Dictamen del Comité Económico y Social sobre las «Comunicaciones comerciales en el mercado interior - Libro Verde de la Comisión»

(97/C 66/05)

El 13 de mayo de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las comunicaciones mencionadas.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de noviembre de 1996 (Ponente: Sr. Simpson).

En su 340° Pleno (sesión del 27 de noviembre de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 102 votos a favor, 3 votos en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Libro Verde sobre las comunicaciones comerciales es el resultado de un examen meticuloso, iniciado por la Comisión en 1992, sobre las barreras y distorsiones que obstaculizan el funcionamiento del mercado interior en el ámbito de las comunicaciones comerciales. Contiene propuestas de la Comisión destinadas a mejorar la situación y solicita la opinión del Comité Económico y Social y otras partes interesadas en las mismas.

1.2. Las propuestas, que se describirán y analizarán más adelante, tienen por objeto codificar, aclarar y simplificar el funcionamiento del mercado interior en el ámbito de la prestación de servicios de comunicaciones comerciales. Estas propuestas están destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado interior: no modificarán la situación jurídica fundamental establecida por el Tratado, en particular en los artículos 30 y 59. Asimismo, estas propuestas no modifican el alcance de las exenciones permitidas a los Estados miembros, con arreglo a lo dispuesto en el Artículo 56 del Tratado.

1.3. La Comisión también reconoce la necesidad de tomar en consideración las relaciones con otras políticas y prácticas comunitarias. Presenta un enfoque que debería ayudar a la Comisión a evaluar los problemas de compatibilidad entre el Derecho comunitario y determinadas medidas reglamentarias vigentes en los Estados miembros. Dicho enfoque debería proporcionar un mecanismo que permita a cada Estado miembro evaluar cualquier futuro cambio significativo en materia de legislación o reglamentación.

1.4. Todo indica que el mercado potencial de las comunicaciones comerciales que afectan a más de un Estado miembro está en pleno crecimiento. La publicidad y la mercadotecnia de marcas son sólo dos de las áreas potenciales de interés. Las restricciones o las diferencias nacionales de regímenes reglamentarios pueden constituir una fuente de tensión si se consideran como barreras innecesarias para el funcionamiento del mercado interior. Si la Comisión no interviene, cabe esperar que se verá inundada de quejas en las que se invoquen restricciones injustificadas para el funcionamiento del mercado interior, y los recursos interpuestos ante el Tribunal de Justicia serán cada vez más frecuentes.

1.5. La iniciativa de la Comisión basa su fuerza argumental en que la situación actual no es satisfactoria, ni eficaz, ni segura. La dependencia del Tribunal de Justicia constituye de suyo un obstáculo para determinados demandantes, y cuando se presentan recursos los procedimientos son largos. Asimismo, significa que ha de ser el Tribunal quien determine la política seguida mediante los precedentes de las decisiones que tome en cada caso. Si existieran mecanismos administrativos que permitiesen a la Comisión seguir un enfoque de evaluación determinado sistemáticamente se podrían solucionar algunos temas con mayor rapidez y eficacia. Dichos mecanismos ayudarían igualmente al Tribunal a resolver los casos que se le someten.

1.6. La Comisión define las «comunicaciones comerciales» como «todo tipo de comunicación que tenga como finalidad la promoción de los servicios, los productos o la imagen de una empresa u organización entre los consumidores finales o los distribuidores».

1.7. Esta definición incluye todas las formas de publicidad, de marketing directo, de patrocinio, de promoción de ventas y de relaciones públicas con vistas a garantizar la promoción de los productos y servicios. Abarca a todas las empresas, incluidos los organismos estatales y semiestatales, las asociaciones benéficas y las asociaciones políticas. Se aplica igualmente a material impreso, audio y televisual, incluido el sector en rápida expansión del cable, y a las telecomunicaciones y los satélites utilizados para la circulación de la información, el marketing y la venta a distancia.

1.8. En la evaluación de las propuestas de la Comisión es importante recordar que, en el mercado interior, son las reglamentaciones nacionales las que se han de examinar para garantizar que se ajustan al Tratado, y no viceversa. Se ha establecido ya el principio de la libre prestación de los servicios definidos como comunicaciones comerciales.

