Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La dimensión industrial de la Unión de la Seguridad»

(Dictamen de iniciativa)

(2020/C 364/06)

Ponente: José CUSTÓDIO LEIRIÃO Coponente: Jan PIE

Decisión del Pleno 20.2.2020 Fundamento jurídico Artículo 29, apartado 2, del Reglamento interno Dictamen de iniciativa Sección competente Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) Aprobado en la CCMI 26.6.2020 Aprobado en el pleno 16.7.2020 Pleno n.o 553 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 209/3/4

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. Acogemos favorablemente la determinación de la nueva Comisión Europea de potenciar la soberanía tecnológica de la Unión, y destacamos la importancia que reviste el sector de la seguridad a este respecto. No hay seguridad sin tecnología, y Europa debe dominar las tecnologías que son fundamentales para su seguridad.

1.2. A fin de lograr este objetivo, instamos a la Comisión Europea a que ponga en marcha una estrategia que fortalezca las capacidades industriales y tecnológicas de Europa en el ámbito de la seguridad. Esta es muy necesaria, en particular en ámbitos sensibles donde la dependencia de proveedores no europeos puede convertirse por sí misma en un riesgo de seguridad. La estrategia tiene que respaldar los objetivos de la nueva Estrategia de Seguridad Interior y completarla con una dimensión industrial. Debería contribuir a colmar las necesidades en materia de capacidad, actuales y futuras, de los usuarios finales europeos y a abordar los principales desafíos a los que se enfrenta el sector en Europa: fragmentación del mercado, falta de planificación a largo plazo de la tecnología y las capacidades, e incoherencia de las políticas y de los instrumentos de financiación de la Unión Europea (UE).

1.3. La estrategia industrial en materia de seguridad debe basarse en los siguientes principios: a) la existencia de una industria de la seguridad innovadora es fundamental para lograr la soberanía tecnológica y la autonomía estratégica de Europa; b) la seguridad es una cuestión de soberanía, y no puede dejarse únicamente en manos de las fuerzas del mercado. Se necesitan voluntad y acción políticas para mantener la capacidad de desarrollar soluciones tecnológicas avanzadas y complejas en materia de seguridad; c) habida cuenta de la pandemia de COVID-19, la resiliencia a gran escala frente a las catástrofes naturales y de origen humano ha de convertirse en una prioridad política absoluta de la Unión, y esto solo podrá lograrse con el apoyo del sector europeo de la seguridad. La estrategia debe diseñarse como parte integrante de la Unión de la Seguridad e imprimir más eficacia a las políticas de la UE relacionadas con la seguridad. Deberá adoptar un enfoque holístico e incluir los objetivos siguientes:

— evaluación de las vulnerabilidades y la dependencia crítica de Europa en materia de seguridad no militar;

— exploración de las tecnologías emergentes para señalar las posibles implicaciones en materia de seguridad;

— definición de las tecnologías críticas «obligadas» para las que, por razones de seguridad, Europa no debe depender de proveedores de terceros países;

— establecimiento de cadenas de valor estratégicas en el sector de la seguridad;

— uso de las agencias de la UE como impulsoras de la planificación de las capacidades y la armonización de los requisitos nacionales;

— utilización de los instrumentos de la UE relacionados con la seguridad (Fondo de Seguridad Interior, Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, Europa Digital, Horizonte Europa, RescEU) para realizar inversiones específicas en tecnologías y aplicaciones críticas en el ámbito de la seguridad;

— uso de otros instrumentos de la UE (Fondos Estructurales, InvestEU, etc.) para hacer inversiones de interés en el ámbito de la seguridad (infraestructura), preferiblemente mediante la creación de un mecanismo para «garantizar la seguridad de Europa» (análogo al Mecanismo «Conectar Europa»);

— empleo de la contratación pública europea y coordinación de la contratación pública nacional para apoyar la base industrial pertinente;

— uso de instrumentos de financiación orientados a la capacidad (como el Fondo de Seguridad Interior y el Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras) con el fin de impulsar la incorporación en el mercado de la investigación de la UE en materia de seguridad más allá de Horizonte Europa;

— posible establecimiento de nuevas iniciativas legislativas, como, por ejemplo, una revisión de la Directiva sobre la protección de las infraestructuras críticas o la creación de un posible instrumento de seguridad urbana;

— coordinación de los programas pertinentes de la UE (defensa, seguridad, espacio, cibernética).

