COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 20.12.2011 
SEC(2011) 1589 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
relativa a la adjudicación de contratos de concesión 
{COM(2011) 897 final} 
{SEC(2011) 1588 final}  
 
ES 2   ES RESUMEN 
DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO DE LA PROPUESTA DE DIRECTIVA RELATIVA A LA 
ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS DE CONCESIÓN  
1. DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA  
Los contratos de concesión son un medio común por  el cual las autorida des públicas aseguran 
la prestación de servicios o la construcción de  infraestructuras. Las concesiones implican un 
acuerdo contractual entre la autoridad pública y el operador económico (el concesionario) en 
virtud del cual este último presta servicios o lleva a cabo obras y es remunerado sustancialmente mediante el permiso que se le c oncede para explotar la obra o el servicio. Las 
concesiones son un modo especialmente atracti vo de realizar proyect os de interés público 
cuando las autoridades estatales o locales necesitan movilizar capital y conocimientos 
técnicos privados para complementar unos r ecursos públicos escasos. Sostienen una parte 
significativa de la actividad económica en la UE y están especialmente presentes en las 
industrias de red y en la prestación de se rvicios de interés económico general. Los 
concesionarios pueden, por ejemplo, construi r y gestionar autopistas, prestar servicios 
aeroportuarios o explotar redes de distribución de agua. 
Las concesiones en las que participan soci os privados son una forma particular de 
colaboración público-privada (CPP)
1. De acuerdo con la información disponible, más del 
60 % de los contratos celebrados en el marco de la CPP pueden considerarse concesiones. 
Como modelo en el que la retr ibución del socio privado consiste  en su derecho a explotar la 
obra o el servicio, con el inherente riesgo fi nanciero, las concesione s constituyen un marco 
jurídico apropiado para la r ealización de tareas públicas me diante CPP y, por consiguiente, 
hacen posible llevar a cabo obr as y servicios públicos muy n ecesarios, manteniendo a la vez 
esos activos fuera de las cuentas del Estado. 
Puesto que se basa en una asignación eficiente de fondos públicos, la licitación de 
concesiones y, por tanto, indirectamente de C PP, preocupa especialmente en el contexto 
actual de graves limitaciones presupuestaria s y dificultades económicas que existe en 
numerosos Estados miembros de la UE. La iniciativa relativa a las concesiones debe 
entenderse como una de las medidas que pue den ayudar a asegurar una asignación más 
eficiente del dinero público al  crear las condiciones para la  adjudicación, en régimen de 
competencia, de un contrato. 
En la actualidad, la adjudicación de concesiones de servicios  está sujeta únicamente a los 
principios del Tratado (igualdad de tr ato, no discriminación, transparencia y 
proporcionalidad), mientras que las concesiones de obras  (con excepción del sector de los 
servicios públicos) están regul adas también parcialmente por diversas disposiciones de 
Derecho derivado. Los contratos públicos, en cambi o, están sujetos a disposiciones detalladas 
                                                 
1 A efectos de su tratamiento estadístico, se entiende por concesiones aquellos proyectos en los que la 
mayoría de los ingresos son generados por usuarios terceros, mientras que en la CPP el grueso de los 
ingresos proceden de las administraciones públicas. 
 
ES 3   ES de Derecho derivado (que regu lan tanto los sectores «clásicos» como los de servicios 
públicos)2. 
La falta de claridad de las normas de la UE que  regulan las concesiones es el principal factor 
determinante de los problemas que plantea la s ituación actual, caracterizada por la inseguridad 
jurídica (1.1), las barreras de acces o (1.2) y la falta de garantías judiciales apropiadas para los 
licitadores (1.3). 
1.1. Ineficiencia económica generada po r la falta de seguridad jurídica 
La inseguridad jurídica afecta tanto a la defi nición de concesión como al régimen jurídico 
aplicable. La definición actual h ace que resulte difíci l distinguir entre con cesiones y contratos 
públicos (así como entre concesiones de obr as y concesiones de servicios). Aunque el 
Tribunal ha explicado que la caract erística esencial de una con cesión es el riesgo inherente a 
la explotación de una obra o de un servicio que el concesionario tiene que asumir, los 
elementos fundamentales de la definición, como  el nivel y el tipo de  riesgo, están aún por 
definir. Además, sigue sin estar claro el conten ido preciso de las obligaciones de transparencia 
y no discriminación derivadas del Tratado. Los marcos jurídicos nacionales tampoco aportan 
solución al problema, ya que, po r las mismas razones, no es f ácil garantizar su cumplimiento 
de las normas de la UE. 
La actual situación de incertidumbre a varios niveles da lugar a importantes ineficiencias 
económicas y es perjudicial para los poderes y entidades adjudicadores, los operadores 
económicos y los usuarios de los servicios. Por ejemplo, para ta les poderes y entidades la falta 
de seguridad jurídica incrementa el riesgo de cancelación o resolución prematura de contratos 
adjudicados ilícitamente y, en última instancia, la s disuade de utilizar las concesiones en casos 
en los que este tipo de contra to podría ser una buena solución. Por su parte, los operadores 
económicos podrían verse menos inclinados a part icipar en proyectos cuya licitación podría 
haberse realizado infringiendo la legislación de la UE. El inte rés limitado en las concesiones 
podría también tener un efecto negativo en la implantación de  las CPP y, en consecuencia, 
comprometer la mejora de la eficiencia y la innovación en la prestación de servicios 
imprescindibles para los ciudadanos de la UE. 
1.2. Barreras de acceso 
Aparte de la inseguridad jurídica, la situación ac tual se caracteriza por la presencia de barreras 
de acceso al mercado. 
Los regímenes jurídicos de los Estados miembros  difieren significativamente en cuanto al 
ámbito de aplicación de las normas sobre la adjudicación de conces iones, el nivel de 
publicación y las normas sobre tran sparencia, la elección de los procedimientos, los criterios 
de selección y adjudicación o las especificaci ones técnicas. Esta situación propicia la 
fragmentación de los marcos nacionales, agra vada además por las prácticas a menudo ilícitas 
de los poderes y entidades adju dicadores, como la adjudicaci ón directa de contratos de 
concesión o la utilización de criterios no objetivos. 
                                                 
2 Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre 
coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públ icos de obras, de suministro y 
de servicios, y Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, 
sobre la coordinación de los procedimientos de adjudi cación de contratos en los sectores del agua, de la 
energía, de los transportes y de los serv icios postales, DO L134 de 30.4.2004. 
 
ES 4   ES Como resultado, los operadores económicos se enfrentan a condi ciones desiguales, lo que a 
menudo se traduce en la pérdida de oportunida des comerciales. Según confirmaron muchas de 
las respuestas a las consultas púb licas, la situación expuesta gene ra costes rela cionados con el 
asesoramiento jurídico y con la necesidad de familiarizarse con las condiciones locales 
específicas y crea obstáculos de acceso al mercado a los operador es de la UE no nacionales. 
Además del perjuicio para los competidores ub icados en otros Estados miembros, también las 
entidades adjudicadoras y los consumidores salen perdiendo, ya que no obtienen la rentabilidad económica esperada.  
1.3. Insuficiente protección jurí dica de los licitadores 
A las concesiones de servicios y, en cierta medida, las concesi ones de obras, no se aplican las 
disposiciones que prevén vías de recurso en el ámbito de la contratación pública. En 
consecuencia, los licitadores perjudicados no di sfrutan de la importante protección judicial 
que ofrece la Directiva sobre Recursos. Aunque  algunos Estados miembros han extendido la 
aplicación de esta Directiva a las concesiones de servicios, otros no lo han hecho. Como 
consecuencia, no pueden tratarse adecuadamente las posibles infracciones de los principios 
del Tratado UE. 
2. S
UBSIDIARIEDAD  
Si bien los problemas mencionados hacen sentir  materialmente sus efectos a nivel nacional, 
entorpecen el funcionamiento eficie nte del mercado interior de la UE. 
Aunque los Estados miembros tomaran medidas le gislativas para establecer un marco jurídico 
basado en los principios del Tratado, quedarían al menos dos problemas por resolver: el riesgo 
de inseguridad jurídica que conllevan las in terpretaciones de esos principios por los 
legisladores nacionales y las gr andes disparidades entre las legislaciones de los diferentes 
Estados miembros. 
Un entendimiento entre los Estados miembros acer ca de las obligaciones que se derivan de los 
principios de la UE sólo puede lograrse a través de una acción a nivel europeo. De igual 
modo, la aproximación de las normas por el legi slador de la UE es la mejor manera de 
eliminar las discrepancias en tre los regímenes nacionales. 
3. OBJETIVOS  
El objetivo general de la presente inicia tiva es crear un marco que favorezca un uso más 
amplio de las concesiones, contribuyendo así al crecimiento económico y a la innovación. La 
iniciativa se centrará en soluciones que perm itan mejorar la calidad y la accesibilidad de 
muchos servicios social y económicamente importantes facilitando  las inversiones e 
incrementando la competencia en la adjudicaci ón de las concesiones, lo cual creará más 
oportunidades comerciales para las empres as de la UE y promoverá la innovación. 
4. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN  
La legislación sobre las concesiones debe regular  la adjudicación de este  tipo de contratos con 
respecto al sector «clásico» (Directiva 2004/18/CE), y también al de los «servicios públicos» 
 
ES 5   ES (Directiva 2004/17/CE), ya que ambos se ca racterizan por un número significativo de 
concesiones. 
En la actualidad, los servicios no prioritari os (por ejemplo, salud, educación y servicios 
sociales) están solo parcialmente regulados por  las directivas sobre contratación pública, ya 
que se considera que no presentan un potenci al significativo para  los intercambios 
transfronterizos. Sin embargo, según conclusi ones recientes alcanzadas por la Comisión 
después de evaluar el impacto y la efectividad de la legislación de la UE en materia de 
contratación pública, muchas categorías de serv icios que anteriormente se clasificaban como 
no prioritarios han resultado tener un carácter transfronterizo relativamente alto. Cualquier 
nueva propuesta en el campo de las adquisici ones públicas deberá tener en cuenta tales 
conclusiones, porque justifican que la normativa se haga extensiva a tales servicios. Con todo, 
algunos servicios tales como los de carácter social, sanitario y educati vo siguen teniendo una 
escasa dimensión transfronteri za debido al fuerte influjo de  las tradiciones culturales 
nacionales, y son rara vez objeto de concesión. 
Los contratos de concesión para determinados  tipos específicos de servicios, como los 
servicios públicos de transpor te de viajeros por ferrocarril y carretera (regulados por el 
Reglamento 1370/2007) y los servicios de trans porte aéreo (regulados por el Reglamento 
1008/2008), se atienen ya a una normativa especí fica con respecto a su adjudicación y, por 
consiguiente, deben quedar ex cluidos del ámbito de la fu tura legislación sobre las 
concesiones. 
5. OPCIONES DE ACTUACIÓN  
La Comisión ha analizado diferentes opciones de actuación para re alizar los objetivos 
expuestos en la secció n precedente. Se trata de las sigu ientes acciones legislativas y no 
legislativas: no intervención; actuación centrad a en las infracciones; Derecho indicativo; 
promulgación de una normativa: normas bási cas, normas pormenorizadas, normas mixtas. 
De las opciones mencionadas, solo las legisla tivas serán analizadas detalladamente ya que, 
como se explica a continuación, ni la actuación  centrada en las infracciones ni la opción del 
Derecho indicativo parecen adecuadas para cu mplir plenamente los objetivos expuestos. 
5.1. Hipótesis de base (opción 1) 
Esta opción implica no tomar ninguna medida para tratar la situación ac tual. En este caso, las 
ineficiencias económicas debidas a la insegurid ad jurídica y las barreras de entrada al 
mercado de las concesiones de la UE persis tirían: los poderes y entidades adjudicadores 
perderían la oportunidad de gara ntizar la mayor rentabilidad económica en la adjudicación de 
las concesiones, los operadores económicos perd erían sustanciales oportunidades comerciales 
y los beneficios de los cons umidores serían escasos. 
5.2. Actuación centrada en las infracciones (opción 2) 
Esta opción consistiría en una utilización ma yor y más sistemática del procedimiento de 
infracción previsto en el artículo 258 del TFUE para tratar los casos de incumplimiento de los 
principios del Tratado en la adjudicación de conces iones. Aunque esta opción tendría algunos 
efectos positivos, no llegarían a resolver los problemas encontra dos, y tan solo cabría esperar 
que dieran resultado a largo plazo. Por lo tant o, esta opción puede también descartarse ya que 
no cumpliría los objetivos de la iniciativa. 
 
