Una aplicación ambiciosa y rápida del programa Next Generation EU, incluido su MRR, daría un fuerte impulso a la economía de la UE. Tras el acuerdo político alcanzado sobre el MRR en diciembre de 2020, la preparación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia se ha intensificado en todos los Estados miembros. Hasta ahora, la mayoría de los proyectos de planes no se han incorporado a las previsiones de la Comisión. Cuando se apliquen las medidas de los próximos planes de recuperación y resiliencia, la recuperación económica en 2021 y 2022 podría ser más fuerte de lo previsto actualmente. Paralelamente al desarrollo de sus planes de recuperación y resiliencia, los Estados miembros también deben acelerar la programación de sus fondos de la política de cohesión para el período 2021-2027, de modo que todos los instrumentos sean coherentes en su apoyo a una recuperación sostenible, ecológica y digital.

La activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en respuesta al inicio de la pandemia de COVID-19 ha permitido a los Estados miembros apartarse de los requisitos presupuestarios que normalmente se aplicarían. Dado que la cláusula no suspende los procedimientos del Pacto, la Comisión Europea sigue aplicando el ciclo anual de supervisión presupuestaria. La presente Comunicación ofrece orientaciones políticas para facilitar la coordinación de las políticas presupuestarias y la preparación de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros. En ella se analiza el diseño y la calidad adecuados de las medidas presupuestarias, teniendo en cuenta su eficacia, su paso gradual de un enfoque de emergencia a un enfoque más focalizado y su posible eliminación progresiva. También se exponen las consideraciones de la Comisión en relación con la desactivación o el mantenimiento de la aplicación de la cláusula general de salvaguardia. Por último, la Comunicación proporciona indicaciones generales sobre la política presupuestaria global a medio plazo, en particular por lo que se refiere a las implicaciones del MRR para la política presupuestaria.

Las acciones sin precedentes de la UE han apoyado y complementado las respuestas de las políticas presupuestarias nacionales. El nuevo instrumento SURE está proporcionando préstamos baratos a los Estados miembros para ayudarles a apoyar a los trabajadores. En 2020, el Consejo aprobó un total de 90 000 millones EUR de ayuda en el marco de SURE para 18 Estados miembros, y otro Estado miembro presentó su solicitud en febrero de 2021. El Banco Europeo de Inversiones ha creado una red de seguridad para las empresas, mientras que el instrumento de apoyo ante la crisis pandémica del Mecanismo Europeo de Estabilidad ofrece una red de seguridad a los Estados miembros para apoyar la financiación de la asistencia sanitaria, así como los costes relacionados con el tratamiento y la prevención derivados de la pandemia de COVID-19. Next Generation EU, incluido el MRR, garantizará una recuperación sostenible, uniforme, integradora y equitativa. Por último, los fondos de la política de cohesión se reorientaron hacia donde más falta hacían a través de la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus. La respuesta política de la UE incluyó asimismo la adopción de un Marco Temporal que permite a los Estados miembros aprovechar plenamente la flexibilidad prevista en las normas sobre ayudas estatales para respaldar la economía en el contexto de la pandemia de COVID-19. Se modificó posteriormente para aumentar las posibilidades de apoyo público a la investigación, el ensayo y la fabricación de productos pertinentes para luchar contra la pandemia, proteger el empleo y seguir apoyando la economía. A continuación, se amplió para permitir adoptar medidas de recapitalización y deuda subordinada, seguir apoyando a las pequeñas empresas e incentivar las inversiones privadas. Más recientemente, el Marco Temporal se prorrogó hasta finales de 2021, se elevaron determinados límites máximos de ayuda y se permitió la conversión de determinados instrumentos reembolsables en subvenciones directas. En respuesta a las repercusiones económicas provocadas por la pandemia, el BCE adoptó un amplio conjunto de medidas de política monetaria, en particular la puesta en marcha del programa de compras de emergencia frente a la pandemia (PEPP) y la provisión de liquidez adicional a través de operaciones de financiación a más largo plazo con objetivos específicos. Estas medidas contribuyen a mantener unas condiciones de financiación favorables durante el período pandémico para todos los sectores de la economía, respaldando así la actividad económica y salvaguardando la estabilidad de los precios a medio plazo.

El nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro en comparación con los niveles anteriores a la crisis (finales de 2019) sería, por tanto, el criterio cuantitativo clave para que la Comisión realice su evaluación global sobre la conveniencia de desactivar o seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia. Sobre la base de las previsiones de invierno de 2021 de la Comisión, se prevé que el PIB de la UE alcance su nivel de 2019 hacia mediados de 2022. Por lo tanto, las indicaciones preliminares actuales sugieren seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia en 2022 y desactivarla a partir de 2023. La Comisión decidirá si desactivar o seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia como parte de su paquete de primavera del Semestre Europeo, sobre la base de las previsiones de la primavera de 2021 de la Comisión. Se seguirán teniendo en cuenta las situaciones específicas de cada país tras la desactivación de la cláusula general de salvaguardia. En caso de que un Estado miembro no haya recuperado el nivel de actividad económica anterior a la crisis, se utilizarán plenamente todas las flexibilidades del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en particular al proponer orientaciones de política presupuestaria.

En mayo de 2020, la Comisión adoptó varios informes de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la UE para todos los Estados miembros a excepción de Rumanía, que ya estaba sometida a un procedimiento de déficit excesivo. Estos informes evaluaban el cumplimiento del criterio de déficit en 2020 por los Estados miembros, sobre la base de sus planes o de las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión. En el caso de algunos Estados miembros, también evaluaron el cumplimiento del criterio de deuda en 2019. Como consecuencia de su respuesta política a la crisis de la COVID-19, los déficits previstos de los Estados miembros para 2020 se situaron, en general, por encima del umbral del 3 % del PIB. La Comisión llegó a la conclusión de que, en semejante coyuntura, no debía adoptarse una decisión sobre la posibilidad de someter a los Estados miembros a un procedimiento de déficit excesivo. Esto se justificó por la excepcional incertidumbre creada por el impacto macroeconómico y presupuestario de la pandemia de COVID-19, en particular para diseñar una senda creíble de política presupuestaria.

En marzo de 2020, la UE activó la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que permite una desviación temporal del funcionamiento habitual de las normas presupuestarias en una situación de grave recesión económica en la UE. La Comisión propuso activar la cláusula general de salvaguardia para que la UE siga respondiendo de forma rápida, enérgica y coordinada a esta crisis en rápida evolución. Las disposiciones específicas de las normas presupuestarias de la UE permiten una desviación temporal coordinada y ordenada de los requisitos normales para todos los Estados miembros en una situación de crisis generalizada. Concretamente, en lo que respecta al componente preventivo del Pacto, el artículo 5, apartado 1, y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 establecen que «en períodos de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, se podrá permitir a los Estados miembros que se aparten temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo [...], siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo». La Comisión constató que la cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto, pero su activación permitiría a la Comisión y al Consejo adoptar las medidas de coordinación estratégica necesarias en el marco del Pacto, apartándose al mismo tiempo de los requisitos presupuestarios normalmente aplicables.

El MRR apoyará los esfuerzos de los Estados miembros por aumentar el potencial de crecimiento a través de reformas estructurales e inversiones, contribuyendo al mismo tiempo a las transiciones ecológica y digital. El mecanismo proporcionará 312 500 millones EUR de apoyo no reembolsable y hasta 360 000 millones EUR de préstamos a los Estados miembros y está orientado a las economías más afectadas por las consecuencias económicas de la pandemia. El mecanismo contribuirá a mitigar el riesgo de divergencias tanto en las condiciones económicas como sociales en la zona del euro y en la UE. La escala global del mecanismo es posible gracias a un recurso sin precedentes a la emisión de deuda de la UE. Mantener el beneficio de una financiación ventajosa del programa Next Generation EU dependerá igualmente de la calidad del gasto y de la capacidad de los Estados miembros de la UE para ejecutar sus planes en la práctica, en particular mediante el establecimiento de estructuras eficaces para absorber la financiación de la UE, de volumen importante y concentrada en los primeros años. La coherencia entre la planificación presupuestaria a medio plazo de los Estados miembros y sus inversiones y reformas en el marco del MRR es también un requisito previo importante para el uso satisfactorio de la ayuda de la UE en el marco de Next Generation EU.

Las simulaciones basadas en modelos ponen de relieve el importante impacto en el crecimiento de Next Generation EU. Se estima que el PIB de la UE crecerá casi un 2 % a corto y medio plazo y un 1 % a largo plazo, suponiendo que todas las subvenciones y la mitad de los préstamos se utilicen para aumentar la inversión pública productiva. Se espera que una mayor inversión impulse la demanda a corto plazo y el crecimiento potencial a medio plazo. Con los tipos de interés en el límite inferior efectivo, el riesgo de que el estímulo presupuestario excluya la inversión privada es limitado. El aumento del PIB también tendrá un efecto favorable sobre las ratios deuda/PIB, especialmente en los Estados miembros muy endeudados, con la consiguiente disminución de las primas de riesgo, lo que estimulará el consumo privado y la inversión. Por último, el carácter coordinado del estímulo presupuestario genera efectos indirectos positivos sobre el crecimiento como consecuencia del aumento de las oportunidades de exportación dentro de la UE.

El despliegue del MRR tiene importantes implicaciones para las políticas presupuestarias nacionales. Los gastos financiados por el mecanismo proporcionarán un impulso presupuestario sustancial en los próximos años. Los gastos financiados por el MRR con apoyo no reembolsable permitirán financiar proyectos de inversión de alta calidad y cubrir los costes de las reformas de fomento de la productividad sin dar lugar a un aumento del déficit y de la deuda. Así pues, la financiación del MRR contribuirá a que los Estados miembros apoyen la recuperación económica, fomentando un mayor potencial de crecimiento y mejorando gradualmente su situación presupuestaria subyacente. Esta oportunidad es especialmente importante para los Estados miembros con menos margen presupuestario o niveles elevados de deuda pública, que deben mantener políticas presupuestarias prudentes. Siempre que la absorción de los fondos del MRR tenga éxito, el gasto adicional financiado por el MRR proporcionará un impulso presupuestario significativo en los próximos años, que disminuirá después de los primeros años de concentración de las inversiones del MRR. Al diseñar sus estrategias presupuestarias a medio plazo, los Estados miembros deben tener en cuenta esta interacción entre el MRR y el gasto financiado a nivel nacional para aprovechar la oportunidad (véase también la sección 5). La aprobación de la Decisión sobre recursos propios es un requisito previo para financiar el MRR a través de Next Generation EU. Los Estados miembros deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar una aprobación más rápida, en consonancia con sus requisitos nacionales.

El objetivo del MRR es animar a los Estados miembros a que favorezcan la contribución al crecimiento del gasto público y la recaudación de ingresos. Para que esto suceda, la inversión pública financiada por el MRR debería añadirse a los niveles de inversión existentes. Solo si el MRR apoya inversiones adicionales productivas y de alta calidad, contribuirá a la recuperación y elevará el crecimiento potencial, en particular si se combina con reformas estructurales. Si, por el contrario, el apoyo del MRR no da lugar a un aumento de la inversión, solo reducirá temporalmente los déficits y las ratios de deuda, sin efectos positivos sobre el crecimiento potencial a medio y largo plazo y con el riesgo de empeorar la composición del gasto público. Además, el margen presupuestario adicional proporcionado por el MRR es temporal y, por tanto, no está destinado a financiar gastos ordinarios adicionales. Por el contrario, las nuevas medidas permanentes deben ir acompañadas de fuentes de financiación nacionales que puedan mantenerse a lo largo del tiempo.

Los Estados miembros deben garantizar que sus planes de recuperación y resiliencia incluyan reformas e inversiones que apoyen la recuperación y refuercen la resiliencia económica y social. En consonancia con el Reglamento acordado con el Parlamento Europeo y el Consejo, los Estados miembros deben abordar eficazmente todos o un subconjunto significativo de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes, incluidos los que contribuyen a la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. La aplicación de las recomendaciones específicas por país también respaldaría la recuperación y reforzaría la resiliencia. Por el lado de los ingresos, esto podría incluir medidas para reforzar la recaudación y la exacción de impuestos, ampliar las bases impositivas y efectuar desplazamientos de la presión fiscal favorables al crecimiento que, entre otras cosas, reduzcan la carga sobre el trabajo y apoyen los objetivos medioambientales y climáticos. Por el lado del gasto, esto podría incluir medidas para reforzar la gestión de las finanzas públicas y llevar a cabo revisiones del gasto que conduzcan a una reorientación significativa de este hacia usos más productivos. También podría incluir medidas para garantizar la sostenibilidad de los sistemas de protección social, por ejemplo, mediante reformas que aumenten las tasas de empleo y reduzcan el riesgo de que la crisis de COVID-19 dé lugar a un mayor desempleo de larga duración o a una disminución de la participación en el mercado laboral, también en vista del envejecimiento de la población. Por último, las medidas que eliminen obstáculos innecesarios a la inversión y a la actividad empresarial son importantes para preservar unas finanzas públicas saneadas a través de un mayor crecimiento económico, y a menudo no implican costes presupuestarios.

5.Orientaciones para la coordinación de las políticas presupuestarias

La coordinación de las políticas presupuestarias nacionales es crucial para respaldar la recuperación en un entorno incierto con una política monetaria limitada. En el contexto de la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro, el Consejo acordó que las políticas presupuestarias deben seguir siendo expansionistas en todos los Estados miembros de la zona del euro a lo largo de 2021. Las medidas políticas deben adaptarse a las circunstancias específicas de cada país y ser oportunas, temporales y específicas. Los Estados miembros deben seguir coordinando acciones para hacer frente eficazmente a la pandemia, sostener la economía y apoyar una recuperación sostenible. Cuando las condiciones epidemiológicas y económicas lo permitan, deben eliminarse progresivamente las medidas de emergencia, paliando al mismo tiempo las repercusiones sociales y laborales de la crisis. Por otra parte, las Conclusiones del Consejo relativas al Informe sobre el Mecanismo de Alerta, adoptadas en enero de 2021, pedían nuevas medidas específicas y temporales para apoyar la recuperación, teniendo en cuenta los riesgos existentes y emergentes para la estabilidad macroeconómica. Esta orientación coordinada para la aplicación de la política presupuestaria a nivel de los Estados miembros y de la UE sigue siendo plenamente válida.

En este contexto, la aplicación de las políticas presupuestarias en el futuro debe basarse en una serie de consideraciones clave. En primer lugar, la coordinación de las políticas presupuestarias sigue siendo esencial en el contexto de la presentación por los Estados miembros de los programas de estabilidad y convergencia y de los planes de recuperación y resiliencia. En segundo lugar, la política presupuestaria debe seguir siendo ágil y adaptarse a la evolución de la situación, según proceda. En tercer lugar, debe evitarse una retirada prematura del apoyo presupuestario. La política presupuestaria es un instrumento eficaz, especialmente en un entorno incierto. Los riesgos de una retirada anticipada son mayores que los riesgos asociados al mantenimiento de las medidas de apoyo durante demasiado tiempo. Además, una retirada prematura daría lugar a una combinación general desequilibrada de políticas en una situación en la que es probable que la política monetaria opere en el límite inferior efectivo, o cerca de este, durante algún tiempo. En cuarto lugar, una vez que disminuyan los riesgos para la salud, las medidas presupuestarias deben ir avanzando gradualmente hacia medidas más específicas que promuevan una recuperación resiliente y sostenible. En quinto lugar, las políticas presupuestarias deben tener en cuenta el impacto del MRR. Por último, las políticas presupuestarias deben tener en cuenta la solidez de las consideraciones de recuperación y sostenibilidad presupuestaria. Los Estados miembros deben, como parte de una retirada gradual y bien escalonada del apoyo a las políticas, y en el momento oportuno, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo, al tiempo que incrementan la inversión.

Estas consideraciones tienen implicaciones para la ejecución de la política presupuestaria en un futuro próximo, en particular por lo que respecta al diseño de las medidas, el impulso presupuestario general y la necesidad de considerar las diferentes situaciones de los distintos Estados miembros. Se describirán con mayor detalle como parte de las orientaciones del próximo paquete de primavera del Semestre Europeo.

Diseño de medidas de apoyo presupuestario

Las medidas de apoyo deben ser medidas presupuestarias oportunas, temporales y específicas, y maximizar el apoyo a la recuperación sin anticipar futuras trayectorias presupuestarias. Por lo tanto, las medidas deben evitar crear una carga permanente para las finanzas públicas. Cuando los Estados miembros introduzcan medidas permanentes, deben financiarlas adecuadamente para garantizar la neutralidad presupuestaria a medio plazo.

