Informe Especial La integración de los 
objetivos de la política  
del agua de la UE  
en la PAC: un éxito parcialES 2014  Nº 04
TRIBUNAL
DE CUENTAS EUROPEO

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014
ISBN 978-92-872-0029-7
doi:10.2865/15273
© Unión Europea, 2014
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
ES 2014  Nº 04
Informe Especial La integración de los 
objetivos de la política  
del agua de la UE  
en la PAC: un éxito parcial
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)
02
 Índice
Apartado
 Términos y abreviaturas
I – XI Resumen
1 – 14  Introducción
1 – 6  Vínculos entre la política del agua de la UE y la política agrícola común (PAC)
7 – 11 Instrumentos de la PAC que pueden contribuir a integrar los objetivos de la política del agua de la UE
12 –14 Fondos de la PAC que pueden repercutir en el ámbito del agua
15 – 20 La fiscalización
15 – 17 Alcance y enfoque de la fiscalización
18 – 20 Fiscalizaciones anteriores
21 – 79 Observaciones
21 – 32 Las insuficiencias en la ejecución de la política del agua de la UE han dificultado su integración en 
la PAC
33 – 48 El impacto de la condicionalidad en las cuestiones relacionadas con el agua ha sido limitado hasta 
la fecha
34 – 39 El mecanismo de la condicionalidad tiene una cierta incidencia, pero no se ha aprovechado al máximo
40 – 48  Insuficiencias en la aplicación de la condicionalidad
49 – 61 No se ha explotado plenamente el potencial de la financiación del desarrollo rural para solucionar 
los problemas del agua
52 – 55 Los planes de gasto de desarrollo rural de los Estados miembros no siempre tienen en cuenta los objetivos 
de la política de la UE al respecto ni las necesidades relacionadas con el agua de los Estados miembros 
56 – 61 La financiación del desarrollo rural ha sido infrautilizada como respuesta a los problemas relacionados con 
el agua
62 – 65 El principio de que quien contamina paga no se ha incorporado a  la PAC
66 – 79 Los sistemas de supervisión y evaluación no ofrecen una visión global
03 Índice
80 – 87 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I — Preguntas y criterios de auditoría empleados para la fiscalización
 Anexo II —  Resultados de la encuesta: principales cambios comunicados por los organismos 
de asesoramiento agrario a raíz de la introducción de la condicionalidad
 Anexo III — Ejemplos de cuestiones relativas al agua no cubiertas por la condicionalidad
 Anexo IV —  Fondos suplementarios del chequeo y de recuperación asignados a los Estados 
miembros y empleados por estos para la gestión del agua
 Respuestas de la Comisión
04
 Términos  
y abreviaturas 
Chequeo : En 2009 se examinaron y ajustaron los distintos componentes de la PAC a fin de orientarla hacia un 
desarrollo equilibrado y ecológico, ajuste que se conoce como el «chequeo».
Condicionalidad : Mecanismo que vincula los pagos directos a los agricultores y varios pagos de desarrollo rural 
al cumplimiento de una serie de normas en materia de medio ambiente, seguridad alimentaria, zoosanidad, 
fitosanidad y bienestar de los animales, y al mantenimiento de las tierras agrícolas en buenas condiciones agrarias 
y medioambientales. Las normas en materia de condicionalidad hacen referencia a dieciocho requisitos legales de 
gestión y a quince normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales. El incumplimiento de 
estas normas y requisitos puede llevar a una reducción de los pagos de la PAC a los agricultores.
Cuenca hidrográfica : Superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie 
de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta.
Demarcación hidrográfica : La zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas, 
y las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada con arreglo a la Directiva marco del agua como principal 
unidad a efectos de la gestión de las cuencas hidrográficas.
Directores responsables del agua : Responsables de la política del agua en los distintos Estados miembros y otros 
países participantes.
DMA : Directiva marco del agua [Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre 
de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327 
de 22.12.2000, p. 1)]; texto legislativo global aprobado en 2000 con el objetivo de aportar una mayor coherencia al 
mosaico de políticas y legislación existentes. Su enfoque de la gestión del agua se basa en la consideración de las 
cuencas hidrográficas como unidades naturales y medioambientales en lugar de como fronteras administrativas 
o legales. Se hace referencia a varias directivas conexas, como las directivas sobre las aguas de baño, las aguas 
potables, el tratamiento de aguas residuales urbanas, nitratos, lodos de depuradora, etc. Según la Directiva marco 
del agua, la aplicación de estas directivas es un requisito mínimo, y las medidas para su aplicación deben integrarse 
en la planificación de la gestión de las cuencas hidrográficas. Cabe señalar que esta Directiva no prevé unos fondos 
específicos destinados a la ejecución de la política del agua de la UE. 
EM: Estados miembros.
Eutrofización : Proceso a través del cual las masas de agua reciben un exceso de nutrientes, especialmente fosfatos 
y nitratos, que suelen provocar un crecimiento excesivo de algas. A raíz de ello se agota el oxígeno disponible del 
agua causando la muerte de otros organismos, como los peces.
Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, al que también se hace referencia en el presente informe 
como «desarrollo rural».
Medida :
1) Medida de desarrollo rural : Conjunto de operaciones que pueden recibir financiación del Feader. Cada medida fija 
normas específicas que deberán cumplirse;
2) Medida conforme a la Directiva marco del agua (planes hidrográficos de cuenca y programas de medidas) : Conjunto 
de operaciones, incluidas las iniciativas legales, administrativas y de control, que figuran en el plan hidrográfico 
de cuenca y contribuyen a la aplicación de la Directiva marco del agua. En este contexto, se entiende por medida 
agrícola el conjunto de acciones o iniciativas que puede emplearse para atenuar el efecto de las presiones 
ocasionadas por las actividades agrícolas en el agua. 
Normas sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales : La obligación de mantener las tierras en 
buenas condiciones agrarias y medioambientales se plasma en una serie de normas sobre la protección del suelo, el 
mantenimiento de la composición orgánica y la estructura del suelo, el intento de evitar el deterioro de los hábitats, 
y la gestión del agua.
05 Términos y abreviaturas  
PAC : Política agrícola común.
Pagos directos : Pagos concedidos directamente a los agricultores en el marco de un régimen de ayuda a la renta, 
como el régimen de pago único y el régimen de pago único por superficie.
PDR : Programa de desarrollo rural.
PHC : Planes hidrológicos de cuenca.
Productos fitosanitarios : Productos que se utilizan para proteger las plantas o los cultivos de influencias dañinas 
como malas hierbas, enfermedades o insectos. 
RLG : Requisitos legales de gestión. Se trata de dieciocho normas legislativas de la UE del ámbito del medio 
ambiente, la seguridad alimentaria, la zoosanidad, la fitosanidad y el bienestar de los animales.
06
 Resumen
I
La Unión Europea (UE) ha concedido una gran priori -
dad a la protección de la calidad de los recursos hídri -
cos europeos desde que comenzó a adoptar instru -
mentos legales específicos del ámbito de la protección 
del agua a finales de los años setenta. La Directiva 
marco del agua (DMA) se aprobó en 2000 a fin de 
crear un marco legal para la protección y recuperación 
de las masas de agua en Europa y garantizar un uso 
sostenible del agua a largo plazo. Los planes hidro -
lógicos de cuenca (PHC) y los programas de medidas 
son los principales instrumentos a los que recurren los 
Estados miembros para aplicar la política del agua de 
la UE, que en parte pueden ejecutar utilizando fondos 
procedentes de otras políticas.
II
La agricultura constituye una fuente importante de 
presiones medioambientales. En Europa representa 
alrededor del 33 % del consumo total de agua y es 
la causa principal de la contaminación de esta por 
nutrientes. 
III
La política agrícola común (PAC) representa algo 
menos del 40 % del presupuesto de la UE. A través de 
la PAC la UE intenta influir en las prácticas agrícolas 
que afectan al agua. En la actualidad se emplean dos 
instrumentos para integrar los objetivos de la política 
del agua de la UE en la PAC. Se trata de la condicio -
nalidad, mecanismo que vincula ciertos pagos de la 
PAC con requisitos medioambientales específicos, y el 
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader, al 
que también se hace referencia en el presente informe 
como «desarrollo rural»), que prevé incentivos finan -
cieros para las acciones que van más allá de la legisla -
ción obligatoria.IV
La Comisión Europea y el Consejo han hecho hincapié 
en repetidas ocasiones en la necesidad de una mejor 
integración de la política del agua en otras políticas, 
como la agricultura. Los objetivos de la política del 
agua de la UE requieren acciones en distintos ámbitos 
políticos y, por consiguiente, la intervención de varias 
autoridades, que pueden tener intereses diferentes 
y potencialmente opuestos. Teniendo en cuenta esta 
situación el Tribunal planteó en su fiscalización la pre -
gunta «¿Se han integrado de manera satisfactoria en la 
PAC los objetivos de la política del agua de la UE?», a la 
que intentó responder examinando, por una parte, en 
qué medida la aplicación de la política del agua de la 
UE ha permitido la integración de sus objetivos en la 
PAC y, por otra, a través de un análisis de la condicio -
nalidad y el desarrollo rural.
V
La fiscalización abordó la cuestión de si los objetivos 
de la política del agua de la UE habían podido inte -
grarse en la PAC, pero constató que hasta la fecha solo 
lo habían logrado parcialmente. Ello se debía a un des -
fase entre la ambición de los objetivos de la política 
y los instrumentos empleados para que se produjera 
el cambio. El examen puso de manifiesto insuficiencias 
en los dos instrumentos actualmente empleados por 
la Comisión para integrar las cuestiones relativas al 
agua en la PAC (la condicionalidad y el desarrollo rural) 
y señaló retrasos e insuficiencias en la aplicación de la 
Directiva marco del agua. 
VI
El Tribunal llega a la conclusión de que la condiciona -
lidad y la financiación del desarrollo rural han tenido 
hasta la fecha un impacto positivo en favor de los 
objetivos políticos de mejorar la cantidad y calidad del 
agua, pero se trata de instrumentos limitados con res -
pecto a las ambiciones políticas de la PAC y a las metas 
todavía más ambiciosas perseguidas por los corres -
pondientes reglamentos para el período 2014-2020. 
Resumen 07
VII
Además, el Tribunal concluye que los retrasos en la 
aplicación de la Directiva marco del agua en realidad 
han entorpecido la integración de los objetivos de la 
política del agua en la PAC.
VIII
El Tribunal constató también que tanto los sistemas de 
supervisión y evaluación directamente vinculados a la 
PAC como otros de tipo más general no facilitaban una 
información completa sobre las presiones ejercidas en 
el agua por las actividades agrícolas, necesaria para 
la elaboración de políticas, aunque observa algunas 
iniciativas útiles.
IX
El Tribunal recomienda que la Comisión proponga las 
modificaciones necesarias de los instrumentos actua -
les (condicionalidad y desarrollo rural) o, en su caso, 
nuevos instrumentos que permitan alcanzar las metas 
más ambiciosas de la integración de los objetivos de 
la política del agua en la PAC. Los Estados miembros 
deberían subsanar las insuficiencias señaladas por 
lo que respecta a la condicionalidad y utilizar mejor 
la financiación destinada al desarrollo rural a fin de 
cumplir satisfactoriamente los objetivos de la política 
del agua.
X
Recomienda además que la Comisión y los Estados 
miembros subsanen los retrasos en la aplicación de la 
Directiva marco del agua y mejoren la calidad de sus 
planes hidrográficos de cuenca mediante la definición 
de medidas específicas suficientemente claras y con -
cretas en el plano operativo.
XI
Por lo que se refiere a la supervisión y evaluación, la 
Comisión debería asegurarse de que cuenta con infor -
mación que, como mínimo, permita medir la evolución 
de las presiones a las que se ve sometida el agua por 
las prácticas agrícolas y los propios Estados miembros 
deberían proporcionar datos sobre el agua con mayor 
prontitud, fiabilidad y coherencia. 
08
 Introducción 
Vínculos entre la política 
del agua de la UE y la 
política agrícola común 
(PAC)
01 
La protección del agua (en términos 
cualitativos y cuantitativos) es un tema 
prioritario de la mayor parte de progra -
mas públicos, tanto en la Unión Euro -
pea como a escala mundial, nacional, 
regional y local. El principal objetivo 
global de la política del agua de la UE 
consiste en garantizar el acceso al agua 
de buena calidad en cantidad suficiente 
a todos los europeos, y el buen estado 
de todas las masas de agua en Europa1. 
Los principales instrumentos jurídicos de 
que dispone la UE para alcanzar dicho 
objetivo son las directivas referentes 
al agua, aprobadas por el Parlamento 
Europeo y el Consejo. Las directivas son 
actos legislativos de la Unión Europea 
que exigen a los Estados miembros el 
logro de un resultado específico, pero 
sin imponer la manera de proceder al 
respecto.
02 
La Directiva sobre nitratos, aprobada en 
1991, pretendía reducir la contamina -
ción de las aguas europeas producida 
por nitratos utilizados en la agricultura2. 
Posteriormente, en 2000, se aprobó 
una directiva más global, la Directiva 
marco del agua, que exige a los Estados 
miembros que logren el buen estado 
de las aguas superficiales y subterrá -
neas en 2015 a más tardar3. Los Estados 
miembros deben elaborar planes hidro -
lógicos de cuenca (PHC) y programas de 
medidas asociados, que constituyen los 
principales instrumentos de aplicación 
de la Directiva (y, por tanto, de ejecu -
ción de la política del agua en la UE). 
Además, pueden ejecutar la política del 
agua utilizando en parte fondos de otras 
políticas; por ejemplo, las medidas de los 
planes hidrográficos de cuenca pueden 
financiarse en algunos casos a través de 
la PAC.03 
Según el informe de la Agencia Europea 
de Medio Ambiente (AEMA) sobre el es -
tado de las aguas4 es poco probable que 
las aguas europeas cumplan el objetivo 
fijado por la Directiva marco del agua 
para 2015 por lo que se refiere tanto a la 
calidad como a la cantidad del agua, 
pese a que se hayan registrado mejoras 
en las últimas décadas.
04 
La agricultura, que representa el mayor 
porcentaje de utilización de las tierras 
en Europa (aproximadamente el 50 % de 
la superficie terrestre global), ha con -
figurado el paisaje de este continente 
y ha incrementado significativamente su 
utilización de insumos externos (ferti -
lizantes, pesticidas y agua) durante los 
últimos cincuenta años. Por consiguien -
te, el sector es una fuente importante de 
presiones medioambientales5. En Europa 
la agricultura representa alrededor del 
33 % del consumo total de agua y cons -
tituye la mayor fuente de contaminación 
de esta por nutrientes6. En su calidad de 
principal usuario, la agricultura desem -
peña pues un papel decisivo en la ges -
tión sostenible de la cantidad y calidad 
del agua. 1 http://ec.europa.eu/
environment/water/index_
en.htm  y artículo 4 de la 
Directiva marco del agua.
2 Directiva 91/676/CEE del Consejo, 
de 12 de diciembre de 1991, 
relativa a la protección de las 
aguas contra la contaminación 
producida por nitratos 
utilizados en la agricultura 
(DO L 375 de 31.12.1991, p. 1). 
La Directiva sobre nitratos 
exige a los Estados miembros 
que supervisen las aguas 
superficiales y subterráneas 
y designen zonas vulnerables 
a los nitratos. Asimismo, los 
Estados miembros deben 
elaborar un código de buenas 
prácticas agrícolas aplicable 
a todo el territorio de manera 
voluntaria. Además, deben 
aprobar programas de acción 
obligatorios en las zonas 
vulnerables a los nitratos. 
3 Artículo 4 de la Directiva 
marco del agua.
4 Informe de la AEMA nº 9/2012: 
European waters  — Current 
status and future challenges .
5 A Green CAP? Reform options 
from an environmental angle . 
Green CAP project , primera 
fase del informe intermedio, 
23 de junio de 2011.
6 Informe de la AEMA nº 1/2012: 
Towards efficient use of water 
resources in Europe .
09 Introducción 
05 
El Consejo de la Unión Europea ha hecho 
hincapié en varias ocasiones en la nece -
sidad de proteger el agua en el marco de 
la PAC7:
 — en 2007 subrayó que «la incorpora -
ción de la inquietud por el uso sos -
tenible del agua en las políticas de 
otros sectores (por ejemplo la agri -
cultura)» constituía un requisito «en 
la consecución de los objetivos de 
la política de aguas» e hizo hincapié 
en «la necesidad de prestar especial 
atención a seguir desarrollando y, en 
caso necesario, adaptando las actua -
les políticas agrarias para contribuir 
a una gestión del agua sostenible»;
 — en 2009 indicó que la gestión del 
agua era un nuevo reto fundamental 
para la agricultura y propuso que «las 
cuestiones relacionadas con la ges -
tión del agua, incluida la calidad de 
esta, se aborden en los instrumentos 
pertinentes de la PAC»;
 — en 2010 el Consejo reconoció la 
necesidad de «un uso más efi -
ciente y sostenible del agua en la 
agricultura».
06 
La necesidad de una mayor integración 
de los problemas asociados a la gestión 
del agua en otros ámbitos políticos, 
como la agricultura, ha sido claramente 
expresada por la Comisión Europea, la 
AEMA, el Consejo de la Unión Europea 
y los directores responsables del agua8. 
La integración de los objetivos de la 
política del agua de la UE en la PAC es 
una meta importante, en particular 
teniendo en cuenta el artículo 11 del 
Tratado de Funcionamiento de la Unión 
Europea, que prevé que «las exigencias 
de la protección del medio ambiente 
deberán integrarse en la definición y en 
la realización de las políticas y acciones 
de la Unión, en particular con objeto de 
fomentar un desarrollo sostenible».7 Conclusiones del Consejo de 
30 de octubre de 2007 sobre 
la escasez de agua y la sequía. 
Conclusiones del Consejo de 
11 de junio de 2010 sobre la 
escasez de agua, la sequía 
y la adaptación al cambio 
climático. Considerandos 1 
y 4 del Reglamento (CE) 
nº 74/2009 del Consejo, de 
19 de enero de 2009, por el 
que se modifica el Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 relativo 
a la ayuda al desarrollo rural 
a través del Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
(Feader) (DO L 30 de 31.1.2009, 
p. 100) a raíz del chequeo. 
8 • COM(2012) 673, de 
14 de noviembre de 2012, 
«Plan para salvaguardar los 
recursos hídricos de Europa»: 
«Es necesario aplicar mejor los 
objetivos de la política hídrica 
e integrarlos mejor en otras 
políticas, tales como la política 
agrícola común».  
• Considerando 16 de la 
Directiva marco del agua: 
«Es necesaria una mayor 
integración de la protección 
y la gestión sostenible del agua 
en otros ámbitos políticos 
comunitarios, tales como las 
políticas en materia de energía, 
transporte, agricultura, pesca, 
política regional y turismo».  
• Considerando 6 
del Reglamento (CE) 
nº 1698/2005 del Consejo, de 
20 de septiembre de 2005, 
relativo a la ayuda al 
desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) 
(DO L 277 de 21.10.2005, p. 1): 
«Las actividades del Fondo 
Europeo Agrícola de Desarrollo 
Rural y las operaciones a las 
que contribuya deben ser 
coherentes y compatibles 
con las demás políticas 
comunitarias y cumplir toda la 
normativa comunitaria».  
• Informe de la AEMA 
nº 9/2012: «Es necesario 
redoblar esfuerzos para 
integrar los problemas 
asociados a la gestión del 
agua en diferentes políticas 
sectoriales como la agricultura 
y el transporte».  
• Declaración de 30 de 
noviembre de 2006 de los 
directores responsables del 
agua sobre la Directiva marco 
del agua y la agricultura: 
«[…] la importancia de los 
recursos hídricos en términos 
sociales, económicos 
y medioambientales debe 
ser reconocida e integrada en 
todas las políticas sectoriales».
10 Introducción 
Instrumentos de la PAC que 
pueden contribuir a inte -
grar los objetivos de la 
política del agua de la UE 
07 
En la actualidad se emplean dos ins -
trumentos de la PAC para integrar los 
objetivos de la política del agua de la UE 
en la PAC: la condicionalidad y el Fondo 
Europeo Agrícola de Desarrollo Rural 
(véase el gráfico 1 ).Estos instrumentos pueden contribuir 
a una agricultura sostenible al favorecer 
buenas prácticas agrícolas, al fomentar 
que las actividades agrícolas cumplan 
la legislación medioambiental, como la 
Directiva sobre nitratos, y al incentivar 
bienes y servicios públicos beneficiosos 
para el medio ambiente. Gráfico  1Vínculos entre la PAC y la política del agua de la UE
Nota:  Este gráfico refleja, por un lado, de qué forma los fondos de la PAC pueden gastarse a través de los pagos directos y los fondos de desarro -
llo rural. En el caso de los agricultores que reciben pagos directos o ciertos fondos de desarrollo rural, la condicionalidad vincula estos pagos al 
cumplimiento de ciertas obligaciones medioambientales. Las actividades financiadas por la PAC pueden tener un impacto positivo o negativo 
en el agua. Por otro lado, el gráfico muestra las principales hitos fijados por la Directiva marco del agua, el principal instrumento para ejecutar la 
política del agua a escala europea.
