[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 19.11.2008

COM(2008) 767 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Estrategia de la UE para mejorar el desguace de buques

{SEC(2008) 2846}

{SEC(2008) 2847}

1. INTRODUCCIÓN

El 22 de mayo de 2007 la Comisión Europea adoptó el Libro Verde titulado «Mejorar el desmantelamiento de los buques»[1], que establece una serie de medidas con las que la UE podría contribuir a la consecución a nivel mundial de un tratamiento más seguro y respetuoso con el medio ambiente de los buques que llegan al final de su vida útil. La publicación de ese libro verde fue seguida de un proceso de consulta pública en el que se invitó a presentar sus observaciones a otras instituciones europeas, así como a los Estados miembros, a los interesados y al público en general. Esta invitación recibió una amplia respuesta de las instituciones y de los interesados tanto dentro como fuera de la UE. Más recientemente, el 21 de mayo de 2008, el Parlamento Europeo adoptó una resolución en la que urgía a la Comisión y a los Estados miembros a tratar por distintos medios el problema del desguace de buques[2].

La presente Comunicación se ha basado en los resultados de la consulta pública antes mencionada, en la evolución que ha seguido desde entonces el proyecto de Convenio internacional sobre el Reciclaje de Buques y en la información extraída de varios trabajos de investigación recientes, entre ellos el estudio de la Comisión que lleva por título « Ship dismantling and pre-cleaning of ship s»[3] (el desguace de buques y su limpieza previa). La Comunicación viene acompañada de una evaluación de impacto en la que se analizan los efectos medioambientales, sociales y económicos de las medidas aquí contempladas[4]. La Comunicación, por lo demás, se adapta a los compromisos de la Comisión establecidos en el Plan de Acción destinado a «Una política marítima integrada para la Unión Europea»[5].

Si se compara la situación actual con la que llevó a la Comisión a iniciar en 2006 sus trabajos preparatorios de una estrategia de desguace de buques, es posible hablar hoy de algunos cambios de signo positivo. La Organización Marítima Internacional (OMI) ha logrado considerables avances en la elaboración para el reciclaje de buques de un régimen obligatorio a nivel mundial. Europa y Asia disponen ya de un buen número de instalaciones donde el desguace de buques puede efectuarse en condiciones idóneas o al menos mejores que las pasadas. Un último factor también muy importante es la mayor concienciación pública que existe hoy sobre este problema y sobre la necesidad de darle una urgente solución. Sin embargo, a pesar de los avances realizados, el hecho cierto es que la inmensa mayoría de los buques de navegación marítima siguen terminando sus días en instalaciones de desguace que no están dotadas de la infraestructura adecuada para proteger la salud de sus trabajadores y evitar la contaminación del medio ambiente.

2. PRINCIPALES DIFICULTADES PARA EL LOGRO DE UN DESGUACE DE BUQUES SEGURO Y RESPETUOSO DEL MEDIO AMBIENTE

2.1 Motivos económicos del desguace de baja calidad

Como se analiza en el Libro Verde de mayo de 2007, la economía del desguace de buques viene determinada primordialmente por factores de mercado tales como las tarifas de flete vigentes, el precio de la chatarra de acero y el coste de mantenimiento de una flota en proceso de envejecimiento, que es lo que decide el momento en que un buque será desguazado. La elección del lugar del desguace se ve influenciada especialmente por el precio que las instalaciones pagan por el metal a los propietarios de buques o a quienes actúan como compradores intermediarios al contado. Dicho precio depende a su vez de la demanda de acero reciclado que exista en la zona considerada, así como del coste que tengan las operaciones de reciclaje.

El coste del reciclaje de buques difiere considerablemente en función del precio de la mano de obra y del coste de las infraestructuras destinadas a la seguridad de los trabajadores y a la protección del medio ambiente. Además, es posible pagar por el metal un precio más alto si la chatarra de acero puede reciclarse «en frío», es decir, sin refundición en hornos eléctricos, que es una operación que consume mucha energía y es por tanto cara.

A nivel mundial y desde el año 2004, más del 80 % de los buques de mayor tonelaje que han llegado al final de su vida útil han sido desguazados en India, Bangladesh y Pakistán. En esos países se utiliza el método del «varamiento», es decir, los buques son conducidos — generalmente por su propio motor — a playas arenosas donde se desguazan sin maquinaria pesada y sin más estructura de contención que el propio casco del buque. Otros países que, como China, Turquía y varios Estados miembros de la UE, disponen de medios para el desguace de buques en diques secos, muelles o gradas duras, sólo representan una pequeña proporción del mercado.

Los operadores del sur de Asia emplean gran cantidad de mano de obra no cualificada a la que pagan salarios extremadamente bajos (alrededor de 1,00 dólar al día). Las inversiones en estructuras permanentes y en maquinaria son muy limitadas en los establecimientos de estos operadores. De los tres principales países antes mencionados, sólo la India ha desarrollado en los últimos dos o tres años cierta infraestructura para la gestión de los residuos peligrosos y para la formación y la protección sanitaria de los trabajadores. El precio más alto que se pagó en los primeros meses de 2008 por la chatarra de acero procedente de buques — alrededor de 700 USD por tonelada de material de calidad media — corresponde a Bangladesh, donde los niveles de seguridad de los trabajadores y de prevención de la contaminación son precisamente los más bajos y donde la mayor parte del acero no se somete a un proceso de fundición en plantas de relaminado. Existe, pues, un fuerte incentivo económico para que los propietarios de buques elijan instalaciones de reciclaje con niveles sociales y medioambientales particularmente bajos.

2.2 Escasa aplicación de la normativa actual en materia de traslado de residuos

El Convenio de Basilea de 1989 sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación prevé el establecimiento a nivel mundial de un procedimiento de notificación y de consentimiento previo y por escrito de todos los traslados de residuos peligrosos que vayan a efectuarse entre dos o más países. Una enmienda que se adoptó en 1995, pero que no ha entrado todavía en vigor, impone una prohibición a las exportaciones de residuos peligrosos desde la UE y los países miembros de la OCDE a países que no sean miembros de esa organización. La Unión Europea ha transpuesto en su normativa ese Convenio y esa enmienda, prohibiendo desde 1998 la exportación de residuos peligrosos de la Comunidad a países no miembros de la OCDE. Esta prohibición figura actualmente en los artículos 34 y 36 del Reglamento (CE) nº 1013/2006 relativo a los traslados de residuos[6].

Los buques no están exentos del cumplimiento de la normativa en materia de traslado de residuos. Diversas decisiones adoptadas en el marco del Convenio de Basilea han reconocido que un buque puede responder al concepto de residuos que se define en el artículo 2 de ese convenio y definirse al mismo tiempo como un buque en virtud de otras normas internacionales. El acto de «verter», que resulta fundamental para la definición de residuos en la normativa comunitaria, es con frecuencia idéntico a la decisión de un armador — por ejemplo, en el marco de un contrato de demolición — de enviar un buque para su desguace. Dado que casi todos los buques contienen cantidades considerables de materiales peligrosos (como aceites y fangos de hidrocarburos, amianto, lana de vidrio, PCB (bifenilos policlorados), TBT (tributiltina), metales pesados en pinturas u otras sustancias), las naves que van al desguace tienen que considerarse necesariamente como residuos peligrosos.

Algunas sentencias dictadas por tribunales de los Estados miembros de la UE — el Conseil d’Etat francés en el caso Clemenceau y el Raad van State holandés en los casos Sandrien y Otapan[7] — han confirmado esta interpretación legal. Pese a ello, es poco frecuente que las normas que regulan los traslados de residuos se apliquen a los buques destinados al desguace. La mayor parte de los países que están presentes en el sector del reciclaje de buques — salvo Turquía — se muestran reacios a utilizar el procedimiento de notificación y consentimiento que establece el Convenio de Basilea para los buques que se importan con vistas a su desguace. Cuando un buque llega al final de su vida útil y pasa a entrar en la categoría de residuo fuera de las aguas europeas, resulta difícil aplicar el Reglamento comunitario sobre el traslado de residuos y la prohibición que éste impone a las exportaciones. Se han dado, además, recientemente algunos casos que han puesto de manifiesto las dudas de las autoridades de ciertos Estados miembros respecto del momento y la forma de aplicar las normas en materia de traslado de residuos a los buques sospechosos de haber llegado al final de su vida útil.

2.3 Volatilidad del mercado y riesgos futuros

El número y tonelaje de los buques que se reciclaron entre 2004 y 2007 se mantuvo bastante por debajo de las previsiones hechas en años anteriores. Mientras la cantidad reciclada se elevó a 10 o más millones de unidades de arqueto (GT) en cualquiera de los años comprendidos entre 1993 y 2003, las cifras no han superado los 5 millones de GT en ninguno de los años transcurridos desde 2005. Paralelamente, la edad media de los buques desguazados ha pasado de los menos de 27 años de la década de los 90 a más de 32 en 2006. Este cambio refleja el aumento inesperado que han sufrido las tarifas de flete debido al boom económico de Asia.

El aumento de la demanda ha conducido también en los últimos años a un crecimiento espectacular de la construcción naval. Es difícil predecir las consecuencias exactas, pero hay fuertes probabilidades de que la creciente acumulación de buques viejos dé lugar dentro de pocos años a un repunte de las actividades de desguace.

Los petroleros, por otra parte, plantean un riesgo particular. Debido a la normativa internacional y europea sobre la desaparición gradual de los petroleros de casco único, se prevén dos momentos de máxima actividad desguazadora en los años 2010 y 2015. Aunque el número estimado actual de esos petroleros a nivel mundial se sitúa en torno a los 800, no se sabe con seguridad cuántos de ellos requerirán un desguace inmediato, dado que muchos podrán convertirse en petroleros de doble casco y otros utilizarse para fines de almacenamiento o para el transporte de mercancías que no sean petróleo.

3. SITUACIÓN INTERNACIONAL ACTUAL

La OMI prevé finalizar en octubre de 2008 los trabajos preparatorios del Convenio sobre el Reciclaje de Buques (en lo sucesivo denominado el «Convenio»), es decir, un convenio internacional que persigue un reciclaje de buques seguro y respetuoso del medio ambiente. La Comisión y los Estados miembros de la UE están participando activamente en las negociaciones de ese Convenio. Aunque las disposiciones de ratificación necesarias para su entrada en vigor siguen todavía discutiéndose, la adopción del Convenio está prevista en una conferencia diplomática que se celebrará en mayo de 2009. Se prevé también que el Comité de Protección del Medio Marino (MEPC en su sigla inglesa) de la OMI adopte en julio de ese año unas directrices complementarias sobre la certificación de los buques y el funcionamiento de sus instalaciones de reciclaje.

Al igual que otros instrumentos de la OMI, el proyecto de Convenio sobre el Reciclaje de Buques no se aplicará a las embarcaciones de menos de 500 GT ni a los buques de guerra, unidades navales auxiliares y demás buques cuya propiedad o explotación corresponda a un Estado y que se utilicen exclusivamente para servicios gubernamentales no comerciales. También quedarán excluidos de su aplicación los buques dedicados al transporte de ámbito nacional, es decir, aquéllos que operen a lo largo de su vida útil dentro de las propias aguas del Estado de abanderamiento. El funcionamiento de esos buques, sin embargo, deberá ser coherente con las disposiciones del Convenio.

Apoyándose especialmente en el reconocimiento y certificación de los buques y en la autorización de las instalaciones consagradas a su reciclaje, el Convenio pretende ofrecer un sistema integral de control y ejecución que cubra la vida completa de los buques. Sus disposiciones establecen limitaciones para el uso de materiales peligrosos en la construcción naval y obligan incluso a eliminar los más peligrosos de los buques ya existentes.

El proyecto actual de Convenio impone ciertos requisitos de seguridad y de protección medioambiental a las instalaciones de reciclaje de buques, pero no descarta expresamente el «varamiento» como método de desguace. Aunque los mecanismos de aplicación y de conformidad se encuentran todavía en fase de discusión, las Partes de la OMI han rechazado ya la obligación de que las instalaciones de reciclaje se sometan a una auditoría realizada por terceros. Es probable, por otra parte, que la necesidad del «consentimiento fundamentado previo» de la autoridad competente antes del inicio de cualquier operación de reciclaje se presente a cada uno de los Estados recicladores como una cláusula de inclusión voluntaria en el Convenio.

Hoy se trata de saber si el futuro Convenio sobre el Reciclaje de Buques de la OMI garantizará un nivel de control y ejecución equivalente al proporcionado por el Convenio de Basilea. La Comisión y los Estados miembros están trabajando en el marco de la OMI y del viejo convenio para asegurar que el nivel ofrecido por el nuevo sea realmente equivalente. Tal sería la condición para liberar del ámbito de aplicación del Convenio de Basilea a los buques que quedaran cubiertos por el nuevo régimen internacional.

4. OBJETIVOS DE LA ACCIÓN DE LA UE

De conformidad con el proyecto de Convenio sobre el Reciclaje de Buques, el objetivo general de una estrategia comunitaria en materia de desguace de buques ha de ser garantizar en cualquier parte del mundo que las embarcaciones que tengan vínculos estrechos con la UE en términos de pabellón o de propiedad se desguacen únicamente en instalaciones seguras y respetuosas del medio ambiente.

Esto incluye dos objetivos específicos: por un lado, en aplicación del Reglamento comunitario sobre el traslado de residuos, impedir la exportación a países en desarrollo de buques peligrosos de la UE que se hallen al final de su vida útil y, por otro lado, especialmente en el sur de Asia, reducir de forma significativa y sostenible — sin crear por ello cargas económicas innecesarias — los efectos adversos que el desguace tiene en la salud humana y en el medio ambiente.

Para poder alcanzar esos objetivos, será necesario garantizar el cumplimiento de los fines operativos siguientes:

- ofrecer la orientación y los estímulos necesarios para que la normativa comunitaria en materia de traslado de residuos se aplique a los buques llegados al final de su vida útil;

- trabajar por la transposición temprana y efectiva en la UE del próximo Convenio internacional sobre el Reciclaje de Buques;

- estudiar la necesidad y las posibles formas de complementar ese Convenio con las medidas necesarias para combatir los efectos negativos del desguace de buques que no estén cubiertos por él; fomentar también la aplicación práctica de esas medidas.

5. ÁMBITOS DE ACCIÓN E INSTRUMENTOS

5.1. Aplicación temprana del próximo Convenio sobre el Reciclaje de Buques

Teniendo en cuenta que el final de las negociaciones del Convenio sobre el Reciclaje de Buques está previsto para mayo de 2009 y que sigue todavía sin precisarse su mecanismo de entrada en vigor, no puede saberse todavía con seguridad cuándo se integrará el Convenio como norma obligatoria en el Derecho Internacional. La experiencia indica que pueden transcurrir varios años entre la adopción y la entrada en vigor de instrumentos del tipo de este Convenio. Esto significa que el nuevo régimen en materia de reciclaje de buques podría ponerse en marcha en torno al año 2015. Dado que el proyecto de Convenio establece plazos diferentes para el cumplimiento de los distintos requisitos — por ejemplo, la obligación de que los buques existentes (en contraste con los nuevos) lleven a bordo un inventario de materiales peligrosos ha de hacerse efectiva no después de los cinco años siguientes a la entrada en vigor del Convenio o, en todo caso, antes de que el buque se recicle si esta operación tiene lugar antes de que transcurra ese plazo —, es probable que el nuevo régimen internacional no surta plenos efectos hasta incluso más tarde.

La acción o la falta de acción de la UE puede tener gran influencia en el proceso de ratificación y en la efectividad del Convenio en la práctica. La inactividad de la UE podría ser interpretada por la Comunidad internacional como señal de la escasa prioridad concedida por aquélla al Convenio y provocar así retrasos aún más importantes en el proceso de ratificación por parte de los Estados miembros y de los países terceros. Si, por el contrario, la UE comienza a tomar medidas en aplicación de las disposiciones del Convenio, esta acción tendrá peso en la escena internacional y podrá acelerar su entrada en vigor. La experiencia resultante de otros convenios de la OMI, como el MARPOL[8] o el AFS[9], indica que con frecuencia los terceros países ratifican y comienzan a aplicar un acuerdo internacional una vez que la UE ha establecido la obligatoriedad de sus disposiciones para todos los buques que naveguen dentro de las aguas europeas.

Así pues, para poder mejorar con la máxima rapidez posible los aspectos inaceptables de la situación actual, es fundamental que los elementos clave del proyectado Convenio sobre el Reciclaje de Buques — como, por ejemplo, los reconocimientos y certificados para elaborar el inventario de materiales peligrosos a bordo de los buques o para declarar éstos «listos para el reciclaje» o, también, los principales requisitos impuestos a las instalaciones de reciclaje y las disposiciones en materia de presentación de informes y de comunicación de datos — se aprueben lo antes posible tras la adopción del Convenio. Es esencial, asimismo, que los requisitos referentes a los buques se apliquen a todos aquéllos que entren en aguas de la UE a fin de que los que enarbolen los pabellones de los Estados miembros no sufran desventajas competitivas ni se vean por ello impulsados a cambiar de pabellón. En fin, en cuanto a los requisitos aplicables a las instalaciones de reciclaje, es importante que se tengan en cuenta las directrices que el Comité competente de la OMI prevé adoptar en julio de 2009.

Acción propuesta por la Comisión:

- Iniciar los preparativos para el establecimiento de medidas que recojan los elementos clave del proyectado Convenio sobre el Reciclaje de Buques tan pronto como éste sea adoptado en la conferencia diplomática de la OMI prevista para mayo de 2009, particularmente las relativas a los reconocimientos y certificados de los buques, los requisitos esenciales de las instalaciones de reciclaje y las disposiciones en materia de presentación de informes y comunicación.

5.2. Desguace limpio de los buques de guerra y de los demás buques de Estado

El proyecto de Convenio sobre el Reciclaje de Buques excluye de su ámbito de aplicación tres categorías de buques: las pequeñas embarcaciones de menos de 500 GT, los buques que se utilizan exclusivamente para servicios estatales no comerciales, incluidos los buques de guerra (que suelen presentar un nivel relativamente alto de contaminación con amianto y otros materiales peligrosos) y los buques que durante toda su vida operan únicamente dentro de las aguas nacionales.

A diferencia de la OMI, que tradicionalmente ha concedido exenciones «gubernamentales» en atención a preocupaciones relacionadas con la soberanía nacional, la UE no está a priori sujeta a restricciones en el establecimiento de normas medioambientales y de seguridad para los buques de propiedad estatal. El artículo 296 del Tratado CE no excluye la acción de la UE, aunque admite, en casos excepcionales y claramente definidos, las exenciones necesarias para proteger los «intereses esenciales de seguridad» de los Estados miembros «que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra». En la medida en que el futuro Convenio de la OMI regule también el diseño, construcción y utilización de los buques (exigiendo, por ejemplo, el inventario de materiales peligrosos), será preciso tener en cuenta los intereses conectados con el secreto militar.

Aunque la ampliación de las disposiciones del Convenio a los buques pequeños y a los dedicados al transporte nacional dentro de la UE constituye una posibilidad que podría barajarse, tal posibilidad no se considera hoy urgente dado que normalmente esos buques no se desguazan en instalaciones asiáticas, mientras que su desguace en la UE no suele plantear riesgos para el medio ambiente ni para la seguridad.

Para aumentar la efectividad de un régimen aplicable al desguace de los buques de propiedad estatal, una de las opciones posibles sería imponer condiciones a su venta a terceros Estados o a empresas privadas antes de que llegasen al final de su vida útil y se convirtiesen en residuos. Siguiendo la línea de la estrategia de reciclaje de buques del Reino Unido, los contratos de venta podrían contener una cláusula que obligara al nuevo propietario a cumplir las disposiciones de la OMI y del Convenio de Basilea en materia de desguace limpio de buques, así como a no proceder a la destrucción de éstos sin el previo consentimiento escrito del Estado miembro interesado. Asimismo, las ventas podrían restringirse a aquellos países — y a los propietarios de buques que enarbolen su pabellón — que hayan declarado su disposición a aplicar por el momento el Convenio de Basilea a los buques que lleguen al término de su vida útil.

- Acción propuesta por la Comisión:

- Seguir estudiando la posibilidad de incluir dentro de las disposiciones sobre el reciclaje de buques medidas que persigan, entre otros fines, el desguace limpio de los buques de guerra y de los demás buques de propiedad estatal.

5.3. Posibles medidas del sector durante el período transitorio

Es probable que la entrada en vigor del Convenio sobre el Reciclaje de Buques y su aplicación tarden todavía varios años. Se corre, pues, el riesgo de que el próximo repunte de las actividades de desguace — que se espera en 2010 debido a la desaparición de los petroleros de casco único que prevé para ese año el Convenio MARPOL (anexo I) — determine en el sur de Asia la expansión incontrolada de instalaciones deficientes y, con ella, un aumento de los efectos negativos en la salud pública y el medio ambiente. La fórmula potencialmente más rápida y sencilla de que durante el período transitorio (es decir, hasta la entrada en vigor del Convenio y de sus disposiciones de aplicación) cambiaran ya sobre el terreno las prácticas del sector sería que los interesados aceptaran desde ahora un compromiso voluntario. Si las instalaciones de reciclaje de buques estuviesen de acuerdo en mejorar sus niveles medioambientales y de seguridad aproximándolos a las nuevas normas emergentes y si los propietarios de buques estuvieran dispuestos a costear con un recorte de sus beneficios el precio de esa mejora, sería posible reducir de forma significativa los niveles de contaminación y el número de accidentes mortales y de enfermedades laborales.

La carga financiera no resultaría excesiva para los propietarios de buques: se calcula en un importe comprendido entre los 50 y los 150 USD por tonelada de acero de buque (TDR) el coste adicional que representaría el uso de instalaciones de reciclaje limpias y seguras (frente a la contaminación y a las peligrosas condiciones laborales que implica el reciclaje en playas). Ese importe debe compararse con los 700 USD/TDR, aproximadamente, que las instalaciones del sur de Asia pagan actualmente como precio del acero a los propietarios de buques o a los compradores intermediarios al contado.

Con esas condiciones y teniendo en cuenta la «responsabilidad del productor» y el principio de que «quien contamina paga», no es posible justificar el pago de subvenciones públicas para el desguace limpio de buques. Lo que cabe esperar en su lugar es que los propietarios de buques europeos actúen con un espíritu de responsabilidad social empresarial. Ya en la actualidad pueden encontrarse ejemplos prácticos de ello: el grupo Maersk de compañías navieras tiene establecido un marco de colaboración con algunas instalaciones chinas cuyos niveles medioambientales y de seguridad han podido mejorarse gracias a la formación y a la asistencia técnica que se les ha prestado; también siguen una práctica similar algunas de las principales compañías petroleras.

No obstante, sería conveniente estimular la acción voluntaria de los propietarios de buques europeos, de sus asociaciones y de sus clientes con el lanzamiento de una campaña pública a escala comunitaria y la celebración permanente de negociaciones de alto nivel con los principales interesados del sector. Sería posible también impulsar el reconocimiento público de los altos niveles medioambientales de algunas empresas de reciclaje y compañías navieras estableciendo en la UE un nuevo premio especial para las actividades ejemplares de reciclaje de buques o incluyendo el desguace de éstos en una reedición del «Premio al Transporte Marítimo Limpio» ( Clean Marine Award Scheme ). Además, para cubrir las lagunas de conocimiento que puedan seguir existiendo hoy y para ofrecer parámetros de referencia, sería oportuno orientar a los propietarios de buques con una lista mundial de instalaciones «ecológicas» para el desguace de buques.

La financiación pública destinada a los países terceros podría tener cabida de forma limitada en el marco de los programas de ayuda al desarrollo. En ellos, la asistencia técnica podría fomentar de modo especial la formación de los trabajadores en materia de seguridad y el establecimiento, en países pobres como Bangladesh, de las infraestructuras básicas necesarias para la protección del medio ambiente y de la salud. Sin embargo, esa financiación debería depender necesariamente de la buena disposición y del firme compromiso de los Estados beneficiarios — y de sus instalaciones de desguace — de cooperar para la mejora de las prácticas aplicadas. Es posible, además, que se necesiten medidas complementarias para garantizar la efectividad de la asistencia técnica y de los compromisos voluntarios (por ejemplo, medidas de seguimiento político o incentivos como la concesión de ventajas a las instalaciones que ofrezcan altos niveles medioambientales y de seguridad).

Acción propuesta por la Comisión:

- Estimular la acción voluntaria del sector con diversas medidas, como, por ejemplo, el lanzamiento de una campaña pública a nivel comunitario, la concesión de premios a actividades particularmente ejemplares y la orientación de los propietarios de buques con una lista de instalaciones de desguace de buques limpias.

5.4. Mejor ejecución de las normas en materia de traslado de residuos

Los esfuerzos actuales por la adopción de un Convenio internacional sobre el Reciclaje de Buques se proponen, entre otras cosas, evitar toda duplicación reglamentaria y eximir a los buques (al menos los mercantes) que lleguen al final de su vida útil de las disposiciones del Convenio de Basilea sobre los movimientos transfronterizos de residuos. Siempre que entre en vigor el Convenio sobre el Reciclaje de Buques y que las Partes del Convenio de Basilea consideren que las disposiciones del nuevo Convenio garantizan un nivel equivalente de control, los grandes buques mercantes que emprendan su viaje final a una instalación de desguace dejarán de estar sujetos a las normas en materia de traslado de residuos.

No cabe duda, sin embargo, de que pasarán varios años antes de que el Convenio de Basilea se modifique en consonancia con el nuevo Convenio, y más años aún antes de que tal modificación se incorpore a los ordenamientos jurídicos nacionales. Será necesario por ello que, a corto y medio plazo, el Reglamento comunitario que regula el traslado de residuos siga aplicándose a los buques que lleguen al término de su vida útil. Será necesario también que toda estrategia de la UE en materia de desguace de buques contemple medidas que mejoren con relación a ellos la aplicación de las normas sobre el traslado de residuos y que impidan que tales buques puedan exportarse directamente desde la UE a los países en desarrollo.

La ejecución de las disposiciones de ese Reglamento comunitario podría fortalecerse en los Estados miembros si se combinaran varias medidas, concretamente, si la Comisión prestara su orientación sobre la forma de aplicar dicho Reglamento a los buques al final de su vida útil, si se realizaran proyectos específicos en el marco de la IMPEL-TFS[10] y si aumentara la cooperación tanto entre las autoridades de los países comunitarios como entre éstas y las de los países de tránsito y de destino. La Comisión podría también presentar propuestas con requisitos mínimos especiales para las inspecciones.

Por otra parte, la efectividad del sistema comunitario de control de los traslados de residuos podría reforzarse con la elaboración y mantenimiento de una lista de los buques que estuvieran listos para su desguace de acuerdo con los procedimientos contenidos en el futuro Convenio sobre el Reciclaje de Buques. La Comisión debe seguir estudiando la viabilidad de establecer dicha lista, particularmente con vistas a la claridad jurídica de los derechos y obligaciones de las autoridades en materia de intercambio de información sobre esos buques. Dada la carga administrativa que tal medida supondría inevitablemente, su introducción podría hacerse depender de que la situación no haya mejorado significativamente en un plazo de uno o dos años con la acción voluntaria de la industria naviera. Por otra parte, si se aplicaran mejor las normas actuales en materia de traslado de residuos, se aportarían al sector del transporte marítimo más incentivos para comenzar a mejorar sus prácticas ya durante el período transitorio y se contribuiría así a limitar los efectos adversos que cabe esperar de las próximas medidas de reciclaje de buques.

Acción propuesta por la Comisión:

- Mejorar con la orientación de la Comisión y una mayor cooperación multilateral la ejecución de la normativa actual sobre el traslado de residuos con relación a los buques que lleguen al final de su vida útil, y estudiar la viabilidad de establecer una lista de los buques listos para el desguace.

5.5. Necesidad de auditar y certificar las instalaciones de desguace de buques

El futuro Convenio sobre el Reciclaje de Buques se apoyará de forma especial en un sistema de reconocimientos y certificados de buques y de autorizaciones de instalaciones de reciclaje otorgadas por las autoridades competentes de los países en los que se hallen aquéllas. Este enfoque viene a reflejar el alto valor que reviste en el Derecho Internacional la soberanía nacional. Sin embargo, una debilidad de ese sistema es la posibilidad de que las actuales dificultades de gobernanza de algunos países en desarrollo y la ausencia de un mecanismo de no conformidad en el proyecto de Convenio puedan reducir en la práctica su efectividad.

Un estudio realizado por la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM)[11] ha analizado posibles soluciones a ese problema y ha propuesto para las instalaciones de reciclaje de buques un régimen de certificación y auditoría que aumente la transparencia y garantice, gracias a los servicios prestados por organismos independientes reconocidos, una mayor igualdad de condiciones a nivel mundial. Teniendo en cuenta la evolución de la situación internacional, el régimen se basaría en las disposiciones del próximo Convenio sobre el Reciclaje de Buques, así como en la norma ISO 30001 que se proyecta específicamente para esas instalaciones, y comprendería un sistema de niveles de calidad. Un importante elemento de dicho régimen sería la publicación de las distintas categorías de certificados en conexión con la lista de instalaciones de desguace de buques de todo el mundo.

Las disposiciones sobre la auditoría y certificación de dichas instalaciones siguen todavía en fase de discusión en el marco de la OMI. En función del resultado de esas discusiones, la Comisión examinará la forma de garantizar que los buques que operen en Europa y que sean de propiedad europea o enarbolen el pabellón de alguno de los Estados miembros se desguacen siempre en instalaciones auditadas y certificadas en el marco de ese régimen, minimizando al mismo tiempo los posibles efectos negativos que esta medida pueda tener en la competitividad del sector marítimo europeo. Ello será necesario para asegurar que el régimen sea plenamente efectivo con rapidez.

- Acción propuesta por la Comisión

- Seguir estudiando si es viable desarrollar a escala mundial un régimen de certificación y auditoría de las instalaciones de reciclaje de buques y, sobre la base de las discusiones actuales en torno al Convenio de Reciclaje de Buques, analizar cómo puede garantizarse que el máximo número de buques, incluidos los abanderados en los Estados miembros, se desguacen en instalaciones certificadas y auditadas en el marco de ese régimen.

5.6. Necesidad de garantizar una financiación sostenible

La idea que subyace al Convenio sobre el Reciclaje de Buques es que sus disposiciones, junto con las fuerzas del mercado, serán suficientes para lograr que el desguace de buques pase a ser en los próximos años una actividad segura y respetuosa del medio ambiente. Frente a la propuesta de un «fondo de desguace de buques» contenida en el Libro Verde de la Comisión, la industria naviera ha argumentado que tal fondo y las exacciones o tasas precisas para alimentarlo crearían una carga administrativa innecesaria. Según dicha industria, el proceso de reestructuración del mercado que traerán consigo las nuevas normas aportará los fondos que se requieran para mejorar — hasta su adecuación con el Convenio — las instalaciones de reciclaje de buques de todo el mundo.

Existe, sin embargo, el riesgo de que la falta de claridad de algunas disposiciones sobre el reciclaje (por ejemplo, se exige en términos generales la prevención de vertidos y la retirada segura y respetuosa del medio ambiente de los materiales peligrosos, pero no se prohíbe, en cambio, el «varamiento» en playas como método de desguace) y la probable ausencia del Convenio de mecanismos de no conformidad hagan posible la continuación de prácticas de baja calidad y desalienten con ello las necesarias inversiones.

Es preciso por ello seguir de cerca la evolución de los acontecimientos. Si resulta que la próxima normativa internacional y las reacciones de los agentes del mercado no se ajustan a lo esperado, habrá que reconsiderar la opción de un sistema de financiación basado en el principio de que «quien contamina paga». En todo caso y aunque sea preferible llegar a una solución a nivel de la OMI, no debe descartarse la posibilidad de establecer a escala de la UE un sistema que implique a todos los buques que operen en aguas comunitarias.

Para evaluar con más precisión los posibles instrumentos de ese sistema y sus efectos, la Comisión emprenderá en la segunda mitad de 2008 un estudio sobre un eventual «fondo de desguace de buques».

Acción propuesta por la Comisión:

- Evaluar — sobre la base de los resultados de un estudio que acometerá la Comisión — la viabilidad de un sistema de financiación internacional obligatorio para el desguace limpio de buques («fondo de desguace de buques»).

6. CONCLUSIÓN: UNA POLÍTICA INTEGRADA PARA UN MEJOR DESGUACE DE LOS BUQUES

Para que pueda haberse alcanzado en 2015 el objetivo de que los buques europeos se desguacen de forma segura y respetuosa del medio ambiente, es preciso adoptar una política integrada. Es preciso así que las disposiciones de aplicación de los elementos clave del proyectado Convenio sobre el Reciclaje de Buques y, si fueren necesarias, las disposiciones que deban complementarlo, se combinen con medidas para estimular la acción voluntaria del sector del transporte marítimo durante el período transitorio y para mejorar, con relación a los buques, la ejecución de la normativa actual en materia de traslado de residuos.

La Comisión propone que comiencen a desarrollarse ya normas que transpongan los requisitos esenciales del Convenio para los buques (reconocimientos, certificados, inventario de materiales peligrosos) y para las instalaciones de reciclaje de buques, así como las obligaciones en materia de presentación de informes y de comunicación de datos. Debe evaluarse, por otra parte, si el ámbito de aplicación de esas normas ha de incluir también a los buques de guerra y a los otros buques de propiedad estatal que no queden sujetos al Convenio sobre el Reciclaje de Buques. Además, dependiendo de cómo evolucionen las discusiones en torno a la auditoría y certificación de las instalaciones de desguace, la Comisión analizará la forma de garantizar que el máximo número de buques, incluidos los que enarbolen los pabellones de los Estados miembros de la UE, se desguacen en instalaciones certificadas y auditadas con arreglo a un régimen establecido.

Hasta que el nuevo régimen internacional surta plenos efectos, es preciso reconocer que el sector del transporte marítimo tiene los medios y — en aplicación del principio de que «quien contamina paga» — también la responsabilidad de mejorar durante el período transitorio las prácticas seguidas en el desguace de buques. Con objeto de impulsar una acción rápida, la Comisión propone estimular la contracción de compromisos voluntarios a través de una serie de medidas, como, por ejemplo, el lanzamiento de campañas públicas, la concesión de premios o la prestación de asistencia orientativa a los propietarios de buques. También será posible ofrecer asistencia técnica a los países en desarrollo para que mejoren sus infraestructuras de desguace, pero ello dependerá de la disposición de esos países a cooperar.

Por otra parte, si se aplica mejor — con más orientación y más cooperación multilateral — la normativa actual en materia de traslado de residuos, se facilitará el proceso de transición y se limitarán los efectos negativos que pueden preverse. La Comisión examinará si es posible establecer una lista de buques listos para el desguace.

La presente Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones se propone estimular el debate y preparar el camino para la propuesta legislativa que se iniciará tras la adopción del Convenio sobre el Reciclaje de Buques, que está previsto tenga lugar en la conferencia diplomática de la OMI de mayo de 2009. La Comisión invita así a las otras Instituciones comunitarias a que expresen sus puntos de vista y contribuyan a una política efectiva de la UE para un mejor desguace de los buques.

[1] COM(2007) 269 final. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2007) 645 contiene un anexo y una lista de referencias sobre este tema.

[2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008

0222+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN.

[3] COWI/DHI, Informe final de junio de 2007, publicado en el sitio web de la Comisión:

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships//index.htm. En la misma página web pueden encontrarse más referencias sobre el mismo tema.

[4] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión […].

[5] SEC(2007) 1278 de 10 de octubre de 2007, Acción 4.6, p. 16.

[6] Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos (DO L 190 de 12.7.2006, p. 1) («Reglamento sobre el traslado de residuos»).

[7] Decisión del Conseil d’Etat de 15 de febrero de 2006: http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0607.shtml. Sentencias del Raad van State de 19 de junio de 2002 (Sandrien) y de 21 de febrero de 2007 (Otapan), publicadas en inglés en: http://www.basel.int/ships/relevcaselaw.html.

[8] Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (Convenio MARPOL) de 1973, modificado por el Protocolo de 1978.

[9] Convenio internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques (Convenio AFS).

[10] IMPEL = red de la Unión Europea para la aplicación y ejecución de la normativa ambiental ( Implementation and Enforcement of Environmental Law ); TFS = traslados transfronterizos de residuos ( TransFrontier Shipments of waste ).

[11] https://extranet.emsa.europa.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=135&Itemid=3