ES Diario Oficial de la Unión Europea C 248/101

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Banco Central Europeo — Dotar a la UE de un marco para la gestión de crisis en el sector financiero

[COM(2010) 579 final]

2011/C 248/17

Ponente: Lena ROUSSENOVA

El 20 de octubre de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Central Europeo - Dotar a la UE de un marco para la gestión de crisis en el sector financiero

COM(2010) 579 final.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de mayo de 2011.

En su 472° Pleno de los días 15 y 16 de junio de 2011 (sesión del 16 de junio), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 132 votos a favor, 13 en contra y 20 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE comparte la preocupación de la Comisión de que el apoyo a entidades financieras en graves dificultades con finanzas públicas y en detrimento de las condiciones de competencia en el mercado interior ya no es aceptable en el futuro y respalda, en principio, el marco global propuesto para la UE. Su aplicación exigirá a las autoridades nacionales, y también a los bancos, nuevos gastos, competencias profesionales y recursos humanos, además de reformas de los marcos y regímenes legislativos de los Estados miembros. El CESE espera que, teniendo en cuenta los resultados de la consulta pública, la Comisión lleve a cabo una evaluación detallada del impacto de los costes, recursos humanos y reformas legislativas necesarios. Una propuesta realista debería ir acompañada de un calendario de contratación de recursos humanos, teniendo en cuenta que este último factor podría no estar inmediatamente disponible en el mercado.

1.2 El Comité recomienda un enfoque global y anima a la Comisión a que evalúe los efectos acumulativos del marco de gestión de crisis junto con los efectos de todos los requisitos reglamentarios nuevos, las nuevas tasas impuestas al sector financiero y las exacciones a los bancos sobre sus créditos a hogares y empresas a tipos de interés razonables sin poner en peligro el crecimiento económico y la creación de empleo (1).

1.3 El CESE recomienda a la Comisión que prevea las medidas adecuadas para lograr la coordinación entre la autoridad de resolución elegida, el banco central y el ministerio de Hacienda (cuando ninguno de los dos últimos haya sido elegido como autoridad de resolución en el Estado miembro considerado) antes de lanzar un proceso de resolución. Con el fin de proteger al sector de posibles contagios y crisis de confianza, esa coordinación sería esencial en los casos de resolución de instituciones de gran dimensión e importancia sistémica, así como en los casos de resolución simultánea de varias instituciones.

1.4 Además de las pruebas de tensión propuestas que llevarían a cabo los supervisores en el marco de las medidas preparatorias y preventivas, el CESE recomienda a la Comisión que sean obligatorios para todos los Estados miembros los Programas de Evaluación del Sector Financiero (en sus siglas en inglés, FSAP) del Banco Mundial y del FMI como propone el informe de De Larosière (2). El análisis y las pruebas de tensión realizados en el marco de los FSAP confrontan la evolución y los desequilibrios macroeconómicos en los Estados miembros con su estabilidad macrofinanciera y los riesgos microprudenciales, lo que los convierte en instrumentos de análisis muy útiles y apropiados para los supervisores.

1.5 El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión relativa a la transferencia de activos como medida preventiva, pero advierte que la provisión de cualquier tipo de apoyo financiero a otras agrupaciones no debería ser impuesta por las autoridades de supervisión sino que debería seguir siendo opcional, y que la igualdad de trato entre todos los Estados miembros -tanto el de la empresa matriz como el de las filiales- es fundamental para evitar el contagio y mantener la estabilidad financiera. Los apoyos financieros en grupo se deberían brindar solamente al amparo de un acuerdo financiero de grupo y si se cumplen una serie de condiciones:

— La condición principal debería exigir que la ayuda financiera sólo pueda concederse si la entidad que la ofrece cumple y seguirá cumpliendo en todo momento y bajo cualquier circunstancia los requisitos prudenciales de la Directiva 2006/48/CE o cualquier otra exigencia nacional más rigurosa sobre requisitos de capital en el país de la entidad transferente. El Comité recomienda que esta condición sea respetada por todos los supervisores y mediadores, incluida la ABE en los casos de desacuerdo entre los miembros del colegio.

— El CESE considera que, para salvaguardar la estabilidad macrofinanciera en el país de la entidad transferente, el supervisor de ésta debería tener la facultad de prohibir o restringir la transferencia de activos en el marco de un apoyo financiero en grupo si ello pone en peligro la liquidez, solvencia y estabilidad financiera de la entidad transferente y del sector financiero de su país.

1.6 El nombramiento de un administrador especial es una señal de que el banco tiene problemas, lo que puede socavar la confianza de los depositantes y provocar retiradas masivas de depósitos. El nombramiento de administradores especiales para varias entidades en un mismo período de tiempo puede causar graves trastornos; en tal caso, deberían introducirse otras medidas preventivas con el fin de proteger a los bancos afectados y al sector en su conjunto de eventuales contagios y crisis de confianza.

