Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1 Consideraciones políticas

Los residuos de las industrias extractivas representan un flujo importante de residuos en la UE. Estos residuos los constituyen materiales que hay que remover para acceder a los recursos minerales, como suelo vegetal, terrenos de recubrimiento y roca estéril, así como las escombreras que quedan una vez extraído el mineral de la mena. Se calcula que estos residuos constituyen casi el 29% de los residuos totales generados en la UE cada año, con un volumen anual superior a los 400 millones de toneladas. [1]

[1] AEMA: http://themes.eea.eu.int/ Environmental_issues/waste/indicators/generation/index_html.

Algunos de estos residuos son inertes y por consiguiente es poco probable que representen una amenaza importante de contaminación del medio ambiente, salvo por lo que se refiere al ahogamiento de los lechos de los ríos y al desmoronamiento de pilas de grandes cantidades de escombreras. No obstante, otras fracciones, en particular las generadas por las industrias de extracción de metales no ferrosos, contienen grandes cantidades de sustancias peligrosas, como metales pesados. A través de la extracción y el tratamiento posterior de los minerales, los metales y los compuestos de metales tienden a convertirse en sustancias más disponibles desde el punto de vista químico, lo que puede dar lugar a la formación de fluidos ácidos o alcalinos. Además, la gestión de las escombreras es una actividad intrínsecamente peligrosa en la que con frecuencia se manejan sustancias químicas residuales de tratamiento de los minerales y niveles elevados de metales. En muchos casos, las escombreras se depositan en pilas o grandes balsas contenidas por diques. La rotura de diques o el desmoronamiento de pilas de escombreras puede tener repercusiones graves sobre el medio ambiente y la salud y la seguridad de la población [2]. Por ejemplo se pueden mencionar los accidentes de Aberfan (Gales, 1966) [3], Stava (Italia, 1985) [4], Aznalcóllar (España, 1998) [5], Baia Mare y Baia Borsa (Rumanía, 2000) [6]. Otros efectos significativos probables los constituyen las huellas ecológicas de las instalaciones de eliminación de los residuos y la pérdida consiguiente de productividad del suelo, los efectos sobre los ecosistemas, el polvo y la erosión.

[2] Hay que tener en cuenta que el promedio de rotura de los diques de contención de escombreras en todo el mundo en los últimos 30 años ha sido de 1,7% (véase Risk analyses of tailings dams constructions, de A D M Penman, estudio presentado en el Seminario "Safe Tailings Dams Constructions" celebrado los días 19 a 21 de septiembre de 2001 en Gaellivare (Suecia), http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/mining_dams_seminar.pdf).

[3] El peor accidente jamás ocurrido en el Reino Unido se debió al desmoronamiento de una escombrera de residuos inertes de una mina de carbón en el pueblo de Aberfan (Gales) en 1966, que causó la muerte de 144 personas, en su mayoría niños.

[4] El 19 de julio de 1985, en Stava (Trento, Italia), un dique de escombreras de fluorita cedió y vertió 200.000 m³ de escombreras inertes. Como consecuencia, 268 personas murieron y 62 edificios resultaron destruidos.

[5] En este accidente se vertieron al río Guadiamar 2 millones de m³ de escombreras y 4 millones de m³ de agua contaminada con metales pesados en una zona cercana al Parque Natural de Doñana en el sur de Andalucía.

[6] En Baia Mare, la rotura de un dique de una balsa de escombreras provocó el vertido de aproximadamente 100.000 m³ de aguas residuales con un contenido de hasta 120 toneladas de cianuro y metales pesados en el río Lapus que seguidamente fluyó aguas abajo hasta los ríos Somes y Tisa en Hungría antes de entrar en el Danubio. En Baia Borsa se vertieron 20.000 toneladas de escombreras al río Novat, un afluente de los ríos Viseu y Tisa.

Estos efectos pueden tener consecuencias medioambientales y socioeconómicas a largo plazo y ser extremadamente difíciles de resolver mediante medidas correctoras de elevado coste. Por consiguiente, los residuos de las industrias de extracción tienen que gestionarse adecuadamente para asegurar en particular la estabilidad a largo plazo de las instalaciones de eliminación y para impedir o reducir al mínimo la contaminación del agua y el suelo derivada de los flujos ácidos o alcalinos y la lixiviación de metales pesados.

Estos asuntos, en particular la estabilidad y la contaminación del agua y el suelo, ya están reglamentados en la mayoría de los Estados miembros. No obstante, la existencia de controles dispares y la diversidad de las industrias de extracción, que pueden ser desde grandes instalaciones de empresas multinacionales hasta PYME, exigen la imposición de unos requisitos mínimos de carácter comunitario. Ello permitiría crear un terreno equilibrado en el ámbito de la gestión de los residuos producidos por las industrias de extracción mediante la especificación y mejora de los requisitos de diseño, explotación, cierre y mantenimiento posterior de las instalaciones de residuos. Esta circunstancia adquirirá particular importancia con la próxima ampliación de la UE a la vista del número de explotaciones de industrias extractivas en muchos de los países candidatos y de la necesidad de elevar su calidad.

Desde la perspectiva jurídica, [7] los residuos de las industrias extractivas están sujetos a las disposiciones generales de la Directiva marco de residuos (75/442/CEE), siempre y cuando no existan normas legales comunitarias específicas. El hecho de que la Directiva 75/442/CEE permite explícitamente la exclusión de este flujo de residuos y ofrece la posibilidad de normativas específicas para categorías particulares de residuos, aboga en favor de un instrumento jurídico a medida para la gestión de los residuos de las industrias extractivas. Además, lo que es todavía más importante, las instalaciones de eliminación de residuos de las industrias extractivas también están contempladas por la Directiva de vertidos (1999/31/CE). Esta Directiva contiene disposiciones que no están siempre adaptadas a este flujo de residuos (en particular, la prohibición de eliminar residuos líquidos en vertederos, la prohibición general de mezclar en los vertederos residuos no peligrosos con residuos peligrosos, y la obligación de instalar una barrera geológica y un revestimiento bajo los vertederos) y que, si se aplican rigurosamente, probablemente frenen totalmente numerosas actividades extractivas. Por consiguiente, para hacer frente a esta situación inaceptable, es necesario crear un marco jurídico apropiado que exima a los residuos de las industrias extractivas de las disposiciones de la Directiva sobre vertederos y establezca normas específicas.

[7] Estos aspectos se tratan en detalle en la sección 5 de la explicación de motivos.

La presente propuesta arranca de una Comunicación de octubre de 2000 titulada "La seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector" [8] que la Comisión publicó en respuesta a los accidentes anteriormente mencionados ocurridos en minas de España y Rumanía y donde se determinó la necesidad de revisar la política medioambiental comunitaria en relación con la gestión de los residuos de minas y canteras.

[8] COM(2000) 664 final.

La Comunicación establece tres acciones prioritarias destinadas a mejorar la seguridad de la gestión de los residuos de la minería. Éstas son: a) una modificación de la Directiva Seveso II [9] para incluir en el ámbito de la Directiva el tratamiento de los minerales y la gestión de los residuos de minería; b) una iniciativa para promover una nueva directiva sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas (la presente propuesta); y c) la producción de un documento sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) relativo a la gestión de la roca estéril y las escombreras en las actividades mineras. Los planteamientos de la Comunicación fueron refrendados por grupo operativo internacional creado para evaluar el accidente de Baia Mare. [10] La Resolución del Parlamento Europeo de 2001 [11] acogió asimismo favorablemente la Comunicación y suscribió plenamente la necesidad de una Directiva sobre los residuos de las industrias extractivas.

[9] Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (DO L 10, 14.1.1997, p. 13).

[10] Informe del Grupo Operativo Internacional para la evaluación del accidente de Baia Mare, diciembre de 2000.

[11] Resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunicación de la Comisión titulada "La seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector", A5-0214/2001 de 19 de junio de 2001.

La presente propuesta de Directiva sobre la gestión de residuos de las industrias extractivas tiene por objeto establecer un marco jurídico específico en relación con este flujo particular de residuos con vistas a complementar las otras dos actuaciones prioritarias. La propuesta contiene disposiciones concebidas para cumplir la promesa hecha por la Comisión en el momento de aprobar la propuesta [12] de modificación de la Directiva Seveso II en diciembre de 2001 de incluir determinadas actividades mineras en el ámbito de aplicación de la Directiva. [13]

[12] COM(2001) 624 final.

[13] La exposición de motivos de la propuesta de modificación de la Directiva Seveso II afirma: "La Comisión es consciente de que su propuesta podría no cubrir las instalaciones de evacuación de residuos mineros relacionadas con las actividades de tratamiento mecánico que no tienen que ver con ninguna sustancia peligrosa aparte de las presentes de forma natural en el suelo o subsuelo, como los metales pesados. Por consiguiente, propone cubrir los aspectos de seguridad de estas instalaciones de evacuación de residuos mineros mediante la iniciativa sobre la gestión de residuos mineros."

En la actualidad la Oficina europea de IPPC (prevención y control integrados de la contaminación) de Sevilla está elaborando un documento sobre las mejores técnicas disponibles en el campo de la gestión de la roca estéril y las escombreras para lo que cuenta con la participación activa de representantes de los Estados miembros y de la industria. Se espera que este documento está finalizado a finales de 2003. [14]

[14] Para mayor información sobre este documento, véase la siguiente dirección de internet: http://eippcb.jrc.es/pages/ FActivities.htm.

2 Objetivos y principales elementos de la propuesta

Esta propuesta pretende establecer los requisitos mínimos para mejorar la gestión de los residuos de las industrias extractivas en lo que se refiere específicamente a los riesgos para la salud y el medio ambiente que pueden surgir durante las fases de tratamiento y eliminación de dichos residuos. La propuesta persigue contribuir, en particular fomentando la recuperación de residuos, a la conservación de los recursos reduciendo la presión sobre la explotación de materiales naturales vírgenes. El fomento de la recuperación podría reducir asimismo el impacto medioambiental global al reducir la necesidad de abrir nuevas minas.

La propuesta abarca los residuos de todos los sectores de las industrias extractivas. No obstante, se prevé que sus disposiciones afecten principalmente a aquellos sectores que constituyan la causa más probable de riesgos significativos para el medio ambiente o la salud o de accidentes graves (tales como la extracción de minerales metálicos, especialmente si ésta implica el uso de sustancias peligrosas). Con vistas a evitar la duplicación y a respetar la proporcionalidad de los requisitos administrativos, la propuesta excluye de su ámbito de aplicación los residuos que representan un bajo riesgo medioambiental, como suelo y residuos inertes procedentes de la exploración de recursos minerales, mientras que los residuos inertes están sujetos a una serie limitada de requisitos. Excluye asimismo a aquellos residuos que, aun cuando se generen durante la extracción del mineral o durante operaciones de tratamiento, no sea apropiado gestionar con arreglo a las disposiciones de la presente propuesta, como los residuos alimentarios u otros procedentes de las explotaciones submarinas.

