ES Diario Oficial de la Unión Europea C 248/64

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Fiscalidad del sector financiero»

[COM(2010) 549 final]

2011/C 248/11

Ponente: Stasys KROPAS

El 7 de octubre de 2010, de conformidad con el artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Fiscalidad del Sector Financiero»

COM(2010) 549 final.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 31 de mayo de 2011.

En su 472o Pleno de los días 15 y 16 de junio de 2011 (sesión del 15 de junio de 2011), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 102 votos a favor, 16 en contra y 28 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE aplaude las iniciativas de la Comisión con las que pretende contribuir al restablecimiento del crecimiento, la resistencia y la estabilidad financiera. La estabilidad y efectividad del sector financiero, y con ello la limitación de una asunción de riesgos excesiva y la generación de incentivos adecuados para las entidades del sector financiero, debe ser garantizada mediante una regulación y una supervisión adecuadas. En este sentido, el CESE ha expresado recientemente su apoyo a la creación de un fondo para la resolución de crisis bancarias como parte del marco para la gestión de crisis.

1.2 A raíz de la crisis, los gobiernos tuvieron que comprometerse en una serie de esfuerzos de consolidación fiscal para poder afrontar sus costes y sus aún mayores consecuencias económicas y sociales. El CESE considera que el sector financiero debe contribuir equitativa y sustancialmente a estos esfuerzos.

1.3 Tal como señala la comunicación de la Comisión, un número creciente de Estados miembros han empezado ya a adoptar medidas unilaterales que repercuten sobre la fiscalidad del sector financiero. Han aprobado distintos regímenes tributarios, con distintas bases tributarias, diferentes tipos tributarios efectivos y diferentes ámbitos de aplicación. El CESE considera que es preciso armonizar la base tributaria de estos mecanismos fiscales así como coordinar también las medidas para evitar la doble imposición. Si la Comisión adoptase iniciativas en este sentido, debería tener en cuenta las diferentes repercusiones que estas podrían tener en cada uno de los distintos Estados miembros, la importancia y la solidez de los mercados financieros nacionales, el marco tributario nacional y la nueva fiscalidad que cada Estado miembro pudiera haber impuesto a su sector financiero tras la crisis.

1.4 Unos nuevos tributos, requisitos y normas podrían tener una serie de efectos diferentes en el sistema financiero y en el conjunto de la economía. Por lo tanto, habría que evaluar cuidadosamente su impacto sobre los fondos propios y sobre la capacidad de los bancos y de las entidades financieras para desempeñar su función de financiar la economía, y en particular a las PYME. Sería necesario comparar la aportación tributaria total del sector financiero de la UE con la de otros sectores. Hay que tener en cuenta los efectos que pueden tener unos tributos adicionales sobre la posición competitiva mundial de las entidades financieras de la UE.

1.5 Puesto que las tensiones debidas a los problemas de liquidez y de solvencia fueron un elemento esencial en la fase inmediatamente anterior a la crisis, el CESE recomienda que cualquier nuevo impuesto sobre las entidades financieras sea diseñado de forma que tenga en cuenta la capacidad de pago de las instituciones y su capacidad para conformarse a unos nuevos requisitos de capital.

1.6 En su estudio de impacto la Comisión debería prestar una atención particular al principio de proporcionalidad. Ello significa que la carga administrativa impuesta a los operadores del mercado y a las entidades financieras como resultado de los requisitos de conformidad deben seguir siendo proporcionales al objetivo subyacente a este nuevo impuesto. Si la Comisión quiere introducir un nuevo tributo según el modelo del Impuesto sobre las Transacciones Financieras (ITF), debería ser coherente con la política que ha venido desarrollando en los últimos años de simplificación de los procedimientos tributarios considerados un impedimento para la posnegociación. Si lo que pretende es introducir un Impuesto sobre las Actividades Financieras (IAF), entonces la base tributaria debe diseñarse de forma que sea compatible con la información que está fácilmente disponible para las entidades financieras en el actual marco de información financiera.

1.7 Al tiempo que confirma las conclusiones y recomendaciones presentadas en su dictamen de 15 de julio de 2010 a favor de la introducción de un nuevo impuesto sobre las transacciones financieras (ITF) (1), el CESE quiere resaltar el hecho de que, puesto que hay un riesgo de fomentar el desplazamiento de las actividades financieras a centros financieros no europeos, la introducción de un ITF a escala mundial es preferible a un ITF a escala de la UE. Sin embargo, si la adopción de un ITF a escala mundial no resultase factible el CESE consideraría la adopción de un ITF a escala de la UE, en función de los resultados de la evaluación de impacto de la Comisión Europea.

1.8 Un impuesto sobre las actividades financieras (IAF) puede tener las mismas carencias que el ITF, incluyendo el efecto de desplazamiento. La Comisión debe analizar estos temas, que son motivo de preocupación, en un estudio de impacto preliminar.

1.9 La introducción un nuevo impuesto sobre los flujos de tesorería fuera del ámbito de aplicación del IVA, y sin modificar el inadecuado régimen de exención del IVA, podría crear un sistema fiscal muy complejo para las entidades financieras. Por ello, y sin perjuicio del resultado del estudio sobre su impacto que la Comisión lleve a cabo, el Comité considera que, si se fuese a introducir un nuevo impuesto sobre el sector financiero basado en los flujos de tesorería, o en elementos similares, la Comisión debería evaluar las ventajas de diseñarlo dentro del marco del IVA, con el fin de garantizar una gestión más sencilla para el sector financiero y suavizar la carga del IVA no recuperable. Es necesario prestar atención a las consecuencias no deseadas que pueda tener la introducción de un impuesto sobre el sector financiero y, en particular, al desarrollo de sistemas alternativos no sometidos a regulación, supervisión o control que, a su vez, puedan causar problemas importantes.

1.10 No se debe ignorar que unos nuevos impuestos repercutirán en la competitividad del sector bancario, tanto frente a los sectores no bancarios como respecto de la capacidad de la banca para seguir satisfaciendo las necesidades de financiación de la economía real. Ello es particularmente importante en un momento en el que la economía intenta superar la recesión.

2. Antecedentes

2.1 A causa de la crisis los gobiernos de todos los países del mundo se enfrentan a un grave problema de carácter doble. En primer lugar, se ven obligados a reformar urgentemente el sistema financiero y bancario. En segundo lugar, necesitan nuevas fuentes de ingresos.

2.2 Se están considerando múltiples objetivos fiscales, entre los que se puede mencionar la reducción de las externalidades negativas, la consolidación de las finanzas públicas, la contribución del sector financiero al coste de la devolución de las ayudas, el cumplimiento de los compromisos con los países en desarrollo y la lucha contra el cambio climático y, asumiendo la premisa de que la fiscalidad del sector financiero es inferior a la que le corresponde, hacer que el sector financiero contribuya equitativa y sustancialmente a la financiación de los presupuestos públicos. Por el momento los objetivos de los impuestos sobre el sector financiero siguen siendo bastante amplios, y su carácter y mecanismos siguen siendo objeto de estudio.

2.3 El 7 de octubre de 2010 la Comisión Europea publicó una comunicación sobre la futura fiscalidad del sector financiero (2), complementada por un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (3); en ellos se prevé la creación de dos instrumentos:

— Se debe introducir un Impuesto sobre las Actividades Financieras (IAF) a escala de la UE, con el fin de generar ingresos para los presupuestos de los Estados miembros y, al mismo tiempo, ayudar a asegurar una mayor estabilidad de los mercados financieros. La Comisión considera que un IAF, si se elabora meticulosamente y se aplica de forma adecuada, no debería suponer ningún riesgo significativo para la competitividad de la UE.

— A escala mundial, la Comisión está a favor de crear un Impuesto sobre las Transacciones Financieras (ITF), que en su opinión podría contribuir a generar recursos para hacer frente a desafíos internacionales como, por ejemplo, el desarrollo o el cambio climático.

