COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - «Hacia un espacio ferroviario europeo integrado»

Índice

Introducción: El marco del Libro Blanco y la necesidad de un nuevo paquete ferroviario

1. Cinco propuestas para progresar rápidamente hacia un espacio ferroviario europeo integrado

1.1. Desarrollar un enfoque común en materia de seguridad ferroviaria

1.2. Completar los principios fundamentales de la interoperabilidad

1.3. Dotarse de un instrumento de dirección eficaz: la Agencia Ferroviaria Europea

1.4. Clarificación del papel de la Comunidad respecto de la OTIF

1.5. Completar el mercado interior de servicios de transporte de mercancías por ferrocarril

Lista de acciones propuestas en el presente paquete de medidas:

2. Temas de reflexión para impulsar el mercado ferroviario y mejorar su calidad: las acciones futuras

2.1. Las condiciones del éxito del transporte de mercancías por ferrocarril

2.2. Desarrollar un transporte internacional de pasajeros de calidad

Lista de acciones anunciadas

* * *

1. ANEXO 1: Líneas de acción para mejorar las prestaciones del transporte europeo de mercancías por ferrocarril

Evolución y deficiencias del mercado de transporte de mercancías por ferrocarril

La alarmante degradación del rendimiento y de la calidad del transporte de mercancías por ferrocarril

Superar los obstáculos que impiden el acceso al mercado de servicios de transporte de mercancías por ferrocarril

Ofrecer una infraestructura de alta calidad para mejorar las prestaciones del sector del transporte de mercancías por ferrocarril en Europa

Mejorar el balance medioambiental del transporte de mercancías por ferrocarril

2. Anexo 2 : La situación de los transportes ferroviarios internacionales de pasajeros

El marco normativo comunitario vigente

Situación actual del mercado de transporte internacional de pasajeros por ferrocarril

Mejorar la calidad de los transportes internacionales de pasajeros

Glosario

Introducción: El marco del Libro Blanco y la necesidad de un nuevo paquete ferroviario

Los Consejos Europeos de Estocolmo y Gotemburgo adoptaron como objetivo prioritario la continuación de la reforma del sector ferroviario europeo con la presentación de un segundo paquete de medidas para finales de 2001.

Estas orientaciones se desarrollaron en el Libro Blanco: "La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad", adoptado por la Comisión el 12 de septiembre de 2001 [1]. En la estrategia de reequilibrio modal propuesta por la Comisión, la revitalización del sector ferroviario constituye un elemento esencial.

[1] COM(2001)370 Véase en concreto el programa de acción, pág. 105 y el capítulo I B «Revitalizar el sistema ferroviario».

Ahora bien, el balance presentado en el Libro Blanco resulta cuando menos contrastado. Continúa la degradación de partes del mercado ferroviario, los niveles de calidad del transporte de mercancías siguen siendo muy insuficientes y, en algunos casos, se deterioran. La situación del transporte de mercancías por ferrocarril es sin duda alguna la más preocupante, ya que actualmente su cuota de mercado se sitúa en el 8%, frente al 21% en 1970, entre todas las modalidades de transporte, y en el 14% frente al 35% si se tienen en cuenta únicamente los transportes terrestres. A pesar de varias experiencias positivas, del desarrollo de nuevas iniciativas en el mercado y de la reestructuración de las compañías ferroviarias históricas en varios Estados miembros, el ritmo del cambio no está a la altura de las circunstancias.

De ahí que el Libro Blanco proponga un ambicioso programa de acción que gira en torno a tres tipos de medidas que permitirán revitalizar el sector ferroviario.

- Se trata, ante todo, de establecer un marco tarifario equitativo para todas las modalidades de transporte que permita valorizar las modalidades más compatibles con el medio ambiente.

- Pero también se trata de proseguir el desarrollo de la Red Transeuropea de transporte otorgando una gran prioridad al ferrocarril y buscando principalmente la eliminación de los cuellos de botella e incluyendo nuevos grandes proyectos ferroviarios en la lista de proyectos prioritarios de Essen, teniendo en cuenta la mejora del acceso a las regiones periféricas y regiones afectadas por obstáculos geográficos.

- Por último, se trata de llevar a término la construcción de un espacio ferroviario europeo integrado desde un punto de vista tanto jurídico como técnico.

Las medidas propuestas en la presente Comunicación corresponden a este último capítulo del Libro Blanco.

Una etapa esencial en curso: la aplicación del paquete de medidas de infraestructura

Las medidas que se presentan a continuación suponen la aplicación sin demora del marco constituido por las Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE y 2001/14/CE [2] del "paquete de medidas de infraestructura" que entraron en vigor el 15 de marzo de 2001 y que deberán transponerse a más tardar el 15 de marzo de 2003.

[2] DOCE L75 de 15 de marzo de 2001

Estas Directivas están destinadas a clarificar las funciones y responsabilidades de los agentes, es decir, las empresas ferroviarias encargadas de las operaciones de transporte, los administradores de la infraestructura encargados de desarrollar las infraestructuras y de facilitar el acceso en condiciones claras y adecuadas, y por último, los organismos de control encargados de arbitrar los conflictos que puedan plantearse entre las empresas ferroviarias y los administradores de la infraestructura. Las relaciones entre estos tres polos debe inscribirse en un marco que garantice la transparencia de la información que se facilita a los operadores, la seguridad jurídica de las relaciones contractuales y la neutralidad de las funciones esenciales, que son la concesión de licencias para las empresas ferroviarias, la asignación de las capacidades de infraestructura y la tarificación de la infraestructura. Éstas son las condiciones mínimas para que los operadores ya existentes puedan ofrecer servicios paneuropeos y los nuevos operadores interesados puedan emprender la explotación de servicios ferroviarios.

Además, las relaciones financieras entre las diferentes actividades deben definirse con claridad mediante una separación contable efectiva que permita a las empresas ferroviarias asumir mejor los costes de sus operaciones y evitar las subvenciones entre actividades. Esta claridad de las cuentas es el mínimo que pueden exigir los contribuyentes europeos que ven como cada año se inyectan 35.000 millones de euros en el sistema ferroviario europeo en forma de inversiones en infraestructuras y de compensaciones por las obligaciones de servicio público. En este terreno, la transparencia también es una obligación.

El marco jurídico debe garantizarla tanto a través de las normas claras contempladas en las directivas europeas que los Estados deben transponer lo antes posible en su legislación nacional a fin de garantizar la misma claridad, como a través de la aplicación de las normas de competencia comunitarias relativas a las empresas y ayudas estatales.

Por otra parte, la Directiva 2001/12/CE contempla la creación por la Comisión de un sistema de observación permanente de la evolución del sector ferroviario europeo.

Así pues, la Comisión ha sentado los cimientos de un mecanismo de vigilancia del mercado ferroviario basado en un seguimiento permanente de las estadísticas e indicadores pertinentes que permita detectar rápidamente las tendencias de la evolución del sector a raíz de las disposiciones ya adoptadas.

Este mecanismo, elaborado en colaboración con los Estados miembros y todos los agentes del sector ferroviario, constituye un instrumento de gran valor para evaluar la velocidad con la que el sector ferroviario se adapta a su nueva dimensión europea. Este mecanismo se extenderá a los países candidatos desde principios de 2002. Y servirá para apoyar las nuevas medidas propuestas en este nuevo paquete y para garantizar su seguimiento sobre el terreno.

Las lagunas del marco jurídico y técnico que quedan por colmar

La insuficiente interoperabilidad de la red europea es uno de los principales obstáculos a la prestación de servicios paneuropeos, en particular para el transporte de mercancías. La Comunidad Europea realiza desde principios de los años noventa una intensa actividad en este ámbito, comenzando por la red de alta velocidad que se encuentra en fase de desarrollo. La próxima adopción de las especificaciones técnicas de interoperabilidad para el sistema ferroviario de alta velocidad, fruto de cinco años de trabajo de centenares de expertos de la industria ferroviaria, de las empresas ferroviarias y de los administradores de la infraestructura, movilizados por la Directiva 96/48/CE, permite contemplar positivamente la transposición de las mismas a la red ferroviaria convencional. La adopción de la Directiva 2001/16/CE por el Consejo y el Parlamento Europeo permitió iniciar inmediatamente los trabajos técnicos necesarios que, actualmente, están en curso.

Las deliberaciones en el Consejo y el Parlamento Europeo sobre el paquete de infraestructuras y sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario convencional, así como la experiencia adquirida en el desarrollo de las especificaciones técnicas de interoperabilidad para el sistema ferroviario de alta velocidad, pusieron de manifiesto la existencia de una serie de lagunas que pueden impedir que las normas adoptadas se apliquen de modo eficaz. Es necesario abordar con vigor la complejidad del sector ferroviario que todavía sufre demasiados conservadurismos y proteccionismos de otro siglo. No cabe duda de que el ferrocarril cuenta con una larga historia y la excusa de los largos ciclos de vida de las infraestructuras y equipos. Si se desea dar una oportunidad al ferrocarril en la nueva construcción europea, es necesario igualmente infundirle un sentido de urgencia y establecer un marco que impulse la búsqueda de soluciones para problemas difíciles pero no insuperables si se cuenta con los mecanismos adecuados.

En este contexto resulta necesario completar el marco ya existente en los siguientes ámbitos:

- la seguridad ferroviaria, fundamentada actualmente en normas nacionales establecidas en diversos niveles o por las propias empresas, debe garantizarse mediante una normativa pública y comprensible para todos, y los sistemas nacionales vigentes deberían avanzar hacia el reconocimiento mutuo o hacia una armonización europea;

- la interoperabilidad supone una participación de todos los agentes interesados a fin de adoptar las mejores especificaciones posibles y garantizar su aplicación efectiva; limitada a la red transeuropea, deberá poder extenderse al conjunto de la red ferroviaria en la que el acceso libre para la prestación de servicios internacionales de transporte de mercancías deberá estar garantizado a más tardar el 15 de marzo de 2008;

- la aplicación efectiva de normas de seguridad e interoperabilidad exige la creación de mecanismos de intervención rápida en caso de divergencia de puntos de vista entre las distintas autoridades nacionales competentes en estos ámbitos a fin de buscar las soluciones más adecuadas a los problemas que plantea la internacionalización de las operaciones ferroviarias; ésta es la función prevista de la agencia ferroviaria que deberá ser el motor del progreso en la armonización de las normas técnicas y de seguridad;

- la adhesión de la Comunidad a la OTIF (Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales Ferroviarios), en la medida en que esta organización está facultada para elaborar normas jurídicas que completen la normativa comunitaria o garanticen la extensión de dicha normativa a otros Estados europeos o extraeuropeos;

- la ampliación de los derechos de acceso a la infraestructura para los servicios de transporte nacional de mercancías a fin de reducir al mínimo estricto la circulación de vagones vacíos;

- la apertura del mercado de los servicios internacionales de pasajeros, teniendo en cuenta el vínculo que existe entre estas prestaciones de servicios y las obligaciones de servicio público que se aplican a los servicios nacionales y transfronterizos;

- la afirmación de la calidad de los servicios que deben prestarse a través del reconocimiento de los derechos y obligaciones de los clientes en su relación con las empresas ferroviarias.

Alcance de la presente Comunicación y de las propuestas presentadas

La presente Comunicación comprende dos partes:

- la primera parte, titulada "Cinco propuestas para avanzar rápidamente hacia un espacio ferroviario europeo integrado", presenta de forma coherente y articulada todas las acciones legislativas que la Comisión propone en este paquete: dichas acciones legislativas son cinco y forman un todo. Se trata de 1) la propuesta de Directiva sobre la seguridad, 2) la modificación de las Directivas sobre la interoperabilidad de los sistemas ferroviarios convencional y de alta velocidad, 3) la propuesta de Reglamento sobre la Agencia Europea para la Seguridad y la Interoperabilidad Ferroviaria, 4) una propuesta de recomendación de Decisión del Consejo por la que se autoriza a la Comisión a negociar las condiciones de adhesión de la Comunidad al Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) y 5) la modificación de la Directiva 91/440 a fin de extender los derechos de acceso a la infraestructura ferroviaria para los servicios nacionales de transporte de mercancías;

- la segunda parte, titulada "Temas de reflexión para inyectar dinamismo al mercado ferroviario y mejorar su calidad: acciones futuras", está formado por análisis de la situación del transporte de mercancías por ferrocarril y del transporte internacional de pasajeros que han llevado a la Comisión a considerar la posibilidad de adoptar posteriormente medidas de carácter legislativo y otras medidas no vinculantes para mejorar la calidad de los servicios y el atractivo del transporte ferroviario en general. Dichas medidas se insciben en la línea del Libro Blanco: "La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad" [3] .

[3] COM(2001)370

Por supuesto, todas las medidas propuestas o previstas en el sector ferroviario deben conjugarse con otras medidas que dependen de otras disposiciones no abordadas en la presente comunicación, como los programas comunitarios para promover las redes europeas de transporte ferroviario (presupuesto de las RTE, intervenciones de los fondos estructurales, incluido el Fondo de Cohesión y el ISPA, préstamos del BEI), la investigación y desarrollo (Quinto y Sexto Programas marco), la intermodalidad (Programa Marco Polo) y otras medidas relativas a otras modalidades de transporte, en particular la tarificación de las infraestructuras viarias. Por último, el conjunto de las medidas propuestas se han concebido sobre la base de la plena integración de los sistemas ferroviarios de los países candidatos.

* * *

1. Cinco propuestas para progresar rápidamente hacia un espacio ferroviario europeo integrado

1.1. Desarrollar un enfoque común en materia de seguridad ferroviaria

1.1.1. La seguridad en un espacio integrado: necesidad de un enfoque común

Desde que se dieron los primeros pasos para la realización de un mercado único de los servicios de transporte ferroviario con la Directiva 91/440, quedó claro que la seguridad era uno de los principales obstáculos que se oponían a una mayor apertura del mercado. Las diferencias entre las normas de seguridad ferroviaria y los distintos requisitos nacionales en materia de seguridad son los principales motivos de que el transporte internacional por ferrocarril aún sea gestionado al estilo antiguo, es decir, los operadores nacionales ceden los trenes y las responsabilidades en la frontera.

Mediante las Directivas de interoperabilidad 96/48 (relativa al sistema ferroviario de alta velocidad) y 2001/16 (relativa al sistema ferroviario convencional) se han definido requisitos esenciales de seguridad relativos a los subsistemas, que a su vez han sido precisados aún más en las especificaciones técnicas de interoperabilidad (ETI). Sin embargo, las ETI no son aplicables al equipo ferroviario existente y no comprenden los requisitos generales en materia de seguridad ni los aspectos de gestión y normativos.

Las Directivas 95/18 sobre concesión de licencias y 95/19, que trata entre otras cosas de los certificados de seguridad de las empresas ferroviarias, han mejorado muy poco esta situación. Establecen que debe expedirse una licencia de la UE y que ésta puede combinarse con los certificados nacionales de seguridad que abarquen los diversos territorios en que opere una empresa ferroviaria. Sin embargo, hay muy pocos ejemplos -si es que existe alguno- de empresas ferroviarias que realicen servicios internacionales conforme a lo dispuesto en estas Directivas.

El paquete de infraestructuras formado por las Directivas 2001/12, 2001/13 y 2001/14 introdujo únicamente ajustes secundarios del marco normativo en materia de seguridad al obligar a los Estados miembros a asumir la responsabilidad de la adopción y cumplimiento de las normas de seguridad y de garantizar la investigación de los accidentes. Cuando se alcanzó un acuerdo en el Consejo sobre el paquete de infraestructuras en diciembre de 1999, la Comisión anunció su propósito de completar el marco legislativo con una Directiva sobre seguridad ferroviaria.

Actualmente existen distintos enfoques nacionales en materia de seguridad con distintos objetivos y se aplican distintos métodos. Las normas técnicas, al igual que los requisitos en materia de personal y organización de la gestión, difieren de un Estado miembro a otro y el proceso de homologación del material rodante o de certificación del personal o de las empresas ferroviarias no ha sido adaptado a las necesidades de un sistema ferroviario europeo integrado. A pesar de que existen numerosas necesidades derivadas de las diferencias técnicas y operativas de las redes, también es cierto que el sector adolece de una falta de comprensión de los distintos enfoques nacionales y, en ocasiones, de desconfianza mutua que tiene su origen en la falta de conocimiento y de transparencia.

La reestructuración de los ferrocarriles europeos ha conducido ha la separación de funciones entre los administradores de la infraestructura y las empresas ferroviarias, proceso que aún está en curso. Muchas funciones normativas han sido transferidas de los organismos del sector ferroviario a las autoridades públicas, lo que ha provocado rápidos cambios en la forma en que el sector regula y gestiona la seguridad. Durante esta transición lo importante es definir claramente el papel de cada uno de los agentes y redistribuir de forma similar y armonizada a escala europea las responsabilidades de gestión, reglamentación y fiscalización en materia de seguridad.

La seguridad del transporte ferroviario en Europa es en general muy alta, sobre todo en comparación con su principal competidor, el transporte por carretera. La introducción de sistemas centralizados de control de tráfico, de sistemas automáticos de protección de trenes, de vehículos más resistentes a los impactos y de una gestión moderna de la seguridad ha reducido considerablemente el número de accidentes en los últimos 30 años. La media anual de pasajeros que perdieron la vida en accidentes fue de 100 en los Estados miembros y el total de muertos (sobre todo ocupantes de automóviles en pasos a nivel) se sitúa entre 800 y 900, mientras que en las carreteras mueren cada año más de 40.000 personas.

Niveles de seguridad del ferrocarril en relación con otras modalidades de transporte

>SITIO PARA UN CUADRO>

Exposure data for travel risk assessment: current practice & future needs in the EU, ETSC, Bruselas, 1999

Sin embargo, los accidentes ocurren y entonces revelan deficiencias de la seguridad ferroviaria y muestran nuevos potenciales de reducción de riesgos. El fuerte impacto que tienen en la opinión pública los accidentes ferroviarios con numerosos muertos es evidente y las imágenes de los accidentes ocurridos en Eschede (Alemania) y Ladbroke Grove (Estación de Paddington, Reino Unido) nos recuerdan las catastróficas consecuencias que pueden tener los errores humanos o los fallos técnicos en el transporte ferroviario. En una sociedad que cada vez tolera menos este tipo de accidentes, debe hacerse todo lo posible por reducir los riesgos sin atentar contra la competitividad de esta modalidad de transporte. Con la aparición del mercado único de servicios de transporte ferroviario y de suministros de equipos ferroviarios, dichos esfuerzos deberán coordinarse y armonizarse a escala europea.

1.1.2. Propuesta de Directiva sobre la seguridad ferroviaria

La propuesta de Directiva relativa a la reglamentación de la seguridad y la investigación de accidentes e incidentes en los ferrocarriles de la Comunidad aborda los cuatro ámbitos problemáticos para el desarrollo de la seguridad ferroviaria en Europa. Aplica un enfoque gradual a la armonización y al desarrollo de principios comunes, teniendo en cuenta las grandes diferencias que existen entre los Estados miembros.

La primera y más importante tarea en el marco de la reestructuración en curso de los ferrocarriles europeos consiste en modernizar y armonizar la estructura reglamentaria en materia de seguridad y el contenido de las normas de seguridad en los Estados miembros y en el plano europeo, a fin de definir y repartir de modo uniforme las responsabilidades y garantizar la seguridad a través del proceso de reestructuración. La Directiva establece que los administradores de la infraestructura y las empresas ferroviarias tienen la responsabilidad inmediata y operativa de la seguridad en las redes ferroviarias y del control de riesgos. Prevé la creación de autoridades en los Estados miembros con la responsabilidad de regular y supervisar la seguridad, y su coordinación a escala europea. Y recoge una serie mínima de tareas comunes para dichas autoridades.

Mediante la aplicación de este enfoque gradual, la Directiva define procedimientos para el desarrollo de métodos comunes de inspección y evaluación y métodos comunes de seguridad (MCS). Establece un mecanismo de migración hacia las normas comunes de seguridad mediante un procedimiento de notificación que exige la aceptación de las nuevas normas nacionales de seguridad a escala europea.

El segundo problema que aborda la Directiva es la eliminación de los obstáculos que impiden una mayor apertura del mercado y la creación de un sistema ferroviario europeo unificado. El certificado de seguridad, concedido a la empresa ferroviaria para operar en una red determinada, sigue siendo el medio para tener acceso a la infraestructura. En esta Directiva, este concepto ha sido desarrollado aún más mediante la introducción de requisitos y elementos comunes para el sistema de gestión de la seguridad que deberán aplicar igualmente los administradores de la infraestructura.

Con un sistema común de gestión de la seguridad para las operaciones ferroviarias, un certificado expedido en un Estado miembro en el que se acepte el sistema de gestión de la seguridad de una empresa ferroviaria determinada, deberá ser válido en toda la Comunidad para operaciones equivalentes de transporte ferroviario. Además, las empresas ferroviarias deberán seguir declarando su promesa de respetar las normas nacionales y obtener la aprobación del material rodante y del personal utilizados en cada una de las redes en que deseen operar.

Para la creación de un sistema ferroviario europeo unificado es igualmente importante aumentar la confianza entre los agentes del mercado y entre los Estados miembros. A tal fin, la Directiva crea un mecanismo para adoptar objetivos de seguridad comunes (OSC) que todos los sistemas ferroviarios deberán estar en condiciones de cumplir. Asimismo, los métodos comunes de seguridad (MCS) se utilizarán para evaluar si se han alcanzado estos objetivos.

El tercer ámbito problemático que aborda la Directiva se refiere a la transparencia, la información y la aplicación de los procesos adecuados en la reglamentación ferroviaria. El mundo de los antiguos monopolios ferroviarios estatales era un mundo cerrado desde muchos puntos de vista. Generalmente se regulaba a sí mismo y no existía una auténtica necesidad de facilitar información al público sobre seguridad ni de aplicar normas transparentes para la toma de decisiones. Los requisitos impuestos al sector ferroviario aumentarán con un mercado abierto regulado por las autoridades públicas. Este sector debe desarrollarse en la misma dirección que las demás modalidades de transporte.

La Directiva introduce principios comunes para las decisiones que adopten las autoridades ferroviarias, exige la existencia de normas y reglamentos y establece plazos y disposiciones obligatorias para que los agentes puedan impugnar cualquier decisión,

La Directiva establece indicadores comunes de seguridad (ICS) que serán desarrollados posteriormente a través del procedimiento de comité. Estos indicadores permitirán hacer un seguimiento del desarrollo de la seguridad ferroviaria en los Estados miembros y a escala comunitaria. Las empresas ferroviarias y los administradores de la infraestructura estarán obligados a presentar informes anuales sobre la evolución de la seguridad ante su autoridad nacional de seguridad, que a su vez deberá publicar un informe anual y transmitirlo a la Agencia Ferroviaria Europea. Estas disposiciones abrirán aún más la estructura cerrada y permitirán que todos los agentes compartan sus experiencias y ganen confianza.

El cuarto ámbito que aborda la Directiva es la investigación de accidentes e incidentes. Ha puesto de manifiesto que en la legislación de los Estados miembros en matrería de investigación de accidentes existen amplias diferencias. En numerosos casos, los accidentes siguen siendo investigados por la empresa ferroviaria estatal o por la policía, mientras que en algunos Estados miembros se han creado organismos independientes para la investigación de accidentes. Por influencia de la legislación en materia de investigación de accidentes de aviación que prevé a escala comunitaria la Directiva 94/56, muchos Estados miembros aspiran a un mecanismo independiente de investigación de accidentes de los demás modos de transporte y, en algunos casos, han creado consejos de investigación multimodal que se inspiran en el Consejo Nacional de Seguridad del Transporte (National Transportation Safety Board - NTSB) de Estados Unidos.

La creación de un mercado único de transporte y equipos ferroviarios incrementa la importancia de intercambiar información y aprender de los accidentes e incidentes. Si la información estuviese disponible y se distribuyese dentro del sector sería más fácil detectar y evitar los fallos técnicos y las deficiencias de funcionamiento y gestión. Para ello es importante separar la investigación en materia de seguridad de la investigación judicial (policial). La investigación en materia de seguridad pretende establecer las causas de raíz para evitar repeticiones, mientras que la investigación policial está encaminada a determinar quién es responsable, en su caso, de un delito. Cada uno de estos tipos de investigación se ocupa de problemas distintos, aplica distintas metodologías y requiere distintas aptitudes de los investigadores. Si no se realizan por separado, nunca se aprenderán las lecciones apropiadas.

En aras de la confianza pública en una investigación en materia de seguridad, así como de la confianza de las partes implicadas, esta investigación debe correr a cargo de un organismo independiente. Puesto que las causas de raíz de un accidente pueden radicar a menudo en el marco normativo de seguridad, el organismo de investigación debe ser independiente del organismo regulador de la seguridad. la Directiva establece los principios de las investigaciones obligatorias de los accidentes e incidentes graves que superen un umbral determinado, y prevé la creación de organismos independientes de investigación en los Estados miembros.

La Directiva de seguridad no debe considerarse un acto legislativo aislado, sino que es la continuación para el sistema de lo que las Directivas sobre interoperabilidad introdujeron a escala de subsistema y se basa en el mismo comité que el utilizado para el desarrollo de las ETI. Así, la interoperabilidad y la seguridad se desarrollarán de forma sistemática y coherente. El enfoque gradual es similar al que introdujo la Directiva 2001/16 sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario convencional y dependerá en gran parte del apoyo que presten los agentes del sector y la Agencia Ferroviaria Europea, cuya creación se propone en este mismo paquete. El paso de las redes ferroviarias nacionales a un único sistema ferroviario europeo llevará tiempo y exigirá grandes esfuerzos por parte de todos los implicados y todos los interesados en su desarrollo. Si los resultados comerciales y de seguridad avanzan simultáneamente, el transporte ferroviario se verá reforzado y podrá sacar provecho de sus ventajas intrínsecas en el mercado de transporte.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.2. Promover los principios fundamentales de la interoperabilidad

Además del establecimiento de un marco claro en materia de seguridad, la construcción de un espacio ferroviario integrado requiere igualmente la realización de la interoperabilidad, tanto en el ámbito del sistema ferroviario de alta velocidad, como en el ámbito de sistema ferroviario convencional.

El ámbito de la alta velocidad

La adopción de la Directiva 96/48/CE el 23 de julio de 1996 fue la señal de partida para el desarrollo de las ETI (Especificaciones Técnicas de Interoperabilidad), elementos esenciales para alcanzar la interoperabilidad de la red ferroviaria de alta velocidad. Sin embargo, al tratarse de una auténtica revolución en el ámbito de la armonización técnica en el sector ferroviario, primero fue necesario dotarse de nuevos métodos de trabajo e inventar nuevos equilibrios entre los diversos agentes implicados. En particular, los administradores de infraestructuras, las empresas ferroviarias y la industria se juntaron en la Asociación Europea para la Interoperabilidad Ferroviaria (AEIF) y tuvieron que aprender a cooperar para elaborar los proyectos de ETI. La puesta a punto de estos nuevos procedimientos y de estos nuevos instrumentos hizo que se prolongara el período de desarrollo de las ETI, cuya duración en un principio se preveía de tres años. Su adopción está prevista para finales de 2001 y su entrada en vigor a mediados de 2002. En 1998 se lanzó un programa de desarrollo de las normas correspondientes que se actualiza periódicamente sobre la base de los trabajos preparatorios de las ETI.

Mientras tanto, la red continúa su desarrollo; se prevé una serie de nuevas entradas en servicio en los próximos cinco años y, por ello, es importante acelerar la aplicación de la interoperabilidad mediante actuaciones en los tres planos siguientes:

- Coordinar mejor las inversiones de los Estados miembros en proyectos transfronterizos: ya que la rentabilidad económica de los proyectos resulta mayor cuando las infraestructuras pueden ser utilizadas a plena capacidad desde su entrada en servicio. En 2002 se propondrá un instrumento de coordinación de las inversiones en el marco de la política de coordinación contemplada en el apartado 2 del artículo 155 del Tratado CE;

- Aplicar las ETI en las grandes obras de mantenimiento y de renovación que afectan a las líneas de alta velocidad que ya estaban en servicio antes de su publicación. Se trata de una disposición no contemplada explícitamente en la Directiva 96/48/CE, pero que fue añadida en el marco del sistema ferroviario convencional. Está prevista en el marco de la modificación de la Directiva 96/48/CE, propuesta que figura en los anexos;

- Prestar apoyo financiero a la aplicación de las ETI a través del presupuesto de las redes transeuropeas.

Ámbito del ferrocarril convencional

La directiva sobre la interoperabilidad de sistema ferroviario convencional [4], adoptada el 19 de marzo de 2001, establece, al igual que la relativa al sistema ferroviario de alta velocidad, procedimientos comunitarios para la preparación y adopción de las ETI, así como normas comunes para la evaluación de la conformidad con dichas especificaciones.

[4] 2001/16/CE

La Directiva impone la adopción de un primer grupo de ETI prioritarias en un plazo de tres años, es decir, en 2004, en los siguientes ámbitos: el control, mando y señalización; las aplicaciones telemáticas al servicio del transporte de mercancías; la explotación y gestión del tráfico (incluidas las cualificaciones del personal para los servicios transfronterizos); los vagones para el transporte de mercancías; las molestias sonoras asociadas al material rodante y a la infraestructura.

Con la experiencia adquirida en el ámbito de la alta velocidad, la Comisión no esperó a que se publicara la Directiva para iniciar los trabajos preparatorios. Los expertos de la AEIF ya han comenzado a definir los elementos críticos en materia de interoperabilidad. Seis meses después de la publicación de la Directiva, la Comisión ya obtuvo un acuerdo formal del Comité de reglamentación sobre el primer programa de trabajo, sobre la designación de la AEIF como Organismo Común Representativo y sobre el mandato conferido a la AEIF para desarrollar el primer grupo de ETI.

Si bien es posible aprovechar la experiencia adquirida, no hay que subestimar las dificultades que plantea la adopción de las ETI relativas al ferrocarril convencional, ya que se trata de un sistema ya existente y no de uno nuevo. Las diferencias técnicas y operativas son mayores y más numerosas y los agentes implicados son más diversos.

Por ello, la Comisión previó una adopción progresiva de las ETI, comenzando por aquellas que pudieran ofrecer el mayor rendimiento socioeconómico. Sin embargo, es necesario gestionar con firmeza el proceso de desarrollo y revisión de las ETI.

Necesidad de actualizar las Directivas de interoperabilidad

Varias consideraciones llevaron a la Comisión a proponer modificaciones de las dos Directivas relativas a la interoperabilidad ferroviaria:

- en su resolución de 17 de mayo de 2000, el PE solicitaba a la Comisión que presentase propuestas de revisión de la Directiva 96/48/CE basadas en el modelo adoptado para la Directiva relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario convencional.

- el trabajo de desarrollo de las ETI en el ámbito de la alta velocidad permitió sacar una serie de conclusiones y condujo a la Comisión a proponer cambios en las dos Directivas relativas a la interoperabilidad ferroviaria.

- la creación de una Agencia y la adopción de una Directiva sobre la seguridad ferroviaria avanzadas conjuntamente en la presente propuesta, obligan a reformular determinadas disposiciones de las dos Directivas sobre la interoperabilidad ferroviaria.

- la plena apertura de la red ferroviaria a los servicios de transporte de mercancías implica que es necesario realizar la interoperabilidad en el conjunto de la red. Por consiguiente, es necesario ampliar el ámbito de aplicación geográfico.

De ahí que al presente paquete se añada una propuesta de Directiva por la que se modifican las Directivas 96/48/CE y 2001/16/CE; cada modificación individual se justifica con datos más amplios.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.3. Dotarse de un instrumento de dirección eficaz: la Agencia Ferroviaria Europea

1.3.1. Necesidad de una competencia neutra a escala europea

La reforma del sector ferroviario se caracteriza por una redefinición de los papeles entre los agentes del mercado y las autoridades públicas. En el pasado, la yuxtaposición de monopolios nacionales públicos no permitía distinguir claramente este reparto de responsabilidades. De hecho, las propias empresas ferroviarias fijaban, en la mayoría de los casos, las normas técnicas y de seguridad. Esta situación no planteaba problemas de competencia en la medida en que los mercados no estaban abiertos. En el plano internacional, este modelo se traduce en una cooperación privada entre operadores nacionales que define el conjunto de las normas técnicas y de circulación internacionales dentro de la UIC.

Con la liberalización de los derechos de acceso y la constitución progresiva de un auténtico mercado ferroviario europeo, resulta necesaria una reglamentación pública que garantice condiciones de competencia equitativas entre todos los operadores del mercado. Por consiguiente, la reglamentación directa por parte de los operadores históricos debe ser sustituida por una reglamentación pública a escala europea, sobre todo en lo que se refiere a la elaboración de las normas técnicas y de seguridad.

Por supuesto, la concepción y elaboración de dichas normas exige la participación directa de los expertos del sector. Así pues, se trata de redefinir un nuevo equilibrio, mediante el cual se garantice al sector su participación de forma representativa en la definición de las normas europeas, pero asegurándose de que dichas normas se integren en el ordenamiento jurídico comunitario y que sean adoptadas por la autoridad pública en el marco de dicho ordenamiento.

