[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 28.09.2005

COM(2005) 466 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN

La mejora de la legislación y las estrategias temáticas en el ámbito del medio ambiente {SEC(2005) 1197}

Durante los últimos cuatro años, la UE ha puesto en marcha y continuado un amplio programa de mejora del entorno legislativo.

La próxima generación de la política medioambiental, las estrategias temáticas, se está formulando conforme a los principios de este programa de mejora de la legislación. El presente documento explica cómo se están aplicando estos principios y servirá de base para el debate político sobre «La mejora de la legislación y las estrategias temáticas» previsto para el Consejo de Medio Ambiente que se celebrará en octubre de 2005.

1. INTRODUCCIÓN

A raíz del Libro Blanco sobre la gobernanza europea[1], la Comisión Europea se viene esforzando desde hace varios años en mejorar sus prácticas legislativas a fin de que las propuestas de legislación sean de alta calidad: simples, pertinentes y eficaces. Así, se ha mejorado la calidad de las propuestas legislativas gracias a una mejor base de conocimientos[2], se han mantenido amplias consultas con vistas a la preparación de las propuestas de legislación[3] y se han exigido evaluaciones completas del impacto de todas las políticas y propuestas legislativas importantes[4]. La Comisión también está simplificando el Derecho comunitario[5] y reduciendo el papeleo, tanto velando por que se estudien los costes administrativos[6] en las evaluaciones de impacto previas a las propuestas, como modificando las leyes vigentes en consideración de la experiencia práctica y retirando las propuestas pendientes que no se ajusten a las prioridades de la estrategia de Lisboa de la Comisión y a las normas de una mejor legislación. Parte de la tarea relacionada con esta mejora de la legislación ha consistido en explicar más la necesidad y el valor añadido de la intervención comunitaria, perfeccionando, entre otras cosas, el contenido de la exposición de motivos adjunta a las propuestas. Para poder revisar la legislación, ajustándola al progreso científico y tecnológico, se ha añadido flexibilidad mediante la inclusión sistemática de disposiciones de examen y revisión en los actos legislativos.

Como la Comisión ha señalado en muchas ocasiones, una mejora de la legislación no equivale a una desreglamentación, sino que significa mejorar las políticas europeas y alcanzar objetivos políticos en beneficio de todos los agentes económicos (empresarios, poderes públicos, etc.) del modo más ágil y con la mayor rentabilidad posible. Una mejor legislación supone que las políticas en los diversos ámbitos se complementen y sean coherentes entre sí y que se determinen con claridad los aportaciones mutuas. Una mejor legislación aspira a facilitar el crecimiento y la creación de empleo, manteniendo al mismo tiempo unos altos niveles de protección social y medioambiental, de acuerdo con la estrategia de desarrollo sostenible de la UE, tal como se indicaba en la Comunicación de marzo de 2005 titulada «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea»[7], una de las aportaciones a la aplicación efectiva de la estrategia de Lisboa.

La política medioambiental europea, que se remonta a hace unos treinta años, ha aplicado progresivamente conceptos que se han convertido ahora en prácticas habituales de una mejor legislación. El proceso de modernización y simplificación se tradujo en el año 2000 en la adopción de la Directiva marco del agua[8], la cual racionalizó la legislación comunitaria sobre el agua al sustituir a siete Directivas anteriores sobre las aguas superficiales, las aguas de pesca, las aguas para cría de moluscos, las aguas subterráneas y los vertidos de sustancias peligrosas.

Un esfuerzo importante en relación con una mejor legislación en el ámbito del medio ambiente se traducirá en las siete estrategias temáticas que se presentarán en los próximos meses. A continuación, se examina cómo se está llevando a cabo esto, prestando especial atención a la evaluación de impacto, la consulta y la simplificación.

2. LAS SIETE ESTRATEGIAS TEMÁTICAS

El Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente[9] postula la elaboración de siete estrategias temáticas sobre los temas siguientes:

- Contaminación del aire.

- Medio ambiente marino.

- Uso sostenible de los recursos.

- Prevención de residuos y reciclado.

- Uso sostenible de los plaguicidas.

- Protección del suelo.

- Medio ambiente urbano.

Las estrategias sobre el aire, los residuos y los plaguicidas examinan y revisarán la política o la legislación en ámbitos en que existen desde antiguo muchas disposiciones de Derecho comunitario. Las otras abordarán nuevos desafíos medioambientales desde una perspectiva integrada. La estrategia sobre los recursos aportará el marco analítico para unas políticas sostenibles de producción y consumo, incluida la gestión de residuos. Las estrategias sobre el suelo y el mar complementarán la política sobre el aire y el agua para tratar los medios ambientes primarios. La estrategia urbana examinará los problemas específicos del medio ambiente urbano y abordará el transporte sostenible, la construcción sostenible y la gestión medioambiental integrada. Las estrategias temáticas serán los mecanismos de ejecución fundamentales en el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, el cual representa en sí la contribución medioambiental a la estrategia de desarrollo sostenible de la UE (véase el anexo).

Las estrategias temáticas proporcionarán amplios análisis de los asuntos por temas, considerando las influencias y las repercusiones en temas medioambientales específicos (por ejemplo, contaminantes atmosféricos tales como las partículas con efectos sanitarios negativos, la pérdida de biodiversidad, etc.), las repercusiones que afectan a varios aspectos medioambientales (el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, etc.) y los vínculos entre los efectos sobre el medio ambiente y las políticas sectoriales (tales como el impacto del transporte, la energía o la agricultura sobre el aire, el suelo, el agua, etc.). Se trata de alcanzar el justo equilibrio entre la protección del medio ambiente y los objetivos de Lisboa de crecimiento y empleo. Estudiarán una amplia gama de posibilidades y una combinación de políticas variadas, incluidos el recurso a instrumentos de mercado, el despliegue tecnológico y la innovación para tratar de manera estratégica y eficaz los problemas reconocidos. Adoptarán una perspectiva a más largo plazo, sentando las bases para la actuación de la Comunidad y de los Estados miembros durante las próximas dos décadas, esto es, propondrán objetivos estratégicos y también estudiarán medidas a corto y medio plazo tras su examen meticuloso en las evaluaciones de impacto. Su objetivo será contribuir al cumplimiento de los compromisos globales de la UE, lo que debería ayudar a conseguir una mayor certidumbre jurídica y normativa y un marco estable gracias al cual el sector público, las empresas y los particulares puedan hacer mejor sus planes.

Cada estrategia adoptará la forma de una serie de medidas que constará de lo siguiente:

- un planteamiento global sobre el tema, presentado en una comunicación, en la cual se hará hincapié en los distintos problemas y soluciones propuestas;

- propuestas legislativas en el caso de algunas estrategias;

- una evaluación de impacto.

3. APLICACIÓN DE UNA MEJOR LEGISLACIÓN

Las estrategias temáticas se basan en evaluaciones de impacto y se están elaborando con especial atención a la consulta a las partes interesadas, la simplificación y los aspectos y vínculos transversales.

3.1. Evaluación de impacto

Se han realizado o están en curso de realización evaluaciones de impacto respecto a todas las estrategias temáticas para garantizar unas decisiones basadas en los mejores datos disponibles. Las evaluaciones de impacto analizan los problemas, las relaciones y vínculos causales, la conveniencia de la intervención comunitaria y quiénes resultarán afectados. Este análisis tiene por objeto profundizar en el entendimiento de las cuestiones y las causas subyacentes de los problemas medioambientales, así como de las consecuencias sociales y económicas de las medidas propuestas.

Se están evaluando diversas opciones políticas, incluida la posibilidad de no actuar. Se están estudiando alternativas a la legislación, tales como el recurso a instrumentos de mercado. Por ejemplo, en lo referido al uso de plaguicidas, se ha efectuado un análisis detallado tanto de la fiscalidad como de los cánones aplicables a la eliminación de envases. Las estrategias examinarán los distintos instrumentos que puedan utilizarse en la combinación de políticas, entre los que se cuentan la investigación y el desarrollo tecnológico.

Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad se tendrán en cuenta al elegir entre las opciones. Por ejemplo, dentro de las estrategias sobre recursos y sobre prevención de residuos y reciclado, incumbirá a los Estados miembros elegir la manera más apropiada de alcanzar los objetivos deseados, dadas las grandes diferencias existentes en la UE entre los modelos de uso y producción de recursos. La estrategia sobre el mar se ajustará a la diversidad de los diversos mares y propone un planteamiento regional de los ecosistemas.

Se están estudiando las repercusiones económicas (incluidos los efectos en la competitividad de la industria comunitaria), sociales y medioambientales de las posibles políticas, con un análisis de rentabilidad. El grado de cuantificación de las repercusiones y de los costes y beneficios varía según las estrategias. Algunas de ellas (recursos o medio ambiente urbano) establecerán principios y propondrán nuevos planteamientos, y el análisis de sus efectos reviste carácter cualitativo porque no se presentan medidas de obligado cumplimiento. Otras, tales como las estrategias sobre el mar y el suelo, fijarán objetivos de medio a largo plazo, pero confían la definición detallada de las medidas específicas y la cuantificación de su impacto al nivel de gobernanza más conveniente en un futuro.

En cambio, las evaluaciones de impacto de las estrategias sobre el aire y los plaguicidas incluirán análisis más cuantitativos, también de los costes y beneficios. La modelización integrada iniciada, por ejemplo, durante la elaboración de la estrategia temática sobre el aire ha facilitado la determinación de varias hipótesis a largo plazo con efectos distintos en la salud humana, el medio ambiente y la competitividad, cada una con los costes y beneficios correspondientes.

El trabajo de evaluación de impacto efectuado al elaborar las estrategias permitirá elegir las opciones en que los beneficios previstos sobrepasen a los gastos. Como los costes de las medidas correctoras pueden ser más altos que los de las medidas innovadoras y oportunas de prevención, también se están estudiando los costes de la falta de actuación. Además, las evaluaciones de impacto consideran el papel que puede desempeñar una legislación medioambiental bien ideada a la hora de estimular la innovación y el desarrollo de tecnologías limpias.

3.2. Consulta a las partes interesadas

La elaboración de las estrategias incluye un trabajo considerable de consulta y aprovechamiento de los conocimientos técnicos de partes interesadas muy diversas. Cada estrategia es el resultado de un proceso concienzudo de consulta. En primer lugar, se presentó un documento del tipo del «Libro Verde», en que se contemplan los problemas y las posibles maneras de tratarlos. A continuación, se sometió a amplias consultas en el seno de grupos de expertos, durante el procedimiento de la evaluación de impacto y en Internet, proceso que duró varios años. Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo debatieron el documento y se adoptaron conclusiones al respecto.

Se ha consultado a una gama amplia de interesados: expertos de los Estados miembros, mundo académico, asociaciones empresariales y comerciales, empresas concretas, ONG, otros elementos representativos de la sociedad civil y población en general. Las consultas respecto a todas las estrategias tomaban la forma de reuniones periódicas de expertos, conferencias, talleres especializados y consultas de Internet. Éstas últimas han suscitado un gran interés, habiéndose presentado, por ejemplo, más de 11 000 respuestas sólo en relación con la estrategia sobre el aire.

Estas amplias consultas han permitido elaborar unas estrategias fundadas en la información científica de mejor calidad y que tienen en cuenta las preocupaciones de los profesionales, lo que debería facilitar una mejor aplicación futura.

3.3. Simplificación

En los ámbitos que cuentan ya con políticas y legislación, tales como los del aire y los residuos, las estrategias temáticas persiguen una simplificación. Se trata de simplificar la legislación vigente, aclarar las definiciones, eliminar las ambigüedades y proponer procedimientos para facilitar su mejor aplicación. La estrategia sobre la contaminación del aire, por ejemplo, refundirá en una única directiva cinco actos legislativos vigentes distintos sobre este tema, armonizando las definiciones, derogando y revisando las disposiciones obsoletas y suprimiendo dobletes.

Las estrategias temáticas recurrirán en la medida de lo posible a los instrumentos y políticas existentes para alcanzar nuevos objetivos políticos, en vez de proponer nuevas políticas. Por ejemplo, la estrategia sobre los plaguicidas se está elaborando en estrecha relación con la revisión de la Directiva 91/414/CEE sobre la autorización de sustancias activas de los plaguicidas. En los casos en que las estrategias hagan necesario adoptar medidas sobre productos concretos, éstas se tomarán fundamentalmente de forma voluntaria en el marco de la política integrada de productos y, cuando haya que fomentar innovaciones eficientes desde el punto de vista ecológico, del Plan de actuación a favor de las tecnologías ambientales[10].

Con vistas tanto a la simplificación como a la reducción de los costes administrativos, también se estudian al elaborar las estrategias temáticas la consolidación, la modernización y la agilización de las disposiciones de control y notificación del Derecho medioambiental. El futuro radica en la modernización, en la adopción de unos sistemas de información compartidos que satisfagan las necesidades de las políticas medioambientales de la Comunidad, los responsables políticos y la población, reduciendo al mínimo la carga administrativa. Al preparar cada estrategia temática se examinan los sistemas existentes y los requisitos y cualquier nueva iniciativa se formula de forma que se proporcionen datos de fácil acceso para dibujar un panorama de la situación real del medio ambiente en Europa y contribuir a una mejor formulación de las políticas.

3.4. Aprovechamiento de vínculos y sinergias

La elaboración simultánea de las estrategias temáticas ha brindado la oportunidad de estudiar en detalle los vínculos entre los ámbitos políticos y planear y programar más sistemáticamente los cambios del resto del Derecho medioambiental. Entendiendo mejor las relaciones, será posible aprovechar sinergias y adoptar medidas que se apoyen entre sí en las diversas estrategias. Por ejemplo, el ozono a nivel del suelo es un contaminante atmosférico que afecta a la salud humana, especialmente en las zonas urbanas, y a la biodiversidad. También es un gas de efecto invernadero directo, de manera que las medidas que reduzcan su concentración contribuirán a cumplir los objetivos de las políticas de calidad del aire, cambio climático y medio ambiente urbano. La estrategia temática sobre la contaminación atmosférica propondrá cambios en el seguimiento de la calidad del aire que también puedan ser útiles desde el punto de vista de las necesidades de información sobre el medio ambiente y la salud, la biodiversidad, el suelo, el medio ambiente marino y el urbano.

La elaboración de las estrategias temáticas ha demostrado una vez más que, para solucionar los problemas medioambientales, hace falta una integración de los aspectos relacionados con el medio ambiente en otras políticas, tales como la agrícola, la energética, la de transportes y la de investigación, lo que resulta fundamental para garantizar la contribución de las estrategias a los propósitos más generales de desarrollo sostenible. Las estrategias temáticas aportarán un marco para los esfuerzos de integración durante los próximos años y aclararán dónde es más necesaria la integración en una perspectiva a largo plazo. Las estrategias temáticas también proporcionarán un contexto político coherente en lo que respecta a la financiación comunitaria conforme a las próximas perspectivas financieras. Por ejemplo, el Séptimo Programa Marco de Investigación apoyará las prioridades de investigación en las diversas áreas temáticas y este mismo Programa Marco y el Programa para la innovación y la competitividad harán lo propio con las tecnologías medioambientales.

4. CONCLUSIÓN

Al elaborar las estrategias temáticas se está prestando atención a la mejora de la formulación de las disposiciones normativas a fin de facilitar su aplicación eficaz, la reducción de los costes y la multiplicación de los beneficios. Las estrategias temáticas responderán así al desafío impuesto por la prioridad de esta Comisión de legislar mejor[11], con el objeto de sentar las bases de un medio ambiente europeo sano, de manera rentable, de forma que la persecución de los objetivos medioambientales coincida con el crecimiento y la creación de empleo sostenibles, mejorando la calidad de vida y la salud de los ciudadanos europeos y cumpliendo así nuestro compromiso en favor del desarrollo sostenible.

[1] COM (2001) 428 final («Libro Blanco sobre la gobernanza europea»); COM (2002) 275 final («La gobernanza europea: legislar mejor»); COM (2002) 278 (Plan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador»); COM (2003) 71 final («Actualizar y simplificar el acervo comunitario»).

[2] COM (2002) 713 final («Obtención y utilización de asesoramiento por la Comisión: principios y directrices - Fortalecimiento de la base de conocimientos para mejorar las políticas»).

[3] COM (2002) 277 final («Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Propuesta de principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas»).

[4] COM (2002) 276 final («Evaluación de impacto»).

[5] COM (2003) 71 final («Actualizar y simplificar el acervo comunitario»).

[6] En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Reducir los costes administrativos impuestos por la legislación» (SEC (2005) 175 16 de marzo de 2005), la Comisión anunció el inicio de una fase piloto con vistas a crear un método común para medir la carga administrativa.

[7] Cf. COM (2005) 97.

[8] Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

[9] Decisión n° 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (DO L 242 de 10.9.2002).

[10] COM (2004) 38 final («Fomento de las tecnologías en pro del desarrollo sostenible - Plan de actuación a favor de las tecnologías ambientales en la Unión Europea»).

[11] COM (2005) 97 final («Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea»).