DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento por el que se facilita la libre circulación de los ciudadanos y las empresas, simplificando la aceptación de determinados documentos públicos en la Unión Europea, y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento por el que se facilita la libre circulación de los ciudadanos y las empresas, simplificando la aceptación de determinados documentos públicos en la Unión Europea, y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 1024/2012 ÍNDICE 1........... Definición del problema.................................................................................................. 3 2........... Análisis de la subsidiariedad............................................................................................ 5 3........... Principales objetivos....................................................................................................... 5 4........... Opciones de actuación.................................................................................................... 5 5........... Evaluación de las repercusiones de las distintas opciones................................................. 6 6........... Opción preferida............................................................................................................ 8 7........... Seguimiento y evaluación................................................................................................ 9 1. Definición del problema Cuando los ciudadanos y las empresas de la UE desean ejercer sus derechos de libre circulación o disfrutar de las libertades del mercado interior, optando por residir o desarrollar sus actividades económicas en otro Estado miembro, se enfrentan a una serie de dificultades relacionadas con la presentación de los documentos públicos que se les requieren y su aceptación por ese Estado miembro. Han de someterse a desproporcionados y engorrosos trámites administrativos para demostrar la autenticidad de los distintos documentos públicos y luchar contra la inseguridad jurídica. Esos trámites son la legalización, la Apostilla y la obtención de copias certificadas y traducciones juradas. El objetivo de esta medida es doble: (1) reducir la inseguridad jurídica, los costes y los dilatados procedimientos ocasionados por los mencionados trámites, que complican el ejercicio de la libertad de circulación a los ciudadanos de la UE y de las libertades del mercado interior a las empresas de la UE, y (2) aportar las garantías necesarias que impidan el uso de documentos públicos falsificados en la UE. La función principal de los documentos públicos es aportar una prueba objetiva de los actos de una autoridad pública que en ellos se registran. Si bien los documentos públicos nacionales se presumen auténticos sin necesidad de prueba adicional alguna, los documentos públicos procedentes de otros Estados miembros se aceptan en el Estado miembro en el que se presentan previa prueba de autenticación consistente en la Apostilla, la legalización o las modalidades particulares que constituyen las copias certificadas y las traducciones juradas. Ejemplos típicos de documentos públicos relacionados con los derechos de los ciudadanos y empresas de la UE y sujetos a los trámites administrativos definidos son los siguientes: · Certificados de estado civil (por ejemplo, documentos relativos al nacimiento, la defunción y el matrimonio). · Documentos relativos a la residencia, la ciudadanía y nacionalidad. · Documentos relativos a la propiedad inmobiliaria. · Documentos relativos a la personalidad jurídica y la representación de una sociedad o empresa. · Documentos relativos a los derechos de propiedad intelectual. · Documentos que certifiquen la ausencia de antecedentes penales. Los trámites de legalización, Apostilla, copias certificadas o traducciones juradas representan mecanismos anticuados y desproporcionados para establecer la autenticidad de los documentos públicos, pudiéndose determinar mecanismos más eficaces que, en caso de duda razonable, permitirían consolidar la confianza mutua entre Estados miembros dentro del mercado único. Los instrumentos de Derecho internacional y de la UE vigentes no aportan soluciones satisfactorias para facilitar la aceptación de los documentos públicos en los Estados miembros. La legislación de la UE aborda la cuestión de la autenticidad de los documentos públicos con carácter sectorial, algunas a veces de manera explícita, pero por lo general de forma no sistemática. Actualmente se observan tres grandes planteamientos: (1) el instrumento pertinente de la legislación de la UE exime explícitamente a los documentos del requisito de autenticación (por ejemplo, instrumentos de justicia civil para los documentos judiciales); (2) el instrumento pertinente de la legislación de la UE no contiene ninguna referencia explícita a la autenticación, pero contempla otros medios para verificar la autenticidad de los documentos públicos originarios de otros Estados miembros (por ejemplo, el reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales); y (3) el instrumento ni contiene una referencia explícita a la supresión del requisito de autentificación, ni establece medios alternativos con esos fines (por ejemplo, libre circulación de personas). Por lo que se refiere a las copias certificadas y a las traducciones juradas, la legislación en vigor de la UE cuenta con algunos ejemplos (por ejemplo, la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior) de disposiciones en virtud de las cuales los Estados miembros pueden no exigir que se presenten los documentos originales, ni copias certificadas o traducciones juradas de los mismos. Existe, además, un amplio corpus de instrumentos de Derecho internacional que aplican planteamientos divergentes a estos aspectos de los documentos públicos, entre los que figuran la Apostilla del Convenio de La Haya, el Convenio de Bruselas relativo a la supresión de la legalización de documentos en los Estados miembros y diferentes convenios de la Comisión internacional del estado civil. No obstante, esos instrumentos han resultado insuficientes para conseguir aligerar las cargas administrativas que pesan sobre los ciudadanos y las empresas de la UE, por lo que siguen limitando el ejercicio de los derechos fundamentales. Debido a estas deficiencias, los ciudadanos y las empresas de la UE siguen enfrentándose, en muchas situaciones, a procedimientos laboriosos y costosos. Puede estimarse que, en el transcurso de un año, el coste de obtención de la Apostilla para su uso interno en la UE supone a los ciudadanos y las empresas de la UE más de 25 millones EUR. Se calcula que los costes anuales de obtención de la legalización de los documentos públicos pueden oscilar entre 2,3 y 4,6 millones EUR. Además, los costes anuales de las copias certificadas para los ciudadanos y las empresas de la UE pueden cifrarse en un importe comprendido entre 75 y 100 millones EUR. Los costes globales de las traducciones juradas para los ciudadanos y las empresas de la UE pueden suponer entre 100 y 200 millones EUR al año. Todas estas razones reclaman un enfoque horizontal que facilite y amplíe el ejercicio del derecho de libre circulación a los ciudadanos de la UE y de los derechos de libre establecimiento y libre prestación de servicios en el mercado único a las empresas de la UE. 2. Análisis de la subsidiariedad La UE está en mejores condiciones que los Estados miembros para proceder a la supresión de la legalización y la Apostilla y para simplificar el requisito de copias certificadas y traducciones juradas, asegurando al mismo tiempo la existencia de un marco transfronterizo y transectorial que garantice un nivel más eficaz de detección del fraude y la falsificación de documentos públicos. La intervención al nivel de la UE ayudaría a los ciudadanos y a las empresas de la UE a utilizar las distintas categorías de documentos públicos en situaciones transfronterizas sin trámites administrativos desproporcionados, engorrosos y costosos. Por estas razones, la acción de la UE resultaría más eficiente. La adopción de una medida de simplificación directamente aplicable que contenga principios horizontales sobre la libre circulación de los documentos públicos entre Estados miembros demuestra el claro valor añadido de la actuación al nivel de la UE. Tal intervención respetaría el principio de proporcionalidad al centrarse únicamente en la supresión y la simplificación de los trámites administrativos definidos. 3. Principales objetivos La definición de los problemas permite determinar los siguientes objetivos generales y específicos: Objetivo general: · Facilitar y potenciar el pleno ejercicio de los derechos de libertad de circulación en la UE por parte de los ciudadanos y las empresas de la UE. Objetivos específicos: · Reducir las dificultades ocasionadas por los trámites administrativos de aceptación de los documentos públicos originarios de otros Estados miembros. · Simplificar el fragmentado marco jurídico que regula la circulación de documentos públicos entre Estados miembros. · Garantizar un nivel más eficaz de detección del fraude y la falsificación de documentos públicos. · Eliminar todo riesgo de discriminación entre los ciudadanos y las empresas de la UE. 4. Opciones de actuación Se han examinado minuciosamente cinco opciones y siete subopciones de la opción 4: Opción 1: Mantenimiento del statu quo (hipótesis de referencia). Opción 2: Medida de carácter no legislativo que fomente las mejores prácticas entre Estados miembros para facilitar la circulación transfronteriza de documentos públicos. Opción 3: Ratificación por todos los Estados miembros del Convenio de Bruselas de 1987 por iniciativa de la Comisión, es decir, supresión de la legalización y la Apostilla para una amplia gama de documentos públicos y recurso a la cooperación administrativa conforme a lo establecido en el Convenio. Opción 4: Medida de carácter legislativo que facilite la libre circulación de los ciudadanos y las empresas mediante la simplificación de los trámites administrativos relacionados con el uso y la aceptación de determinados documentos públicos en la UE, complementada con una mejora de la cooperación administrativa entre Estados miembros y la expedición de impresos estándar multilingües. Este instrumento suprimiría la legalización y la Apostilla, y su alcance se vería ampliado por la introducción de disposiciones que simplificarían el uso transfronterizo de las copias certificadas y las traducciones juradas. La mejora de la cooperación administrativa puede conseguirse mediante tres subopciones: Subopción 4A: Cooperación administrativa conforme a lo previsto en la opción 3. Subopción 4B: Cooperación administrativa basada en el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) en caso de duda razonable sobre la autenticidad de los documentos públicos. Subopción 4C: Creación de una red de registros civiles a partir de la Red de Registros Civiles Europeos. Los impresos estándar multilingües pueden elaborarse conforme a cuatro subopciones: Subopción 4D: Mantenimiento del statu quo, es decir, prescindir de introducir los impresos estándar. Subopción 4E: Introducción de impresos estándar obligatorios para su utilización en un supuesto transfronterizo concreto. Subopción 4F: Introducción de impresos estándar facultativos como anexos de los documentos públicos nacionales, a efectos de su uso en otros Estados miembros. Subopción 4G: Introducción de impresos estándar facultativos utilizados de forma independiente en los supuestos transfronterizos. El documento público nacional correspondiente seguiría existiendo a nivel nacional. Opción 5: Plena armonización de los documentos públicos y de las normas por las que se rige su circulación dentro de la UE. 5. Evaluación de las repercusiones de las distintas opciones Opción 1: No se espera que esta opción pueda tener efecto alguno en cuanto a la consecución de los objetivos. Opción 2: La eficacia de esta opción se considera muy baja. A pesar del efecto positivo indirecto debido a la reducción de las demoras en la comprobación de los documentos públicos originarios de otros Estados miembros y a la mejora de los intercambios de información, los trámites administrativos existentes persistirían y el marco jurídico seguiría fragmentado. Además, el impacto previsible en la detección del fraude es muy escaso. Opción 3: Esta opción no garantizaría ninguna mejora con respecto a la situación actual, ya que los Estados miembros no están sujetos a ninguna obligación legal de ratificación del Convenio. Tras su hipotética ratificación por todos los Estados miembros, tendría repercusiones positivas para el pleno disfrute del derecho de libertad de circulación por parte de los ciudadanos de la UE y de las libertades del mercado interior por parte de las empresas de la UE, debido a la supresión de la legalización y la Apostilla en la circulación transfronteriza de documentos públicos. El valor añadido total de esta opción para facilitar el pleno ejercicio de la libertad de circulación en la UE es muy limitado, habida cuenta de que todavía podrían seguirse requiriendo copias certificadas y traducciones juradas, sin posibilidad de excepción. Opción 4: Se prevé que esta opción tendría un gran impacto positivo en términos de eficacia como consecuencia de la supresión de la legalización y la Apostilla, y de la simplificación adicional de las copias certificadas y las traducciones juradas. De tal forma, la circulación de los documentos públicos entre los Estados miembros se vería considerable y efectivamente facilitada, y la movilidad de los ciudadanos y las empresas dentro de la UE potenciada. Esta opción generaría, para los ciudadanos y las empresas de la UE, un ahorro comprendido entre 25,8 millones EUR y 26,2 millones EUR en la partida de Apostillas y entre 2,3 millones EUR y 4,6 millones EUR en la de legalización. Se produciría además un ahorro suplementario –del orden de 100 a 200 millones EUR anuales– debido a la simplificación de las copias certificadas. Además, habida cuenta de que el coste de una página es de 30 EUR, la supresión de las traducciones juradas supondrá también a los ciudadanos y a las empresas de la UE un ahorro anual comprendido entre 75 y 100 millones EUR. Se estima que el ahorro neto anual para las administraciones de los Estados miembros podría situarse entre 5 y 7 millones EUR en concepto de Apostillas y entre 500 000 EUR y 1 millón EUR en concepto de legalizaciones. Mejora de la cooperación administrativa Subopción 4A: La eficacia de esta subopción sería escasa puesto que, al carecer de soporte electrónico, este tipo de cooperación administrativa y su eficacia quedarían a discreción de los Estados miembros. Subopción 4B: Esta subopción tendría, en caso de duda razonable en cuanto a la autenticidad de un documento público originario de otro Estado miembro, un impacto positivo en términos de eficacia. El sistema IMI existente ofrece canales de comunicación seguros y rápidos para los intercambios de información transfronterizos y las versiones electrónicas de los documentos públicos. Por otra parte, se espera que la cooperación administrativa y el intercambio seguro de información a través del IMI incidan positivamente en la lucha contra el fraude. Además, para poder ofrecer seguridad en lo que respecta a las copias certificadas, las autoridades tendrían a su disposición el mismo mecanismo. Subopción 4C: Las consecuencias positivas para los encargados de los registros civiles, que podrían consultarse directamente en caso de duda sobre la autenticidad de un documento público, se limitarían a una sola categoría de documentos públicos, a saber, los certificados de estado civil. La implantación y la operación de un nuevo sistema informático tendría un fuerte impacto económico negativo y elevados costes de cumplimiento al nivel tanto de la UE como de los Estados miembros. Impresos estándar multilingües Subopción 4D: No habría efectos en cuanto a la eficacia para la consecución de los objetivos. La eficacia de la subopción 4E se considera medianamente positiva, puesto que se mantendrían algunas de las dificultades y costes relacionados con la traducción y la comprensión de los documentos públicos originarios de otros Estados miembros. La eficacia de la subopción 4F se considera igual a la de la subopción 4E. Sin embargo, el uso de los impresos estándar quedaría a discreción de los usuarios y el sistema podría parecer demasiado complejo. Además, la necesidad de adjuntar copias de los documentos públicos nacionales a estos impresos podría generar ciertos costes. Se espera que la subopción 4G tenga para los ciudadanos y las empresas de la UE fuertes repercusiones positivas consistentes en el aumento de las ventajas prácticas y la reducción de las dificultades a la hora de presentar documentos públicos en situaciones transfronterizas. Opción 5: El impacto previsto en cuanto a la realización de los objetivos con esta opción «extrema» sería limitado, debido ante todo a su excesivo efecto intrusivo en los sistemas jurídicos y las prácticas administrativas nacionales. A pesar de los posibles beneficios para los ciudadanos y las empresas de la UE en términos de costes, tiempo, seguridad jurídica y facilitación del ejercicio de los derechos que les confieren el Tratado y la Carta, surgirían sin duda dificultades en cuanto a la admisibilidad de los documentos públicos plenamente armonizados en los Estados miembros. Otra desventaja concomitante de esta opción sería su elevado coste de cumplimiento a nivel tanto nacional como de la UE. 6. Opción preferida La evaluación comparativa de las distintas repercusiones indica que la medida de carácter legislativo por la que se suprimen la legalización y la Apostilla y se simplifica el uso de las copias certificadas y las traducciones juradas (opción 4), combinada con la mejora de la cooperación administrativa entre Estados miembros a través de una red moderna de comunicación basada en el actual Sistema de Información del Mercado Interior (subopción 4B) y la creación de impresos estándar multilingües utilizados de forma independiente en los supuestos transfronterizos (subopción 4G) sería la más eficaz para la consecución de los objetivos planteados. La opción preferida, la 4, es la más adecuada para alcanzar los objetivos estratégicos sin grandes costes de aplicación y con una reducción considerable de los desproporcionados y engorrosos trámites administrativos para los ciudadanos y las empresas de la UE. Concretamente, cabe esperar un gran ahorro para los ciudadanos y las empresas de la UE de la supresión de la legalización y de la Apostilla y de la simplificación de las copias certificadas y las traducciones juradas, cuando ninguna de las opciones alternativas produciría un nivel de ahorro equivalente. La subopción preferida, la 4B, que desemboca en la utilización de la infraestructura informática existente con un impacto presupuestario mínimo, representaría un medio eficaz y seguro para determinar la autenticidad de los documentos públicos o sus copias certificadas, previniendo el fraude y la falsificación y, al mismo tiempo, simplificando la carga administrativa que pesa sobre los ciudadanos y las empresas de la UE. A través de medios electrónicos seguros y de la reducción de las barreras lingüísticas, sería fácil identificar a los interlocutores pertinentes de otros Estados miembros. La subopción preferida, 4G, conllevaría ahorros de coste y tiempo para los ciudadanos, las empresas y los funcionarios públicos nacionales de la UE, favorecería la comprensión mutua de los documentos públicos entre Estados miembros, reduciría los requisitos restantes de traducción (al disponerse de impresos multilingües) y permitiría la existencia paralela de los documentos públicos nacionales originarios al nivel de los Estados miembros. Por lo que se refiere a la forma legislativa del instrumento, el reglamento se considera la más apropiada habida cuenta tanto de los problemas como de los objetivos determinados. 7. Seguimiento y evaluación Disponer un sólido mecanismo de supervisión y evaluación será crucial para asegurar que las normas recogidas en el instrumento se cumplan en la práctica. El instrumento contemplará un periodo transitorio que permitirá a los Estados miembros prepararse para su aplicación y comunicar a la Comisión la información solicitada. Se insertará también una cláusula de revisión con miras a la evaluación de su aplicación por parte de los Estados miembros y a garantizar la posibilidad de introducir modificaciones a posteriori.