Informe Especial Integridad y aplicación  
del régimen de comercio 
de derechos de emisión 
de la UEES 2015  Nº 06
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
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PDF ISBN 978-92-872-2396-8 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/100845 QJ-AB-15-005-ES-N
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Integridad y aplicación 
del régimen de comercio 
de derechos de emisión 
de la UE
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2015  Nº 06
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización I (presidida por Augustyn Kubik, Miembro del 
Tribunal) que está especializada en los ámbitos de gasto de la conservación y gestión de los recursos naturales. La fiscali ‑
zación fue dirigida por Kevin Cardiff, Miembro del Tribunal, asistido por Mary Kerrigan, jefe de gabinete; Gediminas  
Macys, agregado de gabinete; Colm Friel, jefe de unidad; Emese Fésűs, jefe de equipo; Stefan den Engelsen, jefe de 
equipo suplente; Marco Dentamaro, auditor; Andreas Dürrwanger, auditor; María Luisa Gómez‑Valcárcel, auditora; Laura 
Gores, auditora; Joanna Kokot, auditora; Loulla Puisais‑Jauvin, auditora; Frédéric Soblet, auditor y Anna Zalega, auditora.
De izquierda a derecha:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Índice
Apartados
 Siglas y acrónimos
 Glosario
I–VII  Resumen
1–8 Introducción
1–8 Régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE)
4–6 Funcionamiento del RCDE UE entre 2005 y 2012 (fases I y II)
7–8 El RCDE UE a partir de 2013 (fase III)
9 –11  Alcance y enfoque de la fiscalización
12–86  Observaciones
12– 41  Marco para la protección de la integridad del RCDE UE
14–24  La Comisión ha realizado mejoras continuas en la regulación y la supervisión del mercado de emisiones, 
pero es necesario avanzar más
25–28  Problemas que plantea la definición de derechos de emisión
29–41  Los sistemas relacionados con el registro de la UE que procesaban información fundamental sobre 
el RCDE UE presentaban algunas insuficiencias
42–86  Aplicación del RCDE UE
46–63  Los sistemas utilizados por los Estados miembros para registrar y notificar las emisiones durante la fase II 
del RCDE UE no estaban suficientemente desarrollados
64–79  Carencias en la orientación facilitada por la Comisión y en su seguimiento de la aplicación de los 
Estados miembros de la fase II del RCDE UE
80–86 Se hallaron algunas insuficiencias en la aplicación nacional del régimen sancionador del RCDE UE y en las 
prácticas de entrega de créditos de proyectos internacionales
04 Índice
87–97  Conclusiones y recomendaciones
 Anexo  —  Información general
 Respuestas de la Comisión
05
 Siglas y acrónimos
AC: Aplicación conjunta
CMNUCC : Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
CO2: Dióxido de carbono
DG: Dirección General
Directiva MIF : Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros
DTUE : Diario de Transacciones de la Unión Europea
IPCC : Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
IVA : Impuesto sobre el valor añadido
MDL : Mecanismo de desarrollo limpio
OTC : Negociación en mercados no organizados
PCIC : Prevención y control integrados de la contaminación
PNA : Plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
06 Siglas y acrónimos
RCDE : Régimen de comercio de derechos de emisión
RCDE UE : Régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea
RCE : Reducción certificada de emisiones
URE : Unidad de reducción de las emisiones
07
 Glosario
Administrador Central : De conformidad con la Directiva ETS1, la Comisión designará a un Administrador Central 
que llevará un registro independiente de transacciones en el que se consignarán las expediciones, las transferencias 
y las cancelaciones de derechos de emisión, y también controlará, de manera automatizada, cada transacción en los 
registros mediante el registro independiente de transacciones, para comprobar que no se producen irregularidades 
en la expedición, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión. En el Reglamento del Registro se 
especifica que el Administrador Central gestionará y mantendrá el Registro de la Unión2.
Administrador nacional : Entidad responsable de gestionar en el Registro de la Unión, en nombre de un Estado 
miembro, un conjunto de cuentas de usuario bajo la jurisdicción del Estado miembro.
Aplazamiento : Como medida a corto plazo, la Comisión aplazó la subasta de 900 millones de derechos de emisión 
hasta 2019 ‑2020 para permitir la recuperación de la demanda3. El volumen global de los derechos de emisión que 
serán subastados en la fase III no cambia debido a este aplazamiento, solo cambia la distribución de los derechos de 
emisión subastados durante el período 2013 ‑2020 («perfil del tiempo de subasta»). El aplazamiento de las subastas 
se aplicará mediante una enmienda al Reglamento sobre las subastas del RCDE UE4 adoptado por la Comisión en 
2014, previa aprobación del Comité de Cambio Climático de la UE y control del Parlamento Europeo y del Consejo. 
También se introdujo una modificación en la Directiva del RCDE UE en 2013 para preparar el terreno para esta 
modificación5.
Aplicación conjunta : Constituye, junto con los MDL, uno de los dos mecanismos basados en proyectos 
introducidos por el Protocolo de Kioto. Los países industrializados llevan a cabo proyectos de aplicación conjunta 
para reducir las emisiones con otros países desarrollados con el fin de generar unidades de reducción de las 
emisiones (URE) negociables que pueden utilizarse, en determinadas condiciones, dentro del RCDE UE.
1 Artículo 20 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el 
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275 
de 25.10.2003, p. 32).
2 Artículo 4 del Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión.
3 Comisión Europea, Dirección General de Acción por el Clima: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
4 Reglamento (UE) nº 176/2014 de la Comisión, de 25 de febrero de 2014, por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 1031/2010, en particular con el fin de 
determinar los volúmenes de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se subastarán en 2013 ‑2020 (DO L 56 de 26.2.2014, p. 11).
5 Decisión nº 1359/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto 
de precisar las disposiciones sobre el calendario de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO L 343 de 19.12.2013, p. 1).
08 Glosario
Autoridad competente : Los Estados miembros designan a una o varias autoridades competentes para la aplicación 
de las normas de la Directiva del RCDE UE.
Derecho de emisión : Con arreglo al régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE), 
un derecho de emisión de la Unión Europea corresponde al derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono 
equivalente durante un período determinado6. En virtud del RCDE UE los derechos de emisión de la Unión Europea 
pueden ser utilizados por los titulares para cubrir sus emisiones verificadas o para comprarlos o venderlos a otros 
titulares que los necesiten.
Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros : La Directiva inicial relativa a los mercados de 
instrumentos financieros del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004 (Directiva 2004/39/CE) fue 
derogada y sustituida por nuevas normas adoptadas en 2014: la nueva Directiva 2014/65/UE relativa a los mercados 
de instrumentos financieros y el Reglamento (UE) nº 600/2014 relativo a los mercados de instrumentos financieros. 
La nueva reglamentación entrará en vigor a partir de enero de 20177.
Directiva y Reglamento sobre el abuso de mercado : La Directiva inicial sobre el abuso de mercado del 
Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2003 sobre las operaciones con información privilegiada 
y la manipulación del mercado (abuso de mercado) (Directiva 2003/6/CE) fue derogada y sustituida por nuevas 
normas adoptadas en 2014: el Reglamento (UE) nº 596/2014 sobre el abuso de mercado (Reglamento sobre abuso 
de mercado)8 y la Directiva 2014/57/UE sobre las sanciones penales aplicables al abuso de mercado (Directiva 
sobre abuso de mercado)9. El Reglamento sobre el abuso de mercado entra en vigor en julio de 2016 y los Estados 
miembros tienen dos años para incorporar la nueva Directiva10 a su Derecho nacional.
Emisión de gases de efecto invernadero : Gases atmosféricos considerados causantes del calentamiento 
atmosférico y del cambio climático. Los principales son el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y el 
óxido nitroso (N20). Otros gases de efecto invernadero menos prevalentes, pero muy potentes, son los 
hidrofluorocarburos (HFC), los perfluorocarburos (PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6)11.
Entrega de derechos de emisión : A más tardar el 30 de abril de cada año, el titular de cada instalación entregará 
un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año natural 
anterior12. Con arreglo a la fase II del RCDE UE, los titulares también podrán, con ciertas limitaciones, entregar 
créditos internacionales (RCE y URE) generados por los mecanismos del Protocolo de Kioto (MDL y aplicación 
conjunta). En total, el titular debe entregar suficientes derechos de emisión general, RCE y URE para cubrir sus 
emisiones verificadas.
6 Artículo 3 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el 
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275 
de 25.10.2003, p. 32).
7 Ibíd.
8 Reglamento (UE) nº 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre el abuso de mercado (Reglamento sobre abuso de 
mercado) y por el que se deroga la Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Directivas 2003/124/CE, 2003/125/CE y 2004/72/CE de 
la Comisión (DO L 173 de 12.6.2014, p. 1).
9 Directiva 2014/57/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre las sanciones penales aplicables al abuso de mercado 
(Directiva sobre abuso de mercado) (DO L 173 de 12.6.2014, p. 179).
10 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
11 Glossary of climate change acronyms,  Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
12 Artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE.
09 Glosario
Instalación : Unidad técnica fija13 donde se lleven a cabo una o varias actividades que emitan gases de efecto 
invernadero, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquellas que guarden una 
relación de índole técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las 
emisiones y la contaminación.
Mecanismo de desarrollo limpio (MDL) : Los proyectos MDL en el marco del Protocolo de Kioto implican 
inversiones en proyectos de desarrollo sostenible en países en desarrollo para reducir las emisiones que generan 
reducciones certificadas de emisiones (RCE) negociables. En determinadas condiciones, estos denominados créditos 
pueden usarse con arreglo al RCDE UE.
Mecanismo de inversión del sujeto pasivo del impuesto sobre el valor añadido (IVA) : Este mecanismo consiste 
en transferir la responsabilidad del pago de los impuestos del prestador del servicio al destinatario, de modo que 
el deudor del IVA es el cliente, cuando es identificado como sujeto pasivo, y no el prestador. El mecanismo de 
inversión del sujeto pasivo puede eliminar el fraude carrusel del IVA.
Mecanismos del Protocolo de Kioto : El Protocolo de Kioto (para más información, véase el recuadro del anexo ) 
introdujo tres mecanismos que pueden utilizarse para cumplir los objetivos de reducción de emisiones: el comercio 
de derechos de emisión, y los mecanismos de desarrollo limpio (MDL) y de aplicación conjunta. El comercio de 
derechos de emisión permite a los países que tengan unidades de emisiones sin utilizar venderlas a los países 
que excedan sus límites. La aplicación conjunta y el desarrollo limpio son mecanismos basados en proyectos que 
generan créditos que pueden negociarse para compensar las emisiones.
Mercado al contado : Mercado en el que los valores o las materias primas se negocian para su entrega inmediata, 
a diferencia del mercado de futuros.
Mercado secundario : Mercado en que los inversores compran y venden valores o activos a otros inversores y no al 
emisor.
Normas armonizadas de asignación : En la fase III del RCDE UE, la Comisión desarrolló normas armonizadas de 
asignación14 con parámetros de referencia por producto basados en el rendimiento medio de las emisiones de 
gases de efecto invernadero del 10 % de las instalaciones con mejor comportamiento de la UE. Dichos parámetros 
se calculan independientemente de la tecnología aplicable, el combustible, el tamaño de la instalación o su 
localización geográfica.
OTC ( «over‑the‑counter») : Transacciones del mercado financiero que no son comerciadas en bolsa ni ejecutadas en 
un mercado regulado, sino negociadas de modo privado entre dos contrapartes.
Registro de la Unión : Sistema electrónico que permite el seguimiento de la titularidad de los derechos de emisión. 
El Administrador Central15 gestionará y mantendrá el Registro de la Unión, que 16 será accesible al público y constará 
de cuentas separadas donde se registrarán los derechos de emisión de que sea titular cada persona a la que se 
expidan o transfieran, o de la que se transfieran derechos de emisión. En el Registro de la Unión cualquier persona 
podrá ser titular de derechos de emisión.
13 Artículo 3 de la Directiva 2003/87/CE.
14 Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la 
asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10  bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 130 de 
17.5.2011, p. 1).
15 Artículo 4 del Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión.
16 Artículo 19 de la Directiva 2003/87/CE.
10 Glosario
Sistema de limitación y comercio : El RCDE UE es un sistema de limitación y comercio, lo cual significa que se limita 
la cantidad total de emisiones permitidas en las instalaciones acogidas al régimen. En las fases I y II del RCDE UE, 
los límites se fijaron en el ámbito nacional con la aprobación de la Comisión, mientras que en la fase III, se fijan para 
toda la UE. Dentro del límite establecido, las empresas industriales y los operadores de aeronaves reciben derechos 
de emisión que pueden vender y comprar entre sí según sus necesidades. Los titulares voluntarios también pueden 
entrar en el marcado para comprar y vender derechos de emisión. La limitación del número total de derechos de 
emisión disponibles garantiza su valor.
Titular : Cualquier persona física o jurídica17 que explota o controla un establecimiento o instalación o en la que, 
cuando la normativa nacional así lo disponga, se ha delegado el poder económico o decisorio determinante sobre 
la explotación técnica del establecimiento o la instalación.
Titular de cuenta : Persona física o jurídica que tiene a su nombre una cuenta en el sistema de registros de la 
Unión18.
Tonelada equivalente de dióxido de carbono (dióxido de carbono equivalente) : Tonelada métrica de dióxido 
de carbono (CO2) o una cantidad de cualquier otro gas de efecto invernadero contemplado en el anexo II con un 
potencial equivalente de calentamiento del planeta19.
Transacción : Proceso20 del Registro de la Unión que incluye la transferencia de un derecho de emisión o de una 
unidad de Kioto de una cuenta a otra.
17 Artículo 3 de la Directiva 2003/87/CE.
18 Artículo 3 del Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, por el que se establece el Registro de la Unión de conformidad con la 
Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y Decisiones nº 280/2004/CE y nº 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por 
las que se derogan los Reglamentos (UE) nº 920/2010 y nº 1193/2011 de la Comisión (DO L 122 de 3.5.2013, p. 1).
19 Anexo II de la Directiva 2003/87/CE.
20 Artículo 3 Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión.
11
 Resumen
I
El régimen de comercio de derechos de emisión de la 
Unión Europea (RCDE UE) es la política emblemática 
de la UE para la lucha contra el cambio climático, y el 
mayor sistema del mundo de limitación y comercio de 
la emisión de gases de efecto invernadero. El régimen 
estableció un límite para la cantidad total de emisio ‑
nes de sectores industriales con niveles elevados de 
emisión, el cual se reducirá con el tiempo. Dicho límite 
restringe las emisiones de más de 11 000 instalaciones 
de gran consumo de energía de toda la UE, y abarca 
alrededor de la mitad de las emisiones de gases de 
efecto invernadero. Las instalaciones reciben derechos 
de emisión o los compran en subastas, y también pue ‑
den negociarlos según sus necesidades. Cada derecho 
de emisión equivale al derecho a emitir una tonelada 
de dióxido de carbono (CO2) equivalente. Cada año, 
las instalaciones entregan un número de derechos de 
emisión equivalente a las emisiones totales de dióxido 
de carbono equivalente emitidas.
II
El RCDE UE se cita como referente en todo el mundo 
de la nueva política de cambio climático y del régimen 
de comercio de derechos de emisión. Este régimen 
innovador, introducido en 2005, ha mejorado gradual ‑
mente y actualmente se encuentra en su tercera fase 
de aplicación. En Europa, el objetivo del RCDE UE no 
consiste únicamente en la reducción de las emisiones 
según un límite determinado, sino también en fijar 
el precio del carbono y otorgar un valor financiero 
a cada tonelada de dióxido de carbono equivalente 
ahorrada. El precio lo determina el mercado en 
derechos de emisión. Esto incita a las instalaciones 
a aplicar las medidas de reducción de las emisiones 
más rentables y promover la inversión en tecnologías 
de bajas emisiones, especialmente si los precios de los 
derechos de emisión son elevados.
III
Para que el RCDE UE funcione según lo previsto tam ‑
bién es necesario que esté garantizada la integridad 
del sistema y que el régimen se aplique correctamente. 
El Tribunal evaluó si el RCDE UE estaba adecuadamente 
gestionado examinando tanto si se había establecido 
un marco adecuado para proteger su integridad de 
mecanismo basado en el mercado como su aplicación 
real. Para analizar esta última, examinó la fase II del 
RCDE UE (2008–2012) con el objetivo de extraer ense ‑
ñanzas para la evolución futura de la política.
12 Resumen
IV
En general, el Tribunal llegó a la conclusión de que 
la gestión del RCDE UE por la Comisión y los Estados 
miembros no era adecuada en todos los aspectos, 
pues estaba lastrada por ciertos problemas de soli ‑
dez en el marco de protección de su integridad, y por 
insuficiencias significativas en la aplicación de la fase II 
del RCDE UE.
V
Se han logrado mejoras significativas en el marco 
de protección de la integridad del mercado, espe ‑
cialmente gracias a la inclusión de la mayor parte 
del mercado secundario de derechos de emisión en 
los regímenes de la Directiva MiFID y de la Directiva 
y el Reglamento sobre el abuso de mercado al haber 
clasificado los derechos de emisión como instrumen ‑
tos financieros. No obstante, es necesario resolver una 
serie de cuestiones para lograr que el marco sea ver ‑
daderamente sólido, para ofrecer una mejor reglamen ‑
tación y supervisión, y para reforzar la confianza de los 
inversores y potenciar el RCDE UE como instrumento 
de la política medioambiental.
a) Quedan dificultades pendientes relativas a la re ‑
gulación y supervisión del mercado de emisiones 
que afectan a los negociadores sujetos al régimen, 
a las operaciones OTC bilaterales al contado y a 
operadores del mercado más pequeños.
b) No existe una supervisión del mercado de emisio ‑
nes a escala de la UE, y la cooperación en materia 
de regulación es insuficiente.
c) No es suficientemente clara la definición legal de 
los derechos de emisión, ni tampoco la creación 
y protección de las garantías reales sobre los dere ‑
chos de emisión.d) El Registro de la Unión procesa datos fundamen ‑
tales del RCDE UE y presenta un perfil de riesgo 
alto debido a los importantes intereses financie ‑
ros y a la gran variedad de titulares de cuentas 
que intervienen. Pese a las considerables mejoras 
logradas en la seguridad del Registro con respec ‑
to a la fase II, es necesario seguir avanzando en 
este terreno. Los procedimientos de la mayoría de 
los Estados miembros fiscalizados para controlar 
la apertura de cuentas del RCDE UE, supervisar 
transacciones y cooperar con las autoridades re ‑
guladoras competentes presentaban importantes 
deficiencias, y la Comisión no puede supervisar 
adecuadamente las transacciones por cuestiones 
de protección de datos. Además, en la Comisión, 
el desarrollo y gestión del Registro ha estado en ‑
torpecido por problemas de coordinación interna 
y de limitación de recursos, como se describe en 
los apartados 39 a 41.
VI
La aplicación del RCDE UE por los Estados miembros 
y la Comisión en su fase II estuvo afectada por insu ‑
ficiencias significativas que deberán resolverse en 
la fase III para lograr garantías suficientes de que el 
sistema funciona según lo previsto.
a) La aplicación y armonización de los sistemas 
de supervisión, comunicación y verificación 
de las emisiones no fue del todo satisfactoria. 
Las autoridades competentes no comprobaron 
suficientemente el trabajo desempeñado por los 
verificadores, y sus controles sobre el terreno de 
las instalaciones fueron limitados.
b) La orientación y el seguimiento de la Comisión 
con respecto a la aplicación del RCDE UE por los 
Estados miembros durante la fase II fue insuficien ‑
te, y la evaluación por la Comisión de los planes 
nacionales de asignación de derechos de emisión 
de gases de efecto invernadero (PNA) no fue sufi ‑
cientemente transparente.
c) Algunos Estados miembros no facilitaron todos 
los informes exigidos sobre el funcionamiento 
del RCDE UE, y la Comisión no publicó el informe 
anual de ejecución previsto en la Directiva del 
RCDE UE.
13 Resumen
d) La repercusión de los valiosos foros de consulta 
y coordinación entre la Comisión y Estados miem ‑
bros quedó limitada por el bajo nivel de participa ‑
ción de los Estados miembros.
e) La Comisión desempeñó un papel limitado en la 
armonización de controles clave a la aplicación del 
RCDE UE por los Estados miembros.
f) El Tribunal no pudo evaluar la eficacia de los 
diversos regímenes sancionadores de los Estados 
miembros debido a la falta de información conso ‑
lidada tanto en la UE como en los Estados miem ‑
bros. Los Estados miembros aplicaban prácticas 
divergentes respecto de normas específicas de 
entrega de créditos de proyectos internacionales. 
Estos problemas pueden afectar a la igualdad de 
oportunidades de los titulares.
VII
Para abordar las observaciones antes citadas sobre 
el marco de protección de la integridad del sistema 
y de su aplicación, el Tribunal formula las siguientes 
recomendaciones:
1. La Comisión debería resolver las dificultades pen ‑
dientes de regulación y supervisión del mercado 
de emisiones para seguir mejorando la integridad 
de este [véanse las recomendaciones a la Comisión 
1 a), b) y c) al final del apartado 91].
2. Debería aclararse más la naturaleza jurídica de los 
derechos de emisión para contribuir a la estabi ‑
lidad y la confianza (véase la recomendación 2 al 
final del apartado 92).
3. Debería seguir mejorándose determinados 
aspectos de los sistemas de procesamiento de 
información fundamental del RCDE UE (Registro 
de la Unión y sus procedimientos). En particular, la 
Comisión debería estudiar el modo de desarrollar 
y coordinar un seguimiento eficaz de las tran ‑
sacciones transfronterizas en la UE para reducir 
el riesgo de abusos o actuaciones fraudulentas 
y determinar las medidas adecuadas para reforzar 
el marco de control y fomentar entre los Estados 
miembros las mejores prácticas en la apertura 
de cuentas en toda la UE. Los Estados miembros 
deberían garantizar la aplicación de estos contro ‑
les [véanse las recomendaciones 3 a), b), c) d) y e) 
a la Comisión y a los Estados miembros al final del 
apartado 93].4. Debería aplicarse mejor el marco de control de los 
Estados miembros para garantizar que las insu ‑
ficiencias identificadas se toman en cuenta para 
la aplicación de la fase III [véanse las recomenda ‑
ciones 4 a), b), c), d), e) y f) a la Comisión y a los 
Estados miembros al final del apartado 94].
5. Durante la fase III debería mejorarse el nivel de 
orientación e información sobre la aplicación del 
RCDE UE [véanse las recomendaciones 5 a), b) y c) 
a la Comisión y a los Estados miembros al final del 
apartado 96].
6. Debería aumentarse la transparencia de la eje ‑
cución de las sanciones relativas al RCDE UE. Los 
Estados miembros y la UE deberían disponer de 
información actualizada y exacta sobre la ejecu ‑
ción y los resultados de los procedimientos de 
sanción, y la Comisión debería supervisar mejor las 
prácticas de aplicación en toda la UE y la ejecución 
coherente de las sanciones nacionales [véanse 
las recomendaciones detalladas 6 a), b) y c) a la 
Comisión y a los Estados miembros al final del 
apartado 97].
14
 Introducción
Régimen de comercio  
de derechos de emisión 
de la Unión Europea 
(RCDE UE)
01 
El RCDE UE es un pilar esencial de la 
política de la Unión Europea para la 
lucha contra el cambio climático (para 
más información sobre el marco inter ‑
nacional del comercio de derechos de 
emisión véase la parte I del anexo ). Su 
objetivo es promover la reducción de 
las emisiones de gases de efecto inver ‑
naderos de manera rentable y eficiente 
desde el punto de vista económico. 
Es uno de los principales componen ‑
tes del conjunto de medidas relativas 
al cambio climático y la energía de 
la UE21, que ha fijado tres objetivos 
para 2020 (denominados objetivos 
«20‑20‑20»):
 — reducir en un 20 % las emisiones 
de gases de efecto invernaderos 
con respecto a los niveles de 1990;
 — lograr que las energías renovables 
representen el 20 % del consumo 
energético de la de UE en 2020;
 — mejorar en un 20 % la eficiencia 
energética de la UE.02 
El RCDE UE es el mayor sistema del 
mundo de limitación y comercio (véase 
el recuadro 1 ) de emisiones de gases 
de efecto invernadero, y con frecuen ‑
cia se presenta en el resto del mundo 
como referente de la nueva política de 
cambio climático y de los regímenes 
de comercio de derechos de emisión. 
El límite restringe las emisiones de más 
de 11 000 instalaciones de gran consu ‑
mo de energía de toda la UE22. Des ‑
de 2013, el RCDE UE abarca alrededor 
del 50 % de las emisiones de gases de 
efecto invernadero en la UE23. Además 
de limitar las emisiones totales fijan ‑
do un precio lo bastante alto por el 
carbono, el RCDE UE debería incentivar 
la aplicación por las instalaciones de 
las medidas de reducción de emisiones 
más rentables y promover la inversión 
en tecnologías de bajas emisiones24.21 COM(2008) 30 final de 23 de 
enero de 2008, «Dos veces 20 
para el 2020. El cambio 
climático, una oportunidad 
para Europa».
22 Abarca los siguientes sectores 
principales: instalaciones de 
combustión, cemento, clínker, 
cal, refinerías de 
hidrocarburos, arrabios 
y acero. Entre los sectores no 
incluidos se cuentan el 
transporte terrestre, la 
agricultura y el sector de los 
servicios.
23 COM(2012) 652 final de 
14 de noviembre de 2012, 
«Estado del mercado europeo 
del carbono».
24 Comisión Europea, Acción 
sobre el clima, ficha 
informativa «El Régimen de 
Comercio de Derechos de 
Emisión de la UE (RCDE UE)». 
