COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO - Proyecto de Informe conjunto sobre el empleo de 2002 {SEC(2002) 1204}

INTRODUCCIÓN

En el título VII del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se establecen los principios y procedimientos para desarrollar una estrategia coordinada de empleo. El artículo 128 establece los elementos concretos que son necesarios anualmente para formular tal estrategia: orientaciones para el empleo, posibles recomendaciones a los Estados miembros e informe conjunto del Consejo y la Comisión al Consejo Europeo, que describe la situación del empleo en la Comunidad y la puesta en práctica de las orientaciones. Cada Estado miembro debe proporcionar al Consejo y a la Comisión un informe anual que recoja las principales medidas adoptadas para aplicar su política laboral, a la luz de las directrices (orientaciones) para el empleo. La estrategia europea de empleo, diseñada de acuerdo con el marco institucional citado, constituye una importante aportación a la agenda política más general de la UE que se definió en la Cumbre de Lisboa y en los ulteriores consejos europeos.

El presente Informe conjunto sobre el empleo ofrece un panorama de la situación del empleo y una valoración política de los avances hechos por los Estados miembros en la aplicación de las directrices para el empleo en 2001 [1], señalando, asimismo, las tareas que aún tienen pendientes.

[1] Decisión del Consejo, de 18 de febrero de 2002, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2002 (2002/178/CE); DOCE L 60/70 de 1.3.2002.

El Informe conjunto contiene un análisis de los avances efectuados en toda la Unión Europea con respecto a los principales objetivos y las principales directrices que se han acordado, así como una breve revisión país por país. El análisis se basa en unos indicadores comunes fundamentales que se resumen en los anexos.

En un documento de apoyo de los Servicios de la Comisión se presenta un análisis más detallado, por Estado miembro, de los últimos cambios en relación con cada directriz [2].

[2] SEC(2002) xxxx.

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

Resumen

1. Contexto político y económico

2. Aplicación de las directrices y las recomendaciones para el empleo de 2002: evaluación del rendimiento y las políticas en la Unión Europea

2.1. El marco general de las políticas: reflejo de los objetivos globales de las directrices de 2002

2.2 Evaluación de los avances en los cuatro pilares de las directrices de 2001

2.2.1. Empleabilidad

2.2.2. Espíritu de empresa

2.2.3. Adaptabilidad

2.2.4. Igualdad de oportunidades

3. Aplicación de las directrices para el empleo y de las recomendaciones de 2002: evaluación de los resultados y las políticas por Estado miembro

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANIA

GRECIA

ESPAÑA

IRLANDA

ITALIA.

LUXEMBURGO

PAÍSES BAJOS

AUSTRIA

PORTUGAL

FINLANDIA

SUECIA

REINO UNIDO

4. Perspectivas

Anexo 1: Sinopsis de los resultados e indicadores clave en 2001

Anexo 2: Sinopsis de los indicadores comunes sobre prevención

y activación en 2000 y 2001

Anexo 3: Indicadores: Fuentes y definiciones

Resumen

Tras cinco años de aplicación, la estrategia europea de empleo (EEE) se encuentra en una fase crucial. Iniciada en 1997 con la lucha contra el desempleo como prioridad, ha ido desplazando su centro de interés para servir de apoyo al compromiso más amplio de la estrategia de Lisboa para lograr más y mejores puestos de trabajo en una sociedad inclusiva. Una de las cuestiones que más centran la atención es la de alcanzar los objetivos de empleo acordados y aumentar la tasa de participación. Este primer periodo ha sido objeto de una evaluación general a escala de la Unión Europea, con resultados alentadores.

El rendimiento de la UE en términos de empleo en 2001 debe verse en el contexto de un deterioro drástico del clima económico, en el que el PIB creció la mitad en comparación con el año 2000, y en el que reinó una seria incertidumbre sobre el futuro. A pesar de estas condiciones menos favorables, el rendimiento en cuanto a empleo (+ 0,6 %) y desempleo (- 0,6 %) siguió mejorando, aunque más lentamente. La evaluación de los cinco años de la EEE apuntaba diversas mejoras en el mercado de trabajo de la UE; no obstante, sigue habiendo importantes puntos débiles por lo que se refiere a los niveles de desempleo, las tasas de participación y de empleo, las diferencias respecto a mujeres y hombres, la calidad del empleo, el crecimiento de la productividad y las disparidades regionales. Estos puntos débiles deben abordarse urgentemente si se quiere que el mercado de trabajo de la UE esté preparado para los desafíos que tiene ante sí.

Los PNA han mejorado globalmente en claridad y coherencia. Sin embargo, se observan claras insuficiencias en cuanto al uso de indicadores que informen sobre el impacto de las medidas en el mercado de trabajo, y también en cuanto a la información presupuestaria, las pruebas de la utilización de los Fondos estructurales en apoyo de la EEE y la participación de las principales partes interesadas.

La respuesta a los objetivos globales ha mejorado con respecto al año anterior, sobre todo en relación con el aumento de la tasa de empleo. Ha habido, en efecto, un avance global alentador hacia los objetivos a escala de la UE de Lisboa y Estocolmo y en lo que respecta a las mujeres; sin embargo, para alcanzar el objetivo global de 2010, los Estados miembros que hasta ahora no han contribuido lo suficiente a la mejora general del empleo deberán esforzarse especialmente. La gran distancia entre la situación actual y el objetivo de una tasa de empleo del 50 % de los trabajadores de más edad es motivo de gran preocupación; asimismo, es esencial prestar una mayor atención al problema del envejecimiento desde la perspectiva del género. La cuestión de la calidad en el trabajo sigue tratándose de manera fragmentaria, con la atención puesta principalmente en aspectos tales como la flexibilidad del trabajo, la salud y la seguridad o la educación y la formación, mientras que no se presta la suficiente atención a otros aspectos como la calidad intrínseca del empleo o la calidad del diálogo social. Se está avanzando en el desarrollo de estrategias de aprendizaje permanente; todos los Estados miembros han puesto las bases para unas estrategias amplias en este ámbito, si bien la plena aplicación de las mismas llevará tiempo. También se observa algún progreso en cuanto a la coherencia de estas estrategias, aunque más lento; en particular, las transiciones dentro de los sistemas de educación y formación y del mercado de trabajo, o entre éste y aquéllos, no se abordan de una manera exhaustiva. Cada vez más Estados miembros están fijando objetivos relativos a la participación en la educación y el nivel de estudios alcanzado; por otro lado, el aumento del gasto en recursos humanos que se observa en la mayoría de los Estados miembros testimonia su mayor compromiso, a pesar de que siguen faltando objetivos nacionales respecto de la inversión. Es muy preocupante la diferencia creciente que existe en el aprovechamiento de las oportunidades de educación y formación entre quienes poseen menos o más capacidades y entre los más jóvenes y los más mayores.

En la mayoría de los Estados miembros, los interlocutores sociales han desempeñado este año un mayor papel en los PNA, aunque, en general, se ha avanzado poco por lo que respecta a su propio proceso de aplicación de la estrategia europea de empleo. El diálogo social a escala europea ha generado varias iniciativas importantes, como la declaración conjunta de los interlocutores sociales europeos al Consejo Europeo de Laeken en la que subrayaban la necesidad de seguir desarrollando el diálogo social autónomo; la presentación prevista de un programa de trabajo plurianual de los interlocutores sociales; y el marco de acción de los interlocutores sociales sobre el desarrollo de las capacidades y las competencias, presentado en la Cumbre de Barcelona. Sin embargo, la contribución de los interlocutores sociales a la estrategia ha de ganar todavía en coherencia y visibilidad.

Los PNA reflejan una mejor combinación de políticas, pues hacen más hincapié en los pilares de la igualdad de oportunidades y del espíritu de empresa que en años anteriores. Las disparidades regionales siguen siendo un serio problema. El uso de indicadores basados en fuentes nacionales es irregular; los puntos débiles se refieren a los grupos desfavorecidos, las transiciones en el empleo, los servicios para el cuidado de los hijos y otras personas dependientes (indicadores de calidad en el trabajo), las escaseces del mercado de trabajo y la movilidad, así como la eficacia de las políticas de activación.

En cuanto al pilar de la empleabilidad, los Estados miembros se han dedicado a consolidar y mejorar la calidad y la cobertura de las medidas. En la mayor parte de ellos se aplican ahora planteamientos preventivos, que se están amoldando mejor a las necesidades personales. Continúan las amplias reformas de los servicios de empleo, con una clara tendencia a un mercado mixto, público y privado, de estos servicios. En general, se ha superado con creces el objetivo de que un 20 % de las personas desempleadas se beneficien de las medidas activas del mercado de trabajo. Hay pruebas de que se está haciendo más hincapié en las capacidades básicas, en especial la alfabetización de adultos. Están a punto de alcanzarse los principales objetivos del aprendizaje electrónico. Se ha puesto también un mayor énfasis en prevenir y combatir las escaseces de mano de obra con una perspectiva a largo plazo. Se están poniendo en práctica políticas de inclusión más integradas, y se está desarrollando una mayor sinergia entre los PNA para el empleo y los PNA para la inclusión social.

Por otro lado, sólo cinco Estados miembros han conseguido hasta el momento aplicar eficazmente el enfoque preventivo, reduciendo sustancialmente las incorporaciones al desempleo de larga duración. Existe también una necesidad generalizada de mejorar la información sobre la eficacia de las medidas de activación. La tasa de abandono de los estudios disminuye muy gradualmente y cabe dudar de que pueda alcanzarse el objetivo común de dividirla por la mitad antes de terminar 2010. Son pocos los Estados miembros que están llevando a cabo reformas de los sistemas fiscales y de prestaciones amplias y favorables al empleo; además, no se ha prestado la suficiente atención a la interacción entre los sistemas fiscales y de prestaciones. En general, no hay estrategias nacionales de envejecimiento activo y no se abordan convenientemente, en concreto, la capacidad de trabajo y los incentivos para que los empleadores contraten o conserven a los trabajadores de más edad. Con respecto a la inclusión social, no se tienen en cuenta, por lo general, las medidas orientadas a la demanda, como la no discriminación, y siguen siendo muy pocos los Estados miembros que fijan objetivos nacionales específicos. El análisis de las medidas políticas pertinentes se resiente del hecho de que la mayoría de los Estados miembros no utilicen los indicadores de empleo comúnmente acordados en este ámbito.

La mayor parte de los PNA han otorgado una mayor importancia a las acciones enmarcadas en el pilar del espíritu de empresa que en años anteriores, aunque el crecimiento del empleo en las pequeñas empresas, en los servicios y en el trabajo autónomo se vio perjudicado en 2001 por la desaceleración económica general. Se ha hecho un especial hincapié en las medidas que facilitan el registro de empresas, fomentan el trabajo por cuenta propia y desarrollan una cultura del espíritu de empresa, sobre todo entre las mujeres. Se han emprendido nuevas iniciativas para crear puestos de trabajo en servicios basados en el conocimiento y en el sector medioambiental. Casi todos los Estados miembros han puesto en marcha o han anunciado nuevas iniciativas para combatir el trabajo no declarado. A pesar de esta evolución positiva, hace falta un apoyo más específico para que el espíritu de empresa sea un motor de crecimiento y de empleo. Sería necesario esforzarse más para fomentar la creación de empresas, concretamente mejorando el acceso a la financiación. Aunque se ha invertido la tendencia al alza en la correspondiente carga impositiva, los impuestos sobre la mano de obra siguen siendo elevados, incluso por lo que respecta a los trabajadores con salarios bajos, y no se ha prestado la suficiente atención al impacto sobre el empleo de las cotizaciones a la seguridad social.

El desarrollo de la dimensión territorial de la EEE ha entrado en su fase de consolidación. Además de los PNA, en cuatro Estados miembros se han puesto en marcha planes regionales de acción. Aunque en algunos Estados miembros los pactos territoriales de empleo continúan siendo importantes, podría hacerse mucho más para desarrollar a nivel local el planteamiento basado en la asociación.

Con respecto al pilar de la empleabilidad, en una serie de Estados miembros se está buscando un planteamiento más equilibrado entre flexibilidad y seguridad en las relaciones laborales. Continúa la tendencia hacia una mayor flexibilidad del tiempo y de la organización del trabajo, y se están adoptando medidas para asegurar la igualdad de trato a los trabajadores acogidos a las distintas modalidades; por otro lado, se informa de la mejora en el ámbito de la salud y la seguridad en el trabajo. Existen iniciativas interesantes en relación con la organización del trabajo que merecen una difusión más amplia. Los interlocutores sociales desempeñan un papel cada vez más importante en el fomento del aprendizaje permanente en el lugar de trabajo, y, sin embargo, sigue habiendo una comparativa falta de visibilidad de su actuación, debida en parte, quizá, a lo poco estructurado de los informes. Se está avanzando hacia la consecución del objetivo consistente en que todos los trabajadores adquieran competencias elementales en TIC para 2003; sin embargo, para poder evaluar los avances de manera más precisa, hace falta más información sobre las medidas aplicadas para fomentar la adquisición de dichas capacidades.

Dentro del pilar de la igualdad de oportunidades se ha avanzado mucho en la consecución de los objetivos relativos a la tasa de empleo femenino, aunque algunos países siguen rezagados y es necesario esforzarse más para que las mujeres permanezcan más tiempo en el mercado de trabajo. La aplicación del enfoque basado en la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en todas las políticas ha progresado, pero continúa inacabada. Aunque se han introducido iniciativas para reducir las diferencias salariales entre mujeres y hombres abordando los factores subyacentes, éstas no terminan de ser las más adecuadas; los interlocutores sociales, por su parte, no se comprometen lo suficiente a este respecto. Sigue abordándose el problema de la segregación por sexos, especialmente en aquellos países con unos niveles altos de segregación, pero es difícil evaluar los resultados a corto plazo. Se han intensificado los esfuerzos para conciliar el trabajo con la vida familiar, pero sigue sin haber suficientes servicios adecuados, de alta calidad y asequibles para el cuidado de los hijos como para poder alcanzar los objetivos fijados por el Consejo Europeo de Barcelona. En muchos Estados miembros se han ampliado las modalidades de permisos, aunque son pocos los que animan a los hombres a ser ellos quienes cojan los permisos parentales.

La evaluación del rendimiento y de las políticas nacionales en relación con el empleo en 2001 confirma los principales resultados correspondientes al periodo 1997-2001 y proporciona una base sólida para diseñar la estrategia europea de empleo de próxima generación. Aunque las reformas estructurales del mercado de trabajo han dado hasta ahora dividendos, persisten puntos débiles importantes. Ante la actual desaceleración económica, los Estados miembros deberían intensificar las reformas estructurales, en especial las de los mercados de trabajo, a fin de favorecer la adaptación tanto de los trabajadores como de las empresas. Existe ya un gran consenso sobre una serie de elementos para una nueva y eficaz EEE: los objetivos de Lisboa como centro de atención; una estrategia estable a medio plazo; un número reducido de directrices, más centradas en los objetivos perseguidos; y una mejor coordinación con otros procesos relevantes, en particular con las orientaciones generales de política económica.

A la vista de los puntos débiles que persisten, las directrices de próxima generación deberían abordan explícitamente las tres prioridades clave: elevar las tasas de empleo y participación, mejorar la calidad y la productividad en el trabajo y promover un mercado de trabajo inclusivo. En todos estos ámbitos hace falta todavía avanzar mucho para alcanzar los objetivos globales de la estrategia de Lisboa.

1. CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO

La EEE, en una fase crucial después de cinco años

Desde su lanzamiento en la Cumbre sobre el empleo de Luxemburgo en 1997, la estrategia europea de empleo (EEE) ha sufrido una serie de cambios para adaptarse a la evolución de la situación política y económica. Tras una revisión a medio plazo de los tres primeros años de aplicación, la EEE se reforzó en el Consejo Europeo de Lisboa (2000) y se integró en una agenda política más amplia con la finalidad de hacer de la Unión Europea la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo, capaz de un crecimiento económico sostenible al tiempo que proporciona más y mejores puestos de trabajo y una mayor cohesión social.

El Consejo Europeo de Lisboa acordó el objetivo de alcanzar en la UE para 2010 una tasa de empleo global lo más cercana posible al 70 % de media, y superior al 60 % en lo que respecta a las mujeres. Además, se definió una estrategia global con el fin de preparar la transición a una economía basada en el conocimiento, modernizar el modelo social europeo y confirmar los pronósticos favorables de crecimiento.

El Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000 introdujo la cuestión de la calidad como el hilo conductor de la agenda de política social, y, en particular, la calidad en el trabajo como un objetivo importante de la EEE. Hizo hincapié en el carácter multidimensional de la calidad, tanto por lo que respecta a las características de los puestos de trabajo como al contexto más amplio del mercado laboral, y declaró la necesidad de fomentar la calidad mediante acciones en todos los pilares.

Confirmando el compromiso de la Unión y de los Estados miembros con el objetivo del pleno empleo, el Consejo Europeo de Estocolmo fijó en 2001 objetivos de empleo intermedios, a saber, una tasa de empleo global del 67 % y una tasa de empleo femenino del 57 % antes de terminar 2005, así como una tasa del 50 % para los trabajadores de más edad (de 55 a 64 años) antes de finalizar 2010. En respuesta a la petición de Estocolmo, la Comisión y el Consejo examinaron conjuntamente las condiciones necesarias para aumentar la tasa de participación en la UE, y presentaron las correspondientes propuestas al Consejo Europeo de Barcelona [3].

[3] «Aumento de la tasa de población activa y fomento de la prolongación de la vida activa», documento del Consejo nº 6707 de 8.3.2002, adoptado sobre la base del COM(2002) 9 final de 24.1.2002.

El Consejo Europeo de Gotemburgo completó el compromiso político con una estrategia de desarrollo sostenible, y añadió la dimensión medioambiental a la estrategia de Lisboa, reconociendo la relación entre medio ambiente, crecimiento económico y empleo.

El Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002 determinó que las políticas activas orientadas al pleno empleo, con más y mejores puestos de trabajo, es uno de los tres ámbitos que requieren un impulso específico. Destacó que el objetivo del pleno empleo en la UE es el núcleo de la estrategia de Lisboa y constituye el objetivo primordial de las políticas económicas y sociales. Por consiguiente, el Consejo Europeo pidió que se reforzara la estrategia de empleo y ofreció orientaciones para el futuro de la EEE; asimismo, acogió favorablemente el plan de acción comunitario sobre las capacidades y la movilidad, que fue seguido de una Resolución del Consejo [4].

[4] 9614/02, 3 de junio de 2002.

El presente Informe conjunto sobre el empleo hace un repaso de los avances efectuados en 2001, un periodo importante puesto que constituye el quinto año de aplicación de la EEE. Los servicios de la Comisión y los Estados miembros han llevado a cabo conjuntamente una evaluación del impacto de la estrategia entre 1997 y 2001 [5], a fin de prepararla para el futuro.

[5] COM(2002) 416 de 17.7.2002.

En 2001, un contexto económico menos favorable puso a prueba la EEE

En claro contraste con el clima positivo de 2000, cuando se registró el crecimiento económico más intenso de los últimos diez años, la primera mitad de 2001 se caracterizó por la incertidumbre económica, seguida de una desaceleración general como consecuencia de los acontecimientos del 11 de septiembre.

Entre 2000 y 2001, el crecimiento del PIB y de la productividad de la mano de obra disminuyó drásticamente del 3,3 % al 1,6 % y del 1,6 % al 0,3 %, respectivamente. Entre el primer y el segundo semestre de 2001, el crecimiento del empleo se ralentizó, pasando del 1,5 % al 1 %. La desaceleración económica, que en un principio se consideró de corta duración, ha terminado por generar un pobre rendimiento. La recuperación económica no ha conseguido coger velocidad, y no se espera que lo haga antes de 2003; en la zona del euro han aumentado los grandes ajustes de plantilla. Las finanzas públicas han seguido mejorando; varios Estados miembros han alcanzado o mantenido situaciones presupuestarias saneadas. Sin embargo, en el actual periodo de débil crecimiento, el marco presupuestario está bajo presión y la credibilidad en tela de juicio: algunos Estados miembros no han conseguido cumplir plenamente los compromisos presupuestarios del pacto de estabilidad y crecimiento. La inflación aumentó del 2,1 % en 2000 al 3,4 % en mayo de 2001, para volver a disminuir al 2 % a finales de ese año; sin embargo, se espera que aumente al 2,2 % en 2002.

La mejora del rendimiento en cuanto a empleo se ralentiza ...

El rendimiento debe evaluarse en ese contexto de deterioro del clima económico. Aunque la tasa de empleo aumentó sólo de forma marginal (del 63,3 % en 2000 al 63,9 % en 2001, sumando 2,06 millones de personas a la tasa de empleo total), todavía está al alcance el objetivo de la UE, si bien será necesario perseverar en esfuerzos específicos para alcanzarlo. La tasa de desempleo total disminuyó un 0,6 % en comparación con el nivel de partida de 2001, pero aumentó ligeramente durante los primeros meses de 2002 (del 7,4 % al 7,6 %). Las tasas de desempleo global, juvenil y de larga duración descendieron en 2001, correspondiendo el mayor descenso a las mujeres.

Desde 1997, las diferencias entre mujeres y hombres en materia de empleo han ido reduciéndose lentamente casi dos puntos porcentuales, hasta llegar a una tasa de empleo femenino del 54,9 %, muy próxima al objetivo de la UE. La tasa de empleo de los trabajadores de más edad aumentó al 38,5 % en 2001 (al 37,7 % en 2002), pero sigue estando muy por debajo del objetivo de la UE para 2010 (50 %).

...en un contexto de cambios estructurales en los mercados de trabajo europeos

En los últimos años, el rendimiento de la UE en cuanto a empleo ha mejorado claramente; desde 1997 se han creado más de diez millones de puestos de trabajo (de los cuales, seis millones han sido ocupados por mujeres) y se ha reducido en cuatro millones el número de personas desempleadas, mientras que la población activa ha seguido creciendo en cinco millones de personas. La evaluación de la estrategia europea de empleo confirma el carácter estructural de estas mejoras, mediante la reducción de los niveles de desempleo estructural, un patrón de crecimiento económico más intensivo en empleo y una reacción más rápida de los mercados de trabajo a los cambios económicos y sociales [6]. La aplicación de las reformas estructurales de los mercados de trabajo preparó el camino a estas mejoras. El buen rendimiento general en los noventa sugiere que la elevación de las tasas de empleo y el descenso de las tasas de desempleo son sostenibles y de carácter estructural. Las mejoras de naturaleza cíclica no explican por sí solas estos resultados positivos. Desde 1997, el declive del desempleo estructural se ha acelerado y ha ido acompañado de una intensa creación de puestos de trabajo. La estrategia europea de empleo creó las condiciones para que estas mejoras fueran sostenibles, merced a su compromiso de aprovechar totalmente la oferta potencial de mano de obra con más y mejores puestos de trabajo. Los interlocutores sociales contribuyeron también en gran medida a la mejora del rendimiento en cuanto a empleo, en particular negociando acuerdos salariales favorables al empleo.

[6] «Balance de cinco años de aplicación de la estrategia europea de empleo», COM(2002) 416 - El empleo en Europa 2002.

Hay que corregir los puntos débiles persistentes

Aunque se han hecho progresos, persisten una serie de puntos débiles estructurales que son fundamentales:

- El desempleo y el desempleo de larga duración, obstinadamente elevados, deben seguir reduciéndose en pos de un mercado de trabajo inclusivo; la capacidad integradora de los mercados de trabajo debe seguir desarrollándose, pues, a pesar de que se ha avanzado, la situación de las personas desfavorecidas sigue siendo frágil en lo que respecta al empleo. Son necesarias políticas mejor diseñadas, planteamientos amplios que abarquen tanto a la oferta como a la demanda, así como una unión más estrecha con las políticas más amplias centradas en la inclusión social.

- Será necesario un compromiso continuado para alcanzar los objetivos de la UE relativos a las tasas de empleo, en particular por lo que se refiere a los trabajadores de más edad. El informe conjunto [7] sobre el aumento de la tasa de participación hacía una estimación de los incrementos necesarios en materia de empleo entre 2002 y 2010, situándolos en 15,4 millones, de los que 9,6 corresponderían a las mujeres y 7,4 a los trabajadores de más edad.

[7] «Aumento de la tasa de población activa y fomento de la prolongación de la vida activa», documento del Consejo nº 6707 de 8.3.2002, adoptado sobre la base del COM(2002) 9 final de 24.1.2002.

- Las diferencias de productividad entre los EE.UU. y la UE siguen ampliándose, pero son mucho más pronunciadas en la productividad laboral por persona asalariada que en la productividad laboral por hora trabajada, para la que se pronostica incluso un ligero descenso [8]. Tal como se expone en la Comunicación de la Comisión «Productividad: la clave para la competitividad de las economías y empresas europeas» [9], el crecimiento de la productividad depende de la calidad del capital físico, de la mejora de las capacidades de la mano de obra, de los avances tecnológicos y de la nueva forma de organizar todos estos factores. El vínculo positivo existente entre la calidad del puesto de trabajo y la productividad debería aprovecharse para reducir esas diferencias, pero la calidad del empleo no recibe aún la suficiente atención. Sólo pueden identificarse claramente avances en lo que se refiere a la participación en acciones de formación y a las diferencias en cuanto a empleo entre hombres y mujeres, mientras que en otros ámbitos todavía queda mucho por hacer.

[8] La productividad de la mano de obra (PIB en EPA por persona asalariada) de los EE.UU. fue de 116,1 en 1997 (EU-15 = 100), y aumentó a 117,5 en 2000 (previsión 2001: 117,7); las cifras correspondientes a la productividad de la mano de obra en EPA fue de 102,6 en 1997, y de 103,2 en 2000 (previsión 2001: 103,0).

[9] COM(2002) 262 final.

- Las diferencias regionales, en cuanto a empleo y desempleo, siguen siendo un problema en varios Estados miembros.

Es esencial que en el próximo periodo se impulsen vigorosamente reformas para corregir estos puntos débiles, de modo que el mercado de trabajo de la UE pueda enfrentarse a los desafíos a medio plazo que tiene ante sí, relacionados con las tendencias demográficas, las escaseces de mano de obra emergentes, las reestructuraciones económicas y sociales en curso, la globalización y la ampliación.

Gráfico 1: Resumen del rendimiento en cuanto a empleo y desempleo en la Unión Europea, 1997 y 2001.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En la sección 3 figura el gráfico en diamante correspondiente a cada Estado miembro.

1.

2. APLICACIÓN DE LAS DIRECTRICES Y LAS RECOMENDACIONES PARA EL EMPLEO DE 2002: EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO Y LAS POLÍTICAS EN LA UNIÓN EUROPEA

Teniendo en cuenta el tiempo necesario para llevar a cabo los cambios sustanciales introducidos en las directrices para el empleo de 2001 a raíz de la revisión intermedia y del Consejo Europeo de Lisboa, así como el hecho de que hubiera de revisarse la estrategia en 2003 sobre la base de la evaluación de la experiencia de los cinco primeros años, se decidió conservar la mayor estabilidad posible en las directrices para el empleo de 2002. Sólo se introdujeron dos nuevos elementos: la adaptación de los objetivos referentes a las tasas de empleo, a fin de amoldarlos a los objetivos establecidos en el Consejo Europeo de Estocolmo; y la introducción de un nuevo objetivo general relativo a la calidad del puesto de trabajo, tras el intenso debate político a nivel europeo acerca de las diversas dimensiones de la calidad en el trabajo, que culminó con la adopción de una lista de indicadores en el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001.

Los PNA de 2002

Los planes nacionales de acción para el empleo (PNA) de 2002 continúan la tendencia a la mejora; en efecto, presentan las políticas de empleo de los Estados miembros de forma más clara y comprensible, y se ocupan de manera más equilibrada de la combinación de políticas en los cuatro pilares de la estrategia europea de empleo. La mayoría de los Estados miembros siguen siendo reticentes a aceptar la invitación de las directrices y fijar objetivos nacionales. Aunque los Estados miembros han adoptado muchas medidas concernientes al empleo, por lo general no evalúan sus efectos. Por otro lado, el aspecto presupuestario de las políticas (en especial las contribuciones de los Fondos estructurales) debe hacerse más transparente; si bien la información suministrada es, en general, mejor, todavía resulta difícil saber en qué medida los Estados miembros han utilizado los Fondos estructurales en apoyo de sus actividades en los cuatro pilares. Esta dificultad no se refiere únicamente a los aspectos cuantitativos, sino también al hecho de saber si los Fondos estructurales se han empleado estratégicamente para aportar un valor añadido (por ejemplo, para explorar nuevas políticas activas del mercado de trabajo, más allá de las políticas y los procedimientos nacionales tradicionales). En la revisión del Reglamento en 1999, se otorgó a los Fondos estructurales el nuevo papel de servir de ayuda para la consecución de los objetivos de la EEE, un nuevo papel que debe aún potenciarse mucho más. Por lo que se refiere al proceso, aunque los interlocutores sociales participan cada vez más en la preparación de los PNA, su función en la aplicación y el seguimiento de los mismos no es, a menudo, lo bastante visible. No ha mejorado la integración de otras posibles partes interesadas, como son las entidades regionales o locales o las representantes de la sociedad civil.

En consonancia con la estrategia de Lisboa, las cuestiones relacionadas con la sociedad basada en el conocimiento se han convertido en un elemento central en todos los pilares. Además de los importantes esfuerzos realizados en el contexto del pilar de la empleabilidad, en los PNA de 2002 se evidencia una mayor atención a las TIC dentro del pilar del espíritu de empresa.

Respuestas alentadoras, aunque desiguales, a las Recomendaciones

El cuadro que figura a continuación muestra que la respuesta dada a las Recomendaciones de 2002 varía de unos países a otros.

Casi todos los Estados miembros han introducido o anunciado iniciativas políticas en respuesta a las Recomendaciones, por lo que respecta a la prevención y la activación, la oferta de mano de obra, el aprendizaje permanente, la carga impositiva sobre la mano de obra, los desequilibrios regionales y la combinación de políticas.

En general, las recomendaciones relativas a los trabajadores de más edad y los migrantes no han suscitado los suficientes cambios en las políticas.

La reacción a las recomendaciones sobre igualdad de oportunidades difieren mucho entre unos Estados miembros y otros. En la mayoría de los casos se han adoptado decisiones políticas que todavía no se han llevado a la práctica. En Alemania, Austria y Finlandia (sobre las diferencias salariales); Grecia, España e Italia (sobre la integración de la igualdad de oportunidades); Luxemburgo y Portugal (sobre la segregación por sexos), no se han introducido más que, si acaso, cambios marginales.

También la respuesta a las recomendaciones concernientes a los interlocutores sociales es, en general, débil. Grecia y Portugal, en particular, deben introducir y aplicar cambios en sus políticas, mientras que Austria, España e Italia deberían retomar la colaboración con los interlocutores sociales.

Cuadro 1: Respuesta a las Recomendaciones de 2002, por Estado miembro y por asunto

>SITIO PARA UN CUADRO>

en blanco = ninguna recomendación; + = cambio significativo en la política; +/- = cambio en la política con impacto aún por demostrar; - = cambio nulo o marginal en la política.

2.1. El marco general de las políticas: reflejo de los objetivos globales de las directrices de 2002

Los objetivos globales expuestos en las directrices de 2002 establecen el marco general de las políticas para la aplicación de la estrategia europea de empleo, reflejando el deseo de la Cumbre de Lisboa de alcanzar el pleno empleo en una sociedad basada en el conocimiento.

Los objetivos de Lisboa y Estocolmo están cada vez más cerca

Conforme al objetivo global A, los Estados miembros deben mejorar las oportunidades de empleo y ofrecer incentivos adecuados para el trabajo a fin de elevar las tasas de empleo en consonancia con los objetivos de Lisboa y Estocolmo. Los PNA demuestran que, a pesar de la desaceleración económica, el avance prosigue. Las situaciones relativas de los Estados miembros siguen siendo diversas, pero la tasa global de la UE está sólo a poco más de tres puntos porcentuales del objetivo del 67 % para 2005, y la tasa de empleo femenino a sólo dos puntos porcentuales del objetivo del 57 % para ese mismo año. La tasa correspondiente a los trabajadores de más edad ha aumentado desde 2000 cerca de un punto porcentual, pero sigue estando a más de once puntos porcentuales del objetivo del 50 % para 2010.

Hechos sobre las tasas de empleo (véase el cuadro 2)

* Entre 2000 y 2001, la tasa de empleo global de la UE aumentó al 63,9 % (+ 0,6 puntos porcentuales); al 54,9 % (+ 0,9 puntos porcentuales) por lo que respecta a las mujeres y al 38,5% (+ 0,8 puntos porcentuales) por lo que respecta a los trabajadores de más edad.

* Entre los distintos Estados miembros existen grandes diferencias en cuanto a los niveles alcanzados y al ritmo de mejora. Los países con mejores resultados, con tasas de empleo por encima del 70 %, son, como el año anterior: Dinamarca, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido. Las tasas más bajas vuelven a ser las de Grecia, Italia y España.

* En 2001, las tasas de empleo aumentaron en todos los grupos de edad: 0,4 puntos porcentuales en el grupo de 15 a 24 años y 0,5 puntos porcentuales en el grupo de 25 a 54 años.

* Mientras que las diferencias entre Estados miembros van reduciéndose en el grupo de edad central, las diferencias correspondientes a los jóvenes y a los trabajadores de más edad persisten o incluso aumentan. Las bajas tasas de empleo juvenil reflejan también un incremento en la proporción de jóvenes que prosiguen sus estudios.

Con base en la situación actual, el objetivo de Lisboa de una tasa de empleo global del 70 % sólo estará al alcance si se mantienen hasta 2010, o incluso se intensifican, las recientes mejoras estructurales operadas en los mercados de trabajo, junto con el aumento de la participación femenina. Hará falta que, antes de que finalice la década, mejore significativamente el rendimiento en cuanto a empleo de los Estados miembros cuya contribución ha sido relativamente reducida, en particular en Grecia e Italia, por lo que se refiere a los países con bajos niveles de empleo; en Bélgica y Francia, en lo que respecta a los países situados en el grupo intermedio; y en Austria y Alemania, que están por encima de la media pero por debajo del objetivo del 70 %.

Cuadro 2: Tasas de empleo

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa (QLFD).

