COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 05.07.1995 
COM(95) 318 final 
Comunicación de la Comisión al Consejo 
y al Parlamento Europeo 
Congestión y crisis del tráfico aéreo 

GESTIÓN DEL TRÁFICO AÉREO 
CONGESTIÓN Y CRISIS 
INTRODUCCIÓN 
El objetivo de la presente Comunicación es presentar el problema de la congestión y las 
situaciones de crisis del tráfico aéreo. La Comisión considera necesario analizar la 
situación actual, descubrir sus causas y aclarar competencias y responsabilidades para 
examinar hasta qué punto se puede mejorar sobre la base de las medidas que ya ha 
tomado el propio sector. Este análisis reviste una gran importancia ya que, con ocasión 
de las grandes migraciones turísticas estivales, millones de ciudadanos europeos volverán 
a soportar largos retrasos y aglomeraciones en los aeropuertos y a sufrir la frustración de 
ver arruinadas sus vacaciones por el irritante problema de la congestión del tráfico aéreo. 
El control del tráfico aéreo (CTA) es fundamental para la seguridad de los vuelos. Los 
aviones deben mantenerse suficientemente separados unos de otros para evitar colisiones. 
Dada la velocidad y las condiciones en que se desarrollan los vuelos, las tripulaciones no 
están en condiciones de asumir esta función sin la asistencia que prestan en tierra los 
controladores de tráfico aéreo. 
El Convenio de Chicago, firmado en 1944 y del que son parte prácticamente todos los 
Estados del mundo, hace responsable a cada Estado del control de su espacio aéreo. El 
mismo Convenio creó la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) cuya 
misión es elaborar las normas necesarias para garantizar la interoperabilidad de los 
diferentes sistemas establecidos por los Estados de modo que las aeronaves puedan 
circular por todo el mundo. 
En la medida en que cada Estado es el único juez de la calidad y la cantidad de los 
servicios que se prestan en su espacio aéreo, la OACI ha tratado también de crear 
mecanismos para adaptar la demanda a las necesidades de los usuarios. 
Algunos Estados europeos, conscientes de la necesidad de una cooperación regional más 
estrecha para mejorar la planificación y el desarrollo de sus sistemas de control, e 
interesados en realizar determinadas labores en común, crearon en 1960 la Organización 
Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol) que agrupa actualmente 
a 17 Estados, de los cuales sólo 11 pertenecen a la Unión Europea. Esta organización, que 
se fundó en principio para prestar servicios de CTA en la parte más alta del espacio aéreo 
europeo, hasta la fecha sólo ha prestado tales servicios a los países del Benelux y la parte 
norte de Alemania. Hoy por hoy es la única organización que posee la experiencia y los 
recursos necesarios para concebir programas complejos destinados a mejorar el tráfico 
aéreo europeo y velar por su aplicación. 
Hasta los años 80 Europa no fue consciente de que la capacidad de CTA podía afectar 
al desarrollo de la aviación civil. Hasta entonces, parecía que los únicos factores 
256fin.es 
limitadores eran la capacidad de los aeropuertos y el número de pistas aceptables desde 
el punto de vista de la protección del medio ambiente. 
En 1986, aproximadamente el 12% de los vuelos de las compañías aéreas europeas sufrió 
un retraso de más de 15 minutos (incluidas todas las causas: CTA, situación 
meteorológica, compañía, aeropuerto, etc.) Esta cifra se elevó al 20% en 1988 y al 25% 
en 1989, lo cual se atribuye principalmente a la congestión. Diferentes estudios realizados 
durante ese período evalúan el coste de los retrasos debidos al CTA entre 1.500 y 2.500 
millones de ecus anuales. 
Este grave deterioro ha provocado una reacción inmediata de todos las instancias políticas 
porque demuestra que las deficiencias del CTA ponen en peligro el proceso de 
liberalización necesario para completar el mercado único y constituyen un importante 
obstáculo para la aplicación de las libertades básicas que establece el Tratado, en 
particular de la libre circulación de los ciudadanos. 
Ya en 1988 la Comisión propuso1 que se usaran las disposiciones del Tratado y los 
recursos comunitarios para buscar una solución a este problema. 
El Parlamento también ha aprobado varias resoluciones, en particular las del 18 de 
septiembre de 1992 y del 27 de septiembre de 1994, en las que urge a los Estados 
miembros a cooperar más estrechamente en la aplicación de un programa coordinado de 
medidas y a hacer uso de los mecanismos comunitarios para garantizar su aplicación. 
El Consejo Europeo de Essen también insistió en la prioridad que se debe conceder al 
Sistema de Gestión del Tráfico Aéreo. 
A pesar de estas iniciativas, los Estados miembros siempre han preferido trabajar en el 
marco de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC) y de Eurocontrol. El papel 
de la Comunidad se ha limitado casi exclusivamente a financiar iniciativas de estas 
organizaciones (EATCHIP2, APATSI3) o a legislar sobre las normas adoptadas por 
Eurocontrol. 
La Comisión ha subvencionado estos programas con 5 millones de ecus y ha aportado 30 
millones de ecus para financiar la investigación sobre gestión del tráfico aéreo. Por otra 
parte, en 1993 la Comunidad adoptó una Directiva4 relativa a la definición y a la 
utilización de especificaciones técnicas compatibles para la adquisición de equipos y de 
sistemas para la gestión del tráfico aéreo. 