Puede consultarse en: 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_es.pdf
El sistema de limitación y comercio del RCDE UE
El sistema de limitación y comercio funciona imponiendo un límite a las emisiones totales de sectores indus ‑
triales con niveles elevados de emisión. Este límite se reduce con el tiempo y, siempre que no sobrepase, las 
empresas pueden comprar y vender derechos de emisión según sus necesidades. Cada derecho de emisión 
equivale al derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono equivalente por un período especificado. La 
cantidad de derechos de emisión determina la cantidad de emisiones permitidas, de forma que las emisiones 
están «limitadas». Los derechos de emisión se distribuyen a instalaciones, y pueden comercializarse libremen ‑
te en el mercado25. Cada año, las instalaciones han de entregar un número de derechos de emisión equivalen ‑
te a las emisiones totales emitidas. El precio lo determina el mercado.
25 COM(2010) 796 final de 21 de diciembre de 2010, «Comercio de Derechos de Emisión de la UE: Hacia un marco de supervisión del mercado más 
sólido».Recuadro 1
15 Introducción
03 
El RCDE UE fue establecido por la 
Directiva 2003/87/CE26, en virtud de 
la cual los Estados miembros debían 
adoptar los sistemas y las medidas 
administrativas que se requieran para 
aplicar el RCDE UE en el ámbito nacio ‑
nal. La Directiva también atribuye una 
serie de responsabilidades específicas 
a la Comisión, muchas de ellas destina ‑
das a garantizar la aplicación cohe ‑
rente y coordinada del RCDE UE. Dado 
que dicho régimen también creó un 
mercado para el comercio de derechos 
de emisión, los Estados miembros y la 
Comisión han de garantizar la integri ‑
dad y estabilidad del mismo para que 
pueda contribuir con eficacia a sus 
objetivos medioambientales.
Funcionamiento del RCDE UE 
entre 2005 y 2012 (fases I y II)
04 
El funcionamiento del RCDE UE se 
organiza en períodos o fases de 
comercio: en las dos primeras fases 
(2005 ‑2012), los límites nacionales de 
los derechos de emisión se fijaron me ‑
diante planes nacionales de asignación 
de derechos de emisión de gases de 
efecto invernadero (PNA) establecidos 
por los Estados miembros y evaluados 
por la Comisión.05 
La primera fase (2005 ‑2007) del 
RCDE UE consistió en un período piloto 
de tres años de preparación para la se ‑
gunda fase (2008 ‑2012). Los derechos 
de emisión se distribuyeron gratuita ‑
mente y, como la mayoría de los Es ‑
tados miembros no contaban todavía 
con datos históricos sobre las emisio ‑
nes de las instalaciones acogidas al 
RCDE UE, los límites de la primera fase 
se basaron en estudios y previsiones. 
El objetivo de la primera fase era esta ‑
blecer un mercado operativo, fijar un 
precio para las emisiones de carbono 
y construir la infraestructura necesaria 
para supervisar, comunicar y verificar 
las emisiones reales. Posteriormente, 
los datos obtenidos en la primera fase 
sirvieron para subsanar la falta de 
información y para ayudar a establecer 
límites nacionales en la segunda fase.
06 
La segunda fase (2008 ‑2012)27 coincidió 
con la primera fase de compromiso del 
Protocolo de Kioto, es decir, el período 
de cinco años en el que, según los ob ‑
jetivos establecidos por este, los Esta ‑
dos miembros de la UE debían reducir 
sus emisiones28. Teniendo en cuenta 
las emisiones verificadas registradas 
en la fase I, el volumen de derechos de 
emisión permitidos en la fase II se re ‑
dujo hasta quedar un 6,5 % por debajo 
del nivel de 2005 (primer año de cum ‑
plimiento del RCDE UE), de modo que 
se garantizaba la reducción real de las 
misiones (para más información sobre 
la evolución de la oferta y la demanda 
durante la fase II del RCDE UE, véase la 
parte II del anexo ).26 Directiva 2003/87/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo de 13 de octubre de 
2003 por la que se establece 
un régimen para el comercio 
de derechos de emisión de 
gases de efecto invernadero 
en la Comunidad y por la que 
se modifica la Directiva 
96/61/CE del Consejo 
(DO L 275 de 25.10.2003, p. 32).
27 En la fase II, los miembros del 
EEE‑AELC (Espacio Económico 
Europeo  – Asociación Europea 
de Libre Comercio) Islandia, 
Liechtenstein y Noruega se 
incorporaron al RCDE UE.
28 La Unión Europea se 
comprometió a lograr una 
reducción total del 8 % de las 
emisiones de gases de efecto 
invernadero en el período 
2008 ‑2012 con respecto a los 
niveles de 1990 (superior al 
objetivo para la totalidad de 
los países industrializados 
mencionado en el 
recuadro del anexo ). Este 
objetivo es compartido por 
quince Estados miembros en 
virtud de un acuerdo 
legalmente vinculante, la 
Decisión 2002/358/CE del 
Consejo, de 25 de abril 
de 2002, relativa a la 
aprobación, en nombre de la 
Comunidad Europea, del 
Protocolo de Kioto de la 
Convención Marco de las 
Naciones Unidas sobre el 
Cambio Climático y al 
cumplimiento conjunto de los 
compromisos contraídos con 
arreglo al mismo (DO L 130 de 
15.5.2002, p. 1).
16 Introducción
El RCDE UE a partir de 2013 
(fase III)
07 
En la fase III (2013–2020) se cambió el 
sistema de PNA: el límite de las emisio ‑
nes de instalaciones acogidas al RCDE 
UE se establece ahora en el ámbito de 
la UE. Los derechos de emisión que 
todavía se conceden gratuitamente 
se rigen por las normas armonizadas 
de asignación basadas en ambiciosos 
criterios de referencia comunes a toda 
la UE. Como en fases anteriores, las 
instalaciones que no reciben ningún 
derecho de emisión gratuito o un nú ‑
mero insuficiente de ellos para cubrir 
sus emisiones tienen que comprar 
derechos adicionales en el mercado 
o reducir sus emisiones.
08 
Al inicio de la fase III, se subastaron 
más del 40 % del total de los derechos 
de emisión. La Comisión considera, al 
igual que la teoría económica, que la 
subasta constituye el modo de asig ‑
nación más transparente y permite 
llevar a la práctica el principio de que 
quien contamina paga (en la parte III 
del anexo  se ofrece más información 
general sobre la reforma y las perspec ‑
tivas del RCDE UE para el futuro).
17
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
09 
Al determinar el alcance y enfoque de 
la fiscalización, el Tribunal se centró en 
los aspectos fundamentales de la inte ‑
gridad y la aplicación del sistema, y no 
examinó la eficacia global del RCDE 
UE, sino que se centró en responder 
a la pregunta: «¿Gestionan adecua ‑
damente la Comisión y los Estados 
miembros el régimen de comercio de 
derechos de emisión de la Unión Eu ‑
ropea?», para lo cual se plantearon las 
siguientes preguntas secundarias:
a) ¿Existe un marco adecuado que 
proteja la integridad del RCDE 
UE?  Para responder a esta pregun ‑
ta, el Tribunal examinó la idonei ‑
dad de la regulación del mercado 
y los principios de vigilancia 
aplicables al comercio de derechos 
de emisión, la naturaleza jurídica 
y la definición de los derechos de 
emisión, y el sistema del Registro 
de la Unión para recoger y archivar 
los datos del RCDE UE. Esta parte 
de la fiscalización se centrada en 
una serie de medidas aplicadas en 
estos ámbitos, creadas y propues ‑
tas por la Comisión a partir de 2011 
incorporando las novedades intro ‑
ducidas hasta el 30 de septiembre 
de 2014. El alcance de la fiscaliza ‑
ción no abarcó la evaluación de las 
medidas nacionales para afrontar 
el riesgo de fraude carrusel del 
IVA29.
b) ¿Se aplica correctamente el 
RCDE UE?  Para responder a esta 
pregunta, el Tribunal examinó 
cómo aplicaron el RCDE UE los 
Estados miembros y la Comisión 
durante su fase II. En esta parte de 
la fiscalización solo se hizo referen ‑
cia a la aplicación del RCDE UE en 
instalaciones fijas30.10 
La fiscalización se llevó a cabo tanto 
en la Comisión como en los Estados 
miembros. En la Comisión se examinó 
el modo en que esta institución había 
orientado a los Estados miembros en 
la aplicación del RCDE UE y si había 
cumplido sus obligaciones con arreglo 
al marco jurídico aplicable. Se obtuvie ‑
ron pruebas de siete Estados miem ‑
bros, seleccionados según su volumen 
y tipos de emisiones. Se efectuaron 
visitas a las correspondientes autori ‑
dades competentes en cinco Estados 
miembros (Alemania, Francia, Italia, 
Polonia y Reino Unido) y se obtuvieron 
pruebas documentales de otros dos 
(Grecia y España). En los Estados miem ‑
bros se examinó la asignación (a través 
de los PNA) y la entrega de derechos 
de emisión, los sistemas para supervi ‑
sar, comunicar y verificar las emisiones, 
y las sanciones aplicadas en caso de 
incumplimiento. No se analizaron las 
subastas, ya que estas se aplicaban 
muy poco y solo en un número limita ‑
do de Estados miembros al final de la 
fase II.
11 
Además, se obtuvo evidencia me ‑
diante pruebas de confirmación de la 
documentación obtenida de las autori ‑
dades competentes nacionales relati ‑
va a 150 instalaciones seleccionadas 
en los siete Estados miembros, y del 
análisis de los datos sobre las instala ‑
ciones y el cumplimiento obtenidos 
del Diario de Transacciones de la Unión 
Europea (DTUE, véase el recuadro 2 ). 
Las instalaciones seleccionadas no 
fueron inspeccionadas sobre el terreno 
porque el Tribunal carecía de derechos 
de acceso.29 Para más información sobre 
cuestiones relativas al IVA, 
véase el recuadro 3.
30 La aviación no fue incluida en 
el RCDE UE hasta 2012.
18
 Observaciones
Marco para la protección 
de la integridad del RCDE 
UE
12 
Para garantizar una liquidez suficiente 
en el mercado de derechos de emisión 
creado por el RCDE UE y establecer 
mecanismos que funcionen correcta ‑
mente y que contribuyan al logro de 
los objetivos medioambientales de la 
política, el mercado debe ser seguro 
y atractivo31 tanto para los comprado ‑
res no sujetos al régimen32 como para 
los titulares (compradores sujetos al 
régimen) que en virtud de la Directiva 
del RCDE UE tienen la obligación de 
participar en el régimen. Por consi ‑
guiente es importante analizar si la 
integridad del RCDE UE está suficiente ‑
mente protegida de modo que se man ‑
tenga la estabilidad y quede garantiza ‑
da la confianza de los inversores en el 
mercado. Para lograr dicha protección 
es necesario contar con una regula ‑
ción y una supervisión adecuadas del 
mercado y con la cooperación entre 
las autoridades reguladoras. Además, 
la naturaleza jurídica y la definición de 
los derechos de emisión deberían ser 
suficientemente claras para contribuir 
a la estabilidad y la confianza en el 
mercado de derechos de emisión.13 
El registro de la UE (véase el recua ‑
dro 2 ) constituye un elemento clave 
en la protección de la integridad del 
RCDE UE, pues permite el registro y el 
seguimiento de todas las «transaccio ‑
nes físicas» con derechos de emisión 
y la difusión de información esencial 
para el mercado. Además del valor 
medioambiental del instrumento, la 
transcendencia financiera del RCDE UE 
es considerable. Se estima que el valor 
representado por todos los derechos 
de emisión y otras unidades de cum ‑
plimiento consignados en el Registro 
de la Unión supera los 10 000 millones 
de euros, dependiendo del precio de 
dichas unidades y del momento en el 
que se realizó la medición. Asimismo, 
la integridad del RCDE UE debería 
estar suficientemente protegida contra 
incidentes como los que se produjeron 
entre 2008 y 2011 (o sea, presuntos 
robos de derechos de emisión, meca ‑
nismos de fraude del IVA y amenazas 
cibernéticas como la suplantación 
de identidad). Por tanto es también 
esencial contar con procedimientos 
eficaces para controlar la apertura de 
cuentas y las operaciones en el Regis ‑
tro de la Unión.
La Comisión ha realizado 
mejoras continuas en la 
regulación y la supervisión 
del mercado de emisiones, 
pero es necesario avanzar 
más
14 
La Comisión ha reconocido33 que 
era necesario reformar la regulación 
y supervisión del mercado y mejorar 
la seguridad del Registro para evitar 
que se reproduzcan los incidentes 
de seguridad (véanse asimismo los 
apartados 12 y 13, y el recuadro 2 ) 
registrados en la fase II, y con este fin 
desarrolló un paquete global de me ‑
didas para hacer frente a estos riesgos 
(como se explica a continuación, en los 
apartados 15 y 16).31 Véase, por ejemplo, 
COM(2010) 796 final.
32 Los compradores (o 
negociadores) no sujetos al 
régimen son entidades que 
participan voluntariamente en 
el mercado de emisiones 
(p. ej., negociadores, 
inversores, particulares, 
intermediarios financieros, 
etc.) frente a los compradores 
sujetos al régimen (titulares 
que, con arreglo a la 
normativa, deben participar 
en el régimen).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European carbon 
market, FAQ,  abril de 2014: 
La normativa [es decir, las 
disposiciones que regulan 
los mercados financieros] 
también tiene por objeto 
proporcionar un contexto 
comercial seguro y eficiente 
para reforzar la confianza en el 
mercado del carbono a raíz de 
una serie de desafortunadas 
prácticas fraudulentas en el 
mercado hace unos años. Véase 
asimismo COM(2010) 796 final, 
en especial el capítulo 1 ‑   
Introducción.
19 Observaciones
El sistema de registros nacionales y el Registro de la Unión
Durante la fase I y la mayor parte de la fase II, los Estados miembros llevaron registros nacionales con cuentas 
en las que podían consignar y transferir emisiones derechos de emisión y créditos internacionales. Para sim ‑
plificar el sistema y permitir la futura vinculación del régimen con otros sistemas internacionales de comercio 
de derechos de emisión, en 2009, una serie de colegisladores decidieron centralizar los registros nacionales en 
un Registro de la Unión mantenido y administrado por la Comisión Europea. Entre 2008 y 2011, se produjeron 
varios incidentes de seguridad relacionados principalmente con el fraude del IVA y los ataques cibernéticos. 
La migración de las cuentas y de los datos se efectuó en junio de 2012. Pese a la centralización del sistema de 
registros, los Estados miembros siguen siendo los únicos responsables de la apertura, gestión y actualización 
de las cuentas en sus secciones nacionales del Registro de la Unión, sin la intervención del Administrador 
Central de la Comisión. El Diario de Transacciones de la Unión Europea (DTUE) sirve para controlar, registrar 
y autorizar todas las operaciones que se producen en el Registro de la Unión a fin de garantizar que todas las 
transferencias de derechos de emisión se ajusten a las normas del RCDE UE34. Una versión pública del DTUE 
pone a disposición de los ciudadanos los datos pertinentes del RCDE UE. La administración del Registro (y del 
anterior sistema de registros nacionales) se rige por Reglamentos de la Comisión35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 En particular el Reglamento (CE) nº 2216/2004 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de 
registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Decisión nº 280/2004/CE del Parlamento 
Europeo y del Consejo (DO L 386 de 29.12.2004, p. 1), el Reglamento (UE) nº 920/2010 de la Comisión, de 7 de octubre de 2010, relativo a un 
sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la 
Decisión nº 280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 270 de 14.10.2010, p. 1), el Reglamento (UE) nº 1193/2011 de la Comisión 
por el que se establece el Registro de la Unión para el período de comercio que comienza el 1 de enero de 2013 y por el que se modifican los 
Reglamentos (CE) nº 2216/2004 y nº 920/2010 de la Comisión por el que se establece el Registro de la Unión para el período que termina el 31 de 
diciembre de 2012, y el Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión por el que se establece el Registro de la Unión para la fase III.Recuadro 2
20 Observaciones
15 
La necesidad de mejorar la regulación 
del mercado de derechos de emisión 
coincidió con el proceso de revisión 
del marco para la regulación de los 
mercados financieros (MiFID/Directiva 
sobre el abuso de mercado)36, lo cual 
supuso para la Comisión una oportu ‑
nidad de considerar la regulación del 
mercado de derechos de emisión en 
el contexto de la regulación general 
de los mercados financieros. Según 
la evaluación de impacto37 que acom ‑
paña a la propuesta de revisión de la 
Directiva MiFID presentada en octubre 
de 2011, las dos principales opciones 
consideradas por la Comisión consis ‑
tían en crear un régimen adaptado al 
mercado de derechos de emisión o cla ‑
sificar los derechos de emisión como 
instrumentos financieros e incluirlos 
en el ámbito de aplicación del marco 
establecido por la Directiva MiFID y el 
Reglamento sobre el abuso de mer ‑
cado. La determinación de cuál es la 
forma de regulación más adecuada 
para el mercado de emisiones queda 
fuera del alcance de esta fiscalización. 
Los derivados sobre derechos de emi ‑
sión38 que, según las estimaciones de 
la Comisión, representan más del 90 % 
de este mercado, son instrumentos 
financieros y, como tales, ya estaban 
regulados por la Directiva MiFID y la 
Directiva sobre el abuso de mercado 
en las fases I y II del RCDE UE (2005 ‑
2012), pero no así el mercado secunda ‑
rio al contado de derechos de emisión. 
La Comisión propuso en 2011 ampliar 
y adaptar la Directiva MiFID para que 
también abarcara dicho mercado 
clasificando expresamente los dere ‑
chos de emisión como instrumentos 
financieros. Esta propuesta se adoptó 
en 201439 y también integra los dere ‑
chos de emisión dentro del ámbito de 
la Directiva y el Reglamento sobre el 
abuso de mercado. Las nuevas normas 
entrarán en vigor a partir de enero 
de 201740.16 
Entre otras medidas importantes adop ‑
tadas por la Comisión para reforzar la 
integridad y seguridad del RCDE UE 
cabe destacar las siguientes:
 — proporcionar a los Estados miem ‑
bros la posibilidad de aplicar un 
mecanismo de inversión del sujeto 
pasivo para luchar contra el fraude 
en el IVA (véase el recuadro 3 );
 — medidas de seguridad adicionales 
en el Registro de la Unión para 
combatir posibles delitos ciberné ‑
ticos y el reciclaje internacional de 
créditos de carbono;
 — la incorporación de disposiciones 
contra el blanqueo de capitales 
en los Reglamentos del Registro, 
inspiradas por la Directiva contra 
el blanqueo de capitales41;
 — establecer normas de conducta 
y de participación en el mercado 
primario en el Reglamento sobre 
las subastas42.
17 
Estas medidas suponen una mejo ‑
ra significativa de la regulación del 
mercado de derechos de emisión y, de 
hecho, en los últimos años han dismi ‑
nuido sensiblemente los incidentes 
denunciados. Pese a estos esfuerzos, 
el Tribunal identificó una serie de 
insuficiencias en la introducción de las 
medidas y de dificultades pendientes 
que deben tenerse en cuenta para que 
el marco sea verdaderamente sólido 
y que se exponen en los siguientes 
apartados.36 La Directiva relativa a los 
mercados de instrumentos 
financieros (MiFID) y la 
Directiva sobre el abuso de 
mercado constituyen dos 
pilares fundamentales de la 
regulación de los mercados 
financieros. La primera abarca 
la prestación de servicios de 
inversión en el ámbito de los 
instrumentos financieros, y la 
segunda, el abuso de mercado.
37 Documento de trabajo de la 
Comisión, Impact Assessment 
accompanying the document 
Proposal for a Directive of the 
European Parliament and of the 
Council on Markets in financial 
instruments (Recast) and the 
proposal for a regulation of the 
European Parliament and of the 
Council on markets in financial 
instruments  de 20 de octubre 
de 2011 [SEC(2011) 1226 final].
38 Un derivado es un contrato 
financiero ligado al valor 
o estado futuro del activo 
subyacente (p. ej., la evolución 
de los tipos de interés o del 
valor de una divisa, o la posible 
quiebra de un deudor) 
(http://europa.eu/rapid/
press‑release_MEMO ‑12‑232_
en.htm?locale=en ).
39 Directiva 2014/65/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 15 de mayo de 
2014, relativa a los mercados de 
instrumentos financieros y por 
la que se modifican la Directiva 
2002/92/CE y la Directiva 
2011/61/UE (DO L 173 de 
12.6.2014, p. 349).
40 Y a partir de julio de 2016 para 
el Reglamento sobre abuso de 
mercado.
41 Directiva 2005/60/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 26 de octubre de 
2005, relativa a la prevención 
de la utilización del sistema 
financiero para el blanqueo de 
capitales y para la financiación 
del terrorismo (DO L 309 de 
25.11.2005, p. 15). En 2013, la 
Comisión adoptó propuestas 
para actualizarla y el 
Parlamento Europeo y el 
Consejo alcanzaron un acuerdo 
político al final de 2014.
42 Reglamento (UE) nº 1031/2010 
de la Comisión, de 12 de 
noviembre de 2010, sobre el 
calendario, la gestión y otros 
aspectos de las subastas de los 
derechos de emisión de gases 
de efecto invernadero con 
arreglo a la Directiva 
2003/87/CE del Parlamento 
21 Observaciones
El mercado del RCDE sigue presentando riesgo de fraude en el IVA
En su informe general de actividades de 2009, Europol estimaba que las pérdidas por fraudes en el siste ‑
ma de créditos de carbono (por fraude carrusel del IVA) entre junio de 2008 y diciembre de 2009 ascendían 
aproximadamente a 5 000 millones de euros. El mercado del RCDE era especialmente vulnerable a este tipo 
de actividad delictiva comercial transfronteriza. Frente a estos incidentes de fraude, se adoptó una Directiva 
(2010/23/UE)43 destinada a proporcionar a los Estados miembros la posibilidad de aplicar un mecanismo de 
inversión del sujeto pasivo para luchar contra el fraude en el IVA haciendo recaer la obligación tributaria sobre 
la persona a la cual se transfieren los derechos de emisión u otras unidades de cumplimiento. Esta disposición 
se ha prorrogado hasta diciembre de 2018 (Directiva 2013/43/UE)44.
En el momento de la fiscalización, casi una tercera parte de los Estados miembros no había aplicado el 
mecanismo de inversión del sujeto pasivo a los derechos de emisión. Por tanto, la Unión Europea todavía no 
ha afrontado plenamente el riesgo de fraude en el impuesto sobre el valor añadido (IVA) de los derechos de 
emisión del RCDE UE.
De los cinco Estados miembros visitados por el Tribunal, solo Italia no había aplicado todavía el mecanismo de 
inversión del sujeto pasivo del IVA en el momento de la fiscalización. La única plataforma de negociación de 
derechos de emisión de Italia dejó de operar en el mercado de derechos de emisión en diciembre de 2010 por 
las anomalías detectadas en las fluctuaciones de las negociaciones. Las operaciones de cambio se interrum ‑
pieron definitivamente en marzo de 2014. Por supuesto, sigue siendo posible la negociación bilateral de dere ‑
chos de emisión con cuentas italianas en el Registro del RCDE UE. La autoridad competente y el administrador 
del registro nacional manifestaron, en el momento de la fiscalización, que existía riesgo significativo de fraude 
carrusel del IVA en Italia debido a la ausencia del mecanismo de inversión del sujeto pasivo.
43 Directiva 2010/23/UE del Consejo, de 16 de marzo de 2010, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del 
impuesto sobre el valor añadido en lo que respecta a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo 
a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude (DO L 72 de 20.3.2010, p. 1).
44 Directiva 2013/43/UE del Consejo, de 22 de julio de 2013, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto 
sobre el valor añadido en lo que respecta a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo a determinadas 
entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude (DO L 201 de 26.7.2013, p. 4).Recuadro 3
22 Observaciones
Pese a la clasificación de los 
derechos de emisión como 
instrumentos financieros, 
la fiscalización detectó 
dificultades pendientes 
respecto de la regulación  
y la supervisión del mercado  
de emisiones
18 
El Tribunal examinó cómo abordaba la 
Comisión en su propuesta de revisión 
de la Directiva las especificidades del 
comercio de derechos de emisión, ta ‑
les como la presencia de negociadores 
sujetos al régimen en el mercado de 
emisiones (negociando tanto derechos 
de emisión al contado como deriva ‑
dos). Se trata de un mercado en gran 
medida financiero, pero caracterizado 
por la participación de negociado ‑
res sujetos al régimen, por lo que las 
revisiones de los reglamentos deben 
examinarse detenidamente. En la pro ‑
puesta de revisión de la Comisión se 
preveía eximir a los negociadores su ‑
jetos al régimen RCDE UE de la obliga ‑
ción de obtener una autorización de la 
Directiva MiFID45. A juicio del Tribunal, 
algunos aspectos de la aplicación de la 
Directiva MiFID al mercado de emisio ‑
nes suscitan dificultades relativas a su 
regulación y supervisión que no han 
sido suficientemente analizadas y que 
se exponen en apartados siguientes.19 
En el marco de la Directiva MiFID 
revisada, quedarán dispensados de la 
autorización los negociadores sujetos 
al régimen así como otras entidades 
que negocien con derechos de emi ‑
sión46, y, en particular, los grandes 
negociadores sujetos al régimen, que 
con frecuencia cuentan con grandes 
departamentos de negociación espe ‑
cializados, siempre que negocien por 
cuenta propia para el RCDE UE47. Las 
entidades pequeñas que negocien de ‑
rechos de emisión al contado de forma 
voluntaria por cuenta propia también 
podrán operar sin la autorización de la 
Directiva MiFID48. El Tribunal considera 
que existe un riesgo para la integri ‑
dad del mercado si dichas entidades 
utilizan abusivamente la excepción 
prevista por la Directiva MiFID para 
desarrollar actividades comerciales no 
previstas en la misma. Por otro lado, 
el Tribunal detectó el riesgo de que la 
excepción de la Directiva MiFID para 
las entidades negociadoras sujetas al 
régimen pueda ser utilizada abusiva ‑
mente por interesados que intenten 
adquirir instalaciones con el objetivo 
de comprar y vender derechos de 
emisión al contado sin una autoriza ‑
ción de la Directiva MiFID. A juicio del 
Tribunal, la Comisión no había analiza ‑
do suficientemente el impacto de los 
negociadores sujetos al régimen en el 
mercado de emisiones como para de ‑
mostrar que los riesgos derivados de la 
exención de grupos de operadores del 
mercado no fueran significativos.Europeo y del Consejo, por la 
que se establece un régimen 
para el comercio de derechos 
de emisión de gases de efecto 
invernadero en la Comunidad 
(DO L 302 de 18.11.2010, p. 1).
