ES Diario Oficial de la Unión Europea C 104/7

Dictamen del Comité de las Regiones sobre las «Nuevas perspectivas para la revisión del Reglamento AECT» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 104/02

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

— enfatiza que la cohesión económica, social y territorial coadyuva a que la Unión, todos sus Estados y sus entes territoriales se encuentren en mejores circunstancias para afrontar los desafíos que la globalización implica para Europa y prevenir su posible pérdida de influencia;

— concluye que la AECT puede ser la respuesta jurídico-comunitaria a la institucionalización de la cooperación territorial dentro de la Unión, sin perjuicio de que las entidades territoriales europeas elijan libremente otras formas y fórmulas alternativas, con o sin personalidad jurídica, pero que ya no serían genuinamente comunitarias, sino internacionales;

— considera que las AECT ofrecen asimismo perspectivas interesantes como «laboratorios» de una gobernanza multinivel; suscribe igualmente que se implante un programa específico, dotado de financiación comunitaria, imputable al FEDER, que contribuya a fomentar la constitución de AECT de nueva planta, o la reconversión de proyectos de cooperación en perspectiva que se gestionen mediante las viejas fórmulas convencionales;

— considera necesario recordar a las autoridades de gestión de los programas y detallar claramente en el futuro Reglamento AECT revisado (CE) no 1082/2006 que no cabe discriminar jamás a las AECT a la hora de competir en las iniciativas, convocatorias y programas de la UE, sobre todo teniendo en cuenta que la propia existencia de la AECT atestigua la realidad de una agrupación europea permanente, cumple los requisitos habituales de transnacionalidad;

— acoge con satisfacción la decisión de la Mesa del CDR de 26 de enero de 2011 de constituir una Plataforma de AECTs en el Comité de las Regiones, en cuyo seno se podría realizar una evaluación permanente de la implementación del Reglamento (CE) no 1082/2006 y de la evolución práctica de aquéllas.

Ponente : Alberto Núñez Feijóo (ES/PPE), Presidente de la Xunta de Galicia

I. RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ DE LAS REGIONES

Observaciones generales

1. constata que la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) es una nueva modalidad de persona jurídica creada por el Derecho comunitario mediante el Reglamento (CE) no 1082/2006 (1); según su artículo 18, entraría en vigor el 1 de agosto de 2006, debiendo aplicarse a más tardar el 1 de agosto de 2007, excepto su artículo 16, que sería ya aplicable a partir del 1 de agosto de 2006, en cuanto a la adopción por los Estados de todas las disposiciones adecuadas para garantizar la aplicación efectiva de dicho Reglamento;

2. recuerda que a tenor del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea, es competencia y responsabilidad de la Comisión velar por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos, así como supervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea;

3. pone de relieve que a tenor del artículo 17 del Reglamento (CE) no 1082/2006, «antes del 1 de agosto de 2011, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación del presente Reglamento, junto con propuestas de modificación, si procede»;

4. entiende que, tras los análisis efectuados por la doctrina jurídica europea y su contraste con la realidad en la aplicación del Reglamento, es muy oportuno el dictamen de iniciativa de este Comité, a fin de realizar un diagnóstico exhaustivo sobre la institución de la AECT y su operativa práctica, que facilite, en su caso, la modificación del Reglamento (CE) no 1082/2006 para adaptarlo a las necesidades puestas en evidencia durante los trabajos de consulta previa asumidos por el Comité de las Regiones de la Unión y la ponencia del dictamen;

5. recuerda que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sitúa a partir de ahora la cohesión territorial en el mismo rango que la cohesión económica y social y que el instrumento de la AECT puede representar un vector político y jurídico importante para permitir la aplicación de este principio;

6. verifica que con la nueva previsión de «Cohesión económica, social y territorial», el párrafo tercero del artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, añade que «entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña»;

7. recuerda que, el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la UE, recoge el caso específico de las Regiones Ultraperiféricas y la necesidad de adoptar medidas adaptadas a su realidad particular;

8. llama la atención sobre el particular despliegue hasta la fecha de AECTs en zonas fronterizas y, en menor medida, en las insulares;

9. recuerda que los considerandos del Reglamento (CE) no 1082/2006 dejan bien claras cuáles fueron las razones que motivaron que el legislador comunitario diese un paso de tanta trascendencia, como fue crear una nueva institución jurídica de esta naturaleza para incorporarla al Ordenamiento de la Unión; en primer lugar, incrementar la cohesión de nuestra Unión, facilitando la cooperación territorial; en segundo lugar, paliar las dificultades que debía sortear esa cooperación; en tercer lugar, reforzar dicha cooperación a raíz del incremento de las fronteras comunitarias, como consecuencia de la ampliación de la Unión; en cuarto lugar, superar la falta de idoneidad de las estructuras jurídicas previas, como la Agrupación Europea de Interés Económico (AEIE), para instrumentar la cooperación respaldada por el objetivo de la cooperación territorial europea (sucesor de la iniciativa Interreg);

10. constata que, además de las motivaciones jurídicas, del Reglamento (CE) no 1082/2006 también puede desprenderse la idoneidad financiera y económica de canalizar voluntariamente a través de la AECT, entre otros instrumentos de cooperación territorial, los programas o proyectos de cooperación territorial cofinanciados por la Unión; en todo caso, el criterio fundamental para obtener cofinanciación debe ser la calidad de cada propuesta presentada;

11. desea subrayar que a este respecto, el artículo 18 del Reglamento (CE) no 1080/2006 (2), incorporó una previsión explícita para poder delegar en AECTs la gestión de programas operativos del objetivo de cooperación territorial, confiándoles los Estados los cometidos de autoridad de gestión y de la secretaría técnica conjunta. Esta delegación de responsabilidad debería asimismo incluir la responsabilidad financiera ante la Comisión de la UE;

12. señala que, a su vez, el Reglamento (CE) no 1083/2006 (3), en su artículo 3.2.c) detalla que «el objetivo de «cooperación territorial europea» perseguirá intensificar la cooperación transfronteriza a través de iniciativas locales y regionales conjuntas, fortaleciendo la cooperación transnacional por medio de actuaciones dirigidas a lograr un desarrollo territorial integrado y ligado a las prioridades de la Comunidad, y fortaleciendo la cooperación interregional y el intercambio de experiencias en el nivel territorial apropiado»;

13. resalta que, igualmente, de los artículos 7, 38 y concordantes del Reglamento (CE) no 1083/2006, así como del capítulo III y preceptos complementarios del Reglamento (CE) no 1080/2006, se infiere el propósito de afianzar la cohesión a través de una mayor y mejor cooperación territorial dentro de la Unión, cuya más alta nota de excelencia y eficiencia se alcanzaría mediante su institucionalización;

14. enfatiza que la cohesión económica, social y territorial coadyuva a que la Unión, todos sus Estados y sus entes territoriales se encuentren en mejores circunstancias para afrontar los desafíos que la globalización implica para Europa y prevenir su posible pérdida de influencia;

15. concluye que la AECT puede ser la respuesta jurídico-comunitaria a la institucionalización de la cooperación territorial dentro de la Unión, sin perjuicio de que las entidades territoriales europeas elijan libremente otras formas y fórmulas alternativas, con o sin personalidad jurídica, pero que ya no serían genuinamente comunitarias, sino internacionales;

16. considera que las AECT ofrecen asimismo perspectivas interesantes como «laboratorios» de una gobernanza multinivel, como la que se reclama en el Libro Blanco del Comité de las Regiones. Dada la contribución que la institución de la AECT puede aportar al logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, considera que las AECT con una dimensión adecuada, como las que se ocupen de acciones macrorregionales, podrían servir de apoyo para la celebración de «Contratos de asociación para el Desarrollo y la Inversión», como los propuestos por la Comisión en su Comunicación sobre la revisión del presupuesto de la UE, de 19 de octubre de 2010, que son instrumentos de aplicación de la Estrategia Europa 2020, pero lamentablemente limitados a la relación Comisión-Estados miembros;

Aplicación real del Reglamento (CE) no 1082/2006

17. observa no obstante que, siendo la AECT una institución de Derecho comunitario creada ad hoc para facilitar la cooperación territorial dentro de la Unión, y pareciendo a priori que los reglamentos que articulan los Fondos Comunitarios propician su empleo dentro del objetivo de cooperación territorial europea, lo cierto es que la realidad con la que nos encontramos difiere de las expectativas lógicas y deseables que llevaron al legislador comunitario a dar un paso de tanta relevancia jurídica;

18. certifica, tras las amplias consultas previas mantenidas con representantes del Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y en encuentros abiertos no sólo a los miembros del Comité, sino también a las diversas organizaciones regionales europeas y a especialistas en la materia, que únicamente un número limitado de las AECTs constituidas gestiona programas o proyectos de cooperación territorial cofinanciados con cargo a Fondos Comunitarios;

19. acredita que la mayor parte de las AECTs constituidas realiza otras acciones específicas de cooperación territorial sin contribución financiera de la Unión, tal como prevé el párrafo segundo del artículo 7.3 del Reglamento (CE) no 1082/2006;

20. considera que, ante esta situación, sería oportuno efectuar un análisis riguroso de cuáles han sido las razones de ese desequilibrio entre las expectativas y la realidad, y proponer las medidas precisas para subsanar las deficiencias, asumiendo que la filosofía y los objetivos que impulsaron al legislador comunitario a crear la AECT son, incluso, más válidas ahora, cuando el propio Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sitúa al mismo nivel la cohesión territorial y la cohesión económica y social;

21. entiende, además, que la contribución del Comité puede ser de singular utilidad para la elaboración del informe que la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento (CE) no 1082/2006, junto con las propuestas de modificación que procedan;

22. parte de que el Dictamen Bresso (CDR 308/2007 fin), aprobado por el pleno del Comité el 18 de junio de 2008, es una magnífica base para efectuar un análisis riguroso de la situación que ha imposibilitado que la AECT sea ya el instrumento jurídico comunitario por excelencia para institucionalizar y consolidar la cooperación territorial en el seno de la Unión;

23. debe reiterar que en el antedicho Dictamen Bresso ya se incidía en que «una medida a implementar en el nivel comunitario sería estimular la utilización de la AECT como instrumento preferente de la cooperación» (§ 25), enfatizando que «la implementación del Reglamento debe, a su vez, ser correctamente coordinada, para que las distintas piezas legales que elaboren los Estados miembros en desarrollo del Reglamento (CE) 1082/2006 puedan ser ensambladas sin generar ningún tipo de incompatibilidad u obstáculo» (§ 32);

24. suscribe igualmente dicho Dictamen que se implanten estímulos como «la previsión de un programa específico, dotado de financiación comunitaria, imputable al FEDER, que contribuyese a fomentar la constitución de AECT de nueva planta, o la reconversión de proyectos de cooperación en perspectiva que se gestionen mediante las viejas fórmulas convencionales» (§ 48 Dictamen 308/2007) y «la inclusión en las convocatorias lanzadas por la Comisión de un plus de eficiencia en la valoración de los proyectos que se le presenten cuando conlleven la creación de una AECT y una previsión de perdurabilidad cuando concluya el propio proyecto. De esta forma se fomentaría la institucionalización de una cultura cooperativa a medio y largo plazo, que buscase nuevas fórmulas de financiación al margen del recurso al presupuesto comunitario» (§ 49);

25. alerta de que desde el 1 de agosto de 2007 apenas se han creado AECTs en el territorio de la Unión, considerando el número de entidades territoriales europeas que ya venían cooperando entre sí y las expectativas creadas; del mismo modo, se percibe que las AECTs en fase de constitución también son escasas, a pesar de la puesta en marcha de numerosos proyectos de cooperación territorial europea, en especial los cofinanciados por fondos de la UE;

26. señala que las AECT tienen dificultades con las legislaciones nacionales en materia de contratación, puesta a disposición y gestión del personal en general, pese a ser estructuras de cooperación territorial que deberían poder beneficiarse de flexibilidad en este ámbito. Señala, por otra parte, que el hecho de trabajar físicamente en un país para una estructura que tiene su domicilio social en otro país plantea considerables dificultades jurídicas en términos de jubilación, protección social y régimen fiscal. Por consiguiente propone precisar en el Reglamento que el Derecho que rija al personal sea el del lugar de actividad del personal, en vez del Derecho del lugar del domicilio social;

27. señala al respecto el carácter voluntario de la AECT como instrumento para la organización de la cooperación territorial, por lo que debe seguir siendo responsabilidad de los entes locales y regionales decidir los procedimientos más adecuados para la cooperación territorial;

Mejorar la implementación de la institución

28. deduce de la información recabada que las dificultades para poner en marcha la AECT como institución jurídico-comunitaria puede obedecer a tres tipos de causas, a saber, jurídico-materiales, jurídico-procedimentales y económico-financieras;

29. sopesa que, a la vista de los estudios e informes publicados sobre la AECT, tanto promovidos por el Comité de las Regiones como realizados por la doctrina científica, se advierte una baja probabilidad de que los problemas radiquen en la regulación sustantiva de la institución, como podría ser la inexistencia de una unívoca categorización como entidad de Derecho público o, alternativamente, de Derecho privado;

30. comprueba que la mayor parte de los indicios apuntan a que los obstáculos jurídicos por antonomasia se ubican en el ámbito procedimental, dado que el desarrollo del Reglamento (CE) no 1082/2006 no está siendo coordinado, fuese de forma autónoma por los Estados entre sí, fuese por medio de una autoridad comunitaria;

31. considera que ante esta situación resulta imprescindible que alguna autoridad comunitaria informe con carácter previo, aunque no fuese de forma vinculante, los desarrollos normativos estatales del Reglamento (CE) no 1082/2006;

32. apoya que la Comisión europea, en su propuesta de revisión del Reglamento, proponga medidas procedimentales prácticas que contribuyan a disminuir los largos períodos de tramitación existentes y que no siempre pueden ser suplidos por medio del recurso al silencio administrativo positivo, sobre todo a medida que se incrementa el número de Estados cuyos entes territoriales son partícipes en una AECT, puesto que los terceros operadores, como entidades crediticias, contratistas y trabajadores, demandan mayor seguridad jurídica;

33. subraya que entre esas medidas procedimentales se encontraría la necesidad de establecer un encuentro conjunto de todas las entidades territoriales promotoras de una AECT con todas las autoridades nacionales autorizantes, para evitar la rotación ilimitada de borradores de convenios y estatutos, alterados constantemente por condicionantes diacrónicos e inconexos;

34. aboga además por que, en estrecha cooperación con la Comisión Europea y con ayuda de la plataforma de seguimiento de las AECT creada en el Comité de las Regiones, se elaboren y divulguen algunos ejemplos de buenas prácticas en las AECT que tengan en cuenta de manera especial los objetivos de la política de cohesión, de la Estrategia Europa 2020 y de las estrategias macrorregionales;

35. recalca pues la conveniencia de que todas las autorizaciones nacionales pertinentes se propongan a la vez, en acto único, y tras un sincrónico, conjunto y coetáneo diálogo directo muy cercano con todos los promotores, sin que ello restrinja en modo alguno la recta discrecionalidad de las autoridades nacionales, con independencia de las formalidades ulteriores que cada autorización nacional requiera;

36. aprovecha para destacar que, además de conseguir reducir drásticamente la rotación de textos y la duración del procedimiento, ese encuentro conjunto entre todos los promotores y autoridades nacionales autorizantes podría permitir incorporar soluciones imaginativas a problemas recurrentes planteados por las AECTs constituidas, en lo que atañe al régimen de su personal y a la fiscalidad, dado que el sistema de fuentes previsto por el artículo 2.1 del Reglamento (CE) 1082/2006 posibilita realizar ciertos ajustes en el convenio y los estatutos de cada AECT;

37. valora la importancia que puede tener la petición voluntaria de un dictamen técnico-jurídico previo sobre la estricta adecuación al Reglamento (CE) no 1082/2006 del proyecto de convenio y estatutos de cada AECT promovida, dictamen que sería no vinculante, ajustado al Derecho Comunitario y elaborado por un grupo de juristas expertos, designado por el Comité de las Regiones; en lugar de un dictamen técnico-jurídico previo, los promotores de una AECT podrían –una vez más con carácter voluntario– encargar a estos mismos juristas expertos que acompañen el diálogo cercano y conjunto arriba mencionado y el procedimiento de elaboración del marco jurídico y técnico de una AECT;

38. recomienda establecer un procedimiento simplificado para cualquier cambio en el convenio o en los estatutos en lo relativo al acuerdo de colaboración, al presupuesto, a la entrada de un colaborador asociado, a la adhesión en calidad de miembro de un antiguo colaborador asociado (véase el funcionamiento), al criterio de distribución de los miembros o igualmente al reparto de los puestos. Tal procedimiento simplificado podría adoptar la forma de una decisión unánime de la AECT, que sólo podría ser impugnada por las autoridades nacionales de que se trate;

39. propone fomentar e incluso permitir, con las debidas cautelas, que entidades privadas (o semiprivadas) participen en las AECT o colaboren con ellas. Debido a las misiones que llevan a cabo, estas entidades contribuirían al desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los objetivos de la AECT, tanto si se trata de empresas que desempeñan servicios de interés económico general en delegación de un servicio público como en el marco de asociaciones público-privadas; las entidades privadas (o semiprivadas) deberían satisfacer en todo caso los principios de transparencia, igualdad de oportunidades y no discriminación, especialmente en materia de contratación y empleo;

40. apuesta por la necesidad de mejorar la publicidad a escala europea de los convenios y estatutos de las AECTs, debiendo publicarse íntegramente su contenido en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C, con lo que se incrementaría la seguridad jurídica para los terceros operadores de toda la Unión y se contribuiría a difundir en mayor medida la nueva institución;

41. recomienda al tiempo que la Comisión europea acometa de forma adicional el desarrollo normativo del propio Reglamento (CE) para aclarar conceptos jurídicos indeterminados, colmar lagunas y vincular de forma más clara la gestión de fondos de la UE destinados a la cooperación territorial o, en general, la cohesión de base regional y/o local, con el despliegue de AECTs;

42. considera necesario recordar a las autoridades de gestión de los programas y detallar claramente en el futuro Reglamento AECT revisado (CE) no 1082/2006 que no cabe discriminar jamás a las AECT a la hora de competir en las iniciativas, convocatorias y programas de la UE, sobre todo teniendo en cuenta que la propia existencia de la AECT atestigua la realidad de una agrupación europea permanente y cumple los requisitos habituales de transnacionalidad;

43. lamenta la imposición predominante de modelos obsoletos, como la firma de convenios atípicos y el esquema de jefe de fila-partícipes, bajo la apariencia de una agrupación de hecho que, a menudo, debe elaborar una complicada ingeniería jurídica para articular el abono de anticipos, la liquidación de deudas y la elaboración de las justificaciones imprescindibles, todo ello pese a imputar gastos administrativos y de gestión al coste de los proyectos;

44. insiste en que se tomen en consideración las recomendaciones incluidas en el antedicho Dictamen Bresso, entre las cuales se encuentran las explicitadas en su § 48 y su § 49, exigiendo si cabe que los promotores de las AECTs ofrezcan garantías de generar un polo autónomo de cooperación europea una vez finalice la cofinanciación comunitaria, de manera que sin propiciar el incremento global del gasto público comunitario se asegure así la mayor eficacia administrativa de la gestión, la mayor eficiencia económica y la mayor cohesión e integración europea de base territorial;

45. pide que se abandone el criterio de la distancia (150 Km.), utilizado en la clasificación de las islas así como de las Regiones Ultraperiféricas como regiones fronterizas que pueden acogerse a la financiación de los programas de cooperación transfronteriza en el marco del objetivo de cooperación territorial de la política de cohesión o en el marco de la política europea de vecindad y en el marco del Plan de acción de gran vecindad;

46. insta a la revisión de las disposiciones del Reglamento (CE) no 1082/2006 sobre la participación de los entes territoriales de terceros países. Propone, entre otras cosas, prever la posibilidad de constituir AECTs bilaterales entre un ente de un Estado miembro y un ente de un Estado no miembro de la Unión Europea que se encuentre en fase de preadhesión o que forme parte del Espacio Económico Europeo o que participe en la política de vecindad o de gran vecindad de la Unión Europea; además, solicita nuevas previsiones europeas basadas en el Derecho internacional, imprescindibles para que las entidades territoriales de terceros Estados puedan ser miembros de pleno derecho en AECTs, incluso para aquéllas que mantengan especiales vínculos con la Unión;

47. recuerda que para facilitar que las entidades territoriales de terceros Estados puedan ser partícipes en AECTs, un procedimiento idóneo puede ser la conclusión de acuerdos internacionales entre la Unión y dichos Estados, de conformidad con las previsiones insertas en el título V de la Quinta Parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea;

48. entiende que con estas medidas la Unión también ganará en consistencia y fortaleza internas, para encarar los desafíos externos que se avecinan, con una creciente competencia en los mercados internacionales de bienes y servicios, donde los Estados emergentes tienen todavía menores costes estructurales y mayores ventajas competitivas, dado que no afrontan un proceso tan agudo y acelerado de envejecimiento generalizado y contracción de la población en edad laboral;

Valor añadido del Comité de las Regiones en el desarrollo de las AECTs

49. entiende que el Comité de las Regiones desempeña un papel importante como facilitador, asesor y difusor de las AECTs, por lo cual se debiera impulsar que el Comité siga trabajando sobre la institución de la AECT, fomentando una red europea que integre a técnicos y representantes políticos, así como un foro interinstitucional, entre otras medidas;

50. acoge con satisfacción la decisión de la Mesa del CDR de 26 de enero de 2011 de constituir una Plataforma de AECTs en el Comité de las Regiones, en cuyo seno se podría realizar una evaluación permanente de la implementación del Reglamento (CE) no 1082/2006 y de la evolución práctica de aquéllas, de cara a la preparación de sus trabajos con vistas al nuevo escenario que se abrirá a partir del 1 de enero de 2014.

Bruselas, 27 de enero de 2011. La Presidenta del Comité de las Regiones Mercedes BRESSO

(1) Reglamento (CE) no 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 sobre la Agrupación europea de cooperación territorial (AECT). (DO L 210, de 31 de julio de 2006).

(2) Reglamento (CE) no 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1783/1999 (DO L 210, de 31 de julio de 2006).

(3) Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31 de julio de 2006).