COM (88) 577 final, de 16.1.1989 
Programa Europeo de Armonización e Integración del Control del Trafico Aéreo (European Air Traffic 
Control Harmonisation and Integration Programme) 
Interfaz de Servicios de Aeropuerto y Tráfico Aéreo (AirPort /Air Traffic Services Interface) 
Directiva 93/65/CEE, DO L 187, de 29.7.1993 
2S6fin.es 
Las administraciones nacionales responsables de los servicios de CTA han hecho, por su 
parte, un esfuerzo considerable para aumentar la capacidad de sus sistemas dentro de esos 
mismos programas, utilizando los conocimientos y los recursos de Eurocontrol. Para ello 
han aumentado sus inversiones y han contratado y formado a más controladorcs. 
De acuerdo con las cifras publicadas con ocasión de la reunión ministerial de la 
Conferencia Europea de Aviación Civil, el nivel actual de inversiones en CTA en la zona 
de la CEAC se aproxima a 1.200 millones de ecus y el coste total de los servicios de 
CTA en ruta ha aumentado en un 50% entre 1986 y 1993 (cf. Anexo 1). 
Se consiguieron de este modo resultados muy alentadores hasta 1994, ya que, de acuerdo 
con las cifras publicadas por la I ATA, el número de vuelos con un retraso de más de 15 
minutos se redujo al nivel de 1986 a pesar de que el tráfico aumentó en un 50% (cf. 
Anexo 2). 
Sin embargo, estos resultados quedan muy por debajo de las expectativas de los usuarios 
del espacio aéreo, ya que se calcula que el coste de los retrasos debidos al CTA sigue 
situándose entre 1.200 y 2.000 millones de ecus. En el mismo período, la proporción de 
costes de CTA en el total de los costes de explotación de los servicios intraeuropeos ha 
pasado, de acuerdo con los datos de la Asociación de Compañías Aéreas Europeas, del 
3,8% en 1986 al 5,6% en 1994 y puede llegar a suponer el 20% de los costes totales en 
los servicios regionales. 
Además, los datos disponibles sobre el segundo semestre de 1994 y los cinco primeros 
meses de 1995 muestran una ruptura en la tendencia a la reducción de los retrasos y 
posiblemente una involución de la misma (cf. Anexo 3). 
Estas cifras muestran que, a pesar de los enormes incrementos de los costes, los métodos 
usados hasta la fecha para aumentar la eficacia de los servicios de control del tráfico 
aéreo están alcanzando sus límites. Es, pues, necesario dar un nuevo impulso a todo el 
proceso de mejora del sistema europeo de gestión del tráfico aéreo. 
La Comisión preparará para finales de 1995 un libro blanco en el que expondrá en detalle 
su estrategia para crear un sistema europeo de CTA realmente unificado. Se analizarán 
los siguientes elementos: 
Integración del CTA en la red transeuropea para obtener recursos adicionales de 
los diferentes fondos comunitarios (cohesión, infraestructura, PHARE, etc.) 
destinados a acelerar las actividades de normalización y los programas de 
actualización iniciados en el marco de EATCHIP y APATSI, y fomentar proyectos 
regionales de cooperación como el CEATS5 y el programa de armonización 
nórdico. 
Sistema de Tráfico Aéreo Centroeuropeo (Central European Air Traffic System) 
256fin.es 4 
Utilización de los programas comunitarios de investigación y desarrollo para 
coordinar mejor la elaboración del nuevo concepto y técnicas del EATMS6 
necesarios para enfrentarse al previsible aumento de la demanda. 
Estudio del marco institucional más adecuado para ofrecer los servicios de CTA 
teniendo en cuenta la dimensión europea de estas actividades y sus repercusiones 
económicas y sociales, y respetando las disposiciones del Tratado y los 
compromisos internacionales de los Estados miembros de la Unión. 
Pasará algún tiempo antes de que esta nueva iniciativa produzca resultados. Entretanto, 
la reaparición cada verano de situaciones de crisis que afectan a los viajeros europeos y 
a las economías de varias regiones periféricas de la Unión7 nos obliga a examinar en 
detalle los métodos utilizados en la lucha contra la congestión del tráfico aéreo con objeto 
de determinar cómo se pueden mejorar para prevenir las crisis y paliar sus efectos. 
Este objetivo ha llevado a la Comisión a consultar a fondo a las administraciones 
nacionales, a los usuarios y a los sindicatos para hacer más eficaz el sistema basándose 
en lo que ya existe, sin aumentar los costes para los usuarios ni añadir nuevas instancias 
institucionales. 
La Comisión piensa que la presente Comunicación contribuirá a la consecución de esos 
objetivos. 
1.- GESTIÓN DE LA CONGESTIÓN Y LAS CRISIS 
Ya en la década de los 70 el sector aeronáutico tomó conciencia de la necesidad de 
anticiparse a los riesgos de congestión para evitar sobrecargas que serían incompatibles 
con las normas de seguridad. El objetivo consistía esencialmente en mantener en tierra 
a los aviones que puedieran ocupar el espacio aéreo en un momento en el que resultaría 
imposible manejarlos con seguridad. Se crearon así diferentes organismos nacionales de 
gestión de afluencia de tráfico (ATFM). 
La crisis que se produjo a finales de los 80 puso de manifiesto la importancia estratégica 
de la ATFM y, en particular, la necesidad de realizarla a la mayor escala posible para 
poder disponer de una visión global que permitiera utilizar eficazmente la capacidad de 
CTA disponible. 
Esto indujo a los Estados a acordar, en colaboración con la Oficina Europea y del 
Atlántico Norte de la OACI y con Eurocontrol, un concepto centralizado de la gestión de 
afluencia del tráfico aéreo. La consecuencia natural fue la creación de la Unidad Central 
256fin.es Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Aéreo (European Air Traffic Management System) 
El coste de los retrasos por CTA en las salidas y llegadas del aeropuerto de Palma en la temporada alta 
de 1994 (mayo a octubre) se puede evaluar en 500 millones de ecus para las compañías aéreas, sin 
mencionar el perjuicio para los pasajeros y para la economía local. 
de Control de Afluencia (CFMU). La CFMU actúa en nombre de los 32 Estados 
miembros de la CEAC, es decir, la mayoría de los Estados de Europa occidental. 
Se han ido perfeccionando los mecanismos para alertar a tiempo a los usuarios de las 
restricciones que se van a aplicar y sugerir rutas alternativas. Los mismos conocimientos 
se pueden utilizar para sacar el máximo partido del funcionamiento de los centros de 
control y asignar mejor los recursos a los sectores amenazados. 
En el futuro, la gestión de las corrientes de tráfico aéreo pasará a integrarse en la gestión 
del tráfico aéreo, ya que la economía nos enseña que, a partir de cierto nivel, no se puede 
justificar un aumento de la calidad del servicio, aunque sea técnica y ambientalmente 
posible, y que, por tanto, tenemos que aceptar cierto nivel de congestión en determinados 
momentos. Será, pues, necesario concebir y aplicar reglas, medios y procedimientos para 
sacar el mayor partido posible de esta capacidad y reducir al mínimo los efectos de la 
congestión en las horas o días punta en que la demanda supere la capacidad acordada. Se 
recurrirá a los mismos mecanismos para gestionar las situaciones de "crisis en que la 
capacidad se ve temporalmente reducida por razones imprevistas, como huelgas, averías 
del material, restricciones en el uso de determinadas zonas del espacio aéreo europeo, etc. 
1.1 Fase estratégica 
La planificación estratégica de la ATFM abarca las medidas tomadas con mucha 
antelación. El período de planificación más intensa se produce durante los meses 
de invierno, cuando se prepara la siguiente temporada de verano. Pero la 
planificación estratégica es un proceso continuo que lleva a la fase pretáctica; esta 
última fase comienza dos días antes del día de las operaciones. La primera fase 
de este proceso consiste en estudiar las enseñanzas de la temporada precedente y 
en comparar la demanda y la capacidad previstas para predecir los posibles 
embotellamientos. 
En el pasado, gran parte de este trabajo se realizaba en las reuniones de 
coordinación ATS/ATFM organizadas por la OACI en otoño y en primavera, en 
las que los proveedores y los usuarios se reunían para hacer un balance del pasado 
y evaluar el futuro. Desde 1991, la Unidad Central de Gestión del Trafico de 
Eurocontrol (CFMU) es la responsable de coordinar la planificación estratégica. 
La CFMU organiza reuniones zonales cuando es necesario y una reunión de cinco 
días de todas las autoridades europeas de ATS poco antes de que se ultime el plan 
en la reunión de primavera de coordinación ATS/ATFM de la OACI. A finales 
de los años 70 y principios de los 80 la planificación se basaba en estadísticas que 
aportaban algunos Estados, pero no era posible tener una auténtica visión de 
conjunto de la situación. Desde 1985, Eurocontrol recoge los datos de las 
operaciones previstas para los próximos meses por los usuarios, con lo cual el 
proceso de planificación ha adquirido una nueva dimensión. Sin embargo, a pesar 
de su utilidad, los datos recogidos son incompletos porque la aviación de negocios, 
los servicios de taxi aéreo y de ambulancia aérea, la aviación general y el tráfico 
militar no pueden planificarse con mucha antelación y los operadores de charter 
muchas veces se encuentran con cambios de última hora cuando las modas 
2S6fin.es 
turísticas cambian de un destino a otro. Se calcula actualmente que en esta fase 
inicial de evaluación sólo se conoce un 80% de la demanda. 
Las, autoridades de ATS comunican a la CFMU los datos sobre la capacidad de 
sus sectores. A estos datos, que se obtienen por diferentes métodos, se les aplican 
valores de reducción variables para poder disponer de márgenes de seguridad. 
Estos márgenes resultan necesarios debido a la imprecisión del sistema manual 
actual y porque hay sectores que tienen que trabajar frecuentemente con niveles 
de tráfico que exceden en más de un 50% la capacidad declarada. Las primeras 
semanas de trabajo táctico de la CFMU muestran que su sistema automatizado es 
capaz de medir el tráfico con mucha más precisión, lo cual permitirá que lleguen 
a ajustarse las capacidades declaradas a las capacidades reales. 
El principal resultado de esta fase es el plan de orientación del tráfico (Traffic 
Orientation Scheme, TOS), que establece una serie de itinerarios obligatorios con 
objeto de repartir el tráfico geográficamente entre las diferentes rutas para reducir 
la demanda en los puntos previsibles de embotellamiento. También pueden hacerse 
recomendaciones para que los usuarios para eviten determinadas zonas o 
determinados períodos y para que los proveedores aprovechen el conocimiento 
anticipado de un problema para resolverlo. La planificación estratégica incluye 
además medidas de coordinación para todos los acontecimientos conocidos con 
antelación que van a dar lugar a un aumento de la demanda o a una reducción de 
capacidad (grandes acontecimientos deportivos o el período de rodaje de un centro 
de control que empieza a utilizar equipos o sistemas nuevos). 
1.2 Fase pretáctica 
En los días que preceden a cada día de vuelo, un mejor conocimiento de la 
demanda permite un análisis más preciso de la relación entre demanda y 
capacidad. 
La CFMU ha realizado eficazmente este trabajo desde 1994 y publica diariamente, 
en nombre de los Estados de la CE AC, el mensaje de notificación ATFM (ATFM 
Notification Message, ANM), que ofrece detalles sobre las restricciones que 
afectarán al tráfico del día siguiente (afluencia de tráfico y períodos del día 
afectados, afluencias de tráfico aceptables, etc.) y puede recomendar rutas 
alternativas. 
Como el uso de rutas alternativas recomendadas no es obligatorio, no hay manera 
de saber con antelación si van a ser utilizadas, en qué medida se va a redistribuir 
el tráfico y cómo se puede desplazar la congestión a otras zonas. 
1.3 Fase táctica 
La fase final del proceso de ATFM es la realmente operativa. Consiste en aplicar 
las medidas anunciadas en las fases precedentes si la situación real lo justifica. 
2S6fin.es 
A todo vuelo no exento o sin prioridad cuyo plan de vuelo indique que va a entrar 
en un sector "restringido" se le asigna una "franja horaria CTA", es decir, una 
hora de salida que dé lugar a la entrada a una hora determinada en el sector en 
cuestión. La franja horaria se calcula de forma que el tráfico en el sector no 
supere la capacidad declarada. Las franjas horarias se asignan respetando el 
principio de dar prioridad a los vuelos planeados antes. En ia práctica este sistema 
hace que se formen colas virtuales sobre la base de las intenciones de los usuarios 
tal como se anuncian en sus planes de vuelo. 
Los vuelos que proceden de un origen demasiado lejano como para respetar la 
franja horaria no están sujetos a estas restricciones. Los vuelos que se realizan por 
razones humanitarias y los vuelos expresamente designados por las autoridades 
nacionales tienen prioridad. 
Hasta hace poco tiempo, este trabajo lo realizaban las unidades de gestión de 
afluencia (Flow Management Units, FMU) pero progresivamente irá pasando a la 
CFMU (empezando en abril de 1995 con la zona gestionada previamente por la 
unidad de gestión de afluencia de París), de modo que la gestión táctica de la 
afluencia de toda Europa occidental será realizada por la CFMU a partir de la 
primavera de 1996. 
Las cinco unidades de gestión de afluencia (Francfort, Londres, Madrid, Roma y 
la CFMU) están en contacto permanente con el CTA a través de posiciones de 
gestión de afluencia (Flow Manangement Positions, FMP) en cada centro de 
control para poder tomar en consideración y reflejar a efectos de funcionamiento 
todos los acontecimientos que puedan afectar a la situación. Éstos pueden ser tanto 
una mejora de la situación de la circulación o un aumento de la capacidad que 
justifique la relajación o la supresión de las restricciones como un deterioro que 
haga necesario un refuerzo de las restricciones o la aplicación de restricciones 
suplementarias. 
1.4 Gestión de crisis 
El establecimiento de una célula de crisis ad hoc para enfrentarse con la situación 
de julio de 1994 puso de manifiesto que los mecanismos normales de gestión de 
afluencia pueden necesitar apoyo para resolver situaciones de crisis que requieren 
decisiones rápidas de alto nivel, p. ej. en lo que se refiere a la asignación de 
recursos, que están más allá de las competencias de los expertos en ATFM. 
Los Estados miembros de Eurocontrol han decidido, por tanto, crear un Grupo de 
Gestión de Crisis que se reunirá cuando sea necesario para apoyar a la CFMU. 
Los Estados están representados por funcionarios de alto rango de sus direcciones 
de navegación aérea. Los interesados en cada crisis concreta serán convocados por 
la CFMU y constituirán la célula que tratará de resolver la situación. 
2- ÁREAS EN QUE SE DEBEN INTRODUCIR MEJORAS 
256fin.es 
£ mmÊÊÊÊmoÊÊÊÊÊmm 
Los mecanismos descritos anteriormente se basan en la transparencia y la 
actuación voluntaria de las diferentes partes interesadas. Éstas consideran que tales 
mecanismos son, en general, satisfactorios y ponen grandes esperanzas en la plena 
implantación de la CFMU para mejorar su funcionamiento y aumentar su eficacia. 
| Sin embargo, conviene examinar estos mecanismos para determinar si la 
introducción de un mínimo de obligatoriedad o de incentivo a la cooperación, 
I dependiendo de la situación, podría acelerar y potenciar esa mejora. 
2.1 Planificación 
Vistos desde el exterior, la principal deficiencia de los mecanismos actuales de 
gestion de afluencia de tráfico aéreo es su incertidumbre. No se puede dudar de 
la buena disposición de las partes interesadas, pero su voluntad de mantener la 
mayor flexibilidad posible dificulta una planificación seria. 
El resultado es que los usuarios del espacio aéreo no saben hasta qué punto se van 
a ver perjudicados hasta que reciben sus franjas horarias de CTA; por otra parte, 
no pueden evaluar realmente los beneficios que obtendrían cambiando sus planes 
de vuelo. Como consecuencia, muchos mantienen sus planes iniciales y tratan de 
negociar sus franjas horarias en el momento, con lo que contribuyen a aumentar 
el trabajo de las unidades de gestión de afluencia. El perjudicado es, en última 
instancia, el pasajero, que, en la mayoría de los casos, espera una partida 
inmediata que no se confirma. 
Para cambiar esta situación es necesario que todas las partes interesadas hagan 
grandes esfuerzos para evaluar mejor la demanda previsible y la capacidad 
disponible y lleguen a ajustarías más para obtener un equilibrio a través de 
mejores mecanismos de cooperación. 
2.1.1 Capacidad 
Todo el mundo acepta que un mejor conocimiento previo de la capacidad 
supondría una importante mejora, especialmente si las cifras anunciadas fueran 
obligatorias. 
Actualmente, cada centro de CTA determina su capacidad sobre la base de los 
recursos disponibles y tiende a ocuparse antes de sus problemas internos que de 
las peticiones de otros centros. Hasta 1995 no se realizó un primer intento de 
planificación previa global con el fin de responder a la petición española de que 
se preparara mejor la temporada de verano para evitar que volvieran a producirse 
situaciones de crisis en el suroeste de Europa. 
Sería, pues, deseable desarrollar un método normalizado y mecanismos para 
determinar la capacidad disponible por sector de CTA y establecer sistemas 
comunes de planificación. Los resultados de tal planificación deberían ser 
obligatorios, excepto en casos de perturbaciones imprevistas, y ser empleados por 
256fm.es 9 
^^^^9U^^ÜUT^W 
los usuarios del espacio aéreo y por los aeropuertos para planear y organizar mejor 
sus propias actividades. 
Del mismo modo, podrían cuantificarse los sistemas de orientación del tráfico 
(TOS) con el fin de dar una indicación de las corrientes que las rutas asignadas 
pueden soportar, dando así a los operadores la posibilidad de planear sus 
operaciones en consecuencia. 
Para realizar esta labor en buenas condiciones, la CFMU debería disponer de 
medios adicionales para garantizar la coordinación entre los proveedores, y de 
autoridad suficiente para poder actuar con firmeza. 
2.1.2 Demanda 
Es evidente que, en cierta medida, las compañías aéreas crean artificialmente la 
congestión con su programación para responder a la demanda del mercado. Esto 
se debe a la influencia de varios factores entre los que destaca la exigencia de los 
operadores turísticos de concentrar el tráfico en determinadas zonas de destino o 
en determinados días de la semana. Esta exigencia, combinada con el deseo de los 
usuarios de planificar, por razones económicas, su primer vuelo tan pronto como 
se levanta el toque de queda del aeropuerto y el último vuelo del día justo antes 
del toque de queda, conduce a una planificación teórica que puede generar olas 
de tráfico simultáneas con origen y destino en las mismas zonas. 
Aunque en un entorno comercial competitivo los operadores aéreos deben disfrutar 
de flexibilidad para adaptarse a las exigencias del mercado, es evidente que deben 
planificar sus actividades con un mínimo de realismo y autocontrol para poder 
ofrecer a los pasajeros el servicio que merecen. 
Para ello, tanto los aeropuertos como los usuarios del espacio aéreo deben tener 
más en cuenta las limitaciones que impone el CTA. 
La planificación de los movimientos la realizan en muchos aeródromos los comités 
de programación locales y la coordinan a nivel global las conferencias de 
programación de la IATA. Para ello se utilizan reglas concebidas en gran medida 
por el propio sector para repartir el tráfico a lo largo del día de forma que la 
afluencia de tráfico y de pasajeros se mantengan dentro de los límites de 
capacidad del aeródromo. Se debe examinar la posibilidad de aplicar reglas 
similares, establecidas en común, para limitar la concentración a que se ha hecho 
referencia anteriormente y reducir la diferencia entre la demanda y la capacidad 
en vuelo. 
Para fomentar tal colaboración, las autoridades deberán crear las condiciones 
apropiadas. Por una parte, todas las instancias que participan en la planificación 
de los vuelos deben poder reunirse y coordinarse para hacer el mejor uso posible 
de la capacidad disponible. Tal como ya ocurre con la coordinación de las franjas 
256fin.es 10 
m 
horarias de aeropuerto, tales actividades deben ajustarse a la normativa sobre 
competencia. Por otra parte, debe fomentarse la aceptación de reglas comunes 
acordadas por todos. Esto se podría hacer informando a los pasajeros sobre las 
compañías que tienen una planificación realista y las que no, como se hace desde 
hace años muchos en los Estados Unidos, donde se publican regularmente 
estadísticas de puntualidad de las compañías aéreas de modo que los usuarios 
pueden comparar la calidad de los servicios ofrecidos. 