45 Para prestar sus servicios, la 
empresa de inversión ha de 
obtener la autorización de la 
entidad reguladora nacional.
46 Por ejemplo, el artículo 2, 
apartado 1, letra j), inciso i),  
de la Directiva 2014/65/UE 
relativo a las personas que 
negocien por cuenta propia 
con derechos de emisión 
o derivados de estos.
47 Y cumplan los requisitos 
establecidos en el artículo 2, 
apartado 1, letra e), de la 
Directiva 2014/65/UE.
48 En un dictamen pericial de 
2012 contratado por la 
Comisión sobre las partes de la 
Evaluación de impacto de la 
Directiva MiFID pertinentes 
para el mercado de emisiones 
también se hacía referencia 
a las posibles consecuencias 
de las excepciones previstas 
en la Directiva MiFID para 
operadores del mercado más 
pequeños, que también 
pueden haber cometido 
fraude y supuesto robo de 
derechos, y que no 
necesitarán la autorización de 
la Directiva MiFID aunque los 
derechos de emisión de 
carbono se clasificaran como 
instrumentos financieros.
23 Observaciones
20 
Por otra parte, las operaciones OTC pu ‑
ramente bilaterales, incluido el comer ‑
cio de derechos de emisión, ejecutadas 
fuera de las plataformas de negocia ‑
ción reguladas por la Directiva MiFID 
no entran en el ámbito de aplicación 
de la Directiva MiFID revisada. La en ‑
trega «física» de derechos de emisión 
negociados bilateralmente requiere 
que ambas partes tengan una cuenta 
en el Registro de la Unión del RCDE UE. 
Sin embargo, como se expone más 
adelante en los apartados 37 y 38, 
estas transacciones «físicas» en el 
Registro de la Unión no están sujetas 
a supervisión, por lo que puede haber 
agentes operando en sectores del mer ‑
cado cuya visibilidad sea limitada para 
los reguladores y las autoridades com ‑
petentes. En consecuencia, la clasifica ‑
ción de los derechos de emisión como 
instrumentos financieros con arreglo 
a la Directiva MiFID no colmará este 
vacío legislativo. Sin embargo, según 
la Comisión, la negociación bilateral al 
contado no regulada, relativa a la ne ‑
gociación de derivados, representa un 
porcentaje reducido (en torno al 1 %) 
del mercado secundario de emisiones.
21 
La Comisión propuso asimismo49 una 
exención, sujeta a un umbral y para los 
operadores del mercado más peque ‑
ños, de la obligación de hacer pública 
la información privilegiada con arreglo 
a las normas revisadas sobre abuso 
de mercado (Directiva y Reglamento 
sobre el abuso de mercado). En la fis ‑
calización no se halló evidencia de que 
la Comisión analizara suficientemente 
la identidad y el comportamiento de 
estos operadores y la información 
que poseían, ni tampoco el efecto 
potencial acumulado en el mercado 
de emisiones. La importancia de la 
cuestión depende de la definición de 
operadores «más pequeños», que en el 
momento de la fiscalización aún no se 
había establecido.Preocupan determinados 
aspectos de la adecuación 
del marco de supervisión 
al mercado de derechos de 
emisión
22 
El RCDE UE, como cualquier mecanis ‑
mo de mercado, requiere una ade ‑
cuada supervisión para proteger su 
integridad (véase asimismo el apar ‑
tado 12). En este sentido, la Comisión 
debería celebrar consultas con los 
reguladores financieros nacionales 
sobre el funcionamiento del mercado 
de emisiones, y considerar la cues ‑
tión de la cooperación en materia de 
regulación del mercado de emisiones. 
Es también importante establecer un 
sistema cooperación constante y eficaz 
relativo al funcionamiento del merca ‑
do de derechos de emisión dentro de 
la Comisión Europea, principalmente 
entre los servicios encargados del 
RCDE UE y la regulación de los mer ‑
cados financieros, o sea, la DG Acción 
por el Clima50 y la DG Mercado Interior 
y Servicios51.49 Documento de trabajo de la 
Comisión, Impact Assessment 
accompanying the document 
Proposal for a Regulation of the 
European Parliament and of the 
Council on insider dealing and 
market manipulation (market 
abuse) and the proposal for 
a Directive of the European 
Parliament and of the Council 
on criminal sanctions for insider 
dealing and market 
manipulation  de 20 de octubre 
de 2011, SEC(2011) 1217 final.
50 Dirección General de la 
Comisión encargada de 
Acción por el Clima.
51 Dirección General de la 
Comisión encargada del 
mercado interior y los 
servicios. A partir de 2015, la 
DG Mercado Interior 
y Servicios se denomina DG 
Estabilidad Financiera, 
Servicios Financieros y Unión 
de los Mercados de Capitales.
24 Observaciones
23 
Pese a su carácter transfronterizo y a 
la preocupación manifestada sobre el 
fraude y otras actividades delictivas 
(véanse asimismo los apartados 13, 14 
y el recuadro 2 ), el Tribunal constató la 
falta de una supervisión del mercado 
de emisiones a escala de la UE. Los 
reguladores financieros nacionales 
solo pueden solicitar a sus administra ‑
dores nacionales o al administrador 
central información del Registro de 
la Unión sobre las transacciones en 
derechos de emisión mediante pro ‑
cedimientos restringidos definidos en 
el Reglamento sobre el Registro. No 
obstante, el Tribunal constató que, en 
el momento de la fiscalización, rara ‑
mente se recurría a estas prácticas en 
los Estados miembros y que, además, 
el Registro de la Unión no contiene 
información financiera o relativa a los 
precios de las transacciones. En con ‑
secuencia, los reguladores nacionales 
no pueden obtener una visión general 
de las transacciones transfronterizas 
que consideren sospechosas y cuen ‑
tan con menos información sobre las 
que puedan serlo. La Comisión carece 
de facultades de supervisión en este 
ámbito (véanse asimismo los aparta ‑
dos 37 y 38). Por este motivo es más 
importante la cooperación entre los 
reguladores nacionales para garantizar 
que la negociación de derechos de 
emisión se supervisa suficientemente, 
y que el potencial de abuso se mantie ‑
ne en niveles mínimos.24 
El Tribunal considera que los regulado ‑
res nacionales no disponen de proce ‑
dimientos integrados para organizar 
una supervisión específica del mer ‑
cado de emisiones a escala de la UE, 
y que persisten serias dudas sobre el 
marco de supervisión del mercado de 
emisiones que se aplicará cuando la 
Directiva MiFID revisada y el Regla ‑
mento sobre abuso de mercado entren 
en vigor52 Dentro de la propia Comi ‑
sión, la cooperación entre la DG Acción 
por el Clima y la DG Mercado Interior 
y Servicios se organiza de manera 
informal y con carácter discrecional, 
lo cual no facilita suficientemente un 
enfoque coordinado para supervisar 
el mercado de emisiones. Los procedi ‑
mientos formales que existen para la 
consulta interservicios y la formulación 
de propuestas legislativas no están 
concebidos para coordinar la regula ‑
ción y seguimiento del mercado de 
emisiones.
Problemas que plantea la 
definición de derechos de 
emisión
25 
Para su buen funcionamiento, el mer ‑
cado de emisiones precisa de liquidez 
suficiente (véase asimismo el apar ‑
tado 12). En este sentido, el funcio ‑
namiento del mercado de emisiones 
podría mejorar si se tuviera mayor cer ‑
teza sobre la definición de derechos 
de emisión en el conjunto de la UE y si 
estos derechos presentaran un mayor 
interés comercial para los operadores 
voluntarios, por ejemplo fomentan ‑
do la capacidad de crear y proteger 
derechos reales de garantía seguros 
y ejecutables53.52 Un dictamen pericial 
contratado por la Comisión 
también identifica las posibles 
lagunas pendientes del marco 
para la supervisión de los 
derechos de emisión, incluso 
una vez adoptada la nueva 
reglamentación de los 
mercados financieros. El 
hecho de que la supervisión 
del mercado del carbono vaya 
a ser compartida por 
numerosos agentes distintos 
provoca cierta preocupación 
por las lagunas pendientes. 
Dichas lagunas pueden hacer 
necesarias futuras 
adaptaciones de los 
reglamentos en caso de que 
se perturbe el funcionamiento 
de los mercados.
53 Los derechos reales de 
garantía son derechos 
ejercitables frente a terceros, 
como las hipotecas u otras 
cargas jurídicas.
25 Observaciones
54 Artículo 40, apartado 1, del 
Reglamento (UE) nº 389/2013 
de la Comisión.
55 El Tribunal obtuvo dos 
dictámenes periciales 
contratados por la Comisión: 
uno sobre las referencias  
de la Evaluación de impacto  
de la Directiva MiFID al 
mercado de emisiones (2012) 
y otro sobre la interacción 
entre el Registro del RCDE UE 
y la infraestructura 
posnegociación (2013). Ambos 
identificaban riesgos similares 
a los detectados por el 
Tribunal.
56 Artículo 21, apartado 3, del 
Reglamento (UE) nº 1193/2011 
de la Comisión, y artículo 23, 
apartado 3, del Reglamento 
(UE) nº 389/2013 de la 
Comisión.26 
La Directiva del RCDE UE no definía la 
naturaleza jurídica de los derechos de 
emisión. La descripción de los dere ‑
chos de emisión como instrumentos 
fungibles, en soporte electrónico, que 
podrían comercializarse que figura ‑
ba en el Reglamento del Registro de 
la UE54 solo explica algunas de las 
formas en que estos pueden utilizarse. 
Además, considerar los derechos de 
emisión instrumentos financieros solo 
explica cómo deben ser tratados con 
arreglo a la legislación en materia de 
servicios financieros, pero no aclara 
qué derechos tienen los titulares de 
los mismos. Los Estados miembros 
fiscalizados tienen diferentes plantea ‑
miento sobre la naturaleza jurídica y el 
carácter de los derechos de emisión. 
En Francia y en el Reino Unido, las 
características de estos derechos son 
compatibles con los atributos jurídicos 
de la propiedad y reciben el mismo 
tratamiento, pero en muchos de los Es ‑
tados miembros fiscalizados no existe 
una definición legal de los derechos de 
emisión.
27 
Como consecuencia de la falta de 
seguridad jurídica en la UE y en los Es ‑
tados miembros y de las diferencias de 
enfoque, los problemas jurídicos que 
van surgiendo se abordan caso por 
caso, lo cual da pie a un mayor riesgo 
de divergencia en las definiciones y los 
tratamientos jurídicos, no solo entre 
Estados miembros (que en su mayoría 
todavía tienen que definir los derechos 
de emisión en sus sistemas jurídicos 
nacionales), sino también dentro del 
propio sistema jurídico nacional del 
Estado miembro. La cuestión de la 
falta de una definición legal para toda 
la Unión de los derechos de emisión 
ya había sido planteada en varios 
informes de peritos55 contratados 
por la Comisión, aunque esta institu ‑
ción no haya tomado medida alguna 
para tratar este problema. El Tribunal 
considera que una mayor claridad en 
la definición legal de los derechos de emisión puede ser beneficiosa para el 
funcionamiento del mercado.
28 
Además, aún no está claro, desde el 
punto de vista jurídico y práctico, si los 
derechos de emisión pueden utilizarse 
para respaldar garantías reales, como 
ocurre con los instrumentos finan ‑
cieros de valor comercial. No existe 
ninguna disposición expresa sobre la 
constitución de garantías reales sobre 
derechos de emisión. Según el Regla ‑
mento del Registro de la UE, la solu ‑
ción práctica para constituir garantías 
reales sobre los derechos de emisión 
es nombrar «representantes autoriza ‑
dos adicionales»56, que deberán autori ‑
zar el inicio de transacciones con estos 
derechos de emisión. Una disposición 
expresa de la UE en el sentido de que 
los derechos de emisión pueden justi ‑
ficar la existencia de garantías reales, 
y un mecanismo de registro para estas 
garantías incrementaría el valor comer ‑
cial de los derechos de emisión para 
los operadores del mercado.
26 Observaciones
Los sistemas relacionados 
con el registro de la UE que 
procesaban información 
fundamental sobre el RCDE 
UE presentaban algunas 
insuficiencias
29 
El Registro de la Unión es el sistema 
electrónico que registra los derechos 
de emisión y su propiedad y procesa 
datos del RCDE UE fundamentales 
para las instalaciones y las entidades 
negociadoras (véanse asimismo el 
apartado 13 y el recuadro 2 ). En el 
Reglamento del Registro se regulan 
los procedimientos de apertura de 
cuentas57 que son aplicadas por los 
administradores nacionales. Los pro ‑
cedimientos de apertura de cuentas 
para operadores voluntarios (p. ej., con 
fines comerciales o de inversión) son 
especialmente importantes, ya que 
definen las condiciones para que las 
entidades distintas de los negociado ‑
res sujetos al régimen puedan abrir 
una cuenta para negociar derechos de 
emisión. Además, los negociadores, 
en cuanto disponen de acceso a una 
cuenta, pueden iniciar transacciones 
transfronterizas.
30 
Puesto que el Registro de la Unión 
presenta un perfil de riesgo alto, para 
gestionarlo es necesario la identifica ‑
ción y el control preciso de las tran ‑
sacciones, y controlar e identificar los 
titulares y los saldos de las cuentas po ‑
tencialmente sospechosas. Para contri ‑
buir a la integridad del mercado, todos 
los Estados miembros han de aplicar 
sistemáticamente procedimientos de apertura de cuentas rigurosos, y debe 
llevarse a cabo una supervisión trans ‑
fronteriza de las transacciones po ‑
tencialmente sospechosas para hacer 
posible la disuasión y detección de las 
actividades fraudulentas o delictivas. 
En el Reglamento del Registro se han 
introducido disposiciones para la lucha 
contra el blanqueo de capitales y la 
financiación del terrorismo y se ha 
especificado cómo deben cooperar los 
administradores nacionales en estos 
ámbitos con las autoridades compe ‑
tentes, y en especial las unidades de 
información financiera y los servicios 
policiales. Teniendo en cuenta los 
importantes intereses financieros en 
juego y los riesgos para la seguridad, 
el buen funcionamiento del Registro 
requiere estructuras de gobernanza 
eficaces, con una adecuada separación 
de las funciones informáticas y empre ‑
sariales en la organización interna de 
la Comisión y recursos suficientes.
31 
En el desarrollo de la arquitectura de 
seguridad del Registro de la Unión 
también se tuvieron en cuenta inci ‑
dentes anteriores (véase el aparta ‑
do 13). El Tribunal constató que, si 
bien los sistemas y procedimientos de 
registro habían mejorado con el tiem ‑
po, persistían algunas carencias que 
a continuación se describen.57 Reglamento (UE) nº 920/2010 
de la Comisión.
27 Observaciones
Los procedimientos de 
apertura de cuentas no eran 
suficientemente rigurosos
32 
A raíz de una serie de incidentes graves 
que afectaron a la seguridad del sistema 
de registros entre 2008 y 2011 (véanse 
el apartado 13 y el recuadro 2 ), en 2011 
se reforzó la seguridad del RCDE UE. 
Se ampliaron considerablemente las 
normas relativas a la apertura de cuen ‑
tas y a la aceptación de representantes 
autorizados (o sea, los denominados 
controles de conocimiento de la clien ‑
tela58). En el Reglamento del Registro 
se establecen normas aplicables a las 
personas que vayan a abrir una cuenta 
y que ya sean titulares en el Registro 
de la Unión y se enumeran los moti ‑
vos por los cuales los administradores 
nacionales pueden negarse a abrir una 
cuenta para participantes voluntarios, 
especialmente si quien lo solicita está 
siendo investigado por participación 
en un fraude relativo a los derechos 
de emisión o a las unidades de Kioto, 
blanqueo de capitales, financiación del 
terrorismo u otros delitos graves para 
los cuales la cuenta pueda ser instru ‑
mental. Además, se ofreció a los Estados 
miembros la posibilidad de definir unas 
normas nacionales más detalladas para 
rechazar la apertura de cuentas en el 
Registro y se les ha pedido que com ‑
partan información sobre sus negativas 
a abrir cuentas.
33 
Pese a que la centralización del siste ‑
ma del Registro se introdujo en junio 
de 2012, cuando los registros nacionales 
se transfirieron al nuevo Registro de la 
Unión gestionado por la Comisión, la 
gestión de las cuentas (y el acceso de 
personas físicas o jurídicas a las cuen ‑
tas de transacciones de derechos de 
emisión) corresponde únicamente a los 
Estados miembros y a sus administra ‑
dores nacionales. Al igual que ocurría 
antes de la centralización de los regis ‑
tros nacionales, estos administradores no pueden acceder a los datos de las 
secciones del Registro pertenecientes 
a otros Estados miembros.
34 
El Tribunal detectó entre Estados miem ‑
bros muchas diferencias en los proce ‑
dimientos, la organización interna y la 
capacidad administrativa de los contro ‑
les de conocimiento de la clientela y en 
la definición de los perfiles de riesgo; en 
este aspecto, Francia y el Reino Unido 
constituyen ejemplos de Estados miem ‑
bros que van más allá de los requisitos 
mínimos establecidos, pues ambos con ‑
taban con procedimientos exhaustivos 
de evaluación de riesgo y de comproba ‑
ción de antecedentes.
35 
No obstante, pese al refuerzo del 
procedimiento de apertura de cuentas 
desde 2011, el Tribunal halló que en 
la mayoría de los Estados miembros 
visitados persistían las siguientes 
insuficiencias:
 — no se denegaban las solicitudes 
de apertura de cuentas59, aunque 
estuviera justificado según los 
criterios establecidos en el Re ‑
glamento del Registro para dicha 
denegación (véase el apartado 32);
 — el intercambio de información 
sobre solicitudes sospechosas 
de apertura de cuentas entre los 
administradores nacionales y la 
Comisión no era eficaz (p. ej., de ‑
bido a la ausencia de fundamento 
jurídico, no existe una lista perma ‑
nente de las aperturas de cuentas 
denegadas en toda la UE ya que 
esta información solo se comparte 
temporalmente, y las solicitudes 
que no fueron formalmente dene ‑
gadas pero sí interrumpidas debi ‑
do a las sospechas del administra ‑
dor nacional no se comunicaron 
a otros Estados miembros como 
aperturas de cuentas denegadas);58 Se entiende por 
«conocimiento de la clientela» 
el proceso empleado por las 
instituciones financieras 
u otras entidades para aplicar 
medidas de diligencia debida 
con respecto al cliente (es 
decir, realizar comprobaciones 
sobre los clientes para verificar 
su identidad, la identidad del 
beneficiario efectivo, 
comprender la índole de la 
relación comercial 
y asegurarse de que se 
supervisa de manera 
permanente). Esto es 
necesario para ajustarse a la 
legislación sobre diligencia 
debida y regulación financiera 
como la de lucha contra el 
blanqueo de capitales y contra 
la financiación del terrorismo. 
(http://ec.europa.eu/
internal_market/company/
docs/financial‑crime/  
130205_impact‑assessment_
en.pdf ).
59 Durante la fiscalización, solo 
se informó al Tribunal de tres 
casos como este en 
Alemania (1) y Francia (2), dos 
de ellos correspondientes a la 
fase III.
28 Observaciones
 — en la mayoría de los Estados 
miembros visitados no se utilizó la 
opción de elaborar una normativa 
nacional para regular la apertura 
de cuentas;
 — los procedimientos internos de 
apertura de cuentas para verificar 
que se habían recopilado todos 
los elementos exigidos de las 
solicitudes de los posibles titulares 
de cuentas en muchos casos no 
estaban debidamente documenta ‑
dos ni cumplían el principio de la 
doble firma (p. ej., Alemania, Italia 
y Polonia);
 — las relaciones formales de las 
autoridades competentes y los 
administradores nacionales con las 
unidades nacionales de informa ‑
ción financiera o los servicios poli ‑
ciales todavía no se habían creado 
ni funcionaban normalmente en el 
momento de la fiscalización (sobre 
todo en Italia y en Polonia).
36 
Los procedimientos de apertura de 
cuentas sirven para controlar el acceso 
al sistema evaluando la integridad de 
los operadores del mercado. Los países 
que impongan menos restricciones 
a las aperturas de cuentas pueden con ‑
vertirse en el objetivo de individuos 
con intenciones delictivas. Sin embar ‑
go, en cuanto a estos procedimientos, 
el Reglamento del Registro no otorga 
a la Comisión (en su función de Admi ‑
nistrador Central) competencias para 
velar por la aplicación coordinada de 
los sistemas de los Estados miembros.Supervisión y seguimiento 
insuficiente de las 
transacciones en la UE
37 
Incidentes delictivos anteriores (véase 
el apartado 13 y el recuadro 2 ) en el 
RCDE UE han causado graves perjui ‑
cios financieros a Estados miembros 
y a algunos participantes particulares, 
además de representar un importante 
riesgo para la reputación del RCDE UE 
y de la Comisión Europea, y también 
se han reflejado en la reserva reiterada 
por la DG Acción por el Clima en sus 
informes anuales de actividad de 2012 
y 2013 publicados tras la centralización 
del Registro en 2012 (véase asimismo 
el apartado 41). Aun cuando la Co ‑
misión gestiona el registro de la UE 
de manera centralizada, carece de 
facultades jurídicas para supervisar 
y controlar las transacciones. No existe 
un seguimiento a escala de la UE de las 
transacciones del Registro de la Unión 
potencialmente sospechosas (véase 
asimismo el apartado 23). Esta situa ‑
ción puede menoscabar la integridad 
del RCDE UE.
29 Observaciones
38 
Los administradores de los registros de 
los Estados miembros deben informar 
a las autoridades nacionales compe ‑
tentes en la lucha contra el blanqueo 
de capitales (Unidades de Inteligen ‑
cia Financiera) de las sospechas de 
blanqueo de capitales u otras activi ‑
dades delictivas. El Tribunal considera 
que, para hacerlo de manera eficaz, es 
necesario crear procedimientos apro ‑
piados para vigilar las transacciones 
potencialmente sospechosas. Desde 
que se llevó a cabo la centralización 
del Registro de la Unión en la Comisión 
en 2012, los Estados miembros ya no 
disponen de acceso directo a las bases 
de datos de sus registros nacionales 
y tienen dificultades para analizar 
los datos de las transacciones trans ‑
fronterizas. Algunos Estados miem ‑
bros60 cooperan en casos concretos 
y desarrollan herramientas comunes 
al margen del sistema del Registro. 
Aunque la Comisión gestiona la base 
de datos centralizada, no puede apro ‑
vechar plenamente los datos de que 
dispone por problemas de protección 
de datos y confidencialidad. El Tribunal 
considera que, dado que los Estados 
miembros y la Comisión se enfrentan 
a limitaciones técnicas y restricciones 
por protección de datos, no puede ha ‑
cerse frente a los riesgos de abuso que 
ya se hayan manifestado en la realidad.
Los problemas de coordinación 
interna y la escasez de recursos 
dificultaron la gestión y el 
desarrollo del Registro de la 
Unión
39 
Como se expone en el apartado 30, 
la aplicación eficaz del Registro exige 
una cuidadosa evaluación de los 
objetivos y prioridades, y la asignación 
de recursos suficientes. Además, es 
necesario introducir los mecanismos 
necesarios de separación de funciones 
informáticas y empresariales en el ser ‑
vicio competente de la Comisión.40 
Durante la fase II del RCDE UE, el Tri ‑
bunal observó que la Comisión había 
participado activamente en numerosas 
acciones significativas (véase el apar ‑
tado 16) destinadas a incrementar la 
madurez y credibilidad del RCDE UE.
41 
No obstante, el Tribunal considera 
que la estructura organizativa y los 
recursos disponibles en los servicios 
de la Comisión no facilitaban suficien ‑
temente la gestión y desarrollo del 
Registro. Según constató, las compe ‑
tencias informáticas y empresariales 
no estaban adecuadamente definidas 
ni separadas en los servicios de la 
DG Acción por el Clima encargados de 
aplicar el RCDE UE. Las descripciones 
de funciones del equipo del Regis ‑
tro de dicha dirección general eran 
genéricas y presentaban solapamien ‑
tos, y el servicio de auditoría interna 
de la Comisión ya había formulado 
recomendaciones de auditoría en este 
sentido61. Aunque en el momento de 
la fiscalización se estaba aplicando un 
plan de acción sobre estas recomenda ‑
ciones, es necesario avanzar más para 
incrementar la eficacia de la gestión 
y el desarrollo del Registro. En este 
contexto, el Tribunal también desea 
señalar las reservas formuladas por la 
DG Acción por el Clima en sus informes 
anuales de actividad de 2012 y 2013 
sobre las amenazas para la seguridad 
del Registro de la Unión62.60 Según la Comisión, 
aproximadamente diez 
Estados miembros al final de la 
fiscalización.
61 Las constataciones del 
Tribunal están respaldadas por 
un informe interno de la 
Comisión. Para más 
información, véase el informe 
anual de actividad de 2013 de 
la DG Acción por el Clima, 
capítulo 2.3 Assessments of 
audit results and follow‑up of 
audit recommendations.
62 Informe anual de actividad de 
2013 de la Dirección General 
de Acción por el Clima, 
Resumen: la reserva de 2010 
por motivos de reputación 
relativos a una reiterada 
infracción significativa de la 
seguridad detectada en los 
registros nacionales del 
régimen de comercio de los 
derechos de emisión de la UE 
(RCDE UE) formulada en el IAA 
de 2010, 2011 y 2012 se repite 
en el IAA de 2013. No se 
pueden ofrecer garantías 
razonables de que las actuales 
medidas de seguridad puedan 
prevenir satisfactoriamente un 
futuro ataque. La supresión de 
la reserva depende de esta 
garantía de seguridad.
30 Observaciones
Aplicación del RCDE UE
42 
El RCDE UE empezó a aplicarse en 
2005, aunque el primer período de 
compromiso con arreglo al Protocolo 
de Kioto (el RCDE UE fase II) se desa ‑
rrolló entre 2008 y 2012. La aplicación 
del RCDE UE por los Estados miembros 
debe consistir, entre otras cosas, en 
la asignación de derechos de emisión 
a instalaciones; la aplicación de los 
planes nacionales de asignación de de ‑
rechos de emisión de gases de efecto 
invernadero y de la normativa perti ‑
nente por parte de los Estados miem ‑
bros, y los procedimientos de super ‑
visión, comunicación y verificación de 
las emisiones, incluida la acreditación 
o reconocimiento de los verificadores 
en su caso.
43 
En el recuadro 4  se describe el ciclo 
anual de cumplimiento del RCDE UE 
en los Estados miembros durante la 
fase II. En este contexto, la aprobación 
de los planes de supervisión constitu ‑
ye un control clave, ya que la correc ‑
ción de los datos y los parámetros em ‑
pleados reviste gran importancia para 
comunicar las emisiones. La Directiva 
del RCDE UE y las Directrices para el 
seguimiento y la notificación emitidas 
por la Comisión para la fase II63 descri ‑
bían el contenido de los permisos de 
emisión, los planes de supervisión, los 
informes de emisiones y, hasta cierto 
punto, los informes de verificación, 
así como los plazos en que debían ser 
presentados, pero no definían qué 
controles debían aplicar a estos las 
autoridades competentes. En la fase III 
se revisó el marco de control y se intro ‑
dujeron responsabilidades adicionales 
de verificación y de acreditación de los 
verificadores64.44 
La Directiva definía la función de 
la Comisión Europea, que consiste 
en evaluar los planes nacionales de 
asignación de derechos de emisión de 
gases de efecto invernadero, facilitar 
orientaciones a los Estados miembros, 
coordinar el intercambio de informa ‑
ción entre autoridades competentes 
y supervisar, hasta cierto punto, la 
aplicación de los Estados miembros.
45 
Para velar por la correcta entrega de 
los derechos de emisión, es necesario 
contar con regímenes de sanción apro ‑
piados que sean eficaces, proporciona ‑
les y disuasorios. La Directiva estable ‑
ció una sanción de «100 euros» por 
cada tonelada equivalente de dióxido 
de carbono emitido por la instalación 
para la que el titular no haya entre ‑
gado derechos de emisión durante el 
año65. Se exigía asimismo a los Estados 
miembros el establecimiento de dispo ‑
siciones sancionadoras nacionales para 
otro tipo de infracciones de las normas 
del RCDE UE.63 El 18 de julio de 2007, la 
Comisión adoptó la Decisión 
de la Comisión 2007/589/CE 
por la que se establecen 
directrices para el seguimiento 
y la notificación de las 
emisiones de gases de efecto 
invernadero de conformidad 
con la Directiva del RCDE UE, 
que se aplicaron y actualizaron 
durante la fase II (2008 ‑2012) 
(DO L 229 de 31.8.2007, p. 1).
64 Reglamento (UE) nº 600/2012 
de la Comisión, de 21 de junio 
de 2012, relativo a la 
verificación de los informes de 
emisiones de gases de efecto 
invernadero y de los informes 
de datos sobre 
toneladas‑kilómetro y a la 
acreditación de los 
verificadores de conformidad 
con la Directiva 2003/87/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo (DO L 181 de 
12.7.2012, p. 1).
65 Artículo 16 de la 
Directiva 2003/87/CE.
31 Observaciones
Visión general del ciclo de cumplimiento de la fase II del RCDE UE
Autoridad competente:  Los Estados miembros asignan a una o varias autoridades competentes (p. ej., regio ‑
nales) la aplicación de la Directiva del RCDE UE.
Permisos y plan de supervisión:  Con arreglo a la Directiva del RCDE y a las Directrices para el seguimiento 
y la notificación emitidas por la Comisión, la autoridad competente aprueba permisos de emisión de gases de 
efecto invernadero para las instalaciones de los titulares en los que figura un plan de supervisión que describe 
las características técnicas de la instalación y el modo en que se supervisarán y comunicarán las emisiones 
(mediante cálculos o mediciones).
Informe anual de emisiones e informe de verificación:  Basándose en la supervisión llevada a cabo durante 
el año, los titulares elaboran un informe anual de emisiones que es verificado por un verificador indepen ‑
diente contratado por ellos. El verificador comprueba el informe anual de emisiones y emite un informe de 
verificación que contiene un dictamen de verificación. Estos documentos se envían a la autoridad competente 
antes del 31 de marzo del año siguiente. El verificador también prepara un informe interno de verificación 
más detallado que podrá enviar al titular o a la autoridad competente.
Entrega de derechos de emisión: Sobre la base de las cifras del informe anual de emisiones verificado, se 
entrega el número correcto de derechos de emisión a partir de la cuenta del titular en el Registro antes del 
30 de abril del año siguiente.
Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en el marco jurídico y en las directrices para la supervisión y la comunicación.Recuadro 4
Sobre el terrenoAplicación, 
sanciones
Presentación para la 
comprobación y entrega 
de los derechosAprobación y comprobación 
del plan de supervisiónEmisión y revisión
de permisos
Informe anual de emisiones
VeriﬁcadorInforme de veriﬁcaciónAplicación del plan de 
supervisión (todo el año)Titular Autoridad competente
32 Observaciones
Los sistemas utilizados 
por los Estados miembros 
para registrar y notificar 
las emisiones durante 
la fase II del RCDE UE no 
estaban suficientemente 
desarrollados
46 
Los sistemas de los Estados miembros 
para registrar y notificar las emisiones 
consistían en:
 ο procedimientos para garan ‑
tizar que las emisiones de las 
instalaciones se supervisaban 
correctamente;
 ο procedimientos para garantizar 
que los informes de emisiones de 
las instalaciones se verificaban 
correctamente; ο procedimientos para garantizar la 
calidad del trabajo desempeñado 
por los verificadores;
 ο inspecciones de las instalaciones 
por las autoridades competentes;
 ο informes sobre la aplicación del 
RCDE UE.
47 
Dado que el RCDE UE se estableció 
mediante una Directiva con arreglo al 
título del Tratado dedicado al Medio 
ambiente, este ámbito político sigue 
siendo básicamente competencia de 
los Estados miembros, por lo que estos 
pueden aplicar el régimen de diversas 
maneras, tal y como se ilustra en el 
recuadro 5 .
Diversidad de modelos de aplicación en los Estados miembros
En Grecia, el RCDE UE se aplica de manera centralizada. La autoridad competente para ello es la oficina de co ‑
mercio de derechos de emisión de la Dirección General de Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambien ‑
te, Energía y Cambio Climático, que se ocupa de la mayoría de los aspectos del ciclo anual de cumplimiento 
y emite los permisos de emisión, aprueba los planes de supervisión, recaba los informes anuales de emisiones 
verificadas y comunica al administrador del registro nacional las cifras de emisiones verificadas. Se encarga 
también de determinar las multas y sanciones.
El enfoque de Italia también es centralizado: la aplicación del RCDE UE corre a cargo de un comité respaldado 
por la Secretaría Técnica del Ministerio de Medio Ambiente en Roma. Durante la fase II, el comité se encargó 
de aprobar los permisos del RCDE UE, de supervisar los planes, del ciclo de notificación, y del reconocimiento 
de los verificadores.
En España la aplicación del RCDE UE se realiza de manera prácticamente descentralizada: las autoridades 
competentes de las comunidades autónomas aprueban los permisos y los planes de supervisión y también 
supervisan el ciclo de notificación. La autoridad competente central dependiente del Ministerio de Medio Am ‑
biente coordina la aplicación global del RCDE UE en España y facilita la armonización mediante la formulación 
de orientaciones y la organización de un comité coordinador especifico.
En Alemania, Francia y Polonia, las autoridades competentes regionales o locales normalmente expedían 
los permisos de emisión y aprobaban y comprobaban los planes de supervisión, mientras que la autoridad 
nacional competente desempeñaba normalmente un papel importante en la cadena de información sobre las 
emisiones y coordinaba la aplicación global del RCDE UE.Recuadro 5
33 Observaciones
Insuficiencias y retrasos en los 
procedimientos de aprobación 
de los planes de supervisión
48 
La aprobación de los planes de 
supervisión de las instalaciones es 
fundamental para emitir permisos de 
emisión para estas y para que la futura 
notificación de emisiones sea fiable.49 
El Tribunal constató que los procedi ‑
mientos de aprobación de los planes 
de supervisión eran insuficientes en 
la mayoría de los Estados miembros 
fiscalizados, como se muestra en el 
recuadro 6 .
Insuficiencias de los procedimientos de aprobación de los planes de supervisión
En Francia no existe una metodología nacional armonizada para analizar, controlar y aprobar los planes de 
supervisión. Incluso en una misma región pueden variar los enfoques dependiendo del controlador (inspector 
medioambiental). En Polonia, la fiscalización puso de manifiesto que los controles de los planes de super ‑
visión efectuados por las autoridades competentes locales se limitan a comprobaciones documentales de 
elementos básicos de los planes y no se llevan a cabo otros controles más detallados en las instalaciones que 
verifiquen la fiabilidad de los datos presentados y garanticen que los planes de supervisión reflejan de mane ‑
ra precisa la situación de la instalación.
En Alemania, el Tribunal constató que durante la fase II del RCDE UE había diferencias entre los Bundesländer  
en el modo en que se aplicaban las normas para definir una instalación. En la práctica, un determinado empla ‑
zamiento de instalación en un Bundesland  podía recibir un único permiso para todo el emplazamiento y sus 
instalaciones, mientras que en otro Bundesländer  el emplazamiento podía dividirse en varias instalaciones con 
permisos diferentes. El tamaño de una instalación, definido en el permiso, puede haber influido para que la 
instalación superara o no el umbral de participación en el RCDE UE. Además, durante la primera mitad de la 
fase II, los Bundesländer  adoptaron diferentes enfoques para aprobar los planes de supervisión (o «conceptos» 
como se denominaban en Alemania), de modo que algunos aprobaban la totalidad del plan de supervisión 
desde el inicio de la fase II y otros solo las divergencias con respecto a las directrices de supervisión. Poste ‑
riormente, una sentencia judicial 66 dictaminó la armonización de las prácticas de aprobación y reconoció la 
importancia de aprobar un plan de supervisión global por las autoridades competentes para toda la fase II 
porque reducía el riesgo de notificaciones erróneas de emisiones.
En España, Italia y Grecia, se produjeron retrasos de hasta dos años en la elaboración y aprobación de planes 
de supervisión para la fase II, tras la adopción de las Directrices para el seguimiento y la notificación de dicha 
fase en julio de 2007. Según las autoridades competentes, los plazos eran demasiado breves para transponer 
las nuevas normas a directrices o reglamentaciones nacionales e incorporar el nuevo plan de supervisión a los 
permisos de emisiones antes del inicio del período de notificación. En algunos casos, los planes de supervi ‑
sión no se aprobaron formalmente hasta 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 de 18.2.2010.Recuadro 6
34 Observaciones
Las notificaciones de 
constataciones de los 
verificadores no eran claras y el 
seguimiento de las autoridades 
resultaba limitado
50 
La Directiva del RCDE UE otorga a los 
Estados miembros la responsabilidad 
general de garantizar que las emisio ‑
nes se supervisan en las instalacio ‑
nes y se verifican de acuerdo con las 
normas establecidas en la Directiva del 
RCDE UE y en las directrices facilita ‑
das por la Comisión67. Las principales 
etapas relativas a la supervisión, la co ‑
municación y la verificación en el ciclo 
anual de cumplimiento del RCDE UE 
se muestran en el recuadro 4 , y, en la 
fase II, se basaban en estas directrices 
y principios. En este contexto, las com ‑
probaciones de los informes anuales 
de emisiones verificadas recibidos de 
los titulares constituyen un elemento 
decisivo del marco de control en la 
autoridad competente. Basándose 
en su examen de la documentación 
relativa a 150 instalaciones en siete 
Estados miembros seleccionados, 
el Tribunal halló muchas diferencias 
en los enfoques de organización de 
dichas comprobaciones y en su nivel 
de eficacia.
51 
Durante la fase II del RCDE UE, al no 
existir un modelo normalizado que 
estableciera el contenido obligato ‑
rio de los informes de verificación ni 
orientaciones más específicas sobre 
la naturaleza y el contenido de estos 
informes, se desarrollaron muchos 
formatos y enfoques diferentes que no 
siempre ofrecían una visión clara de las 
constataciones y conclusiones de las 
verificaciones.52 
El Tribunal constató que las pruebas 
disponibles en la autoridad compe ‑
tente sobre la buena ejecución de las 
verificaciones eran a veces insuficien ‑
tes o poco claras68. Por ejemplo, las 
descripciones de algunas constata ‑
ciones derivadas de las verificaciones 
eran limitadas, y no se realizaba un 
seguimiento de las constataciones del 
año anterior ni de los resultados de las 
medidas correctoras. En la mayoría de 
los Estados miembros seleccionados, 
no pudieron obtenerse pruebas de las 
medidas adoptadas por las autorida ‑
des competentes como consecuencia 
de la reiteración de constataciones 
tales como la falta de detalle en los cál ‑
culos de emisiones, la falta de calibra ‑
ción de los dispositivos de medición 
o de pesaje con la frecuencia necesaria 
o la falta de utilización de laborato ‑
rios con la acreditación adecuada. El 
Tribunal encontró casos en la mayoría 
de los Estados miembros en los que las 
constataciones de los verificadores se 
repetían cada año sin información ade ‑
cuada sobre los motivos, los antece ‑
dentes o el seguimiento. Sin embargo, 
el Tribunal también identificó muchos 
casos en la mayoría de los Estados 
miembros en los que los verificadores 
no notificaban ninguna constatación 
pese a la complejidad y las dimensio ‑
nes de cada una de las instalaciones 
o el nivel relativamente bajo de expe ‑
riencia en la supervisión y notificación 
de emisiones con arreglo al RCDE UE. 
En el recuadro 7  se ofrecen más deta ‑
lles sobre estas constataciones.67 Decisión 2007/589/CE.
68 El Tribunal también constató 
que ninguno de los Estados 
miembros seleccionados 
utilizaba la posibilidad   
—brindada por las 
directrices— de que las 
autoridades competentes 
evaluaran el trabajo de los 
verificadores solicitándoles 
sus informes de verificación 
internos para revisarlos (para 
más información, véanse los 
apartados 53 a 57).
35 Observaciones Recuadro 7Ejemplos de falta de coherencia en la notificación de constataciones  
de las verificaciones
Alemania aplicaba para presentar los informes anuales de emisiones verificadas un sistema electrónico muy 
automatizado y normalizado que proporcionaba una visión clara de los resultados del trabajo de verificación 
y de la opinión real del verificador sobre las cifras de las emisiones, pero no informaba con suficiente detalle 
sobre la metodología empleada y el trabajo desempeñado por los verificadores. Además, los formularios care ‑
cían de campos de texto específicos en la sección de los verificadores para que estos consignaran sus reco ‑
mendaciones para mejorar o su seguimiento específico de las constataciones y comentarios del año anterior.
En Francia, la autoridad competente recibió una declaración de fiabilidad razonable en el informe anual de 
emisiones de los verificadores. En estas declaraciones, los verificadores consignan sus comentarios y los casos 
de no conformidad. Sin embargo, en la fiscalización se observó que algunos verificadores nunca notificaban 
incidencias en sus declaraciones aunque sus informes internos de verificación contuvieran constataciones, 
y que el contenido de la declaración de fiabilidad variaba entre verificadores.
La legislación nacional italiana prevé el uso de modelos específicos de informe para los verificadores, y en 
la cadena de información se alcanza un elevado nivel de normalización, aunque el Tribunal advirtió que, en 
la mayoría de los casos, los verificadores no notificaban constataciones, lo cual contrastaba con el caso del 
Reino Unido, donde en la mayoría de los casos sí lo hacían.
En un caso de Italia, un verificador notificó numerosas constataciones durante los primeros tres años. La do ‑
cumentación no mostraba si todos los problemas se habían resuelto ni de qué modo ni tampoco si había sido 
con la intervención de la autoridad competente. No obstante, en 2011, el titular contrató a un nuevo verifica ‑
dor que no notificó ninguna constatación sobre dicho año.
En Polonia, la autoridad competente utiliza una base de datos electrónica para hacer verificaciones cruzadas 
de las emisiones declaradas, pero no lleva a cabo un seguimiento de las constataciones que pueda haber en 
los dictámenes de los verificadores.
36 Observaciones
69 La Cooperación Europea para 
la Acreditación o  EA es una 
asociación de organismos 
nacionales de acreditación 
europeos oficialmente 
reconocida por sus Gobiernos 
nacionales que evalúa 
y verifica —conforme 
a normas internacionales— 
a las organizaciones que 
llevan a cabo servicios de 
evaluación tales como 
certificación, verificación, 
inspección, ensayo 
y calibración (también 
denominados servicios de 
evaluación de la conformidad) 
(http://www.european‑  
accreditation.org/about‑us ).
70 Decisión 2007/589/CE de la 
Comisión, sección 10, 
apartado 4, párrafo 2, letra d), 
véase asimismo el recuadro 4.
71 Para más información general, 
véase el recuadro 4.No se controló suficientemente 
la calidad del trabajo realizado 
por los verificadores
53 
La Directiva del RCDE UE y las direc ‑
trices de supervisión y notificación 
asociadas en la fase II no introdujeron 
requisitos claros de acreditación para 
los verificadores independientes ni 
para el control de la calidad de su 
trabajo. La Directiva especificaba los 
requisitos mínimos de competencia 
del verificador, y las Directrices para el 
seguimiento y la notificación definían 
«verificador» y «acreditación» y exigían 
a los Estados miembros que tuvieran 
en cuenta las orientaciones respectivas 
emitidas por Cooperación Europea 
para la Acreditación (EA)69. Las Direc ‑
trices para el seguimiento y la notifica ‑
ción también establecían la posibilidad 
de que las autoridades competentes 
y los organismos de acreditación eva ‑
luaran el informe de verificación inter ‑
no del verificador70. Los Estados miem ‑
bros disponen de un amplio margen 
de apreciación en estos ámbitos que 
no favorece la aplicación eficaz de las 
directrices. Por tanto, los titulares de la 
UE tenían que acatar distintas exigen ‑
cias, y se obtenían menos garantías de 
las actividades de verificación.
54 
Todos los Estados miembros seleccio ‑
nados para la fiscalización utilizaban 
alguna forma de acreditación o reco ‑
nocimiento de los verificadores con 
objeto de crear grupos de verifica ‑
dores autorizados que pudieran ser 
contratados por los titulares. En Italia, 
el reconocimiento de los verificadores 
corría a cargo de la autoridad nacional 
competente, la cual estableció una 
lista de veintitrés verificadores reco ‑
nocidos para el RCDE UE en Italia, pero 
no llevó a cabo controles de calidad 
periódicos ni supervisó su trabajo. Este 
modelo dejó de aplicarse en la fase III. 
En otros Estados miembros fiscaliza ‑
dos, la acreditación o reconocimiento la otorgaba un organismo de acredita ‑
ción o reconocimiento ya existente.
55 
El Tribunal constató que la autoridades 
competentes de los Estados miembros 
seleccionados dependían en gran 
medida del trabajo efectuado por los 
verificadores para obtener garantías 
sobre los informes anuales de emisio ‑
nes, pero ninguna de ellas practicó 
controles específicos de la calidad y el 
contenido de los informes de verifica ‑
ción y documentos relacionados, pues 
consideraban que esto correspondía 
a los organismos de acreditación. 
Asimismo, ninguno de los Estados 
miembros seleccionados aprovechó la 
posibilidad brindada por las directrices 
de solicitar a los verificadores los infor ‑
mes internos de verificación71 y usarlos 
para evaluar su trabajo.
56 
Por otra parte, en tres (Alemania, Polo ‑
nia, Reino Unido) de los cinco Estados 
miembros visitados, donde los veri ‑
ficadores recibían su acreditación de 
un organismo independiente, existía 
falta de coordinación o de intercambio 
periódico de información entre las au ‑
toridades competentes y los organis ‑
mos de acreditación sobre la exhaus ‑
tividad y la calidad de los informes de 
verificación y de la garantía que podía 
obtenerse de ellos. El Tribunal señala 
que solo las autoridades competentes 
tenían acceso pleno y directo a los 
informes anuales de emisiones verifi ‑
cadas que les presentaban, y considera 
que las constataciones antes expuestas 
se debían en parte a la falta de dispo ‑
siciones relativas a las actividades de 
acreditación y de control (de calidad) 
en el marco del RCDE UE y al hecho 
de que las autoridades competentes 
no estuvieran obligadas a revisar el 
trabajo efectuado por los verificadores 
durante la fase II del RCDE UE.
37 Observaciones
72 Prevención y control 
integrados de la 
contaminación (hasta 2013), 
basado en la 
Directiva 2008/1/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 15 de enero 
de 2008, relativa a la 
prevención y el control 
integrados de la 
contaminación (DO L 24 de 
29.1.2008, p. 8) sustituida por 
la Directiva 2010/75/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 24 de noviembre 
de 2010, sobre las emisiones 
industriales (DO L 334 de 
17.12.2010, p. 17).
73 En el Reino Unido disminuyó 
el porcentaje de inspecciones 
de instalaciones, pasando de 
alrededor de un 5 % al inicio 
de la fase II en 2008, 
a aproximadamente un 1 % al 
final de dicha fase en 2012.57 
Tampoco ningún Estado miembro 
aplicaba una política de rotación que 
reforzara la independencia e imparcia ‑
lidad de los verificadores. En Francia 
y Polonia, el Tribunal identificó casos 
en los que los verificadores no solo se 
ocupaban de la verificación de los in ‑
formes de emisiones, sino que también 
elaboraban el plan de supervisión para 
la misma instalación u otras activida ‑
des relacionadas (como inspecciones 
de instalaciones para la autoridad 
competente) que pudieran suscitar 
conflictos de interesas.
Las inspecciones sobre el 
terreno de instalaciones fueron 
muy limitadas
58 
La Directiva del RCDE UE y las Directri ‑
ces para el seguimiento y la notifica ‑
ción no definen qué controles han de 
realizar en las instalaciones las autori ‑
dades competentes y, en particular, no 
se exigía a estas que realizaran inspec ‑
ciones sobre el terreno de las instala ‑
ciones a fin de evaluar la aplicación del 
plan de supervisión o la fiabilidad de 
los informes de emisiones verificadas.
59 
El Tribunal constató en los Estados 
miembros visitados, salvo en el Rei ‑
no Unido, que las autoridades compe ‑
tentes no efectuaron visitas sobre el 
terreno en el contexto del RCDE UE. 
Las visitas de otro tipo solían correr 
a cargo de organismos estatales, como 
las relacionadas con los permisos del 
PCIC72 o la legislación en materia de 
residuos y de medio ambiente, a las 
que se atribuía mayor prioridad (por 
ejemplo, en Alemania, Francia y Polo ‑
nia) pero no abordaban directamente 
cuestiones del RCDE UE. En Alemania 
y en España, el Tribunal constató algu ‑
nos casos en los que las autoridades 
regionales competentes acompañaban a los verificadores sobre el terreno y en 
casos concretos.
60 
No pudieron obtenerse estadísticas 
centralizadas de las inspecciones del 
RCDE UE en ninguno de los Estados 
miembros seleccionados, salvo en 
el Reino Unido, donde el número de 
visitas disminuyó gradualmente73 hacia 
el final de la fase II.
Se observaron insuficiencias 
de notificación en la aplicación 
del RCDE UE por los Estados 
miembros
61 
Los Estados miembros tienen una 
obligación de notificación anual con 
arreglo al artículo 21 de la Directiva 
del RCDE UE y deben presentar a la 
Comisión sus informes especiales 
relativos a aspectos importantes de la 
aplicación de la Directiva. A juicio del 
Tribunal, independientemente de esta 
obligación de notificación anual, los 
Estados miembros deberían informar 
al público en general de la aplica ‑
ción nacional del RCDE UE y de sus 
resultados.
62 
El Tribunal constató que Italia no 
preparó ni presentó a la Comisión los 
informes exigidos por el artículo 21 
correspondientes a 2010, 2011 y 2012, 
y que Francia no elaboró el informe de 
2012 hasta que el Tribunal lo solicitó.
38 Observaciones
63 
Respecto de otros tipos de notificación 
para informar al público de la aplica ‑
ción nacional del RCDE UE, Alemania 
y España elaboraron amplios informes 
anuales sobre el RCDE UE con análi ‑
sis sectoriales y de tendencias de las 
emisiones y cifras de cumplimiento. 
Grecia, Francia e Italia, en cambio, 
publicaron escasa información especí ‑
fica sobre la aplicación nacional y los 
resultados del RCDE UE. El Reino Unido 
no elaboró un informe anual nacional 
sobre el RCDE UE hasta 2010.
