[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 16.7.2008

COM(2008) 460 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

relativo a la estructura y a los tipos del impuesto especial que grava los cigarrillos y otras labores del tabaco {SEC(2008) 2266}{SEC(2008) 2267}

1. Introducción

En virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/79/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los impuestos sobre los cigarrillos[1], y en el artículo 4 de la Directiva 92/80/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los impuestos sobre el tabaco elaborado, excluidos los cigarrillos[2], la Comisión Europea debe examinar cada cuatro años el correcto funcionamiento del mercado único, el valor real de los tipos del impuesto especial y los objetivos generales del Tratado. En principio, está previsto que ese examen se haga extensivo a las disposiciones oportunas de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco[3].

Habida cuenta de la naturaleza de las labores del tabaco, es preciso prestar especial atención a los aspectos relacionados con la salud. En efecto, el artículo 152 del Tratado exige que se garantice un alto nivel de protección de la salud humana en la definición y la ejecución de todas las políticas y acciones de la Comunidad. En 2005, la Comunidad Europea pasó a ser parte en el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco (CMCT). El artículo 6 del CMCT preconiza la aplicación de políticas tributarias que contribuyan al logro de los objetivos de salud tendentes a reducir el consumo de tabaco.

El presente informe viene precedido de un amplio proceso de consulta. A la luz de los resultados del citado proceso de consulta, los servicios de la Comisión han realizado una evaluación de impacto.

2. Estructura DEL IMPUESTO ESPECIAL QUE GRAVA LOS CIGARRILLOS

En el presente informe se examina una serie de posibles modificaciones de la actual estructura del impuesto especial sobre los cigarrillos. Más concretamente, se analiza la posibilidad de eliminar el concepto de categoría de precios más solicitada como referencia en relación con los requisitos mínimos. Asimismo, se explora la posibilidad de ofrecer a los Estados miembros mayor flexibilidad a la hora de determinar la relación entre los impuestos ad valorem y los impuestos específicos, y de fijar el nivel del impuesto especial mínimo sobre los cigarrillos.

2.1. La categoría de precios más solicitada como referencia en relación con los requisitos mínimos

Con arreglo al régimen vigente, la categoría de precios más solicitada constituye la referencia para establecer los requisitos mínimos por lo que respecta a los cigarrillos. Actualmente, el impuesto especial aplicado a los cigarrillos debe representar al menos el 57 % del precio de venta al por menor, incluidos todos los impuestos, y elevarse, como mínimo, a 64 EUR por 1 000 cigarrillos por lo que se refiere a los pertenecientes a la categoría de precios más solicitada. En el supuesto de que, a 1 de enero de cualquier año, esa categoría varíe, los Estados miembros tienen la obligación de comprobar que se sigan satisfaciendo los requisitos mínimos.

En el curso del proceso de consulta, se han manifestado algunas opiniones críticas en relación con la categoría de precios más solicitada, a saber:

- Se trata de un concepto introducido hace 30 años, cuando los mercados nacionales de cigarrillos solían estar dominados por una marca. Hoy en día, sin embargo, la cuota media de mercado de la categoría de precios más solicitada es de aproximadamente el 35 %.

- La categoría de precios más solicitada tiende a fluctuar en razón de las variaciones de los hábitos de consumo, lo que confiere volatilidad a los ingresos tributarios.

- Asimismo, falsea la competencia de precios entre los fabricantes de tabaco, pudiendo los grandes fabricantes del sector hacer que aumente la presión fiscal sobre sus competidores.

- En algunos Estados miembros, la categoría de precios más solicitada forma parte de las categorías de bajo precio, en tanto que en otros se enmarca entre las categorías de precio elevado, por lo que esa referencia no garantiza un nivel mínimo uniforme en todos los Estados miembros.

- Por último, el recurso a la categoría de precios más solicitada como punto de referencia para fijar unos requisitos impositivos mínimos no se justifica desde la óptica de protección de la salud. Todos los cigarrillos, sin excepción, son perjudiciales para la salud, y no únicamente los pertenecientes a esa categoría.

La Comisión considera, por tanto, que el recurso a la categoría de precios más solicitada como referencia para la fijación de los tipos mínimos no se compadece con los objetivos del mercado interior. Además, la supresión de esta referencia simplificaría notablemente el régimen vigente, favorecería la transparencia y potenciaría los objetivos en materia sanitaria.

En caso de que se decida abolir la citada referencia, pueden considerarse los dos planteamientos alternativos siguientes:

- El requisito monetario mínimo podría aplicarse a todos los cigarrillos en el mercado.

- Habida cuenta de los principios tributarios aplicados en relación con los cigarrillos durante los últimos 35 años, la categoría de precios más solicitada podría sustituirse también por un precio medio ponderado.

2.2. Un requisito monetario mínimo para todos los cigarrillos en la UE

Aparte de resolver la inestabilidad fiscal que genera el concepto de categoría de precios más solicitada, el requisito monetario mínimo aplicado a todos los cigarrillos crearía un «nivel impositivo mínimo», y constituye la mejor manera de aproximar los precios e impuestos de los cigarrillos en el mercado interior. Además, representa la única posibilidad de garantizar un precio y un nivel impositivo mínimos a efectos de control del tabaco y de responder a las preocupaciones que, desde el punto de vista sanitario, suscitan todas las categorías de cigarrillos.