En la misma perspectiva de un mayor ajuste entre la demanda y la capacidad, en 
la programación de los aeropuertos el cálculo de la capacidad debería hacerse 
teniendo en cuenta los condicionantes del CTA, tal como lo hacen actualmente en 
cierta medida las autoridades de programación del aeropuerto de Francfort para 
algunas corrientes de tráfico. En efecto, cabe preguntarse qué sentido tiene 
programar diez salidas en un espacio de tiempo limitado cuando se sabe de 
antemano que en realidad sólo pueden despegar la mitad de los vuelos. Esto ya 
se hace con parámetros del mismo tipo en el entorno inmediato de los aeropuertos 
(limitaciones de aparcamiento de los aviones, instalaciones para el registro de los 
pasajeros, capacidad de las salas de espera, limitaciones en los sectores conexos, 
influencia de los trámites de llegada y de salida, etc..) Se debe prestar más 
atención a la integración de los mecanismos de atribución de franjas horarias 
aeroportuarias y la gestión de afluencia aérea. Para ello es necesario, dada la 
complejidad del problema, partir de un análisis exhaustivo de la situación. 
2.2 Reglas de prioridad 
En toda sociedad en la que las relaciones entre los individuos no vengan dictadas 
únicamente por la fuerza, el medio más equitativo, a primera vista, de ajustar la 
demanda a la oferta es aplicar el principio de que el primero en llegar es el 
primero en ser atendido. Esto es exactamente lo que ocurre en la fase final de la 
gestión de afluencia del tráfico aéreo. No obstante, cabe preguntarse si, en las 
sociedades avanzadas, no serían preferibles otros medios basados en la 
cooperación voluntaria o en la legislación. 
En todas las fases del proceso de gestión de afluencia del tráfico aéreo deben 
aplicarse, prioridades, de una forma o de otra. La planificación estratégica tiene 
como resultado un sistema de rutas que permite a flujos de tráfico específicos 
utilizar itinerarios predeterminados. La planificación pretáctica puede exigir la 
aplicación de orientaciones ad hoc y parte del tráfico puede verse obligada a volar 
a niveles más bajos, que resultan antieconómicos, para usar la capacidad de 
reserva de los sectores bajos y reducir la demanda y los retrasos en los sectores 
más altos. Aunque el único fin de estas decisiones es mejorar el uso global de la 
capacidad, inevitablemente favorecen determinadas corrientes de tráfico y 
penalizan otras y constituyen, en este sentido, aplicaciones de prioridades. 
En la fase táctica se asignan franjas horarias y por tanto se reparte el retraso de 
acuerdo con la regla de que el primero en llegar es el primero en ser atendido. 
Esta regla, que tiene aceptación general entre usuarios y proveedores, sólo es 
256fin.es 11 
eficaz si se conoce todo el tráfico potencial antes de la atribución de las franjas 
horarias. A menudo esto no es así, cuando los vuelos que salen de aeródromos 
situados cerca de una zona restringida entran en competición con vuelos que salen 
de aeródromos alejados de esa zona y, por consiguiente, presentan su plan de 
vuelo y piden su franja horaria antes. 
Las unidades de gestión de afluencia intervienen a veces para dar prioridad a 
determinados vuelos que tienen dificultades específicas o sufren un retraso 
excepcional. No hay nada que objetar a estas iniciativas si se usan con 
moderación. 
Sería útil examinar en cada fase de la ATFM qué reglas de prioridad permitirían 
el uso más eficaz de la capacidad disponible y qué concesiones podrían ser 
necesarias para que tales reglas resultaran aceptables para todos los afectados. 
La CFMU es responsable de la coordinación de la planificación estratégica y de 
la realización de la planificación pretáctica, y ha empezado a hacerse cargo de la 
ejecución de operaciones tácticas. Vimos anteriormente cómo en su actividad la 
CFMU toma decisiones que influyen en las prioridades y en la forma en que se 
distribuyen entre los usuarios las inevitables penalizaciones (niveles de vuelo poco 
rentables, aumento del kilometraje o retrasos). 
Aunque todos los Estados publican los planes de orientación del tráfico en forma 
de NOT AM o AIC8, haciéndolos así obligatorios, no se puede decir lo mismo de 
otras recomendaciones o procedimientos. Se ha dicho que el acuerdo para que la 
CFMU publique el ANM constituye de facto una delegación de responsabilidad; 
sin embargo, no se ha producido la correspondiente transferencia de autoridad para 
dar una base legal a sus actuaciones y decisiones. 
Se debe examinar de nuevo la necesidad de dotar a la CFMU de una base legal 
adecuada que confiera autoridad a sus decisiones y defina el marco en que debe 
desarrollarse su actuación. 
2.3 Gestión de crisis 
Ya se ha establecido la célula de crisis de Eurocontrol. Esta célula aprenderá sin 
duda de la experiencia, pero en principio sólo es competente para tratar los 
aspectos de CTA de las crisis, es decir, para hacer el mejor uso posible de los 
recursos restantes. 
Sin embargo, algunas situaciones pueden requerir una actuación que vaya más allá 
de las competencias de las autoridades de CTA: 
NOTAM : Aviso a los navegantes 
AIC : Circular de información aeronáutica 
256fin.es 12 
n^^Qf^TT^^ 
puede ser necesario en ciertas circunstancias suprimir el toque de queda de 
los aeródromos o hacer uso de las instalaciones y el espacio aéreo militares 
si un centro importante de control del tráfico aéreo se viera total o 
parcialmente paralizado, sería necesario tomar medidas temporales para 
restablecer un nivel aceptable de servicio en el espacio aéreo de ese centro 
y en sus proximidades, lo cual requeriría una cooperación y un consenso 
internacionales. 
Cabe plantearse, por tanto, si es necesario que la célula de crisis de Eurocontrol 
reciba apoyo a un alto nivel político y, en caso afirmativo, cómo se podría 
organizar tal apoyo. Dado que en tales situaciones de crisis se deben convocar 
reuniones en cuestión de horas y se deben tomar decisiones y aplicarlas en un 
plazo de días, pueden ser necesarias competencias legislativas que permitan una 
reacción rápida a través,de un marco internacional de planificación de urgencia. 
Un elemento común de todas las crisis es una importante reducción de capacidad. 
Puede ocurrir que toda la demanda desplazada no pueda ser absorbida por la 
escasa capacidad de reserva de los sectores contiguos. En tales circunstancias 
puede ser necesario tomar decisiones dolorosas en materia de prioridad. Se 
sugiere, por tanto, que la revisión de las reglas de prioridad propuesta 
anteriormente incluya reglas especiales para situaciones de crisis. Para ello sería 
necesario un mecanismo de toma de decisiones que autorizara a la CFMU a 
aplicar la regla modificada en determinadas circunstancias. 
Algunos Estados han fijado servicios mínimos que deben quedar garantizados en 
caso de huelga. A efectos de planificación, sería deseable disponer de una norma 
única aplicable de manera general. Sería aun mejor que la norma limitara la 
interferencia con el tráfico internacional que vuela sobre la región. Sin subestimar 
la dificultad de llegar a un acuerdo entre sindicatos y patronales en toda la UE, 
pensamos que debería hacerse un esfuerzo para determinar y aplicar de común 
acuerdo unos servicios mínimos de CTA. 
3 NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA EUROPEA 
Aunque el análisis que precede ha demostrado que el mundo aeronáutico no ha 
descuidado los problemas que plantea la congestión del espacio aéreo europeo, 
todavía se deben introducir importantes mejoras que sólo serán posibles si que 
exista una verdadera voluntad política. La Unión Europea debe trazar una 
estrategia en este sentido que se imponga los objetivos que figuran en los 
siguientes apartados. 
3.1 Una organización con autoridad 
Si bien es cierto que Eurocontrol y la CFMU ya han asumido muchas tareas en 
el campo de la gestión de afluencia del tráfico aéreo, el marco en que las realizan 
256fin.es 13 
mÊÊmmmÊÊÊmm 
no está bien definido y el reparto de responsabilidades sigue siendo poco claro. 
Por otra parte, todavía queda mucho por hacer en materia de planificación 
estratégica de la afluencia y de integración de las técnicas de ATFM en el CTA. 
En este sentido, la CFMU podría ocuparse, aparte de sus tareas operativas, de 
coordinar mejor y planificar de forma realista, tal como se subrayó en el capítulo 
anterior. Esto podría requerir que la organización dispusiera de los medios 
necesarios para imponer y controlar la aplicación de las decisiones adoptadas, por 
ejemplo en materia de franjas horarias, rutas asignadas, capacidades acordadas, etc. 
3.2 Reglas equitativas para el acceso al espacio aéreo 
Se trata de un tema muy delicado, sin emnbargo, que presenta grandes 
posibilidades, de mejora inexploradas por el momento. A corto plazo es necesario 
elaborar, en colaboración con todas los interesados, normas comunitarias de 
servicios mínimos que tengan en cuenta los intereses legítimos de todas las partes 
en caso de reducción repentina e inesperada de capacidades debida a una huelga 
o a una avería del equipo. 
. También se debe analizar en qué medida, mediante nuevas reglas de asignación 
de prioridades y de reorientación del tráfico, se puede lograr un uso más eficaz del 
espacio aéreo y un reparto más equitativo de la capacidad disponible, teniendo 
más en cuenta, al mismo tiempo, los objetivos políticos de la Comunidad, 
particularmente en materia de cohesión económica y social. A continuación, 
debería decidirse si deben aplicarse tales reglas y el modo de hacerlo, teniendo 
bien presente que toda normativa debe limitarse al estricto mínimo en relación con 
el objetivo que se busque. 
3.3 Intensificación de la cooperación 
Una de las características principales de la situación actual es que cada una de las 
partes actúa por separado aunque sepa que lo que se planifica no podrá llevarse 
a la práctica. Los operadores turísticos venden vacaciones que concentran el 
movimiento de turistas hacia determinados destinos en determinados días, las 
compañías de transporte programan sus vuelos en consecuencia, los aeropuertos 
asignan las correspondientes franjas horarias, los centros de control del tráfico 
aéreo calculan su capacidad sobre la base de los recursos disponibles, cuando llega 
el día se gestionan las colas lo mejor posible y la víctima final de toda esta 
improvisación es el pasajero. 
Todo esto es probablemente natural en un entorno liberal cuyo objetivo es 
satisfacer al cliente, pero desgraciadamente su resultado es precisamente el 
contrario. En estas condiciones la regulación no será de gran ayuda; sólo una 
mayor coordinación entre los diferentes actores, un comportamiento más 
responsable y el respeto a los pasajeros permitirá ofrecer un servicio mejor y 
contribuirá, al mismo tiempo, a la eficacia y a la competitividad del transporte 
aéreo europeo. 