Carencias en la orientación 
facilitada por la Comisión 
y en su seguimiento de la 
aplicación de los Estados 
miembros de la fase II del 
RCDE UE
64 
En la fase II, las responsabilidades 
de la Comisión74 consistían, entre 
otras cosas, en evaluar las normas de 
asignación establecidas en el PNA de 
cada Estado miembro, en formular 
orientaciones para los Estados miem ‑
bros y en supervisar la aplicación 
de la política. Estas obligaciones de 
la Comisión tienen como principal 
objetivo garantizar que el RCDE UE 
funciona correctamente como sistema 
de ámbito europeo, que se evitan la 
distorsiones de la competencia y que 
otros problemas causados por la falta 
de armonización no influyen negativa ‑
mente en el funcionamiento del RCDE 
UE como instrumento basado en el 
mercado para lograr reducciones de 
emisiones de la manera más rentable. 
A fin de reforzar la confianza de los 
operadores en el adecuado funcio ‑
namiento del RCDE UE convendría 
difundir periódicamente información 
detallada y pertinente sobre la aplica ‑
ción y funcionamiento global del siste ‑
ma, especialmente cuando se aplica de 
manera descentralizada.Insuficiente transparencia de 
la evaluación realizada por la 
Comisión de los PNA de la fase II
65 
En las fases I y II del RCDE UE, los 
Estados miembros elaboraban planes 
nacionales de asignación de derechos 
de emisión de gases de efecto inver ‑
nadero (PNA) en los que declaraban la 
cantidad total de derechos que pensa ‑
ban asignar a los titulares. La Comisión 
elaboró orientaciones específicas 
a este respecto75 en las que figura ‑
ban descripciones de los principales 
criterios que marcan las tendencias 
de las emisiones, como el crecimiento 
del PIB y la intensidad de emisiones de 
CO2, así como las maneras de valorar el 
potencial de reducción de los Estados 
miembros. Sobre la base de dicho 
potencial y de las emisiones de un año 
de base adecuado, podía calcularse un 
límite indicativo.
66 
Después de aprobar el primer grupo 
de diez PNA de la fase II, la Comisión 
publicó una comunicación76 en 2006 
en la que explicaba que utilizaba la 
metodología presentada en el docu ‑
mento European Energy and Transport 
Trends to 2030 – update 200577 como 
base para las cifras de intensidad de 
emisiones de CO2 y de crecimiento 
económico necesarias para calcular 
los límites de emisión. Los resultados 
de este informe se obtuvieron a partir 
del modelo PRIMES78, desarrollado por 
la Universidad de Atenas. Sin embar ‑
go, este método de evaluación no se 
comunicó previamente (o sea, en las 
directrices de los PNA) a los Estados 
miembros.74 Artículos 9, 14, 19, 20, 21 y 30 
de la Directiva del RCDE UE.
75 COM(2005) 703 final de 
22 de diciembre de 2005.
76 COM(2006) 725 final de 
29 de noviembre de 2006.
77 Elaborado por la Dirección 
General de Energía 
y Transportes de la Comisión, 
basándose en el modelo 
PRIMES.
78 European Energy and Transport 
Trends to 2030 – update 2005 , 
elaborado por el Instituto de 
Comunicación y Sistemas 
Informáticos de la Universidad 
Politécnica Nacional de Atenas 
(ICCS‑NTUA) (Grecia) para la 
Comisión. El modelo PRIMES 
es un modelo de uso general, 
está concebido para 
proyecciones sobre la 
evolución futura, elaboración 
de hipótesis de trabajo 
y análisis de los efectos de la 
actuación política, y tiene en 
cuenta las tecnologías de 
demanda y suministro de 
energía y las de reducción de 
la contaminación. El sistema 
refleja consideraciones sobre 
la economía de mercado, la 
estructura industrial, y las 
políticas y reglamentaciones 
sobre energía y medio 
ambiente, concebidas para 
influir en el comportamiento 
en los mercados de los 
agentes del sistema 
energético. ( https://ec.europa.
eu/energy/sites/ener/files/
documents/trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Observaciones
67 
El Tribunal constató que la Comisión 
no había actuado con transparencia al 
adoptar la decisión de usar el modelo 
PRIMES como base para el cálculo de 
los límites de la fase II, y de tomar 2005 
como año de referencia para estos 
cálculos, ya que los Estados miembros 
habían desarrollado sus PNA basándo ‑
se en las directrices existentes, que no 
mencionaban el modelo PRIMES. Esto 
ha ocasionado importantes inconve ‑
nientes a los Estados miembros (que 
tuvieron que rehacer sus PNA a partir 
de nuevos criterios) y ha dado lugar 
además a falta de transparencia en la 
preparación y evaluación de los PNA 
de la fase II.
68 
Por otra parte, para examinar si los 
PNA de la fase II se habían evaluado 
de forma coherente y equitativa, y con 
el mismo detalle, el Tribunal pidió a la 
Comisión que facilitara sus documen ‑
tos internos y de trabajo relativos a la 
evaluación de los PNA de la fase II.
69 
Como el período de conservación de 
estos documentos había vencido, los 
servicios de la Comisión solo pudieron 
facilitar el modelo de lista de control 
que empleaba y dos listas de control 
cumplimentadas por dos Estados 
miembros, pero ninguna de los restan ‑
tes Estados miembros. A falta de esta 
documentación, el Tribunal no pudo 
concluir que el trabajo llevado a cabo 
por la Comisión para evaluar los PNA 
tuviera el mismo detalle y fuera igual ‑
mente exhaustivo en todos los Estados 
miembros seleccionados.La Comisión no publicó los 
informes anuales de ejecución 
exigidos en virtud de la 
Directiva del RCDE UE
70 
El artículo 21 de la Directiva del RCDE 
UE exige que los Estados miembros 
presenten cada año a la Comisión 
un informe sobre la aplicación de 
la Directiva (véanse asimismo los 
apartados 61 y 62). Basándose en los 
informes presentados cada año por los 
Estados miembros, la Comisión ha de 
publicar un informe anual consolidado 
sobre la ejecución de la Directiva del 
RCDE UE dentro de los tres meses si ‑
guientes a la recepción de los informes 
de los Estados miembros. Para publicar 
este informe, la Comisión tendrá que 
supervisar la puntual presentación de 
los informes de los Estados miembros 
en los que se basa el informe conso ‑
lidado y desarrollará métodos para 
consolidar y aprovechar la información 
transmitida en estos informes.
71 
El Tribunal observó que la Comisión no 
publicó este informe anual de ejecu ‑
ción durante la fase II del RCDE UE, 
lo cual significa que, en dicha fase, 
la Comisión no facilitó información 
completa sobre el grado de ejecución 
del RCDE UE en todos los Estados 
miembros.
40 Observaciones
72 
Asimismo, el Tribunal constató que los 
servicios de la Comisión no supervisa ‑
ban adecuadamente la presentación 
puntual y completa de los informes 
anuales de ejecución de los Estados 
miembros, ni llevaban un registro 
consolidado de la información recibi ‑
da. La Comisión no aprovechó sistemá ‑
ticamente esta fuente de información 
sobre la ejecución del RCDE UE.
Seguimiento limitado por 
la Comisión de la ejecución 
del RCDE UE en los Estados 
miembros
73 
Es fundamental que los Estados miem ‑
bros dispongan de un régimen de 
comercio de derechos de emisión más 
armonizado para aprovechar mejor los 
beneficios del comercio de derechos 
y evitar distorsiones en el mercado 
interior79. Los Estados miembros, en 
virtud de la Directiva, financian y apli ‑
can en gran medida el RCDE UE, y el 
Tribunal reconoce los limitados medios 
con que cuenta la Comisión para im ‑
plantar la armonización. Sin embargo, 
con respecto a la fase II del RCDE UE, 
la Directiva preveía que la Comisión 
asumiera obligaciones específicas de 
orientación, seguimiento y aplica ‑
ción. Para averiguar los ámbitos que 
requieren una mayor armonización, la 
Comisión debería supervisar adecua ‑
damente la aplicación de los Estados 
miembros.74 
El Tribunal constató que en ámbitos en 
los que la Comisión buscaba activa ‑
mente armonización, por ejemplo, 
mediante la adopción de directrices80, 
solo se obtuvieron resultados hasta 
cierto punto; en cambio, cuando la Co ‑
misión no adoptó directrices detalla ‑
das, quedaron sin armonizar aspectos 
clave de la aplicación, como la aper ‑
tura de cuentas (véanse los aparta ‑
dos 32 a 36), el análisis de las transac ‑
ciones (véanse los apartados 37 y 38), 
la verificación y la acreditación (véanse 
los apartados 50 a 57), los marcos de 
control, y los regímenes sancionadores 
(véanse los apartados 80 a 85).
75 
Una consecuencia de la diversidad de 
los enfoques de aplicación adoptados 
por los Estados miembros es que los 
titulares y otros operadores del merca ‑
do de cada uno de ellos tendrán que 
cumplir diferentes requisitos y normas 
(relativos, por ejemplo, a la naturaleza 
jurídica de los derechos de emisión, 
a la aplicación de las sanciones y al 
régimen de seguimiento y verificación) 
además de los definidos específica ‑
mente en la legislación o las directrices 
de la UE.79 Considerando 8 de la 
Directiva 2009/29/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 23 de abril 
de 2009, por la que se 
modifica la Directiva 2003/87/
CE para perfeccionar y ampliar 
el régimen comunitario de 
comercio de derechos de 
emisión de gases de efecto 
invernadero (DO L 140 
de 5.6.2009, p. 63).
80 Por ejemplo, las Directrices 
para el seguimiento y la 
notificación de las fases I y II.
41 Observaciones
76 
Una manera de apreciar el grado de 
armonización entre Estados miembros 
y de imponer la aplicación de prácticas 
armonizadas es la realización de ins ‑
pecciones sobre el terreno. El Tribunal 
reconoce que la Comisión no tienen un 
mandato claro para practicar inspec ‑
ciones en los Estados miembros, pero 
constató que tampoco hay pruebas de 
que la Comisión supervisara y evalua ‑
ra debidamente los riesgos (como el 
de distorsión de la competencia) ni 
el impacto potencial de prácticas de 
aplicación divergentes en el funcio ‑
namiento eficaz y la integridad del 
RCDE UE. Aunque los problemas de 
falta de armonización podrían conside ‑
rarse consecuencia de la aplicación del 
RCDE UE con arreglo a una Directiva, el 
Tribunal considera que la supervisión 
por la Comisión del nivel de armoni ‑
zación de la aplicación en los Estados 
miembros fue limitada durante la 
fase II del RCDE UE.
El intercambio de información 
sobre la aplicación del 
RCDE UE entre las autoridades 
competentes de los Estados 
miembros organizado por la 
Comisión estuvo limitado por la 
escasa participación
77 
Con arreglo a la Directiva del RCDE UE, 
la Comisión ha de organizar un inter ‑
cambio de información entre las au ‑
toridades competentes de los Estados 
miembros sobre la evolución de las 
cuestiones relativas a la asignación, la 
utilización de URE81 y RCE en el régi ‑
men comunitario, el funcionamiento 
de los registros, el seguimiento, la noti ‑
ficación, la verificación, la acreditación, 
la tecnología de la información y el 
cumplimiento de la presente Directiva.78 
En 2009, se creó un Foro de cumpli ‑
miento para instaurar una plataforma 
en la que las autoridades competentes 
de los Estados miembros pudieran 
intercambiar información sobre su 
aplicación del RCDE UE. El objetivo del 
foro era abarcar el adecuado funcio ‑
namiento de los procedimientos en la 
cadena de cumplimiento del RCDE UE; 
ayudar a los Estados miembros en 
la aplicación de los requisitos y los 
procedimientos de cumplimiento del 
RCDE UE, y promover la cooperación 
estrecha y eficaz entre las autoridades 
competentes en los Estados miembros. 
El Foro de cumplimiento fue uno de 
los principales mecanismos utilizados 
por la Comisión para garantizar el in ‑
tercambio eficaz de la información del 
RCDE UE, indispensable para compartir 
las mejores prácticas y mejorar la ges ‑
tión del RCDE UE.
79 
Durante la fase II del RCDE UE, el Foro 
de cumplimiento dirigió cuatro grupos 
de trabajo, y la información debatida 
y desarrollada se presentó mediante 
un mecanismo basado en Internet al 
que podían acceder todas las autorida ‑
des competentes. Sobre la base de las 
actas de las reuniones de estos grupos 
de trabajo y de las entrevistas con las 
autoridades competentes, el Tribunal 
constató que, pese a la importancia 
del papel desempeñado por el Foro, 
la asistencia de los Estados miembros 
era baja (con una presencia media de 
menos de seis autoridades competen ‑
tes por sesión) y solo un número muy 
limitado de autoridades competentes 
(casi siempre las mismas) participaban 
regularmente en las reuniones de los 
grupos de trabajo. De este modo que ‑
daban mermadas las posibilidades de 
compartir información entre autorida ‑
des competentes, elemento indispen ‑
sable para garantizar el cumplimiento 
de los objetivos del RCDE UE.81 Las URE son unidades de 
reducción de emisiones 
generadas a partir de 
proyectos de aplicación 
conjunta (AC) para reducir 
emisiones, y las RCE son 
reducciones certificadas de 
emisiones obtenidas de 
proyectos del mecanismo de 
desarrollo limpio (MDL).
42 Observaciones
Se hallaron algunas 
insuficiencias en la 
aplicación nacional del 
régimen sancionador  
del RCDE UE y en las 
prácticas de entrega de 
créditos de proyectos 
internacionales
80 
Con arreglo a la Directiva del RCDE UE, 
los Estados miembros establecen 
y aplican normas nacionales sobre las 
sanciones aplicables a las infraccio ‑
nes de la normativa del RCDE UE. La 
Directiva del RCDE UE prevé asimismo 
una sanción específica para toda la UE 
por exceso de emisiones, sin perjuicio 
de otras sanciones adicionales que de ‑
termine el Estado miembro. La sanción 
asciende a 100 euros por tonelada de 
dióxido de carbono equivalente por 
el que el titular no haya entregado 
derechos de emisión. Esta sanción, 
al exceder con mucho el precio de 
mercado de los derechos de emisión, 
actúa como un incentivo eficaz para 
que las instalaciones se ajusten al lí ‑
mite y entreguen suficientes derechos 
de emisión. El Tribunal observa que, 
respecto de la obligación de que las 
instalaciones entreguen en toda la UE 
el número exigido de derechos en el 
plazo de entrega de abril de cada año, 
el RCDE UE tiene un elevado índice de 
cumplimiento (99 % según la informa ‑
ción pública disponible en el DTUE). La 
Comisión no puede aplicar sanciones, 
ya que esto es prerrogativa del Estado 
miembro.La amplia variedad de 
disposiciones sancionadoras 
nacionales en los distintos 
Estados miembros no garantiza 
la igualdad de condiciones 
entre los titulares
81 
El Tribunal constató que, en sus nor ‑
mativas nacionales respectivas, los 
Estados miembros habían definido 
diferentes tipos de infracciones que 
podían identificarse y después casti ‑
garse mediante sanciones u otras me ‑
didas (p. ej., revocación o suspensión 
temporal de un permiso), además de 
la sanción de «100 euros» prevista en 
la Directiva. En el cuadro  se muestra 
una lista no exhaustiva de infracciones 
nacionales y de sus correspondientes 
sanciones en algunos de los Estados 
miembros fiscalizados:
82 
Los tipos de infracciones que pueden 
ser sancionados, y los importes corres ‑
pondientes de las sanciones o penas 
varían ampliamente entre los Estados 
miembros. El Tribunal considera que 
estas prácticas no armonizadas afectan 
potencialmente a la igualdad de condi ‑
ciones de los operadores.
43 Observaciones
Lista no exhaustiva de infracciones nacionales y sus correspondientes sanciones  
en algunos de los Estados miembros fiscalizados
Estado miembroInfracciones
(no exhaustivo)Multas en euros  
(libras en el Reino Unido)
Mínimo-máximoMeses de reclusión
Mínimo-máximo
AlemaniaFuncionamiento sin permiso.
5 - 50 000 s.o. Incumplimiento de la obligación de notificar cambios en la instalación.
Otros (5).
EspañaFuncionamiento sin permiso.
50 001 - 2 000 000 s.o.Incumplimiento de la obligación de notificar cambios en las caracterís -
ticas, el funcionamiento o el tamaño de la instalación que repercutan 
significativamente en las emisiones o que requieran cambios en el 
seguimiento.
No presentar el informe de emisiones anual verificado. 
Ocultar o desvirtuar intencionalmente la información en la solicitud 
de derechos.
Impedir al verificador el acceso a la instalación.
Incumplimiento de la obligación de notificar cambios en la identidad 
o el domicilio del titular.10 001 - 50 000 s.o.
FranciaFuncionamiento sin permiso. 0 - 150 000 0 - 24
Incumplimiento de las obligaciones de seguimiento e información.0 - 75 000 0 - 6Incumplimiento de la obligación de notificar cambios en la instalación.
Italia (2010)Funcionamiento sin permiso. 25 000 - 250 000
s.o. No declarar los datos históricos. 2 500 - 25 000
No notificar el cierre de una instalación. 1 000 - 100  000
Reino UnidoFuncionamiento sin permiso.
0Tras sentencia con -
denatoria de 5 000 
y en procedimiento 
con escrito de 
acusación formal.0 - 24Incumplimientos de las obligaciones de seguimiento e  información.
Incumplimiento de la obligación de notificar cambios en la instalación.
Otros delitos tales como el suministro de información falsa o engañosa.Cuadro
Fuente: Información obtenida de los informes del artículo 21 del Estado miembro correspondiente relativos a la fase II.
44 Observaciones
Faltaba información 
consolidada sobre la imposición 
de sanciones por los Estados 
miembros
83 
En la mayoría de los Estados miem ‑
bros fiscalizados, salvo en Alemania 
y en el Reino Unido, no se disponía 
de información actualizada sobre el 
estado de ejecución o los resultados 
de las sanciones aplicadas en toda 
la UE y de las sanciones nacionales 
suplementarias. La información sobre 
el número de estos procedimientos 
iniciados durante la fase II y aplicados 
satisfactoriamente (o sea, con el pago 
confirmado) era incompleta. El Tribu ‑
nal observó que los Estados miembros 
afrontaban con frecuencia limitaciones 
en su propio entorno legal y adminis ‑
trativo para la aplicación satisfactoria 
de las sanciones del RCDE UE. Las 
autoridades competentes no estaban 
facultadas para imponer por sí mismas 
las sanciones (p. ej., Italia) o bien te ‑
nían que esperar al resultado de largos 
procedimientos y recursos judiciales 
(p. ej., en Alemania). Esta situación po ‑
dría haber disuadido a las autoridades 
competentes de iniciar nuevos proce ‑
dimientos sancionadores. Además, la 
falta de una notificación exhaustiva 
de la aplicación de las sanciones no 
refuerza el efecto disuasorio de este 
tipo de sistemas.
84 
El Tribunal constató asimismo que la 
Comisión, para supervisar la aplicación 
del RCDE UE, no mantiene una visión 
de conjunto específica del RCDE UE de 
las sanciones nacionales y no recaba 
estadísticas sobre la aplicación de las 
sanciones en toda la UE.85 
En conjunto, el Tribunal no pudo 
evaluar la aplicación de los procedi ‑
mientos sancionadores por los Estados 
miembros debido a la falta de informa ‑
ción consolidada tanto en la UE como 
en los Estados miembros.
Problemas específicos en 
la entrega de créditos de 
proyectos internacionales
86 
Los límites porcentuales para el uso 
o entrega de créditos de proyec ‑
tos internacionales de la Aplicación 
conjunta (AC ‑ URE) y del Mecanismo 
de desarrollo limpio (MDL ‑ RCE) (para 
más información, véase la parte I  del 
anexo ) variaban entre los Estados 
miembros, pero se establecían en 
los respectivos planes nacionales de 
asignación de derechos de emisión de 
gases de efecto invernaderos para la 
fase II. El hecho de que las autoridades 
nacionales competentes permitan 
a determinados titulares sobrepasar el 
límite de entrega de créditos interna ‑
cionales para sus instalaciones puede 
afectar a la igualdad de oportunida ‑
des entre titulares. En el 6 %82 de los 
150 casos examinados por el Tribunal, 
los titulares sobrepasaron los límites 
porcentuales nacionales de entrega de 
créditos de proyectos internacionales. 
En el recuadro 8  se explican con más 
detalle algunos casos:82 Francia (cinco casos), Grecia 
(tres casos) y el Reino Unido 
(un caso). Para los titulares era 
interesante desde el punto de 
vista económico entregar los 
créditos de proyectos del 
Protocolo de Kioto en lugar de 
los derechos de emisión 
general de la Unión Europea, 
especialmente hacia el final de 
la fase II, cuando estos últimos 
eran mucho más baratos. En la 
fase III se restringió el uso de 
estos créditos de proyectos 
con arreglo al RCDE UE, por lo 
que su uso por los titulares 
aumentó de manera 
exponencial hacia el final de la 
fase II (véase el gráfico del 
anexo ).
45 Observaciones Recuadro 8Exceso en la entrega de créditos internacionales
En la fase II, el límite de entrega de créditos de proyectos internacionales se expresaba como porcentaje de la 
asignación total por instalación.
En Francia no se reflejó en el DTUE el incremento de la asignación de derechos de emisión a raíz del cre ‑
cimiento de la producción en cinco instalaciones de las veinte examinadas en los años 2008 ‑2010. Con el 
incremento de la asignación también aumentó el número absoluto de créditos internacionales que podían en ‑
tregarse, y el titular aprovechó esta oportunidad y entregó más créditos internacionales. Sin embargo, como 
el Estado miembro no había notificado a la Comisión los incrementos en la producción y las consiguientes 
asignaciones a partir de la reserva nacional de nuevos entrantes, según el cálculo del Tribunal, basado en los 
datos del DTUE, los créditos internacionales entregados excedían el 13,5 %, que era el límite en Francia.
En el Reino Unido, el Tribunal halló un caso en que se había excedido el límite de entrega de créditos de 
proyectos internacionales. Un titular cerró una de sus instalaciones (que ya había recibido una asignación) 
y obtuvo permiso de las autoridades competentes para conservar todos los derechos de emisión asignados 
a la instalación cerrada y transferirlos con el correspondiente límite créditos de proyectos (o sea, el 8 %) a otra 
de sus instalaciones. El Tribunal calculó que la instalación que recibió los derechos de emisión transferidos 
entregó más del 8 % permitido de sus derechos de emisión asignados en créditos de proyectos. El Tribunal 
constató que el titular solo había mantenido parcialmente la capacidad de la instalación cerrada y la había 
transferido a la instalación que le quedaba. Al recibir permiso para entregar créditos de proyectos por la canti ‑
dad total de derechos de emisión asignados, excedió el límite. El Tribunal constató que esta práctica podía dar 
lugar a diferencias de trato de titulares del mismo sector.
46
 Conclusiones 
y recomendaciones
87 
El RCDE UE es un pilar esencial de la 
política de la Unión Europea para la 
lucha contra el cambio climático y a 
menudo se cita como referente de la 
nueva política de cambio climático 
y del régimen de comercio de dere ‑
chos de emisión en todo el mundo. 
Este régimen innovador, introducido 
en 2005, ha mejorado gradualmente 
y actualmente se encuentra en su 
tercera fase de aplicación. En Europa, 
el objetivo del RCDE UE como meca ‑
nismo de mercado no se limita a la 
reducción de las emisiones con arreglo 
a un límite determinado, sino también 
al establecimiento de un mecanismo 
de fijación de precios del carbono. El 
hecho de fijar un precio lo bastante 
alto promueve la inversión en tecno ‑
logías de bajas emisiones83. Para que 
el RCDE UE funcione según lo previsto 
también es necesario que la integridad 
del sistema esté garantizada y que el 
régimen se aplique correctamente. 
Incidentes anteriores como el presunto 
robo de derechos de emisión y el frau ‑
de carrusel del IVA vienen a corroborar 
la necesidad de vigilancia.
88 
Por consiguiente, en la fiscalización se 
evaluó si el RCDE UE estaba adecua ‑
damente gestionado examinando si el 
marco creado para proteger su inte ‑
gridad es suficientemente sólido para 
permitir su buen funcionamiento y si 
el RCDE UE se había aplicado correcta ‑
mente en la fase II.
89 
En general, el Tribunal llegó a la con ‑
clusión de que la gestión del RCDE UE 
por la Comisión y los Estados miem ‑
bros no era adecuada en todos los 
aspectos, pues estaba lastrada por 
ciertos problemas de solidez del marco 
de protección de su integridad, y por 
insuficiencias significativas en la apli ‑
cación de la fase II del RCDE UE.90 
Aunque se han registrado mejoras 
significativas en el marco de protec ‑
ción de la integridad del mercado 
(apartados 14 a 17), especialmente 
gracias a la inclusión de la mayor parte 
del mercado secundario de derechos 
de emisión en virtud de los regímenes 
de la Directiva MiFID y de la Directiva 
sobre el abuso de mercado, es necesa ‑
rio resolver una serie de insuficiencias 
para que el marco sea suficientemente 
sólido, y para impulsar la confianza 
de los inversores y potenciar el RCDE 
UE como instrumento de la política 
medioambiental.
