Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se reestructura el marco comunitario de imposición de los productos energéticos» () (98/C 19/25)

El 8 de abril de 1997, de conformidad con el artículo 99 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de octubre de 1997 (Ponente: Sr. Schmitz).

En su 349° Pleno (sesión del 29 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 83 votos a favor, 23 en contra y 13 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité se ha pronunciado en numerosos dictámenes a favor de instrumentos económicos de regulación en el ámbito de la política medioambiental. El Comité, a pesar de ciertas críticas puntuales, hace suya en general la propuesta de la Comisión de aplicar un impuesto CO2-energía ().

1.2. El Comité repite insistentemente que las tasas e impuestos ecológicos no deben conllevar un aumento de los niveles de imposición. Para lograr el objetivo de la neutralidad fiscal es preciso disminuir en la misma medida las exacciones obligatorias sobre el trabajo. No es suficiente al respecto una mera disposición facultativa. Son necesarios compromisos vinculantes de los Estados miembros, que disponen de competencia legislativa sobre tasas e impuestos.

1.3. En diferentes dictámenes, el Comité ha señalado que la introducción de impuestos y tasas con fines ecológicos no debe comprometer la competitividad de las empresas europeas ni destruir empleo, efectos que podrían darse sobre todo en los sectores de gran consumo energético. Además, conviene garantizar que no se agrave aún más la situación de los grupos de población de bajo nivel de renta particularmente afectados.

1.4. Por último, el Comité, ejerciendo su función de Observatorio del Mercado Único insta a la Comisión y al Consejo a que reduzcan las distorsiones provocadas en el mercado interior por las políticas fiscales nacionales. La imposición de los productos energéticos, y especialmente de los hidrocarburos, presenta grandes diferencias de un Estado miembro a otro. Esta falta de coordinación entraña en el sector de los combustibles distorsiones inaceptables de la competencia, particularmente en las zonas fronterizas.

2. Observaciones generales

2.1. Tras el fracaso en el Consejo de las propuestas sobre el impuesto CO2-energía, la Comisión, a instancias del Consejo, hace un nuevo intento con esta propuesta sobre la imposición mínima de los productos energéticos.

2.1.1. Si bien el Comité apoya esta iniciativa, expresa las observaciones formuladas infra.

2.1.2. Tan pronto como se ratifique el Tratado de Amsterdam se tendrá la posibilidad de que, cuando no se logre alcanzar el requisito de unanimidad en el Consejo, gracias a la introducción del instrumento de la «cooperación más estrecha», la propuesta de la Comisión pueda ser adoptada al menos por un grupo de Estados (). No obstante, el Comité no considera deseable esta evolución, ya que ello daría lugar a nuevos falseamientos de la competencia en el mercado interior.

2.2. En comparación con las propuestas precedentes relativas al impuesto CO2-energía, en la presente propuesta la Comisión establece metas mucho más modestas. La propuesta, pragmática en su conjunto, sólo tendrá una eficacia sumamente limitada como instrumento ecológico de regulación. Son en parte más eficaces otros instrumentos, tales como las medidas voluntarias, que la Comisión menciona en su Comunicación «Visión global de la política y las acciones en el campo de la energía» ().

2.2.1. Con la nueva propuesta de Directiva, la Comisión continúa en la línea de las directivas vigentes relativas a los tipos mínimos de imposición sobre los hidrocarburos (92/81/CEE y 92/82/CEE). De forma análoga a estas directivas, se trata de aplicar un impuesto mínimo a otros carburantes y combustibles, así como a la electricidad.

2.2.2. En su propuesta precedente sobre el impuesto CO2-energía, la Comisión decidió en primer lugar gravar el contenido de CO2 y la energía primaria (debían aplicarse unas disposiciones particulares a la electricidad). Actualmente, el objetivo es la energía final. El efecto regulador ecológico es inferior en este caso dado que ya no se puede influir en el proceso de transformación energético y no se toma en cuenta el componente específico CO2.

2.2.3. Con su propuesta, la Comisión pretende fijar tipos mínimos en los impuestos sobre el consumo de productos energéticos. La carga fiscal para las empresas debe reducirse. Así los productos energéticos que no se utilicen como carburante para motores o como combustible para calefacción no entran en el ámbito de aplicación del impuesto. Los productos energéticos utilizados como materia prima, los productos energéticos y la energía eléctrica utilizados principalmente en procesos de reducción química y en procesos metalúrgicos y electrolíticos también están exonerados. Por lo que se refiere a la electricidad, el Comité lamenta que en su propuesta la Comisión no contemple exonerar de impuestos a otras formas de energía utilizadas en los procesos de producción. En relación con los carburantes, se prevé una normativa especial para determinados usos industriales y comerciales. En cuanto a los combustibles, la intención es gravar menos a las empresas que presenten una parte elevada de sus costes imputable a la energía.

2.2.4. Dado que la propuesta de la Comisión se refiere a los impuestos sobre el consumo de productos energéticos, el efecto ecológico vendrá delimitado por los hábitos de consumo. Deben crearse incentivos para la compra de productos (vehículos, aparatos, etc.) que necesiten menos energía. Como efecto secundario, debe incitarse a los fabricantes a que introduzcan en el mercado productos de menor consumo energético. Otra forma de reducir la incidencia en el medio ambiente consistiría en regular el sistema de calefacción de los edificios.

2.3. Los tipos impositivos propuestos, especialmente para los carburantes, parecen muy bajos.

2.4. La Comisión propone aumentos moderados de los tipos impositivos aplicables a partir del 1 de enero del año 2000. Para el 1 de enero del año 2002, propone niveles objetivos de imposición. Los aumentos propuestos para los carburantes responden a un enfoque demasiado prudente. Esto resulta incomprensible teniendo en cuenta la elevada tasa de crecimiento de las emisiones de CO2 en el ámbito del transporte. A este respecto, el Comité se remite al artículo 16 de la propuesta de la Comisión que autoriza a los Estados miembros a aplicar niveles de imposición sobre los carburantes inferiores a los niveles mínimos si introducen una tarificación específica para el transporte por carretera.

2.4.1. Al fijar los tipos impositivos sobre el GLP (gas licuado de petróleo) y el gas natural (metano) como carburantes, debe tenerse en cuenta su carácter relativamente ecológico. Las tasas de aumento previstas deben reducirse con respecto a las de la gasolina y el gasóleo.

2.4.2. Una elevada imposición de los carburantes puede producir inconvenientes económicos inaceptables en algunas regiones de la Unión. Los Estados miembros deben tener el derecho de aplicar, aparte de las disposiciones vigentes en determinadas islas periféricas, ciertas medidas de compensación geográfica (por ejemplo, bonos de gasolina) en regiones del objetivo n°1 y del objetivo n° 6.

2.5. El Comité observa que, en la medida en que los Estados miembros dispongan de un considerable margen de maniobra para configurar a nivel nacional y desde la óptica de la técnica fiscal la imposición de los productos energéticos, no deberán producirse falseamientos de la competencia en el mercado interior.

2.5.1. Sin embargo, el Comité se cuestiona si en el caso de las excepciones con fines ecológicos (por ejemplo: exoneraciones fiscales para las energías renovables) no deberían adoptarse disposiciones más vinculantes con objeto de evitar distorsiones de la competencia.

2.5.2. El Comité deplora la falta de indicaciones precisas en torno a la neutralidad fiscal. La experiencia enseña, lamentablemente, que la introducción de nuevos impuestos sobre la energía no se compensa en otro lugar del sistema fiscal con reducciones correspondientes. El Comité insta al Consejo Europeo a que, paralelamente a la adopción de la Directiva en el Consejo, se comprometa a aprovechar un eventual aumento de los ingresos fiscales para reducir la imposición fiscal del factor trabajo. Dado que las unidades familiares son las más afectadas por una eventual alza de los tipos impositivos mínimos, las medidas sociales de compensación deberían redundar en favor de las personas con ingresos más bajos.

2.6. El Comité tiene la impresión de que la propuesta se inspira menos en consideraciones ecológicas que en la voluntad de mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante la reducción de las distorsiones de la competencia debidas a las diferencias fiscales. Este objetivo específico tendrá seguramente una buena acogida, especialmente teniendo en cuenta que, con la inminente Unión Económica y Monetaria, en el mercado interior las cuestiones de política fiscal revisten cada vez mayor importancia. Según el Comité, en el ámbito de los carburantes en particular se dan distorsiones especiales de la competencia. Por lo demás, el Comité confía en que la propuesta no ponga en peligro los objetivos de disminución de los costes y liberalización de los mercados energéticos en la UE.

2.7. Desde la perspectiva de la técnica fiscal, la propuesta sometida a examen presenta una gran ventaja respecto al impuesto CO2-energía propuesto. El coste administrativo es menor en el caso de la imposición de la energía final propuesta por la Comisión que en la imposición de la energía primaria.

3. Observaciones específicas

3.1. Artículo 9

La formulación del artículo 9 está en contradicción con el texto de la letra b) del apartado 1 del artículo 13. Según el artículo 9, se aplicará un nivel mínimo de imposición al calor generado durante la producción de electricidad. Conforme a la letra b) del apartado 1 del artículo 13, los Estados miembros no están obligados a someter a gravamen estos productos.

3.2. Letra b) del apartado 1 del artículo 13 (también válido para la letra e) del apartado 1 del artículo 14)

El Comité propone que se exonere el calor a corta y larga distancia en el marco de una producción combinada de electricidad y calor.

3.3. El Comité propone que en la producción de electricidad se exoneren también de impuestos otras formas de energía industrial (electricidad utilizada para la reducción química y en procesos metalúrgicos y electrolíticos).

3.4. Letra c) del apartado 1 del artículo 13

Es comprensible que en la propuesta de Directiva se exonere de gravamen a los carburantes utilizados en la navegación aérea. No obstante, teniendo en cuenta los efectos sumamente negativos para el medio ambiente (emisiones de CO2), la Unión debería comprometerse, simultáneamente a la adopción de la Directiva sometida a examen, mediante acuerdos internacionales, a introducir una imposición para el queroseno.

3.5. Letra c) del apartado 1 del artículo 14

Debería obligarse a los Estados miembros a que exonerasen de gravamen a ciertas energías renovables (por ejemplo, a la energía solar).

3.6. Apartado 1 del artículo 15

El Comité considera que la devolución prevista no debería aplicarse únicamente a las empresas. Especialmente en el ámbito de la calefacción, también deberían aprovecharse de tales ventajas los particulares (por ejemplo, los propietarios de inmuebles).

3.7. Segundo párrafo del apartado 2 del artículo 15

Si se exonera de gravamen la energía industrial, parece superflua la regulación propuesta en este artículo. Por otra parte, el Comité subraya que la propuesta de la Comisión no define claramente cómo deben calcularse los costes energéticos.

3.8. Apartado 3 del artículo 18

Añádase:

«Se exceptuarán del ámbito de aplicación de la presente Directiva las empresas que obtengan los objetivos de reducción de CO2 fijados en sus propias declaraciones de compromiso, siempre que las distintas empresas puedan demostrar el éxito de dicha reducción.»Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 139 de 6. 5. 1997, S. 14.

() Dictamen del CES de 28. 3. 1996 sobre la «Propuesta modificada de Directiva del Consejo por la que se crea un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono y sobre la energía», punto 2.4, DO C 174 de 17. 6. 1996, p. 47.

() Dictamen del CES de 28. 3. 1996 sobre la «Propuesta modificada de Directiva del Consejo por la que se crea un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono y sobre la energía», punto 3.1.4, DO C 174, de 17. 6. 1996, p. 47.

() COM(97) 167 final de 23. 4. 1997.

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

Las propuestas de modificación siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates:

Punto 1.3

Añádase después de la primera frase el siguiente texto:

«Si al mismo tiempo no se reduce la carga fiscal por otros conceptos, la subida de los actuales tipos mínimos de los impuestos sobre el consumo y su aplicación generalizada a todos los productos industriales tendrá como consecuencia un incremento, en algunos casos considerable, de los costes de producción en la industria y el transporte.»

Exposición de motivos

De este modo, se llama la atención y se subraya la justificada advertencia sobre el peligro de comprometer la competitividad de las empresas europeas, sobre todo en los sectores de mayor consumo energético, mencionada en la primera frase.

Resultado de la votación

Votos a favor: 38, votos en contra: 68, abstenciones: 6.

Punto 2.4

Modifíquese la redacción de la tercera y cuarta frase como sigue:

«Si bien es necesario tratar seriamente el problema de la creciente tasa de emisiones de CO2 en el ámbito del transporte, los aumentos propuestos en el sector de los carburantes sólo se deben producir después de la reducción previa de los impuestos por otros conceptos y tras un análisis exacto de las repercusiones de estas medidas sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo.»

Exposición de motivos

Resulta contradictorio denunciar (justificadamente) la excesiva carga de impuestos y tasas en Europa y pedir al mismo tiempo una subida aún más fuerte de los tipos impositivos sobre los productos energéticos. La cuestión de los impuestos energéticos no se puede tratar independientemente del debate general sobre la economía en Europa (el aumento de la competitividad y de las posibilidades de empleo por medio de la reducción de la presión fiscal).

Resultado de la votación

Votos a favor: 40, votos en contra: 67, abstenciones: 9.