P6_TA(2005)0227

Espacio de libertad, seguridad y justicia

Resolución del Parlamento Europeo sobre los avances realizados en 2004 hacia la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia (artículos 2 y 39 del Tratado UE)

El Parlamento Europeo,

- Visto el apartado 5 del artículo 108 de su Reglamento,

A. Recordando sus últimas Resoluciones de 11 de marzo de 2004 [1] y de 14 de octubre de 2004 [2], en las que ya había hecho un balance de la aplicación del programa de Tampere y formulado sus primeras Recomendaciones al Consejo Europeo, que posteriormente, el 5 de noviembre de 2004, adoptó el programa de La Haya por el que se fijan las orientaciones estratégicas del espacio de libertad, seguridad y justicia para los próximos cinco años,

B. Habida cuenta del debate de 11 de abril de 2005 y de determinadas respuestas del Consejo y de la Comisión a las preguntas orales (B6-0164/2005 y B6-0165/2005),

C. Consciente de que en el último año, aparte de la aplicación del procedimiento de codecisión a una parte de las medidas previstas en materia de inmigración ilegal, no han tenido lugar los avances esperados en la puesta en práctica del espacio de libertad, seguridad y justicia, incluso en relación con los importantes progresos en otros ámbitos de la actividad comunitaria o con la cooperación intergubernamental en materia de política de defensa o de seguridad,

D. Observando que esta situación de bloqueo gradual también se da en el Consejo Europeo, que durante 2004 ha debido reconocer tres veces las dificultades para aplicar las decisiones de la Unión Europea, sobre todo en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal y, más en concreto, en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia internacional,

E. Inquieto ante el hecho de que, actualmente, nueve de los antiguos Estados miembros y seis de los nuevos aún no han ratificado el Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea, de 29 de mayo de 2000, y once países aún no han ratificado el Protocolo relativo al Convenio Europol, de 27 de noviembre de 2003, a pesar de las repetidas solicitudes que han ido recibiendo al respecto,

F. Alarmado por los retrasos y dificultades sufridas por los Estados miembros para la puesta en práctica de la orden de detención europea, así como por la timidez mostrada en las iniciativas de asistencia judicial o de mediación civil, que algunos pretenden reducir exclusivamente a los casos transfronterizos, elementos todos ellos que muestran la falta de confianza que caracteriza a las relaciones entre Estados miembros,

G. Consciente de que determinados Estados miembros, para evitar esta paralización, han desarrollado formas de cooperación al margen de los Tratados como el "G-5" u organismos "cuasidecisorios" como el GAFI para el blanqueo de capitales, el "Grupo de Dublín" para luchar contra la droga o el "Grupo de Berna" para el intercambio de información, todos los cuales escapan al control democrático; convencido de que, si bien los progresos son deseables y oportunos, deberían tomar la forma de una "cooperación reforzada" (como la denominada Schengen +);

H. Convencido de que todos estos elementos afectan a la credibilidad política de la Unión Europea y a la legitimidad de su actuación en un momento en el que hay que responder a retos de gran envergadura, ya sea en el marco de las políticas sobre la inmigración, el control de las fronteras, la defensa de las libertades o la lucha contra la delincuencia transnacional y el terrorismo, y que es preciso relanzar con urgencia, cueste lo que cueste, la construcción de un espacio común y reforzar la confianza recíproca entre los veinticinco Estados miembros y preparar la adhesión de los países adherentes y candidatos,

Suprimir rápidamente el déficit democrático y promover un marco jurídico homogéneo en el espacio de libertad, seguridad y justicia

1. Reitera su solicitud al Consejo para que cree un marco jurídico homogéneo de las políticas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia y para que transfiera rápidamente la cooperación judicial y policial al marco comunitario con arreglo al artículo 42 del Tratado de la UE, y también que generalice, de conformidad con el artículo 67 del Tratado CE, la mayoría cualificada en el Consejo y el recurso al procedimiento de codecisión para todas las políticas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia;

