ES

Bruselas, 16.5.2007

COM(2007) 261 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

GALILEO EN LA ENCRUCIJADA:

LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS EUROPEOS DE GNSS

{SEC(2007) 624}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

GALILEO EN LA ENCRUCIJADA:

LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS EUROPEOS DE GNSS

1. Introducción

Los programas europeos de navegación por satélite Galileo y EGNOS han llegado a una encrucijada. Se impone adoptar una decisión política sobre cómo proceder ahora. La negociación del contrato de concesión, que debería haber desembocado en el despliegue y la explotación de Galileo, se encuentra en punto muerto. Los retrasos acumulados hasta el momento y la ausencia de signos de avance en dicha negociación representan un riesgo para la conclusión del proyecto dentro de los plazos y el presupuesto previstos.

Ante esta situación, y tras la carta remitida por el Vicepresidente Barrot a la Presidencia del Consejo el 14 de marzo de 2007, el Consejo de Ministros de Transportes de 22 de marzo de 2007 invitó a la Comisión a:

· informar al Consejo de junio sobre los avances globales del proyecto Galileo y a evaluarlos, incluidas las cuestiones pendientes enumeradas por el consorcio de empresas candidatas y resumidas en el informe de la Presidencia, así como los correspondientes costes y financiación del proyecto, con el fin de que el proyecto progrese rápidamente

· presentar lo antes posible a debate soluciones que garanticen los compromisos financieros públicos a largo plazo, tal como se solicitaba en las conclusiones del Consejo de octubre de 2006, incluida como hipótesis de trabajo una introducción lo más temprana posible de los servicios de navegación por satélite del sistema europeo de navegación por complemento geoestacionario (EGNOS) como precursor de Galileo, y a informar al Consejo de junio;

· evaluar, asistida por la GSA y por la AEE (Agencia Espacial Europea), el avance de las negociaciones relativas al contrato de concesión y presentar en la próxima reunión del Consejo de junio otras fórmulas posibles, acompañadas asimismo de una evaluación de costes, riesgos y capacidad financiera para afrontarlas.

El Parlamento Europeo, en su Resolución de 24 de abril de 2007 [1], reiteró su apoyo al programa Galileo, expresó su preocupación por la lentitud con que avanzaba y solicitó a la Comisión que presentará las propuestas adecuadas, en parte basándose en los mismos puntos mencionados por el Consejo, en particular con el objetivo de reforzar la gobernanza pública garantizando la responsabilidad y el liderazgo políticos de la Comisión.

La presente Comunicación responde a las peticiones del Consejo y del Parlamento Europeo y se complementa con el documento de los servicios de la Comisión SEC(2007) 624, de 16 de mayo de 2007.

2. EGNOS y Galileo: los programas europeos de GNSS

La navegación por satélite es una tecnología que permite a los usuarios determinar su posición en cualquier momento y cualquier lugar del mundo. La gama de aplicaciones que hace posible esta tecnología es muy amplia y afecta a un gran número de sectores, desde el transporte tradicional a las comunicaciones, la topografía, la agricultura, la pesca, la protección del medio ambiente, la investigación científica, el turismo y otros. La navegación por satélite puede mejorar la circulación de los vehículos para dar fluidez al tráfico, guiar a las personas con discapacidad o localizar mercancías, animales y contenedores. Además, puede facilitar las actividades de protección civil en entornos difíciles, acelerar las operaciones de rescate de personas en el mar y aportar instrumentos de utilidad para los controles en las fronteras terrestres y marítimas. Constituye asimismo una herramienta formidable para la datación de las transacciones financieras y para la investigación científica en ámbitos como la meteorología, la geodesia, el seguimiento de los movimientos de la tierra y otros.

A lo largo de los últimos diez años se han alcanzado ya metas importantes, gracias al trabajo de las instituciones públicas, los centros de investigación europeos y la industria europea. Los presupuestos de los sectores públicos totalizaron más de 2 500 millones de euros.

Europa desarrolló EGNOS, que se basa en las señales GPS y proporciona señales de aumento, retransmitidas por tres satélites geoestacionarios. EGNOS permite alcanzar una exactitud superior a cinco metros en el posicionamiento GPS. Además, envía un mensaje de integridad para informar a los usuarios en caso de problemas con los satélites GPS. EGNOS, que debería estar operacional en 2008 y facilitar un pronto acceso en toda Europa a tres de los cinco servicios globales de Galileo, ha constituido un elemento esencial para la promoción de la investigación y de los conocimientos teóricos y prácticos europeos sobre esta tecnología de vanguardia.

Galileo se basa en una constelación de 30 satélites, situados en órbita terrestre media (a una altitud aproximada de 24 000 km), que cubren continuamente la totalidad de la superficie del planeta. La configuración seleccionada es óptima, en el sentido de que garantiza la presencia de un mínimo de cuatro satélites por encima de cualquier punto de la superficie terrestre y en cualquier momento. Los receptores de navegación solamente pueden calcular su posición si reciben simultáneamente las señales de cuatro satélites por lo menos.

El primer satélite experimental Galileo fue lanzado en diciembre de 2005.

Paralelamente, se ha establecido una cooperación estrecha y fructífera con Estados Unidos. Fruto de ella han sido el Acuerdo [2] sobre la plena interoperabilidad de las señales abiertas de GPS y de Galileo y la reciente decisión conjunta encaminada a mejorar las características de estas señales, estableciendo así en la práctica la norma mundial para la navegación por satélite. Se espera que este hecho propicie el uso generalizado de los receptores combinados GPS/Galileo en aplicaciones de consumo.

La Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a tomar en consideración las inversiones y los logros de los programas europeos de GNSS.

3. El camino recorrido

Tras el Consejo Europeo de Niza celebrado en diciembre de 2000, la resolución del Consejo de 5 de abril de 2001 aprobó la puesta en marcha del programa europeo de navegación por satélite Galileo.

El Consejo había previsto el desarrollo del programa en tres fases: fase de desarrollo y validación en órbita (IOV), fase de despliegue y fase de explotación. En lo que se refiere a la financiación de estas fases, el Consejo decidió que la de desarrollo debía ser financiada íntegramente por el sector público, mientras que las demás debían serlo por los sectores público y privado en el marco de una asociación entre ambos (APP) basada en el principio de que el sector público aportara como máximo la tercera parte del coste del despliegue. El inicio de la fase de explotación estaba previsto para principios de 2008.

El 17 de octubre de 2003, de conformidad con su mandato, fijado en el Reglamento 876/2002, la Empresa Común Galileo puso en marcha una convocatoria para proceder a la concesión de las fases de despliegue y de explotación de Galileo. El 4 de julio de 2005, la Empresa Común aprobó, sujeta a determinadas condiciones específicas, la creación del Consorcio fusionado, recientemente bautizado «Euro-GNSS», con sede en Toulouse e integrado por 8 socios (AENA, Alcatel, EADS, Finmeccanica, Hispasat, Inmarsat, Thales y TeleOp) como interlocutor único para la negociación de la concesión de Galileo.

Las negociaciones se iniciaron de forma efectiva en enero de 2006, tras un período de desacuerdos internos en la industria, resueltos tras una mediación [3], sobre el reparto de funciones y responsabilidades, así como sobre la ubicación de las principales instalaciones en tierra del sistema.

Las negociaciones se centraron en las cláusulas esenciales, es decir, los elementos básicos del contrato de concesión. El 20 de noviembre de 2006 se rubricó una primera versión, pero las negociaciones están interrumpidas desde comienzos de 2007.

4. Evaluación de los avances globales y de las posibilidades de ejecución

Los programas europeos de GNSS Galileo y EGNOS han acumulado un retraso de 5 años en relación con el calendario inicial y afrontan actualmente diversas dificultades, relacionadas en particular con la gobernanza industrial y las dificultades para transferir el riesgo al sector privado en condiciones razonables. Sin embargo, también existen problemas relacionados con la gobernanza pública.

EGNOS se encuentra casi preparado para entrar en servicio y el concepto ha sido ya probado. Resulta ahora urgente implantarlo y que quede disponible.

La fase del desarrollo de Galileo, por el contrario, ha acumulado unos retrasos y unos sobrecostes sustanciales.

Aunque el mercado descendente de los servicios de navegación mundial por satélite sea ciertamente prometedor (se prevé que ronde los 450 000 millones de euros anuales [4] a partir de 2025 en todo el mundo), el mercado del concesionario, que proporciona las señales en el espacio, sigue siendo incierto. Ello se debe en parte a las dudas sobre el uso comercial de Galileo, dado que la señal GPS civil es gratuita y a la incertidumbre sobre la medida en que las autoridades públicas utilizarán el Servicio Público Regulado (PRS) de Galileo.

Por este motivo, el Consorcio fusionado espera que la UE cubra el riesgo asociado. Es obvio que este elemento fue subestimado en los planes originales de Galileo, donde siempre se dio por sentado que el sector privado asumiría el riesgo de mercado.

A menos que la UE reaccione con celeridad y decisión, los retrasos acumulados podrían tener un efecto dominó en relación con las inversiones en los mercados descendentes de aplicaciones y servicios, que necesitan creer en la seriedad del calendario de implantación de las infraestructuras de Galileo y EGNOS.

EGNOS y Galileo son de una complejidad tecnológica considerable, factor que probablemente fue subestimado. Su diseño se haya actualmente en manos del sector público, concretamente de la Agencia Espacial Europea. No ha resultado posible transferir al Consorcio fusionado en condiciones razonables el riesgo de diseño, así como los riesgos estrechamente asociados relativos al acabado, el rebasamiento de los costes y el funcionamiento. Además, la UE partió del supuesto de que sería posible desarrollar y desplegar Galileo en unos plazos y con una financiación pública considerablemente inferiores a los que fueron necesarios en Estados Unidos en el caso del GPS. Aunque es cierto que el GPS tiene requisitos particulares, es muy posible que ese supuesto fuera demasiado optimista.

Un factor importante ha resultado ser la gobernanza tanto industrial como pública. La organización industrial actual no es ni eficiente ni capaz de tomar decisiones, debido en buena parte a las controversias sobre funciones, responsabilidades y reparto de los trabajos del programa. Además, teniendo en cuenta que la finalidad de la APP es en última instancia la prestación de servicios, lo ideal sería un consorcio liderado por proveedores de servicios, mientras que la composición del Consorcio fusionado responde a un objetivo diferente, que es sobre todo la construcción de la constelación. La falta de claridad en cuanto a las funciones y responsabilidades respectivas en el lado del sector público tampoco ha contribuido, por su parte, a facilitar las cosas.

Proseguir las negociaciones actuales significaría que la implantación de Galileo seguiría adelante sobre la base de los cuatro primeros satélites y la infraestructura en tierra conexa de la fase de desarrollo financiados con fondos públicos y que el resto del sistema sería adquirido, desplegado y explotado por el Consorcio fusionado. No obstante, como consecuencia de los retrasos acumulados, el inicio de la APP no tendría lugar antes de mediados de 2009 y el despliegue pleno se retrasaría hasta 2014 como mínimo.

Además, sería preciso en ese caso tomar importantes medidas de mitigación del riesgo para salvar la discontinuidad entre las fases de desarrollo y de despliegue, en particular mediante la compra de otros 4 satélites y la infraestructura conexa, a fin de evitar la disolución de los equipos industriales. Por otra parte, cabe esperar una significativa pérdida de ingresos a causa de la llegada tardía al mercado ante los nuevos competidores mundiales, como el GPS-III.

En este contexto, los puntos planteados en una carta remitida por el Consorcio fusionado a la Presidencia de la UE [5] incluyen un gran número de cuestiones que solo pueden resolverse mediante negociación (expediente técnico, condiciones de traspaso de la IOV y EGNOS, transferencia y mitigación de riesgos, hoja de ruta conjunta Autoridad de Vigilancia Europea/Consorcio fusionado para el desarrollo comercial, actualización del programa y la hoja de ruta de la negociación), o cuya resolución corresponde al propio Consorcio fusionado (actualización del modelo de costes, compromisos en cuanto a la financiación privada, adecuación de la gobernanza, solución de los problemas pendientes sobre el reparto del trabajo), o a la UE (reforzamiento de la gobernanza pública, garantía de seguridad financiera a largo plazo de los mecanismos de financiación pública, solución de los problemas institucionales de EGNOS). Son estas últimas cuestiones las que abordan la presente Comunicación y el Documento de los Servicios. La Comisión considera que las cuestiones planteadas son de interés para la evaluación del programa como un todo. No obstante, la razón principal por la que esta negociación no progresa es la incapacidad del Consorcio fusionado para gestionar eficazmente el proceso, concertar una posición común y comprometerse en la negociación como consecuencia de la subestimación de la complejidad del programa, la incertidumbre en cuanto a los parámetros relativos a los ingresos y la composición heterogénea del consorcio.

La carta más reciente del Consorcio fusionado, en la que expone su opinión sobre la situación en respuesta a la imposición de unas condiciones previas por parte del Consejo [6], no aporta ni elementos nuevos significativos ni pruebas creíbles de la asunción de un compromiso para seguir adelante. Por ello, y pese a que el Consorcio fusionado haya cumplido parcialmente estas condiciones previas, la Comisión entiende que la negociación no ha producido unos resultados razonables y llega a la conclusión, por consiguiente, de que hay pocas posibilidades de que la actual negociación del contrato de concesión pueda concluir satisfactoriamente, con un reparto equilibrado de los riesgos, un aprovechamiento óptimo de los fondos de la UE, unos plazos adecuados y unas garantías suficientes de gobernanza eficiente por parte del sector privado.

En resumen, la Comisión considera que la situación actual deriva de los efectos combinados de las controversias continuas y no resueltas sobre el reparto del trabajo industrial, de una apreciación errónea de la posibilidad de transferir el riesgo de mercado al sector privado, de una negociación infructuosa con respecto a la transferencia del riesgo de diseño, de la complejidad técnica del programa y del insuficiente rigor y claridad de la gobernanza pública.

La Comisión invita al Consejo y el Parlamento Europeo a tomar nota del fracaso de la actual negociación sobre el contrato de concesión y a deducir que, sobre esta base, debe ponerse fin a la misma.

5. ¿Necesita Europa un sistema de navegación por satélite?

A la vista de estas dificultades, se plantea la cuestión de si es preferible detener el programa o mantenerlo dentro de un contexto renovado.

Galileo se ha convertido en un proyecto emblemático tanto por su valor estratégico como por su importante aportación a la estrategia de Lisboa, así como por encarnar las dimensiones políticas, económicas y tecnológicas de la Unión Europea. El Consejo Europeo ha insistido en ello varias veces con ocasión de las cumbres de Colonia, Feira, Niza, Estocolmo, Laeken, Barcelona y Bruselas.

Los sistemas mundiales de navegación por satélite (GNSS) están convirtiéndose rápidamente en infraestructuras críticas para la sociedad moderna, que depende de ellos para la realización de cometidos vitales tales como el control de las fronteras, la logística del transporte, las operaciones financieras y la vigilancia de las infraestructuras de energía y comunicaciones.

De ahí que Galileo pueda hacer contribuciones importantes a las políticas comunitarias en ámbitos tan diversos como la gestión del transporte, el transporte de mercancías peligrosas, los servicios de urgencia (eCall), la telefonía móvil, los servicios financieros, la energía, la navegación marítima e interior, el transporte aéreo, la protección civil y las misiones humanitarias, la agricultura, la pesca y la topografía. Una parte considerable y en crecimiento de nuestra actividad económica se basa en la información sobre la localización y la hora.

Abandonar Galileo significaría volver a la dependencia, si cabe aún mayor, del GPS (Estados Unidos) [7] y potencialmente del Glonass (Rusia) y el Compass/Beidou (China). Son todos ellos sistemas de carácter estatal, de doble uso o uso militar, cuya construcción y explotación se basa íntegramente en la financiación pública. Europa sería la única de las grandes economías que carecería de este activo estratégico. Este hecho tendría otras repercusiones políticas importantes para la Unión Europea, ya que nuestra cooperación con los terceros países se vería privada de una baza importante. Esto podría significar para la Unión Europea la dependencia de sistemas y tecnologías extranjeros de uso militar o doble uso para el buen funcionamiento de aplicaciones indispensables para la sociedad del mañana.

Además, Galileo constituye un pilar de la naciente política espacial europea y representa las ambiciones de Europa en materia de espacio, tecnología e innovación. Descartar Galileo y conformarse con la implantación de EGNOS supondría no solo un importante revés tecnológico para Europa, sino también la pérdida de cuantiosas oportunidades macroeconómicas para las industrias europeas de fabricación y servicios. En ausencia de unos conocimientos técnicos propios, el sector privado europeo quedaría mal situado para beneficiarse del mercado mundial de los servicios y aplicaciones de la navegación por satélite, que se estima ascenderán a 450 000 millones de euros al año para 2025. El sector privado europeo ha señalado que aspira a conseguir un tercio de este mercado, lo que equivale a 150 000 millones de euros al año. Los estudios del mercado de la navegación por satélite muestran un rápido crecimiento, especialmente en los mercados descendentes de las aplicaciones viales y de los servicios y equipos basados en la posición. Desarrollar y mantener unos conocimientos técnicos propios europeos en el mercado ascendente (desarrollo, despliegue y explotación del sistema) constituye un requisito previo para que el mercado descendente europeo pueda desplegar todo su potencial en la innovación de aplicaciones y servicios en el conjunto de la economía.

Por último, y el dato no es baladí, Europa ha comprometido ya hasta la fecha 2 500 millones de euros en el desarrollo de los programas europeos de GNSS [8].

La Comisión invita al Consejo y el Parlamento Europeo a reafirmar la necesidad de poner en pie un sistema autónomo de navegación por satélite, avalar la continuación del programa Galileo como activo estratégico para la Unión Europea y reconocer su valor económico.

6. ¿Qué Galileo?

La evaluación de la posible modificación a fondo de los requisitos, el cambio o reducción del alcance de los servicios, el diseño de la constelación y de la cobertura, la opción de infraestructuras de bajo coste y soluciones similares ha demostrado que las características del sistema, tales como fueron aprobadas por el Consejo, siguen siendo plenamente apropiadas. El objetivo principal debe ser el mantenimiento del apretado calendario de desarrollo y despliegue del programa.

Las características del sistema adoptadas para Galileo son resultado de alrededor de diez años de diseño y cualificación técnica. Se evaluaron numerosas configuraciones posibles en un proceso abierto que permitió a los expertos y a los usuarios potenciales de los sistemas de navegación de expresar su opinión con vistas a determinar y concertar en última instancia los requisitos de la misión Galileo. Equipos de diseño de la AEE y de la industria definieron el sistema en un proceso interactivo y ajustaron el programa a estos requisitos relacionados con la misión y el rendimiento. A partir de ese momento, ninguna parte interesada ha puesto en tela de juicio ni la configuración básica del sistema (constelación de satélites y segmento terreno) ni la definición de los servicios. Esto demuestra la validez y solidez del concepto desarrollado.

Cualquier modificación radical del diseño supondría la anulación de los actuales contratos industriales de la fase de desarrollo y, por consiguiente, la necesidad de volver a licitar la totalidad del programa, con las consiguientes demoras. Tal opción tendría como efecto combinado la pérdida de la inversión realizada hasta ahora en el proyecto y la entrada en el mercado, con gran retraso, de un sistema de rendimiento inferior y consistencia indudablemente escasa en comparación con otros sistemas nuevos tales como el GPS-III. La rentabilidad económica previsible de esta opción sería muy baja.

Por consiguiente, los posibles ahorros de costes asociados a una reducción del sistema producirían un efecto opuesto a su objetivo inicial y constituirían un factor mucho menos importante que el respeto del calendario asociado a un sistema que mantuviera su definición técnica inicial.

La Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a reconocer que las características del sistema Galileo siguen siendo plenamente compatibles con las ambiciones de la Unión Europea en relación con este activo estratégico, es decir, una constelación de 30 satélites que ofrezca cinco servicios distintos con una excelente calidad de la señal en el espacio.

7. Opciones alternativas

La Comisión coincide en que una APP ofrece las mejores condiciones para controlar los costes, gestionar la terminación del proyecto y los riesgos técnicos y optimizar la explotación del mercado. No obstante, si las negociaciones para transferir al sector privado los correspondientes riesgos de mercado, control de costes, acabado y tecnología no pueden tener éxito por el elevado precio y las condiciones desfavorables de dicha transferencia, es obvio que no se dan los requisitos básicos para una APP. Es preciso adoptar las medidas necesarias para crear un marco adecuado que ofrezca buenas posibilidades de transferir los riesgos al sector privado en condiciones razonables.

Por consiguiente, la Comisión ha mantenido el enfoque de la APP para la implantación de Galileo, pero remodelándolo mediante hipótesis sobre el momento más adecuado en que un socio privado puede asumir la responsabilidad del programa.

Todas las opciones seleccionadas comienzan por la adquisición con fondos públicos de cierto número de satélites y del segmento terreno asociado, tras de lo cual una APP emprende la compra de los satélite restantes, si procede, así como la explotación, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura.

A efectos meramente comparativos, se mantiene la opción de continuar las negociaciones actuales con el Consorcio fusionado. En este caso, tal continuación significaría seguir adelante con la implantación de Galileo sobre la base de la adquisición con fondos públicos de los cuatro primeros satélites y el despliegue y explotación del resto del sistema a través del contrato de APP previsto con «Euro-GNSS», es decir, el Consorcio fusionado [9]. No obstante, habría que adoptar medidas de mitigación del riesgo, como se explicará más adelante.

Se han seleccionado además las dos opciones siguientes:

A. ADQUISICIÓN POR EL SECTOR PÚBLICO DE LA CAPACIDAD OPERATIVA INICIAL (IOC), SEGUIDA DE UNA APP

Con arreglo a esta opción, el sector público financia y adquiere un sistema ya operativo, pero de rendimiento limitado. Esta infraestructura básica consta de 18 satélites y del segmento terreno asociado. La IOC permite la prestación de los primeros servicios de Galileo a una amplia gama de usuarios y aporta al futuro concesionario confianza en la solidez del diseño. Tanto la exactitud del posicionamiento como la cobertura resultan suficientes para introducir servicios en el mercado [10], pero sin aprovechar aún el valor añadido técnico de Galileo. Los 12 satélites restantes los compra el sector privado al amparo del régimen de concesión de la APP, que incluye también las actividades de funcionamiento y explotación. La IOC estará lista para finales de 2011, momento en que los usuarios tendrán acceso solamente a los primeros servicios. El pleno despliegue y disponibilidad del servicio podría conseguirse a finales de 2013, siempre que el contrato de la APP se firmara a tiempo. El contrato cubriría el periodo 2010-2030.