2.3. Un requisito mínimo suplementario a nivel de la UE sobre los precios medios ponderados

La Comisión ha estudiado también las consecuencias de la aplicación de la norma del 57 % a todos los cigarrillos. De la evaluación de impacto se desprende que dicha norma generaría un incremento del impuesto especial sobre los cigarrillos de bajo precio y/o los cigarrillos de primera calidad. De incrementarse, el 57 % se transformaría gradualmente en un impuesto puramente ad valorem . En consecuencia, no se avendría con el objetivo de ofrecer flexibilidad a los Estados miembros por lo que respecta a la estructura del impuesto especial. Por otra parte, la aplicación de la norma del 57 % a todos los cigarrillos no contribuiría a reducir la distancia entre precios e impuestos en el mercado interior, por lo que no se justificaría ni desde la óptica del mercado interior ni desde una perspectiva sanitaria.

Alternativamente, podría aplicarse la norma del 57% sobre la base de los precios medios ponderados, lo que presenta diversas ventajas, tanto a efectos del mercado interior como desde el ángulo de la protección de la salud, a saber:

- Sería neutra respecto de las categorías de precios y situaría a los fabricantes en igualdad de condiciones.

- Concedería a los Estados miembros un margen de discrecionalidad para determinar la estructura tributaria (en particular, la relación entre impuestos ad valorem e impuestos específicos) que mejor se acomodase a las necesidades de su mercado nacional.

- Proporcionaría una referencia a efectos de comparación de los requisitos mínimos en materia del impuesto especial sobre los cigarrillos entre los Estados miembros de la UE.

- Resultaría más sencillo de gestionar que un sistema basado en la categoría de precios más solicitada.

Algunos fabricantes de cigarrillos propugnan la simple supresión de la norma del 57 %. Sin embargo, la Comisión considera que la citada norma constituye una parte fundamental del acervo en materia de fiscalidad del tabaco, ya que actualmente lo único que impide una disminución del nivel impositivo en diversos Estados miembros es el requisito proporcional.

En conclusión, cabe afirmar que a fin de simplificar el régimen vigente, establecer condiciones de igualdad entre los fabricantes, reducir la fragmentación de los mercados del tabaco y potenciar los objetivos en materia sanitaria, debe sustituirse el concepto de categoría de precios más solicitada como referencia para la fijación de los requisitos mínimos por una combinación de precios medios ponderados y un importe monetario mínimo aplicable a todos los cigarrillos.

Las razones por las que la categoría de precios más solicitada debería dejar de ser la referencia para fijar los mínimos comunitarios son asimismo aplicables por lo que se refiere a las disposiciones referentes a la importancia del impuesto especial específico dentro de la carga fiscal total (artículo 16, apartado 2, de la Directiva 95/59/CE). También a este respecto debería utilizarse como referencia el precio medio ponderado.

2.4. Mayor flexibilidad en la estructura de l impuesto especial sobre los cigarrillos

Con arreglo a la actual normativa comunitaria, el impuesto especial que grava los cigarrillos ha de incluir un elemento ad valorem y un elemento específico. El énfasis que los Estados miembros ponen en uno u otro elemento depende de los objetivos que persiguen (véase el anexo 1, gráfico 2). Actualmente, el elemento específico del impuesto especial no debe representar menos del 5 % ni más del 55 % del importe de la carga fiscal total sobre los cigarrillos pertenecientes a la categoría de precio más solicitada (el impuesto especial proporcional más el impuesto especial específico y el IVA).

Los impuestos ad valorem aumentan las diferencias de precios en términos absolutos, por lo que favorecen a las marcas de cigarrillos más baratas. Anteriormente, se aplicaban impuestos ad valorem con el fin de favorecer a marcas locales de bajo precio frente a marcas internacionales de mayor precio. Hoy en día, si embargo, los impuestos ad valorem revisten especial interés para aquellos Estados miembros donde mayor es el riesgo de que se cree una situación de monopolio en el mercado.

Los impuestos específicos reducen las diferencias de precios en términos relativos y minimizan la variabilidad de los precios. En consecuencia, los impuestos específicos presentan ventajas desde una perspectiva sanitaria, y resultan beneficiosos asimismo en otros aspectos. Limitar los impuestos aplicables a los impuestos específicos, comportaría un recorte de las diferencias de precio a escala de la UE de un 50 %. Por tanto, un mayor recurso a los impuestos específicos puede propiciar la aproximación de los precios de venta al por menor en la UE. Por otra parte, al basarse en volúmenes de consumo en lugar de precios, los impuestos específicos son más estables y más previsibles y fáciles de gestionar, y contribuyen a una mayor estabilidad de los ingresos tributarios.

En conclusión y atendiendo a criterios relacionados con el mercado interior, los presupuestos y la salud, cabe afirmar que los impuestos específicos presentan claras ventajas, de modo que aquellos Estados miembros que más se apoyan en esos impuestos deberían gozar de mayor flexibilidad.

No obstante, resulta aconsejable que las estructuras del impuesto especial sigan guardando cierta coherencia, a fin de prevenir situaciones en que un Estado miembro aplique exclusivamente un impuesto específico y su vecino aplique únicamente un impuesto ad valorem , dando lugar a un flujo transfronterizo de marcas de primera calidad del primer Estado miembro al segundo y un flujo inverso, desde el segundo Estado miembro hacia el primero, de marcas de bajo precio.

2.5. Flexibilidad para aplicar un impuesto especial mínimo a los cigarrillos

Además del impuesto especial ad valorem y específico, la mayoría de Estados miembros aplican asimismo un impuesto especial mínimo, lo que significa que cada cajetilla debe ir gravada con un importe mínimo de impuesto especial. La finalidad de los impuestos mínimos es proporcionar a los Estados miembros un determinado nivel de ingresos fiscales y garantizar que no se vendan cigarrillos a precios muy inferiores a los niveles normales de mercado.

Los Estados miembros pueden aplicar un impuesto especial mínimo, si bien éste no puede exceder del.100 % del total del impuesto especial que grava la categoría de precio más solicitada. Esto significa que en determinados países en que la citada categoría está constituida por cigarrillos de bajo precio, la herramienta que representa el impuesto especial mínimo es de una utilidad limitada. En los últimos años, la cuota de mercado de las marcas más baratas de cigarrillos ha registrado un marcado incremento en la mayoría de Estados miembros, lo que se ha traducido, bien en una mengua de los ingresos recaudados, o bien en un debilitamiento del impacto que el aumento de los impuestos ha tenido sobre el consumo de cigarrillos. En consecuencia, algunos Estados miembros han manifestado su interés en disponer de un mayor margen de discrecionalidad en relación con las marcas de cigarrillos más baratas.

Así pues, podría introducirse una mayor flexibilidad en los requisitos vigentes en la UE, no limitando a partir de ahora el nivel del impuesto mínimo al impuesto especial sobre la categoría de precios más solicitada, como ocurre en la actualidad en el caso de otras labores del tabaco.

3. Tipos mínimos del impuesto especial sobre los cigarrillos

El presente informe examina también la posibilidad de combinar una modificación de la actual estructura del impuesto especial sobre los cigarrillos con un incremento de los tipos mínimos. Actualmente, el impuesto especial recaudado sobre los cigarrillos debe representar al menos el 57 % del precio de venta al por menor, incluidos todos los impuestos, y, desde julio de 2006, elevarse, como mínimo, a 64 EUR por 1 000 cigarrillos por lo que se refiere a los pertenecientes a la categoría de precios más solicitada. Al amparo de las correspondientes Actas de Adhesión, se concedió a los nuevos Estados miembros, con la salvedad de Malta y Chipre, excepciones en virtud de las cuales se les permitía aplazar la aplicación del impuesto especial mínimo hasta fechas comprendidas entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2009.

3.1. Observaciones generales

Si se analizan los precios y los tipos de los impuestos especiales aplicados a los cigarrillos en la UE, se observará que son sustanciales las diferencias aún existentes entre Estados miembros. En efecto, con las recientes ampliaciones de la UE, las diferencias entre los impuestos y precios de venta al por menor aplicados por los distintos Estados miembros se han incluso acrecentado. No obstante, ese fenómeno obedece, hasta cierto punto, a los períodos transitorios previstos en las Actas de Adhesión. Una vez que todos los nuevos Estados miembros satisfagan el requisito mínimo de 64 EUR por 1 000 cigarrillos, las diferencias de precios se reducirán, pero aún así el precio de los cigarrillos en algunos Estados miembros será más de cuatro veces superior al de otros (véase el anexo 1, gráficos 1 y 3).

3.2. Impacto en los Estados miembros y en el mercado interior de las diferencias de precio de venta al por menor, todos los impuestos incluidos, de los cigarrillos

Las importantes diferencias existentes entre Estados miembros en cuanto al precio de venta al por menor, todos los impuestos incluidos, han creado unas condiciones que favorecen las compras transfronterizas por motivos exclusivamente fiscales, así como el contrabando y el fraude. El sector del tabaco es, en efecto, particularmente vulnerable a ese tipo de actividades. Según las estimaciones de un estudio[4] elaborado por encargo de la Comisión, a partir de un análisis pormenorizado de los datos recogidos, la penetración total del consumo no gravado internamente en 2004 representó aproximadamente el 13 % del mercado de tabaco de EU25, porcentaje del que entre un 4 % y un 5 % estuvo constituido por compras transfronterizas legítimas y, entre un 8 % y un 9 %, por transacciones comerciales ilícitas. No obstante, algunos de los principales mercados, en los que se ha aplicado un impuesto especial relativamente elevado, orientado con frecuencia al logro de objetivos sanitarios, registran una penetración superior al 20 %. Inversamente, el mantenimiento en diversos Estados miembros de un tipo impositivo más bajo impone costes externos a otros Estados miembros.

3.2.1. Compras transfronterizas

Las compras transfronterizas son plenamente legítimas y constituyen, sin duda, una de las ventajas del mercado interior, siempre y cuando las personas que adquieran los productos lo hagan para uso personal. Sin embargo, esto puede crear un problema a los Estados miembros que aplican tipos más elevados.

Las compras transfronterizas de cigarrillos experimentaron un pronunciado aumento en algunos Estados miembros a partir del momento en que éstos incrementaron de manera sensible los tipos del impuesto especial, movidos, por lo general, por consideraciones sanitarias.

Por otra parte, es evidente la entrada de cigarrillos de bajo precio, procedentes de algunos de los nuevos Estados miembros, en particular en los Estados miembros de EU15 vecinos.

3.2.2. Comercio ilícito

Por comercio ilícito se entiende el contrabando de bienes procedentes de terceros países (a menudo cigarrillos falsificados) y el contrabando dentro de la UE, esto es, la adquisición de tabaco por particulares en otros Estados miembros, aparentemente para consumo propio, y que, en realidad, venden sin abonar el impuesto especial en el Estado miembro de consumo. En el contrabando de terceros países, los infractores eluden los controles aduaneros, introduciendo por diversos medios (ocultación, falsa descripción y falsa declaración, etc.) productos de terceros países, tales como Belarús, Rusia y Ucrania, en los que los precios y los impuestos son bajos. Otra corriente en alza es el contrabando de cigarrillos falsificados procedentes de países alejados (p.ej., China). Resulta difícil hacer una estimación del alcance de las falsificaciones, pero es un hecho que la cuota de mercado de los cigarrillos falsificados va en aumento en algunos países.

Para limitar esos efectos negativos, debería fijarse un impuesto especial mínimo, válido en toda la UE, en un nivel que facilite el logro de los objetivos del mercado interior. Al mismo tiempo, el contrabando y las falsificaciones procedentes de terceros países exigen un refuerzo de los controles en las fronteras exteriores.

3.3. Objetivos en el ámbito de la salud

El tabaquismo sigue siendo la principal causa individual de muerte evitable y una de las principales causas de enfermedad y mortalidad en la UE. La fiscalidad se integra en una estrategia global de prevención y disuasión que incluye, además, otras medidas destinadas a reducir la demanda, como, por ejemplo, la protección frente a la exposición al humo del tabaco, la regulación de sus componentes, etc. De acuerdo con el Banco Mundial, el incremento de los precios de las labores del tabaco constituye la medida concreta más eficaz para evitar el tabaquismo. En los Estados miembros con un elevado nivel de renta, un incremento del precio del 10 % dará lugar, entre la población adulta, a una disminución media del consumo del 4 %, aproximadamente. Otra consideración aún más importante es que el incremento de los precios tendrá probablemente mayor incidencia entre los jóvenes, que suelen acusar estas subidas de precios en mayor medida que las personas de más edad.

En 2005, la Comunidad Europea pasó a ser parte en el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco (CMCT). El artículo 6 del CMCT preconiza la aplicación de políticas tributarias que contribuyan al logro de los objetivos de salud tendentes a reducir el consumo de tabaco. Durante el período 2002-2006, el despacho a consumo de cigarrillos oficialmente en la UE disminuyó en un porcentaje próximo al 13 % (véase el anexo 3). Este porcentaje incluye los flujos transfronterizos intracomunitarios, pero ha de ajustarse para atender a las entradas ilícitas a la UE procedentes de terceros países. Así pues, cabe estimar la disminución efectiva del consumo de cigarrillos en la UE en algo más del 10 %.[5]

Esta tendencia se debe fundamentalmente a EU15, donde el despacho a consumo de cigarrillos registró un descenso de un 16 %. A lo largo de ese mismo período, el impuesto especial sobre los cigarrillos aumentó, en promedio, alrededor del 33 %.

Por su parte, en EU12 (salvedad hecha de Rumanía) el despacho a consumo disminuyó tan solo un 1 %. Entre la fecha de la adhesión y finales de 2006, el impuesto especial se ha incrementado, en promedio, un 34 %. Si, pese a esa importante subida, la disminución del consumo ha sido leve, ello puede deberse, probablemente, al bajo nivel de presión fiscal imperante antes de la adhesión

A fin de lograr una disminución similar del consumo en los próximos cinco años sería conveniente incrementar aún más el impuesto especial. Partiendo de una elasticidad de los precios de -0,43, como preconiza el Banco Mundial, el logro de una reducción de la demanda del 10 % requiere un incremento de precios del 25 %.

La fijación de tipos mínimos proporciona a los Estados miembros una «red de seguridad», pues garantiza que los demás Estados miembros apliquen efectivamente el impuesto especial y que el nivel de éste sea significativo. De ese modo, facilitan a otros Estados miembros la aplicación de políticas fiscales destinadas a la protección de la salud sin el temor de que dichas políticas se vean comprometidas por otros Estados miembros y, en particular, por las compras transfronterizas y el contrabando. En efecto, en el ámbito de la fiscalidad del tabaco, los citados tipos mínimos deberían fijarse a un nivel que permita a los Estados miembros perseguir los objetivos de control del tabaco. Para ello, además de permitir consolidar la actual situación, los requisitos mínimos de la UE (acordados en 2002) deberían seguir incrementándose a lo largo de los próximos cinco años.

3.4. Mayor aproximación de los tipos – incremento de los tipos mínimos

Por las razones expuestas, una mayor convergencia de los niveles impositivos entre los distintos Estados miembros contribuirá a limitar las distorsiones en el mercado interior y a salvaguardar los objetivos en materia de protección de la salud.

3.4.1. Impuesto mínimo de 64 EUR por 1 000 cigarrillos

El actual impuesto mínimo comunitario de 64 EUR por 1 000 cigarrillos resulta insuficiente para lograr la aproximación de los precios de venta al por menor entre Estados miembros con altos niveles impositivos y Estados miembros con una fiscalidad reducida. La atracción que ejerce, para los ciudadanos de los Estados miembros con elevados niveles impositivos, la posibilidad de realizar sus compras en otros Estados miembros donde los impuestos son más bajos perjudica al mercado interior y menoscaba también los objetivos de control del tabaco. En consecuencia, para evitar ese riesgo, el requisito monetario mínimo comunitario debería incrementarse sustancialmente. No obstante, toda propuesta de incremento deberá tener presente que una serie de Estados miembros disponen aún de períodos transitorios en relación con los actuales tipos mínimos.

3.4.2. Requisito mínimo del 57 %

El requisito mínimo del 57 % no se ha modificado desde su introducción en 1992. No obstante, hasta el momento, en los países con una política fiscal orientada a la protección de la salud el impuesto especial representa más del 60 % del precio de venta al por menor, todos los impuestos incluidos. Una vez que todos los nuevos Estados miembros apliquen el mínimo de 64 EUR, la recaudación derivada del impuesto especial superará también el 60 % en la mayoría de ellos. Dado que el precio antes de impuestos de los cigarrillos está, en gran medida, vinculado al poder adquisitivo, todo incremento del requisito mínimo haría confluir el nivel de imposición a ese respecto. Dicho de otro modo, comportaría un aumento del impuesto especial en los Estados miembros en los que el impuesto especial sobre los cigarrillos es relativamente bajo en relación con el poder adquisitivo.

Como se ha indicado anteriormente, la norma del 57 % se combina con una «cláusula de excepción» en favor de los Estados miembros con fiscalidad elevada[6]. Se trata de evitar que aumenten los impuestos especiales en aquellos Estados miembros donde ya son elevados, y evitar así que se amplíe la distancia entre los Estados miembros con mayor nivel impositivo y los que aplican una fiscalidad más reducida. Para que la norma del 57 % no pierda su eficacia, procede actualizar su nivel. En 2001 la «cláusula de excepción» se fijó en 101 EUR. Un incremento de este importe que lo fijase en 122 EUR permitiría atender a la reciente evolución del impuesto especial sobre los cigarrillos en el mercado interior y produciría los mismos efectos que en 2001, es decir, afectaría a los cinco[7] Estados miembros que aplican mayores gravámenes.

A fin de alcanzar los objetivos sanitarios y del mercado interior, ambos tipos mínimos podrían incrementarse a lo largo de los cinco próximos años.

La recaudación media derivada del impuesto especial en EU27 será ligeramente superior a 90 EUR una vez que todos los nuevos Estados miembros hayan alcanzado los actuales mínimos, y la carga del impuesto especial se situará, en promedio, en torno al 63 %.

De la evaluación de impacto se desprende que, desde la perspectiva de la protección de la salud, un aumento a 90 EUR para todos los cigarrillos o un incremento del 63 % sobre el precio medio ponderado provocaría un descenso probable de la demanda del 10 %, como media, en 22 Estados miembros[8]. Además, abriría la vía a ulteriores aumentos del impuesto especial sobre los cigarrillos, también por parte de aquellos Estados miembros que ya cuentan con un elevado nivel impositivo.

En términos de poder adquisitivo, sólo en el caso de Bulgaria y Rumanía, un aumento inmediato supondría un encarecimiento excesivo de los precios en relación con los precios de los principales mercados de la UE. No obstante, deberá tenerse presente que una serie de Estados miembros sigue disfrutando de períodos transitorios hasta 2009 ó 2010.

3.5. Costes de cumplimiento

El consumo de productos no gravados internamente se ve impulsado fundamentalmente por dos causas, a saber: el hecho de que, a raíz de el acusado aumento impositivo, los cigarrillos sean menos asequibles, y el hecho de que determinados Estados miembros comparten fronteras terrestres permeables con terceros países de baja fiscalidad.

Una mayor aproximación del impuesto especial en la UE y una mejor coordinación de las subidas del precio de los cigarrillos a los fines de control del tabaco contribuirán sin duda a solventar el problema del comercio ilícito en la UE. Asimismo, reducirán los costes de cumplimiento en el mercado interior, donde se han suprimido los controles en las fronteras.

Hay, no obstante, una serie de nuevos Estados miembros que poseen fronteras terrestres con terceros países en los que el nivel impositivo y los precios de venta al por menor de las labores del tabaco son bajos en relación con los de la UE. Esta situación favorece una intensa actividad de contrabando a partir de terceros países, que perjudica el funcionamiento del mercado interior y va en detrimento de la política sanitaria de la UE y de sus Estados miembros.

El contrabando a partir de terceros países es particularmente intenso en algunos de los Estados miembros que comparten fronteras terrestres con dichos países. A fin de contener ese fenómeno, el impuesto especial se mantiene con frecuencia en niveles bajos. En consecuencia, esos Estados miembros atraen las compras transfronterizas y el comercio ilícito con destino a otros Estados miembros, imponiendo así costes externos al mercado interior.

Así pues, el incremento de los derechos especiales sobre los cigarrillos debería combinarse con una intensificación de la lucha contra las entradas ilícitas procedentes de terceros países.

Si bien la lucha contra el comercio ilícito incumbe fundamentalmente a los Estados miembros, la Comisión, en su calidad de signataria del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco (CMCT), desempeña un papel activo en las negociaciones en curso con vistas a elaborar un Protocolo sobre el comercio ilícito de productos del tabaco, con arreglo al artículo 15 del CMCT. El Protocolo tiene por objeto crear un instrumento jurídico vinculante a escala internacional para poner freno al comercio ilícito de labores del tabaco, al que se invitará a adherirse a los 152 países que han ratificado el CMCT.

4. Estructura y tipos mínimos del impuesto especial que grava la picadura fina de tabaco

4.1. Observaciones generales

El mercado de picadura fina representa alrededor del 8 % del total del mercado comunitario de labores del tabaco. Si bien la picadura fina de tabaco y los cigarrillos poseen características distintas, ambos son productos para fumar, por lo que están en competencia.

Las importantes diferencias entre Estados miembros por lo que respecta a los niveles impositivos aplicados a la picadura fina de tabaco alientan el contrabando y las compras transfronterizas entre una serie de países vecinos. Por otro lado, la diferencia entre el nivel impositivo aplicado a los cigarrillos y a la picadura fina dan lugar a la sustitución entre productos. Durante el período 2002-2006, la media ponderada de las cantidades de cigarrillos despachados a consumo en EU25[9] disminuyó en un porcentaje próximo al 13 %. Sin embargo, en ese mismo período, las cantidades de picadura fina de tabaco registraron un aumento del 10 %, aproximadamente (véase anexo 4).

Tampoco desde la perspectiva de protección de la salud están justificadas las notables diferencias existentes en cuanto al nivel impositivo a que están sujetos ambos productos a escala comunitaria, pues ambos son igualmente nocivos.

4.2. Estructura del impuesto especial que grava la picadura fina de tabaco

Actualmente, los Estados miembros pueden determinar libremente la estructura del impuesto especial aplicado a la picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos (impuesto específico, ad valorem o mixto).

En la consulta pública quedó patente que la inmensa mayoría de los interesados se opone a toda restricción de la flexibilidad imperante en lo que atañe a la picadura fina de tabaco. Por otra parte, dado que el objetivo es ofrecer a los Estados miembros mayor flexibilidad a la hora de gravar los cigarrillos, no convendría limitar al mismo tiempo esa flexibilidad en relación con la picadura fina.

Dado que los mínimos comunitarios se establecen a través de requisitos mínimos globales, la armonización de la imposición sobre los cigarrillos con la imposición sobre la picadura fina de tabaco debería realizarse sobre la base de tipos mínimos, dejando a los Estados miembros un margen de discrecionalidad para determinar la relación entre el impuesto ad valorem y el impuesto específico.

En el caso de los cigarrillos, los requisitos mínimos constan de un mínimo ad valorem obligatorio y un importe monetario mínimo. En cambio, en el caso de la picadura fina de tabaco los Estados miembros deben imponer uno u otro de estos requisitos. Por tanto, en aquellos Estados miembros que aplican un impuesto ad valorem a la picadura fina, no existe un importe monetario mínimo equivalente al aplicable a los cigarrillos. El resultado es que entre los impuestos y los precios de la picadura fina en la UE hay sensibles diferencias. Se dan, además, casos actualmente en que el nivel impositivo correspondiente a la picadura para liar cigarrillos representa menos del 30 % del correspondiente a los cigarrillos (véase anexo 2).

En consecuencia, la sujeción de la picadura fina de tabaco a un gravamen que combinase un mínimo proporcional y un importe monetario mínimo constituiría una manera adecuada de armonizar la fiscalidad de la picadura fina con la de los cigarrillos.

4.3. Tipos mínimos aplicables a la picadura fina de tabaco

Los tipos mínimos respecto de la picadura fina están fijados actualmente en el 36 % del precio de venta al por menor, incluidos todos los impuestos, ó 32 EUR por kg.

A fin de mantener la relación establecida cuando los tipos se fijaron por primera vez en 1992, los importes mínimos específicos se adaptaron en función de la inflación tras las revisiones de 1998 y 2001. Una adaptación que atendiese a la inflación en el período 2004-2007 arrojaría un resultado de 34 EUR. Sin embargo, como se sostenía en el informe anterior, los tipos mínimos aplicables a la picadura fina de tabaco deberían fijarse en dos tercios, aproximadamente, de los tipos mínimos correspondientes a los cigarrillos. Tal proporción permitiría a los Estados miembros atender a la diferencia entre un producto semiacabado y otro acabado, a las diferencias entre ambos productos en cuanto al precio de coste y al proceso, relativamente intensivo en mano de obra, de elaboración de la picadura fina de tabaco.

Para obtener al menos dos tercios del mínimo aplicable a los cigarrillos, el aplicable a la picadura fina debería incrementarse por encima de la inflación. El importe específico debería fijarse en 43 EUR por kg, frente a 64 EUR por 1000 cigarrillos. Un requisito mínimo proporcional de dos tercios equivaldría a una incidencia mínima para la picadura fina de tabaco del 38 %, frente al 57 % en el caso de los cigarrillos. Un incremento semejante afectaría sobre todo a los nuevos Estados miembros que aún se acogen a excepciones por lo que respecta a los tipos mínimos aplicables a los cigarrillos. No obstante, dado que esos Estados miembros deberán incrementar el impuesto especial sobre los cigarrillos al término de los períodos transitorios, es probable que aumenten al mismo tiempo el impuesto especial sobre la picadura fina de tabaco. En consecuencia, la adopción de un enfoque coordinado evitaría toda nueva distorsión del mercado interior.

De la evaluación de impacto se desprende que, desde la óptica de protección de la salud, habrían de aumentarse a 90 EUR los tipos mínimos aplicables a los cigarrillos durante los próximos años a fin de impulsar un descenso probable de la demanda del 10 %, en promedio. Por tanto, con la aplicación de la mencionada proporción de 2/3, los tipos mínimos para la picadura fina repuntarían hasta alcanzar 60 EUR a lo largo de los próximos años.

Esto generaría una reducción de la demanda de alrededor del 20 %, considerando una elasticidad de precios igual a la de los cigarrillos. Ello teniendo en cuenta que en el período de 2002 a 2006, las cantidades de cigarrillos despachadas a consumo en la UE disminuyeron aproximadamente un 13 %, frente a las cantidades de picadura fina, que aumentaron en torno a un 10 % en ese mismo período. Esta reducción situaría la picadura fina al mismo nivel que los cigarrillos.

5. Estructura y tipos mínimos de L IMPUESTO ESPECIAL QUE GRAVA LAS LABORES DEL TABACO DISTINTAS DE LOS CIGARRILLOS Y LA PICADURA FINA DE TABACO

Las labores del tabaco a que se refiere este epígrafe comprenden los cigarros puros, los cigarritos y demás tabacos para fumar (principalmente tabaco de pipa) Este mercado representa menos del 1 % del mercado total de labores del tabaco, y está en retroceso. El mercado interior de los demás tabacos para fumar funciona relativamente bien y no se ha señalado un nivel de fraude o contrabando significativo.

No obstante, en muchos Estados miembros, han surgido nuevos productos a los que se aplica el gravamen de los cigarros puros o el tabaco de pipa, pero que se comercializan como cigarrillos o picadura fina y en competencia directa con estos productos. Al objeto de evitar falseamientos de la competencia por motivos impositivos, deberían definirse con más precisión las distintas categorías de productos que integran las labores del tabaco distintas de los cigarrillos y la picadura fina.

Es preciso, además, realizar un ajuste del impuesto especial específico sobre los cigarros puros y los cigarritos y el demás tabaco para fumar, a fin de tener en cuenta la inflación registrada en el periodo comprendido entre 2003 y 2007. Según los datos de Eurostat sobre el índice anual de variación del IAPC (índice armonizado de precios al consumo) entre 2003 y 2007, se estima que la tasa de inflación se situó aproximadamente en un 2% anual o en un 8% para el periodo en su conjunto.

7. Conclusiones

El examen de la estructura y los tipos del impuesto especial sobre las labores del tabaco lleva a la conclusión de que es preciso introducir una serie de modificaciones importantes en la legislación vigente.

- Al objeto de hacer más transparentes el régimen vigente y a fin de crear igualdad de condiciones de competencia en todo el sector del tabaco, la categoría de precios más solicitada debería sustituirse como referencia para los requisitos mínimos por precios medios ponderados. De cara a potenciar los objetivos en materia sanitaria, esto ha de combinarse con un importe monetario mínimo aplicable a todos los cigarrillos. Los precios medios ponderados deberían también servir de referencia para medir la importancia del impuesto especial específico con respecto a la carga fiscal total (artículo 16, apartado 2 de la Directiva 95/59/CE).

- Los Estados miembros deberían disponer de más flexibilidad en relación con la estructura de los impuestos especiales sobre los cigarrillos.

- La sujeción de la picadura fina de tabaco a un gravamen que combinase un mínimo proporcional y un importe mínimo constituiría una manera adecuada de armonizar la fiscalidad de la picadura fina con la de los cigarrillos.

- Desde la óptica de protección de la salud, aumentar los tipos mínimos aplicables a 90 EUR para todos los cigarrillos y al 63 % sobre los precios medios ponderados impulsaría un descenso probable de la demanda del 10 %. Al mismo tiempo, reduciría la brecha impositiva y de precios existente en el mercado interior.

- Los tipos mínimos sobre la picadura fina de tabaco deberían ajustarse y situarse en los dos tercios del tipo aplicable a los cigarrillos e incrementarse de forma paralela al impuesto especial sobre los cigarrillos.

- Las medidas dirigidas a aproximar el impuesto especial sobre los cigarrillos en el mercado interior deberían combinarse con una intensificación de la lucha contra las entradas ilícitas, en particular procedentes de terceros países.

- Por último, las definiciones actuales de cigarros puros y tabaco de pipa deberían modificarse para eliminar las distorsiones fiscales, y deberían ajustarse los tipos mínimos a la inflación.

- ANEXO 1: Datos sobre los cigarrillos (categoría de precio más solicitada) 2007

Gráfico 1

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Gráfico 2

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Gráfico 3

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ANEXO 2: Datos sobre la picadura fina de tabaco (categoría de precio más solicitada) 2007

Gráfico 1

[pic]

Gráfico 2

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Gráfico 3

[pic]

ANEXO 3: Despacho a consumo de cigarrillos 2002-2006

Despacho a consumo de cigarrillos 2002-2006 (1 000 unidades)

BE | 14.314.440 | 14.286.561 | 13.634.112 | 13.384.484 | 13.705.663 | -4% |

CY | 2.017.325 | 1.985.432 | 1.655.603 | 1.921.873 | 1.888.343 | -6% |

CZ | 19.096.775 | 25.613.577 | 22.459.838 | 26.231.340 | 28.262.528 | 48% |

DK | 7.156.722 | 7.872.682 | 8.177.705 | 7.762.472 | 8.215.985 | 15% |

EE | 2.294.900 | 2.239.173 | 2.189.850 | 2.421.679 | 2.277.728 | -1% |

FI | 4.923.954 | 4.798.725 | 4.929.521 | 5.078.000 | 4.986.000 | 1% |

FR | 80.529.400 | 69.647.800 | 54.924.400 | 54.810.412 | 55.772.177 | -31% |

DE | 145.152.720 | 132.603.170 | 111.716.210 | 95.826.690 | 93.465.500 | -36% |

EL | 31.987.518 | 32.369.492 | 35.185.190 | 34.408.444 | 33.383.128 | 4% |

HU | 18.319.609 | 19.435.456 | 13.853.849 | 14.184.287 | 15.810.596 | -14% |

IE | 7.015.555 | 6.294.855 | 5.330.593 | 5.419.638 | 5.857.276 | -17% |

IT | 105.215.836 | 101.581.626 | 98.846.737 | 92.822.302 | 93.807.356 | -11% |

LV | 3.787.340 | 3.994.500 | 5.062.364 | 4.197.236 | 4.753.872 | 26% |

LT | 4.979.270 | 3.666.203 | 2.957.084 | 3.721.841 | 5.216.700 | 5% |

LU | 5.780.790 | 5.610.803 | 6.374.169 | 5.309.000 | 4.745.000 | -18% |

MT | 596.247 | 576.900 | 565.376 | 589.151 | 578.686 | -3% |

NL | 17.024.215 | 17.080.472 | 14.999.591 | 13.654.000 | 13.963.000 | -18% |

PL | 82.047.368 | 80.244.262 | 75.283.084 | 87.553.826 | 79.769.525 | -3% |

PT | 17.924.867 | 19.623.143 | 18.069.016 | 17.134.790 | 18.963.003 | 6% |

SK | 4.989.533 | 2.997.609 | 4.564.499 | 9.410.743 | 4.786.986 | -4% |

SI | 4.794.979 | 4.611.836 | 4.487.482 | 4.556.764 | 4.947.442 | 3% |

ES | 90.615.611 | 92.333.287 | 93.261.002 | 92.699.536 | 91.834.325 | 1% |

SE | 7.656.792 | 7.482.187 | 7.281.953 | 6.859.511 | 7.674.016 | 0% |

UK | 56.088.000 | 53.952.287 | 52.620.073 | 50.503.000 | 49.011.000 | -13% |

BG | 22.612.855 | 26.245.083 | 23.043.814 | 20.596.677 | 14.836.821 | -34% |

RO | nd | nd | nd | 36.490.906 | 32.452.729 | -11% |

Total UE15 | 606.745.153 | 580.599.323 | 539.813.976 | 508.952.517 | 509.266.719 | -16% |

Total UE12 (exc. RO) | 165.536.201 | 171.610.031 | 156.122.843 | 175.385.417 | 163.129.227 | -1% |

Total UE27 (exc. RO) | 772.281.353 | 752.209.353 | 695.936.819 | 684.337.934 | 672.395.947 | -13% |

ANEXO 4: Despacho a consumo de picadura fina 2002-2006

Despacho a consumo de picadura fina de tabaco - 2002-2006 (k g)

BE | 8.417.000 | 8.327.000 | 8.429.000 | 8.180.707 | 9.425.583 | 12% |

CY | 62.000 | 97.000 | 152.000 | 170.518 | 192.799 | 211% |

CZ* | 629.400 | 650.400 | 190.300 | 423.300 | 481.957 | -23% |

DK | 902.200 | 855.200 | 675.300 | 577.000 | 552.000 | -39% |

EE | 8.000 | 8.000 | 10.000 | 12.680 | 10.680 | 34% |

FI | 949.000 | 931.000 | 880.000 | 883.000 | 796.000 | -16% |

FR | 5.720.900 | 5.980.000 | 6.969.500 | 7.008.800 | 7.107.073 | 24% |

DE** | 14.441.300 | 14.834.100 | 15.400.000 | 14.700.900 | 18.747.400 | 30% |

EL | 800.700 | 819.000 | 964.000 | 1.038.884 | 1.247.809 | 56% |

HU | 757.701 | 1.159.668 | 1.027.501 | 895.180 | 739.374 | -2% |

IE | 135.568 | 111.904 | 112.320 | 95.972 | 107.264 | -21% |

IT | 285.520 | 324.510 | 463.255 | 593.460 | 677.589 | 137% |

LV | 6.700 | 7.500 | 8.200 | 14.000 | 18.500 | 176% |

LT | nd | 57.151 | 14.306 | 11.500 | 12.718 | nd |

LU | 3.194.000 | 2.983.000 | 3.006.000 | 2.970.423 | 2.845.418 | -11% |

MT | 19.060 | 19.850 | 27.170 | 30.850 | 27.290 | 43% |

NL | 13.130.839 | 12.943.061 | 12.087.666 | 10.970.000 | 10.811.000 | -18% |

PL | 1.060.000 | 1.727.000 | 2.583.000 | 828.000 | 496.000 | -53% |

PT | 302.830 | 287.370 | 326.450 | 391.470 | 358.480 | 18% |

SK | 33.527 | 19.837 | 24.000 | 13.000 | 26.000 | -22% |

SI | 30.445 | 28.392 | 26.642 | 16.040 | 19.120 | -37% |

ES | 1.275.416 | 1.785.347 | 2.254.601 | 2.684.910 | 2.612.660 | 105% |

SE | 886.000 | 825.000 | 909.000 | 966.000 | 800.000 | -10% |

UK | 2.864.039 | 2.893.447 | 3.052.281 | 3.189.180 | 3.453.780 | 21% |

BG | 500 | 700 | 1.300 | 2.000 | 8.300 | 1560% |

RO | nd | nd | nd | nd | nd | nd |

Total UE15 | 53.564.312 | 54.171.938 | 55.827.374 | 54.646.706 | 59.964.956 | 12% |

Total UE12 (excl. LT, RO) | 2.607.333 | 3.718.347 | 4.050.113 | 2.405.568 | 2.020.020 | -23% |

Total UE27 (excl. LT, RO) | 56.171.645 | 57.890.285 | 59.877.486 | 57.052.274 | 61.984.976 | 10% |

DE**: Excluido el tabaco pre distribuido en porciones. BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE : Incluidos los demás tabacos para fumar. CZ* : Desde julio de 2005, las cifras indican el total agregado de los demás tabacos para fumar y la picadura fina de tabaco.

[1] DO L 316 de 31.10.1992, p. 8. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).

[2] DO L 316 de 31.10.1992, p. 10. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).

[3] DO L 291 de 6.12.1995, p. 40. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).

[4] Study on the collection and interpretation of data concerning the release for consumption of cigarettes and fine-cut tobacco for the rolling of cigarettes (Estudio sobre la recogida e interpretación de datos referentes al despacho a consumo de cigarrillos y picadura fina destinada a liar cigarrillos); KPMG, diciembre de 2005

[5] De acuerdo con fuentes del sector, las entradas procedentes de terceros países se sitúan en torno al 3 %. No obstante, únicamente debe tomarse en consideración el aumento de las entradas de este tipo registrado entre 200be tomarse en consideración el aumento de las entradas de este tipo registrado entre 2002 y 2006, que probablemente sea inferior al 3 %.

[6] Los Estados miembros que aplican un impuesto especial de al menos 101 € por cada 1 000 cigarrillos de la categoría de precio más solicitada no están obligados a cumplir la norma del 57 %.

[7] UK, IE, FR, DE y SE.

[8] Salvo en los Estados miembros con una fiscalidad elevada, a saber, UK, IE, FR y DE. (RO no fue incluida en la simulación)

[9] No se dispone de datos relativos a Rumanía ni Bulgaria.