-PAC
legislación
y fondos¿COHERENCIA?
legislación,
pero no fondos POLÍTICA
DEL AGUA
pagos directos desarrollo rural (Feader)actividades (agrícolas) impactosDMA (Ciclo 1º)
Entrada en vigor 2000
2006
2008
2009
20122015
buen estado de las
masas de aguaObligaciones de los
Estados miembros
 +/- impacto en el agua 
  
condicionalidadPDR de los Estados miembros (2007-2013)creación de la red 
de supervisión
presentación
proyectos de PHC
ﬁnalización PHC
y programasde medidas
funcionamiento de los programas
cumplimiento 
objetivos medioambientales
11 Introducción 
08 
La condicionalidad es un mecanismo 
que vincula los pagos directos a los 
agricultores (y varios pagos de desarrollo 
rural9) al cumplimiento de una serie de 
normas en materia de medio ambiente, 
seguridad alimentaria, zoosanidad, fito -
sanidad y bienestar de los animales, y al 
mantenimiento de las tierras agrícolas en 
buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales (BCAM)10. Estas normas se 
plasman en dieciocho requisitos legales 
de gestión (RLG) y en quince normas en 
materia de buenas condiciones agrarias 
y medioambientales (BCAM). El incum -
plimiento de estas normas y requisitos 
puede llevar a una reducción de los 
pagos de la PAC a los agricultores.09 
Seis requisitos de condicionalidad tie -
nen un impacto directo en la cantidad 
y calidad del agua (estos figuran en el 
cuadro 1 ), mientras que otros repercu -
ten indirectamente en la protección de 
las aguas (por ejemplo, los requisitos 
legales de gestión sobre la conservación 
de las aves silvestres y los hábitats natu -
rales y las normas sobre buenas con -
diciones agrarias y medioambientales 
relativas a la cobertura mínima del suelo 
o la protección de las particularidades 
paisajísticas).9 La condicionalidad atañe 
a siete medidas de desarrollo 
rural que representan 
aproximadamente el 40 % de 
los gastos previstos del Feader 
durante el período 2007 -2013.
10 La condicionalidad se introdujo 
en 2003 por el Reglamento (CE) 
nº 1782/2003 del Consejo, de 
29 de septiembre de 2003, por el 
que se establecen disposiciones 
comunes aplicables a los regíme -
nes de ayuda directa en el marco 
de la política agrícola común y se 
instauran determinados regíme -
nes de ayuda a los agricultores 
y por el que se modifican los Re -
glamentos (CEE) nº 2019/93, (CE) 
nº 1452/2001, (CE) nº 1453/2001, 
(CE) nº 1454/2001, (CE) 
nº 1868/94, (CE) nº 1251/1999, 
(CE) nº 1254/1999, (CE) 
nº 1673/2000, (CEE) nº 2358/71 
y (CE) nº 2529/2001 (DO L 270 
de 21.10.2003, p. 1). Desde 2005, 
todos los agricultores que reci -
ben pagos directos están sujetos 
a disposiciones obligatorias 
de condicionalidad. Durante 
el período de programación 
2007 -2013, la condicionalidad 
también concierne varios 
pagos del Feader (relativos a las 
medidas 211, 212, 213, 214, 221, 
224 y 225), y a partir de 2008 se 
ha aplicado a ciertos pagos del 
sector vitivinícola.Cuadro  1Visión general de los requisitos de condicionalidad relativos al agua 
Norma Tema
RLG2 Protección de las aguas subterráneas contra la contaminación1 
RLG3 Utilización de los lodos de depuradora en agricultura2
RLG4Protección de las aguas contra la contaminación producida por 
nitratos utilizados en la agricultura3
RLG9 Comercialización de productos fitosanitarios4
Procedimientos de autorización 
relativos al riego para garanti -
zar las BCAMCuando el uso de agua para el riego precise autorización, cumpli -
miento de los procedimientos de autorización 
Franjas de protección para 
garantizar las BCAMCreación de franjas de protección a lo largo de los cursos de agua 
1  Artículos 4 y 5 de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la 
contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (DO L 20 de 26.1.1980, p. 43). 
2  Artículo 3 de la Directiva 86/278/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los 
suelos, en la utilización de los lodos de depuradora en agricultura (DO L 181 de 4.7.1986, p. 6).
3  Artículos 4 y 5 de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación 
producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375 de 31.12.1991, p. 1).
4  Artículo 3 de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (DO L 230 de 
19.8.1991, p. 1).
12 Introducción 
10 
A través de la financiación del desarrollo 
rural, la UE contribuye a las inversiones de 
los Estados miembros destinadas a refor -
zar la competitividad de la agricultura y la 
silvicultura, a proteger el medio ambiente 
y el medio rural, a mejorar la calidad de vida 
y la diversificación de la economía rural, 
y a fomentar los enfoques locales para el 
desarrollo rural. La UE apoya los programas 
de desarrollo rural (PDR) de los Estados 
miembros. En los documentos funda -
mentales sobre el desarrollo rural, como 
las directrices estratégicas comunitarias 
de desarrollo rural11 y el Reglamento (CE) 
nº 1698/200512, la protección y la gestión 
sostenible de las aguas se consideran una 
de las cuestiones medioambientales clave 
que deben tratarse.
11 
Gracias a las medidas de desarrollo rural, 
los agricultores pueden llevar a cabo vo -
luntariamente acciones que van más allá 
de la legislación obligatoria a cambio de 
incentivos financieros o de compensa -
ción (véase el  recuadro 1 ).
Fondos de la PAC que 
pueden repercutir en el 
ámbito del agua
12 
El gasto de la UE en actividades agrícolas 
en el marco de la PAC es significativo 
(58 100 millones de euros en 2012, ligera -
mente inferior al 40 % del presupuesto de 
la UE). La agricultura y otras actividades 
financiadas por la PAC pueden tener un 
impacto positivo o negativo en el agua 
(véase el gráfico 1 ).13 
En algunos casos, los fondos de la PAC 
claramente pretenden obtener efectos 
positivos para el agua, por ejemplo 
mediante la financiación de medidas de 
desarrollo rural que hacen una referen -
cia específica a la protección del agua. 
Una evaluación pormenorizada de los 
planes de desarrollo rural (PDR) desde 
el punto de vista de la gestión del agua 
refleja que los Estados miembros han 
asignado el 51 % del presupuesto de 
sus PDR13 a medidas que están vincula -
das, en mayor o menor medida, al agua 
(75 000 millones de euros durante el 
período 2007 -2013)14. Además, el 27 % 
de los fondos suplementarios acordados 
tras el denominado «chequeo» (aproba -
do en 2009 con una dotación adicional 
de 4 800 millones de euros) se destina -
ron al ámbito prioritario de la gestión del 
agua (1 300 millones de euros)15.
14 
Los reglamentos de la PAC para el pe -
ríodo 2014 -2020 dan mayor relevancia 
a la calidad del agua como objetivo de 
la PAC. Las disposiciones legales para la 
«ecologización» de los pagos directos 
de la PAC prevén, entre otras, algunas 
prácticas con un efecto potencialmente 
beneficioso en la calidad del agua. Una 
declaración del Consejo y el Parlamento 
Europeo también prevé la integración de 
ciertas obligaciones derivadas de la Di -
rectiva marco del agua en los requisitos 
de condicionalidad. El uso más eficiente 
del agua en la agricultura es un elemen -
to explícito (ámbito de interés) de una 
de las prioridades de desarrollo rural in -
troducida a raíz de la reforma de la PAC. 
Además, a partir de 2014, a través del 
sistema de asesoramiento a las explota -
ciones, los Estados miembros ofrecerán 
asesoramiento a los beneficiarios en 
relación con los requisitos de la Directiva 
marco del agua.11 Secciones 2.5 y 3.2 de la 
Decisión 2006/144/CE del 
Consejo, de 20 de febrero de 2006, 
sobre las directrices 
estratégicas comunitarias 
de desarrollo rural (período 
de programación 2007 -2013) 
(DO L 55 de 25.2.2006, p. 20).
12 Considerando 31 del 
Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo. 
13 Gasto público total, que 
engloba pues la financiación 
nacional.
14 Summary report on an in‑depth 
assessment of RDPs 2007‑2013 
as regards water management 
(Informe de síntesis sobre una 
evaluación pormenorizada 
de los planes de desarrollo 
rural ), Ecologic Institute and 
Vito, abril de 2009. ( http://
www.ecologic.eu/download/
projekte/1900 -1949/1937/
final_report.pdf ).
15 Según los comunicados 
de prensa COM IP 09/1568, 
IP 09/1813, IP 09/1945 
e IP/10/102.
13 Introducción 
Ejemplos de medidas de desarrollo rural
Ayuda a agricultores que se comprometen, durante un período de cinco años como mínimo, a adoptar técnicas 
agrícolas respetuosas del medio ambiente que van más allá de las buenas prácticas agrícolas ( medidas agroam -
bientales ), como la gestión extensiva de los pastos (es decir, pastoreo extensivo, sin empleo de fertilizantes ni de 
lodos de depuradora, limitaciones estrictas del uso de pesticidas, etc.).
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo. 
Ayuda a  inversiones «no productivas» , como la creación 
y recuperación de humedales, que preservan la calidad del 
agua al eliminar el nitrógeno, el fósforo y los pesticidas de la 
escorrentía de las tierras agrícolas. 
Ayuda a las inversiones en explota -
ciones agrícolas , como los equipos 
de riego por goteo. El riego por goteo, 
frente al riego por aspersión, puede 
contribuir a reducir el volumen de agua 
que se extrae para el riego.Recuadro 1
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
14 Introducción Recuadro 1 Ayuda a las infraestructuras  vinculadas al desarrollo y la adaptación de la agricultura, como la sustitución de cana -
les de riego obsoletos y deteriorados.
Ayuda a  inversiones «no productivas» , como 
el acondicionamiento de las acequias. La ladera 
de la acequia de escasa inclinación y cubierta 
de vegetación sirve como franja de protección 
exenta de estiércol y pesticidas, y contribuye 
a prevenir las inundaciones.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
15
 La fiscalización
Alcance y enfoque  
de la fiscalización
15 
La fiscalización tenía como finalidad 
examinar el vínculo entre la PAC y la 
política del agua de la UE. La pregunta 
de auditoría global a la que se pretendía 
responder era:
¿Se han integrado de manera satis -
factoria en la PAC los objetivos de la 
política del agua de la UE?
16 
La fiscalización examinó si los objetivos 
de la política del agua de la UE quedan 
reflejados en la PAC de forma adecuada 
y eficaz, tanto por lo que se refiere a la 
estrategia como a la ejecución (véase el 
anexo I ). Para ello se procedió a un aná -
lisis de los dos instrumentos utilizados 
para integrar en la PAC estos objetivos: 
la condicionalidad y el fondo de desa -
rrollo rural (véanse los apartados 7 a 11). 
Para todos los aspectos referentes a la 
condicionalidad, la fiscalización abar -
có el período a partir de 2005, año de 
introducción de este mecanismo (o bien 
a partir de 2009 o de 2012 para los Esta -
dos miembros que se adhirieron a la UE 
en 2004 y 2007 respectivamente). Por lo 
que se refiere a los aspectos vinculados 
al desarrollo rural, el control comprendió 
el período de programación 2007 -2013. 
Durante la fiscalización se tuvieron en 
cuenta seis requisitos de condicionalidad 
con un impacto directo en la cantidad 
y calidad del agua (véase el cuadro 1 ).17 
En la fiscalización, que se llevó a cabo 
entre octubre de 2012 y julio de 2013, 
se recabaron pruebas de auditoría 
mediante:
 — exámenes documentales y entrevis -
tas en los servicios de la Comisión, 
así como en la Agencia Europea de 
Medio Ambiente (AEMA);
 — visitas de control a siete Estados 
miembros: Dinamarca, Grecia, Espa -
ña (Andalucía), Francia, Italia (Lom -
bardía), los Países Bajos y Eslovaquia. 
Estos Estados miembros afrontan 
profundos problemas de calidad 
del agua (por ejemplo, elevadas 
concentraciones de nutrientes como 
nitratos) o de cantidad (por ejemplo, 
gran escasez de agua o intensidad 
del riego). En cada Estado miembro 
visitado se determinó una demar -
cación hidrográfica a fin de centrar 
la fiscalización en una zona con un 
plan hidrográfico de cuenca especí -
fico (véase el gráfico 2 );
 — una encuesta en línea a 140 orga -
nismos de asesoramiento agrario en 
los siete Estados miembros men -
cionados, y reuniones de consulta 
con organizaciones coordinadoras 
agrícolas a escala europea.
16 La fiscalización Gráfico  2Selección de Estados miembros para las visitas de control
Eslovaquia
PHC: Eslovaquia (Danubio)
Italia
PHC: Po
GreciaPHC: Tesalia (Pinios)
Dinamarca
PHC: Ringkøbing Fjord
Países Bajos
PHC: Maas
FranciaPHC: Loira-Bretaña
EspañaPHC: Guadalquivir
Estado miembro visitado
Calidad del agua
Cantidad del agua

17 La fiscalización
Fiscalizaciones anteriores
18 
Durante los últimos veinte años el Tribu -
nal ha publicado informes relacionados 
directa o indirectamente con la política 
del agua, y que también se refieren en 
cierta medida a la PAC; sin embargo, nin -
guno se ha centrado exclusivamente en 
los vínculos existentes entre la política 
del agua de la UE y la PAC.
19 
En su Informe Especial nº 8/2008 sobre 
condicionalidad, el Tribunal planteó el 
complejo problema de la coexistencia de 
requisitos obligatorios (condicionalidad) 
y de incentivos económicos (pagos agro -
ambientales), por ejemplo con relación 
a las franjas de protección, y criticó el 
limitado alcance de la condicionalidad 
por lo que se refiere al agua. Además, 
indicó insuficiencias en la definición de 
los requisitos y normas por los Esta -
dos miembros. En el Informe Especial 
nº 7/2011 sobre las ayudas agroambien -
tales concluyó que los objetivos de este 
sistema de ayuda estaban descritos con 
demasiada vaguedad, que había proble -
mas en la determinación de las cuantías 
de las ayudas y que la orientación a las 
necesidades era insuficiente. En el Infor -
me Especial nº 5/2011 sobre el régimen 
de pago único observó que no existía 
una relación directa entre el nivel de la 
ayuda del RPU y los costes incurridos por 
los agricultores para cumplir sus obli -
gaciones; del mismo modo, que no era 
posible establecer una relación directa 
entre la ayuda del RPU y las externalida -
des positivas públicas que generan las 
actividades agrícolas; por último, que 
la reducción de los pagos por incumpli -
miento de las obligaciones de la con -
dicionalidad no era lo suficientemente 
disuasoria.20 
En el marco de sus declaraciones anuales 
de fiabilidad (DAS), el Tribunal controla 
el cumplimiento de los requisitos de 
condicionalidad y de las normas especí -
ficas que rigen los pagos de desarrollo 
rural, verificandolo en una muestra de 
operaciones. El presente informe ha teni -
do en cuenta las observaciones deriva -
das de estas verificaciones.
18
 Observaciones
Las insuficiencias en la 
ejecución de la política 
del agua de la UE han 
dificultado su integración 
en la PAC
21 
La Directiva marco del agua es un 
elemento clave de la política del agua 
de la UE ya que, junto con sus directi -
vas conexas 16, aborda las principales 
presiones sobre las aguas continentales, 
en particular las cuestiones relacionadas 
con los contaminantes, la hidromorfolo -
gía y la cantidad. Un elemento importan -
te de la integración de los objetivos de 
la política del agua en la PAC reside en 
que los Estados miembros elaboren sus 
planes hidrográficos de cuenca y pro -
gramas de medidas asociados en tiempo 
oportuno (véase el gráfico 1 ), y que 
estos documentos expongan claramen -
te qué acciones han de emprenderse 
para afrontar las presiones significativas 
y permitir que se alcancen los objeti -
vos de la Directiva marco del agua. Sin 
embargo, hasta la fecha la ejecución de 
la propia Directiva se ha visto afectada 
por retrasos considerables. El Tribunal 
constató que la calidad de los documen -
tos de programación elaborados por 
los Estados miembros con relación a la 
política del agua de la UE es deficiente 
y que la Comisión, legalmente, tiene una 
influencia limitada en la calidad de estos 
documentos.Retrasos en la ejecución de la 
Directiva marco del agua
22 
La Directiva exige a los Estados miem -
bros que elaboren planes hidrográficos 
de cuenca a fin de precisar, entre otros 
datos y con respecto a cada demarcación 
hidrográfica, las presiones significativas, 
los objetivos y las medidas concretas 
que deben tomarse17 en relación con el 
agua, así como información detallada el 
modo de financiación de las medidas. 
Cuando se prevea financiación de la PAC, 
se expondrá de manera clara.
23 
Los planes hidrográficos de cuenca de -
bían publicarse a más tardar el 22 de di -
ciembre de 2009 y enviarse a la Comisión 
antes del 22 de marzo de 201018. Sin 
embargo, ni siquiera la mitad de los Es -
tados miembros lograron respetar estos 
plazos19. En septiembre de 2013, cuatro 
países (Dinamarca, Grecia, Portugal 
y España) todavía no habían aprobado 
algunos de los planes hidrográficos de 
cuenca bajo su competencia. El gráfico 3 
presenta una síntesis de las fechas de 
aprobación de los planes.16 Directiva sobre las aguas de 
baño (76/160/CEE); Directiva 
sobre las aves salvajes 
(79/409/CEE); Directiva 
sobre las aguas potables 
(80/778/CEE), modificada 
por la Directiva (98/83/CE); 
Directiva sobre los riesgos de 
accidentes graves (Seveso) 
(96/82/CE); Directiva sobre 
la evaluación del impacto 
medioambiental (85/337/CEE); 
Directiva sobre lodos de 
depuradora (86/278/CEE); 
Directiva sobre el tratamiento 
de aguas residuales urbanas 
(91/271/CEE); Directiva sobre 
productos fitosanitarios 
(91/414/CEE); Directiva sobre 
nitratos (91/676/CEE); Directiva 
sobre hábitats (92/43/CEE); 
Directiva sobre la prevención 
y el control integrados de la 
contaminación (96/61/CE).
17 El anexo VII de la Directiva 
marco del agua enumera los 
elementos que deben figurar 
en los planes hidrográficos de 
cuenca. 
18 Artículo 13, apartado 6, 
y artículo 15, apartado 1, de la 
Directiva marco del agua.
19 La Comisión notificó que, 
a noviembre de 2012, 
veinticinco Estados miembros 
además de Noruega habían 
aprobado y notificado 
121 planes hidrográficos 
de cuenca, de un total 
de 174, correspondientes 
a sus zonas nacionales de las 
demarcaciones hidrográficas. 
Documento de trabajo de 
los servicios de la Comisión, 
SWD(2012) 379 final 1/30, 
Bruselas, 14.11.2012: European 
Overview (1/2) , que acompaña 
al Informe de la Comisión 
al Parlamento Europeo y al 
Consejo sobre la aplicación 
de la Directiva marco del 
agua (2000/60/CE) — Planes 
hidrológicos de cuenca. 
Noruega ha aprobado 
once planes hidrográficos 
de cuenca piloto y está 
ejecutando la Directiva 
marco del agua en el marco 
del Acuerdo sobre el Espacio 
Económico Europeo, 
aplicando el calendario 
específico que este ha 
definido.
19 Observaciones
Marzo de 2010
Octubre de 2010
Marzo de 2011
Octubre de 2011
Marzo de 2013Planes aprobados
y comunicados antes de:
Planes que no eran 
plenamente conformesa septiembre de 2013Gráfico  3Mapa con las fechas de aprobación de los planes hidrográficos de cuenca 
a septiembre de 2013
Nota:  Dinamarca: Se retiraron todos los planes hidrográficos de cuenca aprobados en diciembre de 2011 y nuevos planes son objeto de consulta;  
Grecia: Ocho planes aprobados (de catorce); España: Diez planes aprobados (de veinticinco); Portugal: Ocho planes aprobados (de nueve).
20 Observaciones
24 
De conformidad con la Directiva mar -
co del agua, cada plan hidrográfico de 
cuenca debe incluir un programa de 
medidas que aborde las distintas presio -
nes puestas de relieve localmente en las 
demarcaciones hidrográficas, incluidas 
las medidas vinculadas a la agricultu -
ra (véase el recuadro 2 ). Las medidas 
debían ser operativas a más tardar el 22 de diciembre de 201220. Durante 
las visitas de control del Tribunal a los 
Estados miembros los equipos auditores 
analizaron este aspecto, haciendo espe -
cial hincapié en las medidas vinculadas 
a la agricultura, y observaron que, en su 
mayor parte, todavía no eran operativas 
(véase el recuadro 3 ).
Tipos de medidas que figuran en los planes hidrográficos de cuenca
El anexo VI de la Directiva marco del agua detalla los tipos de medidas que deben incluirse en los programas de 
medidas, algunas de las cuales tienen un vínculo directo con la agricultura, como por ejemplo:
 οmedidas de gestión de la demanda de agua, entre otras, el fomento de una producción agrícola adaptada, como 
cultivos de bajas necesidades hídricas en zonas afectadas por la sequía;
 οmedidas destinadas al control de las emisiones, como la inyección de estiércol líquido en el suelo en lugar de su 
aplicación en la superficie;
 οmedidas de eficacia y reutilización, entre otras las técnicas de riego economizadoras de agua o la reutilización 
de aguas residuales tratadas para el riego.
Retrasos en la aplicación de las medidas agrícolas en los planes hidrográficos  
de cuenca
En Italia (plan hidrográfico de cuenca del Po), de las cinco medidas agrícolas que debían aplicarse a corto plazo, 
solo tres medidas son operativas en todas las regiones. Una cuarta medida solo se aplica en una parte de la demar -
cación hidrográfica, y la última medida se aplica únicamente en algunas zonas debido a conflictos con la legislación 
local.
En Francia (plan hidrográfico de cuenca del Loira -Bretaña), las medidas son demasiado generales para ser operati -
vas ya que precisan un mayor desarrollo por parte de los planes locales de gestión de las aguas (los SAGE, schémas 
d’aménagement et de gestion des eaux ). A septiembre de 2013, menos de la mitad de la demarcación hidrográfica 
estaba cubierta por un SAGE.
En Grecia (plan hidrográfico de cuenca de Tesalia), cinco de las seis medidas examinadas durante la visita de control 
del Tribunal no eran operativas a 22 de diciembre de 2012.Recuadro  2 Recuadro 320 Artículo 11, apartado 7, de la 
Directiva marco del agua.
21 Observaciones
25 
Si no existe un plan hidrográfico de 
cuenca que defina los objetivos a esca -
la de la demarcación hidrográfica, los 
Estados miembros carecen de un criterio 
de referencia importante que les permi -
ta armonizar los objetivos relacionados 
con el agua de sus PDR. Ello impide que 
los fondos de desarrollo rural se utilicen 
teniendo en cuenta los criterios de la 
política del agua de la UE.
Calidad deficiente de los 
programas de medidas
26 
La Comisión, a través de uno de sus 
grupos de expertos, elaboró una guía 
sobre el modo de transmitir las medidas 
agrícolas programadas en los planes 
hidrográficos de cuenca, de manera clara 
y transparente en las explotaciones21.27 
El Tribunal recurrió a los criterios fijados en 
el documento de orientación de la Comi -
sión para proceder a un examen detallado 
de seis medidas agrícolas que figuran en 
los siete planes hidrográficos de cuenca 
seleccionados en esta fiscalización (véase 
el cuadro 2 ). Los resultados de este trabajo 
reflejan que la concepción de la mayor parte 
de las medidas analizadas no fue adecuada 
por lo que se refiere al alcance, los objetivos, 
el calendario, los sistemas de supervisión 
o la comunicación de los resultados.
28 
La Comisión también ha extraído conclu -
siones de su propio ejercicio de supervisión 
de la aplicación de la Directiva marco del 
agua por lo que respecta a la calidad de los 
programas de medidas. Tras la revisión de 
los planes hidrográficos de cuenca presen -
tados a mediados de 2012, concluyó que 
lo que falta en gran medida en muchos de 
los planes de las cuencas hidrográficas es 
información sobre la forma de aplicar estas 
medidas desde el punto de vista del calen -
dario, la financiación y la supervisión22.21 «Guía para las 
administraciones sobre 
el modo de transmitir las 
medidas agrícolas de la 
Directiva Marco del Agua de 
forma clara y transparente 
en las explotaciones». Este 
documento de orientación 
fue elaborado en el 
marco de un programa de 
colaboración que cuenta con 
la participación de los socios 
de la Estrategia Común de 
Aplicación de la Directiva 
Marco del Agua, y fue 
aprobado por los directores 
responsables del agua en 
mayo de 2011.
22 Documento de trabajo de 
los servicios de la Comisión: 
European Overview (2/2),  que 
acompaña al Informe de 
la Comisión al Parlamento 
Europeo y al Consejo 
sobre la aplicación de la 
Directiva marco del agua 
(2000/60/CE) — Planes 
hidrológicos de cuenca.Cuadro  2Examen detallado de las seis medidas agrícolas que figuran en los programas 
de medidas de siete planes hidrográficos de cuenca1
DK EL ES FR IT NL SK
Las medidas indican el nivel de realizaciones necesarias.
Puede haber medidas de base (es decir, obligatorias) o complementarias. 
Las medidas se definen para la subcuenca o a escala regional/local. En caso contrario, 
deben presentarse motivos convincentes para aplicar medidas a la totalidad de la 
cuenca hidrográfica.
El programa de medidas fija objetivos claros para estas medidas.
El programa de medidas fija un sistema claro de supervisión de los avances en estas 
medidas.
 Las seis medidas examinadas cumplían el criterio 
 Algunas de las medidas examinadas cumplían el criterio
 Ninguna de las medidas examinadas cumplía el criterio
1  La evaluación de los planes hidrográficos de cuenca daneses se efectuó respecto de los planes hidrológicos de cuenca aprobados en 
diciembre de 2011. Sin embargo estos planes se retiraron y hay nuevos planes sometidos a consulta.
22 Observaciones
En la práctica la Comisión tiene 
una influencia limitada en la 
calidad de los documentos de 
programación derivados de la 
Directiva marco del agua
29 
Los planes hidrográficos de cuenca 
deben garantizar la consecución del 
objetivo del buen estado de las masas 
de agua en 2015. Aunque la Comisión, en 
su función de «guardiana del Tratado»23, 
debe velar por ello,no es responsable de 
la aprobación de los planes de cuenca, 
y si considera insuficiente la calidad de 
estos, solo puede limitarse a emprender 
medidas legales.
30 
En este sentido, el Tribunal de Justicia 
de la Unión Europea ha dictado varias 
sentencias basadas en la Directiva marco 
del agua. Sin embargo, estos casos 
tratan disposiciones de la Directiva que 
pueden considerarse evidentes (como 
la falta de comunicación de las medi -
das de transposición, los retrasos en la 
presentación de informes, la aprobación 
tardía de los programas de supervisión 
y de los planes hidrográficos de cuenca), 
y no de casos más complejos relativos 
a la interpretación de conceptos clave 
como los servicios relacionados con el 
agua o la aplicación de exenciones con -
forme al artículo 4 de la Directiva24. Los 
procesos judiciales suelen prolongarse 
durante varios años, y las sentencias se 
dictan mucho tiempo después del plazo 
de cumplimiento de la obligación. Pese 
a que la Comisión ha organizado grupos 
de trabajo y seminarios con represen -
tantes de los Estados miembros a fin de 
mejorar la calidad de los planes hidro -
gráficos de cuenca, su capacidad de 
influir en las aspiraciones de los Estados 
miembros es limitada.31 
La fiscalización reveló que los programas 
de medidas de los Estados miembros 
contienen un grado variable de ambi -
ción. El artículo 4 de la Directiva marco 
del agua prevé el objetivo de lograr un 
buen estado de las aguas en todos los 
Estados miembros en 2015 a más tardar, 
y contempla además la posibilidad de 
exenciones si estos lo justifican, pero 
cada Estado miembro valora las cir -
cunstancias que permiten justificar una 
exención de distinta forma. La Comisión 
reconoció en su evaluación de los planes 
hidrográficos de cuenca22 que:
 — por lo general falta una justificación 
apropiada y transparente de los 
criterios aplicados para el recurso 
a exenciones conforme al artículo 4, 
apartados 4 a 7;
 — la interpretación de los distintos mo -
tivos para la aplicación de exencio -
nes ha variado significativamente en 
los distintos Estados miembros;
 — la aplicación generalizada de 
exenciones puede reflejar un escaso 
nivel de aspiraciones en muchos 
de los planes de cuenca por lo 
que respecta al logro de objetivos 
medioambientales.23 Conforme al artículo 258 
del Tratado de Lisboa, la 
Comisión velará por la 
aplicación de las disposiciones 
del Tratado, así como de las 
disposiciones adoptadas por 
las instituciones en virtud del 
mismo.
24 Documento de trabajo de 
los servicios de la Comisión, 
SWD(2012) 379 final 1/30, 
Bruselas, 14.11.2012: European 
Overview (1/2) , que acompaña 
al Informe de la Comisión 
al Parlamento Europeo y al 
Consejo sobre la aplicación 
de la Directiva marco del 
agua (2000/60/CE) — Planes 
hidrológicos de cuenca.
23 Observaciones
32 
Del mismo modo, al aplicar la Directiva 
sobre nitratos, que forma parte inte -
grante de la Directiva marco del agua 
y trata un problema de contaminación 
reconocido y persistente en las masas de 
agua (véase el recuadro 4 ), los Estados 
miembros presentan programas de ac -
ción en materia de nitratos con diversos 
grados de ambición. Estos programas 
no exigen la aprobación de la Comisión. 
A raíz de ello, se constatan por ejemplo diferencias significativas entre los 
criterios por los que se rigen los Estados 
miembros al definir zonas vulnerables 
o las medidas que deben adoptarse. En 
los casos examinados en relación con 
los programas de acción en materia de 
nitratos, la duración de los procesos 
judiciales refleja que la capacidad de la 
Comisión de influir en la calidad de los 
programas de los Estados miembros es 
limitada (véase el recuadro 5 ). Gráfico 4 Recuadro  4Importancia de la contaminación producida por nitratos
Informes recientes de la AEMA muestran que la tendencia actual en los niveles de nitratos no permitirá alcanzar un 
buen estado ni siquiera en 2027 (véase el gráfico 4 ). El Informe nº 8/2012 de esta agencia reconoce que la evolución 
positiva de las concentraciones de nitratos se debe en parte a las medidas destinadas a reducir los insumos agríco -
las que contengan nitratos a escala europea y de los Estados miembros, pero añade que se precisan medidas adi -
cionales para reducir la contaminación difusa y lograr que la mayor parte de las masas de agua tengan unos niveles 
de nitratos equivalentes a un estado ecológico muy bueno o bueno en 2027 a más tardar.
Las tendencias en materia de nitratos indican que en 2027 seguirá existiendo un 
desfase entre lo que se considera un buen estado y el estado previsto
Fuente:  Adaptado del Informe nº 9/2012 de la AEMA. 1,01,52,02,53,0
1992 1996 20000,5
03,5
2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028Estado
previsto
Buen estadoDISPARIDADValor medio total de la concentración de nitratos en los ríos (mg N/l)
Los datos relativos a ríos con estados deﬁcientes y muy deﬁcientes representan el 29 % del total
Los datos relativos a ríos con estado moderado representan el 48 % del totalRíos con estado ecológico muy deﬁciente
Ríos con estado ecológico deﬁciente
Ríos con estado ecológico moderado
Ríos con buen estado ecológico Ríos con muy buen estado ecológico
24 Observaciones
Veinte años después de su entrada en vigor, la aplicación de la Directiva  
sobre nitratos en algunos Estados miembros sigue planteando problemas
La Directiva sobre nitratos entró en vigor en 1991. Sin embargo, en 2013 seguían abiertos varios procedimientos de 
infracción relativos a su aplicación correcta y exhaustiva, así como a la idoneidad de los programas de acción en 
materia de nitratos, contra ocho Estados miembros (Bulgaria, Alemania, Estonia, Grecia, Francia, Letonia, Polonia 
y Eslovaquia).
Por ejemplo, el 13 de junio de 2013, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió (en el asunto C -193/12) que 
Francia había incumplido su obligación de designar varias zonas como vulnerables a la contaminación por nitra -
tos. En algunas de estas zonas, las concentraciones de nitratos en las aguas subterráneas eran superiores a 50 mg/l 
(la concentración máxima autorizada en aguas potables) y en otras las aguas superficiales corrían el riesgo de 
eutrofización si no se ponían en marcha planes de acción.Recuadro  5
El impacto de la 
condicionalidad en las 
cuestiones relacionadas 
con el agua ha sido 
limitado hasta la fecha
33 
Los resultados de la encuesta del Tribu -
nal (véase el apartado 17)25 demuestran 
que la condicionalidad ha aumentado la 
sensibilización entre los agricultores y ha 
impulsado algunos cambios en las prác -
ticas agrícolas relacionadas con el agua. 
Sin embargo, su impacto ha sido hasta 
la fecha limitado, ya que no trata varias 
cuestiones importantes relacionadas con 
el agua, y las sanciones aplicadas en el 
marco de la condicionalidad no se cal -
culan en función del coste del perjuicio 
causado y, por lo tanto, pueden repre -
sentar solo una parte de dicho coste. 
Además, las insuficiencias constatadas 
en la aplicación de la condicionalidad en 
los Estados miembros reducen aún más 
su impacto potencial. Estas cuestiones se 
abordan de forma más pormenorizada 
a continuación.El mecanismo de la condi -
cionalidad tiene una cierta 
incidencia, pero no se ha 
aprovechado al máximo
Los resultados de la 
encuesta indican una mayor 
sensibilización entre los 
agricultores y algunos cambios 
en las prácticas agrícolas 
relacionadas con el agua
34 
Ante la inexistencia de estudios a escala 
europea sobre el impacto de la con -
dicionalidad y el desarrollo rural en la 
concienciación de los agricultores y en 
las prácticas agrícolas relacionadas con 
el agua, el Tribunal llevó a cabo una 
encuesta a 140 organismos de asesora -
miento agrario de siete Estados miem -
bros. La encuesta refleja que, en los 
Estados miembros o regiones integran -
tes de la muestra, la introducción de la 
condicionalidad ha aumentado la sensi -
bilización entre los agricultores (véase el 
gráfico 5 ) y ha impulsado cambios en las 
prácticas agrícolas relacionadas con el 
agua, especialmente por lo que respecta 
a los nitratos y los pesticidas (véase el 
anexo II  para mayor información).25 Los resultados detallados de la 
encuesta pueden consultarse 
en el sitio Internet del Tribunal 
(http:// www.eca.europa.eu ).
25 Observaciones Gráfico  5Aumento de la sensibilización de los agricultores a raíz de la introducción de la 
condicionalidad
En una escala del 1 (en absoluto) al 4 (en gran medida), ¿en qué medida considera que la introducción de la 
condicionalidad incrementó la sensibilización de los agricultores sobre el impacto de la agricultura en el agua?
Porcentaje de encuestados
RLG2 (aguas
subterráneas)
RLG3 (lodos
de depuradora)
RLG4 (nitratos)
RLG9 (pesticidas)
BCAM relativas a las
franjas de protección
BCAM relativas
al riego
Media
O % 25 % 50 % 75 % 100 %
1 - En absoluto
2 - Parcialmente3 - Razonablemente
4 - En gran medidaNo es pertinente
Sin respuesta
26 Observaciones
El impacto de los requisitos de 
condicionalidad es limitado 
ya que esta no incluye varias 
cuestiones importantes 
relacionadas con el agua
35 
En la actualidad, la condicionalidad no 
incluye limitaciones para los agricultores 
en la utilización de fósforo en sus tierras 
o en la aplicación de pesticidas26 en las 
inmediaciones de las masas de agua27, 
pese al consenso acerca de la necesi -
dad de solucionar estos problemas. El 
fósforo está presente en los fertilizantes 
y se incorpora a la alimentación ani -
mal, y puede afectar a la calidad del 
agua ocasionando problemas como la 
eutrofización. En cuanto a los pestici -
das, si bien protegen los cultivos de los 
daños causados por las malas hierbas, 
las enfermedades o los insectos, pueden 
resultar dañinos para las personas, la 
vida silvestre y el medio ambiente. Solo 
una ínfima parte de los pesticidas apli -
cados llegan a las plagas que pretenden 
atacar, mientras que en su mayor parte 
tienen una repercusión medioambiental, 
como por ejemplo en las masas de agua. 
Algunos Estados miembros han tomado 
sin embargo la iniciativa de subsanar 
estos problemas, aunque no estén obli -
gados a ello (por ejemplo, mediante la 
inclusión de restricciones a la utilización 
de pesticidas en las buenas condiciones 
agrarias y medioambientales relativas 
a las franjas de protección) (véase el  ane -
xo III  para información más detallada).26 Los pesticidas pueden 
utilizarse para proteger las 
plantas o los cultivos de los 
daños causados por malas 
hierbas, enfermedades 
o insectos, motivo por el 
cual se denominan también 
productos fitosanitarios.
27 Algunos Estados miembros, 
como los Países Bajos, han 
introducido requisitos 
relativos al fósforo en 
sus programas de acción 
sobre nitratos, pero el 
incumplimiento de estos 
requisitos no se sanciona en el 
marco de la condicionalidad. 
En cuanto a los pesticidas, 
solo en el caso de algunos 
muy peligrosos, los Estados 
miembros pueden, en el 
momento de autorizar su 
utilización, establecer zonas 
de protección a lo largo de 
cursos de agua en las que esté 
prohibida la pulverización 
aérea. 
27 Observaciones
36 
En un principio estaba previsto que el 
uso sostenible de pesticidas, particu -
larmente en forma de cumplimiento de 
los principios de la gestión integrada 
de plagas, se integrase en la condicio -
nalidad a partir de 2014. No obstante, 
de conformidad con el Reglamento (UE) 
nº 1306/201328 el calendario de introduc -
ción de este requisito todavía es incierto 
(véase el  recuadro  6).
37 
La incorporación prevista en la condicio -
nalidad de ciertos requisitos derivados 
de la Directiva marco del agua y de la Di -
rectiva sobre el uso sostenible de pesti -
cidas debería aportar una respuesta a las 
cuestiones planteadas en el apartado 35. El debate de la propuesta de la Comisión 
sobre la reforma de la PAC posterior a 2014 
ha dado lugar a la declaración siguien -
te: «El Consejo y el Parlamento Europeo 
invitan a la Comisión a vigilar la transposi -
ción y aplicación por parte de los Estados 
miembros de […] la Directiva marco del 
agua y de la directiva sobre el uso sos -
tenible de pesticidas, y […] a presentar, 
una vez que dichas Directivas se hayan 
aplicado en todos los Estados miembros 
y se hayan establecido las obligaciones 
directamente aplicables a los agricultores, 
una propuesta legislativa que modifique el 
presente Reglamento con el fin de incluir 
las partes pertinentes de dichas Directivas 
en el sistema de condicionalidad»29. El 
calendario de esta inclusión depende por 
tanto de los avances de los Estados miem -
bros en la aplicación de las directivas, 
lo que implica que la aplicación de una 
decisión política muy importante podría 
prolongarse considerablemente.Recuadro 6Uso sostenible de pesticidas: dos pasos adelante, uno hacia atrás
En 2009 el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron un Reglamento relativo a la comercialización de productos 
fitosanitarios30, que recogía entre sus finalidades la inclusión del uso sostenible de los plaguicidas (y en particular la 
gestión integrada de plagas) en la condicionalidad (a través del requisito legal de gestión 9) a partir de 2014.
Sin embargo, en su propuesta de Reglamento sobre la financiación de la PAC durante el período 2014 -202031 [que 
dio lugar al Reglamento (UE) nº 1306/2013], la Comisión excluyó explícitamente el empleo sostenible de pesticidas 
y la gestión integrada de plagas del ámbito de aplicación de la condicionalidad al omitir la frase que se refería espe -
cíficamente a estos asuntos32.
Por consiguiente, si bien estaba previsto que el uso sostenible de pesticidas se introdujese en la condicionalidad 
a partir de 2014, con arreglo al Reglamento actual este plazo es ahora incierto.
30 Reglamento (CE) nº 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos 
fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (DO L 309 de 24.11.2009, p. 1).
31 COM (2011) 628 final/2.
32 Reglamento (CE) nº 1107/2009 , Artículo 55, tercera frase: «Asimismo, deberá cumplir las disposiciones de la Directiva 2009/128/CE y, en particular, 
los principios generales de la gestión integrada de plagas a que se refieren el artículo 14 de dicha Directiva y su anexo III, que deberán aplicarse 
a más tardar el 1 de enero de 2014».28 Reglamento (UE) 
nº 1306/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 
17 de diciembre de 2013, 
sobre la financiación, 
gestión y seguimiento de 
la política agrícola común, 
por el que se derogan los 
Reglamentos (CE) n° 352/78, 
(CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, 
(CE) n° 814/2000, (CE) n° 1290/2005 
y (CE) n° 485/2008 del Consejo  
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 549). 
29 Declaración conjunta del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo sobre condicionalidad 
adjunta al Reglamento (UE) 
nº 1306/2013. 
28 Observaciones
Las normas sobre buenas 
condiciones agrarias 
y medioambientales relativas 
a los procedimientos de 
autorización del riego tienen 
un impacto limitado ya que la 
Comisión no exige a los Estados 
miembros que introduzcan 
requisitos específicos
38 
A diferencia de los requisitos legales de 
gestión, las normas sobre buenas condi -
ciones agrarias y medioambientales se 
aplican para fomentar buenas prácticas 
agrícolas, para las que (todavía) no se 
dispone de legislación medioambiental 
a escala europea, mediante la introduc -
ción de nuevas obligaciones para los 
agricultores. Sin embargo, la Comisión 
no ha propuesto definir las normas sobre 
buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales sobre los procedimientos de 
autorización del riego33 de forma que 
fomenten las buenas prácticas agrícolas. 
Por lo que respecta al riego, estas normas 
hacen referencia a legislación nacional 
o regional vigente, pero no introducen 
nuevas obligaciones. Así, no exigen que 
se definan los elementos de los proce -
dimientos de autorización —como las 
licencias de extracción de agua, los con -
tadores y las notificaciones de consumo 
de agua— cuando estos aún no existan.39 
En un país con procedimientos de auto -
rización muy deficientes o inexistentes, 
por tanto, estas normas sobre buenas 
condiciones agrarias y medioambien -
tales carecerán de impacto (véase el 
recuadro 7 ) y ello puede cobrar par -
ticular importancia en las zonas que 
sufren de escasez de agua (véase el 
recuadro 8 ).
Ejemplo de procedimientos de autorización deficientes
En Grecia, una Decisión ministerial de junio de 2011 exigía a los agricultores que solicitasen una licencia de extrac -
ción de agua antes del 16 de diciembre de 2011 (incluso a aquellos que ya disponían de una licencia válida). Sin em -
bargo, el plazo de esta obligación fue objeto de sucesivas prórrogas a 16 de junio de 2012, 17 de diciembre de 2012, 
15 de mayo de 2013 y, más recientemente, 15 de enero de 2014. En la cuenca hidrográfica de Pinios (Tesalia), el 
número total de pozos sobrepasa los 30 000 y puede alcanzar los 33 000, la mayor parte de los cuales carecen de 
licencia34.
El Tribunal constató también insuficiencias en los controles de estas licencias (véase el recuadro 9 ).
34 Plan hidrográfico de cuenca de Tesalia. Estudio realizado por la Joint Venture for Thessaly, Epirus and Western Sterea Ellada’s River Basin 
Management Plans, p. 103. Recuadro  733 «Cuando el uso de agua 
para el riego precise 
autorización, cumplimiento 
de los procedimientos de 
autorización».
29 Observaciones
La agricultura de irrigación se está extendiendo a zonas con problemas  
de escasez de agua
La extracción excesiva de agua para el riego es un problema reconocido, especialmente en el sur de Europa, donde 
la agricultura de irrigación se ha expandido durante las últimas décadas35. Aunque la extracción de agua para el 
riego disminuyó levemente entre principios de los años noventa y el período entre 1998 y 2007 (véase el gráfico 6 ), 
y pese a una mayor eficiencia del riego gracias al uso más extendido del riego por goteo, los recursos hídricos 
siguen sometidos a graves presiones en algunas zonas, que se traducen en unos niveles decrecientes en los acuífe -
ros, salinización y desecación de los humedales36.
35 Informe de la AEMA nº 2/2009: Water resources across Europe — Confronting water scarcity and drought (Recursos hídricos en Europa – Afrontando la 
escasez de agua y la sequía ).
36 Water resources: quantity and flows — SOER 2010 thematic assessment (Recursos hídricos: cantidad y flujos — Evaluación temática SOER 2010) , Informe 
sobre el Estado del Medio Ambiente de 2010, Agencia Europea de Medio Ambiente ( http://www.eea.europa.eu/soer/europe/water-resources-
quantity-and-flows ), sitio consultado el 5 de octubre de 2012.
Extracción de agua para el riego
Nota:  Este: Bulgaria (1990; 2007), República Checa (1990; 2007), Hungría (1992; 2006), Letonia (1991; 2007), Polonia (1990; 2007), Rumanía (1990; 
2006), Eslovaquia (1990; 2007), Eslovenia (1990; 2007), Oeste: Austria (1990; 2002), Bélgica (1994; 2007), Dinamarca (1990; 2004), Inglate -
rra y Gales (1990; 2006), Finlandia (1994; 2005), Alemania (1995; 2002), Países Bajos (1995; 2006), Noruega (1995; 2006), Suecia (1990; 2007), 
Sur: Francia (1991; 2006), Grecia (1990; 2007), Portugal (1990; 1998), España (1991; 2006).
Fuente: http://www.eea.europa.eu/data -and -maps/figures/water -abstraction -for-irrigation -million -m3-year -in-the-early -1990s -and -1997 Gráfico 6 Recuadro 8 
millones m3 / año45 000
40 000
35 00030 00025 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Este Oeste SurInicios de los
años noventa
1998-2007
30 Observaciones
Insuficiencias en la aplicación 
de la condicionalidad
En las explotaciones se 
observan deficiencias en la 
aplicación de los requisitos de 
condicionalidad relativos al 
agua en los Estados miembros
40 
Durante sus fiscalizaciones DAS en los 
distintos Estados miembros de la UE, 
a menudo el Tribunal observa incumpli -
mientos de los requisitos de condiciona -
lidad en relación con el agua en las ex -
plotaciones, que consisten, en su mayor 
parte, en infracciones del requisito legal 
de gestión 4 (protección de las aguas en 
zonas vulnerables a los nitratos) por los 
beneficiarios: instalaciones de almacena -
miento inadecuadas o capacidad insufi -
ciente de almacenamiento del estiércol, 
registros de fertilizantes incompletos 
o incorrectos, inexistencia de un análisis 
de nitrógeno, volúmenes de nitratos 
superiores a 170 kg/ha, almacenamien -
to de estiércol en las parcelas durante 
un período de prohibición, etc. Otras 
observaciones se refieren a los requisitos 
legales de gestión 2 (protección de las 
aguas subterráneas) y 9 (productos fito -
sanitarios), y a las normas sobre buenas 
condiciones agrarias y medioambienta -
les relativas a las franjas de protección.El sistema de controles de 
la condicionalidad presenta 
insuficiencias en los Estados 
miembros
41 
Los Estados miembros son responsables 
de la aplicación de la condicionalidad. 
Por lo que se refiere a los requisitos 
legales de gestión, esto implica intro -
ducir los elementos pertinentes de la 
legislación específica en el ámbito de 
la condicionalidad. En el caso de las 
normas sobre buenas prácticas agra -
rias y medioambientales, esto significa 
transponer las normas pertinentes a la 
legislación nacional o regional y definir 
las obligaciones prácticas que deben 
cumplir los agricultores. Además, los 
Estados miembros tienen la obligación 
de informar a los agricultores de estos 
requisitos e implantar un sistema de 
gestión y control que permita verificar 
sobre el terreno una muestra de benefi -
ciarios e imponer sanciones en caso de 
incumplimiento.
42 
Una limitación intrínseca del sistema de 
controles de la condicionalidad estriba 
en que algunos de los requisitos son, por 
su naturaleza, muy difíciles de compro -
bar. Por ejemplo, uno de ellos se trata 
del calendario y método de utilización 
de los pesticidas. En este caso la dificul -
tad reside en el hecho de que los contro -
les de la condicionalidad por lo general 
se notifican con antelación, y por lo 
tanto es poco probable que un inspector 
encuentre a un agricultor pulverizando 
un producto prohibido o de forma ilícita. 
Otros requisitos solo pueden verificarse 
durante un determinado período del año 
o cuando no se den ciertas condiciones 
meteorológicas (por ejemplo, fuerte 
viento, helada), lo cual no siempre coin -
cide con el calendario de la inspección 
sobre el terreno.
31 Observaciones
43 
En los Estados miembros visitados, se 
constataron deficiencias atribuibles las 
autoridades de gestión en el sistema de 
controles de la condicionalidad relativos 
al agua:
 — Solo existen instrucciones de trabajo 
detalladas para un número limitado 
de controles, y algunas de ellas son 
tan generales que no permiten a los 
inspectores determinar exactamente 
qué se debe comprobar y de qué 
forma, ni garantizar que diferentes 
inspectores realicen los controles del 
mismo modo.
 — Los controles obligatorios se intro -
dujeron en una fase tardía o aún no 
se han implantado.
 — Los controles sobre el terreno se 
concentran en gran medida en 
otoño. Además de incumplir ciertos 
requisitos reglamentarios37, ello 
implica que sea imposible verificar 
visualmente sobre el terreno varios 
requisitos relativos al agua (como la 
prohibición de esparcir estiércol en 
las franjas de protección cultivadas).
 — Los controles de las normas sobre 
las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales relativas al 
riego no estaban completos (véase 
el recuadro 9 ).La Comisión no garantiza la 
idoneidad de las normas sobre 
buenas condiciones agrarias 
y medioambientales en los 
Estados miembros
44 
Las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales fijadas con arreglo 
al mecanismo de condicionalidad tienen 
como finalidad aplicar buenas prácticas de 
base38. Los Estados miembros deben fijar 
requisitos mínimos que tengan en cuenta 
las condiciones agronómicas, medioam -
bientales y climáticas nacionales.
45 
En la actualidad la Comisión solo recibe 
información limitada, a través de una 
base de datos en línea, sobre la aplica -
ción de las normas sobre buenas condi -
ciones agrarias y medioambientales en 
los Estados miembros. Esta información 
consiste en referencias a la legislación 
nacional vigente y en síntesis facilitadas 
por los Estados miembros. La notifica -
ción se lleva a cabo a la escala geográ -
fica que los propios Estados miembros 
consideren apropiada. Por ejemplo, en 
los Estados miembros visitados durante 
la fiscalización, no se transmite informa -
ción sobre la aplicación de las normas 
sobre buenas condiciones agrarias 
y medioambientales a escala regional 
(como en el caso de Italia y España).Recuadro  9El volumen real de agua extraída no se cotejó con la cantidad autorizada
La fiscalización reveló insuficiencias al comprobar los requisitos de las buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales relativos al riego. Esta norma se formula del modo siguiente: «Cuando el uso de agua para el riego precise 
autorización, cumplimiento de los procedimientos de autorización». Durante la fiscalización se observaron varios 
ejemplos en los que, aunque los procedimientos de un Estado miembro preveían licencias de autorización que 
establecían un volumen máximo de extracción del agua, no se cotejó la cantidad de agua realmente extraída con el 
límite fijado en la autorización. Estos fallos reducen considerablemente la eficacia de los controles.
Según las listas de comprobación empleadas por los inspectores de la condicionalidad en Grecia y España, el volu -
men real de agua extraída no se verifica actualmente con lo establecido en las licencias. En Eslovaquia el Tribunal 
detectó que ni siquiera se mide el volumen extraído. Por consiguiente, los controles solo permiten determinar si el 
beneficiario dispone de una licencia, pero no si respeta los límites fijados en esta.37 Artículo 53, apartado 1, 
del Reglamento (CE) 
nº 1122/2009 de la Comisión,  
de 30 de noviembre de 2009, 
por el que se establecen 
normas de desarrollo del 
Reglamento (CE) nº 73/2009 
del Consejo en lo referido 
a la condicionalidad, la 
modulación y el sistema 
integrado de gestión y control 
en los regímenes de ayuda 
directa a los agricultores 
establecidos por ese 
Reglamento, y normas de 
desarrollo del Reglamento 
(CE) nº 1234/2007 del 
Consejo en lo referido a la 
condicionalidad en el régimen 
de ayuda establecido para el 
sector vitivinícola  (DO L 316 de 
2.12.2009, p. 65), y artículo 14, 
apartado 1, del Reglamento 
(UE) nº 65/2011 de la Comisión, 
de 27 de enero de 2011, 
por el que se establecen 
disposiciones de aplicación del 
Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo en lo que 
respecta a la aplicación de los 
procedimientos de control y la 
condicionalidad en relación 
con las medidas de ayuda 
al desarrollo rural (DO L 25 
de 28.1.2011, p. 8).
38 Parlamento Europeo. 
Sustainable management of 
natural resources with a focus 
on water and agriculture 
(Gestión sostenible de los 
recursos naturales con 
especial atención al agua 
y a la agricultura ). Estudio — 
Informe final, mayo de 2013 
[http://www.europarl.europa.
eu/RegData/etudes/etudes/
join/2013/488826/IPOL -JOIN_
ET(2013)488826_EN.pdf ].
32 Observaciones
46 
La Comisión evalúa la aplicación de las 
buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales desde un punto de vista legal 
mediante una comprobación documen -
tal basada en la información notificada 
por los Estados miembros y completada 
con controles sobre el terreno, y no valo -
ra si los requisitos fijados por los Estados 
miembros por lo que se refiere a las dos 
normas sobre buenas condiciones agra -
rias y medioambientales relativas al agua 
son adecuados desde un punto de vista 
medioambiental (es decir, conforme a los 
objetivos de protección del agua). En la 
práctica, los requisitos varían significa -
tivamente según el Estado miembro de 
que se trate. Por ejemplo, en el marco 
de las normas sobre buenas condiciones 
agrarias y medioambientales relativas 
a las franjas de protección39 (véase el 
gráfico 7 ), la anchura mínima de estas 
oscila entre 25 cm y 10 metros (véase el 
cuadro 3 ).
47 
En algunos Estados miembros o regiones 
se permite cultivar las franjas de pro -
tección, mientras que en otros perma -
necen cubiertas de hierba o de maleza. 
Algunos Estados miembros hacen 
excepciones para un número considera -
ble de masas de agua que pueden estar 
situadas en las tierras agrícolas (véase el 
recuadro 10 ).48 
Las normas sobre buenas condiciones 
agrarias y medioambientales relativas 
al riego difieren considerablemente 
entre los Estados miembros, incluso 
entre aquellos donde existe una especial 
presión sobre el agua. Estas normas se 
refieren a la legislación existente en los 
Estados miembros, pero no introducen 
nuevas obligaciones. En algunos Estados 
miembros o regiones, la obligación de 
disponer de una licencia de extracción 
de agua depende del volumen extraído, 
la ubicación geográfica y el tipo de agua 
extraída (superficial o subterránea). En 
otros, se prohíbe el riego localmente du -
rante la temporada seca. En otros países 
los agricultores deben comunicar anual -
mente el volumen de agua utilizada para 
el riego. La fiscalización puso de mani -
fiesto casos en los que los requisitos de 
autorización para el riego no instan a los 
agricultores a disminuir su consumo de 
agua. Por ejemplo, en algunos países se 
les cobra en función de la superficie de 
sus explotaciones y no del consumo real.Gráfico  7Franja de protección
masa de agua franja de proteccióncultivo herbáceo
  39 Las franjas de protección 
para garantizar las buenas 
condiciones agrícolas 
y medioambientales deben al 
menos respetar los requisitos 
relativos a las condiciones 
de aplicación de fertilizantes 
a tierras cercanas a cursos de 
agua, según se define en la 
Directiva sobre nitratos. 
33 Observaciones
Ciertas masas de agua no están sujetas al cumplimiento de las normas  
sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales relativas a las franjas  
de protección
Los Estados miembros eximen a ciertas categorías de masas de agua de cumplir las normas sobre buenas condiciones 
agrarias y medioambientales relativas a las franjas de protección. En Italia (Lombardía) los cursos de agua de longitud 
inferior a 5 km o que pertenezcan a una cuenca hidrográfica de una superficie inferior a 10 km² no requieren franjas de 
protección. España (Andalucía) exime los «estanques, canales de regadío y acequias», aunque no define adecuadamente 
estas masas de agua y justifica las exenciones con argumentos que no son de índole medioambiental. Ello entraña el ries -
go de que un número excesivo de cursos de agua quede excluido de la obligación de cumplir el requisito de la franja de 
protección, reduciendo así la incidencia de las buenas condiciones agrarias y medioambientales en la calidad del agua.Cuadro  3 Recuadro  10Amplia diversidad de requisitos de buenas condiciones agrarias y medioambientales 
relativas a las franjas de protección
País Ancho de la franja de protección Obligaciones y  restricciones
Dinamarca Mínimo 2 m Prohibición de cultivo, tratamiento del suelo o siembra 
GreciaEntre 1 m y 6 m en función de la 
pendiente y del tipo de restricción Prohibición de cultivo (1 m) o de fertilizantes a base de nitrógeno 
(2 o 6 m)
España (Andalucía) 2 m a 10 mObligación de cubrir de maleza
Prohibición de fertilizantes o pesticidas 
Francia 5 mObligación de cubrir de hierba, matorrales, arbustos o árboles
Prohibición de fertilizantes minerales o biológicos o de pesticidas 
Italia (Lombardía)Entre 5 m y 3 m en función del estado de 
la masa de agua Obligación de cubrir de hierba
Prohibición de labranza, fertilizantes no biológicos, estiércol o purín
Países BajosEntre 25 cm y 9 m en función del cultivo 
y de ciertas especificaciones técnicasProhibición de fertilizantes 
Eslovaquia 10 m Prohibición de fertilizantes industriales o biológicos
34 Observaciones
No se ha explotado 
plenamente el potencial 
de la financiación del 
desarrollo rural para 
solucionar los problemas 
del agua
49 
Los fondos destinados al desarrollo 
rural ascienden a casi 100 000 millo -
nes de euros, durante el período 
2007 -2013. Según el Reglamento (CE) 
nº 1698/2005 sobre el desarrollo rural, 
la protección de las aguas es una de las 
cuestiones clave que deben abordarse40. 
El Reglamento también hace hincapié 
en que «las actividades del Feader y las 
operaciones a las que contribuya deben 
ser coherentes y compatibles con las 
demás políticas comunitarias»41, como la 
política de aguas. Por consiguiente, gra -
cias a la puesta a disposición de fondos 
y a la definición de objetivos claros en 
relación con el agua, el desarrollo rural 
podría contribuir en gran medida a la 
integración de los objetivos de la política 
del agua de la UE en la PAC.
50 
Los Estados miembros movilizan los 
fondos de desarrollo rural a través de 
sus planes de desarrollo rural (véanse los 
apartados 10 y 11), que contienen series 
de medidas a las que las poblaciones 
destinatarias (por ejemplo, los agriculto -
res) pueden adherirse voluntariamente. 
Los beneficiarios de las medidas de de -
sarrollo rural se comprometen a cumplir 
las condiciones específicas fijadas por su 
Estado miembro.51 
Actualmente, el potencial del desarrollo 
rural no está plenamente explotado. 
La aplicación actual de los planes de 
desarrollo rural tiene una repercusión 
limitada en el agua, ya que las presiones 
relativas a esta no se determinan de 
forma exhaustiva, los PDR y los planes 
hidrográficos de cuenca todavía no se 
han adaptado, y no siempre se evitan los 
efectos secundarios negativos. Además, 
no se han utilizado importes considera -
bles de financiación destinados al agua.40 Considerando 31 
del Reglamento (CE) 
nº 1698/2005: «El apoyo 
a determinados métodos 
específicos de gestión de 
las tierras debe contribuir 
al desarrollo sostenible 
incitando especialmente a los 
agricultores y silvicultores 
a emplear métodos de 
utilización de las tierras 
compatibles con la necesidad 
de preservar el medio 
ambiente y el paisaje natural 
y proteger y mejorar los 
recursos naturales. Dicho 
apoyo debe contribuir a la 
aplicación del Sexto programa 
de acción Comunitario en 
materia de Medio Ambiente 
y de las conclusiones de la 
Presidencia relativas a la 
estrategia de desarrollo 
sostenible. Algunas de las 
cuestiones clave que deben 
tratarse son la biodiversidad, 
la gestión de las zonas Natura 
2000, la protección de las 
aguas y del suelo, [...]».
41 Considerando 6 del 
Reglamento (CE) nº 1698/2005.
35 Observaciones
Los planes de gasto de desa -
rrollo rural de los Estados 
miembros no siempre tienen 
en cuenta los objetivos de la 
política de la UE al respecto 
ni las necesidades relaciona -
das con el agua de los Esta -
dos miembros
Los PDR de los Estados 
miembros a veces no identifican 
de forma exhaustiva los 
problemas relativos al agua 
y todavía no están armonizados 
con los planes hidrográficos de 
cuenca
52 
Para cada Estado miembro o región 
visitados durante la fiscalización, el 
Tribunal examinó si la evaluación am -
biental42 llevada a cabo en el contexto 
de la evaluación previa del PDR, y los 
análisis medioambientales realizados 
para el plan hidrográfico de cuenca eran 
completos y coherentes. Si bien reconoce 
que la zona geográfica objeto de las dos evaluaciones, así como su calendario43, 
naturaleza y finalidad, pueden diferir, 
el Tribunal considera que la valoración 
de los problemas relacionados con el 
agua debería ser coherente en ambos 
análisis. Constató, sin embargo, que la 
determinación de los problemas relativos 
al agua en los análisis medioambientales 
de los PDR a veces está incompleta, y no 
siempre concuerda con la información 
disponible en los planes hidrográficos de 
cuenca. La fiscalización permitió deter -
minar casos de problemas relacionados 
con el agua que no se habían indicado en 
los PDR y que por tanto no habían sido 
objeto de ninguna medida de desarrollo 
rural (véase el recuadro 11 ).
53 
La calidad deficiente de los programas 
de medidas de los planes hidrográficos 
de cuenca (véanse los apartados 27 y 28) 
constituye actualmente un obstáculo 
para su armonización con los PDR, 
y cuando esta se logra es en forma de 
medidas de desarrollo rural integradas 
en un plan hidrográfico de cuenca.
Problemas relacionados con el agua que no se habían definido de manera 
exhaustiva
-  En Dinamarca, la evaluación medioambiental del PDR no comprende la cuestión de la extracción del agua, aunque 
según el plan hidrográfico de cuenca esta sea pertinente en la parte occidental del país. Ninguna medida del PDR 
danés aborda el problema de la extracción de agua.
-  En España (Andalucía), el programa de medidas del plan hidrográfico de cuenca del Guadalquivir consta de 
medidas destinadas a completar el registro del agua y a combatir la extracción ilegal. Sin embargo, el informe de 
sostenibilidad medioambiental del PDR y el análisis medioambiental llevado a cabo en el plan del Guadalquivir 
pasan por alto el problema de la extracción ilegal de aguas subterráneas. Exceptuando las medidas de desarrollo 
rural sujetas a la condicionalidad (véase el apartado 8), el PDR no dispone de ningún mecanismo que incite a los 
beneficiarios a cumplir los procedimientos de autorización del agua.
-  En Eslovaquia, el PDR no contiene medidas que permitan corregir las insuficiencias con relación a la cantidad de 
agua o solventar los problemas de la contaminación causada por pesticidas, la desaparición de los humedales 
o una extracción excesiva de aguas subterráneas locales, que si bien figuran en el plan hidrográfico de cuenca no 
se mencionan en la evaluación medioambiental del PDR.
-  En Grecia, el plan hidrográfico de cuenca de Tesalia hace mención de los problemas relativos a cambios hidromor -
fológicos y a pozos no registrados, pero estos no aparecen en la evaluación medioambiental del PDR. Tampoco 
figuran medidas en este PDR que respondan a las presiones hidromorfológicas.Recuadro  1142 http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/eval/
guidance/note_c_en.pdf  
(p. 14).
43 Mientras que las evaluaciones 
medioambientales de los PDR 
se elaboraron en 2006, los 
análisis medioambientales 
llevados a cabo en el marco 
de los planes hidrográficos de 
cuenca [que comprenden «un 
análisis de [las] características 
[de la demarcación 
hidrográfica], un estudio de las 
repercusiones de la actividad 
humana en el estado de las 
aguas superficiales y de las 
aguas subterráneas, y un 
análisis económico del uso del 
agua» (véase el artículo 5 de 
la Directiva marco del agua)] 
debían estar terminados el 
22 de diciembre de 2004 
a más tardar.
36 Observaciones
La ejecución de los PDR tiene en 
ocasiones efectos secundarios 
negativos en el agua
54 
Las políticas agrícolas y medioambien -
tales pueden tener finalidades contra -
puestas. Sin embargo, los fondos de 
desarrollo rural deberían emplearse de 
forma sostenible por lo que respecta 
a la gestión del agua, y los PDR deberían 
por tanto contener cláusulas de salva -
guardia que permitan evitar posibles 
efectos secundarios negativos (véase el 
recuadro 12 ). Antes de la aprobación de 
un PDR, la Comisión efectúa controles 
para determinar los posibles efectos de 
las medidas de desarrollo rural. Pese 
a ello, la concepción de algunas de estas 
medidas, debidamente aprobadas, no 
impide que tengan importantes efec -
tos secundarios negativos en el agua. 
Algunos PDR fueron aprobados pese 
a no contener cláusulas de salvaguardia 
apropiadas (véase el recuadro 12 ).55 
En algunos casos, incluso si el PDR 
contiene cláusulas de salvaguardia para 
evitar los efectos secundarios negativos 
en el agua, en la práctica las medidas se 
aplican de tal modo que pueden produ -
cirse tales efectos (véase el  recuadro 13 ).
Ejemplos de PDR con cláusulas de salvaguardia y sin ellas
El PDR de Italia (Lombardía) examinado durante la fiscalización incluye cláusulas de salvaguardia con relación a la 
medida destinada a las inversiones para la modernización de las explotaciones agrícolas. Este PDR solo permite la 
construcción de nuevos invernaderos para horticultura si se logra un ahorro de energía y agua. Las inversiones des -
tinadas a ampliar la red de riego existente o a incrementar la superficie de riego se consideran no subvencionables.
Sin embargo, la misma medida del PDR de España (Andalucía) no impide que se produzcan importantes efectos 
secundarios negativos como la ampliación de la superficie de riego o la aprobación de proyectos que suponen un 
incremento global del consumo de agua.
Ejemplo de efectos secundarios negativos debidos a insuficiencias en la aplicación 
de la medida de desarrollo rural
En una fiscalización DAS efectuada en España el Tribunal constató que se había aprobado un proyecto en el marco 
de la medida 125 (infraestructuras relacionadas con el desarrollo y la adaptación de la agricultura y de la silvicultura), 
pese a que los derechos de riego concedidos al beneficiario no bastaban para que el proyecto fuera económicamente 
viable y a que el consumo de agua del beneficiario fuera muy superior a lo autorizado, incumpliendo así dos criterios 
de subvencionabilidad de este tipo de proyectos. Este ejemplo refleja la ineficacia de los controles llevados a cabo 
para la aprobación de una solicitud de proyecto, y que no se garantizaran los requisitos de base que en principio de -
berían haber evitado los efectos secundarios negativos (como que no se incrementara la cantidad de agua utilizada).Recuadro  12 Recuadro  13
37 Observaciones
La financiación del desarrollo 
rural ha sido infrautilizada 
como respuesta a los proble -
mas relacionados con el agua
El porcentaje de aplicación de 
las medidas relativas al agua 
no siempre es suficiente
56 
Entre las medidas de desarrollo rural que 
pueden tener una repercusión directa 
en la protección del agua destacan las 
que exigen a los agricultores modifi -
car sus prácticas agrícolas mediante la 
reducción del uso de pesticidas o ferti -
lizantes o la adaptación de sus cultivos 
a la situación hidrológica local. La forma 
de aplicación efectiva de estas medi -
das constituye un factor importante 
para evaluar si el potencial del Feader 
en materia de protección del agua ha 
sido plenamente utilizado. El Tribunal 
examinó este aspecto, en primer lugar, 
a través de un análisis de las medidas 
implantadas por los Estados miembros 
en sus PDR y, en segundo lugar, a través 
de un análisis de la utilización por los 
Estados miembros de las posibilidades 
que ofrece el artículo 38 del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 por lo que se refiere 
a los costes relativos a la aplicación de la 
Directiva marco del agua.
57 
El Tribunal analizó el porcentaje de eje -
cución de las medidas de desarrollo rural 
implantadas que según los propios Esta -
dos miembros tienen un efecto directo 
en la protección de las aguas. Aunque 
este análisis tiene ciertas limitaciones44, 
los resultados reflejan que en aproxi -
madamente la mitad de los casos los 
porcentajes de ejecución son suficientes.44 Puesto que las medidas 
a menudo contienen 
submedidas no destinadas al 
agua, no todos los proyectos 
financiados en virtud de estas 
medidas están dedicados a la 
protección del agua.
38 Observaciones
58 
Sin embargo, los Estados miembros no 
han aprovechado las posibilidades que 
ofrece el artículo 38 del Reglamento (CE) 
nº 1698/2005, que establecen expresa -
mente que la medida 21345 puede servir 
para «indemnizar [a los agricultores] por 
los costes adicionales y las pérdidas de 
ingresos derivados de las dificultades 
que supone en la zona en cuestión la 
aplicación de [la Directiva marco del 
agua]» (véase el  cuadro 4 ).
59 
En el momento de las visitas de auditoría, 
ninguno de los Estados miembros salvo 
Dinamarca46 había activado la medida 
213 para aplicar la Directiva marco del 
agua como prevé el artículo 38. Según la 
Comisión22, solo en el 4 % de los planes 
hidrográficos de cuenca que le fueron 
presentados se indica que se ampara -
rán en el artículo 38 para indemnizar a los agricultores por los requisitos de 
la Directiva. El limitado recurso a la 
medida 213 se debió, entre otros moti -
vos, a los retrasos en la finalización por 
los Estados miembros de sus planes hi -
drográficos de cuenca. Otro factor desfa -
vorable a la utilización de esta medida es 
que, en el caso de los pagos vinculados 
a la Directiva marco del agua, las dispo -
siciones de aplicación no se publicaron 
hasta febrero de 201047, es decir, tres 
años y dos meses después del inicio del 
período de programación del desarrollo 
rural48 y más de un año después de la 
fecha en la que debían haberse elabo -
rado los planes hidrográficos de cuenca 
de conformidad con el artículo 13 de la 
Directiva.Cuadro  4Porcentajes de ejecución de las medidas de desarrollo rural1 que según los 
Estados miembros tienen una repercusión directa en la protección del agua (en %)
País Medida115 121 125 213 214 216 226 321
Dinamarca 84,1 24,2
Francia (continental)  69,7 39,8 85,8 16,9
Grecia 17, 0 35,7 71,7 21,5
Italia (Lombardía) 75,8 42,4 69,0 51,9
Eslovaquia 85,8 88,2 91,8
Países Bajos 51,0 30,4 95,7 9,7
España (Andalucía) 9,4 70,0 27, 6 73,1
 Porcentajes de ejecución suficientes (> 60  %)
 Medida 213 no implantada en ninguno de los Estados miembros visitados durante la fiscalización 
 Medida que los Estados miembros visitados no señalaron que tuviera un efecto directo en el agua Protección
1  Me dida 115:  «implantación de servicios de gestión, sustitución y asesoramiento»; medida 121: «modernización de las explotaciones agrí -
colas»; medida 125: «infraestructuras relacionadas con la evolución y la adaptación de la agricultura y la silvicultura»; medida 214: «ayudas 
agroambientales»; medida 216: «inversiones no productivas»; medida 226: «recuperación del potencial forestal e implantación de medidas 
preventivas»; y medida 321: «servicios básicos para la economía y la población rural».
Fuente: Comisión Europea, datos de 31 de marzo de 2013.45 Medida 213: «ayudas “Natura 
2000” y ayudas relacionadas 
con la Directiva 2000/60/CE 
(Directiva marco del agua)».
46 Dinamarca había implantado 
la medida 213 a fin de 
indemnizar por los costes 
vinculados a la implantación 
de franjas de protección de 
10 m de ancho, pero a raíz 
de la suspensión del plan 
hidrográfico de cuenca danés 
en diciembre de 2012 la 
aplicación de la medida ha 
quedado pendiente.
47 Reglamento (UE) nº 108/2010 
de la Comisión, de 
8 de febrero de 2010, que 
modifica el Reglamento 
(CE) nº 1974/2006 por el que 
se establecen disposiciones 
de aplicación del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del 
Consejo relativo a la ayuda 
al desarrollo rural a través 
del Fondo Europeo Agrícola 
de Desarrollo Rural (Feader) 
(DO L 36 de 9.2.2010, p. 4).
48 Feader 2007 -2013. 
39 Observaciones
Los instrumentos financieros 
especialmente concebidos para 
afrontar los problemas del agua 
apenas se utilizaron
60 
La Decisión 2009/61/CE del Consejo49 
indicaba que era necesario reforzar la 
respuesta ante una serie de «nuevas si -
tuaciones, de crucial importancia» seña -
ladas en 200350, una de las cuales era la 
«gestión del agua». En consonancia con 
esta decisión, con ocasión del chequeo 
de la PAC se pusieron a disposición fon -
dos adicionales para hacer frente a estos 
nuevos retos. El presupuesto total 
adicional era de 3 800 millones de euros. 
Al mismo tiempo, en respuesta a la crisis 
económica de 2008, la Comisión ela -
boró el Plan Europeo de Recuperación 
Económica (PERE)51 a través del cual se 
concedieron 1 000 millones de euros su -
plementarios para hacer frente al gasto 
de la banda ancha en las zonas rurales 
y a nuevos retos en general.61 
En 2010, a raíz de las primeras modifi -
caciones de los PDR tras el chequeo, 
los Estados miembros asignaron el 
26,9 % de los fondos de la PAC adi -
cionales (1 300 millones de euros) al 
«nuevo reto» de la gestión del agua52 
(véase el gráfico 8 ). El porcentaje medio 
de ejecución de estos fondos al final 
de 2012 era del 17,5 % para la Europa de 
los Veintisiete (EU -27), aunque esta cifra 
varía ampliamente en función del Estado 
miembro53 (véase el anexo IV para mayor 
información). Aunque el chequeo brindó 
la oportunidad de seguir integrando las 
cuestiones de la gestión del agua en los 
PDR, en la práctica la mayor parte de los 
Estados miembros han hecho un uso 
muy limitado de los fondos adicionales.Gráfico  8Previsión de la distribución de los fondos del chequeo y del plan de recuperación 
para los «nuevos retos» de 2010
Fuente: Comisión Europea.0,3 %Biodiversidad
31,2 %
Gestión del agua
26,9 %Energías renovables5,6 %Cambio climático14,2 %Banda ancha7,3 %Innovación vinculada a nuevos retosReestructuración del sector lechero14,5 %49 Decisión 2009/61/CE del Conse -
jo, de 19 de enero de 2009, por 
la que se modifica la Decisión 
2006/144/CE sobre las directri -
ces estratégicas comunitarias 
de desarrollo rural (período 
de programación 2007 -2013) 
(DO L 30 de 31.1.2009, p. 112).
50 Considerando 3 de la Deci -
sión 2009/61/CE: «Al evaluar 
la aplicación de la reforma 
de la política agrícola común 
efectuada en 2003 se señaló que 
el cambio climático, las energías 
renovables, la gestión del agua, 
la biodiversidad y la reestruc -
turación del sector lechero son 
nuevas situaciones, de crucial im -
portancia, a las que la agricultura 
europea debe hacer frente».
51 COM(2008) 800 final, de 
26 de noviembre de 2008.
52 El Tribunal reconoce que algu -
nos de los fondos destinados 
a hacer frente al «nuevo reto» 
de la biodiversidad también 
pueden tener un efecto positivo 
en el agua. 
53 La Comisión no dispone de cifras 
validadas sobre estos porcenta -
jes de ejecución. No obstante, las 
cifras presentadas por el Tribunal 
se basan en información facilita -
da por la Comisión. 
40 Observaciones
El principio de que quien 
contamina paga no se ha 
incorporado a la PAC
62 
El principio de que quien contamina 
paga exige que sea el causante de la 
contaminación el que sufrague el coste 
de su prevención, control y limpieza54. 
En la actualidad este principio es una 
obligación legal avalada por la UE en su 
Tratado55 y en la Directiva sobre respon -
sabilidad medioambiental56, y se hace 
mención explícita al mismo en el artícu -
lo 9 de la Directiva marco del agua.
63 
Las prácticas agrícolas no solo producen 
beneficios, sino también problemas 
para el medio ambiente. Los efectos 
medioambientales negativos de la 
agricultura a menudo consisten en la 
introducción de sustancias químicas no 
deseadas (contaminantes) en el medio 
ambiente. El carácter difuso de la conta -
minación procedente de la agricultura 
y la dificultad de identificar a quien 
contamina entorpecen la aplicación 
de la legislación medioambiental y la 
atribución de responsabilidades por los 
daños54. No obstante, el principio de que 
quien contamina paga debería aplicarse 
cuando las actividades agrícolas impo -
nen un daño medioambiental que afecta 
a la propiedad pública y privada54. Si 
bien pueden existir mecanismos para 
hacer cumplir este principio (como las 
multas impuestas en los Estados miem -
bros), estos no influyen en los pagos que 
reciben los beneficiarios de la PAC.64 
Las sanciones impuestas actualmente 
a los agricultores por incumplimiento 
de los requisitos de condicionalidad (es 
decir, el hecho de sobrepasar un nivel 
reglamentario aceptable de contami -
nación) no se calculan sobre la base 
del coste del perjuicio causado y, por 
lo tanto, pueden representar solo una 
parte de este coste. En muchos casos 
no son proporcionales a la gravedad 
del incumplimiento por el agricultor 
de las obligaciones de condicionalidad, 
como ya indicó el Tribunal en su Informe 
Especial nº 8/2008. En este sentido, el 
Tribunal vuelve a señalar las insuficien -
cias observadas en los apartados 40 a 43 
respecto de la aplicación de la condicio -
nalidad. Por lo tanto, tal como se aplica 
actualmente, la condicionalidad puede 
ofrecer una respuesta útil, pero solo par -
cial, al principio de que quien contamina 
paga.
65 
Un número importante de pagos en 
el marco del desarrollo rural no están 
sujetos a la condicionalidad9, por lo que 
un agricultor que contamine seguirá 
recibiendo estos pagos sin ninguna re -
ducción. Actualmente no existe ningún 
mecanismo que tenga en cuenta de ma -
nera proporcional los costes de prevenir 
o limpiar la contaminación causada por 
un agricultor y que reduzca los pagos de 
desarrollo rural en consecuencia.54 Margaret Rosso Grossman, 
Agriculture and the Polluter 
Pays Principle (La agricultura 
y el principio de que quien 
contamina paga ), vol. 11.3, 
Electronic Journal of 
Comparative Law  (diciembre 
de 2007), http://www.ejcl.
org/113/article113 -15.pdf .
55 Artículo 191, apartado 2, del 
Tratado de Funcionamiento de 
la Unión Europea.
56 Directiva 
2004/35/CE del Parlamento 
Europeo y del Consejo 
(DO L 143 de 30.4.2004, p. 56), 
cuya última modificación 
la constituyen la Directiva 
2006/21/CE (DO L 102 de 
11.4.2006, p. 15) y la Directiva 
2009/31/CE (DO L 140 
de 5.6.2009, p. 114).
41 Observaciones
Los sistemas de supervi -
sión y evaluación no ofre -
cen una visión global
66 
Han pasado varios años desde que se 
reforzó la política del agua de la UE 
y se implantaron instrumentos de la PAC 
que pudieran resolver los problemas 
del agua:
i) la condicionalidad se introdujo en 
2003 y es obligatoria para todos 
los agricultores que reciben pagos 
directos desde 2005;
ii) el desarrollo rural pasó a formar 
parte de la PAC en 2000;
iii) la Directiva marco del agua entró en 
vigor en 2000, con el requisito de 
que los Estados miembros tuvieran 
programas de supervisión operati -
vos al final de 2006.
67 
En su forma actual, los sistemas de su -
pervisión no ofrecen una visión general 
de las presiones de la agricultura en el 
agua. La información a este respecto es 
parcial, está fragmentada y en ocasiones 
se transmite con retraso, y ello debido 
a que:
i) los sistemas de supervisión y evalua -
ción de la PAC tienen una utilidad 
limitada por lo que se refiere a la 
información sobre el agua;
ii) los dispositivos de supervisión de 
la política del agua se establecieron 
con retraso y están incompletos;
iii) ningún otro sistema de información 
vigente permite obtener los datos 
necesarios para vincular la cantidad 
y calidad del agua con las prácticas 
agrícolas.Los sistemas de supervisión 
y evaluación de la PAC tienen 
un valor limitado para medir el 
progreso hacia la consecución 
de los objetivos del agua fijados 
en los reglamentos de la PAC
68 
La legislación europea57 exige a los Esta -
dos miembros que presenten un informe 
anual a la Comisión en el que se expon -
gan «los resultados de los controles de 
la condicionalidad», que se refieren al 
número de controles practicados y a las 
infracciones de los distintos requisitos 
de condicionalidad, pero no incluyen 
información sobre el impacto de la con -
dicionalidad en la calidad o cantidad del 
agua, y nunca tuvieron tal objetivo.
69 
La Comisión supervisa y evalúa todas 
las acciones de desarrollo rural para el 
período de programación 2007 -2013 
a través del Marco Común de Seguimien -
to y Evaluación (MCSE). Este marco em -
plea indicadores para medir el progreso 
realizado hacia los objetivos de desarro -
llo rural y evaluaciones efectuadas por 
evaluadores independientes.57 Artículo 84, 
apartado 1, letra e), del 
Reglamento (CE) nº 1122/2009.
42 Observaciones
70 
En el ámbito del agua, el MCSE establece 
cinco indicadores de base58, un indicador 
de resultados («superficie gestiona -
da satisfactoriamente que contribuya 
a la calidad del agua») y un indicador 
de repercusión («mejora de la calidad 
del agua»). Durante la fiscalización se 
observó que el indicador de resulta -
dos no es lo suficientemente preciso 
ya que no especifica qué se entiende 
por «superficie gestionada satisfacto -
riamente», el indicador de repercusión 
sobre la calidad del agua solo se refiere 
a los nitratos y al fósforo, y no existe un 
indicador sobre la cantidad de agua. 
Además, la información transmitida por 
los Estados miembros sobre el conjunto 
de indicadores del MCSE está a menudo 
desfasada o incompleta, y en muchos 
casos no han fijado metas.71 
En un documento de orientación del 
MCSE59 se plantean cinco preguntas de 
evaluación relacionadas con el agua. 
Se hallaron algunos buenos ejemplos 
de evaluaciones intermedias en las que 
los evaluadores pudieron cuantificar 
el impacto de ciertas (sub)medidas en 
la calidad del agua mediante modelos, 
encuestas a beneficiarios e investiga -
ción cualitativa (véase el  recuadro 14 ). 
Sin embargo, no se trata de un enfoque 
generalizado y existen déficits claros 
por lo que respecta a la cuantificación 
sistemática de los resultados y las reper -
cusiones, a la exhaustividad de los datos, 
a la fiabilidad y a la coherencia. Varias 
evaluaciones intermedias señalan la 
inexistencia de metas en los PDR, lo cual 
dificulta la evaluación de los progresos 
realizados hacia la consecución de los 
objetivos del agua.
Buen ejemplo de cuantificación del impacto en una evaluación intermedia
Italia (Lombardía): En la medida 214 (ayudas agroambientales), el evaluador utilizó modelos para calcular en las 
parcelas el excedente de nitrógeno y la relación entre exposición y toxicidad que pudo medirse en las aguas sub -
terráneas a raíz de la utilización de pesticidas. A escala regional, la reducción global del excedente de nitrógeno 
tras la aplicación de la medida 214 era de 2,6 kg/ha, y hubo una reducción del 3,9 % en la relación entre exposición 
y toxicidad. El efecto fue más acusado en las zonas en que había habido mayor aceptación de la medida.Recuadro  14
Los dispositivos de supervisión 
de la política del agua están 
incompletos
72 
El artículo 8 de la Directiva marco del 
agua exige a los Estados miembros que 
establezcan «programas de seguimiento 
del estado de las aguas con objeto de 
obtener una visión general coherente 
y completa del estado de las aguas en 
cada demarcación hidrográfica». Los programas de seguimiento debían estar 
en funcionamiento antes de 2006 y abar -
car un programa de reconocimiento 
inicial (que abarque la totalidad de la de -
marcación) y un programa de seguimien -
to ordinario (seguimiento más frecuente 
y profundo orientado a identificar zonas 
problemáticas). Los Estados miembros 
también pueden optar por establecer 
programas de control de investigación 
(por ejemplo, en el caso de sustancias 
específicas).58 Calidad del agua (balances 
brutos de nutrientes), calidad 
del agua (contaminación por 
nitratos y pesticidas), calidad 
del agua (porcentaje del 
territorio clasificado como 
zona vulnerable a los nitratos), 
uso del agua (porcentaje 
de las superficies agrícolas 
utilizadas de regadío), 
bosques de protección en 
relación con el suelo y el agua 
esencialmente.
59 Manual sobre el Marco Común 
de Seguimiento y Evaluación. 
Documento de orientación 
de la Dirección General de 
Agricultura y Desarrollo Rural, 
septiembre de 2006.
43 Observaciones
73 
Tras una evaluación de los programas de 
seguimiento de los Estados miembros en 
2012, la AEMA precisó: «Existen ejemplos 
de informes de muy buena calidad, pero 
también existen casos en los que los 
informes resultan incompletos o contra -
dictorios»60. En otro informe, la Comisión 
expone: «La información notificada a la 
Comisión evidencia lagunas claras en 
el seguimiento. […] En algunos Estados 
miembros, más del 50 % de las masas de 
agua se encuentra en un estado ecológi -
co y químico desconocido»61. En algunos 
Estados miembros las redes de segui -
miento se crearon tardíamente o presen -
taban insuficiencias metodológicas. La 
fiscalización reveló que, en algunos Esta -
dos miembros, el seguimiento se centra en recabar información sobre el estado 
de las masas de agua, sin preocuparse 
por supervisar las presiones en el agua 
(véase el  recuadro 15 ). Localmente algu -
nos estudios científicos o redes experi -
mentales han relacionado las prácticas 
agrícolas con la calidad del agua (véase 
el recuadro 16 ).
Ejemplo de insuficiencias en una red de seguimiento
Francia: El cuadro de indicadores del plan hidrográfico de cuenca no contiene indicadores específicos para el segui -
miento de las presiones agrícolas en concreto. Uno de los indicadores facilitados se refiere al impacto acumulado 
de las actividades domésticas, industriales y agrícolas en el estado de las aguas. Lo mismo sucede en el caso de un 
indicador que mide la superación de las metas cuantitativas en puntos nodales.
En este mismo país un indicador del volumen de agua extraído de las masas de agua subterráneas y superficiales, 
en distintos sectores de actividad, cuantifica el agua utilizada para el riego, pero se trata de un indicador que: i) no 
presenta un objetivo cuantificado y ii) no permite comparar los volúmenes extraídos con valores sostenibles en 
caso de escasez de agua.
Buenos ejemplos de redes de seguimiento
Los Países Bajos cuentan con dos redes de seguimiento específicas que vinculan la agricultura con el agua. La pri -
mera red evalúa la concentración de varias sustancias en las explotaciones agrícolas y relaciona estas con una base 
de datos que contiene información sobre el tipo de gestión, el estiércol, las sustancias utilizadas, etc. La otra red 
emplea los puntos de toma y de medida existentes en las zonas agrícolas para evaluar la influencia de la agricultura 
en la calidad del agua (contenido de fósforo y nitrógeno).
Dinamarca dispone de un programa de seguimiento que tiene como fin documentar el efecto de los planes 
medioambientales acuáticos nacionales y otros programas sectoriales agrícolas en la lixiviación de los nutrientes en 
el medio acuático, y en el que se controlan seis zonas de captación representativas a través de mediciones directas, 
entrevistas con agricultores sobre sus prácticas agrícolas y modelización de la relación entre agricultura y pérdida 
de nutrientes en el medio ambiente.Recuadro  15 Recuadro  1660  Informe nº 8/2012 de la AEMA: 
European waters  — Assessment 
of status and pressures (Aguas 
europeas — Evaluación de la 
situación y las presiones ).
61 COM(2012) 670 final. Informe 
de la Comisión al Parlamento 
Europeo y al Consejo sobre 
la aplicación de la Directiva 
marco del agua (2000/60/CE). 
