Principios de subsidiariedad y proporcionalidad: reforzar su función en la elaboración de las políticas de la UE

Quiero que nuestra Unión se centre más en las cosas que importan, basándose en el trabajo que esta Comisión ya ha emprendido. No debemos inmiscuirnos en la vida cotidiana de los ciudadanos europeos regulando cada aspecto. Debemos ser grandes en las cosas grandes. No debemos arrollarlos con un torrente de nuevas iniciativas ni ampliar incesantemente nuestras competencias. Debemos restituir competencias a los Estados miembros cuando sea lógico y sensato.

Presidente Jean-Claude Juncker, Discurso sobre el Estado de la Unión 2017

1.Introducción

La Comisión se centra en las cuestiones que importan. Ha hecho de la elaboración de políticas basada en hechos y de la mejora de la legislación el alma de sus acciones. Ha propuesto programas de trabajo escuetos, centrados en las diez prioridades del presidente Juncker. Esta Comisión ha subrayado la necesidad de ser grandes en las cosas grandes y modestos en lo demás.

La subsidiariedad y la proporcionalidad son elementos fundamentales del programa «Legislar mejor» de la Comisión, que subyace a la manera en que la Comisión elabora sus propuestas políticas. Esta Comisión ha invertido mucho en la mejora de la legislación, que se está convirtiendo en parte del ADN de la Comisión. Las lecciones aprendidas de experiencias anteriores y las opiniones de las partes interesadas y de la sociedad civil han quedado sólidamente arraigadas en el centro del proceso de formulación de políticas, con miras a proponer nueva legislación. Los esfuerzos de la Comisión han sido reconocidos recientemente por la OCDE, que sitúa ahora a la Comisión entre los mejores en términos de buenas prácticas reguladoras. No nos dormimos en los laureles, sin embargo. La Comisión está haciendo balance del paquete de reformas de la totalidad del ciclo político que introdujo en mayo de 2015. El objetivo de las reformas era aumentar la apertura y la transparencia en el proceso decisorio de la UE, aumentar la calidad de las nuevas leyes mediante la mejora de las evaluaciones de impacto de los proyectos legislativos y las enmiendas, y fomentar una revisión coherente y constante de la legislación vigente en la UE. El ejercicio de balance se centrará en afinar y perfeccionar nuestra política de mejora de la legislación, en particular por lo que se refiere al tratamiento de la subsidiariedad y la proporcionalidad.

Este balance tiene lugar en paralelo con la reflexión acerca del futuro de Europa, sobre la cual la Comisión presentó un Libro Blanco en marzo de 2017. En él se formularon cinco escenarios ilustrativos de lo que podría ser la Unión en 2025 y se abrió un proceso de más de 2 000 actos públicos en los que los europeos pudieran hacer oír su voz sobre el futuro de su Unión. Refiriéndose a este debate en su discurso sobre el Estado de la Unión de 2017, el presidente Juncker presentó su visión de una Unión más democrática, basada en la libertad, la igualdad y el Estado de Derecho. Para llevar a cabo esta tarea, el presidente Juncker creó un Grupo Operativo sobre subsidiariedad y proporcionalidad para hacer un examen crítico de todos los ámbitos políticos, con el fin de asegurarse de que la Unión únicamente actúa cuando ello supone un valor añadido, y en particular para estudiar con mayor profundidad el escenario 4 «Hacer menos pero de forma más eficiente», de acuerdo con el cual la Unión concentraría sus limitados recursos en un número menor de actividades para hacer frente a las prioridades de una manera más eficiente.

La Comisión ha hecho ya progresos en la forma de aplicar las políticas de la Unión de una forma más eficiente, haciendo menos a nivel de la Unión y más a nivel nacional. Hoy día, más del 97 % de las ayudas estatales se aplican directamente a nivel nacional, regional o local, sobre la base de criterios claramente definidos, sin necesidad de la aprobación previa de la Comisión. La habilitación de las autoridades nacionales de competencia les ha permitido asimismo adoptar el 85 % de las decisiones de ejecución antimonopolio desde 2004. La propuesta de simplificación de la política agrícola común reconoce la diversidad de las condiciones locales en toda la Unión y devuelve a las autoridades nacionales la responsabilidad de ofrecer soluciones eficaces y adaptadas en apoyo de la agricultura y el medio ambiente.

De cara al futuro, el enfoque que ha desarrollado esta Comisión debe integrarse también en su actividad. Debe ser parte del proceso de reflexión en curso sobre la medida en que compete a la UE regular o no la vida cotidiana de los ciudadanos. Con este objetivo en mente, en la presente Comunicación se expone la manera en que debe reforzarse la función de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en la elaboración de las políticas de la UE. En particular, se pone en marcha el seguimiento por la Comisión de las recomendaciones del Grupo Operativo, así como los medios para determinar dónde deben actuar otros. La Comisión se propone afinar los detalles en el marco del ejercicio de balance de la mejora de la legislación en el primer semestre de 2019, tras oír las opiniones de todas las partes que tienen interés en la mejora de legislación.

2.La importancia de la subsidiariedad y la proporcionalidad

El principio de subsidiariedad está inscrito en el corazón de las acciones de la Unión. En virtud de los Tratados, los Estados miembros han atribuido determinadas competencias a la Unión, y el principio de subsidiariedad regula el modo en que se utilizan. En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá solo cuando los objetivos perseguidos no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central, ni regional ni local, pero, debido a la dimensión o a los efectos de la acción prevista, puedan lograrse mejor a nivel de la Unión.

La verificación del cumplimiento del principio es esencialmente una cuestión política, encomendada a las instituciones políticas de la Unión y los Parlamentos nacionales. En este contexto, el Presidente Juncker destacó en sus orientaciones políticas la importancia de reforzar la interacción con los Parlamentos nacionales como forma de aproximar la Unión a sus ciudadanos. Los protocolos n.º 1 y n.º 2 de los Tratados establecen la función de los Parlamentos nacionales en la Unión y los habilitan para controlar la subsidiariedad. En particular, las propuestas de actos legislativos de la Comisión deben transmitirse a los Parlamentos nacionales, que disponen de un plazo de ocho semanas para remitir un dictamen motivado, y cada Parlamento nacional tiene dos votos. Si sus votos superan un determinado umbral, la Comisión debe reconsiderar su propuesta y explicar por qué la mantiene, la modifica o la retira. Cuando existe una mayoría simple de votos de los Parlamentos nacionales sobre una propuesta sujeta al procedimiento legislativo ordinario, la Comisión debe justificar por qué mantiene su propuesta (en caso de no retirarla o modificarla) y el Parlamento Europeo y el Consejo deben examinar si es compatible con el principio de subsidiariedad. Si una mayoría simple de los diputados del Parlamento Europeo, o el 55 % de los miembros del Consejo, considera que la propuesta vulnera el principio de subsidiariedad, no se proseguirá su tramitación. El Tribunal de Justicia se pronuncia sobre los recursos basados en la vulneración del principio de subsidiariedad interpuestos por los Estados miembros (o en nombre de sus Parlamentos nacionales) o por el Comité de las Regiones cuando tiene derecho a ser consultado en virtud del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

En la práctica, la subsidiariedad consiste en identificar el mejor nivel de gobernanza para elaborar y aplicar las políticas. La Unión debe intervenir únicamente cuando sea necesario y cuando arroje claros beneficios inequívocos, superiores a las medidas adoptadas a nivel nacional, regional o local. El valor añadido potencial de la acción de la UE y el coste de su inacción (mencionado a menudo como el «coste de la no Europa») son conceptos estrechamente relacionados. La evaluación política de si cabe considerar un determinado instrumento político de la UE como un valor añadido puede cambiar con el tiempo, en función de las prioridades políticas del momento.

La subsidiariedad se define a menudo como una elección entre la acción de la UE o la inacción absoluta. Esto no es correcto. Subsidiariedad significa dejar margen para que el nivel más adecuado de gobernanza asuma su responsabilidad de actuar. Los Estados miembros también tienen libertad para actuar cuando la Unión no lo hace y puede ser necesario tomar medidas a todos los niveles de gobernanza para una política determinada. En general, las evaluaciones de la Comisión estudiarán la dimensión europea de los problemas e impactos de cada nueva iniciativa.

El principio de proporcionalidad exige que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos. El Protocolo n.º 2 establece en más detalle los requisitos de proporcionalidad para los proyectos legislativos. Cualquier carga financiera o administrativa que recaiga sobre la Unión, los gobiernos nacionales, las autoridades regionales y locales, y los operadores económicos debe reducirse al mínimo y ser proporcional a los objetivos que deben alcanzarse. Para la Comisión, esto significa aplicar nuestras políticas ambiciosas de la manera más sencilla, menos costosa y sin trámites burocráticos innecesarios. Se trata de adecuar cuidadosamente la intensidad de la medida propuesta a lo que se pretende lograr. La proporcionalidad es la piedra angular de la política «Legislar mejor» de la Comisión y de su programa de adecuación de la normativa. El Tribunal de Justicia es el árbitro de la proporcionalidad en última instancia y puede revocar aquellos actos que a su parecer hayan vulnerado el principio.

Habida cuenta de la importancia de la correcta aplicación de estos dos principios y de la estrecha relación con los Parlamentos nacionales, la Comisión publica un informe anual sobre estas dos cuestiones. El informe anual de 2017 sobre las relaciones entre la Comisión Europea y los Parlamentos nacionales y el informe anual de 2017 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad acompañan la presente Comunicación.

3.Subsidiariedad y proporcionalidad: componentes clave de la mejora de la legislación

La subsidiariedad y la proporcionalidad son elementos esenciales del enfoque de la Comisión para legislar mejor, que se articula en torno a los tres procesos fundamentales de valoración, evaluación de impacto y consulta a las partes interesadas. Esta Comisión ha invertido importantes recursos para mejorar su enfoque. Estos cambios han supuesto también una clara mejora en la evaluación de la subsidiariedad y la proporcionalidad: