Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas"

(2001/C 123/13)

El 16 de octubre de 2000, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de diciembre de 2000 (ponente: Sr. Lagerholm).

En su 378oPleno de los días 24 y 25 de enero de 2001 (sesión del 24 de enero de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 77 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde 1990, la Comisión Europea ha ido estableciendo progresivamente un marco regulador integral para la liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Esto ha sido de importancia vital para la competitividad global de la Unión Europea. Disponer de una industria de comunicaciones avanzadas constituye una condición previa para la transición de Europa a la sociedad de la información. En la reunión de los días 23 y 24 de marzo de 2000 del Consejo Europeo de Lisboa se subrayaron las perspectivas de crecimiento, competitividad y creación de puestos de trabajo que ofrece el paso a una economía digital y basada en el conocimiento. En particular, el Consejo insistió en la importancia de que las empresas y los ciudadanos de Europa puedan acceder a una infraestructura de comunicaciones de primera línea y poco costosa, así como a una amplia gama de servicios.

1.2. El actual marco regulador de las telecomunicaciones ha conseguido crear las condiciones necesarias para una competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones a lo largo de la transición del régimen de monopolio al de libre competencia. El nuevo marco regulador para la infraestructura de comunicaciones y servicios asociados debe estar dedicado a partir de ahora a promover y apoyar un mercado europeo abierto y competitivo para los servicios de comunicaciones, a beneficiar al ciudadano europeo y a consolidar el mercado interior.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. La convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información(1) supone que todos los servicios y las redes de transmisión estén sometidos a un único marco regulador. El marco regulador propuesto debe constar de la Directiva sometida a examen y, además, de las siguientes medidas:

- Directiva relativa a la autorización de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas,

- Directiva relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados y a su interconexión,

- Directiva relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas,

- Directiva relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas,

- Reglamento sobre el acceso desagregado al bucle local.

2.1.1. Junto a las medidas mencionadas está también la propuesta de Decisión relativa a un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad.

2.1.2. Las propuestas se basan en una consulta pública acerca del Libro Verde sobre la convergencia, el Libro Verde sobre la política en materia de espectro radioeléctrico(2) y la Revisión de 1999(3) del actual marco regulador.

2.2. El Artículo I de la propuesta de Directiva expone la finalidad y el ámbito de aplicación del nuevo marco: establecer un marco armonizado para la regulación de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, esto es, incluyendo todas las redes satelitales y terrenales, tanto fijas como inalámbricas.

2.3. En el capítulo II se modifican los principios para el establecimiento de las autoridades nacionales de reglamentación (ANR), así como determinados procedimientos a los que están sometidas. Los Estados miembros garantizarán la independencia de las ANR y publicarán las misiones que les corresponden. La Directiva establece un derecho de recurso y deja claro que deberá ejercerse ante un organismo independiente de la administración. Se establece el derecho de una ANR a recabar información de los agentes del mercado para desempeñar su misión con eficacia. Las autoridades nacionales de reglamentación deberán consultar con todas las partes interesadas las decisiones propuestas y hacer uso de sus atribuciones de modo imparcial y transparente.

2.4. De conformidad con el capítulo III, es tarea de las ANR fomentar, de manera neutra con respecto a la tecnología, un mercado abierto y competitivo, contribuir al desarrollo del mercado interior y promover los intereses de los ciudadanos europeos. Fomentarán la armonización del uso del espectro radioeléctrico a escala comunitaria y estarán encargadas de su eficaz administración y de la atribución y asignación de espectro radioeléctrico basándose en criterios objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionales. Deberá contarse, además, con procedimientos rápidos y no discriminatorios para el otorgamiento de derechos de paso y, en algunas circunstancias, podría resultar adecuado imponer la obligación de compartir instalaciones.

2.5. Las disposiciones generales del capítulo IV son aplicables a varias de las directivas del nuevo marco legislativo. De conformidad con dicho capítulo, se considerará que una empresa tiene peso significativo en el mercado si, individual o conjuntamente con otras, disfruta de una posición de fuerza económica que permite que su comportamiento sea, en medida apreciable, independiente de los competidores, los clientes y, en última instancia, de los consumidores.

2.6. En los mercados de dimensión internacional, enumerados en la Decisión que deberá adoptar la Comisión sobre mercados de productos y servicios pertinentes, se realizarán análisis del mercado regulares. Cuando una autoridad nacional de reglamentación determine que uno de los mercados no es realmente competitivo en una zona geográfica específica, impondrá las obligaciones reglamentarias sectoriales establecidas en las Medidas específicas, o mantendrá dichas obligaciones si ya existen.

2.7. Otras disposiciones hacen referencia a la normalización o la resolución de litigios entre empresas y partes de distintos Estados miembros. A fin de lograr la armonización del mercado interior, la Comisión podrá formular recomendaciones y adoptar medidas vinculantes de armonización utilizando procedimientos de comitología. Estará asistida por el Comité de Comunicaciones. La Directiva marco crea también el Grupo de Alto Nivel de Comunicaciones con carácter consultivo y que actuará con independencia.

3. Observaciones generales

3.1. El desarrollo de la tecnología de la información (TI) y del sector de las telecomunicaciones ha sido impresionante en Europa en la última década. Los clientes europeos no siempre disfrutan de las tarifas más bajas, pero en la mayoría de los Estados miembros pueden elegir servicios que se adecuan a sus necesidades hasta un punto que no encuentra apenas parangón en el resto del mundo. En la mayor parte de los países las tarifas están descendiendo rápidamente.

Esto ha sido posible básicamente gracias a los cambios tecnológicos, pero estas oportunidades no podrían haber supuesto una ventaja para el usuario final si la normativa sobre telecomunicaciones de la UE no hubiera abierto el camino a la competencia al suprimir los monopolios históricos y otros derechos especiales.

Aunque está claro que la transición total desde una forma monopolística de suministro a una competitiva no ha terminado todavía en todos los Estados miembros ni en todos los mercados importantes, resulta cada vez más evidente que el marco regulador de la década de los noventa no es lo suficientemente flexible en relación con los rápidos cambios del mercado, cambios que implican la mejora de los productos y servicios existentes y la creación de otros nuevos, en parte debido a la convergencia de las tecnologías.

3.2. El Comité Económico y Social, en su Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre la Revisión de 1999(4), expresaba su apoyo general a la propuesta de nuevo marco legislativo en materia de comunicaciones electrónicas.

3.2.1. El Comité acogía "con especial entusiasmo la iniciativa de basar la reglamentación propuesta en los aspectos siguientes:

- el fomento y apoyo de un mercado europeo abierto y competitivo;

- la consolidación de un mercado interior;

- un mayor recurso al derecho de competencia y la simplificación y reducción de la legislación específica del sector junto con recomendaciones, orientaciones y acuerdos sectoriales. Aparte de regular el acceso a los recursos limitados, es necesario aplicar una regulación específica del sector, aunque sólo en ámbitos en los que la competencia sea insuficiente y únicamente de forma provisional;

- la neutralidad tecnológica, que implica, entre otros aspectos, que no se apliquen medidas específicas a Internet. Sin embargo, una regulación que aspira a la neutralidad tecnológica no debe tender a una normalización demasiado estricta de los servicios nuevos, sino más bien a la desarticulación de la anterior reglamentación específica de los servicios tradicionales."

3.2.2. El Comité subrayaba que "a medida que la Comisión vaya desarrollando en detalle sus propuestas, se deberá poner especial atención en el cumplimiento de estos principios. Asimismo, es preciso velar por que la aplicación de estas propuestas no se efectúe al ritmo de los Estados miembros más lentos, sino que es preferible sustituir la regulación de un sector específico por un derecho de competencia general en los distintos mercados (geográficos y de servicios) a medida que se vaya asentando la competencia. Puede que este asunto se complique con la ampliación de la UE; habrá entonces que proporcionar un apoyo adecuado a los nuevos países miembros."

3.2.3. El Comité también hacía hincapié en "el carácter global de los mercados de comunicación en proceso de convergencia. El marco regulador europeo que se propone no debe considerarse independientemente de su contexto. Es de vital importancia que se mantenga la competitividad de los operadores europeos y que se les permita desarrollarse. A este respecto, existe un riesgo de que la regulación regional lleve a que el mercado regional europeo se quede aislado del mercado global, especialmente si se permite que una amplia regulación impida el desarrollo de las fuerzas del mercado. Por esta razón el Comité insta a la Comisión a que tenga en cuenta las consecuencias de cada medida en la competitividad global de la industria europea."

3.3. El CES acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión haya mantenido el esquema general del marco regulador presentado tras la amplia consulta pública sobre la Revisión de las Comunicaciones efectuada en 1999.

3.3.1. El Comité considera adecuado y oportuno el principio de una legislación cada vez más flexible con un limitado número de salvaguardias públicas que caracteriza a las Directivas presentadas actualmente. También recomienda que el nuevo marco tenga como objetivo la capacidad de predecir y una mayor correspondencia con la legislación horizontal de la UE sobre competencia y protección del consumidor.

3.4. El Comité insiste en la importancia de alinearse rápidamente con los principios horizontales. El calendario propuesto por la Comisión no debe acortarse aún más por motivos institucionales o prácticos. No obstante, en relación con la evolución real de la técnica y del mercado podría resultar demasiado lento y contrarrestar la ventaja competitiva de que dispone actualmente el sector europeo de las comunicaciones electrónicas.

3.5. El Comité suscribe el objetivo de la Comisión de introducir un marco regulador único para las redes y servicios de comunicación en la UE. Sin embargo, existen algunos aspectos concretos en las diferentes propuestas de Directiva que el CES no puede respaldar.

3.6. En algunos puntos se hacen afirmaciones que parecen ser contradictorias o no estar en sintonía con las directrices generales. El Comité se ocupa de estos puntos en su dictamen sobre las respectivas directivas.

4. La Directiva marco

4.1. El CES acoge con satisfacción que la Directiva marco se plantee tratar únicamente los casos en que la competencia efectiva no funcione bien en un mercado de referencia. Asimismo, valora positivamente el hecho de que se aplique la misma definición de mercado de referencia que en las normas de competencia de la UE. Existe una gran experiencia con esta práctica y el resultado se puede prever con relativa certeza.

4.2. Un asunto que se debe debatir en los Estados miembros es si el resultado del análisis del mercado de referencia da lugar a una normativa de la competencia ex ante o a la tradicional ex post. Son muchos los que están a favor de que la legislación exante se aplique únicamente a las empresas que tienen su posición dominante en el mercado en virtud de que financian la inversión de un régimen monopolístico. Esto parece estar en la misma línea que los argumentos de la Comisión que se reflejan en el texto (considerando 20) de la Directiva propuesta. En opinión del Comité, este extremo debería reflejarse también explícitamente en la propia Directiva.

4.3. Se podría argumentar que el procedimiento inverso de intervención reguladora, cuándo se debe suspender temporal o permanentemente la aplicación de una legislación determinada si se ha logrado su objetivo, debería estar subrayado más explícitamente en la Directiva marco. Para el consumidor final o para los proveedores de servicios es igualmente importante que la legislación deje de ser de aplicación una vez que se ha logrado su objetivo. En este caso tiene que existir un margen de estabilidad en la aplicación.

4.4. Se propone que las obligaciones existentes se plasmen en un régimen nuevo para las empresas con un peso significativo en el mercado (PMS). En opinión del Comité, en ese caso debe quedar claramente especificado que la legislación vigente sólo se podrá aplicar hasta que se concluya el primer análisis de mercados de referencia de acuerdo con la nueva Directiva. Esto debería de quedar claro en la propuesta de Directiva marco.

4.5. Una cuestión muy importante es la posibilidad de predicción. El recurso a las normas de competencia tiende a fomentar la posibilidad de predicción, pero la experiencia hasta ahora demuestra que la aplicación de un marco regulador común puede dar lugar a interpretaciones muy diferentes en los Estados miembros, como lo demuestra la notificación de PMS en los mercados de comunicaciones móviles. La telefonía era, sobre todo, un servicio doméstico mientras que los nuevos servicios de TI están cruzando fronteras rápidamente y requieren una interpretación más armonizada que la que ha proporcionado el actual régimen.

4.6. El CES apoya, por lo tanto, el principio de hacer una lista de las intervenciones aceptables de las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) y la notificación obligatoria de acciones reguladoras propuestas en los Estados miembros de conformidad con el artículo 6. Ahora bien, se podría poner en duda si la consulta total a todos los Estados miembros es compatible en la práctica con la rapidez que requiere la legislación sobre TI. El problema se puede acentuar considerablemente con la ampliación de la Unión y pueden aumentar las diferencias entre los diferentes sectores de la comunicación de los Estados miembros. Se debe considerar, pues, cuidadosamente si el procedimiento normal de armonización de las medidas reguladoras se puede estructurar de manera que las medidas se deban comunicar únicamente a la Comisión.

4.7. El Comité también muestra su preocupación por el hecho de que, por ejemplo, según el artículo 14, la Comisión está obligada formalmente a consultar únicamente a las ANR. Considera necesario que también se consulte a los consumidores y a las empresas de una forma coherente con la brevedad de los plazos exigida. El Comité manifiesta su preocupación con respecto al apartado 6 del artículo 14 de la Directiva, en virtud del cual la Comisión puede modificar o suspender toda decisión de una autoridad nacional de reglamentación.

4.8. De acuerdo con la Directiva marco, la Comisión tiene derecho -al menos, temporalmente- apoyándose en los artículos mencionados más arriba, a impedir la aplicación de una decisión de las autoridades nacionales sobre las medidas y en asuntos de gestión del espectro radioeléctrico. Esta limitación de derechos de decisión de los Estados miembros viene motivada por la importancia fundamental de las definiciones del mercado y su interconexión con el funcionamiento del mercado interior. Según el principio de subsidiariedad, el nivel comunitario es el más adecuado para tomar estas decisiones. Pero obviamente el artículo debe aplicarse de una manera razonable y de conformidad con el principio de proporcionalidad. No se debe ampliar más a otras medias reguladoras.

4.8.1. Cuando la adjudicación de licencias de utilización del espectro radioeléctrico, de conformidad con el apartado 6 del artículo 8, esté sujeta al procedimiento previsto en el artículo 6; será necesaria una definición más clara para determinar en qué medida los intercambios de derechos poseen tales implicaciones transfronterizas que impiden gestionarlos mejor a nivel local. La mayoría de las licencias de frecuencias deberían aplicarse a la utilización dentro de un Estado miembro sin que ello tenga consecuencias fundamentales para el conjunto de la UE. Para resolver de manera práctica los posibles problemas de interferencias en las regiones fronterizas existe un procedimiento internacional eficaz que se basa en el reglamento de radiocomunicaciones de la UIT. El procedimiento previsto en el artículo 6 debe limitarse pues a determinados ámbitos de la competencia en telecomunicaciones en su conjunto como GSM o UMTS.

4.9. La formulación del artículo 4 sobre el derecho a recurrir la decisión de las autoridades nacionales de reglamentación no parece demasiado clara sobre un aspecto muy importante. El apartado 1 del artículo 4 establece, entre otras cosas, que mientras se resuelven los recursos, "prevalecerá la decisión de la autoridad nacional de reglamentación". Debería quedar claro que esto no debe influir en la posibilidad de que una parte afectada pueda aplazar la suspensión de una medida decidida por una ANR mientras que esté pendiente en los tribunales el litigio, si dicho procedimiento de inhibición existe en el Estado miembro.

4.10. El Comité se congratula de que la Comisión se proponga aplicar el principio de la neutralidad tecnológica, pero quiere subrayar que no es fácil lograrla a corto plazo.

4.10.1. La neutralidad tecnológica no debe significar transferir a nuevas áreas medidas reguladoras diseñadas para los servicios tradicionales. En opinión del Comité, la propuesta de reglamentación de la interconexión es un ejemplo de que puede dar lugar a distorsiones.

4.10.2. La reglamentación de la interconexión surge a partir de la telefonía, que es un servicio de transmisión normalizado con terminales de usuario normalizadas. En este caso es fácil definir la interconexión, todo el mundo puede conectarse y estar conectado al servicio telefónico independientemente de la red de telefonía de la que dependa. Para que se puedan desarrollar nuevos servicios basados en el servicio telefónico es preciso que el telefax, por ejemplo, esté incluido en la interconexión.

4.10.3. Los servicios basados en el protocolo de Internet (PI), y especialmente la propia Internet, no están definidos de manera clara y limitada, como en el caso de la telefonía, y no pueden ser elegidos por los clientes. En relación con los servicios PI, dependiendo de la modalidad de uso los clientes eligen un acceso diferente. Un cliente puede disponer de un teléfono UMTS o un ordenador para comunicarse en la red. Los clientes pueden estar conectados a la red telefónica vía módem o a una red de banda ancha con una capacidad de 10-20 veces mayor. Pagar una costosa banda ancha sólo se justifica cuando se está dispuesto a pagar por cargar en el ordenador servicios como películas cinematográficas. Para la "navegación normal" es suficiente con la décima parte de la capacidad necesaria para las películas.

4.10.4. En el entorno PI no se da la semejanza fundamental existente en las redes de telefonía sobre las cuales se ha construido el concepto de interconexión. No todos los servicios PI se pueden transmitir a todos los servicios de comunicación electrónica puesto que su capacidad puede variar considerablemente. Las redes con menor capacidad se bloquearían en el caso de que se introdujera la interconexión obligatoria. La alternativa sería una ampliación que resultaría muy costosa.

4.10.5. No obstante, en opinión del Comité, la falta de legislación sobre interconexión no debería plantear demasiados problemas. En la mayoría de los Estados miembros se está produciendo un rápido desarrollo de estructuras de banda ancha paralelas en competencia entre sí. Los propietarios de estas estructuras tienen un gran interés económico en atraer a ellas mediante un sistema abierto, todo el tráfico posible. El sistema abierto es además una de las exigencias del usuario de Internet. Más bien parece que existe el peligro de que determinadas infraestructuras nuevas compitan deslealmente confiándose en la reglamentación específica aún vigente, por ejemplo, en el sector de la distribución eléctrica o de la comunicación física, a que se deba limitar el flujo de información electrónica.

4.10.6. Evidentemente, los nuevos mercados en rápida expansión y los de las redes de banda ancha pueden presentar en algún momento un verdadero falseamiento de la competencia que podría dar lugar desde un punto de vista formalista, estrecho y estático al estatuto de operador PMS. Si esto a su vez fuera utilizado como justificación para exigir la orientación de los impuestos en función de los costes, el Comité considera que se correría el riesgo de reducir la voluntad de inversión y de poner en peligro la competencia a largo plazo. Es importante darse cuenta de que las relaciones en estos nuevos mercados se caracterizan por una diferencia dominante en relación con el marco de referencia de la noción de interconexión -la telefonía fija tradicional- en el que la mayor parte de las inversiones en red ya se han hecho y que la reglamentación se basa en aprovechar lo mejor posible los valores históricos.

Bruselas, el 24 de enero de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) "Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sobre sus consecuencias para la reglamentación en la perspectiva de la sociedad de la información" (COM(97) 623 final); Dictamen del CES en el DO C 214 del 10.7.1998.

(2) "Los próximos pasos en la política del espectro radioeléctrico - Resultados de la consulta pública sobre el Libro Verde" (COM(1999) 538 final); Dictamen del CES sobre el Libro Verde, DO C 169 del 16.6.1999.

(3) "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Hacia un nuevo marco para la infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados - Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones" (COM(1999) 539 final); Dictamen del CES, DO C 204 de 18.7.2000. "Comunicación de la Comisión - Resultados de la consulta pública sobre la Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones y las orientaciones para el nuevo marco regulador" (COM(2000) 239 final); Dictamen del CES, DO C 14 de 16.1.2001.

(4) "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Hacia un nuevo marco para la infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados - Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones" (COM(1999) 539 final); Dictamen del CES, DO C 204 de 18.7.2000. "Comunicación de la Comisión - Resultados de la consulta pública sobre la Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones y las orientaciones para el nuevo marco regulador" (COM(2000) 239 final); Dictamen del CES, DO C 14 de 16.1.2001.