OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

3.1. Todos los años el Tribunal analiza en este capítulo una serie de aspectos relacionados con el rendimiento de la gestión: los resultados logrados por el presupuesto de la UE, que es ejecutado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros (1). Este año, el Tribunal se ha centrado específicamente en: i) el marco de información sobre rendimiento aplicado por la Comisión, ii) los resultados significativos derivados de los informes especiales del Tribunal de 2016 sobre rendimiento, iii) la aplicación por la Comisión de las recomendaciones del Tribunal que figuran en una selección de informes especiales anteriores.

PARTE 1 — ELABORACIÓN DE INFORMES DE RENDIMIENTO: ¿CÓMO SE COMPARA EL ENFOQUE DE LA COMISIÓN CON LA BUENA PRÁCTICA?

3.2. La mayoría de las entidades grandes y complejas cuentan con procedimientos para medir el rendimiento e informar sobre él con el fin de dar una indicación del éxito de las actividades y poner de relieve los aspectos que deben mejorar. En los apartados 3.3 a 3.12, el Tribunal da una visión global del marco de información sobre rendimiento, y en los apartados 3.13 a 3.51 lo compara con las normas y buenas prácticas aplicadas en otras entidades.

Sección 1 — El marco de información sobre rendimiento

3.3. La Comisión ha introducido varios cambios en este ámbito en los últimos años, en particular encabezando la iniciativa «Un presupuesto centrado en los resultados» (BFOR) (2). La elaboración de informes de rendimiento está en el centro de la iniciativa, que tiene como objetivo encontrar formas de mejorar la apertura, puntualidad y eficiencia de la comunicación de los resultados del presupuesto de la UE. 3.3. La ejecución del presupuesto de la UE y la correspondiente elaboración de informes se han visto reforzadas en el actual marco financiero plurianual (MFP). Desde que se lanzó la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión ha mejorado y racionalizado de forma significativa la elaboración de sus informes de rendimiento. Por ejemplo, por primera vez en 2016, la Comisión elaboró un paquete integrado de información financiera que proporciona datos pormenorizados sobre los ingresos, los gastos, la gestión y la ejecución del presupuesto de la UE de conformidad con las mejores prácticas en el ámbito de la transparencia y la rendición de cuentas.

3.4. El recuadro 3.1 expone una visión global del marco de información sobre rendimiento que refleja la distinción que hace la Comisión entre su propio rendimiento y el del presupuesto de la UE. En esta sección, el Tribunal describe los principales informes mostrados en el recuadro. 3.4. Para todos sus servicios, la elaboración de informes sobre la ejecución del presupuesto de la UE engloba dos informes principales: las fichas de programa y el informe anual de gestión y rendimiento. Las fichas de programa que acompañan al proyecto de presupuesto constituyen el instrumento a través del que la Comisión justifica las asignaciones de recursos financieros a la autoridad presupuestaria y que le permite tener en cuenta la información sobre el rendimiento. El informe anual de gestión y rendimiento proporciona a las autoridades responsables de aprobar la gestión presupuestaria un resumen de máximo nivel sobre cómo el presupuesto de la UE ha respaldado las prioridades políticas de la Unión Europea y sobre los resultados obtenidos con el presupuesto de la UE, así como los informes sobre la gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión.

Recuadro 3.1 – El marco de información sobre rendimiento aplicado por la Comisión Fuente: TCE a partir de información de la Comisión.

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A. Fichas de programa

3.5. El Reglamento Financiero exige que la Comisión prepare «fichas de programa» (3) para justificar la financiación solicitada para programas de la UE en el proyecto de presupuesto. Para cada programa, la ficha incluye información actualizada sobre la ejecución, junto con información financiera y de rendimiento de importancia fundamental (4), utilizando indicadores que se aplicarán en todo el marco financiero plurianual septenal (véase el recuadro 3.2 ). Este enfoque permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta el rendimiento durante el procedimiento presupuestario. 3.5. El recuadro se refiere a las fichas de programa de 2017 publicadas en junio de 2016. Estas incluyen más de 700 indicadores utilizados para vigilar el rendimiento de los programas a lo largo de su ciclo de vida. Por lo tanto, todavía no existían datos disponibles para algunos indicadores. En las fichas de programa de 2018 ( 5 ) existen datos disponibles con relación a más del 80 % de los indicadores, lo cual supone un incremento de más del 20 % con respecto al año anterior. Los datos de rendimiento continuarán aumentando a medida que se apliquen los programas cofinanciados con el presupuesto de la UE.

Recuadro 3.2 - Fichas de programa de 2017: objetivos e indicadores Número de objetivos generales Número de objetivos específicos Número de indicadores utilizados Indicadores eliminados por falta de datos Presupuesto de pagos de 2016 (miles de millones de euros) Número de indicadores por miles de millones de euros Rúbrica 1a — Competitividad para el crecimiento y el empleo 25 90 154 93 17,4 14 Rúbrica 1b — Cohesión económica, social y territorial 3 21 8 76 48,8 2 Rúbrica 2 — Crecimiento sostenible: recursos naturales 6 28 29 69 55,1 2 Rúbrica 3 — Seguridad y ciudadanía 13 48 148 28 3,0 59 Rúbrica 4 — Una Europa global 14 44 97 5 10,2 10 Instrumentos especiales 0 2 2 0 0,4 5 TOTAL GENERAL 61 233 438 271 134,9 5 294 objetivos 709 indicadores Fuente: TCE, sobre la base del «Proyecto de presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2017 — Fichas de programa para los gastos operativos» [COM(2016) 300 — junio de 2016].

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B. Informes sectoriales

3.6. En algunos ámbitos de gasto, el TFUE, el Reglamento Financiero o las normas sectoriales exigen que la Comisión elabore informes sectoriales. Puesto que el objetivo, la estructura y el contenido de estos informes varían en función de los distintos requisitos, también varía la atención prestada a los aspectos de rendimiento. Algunos informes sectoriales proporcionan información amplia y cuantificada sobre dichos aspectos, mientras que la Comisión hace un seguimiento de algunos datos sectoriales en línea sobre rendimiento y actualiza con frecuencia la información.

C. Planes estratégicos, planes de gestión e informes anuales de actividad

3.7. Las direcciones generales (DG) de la Comisión han preparado «planes estratégicos» plurianuales (2016-2020), que establecen objetivos que marcan la dirección a medio plazo de las actividades operativas. En los «planes de gestión», las DG desglosan su estrategia y objetivos plurianuales en realizaciones, acciones e intervenciones anuales. El informe anual de actividad (IAA) de cada DG contiene los resultados en relación con los objetivos establecidos y una evaluación del grado en que el gasto operativo ha contribuido a los logros políticos (6). Los IAA incluyen igualmente información financiera y sobre la gestión, como los resultados de las comprobaciones de la legalidad y regularidad.

D. Evaluaciones

3.8. En sus Directrices para la mejora de la legislación (7), la Comisión define la evaluación como un juicio basado en pruebas del grado en que una inversión: — es eficaz y eficiente, — es pertinente teniendo en cuentas las necesidades y sus objetivos, — es coherente a nivel interno y con otras intervenciones políticas de la UE, — está generando valor añadido europeo.

3.9. Las Directrices para la mejora de la legislación comprometen a la Comisión a evaluar, de manera proporcionada, todas las actividades de la UE, impliquen o no la realización de gastos, destinadas a tener un impacto social o económico. Cada DG es responsable de evaluar sus propias actividades. Las evaluaciones pueden centralizarse completamente en una unidad transversal, delegarse plenamente a unidades operativas o, en un modelo híbrido, descentralizarse a efectos de gestión operativa pero estar respaldadas por una unidad de evaluación central.

3.10. Hasta finales de 2015, la Comisión mantenía una base de datos de evaluaciones (8) con registros de casi 1 600 evaluaciones llevadas a cabo entre 1999 y 2015, un promedio de 100 al año (véase el recuadro 3.3 ). El coste total de las evaluaciones en 2016 ascendió a más de 60 millones de euros [210 millones de euros si se incluyen los estudios (9)]. Desde entonces, la Comisión ha interrumpido la base de datos de evaluaciones e introducido una «base de datos de estudios». Según la Comisión, el principal fin de esta última es permitir compartir las constataciones de evaluación entre las distintas instituciones de la UE, mientras que la plataforma pública para compartir todas las evaluaciones y la información de estudio es la EU Bookshop.

Recuadro 3.3 - Número de evaluaciones realizadas en la Comisión entre 2000 y 2015 (línea de media móvil trienal y cifras anuales) Fuente: Base de datos de evaluaciones de la Comisión (2000-2015).

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E. Informe anual de gestión y rendimiento

3.11. El informe anual de gestión y rendimiento constituye una respuesta a los requisitos previstos en el artículo 318 del TFUE (para una evaluación basada en resultados de las finanzas de la UE) y el artículo 66, apartado 9, del Reglamento Financiero (para un resumen de los informes anuales de actividad). Mediante la combinación de dos informes anteriormente separados, la Comisión pretendía producir un único documento dirigido a la autoridad de aprobación de la gestión que abarque la gestión del presupuesto de la UE y su evaluación de los resultados obtenidos. 3.11. Al publicar el informe anual de gestión y rendimiento de 2015, la Comisión ha continuado mejorando y simplificando la elaboración de informes del presupuesto de la UE. El informe anual de gestión y rendimiento de 2016 constituye un avance adicional en este sentido.

F. Otros informes con información sobre el rendimiento

3.12. Hay otros informes de la Comisión, tanto periódicos como ocasionales, que incluyen información sobre los objetivos e indicadores de rendimiento, así como los beneficios o logros de los proyectos.

i) El informe general anual sobre las actividades de la Unión Europea (10), publicado en marzo, da detalles de los principales acontecimientos, iniciativas y decisiones del año anterior agrupados según las diez prioridades de la Comisión.

ii) El informe financiero anual sobre el presupuesto de la UE (11), publicado en julio como parte del paquete integrado de información financiera de la Comisión, se ocupa de la gestión presupuestaria del año anterior.

iii) «The Juncker Commission two years on» (12) (La Comisión Juncker: dos años ya) fue un conjunto de presentaciones publicadas en noviembre de 2016 para ofrecer una visión global de los avances logrados en las diez prioridades de la Comisión desde su entrada en funciones.

iv) El discurso anual del Presidente sobre el Estado de la Unión (13) ante el Parlamento Europeo en septiembre, para el que se publicaron documentos de apoyo.

v) La herramienta web de resultados de la UE (14), una recopilación en línea de proyectos financiados por la UE, cada uno con una declaración de resultados y, a veces, datos numéricos.

Sección 2 — Comparación con buenas prácticas de elaboración de informes de rendimiento en otras entidades

A. Introducción

3.13. Para determinar buenas prácticas de elaboración de informes de rendimiento, el Tribunal:

i) consultó las normas internacionales pertinentes, como la Guía de Práctica Recomendada 3 del IPSASB — Presentación de Información sobre el Rendimiento de los Servicios (15),

ii) celebró una encuesta sobre la elaboración de informes de rendimiento; además de una respuesta exhaustiva de la Comisión, el Tribunal examinó diecisiete respuestas de Estados miembros de la UE, otros Gobiernos nacionales y otras organizaciones internacionales,

iii) analizó información de dominio público sobre rendimiento correspondiente a una selección de 14 Gobiernos y organizaciones internacionales (16),

iv) examinó los informes de evaluación publicados por la Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones Multilaterales (MOPAN) (17) entre 2011 y 2016; estos siempre incluían elementos de elaboración de informes de rendimiento de las organizaciones.