Los objetivos y requisitos básicos de la gestión de los residuos figuran en la parte principal del texto de la propuesta. Los anexos completan las disposiciones legales con requisitos técnicos que pueden adaptarse al progreso científico mediante el procedimiento de comitología, teniendo en cuenta los resultados del documento sobre las MTD de gestión de escombreras y roca estéril.

Concretamente, la propuesta se centra en los siguientes aspectos:

-problemas operativos relacionados con la gestión de residuos

-prevención de la contaminación del suelo y del agua, y

-aseguramiento de la estabilidad de las instalaciones de residuos (en particular las balsas de residuos).

La propuesta contiene:

-Una serie de condiciones necesarias para la concesión de licencias de explotación que garanticen la existencia de medidas medioambientales y de seguridad suficientes en las instalaciones de residuos. Los requisitos establecidos garantizarían un equilibrio adecuado entre, por una parte, los trámites administrativos que deberían realizar los operadores o las autoridades competentes para solicitar o conceder una autorización global de gestión de residuos y, por otra, los beneficios que se obtendrían en términos de protección medioambiental y prevención de accidentes.

-Una serie de obligaciones generales relativas a la gestión de residuos cuyo objeto es garantizar que, antes de iniciar las operaciones de extracción, la entidad explotadora estudie y evalúe debidamente la cantidad de residuos que se vaya a producir, sus características y las herramientas de mejores prácticas necesarias para llevar a cabo una gestión adecuada y segura de los residuos.

-La obligación de caracterizar los residuos antes de eliminarlos o tratarlos para asegurar que los métodos de gestión de los residuos son los adecuados a las características particulares de éstos, en particular con vistas a asegurar la estabilidad a largo plazo de las pilas de escombreras o las balsas para el almacenamiento permanente de grandes cantidades de residuos.

-Medidas para garantizar la seguridad de las instalaciones de residuos similares a las medidas pertinentes que figuran en la Directiva Seveso II: política de prevención de accidentes graves, sistema de gestión de la seguridad, información adecuada al público. Estas medidas se aplicarían a las instalaciones de residuos de riesgo elevado que no vayan a incluirse en el ámbito de aplicación de la Directiva Seveso II revisada.

-La obligación de elaborar planes de cierre de instalaciones de gestión de residuos, que constituye una disposición clave para garantizar que las operaciones de cierre formen parte íntegra del plan global de explotación de la entidad correspondiente.

-La obligación de disponer de un nivel adecuado de seguridad financiera cuyo objetivo es reforzar el principio de "quien contamina, paga" y garantizar la rehabilitación medioambiental satisfactoria de las instalaciones de eliminación tras su cierre, por ejemplo en caso de liquidación forzosa de la empresa, de insolvencia o incluso de desmantelamiento de activos o abandono. Este requisito es similar al que figura en el punto iv) de la letra a) del artículo 8 de la Directiva de vertidos.

3 Problemas medioambientales planteados en la propuesta

3.1 Perspectiva general de los residuos generados por las actividades de extracción

Las actividades de extracción con frecuencia generan grandes volúmenes de residuos debido a que normalmente las proporciones entre residuos y productos son altas. Estos residuos, que pueden ser fuentes importantes de contaminación, consisten en suelo vegetal, terrenos de recubrimiento, roca estéril y escombreras.

El suelo vegetal es la capa superficial de la tierra y normalmente se almacena en el emplazamiento de la propia explotación para regenerar la cubierta vegetal una vez finalizada la extracción. Los terrenos de recubrimiento y la roca estéril son los terrenos que se remueven para acceder a un yacimiento minero. Se incluye asimismo la roca retirada durante la construcción de los pozos y la apertura de galerías o vías de acceso al mineral y a la roca incrustada con el mineral. El tamaño de la roca estéril varía desde partículas pequeñas hasta peñas. La roca estéril puede servir para rellenar zonas excavadas con anterioridad o transportarse fuera del emplazamiento para utilizarla en obras de construcción. No obstante, en la práctica la mayoría de la roca estéril que se genera en la actualidad se deposita en pilas cerca de la mina.

Las escombreras son los residuos sólidos que quedan tras la extracción del mineral mediante una serie de técnicas. Una vez extraído el mineral, el primer paso en el tratamiento del mineral es por regla general su trituración y machacado. Seguidamente los finos se concentran para extraer el mineral valioso de la roca de menor valor. El tratamiento mineral incluye técnicas de separación física o química tales como la concentración por gravedad, la separación magnética, la separación electrostática, la flotación, la extracción con disolventes, la extracción por vía electrolítica, la lixiviación, la precipitación y la amalgama. El tratamiento mineral convencional genera escombreras que, o bien salen de la instalación de tratamiento del mineral en forma de lodo con un porcentaje de sólidos de entre un 15 y un 60% o en forma de escombreras gruesas (más o menos secas). Tanto las escombreras gruesas como las finas pueden utilizarse parea rellenar las minas. La mayoría de las escombreras se almacenan in situ en balsas o en pilas de escombreras.

3.2 Impactos medioambientales asociados a los residuos de las industrias de extracción

La gama de impactos medioambientales asociados a las instalaciones de residuos incluye aspectos relacionados con la ocupación del suelo, la calidad de las aguas superficiales y subterráneas, la estabilidad física, el polvo y la erosión y la calidad de los hábitats y ecosistemas terrestres y acuáticos. Los problemas principales de entre ellos, a saber, la contaminación del agua y la estabilidad, figuran descritos a continuación.

3.2.1 Contaminación del agua [15]

[15] Esta sección se basa en extractos del informe "Mining, Minerals and Sustainable Development" subvencionado por el Consejo Empresarial Mundial del Desarrollo Sostenible.

La contaminación del agua puede darse en las diferentes fases de la gestión de los residuos de las industrias de extracción. Por ejemplo, la falta de control de los vertidos puede dar lugar a derrames que dañen el entorno próximo. Además, la lluvia y el agua procedente del proceso de extracción pueden crear lixiviados al filtrarse a través de las escombreras (esencialmente en lo que se refiere a las escombreras de minerales férreos y no férreos). La formación de lixiviados da lugar a la oxidación de los sulfuros y a la posible producción de ácidos y sales solubles y a la migración de metales pesados al entorno inmediato, así como a la lixiviación de sustancias químicas residuales del proceso de tratamiento en las escombreras, como cianuros, ácidos y álcalis.

También pueden producirse lixiviados por filtración a través y por debajo de los diques de las balsas, percolación al subsuelo y a las aguas subterráneas o desbordamiento de los diques o los aliviaderos.

El problema medioambiental más grave y persistente relacionado con los residuos de minería es el drenaje ácido (DA). El ácido se produce cuando materiales ricos en sulfuros de la roca estéril y las escombreras sufren exposición al oxígeno y al agua y reaccionan para formar ácidos sulfúricos. Este proceso puede ser natural, pero al exponer y romper estos materiales, la minería puede acelerar en gran medida la velocidad a la que se producen estas reacciones.

El DA se caracteriza por valores de pH bajos y concentraciones elevadas de metales pesados disueltos. El ácido sulfúrico, que se genera fácilmente, disuelve metales tales como el hierro, el cobre el aluminio y el plomo. Uno de los aspectos más graves del drenaje ácido es su persistencia en el medio ambiente. Una instalación de almacenamiento de residuos de minería que genere ácidos puede tener efectos graves a largo plazo sobre las aguas de superficie y subterráneas y sobre la vida acuática. Una vez iniciado, el proceso de producción de ácido es muy difícil de detener. Se sabe que la combinación de acidez y contaminantes disueltos mata casi todas las formas de vida acuática, prácticamente esterilizando los ríos y haciendo que el agua sea inadecuada para el consumo humano.

Además, hay que tener especialmente en cuenta que muchos depósitos de escombreras son de grano fino, al igual que muchos sedimentos procedentes de la abrasión y la erosión de la roca estéril esquistosa. En ambos casos, además del riesgo para la vida humana que representan los ríos de lodo causados por accidentes, estos residuos inertes pueden también destruir la vida acuática por asfixia, aunque no sean químicamente reactivos.

3.2.2 Estabilidad [16]

[16] Ibid.

El movimiento de grandes cantidades de roca, cianuro, ácido y otros reactivos peligrosos puede topar con accidentes. A nivel mundial, la mayor preocupación es el derrumbe de instalaciones de almacenamiento de escombreras. Desde 1975, el derrumbe de instalaciones de almacenamiento de escombreras ha sido la causa de tres cuartos de los accidentes de minería más graves en todo el mundo. Por término medio se produce un accidente grave cada año con consecuencias que pueden ser devastadoras para el medio ambiente, la salud humana y las propiedades.

Con frecuencia, las propiedades físicas de las partículas de grano fino de los residuos mineros son tales que, cuando se saturan de agua y se someten a presión, tienden a comportarse tixotrópicamente ocasionando en algunos casos ríos de lodo devastadores como los ya mencionados de Aberfan y Stava, que se cobraron entre ambos 412 vidas humanas.

Considerando que los plazos de construcción de las instalaciones de almacenamiento de escombreras son largos, la principal prioridad debe ser que el diseño de esas instalaciones responda a las normas de seguridad más exigentes. No obstante, no sólo es necesario que estas instalaciones estén bien diseñadas, sino que también son de rigor una supervisión y un control mantenido durante un largo plazo. Desde la perspectiva de la seguridad, es también absolutamente necesario que las personas responsables tengan las cualificaciones necesarias y una competencia clara. Es también necesaria una revisión periódica de las condiciones de seguridad. Debe contarse asimismo con personal formado adecuadamente para garantizar que las empresas de extracción efectúen los ajustes necesarios a los requisitos de diseño conforme vayan cambiando las condiciones. Así como personal de administración capacitado para vigilar las condiciones o intervenir sin demora en cuanto surja algún problema en representación de las autoridades competentes.

4 Gestión actual de los residuos de las industrias extractivas [17]

[17] El resumen de la información técnica y los ejemplos de esta sección se han extraído principalmente del primer borrador del documento sobre mejores técnicas disponibles titulado "Management of tailings and waste rock in mining activities" redactado por la Oficina Europea de IPPC del IPTC de Sevilla en septiembre de 2002. Esta sección solamente pretende dar una perspectiva general y simplificada de la situación.

A continuación de ofrecen algunos ejemplos de prácticas aplicadas en los Estados miembros y los países candidatos:

Gestión de los terrenos de recubrimiento y la roca estéril

-En algunas minas de lignito, [18] la proporción entre terrenos de recubrimiento y lignito es de casi 5 a 1. Esto significa que en las mayores minas de lignito se mueven alrededor de 200 millones de toneladas de terrenos de recubrimiento cada año para extraer unos 40 millones de toneladas de lignito. Los terrenos de recubrimiento se trasladan mediante cintas transportadoras directamente a las partes de la mina de las que ya se ha extraído el mineral para rellenarlas.

[18] Este ejemplo procede de www.rheinbraun.de.

-En las minas de metales a cielo abierto, la roca estéril se acumula en grandes pilas al lado del pozo. En algunos casos, los residuos que generan drenaje ácido se apilan separadamente. Normalmente en las minas de metales las pilas de roca estéril cubren una zona de 400 ha en la que se acumulan 25 millones de toneladas de roca estéril cada año.

Gestión de las escombreras

-Muchas minas de carbón, así como algunas minas de hierro, generan dos tipos de escombreras: una fracción gruesa que se acumula en pilas y una fracción de escombreras finas. En este último caso, las escombreras o bien se vierten directamente en balsas o se filtran en su mayor parte y sólo el material muy fino se almacena en balsas, mientras que el material filtrado se deposita en pilas.

-La mayoría de las minas de metales no férricos generan escombreras húmedas en forma de lodos que se almacenan en balsas. Algunos de estas balsas están forradas con material sintético para evitar su filtración al suelo. Si las escombreras tienen potencial de generación de drenajes ácidos, se pueden verter subacuáticamente para evitar la oxidación. Con frecuencia, la fracción gruesa se utiliza para rellenar excavaciones subterráneas. Las minas de oro utilizan el cianuro para recuperar el oro fino a través de un proceso de lixiviación que se efectúa en cubas. Antes de que estas escombreras se viertan en el estanque, la mayor parte de cianuro se destruye. Existe en la actualidad una mina de cobre cuya balsa de residuos contiene 330 millones de m3 de escombreras en una superficie de 1.400 ha, mientras que en otra mina se generan cada año 18 millones de toneladas de escombreras.

-En la extracción de los minerales llamados industriales se utilizan muchas instalaciones de gestión de escombreras diversas, tales como grandes balsas comparables a las de las minas de metales, balsas pequeñas del tamaño de una piscina, grandes pilas (una escombrera de potasio puede tener una altura de hasta 240 m y contener 130 millones de toneladas de escombreras), material de relleno, escombreras secas utilizadas como relleno juntamente con roca estéril en las partes de pozos y canteras de las que ya se ha extraído el mineral.

La cantidad de residuos generada varía de forma bastante importante de una explotación a otra. Cuando se excava únicamente un filón puro, a veces no se producen prácticamente residuos. En el caso del carbón, cerca del 75% del material extraído es carbón, y el 25% restante son escombreras. Esto significa que en Europa (los 15 países de la UE y los países candidatos), donde se producen cada año 220 millones de toneladas de carbón comercializable, se generan cada año un total de casi 70 millones de toneladas de escombreras. El mineral de oro contiene únicamente unos pocos gramos de oro (Au) por tonelada de material extraído: así por ejemplo, un contenido en oro de 5 gramos por tonelada significa que para extraer una tonelada de oro hay que excavar 200.000 toneladas de mineral que se vierten como escombreras en la balsa.

Cuando e cierra una explotación, el material de residuo normalmente se cubre con tierra vegetal y se replanta. Si el residuo puede generar drenajes ácidos, o bien se cubre con una capa más o menos impermeable, o se cubre de forma permanente con agua.

5 Situación jurídica al nivel de la UE

5.1 Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (Directiva marco de residuos) [19]

[19] DO L 194, 25.7.1975, p. 39. Directiva modificada por la Directiva 91/156/CE del Consejo de 18 marzo 1991 (DO L 78 de 26.3.1991, p. 31).

La Directiva marco de residuos establece las disposiciones y los principios generales para la gestión de los residuos tal y como se definen en la letra a) del artículo 1 de la Directiva. En el artículo 2 (1)(b) (ii) de la Directiva establece que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva los residuos resultantes de la prospección, la extracción, el tratamiento y el almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras, cuando ya estén cubiertos por otra legislación. [20] Como ya aclaró la Comisión en su Comunicación "la seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector", en la actualidad no hay legislación comunitaria específica sobre este tipo de residuos y, por tanto, la Directiva 75/442/CEE es de aplicación para los residuos de las industrias extractivas. [21]

[20] Actualmente hay una solicitud de decisión prejudicial pendiente ante el Tribunal de Justicia Europeo (C-114/01 Avesta Polarit) para dirimir si la minería debe considerarse exluida del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442/CEE en su versión modificada. La Comisión, así como las autoridades finlandesas, han aducido que la referencia a "otra legislación" en el artículo 2 (1)(b)(ii) de la Directiva 75/442/CEE modificada significa "otra legislación comunitaria, lo que confirmaría que la Directiva se aplica al sector de la minería, ya que en la actualidad no existe ninguna legislación comunitaria pertinente sobre los residuos de las industrias extractivas. Por el contrario, Alemania y el Reino Unido argumentan que la referencia a la "legislación" significa tanto legislación nacional como europea. El efecto de su interpretación significaría que el sector de la minería queda excluido del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442/CEE ya que ya existe una cantidad considerable de legislación nacional en este campo. Este argumento sería contrario al espíritu y al objetivo de la Directiva revisada en 1991, que logró una definición común europea de residuos y un nivel elevado de protección medioambiental en toda la UE. El dictamen del Abogado General emitido el 10 de abril de 2003 confirma la interpretación de la Comisión.

[21] A la vista de la sentencia del TJE en el asunto C-9/00 (Palin Granit Oy), los materiales tales como la tierra vegetal, la roca estéril, los terrenos de recubrimiento o las escombreras procedentes de las actividades de extracción son residuos si se ajustan a la definición de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE.

La naturaleza de la excepción prevista en el artículo 2, apartado 1, letra b, punto ii) de la Directiva marco de residuos introducida por la Directiva 91/156/CEE del Consejo que modificó la versión original en 1975 sugiere que el legislador comunitario tenía la intención de regular los residuos de las industrias extractivas mediante un instrumento específico que se iba a desarrollar más adelante. Teniendo en cuenta que la legislación marco sobre la gestión de residuos al nivel comunitario únicamente establece los requisitos básicos para asegurar la protección del medio ambiente, se ha reconocido, en particular desde la adopción del 5º Programa de Medio Ambiente en 1992 y de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos [22], que se revisó en 1996, que eran necesarias medidas comunitarias específicas para determinados flujos de residuos que presentaban riesgos particulares o que tenían un mayor impacto medioambiental debido a su volumen o peligrosidad. La estrategia de flujos de residuos es coherente con el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva marco de residuos, que se refiere explícitamente a la posibilidad de establecer disposiciones específicas a través de directivas sobre la gestión de categorías particulares de residuos, y tiene la ventaja de ofrecer medidas específicas para reducir los impactos ambientales de determinados sectores y aumentar el reciclado y la recuperación de determinados flujos de residuos.

[22] COM(1996) 399 final.

Esta propuesta establece los requisitos mínimos específicos para una actividad industrial que, a la luz de la cantidad importante de residuos que genera y su elevada peligrosidad para el medio ambiente y la salud, no puede regularse adecuadamente exclusivamente a través de la Directiva marco de residuos. Una vez que haya sido aprobada, esta propuesta complementará la Directiva 75/442/CEE sobre la base del apartado 2 del artículo 2 de esta Directiva y de una referencia cruzada a la misma que especificará que, salvo cuando se indique lo contrario, la nueva Directiva suplementará las disposiciones de la Directiva marco de residuos.

5.2 Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (Directiva de vertidos) [23]

[23] DO L 182, 16.7.1999, p. 1.

Los residuos de las industrias de extracción están cubiertos por regla general por las disposiciones de la Directiva de vertidos con la excepción principal que se refiere a "el depósito de suelo sin contaminar o de residuos no peligrosos inertes procedentes de la prospección y extracción, tratamiento y almacenamiento de recursos minerales, así como del funcionamiento de las canteras" (cuarto guión del apartado 2 del artículo 3) [24]. En relación con los residuos generados por las industrias extractivas, la Directiva de vertidos cubre por consiguiente tanto los residuos peligrosos como los residuos no peligrosos que no sean inertes. Habida cuenta de que determinadas fracciones de los residuos de las industrias extractivas son peligrosos en la práctica con frecuencia están mezclados con otros desechos no peligrosos e inertes, la Directiva de vertidos es también aplicable a estos últimos.

[24] Los Estados miembros pueden también declarar que desean aprovechar la opción de la Directiva de vertidos de reducir la gama de obligaciones impuestas por la Directiva en relación con el almacenamiento permanente de residuos en cavidades geológicas profundas tales como minas de sal o potasio (véanse la letra f) del artículo 2 y el apartado 5 del artículo 3 de la Directiva). No obstante, es probable que esta opción aporte un beneficio práctico solamente a las minas con galerías y pozos subterráneos profundos impermeables, y no sería por tanto de ninguna utilidad para las explotaciones a cielo abierto.

La Directiva de residuos está concebida para abarcar los aspectos generales y comunes de la gestión de los vertederos típicos que reciben residuos municipales, comerciales e industriales con vistas a reducir sus efectos medioambientales negativos. Por consiguiente, algunas de sus disposiciones no son adecuadas para la aplicación de las mejores prácticas de gestión o para dar respuesta a los problemas específicos de gestión que presenta el sector de la extracción. En particular, la Directiva de vertidos contiene las siguientes disposiciones que son problemáticas en este aspecto para la gestión de los residuos de las industrias extractivas:

-La prohibición de eliminar residuos líquidos en los vertederos, que pone fuera de la legalidad la explotación de balsas de escombreras. De hecho, las fosas de decantación constituyen una parte esencial de determinadas explotaciones mineras (tales como el sector de la minería de metales y determinadas industrias de extracción del carbón) [25]. La prohibición de eliminar residuos líquidos establecida por la Directiva de vertidos pondría fin a esta práctica.

[25] Las balsas de escombreras son presas de tierra que contienen residuos (escombreras) del proceso de molturación para extraer metales de los minerales. Para obtener materiales valiosos, la roca se tritura hasta obtener partículas finas y se mezcla con agua y productos químicos para hacerlos subir a la superficie. El lodo fino resultante tiene la consistencia de la arena, la arcilla y el limo. Puede contener sulfuros que, al reaccionar con la humedad en el aire, forman ácidos.

-La prohibición general de la eliminación conjunta de residuos no peligrosos y peligrosos (con excepciones muy limitadas que podrían también aplicarse a los residuos de la minería) o con residuos inertes. En las operaciones de minería, los residuos que se generan (es decir, terrenos de recubrimiento, roca estéril y escombreras) pueden consistir en materiales peligrosos, no peligrosos e inertes mezclados. En la práctica, estos residuos mezclados normalmente se eliminan en la misma estructura artificial ya que provienen de la misma mina. Por consiguiente, no tendría sentido ni desde el punto de vista económico ni desde el punto de vista medioambiental transportarlos a otro lugar para su eliminación.

