Glosario y abreviaciones

Carga administrativa : costes administrativos y de información soportados por las empresas para cumplir las obligaciones legales.

Codecisión : con arreglo al procedimiento de codecisión, el Consejo comparte el poder legislativo con el Parlamento Europeo. Ambas instituciones, sin embargo, sólo pueden actuar a propuesta de la Comisión, la cual posee un derecho de iniciativa exclusivo.

Comité de evaluación de impacto (CEI) : organismo dependiente de la Secretaría General de la Comisión que valora la calidad de los informes de evaluación del impacto y publica sus opiniones sobre los mismos. El Comité está integrado por cuatro directores de diferentes direcciones generales y por el secretario general adjunto de la Comisión Europea.

Comitología : sistema de comités que supervisa los actos delegados ejecutados por la Comisión. Los comités, integrados por representantes de los Estados miembros, tienen el mandato de regular determinados aspectos delegados de Derecho derivado adoptado por el Consejo y, en caso de codecisión, por el Parlamento Europeo. La Comisión preside estas reuniones y presta servicios de secretaría.

EI : evaluación del impacto

Estrategia política anual (EPA) : la estrategia política anual (EPA) de la Comisión establece, al principio del año n-1, las prioridades políticas y las principales iniciativas del año n, y asigna a la vez los recursos financieros y humanos destinados a estas iniciativas prioritarias. Sirve como base para un intercambio político de puntos de vista sobre el programa de la Comisión con el Parlamento Europeo y el Consejo.

Grupo ad hoc de directores y expertos sobre la mejora de la regulación (DEMR) : grupo de expertos integrado por funcionarios encargados de "Legislar mejor" en los Estados miembros de la Unión Europea y en otros países europeos. El DEMR se reúne dos veces al año y está presidido por la delegación de la próxima presidencia del Consejo. El mandato de este grupo consiste en intercambiar ideas y contribuir al desarrollo de las iniciativas de la Unión y de sus Estados miembros orientadas a reducir la burocracia y mejorar la legislación.

Grupo de alto nivel de partes interesadas independientes sobre cargas administrativas ("Grupo Stoiber") : este grupo asesora a la Comisión sobre el Programa de acción para reducir las cargas administrativas. El grupo está presidido por Edmund Stoiber, antiguo primer ministro de Baviera. Los restantes miembros representan a importantes organizaciones de partes interesadas. Su mandato concluye en 2010.

Grupo de trabajo del Consejo (WP) : grupo de trabajo del Consejo de Ministros especializado en un determinado ámbito político compuesto por delegaciones de todos los Estados miembros. Prepara los actos legales que adoptará el Consejo de Ministros correspondiente.

Grupo Mandelkern : grupo de trabajo consultivo de alto nivel integrado por expertos en reglamentación de los Estados miembros y de la Comisión Europea. Este grupo fue creado en noviembre de 2000 por los ministros de Administraciones Públicas de los Estados miembros y presidido por el francés Dieudonné Mandelkern, antiguo miembro del Conseil d'Etat. Entre otras propuestas, el grupo recomendó en 2001 que la Comisión creara un instrumento para valorar los impactos sociales, económicos y medioambientales de la legislación propuesta.

Lógica de la intervención : la lógica de la intervención es el vínculo conceptual desde los recursos de una intervención hasta la obtención de sus realizaciones y, posteriormente, hasta su impacto en la sociedad en términos de resultados y logros.

Modelo de costes estándar (MCE) : Método para valorar los costes derivados de las obligaciones legales de la UE de proporcionar información. El cálculo se efectúa en función de la media ponderada del coste unitario de la actividad administrativa exigida multiplicado por el número total de actividades realizadas al año.

Ponente : término empleado en el Parlamento Europeo para designar a los diputados encargados de una propuesta o de un informe. Los diputados a cargo de una propuesta perteneciente a grupos políticos diferentes del grupo del ponente oficial del Parlamento Europeo de la misma propuesta se denominan ponentes alternativos.

Programa legislativo y de trabajo anual de la Comisión (CLWP) : en este documento, publicado en noviembre de cada año, la Comisión presenta sus previsiones legislativas y de otro tipo de iniciativas para el año siguiente. El CLWP no abarca todas las iniciativas que van a llevarse a cabo en un año determinado, sino que identifica las iniciativas políticas de mayor importancia, contribuyendo así a poner en marcha las prioridades políticas y las iniciativas identificadas en la estrategia política anual (APS).

Programa de trabajo : Breve documento que ofrece una descripción preliminar de la iniciativa prevista de la Comisión, una indicación de los principales ámbitos que han de evaluarse y la planificación del trabajo de EI. Estos programas desempeñan dos funciones: facilitar un calendario provisional para la propuesta, y establecer cómo se abordará la evaluación del impacto. Los programas de trabajo se publican una vez adoptado el Programa legislativo y de trabajo anual de la Comisión (CLWP).

Transposición : En el Derecho de la Unión Europea, proceso en virtud del cual los Estados miembros aplican una Directiva europea a su ordenamiento jurídico nacional mediante la adopción de medidas de aplicación adecuadas.

Resumen

I. La evaluación del impacto constituye uno de los pilares de la política "Legislar mejor" de la Comisión, concebida para mejorar y simplificar la legislación nueva y la vigente. Estas evaluaciones contribuyen a los procesos de adopción de decisiones recabando y analizando sistemáticamente información sobre las intervenciones previstas y calculando su posible impacto. Además, proporcionan a los organismos encargados de la elaboración de las leyes elementos en los que basarse para decidir cuál es la manera más adecuada de resolver los problemas identificados.

II. En la fiscalización se analizó si las evaluaciones del impacto contribuían al proceso de adopción de decisiones en las instituciones. En particular, se examinó si:

- la Comisión elaboraba evaluaciones del impacto al formular sus propuestas, y si el Parlamento Europeo y el Consejo las consultaban durante el procedimiento legislativo;

- los procedimientos de evaluación del impacto de la Comisión contribuían de manera adecuada al desarrollo de sus propias iniciativas;

- el contenido de los informes de evaluación del impacto de la Comisión era apropiado y la presentación de sus conclusiones propiciaba la consideración de las mismas en la adopción de decisiones.

III. El período examinado es el comprendido entre 2003 y 2008. La fiscalización consistió, entre otras cosas, en una comparación entre las características del sistema de evaluación del impacto de la Comisión y las de otros sistemas; en un análisis de las estadísticas de producción de evaluaciones del impacto y de una muestra de informes de EI (análisis del cuadro de resultados de cinco direcciones generales, aproximadamente la cuarta parte de las evaluaciones del impacto elaboradas durante el período examinado); y en sondeos y encuestas a los autores, revisores y usuarios de las evaluaciones del impacto de la Comisión, tanto dentro como fuera de esta institución. Los resultados se cotejaron con los acuerdos interinstitucionales correspondientes, con las directrices de la Comisión y con una serie de buenas prácticas recogidas en documentos políticos establecidos por la OCDE. Durante el examen, grupos de expertos prestaron asistencia y asesoramiento en los trabajos de fiscalización.

IV. Corresponde a las instituciones de la Unión Europea intervinientes en el proceso legislativo "Legislar mejor". En definitiva, en la fiscalización se constató que, especialmente en los últimos años, la EI ha constituido un apoyo eficaz a la adopción de decisiones en las instituciones europeas. Se observó asimismo que la Comisión cuenta con un dispositivo completo de evaluación del impacto desde 2002. La evaluación del impacto ha pasado a ser parte integrante del proceso de elaboración de políticas y es utilizada por la Comisión para mejorar el diseño de sus iniciativas. Los informes de evaluación del impacto de la Comisión se transmiten sistemáticamente al Parlamento Europeo y al Consejo para que sirvan de base a la elaboración de las leyes, y los usuarios de ambas instituciones consideran estas evaluaciones útiles para valorar las propuestas legislativas de la Comisión. Sin embargo, las evaluaciones del impacto de la Comisión no se actualizan durante el procedimiento legislativo, y el Parlamento Europeo y el Consejo raramente realizan un análisis sistemático del impacto de sus propias modificaciones.

V. La fiscalización permitió identificar algunos aspectos que deben mejorarse en los procedimientos empleados por la Comisión en la evaluación del impacto y en el contenido y la presentación de los informes de evaluación del impacto:

i) la Comisión no publica una relación completa de las iniciativas legislativas no incluidas en el Programa legislativo y de trabajo anual de la Comisión (CLWP) y seleccionadas para la evaluación del impacto, ni explica por qué se seleccionan unas iniciativas y no otras. La celebración de consultas con las partes interesadas se utilizó principalmente como aportación inicial y no para examinar los informes intermedios de EI. Se observaron mejoras recientes en el control de calidad interno del trabajo de evaluación del impacto de la Comisión, pero también cabría mejorar la puntualidad de las intervenciones del Comité de evaluación del impacto (CEI);

ii) los informes de evaluación del impacto de la Comisión proporcionan una descripción adecuada del problema y especifican los objetivos políticos; en estos y otros apartados obligatorios se ajustan a las directrices de la Comisión. Sin embargo, no siempre resulta fácil comprender el contenido y los resultados principales; además, en muchos casos, es difícil comparar los impactos de varias opciones políticas. Los problemas en la cuantificación y valoración en dinero de los impactos son consecuencia de la falta de datos. Por último, el Tribunal considera que el análisis y la cuantificación de los costes de aplicación y ejecución y de la posible carga administrativa derivada de la legislación propuesta no siempre son suficientes.

VI. A juicio del Tribunal, la Comisión debe prestar la debida consideración a los principios de claridad de objetivos, simplificación, realismo, transparencia y rendición de cuentas en la concepción de las intervenciones y en su posterior revisión. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión podrán tener en cuenta las observaciones y recomendaciones formuladas en el presente informe cuando revisen sus acuerdos interinstitucionales "Legislar mejor" y para un "enfoque común sobre las evaluaciones de impacto".

Introducción

"Legislar mejor" en la Unión Europea

1. La política "Legislar mejor" de la Comisión tiene por objeto mejorar la concepción de la nueva legislación y simplificar la ya existente [1]. Dicha iniciativa constituyó una respuesta a la necesidad expresada en los Consejos Europeos de Gotemburgo y de Laeken en 2001 de:

- simplificar y mejorar el entorno reglamentario de la Unión Europea;

- considerar los efectos de las propuestas desde el punto de vista económico, social y medioambiental.

2. Posteriormente, la Comisión Europea ha introducido varias medidas, entre las que se cuenta la evaluación del impacto (EI), para mejorar el modo en que se conciben las intervenciones (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Instrumentos de la política "Legislar mejor"

Simplificación de la legislación existente.

Examen y, en su caso, retirada de las propuestas pendientes.

Seguimiento y reducción de las "cargas administrativas".

Celebración de consultas con las partes interesadas [2].

Evaluación del impacto (EI).

La evaluación del impacto como instrumento para lograr una mejor regulación

Alcance del sistema de evaluación del impacto de la Comisión

3. Las EI se aplican a las propuestas legislativas y a otras iniciativas de la Comisión. Todas las iniciativas legislativas, presupuestarias y de definición política importantes y con repercusiones significativas deben someterse a una EI. Se entiende por iniciativas políticas importantes las presentadas en la estrategia política anual (EPA) o, posteriormente, en el programa legislativo y de trabajo anual de la Comisión (CLWP), salvo excepciones claramente definidas, si bien otras iniciativas significativas pueden asimismo analizarse individualmente [3].

4. El sistema de EI de la Comisión también se aplica a la legislación europea vigente cuando se procede a la revisión o actualización del "acervo comunitario", como, por ejemplo, en el "programa de simplificación permanente". Por último, en 2009 se amplió el alcance del sistema de EI de la Comisión a las normas de desarrollo (o decisiones sobre "comitología"). Estas normas de desarrollo constituyen una importante fuente de legislación comunitaria; así, unos 250 comités de comitología adoptan alrededor de 2600 normas de desarrollo al año. Aproximadamente, 1000 de estas normas están basadas en legislación aprobada mediante el procedimiento de codecisión [4].

El sistema de evaluación del impacto de la Comisión posee un mayor alcance que los sistemas nacionales del mismo tipo

5. Sólo algunos Estados miembros cuentan con sistemas de EI plenamente operativos [5]. Además, el sistema de EI de la Comisión tiene un alcance distinto y, en cierta medida, más amplio, que otros sistemas en países de la OCDE (véase el anexo I):

- primero, porque otros sistemas de EI (como los estadounidenses) sólo afectan a las normas de desarrollo (o sea, medidas reglamentarias que desarrollan la legislación adoptada por el Congreso; en la Unión Europea, estas medidas son comparables a las "decisiones de comitología");

- segundo, porque algunos países europeos (como los Países Bajos y Alemania) centran su análisis de la reglamentación futura en la valoración de la carga administrativa, mientras que en la Comisión ése es sólo uno entre los muchos aspectos analizados.

Contenido de los informes de evaluación del impacto de la Comisión

6. Se supone que los informes resultantes de las EI deben identificar y valorar los problemas y los objetivos perseguidos, desarrollar las principales opciones para el logro del objetivo de la política, y analizar sus posibles repercusiones económicas, medioambientales y sociales. Han de analizar asimismo las cargas administrativas derivadas de las opciones propuestas, evaluar los potenciales problemas de aplicación y ejecución y establecer las disposiciones de seguimiento y evaluación adecuadas para la intervención o el programa propuesto [6].

Responsabilidad organizativa, procedimiento y coste del sistema de evaluación del impacto de la Comisión

7. Dentro de la Comisión, cada dirección general debe preparar sus EI con arreglo a las directrices de la institución. Tras la publicación de la primera versión en 2002, esta documentación orientativa ha sido actualizada en tres ocasiones, la última de ellas en enero de 2009 [7]. Las EI corren a cargo del personal encargado de la iniciativa política con la ayuda de unidades de apoyo. Desde 2007, un Comité de evaluación de impacto (CEI) ofrece a la Comisión apoyo y control de calidad para todas sus EI [8].

8. Cuando se presenta para consultas entre servicios, la propuesta debe ir acompañada de un anteproyecto de informe de la EI. El proyecto de informe final de la EI se adjuntará a la propuesta legislativa cuando se remita al Colegio de Comisarios para su aprobación definitiva. El informe final se remite asimismo al Parlamento Europeo y al Consejo junto con la propuesta definitiva y se publica en el sitio web "Europa" [9].

Acuerdos interinstitucionales entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión

9. En 2003, en el acuerdo interinstitucional "Legislar mejor", el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acordaron que: "...los análisis de impacto constituyen una contribución positiva para mejorar la calidad de la legislación comunitaria, por lo que se refiere tanto a su ámbito de aplicación como a su contenido." [10]. En 2005, se celebró otro acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión para un "Enfoque interinstitucional común sobre las EI" [11].

10. En 2005, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acordaron llevar a cabo una revisión del acuerdo interinstitucional al final de 2007 [12]. Esta revisión todavía no se ha realizado. Como paso preliminar, en 2008, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión elaboraron "informes sobre la situación" en los que precisaban sus opiniones respecto del "Enfoque común sobre las EI" a partir de 2005 [13].

11. En varias ocasiones, el Parlamento Europeo ha adoptado resoluciones sobre "Legislar mejor" y el uso de las EI, en las que consideraba que estas evaluaciones contribuían a informar de la adopción de decisiones en el ámbito europeo [14]. Del mismo modo, el Consejo se comprometía, en sus recientes conclusiones sobre "Legislar mejor", a tomar en consideración las EI de la Comisión, incluidos los dictámenes del Comité de evaluación del impacto, al examinar las propuestas legislativas [15]. El Parlamento Europeo y el Consejo comunicaron al Tribunal sus opiniones sobre los temas tratados en el presente informe (se adjuntan asimismo las cartas de los presidentes del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea).

12. El gráfico 1 ofrece una visión general del papel de la evaluación del impacto en el desarrollo de las iniciativas y propuestas legislativas de la Comisión y en la subsiguiente adopción de decisiones.

Gráfico 1

Papel de la evaluación del impacto en el desarrollo de las iniciativas y propuestas legislativas de la Comisión y en las subsiguientes decisiones

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Enfoque y alcance de la fiscalización

13. En la fiscalización se evaluó si las instituciones de la Unión Europea se basaban en las EI de la Comisión para la adopción de decisiones. En particular, se examinó si:

- la Comisión elaboraba IE al formular sus propuestas, y si el Parlamento Europeo y el Consejo las consultaban durante el procedimiento legislativo;

- los procedimientos de EI de la Comisión contribuían de manera adecuada al desarrollo de sus propias iniciativas;

- el contenido de los informes de EI de la Comisión era apropiado y la presentación de sus conclusiones propiciaba la consideración de las mismas en la adopción de decisiones.

14. El período examinado es el comprendido entre 2003 y 2008. La fiscalización consistió, entre otras cosas, en:

- una comparación entre las características del sistema de evaluación del impacto de la Comisión y las de otros sistemas;

- un análisis de las estadísticas de producción de EI y de una muestra de informes de EI (análisis del cuadro de resultados de cinco direcciones generales, que representa aproximadamente una cuarta parte de las EI elaboradas durante el período examinado);

- sondeos y encuestas a los autores, revisores y usuarios de las EI de la Comisión, tanto dentro como fuera de esta institución.

El anexo II presenta una descripción más detallada de la metodología aplicada a la fiscalización.

15. Los resultados se cotejaron con los acuerdos interinstitucionales correspondientes [16], con las directrices de la Comisión [17] y con una serie de buenas prácticas recogidas en documentos políticos [18] establecidas por la OCDE [19]. El Tribunal invitó a grupos de expertos profesionales en EI y en "Legislar mejor" a participar en la fiscalización prestando asistencia y asesoramiento.

16. La fiscalización no abarcó el análisis de la calidad de las distintas leyes y normativas ni del proceso legislativo.

Observaciones

Uso de las evaluaciones del impacto para la adopción de decisiones en la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo

17. Las EI contribuyen al proceso de adopción de decisiones al recabar y analizar de forma sistemática información sobre las intervenciones previstas y su probable impacto [20]. En los acuerdos interinstitucionales entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión se establece que, ante todo, la EI ha de servir de ayuda a la Comisión en el desarrollo de sus iniciativas políticas y de sus propuestas legislativas. En el ulterior proceso legislativo, el legislador utilizará la información facilitada en las EI presentadas por la Comisión y, en su caso, las elaboradas por el Parlamento Europeo y el Consejo, para adoptar una decisión sobre la manera más idónea de resolver el problema identificado.

18. En este sentido, la fiscalización consistió en examinar:

- si la Comisión había llevado a cabo EI de sus propuestas legislativas y de otro tipo de iniciativas, y si las EI se utilizaban activamente en el desarrollo de las políticas de dicha institución y en la preparación de propuestas legislativas;

- si los usuarios del Parlamento Europeo y del Consejo consideran que las EI de la Comisión contribuyen al proceso de elaboración de las leyes, y si las EI influían en el modo en que se debatían las propuestas legislativas en las comisiones y grupos de trabajo;

- si el legislador realizaba EI de sus propias modificaciones de fondo o solicitaba a la Comisión actualizaciones de sus EI una vez introducidas las modificaciones, y si los organismos nacionales facilitaban información adicional para elaborar la legislación europea.

La evaluación del impacto sirve de ayuda a la Comisión en la formulación de sus propuestas

Significativo aumento del número de evaluaciones del impacto realizadas desde 2003

19. Durante el período fiscalizado, las EI gozaron de un rotundo apoyo institucional y se utilizaron cada vez más en la elaboración de iniciativas políticas y propuestas legislativas de la Comisión [21]. Durante el período fiscalizado, la Comisión publicó un total de 404 informes de EI. Desde 2003, el número de EI anuales se ha incrementando alcanzando los 121 informes en 2008 (véase el gráfico 2).

Gráfico 2

Número de evaluaciones del impacto anuales

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Fuente: Comisión Europea..

Logro del objetivo de la Comisión para las iniciativas incluidas en el programa legislativo y de trabajo anual (CLWP)…

20. La selección de las iniciativas que tienen que someterse a una EI constituye una decisión significativa tanto por sus consecuencias políticas como por la dotación de recursos que exige. Durante el período fiscalizado, el principal criterio de selección consistía en que la iniciativa figurase en el CLWP, que recoge las principales iniciativas políticas de la Comisión, según lo establecido en la estrategia política anual (EPA); (véase el recuadro 2).

21. Desde el período 2003-2008, se efectuaron EI en un 69 % de las iniciativas del CLWP. Desde 2005, según los criterios establecidos entonces por la Comisión, se llevaban a cabo EI para todos los elementos relevantes de su CLWP, o sea, para las iniciativas cuyo impacto se consideraba significativo.

Recuadro 2

Criterios de selección de las iniciativas que han de someterse a EI

En 2003, primer año de aplicación del sistema de EI, la Comisión decidió seleccionar un determinado número de propuestas que debían someterse a dicho tipo de evaluaciones. La selección se basó en los siguientes criterios: importancia de las propuestas respecto de las prioridades políticas, viabilidad para sus servicios de realizar las evaluaciones a corto plazo, y consecución del equilibrio necesario entre los diferentes tipos de propuesta y la participación de un amplio conjunto de servicios. El primer año en que el procedimiento de EI se integró plenamente en el ciclo de programación fue 2004, y la EI se aplicó también a una serie de propuestas enumeradas en el CLWP cuyo impacto se consideraba significativo [22]. Desde 2005 se exige la realización de EI de todas las iniciativas establecidas en el CLWP [23], si bien algunos tipos de iniciativas están exentas de dicha obligación [24].

...y tendencia creciente a realizar EI de iniciativas no incluidas en el CLWP

22. En cumplimiento de sus normas y basándose en un análisis casuístico, la Comisión también ha elaborado EI de iniciativas que no figuran en el CLWP [25]. En 2008, la mayor parte de las evaluaciones llevadas a cabo correspondían a dicha categoría (véase el gráfico 3).

La evaluación del impacto comienza a ser práctica normal en el desarrollo de las políticas de la Comisión

23. La evaluación del impacto cada vez está más integrada en la cultura de desarrollo de las políticas en la Comisión. En los últimos años, se ha impartido en esta institución formación completa en metodología de la EI y su secretaría general ha publicado directrices aplicables en todos los servicios sobre el modo en que debe llevarse a cabo dicha evaluación. Desde 2002, las directrices se han actualizado en tres ocasiones, la última de ellas en enero de 2009 [26].

Gráfico 3

Desglose de las evaluaciones del impacto entre 2005 y 2008 – Iniciativas incluidas y no incluidas en el CLWP

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Fuente: Análisis de los datos de la Comisión por el Tribunal de Cuentas Europeo.

24. Desde 2007, un Comité de evaluación de impacto (CEI), con el apoyo de la Secretaría General de la Comisión, controla la calidad de las EI llevadas a cabo por las direcciones generales. Además, desde hace poco tiempo, en las directrices sobre la EI se especifica que los directores generales han de responsabilizarse de la validez metodológica de los documentos de EI mediante la firma del proyecto de informe de EI que se presenta al CEI a efectos de control de calidad [27]. Asimismo, en las directrices se prescribe el uso de grupos directivos de EI, cuyo papel consiste en garantizar la coherencia entre ámbitos políticos en la práctica de la EI.

Las evaluaciones del impacto contribuyen fundamentalmente a perfilar las propuestas de la Comisión

25. En la fiscalización se observó que la Comisión no empleaba las EI para decidir sobre el destino de las propuestas. Si bien normalmente la decisión de lanzar una iniciativa debe adoptarse antes de finalizar el informe de evaluación del impacto, la Comisión utiliza la EI para recabar y analizar elementos probatorios que emplea en el proceso de elaboración de las políticas para mejorar la iniciativa que ha propuesto (véase un ejemplo en el recuadro 3).

Recuadro 3

Ejemplo de mejora de una propuesta gracias a la evaluación del impacto: "Itinerancia I"

En el caso "Itinerancia I" [28]se confirmó la decisión de legislar a través de un Reglamento [29](y no de una Directiva, o de no legislar de ningún modo), pero la propuesta legislativa sufrió adaptaciones durante el proceso de EI. En la segunda fase de la consulta, la Comisión propuso un enfoque de regulación denominado "principio de los precios de origen" para abordar los problemas del mercado de la itinerancia. En la EI, posterior al proceso de consulta pública, la Comisión asumió la opinión de la mayoría de los participantes en la consulta y finalmente propuso un enfoque alternativo ("enfoque del mercado doméstico europeo"), que brindaba una solución mejor para los problemas del mercado de la itinerancia.

26. Por otra parte, la fiscalización permitió observar que, sobre todo en los últimos años, la EI ha crecido tanto por el número de alternativas analizadas como por la asignación de los recursos a la evaluación de iniciativas en función de su importancia:

- análisis de un conjunto cada vez más amplio de alternativas políticas: los agentes de la Comisión encargados de redactar las propuestas legislativas y de elaborar las EI correspondientes declararon que, al preparar una iniciativa política, en el proceso de evaluación del impacto había que considerar más alternativas que antes. Se observó, durante el período fiscalizado, un aumentó en el número de alternativas presentadas en los informes de EI. Así, el análisis del Tribunal puso de manifiesto que, en las EI elaboradas en 2007 y 2008, cada vez con mayor frecuencia la Comisión analizaba varias alternativas reguladoras viables;

- establecimiento de prioridades para la asignación de recursos en las propuestas legislativas y en las iniciativas del CLWP: la Comisión considera que deberían dedicarse mayores recursos al análisis de las iniciativas más significativas y menos a las otras ("principio del análisis proporcional" de las directrices de la Comisión) [30]. Con arreglo a las estimaciones facilitadas por la Comisión, se dedica más tiempo a las EI sobre propuestas legislativas (frente a las propuestas no legislativas) e incluidas en el CLWP (frente a las que no lo están) (véase el gráfico 4), lo cual indica que la Comisión asigna sus recursos de acuerdo con prioridades predefinidas.

Gráfico 4

Promedio del personal dedicado a la producción de informes de evaluación del impacto

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Nota: 52 informes de EI.

Fuente: Análisis de los datos de la Comisión por el Tribunal de Cuentas Europeo (2009).

Uso activo de las evaluaciones del impacto en el Colegio de Comisarios para la adopción de decisiones

27. En la Comisión, las iniciativas y las evaluaciones del impacto se elaboran en las direcciones generales bajo la autoridad del comisario responsable del ámbito político correspondiente. Después, las propuestas de la Comisión son adoptadas por el colegio de comisarios, cuyas decisiones normalmente se preparan en reuniones semanales de los miembros de sus gabinetes. Éstos han afirmado en la encuesta que los informes de EI constituyen una valiosa fuente de información sobre las propuestas presentadas por los comisarios de otros gabinetes y las EI (y los correspondientes dictámenes del CEI) se debaten periódicamente en las reuniones preparatorias semanales.

La mayoría de los usuarios del Parlamento Europeo y del Consejo consideran que los informes de evaluación del impacto de la Comisión aportan información pertinente al proceso de elaboración de las leyes

Los informes de evaluación del impacto de la Comisión se transmiten al Parlamento Europeo y al Consejo junto con la iniciativa política

28. Los informes de EI se pondrán "por entero a la libre disposición" del Parlamento Europeo y del Consejo para que el legislador pueda tener una visión general de la base objetiva expuesta en el informe [31]. Durante el período fiscalizado, todos los informes de EI de propuestas legislativas se remitieron a ambas instituciones.

Recuadro 4

Ejemplo de "buena práctica" en la presentación y debate de una evaluación del impacto en un grupo de trabajo de una comisión parlamentaria europea

En la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, una reunión de un grupo de trabajo se dedicó a la presentación y debate de la EI de la propuesta de Directiva sobre derechos de los consumidores [32]. Tras una breve presentación de la EI por un representante de la Comisión, los diputados se pronunciaron sobre el fondo del informe de EI y formularon sugerencias sobre los aspectos que a su juicio precisaban una mayor atención de la Comisión. Este ejemplo viene a demostrar que las EI pueden desempeñar una función informativa para el legislador, y que debatir los informes de EI con los diputados proporciona a la Comisión datos útiles sobre la propuesta legislativa.

Las evaluaciones del impacto de la Comisión no suelen debatirse en las reuniones de las comisiones del Parlamento Europeo ni en los grupos de trabajo del Consejo

29. En el Parlamento Europeo y en el Consejo, es práctica recomendada debatir las EI de la Comisión siempre que se presenta una propuesta [33]. Sin embargo, la práctica actual observada en el Parlamento y en el Consejo se aparta considerablemente de esta recomendación:

- en el Parlamento Europeo, los informes de EI de la Comisión no se presentan ni se debaten sistemáticamente en las reuniones de las comisiones. En la fiscalización se observó que sólo se invitaba a la Comisión a presentar sus EI en casos excepcionales (véase un ejemplo de "buena práctica" en el recuadro 4). El análisis de más de 12000 documentos públicos de las comisiones parlamentarias de la legislatura 2004-2009 reveló que sólo un documento aludía explícitamente a una EI de la Comisión [34]

- en las orientaciones internas del Consejo se recomienda debatir las EI de la Comisión en grupos de trabajo [35]. Según las entrevistas mantenidas con agentes del Consejo, se decide para cada EI si es necesario un debate formal y, en su caso, una presentación de la Comisión (véase un ejemplo de "buena práctica" en el recuadro 5). En un análisis del registro público del Consejo (período 2004-2009) se observó que sólo cuatro documentos aludían de manera explícita a una EI de la Comisión.

Recuadro 5

Ejemplos de "buenas prácticas" EN debates sobre evaluaciones del impacto en el grupo de trabajo del Consejo

Durante el período fiscalizado, se presentaron al grupo de trabajo del Consejo dos EI sobre política energética: el paquete de medidas en el sector de la energía, la electricidad y el gas [36], y el paquete de medidas para la aplicación de los objetivos de la UE sobre el cambio climático y la energía renovable hasta 2020 [37]. En ambos casos, el debate se celebró a instancias de la Comisión, no sólo en la reunión del grupo de trabajo, sino también durante el proceso de elaboración de las leyes en el Consejo.

Las evaluaciones del impacto de la Comisión proporcionan documentación pertinente e informativa para fundamentar la propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo

30. Si bien en la mayoría de los casos los documentos oficiales del Parlamento Europeo y el Consejo no hacen referencia formal a las EI de la Comisión, los usuarios de los informes de EI de la Comisión en ambas instituciones declararon que consideran que los informes proporcionan datos adicionales sobre la propuesta de la Comisión (véase el gráfico 5).

Gráfico 5

Encuesta a los grupos de trabajo del Consejo: Papel desempeñado por la evaluación del impacto de la Comisión en la adopción de decisiones en el Consejo

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a los grupos de trabajo del Consejo (2009).

| Sí | No | No sabe |

Las EI de la Comisión desempeñan una función importante en la adopción de decisiones del Consejo | 53 % | 35 % | 12 % |

| Siempre/ Casi siempre/ Con frecuencia | Casi nunca/ Nunca | No sabe |

Las delegaciones han adoptado decisiones o posiciones basadas en las EI | 50 % | 42 % | 8 % |

Las delegaciones hacen referencia al contenido de las EI en las reuniones de los grupos de trabajo | 38 % | 55 % | 7 % |

Las delegaciones solicitan a la Comisión información adicional sobre su evaluación | 35 % | 57 % | 8 % |

Los usuarios consideran que las evaluaciones del impacto ejercen un efecto positivo en la calidad de la legislación europea

31. Durante el control, los usuarios entrevistados en el Parlamento Europeo y en el Consejo se manifestaron por lo general favorables a la EI. A juicio de la gran mayoría de los entrevistados en la encuesta a los grupos de trabajo del Consejo (el 68 %), los informes de EI que habían leído repercutieron positivamente en la calidad del acto jurídico elaborado. Esta opinión positiva sobre el sistema de EI de la Comisión quedó corroborada por los expertos nacionales en "Legislar mejor" encuestados en la reunión del DEMR de junio de 2009. Más de 8 de cada 10 encuestados (el 85 %) consideraban que la EI contribuía a la consecución del objetivo político europeo "Legislar mejor" (véase el gráfico 6).

Gráfico 6

Encuestas: Contribución de la evaluación del impacto a "Legislar mejor"

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Nota: 26 / 90 respuestas.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a los grupos de trabajo del Consejo/encuesta a los directores y expertos relacionados con la iniciativa "Legislar mejor" (2009).

Los grupos de interés y las organizaciones de la sociedad civil tienen en cuenta las evaluaciones del impacto en el debate de propuestas legislativas

32. El carácter público de las propuestas legislativas reviste una importancia primordial para el objetivo político "Legislar mejor". Los informes finales de EI de la Comisión son documentos públicos que pueden ser consultados en línea por todas las partes interesadas una vez presentada la propuesta de iniciativa política. Esto constituye una buena práctica internacional (véase el anexo I).

33. Las entrevistas con organizaciones de las partes interesadas, que representan a grupos de interés y a la sociedad civil [38], revelan que éstas toman sistemáticamente en cuenta las EI. No obstante, algunas indicaban que, para ellas, los informes de EI constituían una justificación política de la propuesta de la Comisión antes que una valoración independiente de sus posibles efectos. Estas críticas, más severas respecto de las EI realizadas en los primeros años de aplicación del sistema, se han suavizado con el paso del tiempo.

No se realizan evaluaciones adicionales para valorar el impacto potencial de las modificaciones a las propuestas iniciales de la Comisión

El Parlamento y el Consejo efectuaron ocho evaluaciones del impacto de modificaciones a propuestas de la Comisión

34. Debido a su sistema institucional, el proceso de elaboración de las leyes en la Unión Europea es distinto al de la mayoría de los Estados miembros. Según el Tratado, si bien el Parlamento Europeo y el Consejo intervienen como legisladores, la Comisión posee un derecho de iniciativa exclusivo. Con el Tratado de Lisboa, la codecisión se ha ampliado a otros ámbitos políticos.

35. En la práctica, el legislador introduce modificaciones (a veces significativas) en casi todas las propuestas de la Comisión durante el procedimiento legislativo. En consecuencia, el Parlamento Europeo y el Consejo han acordado que, cuando se aplique el procedimiento de codecisión, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán, "…encargar también, sobre la base de criterios y procedimientos definidos conjuntamente, análisis de impacto previos a la aprobación de una modificación sustancial, bien en primera lectura, bien en la fase de conciliación" [39]. Este compromiso se ratificó en el acuerdo interinstitucional para un enfoque común sobre las evaluaciones de impacto de 2005 [40].

36. No obstante, este aspecto del acuerdo interinstitucional sólo ha sido parcialmente aplicado por el Parlamento Europeo y el Consejo. Entre 2005 y 2008, el Parlamento Europeo adoptó 377 actos de Derecho derivado, y el Consejo, 1946 [41]. En la fiscalización se constató que durante dicho período:

- el Parlamento Europeo llevó a cabo EI de las modificaciones introducidas en siete propuestas [42];

- el Consejo efectuó una EI [43].

37. El Parlamento Europeo [44] y el Consejo [45] han vuelto a confirmar su compromiso de realizar EI de sus propias modificaciones de fondo. No obstante, a diferencia del Parlamento Europeo, que ha adoptado las medidas necesarias para llevar a cabo sus propios estudios de EI estableciendo un contrato marco para los procedimientos, el Consejo no ha hecho nada en este sentido [46].

Las evaluaciones del impacto publicadas por la Comisión no se actualizan durante el procedimiento legislativo

38. Además de las EI realizadas por el Parlamento Europeo o el Consejo, los acuerdos interinstitucionales prevén que el legislador puede invitar a la Comisión a actualizar su EI inicial teniendo en cuenta las modificaciones adoptadas por el Parlamento Europeo o el Consejo [47].

39. La actualización de los informes de EI de la Comisión adquiere una mayor importancia respecto de los textos legislativos significativos o de los casos en que se haya propuesto la adopción de cambios sustanciales a la propuesta inicial de la Comisión (como, por ejemplo, en la lógica de la intervención o en los instrumentos empleados) [48].

40. Sin embargo, en la fiscalización se observó que las EI elaboradas por la Comisión no se habían actualizado durante el período examinado, ni siquiera en el caso de la "Directiva sobre servicios", sustancialmente modificada durante el proceso legislativo (véase el recuadro 6).

Recuadro 6

Ejemplo de las propuestas de la Comisión para una "Directiva sobre los servicios en el mercado interior"

Con esta propuesta legislativa, la Comisión buscaba reducir las barreras al comercio transfronterizo de servicios dentro de la UE. La propuesta inicial de la Comisión se presentó en marzo de 2004 [49], y el correspondiente informe de EI, en enero de 2004 [50]. El 22 de marzo de 2005, el Consejo Europeo consideró que la Comisión debía proceder a una profunda revisión de su propuesta inicial para salvaguardar mejor el modelo social europeo. El 5 de abril de 2006, la Comisión presentó una propuesta modificada al Consejo con la mayoría de enmiendas adoptadas por el Parlamento Europeo, con arreglo al procedimiento de codecisión en primera lectura. El 29 de mayo de 2006, el Consejo aprobó el texto modificado [51], pero no se presentó ninguna EI revisada que reflejara los efectos de las modificaciones introducidas en la propuesta inicial. La propuesta revisada fue finalmente adoptada el 12 de diciembre de 2006 por el Parlamento Europeo y el Consejo como Directiva 2006/123/EC.

Utilización de las evaluaciones del impacto nacionales de los Estados miembros durante el procedimiento legislativo: "buenas prácticas internacionales" del Reino Unido

41. Por otra parte, pese a que las EI de las propuestas de la Comisión también pueden ser llevadas a cabo por las administraciones nacionales con objeto de reforzar la posición negociadora de sus Gobiernos en el Consejo, la fiscalización reveló que, en la práctica, sólo el Reino Unido utiliza sistemáticamente su sistema nacional de EI para estos fines (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

Evaluaciones nacionales del impacto de propuestas de la Comisión: "buenas prácticas" internacionales

El Reino Unido efectúa evaluaciones nacionales del impacto de iniciativas importantes de la Comisión para reforzar la posición negociadora de su Representación Permanente [52]. Para ello, elabora sus propias EI, generalmente con datos relativos al Reino Unido, y las utiliza para rebatir los análisis de la Comisión. El Parlamento alemán ha establecido el requisito, todavía no llevado a la práctica, de evaluar las repercusiones de las propuestas legislativas europeas [53] Asimismo, en Polonia, las autoridades tienen el mandato de realizar una EI nacional cuando se presente una propuesta legislativa importante, pero esta medida todavía no se ha traducido en una evaluación del impacto oficial.

Procedimientos empleados por la Comisión en la elaboración de evaluaciones del impacto

42. Los procedimientos de EI de la Comisión determinan el modo en que estas evaluaciones sirven de apoyo a la adopción de decisiones dentro de esta institución. En este sentido, en la fiscalización se examinó si el enfoque de la Comisión garantizaba:

- la selección para su EI de aquellas iniciativas con mayor repercusión o más delicadas desde el punto de vista político;

- la celebración de consultas con las partes interesadas en las fases más importantes del proceso de EI;

- el examen de la calidad de su trabajo de EI.

Necesidad de mayor transparencia en el procedimiento de selección y adecuación del trabajo de evaluación del impacto

43. En sus orientaciones, la Comisión especifica los criterios en virtud de los cuales sus servicios (junto con la Secretaría General) deben determinar qué iniciativas han de someterse a una EI. En particular, las EI deberían ocuparse de las iniciativas con mayor repercusión en los ciudadanos, las empresas y las administraciones o con especial inicidencia política.

La selección por la Comisión de las iniciativas que han de someterse a evaluaciones del impacto se basa en análisis individuales de cada caso

44. La decisión sobre la conveniencia de realizar una EI se basa en los análisis de cada caso. La Comisión no utiliza indicadores cuantificables (como impacto financiero estimado) para establecer umbrales mínimos a partir de los cuales hay que efectuar EI. En algunos países de la OCDE, en cambio, se utiliza un planteamiento basado en dichos umbrales (véase el anexo I). En cuanto a las propuestas legislativas no incluidas en el CLWP, no se hacen públicos los criterios empleados para seleccionar las que se someterán a EI.

Los informes mensuales de la Comisión sobre la actividad legislativa no indican las evaluaciones del impacto previstas

45. Todos los meses, la Comisión remite al Parlamento Europeo y al Consejo, y publica en el sitio web Europa, una sinopsis de todas las propuestas legislativas en elaboración, denominado informe de planificación. Este informe mensual no especifica cuáles son las iniciativas que han de someterse a EI, mientras que en el sistema estadounidense, por el contrario, dichas iniciativas aparecen claramente señaladas en el catálogo general de futuras actividades reguladoras [54]. Del mismo modo, en el Reino Unido, los ministerios deben publicar una lista de todas las propuestas reguladoras previstas durante los tres años siguientes, acompañadas de una EI (véase el anexo I).

46. En el período fiscalizado, los planes de trabajo adjuntos al CLWP constituían los únicos documentos que facilitaban una indicación de las iniciativas que se sometían a EI. Las EI de iniciativas no incluidas en el CLWP (la mayoría, en 2008) no se conocían de antemano en los organismos ajenos a la Comisión.

La celebración de consultas es un sistema muy utilizado para elaborar evaluaciones de impacto, pero no informes intermedios

47. El proceso de EI ha de ser transparente y basarse en los conocimientos y las opiniones de las partes interesadas. El control público es un eficaz mecanismo de verificación para garantizar que la EI se ocupe de las cuestiones más importantes, incluya todas las opciones políticas viables y ofrezca una visión equilibrada. La celebración de consultas permite a la Comisión recabar las opiniones de las partes interesadas y tomar en consideración distintos puntos de vista. Estas consultas han de llevarse a cabo con arreglo a las normas específicas de la Comisión [55].

48. La consulta con las partes interesadas es un procedimiento ampliamente utilizado por la Comisión, y las contribuciones presentadas se publican cada vez con mayor frecuencia en el sitio web "Europa". En la fiscalización se observó que en general se respetaban los períodos de consulta mínimos.

49. La celebración de consultas sobre los informes intermedios de EI contribuyen a garantizar la exhaustividad, coherencia y exactitud del análisis, además de sentar las bases para la identificación y cuantificación de los costes y los beneficios potenciales, las cargas administrativas y los problemas de aplicación y cumplimiento. No obstante, el análisis del Tribunal también puso de relieve que la Comisión nunca consultaba los informes intermedios de las EI. Si bien las consultas se empleaban en ocasiones para identificar posibles opciones políticas al principio del proceso (21 % los las EI examinadas), casi nunca se centraron en la evaluación preliminar por parte de la Comisión de opciones políticas alternativas. En la encuesta realizada a los grupos de trabajo del Consejo, el 72 % de los encuestados respondió que debería facilitarse un informe provisional intermedio antes de la publicación de la propuesta de la Comisión (véase el gráfico 7).

50. El Tribunal advierte que en algunos países de la OCDE como Australia [56], Estados Unidos [57] y el Reino Unido [58] se publican sistemáticamente proyectos de informes de EI para fines informativos y de debate, y los proyectos de propuestas de acto jurídico se debaten con las organizaciones de las partes interesadas (véase el anexo I).

Gráfico 7

Encuesta a los grupos de trabajo del Consejo: antes de presentar la propuesta, debería facilitarse una evaluación del impacto provisional

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Nota: 91 respuestas.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a los grupos de trabajo del Consejo (2009).

Últimas mejoras aportadas al control de calidad de los informes de evaluación del impacto elaborados por la Comisión

El Comité de evaluación de impacto examina la calidad de las evaluaciones del impacto en la Comisión

51. Desde 2008, el CEI ha examinado la práctica totalidad de los proyectos de informe de EI. Su control de calidad abarca todos los aspectos tratados en la EI y todas las fases del proceso, comenzando con la valoración preliminar del programa de trabajo. Cuando el CEI considera insuficiente la calidad del informe de EI, puede solicitar una modificación del informe. En 2008, esto ocurrió en 43 de los 135 casos, e incluso cuatro de los 43 informes modificados tuvieron que volver a revisarse y presentarse por tercera vez.

52. Según los agentes de la Comisión entrevistados para los estudios pormenorizados de casos, gracias a la creación del CEI como organismo interno de evaluación, las direcciones generales presentan proyectos de informe de buena calidad, y también se ha incrementado la transparencia del sistema, ya que todas las opiniones del CEI se publican en el sitio web Europa.

La eficacia del control de calidad depende de que las opiniones del CEI se publiquen puntualmente

53. Teniendo en cuenta que la iniciativa de la Comisión tiene que pasar por una consulta interdepartamental, por la decisión de los comisarios y por la traducción, la opinión del CEI sólo puede tener un efecto significativo en la versión final de la iniciativa de que se trate si su intervención tiene lugar al principio del proceso. Las recomendaciones del CEI son en muchos casos fundamentales, y su seguimiento implica trabajo de evaluación adicional y la posible introducción de modificaciones en la iniciativa. En 2007 y 2008 esto resultó problemático porque en un tercio de los casos analizados el tiempo transcurrido entre la opinión definitiva del CEI y la adopción de la propuesta fue inferior a seis semanas. No obstante, como se indica en los informes del CEI examinados, las recomendaciones del comité se siguieron al menos hasta cierto punto en el informe definitivo de EI.

El CEI carece de un mandato formal que obligue a la elaboración de EI, pero asesora a la Secretaría General y a las direcciones generales en la selección de las iniciativas que se someterán a EI

54. El CEI carece de un mandato formal que obligue a las direcciones generales a iniciar EI respecto de una propuesta determinada (véase el anexo I). No obstante, el CEI asesora a la Secretaría General y a las direcciones generales en la identificación de iniciativas que han de someterse a EI [59]. En consecuencia, en 2008, la Secretaría General detectó inicialmente la necesidad de llevar a cabo 55 evaluaciones adicionales y, tras celebrar consultas con las direcciones generales, acordó que era necesario realizar 21.

55. Además, el CEI no puede dejar en suspenso el informe de EI (y la correspondiente propuesta legislativa): por el contrario, la Secretaría General puede intervenir en la fase de consulta entre los servicios en relación con cualquier documento. Sin embargo, no se observó ninguna intervención referida específicamente al informe definitivo de EI durante el período fiscalizado.

Contenido y presentación de los informes de evaluación del impacto de la Comisión

56. Los resultados del proceso de EI se sintetizan en los informes de EI, que han de facilitar información que permita al legislador decidir el modo más adecuado de resolver el problema identificado. Por consiguiente, los informes de EI de la Comisión deben proporcionar una evaluación exhaustiva y comparativa de las diversas opciones políticas viables. En la fiscalización se examinó si:

- los informes de EI facilitaban una descripción del problema que había que resolver y si explicaban de qué modo se lograrían las ventajas de la intervención prevista;

- la presentación de la información facilitada en los informes de EI era fácilmente comprensible y permitía comparar las alternativas analizadas;

- si las EI contenían elementos pertinentes para los responsables de la elaboración de las políticas (como, por ejemplo, información sobre los posibles problemas de aplicación, las dificultades de cumplimiento y la carga administrativa).

En este contexto, el Tribunal reconoce que cualquier análisis de los posibles efectos futuros es necesariamente incierto, incompleto y simplista.

Necesidad de presentar mejor las razones por las que la intervención propuesta es la más indicada para alcanzar los resultados previstos

57. Los informes de EI han de proporcionar una descripción del problema identificado, especificar los objetivos políticos pertinentes y establecer un abanico de opciones adecuadas para resolver el problema. Además, han de ilustrar el modo en que se deben alcanzar las realizaciones y resultados previstos con el mecanismo de aplicación propuesto.

Los informes de evaluación del impacto proporcionan una descripción adecuada del problema y especifican los objetivos políticos

58. Desde 2003, las directrices de la Comisión establecen que las EI tienen que identificar el problema planteado y establecer objetivos políticos correspondientes al problema y a sus causas. Todos los informes de EI examinados en el análisis del Tribunal contaban con apartados dedicados a la identificación de problemas y a los objetivos políticos. En los casos analizados en profundidad, estos apartados proporcionaban una visión general adecuada del problema y especificaban una serie de objetivos políticos razonables.

59. Las encuestas realizadas a usuarios de los informes de EI en otras instituciones, Estados miembros y organizaciones de partes interesadas corroboran todo lo anterior. Los entrevistados manifestaron que dichos apartados con frecuencia les permitían comprender mejor las razones de la Comisión para promover una propuesta; de hecho, según ellos, estos pasajes constituían las partes más leídas de los informes de EI. Asimismo, el 84 % de los entrevistados en la encuesta a los grupos de trabajo del Consejo "estaban de acuerdo" o "plenamente de acuerdo" en que la descripción del problema les permitía comprender mejor las razones en las que se basaba la propuesta.

No se utiliza la lógica de la intervención para ilustrar cómo se lograrán las ventajas previstas

60. En el examen del Tribunal, en ninguno de los casos la EI ilustraba claramente la lógica de intervención en que se basaba la iniciativa. En consecuencia, los informes de EI no proporcionan una presentación normalizada del modo en que pueden lograrse los objetivos y realizaciones de la intervención propuesta con los mecanismos de ejecución destinados a este fin y, en los programas de gastos, con el presupuesto estimativo [60].

Cabe mejorar el análisis de los impactos y la presentación del mismo

61. Como instrumento de elaboración de las políticas, las EI deben ser asequibles y de fácil comprensión para el lector profano; asimismo, deben contribuir a identificar los mecanismos de selección y de consecución de los objetivos políticos más idóneos para la resolución de los problemas proporcionando un análisis comparativo de las opciones. Un buen modo de lograrlo es facilitar información en términos cuantitativos y monetarios. Así pues, las EI han de especificar los costes y beneficios de las propuestas, cómo se llevarán a la práctica y quiénes serán los beneficiarios. Con arreglo a las directrices de la Comisión, todos los efectos han de ser cuantificados y valorados en dinero siempre que sea posible y conveniente, empleando para ello métodos rigurosos y datos fiables [61].

El contenido y los resultados principales de los informes de evaluación del impacto plantean dificultades de comprensión

62. Aunque la presentación de los informes de EI se atiene a la estructura común establecida en las directrices en la materia, no resulta siempre fácil comprender los principales contenidos y conclusiones. Según la encuesta realizada dentro de la fiscalización, ello se debe en gran medida a su longitud y a la complejidad y carácter técnico del lenguaje empleado (véase el gráfico 8), además de a otras deficiencias que se explican a continuación.

Gráfico 8

Encuesta a los grupos de trabajo del Consejo: Principales obstáculos que entorpecen el uso eficaz de las evaluaciones del impacto de la Comisión

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Nota: 93 respuestas.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a los grupos de trabajo del Consejo (2009).

El análisis de todos los impactos económicos, sociales y medioambientales supone un reto

63. El requisito autoimpuesto por la Comisión de evaluar todos los efectos significativos de índole económica, social y medioambiental (los "tres pilares") es ambicioso; de hecho, en las comparaciones con los sistemas empleados en otras partes del mundo no se halló ninguno que empleara un enfoque tan exhaustivo (véase el anexo I).

64. El análisis del Tribunal puso de manifiesto que, en la práctica, el trabajo de EI de la Comisión carecía de simetría respecto de los tres pilares y de los costes y beneficios (véase el gráfico 9). Esto refleja el hecho de que la pertinencia de cada tipo de impacto varía en función de las iniciativas. Según la encuesta a los grupos de trabajo del Consejo, la mayoría de los entrevistados consideraban que existía un equilibrio adecuado entre los impactos económicos, medioambientales y a sociales de las diversas opciones políticas (véase el gráfico 10).

La comparación directa entre alternativas es a veces difícil

65. Las EI deben facilitar elementos de comparación de alternativas, condición que se cumplía, según el análisis del Tribunal, en dos tercios de los informes de EI examinados, mientras que en los informes restantes la comparación de alternativas planteaba dificultades debido a la ausencia de un análisis del impacto cuantitativo, al recurso insuficiente a métodos que permitan comparar y presentar las pruebas cualitativas, y a la asimetría en la profundidad del análisis de las diversas opciones.

66. En primer lugar, con frecuencia los efectos no se cuantifican y valoran en dinero con objeto de facilitar la comparación de las opciones (véase el gráfico 11). Así lo manifestaron los participantes en la mencionada encuesta: casi la mitad (el 48 %) manifestaron que "estaban en desacuerdo" o "totalmente en desacuerdo" con la afirmación "en los informes de evaluación del impacto de la Comisión se realiza una adecuada cuantificación y valoración en dinero de los costes y beneficios derivados de los impactos de las diversas opciones políticas" (véase el gráfico 12). Algunos países de la OCDE aplican un requisito más estricto a la cuantificación de los costes y beneficios (véase el anexo I), aunque no siempre se logra la cuantificación (como en el ejemplo del Reino Unido [62]).

Gráfico 9

Impacto evaluado: ¿económico, medioambiental o social? (determinadas DG seleccionadas durante el período 2003-2008)

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Fuente: Análisis mediante tarjeta de puntuación del Tribunal de Cuentas Europeo (2003-2008).

Gráfico 10

Encuesta a los grupos de trabajo del Consejo: En los informes de evaluación del impacto de la Comisión existe un adecuado equilibrio entre los impactos económicos, sociales y medioambientales

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Nota: 74 respuestas.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a los grupos de trabajo del Consejo (2009).

Gráfico 11

¿Qué impactos fueron cuantificados o valorados en dinero? (determinadas DG seleccionadas durante el período 2003-2008)

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Fuente: Análisis mediante tarjeta de puntuación del Tribunal de Cuentas Europeo (2003-2008).

Gráfico 12

Encuesta a los grupos de trabajo del Consejo: En los informes de evaluación del impacto de la Comisión se realiza una adecuada cuantificación y valoración en dinero de los costes y beneficios

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Nota: 71 respuestas

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a los grupos de trabajo del Consejo (2009).

67. En los casos en que la cuantificación y la monetarización plantean dificultades, puede resultar útil un análisis riguroso de los aspectos cualitativos para comparar las alternativas. En todas las evaluaciones del impacto se realiza una comparación cualitativa de opciones. No obstante, en cuanto a los métodos empleados, el análisis del Tribunal permitió detectar que el análisis basado en "criterios múltiples" se empleaba en el 44 % de los informes de EI; el "análisis de sensibilidad", en el 12 %, y el "análisis de riesgo", en el 11 %. Los tres métodos figuran en las directrices sobre EI como sistemas de comparación de los impactos [63].

68. Por último, un grado coherente de profundidad del análisis favorece la comparación entre opciones, si bien la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que, aproximadamente en la mitad de los casos examinados, la profundidad del análisis de las diversas opciones no estaba equilibrada. Se presentaba mucha más información sobre un subgrupo de opciones (normalmente sólo sobre la opción específica finalmente seleccionada para la propuesta de la Comisión).

Sigue siendo problemática la disponibilidad de los datos para las evaluaciones del impacto

69. Muchos de los problemas planteados por el análisis del impacto tienen su origen en la falta de disponibilidad de los datos. Según las entrevistas efectuadas a los agentes de la Comisión, la obtención oportuna de datos normalizados y comparables plantea una dificultad especial; además, las diferencias de disponibilidad y fiabilidad de los datos en función de los Estados miembros lo complica todavía más, tal y como se muestra en el ejemplo recogido a continuación (véase el recuadro 8).

Recuadro 8

Ejemplo de problemas de calidad y disponibilidad de los datos

En el caso de "igualdad de trato", el informe de EI reconoce la ausencia de datos fiables relativos a la discriminación y subraya el hecho de que los Estados miembros no recaban sistemáticamente datos en determinados supuestos de discriminación [64]. Para paliar estos problemas, la Comisión completó los datos disponibles con encuestas de opinión sobre la percepción y las experiencias de los ciudadanos respecto de la discriminación.

70. Durante el período fiscalizado se recurrió cada vez más a estudios encargados al exterior para recabar datos, tendencia que sigue potenciándose en la revisión de 2009 de las directrices de la Comisión [65]. Por otro lado, la fiscalización permitió constatar que las fuentes internas tales como el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión o Eurostat (oficina estadística de la Comisión) no se utilizan activamente para determinar la disponibilidad de los datos específicos de los Estados miembros destinados a la elaboración de EI ni para recabar dichos datos (por ejemplo, en colaboración con las oficinas nacionales de estadística), como tampoco se hace uso de la red integrada por organismos tales como el Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social o el Grupo de alto nivel para la mejora de la regulación.

71. En sus recientes conclusiones sobre "Legislar mejor", el Consejo sobre Competitividad invitó a la Comisión a cooperar con los Estados miembros en la fase temprana de recopilación de los datos para preparar las EI de modo que se tomaran en cuenta las características específicas de los Estados miembros en sus trabajos preparatorios posteriores [66].

Cabe mejorar la información sobre los aspectos relativos a la aplicación, a los gastos de ejecución y a la carga administrativa

72. La eficacia de una intervención y de sus costes depende del modo en que sea aplicada y ejecutada por la Comisión y en último término por los Estados miembros. El hecho de que los datos relativos a los problemas de aplicación surgidos en la legislación vigente sean incompletos plantea problemas, ya que esta información permite prevenir problemas similares una vez realizado el examen. Por este motivo es necesario analizar en la EI los aspectos relativos a la aplicación y recabar información sobre la transposición y aplicación de las medidas normativas vigentes. Esta información puede obtenerse en particular a través de la evaluación ex post de las políticas y programas existentes.

En las evaluaciones del impacto no se presta suficiente atención a los aspectos relativos a la aplicación

73. Si bien en las EI de la Comisión se tratan los aspectos relativos a la aplicación, la fiscalización puso de manifiesto que no en todos los casos se insiste suficientemente en las disposiciones de aplicación. En su análisis, el Tribunal constató que sólo aproximadamente en la mitad de los informes examinados se hacía al menos una referencia a un programa de aplicación. En varios casos no se habían analizado suficientemente aspectos importantes de la aplicación. Una vez presentada la propuesta legislativa al Parlamento Europeo y al Consejo, estos aspectos se evalúan de manera más precisa en programas específicos de aplicación. Además, la Comisión emplea cuadros de correspondencias para supervisar los actos jurídicos mediante los cuales se transponen a la legislación nacional las disposiciones específicas europeas.

74. Las entrevistas efectuadas a usuarios de los informes de EI ajenos a la Comisión (diputados del Parlamento Europeo, representantes de los Estados miembros y funcionarios del Parlamento Europeo y del Consejo) mostraron que las consecuencias derivadas de la transposición y aplicación tenían una profunda influencia en el proceso de elaboración de las leyes. El trabajo de las entidades fiscalizadoras de los Estados miembros corrobora este extremo [67]. En el ejemplo del recuadro 9 se ilustran las posibles consecuencias de un análisis insuficiente de los aspectos relativos a la aplicación en el proceso de elaboración de las leyes.

Recuadro 9

Evaluación de los aspectos relativos a la aplicación: Evaluaciones del impacto relativas a los "Derechos de los consumidores"

En la EI relativa a los "Derechos de los consumidores" [68]no se efectuaba un análisis riguroso sobre la repercusión que tendría la Directiva propuesta en los diversos Estados miembros desde el punto de vista de la armonización europea [69]. En particular, en la EI no se analizaban las diferencias entre la legislación nacional vigente y las nuevas normas armonizadas propuestas para la legislación en materia de derechos de los consumidores, como también observó el grupo de trabajo para la protección de los consumidores, integrado por diputados al Parlamento Europeo pertenecientes a la "Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor" [70]. En consecuencia, se prevé que la propuesta inicial de la Comisión se modificará sustancialmente durante el proceso legislativo para reflejar mejor la situación específica de los Estados miembros.

75. Los agentes de la Comisión encargados de la EI manifestaron las dificultades que afrontaban para evaluar aspectos tan específicos en una Unión Europea cuya legislación se transpone a 27 ordenamientos jurídicos y es aplicada y ejecutada por un número aún mayor de organismos nacionales y regionales. Señalaron asimismo la ausencia de EI nacionales sobre las iniciativas europeas pese a que podían proporcionar una valiosa fuente de información sobre posibles obstáculos a la aplicación eficaz debido a las particularidades nacionales, así como estimaciones fiables sobre los posibles costes de ejecución de las propuestas legislativas (véase el apartado 41).

Las evaluaciones ex post sobre los problemas de aplicación de las políticas y programas vigentes no se realizan sistemáticamente en todos los ámbitos legislativos

76. Las intervenciones públicas (y su impacto real) deberían evaluarse mediante el seguimiento en el transcurso de su ejecución y la evaluación ex post con objeto de mejorar las futuras intervenciones. Para aprovechar los conocimientos adquiridos en futuras iniciativas, sería necesario que las evaluaciones ex post recabaran datos relativos al cumplimiento de la legislación y a la eficacia de las normas y los confrontaran con los resultados inicialmente previstos en la EI [71].

77. Un aspecto importante que debe tener en cuenta la Comisión al presentar propuestas de revisión de la legislación es el conocimiento del grado de eficacia alcanzado en la transposición y aplicación de la legislación europea. Según las constataciones de la fiscalización, durante el período fiscalizado, las evaluaciones ex post de la Comisión tenían un contenido muy distinto al de las EI. En un análisis de la relación completa de las evaluaciones de la Comisión correspondientes a 2007 [72] se observó que sólo el 24 % de las evaluaciones ex post trataban de cuestiones relativas al examen de la legislación (sectorial e intersectorial) vigente. Este mismo hecho se recoge en un estudio reciente [73].

Cuantificación insuficiente de los costes de ejecución y de la carga administrativa

Costes de ejecución

78. La elaboración de leyes fáciles de aplicar constituye el método más eficaz de prevenir unos costes de ejecución excesivos [74]. La Comisión cuantifica los costes de ejecución en los informes de EI cuando los considera pertinentes y significativos. El Tribunal observó que, en la práctica, si bien los costes de ejecución se mencionan en muchos informes de EI, sólo en unos pocos casos se analizaron de forma exhaustiva las estimaciones cuantificadas de dichos costes. En los programas de gasto europeos, dichos costes recaen en la propia Comisión (cuando se trata de gestión directa) o se reparten entre ésta y los Estados miembros (gestión compartida o descentralizada). El examen pormenorizado de las EI relacionadas con dos importantes programas de gasto (es decir, Cohesión y el séptimo programa marco (VII PM) [75] reveló que en estos casos los gastos de ejecución no se habían cuantificado en profundidad.

Carga administrativa de la legislación vigente: programa de reducción

79. En marzo de 2007, en virtud de la iniciativa "Legislar mejor", la Comisión y los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los Estados miembros acordaron reducir la carga administrativa derivada del Derecho europeo vigente en un 25 % para 2012. Posteriormente, la Comisión inició una medición sistemática de los costes de información que debían soportar las empresas como consecuencia de la legislación europea [76] (véase el recuadro 10). En agosto de 2007, se creó un "Grupo de alto nivel de partes interesadas independientes en relación con las cargas administrativas" para asesorar a la Comisión en este aspecto.

Uso muy escaso del "modelo de costes estándar" (MCE) para cuantificar la carga administrativa potencial de la nueva legislación

80. En el contexto de una EI relativa a nueva legislación, las directrices de la Comisión requieren la adopción del "modelo de costes estándar" (MCE) con instrumento de cuantificación de la carga administrativa en los casos en que se prevea que ésta será significativa [77]. El MCE es una metodología relativamente simple y normalizada que se aplica en muchos países (véase el anexo I), la evaluación de estos costes resulta menos compleja que la determinación de todos los impactos económicos, sociales y medioambientales.

81. De los 39 informes de EI correspondientes a 2008 examinados por el Tribunal, la Comisión consideró necesario evaluar la carga administrativa en 35 casos, y en 14 de ellos también se cuantificó la carga administrativa. Sin embargo, sólo en cuatro de ellos se empleó el MCE.

Recuadro 10

Programa de acción de la Comisión para reducir la carga administrativa

En octubre de 2009, la Comisión finalizó su evaluación de la carga administrativa [78]que representa para las empresas el cumplimiento de las obligaciones legales de la UE de proporcionar información sobre sus productos o actividades, tanto a autoridades públicas como a entidades privadas [79]. Este estudio incluía los 72 actos contemplados por el programa de acción y sus 13 ámbitos prioritarios, por un importe aproximado de 123800 millones de euros en 2005 [80]. La Comisión ha identificado un total de 486 obligaciones de información de la UE y más de 10000 obligaciones nacionales que transponen o ponen en práctica estas obligaciones de la UE (de las cuales, más de 700 van más allá de los requisitos legales de la UE). A partir de este análisis, y además de otras medidas que le competen exclusivamente a ella, la Comisión ha iniciado una serie de propuestas legislativas para eliminar o reducir la carga administrativa. Hasta la fecha, el Parlamento Europeo y el Consejo han adoptado 33 actos legislativos (con una reducción estimada de 5700 millones de euros) propuestos por la Comisión. Queda pendiente la introducción de otras 18 medidas que podrían suponer una reducción estimada de 30700 millones de euros.

Conclusiones y recomendaciones

Uso de las evaluaciones del impacto en el proceso de adopción de decisiones por la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo

82. Desde 2002, la Comisión cuenta con un dispositivo general de evaluación del impacto, el cual, en varios aspectos examinados por el Tribunal, puede considerarse una buena práctica dentro de la UE. Asimismo, el Tribunal observó mejoras en las evaluaciones del impacto de la Comisión durante el período fiscalizado. Especialmente en los últimos años, las evaluaciones del impacto han contribuido a mejorar la habilidad de la Comisión para formular propuestas. La fiscalización permitió constatar que los procedimientos de EI han pasado a ser parte integrante del proceso de elaboración de políticas, y que los informes de EI son utilizados activamente por los responsables de las decisiones en la Comisión.

83. Corresponde a las tres instituciones de la Unión Europea intervinientes en el proceso legislativo velar por la calidad de la reglamentación. Las EI de la Comisión se remiten sistemáticamente al Parlamento Europeo y al Consejo, y los usuarios de ambas instituciones consideran estas evaluaciones útiles para valorar las propuestas legislativas de la Comisión. Sin embargo, las EI no se actualizan durante el procedimiento legislativo a medida que se proponen modificaciones. Una vez modificada la propuesta inicial de la Comisión, ni la Comisión, ni el Parlamento Europeo, ni el Consejo proceden a un análisis sistemático del impacto de las modificaciones. Por consiguiente, los impactos estimados del acto legislativo final son desconocidos cuando se han producido modificaciones sustanciales.

Procedimientos de la Comisión en la preparación de las evaluaciones del impacto

84. La transparencia otorga credibilidad, y el enfoque de la evaluación del impacto de la Comisión adquiere solidez cuando aporta transparencia. Ejemplo de ello es la publicación del CLWP, los planes de trabajo, la versión completa del informe definitivo de EI y, desde 2007, las opiniones del CEI. No obstante, este informe identifica las siguientes insuficiencias en los procedimientos empleados por la Comisión para seleccionar las iniciativas que se someterán a EI, para celebrar consultas con las partes interesadas y para controlar la calidad de los proyectos de informes de EI:

- la Comisión no indicaba con antelación todas las iniciativas que iban a someterse a una EI, y respecto de las EI relativas a propuestas legislativas no incluidas en el CLWP, no hacía públicos los criterios de selección de las iniciativas para ser analizadas;

- en las consultas con las partes interesadas no se examinaron los informes provisionales intermedios de EI. En consecuencia, no se han obtenido plenamente las ventajas potenciales de hacer públicas las propuestas antes de su conclusión (como, por ejemplo, recabar las opiniones de todas las partes afectadas en una fase temprana y lograr una mayor aceptación de la propuesta legislativa resultante);

- se observó que el CEI contribuye a la calidad de las EI. No obstante, en algunos casos, la evaluación de la calidad se llevó a cabo demasiado tarde en el proceso.

Recomendación 1

La Comisión debería mejorar el proceso de evaluación del impacto:

- facilitando un panorama general de todas las iniciativas legislativas (en el que también se ofrezca una revisión de la legislación vigente) que serán sometidas a EI. Asimismo, cuando alguna EI no se lleve a cabo, debería justificarse de manera razonada;

- publicando con fines informativos y de debate los documentos provisionales (como los programas de trabajo y los proyectos de informe de EI);

- garantizando que el control de calidad que el CEI lleva a cabo del trabajo de EI se realiza en el plazo requerido

Contenido y presentación de los informes de evaluación del impacto de la Comisión

85. La Comisión ha abordado la EI con un planteamiento ambicioso: analizar todos los impactos económicos, sociales y medioambientales significativos en una única evaluación. Según dicho planteamiento, los informes de EI deberán incluir una descripción del problema identificado, analizar todas las opciones políticas viables en términos de costes y beneficios, valorar los problemas de aplicación y ejecución y calcular la carga administrativa derivada de la legislación propuesta. La Comisión establece asimismo un marco para el seguimiento y la evaluación futuros. Frente a otros sistemas de EI, esta evaluación global resulta muy satisfactoria.

86. En general, se observó que los informes de EI cumplían los requisitos establecidos en las directrices de la Comisión. No obstante, la fiscalización permitió identificar las siguientes insuficiencias relativas al contenido y la presentación de los informes de EI:

- los elementos principales del contenido y los resultados de los informes de evaluación del impacto no siempre resultan fácilmente comprensibles, como tampoco lo es el modo en que se prevé que una intervención logre sus objetivos. La comparación de los impactos de varias opciones políticas presentadas en un informe de EI presenta a veces dificultades;

- las dificultades para cuantificar y valorar en dinero los impactos tienen su origen en la disponibilidad de los datos. En este aspecto la Comisión todavía no aprovecha plenamente sus capacidades internas ni las de los Estados miembros;

- en las evaluaciones del impacto no siempre se analizan suficientemente los aspectos relativos a la aplicación. Respecto de las medidas legislativas, muchas veces no se dispone de evaluaciones ex post que podrían aportar información útil sobre las políticas y programas vigentes para la elaboración de EI;

- los potenciales costes de ejecución y cargas administrativas derivados de la legislación europea no siempre se cuantifican suficientemente, y el MCE sólo se utiliza en contadas ocasiones para cuantificar la carga administrativa potencial.

Recomendación 2

La Comisión debería mejorar la presentación y el contenido de los informes de evaluación del impacto:

- elaborando los informes de EI para facilitar la comparación de alternativas sobre la base de sus impactos estimados mediante la mejora de la cuantificación y la valoración en dinero de los impactos y de la presentación del análisis cualitativo;

- desarrollando una estrategia de incremento de la calidad de los datos disponibles para las EI que tenga en cuenta las peculiaridades de cada Estado miembro;

- insistiendo más en los aspectos de la aplicación y utilizando más las evaluaciones ex post sobre la aplicación de la legislación europea en el proceso de EI;

- analizando con mayor precisión los costes de ejecución de sus propuestas legislativas y utilizando de manera sistemática el "modelo de costes estándar" para cuantificar la carga administrativa.

Evaluación del impacto en las instituciones de la Unión Europea: apoyo eficaz en la adopción de decisiones

87. A juicio del Tribunal, la Comisión debe prestar la debida consideración a los principios de claridad de objetivos, simplificación, realismo, transparencia y rendición de cuentas en la concepción de las intervenciones y en su posterior revisión [81]. En definitiva, la fiscalización ha permitido constatar que, especialmente en los últimos años, la evaluación del impacto ha constituido un apoyo eficaz a la adopción de decisiones en las instituciones europeas. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión podrán tener en cuenta las observaciones y recomendaciones formuladas en el presente informe cuando revisen sus acuerdos interinstitucionales "Legislar mejor" y para un "enfoque común sobre las evaluaciones de impacto", y tendrán la oportunidad de considerar los cambios derivados del Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, tales como el derecho de iniciativa general de un grupo de Estados miembros y del papel de los parlamentos nacionales en la adopción de decisiones en el plano europeo.

El presente Informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 19 de mayo de 2010.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Comisión Europea, La gobernanza Europea - Un libro blanco, COM(2001) 428 final.

[2] Comunicación de la Comisión, Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas, COM(2002) 704 (en lo sucesivo, "normas mínimas").

[3] Comisión Europea, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, p. 6.

[4] Véase Comisión Europea, Informe de la Comisión sobre la labor desarrollada por los Comités durante el año 2006, COM(2007) 842, 2007; Parlamento Europeo, Working Group on Parliamentary Reform, Second interim report on legislative activities and interinstitutional relations, 15 de mayo de 2008, PE 406.309/ CPG/GT (documento interno del Parlamento Europeo), parte B, capítulo 4, p. 41.

[5] OCDE, Indicators of regulatory management systems, Regulatory Policy Committee, 2009 report; Evaluating integrated IA (EVIA), Final report, marzo de 2008.

[6] Comisión Europea, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791.

[7] Comisión Europea, Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, 15.6.2005, modificado el 15.3.2006; Comisión Europea, Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, 15.1.2009.

[8] Nota informativa del Presidente a la Comisión, Enhancing quality support and control for Commission IA, Comité de evaluación del impacto, 14 de noviembre de 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/ impact/ia_carried_out/ia_carried_ out_en.htm

[10] Acuerdo interinstitucional "Legislar mejor" (DO C 321 de 31.12.2003), artículo 28.

[11] Acuerdo Interinstitucional para un enfoque común sobre las evaluaciones de impacto (14901/05 JUR, adoptado el 29.11.2005).

[12] Enfoque interinstitucional común sobre las EI (14901/05 JUR, adoptado el 29.11.2005), apartado 19.

[13] Parlamento Europeo: Conferencia de Presidentes de Comisión, Impact Assessment: The European Parliament’s experience, A stocktaking report of the common approach to IA. Consejo: Note from the Director of the General Secretariat Directorate-general, Directorate I, «Review of the interinstitutional common approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruselas, 3.11.2008. Comisión: Review of the interinstitutional common approach to IA - Implementation of the common approach by the Commission. Documento de trabajo de la Secretaría General SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Resolución, de 24 de marzo de 2004, sobre la evaluación del impacto de la normativa comunitaria y los procedimientos de consulta (2003/2079(INI)); Resolución, de 10 de julio de 2007, sobre la minimización de los costes administrativos impuestos por la legislación (2005/2140(INI)); Resolución, de 16 de mayo de 2006, sobre la aplicación, las consecuencias y las repercusiones de la legislación en vigor sobre el mercado interior (2004/2224(INI)); Resolución, de 16 de mayo de 2006, sobre "Legislar mejor 2004": aplicación del principio de subsidiariedad - 12o informe anual (2005/2055(INI)); Resolución, de 4 de septiembre de 2007, sobre "Legislar mejor 2005": aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad – XIII Informe (2006/2279(INI)); Resolución, de 4 de septiembre de 2007, sobre la revisión del mercado único (2007/2024(INI)); Resolución, de 4 de septiembre de 2007, sobre "Legislar mejor" en la Unión Europea (2007/2095(INI)); Resolución, de 21 de octubre de 2008, sobre "Legislar mejor 2006" de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad - XIV informe anual (2008/2045(INI)); Parlamento Europeo, Comisión de Asuntos Jurídicos, «Resolución del Parlamento Europeo, de 4 de septiembre de 2007, sobre "Legislar mejor" en la Unión Europea (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 final, 2.7.2007: véase la exposición de motivos y los apartados 5 a 15, 21, 26, 30, y 42 a 43.

[15] Consejo de la Unión Europea, Conclusiones del Consejo de Competitividad sobre "Legislar mejor", 17076/09, 4.12.2009, apartado 6.

[16] Acuerdo interinstitucional "Legislar mejor"; Acuerdo interinstitucional para un enfoque común sobre las evaluaciones de impacto (EI), 2005.

[17] Comisión Europea, Communication on "impact assessment", COM(2002) 276 final; Comisión Europea, Communication on Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM(2002) 704 final; Nota informativa del Presidente a la Comisión, Enhancing quality support and control for Commission IAs, Comité de evaluación del impacto, 14 de noviembre de 2006; Comisión Europea, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791.

[18] Grupo Mandelkern sobre una mejor regulación, Informe final, 13 de noviembre de 2001.

[19] OCDE, Regulatory impact analysis: Best practices in OECD countries, 1997; OCDE, APEC-OECD integrated checklist on regulatory reform: Final draft, 2005; OECD, Indicators of regulatory management systems, 2009.

[20] Comisión Europea, "Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto", COM(2002) 276 final de 2.6.2002, apartado 1.2.: La EI es "...el proceso de análisis sistemático de las probables consecuencias de la intervención de las autoridades públicas".

[21] José Manuel Barroso, Presidente de la Comisión Europea: Respuesta al programa de la Presidencia británica, Parlamento Europeo - Sesión plenaria, Bruselas, 23 de de junio de 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union, Conferencia Jean Monnet, Instituto Universitario Europeo de Florencia, 31 de marzo de 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats, Parlamento Europeo, Estrasburgo, 4 de abril de 2006; Presentation of the European Commission’s 2007 Work Programme, Parlamento Europeo, Estrasburgo, 14 de noviembre de 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off; Bruselas, 5 de marzo de 2007; "We are all new Europeans now", Parlamento lituano (Seimas), Vilnius, 29 de marzo de 2007. 165 Günther Verheugen, "Better regulation" Conferencia de la Presidencia eslovena; Ljubljana, 17 de abril de 2008.

[22] Véase la Estrategia Política Anual (EPA) de 2005, COM (2004) 133 final de 25.2.2004, y el CLWP de 2004, COM (2003) 645 final, anexo 2: entre estas iniciativas se contaban importantes propuestas de definición política, prelegislativas y legislativas.

[23] Comisión Europea, "Impact assessment guidelines", SEC(2005) 791 de 15.6.2005, modificado el 15.3.2006, Procedural rules (II.1).

[24] Están exentos los "Libros Verdes", las propuestas de celebración de consultas con "interlocutores sociales", las decisiones e informes periódicos de la Comisión, las propuestas derivadas de compromisos internacionales, las medidas de la Comisión derivadas de su facultad de controlar la correcta aplicación de la legislación comunitaria y las decisiones de gestión.

[25] Dichas iniciativas (que han de tener un impacto potencialmente significativo, tratar de cuestiones nuevas o delicadas o afectar de manera especial a los interlocutores, de manera que sea necesario efectuar una EI) se determinan previo examen de la Secretaría General, con el apoyo del Comité de evaluación de impacto (CEI).

[26] Comisión Europea, "Impact assessment guidelines", SEC(2005) 791, 15.6.2005, modificado el 15.3.2006; Comisión Europea, "Impact assessment guidelines", SEC(2009) 92, 15.1.2009.

[27] Comisión Europea, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Discurso de la Comisaria Reding ante el Grupo de entidades reguladoras europeas el 8 de febrero de 2006.

[30] Comisión Europea, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, capítulo 3, pp. 12 a 16.

[31] Acuerdo interinstitucional "Legislar mejor": especialmente los apartados 25 y 29, y Acuerdo Interinstitucional para un enfoque común sobre las evaluaciones de impacto (14901/05 JUR, adoptado el 29.11.2005): especialmente los apartados 5, 6 y 13.

[32] COM(2008) 614

[33] Conferencia de Presidentes de Comisión del Parlamento Europeo, Impact Assessment handbook, 17 de julio de 2008; Consejo de la Unión Europea, Secretaría General, "Tratamiento de las evaluaciones de impacto en el Consejo - Orientaciones indicativas para los presidentes de los grupos", Luxemburgo, 2007.

[34] Parlamento Europeo, Comisión de Industria, Investigación y Energía, ITRE(2008)0123_1; 23 de enero de 2008, Reunión, de las 17.00 a las 18.30; Carta del Comisario Piebalgs sobre la EI de la Comisión, Continuación del intercambio de puntos de vista sobre el paquete de medidas en el sector de la energía, la electricidad y el gas.

[35] Consejo de la UE, Secretaría General, Tratamiento de las evaluaciones de impacto en el Consejo - Orientaciones indicativas para los presidentes de los grupos, 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 y COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 y COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers (Asociación de cámaras de comercio e industria europeas), Organización de Consumidores Europea, Oficina Europea de Medio Ambiente, Federación Europea para el Transporte y el Medio Ambiente, Federación Sindical Europea, Foro Social y Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF).

[39] Acuerdo interinstitucional "Legislar mejor" (2003/C 321/01, artículo 30).

[40] Acuerdo Interinstitucional para un enfoque común sobre las evaluaciones de impacto (14901/05 JUR, adoptado el 29.11.2005).

[41] Véase http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en (última consulta: 15 de junio de 2009).

[42] Evaluación del impacto: The European Parliament’s experience – A stock-taking report of the common approach to impact assessment, Conferencia de Presidentes de Comisión, diciembre de 2008 (EI de modificaciones: 1) sustancias prioritarias en el agua (febrero de 2008); 2) determinados aspectos de la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo (julio de 2007); 3) la "interoperabilidad del sistema ferroviario comunitario II" (abril de 2007); 4) propuesta de Directiva sobre calidad del aire (septiembre de 2006); 5) cantidades nominales para productos preenvasados (noviembre de 2005); 6) EI de objetivos de reciclado de la Directiva de residuos (mayo de 2008); 7) Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a las pilas y acumuladores usados y por la que se deroga la Directiva 91/157/CEE (noviembre de 2005).

[43] Directiva 2006/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativa a las pilas y acumuladores y a las pilas y acumuladores usados y por la que se deroga la Directiva 91/157/CEE (DO L 266 de 26.9.2006, p. 1).

[44] Parlamento Europeo, Comisión de Asuntos Jurídicos, Ponente: Katalin Lévai, Report on better regulation in the EU (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 final, 2.7.2007: véase, en particular, la nota explicativa y los apartados 5 a 15, 21, 26, 30 y 42 a 43; Parlamento Europeo, Grupo de Trabajo sobre reforma parlamentaria, Second interim report on legislative activities and interinstitutional relations, 21 de mayo de 2008, PE 406.309/CPG/GT (documento interno del Parlamento Europeo), parte A, apartado 1.3, pp. 13 y 14).

[45] Consejo, Secretaría General, Competitiveness Council conclusions on "Better Regulation", 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; apartado 13.

[46] Nota del director de la Secretaría General, Dirección General C, Dirección I, Review of the interinstitutional common approach to impact assessment – State of play of the handling of IA in the Council, Bruselas, 3.11.2008.

[47] Acuerdo Interinstitucional para un enfoque común sobre las evaluaciones de impacto (14901/05 JUR, adoptado el 29.11.2005), apartado 12.

[48] Acuerdo interinstitucional "Legislar mejor" (2003/C 321/01), especialmente el apartado 30.

[49] Comisión Europea, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior, COM(2004) 2 final/3, 5.3.2004.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Dictamen del Parlamento Europeo de 16 de febrero de 2006; Posición Común de 24 de julio de 2006 (DO C 270 E de 7.11.2006, p. 1), y Posición del Parlamento Europeo de 15 de noviembre de 2006. Decisión del Consejo de 11 de diciembre de 2006.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf

[53] Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (Acuerdo entre el Parlamento alemán y el Gobierno federal sobre cooperación en cuestiones relativas a la Unión Europea de conformidad con lo dispuesto en la sección 6 de la Ley de Cooperación entre el Gobierno federal y el Parlamento alemán en cuestiones relativas a la Unión Europea); apartado I.5.; Bundesgesetzblatt 2006, parte I, no 44, Bonn, 30 de septiembre de 2006.

[54] Planificación y seguimiento de la actividad reguladora en EE.UU.: cada seis meses, la Office for Information and Regulatory Affairs (OIRA) de la Office for Management and Budget del Presidente (OMB) prepara una "Regulatory agenda and plan" en la que se recoge toda la información sobre las futuras actividades reguladoras de todas las agencias federales y su impacto bruto previsto en términos de costes o beneficios, o ambos. En este plan se identifican las normas de desarrollo propuestas por las EI de las agencias que se llevarán a cabo, y es publicado.

[55] Comunicación de la Comisión Europea - Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas, COM(2002) 704 final.

[56] Council of Australian Governments: Best practice regulation. A guide for ministerial councils and national standards setting bodies, octubre de 2007.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on regulatory IA/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers no 3, abril de 2007.

[58] Gabinete del Primer Ministro del Reino Unido, Better regulation executive, IA guidance, Londres, mayo de 2007.

[59] Nota informativa del Presidente a la Comisión, Enhancing quality support and control for Commission IAs, Comité de evaluación de impacto (CEI), 14 de noviembre de 2006.

[60] Véase asimismo: Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial no 9/2007 "La evaluación de los programas marco de investigación y de desarrollo tecnológico (IDT) de la UE — ¿Podría mejorarse el enfoque de la Comisión?"; Informe Especial no 7/2008 "Programa de Energía Inteligente para Europa (2003-2006)"; Informe Especial no 2/2009 "El programa de salud pública de la Unión Europea (2003-2007): ¿constituye este programa un medio eficaz para mejorar la salud?".

[61] Comisión Europea, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791.

[62] Entidad fiscalizadora superior, delivering high quality impact assessment, 30.1.2009, p. 14.

[63] Anexos a Impact assessment guidelines (SEC(2005) 791), pp. 58 y 59.

[64] Comisión Europea, IA for the proposal for a Council directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of religion or belief, disability, age or sexual orientation, SEC(2008)2180, p. 11.

[65] Comisión Europea, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, p. 17.

[66] Consejo, Secretaría General, Competitiveness Council conclusions on "better regulation", 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; apartado 18.

[67] Algemene Rekenkamer, "European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands", 17 de junio de 2008.

[68] Comisión Europea, Evaluación del impacto sobre "Derechos de los consumidores", SEC(2008) 2544.

[69] Comisión Europea, Propuesta de Directiva sobre derechos de los consumidores, COM(2008) 614.

[70] Se observó la presentación de la EI de la Comisión y posterior discusión durante la reunión del "Grupo de trabajo sobre protección de los consumidores" el 4 de febrero de 2009 como parte de los procedimientos de recopilación de elementos probatorios.

[71] Comisión Europea, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, p. 45, y Comisión Europea, 2009 Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92, pp. 48 y 49.

[72] Comisión Europea, Evaluation in the Commission - Reporting on results: annual evaluation review 2007 - Conclusions and findings from evaluations in the Commission, COM(2008) 300, mayo de 2008, anexos I y II.

[73] Bruegel, Memos to the new Commission - Europe's economic priorities 2010-2015, André Sapir (Ed.), 2009, p.17.

[74] Comisión Europea, Una Europa de resultados – La aplicación del Derecho comunitario, COM(2007) 502, p. 6.

[75] SEC(2005) 430 y SEC(2004) 924, respectivamente.

[76] Comisión Europea: Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la Unión Europea, COM(2007) 23 final, 24.1.2007.

[77] Comisión Europea, 2005/2006 Impact assessment guidelines, SEC(2005) 791, anexo 20.

[78] Comisión Europea: Programa de Acción para la reducción de las cargas administrativas en la Unión Europea - Planes de reducción sectoriales y acciones en 2009, COM(2009) 544 final, 22.10.2009.

[79] Con inclusión del etiquetado, la declaración, el registro, el seguimiento y la evaluación necesarios para facilitar información. En algunos casos, la información debe transmitirse a las autoridades públicas o a entidades privadas. En otros casos, basta con que se mantenga disponible a efectos de inspección o que se facilite si así se solicita.

[80] Agricultura y subvenciones agrarias, cuentas anuales/Derecho de sociedades, Política de Cohesión, medio ambiente, servicios financieros, pesca, seguridad alimentaria, legislación farmacéutica, contratación pública, estadística, fiscalidad/Aduanas, transporte y entorno de trabajo/relaciones laborales.

[81] Véase la respuesta del Tribunal a la Comunicación de la Comisión "Reforming the budget, changing Europe" y el Dictamen no 1/2010 del Tribunal de Cuentas Europeo: "Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: Riesgos y desafíos".

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ANEXO I

COMPARACIÓN ENTRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA COMISIÓN Y LAS DE OTROS SISTEMAS

* Fuentes: OCDE, "Indicators of regulatory management systems", diciembre de 2009 (de próxima aparición); análisis adicional por países del Tribunal de Cuentas Europeo.

| Comisión Europea | Alemania (administración federal) | Francia |

Alcance del sistema de EI

Propuestas legislativas* | Siempre | Siempre | Para la reglamentación importante |

Normas de desarrollo* | Para la reglamentación importante | Siempre | En algunos casos |

Otras medidas de carácter no legislativo | Sí | No | No |

Umbral claro de aplicación de la EI a nuevas propuestas legislativas * | No | No | No |

Análisis de los impactos

Enfoque integrado de los impactos económicos,