3.14. Aunque existen importantes diferencias entre la UE y otras organizaciones internacionales y los Gobiernos, estos últimos tienen que cumplir además requisitos legales y están sujetos a limitaciones operativas específicas. Otras organizaciones internacionales no están menos expuestas a complicaciones a la hora de establecer un vínculo entre sus acciones e impacto último/rendimiento. El Tribunal determinó seis ámbitos (B a G más abajo) en los que las buenas prácticas que observó podrían ayudar a la Comisión a seguir desarrollando su elaboración de informes de rendimiento. 3.14. Como parte de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión ha puesto en marcha un diálogo sobre los marcos de rendimiento con expertos relevantes de las administraciones nacionales y de otras organizaciones internacionales, incluida la OCDE, a fin de recopilar lecciones extraídas e identificar buenas prácticas. También han participado en este diálogo los representantes del Parlamento Europeo y del Consejo, que ha abarcado gran variedad de cuestiones, como el rendimiento, la evaluación y el valor añadido europeo. Las conversaciones han permitido aclarar que el marco de rendimiento debería desarrollarse de forma gradual y que no puede basarse en el planteamiento de un único modelo válido para todo. La Comisión mantiene este diálogo con expertos y partes interesadas y tendrá en cuenta los resultados a la hora de elaborar el marco de rendimiento del próximo MFP.

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B. Margen de mejora del marco de rendimiento

a) La Comisión utiliza dos conjuntos de objetivos e indicadores para medir el rendimiento, respectivamente, de sus servicios y programas de gasto

Buenas prácticas

3.15. En Australia, los departamentos ministeriales elaboran tres documentos básicos en el contexto del marco de rendimiento: declaraciones presupuestarias de cartera que cuantifican los presupuestos de los programas, planes institucionales que establecen los fines y las actividades de las entidades públicas, e informes anuales con observaciones sobre los resultados. Las entidades deben garantizar la coherencia (una «lectura fácil») entre estos documentos (18). Los criterios de rendimiento en cada documento deben comunicarse conjuntamente en una declaración única anual de rendimiento (que figura en los informes anuales al final del ejercicio financiero).

3.16. En Francia, los presupuestos del Estado se subdividen en «misiones». Cada una de las treinta y una misiones del presupuesto comprende varios programas (118 en 2017). Cada programa tiene una estrategia, objetivos e indicadores de rendimiento cuantificados, y los indicadores más importantes también se definen como indicadores de misión. El uso de indicadores idénticos garantiza la coherencia entre misiones y programas. Los indicadores abarcan tanto el rendimiento de los programas como el rendimiento de los departamentos ministeriales.

3.17. En Canadá, todas las organizaciones federales que reciben créditos presupuestarios deben planificar y gestionar sus operaciones e informar sobre su rendimiento en relación con un conjunto de dieciséis esferas de resultados a nivel de Gobierno. Este marco establece una relación clara y sencilla entre las asignaciones financieras, las actividades de los programas y los resultados nacionales.

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Situación en la Comisión

3.18. Antes del inicio del MFP 2014-2020, la Comisión ordenó a sus servicios que «perfeccionaran el marco de rendimiento» (19) y, para lograrlo, estableció como norma interna (20) que los nuevos objetivos e indicadores de programas debían figurar claramente en las fichas de programa, los planes de gestión y los IAA. Esto se hizo por primera vez en 2014, permitiendo a la Comisión presentar un discurso sobre rendimiento coherente: las metas para las que se asignaron fondos en el presupuesto se convirtieron en parte del proceso de planificación en el plan de gestión de la DG correspondiente y los resultados se comunicaron en su IAA. 3.18. El trabajo del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión también aporta valor añadido adicional y control a los marcos de rendimiento y sistemas de medición de la Comisión y de las distintas Direcciones Generales.

3.19. Sin embargo, desde 2016, la Comisión ya no aplica este método y, en su lugar, ha creado un nuevo documento de planificación, el plan estratégico a cinco años, en el que se espera que las DG fijen nuevos objetivos organizativos e indicadores en consonancia con las prioridades de la Comisión pero distintos de los objetivos e indicadores que ya existen para los programas. Los IAA ahora informan sobre el marco de rendimiento establecido en los planes estratégicos y de gestión y deben remitirse a las fichas de los programas para indicar los resultados de estos. Sin embargo, de los seis IAA de 2016 que examinó el Tribunal, solo uno contenía referencias al rendimiento comunicado en las fichas de programa. Ello impide comparar distintos tipos de documentos de rendimiento y no refleja el hecho de que la Comisión es, en última instancia, responsable de ejecutar el presupuesto por lo que respecta a los principios de buena gestión financiera. 3.19. En su Informe Anual de 2015, el TCE observó que muchos de los objetivos incluidos en los planes de gestión de la Comisión no tenían un nivel adecuado de rendición de cuentas. Desde entonces la Comisión ha revisado su ciclo de planificación y programación estratégica. El objetivo era proporcionar un marco más claro para la rendición de cuentas de la Comisión y de las Direcciones Generales y mejorar los documentos de planificación y centrarlos más en las prioridades de la Comisión y las competencias de cada Dirección General. Actualmente los objetivos e indicadores seleccionados para los planes estratégicos se adaptan a sus competencias específicas y reflejan el hecho de que las responsabilidades de los departamentos de la Comisión van más allá de la ejecución del presupuesto y la gestión del programa. Por este motivo ya no es necesario adaptar los objetivos y los indicadores del marco de rendimiento de los servicios de la Comisión con los definidos en los fundamentos jurídicos de los programas. No obstante, se invita a los servicios de la Comisión a que se refieran a las fichas de programa cuando describan sus actividades relacionadas con los programas. Esto contribuye a limitar la duplicidad de información y a garantizar la coherencia de los datos, lo cual se verá reforzado en el futuro. La Comisión considera que su responsabilidad de aplicar el presupuesto está clara. En su informe anual de actividad, cada director general firma una declaración de fiabilidad en la que manifiesta que los recursos se han destinado al uso previsto y de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y que las transacciones subyacentes son legales y regulares. A nivel institucional, el Colegio de Comisarios asume la responsabilidad política general de la gestión del presupuesto de la UE al adoptar cada año el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

3.20. La Comisión aplica un desglose diferente para el gasto y el rendimiento. Los IAA informan sobre los pagos anuales de las DG por tipo de actividad/programa de gasto, pero en el caso del rendimiento lo hacen por consecución de objetivos generales y específicos sin indicar el gasto correspondiente. Como consecuencia, no es posible estimar cuánto se empleó en intentar alcanzar los objetivos fijados. El informe anual de gestión y rendimiento también incluye información sobre el gasto relativa al rendimiento de los programas desglosada por objetivos generales y específicos. 3.20. La Comisión considera que su estructura para elaborar los informes anuales de actividades es adecuada a su contexto institucional y organizativo. Los objetivos generales y específicos no solo comprenden la gestión de los programas de gasto, sino también las actividades no relativas al gasto (como la elaboración de políticas o las actividades reguladoras).

b) La Comisión tiene un gran número de objetivos e indicadores

Buenas prácticas

3.21. En 2016, la OCDE llevó a cabo una encuesta sobre planificación presupuestaria basada en los resultados en los países de la OCDE y en la Comisión. El gráfico del recuadro 3.4 compara la existencia, el uso y las consecuencias (21) de los marcos de rendimiento en las distintas jurisdicciones. La OCDE consideró que el marco de rendimiento de la Comisión era el más extenso, lo que puede explicarse en parte por el volumen de requisitos legales en la UE. Sin embargo, el gráfico de la OCDE indica que el uso y las consecuencias del marco para la toma de decisiones no reflejan este nivel más elevado de especificación. 3.21. El marco de rendimiento del presupuesto de la UE ha sido desarrollado tanto para cumplir los requisitos legales como para responder a las demandas de las partes interesadas y a las propias necesidades de la Comisión. La Comisión emplea la información relativa al rendimiento sobre los programas de gasto a) para vigilar el avance de los programas; b) con fines de rendición de cuentas y transparencia; c) para la toma de decisiones informadas sobre la gestión de un programa; d) a fin de justificar o proponer a las autoridades presupuestarias un ajuste de la asignación de fondos; y e) con el propósito de desarrollar propuestas destinadas a introducir cambios en el fundamento jurídico o en futuros programas. No obstante, la Comisión señala que, pese a que la información relativa al rendimiento se tiene en cuenta durante todos los procedimientos presupuestarios, no es el único factor que condiciona las decisiones relativas al presupuesto.

Recuadro 3.4 - Resultados de la encuesta sobre planificación presupuestaria basada en los resultados de la OCDE de 2016 Fuente: Presentación de la OCDE en la 12.a reunión anual de altos responsables de presupuestos de la OCDE, red de rendimiento y resultados, 25 de noviembre de 2016.

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3.22. Algunos países han reducido progresivamente la complejidad de su marco de rendimiento y el número de objetivos e indicadores.

i) En agosto de 2001, el Parlamento francés aprobó una ley (22) que establecía nuevas normas para elaborar y ejecutar los presupuestos del Estado, lo que entre 2014 y 2017 conllevó una reducción por parte del Ministerio de Economía y Finanzas del número de objetivos e indicadores un 20 % y un 24 % respectivamente.

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ii) En 2012 y 2013, los Países Bajos implantaron una reforma sobre «planificación presupuestaria responsable» que establecía condiciones más estrictas para el uso por parte del Gobierno de información sobre políticas (indicadores de rendimiento y textos que explican objetivos políticos). El número de indicadores de rendimiento en los documentos presupuestarios se redujo a la mitad.

Situación en la Comisión

3.23. Las fichas de programa para el proyecto de presupuesto general de 2017 de la UE contienen 294 objetivos y 709 indicadores (véase el recuadro 3.2 ) y se concentran especialmente en las rúbricas del MFP 1a, 3 y 4. A través de la iniciativa BFOR, la Comisión está revisando actualmente sus indicadores para aportar información para la próxima generación de programas de gasto. El recuadro 3.5 ilustra los avances a los que podría aspirar la Comisión, aunque deben tenerse en cuenta determinados factores específicos de la institución. 3.23. En los fundamentos jurídicos de los programas para 2014-2020 se incluyen más de 700 indicadores a fin de contribuir a vigilar su rendimiento a lo largo de su ciclo de vida. Estos son resultado del proceso legislativo y por lo tanto reflejan las expectativas de los colegisladores en lo referente al tipo y al nivel de detalle de la información necesaria para hacer un seguimiento del rendimiento. Informar sobre estos indicadores en las fichas de programa permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta la información sobre el rendimiento durante el proceso presupuestario. Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión está revisando los indicadores para los programas de gasto tal como establece el fundamento jurídico con el fin de extraer lecciones para elaborar los programas de gasto de la próxima generación. La comparación hecha por el TCE no tiene en cuenta factores contextuales clave como son el número y la naturaleza de las intervenciones, los ámbitos de la política que se abordan ni el modo de aplicación, ni tampoco mide la calidad ni la relevancia de los indicadores. La Comisión observa asimismo que el número de objetivos e indicadores empleados en los planes estratégicos de los servicios de la Comisión se ha visto reducido de forma significativa con la reciente reforma. El número de objetivos generales se ha visto reducido de 84 a 11, el de los indicadores de impacto de 187 a 37, el de objetivos específicos de 426 a 386, y el de indicadores de resultados de 969 a 825.

Recuadro 3.5 - La UE tiene más objetivos e indicadores (por miles de millones de euros) que Francia o los Países Bajos Objetivos Indicadores por miles de millones de euros por miles de millones de euros Francia — Gastos netos de los Presupuestos Generales del Estado 1,0 2,0 Países Bajos — Presupuestos del Estado 0,6 2,5 UE — Créditos de pago 2,0 5,0 Fuente: TCE, a partir de información sobre los presupuestos nacionales y de la UE.

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C. Los informes de rendimiento no son exhaustivos

a) Los informes de rendimiento no están bien equilibrados, puesto que proporcionan información escasa sobre las dificultades y los fallos registrados

Buenas prácticas

3.24. Otros Gobiernos y organizaciones internacionales han adoptado medidas para garantizar informes de rendimiento equilibrados como recomiendan las normas internacionales (23).

i) En los Estados Unidos, los informes anuales de rendimiento deben dar una idea clara de los resultados de rendimiento, mostrar las tendencias en el tiempo, enlazar la fuente de la información sobre rendimiento y analizar los avances y deficiencias.

ii) La «evaluación de fin de bienio» de la OMS para 2014-2015 incluía una sinopsis de los principales logros y dificultades para cada esfera programática (24). En el prólogo del principal informe de rendimiento correspondiente a 2014-2015 (25) de la OMS, la directora general manifestó que «tanto los fracasos como los logros se presentan sin ambages». En consonancia con esta manifestación, el texto describió sistemáticamente las dificultades registradas junto con los resultados obtenidos.

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iii) El Banco Mundial evaluó (26) la adecuación de su seguimiento y evaluación para contribuir a las actividades en curso encaminadas a mejorar su eficacia y fomentar una cultura de desarrollo de soluciones y toma de decisiones con base empírica. Fueron detectadas importantes deficiencias en el diseño y uso de sus sistemas.

iv) La evaluación 2015-2016 del Banco Interamericano de Desarrollo realizada por la MOPAN (27) señaló la existencia de una nueva sección en el Panorama de la Efectividad en el Desarrollo del Banco llamada «¿cómo aprender de nuestras fallas?».

Situación en la Comisión

3.25. Aunque las instrucciones sobre IAA de 2016 (28) no mencionan explícitamente el principio de elaboración de informes equilibrados, sí afirman que el resumen reúne, con una perspectiva realista, los principales mensajes relativos a los logros políticos y las conclusiones sobre la gestión financiera y el control interno. 3.25. El principio de elaboración de informes equilibrados se explica de forma más pormenorizada en la plantilla del informe anual de actividad de 2016 adjunta a las instrucciones de los informes anuales de actividades de 2016 ( 29 )

3.26. Pese a lo anterior, los IAA que examinó el Tribunal contenían información escasa sobre las deficiencias de rendimiento y las dificultades relacionadas con los objetivos de las DG. También resulta difícil determinar estas deficiencias y dificultades porque no se reserva espacio específicamente para ellas en los IAA. 3.26. En la plantilla del informe anual de actividad de 2016 adjunta a los informes anuales de actividades de 2016 se solicita que las Direcciones Generales sean exhaustivas al informar sobre todos los objetivos, indicadores y resultados (incluidos aquellos cuyos resultados muestran importantes desvíos con respecto a los valores previstos establecidos) anunciados en sus planes estratégicos para 2016-2020 y sus planes de gestión para 2016.

3.27. Con el informe anual de gestión y rendimiento de 2015, la Comisión se propuso dar una idea exhaustiva del rendimiento basado en un presupuesto de la UE centrado en los resultados. Sin embargo, dicho informe no abarcó de manera exhaustiva el rendimiento y fue demasiado positivo, ya que las únicas deficiencias a la que hace referencia son los retrasos de ejecución. Asimismo, el informe: 3.27. El informe anual de gestión y rendimiento es un resumen de máximo nivel sobre cómo el presupuesto de la UE ha respaldado las prioridades políticas de la Unión Europea y sobre los resultados principales que se han obtenido con el presupuesto de la UE. Este no pretende ser un informe exhaustivo y detallado de la ejecución del presupuesto de la UE. El informe hace referencia a otros informes de rendimiento en los que puede encontrarse información más detallada sobre el rendimiento (evaluaciones, fichas de programa, informes anuales de actividades, etc.). El informe anual de gestión y rendimiento de 2015 se refiere a una serie de carencias y problemas que deben abordarse. La sección 1 del informe no se refiere solamente a los desafíos que afectan a la aplicación puntual de los programas, sino también a las limitaciones en la evaluación del rendimiento de los programas (por ejemplo, referencias a las evaluaciones sobre el programa de salud para el período 2007-2013 y los programas dentro de la rúbrica 4 que apuntan a limitaciones en la evaluación del rendimiento general de estos programas).

— proporcionó información escasa sobre los resultados de la Estrategia Europa 2020, cuando el Parlamento Europeo lo había pedido en su decisión de aprobación de la gestión de 2014, — El informe anual de gestión y rendimiento no es un informe específico sobre la Estrategia Europa 2020 (30). No obstante, el informe incluye un resumen de los avances realizados en los objetivos principales y los indicadores relevantes de la Estrategia Europa 2020 y abarca tanto el estado de aplicación de los programas para 2014-2020 como los resultados de los programas para 2007-2013 estructurados en torno a las prioridades de la Estrategia Europa 2020 de crecimiento inteligente, sostenible e integrador. La Comisión hace un seguimiento de la Estrategia Europa 2020 e informa sobre ella por medio del proceso del Semestre Europeo. La elaboración de informes detallados y exhaustivos sobre el rendimiento de los Estados miembros con respecto a sus objetivos nacionales dentro de la Estrategia Europa 2020 se incluye en los informes nacionales como parte del Semestre Europeo, así como en las actualizaciones anuales sobre los indicadores de dicha estrategia que publica Eurostat. Las fichas de programa también proporcionan un vínculo entre el gasto y la Estrategia Europa 2020. Estas muestran la contribución estimada de los programas a los objetivos principales (vínculo teórico) y a las prioridades de la Estrategia Europa 2020.

— no siempre explicaba claramente la influencia de los factores externos en los resultados, — El informe anual de gestión y rendimiento de 2015 describe el contexto de funcionamiento refiriéndose en la introducción a los principales desafíos políticos y económicos que se plantean en el año. En este se indica de forma clara que el presupuesto de la UE es tan solo un instrumento que se utiliza conjuntamente con otros (como son los presupuestos nacionales y otras herramientas políticas y normativas a nivel de la UE y de los Estados miembros) para obtener resultados políticos y que el 80 % del presupuesto de la UE se gasta conjuntamente con los Estados miembros. Dentro de la sección 1 del informe sobre rendimiento y resultados, se concluye que «… Hay límites en cuanto al grado en que los indicadores pueden reflejar una imagen precisa del rendimiento… Además, los factores contextuales influyen de manera significativa en los resultados finales, y los indicadores no pueden suprimirse o ajustarse respecto de estos factores» y que «el rendimiento es una responsabilidad compartida: la responsabilidad de cumplir los objetivos de la Estrategia Europa 2020, así como los objetivos de los marcos financieros se comparte en gran medida con los Estados miembros».

— se publicó demasiado tarde para analizarlo en el informe anual (31). — La fecha límite para la adopción del informe con arreglo al Reglamento financiero es el 15 de junio. La Comisión depende de los datos financieros de los Estados miembros relativos a los programas de gestión conjunta que se facilitan durante marzo. Por lo tanto, no es posible aprobar el informe mucho antes.

b) La escasa información sobre la calidad de los datos de rendimiento afecta a la transparencia

Buenas prácticas

3.28. En los Países Bajos, la medición y comunicación de indicadores está sujeta a fiscalización. Los informes ministeriales anuales contienen una sección obligatoria de comentarios y observaciones sobre la fiabilidad de la información relativa al rendimiento.

3.29. En los Estados Unidos, todos los organismos públicos publican un informe anual de rendimiento correspondiente al ejercicio presupuestario y un plan anual de rendimiento del ejercicio presupuestario n+2. Este documento describe cómo se garantizarán la precisión y fiabilidad de los datos utilizados para medir los avances en los objetivos de rendimiento.

3.30. En Australia, el informe sobre servicios del Gobierno de 2017 apoya el uso de datos imperfectos en aras de informes más exhaustivos (32). Para compensar esta deficiencia, todos los indicadores del informe contienen una evaluación de la comparabilidad y exhaustividad de las cifras subyacentes.

3.31. Otro aspecto de la calidad de los datos es su falta de desfase. Informes de evaluación recientes de la MOPAN han descrito tendencias interesantes en la información en tiempo real en la Alianza para las Vacunas, ONUSIDA y el Banco Mundial. La encuesta del Tribunal (33) reveló además que cerca de la mitad de los encuestados informan sobre el rendimiento con mayor frecuencia que una vez al año (véase el recuadro 3.6 ).

Recuadro 3.6 - Frecuencia de elaboración de informes para supervisar el rendimiento de forma continua Fuente: TCE, a partir de una encuesta sobre informes de rendimiento.

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Situación en la Comisión

3.32. Los documentos de rendimiento de la Comisión no incluyen sistemáticamente hoy en día una evaluación de la calidad de los datos utilizados; puede que revelen deficiencias en dicha calidad, pero no están obligados a hacerlo. Los informes de rendimiento identifican las fuentes de datos, pero no cuentan con una sección específica que divulgue cuestiones de precisión y fiabilidad de los datos. Según el kit de herramientas para la mejora de la legislación (34), puede pedirse a evaluadores externos que comenten sobre la calidad de los datos y formulen recomendaciones sobre cómo obtener mejores datos, pero no es la regla. 3.32. El marco de control interno establecido por cada uno de los servicios de la Comisión ha sido diseñado para proporcionar una garantía razonable con respecto a la fiabilidad de los informes financieros, entre otros aspectos. Cada Dirección General informa sobre este aspecto con arreglo a la parte 2 de su informe anual de actividad, y en la sección 2 del informe anual de gestión y rendimiento se resume e informa respecto de la evaluación realizada por las Direcciones Generales sobre el funcionamiento de los sistemas de control interno de los servicios de la Comisión. En lo que se refiere a las evaluaciones, la caja de herramientas para la mejora de la legislación estipula que los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión deben incluir al final de una evaluación un resumen claro de todas las insuficiencias que presentan los datos utilizados para respaldar las conclusiones, así como de la solidez de los resultados. Por otra parte, las Directrices para la mejora de la legislación estipulan que en los informes de la evaluación debe explicarse de forma clara cualquier limitación de las pruebas utilizadas y la metodología aplicada, sobre todo en lo referente a su capacidad para respaldar las conclusiones. Esta idea ser refuerza de forma adicional en la revisión de las Directrices para la mejora de la legislación/la caja de herramientas [SWD(2017) 350 final de 7 de julio de 2017].

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

D. Los informes de rendimiento son más bien narrativos y podrían hacer un mejor uso de ayudas visuales y de navegación

Buenas prácticas

3.33. A continuación se ilustran buenas prácticas de Australia, Francia y el Banco Mundial.

Recuadro 3.7 - Australia: los informes ministeriales deben incluir herramientas para ayudar a los lectores a navegar Fuente: Departamento de Servicios Sociales de Australia, Informe Anual 2015-2016 (35) (pp. 253 y 58) y Departamento de Educación y Formación, Informe Anual 2015-2016 (36) (pp. 225 y 238).

Recuadro 3.8 - Francia: El informe de resultados de los Presupuestos General del Estado utiliza imágenes más que texto Fuente: TCE, a partir del informe sobre el presupuesto general del Estado de 2015 © Direction du Budget, ministère de l'Action et des Comptes publics, Francia.

Recuadro 3.9 - Banco Mundial: El Informe Anual de 2016 utiliza numerosas herramientas para mejorar la accesibilidad Fuente: TCE, a partir del Informe Anual de 2016 del Banco Mundial. Banco Mundial, 2016. The World Bank Annual Report 2016. Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24985 License: CC BY 3.0 IGO.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Situación en la Comisión

3.34. La Comisión utiliza datos cuantitativos y cualitativos para presentar información sobre el rendimiento con una combinación de gráficos y descripciones narrativas. El recuadro 3.10 muestra que —en una selección de informes— aunque son comunes los diagramas, gráficos y cuadros, predomina la información textual. El kit de herramientas para la mejora de la legislación cuenta con una sección sobre el uso de ayudas visuales, pero solo se limita a tres tipos (árboles de problemas, árboles de objetivos y diagramas lógicos de intervención). No se tratan otras herramientas más generales para mejorar la presentación visual, como códigos de colores o infografías. 3.34. La Comisión reconoce la importancia de utilizar ayudas visuales en sus distintos informes de rendimiento y ha introducido mejoras en este ámbito. Por ejemplo, en la versión de 2015 del informe anual de gestión y rendimiento se utilizan recuadros para dar una mayor visibilidad a los principales mensajes y a los ejemplos, y facilitar la lectura del informe. La edición de 2016 del informe anual de gestión y rendimiento ha mejorado además la presentación mediante gráficos, diagramas e imágenes, incluido un resumen. Este y otros informes incluidos en el paquete integrado de información financiera van acompañados de fichas de una página que proporcionan un resumen de fácil acceso para el lector sobre información fundamental. Por otra parte, las instrucciones de los informes anuales de actividades invitan a las Direcciones Generales a emplear elementos visuales en los informes anuales de actividades que faciliten la lectura de dichos documentos. La caja de herramientas para la mejora de la legislación incluye una herramienta específica sobre ayudas visuales. Esta herramienta tiene por objeto plantear algunos ejemplos de instrumentos que se consideran especialmente relevantes para las intervenciones políticas a modo de concienciar a los servicios de la Comisión sobre el valor añadido de estas ayudas. De ninguna manera se pretende aglutinar todas las ayudas visuales existentes.

3.35. Casi nunca se utilizan ayudas a la navegación, por ejemplo glosarios, listas de abreviaturas e índices alfabéticos. La Comisión no ha adoptado la práctica de producir versiones en línea interactivas de informes de rendimiento fundamentales.

Recuadro 3.10 - Uso de ayudas visuales y de navegación en los informes de rendimiento de la Comisión Número de páginas Número de gráficos y diagramas Número de cuadros Código de colores Versión en línea interactiva Resumen visual de los mensajes principales Glosario Índice alfabético Informe anual de gestión y rendimiento 2015 58 8 2 No No No No No IAA 2015 de la DG ENER (sin anexos) 99 27 19 No No No No No IAA 2015 de la DG HOME (sin anexos) 64 6 18 No No No No No IAA 2015 de la DG MOVE (sin anexos) 123 13 23 No No No No No IAA 2015 de la DG TRADE (sin anexos) 38 3 5 No No No No No La UE en 2016 95 18 0 Sí No Sí No No Fuente: TCE, a partir de informes de la Comisión.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

E. La Comisión no demuestra que utilice sistemáticamente los resultados de la evaluación

a) No siempre se formulan recomendaciones

Buenas prácticas

3.36. Las evaluaciones de la UNESCO que examinó el Tribunal presentan recomendaciones junto con «opciones estratégicas para su estudio». Todas las recomendaciones siguen el mismo patrón: definen un objetivo y los medios para alcanzarlo, y acompañan una lista de sugerencias de aplicación prácticas.

3.37. Una reciente evaluación de la OMS (37) evalúa el alcance, la utilidad y el uso de una muestra de aproximadamente 15 000 publicaciones a lo largo de diez años. La evaluación formula seis recomendaciones estratégicas y presenta medidas específicas al lado del texto de cada recomendación para explicar lo que conllevan y promover el seguimiento.

Situación en la Comisión

3.38. Las Directrices para la mejora de la legislación no exigen que los evaluadores hagan recomendaciones dirigidas a la Comisión, si bien el Tribunal considera que esta debería ser la base para un buen sistema de seguimiento que incluyera planes de acción para corregir insuficiencias. La práctica de formular recomendaciones variaba entre las doce evaluaciones que examinó el Tribunal: — seis evaluaciones contenían recomendaciones y proponían medidas de aplicación, — cuatro evaluaciones contenían recomendaciones generales pero no proponían medidas concretas para mejorar la situación, — dos evaluaciones no contenían recomendaciones. 3.38. Las Directrices para la mejora de la legislación establecen que todos los documentos de trabajo de los servicios incluyen constataciones y conclusiones que constituyen la base de una posible actuación de seguimiento por parte de la Comisión. También incluyen requisitos relativos a la divulgación de las constataciones de la evaluación y la identificación de actuaciones de seguimiento adecuadas. Por lo general, en un informe formal al legislador se recogen actuaciones de seguimiento que están siendo consideradas por la Comisión.

3.39. La Comisión no ha confeccionado ni tampoco encargado un estudio sobre su uso de los resultados de evaluación desde 2005. 3.39. En el paquete para la mejora de la legislación de 2015 la Comisión se comprometió a evaluar el funcionamiento del sistema para finales de 2019. Actualmente se están iniciando las labores preparatorias de dicha evaluación.

b) La Comisión no demuestra que se haga un seguimiento sistemático de las recomendaciones de evaluación

Buenas prácticas

3.40. El Tribunal halló varias buenas prácticas en el seguimiento de evaluaciones y la manera de informar:

i) El Banco Mundial procede al seguimiento e informa de los avances en la aplicación de las recomendaciones de evaluación, incluidas las respuestas de la administración y planes de acción con indicadores, metas, plazos y entidades responsables, a través del registro de medidas de la administración (38). Esto permite extraer conclusiones agregadas respecto a la tipología y aplicación de las recomendaciones (39).

ii) Los organismos de las Naciones Unidas reaccionan a las recomendaciones de evaluación presentando respuestas de la administración y planes de acción programados en el tiempo que identifican a las unidades responsables.

iii) La política sobre resultados (40) de Canadá exige que los informes de evaluación contengan respuestas de la administración y planes de acción. Las tres evaluaciones que examinó el Tribunal las contenían y también designaban a los organismos responsables, fijaban una fecha límite y definían los productos previstos.

Situación en la Comisión

3.41. La Comisión no cuenta con un sistema institucional documentado para el seguimiento periódico de las evaluaciones. Desde 2015, las Directrices para la mejora de la legislación (41) exigen que se elabore para todas las evaluaciones un documento de trabajo de los servicios que resuma y presente los resultados finales del proceso de evaluación. La Comisión todavía no ha aplicado plenamente este nuevo requisito. 3.41. El seguimiento de las evaluaciones constituye una parte intrínseca del sistema para la mejora de la legislación en la Comisión, por el cual los resultados de la evaluación se aportan a las evaluaciones de impacto, que son documentos a disposición del público, así como a la programación anual y a la planificación de las actividades de la Comisión. En el marco del programa de trabajo de la Comisión, esta hace un seguimiento de los resultados de sus evaluaciones. En la planificación de su programa de trabajo, la Comisión revisa de forma sistemática los resultados de la evaluación y determina el seguimiento que se le hace. El seguimiento hecho a algunas de las constataciones de la evaluación también se recoge en el cuadro de indicadores REFIT que se actualiza anualmente y en los informes de la Comisión al legislador adjuntos a las evaluaciones.

3.42. Las Directrices para la mejora de la legislación especifican que los planes de gestión deben registrar las medidas adoptadas para dar seguimiento a las evaluaciones, independientemente de la forma que adopten (42). Sin embargo, no figura como requisito en las instrucciones pertinentes y, en la práctica, los planes de gestión de 2016 no establecían ninguna base para el seguimiento de estas medidas. Puesto que la Comisión no tiene una visión global de las conclusiones, recomendaciones o planes de acción resultantes de sus evaluaciones, ni hace un seguimiento de su aplicación a nivel institucional o en las DG, no puede informar a las partes interesadas sobre el impacto positivo de las evaluaciones. 3.42. Las instrucciones para los planes de gestión de 2018 incluirán una referencia explícita a la correspondiente sección de las Directrices para la mejora de la legislación. Los resultados de algunas de las evaluaciones y el seguimiento que se les ha hecho en el ciclo legislativo se presentan en el cuadro de indicadores REFIT. El alcance de REFIT se ha ampliado de forma considerable en 2017. Se invita las partes interesadas a que proporcionen sus comentarios relativos a los resultados de las evaluaciones y al seguimiento a través del portal Legislar mejor. En el futuro está previsto integrar por completo el cuadro de indicadores REFIT en este portal.

F. Los informes centrales sobre el rendimiento no incluyen una declaración ni datos sobre la calidad de la información de rendimiento

Buenas prácticas

3.43. Las declaraciones sobre rendimiento se dan en distintas formas y a distintos niveles de responsabilidad. En términos de alcance o nivel de responsabilidad, la práctica de algunos Gobiernos va más allá de las declaraciones presentadas en la Comisión:

i) El artículo 39 de la Ley de gobernanza pública, rendimiento y rendición de cuentas de Australia de 2013 (43) dispone que la autoridad responsable de una entidad de la Commonwealth debe elaborar declaraciones anuales sobre rendimiento.

ii) En los Estados Unidos, las declaraciones sobre rendimiento varían. El informe anual de rendimiento de 2015 y el plan anual de rendimiento de 2017 del Ministerio de Educación incluyen la declaración del Secretario de Educación de que, a su leal saber y entender, el proceso de verificación y validación de datos y las fuentes de datos utilizadas ofrecen, en la medida de lo posible, datos de rendimiento completos y fiables relativos a las metas y objetivos que figuran en su Plan Estratégico 2014-2018.

iii) En el Reino Unido, el informe de rendición de cuentas que forma parte de la Memoria y Cuentas Anuales presentadas por los ministerios incluye una declaración de las responsabilidades del contable, el cual confirma en el apartado pertinente que la memoria anual en su conjunto es imparcial, equilibrada y comprensible, y que asume una responsabilidad personal por la memoria y las cuentas anuales y los juicios necesarios para determinar que es imparcial, equilibrada y comprensible.

Situación en la Comisión

3.44. En cada IAA, el director general declara que la información que figura en el informe se facilita de buena fe y es conforme a su leal entender (44). Sin embargo, no queda claro en la declaración que esta garantía no se amplíe a la información sobre los resultados logrados (45). 3.44 y 3.45. Los principios generales de la cadena de rendición de cuentas se recogen en los tratados de la UE. Dentro de la Comisión, de acuerdo con el Libro Blanco sobre la gobernanza, se ha definido la cadena de rendición de cuentas con un papel destacado de los ordenadores delegados dentro de un sistema descentralizado que funciona bajo la responsabilidad política del Colegio de Comisarios que actúa como ordenador. Esto se aplica en especial a la organización de la gestión financiera. Al final del ciclo de elaboración de informes, el Colegio de Comisarios aprueba el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE y asume la responsabilidad política global de la gestión de dicho presupuesto basándose en las declaraciones anuales de los ordenadores delegados. Se incluye la declaración de la Comisión sobre la responsabilidad de la gestión del presupuesto de la UE a fin de dejar claro que esta es la responsable financiera última de la gestión del presupuesto de la UE, mientras que la responsabilidad de los resultados conseguidos en dicho presupuesto es compartida entre numerosos agentes, tanto del ámbito europeo como nacional. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 3.32.

3.45. Puesto que los IAA no incluyen una declaración sobre la calidad de los datos de rendimiento comunicados, en el informe anual de gestión y rendimiento se adopta un enfoque similar. Al aprobar este último, el Colegio de Comisarios asume una responsabilidad política general por la gestión del presupuesto de la UE (46) pero no por la información sobre «Rendimiento y resultados» (47).

G. La información sobre rendimiento proporcionada por la Comisión no es fácilmente accesible

Buenas prácticas

3.46. En los Países Bajos, el Ministerio de Finanzas tiene un único sitio web (48) que contiene todos los documentos presupuestarios oficiales del país con información sobre la planificación y consecución de resultados, enseñanzas extraídas de las evaluaciones y cambios importantes en las políticas. Los documentos se clasifican por tipo y año (y otras subcategorías pertinentes) para ayudar a la navegación e incluyen breves descripciones que dan una idea de su propósito y contenido.

3.47. El Gobierno de los Estados Unidos gestiona un sitio web (www.performance.gov) para informar a la ciudadanía de los avances de importantes organismos federales en sus objetivos individuales y comunes. Los resultados se presentan por organismo, objetivos, iniciativas de gestión y programas.

3.48. El Gobierno del Reino Unido hace un seguimiento del rendimiento de los departamentos ministeriales a través de una «plataforma de rendimiento» (https://www.gov.uk/performance). La plataforma forma parte del sitio web central del Gobierno, que incluye asimismo una base de datos de publicaciones oficiales (49). La base de datos cuenta con una interfaz de búsqueda intuitiva y varios filtros útiles (tipo de publicación, esfera política, ministerio, estado del documento oficial, localización en el mundo y fecha de publicación).

3.49. El Banco Mundial dispone de un centro (50) para localizar información sobre su rendimiento y los ámbitos del desarrollo en que trabaja. Para hacer los resultados más accesibles, se agrupan por categorías simples y se presentan a menudo como enlaces a gráficos de otros sitios web. La accesibilidad mejora además por la posibilidad que tienen los lectores de elegir el nivel de detalle deseado — véase por ejemplo el sitio de la Unidad Presidencial de Gestión del Cumplimiento (51).

Situación en la Comisión

3.50. No existe un sitio web central de rendimiento con información de todos los departamentos de la Comisión sobre cada ámbito del presupuesto de la UE. El sitio web «Publicaciones» (52) sirve de portal de acceso a varias fuentes de información, pero carece de un mapa para explicar lo que hay disponible, con qué fin y cómo encajar los distintos elementos. El sitio web también está incompleto: la lista de documentos estratégicos no incluye fichas de programa (véase el apartado 3.5) o informes sectoriales u otros informes de rendimiento. 3.50. Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados se ha desarrollado un sitio web específico de la UE para este fin. El sitio web es una base de datos que pretende convertirse en el único punto de acceso para todos los proyectos financiados por la UE —mediante gestión directa, indirecta y compartida—. A finales de mayo de 2017, esta base de datos albergaba aproximadamente 1 600 proyectos con financiación de la UE, tanto dentro como fuera de esta.

3.51. La EU Bookshop incluye, entre sus 110 000 títulos, estudios y evaluaciones de la Comisión, pero carece de una sección específica para estos documentos (de la misma manera que para «autores», «temas» o «libros electrónicos»), por lo que la única forma de encontrar un estudio o evaluación es el empleo de una función de búsqueda avanzada. Aunque la función de búsqueda tiene filtros para estudios o evaluaciones, los resultados generados no se presentan de manera intuitiva (por ejemplo, los documentos que complementan a los estudios o evaluaciones se muestran como resultados separados). 3.51. La Comisión trabaja de forma continua en la mejora de la presentación de estudios y evaluaciones en el sitio web EU Bookshop con el objetivo de que el contenido sea más claro para el lector externo y este pueda acceder a él más fácilmente. La actual versión de la EU Bookshop será eliminada gradualmente para ser sustituida por una nueva plataforma mejorada.

PARTE 2 — RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS DE GESTIÓN DEL TRIBUNAL: PROBLEMAS COMUNES IDENTIFICADOS EN ALGUNOS INFORMES ESPECIALES DE 2016

Introducción

3.52. Cada año, el Tribunal elabora una serie de Informes Especiales en los que examina en qué medida se aplican los principios de buena gestión financiera al ejecutar el presupuesto de la UE. En 2016, el Tribunal aprobó 36 Informes Especiales (53), más que en cualquier otro año hasta la fecha (véase el recuadro 3.11 ). Los informes abarcaban todas las rúbricas del MFP (54) ( recuadro 3.12 ) y contenían un total de 337 recomendaciones ( recuadro 3.13 ). Los informes especiales de 2016 también incluían observaciones positivas específicas a cada ámbito individual examinado. Las respuestas a los informes del Tribunal publicadas muestran que casi tres cuartas partes de las recomendaciones fueron plenamente aceptadas por el auditado, que era normalmente la Comisión ( recuadro 3.14 ). 3.52. La Comisión observa que la visión global de los problemas comunes del TCE se basa en la situación planteada en los informes especiales en el momento de su presentación y no tiene en cuenta las medidas adoptadas desde entonces por la Comisión. Por lo tanto, algunas de las constataciones que destaca el TCE en los apartados 3.54 a 3.59 ya han sido abordadas.

Recuadro 3.11 - Más Informes Especiales que nunca (línea de media móvil trienal y cifras anuales) Fuente: TCE.

Recuadro 3.12 - Los Informes Especiales del Tribunal abarcan todas las rúbricas del MFP y más Fuente: TCE.

Recuadro 3.13 - Las recomendaciones abarcan una amplia variedad de temas Fuente: TCE.

Recuadro 3.14 - ¿Cuán persuasivo es el Tribunal? Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.53. Las prioridades establecidas por el Tribunal en su estrategia 2013-2017 para centrar su trabajo son: i) sostenibilidad de las finanzas públicas, ii) medio ambiente y cambio climático y iii) valor añadido y crecimiento. En los siguientes apartados, el Tribunal llama la atención sobre una selección de informes especiales relacionados con estas prioridades. Los informes escogidos representan alrededor de un tercio de los treinta y seis informes de 2016. A partir de estos informes, el Tribunal presenta una selección de problemas comunes que dieron lugar a recomendaciones, sin intentar reiterar las conclusiones generales. Los recuadros 3.15 , 3.16 y 3.17 exponen una visión general de estos problemas para cada prioridad de la estrategia 2013-2017. 3.53. La Comisión subraya que en el caso de algunos de los informes especiales seleccionados en los recuadros 3.15, 3.16 y 3.17, el TCE también ha identificado buenos resultados y logros, por ejemplo: — En el IE 19/2016, el TCE identificó que, con respecto a los costes y las tasas de gestión, la legislación se había mejorado de forma significativa, al establecer límites a los importes acumulativos que son inferiores a los aplicables durante el período de programación 2007-2013. — En el IE 10/2016, el TCE identificó que, en los últimos años, la Comisión había hecho esfuerzos encomiables por mejorar la transparencia. — En el IE 31/2016, el TCE constató que se estaba llevando a cabo un trabajo ambicioso y que, en general, se había avanzado en la consecución del objetivo. La aplicación del objetivo ha hecho que la financiación de la acción por el clima sea mayor y esté mejor orientada en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión. — En el IE 04/2016, el TCE pudo averiguar que, gracias al Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT), las tres Comunidades de Conocimiento e Innovación (CCI) puestas en marcha en 2010 han reunido a más de 500 socios de distintas disciplinas, países y sectores. Las CCI son autónomas, una característica del EIT que valoran especialmente los socios de las CCI. A través del EIT, las CCI han ofrecido nuevas oportunidades de desarrollar actividades innovadoras y han promovido la cultura emprendedora. El TCE acogió de buen grado la decisión del EIT de revisar sus indicadores en 2015 mediante la aplicación de un sistema de gestión de indicadores principales de rendimiento.

Sostenibilidad de las finanzas públicas

3.54. Tres informes especiales aprobados en 2016 se ocupaban de la sostenibilidad de las finanzas públicas. Aunque se centran en distintos instrumentos diseñados para salvaguardar los presupuestos de la UE o los Estados miembros, los informes detectaron algunas deficiencias de aplicación comunes. Dos elementos de las constataciones del Tribunal (la calidad de los datos y la transparencia) son problemas que fueron detectados en numerosos ámbitos. 3.54. La Comisión destaca el seguimiento con relación a las «orientaciones» y la «calidad de los datos» que se mencionan en el caso del IE 19/2016 en el recuadro 3.15: En el momento de la publicación de este documento, la Comisión ofrecía orientaciones pormenorizadas, manuales y posibilidades intercambio de experiencias. Todos ellos están disponibles en https://www.fi-compass.eu/resources/ec. Entre los temas tratados se incluyen, entre otros, la evaluación previa, los métodos de pago, los costes y las tasas de gestión, la combinación de Fondos EIE y el FEIE, así como la selección de organismos que aplican los instrumentos financieros. Los temas se seleccionaron con arreglo a la necesidad de orientaciones manifestada por los Estados miembros. Los casos que se mencionan en el informe del TCE, salvo las orientaciones sobre el trato preferente (presentadas a los Estados miembros en octubre de 2015), tienen que ver con recomendaciones para que la Comisión proporcione orientaciones adicionales a los Estados miembros a fin de hacer uso de las economías de escala, respetar las disposiciones en materia fiscal o adoptar medidas adecuadas para mantener el carácter renovable de los fondos durante el plazo necesario de ocho años tras haber concluido el tiempo necesario de los requisitos para el período de programación 2014-2020. En el IE 19/2016 la única referencia relativa a la calidad de los datos tiene que ver con los costes y las tasas de gestión comunicados por las autoridades de gestión. En el caso de varios instrumentos financieros, el informe del TCE indica que los datos sobre los costes y las tasas de gestión o no se comunicaron o no eran verosímiles. La comunicación obligatoria de información sobre los costes y las tasas de gestión en que se incurrió y que se abonaron no se previó hasta el cierre, en marzo de 2017. La Comisión subraya además que, basándose en la experiencia del período 2007-2013, los requisitos para el período 2014-2020 son mucho más detallados y está previsto proporcionar los datos de forma más estructurada.

Recuadro 3.15 - Problemas comunes detectados en los Informes relativos a la sostenibilidad de las finanzas públicas Orientación Calidad de los datos Transparencia IE 10/2016 – Procedimiento de déficit excesivo (PDE) X X X IE 19/2016 – Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros X X s.o. IE 29/2016 – Mecanismo Único de Supervisión (MUS) X X X Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.55. Ejemplos de constataciones comunes en estos Informes 3.55.

i) Orientaciones insuficientes (IE 29/2016): para mejorar el proceso de toma de decisiones del Consejo de Supervisión del MUS y garantizar la eficiencia y eficacia de las reuniones del Consejo, deben elaborarse más orientaciones en forma de listas de comprobación, plantillas y diagramas de flujos. i) Orientaciones insuficientes (IE 29/2016): la Comisión observa que en el IE 29/2016 no se incluían recomendaciones a la Comisión, sino dirigidas al BCE.

ii) Calidad de los datos (IE 19/2016): la Comisión no tenía una visión completa de los costes y las tasas de gestión para aplicar los instrumentos financieros del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo. Del mismo modo, la Comisión carecía de información sobre los gastos administrativos generales adicionales de la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en cada Estado miembro a través de subvenciones o instrumentos financieros durante 2014-2020. ii) Calidad de los datos (IE 19/2016): para el período 2007-2013, la Comisión controla los costes y las tasas de gestión a través del resumen de datos correspondiente a los instrumentos financieros basados en los informes proporcionados por los Estados miembros. Ese requisito existe desde 2011. En el período 2014-2020, la Comisión contará con un conjunto de datos más completo y fiable para vigilar la aplicación de los instrumentos financieros en su conjunto, incluidos los costes y las tasas de gestión. Durante ambos períodos, las autoridades nacionales son responsables de garantizar los requisitos de los costes y las tasas de gestión de acuerdo con las normas aplicables y el principio de subsidiariedad.

iii) Transparencia (IE 10/2016): en general, los análisis subyacentes a las propuestas de decisiones y recomendaciones de la Comisión en materia de PDE carecían de transparencia. El Tribunal determinó la necesidad de equilibrar la mayor complejidad y el margen más amplio de apreciación económica mejorando la transparencia y facilitando así el control público. Eurostat no notificaba al Comité Económico y Financiero ni hacía público todo su asesoramiento bilateral previo/a posteriori proporcionado a los Estados miembros. Las razones de las reservas y modificaciones de Eurostat, y los procedimientos que subyacen a estas reservas, también podrían hacerse más transparentes. iii) Transparencia (IE 10/2016): Eurostat cuenta con un procedimiento que simplifica los pasos, el calendario y la función de cada uno de los agentes para analizar los datos de PDE notificados. Esto incluye reuniones regulares con la alta dirección, así como con el director general. De hecho, como consecuencia de la auditoría del TCE, desde el verano de 2016, Eurostat publica en su sitio web asesoramiento previo y posterior a los Estados miembros, el cual se comunica al CEF. Puede consultarse en la siguiente sección del sitio web de Eurostat: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states Con relación a los motivos de las reservas y las modificaciones de Eurostat, que se basan en su juicio profesional, Eurostat ha establecido procedimientos para establecer reservas y modificaciones en los datos, como consecuencia de la auditoría del TCE.

Medio ambiente, energía y cambio climático

3.56. En 2016, el Tribunal publicó cuatro Informes sobre medio ambiente, energía y cambio climático. Aunque abordaban distintos temas, los Informes plantearon algunos problemas comunes. Al igual que en otros ámbitos, la calidad de los datos y el seguimiento se revelaron como motivos de preocupación comunes. Asimismo surgieron en este ámbito preocupaciones relativas a la puntualidad. 3.56. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.57.

Recuadro 3.16 - Problemas comunes detectados en los Informes relativos al medio ambiente, la energía y el cambio climático Calidad de los datos Puntualidad de la aplicación Seguimiento y supervisión IE 3/2016 – Contaminación de nutrientes en el Báltico X X X IE 18/2016 – Certificación de los biocombustibles X s.o. X IE 22/2016 – Clausura de instalaciones nucleares en Lituania, Bulgaria y Eslovaquia s.o. X X IE 31/2016 — Acción por el clima de la UE X X X Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.57. Ejemplos de constataciones comunes en estos Informes 3.57.

i) Calidad de los datos (IE 3/2016): el procedimiento para controlar la contaminación derivada del aporte de nutrientes en el mar Báltico no garantizaba la fiabilidad de los datos con el fin de evaluar el cumplimiento de las metas HELCOM (55).

ii) Puntualidad (IE 22/2016): casi todos los principales proyectos de infraestructura en los tres Estados miembros auditados habían sufrido retrasos. Los más graves se produjeron en Lituania, donde la fecha para concluir la clausura se había pospuesto nueve años hasta 2038; (IE 31/2016): el Tribunal constató que se está llevando a cabo un trabajo ambicioso para cumplir el objetivo de destinar al menos el 20 % del presupuesto de la UE para 2014-2020 a acciones relativas al clima, pero existe un grave riesgo de que no se alcance este objetivo. Globalmente, la Comisión estima que se gastará un 18,9 % en este ámbito, lo que significará no alcanzar el objetivo del 20 %. ii) Puntualidad (IE 22/2016): la Comisión observó que los programas de clausura se encuentran en distintos niveles de desarrollo y vencimiento en los tres Estados miembros. Los programas de Bohunice (SK) y Kozloduy (BG) son los que están más avanzados y su finalización está prevista para 2025 y 2030 respectivamente. Este último programa se acortó 5 años en el momento de su revisión en 2011. En Ignalina (LT), la clausura de los reactores del tipo del de Chernóbil constituye un proceso único de su clase que, de hecho, es el que plantea los mayores retos. En el último marco financiero plurianual se produjeron demoras. Posteriormente, se reforzaron los controles y las estructuras de gestión a fin de mitigar los problemas encontrados. A pesar de los avances ya realizados, la Comisión reconoció la necesidad de mejora continua de los programas de clausura.

iii) Seguimiento (IE 18/2016): la Comisión no estaba supervisando las actividades de los regímenes voluntarios de certificación de biocombustibles y, por lo tanto, no podía estar segura de que estos aplicasen realmente las normas para las que habían sido certificados ni detectar infracciones de las normas. iii) Seguimiento (IE 18/2016): la Comisión observó que sus «facultades de supervisión» relativas a la aplicación de todas las operaciones se veían limitadas por el legislador. La Comisión supervisa los programas voluntarios de conformidad con las competencias legales establecidas en la Directiva sobre energías renovables, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513 que exige que los regímenes voluntarios informen anualmente sobre su funcionamiento. La Comisión estuvo de acuerdo en que podría mejorarse la supervisión y la transparencia, incluidos los procedimientos de reclamación.

Valor añadido/reducción de costes

3.58. La creación de valor añadido es un tema recurrente en todos los informes especiales del Tribunal y llevó a este en muchos casos a formular recomendaciones sobre la elaboración de legislación o procedimientos o, en raras ocasiones, la reducción de costes. El Tribunal detectó problemas comunes a este respecto en cuatro informes sobre las instituciones, órganos y agencias de la UE. Las preocupaciones por el seguimiento y la transparencia también eran frecuentes en este ámbito, al igual que en muchos de los Informes del Tribunal.

Recuadro 3.17 - Problemas comunes detectados en los Informes relativos a las instituciones, organismos y agencias de la UE Valor añadido/reducción de costes Control Transparencia IE 4/2016 – Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT) X X X IE 7/2016 – Edificios del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) X X s.o. IE 12/2016 – Utilización de las subvenciones por las agencias X X X IE 17/2016 – Contratación pública en las instituciones de la UE s.o. X X Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.59. Ejemplos de constataciones comunes en estos Informes 3.59.

i) Valor añadido (IE 4/2016): pese a tener una razón de ser válida, el complejo marco operativo del EIT y los problemas de gestión estaban obstaculizando su eficacia general y habría que reorientar su enfoque a la consecución de impacto. i) Valor añadido (IE 4/2016): el EIT ha adoptado una serie de medidas para abordar las faltas de efectividad. El EIT ha abordado las complejidades del marco operativo a través del grupo de trabajo para la simplificación, la estrategia de vigilancia del EIT y los principios de buen gobierno y sostenibilidad financiera. Por último, el EIT ha reforzado su liderazgo, su gestión y sus estructuras de gobierno.

ii) Seguimiento (IE 7/2016): el SEAE no tuvo en cuenta todos los factores pertinentes a la hora de controlar la superficie disponible por persona en sus edificios, ni tampoco garantizó siempre la conformidad de los alquileres pagados por el espacio residencial y de oficinas con los precios del mercado, o que los cobros trasladados a otros arrendatarios sirvan para recuperar la totalidad de los costes.

iii) Transparencia (IE 12/2016): el Tribunal constató deficiencias cuando las agencias fiscalizadas aplicaban procedimientos específicos de selección de expertos y concesión de subvenciones basados en excepciones previstas en el Reglamento constitutivo; como consecuencia, existían riesgos relativos a los principios de igualdad de trato y transparencia y no se habían abordado plenamente las cuestiones de posibles conflictos de interés; (IE 17/2016): la visibilidad de las actividades de contratación de las instituciones de la UE en internet es escasa; la información sobre el resultado de las actividades de contratación no era accesible de una forma que permitiera el seguimiento eficaz por parte de la autoridad de aprobación de la gestión y la ciudadanía para aumentar la transparencia y fomentar la confianza.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

PARTE 3 — SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES

3.60. El seguimiento de las recomendaciones efectuado por el Tribunal en sus informes de auditoría constituye una etapa fundamental del ciclo de auditoría de gestión. Además de brindar información al Tribunal sobre el impacto de su trabajo, así como a otras partes interesadas (principalmente el Parlamento Europeo y el Consejo), el seguimiento ayuda a alentar a la Comisión y los Estados miembros a aplicar las recomendaciones del Tribunal.

3.61. Esta sección contiene los resultados del examen anual realizado por el Tribunal del grado en que la Comisión ha adoptado medidas correctoras en relación con las recomendaciones.

Alcance y enfoque

3.62. Este año, el Tribunal seleccionó 13 Informes que:

— publicó hace al menos tres años,

— seguían siendo pertinentes,

— no han sido anteriormente objeto de seguimiento en un Informe Especial o Anual. Los Informes contenían un total de 131 recomendaciones formuladas entre 2010 y 2013 sobre varios temas (véase el recuadro 3.18 ). El anexo 3.1 facilita información detallada sobre su estado de aplicación.

Recuadro 3.18 - Más recomendaciones objeto de seguimiento que en cualquier año anterior Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

3.63. El Tribunal efectuó el seguimiento sobre la base de un examen documental y entrevistas con el personal de la Comisión y, para garantizar un examen imparcial y equilibrado, envió posteriormente sus constataciones a la Comisión y tuvo en cuenta sus respuestas en el análisis final. El Tribunal sacó conclusiones de la aplicación de 108 recomendaciones, pero no pudo sacar conclusiones de las 23 restantes porque no estaban directamente dirigidas a la Comisión o porque ya no tenían validez.

¿Cómo ha abordado la Comisión las recomendaciones del Tribunal?