1.7 El CESE recomienda a la Comisión que evalúe el impacto de los instrumentos de recapitalización en el sector bancario y en los mercados financieros, y que lleve a cabo un estudio de viabilidad y análisis de costes/beneficios de los diferentes instrumentos de recapitalización en lo que se refiere a sus implicaciones transfronterizas, aplicabilidad comercial y transparencia.

1.8 En respuesta al endurecimiento de la regulación y a la introducción de medidas e instrumentos adicionales de gestión de crisis, podría seguir desarrollándose de manera significativa un sistema bancario paralelo. La Comisión debería garantizar que los reguladores y supervisores sean capaces de limitar los riesgos de contagio a bancos que tienen su origen fuera del sector bancario. Las entidades bancarias paralelas también deberían estar sujetas a estrictas normas de regulación y deberían también poder soportar las pérdidas.

2. Introducción

2.1 Durante la crisis financiera, los gobiernos no dejaron que los bancos y otras entidades financieras de importancia sistémica quebraran. Se adoptaron múltiples y variadas medidas: en algunos casos, los bancos necesitaban inyecciones de capital a un coste elevado para la Hacienda pública (con la esperanza de recuperarlo en el futuro), en otros se necesitaba apoyo a la liquidez y/o garantías sobre sus pasivos. En todos los casos, esto creó una cierta tensión en los mercados financieros y un considerable falseamiento de las condiciones de competencia en el mercado interior y en todo el mundo.

2.2 En respuesta al consenso ya evidente de que esto no debe volver a ocurrir, la Comisión ha elaborado varias comunicaciones relativas a la gestión y resolución de crisis. En la primera de ellas, de octubre de 2009 (3), se examinaba qué cambios había que introducir de cara a una eficaz gestión y resolución de las crisis o a la liquidación ordenada de un banco transfronterizo en graves dificultades. La segunda Comunicación, publicada en mayo de 2010 (4), abordaba cómo financiar la resolución de las crisis reduciendo al mínimo el riesgo moral y salvaguardando los fondos públicos (5). La Comunicación COM(2010) 579 final establece un marco global de la UE para bancos con dificultades o en quiebra y las orientaciones políticas que la Comisión se propone seguir. En diciembre de 2010 se lanzó una consulta pública sobre los pormenores técnicos del marco normativo en estudio.

2.3 La Comisión tiene la intención de avanzar gradualmente hacia el régimen de gestión de crisis de la UE. Como primer paso, tiene la intención de adoptar antes del verano de 2011 una propuesta legislativa de un régimen armonizado de la UE para la prevención de crisis y la recuperación y resolución de entidades bancarias, que incluiría un conjunto común de herramientas de resolución y el refuerzo de la cooperación entre autoridades nacionales cuando se trate de quiebras de bancos transfronterizos. En una segunda fase, la Comisión examinará la necesidad de una mayor armonización de los regímenes de insolvencia bancaria. Por último, una tercera etapa debería incluir la creación de un régimen de resolución integrada, basado eventualmente en una única Autoridad Europea de Resolución, para el año 2014.

3. Observaciones

3.1 Alcance y objetivos

3.1.1 La Comunicación de la Comisión propone un marco de gestión de crisis aplicable a «todas las entidades de crédito y a algunas empresas de inversión, ya desarrollen sus actividades a escala nacional o transfronteriza», «de cualquier tipo y tamaño, y, en particular, las entidades de importancia sistémica». En una nota a pie de página, la Comisión señala que su objetivo político es «incluir a aquellas empresas de inversión cuya quiebra pueda originar inestabilidad sistémica, y está estudiando cómo definir esa categoría de empresas». De hecho, muchas partes de la Comunicación no se refieren únicamente a las entidades de crédito sino también a empresas de inversión, categoría que no está claramente definida. El CESE espera que la Comisión defina claramente las categorías de empresas de inversión y fondos de inversión con ramificaciones sistémicas potenciales teniendo en cuenta los resultados de la consulta pública iniciada en diciembre de 2010. El Comité insta también a la Comisión a que evalúe si las herramientas y poderes de resolución sugeridos en el documento COM(2010) 579 final serían suficientes para abordar adecuadamente todos los problemas específicos relacionados con la quiebra de empresas o fondos de inversión.

