COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - ACTUALIZACIÓN SEMESTRAL DEL MARCADOR PARA SUPERVISAR EL PROGRESO EN LA CREACIÓN DE UN ESPACIO DE "LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA" EN LA UNIÓN EUROPEA (II SEMESTRE DE 2002)

PREFACIO

La Comisión establece a intervalos regulares el Marcador sobre la instauración del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia para seguir los avances de la adopción y de la aplicación del paquete de medidas necesario para alcanzar los objetivos fijados por el Tratado de Amsterdam y el Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999.

La presente edición del Marcador presenta, como en las ediciones anteriores, los objetivos y plazos fijados por el Consejo Europeo de Tampere, así como las responsabilidades asignadas en cada caso para garantizar el comienzo, el desarrollo y la terminación del proceso. Para facilitar la lectura de los avances realizados, los cuadros distinguen las propuestas e iniciativas presentadas, el estado de los trabajos en el Consejo y, cuando proceda, en el Parlamento Europeo, y los trabajos previstos para el futuro. Una parte "transposición" de las disposiciones adoptadas ofrece también indicaciones sobre la entrada en vigor y la aplicación de dichas decisiones y medidas.

En el resumen introductorio se hace una recapitulación de las principales realizaciones conseguidas desde Tampere y de las futuras propuestas y trabajos conexos de la Comisión a fin de ayudar al lector a interpretar la presentación en forma de cuadros que se ofrece a continuación.

ÍNDICE

1. Resumen

2. Una política europea común en materia de asilo y migración

2.1. Asociación con los países de origen

2.2. Sistema europeo común de asilo

2.3. Trato justo a ciudadanos de terceros países

2.4. Gestión de flujos de migración

3. Un auténtico espacio europeo de justicia

3.1. Mejor acceso a la justicia en Europa

3.2. Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales

3.3. Mayor convergencia del Derecho civil

4. Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

4.1. Prevención de la delincuencia a nivel de la Unión

4.2. Intensificación de la cooperación en la lucha contra la delincuencia

4.3. Lucha contra determinadas formas de delincuencia

4.4. Acción especial contra el blanqueo de dinero

5. Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

6. Ciudadanía de la Unión

7. Cooperación contra la droga

8. Una acción exterior más enérgica

9. Otras iniciativas en curso

1. RESUMEN

Esta parte contiene un resumen de los principales progresos realizados en la aplicación de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere desde la última versión del Marcador presentado por la Comisión el 30 de mayo de 2002, así como los trabajos previstos por la Comisión para 2003 de acuerdo con su programa de trabajo. Estos progresos se recogen con todo detalle en los cuadros que figuran a continuación.

Los progresos registrados durante estos seis últimos meses confirman que el impulso imprimido por el Consejo Europeo de Laeken sigue dando sus frutos. Se han confirmado formalmente importantes decisiones cuyo principio ya se consideraba admitido. Tal es el caso, por ejemplo, de la aprobación de la orden de detención europea y de la Decisión marco sobre el terrorismo. En materia de cooperación judicial civil, también se han dado pasos importantes en la aplicación del principio de reconocimiento mutuo.

Pero estos progresos deben valorarse en función de los que quedan por hacer con vistas a realizar el programa de Tampere en los plazos fijados.

Ahora bien, en algunos ámbitos, "el retraso" mencionado por el Consejo Europeo de Laeken todavía no se ha recuperado, especialmente en lo que se refiere a las políticas comunes de asilo e inmigración, pese a que todas las propuestas necesarias están ya sobre la mesa del Consejo. No obstante, el Consejo Europeo de Sevilla quiso dar un nuevo impulso manifestando su determinación a acelerar la aplicación, en todos sus aspectos, del programa adoptado en Tampere para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea. Así, se otorgó una renovada prioridad a la lucha contra la inmigración ilegal y a la necesidad de avanzar en la instauración de una gestión común de las fronteras exteriores.

Sigue siendo no obstante cierto que, a pesar de los esfuerzos realizados y de los avances innegables, subsisten las dificultades señaladas por la Comisión en su Marcador de 30 de octubre de 2001 para la evaluación intermedia de la aplicación del programa de Tampere por el Consejo Europeo de Laeken. Dichas dificultades revelan en particular problemas de ajuste de los enfoques nacionales sobre cuestiones ciertamente delicadas que el marco institucional de la Unión y los mecanismos actuales de toma de decisiones no permiten superar. La Unión se enfrenta al hito inminente de una ampliación cuyo alcance no tiene precedentes. Por otra parte, 2003 será el último año antes de que venzan los plazos establecidos en el Tratado de Amsterdam y en el programa de Tampere. En un momento en que la Convención sobre el futuro de Europa entra en una fase crucial de sus trabajos, convendría reflexionar sobre cómo evitar a partir de ahora la dispersión de las iniciativas, a fin de realizar todas las acciones prioritarias previstas.

El lector, al leer los cuadros, podrá disponer de una imagen más precisa de los trabajos realizados, así como de las prioridades de la Comisión para el próximo año en ámbitos clave para la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia, tales como el asilo, la inmigración, la justicia, la lucha contra la delincuencia, las fronteras exteriores, la ciudadanía y el refuerzo de la acción exterior.

Una política europea común en materia de asilo y migración

A dieciocho meses de los plazos fijados por el Tratado de Amsterdam, sólo se han logrado algunos de los objetivos definidos para el establecimiento de una política común en materia de asilo e inmigración. El Consejo Europeo de Sevilla quiso no obstante acentuar la dinámica imprimida en el Consejo Europeo de Laeken.

Debería realizarse un notable progreso en materia de asilo con la adopción prevista por el Consejo en diciembre del Reglamento Dublín II, en el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en otro Estado miembro, en respuesta a la petición del Consejo Europeo de Sevilla.

Por otra parte, la Comisión presentó en junio una propuesta modificada de Directiva sobre las normas mínimas comunes aplicadas a los procedimientos de concesión o retirada del estatuto de refugiado, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Laeken. En el mes de julio, a raíz de la decisión tomada por el Comité de Representantes Permanentes de suprimir los trabajos del CIRIA (Centro de Información, Reflexión e Intercambio en materia de Asilo), la Comisión creó una red de expertos en materia de asilo de la Unión Europea (EURASIL).

La Comisión tiene previsto presentar a comienzos de 2003 un informe intermedio sobre los trabajos realizados en relación con el procedimiento de asilo común y el estatuto uniforme, así como sobre la aplicación de los instrumentos de la primera fase. Presentará asimismo a finales de 2003 dos Comunicaciones centradas por una parte en el examen de las solicitudes de asilo fuera de la UE y por otra en el establecimiento de un procedimiento único para el examen de las solicitudes de protección en los Estados miembros.

En materia de inmigración, la propuesta de Directiva sobre la reagrupación familiar, modificada por la Comisión en el mes de mayo a petición del Consejo Europeo de Laeken, sigue siendo objeto de examen. Las normas relativas a la admisión de los nacionales de terceros países, tal y como aparecen definidas, en particular, en la propuesta de Directiva relativa a la admisión a efectos de empleo de julio de 2001, se han completado a través de una nueva propuesta de Directiva presentada por la Comisión en octubre relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, formación profesional o voluntariado.

La Comisión tiene asimismo la intención de presentar durante el primer semestre de 2003 una Comunicación sobre la integración de los nacionales de los terceros países, aspecto cuya importancia se destacó en el Consejo Europeo de Sevilla.

Por lo que se refiere a la evaluación de los flujos migratorios, y en la perspectiva de su Comunicación de julio de 2001 sobre la aplicación de un método abierto de coordinación, la Comisión contribuyó a la instauración de un sistema de intercambio de información sobre el asilo, la migración y los países de origen, presentando en diciembre una Comunicación sobre la aplicación del Plan de Acción del Consejo de abril de 1998 relativo al intercambio y análisis de información estadística. Además, el Consejo adoptó, a propuesta de la Comisión, una Decisión para la adopción de un programa de acción relativo a la cooperación administrativa en el ámbito de la protección de las fronteras exteriores, los visados, el asilo y la inmigración (programa ARGO).

En el ámbito de la lucha contra la inmigración ilegal y de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla, el Consejo adoptó en julio la Decisión marco relativa a la lucha contra la trata de seres humanos, y en noviembre la Decisión marco relativa a la responsabilidad de los pasadores de fronteras, completada mediante la Directiva en que se define la ayuda a la entrada, al tránsito y a la estancia irregulares. En 2003, la Comisión presentará un Libro Blanco sobre el refuerzo de las disposiciones relativas a la responsabilidad de los transportistas.

Por lo que respecta a las ayudas a los países de origen y tránsito, y de acuerdo con el Consejo Europeo de Sevilla, que confirmó que la Unión estaba dispuesta a proporcionar la ayuda técnica y financiera necesaria, la Comisión tiene intención de presentar en 2003 una propuesta de fundamento jurídico destinada a establecer un programa plurianual de cooperación con los terceros países en el ámbito de la migración para responder de forma específica y complementaria a las necesidades de los terceros países en sus esfuerzos por garantizar una mejor gestión de los flujos migratorios en todas sus dimensiones y, en concreto, para estimularles en su preparación de cara a la aplicación de los acuerdos de readmisión o incluso guiarles en dicha aplicación. Este programa se llevará a cabo sin menoscabo de la coherencia global de la acción exterior de la Comunidad y de forma complementaria con los instrumentos comunitarios de cooperación y desarrollo. La celebración de acuerdos de readmisión con los terceros países es un aspecto de la gestión de los flujos migratorios al que el Consejo de Sevilla otorgó una gran importancia, pidiendo la aceleración de los acuerdos en curso de negociación y la aprobación de nuevos mandatos que permitan a la Comisión abrir negociaciones con otros países.