Introducción

1.4. El entorno de la seguridad de Europa es sumamente complejo. A menudo, las amenazas de seguridad actuales son multifacéticas y transnacionales, evolucionan con rapidez y resultan difíciles de predecir. Pueden atacar una amplia gama de objetivos por toda la Unión (acontecimientos de masas, transporte, infraestructuras críticas, instituciones, etc.) y proceden de un abanico igualmente amplio de agentes amenazantes (como individuos, organizaciones delictivas, grupos terroristas o Estados nacionales) que pueden responder a motivaciones muy diversas (como la geopolítica, el extremismo religioso o político, los intereses económicos o financieros, o los trastornos mentales) y utilizar todo tipo de medios para llevar a cabo sus perversas intenciones [armas de fuego, artefactos explosivos improvisados (IED), material QBRN, ciberataques o desinformación].

1.5. Además de las amenazas a la seguridad de origen humano, se producen catástrofes naturales —como inundaciones, sequías, tormentas o pandemias— que plantean un riesgo cada vez mayor como consecuencia del cambio climático, la contaminación medioambiental y la sobreexplotación de los recursos naturales. Las catástrofes naturales suelen ser aún más devastadoras que las provocadas por el hombre y constituyen una amenaza, directa e indirecta, para la seguridad.

1.6. Las amenazas a la seguridad difieren, al igual que lo hacen las fuerzas de seguridad y sus necesidades de capacidad. Al mismo tiempo, es frecuente la cooperación de las fuerzas de seguridad ya que son, por ejemplo, los primeros en intervenir en una catástrofe, y necesitan equipos interoperables a la altura de la amenaza a la que se enfrentan.

1.7. Pese a su diversidad, las amenazas para la seguridad actuales tienen un rasgo en común: no pueden afrontarse sin el apoyo de la tecnología. La tecnología no puede proporcionar por si sola seguridad, pero en nuestras sociedades complejas y conectadas sirve de facilitadora indispensable en todos los ámbitos de la seguridad y en todas las fases del ciclo de seguridad (prevención, preparación, respuesta y recuperación). La rápida evolución y proliferación de las nuevas tecnologías digitales, como la inteligencia artificial, la informática cuántica y la cadena de bloques, reforzarán aún más la importancia de la tecnología para la seguridad, ya que no solo brindan nuevas oportunidades, sino que también multiplican las vulnerabilidades y la capacidad de causar daño.

1.8. Sin los conocimientos técnicos de una industria especializada de la seguridad es imposible desarrollar las tecnologías de vanguardia necesarias para hacer frente a las amenazas de seguridad actuales y futuras. La industria de la seguridad es un socio vital, sobre todo a la hora de contar con sistemas de seguridad complejos y protección contra agentes amenazantes sofisticados.

1.9. La base industrial y tecnológica de la seguridad en Europa es tan diversa como las necesidades de seguridad de las sociedades y economías modernas. Incluye empresas de todos los tamaños y de toda la Unión, con diferentes carteras de productos y especializaciones. Muchas de ellas también llevan a cabo actividades de defensa, aeroespaciales o de tecnologías de la información de carácter comercial, o son filiales de grupos más grandes procedentes de estos sectores. Todas ellas desarrollan y fabrican sistemas de alta tecnología y proporcionan servicios necesarios para proteger a nuestras sociedades, empresas, instituciones y ciudadanos contra todo tipo de amenazas de seguridad y catástrofes. Según el último estudio exhaustivo disponible, el sector de la seguridad genera en la UE un volumen de negocios cercano a los 200 000 millones de euros y proporciona empleo a 4,7 millones de personas ( 1 )

2. Observaciones generales

2.1. la Unión tiene un interés económico, así como estratégico, en fomentar en Europa una base industrial de seguridad dinámica. Cuanto más crítica sea un área de seguridad, mayor será el riesgo para la seguridad que ocasiona la dependencia de proveedores de terceros países. Es fundamental utilizar tecnologías, servicios y equipos desarrollados a partir de fuentes fiables, en particular cuando se necesita proteger las infraestructuras críticas y las instituciones de los países frente a amenazas procedentes de agentes estatales o apoyados por Estados.

2.2. El transcurso de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias directas e indirectas han demostrado asimismo la necesidad de una poderosa industria de la seguridad asentada en Europa. El recurso masivo a las herramientas digitales, por ejemplo, ha desencadenado un aumento espectacular de los ciberataques, tanto de agentes estatales como no estatales, contra empresas y operadores de servicios esenciales. Por consiguiente, el incremento de la resiliencia cibernética y la ciberseguridad en todos los procesos basados en la tecnología digital de las empresas e instituciones debería ser una de las lecciones fundamentales que cabría extraer de la pandemia. Con el brote del virus hemos vuelto a ser testigos de campañas de desinformación, patrocinadas a menudo por gobiernos extranjeros, que no pueden ser contrarrestadas eficazmente sin hacer uso de herramientas tecnológicas sofisticadas. La COVID-19 también ha revelado enormes deficiencias en las capacidades de gestión de crisis de la UE, como la inexistencia de un fondo común de equipos QBRN. En resumen, se requieren numerosas medidas para aumentar la resiliencia de Europa ante catástrofes de gran magnitud. Dado el carácter delicado de la mayoría de estas medidas, es imprescindible aplicarlas con el apoyo de proveedores fiables que garanticen la seguridad del suministro en tiempos de crisis.

2.3. Así pues, la Unión tiene un interés estratégico en mantener en Europa las capacidades industriales necesarias para asegurar un nivel apropiado de autonomía y soberanía tecnológica en esferas críticas de seguridad. Al mismo tiempo, satisfacer este interés estratégico se antoja desgraciadamente difícil por las condiciones actuales del mercado. Por otra parte, las características específicas del mercado de la seguridad en Europa suelen hacer que a las empresas les resulte difícil elaborar estudios de viabilidad para las tecnologías en cuestión.

2.4. Desde el punto de vista comercial, apenas hay una demanda limitada de productos de seguridad de última generación y de coste elevado. Dado que los operadores privados del mercado tratan en todo momento de reducir los costes, por lo general limitan las inversiones en seguridad a lo estrictamente necesario y dan preferencia al producto más barato disponible en el mercado (a menudo procedente de proveedores de terceros países).

2.5. En cuanto a la demanda pública del mercado de la seguridad, hay una gran variedad de compradores y usuarios finales, la mayoría de los cuales cuentan con presupuestos de adquisición limitados y pedidos pequeños, y están obligados legalmente a comprar al precio más bajo. Es más, la inmensa mayoría de los clientes públicos del ámbito de la seguridad no cuenta con planificación alguna en lo que respecta al desarrollo de capacidades. Compran material ya comercializado para satisfacer sus necesidades inmediatas, sin pensar a largo plazo en la evolución que pueden seguir las amenazas y las tecnologías en el futuro, y mucho menos en las inversiones que necesitan para prepararse ante ellas.

2.6. Dadas las especificidades tanto de la oferta como de la demanda en el sector de la seguridad, apenas existe un mercado reducido para las tecnologías y aplicaciones críticas. A menudo, las soluciones de seguridad complejas se diseñan a medida de uno o de pocos clientes, lo que reduce al mínimo los volúmenes de producción y las economías de escala. En el mejor de los casos, las tecnologías utilizadas en esos sistemas pueden emplearse para otras aplicaciones menos sensibles, con un mercado de clientes comerciales más amplio. Así pues, las actuales condiciones del mercado hacen imposible mantener en la UE una base tecnológica e industrial que pueda desarrollar las capacidades de seguridad que Europa necesita para proteger sus fronteras exteriores, su territorio y a sus ciudadanos. Esta situación socava la credibilidad de la Unión de la Seguridad y exige que la UE adopte medidas reforzadas.

Situación de las políticas de seguridad de la UE

2.7. Desde la puesta en marcha de la Agenda Europea de Seguridad en abril de 2015, la UE ha venido esforzándose por lograr una verdadera Unión de la Seguridad que proporciones herramientas, infraestructura y un entorno en el cual las autoridades nacionales y de la UE puedan colaborar eficazmente para abordar retos comunes, salvaguardando al mismo tiempo los derechos y libertades de los ciudadanos ( 2 ) . La gran cantidad de iniciativas en este contexto demuestra que la seguridad se ha convertido definitivamente en una de las prioridades políticas fundamentales de la Unión: — Directiva relativa a la lucha contra el terrorismo (3); — normas revisadas sobre la prevención del blanqueo de capitales (4); — creación del Sistema de Información de Schengen (SIS) (5); — interoperabilidad de los sistemas de información de la UE en el ámbito de la seguridad, las fronteras y la migración (6); — creación de la Agencia de la Unión Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA) (7); — Reglamento sobre la Ciberseguridad (8); — refuerzo de la Guardia Europea de Fronteras y Costas («Frontex») (9); — Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV) (10). Estas iniciativas se suman a los programas e instrumentos de financiación ya establecidos, como el Fondo de Seguridad Interior.

2.8. En su propuesta para el próximo marco financiero plurianual, la Comisión prevé un aumento considerable de las principales líneas presupuestarias pertinentes (por ejemplo, 35 300 millones EUR para la protección de las fronteras y la gestión de la migración, 4 000 millones EUR para la seguridad interior, 15 600 millones EUR para la resiliencia y la respuesta a las situaciones de crisis) en comparación con el anterior marco financiero plurianual ( 11 ) . Asimismo, la Unión financiará otro programa de investigación en materia de seguridad en el marco de Horizonte Europa, que ya ha aportado una importante contribución al diseño y desarrollo de futuras capacidades de seguridad con arreglo a Horizonte 2020.

2.9. Por lo que se refiere a las tecnologías digitales, la Comisión Europea también propone aumentar significativamente el gasto (por ejemplo, Horizonte Europa o el programa Europa Digital) para reforzar la soberanía tecnológica de Europa en ámbitos de importancia estratégica. A este respecto, la Comisión también ha manifestado su intención de fomentar las sinergias entre los sectores del espacio, la defensa y la seguridad.

2.10. La soberanía tecnológica también es un término clave en su «nuevo modelo de industria para Europa», en el que la Comisión subraya que «la transformación digital, la seguridad y la futura soberanía tecnológica de Europa dependen de nuestras infraestructuras digitales estratégicas» y anuncia que «apoyará el desarrollo de tecnologías facilitadoras esenciales que revistan una importancia estratégica para el futuro industrial de Europa» ( 12 )

Observaciones particulares

2.11. La competencia de la UE en materia de seguridad sigue siendo limitada y, con mucha frecuencia, se limita a desempeñar una mera función de coordinación entre las autoridades nacionales. Por tanto, las políticas de seguridad siguen siendo fragmentadas y, a menudo, ineficaces. Lo mismo ocurre en otros sectores relevantes para la seguridad, como la salud pública.

2.12. La seguridad en la UE es una prioridad política que carece de dimensión industrial. Existe una cantidad impresionante de políticas e instrumentos de financiación relacionados con la seguridad que cuentan con presupuestos considerables. Sin embargo, se carece tanto de coordinación de las necesidades de capacidad, como de una política coherente para apoyar la base industrial y tecnológica relevante. Conceptos como la competitividad industrial, la autonomía estratégica, la planificación de las capacidades y las tecnologías críticas han estado ausentes del debate sobre la Unión de la Seguridad y nunca se han considerado objetivos de los programas de financiación relacionados con la seguridad.

2.13. El Plan de acción para una industria de la seguridad innovadora y competitiva de la Comisión de 2012 carecía de ambición, era limitado en su alcance y, por tanto, no tuvo una repercusión notable.

2.14. El programa de investigación en materia de seguridad de la UE moviliza recursos considerables, pero adolece de graves deficiencias. La incorporación al mercado de los resultados de la investigación sigue siendo un reto importante porque no existe un proceso común de planificación de las capacidades en materia de seguridad que contribuya a consolidar la demanda de los usuarios finales públicos ni se recurre sistemáticamente a otros instrumentos de financiación de la UE orientados a la capacidad como medio para apoyar la implantación de soluciones de seguridad.

2.15. La nueva Estrategia de Seguridad Interior orienta las políticas de seguridad de la UE y, por tanto, aspira a subsanar estas carencias. Debe abordar la rápida evolución de la tecnología y sus repercusiones para la seguridad, impulsar una definición común de las necesidades de capacidad en materia de seguridad y fomentar la cooperación europea para satisfacerlas. Esto consolidaría la Unión de la Seguridad y contribuiría considerablemente a la creación de un auténtico mercado interior de la seguridad y al mantenimiento en Europa de un sector de la seguridad competitivo.

2.16. La industria es indispensable para convertir las tecnologías en soluciones. Por tanto, la adopción de una política industrial ambiciosa para los ámbitos centrales de soberanía debe constituir una prioridad política para la Unión. La elaboración de dicha política es particularmente urgente para el sector de la seguridad, que adolece en la actualidad de graves deficiencias de mercado que hacen muy difícil mantener las capacidades industriales y tecnológicas fundamentales.

2.17. Así pues, pedimos a la Comisión Europea que formule una estrategia industrial específica en materia de seguridad que apoye la nueva Estrategia de Seguridad Interior e imprima mayor eficacia a la Unión de Seguridad. Dicha estrategia industrial debe ser ambiciosa y exhaustiva, garantizando que todas las políticas e instrumentos pertinentes contribuyen a la soberanía tecnológica de la Unión en los ámbitos críticos de seguridad. También debe garantizar que todos los instrumentos de la UE relacionados con la seguridad (Fondo de Seguridad Interior, Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, RescEU) incluyen una dimensión industrial y que todos los programas relativos a la tecnología (Europa Digital, Horizonte Europa) incluyen una dimensión de seguridad. Esto ayudaría a satisfacer las necesidades en materia de seguridad de los clientes públicos, brindaría nuevas oportunidades a la industria europea y haría más fácil afrontar a su debido tiempo las repercusiones para la seguridad de las tecnologías emergentes.

2.18. Con esta finalidad, el concepto de soberanía tecnológica ha de definirse con mayor precisión y llevarse a la práctica. Si bien cabe valorar de modo positivo la especial atención que presta actualmente la Comisión a las tecnologías digitales, esta no debe ser exclusiva. Se debería dar prioridad a todas las tecnologías críticas en los ámbitos centrales de soberanía, a saber, la seguridad, la defensa y el espacio. Asimismo, debería revisarse el concepto a la luz de la pandemia del COVID-19 e incluir la resiliencia como objetivo estratégico.

2.19. El «nuevo modelo de industria para Europa» de la Comisión incluye elementos importantes para fomentar la soberanía tecnológica en áreas de seguridad críticas. En particular, el concepto de cadenas de valor estratégicas debería utilizarse como marco para un enfoque global que abarcara todo el ciclo industrial, desde el suministro de materiales críticos hasta la industrialización y el mantenimiento, y que coordinara el uso de todos los instrumentos políticos adecuados, incluido el control de las inversiones extranjeras directas.

2.20. El próximo marco financiero plurianual tendrá que adaptarse a las necesidades de la era (posterior) a la COVID-19, al igual que deberán hacerlo las políticas que cuentan con el apoyo del MFP y los programas que este financia. Deberán revisarse las prioridades y los instrumentos previamente definidos y tenerse en cuenta las lecciones extraídas de las dificultades de Europa para hacer frente a la pandemia. Esto también es aplicable a la Unión de la Seguridad y a la nueva Estrategia de Seguridad Interior, que debería hacer hincapié en la necesidad de una mayor soberanía y resiliencia tecnológicas.

2.21. Para superar la recesión desencadenada por la pandemia, la UE debería centrar las inversiones durante el próximo ciclo presupuestario en los sectores de alta tecnología, ya que son los que tienen el mayor valor añadido y un efecto multiplicador para la economía en su conjunto ( 13 ) . Una estrategia industrial de la UE en materia de seguridad que contribuya a una Europa más autónoma y resiliente encajaría perfectamente en este enfoque y, por lo tanto, debería acometerse con carácter urgente en el marco del plan de recuperación COVID-19 de la Unión.

Bruselas, 16 de julio de 2020. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Luca JAHIER

(1) Dada su diversidad, no existe en la actualidad una definición clara del sector de la seguridad y solo se dispone de estimaciones aproximadas de su talla comercial. Una serie de factores obstaculiza la clasificación metodológica de esta industria: 1) el sector de la seguridad no figura como tal en las principales nomenclaturas estadísticas (NACE, Prodcom, etc.); 2) la producción de artículos relacionados con la seguridad queda oculta bajo un amplio abanico de rúbricas y las estadísticas al respecto no se desglosan entre actividades relacionadas o no con la seguridad, y 3) a escala europea no existe ninguna fuente de datos estadísticos procedentes del propio sector. Véase el Informe final elaborado por Ecorys por encargo de la Comisión Europea, DG Migración y Asuntos de Interior, de junio de 2015, titulado Study on the development of statistical data on the European security technological and industrial base (Estudio sobre el desarrollo de datos estadísticos relativos a la base industrial y tecnológica de la seguridad europea).

(2) Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de la Agenda Europea de Seguridad para luchar contra el terrorismo y allanar el camino hacia una Unión de la Seguridad genuina y efectiva, Bruselas, 20.4.2016, COM(2016) 230 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1591607012779&uri=CELEX:52016DC0230.

(3) Directiva relativa a la lucha contra el terrorismo (DO L 88 de 31.3.2017, p. 6).

(4) Directiva relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo (DO L 141 de 5.6.2015, p. 73).

(5) Reglamento relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen (SIS) en el ámbito de las inspecciones fronterizas (DO L 312 de 7.12.2018, p. 14) y Reglamento relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen (SIS) en el ámbito de la cooperación policial y de la cooperación judicial en materia penal (DO L 312 de 7.12.2018, p. 56).

(6) Reglamento relativo a la interoperabilidad (fronteras y visados) (DO L 135 de 22.5.2019, p. 27) y Reglamento relativo a la interoperabilidad (cooperación policial y judicial, asilo y migración) (DO L 135 de 22.5.2019, p. 85).

(7) Reglamento relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA) (DO L 295 de 21.11.2018, p. 99).

(8) Reglamento relativo a ENISA (Agencia de la Unión Europea para la Ciberseguridad) y a la certificación de la ciberseguridad de las tecnologías de la información y la comunicación (DO L 151 de 7.6.2019, p. 15).

(9) Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas (DO L 295 de 14.11.2019, p. 1).

(10) Reglamento por el que se establece un Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV) (DO L 236 de 19.9.2018, p. 1).

(11) A precios corrientes. Véase la Comunicación de la Comisión sobre «El presupuesto de la UE: motor del plan de recuperación para Europa», Bruselas, 27.5.2020, COM (2020) 442, final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1591607937854&uri=CELEX:52020DC0442.

(12) Comunicación de la Comisión sobre «Un nuevo modelo de industria para Europa», Bruselas, 10.3.2020, COM (2020) 102 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1591608126522&uri=CELEX:52020DC0102.

(13) Véase, por ejemplo, Il ruolo dell’innovazione e dell’alta tecnologia in Italia nel confronto con il contesto internazionale (El papel de la innovación y de la tecnología avanzada en Italia en relación con el contexto internacional), Centro economia digitale, Roma, octubre de 2019.