Las diferencias en las tasas de empleo dentro de los Estados miembros van poco a poco disminuyendo. Sin embargo, persisten diferencias importantes entre las mujeres y los hombres, a pesar de que las tasas de empleo femenino aumentan a un ritmo mayor que la tasa global. Si se observan los cambios a lo largo del tiempo (1997-2001), las principales fuentes de crecimiento difieren, pero las mujeres son las que más han contribuido al crecimiento global. El ritmo de crecimiento del empleo femenino ha superado el ritmo de crecimiento global en todos los Estados miembros. No obstante, la tasa de empleo de las mujeres de más edad es especialmente preocupante (28,9 %, 9,6 puntos porcentuales por debajo de la tasa global del grupo de edad).

Parece ser que los Estados miembros están adoptando un planteamiento más estratégico para elevar las tasas de empleo, identificando yacimientos de mano de obra para, a continuación, dirigir las acciones a los grupos con mayor potencial. El carácter prioritario que se está dando a esta cuestión se refleja en nuevos acuerdos institucionales (por ejemplo, la «Equal Studies Unit» de la «Equality Authority» en Irlanda, un «Grupo operativo sobre los trabajadores de más edad» en los Países Bajos, o la «Cellule de consolidation de l'emploi» en Bélgica). Sólo unos pocos Estados miembros están efectuando reformas de los sistemas fiscales y de prestaciones amplias y favorables al empleo.

Los PNA demuestran que todos los Estados miembros consideran a los trabajadores de más edad la fuente más importante de mano de obra potencial, y se están haciendo esfuerzos o bien para desalentar el abandono temprano del mercado de trabajo, o bien para incentivar la permanencia en él, y, en ocasiones, para crear el marco que facilite un abandono gradual de la vida laboral combinando ambos enfoques. Sin embargo, no se han puesto en práctica políticas que hagan frente a la tasa de empleo especialmente baja de las mujeres pertenecientes a este grupo de edad crítico, y aún hay que incorporar la dimensión del género en las políticas de envejecimiento activo. Por lo que se refiere a los trabajadores de más edad en su conjunto, la combinación de una baja tasa de empleo con un crecimiento moderado de la misma, ligeramente por encima del ritmo de crecimiento global, pone muy en duda la capacidad de la UE para alcanzar el objetivo fijado.

Cuadro 3: Objetivos relativos a la tasa de empleo en los PNA de 2002

>SITIO PARA UN CUADRO>

La calidad en el trabajo no recibe aún la prioridad adecuada

El objetivo global B pretende asegurar que las políticas de los Estados miembros operen una mejora de la calidad en el trabajo. En general, aunque se han mejorado algunos aspectos importantes, se tiende a tratar este asunto de una manera fragmentaria, que no refleja el carácter pluridimensional del concepto establecido en la Comunicación de la Comisión Europea de junio de 2000 [10]. Las diez dimensiones de la calidad en el trabajo definidas por la Comisión y utilizadas por el Consejo como base para la definición de los indicadores apropiados se abordan de manera irregular en las políticas de los Estados miembros. La respuesta a este nuevo objetivo se centra sobre todo en los méritos relativos de las diferentes relaciones contractuales, en particular en lo que atañe al equilibrio entre flexibilidad y seguridad. Mientras que la salud y la seguridad, la educación y la formación y la conciliación del trabajo con la vida familiar se abordan, en general, correctamente, otras dimensiones, como la de la calidad intrínseca de los puestos de trabajo o la calidad del diálogo social, no han sido todavía integradas en un planteamiento global de la calidad en el trabajo.

[10] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Políticas sociales y de empleo - Un marco para invertir en la calidad, COM(2001) 313 final. Consejo Europeo (2001), «Indicadores de la calidad en el trabajo», Informe del Comité de empleo al Consejo, 14263/01.

Por lo que se refiere al rendimiento, sólo se observan tendencias inequívocamente positivas en unos pocos ámbitos (aumento de la participación en educación y formación y reducción de las diferencias entre mujeres y hombres en cuanto al empleo). En otros hay pruebas de estabilidad o estancamiento, consecuencia, en parte, de unas circunstancias distintas, como es el bajo incremento de la productividad de la mano de obra debido a la recesión cíclica de 2001. Los datos no permiten aún hacer una valoración exhaustiva y en profundidad de la evolución en el tiempo, en particular porque, para algunos de los indicadores, no existen series temporales.

Cuadro 4: Hechos principales sobre la calidad en el trabajo

Calidad en el trabajo: dimensiones e indicadores // Hechos principales (basados en los datos más recientes disponibles)

Calidad intrínseca del empleo

Indicadores: transiciones entre «carencia de empleo» y empleo y dentro del empleo. // La transición de contratos de duración determinada a contratos fijos no es automática: sólo un 34 % de las personas con contratos de duración determinada en 1997 tenían un contrato fijo en 1998, y un 24 % se quedaron en paro, mientras que el 92 % de quienes tenían un contrato fijo lo mantuvieron. Sólo el 11 % de las personas en paro en 1997 encontraron trabajo en 1998 con un contrato de duración determinada o a tiempo parcial. A diferencia del desempleo, un trabajo de duración determinada reduce tras dos años en cerca de 2/3 la probabilidad de inactividad y paro, y aumenta en un factor superior a 3 la probabilidad de cambiar a un puesto de alta calidad en el plazo de dos años.

Capacidades, aprendizaje permanente y desarrollo de la carrera profesional

Indicador: % de población adulta que participa en actividades de educación y formación. // Incremento significativo en la tasa de participación del grupo de 25 a 64 años (del 5,8 % en 1997 al 8,4 % en 2001). Mayor en las mujeres (9 %) que en los hombres (8 %) y muy bajo en el grupo de edad de 55 a 64 años (3 %) y en las personas con bajo nivel educativo o con pocas capacidades (2 %). Mejores resultados en 2001: Reino Unido, Suecia, Finlandia, Dinamarca y Países Bajos.

Igualdad entre hombres y mujeres

Indicadores: relación de la retribución bruta por hora de las mujeres con respecto a la de los hombres; diferencias de las tasas de empleo y desempleo masculino y femenino. // Las diferencias salariales siguen siendo grandes: 16,2 puntos porcentuales en 1998 (23,7 puntos porcentuales en el sector privado). Mayores diferencias: Reino Unido, Austria, Países Bajos, Alemania e Irlanda.

Elevadas diferencias en cuanto a empleo (18 puntos porcentuales en 2001), sobre todo en Grecia, España, Italia, Luxemburgo e Irlanda.

Diferencias en cuanto a desempleo: 2,3 puntos porcentuales en 2001, con mucha variedad entre países (mayores diferencias: Grecia, España, Italia y Francia).

Salud y seguridad en el trabajo

Indicador: número de accidentes de trabajo por cada 100 000 personas con empleo. // Incidencia elevada: en 2001 hubo en el conjunto de la UE 4,87 millones de accidentes que generaron más de tres días de ausencia laboral. En algunos Estados miembros ha aumentado en los últimos años (Suecia, Dinamarca, Reino Unido, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Portugal y España).

Flexibilidad y seguridad

Indicador: % de personas que trabajan a tiempo parcial o con contratos de duración determinada. // Empleo a tiempo parcial: 17,9 % en 2001 como media de la UE, del que en torno a un 80 % es voluntario. Niveles más altos: Países Bajos, Reino Unido y Dinamarca. Niveles más bajos: Grecia, Italia y España. Existen diferencias significativas entre mujeres y hombres (un tercio de mujeres frente a un 6 % de hombres).

Un 13,4 % de los contratos en 2001 eran de duración determinada. Niveles más altos: España y Portugal.

Inclusión y acceso al mercado laboral

Indicador: transiciones entre empleo, desempleo e inactividad. // Rendimiento relativamente pobre en cuanto a transiciones del desempleo al empleo: sólo un 30 % de las personas desempleadas en 1997 encontraron trabajo en 1998. Los mejores resultados corresponden a Dinamarca, Grecia, España, Portugal, Austria y el Reino Unido.

Organización del trabajo y equilibrio entre trabajo y familia

Indicador: tasas de empleo con o sin hijos de 0 a 6 años. // La maternidad tiene un efecto negativo sobre las tasas de empleo femenino. La paternidad tiene un efecto positivo sobre las tasas de empleo masculino. En 2001, la tasa de empleo media de las mujeres con un hijo de 0 a 6 años estaba 12,4 puntos porcentuales por debajo de las que no tenían hijos. La cifra correspondiente para los hombres era de 9,5 puntos porcentuales más con hijos que sin hijos.

Diálogo social y participación de los trabajadores

Indicadores: número de días perdidos y % de personas cubiertas por convenios colectivos. // Cobertura por convenios colectivos: la mayor (más del 90 %) correspondió en 2000 a Austria, Bélgica, Francia y Finlandia, y la menor al Reino Unido. Los niveles más altos en días perdidos por huelgas correspondieron en 2000 a España, Francia, Dinamarca y Finlandia, y los más bajos a Austria, los Países Bajos, Luxemburgo, Suecia y Alemania.

Diversidad y no discriminación

Indicadores: tasa de empleo de las personas de 55 a 64 años. // Tasa de empleo de las personas de 55 a 64 años: 38,5 % en 2001. Niveles más bajos: Bélgica, Luxemburgo, Italia, Austria y Francia. Niveles más altos: Dinamarca, Portugal, Reino Unido y Suecia.

Rendimiento general del trabajo

Indicador: crecimiento de la productividad laboral. // Descenso del crecimiento medio de la productividad laboral por hora trabajada: del 1,6 % en 2000 al 0,3 % en 2001. Fue negativo en Bélgica, Finlandia y Francia.

Estrategias de aprendizaje permanente mejor diseñadas

Ha habido avances alentadores en los ámbitos de la educación y el aprendizaje permanente, que se incluyen en el objetivo global C. Desde 1997, el porcentaje de población adulta que participa en la educación y la formación ha ido progresivamente aumentando, y todos los Estados miembros están diseñando sus sistemas de educación y formación de una manera más integrada para que abarque todo el ciclo de la vida. El aprendizaje permanente no se considera únicamente una forma de mejorar la empleabilidad del trabajador y la adaptabilidad de la mano de obra, sino también un instrumento político para aumentar tanto el suministro de mano de obra como la participación de los grupos infrarrepresentados en el mercado de trabajo, así como para combatir la exclusión social. Sin embargo, el aprendizaje permanente está lejos de ser una realidad para todos, y hay indicios de que están aumentando las diferencias en cuanto al aprovechamiento de las oportunidades de aprendizaje entre quienes tienen una menor formación y quienes poseen unos niveles de educación más elevados, así como entre las personas más jóvenes y las de edad más avanzada. Así pues, han de buscarse intensamente medidas que amplíen el acceso y aumenten los niveles de participación, prestando una atención especial a los adultos menos inclinados a aprender o con menos oportunidades de hacerlo.

Las recomendaciones dirigidas los dos últimos años a la mayoría de los Estados miembros acerca del diseño de estrategias de aprendizaje permanente han resultado en una mejora del rendimiento general, siendo algunos de los Estados miembros que antes tenían las estrategias globales menos desarrolladas los que han avanzado de manera más evidente (véase el cuadro 5). Si la evaluación del pasado año establecía que la mitad de los Estados miembros tenían ya estrategias amplias y coherentes, este año puede decirse que todos han sentado las bases de unas estrategias de contenido amplio que abarcan todo el espectro del aprendizaje, desde la educación obligatoria a la formación en el lugar de trabajo, y en las que se contempla el avance hacia un mejor reconocimiento y validación del aprendizaje no formal. También se observa un progreso in crescendo en relación con la coherencia de las estrategias de aprendizaje permanente, aunque el ritmo es más lento debido a la necesidad de aplicar reformas de mayor alcance en los sistemas y las prácticas. En muchos Estados miembros están surgiendo acuerdos institucionales para mejorar la cooperación entre los distintos ministerios afectados, pero todavía no se aborda de manera exhaustiva la cuestión de cuál es el mejor modo de facilitar las transiciones dentro de los sistemas de educación y formación y del mercado de trabajo, y entre éste y aquéllos. También debe seguir mejorándose la calidad de la oferta de mano de obra y su adecuación al mercado de trabajo.

A pesar de que los Estados miembros han seguido sin establecer objetivos relativos a la inversión en capital humano, el gasto público en recursos humanos ha aumentado de forma generalizada, y cada vez se evidencia más la responsabilidad compartida para la financiación, como demuestra el aumento del gasto de las empresas en formación continua. Sin embargo, el aumento de los niveles globales de inversión pública y privada debe combinarse con una redistribución de los recursos por todo el espectro de aprendizaje, y con el desarrollo de los incentivos fiscales y de otro tipo en favor de éste. Por otro lado, la inversión en educación y formación debe ir acompañada de una evaluación de la eficacia de los sistemas educativos y los programas de formación y, si es necesario, de medidas para mejorarla.

El ritmo al que se producen los cambios en la actualidad, y al que lo harán en el futuro, va a exigir más acciones de los gobiernos, las empresas, los individuos, los interlocutores sociales y la Comisión para aumentar tanto en calidad como en cantidad la inversión en recursos humanos, así como para operar un cambio cultural que promueva la inversión continua en las personas a lo largo de toda su vida.

Cuadro 5: Situación de los Estados miembros en cuanto al diseño de estrategias de aprendizaje permanente

>SITIO PARA UN CUADRO>

Notas:

A Adecuado. Significa que tanto en la estrategia del Estado miembro como en sus acciones concretas se otorga la prioridad apropiada a un criterio en particular.

P Parcial. Indica que tanto en la estrategia como en las acciones se presta una cierta atención al criterio, o que sólo se le otorga una prioridad apropiada en aquella o en éstas.

I Insuficiente. Se refiere a que el criterio no está contemplado ni en la estrategia ni en las acciones, o a que sólo se le presta una cierta atención en aquélla o en éstas.

Las letras en negrita de las casillas grises indican cambios con respecto al año anterior.

+ indica mejoras con respecto al año anterior.

Un papel más importante para los interlocutores sociales tanto a nivel nacional como europeo

El objetivo global D destaca la importancia de establecer una asociación de amplio alcance con los interlocutores sociales. Los PNA de 2002 ponen de manifiesto que, en la mayoría de los Estados miembros, los interlocutores sociales participan más intensamente en su diseño. El mayor grado de colaboración se sigue dando en Irlanda, Bélgica, Luxemburgo, Portugal y Finlandia, y, en menor medida, en los Países Bajos, Grecia y Alemania. En otros Estados miembros, como Dinamarca y Suecia, los propios interlocutores sociales siguen desempeñando un papel importante en la aplicación de las directrices especialmente a ellos dirigidas. Es cierto que ha habido tensiones entre los gobiernos y, concretamente, los sindicatos, en Italia, Austria y España, tensiones que han creado un clima menos favorable para la cooperación en el proceso de los PNA; pero, a pesar de eso, se ha llegado a acuerdos bilaterales o trilaterales que tratan una serie de cuestiones importantes contempladas en las directrices. En España, sin embargo, las relaciones han vuelto a mejorar recientemente. La contribución de los interlocutores sociales se ha referido principalmente a la calidad en el trabajo, al aprendizaje permanente, a una mayor participación de los trabajadores de más edad en el mercado de trabajo y al fomento de la igualdad de oportunidades, si bien este último aspecto ha de recibir una mayor prioridad en las políticas y ha de ser objeto de acciones concretas más intensas.

El diálogo social reavivado a nivel europeo ha dado lugar a varias iniciativas que han ayudado a impulsar la estrategia europea de empleo en una serie de ámbitos. Por ejemplo: el informe sobre el futuro de las relaciones laborales en Europa; una declaración conjunta de los interlocutores sociales europeos al Consejo Europeo de Laeken en la que subrayaban la necesidad de desarrollar aún más el diálogo social autónomo; la presentación, prevista para el otoño de 2002, de un programa de trabajo plurianual elaborado por los interlocutores sociales; el marco de acción de los interlocutores sociales relativo a las capacidades y las competencias y presentado en la Cumbre de Barcelona; y un acuerdo sobre el teletrabajo firmado por los interlocutores sociales europeos.

La combinación de políticas está más equilibrada, pero las disparidades regionales siguen planteando un problema serio

El objetivo global E insta a los Estados miembros a respetar el carácter integrado y el valor equitativo de las directrices en los cuatro pilares y a prestar una atención adecuada a los aspectos regionales. En comparación con años anteriores, se ha hecho más hincapié en los pilares de la igualdad de oportunidades y el espíritu de empresa, restableciendo en cierto modo el equilibrio, si bien el centro principal de atención sigue siendo el pilar de la empleabilidad. La cobertura que se ha dado al pilar de la adaptabilidad no refleja en su justa medida los esfuerzos realizados por los interlocutores sociales. El reequilibrado de la combinación de políticas es particularmente evidente en España, Austria, Luxemburgo e Irlanda.

Bélgica, Alemania, España, Italia y Finlandia son los países más gravemente afectados por las disparidades regionales. En general, éstas son más acentuadas en relación con el desempleo (medidas por el coeficiente de variación [11]) que con el empleo. La situación del desempleo empeoró en más Estados miembros (Alemania, Grecia, Italia, Países Bajos, Austria y Reino Unido) que la del empleo (Alemania, Austria y Finlandia). Alemania y Austria son los únicos Estados miembros en los que las disparidades crecen en relación tanto con el empleo como con el desempleo (si bien en Austria a un nivel muy bajo). La prioridad que se da a este asunto varía mucho de un país a otro, aunque todos han seguido prestando una atención cada vez mayor a los aspectos territoriales de las políticas de empleo y a la necesidad de diseñar políticas e instrumentos de modo que sea posible la adaptación flexible a las necesidades específicas a nivel regional y también, en ocasiones, local.

[11] El coeficiente de variación se obtiene dividiendo la desviación estándar por el valor medio ponderado (media ponderada de la tasa de empleo/desempleo de un país).

Gráfico 2: Tasas de empleo en las regiones NUTS2 en 2001 (% de la población de 15 a 64 años)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Encuesta de población activa a nivel NUTS2, Eurostat. Datos NUTS3 para DK e IRL, según la EPA nacional [12].

[12] Datos correspondientes a Irlanda: Central Statistics Office Ireland (Oficina Central de Estadística de Irlanda). Empleo según Quarterly National Household Survey (encuesta trimestral de hogares). Población en edad de trabajar según las «Population and Migration Estimates April 2001» (estimaciones de población y migraciones de abril de 2001).

El seguimiento ha mejorado, pero hay que desarrollar más algunas fuentes nacionales

El objetivo global F subraya la importancia de potenciar los indicadores para evaluar el progreso en los cuatro pilares. En la mayoría de los Estados miembros se han hecho avances significativos en cuanto al desarrollo y utilización de los indicadores comunes que han de incluirse en los PNA, sobre todo por lo que se refiere a la prevención y la activación.

La situación es insatisfactoria con respecto a varios indicadores basados en fuentes nacionales que son necesarios para hacer un seguimiento del progreso en relación con la calidad en el trabajo. Así, faltan indicadores comunes sobre grupos desfavorecidos (minorías étnicas, trabajadores migrantes y personas con discapacidad), y sólo tres Estados miembros han proporcionado indicadores sobre las transiciones entre «carencia de empleo» y empleo. Se han presentado más datos sobre servicios para el cuidado de los hijos y algunos datos acerca de los servicios para el cuidado de otras personas dependientes, aunque siguen faltando en muchos Estados miembros y, en la mayoría de los casos, corresponden sólo parcialmente a los indicadores acordados.

Casi ningún Estado miembro ha presentado la información necesaria para hacer una evaluación de las escaseces del mercado de trabajo o de los efectos de las medidas activas del mercado de trabajo en cuanto a una integración eficaz en el mismo.

2.2 Evaluación de los avances en los cuatro pilares de las directrices de 2001

2.2.1. Empleabilidad

El reciente aumento del desempleo y las amplias reestructuraciones de empresas que están teniendo lugar, combinados con las escaseces de mano de obra, ponen de relieve la importancia del concepto de empleabilidad. Mientras que, al inicio de la EEE, la empleabilidad se veía principalmente como una forma de ayudar a los parados a reintegrarse en la vida laboral, este concepto ha ido progresivamente ampliándose hasta abarcar todo el ciclo de la vida y convertirse en un elemento clave para facilitar la adaptación al cambio. Si se quiere aumentar las tasas de empleo hasta los niveles fijados como objetivo en Lisboa y Estocolmo, es necesario no sólo prevenir y combatir el desempleo, sino también movilizar el potencial desaprovechado para incrementar la participación en el mercado de trabajo. En este contexto, es especialmente importante prevenir el abandono prematuro de los estudios, aumentar el acceso a un mercado de trabajo inclusivo, mejorar la capacidad de los trabajadores para permanecer activos, reformar los sistemas fiscales y de prestaciones para hacerlos más favorables al empleo, promover la actualización continua de las capacidades y hacer frente a las escaseces de mano de obra.

Así pues, los Estados miembros se concentraron a menudo en 2001 en consolidar y mejorar la eficacia de las medidas incluidas en este pilar, merced a ese planteamiento más amplio.

Hechos sobre el desempleo

* El desempleo disminuyó en 2001 tanto entre los jóvenes como entre los adultos. La tasa de desempleo global se redujo del 7,9 % en 2000 al 7,4 % en 2001, y la de empleo femenino del 9,7 % al 8,7 %. El coeficiente de desempleo juvenil bajó del 7,4 % al 7,1 % [13]. Sin embargo, la tasa de desempleo global volvió a ascender al 7,6 % en los cuatro primeros meses de 2002.

[13] El coeficiente de desempleo juvenil es el total de jóvenes desempleados (de 15 a 24 años) como proporción de la población total del mismo grupo de edad.

* La tasa global de desempleo de larga duración disminuyó más que la tasa de desempleo total, del 3,7 % en 2000 al 3,3 % en 2001. En cuanto a las mujeres, descendió 0,5 puntos porcentuales, del 4,4 % al 3,9 %. Las variaciones de un Estado miembro a otro son muy grandes, con tasas que van de menos del 1 % en Austria, Dinamarca, Luxemburgo y los Países Bajos, a más del 5 % en Grecia, España e Italia.

* La proporción de parados de larga duración con respecto al total de desempleados se redujo del 46 % en 2000 al 42 % en 2001.

* El incremento del desempleo de larga duración varía también considerablemente, yendo del 2,1 % en Suecia al 36,2 % en Bélgica por lo que respecta a los jóvenes, y del 0,6 % en Austria al 23 % en los Países Bajos por lo que se refiere a la población adulta. El incremento del desempleo femenino de larga duración es mayor que en el caso de los hombres en todos los Estados miembros, salvo en Dinamarca, Finlandia, Suecia y el Reino Unido.

El paso de unas medidas pasivas del mercado de trabajo a unas medidas activas y de un planteamiento curativo a otro preventivo en la lucha contra el desempleo fueron dos de los principios guía fundamentales de la estrategia de empleo desde su inicio. En la Cumbre de Luxemburgo se fijaron dos objetivos: a) para 2002, ofrecer a todas las personas desempleadas un nuevo comienzo antes de llegar a los seis meses de paro, en el caso de los jóvenes, y a los doce meses de paro, en el caso de los adultos; y b) conseguir que, como mínimo, el 20 % de los parados se beneficien de medidas activas. Estos objetivos sólo se han cumplido con éxito variable.

Más políticas activas del mercado de trabajo ...

Por lo que se refiere a la activación, todos los Estados miembros superaron con creces en 2000 el objetivo del 20 %, salvo el Reino Unido, y la media de los tres más avanzados alcanzó el 51 % en 2001. Las tasas de activación han seguido aumentando. Esto es el resultado combinado de una reducción del paro registrado y un incremento del número de personas que se benefician de las medidas activas. Además, la proporción del gasto en medidas activas ha aumentado con respecto al gasto total en políticas del mercado de trabajo, lo que refleja un énfasis cada vez mayor en la activación.

La formación es la herramienta más común para integrar a las personas desempleadas en el mercado de trabajo. . Más de la mitad del incremento general en medidas activas se debe a un aumento de las actividades de formación. Estas iniciativas pretenden combatir las carencias de mano de obra capacitada, y se ha consolidado la tendencia hacia la cooperación con los empleadores en el diseño de las medidas, de manera que éstas están cada vez más orientadas a la demanda.

Hechos sobre la activación

* Todos los Estados miembros, salvo el Reino Unido, superaron el objetivo del 20 %. Los tres Estados miembros con las mayores tasas de activación son Suecia (60 %), Bélgica (50 %) e Irlanda (38 %).

* En comparación con 2000, la tasa de activación aumentó en Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal y Suecia; no varió en Alemania y disminuyó en Finlandia y los Países Bajos.

* El número de participantes en todas las medidas activas aumentó un 7 % comparado con 2000, aumento que fue del 8 % en Austria, Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal y Suecia. En Finlandia y los Países Bajos, descendió.

* Entre 1999 y 2000, la proporción del gasto en medidas activas con respecto al total del gasto en políticas del mercado de trabajo aumentó en la mayoría de los Estados miembros (excepto en Dinamarca y Portugal). Las proporciones más elevadas se registraron en Irlanda, Suecia y Dinamarca, mientras que las más bajas correspondieron al Reino Unido, Portugal y Austria. Sin embargo, el gasto en políticas activas del mercado de trabajo con respecto al PIB disminuyó ligeramente en 2000, un promedio del 0,9 % en la UE. Tres países presentan una proporción superior al 1 % (Dinamarca, Suecia y Bélgica). El menor gasto se da en el Reino Unido, Grecia y Portugal.

* Las medidas de formación representan en torno a la mitad de las medidas totales emprendidas y, en general, el número de participantes ascendió un 4 %. El aumento fue de cerca del 6 % en Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Luxemburgo, Austria y Portugal, mientras que en Irlanda, Finlandia y Suecia hubo un descenso.

* De los siete Estados miembros (Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Suecia, España y Alemania) que proporcionaron tasas de activación por sexos, en cinco (Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia y Suecia) la correspondiente a las mujeres fue más elevada que la de los hombres.

... pero haciendo más hincapié en la prevención ...

La situación con respecto al objetivo de prevención es menos satisfactoria. Los indicadores acordados para medir el progreso se refieren a la aplicación de políticas de intervención precoz (en qué medida los jóvenes y los adultos en situación de desempleo son objeto de planes de acción individuales antes de llegar al sexto o al duodécimo mes, respectivamente, de paro) y a la obtención de resultados (en qué medida se reduce el incremento del desempleo de larga duración). Aunque la mayoría de los Estados miembros han aplicado un planteamiento preventivo, no siempre resulta eficaz, como demuestran los bajos niveles de cobertura de quienes corren el riesgo de quedar en paro (véase el anexo 2: indicador de esfuerzo), o los niveles elevados de los indicadores de incumplimiento (anexo 2). De acuerdo con esto, sólo puede considerarse que cumplen plenamente el objetivo cinco Estados miembros (Austria, Suecia, Finlandia, el Reino Unido y los Países Bajos). El reciente incremento del desempleo hace que sea aún más importante mejorar el rendimiento de las políticas preventivas.

Hechos sobre la prevención

* Austria, Suecia, Finlandia, el Reino Unido y los Países Bajos (este último en el caso de los jóvenes, pero no en el de los adultos) presentan resultados satisfactorios tanto con respecto a la intervención precoz como a la reducción del incremento del desempleo de larga duración.

* Italia y Grecia siguen adaptando sus estructuras para poder intervenir a tiempo y ofrecer sistemáticamente planes de acción individuales.

* Dinamarca, Irlanda, España y Francia han conseguido reducir las incorporaciones al desempleo de larga duración (ya que sus mercados de trabajo son lo bastante sólidos como para permitir a la mayoría de los desempleados encontrar trabajo por propia iniciativa durante los primeros meses de paro), pero una gran proporción de las personas desempleadas sigue sin beneficiarse de las políticas de intervención precoz.

* Alemania, Luxemburgo, Portugal y Bélgica han aumentado el número de personas a las que alcanzan las políticas de prevención, pero sin ralentizar sustancialmente el incremento del desempleo de larga duración.

... y en la eficacia

En general, no se sabe lo suficiente acerca de la efectividad de las medidas de activación en cuanto a integración duradera en un empleo regular, ni en cuanto a la eficiencia relativa de esas medidas. Es necesario prestar más atención a los aspectos relacionados con la calidad, en particular haciendo un seguimiento de la integración duradera en un empleo regular. Los mismos siete países que el último año (Austria, Dinamarca, Alemania, España, Finlandia, Suecia y el Reino Unido) ofrecen cifras sobre la tasa de recaída en el desempleo o de las incorporaciones al empleo tras participar en una medida activa. Al parecer, la tasa de recaída en el desempleo varía del 19 % al 45 % (después de tres meses) y del 29 % al 61 % (después de seis meses). Las incorporaciones al empleo tras la participación en una medida activa van del 50 % (después de seis meses) al 67 % (después de un año). Los datos de que se dispone para la evaluación [14] sugieren que es más fácil tener éxito si se combina la formación con otras medidas, como son las experiencias de trabajo. La experiencia demuestra también que, aunque la eficacia de las medidas varía según los diferentes contextos, las políticas activas individualizadas resultan cruciales. Los requisitos de activación deben centrarse en los resultados, más que en el número de beneficiarios de tipos preferenciales de medidas, tomando en consideración tanto las características del individuo como las condiciones del mercado de trabajo.

[14] En particular, sobre la base de la evaluación de la estrategia europea de empleo realizada en 2002, véase http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/ees.

Los actuales indicadores relativos a la prevención no captan las diferencias en la calidad del planteamiento aplicado. La evaluación del impacto de la estrategia de empleo ha demostrado que el concepto de «nuevo comienzo» se ha interpretado de manera muy variable en los distintos Estados miembros, desde una simple entrevista a una política activa del mercado de trabajo específica, mediante planes de acción individuales de diferente profundidad y calidad. Con frecuencia, la prevención se considera más bien una activación temprana de las personas en busca de empleo, antes que una identificación precoz de las necesidades a fin de evitar el ingreso en las filas del paro de larga duración, de manera que se hace difícil distinguir claramente entre prevención y activación. La comparación entre países es también problemática debido a las variaciones en el modo de tener en cuenta las interrupciones del periodo de desempleo para tomar parte en medidas activas.

A pesar de que sea útil para reorientar las prioridades en consonancia con las directrices, el hecho de que se preste tanta atención a los objetivos cuantitativos en el proceso de seguimiento de la activación y la prevención puede haber contribuido involuntariamente a que se dejen relativamente de lado los aspectos relacionados con la eficacia. La evaluación de la EEE sugiere que lo esencial es hacer la oferta adecuada en el momento adecuado a la persona adecuada, habiendo identificado con antelación las necesidades.

El papel central de los servicios de empleo

La eficacia depende en gran medida del contexto nacional y económico y, en particular, de cuán eficientes sean los servicios de empleo. La evaluación del impacto ha confirmado que la estrategia de activación y prevención ha desencadenado una amplia remodelación de las actividades de los servicios públicos de empleo. Sigue en marcha el cambio hacia un planteamiento más basado en la asociación, que sitúa cada vez más a los servicios públicos de empleo como parte integrante principal de un sistema de servicios públicos y privados más amplio. En varios Estados miembros (Italia, Austria, Alemania, Bélgica, Dinamarca y los Países Bajos) se observa en 2001 una clara tendencia hacia un mercado mixto de servicios de empleo públicos y privados. Algunos Estados miembros siguen liberalizando las normas aplicables a las agencias de empleo privadas, incluidas las empresas de trabajo temporal (Italia, Austria, Alemania y Bélgica). Algunos (Alemania, Dinamarca y los Países Bajos) están introduciendo procedimientos merced a los cuales los servicios privados de empleo pueden participar en programas de servicios públicos, y otros están invirtiendo cada vez más en más y mejores servicios para las empresas (el Reino Unido, Finlandia y los Países Bajos). Casi todos los Estados miembros están utilizando las tecnologías de la información y la comunicación para ampliar significativamente las instalaciones electrónicas de autoservicio, y muchos siguen reforzando los servicios regionales o locales (Francia, España, Grecia e Italia). Sin embargo, deben reformarse las estructuras institucionales para aplicar las políticas activas del mercado de trabajo y rediseñar la compleja metodología en que se basa la prestación de servicios de empleo.

Reducción de impuestos y mejor interacción entre los sistemas fiscales y de prestaciones

En 2001, la mayoría de los Estados miembros volvieron a reducir los impuestos sobre el rendimiento del trabajo (los impuestos sobre la renta de las personas físicas más las cotizaciones a la seguridad social de los asalariados), sobre todo para las personas situadas en los escalones más bajos de la escala salarial, aunque esas reducciones no siempre estuvieron dirigidas estrictamente a las personas con menores salarios. Otros han emprendido reformas fiscales introduciendo moderadas reducciones de impuestos generales. Un pequeño pero creciente número de Estados miembros (Bélgica, Francia, Países Bajos, Reino Unido, y Dinamarca) están abordando la cuestión de la interacción entre los sistemas fiscales y de prestaciones. Hoy en día está ampliamente admitido que el hecho de retirar de inmediato las prestaciones en el momento en que se obtienen ingresos como producto del trabajo es un factor disuasorio importante para buscar empleo, y los Estados miembros han puesto en práctica diversas medidas para hacer frente a este problema. Sin embargo, con respecto a las prestaciones por desempleo, hace falta aplicar con más eficacia los criterios para su concesión, así como mejorar la interacción con las políticas activas del mercado de trabajo y prestar más atención al modo en que se administran los sistemas de prestaciones. Así se reducirían los factores disuasorios del trabajo sin dejar de ofrecer a la persona en paro una protección social adecuada.

Los incentivos para trabajar se han mejorado haciendo un uso cada vez mayor de las prestaciones condicionadas por el empleo. Varios Estados miembros (Reino Unido, Irlanda, Finlandia, Francia, Bélgica, Italia y los Países Bajos) están extendiendo el uso de los planes de créditos fiscales en el trabajo. Algunos han puesto en marcha medidas específicas relacionadas con cambios en la estructura de salarios mínimos y prestaciones por hijos (Reino Unido, Irlanda, Austria y Suecia), o que combinan las prestaciones con el trabajo a tiempo parcial y la formación (Suecia, Dinamarca, Portugal y Austria). Sin embargo, los Estados miembros no abordan las posibles repercusiones de las reformas de los sistemas fiscales y de prestaciones en relación con la igualdad de oportunidades.

Envejecimiento activo: la necesidad de un planteamiento exhaustivo

Además del objetivo acordado en Estocolmo de elevar la tasa de empleo de los trabajadores de más edad al 50 % para 2010, el Consejo Europeo de Barcelona pidió que para ese mismo año se aumentara progresivamente unos cinco años la edad media a la que se abandona efectivamente el mercado de trabajo.

Hechos sobre los trabajadores de más edad

* En 2001, la tasa de empleo del grupo de edad de 55-64 años fue del 38,5 %, frente al 74,7 % del grupo de 45-54 años, al 77,1 % del grupo de 25-54 años y al 40,7% de los de 15-24 años.

* En Finlandia, Dinamarca y Suecia se ha elevado la edad de jubilación obligatoria, y en Bélgica, Alemania, el Reino Unido y Portugal, el límite de edad para las mujeres se ha puesto en consonancia con el de los hombres. Sin embargo, la edad media de jubilación efectiva en la UE sigue siendo baja, salvo en algunos países donde ha aumentado, como Finlandia.

* La tasa de participación de las personas de 55 a 64 años en la educación y la formación fue del 3 % en 2001, frente al 8,4 % de la población adulta en edad de trabajar. Suecia, Reino Unido, Dinamarca y Finlandia son los países con mejores resultados, con una tasa media de participación de los trabajadores de más edad del 10,9 %.

En 2001, todos los Estados miembros prestaron una mayor atención a la cuestión de los trabajadores de más edad, y todos están aplicando una gran variedad de políticas.

Pocos Estados miembros (Finlandia, Dinamarca, Reino Unido y Suecia) han desarrollado estrategias nacionales completas sobre el envejecimiento activo. La mayoría promueven actividades de formación y de reciclaje para los ocupados o los parados de más edad. Varios Estados miembros están fomentando modalidades de trabajo más flexibles y un mejor entorno de trabajo, incluyendo iniciativas relacionadas con la higiene en el trabajo. Algunos están realizando campañas de concienciación de los empleadores para que tengan una actitud más positiva hacia el potencial de los trabajadores de más edad, si bien este tipo de cambios requieren una actuación que se mantenga a lo largo de un tiempo prolongado.

Se está tratando de animar a las personas a que no abandonen tempranamente la vida laboral, o de ofrecer incentivos económicos o de otro tipo a fin de que permanezcan más tiempo en el mercado de trabajo, pero se presta poca atención al fomento de formas flexibles de trabajo que combinen la jubilación gradual con el trabajo a tiempo parcial. En general, los Estados miembros se concentran en reformar el marco regulador de las prestaciones, y prestan menos atención a la mejora de las condiciones de trabajo o a la oferta de incentivos eficaces para los empleadores a fin de que conserven o contraten trabajadores de más edad. La tendencia es dirigirse a un grupo de edad más amplio que el de los 55-64 años, y centrarse más en los trabajadores de más edad ocupados que en los parados (salvo en el caso del Reino Unido, Dinamarca, Grecia, Austria y Bélgica).

Son realmente preocupantes la persistente baja tasa de empleo de los trabajadores de más edad y la tendencia a seguir acogiéndose a los planes de jubilación anticipada que se observa en algunos Estados miembros. Existe además el riesgo de los efectos de sustitución entre las diferentes secciones de los sistemas de seguridad social, como la jubilación y la invalidez.

A la vista de la actual situación del empleo, el objetivo referido a la tasa de empleo de los trabajadores de más edad en la UE seguirá estando fuera de alcance si los Estados miembros no diseñan y aplican estrategias amplias de envejecimiento activo. El informe de la Comisión «Aumento de la tasa de población activa y fomento de la prolongación de la vida activa» [15] esbozaba los elementos de un planteamiento de ese tipo, basándose en el ciclo completo de la vida. En el marco de cuatro objetivos (más trabajos y mejor calidad en el trabajo; hacer que merezca la pena trabajar; proporcionar en el trabajo capacidades superiores y adaptables; y hacer del trabajo una opción real para todos) se identificaban cinco acciones prioritarias: hacer que los trabajadores permanezcan más tiempo en la vida activa; revisar los sistemas fiscales y de prestaciones; suprimir las diferencias salariales y de acceso al mercado de trabajo entre mujeres y hombres; promover la participación de las personas encargadas del cuidado de personas dependientes; y reducir las tasas de abandono de los estudios. Al diseñar y aplicar las respectivas políticas, es necesario tener en cuenta de una manera más adecuada la dimensión del género del envejecimiento activo. El apoyo y la contribución activa de los interlocutores sociales es crucial para el éxito.

[15] COM (2002) 9 final de 24.1.2002.

Fomentar el progreso de las políticas de aprendizaje permanente

Hechos sobre el aprendizaje permanente

* Ha habido una ralentización en el nivel de estudios alcanzado; en 2001, la población adulta (25-64 años) con, al menos, educación secundaria superior aumentó sólo un 0,2 %, hasta el 63,8 %, en comparación con un aumento del 1,2 % en 2000. El incremento ha sido, en general, más rápido en el caso de las mujeres, y las diferencias entre mujeres y hombres se han reducido a poco más de cinco puntos porcentuales.

* La tasa de participación de la población adulta en la educación y la formación sigue siendo baja y ha permanecido estable en el 8,4 %. Las tasas varían mucho entre los distintos grupos de edad y niveles de estudios. Es cinco veces más probable que participen en la educación y la formación las personas de 25-34 años que las de 55-64, y seis veces menos probable que lo hagan las personas con poca formación que las que tienen una formación más elevada. Las mujeres participan más que los hombres (un 9 % frente a un 7,9 %).

* La tasa de abandono prematuro de los estudios [16] (personas de 18-24 años que abandonan prematuramente el sistema educativo, habiendo terminado, como máximo, la educación secundaria inferior) se redujo sólo marginalmente del 19,7 % en 2000 al 19,4 % en 2001. La tasa sigue siendo persistentemente elevada sobre todo en Portugal (más del 45 %) y en España e Italia (más del 25 %). La tasa media masculina de la UE es considerablemente mayor que la femenina (el 21,9 % frente al 16,8 %).

[16] La media de la UE no incluye al Reino Unido por falta de datos comparables. En el caso de Irlanda, después de 1997 se utilizan los datos correspondientes a ese año. Los datos de Suecia no son comparables entre 2000 y 2001, debido a los cambios introducidos en el diseño de la muestra de la encuesta. En Francia se recoge la información únicamente si la educación o la formación están en curso en el momento de la encuesta.

* Aprendizaje electrónico: La tasa media de acceso a Internet en la UE en todos los niveles educativos fue del 93 % en 2002, frente al 89 % de 2001. En el mismo periodo, la tasa correspondiente a los centros de secundaria ascendió del 96 % al 98 %, y del 84 % al 90 % en el caso de los colegios de primaria. La proporción de alumnos con respecto a ordenadores en línea disminuyó de 15 en 2001 a 10 en 2002. Mientras que, en 2002, el 74 % de los profesores de primaria y el 65 % de los de secundaria que imparten materias no informáticas utilizan normalmente ordenadores en el aula, el 40 % y el 47 % de ellos, respectivamente, no han recibido ninguna formación relacionada con las TIC.

La aparición de escaseces y carencias de mano de obra capacitada ha puesto de manifiesto lo importante que es desarrollar las competencias durante toda la vida, y ha animado a los Estados miembros a reforzar sus políticas de aprendizaje permanente. Se presta una atención especial a las capacidades básicas, mientras que el avance en la alfabetización de adultos ha surgido como un particular ámbito prioritario en algunos Estados miembros. Los interlocutores sociales están desempeñando un papel cada vez más importante y amplio en materia de aprendizaje permanente en todos los Estados miembros. Se han emprendido muchas acciones para promover una mejor armonización de la oferta de educación y formación con las demandas del mercado de trabajo, entre otras cosas, haciendo que la educación inicial esté más orientada a las salidas profesionales y ampliando y reformando los programas para aprendices, así como, en algunos Estados miembros, mediante mecanismos para anticipar mejor las carencias de mano de obra capacitada. Sin embargo, los servicios siguen estando orientados a la oferta, y es necesario seguir mejorando la capacidad de respuesta de los sistemas y tener más en cuenta las cuestiones relativas a la movilidad.

En la política de aprendizaje permanente de la mayoría de los Estados miembros se observa una dimensión regional más acentuada (promovida por estrategias de desarrollo regional, asociaciones para el aprendizaje y, en algunos casos, presupuestos más elevados para las autoridades regionales), y muchos de ellos han ampliado los centros locales de aprendizaje para que las oportunidades estén más al alcance de las personas. Casi todos los Estados miembros han reforzado los servicios de información, asesoramiento y orientación y están estableciendo incentivos económicos dirigidos tanto a las empresas como a los particulares para fomentar el aprovechamiento de las oportunidades de aprendizaje. No obstante, la persistente baja cuota de participación en la educación y la formación y la desaceleración en la mejora de las capacidades de la población subrayan la necesidad de una actuación continuada. Dos tercios de los Estados miembros han fijado objetivos nacionales sobre la participación y el nivel de estudios alcanzado. Sin embargo, existe una tendencia a centrar las acciones en los grupos de edad más jóvenes y, aunque esto es importante, también ha de prestarse atención a la manera de llegar mejor a los grupos de más edad, a las personas poco cualificadas, a los grupos vulnerables, a los empleados de PYME y a quienes tienen contratos atípicos. Igualmente, se ha de prestar una atención mayor al fomento de una cultura más amplia que valore el aprendizaje.

Aunque se han hecho progresos tangibles en el desarrollo de las estrategias nacionales de aprendizaje permanente, debe hacerse más hincapié en el aprendizaje en el lugar de trabajo y demás entornos no formales, en los grupos desfavorecidos, en los sistemas de seguimiento y en unos servicios de orientación mejor coordinados.

La tasa de abandono de los estudios ha ido, en efecto, descendiendo, pero a un ritmo que pone en duda la viabilidad del objetivo común de dividirla por la mitad para 2010. Además de intensificar el apoyo, se requieren planteamientos más a la medida de la persona y una intervención en una fase temprana. El problema es especialmente difícil de resolver en el caso de los hombres; por otro lado, son necesarios un análisis pormenorizado de la situación y una evaluación de la eficacia de las medidas.

Los Estados miembros han intensificado los esfuerzos para promover el desarrollo de las capacidades en TIC, en general, y en aprendizaje electrónico, en particular. Se están haciendo esfuerzos específicos para equipar a los miembros de los grupos prioritarios, en especial trabajadores de más edad y personas en paro, con las capacidades básicas en TIC, a fin de evitar que se cree una división digital. Se refuerza el importante papel de las TIC como apoyo del aprendizaje y la docencia. El aprendizaje electrónico se utiliza no solamente para mejorar el acceso al aprendizaje, sino también para mejorar la calidad del propio proceso de aprendizaje. Con respecto a los objetivos comunes del aprendizaje electrónico, la mayoría de los Estados miembros están a punto de alcanzar la tasa de acceso a Internet del 100 %, aunque los centros de primaria van algo rezagados. La proporción de alumnos con respecto a ordenadores en línea aumenta continuamente, aunque resulta algo preocupante la falta de formación en TIC de los profesores, pues casi la mitad de los de secundaria no han recibido todavía ningún tipo de formación, a pesar de que utilizan cada vez más los ordenadores. En general, se presta poca atención al aspecto de la igualdad de oportunidades dentro del aprendizaje permanente y, especialmente, en el aprendizaje electrónico.

Una mayor atención a la prevención de escaseces de mano de obra

Hechos sobre la movilidad ocupacional

* En el conjunto de la UE, entre 1997 y 2001, el cambio en la estructura ocupacional (utilizado como sustituto de la movilidad ocupacional) ascendió del 1,9 % al 2,9 % [17].. El cambio fue mayor en Dinamarca, Grecia, Italia, Austria, Suecia y el Reino Unido.

[17] El porcentaje es el resultado de sumar todos los valores absolutos de los cambios en la estructura ocupacional de los Estados miembros, por ejemplo un 3 % más de empleados de oficina, un 2 % menos de ocupaciones elementales, etc. Para Suecia sólo se dispone de datos correspondientes al periodo 1998-2000, y para Finlandia sólo de los correspondientes al periodo 1998-2001.

Hechos sobre la movilidad geográfica

* En 2001, el 15,2 % de las personas que cambiaron de residencia dentro de la UE (incluidas las que lo hicieron dentro de la misma ciudad) lo hicieron por razones de trabajo [18]. Por encima de la media están Austria (18,3 %), Alemania (19,3 %), Francia (21,1 %) y Grecia (17,1 %). Muy por debajo de la media están Bélgica (9,3 %), Irlanda (10,9 %), los Países Bajos (8,5 %) y Portugal (8,9 %).

[18] Según los resultados del Eurobarómetro 54.2, febrero de 2001.

* El porcentaje de personas que cambiaron de residencia entre regiones (en el mismo o en otro Estado miembro) aumentó entre 1997 y 2001 en el conjunto de la UE del 1,2 % al 1,4 %. El mayor aumento se dio en Francia y Austria. La tendencia más a la baja puede observarse en Italia (del 1,1 % al 0,6 %) y Bélgica (del 1,2 % al 0,1 %). El incremento fue algo mayor para los hombres (0,2 %) que para las mujeres (0,1 %).

A pesar de que los cambios producidos en el contexto económico han resultado en una mitigación de las tensiones a corto plazo dentro del mercado de trabajo, los Estados miembros se han ocupado más que en el pasado de eliminar las escaseces de mano de obra. Conscientes de que el crecimiento económico dependerá cada vez en mayor grado de una gestión más activa de la oferta de mano de obra, e impelidos por los cambios demográficos, la mayoría de los Estados miembros han insistido en el desarrollo de sistemas de seguimiento para identificar y analizar mejor la evolución del mercado de trabajo a fin de prevenir futuras escaseces. Subrayan asimismo la necesidad de intensificar las políticas activas del mercado de trabajo (sobre todo para los grupos desfavorecidos) y las políticas educativas.

En todos los Estados miembros, la formación profesional de las personas ocupadas y las personas en paro son componentes importantes de la política dirigida a reducir las escaseces en sectores (especialmente TIC, sanidad, cuidados y educación) y ocupaciones (personal técnico superior) específicos. Los Estados miembros que prevén para los próximos años escaseces de mano de obra persistentes, o incluso peores, están intentando desarrollar programas proactivos de educación y formación vinculados en muchos casos con el diseño de un sistema amplio de aprendizaje permanente. También se reconoce que la solución de las escaseces va más allá de la contratación y la formación: así, se están aplicando paquetes de medidas para mejorar el atractivo del sector público y se están emprendiendo acciones para reducir el absentismo. Sin embargo, sólo un país (Dinamarca) considera que reducir la segregación por sexos puede ayudar a resolver el problema de las escaseces.

Este año también se ha dado una mayor importancia a las políticas de movilidad geográfica. Algunas de estas políticas se refieren a la movilidad interregional dentro del mercado de trabajo nacional, que los Estados miembros fomentan mediante diversos incentivos (por ejemplo, en Alemania, Francia, España, Italia o Bélgica). Algunos Estados miembros presentan la inmigración de trabajadores como parte de la solución a las carencias de mano de obra, reconociendo de este modo lo importante que es un mercado de trabajo europeo mejor integrado. Muchos Estados miembros han adoptado medidas a fin de mejorar la capacidad de sus servicios de empleo para encontrar puestos de trabajo adecuados. La mayoría de ellos están desarrollando bases de datos electrónicas de ofertas de empleo y currículos vitae conectadas a través de EURES.

Políticas de inclusión más integradas, con un refuerzo de las medidas orientadas a la demanda

Como en años anteriores, la mayoría de los Estados miembros considera que la integración en el mercado de trabajo es la mejor manera de promover la inclusión social. Sin embargo, cada vez está más aceptado que esto no constituye una opción inmediata para todos los grupos desfavorecidos y, por lo tanto, se hace hincapié en un abanico más amplio de políticas complementarias que contribuyan a la inclusión social (vivienda, sanidad, políticas de regeneración urbana y rural). La influencia del proceso de inclusión se hace patente en el desarrollo de este planteamiento más global y la mitad de los Estados miembros hacen referencia explícitamente a sus planes nacionales de acción para la inclusión social en este contexto.

Siguen siendo elevadas las diferencias entre las tasas de empleo y desempleo globales y las de grupos específicos en los que están sobrerrepresentadas personas desfavorecidas, como son las personas con discapacidad, las minorías étnicas o los inmigrantes, a pesar de que la mayoría de los Estados miembros han intensificado sus medidas activas del mercado de trabajo. Esto subraya el hecho de que, además de aumentar la empleabilidad y de satisfacer necesidades más amplias de la inclusión social, ha de atenderse a la demanda del mercado para combatir la discriminación contra las personas desfavorecidas. Se están dando algunos pasos en esta dirección, pues algunos Estados miembros informan de iniciativas que combinan medidas relativas a la empleabilidad dirigidas a las personas desfavorecidas con un mayor fomento de la contratación (concienciación y antidiscriminación en general). Es necesario ampliar y proseguir con estas acciones. Estos esfuerzos se apoyan en la transposición del artículo 13 de las directivas relativas a la antidiscriminación.

La evaluación de la eficacia de las medidas dirigidas a integrar a las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y a prevenir la discriminación se ve obstaculizada por las diferencias existentes en la definición de los grupos y por la falta de datos estadísticos.

2.2.2. Espíritu de empresa

Para promover un crecimiento sostenible y la creación de puestos de trabajo es esencial mejorar las condiciones en que se apoya el espíritu de empresa. Este pilar se refiere al establecimiento de las condiciones que favorecen la creación de nuevos puestos de trabajo. Su objetivo es facilitar el desarrollo de un entorno favorable a la creación de empresas y al crecimiento de éstas y aprovechar de manera eficaz el potencial de empleo de la sociedad del conocimiento y del sector de los servicios. Hace hincapié en un sistema fiscal favorable al empleo que, junto con un mejor acceso a la financiación para las empresas de nueva creación y para sus fases iniciales de desarrollo, resulta fundamental para promover un entorno favorable a las actividades emprendedoras. Su objetivo es también promover las acciones para generar empleo a nivel regional y local.

Son necesarias acciones más específicas para hacer del espíritu de empresa un motor clave del crecimiento y el empleo

No se hacen los esfuerzos suficientes para reducir las cargas administrativas que tienen que soportar las empresas. Las políticas se centran en la complejidad y los retrasos de los procedimientos para el registro de empresas. Se presta una atención especial a la simplificación de los procedimientos de registro, sobre todo utilizando las TIC, y algunos Estados miembros han fijado objetivos cuantitativos [19], como el de reducir a la mitad el tiempo y los costes para establecer una empresa (España, Portugal), o el de reducir la carga administrativa global un 25 % al término del actual período legislativo (Bélgica y Portugal). La evaluación del impacto de la legislación sobre las empresas sólo se efectúa con respecto a la legislación vigente y en la mayoría de los Estados miembros no se plantea una evaluación previa de la nueva legislación (salvo en el Reino Unido, Suecia, Luxemburgo y Dinamarca). El creciente número de ventanillas únicas en toda la UE se complementa con el progreso en las acciones legislativas para facilitar la creación de empresas, aunque todavía es posible mejorar en algunos Estados miembros. El acceso a la financiación --un factor crucial del rendimiento en este pilar, sobre todo para fomentar el suministro de capital de riesgo destinado a la creación y el desarrollo inicial de las empresas-- no ha recibido mucha atención.

[19] COM(2002) 610.

Todos los Estados miembros reconocen la importancia del trabajo autónomo en la creación de empleo. Suecia ha fijado incluso un objetivo específico relativo al número de trabajadores por cuenta propia. Sin embargo, es necesario un apoyo más específico para aprovechar el potencial del empleo autónomo, animando a los trabajadores asalariados o en paro a trabajar por cuenta propia. La proporción de trabajadores autónomos con respecto al empleo total disminuyó del 14,9 % en 1997 al 14 % en 2001, con un descenso más pronunciado en el caso de los hombres que en el de las mujeres. Esta evolución podría ser simplemente el resultado de un cambio estructural gradual, es decir, los sectores tradicionales en los que el trabajo autónomo es relativamente frecuente dejan sitio a nuevos sectores en los que el trabajo autónomo es menos característico. En varios Estados miembros, razones culturales, junto con las dificultades para crear una empresa --que son relativamente grandes o, al menos, se perciben como tales-- desaniman a las personas a convertirse en empresarias. Los impuestos sobre el trabajo autónomo y las pequeñas empresas parecen estar disminuyendo y se han adoptado medidas para eliminar las cargas impositivas sobre los trabajadores autónomos potenciales, mientras que varios Estados miembros están haciendo esfuerzos concertados y continuados para promover el espíritu de empresa entre las mujeres.

Debe potenciarse la evolución positiva que está teniendo lugar en la educación con respecto al espíritu de empresa. En la mayoría de los Estados miembros se han emprendido un gran número de iniciativas relativas a la educación de los empresarios potenciales y existentes. El fomento del espíritu de empresa dentro del sistema educativo es un paso importante para superar los obstáculos culturales y psicológicos que se oponen al trabajo autónomo, pero es necesario intensificar y estructurar los esfuerzos y hacer más hincapié en la formación de los profesores. Los Estados miembros ofrecen una gama variada de oportunidades de formación para los empresarios existentes y potenciales dentro y, en diverso grado, fuera del sistema educativo. Estas oportunidades han sido creadas por diversas instituciones, organizaciones de apoyo a las empresas y organizaciones profesionales, pero han de orientarse de manera más específica a las necesidades de los usuarios, en especial con respecto a las fuentes de financiación, al tiempo que ha de prestarse una mayor atención a las oportunidades de formación para las mujeres y los jóvenes.

A pesar de que el crecimiento del empleo se ha ralentizado en el sector de los servicios, debe explotarse todo su potencial haciendo un especial hincapié en los servicios basados en el conocimiento. En 2001, el empleo continuó creciendo en el sector de los servicios, aunque a un ritmo más lento, un 1 % de media en la UE, por debajo del crecimiento global del empleo (1,2 %). En la mayoría de los Estados miembros, el índice de crecimiento fue mayor para las mujeres que para los hombres. En el período 1997-2001, la tasa de empleo en el sector de los servicios aumentó casi cuatro puntos porcentuales, hasta el 44,4 % en 2001. Esta tasa es algo mayor en el caso de las mujeres (45,6 %) que en el de los hombres (43 %). Sólo unos pocos Estados miembros han detallado sus esfuerzos para eliminar las barreras que se oponen a la prestación de servicios (Dinamarca, Alemania), pero la mayoría de ellos se están concentrando en la inversión en los servicios basados en el conocimiento. Esto se refiere no sólo al apoyo en la fase inicial, sino también al apoyo a empresas existentes con vistas al desarrollo de sus actividades, a fin de potenciar la innovación y de crear nuevos puestos de trabajo. Una serie de iniciativas nuevas promovidas en varios Estados miembros tienen como objetivo la creación de puestos de trabajo en los servicios basados en el conocimiento y en el ámbito medioambiental. Algunos Estados miembros han intensificado sus esfuerzos para aumentar el empleo en este último sector (Austria, Bélgica, Dinamarca, Alemania).

Se ha avanzado algo en la lucha contra el trabajo no declarado, pero es necesario seguir esforzándose y mejorar el seguimiento y la información sobre la aplicación de las medidas. Los Estados miembros están haciendo frente al trabajo no declarado por medio de las reformas generales del mercado de trabajo. Sus esfuerzos se concentran en: simplificar los pro