2. Llama la atención del Consejo sobre el hecho de que mantener la situación actual a la espera de que se ratifique el Tratado Constitucional no sólo sigue agravando el actual déficit democrático sino que imposibilitará la toma de decisiones entre veinticinco e impedirá en la práctica verificar su ejecución (como se deduce de las evaluaciones llevadas a cabo por el propio Consejo Europeo);

3. Solicita, por tanto, a la Comisión que elabore antes de septiembre de 2005 una propuesta de Decisión, con arreglo al artículo 42 del Tratado UE, que establezca que las acciones en los ámbitos contemplados en el artículo 29 quedan incluidas en el título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, determinando el recurso a la mayoría cualificada para su adopción; pide al Consejo que adopte una nueva decisión, de conformidad con el artículo 67 del Tratado CE, que establezca la adopción del procedimiento de codecisión para las medidas comunitarias previstas en el título IV, así como la supresión de la limitación de las competencias del Tribunal de Justicia;

4. Invita al Consejo a modificar su reglamento interno lo antes posible para permitir la divulgación de todos los actos legislativos preparatorios, incluidos los dictámenes jurídicos elaborados en ese contexto, como se ha solicitado en varias ocasiones por el Parlamento Europeo, así como en los asuntos C-52/05P y C-32/05P, y todos los dictámenes adoptados por los Estados miembros, y a permitir que sean públicos los debates y deliberaciones relativos a estas cuestiones, en especial lo relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia; pide a su comisión competente que verifique si podría ser oportuno intervenir en dichos casos, para garantizar la transparencia cuando se adopten medidas relativas a los ciudadanos europeos;

5. Llama la atención del Consejo sobre la necesidad de que todo progreso en la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia se efectúe en el marco de una cooperación leal con el Parlamento Europeo, y en cumplimiento del principio democrático según el cual el Parlamento Europeo debe quedar asociado a la elaboración de la legislación europea desde el inicio de los trabajos, y no al final, una vez concluido un acuerdo político;

6. Propone a la Comisión establecer un procedimiento que prevea la información regular a la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior sobre los aspectos exteriores del espacio de libertad, seguridad y justicia y, en particular, sobre las negociaciones de acuerdos así como sobre el diálogo político con terceros países y organizaciones internacionales; pide a la Comisión que termine el proyecto piloto llamado "TRANS-JAI", que debería permitir seguir el curso diario de los acontecimientos y documentos relacionados con los procedimientos legislativos que dependen del ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, siempre que pueda accederse a la información y los documentos por medio de los registros de las instituciones; invita a los Parlamentos nacionales a participar en este proyecto piloto poniendo en línea los trabajos preparatorios para cada procedimiento legislativo relativo a la adopción o la transposición de medidas de la UE en materia de libertad, seguridad y justicia;

7. Pide a los Estados miembros que no prejuzguen las competencias de la Comunidad Europea y de la Unión Europea en materia de acuerdos internacionales y que hagan lo necesario para incluir en los convenios internacionales cláusulas de "conexión", permitiendo que la Unión y la Comunidad se adhieran a estos convenios, o, por lo menos, cláusulas de "desconexión", que puedan preservar el acervo de la Unión en materia de relaciones entre Estados miembros, en los ámbitos contemplados por estos convenios;

8. Anima a todas las instituciones de la Unión a mantener un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y con la sociedad civil, y a promover y facilitar la participación de los ciudadanos en la vida pública; pide a la Comisión que presente cuanto antes una propuesta destinada a adoptar medidas concretas en este sentido;

Libertad, seguridad, justicia y solidaridad

9. Considera que las medidas relacionadas con el desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia deben integrarse en el marco comunitario, no sólo desde el punto de vista jurídico, sino también desde el punto de vista de los objetivos políticos que deben alcanzarse, en un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros y los ciudadanos. A estos efectos, el Consejo JAI debería actuar más abiertamente y deliberar concretamente de acuerdo con:

- los Consejos de Desarrollo, Asuntos Generales y Asuntos Sociales cuando defina las políticas de inmigración, integración y readmisión,

- el Consejo de Presupuesto y Asuntos Generales cuando defina las medidas de solidaridad financiera tanto en materia de aplicación del sistema de control de las fronteras y de política de asilo y retorno como en materia de puesta en práctica de las infraestructuras y recursos necesarios para la protección civil y para la prevención de catástrofes y atentados terroristas;

Integrar la defensa de los derechos fundamentales

10. Reitera su convicción de que la puesta en práctica del espacio de libertad, seguridad y justicia exige un compromiso aún más decidido de las instituciones europeas y nacionales para fomentar el mayor nivel de protección de los derechos fundamentales, tanto en interés de las personas como para evitar cualquier retraso o rechazo subsiguiente de transposición de las disposiciones aprobadas; propone a estos efectos que:

- cualquier nueva propuesta legislativa, sobre todo en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, se acompañe de una evaluación razonada de su impacto sobre los derechos fundamentales; también solicita al Grupo de trabajo de los Miembros de la Comisión encargados de los derechos fundamentales que informe periódicamente a la Comisión de Libertades Civiles de sus trabajos y que garantice una buena coordinación de sus tareas respectivas;

- el Parlamento disponga de los mismos derechos que el Consejo cuando la Comisión adopte medidas de ejecución de actos legislativos de la Comunidad y de la Unión, y estos actos puedan afectar a los derechos fundamentales, como ocurre frecuentemente en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia;

- los futuros debates anuales del PE relativos al espacio de libertad, seguridad y justicia también representen la ocasión de evaluar la protección de los derechos fundamentales dentro de la Unión Europea, sobre la base de informes temáticos específicos elaborados para ello por la Comisión, en el marco del informe previsto en el artículo 212 del Tratado CE, y por la Agencia de Derechos Fundamentales, como sugiere en su Resolución de 26 de mayo de 2005 sobre el fomento y la protección de los derechos fundamentales: el papel de las instituciones nacionales y europeas, incluida la Agencia de Derechos Fundamentales [3];

11. Considera medidas urgentes para el fomento de los derechos fundamentales:

- la aprobación de medidas adecuadas para la promoción de la integración de las minorías y de la lucha contra toda forma de discriminación (artículo 13 TCE) incluida la adopción, tras una nueva consulta al PE, de la Decisión marco sobre el racismo y la xenofobia,

- el desarrollo, de acuerdo con los Estados miembros, de un programa de calidad de la justicia en Europa, de conformidad con su Recomendación al Consejo, de 22 de febrero de 2005, sobre la calidad de la justicia penal y la armonización de la legislación penal en los Estados miembros [4],

- la adopción de medidas comunes en materia de acceso a la justicia civil y penal en Europa (evitando los "criterios dobles" para los asuntos transfronterizos),

- el refuerzo de las garantías procesales en los juicios; pide al Consejo que adopte rápidamente la decisión marco en este ámbito teniendo debidamente en cuenta el dictamen del Parlamento; pide a la Comisión que presente, antes de final de año, las propuestas legislativas anunciadas en materia de:

* reconocimiento mutuo durante la fase previa al proceso,

* medidas de control que no desemboquen en la privación de libertad,

* principio de ne bis in idem in absentia,

* trato equitativo en la obtención y utilización de los elementos probatorios,

* derechos derivados de la presunción de inocencia;

- la adopción de medidas de solidaridad con las víctimas, especialmente tratándose de niños;

- la adopción formal por la UE del Código Europeo de Ética para la Policía [5] ya aprobado oficiosamente por el Consejo JAI el 28 de octubre de 2004 [6], y el refuerzo del papel de la CEPOL;

Definir objetivos precisos de la UE y de sus Estados miembros

12. Solicita a la Comisión que presente al próximo Consejo Europeo un programa de aplicación del Programa de la Haya que:

- indique los objetivos precisos que prevé llevar a cabo de acuerdo con los Estados miembros en los próximos cinco años para disminuir la delincuencia, proteger a las personas y reforzar las libertades,