ES 6   ES 5.3. Derecho indicativo (opción 3) 
La opción del Derecho indicativo consistiría en una comunicación interpretativa de la 
Comisión o en una recomend ación. La Comunicación de 2000 acerca de las concesiones no 
ha obtenido por el momento la seguridad jurídi ca ni la conformidad con los principios del 
Tratado que perseguía3. Con una nueva comunicación se podría probablemente aumentar la 
concienciación de las partes inte resadas acerca de la jurisprudencia del Tribunal, pero no ir 
más allá de la interpretación de la misma. Además, una comunicación no es vinculante y, por 
consiguiente, no garantizaría la  publicidad de los contratos de  concesión en la UE ni la 
equidad de los procedimientos de adjudicación. 
Lo mismo cabe decir con respecto a una recome ndación de la Comisión. Así pues, parece que 
ni una comunicación ni una recomendación lograrían los objetivos de la iniciativa, por lo cual 
deben descartarse ambas posibilidades.  
5.4. Legislación – contenido de las opciones 
Las dos opciones legislativas «extremas» son la introducción de unas normas básicas 
correspondientes a las disposici ones vigentes para las concesi ones de obras de la Directiva 
2004/18/CE o de unas normas de desarrollo basada s en el marco jurídi co actual para los 
contratos públicos. La tercera opción, normas mixtas, sería un término medio entre las dos 
anteriores. 
6. EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LAS OPCIONES LEGISLATIVAS  
6.1. Ámbito de aplicación de la legislación 
Una propuesta de Directiva sobre las concesi ones, con independencia de su contenido 
efectivo, regularía tanto las conces iones en el sector «clásico» como en el de los servicios 
públicos. 
Por el contrario, las nuevas normas no se aplicar ían a las concesiones de servicios actualmente 
reguladas por el Reglamento sobre el transporte4 o por el Reglamento sobre los servicios 
aéreos5, para preservar la estabilidad  de sus regímenes jurídicos independientes; se aplicaría, 
sólo parcialmente, a los servicios sociales. El umbral para las concesiones, tanto de obras 
como de servicios, debería garantizar que esta s normas sean aplicable solo a las concesiones 
con un interés transfronterizo manifiesto. 
6.2. Opción 4:  Legislación – Normas básicas  
Las normas básicas incluirían las disposiciones que actualmente se aplican a las concesiones 
de obras en los sectores «clásicos», así co mo una aclaración del c oncepto de concesión. 
Cabe esperar que unos criterios más claros para distinguir entre contratos públicos y 
concesiones reducirían el número de contra tos públicos erróneamente calificados como 
concesiones. 
                                                 
3 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el De recho comunitario (DO C 
121 de 29.4.2000). 
4 Reglamento (CE) nº 1370/2007, DO L 315 de 3.12.2007. 
5 Reglamento (CE) nº 1008/2008, DO L 293 de 31.10.2008. 
 
ES 7   ES La más importante de estas no rmas es la obligación de publicar  un anuncio de concesión en el 
Diario Oficial de la UE. Con este requisito se espera reducir el número de adjudicaciones 
directas, mejorar la información sobre las concesi ones, eliminar inseguridad jurídica respecto 
a si se han cumplido las normas de «publicidad adecuada» y reducir el coste que supone para 
las PYME licitar para las concesiones. 
Es probable que la intensificac ión de la competencia y de la s posibilidades de impugnación 
den lugar a ofertas más competitivas y, por c onsiguiente, a mejores resultados para los 
poderes y entidades adjudicadores y los consumidores. 
Las disposiciones sobre los plazos mínimos  para la presentación de  ofertas podrían ayudar a 
evitar la discriminación y combatir la corrupc ión y fomentar la participación de licitadores 
transfronterizos. 
La legislación es la única opción que permite introducir los procedimientos de adjudicación 
de concesiones de servicios en el ámbito de las Directivas de Recursos . Esto debería mejorar 
sustancialmente la protección jurídica de los lic itadores, lo cual reforzaría sin duda su 
confianza en la imparcialidad de las decisione s de los poderes y entidades adjudicadores y les 
animaría a licitar más a menudo. 
Las normas básicas podrían asegurar también la igualdad de trato en todas las etapas del 
procedimiento, aunque su eficacia a este respec to es más incierta. Una posible desventaja 
sería que una mayor transparencia en la adjudica ción de las concesiones podría dar lugar a un 
mayor dominio de las grandes empresas. Sin embargo, tal prev isión no está en absoluto 
confirmada. Los interesados consideran que los costes administrativos y de conformidad que 
probablemente acarrearía una legislación básica  son bastante poco importantes y estarían 
contrarrestados por la eficienc ia que se conseguiría gracias a la intensificación de la 
competencia. 
En cuanto a las posibles desventajas sociales, la actual legislación de la UE sobre la 
protección de los derechos de lo s trabajadores en caso de transferencia de empresas reduce la 
posibilidad de despidos en caso de que un operador establecido pierda un contrato. 
Las normas básicas no influirían en la facultad  de los poderes y entidades adjudicadores o de 
los órganos reguladores para  decidir qué normas medioambientales han de cumplirse.  
Las normas básicas podrían crear un marco jurí dico estable, foment ar el uso de las 
concesiones y, con ello, facilitar las inve rsiones y promover la innovación. Una mayor 
transparencia, al propiciar la innovación, la vari edad y la eficiencia de los servicios públicos, 
reportaría resultados positi vos para los poderes y entidades ad judicadores y para los usuarios, 
mejoraría el acceso a los mercados y crea ría nuevas oportunidades empresariales. 
6.3. Opción 5: Legislación – Normas de desarrollo 
Las normas de desarrollo incluirían  todas las soluciones jurídicas ya expuestas en la opción de 
las normas básicas. Por ello, el efecto de las normas de desarro llo en la seguridad jurídica 
sería parcialmente idéntico al de las normas básicas. Pero, además, esta opción supondría la 
aplicación de las mismas normas que en el caso  de los contratos públicos, especialmente por 
lo que se refiere a los criterios de selecc ión y adjudicación y a los procedimientos de 
adjudicación . De este modo, en algunos aspectos, es tas normas elevarían probablemente el 
nivel de seguridad jurídica, ya que darían conc reción a los principios del Tratado aplicables a 
 
