COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(93)576 final 
Bruselas. 16 du noviembre ü«¡ UJÍKJ 
LIBRO VERPE 
ACCESO PE LOS CONSUMIDORES A LA JUSTICIA Y SOLUCIÓN PE LITIGIOS 
EN MATERIA DE CONSUMO EN EL MERCADO ÚNICO 
(presentado por la Colisión) 
INDICE 
I. PLANTEAMIENTO PEL PROBLEMA 
A. ACCESO A LA JUSTICIA pág. 4 
B. ACCESO DE LOS CONSUMIDORES A LA JUSTICIA pág. 9 
1. Antecendentes del tema 
- Comunicaciones de la Comisión COM(84)692 
y COM(87)210. 
- Resoluciones del Consejo. 
- Resoluciones del Parlamento Europeo. 
- Proyectos piloto. 
2. Realización del Mercado Único y nueva 
dimensión del problema 
- Litigios "nacionales" y litigios "transfronterizos". 
- Resolución del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 1992. 
- Conferencia de Lisboa (21, 22 y 23 de marzo de 1992) 
y Resolución del Consejo de 13 de Julio de 1992. 
- Recientes dictámenes del Comité Económico y Social 
(26/09/1991 y 24/11/1992). 
3. El informe Sutherland y el programa estratégico sobre el 
mercado interior. 
II. SITUACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
A. INTRODUCCIÓN pág. 20 
Procedimientos Judiciales simplificados. 
Procedimientos extrajudiciales. 
Autoridades administrativas. 
Acciones de interés colectivo. 
Proyectos piloto. 
B. SITUACIÓN ACTUAL EN LOS ESTADOS MIEMBROS pág. 22 
Bé i g i ca 
Dinamarca 
A i ©man i a 
Grecia 
España 
A KK 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
III. DIMENSIÓN COMUNITARIA DEL PROBLEMA 
A. PROTECCIÓN DE DERECHOS INDIVIDUALES pág. 69 
1, Procedimientos existentes. 
a) Procedimientos Judiciales. 
b) Procedimientos extrajudiciales. 
2. Litigios transfronterizos y Convenios Internacionales 
a) Barreras especificas y suplementarias. 
b) Convenios Internacionales. 
c) Problemas no resueltos. 
d) Litigios de pequeña Importancia. 
B. PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS pág. 83 
1. Procedimientos existentes. 
- Defensor del Pueblo de los consumidores 
y otras autoridades administrativas. 
- Acciones de las organizaciones de consumidores 
en interés colectivo. 
- Acciones de cesación. 
2. Dificultades de aplicación de los procedimientos existentes. 
- Prácticas comerciales transfronterizas. 
- Articulo 24 del Convenio de Bruselas. 
- Principio de proximidad. 
C. AYUDA AL ASESORAMIENTO JURÍDICO Y pág. 89 
BENEFICIO DE JUSTICIA GRATUITA 
1. Ayuda al asesoramlento Jurídico 
2. Beneficio de Justicia gratuita 
D. DERECHO COMUNITARIO Y VlAS DE RECURSO pág. 92 
1. Vinculo entre derecho subjetivo y vías de recurso. 
2. Vías de recurso en la legislación comunitaria. 
IV. REFLEXIONES PARA UN PEBATE pág. 102 
A. LIBRE CIRCULACIÓN DE LAS ACCIONES DE CESACIÓN 
B. BENEFICIO DE JUSTICIA GRATUITA 
C. SIMPLIFICACIÓN DE LA SOLUCIÓN DE LITIGIOS 
TRANSFRONTERIZOS 
D. AUTODISCIPLINA Y DIALOGO CONSUMIDORES/PROFESIONALES 
E. COOPERACIÓN TRASFRONTERIZA 
V. CONCLUSIONES pág. 114 
I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 
I.A ACCESO A LA JUSTICIA 
En un "Estado de Derecho' la legislación debe establecer por medio de 
normas Jurídicas generales un equilibrio entre (os derechos y las 
obligaciones de cada cual; en caso de que se lesionen los derechos 
reconocidos por el ordenamiento Jurídico asi creado por la violación de 
una de dichas normas, debe existir un procedimiento (Judicial o 
administrativo) para "hacer Justicia" al particular y, al mismo tiempo, 
restablecer el equilibrio de Intereses deseado por el legislador^1), 
Si no existiera tal procedimiento o éste no fuera "accesible" a los 
titulares de un interés protegido por el ordenamiento Jurídico, 
evidentemente existiría un desfase entre el marco ideado por el 
legislador y la realidad vivida por los ciudadanos: el problema que, de 
manera sintética, se resume a continuación bajo el titulo de "acceso a 
la Justicia" no es sino el de dicho desfase entre Derecho y realidad. 
El acceso a la Justicia es uno de los derechos humanos*2* y una 
condición de la eficacia del ordenamiento Jurídico, de cualquier 
ordenamiento Jurídico, incluido el ordenamiento Jurídico comunitario. 
No obstante, en este último, el problema de la eficacia se plantea de 
manera particular e inédita. 
(1) La diferencia entre una norma "Jurídica" y una norma "moral" 
reside precisamente en la fuerza coercitiva de la primera: el 
procedimiento que sanciona la violación de la misma no es sino una 
forma (coercitiva) de aplicación de la norma general ai caso 
concreto. 
(2) Articulo 6 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos 
Humanos firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. El principio de 
Igualdad ante la ley, común a las tradiciones constitucionales de 
todos los Estados miembros, Implica una 'Igualdad de armas' ante 
los tribunales (en cuanto ai alcance del principio, véanse las 
sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los 
asuntos: Neumelster/Austria (1968), Bon/se/)/Austria (1985) y 
Fe/tforugge/Paises Bajos (1986)). Sobre la adhesión de la Comunidad 
como tal a este Convenio, véase: 
- Declaración común de la Asamblea, del Consejo y de la Comisión 
de 5/4/1977 (DO Nfi. C103 de 27/4/1977, pág. 1) 
- Comunicación de la Comisión de 19/11/1990 (SEC(90)2087 final) 
- Tratado de la Unión Europea, segundo párrafo del articulo F. 
En efecto, el ordenamiento Jurídico comunitario se caracteriza por la 
creación de un sistema de normas cuya aplicación*3*, en gran medida, 
se confia no a una Jurisdicción propia*4* sino a las Jurisdicciones 
existentes en los ordenamientos Jurídicos nacionales, que normalmente 
siguen los procedimientos existentes en los Estados miembros*5*. 
Por consiguiente, la aplicación del Derecho comunitario descansa en una 
pluralidad de Jurisdicciones y procedimientos. Esta pluralidad también 
caracteriza determinados ordenamientos Jurídicos nacionales (ejemplo: 
el Reino Unido), pero, en este caso, dicha pluralidad viene 'corregida* 
por la existencia de una última estancia que es común (en el Reino 
Unido, la House of Lords): ésta es la razón por la que en nuestro caso 
se hable de situación Inédita. 
El articulo 7 del Tratado, no obstante, exige que las Jurisdicciones 
nacionales sean accesibles en igualdad de condiciones para cualquier 
particular, abstracción hecha de su nacionalidad*7*, y las 
divergencias —totalmente legitimas por su parte— entre los 
procedimientos nacionales existentes no afecten a la igualdad de trato 
(3) Directa, en caso del reglamento, o por mediación de las 
legislaciones nacionales que las incorporan, en el caso de las 
directivas. 
(4) El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas garantiza el 
control de la legalidad de los actos del Consejo y de la Comisión 
(articulo 173), asi como "el respeto del Derecho" en la 
interpretación (ejemplo: articulo 177) y aplicación (ejemplo: 
artículos 169 y 170) del Derecho comunitario, pero no ofrece 
'remedios" (un recurso directo) contra la violación de los 
derechos subjetivos en las relaciones entre personas: incumbe a 
las Jurisdicciones nacionales "salvaguardar los derechos 
subjetivos de las personas en sus relaciones reciprocas" (TPI 
Automec SrL contra Comisión de las Comunidades Europeas, asunto T-
24/90, Recopilación 1992, II, pág. 2223, Considerando 85, véase 
asimismo Delimit la contra Hennlnger Brftu, asunto C-234/89, 
Recopilación 1991, I, pág. 935. punto 44 de los fundamentos de 
Derecho). 
(5) En el capitulo III.D.2 se tratarán las excepciones a este 
principio. 
(7) El principio de no discriminación se refiere tanto a las personas 
físicas como a las Jurídicas: el acceso a la Justicia de las 
organizaciones de consumidores o de competidores se analizará en 
la tercera parte del presente Libro Verde. 
de ios subditos comunitarios que Invoquen, en países diferentes, el 
respeto de una misma disposición comunitaria*9*. 
En efecto, incumbe a (as Jurisdicciones nacionales aplicar, en el marco 
de sus competencias y según sus propios procedimientos, las 
disposiciones del Derecho comunitario: pero, consiguientemente, si el 
acceso a la Justicia nacional se ve obstaculizada, es la eficacia (y la 
aplicación no discriminatoria) del Derecho comunitario lo que se 
cuestiona. 
Por esta razón, conviene iniciar una reflexión que, sin prejuzgar 
acerca de las competencias (nacionales, íntergubernamentales, 
comunitarias), pueda ofrecer a todas las partes Interesadas elementos 
para un debate en la materia. Éste es el objetivo del presente Libro 
Verde, que responde al método preconizado por (a Comunicación "una 
mayor transparencia en el trabajo de la Co«/s/ón"*9*, asi como por la 
Resolución del Consejo de 7/12/1992 "relativa al funcionamiento del 
mercado ún/co"*10*. 
Evidentemente, el problema de las vtas de recurso no se plantea 
únicamente para los consumidores*11*. La opción de iniciar esta 
reflexión consagrando un Libro Verde al "acceso de los consumidores a 
la Justicia1**12* se explica, sin embargo, por dos razones, que pueden 
resumirse de la siguiente manera. 
(8) Esta igualdad de trato "no afecta únicamente a la constatación 
definitiva de la Infracción, sino Que se refiere a todos los 
medios Jurídicos aptos para promover una protección Judicial 
eficaz", tales como la posibilidad de obtener medidas 
provisionales por medio de un procedimiento acelerado (extracto de 
la Comunicación relativa a la cooperación entre la Comisión y las 
Jurisdicciones nacionales para la aplicación de los artículos 85 y 
86 del Tratado CEE: COM 93/C 39/05, DO ng. C39 de 13/2/93, pág. 7, 
apartado 11). 
(9) 93/C63/03, DO no. C63 de 05/03/1993, pág. 8. 
(10) 92/C334/01, DO Ng_ 334 de 18/12/1992, pág. 1. 
(11) A titulo de ejemplo, la existencia de vias de recurso eficaces a 
disposición de las empresas ya ha dado lugar a dos directivas por 
las que se crean unos procedimientos específicos en el ámbito del 
otorgamiento de contratos públicos (véase el capitulo lll.D.2). 
(12) El acceso de los consumidores a la Justicia siempre se ha tratado 
de manera autónoma respecto del problema general: la evolución del 
expediente, que remonta a los años 70, se resume en el capitulo 
l.B.1. El objeto del presente Libro Verde es el acceso de los 
consumidores a la Jurisdicción civil, asi como a la solución 
extrajudicial de los litigios en materia de consumo: el análisis 
no comprende los "Defensores del Pueblo" u "Ombudsmen", que 
ejercen un control de la actividad de las autoridades públicas. 
6 
I. En primer lugar, una razón que se refiere a la "credibilidad" de 
la construcción europea a los ojos de los ciudadanos. 
De todas las materias objeto de legislación comunitaria, la protección 
de los consumidores es la que afecta al ciudadano europeo (todos los 
ciudadanos) en la vida de todos los días y, por consiguiente, hace más 
'cercana' la construcción europea a los ojos de los mismos: el desfase 
entre Derecho y realidad, bajo el titulo 'acceso a la Justicia' 
equivaldría aquí al desfase entre los grandes principios de una "Buropa 
de los ciudadanos" y lo vivido todos los días por los ciudadanos de 
esta Europa. 
II. En segundo lugar, si hay litigios cuya solución depende claramente 
del objetivo (y de la gestión) del mercado único, precisamente son los 
que pueden derivarse de dicho mercado: y, por consiguiente, en primer 
lugar, los litigios que resultan de contratos en materia de 
consumo*13*. 
En todos los Estados miembros, la no ejecución (o la mala ejecución) 
de loe contratos puede dar lugar a un procedimiento*14* de solución 
del litigio resultante. Desde un punto de vista económico, el 
procedimiento Juega también (y sobre todo) un papel preventivo: a 
falta de procedimientos eficaces, tienden a aumentar los casos de no 
ejecución y, a medio plazo, lo que resulta afectado es el 
funcionamiento del mercado; en cambio, la existencia de procedimientos 
apropiados de solución de litigios favorece la ejecución "espontánea" 
de las obligaciones contractuales.*1415'8* 
(13) La libre circulación se efectúa por una serie de contratos 
(productor-distribuidor, distribuidor-comerciante, comerciante-
consumidor), pero la función económica de la "cadena" se efectúa 
en el último de éstos (a falta de consumidor final, a medio plazo 
no habría ni producción ni distribución). 
(14) En un Estado de Derecho, los litigios deben solucionarse por las 
vías legales. 
(14bis) El objeto del procedimiento contencioso, en términos 
económicos, es interiorizar costes que, de no existir el 
procedimiento, seguirían siendo externos. 
Estos aspectos económicos son tanto más importantes en materia 
de contencioso del consumo: a menudo el consumidor se encuentra 
desprotegido frente al profesional, no porque el consumidor 
carezca por naturaleza de discernimiento o el profesional 
intente sistemáticamente obtener un beneficio en condiciones 
fraudulentas, sino porque, a menudo, los contratos de consumo 
son de escaso valor, de modo que la pérdida sufrida por el 
consumidor no Justifica la iniciación de un procedimiento 
forzoso. 
(2) 
Pues bien, la función de los procedimientos de solución de litigios, en 
un mercado "comunitario" es la misma. 
En este 'espacio sin fronteras Interiores' (articulo 8A del Tratado), 
sin embargo, seguirán existiendo las fronteras Judiciales: el buen 
funcionamiento del mercado único (y la confianza de sus socios) 
descansará en una pluralidad de procedimientos nacionales. 
El examen de dichos procedimientos, que han de solucionar un número 
creciente de litigios transfronterizos se impone, por consiguiente, del 
mismo modo que el examen de los procedimientos de otorgamiento de ios 
contratos públicos (véase el capitulo iil.D.2). 
I.B ACCESO DE LOS CONSUMIDORES A LA JUSTICIA 
I.B.1 ANTECEDENTES DEL TEMA 
El presente Libro Verde es la continuación de una primera Comunicación 
de la Comisión sobre el acceso de ios consumidores a la Justicia, 
remitida al Consejo en forma de memorándum el 4 de enero de 1985 (COM 
(84) 692 final) y de la Resolución del Parlamento Europeo de 13 de 
marzo de 1987 (DO No. C99 de 13/04/1987, pág. 203). La primera 
comunicación fue seguida de una Comunicación "complementarla" de 7 de 
mayo de 1987 (COM (87) 210 final).*14ter* 
El Consejo reaccionó mediante la Resolución de 25 de Junio de 1987 
dedicada exclusivamente al acceso de los consumidores a la Justicia 
(87/C 176/02, DO No. C176 de 04.07.1987, pág. 2), en la que Invitaba a 
la Comisión a completar el análisis, habida cuenta de la ampliación de 
la Comunidad (España, Portugal y Grecia no estaban cubiertas por las 
comunicaciones antes mencionadas). 
Los problemas específicos que encuentran los consumidores en el 
ejercicio de sus derechos y la dimensión comunitaria del problema ya se 
hablan reconocido desde la Resolución del Consejo de 14 de abril de 
1975 (Programa preliminar de la Comunidad Económica Europea para una 
política de protección e información de los consumidores)*15*. 
En esta resolución, se establecieron cinco "categorías de derechos 
fundamentales", el tercero de los cuales es el "derecho a la Justa 
reparación de los daños por medio de procedimientos rápidos, eficaces y 
poco costosos" (apartados 3 y 32). 
Por consiguiente, el tiempo, el coste y la eficacia eran los tres 
elementos cuyo análisis se sugería (ya en esta primera resolución), 
para evaluar las "barreras" que pueden obstaculizar el acceso de los 
consumidores a la Justicia. 
Dichos principios se confirmaron en la Resolución del Consejo de 19 de 
marzo de 1981 (Segundo programa para una política de protección e 
información de los consumidores)*16*, asi como en las Resoluciones del 
Consejo de 23 de Junio de 1986: Futuras orientaciones de la Política 
comunitaria para la protección y promoción de los intereses de los 
(14ter) Las comunicaciones arriba mencionadas pueden solicitarse al 
Servicio de Política de Protección de ios Consumidores 
(Archivos). 
(15) DO Ng. C92 de 25.04.1975, pág. 1-16. 
(16) DO NO.C133 de 03.06.1981, pág. 1-12. 
consumidores*17* y de 9 de noviembre de 1989: Futuras prioridades para 
el re lanzamiento de la política de protección del consumidor*13*. 
En la mencionada Comunicación 84/692, que hacia un resumen de la 
situación existente en nueve Estados miembros*19*, con fecha 
31.12.1982, (a Comisión afirmaba que: 'el objetivo global sigue estando 
claro: garantizar que, en toda la comunidad, los consumidores puedan 
obtener un nivel de reparación Idéntico en su conjunto", 
Para alcanzar dicho objetivo, y "sin excluir la poslblIIdad a largo 
plazo de una solución Jurídica obl/gatería', la Comisión se compromet i a 
a 'apoyar proyectos piloto para poder aprender a solucionar los 
problemas surgidos en la práctica [...] y, sobre la base de la 
Información asi conseguida, proponer soluciones concretas". (Entre 
éstas, se mencionaban: "modificaciones de la legislación en si misma; 
creación de procedimientos administrativos o extrajudlcfales, o 
procedimientos de arbitraje y concl11 ación; medidas para mejorar el 
atesoramiento e Información de los consumidores"). 
A partir de las orientaciones establecidas en las resoluciones arriba 
mencionadas, la Comisión comenzó, por consiguiente, a apoyar 'proyectos 
piloto' a nivel nacional y local, para evaluar, en la práctica, la 
eficacia de los nuevos procedimientos*20* o las posibilidades de 
mejora de los procedimientos existentes*21*. 
En 1987, en la Comunicación complementaria COM(87)210, la Comisión 
resumió la evolución más reciente (Incluidas las recomendaciones 
aprobadas por el Consejo de Europa en este ámbito) y extraía 'algunas 
conclusiones generales, únicamente a titulo prel¡minar", (apartado 1 
del Anexo) de los cuatro proyectos piloto que habla apoyado hasta 
entonces. 
Además, la Comisión anunciaba en esta comunicación la intención de 
estudiar "la oportunidad de elaborar una Direct Iva-marco en la que se 
Introdujera un derecho general Izado de las asociaciones de consumidores 
a la defensa en Justicia de sus Intereses colectivos' (párrafo 
antepenúltimo, pág. 3). 
Eete último punto se habla asimismo puesto de relieve en la resolución 
que el Parlamento Europeo acababa de aprobar el 13 de marzo de 1987, 
(Resolución sobre el acceso de los consumidores a la Justicia)*22*, al 
(17) DO Np_ C167 de 05.07.1986, pág. 1-2, 
(18) DO Np. C294 de 22.11.1989, pág. 1-3. 
(19) España, Portugal y Grecia no estaban incluidas en el análisis. 
(20) Ejemplo: proyecto piloto de Dundee, en Escocia (Reino Unido). 
(21) Ejemplo: proyecto piloto de Delnze y Marchienne-au-Pont (Bélgica). 
(22) DO Ng. C99 de 13.04.1987, pág. 203-205, párrafo 2). 
10 
Invitar a la Comisión "a proponer una directiva de armonización de las 
legislaciones de las Estados miembros que se encargue de la protección 
de los Intereses colectivos de los consumidores, dando a las 
asociaciones de consumidores la posibilidad de constituirse en parte en 
una causa, en Interés no sólo de la categoría que representan sino 
también de cada consumidor'. 
Como consecuencia de la incorporación de la Directiva 84/450/CEE, en la 
actualidad, en ia mayoría de los Estados miembros, se reconoce la 
legitimación activa a las organizaciones de consumidores en materia de 
publicidad engañosa*23*. 
El mismo enfoque legislativo se ha seguido recientemente por la 
Directiva 93/13/CEE sobre cláusulas abusivas de los contratos 
celebrados con consumidores*24*, que debe incorporarse a los 
ordenamientos Jurídicos nacionales como muy tarde el 31 de diciembre de 
1994. 
Por lo demás, la Comisión prosiguió a lo largo de los años 80, y hasta 
la fecha actual, el análisis de los procedimientos existentes*25*, asi 
como de las posibilidades de mejora, por medio de numerosos estudios y 
varios proyectos piloto. 
El instrumento de los "proyectos piloto" desde el comienzo estuvo 
inspirando por el principio de subsidiar i edad: en lugar de proponer una 
solución única y común, se propusieron y "probaron' diferentes 
tentativas de mejora al nivel nacional o local y la elección de los 
proyectos que deben apoyarse se ha basado en tres criterios 
fundamentales: 
- Descentralización (la gestión de los proyectos siempre se ha llevado 
a cabo por organizaciones de consumidores o por las autoridades 
públicas, nacionales o locales). 
- Financiación conjunta y cooperación (en la medida de lo posible: en 
algunos países no está prevista ninguna financiación pública para la 
protección de los consumidores) con las autoridades nacionales o 
locales competentes. 
(23) En algunos países ya ocurría asi antes de la aprobación de la 
Directiva, pero en otros países (ejemplo: Italia) fue la 
legislación por la que se incorporaba la Directiva la que ha 
reconocido legitimación activa a las organizaciones de 
consumidores. 
(24) DO No. L95 de 21 de abril de 1993, pág. 29. 
(25) Ya se traten de procedimientos Judiciales o tengan un carácter 
autorregulador. 
11 
- Adaptación de la Iniciativa a las realidades Jurídicas y 
socioeconómicas del pais de que se trate. 
Los resultados de este análisis se resumen en i a segunda parte del 
presente Libro Verde, que asimismo da una idea de ios proyectos 
apoyados a partir de 1987 (fecha de aprobación de la última 
comunicación en la materia). 
12 
TRABAJOS DEL CONSEJO DE EUROPA 
El 8 de enero de 1993 se aprobó por el Consejo de Europa una 
Recomendación [R (93) 1] sobre "el acceso efectivo al Derecho y a la 
Justicia de las personas en situación de extrema pobreza". 
Ésta viene a añadirse a varias recomendaciones publicadas por el 
Consejo de Europa entre 1978 y 1986, que ya se trataron en la 
Comunicación de la Comisión COM(87) 210 arriba mencionada. 
En la actualidad, un "grupo de proyecto sobre la eficacia y la equidad 
de la Justicia civil" está preparando dos proyectos de recomendación, 
el primero sobre "la mejora del ejercicio de las vtas de recurso en 
materia el vi I". 
13 
I.B.2 REALIZACIÓN DEL MERCADO ÚNICO Y NUEVA DIMENSIÓN DEL PROBLEMA 
En el pasado la solución de litigios en materia de consumo se 
consideraba un problema que se planteaba casi exclusivamente al nivel 
nacional. Cualquier tentativa de profundizar en una reflexión 
'comunitaria" en la materia se vela dificultada por una objeción que, 
grosso modo, era la siguiente: el consumidor "medio" no se desplaza 
normalmente al extranjero para hacer sus compras y los prestadores de 
servicios deben generalmente abrir una filial en cada pais en el que 
llevan a cabo sus prestaciones, lo que permite un control "nacional" 
por parte del pals de acogida. 
En la actualidad, esta objeción es muy difícilmente defendible, si se 
tiene en cuenta que: 
a. El principio del control en el pais de acogida se ha sustituido en 
diversos ámbitos muy importantes por el del control en el pals de 
origen, con objeto de garantizar completamente la libertad de 
circulación de los servicios 
b. La difusión de nuevas técnicas de "venta y prestación de servicios a 
distancia" [para la definición Jurídica, asi como para la dimensión 
cuantitativa de esta forma de venta, véase la propuesta de directiva 
presentada a este respecto por la Comisión*250*** y la exposición 
de motivos que la acompaña*25*81**] hace que ios productos puedan 
atravesar cualquier frontera geográfica sin la mediación de un 
distribuidor local: en caso de problemas, el consumidor no tiene 
ningún interlocutor en el pais en el que reside 
c. La movilidad de los consumidores en las regiones fronterizas también 
ha de desarrollarse considerablemente gracias a la supresión de los 
controles de aduana y al nuevo régimen de IVA para los particulares 
(25bis) COM (93) 396 final 
(25ter) D.O. C 156 de 23.6.92, pág. 14 
14 
d. El turismo intracomunltarlo (gracias también a las medidas antes 
mencionadas) afecta a un número cada vez mayor de ciudadanos*26* y 
para la mayoría de éetoe los problemas relativos a los bienes 
comprados o servicios prestados (hotel, medio de transporte, 
eurochèque) no pueden solucionarse durante la estancia: si se han 
lesionado sus derechos y el profesional se niega a un reembolso 
inmediato, la solución del problema deberá encontrarse en un pais 
diferente del de residencia*27*. 
En todos los casos arriba mencionados, el consumidor está domiciliado 
en un pala diferente de aquel en al qua el profesional está 
establecido. 
Éste es, por otra parte, el objetivo del Mercado Único: la creación 'de 
un espacio aln fronteras en el que la libre circulación de mercancías, 
personas, servicios y capitales estará garantizada" (articulo 8A del 
Tratado). 
Pero, en efecto, esta libre circulación se lleva a cabo en un espacio 
en el que las fronteras Judiciales si que existen todavía: por 
consiguiente, los litigios que puedan derivarse de los contratos arriba 
(26) La Decisión del Consejo (92/421/CEE) de 13 de Julio de 1992, sobre 
un "plan de acciones comunitarias en favor del turismo" (DO No. 
L231 de 13.08.1992, pág. 26) destaca la Importancia de mejorar "la 
Información a los turistas, asi como su protección en sectores 
tales como (...) la muí ti propiedad ("tlmeshare"), la 
sobrecontrat ación y los procedimientos de recurso' (apartado 4 del 
Anexo). 
(27) Esta situación no afecta únicamente a loe turistas: el funcionario 
(o experto nacional) que viaja a Bruselas para una reunión del 
Consejo (o para una reunión de expertos) deberá enfrentarse a las 
mismas dificultades si le roban la maleta en el hall de un hotel o 
si es victima de un caso de overbooking o de un producto 
defectuoso. La duración de su estancia no permitirá solucionar el 
problema antes de la vuelta, excepto en los casos en los que el 
profesional acepte un reembolso inmediato. 
15 
(3) 
mencionados (casos a, b, c y d) seguirán siendo litigios 
•transfronter/zos**28*. 
Habida cuenta de lo anteriormente dicho, la cuestión es saber: 
a. Qué dificultades, especificas o suplementarias (respecto del litigio 
comparable de naturaleza "nacional"), se derivan de la naturaleza 
"transfronteriza" de la ejecución del contrato. 
b. SI, y en qué medida, dichas dificultades pueden impedir a los 
consumidores (asi como a las PYME) beneficiarse del Mercado Único o 
disuadirles de el lo. 
En este Libro Verde ee trata, por consiguiente, de encontrar las 
respuestas a dichas cuestiones. 
Por el momento, no estarla de más recordar que esta dimensión nueva del 
problema ya ha dado lugar a varias tomas de posición de las 
Instituciones competentes: 
- La Resolución del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 1992. 
- La Resolución del Consejo de 13 de Julio de 1992. 
- Los Dictámenes aprobados por el Comité Económico y Social el 26 de 
septiembre de 1991 y el 24 de noviembre de 1992. 
(28) Según la definición que se propone aqui, se habla de "litigio 
transfronterizo" cuando la parte demandante esté domiciliada en un 
pais distinto de aquel en el que esté establecida lega I mente la 
parte demandada. (Véase el capitulo 111.A.2). 
En principio, las dificultades "especificas" o suplementarias que 
pueden derivarse de ello serian las siguientes: 
- el Juez competente para conocer el asunto no es el Juez del 
pais en el que reside el consumidor (casos c y d); 
- los actos de Instrucción procesal deben solicitarse (comisión 
rogatoria) en un pais distinto del del Juez que entiende del 
asunto (casos a, b, c y d); 
- la comunicación y notificación de los actos debe realizarse en 
un pais distinto de aquel en el que se encuentra la parte 
demandante (casos a, b, c y d); 
- la ejecución de la sentencia debe solicitarse en un pais 
distinto del del Juez que ha dictado la decisión (casos a y b). 
Otras dificultades (o "barreras") suplementarias pueden referirse, 
por ejemplo, a la traducción de los actos, la comparecencia 
personal de las partes o el beneficio de Justicia gratuita. En la 
tercera parte del presente Libro Verde (capitulo 111.A.2) se trata 
de los Convenios internacionales aplicables en la materia. 
16 
En su dictamen sobre "la plena real Izad on del Mercado Interior y la 
protección de los consumidores", aprobado el 26 de septiembre de 1991 
el Comité Económico y Social afirma que: 
"Los problemas de acceso a la Justicia que conlleva la creación de un 
espacio europeo no están de ningún modo resueltos. En caso de litigio, 
el aereado Único SB VIENE ABAJO para dar lugar a 12 —o Incluso más— 
sistemas Judiciales celosos de su Independencia y soberanía. Ahora 
bien, la resolución de litigios transfronterizos presente una 
problemática que los responsables políticos europeos deben considerar 
so pena de no crear más que un sistema económico Imperfecto e 
Incoherente. El Comité pide a la Comisión que lleve a cabo urgentemente 
los trabajos necesarios para Identificar las poslblIIdades de acción en 
materia de resolución de litigios transfronterizos". 
Los días 21, 22 y 23 de mayo de 1992, bajo el impulso de la Presidencia 
de la época y la Comisión, la "Illa Conferencia Europea sobre el Acceso 
de los Consumidores a la Just lela"*29* reunió en Lisboa a unos 300 
expertos representantes de los 12 países miembros de la CEE, asi como 
de determinados países de la AELC, (el problema de los litigios 
transfronterizos se plantea igualmente, y con mayor motivo, en el 
Espacio Económico Europeo, objeto del acuerdo celebrado entre la CEE y 
la AELC). 
Las conclusiones alcanzadas por los cuatro grupos de trabajo (acceso al 
Derecho ya la Justicia; procedimientos Judiciales-, procedimientos 
extrajudiciaies y protección de los intereses colectivos y litigios 
transfronterizos) confirma la preocupación ya expresada tanto por el 
Comité Económico y Social como por el Parlamento Europeo. 
I.B.3 EL INFORME SUTHERLAND Y EL PROGRAMA ESTRATÉGICO SOBRE EL 
MERCADO INTERIOR 
En marzo de 1992 la Comisión confió a un grupo de personalidades 
independientes, presidido por Peter Sutherland, la preparación de un 
informe sobre el funcionamiento del Mercado Interior*30*. 
(29) En 1975 tuvo lugar en Montpellier (Francia) la primera 
'Conferencia sobre el Acceso de los Consumidores a la Justicia"; 
la segunda se celebró en Gante (Bélgica) en 1982. En las 
Comunicaciones (84)692 y (87)210 se ofrece un resumen de las 
conclusiones de dichas conferencias. 
(30) Las personalidades independientes designadas para formar parte de 
dicho "Grupo de alto nivel sobre el funcionamiento del Mercado 
Interior" eran: Peter Sutherland (Presidente), Ernst Albrecht, 
Christian Babusiaux, Brian Corby, Pauline Green y Giuseppe 
Tramontana. 
17 
El Informe ("El Mercado Inter lor después de 1992: responder al reto") 
se presentó a la Comisión el 26 de octubre de 1992 y se remitió por la 
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y ai Comité Económico y 
Social. 
Este informe "analiza en profundidad los asuntos que precisan 
resolverse para que la legislación comunitaria pueda ser aplicada de 
forma Justa y efectiva" y 'considera que es necesario proponer 
actuaciones que permitan dar respuesta a las constantes expectativas 
(...) de los Integrantes del mercado: consumidores y empresarios" 
(prefacio, apartados último y antepenúltimo). 
Considerando que "las normas sobre el mercado Interior deben tener 
resultados equivalentes en toda la Comunidad' (pág. 3, apartado 
antepenúltimo) y que "no basta con aprobar las normas y limitarse a 
ESPERAR que se aplicarán uniformemente en todos los Estados miembros' 
(pág. 5, segundo apartado), el Informe formula una serie de 
"recomendaciones". 
En lo que se refiere al acceso a la Justicia (págs. 36 a 46) en él se 
afirma que "existe Incertidumbre sobre la eficacia de la protección de 
loa derechos de los consumidores, Incertidumbre que precisa un estudio 
urgente por parte de la Comunidad" (Recomendación ng, 22, pág. 40 del 
Informe). 
En la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 
2 de diciembre de 1992 (SEC(92)2277 final: el funcionamiento del 
Mercado Interior después de 1992 - seguido del Informe Sutherland) se 
ha recogido la Recomendación np. 22 (pág. 12, tercer guión del apartado 
31). 
El documento de trabajo "Para un programa estratégico sobre el mercado 
Interior", (COM(93) 256), presentado por la Comisión en Junio de 1993 
reconoció la necesidad de elaborar un marco operativo coherente sobre 
el acceso a la Justicia que Integre un conjunto de acciones encaminadas 
a la difusión, transparencia y aplicación del Derecho comunitario. 
18 
El presente Libro Verde debe situarse en este marco y constituye una 
tentativa de proceder a los análisis que pide dicha recomendación: 
análisis de los procedimientos existentes en los Estados miembros 
(objeto de la segunda parte) y análisis de las dificultades de 
aplicación de dichos procedimientos en caso de litigios 
"transfronterizos" (que se trata en la tercera parta). 
En el segundo "plan de acción trienal de la Comisión en materia de 
política de consumidores", aprobado el 28 da Julio de 1993*31*, ae 
fijaron unas "prioridades selectivas para elevar el nivel de protección 
de los consumidores" entre las que se cuentan el acceso a la Justicia y 
la solución de los litigios (lia. parte, apartados 36 a 39). 
En él se anuncian nuevas iniciativas, que "afectarán, en concreto, a la 
solución de los litigios transfronterizos". 
La cuarta parte del presente Libro Verde se dedica a las iniciativas 
que podrían contemplarse, habida cuenta del principio de 
subsidiar iedad, desde la perspectiva indicada por el plan de acción 
trienal. 
Una amplia consulta de las partes interesadas permitirá perfilar mejor 
el campo de acción de la iniciativa comunitaria a partir de las 
opciones contempladas. 
(31) COM(93)378 final. 
19 
II. SITUACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
11.A INTRODUCCIÓN 
Habida cuenta de las comunicaciones ya presentadas por la Comisión 
(COM(84)692 y COM(87)210), el siguiente análisis se refiere 
fundamentalmente a la evolución que ha tenido lugar a partir de 
1987*32*. 
Se hace referencia a los procedimientos aplicables a ios litigios en 
materia de consumo, que ya existían en la época, y en la medida en que 
todavía estén vigentes, mediante una "remisión" a las comunicaciones 
arriba mencionadas. 
En un afán de síntesis, se han estructurado los capítulos nacionales 
en torno a cuatro temas, tres de los cuales ya formaban parte de la 
estructura de la Comunicación (84)692: 
-Procedimientos judiciales aplicables a los litigios (individuales) 
en materia de consumo. 
- Procedimientos extrajudiciales especialmente dedicados a estos 
litigios (el arbitraje únicamente se trata desde esta perspectiva) 
incluidos los 'Defensores del Pueblo" u 'Ombudsmen' (y estructuras 
semejantes) que se han creado recientemente en diferentes sectores 
económ i eos. 
- Protección de los Intereses colectivos*33*, que incluye bien la 
capacidad de interponer un recurso de las organizaciones de 
consumidores, bien las competencias de determinadas instancias 
administrativas (por ejemplo: Consumer Ombudsman en Dinamarca, 
Director of Fair Trading en el Reino Unido). 
- Proyectos piloto 'nacionales', en aquellos países en los que haya 
habido (un cuadro resumiendo los proyectos piloto apoyados por la 
Comisión se adjunta al Libro Verde); las iniciativas 
transfronterizas se tratarán en el capitulo IV.E. 
La situación existente en los Estados miembros dio lugar a una reunión 
de expertos nacionales, celebrada en Bruselas el 9 de febrero de 1993. 
(32) Ello no afecta a los Estados miembros que no estaban todavía 
incluidos en las Comunicaciones antes mencionadas (España, 
Portugal y Grecia). 
(33) La defensa en justicia de los Intereses colectivos no debe 
confundirse con la defensa colectiva de intereses individuales: la 
"class act/on" no pertenece, por consiguiente, a la misma 
categoría. 
20 
A raíz de esta reunión, el anteproyecto de cada capitulo nacional fue 
objeto de consulta por parte de las autoridades nacionales, cuyos 
comentarios permitieron verificar y completar el texto. Gracias a sus 
comentarios, ha sido posible trazar un cuadro en el que se resume la 
situación con fecha 30 de abril de 1993. 
21 
II.B SITUACIÓN ACTUAL EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
It 
" ^ *- ™ ' *» " 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
La Ley de 3 de agosto de 1992 por la que ae modifica la Ley de 
Enjuiciamiento (Moniteur Belge, 31/08/1992) ha reformado numerosas 
disposiciones de procedimiento, con el fin de combatir el retraso 
Judicial y la demora injustificada en la Instrucción de los asuntos 
(exposición de motivos, párrafos primero y segundo). 
La importancia de esta reforma para los litigios en materia de consumo 
resulta de las modificaciones que se refieren a: 
- La competencia "ratlone summae" del Juez de paz, que se aumenta a 
75.000 BEF (+/- 1.871 ecus). 
- El importe de la última instancia que, se aumenta a 50.000 BEF 
(+/- 1.247 ecus) en lo que respecta al Juez de paz y a 75.000 BEF en 
lo que se refiere al Tribunal de Primera Instancia. 
-La iniciación del proceso por comparecencia voluntaria asi como la 
demanda contradictoria (ésta es uniforme en aquellos casos en que 
este modo de iniciación del proceso está previsto por la ley). 
- Los debates sucintos. 
- Los plazos para la presentación de conclusiones y la disciplina de 
las nulidades. 
- Las sanciones (multas) que castigan las apelaciones "temerarias o 
vejatorias". 
Esta ley entró en vigor el 1o. de enero de 1993. 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
Un procedimiento de arbitraje (geschllien commissie) se ha creado por 
las organizaciones de consumidores y los profesionales de tres sectores 
concretos: agencias de viaje, lavanderías y venta de muebles; la 
decisión dictada por una geschllien commissie es obligatoria para las 
partes, como cualquier decisión arbitral y el consumidor que decide 
iniciar el procedimiento deberá pagar un Importe que es proporcional al 
valor del litigio. El Ministro de Justicia y Asuntos Económicos ha 
reconocido oficialmente la utilidad pública de la comisión de litigios 
de viajes, al poner a su disposición locales y personal administrativo. 
23 
(4) 
En el sector financiero se han puesto en marcha unos procedimientos de 
solución de litigios por los profesionales del mismo ("Ombudsman", 
"Ombudsman" de la Asociación Belga de Bancos, "Comisión de Litigios' de 
la Agrupación de Bancos de Ahorro, "Ombudsman" de los seguros, 
"Ombudsman" de la Bolsa); dichos procedimientos no desembocan en una 
decisión obligatoria. 
En algunos servicios públicos (correos, teléfono y ferrocarriles) la 
Ley de 21/03/1991 ha previ ato la creación da un aarviclo de Defensor 
del Pueblo. Los Defensores del Pueblo aa nombraron por Real Decreto de 
22/12/1992 y, a petición de las partea, puedan recurrir al arbitraje. 
3. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS 
La Inspection Générale Economique (Economische Algemene Inspect ie) 
dispone de amplias competencias en materia de información, prevención, 
constatación y persecución de las infracciones a la normativa 
económica. De conformidad con lo dispuesto en la Ley de 14 de Julio de 
1991 sobre prácticas comerciales (Moniteur Belge de 29/08/1991), los 
agentes de la I GE pueden dirigir una "advertencia" ai Infractor, 
emplazándole a que ponga fin a la infracción. En caso de que dicha 
advertencia quede sin efecto, el Ministerio podrá: 
a) Remitir el acta (que dará fe salvo prueba en contrario) al Fiscal 
General, si se trata de infracciones penales. 
b) Incoar una acción de cesación ante el Tribunal de Comercio (articulo 
95). 
Los agentes autorizados por el Ministro pueden asimismo proponer a los 
infractores ' el pago de una suma que extingue la acción pública 
(articulo 116). 
En materia de alimentos, el poder de investigación se ejerce por la 
inspección de alimentos. 
4. ACCIONES DE INTERÉS COLECTIVO 
La acción de cesación prevista por el articulo 95 de la Ley sobre 
prácticas comerciales (Ley de 14 de Julio de 1991 arriba mencionada) 
puede asimismo entablarse a petición "de una asociación cuyo objetivo 
sea la defensa de los Intereses de los consumidores y que goce de 
personalidad civil, siempre que esté representada en el Consejo del 
Consumo o que esté autorizada por el Ministro de Asuntos Económicos" 
(articulo 98). Dicha acción se entabla e Instruye ante el Tribunal de 
Comercio, según las modalidades del procedimiento sumario; la sentencia 
es ejecutoria y precautoria, no obstante cualquier recurso y no precisa 
garantía. 
24 
Puede ordenarse la cesación de cualquier acto, incluso penalmente 
reprimido, que constituya una infracción a las disposiciones de la 
mencionada Ley, cuyo ámbito de aplicación es muy amplio (entre otras 
cosas, en ella se regula la publicidad en el sentido de la Directiva 
84/450/CEE). Por otro lado, sus disposiciones "especificas" vienen 
completadas por la "cláusula general' del articulo 94, según la cual, 
"se prohibe cualquier acto contrario a los buenos usos comerciales por 
el que un vendedor perjudique o pueda perjudicar los Intereses de uno o 
varios consumidores". 
Pueden entablarse otras acciones de Interés colectivo por una 
organización de consumidores en algunos aectores específicos, 
concretamente: 
- Crédito al consumo (Ley de 12 de Junio de 1991, Moniteur Belge 
09/07/1991). 
- Servicios financieros (Ley de 4 de diciembre de 1990, Moniteur Belge 
22/08/1990). 
- Publicidad engañosa en lo que se refiere a las profesiones liberales 
(Ley de 21 de octubre de 1992 Moniteur Belge 17/1171992). 
5. PROYECTOS PILOTO 
Entre 1984 y 1986 se apoyaron por la Comisión dos proyectos piloto 
paralelos (Marchienne-au-Pont et Deinze) cuyo desarrollo ya se expuso 
en la "Comunicación complementarla de la Comisión sobre el acceso de 
los consumidores a la Justicia" (COM(87) 210 final) en 1987. Estos 
proyectos se centraban en la creación de un Jurista delegado 
(stafmedewerker) ante los jueces de paz. 
Se ha creado un centro de abogados especializados en Derecho del 
consumo por el Colegio de Abogados de Lieja, que sufraga en parte los 
gastos: los honorarios reclamados por el centro eon a tanto alzado e 
inferiores a los honorarios normales, para todos aquellos litigios de 
un valor inferior o igual a 75.000 FB (+/- 1.871 ecus). 
El centro, que se han inspirado en la experiencia lanzada en 1981 por 
el Colegio de Paris (véase el capitulo dedicado a Francia) ha tomado la 
misma denominación (AARC: Abogado, Asistencia y Recursos del 
Consum i dor). 
Una iniciativa semejante, llamada ABC (Advocaat BIJstand Consument) se 
ha lanzado recientemente por el Colegio de Gante. 
25 
DINAMARCA 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
Los litigios en materia de consumo se solventan ante los tribunales de 
acuerdo con las normas generales del proceso civil. 
La mayoría de las demandas en materia de consumo se solventan ante el 
"Byret" (Tribunal de Subdi atrito). La repraaentación profesional por 
medio de letrado ante este tribunal no es obligatoria (articulo 259 de 
(a Ley de Administración de Justicia) y el mismo tribunal está obligado 
a asistir a aquella parte que no esté representada profesionalmente 
(articulo 339, apartado 4 de la misma Ley). SI un consumidor es 
procesado en un caso que podría tratarse por uno de los consejos que se 
mencionan a continuación puede pedir que el caso se someta a dicho 
consejo (articulo 361 de la Ley de Administración de Justicia). Es la 
obligación del tribunal informar al consumidor de este derecho. 
2. PROCEDIMIENTO? EXTRAJUPICJAUS 
Desde 1975 el Consejo de Reclamaciones de los Consumidores, que es un 
órgano administrativo público, ha venido solventando litigios en 
materia de consumo. El Consejo soluciona litigios concretos que se 
refieren a una amplia gama de bienes y servicios dentro de determinados 
limites de precio. En 1992, el Consejo trató 2.823 casos. 
El Presidente del Consejo es un magistrado; además el Consejo se 
compone de representantes de los intereses de los consumidores y 
empresarios. 
Las decisiones del Consejo no son de ejecución obligatoria, pero la 
mayoría se cumplen por la comunidad empresarial. Si una decisión no se 
cumple, puede llevarse ante los tribunales. La Secretaria del Consejo 
asiste al consumidor a este efecto. Los consumidores con una renta 
anual por debajo de un determinado limite pueden en estos casos obtener 
asistencia Jurídica gratuita. 
Aparte de unos pequeños honorarios que debe pagar el consumidor, los 
costes de la tramitación de los casos ante loe tribunales son cubiertos 
por el Consejo. 
El plazo habitual de tiempo entre la Iniciación del proceso y la 
decisión es de aproximadamente seis meses. 
26 
El Consejo de Reclamaciones de ios Consumidores ha aprobado varios 
consejos privados creados por organizaciones comerciales en cooperación 
con organizaciones de consumidores. 
Una descripción más detallada de dichos consejos se ofrece en la 
primera Comunicación de la Comisión sobre el relanzamlento de la 
política de los consumidores (Boletín CE, Suplemento 2/85). 
3. PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS 
La oficina del "Ombudsman de los Consumidores' ae creó en 1975 en 
virtud de la Ley de prácticas de comercialización. 
El "Ombudsman de los Consumidores' tiene una función general da 
regulación del mercado, dirigida a proteger a todos los consumidores a 
partir de normas estándar, sin tener en cuenta las circunstancias de 
consumidores concretoe o de litigios específicos. Esta normativa se 
centra en la prevención de futuras Infracciones de la legislación. 
Las normas por las que se regulan las actividades del "Ombudsman de los 
Consumidores" se establecen en la Ley de prácticas de comercialización 
danesa. El elemento central de las normas consiste en que ningún 
sistema de comercialización puede contravenir las legitimas prácticas 
comerciales ni realizarse ninguna declaración engañosa. En caso de 
incumplimiento de las normas se puede Incurrir en las sanciones 
establecidas por el Derecho público en forma de multas o prohibiciones. 
Np obstante, el "Ombudsman de los Consumidores" carece del poder de 
ordenar una restitución de Derecho civil (por ejemplo una compensación) 
de una empresa a un consumidor concreto. 
El "Ombudsman de los Consumidores" intentará mediante negociaciones 
influir en el mundo empresarial para que actúe de acuerdo con la Ley de 
prácticas de comercialización. Dicha negociación puede originar unas 
orientaciones que establezcan normas de conducta en determinadas áreas 
especificas, tales como publicidad de precios, comercialización de 
bebidas alcohólicas o asunción de garantías. 
El 'Ombudsman de los Consumidores" puede solicitar al Tribunal Marítimo 
y Comercial una orden por la que se prohiba la práctica de 
comercialización ilegal. En casos urgente, puede emitir él mismo una 
orden provisional, que deberá remitirse al Tribunal para su 
confirmación. 
Normalmente, la intervención del "Ombudsman" de los consumidores es 
eficaz aun antes de llegar a este estadio: en 1992, sólo se sol(citaron 
cuatro órdenes al Tribunal y se emitió por el "Ombudsman" mismo una 
sola orden. 
27 
Además, las organizaciones de consumidores pueden solicitar del 
Tribunal una orden en materia de infracción de las prácticas de 
comercialización, siempre que tenga un interés jurídico en el asunto. 
Una descripción más detallada de la Ley de prácticas de 
comercialización y del 'Ombudsman de los Consumidores' se ofrece en la 
comunicación arriba mencionada (Boletín CE, Suplemento 2/85). 
28 
ALEMANIA 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
Un procedimiento simplificado Introducido por la "Rechtspflege-
Verelnfachungsgesetz" de 17/12/1990 (Bundaagaaatzblatt I, 2847) entró 
en vigor el 1 de abril de 1991: de conformidad con lo dispuesto en al 
nuevo articulo 495a ZPO (Código de Enjuiciamiento Civil), "el Tribunal 
podrá Instruir el procedimiento de acuerdo con au discreto entender, al 
el valor de la pretensión no supera los 1.000 De (+/- 512 ecus)". Este 
techo económico se aumentó el 1o. de marzo da 1993 a 1.200 DM (+/- 615 
ecus) de acuerdo con la "Gesetz zur Entlastung der Rechtspflege" de 
11/01/1993 (Bundesgesetzblatt I, pág. 50). 
El procedimiento ordinario que se aplica a las pretensiones que son 
competencia del Amtsgerlcht (hasta 10.000 DM +/- 5.121 ecus) de 
cualquier modo es más sencillo que el que se sigue ante otros 
tribunales: 
-La demanda puede presentarse por la misma parte y enviarse al 
Tribunal, puesto que sólo tiene que indicar los hechos y la prueba. 
- En teoría, incluso puede interponerse oralmente (articulo 496 ZPO) en 
la oficina del funcionarlo, que la remitirá al tribunal competente. 
-, El Tribunal pide al demandado que notifique ai piensa responder a la 
demanda; si no responde en un plazo de dos semanas, el Tribunal podrá 
dictar una sentencia en rebeldía. 
- En cualquier estadio del procedimiento, al Juez se ve obligado por el 
articulo 279 ZPO a tener presente la conveniencia de intentar llegar 
a un acuerdo. 
- No se exige la representación profesional por medio de letrado. 
- Normalmente, el caso se discute en una sola vista: como consecuencia, 
en el 80X de los casos el procedimiento dura menos de seis meses. 
Otro procedimiento simplificado, que se llama "Mahnverfahren" 
(artículos 688 ff. ZPO), puede usarse para reunir una cantidad de 
dinero: normalmente, en un "Mahnverfahren", el consumidor actúa como 
demandado (el procedimiento no se utiliza por él sino en contra de él). 
En cuanto a los contratos en materia de consumidores, existen normas 
especificas que atribuyen la Jurisdicción exclusiva ai Tribunal del 
lugar en donde el consumidor tenga su domicilio o residencia (Ley de 
venta a domicilio, Ley de educación a distancia); en general, la 
29 
elección de Jurisdicción en casos en materia de consumidores sólo se 
permite una vez que se haya planteado el litigio (articulo 38 ZPO). 
2. PROCEPlMIENTQS EXmíUP ICI AWES 
Existen varios sistemas alternativos de protección y de reparación que 
ya se resumieron en la primera comunicación de la Comisión sobre el 
acceso de los consumidores a la Justicia (COM(84) 692); el más 
Importante es el organizado por las Cámaras de Comercio e Industria 
("SchlIchtungsstellen der Industrle-und Handelskammern") que tramitan 
alrededor de 10.000 expedientes cada año (el 90X de (os cuales se 
solucionan por mutuo acuerdo). 
En cuanto a la antigua RDA, al Tratado de Unificación 
(Elnigungsvertrag) estableció que seguirían vigentes algunas leyes de 
la RDA: entre ellas, la ley sobre los consejos de reclamaciones de los 
municipios ("Gesetz uber die Schledsstellen In den Gemelnden": GB1 DDR 
I, 1527) introducía un consejo de conciliación (un presidente y dos 
miembros) que debe ser nombrado por el Ayuntamiento. 
En 1992, la Asociación Federal de Bancos Alemanes (Bundesverband 
deutscher Banken) introdujo un sistema de "Ombudsman": las 
reclamaciones de los consumidores (Individuales) que no se hayan 
solucionado en el plazo de un mes por la "Oficina de reclamaciones de 
los clientes consumidores" (cada banco debe tener una oficina de este 
tipo) se presentarán al Ombudsman. Si la cantidad de que se trate no 
supera los 10.000 DM (+/- 5.120 ecus) la decisión del Ombudsman será 
vinculante para el banco (pero no para el consumidor). El sistema es 
también accesible a los clientes profesionales (clientes actuando en su 
calidad de profesionales) por lo que a las reclamaciones en cuanto a 
los pagos transfronterizos se refiere: el pago transfronterizo es un 
pago realizado de acuerdo con los términos de la Recomendación CE 
90/109 (transparencia de las condiciones bancarias en las transacciones 
financieras transfronterIzas). 
3. PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS 
Las asociaciones de consumidores tienen la capacidad de interponer una 
acción para la suspensión o anulación de condiciones contractuales 
abusivas, que se relacionan en los artículos 9 a 11 de la Ley de 
condiciones contractuales abusivas (Allgemelne Geschiftsbedingen Gesetz 
de 09/12/1976: Bundesgesetzblatt l, 3317). 
Además, las asociaciones de consumidores pueden incoar un procedimiento 
de suspensión en contra de una publicidad engañosa y en materia de 
"prácticas comerciales desleales', en virtud del articulo 13 de la Ley 
de competencia desleal 1909 (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb), 
tal como ha sido modificada por la Ley de 21/07/1965 (Bundesgesetzblatt 
I, 675). 
30 
Ambos procedimientos se inician en la medida en que no se haya cumplido 
un "Abmahnung" (apercibimiento): en 1991 la Verbraucherschutzverein 
(unión de asociaciones de consumidores) inició 632 procedimientos 
'Abmahnung", que se cumplieron en aproximadamente un 50% de los casos. 
Del mismo modo funcionan la Zentrale zur Bek&mpfung unlauteren 
Wettbewerbs e.v. y Vereln zur Bekümpfung der IfirtschaftsKrIminalItët, 
organizaciones empresariales de amplia aceptación en los sectores 
industrial y comercial alemanes; éstas Implícitamente también actúan en 
favor de los consumidores cuando, en casos de competencia desleal, 
coinciden los intereses de los consumidores y las empresas. 
4. PROYECTOS PILOTO 
En Hamburgo se organizó un proyecto piloto (asesoramiento sobre crédito 
a los consumidores), que ya se describió en la comunicación 
suplementaria de la Comisión sobre defensa de los consumidores (C0M(87) 
210). 
Un segundo proyecto piloto, que funcionó entre 1990-1991, se centró en 
el desarrollo de un equipo lógico para asesoramiento Jurídico y técnico 
en temas de crédito. En la actualidad este equipo lógico existe en tres 
variantes: Computer Assisted Loan Services (CALS: asesoramiento sobre 
contratos de crédito), Computer Assisted Debt Advice System (CADAS: 
asesoramiento para familias en situaciones de endeudamiento excesivo) e 
Information System on Financial Services (FIS: un banco de datos 
general con relevante legislación y Jurisprudencia). A partir de 1992 
se ha empezado a adaptar el sistema a las condiciones de otros Estados 
miembros para ser interconectado con sistemas paralelos en ellos 
establecidos. El equipo lógico se utiliza en la actualidad por todas 
las organizaciones de consumidores regionales (Verbraucherzentralen der 
Lander). 
En 1993 comenzó un tercer proyecto piloto, con base en Halle (antigua 
RDA), que prestará ayuda para mejorar el asesoramiento a consumidores 
excesivamente endeudados. 
31 
(5) 
CRECÍA 
1, PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
Los artículos 466 a 472 del código de Enjuiciamiento Civil establecen 
un procedimiento simplificado para aquel loa litigios cuyo valor no 
supere (os 60.000 dracmas (+/- 227 ecus): no se necesita el 
asesoramiento de un abogado, el procedimiento es oral (el Tribunal de 
Paz se encarga de redactar el acta) y el Juez debe intentar conciliar 
las partes antes de dictar su sentencia... 
2 PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
La Ley ng. 1961/91 de 3/9/1991 establece la creación de comisiones 
locales de conciliación, compuestas de un representante de los 
consumidores, un representante de la Cámara de Comercio y un 
representante del Colegio de Abogados. SI la tentativa de conciliación 
no prospera, dichas comisiones adoptan un "dictamen", que no es 
vinculante, pero que debe tenerse en cuenta por el Juez competente ante 
el que se plantee el asunto. 
3. ACCIÓN PE INTERÉS CQIECTIYP 
La Ley np. 2000/91 de 24/12/1991 introdujo una acción de cesación para 
las prácticas comerciales de las empresas que ejerzan derechos 
exclusivos o gocen de privilegios específicos, en la medida en que 
dichas prácticas supongan un atentado contra la salud, seguridad o 
intereses económicos de los consumidores (a titulo de ejemplo, el 
articulo 27.2 de esta Ley Indica la comercialización de productos 
peligrosos, la publicidad engañosa y las cláusulas abusivas). La acción 
arriba mencionada se reserva a las asociaciones que respondan a los 
criterios fijados en el articulo 35 de la Ley 1961/91 y hayan sido 
reconocidas por el Ministerio de Comercio. 
4. PROYECTOS PILOTO 
En mayo de 1992 se inició un proyecto piloto apoyado por la Comisión de 
(as Comunidades Europeas, cuyo objeto era la asistencia jurídica a los 
consumidores. La iniciativa se adoptó por una organización de 
consumidores que se encarga asimismo de la ejecución del proyecto. 
En el marco de dicho proyecto, se han abierto al público cuatro 
"Oficinas de consultas Jurídicas" en cuatro ciudades de Grecia (Atenas, 
Kava la, Drama y HeracI ion), cuyo objetivo es prestar al consumidor la 
asistencia Jurídica que necesite en los siguientes supuestos: 
información, mediación, conciliación y (en supuestos de interés 
general) acción ante los tribunales. La Importancia del proyecto reside 
32 
en el hecho de que el sistema de Justicia gratuita está menos 
desarrollado en Grecia que en los restantes Estados miembros: las 
condiciones de acceso al mismo son tales que la gran mayoría de los 
Justiciables quedan excluidos del mismo. 
Además, se han puesto a diaposición del público varias "guias" que 
también dan a conocer loa derechoa conferidos por la legislación 
comunitaria a los consumidores. 
33 
E S P A H A 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES SIMPLIFICADOS 
Está previsto un procedimiento oral ("Juicio verbal") para los litigios 
cuyo valor no supere las 80.000 Ptas. (+/« 519 ecus): normalmente estos 
litigios se dirimen por un Juez de Paz, sin que se requiera el 
asesoramiento de un abogado. Los litigios cuyo valor supere las 80.000 
Ptas. se Juzgan por los 'Juzgados de Primera Instancia", que aplican 
uno de ios tres procedimientos siguientes: 
- "Juicio de cognición" para los litigios entre 80.000 y 800.000 Ptas. 
(+/- 5.190 ecus). 
- "Juicio de menor cuantía" para los litigios entre 800.000 y 
160.000.000 Ptas. (+/- 1.038.140 ecus). 
- "Juicio de mayor cuantía" para los litigios cuyo valor supere los 
160.000.000 Ptas. 
El Juez, a petición de las partes, puede realizar una tentativa de 
conciliación; esta petición puede plantearse al Juez del lugar en que 
esté domiciliada la parte demandante, abstracción hecha de la 
competencia rat lone loci de dicho Juez (artículos 460 y 463 del Código 
de Enjuiciamiento Civil). 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
En España, la protección de los consumidores está consagrada por la 
Constitución misma: según el articulo 51, los poderes públicos 
'garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, 
mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y los legítimos 
Intereses económicos de los mismos". 
Sobre la base de este principio constitucional, la Ley 26/1984 de 19 de 
Julio de 1984 (Ley-Marco sobre protección de consumidores y usuarios) 
habia previsto en su articulo 31 la creación de un sistema de arbitraje 
especifico para los litigios en materia de consumo. La Ley 36/1988 de 5 
de diciembre de 1988 sobre arbitraje ha previsto, en sus dos primeras 
"disposiciones adicionales" la aratuidad de dicho arbitraje; el 
Gobierno queda autorizado a definir "mediante un reglamento la 
denominación, naturaleza, modo de designación y competencia 
territorial" de los órganos arbitrales. 
El Reglamento (REAL DECRETO) antes mencionado se aprobó por el Gobierno 
español el 30 de abril de 1993 y en él se prevé la creación de un 
34 
"SISTEMA ARBITRAL DE CONSUMO" a través de las "JUNTAS ARBITRALES DE 
CONSUMO". 
Las "JUNTAS ARBITRALES DE CONSUMO" se constituyen en virtud de un 
acuerdo entre la Administración Central (que tiene competencia 
exclusiva en materia de arbitraje) y las Administraciones Autónomas y 
Locales (ante las que las Juntas arbitrales van a responder). 
Se trata de un órgano permanente que asume a la vez funciones 
administrativas y precontene losas: las Juntas garantizan el 
funcionamiento del sistema, reciben las solicitudes de arbitraje y 
ultiman el compromiso. 
Bajo la égida de este organismo, se designarán unos "COLEGIOS 
ARBITRALES" con la finalidad de solucionar el litigio. 
Estas comisiones de arbitraje se compondrán de un Presidente, 
representante de la Administración, un representante de las 
organizaciones de los consumidores y usuarios y un representante de los 
profesionales que se acogen al sistema arbitral. 
El procedimiento es gratuito, excepción hecha de los gastos de peritaje 
(que correrán a cargo de la parte que solicite el examen pericial). La 
solicitud de arbitraje debe Interponerse por escrito ante la JUNTA 
ARBITRAL, que examinará la admisibilidad de la misma y podrá intentar 
una mediación. 
En el marco del procedimiento arbitral, podrá celebrarse un acuerdo de 
conciliación, que concluirá con un "laudo". 
Las decisiones del COLEGIO ARBITRAL gozarán de la misma fuerza 
ejecutoria que una sentencia. 
Las empresas que se acojan al sistema de arbitraje recibirán un 
'DISTINTIVO OFICIAL' que permitirá su reconocimiento por parte de los 
consumidores. Cada Junta Arbitral llevará y pondrá al dia un registro 
de las empresas que hayan recibido dicho 'distintivo'. 
En cuanto a los litigios entre bancos y usuarios, se ha instaurado en 
el Banco Central un "Servicio de Reclamaciones" (Ley de 12/12/1988): 
ante dicho servicio se puede plantear cualquier litigio que no se haya 
resuelto en un plazo de dos meses por el servicio de reclamaciones del 
banco respectivo. 
3. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS 
La Ley no. 3/1981 de 6 de abril de 1981 crea un "DEFENSOR DEL PUEBLO" 
para la protección de los derechos definidos en el Titulo primero de la 
Constitución contra cualquier abuso de la Administración. 
35 
Su poder de investigación se ejerce bien de oficio, bien a petición de 
un particular o una organización; la 'SUGERENCIA' que emite no es 
jurídicamente vinculante. 
4. ACCIÓN PE INTERÉS COLECTIVO 
La Ley np. 3/1991 de 10 de enero de 1991 (Ley sobre competencia desleal) 
reconoce a las asociaciones de consumidores la legitimación activa para 
ejercitar las acciones previstas. En los términos de esta ley, las 
organizaciones de consumidores están legitimadas para ejercitar las 
acciones contra los "actos de competencia desleal que afecten 
directamente a los intereses de los consumidores" (articulo 19). 
La definición "general' de competencia dealaal (articulo 5) es muy 
amplia: se trata de "todo comportamiento que resulte objetivamente 
contrario a las exigencias de la buena fe'. 
Las acciones que pueden ejercitarse por una organización de 
consumidores (articulo 18) pretenden: 
1o. La "constatación' del acto de competencia desleal (acción 
declarativa). 
2o. La cesación (acción monitoria) o prohibición del mismo (acción 
preventiva). 
3o_ La renovación de los efectos (acción de reintegración). 
4o_ La rectificación de las informaciones engañosas, Incorrectas o 
falsas. 
36 
FRANCIA 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES SIMPLIFICADOS Y PROYECTOS PILOTO DE 
DIJON-LE CREUSOT (Marzo de 198B - Diciembre de 19901 
A mediados de los años 80, la simplificación da la resolución judicial 
de los litigios de pequeña Importancia dio lugar a una reflexión y a un 
intercambio de ideas entre el Gobierno francés (Mini atar lo de Justicia, 
Ministerio de Economía y, en concreto, au Dirección General de 
Competencia, Consumo y Represión de Fraudée) y la Comisión de las 
Comunidades Europeas. 
El 4 de marzo de 1988, el Gobierno francés aprobó el Decreto no. 88-209 
por el que se instauraban unos nuevos procedimientos ante el Tribunal 
de Instancia: la declaración al Secretarlo (Iniciación simplificada) 
(saisine simplifiée) y conminación de hacer (Injonction de faire). 
Al mismo tiempo, la Comisión de las Comunidades Europeas decidió 
financiar la creación de una estructura de apoyo para facilitar la 
puesta en marcha de ios nuevos procedimientos en dos ciudades "piloto': 
Dijon y Le Creusot. 
El dispositivo creado ante los Tribunales de Instancia (Tribunaux 
d'Instance) de Dijon y del Creusot, en el marco del proyecto piloto, 
pueden resumirse de la siguiente manera: 
- Creación de una permanencia de apoyo, a cargo de un jurista 
especializado en Derecho del consumo, en una oficina reservada a tal 
efecto, con el fin de orientar a los particularee (información sobre 
los diferentes procedimientos utllizablee, ayuda a la constitución 
del expediente, información sobre el desarrollo de la vista y la 
ejecución de las decisiones, orientación de los particulares hacia 
otras instituciones o profesionales del Derecho que pudieran 
intervenir en la solución del litigio). 
- Creación de 'formularlos tipo" para la demanda y la defensa. 
- Institución de vistas especiales de conciliación para tratar de los 
litigios en materia de consumo y de vivienda. 
- Institución de un comité de supervisión. 
Los procedimientos de que tratan los proyectos piloto son los 
siguientes: 
a) ConciI i ación: el demandante que desea provocar una tentativa de 
conciliación puede presentar su demanda, sin gastos, en la 
37 
Secretaria del Tribunal de Instancia, bien mediante una declaración 
verbal, bien mediante una simple carta dirigida a la Secretarla 
(articulo 830 párrafo 1 del nuevo Código de Enjuiciamiento Civil); 
la Secretaria comunica a las partes el lugar, día y hora de la 
tentativa de conciliación; las partes tienen la obligación de 
presentarse en persona (no pueden hacerse representar por un 
mandatario); si las partes llegan a un acuerdo, piden al Juez que 
constate dicho acuerdo en un laudo; éste se firmará por las partes y 
el Juez y al mismo se le podrá aplicar la fórmula ejecutoria sin 
necesidad de iniciar una nueva acción Judicial. 
b) Iniciación simplificada (saisine simplifiée): (utllizable para los 
litigios de un importe no superior a 13.000 FF +/-1.973 ecus): la 
citación por agente Judicial ("huissier")^4) se sustituye por una 
declaración realizada directamente a la Secretaria, que es quien 
convocará a las partes; la declaración (escrita o puramente verbal: 
articulo 847-1, párrafo 1, N.C.P.C.) contiene la identidad de las 
partes y menciona el objeto de la demanda, acompañada de una 
exposición sumarla de los fundamentos de Derecho; la convocatoria 
dirigida por la Secretarla al demandado sirve de citación. 
c) Conminación de hacer (Injonction de faire): este procedimiento 
permite al acreedor en una obligación contractual no ejecutada por 
el deudor solicitar al juez (por una simple petición escrita) que 
ordene la ejecución en especie de dicha obligación (se trata, por 
consiguiente, de obtener una ejecución rápida del contrato más que 
la Indemnización por daños y perjuicios); si la petición le parece 
fundada, el Juez de instancia dicta una resolución que contiene a la 
vez una conminación de hacer, no susceptible de recurso (el 
demandado podrá hacer valer sus argumentos de defensa en la vista) y 
la convocatoria de las partes a una vista (condicional, puesto que 
la vista se subordina a la resistencia del demandado); en caso de 
inejecución total o parcial de la conminación de hacer que el 
tribunal ha dictado, éste decide sobre la petición después de haber 
intentado conciliar, a las partes. 
Los Tribunales de Instancia (Tribunaux d'Instance), creados por un 
Decreto de 22 de diciembre de 1958, pueden conocer todas las acciones 
personales o muebles cuyo valor sea Igual o inferior a 30.000 FF (+/-
4.553 ecus) (en última Instancia hasta un valor de 13.000 FF, con 
sujeción a la apelación por encima de dicho Importe): esta competencia 
abarca, por consiguiente, la mayoría de los litigios en materia de 
consumo de Indole civil. 
(34) Coste estimado en 1988: 200 FF aproximadamente (+/-30 ecus) por 
cada 13.000 FF (+/- 1.973 ecus reclamados). 
38 
La gran particularidad del Tribunal de Instancia para el consumidor es 
la falta de la obligación de recurrir a un abogado: las partes pueden 
defenderse por si mismas. 
Una segunda particularidad de este tribunal es la tentativa previa de 
conciliación (a petición de una de las partes) que, en caso de éxito, 
lleva a un acuerdo entre las partes (discutido en presencia del Juez) 
que tiene la misma fuerza que una sentencia. 
El Decreto de 4 de marzo de 1988, al confirmar al Juez de Instancia "en 
su vocación de representante de una Justicia accesible, eficaz, barata, 
cercana del usuario, humana y suficientemente rápida" estaba pensando 
en el conjunto de los litigios de menor importancia y no solamente en 
los litigios en materia de consumo. 
El objetivo del proyecto piloto era facilitar, en dos ciudades piloto, 
la puesta en marcha de los nuevos procedimientos previstos en el 
Decreto (de manera paralela al nuevo Impulso del procedimiento de 
conciliación que ya estaba previsto anteriormente) y evaluar el impacto 
de las mismas en lo que respecta al acceso de los consumidores a la 
justicia. 
En el periodo comprendido entre el 10 de marzo de 1988 y el 31 de 
diciembre de 1990, se registraron 787 expedientes de conciliación (564 
de los cuales en Dijon y 233 en Creusot); en cuanto a los 
procedimientos creados por el Decreto de 4 de marzo de 1988, del examen 
estadístico del periodo comprendido entre el 1o. de enero de 1989 (fecha 
de entrada en vigor de dichos procedimientos) y el 31 de diciembre de 
1990 se desprende que se han registrado 362 Iniciaciones simplificadas 
y 93 conminaciones de hacer. 
Por lo que se refiere a la conciliación, el resultado ha sido muy 
significativo: sólo en Dijon, 170 expedientes de conciliación en 1988, 
191 en 1989 y 203 en 1990 frente a los 51 expedientes de conciliación 
en 1987 (es decir, antes de lanzarse el proyecto); los asuntos han 
tardado en examinarse un plazo medio de 43 di as desde la fecha de 
iniciación del procedimiento ante el tribunal y el demandante rara vez 
(siete casos en total) ha tenido que soportar los gastos. 
En cuanto a la Iniciación simplificada (declaración a la Secretaria) se 
han registrado 362 expedientes, 142 de los cuales en 1989 y 220 en 
1990; el 58% de los asuntos han desembocado en una sentencia favorable 
para el demandante, frente al 11,8% de sentencias desfavorables, 21,5% 
de desistimientos, 5% de cancelaciones y 3,5% de conciliaciones; la 
vista, como término medio, tuvo lugar 56 di as después de la fecha de 
registro de la declaración en la Secretaria y la decisión definitiva, 
como media, se alcanzó 116 di as después de dicha fecha de registro 
39 
(6) 
(pero el plazo medio sólo fue de tres meses en aquellos asuntos que no 
fueron objeto de reenvío). 
Por el contrario, la conminación de hacer se ha utilizado relativamente 
poco (46 casos en 1989, 47 casos en 1990) y las decisiones de rechazo 
han sido numerosas (44 en total); la raaoluclón del Juez se dictó en un 
plazo medio de 11 días y la decisión definitiva se obtuvo, como media, 
en un plazo de 93 días. El escaso recurso a la conminación de hacer 
puede expilcarse por el hecho de que este procedimiento debe utilizarse 
en asuntos "simples", relativos a la ejecución de una obligación 
contractual no contestada ni contestable. 
En 1990, ios Tribunales de Instancia tramitaron (en todos los 
procedimientos) 506.154 asuntos; la duración media de la tramitación 
fue de 4,3 meses. 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
1) Apartado de Correos 5000 
Se trata de una dirección única (creada en 1977), a la que los 
consumidores pueden enviar sus reclamaciones o solicitudes de 
Información; la Secretaria, garantizada en cada Departamento por la 
DDCCRF (Dirección Departamental de la Competencia, Consumo y 
Represión de Fraudes) distribuye el correo en función de la 
naturaleza del expediente y garantiza el seguimiento del mismo, bien 
directamente (ejemplo: si el correo menciona la existencia de hechos 
constitutivos de Infracción penal), bien enviando el expediente a la 
organización profesional correspondiente o a una organización de 
consumidores. El sistema responde al objetivo de proporcionar una 
dirección única y fácil de recordar por todos los consumidores. 
2) Conciliadores especializados en materia de i It lo ios de consumo 
La misión del conciliador es "facíIItar, al margen de cualquier 
procedimiento Judicial, la solución amistosa de conflIctos relativos 
a derechos de los que pueden disponer 11bremente los Interesados" 
(articulo 1o_ del Decreto de 20 de marzo de 1978), cualesquiera que 
sean su importe o naturaleza (quedan fuera de su competencia los 
litigios relativos al estado y capacidad de las personas, al 
divorcio y, más generalmente, cualquier cuestión de orden público; 
su competencia territorial se extiende a uno o varios cantones y su 
principal característica es la ausencia de cualquier formalismo. 
El conciliador se nombra por resolución del Primer Presidente del 
Tribunal de Apelación y tiene una oficina permanente en los locales 
de los ayuntamientos; se puede acudir a él por escrito, teléfono o 
40 
presentándose espontáneamente; si una de las partes se niega a 
presentarse, el conciliador no tiene ningún poder de coerción. 
En caso de conciliación (total o parcial), el conciliador redacta un 
laudo de acuerdo; el acuerdo de conciliación únicamente tiene valor 
ejecutivo si ambas partes aal lo solicitan: a falta de dicha 
solicitud, el acuerdo es un simple contrato. 
El Decreto no. 93-254, de 25 de febrero de 1993 (por el que se 
modifica completamente el Decreto no. 28-381 antes mencionado) crea 
unos "concllladores encargados exclusivamente de la resolución de 
litigios entre profesionales y consumidores". Estos conciliadores 
deben probar una experiencia Jurídica de, como mínimo, cinco años, 
"adquirida en el ámbito del consumo o dentro de una asociación de 
consumidores reconocida" (articulo 1). El procedimiento previsto en 
el Decreto no. 28-381 no se modifica, pero los consumidores "pueden 
Ir acompañados de una persona de su elección" (puede un 
representante de una organización de consumidores o cualquier otra 
persona). 
3) ÇgnHsjQnes <je conciliación 
Bajo los auspicios de los Comités Departamentales de Consumo 
(compuestos en un 50% de representantes de los consumidores y en el 
otro 50% de representantes de las actividades profesionales), se han 
firmado varios acuerdos que suponen la creación de una "Comisión 
Paritaria de ConclIlaclón", compuesta de representantes de los 
profesionales del sector a que se refiere el acuerdo y de 
representantes de las organizaciones de consumidores firmantes. 
Ante las comisiones de conciliación pueden acudir bien una 
asociación firmante, bien un profesional firmante, lo que limita el 
alcance de este tipo de solución: el consumidor no puede acudir a la 
Comisión directamente. 
4) Comisiones de endeudamiento excesivo 
La Ley de 31 de diciembre de 1989 relativa a la prevención de las 
dificultades vinculadas a un endeudamiento excesivo, creó un 
mecanismo de solución amistosa ante unas comisiones, creadas en cada 
departamento, que eetarian compuestas de representantes del Estado, 
de los establecimientos de crédito y de las asociaciones de 
consumidores o familiares; su secretaria se garantiza por el Banco 
de Francia. 
La misión de estas comisiones es corregir la situación de 
endeudamiento excesivo del deudor e Intentar una conciliación entre 
las partes, mediante la elaboración de un plan de solución 
41 
convencional; en caso de fracaso del procedimiento, el deudor o los 
acreedores pueden acudir ai Tribunal de Instancia a efectos de 
iniciar un procedimiento concursal. 
3. AYUDA PARA FACILITAR EL ACCESO AL DERECHO 
La ayuda para facilitar el acceso al Derecho, establecida por la Ley 
ng. 91/647 de 10 de julio de 1991, comprende la ayuda de asesoría 
jurídica (que permite a su beneficiarlo obtener información sobre sus 
derechos y obligaciones, consejos sobre los medios de hacer valer sus 
derechos y una asistencia para realizar un acto Jurídico) y la 
asistencia durante los procedimientos go. Jurisdiccionales o 
administrativos (como las comisiones de endeudamiento excesivo antes 
mencionadas): este texto, muy Innovador, viene a llenar, en efecto, las 
lagunas de la ayuda Jurídica tradicional, que normalmente (en la 
mayoría de los países) no contempla ninguna asistencia ante las 
administraciones (para obtener una decisión o ejercer un recurso previo 
obligatorio) y se aplica únicamente a las Instancias Jurisdiccionales. 
4. SERVICIO AARC 
El Servicio AARC (Abogado Asistencia y Recursos del Consumidor) es un 
centro de asesoramiento y recurso creado en 1981 por el Colegio de 
Abogados del Tribunal de París, con objeto de reducir el coste de los 
'litigios de pequeña Importancia' en materia de consumo. 
Está asegurada la permanencia por abogados cuyos honorarios se fijan a 
tanto alzado (200 francos por consulta de expediente, 450 francos para 
una solución amistosa o una "gula argumentai" que oriente al consumidor 
que desee defenderse solo ante el Tribunal de Instancia, 900 francos 
para un recurso Jurisdiccional). 
Desde su creación la AARC ha gestionado 500 expedientes y prestado 
(graciosamente) cerca de 4.500 consejos telefónicos. 
5. ACCIÓN DE INTERÉS COLECTIVO Y ACCIÓN DE REPRESENTACIÓN CONJUNTA 
La Ley no. 88-14, de 5 de enero de 1988, (al suprimir el articulo 46 de 
la Ley 73-1193 de 27 de diciembre de 1973) declara que las asociaciones 
de consumidores "reconocidas" pueden solicitar a la jurisdicción civil 
o a la Jurisdicción criminal, cuando decida sobre la acción civil, 'que 
ordene al demandado o presunto responsable de la Infracción, en su caso 
bajo multa coercitiva, cualquier medida dirigida a hacer cesar los 
comportamientos Ilícitos o suprimir en el contrato o el tipo de 
contrato propuesto a los consumidores una cláusula Ilícita' (puede 
interponerse la misma demanda si la asociación actúa ante las 
Jurisdicciones civiles cuando el objeto de la demanda inicial es la 
42 
reparación de un perjuicio sufrido por uno o varios consumidores debido 
a hechos que no sean constitutivos de infracción penal). 
Por consiguiente, se trata de una acción de interés colectivo, que se 
interpone por una organización en nombre de intereses que "trascienden" 
los intereses particulares. 
El marco Jurídico se ha completado recientemente por la Ley no. 92-60, 
de 18 de enero de 1992, que creó la acción de representación conjunta: 
cuando varios consumidores hayan sufrido perjuicios Individuales que 
hayan sido causados por un mismo profesional y que tengan un origen 
común, cualquier asociación conocida y reputada como repreaentativa 
podrá, si ha sido mandatada por, como mínimo, dos de ios consumidores 
afectados, interponer una acción da reparación ante cualquier 
Jurisdicción en nombre de dichos consumidores. 
La misma ley (articulo 12) establece que "se creará un Código del 
Consumo", que "reunirá los textos legislativos y reglamentarlos en los 
que se establecen las normas relativas a las relaciones Individuales o 
colectivas entre consumidores y profesionales, en particular, las 
relativas a la lealtad de las transacciones y la segur I dad de productos 
y servicios". 
Una vez finalizadas las tareas de elaboración del texto, éste se 
encuentra en la actualidad sometido al examen del Consejo de Estado. 
43 
I » l A N D A 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
En diciembre de 1991 se instauró formalmente un procedimiento para 
dirimir específicamente litigios de pequeña cuantía en materia de 
consumo (District Court - small claims procedure - Rules, 1991). 
El procedimiento, que en la actualidad opera como una experiencia 
piloto en Dublin, Cork, SI(go y Swords, pretende irse extendiendo 
progresivamente a todo el resto del pals. Un litigio de pequeña cuantía 
se define como cualquier procedimiento civil interpuesto por un 
consumidor contra un vendedor en relación con cualquier tipo de bienes 
o servicios comprados en los que el importe del litigio no supere las 
500 IRL (625 ecus aproximadamente) y que no sea un litigio regulado por 
la Ley irlandesa de alquiler con opción de compra (Irish Hire Purchase 
law) o un litigio por causa de infracción de un contrato de 
arrendamiento. 
Cada Tribunal de Distrito (District Court) tiene un Secretario cuya 
responsabilidad especifica es aplicar y supervisar el procedimiento: 
ayuda al consumidor a cumplimentar la instancia (se han creado unos 
modelos de instancia especiales) y tramita la pretensión, lo que 
fundamentalmente consiste en registrarla y enviarla cumplimentada al 
demandado. SI el demandado admite la pretensión y desea llegar a un 
acuerdo para el pago, sencillamente rellena la instancia y la devuelve 
al Secretario. 
Si el demandado desea oponerse a la pretensión o formular una 
contrapretensión, debe hacerlo en la forma adecuada en un plazo de 15 
dias a partir de la recepción de la notificación. 
Si dentro de los 15 dias no responde el demandado, entonces se 
considerará automáticamente que no se opone a la pretensión y el 
Tribunal de Distrito emitirá una orden de pago por la cantidad 
reclamada dentro de un plazo determinado de tiempo (aun más, el 
Secretario impulsará el procedimiento ejecutivo si no se efectúa el 
pago). 
En caso de que se comunicara i a intención de oponerse a la pretensión, 
el Secretarlo tratará de solucionar la disputa entre las partes: puede 
entrevistar a ambas partes y/o Invitarlas a discutir la pretensión 
Juntas. 
SI no puede alcanzarse un acuerdo, el Secretario planteará el caso al 
Tribunal de Distrito para que tenga lugar una vista. La tasa Inicial 
(5 IRL, 6 ecus aproximadamente) cubre el costo de esta vista en el 
44 
Tribunal y el litigio puede solventarse sin asistencia de abogado: el 
Secretario asistirá a la vista y resumirá las alegaciones. 
En el periodo comprendido entre mediados de diciembre de 1991 y 
mediados de octubre de 1992, se aceptaron en el sistema de litigios de 
pequeña cuantía 646 demandas (450 en Dublin, 99 en Cork, 39 en Silgo y 
5 en Cork), 379 de las cuales (58,7%) ae solucionaron sin necesidad de 
una vista en el tribunal, 78 (12,1%) requirieron una lista y 189 
(24,3%) estaban tramitándose. 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
Se han instaurado varios procedimientos extrajudiciales por iniciativa 
de sectores empresariales específicos: entre ellos, el sistema de 
Defensor del Pueblo (Ombudsman) en los sectores de seguroe y de 
instituciones crediticias. La pertenencia a ambos sistemas es 
voluntaria, pero las empresas que se adhieran a los mismos quedan 
vinculadas por la dec ieIon del Defensor del Pueblo; en cambio el 
consumidor siempre puede llevar el aaunto al tribunal. 
Los litigios planteados ante el Defensor del Pueblo no deben referirse 
a importes superiores a 100.000 IRL (124.965 ecus aproximadamente) en 
el sector de seguros y a 25.000 IRL (31,240 ecus aproximadamente) en el 
de Instituciones crediticias. 
El Defensor del Pueblo (Ombudsman) parlamentario (nombrado por el 
Presidente irlandés) investiga las reclamaciones de cualquier persona 
(física o Jurídica) que considere que ha sido injustamente tratada por 
una administración pública; aunque el resultado del procedimiento no es 
vinculante, todas las recomendaciones del Defensor del Pueblo 
parlamentarlo se han seguido hasta la fecha. 
3. PROTECCIÓN PE INTERESES COLECTIVOS/PÚBLICOS 
El Director de Asuntos de los Consumidores (creado por la Ley de 
información a los consumidores de 1978) es la principal persona 
encargada de aplicar la legislación sobre consumidores. 
Es Jurídicamente independiente y dispone de capacidad variada para 
combatir la publicidad falsa o engañosa, las indicaciones de precios 
engañosas, etc. 
Con este poder, puede emitir una orden "de cese y desistimiento" contra 
cualquier práctica que infrinja la ley de información a los 
consumidores. Asimismo puede promover la constitución de códigos de 
prácticas privados (por ejemplo: código de normas publicitarias). 
45 
4. PROYECTOS PILOTO 
La Asociación de Consumidores de Irlanda organiza desde junio de 1990 
un proyecto piloto denominado "Servicio Personal del Consumidor" (en 
Inglés, Consumer Personal Services (CPS)). 
El proyecto pretende 'informar, asesorar y asistir a los consumidores 
que tienen problemas con los bienes y servicios que adquieren"; el 
consumidor que solicite asistencia paga una tarifa fija de 19 IRL (24 
ecus aproximadamente), con Independencia de cuan lejos llegue el 
procedimiento. 
El objetivo primordial es llegar a un acuerdo extrajudicial, pero en 
caso de necesidad se proporciona aalatencla Jurídica ante los 
tribunales. 
En el periodo comprendido entre Junio de 1990 y mayo de 1993, el CPS 
recibió 780 reclamaciones; unos 100 casos se llevaron a los tribunales, 
Incluidos 40 que se solventaron ante el Tribunal de litigios de pequeña 
importancia. 
46 
ITALIA 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
El Código de Enjuiciamiento Civil ha sido recientemente reformado por 
las Leyes no. 353 de 26/11/1990 (medidas urgentes relativas al 
procedimiento civil) y no. 374 de 21/11/1991 (creación del Juez de Paz). 
La entrada en vigor de las dispos idónea arriba mencionadas fue 
parcialmente aplazada por la Ley no. 477 da 4/12/1992: por consiguiente, 
la reforma no producirá plenamente sus efectoa hasta el 3 de enero de 
1994. 
Los efectos más importantes de la reforma, desde el punto de vista del 
consumí dor/usuario pueden resumirse de la siguiente manera: 
a) Creación del Juez de Paz 
El procedimiento ante el Juez de Paz se regula por unas 
disposiciones especiales (articulo 316 y siguientes del Código de 
Enjuiciamiento Civil), que se Inspiran en parte en las disposiciones 
que regulan el procedimiento ante el "Juez concfIlador"^35^. 
Se trata de un procedimiento simplificado en la medida en que: 
- La Instancia puede presentarse mediante una simple declaración 
realizada al Juez, que redacta un acta y convoca a las partes (los 
plazos de comparecencia se reducen a la mitad respecto de los 
plazos ordinarios). 
- En la vista, el Juez de Paz escucha a las partes e intenta 
conciliarias: si las partes llegan a un acuerdo, éste se plasma en 
un laudo que tiene fuerza ejecutiva. 
-Si la tentativa de conciliación fracasa, el Juez invita a las 
partes a que puntualicen los hechos, presenten los documentos 
oportunos e Indiquen, en su caso, los medios de prueba. 
- Una segunda vista tendrá lugar únicamente en la medida en que lo 
exija la instrucción del asunto. 
- La sentencia deberá dictarse en los 15 días siguientes a la 
discusión. 
(35) En efecto, el Juez de Paz sustituirá con unas competencias 
ampliadas al antiguo "Juez conclu ador". 
47 
(7) 
La demanda de conciliación 'no contenciosa", ya prevista por las 
disposiciones relativas al Juez conciliador» podrá presentarse 
también ante el Juez de Paz, abstracción hecha del valor del 
litigio; no obstante, el laudo que plasma el acuerdo de las partes 
únicamente tendrá fuerza ejecutiva al el litigio es de la 
competencia del Juez de Paz. 
Se fija la competencia rat lone summae dal Juez de Paz en 5 millones 
de liras (+/- 2.790 ecus), que aa convierten en 30 millones 
(+/- 16.732 ecus) para aquel loa litigios que se refieran a la 
responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos 
motores y navios: esta competencia, por consiguiente, cubre la mayor 
parte de (os litigios en materia de consumo. 
La falta de obligación de recurrir a un abogado, no obstante, se 
limita a ios litigios cuyo valor no supere un millón de liras 
(+/- 558 ecus), y la sentencia 'en equidad' a los litigios hasta dos 
millones (+/- 1.115 ecus). 
b) Medidas provisionales 
Todos los órganos de primera instancia (Juez de paz, 'prêtore', 
tribunal) podrán ordenar medidas provisionales ("anticipatorfe") en 
el marco de los procedimientos iniciados a partir del 2/01/1993: 
estas medidas adoptarán la forma de una orden conminatoria de 
entregar ("Inglunzlone di consegna") o de pagar. 
c) Plazos 
La nueva disciplina que regula los plazos de caducidad (y, en 
concreto, la modificación del articulo 184 del Código de 
Enjuiciamiento Civil) ha de permitir la reducción de la duración 
media de los procedimientos, que en Italia es muy elevada*36?. 
Esta nueva disciplina entrará en vigor en 1994. 
d) Ejecución provisional 
La ejecución provisional de la sentencia de primera instancia (que. 
hasta la fecha, era la excepción) se convierte en la regla para 
todos aquellos litigios entablados a partir del 2 de enero de 1993; 
la suspensión de la ejecución provisional únicamente podrá ordenarse 
(36) 538 dias ante los "Pretore", 1.166 dias ante los tribunales. 1.119 
días ante los. Tribunales de apelación. 
Fuente: Ministerio de Justicia. Document I Qlustlzia 1-2/1993, pág. 
269: la estadística se refiere al conjunto de asuntos civiles para 
el año 1991). 
48 
por el Juez de apelación por motivos reales y serlos (articulo 283 
del Código de Enjuiciamiento Civil). 
Esta modificación del Código se propone reducir las apelaciones 
presentadas con la única Intención de alargar el procedimiento 
(apelaciones "dilatorlas"). 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJW ICI ALES 
Debido al coste que normalmente supone, el arbitraje rara vez 
constituye una alternativa soportable para el particular: la mayoría de 
las veces son las empresas las que lo utilizan. Por otro lado, mediante 
este Instrumento se puede obtener una decisión obligatoria en una plazo 
mucho menor que el de la Justicia ordinaria. 
Se ha implantado un procedimiento especifico de arbitraje para los 
litigios relativos al servicio de telecomunicaciones; dicho 
procedimiento se basa en el acuerdo celebrado (24 de Julio de 1989) 
entre la SIP (Servicio de Telecomunicaciones) y las organizaciones de 
consumidores. 
Dicho proyecto se ha lanzado a titulo experimental en Lombard i a y 
Sicilia y después se amplió a otras seis regiones; recientemente se ha 
extendido al conjunto del territorio nacional y se ha revisado el 
reglamento de procedimiento. 
El procedimiento comprende dos fases distintas: el usuario (después de 
haber agotado el procedimiento de reclamación interno del SIP) podrá 
acudir a la comisión de conciliación, cuya composición a nivel regional 
es la siguiente: un representante del SIP, escogido por este servicio, 
y un representante designado por los organismos de consumidores. 
El procedimiento de conciliación concluye con un laudo de conciliación 
o no conciliación. En caso de no conciliación, el usuario puede 
solicitar que la cuestión se someta a la decisión de un arbitro 
(escogido de común acuerdo por el SIP y las asociaciones firmante) cuya 
competencia se limita a los litigios que no superen los tres millones 
de liras. El arbitro decide "en equidad" y los gastos de procedimiento 
corren a cargo de la parte vencida, pero se ha impuesto un "TECHO" para 
los honorarios del arbitro. 
En el sector bancario se ha celebrado recientemente bajo el impulso de 
la ABI (Asociación Bancaria Italiana) un "acuerdo para la creación de 
una oficina de reclamaciones y del Defensor del Pueblo de los bancos". 
Según este acuerdo, como muy tarde el 15 de abril de 1993, en cada 
banco o Instituto de crédito deberá estar funcionando una oficina de 
reclamaciones. 
49 
A partir de la misma fecha, cualquier consumidor que haya agotado el 
procedimiento de reclamación interno (para el que se fija un plazo de 
60 dias), podrá acudir a un "Defensor del Pueblo" nacional de los 
bancos (organismo colegial con sede en Roma y constituido por cinco 
miembros). 
El recurso ante el Defensor del Pueblo es gratuito y la decisión 
dictada por éste es vinculante para el banco (sin perjuicio del derecho 
de acudir a los tribunales para el consumidor) en los limites de 
competencia fijados por el acuerdo (cinco millones de liras). 
En cuanto a la publicidad, en 1966 se creó un "GIURI DI AUTODISCIPLINA 
PUBBL¡CITARÍA", que ha dictado un 1.076 decisiones; el Código de 
autodisciplina, aplicado por el Glurl, se actualiza frecuentemente: su 
19a. versión entró en vigor el 15 de junio de 1993. 
En cuanto a las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, un 
"D/FENSORE CÍVICO" (Defensor del Pueblo) existe en cada reglón y 
asegura un servicio de información, consejo y asistencia a cualquier 
ciudadano (u organización de ciudadanos), que asi lo solicite. Los 
poderes de los dlfensorl el vid están regulados por leyes regionales 
(en Italia hay 20 regiones), pero normalmente, su dictamen no es 
(jurídicamente) vinculante para la Administración. 
3. PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS 
En principio, las organizaciones representativas de un interés 
colectivo no tienen (según la interpretación dominante) "el Interés 
para actuar' exigido por el articulo 100 del Código de Enjuiciamiento 
Civil. 
No obstante, la legislación más reciente les ha reconocido legitimación 
activa en determinados ámbitos. 
En cuanto al interés colectivo de los consumidores (que en Italia no 
están protegidos por una autoridad pública, como el Defensor del Pueblo 
danés o el Director de Asuntos de los Consumidores Irlandés) se han 
aprobado: 
- El Decreto Legislativo de 25 de enero de 1992, no. 74, por el que ee 
incorpora la Directiva 84/450 CEE en materia de publicidad engañosa. 
- La Ley de 10 de octubre de 1990, no. 287, relativa a la "protección 
de la competencia y del mercado", que reconoce el interés colectivo 
de los consumidores (asi como el interés para actuar de sus 
organizaciones) en los casos de fusiones, abuso de posición 
dominante o prácticas restrictivas de la competencia. 
50 
Por Ley de 7 de agosto de 1986 np_ 462 relativa a "la prevención y la 
represión de las alteraciones de alimentos", se ha concedido la 
posibilidad de constituirse en parte civil en un procedimiento penal a 
las organizaciones de consumidores. 
4. PROYECTOS PILOTO 
En la ciudad de Milán se puso en marcha a titulo experimental un 
proyecto denominado "Acceso de los consumidores a la Justicia", 
propuesto por una organización de consumidores y financiado por la 
Com i s ion de las Comunidades Europeas (fecha de lanzamiento: enero de 
1991). Ei servicio obtenido en el marco del proyecto es totalmente 
gratuito y la secretarla dispone de un local que está abierto todas las 
tardes laborables de 13 a 19 horaa. 
Este servicio consiste sobre todo en informar al consumidor acerca de 
la legislación vigente y las soluciones que ésta puede aportar en los 
supuestos concretos. Si la reclamación parece fundada y asi lo solicita 
el consumidor, puede contemplarse una tentativa de solución 
extrajudicial con objeto de llegar a un arreglo amistoso del litigio. 
Si esta tentativa fracasa, la estructura puesta en marcha puede asistir 
al consumidor en aquellos litigios que sean competencia del Juez 
conciliador (ante el cual, según la legislación vigente, no se necesita 
la asistencia de un abogado). Si el I itiglo no es de la competencia del 
juez conciliador, se invita al consumidor a dirigirse a su abogado o al 
Colegio de Abogados. 
La principal particularidad de este proyecto consiste en la utilización 
de un procedimiento no contencioso (articulo 321 del Código de 
Enjuiciamiento Civil) que asimismo estaba previsto por la ley por la 
que se crea el Juez de Paz. En la práctica este procedimiento era 
ampliamente Ignorado. 
Durante el periodo comprendido entre noviembre de 1991 y octubre de 
1992 la estructura puesta en marcha recibió 1.302 solicitudes de 
información y/o intervención. El análisis de cada caso dio lugar a la 
iniciación de 357 litigios. 119 de ellos se resolvieron 
definitivamente, gracias al procedimiento extrajudicial, mediante un 
arreglo con la parte adversa, y 18 mediante el procedimiento ante el 
Juez conciliador (15 por la vía no contenciosa y tree por la 
contenciosa). 
Con fecha 31/10/1992, estaban pendientes 220 litigios, 25 de los cuales 
ante el Juez conciliador. 
51 
El buen resultado de este proyecto piloto motivó la apertura de un 
segundo centro con la finalidad de evaluar el Impacto de la iniciativa 
en un contexto socioeconómico diferente (la ciudad de For 11). 
Un segundo proyecto puesto en marcha por una organización de 
consumidores (y vinculado a la aplicación del procedimiento de 
conciliación y arbitraje descrito en el punto 2) tuvo como objeto la 
formación de los representantes que han de designarse en las comisiones 
de conciliación de telecomunicaciones. 
52 
LUXEyBURQO 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES SIMPLIFICADOS 
Existen dos procedimientos simplificados cuya finalidad es facilitar el 
pago de las deudas: la orden de pago (articulo 48-58 del Código de 
Enjuiciamiento Civil) y el embargo de retención del salario (Decreto de 
11/11/1970, Recopilación 1970, 1314). 
Habida cuenta de su objeto, dichos procedimientos no se interponen 
nunca (el segundo) o casi nunca (el primero) por el consumidor que, por 
el contrario, es normalmente el objetivo de los mismos. 
No está previsto ningún procedimiento simplificado (como la conminación 
de hacer en Francia) para el supuesto en que es el consumidor quien 
solicite la ejecución del contrato. 
Por medio del mecanismo de los procedimientos sumarios ("référés") se 
pueden obtener bien medidas provisionales en caso de urgencia 
("procedimiento sumarlo de salvaguarda"), bien una provisión sobre un 
crédito, a la espera de una sentencia sobre el fondo del asunto. 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
Fuera del arbitraje ordinario (cuyo coste es normalmente bastante 
elevado para el valor de los litigios en materia de consumo), no hay 
procedimientos extrajudiciales que puedan desembocar en una decisión 
jurídicamente vinculante para el profesional. 
3. ACCIONES PE INTERÉS COLECTIVO 
En cuanto a las asociaciones de consumidores, la acción de Interés 
colectivo está prevista en materia de cláusulas abusivas (Ley de 
25/08/1983, articulo 5) y de prácticas comerciales desleales (Ley de 
27/11/1986, articulo 21). Estas accionee se reservan a las 
"asociaciones de consumidores representadas en la Comisión de Precios' 
de i Gran Ducado. 
53 
Mists BAJOS 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
El 30 de diciembre de 1991 se Introdujo un nuevo procedimiento ante el 
Kantongerecht (tribunal de subdistrlto de primera instancia), que tiene 
competencia para conocer de: 
a) Litigios que no superen 5.000 HFL (2,284 ecus aproximadamente). 
b) Litigios sobre alquiler de vivienda o arriendo con opción de 
compra, con Independencia de su valor. 
Según el nuevo procedimiento, el emplazamiento puede enviarse al 
demandado mediante carta certificada (a tal efecto, el demandante tiene 
que cumplimentar una Instancia) en vez de entregarse por un agente 
Judicial. El demandado puede elegir entre defenderse oralmente ante el 
tribunal o enviar una respuesta escrita (no se exige representación 
profesional por letrado); si el demandado no responde, se concede la 
pretensión, a menos que no esté Justificada, 
El Juez podrá asimismo tratar de conciliar a tas partes (si asi (o 
piden o, incluso, por propia iniciativa); con tal fin, puede ordenar la 
comparecencia de las partes en persona ("compar/tfe": articulo 19 del 
Código de Enjuiciamiento Civil). 
Se ha incluido una disposición especial sobre reclamaciones de los 
consumidores, según la cual, un consumidor puede Iniciar el 
procedimiento ante el tribunal del lugar en el que resida (articulo 98, 
apartado 3, del Código de Enjuiciamiento Civil); sólo se permite la 
elección de Jurisdicción una vez que se haya planteado el conflicto 
(articulo 100 CEC). El articulo 116 del mismo Código ofrece la 
posibilidad de obtener una sentencia provisional (en casos urgentes). 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
Los asi llamados "Ombudsmen", que se ha creado en algunos sectores 
(ombudsman de los seguros de vida, u ombudsman de los bancos de 
ahorros, etc.) en realidad no pueden solucionar conflictos: su 
"dictamen" no es vinculante. 
Por el contrario, las "geschtIlencommlss/es" pueden adoptar 
recomendaciones vinculantes ("blndend advles"), que tienen que llevarse 
a cabo como un contrato: una vez que las partes acuerdan someter un 
conflicto a una comisión de este tipo, el incumplimiento de su 
"recomendación" se considerará una ruptura de contrato. 
54 
Lae "geschi11encommIssI es" están sujetas a un procedimiento de 
reconocimiento por el que el Ministerio de Economía puede controlar el 
respeto de algunas condiciones, talea como garantías procedlmentalea e 
imparcial idad. 
Casi todas son miembros de una fundación qua ae ha puesto en marcha 
gracias a la cooperación entra laa organizaciones sector ia lea 
empresariales y laa organizaciones da consumidores (Consumentenbond). 
Una geschiIlencommlaale ae compona da un repraaentanta de loa 
consumidores, un repraaentanta del aactor da la organización sectorial 
empresarial y un presidente neutral. El consumidor (que debe haber 
Intentado solucionar el conflicto con al proveedor antea de Iniciar al 
procedimiento) tiene que pagar una minuta que oscila entre 27,5 HFL 
(12,55 ecus aproximadamente) y 150 HFL (69 ecus aproximadamente). El 
procedimiento es fundamentalmente escrito, pero puede celebrarse una 
vista si asi lo solicita una de laa partes. 
En 1991, las geschiIlencommlssies que eran miembros de la fundación 
recibieron 5.162 reclamaciones (1.867 de las cuales se presentaron a la 
de yiajes); la duración media del procedimiento fue de 4,2 meses. 
Una recomendación vinculante similar puede emitirse por algunos 
consejos disciplinarlos: entre ellos los Consejos Supervisores de la 
Asociación de Abogados Holandeses, el Real Colegio de Notarios y el 
Consejo Disciplinario Médico (que se regulan por disposiciones 
legislativas) y el Instituto de Arbitraje para las Sociedades 
Constructoras (que no lo está). 
En cuanto a la publicidad, en 1964 se creó una fundación denominada 
"STICHTING RECLAME CODE", que reúne a las principales anunciantes, 
organizaciones de consumidores y medios de comunicación de masas 
(excepto la publicidad por televisión, que es analizada previamente por 
un organismo público especial). Dicha fundación dirige la 'RECLAME CODE 
COMMISSIE", cuyas decisiones pueden apelarse ante al "college van 
beroep": el régimen autodlsclplinarlo, por consiguiente, ha 
desarrollado una doble instancia de Jurisdicción. 
3. PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS 
Las organizaciones de consumidores tienen un derecho general a actuar 
ante los tribunales para la defensa de los Intereses de los 
consumidores. Hasta ahora, este derecho se basaba básicamente en la 
Jurisprudencia, pero un proyecto de regulación (ley 22.486) pretende 
darle reconocimiento definitivo. 
55 
(8) 
Con arreglo a la Jurisprudencia actual, (as organizaciones de 
consumidores sólo pueden pedir una orden o una prohibición y deben ser 
"representativas" (esta condición, bastante vaga, puede plantear 
dificultades al Juez). El articulo 6/196 del Código Civil concede a las 
organizaciones de consumidores el derecho da pedir una prohibición o 
rectificación de publicidad engañosa; laa acciones basadaa en 
publicidad engaños están subvencionadas por al Gobierno. 
En al articulo 6/240 ae regula una acción similar con relación a 'las 
condiciones genéreles util Izadas o que se piensa utilizar en contratos 
con personas cuyo Interés es defendido por la persona Jurídica". 
56 
P0RTU6AL 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES SIMPLIFICADOS 
El Código de Enjuiciamiento Civil portugués (artículos 793c y 
siguientes) establece un procedimiento simplificado para los "litigios 
de pequeña cuantía" ("processo sumar IssImo"). 
Este tipo de procedimiento no se aplica únicamente a los litigios 
llamados de "consumo", sino a todos los de carácter civil que no 
superan un Importe determinado (correspondiente a 250.000 escudos: 
+/- 1.333 ecus) y se refieren a la ejecución de obligaciones 
pecuniarias, indemnización de daños y entrega de bienes muebles 
(articulo 462, no. 1). 
No se precisa la asistencia de un abogado y las costas corren a cargo 
de la parte vencida (y, los gastos de abogado de la parte ganadora, si 
ésta ha optado por hacerse representar). 
En 1990, el Ministerio de Justicia lanzó un programa "Ciudadanos y 
Justicia" (Citadâo e Just i ça), que supuso una mejora de la 
transparencia en las relaciones con la administración, la información, 
la formación y la participación del ciudadano, asi como el acceso al 
Derecho y los tribunales; la protección del consumidor es un aspecto 
del acceso del ciudadano a la Justicia. 
Dentro de este programa, el Decreto Ley no. 211, de 14 de junio de 1991, 
creó un tipo de procedimiento simplificado que consiste en una demanda 
conjunta de las partes, que se traduce por una reducción de las 
formalidades y los plazos, asi como de las costas del procedimiento. 
La Ley Orgánica del Sistema Judicial (Ley no. 38 de 1987, modificada por 
la Ley no. 24/92 de 20 de agosto de 1992) prevé la creación de 
"tribunales cualificados de pequeña Instancia", asimismo llamados de 
"asuntos de pequeña cuantía" (Decreto no. 446 de 8 de julio de 1988 y 
preámbulo del Decreto ng_ 214 de 17 de Julio de 1986, que desarrolla la 
Ley Orgánica del Sistema Judicial). La implantación de estos tribunales 
exige una reglamentación cuya preparación se está llevando a cabo en la 
actualidad. 
En lo que se refiere a la tentativa de conciliación, éste "puede 
producirse a lo largo del procedimiento siempre que el Tribunal lo 
considere oportuno, pero las partes sólo podrán ser convocadas una vez 
a tal efecto" (Código de Enjuiciamiento Civil, articulo 509, no. 4). 
57 
Esta diligencia no es sin embargo obligatoria, excepto en ei caso del 
procedimiento de "asuntos de pequeña cuantía", en el que tiene lugar al 
comienzo de la audiencia de sentencia (Código de Enjuiciamiento Civil, 
articulo 796, no. 3) o en audiencia preparatoria para ios restantes 
tipos de procedimiento ordinario, lo que no se da sino cuando el juez 
considera posible solucionar el litigio sin que sea necesaria (a 
Instrucción (Código de Enjuiciamiento Civil, artículos 508 y 787). 
- Ejecución provisional de la sentencia: 
De manera general, es posible la ejecución provisional de una 
sentencia, al no tener los recursos efecto suspensivo (Código de 
Enjuiciamiento Civil, articulo 47, no. 1, 693, np. 2 y 740). 
- Medidas cautelares: 
El Código de Enjuiciamiento Civil establece una serie de medidas 
cautelares previas a la acción principal (Código de Enjuiciamiento 
Civil, articulo 381 y siguientes). 
- Sanciones de las conductas dilatorias: 
Las conductas dilatorias durante un proceso constituyen una maniobra 
de mala fe y, como tales, pueden acarrear la condena, por parte del 
tribunal, del litigante de que se trate al pago de la multa y a la 
entrega de una indemnización a la parte adversa (Código de 
Enjuiciamiento Civil, articulo 456, no. 1 y 2). 
- Asistencia jurídica y beneficio de justicia gratuita a los subditos 
extranjeros: 
El beneficio de Justicia gratuita, que puede incluir tanto la 
dispensa del pago de las costas como la asistencia gratuita en favor 
de toda persona que no disponga de medios económicos suficientes, 
está regulada por el Decreto-Ley no. 387-B/87, de 29 de diciembre de 
1987, y se extiende a los subditos extranjeros en aplicación del 
principio constitucional en virtud del cual cualquiera que "habite o 
resida en Portugal goza de los mismos derechos y está sujeto a las 
mismas obligac/ones que el ciudadano portugués' (Constitución, 
articulo 15 no. 1, igualmente el Decreto-Ley no. 391/88 de 26 de 
octubre de 1988, articulo 1). 
Aun cuando no esté domiciliado en territorio portugués, el subdito 
comunitario beneficia, por consiguiente, de esta asistencia, siempre 
que resida en Portugal. 
58 
propia facilitada por el Ayuntamiento de Lisboa) presenta la siguiente 
estructura: 
- Un servicio de acogida atendido por dos Juristas 
- Un director del centro 
- Un Juez-árbitro designado por el Consejo Superior de la 
Magistratura. 
El servicio de acogida recibe las reclamaciones de los consumidores; 
cuando parecen admisibles a primera vista, ae especifican en 
formularios especiales que van acompañados de laa correspondientes 
pruebas. 
Posteriormente el centro invita por escrito a ambas partes a una 
conciliación. El acuerdo, concluido en forma de acta bajo la dirección 
de un jurista del servicio es, a continuación, homologado por el 
juez-árbitro, teniendo en ese caso un valor idéntico al de una 
sentencia. 
En caso de que fracase la conciliación, el asunto se somete a la 
apreciación del juez-árbitro. Junto el escrito de defensa del 
profesional y los elementos de prueba que pretenda aducir. Después del 
examen de la prueba, el Juez se pronuncia inmediatamente, excepto si es 
necesario proceder a un dictamen pericial y a exámenes. Los testigos 
normalmente son convocados por las partes. 
La dec i s ion adoptada por el arbitro, de conformidad con lo dispuesto en 
la Ley no. 31/86 de 29.08.1986 (articulo 26) tiene la misma fuerza 
ejecutiva que la pronunciada por el tribunal Judicial de primera 
instancia y las eventuales medidas de ejecución forzosa se dictarán por 
esta Jurisdicción. 
El arbitro es competente, en cuanto a la materia, en aquellos litigios 
en materia de consumo de un importe que no supere los 500.000 escudos 
(+/- 2.665 ecus) y, por razón del territorio, es competente para Lisboa 
(siendo determinante el lugar de conclusión del contrato). El servicio 
es gratuito y rápido, sea cual sea la fase en la que interviene. 
En el periodo comprendido entre el 20 de noviembre de 1989 (fecha de la 
apertura del centro) y el 19 de noviembre de 1992, el centro ha 
gestionado 3.160 expedientes (en la mayoría de los casos se trataba de 
simples solicitudes de información), 600 asuntos se solucionaron por ia 
via de la mediación y conciliación y 390 dieron lugar a una sentencia 
arbitral. Sólo el 6% de las partes convocadas a la fase de conciliación 
y arbitraje no se presentaron. Como media, transcurren menos de 40 dias 
entre la presentación de la demanda y la sentencia arbitral. 
60 
propia facilitada por el Ayuntamiento de Lisboa) presenta la siguiente 
estructura: 
- Un servicio de acogida atendido por dos Juristas 
- Un director de) centro 
- Un Juez-árbitro designado por el Consejo Superior de la 
Magistratura. 
El servicio de acogida recibe las reclamaciones de ios consumidores; 
cuando parecen admisibles a primera vista, se especifican en 
formularlos especiales que van acompañados de las correspondientes 
pruebas. 
Posteriormente el centro Invita por escrito a ambas partes a una 
conciliación. El acuerdo, concluido en forma de acta bajo la dirección 
de un Jurista del servicio es, a continuación, homologado por el 
juez-árbitro, teniendo en ese caso un valor idéntico al de una 
sentencia. 
En caso de que fracase la conciliación, el asunto se somete a la 
apreciación del Juez-árbitro, Junto el escrito de defensa del 
profesional y los elementos de prueba que pretenda aducir. Después del 
examen de la prueba, el Juez se pronuncia inmediatamente, excepto si es 
necesario proceder a un dictamen pericial y a exámenes. Los testigos 
normalmente son convocados por las partes. 
La decisión adoptada por el arbitro, de conformidad con lo dispuesto en 
la Ley no. 31/86 de 29.08.1986 (articulo 26) tiene la misma fuerza 
ejecutiva que la pronunciada por el tribunal Judicial de primera 
instancia y las eventuales medidas de ejecución forzosa se dictarán por 
esta Jurisdicción. 
El arbitro es competente, en cuanto a la materia, en aquellos litigios 
en materia de consumo de un importe que no supere los 500.000 escudos 
(+/- 2.665 ecus) y, por razón del territorio, es competente para Lisboa 
(siendo determinante el lugar de conclusión del contrato). El servicio 
es gratuito y rápido, sea cual sea la fase en la que Interviene. 
En el periodo comprendido entre el 20 de noviembre de 1989 (fecha de la 
apertura del centro) y el 19 de noviembre de 1992, el centro ha 
gestionado 3.160 expedientes (en (a mayoría de los casos se trataba de 
simples solicitudes de información), 600 asuntos se solucionaron por la 
via de la mediación y conciliación y 390 dieron lugar a una sentencia 
arbitral. Sólo el 6% de las partes convocadas a la fase de conciliación 
y arbitraje no se presentaron. Como media, transcurren menos de 40 dias 
entre la presentación de la demanda y la sentencia arbitral. 
60 
El 15 de marzo de 1991 se firmó un nuevo acuerdo y el centro de 
arbitraje finaliza la fase experimental y es reconocido como centro 
permanente de arbitraje para los litigios en materia de consumo. 
Recientemente, el centro de arbitraje se ha transformado en una 
asociación, gozando, por consiguiente, de personalidad jurídica y de 
autonomía administrativa y financiera, mientrae que la continuación de 
su financiación quedaba garantizada gracias a un nuevo protocolo 
concluido con los Ministerios. 
El 11 de marzo de 1992 se firmó un acuerdo entre los Ayuntamientos de 
Lisboa y Madrid. Según los términos de este acuerdo, el consumidor 
podrá presentar una reclamación por las compras efectuadas en Madrid o 
en Lisboa, en la ciudad en donde resida: la reclamación se remitirá a 
la instancia competente (Junta Arbitral de Madrid, Centro de Arbitraje 
de Lisboa) en función del lugar en el que se haya efectuado la compra y 
el consumidor (para evitar los gastos de desplazamiento), podrá hacerse 
representar por una organización de consumidores. 
b) Provecto Piloto de Colmbra 
La creación de un Tribunal Arbitra I/Centro de Arbitraje de Colmbra, 
tiene su origen en el protocolo, firmado el 15 de abril de 1992, entre 
el Ministerio de Justicia, el Instituto Nacional de Defensa del 
Consumidor, el Ayuntamiento de Coimbra, la Asociación Portuguesa del 
Derecho del Consumo y la Asociación Comercial e Industrial de Coimbra. 
Posteriormente, otras organizaciones de consumidores y organizaciones 
profesionales se han unido a los miembros de la organización de 
arbitraje, que funciona a pleno rendimiento. 
El estatus, las estructuras y el funcionamiento de esta institución son 
idénticas a las del centro de Lisboa, con las siguientes diferencias 
fundamentales: la competencia territorial puede extenderse a los 
ayuntamientos vecinos de Coimbra, uno de los cuales, el de Figue ira da 
Foz, ya ha decido adherirse al sistema. Por ello, la acogida y la 
información a los consumidores, y eventualmente, la conciliación de las 
partes en el litigio se efectúan a nivel municipal a través de 
servicios locales ya existentes (CIAC) que funcionan como una especie 
de primera Instancia y dependen del tribunal arbitral común, que está 
encargado de homologar los acuerdos o solucionar los litigios en caso 
de falta de conciliación. Como ocurre en Lisboa, el acuerdo homologado 
por el Juez-árbitro o la decisión de éste tienen fuerza ejecutiva. 
El tribunal arbitral ee competente hasta un valor limite de 500.000 
escudos, actualizándose este valor cada año sobre la base del indice 
general de precios al consumo. 
61 
Del mismo modo que el de Lisboa, el proyecto de Colmbra se beneficia de 
ia ayuda financiera de la Comisión de las Comunidades Europeas. 
0) Provecto piloto da Poorto y el Valle de Ave (Vale do Ave) 
El centro de arbitraje de conflictos de consumo de Oporto se creó por 
un protocolo Idéntico, firmado el 14 de septiembre de 1992, e 
Inaugurará pronto su actividad. 
Su competencia territorial, Iniclalmente (Imitada a la ciudad de 
Oporto, puede amp 11 arse a la zona metropolitana (abarcando también (os 
ayuntamientos vecinos que forman parte de (a m(sma). 
El centro de arbitraje de Oporto está basado en las experiencias de los 
otros dos centros: el de Lisboa, habido cuenta que centraliza la 
acogida y la información Jurídica de los consumidores, y el de Coimbra, 
teniendo en cuenta que su acción podrá ampliarse a una zona mayor que 
la ciudad de Oporto. Por último, el centro de Oporto tiene una unidad 
funcional destinada a proporcionar a los consumidores, además de 
informaciones Jurídicas, una información general sobre el mercado. 
El centro de arbitraje de conflictos de consumo del Valle de Ave, que 
tiene su sede en Gu(maraes, se creó por el protocolo de fecha del 15 de 
marzo de este año. y en él participan los mismos organismos públicos 
centrales y locales (Asociación de loe Ayuntamientos del Valle de Ave) 
y las asociaciones locales représentât Ivae de loe consumidores y los 
proveedores. Su ámbito de competencia es Intermunicipal, en otros 
términos abarca, en principio, todos los municipios del Valle de Ave. 
3. PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS 
La Ley na 29 de 22 de agosto de 1981 (articulo 12 y 14) confiere 
derechos a asociaciones de consumidores portugueses. Y aunque entre 
estos derechos está prevista la intervención como asistentes del 
Ministerio Fiscal en las acciones civiles de defensa de intereses 
colectivos (articulo 13, apartado h, articulo 10 na 3, combinado), es 
cierto que la estructura del | procedimiento no parece conceder 
legitimación "ad litem" a los titulares de dichos intereses (estén 
identificados o no). 
Se trata, según el Instituto Nacional de Defensa del Consumidor, "de 
una omisión a la que habrá que poner expresamente remedio para hacer 
coincidir el Derecho procesal (en concreto, lo que respecta a la 
legitimación "ad causae") con el Derecho positivo". 
62 
En el régimen Jurídico portugués no existe una acción colectiva de 
cesación de publicidad engañosa. Por consiguiente, no existen medidas 
del tipo de la contemplada en el párrafo a) del articulo 4 de la 
Directiva 84/458 del Consejo de 10 de septiembre de 1984. 
En el articulo 52 de la Constitución está prevista una "acción 
popular", estando en la actualidad en curso los trabajos parlamentarios 
dirigidos a la aplicación de este principio. 
63 
REINO U N I 00 
1. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
El Reino Unido se divide en tres Jurisdicciones diferentes: Inglaterra 
y Gales, Escocia e Irlanda del Norte. 
En cada una de ellaa ae han creado procedimiantoa para loa litigios de 
pequeña cuantía, que pueden resumirse de la aiguiente manera: 
a) Inglaterra y Galea: un litigio de pequeña cuantía es un litigio de 
un valor de 1.000 UKL (1,285 ecua aproximadamente) o menos, 
planteado a travée de un "County Court*. 
Loe litigios de pequeña cuantía pueden dirimirse sin la ayuda de un 
abogado: se han preparado por el Ministerio de Justicia ("Lord 
Chancellor's Department") unos formularios y folletos de información 
especiales, que son muy sencillos y de fácil uso; el coste depende 
de la cantidad que se reclama*37*. El Tribunal enviará una copia 
del emplazamiento y un formulario de respuesta al demandado, que 
tiene 14 días para responder. 
Si el demandado no responde, puede pedirse al tribunal que le envíe 
una orden de pago (sentencia por rebeldía). Si el demandado rechaza 
la pretensión, el caso se remitirá automáticamente al Juez del 
Distrito para la correspondiente vista. 
La regulación de las County Court (County Court Rules) de 1981 
establece que la vista 'será Informal y no se aplicarán las 
estrictas reglas de la prueba"; aunque la representación profesional 
por letrado está permitida, las normas sobre las costas la 
desaconsejan, al establecer que la parte vencedora normalmente no 
tiene derecho a recuperar los gaatos de representación*38). La 
representación no profeeional se ha autorizado por la "Lay 
Representatives (Right of Audience) Order" de 1992. Se calcula que 
en 1989 unas 12.500 controversias en materia de consumidores se 
tramitaron por el procedimiento de I itIgloa de pequeña cuantía. 
(37) 10 peniques por cada libra hasta 500 UKL; una tarifa fija de 60 
libras para los litigios entre 500 y 1.000 UKL. 
(38) No obstante, el District Court tiene la posibilidad de conceder 
dichas costas si la parte oponente ha actuado de manera 
irrazonable. 
64 
b) Escocia: un procedimiento de litigios de pequeña cuantía se 
instituyó por la "Act of Sederunt (Small Claims Rules)" de 1988 
y la "Small Claims (Scotland) Order" de 1988, que tuvieron en 
cuenta los resultados de un proyecto piloto de la CEE en 
Dundee. 
Un litigio de pequeña cuantía es un litigio de un valor de 750 UKL 
(965 ecus aproximadamente) o menor planteado ante un Sheriff Court 
(todas las acciones incluidas en esta definición deben dirimirse 
según el procedimiento de litigios de pequeña cuantía, al revea que 
en Inglaterra y Galee, donde ex late alguna posibilidad de elección); 
el procedimiento puede asimismo utilizarse para Importée superiores, 
siempre que ambas partes estén de acuerdo. 
El procedimiento es muy similar al Inglés. 
c) Irlanda del Norte: en 1979 se constituyó un procedimiento para 
I i t ig ios de pequeña cuantía (Judicature NI Act 1978, Section 97). 
Un litigio de pequeña cuantía es un litigio de un valor de 1.000 UKL 
(1,285 ecus aproximadamente) o menor, dirimido ante un County Court. 
Al revés que en Escocia no existe vista preliminar en el 
procedimiento de Irlanda del Norte: como resultado de ello, el 98% 
de I os casos se resuelven dentro de las 12 semanas siguientes a la 
presentación de la demanda en la Secretaria del Tribunal. 
Otro rasgo característico es la posibilidad de usar las facilidades 
de una "Enforcement of Judgements Office" (Oficina de ejecución de 
sentencias;. 
2. PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
Se ha creado una amplia gama de mecanismos de reparación alternativos, 
la mayoría de los cuales específicos para un sector concreto. 
A grandes rasgos, pueden dividirse en tres grupos: 
a) Sistemas de conciliación y arbitraje 
La Ley de convenios de arbitraje en materia de consumidores de 1988 
(Consumer Arbitration Agreements Act 1988) dio a los consumídorée la 
posibilidad de elegir el arbitraje como una alternativa al recurso a 
los tribunales. Con objeto de garantizar la libertad de elección, 
esta ley estableció que una disposición de un contrato no puede 
privar a los consumidores de su derecho a acudir a loe tribuna lee. 
65 
La mayor parte de los arbltrajee en materia de consumidores tienen 
lugar como resultado de unos regímenes de arbitraje establecidos en 
códigos de buena conducta elaborados por asociaciones comerciales en 
colaboración con la Oficina de Defensa de la Competencia (Office of 
Fair Trading): con arreglo al articulo 134(3) de la Ley de Defensa 
de la Competencia (Fair Trading Act) de 1973, el Director General de 
Defensa de la Competencia (Director General of Fair Trading) tiene 
el deber de "Impulsar a las correspondientes asociaciones a que 
preparen y distribuyan entre sus miembros códigos de conducta que 
sirvan de gula para la salvaguarda y fomento de los Intereses de los 
consumidores en el Reino Unido". 
Desde 1974 se han elaborado 29 de estos códigos en consulta con (as 
OFT, que ha establecido un procedimiento modelo para la solución de 
Ios i 111g Ios. 
Además de los sistemas aprobados por la OFT, se han creado otros 
sistemas de arbitraje de bajo costo. El principal problema de estos 
sistemas es la ignorancia de su existencia; una importante excepción 
es el sistema creado por la Association of British Travel Agents 
(Asociación Británica de Agentes de Viajes) (756 arbitrajes en 
1989). 
Si la conciliación por la asociación comercial no culmina en un 
arreglo satisfactorio, en la mayoría de los códigos se da al 
consumidor la posibilidad de remitir el litigio a un arbitraje 
independiente; en ese caso, debe pagarse una tarifa de registro, que 
está subvencionada y es menor de la tarifa usual para arbitrajes y 
que será devuelta si el consumidor gana el caso. La decisión del 
arbitro es vinculante para ambas partes y se lleva a cabo a partir 
únicamente de documentos (sin vista oral). 
Se han establecido algunos sistemas de arbitraje en el sector de los 
servicios financieros, en aplicación de la Ley de los servicios 
financieros (Financial Services Act) de 1986, que exige que 
cualquier organismo profesional reconocido o cualquier organismos 
autorregulador cuente con "unos procedimientos eficaces de 
satisfacción de reclamaciones'. 
b) Sistemas de "Ombudsman' (Defensor del Pueblo) en al sector privado 
Los sistemas de Defensor del Pueblo en el sector privado varían en 
cuanto a los detalles, pero es posible señalar algunos elementos 
comunes. En general, el Defensor del Pueblo es una persona 
independiente, cuya función consiste en solucionar (as disputas que 
surjan entre una empresa y su cliente, en principio mediante la 
mediación o la conciliación, pero en última instancia mediante la 
adopción de una decisión. Esta decisión normalmente ee vinculante 
66 
para la empresa (Defensor del Pueblo en el sector de seguros y en el 
sector de los bancos) cuando la pertenencia al sistema es 
voluntarla: en aquellos supueetoe en loe que la pertenencia es 
obligatoria (Defeneor del Pueblo de lae sociedades de préstamos 
hipotecarios, Defeneor del Pueblo en los servlcioe Jurídicos), la 
decisión del mismo no es vinculante. 
Al revea de lo que ocurre en loa sistemas de arbitraje, el sistema 
del Defensor del Pueblo nunca es vinculante para el consumidor: si 
éste no está satisfecho con la decisión, puede siempre interponer 
una acción Judicial. Otra diferencia es que el consumidor no tiene 
que pagar ninguna tarifa: la única condición es que se hayan agotado 
los mecanismos de reclamación de la organización afiliada. 
Estos rasgos explican probablemente el creciente éxito del sistema 
(10.215 peticiones aceptadas por el Defensor del Pueblo del sector 
de seguros en 1989, 3.915 por el del sector bancario en el mismo 
periodo). La Oficina de Defensa de la Competencia, con objeto de 
evitar posibles abusos del "Titulo" ha exigido recientemente unos 
estándaree mínimos para la admisión en la profesión. 
c) Sistemas en loa aervlcioa públicos 
La mayoría de los servicios públicos se han privatizado 
recientemente. Para proteger los intereses de los consumidores, en 
los estatutos por los que se autoriza i a privatización se creaba un 
puesto que debe ser ocupado por una funcionario público con el 
titulo de Director General, cuya misión es actuar como regulador del 
sector Industrial. 
No obstante, una mayoría de estos funcionarios públicos carecen de 
poder para ejecutar au decisión (una excepción es el Director 
General de Suministro Eléctrico): la reciente "Carta de los 
Ciudadanos" indicaba que se iban a dictar nuevas disposiciones 
legislativas para mejorar la situación. 
3. PROTECCIÓN PE INTERESES COLECTIVOS 
La Ley de Defensa de la Competencia (Fair Trading Act), de 1973, ha 
creado el puesto de Director General de Defensa de la Competencia 
(Director General of Fair Trading), que está obligado a proteger a los 
consumidores asegurándose de que las prácticas comerciales son lo más 
lea lee posible y fomentando la competencia entre las empresas. Su 
Oficina (OFT: Office of Fair Trading) viene operando desde 1974, en 
estrecha colaboración con el Departamento de Comercio e Industria, con 
los departamentos comerciales de las autoridades locales y con los 
organismos autónomos autorreguIadoree. 
67 
La OFT es Independiente y no forma parte de ningún Ministerio. Su 
división de Asuntos de los Consumidores tiene como objetivo fundamental 
la promoción y salvaguarda de los intereses de los consumidores: en su 
papel regulatorio, vela por (a aplicación de algunas disposiciones de 
la Ley de crédito a los consumidores (Consumer Credit Act), de 1974, la 
Ley de agentes Inmobiliarios (Estate Agents Act), de 1979 y el 
Reglamento de control de (a publicidad engañosa (Control of Misleading 
Advertisements Regulations), de 1988; propone y promueve (a 
Introducción de cambios en la legislación y la práctica, al(i donde se 
hayan dañado los Intereeee de los consumidores y proporciona 
información, fundamentalmente en forma de folletos de consulta. 
De acuerdo con la Ley de Defensa de la Competencia, art Icu loe 35 y 38, 
el Director General de Defensa de la Competencia puede interponer un 
recurso ante el Tribunal de Prácticas Restrictivas de la Competencia 
(Restrictive Practices Court) contra la persona (o sociedad) que haya 
(en el ejercicio de su negocio) "persistido en una conducta que (a) 
vaya en detrimento de los Intereses de los consumidores en el Reino 
Unido, ya se trate de los Intereses económicos o Intereses en materia 
de salud, seguridad u otras materias y (b) deba ser considerada como 
desleal hacia los consumidores', de acuerdo con las disposiciones del 
articulo 34. Antes de interponer la acción ante ei Tribunal, el 
Director "tratará por todos los medios de obtener una garantía por 
escrito satisfactoria" de que el empresario desistirá de continuar en 
ese tipo de conducta o de llevar a cabo cualquier conducta similar en 
la práctica de su negocio: la acción puede Interponerse siempre que el 
director sea Incapaz de obtener la garantía por escrito o la garantía 
por escrito no se haya respetado. "Una conducta desleal" se define como 
la conducta que supone una Infracción de la legislación penal y/o de la 
civil (distinta de una obligación contractual). Las reclamaciones de 
los consumidores deben tenerse en cuenta a la hora de decidir si se 
prosigue esta acción (el articulo 34 (4) Fair Trading Act), Dichas 
reclamaciones constituyen la base de la prueba que permite al Director 
entablar la acción. Los poderes conferidos al Director con arreglo a la 
Fair Trading Act no son de indole tal como para desembocar en una 
reparación Individual para el consumidor. 
En la actualidad, las organizaciones de consumidores, con arreglo al 
Derecho del Reino Unido, por si mismas, no pueden entablar una acción 
en beneficio de consumidores Individua lee. 
68 
4. PROYECTOS PILOTO 
Un proyecto piloto con fondos de la CE se llevó a cabo en Dundee 
(Escocia), que ya se describió en la primera Comunicación de la 
Comisión sobre el acceso de los consumidores a la Justicia (C0M(84) 
692). Este proyecto fue objeto de un estrecho aegulmiento y ae tuvo muy 
en cuenta por la Small Claims Order, de 1088, mencionada an al $ 1 
(creación del procedimiento de litigios da pequeña Importancia en 
Escocia). 
69 
III. DIMENSION COMUNITARIA DEL PROBLEMA 
111.A PROTECCIÓN DE DERECHOS INDIVIDUALES 
111.A.1 PROCEDIMIENTOS EXISTENTES 
El análisis "comparado" de los procedimientos existentes en los Estados 
miembros permite afirmar que las tentativas de mejora de la solución de 
los litigios individuales han seguido una doble via: 
- Por un lado, simplificación de los procedimientos judiciales, 
aplicables a los "litigios de pequeña cuantía" (en el marco de una 
reforma más general o en forma de medida "sectorial", como se verá a 
continuación). 
- Por otro, creación de procedimientos extrajudiciales (conciliación, 
mediación, arbitraje), dedicados específicamente a los litigios en 
materia de consumo (por iniciativa de las autoridades públicas o, 
con mayor frecuencia, de los agentes económicos). 
En un pais se ha abierto una tercera via mediante la creación de la 
acción en representación conjunta: las organizaciones de consumidores 
podrán actuar en nombre de los consumidores que hayan "sufrido 
perjuicios Individuales causados por la actuación de un mismo 
profesional y que tengan un origen común" (Francia: Ley 92/60 de 18 de 
enero de 1992, articulo 8). 
Esta acción se basa en un mandato expreso, que debe formularse por 
escrito por cada consumidor afectado: no se trata de una acción de 
interés colectivo, sino, más bien, del ejercicio colectivo de 
legitimaciones activas individuales. 
La acumulación de asuntos conexos, que está prevista por la legislación 
de la mayoría de los Estados miembros, responde, en parte, a la misma 
exigencia (evitar una pluralidad de decisiones que podrían resultar 
inconciliables, cuando varias demandas se formulan respecto de una 
misma parte demandada y se refieren a los mismos petltum et causa 
petend I). 
No obstante, la combinación de asuntos acumulados no es una simple 
FACULTAD (para el Juez) e interviene a posteriori: la acción en 
representación conjunta permite, por el contrario, instruir y juzgar al 
mismo tiempo una pluralidad de demandas que se agrupan, a priori, en 
una única acción (las comunicaciones y notificaciones que se refieran a 
I as partee mandantes se dirigen, desde el comienzo, a la asociación 
mandatarla). 
70 
111.A.1.a PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 
En cuanto a la simplificación de loe procedimientoe Judiciales, las 
modificaciones legislativas observadas pueden clasificarse de la 
siguiente manera: 
I. Reforma del Código de Enjuiciamiento Civil, dirigida no sólo a 
simplificar laa solución de los "litigios de pequeña cuantía", 
sino también a mejorar la eficacia de loe procedimientos en 
general y combatir el retraso Judicial (Bélgica: Ley de 3 de 
agosto de 1992; Italia: Leyee 353 de 26 de noviembre de 1990 y 374 
de 21 de noviembre de 1991; Alemania: Ley de 11 de enero de 1993). 
II. Creación de procedimientos "simplificados' (a reserva de las 
precisiones sobre la significación dei término que se darán a 
continuación) para los litigios de naturaleza civil cuyo valor se 
mantenga por debajo de un determinado importe (Francia: Decreto 
no. 8B/209 de 4 de marzo de 1988; Países Bajos: Ley de 30 de 
diciembre de 1991; Portugal: Decreto na 211/91 de 14 de Junio de 
1991; Reino Unido: Act of Sederunt —Small Claims Rules— 1988). 
III. Creadon de un procedimiento (simplificado y) especial a 
disposición únicamente de loa consumidores en litigios cuyo valor 
no supere un determinado importe (Irlanda: District Court - Small 
Claims Procedure - Rules, 1991). 
El término "procedimiento simplificado" ee ha utilizado hasta ahora en 
un sentido muy amplio, que ee refiere a la finalidad perseguida por los 
legisladores, más que a las modalidades técnicas por las que se 
concretize la simplificación del procedimiento. En efecto, si el 
objetivo declarado por los legisladores es en casi todas partes el 
mismo (eficacia de los procedimientos, mejor acceso de los de los 
ciudadanos a la Justicia, lucha contra el retraso judicial), dicho 
objetivo puede alcanzarse con medidas que varían según las tradiciones 
Jurídicas de los Estados miembros. 
No obstante, en todoa los Estados miembros, ios litigios cuyo valor es 
inferior a un importe determinado*3®), se dirimen por un procedimiento 
eepeclfIco que se caracteriza, como mínimo, por: 
(39) En siete Estados miembros, este importe corresponde a la 
. competencia rat lone summae de un Juez; en los otros se trata de un 
"tecño", que determina la aplicación de modalidades procesalea 
s imp I Ificadas por los Jueces de primera instancia. 
71 
1. Unas modalidades simplificadas de presentación de la demanda 
(Iniciación del proceso simplificada: una carta certificada o una 
simple declaración reproducida en un acta por el Juez o por el 
secretarlo) x 
2. La facultad de no tener que utilizar los servicios de un abogado x 
3. Una tentativa de conciliación previa (que en la mayoría de los 
países ee obligatoria) por el Juez que entiende del asunto. 
Lo que varia, en gran medida, es la "cuantlflcaclón" del importe por 
debajo del cual se aplica el procedimiento. 
Los apartados 1., 2., 3. son comunes a los slguientee procedimientos 
hasta el importe indicado*40* para cada uno de los países: 
BéIg i ca: 
Dinamarca: 
Alemania: 
Grecia: 
Países Bajos: 
Portugal: 
Inglaterra: 
Irlanda del Norte: 
Escoc i a : 
España : 
Francia 
IrIanda 
Italia* Juez de Paz 
Byret 
AmtsgerIcht 
Juez de Paz 
Kantongerecht 
Processo sumarlsslmo 
Small claims scheme 
Small claims scheme 
SmalI claims scheme 
Juez de Paz 
Saisine s ImplIf lee 
Small claims scheme 
Juez de Paz 75.000 FB 1.871 ecus 
500.000 DKR 66.836 ecus 
10.000 DM 5.121 ecus 
60.000 Dracmas 227 ecus 
5.000 HFL 2.284 ecus 
250.000 Escudos 1.333 ecus 
1.000 Libras 1.285 ecus 
1.000 Libras 1.285 ecus 
740 Libras 965 ecus 
80.000 Ptas. 519 ecus 
13.000 FF 1.973 ecus 
500 IRL 625 ecus 
5.000.000 LIT 2.789 ecus 
*(no obstante se requieren los servicios de un abogado si el valor del 
litigio supera 1.000.000 LIT). 
La cuantlflcaclón de ios "litigios de pequeña cuantía" varia 
enormemente: no obstante, parece desprenderse en la Comunidad un 
principio general, común a los Estados miembros que podría resumirse de 
la siguiente manera: el coste de un procedimiento (costos Judiciales, 
honorarios de abogados, gastos periciales) NO debe ser desproporcionado 
a la cuantía del asunto. 
Únicamente debe haber excepciones a este principio en aquellos casos en 
los que la complejidad del asunto lo Justifique claramente. El Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos ha desarrollado un principio absolutamente 
(40) La conversión en ecus se ha efectuado sobre la base del tipo 
convencional aplicado por la Comisión en Junio de 1993. 
72 
similar, en lo que se refiere a la Interpretación del "plazo 
razonable", que impone el articulo 6 del Convenio Europeo de Derechos 
Humanos. 
Se trata de un principio que no Juega a favor de una parta (demandante 
o demandada) ni de una categoría de Juatlclables: las formalidadea 
procedí ment a lee ee reducen para que el coate del procedimiento aea 
'razonable" (habida cuenta del valor del litigio) para cualquier 
Justiciable (empresa y consumidor, parte demandante y parte demandada) 
asi como para la Administración de Justicia. 
Se garantiza la igualdad de trato y se respetan las exigencias 
presupuestarias de un Estado. 
El papel de "conclIlaclón", que pueden desempeñar los procedimlentoe 
arriba mencionados, es muy importante: en varios países, esta misión se 
pone de relieve por el "nombre" miemo del Juez competente (un Juez de 
Paz exlete en Bélgica, Grecia, Italia y España; en Francia, también, 
loe tribunales de instancia han asumido las funciones del antiguo 'Juez 
de Paz"). 
Las posibilidades de éxito de una tentativa de conciliación son mayores 
en la medida en que la tentativa se efectúe por el mismo Juez que (a 
falta de conciliación) tendrá poder para resolver el litigio; además, 
la credibilidad de este "conclllador" aparece garantizada por su 
"estatuto" de independencia e imparcialidad. 
Fuera del "común denominador" arriba mencionado, la diversidad de 
procedimientos "ordinarios" es muy grande: las modalidades de 
presentación de la demanda, el cómputo de los plazos, la asunción de 
las costas, el pago de los gastos periciales, el papel del Juez en la 
práctica de la prueba, laa condiciones de concepción del beneficio de 
Justicia gratuita (en resumen: la "estructura" del proceso) son el 
resultado de una evolución hietórica carácter let lea de cada pala: el 
conjunto de normas procedímenta lea representa un equilibrio delicado, 
cuya armonización únicamente podría plantearee por etapae y con mucha 
prudenc i a. 
Una tendencia "común" que parece desprenderse en los Estados miembros 
ae refiere a la ejecución provisional de la sentencia de primera 
instancia: en aquellos países que acaban de adoptarla (ejemplo: 
Italia), ae trata de una medida dirigida a disuadir las "apelaciones 
dilatorias" (apelacionee cuyo único objetivo ee el de "alargar" el 
procedimiento: en algunoe paieee, como Bélgica, dichaa apelaciones 
incluso pueden aer objeto de una multa). 
73 
No obstante, la duración de los procedimientos ordinarios varia 
enormemente según ios Estados miembros: en 1991, para un asunto elvil 
cuya cuantía se situaba entre 3.000 y 4.000 ecus, el plazo medio entre 
la demanda y la sentencia era de 4,3 meses en Francia (Tribunales de 
instancia) y de 38,9 meses (1.166 días) en Italia (Tri buna Ii).í41> 
En una Comunidad de Derecho, el principio de igualdad de trato deberla 
aplicarse también a ios ciudadanos que alegan, ante los tribunales 
nacionales, el respeto de una misma disposición comunitaria. 
III.A.I.b PROCEDIMIENTOS EXTRAJUDICIALES 
Junto a los procedimientos judiciales, se han creado a nivel nacional 
una diversidad de "procedimientos extrajudlclalea" esoec1fI eos para la 
solución de litigios en materia de consumo: estos procedimientos se han 
resumido en la segunda parte (capítulos nacionales). 
A veces se trata de modalidades alternativaa (arbitrajes para los 
litigios en materia de consumo)*42* a los procedimientos Judiciales, 
pero en un mayor número de casos habría que hablar de modalidades 
complementarlas o prejudiciales (mediación y/o conclIlación)(43>. 
En cuanto a los litigios que pueden ser objeto de dichos 
"procedimientos", en la mayoría de los Estados miembros se ha optado 
por un enfoque "sectorial": normalmente son producto de Iniciativas de 
un sector económico determinado (bancos, seguros, telecomunicaciones, 
etc.). La creación de las estructuras se efectúa a veces bajo la égida 
de una Autoridad Pública*44*, a veces en forma de iniciativa 
unilateral, a veces a raíz de una "negociación" con las organizaciones 
de consumidores. 
En algunos Estados miembros, el órgano que ha de entender los litigios 
es una Autoridad Pública (ejemplo: Consumer Complaints Board en 
Dinamarca); en la mayoría de los países, por el contrario, se trata de 
un órgano privado (permanente o no, colegial o monocrátIco). 
(41) Fuente: estadísticas oficiales de los Ministerios de Justicia de 
Francia e italia. 
(42) Juntas Arbitrales en España, Centros de Arbitraje de Consumo en 
Portugal, GeschiIiencommissle en los Países Bajos. 
(43) A veces, se trata, en efecto, de una combinación de los dos: las 
partes pueden plantear los asuntos al arbitraje una vez agotada la 
tentativa de conciliación. 
(44) Ejemplo: el Reino Unido. 
74 
Otras dlferenclaa ee refieren a las modalidades de designación del 
órgano (en el caso de órganos colegiales, normalmente están 
constituidos por un representante de las organizaciones de consumidores 
y uno de las empresas), asi como la naturaleza Jurídica de la adhesión 
al sistema por parte de loe profeslona lee (normalmente se trata de una 
adhesión caso a caso, pero ésta también puede consistir en un 
compromiso previo de las empresas, que aceptan "a priori" el sistema). 
En cuanto al "resultado Jurídico" del procedimiento, las diferencias 
son de nuevo importantes: simple "recomendación" (en el caso de la 
mayoría de los "Defensores del Pueblo" privados), "decisión" 
obligatoria para el profesional, pero no para el consumidor (ejemplo: 
el Defensor del Pueblo de los bancos en la mayoría de los Estados 
miembros), "decisión obligatoria" para las dos partes (arbitraje). 
Esta pluralidad de iniciativas (y el éxito que han tenido muchas de 
ellas) demuestra que la "demanda" de Justicia, en lo que se refiere a 
los I i t i g i os en materia de consumo, no se "satisface" en algunos 
Estados miembros por los procedimientos Judiciales existentes. 
Desde el punto de vista de los "usuarios" (tanto consumidores como 
empreeas), el coste y la duración de un procedimiento ante los 
tribunales no guardan muy a menudo proporción con el valor del litigio: 
ello explica el desarrollo de Instrumentos alternativos (y 
complementarios) para la solución de los litigios, Junto a (o 
previamente a) los procedimientos judiciales. 
A falta de medidas para mejorar el acceso a la Justicia "pública", esta 
tendencia está abocada a desarrollarse cada vez más: desde un punto de 
vista económico responde a una "demanda". 
No obstante, en efecto, se plantea asimismo la cuestión de saber en qué 
medida las garantías de independencia (o, al menos, de imparcialidad), 
que en un Estado de Derecho se reconocen a la magistratura, podrán 
garantizarse por los nuevos "jueces", que, cada vez más, deberán 
solucionar litigios fuera de cualquier orden Judicial,(44bla) 
(44bis) Véase asimismo el capitulo IV D 
75 
111,A.2 LITIGIOS "TRANSPRONTERIZOS" 
111.A.2.a BARRERAS ESPECÍFICAS Y SUPLEMENTARIAS 
En el eapitulo I.B.2, ae han evocado los casos en los que las 
transacciones entre profesionales y consumidores pueden dar lugar a un 
problema "transfronterIzo", habiéndose mencionado con este fin la 
noción de "litigios transfronterizos". 
En al marco del presante Libro Verde y sin perjuicio de definiciones 
más rigurosas, ae utiliza la expresión "LITIGIO TRANSFRONTERIZO" para 
todos aquellos casos en que: 
- La parte demandante (persona física) está domiciliada en otro pala 
distinto de aquel en el que la parte demandada (profesional) eatá 
lega I mente establecida a-* 
- La parta demandante (profesional) está lega Imente establecida en un 
pala diet Into de aquel en el que eatá domiciliada la parte demandada 
(persona física)*45*. 
(45) En la definición aquí propuesta se utilizan las nociones (de 
"domicilio" y de "establecimiento" contempladas en el Conven Iode 
Bruselas. En efecto, la terminología empleada por los convenios 
internacionales no es homogénea: 
- En lo que se refiere a las personas físicas, lo que importa a 
veces es el "domicilio" (Convenio de Bruselas, articulo 13). a 
veces la "residencia habitual' (Conven/o de Roma, articulo S y 
Conven/o de La Haya de 1973 sobre la ley aplicable a la 
responsablIIdad objetiva de los productos) o a un "lugar en el 
que se encuentra la persona" (Convenio de La Haya de 1954 
relativo al procedimiento civil. 
- En cuanto a las personas Jurídicas, lo que Importa es el 
domicilio social (Convenio de Bruselas, articulo 16.2) o el 
establecimiento principal (Convenio de La Haya 1973, arriba 
mencionado, articulo 4) o Incluso "cualesquiera otros 
establecimientos" (Convenio de Bruselas, artículos 5 y 13). 
76 
En comparación con la solución de un litigio semejante de naturaleza 
"Interna", la solución de un litigio transfronterizo se complica por 
una serle de dificultades especificas y suplementarias. 
De manera general, estas "complicaciones" se derivan de: 
1. La cuestión de la ley aplicable, respectivamente, al fondo (lex 
causae) y al procedimiento (lex fori) del litigio (para, como 
mínimo, una de laa partee, ee tratará en cualquier caso de una ley 
"extranjera": de ahí la necesidad de recurrir a un abogado, aun en 
aquel loa casos en los que la ley no lo Impone teóricamente). 
2. La Jurisdicción competente (para, como mínimo, una de las partes, se 
tratará en cualquier caso de una jurisdicción "extranjera": de donde 
ee deriva la necesidad de recurrir a un segundo abogado, que ejerza 
ante la Jurisdicción ante la que se plantea el asunto). 
3. La comunicación o notificación de los actos (que siempre deberán 
"franquear" una frontera: de ahí la necesidad de aplicar 
formalidades y plazos que pueden ser mucho más importantes que los 
previstos para la notificación de los actos dentro de un mismo 
pals). 
4. La traducción de los actos (los procedentes de la parte que está 
domiciliada en un pais distinto del de la Jurisdicción competente: 
de donde surgen gastos suplementarios para esta parte). 
5. Loe actoe de instrucción (en la medida en que éstos deben 
solicitarse en otro pals distinto del del Juez ante el que se 
plantea el asunto: de ahi unos plazos suplementarios vinculados a la 
ejecución de la "comisión rogatoria"). 
6. La ejecución de la sentencia (si la parte vencida está domiciliada 
en un pals distinto del del Juez que ha dictado la decisión, la 
ejecución deberá ir precedida de lo que se llama el "reconocimiento" 
de la decisión extranjera). 
Resumiendo, se trata de "barreras" suplementarias especificas que, al 
añadlree a las "barreras" ya existentes para los litigios nacionales 
(coste, duración y complejidad del proceso, asi como reticencias 
psicológicas que de ello se derivan) pueden dificultar seriamente el 
acceso a la Justicia, al menos a los particulares: frente a esta suma 
de barrerae, el ciudadano medio renunciará a menudo a hacer valer sus 
derechos. 
77 
I.A.2.b CONVEN IOS INTERNACIONALES 
Con objeto de mejorar la situación arriba mencionada, los Estados 
miembros han firmado varios convenios, bien en el marco comunitario 
(articulo 220 del Tratado), bien en el mareo de la Conferencia de 
Derecho Internacional Privado de La Haya. 
En (a actualidad, no obstante, ninguno de estos convenios está en vigor 
en el conjunto de la Comunidad: 
- El Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968 relativo a la 
competencia Judicial y la ejecución de resoluciones Judiciales en 
materia civil y comercial, cuya extensión a España y Portugal se ha 
visto retrasada por la falta de ratificación de esta extensión por 
cuatro Países signatarios. 
- El Convenio de Roma de 19 de Junio de 1980 sobre la ley aplicable a 
las obligaciones contractuales, cuya extensión a España y Portugal 
se ha visto retrasada por la falta de ratificación de todos los 
otros Estados miembros, con excepción de loe Países Bajos. 
- El Convenio de La Haya de 15 de noviembre de 1965, relativo a la 
notificación en el extranjero de los actos Judiciales y 
extrajudiciales en materia civil o comercial, que se ha firmado por 
todos los Estados miembros de la Comunidad, pero no se ha ratificado 
por uno de el los. 
- El Convenio de La Haya de 10 de marzo de 1970 sobre la obtención de 
pruebas en el extranjero en materia civil y comercial, que se ha 
ratificado por ocho Estados miembros, pero no por los restantes. 
Otros convenios (como el Convenio de La Haya de 25 de octubre de 1980 
dirigido a facilitar el acceso internacional a (a Justicia) únicamente 
se han firmado por una minoría de Estados miembros. 
En cuanto a los convenios que han sido firmados por TODOS los Estados 
miembros de la Comunidad, se puede razonablemente esperar que pronto 
estén vigentes en el conjunto del Mercado Único, lo que representarla 
ya un progreso indiscutible. 
Una vez que se hayan efectuado todas las ratificaciones, las 
dificultades que pesan sobre un litigio "Intercomunltarlo" serán menos 
importantes que las de cualquier otro litigio 'transfronterIzo" y los 
intercambioe Intercomunitarlos no se verán sino beneficiados. 
No obstante, el principio de "seguridad" Jurídica de los agentes 
económicos exige que se reflexione sobre determinados problemas, no 
resueltos por los convenios ya existentes. 
78 
111.A.2.c PROBLEMAS NO RESUELTOS 
En principio, en cuanto a la ley aplicable, el Convenio de Roma se 
aplica únicamente a las obligaciones contractuales (a reserva de varias 
excepciones: articulo primero): los supuestos de responsabilidad no 
contractual se regularán, por consiguiente, por el Derecho 
Internacional Privado de los Estados miembros, que puede dar soluciones 
contradictorias. 
A titulo de ejemplo, la responsabilidad por los daños causados por 
productos defectuosos*46* fue objeto de una armonización parcial 
(Directiva 85/374/CEE), pero en ella subsisten Importantes divergencias 
en lo relativo a: 
- El "limite" que puede preverse para los daños que resulten de la 
muerte o lesiones corporales (articulo 16). 
- La exclusión de los productos agrícolas (letra a del articulo 15). 
- Los "riesgos de evolución" que pueden invocarse como medio de defensa 
(articulo 15, letra b). 
- La reparación de los daños morales (9a considerando). 
Por consiguiente, existirán importantes diferencias según se aplique 
una legislación u otra; sin embargo, ni la Directiva ni el Convenio de 
Roma responden a la cuestión de cuál ee la ley aplicable. Un convenio 
sobre este tema se firmó en La Haya el 2 de octubre de 1973, pero sólo 
cuatro Estados miembros de doce lo han ratificado. 
En segundo lugar, la firma del acuerdo por el que ee crea un Espacio 
Económico Europeo estuvo precedida por un Convenio (Lugano 1988) que 
posibilitará la extensión del Convenio de Bruselas a los Estados 
miembros de la AELC, pero no se ha previsto nlngtna extensión en lo que 
se refiere al Convenio de Roma.*46bls* Por consiguiente, la 
determinación de la ley aplicable a las relaciones entre subditos CEE y 
subditos AELC se remite a 72 (12 multiplicado por 6) combinaciones de 
convenios bilaterales y/o normas de Derecho internacional privado. 
(46) En el asunto TMCS/C-26/91, Roe. 1-3967), relativo a una acción 
directa del subadquirente contra el fabricante, el Tribunal de 
Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado recientemente, a 
efectos de la calificación de la acción para determinar el foro 
competente, el carácter no contractual de la acción. 
(46bIs) En el marco de la Cooperación Política Europea se ha Iniciado 
una primera reflexión aobre este tema. 
79 
El Convenio de Bruselas, por el contrario, garantiza lo que podría 
llamarse la "libre circulación de sentencias". No obstante, los cinco 
casos de no concesión del reconocimiento previstos por el articulo 27 
(y, en concreto, el primero y el segundo) suponen un control 
suplementario por parte del Juez ante el que ae ha presentado la 
demanda. A titulo de ejemplo, el na 2 del articulo 27 del Convenio 
exige que el Juez ante el que se presente la demanda examine si se 
hubiera entregado la cédula de emplazamiento o documento equivalente 
"con tiempo suficiente", aun cuando el Tribunal del Estado de origen ya 
haya decidido, a raíz de un procedimiento contradictorio distinto, que 
la cédula de emplazamiento era regular: el tribunal ante el que ee 
interponga una demanda de reconocimiento no eatá, por consiguiente 
vinculado por la apreciación del Juez del Estado de origen*47*. 
Además, algunas Incertidumbres de aplicación se derivan de la remisión 
a los regímenes nacionales en cuanto a la noción de presentación de la 
demanda. Bien en los casos de I i11spendenci a (articulo 21*47b'8*) o en 
los de conexidad (articulo 22), lo que importa es el 'tribunal ante el 
que se formule la primera demanda": pero al no estar definida por el 
Convenio la noción de "punto de partida" del procedimiento, existe un 
riesgo de conflictos de competencia (en algunos países, se considera 
que el litigio está "pendiente", a contar desde la notificación del 
acto Introductorio al demandado; en otroe, el asunto debe registrarse 
en i a secretarla; en un pals, la I i11spendenci a nace de la admisión de 
la demanda, en otro la fecha que debe tenerse en cuenta es la de la 
expedición de la demanda al demandado por los servicios de la 
secretarla). 
III.A.2.d "LITIGIOS DE PEQUEÑA CUANTÍA" 
Habida cuenta de lo anteriormente dicho, el grado de complejidad de un 
litigio transfronterIzo sigue siendo muy elevado, aun cuando ae trate 
de un litigio comunitario: las barreras que se han resumido al comienzo 
(puntos 1-6) siguen siendo tan grandes que resultan Insuperables si el 
valor del litigio no Justifica los gastos sup Iementar loa que ae derivan 
de la naturaleza transfronteriza (o intercomunitaria) del asunto. 
En efecto, si se consideran los procedimientos simplificados que se han 
Instituido en los Estados miembros (capitulo I.B), se observa que son 
muy difícilmente aplicables cuando la parte demandante está domiciliada 
en un Estado miembro distinto del de la parte demandada: 
(47) Jurisprudencia constante (véase, entre otras, la sentencia de 16 
de Junio de 1981, KIamp/MI che I. Rec. 1981, 1.593). 
(47bis) TJCE, Asunto 1441/86 Guais Maschlnenfabrik/Palumbo (1987) Rec. 
4861 y asunto C-351/89 Overseas Union Insurance/New Hampshire 
Insurance (1991) Rec. 1-3317. 
80 
- Los plazos "reducidos" no podrán api icárea*48*. 
- La facultad de no recurrir a los servicios de un abogado (facultad 
que ya es bastante 'teórica" en el marco de procedimlentoa 
"nacionales") resulta simplemente quimérica ai se considera la 
complejidad de los problemas (de fondo y de procedimiento) que han 
de abordarse en un caso "transnaclonal". 
- La tentativa de conciliación, puesto que supone la comparecencia 
personal de laa partea, implica (para una, como mínimo, de laa 
partes) unos gastos de viaje, que a menudo aeran aupar lores al valor 
del litigio. 
Las tentativas de simplificación de loa procedimlentoa aplicables a loa 
"litigios de pequeña cuantía", que se han llevado a cabo a nivel 
nacional por todos los Estados miembros, no pueden, por consiguiente, 
desplegar sus efectos por encima de las fronteras Judiciales. Pero a 
falta de procedimiento "proporcionado" al valor del asunto, el 
particular renuncia a hacer valer sus derechos: en la hora actual 
probablemente no hay litigios "de pequeña cuantía' transfronterizos en 
el Mercado Único. Pero, entonces, a medio plazo, no habrá consumidores 
transfronterizos: la ecuación "ningún IItlglo-nlngún problema" es 
ilusoria, puesto que los consumidores que han "renunciado" al litigio 
transfronterizo "renunciarán" pronto a cualquier transacción 
transfronterIza. 
Deade el punto de vlata de loa consumidores, la noción de litigio "de 
pequeña cuantía" ee engañosa: un litigio puede eer (relativamente) 
pequeño para una empresa, pero no para los particulares: la 
cuantlflcaclón que se hace en los Estados miembros para determinar la 
aplicación de un procedimiento elmplificado (media aritmética: 1.800 
ecus aproximadamente) supera a menudo el salario mensual de un 
particular. Para el ciudadano medio, este litigio es, por consiguiente, 
tan "pequeño" como un mes del volumen de negocios para una 
empreea*40*. 
(48) Los códigos de Enjuiciamiento Civil prevén un plazo más largo 
cuando las notificaciones deben enviarse al extranjero; los actos 
de instrucción deben seguir el procedimiento llamado de "comisión 
rogatoria", y los actos del proceso han de ser traducidos. 
(49) Además, los honorarios de abogado, las costas Judiciales y los 
costes periciales en el caso de un asunto transfronterizo serán 
mucho más elevados que los de un asunto semejante de naturaleza 
nacional. A falta de eeguro de "protección Jurídica", dichos 
gastos deberán anticiparse por el particular, que a menudo no 
dispone de "liquidez" suficiente. 
81 
Desde el punto de vista de las empressa, la suma de los litigios "de 
pequeña cuantía" resulta nada desdeñable económicamente: puesto que 
cualquier transacción puede dar lugar a un litigio (se trata de un 
porcentaje fisiológico que ee objeto incluso de estudios de previsión), 
la importancia de los procedimientos de solución de litigios (aun los 
de "pequeña cuantía") es primordial para laa mismas, tanto como para 
los consumidores: a falta de procedimientos eficacee, no habrá ni 
seguridad jurídica ni seguridad económica. 
Deade el punto de vista de la Administración da Justicia, la noción 
(ratione summae) de "litigio de pequeña cuantía" se encuentra en la 
raíz de una "simplificación' de los procedimientos cuya finalidad es 
'concillar" un deber (impartir Justicia) y una exigencia presupuestaria 
(coste del procedimiento). Si el litigio es "transfronterizo", el 
compromiso es más difícil.*50* 
Deade el punto de vista de una Comunidad de Derecho, resulta difícil 
aceptar que los particulares asi como los profesionales sufren 
discriminaciones relacionadas con la naturaleza "intracomunitarla" de 
las relaciones económicas que hayan establecido entre si: en resumidas 
cuentas, si las han establecido es porque han creído en la promesa de 
un "espacio ain fronteras" (articulo 8A del Tratado). 
En efecto, la complejidad del tratamiento de los litigios 
intracomunitarlos está vinculada a las fronteras (jurídicas y 
Judiciales) que todavía existen. 
El suavizamiento de estas fronteras podrá ser objeto de otros 
convenios, pero a medio plazo, el coste del tratamiento de los litigios 
Intercomunitarios todavía será muy elevado, bien para la Administración 
de Justicia, bien para los Justiciables.*50bis) 
La cuestión, por consiguiente, que se plantea es si existen otros 
instrumentos y en qué medida pueden aplicarse a los litigios 
transfronterizos. 
La noción de "class action" (acción colectiva interpuesta por un 
individuo, un grupo de individuos o una organización actuando en nombre 
de una categoría) se ha introducido en la mayoría de los paisas de 
(50) Al coste "normal" de cualquier procedimiento Judicial, habrá que 
añadir los gastos de traducción y de remisión de los actos, las 
eventuales comisiones rogatorias y, sobre todo, el tiempo dedicado 
a todas estas operaciones por los secretarios, agentes judiciales 
y, a veces, por el mismo Juez. 
(50bis) La ayuda al asesoramiento jurídico (información y 
asesoramiento) y el beneficio de Justicia gratuita (ante los 
tribunales) se tratan en el capitulo U.C. 
82 
'common law", pero no pertenece a las tradiciones jurídicas de la 
mayoría de los Estados miembros de la Comunidad. 
La acción en representación conjunta (basada en un mandato expreso, y 
no implícito, de las personas perjudicadas por la actuación del 
demandado) parece mucho más cercana a loe principios generales de 
procedimiento comunee a los Estados miembroe, pero en la actualidad 
sólo se ha Introducido en un Estado miembro (Francia). 
La simple unión de asuntos conexos, en el caso de litigios 
transfronterizos, plantea problemas técnicos que ya se han mencionado 
en el presente capitulo (noción de "yuez ante el que se formula la 
primera demanda"). 
Por consiguiente, en los capítulos lil.B.1 y lll.B.2 se examina otra 
categoría de procedimientos: la de los instrumentos que permiten 
prevenir u ordenar el cese de actuaciones ilícitas*51*, más que (y 
antes que) tener que "calcular los daños"*52*. 
(51) (Acción de cesación en Interés colectivo). 
(52) (Acción, individual o colectiva, de reparación) 
83 
III.B PROTECCIÓN DE INTERESES COLECTIVOS 
III.B.1 PROCEDIMIENTOS EXISTENTES 
La introducción de una noción de Intaréa colectivo en las legislaciones 
nacionales es bastante reciente: su reconocimiento se ha efectuado 
progresivamente a lo largo de este siglo y su protección Jurisdiccional 
ha quedado garantizada por medidas que varían según los Estados 
miembroe. 
No obstante, todaa laa legislaciones naclonalaa aiaminadaa reconocen en 
la actualidad la existencia da una categoría de Intaraaaa cuyo alcance 
aa a la vez: 
- Mayor que el de los intereses individuales (cuya defensa en justicia 
está asegurada por la legitimación activa Individual) pero 
- Máe limitada que el del interés general (cuya defensa en Justicia se 
confia al Ministerio Público). 
La naturaleza inédita del interés protegido por los legisladores 
(derecho subjetivo) exigía, por consiguiente, una adaptación de los 
procedimientos Judiciales existentes o la creación de nuevos 
procedimientos. 
En cuanto a los intereses colectivos de los consumidores, la búsqueda 
de modalidades de procedimientos apropiados a la naturaleza del Interés 
se tradujo en una serle de modificaciones legislativas (más o menos 
recientes) que en la actualidad afectan a todoa loa Estados miembros de 
la Comunidad. 
La diferencia más importante de técnica legislativa no se refiere a la 
existencia de una "acción de Interés colectivo' (que permite hacer 
valer en Justicia el interés protegido), sino más bien a loe criterios 
por los que se define la entidad representativa a la que se reconoce 
legitimación activa.- en algunos Estados miembros, la defensa en 
Justicia del interés colectivo se confia a grupos sociales 
(organizaciones de consumidores y empresariales), mientras que en otros 
Estados miembros este papel se confia a una autoridad pública. El 
inventario de las legislaciones nacionales puede resumirse de la 
siguiente manera. 
En tree Estados miembros, la protección del Interés colectivo se confia 
• una Autoridad administrativa autónoma o Independiente (Director 
General de Defensa de la Competencia en el Reino Unido: Ley de Defensa 
de la Competencia, 1973; el Defensor del Pueblo (Ombudsman) de los 
84 
consumidores en Dinamarca: Ley de práctlcae de comercialización de 
1975; Director de Asuntos de loa Consumidores en irlanda: Ley de 
Información de loa consumidores, 1978). 
En ocho Estados miembros, ae reconoce un locus standi a las 
organizaciones de consumidores (Alemania: Geeetz gegen den unlauteren 
Wettbewerb 1909, modificada en 1965 y Ley de 09/12/1976 sobre las 
cláusulas abusivas; Gracia: Ley de 24/12/1991 na 2000; España: Ley de 
10/01/1991 na 3; Francia: Ley de 05/01/1988 na 14 y Ley de 18/01/1992 
na 60; Italia: Ley de 10/10/1990 na 287 y Decreto Legislativo de 
25/01/1992 na 74; Luxemburgo: Leyes de 21/08/1983 y de 27/11/1986; 
Palaaa Bajoe: artículos 6/196 y 6/240 del nuevo Código Civil; Portugal: 
Ley de 22/08/1981 na 29). 
En un Eatado miembro la protección jurisdiccional del interés colectivo 
se reconoce, a la vez, a laa organizaciones de los consumidores y a una 
autoridad administrativa (Bélgica: Ley de 14/07/1991 sobre prácticas 
comerciales, artículos 95 y 98 y Ley de 12/06/1991 sobre crédito al 
consumo). 
En cuanto al objeto de la acción (PETITUM), todas las legislaciones 
arriba mencionadas permiten a las organizaciones, o a la autoridad 
administrativa, obtener el cese (mandamiento u orden de prohibición) de 
una práctica comercial (licita o desleal (y ello, abstracción hecha de 
la naturaleza civil, penal o administrativa de la infracción). 
En cuanto a la definición de práctica comercial "Ilícita" o "desleal" 
(CAUSA PETENDI), algunas legislaciones han introducido una 'cláusula 
general" (normalmente acompañada de una lista indicativa), mientras que 
otras han optado por un "Inventarlo" exhaustivo (ejemplos: publicidad 
engañosa, cláusulas abusivas, abuso de posición dominante). 
Pero lo que es importante, es que ee haya previsto una ACCIÓN DE 
CESACIÓN en TODOS los Estados miembros, respecto de determinadas 
prácticas comerciales "perjudiciales" para el buen funcionamiento del 
Mercado: ae trata de un "regulador" que permite (tanto a los 
consumidores como a las empresas competidoras) prevenir (más que curar) 
las consecuencias de determinados abusos. 
La función preventiva de la acción de cese está garantizada por unas 
modalidades procedímenta lee especificas: la acción se constituye e 
Inetruye eegún lae formas del procedimiento sumarlo (procedimiento 
acelerado) y la aentencia es normalmente ejecutiva con carácter 
provisional*53*. 
(53) En algunoe paisas, la orden de cese puede Ir acompañada de una 
multa coercitiva y/o la publicación de la decisión. 
85 
Deagrac I adamante', ae trata de un "regulador" concebido por cada Estado 
miembro, desde su propia perepectlva nacional. 
En el Mercado Único, las prácticas comercia lee pueden circular 
libremente; pero laa normas de procedimiento ae paran en la frontera 
que corresponde (todavía) a loa limitée de Jurisdicción de CADA Estado: 
la lex Fori. 
I N.B.2 DIFICULTADES DE APLICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EXISTENTES 
EN CASO DE PRACTICAS COMERCIALES TRANSFRONTERIZAS 
Según la Fair Trading Act (Ley de Defenaa de la Competencia) (art icu loe 
35 y 38), el Director General da Defenaa da la Compatencia (Director 
General of Fair Trading) ejerce eue poderes frente a cualquier práctica 
"which Is detrimental to the Interests of consumers In the United 
Kingdom" (que resulte en detrimento de loe intereses de los 
consumidores en el Reino Unido). 
- Si a loe consumidores daneses lee vende a domicilio por 
correspondencia una sociedad Inglesa y la venta resulta "desleal" 
tanto según la Fair Trading Act como para la ley danesa, el Director 
of Fair Trading no podrá ejercer sus poderes (so pena de actuar 
ULTRA VIRES) y al Ombudsman de los consumidores danés le será muy 
difícil ejercer los suyos (excepto ordenar la apertura de cualquier 
correspondencia procedente del Reino Unido: lo que podría no ser 
conforme con otras disposiciones legales). 
- Si consumidores ingleses son victimas de una aerie de estafas en 
relación con un tlmeshare en España o la compra de bebidas 
alcohólicas en Calais, lo único que podrá hacer el Director of Fair 
Trading ee buecar la dirección de au homólogo español o francés (si 
hay uno) o dirigirse a laa organizacionee de loe consumidores de 
dichos pal see: pero éetae no podrán Justificar un "Interés 
particular" ante lae Jurisdicciones naclona lee. 
- Si consumidores francesee que hayan pedido prestado o prestado 
dinero a un banco inglée eon victimas de una violación del "Consumer 
Credit Act 1974", ninguna ayuda podrá venir lee ni de las 
organizaciones francesas ni de laa organizacionee inglesas (el locus 
standi en el Reino Unido sólo se reconoce Director of Fair Trading). 
Las accionee colactivaa previataa por la legislación luxemburguesa 
únicamente pueden interponerae por "una asociación de consumidores 
representada en la Comisión de Precios" del Gran Ducado (y, en efecto, 
aólo hay UNA organización de consumidores repreeentada en dicha 
comI a Ion). 
86 
SI una pub I ici dad televisiva engañosa emitida en Luxemburgo se 
dirige (únicamente) a los telespectadores belgas, ninguna 
asociación podrá solicitar el cese de dicha publicidad: las 
asociaciones belgas, puesto que no eetán representadas en la 
"Comisión de Precios' del Gran Ducado; la asociación 
luxemburguesa, porque no tiene ningún "Interés para actuar" en 
sentido Jurídico. 
- Si en las cláusulas generales de un contrato aplicadas por los 
bancos luxemburgueses hay cláusulas abusivas, los ahorradores 
a iamanee que hayan abierto una cuenta corriente en Luxemburgo 
únicamente podrán contar con la acción de (a antes mencionada 
asociación luxemburguesa (laa asociadones alemanas no están 
repreeentadae en la Com(aIon de Precloe luxemburguesa) y si algunas 
cláusulas se aplican únicamente a los clientes "extranjeros", esta 
asociación no tendrá Interés en actuar (siempre en sentido 
Jurídico). 
- SI consumí doree franceses son victimas de una práctica comercial 
ilícita (tanto eegún la ley luxemburguesa como aegún la ley 
francesa) procedente de Luxemburgo, sus organizaciones no podrán 
acudir a los tribuna lee del Gran Ducado y la asociación 
luxemburguesa no podrá Justificar un interés para actuar eegún la 
lex fori. 
Las accionee colectlvae previstas por la legislación francesa se 
reservan a "asociaciones regularmente declaradas (...) si se han 
autorizado para dicho fin", pero la autorización con que deben contar 
las asociaciones para estar habilitadas para actuar se reserva a las 
organizacionee FRANCESAS (Decreto na 88-586 de 6 de mayo de 1988). 
- SI consumidores alemanes han sido victimas de una práctica comercial 
que es ilícita (según la ley francesa) y que tuvo lugar en Francia, 
la organización de consumidores alemanes n- podrá acudir a los 
tribunales francesas; si la práctica comercial (ejemplo: venta a 
dietancla por una sociedad franceea) tuvo lugar en Alemania y es 
ilícita según la ley alemana, la organización podrá acudir a un 
tribunal alemán y a continuación solicitar la ejecución de la 
sentencia en Francia, pero la naturaleza 'acelerada' del 
procedimiento se habrá reducido a la nada. 
- SI consumidores Italianos han sido victimas de la misma práctica 
comercial en Italia, no tendrán ni siquiera esa posibilidad: la ley 
Italiana únicamente prevé una acción colectiva para loa casos de 
pub 11cIdad engañosa. 
Los ejemplos podrían continuar. 
87 
Y, sin embargo, una acción de cesación permite a menudo evitar una 
pluralidad de acciones (Individuales) en reparación: se trata a la 
vez de un papel "preventivo" y un instrumento que facilita 
Importantes "economías" para la Administración de Justicia. 
En un Mercado Único donde las mercancías y loa servicios circulan 
libremente, ei principio de "libre circulación' deberla poder aplicarse 
también a los Instrumentos jurídicos que permiten obtener el cese de 
las prácticas ilícitas. 
El articulo 24 del Convenio de Bruselas establece, en efecto, que "se 
podrán solicitar medidas provisionales o cautelares previstas por la 
ley de un Estado contratante a las autoridades Judiciales de ese 
Estado, Incluso si, en virtud del presente Convenio, fueran competentes 
para conocer del fondo los tribunales de otro Estado contratante". 
En casos urgentes, el demandante puede, por consiguiente, en principio, 
dirigirse al Juez del lugar en el que la medida deba ejecutarse: se 
trata de un principio (de "proximidad" y eficacia), que podría 
representar un instrumento formidable, si al "Juez del lugar en el que 
la medida deba ejecutarae" pudieran recurrir lae organizaciones (o la 
autoridad) del lugar en el que aa sufre el perjuicio*54*. 
En la actualidad asistimos a la siguiente paradoja: 
- Las organizaciones/autoridades del lugar en el que se sufre el 
perjuicio no tienen la LEGITIMACIÓN para actuar (el locus standi se 
"reserva" por (a lex Fori a las organizacionee "nacionales'). 
(54) La Comisión ha recibido varias decenas de reclamaciones (cuarenta 
y dos) relativas a una publicidad engañosa dirigida por una 
sociedad alemana a una clientela exclusivamente situada fuera del 
territorio alemán (especialmente en Francia). 
Los tribunales franceses dictaron varlaa decisiones en 1989 
condenando penalmente o civilmente a eeta sociedad, pero ninguna 
de estas decisiones ha podido hasta la fecha ejecutarse: una 
demanda interpuesta el 29 de enero fue rechazada por la secretarla 
del tribunal alemán competente, por el motivo de que el demandado 
habla cambiado de dirección y que era Imposible ponerse en 
contacto con él. Entretanto, una sociedad denominada "Chance 
Vertrteb" (que utiliza el mismo apartado de correos que la de 
"Homevertrleb") ha tomado el relevo, dirigiendo a los consumidores 
franceses una publicidad totalmente similar a la que ya había sido 
Juzgada por los tribunales franceses. 
88 
- Laa organIzacIones/autoridadea del lugar en el que debe ejecutarae 
la medida no tienen INTERÉS (en sentido procesal) para solicitarlo 
(loa Intereses de los consumidores "nacionales" no ee ven afectados 
por una práctica dirigida únicamente a loa consumidores 
"extranjeros"). 
Rebus sic atantlbua, baata 'desplazar" al punto da partida da laa 
prácticas Ilícitas más allá de la frontera rapreaentada por la lex 
Fori, para quedar prácticamente al abrigo de cualquier acción de 
ceeación. Da eate modo aa aaquiva al objetivo del Convenio de Bruselas 
(articulo 24) y parece ponerse en tela de Juicio el principio de no 
di acriminación (articulo 7 del Tratado), en la medida en que la lex 
Fori reaerva la legitimación activa a laa organizacionee "nacionales". 
En cualquier caso, la paradoja arriba mencionada ee difícilmente 
aceptable con la perapectiva del buen funcionamiento del Mercado 
Único. *54*>l«* 
(54b i a) Véaae el capitulo IV.A. 
89 
III.C AYUDA AL ASESORAMIENTO JURÍDICO Y BENEFICIO DE JUSTICIA 
GRATUITA 
C.1. AYUDA AL ASESORAMIENTO JURÍDICO 
Los proyectos piloto apoyados por la Comisión (véanae, en concreto, los 
proyectos en curso en Irlanda, Italia y Grecia) demuestran que en un 
porcentaje muy Importante los litigios en materia de consumo pueden 
solucionarse en la fase precontene losa, siempre que se ponga a 
disposición del consumidor un servicio de aaaeoramiento (gratuito o, en 
todo caso, "accesible" para el nivel de su renta). 
- En el Reino Unido, laa autorIdadea locales financian casi un millar 
de "Citizen Advice Bureaux" (Oficinas de asesoramiento ai ciudadano) 
en las que el asesoramiento se presta, en su mayoría, por personas 
benévoI as. 
- En Francia, la Ley na 91-67, de 10 de Julio de 1991, ha introducido, 
Junto al beneficio de Justicia gratuita, la ayuda al asesoramiento 
jurídico, por la que el beneficiario de la misma puede obtener 
información sobre sus derechos y obligaciones, consejo sobre los 
medios de hacer valer sus derechos y asistencia para ejercitar un 
acto jurídico. 
Son una serle de ejemplos (evidentemente, ein carácter exhaustivo) 
que pueden dar lugar a una reflexión que, al mismo tiempo, incide 
sobre los limites del beneficio de Justicia gratuita "clásico", éste 
90 
se reeerva únicamente para los procedimientos contenciosos, cuando 
el demandante puede necesitar únicamente un simple asesoramiento (lo 
que niegan la gran mayoría de loe sistemas vigentes).(54bis2) 
C.2. BENEFICIO DE JUSTICIA GRATUITA 
Las disposiciones por laa que ae regula el beneficio de Juaticia 
gratuita en los Estados miembroe varían enormemente, refiriéndoee laa 
diferencias a: 
- Laa condicionee para poder optar a la mlama (nivel de renta ael 
como, a vecee, de patrimonio, junto con, como en algunos palsee, una 
breve evaluación de lo 'bien fundado" de la acción entablada). 
- El ámbito cubierto por el sistema (los procedimientos 
extrajudiciales, como el arbitraje, y los procedimientos 
administrativos no están incluidos en loe sistemas de la mayoría de 
los Estados miembros). 
- Las modalIdadee de ejercicio (y, en concreto, la posibilidad de 
elección de abogado). 
(54bIs2) En este sentido, véase la Recomendación na R(93)1, sobre 
"acceso efectivo al Derecho y a la Justicia de las personas en 
situación de extrema pobreza", aprobada por el Consejo de 
Europa el 8 de enero de 1993. 
En el marco del "Programa de acción a medio plazo de lucha 
contra la exclusión y promoción de la solidaridad" 
(1994-1999), elaborado por la Comisión, se menciona asimismo 
el debate sobre el acceso efectivo de los menos favorecidos al 
Derecho, a lae modalidadee parajudiciales de solución de 
conflictos y a las Jurisdicciones. Entre las reflexionee y 
orientaciones que podrán proponerse pueden mencionarse las 
siguientes: 
- Desarrollo y financiación de centroe o servicios de 
asesoramiento Jurídico cercanos al público. 
- Recurso a la mediación y conciliación. 
- Acceso a las Jurisdicciones. 
- Posibilidad para organizacionee no gubernamentales y 
asociaciones sin fin lucrativo de ejercitar acciones ante 
los tribunales para hacer valer los derechos de personas 
que no pueden defenderse por si mismas debido a una 
situación de dependencia y necesidad. 
91 
La importancia del beneficio de Juaticia gratuita, en el caso de 
Htlgloa transfronterIzos, resulta primordial: el coste de estos 
litigios ee con frecuencia mayor que el de un litigio parecido de 
naturaleza Interna (véaae el capitulo III.A.2) y la neeealdad de 
recurrir a un abogado, habida cuenta de (a complejidad de laa 
cuestiones de Derecho que deben abordarse, ea Inevitable, aun en 
aquel loa casos en los que la aalatencla da un abogado ea, en teoría, 
facultativa (procedimlentoa "small claim'. Jurisdicción de paz). 
Laa condiciones de acceeo al beneficio da Justicia gratuita, y en 
concreto, el nivel de renta al que ee vincula la concesión de la misma, 
no tienen en cuenta eeta dimensión del problema: pero, en efecto, aun 
el Justiciable que normalmente puede soportar loa gaatoa de abogado (o 
litigar personalmente) en un litigio 'ordinario', a menudo ae encuentra 
en la Imposibilidad de soportar los gastos (o de litigar personalmente) 
en el caso de un litigio parecido, pero transfronterIzo.*54b,s* 
Habida cuenta de lo anteriormente dicho, y para comprender mejor la 
situación existente, la Comisión encargó al Consejo de Colegios de 
Abogadee de las Comunidades Europeaa un proyecto de investigación, que 
ha dado como resultado: 
A) Un proyecto de "Gula del beneficio de Justicia gratuita". 
B) Un Informe dirigido a la Comisión en el que se recogen las 
disposiciones que regulan el beneficio de Juaticia gratuita en los 
Estados miembros. 
La investigación arriba mencionada permitirá, además, iniciar una 
reflexión comunitaria sobre el tema del beneficio de Justicia gratuita 
en los litigios transfronterizos; en el marco de eata reflexión, ae 
abordará igualmente la cueatlón del derecho a dicho beneficio de las 
personas jurídicas sin fin lucrativo. 
(54bis) En el asunto Cowan, el Tribunal de Juaticia ha declarado: "el 
principio de no di acriminación, enunciado en particular en el 
articulo 7 del Tratado, debe interpretarse en el sentido de que 
se opone a que un Estado miembro, por lo que respecta a las 
personas a las que el Derecho comunitario garantiza la libertad 
de desplazarse a eete Estado, en especial como deetInstar ios de 
servicios, subordine la concesión de una Indemnización del 
Eatado, destinada a reparar el perjuicio causado en eate Estado 
a la victima de una agresión que haya producido un daño 
corporal, al requisito de ear titular de un permiso de 
residencia o de ear nacional de un pata que haya celebrado un 
acuerdo de reciprocidad con eate Eatado miembro" (Considerando 
20) (Sentencia de 2 de febrero de 1989, Rec. paga. 195 a 222). 
92 
111.D DERECHO COMUNITARIO Y VÍAS DE RECURSO 
III.D.1 VINCULO ENTRE DERECHO SUBJETIVO Y VÍAS DE RECURSO 
En su sentencia de 19 de noviembre de 1991 (asuntos acumulados C-6/90 y 
C-9/90; Recopilación 1991, p. 5357), el Tribunal de Justicia de lae 
Comunidades Europeas declaró que: "es Jurisprudencia reiterada de este 
Tribunal de Justicia que Incumbe a los órganos Jurisdiccionales 
nacionales encargados de aplicar, en el marco de sus competencias, las 
disposiciones de Derecho comunitario, garantizar la PLENA EFICACIA de 
tales normas y proteger los derechos que confieren a los particulares; 
HAY QUE SEÑALAR QUE LA PLENA EFICACIA DE LAS NORMAS COMUNITARIAS SE 
VERÍA CUESTIONADA Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS QUE RECONOCEN SE 
DEBILITARÍA SI LOS PARTICULARES NO TUVIERA* LA POSIBILIDAD DE OBTENER 
UNA REPARACIÓN CUANDO SUS DERECHOS SON LESIONADOS POR UNA VIOLACIÓN DEL 
DERECHO COMUNITARIO IMPUTABLE A UN ESTADO MIEMBRO". 
El vinculo entre derecho subjetivo y vías de recurso ("UBI JUS, IBI 
REMEDIUM") se declara de forma muy clara por esta sentencia del 
Tribunal de Justicia: ante la imposibilidad de obtener una reparación 
cuando son lesionados los derechos reconocidos por una norma 
comunitaria, lo que se cuestiona es la eficacia misma del Derecho 
comunitario. 
Según el Tribunal de Justicia, la constitución de estas vi as de recurso 
constituye una auténtica obligación para los Estados miembros que "se 
basa también en el articulo 5 del Tratado, en virtud del cual los 
Estados miembros deben adoptar todas las medidas generales o 
particulares apropiadas para asegurar el cumplImiento de las 
oblIgacI ones que les Incumben en virtud del Derecho comunitario', 
puesto que "entre esas oblIgacI ones se encuentra la de eliminar las 
consecuencias Ilícitas de una violación del Derecho comunitario (véase 
en lo que respecta a la disposición análoga del articulo 86 del Tratado 
CECA, la sentencia de 16 de diciembre de 1960, Humblet, 6/60, Rec. pág. 
1125)". 
¿Se traduce esta obligación en la mera existencia de una vía de 
recurso, abstracción hecha del contenido de la misma y de las 
modalidades procesales? 
Según el Tribunal de Justicia, la respuesta es negativa: aun cuando, "a 
falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento 
Jurídico Interno de cada Estado miembro designar los órganos 
Jurisdiccionales competentes y regular las modalIdades procesales de 
los recursos Judiciales", no obstante, "las condiciones, DE FONDO Y DE 
FORMA, . establecidas por las diversas legislaciones nacionales en 
materia de Indemnización de daños no puede ser menos favorable que las 
referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza Interna Y no pueden 
93 
articularse DE MANERA QUE HAGAN PRÁCTICAMENTE IMPOSIBLE O EXCESIVAMENTE 
DIFÍCIL OBTENER LA INDEMNIZACIÓN"*, en cualquier caso, estas modalidades 
deben "garantizar la PLENA protección de los derechos que corresponden 
a los Justiciables en virtud del Derecho comunitario". 
Y, por (o tanto, aun a falta de una normativa comunitaria, las 
MODALIDADES del acceso a (a Justicia constituyen, ellas también, una 
obligación en virtud del Derecho comunitario. Ello viene confirmado por 
la sentencia del Tribunal de 9 de noviembre de 1983, 199/82 (Rec. pág. 
3595) relativa a un Estado miembro cuyos procedimientos de recurso, 
relativos al reembolso de Impuestos percibidos en violación del Derecho 
comunitario, estaban artlcuiadoa 'de manera que hacían excesivamente 
difícil la obtención de la reparación". 
La Jurisprudencia del Tribunal de Justicia a este respecto (y, en 
concreto, la sentencia de 19.11.1991 y 9.11.1983) podría resumirse de 
la siguiente manera: 
El reconocimiento de un derecho subjetivo por el ordenamiento Jurídico 
comunitario Implica siempre el reconocimiento de legitimación activa (a 
falta de la cual, la "plena eficacia' del Derecho comunitario no 
estarla garantizada): la existencia de vías de recurso adecuadas es una 
exigencia, por consiguiente, del Derecho comunitario. 
La instauración de estas vías de recurso por los Estados miembros 
constituye una auténtica obligación, que encuentra su fundamento en el 
articulo 5 del Tratado: se trata de la obligación de "eliminar las 
consecuencias Ilícitas de una violación del Derecho comunitario". 
Las modalidades del acceso a la Justicia no se dejan al libre arbitrio 
de los Estados miembros: aun a falta de una normativa comunitaria, las 
condiciones, de fondo y de forma, fijadae por las legislaciones 
nacionales no podrán: 
- Ser menos favorables que las referentee a reclamaciones semejantes 
de naturaleza Interna; ni 
- Articularse de manera que hagan prácticamente Imposible o 
excesivamente difícil obtener la indemnización. 
Y deberán: 
- Garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a 
los justiciables en virtud del Derecho comunitario. 
A la Comisión, como "guardlana" del Derecho comunitario (articulo 155 
del Tratado de Roma), le corresponde velar por el respeto de dichas 
94 
condiciones y exigir (en su caao, sobre la baae de lo dispuesto en el 
articulo 169 del Tratado) que loa Estados miembros adopten las medidas 
necesar i aa. 
III.D.2 VlAS DE RECURSO EN LA LEGISLACIÓN COMUNITARIA 
'A falta de una normativa comunitaria, corresponde el ordenamiento 
Jurídico Interno de cada Estado miembro designar los órganos 
Jurisdiccionales competentes y regular las modalIdadea procesales de 
los recursoa"*54tor*. Por consiguiente, el Tribunal de Juaticia no 
excluye que una normativa comunitaria pueda deaignar el órgano 
Juried ice lona I competente o regular laa modalidadea procesales de loa 
recuraos en una matarla especifica en el marco, por ejemplo, de una 
directiva. 
La normativa comunitaria ya ofrece algunos ejemplos. 
1) Directiva 93/13/CEE del Consejo de 25.02.1092 
Baae Jurídica: articulo 100A. 
Eata directiva (relativa a la coordinación de lae di epos i clones 
referentes a la aplicación de laa normas comunitarias en los 
procedimientos de formalizaclón de contratos de las entidades que 
operan en loe sectores del agua, de la energía, de loe transportes y de 
laa telecomunicaciones) está casi enteramente dedicada a la creación de 
'procedimientos de recurso apropiados ... a disposición de los 
proveedores o empresarios en caso de violación del Derecho comunitario 
o de las normas nacionales que Incorporan dicho Derecho". 
El legislador comunitario no se ha limitado a imponer a loa Estados 
miembroe la creación de un procedimiento eapecial de recurso, sino que 
también ha regulado laa modalidadea relativas a: 
- El interéa para actuar (articulo 1, apartado 3). 
- Laa medidas provisionales, incluida la suspensión (articulo 2, 
apartado 1, letra a). 
-La anulación de las decisiones ilegales (articulo 2, apartado 1, 
letra b). 
- Laa "medidas distintas", tal como la orden de pago (articulo 1, letra 
O. 
-La Indemnización por daños y perjuicios (articulo 2, apartado 1, 
letra d). 
- La carga de la prueba (articulo 2, apartado 7). 
- La ejecución "eficaz" de la decisión (articulo 2, apartado 8). 
(54ter) TJCE, sentencia del 19 de noviembre de 1991 arriba mencionada 
(Rec. 1991, pág. 5357). 
95 
- La motivación de las decisiones (articulo 2. apartado 9). 
- El régimen de apelación (articulo 2, apartado 9). 
E incluso un procedimiento de conciliación que se ha regulado por la 
Directiva hasta el mínimo detalle (artículos 9 a 11). 
Es evidente que tal directiva, aun al la finalidad peraegulda se 
refiere al derecho subjetivo (transparencia de los contratos y garantía 
de no discriminación), afecta profundamente al Derecho procesal de los 
Estados miembros y no podía ser de otro modo: era el único medio de 
garantizar la plena eficacia de las medidas previstas. 
Los "considerandos" Justifican, por otro lado, claramente el 
instrumento elegido respecto del fin perseguido: 
- "Considerando que la Directiva 90/531/CEE... establece normas en 
materia de formalIzaclón de contratos destinadas a garantizar la 
Igualdad de oportunidades a los suministradores y contratistas 
potenciales, pero no contiene disposiciones especificas que permitan 
garantizar su aplicación efectiva". 
- "Considerando que los actuales mecanismos destinados a garantizar 
dicha apiIcaclón, tanto en el plano nacional como en el plano 
comunitario, no son siempre los adecuados". 
- "Considerando que la ausencia de vías de recurso eficaces o la 
Insuficiencia de los medios existentes puede tener un efecto 
di suasorio sobre las empresas comunitarias a la hora de presentar 
ofertas". 
- "Considerando que la apertura a la competencia comunitaria de los 
contratos públicos en los sectores en cuestión Implica la adopción 
de disposiciones para que los suministradores y los contratistas 
dispongan de procedimientos de recurso adecuados en caso de 
violación del Derecho comunitario o de las normas nacionales que 
Incorporen este Derecho". 
- "Considerando que es necesario establecer un refuerzo sustancial de 
las garantías de transparencia y de no discriminación y que resulta 
Importante, para que tenga efectos concretos, disponer de medios de 
recurso eficaces y rápidos". 
2) La Directiva 89/665/CEE del Consejo de 21.12.1989. 
Base Jurídica: articulo 100A. 
También en el ámbito de la formalizaclón de loe contratos públicos, se 
introdujeron unas disposiciones similares (aunque menos detalladas) por 
la Directiva 89/665/CEE, relativa a la "coordinación de las 
96 
disposiciones legales, reglamentarlas y administrativas referentes a 
la protección de los procedimientos de recurso en materia de 
adjudicación de los contratos públicos de suministros y obras" (en 
este caso, las palabras "procedimientos de recurso" figuran en el 
miemo titulo de la directiva). 
En este caso también la base Jurídica escogida por el Consejo es el 
articulo 100A, aun cuando la directiva tenia como objetivo (principal) 
la creación de un procedimiento de recurso. 
No es una base Jurídica DIFERENTE de la que establece la finalidad 
perseguida por el Tratado: en la medida en que la simple disposición 
que crea el derecho subjetivo no era suficiente para alcanzar dicha 
f i na I i dad, se i mponen l as di sposi c i ones de "procedimiento" necesar i as 
con Idéntico titulo que la primera. 
3) Directivas del Consejo 84/450/CEE de 10.09.1984 (base Jurídica: 
articulo 100), 92/28/CEE de 31.03.1992 (base jurídica: articulo 
100A) y 93/13/CEE (base Jurídica: articulo 100A) de 5.04.1993. 
La Directiva 84/450/CEE (aproximación de las disposiciones legales, 
reglamentarias y administrativas de loe Estados miembros en materia de 
publicidad engañosa) siguió un enfoque similar en lo que ee refiere al 
vinculo entre interés protegido y vias de recurso. 
Esta directiva prevé la instauración de "medios adecuados y eficaces 
para controlar la publicidad engañosa en Interés de los consumidores, 
asi como de los competidores y del público en general" (articulo 4, 
primer apartado). 
En efecto, ei segundo apartado del articulo 4 impone la obligación de 
conferir a los tribunales (o a ios órganos administrativos) unas 
competencias que les faculten a ordenar (o a emprender las acciones 
pertinentes con vistas a ordenar): 
- El cese de una pub I i c i dad engañosa. 
- La prohibición de la publicidad engañosa, cuando ésta no haya sido 
todavía dada a conocer al público, pero sea Inminente su publicación. 
Además, estas medidas deberán poder adoptarse en el marco de un 
procedimiento acelerado y el articulo 6 prevé la Inversión de la 
carga de la prueba en relación con "la exactitud material de los 
datos materiales contenidos en la publIcldad". 
Ei articulo 12 de la Directiva 92/28/CEE, relativa a la publicidad de 
los medicamentos para uso humano, recoge el mismo dispositivo. 
97 
La Directiva 93/13/CEE sobre cláusulas abusivas en los contratos 
celebrados con consumidores ha confirmado recientemente este 
enfoque, puesto que contiene un apartado "procedimiento" (articulo 
7), que es innovador respecto de (a (eg I a lac ion nacional de algunos 
Estados miembros. 
En Tos tres casos (como en el ámbito de loa contratos públicos) (a 
instauración de vias de recurso, asi como la definición de determinadas 
modalidades procesales han sido objeto de normativa comunitaria con ei 
objetivo de garantizar la plena eficacia da I interés protegido (la 
transparencia y no discriminación en la adjudicación de contratos 
públicos; la protección de consumidores y compatidores en el caso de la 
publicidad engañosa o frente a laa cláusulas abusivas). 
4) Directiva 89/552/CEE del Consejo da 3.10.1989. 
Base Jurídica: artículos 57 (apartado 2) y 66. 
La Directiva 89/552/CEE se propone la "coordinación de determinadas 
disposiciones legales, reglamentarlas y administrativas de los Estados 
miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión 
televisiva". 
En el marco de esta coordinación, el articulo 23 establece un "derecho 
de réplica' en favor de "cualquier persona física o Jurídica, 
Independientemente de su nacional I dad, cuyos legítimos derechos, en 
particular por lo que atañe a su honor y su reputación, hayan sido 
lesionados como consecuencia de una alegación Incorrecta hecha en un 
programa televisivo". 
Se trata de un auténtico derecho da réplica que el ordenamiento 
Jurídico comunitario ha creado con objeto de garantizar un derecho 
subjetivo protegido. 
Pues bien, el ordenamiento Jurídico comunitario no es quien ha creado 
el derecho al honor y a la reputación (ninguna disposición del Derecho 
primario hace mención a dichos derechos): en primer lugar, se trata de 
un derecho que no es de la competencia ni corresponde a los objetivos 
de la Comunidad Europea. 
Y, sin embargo, el legislador comunitario le ha dotado de una 
legitimación activa, a nivel comunitario, imponiendo a los Estados 
miembros una auténtica obligación de resultado (apartado 3 del articulo 
23: los Estados miembros velarán "para que el plazo previsto para 
ejercer dicho derecho de réplica o dichas medidas equivalentes sea lo 
suficientemente ampllo y para que las modalIdadea permitan que personas 
físicas o Jurídicas que residan o estén establecidas en otros Estados 
miembros puedan ejercer dicho derecho o dichas medidas de forma 
adecuada".) 
98 
B) El Acta Única Europea (Preámbulo, tercer párrafo) y el Tratado da 
Maastricht (articulo F. apartado 2) garantizan al respeto da loa 
derechoa fundamentalaa, reconocidos en "laa Constituciones y leyes 
de los Estados miembros" y por el convenio arriba mencionado: el 
Tratado de Maastricht los califica da "principios generales del 
Derecho comunitario". 
C) Conclusión: el derecho de recurso introducido por la Directiva 
89/522/CEE, que se desencadena por cualquier violación de los 
derechoe calificados de legítimos según el Derecho comunitario 0 la 
ley nacional aplicable, no es sino la aplicación de un PRINCIPIO 
GENERAL DEL DERECHO COMUNITARIO. 
Y, en efecto, en lugar de invocar al articulo 235 del Tratado, el 
último considerando de ia directiva declara simplemente la conveniencia 
de que "cualquier persona perjudicada en sus derechos legítimos como 
consecuencia de una alegación hecha en una emisión televisada pueda 
EFECTIVAMENTE hacer valer sus derechos'. 
5) Directiva 93/7/CEE del Consejo de 15.03.1993. 
Base Jurídica: articulo 100A. 
A raíz de la aprobación del Reglamento (CEE) na 3911/92 del Consejo, de 
9 de diciembre de 1992, sobre la exportación de bienes culturales, la 
Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1993 establece 
(articulo 5) una "acción de restitución de un bien cultural que haya 
salido de forma Ilegal" del territorio de un Estado miembro. 
Esta acción puede interponerse por el Estado miembro de cuyo territorio 
ha salido de forma ilegal el bien (Estado miembro requirente) contra el 
poseedor (y, en su defecto, contra el tenedor) ante el tribunal 
competente del Estado miembro en cuyo territorio ee encuentra el bien 
(Estado miembro requerido). 
El plazo de prescripción de esta "acción de reetitución" ee eetablece, 
para todos los Estados miembros, por la propia Directiva (articulo 7), 
que asimismo se ocupa de las condiclonee de admisibilidad de la acción 
(articulo 7.2), la indemnización que debe concederse al poseedor que 
haya actuado "con la diligencia debida" en el momento de la adquieición 
(articulo 9), en ios casos de donación o sucesión (articulo 9, apartado 
3) y los gastos derivados de la ejecución de ia decisión (articulo 10). 
Según el articulo 4.6 del Directiva, las autoridades competentes del 
Estado miembro requerido podrán asimismo, y sin perjuicio del articulo 
5 "facilitar la aplicación de un procedimiento de arbitraje, de 
conformidad con la legislación nacional del Estado requerido y con la 
condición de que el Estado miembro requirente y el poseedor o el 
tenedor den formalmente su conformidad". 
100 
B) El Acta Única Europea (Preámbulo, tercer párrafo) y el Tratado da 
Maastricht (articulo F, apartado 2) garantizan al respeto de loa 
derechos fundamentales, reconocidos en "las constituciones y leyes 
de los Estados miembros" y por el convenio arriba mencionado: el 
Tratado de Maastricht los califica de "principios generales del 
Derecho comunitario". 
C) Conclusión: el derecho de recurso Introducido por la Directiva 
89/522/CEE, que se desencadena por cualquier violación de los 
derechos calificados de legítimos según el Derecho comunitario 0 la 
ley nacional aplicable, no es sino (a aplicación de un PRINCIPIO 
GENERAL DEL DERECHO COMUNITARIO. 
Y. en efecto, en lugar de Invocar el articulo 235 del Tratado, el 
último considerando de la directiva declara simplemente la conveniencia 
de que "cualquier persona perjudicada en sus derechos legítimos como 
consecuencia de una alegación hecha en una emisión televisada pueda 
EFECTIVAMENTE nacer valer sus derechos". 
5) Directiva 93/7/CEE del Consejo de 15.03.1993. 
Base jurídica: articulo 100A. 
A raiz de la aprobación del Reglamento (CEE) na 3911/92 del Consejo, de 
9 de diciembre de 1992, sobre la exportación de bienes culturales, la 
Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1993 establece 
(articulo 5) una "acción de restitución de un bien cultural que haya 
salido de forma Ilegal' del territorio de un Estado miembro. 
Esta acción puede interponerse por el Estado miembro de cuyo territorio 
ha salido de forma ilegal el bien (Estado miembro requirente) contra el 
poseedor (y, en su defecto, contra el tenedor) ante el tribunal 
competente del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el bien 
(Estado miembro requerido). 
El plazo de prescripción de esta "acción de reetitución" ee establece, 
para todos los Estados miembros, por la propia Directiva (articulo 7), 
que asimismo se ocupa de las condiciones de admisibilidad de la acción 
(articulo 7.2), la Indemnización que debe concederse al poseedor que 
haya actuado "con la diligencia debida" en el momento de (a adquisición 
(articulo 9), en los casos de donación o sucesión (articulo 9, apartado 
3) y los gastos derivados de la ejecución de la decisión (articulo 10). 
Según el articulo 4.6 del Directiva, las autoridades competentes del 
Estado miembro requerido podrán asimismo, y sin perjuicio del articulo 
5 "facilitar la aplicación de un procedimiento de arbitraje, de 
conformidad con la legislación nacional del Estado requerido y con la 
condición de que el Estado miembro requirente y el poseedor o el 
tenedor den formalmente su conformidad". 
100 
En efecto, esta directiva (base Jurídica: articulo 100A) reconoce una 
auténtica legitimación en causa (locus standi) no al propietario del 
bien sino a la entidad representativa del interés (general) que se ha 
visto lesionado por la exportación (legal) del bien. 
A este respecto, resulta útil recordar que el Estado miembro 
requirente, al que la directiva reconoce un Interée y la legitimación 
activa ante loa tribuna lee del Eatado miembro requerido, no ee 
neceaarlamente el propietario del bien cultural (la mayoría de dichos 
bienes pertenecen a colecciones prlvadaa): la legitimación en causa no 
se vincula a la titularidad de un derecho subjetivo (la propiedad del 
bien) sino a la représentât ividad del interés general (la protección 
del patrimonio cultural). 
Este ejemplo confirma una vez más el vinculo existente entre interés 
protegido y vias de recurso (legitimación en causa), a falta de los 
cuales la protección concedida por el derecho subjetivo no serla 
efectiva: lo que queda muy bien resumido por el principio de Common Law 
según el cual "UBI REMEDIUM, IBI IUS". 
ALOUNAS CONCLUSIONES 
Las "contribuciones" del legislador comunitario en materia de Derecho 
procesal están motivadas por: 
a) La necee i dad de "garantizar la aplicación eficaz" del Derecho 
comunitario (Direct Ivae 92/13/CEE y 89/665/CEE), es decir, su 
"eficacia" (Directivas 92/28/CEE y 84/450/CEE). 
b) La posibilidad de que "cualquier persona lesionada en sus derechos 
legítimos pueda eficazmente hacer valer dichos derechos" (Directiva 
89/552/CEE). 
c) El vinculo entre représentât Ividad de un Interés protegido por el 
ordenamiento jurídico y titularidad de la legitimación activa, que 
permite "reaccionar" ante la violación de la norma que protege el 
interée representado (Directiva 93/7/CEE). 
Este último ejemplo nos recuerda que: 
1. El ordenamiento Jurídico comunitario no protege únicamente intereses 
individuales. 
101 
2. El vinculo entre el Interée protegido por el legislador y vías de 
recurso (que deben asegurar la eficacia del mismo) implica que un 
derecho a recurrir pueda ejercerse por la entidad repreaentatlva del 
Interée protegido (que no es siempre un individuo). 
Evidentemente y, habida cuenta del principio de suba Id lar Iedad, laa 
intervenciones del leg la 1 ador comunitario en matarla de viae da recurso 
no pueden ser sino excepcionales: en principio, el reconocimiento de un 
derecho aubjetlvo (o Interéa colectivo) por al ordenamiento Jurídico 
comunitario no Implica la creación da una vía de recurso (o de 
modalidadea de procedimiento) diferentes da laa que ae aupone exiaten 
en cada Eatado miembro. 
No obstante, en los casos arriba mencionados, la armonización de 
algunas modalidades de procedimiento (o la creación de un medio de 
recurso especifica) se Imponía en la medida en que los procedimientos 
nacionales existentes no podían garantizar la aplicación efectiva (y no 
discriminatoria) de las disposiciones contempladas. 
En cuanto a la base Jurídica utilizada por el Consejo, ha sido: 
- El articulo 100 (Directiva 84/450/CEE de 10.09.1984). 
- Los articulos 57 y 66 (Directiva 89/552/CEE de 03.10.1989). 
- El articulo 100A (Directivas 89/665/CEE de 21.12.1989, 92/13/CEE de 
25.02.1992, 92/28/CEE de 31.03.1992 y 93/7/CEE de 15.03.1993 y 
93/13/CEE de 05.04.1993). 
102 
IV. REFLEXIONES PARA UN DEBATE 
A) LIBRE CIRCULACIÓN DE LAS ACCIONES DE CESACIÓN 
El Derecho de la competencia y al Derecho del conaumo aon loa dos 
pilares en que se basa el buen funcionamiento de cualquier aistema 
económico fundado en el mercado, ya que le permiten alcanzar su 
finalidad esencial : libertad de acceso al marcado para laa empresas y 
libertad de elección para loa consumidores*56*. 
La organización de este espacio de libertades ee basa en todos los 
Estados miembros en dos niveles de disposiciones: 
- Un primer nivel (derechos subjetivos) encaminado a establecer unas 
"reglas de Juego" mínimas (a falta de las cuales, es el jugador 
menos escrupuloso, y no el mejor, el que gana)*57*. 
- Un segundo nivel (derecho de procedimiento) por el que se designa un 
"regulador' y unos procedimlentoa que permiten prevenir y/o 
sancionar la violación de laa normas arriba mencionadaa*58*. 
En la Comunidad, el primer nivel dio lugar a una "aproximación" de las 
disposiciones nacionales: por consiguiente, existen unas "reglas del 
Juego" mínimas que han permitido el eetabIacimiento del mercado 
interior, pero su aplicación eficaz (es decir, el funcionamiento del 
mercado) ee basa en una pluralidad de procedimientos y de "reguladores" 
nacionales. 
(56) La interdependencia de estas dos libertades está consagrada 
también por los articulos 85 y 86 del Tratado. En algunos Estados, 
la autoridad de vigilancia, por su parte, es la misma: Office of 
Fair Trading en el Reino Unido, Dirección General de la 
Competencia, del Consumo y de la Represión de Fraudes en Francia, 
Ministerio de Asuntos Económicos en Bélgica, Autorité Garante 
del la Concorrenza e del Mercato en Italia. 
(57) Desde el punto de vista de laa empresas que respetan las reglas 
del Juego, la violación del Derecho del consumo supone asimismo 
una distorsión de la competencia en favor de la empresa que es 
reponsable de la misma: la publicidad engañosa es un ejemplo de 
ello. 
(58) En los Estados miembros, estos procedimientos pueden invocarse 
bien por organizaciones de loe consumidores, bien por 
organizaciones empresariales, bien por una autoridad pública 
encargada de garantizar el buen funcionamiento del Mercado. 
103 
En los capítulos III.A.2 y III.B.2 se examinaron los problemas de 
"circulación" entre los procedimientos nacionales existentes y las 
consecuencias que de ello se derivan. 
Con la misma finalidad de evitar este tipo de consecuencias, en lo que 
se refiere al Derecho de la competencia, se consagró desde el principio 
en el Tratado la existencia de un "doble nivel" de disposiciones 
comunitarias: las reglas de Juego se establecen por los artículos 85 y 
86 y la aprobación de "los reglamentos o direct Ivaa apropiados para ia 
aplicación" de dichos principios se contempla en el articulo 87, que ha 
hecho posible la aprobación de una aerle de normas de 
procedimiento*59*. 
En cuanto a los otros sectores en los que se ha producido una 
aproximación del derecho subjetivo, a veces se han introducido unas 
modalidades de procedimientos específicos sobre la base del articulo 
100A (en el capitulo III.D.2 se han tratado las directivas que han 
seguido este enfoque): en efecto, el articulo 100A se introdujo por el 
Acta Única Europea para facilitar (mayoría cualificada en lugar de la 
unanimidad prevista por el articulo 100) la "aproximación de las 
disposiciones legales, reglamentarlas y administrativas de los Estados 
miembros que tengan por objeto el establecimiento^0^ y el 
funcionamiento*61*" del mercado interior. 
El buen funcionamiento de cualquier mercado, tal como lo prueban las 
legislaciones nacionales, depende en efecto de la existencia de un 
"regulador" y un "procedimiento" por el que se puedan Imponer las 
reglas de juego (a falta de lo cual dichas reglas no se cumplirían), 
en interés tanto de los consumidores como de las empresas competidoras. 
(59) Reglamento na 17/62 del Consejo de 6 de febrero de 1962 -
Reglamento na 27/62 de la Comisión de 3 de mayo de 1962 -
Reglamento na 99/63 de la Comisión de 25 de Julio de 1963 -
Reglamento na 19/65 del Consejo de 2 de marzo de 1965 y 
siguientes. En este ámbito, no sólo es comunitario el 
procedimiento, sino que el "regulador" también es un regulador 
comunitario. 
(60) Derecho subjetivo. 
(61) Puesto que el buen funcionamiento del mercado único depende de una 
pluralidad de procedimientos, los "obstáculos" procedímenta les son 
materia que cae dentro del ámbito de aplicación del primer 
apartado del articulo 100A; lo que queda probado también por el 
segundo apartado del mismo articulo, según ei cual "el apartado 
uno no se aplicará a las disposiciones fiscales, a las 
disposiciones relativas a la libre circulación de personas ni a 
las relativas a los derechos e Intereses de tos trabajadores por 
cuenta ajena". Las disposiciones de procedimiento no se mencionan 
entre las "materlaa excluidas". 
104 
Pues bien, en lo que se refiere a laa prácticas comerciales I licitas 
(ejemplo: publicidad engañosa, cláusulas abusivas), los procedimientos 
nacionales existentes no pueden surtir efecto (los reguladores 
nacionales no pueden ejercer su papel) cuando la práctica ilícita tiene 
au origen en otro Estado miembro (en el capitulo lli.B.2 se han tratado 
ejemplos prácticos de esta situación); adema», la situación exletente 
plantea a veces un problema de discriminación*62*. 
Habida cuenta de lo anteriormente dicho, el buen funcionamiento del 
mercado único exige que el principio de libra circulación ae aplique 
también a las accionee por laa que ae puede obtener la cesación de (as 
prácticas (transfronterI zas) Ilícitas. 
Para ello, eólo hay tres alternativas: 
- 0 bien se crea un "regulador" comunitario, que aplique un 
procedimiento comunitario*63*. 
- 0 bien se pone a disposición de los reguladores nacionales un 
procedimiento comunitario (armonización de las acciones de 
cesación). 
- 0 bien simplemente se permite a los procedimientos nacionales 
existentes (a fin de armonizarlos) desplegar todos los efectos para 
los que fueron creadoe (reconocimiento mutuo del "locus standi"). 
Estas distintas soluciones deben examinarse a la luz del principio de 
subsidiariedad según el cual la Comunidad intervendrá, en los ámbitos 
que no sean de su competencia exclue i va, "sólo en la medida en que los 
objetlvoe de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera 
eufIcíente por los Estados miembroe y, por consiguiente, puedan 
(62) En lo que se refiere a las acciones de Interés colectivo, las 
legislaciones nacionales que han previsto este instrumento lo 
reservan exclusivamente a las organizaciones nacionales (véanse 
los capitulo III.B.1 y III.B.2). El articulo 7 del Tratado prohibe 
"toda discriminación por razón de la nacionalidad" (primer 
apartado) y dispone que (segundo apartado) "el Consejo, a 
propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento 
Europeo, podrá establecer, por mayoría cualificada, la regulación 
necesaria para prohibir dichas discriminaciones". 
(63) Ésta es la solución por la que se ha optado en el Oerecho de la 
competencia. Ei Informe Sutherland menciona una solución semejante 
al proponer la creación de un "Ombudsman encargado de examinar los 
problemas planteados por los consumidores". 
105 
lograrse mejor, debido a la dimena ion o a loa efectos de (a acción 
contemplada, a nivel comunitario" (segundo párrafo del articulo 3.B del 
Tratado de la Unión Europea). 
i 
En concreto, esto significa que debe demostrarse i a necesidad de 
cualquier acción comunitaria nueva. A efectos de tal demostración debe 
responderse a tres preguntas: 
- ¿cuál es la dimensión europea del problema? 
- ¿Cuál es ia solución más eficaz, por comparación entre loa medios a 
disposición de ia Comunidad? 
- ¿Qué plusvalía aporta la acción común raapecto de laa accionee 
llevadas a cabo aisladamente por los Estados miembros? 
A esta demostración de la necea Idad el Tratado de la Unión Europea 
añade, respecto de cualquier acción de la Comunidad, sea o no de su 
competencia exclusiva, una obligación de verificar la proporcional i dad 
con el objetivo perseguido (tercer párrafo del articulo 3 B). 
En este sentido, la intensidad de la acción comunitaria debe dejar a 
los Estados miembros el mayor margen de maniobra para au aplicación. 
En resumen, el principio de subsidiariedad exige que la Intervención 
del legislador comunitario (Consejo y Parlamento) se limite a lo 
esenc i a I. 
En el caso que nos ocupa, la Comisión considera que la primera solución 
contemplada (creación de un "regulador comunitario") no ae Justifica en 
eate estadio. 
En efecto, la diversidad y riqueza de loa macan iamos existentes en ios 
Estados miembros a los niveles nacional y local no permiten concluir 
que la adición de un "regulador" a eacala comunitaria aportarla, como 
tal, una plusvalía concreta a la altuación existente. En cambio, son 
dignas de examen la segunda y tercera soluciones contempladas 
(armonización de las acciones de cesación y reconocimiento mutuo del 
"locus standi"): este examen ee limitarla, de conformidad con el 
principio de proporcionalidad, a loa obatáculoa que Impiden la "libre 
circulación de procedimientos". 
Habida cuenta de los anteriormente dicho, laa opciones que han de 
tenerse en cuenta pueden resumirse de la a(guiante manera: 
106 
Ij. opción: armonización "minima11 qua tanga por objeto laa 
condiciones*64* por laa qua aa rigen laa accionee de 
ceeación qua en cada Eatado •iamero puedan interponerae 
por laa entIdadee représentât Ivas*65) del Interés 
lesionado por una práctica comercial ilícita: esta medida 
deberla ir acompañada del reconocimiento mutuo de i a 
legitimación activa reconocida a laa organizaciones por 
las legislaciones naclonalaa*66*. 
2a. opción: reconocimiento mutuo da laa acciones da cesación 
exlstontee, en el sentido de reconocer a laa entIdadea 
representativas el interéa lesionado una legitimación 
activa idéntica a la que ya aa reconoce (por la lex Fori) 
a las entIdadea "naclonalaa"*67*. 
En ambos supuestos, y de conformidad con el principio de 
subsidiariedad, la definición de los criterios de "représentâtIvI dad" 
(legitimación activa) se deja a los Estados miembros: según las 
tradiclonee Jurídicas de cada pals, podrá tratarse de un procedimiento 
admlnlatratlvo (autorización) o bien de ia aplicación por loe Juecee 
de los criterios genera lee de représentât Ividad. 
La entidad representativa del interéa lesionado en un Estado miembro 
podría, por consiguiente, actuar contra una práctica comercial (licita 
ante el Juez del paie en el que la dec I a Ion deba ejecutarse: se trata 
del criterio de proximidad seguido por el articulo 24 del Convenio de 
Bruselas (véase el capitulo lll.B.2) que permite a laa medidas 
(64) en la mayoría de los Estados miembros, estas condiciones se 
resumen en la noción de "Interés para actuar". 
(65) Organizacionee de consumidores y organizacionee empresariales. 
(66) Una organización alemana (representativa del interée de los 
consumidores o de laa empresas aegún la Jurisprudencia alemana) 
podría interponer una acción en cesación en Francia, si la 
práctica (licita tiene su origen en dicho pals y una organización 
francesa autorizada (según la ley francesa) podría ejercer una 
acción en Alemania contra lae práctlcae procedentee de dicho pais. 
(67) A titulo de ejemplo, el Consumer Ombudsman (o una organización de 
empresas) danés podría de eate modo interponer en el Reino Unido 
la acción de cesación previ ata por i a ley Inglesa contra una 
práctica comercial ilícita que afecte loe consumidores daneses 
pero procedente del Reino Unido. Del mismo modo, el Consumer 
Ombudsman danés tendría acceso a (a Jurisdicción francesa (en la 
medida en que una práctica comercial ilícita procedente de Francia 
afecte a los consumidores daneses) y las organizaciones 
"autorizadas" francesas tendrían acceeo a las Jurisdicciones del 
Reino Unido (en la medida en que una práctica comercial (licita 
procedente del Reino Unido afecte a loa consumidores franceses). 
107 
"urgentes" surtir todo su efecto útil (el procedimiento de 
exequatur no se concibe para este género de decisiones; a 
falta de ejecución Inmediata, (a acción de cesación no 
tiene ninguna utilidad). 
El papel preventivo que (ya) se reconoce a laa accionee de ceeación 
(por (aa legislaciones naclonalaa) podría surtir, de eate modo, todoa 
aua efectos, con Independencia del pala da origen de la práctica 
ilícita, y de este modo se facilitarla la aplicación del Convenio de 
Bruselas (articulo 24). 
El buen funcionamiento del Mercado Único exige que ae adopte lo más 
rápidamente posible una decisión en eete sentido*66*. 
B) BENEFICIO DE JUSTICIA GRATUITA 
La experiencia adquirida en los Estados miembros demuestra que es 
ilusorio prever una legitimación activa si el titular de este derecho 
no tiene los medios de poder ejercerlo: esto es cierto tanto para las 
personas físicas como para las Jurídicas. 
La acción de cesación no permite obtener una reparación; por el 
contrario, la asociación que la interpone debe hacer frente a los 
gastos (de abogado, de perltoe, costas Judiciales) y dichos gastos, en 
loe casos transfronterizos, normalmente serán prohibit Ivoe (ello ein 
tener en cuenta el riesgo de perder el proceso). 
A menudo, las organizaciones de consumidores ni siquiera tienen loe 
medios necesarios para ejercer el papel que les reconoce la legielación 
nacional: con mayor motivo no tendrán los medios para ejercer dicho 
papel en contra de prácticas ilícitas transfronterizas. 
Es un problema que deberá abordarse al mismo tiempo, y en el marco de 
la reflexión mencionada en el punto 1, porque en caso contrario la 
legitimación activa serla meramente simbólica. 
En cuanto al beneficio de Justicia gratuita para personas físicas, (a 
Comisión está en la actualidad examinando el informe que acaba de 
elaborar el Consejo de Colegios de Abogados de las Comunidades Europeas 
(véase el capitulo lll.C.2); dicho Informe podrá someterse a intensad 
consultas. 
(68) El Informe Sutherland también euglere (pág. 40, Recomendación 
na 22) "la fací 11 tac Ion por los Estados miembros de un mejor 
acceso a la Justicia de manera no discriminatoria en beneficio de 
las asociaciones de consumidores". 
108 
C) SIMPLIFICACIÓN DE LA SOLUCIÓN DE LITIGIOS TRANSFRONTERIZOS 
La función preventiva de lae accionee de cesación seguramente puede 
reducir los supuestos de litigios "Individuales", pero serla utópico 
esperar que pueda suprimirlos. 
Pues bien, la complejidad de (a solución de los litigios 
transfronterizos puede obstaculizar seriamente el éxito del Mercado 
Único: las barreras, especificas y suplementarias, que se oponen a la 
solución de dichos litigios (véase el capitulo III.A.2) podrían, en 
efecto, disuadir tanto a los consumidores como a las pequeñas y 
medianas empresas de acogeree al principio de libre circulación. 
El sondeo Eurobarómetro 38.1, de 23 de diciembre de 1992, indica 
claramente lo que los ciudadanos europeos esperan de las Instituciones 
comunitarias: a la pregunta "¿Cree Ud. que la protección de los 
consumidores deberla ser la misma en todos los países de la Comunidad 
Europea?", el 88,9% de las personas Interrogadas respondió SI (frente 
al 5,2% de NO y el 5,9% de indiferentes). Las instituciones 
comunitarias deberían tener en cuenta este porcentaje: mientras que 
respecto de otras políticas comunitarias la opinión de las personas 
interrogadas está dividida y varia según los Estados miembros, la 
protección comunitaria de los consumidores la desea una mayoría clara 
(84 a 92,8% de las personas Interrogadas) en todos los Estados 
miembros*69*. 
En la primera comunicación sobre el acceso de los consumidores a la 
Justicia (C0M(84)692), la Comisión declaraba que "el objetivo global 
sigue siendo claro: garantizar que, en toda la Comunidad, los 
consumidores pueden beneficiarse de un nivel de reparación globalmente 
Idéntico" (segundo apartado de las Conclusiones). 
El tercer apartado del articulo 57 del Convenio de Bruselas*70* prevé 
la existencia de "disposiciones que, en materias específicas, regulen 
la competencia Judicial, el reconocimiento y la ejecución de 
resoluciones y están o estarán Incluidas en actos de las Instituciones 
de las Comunidades Europeas"-, en materias especificas, un acto 
comunitario podría, por consiguiente, regular algunas modalidades de 
procedimiento (lo que tampoco se excluye por el articulo K del Tratado 
(69) 88,2% en Bélgica 85,5% en Dinamarca 84% en Alemania 
91,4% en Grecia 90% en España 88,9% en Francia 
88,1% en Irlanda 92,5% en Italia 85,8% en Luxemburgo 
92,8% en Jos Países 86,5% en Portugal 90,6% en el Reino 
Bajos Unido 
(70) Añadido por el apartado 1 del articulo 25 del Convenio de adhesión 
de 1978. 
109 
de la Unión Europea, cuyas disposiciones se aplicarán "sin perjuicio de 
las competencias de la Comunidad Europea'-, articulo K1, primer 
párrafo). 
Por otro lado, el nuevo marco institucional otorgado a la cooperación 
judicial no sólo permite recurrir a la vía convencional, sino también 
prevé otras formas de cooperación, como la adopción de accionee 
comunes. A raíz de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, 
ia Comisión pone de relieve su intención de sacar el máximo partido de 
las nuevas posibilidades ofrecidas por el Titulo Vi del Tratado en el 
ámbito de la cooperación Judicial en materia civil. 
Aun antes de abordar la cuestión de laa competencias (comunitarias, 
intergubernamentales o nacionales), la cuestión PREVIA, en efecto, es 
saber qué iniciativas deben llevarse a cabo. 
Por esta razón deberla crearse un dispositivo de seguimiento de 
litigios transfronterizos, con la finalidad de verificar, primero, los 
problemas surgidos en la práctica y, a continuación, proponer una lista 
de prioridades que deban abordarse: la elección de los INSTRUMENTOS 
(competencias) no deberla preceder el análisis de los objetivos que 
deben perseguirse (armonización, reconocimiento mutuo, mayor 
cooperación entre los Estados miembros). 
Este dispositivo de seguimiento podría componerse de magistrados y 
expertos independientes (uno o varios por cada Estado miembro), que 
estarían encargados de redactar un informe sobre el funcionamiento de 
los procedimientos de solución de litigios transfronterizos en materia 
civil; a partir de este Informe, la Comisión podría elaborar una lista 
de prioridades que abordar (abstracción hecha de las competencias), que 
se presentarla al Consejo, Parlamento Europeo y al Comité Económico y 
Social. De una manera más general resulta Indispensable crear lugares 
de encuentro entre magistrados de los Estados miembros, si se quiere 
promover el nacimiento de una "cultura Judicial" europea, que es la 
condición previa a la creación de un espacio europeo de justicia. La 
constitución de estos lugares de encuentro permitirá el intercambio de 
informaciones útiles para la solución de casos prácticos y responde a 
una exigencia Incuestionable: asociar a los trabajos sobre cooperación 
Judicial a los magistrados, puesto que son éstos quienee imparten 
Justicia todos los días y en todos los países, y, por consiguiente, 
quienes están llamados a concret i zar sobre el terreno los resultados de 
dicha cooperaacion. 
D) AUTODISCIPLINA Y DIALOGO CONSUMIDORES/PROFESIONALES 
Las sumas en cuestión, en la mayoría de los litigios en materia de 
consumo, son demasiado pequeñas como para que el particular pueda 
110 
soportar el coste de un proceso Judicial transfronterIzo; también para 
las empresas, el coste del procedimiento a menudo ee desproporcionado 
respecto del valor del litigio. Esta situación supone un perjuicio para 
la confianza de los operadores en el mercado Interior. 
Loe procedimientos extrajudlcialee pueden, por consiguiente, desempeñar 
un Importante papel en la solución da litigios transfronterizos. 
No obstante, la confianza de loe consumidores en loe órganos 
"autodlsclplInarlos' todavía no eetá del todo conseguida: aun en el 
pala que cuenta con el régimen más completo de "OMBUDSMAN SCHEMES' 
(Reino Unido) la autoridad pública competente considera*71* que 
'Ombudsman schemes themselves might benefit from having to comply with 
minimum standards'*72*. 
La creación de un código de conducta y la misma definición de "Defensor 
del Pueblo/Ombudsman' deberían dar lugar a una profunda reflexión: 
según una investigación del National Consumer Council*73*, la mayoría 
de lae personas interrogadas*74* "said that the Internal complaints 
procedures which they had to exhaust before going to the Ombudsman, 
were a complete waste of time". 
La redacción de dicho código de conducta es la condición previa a 
cualquier posibilidad de 'conexión a la red' de lae eetructuras 
existentes, desde la óptica de la solución extrajudicial de los 
litigios transfronterizos. 
Ello no implica necesariamente una intervención por vía reglamentaria: 
laa condiciones mínimas que deben reunirse para obtener una "etiqueta 
de Ombudsman" podrían ser objeto de diálogo entre las organizacionee de 
consumidores y los sectores profesionales afectados (si necesario, bajo 
el impulso de la Com i a ion). 
El proyecto piloto de Lisboa, el Consejo de Reclamaciones de los 
Consumidores danés, las Gesch111encommIssIe holandesas demuestran que 
los consumidores pueden tener confianza en otras instancias distintas 
del Juez, siempre que, y en la medida en que, sus organizaciones estén 
representadas en ellas o (como mínimo) eetén asociadas a la definición 
de loe criterios que garantizan la transparencia del procedimiento. 
(71) "Consumer redress mechanisms": a report by the Director Generl of 
Fair Trading into systems for resolving consumer complaints". 
Noviembre de 1991. 
(72) Pág. 10 del informe arriba mencionado. 
(73) "Ombudsman Services: Consumers'views of the office of the Building 
Societies Ombudsman and Insurance Ombudsman", Junio de 1993. 
(74) 1.637 consumidores cuyas reclamaciones se hablan tramitado en 1991 
y 1992. 
m 
Cualquier otro enfoque corre el riesgo de percibirse como una forma de 
"publicidad engañosa", que, a medio plazo, podría poner en tela de 
Juicio la misma idea de Justicia "alternativa" ("alternative disputes 
resolution"). 
En cuanto a las transferencias transfronterizas, la Comisión aprobó una 
recomendación el 14 de febrero de 1990*75* en cuyo principio sexto se 
establece que: 
1. Toda entidad que Intervenga en una transacción financiera 
transfronteriza deberla poder atender rápidamente (aa reclamaciones 
del ordenante o del beneficiario reapecto de la ejecución o (a 
facturación de la transacción. 
2. En caso de negativa a tramitar una reclamación o cuando no haya 
habido respuesta alguna en un plazo de tres meses, los reclamantes 
podrán solicitar la Intervención de uno de los organismos de los 
Estados miembros capacitados para recibir las reclamaciones de los 
usuarios. La lista y las direcciones de los organismos nacionales 
deberían estar disponibles, para qulenee laa soliciten, en todas las 
entidades que realicen transacciones financieras transfronterizas. 
Podría adoptarse un enfoque eemejante en otroe sectores en los que la 
frecuencia de transacciones transfronterIzas Justifica (habida cuenta 
del principio de subsidiariedad) una intervención comunitaria: la 
Recomendación es un Instrumento que permite a los sectores afectados un 
margen de flexibilidad suficiente como para tener en cuenta las 
peculiaridades nacionales y el enfoque "sectorial" permite tener en 
cuenta problemas específicos de algunos tipos de transacciones (ventas 
a distancia, ventas de automóviles, vlajee a tanto alzado). 
E. COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA 
La toma de conciencia de la dimensión comunitaria del mercado ha 
originado cuatro iniciativas destinadas a promover la cooperación 
transfronteriza frente a práctlcae comerciales desleales o ilícitas; en 
dos casos, se trata de proyectos piloto apoyados por la Comisión. 
Parece deseable la consolidación de dichas iniciativas de manera que 
lleguen a abarcar la totalidad de Estados miembros (lo que todavía no 
ocurre, en ninguno de los casos, hasta el momento). 
(75) Recomendación de la Comisión! 90/109, de 14 de febrero de 1990, 
sobre la transparencia de las condiciones bancarías en las 
transacciones financieras transfronterIzas (DO no. 167 de 
15/03/1990, pág. 39). 
112 
1. Cooperación entre autoridades nacionales en materia de 
prácticas comerciales tranaírontorlsaa 
Recientemente se ha creado una "Red Internacional de Control de la 
Comercialización" (International Marketing Supervision Network) entre 
laa autoridadee naclona lee encargadas de la protección de los 
consumI dores de 20 países miembroe de la OCDE (Organización para la 
Cooperación y Desarrollo Económico). 
Según ei protocolo acordado en la reunión de Londres (26 y 27 de 
octubre de 1992), el principal objetivo de la red ee "fomentar una 
actuación práctica que impida laa prácticas de comercialización 
transfronterI zas deshonestad"; la red está también deatlnada a proteger 
los intereses económicos de i consumidor. 
A tal efecto, la red mantiene unos contactos regulares (por ejemplo, 
por medio de una conferencia anual) y coopera en la prevención de las 
prácticas comercia lee deshonestas; las funciones de secretarla se 
asumen por una presidencia (por turnos), que ee quien organiza una 
conferencia anual. La presidencia en la actualidad corresponde a 
Francia. 
2. Cooperación entra organismos de autodisciplina en materia de 
publicidad transfronteriza 
La Alianza Europea de Ética Publicitaria (European Advertising 
Standards Alliance), creada para promover la autodieciplina profesional 
de la publicidad a nivel europeo, recientemente ha instaurado un 
procedimiento de tramitación de las reclamaciones referentes a 
publicidad transfronteriza (publicidad emitida por un anunciante que no 
reside en el pats de recepción). 
Este procedimiento se basa en la aceptación mutua de los códigos de 
conducta vigentes en cada pala, asi como de lar decisionee adoptadas 
por el organismo de autodisciplina nacional respectivo: las 
reclamaciones se tramitan por el organismo del pala en el que la 
publicidad se ha difundido, que la examina en función de sus propias 
normas y aplica sus proplaa sanciones. 
Los organismos de autodieciplIna ae comprometen a adoptar todae las 
disposiciones necesarias para hacer respetar las decisiones adoptadas 
por sus homólogos de loe países de difusión; en los supuestos de 
difusión simultánea en varios países, cada organismo sigue siendo 
competente en el territorio que le corresponde, de manera que las 
particularidades culturales nacionales pueden Justificar decisiones 
diferentes según el pals de difusión. 
113 
cpnauwH dores 
transfronterizas 
Un proyecto piloto apoyado por la Comisión se lanzó a finales de 1991 
con el objetivo de promover la cooperación entre organizacionee de 
consumidores en el ámbito de la solución da litigios transfronterizos. 
A tal efecto, se distribuyó un cuestionario que ae proponía canear loa 
litigios transfronter1zoa más frecuentes en la práctica; a partir de 
los resultados de esta investigación aa organizaron una aerie de 
seminarios bilaterales entre Juristas de laa organizacionee de 
consumidores de cada lugar fronterizo, con objeto de comparar la 
legislación y la Jurisprudencia que regulan, en cada pata, loa temas 
objeto de estudio. Graclaa a eete tipo de formación, loa juristas 
ejercientes "en un puesto fronterizo" pueden dar a los consumidores de 
"su" pats una primera orientación sobre el Derecho "extranjero" al otro 
lado de la frontera. 
Los seminarlos hicieron posible elaborar, para cada lugar fronterizo, 
una serie de "fichas Jurídicas" en lae que ee trataban loe problemas 
que se plantean con más frecuencia en la práctica en dichas regiones; 
estas fichas se pusieron a disposición de todas las organizaciones 
Interesadas, en concreto, de lae Agencias Europeae de Información de 
los Consumidores. 
Hasta la fecha, han participado en el proyecto ocho organizaciones de 
consumidores en cinco Estados miembroe. 
4. Cooperación entre organismos de asesoramiento en materia de crédito 
y de endeudamiento excesivo 
Partiendo de un proyecto lanzado en primer lugar en Alemania (véase el 
informe de Alemania, punto 4), se ha creado un equipo lógico que en la 
actualidad se utiliza en varios Estados miembros (B, F, ir y UX) con la 
finalidad de facilitar el trabajo de loe asesores en materia de crédito 
y de endeudamiento excesivo. 
El formato es idéntico y se alimenta con loa datos (legislación, 
Jurisprudencia, etc.) proploe de cada Estado miembro, adaptándose a los 
mismos. Este equipo lógico permite verificar el fundamento y, en eu 
caso, la "legal I dad" de laa solicitudes de reembolso (en concreto, el 
importe del tipo del crédito correspondiente) a laa que ee ve expuesto 
el consumidor asi como permite proponerle un plan de liquidación de sus 
deudas. Los datos de base, preparados In le i aimante por el Estado 
miembro, pueden ahora intercambiarse entre lae organizaciones de los 
distintos países. 
114 
V. CONCLUSIONES 
La Comí s ion propone que se suscite una discusión entre todas las partes 
interesadas a partir de laa orientaciones esbozadas en el presente 
Libro Verde, que pueden resumirse da la siguiente manera: 
1) Examen del instrumento Jurídico apropiado para la aplicación del 
articulo 24 del convenio de Bruselas, en concreto en lo relativo a 
las accionee de ceeación que pueden Interponerse por lae autorIdadee 
públicas y/o las organizacionee de consumidores, asi como por loe 
organismos profeelona lea, respecto de práctIcaá comercia lea ilícitas 
transfronterIzae (véaae el capitulo IV.A). 
2) Previsión de los madloa flnancleroa (beneficio de Justicia gratuita, 
subvenciones comunitarias o nacionales, otros) para que las 
organizaciones arriba mencionadas puedan afrontar el coste de los 
procedimientos transfronterizos (véase el capitulo IV.B). 
3) Creación de un diepoeitivo de eegulmlento de reclamaclonea 
transfronterIzas, destinado a censar los problemas existentes en la 
práctica; a tal efecto, deberla encargarse un sondeo ante los 
consumidores europeoe para conocer mejor el tipo de reclamaciones 
planteadas y el grado de "satisfacción" en cuanto a las 
posibilidades de tramitación de dichaa reclamacionee (véase el 
capitulo IV.C). 
4) Promoción de códigoe de conducta al nivel comunitario cuyos 
crlter loe mínimos podrían aer objeto de una recomendación de la 
Comisión, con la finalidad de mejorar el funcionamiento y la 
transparencia de los alaternas da "Ombudsmen" (Defensor del Pueblo) 
encargados de la tramitación de loa litigios en materia de consumo 
(véase el capitulo IV.D). 
5) Intensificación de los contactos entre los diferentes organismos de 
arbitraje de consumo con el fin de llevar a cabo un intercambio 
mutuo sobre el tema; en eete marco, ee recomienda Investigar más a 
fondo el papel de determinados organismos (por ejemplo, las Cámaras 
de Comercio y de Industria) en la creación de regímenes de arbitraje 
voluntarios, de carácter sectorial o de carácter regional (véanse 
los capítulos referentes a loa procedimlentoa extrajudlclalea en 
Alemania, España y Portugal). 
6) Consolidación de laa Inlciativaa de cooperación transfronteriza 
existentes, con el fin de garantizar la extensión a todos los 
Estados miembros, acompañada del lanzamiento de otroe proyectos 
piloto, para promover el diálogo consumidores-profesionales en 
materia de solución de litigios de consumo (véase capitulo IV.E). 
115 
El objetivo del presente Libro Verde ee iniciar un debate entre todaa 
las partes Interesadas: las "pistas" de reflexión que se resumen en él 
no tienen carácter exhaustivo y, por otro lado, serla imposible abarcar 
todos los aspectos de un tema (solución de loe litigios) que es tan 
amp 1 lo. 
Los comentarlos, observaciones y contribue iones que la Comlaión ha de 
recibir permitirán comprender mejor laa expectativas de laa partea 
interesadas y la oportunidad de una acción comunitaria, habida cuenta 
del principio de subsidiarIedad. 
Dichas contribuciones deberán enviarse, como muy tarde, el 31 de mayo 
de 1994, a la siguiente dirección: 
Comisión de las Comunidades Europeas 
Servicio de Política de los Consumidores 
Director General 
Rue Joseph 11, 70 
B-1040 BRUSELAS 
En el curso del mes de Junio de 1994 se organizará por la Comisión una 
reunión para definir una eerie de pos Ib lee orlentacionee concretas. A 
esta reunión se invitará a las partes que hayan hecho llegar sus 
comentarios en el plazo arriba mencionado. 
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ISSN 0257-9545 
COM(93) 576 final 
DOCUMENTOS 
ES 06 io 
N° de catálogo : CB-CO-93-614-ES-C 
ISBN 92-77-61508-7 
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L-2985 Luxemburgo