Bruselas, 10.12.2004

COM(2004)793 final

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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Ejecución de la ayuda financiera excepcional en favor de Armenia, Georgia y Tayikistán {SEC(2004)1635}

1. INTRODUCCIÓN

La Decisión 97/787/CE del Consejo, de 17 de noviembre de 1997, por la que se concede asistencia financiera excepcional a Armenia y Georgia, modificada por la Decisión 2000/244/CE del Consejo de 20 de marzo de 2000 con objeto de hacer extensiva la ayuda a Tayikistán, establece en el apartado 3 de su artículo 1 que el periodo durante el cual el componente de subvención de la ayuda se pone a disposición de los países beneficiarios en tramos sucesivos finaliza en 2004. Asimismo, el apartado 2 del artículo 5 de la Decisión estipula que “ Antes del 31 de diciembre de 2004, el Consejo examinará la aplicación de la presente Decisión hasta dicha fecha, sobre la base de un informe global de la Comisión”. El presente informe se elabora en aplicación de la citada disposición de la Decisión del Consejo.

2. ANTECEDENTES Y PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA DE AYUDA FINANCIERA EXCEPCIONAL EN FAVOR DE ARMENIA, GEORGIA Y TAYIKISTÁN

El programa de ayuda financiera excepcional (AFE) en favor de Armenia, Georgia y Tayikistán estaba encaminado a proporcionar ayuda financiera a estos tres países, que afrontaban retos económicos y sociales especialmente críticos en el contexto del proceso de reforma y transición a una economía de mercado que se estaba aplicando con el apoyo de las instituciones financieras internacionales. Cuando se elaboró el programa de ayuda financiera internacional, Armenia y Georgia ya estaban desarrollando amplios programas de ajuste y reforma en el marco del Servicio financiero reforzado de ajuste estructural (SRAE) del FMI, que ofrece unas condiciones financieras favorables. Por su parte, Tayikistán se encontraba entonces en las primeras fases de preparación de un programa similar.

Un rasgo peculiar de la aplicación de estos programas era la existencia de un amplio volumen de pagos atrasados respecto de la Comunidad derivados de los préstamos comunitarios concedidos a estos tres países a principios de los años noventa. Evidentemente debían liquidarse estos atrasos con el fin de permitir a Armenia, Georgia y Tayikistán dedicar todos sus recursos financieros disponibles a respaldar las reformas y a mitigar las dificultades sociales provocadas por las medidas de austeridad que implican dichas reformas.

En noviembre de 1997, el Consejo adoptó una primera decisión relativa a un programa de AFE en favor de Armenia y Georgia (Decisión 97/787/CE). En virtud de esta Decisión, la Comunidad puso a disposición de ambos países un conjunto de préstamos a largo plazo y subvenciones. El componente de préstamo ascendía a un máximo de 170 millones de euros, con un periodo de vencimiento de 15 años y un período de carencia de diez años. El máximo del componente de subvención era de 85 millones de euros, cuyo desembolso se realizaría durante el periodo 1997-2002 en tramos sucesivos. Se preveía que Armenia y Georgia recibiesen, respectivamente, préstamos por importe de 28 millones de euros y 110 millones de euros y subvenciones por importe de 30 millones de euros y 55 millones de euros.

En el momento de la Decisión relativa al programa de AFE en favor de Armenia y Georgia, el Consejo también accedió a considerar la realización de una operación similar en favor de Tayikistán cuando las circunstancias lo permitieran. Por lo tanto, cuando poco después Tayikistán emprendió un programa de ajuste y reforma apoyado por las instituciones financieras internacionales (en junio de 1998 fue aprobado un acuerdo financiero con el FMI en el marco del SRAE), la Comisión presentó una propuesta para hacer extensivo el programa a Tayikistán. En marzo de 2000, se adoptó una Decisión del Consejo (2000/244/CE) por la que se modificaba la Decisión 97/787/CE con este fin. Se concedió una ayuda financiera total a Tayikistán de un máximo de 95 millones de euros (préstamo de 60 millones de euros y subvenciones de 35 millones de euros). La misma Decisión del Consejo permitió el aumento del importe global de subvenciones en favor de Georgia hasta 65 millones de euros y amplió el periodo de desarrollo del programa hasta 2004.

El programa de AFE se estableció como financiación complementaria de la de las instituciones financieras internacionales. Los desembolsos se supeditaron al cumplimiento por parte de los beneficiarios de sus acuerdos financieros con el FMI. Al mismo tiempo, el objetivo explícito del programa de respaldar la viabilidad financiera y permitir a los beneficiarios reducir sus obligaciones financieras exteriores se reflejó en el hecho de supeditar los desembolsos de ayuda a la reducción del endeudamiento de los beneficiarios. De esta forma, el desembolso de los préstamos y de los primeros tramos de subvención se realizó una vez que los beneficiarios habían liquidado íntegramente sus deudas con la Comunidad. El desembolso de los tramos de subvención siguientes se supedita a un reembolso anticipado por parte de los beneficiarios de su deuda con la Comunidad derivada de los préstamos desembolsados en el marco del programa de AFE. Uno de los objetivos del programa era permitir que al final del período de aplicación de la AFE los beneficiarios lleguen a eliminar sus deudas con la Comunidad o a reducirlas sustancialmente respecto de su nivel inicial.

Los desembolsos de los tramos de subvención (a excepción del tramo inicial) también están supeditados al cumplimiento de las medidas estructurales acordadas por ambas partes. La condicionalidad estructural de la AFE se basa en los programas económicos de las autoridades y está especialmente encaminada a mejorar la sostenibilidad financiera exterior de los países beneficiarios. Entre las áreas contempladas por las condiciones impuestas por la Comisión cabe destacar las de hacienda publica, administración pública (con inclusión de la lucha contra la corrupción), sector financiero, privatización y gobernanza de empresas. También pueden incluirse medidas específicas que reflejen las prioridades de la Comunidad en sus relaciones bilaterales con los países beneficiarios, tales como medidas en los sectores de política comercial o de cooperación económica en el marco de acuerdos de cooperación bilaterales. En el cuadro 1 del Anexo del presente informe se resumen las áreas de política estructural en las que la Comisión establece medidas a cuyo cumplimiento supedita el desembolso del componente de subvención de la ayuda concedida a los tres países.

3. APLICACIÓN DE LA DECISIÓN DE 1997-2000

3.1. Marco institucional

Tras la adopción por el Consejo de la Decisión relativa a la AFE en favor de Armenia y Georgia, la Comisión y las autoridades de estos dos países negociaron las condiciones de la operación. Los parámetros generales, tales como los importes máximos y el calendario de desembolso de los tramos anuales de subvención y de reembolso anticipado de la deuda, se establecieron en el protocolo de acuerdo concertado en nombre de la Comunidad por la Comisión y por los gobiernos y bancos centrales de los países beneficiarios. Las condiciones financieras específicas de los préstamos se establecieron en los acuerdos de préstamo celebrados al mismo tiempo. Finalmente, el protocolo de acuerdo y los acuerdos de préstamo fueron firmados en diciembre de 1997 (con Georgia) y en diciembre de 1998 (con Armenia). Tras la adopción de la Decisión 2000/244/CE del Consejo, en enero de 2001 se celebró el protocolo de acuerdo y el acuerdo de préstamo entre la Comisión y Tayikistán. Asimismo, a fin de reflejar la ampliación de la duración del programa y el aumento de la subvención total asignada a Georgia, se firmaron nuevos protocolos de acuerdo con Armenia (agosto de 2001) y Georgia (julio de 2001).

En el cuadro 2 del Anexo se resumen los parámetros básicos de las operaciones de AFE en favor de los tres países, tal como se establecieron en el protocolo de acuerdo (protocolo de acuerdo revisado en el caso de Armenia y Georgia). Se preveía que, al término de la aplicación del programa, Armenia no tendría obligaciones financieras pendientes con la Comunidad y que las obligaciones de Georgia y Tayikistán se habrían reducido a niveles sostenibles.

A continuación se expone en detalle la aplicación del programa de AFE entre 1998 (desembolsos iniciales a Georgia y Armenia) y el tercer trimestre de 2004, así como las intenciones de la Comisión para el resto del año en curso y principios de 2005. En los cuadros 3 y 4 del Anexo se presentan los resultados cuantitativos del programa.

3.2. Armenia

La aplicación del programa de AFE en favor de Armenia se inició en diciembre de 1998, cuando este país liquidó sus pagos atrasados con la Comunidad (51 millones de euros). Ello dio paso al desembolso por parte de la Comisión del nuevo préstamo (28 millones de euros) y del primer tramo de subvención (8 millones de euros).

En 1999-2000 se desembolsó un nuevo tramo de subvención a Armenia (4 millones de euros). El desembolso se realizó en diciembre de 1999 teniendo en cuenta los resultados de la evaluación del cumplimiento de las condiciones impuestas, realizada en julio de 1999. Por su parte, Armenia había procedido a la reducción de su endeudamiento neto con la Comunidad en cinco millones de euros. La aplicación del programa se interrumpió en 2000, al no haber logrado Armenia un nuevo acuerdo financiero con el FMI tras la expiración del SRAE en diciembre de 1999, y no se reanudó hasta 2001, tras la aprobación por la Junta del FMI, en mayo de dicho año, de un nuevo programa trienal en el marco del Servicio de Reducción de la Pobreza y Crecimiento (SRPC, instrumento sustituto del SRAE). Este acuerdo expira en diciembre de 2004.

En el marco establecido por el programa del SRPC, la Comisión realizó con éxito tres misiones de control correspondientes a los tres tramos anuales de la AFE (en junio de 2001, junio de 2002 y diciembre de 2003). En cada caso, los importes de los tramos y de los reembolsos anticipados de la deuda se establecieron en 5,5 millones de euros y 7 millones de euros, respectivamente. Los pagos correspondientes se efectuaron a principios de 2002, a finales de 2002 y en junio de 2004. Como consecuencia de estas operaciones, el endeudamiento de Armenia con la Comunidad se redujo hasta dos millones de euros. El desembolso del último tramo en el marco del programa de AFE (1,5 millones de euros) se espera que tenga lugar en 2005, una vez que Armenia haya reembolsado la última parte del préstamo comunitario de 1998. En este sentido, a principios del año próximo se espera que el programa de AFE para Armenia haya alcanzado plenamente sus objetivos desde el punto de vista del desembolso de subvenciones y de los reembolsos anticipados de deuda (Armenia habrá liquidado todas sus deudas con la Comunidad).

3.3. Georgia

La aplicación del programa de AFE en favor de Georgia comenzó en julio de 1998, cuando el país liquidó sus atrasos respecto de la Comunidad (131 millones de euros) y la Comunidad desembolsó su préstamo de 110 millones de euros y el primer tramo de subvención por importe de 10 millones de euros.

El segundo tramo de subvención (9 millones de euros) se desembolsó en septiembre de 1999 una vez que Georgia había procedido a un reembolso anticipado de 10 millones de euros de su deuda respecto de la Comunidad. La aplicación del programa se interrumpió en 2000, dado que las autoridades de Georgia no lograron llegar a un nuevo acuerdo financiero con el FMI (el SRAE de 1996 expiró en agosto de 1999), y no se reanudó hasta 2001, tras la aprobación por la Junta del FMI de un nuevo programa trienal en el marco del SRPC en enero de 2001. Teniendo en cuenta los mediocres resultados de Georgia desde el punto de vista macroeconómico y de la reforma estructural, la Comisión decidió desembolsar sólo una parte del tramo de 2001 (6 millones de euros) y supeditar el desembolso del importe restante (5,5 millones de euros) al logro de nuevos avances en las reformas estructurales. Con anterioridad al desembolso del primer subtramo en diciembre de 2001, Georgia realizó un reembolso anticipado de deuda a la Comunidad por importe de ocho millones de euros. Habida cuenta del serio deterioro de la situación política en Georgia en el segundo semestre de 2001, las reformas estructurales apenas avanzaron en la mayor parte del año. La aplicación del programa de AFE se interrumpió de nuevo, no reanudándose hasta 2004, después del cambio político que tuvo lugar en Georgia en noviembre de 2003.

El nuevo Gobierno de Georgia ha emprendido una nueva fase de ajuste y reformas. La estrategia de las nuevas autoridades del país ha recibido el apoyo de las instituciones financieras internacionales (un nuevo programa trienal en el marco del SRPC y nuevos créditos de ajuste fueron aprobados, respectivamente, por el FMI y el Banco Mundial el pasado mes de junio) y de la comunidad internacional de donantes. Asimismo, el programa de AFE sigue de nuevo el rumbo previsto. El primer paso será el desembolso de un tramo de subvención de 6,5 millones de euros, sobre la base de los resultados de la revisión que se había realizado a finales de 2002 pero que nunca se finalizó (poco después de la revisión, el programa de Georgia patrocinado por el FMI perdió el rumbo previsto y se canceló el desembolso). El próximo pago de subvención estará precedido por un reembolso anticipado por parte de Georgia de un importe idéntico del préstamo comunitario de 1998. Como consecuencia de esta operación, los desembolsos de AFE a Georgia alcanzarán 31,5 millones de euros (de un máximo de 65 millones de euros) y Georgia habrá reducido su endeudamiento respecto de la Comunidad en 24,5 millones de euros.

Las autoridades de Georgia están dispuestas a aprovechar el favorable marco económico actual para seguir reduciendo el endeudamiento neto del país respecto de la Comunidad, y mejorar así la sostenibilidad de su deuda a medio plazo. Con esta perspectiva, ya han solicitado a la UE la continuación de la ejecución de la AFE y esperan que el apoyo financiero de la Comunidad ayude al país a reducir su endeudamiento exterior a unos niveles más sostenibles.

3.4. Tayikistán

La aplicación del programa en Tayikistán se inició en marzo de 2001 cuando la Comunidad desembolsó el nuevo préstamo (60 millones de euros) y el primer tramo de subvención (7 millones de euros). Antes de estos desembolsos, Tayikistán había liquidado sus atrasos con la Comunidad, que ascendían a cerca de 79 millones de euros.

En diciembre de 2001 se desembolsó un nuevo tramo de 7 millones de euros. El importe del reembolso anticipado de la deuda del país con la Comunidad se estableció en ocho millones de euros, lo que representa una cifra sustancialmente inferior al importe máximo de reembolso anticipado establecido en el protocolo de acuerdo bilateral (12 millones de euros). La Comisión consideró que la situación financiera de Tayikistán justificaba una limitación de la reducción de su endeudamiento neto.

La Comisión efectuó dos nuevas revisiones del programa de Tayikistán, en 2002 (junio) y en 2004 (marzo y junio). El desembolso del tercer tramo anual se realizó a principios de 2003, tras la aprobación por el FMI en diciembre de 2002 de un nuevo acuerdo de SRPC en sustitución del anterior programa SRAE–SRPC, que había expirado en diciembre de 2001. Este nuevo acuerdo expira en diciembre de 2005. El desembolso del cuarto tramo está previsto para antes de finalizar 2004. Ambos tramos ascienden a 7 millones de euros y su desembolso se supedita a un reembolso anticipado de deuda de 8 millones de euros (importes que son compatibles con las limitaciones financieras del país).

Para principios de 2005 se espera el desembolso de un nuevo tramo de 7 millones de euros. El importe correspondiente del reembolso anticipado se determinará al realizarse la revisión del programa. Como consecuencia de las operaciones de 2004 y principios de 2005, se utilizará todo el importe de la subvención asignada a Tayikistán. El endeudamiento de Tayikistán respecto de la Comunidad se espera que disminuya hasta 28 millones de euros (con la hipótesis de que el reembolso anticipado de deuda será una vez más igual a 8 millones de euros).

En el futuro, Tayikistán probablemente seguirá su política de reembolso anticipado de su deuda con la Comunidad a fin de mejorar la sostenibilidad de su deuda a medio plazo, lo que podría requerir la continuación de la AFE.

4. RESULTADOS ECONÓMICOS DEL PROGRAMA DE AFE

Al contribuir a los procesos de ajuste y reforma en los tres países en el contexto general de apoyo financiero por parte de las instituciones financieras internacionales, el programa de ayuda financiera excepcional ha proporcionado sustanciales beneficios a Armenia, Georgia y Tayikistán. La mayor contribución de la AFE ha sido probablemente el apoyo proporcionado a los tres países para reducir su deuda externa y, de esta forma, mejorar la sostenibilidad de su situación financiera exterior a medio y largo plazo. Durante la primera fase de aplicación del programa (desembolso de los préstamos y de los tramos iniciales de subvención), Armenia, Georgia y Tayikistán pudieron liquidar sus importantes atrasos en relación con los préstamos de la Comunidad y, de este modo, normalizar sus relaciones financieras con la Unión Europea y con la comunidad internacional de donantes. Los posteriores desembolsos de subvención permitieron a los tres países reducir aún más su endeudamiento respecto de la Comunidad y seguir avanzando así hacia una situación financiera sostenible. Esto es válido sobre todo en el caso de Armenia y Tayikistán. La deuda de Armenia con la Comunidad superaba los 50 millones de euros al iniciarse el programa y se espera su total eliminación; la deuda de Tayikistán se acercaba a los 80 millones de euros y se situará por debajo de los 30 millones de euros. Los resultados del programa son mucho menos brillantes en el caso de Georgia, que seguirá debiendo a la Comunidad más de 85 millones de euros (frente a una deuda superior a 130 millones de euros en 1998).

La contribución de la AFE de la Comunidad a los otros componentes de los procesos de ajuste y reforma de los países beneficiarios se lleva cabo a través del apoyo a políticas estructurales particulares en el contexto de la imposición de unas condiciones específicas de política económica (véase también punto 2 y cuadro 1 del Anexo). Esta aportación debe valorarse en un marco más general de evaluación del progreso de la reforma económica durante los años de aplicación del programa.

En Armenia , la recuperación económica se inició ya en 1995 y se aceleró en el contexto del acuerdo SRAE–SRPC en el periodo 1996-1999. La aplicación del programa de AFE se inició en este momento crucial para la economía armenia. Desde 1998, el crecimiento medio de la economía armenia ha sido del 9% anual y los desequilibrios macroeconómicos se han reducido drásticamente. Armenia también ha aplicado con éxito una amplia serie de reformas estructurales en áreas tales como las de tributación y administración de la hacienda publica, reestructuración de empresas, privatización y banca. Varias reformas estructurales fundamentales fueron apoyadas por la Comunidad mediante las condiciones de política económica a las que se supedita el desembolso del componente de subvención de la AFE. Habida cuenta de los mejores resultados macroeconómicos y del avance de las reformas estructurales, Armenia probablemente se encuentra actualmente en una senda de desarrollo y crecimiento más sostenibles.

Durante la mayor parte del período cubierto por la AFE, los resultados de Georgia en la aplicación de las políticas de ajuste y reforma han sido decepcionantes, a pesar de algunos resultados positivos (por ejemplo, en materia de regulación y supervisión del sector bancario). En particular, tras la primera serie de reformas aplicadas durante el período cubierto por el primer programa SRAE–SRPC del FMI (1996-1999), se han observado escasas mejoras en la calidad del gobierno y la gestión macroeconómica (principalmente presupuestaria). Sin un adecuado marco de política económica, los progresos de Georgia hacia la recuperación y la sostenibilidad de la economía han sido muy inferiores a los de Armenia. No obstante, la situación actual es muy diferente. A raíz del cambio político de finales de 2003, las nuevas autoridades de Georgia han emprendido un ambicioso programa de ajuste y reforma centrado principalmente en los dos sectores en los que el país ha sido más criticado en los últimos años (gobernanza y gestión presupuestaria), en donde se han realizado progresos significativos durante los últimos 12 meses.

En cuatro años de aplicación del programa de AFE en Tayikistán , el país ha alcanzado resultados impresionantes. La situación económica general ha mejorado notablemente: el crecimiento es cercano al 10% anual, se ha reforzado la política fiscal y monetaria, ha disminuido el déficit de la balanza por cuenta corriente y la deuda externa se ha reducido a un nivel más sostenible. Además, se ha emprendido una amplia primera serie de reformas estructurales (liberalización de precios y del comercio, privatización, etc.). La Comunidad ha respaldado la aplicación de varias políticas estructurales esenciales supeditando su ayuda financiera al cumplimiento de determinadas condiciones de política económica. Se prevé que las condiciones económicas se mantengan favorables en Tayikistán en los próximos años, lo que facilitaría la aplicación de la mayor parte de las reformas estructurales previstas en el «Documento sobre una estrategia de reducción de la pobreza» y en el programa del SRPC, a condición de que no se interrumpa el apoyo financiero de las instituciones financieras internacionales y de la comunidad de donantes.

En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, adjunto al presente informe, se exponen en detalle las evoluciones y las políticas económicas propias de cada país durante este período.

5. CONCLUSIÓN

La evaluación de la Comisión de los resultados de la aplicación del programa puede resumirse de la forma siguiente. El programa de AFE sin duda ha ayudado a Armenia, Georgia y Tayikistán a avanzar en el ámbito de la reforma y de la sostenibilidad financiera. No obstante, los objetivos iniciales de la AFE no se han alcanzado plenamente en el caso de Georgia ni, en menor medida, en el de Tayikistán. A pesar de algunas mejoras, las obligaciones financieras de ambos países con la Comunidad continúan a un alto nivel y, sigue sin alcanzarse la sostenibilidad de su endeudamiento a medio y largo plazo. Las proporciones de la deuda en los ingresos y en el PIB se mantienen a un nivel elevado, aunque se prevé un rápido incremento de la proporción de ingresos públicos en el PIB. Por último, ambos países siguen dependiendo de la ayuda exterior para aplicar reformas estructurales en el contexto de sus estrategias de reducción de la pobreza y crecimiento.

Con todo, a la luz de la favorable evolución económica reciente en Georgia y Tayikistán y la mejor calidad de la política económica en ambos países, han mejorado notablemente las perspectivas de progreso de las reformas y de una mayor sostenibilidad financiera exterior. En estas circunstancias, es mucho más probable que tenga éxito el apoyo financiero exterior a estos dos países.

Con el fin de completar el programa de AFE, del que aún no se han alcanzado todos los objetivos, la Comisión se propone presentar propuestas relativas a medidas complementarias. Tales medidas tendrán como objetivo respaldar la continuación y la aceleración de la reforma económica y, particularmente, ayudar a Georgia y a Tayikistán a aplicar unas políticas de reducción de la deuda más ambiciosas. La Comisión decidirá la presentación o no de dichas propuestas tras un examen detenido de una serie de parámetros, tales como, además de las necesidades financieras asociadas a reembolsos anticipados de deuda, la calidad global de la política económica, el compromiso político de las autoridades y la compatibilidad del posible apoyo comunitario con la reducción de deuda por parte de los acreedores oficiales (en el caso de Georgia).

Asimismo, la Comisión se propone integrar estrechamente las posibles medidas complementarias de ayuda financiera en el marco global de las relaciones de la Unión Europea con los países de la región y del apoyo de ésta a las reformas económicas y políticas.

ANEXO

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