Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 295/91, por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular»

(98/C 284/05)

El 16 de febrero de 1998, de conformidad con el artículo 84(2) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de junio de 1998 (ponente: Sr. Moreland).

En su 356° Pleno (sesión del 1 de julio de 1998) el Comité Económico y Social ha aprobado por 139 votos a favor, 5 votos en contra y 4 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión propone modificar el Reglamento (CEE) n° 295/91, por el que se establecen normas relativas al pago de compensaciones en el caso de que una línea aérea deniegue el embarque a un pasajero a causa de exceso de reservas. El Reglamento actual fue aprobado en 1991. Los grupos de usuarios y otros lo acogieron con amplia satisfacción en el momento en que fue aprobado por primera vez, a pesar de que muchas líneas aéreas defendieron entonces que no era necesario, dados los sistemas voluntarios de compensaciones que ya aplicaban. Desde su entrada en vigor han surgido ciertos problemas en la aplicación del Reglamento y ha habido llamamientos para que se realicen mejoras en el sistema de compensación.

1.2. Los cambios que propone la Comisión son los siguientes:

a) abolir la distinción entre vuelos regulares y no regulares, de forma que también deba pagarse compensación a los pasajeros que viajen en un vuelo no regular en el que las plazas no se ofrezcan combinadas con otros servicios («seat-only») los cuales, según establece la Directiva 90/314/CEE sobre viajes con servicios combinados, no tienen derecho a compensación;

b) definir el plazo para presentarse en facturación como 30 minutos antes de la salida anunciada, a menos que el pasajero reciba otras instrucciones por escrito;

c) obligar a que la persona jurídica responsable del registro de los pasajeros exponga avisos en los mostradores de facturación;

d) incluir la emisión electrónica de billetes en la definición de billete;

e) reforzar las normas sobre las prioridades de embarque de los pasajeros además del requisito en vigor de establecer las normas a seguir en el caso de vuelos con exceso de reservas;

f) obligar a que las normas sobre embarque y denegación de embarque pasen a formar parte de las condiciones de transporte del transportista aéreo.

g) garantizar que los transportistas utilicen toda la capacidad disponible en el avión antes de denegar el embarque (sin pago suplementario alguno por parte del pasajero en caso de viajar en una clase superior y con reembolso de la diferencia entre los dos precios en caso de viajar en una clase inferior); reforzar también el énfasis en la solicitud de voluntarios;

h) redefinir el concepto de «vuelo con exceso de reserva» para incluir aquellos casos en los que la aeronave prevista para efectuar el vuelo haya sido sustituida por otra de inferior capacidad;

i) aclarar que, en caso de reembolso, se reembolsará al pasajero el precio del billete correspondiente a toda parte del viaje no efectuada;

j) aumentar los niveles de compensación definidos en 1991 para tomar en cuenta la inflación:

- de 150 a 185 ecus para vuelos de hasta 3 500 km.;

- de 300 a 370 ecus para vuelos de más de 3 500 km.;

k) aclarar que el transportista no puede requerir la reconfirmación de la reserva como condición para obtener compensación por denegación de embarque;

l) especificar que el transportista que deniega el embarque (el operador efectivo en el caso de acuerdos de reparto de código «code sharing») debe pagar compensación por denegación de embarque al pasajero;

m) crear un comité consultivo formado por representantes de los Estados miembros;

n) obligar a que los Estados miembros elaboren un informe de síntesis de todos los casos de denegación de embarque registrados en aeropuertos de su territorio.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité recibe con satisfacción la iniciativa de la Comisión de revisar este Reglamento y el hecho de que la Comisión haya aceptado algunas de las mejoras propuestas por el Comité en su dictamen sobre el Reglamento inicial sobre compensaciones en caso de denegación de embarque. En conjunto, las modificaciones que se proponen suponen mejoras, aunque el Comité tiene observaciones que formular y cambios que sugerir sobre algunas de las propuestas concretas. El Comité toma nota de que, en opinión de las líneas aéreas, no han tenido lugar las consultas necesarias para preparar el nuevo Reglamento. El Comité desea poner de relieve la necesidad de consultar a las partes interesadas sobre la aplicación práctica del Reglamento y espera que la Comisión se reúna con dichas partes con carácter de urgencia.

