Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios"

(COM(2001) 335 final - 2001/0140 (COD))

(2002/C 125/03)

El 12 de julio de 2001, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la proposta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen 26 de febrero de 2002 (ponente: Sr. Tosh).

En su 389o Pleno de los días 20 y 21 de marzo de 2002 (sesión del 20 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La propuesta tiene por objetivo reorientar la gestión de las franjas horarias y, al mismo tiempo, examinar la cuestión del control del tráfico aéreo, de las operaciones y la capacidad aeroportuaria, a la luz de los objetivos medioambientales actuales, para establecer unos procedimientos equitativos y transparentes encaminados a proteger tanto a la industria como a los usuarios y a arbitrar los problemas de congestión.

1.2. La propuesta aclara la definición de los derechos relativos a la asignación de franjas horarias, el estatuto de los aeropuertos, la gestión de los nuevos participantes, la coordinación, la conciliación y, por último, el cumplimiento de las normas.

1.3. La propuesta se propone contribuir a lograr y mantener un buen equilibrio entre los intereses de las compañías aéreas y la creación de una red competitiva dentro de la UE, y con relación a los terceros países.

2. Antecedentes

2.1. La propuesta objeto de examen modifica el Reglamento (CEE) n° 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993.

2.2. El Comité debería tener en cuenta el contexto en el que se presenta la propuesta. Efectivamente, en el año 2002 se prevé la aplicación de las siguientes propuestas:

- normas comunes sobre la medición del ruido en los alrededores de los aeropuertos;

- normas relativas al ruido y a las emisiones en el ámbito del transporte aéreo;

- normas y procedimientos comunes en el ámbito de la seguridad aérea;

- requisitos comunes específicos en materia de seguridad aérea;

- tarifas en el ámbito de la seguridad aérea.

2.3. Asimismo, es preciso tener en cuenta que está prevista la revisión del proceso de gestión de la comercialización de franjas horarias y de las posibilidades brindadas por un sistema basado en el mercado. Actualmente, la Comisión aún no ha encomendado ninguna revisión externa.

2.4. En el Libro Blanco sobre la política europea de transportes, se afirma también que:

- la Unión Europea adolece de una fragmentación excesiva de sus sistemas de gestión del tráfico, y que

- los transportes están mundializados, pero las normas mundiales destinadas a facilitar los intercambios y el comercio no tienen en la debida cuenta los imperativos de protección del medio ambiente y de seguridad del suministro.

3. Contenido

La propuesta supone una profunda revisión de los principales aspectos y elementos siguientes:

- definición de nuevo participante y procedimiento de asignación;

- transferencias de franjas horarias;

- designación y utilización de los aeropuertos cuya capacidad no permita satisfacer la demanda;

- terminología internacional;

- principios de transparencia, neutralidad y no discriminación a la hora de asignar las franjas horarias;

- función del facilitador de horarios, del coordinador y del comité de coordinación;

- definición de las franjas horarias en los aeropuertos;

- reconocimiento de la asignación y precedencia de uso en la asignación de franjas horarias;

- prioridades operativas de los aeropuertos;

- uso eficaz de la capacidad aeroportuaria;

- objetivos medioambientales;

- disposiciones relativas a los servicios aéreos interregionales;

- comparabilidad con los terceros países; y

- aplicación y revisión.

4. Observaciones del CES Europeo

El Comité acoge favorablemente la propuesta, teniendo en cuenta sobre todo la situación actual, en la que el deficiente funcionamiento y la escasa puntualidad del transporte aéreo están provocando graves problemas, tanto para las empresas como para los usuarios en general.

La propuesta tendrá profundas repercusiones en la actividad principal de los aeropuertos, a saber, el aterrizaje y despegue de todo tipo de aviones. Tiene por objeto describir y elaborar los procedimientos y la organización de esta actividad, con vistas a mejorar su eficacia. El Comité desea presentar las siguientes observaciones sobre una serie de aspectos específicos:

4.1. Nuevos participantes

4.1.1. Gracias a la extensión de las disposiciones a las solicitudes presentadas por nuevos participantes, éstos tendrán la oportunidad de evaluar en todo momento el interés de competir por las rutas existentes o por nuevas rutas interregionales. La proporción de franjas horarias en el fondo de reserva (50 %) parece adecuada, teniendo en cuenta que, con toda probabilidad, no se tratará de franjas horarias en horas punta. Debería reformularse el apartado 5 del artículo 10, para que quede claro que se dará preferencia a los nuevos participantes en una proporción del 50 % de las franjas horarias del fondo de reserva.