Ante esta nueva exigencia, las autoridades públicas deben dotarse de los medios necesarios para asumir esta tarea de reglamentación en el marco de un diálogo equilibrado con el sector. Para ello, lo esencial es, antes que nada, terminar con una importante asimetría con respecto a la competencia técnica: actualmente no existe un polo público de competencia técnica a escala europea y, en numerosos Estados miembros, los recursos de los ministerios de transportes o de los organismos reguladores no permiten instaurar siempre un diálogo técnico equilibrado con el sector.

Por este motivo la Comisión propone la creación a escala europea de un polo de competencia técnica ferroviaria en forma de agencia,

ya que la especialización y la competencia técnica necesaria no abogan a favor de una intervención directa de los servicios de la Comisión. El Libro Blanco sobre la gobernanza europea [5] recuerda que la Comisión debe centrarse en las tareas que le han sido conferidas por los Tratados y debe evitar dedicar recursos a actividades demasiado técnicas.

[5] COM(2001) 428 de 25 de julio de 2001

Por consiguiente se consideró que el instrumento más adecuado para efectuar estos trabajos técnicos con los expertos del sector era una agencia. Cabe recordar que esta solución ya fue contemplada en 1996 [6] y fue recomendada por el estudio NERA sobre la seguridad ferroviaria realizado para la Comisión [7]. Esta orientación se confirmó en el Libro Blanco: "La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad [8]" de septiembre de 2001, que adoptó el principio de una estructura comunitaria.

[6] Libro Blanco de la Comisión: "Una estrategia para revitalizar los ferrocarriles comunitarios", COM (96) 421 final

[7] NERA - informe final - "Safety regulations and standards for european railways" - febrero de 2000.

[8] COM(2001)370

1.3.2. Una agencia al servicio de todos los agentes

La Comunidad gasta alrededor de 2.600 millones de euros anuales para financiar proyectos ferroviarios (RTE, Fondo de Cohesión, Fondos estructurales, ISPA, Investigación, etc.). El presupuesto anual estimado para la Agencia representa menos del 0,6% de esta suma y permitirá un empleo mucho más eficaz de los recursos comunitarios al garantizar la interoperabilidad de los proyectos y permitir un enfoque común para la seguridad.

La agencia ferroviaria propuesta no está dotada de un poder de decisión autónomo. Se trata, por una parte, de una estructura de apoyo técnico a la toma de decisiones, y por otra, de una estructura consultiva.

La elaboración de los textos previstos en la Directiva sobre la seguridad ferroviaria y la orientación de los trabajos sobre la interoperabilidad requieren una estructura técnica de preparación y apoyo a la toma de decisiones por parte de las autoridades públicas. De este modo, la agencia se encargará de la orientación y coordinación de todos estos trabajos y constituirá el interlocutor técnico para los sectores profesionales interesados.

La posición de la Agencia para esta primera función de apoyo técnico a la toma de decisiones se ilustra en el gráfico que figura en la página siguiente.

La vía es la misma para el conjunto de las recomendaciones formuladas por la Agencia: los trabajos técnicos de preparación y redacción corren a cargo de grupos de expertos del sector. Estos grupos de expertos estarán integrados por las organizaciones representativas del sector, como sucede actualmente con la AEIF con respecto a los trabajos sobre la interoperabilidad. Estos grupos serán dirigidos y coordinados por la Agencia. Los proyectos se remitirán a la Comisión para su aprobación en el marco establecido en las Directivas pertinentes, es decir, con el dictamen de un comité de representantes de los Estados miembros.

En esta función de apoyo a la toma de decisiones, la Agencia deberá consultar a los interlocutores sociales en el marco actual del diálogo social, así como a los representantes de los clientes de la modalidad ferroviaria.

La segunda función confiada a la Agencia es una función consultiva sobre los temas relacionados con la seguridad ferroviaria y la interoperabilidad. Se trata, antes que nada, de ofrecer un asesoramiento técnico a la Comisión y a los Estados miembros en el marco del Comité creado por las directivas sobre la interoperabilidad y la seguridad.

La Directiva 2001/14/CE exige a los Estados miembros la creación de organismos de control encargados de velar sobre las condiciones de acceso al mercado. Además, el Comité creado por la Directiva 2001/14/CE puede pronunciarse sobre asuntos relacionados con los derechos de acceso a la infraestructura. Los asuntos que deberán conocer estos organismos de control o este comité, cuando se refieran a agentes de varios Estados miembros, a menudo asumirán una dimensión relacionada con la seguridad y la interoperabilidad.

Así pues, resulta indispensable, en estos casos, tener la posibilidad de solicitar una opinión técnica neutra. Las autoridades nacionales podrán, de este modo, solicitar un dictamen técnico independiente a la Agencia.

Por último, la Agencia debe ser un animador de la red que permita construir progresivamente un mayor conocimiento recíproco de los sistemas ferroviarios nacionales para instaurar una confianza y relaciones de trabajo dinámicas entre todos los agentes. Para ello, la Agencia se encargará, por ejemplo, de estimular los trabajos de cooperación entre las autoridades nacionales de seguridad o entre los organismos notificados definidos en las Directivas sobre la interoperabilidad.

Así pues, se trata de una agencia al servicio de todos los agentes del sector tanto institucionales como agentes del mercado. Cabe señalar que la Agencia deberá tener en cuenta en todos sus trabajos el proceso de ampliación de la Unión Europea y las relaciones ferroviarias con terceros países. Además queda abierta la posibilidad de que terceros países europeos participen en los trabajos de la Agencia.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.4. Clarificación del papel de la Comunidad respecto de la OTIF

La Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales Ferroviarios (OTIF) es una organización de la que son parte todos los Estados miembros de la Unión, todos los países candidatos que cuentan con ferrocarriles y algunos países de África y Asia (en total, 40 Estados). El instrumento de la OTIF es el Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF), firmado en Berna el 9 de mayo de 1980 y modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999.

El Convenio modificado por el Protocolo de Vilnius abarca:

- Reglas uniformes relativas al transporte internacional ferroviario de pasajeros (CIV), ámbito en el que la Comunidad aún no ha actuado, pero tiene la intención de hacerlo a fin de reforzar los derechos de los pasajeros, como hizo en el ámbito aéreo;

- Las normas uniformes relativas al transporte ferroviario internacional de mercancías (CIM), ámbito en el que la Comunidad aún no ha actuado, pero tiene la intención de hacerlo a fin de promover la calidad del transporte de mercancías por ferrocarril;

- Un reglamento relativo al transporte internacional ferroviario de mercancías peligrosas (RID), ámbito en el que la Comunidad ha integrado en la legislación comunitaria los resultados de los trabajos de la OTIF (véase la Directiva 96/49);

- Reglas uniformes relativas a los contratos de utilización de vehículos en el tráfico ferroviario internacional (CUV);

- Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en el tráfico internacional ferroviario (CUI) : este ámbito está cubierto parcialmente por la Directiva 2001/14, que recoge disposiciones relativas a las relaciones entre el administrador de la infraestructura y las empresas ferroviarias, y la Comunidad tiene la intención de ir mucho más allá de lo previsto en el CUI;

- Reglas uniformes relativas a la validación de normas técnicas y la adopción de disposiciones técnicas uniformes aplicables al material ferroviario destinado al tráfico internacional (APTU) y reglas uniformes relativas a la admisión técnica de material ferroviario utilizado en el tráfico internacional (ATMF): actualmente, estos ámbitos están regulados por las Directivas 96/48 (interoperabilidad de los sistemas ferroviarios de alta velocidad) y 2001/16 (interoperabilidad del sistema ferroviario convencional) y pueden considerarse una competencia exclusiva de la Comunidad.

El Protocolo de Vilnius está abierto a la ratificación, pero hasta ahora no ha sido ratificado por ningún Estado miembro.

La competencia comunitaria en el ámbito ferroviario ha evolucionado de manera considerable desde la firma del Protocolo de Vilnius, ya que el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron el paquete de "infraestructuras ferroviarias" (Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE y 2001/14/CE) y la Directiva 2001/16 sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario convencional. En estos ámbitos, un determinado número de competencias se han convertido en competencias exclusivas, sobre todo en materia de interoperabilidad ferroviaria.

Por consiguiente, los Estados miembros ya no pueden ratificar individualmente el Protocolo de Vilnius fuera del marco de las instituciones comunitarias, en vista de que determinadas disposiciones forman parte de una competencia comunitaria exclusiva. Así pues, para poder ratificar el Protocolo de Vilnius es indispensable que la Comunidad se adhiera al mismo.

Además, el interés de una adhesión de la Comunidad a la OTIF se ve reforzado por el hecho de que un buen número de los demás miembros de la OTIF se adherirán próximamente a la Comunidad.

El artículo 38 del Protocolo de 1999 establece que la adhesión al Convenio está abierta a las organizaciones regionales de integración económica, lo que incluye expresamente a la Comunidad. De este modo se plantea directamente la cuestión de la adhesión de la Comunidad al Convenio y a la Organización que lo gestiona. Dicha adhesión se plantea claramente en la Comunicación COM(1999)617, que presentó la propuesta de Directiva sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario convencional y que se ha convertido en la Directiva 2001/16. En ella se señalaba que: "La Comisión estudiará la posibilidad de una adhesión de la Comunidad a la Oficina Central de Transportes Internacionales Ferroviarios (OTIF) y dará a conocer su posición en 2001".

La Comisión recomienda que la Comunidad se adhiera a la COTIF y a la OTIF para ejercer su competencia exclusiva en el sector ferroviario y para coordinar mejor las posiciones de los Estados miembros en los ámbitos de competencia mixta.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.5. Completar el mercado interior de servicios de transporte de mercancías por ferrocarril

Se propone acelerar el calendario de apertura del mercado del transporte ferroviario de mercancías por motivos mucho más claros desde la adopción del paquete de infraestructuras que abre el mercado para los simples servicios internacionales de transporte de mercancías y que ha constituido una señal importante en este mercado en desarrollo. El Libro Blanco "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad", adoptado por la Comisión el 12 de septiembre de 2001 [9], explica las deficiencias actuales, así como las posibilidades del sistema ferroviario.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

[9] COM(2001)370 Véase en concreto el programa de acción, pág. 105 y el capítulo I B «Revitalizar el sistema ferroviario».

Se inscribe en el contexto de la solicitud clara y apremiante de apertura sin restricciones del mercado del transporte de mercancías y en el de la apertura que ya existe en varios Estados miembros, propuesta por el Parlamento a la Comisión en la conciliación con el Consejo.

Los operadores e inversores potenciales no comprenden que sigan existiendo restricciones que impiden que los vagones circulen cargados, hecho que sólo puede penalizar la competitividad del transporte ferroviario ante el transporte por carretera. Deben poder desplegarse sin restricciones jurídicas, económicamente injustificables, experiencias innovadoras y alentadoras en varios Estados miembros, donde aparecen nuevos operadores ferroviarios, de todos los tamaños, para dar confianza a todos los interventores y, en particular, a los cargadores que esperan que dicha apertura suponga una mejora de la calidad de los servicios y que se tengan en cuenta mejor sus necesidades. También es importante para los países candidatos tener en cuenta la eliminación de estas restricciones, con objeto de mantener su transferencia de modalidades actual para el transporte de mercancías por ferrocarril, en estos momentos amenazado por el transporte en carretera.

Todos estos argumentos se desarrollan a continuación.

1.5.1. El mercado de transporte de mercancías y el sector de transporte de mercancías por ferrocarril en la UE

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Los datos cuantitativos ilustran la evolución particularmente dinámica de las actividades de transporte de mercancías en Europa y los malos resultados obtenidos por el transporte de mercancías por ferrocarril. En la década de los años noventa el transporte de carga en Europa crecía mucho más rápido (aproximadamente el 3% al año) que el PIB (aproximadamente el 2% al año), subrayando así la gran intensidad de la movilidad de las cargas del crecimiento económico. En 1999, la demanda de transporte fue de 2.970 millones de kmt (kilómetros-tonelada), es decir, una media de 20 kmt por persona y día. Desde 1970, esto equivale a un crecimiento del 121%. El transporte de mercancías por ferrocarril no ha participado en este auge del transporte. Su cuota ha pasado del 21% en 1970 al 8% en 1999, y en este período se ha producido incluso una disminución del volumen absoluto de transporte (véase el gráfico). Al mismo tiempo, el transporte por carretera ha incrementado su cuota del 31% al 44%, reflejando así su gran competitividad en el mercado.

La disminución de los volúmenes del transporte de carga por ferrocarril es paralela a la disminución de la longitud de la red ferroviaria en la Comunidad en alrededor del 10% desde 1970. Además, el número de vías de servicio y las terminales de Europa cae en picado (5% al año), y el índice de la UE supera de forma consistente la media europea [10]. Muchos clientes abandonan las vías de servicio privadas o no las construyen al establecer una nueva planta debido a los costes de construcción y mantenimiento relativamente altos, así como a que a menudo la legislación en materia de uso del suelo no promueve el establecimiento de plantas cerca de las infraestructuras ferroviarias.

[10] Symonds Group (2001), A study of single wagonload rail traffic, encargado por la Dirección General de Energía y Transporte de la Comisión Europea

La Comisión prevé que, de aquí al año 2010, se produzca un aumento del volumen del transporte de mercancías en la UE del 38% en condiciones normales y sin adoptar medidas políticas concretas. El volumen del transporte por carretera aumentaría un 50%, mientras que el transporte de mercancías por ferrocarril alcanzaría un crecimiento muy inferior (13%), con lo que su cuota entre todas las modalidades de transporte sería del 7%. En vista de la ampliación de la Comunidad y del avance de la globalización es necesario subrayar que la importancia del tráfico internacional continuará creciendo en los próximos años.

Esta evolución es sin duda una amenaza para la eficiencia del sistema europeo de transporte, ya que se agravará la congestión debido a las graves limitaciones de capacidad de la infraestructura. De modo similar, la tendencia consistente en canalizar todo el transporte hacia la carretera va en contra del objetivo de movilidad sostenible, puesto que la contribución del transporte por carretera a la degradación medioambiental es la más alta de todas las modalidades de transporte. Como señala claramente el Libro Blanco de 2001, la cuota de las distintas modalidades de transporte de mercancías debe ser más equilibrada que en el pasado. Las modalidades cuyo potencial no se aprovecha plenamente (como el transporte ferroviario) deberían estar en condiciones de absorber una mayor cuota del futuro crecimiento del transporte. Para ello debe aumentar la competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril.

1.5.2. La apertura de los mercados nacionales de transporte de mercancías por ferrocarril, incluida la posibilidad de cabotaje para fomentar la competencia y la innovación

Completar un mercado integrado de los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril sigue siendo una de las principales metas de la política comunitaria de transportes. La posibilidad de entrar en el mercado del transporte de mercancías por ferrocarril debería conducir a un sector más eficiente, competitivo y cercano al cliente. Debe atraer nuevos capitales y empresas y estimular el desarrollo de nuevos servicios que respondan a las exigencias de los clientes, si se desea detener el continuo descenso de la cuota de los ferrocarriles y mejorar su situación financiera.

En el caso del transporte ferroviario, la aplicación del principio de libre prestación de servicios implica derechos de acceso de las empresas ferroviarias establecidas individuales a la red ferroviaria de la UE. La Directiva 91/440 fue un primer paso en esta dirección, al establecer derechos de acceso por parte de empresas ferroviarias individuales que operan servicios internacionales de transporte combinado. La Directiva 2001/12, parte del 1er paquete ferroviario, amplió estos derechos a todos los tipos de mercancías ferroviarias internacionales, si bien limitándolos a una Red Transeuropea de Mercancías Ferroviarias por un período de transición hasta 2008. De hecho, los derechos de acceso establecidos en la Directiva 2001/12 representan la culminación de un largo debate que se remonta a la propuesta de la Comisión de 1995 para la liberalización de los servicios de pasajeros internacionales y de carga tanto internacionales como nacionales. La Directiva 2001/12, dentro de las posibilidades del Consejo, entraba en el contexto del paquete ferroviario en conjunto y como la base para un compromiso global a la sazón.

Por ende, sin embargo nunca hay una necesidad acuciante de aplicar las disciplinas del Mercado Único en todo el mercado ferroviario. La necesidad es especialmente urgente en el sector de las mercancías ferroviarias que, en virtud de las continuas restricciones a la entrada en el mercado, sufre dificultades por la falta de acicates eficaces para mejorar el rendimiento que la competición, o su mera amenaza, es normalmente capaz de aportar. Además, el proteccionismo incapacita a las mercancías ferroviarias para competir de forma eficaz con otras modalidades, especialmente la carretera, que ya no están limitadas por consideraciones territoriales. Por tanto, el siguiente paso es facilitar una mayor paridad de la competición con el transporte de mercancías por carretera cuando la distinción artificial entre recorridos internacionales, de cabotaje y nacionales ha desaparecido efectivamente. Por consiguiente, proponemos la apertura de todos los mercados de mercancías ferroviarias nacionales y de cabotaje. A la necesidad de actuar es más urgente debido a las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa de junio de 2000, relativas a la conveniencia de acelerar la liberalización de sectores como el transporte. Además, existe un número creciente de llamadas no solo de los clientes de mercancías ferroviarias, sino de las propias empresas ferroviarias, para el pleno ejercicio del derecho de prestar servicios de mercancías ferroviarias.

El acceso a las redes ferroviarias de transporte de mercancías para los servicios nacionales prestados por empresas ferroviarias distintas del operador nacional ya es una realidad en varios Estados miembros, como Austria, Italia, Alemania, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido sobre la base de la legislación nacional. Por lo general, las experiencias obtenidas con los efectos de la liberalización del mercado sobre la competitividad y la innovación de los servicios han sido positivas, por los siguientes motivos:

* La liberalización del acceso para los servicios tanto internacionales como nacionales es necesaria para permitir que los operadores ofrezcan servicios completos con plena asistencia logística;

* La competencia de los servicios internacionales y nacionales ofrecerá incentivos para mejorar la calidad de los servicios;

* La apertura de los mercados nacionales favorecerá la aparición de operadores de líneas cortas con una base local e incentivará la mejora de las prestaciones de los servicios de distribución para aumentar, por ejemplo, la viabilidad de los servicios (europeos) de vagones completos.

* La posibilidad del cabotaje aumentaría las perspectivas de incrementar el factor de carga de los vagones mediante una reducción de las travesías de regreso sin carga. Esto ayudaría a las empresas ferroviarias a aumentar la eficiencia del uso de los vagones.

Por ello, la Comisión propone que todas las empresas ferroviarias establecidas y autorizadas en la Unión Europea tendrán acceso a la red ferroviaria para los servicios nacionales e internacionales de transporte de carga por ferrocarril a partir de la fecha de la aplicación de esta Directiva. Se revocará la idea de limitar el acceso a los servicios internacionales de transporte de mercancías por ferrocarril a la Red Transeuropea de Transporte de Mercancías por Ferrocarril (TERFN), introducida por la Directiva 2001/12/CE con carácter transitorio hasta 2008.

Propuesta nº 5

Proyecto de modificación de la Directiva 91/440/CE con vistas a liberalizar el acceso a la infraestructura para los servicios nacionales a fin de completar la plena apertura del transporte de mercancías por ferrocarril.

Lista de acciones anunciadas en el Libro Blanco: "La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad" [11] y propuestas en el presente paquete de medidas:

[11] COM(2001)370

>SITIO PARA UN CUADRO>

2. Temas de reflexión para impulsar el mercado ferroviario y mejorar su calidad: las acciones futuras

2.1. Las condiciones del éxito del transporte de mercancías por ferrocarril

El análisis de la situación del transporte de mercancías por ferrocarril que se presenta más arriba y se detalla en el Anexo 1.1 revela la necesidad de adoptar acciones suplementarias si realmente se desea impulsar este sector. La cuestión de la calidad es la clave para corregir el equilibrio entre las modalidades que se desea alcanzar. Las medidas legislativas propuestas en la primera parte son una condición básica para establecer el marco necesario para desarrollar el transporte de mercancías por ferrocarril. Sin embargo, no son suficientes y deben completarse con una serie de acciones legislativas y no legislativas, ya anunciadas en el Libro Blanco "La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad" [12] y que aquí se exponen a fin de iniciar un diálogo con todos los agentes interesados.

[12] COM(2001)370

2.1.1. Garantizar la alta calidad de los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril

De acuerdo con diversas encuestas realizadas entre los clientes [13], uno de los principales motivos de la insatisfacción con los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril reside en la mediocre calidad del servicio, especialmente en los servicios internacionales. La velocidad media comercial, la puntualidad y la fiabilidad de los servicios internacionales de transporte de mercancías por ferrocarril dejan mucho que desear. Los operadores de transporte combinado señalan que se ha producido un grave deterioro de la puntualidad de los trenes de transporte combinado en los últimos años (véase el cuadro x), que ha causado elevados costes a las empresas ferroviarias debido a las reclamaciones de clientes insatisfechos, una utilización ineficiente de los equipos y pérdidas de volumen de negocio.

[13] Véase por ejemplo, Symonds Group (2001), A study on single wagonload rail traffic, p. 95 y sigs.

La importancia de la alta calidad de los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril para mejorar el impacto ambiental del transporte de mercancías, sobre todo en las regiones de montaña.

El transporte de mercancías por ferrocarril debe contribuir en mayor medida que hasta ahora a reducir las presiones del transporte por carretera sobre el medio ambiente, especialmente en zonas sensibles como las regiones de montaña (por ejemplo, los Alpes, los Pirineos). El sistema de ecopuntos para el transporte de mercancías por carretera a través de los Alpes austríacos intenta limitar el impacto medioambiental sobre los valles alpinos austríacos. Este sistema expirará en 2003. Por consiguiente, será necesario encontrar medidas alternativas para conciliar las necesidades de protección medioambiental de las zonas de montaña con las necesidades de tráfico de un sistema de transporte eficiente.

La Comunidad ya presta ayuda a la construcción de importantes infraestructuras ferroviarias a través de los Alpes (túneles del Mont-Cenis y del Brennero). Sin embargo, el tamaño y costes del proyecto son sumamente elevados y es de suma importancia que los operadores ferroviarios obtengan las mayores ventajas posibles de esta futura infraestructura para obtener rentabilidad. Además, estos proyectos sólo se terminarán a largo plazo. Por eso es necesario mejorar la infraestructura existente (eliminando los cuellos de botella en las líneas que atraviesan los Alpes y en sus puntos de acceso) así como la calidad de los servicios en estos ejes para que el ferrocarril resulte más atractivo en comparación con la carretera.

Tanto los Alpes como los Pirineos constituyen una barrera natural entre importantes regiones económicas europeas que experimentan un gran crecimiento de tráfico. El transporte combinado por ferrocarril a través de los Alpes representa un 25% del tráfico total; en el caso de los Pirineos, esta cifra es mucho más reducida, aproximadamente un 5%. Estas figuras demuestran que el transporte por carretera aún ocupa una cuota destacada dentro de este tráfico. Por otra parte, los flujos de tráfico que atraviesan estas montañas se prestan muy bien al transporte combinado. Una parte aplastante de este transporte es de larga distancia y consiste en productos manufacturados o semimanufacturados. Puesto que sólo existen unos cuantos pasos a través de las montañas, el tráfico suele concentrarse de forma natural, ofreciendo así una buena oportunidad para los trenes en bloque y las lanzaderas.

Ha llegado el momento de que la calidad del servicio ferroviario mejore de forma que pueda aprovechar plenamente sus ventajas medioambientales y competitivas para absorber tráfico de la carretera.

El problema de la calidad resulta especialmente grave en algunos corredores, como el cruce de los Alpes de norte a sur entre Alemania, Austria e Italia, donde la falta de locomotoras a menudo causa retrasos enormes en la frontera. Las pésimas prestaciones del transporte de mercancías por carretera tienen graves repercusiones en los demás sectores de transporte y, por ende, en el impacto medioambiental de las actividades de transporte en las regiones alpinas. Puesto que el transporte por carretera suele absorber el transporte de mercancías que pierde el ferrocarril, los países alpinos como Austria, Francia y Suiza sufren cada vez más la contaminación atmosférica y las emisiones sonoras procedentes del transporte por carretera. Estos países exigen la adopción urgente de medidas efectivas para reducir el número de camiones que cruzan su territorio y para transferir la carga de la carretera a modalidades de transporte más compatibles con el medio ambiente, como el ferrocarril.

Un estudio [14] encargado por la UIRR, la Asociación Internacional de Transporte Combinado, y cofinanciado por el programa PACT de la Comisión, analizó el problema de la calidad del transporte combinado basado en el ferrocarril en ocho importantes corredores de transporte europeos, teniendo en cuenta más de 18.000 movimientos anuales de trenes. El estudio puso claramente de relieve que dos terceras partes de los problemas de puntualidad se deben a deficiencias del funcionamiento de las operaciones ferroviarias. El informe formula una serie de recomendaciones en el plano estructural, institucional y operativo y de procedimiento. La principal recomendación en materia estructural es la apertura de los mercados de transporte de mercancías por ferrocarril a fin de fomentar la competencia. La Comisión comparte plenamente esta conclusión. La política en materia de cánones de utilización de la infraestructura de transporte, que propone la Comisión sobre la base del principio de "quien utiliza, paga", sólo puede ser plenamente eficaz si existe una alternativa competitiva al transporte por carretera a través de los Alpes. A fin de cumplir las expectativas es necesario garantizar una capacidad adecuada para las infraestructuras ferroviarias, realizar inversiones en el material rodante apropiado y, sobre todo, mejorar la calidad de los servicios ferroviarios. Una ampliación de los servicios de transporte de camiones (carretera rodante) puede considerarse una rápida solución de los problemas de transporte transalpino, pero no constituye una estrategia para estimular la transferencia entre modalidades en el tráfico de larga distancia. Al contrario, dicha ampliación tiende a aumentar el atractivo del transporte por carretera de larga distancia.

[14] UIRR (2000), A Quality Strategy for Combined Transport - The beginning of a Transformation, Informe final, 21 de noviembre

La Comisión propone una serie de medidas para abordar las cuestiones del impacto ambiental del transporte de mercancías y de la transferencia entre modalidades en las regiones de montaña y, especialmente en Austria, como se anunciaba en el Informe de la Comisión sobre el tránsito de mercancías por carretera a través de Austria (COM(2000) 862, apartado 1.6.3):

- En el presente capítulo se explica con mayor detalle un enfoque europeo destinado a garantizar un alto nivel de calidad para los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril en Europa.

- La Comisión tiene la intención de proponer una Directiva marco sobre el sistema de cánones por el uso de las infraestructuras de transporte, que incluirá el precio de los efectos medioambientales de las actividades de todas las modalidades de transporte.

- En el marco de la política relativa a las redes transeuropeas de transporte, la Comisión ha decidido intensificar su apoyo a la construcción de infraestructuras ferroviarias transfronterizas en zonas que se caracterizan por barreras naturales.

- La Comisión ha iniciado una red temática a gran escala denominada "Alpnet" dentro del Quinto Programa de Investigación y Desarrollo y, al final de dicho ejercicio al terminar 2002, aprovechará plenamente los conocimientos obtenidos para estimular el transporte ferroviario en las zonas de montaña y a través de éstas.

- El programa Marco Polo, que deberá ponerse en marcha en 2003, prestará un importante apoyo a todas las acciones admisibles en el mercado con miras a mejorar la calidad y las prestaciones del transporte ferroviario en estas zonas sensibles.

Puntualidad de los trenes de la UIRR en comparación con la hora de llegada prevista, 1999 - 2001 (en porcentaje)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: UIRR (2001)

Una de las principales razones de la baja calidad es la falta de responsabilidad por parte de una empresa ferroviaria sobre la buena ejecución de la totalidad del servicio internacional realizado según el modo tradicional de cooperación. Diversas iniciativas para incrementar la calidad adoptadas por las empresas ferroviarias [15] han mostrado que una rigurosa gestión de calidad en determinados corredores permite mejorar notablemente la calidad. Sin embargo, las empresas ferroviarias no han generalizado tal gestión de calidad a todos los servicios internacionales. El objetivo de las empresas ferroviarias debe consistir en recuperar una imagen de servicio fiable y de alta calidad a fin de competir con éxito y absorber una mayor cuota del crecimiento previsto del mercado de transporte de mercancías en el futuro.

[15] Por ejemplo, el proyecto de incremento de la calidad de la UIC realizado por SAPPI GmbH en 1999 y varios proyectos nacionales.

La Comisión espera que la plena apertura de los mercados de transporte de mercancías por ferrocarril y el consiguiente aumento de la competencia ofrecerán los incentivos necesarios para que las empresas ferroviarias mejoren la calidad de sus servicios. No obstante, es probable que la apertura del mercado sólo tenga efectos tangibles a medio plazo, ya que el aumento de la competencia será progresivo. A corto plazo es preciso adoptar medidas concretas para mejorar la calidad del servicio a fin de restablecer la confianza de los clientes en los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril. El programa de seguimiento del mercado ferroviario establecido por la Directiva 2001/14 supervisará muy de cerca la evolución de la calidad del servicio en los mercados europeos de transporte de mercancías por ferrocarril en función de una serie de indicadores clave.

La Comisión propone tres medidas concretas para abordar la cuestión de la calidad.

i) La Comisión tiene intención de proponer una modificación de la Directiva 2001/14 a fin de permitir que los solicitantes autorizados que no sean empresas ferroviarias puedan solicitar trazados de un tren. Un solicitante autorizado para prestar servicios de transporte de mercancías por ferrocarril podría ser, por ejemplo, un expedidor o un transportista interesado en utilizar el ferrocarril para transportar volúmenes de carga importantes y más o menos estables a lo largo del tiempo. Si el expedidor no logra obtener una oferta de una empresa ferroviaria presente en el mercado que satisfaga sus necesidades, podría solicitar un trazado de un tren. Esto le permitiría diseñar y organizar un servicio, para el cual subcontrataría la tracción a una empresa ferroviaria. La inclusión de solicitantes autorizados en el marco normativo vendría a reforzar notablemente la posición de los clientes de servicios de transporte de mercancías por ferrocarril frente a las empresas ferroviarias, contribuyendo así a mejorar la calidad del servicio.

ii) La Comisión espera que el sector ferroviario europeo adopte una serie de medidas voluntarias para mejorar la estructura de los incentivos destinados a elevar la calidad del servicio. En particular, las empresas ferroviarias europeas deberían comprometerse a incluir sistemáticamente cláusulas equitativas y no discriminatorias en materia de calidad del servicio en los contratos con sus clientes. Sobre la base de un acuerdo común entre empresas ferroviarias y clientes, dichos criterios podrían incluir, por ejemplo, un servicio regular y fiable, horarios de salida y llegada conformes al mercado, puntualidad, facturación transparente, etc. (por parte de las empresas ferroviarias) y presentación a tiempo de los vagones y la carga en el lugar de enganche, etc. (por parte de los clientes). Los regímenes de prestaciones entre empresas ferroviarias que cooperen entre sí deberían contemplar incentivos efectivos para garantizar una alta calidad y la responsabilidad de todos los participantes sobre los riesgos que controlan. Además, las empresas ferroviarias europeas deberían adoptar medidas voluntarias para mejorar sus procedimientos operativos, especialmente en los servicios internacionales, en un esfuerzo conjunto con sus clientes.

iii) A título complementario, la Comisión tiene intención de presentar una propuesta de Reglamento que establecerá las condiciones de compensación en caso de incumplimiento de los requisitos recogidos en el contrato de servicio. Este acto jurídico ofrecerá incentivos eficaces a ambas partes, tanto a la empresa ferroviaria como al cliente, para garantizar un servicio de alta calidad. Dichas iniciativas se definirán de acuerdo con principios comunes. Deberán financiarse por medio de un mecanismo de compensación o de "puntos" según las prestaciones, con el reparto idóneo de riesgos y recompensas y sin conceder estas últimas tan sólo por cumplir lo contratado. Los incentivos se aplicarían al producto en su conjunto y no sólo a partes del mismo, e incluirían los riesgos que puedan controlar las empresas ferroviarias o los clientes, según el caso.

En el Anexo 1.2 se exponen con más detalle los elementos de un futuro enfoque europeo para la calidad de los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril.