2.2. El Comité lamenta que la propuesta excluya las cancelaciones debidas a razones comerciales y urge a la Comisión a que presente propuestas al respecto.

3. Observaciones específicas

3.1. Artículo 2 (a) (y cláusulas «Considerando» pertinentes)

3.1.1. La Comisión propone que para evitar desacuerdos sobre el plazo mínimo para presentarse en facturación, la «denegación de embarque» debería definirse como la negativa a embarcar pasajeros en un vuelo a pesar de que éstos tengan una reserva confirmada en dicho vuelo y se hayan presentado a facturación «en las condiciones requeridas y 30 minutos antes de la salida anunciada o, en caso de que se requiera un plazo adicional, en los plazos que el transportista aéreo o su agente de viajes autorizado hayan comunicado previamente y por escrito al pasajero». El Comité recibe con satisfacción esta propuesta, pero cree que podría mejorarse el texto para evitar malentendidos y ayudar en su interpretación.

3.1.2. Los pasajeros, en particular, deben presentarse en facturación al menos 30 minutos antes de la salida, o antes si así se lo notifica por escrito la línea aérea o su agente. La Comisión debería dejar claro en el Reglamento, además, que se considera que los pasajeros se han presentado en facturación cuando éstos se incorporan a la cola para facturar, y no cuando llegan al mostrador de facturación.

3.1.3. El Comité, además, no está seguro de que la información sobre el plazo mínimo para presentarse en facturación que los agentes de viajes proporcionan a los pasajeros sea siempre exacta. Lo mejor sería que en el billete, o adjunta al mismo, figurase siempre, además de la hora de salida, la hora límite para facturar. El Comité recomienda que la Comisión considere introducir este requisito en una futura revisión del Reglamento, cuando se haya dejado suficiente tiempo para modificar el diseño de los billetes.

3.1.4. Recomendación

El artículo 2(a) debería ser reelaborado para afirmar que los pasajeros deberían presentarse en facturación por lo menos 30 minutos antes de la salida o antes cuando así se lo indique por escrito la línea aérea o su agente. La «presentación en facturación» debería definirse como el momento en que un pasajero se incorpora a una cola para facturar. La Comisión debería considerar introducir en una futura revisión del Reglamento la obligación de que la hora límite para presentarse en facturación figure en el billete.

3.2. Artículo 2 (b)

3.2.1. Se define «billete» como un documento vendido por el transportista aéreo o por su agente de viajes autorizado. No se realiza mención alguna de los operadores de circuitos con servicios combinados, que pueden vender billetes a pasajeros, sobre todo para efectuar el viaje únicamente, pero a los que siempre se considera agentes de las líneas aéreas.

3.2.2. Recomendación

Debería ampliarse la definición de «billete» para incluir los billetes vendidos por operadores de circuitos con servicios combinados.

3.3. Artículo 3 (1)

3.3.1. Se propone que si un pasajero acepta viajar en una clase inferior a aquélla para la que pagó el billete, debería tener derecho a que se le reembolse la diferencia entre los dos precios además de al pago de la compensación por denegación de embarque. El Comité da su apoyo a esta propuesta. Sin embargo, debería dejarse claro que no se puede denegar el embarque a un pasajero que viaja en una clase inferior únicamente para transportar a otro pasajero que haya reservado en una clase superior.

3.3.2. Recomendación

No se debería denegar el embarque a un pasajero que haya reservado en una clase inferior únicamente para transportar a un pasajero que haya reservado en una clase superior al que, de otra forma, se le denegaría el embarque.

3.4. Artículo 3 (2)

3.4.1. Se obliga a las líneas aéreas a fijar normas para el pago de las compensaciones por denegación de embarque. Estas normas y cualquier alteración subsiguiente de las mismas deben ser notificadas a los Estados miembros en cuestión y a la Comisión, que las pondrán a disponibilidad de todos los otros Estados miembros. Debería ser principalmente responsabilidad de cada Estado miembro garantizar que todas las líneas aéreas que vuelen hacia o desde su territorio apliquen normas coherentes con el Reglamento. La Comisión debería ser informada por el Estado miembro en cuestión de que una línea aérea ha presentado sus normas de compensación en caso de denegación de embarque y ha proporcionado una copia de estas normas si así se le ha solicitado, pero no hay necesidad de que posteriormente las normas circulen por todos los otros Estados miembros.

3.4.2. Recomendación

Toda compañía de transporte aéreo debería entregar una copia de su normativa sobre compensación por denegación de embarque a las autoridades aeronáuticas de cada Estado miembro hacia o desde el cual opere. Cada Estado miembro debería informar a la Comisión de la recepción de estas normas y hacerle llegar copias de las mismas.

3.5. Artículo 3 (3)

3.5.1. Las líneas aéreas están obligadas a poner a disposición del público sus normas sobre compensación en caso de denegación de embarque. En particular, deben exhibirse en los mostradores de facturación indicaciones claras que informen de la existencia de compensaciones en caso de denegación de embarque. El Reglamento prescribe el texto a utilizar y el tamaño del aviso y de sus caracteres.

3.5.2. El Comité está convencido de que en los mostradores de facturación debería exhibirse una información completa sobre los derechos de los pasajeros. Sin embargo, dichos mostradores se encuentran a menudo sobrecargados con avisos sobre seguridad o el equipaje de mano, entre otros. Debería ser posible para las líneas aéreas exhibir las informaciones sobre los derechos de los pasajeros en cualquier otro lugar, siempre y cuando ello no reduzca la probabilidad de que los pasajeros sean conscientes de sus derechos. Además, el texto exacto que propone la Comisión puede necesitar modificaciones según donde se ubique. En este asunto es evidente que la Comisión y los Estados miembros deberían consultar a las líneas aéreas, los aeropuertos y los grupos de consumidores.

3.5.3. Recomendación

La necesidad de garantizar que los pasajeros son plenamente conscientes de sus derechos legales es importante, pero la propuesta concreta de la Comisión puede requerir adaptación tras las consultas pertinentes.

3.6. Artículo 4 (2) y 4 (3)

3.6.1. La Comisión propone que los niveles de compensación fijados en 1991 aumenten de 150 a 185 ecus para vuelos de hasta 3 500 km. y de 300 a 370 ecus para vuelos de más de 3 500 km.

3.6.2. Desde 1991, la inflación ha crecido de manera considerablemente diferente en los distintos Estados miembros. Los importes de las compensaciones a pagar en caso de denegación de embarque podrán ser ajustados por la Comisión si así lo requiere la «evolución económica». No resulta obvio qué significa la «evolución económica». El Comité recibiría con satisfacción el establecimiento de una formula clara para calcular los futuros aumentos en los niveles de compensación. A pesar de que el Comité no considera necesario pasar por todo el procedimiento legislativo para realizar los futuros cambios, resultaría claramente beneficioso consultar con los Estados miembros y las partes interesadas.

3.6.3. Recomendación

La Comisión debería proponer una formula clara para calcular los aumentos en los pagos en concepto de compensación por denegación de embarque, junto con un procedimiento para consultar a los Estados miembros y a las partes interesadas antes de aprobar los aumentos.

3.7. Artículo 4 (4)

3.7.1. Si a un pasajero al que se le deniega el embarque en el vuelo de su elección se le ofrece la conducción hasta su destino final en otro vuelo con una diferencia en la hora de llegada no superior a dos horas de la inicialmente programada para vuelos de hasta 3 500 km. o a cuatro horas para los vuelos de más de 3 500 km., las compensaciones se reducen en un 50 %. El Comité apoya en principio este enfoque. No obstante, parecería más razonable que se limitaran los retrasos permitidos en la llegada al destino final a una hora, en vez de a dos, para los vuelos cortos, y a dos horas, en vez de a cuatro, para los vuelos largos.

3.7.2. Recomendación

En caso de que a un pasajero al que se le haya denegado el embarque en el vuelo de su elección se le conduzca a su destino a través de una ruta alternativa y el retraso ocasionado no sea superior a una hora para vuelos de hasta 3 500 km. o a dos horas para vuelos más largos, las compensaciones a pagar deberían reducirse en un 50 %.

3.8. Artículo 4 (6)

3.8.1. Se obliga a pagar las compensaciones en metálico o, previo acuerdo por escrito del pasajero, en bonos de viaje u otros servicios. En algunas circunstancias, la necesidad de obtener la confirmación por escrito del pasajero podría crear problemas, y el Comité recibe con satisfacción la aclaración por parte de la Comisión de que la propuesta no va más allá del Reglamento actual al requerir un recibo escrito de la compensación. No todas las compañías aéreas desearán o estarán en disposición de ofrecer una alternativa al pago en metálico. La opción debería ser posible únicamente a discreción de cada compañía aérea afectada.

3.8.2. Recomendación

Se debería permitir a las compañías aéreas la posibilidad de ofrecer bonos de viaje u otros servicios como alternativa a los pagos en metálico, pero no se debería obligar al pasajero a aceptar dichas alternativas.

3.9. Artículo 9 (b)

3.9.1. Se obliga a los Estados miembros a determinar las penalizaciones aplicables a las infracciones del Reglamento y a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Ello tendrá la consecuencia inevitable de que las penalizaciones por la misma falta variarán de un Estado miembro a otro e implicará el riesgo de una falta de uniformidad en la aplicación del Reglamento.

3.9.2. Recomendación

La Comisión debería evaluar el alcance de la variación de la aplicación del Reglamento entre los Estados miembros y, en caso necesario, presentar propuestas adicionales concebidas para garantizar una mayor coherencia.

3.10. Artículo 9 (c)

3.10.1. Cada año los Estados miembros están obligados a elaborar informes de síntesis sobre los casos de denegación de embarque debidos a exceso de reservas registrados en los aeropuertos de su territorio. La Comisión debería, sin embargo, elaborar cada tres años un informe sobre la eficacia del Reglamento, basado en sus propias investigaciones y en sus preguntas a los Estados miembros.

3.10.2. Recomendación

La Comisión debería elaborar cada tres años un informe sobre la eficacia del Reglamento a partir de los informes confeccionados por los Estados miembros.

4. Otras consideraciones

4.1. Exposición de motivos

4.1.1. En la exposición de motivos que acompaña al Reglamento revisado, la Comisión afirma que se han registrado numerosos casos en los que no se informó a los pasajeros de su derecho a recibir una compensación cuando se les denegó el embarque. La Comisión afirma que emprenderá una campaña informativa con el objeto de familiarizar al público con sus derechos, en una línea similar a la ya existente bajo la acción Ciudadano de Europa.

4.1.2. El Comité está de acuerdo con que se debería dar más publicidad al Reglamento. La Comisión debería garantizar la implicación adecuada de las líneas aéreas, los consumidores y los Estados miembros en la difusión de la información necesaria.

4.1.3. Recomendación

La Comisión debería realizar consultas a los Estados miembros, el sector de las líneas aéreas y las asociaciones de consumidores, sobre la mejor forma de llevar al conocimiento de los usuarios de los servicios los derechos de que disponen conforme al Reglamento.

4.2. Formulario de evaluación del impacto

4.2.1. Resulta lamentable que el formulario de evaluación del impacto no contenga evaluación real alguna de los costes probables en que incurrirán las partes que tengan que aplicar el Reglamento. La Comisión ha tenido tiempo suficiente para calcular los costes en cuestión y evaluar si están o no justificados por los beneficios que puedan obtener los consumidores. El Comité considera conveniente la realización de revisiones periódicas del Reglamento y, en particular, de los niveles de compensación. Estas revisiones deberían tener en cuenta los costes incurridos por los responsables de aplicar el Reglamento así como los beneficios para los consumidores.

4.2.2. Recomendación

La Comisión debería realizar, consultando con las partes interesadas, una evaluación completa de los costes y beneficios que supone el Reglamento antes de que éste sea revisado de nuevo. Esta evaluación debería incluir los costes de comunicar y verificar los datos requeridos según estipula el Reglamento. Podría ser necesario realizar revisiones más frecuentes antes de cambiar los niveles de compensación.

5. Conclusiones

5.1. El Comité está de acuerdo en que, en función de los resultados de una evaluación completa de los costes y los beneficios que supone, parece que continúa siendo necesario un Reglamento sobre el pago de las compensaciones por denegación de embarque en caso de exceso de reservas. El Reglamento actual ha sido eficaz, pero necesita de una revisión para abordar los problemas que han surgido desde que fue aprobado por primera vez.

6. Consideraciones adicionales

6.1. Los Estados Unidos establecieron normas sobre compensación en caso de denegación de embarque antes que la Unión Europea. Parece que estas normas son eficaces y, a la vez, bastante menos complejas que las que propone la Comisión. No resulta obvio a qué es debido. En opinión del Comité, sería útil que la Comisión realizara un análisis comparativo de las normas en vigor en Estados Unidos y las que se proponen en la Unión Europea para ver si estas últimas pueden ser simplificadas. Debería prestarse especial atención al requisito en vigor en los Estados Unidos que establece que han de buscarse voluntarios para no embarcar en caso de que no todos los pasajeros que hayan reservado puedan ser transportados, y estudiar si dicho requisito debería adquirir más importancia en las normas europeas.

7. Resumen de las recomendaciones

7.1. La Comisión debería elaborar una propuesta sobre las compensaciones por cancelaciones debidas a razones comerciales. Debería reelaborarse el artículo 2(a) para establecer que los pasajeros deberían presentarse en facturación al menos 30 minutos antes de la salida o antes si así se lo ha comunicado por escrito la línea aérea o su agente. La «presentación en facturación» debería ser definida como el momento en que un pasajero se incorpora a una cola para facturar. La Comisión debería considerar el introducir en una futura revisión del Reglamento la obligación de que la hora límite para presentarse en facturación figure en el billete.

7.2. Debería ampliarse la definición de «billete» para incluir los billetes vendidos por operadores de circuitos con servicios combinados.

7.3. No se debería denegar el embarque a un pasajero que haya reservado en una clase inferior únicamente para transportar a otro pasajero que haya reservado en una clase superior y al que, de otra forma, se le denegaría el embarque.

7.4. Toda compañía de transporte aéreo debería entregar una copia de su normativa sobre compensación por denegación de embarque a las autoridades aeronáuticas de cada Estado miembro hacia o desde el cual opere. Cada Estado miembro debería informar a la Comisión de la recepción de las normas y hacerle llegar copias de las mismas.

7.5. La necesidad de garantizar que los pasajeros son plenamente conscientes de sus derechos legales es importante, pero la propuesta específica de la Comisión podría necesitar ser adaptada tras las consultas pertinentes.

7.6. La Comisión debería proponer una formula clara para calcular los aumentos de las compensaciones a pagar en caso de denegación de embarque, junto con un procedimiento de consultas a los Estados miembros y a las partes interesadas antes de aprobar los aumentos.

7.7. En caso de que a un pasajero al que se le haya denegado el embarque en el vuelo de su elección se le conduzca a su destino a través de una ruta alternativa y el retraso ocasionado no sea superior a una hora para vuelos de hasta 3 500 km. o a dos horas para vuelos más largos, las compensaciones a pagar deberían reducirse en un 50 %.

7.8. Se debería permitir a las líneas aéreas la posibilidad de ofrecer bonos de viaje u otros servicios como alternativa a los pagos en metálico, pero no se debería obligar al pasajero a aceptar dichas alternativas.

7.9. La Comisión debería evaluar en qué medida difiere la aplicación del Reglamento entre los distintos Estados miembros y, en caso de que sea necesario, presentar propuestas adicionales diseñadas para garantizar una mayor coherencia.

7.10. La Comisión debería elaborar cada tres años un informe sobre la eficacia del Reglamento a partir de los informes confeccionados por los Estados miembros.

7.11. La Comisión debería consultar a los Estados miembros, el sector de las líneas aéreas y las asociaciones de consumidores sobre la mejor forma posible de llevar al conocimiento de los consumidores los derechos de que disponen conforme al Reglamento.

7.12. Antes de una nueva revisión del Reglamento, la Comisión debería realizar una evaluación completa de los costes y beneficios que supone, consultando con las partes interesadas. Esta evaluación debería tener en cuenta los costes de comunicar y verificar los datos requeridos según estipula el Reglamento. Podría ser necesario realizar revisiones más frecuentes antes de introducir cambios en los niveles de compensación.

7.13. La Comisión debería realizar un análisis comparativo de las normas sobre pago de compensaciones en caso de denegación de embarque en los Estados Unidos y en la Unión Europea para comprobar si es posible simplificar las normas de la Unión Europea.

Bruselas, el 1 de julio de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS