COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Acompañar los cambios estructurales: Una política industrial para la Europa ampliada

RESUMEN

Comunicación «Acompañar los cambios estructurales: Una política industrial para la Unión Europea ampliada»

La industria manufacturera continúa desempeñando un papel de primer orden para la prosperidad de Europa. Hace frente, sin embargo, a retos, y existe inquietud en cuanto al riesgo de que la Unión sufra un proceso de desindustrialización.

La presente Comunicación es una continuación de la Comunicación de diciembre de 2002 «La política industrial en la Europa ampliada», que había sentado los principios básicos en los que se debe basar la política industrial de la Unión, y de la Comunicación de noviembre de 2003 «Algunas cuestiones clave de la competitividad en Europa: Hacia un enfoque integrado», que había esbozado un análisis del problema de la desindustrialización. Esta Comunicación daba curso al requerimiento expreso del Consejo Europeo, que se había hecho eco de estos temores.

El análisis efectuado por la Comisión indica que no existe ninguna prueba de la existencia de un proceso generalizado de desindustrialización. En contrapartida, la industria europea se enfrenta a un proceso de cambios estructurales que es en general beneficioso y que debe incentivarse, en particular, mediante políticas que faciliten la creación y la utilización del conocimiento. Desde este punto de vista, los rendimientos insuficientes de Europa, en particular en materia de productividad, de investigación y de innovación, son preocupantes. Esto lo corrobora el hecho de que las deslocalizaciones de actividades industriales parecen ya no limitarse a los sectores tradicionales con fuerte intensidad de mano de obra.. Éstas comienzan igualmente a observarse en los sectores intermedios, que constituyen los puntos fuertes tradicionales de la industria europea, e incluso en ciertos sectores de alta tecnología, en los que existen índicios de deslocalización de ciertas actividades de investigación, o en los servicios. India y China son los grandes beneficiarios de estos movimientos. La internacionalización de la economía ofrece, sin embargo, oportunidades a la industria europea, a condición de que la política industrial apoye las evoluciones necesarias.

A este respecto, la ampliación inminente ofrece oportunidades importantes a las empresas europeas, no solamente debido a la ampliación del mercado interior, sino también porque les ofrece la posibilidad de reorganizar sus cadenas de valor a escala del continente, sacando partido de las ventajas competitivas de los nuevos Estados miembros. Sin embargo, la ventaja que resulta para estos últimos de sus costos de mano de obra relativamente bajos será transitoria. La transición hacia la economía del conocimiento será crucial, y se impone una cierta prudencia en términos de normativa para evitar que pese de manera excesiva sobre la competitividad industrial de estos países.

Ante estas constataciones, la Comisión se propone movilizar la política industrial para acompañar el proceso de cambios estructurales. Ello implica tres tipos de acciones.

En primer lugar, la Unión Europea debe proseguir sus esfuerzos para legislar mejor y crear así un marco reglamentario favorable a la industria. Asimismo, en el marco del procedimiento integrado de valoración del impacto de las propuestas e iniciativas de la Comisión, que comprende las tres dimensiones del desarrollo sostenible, será necesario profundizar la valoración de la dimensión «competitividad». Del mismo modo, deberán realizarse esfuerzos para comprender mejor el impacto acumulativo de la normativa, por ejemplo a nivel sectorial. Los esfuerzos no deben, por otra parte, limitarse únicamente a la Comisión, ya que han de vincular igualmente a las restantes instituciones comunitarias y a los Estados miembros.

En segundo lugar, las sinergias entre las distintas políticas comunitarias con incidencia en la competitividad de la industria deberán explotarse mejor. La Comunicación define una serie de iniciativas específicas, en cinco ámbitos distintos, que permitirán mejorar estas sinergias, en particular, la aptitud de la industria europea para enfrentarse a las cambios estructurales. En el ámbito del conocimiento, son en especial las políticas de innovación, investigación, formación y competencia las que tienen que desempeñar un papel crucial. También el funcionamiento de los mercados puede aún mejorarse, ya sea colmando las lagunas del mercado interior, o suprimiendo ciertos obstáculos fiscales a su plena explotación por las empresas. Las políticas de cohesión, en particular la política regional y la política de empleo, pueden también contribuir activamente a acompañar el proceso de cambios industriales, en particular favoreciendo el desarrollo y la difusión de los conocimientos. En cuanto al desarrollo sostenible, éste tiene también un contribución positiva que aportar a la competitividad de la industria, en particular mediante el desarrollo de una política de producción sostenible. Por último, ha de desarrollarse aún más la dimensión internacional de la política industrial, en particular para mejorar el acceso de las empresas comunitarias a los mercados de terceros países y para exportar los enfoques normativos desarrollados con éxito por la Unión en el mercado interior.

En tercer lugar, la Unión debe continuar desarrollando la dimensión sectorial de la política industrial. Se trata de analizar la eficacia, en estos sectores, de los instrumentos de carácter horizontal disponibles, para valorar su pertinencia y proponer, en su caso, las adaptaciones adecuadas. La Comunicación hace balance de las iniciativas sectoriales ya lanzadas durante los últimos meses y anuncia varias iniciativas nuevas en sectores como el automóvil o las construcciones mecánicas.

La competitividad de Europa depende en gran parte de la industria. Pero las instituciones comunitarias y los Estados miembros deben contribuir a la creación de un encuadramiento favorable a las empresas. La combinación de las actividades anunciadas debería ayudar a la industria europea, en particular en los nuevos Estados miembros, a afrontar con éxito el desafío de los cambios industriales y contribuir asimismo a la realización del objetivo que la Unión Europea se asignó hace cuatro años en el Consejo Europeo de Lisboa.

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

2. LA INDUSTRIA EUROPEA FRENTE A LA DESINDUSTRIALIZACIÓN: DIAGNÓSTICO

2.1. No se debe confundir el proceso de reasignación de los recursos hacia los servicios con la desindustrialización...

2.2. ... Pero, sin embargo, han aparecido recientemente signos inquietantes

2.2.1. Ralentización del crecimiento de la productividad y causas de la misma

2.2.2. Una competitividad internacional más frágil

2.3. La Unión Europea ante los cambios

3. LAS OPORTUNIDADES QUE OFRECE LA AMPLIACIÓN

3.1. El notorio poder de atracción de los nuevos Estados miembros

3.2. La explotación de estas oportunidades supone seguridad y estabilidad normativa

4. INSTRUMENTOS DE ACOMPAÑAMIENTO PARA EL PROCESO DE CAMBIOS ESTRUCTURALES

4.1. Un marco normativo favorable a la industria

4.1.1. Legislar mejor

4.1.2. Responsabilidades que cada uno debe asumir

4.2. Optimizar las sinergias entre las distintas políticas

4.2.1. Poner el conocimiento al servicio de las empresas

4.2.2. Mejorar el funcionamiento de los mercados

4.2.3. Poner la política de cohesión al servicio de los cambios industriales y estructurales

4.2.4. Reconciliar mejor desarrollo sostenible y competitividad

4.2.5. Favorecer el desarrollo internacional de las empresas comunitarias

4.3. Una aplicación de la política industrial diferenciada según los sectores

5. CONCLUSIÓN: ACTUAR EN FAVOR DE UNA INDUSTRIA EUROPEA COMPETITIVA

ANEXO...

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Acompañar los cambios estructurales: Una política industrial para la Europa ampliada

1. INTRODUCCIÓN

La industria desempeña un papel indispensable para la prosperidad de Europa: la economía europea sigue dependiendo del dinamismo de su industria, por otra parte cada vez más estrechamente imbricada con los servicios, a cuyo desarrollo contribuye. La industria comunitaria registra, desde luego, resultados alentadores y sus progresos son patentes en materia medioambiental o en algunos sectores tecnológicos. Sin embargo, actualmente ha de hacer frente a retos importantes, de carácter interno (una evolución tecnológica cada vez más rápida, cualificaciones poco adecuadas para las necesidades existentes), externo (expectativas de la sociedad en materia de protección de los consumidores, de medio ambiente o de salud), o incluso internacional (aparición de nuevos competidores a escala mundial).

En este contexto, cada vez son más los que se preocupan por el riesgo de que estos retos se traduzcan en deslocalizaciones de amplios tramos de la producción industrial hacia países caracterizados por costes más bajos y menores obligaciones normativas. El concepto de «desindustrialización» [1] refleja el temor de que la industria comunitaria tenga cada vez más dificultades para enfrentarse a una competencia que se percibe como imposible de resistir y, a veces, desleal. Por otra parte, varios Gobiernos se preguntan sobre la responsabilidad que una cierta sobrecarga normativa podría tener en este fenómeno. La Unión Europea considera su deber permanecer atenta a estas preocupaciones, preguntarse por su fundamento y, llegado el caso, ofrecer respuestas políticas convenientes.

[1] Manifestaron esta preocupación, en particular, Alemania, Francia y el Reino Unido, en correspondencia dirigida conjuntamente por el Canciller Schröder, el presidente Chirac y el Primer Ministro Blair al Presidente Prodi en febrero y en septiembre de 2003, y el Consejo Europeo de Bruselas en octubre de 2003 pidió a la Comisión que propusiera soluciones con el fin de prevenir la desindustrialización.

Esta Comunicación tiene por primer objetivo analizar la competitividad de la industria comunitaria y evaluar la existencia y amplitud del riesgo de desindustrialización. El concepto mismo de desindustrialización abarca una multitud de fenómenos, algunos más alarmantes que otros, y es necesario un análisis matizado. En segundo lugar, se proponen soluciones concretas para que la industria comunitaria pueda encontrar en Europa un entorno atractivo para su actividad y desarrollo. En este marco optimizado la industria podrá asumir a la vez su cometido de creadora de riqueza y sus responsabilidades respecto a la sociedad. Podrá aportar así una contribución primordial a los objetivos que se ha fijado la Unión Europea en el Consejo Europeo de Lisboa en materia de competitividad y crecimiento.

La desindustrialización no es una fatalidad. Una movilización de los esfuerzos de todos será capaz de generar un círculo virtuoso y la presente Comunicación se propone presentar la respuesta de la Comisión a ese reto.

2. LA INDUSTRIA EUROPEA FRENTE A LA DESINDUSTRIALIZACIÓN: DIAGNÓSTICO

2.1. No se debe confundir el proceso de reasignación de los recursos hacia los servicios con la desindustrialización...

La reducción de la parte de la economía correspondiente a la industria debe entenderse en un contexto de cambio estructural a largo plazo, que corresponde a un proceso de reasignación de los recursos hacia los servicios que está en curso en los países desarrollados --Europa, Estados Unidos, Japón-- ya desde finales de los años cincuenta (véase cuadro 1 del anexo). La parte correspondiente a la industria manufacturera en el empleo y valor añadido totales ha disminuido, mientras que la de los servicios ha ido aumentando regularmente (figura 1).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Uno de los motores esenciales de esta evolución ha sido el crecimiento de la productividad de la industria, superior al de los servicios (cuadro n° 2 del anexo). Resultado de ello es una transferencia constante de empleos de la industria hacia los servicios. Si la mayoría de los sectores industriales registra pérdidas de empleos, se da al mismo tiempo un aumento de su valor añadido y de la productividad laboral. Es lo que ocurre, en concreto, con sectores como la industria química, aeronáutica y espacial, los materiales de telecomunicaciones y gran número de otros sectores industriales (cuadro nº 3 del anexo). Esta evolución puede causar dificultades de ajuste, pero, no obstante, no debe considerarse una amenaza. Se trata más bien de una consecuencia normal del progreso económico, y, en consecuencia, de una evolución que hay que fomentar y facilitar. La reasignación de recursos productivos ante los cambios es indispensable para mantener la competitividad y el crecimiento sostenible. Ahora bien, estos cambios tienen múltiples causas, ya sea el comercio internacional [2], los cambios en la disponibilidad de los recursos naturales, o el desarrollo tecnológico.

