Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la expedición de un permiso de residencia de corta duración a las víctimas de la ayuda a la inmigración ilegal o de la trata de seres humanos que cooperen con las autoridades competentes"

(COM(2002) 71 final - 2002/0043 (CNS))

(2002/C 221/18)

El 20 de febrero de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de mayo de 2002 (ponente: Sr. Pariza Castaños).

En su 391o Pleno de los días 29 y 30 de mayo de 2002 (sesión del 29 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 44 votos a favor, 2 votos en contra y ninguna abstención el presente Dictamen.

1. Síntesis de la propuesta de Directiva

1.1. El objetivo de la propuesta de Directiva es reforzar la lucha contra la inmigración irregular y la trata de seres humanos a través de la cooperación de las víctimas. A éstas se les otorgará un permiso de residencia de especiales características cuando colaboren en esta lucha. La cooperación puede prestarse aportando la información, presentando una denuncia o testificando en el juicio.

1.2. El permiso de residencia que se concede a las víctimas que cooperen es de seis meses de duración, renovable si se mantienen las condiciones iniciales de su concesión.

1.3. Se consideran víctimas de trata de seres humanos aquellas que están definidas en el Protocolo de las Naciones Unidas sobre la trata, y básicamente se refiere a las mujeres y los niños que la sufren. Por lo que se refiere a las víctimas de ayuda a la inmigración ilegal, tienen tal consideración, a efectos de esta Directiva, las que han sufrido algún perjuicio, como la puesta en peligro de su persona o un ataque a su integridad física.

1.4. Cuando las autoridades competentes se pongan en contacto con una víctima, le informarán de la posibilidad de obtención del permiso de residencia, y le concederán un período de reflexión de 30 días para que decida sobre su colaboración. Durante ese periodo contará con asistencia y cuidados.

1.5. La protección legal como víctima o testigo no viene definida en esta directiva, puesto que ya está regulada en la legislación europea o en las nacionales.

2. Observaciones generales

2.1. Esta propuesta de Directiva promueve la cooperación de las víctimas en la lucha contra la inmigración ilegal. Defiende a las víctimas que sufren la trata y el tráfico de seres humanos, ofreciéndoles la posibilidad de salir de su situación, a través de la cooperación con las autoridades.

2.2. La propuesta de Directiva es un instrumento positivo en la lucha contra la inmigración ilegal; y se enmarca en el conjunto de proyectos legislativos que la Comisión está elaborando para que la UE disponga de una política común de inmigración y de asilo. Sin embargo, el Comité quiere una vez más llamar la atención al Consejo para que acelere sus trabajos, pues con su actitud está ocasionando una honda decepción a los ciudadanos europeos. Una de las causas que favorecen la inmigración ilegal es la falta de una política común para la gestión de los flujos migratorios a través de cauces legales.

2.3. El Comité quiere recordar también que en el origen de la inmigración ilegal se encuentra la pobreza, la falta de oportunidades, la injusticia y la vulneración de los derechos humanos. El trato que las autoridades de los Estados miembros han de ofrecer a las personas afectadas por la inmigración ilegal, debe estar siempre basado en el respeto a los derechos de las personas y en los valores humanitarios.

2.4. Obtener la cooperación de las víctimas tiene mucha dificultad porque estas personas a menudo sufren amenazas por parte de las redes de delincuentes. También tienen miedo y desconfianza en su relación con las autoridades. Es, por tanto, necesario que su cooperación sea adecuadamente reconocida y compensada. Las víctimas que colaboren con las autoridades deben recibir desde el primer momento todas las garantías y el apoyo jurídico que necesiten.

2.5. El Comité Económico y Social Europeo desea que se alcancen dos objetivos: el primero es que se logre realmente la cooperación de las víctimas, para que sea eficaz la lucha contra las organizaciones criminales que trafican y tratan con personas; y el segundo es que la oferta que se realiza a las víctimas a cambio del riesgo que asumen por su colaboración sea la adecuada para que puedan salir de las redes de la dependencia y de la explotación. Las autoridades deben garantizar su protección.

2.6. Los contenidos de la propuesta de Directiva suponen un paso adelante que el Comité valora de manera positiva. Sin embargo, proponemos algunas modificaciones para mejorar su eficacia.

2.6.1. El permiso de residencia que se propone otorgar a las víctimas que colaboren con las autoridades tiene una duración corta. Es insuficiente un permiso de seis meses. Por el contrario, entendemos que el permiso tiene que ser de un año de duración y será renovable. De esa manera se hace una oferta atractiva y justa para que las víctimas opten por la colaboración que se les solicita.

2.6.2. En la propuesta de Directiva se habla de víctimas de la ayuda a la inmigración ilegal refiriéndose sólo a quienes han sufrido algún perjuicio como la puesta en peligro de su persona o un ataque a su integridad física, y sólo estas personas pueden beneficiarse de la colaboración con las autoridades. Entendemos que si el objetivo principal es la lucha contra las organizaciones criminales, debe buscarse también la colaboración de personas que han estado en manos de tales organizaciones aun cuando no hayan sufrido peligros o ataques a su integridad.

2.6.3. La directiva debe considerar la actuación ante los grupos de víctimas. En numerosas ocasiones las víctimas forman parte de un grupo que sufre la misma situación. Cuando una persona del grupo entra en contacto con las autoridades y comienza el proceso de colaboración, probablemente requiera un procedimiento muy discreto para evitar las sospechas de la red criminal. Pero en el momento oportuno del procedimiento, al resto de las víctimas del grupo se les debe facilitar también la posibilidad de colaborar con las autoridades en la denuncia de la red de delincuentes, y poder beneficiarse del permiso legal de residencia. Esto puede resultar muy conveniente en algunos casos para asegurar la eficacia de la acción policial y judicial.

2.7. El papel de las organizaciones sociales está escasamente considerado en la propuesta de Directiva, cuando, en opinión del Comité, puede ser de enorme importancia. Se debe permitir que el inicio del procedimiento de colaboración con las autoridades pueda ser promovido por una organización social que esté apoyando a la víctima y que la organización social tenga participación en todo el procedimiento posterior, tanto en el proceso de colaboración con la justicia como en el procedimiento de concesión del permiso de residencia y de su renovación. Las organizaciones sociales facilitarán la asistencia jurídica a las víctimas, así como las ayudas sociales que sean necesarias de forma complementaria a las ayudas públicas por parte de las autoridades.

2.7.1. Debido a que en numerosas ocasiones las redes de delincuentes que tratan, trafican y explotan a seres humanos, son transnacionales; las redes internacionales de las organizaciones sociales desempeñan una importantísima labor de ayuda a las víctimas. Estas organizaciones deben ser apoyadas por las autoridades nacionales y europeas.

2.8. La propuesta de Directiva habla de víctimas de la ayuda a la inmigración ilegal y la trata de personas, sin desarrollar de forma explícita los casos a los que se refiere la situación de trata de personas. No obstante, dice textualmente que la trata de seres humanos cubre las infracciones definidas en los artículos 1, 2 y 3 de la Decisión marco del Consejo sobre la que se alcanzó acuerdo político en el Consejo celebrado los días 27 y 28 de septiembre de 2001(1). El artículo 1 de dicha Decisión marco dice que se considera trata de seres humanos tanto la explotación sexual como la explotación laboral, y que se refiere a las "prácticas similares a la esclavitud o la servidumbre".

2.9. Por lo tanto, las víctimas de explotación laboral están también protegidas por esta propuesta de Directiva y podrán obtener la residencia por colaborar con las autoridades en casos extremos. Sin embargo, en opinión del Comité, debe explicitarse más el significado de explotación laboral. El Comité estima que no debe confundirse con "empleo ilegal", ya que pueden darse muchos casos en los que los empresarios emplean a trabajadores en situación irregular porque no tienen otra opción, pero ello no viene acompañado de condiciones laborales de explotación. La explotación laboral se produce cuando las condiciones laborales mantienen una desproporción considerable con las condiciones laborales habituales vulnerando las leyes y normas laborales establecidas. El no respetar totalmente las condiciones habituales no es suficiente.

2.10. Las policías deben de disponer de servicios especializados para la atención a las víctimas de estos delitos, con el fin de mejorar la confianza y la colaboración de las víctimas. La experiencia de estos servicios en algunos Estados miembros resulta muy positiva.

3. Observaciones concretas

3.1. Artículo 8.1

Al referirse al período de reflexión de 30 días que se concede a la víctima a la que se ofrece cooperar con las autoridades, debería tenerse en cuenta la posibilidad de que tal cooperación se esté planteando desde una organización social. Para ello el Comité propone modificar el art. 8.1. En tal caso, la víctima o víctimas deben beneficiarse igualmente del período de reflexión, así como de la asistencia y cuidados que a él se atribuyen, desde el momento en que la organización plantea la propuesta de colaboración con las autoridades (es decir, antes incluso de que las víctimas hayan entrado en contacto con las autoridades).

3.2. Artículo 8.4

La exigencia de que la persona haya roto los contactos con los autores de las figuras delictivas debe considerarse de manera flexible, ya que muchas veces la ruptura de la relación será progresiva. Sin embargo, el apoyo a la víctima deberá producirse siempre desde el primer momento del inicio de su colaboración.

3.3. Artículo 10.1

3.3.1. En el apartado a) del art. 10.1, es más adecuado utilizar el término oportunidad en lugar de necesidad de la presencia de la víctima.

3.3.2. Respecto al apartado c) del art. 10.1, en consecuencia con el párrafo 3.2, la autoridad actuará con flexibilidad, favoreciendo siempre el interés de la víctima que se encuentra en proceso de colaboración. La redacción actual de este artículo puede limitar las garantías de las víctimas.

3.3.3. La autoridad actuará en todo momento de tal manera que los derechos y la seguridad de la víctima esté por encima de las demás consideraciones.

3.4. Artículo 10.3

En este y otros apartados en los que se hace referencia al permiso de seis meses, debe modificarse, en opinión del Comité, señalando que el permiso de residencia temporal será de un año. Para su renovación se tendrán en cuenta dos posibilidades: que se mantengan las condiciones iniciales de cooperación con la justicia, o que se cuente con los requisitos que se exigen para la renovación de un permiso ordinario de residencia (en cualquiera de las modalidades por las que éste se concede: para trabajo por cuenta propia, para trabajo por cuenta ajena, etc.).

3.5. Artículo 10.4

Cuando la víctima que presta colaboración con las autoridades está acompañada por miembros de su familia, la residencia debe serles otorgada también a ellos. Por tanto, no nos parece adecuada la redacción de este apartado que deja en manos de los Estados la posibilidad de concederles la residencia a título humanitario.

3.6. Artículo 14. a)

A las víctimas menores de edad se les aplicarán siempre las condiciones más favorables, de acuerdo con los tratados internacionales. La protección del menor está por encima de cualquier otra consideración. En este apartado deben establecerse facultades amplias a las organizaciones sociales en el proceso del menor que colabora con las autoridades, para definir las condiciones de la colaboración. Por otra parte, la colaboración sólo puede ser explícita cuando el menor es suficientemente maduro para ello.

3.7. Artículo 14. b)

El Comité comparte la propuesta de la Directiva cuando dice que los Estados concederán a los menores el acceso al sistema educativo en las mismas condiciones que a los nacionales. En consecuencia con ello, se debe eliminar la segunda parte del párrafo en el que se permite a los Estados limitar el acceso a la educación tan solo en el sistema público.

3.8. Artículo 14. c)

Cuando se trata de menores no acompañados, lo que debe establecerse en primer lugar es la tutela de los poderes públicos sobre el menor. A partir de ahí se desarrollarán los aspectos relacionados con su representación jurídica y su cooperación con la justicia.

3.9. Artículo 15

Debe quedar claro que para todas las víctimas, el retorno es siempre una opción voluntaria. Cuando se trata de un menor se ha de asegurar la madurez necesaria para manifestar su voluntad.

3.10. Artículo 16.1

De acuerdo con lo que hemos señalado en el punto 3.4 de este dictamen, este artículo deberá contemplar la posibilidad de que el permiso de residencia se renueve por causas distintas a las de su concesión inicial, concretamente cuando se cumplan las condiciones requeridas para la renovación de los permisos de residencia que las leyes contemplen en cada Estado miembro.

3.11. Artículo 16.2

Los Estados miembros concederán los permisos de residencia de forma favorable para la víctima una vez finalizado su proceso de cooperación. En coherencia con lo anterior, entendemos que la aplicación del Derecho común relativo a los extranjeros que en este apartado se señala, debe hacerse también en la propia renovación del permiso, sin que sea necesaria la solicitud de un nuevo permiso.

Bruselas, 29 de mayo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Artículo 2.c).