Si se va a limitar esta libre prestación de servicios, los criterios básicos que se pueden codificar en la actualidad, de acuerdo con los principios y la jurisprudencia relacionados con el «interés público», son los siguientes:

- la restricción ha de ser no discriminatoria entre los proveedores de diferentes Estados,

- ha de estar justificada por el «interés público»,

- ha de ser proporcional al objetivo justificado.

La Comisión reconoce que las quejas que ha recibido no están generalmente relacionadas con la discriminación por razón de la nacionalidad del proveedor de servicios.

1.9. La justificación de «interés público» puede asumir distintas formas, como factores culturales, factores lingüísticos, la protección de menores, la de los consumidores, códigos morales, etc. Sin embargo, estos métodos de justificación de las reglamentaciones nacionales se someten en última instancia al examen del Tribunal de Justicia para garantizar que no se utilizan como formas indirectas inaceptables de discriminación.

1.10. Mientras que los principios fundamentales del mercado interior aplicados a las comunicaciones comerciales se pueden resumir con facilidad, la necesidad de interpretarlos en situaciones en las que se ha de dictar sentencia explica que su aplicación sea complicada y a veces resulte inevitablemente polémica.

1.11. Es posible argumentar que el principio más simple para fundamentar esta política podría ser que las normas y los métodos de comunicación comercial permitidos en el país de origen se deberían permitir también en otros Estados miembros, siempre que se ajusten al Tratado. El Comité admite que existen muchas diferencias justificables entre los objetivos de las autoridades reglamentarias nacionales. El principio de reconocimiento mutuo total no es coherente con las diferencias que se aceptan en el mercado interior.

1.12. Por el contrario, se puede considerar que, en el ámbito de las comunicaciones comerciales, los Estados miembros deberían tener la facultad de reglamentar de conformidad con las normas nacionales, debido a las numerosas diferencias culturales, lingüísticas y sociales existentes. Un enfoque totalmente basado en el «laissez-faire» sería una manera indirecta de autorizar la discriminación y, en determinados casos, violaría las normas del Tratado. Entre estas dos posiciones opuestas, se debería seguir una política que propicie un equilibrio adecuado entre los principios del Tratado y la protección del «interés público» reconocida en los Estados miembros.

2. Propuestas de la Comisión

2.1. La Comisión insta a que se hagan observaciones sobre dos propuestas de amplio alcance. Se trata de una respuesta pragmática al examen detallado de la situación en cada uno de los Estados miembros, resumido en el Libro Verde y recogido en un Documento de Trabajo de la Comisión ().

2.2. El Comité acoge favorablemente la publicación del Libro Verde, pues considera que es un método práctico para plantear los problemas, consultar a las organizaciones e instituciones interesadas y debatir las posibles mejoras en el funcionamiento del mercado interior.

2.3. El presente dictamen no recoge los resultados de dicho examen. Se trata, en particular, de las diferencias entre las definiciones nacionales del concepto de «publicidad engañosa»; las divergencias legislativas en el tema de publicidad comparativa aceptable; las diferentes normas sobre la publicidad mediante los precios, los descuentos y el dumping; formas autorizadas de publicidad por teléfono, por correo o mediante promociones; restricciones de los medios de comunicación (en particular la publicidad televisada y la telecompra); restricciones del patrocinio, de productos (como el tabaco, los juguetes infantiles, los medicamentos, etc.) y otro tipo de restricciones relacionadas con el buen gusto, la decencia, la deontología, el lenguaje y la política.

2.4. Las propuestas formuladas en el Libro Verde no son instrumentos jurídicos, sino herramientas cuyo objetivo consiste en mejorar la toma de decisiones por parte de la Comisión en lo relativo a los posibles casos de infracción o a las propuestas en materia de normativa. Evidentemente, estas propuestas se basan en los fundamentos jurídicos establecidos en el Tratado. En los casos de infracción, el fundamento jurídico corresponde al artículo 169. En lo referente a las propuestas comunitarias, como se expone en la parte I del Libro Verde, se podrían basar en diferentes fundamentos jurídicos (como el artículo 100 A y el apartado 2 del artículo 57 para el mercado interior, y el artículo 129 para salud pública y protección de los consumidores), dependiendo del objetivo que se pretenda lograr, ya que las actividades de las comunicaciones comerciales están reguladas en función del objetivo que se persigue.

3. Consecuencias

3.1. La primera propuesta presenta a grandes rasgos un marco para una metodología concebida para valorar si las medidas legislativas o reglamentarias nacionales relacionadas con las comunicaciones comerciales son adecuadas y proporcionadas.

3.2. La segunda propuesta tiene por objeto a) la mejora de la coordinación y el intercambio de información a escala europea, mediante la combinación de un sistema de notificación a la Comisión de las medidas reglamentarias nacionales existentes relacionadas con las comunicaciones comerciales y b) la creación de un comité representativo integrado por delegados de los Estados miembros, que constituiría un foro para asesorar a la Comisión.

3.3. Metodología

3.3.1. La primera propuesta, relativa a la aplicación de una metodología que permita alcanzar un proceso de evaluación más uniforme de toda medida restrictiva de carácter nacional que afecte a las comunicaciones comerciales, tiene por objeto combinar la jurisprudencia existente y en curso de elaboración con un análisis de impacto detallado, acordado para casos específicos. En esencia, las medidas restrictivas nacionales deben poder alcanzar el objetivo propuesto mediante restricciones que no sobrepasen el mínimo práctico necesario para alcanzar dicho objetivo. Una metodología común ayudaría a la Comisión y a los Estados miembros a armonizar cualquier legislación propuesta o a introducir nuevas restricciones normativas.

3.3.2. Dicha metodología se aplicaría en dos etapas. La primera consistiría en un examen real de los posibles efectos de la medida prevista, siguiendo cinco criterios clave de evaluación correspondientes a cinco preguntas clave. En la segunda etapa se aplicarían los resultados de la evaluación a la decisión necesaria sobre la proporcionalidad y la coherencia.

3.3.3. Las cinco preguntas son las siguientes:

A. ¿Qué «reacción en cadena» podría provocar la medida (incluyendo el efecto que tendría en los usuarios, proveedores y transmisores, así como en el consumidor final)?

B. ¿Cuáles son los objetivos de la medida?

C. ¿Guarda la medida relación con el objetivo?

D. ¿Afecta la medida a otros objetivos?

E. ¿Eficacia de la medida (lo que plantea el uso de los medios menos restrictivos)?

3.3.4. Una vez establecidas estas características esenciales, los cinco criterios deberían permitir una evaluación proporcional con respecto a las medidas nacionales y una evaluación coherente con respecto a las acciones reglamentarias de la Comunidad.

3.3.5. El Comité conviene en que la introducción de este tipo de metodología permitiría disponer de una metodología de evaluación global y común que reduciría la ambigüedad y la incertidumbre que prevalece en su ausencia. Sería útil en muchos aspectos. En primer lugar, contribuiría a que los Estados miembros y la Comisión comprendieran sus motivaciones respectivas y reconocieran el mérito de las decisiones propuestas por los gobiernos o la Comisión. En segundo lugar, la existencia de esta metodología ayudaría al Tribunal de Justicia a decidir sobre los casos que se le someten.

3.3.6. Cabe argumentar razonablemente que la introducción de una metodología de este tipo no será «políticamente neutral». Algunos grupos y asociaciones han manifestado su preocupación sobre si se tomarán adecuadamente en consideración las normativas nacionales concebidas para proteger a los consumidores y evitar la competencia desleal. Otros se preguntan si el efecto consistirá en aumentar las oportunidades comerciales de las empresas multinacionales. Muestran su preocupación por que la Comisión pueda conceder especial prioridad a las consideraciones relacionadas con el mercado interior.