4.1.2. Sin embargo, no parece razonable la disposición del artículo 10 por la que se establece que todo nuevo participante que haya rechazado las franjas horarias que se le propongan perderá la condición de nuevo participante, habida cuenta del elevado riesgo comercial que conlleva el desarrollo de una nueva ruta.

4.2. Transferencias de franjas horarias

4.2.1. Si bien los nuevos participantes podían razonablemente esperar que se les ofreciera en primer lugar el acceso a las franjas más atractivas de la reserva, la propuesta no les ofrece ese incentivo.

4.2.2. Cuando una compañía aérea establecida decide unilateralmente suprimir un servicio regional, como lo hizo por ejemplo la compañía British Airways después del 11 de septiembre entre Heathrow y Belfast, la transferencia de franjas horarias debería tener por objeto facilitar la recuperación del servicio por cualquier compañía, en vez de obstaculizar esta recuperación. El artículo 9 debería mencionar explícitamente el apoyo al cumplimiento de obligaciones de servicio público, especialmente en regiones periféricas e islas. El CES teme que se planteen graves dificultades a la hora de regular la movilidad de las franjas horarias, tal como se describe en los artículos 8 bis y 8 ter.

4.2.3. La prohibición de efectuar transferencias unilaterales "falsas" o artificiales, en las que se intercambian franjas horarias valiosas por franjas horarias de escasa calidad, debería contribuir a mejorar la competitividad.

4.3. Designación de aeropuertos y terminología

Los principales aeropuertos estarán claramente coordinados, dado que las franjas horarias les serán asignadas por los coordinadores, pero los demás podrán sufrir una congestión parcial. Un aeropuerto "con horarios facilitados" cambiará su estatuto por el de aeropuerto "coordinado" cuando la asignación diaria de franjas horarias que le corresponda supere un nivel determinado, por ejemplo, el 40 %, y cuando el "análisis" prevea un incremento de esta proporción.

4.4. Principios relativos a la asignación de franjas horarias

4.4.1. El CES acoge favorablemente la explicación de la Comisión según la cual las franjas horarias se consideran un "derecho (...) a utilizar la infraestructura" y no "derechos de propiedad". Sin embargo, ello deja sin resolver la cuestión del examen propuesto de la comercialización de dichas franjas y la del inevitable obstáculo que supone que las compañías aéreas de bandera consideren que los "derechos adquiridos" que figuran en la propuesta son, en realidad, de su "propiedad".

4.4.2. Resulta preocupante la disposición recogida en la letra (b) del artículo 2, que impide a los socios de un grupo de compañías aéreas que compartan la explotación de una ruta beneficiarse del estatuto de nuevo participante, cuando existen buenas razones para justificar el reparto de rutas, como el factor de la carga, las repercusiones medioambientales o los servicios.

4.4.3. Por otra parte, la facilidad del principio de los derechos adquiridos equilibra el procedimiento de la movilidad de las franjas horarias, el reconocimiento de los costes comerciales históricos y el control de las transferencias.

4.5. Coordinación

4.5.1. Generalidades

4.5.1.1. Es preciso definir los períodos de coordinación. Según las referencias, se opta por un período semestral (verano e invierno), o por un período de explotación de un año. No sólo es importante que se definan estos períodos, sino también que se escalonen dentro de las fronteras nacionales, para que la competencia pueda surtir efecto y contribuir a la redistribución de las franjas horarias. El período semestral parece ser el más adecuado.

4.5.1.2. El nombramiento del coordinador deberá realizarse de forma totalmente independiente y sin tener en cuenta ninguna orientación política. Preocupa que la coordinación se convierta en un proceso costoso y burocrático. El CES considera importante que la propuesta haga hincapié en los siguientes puntos:

- la coordinación deberá llevarse a cabo de manera totalmente independiente;

- los Estados miembros garantizarán debidamente sus presupuestos operativos y su autoridad;

- la evolución de los conocimientos técnicos con respecto a la situación actual tenderá a garantizar una capacidad operativa transparente, sostenible e independiente;

- los sistemas de gestión deberán desarrollarse en colaboración con los aeropuertos, para proporcionar la información que permita responder rápidamente a los problemas que se planteen.

4.5.2. El coordinador

4.5.2.1. Dos de los elementos esenciales para el éxito de esta propuesta son, por una parte, el refuerzo de la imparcialidad e independencia de los coordinadores, y, por otra, el mandato de los coordinadores con respecto a cuestiones relacionadas con la asignación de franjas horarias, como, por ejemplo, la capacidad aeroportuaria. El mandato más amplio de verificación del coordinador garantizará la detección y eliminación de prácticas ilegales, aunque no se especifique claramente a través de qué órgano. Este aspecto merece aclaración. Los Estados miembros deberán dotar a los coordinadores de la necesaria cobertura para que éstos puedan actuar adecuadamente en el ejercicio de su mandato y el respeto de sus principios. Sin embargo, ello no exime a los coordinadores de la plena responsabilidad de sus actos y decisiones.

4.5.2.2. Se da por supuesto que, en aras de la competitividad, habrá de ponerse a disposición de la industria una información normalizada, dentro de unos plazos determinados. El CES insiste en que los coordinadores cooperen con las autoridades competentes y cumplan las disposiciones recogidas en los artículos 81 y 82 del Tratado UE para garantizar que las decisiones que se tomen redunden en beneficio de todos los usuarios del transporte aéreo.

4.5.3. Comité de coordinación (artículo 5)

4.5.3.1. Este órgano parece ser una agrupación de todos los responsables del sector, que aparentemente se concentra en un aeropuerto a la vez. Teniendo en cuenta que no se incluyen asuntos comerciales confidenciales, se ganaría en eficacia si los comités de coordinación regionales se encargaran de gestionar las cuestiones mencionadas en el artículo 8, siempre y cuando la metodología, las directrices y los procedimientos locales sean comunes.

4.5.3.2. Aparentemente, el comité de coordinación tiene una gran influencia, pero no tiene verdaderos medios de acción. Se debería aclarar la definición de su derecho de recurso a los organismos competentes de los Estados miembros. El CES considera que el mandato del comité debería desalentar la multiplicación de normas locales que, de forma voluntaria o involuntaria, podrían ir en detrimento de la competitividad.

4.5.4. Asignación de franjas horarias y derechos de acceso

4.5.4.1. Las modificaciones aportadas al procedimiento de asignación de franjas horarias están justificadas. Teniendo en cuenta que una de las funciones del comité de coordinación es la de mediar en las reclamaciones, convendría que el coordinador comunicara a dicho comité todos los argumentos aducidos durante el período considerado, para que las deliberaciones no se basen exclusivamente en las reclamaciones.

4.5.4.2. El Comité manifiesta su preocupación de que los coordinadores no estén obligados a arbitrar modos de transferencia "alternativos", lo que está fuera de su ámbito de responsabilidad.

4.6. Aeropuertos

4.6.1. Capacidad y prioridades (artículos 3 y 5)

4.6.1.1. El análisis intermedio de capacidad sólo debería llevarse a cabo tras producirse cambios importantes que influyan en la capacidad aeroportuaria, o cada tres años.

4.6.1.2. Teniendo en cuenta que las decisiones que toman los aeropuertos se fundamentan en criterios de máxima rentabilidad, es poco probable que un aeropuerto decida realizar inversiones con arreglo al resultado de una reclamación presentada ante el comité de coordinación. Por ejemplo, puede ser más atractivo financiar los numerosos centros comerciales que una sencilla terminal destinada a acoger los vuelos de bajo coste. Por lo tanto, si esta propuesta no sirve para influir en la planificación estratégica de un aeropuerto, cabe preguntarse si no deberían tomarse medidas suplementarias.

4.7. Medio ambiente

4.7.1. A la luz del dictamen aprobado recientemente por el CES sobre la reducción global del ruido y de la emisión de sustancias contaminantes en los alrededores de los aeropuertos(1), sería conveniente que los entes locales y regionales estuvieran representados en el comité de coordinación.

4.8. Desarrollo de rutas interregionales

4.8.1. El CES comprende la necesidad de justificación económica, pero dada la importancia que concede la propuesta al desarrollo de la red y el valor de ésta para la cohesión en la Comunidad, se debería determinar claramente en qué medida han de reservarse las franjas horarias disponibles y por cuanto tiempo, para no desaprovechar la escasa capacidad aeroportuaria.

4.8.2. Es inevitable que los núcleos más importantes, como Londres o Francfort, consideren imposible ajustarse a la evolución de una red regional. Este problema podría resolverse con más facilidad sobre una base regional y no en un solo aeropuerto.

4.9. Terceros países

4.9.1. En sustancia, la propuesta propone que se tomen medidas contra las compañías aéreas de terceros países que no concedan un trato comparable a las compañías aéreas comunitarias. Se trata, sin duda, de una respuesta equivocada, que plantea la necesidad, por parte de la UE, de realizar esfuerzos en el ámbito diplomático para lograr globalmente una gestión comparable de las franjas aéreas y la reciprocidad. Los acuerdos entre compañías aéreas tienden a ser globales, por lo que determinar los candidatos más adecuados podría resultar difícil e incluso perjudicial para las compañías de un mismo grupo en la UE.

4.10. Aplicación

4.10.1. En caso de incumplimiento de las disposiciones, parece razonable la decisión de penalizar a las compañías aéreas de dos maneras: mediante la imposición de multas y la retirada de franjas horarias. No obstante, el coordinador deberá actuar rápidamente, con objeto de limitar los daños indirectos que podrían sufrir los aeropuertos como consecuencia de estas decisiones. Teniendo en cuenta la crisis asimétrica que está afectando actualmente a la industria del transporte aéreo, los coordinadores deberían mantener su independencia para actuar acertadamente en estas circunstancias.

4.10.2. El CES señala que las medidas propuestas en el artículo 14 en caso de suspensión de pagos por parte de las compañías aéreas podrían quedar en papel mojado por efecto del proceso de comercialización de las franjas horarias.

5. Observaciones finales

5.1. El CES considera que la legislación acordada a nivel de la UE debe ser aplicada en todos los Estados miembros.

5.2. Los Estados miembros deberán dotar de la necesaria cobertura a los coordinadores para que éstos puedan ejercer libremente su mandato y cumplir sus principios sin trabas.

5.3. La propuesta no hace mención alguna del nivel máximo de franjas horarias de que puede disponer una compañía aérea en un aeropuerto en aras de una mayor competencia. Actualmente, no es infrecuente observar niveles superiores al 60 %.

5.4. Es importante que las medidas recogidas en esta propuesta sean comprendidas por el mayor número y la mayor variedad posible de viajeros, por lo que sería interesante difundirlas, disponiendo pública y visiblemente, por ejemplo, unos cuadros de información fácilmente comprensibles con indicación de los resultados. La utilización de las franjas horarias incumbe a los aeropuertos, por lo que son ellos los que deberían hacer públicos sus resultados en términos de puntualidad, indicando la situación actual y la evolución prevista.

5.5. Aunque no sea objeto de la presente propuesta, la seguridad aérea es muy importante. El comité de coordinación debería garantizar en su funcionamiento unos niveles elevados de seguridad.

5.6. La propuesta hace hincapié en el desarrollo de nuevas rutas por los nuevos participantes, pero se debería incitar a todas las compañías aéreas a desarrollar nuevas rutas; las compañías ya establecidas aumentarían su influencia. El principio director debería ser el reconocimiento de la competitividad real.

5.7. Se considera esencial la participación de una representación local y regional en los comités. Esta influencia permitirá garantizar el cumplimiento de los criterios relativos a la capacidad regional, la infraestructura terrestre y las obligaciones de servicio público, por lo que debería figurar en el artículo 5. El CES reconoce, sin embargo, que las franjas horarias no son indefinidamente intercambiables, habida cuenta de las grandes diferencias existentes entre aeropuertos.

5.8. La asignación de franjas horarias sobre la base del principio de utilización o pérdida deberá efectuarse con la máxima precaución. Los coordinadores no deberán tener una actitud burocrática, sino que deberían disponer de un determinado poder de decisión, por ejemplo cuando se haya rechazado una franja horaria a un transportista como consecuencia de intervenciones perturbadoras graves de carácter terrorista. Si una compañía aérea puede demostrar al coordinador los daños que se le han causado, debería tener la posibilidad de conservar las franjas horarias durante el siguiente período coordinado, con objeto de facilitar su recuperación.

5.9. El mandato del comité de coordinación debería incluir la obligación de evaluar la capacidad y aplicación de las mejores prácticas en materia de seguridad, y garantizar que estas prácticas se adopten de manera uniforme, para garantizar una buena aplicación de las franjas horarias propuestas en un entorno seguro, gracias a la colaboración de los aeropuertos y de los transportistas.

5.10. En espera de las repercusiones de los próximos informes, el CES considera que los coordinadores deberían tener en cuenta los criterios medioambientales más recientes en su proceso de selección. Cuando se disponga del impacto de los mencionados informes, será más fácil determinar el peso de dichos criterios en la toma de decisiones.

Bruselas, 20 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Dictamen sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios"