Dictamen sobre el Libro Verde «Por una política energética de la Unión Europea»

(96/C 100/15)

El 13 de marzo de 1995, de conformidad con el artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Comité de las Regiones decidió elaborar un dictamen sobre el Libro Verde mencionado arriba.

La Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía aprobó el dictamen por unanimidad, el 29 de mayo de 1995.

En su 8° pleno, celebrado los días 19 y 20 de julio de 1995 (sesión del 20 de julio de 1995), el Comité de las Regiones ha aprobado por mayoría el siguiente dictamen de la Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía (Ponente: Sr. Pentillä).

1. Introducción

1.1. Este documento (Libro Verde «Por una política energética de la Unión Europea») fue aprobado por la Comisión en enero de 1995.

1.2. El objetivo del documento consiste en reunir los elementos necesarios para entablar un debate sobre la necesidad o no de una mayor intervención de la UE en la política energética (una política energética de la UE).

1.3. El documento hace un resumen de los principales retos que la UE deberá afrontar en los próximos años y analiza las obligaciones actuales de la UE en materia de energía. El Libro Verde se apoya en un análisis de la situación actual y de las perspectivas energéticas.

1.4. Según la Comisión, los principales objetivos de una política energética de la UE consisten en satisfacer las necesidades de los usuarios con el mínimo coste y garantizar la seguridad de abastecimiento y la protección del medio ambiente.

1.5. La Comisión define las cuatro orientaciones siguientes para la política energética de la Unión:

- la necesidad de aumentar la concertación y la cooperación;

- las políticas energéticas nacionales y comunitarias deben considerarse globalmente;

- el desarrollo coherente de los distintos instrumentos se ve obstaculizado por la falta de una definición clara de las responsabilidades de la Comunidad en materia de política energética;

- en lo que respecta al medio ambiente, existen dos tipos de problemas: uno constituido por las formas clásicas de contaminación, y otro, por los riesgos de cambio climático.

1.6. La Comisión espera poder elaborar, para otoño de 1995, un Libro Blanco sobre la política energética comunitaria, basado en el debate sobre el Libro Verde.

1.7. A continuación, el Comité de las Regiones expone una serie de observaciones y opiniones fundamentales desde el punto de vista de las autoridades regionales y locales.

2. El principio de subsidiariedad en el marco de una política energética europea

2.1. En su pleno del 21 de abril de 1995, el Comité de las Regiones propuso, en su dictamen sobre la «Revisión del Tratado de Maastricht», una nueva formulación del principio de subsidiariedad contemplado en el segundo párrafo del artículo 3 B del Tratado de la Unión Europea. La redacción sería la siguiente:

«La Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, o por los entes regionales y locales dotados de competencia en virtud de la legislación nacional del Estado miembro afectado.»

2.2. La enumeración de competencias de la Unión y los Estados miembros facilitará la aplicación del principio de subsidiariedad. Asimismo, el Comité pide a los Estados miembros que apliquen el principio de subsidiariedad a nivel nacional, es decir, en relación a sus autoridades regionales y locales. El principio también introduce el concepto de gradación, mediante el cual los niveles más altos de gobierno sólo podrán actuar cuando los niveles inferiores no puedan hacerlo de forma satisfactoria.

2.3. El Comité de las Regiones considera que es necesario y que sería útil aplicar el principio de subsidiariedad a la política energética de la UE. A fin de resumir las principales tareas de la política energética comunitaria y de los Estados miembros, el Comité desea hacer las siguientes observaciones sobre las funciones en materia de política energética que desempeñan las autoridades regionales y locales.

Política energética integrada

2.4. La energía se produce y se consume a nivel local. La transferencia y la distribución de la energía también repercuten a nivel local. Además, la política energética siempre ejerce un impacto local y regional. La mejora de las condiciones de vida en las ciudades y en las zonas rurales suele depender de una correcta planificación de las medidas de política energética. A nivel local y regional, podrá aplicarse con mayor eficacia una política energética integrada que tenga en cuenta las consecuencias de las decisiones en materia de energía para las necesidades del desarrollo local, el empleo, la protección del medio ambiente y los factores sociales. Este planteamiento también es coherente por lo que se refiere al concepto de la «Agenda 21».

2.5. Los entes locales y regionales constituyen el nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos. En algunos Estados miembros, las entidades locales y regionales también desempeñan funciones relacionadas con la conservación y la producción, distribución y utilización adecuada de la energía. Las entidades locales han posibilitado la aplicación de una política energética de carácter sumamente integrado y de gran eficiencia (recurriendo a la producción combinada de calor y electricidad).

2.6. La UE debe favorecer la cooperación transfronteriza en este ámbito, como factor de desarrollo económico y de integración europea, dando prioridad a las acciones conjuntas de varias regiones tanto en las conexiones energéticas como en la generación de energía.

Producción de energía

2.7. En algunas partes de la Unión, la producción de energía reviste una importancia capital para el empleo. En particular, las decisiones sobre el papel que desempeña la producción de carbón en algunos Estados miembros han demostrado las consecuencias que tienen las políticas sociales y regionales en la política energética. A la hora de tomar decisiones sobre la producción de energía siempre han de examinarse y evaluarse las consecuencias que tendrían para el desarrollo social y regional.

2.8. La Unión Europea tiene por objetivo común garantizar el suministro de energía a través de la descentralización regional y local de la producción de energía por lo que se refiere tanto a la materia prima como a las centrales de producción. Para este fin, tiene sentido apoyar a los productores locales y regionales que producen calor y electricidad con un alto nivel de eficiencia energética, especialmente en centrales térmicas y eléctricas de producción combinada. Esto significaría acercar la producción al nivel más inferior posible evitando pérdidas innecesarias de transporte y distribución, que suponen cargas de carácter económico y de medio ambiente.

2.9. Los gastos de inversión de las centrales térmicas y eléctricas locales de producción combinada suelen ser elevados. En cambio, estas centrales ahorran combustible, incurren en gastos de explotación inferiores y tienen menos repercusiones sobre el medio ambiente. Además, podría utilizarse el calor generado por medio de fuentes renovables y residuos industriales en redes urbanas de distribución de calor. A corto plazo, la competitividad de la energía producida por estas centrales podría verse dificultada por las inversiones que exigen. Por consiguiente, una política energética común de la Unión debería garantizar, en cierta medida, la reducción de estos gastos de inversión, por ejemplo, mediante bonificaciones de intereses y desgravaciones fiscales.

2.10. La utilización de recursos naturales renovables en la producción de energía suele ser viable para los productores locales y regionales. Las centrales locales, que a menudo utilizan nuevas tecnologías, son las más capacitadas para conseguir el apoyo de las poblaciones locales. Por lo tanto, el apoyo de la UE a la utilización de fuentes de energía renovables debería ser dirigido principalmente a las unidades de producción locales y regionales.

2.11. Por lo que se refiere a la producción de energía en las regiones periféricas y las zonas rurales de la Unión, los aspectos más importantes son las condiciones locales y la utilización de fuentes de energía renovables. En este contexto, reviste especial importancia la necesidad de integrar la producción de energía y la política energética en el desarrollo local y regional en su conjunto.

Transmisión y distribución de la energía

2.12. Las redes de transmisión de energía son ya objeto de atención por parte de la UE. El desarrollo de estas redes contribuirá en gran medida a fomentar un desarrollo regional equilibrado en la Unión y facilitará la integración de las regiones periféricas en la Comunidad.

2.13. La Unión debería emprender acciones específicas destinadas a garantizar una competencia verdadera, a fin de evitar la creación de monopolios en el ámbito de la distribución de energía. La Unión debería garantizar el acceso a todas las redes, incluidas las conexiones entre países, de la energía producida por las centrales de producción eléctrica locales y regionales.

2.14. Las redes energéticas siempre tienen repercusiones locales y regionales. En la mayoría de los Estados miembros, son las autoridades locales y regionales quienes determinan la ubicación de estas redes. De este modo, pueden tenerse en cuenta las particularidades locales y la relación entre las redes energéticas y otras utilizaciones del suelo. A este respecto, a nivel regional pueden realizarse evaluaciones detalladas de las repercusiones sobre el medio ambiente.

2.15. Asimismo, antes de tomar decisiones de carácter definitivo, los proyectos relativos a las redes energéticas europeas deberían tener en cuenta, en la medida de lo posible, el punto de vista de las autoridades regionales y locales. Para ello, será preciso además consultar al Comité de las Regiones.

2.16. Las redes de distribución de la energía forman parte de la estructura territorial básica. Asimismo, los niveles local y regional deberían desempeñar un papel clave en el proceso de toma de decisiones sobre la necesidad y la ubicación de las redes de distribución y, hasta cierto punto, su carácter técnico. También reviste importancia la cuestión de la reubicación de las redes debido al desarrollo de la vivienda y la ordenación del territorio.

Consumo de energía

2.17. El objetivo de la política energética común de la Unión Europea debería consistir en utilizar y conservar los recursos energéticos de la forma más eficaz posible. Las futuras necesidades energéticas de la sociedad estarán determinadas por una estructura comunitaria derivada de las decisiones tomadas a nivel regional y local. Por consiguiente, el papel que desempeñan las autoridades locales y regionales es de fundamental importancia para la consecución de los objetivos de eficiencia energética y conservación.

2.18. Alrededor del 80 % de los ciudadanos de la Unión vive en ciudades cuyo consumo energético puede verse influenciado en gran medida por la planificación y las decisiones locales. Asimismo, la Unión debería formular su propia política urbana a fin de alcanzar sus objetivos en materia de política energética. Para ello, es necesario crear mejores oportunidades para desarrollar una estructura comunitaria y unas reservas capaces de conservar los recursos energéticos y reducir el consumo. La Unión Europea deberá establecer una normativa estricta en materia de eficiencia energética para edificios y aparatos. Por lo tanto, será importante realizar mejoras en los centros urbanos y en el actual medio ambiente urbano a fin de detener el proceso de dispersión urbana que provoca una enorme pérdida en términos energéticos.

2.19. La estructura territorial reviste especial importancia a la hora de determinar la energía que requiere la circulación. La tendencia hacia una estructura urbana de carácter mixto compuesta de viviendas, lugares de trabajo y servicios, y el objetivo de disminuir la necesidad de desplazamiento sólo podrán alcanzarse mediante una acción concertada de las autoridades locales y regionales. La importancia de este objetivo ha sido subrayada por el hecho de que las necesidades energéticas del transporte han aumentado con rapidez en los Estados miembros de la Unión y la circulación, especialmente en el caso de los vehículos particulares, depende casi exclusivamente del petróleo como fuente de energía.

2.20. Por lo que se refiere al desarrollo de la sociedad de la información, uno de los objetivos de la actuación de la UE en la materia debería consistir en reducir el número de vehículos. La Unión deberá esforzarse por crear redes de información accesibles para el público en general. Las acciones de investigación y desarrollo de la Unión deberían fomentar el uso de las redes de comunicación relacionadas con la ordenación urbana.

2.21. En la planificación del espacio colectivo debería fomentarse sistemáticamente un entorno favorable para peatones y ciclistas. Además de facilitar vías y pistas especiales para peatones y ciclistas, es importante convertir a las ciudades en lugares seguros y atractivos para que la gente pueda desplazarse a pie o en bicicleta. También en este contexto, las autoridades locales son las más capacitadas para actuar. La DG XVII y la DG VII deberían emprender iniciativas conjuntas.

2.22. El funcionamiento de los transportes públicos en las ciudades europeas siempre requiere la actuación de la administración regional y local. La financiación de una infraestructura básica de transporte público constituye una tarea urgente en toda Europa. Los impuestos ecológicos sobre la circulación deberían ser utilizados de forma específica para proteger las condiciones de explotación de los transportes públicos. La cooperación entre ciudades y regiones europeas podría influir de forma positiva en el transporte público, por lo que respecta a la planificación, sistemas de información, calidad de los parques de vehículos y material móvil.

2.23. En última instancia, el consumo energético suele determinarse en función de las preferencias individuales. Diferentes sondeos demuestran que la gente está muy a favor de la conservación de los recursos energéticos. En la mayoría de los casos, lo que falta es información sobre oportunidades de actuación de carácter suficientemente concreto. La administración local constituye el nivel más adecuado para recopilar la información concreta que se requiere para fundamentar decisiones acertadas en materia de consumo destinadas a diferentes grupos y categorías de la población.

2.24. El asesoramiento local en materia de energía influye en decisiones individuales sobre el consumo de energía. La evaluación del consumo energético y la facturación detallada especificando los diferentes tipos de consumo ayudará a los ciudadanos a tomar decisiones pertinentes en materia de conservación. A nivel local, se ha adoptado una tarifa lineal cuyo objetivo consiste en fomentar la utilización eficiente de la energía, imponiendo cargas más elevadas durante las horas de mayor consumo. Este ejemplo también demuestra la capacidad de la administración local para innovar en el ámbito de la política energética.

2.25. La administración regional y local constituye, como tal, un importante consumidor de energía. En este contexto, los programas de conservación también pueden utilizarse como modelos y proyectos piloto. La experiencia adquirida a través de estas actividades y su eficacia como medio para educar a la población son óptimas.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité de las Regiones considera que el Libro Verde «Por una política energética de la Unión Europea» constituye un documento global que proporciona una base para entablar un debate más amplio. El documento justifica con eficacia la necesidad de una política energética común, especialmente con vistas a la competitividad de las industrias que consumen energía, la protección del medio ambiente y la seguridad del suministro energético.

3.2. El Comité de las Regiones considera que la política energética forma parte de la política de desarrollo social y económico ya que debería darse prioridad a las necesidades de los ciudadanos, respetando, al mismo tiempo, el principio de desarrollo sostenible. Las decisiones en materia de política energética inciden en la política de empleo y en la política social y es evidente que también repercuten en el desarrollo regional.

3.3. El Comité de las Regiones apoya la intención de la Unión de adecuar la utilización de los mecanismos de mercado en la producción, transmisión y distribución de la energía y en la regulación de los hábitos de consumo. Sin embargo, también es importante reconocer los vínculos entre la política energética y otras políticas económicas y sociales a nivel de la Comunidad y de los Estados miembros y a nivel local y regional, a fin de poner en práctica el mercado interior único y fomentar una competencia sana. No deberían utilizarse los mecanismos del mercado sin determinar adecuadamente sus repercusiones para los grupos con pocos recursos y para las zonas rurales y, llegado el caso, sin tomar las medidas necesarias para garantizar que no les causen dificultades.

3.4. El Comité de las Regiones apoya el aumento de la capacidad competitiva basada en el desarrollo sostenible a través de una política energética común de la UE. De alcanzarse este objetivo, el mercado energético interior de la Unión y la estructura de precios de la energía contribuirán a la creación de reservas de energía para contingencias, obrando a favor de los objetivos de protección del medio ambiente.

3.5. La UE debería adoptar medidas especialmente enérgicas a fin de mantener las emisiones de dióxido de carbono al nivel actual y reducirlas gradualmente. Todos los costes medioambientales deben ser incluidos en los precios de la energía.

3.6. El Comité de las Regiones propone que en el debate sobre el Libro Verde se concreten las medidas de valor añadido que exigen una política energética común de la Unión. Asimismo, debería estudiarse el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros y la administración regional y local, sobre la base del principio de subsidiariedad, tal como describe el Comité en el presente documento.

3.7. El Comité de las Regiones propone, en relación con el principio de subsidiariedad, que la administración local y regional disponga de oportunidades para alcanzar los objetivos comunes. Por consiguiente, debería prestarse especial atención a las siguientes necesidades:

- el fomento de la tecnología de la calefacción urbana, basada en la producción combinada de calor y electricidad, teniendo en cuenta especialmente la situación del medio ambiente regional, junto con la competitividad de la electricidad producida de esta forma;

- el desarrollo de las centrales que utilizan fuentes locales de energía renovable;

- el acceso de los productores de energía locales y regionales a las redes de energía eléctrica;

- el reconocimiento del importante papel que desempeña la administración local y regional en la planificación de la estructura comunitaria y sus importantes consecuencias para el consumo de energía;

- la creación de oportunidades para una estructura urbana mixta y las aplicaciones prácticas de la sociedad de la información a fin de reducir el volumen de la circulación;

- la aplicación de un impuesto ecológico sobre la circulación para proteger el medio ambiente. También es importante que los transportes públicos sean más competitivos.

3.8. El Comité de las Regiones propone que la futura política energética de la Unión Europea también sea examinada desde el punto de vista de los consumidores y los ciudadanos. La política energética debería permitir que los consumidores presten su apoyo a la conservación de la energía y a la utilización de fuentes de energía respetuosa con el medio ambiente, por medio de sus propias decisiones personales. El concepto de servicios energéticos, es decir, el suministro de calefacción, electricidad y energía a un precio razonable en lugar de barato, debería constituir el objetivo subyacente de la política energética.

3.9. El Comité de las Regiones señala que el impacto social de las decisiones en materia de política energética podría ser considerable y, que si no se tiene en cuenta, dará lugar a problemas económicos y sociales generalizados. Los cambios en los hábitos de consumo energético también requieren una evaluación del impacto social a fin de que puedan producirse. Algunas de las inversiones a favor de la conservación de energía exigen un programa de acción que sea fruto de un minucioso examen y que se adapte al potencial de los diferentes grupos de la población.

4. Observaciones específicas

4.1. Página 4, Resumen y orientaciones políticas

El Comité de las Regiones opina que la Unión no debería disponer de un mandato para intervenir en las estructuras locales o regionales por medio de su propia política energética, siempre que estas estructuras se ajusten en conjunto a las políticas de la Unión (en materia de competencia, cohesión, etc.) La última frase de la página 4 del Libro Verde («La política energética de la Comunidad debe responder a estos retos y debe permitir valorizar la diversidad de las situaciones nacionales regionales en beneficio del conjunto de la Comunidad») va en contra de este principio.

4.2. Página 8, punto 1

El Comité de las Regiones estima que sería un error permitir que las fuerzas del mercado determinen, por sí solas, los intereses de los ciudadanos. El sector público existe precisamente para actuar de contrapeso frente a las fuerzas del mercado, y su función consiste en ocuparse, en una sociedad compuesta por ciudadanos, de aquellas cuestiones que, de lo contrario, no serían abordadas o se verían desvirtuadas debido a una competencia poco satisfactoria. La administración local y regional deberá desempeñar un importante papel en el sector público, tal como se ha señalado anteriormente en las secciones 2 y 3.

4.3. Página 12, punto 15

El Comité de las Regiones opina que el texto del Libro Verde subraya de forma acertada la gran importancia que reviste el sector energético para el desarrollo regional. Sin embargo, no puede decirse que las inversiones de energía, por ejemplo, en zonas periféricas y en zonas con mercados reducidos, parezcan muy tentadoras mientras se mantengan condiciones puramente competitivas. A este respecto, la política energética debería estar basada en la política estructural.

4.4. Páginas 16 y 17

En estas páginas, se presenta la competitividad como un objetivo en sí mismo. El Comité de las Regiones considera que la competitividad sólo constituye un instrumento para la consecución de los objetivos de la política energética. El documento debería ser completado con los argumentos esgrimidos por el Comité en la sección 2.

4.5. Página 27, punto 48

Este punto contiene uno de los pocos errores que se cometen en el documento. La producción combinada de calor y energía también es posible con otros combustibles y no sólo con carbón. Esto se ha demostrado, por ejemplo, en Finlandia, donde se ha utilizado a gran escala turba y residuos de madera derivados de la industria en la producción combinada de energía.

5. Conclusiones

5.1. El Comité de las Regiones está de acuerdo con el punto de vista de la Comisión de que es preciso abordar las cuestiones energéticas de forma global, reconociendo la implicación de varios niveles en las actividades del ámbito de la energía:

- el nivel europeo, en el que se incluyen cuestiones relacionadas con las redes transeuropeas de distribución, el control de los monopolios, la protección de los consumidores y los requisitos comunes de las normas mínimas de protección del medio ambiente y de aplicación de impuestos ecológicos;

- el nivel de los Estados miembros; y

- el nivel local y regional, en el que se incluye el conjunto de las funciones en materia de política energética resumidas en el presente dictamen.

El Comité de las Regiones opina que una política energética común de la Unión Europea debería centrarse, en gran parte, en las cuestiones de la competencia del nivel europeo.

5.2. Los puntos de vista resumidos en el Libro Verde deberán materializarse de forma sumamente concreta y precisa en aras de la viabilidad de la futura política energética común de la Unión Europea. Muchos de los aspectos mencionados se abordan de forma imprecisa y no se llegan a fijar objetivos prioritarios. Algunos objetivos, como el que consiste en reducir la regulación al mínimo, introduciendo al mismo tiempo impuestos y otros instrumentos, se contradicen entre sí.

5.3. En el Libro Verde apenas se menciona el papel de la administración local y regional en el ámbito energético europeo. El éxito de la política energética, la utilización eficiente de la energía y la protección del medio ambiente dependen del pleno apoyo y la actuación del nivel local y regional. La administración local y regional está llevando a cabo estudios de planificación energética con el apoyo de la UE y está incluyendo los problemas medioambientales relacionados con la energía en las iniciativas comprendidas en la «Agenda 21».

5.4. Es preciso desarrollar en mayor medida el mercado interior en lo relativo a la energía, teniendo en cuenta la utilización óptima de las fuentes de energía renovables. Probablemente puedan suprimirse algunos de los obstáculos que impiden el desarrollo, teniendo en cuenta las opiniones y las necesidades locales y regionales expuestas en el presente dictamen.

5.5. El Comité de las Regiones debería emitir un dictamen sobre todas las cuestiones que guarden relación con la política energética comunitaria y, en general, con el ámbito de la energía en su conjunto.

Hecho en Bruselas, el 20 de julio de 1995.

El Presidente del Comité de las Regiones

Jacques BLANC