-El requisito de instalar una barrera y un revestimiento debajo de un vertedero para impedir la contaminación de las aguas subterráneas. En términos de la extracción de recursos minerales, este requisito particular no es necesario y ni siquiera es aconsejable para determinados tipos de pilas de residuos (por ejemplo, cuando la presencia de un revestimiento pudiera causar un deslizamiento de la pila con el riesgo consiguiente de hundimiento de la instalación). Por tanto, cabe preguntarse si la inserción de una barrera y un revestimiento en las instalaciones que contienen residuos de las industrias extractivas aportaría un beneficio medioambiental neto.

Así pues, es evidente que algunas de las disposiciones de la Directiva de vertidos no constituyen la forma más adecuada de garantizar la gestión segura de los residuos generados por las operaciones de extracción de minerales. En cambio, es necesario introducir controles específicos apropiados en la gestión de dichos residuos teniendo en cuenta que la Directiva de vertidos no contiene disposiciones adecuadas para prevenir accidentes, en particular en relación con la estabilidad de las presas de las balsas de escombreras.

5.3 Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (Directiva IPPC) [26]

[26] DO L 257, 10.10.1996, p. 26.

Todas las instalaciones comprendidas en el anexo I de la Directiva IPPC deben obtener una autorización de explotación de las autoridades competentes de los Estados miembros. Estas autorizaciones deberán establecer valores límite de emisión o parámetros equivalentes basados en las mejores técnicas disponibles (MTD). Además, cuando el medio ambiente pueda verse afectado, la autorización deberá incluir disposiciones relativas a la existencia de condiciones de explotación distintas de las normales, en relación con la puesta en marcha, las fugas, los fallos de funcionamiento, las paradas momentáneas y el cierre definitivo de la explotación. La Directiva IPPC va dirigida a combatir el impacto global del proceso de producción en el medio ambiente. Por ejemplo, abarca la contaminación del aire, el agua y el suelo, la generación y manipulación de residuos industriales y el uso de energía.

Las actividades de extracción no están contempladas como tales específicamente por la Directiva IPPC. No obstante, determinadas actividades metalúrgicas, de tratamiento de los minerales, de fabricación de productos químicos y de vertido de residuos no inertes entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva. Por consiguiente, si la extracción se lleva a cabo como una "actividad asociada directamente" a cualquiera de las actividades enumeradas en el Anexo I de la Directiva IPPC, debe estar cubierta por la autorización correspondiente.

5.4 Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (Directiva Seveso II) [27]

[27] DO L 10, 14.1.1997, p. 13.

La Directiva Seveso II tiene por objeto contribuir a la prevención de los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Además, pretende limitar las consecuencias adversas de esos accidentes sobre la salud humana y el medio ambiente con vistas a asegurar un nivel elevado de protección en toda la Comunidad de forma coherente y efectiva. En particular, obliga a establecer sistemas de gestión de la seguridad, incluido un sistema detallado de evaluación de los riesgos basado en distintas situaciones hipotéticas de accidentes posibles. El tipo de actividades regidas por esta Directiva son las factorías químicas y las instalaciones de almacenamiento de productos químicos en las que haya cantidades importantes de sustancias peligrosas.

El Artículo 4(e) de la Directiva Seveso II excluye de su ámbito de aplicación las principales actividades de las industrias extractivas, en particular la prospección y explotación de minerales en minas o mediante perforación. Además, el Artículo 4(f) excluye los "vertederos de residuos". La propuesta de modificación de la Directiva Seveso II [28] sugiere volver a redactar las letras e) y f) del artículo 4 de la Directiva Seveso II para garantizar que los tratamientos químicos y térmicos y el almacenamiento de sustancias peligrosas, así como las instalaciones de eliminación de escombreras utilizadas en relación con estas actividades, entren dentro del ámbito de aplicación de la Directiva y dejen de estar excluidas.

[28] COM(2001)624 final de 10.12.2001. Esta propuesta está actualmente en trámite en el Consejo y en el Parlamento Europeo. La Comisión ha aprobado una propuesta modificada y se ha alcanzado un acuerdo político en el Consejo en relación con una postura común al respecto.

5.5 Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (Directiva marco de política de aguas) [29]

[29] DO L 327, 22.12.2000, p. 1.

La Directiva marco de política de aguas establece un marco general para la protección de todas las aguas (ríos, lagos, aguas costeras y aguas subterráneas) con objeto de prevenir la contaminación en la fuente establece mecanismos de control para garantizar la gestión sostenible de todas las fuentes de contaminación. Un requisito clave de la Directiva es el establecimiento de planes de gestión de las cuencas fluviales que especifiquen la forma en que se han de lograr en el plazo establecido los objetivos ecológicos, cuantitativos, químicos y de nivel de protección de la cuenca de que se trate.

El artículo 5 de la Directiva obliga a caracterizar de aquí a 2004 la presión y el impacto medioambiental que sufren las cuencas fluviales y el artículo 8 impone el establecimiento de aquí a 2006 de una red de vigilancia. Si bien no se menciona explícitamente, la contaminación puntual del agua debida al drenaje ácido generado por las balsas de escombreras, las pilas de residuos de minería o los huecos mineros tendrán que incluirse en la caracterización de la presión del impacto medioambiental que soporta una cuenca fluvial. La combinación de los requisitos anteriormente mencionados establecidos por la Directiva marco de política de aguas puede también garantizar que se trate adecuadamente la contaminación procedente de las instalaciones abandonadas de residuos de las industrias de extracción.

5.6 Directiva 85/337/CEE [30] del Consejo relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE [31] del Consejo de 3 de marzo de 1997 (Directiva EIA)

[30] DO L 175, 5.7.1985, p. 40.

[31] DO L 73, 14.3.1997, p. 5.

La Directiva de evaluación del impacto ambiental modificada establece que los proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente se sometan a una evaluación del impacto ambiental (EIA) antes de que se autorice su realización. La EIA debe abarcar, entre otras cosas, los efectos de los residuos e incluir una descripción de las medidas para impedir, reducir o compensar cualesquiera efectos adversos significativos. La información recogida durante el proceso de evaluación tiene que ser tenida en cuenta por la autoridad competente antes de conceder el permiso de obras o explotación correspondiente.

La industria extractiva figura en los Anexos de la Directiva que enumera las actividades que pueden tener un impacto significativo sobre el medio ambiente y que están sujetas a la EIA. En particular, se incluyen dentro del ámbito de aplicación de la Directiva las canteras, las minas a cielo abierto y subterráneas y las perforaciones.

6 Situación jurídica en los Estados miembros y en los países candidatos

Las industrias extractivas son uno de los sectores industriales más antiguos de la UE. En las últimas décadas, la mayor parte de las industrias extractivas han transformado sus explotaciones subterráneas más pequeñas en grandes explotaciones a cielo abierto. Este tipo de exportación ha tenido como consecuencia la generación de grandes cantidades de residuos, porque la tierra vegetal y los terrenos de recubrimiento, que con frecuencia no tienen valor comercial, tienen que retirarse para acceder el mineral. En muchos casos, la cantidad de terrenos de recubrimiento que tiene que trasladarse es mucho mayor que las toneladas de mineral que se extraen. Otra consecuencia de esta situación es que la minería se ha convertido en una actividad intensiva en capital en la que sólo se obtienen rendimientos de la inversión después de muchos años gracias a la comercialización de los productos de extracción, que normalmente son los concentrados.

6.1 Situación jurídica en los Estados miembros

Debido a la abundante normativa aplicable a las industrias extractivas, no es posible presentar en esta exposición de motivos la legislación relativa a la minería y a la explotación de canteras en los Estados miembros. [32]

[32] Para mayor información detallada véase el Anexo 7 del informe ""Management of mining, quarrying and ore-processing waste in the European Union", BRGM, Diciembre de 2001, elaborado por cuenta de la DG de Medio Ambiente y disponible en http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/0204finalreportbrgm.pdf.

Por regla general, los Estados miembros han regulado las actividades de las industrias de extracción desde el punto de vista de la seguridad de abastecimiento (metales y minerales estratégicos) o de la política energética (lignito, carbón, petróleo) con leyes que en algunos casos datan de varios siglos. Los aspectos medioambientales se han tratado en épocas más recientes, incluido en el contexto de la legislación europea.

La legislación que rige las industrias de extracción ha ido aumentando con los años, con frecuencia a raíz de un acontecimiento o desastre importante que ha dado lugar a la demanda de legislación específica para controlar o eliminar determinadas actividades en el sector. Hasta tiempos recientes, la legislación se ocupaba principalmente del ambiente en el medio de trabajo en los pozos o las canteras, mientras que se ha prestado relativamente poca atención a las consecuencias medioambientales de la minería.

El alcance y aplicación de la legislación medioambiental varía en los diferentes Estados miembros y los residuos generados por las industrias extractivas están sometidos a veces a normativas notablemente diferentes. En particular, el problema del cierre y la rehabilitación de las instalaciones de residuos y su vigilancia posterior se tratan de una forma que no siempre garantiza la igualdad de condiciones en el mercado interior y los costes correspondientes pueden tener que ser sufragados por el contribuyente si no se exige una garantía financiera.

6.2 Situación jurídica en los países candidatos a la adhesión a la UE [33]

[33] Esta sección se basa en el borrador de informe del proyecto "PECOmines" ("Inventory, regulation and environmental impact of toxic mining wastes in pre-Accession Countries") redactado por el equipo PECOmines de la uninidad de suelos y residuos del CCI de Ispra: Tamás Hámor, "Legislation of mining waste management in Central and Eastern European Candidate Countries", Ispra, Marzo de 2002 (no publicado).

En muchos países candidatos, los residuos de la minería se incluyen en varios grados dentro del ámbito de la legislación sobre residuos. Mientras que las disposiciones nacionales sobre residuos peligrosos generalmente se aplican a los residuos peligrosos de minería, ninguno de los países candidatos ha adoptado medidas específicas para la manipulación de residuos de minería peligrosos. Algunos de estos países no han incorporado todavía a su derecho interno la Directiva de vertidos (1999/31/CE).

Los países con una larga tradición de explotaciones mineras subterráneas y cifras de producción significativas disponen de normativas detalladas de seguridad minera. No obstante, la seguridad de las balsas de escombreras no se considera por regla general una prioridad política en este campo. No obstante, sí existe legislación en unos pocos países candidatos, mientras que en otros se han redactado proyectos de normativas específicas para las escombreras. Los cierres no están sujetos a un reglamentación tan detallada como las aperturas de minas. Mientras que en la mayoría de los países candidatos existen disposiciones específicas relativas a la restauración medioambiental de los terrenos durante la fase de explotación de una mina, no ocurre lo mismo en la fase posterior al cierre. El cese indefinido o definitivo de las actividades de extracción tiene una importancia crucial ya que muchas minas se abandonan sin haber establecido controles y salvaguardias de cierre y rehabilitación, y con frecuencia sin que haya ninguna entidad explotadora o sucesora (minas huérfanas). Esta situación presenta un alto riesgo para el medio ambiente, pero también para el contribuyente que puede tener que sufragar los costes correspondientes.

En la mayoría de los países candidatos, las autoridades locales y centrales cobran cánones de explotación. En principio, pueden utilizarse fondos medioambientales para financiar operaciones de restauración medioambiental de minas y canteras. En un país, la generación de residuos de minería está sujeta al pago de cánones, excepto en lo que se refiere a los terrenos de recubrimiento de las minas de lignito. El canon varía según la peligrosidad o dificultad de la manipulación y tratamiento de los residuos (por ejemplo, la arena procedente del tratamiento de áridos naturales es más barata que los residuos de tratamiento de los minerales metálicos), su cantidad y el período de almacenamiento.

7 Fundamento jurídico

La propuesta se basa en el apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE, que es el fundamento jurídico de la política comunitaria de medio ambiente. Por consiguiente, el procedimiento legislativo pertinente que debe seguirse es el de codecisión, tal como se establece en el artículo 251 del Tratado CE, previa consulta con el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

8 Subsidiariedad y proporcionalidad

8.1 Subsidiariedad

Ya existe una legislación nacional abundante que tradicionalmente cubre los aspectos económico y estratégico de las industrias de extracción. En los últimos treinta a cuarenta años, a la hora de establecer requisitos para prevenir los accidentes y las consecuencias medioambientales graves de la manipulación de recursos minerales también se han tenido en cuenta los aspectos medioambientales, con frecuencia como consecuencia de la preocupación pública creciente por los efectos de la mala gestión de los residuos de las industrias extractivas, en particular tras una serie de accidentes graves.

La Comisión considera que el instrumento apropiado es un marco legislativo que cubra la gestión de los residuos de las industrias de extracción en la que se establezcan los requisitos mínimos necesarios para mejorar el comportamiento medioambiental de este sector industrial concreto. Este sector es una fuente predominante de generación de residuos con la correspondiente problemática de protección medioambiental y, hasta ahora, ha sido objeto solamente de una serie relativamente limitada de normas europeas de salud y seguridad en el lugar de trabajo y de seguridad de abastecimiento energético.

La estructura organizativa empresarial del sector industrial de la extracción varía según los Estados miembros, desde grandes empresas multinacionales hasta pequeñas y medianas empresas. Además, hay disparidades considerables entre estos dos miembros a los niveles nacional, regional y local en relación con el tipo, grado y eficacia de los controles de seguridad aplicables a las instalaciones de residuos de las industrias extractivas.

Una normativa común europea contribuiría a igualar las condiciones estableciendo un mínimo de control y supervisión administrativa en este campo. Ello es importante desde el punto de vista de la ampliación de la dimensión del mercado interior europeo en el campo de la extracción de recursos minerales de forma que el mercado interior no se divida en compartimentos estancos arbitrarios siguiendo las fronteras nacionales.

Además, las consecuencias medioambientales negativas derivadas de la mala gestión de los residuos de las industrias extractivas pueden ser de naturaleza transfronteriza, como quedó claramente de manifiesto en los recientes accidentes en España y Rumania. En esos casos, la contaminación medioambiental del agua y el suelo afectó directamente a más de un Estado, lo que pone de manifiesto la necesidad de establecer sistemas que permitan la cooperación transfronteriza en caso de emergencia.

La mayoría de los sectores de las industrias de extracción trabajan en un ámbito multinacional y compiten en los mercados mundiales. Esta Directiva podría ofrecer pautas útiles a países terceros que deseen elaborar normas análogas para las industrias extractivas que desarrollan su actividad en su territorio.

8.2 Proporcionalidad

La presente Propuesta adopta la forma de una directiva para dejar un amplio margen de maniobra a los Estados miembros de forma que estos puedan adoptar las medidas más apropiadas para alcanzar los objetivos establecidos. Algunos elementos de naturaleza técnica y más prescriptivos (tales como el contenido y el alcance del plan de gestión de residuos, los umbrales límite de cianuro y compuestos de cianuro en las fosas de decantación de escombreras y las medidas de reducción de la contaminación acuática) se han introducido para garantizar tanto un nivel elevado de protección medioambiental como una estrategia armonizada de control de gestión de los residuos en toda la UE, tal como impone el Tratado CE. [34]

[34] Véanse en particular los artículos 2, 6 y 174-176 de Tratado CE.

La Propuesta se ocupa solamente de esos aspectos que necesitan están regulados a nivel de la UE para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Tratado CE. La mayoría de las medidas que se deberán tomar están pendientes de nuevas deliberaciones específicas por parte de las autoridades competentes, habida cuenta de las condiciones locales dominantes. Se introducen excepciones específicas para que los requisitos administrativos establecidos sean proporcionados a los peligros medioambientales que entraña cada caso.

Además, la redacción de la propuesta es lo suficientemente flexible para permitir que los Estados miembros continúen aplicando las buenas prácticas y procedimientos existentes sin necesidad de introducir cargas administrativas suplementarias.

9 Coherencia con las demás políticas de la Comunidad

Las industrias de extracción están sujetas a la normativa comunitaria en el campo de la salud y seguridad de los trabajadores en virtud de la Directiva 92/91/CE del Consejo, de 3 de noviembre de 1992 relativa a las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la protección en materia de seguridad y de salud de los trabajadores de las industrias extractivas por sondeos (décima Directiva específica con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CE) [35] y la Directiva 92/104/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1992, relativa a las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la protección en materia de seguridad y de salud de los trabajadores de las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas (duodécima Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE). [36] Estas Directivas establecen los requisitos mínimos de salud y seguridad para los trabajadores de las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas. Algunas de las medidas que las entidades explotadoras tienen que adoptar para la protección de los trabajadores también serán pertinentes desde el punto de vista de la protección del medio ambiente. Esta propuesta es por tanto coherente con normativas de salud y seguridad anteriores, e incluso las refuerza ya que un mayor nivel de protección medioambiental implicaría asimismo nuevas mejoras en la protección de los trabajadores.

[35] DO L 348, 28.11.1992, p. 9.

[36] DO L 404, 31.12.1992, p. 10.

La seguridad del abastecimiento energético en la UE no se verá indebidamente afectado por esa propuesta porque se limita a aquellas medidas que son estrictamente necesarias para cumplir los objetivos de la política medioambiental de la UE. La gran mayoría de las medidas que contiene la Propuesta ya constituyen en la actualidad las mejores prácticas y son frecuencia una obligación legal.

La presente Propuesta es conforme a la política industrial, incluso en lo que se refiere a las PYME. Por consiguiente, la propuesta contiene únicamente las medidas necesarias para alcanzar los objetivos establecidos. En particular, la exclusión de los residuos inertes no peligrosos del ámbito de aplicación de la Directiva propuesta significa que ésta no afectará al sector de las canteras de las industrias extractivas de manera significativa. En la UE, este sector se compone principalmente de PYME.

En lo que se refiere a la competitividad y a la competencia, la presente propuesta establece la igualdad de condiciones en toda la UE, contribuyendo de esta forma a evitar las distorsiones en la producción de materias primas necesarias para fines industriales. Por consiguiente, es coherente con las políticas comunitarias de competencia y mercado interior.

Los requisitos mínimos establecidos en la Directiva también serán útiles para evaluar la compatibilidad medioambiental de los proyectos de extracción en países terceros. Por ejemplo, este instrumento podría convertirse en una herramienta útil para comprobar que los proyectos que reciban fondos comunitarios de ayuda al desarrollo contengan las medidas necesarias para impedir o reducir en la medida de lo posible los efectos negativos sobre el medio ambiente de países terceros. [37] Este instrumento constituiría asimismo una referencia útil para las empresas europeas que desarrollan actividades de extracción en países terceros, especialmente en países en desarrollo, al fomentar la aplicación de las mejores prácticas a las actividades efectuadas fuera del territorio de la UE.

[37] La Comunicación de la Comisión (COM(2000) 424 final) sobre el compendio que contiene las directrices políticas relativas a los ámbitos o sectores específicos de cooperación establece, en su sección 2.4 sobre "Desarrollo de los recursos mineros", que el desarrollo sostenible del sector de la minería depende, entre otras cosas, de asistencia técnica y financiera para "el desarrollo de marcos reglamentarios en materia de medio ambiente y su aplicación".

10 Contenido de la propuesta

El artículo 1 establece el objetivo de la propuesta.

El artículo 2 define el ámbito de aplicación de la propuesta.

La propuesta abarca los residuos, es decir, los terrenos de recubrimiento, la roca estéril y las escombreras generadas por las actividades de extracción y tratamiento de los recursos minerales, a excepción de los residuos que no son específicos de las industrias extractivas. Estos otros residuos, es decir, los residuos domésticos, los aceites usados, las baterías gastadas y los vehículos al final de su vida útil, continuarán estando cubiertos por las disposiciones pertinentes de la Directiva marco de residuos (75/442/CEE), la Directiva de vertidos (1999/31/CE) u otras normativas específicas de la UE según el objetivo y el ámbito de la actividad de gestión de residuos de que se trate.

El ámbito de aplicación está escrito de forma que coincida con la excepción prevista en el artículo 2 (b)(ii) de la Directiva marco de residuos para garantizar la claridad jurídica.

Los residuos de las industrias extractivas procedentes de explotaciones submarinas quedan excluidas del ámbito de la Directiva propuesta porque las medidas técnicas previstas, que están pensadas para la extracción de minerales en tierra, no son aplicables en el mar. Estos residuos continuarán estando cubiertos por las disposiciones de la Directiva marco de residuos.

La propuesta excluye de su ámbito de aplicación los suelos no contaminados y los residuos inertes no peligrosos sujetos a una serie limitada de requisitos a la vista de los riesgos relativamente reducidos asociados a su gestión. Esto es coherente con una exclusión similar del ámbito de aplicación de la Directiva de vertidos. La Comisión es de la opinión de que de esta forma es posible encontrar un equilibrio entre las obligaciones legales de las PYME, que normalmente generan este tipo de residuos, y la protección del medio ambiente.

Los residuos de la extracción o el tratamiento de los recursos minerales que se transportan fuera de la zona en que se generan (por ejemplo, los finos de perforación procedentes de la perforación de barrenos expedidos a un contratista tercero para su eliminación) también quedan excluidos del ámbito de aplicación de la propuesta y quedan sujetos solamente a las disposiciones de la Directiva de vertidos. Con ello se pretende evitar cualquier escapatoria que permita eludir el cumplimiento de la normativa de la UE en relación con las actividades de gestión de los residuos que no se llevan a cabo in situ.

En lo que se refiere a la prospección, habida cuenta de la pequeña cantidad de residuos de que se trata y para evitar cargas innecesarias a la industria extractiva, la Comisión propone no modificar el régimen legislativo actual. En la práctica, ello significa que las disposiciones de la Directiva 75/442/CEE son de aplicación, y en particular los requisitos de sus artículos 4 y 8.

La Comisión es de la opinión de que los residuos de las industrias de extracción tienen determinadas peculiaridades y propiedades que hacen inadecuada la aplicación de la Directiva de vertidos. Por esta razón, la propuesta exime a los residuos de los que trata de los requisitos de la Directiva de vertidos.

El artículo 3 contiene las definiciones a efectos de la Directiva.

Los residuos inertes se definen en el artículo 3, apartado 2, de la misma forma que en la Directiva de vertidos.

La definición de recurso mineral (artículo 3, apartado 3) contiene una lista no exhaustiva de minerales y compuestos orgánicos e inorgánicos que se considera que forman parte de las actividades económicas de las industrias de extracción.

La definición de industrias extractivas (artículo 3, apartado 4) proviene de una definición similar que figura en las Directivas 92/91/CEE y 92/104/CEE. En este contexto, el uso de términos tales como "minas" y "canteras" se ha evitado para aclarar que, a pesar de las diferencias jurídicas que pueden existir en los Estados miembros en cuanto al tipo de mineral extraído o tratado, esta propuesta trata de los residuos procedentes de todos los tipos de sectores extractivos.

El tratamiento se define en el artículo 3, apartado 5, de forma que se especifique que las actividades de fusión o metalúrgicas que impliquen el uso de procesos técnicos no se vean afectadas por esta propuesta. Por el contrario, la definición incluye a los residuos generados por el tratamiento de minerales tratados en un sitio diferente de donde son extraídos (por ejemplo, la bauxita importada de países terceros que genera fango rojo una vez tratada para producir aluminio).

El artículo 4 establece la obligación general de la gestión segura de los residuos de extracción. Las medidas que se deberán tomar se basarán en las mejores técnicas disponibles tal y como se definen en la Directiva 96/61/CE. Estas técnicas están siendo elaboradas por la oficina IPPC de Sevilla y se publicarán en forma de un documento MTD (Mejoras Técnicas Disponibles) en breve. Con este método, la Comisión considera que se podrá garantizar el mejor nivel de protección medioambiental de forma que dé seguridad jurídica y no cree una carga innecesaria para la industria.

El artículo 5 impone la elaboración de un plan de gestión de los residuos por parte de la entidad explotadora. Esta disposición, junto con el artículo 7, apartado 2, letra c, asegurará que la entidad explotadora facilite a la autoridad competente toda la información necesaria para prevenir o reducir al mínimo las repercusiones de la gestión de los residuos en el medio ambiente.

Mediante una referencia cruzada con los artículos 11 y 12 y el Anexo II, el plan de gestión de los residuos y su contenido desempeñan una función central en la propuesta. La Comisión considera que los planes de gestión de los residuos constituirán un instrumento muy valioso para la entidad explotadora y permitirán planificar de forma debida y con la suficiente antelación las opciones de gestión de los residuos con vistas a reducir al mínimo la producción de residuos y sus efectos nocivos al tiempo que fomentará asimismo la recuperación y la reutilización provechosa del material extraído.

El artículo 5, apartado 6, establece la posibilidad explícita de combinar el contenido de este plan de gestión de residuos con otros instrumentos similares desarrollados sobre la base de la legislación nacional comunitaria pertinente. Con ello se evitará la innecesaria duplicación de esfuerzos por parte de la entidad explotadora y de la autoridad competente.

El artículo 6, junto con el Anexo I, contiene uno de los elementos clave de esta propuesta, a saber, la obligación de las entidades explotadoras de prevenir los accidentes graves y sus consecuencias negativas para las personas y el medio ambiente. Para evitar cualquier duplicación de la legislación, las instalaciones de residuos sujetas a los requisitos de la Directiva 96/82/CE en su forma modificada (Seveso II) no estarán cubiertas por las medidas establecidas en este artículo. La Comisión opina que de esta forma cumplirá el compromiso que contrajo al adoptar la propuesta de modificación de la Directiva Seveso II y asegurará que todas las instalaciones de residuos de las industrias extractivas que tengan el potencial de causar un accidente grave sean gestionadas conforme a prácticas correctas, en particular en lo que se refiere a las inspecciones periódicas por parte de la autoridad competente y a la notificación del público.

El jefe de seguridad que deberá nombrar la entidad explotadora para la supervisión diaria de la política de prevención de accidentes no tiene que ser una persona diferente de la propia entidad explotadora. No obstante, la Comisión considera que, al resaltar la necesidad de que un profesional de estas características esté presente y sea responsable de la política de prevención de accidentes, se prestará mayor atención y cuidado a las actividades diarias pertinentes.

Las instrucciones de este artículo se limitan a las instalaciones y el almacenamiento de residuos de alto riesgo (categoría A), porque en principio estas instalaciones pueden causar más accidentes graves. De hecho, los criterios definidos en el Anexo III de la propuesta asegurarán que todas las instalaciones de residuos que puedan constituir una amenaza grave para el medio ambiente y la salud humana se clasificarán en la categoría A.

De acuerdo con las disposiciones del Convenio de Aarhus y en particular, [38] de su artículo 7, el artículo 6, apartado 6, obliga a los Estados miembros a asegurar que se den con la suficiente antelación oportunidades efectivas para que el público interesado pueda participar en la preparación o revisión del plan de emergencia exterior.

[38] Convenio de las Naciones Unidas de 25 de junio de 1998 sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

El artículo 7 obliga a los Estados miembros a garantizar que las entidades explotadoras tengan autorizaciones y especifica los elementos que deben figurar en la propia autorización. La referencia cruzada a los artículos 5, 6 y 14 asegura que todas las disposiciones pertinentes de la propuesta en lo que se refiere a la protección medioambiental se consideren en la solicitud y, llegado el caso, en la propia autorización. De esta forma, la entidad explotadora tendrá que facilitar a la autoridad competente toda la información necesaria para una evaluación apropiada de la solicitud. El contenido de la autorización permitirá controlar la aplicación de las disposiciones de esta propuesta.

El artículo 8 permite que el público pueda examinar la autorización de conformidad con los principios y obligaciones que contiene el Convenio de Aarhus. La Comisión es de la opinión de que dar esa posibilidad al público contribuirá a dar transparencia al proceso y favorecerá a las industrias extractivas en sus intentos de ganar la confianza del público en su actividad. La redacción de este artículo es conforme a la del artículo 6 del Convenio de Aarhus y contiene disposiciones relativas a la información del público en general sobre la presentación de una solicitud de autorización y a la participación del público en el proceso de toma de decisiones.

El artículo 9, junto con Anexo III, establece un sistema de clasificación de las instalaciones de residuos que tiene en cuenta los efectos posibles de un accidente que implique la fuga de residuos almacenados en la instalación. Los criterios de clasificación de las instalaciones tendrán que elaborarse en mayor detalle a través del procedimiento de comitología, ya que se trata de un asunto de naturaleza extremadamente técnica que exige estudios específicos.

El artículo 10 establece determinadas medidas relacionadas con la reubicación de residuos en los huecos de excavación. Si bien fomenta este método, la Comisión opina que los residuos reubicados en los huecos excavados durante su extracción requieren sin embargo atención para garantizar su estabilidad y prevenir la contaminación del agua, así como un seguimiento adecuado.

El artículo 11 establece requisitos y objetivos generales en relación con la construcción y el mantenimiento de las instalaciones de residuos. La propuesta no entra en los detalles de las técnicas de diseño que deberán utilizarse, ya que ello no se consideró apropiado para este tipo de instrumento. La Comisión es de la opinión de que la autoridad competente está mejor situada para evaluar si la entidad explotadora sigue las orientaciones dadas en la materia por el documento MTD.

El artículo 12 establece medidas que garanticen el cierre y el seguimiento adecuados de las instalaciones de residuos y estipula las tareas que debe efectuar la entidad explotadora y la función de la autoridad competente en la supervisión del cierre y los procedimientos de mantenimiento posterior. La Comisión trata de esta forma poner freno a las prácticas de abandono por parte de empresas sin escrúpulos o el establecimiento de medidas para los casos de quiebras de empresas del sector de la extracción que sean conformes con el principio de quien contamina paga y no constituyan una carga innecesaria para la industria.

El artículo 13 contiene medidas de carácter general destinadas a impedir que los residuos almacenados en una instalación de residuos causen efectos negativos sobre el medio ambiente, en particular el agua o el suelo. El artículo establece una relación adecuada con la legislación comunitaria en vigor en el campo del agua para evitar cualquier duplicación de los requisitos.

En particular, el artículo incluye una disposición específica sobre el asunto delicado de la gestión del cianuro en la industria de extracción. El valor límite superior establecido para la concentración del cianuro libre y los compuestos de cianuro en las balsas de escombreras de 50 ppm de cianuro disociable débilmente ácido ha sido sugerido por el Código Internacional de Gestión del Cianuro [39] desarrollado bajo los auspicios del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Consejo Internacional de Metales y Medio Ambiente (ICME). Según la información de que dispone la Comisión, tal y como ha sido confirmada por representantes de la industria (Euromines), las instalaciones de extracción de oro de la UE y los países candidatos a la adhesión pueden cumplir este valor límite sin ninguna duda. No obstante, la Comisión es de la opinión de que el progreso tecnológico en este campo debe fomentarse para reducir todavía más las consecuencias negativas potenciales para el medio ambiente de un vertido de cianuro. A tal fin, el valor límite de 10 ppm de cianuro disociable débilmente ácido parece perfectamente lograble en dos fases en el plazo de diez años desde la fecha de incorporación al derecho interno de la Directiva (este valor límite ya se logra hoy en día en determinadas instalaciones de tratamiento del oro). Los Estados miembros son libres de adoptar medidas más estrictas de protección medioambiental que las prescritas en esta iniciativa legal.

[39] http://www.cyanidecode.org/ .

El artículo 14 obliga a la entidad explotadora a establecer un sistema de garantía financiera antes de iniciar sus actividades de eliminación de residuos. Esta garantía está destinada a cubrir los gastos que tendría que asumir un tercero para rehabilitar el emplazamiento en caso de quiebra o abandono de la instalación por la entidad explotadora y puede incluir planes basados en la conformidad con una prueba financiera empresarial. El texto de este artículo se ha redactado cuidadosamente para evitar toda carga innecesaria para la industria sin por ello dejar de lograr este importante objetivo.

