Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales"

(COM(2002) 564 final)

(2003/C 85/15)

El 14 de octubre de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de noviembre de 2002 (ponente único: Sr. Pariza Castaños).

En su 395o Pleno de los días 11 y 12 de diciembre 2002 (sesión del 11 de diciembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 103 votos a favor, 1 en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1. Síntesis de la propuesta de la Comisión

1.1. La política de retorno es presentada por la Comisión como parte integrante de la política de inmigración y asilo. La Comisión señala que por un lado deben consolidarse las vías para la inmigración legal y para el acceso a la protección de aquellas personas que lo necesitan, y por otro, debe aplicarse el retorno (preferentemente voluntario, aunque si fuera necesario también forzoso) de los residentes ilegales, ya que "una amenaza creíble de un retorno forzoso y su aplicación inmediata envían un mensaje claro a los residentes ilegales en los Estados miembros y a los emigrantes ilegales potenciales fuera de la UE de que la entrada y la residencia ilegales no conducen a la forma estable de residencia que esperan conseguir"(1). La política de retorno es, por tanto, un complemento necesario de la política global de inmigración y asilo.

1.2. La Comunicación de la Comisión responde también al requerimiento planteado por el Consejo Europeo de Sevilla de 21 y 22 de junio de 2002, en el que se reclamó la aprobación, antes de final de año, de las bases para una política de expulsión y repatriación.

1.3. La Comisión ya había planteado el asunto promoviendo, antes de establecer las bases para la política de retorno, un debate amplio sobre el tema. Para ello presentó un Libro Verde(2) e invitó a un debate que concluyó el 16 de julio de 2002 en una Conferencia en la que participaron organizaciones e instituciones de todos los Estados miembros y de los países candidatos. También el CESE participó en dicha Conferencia.

1.4. La Comunicación que es objeto de este dictamen sólo aborda la cuestión del retorno de los residentes en situación irregular (o residentes ilegales, de acuerdo con la terminología de la propia Comunicación). Se deja para otra próxima Comunicación el asunto del retorno de personas que residiendo regularmente quieren volver a su país de origen, y de cómo ese retorno puede ser beneficioso para el desarrollo de aquel país.

1.5. La cooperación entre los Estados miembros, para mejorar la eficacia en la repatriación de los residentes ilegales, es el aspecto más extensamente tratado en la Comunicación. A tal efecto plantea la necesidad de medidas a corto plazo para la cooperación operativa, y medidas legislativas a medio plazo, estableciéndose ciertas normas comunes como el reconocimiento entre los Estados miembros de las decisiones de repatriación.

1.6. La cooperación operativa a corto plazo entre los Estados miembros incluye los siguientes aspectos:

- nuevos métodos estadísticos, entre los que la Comisión señala la publicación de un informe anual completo sobre estadísticas en el ámbito del asilo y la inmigración;

- conexión directa entre las autoridades de los diferentes Estados miembros encargadas de gestionar el retorno;

- intercambio de experiencias y de las mejores prácticas, para lo que se elaborará un manual de las mejores prácticas;

- formación conjunta de los funcionarios encargados de la gestión del retorno: seminarios, reuniones regulares, etc.;

- mejorar las posibilidades de identificación de los residentes ilegales que no muestran o no tienen ningún documento. Para ello se propone disponer de una base de datos, con foto y documento de viaje escaneados, de todas las personas que solicitan visados en cualquier consulado de un Estado miembro;

- asistencia entre las autoridades de los Estados miembros para los casos de tránsito de retornados en los que es necesario utilizar aeropuertos de otros Estados miembros o transitar por su territorio, tanto si se trata de retornos forzosos como si son retornos voluntarios;

- facilitar la labor de los funcionarios de enlace responsables de la inmigración (ILO) en los países de origen o tránsito;

- utilizar vuelos "charter" conjuntos para abaratar la repatriación de residentes ilegales;

- crear de un marco adecuado para la coordinación a partir, en primer lugar, de una utilización más amplia de ICONet y, en segundo lugar, de la puesta en marcha de un servicio de apoyo técnico.

1.7. Las normas mínimas comunes que se han de establecer a medio plazo para desarrollar una cooperación reforzada entre los Estados miembros incluyen los siguientes aspectos:

- la expulsión de quienes teniendo una orden de expulsión dictada en un Estado miembro, son detenidos en otro Estado. Este objetivo plantea la necesidad de un marco jurídico vinculante para que ese segundo Estado ejecute la expulsión dictada por el primero;

- normas mínimas que han de ser respetadas en los procedimientos de traslado. Por ejemplo cómo actuar cuando la persona que se hace expulsar sufre una enfermedad física o mental; es un menor, o es una mujer embarazada, o la expulsión va a comportar separar a una familia. También cuando haya que vencer la resistencia física de quien va a ser expulsado, etc. Acordar esas normas mínimas es importante para que unos Estados miembros colaboren con las expulsiones dictadas por otros;

- normas mínimas para distinguir las causas obligadas de expulsión, como la amenaza grave al orden público o la seguridad nacional, de otras causas de menor gravedad, ya que el reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión no actuará de la misma manera dependiendo de la gravedad de la causa. También serán necesarias salvaguardas mínimas para la revisión judicial de las decisiones de expulsión;

- actuar de forma armonizada frente a las situaciones en las que finaliza la residencia legal de una persona y debe pasar a ser considerada residente ilegal;

- normas mínimas sobre las condiciones de detención de las personas que quedan a la espera de ser expulsadas. Se identificará a los grupos de personas que no deben ser detenidas, como son los menores solos, los ancianos, mujeres embarazadas, personas con discapacidades graves, etc.;

- normas para establecer la prueba de que el retorno se ha producido, especialmente en los casos en los que éste ha sido voluntario.

1.8. La Comunicación plantea la idea de "programas integrados de retorno", cuyo objeto es potenciar las posibilidades de que el retorno sea voluntario y favorecer la correcta inserción del retornado en el país de origen. Así, habla de desarrollar proyectos que comporten asesoramiento a las personas que deben retornar, asistencia para el viaje, asistencia para su formación e inserción laboral, ayuda para su acceso a la vivienda, etc. La Comisión señala que deben considerarse los incentivos que animarán a los repatriados potenciales a regresar voluntariamente a su país de origen, y que debe existir asistencia financiera suficiente para hacer efectivo este propósito. La Comisión dice que se debe estudiar la posibilidad de disponer de un instrumento financiero comunitario.

1.9. La eficacia de la política de retorno -particularmente, cuando se trata de retorno forzoso- está plenamente condicionada por la cooperación de los países de origen y tránsito. Éstos han de readmitir a sus propios ciudadanos, o a los que utilizaron su territorio en tránsito, cuando hayan sido encontrados ilegalmente en un Estado miembro. La cooperación de esos países se plantea en la Comunicación en relación con los siguientes aspectos:

- cooperación administrativa, que permita reforzar determinadas instituciones en los países de origen y desarrollar medidas de reintegración de los retornados;

- los acuerdos de readmisión son difíciles de lograr si no se aportan incentivos específicos a los países de origen que los han de suscribir, y en consecuencia la Comisión plantea la necesidad de definir tales incentivos;

- cooperación con los países de tránsito para que admitan a personas a las que no se puede devolver directamente al país de origen.

1.10. La Comisión concluye su Comunicación invitando al Consejo a la aprobación, antes de final de año, del Programa de Acción sobre el retorno.

2. Observaciones generales

2.1. La Comunicación se publica tras el debate promovido con la presentación de un Libro Verde sobre el mismo tema. El CESE se muestra satisfecho por el método participativo elegido para la elaboración de estas políticas. La Comisión y el Consejo deben utilizar adecuadamente las diferentes propuestas. Comprobamos con satisfacción que en la Comunicación de la Comisión se han tenido en cuenta varias de las propuestas del dictamen del CESE.

2.2. En el dictamen sobre el Libro Verde, el CESE ya expresó su opinión sobre la mayor parte de los asuntos planteados por la Comisión. No es necesario, en este dictamen reproducir de nuevo las propuestas realizadas. El presente dictamen tiene un carácter complementario con repecto al anterior.

2.3. Siempre hay que tener en consideración que una persona "sin papeles" no es una persona sin derechos, y que un inmigrante en situación irregular no es un delincuente, aunque su situación no sea legal. En este contexto cabe remitirse al punto 1.2.3 de la Comunicación, donde se destaca expresamente el necesario respeto de las normas en materia de derechos humanos, que también se aplican a las personas "sin papeles". Entre tales normas deben mencionarse especialmente las relativas a los derechos sociales y económicos.

2.4. Esta Comunicación, como ya hemos dicho, se refiere casi exclusivamente al retorno de los residentes en situación irregular. El CESE comprende que es preciso desarrollar lo establecido en el Consejo de Sevilla, pero quiere, una vez más, llamar la atención sobre la necesidad de acelerar los trabajos legislativos para que la UE disponga de una política común para la inmigración económica que permita canalizar la inmigración de manara legal y transparente; así como una legislación común en materia de asilo.

2.5. El CESE recuerda a la Comisión que en diversos dictámenes ha planteado la necesidad de realizar actuaciones de regularización. El retorno forzoso, tal como dice la Comisión, he de ser un elemento complementario para la política de inmigración. El CESE considera que la expulsión y la repatriación obligatoria es una medida extrema.

2.6. La Comisión ha anunciado la elaboración de una próxima Comunicación sobre inmigración y desarrollo, en la que se analizará la manera en que el retorno de residentes a los países de origen puede ser beneficioso para el desarrollo de esos países. Acogemos con satisfacción el anuncio de esa próxima Comunicación, pero pensamos que también se debe fomentar que el retorno forzoso de los residentes en situación irregular sea beneficioso para el desarrollo de su país de origen. Esta idea se aborda en el punto 2.4, sobre "programas integrados de retorno", pero se realiza en términos demasiado generales.

2.7. En el dictamen del CESE sobre el Libro Verde ya se planteó la necesidad de reforzar al máximo el retorno voluntario y utilizar el forzoso como el último recurso. La Comunicación de la Comisión también plantea la conveniencia de potenciar el retorno voluntario, pero esta idea no se ve reflejada adecuadamente en el desarrollo de las propuestas concretas. La parte más extensa y la que contiene medidas más concretas es la referida a la cooperación entre los Estados miembros para la organización del retorno forzoso.

2.8. Una de las razones por las que también conviene potenciar el retorno voluntario es que las organizaciones no gubernamentales (humanitarias) solo participan en actividades de retorno sobre la base y en el marco de la voluntariedad. La participación de estas organizaciones es muy deseable, y a veces es condición para el éxito de los programas de retorno. Por lo tanto, conviene que el tratamiento de estos temas no quede limitado solo al ámbito interestatal.

2.9. Es imprescindible que una política de retorno esté basada en el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. El CESE, en el dictamen sobre el Libro Verde, ya advirtió que los artículos 3, 5, 6, 8 y 13 del Convenio Europeo de los Derechos Humanos, y los artículos 3, 4, 19, 24 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, contienen disposiciones precisas que son aplicables a una política de retorno de los residentes ilegales.

2.10. El retorno voluntario se aborda, sobre todo, en el apartado sobre "programas integrados de retorno", pero el nivel de concreción al que ahí se llega es mucho menor. Solicitamos, por tanto, a la Comisión que haga un desarrollo amplio de propuestas para la organización del retorno voluntario, paralelamente a las propuestas que está haciendo sobre retorno forzoso. El CESE se muestra favorable a la existencia de un instrumento financiero comunitario para el desarrollo de los programas de retorno.

2.11. Es necesario asegurar siempre la tutela judicial efectiva en todos los procedimientos de retorno forzoso. El CESE reclama que el recurso judicial contra una orden de expulsión sea plenamente accesible a todas las personas afectadas, y que el recurso tenga efectos suspensivos. Esto último es imprescindible dada la naturaleza del acto de la expulsión: si una resolución judicial es favorable al interesado, pero se publica cuando ya ha sido expulsado, en la mayor parte de los casos no tendrá ningún efecto positivo para él, vulnerándose el derecho a la tutela judicial efectiva.

3. Observaciones concretas

3.1. La aplicación de algunas de las propuestas que se realizan en esta Comunicación, antes de disponer de una política y de una legislación común para canalizar legalmente la inmigración y una política y una legislación común de asilo, supone comenzar la casa por el tejado. La Comisión es consciente de ello, pero el Consejo de Sevilla así lo ha decidido.

3.2. Este es el caso del reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno, con el que se pretende que la expulsión dictada por un Estado sea ejecutada por otro (en aquellos casos en los que el inmigrante irregular es detenido en un Estado distinto del que dictó su expulsión), sin que sea necesario dictar una nueva decisión de expulsión(3). El CESE considera que la aplicación de esta norma es precipitada mientras no se disponga de normas y criterios unificados sobre la interpretación de la Convención de Ginebra ni sobre las personas que tienen derecho a la protección subsidiaria. La Comisión así lo reconoce en la Comunicación(4). El CESE desea un equilibrio entre las medidas para reducir la inmigración ilegal, con las medidas necesarias para que la inmigración se produzca de manera legal.

3.3. El derecho a la unidad familiar debe prevalecer claramente sobre la motivación de una expulsión por residencia irregular. En base a ello, reiteramos lo que ya habíamos señalado en nuestro dictamen sobre el Libro Verde: que una expulsión no debe dictarse cuando comporta separación familiar.

3.4. Acerca de las medias coercitivas que han de utilizarse cuando quien va a ser expulsado opone resistencia física, la Comunicación dice que éstas han de tener un límite, y que la integridad física del repatriado es de la máxima importancia(5) Desde el CESE queremos manifestar que no cabe discusión sobre si la integridad física del repatriado es más o menos importante; sencillamente no puede hacerse nada en el procedimiento de expulsión que ponga en riesgo esa integridad física. Por desgracia, son muchas las personas cuyo único delito fue el venir a Europa buscando un trabajo y un futuro digno y acabaron muertas durante el procedimiento de expulsión a causa de la brutalidad de algunas conductas de los funcionarios.

3.5. La Comunicación analiza las limitaciones que deben establecerse en lo relativo a la detención previa de las personas que van a ser expulsadas, recogiendo varias de las propuestas que el CESE realizó en el Libro Verde, y sugerencias hechas por diversas organizaciones en la Conferencia organizada por la Comisión el 16 de julio de 2002. Manifestamos, por tal motivo, nuestra satisfacción, aunque queremos insistir en un aspecto que ya habíamos señalado en aquel dictamen. La Comunicación dice que los detenidos para su posterior repatriación deben estar, en la medida de lo posible, separados de los presos(6). En nuestra opinión, ha de estar rigurosamente prohibido que las personas detenidas previamente a la expulsión, sean internadas en cárceles; pues los inmigrantes ilegales pendientes de expulsión no son delincuentes.

3.6. En la Comunicación se destaca con toda razón la validez del principio de proporcionalidad en el caso de los problemas planteados por la detención en espera de traslado. Por una cuestión de principios, la detención en espera de traslado no puede aplicarse como una especie de arresto coactivo, ni ejercerse como un medio de presión (por ejemplo, con vistas a la obtención de documentos de identidad).

3.7. En el dictamen sobre el Libro Verde, el CESE ya manifestó su opinión sobre estos asuntos. Conviene recordar que la detención en espera de traslado no se debe prolongar más allá de 30 días.

3.8. Para evitar graves problemas a las personas afectadas, es imprescindible que se establezca en la Unión Europea, con carácter temporal, una relación de países a los cuales no pueda trasladarse a personas debido a los riesgos para su vida, a la falta de libertades, a guerras o a crisis humanitarias.

3.9. La Comisión finaliza su Comunicación con la siguiente conclusión: invita al Consejo a aprobar el Programa de Acción sobre el retorno antes de fin de año, conforme al mandato del Consejo Europeo de Sevilla. El CESE desea que el Consejo y la Comisión reflexionen sobre la contradicción y la falta de equilibrio que supone el retraso en la legislación común para la inmigración legal, y la adopción de medidas tan duras contra la inmigración ilegal como son la expulsión y la repatriación obligatoria.

Bruselas, 11 de diciembre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Punto 1.2.2 (párrafo segundo) de la Comunicación.

(2) Ver dictamen del CESE sobre el Libro Verde.

(3) Punto 2.3.1 (párrafo primero) de la Comunicación.

(4) Punto 2.3.1 (párrafo segundo) de la Comunicación.

(5) Punto 2.3.2 (párrafo cuarto) de la Comunicación.

(6) Punto 2.3.5 (párrafo séptimo) de la Comunicación.