Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "El papel de la sociedad civil en la política europea de desarrollo"

(2003/C 234/16)

El 17 de enero de 2002, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema mencionado.

La Sección Especializada de Relaciones Exteriores, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de junio de 2003 (ponente: Sra. Florio).

En su 401o Pleno de los días 16 y 17 de julio de 2003 (sesión del 16 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 63 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El presente dictamen pretende ser una contribución al debate sobre el papel que desempeña la sociedad civil en las relaciones internacionales y, especialmente, en la política de desarrollo de la Unión Europea, que ha venido cobrando en los últimos años una creciente importancia. Esta circunstancia adquiere una enorme significación si se tienen en cuenta los últimos acontecimientos internacionales, la guerra de Iraq y el papel crucial que debería asumir la Unión Europea en la reconstrucción y en la creación de un entramado verdaderamente democrático en dicha región.

1.2. En este contexto, no sólo la sociedad civil ha venido mostrando en todo momento su interés por las políticas de desarrollo y el equilibrio internacional, sino que también los organismos internacionales están comenzando a reconocer esta circunstancia y a considerar que las realidades no estatales constituyen factores fundamentales a la hora de definir los programas y las políticas de desarrollo.

1.3. La toma de conciencia de la creciente interdependencia económica y la constatación de que el equilibrio internacional se basa en unas divergencias cada vez más evidentes entre el Norte y el Sur han llevado a amplios sectores de la sociedad civil -los denominados actores no estatales (ANE)- a interesarse sobre todo por las cuestiones relacionadas con el desarrollo y a querer asumir un papel más activo en el debate sobre las desigualdades sociales, económicas y culturales. Este proceso de participación, que dio comienzo ya en los años ochenta, se consolidó durante la siguiente década, cuando el cambio en la escena política internacional y la desaparición del orden bipolar eliminaron de manera efectiva muchos de los aspectos que obstaculizaban una mayor expresión y compromiso por parte de los actores no institucionales.

2. Las políticas de desarrollo de la Unión Europea: fundamentos jurídicos y evolución de los principios fundamentales

2.1. Los orígenes de la política de desarrollo de la Unión Europea se remontan al Tratado de Roma de 1957, por el que los Estados miembros de la Comunidad se comprometían a mantener vínculos de solidaridad con las "colonias y los territorios de ultramar" y a contribuir a su desarrollo. Durante la siguiente década -cuando la mayor parte de estos territorios conquistó la independencia-, las relaciones entre éstos y la Comunidad pasaron a regularse por medio de los convenios de Yaundé (1963 y 1969). Únicamente durante los años setenta, y sobre todo a raíz de la adhesión del Reino Unido a la Comunidad, la política de desarrollo comenzó a dotarse de una mayor complejidad: a esta época corresponden el Convenio de Lomé y los nuevos vínculos con determinados países del norte de África, Asia y América Latina.

2.2. En 1993, fueron el Tratado de la Unión Europea de Maastricht y, en particular, sus artículos 177 a 181, los que confirieron un fundamento jurídico de carácter específico a la política europea de desarrollo y establecieron sus objetivos, esto es, el desarrollo económico y social sostenible de los países en vías de desarrollo, la progresiva integración de estos países en la economía mundial y la lucha contra la pobreza. Estos objetivos ponen también de manifiesto los principios de libertad, democracia y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, que se han visto posteriormente reafirmados en el Tratado de Amsterdam (1999) y en la Carta europea de los Derechos Fundamentales de Niza (2000).

2.3. En la actualidad, la Unión Europea y sus Estados miembros proporcionan el 55 % de la ayuda oficial que perciben los países en vía de desarrollo. Esta cifra da una idea de la importancia de las políticas que puede llevar a cabo la Unión en este ámbito, así como de su impacto en un desarrollo verdaderamente ecuánime y sostenible. El objetivo principal reside en la lucha contra la pobreza, basada en el principio de un desarrollo humano y social equitativo, sostenible y participativo.

2.4. Por consiguiente, la Unión Europea se presenta en la escena internacional como un protagonista activo a la hora de divulgar las políticas de desarrollo atendiendo al respeto de las distintas culturas y al mantenimiento de unas relaciones de asociación con los terceros países que los coloquen en pie de igualdad, independientemente de las diferencias en su nivel de desarrollo.

2.5. Por lo que respecta a las políticas de la UE en este ámbito, el Acuerdo de Cotonú, firmado en junio de 2000, representó un punto de inflexión fundamental. De hecho, en este Acuerdo queda recogido el vínculo entre diálogo social, diálogo civil, ayuda al desarrollo y apoyo al comercio. Por primera vez, el diálogo entre instituciones y actores no estatales se convierte en una obligación vinculante desde un punto de vista jurídico: el Estado y la sociedad civil asumen de este modo un papel complementario en toda acción encaminada a reforzar el impacto de los programas de desarrollo.

2.6. El Acuerdo de Cotonú se sitúa en un marco de cambio generalizado de la política de desarrollo de la UE. Si ya en noviembre de 2000 la Declaración conjunta del Consejo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la UE alentaba una mayor participación de todos los segmentos de la sociedad con el fin de crear las condiciones para una mayor igualdad y para la propia consolidación de los sistemas democráticos en los países en vías de desarrollo, posteriormente -en 2001- el Libro Blanco sobre la gobernanza europea(1) destacaba por su parte la importancia de la sociedad civil y del diálogo con las instancias gubernamentales y no gubernamentales de los terceros países en la definición de las políticas de dimensión internacional.

3. El nuevo enfoque participativo de la política de desarrollo

3.1. La política de desarrollo de la Unión Europea se está encaminando, por lo tanto, hacia un enfoque participativo que ve en la sociedad civil un nuevo actor de las relaciones internacionales -al menos por lo que respecta a las políticas específicas del sector-, ofrece un amplio espacio a todas las realidades sociales presentes en el territorio y, sobre todo, promueve su participación en las distintas fases de definición y aplicación de las estrategias nacionales. Desde esta nueva óptica, la sociedad civil no sólo debería gozar de una mayor integración y participación en los procesos decisorios, sino que también debería asumir por sí misma una parte de las responsabilidades derivadas del proceso de desarrollo en su conjunto.

3.2. Queda reconocida así la dimensión política del desarrollo, en la que es indispensable una contribución al mismo nivel de los sectores público y privado, de la sociedad civil y de los interlocutores económicos y sociales, que deberán entrar a formar parte del proceso. Únicamente una estrecha colaboración entre todas estas realidades sociales podrá asegurar unas políticas de desarrollo coherentes y acrecentar el impacto de las ayudas.

3.3. Asimismo, la participación y el diálogo con los actores no estatales entrañan un enorme valor añadido. Efectivamente, si se tiene en cuenta que el concepto de desarrollo ya no se considera únicamente desde un punto de vista puramente económico, sino que comprende también una dimensión político-social, la participación de la sociedad civil se convierte en un elemento esencial para contribuir a la creación o a la consolidación de los sistemas democráticos, además de desempeñar un papel importante en la prevención y resolución de conflictos. También en esta dirección se mueve la Comunicación de la Comisión "Evaluación de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo"(2), en la que se afirma que, para dar una respuesta eficaz a las situaciones de crisis, resulta imprescindible la coordinación entre todos las partes implicadas, donde se incluyen -además de las ONG y las organizaciones internacionales- los colectivos de la sociedad civil.

3.4. Más recientemente, también las Conclusiones del V Seminario Regional de los medios económicos y sociales de los países ACP, celebrado en Yaundé los días 21 a 23 de mayo de 2003, subrayaban el papel clave de la sociedad civil en la prevención de conflictos y tensiones sociales, teniendo en cuenta el número, aún considerable, de golpes de estado y guerras civiles en los países en desarrollo.

4. Hacia una aplicación del enfoque participativo

4.1. La otra Comunicación de la Comisión sobre la "Participación de los actores no estatales en la política comunitaria de desarrollo"(3) ilustra las acciones específicas de la UE para aplicar el enfoque participativo también a la política de desarrollo. En términos generales, se está llevando a cabo un considerable despliegue de esfuerzos en este sentido, aunque la plena aplicación del enfoque nos pueda parecer todavía muy lejana. Esta circunstancia se debe en parte a la formulación poco clara, y en algunas ocasiones incluso inexistente, de reglas y procedimientos, y en parte a las obvias dificultades que plantea la aplicación de las profundas reformas que se necesitan.

4.2. Desde un punto de vista formal, la participación de la sociedad civil en todas las fases del proceso de definición y aplicación de la política de desarrollo queda recogida únicamente en el Acuerdo de Cotonú. Según este acuerdo, los actores no estatales deben ser informados y consultados acerca de las políticas de cooperación, deben poder tener acceso a los recursos para sostener los procesos de desarrollo local, han de participar en la aplicación de los proyectos y programas en los ámbitos o sectores que les correspondan y, por último, deben recibir asistencia y apoyo para potenciar sus capacidades. En este sentido, parece especialmente importante la participación de los ANE en la formulación de las estrategias nacionales de desarrollo. A este fin cabe recordar que, con ocasión del Foro de organizaciones de la sociedad civil en los países ACP -organizado por el CESE en diciembre de 2002-, se recogieron numerosos testimonios acerca de las graves deficiencias de información y participación con que se enfrentan estas organizaciones en todo lo relacionado con los programas de cooperación.

4.3. En este ámbito cobra especial importancia el proceso de Barcelona, que puso en marcha en noviembre de 1995 la Asociación Euromediterránea (Euromed) con los siguientes objetivos:

- definir un espacio común de paz y estabilidad;

- construir una área común de prosperidad;

- desarrollar los recursos humanos y favorecer el entendimiento entre las distintas culturas y los intercambios entre las sociedades civiles.

El programa se beneficia de financiación (especialmente con cargo a los fondos MEDA) y se encuentra actualmente en una fase bastante avanzada.

4.4. Sin embargo, por lo que respecta a los demás acuerdos, programas o líneas de financiación específicas, éstos no prevén todavía ninguna obligación de consulta o de participación de los actores no estatales de terceros países aun cuando, en la práctica, la Comisión ha efectuado consultas a distintos segmentos de la sociedad civil de una manera más o menos informal.

4.5. Contamos con diversos ejemplos en este sentido: durante la programación de la Iniciativa Europea para los Derechos Humanos -previa consulta a las ONG especializadas en la defensa de los derechos humanos en los países de la UE-, se llevaron a cabo misiones in situ y se establecieron contactos con ONG locales después, eso sí, de la aprobación del documento de programación. En el campo de la ayuda humanitaria, ECHO no financia directamente a los ANE de terceros países pero, en su condición de socios locales, los considera imprescindibles para delimitar las necesidades que se plantean a escala local. Por lo que respecta a América Latina, la UE ha emprendido un diálogo institucional con el Grupo de Río y, a nivel subregional, con el Grupo de San José y México, con los países del Mercosur y con la Comunidad Andina. En lo relativo a los socios ALA (América Latina y Asia), el último Reglamento ha aceptado la inclusión en el ámbito de la cooperación humanitaria de diversos actores no estatales y, sobre todo, ha recomendado que se potencien las relaciones entre los socios ALA y la UE, especialmente por lo que respecta a los actores no estatales.

4.6. Así pues, de la Comunicación de la Comisión se desprende que la atención que se presta a la sociedad civil a la hora de asignar los fondos para desarrollar proyectos es más bien significativa, pero también que no se da todavía una plena participación de esta misma sociedad civil en la definición de las políticas. Los ANE de los terceros países son considerados fundamentalmente socios o destinatarios indirectos de los fondos, no protagonistas o responsables de la definición de las políticas de desarrollo.

4.7. La Comisión inició en 2001 un proceso de descentralización de la planificación en favor de sus delegaciones a fin de transferirles recursos y responsabilidades precisamente con vistas a la aplicación de un enfoque preferentemente participativo.

4.8. La Comisión está intentando llevar a la práctica diversas iniciativas para garantizar una participación real de los actores no estatales, recurriendo también a un mayor apoyo para desarrollar o potenciar sus capacidades. Por otra parte, la Comisión creó ya en 1976 una línea presupuestaria (B7-6000) destinada a favorecer la participación de la sociedad civil europea en el diálogo sobre la política de desarrollo, mientras que en 1992 se instituyó la línea B7-6002, encaminada específicamente a potenciar las capacidades de movilización de actores descentralizados en los países en vías de desarrollo.

5. Obstáculos y problemas

5.1. Como ya se ha visto, la Comisión espera, en términos generales, que los ANE participen en todas las fases del proceso de desarrollo del diálogo político -desde la definición de la estrategia nacional de desarrollo hasta la preparación de la estrategia nacional de respuesta-, una vez definidos los sectores de intervención y, en última instancia, en los procesos de aplicación y de revisión.

5.2. La estrategia para una verdadera aplicación del enfoque participativo se enfrenta, no obstante, a una serie de obstáculos:

- la enconada resistencia de la mayoría de los Gobiernos nacionales de los terceros países a dialogar con los actores no estatales. Incluso en aquellos lugares donde se contempla este diálogo, las posibilidades reales de los ANE de influir en la definición de los programas y de las estrategias de desarrollo siguen siendo muy reducidas;

- el elevado grado de centralización administrativa existente en estos países que, además de no favorecer, por lo general, la participación de los actores no estatales, tiende a marginar las realidades locales periféricas y, sobre todo, las rurales, que son las de más difícil acceso y, con frecuencia, también las más pobres;

- la falta de reglas y normas precisas que ordenen una participación efectiva de los ANE;

- el escaso nivel de organización que presenta en numerosos casos la sociedad civil de los terceros países: frecuentemente, el problema principal reviste en desarrollar las posibilidades de las mismas instancias que deberían participar en el proceso;

- el acceso a la financiación, estrechamente ligado a la divulgación y al acceso a la información. De hecho, los ANE de los terceros países se lamentan de que, con frecuencia, no existe ningún sistema de divulgación informativa;

- los procedimientos previstos para la concesión de la financiación son, en la mayoría de los casos, demasiado onerosos y complicados, como ponen de manifiesto los propios ANE en numerosas ocasiones.

6. El papel del Comité Económico y Social Europeo

6.1. En este contexto, el Comité Económico y Social Europeo asume un papel crucial como intermediario y defensor de la sociedad civil organizada, como ya quedó sancionado en el Tratado de Roma de 1957 y recientemente reafirmado en el Tratado de Niza.

6.2. Precisamente a raíz de lo establecido en el Tratado de Niza se firmó en 2001 un Protocolo de Cooperación entre el Comité y la Comisión Europea para reforzar las relaciones entre estas dos instituciones. El Protocolo, que reconoce la función del Comité como sede privilegiada para el diálogo entre las instituciones europeas y la sociedad civil, alienta de manera particular -en su artículo 14- este papel de intermediario activo también ante la sociedad civil organizada de los terceros países.

6.3. No obstante, cabe destacar que el Comité lleva ya tiempo realizando esfuerzos en este sentido. Hasta el día de hoy han sido muchas las actividades -en algunos casos, incluidas en los propios actos oficiales de la Unión Europea- orientadas a avivar el diálogo con los distintos segmentos de la sociedad civil de los terceros países: seminarios regionales, cumbres de consejos económicos y sociales, grupos de estudio o comités de seguimiento. Recordemos, a modo de ejemplo, las iniciativas emprendidas en ámbitos como el Foro de la sociedad civil de los países ACP, los encuentros y consultas entre interlocutores económicos y sociales de los países europeos y los países ACP (reconocidos de manera específica en el Protocolo del Acuerdo de Cotonú), el diálogo euromediterráneo, la Mesa redonda India-UE o, por último, en el marco de las relaciones con los países candidatos del este de Europa.

7. Propuestas y recomendaciones

7.1. El Comité acoge con satisfacción los esfuerzos de la Comisión por lograr una plena aplicación del enfoque participativo, teniendo en cuenta que la sociedad civil desempeña un papel fundamental en los procesos de desarrollo, bien como destinataria de estos procesos, bien como artífice de los propios procesos.

7.2. Aunque valora satisfactoriamente la línea adoptada por la Comisión, el Comité espera que se llegue a corto o medio plazo a un acuerdo común que establezca modalidades e instrumentos de participación de los actores no estatales hasta alcanzar un sistema de reglamentación y legitimización del diálogo. Además, es necesario que este diálogo tenga como punto de partida la definición de unos objetivos precisos, unos modelos y unos valores comunes que se deberán promover.

7.3. Precisamente para facilitar el diálogo y la participación de los ANE, sería necesario delimitar con precisión unos sistemas de selección más amplios y claros que permitan tener en cuenta no sólo las estructuras ya existentes desde hace tiempo a escala local, sino también las de creación más reciente, en la medida en que podrían ofrecer el valor añadido de una mayor independencia de los gobiernos locales. Dicha necesidad ha sido advertida y subrayada por los propios delegados en el Seminario Regional de Yaundé, que solicitan la fijación de criterios claros de elegibilidad aplicables a nivel nacional y local de forma que abarquen todos los ámbitos de interés de la sociedad civil sin excepción.

7.4. Es preciso que el proceso de descentralización en favor de las delegaciones emprendido por la Comisión, que debería culminar en 2003, incluya mecanismos que permitan intercambios reales con los actores no estatales de los terceros países. Por consiguiente, las delegaciones deberían convertirse, como el elemento fundamental que son, en sedes de diálogo entre la sociedad civil, los gobiernos nacionales y las instituciones europeas. Gracias, entre otros aspectos, a su mayor conocimiento de la realidad local, las delegaciones deberían contribuir a definir las modalidades para la optimización del uso de los recursos financieros, así como asistir a los ANE en sus actividades con vistas a una utilización transparente de los fondos europeos. En este sentido, en las Conclusiones de V Seminario Regional de los medios económicos y sociales de los países ACP, celebrado en Yaundé los días 21 a 23 de mayo de 2003, se pide explícitamente el nombramiento, en todas las delegaciones de la Comisión, de un responsable de las relaciones con los actores no estatales, una figura que ya existe, por lo demás, en algunas de ellas.

7.5. Con miras al reforzamiento de las capacidades de los ANE de terceros países, el Comité reconoce el papel fundamental que pueden desempeñar los actores no estatales de los Estados miembros de la UE, aunque también espera que éstos no vengan a asumir las funciones de las instancias locales de manera automática. Si, por un lado, resulta fundamental valorizar el papel de los ANE europeos en la transferencia de los conocimientos técnicos, el fomento y el reforzamiento de los ANE de los terceros países y el desarrollo de una acción eficaz en el territorio, por otro lado se debe evitar el riesgo de que los actores no estatales europeos -que son los que en realidad tienen un acceso más fácil a la financiación- pasen a reemplazar a los de los terceros países. Por lo tanto, cabe recomendar un apoyo a cualquier iniciativa encaminada a evitar un desequilibrio de esta índole.

7.6. El Comité acoge con satisfacción la línea de la Comisión en la que ésta señala como medios fundamentales para el reforzamiento de las capacidades de los ANE en los terceros países la información (ya sea la de carácter general o la destinada específicamente a los distintos sectores de la sociedad civil), la creación y la consolidación de redes, así como la aplicación de las nuevas tecnologías. Igualmente, hace votos para que no se desatienda la importancia que revisten las acciones específicas de formación.

7.7. Por lo que respecta al acceso a la financiación, los ANE de los terceros países lamentan el hecho de que incluso allá donde existen instancias bien estructuradas y que cumplen los requisitos de representatividad, transparencia y democracia exigidos, este acceso a la financiación plantea numerosos problemas.

7.8. Por este motivo, es importante que se establezca una red constante y tupida de información y que se pongan a disposición los mecanismos necesarios para asegurar su divulgación. De hecho, para garantizar que los programas de desarrollo produzcan resultados concretos, resulta indispensable una participación más amplia de las organizaciones representativas de la sociedad civil.

7.9. Con este mismo objetivo, el Comité desea que, respetando las normas de democracia y transparencia, se faciliten los procedimientos de acceso a los fondos europeos y, sobre todo, que se reduzcan los costes para la presentación de las solicitudes pertinentes. Efectivamente, el lenguaje utilizado en los documentos oficiales tiene frecuentemente un carácter demasiado técnico y la documentación exigida un coste demasiado elevado.

7.10. Por lo que se refiere a la utilización de fondos para las políticas de desarrollo, el Comité espera que se refuercen también los mecanismos de lucha contra la corrupción, un aspecto que debería seguir siendo clave a la hora de conceder fondos.

7.11. Para conseguir que el enfoque participativo tenga una aplicación real, el Comité propone que se introduzca un sistema de seguimiento, cualitativo y cuantitativo, de la participación real de los actores no estatales en los procesos de definición y evaluación de las políticas de desarrollo en aquellos países que reciban fondos europeos. En este sentido, es importante examinar y reforzar las estrategias adoptadas por el propio Comité para evaluar sus repercusiones. Los actores no estatales, reunidos en Yaundé, solicitaron explícitamente en las Conclusiones del Seminario que las instituciones ACP-UE, incluidos el Consejo de Ministros, la Asamblea Parlamentaria Paritaria y la Comisión Europea, tuvieran en cuenta dicho seguimiento en sus valoraciones. De hecho, la participación de los ANE en el desarrollo no se limita al acceso a la financiación, sino que adquiere sentido sólo cuando éstos consiguen desempeñar un papel político activo.

7.12. Por este mismo motivo, el Comité considera importante que las iniciativas de los actores no estatales, como los foros de las asociaciones empresariales o los comités sindicales que participan en Euromed, UE-Mercosur y otros similares que puedan surgir, cuenten con el apoyo de la Comisión, no sólo con vistas al refuerzo y coordinación de los medios sociales y económicos, sino también para garantizarles una participación activa en el diálogo político y en las negociaciones de acuerdos bilaterales a nivel regional.

7.13. Además, el Comité pone de manifiesto las frecuentes incoherencias y contradicciones en que incurren las políticas de la Unión Europea y las de los propios Estados miembros. Por este motivo, considera necesario que la Unión Europea emprenda una acción encaminada a establecer los mismos criterios marco para todos los Estados con el objetivo de aumentar la eficacia de estas políticas.

7.14. El Comité se considera en la obligación de señalar además que una plena aplicación del enfoque participativo no puede desentenderse del objetivo de la igualdad entre sexos. En este sentido, subraya la importancia de reforzar el papel de las mujeres en las políticas de cooperación afirmando sus derechos en los procesos de desarrollo. Pide que se fomenten iniciativas con el objetivo específico de la igualdad de sexos y que las mujeres puedan beneficiarse de programas específicos de formación, y hace votos por que se apliquen y valoricen acciones positivas que garanticen la plena participación de las asociaciones de mujeres en las políticas de desarrollo.

7.15. Del mismo modo, sería útil, como se ha recomendado en otros dictámenes, que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización Internacional del Trabajo contribuyeran, junto con las demás instituciones europeas, a reforzar y valorizar la intervención de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil de los países en desarrollo.

7.16. Asimismo, el Comité lamenta que sólo un porcentaje mínimo de los fondos (aproximadamente el 20 %) sea destinado directamente a los ANE de los países en vías de desarrollo, y resalta que esta circunstancia entra en contradicción con el enfoque participativo que se ha elegido recientemente como método de reforzamiento de las políticas de desarrollo.

Bruselas, 16 de julio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) COM(2001) 428 final.

(2) COM(2001) 153 final.

(3) COM(2002) 598 final.