- prevea un mecanismo transparente de seguimiento europeo y nacional de la aplicación de esos objetivos y un análisis adecuado de las posibles deficiencias;

Justicia

13. Recuerda que la cooperación judicial en materia penal descansa sobre el principio de la confianza recíproca de las autoridades judiciales con los ciudadanos y de las autoridades judiciales entre sí, y sobre el principio del reconocimiento mutuo: estos objetivos podrán alcanzarse mediante la elaboración de normas comunes, un mejor intercambio de información entre las partes afectadas y una formación de los magistrados acerca de las cuestiones europeas; en este ámbito, es indispensable reforzar Eurojust teniendo como objetivo la creación de un Ministerio Fiscal europeo;

14. Desea que prosigan los avances en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, sobre todo en lo relativo al Derecho de familia y al Derecho mercantil;

Políticas de inmigración, asilo y cruce de fronteras

15. Pide a la Comisión que presente la propuesta relativa a un mecanismo de control para complementar el mecanismo de evaluación existente previsto por Schengen antes de finales de 2006;

16. Solicita una auténtica política europea de asilo y de inmigración que sea justa y equitativa, y que respete los derechos fundamentales de los inmigrantes;

17. Rechaza la externalización de las políticas de asilo e inmigración y el establecimiento de campos o portales de inmigración en el exterior de la Unión Europea;

18. Pide a la Comisión y al Consejo que hagan todo lo posible por que el acuerdo de cooperación reforzada en materia de inmigración entre la UE y Libia, aprobado en fecha reciente por el Consejo JAI, no permita expulsiones colectivas ni detenciones administrativas en lugares en los que se violan los derechos fundamentales y que reconozca los derechos de los solicitantes de asilo en Libia, de conformidad con la Convención de Ginebra;

19. Recuerda la necesidad de una política común de inmigración que no se limite meramente a combatir la inmigración ilegal; solicita encarecidamente que se ponga en práctica una política de inmigración legal;

20. Recuerda que una política europea de las migraciones debe acompañarse con una política europea de integración, que permita, entre otras cosas, una integración regular en el mercado laboral, el derecho a la educación y la formación, el acceso a los servicios sociales y sanitarios, y la participación de los inmigrantes en la vida social, cultural y política;

21. Toma nota del Libro Verde de la Comisión sobre el planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica (COM(2004)0811); recuerda que la inmigración económica en Europa no debe limitarse exclusivamente a las necesidades del mercado laboral europeo, sino que también debe tener en cuenta todo tipo de migración, incluida la reagrupación familiar; desea con fuerza que la inmigración económica europea esté apoyada con una sólida armonización de las normas de admisión de los inmigrantes en la Unión Europea y que constituya un factor de lucha contra la discriminación en el mercado laboral;

22. Solicita a la Unión Europea y a sus Estados miembros que ratifiquen la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1990, y los Convenios 97 y 143 de la Organización Internacional del Trabajo sobre los trabajadores migrantes; solicita a la Comisión que incluya en sus decisiones y decisiones marco todas las disposiciones que figuran en la Convención de las Naciones Unidas;

23. Muestra su gran preocupación por la política de repatriación de la Unión Europea, sobre todo por los vuelos colectivos de alejamiento; recuerda que los acuerdos de readmisión con terceros países deben basarse en un auténtico diálogo y tener en cuenta sus necesidades; ese diálogo debe permitir la cooperación política y el codesarrollo para poder luchar contra las causas de las migraciones;

24. Insta a la Comisión a que garantice que quienes precisen protección puedan tener asegurado el acceso a la Unión Europea y que se atiendan correctamente sus solicitudes y se garantice el cumplimiento estricto de las normas del Derecho internacional en materia de derechos humanos y del derecho de asilo y, en concreto, del principio de no expulsión;

25. Recuerda a la Comisión, guardiana de los Tratados, su deber de velar por el respeto del derecho de asilo en la Unión Europea, con arreglo al artículo 6 del Tratado UE y al artículo 63 del Tratado CE, pues algunos episodios recientes de expulsiones colectivas a partir de determinados Estados miembros han levantado sospechas sobre el respeto de las obligaciones que estos últimos tienen con el Derecho de la UE;

26. Recuerda la necesidad de una política comunitaria de inmigración y de asilo fundada en la apertura de vías legales de inmigración y en la definición de normas comunes de protección de los derechos fundamentales de los inmigrantes y de los solicitantes de asilo en toda la Unión Europea, tal como estableció el Consejo Europeo de Tampere de 1999 y como lo confirmó el Programa de La Haya;

27. Reitera sus profundas reservas ante el enfoque del mínimo denominador común de la propuesta de Directiva del Consejo sobre procedimientos de asilo, y pide a los Estados miembros que transpongan rápidamente la Directiva 2004/83/CE [7];

Lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo

28. Reitera su convicción de que cualquier política de seguridad dentro de la Unión Europea no sólo exige la confianza recíproca sino también la definición de objetivos comunes, recursos adecuados y un marco jurídico y de garantías para los ciudadanos; desde esta perspectiva, cabe lamentar:

- por una parte, que no exista todavía una auténtica estrategia europea de seguridad interior que defina objetivos concretos, la responsabilidad de la ejecución, los resultados esperados y criterios objetivos de evaluación del rendimiento;

- por otra parte, a pesar de esta indefinición sobre los objetivos que deben alcanzarse a escala europea, que los Estados miembros exijan en cambio que se adopten medidas generalizadas de recogida de datos y de acceso a ellos, ya sean de tipo operativo (en aplicación del principio de la disponibilidad de los datos) o relacionados con la actividad cotidiana de la gente (viajes, comunicaciones);

29. Decide, a falta de información apropiada por parte del Consejo sobre este tema, encargar a su comisión parlamentaria que verifique qué medidas estratégicas y operativas se están tomando actualmente a escala europea para luchar contra el terrorismo y la delincuencia organizada; por ello, antes de final de 2005, la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior debería escuchar a:

- los responsables del Centro de Situación (SitCen) y de la Dirección General "Justicia, Libertad y Seguridad" de la Comisión encargados de las políticas de lucha contra la delincuencia organizada;

- los responsables de Europol, Eurojust y la OLAF, para verificar el estado actual de la colaboración entre los Estados miembros y los organismos de la Unión Europea, así como las perspectivas verosímiles de dicha colaboración;

- los responsables de Interpol, para verificar el estado actual, y las perspectivas, de la cooperación de este organismo con los Estados miembros, la UE y sus agencias o sistemas de intercambio de información;

- las autoridades judiciales y policiales nacionales, para verificar el alcance real de la cooperación entre los Estados miembros y entre estos y la UE y sus agencias (intercambio de datos, equipos mixtos, acuerdos bilaterales);

- los representantes de los Parlamentos nacionales encargados de estos temas;

30. Solicita asimismo a la Comisión:

- que presente un nuevo fundamento jurídico comunitario para Europol, antes de la entrada en vigor del Tratado Constitucional, y que prevea formas de mayor cooperación entre este organismo y Eurojust, y controles adecuados de ambos organismos por parte del Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales;

- que presente el fundamento jurídico para la elaboración de una lista europea de personas, grupos y actividades objeto de medidas restrictivas en el marco de la lucha contra el terrorismo, así como de las personas que puedan representar un peligro para el orden público (artículos 96 y 99 del Convenio de Schengen);

Política de vigilancia generalizada y requisitos de proporcionalidad y protección de datos

31. Comparte el planteamiento del Consejo para una gestión racional de la información de la que disponen la Unión Europea y los Estados miembros; no obstante, recuerda que todos esos sistemas de tratamiento de datos potencialmente relevantes para la política de seguridad de la Unión se concibieron pensando en fines determinados y respetando los principios de proporcionalidad que pueden justificar los límites a su utilización por razones de protección de datos en una sociedad democrática;

32. Recuerda que estos límites no pueden ignorarse aduciendo simplemente las nuevas exigencias de la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, sino que hay que definir previamente los objetivos buscados y definir así qué información es la indispensable para llegar a tal resultado, y poner estos datos a disposición de las autoridades competentes durante un período adecuado; corrobora su solicitud de pasar de un sistema "pull" a un sistema "push" en materia de transmisión de datos a las autoridades de los Estados Unidos, y expresa sus serias reservas en relación a la creación de un sistema de registro de los nombres de los pasajeros (PNR) europeo sometido a la responsabilidad de Europol, tal como se prevé en la Comunicación de la Comisión sobre la transferencia de datos de los registros de los nombres de los pasajeros (PNR): un enfoque global de la Unión Europea (COM(2003)0826); pide a la Comisión y al Consejo que tengan en cuenta la Resolución del PE de 31 de marzo de 2004 [8] sobre el PNR cuando negocien con terceros países o con organizaciones internacionales, especialmente con la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).

33. Señala a la atención del Consejo los riesgos que plantea la interoperatividad de los sistemas de información;

34. Reitera su solicitud para definir criterios comunes sobre la protección de datos en el ámbito de la seguridad, tomando como base los principios indicados por el Consejo Europeo y por la Conferencia europea de autoridades de protección de datos [9] y reitera su llamamiento para crear una autoridad común de protección de datos dentro de la cooperación judicial y policial que asocie a las autoridades nacionales y europeas en el seno de Europol, Eurojust, SIS y SID; esta autoridad se encargará de verificar que las autoridades europeas respetan las normas sobre protección, y de proporcionar asesoramiento a dichas autoridades en materia legislativa;

35. Recuerda la necesidad de reforzar la seguridad de los documentos de viaje; no obstante, considera de especial importancia la opción técnica que se elija, pues de ella depende que pueda garantizarse la eficacia en la utilización de la biometría y la protección física de los datos, sobre todo contra accesos no autorizados; es importante salvaguardar al mismo tiempo las especificaciones técnicas, preconizando soluciones caracterizadas por una buena rentabilidad y que sean seguras para recoger, tratar, almacenar y utilizar los datos; advierte de la nula utilidad que tendría para la UE la precipitación de optar por una solución prematura que pudiera revelarse inapropiada;

36. Recuerda que el Grupo de trabajo del artículo 29 y el Supervisor europeo de protección de datos consideran que las iniciativas nacionales de abril de 2004 sobre retención de datos no cumplen en su totalidad la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea;

37. Destaca que, a fin de evitar un número desproporcionado de solicitudes, los costes del análisis de los datos recogidos deberían ir a cargo del organismo que los solicite;

38. Vuelve a protestar contra la falta de transparencia y de debate público en la elección de este tipo de tecnología y en las negociaciones, tanto en los grupos técnicos de la OACI como con la administración de los Estados Unidos; recuerda su oposición a utilizar tarjetas identificadoras por radiofrecuencia (circuitos RFID) en los pasaportes de los ciudadanos europeos, y solicita a la Comisión que efectúe comprobaciones minuciosas de esas tecnologías antes de imponerlas en centenares de millones de documentos.

39. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión, al Consejo Europeo y a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros.

[1] DO C 102 E de 28.4.2004, p. 819.

[2] Textos aprobados, P6_TA(2004)0022.

[3] Textos aprobados, P6_TA(2005)0208.

[4] Textos aprobados, P6_TA(2005)0030.

[5] Código Europeo de Ética para la Policía, Recomendación REC (2001) 10, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 19 de septiembre de 2001.

[6] Consejo de la Unión Europea — Proyecto de Conclusiones relativas a las normas aplicables a la profesión de policía por lo que respecta a la cooperación policial internacional, Bruselas, 28 de octubre de 2004, 11977/2/04.

[7] DO L 304 de 30.9.2004, p. 12.

[8] DO C 103 E de 29.4.2004, p. 665.

[9] Véanse los Textos Aprobados de 7.6.2005, P6_TA(2005)0223.

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