Dictamen sobre el ahorro : ejes centrales de una política comunitaria (94/C 393/22)

El 24 de febrero de 1994, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el ahorro : ejes centrales de una política comunitaria.

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de julio de 1994, sobre la base del informe del Sr. Perrin-Pelletier ().

En su 318o Pleno (sesión del 15 de septiembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

Ahorro : necesidades y situación actual

1. En su evolución de la fase del « gran mercado único » a la « Unión Económica y Monetaria », la Comunidad Europea no puede ignorar la importancia del ahorro para el funcionamiento del sistema económico llamado « de mercado », fundamento de su organización, y para el modelo social en que se apoya, basado en la calidad del trabajo, de los productos y servicios, y en la libertad de las personas. El ahorro contribuye a la formación de haberes privados que protegen a las personas contra las vicisitudes de la vida y completan la protección social brindada por el Estado en los ámbitos de la salud y de las pensiones.

2. Si bien los economistas « clásicos » reconocen una estricta identidad entre ahorro e inversión (lo que no se consume se ahorra, ceteris paribus...), este vínculo se difumina en una economía internacional. Si examinamos los datos disponibles, cabe observar, sin embargo, que existe una estrecha correlación, a largo plazo, entre ahorro e inversión y entre inversión y crecimiento. Desgraciadamente, la inversión que produce crecimiento no siempre es creadora de empleo a corto plazo. Es el caso, por ejemplo, de las inversiones dirigidas a estimular la productividad. No obstante, aunque estas inversiones provocan a veces supresión de empleos, son a menudo imprescindibles para alcanzar un nivel de competitividad que garantice una participación en el mercado y permita, al menos parcialmente, el mantenimiento de los empleos. De ahí la importancia estructural del ahorro y la necesidad de una política en la materia, en particular para evitar que el déficit público absorba el ahorro de las familias y de las empresas.

3. A nivel coyuntural, el ahorro representa una movilización de recursos capaz de desempeñar un papel importante en la distribución temporal de la demanda, si ejerce correctamente su función « anticíclica ». El aumento del ahorro tiene un efecto benéfico sobre los tipos de interés favorables a los prestatarios y, de forma más indirecta, favorece la acumulación de recursos financieros, tanto para las empresas como para la financiación de trabajos de envergadura (infraestructuras).

4. Para la construcción europea, la liberación de movimientos de capitales primero, la creación de un espacio sin fronteras después y, por último, la voluntad de convergencia de las economías de los Estados miembros en la aplicación de criterios bastante estrictos (los criterios de Maastricht), implican un enfoque común del fenómeno por parte de las administraciones y de los responsables políticos.

5. El Comité Económico y Social aboga por una política del ahorro a escala comunitaria. Tomando como base los diferentes enfoques de los Estados miembros en sus políticas de ahorro, el Comité considera necesario armonizar y mejorar las prácticas vigentes con el fin de permitir :

- una mejor información para el ahorrador (claridad y transparencia);

- la eficacia, para que el ahorro desempeñe, en condiciones óptimas, el papel que le corresponde en la economía (inversión, crecimiento, competitividad, empleo);

- un trato más equitativo entre contribuyentes;

- el mantenimiento y aumento de la confianza del ahorrador en busca de inversiones seguras.

6. Teniendo en cuenta el nivel alcanzado por las exacciones obligatorias y los gastos públicos en los Estados miembros (aproximadamente el 50 % del PNB), el ahorro, directamente afectado por dichas exacciones, adquiere una dimensión especial para el individuo que intenta protegerse de cara al futuro. Este elemento adquiere también una creciente importancia frente a la evolución demográfica esperada en la Unión Europea, donde un número cada vez menor de personas con empleo deben hacerse cargo de un número cada vez mayor de inactivos. El nivel preocupante alcanzado por el desempleo, cuyo componente estructural tardará en desaparecer, agrava esta situación.

7. Se admite cada vez más que, para prevenir la inflación, mejorar la productividad, recuperar un nivel de inversión adecuado y dejar un margen para la creación de empleos, será necesario contener el aumento de todas las rentas y del coste del trabajo en el marco de medidas de reactivación. Ello puede representar una presión, especialmente para los trabajadores. Se podrá aliviar un poco el rigor de esta presión mediante el fomento del ahorro.

8. La Unión Europea y los Estados miembros necesitan un ahorro voluntario, ya sea colectivo (Estado y empresas) o doméstico, no sólo para reactivar sus propias economías, sino para contribuir a la reactivación económica de terceros países, principalmente de los países de Europa del Este y los países en vías de desarrollo.

9. El Comité observa que en la Unión Europea el ahorro ha pasado del 25 % del PNB en 1960-1973 al 20 % a principios de los años 1990. Señala asimismo que los niveles de ahorro son muy diferentes según los países y que el ahorro privado se mantiene bastante estable, aunque la evolución es más satisfactoria para las empresas que para las familias. Como la « calidad » del ahorro es tan importante como su cantidad, el Comité observa asimismo que la colocación del ahorro dista mucho de ser óptima, puesto que se privilegian las inversiones a corto plazo, consideradas sin riesgo, en lugar de las inversiones directas a largo plazo en el sector productivo, mientras que el ahorro público es negativo, debido al preocupante aumento de los déficit.

10. De ahí el interés, para la Comunidad, de fomentar todas las medidas en favor del ahorro, con el fin de satisfacer unas necesidades considerables y de sentar las bases de la futura prosperidad.

11. La Comunidad también tiene interés en que el ahorro realizado por sus ciudadanos no se dirija hacia otros terceros países por consideraciones puramente fiscales. Este riesgo es tanto mayor cuanto que las condiciones ofrecidas al ahorro son desventajosas para el ahorrador o menos atractivas que las ofrecidas por otros países.

12. Ahora bien, aún se mantienen en la Comunidad, pese a la existencia de acuerdos bilaterales entre varios Estados miembros y a los esfuerzos comunitarios, situaciones de doble imposición de los intereses. Esta situación es aberrante en un mercado único, desalienta la circulación de capitales y es contraria a la equidad.

Orientaciones para una política del ahorro

13. La política comunitaria del ahorro debe inspirarse, naturalmente, en las necesidades de los ahorradores, que desean, ante todo, un entorno que les ofrezca seguridad. También debe tener en cuenta una serie de condicionantes, sobre todo presupuestarios, pero que entroncan con la relativa rigidez de los comportamientos y de la legislación. Este ámbito compete además, en su mayor parte, a los Estados miembros, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.

14. No obstante, es imprescindible alcanzar cierto nivel de convergencia europea, sobre todo si se tiene en cuenta que la Comunidad lucha por conseguir una armonización en el sector monetario, presupuestario, y, con mayores dificultades, en el sector fiscal.

15. Cabe señalar que, aunque el ahorro público es de la competencia directa del Tratado de la Unión Europea (criterios de convergencia de Maastricht), y que, por lo tanto, el enfoque comunitario es evidente, los comportamientos en cuestiones de ahorro privado se conocen mal y requerirían un estudio detallado de la cuestión. Considera el Comité que la Comisión debería (encargar) realizar un estudio comparativo de las actitudes con respecto al ahorro en los diferentes Estados miembros, o incluso favorecer la creación de una estructura ligera que permita ahondar en el conocimiento de los datos relativos al ahorro y realizar los estudios oportunos.

16. En cualquier caso, una política de ahorro debería fomentar con prioridad el « ahorrovivienda » y el « ahorro-pensión ». Ambos tienen el mérito de situarse en una perspectiva a medio o largo plazo.

16.1. En lo referente a la vivienda y la salvaguardia del patrimonio urbano y rural, se podrían mejorar y completar los dispositivos que favorecen el acceso a la propiedad en función de las situaciones nacionales. Habría que evitar, además, que los propietarios-arrendadores se vean perjudicados por su estatuto fiscal. En algunos países, como por ejemplo en Francia, también debería resolverse el problema de los impuestos sobre transferencias de propiedad, demasiado elevados, y que ejercen un efecto disuasivo sobre las transacciones inmobiliarias y la movilidad del trabajo.

16.2. Por otra parte, existe en Europa un creciente deseo por parte de las familias de disponer de un complemento de jubilación. Parece deseable generalizar la difusión de los fondos de pensiones basados en la capitalización, cuya gestión podría correr a cargo de los interlocutores sociales. Estas fórmulas tienen una doble dimensión, económica (se aplican a las inversiones a largo plazo) y social (responden a las preocupaciones de gran parte de la población).

16.3. Los sistemas actuales de seguro de vida, que han adquirido una merecida popularidad, no deberían verse perjudicados. También es importante seguir favoreciendo el ahorro « popular » destinado a los menos favorecidos y, por lo tanto, exento de impuestos. Por último, merece alentarse con fórmulas idóneas la motivación consistente en participar en los resultados de la empresa, mediante una participación en los beneficios o la adquisición de acciones. El ahorro de los jóvenes, que ya se fomenta en varios países a través de disposiciones específicas, también debería estimularse.

17. Sería conveniente que en toda la Unión Europea el ahorro en acciones que alimenta los fondos propios de las empresas pero que, a corto plazo, presenta más riesgos de minusvalía para los inversores, se beneficiara de un trato fiscal neutro, es decir de una especie de « cláusula del ahorro más favorecido ». Por ejemplo, cuando en un país determinado las inversiones de renta fija sean objeto de un gravamen liberatorio, debería aplicarse el mismo régimen a las acciones.

18. La Unión Europea debería asimismo fijarse los siguientes objetivos :

- favorecer la financiación propia de las PYME y su acceso al mercado financiero para evitar que queden al margen de las « autopistas del ahorro »,

- desarrollar los mecanismos de aportación de fondos propios a través de organismos de capital de riesgo,

- fomentar la participación del ahorro privado en el desarrollo de grandes proyectos de infraestructura.

19. En el marco de la política del ahorro y de la organización de los mercados financieros, el recurso al ecu puede desempeñar rápidamente un papel importante (), en espera de la creación de la moneda única. Paralelamente, se han presentado propuestas dirigidas a remediar la excesiva fragmentación de los mercados financieros. Deberán acogerse favorablemente.

20. Por último, la aproximación de los regímenes fiscales del ahorro de los países sigue siendo un elemento clave de la política del ahorro. La primera exigencia consiste en crear, a nivel comunitario, una situación que impida la doble imposición de los dividendos transfronterizos. Es conveniente, por otra parte, continuar los estudios relativos al establecimiento de un sistema generalizado de retención a cuenta, aplicable al mayor número posible de países y, en particular, a los de la OCDE. En cualquier caso, la tasa de retención de este sistema no debería ser muy elevada, con el fin de evitar la fuga de capitales.

21. Conclusión : el ahorro, elemento clave de una estrategia de crecimiento

21.1. El balance y el análisis contenidos en el informe de la Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios indican que las necesidades en materia de ahorro son más elevadas de lo que se imagina habitualmente. La competitividad de Europa y su capacidad para conservar y crear empleos dependen, en gran medida, de la evolución del ahorro.

21.2. El nivel actual del ahorro es insuficiente. Si el ahorro público, actualmente negativo, debido al endeudamiento y, a veces, al resto del sector público, está sometido a presiones que no podrán reducirse únicamente con la mejora de la coyuntura, y que sólo se podrán aliviar mediante la necesaria reforma de estructuras ligadas a los gastos presupuestarios, sería un error prestar una atención exclusiva a este aspecto de la situación.

21.3. Debe fomentarse el ahorro privado y, sobre todo, el ahorro de las empresas, con el fin de aumentar su necesaria capacidad de inversión. También debe estimularse el ahorro de las familias, que se ha reducido excesivamente en los últimos años.

21.4. A medio y a largo plazo, no sólo es importante aumentar el volumen del ahorro, sino también garantizar su estabilidad y contribuir a que dicho ahorro se oriente, con prioridad, hacia los fondos propios de las empresas o, de forma más general, hacia el sector productivo. En esta perspectiva, la generalización de los fondos de pensiones, complemento de los clásicos sistemas de jubilación, cuya conservación debe garantizarse, representa una de las fórmulas que mejor responden a los objetivos apuntados.

21.5. Por otra parte, Europa debe intentar reforzar su poder de atracción para los inversores internacionales y eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos que todavía se oponen a la libre circulación de capitales en el interior de las fronteras de la Unión Europea.

21.6. De esta forma, continuará probablemente la espontánea armonización de la imposición del ahorro entre los diferentes países miembros. Es deseable sin embargo estimularla, y las dificultades de aplicación de una retención a cuenta a escala del continente no deberían hacer perder de vista el objetivo de la plena realización del mercado interior y de la mejora de su eficacia.

21.7. Es tal la importancia del envite que, más que nunca, deben fomentarse todas las disposiciones en favor del ahorro y, en particular, del ahorro largo contractual, para que, en este ámbito, la fiscalidad sea más sencilla y más incitativa, más coherente y más estable.

Hecho en Bruselas, el 15 de septiembre de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

() Doc. CES 689/94 fin.

() DO no C 133 de 16. 5. 1994.