ES 8   ES numerosos aspectos del procedimiento de adju dicación. Sin embargo, pese a los beneficios 
esperados, la introducción de normas de desarro llo podría resultar cont raproducente y reducir 
sustancialmente el atractivo de las concesione s. En efecto, la complejidad de las normas y 
disposiciones específicas (como la utilización obligatoria de procedimientos de licitación estándar o de la oferta económicamente más ve ntajosa) podría tener un efecto disuasorio y 
disminuir la seguridad jurídica global, debido al mayor riesgo de litigios, lo que, en última instancia, desalentaría la utilización de las con cesiones. Muchas partes interesadas perciben la 
complejidad de las normas de desarrollo como una amenaza importante. 
Por consiguiente, el impacto económico de la  introducción de las normas de desarrollo sería 
probablemente negativo, ya que las empresas podr ían rehuir la licitación para concesiones, los 
poderes o entidades adjudicadores no obtendrían los beneficios esperados y los consumidores 
se verían privados del acceso a serv icios más baratos y de mejor calidad.  
El impacto en el empleo y en la calidad de  los puestos de trabajo sería probablemente 
limitado, mientras que el impacto social y medioa mbiental general podría ser negativo, ya que 
habría menos innovación y los serv icios serían de peor calidad. 
6.4. Opción 6: Legislación – Normas mixtas  
No obstante, podría ser útil complementar las normas básicas con algunas disposiciones 
relativas a los criterios de selección y adjudi cación y al desarrollo de los procedimientos. 
Estas disposiciones no reproducirían estrictame nte el contenido de las directivas sobre 
contratación pública (como lo relativo a la oferta económicam ente más ventajosa), sino que 
consistirían, p. ej., en obligaciones relativas a la publicación por anticipado de criterios de 
selección y de adjudicación relacionados con el objeto del contrato o al plazo mínimo para la 
presentación de las ofertas. Podrían consistir también en normas relativas a las especificaciones técnicas, a la  obligación de fac ilitar la misma información a todos los 
licitadores durante las negociaciones, a la cooperación público-público y a las modificaciones 
de las concesiones durante su ejecución. Po r último, podrían imp oner la publicación 
obligatoria del anuncio de adjudicación. 
Estas disposiciones tendrían un efecto benefici oso en la transparencia, la equidad y la 
seguridad jurídica, y contribuirían así a realizar mejor una serie de objetivos de esta iniciativa, 
en particular un mayor acceso a los mercados y mejores oportunidades de inversión y, lo que 
se traduciría en más servicios de mejor calida d. Al fomentar el recurs o a las concesiones más 
que las demás opciones alternativas, tendría n también una repercusión positiva en la 
participación en CPP. Un número importante de  partes interesadas ap oyó la introducción de 
normas mixtas. 
Los efectos de la aplicación de  normas mixtas (económicos, sociales y medioambientales) 
serían ligeramente mejores que los de  la aplicación de normas básicas. 
7. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
Tanto las normas básicas como las normas mixt as permitirían mejorar significativamente la 
seguridad jurídica y, en consecuencia, facilitar el acceso a los mercados, lo cual mejoraría los 
resultados para los poderes y entidades adju dicadores, los usuarios y las empresas. Las 
normas de desarrollo permitirían lograr mejores resultados en términos de equidad de los 
 
ES 9   ES procedimientos, pero acarrearían probablemente el inconveniente fundame ntal de frenar la 
implantación del uso de las concesiones. Las normas mixtas parecen dar los mejores 
resultados en cuanto a equidad y rentabilidad, y además, por su flexibilidad, fomentarían el 
uso de las concesiones. 
A la luz de lo anterior, se recomienda la  opción 6 —normas mixtas —, que representa una 
solución ambiciosa e integral. 
8. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
La evaluación de la legislaci ón se basará en indicadores co mo las variaciones del número y 
valor de las concesiones publicadas y adjudicadas, el número de licitadores y de adjudicatarios no nacionales y el por centaje de licitadores que sean PYME.