Dictamen del Comité de las Regiones sobre los «Nuevos servicios y actividades en zonas rurales»

(97/C 215/03)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista su decisión adoptada el 12 de junio de 1996, con arreglo al cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de elaborar un dictamen sobre los «Nuevos servicios y actividades en zonas rurales» y de encargar su preparación a la Comisión de Ordenación del Entorno, Agricultura, Caza, Pesca, Bosques, Mar y Montaña (Comisión 2);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 3/97 rev.) aprobado por la Comisión 2 el 12 de febrero de 1997 (Ponente: Sra. Kaija-Maija Perkkiö);

ha aprobado por unanimidad en su 17° Pleno de los días 12 y 13 de marzo de 1997 (sesión del 12 de marzo) el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. A pesar de la diversidad existente entre las zonas rurales en Europa, éstas presentan una serie de aspectos comunes en su desarrollo, relacionados con los profundos cambios estructurales de las mismas. Un ejemplo es la despoblación del campo. En 1988 la población rural representaba el 18 % del conjunto de la población de la UE, mientras que en 1965 la proporción ascendía a un 29 %. Son especialmente los habitantes de las zonas rurales aisladas (objetivos 1, 5b y 6) los que han emigrado a las ciudades, en las que sus posibilidades de encontrar un empleo eran mayores.

1.2. La población rural envejece. Mientras la población activa emigra hacia las ciudades, quedan atrás las personas mayores, cuyo porcentaje aumenta constantemente. En efecto, se puede constatar que la edad media de los habitantes de las zonas rurales aumenta y que el número de jóvenes disminuye.

1.3. Las zonas rurales afrontan unos problemas que varían de un país a otro en función de las realidades locales y regionales. En los países nórdicos de baja densidad de población, los pueblos generalmente se enfrentan al envejecimiento de la población, pero también en particular a la marcha de las mujeres. Por el contrario, en la Europa meridional, es frecuente que las mujeres se queden en los pueblos, mientras sus cónyuges buscan trabajo en la ciudad. En algunas regiones, especialmente en Baviera, se ha podido reducir el problema del tráfico pendular gracias a una buena red de carreteras y a unas distancias relativamente cortas.

1.4. La desaparición de servicios es una tendencia común en muchas zonas rurales de Europa. En efecto, los habitantes de las regiones poco pobladas deben a veces recorrer largas distancias para tener acceso a servicios que han sido reagrupados en diferentes centros. Los habitantes de las zonas periféricas, por su parte, se benefician de los servicios ofrecidos en sus lugares de trabajo. No obstante, en ambos casos la oferta en materia de servicios en las zonas rurales y los pueblos es superior a la demanda. La gran distancia de los servicios ocasiona el crecimiento del tráfico y por tanto inevitables consecuencias para el medio ambiente.

1.5. A fin de evitar la despoblación de las zonas poco favorecidas y aisladas, habría que garantizar el acceso a los servicios en las zonas rurales. En efecto, si se abandona el campo, quedará sin aprovechar la infraestructura existente. La preservación de los servicios y por consiguiente la lucha contra la despoblación en las zonas rurales exige que la estrategia que se elabore no se limite sólo al nivel comunitario, sino que abarque también el nivel comunal e individual. A fin de desarrollar y conservar los servicios en función de las necesidades de la población rural, habría que reestructurar las acciones en materia de desarrollo rural y crear nuevas formas de asistencia. En particular habría que esforzarse a fin de garantizar a largo plazo las condiciones de acceso a los servicios, así como su mantenimiento. En este caso, los servicios públicos adquieren una mayor importancia en las zonas rurales aisladas que en las que están cercanas a aglomeraciones urbanas. Además convendría impulsar un sistema de «servicios combinados» que permita reducir el umbral de rentabilidad de cada uno de los servicios en sí mismos.

1.6. A lo largo de los últimos decenios, el sector servicios -incluidas las nuevas actividades vinculadas a estos servicios- ha registrado un desarrollo considerable, y constituye en la actualidad una importante fuente de empleo en toda la UE. Es bastante probable que esta tendencia se mantenga y que ofrezca nuevas perspectivas al medio rural. Toda una serie de factores contribuye a este desarrollo del sector servicios: una necesidad creciente de servicios de sanidad, la reducción del tiempo de trabajo en favor del ocio, las reivindicaciones de la población rural que exige las mismos servicios que en las ciudades, las posibilidades ofrecidas gracias al desarrollo de las tecnologías, etc.

1.7. El sector servicios se caracteriza tanto por la alta participación de las mujeres como por la frecuencia -en comparación con otros sectores de actividad- del recurso a contrataciones a tiempo parcial y a principio de autocontratación. Así pues, exceptuando el caso de los servicios sociales o de formación organizados por los poderes públicos, las empresas de servicios contratan en algunos casos no sólo al mismo empresario, sino también a algunas personas más. Aún quedan muchas posibilidades por desarrollar, pero también son muchos los problemas que deberán ser resueltos.

1.8. Un rasgo característico es la diversidad de cada región: así, entre las regiones varían las ventajas y desventajas. Por esta razón, toda estrategia de desarrollo debe basarse necesariamente en los aspectos específicos de la región afectada. No obstante habrá que procurar que el desarrollo de los servicios y la organización de actividades nuevas conlleve la posibilidad de crear empleos realmente nuevos. Esto requiere a su vez que sean definidos los recursos humanos y organizativos disponibles en cada región, así como las posibles necesidades latentes de servicios. Sólo así podrán encontrarse soluciones prácticas y medios de acción que se adapten a cada región y a cada país en función de los factores específicos de cada una, a saber, la situación económica, la estructura de la economía y además la cultura, las tradiciones, la situación política, etc.

2. Exposición general sobre el desarrollo de servicios y nuevas actividades en el medio rural

Observaciones generales

2.1. Las estrategias sostenibles serán las que se elaboren tomando como referencia los aspectos específicos de cada región y que permitan la iniciativa local. El Comité de las Regiones estima que la Comisión ha respetado notablemente el principio de planteamientos de corte ascendente («de abajo arriba») y el de subsidiariedad en la elaboración de los programas relativos a la política estructural, así como en el refuerzo de las diferentes iniciativas comunitarias, especialmente del programa LEADER.

2.2. El sector de servicios y actividades conexas en las zonas rurales es sumamente amplio. La iniciativa local puede dar lugar a actividades vinculadas a la vida cotidiana o a la protección del medio ambiente, a servicios que permitan mejorar la calidad de vida o a servicios en el ámbito de la cultura y el ocio.

2.3. Las actividades vinculadas a la vida cotidiana están muy diversificadas: servicios de asistencia para niños o mayores, ayudas familiares, organización de la formación, etc. Entre los servicios que permiten mejorar la calidad de vida se encuentran sobre todo los servicios ofrecidos a los comerciantes y a los consumidores. Estos sectores ofrecen nuevas posibilidades de trabajo, especialmente a las mujeres activas en las zonas rurales. Cuando los medios de transporte público tradicionales no sean suficientes para garantizar las movilidad de los habitantes de las zonas aisladas, es posible recurrir a un sistema de taxis «en común» (Francia, Finlandia) o a las cooperativas de transporte colectivo (Italia). También constituyen un buen ejemplo los servicios de transporte colectivo propuesto por las centrales de Correos (Irlanda, Irlanda del Norte). La producción de servicios culturales o turísticos o el respeto del entorno cultural constituyen ya en sí una fuente de empleo en el sector de la cultura y el ocio.

2.4. La degradación creciente del medio ambiente, junto a la mayor concienciación del papel de la ecología, implican la creación de empleo en el ámbito de los servicios vinculados a la protección del medio ambiente, es decir: el reciclaje y la reutilización de residuos, la preservación y el mantenimiento del paisaje regional, el turismo rural, etc. (Bélgica, Irlanda, Francia).

Problemas y obstáculos al desarrollo de nuevos servicios y actividades en el medio rural

2.5. La creación de nuevos servicios y la reestructuración de los servicios existentes tropiezan con numerosos obstáculos en los Estados miembros de la Unión. Los poderes públicos no disponen de la infraestructura necesaria para poder establecer un marco que permita la creación de un modelo administrativo o de estructuras de producción innovadoras. Para las pequeñas empresas innovadoras, otro obstáculo infranqueable puede ser una legislación compleja, si no reciben los consejos apropiados.

2.6. La innovación en materia de servicios también puede verse frenada por razones económicas. Un importante número de servicios exige una mano de obra numerosa que entraña inevitablemente elevados costes suplementarios. Por otro lado, la capacidad de pago de las personas que requieran estos servicios es muy variada. Es obvio que un sector de actividad que implique estos costes no atrae a los inversores. En cuanto a las pequeñas empresas, éstas no tienen la posibilidad de ofrecer garantías a los proveedores de fondos y, por tanto, les resulta difícil obtener el capital de riesgo destinado a la creación o a la extensión de una empresa.

2.7. Además, el desarrollo de los servicios puede verse dificultado por las insuficiencias en materia de formación. Los trabajadores de los sectores que requieren en gran medida una mano de obra a tiempo parcial (por ejemplo el turismo) suelen carecer de motivación suficiente para participar en algún programa de formación. Además, muchas empresas implantadas en zonas rurales son empresas multidisciplinarias y exigen que sus empleados sean polivalentes, mientras que la formación de la que disponen suele ser más bien de carácter especializado. En una sociedad que se encuentra en cambio constante es indispensable un sistema de formación continua para que los empresarios pueda conservar el mismo nivel de competencia. La formación, además de los conocimientos técnicos, debería hacer hincapié en la adquisición de capacidades humanas, por ejemplo en lo que se refiere a la sociabilidad.

2.8. La formación sigue concibiéndose de forma demasiado teórica. Las escuelas profesionales y los proyectos de desarrollo (durante la fase de formación) deberían sintetizar la experiencia adquirida en la escuela, en la vida profesional y a través de los diferentes estudios realizados en la materia y ponerla al servicio de los empresarios y de los trabajadores.

2.9. El desarrollo del sector servicios como fuente de empleo tropieza además con la legislación en vigor en los distintos Estados miembros. Dado el carácter multidisciplinario de las nuevas empresas en las zonas rurales, éstas se encuentran ante la dificultad de gestionar las múltiples cuestiones que surgen en materia fiscal o las relativas a los sistemas de financiación, a la calidad de los productos y al sistema de control, puesto que disponen de unos recursos económicos e intelectuales limitados. A pesar de ello, los servicios deben ofrecer un nivel elevado de calidad, dado que a menudo se trata de funciones que afectan directamente a otros individuos.

Ejemplos de soluciones

2.10. Los problemas económicos mencionados pueden ser resueltos a nivel local especialmente mediante la introducción del cheque como forma de pago (por ejemplo en los servicios destinados a personas de la tercera edad, como en Francia) o la creación de fondos de capital de riesgo para las pequeñas empresas. Un buen ejemplo en esta materia es la ayuda que Finlandia concede a las mujeres dirigentes de pequeñas empresas en el sector servicios.

2.11. También existen soluciones a nivel nacional: medidas fiscales, reducción de costes derivados del salario, concesión de ayudas financieras tanto a los usuarios (en forma de ayuda directa) como a los productores de servicios. La relación calidad-precio de una acción suele ser superior cuando existe una cofinanciación pública (por ejemplo la asistencia a domicilio de personas de la tercera edad en vez de asistencia en instituciones, los trabajos de conservación del paisaje realizados por los agricultores mismos y no por empleados, etc.)

2.12. Los grupos locales de acción creados en el marco del programa LEADER han permitido resolver los problemas de orden económico especialmente gracias a la creación de empresas multidisciplinarias en las que los sectores de actividad más fuertes apoyan a los más débiles. Los grupos de acción (LEADER) compuestos por mujeres también han aportado combinaciones innovativas en la organización de los servicios de sanidad, de guarderías y de servicios de formación, de manera que las mujeres puedan ir al trabajo, realizar un «teletrabajo» o trabajar en sus propias empresas (Irlanda, Gales).

2.13. La cooperación entre los sectores público y privado crea un marco favorable para el desarrollo de un sistema de servicios eficaz. La producción de servicios puede privatizarse o confiarse a una colectividad, sin que se reduzca la parte de responsabilidad del sector público en la organización de ese sistema. Esta cooperación puede incluir, especialmente, el recurso a la subcontratación. En Irlanda se han realizado experiencias concluyentes en el desarrollo de nuevos modelos de acción mediante la creación de comités de empresa relativamente independientes, compuestos por representantes del sector público y del privado.

Posibilidades ofrecidas por la sociedad de la información

2.14. Las posibilidades ofrecidas por la sociedad de la información deberían también aportar beneficios en el marco del desarrollo rural. Los servicios basados en la informática pueden ser directamente accesibles gracias a los ordenadores (servicios bancarios, compras, etc.), lo que facilita a los habitantes de las zonas aisladas el acceso a los servicios. Este sistema exige sin embargo la difusión de ordenadores domésticos. En este sentido convendría mencionar que los recursos económicos y los conocimientos actuales son a veces insuficientes para poder adquirir y usar un ordenador.

2.15. Es preciso crear más centros informáticos en las zonas rurales, en los que se ponga a disposición de los usuarios una red informática que les permita acceder a los diferentes servicios. Este sistema permitiría realmente mejorar el acceso a los servicios. En Finlandia estos centros existen ya desde los años 80, pero su estatuto no oficial ha dificultado su difusión. Estos centros informáticos deberían desarrollarse como empresas que se rijan por el principio de la gestión o como centros de servicios cofinanciados por el erario público. Los centros informáticos/centros de teletrabajo pueden funcionar como red de servicios o reagrupar una parte de los servicios informáticos de las escuelas y de las bibliotecas.

2.16. Además, a través de los centros de información o de las mismas empresas, la sociedad de la información ofrece numerosas posibilidades en materia de teletrabajo. La generalización del teletrabajo conlleva una disminución del tráfico y, por otro lado, el incremento de la población activa en las zonas rurales y de la demanda de servicios locales. Siguen sin aprovecharse todas las posibilidades ofrecidas por el teletrabajo (por ejemplo en materia de enseñanza, de asistencia hospitalaria, etc.), por lo que habría que insistir más en el desarrollo del mismo en el marco del desarrollo rural.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente las acciones llevadas a cabo en el marco de las iniciativas comunitarias LEADER I y II y dirigidas a la creación de nuevas actividades y nuevos servicios en el medio rural. El Comité de las Regiones estima que los principios básicos de iniciativas comunitarias que conciernen a la financiación de los grupos de acción, a saber, el principio de un enfoque de corte ascendente, el espíritu de iniciativa, la posibilidad de servir de ejemplo y la movilidad, revisten una importancia considerable. Esta actitud contribuye a promocionar la iniciativa privada, la cooperación y la imaginación tanto a nivel local como comunitario. El Comité de las Regiones considera que los proyectos o los programas LEADER podrían llevarse a cabo de forma más eficaz si estuviesen mejor coordinados con los objetivos o con el enfoque integrado conforme al punto 2 de la Declaración de Cork.

3.2. El espíritu de la iniciativa puede manifestarse especialmente a través de la realización de proyectos de colaboración con nuevos asociados. Se trata de configurar una nueva forma de reparto del trabajo entre los sectores público y privado y entre los distintas ramas de la administración. El Comité de las Regiones hace hincapié en el hecho de que la eficacia no es el único criterio válido en materia de servicio. También hay que procurar garantizar la dimensión social de los servicios y el acceso generalizado a los mismos, que unos servicios en régimen exclusivamente privado y regidos por los principios de la economía de mercado no siempre pueden abarcar.

3.3. El Comité de las Regiones constata con satisfacción que la Comisión, en la elaboración de numerosos documentos relacionados con sus programas de los objetivos 1, 5b y 6 de los Fondos estructurales, relativos a la política estructural de las diferentes regiones, ha aplicado el principio de un enfoque de corte ascendente («de abajo arriba»). Esta actitud ha generado una red de cooperación interregional que permite satisfacer las necesidades de las regiones y difundir las nuevas informaciones, así como unos interlocutores dispuestos a servir de intermediarios entre la oferta y la demanda de empleo y a concebir nuevos proyectos de desarrollo.

3.4. El Comité de las Regiones se felicita por el contenido del Cuarto Programa Marco de la UE para actividades de investigación y enseñanza (1994-1998), en particular por los capítulos relativos a la tecnología y a los servicios en el ámbito de la información y de las telecomunicaciones, dado que estos proyectos contribuyen a la realización de proyectos piloto especialmente en materia de teletrabajo y de teleformación. En la preparación del Quinto Programa Marco también se deberían tener en cuenta estos aspectos.

3.5. La Comisión ha redactado un informe sobre la estrategia europea de promoción del desarrollo y la iniciativa en materia de empleo a nivel local (). Según el Comité de las Regiones, el informe propone 17 orientaciones y medidas de desarrollo en la materia, que tienen en cuenta las nuevas actividades y los nuevos servicios en el medio rural. La Comisión debería desarrollar las propuestas de medidas recogidas en su informe tomando sus propias decisiones y asesorando a los Estados miembros en la realización de sus propias acciones con arreglo al principio de subsidiariedad.

4. Propuestas del Comité de las Regiones dirigidas a la promoción de nuevas actividades y servicios en el medio rural

4.1. El Comité de las Regiones insta a las instituciones comunitarias a promover la iniciativa regional y local orientada hacia la organización de servicios en zonas rurales simplificando y acelerando el procedimiento de solicitud y examen de los proyectos piloto, de los proyectos test y de los proyectos de investigación.

4.2. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a velar por el cumplimiento de los diferentes programas en vigor a nivel regional a fin de que contribuyan en la práctica a la mejora de la calidad de los servicios, especialmente mediante la creación de un sistema de calidad y el control de la calidad.

4.3. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a fomentar acciones que contribuyan al refuerzo a nivel comunitario de los requisitos mínimos de calidad para los productos de las empresas de servicios combinados.

4.4. El Comité de las Regiones pide a la Comisión que estimule las acciones que contribuyan a la mejora de la transmisión de datos y que analicen las diferentes posibilidades, surgidas en la puesta en práctica de las iniciativas comunitarias (por ejemplo LEADER, NOW, SME), de la organización de servicios y actividades conexas. Deberían destinarse suficientes fondos a la asistencia técnica a los programas. También debería intensificarse el aprovechamiento de los datos obtenidos a través de las redes nacionales LEADER y del observatorio del programa LEADER (AEIDL), para lo cual, en el marco del debate sobre la próxima revisión de la política estructural, convendría reexaminar los objetivos, la estructura, la posibilidad de financiación y el futuro de estos organismos.

4.5. El Comité de las Regiones insta a las instituciones comunitarias a estimular a los Estados miembros a realizar a nivel nacional las acciones definidas en el marco del programa LEADER y a llevar a la práctica las iniciativas locales a nivel nacional, a fin de crear nuevas vías para una producción innovadora de servicios. Conviene dedicar especial atención a las condiciones de acceso a los servicios y a su garantía, así como a la resolución de problemas de reparto de trabajo entre los sectores público y privado.

4.6. El Comité de las Regiones considera necesario incitar a los Estados miembros a encontrar nuevas soluciones que permitan simplificar y reducir la fiscalidad y los costes derivados de los salarios en el caso de las pequeñas empresas de servicios.

4.7. El Comité de las Regiones desea vivamente que la Comisión inicie la mejora de los sistemas de inversión de riesgo para las empresas de servicios, y que estos sistemas funcionen igual de bien que los sistemas de inversión correspondientes de las empresas industriales. Este aspecto tiene particular importancia para las nuevas empresas multidisciplinarias en las zonas rurales.

4.8. El Comité de las Regiones estima que la Comisión debería reforzar las acciones comunitarias con vistas a mejorar la explotación de redes de telecomunicaciones en las regiones aisladas (reducción de costes de instalación, etc.). También habría que resolver los problemas de la protección de la información inherentes a las nuevas tecnologías, tanto a nivel comunitario como nacional.

4.9. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que, tanto en la revisión de los Fondos estructurales como en la revisión de la definición de las zonas de los objetivos de política estructural, cuide de que la delimitación de las zonas tenga en cuenta la dimensión territorial y su problemática y de que por tanto no se fragmenten los ámbitos de cooperación más importantes en materia de desarrollo de servicios y demás iniciativas para el fomento del potencial de desarrollo endógeno. También habría que mejorar la coordinación de las acciones estructurales en las diferentes regiones afectadas (cfr. el ejemplo del «rural package») a fin de garantizar una sinergia máxima. Convendría elaborar un programa único para cada zona rural en sustitución de los numerosos programas existentes (por ejemplo en el caso de los objetivos 5a, 5b así como 3 y 4).

4.10. El Comité de las Regiones aprueba la política de desarrollo rural presentada en la Conferencia de Cork (), cuya declaración final coincide con las medidas y objetivos propuestos en el presente Dictamen.

Bruselas, el 12 de marzo de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() COM(95)273 final.

() DO n° C 116 de 14. 4. 1996, p. 46.