Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Solicitud de la Comisión Europea al Comité de elaborar un dictamen exploratorio sobre la 'Comunicación de la Comisión - Simplificar y mejorar el marco regulador'"

(COM(2001) 726 final)

(2002/C 125/20)

El 10 de enero de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Presidente de la Comisión Europea, Sr. Romano Prodi, solicitó al Comité Económico y Social, que elaborara un dictamen exploratorio sobre la "Comunicación de la Comisión - Simplificar y mejorar el marco regulador".

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de marzo de 2002 (ponente: Sr. Walker).

En su 389o Pleno (sesión del 21 de marzo de 2002), el Comité Económico y Social ha aprobado por 56 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La legislación desempeña un papel importante en la consecución de los objetivos de la Unión Europea, entre ellos los incluidos en el modelo social europeo. Reporta numerosos beneficios tanto al público en general como a las empresas. Las normas son necesarias para mejorar la seguridad y la salud pública, para proteger el medio ambiente, para alcanzar objetivos sociales, para asegurar la distribución universal de servicios públicos esenciales y para proteger a los consumidores. Las normas también contribuyen a promover la competencia, a establecer "igualdad de condiciones" entre las empresas, a evitar las distorsiones del mercado y a crear un entorno de seguridad jurídica en el que las administraciones públicas, las empresas y los consumidores puedan operar adecuadamente. La legislación también desempeña un papel en la conciliación de los intereses, a veces en conflicto, de las distintas partes interesadas.

1.1.1. Sin embargo, estas ventajas tienen un precio. La última encuesta de opinión del sector realizada para la Comisión Europea (Comisión Europea, Cuadro de Indicadores del Mercado Interior n° 9, noviembre de 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market) muestra que las empresas europeas podrían ahorrar al menos 50000 millones de EUR gracias a una mejor calidad de la reglamentación. Esto equivale a una reducción del 15 % en los costes de conformidad soportados por las empresas. Por extrapolación, esto sitúa el total de los costes de conformidad de las empresas en una cifra superior a los 330000 millones de EUR al año. Además, este ahorro estimado se ha calculado tomando como base el statu quo. Como afirma la propia Comisión: "Un entorno normativo de mejor calidad no dejaría de fomentar una nueva dinámica económica cuyos beneficios serían sin duda superiores".

1.1.1.1. Estos costes representan, de hecho, una carga adicional para las empresas. Como sucede con cualquier otro impuesto, éste se repercute inevitablemente sobre el consumidor en la forma de precios más elevados. Los ciudadanos necesitan tener la certeza de que reciben un valor por su dinero. En la actualidad, está claro que no es ése el caso.

1.2. Pero hay más: las cifras citadas más arriba no tienen en cuenta el efecto de los costes de la regulación en las administraciones públicas ni los costes de las ineficiencias económicas derivadas de una regulación deficiente, es decir, precios más elevados y productos y servicios de menor calidad como consecuencia de un nivel más bajo de competencia e innovación. Sobre esta base, la Comisión ha calculado que los costes de una regulación de baja calidad para la sociedad podrían ser del orden del 10 % del PIB. Por tanto, no resulta sorprendente que la Comisión describa un entorno normativo de mejor calidad como una ventaja destacable. Una regulación de alta calidad también serviría para devolver la confianza en la administración y en las instituciones en general.

2. Progresos hasta la fecha

2.1. El Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992 fijó entre las prioridades más importantes de la Comunidad la tarea de simplificar y mejorar el entorno reglamentario. En el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, la Unión Europea se propuso convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. En Lisboa, y en Santa Maria de Feira en junio de 2000, se estableció claramente el importante papel que debe desempeñar una mejor regulación para lograr este objetivo. La solicitud de una estrategia para proseguir la acción coordinada de simplificación del entorno reglamentario fue nuevamente confirmada y ampliada por los Consejos Europeos de Estocolmo y Gotemburgo.

2.1.1. El Consejo Europeo de Lisboa solicitó específicamente que se estudiara en el año 2001 la cuestión de la simplificación tanto en el ámbito de las instituciones europeas como en el de los Estados miembros. Hasta ahora, el resultado ha sido decepcionante. No hay muchos indicios de progresos importantes en los Estados miembros, en tanto que la Comisión lleva doce meses de retraso. Dichos retrasos son especialmente lamentables en vista de la inminente ampliación, cuyos plazos prevén la admisión de diez países candidatos a tiempo para su participación en las elecciones al Parlamento Europeo de 2004.

2.2. En el intervalo entre las cumbres de Edimburgo y de Lisboa no se avanzó mucho en la mejora del entorno reglamentario. En 1995, el Informe Molitor estableció dieciocho recomendaciones generales. El Comité suscribe estas propuestas y lamenta que hasta ahora se haya hecho tan poco para aplicarlas.

2.3. En mayo de 1996 se lanzó la iniciativa SLIM ("Simpler Legislation for the Internal Market" - Simplificación de la legislación en el mercado interior) con el objetivo de identificar modos para simplificar la legislación del mercado interior; sin embargo, los resultados han sido bastante limitados. Su aplicación ha sido fortuita e ineficaz y su repercusión no ha sido muy amplia. Uno de los motivos radica en que, a menudo, el Consejo y el Parlamento han sido incapaces de hacer el seguimiento de las propuestas de la Comisión destinadas a modificar los instrumentos legislativos. En demasiados casos, los Estados miembros no han llevado a cabo las acciones que eran necesarias. Un estudio reciente sobre los resultados de la quinta fase de la iniciativa SLIM (Comisión Europea, Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión Europea, Simplificación de la legislación en el mercado interior, SEC(2001)) indicaba que sólo cinco Estados miembros habían tomado medidas para simplificar la legislación nacional basándose en las directivas o reglamentos comunitarios revisados durante la quinta fase, y en la mayor parte de estos casos no se había podido identificar o cuantificar el ahorro de costes para los usuarios. Ello demuestra claramente la necesidad de mejorar el método de evaluaciones a posteriori.

2.4. Desde el Consejo de Lisboa se han dado varios pasos para acelerar el ritmo de la simplificación. El Comité Económico y Social Europeo emitió un Dictamen de iniciativa sobre la materia en octubre de 2000(1) y un dictamen de seguimiento en noviembre de 2001(2). En noviembre de 2000 los Ministros de Administraciones Públicas de cada país crearon un Grupo consultivo de alto nivel encargado de asesorar sobre todos los aspectos de este problema. En noviembre de 2001, el Grupo presentó su trabajo, el Informe Mandelkern. En diciembre de 2001, la Comisión publicó una Comunicación(3) para el Consejo de Laeken destinada a simplificar y mejorar el marco regulador.

2.5. La Comunicación de la Comisión destinada al Consejo Europeo de primavera en Barcelona(4) incluye la recomendación de que el Consejo Europeo debería respaldar una acción continuada para completar, a más tardar en junio de 2002, un plan de acción para mejorar y simplificar el entorno regulador.

3. La Comunicación de la Comisión para el Consejo de Laeken

4. El Informe Mandelkern

5. Dictámenes del Comité Económico y Social

5.1. En un Dictamen del Comité de octubre de 2000(5) se subrayaba la "urgencia de iniciar un proceso de simplificación de la reglamentación en el mercado único, mejorando la calidad de sus normas y la eficacia de su transposición, así como las libertades y las responsabilidades de los protagonistas de la sociedad civil".

5.1.1. El Comité solicitaba al Consejo Europeo de Estocolmo que adoptara, a propuesta de la Comisión, un plan plurianual de simplificación con objetivos, prioridades y métodos, en el que se asignaran presupuestos y medios de seguimiento y de control. La ejecución de este plan se debería verificar cada año en el Consejo Europeo de primavera, basándose en un informe de la Comisión.

5.1.2. En el Dictamen se proponía que este plan previera la adopción de códigos de conducta por parte de las instituciones comunitarias para garantizar que éstas contribuyan a simplificar las normas, no a complicarlas. Según el dictamen, la Comisión debía dar ejemplo e instar a los Estados miembros y a sus administraciones a que adopten también sus propios códigos de conducta. El Comité quiso dar ejemplo estableciendo su propio Código de Conducta en el Dictamen.

5.1.3. El Dictamen también recomendaba que la Comisión encomendase las evaluaciones de impacto a un organismo externo que reuniera las cualificaciones y criterios de independencia necesarios.

5.2. El Dictamen del Comité de noviembre de 2001(6) profundizaba en esta idea de un organismo experto independiente encargado de supervisar el proceso regulador. El Dictamen presentaba las siguientes propuestas concretas para la mejora del marco regulador:

- se debería crear un organismo de revisión de la legislación que controle la revisión de la normativa existente y establezca las orientaciones aplicables a la elaboración de nuevas normas. Dicho organismo estaría encargado, asimismo, de realizar evaluaciones a posteriori de los efectos de la legislación. La composición de dicho organismo debería incluir a representantes de la Comisión, de los organismos nacionales y de las empresas;

- deberían fijarse objetivos específicos para lograr reducir el volumen legislativo como, por ejemplo, reducir el número total de reglamentos y directivas en un 20 % en un plazo de cinco años;

- el período de vigencia de todas las nuevas normas y de todas las normas existentes que se prorroguen debería ser limitado; al final de dicho período las normas quedarían automáticamente derogadas, a menos que se volviesen a prorrogar expresamente;

- se debería eximir a las PYME, y en particular a las microempresas, del cumplimiento de algunas normas o de ciertos capítulos de algunas normas. Dicha exención podría estar sujeta a una escala móvil, beneficiándose de la mayor exención las microempresas que empleen a menos de diez personas;

- debería simplificarse el acervo comunitario, elaborando un "acervo de base" y creando una cierta apariencia de orden externo y racionalización mediante un proceso de codificación conforme al modelo sueco;

- debería mejorarse la accesibilidad del acervo mediante una revisión del Diario Oficial y la puesta a disposición en línea del acervo;

- deberían buscarse alternativas a la legislación, siempre que ello sea posible;

- todas las propuestas legislativas deberían someterse a la "prueba del interés público";

- deberían aprovecharse plenamente los avances en el ámbito de la tecnología de la información y de las comunicaciones para reducir los costes del cumplimiento de las normas;

- en el futuro, los análisis de impacto que realice la Comisión de las propuestas legislativas deberían incluir un informe en el que se examinen las posibles alternativas no legislativas.

5.2.1. El Comité reitera ahora estas propuestas y considera que deberían conformar la base de un enfoque sistemático y exhaustivo para lograr una legislación mejor en todos los niveles.

5.3. El Dictamen señalaba que existe una jerarquía legislativa de reglamentos y directivas europeos, legislación comunitaria traspuesta al Derecho de los Estados miembros, leyes y decretos nacionales, ordenanzas, normativas de agencias, disposiciones regionales y locales y convenios colectivos. Cuanto más se desciende en la jerarquía, mayor es el volumen de legislación, menores son la transparencia y la responsabilidad y mayor es su grado de complejidad, conflictividad y arbitrariedad.

5.4. En el Dictamen también se señalaba que la legislación marco es, por su propia naturaleza, más flexible y otorga una mayor libertad a las empresas dentro de límites predeterminados, pero con el riesgo de desplazar simplemente el proceso regulador hacia un nivel inferior y de crear mayores divergencias entre el clima regulador de los diversos Estados miembros. La aplicación del principio de subsidiariedad entraña el mismo riesgo.

5.5. En el Dictamen se subrayaba "la necesidad de acelerar fuertemente el proceso de simplificación antes de la ampliación". El Comité desearía reiterar la importancia de este aspecto. Para cuando haya sido ultimado el Plan de acción para la mejora y simplificación del marco regulador, en junio de 2002, suponiendo que se respete dicho plazo, quedarán dos años escasos antes de la fecha prevista para la entrada de la primera oleada de nuevos Estados miembros.

6. Observaciones generales

6.1. El Comité coincide con la Comisión en que la tarea de simplificación del marco regulador requiere un enfoque que englobe a varias agencias y una cooperación y coordinación estrechas entre todos los agentes involucrados pertenecientes tanto a la Unión como a los Estados miembros.

6.1.1. A pesar de la buena intención de la Comisión en el sentido de hacer frente de forma eficaz a este problema, el Comité tiene serias dudas de que exista una voluntad política suficiente en todos los niveles como para desarrollar esta labor con el grado necesario de determinación. El historial de cooperación, o de falta de cooperación, entre las administraciones de los Estados miembros en otros ámbitos como, por ejemplo, el fraude fiscal, no augura precisamente el éxito de esta labor a menos que detrás haya un poderoso impulso unificador.

6.1.1.1. La Comisión tiene toda la razón al afirmar que es necesario inculcar nuevos hábitos y nuevos métodos de trabajo y desarrollar una nueva cultura administrativa y política. Esto ya reviste suficiente dificultad en el nivel europeo; pero la dificultad aumentará a medida que se descienda en la jerarquía legislativa. En concreto, debería desaconsejarse la práctica de las administraciones de algunos Estados miembros de permitir que agencias anónimas y en gran medida autónomas tengan facultades reglamentarias.

6.2. El Comité aprueba el plan de la Comisión de simplificar y reducir el volumen del acervo comunitario, de conformidad con las recomendaciones hechas por el Comité en sus dos Dictámenes. En particular, el Comité acoge favorablemente la intención de la Comisión de lograr una reducción del 25 % en el volumen de textos existentes antes del final de su mandato actual. El Comité considera que se debe fijar una fecha límite para completar este proceso para antes del fin del siguiente mandato en 2010. Ello debería servir para mejorar la calidad de los textos y reducir su volumen, un aspecto de importancia igual o mayor. El Comité también se muestra de acuerdo con el plan de retirar las propuestas sobre las que no se ha legislado y que ya no son pertinentes. Sería deseable una iniciativa similar por parte de los Estados miembros.

6.2.1. El Comité considera que el proceso de simplificación exige la aplicación de unos criterios sobre los que basar las decisiones como, por ejemplo, unos criterios sociales y medioambientales. Éstos deberían acordarse en un proceso en el que participaran todas las partes interesadas.

6.3. El Comité acoge favorablemente el compromiso de la Comisión de reforzar e intensificar el proceso consultivo. El Comité considera que la mejor manera de hacerlo es extender las consultas a un público lo más amplio posible. En concreto, el Comité considera que se deben establecer procedimientos para ampliar el proceso de consulta con los representantes de las pequeñas empresas y otros sectores sociales actualmente poco representados. Además del proceso consultivo formal con determinados interlocutores, la Comisión debería invitar a todas las partes interesadas a que dieran su opinión. Las consultas deberían ser, de hecho, una opción del consultado. Este proceso debería realizarse antes de la publicación de la propuesta legislativa y se deberían establecer plazos claros para el envío de observaciones.

6.3.1. Se podría mejorar enormemente la transparencia del proceso consultivo si la Comisión, en el momento de elaborar una propuesta, publicara un listado de las observaciones recibidas y una explicación del grado en que hayan sido tenidas en cuenta.

6.4. El Comité coincide con la Comisión en que la corregulación, si se aplica adecuadamente, es una forma de lograr flexibilidad y una mayor eficacia, y acepta la opinión de la Comisión de que ello no constituye un intento de soslayar las prerrogativas del legislador ni de esquivar la regulación. Ésta fue también la conclusión a la que llegó una audiencia sobre corregulación celebrada por el Observatorio del Mercado Único en mayo de 2001.

6.5. El Comité aprueba la intención de la Comisión de establecer una red legislativa interna para promover ejemplos de buenas prácticas, y admite que sería necesario establecer una red interinstitucional paralela para supervisar la calidad legislativa de los textos. El Comité considera que, en el futuro, sus dictámenes también deberían comentar la calidad legislativa de las propuestas de la Comisión.

6.6. El Comité coincide con la Comisión en la necesidad de que los Estados miembros se comprometan a transponer fielmente y en los plazos previstos los actos comunitarios. El Cuadro de Indicadores del Mercado Interior de la Comisión (n° 9, noviembre de 2001) indica hasta qué punto esto no está siendo así. El Comité considera muy importante mejorar la situación en este sentido.

6.7. El Comité apoya en líneas generales las recomendaciones del Informe Mandelkern.

7. Análisis del Impacto de la Legislación

7.1. El Comité toma nota de que la Comisión se propone realizar estudios previos de sus proyectos de propuesta para determinar cuáles deben ser sometidos a un análisis de impacto detallado. El Comité opina que el sistema actual de evaluación del impacto tiene algunos puntos débiles y coincide con el European Policy Centre ("Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity", European Policy Centre, septiembre de 2001) en que todas las actividades reglamentarias o legislativas de la Comisión, del Consejo o del Parlamento Europeo deben ser sometidas a un Análisis del Impacto de la legislación (AIL).

7.2. El AIL engloba toda una gama de métodos destinados a evaluar de forma sistemática el impacto positivo y negativo de la legislación propuesta y vigente. Este análisis no es lo mismo que el análisis coste-beneficio, ni tampoco pretende reemplazar la toma de decisiones por parte de los responsables políticos o de los representantes democráticamente elegidos. El análisis se basa en los principios del análisis de riesgos, pero funciona dentro de un marco que reconoce que no existen opciones libres de riesgo.

7.2.1. El Análisis del Impacto de la Legislación (AIL) no menoscaba la soberanía de los encargados de tomar las decisiones políticas y, al mismo tiempo, sirve para mejorar el flujo de información relevante destinada a las personas encargadas de tomar las decisiones legislativas. El AIL no altera de ninguna manera el equilibrio entre las instituciones europeas.

7.3. Conceptualmente, el análisis se basa en cinco pilares:

- Justificación: Clara identificación de un problema específico y justificación convincente del valor y eficacia probable de la intervención reglamentaria.

- Consulta: Consulta amplia y transparente a todas las partes interesadas para identificar los costes y beneficios de las propuestas de reglamentación.

- Análisis: Análisis sistemático y empírico de los costes, beneficios y alternativas, que tenga en cuenta el impacto en el "mundo real" de la estrategia de reglamentación.

- Maximización general de los beneficios netos: Foco de atención sobre la consecución de soluciones reguladoras que maximicen el bienestar general de todos los ciudadanos y partes interesadas.

- Coherencia: Utilización de procedimientos operativos comunes, normalizados y prácticos para asegurar la coherencia del análisis en todos los niveles gubernamentales.

- Responsabilidad: Comunicación clara y estructurada destinada a los legisladores sobre las consecuencias de seleccionar unas metas o estrategias específicas de la legislación.

7.4. El Comité considera que muchas de las propuestas realizadas en la Comunicación de la Comisión(7) deberían aplicarse con vistas a un proceso integrado de apoyo a la toma de decisiones basado en los principios del AIL.

7.5. La política de gestión de la legislación de la UE no está establecida de manera clara y sencilla. Dicha política se encuentra recogida en las directrices de política reglamentaria emitidas en 1996 por el Presidente de la Comisión Europea. Estas directrices no son obligatorias y, en la actualidad, no existe una base legal para realizar un AIL a nivel de la Unión, como tampoco existe ningún requisito legal que obligue a realizar AIL a gran escala. El Comité opina que el AIL debería ser un elemento constitutivo del proceso legislador tanto para toda la Unión como en cada uno de los Estados miembros.

7.5.1. El AIL debe ser diseñado de forma que abarque todo el proceso legislativo, desde la propuesta de la Comisión hasta la decisión del Consejo (y, en su caso, hasta la segunda lectura del Parlamento Europeo) y de forma que evalúe constantemente todas las transacciones y enmiendas.

7.5.1.1. En principio, la DG competente debería adjuntar evaluaciones previas a todas sus propuestas legislativas, para que el Comité pueda emitir dictamen sobre ellas.

7.5.2. El Comité considera que los Estados miembros deberían también introducir AIL en sus procedimientos legislativos. Cada Estado miembro debería estar obligado a llevar a cabo un AIL cada vez que transponga una Directiva comunitaria a su legislación nacional y cada vez que notifique a la Comisión su intención de legislar en ámbitos técnicos no cubiertos aún por las disposiciones del mercado único. Ello no debería servir de pretexto para ampliar el plazo previsto para la transposición.

7.6. Así pues, el Comité coincide con el European Policy Centre en los siguientes aspectos:

- Debería existir una base legal simplificada para poder establecer en el futuro un sistema eficaz de AIL en toda la Unión Europea.

- Debería prepararse una declaración de principios orientadores.

- Debería haber una visión a largo plazo del futuro sistema de AIL en toda la Comunidad.

7.7. El Comité también aprueba las restantes recomendaciones del European Policy Centre para un plan de acción a corto plazo.

8. Otras cuestiones relativas a la reglamentación

8.1. Dejando a un lado otras consideraciones (como el desarrollo sostenible, las condiciones de vida y de trabajo, etc.), la legislación es un tema que atañe al mercado único. El mercado único está viéndose fragmentado y se están creando graves distorsiones de la competencia debido a los diversos regímenes reglamentarios creados en los Estados miembros por las variaciones en el momento de aplicación e incidencia de la transposición de la legislación comunitaria al Derecho de cada país, por las interpretaciones nacionales de los instrumentos legales de la UE, por el "relleno" de la legislación comunitaria por parte de cada uno de los países y, en último lugar, por la existencia de legislación subsidiaria creada por los organismos nacionales, los gobiernos regionales y las autoridades locales.

8.1.1. En el contexto del mercado único hay fuertes razones para aumentar la proporción de legislación comunitaria aplicada por medio de reglamentos (que requieren una aplicación uniforme en los Estados miembros), en lugar de a través de directivas (que deben ser transpuestas al Derecho de cada país, lo que conlleva numerosos retrasos y variaciones).

8.2. Existe también la necesidad de una influencia centralizadora que contribuya a limar las disparidades entre los regímenes de regulación de los Estados miembros. En los Estados Unidos existe un organismo encargado de coordinar y supervisar la legislación: la Office of Regulatory Affairs. Aunque este organismo forma parte de la Oficina de Gestión y Presupuestos de la Casa Blanca y, por lo tanto, depende del Presidente (a quien rinde cuentas), el organismo es independiente de las demás ramas de gobierno y de las agencias de regulación del país. La Oficina cuenta con amplias facultades para intervenir en las actividades de todos los organismos de regulación. Las propuestas legislativas deben ser enviadas en primera instancia a este organismo, que debe pronunciarse dentro de un determinado plazo; para dar su aprobación, podrá exigir todas las enmiendas que considere oportunas en la redacción o en el contenido de las propuestas.

8.2.1. En la actualidad no existe ningún organismo comparable dentro del marco regulador europeo. La Comisión ha propuesto la creación de una red legislativa interna y de una red interinstitucional, y estas redes podrían asumir un papel parecido a nivel europeo. Sin embargo, dado que aproximadamente el 90 % de la legislación se prepara en los Estados miembros, sería necesario, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, replicar estos organismos en cada uno de ellos. También sería conveniente coordinar la labor de estos organismos en toda la Unión y para cada uno de los países, lo cual podría exigir la creación de un órgano conjunto que incluyera a representantes de las redes en los Estados miembros, la Comisión y las instituciones europeas.

8.2.2. Como alternativa, se podría crear una Oficina de Evaluación de la Legislación independiente de la Comisión e inspirada en la Office of Regulatory Affairs estadounidense. La creación de un mecanismo para el establecimiento del AIL y para controlar su aplicación debería convertirse en una prioridad a corto plazo.

8.3. Otra característica del sistema regulador de Estados Unidos es el hecho de que las agencias de reglamentación hacen "evaluaciones por homólogos" ("peer reviews") del trabajo de las otras. Los instrumentos legislativos emitidos por una autoridad son sometidos a las demás agencias para su examen y para recibir críticas constructivas. Esto sirve no sólo como un proceso de revisión adicional, sino que también promueve el desarrollo de un enfoque común para la preparación de instrumentos legislativos. Es de prever que la introducción de procedimientos de evaluación por homólogos en Europa reportaría beneficios similares. Además de los organismos nacionales encargados de realizar dichas evaluaciones dentro de cada Estado miembro y de las instituciones encargadas de estas evaluaciones en el ámbito europeo, podría ser instructivo que cada Estado miembro evaluara de este modo la labor de los demás países.

8.4. La consolidación es otro de los temas que no deben dejarse de lado. La consolidación es el agrupamiento, en un único texto no vinculante, de una disposición legislativa y de todas sus posteriores modificaciones. Una vez más, los Estados miembros y la Unión Europea llevan a cabo esta labor de formas muy distintas; existen también grandes variaciones en el tiempo necesario para llevar a cabo las consolidaciones; en la mayor parte de los casos, la escala temporal parece demasiado amplia para satisfacer las necesidades de los usuarios de la legislación, quienes necesitan contar lo antes posible con un texto conciso, coherente y sencillo, pero completo al mismo tiempo.

8.4.1. Sin embargo, incluso en los casos relativamente infrecuentes en que se cumplen estas condiciones, la consolidación presenta el inconveniente de que el texto no es legalmente vinculante, por lo que las empresas y los ciudadanos no pueden apoyarse en él para conocer su posición ante la ley. La reformulación y la codificación son opciones preferibles. En diciembre de 1994 se llegó a un acuerdo interinstitucional para establecer un método acelerado de trabajo para la codificación oficial de los textos legislativos; sin embargo, dicho acuerdo no parece haber tenido mucha repercusión hasta la fecha. Recientemente se llegó a otro acuerdo interinstitucional para lograr una utilización más estructurada de la técnica de reformulación de las leyes; este acuerdo debería facilitar la aplicación del método, pero siempre y cuando exista la voluntad de que funcione bien en la práctica.

8.5. Además del principio de proporcionalidad, es importante que las normas pasen la prueba de la practicidad. Los legisladores deben centrarse en los efectos prácticos que tendría la legislación propuesta en la actividad diaria de las empresas y en la vida normal de los ciudadanos. Por encima de todo, es necesario tener presente la "ley de las consecuencias imprevistas".

8.6. En estos tiempos de rápido desarrollo tecnológico, resulta particularmente importante que las leyes sean neutrales en lo que a las tecnologías se refiere. Es necesario asegurarse de que no se distorsiona la competencia al formular la legislación de tal manera que favorezca o discrimine unos procesos tecnológicos frente a otros, a menos que esté bien claro que dicha acción se pueda justificar en nombre del interés público. También es necesario redactar la legislación de tal manera que no quede obsoleta como consecuencia de los avances tecnológicos.

8.7. Para que el proceso de simplificación culmine con éxito es necesario que alguien se "responsabilice" de él. La experiencia ha demostrado que, para poder eliminar la inercia y la resistencia al cambio, así como la protección de lo que se considera como intereses nacionales, debe existir una fuerza impulsora en un nivel político alto, dedicada a cumplir los objetivos fijados en un intervalo de tiempo especificado.

8.8. Para que el proceso de simplificación goce de credibilidad, es importante que sea percibido como algo que proporciona ventajas tangibles y concretas en un periodo de tiempo razonable. Es preocupante que el proceso se iniciara hace casi diez años y que hasta la fecha haya logrado tan pocos resultados. No anima mucho el ejemplo de Francia, donde se halla en marcha un proceso de codificación desde hace cincuenta años aproximadamente que sólo se ha ocupado de algo más de la mitad de las leyes en vigor. El "progreso" en esa escala sólo puede servir para desacreditar por completo la tarea.

8.9. La simplificación en el nivel de la Unión Europea carece de sentido si no se realiza una actividad equiparable en los Estados miembros. Sin embargo, para impulsar el proyecto es necesario iniciar la acción en el nivel de la Unión Europea sin esperar a que actúen los Estados miembros; es de esperar que éstos sigan sin demora el ejemplo europeo. El éxito del proceso de simplificación depende de que entre la Comisión y las organizaciones responsables de los Estados miembros exista una estrecha coordinación y cooperación. El proceso de simplificación necesita contar también con el compromiso político y la participación activa de los gobiernos de los Estados miembros.

9. Conclusiones

9.1. Las consecuencias de una legislación deficiente recaen directamente en el ciudadano europeo. Los principales obstáculos para lograr un progreso real en el ámbito de la simplificación y la mejora de la legislación son la resistencia a los cambios inherente a toda burocracia de gran tamaño, como es el caso de la Unión Europea, y la insistencia de los Estados miembros en aferrarse a sus costumbres, tradiciones y prácticas nacionales. Sólo se podrá vencer estas fuerzas si se establece una cultura completamente nueva a nivel nacional y europeo. Para lograrlo, será preciso llegar a un nivel de cooperación entre las instituciones nacionales y europeas que todavía no se ha alcanzado. A su vez, esta tarea sólo podrá realizarse por medio de un elevado grado de compromiso político, tanto en la Unión Europea como en los Estados miembros.

9.2. La política de simplificación debe dirigirse hacia una mayor armonización y coordinación entre los regímenes reglamentarios de los Estados miembros y de la Unión Europea. A pesar de que la Comisión es la fuerza impulsora de los cambios políticos en Europa, un 90 % de la legislación sigue creándose en los Estados miembros. La simplificación no llegará a convertirse en una realidad a menos que todos ellos trabajen codo con codo.

9.2.1. Los progresos en la simplificación exigen, además, la confianza de los ciudadanos en el método y los objetivos de aquélla; si los ciudadanos ven claramente las ventajas y beneficios, y si están convencidos de que los cambios en la legislación servirán para mejorar sus condiciones de vida y de trabajo, serán más propensos a ver todo el proceso bajo un prisma favorable. A su vez, ello tendrá una influencia positiva en el grado de compromiso político.

9.3. En este asunto, Europa no tiene al tiempo de su lado. La simplificación y la mejora de la legislación son pasos esenciales que Europa tiene que dar para prepararse para la ampliación. Tanto a nivel europeo como al de los Estados miembros hay que actuar de forma inmediata si se quieren conseguir resultados dentro de unos plazos que están acortándose rápidamente.

Bruselas, 21 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 14 de 16.1.2001, p. 1.

(2) DO C 48 de 21.2.2002.

(3) COM(2001) 726 final de 5.12.2001.

(4) COM(2002) 14 final.

(5) COM(2002) 14 final.

(6) COM(2002) 14 final.

(7) COM(2002) 14 final.