3.3.7. Estas preguntas son legítimas. Sería inaceptable reducir la protección efectiva de la que se benefician los consumidores del conjunto de la Comunidad. Del mismo modo, cualquier ayuda no equitativa a las empresas multinacionales justificaría la crítica de las propuestas. No obstante, el Comité admite que la metodología puede servir al mismo tiempo para reforzar la protección del consumidor y favorecer la armonización de las prácticas seguidas en las comunicaciones comerciales, aunque sólo sea ofreciendo una información comparativa y comparable a cada autoridad en materia de normas esenciales existentes en los diferentes Estados miembros. Hay quien ha manifestado su preocupación por la posibilidad de que determinadas organizaciones comerciales destacadas aumenten su cuota de mercado, hecho del que se podría abusar. Sin embargo, cuando esta situación afecte a más de un Estado miembro, la Comisión tiene ya el derecho de reprimir todo abuso de una posición dominante. En un Estado miembro, dicha responsabilidad correspondería a las autoridades nacionales competentes.

3.3.8. El Comité ha examinado atentamente los efectos que pueden tener en las empresas y en los consumidores las propuestas destinadas a consolidar el mercado interior de las comunicaciones comerciales. Dos cuestiones particulares parecen vitales a este respecto:

(i) las implicaciones para las empresas y los consumidores del estado incompleto actual del mercado interior;

(ii) las posibles consecuencias económicas de las propuestas de la Comisión.

3.3.9. El actual mercado interior está incompleto y discrimina las comunicaciones comerciales transfronterizas. Mientras que se ha establecido el mercado interior para bienes y numerosos servicios, las diferencias entre los mercados de los Estados miembros en lo que atañe a la libertad de promocionar una marca común o de utilizar ideas genéricas de publicidad o patrocinio se ven a menudo forzadas por la divergencia entre las normativas nacionales. La cuestión examinada no consiste en la supresión de todas las normativas nacionales ni en la necesidad de armonizarlas todas. Se trata de demostrar la hipótesis de que dichas normativas son justificables en el marco del Tratado. El hecho de proporcionar un método objetivo que permita alcanzar este fin no se debería considerar como una parcialidad en favor de algunas empresas: significaría más bien la supresión de una parcialidad existente que perjudica a las empresas transfronterizas en sus comunicaciones comerciales.

3.3.10. La segunda cuestión está relacionada con las ventajas potenciales para todos los consumidores, ya sean particulares o empresas, y para la economía en general, de la apertura de este mercado. Aunque las ventajas globales puedan considerarse escasas, todo cambio de dirección impulsado por la Comisión puede propiciar determinadas economías de escala y fomentar la especialización.

3.3.11. Por supuesto, el mismo argumento lleva también a la conclusión de que muchos proveedores de servicios de comunicaciones comerciales en un mercado nacional limitado se enfrentarán a un mercado más competitivo. No obstante, aunque algunos lo consideren competencia desleal, la intensificación de la competencia tras la reducción de determinado nivel de protección no es necesariamente desleal. Si se aplica esta lógica, se estaría poniendo en cuestión la propia creación del mercado interior. En nombre de los consumidores y de los que hacen uso de las comunicaciones comerciales para difundir un mensaje, se ha de reconocer que es probable que la actual fragmentación del mercado eleve los costes por unidad de venta o, como dirían los especialistas del mercado de los medios de comunicación, del «coste por millar» de contactos.

3.4. Coordinación e información

3.4.1. La segunda propuesta consiste en crear los medios que permitan mejorar el flujo de información y la coordinación de las actuaciones y las políticas a nivel comunitario. El método propuesto prevé establecer un comité consultivo comunitario, que serviría de foro para el intercambio de información sobre cuestiones relativas al desarrollo actual y futuro de las comunicaciones comerciales. Asimismo, se prevé la creación en el seno de la Comisión de un punto de contacto para obtener información sobre las políticas de comunicación comercial.

3.4.2. En este comité consultivo, y utilizando la metodología acordada, la Comisión tendría la oportunidad de exponer los problemas surgidos de las divergencias entre las legislaciones nacionales. Los Estados miembros examinarían los problemas causados por las diferencias existentes en sus reglamentaciones. El comité consultivo podría emitir un dictamen sobre la cuestión del reconocimiento mutuo. A continuación, la Comisión decidiría sobre la conveniencia de proseguir con una iniciativa comunitaria oficial a través del Tribunal de Justicia en último lugar. No obstante, la Comisión podría debatir el tema con representantes de los Estados miembros antes de recurrir a los procedimientos de infracción. Asimismo se podrían celebrar debates anónimos como procedimiento previo de evaluación. Estas acciones podrían contribuir por sí solas a reducir la dependencia actual de los procedimientos de infracción contemplados en el Tratado.

3.4.3. Un beneficio potencial suplementario serían las posibles medidas para armonizar o reducir las diferencias entre las actuaciones de los Estados miembros. Un Estado miembro que haya estado implicado en la evaluación de la proporcionalidad de las acciones por parte de otro Estado miembro se vería influido por este conocimiento a la hora de tener en cuenta cualquier tipo de cambio a nivel nacional.

3.4.4. Otro factor que podría impulsar el proceso de convergencia de la reglamentación nacional de las comunicaciones comerciales consiste en la posibilidad de que las operaciones transfronterizas se flexibilicen más que las nacionales si el Estado miembro estuviese obligado a aceptar, por ejemplo, acciones publicitarias procedentes de otro Estado miembro (debido a las decisiones comunitarias sobre acciones (des)proporcionadas) que autoriza las transacciones transfronterizas con arreglo a modalidades desventajosas para los operadores nacionales. La consulta coordinada de los Estados miembros mediante el comité propuesto contribuiría a evitar dichas anomalías (véase también el punto 4.3).

3.4.5. El Comité acoge favorablemente la propuesta de establecer una instancia de coordinación, cooperación e intercambio de información encarnada en un comité consultivo. Si resulta eficaz, reforzará los esfuerzos pragmáticos destinados a dar una base aceptable al mercado interior de las comunicaciones comerciales. Si resulta inadecuada, el Comité considera que la Comisión debería quizá examinar la posibilidad de una acción de tipo legislativo. Esto se considera conceptualmente difícil, habida cuenta de las limitaciones del Tratado y de las enormes modificaciones del potencial de las comunicaciones comerciales transfronterizas, especialmente a medida que se desarrollan las tecnologías de la información.

3.4.6. El Comité apoya la sugerencia de que los Estados miembros notifiquen a la Comisión y a los demás Estados miembros las propuestas de nueva legislación o reglamentación que afecte a las comunicaciones comerciales. Las modalidades prácticas de aplicación de esta sugerencia deberían obligar a la Comisión a garantizar la difusión de los proyectos procedentes de un Estado miembro. El comité consultivo podría entonces examinar estos proyectos. Este procedimiento sería coherente con la reciente propuesta de la Comisión relativa a una Directiva sobre la notificación de futuros proyectos de normas y reglamentos sobre los servicios de la Sociedad de la Información () por parte de los Estados miembros.

3.4.7. El Libro Verde aporta escasos detalles sobre el modo de funcionamiento y la composición del comité consultivo. La Comisión propone dos representantes por cada Estado miembro. Esto plantea el conflicto habitual entre la necesidad de garantizar una representación adecuada en un comité manteniendo al mismo tiempo un tamaño manejable. Aunque los detalles operativos se pueden determinar más adelante, el Comité considera que un comité formado por dos representantes de cada Estado miembro, junto a los representantes de la Comisión, sería menos eficaz si no hay un representante «permanente» de cada Estado para garantizar la coherencia y la continuidad.

3.4.8. Los debates del comité deberían ser transparentes. Las asociaciones de consumidores, las asociaciones comerciales, los proveedores de servicios y los demás grupos de interés afectados deberían tener la posibilidad de presentar sus puntos de vista al comité y, gracias a la transparencia de las deliberaciones, la seguridad de que dichos puntos de vista se han contemplado y tomado en consideración de manera adecuada.

4. Observaciones específicas

4.1. La definición de comunicaciones comerciales propuesta por la Comisión es suficientemente genérica. Sin embargo, la Comisión considera que las comunicaciones comerciales estarán relacionadas en determinadas ocasiones con las actividades de organizaciones no comerciales. En particular, el Comité señala que muchas organizaciones caritativas o no lucrativas hacen uso de las comunicaciones comerciales, y que éstas pueden afectar cada vez más a las actividades que llevan a cabo en la Unión Europea. Cabe suponer que estas organizaciones se incluirán en las disposiciones generales esbozadas por la Comisión.

4.2. A medida que la gama de las comunicaciones comerciales se amplía debido a la expansión de la televisión por satélite, la televisión por cable, la comunicación vía Internet, la venta a distancia y las transacciones en línea, disminuye la facultad de los Estados miembros para excluir o limitar determinadas actividades en materia de comunicación comercial. La Directiva sobre la «televisión sin fronteras» ha contemplado los problemas de tipo normativo que se plantean en los Estados miembros en sectores comparables. Se hizo especial hincapié en que las emisiones se consideran generalmente aceptables si respetan la normativa del país que efectúa el control del contenido o del país de origen de la transmisión. Del mismo modo, los procedimientos destinados a hacer respetar las normativas se orientan hacia el lugar de origen de la emisión. El Comité considera que estos avances impulsarán naturalmente a los Estados miembros a coordinar sus regímenes reglamentarios, y acoge favorablemente la sugerencia formulada en el Libro Verde según la cual el impacto de estos avances tecnológicos será uno de los primeros temas que el comité consultivo propuesto deberá examinar.

4.3. Un importante aspecto de toda medida destinada a regular las comunicaciones comerciales en un Estado miembro, o de acuerdo con una base comunitaria, es una apreciación de las «reacciones en cadena» que se puedan crear. El documento de trabajo elaborado por la Comisión (op. cit., Sección E) examina los efectos que las restricciones reglamentarias podrían tener sobre la comercialización de distintos tipos de bienes y servicios. Ello confirma, de manera analítica, el punto de vista de los miembros del Comité que tienen experiencia en la producción y comercialización de bienes y servicios, así como de los que han examinado las perspectivas desde el punto de vista del consumidor. En el caso de muchas medidas reglamentarias nacionales se han de tener en cuenta dos aspectos. En primer lugar, se ha de plantear si la medida se justifica por el «interés público» (como se observa en el punto 1.8), y en segundo lugar, si la medida puede originar una «reacción en cadena» que tenga consecuencias inesperadas, menoscabe su eficacia o cause una distorsión aún mayor en la prestación de servicios de comercialización. El Comité considera que el examen de las posibles reacciones en cadena es una parte importante del proceso de evaluación mencionado en el punto 3.3.3.

4.4. La Comisión considera que uno de los elementos que ilustran el carácter insatisfactorio de las disposiciones actuales que regulan las comunicaciones comerciales es el hecho de que, si las limitaciones reglamentarias impuestas en un Estado miembro se consideran desproporcionadas en relación con un objetivo aceptable, el principio de reconocimiento mutuo puede autorizar las comunicaciones comerciales exteriores que «infrinjan» la normativa nacional. Si el Derecho comunitario permite que este tipo de situación cobre relieve, prevalecerá entonces sobre las acciones nacionales y podría impulsar a las empresas nacionales a solicitar que se introduzcan modificaciones en el marco normativo nacional. Por otra parte, esto también podría crear presiones que impulsen a la Comisión a buscar un sistema de trabajo más flexible. El Comité considera que en algunos Estados miembros existe el riesgo de que se produzcan decisiones deplorables como resultado del procedimiento sobre la «proporcionalidad». No obstante, los méritos del mercado interior, cuyo desarrollo continúa, quitan peso al argumento de que las disposiciones legales del Tratado constituyen una defensa inadecuada del «interés público» nacional.

4.5. En el debate relativo al alcance y la conveniencia de la acción de la Comisión, el Comité prevé una posible tensión entre los principios generales del mercado interior, con arreglo a las disposiciones generales del Tratado y al impacto específico del apartado 3 del artículo 129 A, que autoriza a los Estados miembros a introducir medidas de protección al consumidor más estrictas que las solicitadas por la legislación comunitaria. No obstante, «dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado». El ámbito de aplicación del artículo 129 A puede ser, por consiguiente, más restrictivo de lo que a veces se piensa.

4.6. Una de las complicaciones que puede provocar la apertura del mercado interior de las comunicaciones comerciales es el efecto de distorsión inducido por las diferencias entre los tipos de imposición nacionales. Aunque dichas diferencias pueden aconsejar que se limiten los servicios «importados», la respuesta lógica, en la Comunidad, es que se debería intensificar la armonización de la imposición indirecta y que, en el caso de fuentes extracomunitarias, se deberían realizar esfuerzos para que la gravación de las importaciones sea adecuada. Con los nuevos métodos de venta a distancia, tales prácticas podrían ser más fáciles de recomendar que de aplicar.

4.7. Durante las consultas preparatorias para la elaboración del presente dictamen, una de las críticas manifestadas era que, a pesar de que la Comisión había tomado la iniciativa encomiable de preparar y publicar el Libro Verde, daba la impresión de que no se ocupaba lo suficiente de determinados asuntos que le habían sido sometidos con anterioridad, de forma que sus objetivos pudieran evaluarse y su proporcionalidad remitirse al examen del Tribunal de Justicia. El Comité manifestaría su preocupación si la evolución de las ideas del Libro Verde se utilizara como un motivo para retrasar la acción necesaria respecto a quejas importantes ya presentadas.

4.8. El Libro Verde no menciona ninguna exención sobre una base de minimus. En el sector de las comunicaciones comerciales no parece necesaria tal exención.

4.9. Una de las características del Libro Verde consiste en la decisión tomada por la Comisión de agrupar las responsabilidades en materia de comunicaciones comerciales. El Comité coincide en que estos temas tan complejos han de ser objeto de un enfoque común de la Comisión y acoge favorablemente la idea de que se designe una DG para llevar a cabo un «papel principal» en nombre de la Comisión. Por otro lado, esta medida tendría la ventaja de que los temas que afectan a la protección de los consumidores, por ejemplo, se podrían estudiar enmarcados en una amplia visión general de las numerosas facetas del problema y de los numerosos productos. Otras DG tendrían también que aportar determinadas contribuciones críticas. No obstante, independientemente de las modalidades administrativas decididas, el elemento primordial es que la participación de todas las DG interesadas sea efectiva. Un nuevo hecho, que tal vez no tuvo suficiente reconocimiento explícito en el Libro Verde, es la oportunidad de que la Comisión extienda su influencia en el mercado de las comunicaciones comerciales mediante negociaciones internacionales. Si el mercado interior puede «abrirse» de manera efectiva, los llamamientos a nivel mundial en favor de un acceso más fácil a los mercados internacionales tendrán un carácter más convincente.

5. Conclusiones y recomendaciones

5.1. El Comité acoge favorablemente la publicación del Libro Verde sobre las comunicaciones comerciales. Este documento llama la atención sobre una serie de cuestiones complejas y difíciles, y contiene propuestas constructivas destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado interior.

5.2. Es preciso encontrar un equilibrio entre: a) las exigencias del Tratado que imponen la apertura del mercado interior de bienes y servicios, y b) la protección del interés público autorizada por el Tratado, que reviste numerosas y variadas modalidades de acción reglamentaria en los Estados miembros. Este equilibrio debe alcanzarse en un marco que sea lo más transparente y objetivo posible.

5.3. La primera propuesta, relativa a una metodología que favorezca un procedimiento de evaluación más uniforme de la proporcionalidad de todas las medidas restrictivas nacionales que afecten a las comunicaciones comerciales, tiene por objeto combinar la jurisprudencia existente y en curso de elaboración con un análisis de impacto detallado acordado para casos específicos. El Comité conviene en que la introducción de este tipo de metodología permitiría disponer de un procedimiento de evaluación global y común que reduciría la ambigüedad y la incertidumbre que prevalece en su ausencia.

5.4. Toda reducción de la protección efectiva de la que se benefician los consumidores en el conjunto de la Comunidad sería inaceptable. Del mismo modo, cualquier ayuda no equitativa a las empresas multinacionales justificaría la crítica de las propuestas. No obstante, el Comité reconoce que la metodología puede servir al mismo tiempo para reforzar la protección del consumidor y favorecer la armonización de las prácticas seguidas en las comunicaciones comerciales. Esto debería contribuir además a establecer una competencia más abierta entre las empresas creadoras y proveedoras de comunicaciones comerciales.

5.5. La segunda propuesta tiene por objeto crear los medios que permitan mejorar el flujo de información y la coordinación de las actuaciones y las políticas a nivel comunitario mediante la creación de un comité consultivo para el conjunto de la Comunidad. Este comité serviría de foro para el intercambio de información sobre cuestiones relativas al desarrollo actual y futuro de las comunicaciones comerciales. Asimismo se prevé la creación en la Comisión de un punto de contacto para obtener información. El Comité acoge favorablemente estas propuestas. Además, el Comité insta a la Comisión a garantizar que cada una de las oficinas de información de la Comisión en los Estados miembros esté informada y equipada para actuar como un punto de contacto donde las organizaciones que deseen obtener información sobre estos asuntos puedan recabarla y, si fuera necesario, acceder al punto central de contacto de la Comisión. Los gobiernos de los Estados miembros podrían considerar también la posibilidad de establecer acuerdos paralelos para los asuntos que correspondan a las autoridades legislativas nacionales.

5.6. El Comité muestra su preocupación por el hecho de que un comité integrado por dos representantes de cada Estado miembro, junto a los representantes de la Comisión, sería menos eficaz si no hay un representante «permanente» de cada Estado para garantizar la coherencia y la continuidad. Habida cuenta de esta limitación, los debates del comité deberían ser transparentes. Las asociaciones de consumidores, las asociaciones comerciales, los proveedores de servicios y los demás grupos de interés afectados deberían tener la posibilidad de presentar sus puntos de vista al comité y, gracias a la transparencia de las deliberaciones, la seguridad de que dichos puntos de vista se han contemplado y tomado en consideración de manera adecuada.

5.7. Si este comité consultivo y las acciones relacionadas con el mismo resultan eficaces, se reforzarán los esfuerzos pragmáticos destinados a dar una base aceptable al mercado interior de las comunicaciones comerciales. Si, por el contrario, no resulta eficaz, la Comisión tendría que prever la posibilidad de una acción legislativa adicional.

5.8. En particular, el Comité:

1) acoge favorablemente la sugerencia de que los Estados miembros notifiquen a la Comisión y a los demás Estados miembros las propuestas de nueva legislación o reglamentación que afecte a las comunicaciones comerciales;

2) considera que los recientes avances en el campo de la tecnología de la información y las nuevas técnicas de difusión contribuirán a que los Estados miembros coordinen sus regímenes reglamentarios, y acoge favorablemente la propuesta formulada en el Libro Verde según la cual el impacto de estos avances tecnológicos será uno de los primeros temas que examine el comité consultivo propuesto;

3) recomienda que el examen de las posibles reacciones en cadena constituya una parte importante del proceso de evaluación (véase el punto 3.3.3).

5.9. El Comité manifestaría su preocupación si la evolución de las ideas recogidas en el Libro Verde se utilizara para retrasar la acción necesaria respecto a quejas importantes ya presentadas.

5.10. El Comité apoya la acción de la Comisión de concentrar en una determinada DG la responsabilidad de dar a la Comisión orientaciones generales en materia de comunicaciones comerciales. Este cambio garantizaría que esta compleja cuestión fuera objeto de un enfoque común y coherente.

5.11. El Comité considera que en determinados Estados miembros existe el riesgo de que se produzcan decisiones deplorables como resultado del procedimiento sobre la «proporcionalidad». Si embargo, los méritos del mercado interior, cuyo desarrollo continúa, quitan peso al argumento de que las disposiciones legales del Tratado constituyan una defensa inadecuada del «interés público» nacional. En el debate sobre el alcance y la conveniencia de la acción de la Comisión, el Comité prevé la posibilidad de que surjan tensiones entre los principios generales del mercado interior, con arreglo a las disposiciones generales del Tratado y al impacto específico del apartado 3 del artículo 129 A.

Bruselas, el 27 de noviembre de 1996.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() XV/9579/96 Documento de Trabajo: Las comunicaciones comerciales en el mercado interior.

() Comunicado de prensa IP/96/695.