiva contra la evasión fiscal.

3. POLÍTICA INTERNACIONAL DE LA UE EN MATERIA DE BUENA GOBERNANZA EN EL ÁMBITO FISCAL

3.1. Compromisos a escala comunitaria

La política sobre buena gobernanza de la UE ha ido evolucionando a lo largo de los años a partir de una serie de iniciativas de la Comisión[13], que desembocaron en la adopción de conclusiones sobre buena gobernanza en el ámbito fiscal en el marco del Consejo de Ministros de Finanzas de la UE (Consejo ECOFIN) de 14 de mayo de 2008. En ese contexto, el Consejo ECOFIN reconocía la necesidad de fomentar, sobre una base geográfica lo más amplia posible, los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal. En consecuencia, pedía que se incluyera una disposición a este respecto en los acuerdos pertinentes celebrados por la Comunidad y sus Estados miembros con terceros países o grupos de terceros países. Con esa medida no se pretende actuar directamente contra los paraísos fiscales, sino alcanzar acuerdos con el mayor número posible de terceros países sobre la adopción de principios comunes en materia de cooperación y de transparencia.

Además, el Consejo ECOFIN, mediante el documento remitido al Consejo Europeo en diciembre de 2008[14], daba un impulso adicional a esta iniciativa, acordando, en consonancia con el trabajo llevado a cabo a escala internacional en diversos foros, seguir luchando contra los riesgos financieros ilícitos surgidos en los países no dispuestos a cooperar y contra los paraísos fiscales.

3.2. Medidas en curso

La UE ha adoptado una serie de medidas en diversos ámbitos a fin de garantizar la adhesión, por parte de terceros países, a los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal u otros principios conexos.

Fiscalidad del ahorro. En una serie de terceros países[15] y de territorios asociados o dependientes de los Estados miembros, algunos de los cuales eran anteriormente considerados paraísos fiscales por la OCDE, se aplican medidas idénticas o equivalentes a las que se contemplan en la Directiva comunitaria sobre fiscalidad del ahorro. La Comisión, dando cumplimiento a un mandato del Consejo ECOFIN, ha entablado asimismo contactos exploratorios con Hong Kong, Macao y Singapur sobre la aplicación de disposiciones equivalentes a las establecidas en la mencionada Directiva. Dichos contactos no han desembocado aún en la apertura de negociaciones formales.

Código de Conducta. Al adoptar el Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, los Estados miembros se comprometieron a garantizar la aplicación del principio de supresión de la competencia fiscal perniciosa en los territorios dependientes o asociados a ellos y a fomentar la adopción de ese principio por parte de terceros países. Este último aspecto se aborda en el programa de trabajo 2009-2010 del Grupo sobre el Código de conducta de la UE.

EEE y Suiza. La UE mantiene relaciones estrechas con los países del Espacio Económico Europeo (EEE) (Islandia, Liechtenstein y Noruega) y con Suiza. El corpus de legislación comunitaria sobre mercado interior se aplica directamente a los países del EEE, al tiempo que el Acuerdo EEE incluye normas equivalentes a las normas sobre ayudas estatales de la UE cuya aplicación compete al Órgano de Vigilancia de la AELC. Suiza está sujeta a normas similares en virtud de Acuerdo de Libre Comercio UE-Suiza de 1972. Ello limita la posibilidad de que dichos países establezcan regímenes fiscales que falseen la competencia y, de hecho, la Comisión ha denunciado recientemente algunos regímenes fiscales suizos destinados a las sociedades y mediante los cuales se les concede ventajas que la Comisión considera ayudas estatales. El Consejo ECOFIN ha instado a Liechtenstein a que intensifique su cooperación en materia tributaria con la UE, en particular, en los ámbitos administrativo y judicial y de lucha contra el fraude, al tiempo que se están llevando a cabo negociaciones para celebrar un nuevo acuerdo entre la UE y ese país sobre lucha contra el fraude, en el que se prevea también el intercambio de información sobre los impuestos directos. El reciente compromiso de Liechtenstein de respetar las normas de la OCDE en materia de transparencia e intercambio de información debería imprimir un nuevo impulso a estas negociaciones.

Política Europea de Vecindad. En los diversos programas de acción acordados con los países a los que se aplica esta política, se alude de forma general a la cooperación en el ámbito fiscal. En muchos de ellos se incluye, asimismo, una referencia específica a los principios de transparencia e intercambio de información y al Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas. Los programas de acción son instrumentos de cooperación económica y política entre la UE y los países socios que permiten avanzar en el cumplimiento de los compromisos y objetivos que figuran en los acuerdos de asociación y cooperación.

Política de ampliación. En virtud de esta política, se exige a los países candidatos y candidatos potenciales que incorporen gradualmente la legislación de la UE a sus normativas nacionales, también en el ámbito fiscal. Una vez que se adhieren a la UE, los países candidatos deben aplicar plenamente el acervo comunitario en su conjunto. A este respecto, la buena gobernanza es uno de los aspectos que la estrategia de ampliación trata de abordar en una fase temprana del proceso de preadhesión.

Aplicación de las conclusiones del Consejo de mayo de 2008. La Comisión ha entablado negociaciones con algunos terceros países con vistas a la inclusión en los acuerdos de una disposición sobre buena gobernanza en el ámbito fiscal, conforme a las conclusiones del Consejo ECOFIN de mayo de 2008. Este proceso acaba de iniciarse y se espera obtener resultados a corto plazo. La Comisión celebra la reacción positiva de algunos terceros países. Sin embargo, es preciso analizar también el caso de aquellos países que, por el momento, rechazan la idea.

Política de Cooperación al Desarrollo. La Comisión ha previsto una ayuda adicional para los países en desarrollo dispuestos a adherirse a los principios de buena gobernanza, en el ámbito fiscal, entre otros. El mecanismo de gobernanza inscrito en el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, basado en su artículo 2, apartado 1, y en su artículo 7, prevé la aportación de fondos adicionales a las dotaciones nacionales en beneficio de los países asociados que demuestren, a raíz de una evaluación, haber realizado mayores progresos en el cumplimiento de los objetivos vinculados a la gobernanza e incluidos en su agenda de reformas, tal como se establece en los programas de acción PEV (que incluyen compromisos generales y específicos en materia de reformas relacionadas con la buena gobernanza). Además, en la actualidad, también se está aportando ayuda en el marco del Décimo Fondo Europeo de Desarrollo (FED) -que cubre los años 2008 a 2013- a través de la iniciativa sobre gobernanza, en virtud de la cual la UE ofrece financiación suplementaria a fin de apoyar el diálogo y las reformas en lo que respecta a la gobernanza, entre otros en el ámbito fiscal. Los países que puedan acogerse a la ayuda al desarrollo y que, tras una evaluación basada en la elaboración de un perfil de gobernanza, adquieran compromisos concretos (programa de acción sobre gobernanza) podrán obtener una dotación adicional en función de su grado de compromiso. Una serie de países del Caribe y del Pacífico han adquirido ya compromisos de ese tipo[16], mientras que otros se han negado hasta ahora, o simplemente, no se han decidido aún a aceptar esta oferta[17]. Varios países y territorios de Ultramar en relación con los cuales los Estados miembros ejercen ciertas responsabilidades han adquirido compromisos ante la OCDE en materia de normas sobre transparencia e intercambio de información[18].

4. CÓMO REFORZAR EL PRINCIPIO DE BUENA GOBERNANZA EN EL ÁMBITO FISCAL DENTRO DE LA UE Y A ESCALA INTERNACIONAL

El fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal exige la combinación de medidas adoptadas en el interior de la UE con acciones destinadas a terceros países . La buena gobernanza en el ámbito fiscal dentro de la UE apuntalará los esfuerzos de los Estados miembros en la lucha contra el fraude fiscal. Al mismo tiempo, se verá reforzado el interés de otros países por entablar con la UE una cooperación administrativa eficaz y efectiva. En cualquier caso, de conformidad con las normas sobre igualdad de trato, un Estado miembro deberá proporcionar a otro Estado miembro un nivel de cooperación similar al aceptado en relación con un tercer país.

La Comisión considera que a fin de reforzar la cooperación es necesario emprender las siguientes acciones:

Iniciativas internas en proceso de adopción

La Comisión solicita al Consejo que adopte lo antes posible las propuestas de la Comisión que figuran a continuación en los incisos i), ii) y iii) y que conceda la adecuada prioridad a la acción propuesta en el inciso iv).

i) En febrero de 2009, la Comisión presentó una propuesta[19] con objeto de sustituir la actual Directiva sobre asistencia mutua. Dicha propuesta, además de prever nuevos instrumentos prácticos para intensificar la cooperación administrativa (formularios, formatos, canales y administración comunes), introduce dos nuevos elementos importantes que la Comisión considera indispensables a fin de reforzar la acción de la UE a escala internacional en materia de lucha contra la evasión y el fraude fiscal. En primer lugar, establece una cláusula de nación más favorecida, en virtud de la cual un Estado miembro deberá prestarse a cooperar con otro Estado miembro en las mismas condiciones en que haya accedido a hacerlo con un tercer país. En segundo lugar, y lo que resulta aún más importante, prohíbe a los Estados miembros aducir el secreto bancario aplicado a los no residentes como motivo para negarse a suministrar información en relación con un contribuyente a su Estado miembro de residencia.

ii) Además de la propuesta sobre asistencia mutua, la Comisión presentó otra propuesta[20] a fin de reemplazar la Directiva vigente en materia de cobro de los créditos correspondientes a impuestos. Dicha propuesta tiene por objeto incrementar la eficacia de la asistencia a fin de dotar a las Administraciones tributarias de mayor capacidad para el cobro de los impuestos no abonados y contribuir de esta forma a la lucha contra el fraude fiscal.

iii) La propuesta presentada por la Comisión en 2008 con vistas a modificar la Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro[21] trata de ampliar el ámbito de aplicación de dicha Directiva a determinados pagos de intereses a personas residentes en la UE efectuados a través de estructuras intermedias exentas de tributación y establecidas en países no pertenecientes a la Comunidad. La propuesta aporta asimismo sugerencias sobre eventuales mejoras de las medidas sobre fiscalidad del ahorro. La rápida adopción de todos estos cambios garantizaría una mayor eficacia del sistema. La Comisión hace un llamamiento al Consejo para que logre prontamente un acuerdo político sobre las modificaciones que es preciso introducir en la Directiva. Así, las mejoras introducidas en el funcionamiento de las medidas relativas al ahorro podrán proponerse cuanto antes a los demás países que ya estén aplicando medidas idénticas o equivalentes.

iv) Deben proseguir los trabajos relacionados con el mantenimiento del statu quo y con el desmantelamiento de las medidas perniciosas de fiscalidad empresarial aplicadas en los Estados miembros de la UE, trabajos que se enmarcan en el Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas.

Acuerdos de la UE con terceros países

v) El Consejo debería conceder a la cuestión de la buena gobernanza en el ámbito fiscal la prioridad política que merece. La negociación acerca de la inclusión de disposiciones sobre buena gobernanza en el ámbito fiscal en los acuerdos generales con terceros países podría mejorarse mediante la adopción de la siguiente medida: debería hacerse referencia a la buena gobernanza en el ámbito fiscal lo antes posible en el proceso de negociación, por ejemplo, en las directrices de negociación facilitadas a la Comisión por el Consejo, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la específica naturaleza del acuerdo.

vi) En los casos en que se prevea que la discusión de los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal va a resultar polémica, o cuando dichos principios no sean comprendidos, la UE debe entablar con los terceros países un diálogo político al respecto antes de emprender negociaciones comerciales, a fin de facilitar el desarrollo de las mismas.

vii) El Consejo debería otorgar a la Comisión suficiente flexibilidad a la hora de negociar los aspectos relacionados con la redacción, siempre que se preserven los elementos básicos y los objetivos de buena gobernanza, de modo que pueda negociar soluciones que se adapten mejor al caso concreto de cada país.

viii) Dichos acuerdos deberían poder incluir, en su caso, disposiciones similares a las que se aplican en la UE en virtud de las normas sobre ayudas estatales. Con ello se vería reforzada la competencia leal entre los Estados miembros y los terceros países en el ámbito de la fiscalidad de las empresas, y se podría luchar, por ejemplo, contra las prácticas distorsionadoras perjudiciales para los presupuestos y las empresas de los Estados miembros, prácticas que no están necesariamente reguladas por las normas de la OMC.

ix) Se podría considerar la celebración de acuerdos específicos de lucha contra el fraude fiscal que incluyeran, en su caso, disposiciones sobre transparencia e intercambio de información con fines tributarios, en particular, en relación con los países que se niegan a cooperar, con objeto de acelerar el proceso de cumplimiento de los compromisos de mayor transparencia e intercambio de información adquiridos por determinados países.

x) La Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro incluye una disposición especial destinada a tres Estados miembros, con arreglo a la cual se les permite imponer una retención a cuenta a los residentes de la UE titulares de una cuenta en el extranjero, en vez de aplicarles la obligación de intercambio de información, como a otros países. Liechtenstein, Suiza, Mónaco, Andorra y San Marino han celebrado con la UE acuerdos sobre fiscalidad del ahorro que prevén también una retención a cuenta en vez del intercambio de información. La Directiva prevé que, a la postre, todos los Estados miembros de la UE adoptarán el intercambio automático de información en el marco de un acuerdo que depende, a su vez, de la adopción por los terceros países mencionados de las normas de intercambio de información de la OCDE de 2002. Resulta importante fomentar ese mayor recurso al intercambio de información por parte de dichos terceros países, con objeto de lograr el objetivo general de la Directiva. Los recientes compromisos adquiridos por cuatro[22] de los cinco países mencionados anteriormente con vistas a cumplir las normas de la OCDE en materia de transparencia e intercambio de información muestran que ha llegado el momento de evaluar la conveniencia de poner fin al periodo transitorio, habida cuenta de que todos los Estados miembros están adoptando el intercambio automático de información.

Además, existe una clara necesidad de entablar discusiones con otros terceros países, en particular, Singapur, Hong-kong y Macao, a la luz del nuevo consenso sobre transparencia e intercambio de información, con objeto de explorar con esos países la aplicación de medidas pertinentes equivalentes a las contempladas en la Directiva sobre fiscalidad del ahorro.

xi) Por lo que respecta al Grupo del Consejo que se ocupa del Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, la Comisión opina que éste debería desarrollar una política coherente de coordinación con respecto a los terceros países que ejercen prácticas perniciosas en relación con la fiscalidad de las empresas, por ejemplo, adoptando una estrategia común a la hora de aplicar medidas antiabuso. Este aspecto debería tener carácter prioritario al llevar a cabo el programa de trabajo del Grupo, adoptado por los Ministros de Finanzas de la UE en diciembre de 2008.

Estímulo a través de la cooperación al desarrollo

xii) Debería analizarse la coherencia entre la ayuda financiera brindada por la UE y la concesión de acceso a los mercados comunitarios en favor de determinados países, y el grado de adhesión de estos últimos a los principios de buena gobernanza.

xiii) La Comisión considera que los esfuerzos realizados a escala comunitaria para fomentar la buena gobernanza en el ámbito fiscal en terceros países que pueden recibir ayuda al desarrollo deberían intensificarse mediante las medidas siguientes:

- Control, en el contexto de las revisiones intermedias de los programas de ayuda, y, más en concreto, de la revisión intermedia del Décimo FED, del grado de desarrollo de la buena gobernanza a fin de adoptar, en su caso, las medidas oportunas; evaluación del cumplimiento de los compromisos adquiridos por algunos países en materia de buena gobernanza en el ámbito fiscal; posible reasignación de fondos en favor de aquellos países que estén cumpliendo satisfactoriamente sus compromisos y, a la inversa, posible retirada de los fondos asignados a los países que no cumplan sus compromisos.

- Suministro de la asistencia técnica necesaria para que los países hagan frente a sus compromisos en materia de buena gobernanza en el ámbito fiscal. Cuando un país así lo solicite, también se podrá prestar asistencia para la creación de un sistema tributario eficaz que permita al país movilizar mejor los recursos disponibles.

- Propuesta de incluir una disposición específica relacionada con la buena gobernanza en el ámbito fiscal cuando se proceda a la revisión del Acuerdo de Cotonú.

xiv) La Comisión también tiene previsto analizar la posibilidad de introducir un criterio suplementario en la evaluación del cumplimiento de los requisitos para obtener financiación en el marco de los actuales instrumentos de ayuda exterior de la Comunidad. Dicho criterio estaría vinculado a la aplicación de los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal por parte de los terceros países. Además, podría evaluarse la posibilidad de prever, en el contexto de las próximas perspectivas financieras, una dotación adicional en favor de los países y territorios cooperantes, destinada, por ejemplo, a la asistencia técnica o al envío de expertos.

xv) La UE es uno de los principales donantes. La Comisión opina que la aplicación de políticas coherentes en relación con los terceros países es fundamental de cara al desarrollo de los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal. Así pues, los Estados miembros deberán adoptar, en el marco de sus programas de ayuda bilaterales, medidas similares a las ya descritas. Habrá que intensificar la coordinación a nivel de los países de la UE a fin de garantizar la máxima sinergia. La UE pide asimismo a los demás proveedores de fondos que incrementen la coherencia de sus políticas y se esforzará por lograr un enfoque más coordinado al respecto entre los donantes.

Coordinación de las políticas fiscales a escala internacional

xvi) Es preciso examinar, asimismo, el grado de coherencia entre los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal y las políticas tributarias de los propios Estados miembros, incluidos los acuerdos bilaterales con terceros países en materia fiscal. Resulta fundamental asegurarse de que los Estados miembros no generen, mediante sus tratados bilaterales en el ámbito fiscal, nuevas oportunidades para eludir impuestos en otros Estados miembros o para substraerse a las Directivas comunitarias. Al mismo tiempo, la inclusión de obligaciones en materia de buena gobernanza en los acuerdos celebrados entre la UE y terceros países conferiría a los Estados miembros mayor poder de negociación en sus relaciones bilaterales con esos países.

xvii) Los Estados miembros deberían adoptar, asimismo, una estrategia más coordinada respecto a los terceros países y que estuviera vinculada a la adhesión de estos últimos a los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal. Así por ejemplo, un tercer país que respetara estos principios podría ser eliminado de las «listas negras» nacionales y, de esta forma, no se aplicarían medidas antiabuso frente a sus prácticas fiscales. A la inversa, los países que no llevaran a la práctica de forma satisfactoria los aspectos fundamentales de la buena gobernanza en el ámbito fiscal aplicados por los Estados miembros de la UE podrían ser objeto de medidas de respuesta coordinadas. Así por ejemplo, los líderes del G-20 han acordado desarrollar un mecanismo de medidas de respuesta que deberá considerarse en una fase ulterior[23]. La Comisión considera que el contenido y la eventual utilización de ese mecanismo debería discutirse con los Estados miembros a fin de tener en cuenta las normas y prácticas específicas de la UE.

xviii) La Comisión opina que es necesaria una mayor coordinación de las posturas de los Estados miembros de la UE en los debates mantenidos en el seno de la OCDE, el G-20 y las Naciones Unidas sobre buena gobernanza en el ámbito fiscal, a fin de ejercer mayor presión en las relaciones con países no cooperantes.

5. CONCLUSIÓN

La forma de hacer frente a la actual crisis económica y financiera supone un reto de envergadura para la Unión Europea y sus Estados miembros. La crisis ha venido a agudizar la preocupación existente respecto de la viabilidad de los sistemas fiscales en el contexto de la mundialización. En la actualidad, se está reconociendo que el fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal, partiendo de una base geográfica lo más amplia posible, supone la mejor forma de hacer frente a estos problemas, en la medida en que se establece un equilibrio entre la soberanía de cada país en materia tributaria y la legítima protección de los ingresos fiscales.

Por consiguiente, la UE y sus socios tienen el mayor interés en fomentar la cooperación fiscal y la adopción de normas comunes sobre una base geográfica lo más amplia posible. Es el momento propicio para que los Estados miembros y los terceros países colaboren y fomenten y apoyen la reciente tendencia a una mayor aceptación de normas internacionales en el ámbito de la cooperación fiscal.

La presente comunicación presenta, para su evaluación, una serie de medidas encaminadas a fomentar la buena gobernanza en el ámbito fiscal y que suponen la realización de acciones tanto en el exterior como en la Comunidad y, dentro de esta última, a escala comunitaria y a nivel de los Estados miembros. En opinión de la Comisión:

- si mejora la buena gobernanza en el ámbito fiscal dentro de la UE, los Estados miembros saldrán beneficiados y el interés de otros países por iniciar una cooperación administrativa efectiva y eficaz con la UE se verá reforzado. Por lo tanto, los Estados miembros deberían adoptar lo antes posible las propuestas de Directiva presentadas por la Comisión en materia de cooperación administrativa, asistencia mutua en la percepción de los impuestos y fiscalidad del ahorro, y seguir concediendo la prioridad que merece a la eliminación de los regímenes perniciosos de fiscalidad de las empresas;

- una mayor coherencia de las políticas y una mejor coordinación a escala comunitaria contribuirían a fomentar la buena gobernanza en el ámbito fiscal sobre una base geográfica más amplia, teniendo presente el objetivo de garantizar que la intensificación de las relaciones económicas entre la UE y los países socios vaya acompañada de un acuerdo sobre los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal seguido, en su caso, de acuerdos de cooperación fiscal. La UE debería tratar de aplicar, asimismo, un enfoque más coordinado a escala internacional entre donantes en cuanto a la coherencia de las políticas.

- habida cuenta del principio de subsidiariedad, es necesario garantizar mayor coherencia entre las posturas individuales de los Estados miembros en los foros internacionales en materia fiscal y los principios de buena gobernanza acordados, como, por ejemplo, en los tratados bilaterales con terceros países en este ámbito y en los foros internacionales. Ello requiere un mayor grado de coordinación a escala comunitaria con el fin de mantener a escala mundial el actual clima propicio a una cooperación tributaria más abierta y constructiva.

La Comisión prevé seguir manteniendo un diálogo constructivo con todos los interesados sobre los principios y las modalidades prácticas de aplicación de las medidas mencionadas en la presente comunicación y procederá a una revisión de la situación en 2010 que plasmará a continuación en un informe.

La Comisión considera que es preciso mantener el impulso dado por los líderes del G-20 a la cooperación internacional en materia tributaria, y se declara dispuesta a ayudar a los Estados miembros a adoptar las medidas adecuadas en el contexto de la política de buena gobernanza en el ámbito fiscal.

La Comisión invita al Consejo a adoptar estas orientaciones políticas y a emprender medidas que garanticen una aplicación rápida de las mismas.

[1] «Globalisation: Trends, Issues and Macro Implications for the EU», DG-ECFIN Economic Paper, nº 254 (Bruselas: Comisión Europea, 2006).

[2] Observaciones de Ángel Gurría, Secretario General de la OCDE, con motivo de la Conferencia sobre Lucha contra la Evasión y el Fraude Fiscal Internacional, París, Francia, 21 de octubre de 2008.

[3] Documento del Consejo 16095/1/08 REV 1.

[4] http://www.oecd.org/dataoecd/38/14/42497950.pdf

[5] http://ec.europa.eu/internal_market/score/relateddocs/index_en.htm

[6] Directiva 77/799/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, modificada por la Directiva 2004/56/CE, de 21 de abril de 2004.

[7] Directiva 2008/55 /CE del Consejo, de 26 de mayo de 2008.

[8] Directiva 2003/48/CE del Consejo, de 3 de junio de 2003.

[9] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_en.htm#code_conduct

[10] (i) Comunicación de la Comisión 98/C 384/03, Diario Oficial C 384 de 10.12.1998 p. 3; (ii) «Informe sobre la aplicación de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas», C(2004) 434 de 9.2.2004.

[11] Tal como se define en el informe de 1998 «Harmful tax competition: an emerging global issue». La OCDE enumera cuatro factores clave para determinar si un país o territorio es un paraíso fiscal – i) el país o territorio no aplica impuesto alguno o cobra tan sólo un impuesto simbólico; ii) falta de transparencia; iii) existe legislación o prácticas administrativas que impiden un intercambio efectivo de información a efectos fiscales con otros Estados sobre los contribuyentes que se benefician de la ausencia de imposición o de la imposición simbólica; iv) no se exige que la actividad sea sustancial.

[12] Declaración de Doha, 29 de noviembre a 2 de diciembre de 2008.

[13] Comunicaciones sobre la prevención y la lucha contra las prácticas irregulares empresariales y financieras (COM(2004)611), sobre los Países del Caribe (COM(2006)86), sobre los países del Pacífico (COM(2006)248), sobre Hong-Kong y Macao (COM(2006)648), sobre gobernanza y desarrollo (COM(2006)421) y sobre la competitividad de la UE (COM(2006)567).

[14] Documento del Consejo 16095/1/08 REV 1.

[15] Suiza, Liechtenstein, San Marino, Mónaco y Andorra.

[16] http://ec.europa.eu/development/geographical/methodologies/strategypapers10_en.cfm

[17] Antigua y Barbuda, Las Bahamas y Liberia no han adquirido compromisos en el ámbito fiscal en virtud del Décimo Fondo Europeo de Desarrollo.

[18] Véase la nota 10 a pie de página..

[19] COM (2009) 29 de 2 de febrero de 2009.

[20] COM (2009) 28 de 2 de febrero de 2009.

[21] COM (2008) 727 de 13 de noviembre de 2008.

[22] San Marino adquirió dicho compromiso en 2000.

[23] http://www.londonsummit.gov.uk/resources/en/PDF/annex-strengthening-fin-sysm