[2] El proceso de cambio industrial también está vinculado al fenómeno de la globalización, como probablemente se mostrará en un estudio sobre la inserción de la economía europea en la división internacional del trabajo, cuyos resultados se esperan para el verano de 2004.

Este tipo de procesos de cambios industriales [3], si se prevén con la debida anticipación, se identifican y son objeto de un acompañamiento, resultan beneficiosos en conjunto y no deben confundirse con la desindustrialización absoluta, fenómeno mucho más preocupante y que supondría una decadencia absoluta de la industria, caracterizada por una disminución concomitante del empleo, de la producción y del crecimiento de la productividad, agravada por un déficit comercial. Por definición, este tipo de evolución sólo se podría observar con certeza a largo plazo. Ahora bien, los datos disponibles no permiten deducir la existencia de tal fenómeno en la UE. Es verdad que en algunos sectores se ha registrado una disminución simultánea y duradera del empleo y de la producción durante un período bastante largo (cuadro nº 4 del anexo). Se trata de 5 sectores de 23 [4] y su evolución refleja, sobre todo, las modificaciones de las ventajas comparativas de la UE a nivel internacional y las transformaciones dentro del propio sector manufacturero. Por otra parte, en estos sectores ha disminuido la parte correspondiente a la industria en el valor añadido, que pasó de un 12,3 % en 1979 a un 7,3 % en 2001. Las pérdidas de empleos de baja productividad en favor de países menos desarrollados caracterizados por costes laborales más bajos y los cambios resultantes de las evoluciones del mercado de la energía o de una evolución de las ventajas comparativas se concentran en determinadas regiones y determinados sectores. Las tareas de reconversión son difíciles de llevar, lo que implica poner en juego los elementos adecuados para reconvertir el capital humano. Al mismo tiempo, estos cambios industriales arrojan unas ganancias difusas. No obstante, estas evoluciones son concomitantes con una situación en la que aumenta la producción industrial, lo que refleja un aumento de la riqueza de la Unión Europea y de sus Estados miembros en su conjunto. La evolución estos últimos años así lo muestra (figura 2, esquema 5 del anexo).

[3] Que se califican a veces como desindustrialización relativa.

[4] Sobre la base de la nomenclatura CIIU rev3 de dos dígitos con exclusión de las industrias extractivas, transporte, electricidad y agua. Se trata de los siguientes sectores: industria textil; prendas de vestir; cueros y calzado; construcción y reparación de buques y otras embarcaciones; refinado de petróleo, carbón y combustibles nucleares.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Por otra parte, la creciente imbricación entre servicios e industria modifica los contornos de la actividad industrial propiamente dicha, acentuando la disminución aparente de la importancia de la industria manufacturera. Se ha producido en ella un claro fenómeno de externalización, consistente en encomendar cada vez más a prestadores de servicios externos las actividades de servicios que antes se realizaban internamente (funciones de transporte, logística, informática, etc.). Esta transferencia ha permitido a la industria centrarse en sus cometidos centrales, como se constata en los sondeos hechos en empresas. Más de dos tercios de las empresas sondeadas en Francia recurren hoy a la externalización [5]. Paralelamente, la oferta de productos industriales contiene cada vez más servicios de tipo posventa y mantenimiento, con lo que se acentúa la interpenetración entre industria y servicios. La venta de un ordenador o de un teléfono portátil viene acompañada de un fuerte componente inmaterial (promoción intensa, servicio comercial, etc.). Pero esta tendencia afecta también a productos más tradicionales, como los siderúrgicos. Los servicios incluidos permiten a los fabricantes europeos añadir a tales productos un contenido cualitativo que puede constituir una ventaja crucial en un contexto de competencia exacerbada, y, en consecuencia, un factor de competitividad. Este fenómeno debe llevar a matizar las observaciones que podrían derivarse de un examen puramente estadístico.

[5] Barómetro Outsourcing 2002 realizado por Ernst y Young entre 220 directores generales, directores administrativos y financiadores de empresas.

Así pues, la competitividad de la industria manufacturera sigue teniendo una importancia crucial para el resto de la economía, debido a los efectos de impulso que genera la industria en las demás actividades y, especialmente, en los servicios destinados a las empresas.

2.2. ... Pero, sin embargo, han aparecido recientemente signos inquietantes

Si las tendencias a largo plazo no confirman actualmente la desindustrialización, ¿de dónde proceden las preocupaciones que afloran a menudo? Hay que reconocer que algunas evoluciones son inquietantes.

2.2.1. Ralentización del crecimiento de la productividad y causas de la misma

Desde 1995 se observa una clara inflexión en el crecimiento de la productividad laboral en el sector manufacturero de la UE (cuadro n° 2 del anexo). El crecimiento de la productividad fue el motor del crecimiento económico y de los cambios estructurales observados en períodos anteriores. El crecimiento de la productividad sigue siendo un factor esencial para garantizar la competitividad de la industria y garantizar la mejor asignación posible de los recursos y la creación de empleos en toda la economía.

La disminución del crecimiento de la productividad laboral no se observa en todos los países industrializados, ni en la Unión Europea ni en otros lugares. Así, por ejemplo, los Estados Unidos y algunos Estados miembros (Finlandia, Irlanda, Suecia) muestran un crecimiento de la productividad en el sector manufacturero superior a la media de la UE (esquema n° 6 del anexo). Este fenómeno no es, por tanto, ineludible, y no se puede interpretar como un componente normal del proceso de cambios estructurales a largo plazo que está en curso en todos los países industrializados.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Es verdad que, en Europa, el crecimiento de la productividad laboral en los sectores de elevado contenido tecnológico ha hecho gala de dinamismo en comparación con el conjunto de la economía. Pero, en su conjunto, sigue estando muy por debajo del registrado en los Estados Unidos en esos mismos sectores. Ha aumentado, por lo tanto, la divergencia de productividad respecto a este país. Las principales diferencias entre la UE y los Estados Unidos se observan en los respectivos resultados de los sectores manufactureros productores de TIC [6] (figura 3) y también en los sectores usuarios de TIC, concretamente en los servicios (cuadro 7 del anexo) [7]. Estas diferencias de rendimiento también se dan a nivel de los sectores que utilizan cualificaciones elevadas (cuadro 7 del anexo). Por lo demás, esta clasificación coincide en parte con la basada en el uso de las TIC.

[6] Tecnologías de la información y de las comunicaciones.

[7] La UE registra un resultado mejor en un solo sector: el de los servicios de comunicación. «EU Productivity and competitiveness: an industrial perspective». M. O'Mahony, B. Van Ark (2003). EU Economy Review 2003, COM(2003) 729.

En resumen, en la Unión se está produciendo a la vez una disminución del crecimiento de la productividad industrial y rendimientos decepcionantes, en particular, en los sectores de alta tecnología [8].

[8] Estos fenómenos se han estudiado con todo detalle en las distintas ediciones anuales del «European Competitiveness Report» y en M. O'Mahony, B. Van Ark (2003).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

No es sorprendente que, en respuesta a esta situación, la Comisión, con un amplio apoyo del Consejo y de los Estados miembros, haya aconsejado un aumento de los gastos en investigación y un clima más favorable para el desarrollo y la aplicación de tecnologías que puedan contribuir a remediar las carencias de la UE en este ámbito.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Los datos disponibles en este punto son poco tranquilizantes. El objetivo fijado por el Consejo Europeo de Barcelona es aumentar las inversiones de I+D de la Unión para que, en 2010, se sitúen en torno al 3 % del PIB; de estas inversiones, dos tercios deberán estar financiados por el sector privado. Los primeros resultados de la aplicación del plan de acción [9] que la Comisión lanzó en abril de 2003 son positivos, pero todavía están por debajo del nivel necesario para alcanzar el objetivo del 3 % [10]. En especial, las inversiones del sector privado en investigación siguen siendo muy inferiores a lo que sería necesario, lo que supone que la UE se sitúe muy por detrás de Japón o de los Estados Unidos (figura 4a) [11]. Así, por ejemplo, en 2002, Europa invirtió en I+D globalmente un 38 % menos que los Estados Unidos (lo que representa, no obstante, una ligera mejora respecto de 2000, en que había invertido un 40 % menos). La mayor parte de esta diferencia se genera en el sector empresarial, que, en 2002, dedicó a la investigación 87 000 millones de euros más en los Estados Unidos que en Europa [12] (pero la diferencia, aún muy elevada, ascendía a 104 000 millones de euros en 2000). Por otra parte, a nivel sectorial, los gastos en I+D son menos cuantiosos en los sectores europeos de alta tecnología que en los Estados Unidos [13] (figura 4b). Entre los factores que explican los bajos rendimientos de Europa en relación con los Estados Unidos se encuentran, en concreto, los siguientes:

[9] COM(2003) 226 final: «Invertir en investigación: un plan de acción para Europa», 30 de abril de 2003.

[10] Según un estudio econométrico reciente, la realización de este objetivo permitiría crear 2 millones de puestos de trabajo más en 2010 y, después de 2010, daría lugar a 400 000 puestos de trabajo y un plus del 0,5 % de crecimiento económico anual («3% d'effort de R&D en Europe en 2010 : analyse des conséquences à l'aide du modèle macro économétrique européen Némésis », enero de 2004).

[11] Los niveles difieren según los países. Finlandia y Suecia, en concreto, tienen un mayor porcentaje de gastos de las empresas en I+D en relación con el PIB: respectivamente del 2,68 % y del 2,84 % en 2001 (European Business Economy, 2003, Eurostat).

[12] En euros de 2000. No obstante, desde 2000, esta diferencia se ha ido reduciendo: en 2000 era de 104 000 millones de euros y en 2001 ascendía a 99 000 millones de euros.

[13] Towards a European Research Area. Science, Technology and Innovation. Comisión Europea. Por lo demás, la Comisión ha iniciado un cuadro europeo de indicadores sobre la inversión industrial en investigación. La primera edición se publicará en octubre de 2004 y presentará una clasificación de las 500 empresas europeas y 500 empresas extranjeras que más invierten en I+D, así como la evolución de sus inversiones.

- mayor dificultad para acceder a fuentes de financiación privada para la investigación;

- cultura de mayor prudencia --a veces, excesiva-- frente a los riesgos (de lo que dan testimonio, por ejemplo, las dificultades de la industria y las biotecnologías);

- colaboración insuficiente entre los organismos públicos de investigación, incluidas las universidades, y el sector industrial;

- porcentaje mucho más bajo de investigadores entre la población activa (un 5,7 % frente al 8 %), aunque el número de títulos de doctor en ciencias e ingeniería que se conceden anualmente a personas con edades comprendidas entre los 25 y los 34 años es más elevado (un 0,55 % --0,49 % a los 25-- frente al 0,41 %).

En materia de innovación, la UE ha realizado esfuerzos. Los indicadores que permiten comparaciones internacionales muestran una mejora en lo que se refiere a los medios de aumentar la capacidad de innovar (capital de riesgo, gastos en TIC, etc.). Pero, a pesar de estas tendencias alentadoras, la diferencia con los Estados Unidos sigue siendo importante (figura 5, cuadro 8 del anexo). Japón también va muy por delante de la UE en materia de patentes USPTO [14], mano de obra cualificada o gastos en TIC (esquema 8b del anexo). Ahora bien, la capacidad de innovación ejerce un efecto de impulso en todos los sectores y, en general, los países que, como Finlandia o Suecia, innovan mucho en sectores de alta tecnología son también los que innovan más, comparativamente, en sectores de menor contenido tecnológico [15]. Este elemento muestra a las claras la necesidad de favorecer la innovación en todos los sectores industriales, cualquiera que sea su intensidad tecnológica. Así, por ejemplo, la innovación en un sector tradicional como el del calzado permite a algunos industriales europeos tomar posición en el mercado con productos técnicos a pesar de la fuerte competencia extranjera y de un consumo a la baja [16]. Lo mismo sucede con el sector textil y de la confección, en el que las empresas europeas han desarrollado materiales técnicos sofisticados y han hecho gala de creatividad comercial.

[14] Patentes expedidas por el «United States Patent and Trademark Office».

[15] Cuadro de indicadores de innovación (documento técnico n° 4).

[16] «A nouveaux consommateurs, nouvelles stratégies industrielles», 2000, estudio realizado por Crédoc para DIGITIP.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

El sondeo que la Mesa Redonda Europea de industriales (ERT) llevó a cabo en 2002 entre las principales grandes empresas europeas [17] mostró que muchas de ellas tenían intención de localizar fuera de Europa sus nuevas actividades de I+D en un futuro inmediato si no mejoraba el entorno normativo, lo que abunda aún más en el mismo sentido. Ahora bien, los estudios empíricos [18] muestran claramente hasta qué punto el entorno institucional y normativo desempeña un papel primordial en la investigación, la innovación, el dinamismo empresarial y el crecimiento de la productividad. Estos mismos estudios ponen de manifiesto que el marco normativo es globalmente más gravoso en Europa que en los Estados Unidos, en particular, en el mercado de los productos [19].

[17] «The European Challenge», Mensaje de la Mesa Redonda Europea de industriales al Consejo Europeo de primavera, marzo de 2003.

[18] The EU Economy: 2003 Review, Comisión Europea, WP 18 (1999), 28 (2002), 329 (2002) de la OCDE; WP del FMI (2003).

[19] El marco reglamentario es un concepto amplio que cubre varios tipos de normas. Las normas económicas se refieren al funcionamiento de los mercados y afectan a todos los sectores: intervención del Estado, competencia, comercio, inversiones. Las normas administrativas tratan de la facilidad para operar en el mercado y afectan al dinamismo empresarial (obligaciones reglamentarias para crear una empresa, etc.). Por último, las normas sectoriales abarcan hoy la normativa de los servicios públicos, cuya liberalización se está llevando a cabo actualmente en parte. Estas normas no dependen todas de la Comunidad, sino que incumben también a los Estados miembros.

Los Estados Unidos, por otra parte, siguen atrayendo a investigadores y, más en general, a una mano de obra muy cualificada [20]. Esta constatación se cita regularmente como fuente de preocupación. En la industria farmacéutica, sin ir más lejos, ciertas proyecciones a 10 años vista contemplan la intensificación de esta «fuga de cerebros», ya que las inversiones en I+D de los Estados Unidos representan cerca del doble de las de la UE, lo que atrae a los investigadores [21]. Pero este fenómeno afecta también a los europeos que estudian en los Estados Unidos. Según algunas encuestas, de los 15 000 europeos que hicieron un doctorado en Estados Unidos, 11 000 tenían previsto permanecer allí para trabajar, lo que confirma la evidente atracción de ese país.

[20] «Una estrategia de movilidad para el espacio europeo de investigación», COM(2001) 331 final, 20.6.2001.

[21] Bain & Company, 2003.

Cuadro 1:

La industria farmacéutica: en la confluencia entre normativa e innovación

La industria farmacéutica tiene un fuerte componente de innovación y depende de un marco normativo en el que influyen consideraciones de salud pública. En este sentido, dicha industria ilustra la interacción entre esas dos dimensiones y la necesidad de definir un marco normativo favorable a la innovación. Su dinamismo depende de la capacidad que tenga de utilizar sus recursos y valorizarlos. Ahora bien, el retraso que ha adquirido la industria europea en términos de innovación e I+D amenaza su competitividad a largo plazo. La industria europea innova menos que su competidora americana. De 1992 a 2002, las inversiones en I+D de la UE progresaron anualmente un 8 %, mientras que, en los Estados Unidos, el aumento fue del 11 %, con un importe respectivo de 21 000 millones de dólares frente a 26 000 millones. De 1998 a 2002 se lanzaron 44 nuevos medicamentos en la UE frente a 85 en los Estados Unidos. Ahora bien, estos factores determinan, por un lado, el contenido en valor añadido de los productos pero, por el otro, crean también un círculo virtuoso que permite atraer mano de obra cualificada. La pérdida de poder de atracción de la UE ha impulsado a muchos industriales a localizar cada vez más sus actividades de investigación en los Estados Unidos, arrastrando en su estela a licenciados jóvenes, lo que constituye un círculo vicioso para la UE. Entre los problemas detectados se hallan, por tanto, el bajo nivel de los gastos en I+D, pero también un entorno institucional y normativo desfavorable a la industria: fragmentación de los mercados, falta de competencia entre mercados nacionales, plazos muy largos para la comercialización de nuevos medicamentos, control de los precios.

Estos problemas se analizaron en el Grupo de Alto Nivel G10, creado por la Comisión, lo que ha permitido definir las medidas políticas necesarias. Parte de estas medidas ya se aplican, en forma de una revisión de la legislación sobre productos farmacéuticos, adoptada formalmente por el Parlamento Europeo y el Consejo en marzo de 2004, y que entrará en vigor a finales de 2005. Lo mismo ocurre, por ejemplo, con los siguientes puntos: aceleración de los procedimientos de autorización de medicamentos; armonización de la duración de la protección de datos científicos sobre nuevos medicamentos, que se ha fijado en 10 años con posibilidad de prorrogarla un año más en el caso de que se dé una indicación adicional innovadora; ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento centralizado, que permite un acceso más rápido a la totalidad del mercado comunitario; y, por último, refuerzo y sistematización del procedimiento de «asesoramiento científico» a las empresas en etapas fundamentales de investigación y desarrollo.

* Bain & Company ** Global Competitiveness in Pharmaceuticals. A European Perspective, Enterprise Papers, n° 1-2001.

2.2.2. Una competitividad internacional más frágil

Si los indicadores de competitividad de la industria comunitaria en los sectores de alta tecnología no son todos prometedores, ¿qué ocurre con los puntos fuertes tradicionales de la UE, en sectores como la química o la construcción de maquinaria? Los datos relativos a la competitividad de los costes de la UE con relación a los Estados Unidos ponen de manifiesto que es en estos segmentos en los que la UE sigue siendo más competitiva (cuadro n° 9 del anexo). Ahora bien, estos sectores tienen que hacer frente a una competencia cada vez más acendrada por parte de los países emergentes. Esta internacionalización de la economía no es un fenómeno nuevo. Pero a los productores de los «tigres» tradicionales del sudeste asiático, que ejercen una fuerte presión competitiva desde hace ya muchos años, vienen a sumarse los de dos gigantes demográficos: China y la India.

- La aparición de nuevos polos de competencia ...

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China se mostraba en los años ochenta como un competidor que sacaba partido de costes de producción bajos debidos a una mano de obra abundante y barata. Se impuso, en particular, en los sectores del juguete y de la industria textil y de la confección, en los que supone una fuerte competencia para las industrias europeas y americanas (figura 6). Por lo demás, la UE registra un déficit comercial en los sectores más tradicionales (esquema n° 10 del anexo).

En los años noventa surgió otro tipo de especialización, centrada en productos con mayor contenido tecnológico (electrónica), basada en la comercialización de productos montados en China y en la presencia en China de empresas extranjeras, en particular, japonesas y del sudeste asiático. Más recientemente, China emprendió un desarrollo en otros sectores de elevado contenido tecnológico, como, por ejemplo, la química, o incluso en sectores «punta» (TIC, biotecnologías) y en actividades de investigación y de diseño (componentes electrónicos). La creación de «parques tecnológicos» en zonas económicas específicas (Shanghai, provincia de Guangdong), con el fin de atraer a empresas extranjeras, da prueba de la voluntad de las autoridades públicas de desarrollar estas competencias a escala industrial.

Los industriales chinos muestran hoy un interés nuevo por todo lo relativo a aspectos cualitativos, lo que se traduce en la voluntad de desarrollar e internacionalizar sus propias marcas y de promover a las empresas líder nacionales. Las empresas chinas muestran, con el apoyo de las autoridades públicas, una voluntad de convertirse en «protagonistas globales» presentes en todos los mercados, en particular, en determinados segmentos, como la electrónica o los enseres domésticos, en los que este país ha desarrollado una especialización. Algunas empresas chinas --como, por ejemplo, TCL-- han desarrollado sus marcas en el mercado doméstico y penetran hoy los mercados occidentales, beneficiándose del acceso a los consumidores a través de la marca y la red de distribución de fabricantes europeos (Thomson). Y comienzan también a surgir otros nombres, como Haier o Galanz en enseres domésticos.

Cuadro 2: Fuentes de preocupación en los mercados de aprovisionamiento

de la industria manufacturera

Desde hace poco hay varios sectores de la industria europea --ya sea la industria automovilística o aeroespacial, la ingeniería mecánica o la metalurgia-- que tienen que hacer frente a la aparición de una competencia mundial que ya no se limita únicamente a los mercados de productos manufacturados, sino que también se extiende en la actualidad a los estadios previos del proceso de producción en el frente de la adquisición de insumos.

De esta manera, desde hace algunos meses, los mercados de determinadas materias primas (por ejemplo, el acero, los metales preciosos y no férreos, el coque y el caucho) y de materias primas secundarias (residuos metálicos reciclables) se ven sometidos a fuertes tensiones, que tienen su origen esencialmente en el vigoroso crecimiento de la producción industrial china. China se ha convertido en uno de los primeros consumidores de residuos metálicos reciclables. En los últimos cuatro años, las exportaciones de residuos de cobre y de aluminio de la UE a Asia se han duplicado y han llegado a alcanzar las 400 000 toneladas para cada uno de estos metales. En ese mismo período de tiempo, la UE ha visto cómo sus fuentes de importaciones para estos mismos productos se han reducido considerablemente (de 700 000 toneladas a 400 000 y de 700 000 toneladas a 450 000, respectivamente). Esta situación causa dificultades a los industriales europeos usuarios de dichas materias primas, ya que casi del 30 al 40 % de la producción de metales en la UE procede de residuos metálicos reciclables.

En el momento actual, aún no tenemos la suficiente distancia para calibrar plenamente las dimensiones de este nuevo fenómeno, que, según algunos analistas, podría extenderse próximamente a los productos energéticos. Pero si esta situación continuase, supondría una grave amenaza para la competitividad de determinados sectores industriales europeos.

