Informe Especial Refuerzo de la capacidad 
administrativa  
en la antigua República 
Yugoslava de Macedonia: 
limitados progresos  
en un contexto difícilES 2016  Nº 11
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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PDF ISBN 978-92-872-4889-3 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/974081 QJ-AB-16-012-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-4917-3 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/593336 QJ-AB-16-012-ES-E
© Unión Europea, 2016
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Refuerzo de la capacidad 
administrativa  
en la antigua República 
Yugoslava de Macedonia: 
limitados progresos  
en un contexto difícil
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
párrafo segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  Nº 11
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del 
Tribunal), que está especializada en los ámbitos de gasto de acciones exteriores. La auditoría fue dirigida por Hans Gustaf 
Wessberg, Miembro del Tribunal, asistido por Peter Eklund, jefe de su Gabinete; Emmanuel-Douglas Hellinakis, agregado 
de Gabinete; Torielle Perreur-Lloyd, jefe de tarea, y los auditores Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante y Aurelia Petliza.
De izquierda a derecha:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund y S. Girard.

03
 Índice
Apartados
 Abreviaciones y acrónimos
I – IX Resumen
01 – 13 Introducción
01 – 05 La vía a la adhesión
06 – 10 El contexto nacional de reforma
11 – 13 La ayuda financiera de preadhesión de la UE
14 – 21 Alcance y enfoque de la fiscalización
22 – 66 Observaciones
22 – 44 Parte I — Eficacia de la contribución de la ayuda financiera de preadhesión al refuerzo  
de la capacidad administrativa
23 – 36 La ayuda financiera de preadhesión no abordó satisfactoriamente algunas de las insuficiencias 
significativas en ámbitos clave de la capacidad administrativa
37 – 38 Se obtuvieron la mayoría de las realizaciones previstas pero no siempre se explotaron
39 – 40 El impacto de los proyectos fue a menudo limitado y no siempre sostenible
41 – 44 Obstáculos a los progresos en el refuerzo de la capacidad administrativa
45 – 55 Parte II — La gestión descentralizada como medio para crear capacidad
46 – 49 El país no estaba preparado para el volumen y la complejidad de los fondos del IPA cuya gestión fue 
descentralizada
50 – 51 La Comisión ha adoptado medidas pero es probable que haya una mayor liberación de compromisos
52 – 55 La gestión descentralizada podría haberse utilizado en mayor medida como instrumento de refuerzo  
de la capacidad de la administración pública
04 Índice 
56 – 66 Parte III — Contribución del diálogo político al refuerzo de la capacidad administrativa
57 – 60 El diálogo político no contribuyó significativamente al refuerzo general de la capacidad administrativa  
pese a estar bien organizado
61 – 66 Otros mecanismos de diálogo abordaron la necesidad de reforzar la capacidad administrativa pero no 
consiguieron progresos que eliminaran los obstáculos subyacentes
67 – 73 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I —  Fechas clave en las relaciones entre la UE y la antigua República Yugoslava  
de Macedonia
 Anexo II —  Proyectos controlados
 Respuestas de la Comisión
05
 Abreviaturas y acrónimos
AEA : Acuerdo de Estabilización y Asociación
CEA : Comisión Estatal de Apelaciones
CIFP : Control Interno de las Finanzas Públicas
DANA : Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión
DG Política Regional y Urbana : Dirección General de Política Regional y Urbana
DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación : Dirección General de Política de Vecindad 
y Negociaciones de Ampliación
EA: Estabilización y Asociación
IPA: Instrumento de Ayuda de Preadhesión
ITSF : Mecanismo de Apoyo y Formación del IPA
ObCP : Observatorio de Contratación Pública
OSC : Organización de la Sociedad Civil
PAR : Reforma de la Administración Pública
PEA : Proceso de Estabilización y Asociación
ReSPA : Escuela Regional de Administración Pública
SCPC : Comisión Estatal para la Prevención de la Corrupción
SIGMA : Apoyo a la mejora de las instituciones públicas y los sistemas de gestión
06
 Resumen
I
La antigua República Yugoslava de Macedonia es candidata a la adhesión a la UE desde 2005. Todos los años 
desde 2009, la Comisión ha notificado que el país cumple con los criterios políticos obligatorios para pasar a la 
siguiente fase del proceso de adhesión. Aunque ha reconocido que el país cumple con dichos criterios, el Consejo 
no ha definido el marco para iniciar las negociaciones. En noviembre de 2015, la Comisión declaró que estaba dis -
puesta a ampliar su recomendación de iniciar las negociaciones de adhesión con el país, pero esta vez supeditada 
a la resolución de su actual crisis política y a la aplicación de una serie de prioridades de reforma urgentes.
II
Durante el período 2007-2013, la UE asignó 615 millones de euros con cargo al Instrumento de Ayuda de Preadhe -
sión (IPA I) con el fin de ayudar al país a prepararse para la adhesión. El país también recibió ayuda financiera de los 
programas multilaterales que abarcaban toda la zona de los Balcanes Occidentales.
III
El Tribunal auditó los proyectos financiados con cargo al IPA I en tres sectores principales: la reforma de la adminis -
tración pública (12 % de la dotación total), los transportes (18 %) y el medio ambiente (16 %), y constató que, a pesar 
de la prioridad asignada por la Comisión al desarrollo de las capacidades, durante el período fiscalizado se lograron 
progresos muy limitados en el refuerzo de la capacidad administrativa del país. Los proyectos que auditó el Tribu -
nal generalmente consiguieron las realizaciones previstas pero estas no siempre se explotaron en su totalidad y, en 
algunos casos, los proyectos tuvieron un impacto limitado y no resultaron sostenibles.
IV
Todos los proyectos auditados en el sector de la reforma de la administración pública incluían actividades conce -
bidas para reforzar la capacidad administrativa, aunque a menudo no resolvieron eficazmente muchas insuficien -
cias. En algunos de los ámbitos clave en los que ya existía una legislación firme (control interno o desarrollo de una 
función pública independiente y profesional), la ayuda del IPA fue escasa durante el período fiscalizado y tampoco 
se alcanzaron avances suficientes en la aplicación de dicha legislación. En otros ámbitos clave (tales como la lucha 
contra la corrupción y la contratación pública), los proyectos del IPA no tuvieron un gran impacto por falta de apoyo 
activo de las autoridades nacionales.
V
En los sectores del transporte y del medio ambiente fueron muy pocos los proyectos auditados que abordaron el 
desarrollo de las capacidades para adaptarse al acervo de la UE. Aunque otros proyectos tenían como objetivo refor -
zar la capacidad administrativa a través del «aprendizaje práctico», un análisis más detallado reveló que las inversio -
nes en infraestructura no incluían actividades concebidas claramente para lograr directamente este objetivo.
Resumen 07
VI
Los proyectos auditados no siempre se ajustaban al enfoque coherente, cohesionador y coordinado adoptado con 
respecto al refuerzo de la capacidad administrativa. De igual modo, algunos proyectos no retomaron las activida -
des que se habían realizado con ayudas anteriores en el mismo sector o no recibieron el apoyo ulterior necesario 
para su adecuada continuación. A menudo mediaba un intervalo de cuatro o más años entre la determinación de la 
necesidad de ayuda y la obtención de resultados de los proyectos.
VII
La Comisión descentralizó la gestión del 76 % de la distribución de fondos del IPA I a la administración nacional 
y apoyó la creación y el funcionamiento de estructuras que permitiesen gestionar dichos fondos. De esta forma, 
se logró mejorar la capacidad en los ámbitos de la administración pública considerados. Sin embargo, durante la 
fiscalización, el Tribunal constató que la Comisión no había aprovechado la oportunidad que brindaba la experien -
cia obtenida de la descentralización de la gestión para desarrollar las capacidades en las demás administraciones 
públicas.
VIII
Los mecanismos destinados al diálogo político estaban bien adaptados al apoyo de las reformas en el país. El hecho 
de que la capacidad administrativa general no mejorase significativamente durante el período fiscalizado se debió 
principalmente a la insuficiente voluntad política mostrada por las autoridades nacionales para hacer frente a algu -
nos de los obstáculos al refuerzo de la capacidad administrativa. Además, la influencia de la Comisión a la hora de 
fomentar las reformas, especialmente en ámbitos delicados, se vio reducida durante este período a consecuencia de 
la ausencia del marco proporcionado por las negociaciones de adhesión.
IX
Por último, el Tribunal formula una serie de recomendaciones para apoyar el refuerzo de la capacidad 
administrativa.
08
 Introducción
La vía a la adhesión
01 
En 2001, la antigua República Yugoslava de Macedonia y la UE firmaron el primer 
acuerdo de estabilización y asociación de los Balcanes Occidentales. En la cumbre 
de Salónica de 2003, la Unión Europea (UE) ofreció a todos los países de los Balca -
nes Occidentales1 una clara perspectiva de adhesión, a reserva del cumplimiento 
de los criterios de Copenhague2 y las condiciones del Proceso de Estabilización 
y Asociación (PEA)3. En 2005, el país pasó a ser un candidato oficial a la plena 
adhesión a la UE.
02 
En 2009, Macedonia había alineado satisfactoriamente muchas partes impor -
tantes de su legislación nacional con la legislación de la UE. En este sentido, la 
Comisión reconoció los progresos logrados y recomendó iniciar formalmente las 
negociaciones de adhesión. Ahora bien, las negociaciones de adhesión solo pue -
den iniciarse una vez que los Gobiernos de todos los Estados miembros de la UE 
así lo acuerden de forma unánime mediante una decisión del Consejo Europeo y, 
aunque se acordó que el país cumplía con los criterios políticos requeridos para 
iniciar las negociaciones de adhesión, a raíz de la recomendación de 2009 de la 
Comisión, el Consejo no tomó tal decisión.
03 
El Consejo siguió sin tomar medidas a pesar de las recomendaciones favorables 
presentadas por la Comisión anualmente durante cinco años consecutivos. Los 
problemas relacionados con el nombre oficial del país4 y, más recientemente, las 
relaciones con los Estados vecinos, han resultado ser un impedimento para tomar 
una decisión, por lo que la vía oficial a la adhesión ha quedado bloqueada duran -
te más de seis años. Entretanto, el país ha visto cómo muchas otras naciones de 
los Balcanes Occidentales le alcanzaban e se le adelantaban5.
04 
En 2013, el país entró en un período de crisis política y se produjo una descom -
posición del diálogo político nacional6 que sacó a la luz graves deficiencias en la 
gobernanza democrática. En 2015, se hicieron públicas comunicaciones interve -
nidas que sugerían la existencia de incumplimientos de los derechos fundamen -
tales, de politización y de corrupción7. Con el fin de superar esta crisis, la Comi -
sión y algunos diputados al Parlamento Europeo participaron activamente en la 
tarea de facilitar un acuerdo político.1 Los países candidatos en ese 
momento eran Albania, Bosnia 
y Herzegovina, Croacia, la 
antigua República Yugoslava de 
Macedonia y Serbia 
y Montenegro.
2 Los criterios de Copenhague 
establecidos por el Consejo 
Europeo en junio de 1993 
abarcan:  
a) criterios políticos:;                         
b) criterios económicos;  
c) la capacidad de asumir las 
obligaciones de adhesión,.
3 El Proceso de Estabilización 
y Asociación, la política de la UE 
en los Balcanes Occidentales, fue 
concebida con la perspectiva de 
una posible adhesión a la UE. Los 
países de los Balcanes Occidenta -
les forman parte de una 
asociación progresiva con vistas 
a estabilizar la región y establecer 
una zona de libre comercio. 
4 Las Naciones Unidas han 
abordado este problema desde 
1994.
5 Croacia ya es un Estado miembro 
de la UE. Montenegro, Serbia 
y Albania ya son países 
candidatos a la adhesión a la UE, 
y Montenegro y Serbia ya han 
iniciado las negociaciones de 
adhesión.
6 El principal partido de la 
oposición boicoteó al 
Parlamento
7 Véase la introducción del informe 
de evolución de la Comisión para 
el 2015 «La antigua República 
Yugoslava de Macedonia». 
Informe de 2015 [SDW(2015) 212 
final de 10 de noviembre 
de 2015].
09 Introducción 
05 
En 2014, la Comisión anunció que no habría más Estados miembros de la UE 
hasta 20208. Se trata de una desaceleración general en el proceso de negociación 
a causa tanto de la necesidad de consolidar la UE a raíz de las recientes rondas de 
ampliación, como de los retos de integrar una región que todavía está saliendo 
del violento conflicto ocurrido de la década de los noventa. Las fechas clave se 
muestran en el anexo I .
El contexto nacional de reforma
06 
La Comisión ayuda a la antigua República Yugoslava de Macedonia a promulgar 
reformas y a prepararse para la adhesión a la UE. Este proceso de reforma consis -
te en la introducción y la aplicación de una legislación nacional alineada con la de 
la UE. Con este fin, la Comisión ayudó a elaborar la nueva legislación y a reforzar 
la capacidad administrativa para poder aplicarla.
07 
Según la Comisión y otras partes interesadas, aunque la administración pública 
de la antigua República Yugoslava de Macedonia sigue trabajando en pro de 
la integración con la UE, el compromiso de las autoridades nacionales con las 
reformas es muy reducido a un nivel más alto9. A menudo, no existe la voluntad 
de realizar las sustanciales inversiones financieras necesarias para lograr avances 
en las reformas, por ejemplo, en medidas medioambientales. Además, ha fal -
tado liderazgo político para abordar asuntos delicados como la lucha contra la 
corrupción.
08 
A falta de negociaciones de adhesión oficiales, la Comisión utilizó los capítulos 
que se suelen tomar como guía10 en las negociaciones para evaluar los progresos 
anuales del país11. Si bien señaló insuficiencias en la capacidad administrativa, 
hasta 2012, la conclusión de la Comisión era que el proceso de reforma general 
en el país estaba avanzando satisfactoriamente, pero, a partir de 2013, el informe 
de la Comisión indicaba que no se habían logrado progresos en algunos ámbi -
tos y se había retrocedido en otros. En el informe de 2014, la evaluación fue más 
negativa y señalaba que la Comisión instaba a las autoridades a adoptar medidas 
decisivas para afrontar los problemas relacionados con el aumento de politiza -
ción y las crecientes deficiencias en lo que respecta a la independencia del poder 
judicial y la libertad de expresión de manera que sus recomendaciones sean 
sostenibles en los próximos años12.8 «Alocución inaugural en la 
sesión plenaria del Parlamento 
Europeo», Estrasburgo, 15 de 
julio de 2014.
9 Véase el informe de evolución 
de 2015: «Se necesita una 
fuerte voluntad política para 
garantizar la independencia 
de la administración», (sección 
2.2), «Actualmente, la 
capacidad para abordar de 
forma eficaz [la lucha contra la 
corrupción] se ha visto 
afectada negativamente por la 
falta de voluntad política, así 
como interferencias políticas 
en el trabajo de las 
organizaciones relevantes, lo 
que obstaculiza su habilidad 
para actuar de manera 
preventiva y poco selectiva, 
especialmente en los casos de 
alto nivel (sección 2.3) y en el 
capítulo 23: «La actual 
carencia de la voluntad 
política que afronte los retos 
pendientes en el nivel más 
alto está dificultando a una 
administración competente 
alcanzar su plena eficacia».
10 Los capítulos del acervo 
(actualmente 35) constituyen 
la base de las negociaciones 
de adhesión para cada país 
candidato. Estos se 
corresponden con los distintos 
ámbitos del acervo en donde 
son necesarias reformas para 
cumplir con las condiciones de 
adhesión. 
11 Sin iniciarlas o cerrarlas como 
se haría en caso de que el 
proceso de adhesión 
funcionara con normalidad.
12 Informe de evolución 2014 
sobre la antigua República 
Yugoslava de Macedonia, p. 1.
10 Introducción 
09 
En el informe de evolución de 2015, publicado en noviembre de este mismo año, 
la Comisión reiteró su recomendación de iniciar las negociaciones de adhesión 
con la antigua República Yugoslava de Macedonia, aunque esta recomendación 
favorable está condicionada a la aplicación satisfactoria del Acuerdo Przino13 
y al logro de importantes avances en la aplicación de las prioridades de reforma 
urgentes14.
10 
El cuadro I  muestra un resumen de las deficiencias de la capacidad adminis -
trativa en algunos ámbitos clave de las reformas que fueron subrayadas en los 
informes de situación de la Comisión del período 2011-2015.13 En junio de 2015, los cuatro 
principales partidos políticos 
firmaron el Acuerdo Przino. 
Este acuerdo establecía 
condiciones de obligado 
cumplimiento, entre ellas, la 
celebración de unas 
elecciones libres y justas y el 
nombramiento de un fiscal 
especial que investigase los 
asuntos relacionados 
o motivados por la 
interceptación de las 
comunicaciones. Véase 
asimismo el apartado 65 y el 
anexo I .
14 En junio de 2015, la Comisión 
publicó las «Prioridades de 
reforma urgentes de la antigua 
República Yugoslava de 
Macedonia» redactadas sobre 
la base de las conclusiones del 
Grupo de Expertos de Alto 
Nivel. Esta publicación 
contiene una lista con las 
prioridades de reforma 
urgentes que la antigua 
República Yugoslava de 
Macedonia debe lograr en los 
ámbitos del Estado de 
Derecho y los derechos 
fundamentales, la 
despolitización de la 
administración pública, la 
libertad de expresión y la 
reforma electoral. 
11 Introducción Cuadro 1Evaluación de la capacidad administrativa en los informes anuales de situación 
(2011-2015) en los ámbitos auditados
Capítulo Instituciones 2011 2012 2013 2014 2015
5 Contratación públicaMinisterio de Economía, Concesiones y Unidad de 
Asociaciones Público-Privadas
Comisión Estatal de Apelaciones
14 Política de transportesInspección de Carreteras / Transporte Estatal
Autoridad de Seguridad Ferroviaria
Agencia de Aviación Civil
21 Redes transeuropeas Instituciones intervinientes en la construcción
22Política regional y 
coordinación  
de los instrumentos 
estructuralesFondo Nacional, el Departamento Central de Financiación 
y Contratación y los ministerios competentes
Programación
Seguimiento y evaluación
Gestión financiera, control y auditoría
23Poder judicial y derechos 
fundamentalesInstituciones intervinientes en la ejecución de la política de 
lucha contra la corrupción
Tribunales encargados de casos de alto nivel
27Medio ambiente y cambio 
climáticoInstituciones reguladoras (legislación horizontal)
Organismos intervinientes en la calidad del aire
Organismos intervinientes en la gestión de residuos
Organismos intervinientes en el cumplimiento de la legislación
La capacidad administrativa todavía presenta insuficiencias/es limitada y se precisan mejoras importantes y urgentes.
La capacidad administrativa ha aumentado aunque todavía son necesarias nuevas mejoras.
La capacidad administrativa ha aumentado: no son necesarias nuevas mejoras.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes de situación de la Comisión Europea.
12 Introducción 
La ayuda financiera de preadhesión de la UE
11 
La UE proporciona asistencia técnica y ayuda financiera a los países candidatos 
a la adhesión (los Balcanes Occidentales y Turquía) gracias al Instrumento de 
Ayuda de Preadhesión (IPA)15. El IPA I, que abarcaba el período 2007-2013, contaba 
con una asignación total de 10 000 millones de euros de los cuales 615 millones 
(6 %) estaban destinados a la antigua República Yugoslava de Macedonia, mien -
tras el IPA II recibió una asignación indicativa total para el período de 2014-2020 
de 11 700 millones de euros, de los cuales, 664 millones de euros (6 %) estaban 
destinados a la antigua República Yugoslava de Macedonia.
12 
La ayuda financiera del IPA I para el país puede presentarse en siete sectores de 
gasto, como se muestra en el cuadro 2 .15 El IPA se creó en virtud del 
Reglamento (CE) n.º 1085/2006 
del Consejo, de 17 de julio de 
2006, por el que se establece 
un Instrumento de Ayuda 
Preadhesión (IPA) (DO L 210 de 
31.7.2006, p. 82) y del 
Reglamento (CE) n.º 718/2007 
de la Comisión, de 12 de junio 
de 2007, relativo a la aplicación 
del Reglamento (CE) 
n.º 1085/2006 del Consejo por 
el que se establece un 
Instrumento de Ayuda 
Preadhesión (IPA) (DO L 170 de 
29.6.2007, p. 1).Cuadro 2Ayuda del IPA a la antigua República Yugoslava  
de Macedonia 2007-2013 (millones de euros)
Sector/Ámbito de financiación Asignación total por sector Porcentaje
Justicia y Asuntos de Interior 64 10 %
Reforma de la administración pública 71 12 %
Desarrollo social 67 11 %
Desarrollo del sector privado 45 7 %
Transporte 110 18 %
Medio ambiente 99 16 %
Agricultura y desarrollo rural 111 18 %
Otros 48 8 %
TOTAL 2007-2013 615 100 %
Fuente:  Comisión Europea.
13 
Cuando comenzó a funcionar el IPA I en 2007 la Comisión gestionaba directa -
mente la mayoría de los fondos; sin embargo, en 2012 se descentralizó la gestión 
del 76 % de las dotaciones del IPA al país, de forma que los fondos asignados pa -
saron a ser gestionados por estructuras específicas de la administración pública 
nacional. Pese a ello, la Comisión sigue siendo responsable de estos fondos por lo 
que lleva a cabo controles sobre las operaciones.
13
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
14 
El objetivo de la fiscalización era evaluar si la ayuda de preadhesión de la UE ha -
bía contribuido eficazmente al refuerzo de la capacidad administrativa para llevar 
a cabo las reformas en la antigua República Yugoslava de Macedonia, para lo que 
se examinaron la ayuda financiera y la asistencia no financiera del IPA I16 destina -
das a reforzar la capacidad administrativa.
15 
Se plantearon tres preguntas principales de auditoría:
a) ¿Garantiza la Comisión que los proyectos del IPA contribuyen eficazmente al 
refuerzo de la capacidad administrativa?
b) ¿Utiliza la Comisión eficazmente la gestión descentralizada con el fin de crear 
la capacidad?
c) ¿Apoya eficazmente la asistencia no financiera de la Comisión el refuerzo de 
la capacidad administrativa?
16 
En la fiscalización se evaluaron los tres sectores principales en los que una capa -
cidad administrativa sólida es esencial para aplicar con éxito las reformas y que, 
además, contaban con el 46 % del total de asignaciones: la reforma de la adminis -
tración pública, los transportes y el medioambiente (véase el cuadro 2 ). La fiscali -
zación incluyó un análisis de los documentos y entrevistas con los representantes 
de la Comisión y el país beneficiario, y se apoyó en las pruebas aportadas por la 
documentación de programas y proyectos, las evaluaciones del IPA I y del país, 
así como en los informes anuales de situación de la Comisión.
17 
Con el fin de responder a la pregunta de auditoría a), incluida en la parte 1 de las 
observaciones, el Tribunal examinó una muestra de 17 proyectos de los sectores 
de la reforma de la administración pública, transporte y medioambiente. Los 
proyectos seleccionados dentro del primer sector comprendían actividades en 
ámbitos clave como contratación pública, lucha contra la corrupción, control 
interno, desarrollo de capacidades destinadas a consolidar la gestión descen -
tralizada y ayuda a la formación de la administración pública. Las actividades de 
estos proyectos tenían como objetivo reforzar la capacidad administrativa, por 
ejemplo, a través del apoyo al desarrollo de estrategias, programas, planes de 
estudio, manuales y procedimientos o de asesoramiento sobre el refuerzo de las 
instituciones y organismos en los ámbitos clave de la reforma, además de propor -
cionar cursos de formación.16 En el momento de la 
fiscalización, todavía no se 
estaban aplicando los 
proyectos del IPA II.
14 Alcance y enfoque de la fiscalización  
18 
En la mayoría de los proyectos de los sectores de transporte y medioambiente, 
el principal objetivo no consistía en el refuerzo de la capacidad administrativa. 
El Tribunal auditó aquellos que sí tenían ese objetivo, junto con otros proyectos 
que contribuían al desarrollo de las capacidades por medio del «aprendizaje 
práctico».
19 
La mayoría de los proyectos examinados por el Tribunal estaban restringidos al 
país, aunque algunos, como los de contratación pública, eran proyectos multibe -
neficiarios abiertos a todos los países de los Balcanes Occidentales. También se 
evaluó la contribución aportada por la Escuela Regional de Administración Públi -
ca (ReSPA) que está igualmente financiada por un programa multibeneficiario. En 
el anexo II  se muestran los 17 proyectos auditados.
20 
Para dar respuesta a la pregunta de auditoría b), incluida en la parte 2 de las 
observaciones, el Tribunal analizó los procedimientos seguidos para evaluar la 
preparación del país para gestionar el sistema de aplicación descentralizada de la 
ayuda del IPA, y examinó también cómo la Comisión había utilizado la experien -
cia de este modo de gestión para reforzar la capacidad administrativa en el país.
21 
Con el fin de responder a la pregunta de auditoría c), incluida en la parte 3 de 
las observaciones, el Tribunal analizó la asistencia no financiera y estudió los 
mecanismos de diálogo político creados en virtud del Acuerdo de estabilización 
y asociación, además de otras estructuras de diálogo como el Diálogo de Alto 
Nivel sobre la Adhesión.
