ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 17.9.2010 
SEC(2010) 1043 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
Documento que acompaña la 
  
propuesta de 
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
por la que se establece un espacio ferroviario europeo único 
 
(Texto refundido) 
 
 
{COM(2010) 475} 
{SEC(2010) 1042}  
 
 
 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
Documento que acompaña la 
  
propuesta de 
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
por la que se establece un espacio ferroviario europeo único 
 
(Texto refundido)  
 
ES 3   ES INTRODUCCIÓN  
El primer paquete ferroviario1 está compuesto por tres Direc tivas con disposiciones que se 
remontan a 1991. Con arreglo al programa de la Comisión para la simplificación de la 
legislación2, la iniciativa propuesta consistente en refundir el primer paquete implica un 
proceso de codificación de estas Directivas y su fusión en un único instrumento legislativo 
destinado a simplificar y agrupar la legislación.  
Desde el punto de vista del contenido, se trat a de insertar en este acto único nuevas 
disposiciones a fin de simplificar , clarificar y modernizar el actual marco regulador con objeto 
de corregir las deficiencias, ambigüedades y om isiones detectadas y así alcanzar los objetivos 
iniciales de la legislación. 
1. D EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
El presente informe da cuenta de los efectos de las medidas que deben incluirse en la 
refundición del primer paquete fe rroviario, cuya finalidad es a bordar tres problemas clave del 
mercado de los ferrocarriles: 
• El acceso al mercado sigue siendo difícil para los nuevos operadores. El número 
de nuevos operadores en el mercado del transporte ferroviario de mercancías 
todavía es muy limitado y los costes de explotación medios de las empresas 
ferroviarias son altos y crecientes.  
• El mercado europeo del ferrocarril toda vía se caracteriza por  un alto grado de 
fragmentación  que pone en peligro el funcionamiento del mercado y afecta 
especialmente a las empresas ferroviarias.  
• La calidad de la infraestructura  continúa descendiendo. Esta degradación afecta 
al funcionamiento del transporte ferrovi ario, debido a la redu cción de capacidad y 
los retrasos, desalienta la inversión en servicios auxiliares y nuevas tecnologías, y 
pone en peligro la capacidad del ferrocarr il para competir de manera creíble con 
otros medios de transporte.  
De ahí que el transporte ferrovi ario todavía sea una opción poco atractiva y la competitividad 
del sector respecto a otros medios de transpor te, especialmente el transporte por carretera, 
haya disminuido.  
La Comisión considera que la solución de es tos problemas tiene tres dimensiones: la 
legislación vigente debe aplicarse correctam ente y hacerse cumplir; las disposiciones 
legislativas en vigor pueden tener que clarific arse para asegurar su aplicación armonizada en 
                                                 
1 Directiva 2001/12/CE  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se 
modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO L 75 de 
15.3.2001, p. 1). Directiva 2001/13/CE  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 
2001 (DO L 75 de 15.3.2001, p. 26), en su versión modificada, y Directiva 2001/14/CE  del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001 , relativa a la adjudicación de la capacidad de 
infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones  por su utilización y certificación de la seguridad 
(DO L 75 de 15.3.2001, p. 29), en su versión modificada.  
2 Véanse COM(2005) 535 y COM(2006) 690: Apli cación del programa comunitario sobre la estrategia 
de Lisboa. Una estrategia para la  simplificación del marco regulador. 
 