Al mismo tiempo, no deja de desarrollarse el potencial de la India, que, aparte de sectores tradicionales como el de la industria textil, ha desarrollado una estrategia de nichos en ámbitos de fuerte valor añadido, como las biotecnologías o las TIC, basándose en la creación de «clusters» que agrupan a empresas locales con multinacionales americanas y europeas.

- ... aumenta la presión deslocalizadora

Todos estos elementos, y la aceleración de su aparición desde hace unos cuantos años, hacen temer, a veces con razón, que algunas industrias se instalen en China, arrastrando en su estela a otros sectores usuarios o proveedores y reduciendo la base industrial en el continente europeo. Algunas empresas ya han procedido a la deslocalización y tienen la intención de seguir haciéndolo, para poder aprovecharse de costes laborales más bajos. Una investigación realizada en 2003 por el congreso alemán de cámaras de industria y comercio (DIHK) en Alemania [22] indicaba que, entre las empresas que invierten en el extranjero, cerca del 45 % lo hacen motivadas por la perspectiva de economizar costes. Ciertas regiones de España se enfrentan también a problemas similares; es el caso, en particular, de Cataluña, que ha de hacer frente al hecho de que ciertas empresas, europeas o no, como Philips o Samsung, deslocalicen sus actividades de producción a otras partes del mundo.

[22] Produktionsverlagerung als Element der Globalisierungsstrategie von Unternehmen. Mayo de 2003. Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK).

Al mismo tiempo, el aumento de potencia de la industria china en los sectores de mayor intensidad tecnológica hace temer que las deslocalizaciones no queden relegadas a los sectores tradicionales. En efecto, el fenómeno de la deslocalización empieza a afectar también a la investigación y a los sectores de alta tecnología, sin que sea claramente posible cuantificar su incidencia y distinguirlo del fenómeno de expansión mundial de las actividades industriales. Hay países emergentes, especialmente China y la India, que, con la mejora de las infraestructuras, la experiencia adquirida en distintos sectores de alta tecnología, buenos niveles educativos, recursos humanos cada vez más cualificados, universidades de gran rendimiento y costes de investigación más bajos que en Europa, presentan ventajas que no pueden pasar por alto los grupos industriales europeos o americanos que empiezan a desarrollar en ellos actividades de I+D, con un acusado efecto de impulso entre empresas en algunos sectores industriales de alta tecnología.

Por último, el fenómeno de la deslocalización comienza a observarse para determinados servicios favorecidos en la India por una mano de obra anglófona y cualificada a un coste menos elevado. Estos servicios por cuenta de clientes extranjeros --a menudo americanos o británicos, pero cada vez más de otros países europeos-- se han desarrollado en los ámbitos de los centros de llamada, pero también en el de los servicios informáticos, así como en los ámbitos de la contabilidad y el tratamiento de datos. En los Estados Unidos está en curso un debate sobre la incidencia de estas deslocalizaciones en la economía en términos de empleos y productividad.

El cúmulo de observaciones sectoriales constituye, sin duda, un factor legítimo de inquietud, pero no debe conducir a generalizaciones a escala macroeconómica.

Aunque se han hecho algunos intentos de evaluar el impacto de las deslocalizaciones, su alcance sigue siendo difícil de cuantificar [23]. Las deslocalizaciones se insertan en un extenso movimiento de inversión en el extranjero del que la UE es uno de los principales protagonistas y beneficiarios. En 2002, la UE recibió 85 900 millones de euros (0,9 % del PIB) de inversiones directas de fuera de la UE, e invirtió fuera de la UE 130 600 millones de euros (1,4 % del PIB) [24]. La mayoría de estas inversiones está destinada a países de la OCDE, y los Estados Unidos siguen siendo su destino principal. Los flujos de inversiones directas hacia China han aumentado desde la mitad de los años noventa, pero, en 2002, representaban casi un 2 % de los flujos de inversiones directas europeas fuera de la UE y casi un tercio de las dirigidas al Extremo Oriente (por detrás de Singapur y Filipinas) [25]. Por otra parte, Europa sigue teniendo numerosos factores de atracción, que contribuyen a un entorno global favorable, como la calidad de la educación y de las infraestructuras, los rendimientos de los servicios públicos o la calidad del diálogo social.

[23] Un informe realizado por el Senado en Francia en 2001 indica que las deslocalizaciones constituyen un fenómeno marginal y que su impacto en el empleo no iría más allá de los 200 000 a 300 000 empleos. Representarían un 5 % de las inversiones directas francesas en mercados cercanos (PECO, el Magreb) y menos del 1 % en los mercados lejanos.

[24] Estas estimaciones confirman el descenso de estos flujos tras el crecimiento registrado en el período 1997-2000.

[25] European Union Foreign Direct Investment, yearbook 2001. Eurostat.

Por otra parte, su efecto sobre el empleo a escala macroeconómica sigue siendo dudoso. En efecto, las inversiones extranjeras pueden generar un flujo comercial adicional. Algunos estudios han destacado el carácter complementario que hay entre los flujos comerciales y los flujos de inversión. En otros términos, las inversiones en el extranjero no sustituirían a las exportaciones existentes, sino que contribuirían, por el contrario, a intensificar el comercio [26].

[26] Fontagné L., Pajot M., Investissement direct à l'étranger et échanges extérieurs: un impact plus fort aux États-Unis qu'en France (Inversión directa en el extranjero y comercio exterior: un mayor impacto en los Estados Unidos que en Francia), Économie et Statistique, n° 326-327, 1999, 6/7.

No es menos cierto que algunos sectores o regiones se han visto especialmente afectados por las deslocalizaciones. Por eso, es necesario adoptar un enfoque local y sectorial para comprender este fenómeno y para entender a qué se deben estas evoluciones: preocupación por reducir costes y/o voluntad de escapar a un marco normativo que se considera inadecuado.

- Participar en el crecimiento de los países emergentes

La emergencia de países como China y eventualmente la India, dado su peso demográfico, contribuye a modificar los contornos de la competencia internacional. Pero su potencial de crecimiento es muy fuerte. Por eso, esta evolución puede ser fuente de oportunidades. El mercado chino registra un intenso crecimiento y ofrece, sin duda, un importante potencial para las empresas europeas. La industria europea ha intentado activamente, y no sin éxito, hacerse un hueco en el mercado que ha registrado el crecimiento más rápido del mundo. Los fabricantes europeos de automóviles representan más de un 60 % de las ventas en el mercado chino, en rápido crecimiento, y se han registrado éxitos similares en ámbitos importantes, como la producción de teléfonos móviles.

Por lo demás, las diferencias de productividad entre países como China y la UE siguen siendo importantes, por lo que ninguno puede obtener por el momento una ventaja comparativa definitiva en los sectores en los que está invirtiendo [27]. La apertura comercial de China constituye una oportunidad considerable para la industria europea, siempre que dicha apertura no se vea obstaculizada por la creación simultánea de nuevas barreras no arancelarias [28]. En efecto, China representa hoy cerca de un 8 % de las importaciones de la UE, frente al 2,6 % de 1990, pero solamente el 3,4 % de sus exportaciones, frente al 1,5 % de 1990. El desarrollo del país hace que los índices de crecimiento en determinados sectores sean altos [29] y este crecimiento podría continuar. El rápido desarrollo de la economía china constituye ya un motor del comercio internacional. El desarrollo económico no es un juego de suma cero. Una China que se enriquece y se desarrolla será una China que importe aún más. Hay que señalar, por otra parte, que la industria europea no ha participado en el proceso de fragmentación de la producción a nivel asiático y que su comercio se basa más en un carácter complementario [30]. Por lo tanto, la apertura del mercado chino puede permitirle sacar provecho de sus ventajas.

[27] Algunas estimaciones empíricas que comparan la productividad laboral de Alemania y China ponen de manifiesto que existe un diferencial importante de productividad entre los dos países, ya que el nivel de productividad laboral de China no representa más que un 8,6 % del de Alemania. Ruoen R., Manying B., China's Manufacturing Industry in an International Perspective: A China-Germany Comparison, Économie Internationale, 92 (2002), p. 103-130.

[28] Cuando China se adhirió a la OMC, se comprometió con sus socios a mejorar sustancialmente el acceso a su inmenso mercado, con sus casi 1 300 millones de posibles consumidores: reducir del 17 % al 9 % el derecho de aduana medio para los productos manufacturados, reducir los picos arancelarios, eliminar los contingentes para el 2006, liberalizar los servicios en la mayoría de los sectores, proteger los derechos de autor, mejorar las condiciones de establecimiento de empresas extranjeras, etc.

[29] El sector energético ha registrado un fuerte crecimiento (+ 22 %) en el reciente período 1995-2002, pero otros sectores como la electrónica o la química registraron también fuertes progresiones (del + 12 % y 13 %, respectivamente). (Fuente: BCG).

[30] WP N° 2002, CEPII (2002); WPS 2197, Banco Mundial (1999).

2.3. La Unión Europea ante los cambios

Los argumentos pueden resumirse así:

No se puede concluir que exista en Europa una auténtica desindustrialización, sino más bien que se confirman los efectos del proceso permanente de ajuste, a menudo doloroso si sus efectos se concentran en determinados sectores o determinadas regiones, pero beneficioso en su conjunto, a través del cual los recursos se reasignan continuamente a sectores en los que existen ventajas comparativas. La tendencia a medio/largo plazo que se ha analizado refleja en mayor medida este ajuste que la desindustrialización.

Sin embargo, en un período más reciente, y en particular desde 1995, han aparecido señales inquietantes. Entre ellas se hallan algunos indicadores ya establecidos, como los recientes malos resultados de Europa en materia de crecimiento de la productividad, de gastos de investigación y de capacidad de innovación. Esto se observa en primer lugar en los sectores de alta tecnología, pero también en los sectores industriales en que Europa mostraba puntos fuertes.

Aunque el fenómeno de apertura de las economías industrializadas no es nuevo, han cambiado los protagonistas y modalidades de esta DIT (división internacional del trabajo): desarrollo rápido después de la primera crisis del petróleo, fin de la tradicional DIT norte-sur, nueva competencia de los países del sur sin que ello afecte en profundidad a la posición dominante de los países del norte en el comercio mundial, división del trabajo dentro de las ramas y no sólo entre ramas, segmentación de los procesos de producción a nivel mundial, etc. La rápida subida de gama de las exportaciones de los países emergentes se basa en la acumulación de capital humano, lo que ha permitido a estos países hacer nuevas inversiones y penetrar en sectores relativamente «tecnológicos».

Entre países industrializados, se observa cada vez más una división cualitativa del trabajo (o intercambio de productos de calidad diversa dentro de las ramas). Siempre que los productos intercambiados se distingan por su calidad o por la combinación productiva asociada a ellos, su intercambio se basará en una forma renovada de ventaja comparativa, que, en ese caso, tiene como resultado un posicionamiento de gama. Si un país se especializa en la gama alta de numerosas ramas, recurrirá más a la I+D y a la innovación, lo que tendrá consecuencias positivas acumuladas en su crecimiento.

El análisis se ve complicado por una coyuntura económica poco favorable, en particular, en ciertos países de la UE. ¿En qué medida las recientes dificultades fueron resultado de esta situación y en qué medida reflejan desarrollos económicos a largo plazo? La respuesta, por insatisfactoria que pueda resultar, es que es demasiado pronto para decirlo. Además, la competitividad de los costes de la UE se ha visto afectada por los movimientos de los tipos de cambio de los últimos años, con una fuerte depreciación del euro frente al dólar inmediatamente después de su lanzamiento, seguida de una revalorización igualmente fuerte.

Los elementos identificados constituyen riesgos, no certezas. Pero, dada la naturaleza del riesgo, es necesario tenerlos en cuenta.

La competitividad es el elemento decisivo para resolver los problemas de la industria. Si se descuida este aspecto, los malos ejemplos podrían multiplicarse. La elección de favorecer la competitividad ya se hizo en Lisboa. Otros documentos han mencionado la distancia que sigue separando las ambiciones de la UE de los resultados que ya ha obtenido [31]. Pero el debate público actual ha identificado algunos temas, que representan otros tantos retos de envergadura para la política industrial de la UE.

[31] «Informe de la Comisión al Consejo Europeo de Primavera. Hagamos Lisboa. Reformas para la Unión ampliada», COM(2004) 29 de 21 de enero de 2004. Orientaciones Generales de Política Económica, COM(2003) 4 final.

3. LAS OPORTUNIDADES QUE OFRECE LA AMPLIACIÓN

El 1 de mayo de 2004, diez nuevos Estados miembros se incorporarán a la UE. Si bien los mercados de estos países están ampliamente abiertos desde hace una decena de años, la ampliación crea condiciones de competencia iguales, ya que los países en vías de adhesión deberán aplicar en adelante las normas y reglamentaciones europeas. Esta ampliación constituirá una oportunidad capital para la industria, tanto en los países de la Unión actual como en los nuevos Estados miembros, a condición de que se exploten plenamente las oportunidades que ofrece.

Cuadro 3: Cambios en la industria de los países en vías de adhesión

Tomando como base las cifras del año 2000, la industria de los nuevos Estados miembros representaría un 9 % de la industria de la UE ampliada y un 15 % de sus puestos de trabajo.

La estructura de las economías de estos países se ha modificado considerablemente durante la última década. Ha disminuido la parte del total de la economía que corresponde a la agricultura y, luego, la de la industria, mientras que los servicios registraban una fuerte progresión.

Por ahora, los nuevos Estados miembros están especializados más bien en sectores intensivos en mano de obra. Los sectores industriales más importantes son los productos alimenticios y las bebidas, los equipos de transporte, los metales comunes o los productos metálicos. Algunos países muestran una especialización en industria textil y en productos de madera, en particular los países bálticos. Pero la estructura industrial de la mayoría de estos países se ha ido reorientando progresivamente hacia sectores intermedios o de alta tecnología, iniciando así un proceso de convergencia. La evolución de los intercambios comerciales con la UE refleja estas tendencias.

No obstante, es indudable que, en los años venideros, estos países verán cómo continúan los procesos de reestructuración debido a la intensificación de la competencia.

Fuente: European competitiveness Report 2003. European Economy, Economic Paper, n° 181, enero de 2003: «Structural features of economic integration in an enlarged Europe: patterns of catching-up and industrial specialisation». Impact of enlargement on industry, SEC(2003) 234, 24.2.2003.

3.1. El notorio poder de atracción de los nuevos Estados miembros

La ampliación reforzará aún más el poder de atracción de los nuevos Estados miembros para los inversores extranjeros. Por lo demás, la proximidad geográfica y cultural y la asimilación del acervo comunitario constituyen otras tantas bazas para los industriales europeos y para su proceso de internacionalización.

Por el momento, los países en vías de adhesión presentan unos costes laborales unitarios claramente inferiores a los de los productores de la Unión Europea de los 15: la diferencia puede oscilar entre un 16 y un 53 % [32]. Esta ventaja es transitoria, ya que, a mayor o menor ritmo, la mayoría de estas economías irán convergiendo con el resto de la UE [33], y, además, debe relativizarse, por el hecho de que la productividad laboral en los nuevos Estados miembros es claramente más baja que en los actuales. No obstante, esta ventaja comparativa de los nuevos Estados miembros ya ha hecho que numerosos productores de los actuales Estados miembros sitúen en ellos partes de su producción, fenómeno que seguramente continuará. El elevado nivel de cualificación de la población de los países en vías de adhesión, la flexibilidad de sus mercados de trabajo y los elevados niveles de inversión extranjera que consiguen atraer se ven así reconocidos.

[32] Informe Competitividad 2003.

[33] Por otra parte, parece que algunos de estos países ya se ven enfrentados a un proceso de deslocalización de determinadas actividades que habían conseguido atraer hacia países con costes laborales más bajos --Rumania, Ucrania, etc.--.

La caída del telón de acero y la consiguiente apertura de los mercados han abierto el camino para que se produzca una reasignación de capacidades de producción a escala continental. La transferencia de la producción hacia los países de Europa central y oriental podría seguir constituyendo un problema grave para las regiones de los actuales Estados miembros afectadas por estas deslocalizaciones. En efecto, estos movimientos tienen un fuerte impacto local, en particular, para las regiones tradicionalmente especializadas en las actividades en cuestión. Es lo que ocurrió, por ejemplo, en la región de Baden-Württemberg. En los años noventa sufrió la competencia de los países de Europa central, en los que se instalaron algunas empresas alemanas de los sectores de la ingeniería mecánica y del automóvil. Pero esta situación de crisis pudo desembocar en nuevas oportunidades. Las autoridades regionales han concentrado sus esfuerzos en la innovación y en la promoción de agrupaciones («clusters») en industrias como la microelectrónica o las TIC, transformando así en éxito lo que se presentaba al principio como una situación de crisis.

El impacto de la ampliación del mercado interior en la industria será seguramente más acusado en ciertas zonas geográficas o en determinados sectores de los actuales Estados miembros. En concreto, las regiones limítrofes podrían verse afectadas y, en particular, las PYME que abastecen al mercado local (en Alemania y en Austria, especialmente). Del mismo modo, la especialización en productos intensivos en mano de obra ya ha hecho que, desde hace una decena de años, aumente la competencia para los países de la UE-15 más especializados en este tipo de sectores (Grecia, Portugal o España).

No obstante, por ahora, el acceso a los nuevos Estados miembros puede permitir mantener en la UE producciones que, en caso contrario, se habrían transferido a Asia y, de esta forma, garantizar la competitividad de los sectores correspondientes, gracias a la reorganización de la cadena de valor dentro de Europa. La industria del sector textil y de la confección, en el que los costes laborales representan una fracción importante del precio de los productos, ha reorganizado, en particular, su sector de producción en los países cercanos a Europa del Este y mediterráneos. Más recientemente, otros sectores --como la industria automovilística-- han comenzado también a reorganizar sus cadenas de valor para sacar provecho de las ventajas de los países en vías de adhesión. Este tipo de estrategia puede permitir mantener en la UE (15) actividades que, en caso contrario, correrían riesgo de verse deslocalizadas a terceros países. Por ejemplo, la empresa finlandesa Nokia ha deslocalizado parte de su producción a países de Europa del este para reducir costes y conserva en Finlandia (Oulu, Salo) plantas de producción centradas en la alta tecnología. No obstante, por el momento, el proceso de diferenciación vertical sigue estando más concentrado en algunos sectores (además de la industria textil y la automovilística, cabe mencionar el material eléctrico) y en determinados países del este de Europa [34]. En respuesta a una encuesta realizada en 2003 por el Ministerio de Economía neerlandés [35], una empresa de cada cinco en el sector metalúrgico y en el del material eléctrico declaraba tener una entidad en los países del este de Europa o tener la intención de invertir en ellos en el curso de los cinco próximos años. Citaban como beneficio principal la diferencia de coste laboral y la calidad de la mano de obra.

[34] WP n° 2611 del Banco Mundial (2001).

[35] Verplaatsing productie-faciliteiten naar Centraal-en Oost-Europa. FME. CWM. Ministerie van Economische Zaken. 2003.

3.2. La explotación de estas oportunidades supone seguridad y estabilidad normativa

El correcto funcionamiento del mercado interior dentro de la Unión ampliada puede limitar los efectos parcialmente negativos del proceso de reasignación de recursos a sectores en los que se dan ventajas comparativas. En efecto, si la integración de los nuevos Estados miembros se hace de forma rápida y eficaz, la industria europea se hará más competitiva y el cumplimiento efectivo de las normas del mercado puede acelerar este proceso de reasignación de recursos. Todo esto requiere un esfuerzo tanto por parte de los nuevos Estados miembros como de los antiguos, para transponer y aplicar mejor el acervo comunitario con el fin de sacar provecho de las oportunidades del mercado interior, así como de las innovaciones generadas por la competencia.

La creación de un marco jurídico armonizado, estable y previsible garantizará un buen funcionamiento de los mercados y permitirá afianzar aún más la actividad económica en los nuevos Estados miembros. También debería facilitar la transición de estos Estados hacia la economía del conocimiento, en particular, gracias a una protección más eficaz de los derechos de propiedad intelectual.

Por otra parte, el marco jurídico del mercado interior a menudo se caracteriza por su preferencia por soluciones flexibles y, en consecuencia, favorables a la innovación. Tal es frecuentemente el caso en materia de normativas de productos. La Comisión garantizará que las normas del mercado interior se apliquen de manera efectiva en los nuevos Estados miembros. Durante los últimos años antes de la ampliación, la Comisión ha concedido mucha importancia a esta aplicación efectiva, asegurándose de la adecuación de las capacidades administrativas de los futuros Estados miembros. En especial, el libre comercio de productos industriales y de numerosos servicios, la aplicación de la normativa comunitaria sobre competencia y ayudas estatales y la celebración de acuerdos de reconocimiento mutuo de la evaluación de la conformidad de determinados productos han permitido preparar la integración de los nuevos Estados miembros en el mercado interior.

No obstante, la aplicación del acervo comunitario sigue requiriendo que la industria de los nuevos Estados miembros haga esfuerzos considerables, ya que deberá realizar grandes inversiones para cumplir la normativa comunitaria --por ejemplo, en sectores como medio ambiente y salud pública-- justo cuando la competencia está aumentando. Por eso, habrá que procurar no fragilizar la competitividad de las empresas de los nuevos Estados miembros, que ya tienen que hacer frente al reto que supone la aplicación del acervo. Así, por ejemplo, en el marco del procedimiento integrado de evaluación de impacto de la Comisión, se prestará especial atención, siempre que sea necesario, a los efectos que las propuestas y otras iniciativas vayan a tener en la industria y, más en general, en la economía de los nuevos Estados miembros. Así pues, un entorno legislativo previsible, estable y de calidad resulta indispensable para que las empresas de los nuevos Estados miembros puedan afrontar con éxito el reto de la ampliación.

4. INSTRUMENTOS DE ACOMPAÑAMIENTO PARA EL PROCESO DE CAMBIOS ESTRUCTURALES

El análisis precedente ha puesto de relieve las carencias de la industria comunitaria, los riesgos a los que se enfrenta y la necesidad de procurar que esté en condiciones de enfrentarse a la competencia internacional. Por lo demás, las nuevas perspectivas financieras propuestas por la Comisión para el período 2007-2013 confirman la prioridad que se concederá al refuerzo de la competitividad de la Unión [36] y su objetivo es procurarle los medios necesarios a tal efecto.

[36] Comunicación «Construir nuestro futuro común. Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada 2007-2013», COM(2004) 101, de 10 de febrero de 2004.

El acompañamiento del proceso de cambios estructurales implica tres tipos de acciones:

* El enfoque «Legislar mejor» hará que la industria siga beneficiándose de un mercado lo más integrado posible garantizando que la carga normativa no vaya más allá de lo necesario.

* Las otras políticas de la UE que contribuyen, cada una a su manera, a la competitividad de la industria también deberán movilizarse sin perder de vista sus propios objetivos. Como ejemplo del potencial de progreso en esta área, véase la Comunicación sobre una política de competencia proactiva para una Europa competitiva, que se adoptará el mismo día que el presente documento y que tratará en detalle la contribución de esta política a la competitividad de la economía europea.

* Por último, deberán considerarse plenamente las necesidades específicas de los distintos sectores industriales.

Por supuesto, sería conveniente que las medidas aplicadas por la Unión Europea como acompañamiento de los cambios estructurales se basasen en la experiencia ya adquirida sobre medidas de acompañamiento, concretamente en sectores como la siderurgia.

Cuadro 4:

Metodología de la Comisión para abordar los problemas de competitividad

Durante los últimos años la Comisión ha ido desarrollando una metodología para abordar los problemas de competitividad, tanto a nivel transversal como sectorial. Esta metodología consiste en combinar tres elementos: análisis, consulta y acción.

El análisis de la competitividad debe ser el fundamento inicial, ya que permite identificar los retos. Sólo un análisis riguroso de la situación competitiva de la industria, que permita sacar a relucir sus puntos fuertes y carencias, así como las de las condiciones marco susceptibles de mejora, puede justificar medidas en el ámbito de la política industrial, tanto a nivel transversal como sectorial. Este tipo de trabajos pueden contribuir a identificar y anticipar los cambios estructurales, sobre todo a nivel sectorial o geográfico, y facilitar la definición de las medidas de acompañamiento adecuadas. Todas las recientes iniciativas en materia de biotecnologías, aeronáutica o productos farmacéuticos se han basado en un análisis preliminar del estado del sector, definiendo cada vez las bazas en juego subyacentes.

La consulta de las partes interesadas constituye el otro aspecto fundamental. Ha de ser suficientemente amplia y abierta para permitir que se expresen todas las opiniones pertinentes, para permitir orientar mejor las medidas previstas y para mejorar la aceptación por parte de las partes interesadas. Las iniciativas se basan en la constitución de grupos consultivos de alto nivel en los que participan representantes de la industria y de las autoridades públicas que formulan recomendaciones para mejorar la competitividad del sector (G10, STAR 21, LEADERSHIP 2015), así como en otros procesos de consulta de las partes interesadas.

La pertinencia de estas recomendaciones está avalada, total o parcialmente, por una Comunicación de la Comisión. Su aplicación es competencia o de la UE o de los Estados miembros y para su realización se movilizan distintos medios, normativos o de otro tipo. Estas acciones deben satisfacer las necesidades detectadas, de forma específica y proporcionada.

4.1. Un marco normativo favorable a la industria

4.1.1. Legislar mejor

Cuadro 5:

El papel de la Unión Europea y de los Estados miembros en la normativa

Muchos aspectos de la actividad de la empresa son objeto de normativas. En sus inversiones, ha de atenerse a las normas de urbanismo y de uso de suelos. Sus actividades diarias están sujetas al derecho de sociedades, a las normas fiscales, a las normas de seguridad social, al derecho laboral (incluidos los aspectos de seguridad e higiene en el lugar de trabajo), a las normas en materia de control de la contaminación y al derecho de competencia. Sus productos deben cumplir las normas técnicas sobre seguridad, salud, protección del medio ambiente y protección del consumidor. Una serie de profesiones están fuertemente reguladas, así como el derecho de establecimiento y de prestación de determinados servicios, en particular, financieros, por motivos de prudencia obvios. Por último, la prestación de determinados servicios de interés general (servicios de transporte, energía, servicios postales, etc.) es objeto de una normativa específica, aunque los esfuerzos realizados a nivel comunitario han tenido como efecto una marcada reducción del carácter de monopolio que tenían estos servicios.

La normativa puede favorecer la competitividad, como testimonia la experiencia de la construcción del mercado interior (en que una normativa única sustituye los regímenes nacionales). A contrario, la falta de normas puede representar en ocasiones un obstáculo para la competitividad industrial, como en el caso del retraso en la creación de la patente comunitaria. Por otra parte, una normativa a nivel comunitario puede entrañar una simplificación del peso administrativo que grava a las empresas, si la necesidad de dirigirse a varias instancias administrativas se ve sustituida por el recurso a una ventanilla única. De la misma forma, al eliminar las barreras que obstaculizan los intercambios comerciales intracomunitarios, reforzar la confianza del consumidor en el mercado transfronterizo y simplificar los procedimientos de acceso al mercado o las normas relativas a los productos (seguridad de los productos, seguridad alimentaria, etc.), esta normativa puede contribuir a dar seguridad a los mercados, tanto para los consumidores como para las empresas, lo que puede resultar favorable para la competitividad.

Las empresas, los compradores, y las autoridades públicas reconocen la utilidad de un marco que defina los límites dentro de los cuales las empresas tienen libertad para intervenir. Una buena parte de esta normativa es inevitable (por ejemplo, la normativa en materia de fiscalidad, seguridad social o seguridad alimentaria), aunque podamos preguntarnos si es siempre lo más clara y eficaz posible. Además, algunos países que tienen menos normativa responden a las mismas preocupaciones públicas por otros medios. En los Estados Unidos, por ejemplo, la cultura judicial y la necesidad de que el seguro cubra una posible responsabilidad crea, por otra vía, su propio marco de normas y limitaciones.

La normativa comunitaria cubre una pequeña parte del derecho de sociedades, del ámbito fiscal y de las normas de seguridad social, en particular por lo que se refiere a actividades transfronterizas. Pero la parte fundamental de la normativa es de origen nacional. La normativa sobre mercado de trabajo, seguridad en el lugar de trabajo, protección de los consumidores o control de la contaminación son responsabilidades compartidas, con un contenido nacional y europeo consecuente. La normativa de los servicios de interés general es más bien nacional, dentro de un marco comunitario.

La normativa técnica de los productos es, con mucho, el ámbito en el que la normativa comunitaria desempeña un papel más importante. Alrededor de la mitad de los productos debe cumplir requisitos formales antes de su comercialización. Algunos requisitos son ligeros, se refieren al etiquetado o al envasado y tienen por objeto informar sobre los riesgos inherentes a los productos de que se trate. Otros son más gravosos y pueden ir desde el cumplimiento de requisitos de seguridad hasta una autorización previa a la comercialización, como es el caso de los productos farmacéuticos. Las normas comunitarias se adoptan para garantizar el reconocimiento de las medidas de protección a escala nacional. Hay muchas más normativas nacionales que normativas comunitarias. Así, por ejemplo, en lo que se refiere a los productos, en 2003, la Comisión adoptó 14 propuestas, mientras que, en ese mismo período, los Estados miembros notificaron 486 medidas a la Comisión. Aproximadamente, un 15 % de los proyectos notificados por los Estados miembros son incompatibles con el Derecho comunitario.

La simplificación y la mejora de la normativa son un proceso de larga duración. Este proceso se inició con la armonización de normas nacionales divergentes y así se pusieron los cimientos del mercado interior. A continuación, se trató de encontrar medios menos vinculantes para lograr los objetivos públicos. Uno de estos medios es el «nuevo enfoque» comunitario. Es necesario también proseguir la eliminación de las complejidades inútiles introducidas a escala nacional (lo que se ha dado en llamar «gold-plating»), que pueden provocar la fragmentación del mercado o la acumulación de limitaciones para las empresas. Legislar mejor forma parte integrante de este proceso de mejora, que dista mucho de estar concluido.

Ya se han realizado progresos...

La realización del plan de acción «Legislar mejor» ha permitido ya mejorar significativamente la forma de reglamentar de la Unión Europea. Así, por ejemplo, cualquier iniciativa con una incidencia potencial significativa en materia económica, social o medioambiental se somete a una evaluación de impacto en profundidad, con el fin de analizar simultáneamente sus distintos efectos, en particular sobre la industria y su competitividad. A veces, por otra parte, es conveniente seguir esforzándose. Por ejemplo, en el caso del «paquete REACH», la Comisión trabajará de forma concertada con la industria para completar el análisis del impacto ya realizado abordando las preocupaciones específicas identificadas por la industria.

Además, recurrir a métodos alternativos a la normativa tradicional (por ejemplo, la autorregulación, el recurso a la normalización europea, en particular, en apoyo de la corregulación, los acuerdos voluntarios o las normativas marco) puede ser en algunos casos más eficaz para conseguir un equilibrio adecuado entre los objetivos perseguidos y los intereses de la competitividad industrial. Si se respetan ciertas exigencias --en concreto, el principio de seguridad jurídica--, estos enfoques pueden ofrecer un valor añadido.

Por último, se han realizado progresos en materia de consulta de las partes interesadas antes de cualquier iniciativa que pueda tener un impacto significativo en la competitividad de las empresas.

Cuadro 6: Consultar mejor: el caso REACH

El 29 de octubre de 2003, la Comisión presentó su propuesta para un nuevo marco normativo para la industria química. El sistema propuesto (REACH, Registration, Evaluation, Authorisation of Chemicals) tiene por objeto mejorar la protección de la salud y del medio ambiente, preservando al mismo tiempo la competitividad de la industria química comunitaria y su capacidad innovadora.

Cuando la Comisión inició los trabajos preparatorios para la propuesta REACH, consultó ampliamente todas las partes interesadas, incluido a través de Internet, con el fin de optimizar la relación coste-eficacia. Se recibieron más de 6000 respuestas a esta consulta. A raíz de estas contribuciones, se introdujeron varias modificaciones con relación a la propuesta inicial. La Comisión pudo revisar su evaluación del impacto y efectuó mejoras que deberían, según las estimaciones, implicar un ahorro de un 80 % de los costes directos para la industria (o sea: más de 10 000 millones de euros).

... Pero es necesario ir más lejos para reducir el peso de la legislación

El Consejo ha manifestado el deseo de que se progrese en dos direcciones [37]: por un lado, en lo que se refiere a las nuevas iniciativas, desea que se refuerce y afine la consideración de la dimensión «competitividad» en el marco del procedimiento integrado de evaluación del impacto, que también abarca las dimensiones medioambiental y social; por el otro, deberían realizarse esfuerzos para evaluar el impacto acumulado de la legislación comunitaria existente sobre la competitividad de las empresas, teniendo en cuenta las posibles interacciones entre instrumentos legislativos o reglamentarios que dependen de políticas diferentes. Tales evaluaciones podrían resultar especialmente pertinentes para determinados sectores industriales específicos cuya posición competitiva es muy sensible a la competencia de terceros países. La industria automovilística podría constituir un buen ejemplo de este tipo de análisis.

[37] Contribución del Consejo de Competencia al Consejo Europeo de primavera de 2004 (11 de marzo de 2004).

El Consejo Europeo de primavera de 2004 (Bruselas, 25 y 26 de marzo de 2004) ha hecho suyas estas demandas y expresa su satisfacción «ante el compromiso de la Comisión de seguir perfeccionando el proceso integrado de evaluación del impacto, en colaboración con el Consejo y el Parlamento Europeo en el marco del Acuerdo interinstitucional sobre la forma de legislar mejor, poniendo especial atención en mejorar la dimensión de la competitividad, así como de desarrollar, en colaboración con el Consejo, un método para medir las cargas administrativas que pesan sobre las empresas».

Si bien el Presidente Prodi ha recordado que el enfoque de la Unión Europea en relación con la evaluación de impacto es transsectorial y se articula en torno a las tres dimensiones de los impactos --económica, social y medioambiental--,también ha confirmado que la Comisión examinaría en qué medida es necesario seguir mejorando en el marco de este procedimiento los aspectos de competitividad y, especialmente, los relacionados con la carga administrativa de las empresas.

Cuadro 7: Efecto acumulado de la normativa: el ejemplo de la industria automovilística

La industria automovilística es un elemento significativo de la economía de la UE, ya que supone 6,5 millones de empleos directos e indirectos y contribuye con un 5 % al producto interior bruto. Aporta una contribución esencial al crecimiento de la industria y a la innovación y emplea mano de obra cualificada, contribuyendo así a la realización del objetivo de Lisboa. Se trata de un sector innovador y que reacciona ante los retos del mercado. Por ejemplo, el consumo medio de los automóviles europeos es considerablemente inferior al de los automóviles de fabricación americana.

Durante los últimos treinta años, la Unión Europea ha conseguido crear un régimen único de homologación para los vehículos automóviles. Este acervo armonizado representa un progreso importante en comparación con la coexistencia de normas nacionales que caracterizaba antes al sector. Además, el enfoque europeo de la normativa en este ámbito ha conseguido imponerse en una gran parte del mundo, bajo los auspicios de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE).

El entorno normativo en el que se mueve esta industria se hace cada vez más complejo. Ha aumentado la densidad de las normas --relacionadas, por ejemplo, con objetivos de seguridad de los usuarios de la vía pública o de protección del medio ambiente--, ya que tanto la UE como los Estados miembros han iniciado, a veces de manera no coordinada, iniciativas normativas cuya interacción y efectos acumulados aún no se han evaluado completamente. Es, por lo tanto, necesario un enfoque más integrado, así como esfuerzos para tener en cuenta los distintos factores que influyen en la competitividad de la industria automovilística. Éste es precisamente el objetivo de la plataforma tecnológica ERTRAC (European Road Transport Advisory Council).

Además la Comisión está abriendo nuevas vías para mejorar la calidad de la actividad normativa, tanto a escala comunitaria como de los Estados miembros:

* Intercambios de buenas prácticas en materia normativa con los Estados miembros y entre ellos.

* Trabajos para definir indicadores de calidad normativa.

* Estudios a posteriori sobre el impacto de iniciativas legislativas o de otro tipo.

* Trabajos destinados a definir las causas de la sobrecarga normativa.

También la calidad de las evaluaciones de impacto en profundidad resulta esencial para la credibilidad de las propuestas de la Comisión. Con el fin de garantizar la calidad de estos análisis, la Comisión contempla la creación, dentro de la propia Comisión, de una instancia consultiva constituida por especialistas sobre estas cuestiones y que se encargará de aconsejarla sobre la metodología que hay que seguir en este tipo de ejercicios.

Por lo demás, debería examinarse y tenerse en cuenta el impacto que las normativas sobre mercados de productos y servicios actuales y futuros tienen, concretamente, en la investigación y la innovación. Desde este punto de vista, un objetivo importante es identificar con la suficiente antelación los ámbitos en los que la legislación vigente o la falta de legislación obstaculizan el desarrollo y el despliegue de nuevas tecnologías y, llegado el caso, definir las medidas necesarias para solventar los problemas. Este enfoque anticipador de adaptación del marco normativo a la aceleración del progreso tecnológico se pondrá en práctica, concretamente, con el conjunto de las partes interesadas en el marco de las plataformas tecnológicas europeas.

4.1.2. Responsabilidades que cada uno debe asumir

La competitividad de la industria comunitaria es asunto de todos. El Consejo y el Parlamento Europeo deben procurar que las medidas resultantes del procedimiento legislativo no perjudiquen a la competitividad, a la par que realizan sus propios objetivos. La Comisión está dispuesta a apoyar este planteamiento y podría ayudar a las demás instituciones a evaluar las consecuencias de las modificaciones propuestas, en el marco del Acuerdo interinstitucional «Legislar mejor». En este contexto, el Consejo de Competitividad, a petición del Consejo Europeo, ha anunciado su intención de vigilar las propuestas que puedan influir de manera sustancial en la competitividad, aunque no entren en el ámbito de su responsabilidad directa.

Por último, las competencias e instrumentos comunitarios en materia de política industrial son limitados. También los Estados miembros deben procurar que las normas que adoptan no tengan una incidencia negativa en el entorno de las empresas (complicando, por ejemplo, el acceso al mercado o retrasando el desarrollo de nuevas actividades o de nuevas tecnologías) y no creen barreras u obstáculos injustificados a los intercambios comerciales, en contra del principio de reconocimiento mutuo.

4.2. Optimizar las sinergias entre las distintas políticas

La competitividad de Europa depende en gran parte de la industria. Pero las instituciones comunitarias y los Estados miembros deben contribuir a crear un entorno favorable a las empresas. La Comisión y el Consejo han mencionado recientemente la necesidad de un enfoque integrado en temas de competitividad [38].

[38] «Algunas cuestiones clave de la competitividad en Europa: hacia un enfoque integrado»

COM(2003) 704 final, 21.11.2003.

La anterior Comunicación sobre política industrial puso de relieve las sinergias posibles entre las distintas políticas de la UE. Un examen atento ha permitido definir iniciativas concretas en torno a cinco dimensiones --conocimiento, mercado interior, cohesión, desarrollo sostenible y dimensión internacional-- para mejorar la contribución de las políticas comunitarias a la competitividad industrial.

Cuadro 8: Aproximar los fundamentos analíticos de las políticas comunitarias

Optimizar las sinergias entre las distintas políticas de la Comunidad para que su impacto positivo en la competitividad de la industria sea lo mayor posible implica que dichas políticas se basen en fundamentos analíticos coherentes y adecuados, lo que permite garantizar una mayor coherencia entre los efectos respectivos de dichas políticas. Para mejorar dichos fundamentos, la Comisión ha llevado a cabo dos ejercicios del tipo denominado «análisis de análisis».

En el primero se ha examinado la interacción entre empleo y crecimiento. Según los resultados de este análisis, no es incompatible perseguir al mismo tiempo objetivos de crecimiento de la productividad y de empleo, sobre todo a medio plazo. El aumento de nuestro nivel de vida depende de estos dos factores.

A medio plazo, el crecimiento económico viene determinado, en primer lugar, por el crecimiento de la productividad. Este último depende de varios factores: inversiones en capital y en TIC, progreso tecnológico, modernización organizativa, educación, etc. El crecimiento del empleo viene determinado a más largo plazo por el rendimiento de los mercados de trabajo y por factores que incidan en la oferta de empleo. En los últimos años, el crecimiento del empleo ha contribuido al crecimiento general en mayor medida que el crecimiento de la productividad. Una creciente participación en el mercado de trabajo, la mejora de las cualificaciones y una mayor flexibilidad han contribuido a un crecimiento más rico en puestos de trabajo.

Para impulsar un elevado crecimiento de la productividad y del empleo es necesario hacer una serie de reformas específicas, cuyo objetivo es aumentar la oferta de empleo y la adaptabilidad de los trabajadores, mejorar la normativa, fomentar el espíritu empresarial y la innovación, abrir el mercado interior de servicios y mejorar la modernización del capital humano y de las tecnologías. Al mismo tiempo, estas reformas deben inscribirse en un marco macroeconómico y de política presupuestaria estables.

El otro ejercicio se concentró en el impacto de la política medioambiental en las empresas europeas.

Según los resultados de este ejercicio, la normativa en materia medioambiental se concentra esencialmente en crear y asignar (o reasignar) derechos de propiedad en relación con el uso y la contaminación de recursos medioambientales. Al obligar a los interesados a considerar la creciente escasez de recursos medioambientales, esta normativa puede contribuir a mejorar la eficacia de la economía. No obstante, aunque suponga una mejora potencial de la eficacia en la asignación de recursos, tiene implicaciones significativas en términos de distribución, con lo que se crean «ganadores» y «perdedores».

El resultado final de la normativa medioambiental en términos de costes es que, para determinadas empresas o sectores, la producción se encarece. Aunque es importante tener una idea correcta de los costes que la normativa medioambiental genera para las empresas, lo que cuenta en última instancia para estas últimas son los efectos que dichos costes tienen en las capacidades de innovación, la rentabilidad, los precios y la dinámica de la demanda. Dichos efectos dependen en gran medida de los siguientes factores: i) tipo de normativa, es decir, cómo afecta a los insumos, al proceso de producción o al producto acabado; ii) cómo financian las empresas afectadas las tecnologías de reducción de la contaminación; y iii) estructuras del mercado (elasticidad de la demanda, grado de exposición a la competencia internacional, etc.).

Si consideramos los beneficios, el resultado final de la normativa medioambiental es que algunas empresas o sectores registrarán efectos positivos en términos de demanda y de empleo, que no se hubieran producido si no existiese este tipo de normativa. También debería tener como consecuencia una reducción de los costes de los insumos, tanto para las industrias reguladas --al fomentar un mejor uso de los recursos-- como para las industrias que disfruten al final de insumos menos contaminados y de costes más bajos en relación con la salud de los trabajadores y con la salud pública.

La existencia de normas comunes sobre medio ambiente a nivel de la UE garantiza las mismas condiciones de competencia para las empresas que operan en el mercado interior. Entre los distintos países hay diferencias en cuanto al grado de rigor de la normativa de protección del medio ambiente, que pueden estar justificadas por diferencias en los problemas medioambientales y los efectos de la contaminación. No obstante, hay que examinar de cerca los distintos enfoques nacionales, tanto por sus ambiciones como por los instrumentos que emplean, para garantizar que, en efecto, son jurídicamente compatibles con el funcionamiento del mercado interior.

El carácter transfronterizo y global de numerosas amenazas para el medio ambiente exige actuaciones que superan la capacidad de un país o de un grupo de países. Por ejemplo, las medidas tomadas a nivel de la Unión Europea para reconstruir la capa de ozono o para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero no son suficientes. Estos asuntos requieren una actuación global y esfuerzos multilaterales concertados, de lo que se desprende la necesidad de garantizar la participación y una contribución equivalente de los principales socios comerciales de Europa en las acciones previstas.

4.2.1. Poner el conocimiento al servicio de las empresas

La competitividad industrial requiere una mejor explotación del conocimiento, lo que exige actuar en los sectores de investigación, innovación, cualificación de la mano de obra y TIC, así como una política de competencia que tenga en cuenta esta dimensión.

- Invertir en investigación: un plan de acción para Europa

Como complemento a la creación de un «espacio europeo de la investigación» con el fin de realizar un mercado interior de la investigación y de la tecnología y subsanar la fragmentación de que adolece en la actualidad la investigación europea, Europa se ha dotado de un plan de acción para aumentar las inversiones en investigación y alcanzar el objetivo fijado por el Consejo Europeo de Barcelona: que, en 2010, la inversión total en I+D en Europa alcance el 3 % del PIB y, al mismo tiempo, mejorar la calidad de la investigación y su adecuación a las necesidades del mercado [39]. El plan de acción obliga a movilizar numerosas políticas, más allá de la investigación y la innovación, y requiere la mejora de todos los instrumentos de apoyo público.

[39] COM(2003) 226 final: «Invertir en investigación: un plan de acción para Europa», 30 de abril de 2003.

Este plan de acción incluye tres prioridades principales:

1. Aumentar la financiación pública de la investigación a nivel de los Estados miembros y de la Unión, aunque sin superar los límites compatibles con las orientaciones presupuestarias europeas, y estrechar los vínculos entre investigación pública e industria.

2. Aumentar el potencial humano de la ciencia y la tecnología mejorando las condiciones para hacer carrera y la movilidad de los investigadores, devolviendo a los más jóvenes el gusto por la ciencia y facilitando la entrada y la estancia de los mejores investigadores procedentes de terceros países [40].

[40] Sobre este punto, la Comisión acaba de presentar una serie de propuestas destinadas a acelerar y simplificar las condiciones para obtener permisos de estancia para investigadores procedentes de terceros países [COM(2004) 178 final de 16 de marzo de 2004].

3. Mejorar las condiciones marco para ofrecer a las empresas un entorno propicio a la inversión en investigación y que les anime a aumentar sus inversiones en Europa. Hay que llevar a cabo nuevas actuaciones en sectores como la propiedad intelectual, la regulación de los mercados, las normas de competencia, los mercados financieros y las condiciones fiscales.

El objetivo de este dispositivo es hacer que Europa sea más atractiva para los inversores, sobre todo privados, en la investigación y que, de aquí al 2010, aumenten las financiaciones públicas hacia el 1 % del PIB, en el marco del método abierto de coordinación.

En su reciente propuesta para las perspectivas financieras 2007-2013, la Comisión ha iniciado ya esta vía, al duplicar con creces el presupuesto de investigación. De esta manera, la UE debería concentrar sus actuaciones en una serie de grandes temas relacionados directamente con la competitividad industrial, como las operaciones paneuropeas de colaboración entre los sectores público y privado en beneficio de la investigación tecnológica, las infraestructuras de investigación, los recursos humanos, el dinamismo y la productividad de la investigación europea, la creación de polos de excelencia y la coordinación de los programas y las políticas de investigación nacionales y regionales.

Entre las iniciativas previstas en el plan de actuación, merecen especial atención las plataformas tecnológicas, que contribuirán a movilizar los esfuerzos de investigación e innovación y a facilitar la emergencia de «mercados piloto» [41] en Europa. Las plataformas tecnológicas, al definir programas de investigación comunes, tienen por objeto dar un impulso al potencial tecnológico europeo en tecnologías punta, como las nanotecnologías o el hidrógeno, así como en favor de sectores tradicionales que hacen frente a retos particulares, y pueden contribuir considerablemente a mejorar la competitividad. Por ejemplo, la investigación sobre nuevos materiales o nuevos procedimientos de producción será uno de los ámbitos de actuación que deben explorarse y desarrollarse en el marco de una plataforma tecnológica dedicada al sector de la industria textil y de la confección. Las plataformas tecnológicas contribuirán a establecer relaciones eficaces entre los sectores público y privado en el mundo de la investigación, la industria, las finanzas y los responsables políticos. La participación de representantes del sector privado permitirá, en particular, garantizar que las plataformas tecnológicas tengan plenamente en cuenta las necesidades y expectativas del futuro mercado potencial en los ámbitos considerados.

[41] Comunicación de la Comisión titulada «Política de la innovación: actualizar el enfoque de la Unión en el contexto de la estrategia de Lisboa», op. cit., para un examen de los «mercados piloto».

- La política de innovación

El plan de acción «Innovar para la competitividad de Europa», que la Comisión presentará durante el verano de 2004, tendrá por objeto colocar a la empresa en el centro de la política europea de innovación.

El plan de acción incluirá seis objetivos principales:

1. Fomentar toda forma de innovación, sea tecnológica o no tecnológica (organizativa, etc.) y promover la difusión de la excelencia en todas las empresas.

2. Estimular la difusión eficaz de conocimientos y tecnologías entre las empresas. Aquí, los Estados miembros y las autoridades regionales y locales deberían desempeñar un papel activo, en particular, fomentando las iniciativas en torno a los agrupaciones de empresas («clusters»).

3. Desarrollar los recursos humanos para la innovación. Es necesario invertir aún más y más eficazmente en educación y formación para desarrollar las competencias necesarias para la innovación. Sobre la base de análisis de necesidades de competencias, la Comisión, los Estados miembros y las partes involucradas deberían promover el reconocimiento de las profesiones específicas de la innovación [42] y fomentar su movilidad, en especial la movilidad intersectorial y hacia las PYME.

[42] Estas profesiones son variadas y tocan varias áreas: comprensión de una patente en el marco de la propiedad intelectual, utilización de nuevas tecnologías, análisis de riesgos en la financiación de la innovación, alerta tecnológica y normativa, corretaje de tecnologías en el marco de las transferencias de tecnología, etc.

4. Reforzar los medios de invertir en innovación. Los instrumentos financieros de la UE deberían orientarse aún más en este sentido. El sexto programa marco de I+D (17 500 millones de euros) y los fondos regionales (195 000 millones de euros para el período 2000-2006) han iniciado este tipo de orientación. Los próximos programas deberían reforzar esta tendencia.

5. Promover un entorno normativo y administrativo favorable a la innovación. La gestión de los derechos de propiedad intelectual puede mejorarse, en particular, reduciendo los costes para las empresas y creando un «servicio de asistencia» para la defensa de las patentes y derechos de propiedad intelectual.

6. Desarrollar un modelo de gobernanza de la innovación para la Unión. Se movilizará a los protagonistas --Estados miembros y partes interesadas-- con el fin de abrir un diálogo que permita definir objetivos comunes y crear sinergias. La Comisión tiene intención de proponer a los Estados miembros objetivos comunes ambiciosos y de invitarles a adoptar esos objetivos de aquí a marzo de 2005.

- Una reflexión sobre el futuro de la investigación en la industria manufacturera

Desde una perspectiva más transversal, en otoño de 2004 se presentará una agenda estratégica sobre el futuro de la investigación en la industria manufacturera para definir las grandes líneas de investigación, con el fin de contribuir a medio y largo plazo a aumentar la competitividad de las empresas manufactureras.

En el documento se propondrán acciones en el ámbito de las tecnologías del futuro, así como en los de educación y formación, cooperación internacional y creación de un entorno que estimule la innovación industrial. Se constituirá así una base para preparar las acciones de investigación e innovación que se propongan en el séptimo programa marco de I+D (2007-2011).

- Invertir en capital humano

Una mano de obra correctamente educada, formada y capaz de adaptarse es un elemento clave de la competitividad, la productividad y el crecimiento del empleo. En el informe del grupo operativo para el empleo presidido por Wim Kok y en el Consejo Europeo de primavera de 2004 se destacó que Europa debe invertir más y con mayor eficacia en su capital humano. Para lograrlo, hay que compartir las responsabilidades y los costes de esta inversión adicional entre las autoridades públicas, las empresas y los propios individuos. Hay previstas una serie de actuaciones para mejorar el capital humano y las competencias de los trabajadores, reforzando su formación.

Con arreglo a los objetivos de la Estrategia Europea de Empleo, las autoridades públicas deben desarrollar políticas ambiciosas para adaptar las competencias de los trabajadores, elevar los niveles de educación y, en especial, reducir el abandono escolar, así como aumentar la participación de las personas menos cualificadas en las actividades de formación. Algunos sectores de la industria --que, a menudo, se caracterizan por una elevada proporción de PYME-- invierten menos en su fuerza de trabajo. Como el mercado no es capaz de proporcionar un nivel suficiente de inversión, hay que reforzar los sistemas de puesta en común de beneficios y costes, a semejanza de lo que ocurre con los fondos de formación sectoriales o regionales. Desde este punto de vista, el Fondo Social Europeo y los futuros programas europeos en materia de formación profesional desempeñarán un papel importante para modernizar los sistemas de educación y formación.

Este esfuerzo de inversión en el capital humano es tanto más urgente en el actual contexto de envejecimiento --y, dentro de poco, disminución-- de la población activa, que representa un riesgo creciente de inadecuación y de escasez de cualificaciones. Desde este punto de vista, también hay que anticipar mejor las necesidades de competencias y adaptar la oferta de formación en consecuencia, tanto más cuanto que la industria observa a menudo una escasez de mano de obra cualificada. La Comisión ha propuesto al Comité de Empleo del Consejo iniciar un ejercicio ambicioso de intercambio de experiencias sobre este tema en el marco de la Estrategia de Empleo. En este contexto un nivel elevado de salud pública también puede contribuir a un capital humano de calidad y productivo.

La Comisión también tiene previsto servirse de sus iniciativas en materia de formación profesional para anticipar e identificar mejor, en cooperación con las partes interesadas (en especial con los Estados miembros a través del método abierto de coordinación), los casos de escasez de cualificaciones, con el fin de ofrecer respuestas más adecuadas. También garantizará que la próxima generación de programas comunitarios en el ámbito de la educación y formación profesional esté en mejores condiciones para responder a necesidades de carácter tanto transversal (las formaciones de ingeniero, por ejemplo) como sectorial para determinados tipos de cualificaciones. Por lo demás, la Comisión ha propuesto un marco único para la transparencia de las cualificaciones y competencias (Europass), cuyo objetivo es contribuir a la comunicación en el mercado de trabajo [43].

[43] COM(2003) 796.

La estrategia de Lisboa hace hincapié en la necesidad de invertir más y de forma más eficaz en la formación, la educación y la formación permanente, si la Unión quiere alcanzar sus objetivos en materia de competitividad [44]. La financiación privada en formación profesional continua, educación de adultos y educación superior sigue estando todavía en unos niveles absolutamente insuficientes.

[44] Informe intermedio conjunto del Consejo y la Comisión «Educación y formación 2010», adoptado el 26 de febrero de 2004.

En estas cuestiones se aplica el método abierto de coordinación, completado por programas locales, creación de redes e intercambios de buenas prácticas. Los países que han dado un mayor dinamismo a sus sistemas de formación permanente son los que tienen mejores rendimientos de productividad, investigación e innovación.

Y también los países más competitivos son los que han creado vínculos entre la industria y el mundo académico, tejiendo redes entre todos los intervinientes, incluidos los encargados de la financiación. Las estructuras de formación permanente también pueden ayudar a los países a paliar las consecuencias que los cambios industriales tienen para los asalariados.

- Las TIC al servicio de la competitividad

En el plan de acción «eEurope 2005» se reúnen diversas iniciativas relacionadas con el desarrollo de servicios y redes con el fin de crear un enfoque coordinado de las políticas comunitarias en el ámbito de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Este plan se centra en ámbitos en los que las políticas públicas pueden aportar un valor añadido. Los principales ámbitos que influyen en la política industrial son los siguientes:

a) El «e-business», cuyo objetivo es crear un entorno que estimule la integración de las TIC en todos los aspectos del proceso de producción y de la empresa en su conjunto. El objetivo