Planes hidrológicos de cuenca.
44 Observaciones
74 
El seguimiento realizado con arreglo a la 
Directiva marco del agua ha aportado 
por tanto más información sobre el esta -
do de las aguas europeas y las presiones 
a las que se ven sometidas, pero todavía 
está incompleto y los resultados deben 
interpretarse con precaución debido a la 
falta de datos y a las deficiencias meto -
dológicas. En la mayor parte de los ca -
sos, los Estados miembros no supervisan 
las distintas medidas de los programas 
de los planes hidrográficos de cuenca 
(véase el cuadro 2 ).
75 
Por lo que respecta a la supervisión 
del contenido de nitratos de las aguas 
superficiales y subterráneas, la Direc -
tiva sobre nitratos62 establece que los 
Estados miembros «elaborarán y pon -
drán en ejecución programas de control 
adecuados para evaluar la eficacia de los 
programas de acción establecidos». Cada 
cuatro años deben notificar las concen -
traciones de nitratos en las aguas subte -
rráneas y superficiales, la eutrofización 
de las aguas superficiales, el impacto de 
los programas de acción en la calidad 
del agua y las prácticas agrícolas, las 
modificaciones de las zonas vulnerables 
a los nitratos y los programas de acción 
y las futuras evoluciones previstas en la 
calidad del agua63. El informe de síntesis 
de la Comisión Europa sobre la aplica -
ción de la Directiva se elabora a partir de 
estos informes de los Estados miembros. 
Sin embargo, se han producido retrasos 
en la presentación de informes por los 
Estados miembros con arreglo a la Direc -
tiva sobre nitratos. El informe de síntesis 
de la UE relativo a 2008 -2011 no se publi -
có hasta el 4 de octubre de 201364.76 
Los distintos informes de los Estados 
miembros relativos a 2008 -2011 pre -
sentan diferencias en la calidad y el 
enfoque. En su informe de síntesis, la 
Comisión manifiesta que tanto el for -
mato como la calidad del contenido del 
informe varían en gran medida entre los 
Estados miembros, con la consiguiente 
dificultad para la elaboración de una sín -
tesis agregada coherente a escala de la 
Unión Europea. Del mismo modo, en va -
rios casos, los datos digitales facilitados 
por los Estados miembros junto con los 
informes escritos presentaban incohe -
rencias y dificultades de interpretación 
que exigían aclaraciones por parte de los 
Estados miembros. No solo no siempre 
se dispone de datos referentes a todos 
los Estados miembros, sino que además 
en algunos casos no es posible comparar 
los datos entre ellos.62 Artículo 5, apartado 6, de 
la Directiva sobre nitratos 
(91/676/CEE).
63 http://ec.europa.eu/
environment/water/
water -nitrates/
64 Documento de trabajo de 
los servicios de la Comisión, 
SWD(2013) 405 final, que 
acompaña al Informe de 
la Comisión al Consejo 
y al Parlamento Europeo 
sobre la aplicación de 
la Directiva 91/676/CEE 
del Consejo, relativa a la 
protección de las aguas contra 
la contaminación producida 
por nitratos utilizados en 
la agricultura, basado en 
los informes de los Estados 
miembros correspondientes al 
período  2008 -2011. 
45 Observaciones
WISE, el «acceso a la 
información relacionada con 
el agua en Europa», precisa 
nuevas mejoras
77 
El Sistema de Información sobre el Agua 
para Europa (WISE) se creó en 2003 con 
el objetivo de que fuera tanto un instru -
mento de comunicación para los Estados 
miembros, como un portal en línea para 
acceder a la información sobre el agua 
en Europa. El WISE se nutre de distintos 
flujos de datos procedentes de infor -
mación que la DG Medio Ambiente de 
la Comisión debe recabar en el ejercicio 
de sus responsabilidades con arreglo 
a la Directiva marco del agua, la Direc -
tiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas, la Directiva sobre 
las aguas de baño y la Directiva sobre 
las aguas potables, así como de datos 
recopilados voluntariamente por la 
AEMA con periodicidad anual65. El WISE 
no contiene datos comunicados por los 
Estados miembros conforme a la Directi -
va sobre nitratos66, ni datos recopilados 
por la DG Agricultura y Desarrollo Rural 
a través del MCSE. Entre 2003 y 2011, 
los datos recopilados y cotejados por el 
WISE se centraban más en la calidad del 
agua que en su cantidad o en el riesgo 
de escasez4.
78 
Pese a su potencial para proporcionar 
información completa sobre el agua en 
Europa, el WISE se enfrenta a algunas 
dificultades. No todos los flujos de datos 
en este sistema están plenamente inte -
grados. Debido a cuestiones de confi -
dencialidad de los datos y a diferencias 
en la escala, frecuencia de los datos (por 
ejemplo, medias anuales frente a medias 
cuatrienales) y tratamiento de estos por 
los Estados miembros (algunos países 
proporcionan datos agregados), no siem -
pre es posible cotejarlos para su plena 
explotación.Los esfuerzos de la Comisión 
por desarrollar indicadores que 
vinculen la cantidad y calidad 
del agua con las prácticas 
agrícolas todavía no han 
logrado los resultados previstos
79 
Desde 2002 la Comisión trabaja en el 
desarrollo de un conjunto de indicado -
res agroambientales (IA) que permitan 
seguir la integración de la problemáti -
ca medioambiental en la PAC a escala 
de la UE, de los Estados miembros 
y regional 67. En la práctica, la disponibili -
dad de los datos es un problema para la 
mayor parte de estos indicadores (véase 
el cuadro 5 ) y ninguno establece un vín -
culo con las distintas prácticas agrícolas.65 Los indicadores de la AEMA 
relativos a la agricultura y el 
agua son: balance bruto de 
nutrientes; utilización de los 
recursos hídricos; sustancias 
consumidoras de oxígeno 
en los ríos; nutrientes en 
las aguas dulces; nutrientes 
en las aguas de transición, 
costeras y marinas; clorofila 
en las aguas de transición, 
costeras y marinas; pesticidas 
en las aguas subterráneas 
(Informe sobre el indicador 
medioambiental de 2012, 
AEMA).
66 Por lo que se refiere a los 
nitratos, la AEMA y la 
DG Medio Ambiente han 
trabajado en los últimos años 
para lograr una racionalización 
de los datos procedentes de 
los informes sobre el estado 
del medio ambiente y que se 
han recabado con arreglo a la 
Directiva sobre nitratos y la 
Directiva marco del agua. Ello 
tiene como finalidad reducir 
la carga que la presentación 
de informes representa 
para los Estados miembros, 
al mismo tiempo que se 
mejora la comparabilidad 
y la coherencia de los 
datos procedentes de 
distintas fuentes. Este 
trabajo actualmente se ha 
suspendido. 
67 http://epp.eurostat.ec.europa.
eu/portal/page/portal/agri_
environmental_indicators/  
introduction.
46 Observaciones Cuadro  5Visión general de los IA que permiten determinar las principales presiones en la 
cantidad y calidad del agua
Denominación del IA Principal indicador/
subindicadorOrganismo 
competente Problemas registrados
Balance de nitrógeno brutoExcedente potencial de nitrógeno en 
tierras agrícolas (kg/ha/año)EurostatLos métodos para calcular el balance de 
nitrógeno bruto difieren según el país y no es 
posible comparar los datos entre países. 
Riesgo de contaminación por 
fósforo Excedente potencial de fósforo en 
tierras agrícolas (kg/ha/año)
Vulnerabilidad a  la lixiviación/
escorrentía de fósforo Eurostat
DG Medio AmbienteLos métodos para calcular el balance de 
fósforo bruto difieren según el país y no es 
posible comparar los datos entre países.
Todavía pendientes debido a la limitada 
disponibilidad de datos y a dificultades 
metodológicas.
Calidad del agua —  
Contaminación por nitratos Ríos y aguas subterráneas con 
concentraciones de nitratos 
superiores a 50 mg NO3/l
Las concentraciones 
de nitratos superiores 
a 25 mg NO3/l representan 
un umbral de advertencia EurostatLos datos disponibles no son lo 
suficientemente precisos para determinar 
si la tendencia difiere según se trate de 
ámbitos que se benefician de las medidas 
de la PAC o no. No se procede a una 
diferenciación basada en la región, tipo de 
suelo, etc., aunque sería útil para determinar 
las causas de estas tendencias.
Calidad del agua —  
Contaminación por pesticidas AEMASe dispone de información limitada. 
Inexistencia de datos fiables sobre pesticidas 
en aguas subterráneas.
RiegoProporción (%) de la superficie de 
regadío en la superficie agrícola 
utilizada (SAU) (y su tendencia)EurostatNo existe información sobre los contadores 
de agua que permita medir la eficiencia. 
No se comunica información a escala de 
la cuenca hidrográfica. Sin vínculo con 
el consumo de agua (extracción de agua 
y estado del agua en la zona).
Extracción de agua Extracción anual de agua por fuente 
y sector
Consumo de agua por categoría de 
suministro y usuario AEMA/EurostatSolo se dispone de datos para entre la 
mitad y dos terceras partes de los Estados 
miembros.
Riesgo de pesticidas Índice de riesgo de daños derivados 
de la toxicidad y exposición a los 
pesticidas DG Salud y  
Consumidores/EurostatNo se dispone de datos para este indicador. 
Los datos sobre ventas de pesticidas debían 
estar disponibles a partir de 2013, y los datos 
sobre el uso de pesticidas en 2015.
Nota: Otros IA establecen vínculos indirectos con el agua, en particular: consumo de fertilizantes minerales en agricultura, consumo de 
pesticidas, sistemas de cultivo, sistemas de ganadería, cobertura del suelo, gestión del estiércol, especialización de las explotaciones 
e intensificación o extensificación de estas.
47
 Conclusiones 
y recomendaciones
80 
La Comisión y los Estados miembros 
han fijado metas políticas ambiciosas 
para mejorar la gestión del agua en la 
UE a medio y largo plazo. La agricultura, 
(uno de los ámbitos que más agua consu -
me y más contribuye a su contaminación) 
desempeña un papel clave para alcanzar 
dicho objetivo, como quedó reconocido 
en la Directiva marco del agua y en el 
acuerdo político más reciente sobre el fu -
turo de la política agrícola común (PAC).
81 
A fin de lograr estas ambiciosas metas, la 
PAC debe aplicarse de forma que fomente 
una utilización más eficaz y eficiente del 
agua en la agricultura, y que disuada de 
su despilfarro, contaminación, etc. La ma -
yor parte de los fondos de la UE y de las 
ayudas agrícolas se han condicionado al 
respeto de determinadas buenas prácti -
cas relacionadas con el agua (en el marco 
del régimen de la condicionalidad). A tra -
vés de las medidas de desarrollo rural 
también se ha puesto a disposición una 
financiación considerable para proyectos 
específicos relacionados con el agua.
82 
Durante la fiscalización se examinó si los 
objetivos de la política del agua de la UE 
se han integrado satisfactoriamente en 
la PAC, y el Tribunal llega a la conclusión 
de que la Comisión y los Estados miem -
bros solo lo han logrado parcialmente. 
Ello se debe a que los instrumentos 
empleados para hacer efectivo el cambio 
no estaban a la altura de las ambicio -
nes de los objetivos. Para responder 
a los problemas relativos al agua la PAC 
emplea instrumentos que hasta ahora 
no han conseguido avanzar lo suficien -
te para alcanzar las ambiciosas metas 
fijadas en este ámbito. La fiscalización 
revela insuficiencias tanto en el diseño 
y la aplicación de la condicionalidad, 
como en la utilización de la financiación 
del desarrollo rural y, además, señala 
retrasos e insuficiencias en la aplicación 
de la Directiva marco del agua.83 
Por lo que respecta a la condicionalidad, 
la verificación puso de relieve que varias 
cuestiones importantes relacionadas con 
el agua todavía no han sido cubiertas 
por estos requisitos (véanse los apar -
tados 35 a 37) y que la Comisión no ha 
garantizado que las normas sobre las 
buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales relativas al agua sean apropia -
das en los Estados miembros o se hayan 
formulado de forma que fomenten unas 
buenas prácticas agrícolas (véanse los 
apartados 38 y 44 a 48). Además, en 
su aplicación actual, la condicionali -
dad puede aportar una respuesta útil, 
aunque solo parcial, al principio de que 
quien contamina paga, y las sancio -
nes relativas a la condicionalidad no 
se calculan sobre la base del perjuicio 
causado, por lo que pueden representar 
solo una parte de dicho coste (véanse los 
apartados 62 a 65).
84 
En el contexto de la reforma de la PAC, 
las metas fijadas para el nuevo período 
(2014 -2020) son todavía más ambicio -
sas por lo que respecta a la integración 
de los objetivos de la política del agua 
en la PAC. En este nuevo período, la 
Comisión pretende ampliar el alcance de 
la condicionalidad. Teniendo en cuenta 
sus anteriores observaciones sobre el 
funcionamiento de la condicionalidad, 
el Tribunal recomienda:
Recomendación 1
En el plano de las políticas, la Comisión 
debería proponer al legislador de la UE 
las modificaciones necesarias de los 
instrumentos actuales (condicionalidad 
y desarrollo rural) o, cuando proceda, 
nuevos instrumentos que permitan 
alcanzar unas metas más ambiciosas res -
pecto de la integración de los objetivos 
de la política del agua en la PAC.
48 Conclusiones y recomendaciones
85 
Respecto de los Estados miembros, el 
Tribunal llega a la conclusión de que, 
dado que la condicionalidad y el desa -
rrollo rural son los principales instru -
mentos para integrar las preocupaciones 
sobre el agua en la PAC, existen insufi -
ciencias en la aplicación de la condicio -
nalidad (véanse los apartados 40 a 43) 
y que el potencial de los programas de 
desarrollo rural de los Estados miembros 
para responder a estas preocupaciones 
todavía no se ha aprovechado plena -
mente (véanse los apartados 49 a 61). 
Por lo tanto, el Tribunal recomienda:
Recomendación 2
Los Estados miembros deberían:
— solventar las insuficiencias detecta -
das por la fiscalización al practicar 
sus controles de condicionalidad;
— imponer sanciones adecuadas en 
casos de infracción;
— hacer mayor hincapié en identificar 
los problemas relacionados con el 
agua en sus PDR, velando por que 
mantengan su coherencia con los 
planes hidrográficos de cuenca;
— desarrollar y aplicar con rigor meca -
nismos de salvaguardia para evitar 
los efectos secundarios negativos en 
el agua de las actividades financia -
das por el desarrollo rural;
— considerar de forma más activa 
y fomentar adecuadamente la 
utilización de los fondos asignados 
a cuestiones relacionadas con el 
agua, con arreglo a los principios 
de buena gestión financiera.86 
Dada la importancia de la Directiva 
marco del agua en el contexto de la 
política del agua de la UE, y observando 
la necesidad reconocida de integrar los 
problemas asociados a la gestión del 
agua en otros ámbitos políticos, como la 
agricultura, el Tribunal concluye que los 
retrasos e insuficiencias que afectan a la 
aplicación de la Directiva marco del agua 
han obstaculizado la integración de los 
objetivos de la política del agua en la 
PAC (véanse los apartados 21 a 32 y 72 
a 76). Consciente de que la política del 
agua de la UE se ejecuta efectivamente 
a través de fondos procedentes de otras 
políticas (como la PAC) y en aras de la 
coherencia entre las políticas agrícolas 
y del agua en la UE, el Tribunal recomien -
da por tanto:
Recomendación 3
La Comisión debería proponer mecanis -
mos adecuados que realmente puedan te -
ner una repercusión positiva en la calidad 
de los documentos de programación de 
los Estados miembros conforme a la Di -
rectiva marco del agua y evitar desviarse 
del calendario previsto en esta Directiva. 
Con este fin, podrían fijarse condiciones 
mínimas para la aplicación de la Directiva 
marco del agua antes de comprometer los 
fondos de desarrollo rural.
Los Estados miembros deberían acelerar 
urgentemente el proceso de aplicación 
de la Directiva marco del agua y, para el 
próximo ciclo de gestión (2015), mejorar 
la calidad de sus planes hidrográficos 
de cuenca describiendo las distintas 
medidas (por ejemplo, desde el punto 
de vista del alcance, calendario, metas 
y costes) y confiriendo a estas suficiente 
claridad y concreción a nivel operativo.
49 Conclusiones y recomendaciones
87 
El Tribunal llega también a la conclu -
sión de que no existen conocimientos 
suficientes, a escala europea y de los 
Estados miembros, de las presiones a las 
que se ve sometida el agua por las acti -
vidades agrícolas, ni de la forma en que 
evolucionan dichas presiones (véanse 
los apartados 66 a 79). En la Comisión 
y los Estados miembros se detectaron las 
insuficiencias siguientes:
 — los sistemas de supervisión y evalua -
ción de la PAC tienen un valor limita -
do para medir los avances hacia los 
objetivos del agua previstos por los 
reglamentos de la PAC;
 — el Sistema de Información sobre 
el Agua para Europa (WISE) está 
incompleto;
 — los esfuerzos de la Comisión para 
desarrollar indicadores que relacio -
nen la cantidad y calidad del agua 
con las prácticas agrícolas todavía 
no han dado frutos.Por consiguiente el Tribunal recomienda:
Recomendación 4
La Comisión debería reforzar sus co -
nocimientos sobre la relación entre la 
calidad y cantidad del agua y las prácti -
cas agrícolas, y para ello debería mejorar 
sus sistemas de supervisión vigentes 
y garantizar que como mínimo permi -
tan medir la evolución de las presiones 
ejercidas sobre el agua por las prácticas 
agrícolas. Ello contribuiría a determinar 
aquellos ámbitos que más precisan los 
fondos de la PAC.
Dado que la calidad de los datos sobre el 
agua para la UE en su conjunto depende 
de la calidad de la información propor -
cionada por los Estados miembros y que 
es imprescindible disponer de esta para 
adoptar decisiones políticas adecuadas, 
se insta a los Estados miembros a me -
jorar la puntualidad, fiabilidad y cohe -
rencia de los datos que transmiten a la 
Comisión y a la AEMA.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Rasa BUDBERGYTĖ, 
Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo en su reunión del día 
26 de marzo de 2014.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

50
 Anexos
Preguntas y criterios de auditoría empleados para la fiscalizaciónAnexo I
La condicionalidad se explota plenamente (se aplica a todos
los pagos/medidas pertinentes) a ﬁn de evitar efectossecundarios negativos
La Comisión garantiza que los EM plasman adecuadamentelos requisitos de condicionalidad en normas de los EM
La Comisión ha transmitido directrices a los EM sobre cómo
abordar la protección del agua a través de sus PDR
La Comisión comprueba si los PDR tratan la protección del agua Las normas de condicionalidad abordan la cantidad
y calidad del agua1 COM
2 COM
3 COM
4 COM
5 COM
1 EM
2 EM
3 EM
4 EM
5 EM
6 EM
7 EM
6 COM
8 EM
9 EM
10 EMRevisión 
en la Comisión Leyenda
Las nomas de los EM que plasman los requisitos de 
condicionalidad son lo suﬁcientemente exigentes y las medidas de los PDR solo ﬁnancian los proyectos o intervenciones quevan más allá de las obligaciones de condicionalidad
Las normas de los EM que plasman los requisitos de condicionalidad son concretas y operativas en las explotacio-
nes y el sistema de controles para veriﬁcar
el cumplimiento funciona adecuadamente
Para la elaboración del PDR, se ha consultado a los principales intervinientes responsables de la ejecución de la política del agua de la UE
Los PHC y los programas de medidas son operativos, especíﬁcos y medibles a ﬁn de no comprometer su integración en los PDR del siguiente período de programación
El análisis medioambiental llevado a cabo para el PDR es coherente con el análisis medioambiental realizado para el PHC
Las medidas del PDR satisfacen las necesidades vinculadasal agua señaladas en el análisis de necesidades
Las medidas del PDR se conciben para evitar efectos secundarios 
negativos en el agua
El sistema de supervisión de la Comisión es ﬁable y reﬂeja una 
contribución positiva de la política agrícola para alcanzar los objetivos de la política del agua de la UE
El sistema de control de los Estados miembros es ﬁable
y reﬂeja una contribución positiva de la política agrícola para   alcanzar los objetivos de la política del agua de la UE
Los beneﬁciarios conocen los requisitos de condicionalidad 
vinculados al agua y se sienten incitados por ellos a respetar mejor las obligaciones vinculadas al agua en sus actividades
Los programas de desarrollo rural son lo suﬁcientemente 
atractivos para incitar a los beneﬁciarios a adoptar prácticas agrícolas que contribuyan a la protección del agua que van más allá de los requisitos obligatorios¿Ha garantizado la Comisión que la condicionalidad y su aplicación en los Estados miembros tengan en cuenta la necesidad de 
responder a los objetivos 
de la política del aguade la UE?
¿Ha garantizado la 
Comisión que los EM 
responden a los objetivos de la política del agua de la UEa través de sus PDR?
¿Han recurrido los
Estados miembros a la condicionalidad para responder a los objetivos 
de la política del agua
de la UE?
¿Han utilizado los 
Estados miembrosa sus PDR para responder a los objetivos de la política del agua de la UE? 
¿Puede demostrar la Comisión que los 
instrumentos de la PAC han sido eﬁcaces para responder a los objetivos de la política del agua de la UE? 
¿Pueden demostrar los Estados miembros que los 
instrumentos de la PAC han sido eﬁcaces para responder a los objetivos de la política del agua de la UE?
¿Pueden demostrar la Comisión y los Estados miembros que los instrumentos de la PAC han sido eﬁcaces para responder a los objetivos de la política del agua de la UE?¿Ha integrado la PAC eﬁcazmente los objetivos de la política del agua de la UE?¿Han utilizado los Estados miembros a los 
instrumentos de la PAC 
para responder a los objetivos de la política del agua de la UE?¿Cuentan la Comisión y los Estados miembros con una estrategia sobre de qué forma mejorar la utilización de los 
instrumentos de la PAC 
para responder a los objetivos de la política del agua de la UE?¿Ha deﬁnido la 
Comisión de qué forma 
utilizar mejor los instrumentos de la PAC para responder a los objetivos de la política 
del agua de la UE?
Visitas o 
comprobaciones 
documentales en los 
Estados miembros
51 Anexos
Resultados de la encuesta: principales cambios comunicados por los organismos 
de asesoramiento agrario a raíz de la introducción de la condicionalidadAnexo  II
31
24
16
14
9
8
8
5
5
4
4
13Mejora de la supervisión y uso de fertilizantes
Mejora de la supervisión y uso de pesticidas
Mejor conocimiento de los reglamentos y cumplimiento de estos
No se utilizan fertilizantes/pesticidas en las franjas de protección
Creación de compartimientos de almacenamiento
de pesticidas seguros, mejora del reciclaje
Mejora de la conformidad del almacenamiento de fertilizantes
Mejor contratación y supervisión de la utilización
de lodos de depuradora
Empleo de métodos de riego que permitan el ahorro de agua
Mejora de la conformidad de los sistemas de pulverización 
Instalación de contadores de agua
Mejor almacenamiento de sustancias peligrosas
OtrosProporcione ejemplos de cambios que haya observado en las prácticas agrícolas, si procede, desde la introducción de la condicionalidad 
Número de citas
Todos
RLG2RLG3RLG4
RLG9
BCAM relativas al riegoBCAM relativas a las
franjas de protección
- Mayor conformidad de los sistemas individuales de depuración- Mejora de la capacidad de los depósitos de almacenamiento de abonos- Utilización de zonas de lavado conformes- Cumplimiento de los períodos de prohibición de la aplicación de fertilizantes- Mantenimiento de la vegetación autóctona en las franjas de protección, reducción de la erosión- Reutilización conforme del agua reciclada- Manipulación de pesticidas más segura por los agricultores
52 Anexos
Ejemplos de cuestiones relativas al agua no cubiertas por la condicionalidad
Utilización de fósforo en la agricultura Aplicación de pesticidas en las inmediaciones de las masas 
de aguaUso en 
agriculturaSe suministra fósforo a las tierras agrícolas a través de fertilizantes 
minerales y biológicos (por ejemplo mezclas NPK o estiércol/purín 
animal) y se utiliza para la alimentación animal. Los pesticidas protegen los cultivos de los daños causados por las 
malas hierbas, las enfermedades y  los insectos.Impacto en el agua El fósforo puede migrar a las aguas superficiales y originar proble -
mas de calidad del agua como la eutrofización. La pulverización aérea de plaguicidas puede causar efectos nega -
tivos significativos en la salud humana y el medio ambiente, sobre 
todo por la deriva de la pulverización1.
Se estima que solo el 0,1 % de los pesticidas aplicados llegan a las 
plagas que deben combatir, mientras que la mayor parte de estos 
(el99,9  %) tienen una repercusión en el medio ambiente2 (por 
ejemplo en las masas de agua).Estado actual La AEMA estima la contribución aportada por la agricultura a las 
cargas de fósforo en las aguas superficiales en entre un 20 % y más 
de un 50 %3.
Informes recientes de la Comisión indican que es posible que hasta 
2027 no se logre un buen estado en el caso del fósforo, y no en 
2015 (es decir, transcurridos doce años a partir del plazo fijado en la 
Directiva marco del agua).Según la AEMA se dispone de una información global limitada 
en Europa y faltan datos fiables sobre los pesticidas en las aguas 
subterráneas.
En su Informe nº 9/2012 la AEMA declara que los pesticidas constitu -
yen una de las causas más extendidas de estado químico insuficiente 
en los ríos.¿Cómo se aborda esta cuestión en 
la actualidad?Indirectamente, los requisitos vinculados a los nitratos (RLG4) 
pueden tener un impacto en los niveles de fósforo. Los agricultores 
en las zonas vulnerables a los nitratos deben cumplir los límites de 
nitrógeno, lo que implica supervisar el nivel y calendario de utiliza -
ción del purín y el estiércol, lo cual por otra parte limita la aplicación 
de fósforo.Algunos Estados miembros, como Francia y España (Andalucía), han 
incluido restricciones en la utilización de pesticidas en las buenas 
condiciones agrarias y medioambientales relativas a las franjas de 
protección al prohibir la utilización de estas sustancias a una distan -
cia fija de las masas de agua.
En los otros cinco Estados miembros /regiones visitados durante la 
auditoría, las restricciones relativas a las franjas de protección se re -
fieren a los fertilizantes pero no a los pesticidas (véase el cuadro 3 ).Algunos Estados miembros, como los Países Bajos, han aprovechado 
la oportunidad de tratar explícitamente la contaminación difusa por 
fósforo en sus programas de acción en materia de nitratos al definir 
normas de aplicación de los fosfatos dirigidas a los agricultores.
1 Directiva  2009/128/CE.
2  Horrigan, L., Lawrence, R. S., & Walker, P., «How sustainable agriculture can address the environmental and human health harms of industrial 
agriculture», en Environmental Health Perspectives , 2002, vol. 110, nº 5.  
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1240832/pdf/ehp0110 -000445.pdf
3  «Addressing phosphorus -related problems in farm practice», Informe final a la Comisión Europea. Soil Service of Belgium , noviembre de 2005. 
http://ec.europa.eu/environment/natres/pdf/phosphorus/AgriPhosphorusReport%20final.pdfAnexo  III
53 Anexos
Fondos suplementarios del chequeo y de recuperación asignados a los Estados 
miembros y empleados por estos para la gestión del agua
Fondos del Feader en millones de euros
Estado miembro1Fondos del chequeo y del PERE 
asignados2 al «nuevo reto» de la 
gestión del agua  
(datos relativos a 2010)Gastos3 
(final de 2012)Porcentaje de ejecución  
(%)
Bélgica 21,6 20,1 92,9
Bulgaria 19,0 8,7 45,9
República Checa 7, 0 2,4 34,4
Dinamarca 61,0 7, 6 12,5
Alemania 166,0 78,0 47, 0
Irlanda 26,0 0,4 1,6
Grecia 70,0 0,0 0,0
España 188,6 47, 2 25,0
Francia 460,5 3,4 0,7
Italia 88,5 20,4 23,0
Países Bajos 21,0 1,1 5,2
Polonia 34,0 0,0 0,0
Rumanía 22,0 0,0 0,0
Eslovenia 1,0 0,2 17,7
Finlandia 31,0 2,3 7, 3
Suecia - 35,4  —
Reino Unido 104,0 5,7 5,4
EU-27 1 332,0 232,9 17, 5
1 No figuran en la lista los Estados miembros que no habían asignado fondos del chequeo o del PERE a la gestión del agua.
2 Según los comunicados de prensa COM IP 09/1568, IP 09/1813, IP 09/1945 y IP/10/102.
3 Datos facilitados por la Comisión de los datos de supervisión acumulados para la EU-27 relativos a 2010, 2011 y 2012.Anexo  IV
54
 — el mayor conocimiento de los Estados miembros 
sobre el marco analítico de la política de desarrollo 
rural y el proceso de elaborar planes hidrológicos 
de cuenca (PHC) (en el marco de la DMA);
 — condiciones particulares en el nuevo  Reglamento 
sobre el desarrollo rural con respecto a ayudas 
para inversiones en instalaciones de riego.
VII
La Comisión reconoce que ha habido retrasos en la 
aplicación de medidas agrícolas en virtud de la DMA 
y se compromete a trabajar con los Estados miem -
bros para resolver este asunto. Cuando esto no pueda 
lograrse a través del consentimiento, se acelerará 
mediante procedimientos de infracción.
IX
En el contexto de la reforma de la PAC, la Comisión ha 
propuesto y los colegisladores han acordado en una 
declaración conjunta1 que tanto la DMA como la Directiva 
sobre el uso sostenible de plaguicidas formen parte de la 
condicionalidad cuando estas directivas estén implantadas 
en todos los Estados miembros y se hayan identificado las 
obligaciones directamente aplicables a los agricultores.
A la espera de esta introducción en la condicionalidad, 
los colegisladores también han acordado que estas 
dos directivas formen parte del ámbito obligatorio del 
Sistema de Asesoramiento a las Explotaciones, de forma 
que todos los agricultores implicados tengan acceso al 
asesoramiento pertinente. Por lo tanto, los principales 
elementos de la política de aguas de la UE se incluirán en 
la PAC en su debido momento.
En cuanto a la política de desarrollo rural, los instrumentos 
y mecanismos necesarios para el período 2014-2020 se 
aportan mediante el nuevo  Reglamento sobre el desarrollo 
rural (RDR) [Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo] y mediante legislación relacionada.
1 Declaración conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo sobre 
condicionalidad adjunta al Reglamento (UE) nº 1306/2013.Resumen
Respuesta común a los apartados V 
y VI
La Comisión desea subrayar que la condicionalidad 
ha servido para incrementar la sensibilización de los 
agricultores y ha mejorado sus prácticas en cuestiones 
relacionadas con el agua. No obstante, la Comisión 
señala que la aplicación de la condicionalidad por 
parte de los Estados miembros sigue presentando 
algunas carencias.
En el ámbito de aplicación de la condicionalidad ya 
se ha incluido legislación importante de la UE en 
materia de aguas, en particular con respecto a nitratos 
y plaguicidas. Los Estados miembros deben abor -
dar cuestiones pendientes relacionadas con el agua 
a efectos de cumplir las obligaciones de la Directiva 
marco del agua (DMA). Deben implantarse programas 
de medidas que aborden todos los requisitos obli -
gatorios previstos en el artículo 11, apartado 3. Las 
medidas pertinentes en virtud de la DMA se introdu -
cirán oportunamente en el ámbito de aplicación de 
la condicionalidad cuando la obligación con respecto 
a las explotaciones agrícolas sea suficientemente 
clara. Entretanto, se han fijado normas sobre buenas 
condiciones agrarias y medioambientales (BCAM) rela -
cionadas con el agua para establecer ciertos requisitos 
básicos ya existentes en la legislación nacional con el 
fin de crear un vínculo con los pagos de la PAC.
En cuanto al desarrollo rural, la Comisión opina que 
en el período 2014-2020 se producirán mejoras como 
resultado de:
 — la presencia de «ámbitos de interés» relaciona -
dos explícitamente con el agua (subprioridades) 
dentro del nuevo  Reglamento sobre el desarrollo 
rural, con indicadores correspondientes que servi -
rán de referencia para que los Estados miembros 
fijen objetivos dentro de sus PDR;
 — la obligación que se establece en el nuevo  Regla -
mento sobre el desarrollo rural de gastar un mí -
nimo del 30 % de la contribución total del Feader 
para cada PDR en cuestiones medioambientales 
y de mitigación y adaptación del cambio climático 
a través de determinadas medidas;Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 55
XI
Con respecto al sistema recientemente introducido 
para el seguimiento y evaluación de la PAC, resulta 
muy complejo vincular la calidad y la cantidad del 
agua con prácticas agrícolas dada la inmensa variedad 
de prácticas agrícolas y circunstancias agronómicas 
en la UE, la presión de las fuentes no agrícolas que 
también tienen una repercusión significativa sobre la 
calidad y disponibilidad del agua y la complejidad de 
atribuir vínculos causales. Por lo tanto, los costes y la 
carga administrativa relacionados con los sistemas de 
seguimiento y evaluación deben sopesarse cuidado -
samente frente a los beneficios derivados de la mejora 
en la gestión y la formulación de políticas.
Las lecciones aprendidas del marco común de segui -
miento y evaluación (MCSE) 2007-2013 han mostrado 
que es muy difícil fijar objetivos precisos para indica -
dores de impacto como la calidad del agua, debido 
a los numerosos factores externos implicados. Se 
han facilitado documentos orientativos a los Estados 
miembros para ayudarles a medir estos indicadores de 
impacto previstos en las evaluaciones ex post .
Con respecto a los indicadores de resultados, se 
reconoce que hubo algunas dificultades a la hora 
de registrar correctamente datos para el indicador 
de resultados relativo a la «superficie gestionada 
satisfactoriamente».
En virtud de la DMA, los Estados miembros tienen que 
identificar presiones significativas y notificarlas en 
los PHC y en el Sistema de Información sobre el Agua 
para Europa (WISE). Se reconoce que el nivel al que se 
estaba transmitiendo la información no era útil a efec -
tos de análisis y, por lo tanto, mediante el proceso de 
la estrategia común de aplicación de la DMA, se han 
debatido cambios a introducir en las exigencias de 
información que permitan un mejor seguimiento de 
las presiones y del grado en que las medidas aplicadas 
surten efecto.
Véase también la respuesta al apartado VIII.Dentro del RDR (a saber, dentro de la propia legislación 
clave), «mejorar la gestión del agua» y «lograr un uso más 
eficiente del agua en la agricultura» son elementos explíci -
tos de las «prioridades» con respecto a las cuales los Estados 
miembros/regiones deben programar el gasto en sus PDR.
Se dispone de diversas medidas para ayudar a con -
seguir estas prioridades: ayuda a la formación, 
utilización de asesoramiento, inversiones, prácticas 
plurianuales de gestión de las tierras y desarrollo 
experimental (incluido dentro de la Asociación Euro -
pea para la Innovación en materia de Productividad 
y Sostenibilidad Agrarias).
La Comisión ha contado con un programa de trabajo 
para comunicar tales oportunidades a los Estados 
miembros en el contexto de varios foros, y en particu -
lar en el grupo de trabajo para la estrategia común de 
aplicación de la DMA sobre agricultura. Finalmente, 
hay que tener en cuenta que la política de desarrollo 
rural debe abordar varias prioridades y que los recur -
sos financieros son limitados.
X
La Comisión evaluó todos los PHC comunicados 
y celebrará reuniones con todos los Estados miembros 
antes del otoño de 2014 para abordar los problemas 
de aplicación con los PHC de primer ciclo y acordar un 
programa de acción con los Estados miembros con el 
fin de solventar deficiencias graves. Las deficiencias 
en medidas agrícolas eficaces se han debatido con 
todos los Estados miembros, a quienes se ha dado 
un plazo para que lleguen a cumplir voluntariamente 
las normas sobre este asunto tras el cual la Comisión 
adoptará otras medidas.
La Comisión también seguirá trabajando con los Esta -
dos miembros en el grupo de trabajo para la estrate -
gia común de aplicación (CIS) de la DMA sobre agricul -
tura, en el que se identifican y promueven ejemplos 
de buenas prácticas para los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 56
Sin embargo, la ausencia de una definición clara de 
tales objetivos no imposibilitará absolutamente la 
tarea de redactar los PDR teniendo debidamente 
en cuenta los criterios de la política de aguas de la 
UE, y debe seguir llevándose a cabo mediante aná -
lisis detallados de debilidades, amenazas, fortalezas 
y oportunidades (DAFO) y de «necesidades» (que 
forman parte de cada PDR). No obstante, la ausencia 
de un PHC y objetivos adecuados complicará de hecho 
en gran medida esta tarea.
33
La Comisión comparte la conclusión del Tribunal de 
que la condicionalidad ha incrementado la sensibili -
zación entre los agricultores y ha dado lugar a ciertos 
cambios en las prácticas agrícolas relacionadas con el 
agua.
A la Comisión también le gustaría subrayar que legis -
lación importante de la UE relativa a la protección del 
agua de la UE frente a la contaminación agrícola, como 
la Directiva sobre nitratos o el Reglamento sobre 
plaguicidas, ha formado parte de la condicionalidad 
desde el comienzo de este sistema.
La Comisión comparte la conclusión del Tribunal de 
que existen debilidades en la aplicación de la condi -
cionalidad en los Estados miembros, pero le gustaría 
subrayar que las debilidades identificadas se afrontan 
con el procedimiento de liquidación de cuentas. Este 
procedimiento es un incentivo eficaz para mejorar 
la aplicación de la condicionalidad por parte de los 
Estados miembros.
35
La Comisión considera que en algunos Estados miem -
bros la contaminación por fósforo y plaguicidas se 
aborda en los requisitos legales de gestión (RLG) en 
relación con la legislación de la UE según su aplicación 
actual.  En algunos Estados miembros, los programas 
de acción en el contexto de la Directiva sobre nitratos 
incluyen también de hecho requisitos relativos al fós -
foro, y esta Directiva forma parte de las normas sobre 
condicionalidad. Lo dispuesto en el Reglamento sobre 
plaguicidas con respecto a la autorización de produc -
tos fitosanitarios también forma parte del ámbito de 
aplicación de la condicionalidad.Fiscalización
19
Con respecto al Informe Especial nº 7/2011, aunque 
la Comisión admitió que podrían lograrse mejoras en 
algunos aspectos también subrayó las fortalezas de 
las medidas agroambientales que se aplicaron en el 
período 2007-2013.
Observaciones
21
En la Directiva se definen los componentes obligato -
rios que deben incluirse en un PHC. La Comisión ha 
verificado la calidad de los PHC. Las conclusiones se 
publicaron en informes de los Estados miembros, y se 
han celebrado reuniones bilaterales para abordar las 
mejoras que deben introducirse en los PHC futuros.
23
Se han elaborado documentos orientativos a través 
del proceso de la estrategia común de aplicación de 
la DMA con el fin de ayudar a los Estados miembros a 
preparar PHC de buena calidad.
Respetar estos documentos orientativos sigue 
siendo una prioridad para la Comisión y los Estados 
miembros.
24
La Comisión es consciente de la falta de progreso 
a la hora de tomar medidas agrícolas operativas en el 
ámbito de las explotaciones, y usará las pruebas del 
Tribunal junto con las suyas propias (informes sobre 
programas de medidas) para estudiar el asunto bilate -
ralmente con los Estados miembros a fin de mejorar la 
actuación a este respecto en los PHC de segundo ciclo.
25
Los Estados miembros desarrollan PHC en el ámbito 
de la demarcación hidrográfica y luego fijan objeti -
vos en el ámbito de las masas de agua. La Comisión 
perseguirá la posible falta de objetivos con recomen -
daciones y, en caso necesario, iniciará procedimientos 
de infracción contra los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 57
Los Estados miembros deben incluir en sus PHC medi -
das para controlar las políticas de captación y tarifi -
cación del agua que permitan un estado cuantitativo 
coherente con un «buen» estado según se exija en 
virtud de la DMA. Cuando no haya tales controles 
o cuando se consideren insuficientes a efectos de 
lograr los objetivos de la DMA, la Comisión realiza un 
seguimiento con los Estados miembros.
42
La dificultad de comprobar ciertos requisitos no es 
específica de la condicionalidad, sino que proviene de 
la propia obligación. Aunque es cierto que la campaña 
de control de la condicionalidad anual no puede adap -
tarse a todos los tipos de requisitos, también pueden 
seguirse las conclusiones a las que se han llegado en 
otras ocasiones en materia de condicionalidad.
43
Cuando se encuentren debilidades durante la fiscali -
zación de la Comisión, pueden decidirse correcciones 
financieras hasta que se solucionen las deficiencias.
46
La diversidad de franjas de protección está vincu -
lada a las disposiciones específicas de la Directiva 
sobre nitratos. Las franjas de protección tendrán 
en cuenta las condiciones medioambientales en las 
regiones afectadas del Estado miembro de que se 
trate [artículo 5, apartado 3, letra b)]. Significa que 
las franjas de protección pueden variar, siempre que 
su diseño junto con las demás medidas presentes en 
el programa de acción sean suficientes para reducir 
la contaminación del agua provocada por Nitratos 
(artículo 5, apartado 5).
La Comisión no tiene un papel formal en la adopción 
de los programas de acción en materia de nitratos a la 
hora de definir las medidas, incluidas las franjas de 
protección. Sin embargo, los procedimientos de infrac -
ción abiertos muestran que la Comisión sí cuestiona la 
conveniencia de las medidas en términos de cumplir 
objetivos de calidad del agua.Asimismo, algunos Estados miembros han comple -
mentado esta legislación con determinadas normas 
sobre BCAM.
37
En los propios textos se establece el calendario de 
aplicación de la DMA y de la Directiva sobre el uso 
sostenible de plaguicidas, también en el ámbito de 
explotaciones agrícolas. En caso de que los Esta -
dos miembros no cumplan este calendario, pueden 
enfrentarse a procedimientos de infracción.
38
Las normas sobre BCAM en materia del uso de agua 
para el riego se basan en la legislación nacional 
existente y pretenden vincular estas normas naciona -
les y los pagos de la PAC. La autorización previa para 
la captación de agua es un requisito en virtud del 
artículo 11, letra e), de la DMA que es diferente del uso 
del agua, con lo que no se ha añadido a las BCAM con 
respecto al uso del agua. Cuando el Derecho nacional 
no sea explícito en materia de contadores e informa -
ción sobre uso del agua, esto tampoco estará presente 
en las BCAM. En principio, la legislación nacional debe 
tener en cuenta las necesidades nacionales, regionales 
o locales con respecto al uso del agua. Estas nece -
sidades varían mucho de un lugar a otro y no sería 
adecuado imponer los mismos requisitos en todo el 
territorio de la UE.
Sin embargo, la Comisión señala que, en el período de 
programación 2014-2020, la ayuda para inversiones en 
instalaciones de riego del Feader solo se otorgará si ya 
hay instalados contadores de agua en el ámbito de la 
inversión o si se instalan como parte de la inversión. 
También tendrán que cumplirse algunas otras condi -
ciones (muchas de las cuales estarán relacionadas con 
el estado de las masas de agua afectadas por proyec -
tos de regadío).
39
El instrumento de la UE pertinente para mejorar de un 
modo planificado y coherente la gestión del agua en 
la UE es la DMA, cuya introducción en la condiciona -
lidad se propondrá oportunamente cuando se hayan 
identificado las obligaciones directamente aplicables 
a los agricultores.
Respuestas de la Comisión 58
 — condiciones particulares en el nuevo  Reglamento 
sobre el desarrollo rural con respecto a ayudas 
para inversiones en instalaciones de riego.
Recuadro 11
 — A pesar del enfoque de la evaluación ambiental 
estratégica danesa sobre la calidad del agua, la 
medida 121 (modernización de las explotaciones 
agrícolas) también incluye ayudas específicas para 
reducir el uso de agua en el sector hortícola, abor -
dando así directamente la captación de agua.
La captación de agua también puede tratarse con 
medidas básicas dirigidas a un uso eficaz del agua, 
en línea con el principio de que quien contamina 
paga. No necesitarán contar con la financiación 
del PDR.
 — El PDR incluye intervenciones de formación en 
virtud de la medida 111 con el fin de incremen -
tar los conocimientos de los agricultores sobre 
la legislación medioambiental. En virtud de la 
medida 115 también se apoyan intervenciones de 
asesoría con el fin de promover un uso más soste -
nible del agua.
 — En Eslovaquia, el PHC se adoptó y comunicó en 
marzo de 2010, mucho después de llevarse a cabo 
la evaluación ambiental del PDR (el PDR eslovaco 
fue aprobado el 4 de diciembre de 2007). Este es 
el motivo por el que las medidas identificadas en 
el PHC no se abordaron en el análisis medioam -
biental del PDR. En el futuro debe ser posible una 
mayor coherencia ahora que se han notificado los 
primeros PHC.
 — En Grecia, los PHC se adoptaron mucho después 
de aprobarse el PDR. No obstante, en la evalua -
ción ambiental del PDR se identificó el negativo 
impacto medioambiental y económico de las 
perforaciones. Como resultado, la medida 125 co -
financia proyectos sobre la recogida y explotación 
de la escorrentía superficial, la modernización 
y mejora de las condiciones de regadío, drenaje 
y acceso y también sobre infraestructura que ayu -
de a supervisar y registrar el impacto de la presión 
hidromorfológica sobre los acuíferos.48
La Comisión es consciente de las irregularidades a la 
hora de controlar las captaciones en el sector agrí -
cola, y está realizando un seguimiento bilateral de 
este asunto con los Estados miembros, en virtud de la 
evaluación de PHC, para asegurarse de que se adopta 
una legislación eficaz.
Véase también la respuesta al punto 39.
49
El considerando 6 no menciona particularmente la 
política de aguas de la UE, pero es evidente que esta 
política está incluida en la expresión «otras políticas 
comunitarias».
51
La Comisión coincide en que el análisis de las presio -
nes relacionadas con el agua debe ser exhaustivo, 
que debe haber cierto grado de coherencia entre PDR 
y PHC, que deben evitarse efectos secundarios nega -
tivos de las ayudas relacionadas con el agua y que la 
financiación programada debe gastarse con eficiencia 
o, en caso necesario, reasignarse adecuadamente (con 
una justificación adecuada).
En algunos casos para el período 2014-2020 puede 
mejorarse la actuación en estas áreas. La Comisión 
opina que se producirán mejoras como resultado de:
 — la presencia de «ámbitos de interés» relaciona -
dos explícitamente con el agua (subprioridades) 
dentro del nuevo  Reglamento sobre el desarrollo 
rural, con indicadores correspondientes que servi -
rán de referencia para que los Estados miembros 
fijen objetivos dentro de sus PDR;
 — la obligación que se establece en el nuevo  Regla -
mento sobre el desarrollo rural de gastar un mí -
nimo del 30 % de la contribución total del Feader 
para cada PDR en cuestiones medioambientales 
y de mitigación y adaptación del cambio climático 
a través de algunas medidas;
 — el mayor conocimiento de los Estados miembros 
sobre el marco analítico de la política de desarro -
llo rural y el proceso de elaborar planes hidrológi -
cos de cuenca (PHC) (en el marco de la DMA);
Respuestas de la Comisión 59
58
El artículo 38 se activó en 2010, inmediatamente 
después del plazo para la presentación del PHC. 
Las nuevas obligaciones entraron en vigor para los 
agricultores al final de 2012, cuando los programas de 
desarrollo rural estaban próximos a su cierre en 2013. 
Así, solo aplicaron esta medida unos pocos Estados 
miembros.
Además de esto, debe tenerse en cuenta que el pago 
de la compensación puede ayudar a adelantar la 
aplicación. Sin embargo, como el artículo 38 trata los 
costes de compensación, no añade ningún requisito 
medioambiental. En consecuencia, los Estados miem -
bros pueden aspirar a una aplicación ambiciosa sin 
usar las posibilidades en virtud del artículo 38.
59
Aunque los motivos indicados por el Tribunal para el 
escaso uso de la medida 213 aportan una explicación 
válida,  deben entenderse dos aspectos adicionales.
En primer lugar, en términos generales algunas medi -
das de desarrollo rural se usan más que otras.
En segundo lugar, la 213 es una medida algo inusual 
en el sentido de que ofrece una compensación por 
desventajas derivadas de requisitos obligatorios en 
determinadas áreas. La mayoría de las medidas funcio -
nan de un modo distinto (a saber, pagos por inversio -
nes realizadas/prácticas asumidas voluntariamente). 
Este rasgo distintivo de la medida 213 puede hacer 
que algunos Estados miembros sean cautos en cuanto 
a su aplicación hasta que hayan visto hacerlo a otros 
satisfactoriamente.
En cualquier caso, la Comisión espera un uso más 
generalizado de la medida, que abarca pagos de la 
DMA en el período 2014-2020, dado que ahora se 
aplican los PHC.53
Con respecto a muchos Estados miembros, la Comi -
sión coincide en que se necesitan programas de medi -
das mucho mejor definidos para el sector agrícola en 
los PHC de segundo ciclo, y está trabajando activa -
mente para ello con los Estados miembros.
54
El nuevo  Reglamento sobre el desarrollo rural para el 
período de programación 2014-2020 contiene sal -
vaguardas particulares con respecto a ayudas para 
inversiones en instalaciones de riego (vinculándolas 
a contadores de agua, a la presentación de un PHC con 
medidas pertinentes para el sector agrícola y al estado 
de masas de agua).
Asimismo, varios actos legislativos, especialmente la 
Directiva relativa a la evaluación del impacto ambien -
tal, exigen que ciertas inversiones vayan precedidas 
por una evaluación medioambiental (este punto se 
establece en el artículo 45, apartado 1, del RDR).
Finalmente, la adopción de BCAM, requisitos mínimos 
para fertilizantes y productos fitosanitarios, así como 
la tarificación del agua son condiciones ex ante  para la 
financiación del Feader (véase el anexo V del RDR).
Recuadro 12 
En general, una ampliación de la superficie de regadío 
y/o un incremento en el consumo de agua global solo 
tendrá «efectos secundarios negativos» si no hubiera 
suficiente agua disponible para cubrir cómodamente 
estos cambios a la vez que se garantiza el manteni -
miento o la consecución del buen estado del agua.
Aunque en virtud de la medida 125 de los PDR espa -
ñoles las inversiones conducentes a la ampliación de 
la superficie de regadío o a incrementar el consumo 
de agua global no son subvencionables, se mitiga el 
riesgo de incrementar la superficie de regadío con 
inversiones en virtud de la medida 121. Esto se debe 
a que las infraestructuras hídricas/conducciones de 
agua que están ubicadas fuera de la explotación y que 
llevan agua a la explotación no podrían ser subven -
cionables en virtud de la medida 125 si supusieran un 
incremento de la superficie de regadío.
Respuestas de la Comisión 60
En lo concerniente a los programas plurianuales como 
los programas de desarrollo rural, ciertos resulta -
dos, como el impacto sobre la calidad del agua, solo 
pueden evaluarse correctamente cuando el período 
de programación se encuentre bastante avanzado 
y posteriormente. Estos efectos solo pueden medirse 
tras haber transcurrido un tiempo suficiente desde la 
aplicación.
68
Los controles no pueden aportar información sobre el 
impacto de una política. Medir un impacto exige una 
evaluación cuidadosamente diseñada que permita 
separar los efectos de una política como la condicio -
nalidad de otros factores en liza.
69
En el contexto del MCSE, se definen varios indicadores 
que ayudan a medir la consecución de los objetivos. 
Constituyen una fuente de información que los eva -
luadores usan durante su trabajo.
70
Desde 2014, el nuevo marco de seguimiento y evalua -
ción también contiene información sobre la cantidad 
de agua. En general, debe advertirse que recopilar 
información implica dificultades prácticas y un coste 
financiero. Por lo tanto, hay un límite para la informa -
ción que puede recogerse así como para la frecuencia 
de la recogida de datos.
Las lecciones aprendidas del MCSE 2007-2013 han 
mostrado que es muy difícil fijar objetivos precisos 
para indicadores de impacto como la calidad del agua, 
debido a los numerosos factores externos implicados. 
Se han facilitado documentos orientativos a los Esta -
dos miembros para ayudarles a medir estos indicado -
res de impacto previstos en las evaluaciones ex post .
Con respecto a los indicadores de resultados, se 
reconoce que hubo algunas dificultades a la hora 
de registrar correctamente datos para el indicador 
de resultados relativo a la «superficie gestionada 
satisfactoriamente».64
Véase la respuesta al apartado 83.
65
Las medidas de desarrollo rural mencionadas por el 
Tribunal que no están sujetas a la condicionalidad son 
sobre todo medidas de inversión.
La legislación de desarrollo rural 2014-2020 contiene 
disposiciones que permiten garantizar que las ayudas 
solo se conceden a inversiones que sean medioam -
bientalmente sostenibles. A este respecto, se detallan 
especialmente las disposiciones relacionadas con 
inversiones en instalaciones de riego.
La carga administrativa relacionada con la inclusión de 
medidas de inversión en la condicionalidad sería alta 
porque la gestión de estas medidas es plurianual. Ade -
más, el impacto sería muy limitado ya que la mayoría 
de agricultores que reciben ayudas para inversiones 
a través de la política de desarrollo rural ya están afec -
tados por la condicionalidad mediante los regímenes 
de pagos directos del primer pilar y mediante medidas 
de desarrollo rural relacionadas con la superficie.
67
En lo concerniente al nuevo período de programación 
2014-2020, en el Reglamento (UE) nº 1306/2013 se ha 
introducido un nuevo sistema para el seguimiento 
y evaluación de la PAC en su conjunto con respecto 
a sus objetivos. Este sistema también contiene infor -
mación sobre la cantidad de agua usada y su calidad. 
Sin embargo, resulta muy complejo vincular la calidad 
y la cantidad del agua con prácticas agrícolas, dada 
la inmensa variedad de prácticas agrícolas y circuns -
tancias agronómicas a lo largo de la UE, la presión 
de las fuentes no agrícolas que también tienen una 
repercusión significativa sobre la calidad y disponi -
bilidad del agua y la complejidad de atribuir vínculos 
causales. Por lo tanto, los costes y la carga adminis -
trativa relacionados con los sistemas de seguimiento 
y evaluación deben sopesarse cuidadosamente frente 
a los beneficios derivados de la mejora en la gestión 
y la formulación de políticas.
Respuestas de la Comisión 61
Conclusiones y recomendaciones
82
Véase la respuesta al apartado V.
83
En el ámbito de aplicación de la condicionalidad ya se 
ha incluido legislación importante de la UE en materia 
de aguas. También se tratan asuntos relacionados con 
el agua en la Directiva marco del agua, cuya introduc -
ción oportuna en el ámbito del cumplimiento de la 
condicionalidad se propondrá cuando la Directiva esté 
implantada en todos los Estados miembros y se hayan 
identificado las obligaciones directamente aplicables 
a los agricultores. Entretanto, se han fijado normas 
sobre BCAM relacionadas con el agua para establecer 
ciertos requisitos básicos ya existentes en la legisla -
ción nacional con el fin de crear un vínculo con los 
pagos de la PAC.
La condicionalidad contribuye a los objetivos del prin -
cipio de que quien contamina paga, pero no está dise -
ñada para compensar el coste de los daños medioam -
bientales. El principio para calcular las reducciones de 
la condicionalidad se basa de hecho en un porcentaje 
de todos los pagos de la PAC que reciba el agricultor. 
Es este porcentaje, y no los importes absolutos, el 
que refleja la gravedad de un incumplimiento de las 
normas de la UE por el agricultor, según el principio de 
proporcionalidad.
Recomendación 1
La Comisión considera que esta recomendación se 
ha aplicado en parte y que se aplicará plenamente 
cuando se cumplan ciertas condiciones.
La Comisión ha propuesto para la PAC posterior a 2014 
que la Directiva marco del agua (DMA) así como la 
Directiva sobre el uso sostenible de plaguicidas for -
men parte de la condicionalidad cuando estas directi -
vas estén implantadas en todos los Estados miembros 
y se hayan identificado las obligaciones directamente 
aplicables a los agricultores. El Parlamento Europeo 
y el Consejo han acordado este enfoque y han reali -
zado una declaración conjunta a este respecto con 
ocasión de la adopción de la reforma de la PAC.71
En general, las evaluaciones intermedias se realizaron 
en una fase demasiado temprana de los programas 
como para poder generar datos fiables sobre impac -
tos y resultados, ya que en muchos casos era una fase 
demasiado temprana del programa como para que se 
materializaran los resultados/impactos de la política.
Por este motivo, en el nuevo período de programación 
se han suprimido las evaluaciones intermedias.
En lo concerniente a programas plurianuales como 
los programas de desarrollo rural, ciertos resulta -
dos, como el impacto sobre la calidad del agua, solo 
pueden evaluarse correctamente bastante avanzado 
el período de programación y posteriormente. Estos 
efectos solo pueden medirse tras haber transcurrido 
un tiempo suficiente desde la aplicación. Con respecto 
a muchas intervenciones, este no era el caso en el 
momento de la evaluación intermedia (2010).
74
Mediante el grupo de trabajo de la estrategia común 
de aplicación de la DMA en materia de información, se 
están haciendo esfuerzos para cambiar la información 
de forma que pueda establecerse un vínculo más evi -
dente entre presiones, medidas y respuesta. Además, 
la Comisión tomará las medidas necesarias para garan -
tizar que se cumplan los requisitos de seguimiento de 
la DMA.
78
La Comisión, junto con la Agencia Europea de Medio 
Ambiente (AEMA), está trabajando con los Estados 
miembros para mejorar el sistema WISE.
79
Los indicadores agroambientales están sujetos a mejo -
ras continuas y algunos de ellos incluyen prácticas 
agrícolas, como AEI 15 (equilibrio bruto de nutrientes), 
AEI 12 (intensificación/extensificación), AEI 11 (prác -
ticas de gestión de explotaciones) y AEI 7 (riego). En 
el futuro, se reconoce que deben fomentarse mejo -
res sinergias entre el MCSE, los datos del sistema 
integrado de gestión y control y la encuesta sobre la 
estructura de las explotaciones agrarias, en línea con 
el artículo 17 de la Directiva Inspire sobre la puesta en 
común de conjuntos de datos espaciales.
Respuestas de la Comisión 62
86
La política de aguas de la UE se implanta en parte con 
ayudas de «fondos», pero en parte sin ellos (en cum -
plimiento del principio de que quien contamina paga). 
Los requisitos jurídicos no financiados desempeñan un 
papel muy importante en todo el paquete de medidas 
necesarias para abordar el impacto de la agricultura 
sobre el agua.
Recomendación 3
Respuesta al primer apartado de la 
recomendación 3:
La Comisión considera que esta recomendación se ha 
aplicado en parte.
Basándose en el Plan del agua adoptado en 2012, la 
Comisión mantendrá el apreciado proceso de estra -
tegia común de aplicación (CIS) de la DMA que hasta 
ahora ha producido veintitrés documentos orienta -
tivos que detallan cómo debe aplicarse la DMA. El 
mandato de los grupos de trabajo de la CIS está muy 
centrado en mejorar la calidad de los PHC y en mejorar 
el estado de las aguas de la UE pronunciándose sobre 
las propuestas enumeradas en el Plan del agua.
La Comisión está realizando un seguimiento bilate -
ral de las importantes deficiencias en las medidas 
necesarias para implantar la DMA junto con los Esta -
dos miembros, con el fin de resolver los problemas 
a tiempo para el segundo PHC en 2015. En algunos 
casos se iniciarán procedimientos de infracción, si 
procede.
En 2016, los Estados miembros trasladarán a la Comi -
sión sus PHC actualizados. La Comisión los evaluará y, 
basándose en ellos, entre otras cosas, revisará la DMA 
y propondrá cualquier modificación necesaria en la 
misma como muy tarde en 2019, y/o propondrá otras 
iniciativas.
Con respecto al PDR, una de las medidas básicas, el 
artículo 9 sobre la política de tarificación del agua, 
es una condición ex ante  para el PDR y, por tanto, los 
Estados miembros tendrán que asegurarse de cumplir 
este requisito con el fin de asegurarse de que pueden 
obtener fondos del PDR en ciertos casos.
Respuesta al segundo apartado de la 
recomendación 3:
Los destinatarios de esta parte de la recomendación 
son los Estados miembros.En 2012, los directores europeos del agua2 tomaron 
nota de las recomendaciones del Grupo de Coordina -
ción Estratégica y de la Comisión. Los directores del 
agua reconocieron que debe considerarse la inclusión 
en la condicionalidad de la lista de medidas básicas 
propuestas, en caso de que el Parlamento Europeo 
y el Consejo tomaran la decisión de añadir las dispo -
siciones de la DMA a la condicionalidad durante las 
negociaciones de la PAC.
A la espera de esta introducción en la condicionalidad, 
los colegisladores también han acordado que estas 
dos directivas formen parte del ámbito obligatorio 
del Sistema de Asesoramiento a las Explotaciones, de 
forma que todos los agricultores implicados tengan 
acceso al asesoramiento pertinente. Por lo tanto, los 
principales elementos de la política de aguas de la UE 
podrían incluirse en la PAC en su debido momento.
En cuanto a la política de desarrollo rural, los instru -
mentos y mecanismos necesarios para el período 
2014-2020 se aportan mediante el nuevo  Reglamento 
sobre el desarrollo rural (RDR) [Reglamento (UE) 
nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo] 
y mediante legislación relacionada.
Dentro del RDR (a saber, dentro de la propia legisla -
ción clave), «mejorar la gestión del agua» y «lograr 
un uso más eficiente del agua en la agricultura» son 
elementos explícitos de las «prioridades» con respecto 
a las cuales los Estados miembros/regiones deben 
programar el gasto en sus PDR.
Se dispone de diversas medidas para ayudar a con -
seguir estas prioridades: ayuda a la formación, 
utilización de asesoramiento, inversiones, prácticas 
plurianuales de gestión de las tierras y desarrollo 
experimental (incluido dentro de la Asociación Euro -
pea para la Innovación en materia de Productividad 
y Sostenibilidad Agrarias).
Finalmente, hay que tener en cuenta que la política de 
desarrollo rural debe abordar varias prioridades y que 
los recursos financieros son limitados.
Recomendación 2
Los destinatarios de la presente recomendación son 
los Estados miembros.
2 https://circabc.europa.eu/w/
browse/25d8b24a-c247-4275-9a56-9676a75a90f6
Respuestas de la Comisión 63
Con respecto a los indicadores de resultados, se 
reconoce que hubo algunas dificultades a la hora 
de registrar correctamente datos para el indicador 
de resultados relativo a la «superficie gestionada 
satisfactoriamente».
En virtud de la DMA, los Estados miembros tienen que 
identificar presiones significativas y notificarlas en los 
PHC y en el sistema WISE. La Comisión reconoce que el 
nivel al que se estaba transmitiendo la información no 
era útil a efectos de análisis y, por lo tanto, mediante 
el proceso de la estrategia común de aplicación de 
la DMA, se han debatido cambios a introducir en los 
requisitos de información que permitan un mejor 
seguimiento de las presiones y del grado en que las 
medidas aplicadas surten efecto.
Respuesta al segundo apartado de la 
recomendación 4:
Esta parte de la recomendación es para los Estados 
miembros.87 Segundo guion
La Comisión, junto con la AEMA, está trabajando con 
los Estados miembros para mejorar el sistema WISE.
87 Tercer guion
La aplicación correcta y eficaz de los indicadores agro -
ambientales depende de los datos y la información 
que faciliten los Estados miembros. Sin esta informa -
ción, los indicadores no pueden funcionar correcta -
mente. Este problema de información insuficiente 
afecta particularmente a los indicadores del agua.
Recomendación 4
Respuesta al primer apartado de la 
recomendación 4:
La Comisión considera que esta recomendación se 
está aplicando actualmente.
En lo concerniente al nuevo período de programa -
ción 2014-2020, en el Reglamento (UE) nº 1306/2013 
se introdujo un nuevo sistema para el seguimiento 
y evaluación de la PAC en su conjunto con respecto 
a sus objetivos. Este sistema también contiene infor -
mación sobre la cantidad de agua usada y su calidad. 
Sin embargo, resulta muy complejo vincular la calidad 
y la cantidad del agua con prácticas agrícolas, dada la 
inmensa variedad de prácticas agrícolas y circunstan -
cias agronómicas a lo largo de la UE. Por lo tanto, los 
costes y la carga administrativa relacionados con los 
sistemas de seguimiento y evaluación deben sope -
sarse cuidadosamente frente a los beneficios deri -
vados de la mejora en la gestión y la formulación de 
políticas.
En lo concerniente a programas plurianuales como los 
programas de desarrollo rural, ciertos resultados, como 
el impacto sobre la calidad del agua, solo pueden eva -
luarse correctamente bastante avanzado el período de 
programación y posteriormente. Estos efectos solo pue -
den medirse tras haber transcurrido un tiempo suficiente 
desde la aplicación.
Las lecciones aprendidas del MCSE 2007-2013 han mostrado 
que es muy difícil fijar objetivos precisos para indicadores de 
impacto como la calidad del agua, debido a los numerosos 
factores externos en liza. Se han facilitado documentos orien -
tativos a los Estados miembros para ayudarles a medir estos 
indicadores de impacto previstos en las evaluaciones ex post.

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QJ-AB-14-004-ES-C  ISSN 1831-0842
La protección de la calidad de los recursos 
hídricos de Europa es una prioridad para la UE 
desde finales de los años setenta. La agricultura, 
uno de los principales usuarios y  contaminantes 
del agua, debe desempeñar un papel importante 
en su gestión sostenible. 
La UE ha reconocido en repetidas ocasiones que 
sus diferentes políticas deben ser coherentes y, 
por lo tanto, reconoce la necesidad de garantizar 
que sus políticas medioambientales, incluida la 
del agua, estén apoyadas por la política agrícola 
común. La fiscalización examinó si los objetivos 
de la política del agua de la UE se han integrado 
satisfactoriamente en la PAC y concluyó que solo 
se han integrado parcialmente.
TRIBUNAL
DE CUENTAS EUROPEO