Por el momento, la Comisión firmó el 27 de noviembre un primer acuerdo con Hong Kong. Este acuerdo ha sido el primer acuerdo comunitario de readmisión que ha entrado en vigor. Debería ir seguido por el firmado con Sri Lanka, rubricado el 30 de mayo, y por el firmado con Macao, rubricado el 18 de octubre, cuya ratificación se halla igualmente en curso. Las negociaciones con Ucrania se iniciaron en noviembre y prosiguen de manera informal las iniciadas con Marruecos.

En el Consejo Europeo de Sevilla se previó la inserción de una cláusula sobre la gestión conjunta de los flujos migratorios, así como sobre la readmisión obligatoria en caso de inmigración ilegal en todo futuro acuerdo de cooperación, acuerdo de asociación o acuerdo equivalente que la Unión Europea o la Comunidad Europea tenga previsto celebrar (véanse también las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de 18.11.2002). Así, el Consejo confió nuevos mandatos a la Comisión para abrir negociaciones con Albania, Argelia, China y Turquía, y adoptó una serie de conclusiones sobre la cooperación reforzada con los terceros países en materia de gestión de los flujos migratorios.

Por último, la política de retorno de las personas que residen ilegalmente en el territorio de la Unión es otro aspecto de la política de gestión de los flujos migratorios de la Unión. A raíz de su Libro Verde del mes de abril, y de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla, que había pedido que se adoptasen antes de finales de año los elementos de un programa de repatriación, la Comisión presentó en una Comunicación adoptada en octubre sus primeras reflexiones sobre un programa de acción en materia de retorno. Sobre esta base, el Consejo adoptó en noviembre el programa de acción en materia de retorno y dio asimismo su aprobación para el plan de retorno en favor de Afganistán. Además, y también a petición del Consejo Europeo, la Comisión transmitió en diciembre un informe al Consejo sobre los recursos financieros disponibles a nivel comunitario en materia de repatriación de los inmigrantes y solicitantes de asilo desestimados, de gestión de las fronteras exteriores y de proyectos de asilo y migración en los terceros países. La Comisión adoptó este informe junto con una Comunicación sobre migración y desarrollo.

Espacio europeo de la justicia

En materia civil

Se culminaron varias etapas sensibles durante el semestre. Los Estados miembros y la Comisión ultimaron los trabajos preparatorios para el lanzamiento de la Red, que opera desde el 1 de diciembre.

El Consejo debería estar en condiciones de adoptar en diciembre la Directiva sobre asistencia judicial.

A raíz de la propuesta de Reglamento relativo a los créditos no impugnados presentada en abril, la Comisión piensa presentar en diciembre de 2002 un Libro Verde para una aproximación más avanzada de las normas que regulan los procedimientos aplicables a los créditos no impugnados y las demandas de menor cuantía, y piensa presentar en 2003 una propuesta destinada a establecer un procedimiento de requerimiento de pago europeo.

A fin de mejorar la protección de los derechos de las víctimas y la asistencia que se les presta, la Comisión presentó en octubre una propuesta de Directiva en materia de indemnización, dando curso a lo establecido en el Libro Verde que se había presentado en septiembre de 2001 y fue posteriormente objeto de amplios debates.

Por último, se pusieron en marcha numerosas iniciativas concretas para informar a los ciudadanos sobre la cooperación judicial civil en la Unión: una Conferencia conjunta con el Consejo de Europa en octubre sobre el acceso a la justicia, la campaña que se lanzará en 2003 y otras varias iniciativas destinadas a mejorar el conocimiento por los jueces y el público de la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil.

El Consejo adoptó en octubre unas directrices de negociación para un acuerdo entre la Comunidad y los Estados signatarios del Convenio de Lugano, a fin de facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias en materia civil y mercantil.

Por lo que se refiere a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Convenio de Roma II), la Comisión realizó una consulta pública sobre un anteproyecto de Reglamento, y debería presentar su propuesta definitiva de Reglamento durante el primer semestre de 2003.

La Comisión piensa adoptar en diciembre de 2002 un Libro Verde sobre la cuestión de la revisión del Convenio de Roma, con vistas a su modernización y a su posible transformación en instrumento comunitario.

En cuanto a la ley aplicable al divorcio, primero el Consejo y seguidamente la Comisión lanzaron sus respectivos estudios. Los resultados del estudio de la Comisión se hicieron públicos durante el tercer trimestre; sobre la base dichos resultados, la Comisión tiene previsto presentar un Libro Blanco en el transcurso de 2003.

Por último, el Consejo llegó en noviembre a un acuerdo de principio sobre un aspecto esencial del Proyecto de Reglamento del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones en materia matrimonial y en materia de responsabilidad parental, a saber, el Reglamento que regula las cuestiones jurisdiccionales en caso de sustracción de menores. Pudo asimismo alcanzarse un acuerdo sobre una Decisión del Consejo por la que se autoriza a los Estados miembros a firmar, en interés de la Comunidad Europea, el Convenio de la Haya de 1996.

En materia penal

La aprobación en junio por el Consejo de la Decisión marco sobre la orden de detención europea y los procedimientos de entrega (basada en una propuesta de la Comisión) constituye la primera y sin duda una de las más importantes realizaciones en la aplicación del programa de reconocimiento mutuo en materia penal. Sustituye a un sistema que resultaba complejo por la necesidad de una lectura combinada de varios Convenios en materia de extradición por un sistema único de entrega basado en la orden de detención europea, y suprime en concreto la intervención del nivel gubernamental en los procedimientos. Por otra parte, constituye un avance importante en la supresión de la exigencia de doble incriminación en la cooperación entre Estados miembros para 32 categorías de infracciones graves. Implica asimismo un avance en otros aspectos (como la entrega de nacionales). El plazo de aplicación de esta Decisión marco es el 31.12.2003, aunque ya hay cinco Estados miembros que han decidido proceder a su aplicación recíproca a partir del 1 de enero de 2003.

Por otra parte, como complemento al programa relativo al reconocimiento mutuo, la Comisión tiene previsto presentar en el primer semestre de 2003 un Libro Verde sobre las garantías procesales concedidas a los sospechosos, así como una Comunicación sobre la determinación de los criterios de competencia en materia penal.

En el ámbito del reconocimiento mutuo de las resoluciones que preceden a la fase del fallo, el Consejo debe aún adoptar formalmente, previo dictamen del Parlamento Europeo, la Decisión marco relativa al embargo preventivo y el aseguramiento de pruebas. Por su parte, la Comisión piensa presentar en 2003 una propuesta de Decisión marco sobre el reconocimiento mutuo de las medidas de obtención de pruebas.

El Consejo progreso en noviembre en sus trabajos sobre una Decisión marco relativa a la aplicación del reconocimiento mutuo a las sanciones pecuniarias. Dinamarca presentó en junio un proyecto de Decisión marco relativa a la ejecución en la Unión de las decisiones de confiscación. La Comisión se propone presentar en 2003 una Comunicación sobre la aproximación de las sanciones en el ámbito penal.

Por otra parte, por lo que se refiere al intercambio de información sobre los registros de antecedentes penales, la Comisión tiene la intención de presentar durante el primer semestre de 2003 una propuesta de Decisión para la creación de un modelo normalizado de solicitud de antecedentes penales.

Lucha contra la delincuencia a nivel comunitario

La lucha contra la delincuencia en sus formas más graves, incluida la lucha contra el terrorismo, es más que nunca una prioridad de la Unión.

Por lo que respecta a Europol, el Consejo adoptó los días 28 y 29 de noviembre un Acto del Consejo relativo a un Protocolo por el que se modifica el Convenio "Europol" a fin de precisar las modalidades de participación de los responsables de Europol en equipos conjuntos de investigación, así como las solicitudes de Europol para poner en marcha investigaciones criminales.

Por otra parte, se están actualmente llevando a cabo una serie de negociaciones sobre el intercambio de información entre Europol y algunos terceros países, incluidos en particular algunos de los países candidatos a la adhesión, así como Estados Unidos, Canadá, Noruega e Islandia.

La aprobación en julio por el Consejo del programa AGIS para la cooperación policial y judicial en materia penal, que abarca el período 2003-2007, tiene por objeto reforzar la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros en el ámbito policial y judicial. El programa AGIS recoge por otra parte las actividades de los antiguos programas de cooperación del Título VI (OISIN, FALCONE, GROTIUS, STOP e HIPPOKRATES), así como la línea presupuestaria destinada a la aplicación del plan de acción de la Unión contra la droga.

Por lo que se refiere a las actividades de prevención de la Unión, el primer informe anual de la Red Europea de Prevención de la Delincuencia estará en breve disponible. El Foro para la prevención de la delincuencia organizada prosiguió sus actividades mediante la celebración de talleres sobre el blanqueo de dinero, el estudio del impacto de la delincuencia, la falsificación y la piratería y el tráfico de bienes culturales. La Comisión piensa elaborar en 2003 una Comunicación sobre la prevención de la delincuencia en que desarrollará los contenidos de su primera Comunicación de diciembre de 2000.