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Un total de 18 satélites comprados por el sector público y luego una APP compra 12 satélites y asume el funcionamiento y la explotación | |

Características principales | EGNOS operativo a principios de 2008Fin de la actual fase de desarrollo (validación en órbita): 2010Fin del despliegue de la primera constelación: finales de 2013 Contrato de APP para acabar el despliegue de la infraestructura, el funcionamiento y la explotación: 2010-2030Plena prestación del servicio y disponibilidad de las prestaciones: finales de 2013 |

B. ADQUISICIÓN POR EL SECTOR PÚBLICO DE LA CAPACIDAD OPERATIVA PLENA (FOC), SEGUIDA DE UNA APP

Con esta opción, el sector público financia y adquiere el sistema operativo completo con todas sus prestaciones. Esta infraestructura, compuesta por 30 satélites con el segmento terreno asociado, permite prestar todos los servicios de Galileo a todos los usuarios a que van destinados y aporta al titular de la concesión una confianza plena en la solidez del diseño. La APP cubre las actividades de funcionamiento y explotación. El sector público es capaz de aumentar gradualmente la capacidad de prestación de servicios. En una fase intermedia, la infraestructura alcanza una constelación de capacidad operativa inicial para finales del 2011, consiguiéndose el despliegue completo para finales de 2012. El contrato de concesión de la APP cubre el periodo 2010-2030.

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Un total de 30 satélites comprados por el sector público y luego una APP para el funcionamiento y la explotación | |

Características principales | EGNOS operativo a principios de 2008Fin de la actual fase de desarrollo (validación en órbita): 2010Fin del despliegue de la primera constelación: finales de 2012 Contrato de APP para la explotación: 2010-2030Plena prestación del servicio y disponibilidad de las prestaciones: finales de 2012 |

- La FOC se consigue antes que en la opción anterior, pues no hay necesidad de esperar a la APP para encargar los 12 últimos satélites.

- Esta previsto un traspaso técnico de dos años entre la AEE y el titular de la concesión antes de iniciarse el funcionamiento de la IOC.

La evaluación de las distintas opciones demuestra que la adquisición por el sector público de toda la constelación es la solución más ventajosa. En efecto, según muestra la tendencia (véase el cuadro del anexo), cuanto más se solicita al sector privado para financiar la infraestructura, más aumenta la proporción del pago por disponibilidad, que corresponde al sector público, y que comprende la deuda, los intereses de la deuda y la rentabilidad de los recursos propios.

Por otro lado, es preciso ponderar este resultado con los riesgos asociados a las distintas opciones. Normalmente, un mayor nivel de apoyo por parte del sector público debe quedar compensado por una transferencia de riesgos al sector privado. Sin embargo, como han demostrado las actuales negociaciones del contrato de concesión, esta transferencia de riesgos no es actualmente negociable en condiciones razonables para el sector público y, como consecuencia, en todas las opciones la mayor parte de los riesgos siguen recayendo sobre el sector público. De resultas de ello, el factor relativo a la deuda, los intereses de la deuda y la rentabilidad de los recursos propios desempeña un papel esencial en la evaluación global de cuál es la opción económicamente preferible.

Se han supuesto unos ingresos básicos de un total aproximado de 10 000 millones de euros durante el periodo 2007-2030. Sin embargo, la mayor parte de ellos se obtendrán hacia el final del periodo. Por consiguiente, para calcular los costes totales para el sector público no basta sustraer los ingresos de los costes nominales totales, sino que es necesario calcular el llamado «valor actualizado neto» o VAN (a un tipo de descuento del 6 %) de los costes totales para el sector público. Se trata del método estándar para la evaluación financiera de los proyectos a largo plazo. Además, la proporción de los ingresos totales que consiga retener el sector público depende de la opción elegida y está vinculada a la remuneración del titular de la concesión. En el siguiente cuadro se presentan los resultados de las estimaciones.

Opción | Costes totales para el sector público VAN (en miles de millones de euros) 2007-2030 |

Seguir con la negociación actual, añadiendo medidas de mitigación | ~ 1,8 |

Construir una capacidad operativa inicial (IOC), seguida de una APP | ~ 2,2 |

Construir la primera constelación completa (FOC), seguida de una APP | ~ 1,0 |

La contribución del sector público expresada en valor actualizado neto, que tiene en cuenta las diferentes hipótesis de reparto de los ingresos entre los sectores público y privado, resulta más favorable en la hipótesis FOC, con un valor que se sitúa en torno a los mil millones de euros. Sin embargo, esto exigiría una inversión mayor en el marco financiero 2007-2013.

Por último, cabe subrayar que el elemento más importante que no puede ser objeto de modelización es el despliegue de 2013 a 2018 del GPS-III, que introduce varios servicios equivalentes gratuitos. Por este motivo, cuanto más tarde se disponga de la constelación Galileo completa, más negativo será su impacto sobre los ingresos de la concesión.

La Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a:

· confirmar que es necesario, adecuado y de interés para los programas europeos de GNSS seguir adelante con su ejecución escogiendo una opción alternativa;

· tomar nota de las ventajas y repercusiones financieras pertinentes de las opciones realistas disponibles;

· tomar nota, en particular, de la importancia de terminar lo antes posible la constelación completa y de los costes que acarrean las demoras en la adopción de decisiones políticas.

8. EVALUACIÓN ESTRATÉGICA

Basándose en su evaluación, la Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a llegar a la conclusión de que la opción preferida y única que aporta una salida satisfactoria es el enfoque de la APP remodelado y en dos etapas:

(1) Etapa 1: empezar con la implantación inmediata de EGNOS mediante una concesión específica como precursor de Galileo, estando disponible el servicio inicial a principios de 2008, y complementar la actual adquisición pública de los satélites y la infraestructura iniciales desplegando la primera constelación de Galileo completa con fondos públicos con el objetivo de alcanzar la capacidad operativa plena (FOC) a finales de 2012.

(2) Etapa 2: Paralelamente, negociar y establecer una APP para fase de explotación posterior de EGNOS y Galileo de 2010 a 2030.

La elección de esta opción se basa, en particular, en la elevada certidumbre del programa (es la única en la que la terminación de la fase de despliegue no depende del éxito de un proceso de concesión paralelo), la lógica perfecta de este (esencial para un traspaso sin sobresaltos al titular de la concesión), la mejor reutilización de las inversiones realizadas en la fase de desarrollo (restableciendo la confianza de los equipos industriales y motivándolos), el plazo de comercialización más corto (ofreciendo las mejores perspectivas para que Galileo pueda hacerse con una cuota de mercado importante) y, por último, aunque no sea lo menos importante, la mejor relación calidad-precio.

No obstante, será preciso abordar varios problemas críticos para el programa.

La actual organización industrial no es eficiente ni capaz de tomar decisiones, debido en buena parte al hecho de que el sector privado actúa partiendo de una situación de escasa claridad en cuanto a funciones, responsabilidades y reparto de la carga del programa. Por ello, resulta esencial reducir al mínimo las interferencias en la organización industrial para que las prácticas comerciales normales puedan pasar a un primer plano, respetando al mismo tiempo el carácter estratégico del programa Galileo y el papel crítico de la participación en el mismo del sector privado y de la diversidad de proveedores industriales europeos. Hace falta una gestión rigurosa para garantizar el respeto de la planificación del programa, tanto en lo que se refiere al control de los costes como al plazo de comercialización. Se han perdido ya cinco años, a un coste considerable, con respecto al calendario original.

En su calidad de propietaria del sistema, la UE es responsable, en particular, de garantizar la materialización de sus compromisos políticos y de su visión, de determinar y concertar las especificaciones y requisitos generales del sistema, de estar en situación de vigilar y controlar el respeto estricto de tales requisitos en las fases de construcción, despliegue y explotación, de supervisar las distintas fases del programa a fin de evitar más retrasos y sobrecostes, y de crear unas condiciones favorables para una gobernanza coherente, eficiente y armoniosa del sector privado, cuando proceda.

En lo que se refiere a la gestión sólida y eficiente del programa, es necesario que la Comisión Europea pueda administrarlo con unos controles e instrumentos de gestión adecuados, respetando íntegramente la visión política y las condiciones de la Unión Europea en su conjunto. La Comisión se compromete a informar periódica y detalladamente al Consejo y al Parlamento Europeo sobre todos los aspectos relativos a la ejecución del programa.

La Comisión recomienda que la Agencia Espacial Europea (AEE) siga actuando como agente de contratación y autoridad de diseño en nombre de la Unión Europea. Esto significa que la AEE tendrá que ejercer sus competencias técnicas con arreglo a la normativa de la UE y con sujeción a la gestión general del programa por parte de la UE. Asimismo, a la vista del enfoque adoptado, será necesario un acuerdo claro con la AEE, en particular en lo que se refiere al nivel de responsabilidad contraído cuando se actúa como agente de contratación y/o autoridad de diseño para la UE.

Tal acuerdo y sus normas de financiación conexas deberían dar una idea clara del proceso de contratación y basarse, entre otras cosas, en los elementos siguientes:

·

reconocimiento del carácter estratégico del programa Galileo y de la función crítica del sector privado y de la diversidad de proveedores industriales europeos;

· licitación competitiva por lotes de contratos de todos los elementos de los segmentos espacial y terreno;

· doble fuente de aprovisionamiento siempre que sea posible, para mejorar la eficiencia y reducir las dependencias;

· reconocimiento de los logros y las inversiones del pasado, así como de los acuerdos en la medida en que proceda;

· contratos en firme y con precios fijos;

· obligaciones de presentación de informes periódicos y pormenorizados;

· auditorías periódicas del Tribunal de Cuentas de la UE para garantizar el respeto de los intereses financieros de la UE y el carácter comunitario del programa.

Además, la Comisión está convencida de que no podrá asumir ninguna responsabilidad política efectiva en relación con el programa sin una evaluación sustancial de la estructura y función del Órgano de Vigilancia de Galileo (GSA), y en particular de los medios jurídicos prácticos mediante los cuales podrá ejercer la Comisión Europea su responsabilidad de gestión del programa de manera transparente y bajo el control del Consejo y el Parlamento.

En la nueva situación, será preciso reconsiderar a fondo la función del GSA. Si se confirma la necesidad de mantener una agencia de la UE específica de este tipo, podría tener en el futuro cometidos tales como la contratación de las nuevas concesiones de EGNOS y Galileo y la asistencia a la Comisión en el desarrollo de aplicaciones de EGNOS y Galileo. A fin de garantizar que la Comisión pueda asumir plenamente sus responsabilidades en el desarrollo del programa, formulará propuestas encaminadas a poner en consonancia con la nueva situación las gobernanza del GSA.

Es necesario preparar los mercados tanto implantando EGNOS lo antes posible como llevando a cabo acciones de normalización, certificación y sensibilización del mercado [11]. Estas medidas pueden contribuir igualmente a reducir el riesgo de disminución de los ingresos del titular de la concesión en el futuro y, por consiguiente, de aumento de los costes para la UE. Aun cuando el sistema siga teniendo carácter civil, los usuarios militares pueden constituir también una fuente de ingresos importante. Se ha discutido mucho a lo largo de los últimos años sobre el uso de la señal PRS, y es preciso proseguir este debate [12].

El riesgo de diseño de Galileo lo gestiona el sector público de resultas de la decisión adoptada en su momento de desarrollar el sistema basándose en una contratación pública realizada por la Agencia Espacial Europea de dos satélites experimentales [13] y de los primeros cuatro satélites operativos con la infraestructura conexa [14]. Por lo tanto, corresponde a la UE, asistida por la AEE, elaborar una estrategia que permita mitigar el riesgo de diseño antes de que pueda transferirse el riesgo restante. Los problemas organizativos y jurídicos que rodean el riesgo de diseño constituyen aspectos esenciales de la ejecución del programa.

Desde el punto de vista del calendario, resultan esenciales la ejecución del programa y el lanzamiento de los satélites a tiempo, ya que, entre otras cosas, la UE no puede consentir la pérdida de su derecho a utilizar las pertinentes frecuencias para la navegación mundial por satélite.

La Comisión invita asimismo al Consejo y al Parlamento Europeo a proceder con arreglo a los siguientes principios:

1) Reconocer que EGNOS alcanzará su capacidad operativa a principios de 2008 y que es preciso tomar medidas inmediatas para implementar sus servicios como precursor de Galileo.

2) Reconocer que los programas de GNSS europeos se definen, acuerdan, gestionan y supervisan a nivel de la Unión Europea, en el interés de todos sus Estados miembros.

3) Reconocer el carácter estratégico del programa Galileo y el papel crítico de la participación en el mismo del sector privado y la diversidad de proveedores industriales europeos.

4) Confirmar a la Agencia Espacial Europea (AEE) como agente de contratación y autoridad de diseño en nombre de la Unión Europea, actuando bajo la autoridad y con arreglo a la normativa de esta última.

5) Reconocer la necesidad de introducir una competencia leal y vigorosa en el programa sobre la base del abastecimiento a partir de doble fuente y de la licitación competitiva en todos los elementos del programa, siempre que sea posible, a fin de mejorar la eficiencia y reducir las dependencias. Es preciso tener debidamente en cuenta los logros y las inversiones del pasado, así como los acuerdos en la medida en que proceda.

6) Reconocer la necesidad de reforzar y reestructurar la gobernanza pública de los programas de GNSS europeos apoyándose en la responsabilidad política y el liderazgo de la Comisión, sobre la base de propuestas formuladas por esta.

7) Reconocer la necesidad de aportar confianza en los servicios y aplicaciones a los inversores de los mercados descendentes mediante un firme compromiso de concluir Galileo a tiempo, sobre la base del acceso equitativo y no discriminatorio a sus servicios.

9. Financiación de la opción recomendada

Los costes actuales, basados en las presentes negociaciones del contrato de concesión hasta finales del 2006, de la opción de continuar con el Consorcio fusionado revelan la necesidad de que la Unión Europea compre más satélites antes de poner en marcha la APP, movilice aproximadamente 2 400 millones de euros para el período de financiación 2007-2013, asegure los riesgos de mercado mediante pagos por disponibilidad para el periodo que concluye en 2030 de 10 000 millones de euros aproximadamente y acepte nuevas responsabilidades en relación con los riesgos de diseño y resolución del contrato, así como con la responsabilidad civil. Dependiendo de los flujos de ingresos reales, el sector público recuperaría alrededor de 8 000 millones de euros en una hipótesis de ingresos básicos. Estas consideraciones ponen en entredicho las ventajas de la idea de establecer la APP cuanto antes.

Para financiar la opción recomendada de contratación pública de la primera constelación con anterioridad a la APP, la Unión Europea y sus Estados miembros tendrían que movilizar un total de 3 400 millones de euros para el periodo 2007-2013, mientras que el compromiso presupuestario en el conjunto del periodo se reduciría a unos 9 000 millones de euros. Las ventajas de esta opción serían el calendario más ventajoso, la mejor relación calidad/precio, el desarrollo mucho más claro de las condiciones favorables para la posterior fase de la APP y una reducción sustancial de los créditos de compromiso globales presupuestados.

Las actuales disposiciones de las perspectivas financieras no resultan suficientes para ninguna de las opciones presentadas. Además, todas ellas precisan de un reglamento de la UE sobre el programa que vaya mucho más allá de 2013.

Es evidente que la decisión política de remodelar la APP sugerida exigiría una acuerdo sobre la financiación previo a la decisión sobre la implantación. En los próximos meses, la Comisión llevará a cabo un análisis de los detalles de la implantación en relación con la opción preferida y en paralelo con la búsqueda de financiación adicional. No obstante, la Comisión considera importante avanzar en la adopción del reglamento de la UE sobre el programa actualmente propuesto para poder seguir adelante con la estabilización del programa EGNOS y proseguir, con ayuda de la AEE, los preparativos de la opción preferida.

Para encontrar los recursos financieros adicionales necesarios, la Comisión contempla en este momento la exploración de las siguientes posibilidades:

· Examen de las posibilidades de financiación mediante un incremento específico del límite de la rúbrica 1A del marco financiero que respete el límite máximo de los recursos propios y las disposiciones contenidas en el Acuerdo Interinstitucional de 17 de mayo del 2006 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera [15]. Este procedimiento afecta a ambos integrantes de la autoridad presupuestaria.

· Movilización de recursos adicionales de los Estados miembros fuera del marco financiero plurianual.

La Comisión explorará estas posibilidades o su combinación conjuntamente con la autoridad presupuestaria.

La Comisión invita al Consejo y el Parlamento Europeo a:

· garantizar, como primera medida, el progreso de los proyectos EGNOS y Galileo a fin de avanzar rápidamente en la adopción del reglamento de la UE sobre el programa actualmente propuesto;

· examinar las posibilidades de financiación adicional;

· debatir y concertar, sobre la base de una propuesta que la Comisión presentará para septiembre del 2007, la manera de proceder en relación con el déficit de financiación, incluyendo, si resulta necesario, un mecanismo de financiación que cubra la totalidad del periodo hasta 2030.

ANEXO: Modelización financiera de las opciones

A fin de apreciar las consecuencias financieras de las opciones seleccionadas, la modelización financiera se basa en los supuestos iniciales y la extrapolación de datos cruciales, por lo cual es preciso tener presente que sus resultados son aproximados y de interés principalmente a efectos comparativos. Los resultados definitivos dependerán de las condiciones de los contratos respectivos.

Opción | Número total de satélites mediante contratación pública | Apoyo del sector público2 | Compromiso total de los presupuestos del sector público requerido62007-2030 Nominal | Inicio del pleno funcionamiento7 |

| | Presupuesto del sector público requerido en las perspectivas 2007-20133(para satélites e infraestructura mediante contratación pública) Nominal | Pagos por disponibilidad (respaldo del sector público) para la APP (hasta 2030) | | |

| | | Parte fija4: - coste de explotación - mantenimiento - interés de la deuda por renovación Nominal | Parte variable (dependiente del número de satélites y de la infraestructura adquiridos por el sector privado)5: - principal de la deuda - interés de la deuda - rentabilidad de los recursos propios Nominal | | |

Seguir con el sistema actual, añadiendo medidas de mitigación1 | 4+4 | 2,4 | 5,3 | 3 - 4 | 11 - 12 | Mediados de 2014 |

Construir una capacidad operativa inicial (IOC), seguida de una APP | 18 | 3,0 | 5,3 | 2 - 3 | 10 - 11 | Finales de 2013 |

Construir la primera constelación completa (FOC), seguida de una APP | 30 | 3,4 | 5,3 | 0,5 - 1 | 9 - 10 | Finales de 2012 |

Todas las cifras son indicativas y se expresan en miles de millones de euros. Más detalles en el Documento de los Servicios de la Comisión.

1 Según el análisis del programa más reciente llevado a cabo por la Agencia Espacial Europea, los retrasos acumulados exigen actividades de mitigación de riesgos y la construcción de cuatro satélites adicionales para garantizar la continuidad de las líneas de producción industrial entre la fase de validación en órbita y las primeras actividades de la fase de despliegue. Además, implica asimismo la necesidad de proteger la fase de validación en órbita contra posibles fallos de lanzamiento, riesgo inicialmente cubierto por los primeros satélites de la fase de despliegue.

2 En el modelo de APP para Galileo, el sector público aporta subvenciones para el despliegue de la infraestructura y pagos por disponibilidad para respaldar la explotación del sistema. El sector privado aporta fondos propios y endeudamiento.

3 Las cifras incluyen la parte de los costes de contratación de Galileo correspondiente al sector público, los costes de explotación de EGNOS y los sobrecostes de la IOV. Las estimaciones se basan en los datos sobre costes de la AEE validados por los contratos actuales y la base de datos de contratación de la AEE y cotejados con todas las ofertas presentadas durante toda la fase de negociación del contrato de concesión. El efecto del coste de los recursos financieros públicos no está modelizado en los cálculos financieros. Tales costes se sitúan en torno al 4 %, se aplican a todas las opciones y a efectos de comparación solamente afectan a la diferencia entre 3 400 millones de euros y 2 400 millones de euros (es decir, a mil millones de euros). El resultado es marginal y está cubierto por el compromiso presupuestario público total (véase el punto 6).

4 La parte fija del pago por disponibilidad se refiere al funcionamiento, el mantenimiento y la deuda por renovación. Es la misma para todas las opciones, ya que se refiere al funcionamiento y mantenimiento de toda la constelación y su renovación. Los datos se basan en estimaciones de costes procedentes de los estudios técnicos y económicos efectuados durante la fase de definición por la AEE y la Comisión (GALA, PwC, Comparative System Studies), cotejados con todas las ofertas presentadas durante toda la fase de negociación del contrato de concesión.

5 La parte variable del pago por disponibilidad se refiere al servicio de la deuda (principal de la deuda, intereses, tasas, etc.) y la rentabilidad de los recursos propios inyectados. Depende del importe de la deuda y del capital propio, que está vinculado al tamaño de la contratación que tenga que hacer el sector privado, así como de la organización de capital y deuda acordada.

6 El compromiso presupuestario del sector público se refiere a los costes directos globales para el sector público resultado de sumar los costes de contratación (véase el punto 3) y los pagos por disponibilidad (véanse los puntos 4 y 5). Cubre el riesgo de mercado.

7 La fecha de inicio del funcionamiento pleno del sistema es importante en relación con la llegada al mercado de sus competidores. Cuanto más pueda adelantarse la fecha del funcionamiento completo de todos los servicios y mercados, mayor cuota de mercado se espera que consiga Galileo.

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[1] Resolución del Parlamento Europeo, de 26 de abril de 2007, sobre las negociaciones relativas al contrato de concesión Galileo.

[2] Acuerdo UE-EE.UU. sobre la promoción, suministro y utilización de los sistemas GALILEO y GPS de navegación por satélite y las aplicaciones conexas, junio de 2004.

[3] La mediación del excomisario Karel van Miert propició el logro de un acuerdo entre los 8 miembros del Consorcio fusionado el 5 de diciembre de 2005.

[4] ProDDAGE market analysis report, ESYS Consulting, 2006.

[5] Carta del Consorcio fusionado al Ministro Tiefensee y al Vicepresidente Barrot, 9 de marzo de 2007.

[6] Carta del Consorcio fusionado a la AVG, 24 de abril de 2007.

[7] EGNOS aumenta las señales GPS, y se basa en ellas, mediante una infraestructura en tierra regional que actualmente es solo europea.

[8] Los presupuestos de la UE y la AEE combinados incluyen el contrato de la IOV (1 500 millones de euros), los costes de EGNOS (700 millones de euros) y la investigación de la AEE y la UE a lo largo de esos años.

[9] Véase el análisis de la sección 4.

[10] 4 metros de exactitud horizontal con una disponibilidad del 87 % o 20 metros de exactitud con una disponibilidad del 98 % .

[11] Libro Verde sobre las aplicaciones de la navegación por satélite, COM(2006) 769 de 12.12.2006 y acciones continuadoras previstas.

[12] En el contexto de la reciente propuesta de política espacial europea COM(2007) 212, la Comisión manifestó su opinión de que los programas espaciales civiles como Galileo tienen una capacidad de uso múltiple y pueden tener usuarios militares.

[13] Satélites Giove-A, lanzado en diciembre de 2005, y Giove-B, que se lanzará a finales de 2007 o principios de 2008.

[14] El contrato de validación en órbita (IOV) o desarrollo preparado por la AEE y financiado por la AEE y la CE.

[15] DO C 139 de 14.6.2006.

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