Una vez que disminuyan los riesgos para la salud, las medidas de apoyo deben dejar de ser ayudas de emergencia para convertirse en medidas más específicas que promuevan una recuperación resiliente y sostenible. Es fundamental que las medidas conserven su eficacia a lo largo del tiempo y que su retirada sea gradual. La calidad de las medidas será muy importante para apoyar eficazmente la economía con recursos presupuestarios limitados. A medida que se levanten las medidas de contención y se normalice la actividad económica, el apoyo presupuestario continuado debe centrarse en minimizar las cicatrices económicas a largo plazo y garantizar una rápida reasignación de los recursos. Al mismo tiempo, los gobiernos tendrán que empezar a abordar los legados de la crisis, incluidos los elevados niveles de deuda pública y privada y las repercusiones sociales y en el mercado laboral.

A medida que la economía y los sectores individuales entren en la fase de recuperación, las autoridades deben aumentar los incentivos al empleo para los trabajadores. Las políticas deben pasar de proteger las relaciones existentes entre los trabajadores y las empresas a aumentar las oportunidades de empleo para las personas desempleadas e inactivas, y apoyar las transiciones de los regímenes de desempleo o de reducción del tiempo de trabajo provocados por la crisis a otras oportunidades de empleo en sectores con perspectivas de futuro. Las medidas que reducen el riesgo de un mayor desempleo estructural incluyen programas gubernamentales de educación, mejora y reciclaje profesional y ampliaciones específicas de los regímenes de reducción del tiempo de trabajo para apoyar las transiciones laborales, así como incentivos a la contratación temporal bien diseñados.

Las medidas de apoyo específicas deben ayudar a las empresas viables, pero aún vulnerables a reabrir y ajustar sus modelos de negocio. El apoyo a la liquidez debe retirarse gradualmente para evitar que los pasivos acumulados den lugar a problemas de solvencia. Para las empresas solventes, pero con limitaciones de liquidez que se espera que sufran un impacto temporal por la crisis de COVID-19, es esencial mantener el apoyo para evitar problemas de insolvencia. Los recortes selectivos y temporales del impuesto de sociedades o las subvenciones salariales podrían seguir estando justificados en casos específicos. La financiación de empresas viables debe diversificarse más e incluir acciones y otros elementos de capital (soluciones híbridas). Podría estudiarse la posibilidad de incentivar la aportación de capital por parte del sector privado (por ejemplo, mediante deducciones fiscales para reforzar el capital de empresas viables con problemas de solvencia) o combinar la ayuda a la solvencia privada y pública.

A medida que se afiance la recuperación, la política presupuestaria debe dar prioridad a una mayor inversión pública y privada, apoyando la transición hacia una economía ecológica y digital. Estas inversiones deben seleccionarse con sensatez y combinarse con reformas para maximizar su impacto. Deberían realizarse inversiones adicionales significativas para abordar objetivos políticos estratégicos, a saber, reforzar la productividad, ayudar a cumplir el nuevo objetivo climático para 2030 y los objetivos del Pacto Verde Europeo, mejorar las capacidades digitales, así como otras inversiones con importantes efectos indirectos positivos. Una estrategia de recuperación satisfactoria incorporará también inversiones que promuevan la inclusión social y de género, en particular a través de la educación y la capacitación, así como la cohesión regional. Los fondos recibidos a través del MRR para la aplicación de las reformas y la inversión también contribuirán a estos objetivos.

Considerar el impulso presupuestario total

El impulso presupuestario global, derivado de los presupuestos nacionales y del MRR, debe seguir siendo expansionista en 2021 y 2022. El alcance del impulso presupuestario proporcionado por el MRR debe tenerse explícitamente en cuenta en la planificación presupuestaria nacional, ya que no se refleja en los parámetros habituales para evaluar la orientación presupuestaria. Con la puesta en marcha del MRR, los indicadores habituales utilizados normalmente en la supervisión presupuestaria subestimarán el impulso presupuestario que se está dando a la economía. El gasto financiado mediante subvenciones del MRR representa un impulso presupuestario que no se traducirá en un déficit o una deuda más elevados. Este impulso presupuestario adicional será especialmente importante para aquellos Estados miembros en los que la financiación proporcionada por el MRR sea la mayor en comparación con el nivel del PIB o la inversión pública total.