91 
En la fiscalización se constató que 
quedan problemas pendientes en la 
regulación y supervisión del merca ‑
do de emisiones que afectan a los 
negociadores sujetos al régimen, las 
operaciones OTC bilaterales al con ‑
tado y a los operadores del mercado 
más pequeños (apartados 18 a 21), 
pese a la clasificación de los dere ‑
chos de emisión como instrumentos 
financieros. Aunque el Registro fue 
centralizado en 2012, no existe una 
supervisión del mercado de emisiones 
a escala de la UE y los procedimientos 
de cooperación en los que participan 
reguladores financieros nacionales y la 
Comisión no están suficientemente 
claros (apartados 22 a 24). Por tanto, 
existe el riesgo de que las distorsiones 
o anomalías del mercado con posibles 
consecuencias graves no se gestionen 
adecuadamente.83 Ficha informativa ‑ Comisión 
Europea, Acción por el Clima, 
«El Régimen de Comercio de 
Derechos de Emisión de 
la UE (ETS)». Véase en: 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
La Comisión debe resolver las dificulta ‑
des pendientes de regulación y su ‑
pervisión del mercado de emisiones 
para seguir mejorando la integridad de 
este. Para ello, es necesario que:
a) en el contexto de la próxima 
revisión pertinente de la legisla ‑
ción derivada de la Directiva MiFID 
revisada y del Reglamento sobre 
abuso de mercado, analice los 
riesgos potenciales ligados a las 
exenciones reglamentarias para los 
negociadores sujetos al régimen 
y los operadores del mercado de 
emisiones más pequeños y de ‑
termine si es necesario adoptar 
medidas para afrontarlos;
b) garantice que, teniendo en cuenta 
la evolución de la reglamenta ‑
ción de los mercados financieros 
de la UE (p. ej., la Directiva MiFID 
y el Reglamento sobre abuso de 
mercado) respecto del mercado de 
emisiones, este se someta a una 
supervisión adecuada a escala de 
la UE;
c) refuerce los mecanismos regula ‑
dores de cooperación para garan ‑
tizar una mejor supervisión de los 
mercados.
92 
El Tribunal considera que una mayor 
claridad en la definición legal de dere ‑
chos de emisión podría ser beneficiosa 
para el funcionamiento del mercado 
del RCDE UE (apartados 1 a 27). Para 
favorecer la liquidez del mercado de 
emisiones, es necesaria la confianza, 
especialmente de los corredores de 
inversiones que no están obligados 
a seguir participando en este merca ‑
do. Una mayor claridad en la creación 
y protección de garantías reales sobre 
los derechos de emisión también po ‑
dría contribuir al mejor funcionamien ‑
to del mercado (apartado 28).Recomendación 2
Debería aclararse más la naturaleza 
jurídica de los derechos de emisión 
para contribuir a la estabilidad y a la 
confianza.
En este contexto, la Comisión debe ‑
ría analizar las ventajas de tratar los 
derechos de emisión como derechos 
de propiedad en toda la UE y estudiar 
el modo de facilitar un procedimiento 
de registro inmediato de las garantías 
reales.
93 
El Registro de la Unión es un instru ‑
mento clave para procesar y difundir 
datos fundamentales del RCDE UE 
y para garantizar la integridad de su 
mercado, y presenta un perfil de alto 
riesgo debido a los importantes inte ‑
reses financieros y a la gran variedad 
de participantes (apartados 29 a 31). 
Para proteger el mercado en el ámbito 
de la UE teniendo en cuenta anteriores 
incidentes de seguridad, es necesa ‑
rio adoptar un enfoque armonizado 
con respecto a los procedimientos 
de gestión del riesgo. La seguridad 
del Registro se ha mejorado conside ‑
rablemente con respecto a la fase II 
(apartado 32). No obstante, los proce ‑
dimientos de la mayoría de los Estados 
miembros fiscalizados para controlar la 
apertura de cuentas del RCDE UE, su ‑
pervisar transacciones y cooperar con 
las autoridades reguladoras competen ‑
tes no son suficientemente rigurosos 
(apartados 33 a 38). El hecho de que la 
Comisión tampoco pueda supervisar 
adecuadamente las transacciones por 
problemas de protección de datos 
representa una importante carencia 
en la supervisión. En la Comisión, el 
desarrollo y gestión del Registro ha 
sido un proyecto complejo entorpe ‑
cido por problemas de coordinación 
interna y limitaciones de recursos 
(apartados 39 a 41).
48 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 3
Deberían seguir mejorándose determi ‑
nados aspectos de los sistemas de pro ‑
cesamiento de información fundamen ‑
tal del RCDE UE información (Registro 
de la Unión y sus procedimientos).
La Comisión debería:
a) estudiar el modo de desarrollar 
y coordinar un seguimiento eficaz 
de las transacciones transfron ‑
terizas en la UE para reducir el 
riesgo de abusos o actuaciones 
fraudulentas;
b) determinar las medidas adecuadas 
para reforzar el marco de con ‑
trol y fomentar entre los Estados 
miembros las mejores prácticas 
en la apertura de cuentas en la UE 
para mitigar en mayor medida los 
riesgos de seguridad e integridad, 
y garantizar su aplicación en toda 
la UE;
c) proporcionar una estructura ade ‑
cuada para las funciones informáti ‑
cas y empresariales en los servicios 
competentes de la Comisión y ga ‑
rantizar el buen funcionamiento 
del sistema de registros.
Los Estados miembros deberían:
d) aplicar el control definido en la 
recomendación 3, letra b);
e) mejorar la cooperación entre las 
autoridades responsables del Re ‑
gistro de la Unión y otras autorida ‑
des competentes, en especial las 
unidades de información financie ‑
ra y los servicios policiales.94 
El Tribunal concluye que la aplicación 
del RCDE UE en su fase II estuvo afecta ‑
da por insuficiencias significativas. Los 
Estados miembros decidieron aplicar 
la Directiva del RCDE UE de maneras 
diversas (apartado 47). Hubo insufi ‑
ciencias en la aplicación del marco de 
control por los Estados miembros. Los 
sistemas de supervisión, comunica ‑
ción y verificación de las emisiones no 
estaban suficientemente armonizados 
o no se aplicaron eficazmente (aparta ‑
dos 48 a 60). En particular, las autori ‑
dades competentes no comprobaron 
suficientemente el trabajo desempe ‑
ñado por los verificadores, y realizaron 
controles limitados sobre el terreno 
en las instalaciones. Algunos Estados 
miembros tampoco presentaron todos 
los informes exigidos sobre el funcio ‑
namiento del RCDE UE (apartados 61 a 
63).
49 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 4
Al aplicar el marco de control revisado 
en la fase III, deberán subsanarse las 
insuficiencias identificadas durante la 
fiscalización del Tribunal en la apli ‑
cación del marco de control por los 
Estados miembros en la fase II.
La Comisión debería:
a) estudiar si es necesario introducir 
más modificaciones en el marco 
de supervisión y notificación para 
reforzar la supervisión, comu ‑
nicación y verificación de las 
emisiones;
b) exigir que las autoridades com ‑
petentes mejoren las prácticas 
de aplicación para garantizar la 
calidad del marco de control.
Los Estados miembros deberían:
c) aplicar marcos de control coheren ‑
tes y eficaces, que incluyan inspec ‑
ciones, a las actividades supervi ‑
sión, comunicación y verificación;
d) velar por un mayor grado de 
coordinación e intercambio de la 
información entre las autoridades 
competentes y los organismos 
de acreditación con objeto de 
mejorar la calidad del proceso de 
verificación;
e) facilitar a la Comisión puntualmen ‑
te los informes anuales previstos 
en la Directiva;
f) publicar periódicamente informes 
sobre la aplicación y los resulta ‑
dos del RCDE UE para fomentar 
la transparencia para los titulares 
y los operadores del mercado.95 
El Tribunal halló deficiencias en la 
orientación y seguimiento otorgados 
por la Comisión a la aplicación de los 
Estados miembros durante la fase II del 
RCDE UE, y constató, asimismo, que la 
falta de transparencia en la decisión 
de la Comisión de utilizar el modelo 
PRIMES y de tomar 2005 como año 
de referencia para el cálculos de los 
límites de emisión en la fase II oca ‑
sionó inconvenientes a los Estados 
miembros y falta de transparencia en 
la preparación y evaluación de los PNA 
de la fase II (apartados 65 a 67). A falta 
de documentos específicos internos 
de la Comisión sobre la evaluación de 
los PNA, el Tribunal no pudo concluir 
que esta evaluación PNA contuviera 
el mismo detalle y fuera igualmen ‑
te exhaustivo en todos los Estados 
miembros seleccionados (véanse los 
apartados 68 y 69).
50 Conclusiones y recomendaciones
96 
La naturaleza de mecanismo de 
mercado del RCDE UE requiere la 
divulgación periódica de información 
detallada y pertinente sobre la aplica ‑
ción y el funcionamiento del sistema. 
Aunque mucha de la información es 
pública, la Comisión no publicó una 
parte importante de la misma, esto es, 
el informe anual de ejecución exigido 
con arreglo a la Directiva (véanse los 
apartados 71 y 72). La coordinación 
y los intercambios de información en ‑
tre los Estados miembros también son 
fundamentales. La Comisión ha tenido 
un papel limitado en la armonización 
de controles clave de la aplicación del 
RCDE UE por los Estados miembros 
(apartados 73 a 76). Se establecieron 
varios foros y grupos de trabajo para 
intercambiar información que pro ‑
porcionaron un apoyo decisivo a los 
Estados miembros, aunque su impacto 
quedó algo limitado por el nivel rela ‑
tivamente bajo de participación de los 
Estados miembros (apartados 77 a 79).
Recomendación 5
Durante la fase III, debería mejorarse 
el nivel de orientación e información 
sobre la aplicación del RCDE UE. Es 
necesario que la Comisión:
a) mejore su supervisión de la apli ‑
cación de los Estados miembros 
para determinar en qué aspec ‑
tos es indispensable una mayor 
armonización;
b) publique periódicamente el infor ‑
me exigido sobre la aplicación del 
RCDE UE, que aborde de manera 
específica los problemas de falta 
de armonización y sus consiguien ‑
tes riesgos.Los Estados miembros deberían:
c) garantizar que los representantes 
de las autoridades competentes, 
periódicamente, asistan a las reu ‑
niones y participen en el intercam ‑
bio de información, experiencias 
y conocimientos en cuestiones de 
aplicación.
97 
Respecto de la obligación de que, en 
toda la UE, las instalaciones entreguen 
el número exigido de derechos cada 
año, el RCDE UE tiene un elevado 
índice de cumplimiento. No obstante, 
el Tribunal constató que los Estados 
miembros establecieron una amplia 
variedad de disposiciones sanciona ‑
doras para otro tipo de infracciones 
potencialmente perjudiciales para 
la igualdad de oportunidades de los 
titulares (apartados 81 y 82). El Tribu ‑
nal no pudo evaluar la eficacia de los 
sistemas sancionadores de los Estados 
miembros por falta de información 
consolidada en estos y en la UE. La 
aplicación eficaz de las sanciones re ‑
sultó en ocasiones perjudicada por las 
limitaciones en los sistemas jurídicos 
y administrativos de los Estados miem ‑
bros (apartados 83 a 85). Además, 
existían prácticas divergentes respecto 
de normas específicas de entrega de 
créditos de proyectos internacionales 
(apartado 86). Estos problemas pueden 
afectar a la igualdad de oportunidades 
de los titulares.
51 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 6
Debería aumentarse la transparen ‑
cia de la ejecución de las sanciones 
relativas al RCDE UE. Los Estados 
miembros y la UE deberían disponer 
de información actualizada y exacta 
sobre la ejecución y los resultados de 
los procedimientos de sanción, y la 
Comisión debería supervisar mejor las 
prácticas de aplicación en toda la UE 
y la ejecución coherente de las sancio ‑
nes nacionales.
La Comisión debería:
a) garantizar que los Estados miem ‑
bros mantengan información 
actualizada sobre la aplicación de 
todo tipo de sanciones (nacionales 
y de la UE) y formular propuestas 
y orientaciones adecuadas para 
mejorar la transparencia de los 
organismos afectados.Los Estados miembros deberían:
b) aplicar de forma coherente las 
sanciones definidas en el ámbito 
nacional y también las previstas en 
la Directiva;
c) actualizar y velar por la exactitud 
de la información sobre las sancio ‑
nes aplicadas.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Augustyn KUBIK, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 15 de abril 
de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

52
 Anexo
Información general
PARTE I — Marco internacional del comercio de derechos de emisión
1. Existe un consenso científico generalizado acerca de que los gases de efecto invernadero generados por la 
actividad humana y liberados en la atmósfera tienen un impacto directo en el efecto invernadero, consti ‑
tuyen la causa del calentamiento del planeta y afectan al sistema climático. El consenso también sostiene 
que, si la temperatura media mundial aumenta en 2° C con respecto a las temperaturas registradas en la 
época preindustrial, los riesgos de cambios irreversibles y posiblemente catastróficos en el medio ambiente 
mundial aumentarán de forma considerable. Por tanto, la comunidad internacional recomienda mantener el 
calentamiento global por debajo de 2° C mediante la reducción de estas emisiones1.
2. La Unión Europea ha demostrado su liderazgo internacional adoptando medidas para luchar contra el 
cambio climático y se ha comprometido a reducir la emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al 
Protocolo de Kioto de 1997 (véase el recuadro ) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cam ‑
bio Climático (CMNUCC) de 1992, que establece el marco global de los esfuerzos intergubernamentales en la 
lucha contra el cambio climático.Anexo
Recuadro — El Protocolo de Kioto
El Protocolo de Kioto  fue adoptado en Kioto (Japón) el 11 de diciembre de 1997 y entró en vigor el 16 de 
febrero de 2005. Lo firmaron 188 países y una organización de integración económica regional (la Unión 
Europea); Estados Unidos fue el único signatario de la CMNUCC que no lo ratificó. El protocolo establece para 
los treinta y siete países industrializados y la Unión Europea un objetivo vinculante de reducción de la emisión 
de gases de efecto invernadero de una media del 5 % con respecto a los niveles de 1990 durante el período 
de cinco años comprendido entre 2008 y 2012. El Protocolo de Kioto introdujo tres mecanismos basados en el 
mercado para ayudar a alcanzar los objetivos: el comercio de derechos de emisión, el mecanismo de desarro ‑
llo limpio y el mecanismo de aplicación conjunta.
3. El objetivo a largo plazo de la hoja de ruta de la Comisión para las emisiones de gases de efecto invernadero 
es una reducción del 80 % para 20502. El 23 de octubre de 2014, el Consejo acordó un marco de actuación 
en materia de clima y energía hasta el año 2030 y refrendó el objetivo vinculante de reducir las emisiones 
de gases de efecto invernadero de la Unión por lo menos en un 40 % para 2030 con respecto a los valores 
de 19903. El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE) seguirá desempe ‑
ñando un papel decisivo en el logro de estos objetivos.
1 Véase Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) creado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio 
Ambiente y la Organización Meteorológica Mundial en 1988 ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 final de 8 de marzo de 2011, «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050».
3 Consejo Europeo (23 y 24 de octubre de 2014) Conclusiones sobre el marco de actuación en materia de clima y energía hasta el año 2030, SN 169/14 
y Consejo Europeo (26 y 27 de junio de 2014) Conclusiones sobre el marco de actuación en materia de clima y energía (SN 79/14).
53 Anexo
PARTE II — Oferta y demanda en el RCDE UE EU ETS durante la fase II (2008-2012)
4. La crisis económica que comenzó en torno a 2008 redujo drásticamente la actividad industrial y las emisio ‑
nes4; en consecuencia, la demanda de derechos de emisión en la fase II fue inferior a lo esperado y se creó 
un excedente de derechos de emisión en el mercado (véase el gráfico ). Esto provocó la caída del precio del 
carbono, que pasó de 22 euros al inicio de la fase II en 2008 a unos 5 euros al final de la fase II en 2012.Anexo
Fase II ExcedenteFase II Emisiones
veriﬁcadas
Fase II Unidades de Kioto entregadasFase II Derechos de emisión subastadosFase II Derechos de emisión asignados gratuitamenteOferta1 000 unidades de emisión - kt CO2-eq
DemandaExcedente 
resultante 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Gráfico  — Oferta, demanda y excedente en la fase II del RCDE UE (2008-2012)
Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en el visualizador de datos del RCDE EEE 
(junio de 2014) para instalaciones fijas.
4 El nexo entre la crisis económica y el descenso en las emisiones («Estado del mercado europeo del carbono en 2012», COM(2012) 652 final) ha sido 
identificado por la Comisión y por muchas otras fuentes (por ejemplo, el Banco mundial en su informe «Mapping Carbon Pricing Initiatives»  de 2013).
54 Anexo
PARTE III — Debates sobre la reforma para reducir el excedente de derechos de emisión 
y perspectivas para el futuro
5. Todavía se debaten nuevos cambios en el RCDE EU y la reforma estructural a partir de 2020. En la fase II, el 
sistema carecía de la flexibilidad necesaria para responder a la cambiante situación económica, la caída en la 
demanda de derechos de emisión y el creciente excedente, lo cual, a juicio de la Comisión, debilitaba el régi ‑
men. Además, esta institución considera que un precio de mercado más elevado incentivaría las inversiones 
en tecnologías hipocarbónicas5. En un intento por mitigar los efectos del excedente de derechos de emisión 
del RCDE EU (según la Comisión, casi 2 000 millones de derechos de emisión al inicio de la fase III6) (véase asi ‑
mismo el gráfico ) y para reforzar la señal del precio de las emisiones de carbono, la Comisión lanzó en 2012 
una propuesta de «aplazamiento» de las subastas para la fase III. La subasta de 900 millones de derechos de 
emisión se pospondría hasta 2019 ‑2020. El aplazamiento no reduciría el nivel total de derechos de emisión 
disponibles, pero modificaría su distribución a lo largo del período. Esta propuesta legislativa fue aceptada 
por el Parlamento y el Consejo en 2013.
6. A fin de resolver el problema del excedente y reforzar el impacto ambiental del régimen, la Comisión con ‑
sideró que era necesario hallar una solución sostenible al desequilibrio entre oferta y demanda y, en enero 
de 2014, propuso —además de un paquete de medidas sobre clima y energía para 20307— un conjunto de 
medidas de reforma estructural del RCDE EU con la introducción de una reserva de estabilidad del mercado 
a partir de 2021 para afrontar el excedente de derechos de emisión que se ha constituido en los últimos años 
y mejorar la resistencia del régimen en caso de crisis graves, al regular automáticamente los volúmenes de 
derechos de venta en subasta. Esta propuesta legislativa está siendo analizada por el Consejo y el Parlamen ‑
to Europeo.
5 Comisión Europea, Acción por el Clima, ficha informativa «El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE UE)», que puede 
consultarse en: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Comisión Europea, Acción por el Clima ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final de 22 de enero de 2014, «Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020 ‑2030».Anexo
55
V
Deberá abordarse cualquier dificultad importante aún 
pendiente en la regulación y supervisión del mercado 
de emisiones, cuando sea necesario, para mejorar la 
integridad del mercado. Con el fin de garantizar que la 
acción de la UE es necesaria y eficaz, la Comisión evalúa 
el impacto de sus políticas y propuestas en todas las 
fases, desde la propuesta hasta la revisión, pasando por 
la ejecución. Podrá llevarse a cabo una evaluación de las 
normas recientemente adoptadas sobre la regulación 
y supervisión del mercado de emisiones, que actual ‑
mente se encuentran en fase de aplicación, en el marco 
de los informes que deben ser presentados por la Comi ‑
sión al Parlamento Europeo y al Consejo en 2019 de con ‑
formidad con el artículo 90 de la Directiva MiFID II1 y el 
artículo 38 del Reglamento sobre el abuso de mercado2.
V a)
La Comisión y los colegisladores han analizado en 
profundidad los posibles riesgos relativos a la regulación 
y supervisión del mercado de emisiones que afectan 
a los negociadores sujetos al régimen, a las operaciones 
OTC bilaterales al contado y a operadores del mercado 
más pequeños durante el proceso de adopción de la 
Directiva MiFID II (en lo sucesivo denominada «MiFID»), 
la cual contiene, así pues, un régimen equilibrado de 
exenciones. Las exenciones mencionadas en el artículo 2, 
apartado 1, letras e) y j), y en el artículo 3, apartado 1, 
letra e), de la Directiva MiFID están sujetas a condiciones 
y a supervisión reglamentaria, y no son necesariamente 
específicas de los derechos de emisión, sino que se apli ‑
can de igual modo a los derivados de materias primas. 
Los motivos de las exenciones son el resultado de una 
evaluación de la finalidad de exigir una autorización con ‑
forme a la Directiva MiFID (principalmente para proteger 
a los clientes de sociedades de inversión en operaciones 
transfronterizas), así como de su proporcionalidad en 
relación con los costes de obtener dicha autorización 
frente a sus beneficios para las personas exentas.
1 Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, 
de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados de instrumentos 
financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la 
Directiva 2011/61/UE.
2 Reglamento (UE) nº 596/2014 del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre el abuso de mercado 
(Reglamento sobre abuso de mercado) y por el que se derogan la 
Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y las 
Directivas 2003/124/CE, 2003/125/CE y 2004/72/CE de la Comisión.Resumen
II
El régimen de comercio de derechos de emisión de 
la Unión Europea (RCDE UE) es la piedra angular de la 
política de la UE para la lucha contra el cambio climático. 
Este sistema ha puesto precio al carbono y las emisiones 
provenientes de las instalaciones acogidas al régimen 
han descendido tal como se pretendía: en 2012 eran un 
19 % más bajas en comparación con los niveles de 1990.
Gracias al RCDE UE se han conseguido unas reduccio ‑
nes necesarias de emisiones a bajo coste. Ninguna otra 
medida, ya sea de tipo fiscal o normativo, garantiza este 
resultado como lo hace el comercio de derechos de 
emisión.
El éxito del RCDE UE ha servido de inspiración para otros 
regímenes en todo el mundo y la Comisión seguirá pro ‑
moviendo el RCDE entre sus políticas.
III
Si bien el Tribunal ha centrado su fiscalización en la 
segunda fase del RCDE UE (2008 ‑2012), muchas de las 
mejoras ya se están aplicando en la fase III (2013 ‑2020) 
y abordan, en particular, las deficiencias observadas por 
el Tribunal. Dichas observaciones se valoran, por tanto, 
como un apoyo adicional a los avances relacionados ya 
logrados en la fase III y como reflexiones adicionales en 
otros casos.
IV
La Comisión toma nota de la conclusión del Tribunal.
La Comisión destaca que, en la fase II, la gestión del RCDE 
UE se vio entorpecida por algunos problemas relativos 
a la solidez del marco para la protección de su integridad. 
El hecho de que existieran deficiencias en la aplicación 
del RCDE UE en la fase II es una de las razones principales 
para el análisis exhaustivo de las innovaciones y mejoras 
que actualmente se están aplicando en la fase III.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 56
VI c)
La Comisión reconoce que los informes a los que hace men ‑
ción en el artículo 21 presentados durante la fase II no se 
habían completado. Los requisitos se están aplicando en la 
actualidad de manera más rigurosa en la fase III, basándose 
en la Decisión de Ejecución 2014/166/UE de la Comisión.
VI d)
La Comisión sigue coordinando intercambios frecuen ‑
tes con los Estados miembros y entre ellos, mediante 
reuniones con una nutrida asistencia y la publicación de 
procedimientos y consultas.
VI e)
La Comisión considera que sigue desempeñando un papel 
fundamental en la armonización de los controles clave 
para la aplicación del RCDE UE a través del marco regu ‑
latorio, la orientación y los modelos de apoyo, así como 
a través de conferencias, reuniones y consultas apropiadas.
VI f)
Las descripciones de los sistemas de sanciones del RCDE 
UE en los Estados miembros constituyen parte de los estu ‑
dios de revisión del cumplimiento del RCDE UE por parte 
de los Estados miembros llevados a cabo por la Comisión, 
y de la Decisión de Ejecución 2014/166/UE de la Comisión, 
por la que se actualiza el sistema que exige a los Estados 
miembros la presentación a la Comisión de los informes 
anuales a los que se hace mención en el «artículo 21» rela ‑
tivos a la aplicación de la Directiva RCDE UE.
En la fase III, cada titular puede utilizar créditos de 
proyectos internacionales hasta un determinado límite, 
fijado con arreglo a las normas establecidas en el Regla ‑
mento (UE) nº 1123/2013 de la Comisión.
VII 1.
La Comisión acepta en parte las recomendaciones y está 
de acuerdo en que deben abordarse las importantes 
cuestiones pendientes en la regulación y supervisión del 
mercado de emisiones, cuando sea necesario, con el fin de 
mejorar la integridad del mercado.
VII 2.
La Comisión acepta la recomendación y analizará los 
beneficios de aclarar la naturaleza jurídica de los dere ‑
chos de emisión.V b)
El marco de supervisión establecido por la legislación 
relativa a los mercados financieros de la UE, que también 
se utiliza para todos los derivados de materias primas 
negociados en la UE (por ejemplo, los informes de posi ‑
cionamiento de la Directiva MiFID, el Reglamento sobre el 
abuso de mercado, que establece importantes mecanis ‑
mos de cooperación), se aplica al mercado de emisiones.
Los mecanismos de cooperación en materia de regula ‑
ción entrarán en vigor a partir de 2017.
V c)
Un análisis del mercado del carbono de la UE, en general, 
pone de manifiesto que el mercado ha crecido y madu ‑
rado, a pesar del hecho de que la naturaleza jurídica de 
los derechos de emisión no está definida a escala de la UE 
y de que no existe ninguna disposición expresa relativa 
a la constitución y a la protección de garantías reales 
sobre los derechos de emisión.
V d)
Basándose en los progresos realizados en la fase II, la Comisión 
deberá garantizar las mejoras continuas necesarias para man ‑
tener la seguridad del Registro de la Unión al más alto nivel.
La legislación no contempla que la Comisión supervise 
las transacciones efectuadas en el Registro de la Unión. 
Puede mejorarse la supervisión del mercado europeo del 
carbono a escala de la UE para detectar abusos y actua ‑
ciones fraudulentas, pero esta cuestión es más amplia 
que el Registro, en el cual únicamente se recoge infor ‑
mación sobre las transferencias físicas de unidades de 
carbono y no el componente financiero.
VI a)
Se han adoptado Reglamentos de la Comisión con el fin 
de mejorar aún más la eficacia, la eficiencia y la armoni ‑
zación del seguimiento, la notificación, la verificación y la 
acreditación del RCDE UE en la fase III.
VI b)
La Decisión de Ejecución 2014/166/UE de la Comisión, y la 
correspondiente nota explicativa relanzaron el sistema que 
exige a los Estados miembros la presentación a la Comisión 
de los informes anuales a los que se hace mención en el «artí ‑
culo 21» relativos a la aplicación de la Directiva RCDE UE. Estos 
informes están a disposición del público a través del sistema 
«Reportnet» de la Agencia Europea de Medio Ambiente.