15
 Observaciones
Parte I — Eficacia de la contribución de la ayuda 
financiera de preadhesión al refuerzo de la capacidad 
administrativa
22 
El Tribunal examinó si los proyectos del IPA habían abordado con éxito el re -
fuerzo de la capacidad administrativa en los ámbitos clave de la reforma de la 
administración pública (corrupción, control interno y contratación pública), así 
como en los sectores de transporte y medioambiente. El Tribunal evaluó si en los 
proyectos de la muestra se obtuvieron las realizaciones previstas17 y si estas fue -
ron utilizadas por las autoridades nacionales, así como si su impacto18 era sosteni -
ble. Del mismo modo, se analizaron los obstáculos a los progresos en el refuerzo 
de la capacidad administrativa.
La ayuda financiera de preadhesión no abordó 
satisfactoriamente algunas de las insuficiencias significativas 
en ámbitos clave de la capacidad administrativa
Ámbitos clave de la reforma de la administración pública
23 
Si bien la Comisión consideró que la legislación en materia de contratación pú -
blica introducida en el país en 2007 era moderadamente sólida y estaba relativa -
mente bien alineada con la legislación de la UE19, se ha percibido un retroceso en 
las reformas y no se ha conseguido aplicar la legislación existente20. El informe de 
evolución de 2015 señaló la necesidad de eliminar las incoherencias con el acervo 
incluidas las presentes en la lista negra de empresas o en las condiciones esta -
blecidas para cumplir los criterios de adjudicación; asegurar la armonización con 
las normas de contratación pública de la UE en materia de defensa y seguridad, 
además de las Directivas de contratación pública de la UE en 2014, principalmen -
te en las adjudicaciones21.
24 
Durante el período fiscalizado, la Comisión subrayó la trasparencia insuficiente 
del sistema de contratación pública y la falta de datos fiables sobre las irregulari -
dades22, insuficiencias que los proyectos auditados (véase el anexo II ) no abordan 
aunque desde el informe de evolución de 2011 en adelante23 se llevan identifi -
cando como ámbitos de riesgo.17 Se considera una realización 
aquello que se produce 
o consigue con los recursos 
asignados a una intervención, 
por ejemplo los cursos de 
formación impartidos sobre el 
desarrollo de las capacidades. 
Véase el Informe Especial 
n.º 21/2015 del Tribunal de 
Cuentas Europeo: «Análisis de 
los riesgos de un enfoque 
orientado a los resultados en 
las acciones de desarrollo 
y cooperación de la UE» 
(http://eca.europa.eu ).
18 Se consideran impactos las 
consecuencias 
socioeconómicas a largo plazo 
que se pueden observar 
durante un período de tiempo 
después de que se haya 
completado la intervención, 
como las mejoras en la 
capacidad administrativa. Ibíd.
19 SEC(2007) 1432 final de 6 de 
noviembre de 2007, informe 
de evolución de 2007, pp. 28  
y 29.
20 OCDE, «Peer assistance in 
public procurement, 
concessions and public-
private partnerships, Final 
report», octubre de 2011, 
informe de evolución de 2015 
y SWD (2015) 212 final, pp. 35  
y 36.
21 Ibíd.
22 Véase el informe de evolución 
de 2009 SEC(2009) 1335 final, 
p. 35, informe de evolución 
de 2010 SEC(2010) 1332 final, 
p. 14, informe de evolución 
de 2011 SEC(2011) 1203 final, 
p. 14, informe de evolución de 
2012 SWD(2012) 332 final, 
p. 12, informe de evolución 
de 2013 COM(2013) 700 final, 
p. 11 y 42, e informe de 
evolución de 2014 SWD(2014) 
303 final, p. 25. Véase 
asimismo la evaluación 
temática sobre el apoyo al IPA 
en la lucha contra la 
corrupción 2014/348-486/2, 
p. 74.
23 Página 14 del informe de 
evolución de 2011, p. 12 del 
informe de evolución de 2012, 
pp. 11 y 42 del informe de 
evolución de 2013 y p. 25 del 
informe de evolución de 2014.
16 Observaciones 
25 
Asimismo, la Comisión informó de la necesidad de mejorar la eficiencia del sistema 
de contratación pública. Los proyectos auditados ofrecían cursos de formación que 
estaban centrados principalmente en la legislación de contratación pública, pero 
no abordaban suficientemente la necesidad de reforzar la capacidad para asegurar 
la eficiencia en este campo. El primer proyecto de la muestra que se auditó (véase 
el anexo II ) contribuía a la formación gracias a la Oficina de Contratación Pública 
(OCP), responsable primordial de reforzar la capacidad de los órganos de contrata -
ción. Sin embargo, la formación ofrecida por la OCP no mejoró significativamente la 
capacidad administrativa24.
26 
La OCP ya contaba con un sistema de contratación pública electrónico que se puso 
en marcha en 2008. Con vistas a aumentar la eficiencia general en este campo, el 
proyecto 1 incluía una revisión del sistema aunque no ofrecía apoyo para mejorarlo.
27 
La Comisión y otras partes interesadas han venido señalando reiteradamente las 
insuficiencias presentes en la lucha contra la corrupción que deben corregirse de 
modo prioritario25. Las autoridades nacionales suscribieron compromisos políticos 
en materia de la lucha contra la corrupción, por ejemplo en el contexto de Acuerdo 
de Estabilización y Asociación (AEA). El programa de trabajo del Gobierno para el 
período 2011-2015 asumía para el país el compromiso de emprender una lucha sin 
cuartel contra la corrupción; para ello, se adoptaron de programas estatales y sus 
correspondientes planes de acción, pero estos nunca se tradujeron en medidas 
eficaces ni en resultados concretos. La Comisión ha adoptado varios métodos para 
abordar la lucha contra la corrupción. Sin embargo, en ausencia de negociacio -
nes de adhesión formales con la antigua República Yugoslava de Macedonia, la 
Comisión no ha podido aplicar el planteamiento más integral que normalmente 
se establece para los países candidatos dentro de respectivos marcos negociado -
res26. Durante el período fiscalizado, la Comisión carecía de un enfoque preciso 
en relación con este aspecto fundamental que incluyera un orden de prioridades 
acompañadas de objetivos y plazos, que podría haberse utilizado para supervisar 
los avances registrados.
28 
La Comisión utilizó los proyectos del IPA I para abordar algunas necesidades 
aisladas del desarrollo de las capacidades. El Tribunal auditó dos proyectos dentro 
del sector de la reforma de la administración pública enfocados a dicho desarro -
llo en fase de ejecución o ya terminados durante la fiscalización (véase anexo II ). 
El proyecto 5 tenía como objetivo reforzar el trabajo de la Comisión Estatal para 
la Prevención de la Corrupción (también conocido por sus siglas inglesas SCPC), 
organismo responsable de la prevención de la corrupción, pero sin considerar el 
hecho de que la SCPC no se encontraba en situación de ejercer su mandato de 
forma eficaz ante el compromiso insuficiente de las autoridades nacionales en este 
ámbito. El organismo citado carecía de independencia ya que, entre otras cosas, no 
se aplicaban criterios precisos en el nombramiento y la destitución de los cargos de 
la alta dirección27 y, según el informe de evolución de 2011 de la Comisión, tampoco 
disponía de suficientes recursos al contar solo con la mitad del personal necesario 
para desempeñar su labor de manera eficaz28.24 OCDE (2013), «The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013» (Informe de prioridades 
de la antigua República 
Yugoslava de Macedonia), 
Informe de evaluación de 
SIGMA sobre el país, 2013/09, 
Publicaciones de la OCDE, 
p. 13.
25 Véase, por ejemplo, L. 
Grozdanovska Dimishkovska, 
«Nations in Transition», pp. 424 
y 425 y el informe del 
Departamento de Estado de 
EEUU de 2013 sobre los 
derechos humanos en 
Macedonia, p. 17 ( http://www.
state.gov/documents/
organization/220516.pdf ).
26 Principalmente mediante 
informes analíticos y sus 
correspondientes planes de 
acción y la fijación de criterios 
de referencia de apertura y de 
cierre para los capítulos de la 
negociación.
27 Véase el informe financiado 
por la UE, «Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo» (Control 
comparativo basado en 
indicadores del progreso en la 
lucha contra la corrupción, 
posibles países candidatos 
y Kosovo), p. 35. En el informe 
de evolución de 2011 de la 
Comisión se señalaba que 
habían surgido dudas acerca 
de los criterios empleados por 
el Parlamento para seleccionar 
a 7 nuevos miembros de la 
SCPC y ya en el informe 
de 2013 la Comisión expresaba 
su preocupación ante el 
despido sin base legal del 
anterior presidente de la SCPC.
28 Véase asimismo la evaluación 
temática sobre el apoyo al IPA 
en la lucha contra la 
corrupción 2014/348-486/2, 
«Efficient Prevention and Fight 
against Corruption» 
(Prevención eficaz y lucha 
contra la corrupción), p. 125: 
«la eficacia depende de la 
superación de los problemas 
del Gobierno como la falta de 
independencia y los límites 
presupuestarios del SCPC, 
además de la carencia general 
de capacidad administrativa 
de los beneficiarios de los 
proyectos».
17 Observaciones 
29 
Al no contar con una estrategia gubernamental eficaz en materia de la lucha 
contra la corrupción, la Comisión ha apoyado a las Organizaciones de la Sociedad 
Civil para que llamen la atención del público ante presuntos casos de corrupción. 
El proyecto 6 proporcionaba apoyo para concebir y difundir entre las Organiza -
ciones de la Sociedad Civil las buenas prácticas en este ámbito, pero el Tribunal 
constató que el enfoque de la Comisión en este ámbito clave podría mejorarse 
reforzando de la contribución potencial de este tipo de organizaciones que tra -
bajan en pro de aumentar la transparencia y el intercambio de conocimientos.
30 
A través de la asistencia pre-IPA, la Comisión ayudó a las autoridades nacionales 
a poner en marcha una sólida legislación sobre control interno. Cuando se inició 
el IPA I, se estimó que la ley de control interno de las finanzas públicas (CIFP) 
conformaba una buena base para reformar las estructuras de gestión y control 
financieros y la auditoría interna29. Durante el período fiscalizado, los proyectos 
IPA se centraron en la gestión financiera y la capacidad de control de las estruc -
turas de funcionamiento creadas para descentralizar la gestión de los fondos del 
IPA, pero no del resto de la administración pública.
31 
Por su parte, las autoridades nacionales no lograron grandes progresos en el 
refuerzo de la capacidad administrativa ni tampoco aplicaron la ley CIFP en su 
totalidad. Por ejemplo, la Comisión señaló en su informe de evolución de 2015 
que la mayoría de las unidades de auditoría interna no cuentan con un número 
de auditores suficiente y que, además, realizan las auditorías basadas en planes 
estratégicos y anuales, sin considerar el riesgo operativo y sistemático. A ello 
se añade que el trabajo de auditoría interna está centrado principalmente en el 
cumplimiento y no incluye el análisis de las debilidades de los sistemas ni exami -
na aspectos relativos a la optimización de recursos. Igualmente debe mejorar la 
garantía de la calidad.
32 
Esta insuficiente capacidad de las unidades de auditoría interna ha debilitado el 
control interno reduciendo la atención que prestan los directivos a las conclusio -
nes de los auditores internos. Aparte de la Comisión, otros donantes han facilita -
do su apoyo para mejorar las competencias de estos auditores durante el período 
fiscalizado, como la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos 
que financió un curso para auditores internos en el Centro de Excelencia Charte -
red Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) en Eslovenia. Pese a ello, 
las capacidades de auditoría interna y control interno permanecen generalmente 
débiles.29 SEC(2008) 2695 final. Informe 
de evolución de 2008, p. 59.
18 Observaciones 
33 
En el marco del IPA II, se otorga más importancia a un control interno fuerte dado 
que la Comisión está trabajando conjuntamente con el país en la preparación de 
un programa de apoyo presupuestario sectorial para la gestión de las finanzas 
públicas en 2016.
Transporte y medioambiente
34 
Las asignaciones del IPA a los sectores de transporte y medio ambiente (respec -
tivamente un 18 % y un 16 % de las asignaciones de 2007-2013, véase el cuadro 
2) tenían como objetivo principal mejorar la infraestructura regional. Algunos de 
estos fondos estaban destinados a reforzar la capacidad de la administración pú -
blica con el fin de elaborar y aplicar una legislación adaptada al acervo de la UE. 
Aunque ambos sectores presentaban insuficiencias similares en las capacidades, 
el porcentaje de los fondos empleados para el desarrollo de las capacidades en el 
sector de transportes (1 %) fue mucho menor que en el sector de medio ambien -
te (15 %). Véase el gráfico 1 .Gráfico 1Asignaciones del IPA por sector (2007-2013) (en millones de euros)
Fuente:  Comisión Europea.0 20 40 60 80 100 120
Proyectos de creación directa de capacidades Otros proyectosJusticia y Asuntos de Interior
Reforma de la Administración pública e integración en la UE
Agricultura y desarrollo rural
Medio ambiente y cambio climáticoCompetitividad
Empleo
TransporteMultibeneﬁciario
Otros
Finalización de la cooperación transfronteriza
19 Observaciones 
35 
Aunque no habían asignado ninguna dotación específica del IPA al desarrollo 
de capacidades de las estructuras de funcionamiento de la gestión descentra -
lizada30, los fondos en los sectores de transporte y medio ambiente incluían el 
«aprendizaje práctico» como un objetivo que contribuía a desarrollarla. Sin em -
bargo, cuando el Tribunal auditó los proyectos 12 al 17 (véase el anexo II ), eran 
pocas las actividades que verdaderamente proporcionaban un apoyo en este 
sentido. Por ejemplo, en el proyecto 15, las oficinas facilitadas a los consultores 
no se encontraban en el mismo lugar que las del personal nacional destinado al 
proyecto, lo cual dificultaba la transferencia de conocimientos técnicos. Por otra 
parte, el proyecto 17 fue un ejemplo de transferencia de conocimientos ya que 
el personal de la administración pública pudo utilizar correctamente el asesora -
miento de asistencia técnica de Jaspers al preparar las condiciones del proyecto31.
36 
Con arreglo al IPA II, la Comisión redujo la asignación general del país en 4 
millones de euros puesto que las autoridades nacionales se negaron a recibir 
ayuda para la asistencia técnica y el desarrollo de las capacidades en el sector de 
transportes. Estos fondos, pese a haber sido perdidos por el país, podrían reasig -
narse dentro del programa vigente si el país se comprometiese a satisfacer las 
necesidades de desarrollo de la capacidad administrativa y a impulsar reformas 
transversales.
Se obtuvieron la mayoría de las realizaciones previstas  
pero no siempre se explotaron
37 
Antes de efectuar los pagos finales de los proyectos del IPA terminados, la Comi -
sión recibe un informe final del solicitante. De los once proyectos de la muestra 
de auditoría terminados, la fiscalización del Tribunal reveló que se habían obteni -
do todas o la mayoría de las realizaciones previstas, aunque doce de los proyec -
tos auditados incluían realizaciones que utilizadas solo parcialmente o nada en 
absoluto. El recuadro 1  muestra ejemplos de las realizaciones de proyectos no 
utilizadas por las autoridades nacionales.30 Las estructuras 
descentralizadas se 
componen de los órganos de 
contratación y de los 
ministerios competentes.
31 Jaspers es una asociación de 
asistencia técnica entre la DG 
de Política Regional y Urbana, 
el Banco Europeo de 
Inversiones y el Banco 
Europeo de Reconstrucción 
y Desarrollo que proporciona 
asesoramiento independiente 
para ayudar a los países 
beneficiarios a preparar 
proyectos de mayor calidad.
20 Observaciones 
38 
En ocasiones, las realizaciones no se utilizaban en la práctica al necesitarse una 
inversión mayor. Véase el recuadro 2 .Recuadro 1 Recuadro 2Realizaciones no utilizadas por las autoridades nacionales
Los proyectos 8 y 9 financiaron la Escuela Regional de Administración Pública, establecida en 2006 en Montene -
gro para proporcionar ayuda al desarrollo de las capacidades de todos los países de los Balcanes Occidentales. 
Cada año, la Comisión paga aproximadamente 1,2 millones de euros para financiar las actividades de la Escue -
la, además de los 150 000 euros que aportan anualmente cada país participante, entre los que se encuentra la 
antigua República Yugoslava de Macedonia, para cubrir sus gastos de funcionamiento. Aunque cuenta con un re -
presentante nacional en el Consejo de Dirección de la Escuela, la fiscalización reveló que el país ha aprovechado 
escasamente los cursos de formación, las evaluaciones comparativas y los contactos que facilita la escuela puesto 
que el personal de la administración pública nacional no los valoraba ni consideraba importantes.
El proyecto 12 estaba destinado a reforzar la capacidad administrativa y operativa de la Inspección de Transporte 
Estatal a fin de aplicar la legislación del transporte por carretera. El proyecto finalizó en julio de 2014; sin embar -
go, en el momento de la fiscalización, nueve meses después de la finalización, la Inspección todavía no había 
explotado la mitad de las realizaciones del proyecto, como el plan de desarrollo estratégico o el plan de acción, ni 
tampoco las condiciones redactadas para las licitaciones.
El proyecto 15 creó dos organismos regionales de gestión de residuos y un sistema de información público para 
dicha gestión. Aunque el proyecto fue completado en junio de 2012, en el momento de la fiscalización no se esta -
ba utilizando el sistema de gestión de la información.
Se necesita una inversión mayor para utilizar en la práctica las realizaciones
El proyecto 7 tenía como objetivo mejorar el sistema nacional que coordina la formación y la aplicación del marco 
normativo de gestión de la administración pública. Una de las realizaciones más importantes de este proyecto 
consistía en sus análisis funcionales para identificar lagunas en la capacidad administrativa. Este proceso tiene un 
enorme potencial de información para concebir una estrategia de desarrollo de las capacidades. Sin embargo, se 
trataba de un proyecto piloto y, aunque aportó orientaciones para continuar con los análisis, puede que el país 
no complete el trabajo ni lo utilice de hecho para hacer frente a las lagunas en materia de capacidad si no recibe 
nuevas aportaciones de ayuda financiera.
El proyecto 7 también diseñó herramientas de aprendizaje electrónico al ser un método flexible para reforzar la 
capacidad administrativa. Sin embargo, para conseguir explotar plenamente este tipo de realizaciones, se necesi -
ta ampliar su disponibilidad e integrarlas en una estrategia general de formación.
El proyecto 11 proporcionaba asistencia técnica para reforzar la capacidad de las estructuras de funcionamiento 
encargadas de administrar los fondos del IPA en régimen de gestión descentralizada. Las realizaciones que se 
lograron fueron: formadores cualificados, programas de formación, módulos y material didáctico, además de un 
conjunto de herramientas y una biblioteca de recursos concebidos para reforzar la capacidad de seguimiento 
y evaluación. Tras la finalización de este proyecto, las autoridades nacionales volvieron a emplear a los formado -
res cualificados, pero solo durante un período limitado; recurrir a ellos durante más tiempo habría exigido una 
inversión adicional en personal nacional y más recursos. Las autoridades nacionales tampoco utilizaron las herra -
mientas de seguimiento y evaluación debido al coste de las actualizaciones y de su puesta en línea.
21 Observaciones 
El impacto de los proyectos fue a menudo limitado  
y no siempre sostenible
39 
Once de los proyectos auditados consiguieron un impacto muy limitado que con 
frecuencia no era sostenible. Algunos de estos proyectos no incluían un procedi -
miento que respaldase su propia sostenibilidad. En otros casos, las autoridades 
nacionales no actuaron para garantizar la sostenibilidad de los impactos. Véase el 
recuadro 3 .Recuadro 3Ejemplos de impactos limitados e insostenibles
El proyecto 5 proporcionaba asistencia a la Comisión Estatal de Prevención contra la Corrupción (SCPC) para re -
dactar documentos en apoyo a una estrategia que evitase la corrupción, pero logró un escaso impacto en la lucha 
contra la corrupción del país al no estar integrado en una estrategia anticorrupción más amplia a nivel nacional. 
También afectó el hecho de que el SCPC carecía de independencia y de recursos para llevar a cabo un seguimien -
to eficaz de la aplicación de su propia estrategia en todas las instituciones afectadas. La Comisión tardó tres años 
en continuar este proyecto con otro lo que debilitó aún más su impacto potencial.
El proyecto 6 se centraba en aumentar la capacidad de las Organiza -
ciones de la Sociedad Civil para combatir la corrupción y el crimen 
organizado. A pesar de que las buenas prácticas y la creación de 
redes se desarrollaron positivamente, es muy poco probable que se 
sostenga el proyecto sin fondos de la UE, ya que la única institución 
interesada en seguir proporcionando un apoyo continuo carece de la 
autoridad y la capacidad necesarias para esta labor.
El proyecto 10 contribuyó al establecimiento del Mecanismo centra -
lizado de Apoyo y Formación del IPA, el cual ha tenido un impacto 
relativamente leve en el refuerzo de la capacidad administrativa. Esto 
se debe en parte a que pocos formadores capacitados por el proyec -
to llegaron a impartir realmente los cursos que se habían previsto 
pues no recibieron autorización para ausentarse de su otro trabajo 
o no estaban motivados para asumir lo que consideraban una tarea 
adicional y poco gratificante. Una vez extinguidos los contratos 
iniciales de los formadores, las autoridades nacionales no facilitaron 
nuevos mecanismos para ofrecer formadores al Mecanismo de Apo -
yo y Formación del IPA. Asimismo, ni las autoridades nacionales ni la 
Comisión facilitaron apoyo financiero para suplir la escasez de for -
madores. Por otro lado, las autoridades nacionales no centralizaron 
oficialmente la formación sobre los IPA en el Mecanismo de Apoyo 
y Formación del IPA, por lo que gran parte de los cursos se siguen 
impartiendo en los ministerios competentes (véase la fotografía).
Locales del Mecanismo de Apoyo y Formación del IPA de Skopie 
(proyecto 10)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
22 Observaciones 
40 
Muchos de los proyectos auditados no lograron ningún impacto debido a los 
obstáculos que surgieron a causa de la rigidez de las estructuras y la organización 
de la administración pública. Por ejemplo, en algunos de los proyectos en que los 
que participaban órganos de contratación, el Tribunal constató que no había su -
ficiente flexibilidad entre los ministerios para permitir el intercambio de personal 
y de conocimientos. Asimismo, en tres de los proyectos auditados, los funciona -
rios que habían recibido cursos para formar al resto de la plantilla con frecuencia 
no podía ausentarse de su trabajo para impartir a su vez dichos cursos ni tampo -
co recibían compensación por esta labor de formación. En más de la mitad de los 
proyectos auditados por el Tribunal, se constató que los funcionarios que habían 
sido formados para impartir cursos no siempre recibían incentivos o la autori -
zación de utilizar los conocimientos adquiridos y que la excesiva rotación daba 
lugar una falta de personal cualificado. Recuadro 3El proyecto 16 proporcionó formación al personal encargado de medir la calidad del aire aunque no afrontó 
el obstáculo principal para que los sistemas de control de la calidad del aire funcionen plenamente, que es la 
falta de capacidad en cuanto a equipo en funcionamiento. Además, el laboratorio de calibración subvenciona -
do por el proyecto todavía estaba pendiente de obtener la acreditación y el personal necesarios.
El proyecto 17 ofrecía un mecanismo para asegurar la aplicación del principio «quien contamina, paga» y para 
reforzar al mismo tiempo la capacidad para llevarlo a cabo, pero las autoridades nacionales no lo han puesto 
en marcha. Este mismo proyecto también establecía tarifas que garantizasen la sostenibilidad de las plantas 
de tratamiento de residuos aunque el país todavía no ha creado un organismo regulador que aplique estas 
tarifas, por lo que, en el momento de la fiscalización, el proyecto no había logrado un impacto sostenible.
23 Observaciones 
Obstáculos a los progresos en el refuerzo de la capacidad 
administrativa
41 
La Comisión no desarrolló una estrategia general que apoyase la consolidación 
de la capacidad administrativa del país y, además, los proyectos auditados no 
siempre se integraban en un enfoque coherente, cohesionador y coordinado. De 
igual modo, algunos proyectos no retomaron las actividades que se habían reali -
zado con ayudas anteriores en el mismo sector o no recibieron el apoyo ulterior 
necesario para su adecuada continuación, ya que en muchas ocasiones la Comi -
sión tiene que elegir entre distintas opciones con el fin de adaptar los limitados 
recursos disponibles a la gran cantidad de políticas de la UE en el país. A esto se 
le suma que los proyectos individuales eran a menudo muy ambiciosos y conta -
ban con muchos objetivos.
42 
Los objetivos de la ayuda del IPA también se vieron obstaculizados por la insufi -
ciente capacidad de respuesta y flexibilidad de la ayuda y por su falta de orien -
tación precisa. Esto se aprecia, por ejemplo, en la debilitación del impacto de los 
proyectos auditados a causa del tiempo transcurrido entre que se determinaba la 
necesidad de ayuda y el momento en que se obtenían los resultados, que podía 
llegar a alcanzar los cuatro años o, incluso, superarlos. En algunos casos, habían 
cambiado las necesidades antes de lograr algún resultado, en parte, por el dilata -
do proceso que conlleva la movilización de los fondos del IPA o porque cuando 
se seleccionaron los proyectos no siempre tenían el grado de madurez adecuado, 
lo que disminuía el grado de eficiencia de su ejecución.
43 
En el IPA I la Comisión no disponía de fondos que pudiera movilizar con rapidez 
para hacer frente a los problemas que pudieran surgir. Un ejemplo de utilización 
de fondos en este sentido se registró durante la reciente crisis política. La Comi -
sión movilizó satisfactoriamente fondos, a pesar de la poca antelación y las cir -
cunstancias excepcionales, para facilitar un asesoramiento flexible, rápido y bien 
orientado en relación con prioridades políticas urgentes y delicadas.
24 Observaciones 
44 
Los constantes obstáculos a la mejora de la capacidad administrativa del país 
significaba que no siempre se obtenían los objetivos de la ayuda de preadhesión. 
La falta de compromiso por parte de las autoridades nacionales y de voluntad 
política de alto nivel para apoyar los proyectos del IPA ha supuesto un problema 
de primer orden. Por ejemplo, a nivel político, había una resistencia persistente 
a introducir cambios para lograr una administración pública independiente, fuer -
te y representativa. Véase el recuadro 4 .Recuadro 4Resistencia a la creación de una administración pública independiente, fuerte 
y representativa
En febrero de 2015, el país elaboró con ayuda de la Comisión un marco legislativo que estableciera una fun -
ción pública profesional. La idea principal de esta legislación era asegurar que la contratación de trabajadores 
públicos se basara en los principios de igualdad de trato y méritos y, aunque todavía presenta algunas lagu -
nas, constituye un gran avance hacia la creación de una función pública fuerte, independiente y profesional. 
Dos días antes de la entrada en vigor de esta legislación, el Parlamento aprobó una nueva ley sobre transfor -
mación de puestos interinos en permanentes eludiendo los principios de contratación basada en los méritos. 
Esto ha permitido que miles de contratados temporales se conviertan en funcionarios y empleados públicos 
sin un procedimiento de competencia abierta.
El proyecto 7 consistió en formar 600 funcionarios del total de 2 400 personas procedentes de las Comuni -
dades No Mayoritarias32 que las autoridades nacionales habían contratado en virtud del Acuerdo Marco de 
Ohrid33 sobre representación equitativa. Pese a recibir un sueldo, estas personas no ejercían un empleo de for -
ma activa. El objetivo de esta formación era aumentar la probabilidad de que a los participantes les ofrecieran 
un trabajo. En el momento de la fiscalización, la mayor parte del personal que se había formado gracias a este 
proyecto seguía sin trabajar aunque continuaba recibiendo un sueldo. El objetivo de conseguir una represen -
tación equitativa en la administración pública no se había logrado.
32 Ciudadanos de etnia albanesa, serbios, turcos, romaníes, etc.
33 El Acuerdo Marco de Ohrid es el acuerdo de paz firmado por el Gobierno de la antigua República Yugoslava de Macedonia y la comunidad étnica 
albanesa el 13 de agosto de 2001, por el que se ponía fin al conflicto armado entre el Ejército de Liberación Nacional Albanés (ELN) y las fuerzas 
de seguridad nacionales, además de sentar las bases para mejorar los derechos de la minoría étnica albanesa.
25 Observaciones 
Parte II — La gestión descentralizada como medio  
para crear capacidad
45 
El Tribunal examinó la introducción de la gestión descentralizada en el IPA I y 
la manera en que la Comisión resolvió los problemas que surgieron al usar este 
régimen de gestión, y también analizó si el recurso por la Comisión a la gestión 
descentralizada había consolidado la capacidad administrativa.
El país no estaba preparado para el volumen y la complejidad 
de los fondos del IPA cuya gestión fue descentralizada
46 
En 2008, la antigua República Yugoslava de Macedonia solicitó a la Comisión que 
se descentralizase la gestión de los fondos del IPA a las autoridades nacionales34. 
Ya en 2010, el país era responsable de la contratación y la aplicación de 470 mi -
llones de euros (76 %) de la asignación total del IPA I, aunque estaba sujeto a los 
controles ex ante  y ex post  realizados por la Comisión. Las autoridades nacionales 
debían establecer estructuras operativas para gestionar los fondos del IPA que se 
habían descentralizado.
47 
El proceso de descentralización se llevó a cabo de acuerdo con las disposicio -
nes legales, aunque la Comisión no estaba obligada a evaluar si las autoridades 
nacionales estaban preparadas para gestionar de forma descentralizada unos 
fondos con el volumen y la complejidad de los del IPA. Para que el régimen de 
gestión descentralizada funcionase de forma eficaz se necesitaba una capacidad 
suficiente de las estructuras operativas.
48 
Poco después del inicio de la descentralización, las autoridades nacionales em -
pezaron a incumplir los plazos de presentación de los expedientes de contratos 
para su control ex ante  por la Comisión. A menudo, la razón estribaba en que la 
documentación presentada no tenía la calidad suficiente y, por ello, tenía que ser 
devuelta. En 2014, se dio esta situación en una tercera parte de estos documen -
tos. Asimismo, se ralentizó el ritmo de contratación. Al final de 2014, los retrasos 
habían dado lugar a la liberación de compromisos35 de 70 millones de euros de 
los fondos en el marco del IPA I (11 % de los fondos del IPA destinados al país) 
quedando un importe de 244 millones de euros por comprometer (aproxima -
damente el 40 % del total). En muchos casos, esta liberación de compromisos 
resultó en el fracaso de proyectos que habían sido concebidos para financiar 
reformas clave. Por ejemplo, en 2010 se asignaron 33 millones de euros, pero sin 
embargo se cancelaron 12 de los 31 proyectos para los que se solicitaba la ayuda 
lo que significó la pérdida efectiva de 10 millones de euros (33 %) destinados a la 
financiación de reformas en el país.34 Véanse los artículos 11 y 14 del 
Reglamento (CE) n.º 718/2007 .
35 La Comisión libera 
compromisos de los fondos 
asignados a un determinado 
proyecto en caso de que no se 
hayan empleado en un plazo 
establecido, por lo que el 
proyecto pierde tales fondos.
26 Observaciones 
49 
La Comisión atribuyó los retrasos a la toma de decisiones ya que se trata de un 
proceso muy centralizado que impide que las decisiones se tomen a su debido 
tiempo, a lo que se suma la falta de recursos materiales y de personal suficiente 
con las necesarias cualificaciones, las acusaciones de injerencias políticas en la 
contratación pública y una cooperación interinstitucional mediocre. La Comisión 
ya había subrayado este tipo de insuficiencias en el resto de la administración 
pública antes de que se descentralizase la gestión. Si la Comisión hubiera tenido 
más en consideración las insuficiencias ya señaladas en la administración públi -
ca, habría llegado a la conclusión de que la decisión de descentralizar la gestión 
tendría que haberse pospuesto o que solo se debería haber descentralizado una 
proporción inferior de los fondos del IPA en la medida de lo que permite el Regla -
mento Financiero.
La Comisión ha adoptado medidas pero es probable que haya 
una mayor liberación de compromisos
50 
La Comisión, basándose en la experiencia previa adquirida con otros países de la 
ampliación, se esperaba que los primeros años de gestión descentralizada fueran 
un período de aprendizaje y de intercambio de conocimientos, por lo que trabajó 
conjuntamente con el país para abordar las causas de los retrasos en los contra -
tos y la aplicación de los fondos del IPA. Sin embargo, para 2015, 2016 y 2017 esta -
ba prevista una mayor liberación de compromisos relativos a los fondos del IPA.
51 
En 2015 la Comisión tomó medidas para mejorar la situación de los fondos del IAP 
I: volvió a centralizar la gestión de algunos de los proyectos del IPA y aceleró los 
procedimientos de contratación mediante una reducción del número de contro -
les ex ante . En lo que respecta a los IPA II, la Comisión está evaluando cuál es el 
grado óptimo de descentralización y hará una selección más rigurosa del tipo de 
proyectos cuya gestión descentralizará a las autoridades nacionales.
La gestión descentralizada podría haberse utilizado  
en mayor medida como instrumento de refuerzo  
de la capacidad de la administración pública
52 
La descentralización de la gestión en 2010 tenía como objetivo preparar al país 
para la futura gestión de los fondos agrícolas y estructurales de la UE, por lo 
que se concedió prioridad a la creación de estructuras que facilitasen la gestión 
descentralizada y que reforzasen la capacidad de los funcionarios encargados de 
su utilización.
27 Observaciones 
53 
Para descentralizar la gestión se requiere una importante inversión de recursos 
por parte del país y de la Comisión. Por ejemplo, el país designó a 436 funcio -
narios para trabajar en las estructuras de funcionamiento, con un coste anual 
de 4,7 millones de euros según las cifras de 2014, y tanto la Comisión como el país 
ofrecieron cursos de formación sobre el establecimiento de dichas estructuras, 
la programación, la celebración de contratos y la aplicación de los proyectos del 
IPA.
54 
La gestión descentralizada ha fortalecido la capacidad de las estructuras de fun -
cionamiento, es decir, el control interno es mayor y las decisiones operativas se 
toman mayoritariamente en el nivel adecuado y con menor grado de injerencia 
política que en otros sectores de la administración pública. Además, las estruc -
turas de funcionamiento, gracias a los exhaustivos controles  ex ante  realizados 
por la delegación de la UE, se han podido beneficiar del «aprendizaje práctico»36, 
y por todo ello se han convertido en «centros de excelencia» en lo que a capaci -
dad administrativa se refiere.
55 
Aunque el refuerzo de la capacidad administrativa no era uno de los objetivos 
de la gestión descentralizada, la Comisión podría haber hecho más uso de la 
experiencia adquirida para instar a las autoridades nacionales a transferir co -
nocimientos al resto de las administraciones públicas, por ejemplo a través 
del «aprendizaje práctico». Las estructuras de funcionamiento destinadas a la 
gestión descentralizada se consideraban como organizaciones que funcionaban 
en paralelo o, incluso de forma separada del resto de la administración pública. 
Por ejemplo, no se incluyeron en la estrategia de la reforma de la administración 
pública de este país para 2010-2015. Al examinar la muestra de proyectos audita -
dos, el Tribunal observó que no se habían efectuado grandes transferencias de 
conocimientos y experiencia acumulada por las estructuras de funcionamiento 
a las demás administraciones públicas, razón por la cual dicha experiencia acerca 
de este régimen de gestión no ha contribuido de forma significativa a la mejora 
general de la capacidad administrativa del país.36 Los controles ex ante  son 
necesarios en un régimen de 
gestión descentralizada para 
proteger los intereses 
financieros de la UE.
28 Observaciones 
Parte III — Contribución del diálogo político  
al refuerzo de la capacidad administrativa
56 
El Tribunal examinó la forma en que se utilizaron las principales estructuras crea -
das en el marco del Acuerdo de Estabilización y Asociación con el fin de favorecer 
el diálogo político entre la Comisión y la antigua República Yugoslava de Mace -
donia y si dichas estructuras facilitaron el refuerzo la capacidad administrativa. 
Asimismo, se evaluó la contribución del diálogo político conducido fuera de estas 
estructuras formales y a través de estructuras alternativas concebidas durante 
el período auditado con el objetivo de compensar la ausencia del marco para el 
diálogo que proporcionan las negociaciones de adhesión.
El diálogo político no contribuyó significativamente  
al refuerzo general de la capacidad administrativa  
pese a estar bien organizado
57 
Las principales estructuras del diálogo político se concibieron en el marco del 
Acuerdo de Estabilización y Asociación, compuesto por el Consejo, el Comité 
y siete subcomités de Estabilización y Asociación, así como Grupo Especial «Re -
forma de la Administración Pública». La Comisión y el país se reúnen regularmen -
te en estos foros para abordar la necesidad de conseguir avances en las reformas 
y de mejorar la capacidad insuficiente del país.
58 
El diálogo político tiene lugar en el nivel más alto, en el Consejo de Estabilización 
y Asociación37, y sirve para evaluar el progreso obtenido en el cumplimiento de 
los criterios económicos y políticos requeridos para la adhesión (criterios de Co -
penhague), así como los logros en lo referido a cooperación financiera. Durante 
el período auditado, el diálogo se centró a menudo en la necesidad de hacer 
frente a los constantes obstáculos que impiden el refuerzo de la capacidad admi -
nistrativa. Algunos de las ámbitos clave que se trataron fueron:
a) la necesidad de mejoras en las políticas y de aplicarlas más eficazmente 
con el objetivo de obtener resultados más concretos en la lucha contra la 
corrupción;
b) la necesidad de instaurar y respetar la independencia de la administración 
pública;
c) la necesidad de aplicar los principios de transparencia, mérito y representa -
ción igualitaria en todos los niveles del país.37 A dichas reuniones asisten los 
cargos siguientes: la Alta 
Representante de la Unión 
para Asuntos Exteriores 
y Política de Seguridad/
vicepresidente de la Comisión 
(o su representante), el 
comisario europeo 
responsable de Política 
Europea de Vecindad 
y Negociaciones de 
Ampliación y los ministros 
o secretarios de Estado del 
país.
29 Observaciones 
59 
De igual modo, en las reuniones anuales de los subcomités de Estabilización 
y Asociación y del Grupo Especial «Reforma de la Administración Pública», los 
representantes de la Comisión y del país debatieron acerca de las insuficiencias 
en la capacidad administrativa. Aunque durante el período fiscalizado se intensi -
ficó la naturaleza del debate en todas las estructuras del Acuerdo para el diálogo 
político, no se consiguió solucionar ningún problema.
60 
Durante el período fiscalizado, las estructuras de diálogo político creadas en 
virtud del Acuerdo de Estabilización y Asociación no contribuyeron de forma 
efectiva al refuerzo de la capacidad administrativa, pese a estar bien ajustadas al 
proceso de adhesión mientras este duró. La carencia de voluntad política de las 
autoridades nacionales para lograr avances fue una de las razones, y otra fue la 
ausencia de un progreso formal en la vía a la adhesión, que redujo la influencia 
potencial de la Comisión a la hora de fomentar el refuerzo de la capacidad admi -
nistrativa del país. Por ejemplo, el marco proporcionado por las negociaciones de 
adhesión normalmente incluye un examen analítico de cada ámbito de políticas 
(futuro capítulo de negociación) con el objetivo de determinar el grado de pre -
paración del país al respecto. Sobre la base de este proceso, la Comisión puede 
recomendar que ciertas condiciones («criterios de referencia de apertura, provi -
sionales y de cierre») se cumplan antes de que se abran o se cierren las negocia -
ciones para cada capítulo. Sin embargo, actualmente no existe una estructura de 
este tipo en el país.
Otros mecanismos de diálogo abordaron la necesidad  
de reforzar la capacidad administrativa pero no consiguieron 
progresos que eliminaran los obstáculos subyacentes
61 
La Comisión ha mantenido de manera sistemática con la antigua República 
Yugoslava de Macedonia diálogos bilaterales sobre temas de interés específicos 
para el país y, en muchos de estos temas, los funcionarios de los ministerios y de 
la Comisión han intercambiado información. Por ello, el país cuenta con la posi -
bilidad de aprender de los métodos utilizados por la UE y entender su política de 
ampliación y gracias a esto se ha logrado progresar en algunos ámbitos delica -
dos. Por ejemplo, la Comisión ayudó al país a preparar y mantener un registro de 
casos de corrupción logrando un efecto positivo al incrementar el volumen de 
información disponible sobre denuncias de corrupción que son objeto de segui -
miento por parte de las autoridades nacionales, aunque el registro no incluye las 
denuncias en las que este seguimiento no ha tenido lugar.
30 Observaciones 
62 
En 2014, la Comisión cambió el enfoque por el cual apoyaba a los países de la 
ampliación cuando el diálogo se centralizó en la DG Política de Vecindad y Nego -
ciaciones de Ampliación. En la mayoría de los ámbitos, el país no participa en el 
diálogo con las direcciones generales competentes de la Comisión sino con los 
centros de conocimientos temáticos específicos del sector que se crearon como 
parte de la reorganización de 2015 de la DG Política de Vecindad y Negociaciones 
de Ampliación. Otro de los cambios en virtud del IPA II fue que para la gestión 
descentralizada en los sectores de transporte y medio ambiente ya no se contaría 
con el apoyo de la DG de Política Regional y Urbana38, lo cual supone un motivo 
de preocupación para las partes de la administración correspondientes que se 
sienten privadas de una gran fuente de apoyo al refuerzo de la capacidad admi -
nistrativa del país.
63 
En muchos ámbitos importantes, el país perdió impulso reformador a falta del 
marco proporcionado por las negociaciones de adhesión (véase el apartado 60). 
Con el fin de contrarrestarlo, la Comisión valoró formas alternativas de promover 
el diálogo político e inició en 2012 el Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión 
como puente para abrir las negociaciones. El diálogo se centró en los objetivos 
acordados por el comisario de Política Europea de Vecindad y Negociaciones de 
Ampliación y el primer ministro39. En el Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión, 
que tuvo lugar al más alto nivel político y también técnico, se trataron problemas 
similares a los que surgieron en las estructuras del Acuerdo de Estabilización 
y Asociación, incluida la necesidad de fortalecer la capacidad administrativa 
y de hacer frente a los obstáculos que impiden la aplicación de reformas. Tras las 
alegaciones de fraude en las elecciones legislativas de 2012, el principal partido 
de la oposición boicoteó al Parlamento durante más de dos años lo que pro -
vocó la suspensión del Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión a nivel político 
desde 2013 hasta septiembre de 2015, aunque en asuntos técnicos se lograron 
algunos progresos.
64 
En 2013, después de admitir la necesidad de avanzar a pesar de la ausencia de un 
marco para el diálogo, la Comisión manifestó que «Tras la invitación del Consejo 
Europeo», estaría dispuesta a iniciar la fase preparatoria con un «examen analíti -
co del acervo de la UE, comenzando por los capítulos relativos al poder judicial 
y derechos fundamentales y justicia, libertad y seguridad»40. Este requerimiento 
no fue atendido por el Consejo.38 La DG de Política Regional 
y Urbana volverá 
a proporcionar ayuda al país 
cuando se considere que este 
avanza hacia la adhesión.
39 Las zonas objetivo incluyen 
aquellas dentro del alcance de 
la fiscalización: Estado de 
Derecho (como políticas 
anticorrupción) y derechos 
fundamentales, reforma 
electoral, relaciones entre 
etnias, reforma de la 
administración pública 
(incluida la gestión de recursos 
humanos, procedimientos 
administrativos 
y descentralización) 
y gobernanza económica (en 
particular la gestión de las 
finanzas públicas).
40 COM(2013) 700 final 
«Estrategia de ampliación 
y principales retos para 
2013-2014».
31 Observaciones 
65 
Tras la publicación en 2015 de unas grabaciones de conversaciones telefónicas 
oficiales que sugerían que algunos miembros del Gobierno estaban involucrados 
en un caso de fraude electoral y en otras actividades de corrupción, la Comisión 
promovió la reanudación de las negociaciones para evitar que la situación em -
peorase, y, en 2015 mantuvo con el país un diálogo intensivo para encontrar una 
solución a la actual crisis nacional, que dio lugar al Acuerdo de Przino, facilitado 
por la UE entre los principales partidos políticos. La Comisión también publicó las 
«Prioridades de reforma urgentes» para resolver las cuestiones sistémicas (véase 
el apartado 9) en los ámbitos clave como el Estado de Derecho y el poder judicial, 
la despolitización de la administración pública y la libertad de expresión.
66 
El compromiso de la Comisión con la actual crisis le brinda la oportunidad de 
lograr el compromiso gubernamental de eliminar los persistentes obstáculos al 
refuerzo de la capacidad administrativa del país.
32
 Conclusiones 
y recomendaciones
67 
El Tribunal llegó a la conclusión de que, durante el período fiscalizado, los pro -
gresos obtenidos en el refuerzo de la capacidad administrativa en ámbitos clave 
fueron relativamente escasos. Al trabajar en un contexto difícil, la Comisión no 
aseguró suficientemente, en muchos de los proyectos examinados, una contribu -
ción eficaz al refuerzo de la capacidad administrativa.
68 
Todos los proyectos auditados en el sector de la reforma de la administración pú -
blica incluían actividades concebidas para reforzar la capacidad administrativa, 
pero no consiguieron resolver suficientemente muchas deficiencias. En algunos 
ámbitos clave en los que ya existía una legislación sólida (por ejemplo, control 
interno y desarrollo de una función pública independiente y profesional) la 
ayuda del IPA fue escasa durante el período fiscalizado y tampoco se alcanzaron 
avances significativos en la aplicación de dicha legislación. En otros ámbitos clave 
(tales como la lucha contra la corrupción y los procedimientos de contratación 
pública), los proyectos del IPA no tuvieron un gran impacto a causa de la carencia 
de un apoyo activo por parte de las autoridades nacionales (véanse los apartados 
23 a 33).
Recomendación 1  
Asistencia específica según orden de prioridades
La Comisión debería focalizar su ayuda al refuerzo de la capacidad administra -
tiva según un orden de prioridades que tenga en cuenta las insuficiencias más 
importantes en ámbitos clave con el objetivo de reforzar dicha capacidad. Algu -
nos ejemplos de ámbitos en que, según se constató durante la fiscalización, son 
necesarias mejoras fueron:
i) la eficiencia del sistema de contratación pública, por ejemplo a través de un 
mayor desarrollo de la contratación electrónica;
ii) la transparencia del gasto público, mediante la mejora de la disponibilidad 
y la calidad de los datos relativos a casos de corrupción denunciados para 
que lleguen a conocimiento de la sociedad civil y del público, en general;
iii) el control interno, con la mejora de las competencias y prestigio profesiona -
les de los auditores internos.
69 
En los sectores de medio ambiente y, especialmente, de transporte fueron muy 
pocos los proyectos auditados que abordaban el desarrollo de capacidades para 
mejorar la adaptación al acervo de la UE. Otros tenían como objetivo reforzar la 
capacidad administrativa a través del «aprendizaje práctico», pero no incluían 
actividades concebidas con claridad para lograr este objetivo (véanse los aparta -
dos 34 a 36).
33 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 2  
Intensificar los esfuerzos para reforzar la capacidad 
administrativa
En los sectores de transporte y medio ambiente, la Comisión debería:
i) intensificar sus esfuerzos para reforzar la capacidad administrativa con el 
fin de contratar, aplicar y gestionar proyectos, por ejemplo a través de una 
formación específica para los órganos de contratación, fomentar aún más 
actividades de «aprendizaje práctico» y ampliar el acceso a Jaspers;
ii) lograr de las autoridades nacionales un compromiso firme de ajustar la legis -
lación nacional la de la UE y reforzar relación entre el desarrollo de capacida -
des y el apoyo de la UE.
70 
Los proyectos auditados por el Tribunal eran en su mayoría sólidos y estaban 
bien gestionados, pero a menudo sus resultados solo eran parciales y no recibían 
un seguimiento adecuado. Estos proyectos lograron las realizaciones previstas 
aunque con frecuencia no se explotaron en su totalidad, por lo que solo consi -
guieron impactos limitados y poco sostenibles. Además, los impactos se veían 
aún más limitados ya que los proyectos eran muy ambiciosos y fijaban gran 
número de prioridades (véanse los apartados 37 a 40).
Recomendación 3  
Mejorar el seguimiento de las realizaciones  
y la sostenibilidad de los impactos
La Comisión debería hacer mejor uso de los instrumentos políticos para consoli -
dar el compromiso de las autoridades nacionales con el proceso de reforma, que 
incluya un seguimiento prolongado y activo de las realizaciones y los impactos. 
Este proceso tendría que ser objeto de un seguimiento exhaustivo en los comités 
de supervisión del IPA.
71 
Los proyectos auditados no siempre se ajustaban al enfoque coherente, cohesio -
nador y coordinado adoptado con respecto al refuerzo de la capacidad admi -
nistrativa. De igual modo, algunos proyectos no retomaron las actividades que 
se habían realizado con ayudas anteriores en el mismo sector o no recibieron el 
apoyo ulterior necesario para su adecuada continuación. A menudo mediaba un 
intervalo de cuatro o más años entre la determinación de la necesidad de ayuda 
y la obtención de resultados de los proyectos (véanse los apartados 41 a 44).
34 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 4  
Orientar mejor la asistencia
Los proyectos del IPA tendrían que ser secuenciados y formar parte de un enfo -
que coherente. A la hora de planificar los proyectos, la Comisión debería:
i) clasificar mejor las prioridades en fases secuenciales que se reflejen en la 
programación y aplicación de los fondos del IPA;
ii) asignar un volumen mayor de los IPA a facilitar un apoyo rápido, flexible 
y bien orientado en asuntos de política delicados y urgentes, así como del 
acervo.
72 
La gestión descentralizada de los fondos del IPA ha hecho posible una transfe -
rencia de conocimientos de gran valor. Sin embargo, si la descentralización se 
hubiera aplicado más gradualmente, los retrasos y las liberaciones de compromi -
sos habrían sido menores. Aunque el refuerzo de la capacidad administrativa no 
era uno de los objetivos de la gestión descentralizada, las autoridades nacionales 
podrían haber utilizado la experiencia adquirida de manera más eficaz para con -
tribuir a una mejora global de la capacidad administrativa de la administración 
pública (véanse los apartados 46 a 55).
Recomendación 5  
Aumentar el uso de la gestión descentralizada para reforzar 
la capacidad administrativa
La Comisión debería utilizar el régimen de gestión descentralizada de forma más 
selectiva respecto al volumen de fondos y la complejidad y la sensibilidad de los 
proyectos que se van a descentralizar. Una vez establecidos los ejemplos de bue -
nas prácticas en las estructuras de funcionamiento concebidas para descentrali -
zar la gestión, la Comisión debería instar a las autoridades nacionales a ampliar 
dichas prácticas a otros ámbitos de la administración, como, por ejemplo, fomen -
tar la delegación de decisiones en el nivel adecuado y consolidar los sistemas de 
control interno.
73 
Los mecanismos de diálogo político no contribuyeron de manera significativa 
al refuerzo de la capacidad administrativa general durante el período fiscaliza -
do, pese a estar bien concebidos para lograr el apoyo a las reformas en el país. 
La razón fue la falta de voluntad política en el país de suprimir obstáculos a las 
reformas, así como la reducida influencia de la Comisión para fomentar las refor -
mas de ámbitos delicados en ausencia del marco para el diálogo proporcionado 
por las negociaciones de adhesión. Durante 2015, la Comisión siguió dedicándose 
activamente a facilitar un acuerdo político para superar la crisis política en el país, 
por lo que tiene ahora la oportunidad de reactivar el impulso reformador (véanse 
los apartados 57 a 66).
35 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 6  
Utilizar el diálogo político para asegurar el compromiso  
de reforzar la capacidad administrativa.
En un contexto en el que se ofrece una nueva oportunidad para reforzar la ca -
pacidad administrativa con el objetivo de aplicar mejor las reformas, la Comisión 
debería utilizar el diálogo político para:
i) asegurar un compromiso firme por el que se refuerce la capacidad de lucha 
contra la corrupción y se potencie la transparencia;
ii) exigir al país que siga actualizando su registro de los casos de corrupción de 
modo que sirva de herramienta útil para evaluar el progreso logrado en la 
lucha contra la corrupción;
iii) prestar más atención a los resultados del seguimiento de los resultados de las 
acciones para evitar el retroceso de la reforma de la administración pública, 
incluida la aplicación de la legislación en ámbitos tales como la contratación 
y el control interno de las finanzas públicas;
iv) acordar objetivos y plazos para lograr un enfoque estructurado que aborde 
los obstáculos al refuerzo de la capacidad administrativa con objeto de apli -
car aspectos clave del acervo.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 1 de marzo 
de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

36
 Anexos
Fechas clave en las relaciones entre la UE y la antigua República Yugoslava  
de Macedonia
1999 • 26 de mayo - Proceso de Estabilización y Asociación para los países de Europa Sudoriental.
2000 • 24 de enero - El Consejo aprueba las directrices de negociación del Acuerdo de estabilización y asociación.
2001 • 9 de abril - Firma del primer Acuerdo de estabilización y asociación de la región.
2003• 21 de junio - En la Cumbre UE-Balcanes Occidentales en Salónica, la UE reitera su apoyo al futuro europeo de los países de los Balcanes 
Occidentales.
2004• 22 de marzo - El país solicita la adhesión a la UE.
• 1 de abril - Entra en vigor el Acuerdo de estabilización y asociación.
2005 • 16 de diciembre - A raíz de la recomendación de la Comisión, el Consejo le otorga la condición de país candidato.
2007 • 30 de octubre - Se firman el acuerdo marco y el acuerdo de financiación del IPA para el 2007 del programa nacional del IPA.
2008 • 1 de enero - Entrada en vigor de los acuerdos de facilitación de visados y readmisiones.
2009• 7 de octubre - La Comisión recomienda avanzar a la fase dos del Acuerdo de estabilización y asociación.
• 14 de octubre - la Comisión recomienda la apertura de las negociaciones de adhesión.
• 8 de diciembre - Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales. No se tomó ninguna decisión sobre la primera recomendación de la 
Comisión con el fin de abrir las negociaciones de adhesión.
• 19 de diciembre - Se garantiza la exención de visados para viajar al espacio Schengen.
2010• 9 de noviembre - La Comisión recomienda la apertura de las negociaciones de adhesión.
• 14 de diciembre - Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales. No se tomó ninguna decisión sobre la recomendación de la Comisión 
con el fin de abrir las negociaciones.
2011• 12 de octubre - La Comisión recomienda la apertura de las negociaciones de adhesión.
• 5 de diciembre - Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales. No se tomó ninguna decisión sobre la recomendación de la Comisión con 
el fin de abrir las negociaciones.
2012• 15 de marzo - El comisario Füle inicia el Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión con la Comisión.
• 7 de mayo y 17 de septiembre - el comisario Füle asiste a los plenos del Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión.
• 10 de octubre - la Comisión recomienda la apertura de las negociaciones de adhesión.
• 11 de diciembre - Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales. No se tomó ninguna decisión sobre la recomendación de la Comisión 
con el fin de abrir las negociaciones.
• 24 de diciembre - Durante un intenso debate sobre el presupuesto de 2014, el presidente del Parlamento ordena la retirada de los diputa -
dos de la oposición y de todos los periodistas. El principal partido de la oposición inicia un boicot de las sesiones parlamentarias.
2013• 16 de octubre - La Comisión recomienda la apertura de las negociaciones de adhesión.
• 17 de diciembre - Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales. No se tomó ninguna decisión sobre la recomendación favorable de la 
Comisión.
2014• 8 de octubre - La Comisión declara que el país sigue cumpliendo con holgura los criterios para la adhesión a la UE y recomienda abrir las 
negociaciones por sexto año consecutivo.
• 16 de diciembre - Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales. No se tomó ninguna decisión sobre la sexta recomendación de la 
Comisión con el fin de abrir las negociaciones de adhesión.Anexo  I
37 Anexos 
2015• 31 de enero - El ministerio fiscal acusa al principal líder de la oposición de «conspirar con un servicio de espionaje extranjero para derro -
car al Gobierno». La UE expresa su preocupación por el deterioro del diálogo político del país y solicita una investigación independiente y 
transparente. 
• 10 de febrero - El líder de la oposición publica las grabaciones de las conversaciones telefónicas alegando que el Gobierno ha estado 
vigilando ilegalmente a cerca de 20 000 ciudadanos.
• 18 de febrero - El comisario Hahn visita Skopie y expresa su profunda preocupación ante la vigilancia de miles de ciudadanos y pide que 
se investigue el asunto a fondo.
• 21 de abril - El Consejo de Asuntos Generales expresa su gran preocupación ante el deterioro de la situación del país e insta a los líderes 
políticos que solucionen cuanto antes los problemas.
• 9-10 de mayo - Los enfrentamientos en Kumanovo, ciudad situada al norte del país, se saldan con la muerte de ocho policías y catorce 
supuestos miembros de un grupo armado albano.
• 2 de junio - El comisario Hahn se reúne con los líderes de las cuatro fuerzas políticas y firman el Acuerdo Przino.
• 22 y 23 de junio - El Consejo de Asuntos Exteriores y Generales de la UE pide a todos los partidos que cumplan con el acuerdo del 2 de 
junio y que apliquen todas las recomendaciones de la Comisión.
• 15 de julio - Acuerdo sobre un Protocolo para la aplicación del Acuerdo Przino. Sus principales elementos son la petición al partido de la 
oposición para que vuelva al Parlamente el 1 de septiembre, la formación de un gobierno tecnócrata a partir del 15 de enero y la celebra -
ción de elecciones parlamentarias el 24 de abril de 2016.
• 15 de septiembre - Nombramiento de un fiscal especial para dirigir las investigaciones de los problemas surgidos a causa de la intercep -
tación de las comunicaciones. 
• 18 de septiembre - El comisario Hahn visita Skopie para asistir al pleno del Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión.
• 2 de octubre - El primer ministro Gruevski insiste en que las prioridades del país son la adhesión a la UE y la OTAN y resolver las controver -
sias surgidas desde hace tiempo.
• 5 de noviembre - La Comisión manifiesta que está dispuesta a ampliar sus recomendaciones a la apertura de las negociaciones de adhe -
sión, aunque deberá ser «con la condición de que se aplique el acuerdo político de junio/julio y se consigan progresos significativos en la 
aplicación de las prioridades de reforma urgentes».
Fuente:  Comisión Europea.Anexo  I
38 Anexos 
Proyectos controlados
N.º del 
proyecto 
(texto)Denominación del proyecto N.º del contratoImporte 
contratado
(euros)
Adjudicación de contratos
1.Apoyo al sistema de los procedimientos de contratación pública (Support to the Public 
Procurement System)260 -590 986 442
2.Apoyo a la mejora de las instituciones públicas y los sistemas de gestión (Support for Impro -
vement in Governance and Management)253-091 + 296 -87410 204 081
3 061 225
3.Programa de apoyo a la mejora de las instituciones públicas y los sistemas de gestión (SIGMA, 
Support for Improvement in Governance and Management), Subprograma de refuerzo de la 
capacidad institucional en las regiones del IPA319-423 10 000 000
4. Curso sobre contratación pública en los Balcanes Occidentales y Turquía 248-580 3 962 000
Corrupción
5.Apoyo a la redacción de los documentos de seguimiento estratégicos y los planes de acción 
correspondientes para prevenir y reprimir la corrupción y los conflictos de interés252-831 165 968
6.Intercambio de buenas prácticas sobre el seguimiento de la lucha contra la corrupción a nivel 
local10-39880 138 500
Iniciativa para el refuerzo de capacidades
7.Asistencia técnica al Ministerio de sociedad de la información y administración y refuerzo de 
la ejecución del sistema nacional de coordinación sobre formación10-14592 1 095 000
8.Dirección y organización de actividades de la Escuela Regional de Administración Pública 
(ReSPA)256 -128 2 400 000
9. Dirección y organización de actividades de la Escuela Regional de Administración Pública (ReSPA) 331-241 3 500 000
10.Asistencia técnica a la formación del IPA y mecanismo de apoyo a la antigua República Yugos -
lava de Macedonia en virtud del Reglamento del IPA de 2007240-984 969 000
11.Refuerzo de la capacidad de las instituciones para gestionar y ejecutar los programas 
operativos260 -772 1 599 710
Transporte
12. Refuerzo de las capacidades administrativas y operativas de la Asesoría estatal de transportes 09-42802 732 750
13.Supervisión de la conexión restante del Corridor X en el tramo de la autopista de Demir 
Kapija-Smokvica 09-24859 /1 8 977 500
14.Preparación de un diseño detallado y documentación minuciosa para la construcción de un 
nuevo tramo ferroviario Kichevo-frontera con la República de Albania como parte del Corridor 
VIII y una documentación exhaustiva de la supervisión de las obras realizadas en el país 
beneficiario11-28412 /1 7 752 425
Medio ambiente
15.Refuerzo de las capacidades administrativas a nivel local y central para la aplicación y ejecu -
ción de la legislación sobre la gestión de residuos244-793 1 297 150
16.Refuerzo de las capacidades administrativas a nivel local y central para la gestión medioam -
biental en temas de calidad de aire245-323 1 000 000
17. Asistencia técnica en el desarrollo del estudio sobre las tarifas nacionales de agua 10-10139 /1 785 000
Fuente:  Información extraída de la base de datos de la Comisión Europea.Anexo  II
39 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
V
El objetivo de las inversiones en infraestructuras de medio ambiente y transporte del IPA I era reforzar la capacidad 
administrativa mediante proyectos de aprendizaje práctico. Esto implica que el país desarrolla indirectamente unos 
conocimientos técnicos de contratación pública en dichos sectores, en consonancia con el marco jurídico de los 
Fondos Estructurales.
VI
La Comisión reconoce que el Sistema de Ejecución Descentralizada (SED) podría ralentizar el proceso de identifica -
ción de las necesidades y la consecución de resultados, pero desea señalar que el proceso de programación de la 
asistencia financiera, la ejecución de estos programas y la medición de los resultados es un ejercicio secuenciado 
y complejo que, en general, lleva varios años, independientemente del tipo de proyectos o la modalidad de gestión.
VII
El objetivo del SED fue establecer un sistema de funcionamiento para la gestión descentralizada de los fondos de 
la UE. Se podría alentar a las autoridades nacionales a usarlo como una buena práctica en toda la administración 
pública. Actualmente, la antigua República Yugoslava de Macedonia está elaborando un programa integral de 
reforma de la gestión de las finanzas públicas, que se basará en un diagnóstico completo de los subsistemas de la 
gestión de las finanzas públicas y se espera que aumente la capacidad de toda la administración pública en este 
ámbito.
Introducción
12
La Comisión está de acuerdo con esta presentación de los sectores de gasto. La Comisión desea facilitar la siguiente 
información adicional. De conformidad con el Reglamento del IPA I, la asistencia se programará y ejecutará con 
arreglo a los siguientes componentes:
1. Ayuda a la transición y desarrollo institucional: el componente incluye todos los sectores;
2. Cooperación transfronteriza: el componente incluye el sector de la cooperación territorial;
3. Desarrollo regional: el componente incluye los sectores de medio ambiente y transporte;
4. Desarrollo de recursos humanos: el componente incluye el sector de la educación, el empleo y las políticas sociales;
5. Desarrollo rural: el componente incluye el sector de la agricultura.
A los tres últimos componentes financiados por el tipo de proyectos de los Fondos Estructurales solo podían acce -
der los países candidatos autorizados para gestionar fondos de una manera descentralizada.
Respuestas de la Comisión 40
13
El apoyo del IPA I al tipo de proyectos de los Fondos Estructurales, por ejemplo las inversiones en medio ambiente 
y transporte solo podían hacerse legalmente en el marco del SED para el país. En el marco de la gestión descentrali -
zada, los fondos asignados los gestionan estructuras especializadas de la administración pública del país específica -
mente acreditadas a tal efecto.
Observaciones
27
En ausencia de un marco de negociación, la Comisión está utilizando todos los instrumentos disponibles con el fin 
de fomentar el desarrollo de capacidades en este ámbito. El país ha aprobado en 2015 un plan de acción que prevé 
medidas concretas con plazos y ha asignado responsabilidades en una serie de áreas prioritarias, como la lucha con -
tra la corrupción. La Comisión hace un seguimiento regular de los progresos en la ejecución de dicho plan de acción 
y lo hace al más alto nivel. La Comisión está abordando este ámbito en su informe de situación y en las prioridades 
de reforma urgentes. Por otra parte, en el Plan de Acción de las Prioridades de Reforma Urgentes elaborado por el 
país se presta una atención especial a la lucha contra la corrupción y en él se especifican objetivos y plazos claros. 
Además, la lucha contra la corrupción se aborda a través del Diálogo de Alto Nivel sobre la Adhesión (DANA) en el 
que, de nuevo, se fijan los objetivos y los plazos para tratar la cuestión. El éxito en el logro de todos los objetivos 
establecidos depende, en última instancia, de las autoridades nacionales que deben demostrar la necesaria volun -
tad política al respecto.
29
La Comisión tiene un enfoque claro sobre el modo de apoyar a las organizaciones de la sociedad civil como se 
señala en la Comunicación de la Comisión [COM (2012)492 de 12 septiembre de 2012] y en las «Guidelines for EU 
support to civil society in enlargement countries, 2014-2020» (Directrices para la ayuda de la UE a la sociedad civil 
de los países de la ampliación 2014-2020) y mantiene un diálogo intenso con ellas en todos los sectores clave, 
incluida la lucha contra la corrupción. La Comisión estudia de forma constante nuevas maneras innovadoras de 
apoyar a las organizaciones de la sociedad civil.
Recuadro 2 — Primer párrafo
En relación con el proyecto 7, el país adoptó el 14 de febrero de 2014 una ley que establece la obligatoriedad de lle -
var a cabo un análisis funcional antes de cualquier cambio en el organigrama. Será importante que las autoridades 
nacionales garanticen la correcta aplicación de la ley.
Recuadro 2 — Tercer párrafo
El marco jurídico vigente en el país no permite que la administración pública pague fondos adicionales a las perso -
nas que llevan a cabo estas formaciones.
Recuadro 3 — Cuarto párrafo
Aunque la Comisión está de acuerdo con la observación al proyecto 16, es necesario señalar que la UE proporciona 
un apoyo técnico considerable en lo que se refiere al desarrollo de las capacidades y al equipamiento en este 
ámbito. Sin embargo, la calidad del aire es un problema muy complejo que requiere la inversión de recursos finan -
cieros y humanos considerables para establecer un sistema creíble, y también requiere un mantenimiento regular 
y la renovación del equipamiento por parte de las autoridades nacionales.
Respuestas de la Comisión 41
La UE ha suministrado 13 de las 17 estaciones de control de la calidad del aire que constituyen la espina dorsal de la 
red nacional de control de la calidad del aire. Actualmente, el proyecto de hermanamiento en curso en el ámbito de 
la calidad del aire (en el marco del IPA 2012) está ayudando al Ministerio a preparar los documentos para la acredita -
ción del laboratorio de calibración.
Recuadro 3 — Quinto párrafo
En lo referente al proyecto 17, el Parlamento nacional aprobó el 15 de enero de 2016 la «Ley de fijación de precios 
en el servicio de agua» (Diario Oficial n.o 07/16, publicado el 18 de enero de 2016), y el organismo regulador está 
a punto de crearse. Este proceso tarda más tiempo en finalizar.
La fecha límite de aplicación de la ley será septiembre de 2016, mientras que la adopción de una nueva metodolo -
gía de las tarifas del agua está prevista para finales de octubre de 2016. La aplicación de la nueva metodología de 
tarifas del agua comenzará el 1 de enero de 2018 y el 1 de enero de 2019 respectivamente para los municipios con 
una población superior e inferior a 10 000 habitantes.
41
Con el fin de continuar reforzando y mejorando la coherencia y la coordinación, en el marco de la nueva perspec -
tiva financiera del IPA II, la Comisión introdujo un enfoque sectorial. Esto permitiría abordar más exhaustivamente 
los sectores. Además, garantizaría la coherencia de la asistencia y la coordinación de las partes interesadas y los 
donantes.
42
En efecto, la ayuda del IPA se basa en programas en los que la identificación de las necesidades, la elaboración de 
los programas de asistencia financiera y la ejecución de dichos programas, así como la consecución de resultados 
es un ejercicio secuenciado y complejo que lleva varios años. En el marco del IPA II, la Comisión programa su ayuda 
en función de la madurez de los proyectos a fin de acortar este período. Además, el tipo de asistencia de los Fondos 
Estructurales en el marco del IPA I fue objeto de un proceso de acreditación que se realizó en el período en el que el 
programa ya se había aprobado, lo que afectó también a la adquisición/ejecución y absorción de dichos fondos.
47
La Comisión desea facilitar la siguiente información adicional. Los programas CARDS de 2005-2006 se utilizaron para 
apoyar al personal recién contratado en las estructuras de funcionamiento y proporcionar la formación necesaria, 
con objeto de garantizar que el personal dispusiera de los conocimientos exigidos para trabajar en el marco del SED. 
En los años siguientes, la capacidad de las estructuras de funcionamiento se debilitó debido a la excesiva rotación 
del personal. La Comisión siempre subrayó la necesidad de una política adecuada de fidelización de la plantilla, 
incluso incorporándola en el Plan de Acción del SED de 2013. El Gobierno debe comprometerse plenamente para 
garantizar la suficiente capacidad de las estructuras de funcionamiento.
49
La Comisión desea facilitar la siguiente información adicional. De conformidad con los Reglamentos (CE) 
n.o 1085/2006 y (CE) n.o 718/2007, el tipo de asistencia de los Fondos Estructurales solo podrá estar disponible para 
el país en un régimen de gestión descentralizado. En el marco del IPA II, la Comisión se ha vuelto más selectiva en la 
gestión descentralizada de fondos para el país.
Respuestas de la Comisión 42
50
Junto con la reducción del número de controles ex ante  y una descentralización de fondos más selectiva en el marco 
del IPA II, la Comisión está supervisando de cerca los planes de contratación pública elaborados por las autoridades 
nacionales y, además, ha aconsejado al país que priorice proyectos para reducir el riesgo de nuevas rupturas de 
compromisos. La Comisión está supervisando la ejecución del Plan de Acción del SED elaborado por las autoridades 
nacionales para abordar las cuestiones relativas a la aplicación del IPA.
Conclusiones y recomendaciones
67
Aunque la Comisión está de acuerdo con la conclusión general del Tribunal, quisiera destacar que se han obtenido 
muchos resultados y la asistencia proporcionada al país contribuyó, en algunos casos, al refuerzo de la capacidad 
administrativa. Como ejemplo, en el ámbito de la contratación pública, la asistencia del IPA fue la piedra angular 
para el establecimiento de la Comisión Estatal de Apelaciones.
Recomendación 1
La Comisión acepta la recomendación. La evaluación del gasto público y la responsabilidad económica confirma 
que estas áreas deben reforzarse para que el sistema de gestión de las finanzas públicas funcione bien. La asistencia 
adicional de la UE debe estar en consonancia con las medidas que se definan en el Programa de Reforma de Gestión 
de las Finanzas Públicas, que se está preparando actualmente.
69
El objetivo de las inversiones en infraestructuras de medio ambiente y transporte del IPA I era reforzar la capacidad 
administrativa mediante proyectos de aprendizaje práctico. Esto implica que el país desarrolla indirectamente unos 
conocimientos técnicos de contratación pública en dichos sectores, en consonancia con el marco jurídico de los 
Fondos Estructurales.
Recomendación 2
La Comisión acepta la recomendación. Además, la Comisión seguirá proporcionando formación y apoyo Jaspers al 
país.
Recomendación 3
La Comisión acepta la recomendación. Actualmente, la Comisión está supervisando las realizaciones y la sostenibili -
dad en los comités sectoriales y de seguimiento conjuntos del IPA. Ello mejorará aún más con el establecimiento de 
un marco de rendimiento en el IPA II, en el que los indicadores con metas y bases de referencia se introducen a nivel 
de proyectos y programas. Además, la Comisión está examinando la ejecución de todos los programas tras su cierre 
y se reserva el derecho de recuperar fondos en el caso de que se hayan producido desviaciones entre los resultados 
esperados y los fondos utilizados.
71
El proceso de programación de la asistencia financiera, la ejecución de estos programas y la medición de los resul -
tados es un ejercicio secuenciado y complejo. En el marco del IPA II, la Comisión introdujo un enfoque sectorial 
que permitiría abordar de forma más exhaustiva los sectores. Asimismo, garantizaría la coherencia de la asistencia 
y una correcta coordinación de las partes interesadas y los donantes. La Comisión presta mucha más atención a la 
madurez de los proyectos, con el fin de reducir el riesgo de que se produzcan diferencias entre la programación y la 
ejecución de los proyectos. A tal efecto, se introdujo la cartera única de proyectos en el IPA II.
Respuestas de la Comisión 43
Recomendación 4
La Comisión acepta la recomendación. En el marco del IPA II, la Comisión introdujo un enfoque sectorial que 
permite abordar de forma más exhaustiva los sectores. Asimismo, garantiza la coherencia de la asistencia y una 
correcta coordinación de las partes interesadas y los donantes.
Recomendación 5
La Comisión acepta la recomendación. En el marco del IPA II, la Comisión se ha vuelto más selectiva en cuanto al 
volumen de los fondos y la complejidad de los proyectos. La descentralización se basa en la evaluación de la capaci -
dad de las estructuras nacionales pertinentes para la ejecución de proyectos.
Recomendación 6
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 6 i)
Las autoridades nacionales, además de reforzar la capacidad administrativa, deben demostrar un compromiso polí -
tico firme para luchar contra la corrupción y mejorar la transparencia, que pueden medirse mediante los instrumen -
tos existentes como el informe de situación, el DANA y las prioridades de reforma urgentes.
Recomendación 6 ii)
Durante la última década, la Comisión se ha esforzado para ayudar al país a elaborar un «historial» de casos de 
corrupción y seguirá proporcionando apoyo para seguir mejorando el «historial» del país.
Recomendación 6 iii)
En ausencia de un marco de negociación, la Comisión seguirá utilizando los instrumentos existentes, como el 
informe de situación, el DANA y las prioridades de reforma urgentes, con el fin de medir la capacidad de las autori -
dades nacionales para aplicar las áreas clave del acervo. En particular, el Plan de Acción relativo a las Prioridades de 
Reforma Urgentes elaborado por las autoridades nacionales incluye objetivos y plazos para la aplicación de las prio -
ridades en ámbitos clave. Por otra parte, el nuevo enfoque del formulario del informe de situación permite definir 
mejor los objetivos en algunas secciones piloto. Sin embargo, solo se obtendrán resultados concretos y duraderos si 
las autoridades nacionales demuestran el compromiso político necesario para llevar a cabo estas actividades.

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En este informe el Tribunal examina si la ayuda de la 
Comisión a la antigua República Yugoslava de Macedonia 
había contribuido eficazmente al refuerzo de la capacidad 
administrativa con el fin de ayudar al país a prepararse 
para la adhesión a la UE. El Tribunal llega a la conclusión de 
que los progresos obtenidos fueron relativamente escasos 
durante el período fiscalizado (2007-2013). Esto se debía en 
gran parte a la falta de voluntad política en el país para 
hacer frente a algunos de los obstáculos al refuerzo de la 
capacidad administrativa, así como a  la reducida influencia 
de la Comisión en ámbitos clave en ausencia del marco 
para las negociaciones de adhesión. Asimismo, el Tribunal 
señala insuficiencias en la gestión realizada por la 
Comisión de los proyectos auditados.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO