PARLAMENTO EUROPEO, EL CONSEJO Y EL TRIBUNAL DE CUENTAS

Síntesis de los resultados de la gestión de la Comisión en 2011

1. Introducción

El artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) hace a la Comisión Europea responsable de la ejecución del Presupuesto de la UE, dentro de los límites de los créditos disponibles y teniendo en cuenta los principios de buena gestión financiera. Dicho artículo establece que los Estados miembros deben cooperar con la Comisión para garantizar que los créditos se utilizan de acuerdo con estos principios.

Al adoptar este Informe de Síntesis, sobre la base de las garantías de fiabilidad y de las reservas formuladas por sus Directores Generales y Jefes de Servicio en sus informes anuales de actividad (IAA), la Comisión asume la responsabilidad política global de la gestión del Presupuesto de la UE.

En el Informe de Síntesis, la Comisión identifica también los problemas de gestión esenciales que se han de abordar de forma prioritaria y las medidas que se han de adoptar para subsanar las deficiencias detectadas.

En 2011, por cuarto año consecutivo, el Tribunal emitió un dictamen positivo sin reservas a las cuentas consolidadas de la UE para 2010. Con respecto a la legalidad y a la regularidad de los pagos, el Tribunal estimó que el porcentaje de error[1] para los pagos en su conjunto se situaba entre el 2 % y el 5 %, situación que, en comparación con 2006, es favorable, ya que el porcentaje de error más probable era aún superior al 7 %. Esto demuestra que las medidas que se han ido adoptando progresivamente para poner remedio a las deficiencias detectadas están funcionando y ponen de manifiesto los esfuerzos constantes realizados por la Comisión.

La Comisión entiende que el Tribunal ha decidido introducir cambios metodológicos. Estas modificaciones se refieren a la redefinición de las operaciones subyacentes en la muestra de auditoría (excluida la prefinanciación e incluida la liquidación) y al método para cuantificar graves irregularidades en la contratación pública en todos los sectores. El ejercicio presupuestario de 2011 servirá de prueba de simulación para la nueva metodología del Tribunal. Es probable que el nuevo planteamiento que se aplicará a partir de 2012 aumente mecánicamente los porcentajes de error comunicados a partir de 2012.

La Comisión entiende que estos cambios se explicarán claramente y los porcentajes de error se presentarán en los informes anuales de forma que se preserve la comparabilidad con años anteriores. Sin embargo, la Comisión también está preocupada por el impacto que el aumento de los porcentajes de error publicados pueda tener sobre el coste de los controles, ya que dicho aumento podría dar lugar a que las partes interesadas solicitaran controles adicionales que incrementarían la carga administrativa de los beneficiarios y de los servicios de la Comisión.

2. Fortalecer las bases de la garantía de fiabilidad

2.1. Cadena de responsabilización

El Colegio delega la ejecución operativa de los objetivos sectoriales y de gestión a los Directores Generales y Jefes de Servicio, que, en su calidad de «ordenadores delegados», reciben los medios para actuar. Esta organización de la gestión descentralizada se caracteriza por una clara definición de las responsabilidades de los diferentes agentes. Los ordenadores delegados están plenamente facultados para definir el sistema de control más apropiado y eficaz para garantizar una gestión correcta y eficiente de los recursos de los que son responsables. El IAA es el principal medio por el cual el ordenador delegado da cuentas de su gestión de los recursos humanos y financieros de los que es responsable. Los ordenadores delegados dan cuenta del ejercicio de sus funciones en los informes anuales de actividad[2], que contienen una declaración de fiabilidad firmada que abarca, entre otras cosas, la legalidad y la regularidad de las transacciones financieras. El IAA es el informe en el que documentan todas las cuestiones problemáticas que hayan surgido en su gestión y que haya que comunicar al Colegio para que se reconozcan a nivel político. Cada IAA confirma explícitamente que el/los Comisario(s) responsable(s) ha(n) sido informado(s) de los principales aspectos del IAA, incluidas todas las reservas que el ordenador delegado haya querido realizar, antes de la firma final de la declaración de fiabilidad.

El Informe de Síntesis se adopta colegiadamente tras debatirlo en una de las reuniones semanales de la Comisión.

2.2. Calidad de los Informes Anuales de Actividad

Los IAA constituyen una de las principales fuentes de información del Tribunal y de la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria. En su Informe Anual de 2010, el Tribunal evaluó la calidad de veintiuno del total de cuarenta y nueve IAA de 2010. En opinión del Tribunal, doce IAA de 2010 auditados ofrecen una «evaluación correcta de la gestión financiera en relación con la regularidad» y nueve IAA de 2010 auditados ofrecen una «evaluación parcialmente correcta». En siete de esos nueve IAA, el Tribunal estimó que el ámbito o el alcance de una reserva deberían haber sido más amplios. Los IAA de 2011 explican cómo han actuado los servicios pertinentes para abordar las cuestiones destacadas por el Tribunal.

Las instrucciones permanentes aplicables a los IAA de 2011 se han afinado para mejorar la calidad de la información presentada en apoyo de las garantías, así como la legibilidad de los informes. El análisis de la Comisión pone de manifiesto que, en general, las nuevas instrucciones se han aplicado adecuadamente en toda la Comisión. Todos los servicios han comunicado indicadores de regularidad que abarcan todos los ámbitos presupuestarios y modos de gestión significativos y los servicios que han presentado informes posteriormente lo han hecho cumpliendo las directrices revisadas.

La Comisión observa grandes mejoras hacia una determinación más objetiva y precisa del alcance de las reservas y el consiguiente riesgo financiero. Entre estas mejoras se hallan una mayor coherencia en el uso de la terminología, en la presentación de los porcentajes de error, en el cálculo del importe objeto de riesgo y en la aplicación de criterios de materialidad, así como la utilización de la información más fiable que esté disponible en el ámbito de la gestión compartida.

En la búsqueda constante de mejoras, los servicios centrales de la Comisión continúan estando implicados en una fase muy temprana mediante el apoyo a las DG en la redacción de los IAA, debatiendo elementos centrales con las Direcciones Generales y los servicios, y proporcionando la orientación necesaria para mejorar la calidad de los textos finales. De nuevo, las (pre)revisiones interpares han demostrado ser una plataforma efectiva para los diferentes servicios, en tanto que homólogos, para compartir su opinión sobre cómo formular una serie de cuestiones transversales en los IAA, cómo garantizar un planteamiento coherente y cómo abordar adecuadamente las deficiencias constatadas.

Los IAA constituyen el principal instrumento por medio del cual los ordenadores delegados documentan su responsabilidad ante el Colegio y son fuente de pruebas para la declaración de fiabilidad (DAS). La Comisión se ha comprometido a mejorar continuamente la legibilidad y la comparabilidad de los informes anuales de actividad. La Comisión encarga a la Secretaría General y a la Dirección General de Presupuesto que orienten de forma continuada a las Direcciones Generales y servicios por medio de la revisión periódica de las instrucciones permanentes, de notas explicativas, de medidas de formación, de una revisión de la calidad de los IAA y de reuniones de (pre)revisión interpares.

2.3. Información sobre los porcentajes de error

Los Directores Generales incluyen reservas en sus declaraciones de fiabilidad basándose en su evaluación de la importancia de las deficiencias y/o las observaciones relativas a los elementos constitutivos de los IAA. Un elemento clave utilizado para determinar si es necesaria una reserva es una evaluación de los porcentajes de error detectados o notificados y el consiguiente riesgo financiero.

Los servicios de la Comisión siguen planteamientos diferentes a la hora de considerar y calcular los porcentajes de error residuales, en los cuales se tienen en cuenta las características específicas de las políticas de las que tales servicios son responsables. Siempre que ha sido posible, el Secretario General y el Director General de Presupuesto han fomentado la armonización de los distintos aspectos, en particular, del empleo del porcentaje de error residual. Por tanto, las instrucciones permanentes se han mejorado para velar por la utilización coherente de la terminología y los criterios por parte de todos los servicios por lo que se refiere al porcentaje de error residual, la aplicación de un planteamiento plurianual y el concepto de «hechos posteriores» (sucesos ocurridos entre el final del ejercicio y la firma del informe por el ordenador delegado a finales de marzo).