ES 4   ES todos los Estados miembros; y, finalmente, pue den requerirse nuevas me didas para tratar 
problemas específicos. 
2. D ERECHO DE INTERVENCIÓN DE LA UE 
Base jurídica 
De conformidad con el título VI  del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), 
la UE puede actuar en el campo del transporte . El artículo 90 del TFUE establece que los 
objetivos de los Tratados, que incluyen el establecimiento de un mercado común y la 
elaboración de políticas comunes para promover una alto grado de competitividad y el desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de actividades económicas, se perseguirá en el 
marco de una política co mún de transportes. 
Subsidiariedad 
Los problemas que afectan al sector ferroviario  tienen aspectos transnacionales que requieren 
una actuación al nivel de la UE. La falta de coordinación entre los Estados miembros y otros 
agentes disminuye la eficiencia de l transporte ferroviario internac ional, lo cual puede llevar a 
una sustitución del ferrocarril por la carretera co n el consiguiente aumento de la congestión y 
la contaminación. La clarificación del marco regu lador del acceso al mercado ferroviario para 
facilitar la entrada en el merca do y la competencia, así como pa ra desarrollar los mercados de 
los servicios ferroviarios, es más fácil para la Unión que para los Estados miembros por 
separado. 
Con arreglo al principio de subs idiariedad, establecido en el artí culo 5 del Tratado de la Unión 
Europea, el objetivo de revitalizar el sector  ferroviario europeo puede conseguirse mejor 
complementando las actuaciones ya emprendida s al nivel de la UE y por los Estados 
miembros con una actuación de la UE consis tente en la refundición del primer paquete 
ferroviario. 
3. O
BJETIVOS  
Los objetivos generales  de esta iniciativa son facilitar la  entrada en el mercado ferroviario y 
la competencia, así como integrar dicho me rcado, con objeto de desarrollar servicios de 
transporte de pasajeros y mercancías eficientes  y de alto rendimient o. Esta iniciativa debe 
partir de las medidas en vigor adoptadas al ni vel de la UE, y complementarlas y fortalecerlas. 
La simplificación  de la legislación mediante la c onsolidación y la fusión es el primer 
objetivo horizontal  que persigue esta iniciativa de  refundición. En segundo lugar, la 
clarificación  de algunas disposiciones de la legi slación sobre el acceso al ferrocarril 
facilitaría la adecuada transposic ión y la aplicación eficiente de  la legislación de la UE en 
todos los Estados miembros. Finalmente, es necesario modernizar  la legislación suprimiendo 
disposiciones obsoletas (de impor tancia histórica antes de la plena apertura del mercado) e 
introduciendo nuevas disposiciones que respond en más adecuadamente al funcionamiento 
actual del mercado. 
Los objetivos específicos  de la iniciativa son los siguientes: 
• Mejorar el acceso no discriminatorio a las instalaciones de servicios 
 
ES 5   ES • Reforzar la transparencia del marco institucional del mercado ferroviario 
• Reforzar la cooperación y la coordinación para facilitar el tr ansporte ferroviario 
internacional 
• Crear incentivos efectivos para una fi nanciación solvente y sostenible 
• Reforzar la independencia y las compet encias de los organismos reguladores 
4. O PCIONES POLÍTICAS  
La refundición del paquete incluye 26 modificaciones.  
Se ha considerado necesaria una evaluación de  impacto de las modifi caciones por las que se 
introducen 9 nuevas medidas. En el caso de 4 de  esas medidas, la Comisión ya había hecho 
previamente una evaluación de impacto y, por ell o, sólo se analizaron 5 de ellas. Teniendo en 
cuenta el alcance limitado de las medidas, el  análisis se ha hecho a nivel cualitativo  de tal 
manera que permita comparar el efecto de opc iones políticas alternativas. A continuación se 
resumen las opciones políticas de las 5 nuevas medidas y su impacto. Basándose en este 
análisis, se ha seleccionado una opción por medida.  
El informe también contiene  una evaluación cuantitativa  de los efectos económicos, sociales y 
ambientales y de los costes administrativos que conlleva todo el paquete de modificaciones seleccionado. Estos impactos cuantita tivos se presentan en la sección 5. 
4.1. Oferta de servicios relaci onados con el ferrocarril 
La exigencia de que la gestión de la instalación de servicio sea independi ente de la prestación 
del transporte ferroviario disminuirá los confli ctos de intereses y la discriminación en el 
acceso a los servicios, contribuyendo así a dar más posibilidades de crecimiento a los nuevos 
operadores.  
 Opción 1  Opción 2  Opción 3  
Oferta de 
servicios relacionados con el ferrocarril Operadores de 
instalaciones de servicio independientes, en el plano jurídico, de las empresas o entidades que tienen un poder de mercado significativo en el sector del ferrocarril Operadores de 
instalaciones de servicio independientes, en el plano jurídico, organizativo y de toma de decisiones, de las empresas o entidades que tienen un poder de mercado significativo en el sector del ferrocarril Operadores de 
instalaciones de servicio independientes, en el plano jurídico, organizativo y de toma de decisiones, de todas las empresas o entidades que trabajan en el sector del ferrocarril 
En el caso de la opción 1, todavía subsisten los conflictos de intereses ya  que la independencia 
es solo jurídica y un operador de una instalación de servicio podría formar parte de un holding 
que controle también una empresa ferroviaria tradicional. 
 
ES 6   ES La opción 2 asegurará una inde pendencia adecuada y repercut irá en el desarrollo de los 
servicios relacionados con el fe rrocarril porque el acceso de  los nuevos operadores a estos 
servicios será más fácil y barato. En este caso, los costes administrativos son más bajos que en 
la opción 1.  
La opción 3 se aplica a todos los operadores y es más estricta y menos eficaz que la 2. La 
inversión en nuevas instalaciones de servicio s sería menos atractiva ya que las nuevas 
empresas ferroviarias que hubiesen invertido recien temente en una instalación de servicio y la 
hubiesen desarrollado tendrían que vender el ac tivo o ceder su gestión a un tercero.  
La opción 2 es la más prometedora puesto que excluye posibles conflicto s de intereses pero 
no desincentiva futuras inversi ones en servicios ferroviarios po r parte de las nuevas empresas 
ferroviarias. 
4.2. Disponibilidad de instalaciones de servicio 
El establecimiento de disposiciones concretas que creen incentivos para un uso más eficaz de 
los activos ya existentes creará una capacidad de  infraestructura adicional con una inversión 
mínima. La mayor disponibilidad de instalaciones de servicio contribuirá a la eliminación de 
algunos cuellos de botella del mercado ferroviario. 
 Opción 1  Opción 2  Opción 3  
Disponibilidad de 
instalaciones de servicio Sanción 
económica en caso de no utilización  Cuando no se use la 
instalación de servicio, su propietario deberá anunciar que su explotación se pone en alquiler o arrendamiento financiero («leasing»).  Cuando no se use la 
instalación de servicio, su propietario deberá anunciar su puesta en venta.  
La opción 1 no siempre será eficaz ya que, para  evitar la entrada de nuevos competidores, los 
operadores pueden preferir paga r sanciones económicas antes que reabrir una instalación.  
El impacto de la opción 2 será moderado. Los nu evos prestadores de servicios podrán hacerse 
cargo de instalaciones de servicio no utilizadas  anteriormente con lo cual el aumento de los 
servicios disponibles dará l ugar a una disminución de tari fas para la nuevas empresas 
ferroviarias. La opción 2 llevará aparejados cost es administrativos más elevados que la opción 
1 debido a los nuevos procedimientos administ rativos para el alqu iler o arrendamiento 
financiero de los activos.  
La opción 3 impone la obligación de vender la instalación en caso de que no se use. Sin 
embargo, el propietario de una instalación inte resado en evitar la entrada en el mercado de 
una nueva empresa ferroviaria puede optar por vender a una empresa inmobiliaria en vez de a una empresa gestora que des ee explotar la instalación. 
La opción 2 es la más prometedora. Los costes  administrativos, aunque se prevé que sean más 
altos que los de la opción 1, quedan más que amortizados por los beneficios.  
 
ES 7   ES 4.3. Separación contable 
Dotar a los organismos regulador es de poderes para auditar las cuentas de los administradores 
de infraestructuras y las empresas ferroviarias les permitirá supervisar que se cumple la separación de cuentas y detectar comportamientos contrarios a las normas de competencia o situaciones que requieren control. Un format o y un contenido estándar de la información 
permitirían la verificación del cumplimiento de  los principios que rigen la tarificación. 
 Opción 1  Opción 2  Opción 3  
Separación 
contable  
 Obligar a efectuar 
periódicamente auditorías externas independientes y a entregar los resultados a los organismos reguladores. 
  
 Dar poderes a los 
organismos reguladores del ferrocarril para 
practicar auditorías o 
encargar auditorías externas a fin de comprobar la separación de cuentas  
y para obligar a que los 
datos sobre separación de cuentas se presenten agregados y en formato estándar con unos datos mínimos recomendados. Dar poderes a los 
organismos reguladores del ferrocarril para  
practicar auditorías o 
encargar auditorías externas para comprobar la separación de cuentas  
y para obligar a que los 
datos contables sobre costes se presenten agregados y en formato estándar con una plantilla y un conjunto de datos completos y unificados. 
 
La opción 1 reducirá las distorsiones del me rcado y el uso indebido de fondos públicos, y 
aumentará la competencia internacional. Sin embargo, el impacto económico de la opción 2 
será mayor ya que al disponer de mejor in formación los organismos reguladores podrán 
supervisar eficazmente que los administradores  de infraestructuras cumplan los principios 
sobre tarifación, lo cual dará lugar a unas tarifas por el uso de estas infraestructuras más bajas 
y más transparentes. 
Aunque asegura que los datos cont ables sobre costes sean comp letos, la imposición de una 
plantilla detallada común en la opción 3 generará  costes administrativos adicionales para el 
sector público y las empresas sin aumentar su stancialmente la eficacia de esta opción. 
La opción 2 es la preferida ya  que permite la supervisión ef icaz de los administradores de 
infraestructuras y las empresas ferroviarias tr adicionales por los orga nismos reguladores sin 
los altos costes administrativos de la opción 3.  
4.4. Apoyo a los operadores en caso de trato discriminatorio 
La ampliación de las facultades de las autori dades responsables de la competencia o los 
organismos reguladores para que puedan propo rcionar un apoyo adecuado a los operadores en 
caso de trato discriminatorio en el acceso a la s instalaciones de servicio disminuirá las 
barreras a la entrada en el mercado de nue vos operadores, dará lugar al desarrollo de 
actividades empresariales y, en algunos casos, ll evará a rebajar los preci os de los servicios. 
 
ES 8   ES  Opción 1  Opción 2  Opción 3  
Apoyo a los 
operadores en caso de trato discriminatorio  Esta opción 
recomienda que los Estados miembros den poderes a las autoridades responsables de la competencia para aplicar procedimientos de emergencia en relación con casos de posición dominante  Ampliación del alcance 
de las competencias de los organismos reguladores de manera que cubran las Decisiones relacionadas con el anexo II de la Directiva 2001/14 (servicios relacionados con el ferrocarril) 
 Ampliación del alcance 
de las competencias de los organismos reguladores de manera que cubran las Decisiones relacionadas con el anexo II de la Directiva 2001/14 (servicios relacionados con el ferrocarril) 
Se incluyen 
procedimientos de emergencia rápidos que permiten una intervención ex-ante . 
 
El establecimiento de procedimientos de emerge ncia en la opción 1 para los casos de posición 
dominante, a los que por ley se  aplican las decisiones de las autoridades responsables de la 
competencia, acelerará el acceso de los nuevos op eradores a las instalaciones de servicio. Sin 
embargo, subsistirían algunos casos de posic ión dominante y están previstos costes 
administrativos adicionales. 
En la opción 2 las autoridades de competencia siguen teniendo poderes para intervenir pero 
los agentes del mercado ferroviario también pue den apelar a los organismos de regulación con 
respecto a problemas de trato discriminatorio. Es te sistema contribuirá más eficazmente que la 
opción 1 a disminuir la discrimi nación en el acceso a los servic ios ferroviarios, así como a 
reducir las barreras de  entrada al mercado. 
La opción 3 también faculta a los organismos reguladores a actuar ex-ante  en relación con los 
casos de posición dominante, pero, con ello, se corre el riesgo de regular excesivamente el 
mercado al imponer decisiones en casos en lo s que no constan dificultades especiales.  
La opción 2 es la preferida dado que permite a lo s organismos reguladores  intervenir en todos 
los casos en que los operadores se sienten discriminados y supe rvisar asuntos que afectan a 
los servicios ferroviarios sin los costes administrativos excesivos de la opción 3. 
4.5. Independencia de los organismos reguladores 
La imposición de requisitos de independencia adicionales entre las empresas ferroviarias 
tradicionales y los organismos reguladores aseg urará que estos actúen co n total independencia 
al tomar sus decisiones, sentando así las bases de la competencia leal en el mercado del ferrocarril. 
 
ES 9   ES  Opción 1  Opción 2  
Independencia de los 
organismos reguladores  Independencia de los 
organismos reguladores en cuanto a organización, decisiones de financiación, estructura jurídica y toma de decisiones, con respecto a cualquier administrador de infraestructura, organismo de tarifación, organismo adjudicador o solicitante, así como respecto a la autoridad pública que ejerza derechos de propiedad sobre la empresa ferroviaria tradicional  
e independencia funcional de 
cualquier autoridad competente que participe en la adjudicación de contratos de servicios públicos. 
 Establecimiento en cada 
Estado miembro de un único organismo regulador como entidad  
jurídicamente diferenciada e 
independiente de cualquier otra autoridad pública en cuanto a organización, funciones, jerarquización y toma de decisiones,  
independiente respecto a 
cualquier administrador de infraestructura, organismo de tarifación, organismo de adjudicación o solicitante en cuanto a organización, decisiones de financiación, estructura jurídica y toma de decisiones, 
y 
funcionalmente 
independiente de cualquier autoridad competente que participe en la adjudicación de contratos de servicios públicos. 
 
La opción 1 eliminará conflictos de interese s y dará a los organismos reguladores una 
capacidad administrativa igual en toda la UE , suprimiendo así las barreras de entrada al 
mercado al asegurar la igua ldad de oportunidades a toda s las empresas ferroviarias. 
En la opción 2 los organismos reguladores también estarán jurídicamente diferenciados y 
serán independientes de cual quier otra autoridad públi ca, pero no tendrán mayor 
independencia de los administradores de in fraestructuras y las empresas ferroviarias 
tradicionales que en la opción 1.  
La opción 1 es la preferida ya que asegurará una inde pendencia de los organismos reguladores 
adecuada en la UE, lo cual tendrá efectos económicos, sociales y medioambientales positivos. Los costes administrativos serán razonables. 
 
ES 10   ES 5. A NÁLISIS CUANTITATIVO DE LOS IMPACTOS DE TODA LA PROPUESTA  
5.1. Impactos económicos 
En cuanto a competencia , la puesta en práctica del paque te de modificaciones tendrá un 
ligero impacto en el reparto modal del transporte  de mercancías y llevará a la estabilización o 
la inversión más temprana de la tendencia negati va de la situación de partida. En cuanto a los 
nuevos operadores, las modificacion es propuestas en el paquete deben poder generar hasta un 
3-4 % más de nuevas empresas ferroviarias y ha sta un 2-3 % más de cuota de mercado para 
las empresas no tradicionales. Desde el punto de vista de la calidad , se evitarían muertes en el 
transporte de mercancías por carretera pero habría una correlación baja o muy baja entre 
apertura del mercado y puntualidad. Finalmente , los costes de explotación podrían reducirse 
aproximadamente en un 6 %.  
5.2. Costes administrativos 
Se han tenido en cuenta dos tipos de costes administrativos: costes administrativos 
extraordinarios,  definidos como los costes iniciales o lo s costes generados al reestructurar el 
sistema establecido para el cumplimiento de las obligaciones administrativas o de una acción 
específica; y costes administrativos recurrentes , definidos como los costes anuales. Estos 
costes se deben principalmente a los nuevos  requisitos sobre publicación aplicables a los 
Estados miembros (marco de normas de tarifa ción y estrategia de de sarrollo a medio/largo 
plazo), los administradores de infraestructuras (nueva informaci ón en la declaración sobre la 
red), administradores de terminales (condicione s de acceso) y organismos de concesión de 
licencias (condiciones de licencia). 
5.3. Impactos sociales 
En cuanto al empleo , el paquete tendría un impacto que representaría más de 1 700 000 horas 
de trabajo, lo que supondría un incremento de más de 1 000 trabajadores. El cambio modal de 
la carretera al ferrocarril darí a lugar a un ligero descenso del empleo en el transporte por 
carretera. Habría una demanda general de pers onal más cualificado y una mayor demanda de 
centros de formación. 
5.4. Impactos ambientales 
Se prevé que la puesta en práctica de las modifi caciones aporte beneficios en lo que se refiere 
a disminución de emisiones de CO 2 y mejora de la calidad del aire. El paquete puede tener 
desventajas en cuanto a emisiones sonoras debi do a un aumento del tráfic o pero este efecto se 
contrarresta con medidas de atenua ción del ruido. Se prevé que lo s beneficios derivados de la 
reducción del consumo de energía sean máximos en el año en que se ponga en práctica el 
paquete de manera completa y que luego dism inuyan ligeramente debido a la mejora de la 
eficiencia energética prevista  para los vehículos pesados. 
6. SEGUIMIENTO  Y EVALUACIÓN 
Debería utilizarse la información aportada po r los actuales sistemas de seguimiento y al 
mismo tiempo deberían establecerse otros indicador es complementarios. La puesta en práctica 
de la iniciativa depende de los esfuerzos co njuntos de los Estados miembros, por tanto es 
crucial que los sistemas de se guimiento estén armonizados.  
 
ES 11   ES Dado que los indicadores pertinentes se superv isan actualmente mediante el Programa de 
Seguimiento del Mercado Ferroviario (RMMS por sus siglas en inglés)3, el seguimiento de 
esta iniciativa podría hacerse dentro de este programa.  
                                                 
3 Véanse COM(2007) 609 y COM(2009) 189.