Respuestas de la Comisión 57
objeto de ataques informáticos y se mejoró la seguridad 
del sistema de registro gracias a la centralización de las 
operaciones en un registro único de la Unión. Por último, 
se han visto reforzadas la regulación y supervisión del 
mercado del carbono.
15
La Comisión observa que el Tribunal ha afirmado explíci ‑
tamente que la cuestión de cuál es el enfoque reglamen ‑
tario que se adaptaría mejor al mercado de emisiones 
está más allá del ámbito de la presente fiscalización.
La Comisión considera que las cuestiones pendien ‑
tes que se deben valorar para la adopción de nuevas 
medidas reglamentarias han de examinarse teniendo en 
cuenta el marco normativo de los derechos de emisión 
una vez que se conviertan en instrumentos financieros 
en 2017.
16 — Respuesta al primer guion
A propuesta de la Comisión, el Consejo aprobó la 
Directiva 2010/23/UE del Consejo3, que establece en su 
artículo 199  bis la posibilidad de aplicar el mecanismo de 
inversión del sujeto pasivo a la transferencia de derechos 
de emisión. El período de aplicación de dicha Directiva se 
ha prorrogado hasta el 31 de diciembre de 20184.
16 — Respuesta al tercer guion
El Reglamento (UE) nº 389/2013 (Reglamento del Regis ‑
tro) no contiene ninguna referencia directa a las disposi ‑
ciones fundamentales de la Directiva contra el blanqueo 
de capitales, pero proporciona un régimen ad hoc  para 
los administradores de los registros nacionales sobre la 
base de un conjunto armonizado de controles de cono ‑
cimiento de la clientela y otros requisitos pertinentes, el 
cual establece, así pues, normas armonizadas directa ‑
mente aplicables a escala de la UE en este ámbito.
3 Directiva 2010/23/UE del Consejo, de 16 de marzo de 2010, 
por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema 
común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta 
a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión 
del sujeto pasivo a determinadas prestaciones de servicios 
susceptibles de fraude (DO L 72 de 20.3.2010, p. 1).
4 Mediante la Directiva 2013/43/UE del Consejo, de 22 de julio de 
2013 (DO L 201 de 26.7.2013, p. 4).VII 3.
La Comisión acepta las recomendaciones pertinentes. La 
seguridad del sistema de registro se ha mejorado consi ‑
derablemente desde 2012 y la Comisión se esforzará por 
mejorar aún más el sistema en relación con los aspectos 
señalados por el Tribunal.
VII 4.
La Comisión acepta las recomendaciones pertinentes. Las 
funciones y responsabilidades de todas las partes implica ‑
das en el RCDE UE han quedado clarificadas mediante los 
Reglamentos de la Comisión sobre acreditación, verifica ‑
ción, seguimiento y notificación adoptados para la fase III.
VII 5.
La Comisión acepta las recomendaciones pertinentes 
y admite que el nivel de orientación e información sobre 
la aplicación del RCDE UE en la fase II podría haber sido 
ser mejor. Considera que se ha producido una mejora 
sustancial en la fase III.
VII 6.
La Comisión considera que el sistema de sanciones del 
RCDE UE es eficaz. La sanción de 100 euros por tonelada 
de dióxido de carbono (CO2) emitida para la que no se 
entregan derechos de emisión, antes del 30 de abril, 
tiene un fuerte efecto disuasorio. La mejor prueba de 
esto es, especialmente, la elevada tasa de cumplimiento.
Los Estados miembros deben ser transparentes sobre 
las sanciones que se aplican a nivel nacional y deben 
publicar asimismo la información sobre los titulares que 
incumplen la obligación de entrega.
La Comisión acepta la recomendación pertinente y con ‑
cede importancia a la transparencia entre las autoridades 
competentes de los Estados miembros con el fin de 
mantener la elevada tasa de cumplimiento.
Introducción
Recuadro 2
El RCDE UE se ha enfrentado a diversos riesgos que han 
sido abordados por diferentes acciones específicas. Se 
ha luchado contra el fraude en cascada del IVA en el 
mercado del carbono mediante la posibilidad de que los 
Estados miembros apliquen un mecanismo de inversión 
del sujeto pasivo. Varios registros nacionales fueron 
Respuestas de la Comisión 58
este enfoque y, en todo caso, ampliaron el ámbito de 
aplicación de las exenciones.
Teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, la Comi ‑
sión considera que en lo que respecta a los objetivos de la auto ‑
rización con arreglo a la Directiva MiFID, sus respectivos costes 
frente a sus beneficios y su carga reglamentaria, las exenciones 
para los compradores sujetos al régimen representan el medio 
menos gravoso de alcanzar los resultados esperados.
Además, las entidades exentas seguirían estando cubier ‑
tas por el ámbito de aplicación del Reglamento sobre el 
abuso de mercado.
20
Con respecto a los derivados OTC, el Reglamento EMIR impone 
obligaciones a determinados participantes en el mercado que 
negocian con derivados, a los que se regularía como tales6.
Varios estudios indican que la cuota del volumen de 
contratos OTC al contado no compensados era de alre ‑
dedor del 1 % en 2010. El análisis de los datos disponibles 
sobre la evolución más reciente del mercado respalda 
la conclusión de que esta proporción es probablemente 
incluso más baja en la actualidad7.
Por otra parte, las operaciones OTC puramente bilatera ‑
les todavía estarán cubiertas por el ámbito de aplicación 
del Reglamento sobre el abuso de mercado, el cual esta ‑
blece explícitamente que «se aplicará a toda operación, 
orden o conducta relativa a cualquiera de los instrumen ‑
tos financieros a que se refiere el artículo 2, apartados 1 
y 2, con independencia de que dicha operación, orden 
o conducta se realice o no en un centro de negociación».
5 Su nombre completo es Reglamento relativo a los derivados 
extrabursátiles, las entidades de contrapartida central y los 
registros de operaciones [Reglamento (UE) nº 648/2012].
6 Casi todas las respuestas a la consulta por parte de la Autoridad 
Europea de Valores y Mercados (AEVM) sobre la propuesta de 
aplicación de umbrales de compensación sugirieron que deberían 
aumentarse, alegando que las sociedades no financieras representan 
un riesgo insignificante de carácter sistémico para el sistema financiero 
debido a su falta de interconexiones. Lo mismo puede decirse de las 
sociedades no financieras en lo que se refiere a su negociación de 
derechos de emisión OTC puramente bilaterales al contado.
7 Cálculos de la Comisión basados en los datos de Bloomberg 
New Energy Finance  sobre el volumen total de derechos de emisión 
de la Unión Europea en el mercado y su desglose por subastas, 
intercambios en mercados organizados y no organizados, junto 
con la estimación de London Energy Brokers Association  (LEBA) 
sobre la proporción de operaciones de derechos de emisión de 
la Unión Europea en el mercado paralelo que fueron operaciones 
de productos al contado en 2010, y junto con los datos de LEBA 
correspondientes al período 2010 ‑2014 sobre el porcentaje de 
operaciones no comerciadas en bolsa no liquidadas.Recuadro 3 — Respuesta al segundo 
párrafo
Los comisarios responsables, respectivamente, del RCDE 
y de las políticas en materia de IVA enviaron, en junio de 
2011, una carta conjunta a todos los Estados miembros 
que aún no habían aplicado el mecanismo de inversión 
del sujeto pasivo en la que se les instaba a poner en vigor 
disposiciones nacionales. Esto demuestra que el pro ‑
blema se ha abordado al más alto nivel posible.
Recuadro 3 — Respuesta al tercer párrafo
La legislación italiana aplica el mecanismo de inversión 
del sujeto pasivo a los derechos de emisión desde el 1 de 
enero de 2015.
18
Los compradores sujetos al régimen deben participar en 
el mercado del carbono si sus emisiones superan sus asig ‑
naciones gratuitas. Pueden comprar a través de los bancos 
o de las sociedades de inversión, que están regulados 
conforme a la Directiva MiFID. La Directiva MiFID [apli ‑
cada junto al Reglamento sobre el abuso de mercado y al 
Reglamento sobre la infraestructura del mercado europeo 
(EMIR)5] tiene por objeto mejorar la estabilidad y la integri ‑
dad de los mercados, incluida la reducción de los riesgos 
sistémicos, teniendo en cuenta al mismo tiempo la rentabi ‑
lidad y la proporcionalidad de la legislación de la UE.
19
Las exenciones comprenden a las entidades «no finan ‑
cieras» que negocian derechos de emisión. Esta situación 
es similar a la de las exenciones en otras normas sobre 
los mercados financieros, por ejemplo, la exención de 
la obligación de compensación para las entidades de 
contrapartida no financieras en el marco del Reglamento 
EMIR, o las aplicables a los derivados de materias primas. 
No se trata de excepciones «generales» sino que están 
sujetas a condiciones y a supervisión por parte de las 
autoridades competentes nacionales y también a escala 
de la UE. En algunos casos las exenciones son de ámbito 
nacional y no tienen efectos transfronterizos.
Aun cuando las entidades estén exentas en virtud de la 
Directiva MiFID, muchas de ellas, no obstante, quedarán 
sujetas a las obligaciones contenidas en el Reglamento 
sobre el abuso de mercado relativas a la información 
privilegiada y a la manipulación del mercado.
La propuesta de la Comisión fue ratificada por los cole ‑
gisladores, que claramente aprobaron y confirmaron 
Respuestas de la Comisión 59
En relación con el Reglamento sobre el abuso de mer ‑
cado, las autoridades competentes ejercen sus funciones 
y obligaciones derivadas del mismo en colaboración 
con otras autoridades o con la autoridad del mercado. 
Las autoridades competentes del Reglamento sobre el 
abuso de mercado están obligadas a cooperar con la 
AEVM, entre otras cosas, con respecto al intercambio de 
la información necesaria, así como con las autoridades 
competentes de los Estados miembros de la UE.
Por lo que se refiere al Registro de la Unión y las competen ‑
cias de la Comisión, los reguladores financieros nacionales 
pueden obtener información sobre las transacciones del 
Registro de la Unión del administrador nacional correspon ‑
diente o de la Comisión como administrador central (que 
puede proporcionar los datos relativos a varios o a todos 
los Estados miembros), de conformidad con el artículo 110, 
apartado 2, del Reglamento (UE) nº 389/2013. Cabe desta ‑
car, asimismo, que entre el 30 y el 40 % de los futuros de 
los derechos de emisión son mantenidos hasta su venci ‑
miento y, por consiguiente, no se liquidan en especie, de 
modo que no son visibles en el Registro de la Unión.
24
La Comisión hace notar que la supervisión del mercado de 
emisiones corresponde a los reguladores nacionales. Los 
procedimientos integrados entre los reguladores naciona ‑
les para la organización de la supervisión del mercado de 
emisiones a escala de la UE son establecidos por la Direc ‑
tiva MiFID revisada y por el Reglamento sobre el abuso de 
mercado, donde se estipulan normas detalladas relativas 
a la cooperación transfronteriza entre las autoridades 
nacionales competentes, y entre estas y la AEVM y a escala 
de la UE, así como con terceros países de todo el mundo.
Además se implementará un amplio marco de notifica ‑
ción de datos, vigilancia y supervisión (a escala nacional 
y de la UE) conforme a la Directiva MiFID y al Reglamento 
MiFIR9 revisados y a los regímenes del Reglamento y de 
la Directiva sobre el abuso de mercado, aplicables a los 
derechos de emisión a partir de enero de 2017 y de julio 
de 2016, respectivamente.
La frecuencia y la estructura de los actuales contactos 
formales e informales entre servicios dentro de la Comi ‑
sión son suficientes y proporcionados para el conjunto 
de las tareas de regulación.
9 Reglamento (UE) nº 600/2014 del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativo a los mercados de 
instrumentos financieros y por el que se modifica el Reglamento 
(UE) nº 648/2012.21
En octubre de 2013, la Comisión solicitó a la AEVM que 
prestara asesoramiento a la Comisión en relación con el 
contenido de los actos delegados exigidos por algunas 
disposiciones del Reglamento sobre el abuso de mer ‑
cado, entre otras cosas, sobre el nivel de los umbrales 
en términos de emisiones equivalentes de dióxido de 
carbono y de potencia térmica nominal.
La mayoría de los que respondieron a la consulta de la 
AEVM alegaron que hay muy poca o ninguna información 
específica pertinente sobre los operadores que no esté ya 
publicada en el marco de otras disposiciones, en particu ‑
lar, en el Reglamento sobre la integridad y la transparencia 
del mercado mayorista de la energía (REMIT)8.
Cualquier posible impacto acumulativo en el mercado de 
emisiones solo sería importante en la medida en que una 
proporción considerable de los pequeños participantes 
en el mercado coordinasen sus actividades, lo que no 
solo constituiría una cuestión antimonopolio sujeta a la 
supervisión antimonopolio, sino que también sería difícil 
de mantener a causa de su gran número.
22
La Comisión está de acuerdo en que podrían establecerse 
más mecanismos de cooperación en materia de regulación 
en el marco de la supervisión del mercado de derechos de 
emisiones. No obstante, las disposiciones existentes sobre 
mecanismos entrarán plenamente en vigor solo a partir de 
2017. Por tanto, cualquier trabajo futuro deberá centrarse 
en las opciones para reforzar los sistemas existentes, siem ‑
pre que sea necesario, sobre la base de una evaluación 
precisa de la magnitud de todos los riesgos residuales para 
el RCDE UE o para el mercado europeo del carbono, y en 
hacerlo de la forma más rentable y proporcionada posible.
23
El marco de supervisión establecido por la legislación rela ‑
tiva a los mercados financieros de la UE se utiliza también 
para todos los derivados de materias primas negociados 
en la UE (por ejemplo, los informes de posicionamiento de 
la Directiva MiFID, el Reglamento sobre el abuso de mer ‑
cado, que establece importantes mecanismos de coopera ‑
ción). La revisión no ha aportado elementos que respalden 
el argumento de que este marco no resulta adecuado para 
el mercado de emisiones en comparación con los contra ‑
tos de derivados de materias primas en general.
8 Reglamento (UE) nº 1227/2011.
Respuestas de la Comisión 60
La Directiva 2003/87/CE y su legislación de aplicación regu ‑
lan todas las características jurídicas importantes relativas 
al ejercicio de los derechos sobre los derechos de emisión.
Los derechos de titularidad, transferencia, entrega 
y cancelación de derechos de emisión están plenamente 
garantizados por la Directiva 2003/87/CE, y también res ‑
paldados plenamente por el Registro de la Unión, dentro 
del cual pueden ejercerse.
27
A la luz de lo anterior, la Comisión considera que existen 
suficientes garantías jurídicas y que los derechos de emi ‑
sión pueden impugnarse como asuntos en materia civil 
en los tribunales nacionales. No obstante, la Comisión se 
esforzará por analizar los beneficios potenciales de aclarar 
en mayor medida la naturaleza jurídica de los derechos de 
emisión en la legislación de la UE para el funcionamiento 
del RCDE UE y del mercado europeo del carbono.
28
La Comisión estudiará la viabilidad jurídica y técnica 
de facilitar el registro de las garantías reales sobre los 
derechos de emisión, a la luz de los objetivos de política 
pública del RCDE UE.
30
La Comisión considera que el Registro de la Unión ha 
introducido mejoras para corregir las anteriores deficien ‑
cias observadas en el marco del sistema descentralizado 
de los registros nacionales en la fase II. Asimismo, se han 
tomado medidas adicionales posteriormente en la fase III 
del RCDE UE, a raíz de la revisión de la Directiva RCDE UE 
efectuada en 2009. No se ha notificado ningún incidente 
desde la puesta en funcionamiento del Registro de la 
Unión en 2012, y los datos conservados en dicho registro 
y en el Diario de Transacciones de la Unión Europea 
(DTUE) se facilitan a los cuerpos y fuerzas de seguridad 
nacionales durante las investigaciones o los procedi ‑
mientos judiciales formales.
La Comisión está de acuerdo en que la supervisión del 
mercado del carbono puede mejorarse. El Registro de la 
Unión no contiene información financiera y, por tanto, 
los datos del registro serían de una utilidad limitada para 
supervisar las operaciones financieras.
Por otra parte, con arreglo a la legislación primaria 
correspondiente y al Reglamento (UE) nº 389/2013, 
la Comisión carece de base jurídica para efectuar un 25
El mercado del carbono de la UE ha crecido y madu ‑
rado, a pesar del hecho de que la naturaleza jurídica de 
los derechos de emisión no está definida a escala de la 
UE. Los factores que impulsan la liquidez son en gran 
medida de carácter económico y no jurídico10.
La Comisión considera que la Directiva 2003/87/CE y su 
legislación de aplicación, en particular, el artículo 40 del 
Reglamento (UE) nº 389/201311, así como la evolución del 
marco regulatorio de los mercados financieros de la UE12 
proporcionan la necesaria base jurídica para un mercado 
del carbono de la UE transparente y líquido, sin dejar de 
garantizar su estabilidad e integridad.
26
De conformidad con el artículo 345 del TFUE, con arreglo 
a la legislación de la Unión, el derecho de propiedad es 
prerrogativa de los Estados miembros. Esto es aún más 
cierto en lo que respecta a hacer obligatoria la creación 
de derechos de propiedad a escala de la UE en relación 
con una clase de activos cuando no existen derechos de 
propiedad preexistentes en los Estados miembros, como 
el Tribunal ha constatado.
La existencia de un régimen de derecho de propiedad espe ‑
cífico de activos comerciales es la excepción, y no la regla, 
para la gran mayoría de los activos objeto de transacción, 
incluidos los instrumentos financieros. Sin embargo, esto no 
significa que los principios normales del Derecho contrac ‑
tual y del Derecho de propiedad nacionales no se apliquen 
necesariamente a las operaciones en dichos activos13. 
10 La Comisión ya ha realizado una propuesta para la creación 
de una reserva de estabilidad del mercado [COM(2014)20] a fin 
de abordar el excedente de derechos de emisión y mejorar la 
capacidad de resistencia del sistema frente a perturbaciones 
importantes, ajustando la oferta de derechos de emisión en 
subasta, que está siendo examinada por el Parlamento Europeo 
y el Consejo.
11 Cualquier persona podrá ser titular de derechos de emisión, 
pero la titularidad deberá determinarse mediante referencia al 
Registro de la Unión, puesto que la consignación en el Registro 
de la Unión constituirá una prueba suficiente a primera vista de la 
titularidad de un derecho.
12 A partir de 2017 los derechos de emisión tendrán la 
consideración de instrumentos financieros dentro de la UE 
y estarán sujetos al marco para la regulación de los mercados 
financieros de la UE.
13 No existe, por ejemplo, un régimen jurídico específico para el 
dinero depositado en una cuenta bancaria. Como tal, el titular de la 
cuenta no posee el dinero depositado en su cuenta, sino que solo 
tiene derecho legal al mismo y, sin embargo, ello no ha impedido el 
desarrollo de los mercados financieros basado en el dinero no solo 
de la UE sino de todo el mundo.
Respuestas de la Comisión 61
de trabajo de los administradores de registros, haciendo 
especial hincapié en los métodos y las herramientas que 
pueden aplicarse en el marco jurídico actual.
37
La supervisión del mercado europeo del carbono 
a escala de la UE podría mejorarse aún más, entre otras 
cosas, utilizando los datos pertinentes del Registro de la 
Unión. No obstante, el Registro de la Unión únicamente 
recoge información sobre las transferencias físicas de 
unidades de carbono y no registra ninguna información 
sobre el componente financiero de las operaciones, lo 
cual no es suficiente para detectar abusos o actuaciones 
fraudulentas.
38
El análisis de las operaciones transfronterizas no era 
posible antes de la migración de los datos al Registro de 
la Unión, puesto que los registros nacionales eran admi ‑
nistrados por los Estados miembros individuales y no 
estaban consolidados.
En el marco jurídico actual, la Comisión está facilitando la 
aplicación del Registro de la Unión, pero no desempeña 
ningún papel en la supervisión activa de las operaciones 
en dicho registro mediante la utilización de los datos 
recogidos en nombre de los Estados miembros.
41
La Comisión considera que su estructura organizativa es la 
adecuada. La separación de funciones entre el responsable 
de la política o de la actividad empresarial y el proveedor 
informático se ha efectuado desde 2014 de conformidad 
con la metodología pertinente de gestión de proyectos 
y los recursos y competencias han sido optimizados para 
garantizar una adecuada organización interna.
La aplicación de un plan de acción tras la auditoría infor ‑
mática realizada por el servicio de auditoría interna de la 
Comisión ha abordado las deficiencias detectadas y mejo ‑
rará la eficacia del desarrollo y de la gestión del registro.
50
El recuadro 4 del informe del Tribunal menciona los 
principales aspectos pertinentes para el seguimiento, 
la notificación y la verificación. Si bien podría esperarse 
razonablemente algún tipo de control de los informes 
anuales de emisiones verificados por parte de la autori ‑
dad competente, la Directiva 2003/87/CE y las medidas análisis relativo a los datos de los Estados miembros 
almacenados en el Registro de la Unión.
La Comisión ha apoyado activamente a los Estados 
miembros en la aplicación de la cooperación con las 
unidades de información financiera.
31
La Comisión considera que los sistemas de registro han 
mejorado constantemente a lo largo del tiempo y que 
muchos problemas constatados por el Tribunal se abor ‑
dan en la fase III.
32
Por lo que se refiere a las prácticas y a los controles 
de conocimiento de la clientela, el Reglamento (UE) 
nº 389/2013 enumera de forma exhaustiva los requisitos 
y documentos para la apertura de cuentas de operadores 
sujetos al régimen. No obstante, las disposiciones relativas 
a las cuentas de los operadores voluntarios establecen úni ‑
camente los requisitos mínimos para la apertura de cuenta.
34
Los requisitos establecidos por el Reglamento (UE) 
nº 389/2013 para los operadores voluntarios dan margen 
a los Estados miembros a fin de que apliquen prácticas 
adecuadas de evaluación del riesgo.
35 – Respuesta al segundo guión
El Reglamento (UE) nº 389/2013 recoge la información 
sobre solicitudes sospechosas de aperturas de cuenta 
que comparten los administradores nacionales. El esta ‑
blecimiento de una lista permanente de denegación de 
aperturas de cuenta a escala de la UE plantea problemas 
en relación con el marco jurídico sobre la protección de 
datos de carácter personal.
36
La Directiva 2003/87/CE y el Reglamento (UE) nº 389/2013 
de la Comisión confían la gestión de las cuentas del 
registro de usuarios a los Estados miembros en conso ‑
nancia con el principio de subsidiariedad. El papel de 
la Comisión como administrador central es gestionar 
y mantener el Registro de la Unión. La Comisión coordina 
la aplicación de las disposiciones legales pertinentes 
mediante la organización de intercambios de informa ‑
ción y de buenas prácticas sobre los controles de cono ‑
cimiento de la clientela, en particular, dentro del grupo 
Respuestas de la Comisión 62
exigidos, antes de mencionar la cooperación europea 
pertinente en relación con las orientaciones sobre acre ‑
ditación. Las directrices también incluían disposiciones 
a fin de que los organismos de acreditación y las auto ‑
ridades competentes obtuvieran acceso para evaluar 
el informe de verificación interna del verificador. No 
obstante, la necesidad de garantizar una mayor armoni ‑
zación de la verificación y la acreditación del RCDE UE es 
la razón principal de que el Reglamento (UE) nº 600/2012 
sobre acreditación y verificación del RCDE UE se haya 
aprobado para la fase III.
56
Las funciones de las entidades individuales en el RCDE UE 
se basan en sus respectivas competencias. Los verificado ‑
res son los principales responsables de la verificación (no 
las autoridades reguladoras). Los organismos nacionales 
de acreditación son competentes y están facultados para 
acreditar verificadores (no las autoridades reguladoras). 
Las autoridades designadas son competentes y están 
facultadas para la aplicación general del RCDE UE (no 
los verificadores o los organismos nacionales de acredi ‑
tación). La coordinación entre las diferentes entidades 
es importante para promover la aplicación efectiva del 
RCDE UE en general, pero esta debe ser proporcional a las 
competencias, con el fin de evitar solapamientos inefica ‑
ces y contraproducentes y un aumento de los costes.
57
La Comisión considera que la situación notificada en la 
que los verificadores participan tanto en las verificacio ‑
nes como en el desarrollo de los planes de seguimiento 
para el mismo emplazamiento constituye un conflicto 
de intereses. El Reglamento (UE) nº 600/2012 (Regla ‑
mento sobre acreditación y verificación para la fase III) 
es explícito sobre este tema y se trata de una cuestión 
que suscita especial preocupación y que los organismos 
nacionales de acreditación deben considerar y abordar.
58
La Directiva 2003/87/CE y sus medidas de aplicación no 
definen ninguna obligación de realizar inspecciones 
in situ  por parte de las autoridades competentes. Esto 
garantiza una cierta flexibilidad para una ejecución 
proporcionada y eficiente por parte de la autoridad 
competente, entre otras cosas, en relación con el lugar 
y el momento en que las inspecciones sean más produc ‑
tivas, la ausencia de duplicación del papel del verificador 
y la capacidad para combinar dicha ejecución con otras 
obligaciones normativas.de aplicación no lo exigen de manera explícita. Una 
duplicación total de la verificación sería contraprodu ‑
cente, entre otras cosas, en términos de costes añadidos.
51
En la fase III ya se han previsto un contenido específico 
obligatorio y un modelo normalizado del informe de 
verificación del RCDE UE. La legislación a escala euro ‑
pea para la fase II del RCDE UE no permitía un modelo 
normalizado.
