Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional

50 AÑOS DESPUÉS DE LA CONVENCIÓN DE GINEBRA: CREACIÓN DEL NÚCLEO DEL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO

Con arreglo a las Conclusiones de la Presidencia en el Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, un sistema europeo común de asilo debe incluir, a corto plazo, la determinación clara y viable del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo y la aproximación de las normas sobre reconocimiento y contenido del estatuto de refugiado. Debería también completarse con medidas relativas a formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa protección. Además, las Conclusiones dejan claro que, a largo plazo, las normas comunitarias deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo. Por último, el Consejo Europeo de Tampere instó al Consejo a que incrementara sus esfuerzos para lograr un acuerdo sobre la cuestión de la protección temporal de las personas desplazadas basado en la solidaridad entre los Estados miembros.

* El 28 de septiembre de 2000 el Consejo aprobó una Decisión (2000/596/CE) por la que se crea el Fondo Europeo para los Refugiados como medida de solidaridad para lograr el equilibrio entre los esfuerzos realizados por los Estados miembros para acoger a los refugiados y personas desplazadas y soportar las consecuencias de dicha acogida.

* El 11 de diciembre de 2000, el Consejo adoptó un Reglamento (2725/2000/CE) relativo a la creación del sistema "Eurodac" para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas.

* El 20 de julio de 2001, el Consejo adoptó una Directiva (2001/55/CE) relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de su acogida.

Además de las Propuestas de las disposiciones mencionadas que fueron aprobadas por el Consejo, la Comisión aprobó:

* El 20 de septiembre de 2000, una propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado.

* El 22 de noviembre de 2000, una Comunicación sobre un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo.

* El 3 de abril de 2001, una Propuesta de Directiva del Consejo por la que se fijan normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.

* El 26 de julio de 2001, una Propuesta de reglamento del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país.

Como se indica en el Marcador para revisar el progreso en la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, aprobado por el Consejo el 27 de marzo de 2000, la Comisión propone ahora, en la segunda mitad de 2001, una Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional. Esto completará el trabajo de la Comisión sobre el propuesto conjunto de "bloques de construcción", que constituye el "sistema europeo común del asilo" pedido por el Consejo Europeo de Tampere.

La presente Propuesta se ha elaborado teniendo en cuenta diversas actividades preparatorias y materiales de base.

En las fases preparatorias del proceso legislativo que dio lugar a la Propuesta actual, la Comisión organizó una serie de consultas bilaterales con Estados miembros. Estas consultas se llevaron a cabo sobre la base de un documento de reflexión, elaborado con objeto de facilitar el debate con los Estados miembros sobre la mejor manera de legislar mediante instrumentos jurídicos comunitarios sobre el reconocimiento y el contenido del estatuto de refugiado y de protección subsidiaria.

En su Comunicación de noviembre de 2000, titulada "Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo" (Comunicación sobre el asilo), la Comisión declaró que "los representantes de la sociedad civil, las asociaciones, las organizaciones no gubernamentales, así como de los entes territoriales y colectividades locales deberán también ser socios de este nuevo sistema como participantes y enlaces de los valores del asilo en Europa". En este contexto, la Comisión consultó, además de a los Estados miembros, al ACNUR, a organizaciones no gubernamentales expertas en la materia, como el Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados (CERA) y Amnistía Internacional, a organizaciones no gubernamentales especializadas como European Women's Lobby y Save the Children, a expertos académicos como la red académica ODYSSEUS para estudios jurídicos sobre inmigración y asilo en Europa, y a representantes del poder judicial como la Asociación Internacional de Jueces sobre el Derecho de Refugiados, sobre la base del mencionado documento de discusión.

Los días 23 y 24 de abril de 2001, la Presidencia sueca de la Unión Europea organizó un seminario, celebrado en Norrköping, titulado "Protección internacional mediante un procedimiento de asilo único". Este seminario trató estas tres cuestiones: la interpretación de la definición de refugiado, las formas subsidiarias de protección y el procedimiento de asilo único. El debate allí mantenido y las principales conclusiones, así como los diversos documentos de base elaborados para este seminario, fueron importantes fuentes de inspiración para la redacción de la actual Propuesta.

En cuanto al problema de la definición de refugiado, la actual Propuesta también se beneficia de un estudio académico reciente realizado por el Centro de Estudios sobre los Refugiados, de la Universidad de Oxford, para la Comisión Europea. La presente Propuesta incorpora las conclusiones de una reunión de expertos organizada para debatir este estudio, así como diversos textos nacionales, europeos e internacionales pertinentes y jurisprudencia. También refleja diversas descripciones comparativas recientes de las prácticas de los Estados miembros relativas al problema de la protección subsidiaria del Consejo y de CIRIA (Centro de Información, Reflexión e Intercambio en materia de Asilo).

2. ÁMBITO DE LA PROPUESTA

Por lo que se refiere al Sistema Europeo Común de Asilo, se acordó en el Consejo Europeo de Tampere que "debería incluir . la aproximación de las normas sobre reconocimiento y contenido del estatuto de refugiado" y "completarse con medidas relativas a formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa protección". El objetivo principal es asegurar un nivel mínimo de protección en todos los Estados miembros para aquéllos auténticamente necesitados y reducir las disparidades entre las legislaciones y prácticas de los Estados miembros en estas áreas. Se propuso que desapareciera en la medida de lo posible cualquier diferencia entre los Estados miembros no exclusivamente relacionada con factores familiares, culturales o históricos que pueda influenciar de un modo u otro los flujos de solicitantes de asilo, cuando tal movimiento esté exclusivamente causado por las diferencias de las normativas.

Esta Propuesta se refiere a un instrumento a integrar en la "primera fase" de un Sistema Europeo Común de Asilo, que deberá estar "basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra manteniendo así el principio de no devolución y garantizando que ninguna persona sea repatriada a un país en el que sufra persecución." Por tanto, la Propuesta fija reglas para determinar qué solicitantes de protección internacional reúnen los requisitos para obtener el estatuto de refugiado y cuáles el estatuto de protección subsidiaria. No cubre a los nacionales o apátridas de terceros países presentes en el territorio de los Estados miembros a quienes los Estados miembros permiten actualmente permanecer en su territorio por razones no relacionadas con la necesidad de protección internacional, como las humanitarias.

En aras de una mayor armonización y limitación de movimientos secundarios injustificados de los solicitantes de asilo, la presente Directiva incluye disposiciones sobre los derechos y beneficios mínimos de que deben disfrutar los beneficiarios del estatuto de refugiado y de protección subsidiaria. En esencia, los derechos y beneficios vinculados a ambos estatutos de protección internacional son los mismos, como reconocimiento de que las necesidades de todas las personas que precisan de protección internacional son en gran medida las mismas. Sin embargo, se han hecho algunas diferencias, en reconocimiento de la primacía de la Convención de Ginebra y del hecho de que el régimen de protección subsidiaria parte de la premisa de que la necesidad de tal protección es de naturaleza temporal, a pesar de que en realidad la necesidad de protección subsidiaria a menudo resulta más duradera. Con el fin de reflejar esta premisa subyacente y la realidad, la titularidad de algunos derechos y beneficios importantes se ha hecho más exigente, requiriendo que se cumpla un breve periodo de espera antes de que el solicitante del estatuto de protección subsidiaria pueda acogerse a él.

Esta Propuesta no trata de los aspectos procedimentales de la concesión y retirada del estatuto de refugiado ni del estatuto de protección subsidiaria. Los procedimientos de solicitud de asilo se establecen en la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado. El artículo 3 de dicha Directiva hace opcional la aplicabilidad de la Directiva a las solicitudes de protección internacional no presentadas específicamente en relación con la Convención de Ginebra. Esto deja una potencial laguna en el régimen europeo de protección y permite diferencias en la práctica de los Estados miembros en este ámbito que pueden implicar un posible efecto negativo sobre el objetivo de limitar los movimientos secundarios injustificados de los solicitantes de asilo en la Unión Europea. Por tanto, se anima a los Estados miembros a aplicar el opcional artículo 3 de la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado a todas las solicitudes de protección internacional de manera similar en aras de la armonización.

En la Comunicación sobre el asilo, la Comisión declara que, al final de esta primera fase del proceso de armonización de la política de asilo en la UE, y cualquiera que sea el resultado, será necesario considerar si pueden desarrollarse mecanismos para corregir ciertas diferencias que pudieran subsistir o prevenir el fenómeno de la interpretación divergente de las normas comunitarias. Ya en la Comunicación se enumeraron las cuestiones específicas relacionadas con los temas tratados en la Propuesta que necesitan una mayor clarificación, como por ejemplo: ¿debería aspirar la UE a incorporar el estatuto de la Convención de Ginebra al Derecho comunitario*, ¿debería la UE prever uno o más estatutos personales uniformes y qué clase de documentos, derechos, libertad de circulación y derecho de residencia en otro Estado miembro deberían tener los refugiados y otros necesitados de protección internacional* Estas cuestiones no están cubiertas por la presente Propuesta porque está previsto abordarlas en el segundo paso del proceso de armonización.

3. PRINCIPIOS RECTORES

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reiteró el derecho al asilo en su artículo 18. Emanando de esto, la presente Propuesta refleja que la piedra angular del sistema debería ser la aplicación plena e inclusiva de la Convención de Ginebra, complementada por medidas que ofrezcan protección subsidiaria a aquellas personas no cubiertas por la Convención pero que, no obstante, tengan necesidad de la protección internacional. Se alega que el tenor de la definición de refugiado, según el apartado 2 de la letra A del artículo 1 de la Convención de Ginebra de 1951, así como la Convención misma, sigue siendo hoy pertinente y es suficientemente flexible, pleno e inclusivo como para ofrecer una garantía de protección internacional a una proporción significativa de esas personas que la necesitan. Este planteamiento es conforme con los principios de interpretación recogidos en el apartado 1 del artículo 31 del Convenio de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, que requieren que "un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin".

La Directiva toma como punto de partida la "Posición común, de 4 de marzo de 1996, definida por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea sobre la aplicación armonizada de la definición del término "refugiado" en el artículo 1 de la Convención de Ginebra, de 28 de julio de 1951, relativa al estatuto de refugiado" (en lo sucesivo, "Posición común"). Aunque algunas cuestiones no estaban plena o adecuadamente cubiertas por la Posición común, ha sido no obstante una fuente importante. Otras fuentes útiles de referencia han sido el "Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado" de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (en lo sucesivo, "Manual"), elaborado con objeto de ayudar a los Estados parte en la Convención a interpretar la definición de refugiado de la Convención, y las conclusiones del comité ejecutivo del ACNUR (EXCOM). Sin embargo, la referencia primordial es la propia Convención.

Las medidas de protección subsidiaria propuestas se consideran complementarias del régimen de protección consagrado en la Convención de Ginebra y su Protocolo de 1967 y deben aplicarse de manera que no enerven sino complementen el régimen existente de protección del refugiado. La definición de protección subsidiaria empleada en esta Propuesta está basada en gran parte en instrumentos internacionales sobre derechos humanos pertinentes a efectos de la protección subsidiaria, siendo los más pertinentes de ellos el Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, "CPDH", artículo 3), la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (artículo 3), y el Convenio internacional sobre derechos civiles y políticos (artículo 7).

Aunque no existe ningún acervo específico de la UE sobre la cuestión de la protección subsidiaria, el CPDH y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos establecen un marco jurídicamente vinculante, que informal trabajo legislativo de la Comisión sobre este tema. Para cumplir las obligaciones jurídicas derivadas de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de los principios generales del Derecho humanitario internacional, los Estados miembros han desarrollado sistemas de protección "subsidiaria" o "complementaria". Esta Propuesta se ha basado mucho en los sistemas dispares de los Estados miembros y ha intentado adoptar y adaptar los mejores. Más que crear nuevas obligaciones de protección ratione personae para los Estados miembros, la Propuesta más bien aclara y codifica obligaciones y prácticas internacionales y comunitarias existentes.

4. Objetivos de la propuesta

Con la presente propuesta de Directiva, la Comisión persigue los siguientes objetivos:

1. Aplicar la letra c) del número 1, la letra a) del número 2 y la letra a) del número 3 del párrafo primero del artículo 63 del Tratado, los incisos i) y ii) de la letra b) del apartado 38 del Plan de Acción de Viena, la Conclusión 14 del Consejo Europeo de Tampere y las referencias pertinentes en el Marcador presentado al Consejo y al Parlamento en marzo de 2000.

2. Establecer normas mínimas sobre los requisitos y los estatutos de refugiado o de protección subsidiaria a que pueden optar los solicitantes de protección internacional.

3. Asegurar un nivel mínimo de protección disponible en todos los Estados miembros para aquéllos que auténticamente la necesitan y reducir las disparidades entre las legislaciones de los Estados miembros y la práctica en estas áreas como el primer paso hacia la armonización completa.

4. Limitar los movimientos secundarios de los solicitantes de protección internacional motivados exclusivamente por la diversidad de las normas aplicables sobre el reconocimiento del estatuto de refugiado y la concesión del estatuto de protección subsidiaria.

5. Garantizar un nivel alto de protección a quienes auténticamente la necesiten, previniendo al mismo tiempo los abusos que dañen la credibilidad del sistema, a menudo en perjuicio de solicitantes auténticamente necesitados de protección.

5. Descripción de las normas de la propuesta

Esta propuesta está integrada por siete Capítulos:

a) El primer grupo de normas se refiere a las disposiciones más generales de la Propuesta, incluidos su objetivo y ámbito de aplicación, así como las definiciones de los conceptos necesarios para una clara comprensión de la Propuesta.

b) El segundo grupo de normas se centra en la naturaleza general de la protección internacional, señalando las muchas características comunes de sus dos elementos constitutivos: el estatuto de refugiado y el estatuto de protección subsidiaria. Traza normas generales para determinar si una petición de protección internacional es fundada o no. Su principio rector es que la protección internacional de la clase que sea es un tipo de protección sustitutiva que debe proporcionarse en lugar de la protección nacional solamente cuando no haya una posibilidad realista de obtener protección del país de origen del solicitante.

c) Un tercer grupo de normas se refiere específicamente a los requisitos para ser refugiado. Se centra, en especial, en la definición de "persecución" y ofrece una interpretación de este concepto esencial, incluidos los cinco motivos en que puede basarse, según la letra A del artículo 1 de la Convención de Ginebra. También contiene normas que establecen en qué circunstancias los Estados miembros pueden retirar el estatuto de refugiado cuando se encuentre que ya no es necesario, así como normas para excluir a los solicitantes de dicho estatuto.

d) El cuarto grupo de normas proporciona un marco para determinar tres categorías de solicitantes a la protección internacional que no reúnen los requisitos para ser refugiados pero pueden optar al estatuto suplementario de la protección subsidiaria. Las tres categorías se basan en obligaciones que incumben a los Estados miembros con arreglo a instrumentos de derechos humanos, así como a la práctica existente del Estado miembro en este ámbito, y están diseñadas para complementar el régimen de protección de refugiado. También contiene normas que establecen en qué circunstancias los Estados miembros pueden retirar el estatuto de protección subsidiaria cuando se encuentre que ya no es necesario, así como normas para excluir a los solicitantes de dicho estatuto.

e) Un quinto grupo de normas establece las obligaciones mínimas de los Estados miembros para con los concesionarios de protección internacional. Estas obligaciones incluyen la duración y el contenido del estatuto derivado del reconocimiento como refugiado o como beneficiario del estatuto de protección subsidiaria. Los beneficios que corresponden a ambas categorías de estatutos internacionales de protección son muy similares, con algunas excepciones importantes por lo que se refiere a la duración del estatuto y a determinados derechos que dependen de un período de espera en el caso de beneficiarios de la protección subsidiaria para reflejar la naturaleza potencialmente más temporal de esta categoría.

f) Por último, la propuesta esboza en sus dos últimos Capítulos varias normas para asegurar la aplicación completa de la Directiva. Para que puedan alcanzarse los objetivos finales de la futura Directiva, es necesario comprobar, revisar y ajustar los instrumentos establecidos para alcanzar estos objetivos, para que puedan producir los resultados esperados. Es importante que se designe un punto de contacto nacional y que se adopten las medidas apropiadas para establecer una cooperación directa y un intercambio de información entre las autoridades competentes. A escala comunitaria, es importante evaluar si se cumplen los fines de la presente Directiva o si caben mejoras.

La Comisión, por su parte, prevé el establecimiento de un Comité de Contacto. Dicho Comité facilitará la incorporación en los ordenamientos jurídicos nacionales y la subsiguiente aplicación armonizada de esta y otras Directivas sobre asilo, mediante consultas regulares sobre todos los problemas prácticos que puedan surgir en su aplicación. Ayudará a evitar la duplicación del trabajo donde haya normas comunes y a adoptar estrategias complementarias para combatir el abuso del régimen de protección. Además, el Comité facilitará las consultas entre los Estados miembros para lograr interpretaciones similares de las normas sobre protección internacional que pueden adoptar a nivel nacional. Con ello se ha de contribuir considerablemente a la construcción de un sistema europeo común de asilo, según lo previsto en las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere en octubre de 1999. Por último, el Comité asesorará a la Comisión, en caso de necesidad, sobre cualquier suplemento o modificación de la Directiva o sobre cualquier ajuste que se considere necesario.

6. ELECCIÓN DE LA BASE JURÍDICA

La elección de la base jurídica es coherente con las enmiendas realizadas al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea por el Tratado de Amsterdam, que entró en vigor 1 de mayo de 1999. La letra c) del punto 1 y la letra a) del punto 2 del párrafo primero del artículo 63 del Tratado CE establecen que el Consejo adoptará medidas en materia de asilo con arreglo a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 y a otros tratados pertinentes sobre derechos humanos, relativas a normas mínimas sobre criterios y estatutos de refugiados y de personas que necesitan de la protección internacional. La letra a) del punto 3 del párrafo primero del artículo 63 del Tratado CE establece que el Consejo adoptará medidas relativas a las "condiciones de entrada y residencia, y normas sobre procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupación familiar". Como este artículo se aplica tanto a refugiados como a otras categorías de nacionales de países terceros, constituye la base jurídica para incluir en esta Propuesta las condiciones de residencia de refugiados, incluidos sus derechos, tales como empleo y educación.

En consecuencia, el artículo 63 es la base jurídica apropiada para que una Propuesta establezca normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto de refugiado o de otros tipos de protección internacional en los Estados miembros.

El Título IV del Tratado CE no es aplicable al Reino Unido y a Irlanda, a menos que estos Estados miembros decidan otra cosa de conformidad con el procedimiento fijado en el Protocolo sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda anejo a los Tratados. El Título IV tampoco es aplicable a Dinamarca, en virtud del Protocolo sobre la posición de Dinamarca anejo a los Tratados.

7. Subsidiariedad y proporcionalidad: justificación y valor añadido

Subsidiariedad

La inserción en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del nuevo Título IV (visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionados con la libre circulación de personas) demuestra la voluntad de las altas Partes Contratantes de atribuir competencias a la Comunidad Europea en estos ámbitos. La Comunidad Europea, sin embargo, no tiene competencias exclusivas a este respecto.

Por lo tanto, incluso con la voluntad política de aplicar una política común en materia de asilo y de inmigración, debe intervenir de conformidad con el artículo 5 del Tratado CE, es decir, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. La propuesta de Directiva responde a estos criterios.

La instauración de un espacio de libertad, seguridad y justicia implica la aprobación de medidas relativas al asilo. El objetivo específico de esta iniciativa es fijar normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto de refugiado o de otros tipos de protección internacional Las normas establecidas en la presente propuesta deben poder aplicarse mediante condiciones mínimas en todos los Estados miembros. La fijación de unas normas mínimas comunitarias debe llevarse a cabo mediante una acción como la Propuesta. Contribuirán a que disminuyan los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo derivados de las disparidades en las condiciones de acogida entre los Estados miembros. En lo sucesivo, los solicitantes al asilo estarán menos inclinados que antes a elegir su país del destino en función de los diferentes regímenes de protección. También estarán menos inclinados que antes a elegir el país de destino en función del diferente nivel de derechos y beneficios que los Estados miembros vinculan al reconocimiento de una forma de protección internacional. La ausencia continuada de normas aproximadas sobre los requisitos y el estatuto de refugiado o de otros tipos de protección internacional tendría un efecto negativo en la eficacia de otros instrumentos relativos al asilo.

Y al contrario, una vez establecidas las normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto de refugiado o de otros tipos de protección internacional, la puesta en práctica, entre otras cosas, de un sistema efectivo para determinar el Estado miembro responsable de considerar una solicitud de asilo se justifica plenamente. Los solicitantes de protección internacional que no puedan elegir en total libertad dónde presentar su solicitud deben esperar que sus solicitudes de protección internacional se evalúen de manera similar en cualquier Estado miembro de la Unión Europea y que la concesión de su solicitud implique derechos y beneficios comparables. La idea de un único Estado miembro responsable de examinar la solicitud de protección internacional es más justa para los solicitantes si existen las mismas normas mínimas en todos los Estados miembros. Al mismo tiempo, las normas mínimas sobre los requisitos y contenido de ambos regímenes de protección podrían limitar la importancia de agentes que determinan los movimientos secundarios en la Unión y, de esta manera, contribuir a mejorar la eficacia de los mecanismos por los cuales se elige al Estado miembro responsable.

El establecimiento de normas mínimas comunes sobre los requisitos y el estatuto de refugiado o de otros tipos de protección internacional es una herramienta fundamental para aumentar la eficacia de los sistemas nacionales de asilo y la credibilidad de un sistema europeo común de asilo.

Proporcionalidad

La forma de la acción comunitaria debe ser la más simple que permita la consecución del objetivo de la propuesta y una aplicación eficaz de la misma. Con este espíritu, el instrumento jurídico elegido es la Directiva, que permite fijar las normas mínimas dejando al mismo tiempo a los Estados miembros destinatarios la elección de la forma y los medios más adecuados para aplicarla en su sistema nacional. La Propuesta se concentra en un conjunto de normas mínimas y estrictamente necesarias para la coherencia de la acción prevista, sin establecer normas relativas a otros aspectos del asilo. La Propuesta hace referencia a la Propuesta de Directiva sobre normas mínimas sobre procedimientos comunes de asilo (COM(2000) 578), a la propuesta de Directiva por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (COM(2001) 181), a la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (COM(2001) 447), a la Directiva 2001/55/CE del Consejo relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida, a la Propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar (COM(2000) 624) y a la Propuesta de Directiva del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (COM(2001) 127) para asegurar la coherencia dentro del sistema europeo común de asilo y con otras propuestas de instrumentos comunitarios en materia de inmigración. Finalmente, varias normas exigen a los Estados miembros que cumplan únicamente ciertos objetivos (por ejemplo, les piden que integren consideraciones específicas respecto de la protección de personas con necesidades particulares), pero dejan a los Estados miembros plena libertad para elegir los medios de lograr este objetivo. La Propuesta, por lo tanto, no excede de lo necesario para alcanzar el objetivo de la Directiva.

COMENTARIO DEL ARTICULADO

CAPÍTULO I

Objeto, definiciones y ámbito de aplicación

Artículo 1

Este artículo define el propósito de la Directiva, que es establecer el marco del régimen internacional de protección, basado en las obligaciones internacionales y comunitarias existentes y la práctica actual de los Estados miembros, y dividido en las dos categorías complementarias de refugiado y protección subsidiaria para mantener la primacía de la Convención de Ginebra en dicho régimen. Fija normas mínimas sobre los requisitos y estatuto subsiguiente de los nacionales de terceros países y apátridas comprendidos en estas categorías, pero no legisla sobre a quiénes los Estados miembros eligen conceden un estatuto por razones estrictamente humanitarias.

Artículo 2

Definiciones

Este artículo contiene definiciones de los diversos conceptos y términos utilizados en las disposiciones de la Propuesta.

a) En la Propuesta, el término "protección internacional" se refiere a la protección solicitada por nacionales de terceros países o apátridas, o que los Estados miembros les prestan, en lugar de la protección previamente proporcionada por el país de origen o residencia habitual del individuo. El concepto de "protección internacional" comprende los dos elementos separados pero complementarios del estatuto de refugiado y del estatuto de protección subsidiaria.

b) En la Propuesta, el término "Convención de Ginebra" hace referencia a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951, completada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967. Todos los Estados miembros son partes en ambos instrumentos, sin ninguna limitación temporal o geográfica.

c) "Refugiado" es una persona que cumple los requisitos de la letra A del artículo 1 de la Convención de Ginebra.

d) "Estatuto de refugiado" es el estatuto concedido por un Estado miembro a un nacional de un tercer Estado o apátrida que es un refugiado y, como tal, es admitido en el territorio de dicho Estado miembro.

e) En la Propuesta, "persona que puede optar a la protección subsidiaria" es una persona que no reúne los requisitos para ser refugiado, pero cumple las normas relativas a la protección internacional establecidas en los Capítulos II y IV de la presente Directiva. El término hace referencia a alguien que ha demostrado un temor fundado a sufrir un perjuicio grave en su país de origen por uno o más motivos recogidos en el Capítulo IV, pero que no reúne los requisitos para ser refugiado.

f) "Estatuto de protección subsidiaria" es un tipo de estatuto internacional de protección, separado pero complementario del estatuto de refugiado, concedido por un Estado miembro a un nacional de un país tercero o apátrida que no es un refugiado, pero que necesita de la protección internacional y como tal es admitido en el territorio de ese Estado miembro.

g) "Solicitud de protección internacional" o "solicitud" es una petición de protección de un Estado miembro por un nacional de un país tercero o un apátrida, bien por ser un refugiado, bien por ser una persona necesitada de protección subsidiaria. Toda solicitud de protección internacional será examinada con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado, y se presume que es una solicitud de asilo a menos que un nacional de un país tercero o apátrida pida explícitamente otra clase de protección que pueda solicitarse por separado.

h) "Solicitud de asilo" se define con referencia a la definición de refugiado en la Convención de Ginebra, establecida en los Capítulos II y III de la presente Directiva.

i) "Solicitud de protección subsidiaria" se define con referencia a la interpretación de tres categorías de personas que se consideran necesitadas de protección internacional con arreglo a las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de determinados instrumentos de derechos humanos o emanadas de la práctica preexistente y extendida del Estado miembro, que no puede basarse en que el solicitante sea un refugiado.

j) La definición de "miembros de la familia" contiene disposiciones para mantener la unidad familiar extraídas de la Propuesta de Directiva del Consejo sobre normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.

i) Este inciso se refiere a los cónyuges o parejas de hecho (que pueden ser del mismo sexo), pero la disposición relativa a las parejas de hecho es solamente aplicable en los Estados miembros donde tales relaciones se traten de la misma manera a efectos legales que las parejas casadas. Esta disposición no entraña ninguna armonización de las normas nacionales relativas al reconocimiento de las parejas de hecho sino que sólo permite aplicar el principio de igualdad de trato. Con el fin de evitar posibles abusos, la pareja de hecho debe estar vinculada por una relación duradera, lo que puede demostrarse mediante la prueba de la cohabitación o testimonios fidedignos.

ii) Este inciso se refiere a los hijos solteros y dependientes de un matrimonio o pareja de hecho, sean o no menores. No se hace ninguna distinción de trato entre hijos extramatrimoniales, de un matrimonio anterior o adoptados. Los hijos solteros mayores de edad, por tanto, están cubiertos si son dependientes, bien porque objetivamente no pueden subvenir a sus propias necesidades o por su estado de salud.

iii) Este inciso se refiere a miembros de la familia que ya no están cubiertos si eran dependientes del solicitante en el momento de la salida del país de origen. Por tanto, deben ser objetivamente incapaces de subvenir a sus propias necesidades, tener graves problemas de salud, o haber sufrido experiencias particularmente traumáticas. Pueden ser nietos, abuelos, bisabuelos u otros adultos dependientes del solicitante.

k) El concepto de "miembros de la familia acompañantes" se define en relación con la definición de miembros de la familia que figura en la letra k) y con el hecho de que estén presentes en el país de acogida por lo que respecta a la solicitud de asilo. Se trata de excluir de la reagrupación familiar, con arreglo a la presente Directiva, a los miembros de la familia que se encuentren en el país de acogida por diversas razones (por ejemplo, trabajo) o que se encuentren en otro Estado miembro o en un tercer país.

l) El concepto de "menor no acompañado" se extrae de la definición contenida en la Resolución del Consejo de 26 de junio de 1997 relativa a los menores no acompañados nacionales de países terceros.

m) "Permiso de residencia" es toda autorización documental formal de residir durante un período limitado o indefinido en el territorio de un Estado miembro.

n) El concepto de "país de origen" hace referencia al país de la nacionalidad o a la residencia habitual anterior del solicitante.

Artículo 3

Alcance

Este artículo se refiere al ámbito de aplicación de la Directiva.

El uso del término "nacionales de países terceros y apátridas" se refiere al tenor de la letra c) del punto 1 del artículo 63 TCE.

Artículo 4

Disposiciones más favorables

Esta Propuesta de Directiva se centra solamente en normas mínimas comunes sobre los requisitos y el estatuto de refugiado o de otros tipos de protección internacional. No deberá entenderse que las disposiciones pertinentes del Tratado de Amsterdam impiden a los Estados miembros superar el nivel de las normas mínimas acordadas en este ámbito, en particular en términos de derechos y beneficios concedidos a quienes se reconoce la necesidad de protección internacional. En consecuencia, este artículo permite a los Estados miembros conceder a los solicitantes de asilo condiciones más favorables, siempre que sean compatibles con las normas mínimas establecidas en la presente Directiva.

CAPÍTULO II

Requisitos para acogerse a la protección internacional

Sección 1

Protección internacional

Este Capítulo establece los requisitos comunes necesarios para que un solicitante pueda optar a alguna de las formas de protección internacional recogidas en la presente Directiva. Parte de la base y elabora los principios en que se fundan los requisitos del estatuto de refugiado y el estatuto de protección subsidiaria. Toma como principio rector la idea de que un individuo solo tiene un temor fundado a ser perseguido o sufrir otros perjuicios graves, teniendo, por tanto, derecho a la protección de un Estado miembro, si la protección de origen nacional, comúnmente el país de origen del solicitante, no está razonablemente disponible.

Artículo 5

Elementos de la protección nacional

Este artículo establece los dos tipos separados pero complementarios de beneficiario de la protección internacional, a saber "refugiado" y "beneficiario de la protección subsidiaria".

(1) Este apartado esboza una definición de refugiado coherente con la Convención de Ginebra, en la que se profundiza en el Capítulo III de la Directiva. Afirma el concepto de refugiado como alguien que tiene un temor fundado a ser perseguido sólo por uno o más de los cinco motivos ampliamente definidos: raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular y opinión política. El temor debe ser tal que haga que el solicitante no quiera o no pueda obtener por sí mismo la protección del país de su nacionalidad.

(2) Este apartado define quién puede optar a la protección subsidiaria y señala que la interpretación de esta categoría debe profundizarse con referencia al Capítulo IV de la presente Directiva. Aunque la Convención de Ginebra se considere suficientemente amplia e inclusiva para ofrecer protección a un número significativo de personas que la necesitan, los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y la práctica de los Estados miembros en este ámbito han ampliado aún más el alcance de la protección internacional. El objetivo de la Directiva es establecer una norma mínima de protección subsidiaria disponible para complementar la Convención de Ginebra en todos los Estados miembros para reflejar lo que ha sido la práctica existente a nivel de Estado miembro y como paso hacia la armonización.

La expresión "perjuicio injustificado grave" se utiliza aquí como parte de un enfoque integrado del concepto global de "protección internacional" y sus dos componentes separados pero estrechamente vinculados: el estatuto de refugiado y la protección subsidiaria. La persecución se define como un tipo de perjuicio injustificado grave, que está vinculado causalmente a uno o más de los cinco motivos mencionados en la Convención de Ginebra. Cuando hay un temor fundado a un perjuicio injustificado grave por una razón no cubierta por la Convención de Ginebra, con arreglo a los criterios del Capítulo IV de la Directiva, el solicitante se encontrará necesitado de otro tipo de protección internacional y recibirá el estatuto de protección subsidiaria. Mientras que la frase "temor fundado a ser perseguido" se utiliza como abreviatura de referencia en relación con los refugiados, la expresión correlativa "temor fundado a (sufrir) un perjuicio (injustificado) grave" se utiliza de manera similar a lo largo del texto en relación con los beneficiarios de la protección subsidiaria.

El término "injustificado" se añade a la definición de prejuicio grave para reflejar que hay circunstancias en que un Estado puede adoptar medidas justificadas que causen un perjuicio a los individuos, por ejemplo, en casos de emergencia para el público o la seguridad nacional. Tales casos de perjuicio "justificado" suelen ser raros, pero sería contrario a los instrumentos sobre derechos humanos, como el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, excluir la posibilidad de que una cierta derogación proporcionada de las normas de derechos humanos, en circunstancias limitadas y concretas, pueda estar justificada, casi siempre en aras de un bien común más amplio.

Los beneficiarios de la protección subsidiaria no son necesariamente menos "merecedores" de protección que los refugiados, pero con el fin de respetar el llamamiento a una "aplicación plena e inclusiva de la Convención de Ginebra", y como reconocimiento de que la Convención de Ginebra es suficientemente amplia e inclusiva para cubrir un número significativo de personas auténticamente necesitadas de protección internacional, la consideración de si un solicitante puede optar a la protección subsidiaria normalmente solamente tendrá lugar después de demostrarse que no reúne los requisitos para ser considerado refugiado.

La excepción a esta regla tiene lugar cuando un solicitante de protección internacional presenta una solicitud basada en motivos específicamente excluidos por la Convención de Ginebra. En tal caso, los requisitos deberían examinarse con arreglo a los Capítulos II y IV de la presente Directiva, sin referencia al Capítulo III. Las disposiciones de este apartado también se aplican sin perjuicio de las obligaciones constitucionales de los Estados miembros (como el asilo constitucional).

(3) Este apartado vincula los elementos de la protección internacional, según lo establecido en la Sección 1, con la valoración del temor del solicitante a ser perseguido o expuesto a un perjuicio grave e injustificado en el país de origen, de conformidad con la Sección 2.

Artículo 6

Extensión de la protección internacional a los miembros de la familia acompañantes

Este artículo establece la extensión de la protección internacional a todos los miembros de la familia acompañantes definidos en el artículo 2 de la presente Directiva.

(1) Este apartado deja claro que los miembros de la familia dependientes tienen derecho a un estatuto igual al del solicitante principal del asilo y que tal derecho se deriva simplemente del hecho de ser miembros de la familia.

(2) Este apartado prevé una excepción al principio establecido en el apartado 1. Permite excluir a un miembro de la familia que de otro modo reuniría los requisitos para acceder a un estatuto de protección de la órbita de la presente Directiva si las normas expuestas en los Capítulos III y IV de la Directiva, relativas a las cláusulas de exclusión detalladas en la Convención de Ginebra, les son aplicables.

Sección 2

Valoración del temor del solicitante a ser perseguido o expuesto a cualquier otro perjuicio grave e injustificado

Artículo 7

Valoración de solicitudes de protección internacional

Este artículo aborda la solicitud de protección internacional y la evaluación de si está objetivamente fundada. Establece normas para ayudar a determinar si una solicitud de protección internacional está fundada o no. Para decidir qué normas eran pertinentes se examinó atentamente a la Convención de Ginebra, la Posición Común y el Manual.

a) Este punto refleja el principio de que las solicitudes de protección internacional deben examinarse caso por caso en relación con las condiciones objetivas que se sabe existen en el país de origen o residencia habitual. Aunque la carga de la prueba incumbe en principio al solicitante, el deber de esclarecer y evaluar todos los hechos relevantes se comparte entre el solicitante y el Estado miembro responsable de considerar la solicitud.

b) Este punto establece el principio de que la necesidad de protección internacional es prospectiva y que el temor del solicitante a ser perseguido o expuesto a un perjuicio grave e injustificado en el país de origen puede ser fundado si se demuestra objetivamente. Si hay una probabilidad razonable de que el temor se cumpla después de que el solicitante vuelva al país de origen, entonces el temor es fundado. La cuestión pertinente es si hay una probabilidad razonable de que el temor a la persecución o a sufrir un perjuicio grave se cumpla. El temor a ser perseguido o a sufrir un perjuicio grave puede ser fundado aunque no haya una probabilidad clara de que el individuo vaya a ser perseguido o sufrir tal perjuicio, pero la mera posibilidad o probabilidad remota de que ocurra es una base insuficiente para el reconocimiento de la necesidad de protección internacional.

c) Este punto se refiere al hecho de que si un solicitante de protección internacional ya ha sufrido persecución o un perjuicio grave e injustificado, o amenazas directas de persecución o perjuicio grave e injustificado, se considerará un indicio serio del riesgo de ser perseguido, a menos que desde entonces se haya producido un cambio radical y pertinente en las condiciones en el país de origen del solicitante, o en sus relaciones con el país de origen.

d) Este punto refleja el principio de que en la valoración de las solicitudes de protección internacional, debe hacerse una evaluación holística del contexto fáctico que rodea la solicitud. Por ejemplo, cuando el solicitante es un niño o un adolescente, la evaluación de si un determinado riesgo es suficientemente grave para constituir persecución u otro perjuicio grave tendrá en cuenta las formas específicas de violación de los derechos humanos de los niños.

Con la referencia a la edad, este punto llama la atención particularmente sobre la potencial vulnerabilidad y las circunstancias excepcionales de una solicitud de protección internacional de un menor. Según el artículo 3 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño de 1989, "en todas las medidas concernientes a los niños una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño. Se hace referencia explícitamente en los considerandos a este principio obligatorio, implícito en este apartado, para poder utilizarlo como instrumento hermenéutico de todas las disposiciones de esta Propuesta de Directiva que afecten a menores. Más específicamente, al valorar una solicitud de protección internacional, los Estados miembros deberán considerar:

a) que la edad y madurez del niño y su etapa de desarrollo forman parte del contexto fáctico de la solicitud;

b) que los niños pueden manifestar sus temores de manera diferente que los adultos;

c) que los niños pueden tener un conocimiento limitado de las condiciones de su país de origen;

d) la existencia de formas específicas de persecución infantil, como el reclutamiento en ejércitos, el tráfico con fines de explotación sexual y la esclavitud.

En este contexto, la definición de refugiado, en particular los cinco motivos de persecución, se considera lo suficientemente amplia como para incluir potencialmente a los niños refugiados. No debería concedérseles automáticamente la protección subsidiaria sólo porque son niños.

Cuando el solicitante de protección internacional sea una mujer, se tendrá en cuenta el hecho de que la persecución, a efectos de la Convención de Ginebra, puede materializarse mediante violencia sexual u otros modos específicamente usados en el caso de las mujeres. Cuando la forma de persecución sea específica para mujeres, ello no debe ocultar la razón por la que ocurrió el acto de persecución. Por ejemplo, la violencia sexual puede infligirse a mujeres refugiadas, por ejemplo, por su religión, opinión política o nacionalidad. En estos casos la violencia sexual es una mera forma de persecución y puede aplicarse cualquier motivo de la Convención expuesto en el artículo 12. Sin embargo, la violencia sexual sobre mujeres refugiadas, como la mutilación genital femenina, también puede practicarse exclusivamente por razón de su sexo. En tales situaciones puede aplicarse el motivo de persecución "pertenencia a un grupo social particular".

La Comisión reconoce la importancia y utilidad de "Directrices" específicas para valorar las solicitudes de menores y mujeres solicitantes de protección internacional. Sin embargo, no considera la primera etapa del Sistema Europeo Común del Asilo o una Directiva como instrumentos apropiados para introducir tales directrices a nivel de la UE por ahora. Por tanto, anima a los Estados miembros a desarrollar tales directrices a nivel nacional en consulta con el ACNUR.

e) Una solicitud de protección internacional también puede basarse en pruebas creíbles de que las leyes o normativas vigentes en el país de origen autoricen o toleren la persecución u otro perjuicio grave del solicitante como individuo, o de un grupo relevante del que el solicitante resulte ser miembro y haya una posibilidad razonable de que se apliquen tales leyes o normativas. No habrá temor fundado si la ley es obsoleta y no se aplica en la práctica.

Artículo 8

Necesidades de protección internacional surgidas in situ

Este artículo se refiere a la cuestión de una solicitud de protección internacional realizada in situ, cuando la necesidad de tal protección surge solamente después de que el solicitante ya esté en el territorio del Estado miembro, generalmente a consecuencia de un cambio de circunstancias en el país de origen.

1. Este apartado explica que el temor a la persecución o a sufrir otro perjuicio grave no necesita haber existido cuando el individuo dejó su país de origen, pero que una solicitud in situ basada en los cambios relevantes ocurridos en el país de origen del individuo desde su salida solamente se reconocerá en la medida en que se demuestre que esos cambios suscitan un temor fundado a ser perseguido o a sufrir otro perjuicio grave por parte del individuo.

2. Este apartado trata la cuestión de las solicitudes in situ basadas en las actividades del individuo desde que salió de su país de origen. Podrá demostrarse fácilmente que una solicitud es fundada cuando las actividades en que se basa constituyen la expresión y continuación de convicciones mantenidas previamente en el país de origen y que están relacionadas con la necesidad de protección internacional. Sin embargo, esta continuidad no es un requisito absoluto, pero puede ser un indicio de la credibilidad de la solicitud.

Este apartado también aborda el problema del abuso en los casos in situ. El hecho de que se creara artificialmente un temor a la persecución o a sufrir otro perjuicio grave en sí mismo no significa necesariamente que dicho temor no pueda ser fundado y, por tanto, suficiente para garantizar la concesión de un estatuto de protección internacional. Sin embargo, cuando pueda demostrarse con un grado de certeza razonable que las actividades desde la salida del país de origen se dedicaron a crear artificialmente las condiciones necesarias para obtener un estatuto de protección internacional, los Estados miembros tienen derecho a partir de la base de que estas actividades en principio no dan motivos para tal concesión y tendrán argumentos fundados para cuestionar la credibilidad del solicitante. Sin embargo, los Estados miembros deberán asegurar que las autoridades competentes reconozcan a los solicitantes como personas necesitadas de protección internacional si cabe esperar razonablemente que las actividades del tipo mencionado en este apartado lleguen a conocimiento de las autoridades del país de origen del individuo, éstas las consideren demostrativas de una opinión o característica adversa política, protegida o de otro tipo, y den lugar a un temor fundado a persecución u otro perjuicio grave e injustificado.

Artículo 9

Fuentes de perjuicio y protección

Este artículo trata del concepto de protección estatal y sigue el razonamiento de que la principal motivación de la Convención de Ginebra y de los regímenes de protección subsidiaria es que todo el mundo tiene derecho a estar libre de persecución u otros perjuicios graves, y que ante tal perjuicio debe poder acceder a una protección estatal efectiva.

1. Este apartado sigue la práctica de la gran mayoría de Estados miembros y otros agentes globales afirmando que el temor a ser perseguido o sufrir un perjuicio injustificado grave también puede ser fundado si este riesgo emana, no sólo del Estado, sino también de partidos u organizaciones que controlan el Estado o de agentes no estatales cuando el Estado no pueda o no quiera ofrecer protección efectiva. La fuente de la persecución o del perjuicio injustificado grave se considera irrelevante. La cuestión relevante es si un solicitante puede obtener o no protección efectiva contra el perjuicio, o la amenaza del perjuicio, en el país de origen. Si la persecución u otro perjuicio injustificado grave procede del Estado, entonces tal temor es fundado porque de facto no hay ningún camino viable de protección disponible en el país de origen. Si proviene de agentes no estatales, entonces tal temor solo es fundado si el Estado no quiere o efectivamente no puede proporcionar protección contra tal riesgo de perjuicio.

2. Este apartado trata de la evaluación de la eficacia, incluida la disponibilidad, de la protección estatal. Debe existir un sistema de protección nacional y un dispositivo para la detección, procesamiento y castigo de las acciones que constituyen persecución u otro perjuicio grave. La cuestión es si tal sistema en conjunto ofrece un nivel suficiente y accesible de protección a todos los miembros de la población. Para que el sistema ofrezca una protección efectiva, el Estado debe poder y querer ponerlo en práctica, de manera que no haya un riesgo significativo de que se materialice la persecución u otro perjuicio grave.

En la primera parte de esta evaluación, relativa a la determinación de si efectivamente el Estado ha tomado o cabía esperar razonablemente que tomara las medidas adecuadas para controlar o combatir la materialización del perjuicio, los Estados miembros deben considerar los siguientes factores:

a) Condiciones generales en el país de origen.

b) Complicidad del Estado en la materialización del perjuicio.

c) Naturaleza de las políticas de Estado en cuanto al perjuicio de que se trata, incluyendo si en él rige un Derecho penal que castigue los ataques violentos por los perseguidores con condenas proporcionales a la gravedad de sus delitos.

d) Influencia de los presuntos perseguidores en funcionarios del Estado.

e) Si las medidas oficiales eventualmente adoptadas son significativas o meramente formales, incluyendo una evaluación de la voluntad de los organismos de aplicación de la ley de detectar, procesar y castigar a los delincuentes.

f) Si hay un hábito de pasividad estatal.

g) Denegación de los servicios del Estado.

h) Si el Estado ha adoptado alguna medida para prevenir la realización del perjuicio.

En la segunda parte de esta evaluación, destinada a determinar si el solicitante tiene acceso razonable a la protección estatal, los Estados miembros deben considerar los siguientes factores:

i) Si el solicitante puede presentar pruebas de que los presuntos perseguidores no están sujetos al control del Estado.

j) La naturaleza cualitativa del acceso que el solicitante tiene a cualquiera de las protecciones disponibles, teniendo en cuenta que los solicitantes como categoría no deben estar exentos de la protección por obra de la ley.

k) En su caso, pasos dados por el solicitante para obtener la protección de funcionarios de Estado y la respuesta del Estado a estas tentativas.

3. Este apartado continúa la lógica empleada en el anterior. Aceptando que es posible tener un temor fundado a ser perseguido o sufrir otro perjuicio grave a manos de agentes no estatales, este artículo establece las circunstancias limitadas en que cabe considerar que organismos no estatales pueden ser potenciales protectores de manera similar a los Estados reconocidos. Esto requiere que una organización internacional como la ONU o la OTAN o un ente estable paraestatal controle el territorio destino del retorno y esté dispuesto y sea capaz de dar efecto a los derechos y proteger a un individuo de un perjuicio de manera similar a un Estado internacionalmente reconocido mientras sea necesario.

Artículo 10

Protección interna

Este artículo trata de la posibilidad de fuga o protección contra la persecución u otro perjuicio grave en el territorio del país de origen. Partiendo del principio de que la protección internacional contra el perjuicio sólo se requiere como alternativa secundaria a la protección nacional, esta disposición permite a los Estados miembros desestimar solicitudes de protección internacional si puede demostrarse que hay protección efectiva disponible al menos en una parte del país de origen al que el solicitante pueda ser razonablemente devuelto.

1. Este apartado fija como requisito de la alternativa de protección interna que los Estados miembros consideren los hechos de la solicitud de protección internacional antes de examinar si el solicitante podría ser razonablemente devuelto. Solo si la solicitud de protección internacional fuera admisible pueden los Estados miembros considerar la opción de la protección interna. En otras palabras, solamente si el solicitante demuestra un temor fundado a ser perseguido o sufrir un perjuicio grave en una parte del país de origen se procederá al examen de si en otra parte del país tal temor sería infundado. En este examen, debe evaluarse la posibilidad de que la protección efectiva contra la persecución u otro perjuicio grave pueda estar razonablemente disponible en el país de origen. Porque se supone que un Gobierno nacional tiene derecho a actuar en todo el territorio nacional, hay una fuerte presunción contra la posibilidad de que la protección interna esté disponible si el agente de la persecución es el Gobierno nacional, o actúa a instancias de éste. Es muy probable que la protección interna sea viable cuando es un agente no estatal quien amenaza con el perjuicio.

2. Este apartado trata de las consideraciones que deben tenerse en cuenta al decidir si el temor a retornar a una parte del país de origen es fundado. Como parte de ese proceso fija algunas condiciones mínimas para establecer si puede denegarse razonablemente a un solicitante de protección internacional el estatuto y devuelto a una parte del territorio del país de origen o residencia habitual según lo mencionado en el apartado 1. Para determinar el carácter razonable del retorno al lugar propuesto, deben considerarse las circunstancias de seguridad, políticas y sociales que prevalecen en esa parte del país y a cualquier punto vulnerable del solicitante.

CAPÍTULO III

Requisitos para obtener el Estatuto de Refugiado

El Capítulo anterior establecía los requisitos generales previos necesarios para conceder el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria y elaboraba los conceptos de "fundado", "fuentes de perjuicio y protección". Este Capítulo se centra en los factores que caracterizan al refugiado, en particular el concepto de persecución y sus motivos, y se guía en gran parte por la Posición común y la Convención de Ginebra, aunque en realidad ésta no define "persecución".

Artículo 11

Naturaleza de la persecución

Este artículo trata de la naturaleza de la persecución y fija algunos principios para su interpretación.

1. Como el concepto de persecución no se basa en el tiempo, la interpretación de la persecución esbozada en este artículo debe ser flexible, adaptable y suficientemente abierta, con el fin de reflejar las formas de persecución, siempre cambiantes, que pueden constituir una base para el estatuto de refugiado.

a) Esta letra exige que, para constituir persecución, los actos deben ser intencionales, sostenidos o sistemáticos y suficientemente graves para imposibilitar el retorno al país de origen. También deben basarse en uno de los motivos mencionados en la letra A del artículo 1 de la Convención de Ginebra, según lo expuesto más en detalle en los apartados 1 a 5 del artículo 12. La repetición de las medidas discriminatorias que, tomadas por separado, pueden no ser lo bastante graves para constituir persecución, puede dar lugar a una solicitud válida del estatuto de refugiado por acumulación de motivos.

b) Esta letra trata de la persecución en forma de medidas legislativas, administrativas, policiales y/o judiciales, persecutorias en sí mismas o con apariencia de legalidad y utilizadas con fines de persecución, o practicadas infringiendo la ley y suficientemente graves para imposibilitar el retorno al país de origen. Las medidas generales para salvaguardar el orden público, la seguridad del Estado, o la salud pública generalmente no constituirán persecución, mientras cumplan los requisitos para limitar válidamente o derogar las obligaciones en materia de derechos humanos establecidas por el Derecho internacional.

c) Los incisos i) y ii) de esta letra versan sobre la aplicación legítima de la ley. El procesamiento penal o el castigo por la infracción de una ley ordinaria de aplicación general usualmente no constituirá persecución. Sin embargo, puede serlo si el Estado de origen procesa y juzga discriminadamente, si impone castigos discriminatorios o inhumanos, o si su ordenamiento tiende a criminalizar el ejercicio de un derecho humano internacional fundamental o a requerir que un individuo cometa actos que constituyen una violación de las normas básicas del Derecho internacional.

d) Esta letra trata del servicio militar. Declara que el procesamiento o castigo por negarse a cumplir una obligación general de servicio militar, bien por objeción de conciencia, ausencia sin permiso, evasión, o deserción, generalmente no se considerará persecución. Pero puede serlo si el Estado de origen deniega al solicitante la correcta aplicación de la ley, o efectúa un reclutamiento discriminatorio, asigna deberes o condiciones de servicio discriminatorios, o impone sanciones por incumplimiento del servicio militar discriminatorias, exponiendo así al solicitante a un castigo desproporcionado o excesivo, o no proporciona una alternativa razonable y no discriminatoria al servicio militar a las personas con auténticas convicciones políticas, religiosas, o morales sobre el servicio militar.

En situaciones de guerra o de conflicto, el procesamiento o castigo por negarse a cumplir deberes militares también puede, en sí mismo, equivaler a persecución si la persona puede demostrar que el cumplimiento del servicio militar requerirá su participación en acciones militares condenables desde el punto de vista de sus profundas y sinceras convicciones morales, religiosas o políticas u otras razones de conciencia válidas. La prueba de una objeción de conciencia válida puede verse facilitada si la acción militar en que se requeriría la participación de la persona fuera contraria a las normas básicas de la conducta humana y/o ha sido condenada por la comunidad internacional. Sin embargo, esto no es imprescindible y, aunque la acción militar se lleve a cabo generalmente dentro de los límites prescritos por las leyes de la guerra, la persona puede tener razones válidas de conciencia para no participar en ella. Éste será el caso, por ejemplo, si la persona pertenece a una minoría étnica y puede exigírsele que participe en una acción militar contra esa minoría.

2. Este apartado sigue ahondando en la naturaleza de (las razones de) la persecución fijando algunos principios rectores para los Estados miembros. La calificación de refugiado debe en todo caso vincular el temor fundado a la persecución a por lo menos uno de los cinco motivos enumerados en la Convención de Ginebra y establecidos en el artículo 12 de la presente Directiva.

a) Esta letra trata de las fuentes de persecución. La persecución es totalmente evidente cuando emana del propio Estado o de partidos u organizaciones que lo controlan. En tales circunstancias, la disponibilidad de la protección contra el perjuicio temido o sufrido es, casi por definición, inexistente o ineficaz. Sin embargo, la persecución puede también provenir de agentes no estatales en circunstancias en que el Estado no puede o no quiere proporcionar protección efectiva contra tal persecución. También en estos casos, siempre que se cumplan los demás requisitos establecidos en la presente Directiva, debería concederse el estatuto de refugiado.

b) Esta letra versa sobre la atribución de un motivo de la Convención a un solicitante. El hecho de que los motivos, en los cuales se basa el temor a ser perseguido, sean auténticos o meramente atribuidos al solicitante por el Estado o el agente no gubernamental perseguidor es irrelevante. Por ejemplo, puede ser suficiente que un perseguidor crea que el individuo mantiene cierta opinión política, independientemente de que sea cierto o no, para que se le persiga sólo porque se le atribuye una determinada opinión política.

c) Esta letra aborda el tema de la opresión o violencia generalizada. Puede haber una tendencia a excluir del estatuto de refugiado a solicitantes que han huido, a veces en masa, de situaciones de opresión y violencia a gran escala por ser muy numerosos o encontrarse en circunstancias similares a muchos otros. No obstante, tienen derecho al reconocimiento como refugiados si su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opinión política explican en una proporción significativa su temor fundado a ser perseguido. Solamente cuando una de estas cinco razones no motivan perceptiblemente el temor a la persecución, está justificado que los Estados miembros concedan el estatuto de protección subsidiaria en lugar de otro. Aunque las personas que huyen de la guerra civil o conflictos armados internos o generalizados no son necesariamente refugiados de la Convención, los Estados miembros se asegurarán de que ninguno de ellos sea automáticamente excluido del estatuto de refugiado

Artículo 12

Motivos de persecución

Este artículo expone principios relativos a los motivos de persecución. El artículo es tributario de la Convención de Ginebra y la Posición común y no se propone prever ningún motivo nuevo que no está explícita o implícitamente reconocido por estos instrumentos.

a) Este punto establece normas para la interpretación del concepto de "raza". Debería interpretarse en el sentido más amplio para incluir toda clase de grupos étnicos y todas las percepciones sociológicas del término. La persecución se funda con mucha frecuencia en motivos raciales cuando el perseguidor considera que la víctima de la persecución pertenece a un grupo racial distinto al suyo, ya haya diferencias reales o supuestas, y esto motiva su acción o temor a la persecución.

b) Este punto establece normas para interpretar el concepto de "religión" y da instrucciones a los Estados miembros para que lo interpreten para incluir la profesión de creencias teístas, no teístas y ateas. La persecución por motivos religiosos puede ocurrir cuando tal interferencia se dirige a una persona que no desea profesar ninguna religión, se niega a adoptar una religión particular o no desea cumplir con todo o parte de los ritos y costumbres de una religión.

c) Este punto establece normas para interpretar el concepto de "nacionalidad". El término "nacionalidad" no debe comprenderse solamente como la ciudadanía, sino que también se refiere a la pertenencia a un grupo étnico, cultural o lingüístico, y puede solaparse con el término "raza."

d) Este punto establece normas para interpretar el concepto "pertenencia a un grupo social particular", término deliberadamente elaborado de manera abierta y que necesita interpretarse de manera amplia e inclusiva. Un grupo puede definirse por una característica fundamental, como sexo, orientación sexual, edad, relación familiar o historia, o por una cualidad tan fundamental para la identidad o conciencia que no podría requerirse a los miembros del grupo que renunciaran a ella, como la pertenencia a un sindicato o la defensa de los derechos humanos.

El concepto no está confinado a grupos pequeños de personas estrictamente definidos y no se requiere relación asociativa voluntaria alguna ni cohesión de facto entre miembros. La referencia al sexo y a la orientación sexual no implica que este motivo de persecución cubra necesariamente a todas las mujeres y homosexuales. Su aplicabilidad dependerá de circunstancias particulares y contexto del país de origen y las características de la persecución y los perseguidos.

La interpretación debería también permitir la inclusión de grupos de individuos que son tratados como "inferiores" o de "segunda clase" a los ojos de la ley, tolerando así la persecución a manos de particulares u otros agentes no estatales, o cuando el Estado utilice la ley de manera discriminatoria y se niegue a invocar la ley para proteger a ese grupo. Puede ser el caso en situaciones en que las mujeres son víctimas de violencia doméstica, incluidas la violencia sexual y las mutilaciones, en aquellos Estados donde no pueden obtener protección efectiva contra tal abuso por su sexo o situación social como mujeres casadas, hijas, viudas o hermanas, en esa sociedad particular.

e) Este punto establece normas para interpretar el concepto "opinión política". Mantener opiniones políticas diferentes a las del Gobierno no es en sí mismo motivo suficiente para obtener el estatuto de refugiado. El solicitante debe demostrar que las autoridades saben, o es probable que lleguen a saber, de sus opiniones políticas o que se las atribuyen, que dichas opiniones no son toleradas por las autoridades, y que, dada la situación en el país de origen, es probable que le persiguieran por mantener tales opiniones. La naturaleza política de una opinión no se ve afectada por la insignificancia objetiva de las opiniones o acciones pertinentes del solicitante, ni por no poder o no querer caracterizar su opinión como política. Una acción también puede ser, o ser considerada por un perseguidor, la expresión de una opinión política.

Artículo 13

Cese del estatuto de refugiado

1. Este artículo se refiere a las situaciones donde se reconoce que el estatuto de refugiado se mantiene mientras el refugiado no cumpla los requisitos de una de las cláusulas de cese de la letra C del artículo 1 de la Convención de Ginebra.

a) Reobtención voluntaria de la protección nacional

Esta letra regula la situación en que un refugiado voluntariamente busca y obtiene de las autoridades de su país de origen una forma de protección diplomática disponible solamente para los ciudadanos de ese país, como la expedición o renovación de un pasaporte nacional, y puede por ello dejar de necesitar tal estatuto. Cuando el contacto entre un refugiado y la misión diplomática de su país de origen sea fortuito, es poco probable que demuestre la indispensable intención de obtener la protección de ese Estado.

b) Readquisición voluntaria de la nacionalidad

Esta letra regula la situación en que un refugiado que ha perdido la nacionalidad de su país de origen, voluntariamente la busca y la obtiene de nuevo. La mera readquisición de la nacionalidad de jure es insuficiente para justificar la aplicación de esta cláusula de cese. El Manual establece que la concesión de la nacionalidad por ley o por decreto no equivale a la readquisición voluntaria de la nacionalidad, a menos que la nacionalidad haya sido aceptada expresa o implícitamente por el refugiado.

c) Adquisición de una nueva nacionalidad

Esta letra establece que el estatuto de refugiado puede retirarse cuando el refugiado haya adquirido una nueva nacionalidad y disfrute de la protección del país de la nueva nacionalidad. La mera adquisición de la nacionalidad de jure es insuficiente para justificar la aplicación de la cláusula de cese; debe también asegurarse la protección del país de la nueva nacionalidad. El Manual establece que cuando expire el estatuto internacional de protección en virtud de la adquisición de una nueva nacionalidad, y la nueva nacionalidad se pierda posteriormente, el estatuto puede restablecerse, dependiendo de las circunstancias.

d) Restablecimiento voluntario en el país de origen

Esta letra regula el caso del retorno del refugiado a su país de origen. Si cabe considerar que los viajes de vuelta se realizan de manera regular, entonces la persona en cuestión deja de ser un refugiado. La prueba objetiva de esto debe evaluarse caso por caso. Hablando en términos generales, un comportamiento consistente en visitas regulares al país de origen durante cierto período de tiempo equivaldría al restablecimiento en ese país. Éste es particularmente el caso si el refugiado se procura en el país las ventajas y facilidades normalmente disfrutadas por los ciudadanos.

e) Cambio de circunstancias en el país de origen

Esta letra regula las situaciones en que el estatuto de refugiado expira debido a un cambio de circunstancias en el país de origen. Requiere, de conformidad con el Manual y la práctica del Estado, que tal cambio sea de naturaleza tan profunda y durable que elimine el temor fundado del refugiado a ser perseguido. Un cambio profundo de circunstancias no es lo mismo que una mejora de las condiciones del país de origen. La cuestión pertinente es si ha habido un cambio fundamental político o social bastante significativo que haya producido una estructura de poder estable diferente de la que suscitó el temor fundado original a ser perseguido. Un cambio político completo es el ejemplo más obvio de un cambio profundo de circunstancias, aunque la celebración de elecciones democráticas, la declaración de una amnistía, la derogación de leyes opresivas, o el desmantelamiento de servicios anteriores también pueden ser prueba de tal transición.

Una situación que ha cambiado, pero que sigue mostrando signos de inconstancia, por definición no es durable. Debe haber pruebas objetivas y comprobables de que los derechos humanos se respetan generalmente en ese país y, en particular, que los factores que dieron lugar al temor fundado del refugiado a ser perseguido desaparecen con visos de durabilidad o se eliminan. Progresos prácticos como la repatriación organizada y la experiencia de los retornados, así como los informes de observadores independientes tendrán un peso considerable.

El Estado miembro que invoca esta cláusula de cese debería asegurarse de que se concede un estatuto apropiado, que preserva los derechos previamente adquiridos, a las personas que están poco dispuestas a salir del país por razones de necesidad resultantes de la persecución previa o de experiencias de perjuicio grave e injustificado, así como a las personas de las que no cabe esperar que dejen el Estado miembro debido a una larga estancia que implique fuertes vínculos familiares, sociales y económicos en ese país.

f) Cambio de circunstancias en el país de la residencia habitual

Esta letra es idéntica a la letra e) del apartado 1 salvo en lo que se refiere a los casos en que un refugiado no tenía ninguna nacionalidad en el momento en que se le concedió el estatuto de refugiado y el temor a la persecución se vinculaba a la vuelta al país de la residencia habitual y no al de la nacionalidad.

2. El Derecho internacional de refugiados y la práctica requieren que la decisión de retirar el estatuto de refugiado se base en pruebas objetivas y comprobables y que se investigue cada caso de forma individual. Por otra parte, la persona en cuestión debería tener la oportunidad de impugnar la decisión. Dichas normas ya están establecidas en varias disposiciones de la Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado. Esta disposición, sin embargo, se limita a fijar una norma mínima aplicable al proceso de valorar el caso del cese, a saber, que corresponde al Estado que desea retirar la protección probar que actúa justificadamente.

Artículo 14

Exclusión del estatuto de refugiado

1. Este artículo reitera el principio de que una persona comprendida en una de las cláusulas de exclusión de las letras D, E o F del artículo 1 de la Convención de Ginebra queda excluida del estatuto de refugiado. La exclusión también puede ocurrir cuando los hechos que requieren la exclusión se conocen después del reconocimiento de la protección internacional.

La presente Directiva no se aplica a los solicitantes que se hallen en las siguientes situaciones:

a) Asistencia o protección de las Naciones Unidas

Esta letra hace referencia a la cláusula de exclusión de la letra D del artículo 1 de la Convención de Ginebra, que se aplica a toda persona que reciba protección o asistencia de órganos u organismos de las Naciones Unidas, con excepción del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. La cláusula de exclusión se elaboró en el contexto particular de los refugiados palestinos que recibían protección del Organismo de Obras Publicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS). A efectos de esta cláusula de exclusión, la protección o asistencia disponible del Organismo de Naciones Unidas debe dar lugar a la eliminación o supresión duradera del temor fundado del individuo a ser perseguido.

Un individuo está excluido del estatuto de refugiado por razones de protección o asistencia de las Naciones Unidas solamente si ha recibido tal protección o asistencia antes de pedir asilo y en ningún momento ha dejado de recibir tal protección o asistencia. La exclusión en virtud de esta cláusula no ocurrirá si un individuo se ve impedido por circunstancias ajenas a su control de volver al lugar en que en principio tiene derecho a acogerse a la protección o asistencia de las Naciones Unidas. Cuando tal protección o ayuda haya cesado por alguna razón, sin que la situación de tales personas se fije definitivamente de conformidad con las resoluciones pertinentes adoptadas por la Asamblea General de Naciones Unidas, estas personas tendrán derecho ipso facto a acogerse a la presente Directiva.

b) Derechos en el país de la residencia

Esta letra se refiere a situaciones cubiertas por la letra E del artículo 1 de la Convención de Ginebra. Regula la situación en que las autoridades competentes del país en que el solicitante de asilo ha fijado su residencia pueden denegarle el estatuto de refugiado por tener derechos y obligaciones vinculados a la posesión de la nacionalidad de ese país. La mera presencia transitoria o puramente temporal en tal Estado no es motivo de exclusión. El solicitante sólo será excluido si hay plenas garantías contra la deportación o expulsión.

c) Solicitantes que no merecen protección internacional

Esta letra obliga a los Estados miembros, con el fin de mantener la integridad y credibilidad de la Convención de Ginebra, a no conceder el estatuto de refugiado a los solicitantes en los casos mencionados por la letra F del artículo 1 de la Convención de Ginebra.

i) Los delitos mencionados en este inciso se interpretarán como los definidos en los instrumentos internacionales en que los Estados miembros sean parte, y en las resoluciones adoptadas por las Naciones Unidas u otras organizaciones internacionales o regionales en la medida en que hayan sido aceptadas por los Estados miembros.

ii) En la aplicación de este particular inciso, la gravedad de la persecución esperada debería contrastarse con la naturaleza del delito de que se sospecha a la persona concernida. Las acciones particularmente crueles, aunque se cometan con un objetivo supuestamente político, pueden ser calificadas por los Estados miembros como graves delitos no políticos.

iii) Este inciso refleja el hecho de que los principios fundamentales establecidos en la Carta de las Naciones Unidas deben regir las relaciones de sus miembros entre sí y con la comunidad internacional en su conjunto. Cuando tales principios hayan sido infringidos por un solicitante de asilo, puede ser excluido del estatuto de refugiado.

2. Los motivos de exclusión deberían basarse solamente en la conducta personal y deliberada de la persona en cuestión.

3. La persona en cuestión tiene derecho a interponer un recurso de impugnación en el Estado miembro de que se trata. Los procedimientos pertinentes se encuentran en la Propuesta de Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado.

4. Este apartado declara que la obligación de no conceder el estatuto de refugiado a quienes no lo merecen es sin perjuicio de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Derecho internacional, en especial el Convenio Europeo sobre derechos humanos.

CAPÍTULO IV

Requisitos para optar al Estatuto de protección subsidiaria

Este Capítulo profundiza en la definición de la categoría de protección internacional de "protección subsidiaria", que se ha desarrollado para complementar la categoría de "refugiado" interpretada en el Capítulo III. No existe acervo específico alguno de la UE directamente relacionado con la protección subsidiaria o complementaria, pero el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos establece un marco jurídicamente vinculante, que informó la elección de las categorías de beneficiarios en esta Propuesta. Las categorías y definiciones de las personas enumeradas en el presente Capítulo no crean clases completamente nuevas de personas que los Estados miembros están obligados a proteger, sino que constituyen una clarificación y codificación de la práctica existente. Las tres categorías enumeradas supra en el apartado 2 de este artículo son tributarias de las prácticas dispares de los Estados miembros y en principio abarcan las mejores.

Artículo 15

Motivos de la protección subsidiaria

Tras demostrar, según las normas establecidas en el apartado 2 del artículo 5, que un solicitante está potencialmente comprendido dentro del ámbito de este Capítulo, los Estados miembros tienen tres motivos distintos, pero que pueden solaparse, que hay que considerar cuando determinen si un solicitante reúne los requisitos para que se le conceda el estatuto de protección subsidiaria.

a) Esta letra se refiere a la tortura, trato o castigo inhumano o degradante, reflejando el contenido del artículo 3 del CPDH. Al determinar si un solicitante reúne los requisitos según estos criterios, los Estados miembros no deben aplicar un mayor grado de severidad que el requerido por el CPDH, pero en todos los casos la solicitud debe ser fundada, de acuerdo con el Capítulo II.

b) Esta letra se refiere al temor fundado a una violación de otros derechos humanos. Al considerar la concesión del estatuto de protección subsidiaria por este motivo, los Estados miembros tendrán plenamente en cuenta las obligaciones que les incumben en virtud de los instrumentos sobre derechos humanos, como el CPDH, pero limitarán su aplicabilidad a los casos en que se requiera la necesidad de protección internacional. En particular, deberían considerar si el retorno del solicitante a su país de origen o residencia habitual implicaría un perjuicio injustificado grave por violación de un derecho humano y si en este contexto tienen una obligación extraterritorial de protección.

c) Esta letra se refiere a las situaciones en que un desplazado no puede volver a su país de origen. La definición de esta letra es sin perjuicio de la letra c) del apartado 2 del artículo 11 y procede de la letra c) del artículo 2 de la Directiva del Consejo relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. Pero en el caso de la protección subsidiaria, el solicitante aún debe probar el temor fundado por su vida sobre una base individual. Aunque las razones del temor pueden no ser específicas en relación con un individuo, debe probar que el temor es fundado en su caso particular. Los Estados miembros tienen forzosamente que cubrir a las personas comprendidas en esta categoría cuando llegan en la 'afluencia masiva' acordada por el Consejo, de modo que es coherente y apropiado incluirlos también cuando llegan individualmente y no reúnen los requisitos para ser refugiados.

Artículo 16

Cese del estatuto de protección subsidiaria

1. Este apartado formula el principio de que el estatuto de protección subsidiaria se mantiene hasta que las autoridades competentes demuestren que tal protección ya no es necesaria porque el motivo por el que se concedió ha dejado de existir.

2. Este apartado reitera el principio de que la protección subsidiaria puede retirarse si el cambio de circunstancias en el país de origen o de residencia habitual es de naturaleza tan profunda y durable que elimina la necesidad de la protección subsidiaria. Un cambio profundo de circunstancias no es lo mismo que una mejora de las condiciones del país de origen. La cuestión pertinente es si ha habido un cambio fundamental político o social bastante significativo que haya producido una estructura de poder estable diferente de la que suscitó el temor fundado original a ser perseguido. Un cambio político completo es el ejemplo más obvio de un cambio profundo de circunstancias, aunque la celebración de elecciones democráticas, la declaración de una amnistía, la derogación de leyes opresivas, o el desmantelamiento de servicios anteriores también pueden ser prueba de tal transición.

Una situación que ha cambiado, pero que sigue mostrando signos de inconstancia, por definición no es durable. Debe haber pruebas objetivas y comprobables de que los derechos humanos se respetan generalmente en ese país y, en particular, que los factores que dieron lugar al temor fundado del beneficiario de la protección temporal a sufrir un perjuicio injustificado desaparecen con visos de durabilidad o se eliminan, y se dará un peso considerable a los informes de observadores independientes.

Artículo 17

Exclusión del estatuto de protección subsidiaria

1. Este artículo obliga a los Estados miembros a no conceder la protección subsidiaria a un solicitante en las situaciones específicas descritas en él. La exclusión también puede ocurrir cuando los hechos que requieren la exclusión se conocen después del reconocimiento de la protección internacional.

La presente Directiva no se aplica a los solicitantes que se hallen en las siguientes situaciones:

a) Los delitos mencionados en este inciso se interpretarán como los definidos en los instrumentos internacionales en que los Estados miembros sean parte, y en las resoluciones adoptadas por las Naciones Unidas u otras organizaciones internacionales o regionales en la medida en que hayan sido aceptadas por los Estados miembros.

b) En la aplicación de este particular inciso, la gravedad de la persecución esperada debería contrastarse con la naturaleza del delito de que se sospecha a la persona concernida. Las acciones particularmente crueles, aunque se cometan con un objetivo supuestamente político, pueden ser calificadas por los Estados miembros como graves delitos no políticos.

c) Este inciso refleja el hecho de que los principios fundamentales establecidos en la Carta de las Naciones Unidas deben regir las relaciones de sus miembros entre sí y con la comunidad internacional en su conjunto. Cuando tales principios hayan sido infringidos por un solicitante de asilo, puede ser excluido del estatuto de protección subsidiaria.

2. Los motivos de exclusión deberían basarse solamente en la conducta personal y deliberada de la persona en cuestión.

3. La persona en cuestión tiene derecho a interponer un recurso de impugnación en el Estado miembro de que se trata. Los procedimientos pertinentes se encuentran en la Propuesta de Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado.

4. Este apartado declara que la obligación de no conceder la protección subsidiaria a quienes no la merecen es sin perjuicio de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Derecho internacional, en especial el Convenio Europeo sobre derechos humanos.

CAPÍTULO V:

Estatuto de Refugiado y Estatuto de protección subsidiaria

Artículo 18

Contenido de la protección internacional

1. Este apartado tiene por objeto aclarar que el contenido del estatuto de refugiado, según lo fijado en esta propuesta de Directiva, no puede interpretarse en modo alguno como limitativo de los derechos establecidos en los artículos 3 a 34 de la Convención de Ginebra.

2. Este apartado introduce tres normas: la primera se propone aclarar que las normas fijadas en el presente Capítulo se aplican a ambas categorías de personas necesitadas de protección internacional definidas en el artículo 2, salvo indicación contraria; la segunda pretende asegurar que el paso de solicitante de protección internacional a refugiado o beneficiario de la protección subsidiaria en principio nunca implique una disminución del nivel de protección; por último, la tercera regla fijada en este apartado requiere que el nivel de derechos concedido a refugiados y a beneficiarios de la protección subsidiaria sea disfrutado igualmente por los miembros de su familia de acompañamiento.

3. Este apartado introduce una cláusula general, referente a la interpretación de las normas del Capítulo V que tienen que adaptarse específicamente cuando sean aplicables a personas con necesidades especiales. Con carácter no exhaustivo (cualquier otra categoría de personas con necesidades especiales debe tenerse en cuenta) este apartado enumera los grupos que en las prácticas de los Estados miembros y en los estudios pertinentes se han considerado con necesidades especiales en materia de atención psicológica y sanitaria. Pareció necesario especificar que las mujeres solas generalmente sólo tienen "necesidades especiales" si proceden de países donde sufren una considerable discriminación por razón del sexo. Otras necesidades higiénicas y sanitarias específicas por razón del sexo, como artículos para el afeitado o preservativos para los hombres, o compresas y anticonceptivos para las mujeres, no constituyen necesidades especiales.

Artículo 19

Protección contra la devolución y expulsión

De conformidad con los artículos 32 y 33 de la Convención de Ginebra, este artículo confirma la obligación de los Estados miembros de no expulsar a refugiados y de respetar el principio de no devolución. Confirma, con arreglo al Convenio Europeo sobre Derechos Humanos, la misma obligación para con las víctimas de torturas o trato o castigos inhumanos o degradantes. Por último, exige que los Estados miembros no expulsen a los beneficiarios de las otras formas de protección subsidiaria y respeten, en relación con ellos, el principio de no devolución dentro de los mismos límites fijados en los artículos 32 y 33 de la Convención de Ginebra.

Artículo 20

Información

Este artículo prevé que las personas que disfrutan de la protección internacional reciban la información necesaria sobre las normas que rigen tal protección. Esto es coherente también con las disposiciones pertinentes en las otras (Propuestas de) Directivas relacionadas con el asilo.

Artículo 21

Permisos de residencia

1. El período quinquenal propuesto en este apartado refleja un equilibrio entre las diversas prácticas de Estados miembros. El permiso está sujeto a los criterios establecidos en las cláusulas de cese y exclusión de la presente Directiva.

2. Este apartado aborda el problema de la duración de los permisos de residencia que se conceden a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria. Este estatuto se considera temporal en la mayoría de Estados miembros. En consecuencia, los beneficiarios de la protección subsidiaria deberían obtener un permiso de residencia válido durante un período inicial de un año. Este permiso debería renovarse automáticamente por intervalos de no menos de un año, a no ser que las autoridades de la concesión demuestren que ya no se requiere la protección subsidiaria.

Artículo 22

Estatuto de residente de larga duración

Este artículo obliga a los Estados miembros a aplicar, a pesar de su letra b) del apartado 2 del artículo 3, la Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración y hacer esa Directiva aplicable a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria bajo el enfoque de la presente Propuesta de Directiva. Según el Comentario sobre la letra b) del apartado 2 del artículo 3 de la Propuesta de Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, "Se excluye del ámbito de aplicación de la Propuesta a las personas que gozan de protección complementaria o subsidiaria. En efecto, la falta de armonización comunitaria del concepto de protección subsidiaria constituye un obstáculo a la hora de tratar este grupo de personas en la presente Propuesta. No obstante, la Comisión considera que estas personas, con residencia legal, deberían tener acceso al estatuto de residente de larga duración si cumplen las condiciones para ello. En las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999 se precisa que el estatuto de refugiado "Debería también completarse con medidas relativas a formas de protección subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa protección". La Comisión tiene el propósito de presentar en 2001 una propuesta sobre protección subsidiaria, en la que podrá tratarse también el tema del acceso al estatuto de larga duración para esta categoría de nacionales de terceros países". Por consiguiente, como el concepto de protección subsidiaria está en gran medida armonizado por esta Propuesta de Directiva, es razonable y coherente exigir que los Estados miembros extiendan la aplicación de la Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria comprendidos dentro del ámbito de esta Propuesta de Directiva. Los beneficiarios de la protección subsidiaria deben recibir el mismo trato que los refugiados a efectos de la residencia de larga duración porque sus necesidades y circunstancias son en gran parte las mismas y, al haber pasado el período de espera de cinco años en un Estado miembro, habrán demostrado que su necesidad de protección internacional ya no es temporal.

Artículo 23

Documentos de viaje

1. Este apartado confirma la obligación establecida en el artículo 28 de la Convención de Ginebra que exige a los Estados miembros expedir a las personas que reconocen como refugiados "documentos de viaje que les permitan trasladarse fuera de tal territorio, a menos que se opongan a ello razones imperiosas de seguridad nacional", en la forma establecida en el Anexo de la Convención de Ginebra.

2. Los beneficiarios de la protección subsidiaria pueden estar en situación de solicitar y recibir un documento de viaje de las autoridades consulares de su país de origen o residencia ordinaria (por ejemplo, cuando estas autoridades pueden continuar su trabajo aunque en el país que representan hay una situación de violencia generalizada e indiscriminada originada por un conflicto armado). Este apartado se propone asegurar que los documentos de viaje se expiden a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria solamente cuando no puedan obtener un pasaporte nacional de sus autoridades consulares (por ejemplo, cuando ya no hay autoridades consulares en funcionamiento).

Artículo 24

Ayudas al empleo

1. Los Estados miembros autorizarán a los refugiados a ejercer actividades por cuenta ajena o propia en las mismas condiciones que sus ciudadanos. Este principio de igualdad de trato también se aplica a la remuneración, seguridad social relacionada con las actividades por cuenta ajena o propia y otras condiciones de empleo. El acceso al empleo fomenta la independencia y permite que los afectados provean a sus necesidades y ya no requieran ayuda.

2. Este apartado codifica una práctica de la mayoría de los Estados miembros consistente en ofrecer actividades tales como oportunidades de formación para adultos con miras al empleo, formación profesional y prácticas en lugares de trabajo a los refugiados con objeto de facilitar su integración.

3. Como norma mínima, la Comisión propone que se exija a los Estados miembros que establezcan normas que no excluyan el acceso de los beneficiarios de la protección subsidiaria y los miembros de su familia acompañantes al mercado de trabajo, seis meses después de haber obtenido el estatuto de protección subsidiaria. El acceso al empleo fomenta la independencia y permite que los afectados provean a sus necesidades y ya no requieran ayuda. También puede resultar útil a la hora de reintegrar a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria si retornan a su país de origen.

4. Como norma mínima, la Comisión propone que se exija a los Estados miembros que establezcan normas que no excluyan el acceso de los beneficiarios de la protección subsidiaria y los miembros de su familia acompañantes a las oportunidades de formación para adultos con miras al empleo, formación profesional y prácticas en lugares de trabajo un año después de haber obtenido el estatuto de protección subsidiaria.

5. Este apartado obliga a los Estados miembros a asegurarse de que, tras conceder el acceso al mercado laboral de conformidad con los apartados 1, 2, 3 y 4, se aplicará el Derecho ordinario del Estado miembro a la remuneración, el acceso a los sistemas de Segurida