ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 20.5.2008 
SEC(2008) 1886 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña a las 
 
propuestas de 
 
REGLAMENTO DEL CONSEJO por el que se  establecen disposiciones comunes 
aplicables a los regímenes de ayuda directa a lo s agricultores en el marco de la Política 
Agrícola Común y se instauran determinad os regímenes de ayuda a los agricultores 
 
REGLAMENTO DEL CONSEJO por el que se modifican los Reglamentos (CE) 
nº 320/2006, (CE) nº 1234/2007, (CE) nº 3/2008 y (CE) nº /2008 para adaptar la Política 
Agrícola Común 
 
REGLAMENTO DEL CONSEJO que modifi ca el Reglamento (CE) nº 1698/2005 
relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (FEADER) 
 
DECISIÓN DEL CONSEJO que modifica la D ecisión 2006/144/CE sobre las directrices 
estratégicas comunitarias de desarro llo rural (período de programación 2007-2013) 
 
Resumen de la evaluación de impacto  
 
 
{COM(2008) 306 final} 
{SEC(2008) 1885} 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
La finalidad del «chequeo» de la PAC es evaluar los resultados de la reforma de la PAC de 
2003 e introducir ajustes que simplifiquen esta po lítica y la hagan más eficaz, de tal forma que 
pueda aprovechar las oportunidades de mercado y hacer frente a nuevos retos. 
Las primeras indicaciones de la evaluación de la reforma de 2003 son, en general, positivas y 
apuntan a que no es necesario ni deseable realiz ar una reforma en profundidad de la PAC para 
lo que resta de vigencia de la s perspectivas financieras actual es (hasta 2013). Sin embargo, la 
evolución, en paralelo, de lo s mercados y de las orientacione s políticas y la experiencia 
adquirida hasta el momento c on la aplicación de la reform a ponen de manifiesto que la 
agricultura de la UE está inme rsa en un entorno que está cambi ando a gran velocidad y que es 
necesario efectuar ajustes de la PAC que no se podían prever cuando se acometió la reforma 
de 2003. 
Los tres aspectos más important es que se analizan en el «chequeo» corresponden a los tres 
reglamentos de base de la PAC, que son: 
- el Reglamento (CE) nº 1782/2003, por el que  se rige actualmente todo lo referido al 
mecanismo central de las ayudas a los agricultores,  es decir, el régimen de pago único (RPU); 
- el Reglamento (CE) nº 1234/2007, que rige lo re ferido a la organización común de mercados 
única, y 
- el Reglamento (CE) nº 1698/ 2005, que rige lo referido a la política de desarrollo rural. 
En la evaluación de impacto, se analizan es os aspectos y los efectos de las posibles 
modificaciones de la PAC, basándose en numeros os estudios efectuados tanto interna como 
externamente. 
Se organizó una consulta pública con las part es interesadas que in cluyó dos seminarios, uno 
en el que se hizo una presenta ción general del «chequeo» y otro dedicado al sector lechero. Se 
invitó a los interesados a contribuir a la ela boración de propuestas mediante un cuestionario. 
La Comisión recibió un gran número de cola boraciones, procedentes de una amplísima 
representación de Estados miembros y partes interesadas. 
2. RÉGIMEN DE PAGO ÚNICO  
La reforma de 2003 introdujo la ayuda agrícola di sociada como elemento básico de la PAC. 
Para poner en marcha este régimen, los Esta dos miembros podían optar entre dos modelos 
básicos: el histórico y el regional. La legislación actual no incluye una «cláusula de 
arrepentimiento» que permita a los Estados miembros cambiar de modelo. 
Sin embargo, a medida que se va aplicando la reforma de la PAC y se van integrando más 
sectores en el régimen de pago único, se reduc en los motivos para im pedir esa posibilidad. 
Para evaluar las consecuencias que tendría pe rmitir que los Estados miembros evolucionasen 
hacia unos pagos más globales se an alizaron cuatro alternativas.  
ES 3   ES La implantación de un  pago a tanto alzado por hectárea en toda la UE  constituiría una 
reforma radical y supondría una redistribució n importante de la ayuda entre los Estados 
miembros. Convertir el régimen transitorio de  pago por superficie ap licable en los nuevos 
Estados miembros en un régimen permanente apli cable en toda la UE sería contrario a la 
filosofía misma de las ayudas disociadas puest o que no sería un sistem a basado en derechos 
fijos. Las dos alternativas consistentes en pasar a un pago a tanto alzado  armonizado a escala 
regional, ya sea por derecho de  ayuda o por hectárea, podrían  solucionar el problema de 
equidad ligado a la distribución de  la ayuda y minimizar los efectos  que tendría en el valor de 
las tierras una reorientación si gnificativa de las ayudas. 
También se ha estimado conveniente adaptar el  artículo 69 del Reglamento del régimen de 
pago único. Este artículo, ideado inicialmente para  facilitar la transición a la disociación de 
los pagos, también podría facilitar los ajus tes necesarios como consecuencia de las 
modificaciones propuestas en el «chequeo». Básicamente, se trata de tomar en consideración los peligros que pueden entrañar para algunas  regiones la desaparición progresiva de las 
cuotas de producción lechera y la extensión del sistema de di sociación, y la necesidad de 
disponer de mecanismos de gestión de riesgos. Esta adaptación permitiría a los Estados miembros destinar una parte de los medios de que disponen pa ra el régimen de pago único a 
sectores o regiones específicos con necesidad es particulares de tipo económico, social o 
medioambiental, atenuando así los efectos negativos  en la renta, contri buyendo a la vitalidad 
de las zonas rurales y fomentando prácticas agropecuarias benefici osas para el medio 
ambiente. 
Para evitar que se produzca un retroceso en la  orientación general de la PAC hacia la 
disociación de las ayudas, es preciso dividir las dotaciones nacionales resultantes en dos 
sublímites máximos distintos. Una dotación podr ía destinarse al ajuste de las ayudas 
disociadas en aras de un pagos a tanto al zado más elevados en las regiones donde la 
desaparición de las cuotas de  producción lechera y la extensi ón del sistema de disociación 
puedan originar riesgos, o a la introducción de medidas de gestión de riesgos que cumplan los 
criterios del «compartimento verde». El otro sublímite podría destinar se a medidas de ayuda 
no disociada o a otras medidas de gestión de riesgos. 
Toda vez que la condicionalidad crea un víncul o entre las ayudas a las explotaciones y la 
normativa agraria, se analizó su ámbito de ap licación al objeto de de terminar si se podían 
precisar más los requisitos legales de gest ión y las buenas condiciones agrarias y 
medioambientales, si se podía integrar en mayor  medida la problemática del cambio climático 
y de la gestión del agua, y si el sistema de condicionalidad preservaba los efectos 
medioambientales beneficiosos de  la retirada de tierras de la  producción. Se consideraron dos 
posibilidades. En la primera, se identificaron lo s requisitos cuya elimin ación reduciría la carga 
de trabajo administrativo sin menoscabo de las ambiciones del sistema de condicionalidad; se 
trata, por ejemplo, de los requisitos no ligados directamente a actividades agrarias o a las tierras de labor, cuya observancia no depende de los propios agriculto res sino que compete a 
los Estados miembros y que, por eso mismo, son di fíciles de controlar en el contexto de la 
condicionalidad. 
ES 4   ES En la segunda posibilidad, se ponderó la ampliación del ámbito de aplicación de la 
condicionalidad mediante la adición de al gunos actos legales im portantes, referidos a 
actividades agrícolas, que contribuyesen a hace r frente a nuevos desafí os y a preservar los 
efectos medioambientales beneficiosos de la re tirada de tierras de la producción. También se 
abordó la manera de introducir la gestión del agua en el ámbito de aplicación de la 
condicionalidad, incluyéndola, por ejemplo, en las buenas cond iciones agrarias y 
medioambientales. Para preservar los efectos medi oambientales beneficiosos  de la retirada de 
tierras de la producción, se consideró apropiado establecer una nueva norma sobre franjas de 
protección y reforzar la  norma actual de mantenimiento de las particularidades topográficas. 
En algunos sectores existen a yudas no disociadas parcialmente. Estas ayudas deberían 
disociarse completamente para que los sectores  se adapten en mayor medida al mercado y 
mejoren su competitividad. En algunos casos, ello puede tener consecuencias para las ventajas 
medioambientales que proporcionan los instrument os actuales y para la vitalidad de las zonas 
rurales. El análisis llega a la conclusión de que los mayores efectos se notarían en los sectores 
y regiones en los cuales las primas no diso ciadas suponen una parte importante de los 
márgenes de los agricultores como, por ejemplo, el de las vacas nodrizas y el del ganado ovino. En el sector de los cereales y en lo s demás sistemas de producción de vacuno, los 
efectos no deberían ser tan importantes. 
En lo que respecta a la limitación de los pagos, la  situación se caracteri za actualmente por un 
pequeño número de pagos muy elevados y un gran número de pagos muy bajos. Se estudiaron los efectos que tendría la introducción de límite s individuales en la mejora de la equidad 
distributiva de los pagos entre lo s agricultores. El análisis r ealizado indica que esa medida 
afectaría a muy pocas explotaciones en un número reducido de Estados miembros, 
especialmente los de la EU-10, daría lugar a una  reducción significativa de la cuantía de los 
pagos directos que reciben y aument aría el riesgo de división de  las explotaciones para evitar 
los límites máximos. Por otro lado, unos límit es individuales progres ivos mantendrían el 
carácter más general de la medida en el conjun to de la UE, pero re ducirían notablemente 
menos los pagos directos y la rent a de las explotaciones afectadas. 
También se estudió si un incremento del límite mínimo de pago contribuiría a reducir la carga 
de trabajo administrativo para los Estados miem bros. Dependiendo del nivel en que se fije el 
límite, el porcentaje de beneficiarios que pe rderían el derecho a los pagos variaría 
enormemente de un Estado miembro a otro. Deja r a los Estados miembros  la posibilidad de 
fijar bien una superficie mínima, bien un importe mínimo permitiría a cada uno de ellos adecuarse a sus necesidades específicas. 
3. A
PROVECHAR LAS NUEVAS POSIBILIDAD QUE OFRECE EL MERCADO  
Se analizaron las alternativas de adaptación prop uestas para la intervenci ón en el sector de los 
cereales y la retirada de tierra s de la producción para determinar  su capacidad para mejorar la 
competitividad y la adaptación al mercado, manteniendo al mismo tiempo la intervención 
como una red de seguridad en caso de perturbaci ón del mercado, facilitar la adaptación de los 
agricultores a las condiciones del mercado, e identificar medidas que puedan aportar 
beneficios medioambientales similares a los que  podrían desaparecer en caso de supresión de 
la medida de retirada de  tierras de la producción. 
ES 5   ES Fijar en cero las cantidades de todos los cere ales forrajeros que se compran en intervención 
facilitaría apoyar al conjunto de mercados de cereales en caso necesario (dado que los precios 
de los cereales siguen una evolución paralela) si n la desventaja de reducir artificialmente la 
competitividad de la cebada. Introducir el sistema de licitaciones simplificaría las normas de intervención de cereales y las arm onizaría con las de las demás OCM. 
La supresión de la retirada obligatoria de ti erras supondría probablemen te la reincorporación 
al ciclo productivo de una superficie equivale nte aproximadamente a la mitad de las tierras 
actualmente retiradas de la producción. Se ha sugerido que, para mantener los beneficios 
ambientales de este régimen, se introduzca un porcen taje fijo de la superf icie total en calidad 
de zona «de compensación/prioridad medioa mbiental» con características topográficas 
propias. Esta medida, sin embargo, sería un intent o de resolver en todos los Estados miembros 
un problema que no reviste la misma importancia  en todos ellos y, c onsiguientemente, no 
compensaría necesariamente las pérdidas medioa mbientales en el lugar donde se produjeran. 
Si se sustituyera el porc entaje fijo de retirada de tierra de todos los agricultores por nuevas 
normas que reflejen las particularidades t opográficas, una lista más amplia de buenas 
condiciones agrarias y medioambientales permitiría  tener esas particularidades más en cuenta 
que en la actualidad en cada Es tado miembro. Por otro lado, una po tenciación de la retirada de 
tierras en el contexto del segundo pilar posibilitaría cent rarse en los beneficios 
medioambientales allí donde son más necesarios,  si bien los efectos de esta medida 
dependerían de las disposiciones que prevén los programas de desarrollo rural de los distintos 
Estados miembros. 
La cuotas de producción lechera impiden que el sector alcance los objetivos de la reforma de 
la PAC pues siguen siendo un reflejo de preocupaciones que se remontan a dos décadas atrás en lugar de ayudar a aprovechar las oport unidades actuales. Se evaluó la eliminación 
progresiva de estas cuotas, comparándose varias alternativas con una s ituación en la que se 
mantuviesen las cuotas. En esta última, la  combinación de una pr oducción limitada y el 
aumento de la demanda hace que suba el preci o de la leche, pero es un freno para la 
adaptación al mercado y la competitivida d de los productores y transformadores. 
Por otro lado, si se optase por la supresión de las cuotas, si estas se eliminasen en 2015/16, la 
producción aumentaría fuertemente para resp onder a la demanda, provocando una fuerte 
disminución de los precios. En los dos supuest os de supresión progres iva, las reducciones de 
precios y la adaptación de la producción no son tan bruscas, pe ro el alcance de los ajustes 
difiere de uno a otro. El s upuesto de un pequeño aumento a nual de las cuotas permite un 
ajuste más progresivo de los prec ios a lo largo del pe ríodo de transición, aunque el precio de 
la mantequilla cae en los dos supuestos de supres ión progresiva hasta situ arse al nivel de los 
precios de intervención. 
La transición a la supresión progresiva de  las cuotas de producción lechera entraña 
consecuencias sociales y medioamb ientales. La transición suave prevista en los supuestos de 
supresión progresiva permite evitar una reestruc turación rápida y preparar y adaptar medidas 
de acompañamiento que atenúen los problemas  sociales y medioambientales que puedan 
producirse. 
ES 6   ES Por último, en toda una seria de peque ños regímenes de ayuda, mantener el statu quo  sería 
contrario al espíritu de la reforma de la  PAC de 2003 en lo tocante a competitividad, 
adaptación al mercado y simplificación de lo s mecanismos de ayuda. Aunque, en la mayor 
parte de la regiones, la disociaci ón plena tendría efectos  positivos en la rent a agraria, gracias a 
la mayor eficacia de la transfer encia de la ayuda directa, pod ría perjudicar a ciertas regiones 
en las que la producción local es fundamental para  la viabilidad de la cadena agroalimentaria 
local o para el medio ambiente. Es necesario pu es que, en cada sector, la transición siga un 
ritmo diferente. 
Otro aspecto que se ha analizado es la mejor ma nera de tener en cuenta la necesidad cada vez 
mayor de los agricultores de c ontar con herramientas de gesti ón de riesgos, atendiendo a las 
repercusiones cada vez mayores del cambio climá tico y el nivel crecient e de adaptación a la 
demanda del mercado. La introducción de nuevas herramientas de gestión de riesgos debería 
contribuir a estabilizar las rentas de los agri cultores, sin acarrear cargas administrativas 
innecesarias o gastos presupuestarios excesivamente elevados. 
Los riesgos asociados a los precios están sufici entemente cubiertos con la red de seguridad 
que supone la intervención y con la flexibilidad  que permite la disociación; no se necesitan 
pues instrumentos adicionales de gestión para es e tipo de riesgos. La inclusión en el régimen 
de pago único de sectores que actualmente están al margen de él contribuirá también a atenuar 
la fluctuación de precios para la población agraria. 
En lo que se refiere a la neces idad cada vez mayor de medidas de gestión de los riesgos a que 
está expuesta la producción, no se considera factible crear un régimen comunitario por el 
momento. Un régimen de ese tipo tendría un coste muy alto e im plicaría una gran carga de 
trabajo administrativo para los agricultores y los Estados miem bros. Teniendo en cuenta la 
heterogeneidad de los riesgos y crisis que pue den existir en la UE, se necesitan medidas 
heterogéneas para ayudar a los agricultores a afrontar las. Se podría mejora r la transparencia 
entre los Estados miembros armonizando en toda la UE los regímenes de ayuda que 
actualmente se financian con fondos  estatales, lo que permitiría contribuir al mismo tiempo al 
objetivo de la PAC de estabilizar  la renta de los agricultores. 
La introducción de nuevas herramientas de gesti ón de riesgos en el co ntexto de los actuales 
instrumentos de la PAC, al amparo de un ar tículo 69 revisado, no tendr ía repercusiones para 
el presupuesto de la UE. Las contribuciones naci onales dependerían de la preferencia de los 
Estados miembros, para quienes la introducción  de esas medidas sería facultativa. Debe 
considerarse, además, que los programas de de sarrollo rural contienen medidas directamente 
relacionadas con la gestión de riesgos en agri cultura y silvicultura que proporcionan medios 
complementarios para actuaciones preventivas en el ámbito de las inversiones materiales y de 
la formación del capital humano. 
ES 7   ES 4. RESPONDER A NUEVOS DESAFÍOS  
La Comunicación sobre el «chequeo» de la PAC se ñala los desafíos, nuevos o anteriores, a los 
que se enfrenta la PAC (cambio climático, bioe nergías, gestión del agua y biodiversidad) y 
considera que la política de desa rrollo rural es una herramienta fundamental para afrontarlos. 
El ejercicio de evaluación de los programas de  desarrollo rural pone de manifiesto que las 
medidas actuales ya proporciona n soluciones a los nuevos de safíos y que los Estados 
miembros ya han incluido un buen número de  medidas relacionadas con ellos en sus 
programas de desarrollo rural del período de 2007-2013. 
El análisis de los efectos de las diferentes soluciones propuestas para afrontar los «nuevos 
desafíos» mediante medidas de desarrollo rural se  centró en el efecto de esas propuestas en la 
mejora de la capacidad de reacción de la UE mediante una mayor utilización de medidas del segundo pilar por parte de los Estados miembr os. Se examinaron cuatro posibilidades, 
encaminadas a encauzar más fondos, a través del mecanismo de modulación, a medidas ya 
existentes relacionadas con los «nuevos desafíos », con la obligación de informar sobre la 
nueva financiación y con indica dores de medidas en los campos en que se prevén «nuevos 
desafíos». 
En el actual período presupuestario, las restri cciones que pesan sobre el presupuesto de 
desarrollo rural, a raíz de la decisión de 2005 sobre las perspectivas financieras, suponen sin 
embargo un obstáculo para la consecución de los objetivos del segundo pilar. Será necesario 
también aumentar los recursos presupuestario s para poder responder a los nuevos desafíos 
señalados en la Comunicación s obre el «chequeo» de la PAC. 
Al analizar los niveles de modulación posibles, se evaluar on sus repercusiones en las 
transferencias presupuestarias netas entre Estados miembros, en el nivel de fondos de 
desarrollo rural de éstos, y en la renta agra ria de las explotaciones y sectores afectados. 
Habida cuenta de que aún no se tomado una d ecisión sobre la forma de  distribuir los fondos 
modulados entre los Estados miembros cuando los nuevos Estados miembros pasen a formar 
parte del sistema, el propósito era ilustrar los po sibles efectos de las di ferentes alternativas 
analizadas. Todas éstas se basa ban en la hipótesis de un aume nto global de la modulación, en 
fases anuales idénticas a partir de 2009, aunque  con supuestos distintos en cuanto a la 
contribución de los nuevos Estados miembros. La  alternativa elegida es una variante de la 
idea defendida por el Parlamento Europeo que  introduce en la modul ación un elemento de 
progresividad basado en diferentes límites máximo s de pagos, lo cual resuelve la cuestión de 
la equidad de los límites individuales de los productores. 
ES 8   ES 5. CONCLUSIONES  
La aplicación de la PAC actual prueba que el marco político en vigor, reformado en 2003, 
contribuye positivamente a la consecución de los principales objetivos de la PAC. El análisis 
ha resaltado aspectos en los que convendría re alizar ajustes para dis poner de soluciones más 
adecuadas. 
En el caso del régimen de pago único, su aplicaci ón y la inclusión progresiva de la disociación 
en nuevos sectores aconsejan permitir que los Estados miembros puedan ajustar su modelo de régimen de pago único para evolucionar haci a pagos más uniformes. Ello resolvería la 
preocupación social que supone el reparto desigual de los pagos entre los agricultores. 
Intensificando la disociación de  los pagos y el paso a la ayuda a los productores de los 
sectores aún no incluidos en el régimen de pago único se mejorará significativamente la 
orientación al mercado de la PA C, si bien en algunos sectores  la disociación puede requerir 
medidas transitorias para hacer frente a prob lemas económicos, sociales o medioambientales. 
Las soluciones pasan por una revisión del artíc ulo 69 y la fijación de períodos transitorios. 
Revisar el alcance de la condicionalidad permitiría  aligerar la carga admi nistrativa y afrontar 
nuevos desafíos que no eran tan acuciantes en 2003. Además, el efecto combinado de las 
adaptaciones de la condicionalidad y de las medida s de desarrollo rural haría posible preservar 
los beneficios medioambientales obte nidos con la retirada de tierras. 
En lo que respecta a los mercados agrarios, la desaparición progresiva de las cuotas de 
producción lechera y la supresión del régimen de  retirada de tierras de la producción harán 
que los agricultores puedan adaptarse más f ácilmente a los cambios que se produzcan. 
Por último, un ejercicio de evaluación ha puesto de manifiesto que el abanico actual de 
medidas disponible gracias los programas de de sarrollo rural ya proporciona soluciones a los 
nuevos desafíos. La forma más adecuada de poten ciar los efectos de esas medidas en la 
política de desarrollo rural consiste en cr ear mecanismos que incentiven a los Estados 
miembros a hacer un mayor uso de ellas y en  proporcionar medios fi nancieros adicionales 
mediante una modulación progresiva.