3.1.2 El marco para la prevención, la gestión de crisis y la aplicación de medidas de resolución se basa en siete principios y objetivos que se espera sirvan para garantizar que los bancos en dificultades salgan del mercado sin poner en peligro la estabilidad financiera. El CESE los respalda en su mayoría, pero el cuarto y el último suscitan algunas observaciones y aclaraciones:

— El CESE respalda el punto de vista de la Comisión sobre la importancia de reducir el riesgo moral garantizando que los accionistas y los acreedores soporten una cantidad justa y adecuada de las pérdidas en toda resolución bancaria, pero solo si reciben un trato que refleje el orden normal de prelación crediticia y sea similar al que habrían tenido en caso de liquidación del banco. En este proceso los acreedores reciben en general un trato diferente al de los accionistas. La propuesta de imputar las pérdidas tanto a accionistas como a acreedores puede plantear problemas de naturaleza jurídica y necesita más explicaciones en lo que se refiere a la distribución proporcional de las pérdidas y a los criterios para incluir a los acreedores entre los contribuyentes: ¿cuándo y en qué medida? La distribución de las pérdidas entre los accionistas es sin duda un principio correcto, pero esperar que los acreedores compartan las pérdidas, sin aclarar este concepto, plantea dificultades. ¿Cuándo, y en qué medida, un determinado acreedor ha de soportar las pérdidas? ¿Deberíamos considerar la posibilidad de hacer una distinción entre acreedores «culpables» o «imprudentes» y los demás? Además, ¿sobre qué base, y en qué circunstancias, las pérdidas serían cubiertas por el sector bancario en su conjunto?

— En cuanto al último punto, estamos de acuerdo en que es necesario evitar catástrofes aun peores, pero no tiene mucho sentido señalar que uno de los objetivos del marco propuesto es «limitar el falseamiento de la competencia» dado que el hecho de que una entidad en crisis o incluso en peligro de quiebra necesite ayuda a expensas de terceros equivale de por sí a un falseamiento de la competencia.

3.1.3 En respuesta al endurecimiento de la regulación y a la introducción de medidas e instrumentos adicionales de gestión de crisis, el sistema bancario paralelo podría seguir desarrollándose. El Comité recomienda que los reguladores y supervisores procuren limitar los riesgos de contagio bancario cuyo origen es ajeno al sector bancario y hagan que las entidades bancarias paralelas soporten las pérdidas y estén sometidas a normas reguladoras apropiadas.

3.2 Principales elementos del marco

3.2.1 El marco elaborado por la Comisión es conceptualmente correcto y el CESE aprueba las tres clases de medidas propuestas:

i. medidas de preparación y prevención,

ii. intervención anticipada de las autoridades de supervisión, y

iii. poderes y herramientas de resolución.

La aplicación de este marco no será fácil, por lo que el CESE celebra la intención de garantizar una transición gradual y sin brusquedades de los regímenes nacionales existentes al marco ahora propuesto. Las numerosas iniciativas propuestas por algunas autoridades nacionales así como las diferentes legislaciones nacionales sobre derechos de propiedad, quiebra y responsabilidades administrativas y penales de los administradores crean una gran cantidad de obstáculos para una rápida transición al marco propuesto. El Comité espera que la «amplia gama de opciones» no se utilice indebidamente en situaciones de emergencia política, económica y social, sino que se aproveche para garantizar la flexibilidad en la adaptación de las normativas nacionales a la legislación europea y promover una coordinación y cooperación eficaces en la gestión y resolución de crisis transfronterizas para todo tipo de entidades de crédito, independientemente de su tamaño y sus interconexiones.

3.2.2 Autoridades responsables de la gestión de crisis

La Comunicación de la Comisión establece explícitamente que las competencias de la intervención anticipada seguirán atribuyéndose a los supervisores prudenciales al amparo de la Directiva sobre los requisitos de capital (DRC), mientras que para el ejercicio de los poderes de resolución los Estados miembros tendrán que designar una autoridad específica. El CESE aprueba la recomendación de la Comisión de que la autoridad de resolución debería ser de carácter administrativo y no judicial, pero es consciente de los obstáculos y dificultades que acarrea su aplicación. El Comité también espera que los fondos nacionales ex-ante de resolución bancaria (FRB) propuestos en los documentos COM(2010) 254 final y COM(2010) 579 final participen también en el ejercicio de los poderes de resolución si se establecen de acuerdo con las recomendaciones de las citadas Comunicaciones. Incluso dejando a la discreción de cada país la elección de las autoridades de resolución, estas deberían actuar de conformidad con normas y principios comunes, establecidos por un marco comunitario.

3.2.2.1 El CESE considera también que llevar a buen término un procedimiento de resolución requerirá una buena coordinación entre la autoridad de resolución elegida, el banco central y el ministerio de hacienda, cuando ninguno de estos dos últimos haya sido elegido como autoridad de resolución en el Estado miembro considerado. Esto es esencial en los casos de resolución de instituciones de gran dimensión e importancia sistémica, así como en los casos de resolución simultánea de varias instituciones financieras.

3.2.3 Medidas de preparación y prevención

Todas las medidas e iniciativas propuestas en esta sección son conceptualmente correctas y, sin duda, también necesarias para garantizar una aplicación efectiva del marco de la Comisión. No obstante, hay algunas cuestiones que no se pueden soslayar.

— ¿A cuánto ascendería su coste y quién sufragaría al final los costes?

— ¿Serían las autoridades y entidades financieras capaces de encontrar los recursos profesionales para satisfacer las necesidades de las medidas propuestas?

— ¿Cuánto tiempo será necesario para disponer de un sistema europeo plenamente operativo?

3.2.3.1 En concreto, los supervisores tienen la obligación de establecer una vigilancia reforzada, evaluar y supervisar los planes de recuperación y resolución, adoptar medidas preventivas (apartado 3.2, COM(2010) 579 final), intervenir en la resolución de una empresa en cooperación con las autoridades de resolución, etc. En la práctica, los supervisores se convierten en supergestores de las instituciones.

Además de la presentación de informes corrientes, las entidades financieras están obligadas a preparar y presentar a las autoridades planes de recuperación y resolución que han de mantenerse actualizados permanentemente. Por otra parte, los Estados miembros están obligados a nombrar autoridades de resolución, o a ampliar la misión de las autoridades existentes para añadir la resolución de las entidades financieras.

3.2.3.1.1 Todas estas acciones son sin duda necesarias para crear mercados financieros saneados y seguros; el problema es determinar la cuantía de su coste (6) y garantizar que las autoridades y entidades financieras sean capaces de encontrar recursos humanos suficientes y altamente cualificados con la preparación necesaria para llevar a cabo las nuevas tareas. La importancia del objetivo final puede justificar los elevados costes del plan, pero la escasez de recursos humanos puede constituir un obstáculo enorme. La Comisión es consciente de ello y en su documento de consulta instaba a los Estados miembros a que hicieran una estimación de los costes (incluidos los costes de recursos humanos) en que probablemente se incurra al llevar a cabo las actividades propuestas en relación con el refuerzo de la supervisión y los planes de recuperación y de resolución. Una propuesta realista de la Comisión debería ir acompañada de una evaluación de impacto de los costes y un calendario de contratación de recursos humanos, teniendo en cuenta que podría suceder que estos profesionales no estuvieran inmediatamente disponibles en el mercado de trabajo.

3.2.3.2 Además de las pruebas de tensión propuestas que llevarían a cabo los supervisores, el CESE recomienda a la Comisión que sean obligatorios para todos los Estados miembros los Programas de Evaluación del Sector Financiero (en sus siglas en inglés, FSAP) del Banco Mundial y del FMI (7) como propone el informe de De Larosière (8). Actualmente el FSAP es obligatorio para 25 países miembros del FMI, de los que tan solo 11 son Estados miembros de la UE. El análisis y las pruebas de tensión realizados en el marco de los FSAP confrontan la evolución y los desequilibrios macroeconómicos en los Estados miembros con su estabilidad macrofinanciera y los riesgos microprudenciales, lo que los convierte en instrumentos de análisis muy útiles y apropiados para los supervisores.

3.2.3.3 El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión relativa a la transferibilidad de activos como medida preventiva en situaciones en que entidades de un grupo dado estén experimentando tensiones de liquidez. El Comité está convencido de que para preservar el modelo de empresa subsidiaria, la ayuda financiera a otras entidades del grupo debería seguir siendo voluntaria y no impuesta por las autoridades de supervisión. Con el fin de prevenir la propagación de los problemas de liquidez, el Comité recomienda a la Comisión que especifique cuidadosamente las circunstancias y condiciones en que podrían transferirse los activos, y subraya que es fundamental la igualdad de trato en todos los Estados miembros –tanto el de la sede principal como el de las filiales– para evitar la propagación y mantener la estabilidad financiera.

3.2.3.3.1 Los apoyos financieros en grupo se deberían brindar solamente al amparo de un acuerdo financiero de grupo y si se cumplen una serie de condiciones de capital y liquidez. La condición clave debería exigir que la ayuda financiera sólo pueda concederse si la entidad que la ofrece cumple y seguirá cumpliendo en todo momento y bajo cualquier circunstancia los requisitos prudenciales de la Directiva 2006/48/CE o cualquier otra exigencia nacional más rigurosa sobre requisitos de capital en el país de la entidad transferente. El CESE recomienda que esta condición sea respetada por todos los supervisores y mediadores, incluida la ABE en los casos de desacuerdo entre los miembros del colegio o cuando no se haya logrado un acuerdo. Consideramos también que un apoyo financiero en grupo debería someterse a la aprobación de los supervisores solo después de la evaluación del riesgo y de las pruebas de tensión. Además se debería informar al mercado de toda acción de apoyo financiero en grupo.