2.4 Si se tiene en cuenta el carácter mundial y sistémico de la crisis financiera, la Comisión señala también que el impuesto sobre la banca puede tener un efecto disuasorio frente a una asunción de riesgos excesiva. A su juicio, pueden complementar de forma adecuada las reformas de la regulación y la supervisión contribuyendo a dotar de mayor eficiencia, resistencia y estabilidad a los mercados financieros, así como a reducir su volatilidad.

2.5 Como parte del marco de gestión de crisis, la Comisión ha propuesto también una serie de iniciativas, entre las que se encuentran la creación de un Fondo de Resolución Bancaria (FRB) (4), que ya ha sido objeto de un dictamen del CESE (5).

3. Contribución equitativa y sustancial del sector financiero a las finanzas públicas

3.1 Debido al papel desempeñado por los agentes del sector financiero en la fase inmediatamente anterior a la crisis, en la que los gobiernos tuvieron que rescatar las entidades financieras, se considera de forma generalizada que los costes de la misma no deben correr a cargo de los ciudadanos o de otros sectores. Este punto de vista se traduce en el objetivo de hacer «que el sector financiero [contribuya] equitativa y sustancialmente a la financiación de los presupuestos públicos». En este contexto la Comisión pretende incluir en su estudio económico una evaluación de impacto exhaustiva en la que se analizarán las diferentes opciones sobre la fiscalidad a fin de formular una propuesta equilibrada.

El CESE recomienda que la Comisión lleve a cabo una encuesta sobre la aportación tributaria total del sector de los servicios financieros en la UE que evalúe el total de los distintos impuestos que pagan actualmente las empresas de servicios financieros. Este estudio podría recoger un panorama general que incluya los pagos del impuesto de sociedades, el IVA no recuperable y las cotizaciones sociales que pagan los bancos en tanto que empleadores. Por separado, habría que incluir las cotizaciones de los trabajadores como medida de una aportación económica más amplia. Así sería posible determinar si existe alguna relación entre la imposición fiscal y el valor añadido del sector bancario y si la aportación tributaria global del sector bancario es menor o mayor que la de otros grandes sectores. Por último, podría estimarse el valor agregado del nuevo impuesto sobre la banca junto con la aportación tributaria total actual.

3.2 El CESE considera que si se fuera a introducir un impuesto sobre el sector financiero, dicho estudio podría ayudar a calibrar su magnitud tanto respecto del ámbito de aplicación como del tipo impositivo efectivo. Debería examinar atentamente la capacidad de los bancos para reconstituir y reforzar sus fondos propios y para financiar a los hogares y empresas, especialmente las PYME, de la Unión Europea

3.3 En opinión del CESE, las propuestas sobre la manera en que el sector financiero puede contribuir a los costes de posibles crisis futuras no se pueden separar de los debates actuales en torno a la necesidad de realizar cambios más significativos en el sistema de regulación y al amplio abanico de medidas destinado a reducir tanto las probabilidades como el impacto de una perturbación del sistema financiero.

3.3.1 La fiscalidad del sector financiero estaría óptimamente concebida si en una proporción equilibrada alcanzase, por un lado, el objetivo fiscal de obtener ingresos y, por otro, el objetivo de limitar la asunción de riesgos.

4. El Impuesto sobre las Transacciones Financieras (ITF)

4.1 El ITF está destinado a cumplir distintas finalidades, como limitar las actividades no productivas reduciendo la especulación y la volatilidad en los mercados financieros y, al mismo tiempo, ayudar a los gobiernos a recuperar el dinero.

4.2 El Parlamento Europeo aprobó una Resolución sobre el impuesto sobre las transacciones financieras en marzo de 2010, y un Proyecto de informe sobre financiación innovadora a escala mundial y europea (6) en marzo de 2011.

4.3 Mediante la introducción de este impuesto, las autoridades quieren reducir el número de transacciones financieras arriesgadas y especulativas («socialmente inútiles») (7). Además, consideran que puede contribuir a que los bancos no alcancen un tamaño excesivo y a que en el futuro no realicen demasiadas transacciones demasiado arriesgadas.

4.4 El CESE expuso sus puntos de vista sobre el ITF en su dictamen de iniciativa sobre el «Impuesto sobre las transacciones financieras», que recogía las siguientes conclusiones y recomendaciones:

— El objetivo primordial de un ITF consiste en modificar el comportamiento del sector financiero reduciendo las transacciones financieras a corto plazo y de carácter especulativo. De este modo, las actividades del sector financiero serán compatibles con el mecanismo de fijación de precios del mercado. Se conseguiría así el efecto deseado, dado que el ITF castiga con mayor dureza a las transacciones más frecuentes.

— El segundo objetivo del ITF es la recaudación de fondos públicos. Esta nueva fuente de ingresos podría utilizarse para apoyar el desarrollo económico de los países en desarrollo, financiar las políticas climáticas en estos mismos países o aliviar las cargas generadas a la hacienda pública. La última hipótesis implicaría también la restitución por parte del sector financiero de las subvenciones públicas. A largo plazo, los ingresos deberían constituir una nueva fuente general de renta pública.

4.5 Dado que desde muchos foros se han expresado objeciones sobre el riesgo de efecto de desplazamiento si el ITF se aplicara de forma limitada a nivel local, el impuesto sobre las transacciones financieras debería plantearse en primer lugar a nivel mundial, tal como propone la Comisión. Sin embargo, si la adopción de un ITF a escala mundial no resultase factible, el CESE sería favorable a la adopción de un ITF a escala de la UE, en función de los resultados de la evaluación de impacto de la Comisión Europea.

4.6 El CESE considera que un ITF debería diseñarse de forma que su recaudación resulte fácilmente aplicable para los sistemas de depositarios centrales. Es preciso tener en cuenta algunas cuestiones y costes relacionados con la recaudación efectiva y el cumplimiento de un ITF de base amplia, así como la inseguridad jurídica en que se verían unos posibles recaudadores del impuesto respecto de las transacciones de valores y productos derivados no negociados en la bolsa sino en mercados no regulados (OTC).

4.7 Por último, el CESE pone de manifiesto que sigue existiendo un importante número de jurisdicciones que constituyen centros financieros offshore, con características de opacidad asociadas a su secreto bancario y baja o nula tributación. A tenor de la facilidad para establecer en estos lugares sucursales financieras y operar a través de Internet, es imprescindible que en paralelo a la adopción de un ITF se obligue a mejorar la transparencia y a una cooperación judicial y fiscal efectiva.

5. El Impuesto sobre las Actividades Financieras (IAF)

5.1 El IAF se diferencia del ITF en que el IAF grava a las empresas del sector financiero, mientras que el ITF grava a los participantes en el mercado financiero. Además, mientras que el ITF grava la actividad de negociación, que se concentra en escasos centros financieros, el IAF se centra en los beneficios y remuneraciones del sector financiero, distribuidos de forma más homogénea.

5.2 La Comisión, sobre la base del informe del FMI, considera que con la introducción de otro recurso, el impuesto sobre las actividades financieras (IAF), sería posible mejorar la fiscalidad del sector financiero y reducir al mismo tiempo las externalidades negativas.

5.3 A la hora de diseñar un IAF la Comisión podría definir una base tributaria que estuviese relacionada con el estado financiero.

5.4 Los conceptos empleados tendrían que ser comprensibles en los marcos contables actuales, ya sean las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) o los principios contables generalmente aceptados localmente (GAAP local), puesto que las entidades financieras pueden no aplicar las NIIF.

5.5 Si se diseña sobre la base de los flujos de tesorería, la introducción de un IAF podría afectar a la liquidez y encarecer los flujos de tesorería, siendo así que las tensiones debidas a la falta de liquidez fueron un elemento esencial en la fase inmediatamente anterior a la crisis. Es por lo tanto aconsejable, a la hora de definir la base tributaria del IAF, prestar especial atención a la capacidad de pago de las instituciones y a su capacidad para conformarse a unos nuevos requisitos de capital, así como a la interacción entre el IAF y el IVA.

6. El IVA

6.1 En opinión de la Comisión, el establecimiento de un nuevo impuesto también se ve reforzado, entre otras cosas, por el régimen de exención del IVA para los productos financieros con arreglo a la Directiva 2006/112/CE del Consejo, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido («Directiva sobre el IVA»).

6.2 El CESE desea resaltar el hecho de que el motivo fundamental de esta exención es que, tanto teórica como prácticamente, resulta muy difícil calcular el valor de los servicios financieros prestados por los bancos. Ello es especialmente válido para los servicios de intermediación financiera tradicional de depósitos y de préstamos. La contraprestación por estos servicios consiste en el diferencial que existe entre el interés cobrado por los préstamos y el interés pagado por los depósitos. Este margen es una magnitud global compuesta por todos los servicios de intermediación prestados por los bancos a los depositantes y a los prestatarios, que no puede calcularse con facilidad en cada transacción individual al objeto de aplicar el IVA o cualquier otro impuesto sobre el consumo basado en las transacciones. Ha sido muy difícil elaborar un método que permita asignar este margen a las distintas transacciones concretas a efectos del IVA según un procedimiento basado en facturas. Surgen problemas similares a la hora de gravar los seguros y otros tipos de servicios financieros como, por ejemplo, el cambio de divisas y la negociación de valores.

6.3 En realidad, la exención del IVA para los servicios financieros está relacionada en la legislación sobre el IVA con la imposibilidad de deducción, o la deducción parcial, del IVA soportado. Esto significa que las entidades financieras no pueden deducir por completo el IVA incurrido en gastos propios, lo que constituye un puro coste. El importe de este «coste oculto del IVA» puede ser significativo, ya que los servicios subcontratados y las operaciones intragrupo sufren el efecto en cascada del impuesto.

6.4 La Comisión presentó en 2007 una propuesta de directiva para reformar el tratamiento del IVA de los servicios financieros sobre la base de tres pilares, que incluía la propuesta de una opción de gravar los servicios financieros. El CESE considera que el debate sobre la fiscalidad del sector financiero no debería separarse de la propuesta reforma del IVA (8).

6.5 El CESE también tiene dudas respecto del ámbito de aplicación del impuesto y del efecto acumulado de la carga de este impuesto junto a los importes del IVA no recuperables. Si bien puede configurarse de forma que se aplique a las rentas económicas y/o al riesgo, el IAF, en su forma más extensa (método de adición del IAF), grava el total de los beneficios y de los salarios. El CESE considera que si el nuevo impuesto se basa en los flujos de tesorería, o en elementos de ese tipo, la Comisión debería entonces considerar la posibilidad de diseñarlo en el marco del IVA, con el fin de suavizar el impacto causado por el IVA no recuperable y evitar así un aumento de costes para todos los operadores económicos de Europa.

Bruselas, 15 de junio de 2011. El presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) Véase el Dictamen del CESE sobre el «Impuesto sobre las transacciones financieras», DO C 44 de 11.2.2011, p. 81.

(2) COM(2010) 549/5.

(3) SEC(2010) 1166/3.

(4) COM(2010) 254 final.

(5) Dictamen del CESE sobre «Fondos de resolución bancaria», DO C 107 de 6.4.2011, p. 16.

(6) Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de marzo de 2010, sobre el impuesto sobre las transacciones financieras - puesta en marcha, y el proyecto de informe sobre una financiación innovadora a escala mundial y europea (2010/2105(INI)).

(7) «Taxing the Speculators» (Cobrar impuestos a los especuladores), en: http://www.nytimes.com/2009/11/27/opinion/27krugman.html

(8) COM(2007) 746 final y COM(2007) 747 final.