3.64. El Tribunal concluyó que, de las 108 recomendaciones, la Comisión había aplicado íntegramente 72, mientras que 18 fueron aplicadas mayoritariamente, 12 en algunos aspectos, y 6 quedaron sin aplicar (véase el recuadro 3.19 ).

Recuadro 3.19 - Elevado número de recomendaciones aplicadas Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

3.65. Este resultado coincide ampliamente con el de años anteriores. Sin embargo, el porcentaje de recomendaciones aplicadas íntegramente fue el más elevado desde que el Tribunal comenzó a publicar cifras consolidadas.

3.66. Aunque no se aplicasen íntegramente, las recomendaciones con frecuencia dieron lugar a medidas correctoras (véase el recuadro 3.20 ). Una gran mayoría de ellas se adoptaron en el plazo de dos años.

Recuadro 3.20 - Las recomendaciones con frecuencia dieron lugar a medidas correctoras significativas Fuente: TCE.

3.67. El Tribunal no pudo verificar 21 recomendaciones (16 % del total) porque iban dirigidas exclusivamente a los Estados miembros (56).

3.68. La Comisión declaró que examinaría cuestiones importantes con los Estados miembros para casos específicos de gestión compartida donde tuviese un papel de supervisión que desempeñar. Un grupo conjunto del Tribunal y la Comisión está debatiendo actualmente un posible mecanismo para comunicar y verificar estos resultados. El Tribunal también planea trabajar con el Comité de Contacto (57) y el Consejo para buscar acuerdos de colaboración que puedan generar más información útil sobre la aplicación de las recomendaciones por parte de los Estados miembros.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Una variedad de resultados

3.69. El seguimiento efectuado por el Tribunal muestra que sus recomendaciones dieron lugar a varias mejoras principales. Los puntos débiles pendientes se describen en el anexo 3.2 .

3.70. Seis recomendaciones no se aplicaron (véanse los títulos de los informes en el anexo 3.1 ): 3.70.

— IE 20/2012 [apartado 77, letra a)]. Las propuestas legislativas de 2015 sobre residuos no incorporaron la recomendación del Tribunal de establecer objetivos vinculantes a nivel de la UE. Esto se debe a que la Comisión está pasando de fijar objetivos a apoyar medidas de prevención de residuos, como la reducción del desperdicio de alimentos y el diseño ecológico. — IE 20/2012. La Comisión sigue respaldando de forma jurídica y económica la prevención de residuos al máximo nivel de la jerarquía en materia de residuos, por ejemplo mediante el Fondo de Cohesión de la UE. En la fase actual no puede predecirse si la legislación revisada sobre residuos incluirá referencias a los objetivos de prevención de residuos (incluida la reutilización), ya que el proceso legislativo sobre las propuestas de la Comisión relativas a los residuos todavía está en curso (y continuará durante el segundo semestre de 2017).

— IE 14/2012 [apartado 54, letra b)]. Todavía no se ha llevado a cabo una evaluación del impacto de los fondos de la UE asignados a la aplicación de medidas de higiene y seguridad alimentaria en los mataderos. — IE 14/2012. Si los Estados miembros han abordado las normas de seguridad e higiene alimentaria en su evaluación ex post de los programas de desarrollo rural para el período 2007-2013, la Comisión incluirá los resultados en su evaluación general. En cualquier caso, esta medida se ha interrumpido durante el actual periodo de programación.

— IE 14/2012 [apartado 54, letra c)]. Teniendo en cuenta que no se ha realizado la evaluación antes mencionada, no fue posible estudiar si deben adoptarse nuevas medidas. — IE 14/2012. Esta medida se ha interrumpido durante el actual período de programación (2014-2020).

— IE 2/2013 (primera parte de la recomendación 7, apartado 104). La Comisión no había aplicado medidas eficaces para garantizar la adicionalidad del sucesor del Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido. Este extremo fue confirmado en noviembre de 2016 por una evaluación independiente que expresó preocupación por la no adicionalidad del 28 % de los proyectos y recomendó establecer criterios de selección claros para garantizar la adicionalidad. — IE 2/2013. Siempre será difícil garantizar de antemano la adicionalidad de cada proyecto, ya que esta valoración depende de una serie de factores que están en constante modificación y tienen que ver con la naturaleza cambiante de las condiciones económicas. No obstante, los instrumentos financieros para 2014-2020 se mejoraron en lo referente a requisitos de evaluación, vigilancia e información, y la evaluación intermedia de InnovFin ha sido diseñada para proporcionar respuestas ante las inquietudes del TCE. La dificultad para acceder a la financiación sigue siendo una inquietud para las pymes.

— IE 12/2012 [apartado 108, letra d)]. En contra de la recomendación del Tribunal, el director general de Eurostat sigue nombrándose sin la implicación previa del Comité Consultivo Europeo para la Gobernanza Estadística o el Parlamento Europeo y el Consejo. — IE 12/2012. Existe un marco jurídico adecuado así como las salvaguardas necesarias para garantizar que los procedimientos de designación y cese relativos al director general de Eurostat son transparentes y garantizan el pleno cumplimiento del principio de independencia previsto en este sentido en el Reglamento (CE) n.o 223/2009. La transparencia se ha confirmado con el reciente procedimiento relativo al puesto de director general de Eurostat, que ha estado abierto a candidatos externos. Por otra parte, se cumple mejor con la elaboración independiente de informes del CCGEE sobre la aplicación del Código de buenas prácticas por parte de la Comisión (Eurostat) si esta no participa directamente en la designación del director general de Eurostat. Por último, las relaciones interinstitucionales entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión están bien consolidadas, por ejemplo en lo que se refiere al procedimiento legislativo, pero también al hacer que la Comisión rinda cuentas en conjunto ante el Parlamento. El diálogo estadístico anual previsto en el Reglamento (CE) n.o 223/2009 tiene por objeto garantizar la implicación adecuada del Parlamento, así como la información a este, sobre cuestiones estadísticas, incluso previendo que el director general de Eurostat recién nombrado deberá comparecer ante la comisión correspondiente del Parlamento inmediatamente tras su designación.

— IE 23/2012 [apartado 73, letra e), última frase]. La Comisión no aceptó inicialmente esta recomendación sobre la supervisión del uso de cláusulas de reembolso en las decisiones de concesión para proyectos de regeneración alegando que la supervisión era responsabilidad de las autoridades de gestión de los Estados miembros. — IE 23/2012. Como ya manifestó en su respuesta a esta recomendación, la Comisión considera que la inclusión de una cláusula de reembolso en el escrito de concesión emitido por la autoridad gestora constituye un caso de buenas prácticas que puede ser incluido de forma fructífera por los Estados miembros en sus normas nacionales. No obstante, conforme el principio de gestión compartida, dado que las autoridades de gestión se encargan de emitir las decisiones relativas a la concesión, también deberían vigilar la aplicación de la cláusula de reembolso mientras vigilan la aplicación de los proyectos.

3.71. La Comisión no aceptó inicialmente once recomendaciones, de las cuales nueve atañían a la DG DEVCO (incluidas seis del IE 9/2013). No obstante, posteriormente se aplicaron de manera parcial o total todas menos una (véase el recuadro 3.21 ). 3.71. Tras la reorganización de la Comisión de 2015, dos de las recomendaciones inicialmente rechazadas por la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo (DG DEVCO) quedaron bajo la competencia de la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (DG NEAR). El resto de las siete recomendaciones rechazadas inicialmente se incluyeron en el ejercicio de seguimiento del TCE de 2016: — una recomendación del IE 13/2013, que exigía a la Comisión y al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) que estableciesen un nuevo sistema para el cálculo de la información sobre los costes administrativos globales que implica prestar ayuda al desarrollo destinada a Asia central, fue rechazada al considerarse que la introducción de un cambio en el sistema existente de presupuestación por actividades debería haber sido planteada por el TCE en la Comisión y acordada con la autoridad presupuestaria; — en el IE 9/2013, la DG DEVCO y el SEAE no estuvieron de acuerdo con 6 de 12 de las recomendaciones, debido a que la mayoría de las actuaciones se consideraron ya aplicadas tal como se explica en la respuestas conjuntas del SEAE y la Comisión al TCE. Por lo tanto, no debería sorprender este resultado positivo. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.70 con relación al IE 12/2012.

Recuadro 3.21 - Casi todas las recomendaciones que no se aceptaron inicialmente se aplicaron no obstante Número de IE Rechazadas y no aplicadas Rechazadas y aplicadas parcialmente Rechazadas y aplicadas íntegramente IE 23/2012 Regeneración El principio de «quien contamina paga» es ahora una condición para la financiación de proyectos de regeneración. IE 14/2013 Autoridad Palestina El programa Pegaso de ayuda financiera directa a Palestina se ejecutaba inicialmente sin una condicionalidad explícita; esto cambió con la introducción de un enfoque orientado a resultados. IE 13/2013 Asia Central No se consideró necesario un nuevo sistema para calcular y comunicar los costes administrativos generales de la prestación de ayuda al desarrollo en Asia Central porque el sistema existente de presupuestación basada en actividades era suficiente. IE 9/2013 República Democrática del Congo No se acordó un calendario normalizado para los proyectos de gobernanza en la República Democrática del Congo porque la Comisión prefería proceder sobre la base de sus conocimientos y los proyectos podían modificarse o prorrogarse. Sin embargo, en general se han establecido indicadores realistas con plazos. Aunque no se aceptó la recomendación relativa al equilibrio de la ayuda en todas las provincias de la RDC, el Tribunal constató un equilibrio razonablemente justo de la ayuda entre las regiones centrales y periféricas. En lugar de reforzar su uso de la condicionalidad y el diálogo político, la Comisión dijo que aplicaba los principios acordados a nivel internacional para Estados frágiles. No obstante, el Tribunal constató que la condicionalidad y el diálogo político están establecidos, aunque todavía no son plenamente eficaces. No era necesario establecer medidas para evitar y mitigar riesgos porque la Comisión y el SEAE las adaptarían a la evolución de la situación. El Tribunal constató que, para el nuevo período de programación, la Comisión ha tenido más en cuenta los posibles riesgos y ha intensificado sus medidas de mitigación en consecuencia. La Comisión no aceptó la necesidad de una mayor flexibilidad durante la ejecución de los programas, puesto que las modificaciones de los programas formaban parte de la práctica habitual. El Tribunal constató que los programas se ajustan ahora sobre la base de la evaluación, seguimiento y fiscalización periódicos. La Comisión no aceptó la necesidad de fomentar un diálogo político coordinado más de lo que ya estaba haciendo. El Tribunal halló pruebas de reuniones a todos los niveles, así como declaraciones conjuntas. IE 4/2013 Egipto La Comisión dijo que los problemas de gestión de la financiación pública y fraude en Egipto se debatirían en un diálogo económico informal. El Tribunal constató que se había creado un comité nacional contra la corrupción en consonancia con su recomendación. IE 12/2012 ESTAT La Comisión considera que existen el marco jurídico y las salvaguardias necesarios para garantizar que los procedimientos de nombramiento y despido en Eurostat sean transparentes, asegurando el pleno cumplimiento del principio de independencia. Fuente: TCE y base de datos Recommendations, Actions, Discharge de la Comisión.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

3.72. La medición del rendimiento y elaboración de informes sobre él dan una indicación del éxito de las actividades y ponen de relieve los aspectos que deben mejorar. La Comisión aplica un marco de información sobre rendimiento complejo y diverso que consta de varios canales de información (véanse los apartados 3.3 a 3.12).

3.73. Al igual que otros Gobiernos y organizaciones internacionales, la Comisión procura actualmente centrarse más en el rendimiento. El Tribunal halló seis ámbitos de buena práctica de Gobiernos y organizaciones internacionales de todo el mundo en los que la Comisión pudo considerar mejoras (véanse los apartados 3.13 a 3.51): 3.73.

1. Margen de mejora del marco de rendimiento (apartados 3.15 a 3.23)

— El uso por parte de la Comisión de dos conjuntos de objetivos e indicadores para los programas, por un lado, y las DG, por otro lado, no refleja el hecho de que la Comisión es, en última instancia, responsable de ejecutar el presupuesto por lo que respecta a los principios de buena gestión financiera. El Tribunal cita ejemplos de Gobiernos que se han esforzado por crear un marco claro y mejorar el conocimiento de su rendimiento armonizando la métrica empleada. La Comisión no comunica información sobre los gastos desglosada por objetivos generales y específicos. — En su Informe Anual de 2015, el TCE observó que muchos de los objetivos incluidos en los planes de gestión de la Comisión no tenían un nivel adecuado de rendición de cuentas. Desde entonces la Comisión ha revisado su ciclo de planificación y programación estratégica. El objetivo era proporcionar un marco más claro para la rendición de cuentas de la Comisión y de las Direcciones Generales y mejorar los documentos de planificación y centrarlos más en las prioridades de la Comisión y las competencias de cada Dirección General. Actualmente los objetivos e indicadores seleccionados para los planes estratégicos se adaptan a sus competencias específicas y reflejan el hecho de que las responsabilidades de los departamentos de la Comisión van más allá de la ejecución del presupuesto y la gestión del programa. Por este motivo ya no es necesario adaptar los objetivos y los indicadores del marco de rendimiento de los servicios de la Comisión a los definidos en los fundamentos jurídicos de los programas. No obstante, se invita a los servicios de la Comisión a que se refieran a las fichas de programa cuando describan sus actividades relacionadas con los programas. Esto contribuye a limitar la duplicidad de información y a garantizar la coherencia de los datos, lo cual se verá reforzado en el futuro. La Comisión considera que su responsabilidad de aplicar el presupuesto está clara. En su informe anual de actividad, cada director general firma una declaración de fiabilidad en la que manifiesta que los recursos se han destinado al uso previsto y de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y que las transacciones subyacentes son legales y regulares. A nivel institucional, el Colegio de Comisarios asume la responsabilidad política general de la gestión del presupuesto de la UE al adoptar cada año el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

— La Comisión utiliza numerosos objetivos e indicadores diferentes. Aunque está realizando un examen en el contexto de la iniciativa BFOR, otras entidades ya han ido más lejos en la simplificación de su marco de rendimiento. — El marco de rendimiento del presupuesto de la UE ha sido desarrollado tanto para cumplir los requisitos legales como para responder a las demandas de las partes interesadas y a las propias necesidades de la Comisión. La Comisión emplea la información relativa al rendimiento sobre los programas de gasto a) para vigilar el avance de los programas; b) con fines de rendición de cuentas y transparencia; c) para la toma de decisiones informadas sobre la gestión de un programa; d) a fin de justificar o proponer a las autoridades presupuestarias un ajuste de la asignación de fondos; y e) con el propósito de desarrollar propuestas destinadas a introducir cambios en el fundamento jurídico o en futuros programas. No obstante, la Comisión señala que, pese a que la información relativa al rendimiento se tiene en cuenta durante todos los procedimientos presupuestarios, no es el único factor que condiciona las decisiones relativas al presupuesto. En los fundamentos jurídicos de los programas para 2014-2020 se incluyen más de 700 indicadores a fin de contribuir a vigilar su rendimiento a lo largo de su ciclo de vida. Estos son resultado del proceso legislativo y por lo tanto reflejan las expectativas de los colegisladores en lo referente al tipo y al nivel de detalle de la información necesaria para hacer un seguimiento del rendimiento. Informar sobre estos indicadores en las fichas de programa permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta la información sobre el rendimiento durante el proceso presupuestario. Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión está revisando los indicadores para los programas de gasto tal como establece el fundamento jurídico con el fin de extraer lecciones para elaborar los programas de gasto de la próxima generación. La Comisión observa que el número de objetivos e indicadores empleados en los planes estratégicos de los servicios de la Comisión se ha visto reducido de forma significativa con la reciente reforma. El número de objetivos generales se ha visto reducido de 84 a 11, el de los indicadores de impacto de 187 a 37, el de objetivos específicos de 426 a 386, y el de indicadores de resultados de 969 a 825.

2. La información sobre el rendimiento no es exhaustiva (apartados 3.24 a 3.32)

— En comparación con otras entidades, la Comisión informa de manera limitada sobre las dificultades y los fallos observados. La elaboración de informes equilibrados implica analizar con mayor claridad el rendimiento previo para tomar mejores decisiones en el futuro; también refuerza la objetividad de la información obtenida. — La Comisión se compromete a elaborar informes de rendimiento de gran calidad que describan los resultados de forma equilibrada. El informe anual de gestión y rendimiento es un resumen de máximo nivel sobre cómo el presupuesto de la UE ha respaldado las prioridades políticas de la Unión Europea y sobre los resultados principales que se han obtenido con el presupuesto de la UE. Este no pretende ser un informe exhaustivo y detallado de la ejecución del presupuesto de la UE. El informe hace referencia a otros informes de rendimiento en los que puede encontrarse información más detallada sobre el rendimiento (evaluaciones, fichas de programa, informes anuales de actividades, etc.). El informe anual de gestión y rendimiento de 2015 se refiere a una serie de carencias y problemas que deben abordarse. La sección 1 del informe no se refiere solamente a los desafíos que afectan a la aplicación puntual de los programas, sino también a las limitaciones en la evaluación del rendimiento de los programas (por ejemplo, referencias a las evaluaciones sobre el programa de salud para el período 2007-2013 y los programas dentro de la rúbrica 4 que apuntan a limitaciones en la evaluación del rendimiento general de estos programas).

— La escasa información sobre la calidad de los datos en los informes de la Comisión afecta a la transparencia. Otras entidades informan de manera más exhaustiva sobre la fiabilidad de la información relativa al rendimiento. — El marco de control interno establecido por cada uno de los servicios de la Comisión ha sido diseñado para proporcionar una garantía razonable con respecto a la fiabilidad de los informes financieros, entre otros aspectos. Cada Dirección General informa sobre este aspecto con arreglo a la parte 2 de su informe anual de actividad, y en la sección 2 del informe anual de gestión y rendimiento se resume e informa respecto de la evaluación realizada por las Direcciones Generales sobre el funcionamiento de los sistemas de control interno de los servicios de la Comisión. En lo que se refiere a las evaluaciones, la caja de herramientas para la mejora de la legislación estipula que los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión deben incluir al final de una evaluación un resumen claro de todas las insuficiencias que presentan los datos utilizados para respaldar las conclusiones, así como de la solidez de los resultados. Por otra parte, las Directrices para la mejora de la legislación estipulan que en los informes de la evaluación debe explicarse de forma clara cualquier limitación de las pruebas utilizadas y la metodología aplicada, sobre todo en lo referente a su capacidad para respaldar las conclusiones. Esta idea ser refuerza de forma adicional en la revisión de las Directrices para la mejora de la legislación/la caja de herramientas.

3. Los informes de rendimiento son más bien narrativos y podrían hacer un mejor uso de ayudas visuales y de navegación (apartados 3.33 a 3.35)

— La Comisión está esforzándose por crear informes que sean más atractivos para los lectores y las partes interesadas. Otras entidades se centran mejor en lo esencial haciendo uso de gráficos, cuadros, códigos de colores, infografías, sitios web interactivos con herramientas de navegación, etc. — La Comisión reconoce la importancia de utilizar ayudas visuales en sus distintos informes de rendimiento y ha introducido mejoras en este ámbito. Por ejemplo, en la versión de 2015 del informe anual de gestión y rendimiento se utilizan recuadros para dar una mayor visibilidad a los principales mensajes y a los ejemplos, y facilitar la lectura del informe. La edición de 2016 del informe anual de gestión y rendimiento ha mejorado además la presentación mediante gráficos, diagramas e imágenes, incluido un resumen. Este y otros informes incluidos en el paquete integrado de información financiera van acompañados de fichas de una página que proporcionan un resumen de fácil acceso para el lector sobre información fundamental. Por otra parte, las instrucciones de los informes anuales de actividades invitan a las Direcciones Generales a que utilicen elementos visuales en estos, a fin de facilitar la lectura de dichos documentos. La caja de herramientas para la mejora de la legislación incluye una herramienta específica sobre ayudas visuales. Esta herramienta tiene por objeto plantear algunos ejemplos de instrumentos que se consideran especialmente relevantes para las intervenciones políticas a modo de concienciar a los servicios de la Comisión sobre el valor añadido de estas ayudas. De ninguna manera se pretende aglutinar todas las ayudas visuales existentes.

4. La Comisión no demuestra que utiliza sistemática los resultados de evaluación (apartados 3.36 a 3.42)

— No todas las evaluaciones realizadas por o para la Comisión incluyen recomendaciones y propuestas de medidas de aplicación, como es el caso en los mejores ejemplos de otras organizaciones internacionales y Gobiernos. La Comisión no ha confeccionado ni encargado un estudio sobre su uso de los resultados de evaluación desde 2005. — Las Directrices para la mejora de la legislación prevén que todos los documentos de trabajo de los servicios incluyan constataciones y conclusiones que constituyan la base de una posible actuación de seguimiento por parte de la Comisión. También incluyen requisitos relativos a la divulgación de las constataciones de la evaluación y la identificación de actuaciones de seguimiento adecuadas. Las evaluaciones por su carácter jurídico no pueden comprometer directamente a la Comisión con ninguna actuación. Por lo general, en un informe formal al legislador se recogen actuaciones de seguimiento que están siendo consideradas por la Comisión. En el paquete para la mejora de la legislación de 2015 la Comisión se comprometió a evaluar el funcionamiento del sistema para finales de 2019. Actualmente se están iniciando las labores preparatorias de dicha evaluación.

— A diferencia de otras organizaciones y Gobiernos, la Comisión no cuenta con un sistema institucional documentado para el seguimiento periódico de las recomendaciones de evaluación, planes de acción o respuestas de la administración. — El seguimiento de las evaluaciones constituye una parte intrínseca del sistema para la mejora de la legislación en la Comisión, por el cual los resultados de la evaluación se aportan a las evaluaciones de impacto, que son documentos a disposición del público, así como al proceso de programación anual y a la planificación de las actividades de la Comisión. En el marco del programa de trabajo de la Comisión, esta hace un seguimiento de los resultados de sus evaluaciones. En la planificación de su programa de trabajo, la Comisión revisa de forma sistemática los resultados de la evaluación y determina el seguimiento que se le hace. El seguimiento hecho a algunas de las constataciones de la evaluación se recoge en el cuadro de indicadores REFIT, que se actualiza anualmente, y en los informes de la Comisión al legislador adjuntos a las evaluaciones.

5. Los informes centrales sobre el rendimiento no in