El artículo 14, apartado 5, aclara que, de conformidad con el principio de quien contamina paga y con arreglo a las disposiciones sobre responsabilidad ambiental en relación con la gestión de residuos establecidas en la Directiva .../.../CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales, [40] propuesta sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales, las empresas de las industrias extractivas tienen que estar protegidas con un seguro adecuado de responsabilidad civil respecto a los daños medioambientales o a las amenazas inminentes de daños causados por sus actividades. El Anexo I de la propuesta mencionada anteriormente cubre "las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, la valorización y el vertido de residuos y residuos peligrosos, así como la supervisión de tales actividades y la gestión posterior al cierre de los vertederos, que estén sujetas a autorización o registro de conformidad con la Directiva 75/442/CE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos [41] y con la Directiva 91/689/CE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos [42]. Estas actividades incluyen, entre otras, la explotación de vertederos con arreglo a la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos [43] y la explotación de incineradoras de residuos en virtud de la Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos". [44]". Tal y como se dice en la sección 5.1 de la presente exposición de motivos, esos residuos incluyen los residuos de las industrias extractivas. Por consiguiente, éstos ya están sujetos a las disposiciones de la Directiva propuesta sobre la prevención y reparación de daños ambientales.

[40] Directiva .../... /CE de [...] del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales (propuesta de la Comisión COM(2002)17 final, 23.1.2002).

[41] DO L 194, 25.7.1975, p. 39. Directiva modificada por última vez por la Decisión 96/350/CE de 24 de mayo de 1996 por la que se adaptan sus Anexos IIA y IIB (DO L 135, 6.6.1996, p. 32).

[42] DO L 377, 31.12.1991, p. 20. Directiva modificada por la Directiva 94/31/CE del Consejo de 27 de junio de 1994 (DO L 168, 2.7.1994, p. 28).

[43] DO L 182, 16.7.1999, p. 1.

[44] DO L 332, 28.12.2000, p. 91.

El artículo 15 establece un procedimiento de consulta entre países vecinos para intercambiar información y asegurar que el público esté adecuadamente informado sobre las instalaciones de residuos que pudieran tener consecuencias negativas sobre su medio ambiente.

El artículo 16 establece una de las medidas principales de la propuesta, a saber, la obligación de la autoridad competente de inspeccionar cualquier instalación de gestión de residuos. La experiencia obtenida en los últimos años con los graves accidentes de Aznalcóllar y Baia Mare ha llevado a la Comisión a indicar que es necesario un régimen estricto de control si se quieren evitar consecuencias negativas graves para el medio ambiente.

El artículo 16, apartado 2, obliga a la entidad explotadora a llevar un registro sobre la construcción y cualquier ampliación de la instalación de residuos, y a asegurar su entrega en forma debida a toda nueva entidad explotadora si se produce un cambio. También en este caso, la Comisión es de la opinión de que esta práctica correcta podría evitar accidentes graves y limitar sus consecuencias, ya que la falta de transferencia de información acumulada durante años sobre las instalaciones es un factor importante en caso de mala gestión.

El artículo 17 estipula que los Estados miembros tienen que facilitar la información necesaria para evaluar la eficacia de esta medida legislativa para estimar la acumulación futura de residuos de las industrias extractivas. En particular, se pide información sobre accidentes y casi-accidentes que pueda posteriormente ponerse a plena disposición de los Estados miembros interesados.

El artículo 18 obliga a los Estados miembros a establecer sanciones en caso de incumplimiento de las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a esta Directiva para asegurar la disuasión de toda conducta inapropiada por parte de las empresas.

El artículo 19 prevé el intercambio de información sobre métodos de realización de inventarios y de rehabilitación de instalaciones de residuos cerradas que causen una contaminación grave del medio ambiente. Con ello se contribuirá a reducir la presión medioambiental del lastre significativo que se arrastra del pasado.

También establece medidas para la difusión de información sobre las mejores técnicas disponibles. De hecho, desde 2001 la Comisión ha venido organizando un intercambio de información sobre las mejores técnicas disponibles en el campo de la gestión de los residuos del sector de la extracción entre los Estados miembros y las organizaciones interesadas y tiene previsto publicar los resultados de su trabajo en 2004. Esta información debe por tanto ser tenida en cuenta por los Estados miembros cuando apliquen esta Directiva.

El artículo 20 establece las medidas de ejecución y modificación que debe tomar la Comisión asistida por el Comité previsto en el artículo 21. Este Comité, creado en virtud de la Directiva 75/442/CEE, contará con expertos designados por los Estados miembros con las competencias necesarias de gestión de los residuos de las industrias extractivas.

El Anexo I contiene una lista de los elementos que tiene que considerarse a elaborar una política global de prevención de accidentes, así como los aspectos que tienen que hacerse públicos.

El Anexo II establece los parámetros que deberán analizarse en el contexto del procedimiento de caracterización de los residuos.

El Anexo III establece los criterios que deberán utilizarse para determinar la categoría de riesgo de una instalación de residuos.

11 Ficha de impacto de la propuesta sobre las empresas, con especial referencia a las pequeñas y medianas empresas (PYME)

11.1 Teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, ¿por qué es necesaria una normativa comunitaria en esta materia?

El artículo 2 de la Directiva marco de residuos establece que "los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras" se excluirán del campo de aplicación de la Directiva cuando ya estén cubiertos por otra legislación. Este artículo establece asimismo que las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos podrán establecerse mediante directivas específicas.

Vista la disparidad de normativas nacionales y el carácter transfronterizo de los efectos medioambientales de los residuos de las industrias de extracción, es necesario establecer requisitos mínimos a nivel de la UE para mejorar el medio ambiente y los aspectos de seguridad de la gestión de las instalaciones de eliminación de residuos.

La Directiva propuesta se considera la mejor manera de restablecer la claridad en lo que respecta a la gestión de los residuos de las industrias extractivas y de crear un marco de acción apoyado tanto por la Comisión y los Estados miembros como por la propia industria. La ventaja de disponer de una normativa común en toda la UE constituye un factor positivo que va en apoyo del concepto de una sola legislación europea en lugar de una serie de controles nacionales, regionales y locales de eficacia variable.

11.2 ¿Cuáles son los principales objetivos de la Directiva propuesta?

La Directiva propuesta pretende establecer un marco en el que las empresas y las industrias de extracción en los Estados miembros puedan ponerse de acuerdo sobre medidas adecuadas. La Directiva busca específicamente evitar el establecimiento de normas excesivas en un sector industrial que se caracteriza por estar compuesto de instalaciones que permanecen en funcionamiento durante cientos de años y que está sujeto a una rápida evolución técnica.

Los dos principales objetivos técnicos de la Directiva propuesta son:

-minimizar los efectos adversos del drenaje contaminado de las instalaciones de gestión de residuos que tiene el potencial de crear efectos medioambientales a largo plazo persistentes durante mucho tiempo después del cierre de la instalación y de la mina o de la cantera correspondiente; e

-impedir o minimizar los efectos de los accidentes y, en particular, garantizar la estabilidad a largo plazo de los diques y las balsas de escombreras, dado que las roturas de diques tienen el potencial de causar amplios daños al medio ambiente y de poner en riesgo vidas humanas.

Los principales procedimientos administrativos establecidos en la Directiva propuesta se refieren a:

-la planificación, la concesión de autorizaciones y el cierre eventual de las instalaciones de residuos asociadas a las industrias extractivas, con medidas particulares aplicables a aquéllas instalaciones que puedan tener un impacto transfronterizo;

-los mecanismos de respuesta a accidentes graves y acontecimientos imprevistos;

-la introducción de mecanismos que garanticen que todas las empresas de las industrias extractivas constituyan y mantengan garantías financieras suficientes para asegurar la plena restitución de las instalaciones de residuos de las que sean responsables, cualquiera que sea su situación financiera en el momento en que deba restituirse la instalación.

11.3 ¿A quién afecta la Directiva propuesta?

11.3.1 Sectores de actividad

En el sector empresarial, prácticamente todas las entidades explotadoras de minas y canteras se verán afectadas por la Directiva propuesta, al igual que las empresas petroleras y gasísticas que lleven a cabo actividades en tierra. En este contexto, por "entidades explotadoras" se entiende todas las partes que realizan actividades de extracción, tratamiento y almacenamiento de minerales. Se verán asimismo afectadas las administraciones nacionales, regionales y locales, incluidos los reguladores autónomos y semiautónomos reconocidos y otras autoridades competentes.

La magnitud del impacto regulador variará en gran manera, según la naturaleza y el volumen de los residuos que genere cada explotación y la naturaleza de los regímenes de concesión de licencias a las que estén sujetas en la actualidad las empresas activas en el sector. Las explotaciones que probablemente se vean menos afectadas por la Directiva propuesta son las que cumplan todos los criterios siguientes:

-las que produzcan una mena o mineral que sea total o sustancialmente inerte y lo hagan sin utilizar agua ni productos químicos; y

-las que empleen técnicas de explotación de minas a cielo abierto y de canteras, reponiendo la cubierta vegetal, los terrenos de recubrimiento y la roca estéril en la zona ya explotada; y

-los que trabajen enteramente por encima de la capa freática con escaso o ningún riesgo de inundación; y

-los que ya dispongan de una licencia y una normativa sobre aspectos de comportamiento medioambiental y seguridad.

Si bien la Directiva propuesta no hace ninguna distinción entre las instalaciones de residuos situadas encima o debajo de la capa freática (tercer guión anterior), está claro que las que producen solamente residuos inertes (primer punto anterior) y no sufren inundaciones periódicas o permanentes, tendrán planes de gestión de residuos y evaluaciones de riesgos más sencillos que serán asimismo más fáciles de aplicar y más baratos de efectuar. Esta opinión no se extiende a las instalaciones de eliminación de residuos no inertes que pueden contaminar las aguas subterráneas con lixiviados, tanto si los residuos están depositados dentro como encima de un acuífero.

Las actividades que seguramente se verán menos afectadas son las que cumplan cualquiera de los siguientes criterios (salvo si ya disponen de licencia y una normativa suficientemente detallada en el ámbito del comportamiento medioambiental y la seguridad):

-las que producen mena, mineral o residuos peligrosos (o químicamente activos en circunstancias normales) por sí mismos; y/o

-las que producen una mena o mineral de un yacimiento que pueda generar contaminación ácida o alcalina; y/o

-los que utilizan agua para tratar su mena o mineral, o para almacenar sus residuos; y/o

-los que utilizan productos químicos (tales como cianuro o xantatos) para tratar su mineral.

11.4 ¿Qué tienen que hacer las empresas para ajustarse a la Directiva propuesta?

11.4.1 Resumen

Las empresas de las martimyindustrias extractivas se encontrarán con una serie de tareas como consecuencia de la incorporación de la Directiva propuesta al derecho de cada Estado. Para muchas empresas, en particular las establecidas en los Estados miembros actuales, estas tareas no serán totalmente nuevas ya que la industria extractiva ya está ampliamente regulada y la mayoría de las empresas ya disponen de políticas y mecanismos para cumplir las obligaciones impuestas por la Directiva propuesta.

La Directiva marco de residuos ya exige una autorización, por lo que el impacto marginal de la Directiva propuesta debería ser limitado. Muchas de las obligaciones y sus costes asociados podrían hacerse más fáciles de cumplir si hubiera una mayor claridad por parte de las empresas y de las autoridades competentes. Es de esperar que el documento MTD sirva para esclarecer la situación, pero al nivel nacional los Estados miembros podrían aportar su colaboración desarrollando y publicando planes modelo, políticas y orientaciones técnicas a las que las empresas y los funcionarios se puedan remitir para evitar tener que resolver cada problema a partir de los principios de base.

11.4.2 Cuando haya costes

Las nuevas obligaciones y los costes adicionales correspondientes a las que las empresas de extracción de minerales tendrán que hacer frente se pueden agrupar en tres categorías:

-los costes derivados directamente de la necesidad de adaptar una instalación actual o prevista al régimen reglamentario y de explotación creado por la Directiva propuesta;

-los costes adicionales anuales aplicables durante la fase de explotación de la instalación;

-los costes anuales adicionales aplicables durante la fase de mantenimiento posterior al cierre de la instalación.

Los artículos 5 a 13 de la propuesta seguramente crearán costes iniciales para muchas empresas, si bien algunas no se verán afectadas directamente por algunos de los artículos. Los mayores costes serán con toda probabilidad los asociados a los artículos 11 (construcción y gestión de instalaciones de residuos) y 13 (prevención de la contaminación del agua y el suelo). Los artículos 5, 6, 12 y 13 seguramente darán lugar a costes anuales adicionales durante la fase de explotación para muchas empresas. Los artículos 12 (cierre y mantenimiento posterior) y (en menor medida) 13 (prevención de la contaminación del agua y el suelo) seguramente crearán costes adicionales en la fase de mantenimiento posterior al cierre para la mayoría de las empresas.

Teniendo en cuenta que el coste de la constitución de una garantía financiera está bastante diferenciado de otros costes y seguramente representará una parte significativa de los costes totales, el artículo 14 se considera en mayor detalle. El artículo 14 pretende dar respuesta al riesgo de que un operador se declare en quiebra durante o al final de la fase de explotación, lo que llevaría a una falta de recursos para cubrir las fases de cierre y de mantenimiento posterior. Así pues, se obliga a las entidades explotadoras a constituir por anticipado una garantía financiera específica de valor suficiente para cubrir todos esos costes. Irlanda y Canadá disponen de un sistema comparable al establecido en el artículo 14. Las formas normales de garantía financiera son o bien dinero en efectivo, cartas de crédito o garantías bancarias, garantías de seguro de valores y/o seguro de garantía financiera. El dinero en efectivo no es una opción realista para la mayoría de las empresas, ni tampoco sería un mecanismo eficaz económicamente salvo si la empresa en cuestión tuviera acceso a un exceso de capital. Las cartas de crédito y las garantías bancarias se deducen del descubierto de que puede disponer una empresa, reducen en una cantidad equivalente el capital que ésta puede tomar prestado y pueden sumarse al coste global del endeudamiento de la empresa. Esta opción no sería seguramente práctica ni asequible para las empresas sin una calificación de solvencia "AA" o superior. En este caso, quedan los empréstitos en obligaciones y otros mecanismos de garantías similares que pueden ser condicionales o a petición. Este tipo de garantías normalmente se suscriben a través de un intermediario especializado y, a no ser que la deuda de la empresa se califique de rango seguro, la garantía seguramente tendrá que asegurarse mediante algún tipo de contragarantía pignoraticia suscrita por la empresa. Las empresas que tengan una trayectoria establecida y las que tengan una empresa matriz diversificada y fuerte pueden asegurar sus fianzas contra su cuenta de resultados (es decir, el coste del colateral es el mismo que su coste marginal de capital). Las empresas menos sólidas y menos conocidas pueden tener dificultades para suscribir las garantías necesarias. La información procedente de Irlanda indica que el coste anual de la garantía financiera necesaria (fianza) es de entre un 0,5 y un 0,75% del valor de la fianza. La información procedente de Canadá indica que el coste es más bien el 1,0%. Por cada millón de euros de obligación garantizada, el 1,0% asciende a 10.000 euros al año.

11.5 ¿Qué tendrán que hacer las administraciones nacional, regional y local para cumplir la Directiva propuesta?

Las administraciones nacionales tendrán que crear (o adaptar) y después mantener sistemas de reglamentación, inspección y control capaces de cumplir las obligaciones establecidas con la Directiva propuesta. La medida en que algunas de estas obligaciones se pueden delegar en las administraciones regionales o locales se verá influida en algunos casos por la geología del país, lo que a su vez determina la conveniencia de apoyar las actividades de extracción de minerales viables comercialmente y la magnitud de esa ayuda.

Muchos de los costes adicionales que recaerán en las administraciones estarán relacionados con los costes del personal técnico y administrativo adicional necesario. Tras los primeros cinco a diez años, que constituyen el plazo de consolidación del régimen reglamentario, estos costes normalmente deberían disminuir. La cantidad de personal adicional necesario y las calificaciones técnicas que éste deberá reunir variarán de país a país para reflejar el número y el tipo de minas, canteras y otras instalaciones de las industrias extractivas cerradas, actuales y futuras potenciales que tenga cada uno. Se puede prever que una unidad de cinco personas al nivel de la administración estatal, más una unidad equivalente de cinco personas en la autoridad competente costaría algo menos de un millón de euros al año (sueldos, otros costes laborales, alquiler de despachos y otras instalaciones necesarias). A los niveles regional o local podría necesitarse capacidad administrativa adicional.

11.6 ¿Qué efectos económicos probables tendrá la Directiva propuesta?

Es importante señalar que las estimaciones de costes establecidas a continuación se basan en el hecho de que la Directiva de vertidos (1999/31/CE) no se aplica en la actualidad a las instalaciones de gestión de residuos asociadas a la industria extractiva. Habida cuenta de las implicaciones potenciales de la Directiva marco de residuos y de la Directiva de vertidos, se puede afirmar razonablemente que si las disposiciones de estas Directivas se aplicasen plenamente a los residuos de las industrias extractivas, el coste final de la aplicación de las disposiciones de esta propuesta sería despreciable.

De acuerdo con los resultados de una evaluación efectuada por encargo de la Comisión, [45] el valor actual neto [46] (VAN) del flujo total de costes está justo por debajo de 670 millones de euros, soportados principalmente por el sector de los áridos de construcción (50%), la minería de carbón en pozos (21%), el sector de la minería de metales en pozos (12%) y el sector de las arcillas especiales y del yeso (9%). Estas estimaciones abarcan a los 15 Estados miembros actuales y a los 10 países candidatos y se basan en el supuesto de que muchas instalaciones actuales tendrán que adaptar sus prácticas de gestión de residuos de alguna manera.

[45] "Financial evaluation of a Proposal for a Directive on waste from the extractive industry", Symonds Group, noviembre de 2002. Las estimaciones de costes citadas en el texto anterior proceden de una actualización realizada en abril de 2003 sobre la base de la propuesta revisada de directiva.

[46] El concepto de valor actual neto es comúnmente usado por los analistas financieros para comparar flujos de efectivo diferentes (es decir, secuencias de costes y/o ingresos distribuidos a lo largo de períodos diferentes de años). Calcula la suma del dinero actual que representa un flujo concreto de efectivo a un tipo de interés determinado. Por consiguiente tiene en cuenta el coste de un préstamo o de un gasto de dinero y el hecho de que un euro en mano vale más que la promesa de un euro en algún momento futuro.

La evaluación sugiere que el VAN de los costes asociados a las minas subterráneas de metales durante un tiempo de explotación de 40 años serían de alrededor de 83 millones de euros. Para dar una idea del contexto, la producción de metales es de aproximadamente de 2 millones de toneladas anuales, y por consiguiente de 80 millones de toneladas en 40 años, lo que equivaldría a aproximadamente 1 euro por tonelada de metal extraído. A pesar de que las cifras sobre las que se basa la evaluación están sujetas a una incertidumbre considerable, el resultado anteriormente citado indica que, porcentualmente, los costes adicionales absorbidos por los consumidores o que se repercutirían a los consumidores de metales serían escasos.

En un estudio de 2001 titulado "Costs of improving the management of mining waste" [47] se utilizó una pequeña muestra de minas para calcular el coste global de la gestión de los residuos en las minas de metales. En lo que se refiere a las minas de zinc, el coste calculado fue algo inferior a 15 EUR por tonelada de metal extraído, y alrededor de la mitad para las minas de cobre.

[47] "A study on the costs of improving the management of mining waste", Symonds Group, Octubre de 2001 (disponible en http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/mining/mining_cost.pdf). Para calcular los supuestos de costes en este estudio se consideró la situación de los sectores de la industria extractiva antes de la entrada en vigor de las disposiciones de la Directiva de vertidos.

Si se combina el resultado de ese estudio con la estimación anteriormente citada de 1 EUR por tonelada de metal extraído para las nuevas medidas de gestión de residuos, se deduce que el aumento de los costes de gestión de los residuos como consecuencia de esta propuesta sería de entre un 5 y un 10% de los costes actuales de gestión de residuos de muchas minas.

En lo que se refiere a los áridos de construcción, la alta contribución al coste global refleja el número relativamente elevado de canteras (20.000 en los quince Estados miembros actuales y alrededor de 5.000 en los países candidatos, la mayoría pequeñas y medianas empresas). El VAN de los costes asociados a los áridos de construcción se ha calculado en 335 millones de EUR (es decir, 33,5 millones de EUR al año repartidos a lo largo del período normal de 10 años de explotación de una cantera). En comparación, en los 15 Estados miembros actuales el sector factura 35.000 millones de EUR y tiene una producción de casi 2.650 millones de toneladas de áridos de construcción al año. [48] Por tanto, los costes adicionales equivaldrían a aproximadamente el 0,1% de la facturación y a 0,01 EUR por tonelada de áridos vendida. Los costes adicionales previstos para las canteras pequeñas y medianas se mantendrán alrededor de 425 EUR anuales durante la explotación y de 625 EUR anuales durante la fase posterior al cierre.

[48] www.uepg.org

11.7 ¿Contiene la Directiva propuesta medidas que tengan en cuenta la situación específica de las pequeñas y medianas empresas (PYME)?

A pesar de que la directiva propuesta no exime a las PYME por sí mismas del cumplimiento de las obligaciones que de ella se derivan, las excepciones previstas afectan principalmente a este tipo de empresas. En primer lugar, los suelos no contaminados quedan fuera del ámbito de aplicación de esta propuesta. Además, los residuos inertes están sujetos solamente a una serie limitada de requisitos. La mayoría de las PYME que podrían verse afectadas potencialmente por esta propuesta (por ejemplo, las canteras de piedra ornamental, los minerales industriales, etc.) solamente generarían residuos inertes no peligrosos y suelos no contaminados. Por tanto, o bien no se verán afectadas por las medidas de la directiva propuesta, o bien lo estarán solamente por un número limitado de medidas. Además, el artículo 6 (que trata de la prevención de accidentes graves y de la información del público) es de aplicación solamente en las instalaciones clasificadas en la Categoría a. Lo mismo puede decirse del a