256fin.es 14 
Además, sería útil buscar medios para garantizar una mayor coordinación entre la 
asignación de franjas horarias aeoroportuarias y la planificación de la afluencia de 
tráfico, recurriendo a la experiencia acumulada para desarrollar nuevos conceptos. 
Por último, es importante informar a los pasajeros para que puedan tomar 
decisiones con conocimiento de causa sobre los servicios que compran y para que 
los demás actores se vean incitados a esforzarse por satisfacer sus necesidades. 
Esto requiere un conocimiento de las prestaciones y de la calidad del servicio que 
se ofrece, que se podría conseguir mediante la publicación sistemática de 
indicadores comparables de puntualidad de los aeropuertos y las compañías aéreas. 
3,4 Gestión de crisis a nivel político 
La experiencia muestra que la gestión de las crisis realizada exclusivamente a 
nivel operativo puede resultar insuficiente, ya que algunos problemas que pueden 
surgir en situación de crisis requieren decisiones de alto nivel político en 
diferentes campos. 
Para corregir esta deficiencia se podría crear un grupo formado por representantes 
de los Estados miembros de un nivel que permitiera la implicación de todas las 
partes interesadas y, en particular, de los ministros del interior y de defensa. Este 
grupo reforzaría la labor de la unidad de crisis de Eurocontrol, examinando en el 
acto situaciones que no pudieran resolverse a su nivel y garantizando el 
cumplimiento de sus recomendaciones. 
4. CONCLUSIONES 
Todavía queda mucho por hacer para impedir que vuelvan a surgir situaciones de crisis 
relacionadas con la congestión del espacio aéreo o mitigar las consecuencias de tales 
situaciones. Aunque los problemas pendientes son complejos y no se pueden resolver con 
actuaciones a corto plazo, se pueden tomar las siguientes medidas en apoyo de los 
mecanismos y organismos creados recientemente y aumentar su eficacia: 
apoyo político a la célula de crisis de Eurocontrol 
fijación, junto con todas las partes interesadas, de los servicios mínimos que se 
deben garantizar en caso de crisis, y examen con Eurocontrol de la conveniencia 
de establecer reglas alternativas de prioridad para el acceso al espacio aéreo tanto 
en condiciones normales como en situaciones de crisis 
publicación de indicadores de puntualidad comparables de los aeropuertos y las 
compañías aéreas 
mejor planificación de los flujos de tráfico e integración de las limitaciones de 
CTA en la asignación de franjas horarias de los aeropuertos 
256fin.es 15 
distribución cooperativa de la capacidad de CTA disponible. 
No obstante, la Comisión es consciente de que tales medidas, cuyo objetivo es un ajustar 
mejor la capacidad y la demanda para paliar los inconvenientes de la congestión del 
tráfico para los pasajeros y los usuarios, no deben llevar en ningún caso a una relajación 
de los esfuerzos para aumentar la capacidad global del sistema europeo de control del 
tráfico aéreo. 
256fm.es 16 
EVOLUTIOtlOFTHE^C^OST PER KILOMETER FLOWN 
0.72 ECU/Km <> 
1113 MECU 
1542 MKm LB .30% 
20% 3400 MKm A 
m' 
1985 MECU 
10% I-r 
cr' • 2300 MECU 
2776 MKm 
0.72 ECU/Km %<>^% 
—I 1 1 ^V $^r; 
'94 —r 
'96 '98 
f- -20% t 0.68 ECU/Km 
-Q- Number of Km 
-1— Actual deflated Costs 
O Actual deflated Cost per Km 
'"Eh" Forecast based on CRCO'figures 
*--f— Forecast based on figures provided by 5 States 
-O-- Forecast on actual deflated Cost per Km > 2 2 |m x 
Source: EUROCONTROL 
~t 
ATC DELAYS ANNEX 2 
IATA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS 
«BOO 
20000 
IATA SURVEY 
PERCENTAGE OF FLIGHTS DELAYED 
22858822 
cnuiO><7>0)00)0> 
«£ 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
**JNEX 3 
A rFMDELA YSUfíVEY - MA Y 19â5 
Total nights 
44OO00 j 
420000 --
4OOOO0 --
880000 --
360000 --
340000 --
320000 --
3O0000 --
280000 --
260000 -
240000 -- H 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
Jmn Feb Apr May Jne Jty Aug Sep Oct - Nov Dae 
-X 83 94 95 
Percentage of Flights Delayed 
14 -r 
12 + 
10 + 
6 4-
2 4 
H 1 1 1 1 H 
Jan Feb H 1 1 1 
Apr May Jne Jly Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 94 1 95 0 
lo 
Source: EUROCONTROL 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SUfíVEY- MAY 1995 
Total Delay (in minutes) 
4O0O0O •-
200000 •-
o H 1 1 \ r- H 1 1 >• t I- V 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jfy Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 94 95 
Average Delay per Flight 
4 -r 
8.5 + 
» + 
5L5 + 
2 + 
13 + 
1 + 
0.5 + 
H 1 1 h H h •i 1 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jly Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 94 I 95 
2 i 
Source: EUROCONTROL 

ISSN 0257-9545 
COM(95) 318 final 
DOCUMENTOS 
ES 07 
N° de catálogo : CB-CO-95-365-ES-C 
ISBN 92-77-91511-0 
Ofîcina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxembui^o