Un gran número de DG ya utilizan el planteamiento plurianual para informar de los errores. La Comisión encarga a los demás servicios que gestionan programas plurianuales que revelen en sus IAA el riesgo financiero acumulado en una estrategia plurianual de control, de modo que este sea el único planteamiento a partir de 2012.

Durante el año de referencia, las DG encargadas de los Fondos Estructurales trabajaron en un planteamiento nuevo y común para la determinación de la materialidad. La decisión sobre si hacer una reserva se basa actualmente en un planteamiento con tres pasos:

- evaluación de los sistemas nacionales de gestión y control;

- tener plenamente en cuenta las previsiones de porcentajes de error detectados por las autoridades nacionales y comunicados en los informes anuales de control, cuando estos puedan ser validados, en lugar de utilizar niveles de error estimados predefinidos[3]; y

- supervisar la capacidad correctora de los sistemas plurianuales de control y de gestión aplicando un riesgo residual acumulado para cada programa.

Este planteamiento también significa que los IAA revelan los resultados de la evaluación por parte de la Comisión de todos los sistemas de control de los programas operativos, teniendo en cuenta los diferentes niveles de garantía de fiabilidad y los dictámenes de auditoría nacionales. Ello se ajusta al principio de la auditoría única y también subraya el hecho de que los Estados miembros son responsables de su propio entorno de control.

La Comisión considera que estos intentos de armonización de los criterios de materialidad son una importante mejora que contribuye a la coherencia, la legibilidad y la transparencia de los IAA. Encarga a las Direcciones Generales de Política Regional, Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Agricultura y Desarrollo Rural, y Asuntos Marítimos y Pesca que continúen en esta vía de armonización y acuerden un conjunto único de criterios y presentación para los IAA de 2012. La Dirección General de Asuntos de Interior debe, a pesar de tener diferentes fundamentos jurídicos, unirse en la medida de lo posible a este proceso de armonización.

2.4. Auditoría interna

El Comité de Seguimiento de las Auditorías (CSA) siguió informando al Colegio sobre cuestiones de auditoría, incluidas las cuestiones con una dimensión institucional. El CSA también informó al Colegio sobre los avances materializados en la aplicación de las recomendaciones de auditoría aceptadas a finales de 2011. El 80 % de todas las recomendaciones aceptadas en el periodo 2007-2011 se han aplicado. De un total de 118 recomendaciones muy importantes aún pendientes a finales de 2011, solo 24 se aplazaron más de seis meses en comparación con la fecha objetivo inicialmente prevista.

En mayo de 2012, el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión presentó el Informe de Auditoría Interna Anual para el año 2011, tal como se establece en el artículo 86, apartado 3, del Reglamento Financiero. Acompañaba al segundo Dictamen General del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión. Este Dictamen se basa en trabajos realizados por las estructuras de auditoría interna y el Servicio de Auditoría Interna durante el período 2009 a 2011, como parte del plan estratégico de auditoría coordinada. Se centra en la gestión financiera.

El Dictamen General juzga positivamente la gestión financiera en la Comisión, con excepción de los ámbitos sobre los cuales los Directores Generales han expresado reservas en sus IAA. La estimación del impacto financiero potencial de estas reservas es inferior al 2 % de la totalidad del Presupuesto, pero no todas las reservas son cuantificables, ya que representan posibles riesgos de reputación.

La Comisión también señala que en el párrafo de énfasis adjunto al Dictamen General, el Servicio de Auditoría Interna destaca una serie de cuestiones que los servicios de la Comisión deben abordar:

- la necesidad de armonizar en mayor medida el cálculo del porcentaje de error residual en toda la Comisión;

- las deficiencias detectadas en la ayuda exterior en relación con las convocatorias de propuestas centralizadas y descentralizadas y, en particular, la necesidad de mejorar la planificación, la notificación y la supervisión de los controles efectuados por las Delegaciones de la UE en el ámbito de la gestión de las subvenciones;

- los sectores en los que el riesgo de error es aún demasiado elevado y los problemas particulares relacionados con la gestión compartida en el ámbito de la Política de Cohesión;

- la necesidad de coordinar y armonizar mejor las estrategias de control a nivel de familia de política sectorial, en especial en el caso de los programas de controles sobre el terreno en las DG del ámbito de la política de investigación;

- las deficiencias de los sistemas de control en los Estados miembros, en particular, los controles de primer nivel de las solicitudes por parte de los servicios responsables de la aplicación de los regímenes de ayuda;

- las medidas aún en curso de aplicación a finales de 2011 para responder a determinados riesgos significativos, como son la mejora de la gobernanza, la gestión de proyectos y la contabilización de los activos fijos correspondientes al sistema mundial de navegación por satélite (GNSS); la mejora de la eficacia de los controles ex ante de las solicitudes pagadas en el ámbito de la investigación; la orientación de la evolución informática hacia el objetivo de evitar la duplicación de esfuerzos; y la supervisión por parte de varios servicios de los plazos de pago y la aplicación de una estrategia antifraude.

3. Fiabilidad fundamentada en los informes anuales de actividad y reservas formuladas por los Directores Generales

Habiendo examinado los IAA y, en particular, las declaraciones firmadas por cada Director General, la Comisión toma nota de que todos ellos ofrecen garantías razonables respecto a la utilización de los recursos para el propósito previsto, el respeto de los principios de buena gestión financiera y el hecho de que los procedimientos de control utilizados ofrecen las garantías necesarias sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Algunos ordenadores delegados han revelado deficiencias residuales y han formulado reservas en sus IAA sin poner en entredicho la fiabilidad general.

Catorce Directores Generales y dos Directores de Agencias Ejecutivas emitieron un total de veintisiete reservas en sus IAA de 2011. Se hicieron reservas en diecisiete servicios, que, juntos, representan más del 90 % de las operaciones financieras de la Comisión (ingresos y gastos). Dichas reservas incluían catorce de las diecisiete reservas ya efectuadas en 2010 cuyas actuaciones correspondientes seguían en curso a finales de 2011, junto con trece nuevas reservas. Se suprimieron tres de las reservas de 2010.

El importe total de riesgo según lo cuantificado en las reservas aumentó de forma significativa, pasando de 600 millones EUR en los IAA de 2010 a un máximo potencial de 3 564 millones EUR[4] en los IAA de 2011. Este aumento del número de reservas y de la exposición monetaria en importes de riesgo no es el resultado del deterioro de la calidad de la gestión financiera en la Comisión, sino que más bien se debe al efecto combinado de una serie de factores técnicos y estructurales:

- Entre estas veintisiete reservas, seis se refieren a la misma cuestión y al mismo programa (7º PM). Esto es así porque el Séptimo Programa Marco (7ºPM), que adquirió un buen ritmo de ejecución en 2011 (véase el capítulo 3.5), está gestionado por cinco Direcciones Generales y una Agencia Ejecutiva y, por lo tanto, genera múltiples reservas.

- El punto de madurez relativo en el ciclo de ejecución plurianual del Presupuesto:

· en el modo de gestión directa, la generación de programas de 2007-2013 ya ha alcanzado un nivel de ejecución que permite extraer conclusiones de auditorías a posteriori (lo que explica la introducción de la reserva al Séptimo Programa Marco de Investigación);

· en el modo de gestión compartida, los Estados miembros comienzan a informar de los resultados de auditoría de una muestra aumentada de programas operativos en curso (lo que explica en parte el incremento del alcance de las reservas de la Dirección General de Política Regional);

· la mayoría de los programas de 2007-2013 se encuentra en plena ejecución. El mayor nivel de ejecución de los programas del periodo 2007-2013 genera un mayor volumen de pagos y, por consiguiente, hay un mayor riesgo inherente de error con respecto a los años anteriores.

- En la Política de Cohesión, la sustitución (véase el capítulo 3.3) de las estimaciones a tanto alzado por los datos reales de error comunicados por las autoridades de auditoría de los Estados miembros ha dado lugar a una evaluación más acertada de los riesgos de regularidad, pero también ha supuesto que un mayor número de programas sea objeto de reservas, con mayores importes en juego.

- Las directrices recientemente publicadas sobre la manera de considerar la prefinanciación para el cálculo de los porcentajes de error residuales y los importes de riesgo exigen que los servicios incluyan la prefinanciación anterior que haya sido liquidada junto con los pagos del saldo intermedio y final, lo que les impide sacar promedios a la baja de los porcentajes de error detectados en los pagos intermedios y finales con los nuevos gastos de prefinanciación, para los cuales el porcentaje de error es aún cero.

- Para una serie de programas, los riesgos de regularidad están muy cerca del umbral de materialidad del 2 %. Las ligeras variaciones anuales en el porcentaje de error detectado en torno al umbral dan lugar a reservas intermitentes a lo largo del tiempo.

Todos los Directores Generales y los Jefes de Servicio han detectado las principales razones de su(s) reserva(s) y han tomado medidas correctoras para paliarla(s). Generalmente, los problemas más comunes se derivan de las complejas normas en materia de subvencionabilidad para los beneficiarios de subvenciones (un asunto que afecta a los fondos sujetos a una gestión centralizada directa) y de la aplicación incorrecta de las normas de contratación pública (causa frecuente de errores en los fondos gestionados indirectamente y de manera compartida). La Comisión ha extraído conclusiones operativas de esta experiencia y ha hecho propuestas para llevar a cabo una simplificación importante (véase el capítulo 4.5) en la próxima generación de programas.

Después de una evaluación de los resultados del control, se retiraron tres reservas prorrogadas desde ejercicios anteriores. Para retirar una reserva, se pidió a los ordenadores delegados que presentaran las medidas puestas en práctica para abordar las deficiencias detectadas y que demostraran que las medidas eran eficaces y las deficiencias se habían subsanado efectivamente. En la mayoría de los casos, esto exige la presentación de pruebas de auditoría de que los porcentajes de error han disminuido a un nivel aceptable o que los sistemas se han reforzado y están funcionando adecuadamente.

3.1. Ingresos

Los recursos propios tradicionales (RPT) representan un 12,2 % de los ingresos totales del Presupuesto de 2011 de la UE. Los Estados miembros los calculan y recaudan. Tres cuartas partes de estos importes se pagan al Presupuesto de la UE, mientras que la cuarta parte restante la retienen los Estados miembros para cubrir los gastos de recaudación. Dada su situación geográfica, Bélgica es un gran contribuyente de RPT, ya que le correspondió un 9,45 % del total de RPT en 2011. Las inspecciones llevadas a cabo por la Comisión y las auditorías del Tribunal de Justicia han puesto de manifiesto un problema de conciliación entre los importes transferidos y los registros de base. El Director General de Presupuesto ha hecho una reserva relativa a la insuficiente garantía en cuanto a la fiabilidad de los sistemas belgas de liquidación y contabilidad. La Comisión ha pedido medidas correctoras, incluida la mejora de los controles internos y la realización de auditorías externas a gran escala del sistema de contabilidad. Mientras tanto, existe incertidumbre en cuanto a la exactitud de los importes de los RPT belgas abonados a la cuenta de la Comisión.

La Comisión recuerda los compromisos asumidos por las autoridades del Estado miembro en cuestión con respecto a los planes de acción elaborados para corregir las deficiencias detectadas en sus sistemas de tratamiento de declaraciones aduaneras, y reitera que supervisará su aplicación de cerca y estrictamente.

3.2. Agricultura y recursos naturales

En su Informe Anual de 2010, el Tribunal, basándose en el porcentaje de error estimado[5] ligeramente por encima del 2 %, concluyó que el capítulo de Agricultura y Recursos Naturales se vio afectado por errores notables. Al mismo tiempo, indicó que los pagos directos comprendidos por el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC), que representan el 91,4 % del total del gasto del FEAGA, están libres de errores notables.

El Director General de Agricultura y Desarrollo Rural introdujo tres reservas en su IAA de 2011:

- Dada la importancia del SIGC para la gestión y el control de los gastos agrícolas, y las graves deficiencias del SIGC en Bulgaria y Portugal, la reserva de 2010 se prorrogó por razones de reputación, pese a que el impacto financiero de las deficiencias no superaba el umbral de importancia. En 2010, esta reserva abarcaba a Bulgaria, Rumanía y Portugal. En 2011, la reserva correspondiente a Rumanía se suprimió, ya que las auditorías de la Comisión determinaron que se había completado el plan de acción rumano y que se consideraba que el trabajo realizado era adecuado.

- Se hizo una nueva reserva sobre los gastos de las medidas de desarrollo rural en su conjunto porque se determinó que el porcentaje de error residual (hasta el 2,36 %) se situaba en 2011 ligeramente por encima del umbral de importancia. Este aumento del porcentaje de error se debe principalmente a que el desarrollo rural está sujeto a un alto número de condiciones complejas previstas en los programas que aumentan el riesgo de que los beneficiarios cometan errores y dificultan y encarecen los controles efectuados por las autoridades nacionales.

- Se hizo una reserva de reputación por deficiencias en la supervisión y el control de los productos ecológicos certificados. Los hechos que se produjeron en 2011 pusieron de manifiesto que los controles en el sector de la agricultura ecológica se consideran insuficientes y que podría haber deficiencias en la supervisión por parte de la UE de los sistemas de control de los Estados miembros y terceros países, incluida la supervisión de los organismos de control que certifican los productos ecológicos para su importación en la UE.

La Directora General de Asuntos Marítimos y Pesca mantuvo su reserva sobre el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) en relación con un programa en Alemania, para el que será necesaria una corrección que está pendiente de valoración.

La Directora General de Asuntos Marítimos y Pesca formuló una nueva reserva relativa a los sistemas de gestión y control y las inversiones a bordo del Fondo Europeo de la Pesca, ya que se habían detectado errores con relación a la subvencionabilidad de los gastos y se había acreditado que los Estados miembros no comprueban suficientemente si las inversiones a bordo incrementan la capacidad de captura de los buques.

El Director General de Acción por el Clima mantuvo su reserva previa como consecuencia de los perjuicios a la reputación de la Comisión resultantes de una violación importante de la seguridad en los registros nacionales del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE).

El Director General de Salud y Consumidores emitió una reserva sobre la exactitud de las declaraciones de gastos de los Estados miembros en el marco de los programas de erradicación y control de enfermedades animales en el sector de la alimentación y los piensos. Las principales fuentes de los errores detectados son las declaraciones de gastos de los Estados miembros que no aplican correctamente las normas de subvencionabilidad establecidas en la legislación. Con vistas a reducir el porcentaje de error en el ámbito de los piensos y los alimentos, el Director General de Salud y Consumidores ya había tomado una serie de medidas en años anteriores. Por ejemplo, una Decisión de la Comisión introdujo una definición más precisa y restrictiva de gasto subvencionable en los programas veterinarios a partir del 1 de enero de 2011. La introducción de importes fijos únicos a partir de 2012 reducirá aún más los errores en las declaraciones de gastos de los Estados miembros en los próximos años.

3.3. Cohesión, energía y transporte

Durante muchos años, la Política de Cohesión ha tenido un nivel de error estimado superior al de los demás sectores. En 2010, el Tribunal estimó que el porcentaje de error más probable en este capítulo era del 7,7 %. El porcentaje de error detectado está sujeto a variaciones interanuales y en él influye la fase relativa dentro del ciclo de ejecución plurianual. El año 2010 fue el primero en el que la mayoría de los programas del marco regulador vigente estaban plenamente en funcionamiento y la mayoría de las autoridades nacionales habían ejecutado proyectos y declarado gastos, incrementando así el riesgo inherente de errores.

El Director General de Política Regional formuló dos reservas: una reserva de reputación sobre los sistemas de gestión y control para determinados programas operativos en Alemania, Hungría, Irlanda, Italia y España, y para los programas transfronterizos con cargo a los fondos del FEDER o el Fondo de Cohesión para el período 2000-2006; y otra sobre los sistemas de gestión y control del FEDER y el Fondo de Cohesión para determinados programas operativos en dieciocho Estados miembros[6], sobre los sistemas de control y de gestión del IAP en la Antigua República Yugoslava de Macedonia y los programas de cooperación territorial europea, y sobre un programa de cooperación transfronteriza del IAP[7] del periodo 2007-2013.

El Director General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión hizo dos reservas: una se refiere a los sistemas de gestión y control de determinados programas operativos de Alemania, Francia, Italia y España realizados al amparo del FSE 2000-2006, y la otra corresponde a determinados programas operativos de Bélgica, la República Checa, Alemania, Italia, Letonia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia, España y el Reino Unido al amparo del FSE 2007-2013, así como al programa del IAP de la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Ambas reservas se realizaron a raíz de graves deficiencias en aspectos clave de los sistemas de gestión y control de determinados programas operativos.

Estas deficiencias vinculadas con las reservas de ambas Direcciones Generales afectan, por ejemplo, a actividades de certificación, elevados porcentajes de error, al cumplimiento de las normas de contratación pública, a las normas de subvencionabilidad, las verificaciones de la gestión o la ausencia de pista de auditoría.

La Comisión seguirá ejerciendo rigurosamente su función de supervisión instando a los Estados miembros a abordar inmediatamente las deficiencias detectadas en sus sistemas de gestión y control, y también mediante la interrupción o suspensión oportunas de los pagos, así como efectuando correcciones financieras cuando sea necesario. La Comisión centrará sus esfuerzos en estos ámbitos a través de acciones preventivas y correctoras concertadas. En la revisión trienal del Reglamento Financiero, así como en las propuestas sectoriales específicas, la Comisión propuso que las autoridades nacionales acreditadas facilitaran una declaración de fiabilidad anual de gestión para todos los programas de gestión compartida, como ya es el caso de la política agrícola.

Las DG de Cohesión proporcionan una cuantificación de las reservas mediante la notificación del importe de riesgo estimado y el cálculo del riesgo financiero:

- El importe de riesgo global estimado (basado en el porcentaje de error validado) se refiere a la cuantificación de los errores como porcentaje de los pagos intermedios de 2011 correspondientes a todos los programas de 2007-2013; la Comisión lo calcula sobre la base de las auditorías llevadas a cabo por las autoridades de auditoría y los consiguientes porcentajes de error comunicados en sus informes anuales de control de 2011, después de la validación por parte de las Direcciones Generales interesadas. El importe de riesgo se sitúa entre un 3,1 % y un 6,8 % para la Dirección General de Política Regional y entre un 2 % y un 2,5 % para la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.

- El riesgo financiero estimado se refiere al impacto de los programas de 2007-2013 sobre los que las Direcciones Generales interesadas no contaban con una garantía de fiabilidad razonable, por lo que hicieron una reserva. El impacto financiero estimado de las reservas se sitúa entre los 632 millones EUR y los 1 427 millones EUR para la Dirección General de Política Regional y en 59 millones EUR para la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. Estos importes corresponden respectivamente a entre un 2,1 % y un 4,8 %, y a un 0,6 % de los pagos realizados en 2011.

En general, la cuantificación de las reservas en los IAA del Director General de Política Regional y del Director General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión no es directamente comparable con los porcentajes de error consolidados de la Política de Cohesión, según lo estimado por el Tribunal en su Informe Anual. Las principales diferencias se refieren a lo siguiente:

- La combinación de programas objeto de pruebas puede tener un impacto en los resultados de la prueba: el Tribunal basa su cálculo en un muestra representativa de transacciones (pagos) y lo extrapola a todos los gastos en virtud de la Política de Cohesión, mientras que los porcentajes calculados por la Comisión son específicos para cada Fondo y abarcan cada programa o grupos de programas sometidos a idénticos sistemas de gestión y control.

- El tiempo transcurrido: la Comisión calcula el importe de riesgo en una fase posterior del ciclo de control en comparación con el porcentaje de error comunicado por el Tribunal. De conformidad con la normativa pertinente, los informes anuales de control presentados por los Estados miembros se refieren al gasto de 2010, mientras que el porcentaje de error comunicado anualmente por el Tribunal se calcula sobre la base de los errores detectados en el año en cuestión.

- La Comisión aplica estrategias de control plurianuales, por lo que los ordenadores delegados evalúan el funcionamiento de los sistemas de control en consecuencia. En cambio, el Tribunal ha de emitir un dictamen anual de auditoría. Aunque el riesgo de irregularidades en ciertos programas puede considerarse gestionable sobre una base plurianual, ese riesgo podría superar los promedios estimados en ciertos programas y en ciertos Estados miembros si la medición del mismo se efectuara sobre una base anual. Por esta razón, está plenamente justificado que el importe de riesgo declarado en los IAA por los servicios de la Comisión con respecto a las acciones estructurales tenga en cuenta las distintas acciones paliativas y correctoras que se apliquen en virtud de los sistemas de gestión y control plurianuales (permitiendo así efectuar correcciones años después del pago de los fondos por parte del Estado miembro a los beneficiarios y por parte de la Comisión al Estado miembro). Por lo tanto, el porcentaje de error de la declaración de fiabilidad del Tribunal suele ser más elevado, ya que incluye errores que pueden corregirse en años posteriores, una vez que hayan intervenido todos los agentes de la cadena de control.

- La cuantificación de los porcentajes de error se basa a veces en distintas hipótesis, especialmente cuando el valor real del error es desconocido. Por ejemplo, a diferencia de los servicios de la Comisión, el Tribunal estima que las infracciones graves de las normas de contratación pública equivalen al valor total del contrato, cuando en realidad la pérdida económica del Presupuesto de la UE se limita a los márgenes de beneficio adicionales de los contratistas que se benefician de tales infracciones.

Los servicios de la Comisión han analizado los errores detectados por el Tribunal correspondientes a los años 2006-2009 y presentaron su análisis en un documento de trabajo[8]. Este documento demuestra que el incumplimiento de los criterios de subvencionabilidad y los errores en las normas o procedimientos de contratación pública son los tipos más comunes de errores detectados en la Política de Cohesión. Otras fuentes de errores son las pistas de auditoría insuficientes y el cálculo incorrecto del porcentaje de cofinanciación de los proyectos generadores de ingresos. El análisis llevado a cabo pone de manifiesto que la selección de proyectos y los gastos no subvencionables son los principales errores de subvencionabilidad, mientras que en la contratación pública las principales fuentes de error son la evaluación de las ofertas, la utilización de procedimientos de licitación inadecuados y cuestiones de publicación.

En 2011, la Comisión hizo propuestas con vistas al próximo marco financiero plurianual, incluido un importante número de mejoras, en particular, en el marco de la gestión compartida (que constituye alrededor del 80 % del Presupuesto), con vistas a mejorar el diseño de los regímenes de financiación y hacer frente al riesgo de error, a limitar la carga administrativa para los beneficiarios y otros interesados y a reducir los costes de funcionamiento de los controles. Dentro de la revisión del Reglamento Financiero, la Comisión ha propuesto la introducción de declaraciones anuales de fiabilidad de la gestión efectuadas por organismos acreditados para todos los programas objeto de gestión compartida, como ya es el caso de la Política Agrícola.

En sus propuestas para la Política de Cohesión en el período 2014-2020, la Comisión también propuso seguir mejorando la gestión financiera y la regularidad de los gastos presupuestarios mediante la retención de un 10 % de los pagos a los Estados miembros durante el ejercicio y una liquidación de cuentas anual, una vez que los Estados miembros hayan facilitado las cuentas anuales certificadas para cada programa.

El suministro de información financiera completa y fiable y de datos de auditoría por parte de los Estados miembros es un ejemplo de ámbito en el que es preciso introducir mejoras. Esta es la razón por la que, a partir de este año, la Comisión transmitirá los resúmenes anuales de los Estados miembros, con un análisis de su contenido, a la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 319 del Tratado. Cuando proceda, la Comisión recomendará a las autoridades nacionales la manera de mejorar los instrumentos de información, concretamente sobre los resultados y dictámenes de las auditorías nacionales, de manera que puedan contribuir mejor al proceso de garantía de fiabilidad de la Comisión.

La Comisión pide a los Estados miembros que demuestren su compromiso con la mejora de la responsabilidad y la transparencia mediante el refuerzo de las medidas de control, en caso necesario, durante el resto del período de programación actual, sobre todo, en lo que se refiere a los controles de gestión de primer nivel, antes de certificar los gastos ante la Comisión. Asimismo les pide que sigan sus directrices sobre el tratamiento de los errores y los informes de control anuales, así como sobre los resúmenes anuales, con el fin de hacer de ellos una valiosa fuente adicional de fiabilidad para la Comisión y una fuente útil de información para la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria. La Comisión anima a todos los Estados miembros a seguir el ejemplo de los quince Estados miembros[9] que han incluido declaraciones de fiabilidad en sus resúmenes anuales, así como a adoptar otras medidas que demuestren su compromiso con la buena gestión financiera de los fondos de la UE y la transparencia.

3.4. Ayuda exterior, desarrollo y ampliación

Tras la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior, las normas de gestión y contabilidad del Presupuesto de la UE se han aclarado. El personal del SEAE y el personal de la Comisión se asignaron por separado en las Delegaciones con el fin de distinguir entre las tareas principales de la Comisión y las del SEAE dentro de las Delegaciones, aunque manteniendo un cierto grado de flexibilidad. Para garantizar que el personal (y otros recursos administrativos) se están utilizando para los fines para los que están destinados, los Jefes de Delegación han recibido instrucciones y orientaciones conjuntas[10] del SEAE y la Comisión sobre la gestión del personal en las Delegaciones.

Tras la revisión del Reglamento Financiero de 24 de noviembre de 2010, los Jefes de las Delegaciones de la UE han adjuntado por primera vez una declaración de garantía de fiabilidad al informe de su ordenador subdelegado.

Además, se ha dotado a los Jefes de Delegación de un marco acordado conjuntamente entre el SEAE y la Comisión[11] relativo a la gestión de las Delegaciones de la Unión Europea. Con este fin, se ha creado el Comité Director para las Delegaciones («EUDEL») (compuesto por representantes del SEAE y de la Comisión).

Según lo recomendado por el Tribunal de Cuentas Europeo, con el fin de sustentar la declaración de fiabilidad en el IAA, la Dirección General de Desarrollo y Cooperación creó un indicador clave del impacto financiero que se estima que tendrían los errores residuales una vez ejecutados todos los controles de conformidad. Tras la puesta en marcha de los trabajos de auditoría, se espera que este indicador esté disponible para el año de referencia 2012. En la Dirección General de Ampliación, este indicador ya está disponible para los fondos que son objeto de gestión descentralizada. Se ha aplicado un plan de trabajo piloto con el fin de ampliar la cobertura para incluir los fondos en el marco de la gestión centralizada.

Tal y como se destaca en el Dictamen General del Auditor Interno, es necesario mejorar la garantía de fiabilidad ofrecida por los controles de la ayuda exterior llevados a cabo por las Delegaciones descentralizadas, y hacerlo mediante la mejora de la planificación y la supervisión.

3.5. Investigación y otras políticas internas

La estrategia común de auditoría de las Direcciones Generales de Investigación (incluida una intensa campaña de auditoría con extrapolación de errores sistémicos) para el Sexto Programa Marco (6ºPM) (2002-2006) ha demostrado ser un éxito en términos de cobertura de auditoría y resultados obtenidos. Al final del período, el porcentaje de error residual plurianual[12] había disminuido sustancialmente, alcanzando un nivel muy próximo del objetivo del 2 %. Aunque se han mantenido las reservas del 6ºPM, el coste de los controles no justificaría seguir dedicando esfuerzos a llegar a un porcentaje por debajo del 2 %.

En cuanto al 6ºPM, el porcentaje de error detectado en 2011 por el Director General de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación (inferior al 2 %) confirmó el planteamiento ya adoptado en 2010, consistente en no añadir carencias en la declaración de fiabilidad, pues se esperaba que el porcentaje de error plurianual (es decir, el que se mide para todo el 6ºPM) se situase por debajo del objetivo en el transcurso de 2011.

El Séptimo Programa Marco de Investigación (7ºPM) (2007-2013) cobró impulso en 2011, ya que concluyó la primera mitad del programa y empezaron a terminarse los primeros proyectos, los que se pusieron en marcha al inicio del programa. Como ya se indicó el año pasado en los porcentajes de error provisionales, las muestras de auditoría representativas pusieron de manifiesto que el porcentaje de error para la totalidad de la población supera el 2 %. Por consiguiente, las Direcciones Generales de Investigación y la Agencia Ejecutiva de Investigación[13] hicieron reservas sobre el 7ºPM a partir de 2011.

Las medidas de simplificación introducidas en 2011 deberían tener un impacto positivo en el porcentaje de error en el futuro. El margen para reducir errores que queda se abordará especialmente a través de las siguientes actuaciones: mejora de la orientación y la información de retorno a los participantes y auditores sobre los errores más comunes; mejora de la estrategia de control ex ante; y realización de un número adecuado de auditorías a posteriori para reducir, junto con las recuperaciones, el porcentaje de error residual con una perspectiva plurianual. Incluso con estas medidas, la estrategia de controles del 7ºPM generará, probablemente, un porcentaje de error residual al final de su ciclo de vida de entre el 2 % y el 5 %.

Con arreglo a los procedimientos actuales, son responsables de la gestión del Presupuesto de investigación siete ordenadores delegados. Cada uno de ellos aspira a establecer un porcentaje de error para su parte del Presupuesto. Esto da lugar a considerables limitaciones de planificación y auditorías múltiples de los mismos beneficiarios por parte de distintos servicios. Por este motivo, se acordó que, a partir de 2012, se introduciría una muestra común representativa de auditoría para toda la familia de investigación. Concretamente, esta muestra reducirá la carga de auditoría que pesa sobre los beneficiarios al reducir el número de auditorías repetidas.

El Director General de Comunicación mantuvo la reserva de reputación, introducida por primera vez en 2008, sobre el posible incumplimiento de la normativa aplicable en materia de derechos de propiedad intelectual por parte de los servicios de la Comisión. Se ha tomado la mayoría de medidas correctoras detalladas en el plan de acción, pero la constante evolución en el sector de los medios de comunicación (como el sistema de seguimiento de los medios de comunicación o la amplia utilización de nuevos medios) está creando otras dificultades de cumplimiento que han de abordarse antes de que pueda suprimirse esta reserva, lo cual se espera que suceda el año próximo.

El porcentaje de error de todas las acciones gestionadas de forma centralizada[14] por el Director General de Educación, Sector Audiovisual y Cultura descendió hasta situarse por debajo del 2 %, y la reserva de 2010 sobre la gestión centralizada directa pudo suprimirse tras la aplicación de medidas paliativas eficaces y el uso de una muestra más representativa.

El Director de la Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural informó sobre la realización de progresos en la aplicación de planes de acción para mejorar los sistemas de control de la gestión de las subvenciones. La Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural suprimió la reserva del año pasado relativa al programa de Cultura y Juventud a raíz de la reducción de los porcentajes de error. Sin embargo, la Agencia Ejecutiva decidió emitir una nueva reserva para el Programa de Aprendizaje Permanente (PAP). Para hacer frente a las citadas reservas, la Agencia ya había adoptado un plan de acción a raíz del IAA de 2010 que preveía medidas paliativas para todos los programas gestionados por la Agencia, con inclusión del programa PAP. La Agencia continuará haciendo esfuerzos para ayudar a los beneficiarios a cumplir los requisitos, en particular por lo que se refiere al suministro de documentos de apoyo.

El Director General de Asuntos de Interior hizo dos reservas en el IAA de 2011, una sobre los riesgos de reputación debidos a los retrasos en la aplicación de un sistema de TI a gran escala, el proyecto SIS II. Por lo que respecta a este proyecto, en 2011 se hicieron importantes avances en la adecuada implantación de este sistema de TI a gran escala. El plan de acción detallado se ejecutó plenamente, pero nuevos acontecimientos generaron retrasos adicionales, tales como la incapacidad del Estado miembro responsable de proporcionar una de las herramientas de ensayo inicialmente prevista para las pruebas y la aparición de nuevos retrasos en los desarrollos nacionales en determinados Estados miembros o los retrasos a nivel del sistema central. La segunda reserva, que es nueva, se refiere al riesgo financiero resultante del porcentaje de error residual en el conjunto de subvenciones no auditado de los programas financieros «Prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo y de otros riesgos relacionados con la seguridad» (CIPS) y «Prevención y lucha contra la delincuencia» (ISEC). Estos programas se dirigen a sectores y beneficiarios relativamente nuevos. El Director General de Asuntos de Interior confía en que un aumento del número de auditorías, combinado con el incremento y la mejora de la información facilitada a los beneficiarios, contribuirán a reducir los porcentajes de error en un futuro próximo.

El Director General de Empresa e Industria prorrogó su reserva relativa a la fiabilidad de los informes financieros de la Agencia Espacial Europea (AEE). A lo largo de 2011, se reforzó la estrategia de supervisión y control de la AEE: se seguirán realizando auditorías de los informes financieros facilitados por la AEE y se alentará y apoyará a la AEE en la aplicación de su plan de acción, elaborado para atender las recomendaciones realizadas por el Comité de Auditoría externa de la AEE y para mejorar la calidad de la información financiera proporcionada a la Comisión. Dadas las actuaciones actualmente en curso, la Comisión confía en que se corrijan pronto las cuestiones problemáticas, lo que permitirá reducir y, por ende, suprimir esta reserva. Además, el recurso a expertos externos ha contribuido a garantizar la fiabilidad de los importes de los activos fijos incluidos en el balance de la UE en 2011.

La Comisión está satisfecha con el trabajo emprendido para abordar la cuestión del respeto de los derechos de propiedad intelectual por parte de todos sus servicios y les incita a adoptar las medidas necesarias para que pueda suprimirse esta reserva en 2012. Asimismo, acoge con satisfacción las directrices[15] sobre la gestión de los derechos de propiedad intelectual en la Comisión.

La Comisión acoge con satisfacción el bajo porcentaje de error residual al final del ciclo de vida del 6ºPM de Investigación y toma nota de las expectativas y limitaciones fijadas para la estrategia de auditoría del 7ºPM.

La Comisión toma nota de la reserva para el Programa de Aprendizaje Permanente gestionado por la Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural, a pesar del trabajo realizado para informar mejor a los beneficiarios sobre los requisitos. Insta a la Agencia a intensificar sus esfuerzos.

La Comisión reconoce que el desarrollo y la gestión de sistemas de tecnologías de la información de gran alcance como SIS II presentan desafíos especiales. Por ello, ha puesto en marcha mecanismos sólidos de gobernanza y seguirá concediendo la máxima prioridad al mantenimiento de una gobernanza efectiva y una estrecha cooperación con las partes interesadas en lo que respecta al SIS II.

4. Aspectos transversales y soluciones

4.1. El valor añadido del Presupuesto de la UE

Informar sobre los logros de la gestión de la Comisión no se limita a la información sobre el cumplimiento de las normas financieras y los porcentajes de error. La calidad del gasto y el valor añadido del Presupuesto de la UE son factores importantes que han de demostrarse. En sus IAA, los ordenadores delegados explican cómo han utilizado los recursos financieros y humanos que tienen asignados para alcanzar los objetivos sectoriales fijados por el Colegio, demostrando la manera en que las políticas han generado valor añadido para la sociedad de la UE. Las instrucciones permanentes de preparación de los informes anuales de actividad piden que se preste más atención a este tipo de informes.

En febrero de 2012, basándose en el artículo 318 del TFUE, la Comisión informó[16] por primera vez sobre la evaluación de las finanzas de la UE a partir de los resultados obtenidos. El informe aspira a proporcionar una visión de conjunto de los objetivos de los programas de la UE y los impactos y resultados obtenidos en función de la fase en que se encuentran los programas en el momento de la evaluación. Al abarcar cada año un número de programas limitado cuyas evaluaciones están ya disponibles, el informe puede cubrir a medio plazo una amplia gama de programas financieros sometidos a distintos métodos de gestión. El informe comprende dos áreas principales de intervención financiera directa de la UE: Educación y Cultura, e Investigación.

Asimismo, el Servicio de Auditoría Interna ha realizado esfuerzos importantes para definir su marco de auditoría del rendimiento y desarrollar un programa de formación interno para auditores sobre este asunto.

La Comisión encarga a la Secretaría General que analice las posibilidades de hacer más integrador el informe anual de evaluación basado en el artículo 318 del TFUE, de forma que abarque la gama completa de actividades financiadas por el Presupuesto, incluidas las indicaciones pertinentes en relación con las recomendaciones de aprobación, y en gran medida se base al mismo tiempo en la información relativa al rendimiento, tal como los informes de evaluación, los IAA y las declaraciones de actividad del Proyecto de Presupuesto.

4.2. Información transparente sobre interrupciones y suspensión de pagos, correcciones financieras y recaudaciones en la gestión compartida[17]

4.2.1. Información sobre interrupción y suspensión de pagos por parte de la Comisión

En consonancia con su compromiso adquirido con la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria en su plan de acción de 2008 para consolidar su papel de supervisión de las acciones estructurales, la Comisión ha alentado a sus servicios a interrumpir los pagos y proponer los procedimientos de suspensión tan pronto como se cumplan las condiciones normativas. Por lo que se refiere a la gestión compartida, la Comisión interrumpe o suspende los procedimientos de pago desde el momento en que existen indicios de deficiencias significativas en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros.

Los servicios que realizan transacciones en modo de gestión compartida han informado en sus IAA de todas las decisiones de interrupción o suspensión. Esta información incluye los programas operativos de que se trate, los Estados miembros afectados, el tipo de deficiencias, los principales hechos que han dado lugar a cada decisión y la incidencia presupuestaria de la decisión. Esta información presente una dimensión importante de fiabilidad y responsabilidad razonables.

A raíz de la introducción del nuevo instrumento de interrupción para el periodo de programación 2007-2013, los Directores Generales que funcionan con la modalidad de gestión compartida tomaron en 2011 decisiones formales a fin de interrumpir los plazos de pago de 91 programas por un total de 2 634 millones EUR. El Colegio adoptó asimismo cuatro[18] decisiones de suspensión de los pagos de programas del período 2007-2013. Los pagos no se reanudan hasta que los ordenadores subdelegados no obtengan pruebas de auditoría claras que demuestren que se han paliado sobre el terreno las razones de las interrupciones o suspensiones, que se han llevado a cabo las correcciones financieras necesarias y que los gastos futuros que se han de certificar ante la Comisión no corren más riesgos.

La Comisión confirma que los ordenadores delegados deben interrumpir sistemáticamente los procedimientos de pago y proponer al Colegio que los procedimientos se suspendan tan pronto como se cumplan las condiciones en vigor y hasta que las autoridades nacionales competentes no hayan aplicado las medidas correctoras necesarias.

4.2.2. Correcciones financieras impuestas por la Comisión a los Estados miembros

Las demás correcciones financieras de las que se ha informado fueron las impuestas por la Comisión a los Estados miembros. La Dirección General de Política Regional informó de correcciones financieras acumuladas resultantes de las auditorías de la UE en el periodo 2000-2011 por importe de 7 130 millones EUR. La Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión informó de 1 800 millones EUR y la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, de 7 700 millones EUR.

Las notas a la contabilidad anual de la Unión Europea contienen más información sobre las correcciones financieras decididas por la Comisión y su aplicación a lo largo del año, así como sobre las recuperaciones.

4.2.3. Información de los Estados miembros sobre correcciones financieras y recuperaciones

La corrección de los importes abonados indebidamente es un aspecto importante de la buena gestión financiera. En 2011, se realizó un esfuerzo constante para imponer correcciones financieras cuando era necesario, mejorar la calidad de los datos de los Estados miembros sobre correcciones financieras y recuperaciones, y promover la utilización de las mejores prácticas con objeto de mejorar los mecanismos de recuperación a nivel de Estado miembro y de la UE.

Por lo que se refiere a la gestión compartida, los IAA proporcionan información detallada sobre las correcciones financieras aplicadas y comunicadas por el Estado miembro a la Comisión y una evaluación de los sistemas nacionales de control. En el ámbito de la Política de Cohesión, los Estados miembros aplican correcciones financieras derivadas de sus propias actividades de auditoría y de las auditorías de la UE. Estas se comunican en un plazo de un año, a más tardar el 31 de marzo, de forma que en 2011 se comunican las correcciones de 2010. Sin embargo, los ordenadores subdelegados comunicaron las cifras más actualizadas conocidas hasta la fecha de la firma de sus IAA.

Con respecto a la Política Regional, los Estados miembros comunicaron que, a finales de 2010, habían realizado correcciones financieras acumuladas por valor de 5 100 millones EUR en los programas de 2000-2006. Los Estados miembros informaron de que estas correcciones financieras se aplicaron mediante retiradas (alrededor de 4 000 millones EUR, un 78 % del importe total de las recuperaciones) o recuperaciones de los distintos beneficiarios (alrededor de 1 100 millones EUR o un 22 %).

En lo que se refiere a los programas de 2007-2013 financiados por el FEDER o el Fondo de Cohesión, los Estados miembros informaron de que en 2010 se realizaron correcciones financieras por un importe de 212 millones EUR (156 millones EUR en concepto de retiradas, 31 millones EUR, de recuperaciones y 25 millones EUR, de recuperaciones pendientes). Con respecto a 2011, en la fecha de la firma de los IAA, los Estados miembros comunicaron correcciones por un importe total de 342 millones EUR correspondientes a los programas del FEDER y el Fondo de Cohesión.

En lo que se refiere a los programas del FSE de 2007-2013, los Estados miembros notificaron para 2010 correcciones financieras por importe de 52 millones EUR (33 millones EUR en concepto de retiradas, 4 millones EUR, de recuperaciones y 15 millones EUR, de recuperaciones pendientes).

4.3. Empleo de la prefinanciación

La Comisión observa que las cuentas anuales provisionales de 2011 muestran una ligera reducción del importe de prefinanciación. Este importe se compone de tres elementos principales:

- En primer lugar, de la prefinanciación tradicional en varios programas para garantizar los necesarios fondos de tesorería a los beneficiarios de forma que puedan empezar sus programas y acciones. El perfil normal de gastos de los programas plurianuales se caracteriza por la concesión de importes superiores de prefinanciación en los primeros años del período de programación. Dado que varios de estos programas fueron llegando a su ritmo normal de aplicación en 2010-2011, la proporción de la prefinanciación va perdiendo importancia en comparación con los pagos finales.

- En segundo lugar, de los instrumentos financieros, que se van utilizando cada vez más como un medio complementario de financiación en los Fondos Estructurales y el FEADER. Por su naturaleza, los instrumentos financieros implican una gran proporción de pagos iniciales, por lo que se asimilan a la prefinanciación. La Comisión está reforzando la supervisión en este ámbito, tal como se explica en la sección 4.4.

- Por último, de la prefinanciación pagada a los Estados miembros en el marco de la gestión compartida y complementada mediante otros pagos adicionales de prefinanciación como parte del paquete de medidas adoptadas para luchar contra los efectos de la crisis económica. Esta prefinanciación es también objeto de estrecha supervisión por lo que respecta a su ejecución.

Aunque la prefinanciación en los distintos programas es necesaria para que los beneficiarios inicien sus proyectos, han de preservarse los intereses financieros de la UE y han de tenerse en cuenta las limitaciones operativas y de rentabilidad. La Comisión ha propuesto cambios[19] en el Reglamento Financiero para mejorar la supervisión de la prefinanciación.

4.4. Instrumentos financieros

Los instrumentos financieros (IF) tienen un efecto multiplicador: son una manera de atraer recursos adicionales de los presupuestos nacionales o regionales, de bancos públicos o privados y de otros inversores, de modo que el importe total disponible para la inversión sea mayor. Este efecto multiplicador difiere en función del tipo de instrumento financiero, pero la evaluación temprana ha comprobado que cada euro invertido en un instrumento financiero podría movilizar entre 3,4 y 7,5 EUR de fondos adicionales.

El empleo creciente de instrumentos financieros constituye un nuevo desafío desde una perspectiva interna de control y de responsabilización. La Comisión supervisa e informa sobre estos instrumentos al amparo del artículo 49 del Acuerdo Interinstitucional[20] para los instrumentos aplicados en el régimen de gestión indirecta centralizada y para iniciativas conjuntas con el BEI y el FEI en el marco de la Política Regional.

Las Direcciones Generales que hacen uso de los instrumentos financieros comprenden aspectos sectoriales y relacionados con la gobernanza en las partes 1 y 2 de sus IAA, y en la parte 3 tratan la supervisión de estos instrumentos.

Los servicios de la Comisión han preparado un documento de trabajo interno[21] que resume la situación en lo que respecta a la utilización de los instrumentos financieros en los Estados miembros a partir de finales de 2010 para los Fondos Estructurales. Además, se ha modificado la base jurídica aplicable[22] para hacer que los informes sobre cuestiones financieras y de ejecución se conviertan en un procedimiento habitual, estandarizado y obligatorio en el marco de la presentación de los informes anuales sobre la ejecución de los programas. Este sistema mejorará considerablemente la información de la que dispondrá la Comisión a partir de mediados de 2012. Sobre esta base, la Comisión presentará, antes de octubre de 2012, un primer informe sobre los instrumentos financieros.

La Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros ha incluido en su IAA un cuadro que enumera todos los instrumentos financieros para los que ha sido designada Dirección General sectorial o de aplicación, así como información sobre los mecanismos de supervisión y control, y las responsabilidades de todos los socios involucrados, junto con una descripción de los requisitos de presentación de informes y de las cadenas de rendición de cuentas.

La Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural ha modificado la base jurídica aplicable mediante la mejora de las condiciones exigidas para la creación de determinados instrumentos financieros, así como para su aplicación y la utilización de los recursos asignados a los instrumentos[23].

La Comisión ha puesto en marcha un ejercicio de evaluación con vistas a facilitar, para finales de 2012, un análisis por Estado miembro y una evaluación global de la utilización de los instrumentos financieros.

Asimismo, la Comisión está llevando a cabo una auditoría temática sobre la ejecución de una muestra de instrumentos financieros con objeto de evaluar la garantía de fiabilidad que se puede ofrecer sobre la ejecución de estos instrumentos, llegando hasta el nivel de los distintos beneficiarios.

La Comisión encarga a todos los servicios que informen sobre las actividades de sus instrumentos financieros en sus IAA. También encarga a los servicios responsables de los Fondos Estructurales y de Desarrollo Rural que informen de los resultados de la evaluación y los trabajos de auditoría emprendidos en este ámbito en sus IAA correspondientes al año 2012.

La Comisión invita a las demás Instituciones a responder positivamente a su propuesta de reforzar aún más para el próximo período de programación los mecanismos de supervisión de los instrumentos financieros.

4.5. Vías de futuro: rentabilidad de los controles y sistemas de control interno proporcionales al riesgo

La Comisión tiene la responsabilidad, a través de unos controles sólidos y de la medición efectiva de los resultados, no solo de garantizar que los fondos se gastan adecuadamente, sino también de tomar medidas para responder a la necesidad de simplificar sus programas de gasto con el fin de reducir la carga administrativa y los costes para los beneficiarios de los fondos y para todos los agentes implicados, en consonancia con el programa «Normativa inteligente»[24] de la Comisión. Aunque se ha avanzado con los programas actuales[25], la Comisión ha propuesto simplificaciones más ambiciosas para el futuro.

La buena gestión financiera exige que los controles sean eficaces, eficientes y económicos. Las estrategias de control deben ir dirigidas a controlar los aspectos de mayor riesgo: tales controles específicos ofrecerían garantías razonables al contribuyente europeo a la vez que permitirían a los beneficiarios centrarse en lograr más objetivos sectoriales que en la actualidad.

4.5.1. Revisión del Reglamento Financiero

El Reglamento Financiero contiene las normas y principios financieros comunes aplicables a todos los sectores. Como primer paso, en mayo de 2010[26], la Comisión puso en marcha un proceso para revisar el Reglamento Financiero. La propuesta refuerza la necesidad de adaptar los sistemas de control a los riesgos detectados, así como la rentabilidad de los controles. Establece un marco de aplicación general claro que abarca todas las modalidades de gestión (incluido un marco común para la gestión compartida) y establece normas específicas para los instrumentos financieros innovadores y premios. En el ámbito de las subvenciones gestionadas directamente por la Comisión, la propuesta promueve específicamente el empleo de métodos simplificados para «calcular» los costes subvencionables (como cantidades fijas únicas, importes a tanto alzado y baremos estándar de costes unitarios), facilita la aceptación de los gastos declarados conforme a las «prácticas contables habituales» del beneficiario e introduce procedimientos más sencillos para las pequeñas subvenciones.

El actual proyecto de Reglamento Financiero revisado incluirá disposiciones que exijan que los servicios proporcionen información sobre el sistema de control interno creado, una estimación de los costes y beneficios de los controles que implica este sistema y una evaluación del nivel de riesgo de error esperado cuando se presenten a la autoridad legislativa propuestas de gasto nuevas o revisadas. Asimismo, el Reglamento revisado exigirá además que los ordenadores delegados tengan en cuenta la rentabilidad al establecer los sistemas de control interno y faciliten una evaluación global de los costes y beneficios de los controles en el informe anual de actividad.

En junio de 2011, y en previsión de estos requisitos, las Direcciones Generales incluyeron en las propuestas normativas de los programas de gasto posteriores a 2013 una estimación de los costes y beneficios de los controles que se derivan de los sistemas de control y una evaluación del nivel de riesgo de incumplimiento de la normativa aplicable.

Dado el papel central del Reglamento Financiero como referencia para la normativa sectorial, la Comisión insta al Parlamento Europeo y al Consejo a llegar a un acuerdo antes de la pausa estival.

4.5.2. Programa de simplificación para el Marco Financiero Plurianual 2014-2020

Las posibilidades más amplias que brinda el Reglamento Financiero revisado han permitido a la Comisión presentar propuestas de medidas de simplificación más ambiciosas adaptadas a los beneficiarios y otras partes interesadas, garantizando que los fondos de la UE se desembolsen de manera clara, fácil de comprender y fácil de aplicar. La Comisión ha presentado una serie de propuestas destinadas a que los controles sean más proporcionados y rentables. Por ejemplo, en la Política Agrícola Común, el régimen para los pequeños agricultores propuesto reduciría la carga administrativa de un número significativo de agricultores sin aumentar el riesgo financiero para la UE. Otro ejemplo es la posibilidad de que los beneficiarios de los fondos de investigación utilicen sus prácticas contables habituales para la preparación de las declaraciones de gastos.

Para garantizar que la simplificación no aumente el riesgo de error, la Comisión ha tenido en cuenta la necesidad de proponer unas medidas equilibradas entre los costes y los beneficios del control y el nivel esperado de incumplimiento de los requisitos reglamentarios, como sugirió el Tribunal de Cuentas en su Dictamen nº 1/2010. En particular, la Comisión ha actuado para resolver los problemas identificados por el Tribunal, a saber: la mejora del diseño de los regímenes de financiación para reforzar los mecanismos de gestión y control; la simplificación de los regímenes de ayuda, logrando al mismo tiempo los objetivos de las políticas; y el establecimiento de parámetros adecuados para la evaluación de la gestión del riesgo que tengan en cuenta los costes y los beneficios de los controles.

Estos elementos de simplificación permitirían a la Comisión adaptar mejor sus sistemas de control a los riesgos detectados y reducirían la probabilidad de error.

4.6. Estrategia de la Comisión en materia de lucha contra el fraude (ECLF)

Tras la adopción de la nueva la estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión[27], se ha preparado un plan de acción interno[28], que requerirá que todas las Direcciones Generales creen una estrategia de lucha contra el fraude a nivel local para 2013. Algunas medidas en este ámbito (tales como el análisis de riesgo específico de los beneficiarios, una estrecha supervisión de determinados proyectos o contratos, o cualquier otra medida para atenuar los riesgos de fraude) ya están perfiladas en algunos de los Informes Anuales de Actividad, junto con los resultados específicos de las acciones de lucha contra el fraude adoptadas durante el año de referencia y los elementos de garantía que puedan extraerse de los mismos. Este extremo se tratará de forma más generalizada en los IAA de 2012 y 2013.

La Comisión encarga a los servicios que en sus IAA incluyan información sobre prevención del fraude, como parte de la evaluación de sus sistemas de control interno, que refleje la aplicación de la estrategia sectorial y que describa las medidas destinadas a atenuar los riesgos de fraude.

[1] El error más probable calculado por el Tribunal de Cuentas correspondiente a los pagos fue del 3,7 % en 2010 (DO C326 de 10 de noviembre de 2011, apartado 1.16).

[2] Artículo 60 del Reglamento Financiero.

[3] Los llamados «importes a tanto alzado para las correcciones financieras».

[4] Esta es la suma de todos los importes cuantificados en las reservas (un máximo de 1 982 millones EUR) y un importe estimado de riesgo (de 1 582 millones EUR) para la reserva de la DG BUDG con respecto a los recursos propios tradicionales. En el caso de las Direcciones Generales que comunicaron un mínimo y un máximo, se tuvo en cuenta el importe máximo.

[5] El Tribunal de Cuentas estima que el porcentaje de error más probable es del 2,3 %. (DO C 326 de 10 de noviembre de 2011, anexo 3.1).

[6] Austria, Bulgaria, República Checa, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, España y el Reino Unido.

[7] Instrumento de Ayuda Preadhesión.

[8] «Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006-2009, Actions taken by the Commission and the way forward», SEC (2011) 1179 final.

[9] Para el FEDER y el FSE, quince Estados miembros proporcionaron una «Declaración del nivel de garantía global» voluntaria en su resumen anual, a saber: Bulgaria, Chipre, la República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, Suecia y Reino Unido.

[10] Nota de C. Day y D. O'Sullivan de 20.12.2011 sobre la gestión de personal en las Delegaciones.

[11] JOIN (2012) 8 final, Joint decision of the Commission and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy of 28.3.2012 on cooperation mechanisms concerning the management of delegations of the European Union.

[12] El porcentaje de error residual plurianual pone de manifiesto el impacto real de los errores en el Presupuesto de la UE, ya que tiene en cuenta las correcciones y recuperaciones a lo largo de todo el período del Programa Marco.

[13] La AEI únicamente para las subactividades de «Espacio» y «Seguridad».

[14] Las acciones gestionadas de forma centralizada representan el 11 % de los fondos gestionados por el Director General de Educación, Sector Audiovisual y Cultura.

[15] «Practical guidelines for EC staff on dealing with IP-, Copyright- and Trademark-protected works», de noviembre de 2010.

[16] COM(2012) 40 final.

[17] Las cifras mencionadas en este apartado son provisionales, ya que están pendientes de la auditoría llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas de la rendición de cuentas de 2011.

[18] Una decisión de suspensión relativa al programa del FEDER en Calabria (Italia) y tres decisiones de suspensión relativas al FSE para Baleares (España), Calabria (Italia) y Paca (Francia).

[19] Propuesta de artículo 87, apartado 4, del Reglamento Financiero revisado.

[20] Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (2006/C 139/01).

[21] SWD(2012) 36 final.

[22] Reglamento (CE) nº 1083/2006 por el que se establecen las normas generales para los Fondos Estructurales.

[23] Reglamento nº 679/2011 de 14.7.2011 por el que se modifica el Reglamento de aplicación nº 1974/2006 sobre el Fondo de Desarrollo Rural (FEADER).

[24] COM(2010) 543.

[25] Por ejemplo, en el Séptimo Programa Marco de Investigación, en el que en 2011 se introdujeron medidas de simplificación específicas y el plazo para conceder las subvenciones se ha acortado en casi treinta días.

[26] COM(2010) 815 final.

[27] COM(2011) 376 final.

[28] SEC(2011) 787 final.