Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Hacia un nuevo marco para la infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados - Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones"

(2000/C 204/03)

El 15 de noviembre de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos del Comité sobre este asunto, aprobó su dictamen el 4 de mayo de 2000 (ponente: Sr. Lagerholm).

En su 373er Pleno de los días 24 y 25 de mayo de 2000 (sesión del 24 de mayo) el Comité Económico y Social ha aprobado por 94 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde 1990, la Comisión ha ido estableciendo progresivamente un marco regulador integral para la liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Esto ha sido de importancia vital para la competitividad global de la Unión Europea. Disponer de una industria de comunicaciones avanzadas constituye una condición previa para la transición de Europa a la sociedad de la información. Sin comunicaciones eficientes y de calidad, la industria europea y, en particular, las PYME han de hacer frente a una desventaja de peso en relación con sus competidores a escala mundial. La introducción y asimilación de los nuevos servicios de comunicaciones pueden ofrecer la oportunidad de reducir las disparidades regionales, al modificar el significado de la distancia. El aumento de la competencia seguirá teniendo unas repercusiones decisivas en el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones y en el conjunto de la economía.

1.2. El desarrollo tecnológico y la evolución del mercado en el sector de las comunicaciones están sucediéndose a un ritmo cada vez más rápido. Internet está transformando en gran parte las estructuras tradicionales de mercado. Las mejoras en las tecnologías básicas de tratamiento, acceso y transmisión están reduciendo el coste e incrementando la capacidad de la infraestructura de comunicaciones. Las aplicaciones inalámbricas penetran cada vez más en todos los segmentos del mercado. Por otra parte, el desarrollo de tecnologías en el sector mediático, en particular la televisión digital, está produciendo una amplia gama de servicios comerciales "a la carta" y servicios innovadores, como el comercio de datos, el servicio Internet y el comercio electrónico, contribuyendo de esa manera al aumento de la competencia en un sector de las comunicaciones en proceso de convergencia.

2. Comunicación de la Comisión

2.1. La Comunicación de la Comisión pone en marcha una revisión del marco regulador vigente de las telecomunicaciones. Dicho documento se basa fundamentalmente en el Quinto informe sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las telecomunicaciones(1), los resultados de la consulta acerca del Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones(2), los resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre la política en materia de espectro radioeléctrico(3), las conclusiones del Informe sobre el desarrollo del mercado de la televisión digital en la Unión Europea(4) y el Informe sobre una posible entidad reguladora europea.

2.2. Mientras que el anterior marco regulador para la liberalización del mercado de las telecomunicaciones se estableció para proceder a la transición a la competencia, el nuevo marco para la infraestructura de comunicaciones y servicios asociados debe estar dedicado a partir de ahora a promover y apoyar un mercado europeo abierto y competitivo para los servicios de comunicaciones, a beneficiar al ciudadano europeo y a consolidar el mercado interior.

2.3. Dicho marco regulador deberá abarcar, además de una Directiva sobre liberalización consolidada y simplificada (de acuerdo con el artículo 86), una Directiva marco específica del sector, cuatro directivas particulares (Directiva de concesión de licencias (incluidos los recursos limitados), Directiva de acceso e interconexión, Directiva de servicio universal y Directiva de protección de datos y de la intimidad) (todas de conformidad con el artículo 95), medidas específicas del sector no vinculantes y el Derecho de la competencia.

2.4. La Directiva marco debe establecer objetivos políticos específicos para los Estados miembros, imponer a éstos que actúen de acuerdo con los cinco principios reguladores, garantizar los derechos específicos de los consumidores, asegurar un nivel adecuado de interoperabilidad, definir los derechos y obligaciones y el poder decisorio y los procedimiento de las autoridades nacionales de reglamentación (ANR), establecer normas par el nuevo comité de comunicaciones y el nuevo Grupo de alto nivel sobre las comunicaciones, y contener recomendaciones, guías de prácticas ejemplares y códigos de buena conducta elaborados por los interesados y otras medidas complementarias.

2.5. El nuevo marco abarcará todas las diferentes infraestructuras de comunicaciones y los servicios asociados. En el seno de este marco:

- los servicios de transmisión por Internet seguirán siendo considerados del mismo modo que los demás servicios de transmisión;

- los operadores obtendrán autorizaciones generales en lugar de licencias individuales;

- se establecerán principios comunes para la regulación del acceso a las infraestructuras de comunicaciones y para la interconexión entre las mismas;

- un grupo de expertos deberá garantizar que sean también políticas y no sólo técnicas las consideraciones que orienten la actuación comunitaria en el ámbito del espectro radioeléctrico;

- el acceso asequible a todos los servicios de comunicaciones necesarios para la participación en la sociedad de la información seguirá siendo una de las prioridades de la Comisión;

- los Estados miembros seguirán teniendo la facultad de establecer los mecanismos financieros para el servicio universal, además de financiar el acceso público a partir de los presupuestos estatales;

- se deberá reforzar la competencia en el bucle local;

- se deberá fomentar el desarrollo de una competencia efectiva y la implantación de servicios paneuropeos mediante una actuación reguladora coherente a escala comunitaria, y

- deberá mejorar la cooperación entre la Comisión y las ANR.

2.6. La futura reglamentación deberá basarse en objetivos políticos claramente definidos, reducirse al mínimo necesario para conseguir dichos objetivos, mejorar la seguridad jurídica, aspirar a la neutralidad tecnológica y hacerse cumplir al nivel más próximo posible a las actividades objeto de regulación.

3. Observaciones generales

3.1. En términos generales, el Comité Económico y Social acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión.

3.2. Acoge con especial entusiasmo la iniciativa de basar la reglamentación propuesta en los aspectos siguientes:

- el fomento y apoyo de un mercado europeo abierto y competitivo;

- la consolidación de un mercado interior;

- un mayor recurso al derecho de competencia y la simplificación y reducción de la legislación específica del sector junto con recomendaciones, orientaciones y acuerdos sectoriales. Aparte de regular el acceso a los recursos limitados, es necesario aplicar una regulación específica del sector, aunque sólo en ámbitos en los que la competencia sea insuficiente y únicamente de forma provisional;

- la neutralidad tecnológica, que implica, entre otros aspectos, que no se apliquen medidas específicas a Internet. Sin embargo, una regulación que aspira a la neutralidad tecnológica no debe tender a una normalización demasiado estricta de los servicios nuevos, sino más bien a la desarticulación de la anterior reglamentación específica de los servicios tradicionales.

3.3. A medida que la Comisión vaya desarrollando en detalle sus propuestas, se deberá poner especial atención en el cumplimiento de estos principios. Asimismo, es preciso velar por que la aplicación de estas propuestas no se efectúe al ritmo de los Estados miembros más lentos, sino que es preferible sustituir la regulación de un sector específico por un derecho de competencia general en los distintos mercados (geográficos y de servicios) a medida que se vaya asentando la competencia. Puede que este asunto se complique con la ampliación de la UE; habrá entonces que proporcionar un apoyo adecuado a los nuevos países miembros.

3.4. La transición de la regulación de las telecomunicaciones específica del sector al Derecho de competencia se suele establecer en base a una serie de cláusulas "sunset" y de desistimiento. Sin embargo, para recurrir a estas técnicas de normalización, es preciso aplicar una serie de criterios, que deben definirse lo antes posible.

3.5. El Comité hace hincapié en el carácter global de los mercados de comunicación en proceso de convergencia. El marco regulador europeo que se propone no debe considerarse independientemente de su contexto. Es de vital importancia que se mantenga la competitividad de los operadores europeos y que se les permita desarrollarse. A este respecto, existe un riesgo de que la regulación regional lleve a que el mercado regional europeo se quede aislado del mercado global, especialmente si se permite que una amplia regulación impida el desarrollo de las fuerzas del mercado. Por esta razón el Comité insta a la Comisión a que tenga en cuenta las consecuencias de cada medida en la competitividad global de la industria europea.