3.2.3.3.2 Para salvaguardar la estabilidad macrofinanciera en el país de la entidad transferente, el supervisor de ésta debería tener la facultad de prohibir o restringir la transferencia de activos en el marco de un apoyo financiero en grupo si ello pone en peligro la liquidez, solvencia y estabilidad financiera de la entidad transferente y de su país.

3.2.4 Umbrales de activación de una intervención anticipada y de adopción de medidas de resolución

3.2.4.1 El conjunto de este capítulo parece correcto y aceptable en general. Los supervisores se encargan de la difícil y delicada tarea de detectar, no sólo las circunstancias en que los requisitos de la DRC no se cumplen, sino también los indicios de un eventual incumplimiento de tales requisitos. Esto implica la necesidad de herramientas sofisticadas y capacidades profesionales y de prestar una atención constante al mercado.

3.2.4.2 Las tareas relativas a las decisiones de intervención, así como las acciones descritas en el apartado 3.4, exigen un alto grado de juicio subjetivo que, aunque esté bien fundado y justificado profesionalmente, podría ser impugnado, en un tribunal o de otro modo, por parte de terceros o incluso por la propia entidad. Para las autoridades de supervisión esto implica obligaciones y/o responsabilidades para las que han de estar preparadas. Tal vez dos o tres valores cuantitativos claros de umbrales de activación podrían ayudar a los supervisores a tomar decisiones en una intervención anticipada, dependiendo así menos de un juicio subjetivo y con menos riesgo de inseguridad jurídica. En cuanto a los umbrales de activación de medidas de resolución, el Comité aprueba las ideas de la Comisión y reconoce la necesidad de combinar umbrales cuantitativos y cualitativos equilibrándolos de manera adecuada. También se recomienda a la Comisión que preste especial atención a los umbrales de activación de los que se espera que señalen el momento exacto en que han de intervenir los instrumentos de recapitalización.

3.2.5 Intervención anticipada

Las medidas previstas por la Comisión parecen correctas y aceptables pero el nombramiento de un administrador especial necesita una atención particular. Estudios jurídicos precedentes han mostrado que el concepto de «intervención anticipada» tiene significados diferentes en los distintos Estados miembros y los poderes de las autoridades de supervisión para nombrar un administrador especial pueden también ser distintos. En algunos Estados miembros la legislación nacional permite nombrar administradores especiales, y puede que sean necesarias únicamente pequeñas modificaciones. En determinados Estados miembros la base jurídica para nombrar administradores especiales existe gracias a disposiciones que activan medidas de intervención cuando un banco no cumple los requisitos de capital. En otros Estados miembros el derecho de sociedades nacional puede prohibir el nombramiento de un administrador especial por una entidad que no sea el consejo de administración o la asamblea general de la empresa y sólo una nueva ley puede cambiar o modificar la legislación existente.

3.2.5.1 En cuanto al tema de los pasivos, la Comisión afirma que el nombramiento de un administrador especial no debería comportar una garantía pública ni la responsabilidad de las autoridades de supervisión por las acciones de aquél. Esto es difícilmente aceptable desde un punto de vista puramente jurídico: el principio general es que quien toma una decisión o realiza una acción es responsable de sus consecuencias. Toda excepción a este principio no basada en una ley pueda ser impugnada ante los tribunales.

3.2.5.2 El CESE recomienda que el nombramiento de un administrador especial sea posible sobre la base de un umbral de activación claramente definido cuando el supervisor, en el ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 136 CRD, esté convencido de que la gestión de la entidad de crédito no muestra voluntad de tomar las medidas requeridas o no es capaz de hacerlo. El Comité está convencido de que, cuando se trata de un grupo, si la decisión de nombrar un administrador especial es legalmente vinculante, debería ser adoptada por el supervisor consolidado, pero en consulta y estrecha coordinación con los supervisores del país de acogida.

3.2.5.3 La designación de un administrador especial es una señal de que el banco tiene problemas, lo que puede socavar la confianza de los depositantes y provocar retiradas masivas de depósitos. El CESE expresa su preocupación por el hecho de que la designación de administradores especiales para varias entidades en un mismo período de tiempo puede causar graves trastornos, por lo que se deberían introducir otras medidas preventivas con el fin de proteger a los bancos afectados y al sector en su conjunto de eventuales contagios y crisis de confianza.

3.2.6 Resolución

3.2.6.1 Las acciones previstas en este capítulo están bien concebidas, pero la propia Comisión reconoce que podría ser necesaria una reforma de la normativa sobre insolvencia bancaria y que se consideraría la posibilidad de una investigación al respecto (pp. 9-10 de la Comunicación). De hecho, la totalidad de las acciones propuestas pueden considerarse como un procedimiento casi de quiebra, paralelo pero distinto de los normales. Más que una reforma, es probable que en la mayoría de los Estados miembros se necesite una nueva legislación.

3.2.6.2 La principal diferencia entre resolución y quiebra es que después de la resolución, la entidad, o parte de ella, seguirá existiendo, lo que justifica el asesoramiento y la participación de las autoridades de supervisión y de resolución en el procedimiento. No obstante, estas autoridades carecen de poderes judiciales, lo que complica la atribución de competencias y responsabilidades genéricas, y por supuesto civiles. La Comisión parece ser muy consciente de este problema: cuando aborda las salvaguardas con respecto a las contrapartes y los acuerdos de mercado, hace referencia a disposiciones que prevean recursos judiciales«a fin de garantizar que los afectados estén facultados para impugnar las medidas adoptadas por las autoridades y pedir indemnización financiera».

3.2.6.3 Aquí las autoridades podrían afrontar una situación delicada y arriesgada: una parte «afectada» que desee impugnar la decisión de las autoridades podría tratar de obtener reparación judicial y el tribunal podría tomar la decisión de bloquear todo el procedimiento. En virtud de las legislaciones existentes, este riesgo existe y es más que probable que surja; deberían realizarse todos los esfuerzos posibles para evitar la posibilidad de que los procedimientos de resolución se vean retrasados o bloqueados. Estos procedimientos han de ser tempestivos y rápidos; todo retraso o bloqueo podría llegar a anular las iniciativas de las autoridades y desencadenar una reacción negativa del mercado. Sin duda es necesario introducir cambios las legislaciones y procedimientos judiciales de la mayoría de los Estados miembros pero, como las condiciones de insolvencia y los procedimientos judiciales difieren sustancialmente, en algunos Estados miembros los cambios necesarios serán significativos.

3.2.7 Reducción del valor de la deuda

El CESE celebra los esfuerzos de la Comisión para analizar el problema que plantea la resolución de crisis de entidades financieras grandes y complejas (EFGC) y las cuestiones específicas relacionadas con el mecanismo de reducción del valor de la deuda. El Comité insta a la Comisión a que desarrolle un marco en el que ese mecanismo contribuya eficazmente a la resolución de todas las entidades dentro del régimen, incluyendo EFGC, y subraya la importancia de un marco internacional común. Por consiguiente, el CESE espera que la Comisión examine el acuerdo del Comité de Basilea de que las entidades financieras de importancia sistémica tengan una capacidad de absorción de pérdidas que sobrepase los estándares mínimos. El Comité subraya que las herramientas de recapitalización interna podrían representar un medio para aumentar la capacidad de absorción de pérdidas de las entidades financieras, incluidas las de importancia sistémica, y celebra su aplicación como una alternativa al rescate con dinero público. Sin embargo, el CESE expresa su preocupación en relación con la concepción y la aplicación de los instrumentos de recapitalización e insta a la Comisión a que los estudie y aborde con la máxima cautela.

3.2.7.1 El CESE considera que en la concepción y el ejercicio de la facultad de reducir el valor de la deuda, la prelación habitual de los créditos establecida por la legislación sobre insolvencia debe ser respetada al máximo. Toda variación de la misma en circunstancias excepcionales debería establecerse ex ante y anunciarse previamente.

3.2.7.2 La Comisión debería garantizar que el régimen es creíble y que los efectos indirectos se evitarán en los casos en que los principales inversores en la recapitalización de un banco sean otros bancos con empresas interconectadas entre sí. La eficacia de los instrumentos de recapitalización en periodos de crisis sistémicas y los efectos de su activación simultánea por muchas instituciones financieras deberían examinarse cuidadosamente y se deberían proponer medidas adicionales para evitar eventuales problemas graves.

3.2.7.3 La Comisión debería analizar cuidadosamente el comportamiento potencial procíclico y la volatilidad de los instrumentos de recapitalización en periodos de crisis y debería considerar cuándo y hasta qué punto cabría confiar en ellos en tales circunstancias.

3.2.7.4 El CESE espera que la Comisión lleve a cabo una evaluación del impacto de los diferentes instrumentos de recapitalización en la resistencia global del sector bancario y de los mercados financieros

3.3 Coordinación de la gestión de crisis transfronterizas

3.3.1 Resolución coordinada de crisis en los grupos bancarios de la UE

3.3.1.1 El CESE comparte la preocupación de la Comisión sobre la realización de una adecuada coordinación transfronteriza en la gestión de crisis e insiste en que las disposiciones correspondientes deberían garantizar la igualdad de trato a acreedores y accionistas en todos los Estados miembros afectados, una protección contra el contagio en períodos de crisis y el mantenimiento de la estabilidad financiera en todos los Estados miembros.

3.3.1.2 En el apartado 4 la Comisión señala con acierto que en situación de quiebra se necesita una acción coordinada y que «las medidas expuestas en el apartado 2 garantizarán que las autoridades de resolución dispongan de los mismos poderes y herramientas». Tal indicación parece en cambio contraria a otra que figura al comienzo del apartado 3:«el marco no debe imponer unas u otras medidas en casos concretos».

3.3.1.3 Una acción coordinada necesita una voluntad común de adoptar las mismas medidas, condición ésta que, a la luz de experiencias pasadas, es poco probable que se dé. Es cierto que en la elaboración del apartado 3 la Comisión probablemente quería referirse únicamente a los casos nacionales, mientras que el apartado 4 se refiere a las crisis transfronterizas, en las que la competencia se transfiere a una autoridad europea de supervisión (AES). Pero la observación no está fuera de lugar: si cada autoridad nacional fuera libre de elegir sus propios procedimientos, los impuestos por una AES podrían ser diferentes de los nacionales, o entrar en conflicto con ellos. En tal caso, los procedimientos relativos a los acreedores de las sucursales nacionales de un banco extranjero podrían ser diferentes de los procedimientos relativos a los acreedores de un banco nacional. Esto podría acarrear problemas de igualdad de derechos de los acreedores y, probablemente, situaciones de conflicto normativo en el mercado interior. Algunas de estas cuestiones se abordan en detalle en el documento de consulta y esperamos que la propia consulta contribuya a resolver buena parte de ellas.

3.3.1.4 El CESE es consciente de que los Estados miembros se opondrían a la idea de normas preceptivas y que la posición contraria puede no ser realista; no obstante, dejar demasiada libertad de elección a las autoridades nacionales acarrearía dificultades cuando la crisis internacional afecta a grupos bancarios. Probablemente, una coordinación de algunos aspectos importantes de los procedimientos (eventualmente en el marco de la AES) sería necesaria antes de adoptar las normativas nacionales.

3.3.1.5 En cuanto al marco de coordinación, la Comisión considera dos reformas: una basada en colegios de resolución y la otra en autoridades de resolución a nivel de grupo. Esta última parece más racional, flexible y eficaz, ya que el papel principal lo desempeñarían las autoridades de resolución, con la participación de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) como observador. La otra, que consiste en una ampliación de los colegios de supervisión existentes con la incorporación de las autoridades de resolución, podría tener dificultades para tomar decisiones rápidas debido a la acumulación de tareas de supervisión y resolución.

3.3.1.6 Una preocupación importante: un plan de resolución de grupo no sería vinculante . Las autoridades nacionales que no juzgaran adecuado el plan serían libres de adoptar «medidas independientes», si bien «tendrían la obligación» de tomar en consideración los efectos de sus medidas en otros Estados miembros, motivar su decisión ante los colegios de resolución y discutir sus motivos con los demás miembros del colegio. Una vez más, las experiencias pasadas dan pie a una reflexión negativa: cuando están en juego los intereses nacionales, hay elevadas probabilidades de que cada autoridad nacional los proteja por encima de cualquier otra consideración. El procedimiento propuesto es demasiado enredoso, lento e inaplicable en los casos en que las autoridades nacionales tengan que actuar inmediatamente. Confiar en que las autoridades nacionales esperen y se abstengan de adoptar medidas nacionales hasta que las autoridades de resolución a nivel de grupo tomen una decisión no es realista, especialmente en los casos en que las filiales sean demasiado grandes para el mercado local.

3.3.1.7 El CESE recomienda a la Comisión que simplifique el procedimiento según el cual los Estados miembros que no estén de acuerdo con el plan propuesto puedan expresar sus opiniones.

3.4 Financiación de las medidas de resolución

El CESE ya se ha pronunciado sobre este asunto en su Dictamen sobre los «Fondos de resolución bancaria» (9). El Comité desearía volver a insistir en que todo proyecto de disposición normativa en este campo debería ir acompañado de un análisis en profundidad y de una evaluación de impacto, teniendo debidamente en cuenta que en algunos Estados miembros se aplican gravámenes o impuestos a los bancos.

3.4.1 Fondos de resolución y sistemas de garantía de depósitos (SGD)

El CESE ya ha expresado sus puntos de vista sobre los FRB y los SGD en un reciente dictamen (10).

3.4.2 Configuración de los fondos de resolución

3.4.2.1 Existe cierta preocupación en torno a una frase aparentemente inocente: «… y los costes que excedieran de los recursos del fondo serían reembolsados, a continuación, por el sector bancario.» Recurrir a la totalidad de una profesión para cubrir las pérdidas originadas por uno de sus miembros no es insólito como política, pero para ello se precisan condiciones que deberían definirse cuidadosamente e ir precedidas de un análisis en profundidad de sus consecuencias. Es necesaria una adecuada base jurídica. La imposición de contribuciones a un fondo mediante un reglamento es un procedimiento aceptable, pero para que las pérdidas sean cubiertas directamente por terceros se necesita una ley.

3.4.2.2 En cuanto a la base de contribución, un enfoque armonizado aceptable podría consistir en que fuera sobre el total de los pasivos después de su evaluación cualitativa o sobre los pasivos excluyendo los depósitos garantizados. Pero, de nuevo, la trampa de la flexibilidad está presente aquí: cada Estado miembro podría decidir de manera diferente, «siempre y cuando ello no redundara en un falseamiento del mercado interior». Criterios diferentes conducen a sistemas de contribución diferentes y con diferentes niveles de costes para cada industria nacional: la flexibilidad conduce inevitablemente a la distorsión.

3.4.2.3 Muchos Estados miembros han introducido ya impuestos y gravámenes en los que los parámetros (base, tipo y ámbito de aplicación) difieren considerablemente. En relación con estas diferencias, el Comité desearía subrayar la importancia de garantizar una coordinación adecuada a corto plazo mediante la introducción de soluciones prácticas, incluidos los acuerdos bilaterales, llegado el caso. Además, nos gustaría subrayar una vez más la importancia de que exista una flexibilidad intrínseca en los sistemas nacionales de gravámenes con miras a los cambios actualmente en curso en la zona de regulación y a la evolución hacia una solución adecuada en toda la UE a medio plazo.

3.4.3 Volumen del fondo

El CESE ya ha formulado observaciones al respecto en un reciente dictamen (11). Una vez más, es necesaria una evaluación de impacto cuantitativa, así como una evaluación del impacto de un recorte adicional de fondos de los recursos crediticios disponibles en el sector financiero, junto con los efectos de la DRC.

3.5 Próximos pasos y futuros trabajos

3.5.1 Próximos pasos: un marco para la coordinación

No cabe duda de que las legislaciones nacionales sobre insolvencia tendrán que ser modificadas para dar cabida a las nuevas normas relativas a la resolución, pero no se sabe aún la forma en que esto se llevará a cabo ni la duración del proceso. La modificación de una ley necesita la participación de gobiernos y parlamentos: un procedimiento por lo general largo, y más aun cuando se trata de cuestiones sensibles. Antes de adoptar un nuevo reglamento, la Comisión debería intentar evitar conflictos con principios ya establecidos en algunos Estados miembros.

3.5.2 Un marco de insolvencia (medio plazo)

La liquidación administrativa no es un procedimiento desconocido, pero en la mayoría de los Estados miembros en general lo ejecuta un liquidador bajo la supervisión del tribunal que lo nombra. Encomendar la liquidación de bancos a instancias administrativas bancarias bajo la autoridad de la Banca, equivale a transferir competencias desde las autoridades judiciales a las autoridades administrativas: algo que podría contravenir las legislaciones nacionales, o incluso con las constituciones, de algunos Estados miembros.

3.5.3 El marco para la gestión de crisis en el sector financiero de la UE propuesto por la Comisión se diferencia del enfoque de gestión de crisis aplicado recientemente en algunos Estados miembros en la UE al amparo de los programas de apoyo UE-FMI (12). En ellos se prevé la recapitalización de los bancos con fondos públicos, incluidos los procedentes de la UE y del FMI, que pueden seguir durante los próximos dos años, precisamente en el período en que el nuevo marco europeo de gestión de crisis y los fondos de resolución bancaria (BRF) van a ser efectivos en el resto de la UE. El CESE espera que la Comisión proponga medidas de transición apropiadas en un plazo realista que permita a dichos Estados miembros organizar una transición rápida, sin sobresaltos y completa al marco propuesto de gestión de crisis en la UE y los FRB, haciéndola compatible con la necesidad de no debilitar sus sectores bancarios.

Bruselas, 16 de junio de 2011. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) Véase también el DO C 107 de 6.4.2011, p. 16, en el que se analizan en detalle los gastos relacionados con el marco de gestión de crisis y los FRB en particular, así como sus implicaciones para el sector financiero y la economía en general.

(2) Grupo de alto nivel para la supervisión financiera en la UE presidido por Jacques de Larosière, Informe de 25 de febrero de 2009, Bruselas, p. 64.

(3) COM(2009) 561 final.

(4) COM(2010) 254 final.

(5) Véase http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6) En lo que a financiación de costes se refiere, véase apartado 3.4 del COM(2010) 579 final y Dictamen (DO C 107 de 6.4.2011, p. 16).

(7) Véase FMI, Financial Sector Assessment Program (Programa de evaluación del sector financiero), 2011, www.imf.org.

(8) Grupo de alto nivel para la supervisión financiera en la UE presidido por Jacques de Larosière, Informe de 25 de febrero de 2009, Bruselas, p. 64.

(9) DO C 107 de 6.4.2011, p. 16.

(10) Véase nota a pie de página 9.

(11) Véase nota a pie de página 9.

(12) Véanse Informes del FMI sobre Grecia (no 1168) e Irlanda (no 10366 y no 1147).