2.1.2. Superar los obstáculos que impiden la prestación de servicios paneuropeos de transporte de mercancías por ferrocarril

Las experiencias anteriores obtenidas por las empresas ferroviarias al intentar introducir servicios de transporte de mercancías por ferrocarril a escala tanto nacional como internacional han demostrado que los nuevos operadores, incluyendo los ya existentes que operan fuera de su país de origen, deben hacer frente a una multitud de obstáculos al acceso. Los nuevos operadores en especial deben invertir una cantidad considerable de tiempo y recursos para superar estos obstáculos antes de empezar a prestar servicios. He aquí un ejemplo típico: cada empresa ferroviaria necesita tracción para sus vagones, pero los operadores recién llegados al mercado tendrán dificultades para obtener la tracción que necesitan, ya que sólo existen unos cuantos mercados de segunda mano o alquiler de locomotoras de tamaño sumamente reducido. Si consiguen la locomotora, el maquinista no puede cruzar rutinariamente la frontera, ya que las reglamentaciones nacionales que regulan su formación profesional y las condiciones de examen difieren entre sí. La locomotora tiene que estar provista de un sistema automático de protección de tren (ATP) para obtener el certificado de seguridad. Sin embargo, estos sistemas suelen diferir de un país a otro y para una pequeña empresa ferroviaria resulta particularmente difícil adquirir e instalar dicho sistema en sus locomotoras, ya que no existen mercados de segunda mano. Además, los proveedores monopolistas cobran precios muy elevados y tienen plazos de entrega muy largos.

Una vez operativas y después de recibir un trazado de un tren, la empresa ferroviaria necesita tener acceso a las instalaciones de servicio para obtener, por ejemplo, corriente de tracción, gasóleo, acceso a las estaciones y a los servicios de maniobras, así como a los servicios de mantenimiento y reparación. A menudo, las empresas ferroviarias independientes corren el riesgo de no obtener el servicio a un precio competitivo o no en las mismas condiciones que el operador ferroviario nacional.

Otro problema que se plantea a las empresas ferroviarias que desean prestar servicios internacionales pueden ser los procedimientos aduaneros de tránsito. Las empresas ferroviarias estatales gozan de un procedimiento simplificado de tránsito. Este procedimiento establece, entre otras facilidades, la supresión de la garantía y de las formalidades de tránsito en frontera, lo que facilita considerablemente la prestación de servicios internacionales. No obstante, las empresas ferroviarias independientes no pueden satisfacer los requisitos exigidos para optar al procedimiento simplificado (por ejemplo, la obligación de que las mercancías sean transportadas a cada país por una empresas ferroviaria distinta para desglosar los costes de transporte para cada uno de los países a cuyo territorio se entra durante un servicios de transporte determinado y el mantenimiento de registros para su inspección por parte de las autoridades aduaneras en un centro de contabilidad que la empresa ferroviaria debe establecer en cada país), o al menos no pueden hacerlo en condiciones económicamente razonables o para servicios de transporte en condiciones de libre acceso. Así pues, estas condiciones dificultan la apertura de los mercados europeos de transporte de mercancías por ferrocarril e impiden la competencia.

Para reducir los obstáculos de entrada al mercado, la Comisión propuso tres acciones concretas:

i) Una aplicación expeditiva y coordinada del Sistema Europeo de Gestión del Transporte Ferroviario, ERTMS, contribuirá a superar el problema de acceso que plantean los sistemas nacionales de protección automática. El sistema ERTMS de mando y control permitirá desempeñar las mismas funciones que los sistemas nacionales de protección automática del tren. Una aplicación coordinada presentaría la ventaja adicional de reducir los costes de compatibilizar este sistema con los sistemas nacionales de mando y control existentes. Por consiguiente, la Comisión, en colaboración con el Comité de Interoperabilidad, pretende asegurar que existan planes nacionales coherentes de despliegue del ERMTS en los sistemas ferroviarios convencionales.

ii) La Comisión considera que un acceso sin discriminaciones a las instalaciones de servicio es indispensable para fomentar la competencia en los mercados de transporte de mercancías por ferrocarril. En este aspecto, los organismos reguladores desempeñarán un papel determinante. Para que puedan cumplir este papel, la Comisión tiene intención de presentar una propuesta de modificación de la Directiva 2001/14 para reforzar las competencias de las autoridades reguladores del ferrocarril por lo que se refiere a la garantía de acceso sin discriminaciones a los servicios y sus instalaciones.

iii) La Comisión tiene intención de presentar propuestas en 2002 para definir las condiciones en las que todas las empresas ferroviarias puedan beneficiarse de las simplificaciones del procedimiento comunitario aduanero de tránsito de una forma transparente y sin discriminaciones, teniendo debidamente en cuenta el marco normativo liberalizado para el transporte de mercancías por ferrocarril en Europa. Esto fomentaría igualmente la competitividad del tráfico en tránsito por ferrocarril, en particular a través de Suiza.

En el Anexo 1.3 se recoge una exposición más detallada de los obstáculos al acceso y las medidas para superarlos.

2.1.3. Desarrollar la infraestructura para la prestación de servicios europeos de transporte de mercancías por ferrocarril eficaces

Un uso ineficiente, la falta de interoperabilidad, la baja prioridad que goza el transporte de mercancías en la asignación de trazados de trenes, así como las insuficiencias técnicas y físicas, son las principales barreras al desarrollo del transporte europeo de mercancías por ferrocarril. A fin de promover una rápida penetración de las especificaciones de interoperabilidad, la Comisión vinculará la ayuda financiera comunitaria a los proyectos de infraestructuras ferroviarias transeuropeas, es decir, condicionará las ayudas comunitarias a la introducción de la interoperabilidad. Los administradores de la infraestructura ferroviaria deben cooperar a escala internacional a fin de utilizar mejor la infraestructura existente. Para ello será necesaria una mayor armonización de los flujos de tráfico (convencionales y de alta velocidad) a la hora de asignar los trazados de trenes nacionales e internacionales, concediendo al mismo tiempo la importancia debida al transporte internacional de mercancías. A fin de optimizar la red es necesario seguir desarrollando el concepto de una red europea básica para servicios de transporte de mercancías por ferrocarril de alta calidad. Este concepto contempla el uso de la infraestructura existente, pero intentando separar, siempre que sea posible, los diferentes tipos de tráfico, sobre todo según su velocidad, y dando prioridad al transporte de mercancías en determinados ejes principales. Una armonización al alza de los principales parámetros de calidad, como la longitud de los trenes, el gálibo y la carga por eje, en el marco del proceso de introducción de la interoperabilidad, permitiría una mejora significativa de los aspectos económicos y de los resultados del servicio.

La europeización de los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril hace que las empresas ferroviarias competitivas y los administradores de la infraestructura tengan una mayor necesidad de sistemas de intercambio de datos e información (por ejemplo, para la gestión de la flota, horarios, seguimiento y rastreo, relaciones con los clientes, etc.). Aunque existen sistemas nacionales de información, el tráfico internacional plantea problemas. Los protocolos que definen el formato de los datos y las interfaces de la red generalmente no corresponden entre sí. A fin de abordar los aspectos técnicos de los sistemas interoperables de información, la Comisión ha encargado a la AEIF que desarrolle rápidamente las especificaciones técnicas para un sistema europeo de intercambio de información ferroviaria en el marco del proceso de introducción de la interoperabilidad en los sistemas ferroviarios convencionales. En cuanto al aspecto operativo, la Comisión estimula a las empresas (por ejemplo, las empresas ferroviarias, los integradores de logística o los transportistas) a que tomen la iniciativa de crear una plataforma comercial de intercambio de información una vez que estén disponibles las especificaciones técnicas para las aplicaciones telemáticas de transporte de mercancías. Para aplicar este concepto de fomento de la transferencia entre modalidades de transporte, el sector podría solicitar ayudas comunitarias en el marco del futuro programa Marco Polo.

En el Anexo 1.4 se mencionan con más detalle las medidas previstas para mejorar la infraestructura del transporte europeo de mercancías por ferrocarril.

2.1.4. Mejorar el impacto medioambiental del transporte de mercancías por ferrocarril para fomentar su contribución a la movilidad sostenible

El ferrocarril es una modalidad de transporte relativamente compatible con el medio ambiente. Sin embargo, el transporte de mercancías por ferrocarril debe mejorar las emisiones de ruido y las de las locomotoras diesel si no desea quedarse retrasado respecto de otras modalidades, como el transporte por carretera, que ha realizado avances importantes en lo referente a su impacto medioambiental. La población europea, cada vez más consciente de las cuestiones ecológicas, no acepta el ruido de los vagones ferroviarios que despiertan a los habitantes de los centros urbanos cuando circulan de noche ni el humo de las locomotoras de gasóleo.

La Comisión tiene intención de abordar la cuestión del ruido del nuevo material rodante estableciendo límites sonoros ambiciosos en el marco del proceso de introducción de la interoperabilidad. Asimismo, la Comisión tendrá en cuenta la rentabilidad al elaborar dichos valores. A fin de aprovechar las posibilidades de reducir las emisiones contaminantes de las locomotoras de gasóleo, la Comisión propondrá una modificación de la Directiva 97/68 relativa a las emisiones de los motores de combustión interna a fin de incluir los motores ferroviarios de gasóleo (de pequeña potencia) y de establecer límites audaces pero rentables a las emisiones. Las emisiones de los motores diesel ferroviarios de alta potencia se limitarán en el proceso de introducción de la interoperabilidad en el sistema ferroviario convencional. Se insta a los Estados miembros a que, al definir un nivel mínimo de reducción, combinen el enfoque basado en límites con un instrumento económico, como un canon por el uso de infraestructuras basado en las emisiones a fin de alcanzar niveles de reducción superiores si así lo desean.

No obstante, una política efectiva en materia de ruido causado por el transporte ferroviario de mercancías debe actuar asimismo sobre la flota existente, ya que los ciclos de inversión del material rodante son especialmente prolongados. La Comisión entablará un diálogo con los agentes del sector a fin de evaluar opciones rentables, incluidas las medidas voluntarias del sector para reducir el ruido generado por el material rodante (por ejemplo, a través de la instalación de frenos compuestos menos ruidosos en el material que ya está en servicio) y la reducción de las emisiones a la atmósfera de los motores ferroviarios de gasóleo (por ejemplo, mediante la optimización de dichos motores).

En el Anexo 1.5 se exponen con más detalle las medidas para el transporte de mercancías por ferrocarril en Europa.

2.2. Desarrollar un transporte internacional de pasajeros de calidad

La prestación activa de servicios de pasajeros de alta calidad será uno de los mejores medios para lograr una transferencia modal entre el transporte aéreo y por carretera a favor del ferrocarril y para contribuir a los objetivos de la Política Común de Transportes y del Libro Blanco. Para realizar dicha transferencia será necesario contar con un análisis y una comprensión comunes de los problemas que supone la prestación de servicios de pasajeros y desarrollar y aplicar medidas encaminadas a abordar estos problemas y que permitan resolverlos. Este no es un problema nuevo para la Comisión. De hecho, la Comisión ha recibido y sigue recibiendo muchas quejas y peticiones de ciudadanos y grupos de interés para que aborde los problemas de este sector y elabore propuestas encaminadas a mejorar los niveles de servicio actuales. Las quejas y sugerencias son muy variadas, pero generalmente se refieren a la puntualidad de los servicios, la disponibilidad de información sobre las tarifas, horarios y retrasos, la accesibilidad de los trenes para las personas con movilidad reducida o para las personas que viajan con sus bicicletas. En las quejas remitidas a la Comisión se mencionan a menudo las condiciones de higiene y seguridad de los vehículos, así como la seguridad de los trenes y en las estaciones. Por último, varias organizaciones de usuarios apuntan a los procedimientos de tramitación de quejas por las deficiencias del servicio o contratos leoninos, así como la falta de participación de los usuarios en los procedimientos de consulta sobre horarios y la apertura o cierre de servicios o líneas enteras.

Esto ha hecho que la Comisión considere dos aspectos para mejorar esta situación. Primero, la introducción de una competencia regulada para los servicios tanto nacionales como internacionales de pasajeros y, segundo, la afirmación de los derechos de los pasajeros. En el Anexo 2 de la presente Comunicación se recoge una descripción detallada de la situación actual de los servicios internacionales de pasajeros, el marco normativo comunitario vigente y las nuevas propuestas. Un estudio realizado por OGM-consultants y una audiencia de organizaciones de usuarios y pasajeros celebrada por la Comisión en Bruselas el 15 de octubre de 2001 han realizado una importante contribución a la descripción de la situación actual.

2.2.1. Argumentos a favor de una apertura progresiva del mercado

En primer lugar, la presente situación jurídica permite los derechos de acceso de las agrupaciones internacionales. La Directiva 91/440 concede derechos de acceso a las agrupaciones internacionales que ofrecen transporte internacional de pasajeros por ferrocarril. De conformidad con la Directiva 95/18, una empresa ferroviaria con licencia puede solicitar una licencia en un Estado miembro y formar una agrupación con otra empresa ferroviaria con licencia o incluso con una filial de una empresa ferroviaria.

Entonces, las experiencias en los Estados miembros muestran que la competencia regulada permite ofrecer servicios ferroviarios de pasajeros más eficientes y atractivos. Suecia y el Reino Unido, los dos Estados que han hecho un mayor uso de la competencia regulada, son igualmente los Estados en los que el transporte de pasajeros por ferrocarril más ha crecido desde mediados de la década de 1990. Otros Estados miembros han utilizado la competencia regulada a menor escala para los servicios regionales, como Alemania, Portugal y los Países Bajos, y señalan que han obtenido buenos resultados con ella.

Por estos motivos, la Comisión adoptó en 2000 una propuesta de Reglamento [16] relativo a los servicios públicos en el transporte público. Esto indica que, en la mayoría de los casos, deben concederse compensaciones financieras o derechos exclusivos para la prestación de servicios de pasajeros por ferrocarril a través de un régimen de competencia regulada. Actualmente, esta propuesta está siendo examinada por el Consejo y el Parlamento Europeo. No sólo permitirá la prestación de un mejor servicio ferroviario, sino que también reducirá considerablemente el riesgo que representa el hecho de que las subvenciones y derechos exclusivos concedidos a los operadores ferroviarios sean impugnados y anulados con arreglo a la legislación comunitaria en materia de competencia.

[16] COM(2000)0007 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable (presentada por la Comisión), DO C365E, de 19 de diciembre de 2000, p. 169.

Las disposiciones de esta propuesta de Reglamento se aplicarán a los servicios nacionales e internacionales por igual. Sin embargo, un estudio sobre el desarrollo del mercado de transporte internacional de pasajeros por ferrocarril efectuado por OGM [17] pone de manifiesto la opinión muy extendida de que los servicios ferroviarios internacionales no reciben compensaciones financieras y no están protegidos por derechos exclusivos. Esta evaluación deberá revisarse tras la adopción del proyecto de Reglamento.

[17] Estudio de OGM sobre el desarrollo de los mercados y políticas de transporte (internacional) de pasajeros, publicación anunciada para 2002.

A la luz de esta situación, resulta apropiado considerar las opciones disponibles para una apertura significativa del mercado a los servicios ferroviarios internacionales de pasajeros.

La evaluación exhaustiva de la estructura y el tamaño del mercado de servicios internacionales de pasajeros, tal y como se ha efectuado en el estudio de OGM, permite identificar cinco segmentos con características diferentes y distintos tipos de usuarios. El primer segmento está constituido por los servicios regionales transfronterizos de transporte cotidiano o de turismo que no superan 80 ó 90 km. Estos servicios son utilizados sobre todo por ciudadanos que viven en zonas fronterizas de un Estado miembro y trabajan en otro. Los servicios interurbanos de larga distancia se encuentran en el segundo segmento. Este tipo de servicios, junto con los servicios internacionales de alta velocidad, son los más conocidos y generalmente sirven a los mercados de los viajes de ocio o de negocios. El segmento de los servicios de alta velocidad comenzaron tan sólo con la creación de las líneas exclusivas para trenes de alta velocidad. Se trata de un segmento que ha logrado una transferencia considerable entre modalidades de transporte. El mejor ejemplo de ello es la enorme transferencia del transporte aéreo y por carretera al ferrocarril en la línea Bruselas-París. Un cuarto segmento está constituido por los denominados nichos regulares: trenes nocturnos y trenes autos-literas, que revisten una gran importancia para el mercado de los viajes de ocio. Por último, debemos mencionar el mercado de los servicios ocasionales, formado por servicios de temporada para los deportes de invierno o los centros turísticos de la costa.

Además de las posibilidades para la apertura del mercado ofrecidas por la directiva existente 91/440 y el Reglamento sobre Obligaciones de Servicios Públicos, las medidas adicionales para la mejora de los servicios de pasajeros ferroviarios serán más eficaces cuando se apliquen las estructuras reglamentarias previstas por las directivas [18] del paquete de infraestructura. Esta mejora podría lograrse a través de las siguientes medidas:

[18] Directivas 2001/12, 2001/13 y 2001/14 de 26 de febrero de 2001, DO L 75 de 15 de marzo de 2001

- El primer paso consiste en una plena apertura del mercado de los nichos regulares, como los trenes nocturnos y los trenes autos-literas, con la posibilidad de cabotaje, así como de los servicios ocasionales. El servicio nocturno entre París y Viena, por ejemplo, cuenta con muchos pasajeros que viajan a destinos nacionales sin los cuales este servicio no resultaría rentable. Este segmento del mercado es sumamente limitado, pues menos del 20% de todos los servicios internacionales son servicios nocturnos, muchos de los cuales no admiten viajeros a destinos nacionales. Los operadores privados que contratan personal y equipos para el servicio al operador titular del servicio ya realizan servicios ocasionales;

- Un segundo paso para fomentar la apertura del mercado sería la plena apertura de todos los servicios internacionales, incluidos los servicios de larga distancia y alta velocidad, sin cabotaje. Los servicios de alta velocidad entre Bruselas, París y Londres constituyen un buen ejemplo de este segmento: el porcentaje de pasajeros con destinos nacionales en estos servicios es sumamente reducido.

- El último paso del proceso de apertura del mercado podría ser una plena apertura de éste para todos los servicios internacionales con posibilidad de efectuar cabotaje - al menos en aquellos casos en que ello no socave la efectividad de los derechos exclusivos concedidos tras la introducción de la competencia regulada mediante el Reglamento relativo a los servicios públicos en el transporte público.

Asimismo debería examinarse la cuestión relativa a la disponibilidad y acceso equitativo al material rodante para los nuevos operadores en las medidas que se consideren para garantizar un acceso equitativo al mercado. La Comisión examinará más todas estas cuestiones en vista de la preparación de propuestas, en su caso.

2.2.2. Mejorar los derechos de los pasajeros

Como señalaba en su Libro Blanco, la Comisión tiene la intención de presentar en 2003 una propuesta de Reglamento sobre los derechos de los pasajeros, que incluiría disposiciones sobre condiciones contractuales equitativas y la transparencia de los contratos, la consulta a los consumidores, la tramitación de reclamaciones y la resolución extrajudicial de litigios, así como la compensación y asistencia en caso de retraso, cancelaciones, pérdida de conexiones e incumplimiento de reservas. Asimismo incluiría la disponibilidad de información electrónica sobre tarifas, billetes, horarios y servicios.

En este contexto examinará los vínculos entre el transporte ferroviario nacional e internacional con el fin de determinar si pueden separarse en la práctica los derechos de los consumidores en viajes internacionales y viajes nacionales por ferrocarril y en qué medida es posible hacerlo. Asimismo se examinarán los efectos de la propuesta de Reglamento relativa a los derechos de los consumidores en los países candidatos.

La Comisión examinará igualmente los argumentos a favor de adoptar una legislación que exija a los operadores del sector del transporte que ofrezcan a los pasajeros niveles mínimos de integración de servicios.

Se alentaría al sector ferroviario y en particular a los operadores y fabricantes a que mejorasen los niveles de servicio facilitando mejor información en forma electrónica sobre tarifas, billetes y horarios. Asimismo se les estimularía para que mejorasen la calidad y la seguridad de los servicios internacionales, ofreciendo un material rodante seguro, cómodo y accesible para dichos servicios.

En particular, los operadores ferroviarios se verían estimulados a desarrollar una carta voluntaria sobre la calidad del servicio que abarcaría cuestiones como la puntualidad, la información en forma electrónica, el acceso para grupos con necesidades especiales, como las personas con movilidad reducida o las personas que viajan con bicicletas, la protección de los no fumadores, etc.

Además, la Comisión fomentará la creación de una plataforma europea de organizaciones de pasajeros de ferrocarril que podría negociar y consultar con las empresas ferroviarias y participaría en la elaboración de una encuesta periódica de satisfacción entre los clientes.

* * *

Lista de medidas anunciadas en el Libro Blanco: "La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad" [19] y presentadas en la segunda parte: "Temas de reflexión para inyectar dinamismo al mercado ferroviario y mejorar su calidad: las acciones futuras"

[19] COM(2001)370

>SITIO PARA UN CUADRO>

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1. ANEXO 1: Líneas de acción para mejorar las prestaciones del transporte europeo de mercancías por ferrocarril

1.1. Evolución y deficiencias del mercado de transporte de mercancías por ferrocarril

Debido a la existencia de mercados con una organización de ámbito nacional, el transporte de mercancías por ferrocarril es un sector sumamente fragmentado con técnicas operativas a menudo desfasadas y equipos incompatibles, en el que existen sistemas informáticos ampliamente desfasados e incompatibles. A menudo no responde a las necesidades de los clientes y ofrece servicios que, muchas veces, no son competitivos, sobre todo en el transporte internacional. A menudo, las empresas ferroviarias no pueden informar a sus clientes del paradero de sus envíos y sus servicios resultan sorprendentemente poco fiables. En su conjunto, el transporte de mercancías por ferrocarril no constituye una referencia para otras modalidades de transporte, a pesar de algunos buenos ejemplos. Por supuesto, los totales ocultan diferencias de resultados, ya sea entre distintos segmentos del mercado ferroviario, ya entre distintas empresas que operan en dicho mercado [20].

[20] Véase, por ejemplo, Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe (2001), Dossier n°2 Le fret ferroviaire en Europe, octubre

La carga de vagones completos formaba el núcleo tradicional del tráfico de mercancías por ferrocarril. Los servicios de vagones completos de las empresas ferroviarias compiten con el transporte por carretera en el mercado de los envíos de alto valor y pequeño y mediano tamaño. Este segmento del mercado ha experimentado un crecimiento especialmente dinámico y se prevé que siga haciéndolo en el futuro. Sin embargo, los servicios de vagones completos no son competitivos por varios motivos (por ejemplo, el elevado coste de los servicios de manipulación y entrega en el punto final de producción, la falta de fiabilidad, la falta de concentración en las necesidades del cliente, el material rodante inadecuado, la