En materia de lucha contra la delincuencia organizada, el Consejo adoptó en el mes de junio la Decisión marco sobre los equipos conjuntos de investigación y procedió a la aprobación del Reglamento interno y al nombramiento del Presidente de Eurojust. En diciembre, la Unidad Eurojust se trasladó a La Haya (sede provisional decidida por el Consejo Europeo de Laeken).

Se realizaron progresos en cuanto a la armonización de las definiciones, tipificaciones y penas comunes aplicadas a algunas de las más graves formas de delincuencia. Así, el Consejo adoptó en junio la Decisión marco sobre el terrorismo y en julio, la Decisión marco relativa a la lucha contra la trata de seres humanos. El Consejo manifestó asimismo su acuerdo [de principio, en octubre,] con respecto a la aprobación de la Decisión marco sobre la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil.

Mientras se aprueban las primeras decisiones marco, la cuestión de su correcta transposición reviste una importancia particular a la hora de calibrar la eficacia de estas medidas. En febrero de 2002, el Consejo adoptó su primer informe sobre la Decisión marco para el refuerzo de la protección del Euro mediante sanciones penales. Conviene subrayar que la Comisión presentará en enero de 2003 el segundo informe sobre la aplicación de esta Decisión marco y, a finales de 2003, un informe sobre la transposición de la Decisión marco de junio de 2002 relativa a la lucha contra el terrorismo.

Por lo que respecta al refuerzo de la protección de los intereses financieros de la Comunidad y en respuesta al dictamen del Parlamento Europeo, la Comisión presentó una propuesta modificada en octubre. La Comisión presentará también en enero de 2003 el informe de evaluación de la actividad de la OLAF, que abordará en particular las cuestiones relativas al seguimiento judicial de las investigaciones de la OLAF. En marzo de 2003, la Comisión presentará una Comunicación sobre el seguimiento del Libro Verde relativo al Fiscal Europeo.

Finalmente, por lo que atañe a la lucha contra el blanqueo de dinero, que alimenta tanto la delincuencia organizada como el terrorismo, la Presidencia en ejercicio presentó asimismo un proyecto de Decisión marco en materia de confiscación, así como un proyecto para una Decisión marco relativa a la ejecución en la Unión Europea de las decisiones de confiscación. La Comisión piensa presentar en 2003 una propuesta de Decisión marco destinada a luchar contra el blanqueo de dinero mediante la utilización de pagos en efectivo. Presentará igualmente una Comunicación en que se evaluarán las acciones desarrolladas en la lucha contra la delincuencia financiera en el marco del tercer pilar.

Política en materia de fronteras interiores y exteriores y en materia de visados, Schengen

El Consejo Europeo de Sevilla destacó la prioridad que debe otorgarse a la instauración de una gestión común de las fronteras exteriores de la Unión. Con arreglo a lo expuesto en la Comunicación de la Comisión de 7 de mayo sobre este tema, así como en el estudio de viabilidad realizado por iniciativa de Italia sobre el desarrollo de acciones conjuntas y en un estudio sobre la policía y la seguridad de las fronteras, el Consejo adoptó en el mes de junio un plan para la gestión de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión.

De acuerdo con las indicaciones del Consejo Europeo de Sevilla, prosiguieron los trabajos destinados a garantizar una mejor coordinación de los agentes de enlace de inmigración de los Estados miembros. Por otra parte, se están preparando operaciones conjuntas en las fronteras exteriores, y ya se han lanzado varios proyectos piloto. Entre éstos figura un Grupo de Trabajo encargado de elaborar un modelo común de análisis de riesgos, señalado como prioritario por el Consejo Europeo. En 2003, proseguirán los trabajos sobre los distintos elementos de una gestión común de las fronteras, incluida la posible instauración de un cuerpo europeo de policía de fronteras.

El Consejo Europeo había solicitado asimismo a la Comisión "que consolidase" la normativa comunitaria relativa a los controles y a la vigilancia de las fronteras exteriores. Así pues, la Comisión se propone presentar durante el primer semestre de 2003 una propuesta para la reestructuración del Manual Común sobre fronteras exteriores.

En el marco del desarrollo de una política común en materia de visados, la Comisión presentó en octubre una propuesta de modificación de la Instrucción Consular Común. Lanzó asimismo en septiembre un estudio de viabilidad sobre la instauración de un sistema común de definición de los visados cuyos resultados estarán disponibles al final del primer trimestre de 2003 y que constituirá la base de una propuesta de Reglamento que la Comisión se propone presentar con vistas al desarrollo de dicho sistema.

Por último, dado que el Consejo Europeo pidió al Consejo y a la Comisión que otorgase prioridad absoluta a la revisión de la lista de terceros Estados cuyos nacionales están sujetos a la obligación de visado o están exentos de la misma, y ello en el marco del plan de acción de la Unión contra la inmigración ilegal, la Comisión adoptó en noviembre una propuesta de modificación del con el fin de Reglamento 539/01, basada en las respuestas a un cuestionario dirigido a los Estados miembros.

En cuanto a la lucha contra la falsificación de documentos, el Consejo adoptó en junio el Reglamento destinado a comunitarizar el formato uniforme del permiso de residencia para los nacionales de terceros países. Las especificaciones técnicas indispensables para su aplicación se adoptaron en agosto.

Finalmente, prosiguieron los trabajos relativos al desarrollo del Sistema de Información Schengen de segunda generación. La Comisión lanzó un estudio de viabilidad en julio de 2002.

Ciudadanía de la Unión

El Consejo debate actualmente la propuesta de Directiva relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, actualizando de este modo las normas sobre el derecho de entrada, circulación y estancia de los ciudadanos de la Unión.

Por otra parte, la Comisión piensa presentar en 2003 una propuesta de Reglamento relativo a un formato uniforme del permiso de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia.

Cooperación contra la droga

La aplicación del Plan de Acción contra la Droga de la Unión Europea (2000-2004), adoptado en el Consejo Europeo de Feira en junio de 2000, ha sido objeto de una evaluación intermedia por la Comisión, que presentó una Comunicación en noviembre. El Consejo Europeo de Copenhague aprobó las orientaciones definidas en esta Comunicación.

El Consejo Europeo de Laeken había pedido al Consejo que antes de que finalizase el mes de mayo de 2002 adoptase la Decisión marco sobre el establecimiento de las disposiciones mínimas relativas a los elementos constitutivos de infracciones penales y de sanciones aplicables en el ámbito del tráfico de drogas. El Consejo sigue actualmente debatiendo este instrumento, que figura en el orden del día del Consejo JAI de diciembre.

Una acción exterior más enérgica

La negociación del capítulo 24 sobre las cuestiones de Justicia e Interior con los países candidatos ya está provisionalmente cerrada con diez de estos países. Continúa no obstante con Bulgaria y Rumania. En su reunión de octubre, el Consejo debatió con los Ministros de Justicia e Interior de los países candidatos las cuestiones relativas al proceso de evaluación Schengen y al reconocimiento mutuo.

En cuanto a la importancia de proseguir la cooperación con los países candidatos, conviene destacar que el apoyo de la Comunidad se mantiene aunque se hayan cerrado las negociaciones. Por otra parte, el Consejo Europeo de octubre se pronunció a favor de la inserción de cláusulas de salvaguardia en los futuros Tratados de adhesión.

Por lo que respecta a los países no candidatos de la región de los Balcanes, se firmaron acuerdos de asociación y estabilización, que incluyen un importante capítulo de Justicia e Interior, con Croacia y la ARYM. El Consejo dio un mandato de negociación para Albania y se están celebrando debates exploratorios con la República Federal de Yugoslavia.

La cooperación con los Estados Unidos figura asimismo de manera prioritaria en la agenda de la Unión. A raíz del mandato otorgado por el Consejo en el mes de abril, se está negociando un acuerdo en materia de cooperación judicial penal sobre la base de los artículos 24 y 38 del TUE.

Por lo que se refiere a los países no candidatos a la adhesión, la Comisión se ha esforzado por integrar de forma específica los temas relacionados con la Justicia y los Asuntos de Interior en sus programas de cooperación con los terceros países. Se ha programado una importante cantidad de ayuda, principalmente para el periodo 2002-2004, con el fin de respaldar directamente en sus esfuerzos a los terceros países, y prioritariamente a los de las regiones del Mediterráneo (ejemplo: MEDA), los Balcanes, Europa Oriental y Asia Central.

2. Una política europea común en materia de asilo y migración

Prioridades de Tampere :

Es necesario elaborar una política europea común relativa al asilo y las migraciones, ámbitos que aunque diferentes están estrechamente relacionados. El Consejo Europeo de Sevilla recordó formalmente la necesidad y fijó los plazos precisos para la adopción de los instrumentos legales [1].

[1] DO L 161, de 19.6.2001: Decisión del Consejo de 13 junio de 2002, por la que se adopta un programa de acción relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración (programa ARGO)

2.1. Asociación con los países de origen

La Unión Europea necesita un enfoque global de las migraciones que aborde los aspectos políticos, los derechos humanos y las cuestiones de desarrollo en los países y regiones de origen y tránsito. La asociación con los terceros países concernidos constituirá también un elemento determinante del éxito de esta política, con el fin de favorecer el codesarrollo.

Tra el Consejo Europeo de Tampere, los temas relacionados con la Justicia y los Asuntos de Interior se han integrado de manera específica en los programas de cooperación con los terceros países (véanse, por ejemplo, los documentos de estrategia nacional y regional adoptados por la Comisión).

Objetivo: Evaluación de los países y regiones de origen y de tránsito para formular un enfoque integrado, adaptado específicamente a cada país o región.

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2.2.Sistema europeo común de asilo

El objetivo es asegurar una aplicación plena e inclusiva del Convenio de Ginebra y garantizar que nadie sea enviado de nuevo a donde puede ser perseguido, es decir, mantener el principio de no devolución.

A largo plazo, hay que establecer un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para conceder asilo válido en toda la Unión.

Los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros deberán limitarse.

Se buscará activamente un acuerdo sobre a desplazados basado en la solidaridad entre Estados miembros.

Objetivo: Determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo

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2.3. Trato justo a ciudadanos de terceros países

Las condiciones para la admisión y residencia de ciudadanos de terceros países se aproximarán, sobre la base de un análisis común de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como de la situación en los países de origen.

Una política de integración debería aspirar a conceder a los ciudadanos de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros (y, en especial, los residentes a largo plazo), derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión Europea, así como a potenciar la no discriminación y la lucha contra el racismo y la xenofobia.

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2.4.Gestión de flujos de migración

La gestión de los flujos de migración debería mejorarse en todas sus fases a través de una estrecha colaboración con países de origen y de tránsito. El Consejo Europeo de Laeken recordó la importancia de integrar la política de flujos migratorios en la política exterior de la Unión Europea y de reforzar la lucha contra la inmigración ilegal combatiendo las redes delictivas implicadas, garantizando al mismo tiempo los derechos de las víctimas, y preconizó el desarrollo de un plan de acción basado en la Comunicación de la Comisión sobre la inmigración ilegal y la trata de seres humanos. El Consejo de Sevilla confirmó estas orientaciones y pidió que las medidas respeten un justo equilibrio entre, por una parte, una política de integración de los inmigrantes legalmente establecidos y una política de asilo que respete los convenios internacionales, y en particular el Convenio de Ginebra de 1951, y por otra, un resuelto combate contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos. El Consejo pidió asimismo a la Comisión que presentara un informe sobre la eficacia de los recursos financieros disponibles a nivel comunitario en materia de repatriación de los inmigrantes y de los solicitantes de asilo desestimados, de gestión de las fronteras exteriores y de proyectos de asilo y migración en los terceros países.

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3. Un auténtico espacio europeo de justicia

Prioridades de Tampere :

Lo que se pretende es dar a los ciudadanos un sentimiento común de justicia en toda la Unión Europea, lo que debe entenderse como una simplificación de la vida diaria de las personas y la posibilidad de pedir cuentas a los que amenazan la libertad y la seguridad de los individuos y de la sociedad. Esto incluye tanto un mejor acceso a la justicia como la plena cooperación judicial entre Estados miembros.

La Cumbre de Tampere pidió en primer lugar que se adoptaran algunas medidas concretas para mejorar el acceso a la justicia en Europa y que se establecieran mecanismos de protección de los derechos de las víctimas. Por otra parte pidió que se desarrollaran mecanismos de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales.

3.1. Mejor acceso a la justicia en Europa

Hay que garantizar un auténtico espacio de justicia para que particulares y empresas puedan acercarse a los tribunales y autoridades de cualquier Estado miembro tan fácilmente como en el suyo y no se vean privados o disuadidos de ejercer sus derechos por la complejidad de los sistemas legales y administrativos en los Estados miembros.

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3.2. Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales

Un auténtico espacio de justicia debe ofrecer seguridad jurídica a los particulares y a los operadores económicos. Con este fin, las resoluciones y decisiones judiciales deben ser respetadas y ejecutadas en toda la Unión.

El refuerzo del reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y sentencias y la aproximación necesaria de las legislaciones facilitarán la cooperación entre autoridades y la protección judicial de los derechos de la persona y permitirá, como lo recordó el Consejo Europeo de Laeken, "superar las dificultades vinculadas a la disparidad de los sistemas jurídicos". Hay que hacer lo necesario para que el principio del reconocimiento mutuo sea la piedra angular de la cooperación judicial en la Unión Europea, tanto en lo civil como en lo penal.

En materia civil:

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3.3. Mayor convergencia del Derecho civil

Para facilitar la cooperación judicial y mejorar el acceso al Derecho, hay que lograr una mayor compatibilidad y convergencia entre los ordenamientos jurídicos.

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4. Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

Prioridades de Tampere y estrategia de la UE contra el crimen organizado al comenzar el nuevo milenio:

El Consejo europeo de Tampere hizo un llamamiento para poner en marcha el desarrollo equilibrado de medidas a escala comunitaria contra toda forma de delincuencia, incluida la delincuencia organizada y transnacional grave, protegiendo al mismo tiempo la libertad y los derechos legales de particulares y operadores económicos. En este contexto, se prestará especial atención a la "estrategia de la unión Europea para el comienzo del nuevo Milenio" sobre prevención y control de la delincuencia organizada. Se han establecido en este capitulo acciones complementarias, que van mas allá de las conclusiones de Tampere y que han sido suscitadas por las recomendaciones en esta estrategia

4.1. Prevención de la delincuencia a nivel de la Unión

Toda política eficaz en la lucha contra todo tipo de delincuencia, organizada o no, debe incluir también medidas preventivas de naturaleza pluridisciplinar.

Integración de aspectos de prevención de la delincuencia en acciones y programas destinados a combatirla a escala comunitaria y de los Estados miembros.

Debe fomentarse la cooperación entre las organizaciones nacionales de prevención y determinar las áreas de acción prioritarias.

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4.2. Intensificación de la cooperación en la lucha contra la delincuencia

En un auténtico espacio de justicia, los delincuentes no pueden encontrar manera alguna de explotar las diferencias entre los sistemas judiciales de los Estados miembros. En el marco de la protección de los intereses financieros de la Comunidad Europea, el Consejo Europeo de Laeken tomó nota de la adopción del Libro Verde de la Comisión sobre un fiscal europeo e invitó al Consejo a examinarlo rápidamente.

Dar a los ciudadanos un alto nivel de protección implica mayor cooperación entre las entidades responsables de aplicar la ley. Con este fin, hay que maximizar el beneficio derivado de la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros al investigar casos transfronterizos.

El Tratado de Amsterdam, al proporcionar más competencias a Europol, reconoció su papel esencial y central en la facilitación de la cooperación europea en la prevención y lucha contra la delincuencia organizada

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4.3. Lucha contra determinadas formas de delincuencia

Por lo que se refiere al Derecho penal nacional, los esfuerzos por convenir definiciones, tipificaciones y penas comunes deberían centrarse en un primer momento en un número limitado de sectores de particular relevancia. Para proteger la libertad y los derechos legales de los particulares y los operadores económicos, hay que acordar definiciones, tipificaciones y penas comunes relativas a delitos graves de la delincuencia organizada y transnacional. Además en su reunión de 27-28/9/01, el Consejo se comprometió a avanzar sin demora en la metodología global que debe seguirse en materia de armonización de las penas y adoptó los días 25-26 de abril de 2002 conclusiones relativas a la aproximación que debe realizarse para armonizar las penas. La Comisión prevé a este respecto una comunicación sobre la aproximación del régimen de penas.

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4.4. Acción especial contra el blanqueo de dinero

El blanqueo de dinero es esencial a la delincuencia organizada. Por esa razón deben tomarse medidas para erradicarlo dondequiera que ocurra y asegurar que se adoptan medidas concretas para localizar, congelar, incautar y confiscar los ingresos del delito. El consejo europeo extraordinario del 21 de septiembre de 2001 subrayó igualmente la importancia de la lucha contra la financiación del terrorismo y pidió un que se elaborara un informe al respecto antes de junio de 2002.

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5. Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

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6. Ciudadanía de la Unión

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7. Cooperación contra la droga

Prioridades de la estrategia antidroga de la Unión Europea :

Como amenaza colectiva e individual, el problema de la droga necesita abordarse de manera global, pluridisciplinar e integrada. El Consejo adoptó en noviembre de 2002 una evaluación intermedia del Plan de acción contra la Droga de la UE (2000-2004). La evaluación final se hará con la ayuda del Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT) y de Europol.

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8. Una acción exterior más enérgica

Prioridades del Consejo Europeo de Tampere y de Feira:

La Unión Europea destaca que todas las competencias e instrumentos a disposición de la Unión, y en especial, en materia de relaciones exteriores, deben utilizarse de una manera integrada y coherente para construir un espacio de libertad, seguridad y justicia. Los intereses de la Justicia y Asuntos de Interior deben integrarse en la definición y aplicación de otras políticas y actividades de la Unión.

Por lo que se refiere a los países no candidatos a la adhesión, la Comisión se ha esforzado en integrar de manera específica (y con arreglo a una programación plurianual) los temas vinculados a la Justicia y los Asuntos de Interior en sus programas de cooperación con los terceros países.

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9. Otras iniciativas en curso

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