3.6. No obstante, el Comité desea resaltar la importancia de que la Comisión no atienda únicamente a los efectos positivos que conllevan, o cabe esperar que conlleven, la liberalización y el aumento de la competencia. No se puede excluir que el desarrollo extremadamente rápido de las infraestructuras de la comunicación electrónica y de los servicios conexos en algún ámbito generen riesgos desde el punto de vista de la salud o del medio ambiente. Si bien la Comunicación no aborda este tipo de riesgos, lo cual podría considerarse natural atendiendo a los objetivos establecidos, el Comité solicita a la Comisión que lleve a cabo un estrecho seguimiento del impacto en la salud y el medio ambiente.

4. Observaciones particulares

4.1. Licencias y autorizaciones

4.1.1. El Comité admite la necesidad de proceder a una armonización de los criterios tanto prácticos como formales que se siguen a la hora de exigir licencias. El sistema debería organizarse en torno a la concesión de autorizaciones generales excepto en el caso del acceso a frecuencias o números. Por consiguiente, dicha armonización no debe llevar a la introducción de un régimen de regulación más burocrático en mercados donde, por ejemplo, no se necesita una preinscripción para obtener la autorización general.

4.1.2. La Comisión propone que se aplique el sistema de autorización para abarcar los servicios de comunicaciones basados en Internet. En términos generales, debe prevalecer la neutralidad tecnológica. Por consiguiente, Internet, en tanto que plataforma técnica que ofrece servicios de comunicaciones, no debe estar sujeto a normas especiales. En cualquier caso, el Comité considera que, especialmente en las fases iniciales, las nuevas tecnologías deben regularse lo menos posible, dentro del respeto a la neutralidad tecnológica que se exige. En todo caso, esto es aceptable únicamente si se cumplen los criterios fundamentales en materia de protección de los consumidores.

4.2. Acceso e interconexión

4.2.1. Según el Comité, una intervención normativa sólo se justifica si permite corregir las posibles deficiencias del mercado a la hora de ofrecer una competencia sana y efectiva entre infraestructuras. En caso de deficiencia de mercado, la respuesta normativa deberá tratar ese problema en concreto de forma adecuada y provisional.

4.2.2. Si se considera necesario emprender una acción a corto plazo sobre la reglamentación de las condiciones de acceso (como en el caso del desglose del bucle local), ésta deberá ir encaminada a alcanzar, ante todo, acuerdos entre actividades comerciales. En caso de que esto no fuera posible, el planteamiento para la tarificación del acceso desglosado deberá incentivar las inversiones en infraestructura (por ejemplo, mediante plazos límite en mecanismos de tarificación específica) y aplicarse de forma lógica en los Estados miembros. El desarrollo de opciones de acceso alternativas requiere un estrecho seguimiento y toda recomendación que se facilite a las ANR sobre accesos debe evitar una intervención, normativa siempre que existan modos de acceso alternativos.

4.3. Gestión del espectro radioeléctrico(5)

4.3.1. El uso del espectro radioeléctrico está aumentando considerablemente dentro del sector de los sistemas de telecomunicaciones. El empleo de la tecnología moderna constituye la única forma de resolver el problema de la disponibilidad de bandas, ya que permite un uso más rentable del espectro radioeléctrico a todos los usuarios, fuera y dentro del campo de las telecomunicaciones. El Comité considera que la política en materia de espectro radioeléctrico debe extenderse a varios ámbitos como la radiodifusión, las telecomunicaciones, la radiolocalización y la aplicación militar. Se deben perfeccionar los métodos que permitan a distintos usuarios y servicios compartir una misma banda de espectro radioeléctrico.

4.3.2. Una forma de aumentar la rentabilidad del espectro radioeléctrico consiste en armonizar las asignaciones a nivel internacional. Este aspecto es de especial importancia en zonas con numerosas fronteras nacionales, como Europa.

4.3.3. La tarificación del espectro radioeléctrico constituye, en opinión del Comité, un instrumento aceptable para la rentabilidad del mismo siempre que los precios sean razonables y no obstaculicen el desarrollo de sistemas, y a condición de que creen un marco de actuación igualitario para todos los actores del mercado, ya sean operadores de telecomunicaciones o radioemisores.

4.3.4. El Comité comparte la opinión de la Comisión en el sentido de que es necesario alentar a los Estados miembros a que usen los ingresos generados por el cobro de los cánones, las subastas y la tarificación del espectro radioeléctrico para mejorar la eficiencia del espectro radioeléctrico.

4.4. Servicio universal(6)

4.4.1. El servicio universal tal y como se define en la legislación comunitaria actual incluye la provisión de telefonía vocal y de fax y la transmisión a través de módems de datos en la banda vocal (es decir, acceso a Internet). Los usuarios han de tener acceso en un punto dado a las llamadas nacionales e internacionales y a los servicios de urgencias (a través de los números nacionales o el número europeo de llamada de urgencia - 112). La definición comprende también la asistencia de centralita telefónica, los servicios de información sobre números de abonados, la oferta de teléfonos públicos de pago, la prestación de servicios en condiciones especiales y/o la oferta de facilidades especiales a los clientes discapacitados o que tengan necesidades sociales especiales.

4.4.2. El marco regulador vigente exige a las ANR la imposición de obligaciones a los operadores de redes para garantizar que todos los ciudadanos tienen acceso a un conjunto mínimo de servicios de calidad especificada que sea accesible a todos los usuarios con independencia de su situación geográfica y a un precio asequible.

4.4.3. La liberalización del sector de las telecomunicaciones, junto con el desarrollo tecnológico, han reportado grandes ventajas a la mayor parte de los consumidores, al existir ahora servicios más fiables, de mayor calidad y más económicos. La variedad de los servicios continúa ampliándose. Las nuevas redes de banda ancha están apareciendo como oferta comercial, creando oportunidades de un acceso más rápido a Internet y dando mayor atractivo a los servicios actuales de la sociedad de la información, y podrían facilitar la emergencia de nuevos servicios que requieren un gran ancho de banda como el vídeo a la carta. La disponibilidad de servicios en banda ancha será un factor decisivo para que la Unión Europea conozca una buena transición a la sociedad de la información. Se podría propugnar una ampliación de la definición y el alcance del servicio universal que incluyera también, por ejemplo, los servicios de banda ancha.

4.4.4. Por lo que se refiere a la extensión del alcance de la obligación de prestar un servicio universal, el Comité se basa en la Comunicación de la Comisión de 1996. En efecto, en ésta se fijaron los criterios decisivos: "toda extensión debe combinar un análisis de mercado de la demanda y disponibilidad del servicio con una valoración política de su oportunidad social y económica". El CES opina que estos criterios siguen siendo válidos.

4.4.4.1. No obstante, el CES respalda la posición de la Comisión, que desea mantener en esta fase la definición y alcance actuales del servicio universal, en la medida en que ésta se compromete a proponer "criterios en vista de su posible extensión en la legislación comunitaria, así como mecanismos de revisión periódica", "ya que se trata de un concepto dinámico y evolutivo".

4.4.4.2. Teniendo en cuenta las conclusiones de la Cumbre de Lisboa y concretamente el capítulo "Una sociedad de la información para todos", así como el dictamen del CES sobre "Empleo, reforma económica y cohesión social: hacia una Europa de la innovación y del conocimiento" (CES 1053/99), que muestra hasta qué punto la aceleración de la sociedad de la información y de la nueva economía que de ella se deriva pueden causar exclusión social, el Comité desea que la Comisión defina, cuanto antes, los criterios para la ampliación en la legislación de la definición del servicio universal. Sólo así seremos coherentes con las orientaciones adoptadas en el Consejo Europeo de Lisboa, garantizaremos "una sociedad de la información para todos", reduciremos al máximo los riesgos de exclusión social y reforzaremos la cohesión social de conformidad con el artículo 2 del TCE.

4.4.5. El marco regulador vigente exige a las ANR la imposición de obligaciones a los operadores de redes para garantizar que todos los usuarios tienen acceso a un conjunto mínimo definido de servicios con independencia de su situación geográfica y a un precio asequible. Este marco da a las ANR la posibilidad de establecer un fondo destinado al servicio universal, de manera que se garantice la equidad entre los diferentes operadores.

4.4.5.1. El Comité aprueba este principio. De hecho, lo había sugerido en su Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre el servicio universal de telecomunicaciones ante la perspectiva de un entorno plenamente liberalizado (COM(96) 73). En este dictamen, el CES opinaba que "todos los suministradores de servicios de telecomunicaciones deben contribuir de modo proporcionado y equitativo a todos los aspectos de este servicio, incluidos los financieros". Así, y en aras de la equidad, tanto para los consumidores como para los distintos operadores, el Comité aboga por que el servicio universal lo financien todos los operadores.

4.4.6. A pesar de la evolución de las técnicas y, eventualmente, del medio ambiente, no procede reconsiderar este principio sin correr el riesgo de aceptar que zonas enteras de la cobertura geográfica del espacio europeo sean excluidas de los progresos tecnológicos. Esto equivaldría, en definitiva, a negar a una parte de los ciudadanos el acceso legítimo a las nuevas tecnologías de la información y, con ello, a los puestos de trabajo que resultarán de ellas (teletrabajo, etc.), creando de hecho una desigualdad de trato.

4.4.7. El hecho de que, a la espera de que la Comisión proponga criterios para su posible extensión, la Comisión considere desaconsejable ampliar ahora el alcance del servicio universal a los servicios de banda ancha no significa que esta institución no acoja favorablemente las iniciativas comunitarias y de los Estados miembros para acelerar el despliegue de los servicios en banda ancha.

4.4.8. Por consiguiente, aun cuando considera que se debe recurrir a la subsidiariedad en lo relativo a la financiación de los servicios universales y al "acceso público" en el ámbito de la comunicación electrónica, el Comité desea hacer hincapié en que resulta decisivo de cara a la competencia europea garantizar un desarrollo continuo encaminado a incrementar la calidad y reducir los precios en dicho ámbito. Así pues, es fundamental que los Estados miembros seleccionen los medios más eficaces y que menos distorsionen la competencia también a la hora de proporcionar o financiar tanto el servicio universal como el "acceso público". En opinión del Comité, lo primero que habría que tener en cuenta es la contratación pública.

4.4.9. En este contexto, el Comité quiere hacer hincapié en que, también por otros motivos, es posible que se necesiten iniciativas nacionales o comunitarias para promover la sociedad de la información, que debería ser financiada por la sociedad en su conjunto. Dichas iniciativas deberán prestar especial atención al aspecto fundamental de la formación del usuario a fin de evitar que se establezca una distancia insuperable entre aquellos que tienen acceso a la información y los que no lo tienen.

4.4.10. La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información recomendó a la Comisión en su "Declaración de Oulu"(7) que incluyese más actividades relacionadas con la sociedad de la información entre las áreas cubiertas por los Fondos Estructurales, en especial por el Fondo Social Europeo, que contemplen la formación e integración de personas de categorías sociales "excluidas".

4.5. Los intereses de usuarios y consumidores

4.5.1. En lo relativo a la protección e información de los consumidores, la Comisión propone en su Comunicación, entre otros, los siguientes puntos:

- mantener las obligaciones actuales en relación con la tramitación de denuncias y el arreglo de controversias y con la calidad del servicio, así como considerar la conveniencia de adoptar otras medidas;

- exigir a los proveedores que faciliten a los consumidores información sobre la calidad del servicio;

- mejorar la transparencia de la información para los consumidores en lo relativo a la calidad y la tarificación de los servicios;

- actualizar y aclarar la Directiva sobre protección de datos en el sector de las telecomunicaciones a fin de tener en cuenta los avances tecnológicos y garantizar su idoneidad en un mercado convergente.

4.5.2. El Comité respalda las propuestas de la Comisión a este respecto. En efecto, el Comité considera obvio que, en general, los intereses de los usuarios y consumidores se ven cubiertos de una forma más satisfactoria por la competencia en un mercado abierto y que redunda en interés de todos los actores del mercado de telecomunicaciones que compiten por medio de la tarificación el velar por que sus clientes, o hipotéticos clientes, estén plenamente al corriente de los precios y la calidad de sus servicios. Ayudadas, por la legislación general para la protección de los consumidores, las autoridades de los Estados miembros responsables de velar por que la información que se ofrece a éstos es correcta y no engañosa son los entes que, obviamente, se deberán ocupar de realizar un seguimiento adecuado y continuo de la información a los consumidores en el ámbito de las telecomunicaciones.

4.5.3. Dada la extrema rapidez con que evoluciona el ámbito de las telecomunicaciones, con un aumento constante de nuevos servicios y, en la mayoría de los mercados, un gran número de nuevos actores, es obvio que a muchos consumidores les embarga una sensación de extravío e incertidumbre. De cara al futuro desarrollo del sector, es importante lograr la confianza de los consumidores en el mercado. En este contexto, el Comité considera justificado en la situación actual el establecimiento de un mayor número de requisitos específicos en materia de información al consumidor por parte de los operadores de telecomunicaciones. Además, el Comité considera beneficiosa la existencia de procedimientos sencillos y no costosos de tramitación de denuncias y de arreglo de controversias para usuarios y consumidores, distintos del recurso a los tribunales, y alienta a hacer uso del "formulario de denuncias del consumidor europeo" de la Comisión.

4.5.4. El Comité coincide con la Comisión en que la Directiva sobre protección de datos en el sector de las telecomunicaciones (Directiva PDT) ha quedado obsoleta como consecuencia de los avances tecnológicos, por lo que deberá someterse a revisión. Llegado este momento, se deberá examinar si es posible salvaguardar los requisitos de la Directiva en materia de protección de datos mediante una adaptación de la directiva "general" para la protección de datos en la UE, en lugar de recurrir a una actualización de la propia "Directiva PDT". Esta actuación sería más acorde con los esfuerzos por reducir la legislación específica del sector y con las condiciones que ha creado la convergencia en el ámbito de las comunicaciones. En cualquier caso, no se debe permitir que dicha actuación postergue la actualización de la protección de datos en el sector de las telecomunicaciones.

4.6. Numeración y nombres y direcciones

4.6.1. El marco regulador debe estimular la creación de nuevos servicios. El Comité considera que la propuesta de estudiar la conveniencia de ordenar la interoperabilidad de las bases de datos de redes inteligentes (RI) a fin de facilitar la prestación de servicios paneuropeos resulta incompatible con el principio de neutralidad tecnológica y debe revisarse.

4.6.2. Si, en un caso concreto, se hace evidentemente necesaria una intervención normativa, la ANR puede limitarse a indicar unos criterios y dejar a la industria la labor de encontrar la tecnología más rentable que reúna dichos criterios.

4.7. Temas específicos de competencia

4.7.1. La Comisión se propone hacer frente a la insistente demanda de uso de una reglamentación de la competencia más amplia de preferencia a una regulación específica del sector, proponiendo que el concepto de "posición dominante", propio del Derecho de la competencia, se emplee para activar más enérgicamente la aplicación de obligaciones ex ante más severas (a fin de llegar a requisitos razonables para permitir el acceso, la orientación a los costes y la no discriminación). Sin embargo, el Comité no se muestra convencido de que este enfoque presente tales ventajas.

4.7.2. El hecho de introducir otro concepto de posición dominante en el mercado sin eliminar la noción ya existente de "peso significativo en el mercado" (SMP) no respeta el principio de reducir la normalización a un mínimo indispensable.

4.7.3. Aplicar los criterios del Derecho de la competencia al concepto de posición dominante con el objeto de imponer la reglamentación ex ante no constituye un paso hacia un mayor recurso a los principios del Derecho de la competencia, como parece sugerir la Comisión. Al contrario, el Comité considera que semejante enfoque puede contribuir a prolongar la transición a la aplicación absoluta del Derecho de la competencia, e impedir, de hecho, el funcionamiento del Derecho de la competencia en este sector.

4.7.4. Esta contradicción entre los objetivos declarados de la revisión y el efecto que tendrían sus propuestas en la práctica parece originarse en la confusión entre, por un lado, la aplicación del Derecho de la competencia en este sector y, por el otro, el uso inadecuado de determinada terminología en el ámbito de la legislación de la competencia para crear nueva regulación. En el Derecho de la competencia, no resulta ningún problema encontrar un concepto de posición dominante per se: el Derecho de la competencia se viola únicamente en caso de abuso de esta posición dominante. El Derecho de la competencia no es un instrumento ex ante sino, más bien, ex post. La gran ventaja reside en la existencia de penas reales e importantes en caso de violación del Derecho. La imposición de obligaciones ex ante a las empresas con una posición dominante probada no es una aplicación del Derecho de la aplicación, sino una regulación con nombre distinto.

4.7.5. La regulación ex ante deberá aplicarse únicamente cuando no exista una competencia efectiva. Para que se dé esta circunstancia, es necesario estudiar cada caso a fin de establecer si es precisa una intervención administrativa encaminada a sustituir los mecanismos inherentes al propio mercado. Por este motivo, se debe llevar a cabo un análisis riguroso de cada uno de los mercados involucrados. Una actuación en este sentido corroborará si el nivel de competencia resulta inaceptable a las autoridades y si ello se debe a una deficiencia del mercado o a un comportamiento indebido por parte de los actores que pueda justificar una regulación administrativa de los operadores del mercado.

4.8. Aspectos institucionales

4.8.1. El Comité se muestra favorable a una mayor cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales y, también, da su visto bueno al Grupo de alto nivel sobre las Comunicaciones (HLCG), que estaría integrado por las autoridades nacionales de reglamentación y la Comisión. Este grupo debe seguir procedimientos decisorios absolutamente transparentes.

4.8.2. La mayor cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales debería ser suficiente para lograr una aplicación más coherente de la legislación en materia de telecomunicaciones en la Unión. Por consiguiente, el Comité apoya la postura de la Comisión de no crear una autoridad reguladora europea.

4.8.3. Con el objeto de lograr una mayor rentabilidad en el uso del espectro radioeléctrico, la política gubernamental relativa a este campo debe mostrarse más flexible y abierta a la innovación. El Comité acoge favorablemente la propuesta de crear un Grupo de expertos sobre política del espectro radioeléctrico, que definirá las medidas necesarias para lograr el fin expuesto.

4.9. Legislación no vinculante y autorregulación

4.9.1. La Comisión presenta en la Comunicación la nueva normativa como una estructura compuesta por tres elementos distintos: una legislación sectorial específica de carácter vinculante formada por una directiva marco y cuatro directivas específicas, las medidas sectoriales específicas de carácter no vinculante que resulten oportunas y, por último, una legislación general en materia de competencia El Comité reconoce la creciente necesidad de actuar de forma concreta y no legislativa y está de acuerdo en que se recurra en mayor grado a acuerdos específicos del sector y memorandos de acuerdo. Es necesario mostrar una gran precaución cuando se recurra a otras medidas no vinculantes oficiales, como directrices y recomendaciones de la Comisión o de entes nacionales de control, ya que, en la práctica, éstas pueden ser tan vinculantes como las directivas oficiales sin verse expuestas a mecanismos de control democrático. Es preciso llegar a una mayor armonización en el ámbito regulador paneuropeo y establecer procedimientos ágiles y flexibles con el fin de garantizar una aplicación adecuada de la legislación comunitaria en la UE. De hecho, la falta de armonización es un aspecto que preocupa a todos los actores clave del mercado de las telecomunicaciones: operadores de telecomunicaciones, proveedores de servicios, fabricantes y usuarios. Por consiguiente, todos los integrantes del sector tienen un interés verdadero en que se lleve a cabo la armonización.

4.9.1.1. El Comité considera que, cuando la legislación vinculante se haya instaurado, los códigos de conducta no vinculantes pueden constituir una herramienta de gran utilidad a nivel tanto nacional como paneuropeo. Pueden emplearse como una técnica rápida y flexible siempre que, para garantizar una absoluta transparencia legal, se apoyen en normas vinculantes. Con el fin de asegurar la validez del enfoque regulador para toda la UE, que convivirá con ajustes nacionales, los códigos no vinculantes han de ser empleados para ilustrar cómo deben aplicarse ciertas normas.

4.9.1.2. Sin embargo, es preciso ser consciente del riesgo de que los códigos de conducta no vinculantes en forma de recomendaciones y directrices de la Comisión reduzcan la participación del Parlamento Europeo y los Estados miembros en el proceso legislativo. Por tanto, en caso de que se recurra cada vez más a instrumentos legislativos no vinculantes como las recomendaciones de la Comisión, se deberá velar de manera especial por que el procedimiento decisorio sea suficientemente transparente y comprensible, por que se incluya a los Estados miembros en esta toma de decisiones desde el principio y por que, ante todo, se consulte a la industria oportunamente, así como a otras partes interesadas en este ámbito, como los usuarios y los representantes de los trabajadores.

4.9.1.3. Por otra parte, los códigos de conducta no vinculantes no deben convertirse en un medio para que los Estados miembros o las ANR puedan supervisar una nueva introducción de reglamentación específica del sector. La flexibilidad debe combinarse con grandes dosis de firmeza y claridad legal. Así, toda nueva herramienta de permisividad deberá venir acompañada de orientaciones precisas y principios claros para su interpretación, lo que permitirá aplicar un enfoque coherente en toda la UE y evitar cualquier tipo de decisión arbitraria.

4.9.2. Según el Comité, la "autorregulación" encierra la posibilidad de ayudar al sector europeo de las telecomunicaciones a llevar a cabo la transición desde un ex monopolio perfectamente regulado a una industria realmente competitiva regida por las reglas habituales en el mundo de la competencia. Las normas negociadas, aplicadas e impuestas por la propia industria no requerirán apenas la intervención de entes reguladores ya que bastará con las medidas normales del Derecho de la competencia. En aras del proceso de armonización, sería de gran ayuda que estas reglas se aplicaran en toda la UE. Obviamente, es importante que los usuarios se vean representados de manera eficaz cuando el sector elabore sus procedimientos de autorregulación.

Bruselas, 24 de mayo de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(1999) 537 final.

(2) "Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sobre sus consecuencias para la reglamentación - En la perspectiva de la sociedad de la información" COM(97) 623 final; Dictamen del CES - DO C 214 de 10.7.1998.

(3) COM(1999) 538 final; véase también el Dictamen del CES sobre el "Libro Verde sobre la política en materia de espectro radioeléctrico en el contexto de las políticas de telecomunicaciones, radiodifusión, transportes e I+D de la Comunidad Europea" COM(98) 596 final - DO C 169 de 16.6.1999.

(4) "El desarrollo del mercado de la televisión digital en la Unión Europea. Informe en el contexto de la Directiva 95/47/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 1995 sobre el uso de normas para la transmisión de señales de televisión" COM(1999) 540 final.

(5) Consúltese el Dictamen del CES sobre el "Libro Verde sobre la política en materia de espectro radioeléctrico en el contexto de las políticas de telecomunicaciones, radiodifusión, transportes e I+D de la Comunidad Europea" COM(98) 596 final - DO C 169 de 16.6.1999.

(6) Consúltese el Dictamen de iniciativa del CES sobre "Los servicios de interés general"; CES 949/99.

(7) CES 829/1999, Anexo III al acta de la 11a reunión de la Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información celebrada en Oulu (Finlandia) los días 6 y 7 de septiembre de 1999.