52
La Comisión está de acuerdo en que existía una falta de 
seguimiento de las conclusiones del verificador en la fase 
II. En la fase III los operadores están obligados a presen ‑
tar un informe sobre las mejoras en relación con todas las 
irregularidades y recomendaciones comunicadas por el 
verificador, para su aprobación por parte de la autoridad 
competente. La Comisión publicará, asimismo, orienta ‑
ciones destinadas a los verificadores sobre la forma de 
gestionar constataciones repetidas.
Recuadro 7
El modelo de informe de verificación ahora publicado 
por la Comisión indica el mínimo obligatorio que 
debe incluirse en los modelos de informe de verifica ‑
ción del Estado miembro en la fase III e incluye una 
disposición específica para que el verificador formule 
recomendaciones.
En la fase III se han definido responsabilidades adi ‑
cionales de acreditación y verificación y para que los 
organismos nacionales de acreditación lleven a cabo 
una vigilancia permanente de los verificadores. Uno de 
los principales objetivos de esta vigilancia continua es 
comprobar el mantenimiento de la competencia del veri ‑
ficador con vistas, en particular, a detectar incoherencias 
tales como un verificador que nunca comunique incum ‑
plimientos o recomendaciones, o incoherencias entre la 
documentación de verificación interna y el informe de 
verificación emitido.
53
Las directrices de seguimiento y notificación en la fase II 
incluyeron definiciones específicas para esta fase relati ‑
vas tanto al «verificador» [sección 2, apartado 5, letra m), 
del anexo I de la Decisión 2007/589/CE de la Comisión] 
como a la «acreditación» [sección 2, apartado 5, letra k), 
del anexo I de la Decisión 2007/589/CE de la Comisión] 
Respuestas de la Comisión 63
En particular, todas las Decisiones de la Comisión, 
a disposición del público, sobre los planes nacionales 
de asignación de los Estados miembros tienen la misma 
estructura y proporcionan una amplia justificación de las 
razones en que se basa la aprobación o el rechazo de los 
PNA en los considerandos. Para cada aspecto que debe 
examinar la Comisión, de conformidad con el anexo III 
de la Directiva, se expone con detalle si se han cumplido 
los requisitos legales o no. De este modo, dichas Deci ‑
siones demuestran que la Comisión ha llevado a cabo la 
evaluación de la manera exigida por la Directiva 2003/87/
CE para todos los Estados miembros del mismo modo.
Respuesta conjunta a los 
apartados 71 y 72
La Comisión reconoce que los informes a los que se hace 
mención en el «artículo 21» relativos a la aplicación del 
RCDE UE no siempre se habían completado en la fase 
II. Los requisitos se están aplicando en la actualidad de 
manera más rigurosa para la fase III, basándose en la 
Decisión de Ejecución 2014/166/UE de la Comisión, de 
manera que en el futuro deberá cumplirse el requisito de 
publicar un informe anual de aplicación completo.
74
La Comisión ha armonizado aún más la aplicación del 
RCDE UE en la fase III (así pues, el RCDE UE revisado fue 
aprobado en 2009) y continúa estudiando las opciones 
de posibles mejoras adicionales en el futuro.
76
El marco jurídico permite que sean los Estados miembros 
los encargados de llevar a cabo las inspecciones como 
parte de su enfoque general de aplicación de la norma ‑
tiva y, en relación con el principio de subsidiariedad, la 
Comisión no desempeña ningún papel específico.64
La Comisión está de acuerdo en que proporcionar 
información pertinente de manera periódica sobre la 
aplicación y el funcionamiento generales del RCDE UE es 
beneficioso para la confianza de las partes interesadas 
en el sistema. Los informes previstos por la Directiva 
2003/87/CE, en particular con arreglo a lo dispuesto en 
sus artículos 10 y 21, dan respuesta a esta necesidad.
67
En el marco de la evaluación de los planes nacionales de 
asignación de los Estados miembros, el modelo PRI ‑
MES, en tanto que instrumento de análisis utilizado de 
forma generalizada, fue considerado la mejor referencia 
disponible. En concreto, el modelo era conocido por 
los Estados miembros, considerado fiable y utilizado 
por algunos Estados miembros en la preparación de los 
planes nacionales de asignación.
La Comisión reconoce que las orientaciones publicadas 
en diciembre de 2005 no incluían una instrucción de uso 
de los datos de emisiones de ese año. No obstante, las 
emisiones verificadas de 2005 estuvieron a disposición 
de los Estados miembros a partir de la primavera de 
2006, por tanto, mucho antes del plazo para la presen ‑
tación de los planes nacionales de asignación (PNA) 
y mucho antes de que se presentaran en la práctica la 
mayoría de los PNA. Teniendo en cuenta el objetivo del 
RCDE UE, la Comisión debía evaluar los planes naciona ‑
les de asignación en relación con la actualización más 
reciente de los datos sobre las emisiones, en lo que tam ‑
bién hizo hincapié el Comité del cambio climático.
69
La Comisión reconoce que no podía presentar las listas 
de control cumplimentadas por todos los Estados miem ‑
bros ante el Tribunal. El plazo administrativo de conser ‑
vación de estos documentos ha expirado. Sin embargo, 
se ha facilitado un conjunto de otros documentos al 
Tribunal, como la correspondencia con los Estados 
miembros, presentaciones y hojas informativas.
No obstante, la Comisión considera que no existen razo ‑
nes para creer que la evaluación de los PNA fue en modo 
alguno desigualmente detallada o incompleta.
Respuestas de la Comisión 64
82
La Comisión observa que las variaciones en cuanto a los 
tipos de infracciones y sanciones nacionales pueden 
estar plenamente justificadas, teniendo en cuenta las 
circunstancias y los procedimientos administrativos 
nacionales, tanto más cuanto que los colegisladores han 
decidido asignar las sanciones, de conformidad con el 
artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2003/87/CE, al 
ámbito de las competencias nacionales en virtud del 
principio de subsidiariedad.
83
Las descripciones de los sistemas de sanciones del RCDE 
UE en los Estados miembros constituyen parte de los 
estudios de revisión del cumplimiento del RCDE UE por 
parte de los Estados miembros llevados a cabo por la 
Comisión, y de la Decisión de Ejecución 2014/166/UE de 
la Comisión, por la que se actualiza el sistema que exige 
a los Estados miembros la presentación a la Comisión 
de los informes anuales a los que se hace mención en el 
«artículo 21» relativos a la aplicación de la Directiva RCDE 
UE.
84
La Comisión tiene intención de mantener una supervi ‑
sión específica de las sanciones y las estadísticas nacio ‑
nales del RCDE UE sobre la aplicación de sanciones. Ya ha 
adoptado un enfoque más sistemático del seguimiento 
del sistema de sanciones, mediante la mejora de las 
preguntas formuladas a los Estados miembros sobre las 
sanciones en el contexto del informe a los que se hace 
mención en el artículo 21 de la Directiva 2003/87/CE.
Las autoridades de los Estados miembros son respon ‑
sables de la ejecución de las disposiciones del RCDE 
UE, si bien la Comisión sigue de cerca la aplicación de 
la Directiva RCDE UE en los Estados miembros. Cuando, 
en la fase II, se plantearon dudas sobre la legalidad de la 
aplicación de las sanciones, la Comisión siempre efectuó 
un seguimiento de las mismas y mantuvo contactos 
periódicos con los Estados miembros cuando resultó 
necesario. Por ejemplo, la Comisión ha recordado reite ‑
radamente que los Estados miembros no podían reducir 
la cantidad de 100 euros de las multas aplicadas en los 
casos en que no se produzca la entrega de derechos14.
14 Esta interpretación del artículo 16 ha sido, desde entonces, 
confirmada por el Tribunal de Justicia Europeo.77
La Comisión sigue organizando amplios intercambios de 
información con las autoridades competentes del RCDE 
UE de los Estados miembros, por ejemplo, mediante 
las deliberaciones periódicas del Comité del cambio 
climático y su Grupo de Trabajo 3 dedicado al comercio 
de emisiones, de los grupos de trabajo técnicos ad hoc  
y de foros, tales como el Foro de acreditación y verifica ‑
ción y el Foro de cumplimiento con sus correspondientes 
comisiones especiales, así como de grupos pertinentes 
como el grupo de trabajo de los administradores de 
registros. Los procedimientos suelen compartirse por vía 
electrónica para ayudar a aquellos que no pueden asistir 
a las reuniones en persona.
79
La Comisión reconoce el importante papel adicional 
desempeñado por el Foro sobre el cumplimiento del 
RCDE UE y sus comisiones especiales en la aplicación 
armonizada del mismo, junto con el intercambio de 
información sobre buenas prácticas entre las autorida ‑
des competentes de los Estados miembros. Aunque la 
asistencia de las autoridades nacionales ha sido a veces 
limitada, la información analizada y desarrollada en el 
Foro sobre el cumplimiento se ha compartido mediante 
un servicio en línea a disposición de todas las autorida ‑
des competentes.
80
La elevada tasa de cumplimiento es el mejor indicador 
del efecto disuasorio del régimen de sanciones del 
RCDE UE, en particular, la disposición relativa a la sanción 
a escala de la UE, incluida en la Directiva, aplicable en 
caso de que no se produzca la entrega de derechos de 
emisión.
Al margen de esta sanción armonizada a escala de la UE, 
corresponde a los Estados miembros fijar y aplicar san ‑
ciones a determinadas infracciones, tales como la falta de 
entrega a tiempo de un informe de emisiones, sobre la 
base de la legislación nacional aplicable.
Respuestas de la Comisión 65
fraude. El comercio de emisiones de carbono es uno de 
los sectores objeto de un estrecho seguimiento por los 
Estados miembros en este contexto. 
89
La Comisión toma nota de la conclusión del Tribunal.
La Comisión destaca que, en la fase II, el RCDE UE se vio 
entorpecido por algunos problemas relativos a la solidez 
del marco para la protección de su integridad. El hecho 
de que existieran deficiencias en la aplicación del RCDE 
UE en la fase II es una de las principales razones del 
análisis exhaustivo de las innovaciones y mejoras que 
actualmente se están aplicando en la fase III.
91
Por lo que se refiere a la conclusión del Tribunal de que 
existen cuestiones pendientes en la regulación y el 
control del mercado de emisiones relacionadas con los 
negociadores sujetos al régimen, las operaciones OTC 
bilaterales al contado y los operadores del mercado más 
pequeños, la Comisión y los colegisladores han anali ‑
zado en profundidad los riesgos potenciales durante el 
proceso de aprobación de la Directiva MiFID, la cual con ‑
tiene, así pues, un régimen equilibrado de exenciones. 
El marco de supervisión establecido por la legislación de 
los mercados financieros de la UE, que también se utiliza 
para todos los derivados de materias primas negociados 
en la UE (por ejemplo, los informes de posicionamiento 
de la Directiva MiFID, el Reglamento sobre el abuso de 
mercado, que establece importantes mecanismos de 
cooperación), se aplica al mercado de emisiones. Los 
mecanismos de cooperación en materia de regulación 
entrarán en vigor a partir de 2017.
Recomendación 1
La Comisión está de acuerdo en que deben abordarse 
las importantes cuestiones pendientes en la regulación 
y supervisión del mercado de emisiones, cuando sea 
necesario, para mejorar la integridad del mercado. Con 
el fin de garantizar que la acción de la UE es necesaria 
y eficaz, la Comisión evalúa el impacto de sus políticas 
y propuestas en todas las fases, desde la propuesta hasta 
la revisión, pasando por la ejecución.
Podrá llevarse a cabo una evaluación de las normas 
recientemente adoptadas sobre la regulación y super ‑
visión del mercado de emisiones que están siendo 
aplicadas en la actualidad en el contexto de los informes 
que presentará la Comisión al Parlamento Europeo y al 86
En la fase III del RCDE UE, los titulares ya no podrán uti ‑
lizar créditos internacionales directamente para cumplir 
las obligaciones derivadas del RCDE UE. Los titulares 
deben, en primer lugar, intercambiar sus créditos inter ‑
nacionales por derechos de emisión, que podrán utilizar 
después para el cumplimiento de sus obligaciones.
El número de créditos internacionales que un titular 
puede intercambiar es limitado. Las normas para la 
fijación de los derechos de crédito de cada titular por 
instalación y operador de aeronaves están establecidas 
en el Reglamento (UE) nº 1123/2013 de la Comisión. Los 
titulares reciben derechos de utilización de créditos 
internacionales para el período 2008 ‑2020, por tanto, 
sus derechos de utilización de estos créditos en la fase 
III dependerán de lo que se hayan beneficiado de los 
mismos en la fase II.
Recuadro 8 — Respuesta al segundo 
párrafo
En la fase III del RCDE UE ya no deberán producirse 
problemas similares. Véase la respuesta de la Comisión al 
apartado 86.
Recuadro 8 — Respuesta al tercer 
párrafo
En la fase III del RCDE UE ya no deberán producirse 
problemas similares. Véase la respuesta de la Comisión al 
apartado 86.
Conclusiones y recomendaciones
87
En el momento de la introducción del RCDE no existía 
experiencia práctica a nivel nacional o de la UE. Por 
tanto, la Comisión y los Estados miembros adoptaron 
el enfoque de «aprender con la práctica» que ha dado 
lugar a constantes mejoras tanto en el diseño como en la 
aplicación.
En lo que respecta al RCDE UE y el fraude en cascada del 
IVA, a fin de abordar el fraude del IVA la Comisión dotó 
de base jurídica a Eurofisc, una red para el intercambio 
rápido de información específica sobre las transaccio ‑
nes fraudulentas en materia de IVA. En este contexto, 
los Estados miembros también prestan atención a las 
nuevas tendencias del fraude y se prevén una alerta 
temprana entre sí en caso de que surjan nuevos tipos de 
Respuestas de la Comisión 66
materia reglamentaria más allá de los mecanismos ya 
existentes.
Recomendación 2
La Comisión acepta la recomendación 2. Analizará las 
ventajas de aclarar la naturaleza jurídica de los derechos 
de emisión y también considerará la posibilidad y el 
modo de facilitar un mecanismo rápido de registro de las 
garantías reales sobre los derechos de emisión.
El mercado del carbono de la UE ha crecido y madu ‑
rado, a pesar del hecho de que la naturaleza jurídica de 
los derechos de emisión no está definida a escala de la 
UE. Los factores que impulsan la liquidez son en gran 
medida de carácter económico y no jurídico.
Así pues, la Comisión ya ha realizado una propuesta para 
la creación de una reserva de estabilidad del mercado 
[COM(2014)20] a fin de abordar el excedente de derechos 
de emisión y de mejorar la capacidad de resistencia del 
sistema frente a perturbaciones importantes, flexibili ‑
zando la oferta de derechos de emisión en subasta, que 
está siendo examinada por el Parlamento Europeo y el 
Consejo.
La Comisión considera que la Directiva 2003/87/CE y el 
Reglamento (UE) nº 389/2013, así como la evolución del 
marco regulatorio de los mercados financieros de la UE, 
proporcionan la necesaria base jurídica para un mercado 
del carbono de la UE transparente y líquido, sin dejar de 
garantizar su estabilidad e integridad.
93
La seguridad del registro ha mejorado considerable ‑
mente durante la fase III del RCDE UE. Además de hacer 
cumplir los requisitos reglamentarios de apertura de 
cuentas, la Comisión facilita la cooperación activa y el 
intercambio de buenas prácticas entre los Estados miem ‑
bros. Desde 2012, la mejora continua del Registro de la 
Unión de conformidad con la metodología pertinente 
de gestión de proyectos exigió ajustes en el seno de la 
Comisión.Consejo en 2019 conforme al artículo 90 de la Directiva 
MiFID II y al artículo 38 del Reglamento sobre el abuso de 
mercado.
Recomendación 1 a)
La Comisión acepta la recomendación 1, letra a). La Comi ‑
sión y los colegisladores han analizado en profundidad 
los posibles riesgos durante el proceso de aprobación 
de la Directiva MiFID revisada, la cual contiene, así pues, 
un régimen de exenciones equilibrado. Estas serán 
sometidas a revisión en 2019 con arreglo a la legislación 
pertinente.
Las exenciones mencionadas en el artículo 2, apartado 
1, letras e) y j), y en el artículo 3, apartado 1, letra e), de la 
Directiva MiFID están sujetas a condiciones y a supervi ‑
sión reglamentaria, y no son necesariamente específicas 
de los derechos de emisión, sino que se aplican de igual 
modo a los derivados de materias primas. Los motivos 
de las exenciones son el resultado de una evaluación de 
la finalidad de exigir una autorización con arreglo a la 
Directiva MiFID (principalmente para la protección de 
los clientes de sociedades de inversión en operaciones 
transfronterizas), así como de su proporcionalidad en 
relación con los costes de obtener dicha autorización 
frente a sus beneficios para las personas exentas.
Recomendación 1 b)
La Comisión acepta la recomendación 1, letra b), ya que 
esta tiene en cuenta el conjunto de la legislación relativa 
a los mercados financieros de la UE que se ha adoptado 
y que se está aplicando en la actualidad.
Recomendación 1 c)
La Comisión acepta parcialmente la recomendación 1, 
letra c). La Comisión considera adecuados para la situa ‑
ción actual del mercado de emisiones los mecanismos 
de cooperación en funcionamiento. Los servicios de la 
Comisión están presentes en el consejo de administra ‑
ción, las comisiones permanentes y los grupos de trabajo 
de la Agencia Europea de Valores y Mercados (AEVM) 
cuando se debaten cuestiones de política y están en con ‑
tacto con la Agencia de Cooperación de los Reguladores 
de la Energía (ACER). No obstante, se está reforzando la 
cooperación en el seno de la Comisión durante la fase 
de aplicación de la legislación revisada. En relación con 
otros reguladores y autoridades supervisoras (incluidas 
las agencias) y a la luz de la evolución futura del mer ‑
cado, la Comisión estudiará las opciones para promover 
iniciativas que refuercen aún más la cooperación en 
Respuestas de la Comisión 67
Recomendación 4
Las funciones y responsabilidades específicas de todas 
las partes implicadas en el RCDE UE quedan clarificadas 
a partir de los Reglamentos de la Comisión sobre acredi ‑
tación, verificación, seguimiento y notificación adopta ‑
dos para la fase III.
Recomendación 4 a)
La Comisión acepta la recomendación 4, letra a).
Recomendación 4 b)
La Comisión acepta la recomendación 4, letra b). La 
Directiva 2003/87/CE y sus medidas de aplicación definen 
el marco de ejecución. Este enfoque garantiza una cierta 
flexibilidad para una ejecución proporcionada y eficiente 
por parte de la autoridad competente, entre otras cosas, 
en relación con el lugar y el momento en que las inspec ‑
ciones sean más productivas, la ausencia de duplicación 
del papel del verificador y la capacidad para combinar 
dicha ejecución con otras obligaciones normativas.
Recomendación 4 c)-f)
Estas recomendaciones van dirigidas a los Estados 
miembros.
95
La Comisión ofreció orientación global en la preparación 
y aplicación de los PNA para la fase II. Reconoce que 
estas orientaciones no incluían una instrucción de uso de 
los datos de emisiones de 2005, lo que, no obstante, no 
ha afectado a la calidad de la evaluación de la Comisión.
Las orientaciones y el seguimiento de la aplicación del 
RCDE UE por parte de los Estados miembros llevados 
a cabo por la Comisión han mejorado en la fase III. La 
Decisión de Ejecución 2014/166/UE de la Comisión y la 
correspondiente nota explicativa relanzaron el sistema 
que exige a los Estados miembros la presentación de 
los informes anuales a los que se hace mención en el 
«artículo 21» a la Comisión relativos a la aplicación de la 
Directiva 2003/87/CE. Estos informes están a disposición 
del público a través del sistema «Reportnet» de la Agen ‑
cia Europea de Medio Ambiente.Recomendación 3 a)
La Comisión acepta la recomendación 3, letra a). El 
Registro de la Unión no dispone de todos los datos perti ‑
nentes para detectar abusos y actuaciones fraudulentas. 
No obstante, de conformidad con la Directiva MiFID y el 
Reglamento MiFIR revisados y el Reglamento y la Direc ‑
tiva sobre el abuso de mercado, se prevé un importante 
ejercicio de recopilación de datos en relación con el 
aspecto financiero de las transacciones de derechos de 
emisión cuando estos se hayan implementado completa ‑
mente en 2017.
Recomendación 3 b)
La Comisión acepta la recomendación 3, letra b).
Recomendación 3 c)
La Comisión acepta la recomendación 3, letra c). Por lo 
que respecta a la estructura, la Comisión considera que 
ya se ha ejecutado. A raíz de una auditoría informática 
por su servicio de auditoría interna, la Comisión ha acla ‑
rado en mayor medida las funciones de los miembros del 
personal y ha optimizado la estructura. La Comisión se 
ha comprometido a garantizar el buen funcionamiento 
del sistema de registro.
Recomendación 3 d)-e)
Estas recomendaciones van dirigidas a los Estados 
miembros.
94
Los Reglamentos de la Comisión adoptados antes del 
inicio de la fase III mejoran la eficacia, la eficiencia y la 
armonización de la aplicación del RCDE UE en la fase III. 
Estos Reglamentos abordan las deficiencias descritas 
por el Tribunal. Las mejoras se refieren al seguimiento, 
la notificación, la acreditación y la verificación, con ‑
firmando las funciones y responsabilidades de todas 
las partes, incluidas las autoridades competentes, los 
titulares, los verificadores, los organismos nacionales de 
acreditación y los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 68
97
Las descripciones de los sistemas de sanciones del RCDE 
UE en los Estados miembros constituyen parte de los 
estudios de revisión del cumplimiento del RCDE UE por 
parte de los Estados miembros llevados a cabo por la 
Comisión, y de la Decisión de Ejecución 2014/166/UE de 
la Comisión, por la que se actualiza el sistema que exige 
a los Estados miembros la presentación a la Comisión 
de los informes anuales a los que se hace mención en 
el «artículo 21» relativos a su aplicación de la Directiva 
2003/87/CE.
Recomendación 6
La Comisión considera que el sistema de sanciones del 
RCDE UE es eficaz. La sanción de 100 euros por tonelada 
de dióxido de carbono (CO2) emitida para la que no se 
entregan derechos de emisión, antes del 30 de abril, 
tiene un gran efecto disuasorio. La mejor prueba de esto 
es, en particular, el hecho de que cada año aproximada ‑
mente el 99 % de las emisiones están, de hecho, cubier ‑
tas por el número exigido de derechos de emisión y, por 
tanto, la sanción solo se aplica al 1 % de las emisiones 
notificadas.
Los Estados miembros deben ser transparentes sobre las 
sanciones que se aplican a nivel nacional para infrac ‑
ciones distintas de la obligación de entrega, y deben 
publicar asimismo la información sobre los titulares que 
incumplan la obligación de entrega. No obstante, es 
importante señalar que, de conformidad con el artí ‑
culo 16, apartado 1, de la Directiva 2003/87/CE, los Esta ‑
dos miembros mantienen el derecho de fijar las sancio ‑
nes y que las variaciones entre el nivel de las sanciones 
pueden estar justificadas teniendo en cuenta el contexto 
en un determinado Estado miembro.
La Comisión concede importancia a la transparencia 
entre las autoridades competentes de los Estados miem ‑
bros para mantener la elevada tasa de cumplimiento.96
La Comisión reconoce que los informes a los que se hace 
mención en el «artículo 21» relativos a la aplicación del 
RCDE UE no siempre se habían completado en la fase 
II. Los requisitos se están aplicando en la actualidad 
de manera más rigurosa en la fase III, basándose en la 
Decisión de Ejecución 2014/166/UE de la Comisión, de 
manera que en el futuro deberá cumplirse el requisito de 
publicar un informe anual de aplicación completo.
La Comisión sigue organizando amplios intercambios de 
información con las autoridades competentes del RCDE 
UE de los Estados miembros, por ejemplo, mediante 
las deliberaciones periódicas del Comité del cambio 
climático y su grupo de trabajo 3 dedicado al comercio 
de emisiones, de los grupos de trabajo técnicos ad hoc  
y de foros, tales como el Foro de acreditación y verifica ‑
ción y el Foro de cumplimiento con sus correspondientes 
comisiones especiales, y de grupos pertinentes como el 
grupo de trabajo de los administradores de registros, así 
como mediante los consiguientes mecanismos de acceso 
compartido a los documentos.
Recomendación 5 a)
La Comisión acepta la recomendación 5, letra a).
La armonización del RCDE UE es sustancial en la fase III, 
y la Comisión está llevando a cabo el seguimiento de su 
aplicación por los Estados miembros con mayor rigor en 
esta fase.
Recomendación 5 b)
La Comisión acepta la recomendación 5, letra b), por lo 
que respecta a la publicación periódica de un informe 
sobre la aplicación del RCDE UE.
Recomendación 5 c)
Esta recomendación va dirigida a los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 69
Recomendación 6 a)
La Comisión acepta la recomendación 6, letra a). Ana ‑
lizará en detalle la información que recibe a través de 
los estudios de revisión del cumplimiento del RCDE UE 
y de los informes anuales presentados por los Estados 
miembros de conformidad con el artículo 21 de la Direc ‑
tiva RCDE UE y adoptará medidas cuando lo considere 
adecuado.
Recomendación 6 b)-c)
Estas recomendaciones van dirigidas a los Estados 
miembros.

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El RCDE UE es la política emblemática de la UE para la lucha 
contra el cambio climático y a menudo se cita como 
referente de la nueva política de cambio climático en el 
mundo. El Tribunal detectó insuficiencias significativas en la 
aplicación de la fase II (2008-2012) y problemas de solidez en 
el marco de protección de la integridad del mercado. Se 
precisan mejoras en la regulación y supervisión del mercado, 
la naturaleza jurídica de los derechos de emisión, y los 
sistemas para procesar información fundamental sobre el 
RCDE UE. Los Estados miembros deberían reforzar su 
aplicación del marco de control y la ejecución de sanciones. 
El Tribunal formula varias recomendaciones orientadas 
a mejorar la integridad y aplicación de este régimen.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO