COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 27.03.1995 
COM(95) 94 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
INFORME FINAL 
SOBRE LA APLICACIÓN 
DEL PROGRAMA COMUNITARIO 
PARA LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 
DE LOS GRUPOS MENOS FAVORECIDOS 
"POBREZA 3" (1989-1994) 
Decisión 89/457/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989 
(D.O.Ç.E. n°L 224, de 2.8.1989) 
INDICE 
INTRODUCCIÓN 
Ia parte-EL PROGRAMA POBREZA 3 
1. El desafío de la pobreza y de la exclusión social 
2. La acción comunitaria 
3. Las funciones de los programas específicos 
4. Los objetivos específicos de Pobreza 3 
2a parte - LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA POBREZA 3 
1. Las estructuras de decisión, de gestión y de animación del programa 
2. El calendario de aplicación del programa 
3. Una aplicación progresiva 
3a parte - LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA POBREZA 3 
1. Visión global de los proyectos 
2. El desarrollo de los proyectos 
3. Una apropiación progresiva de los principios de Pobreza 3 
4a parte - EL IMPACTO DEL PROGRAMA 
1. La evaluación en el marco del programa 
2. La integración de los grupos menos favorecidos 
3. Experimentación y transferencia de los conocimientos CONCLUSION 
1. La validación de los principios y del enfoque del programa 
2. Puntos fuertes y débiles de las modalidades de animación 
3. El valor añadido de un programa específico 
1. La validación de los principios rectores del programa 
2. Las modalidades de gestión y de animación 
3. Conclusión: el impacto del programa 
Anexo 1 informaciones estadísticas sucintas sobre los proyectos del programa 
Pobreza 3 
Anexo 2 Trabajos estadísticos realizados en el marco del programa Pobreza 3 
INTRODUCCIÓN 
Én aplicación de la decisión del Consejo del 18 de julio de 1989\ la Comisión aplicó "un 
programa comunitario para la integración económica y social de los grupos menos 
favorecidos", generalmente denominado programa "Pobreza 3*. 
Establecido por un período de tiempo de cinco años (1989-94), este programa se proponía 
prolongar y ampliar las iniciativas comunitarias previas conocidas bajo los nombres de 
primer y segundo programas europeos de lucha contra la pobreza (1975-80 y 1985-1989)2, 
por los cuales la Comunidad ya había expresado su voluntad de contribuir, dentro del 
límite dé sus competencias y de sus medios, a los esfuerzos de lucha contra la pobreza 
realizados en los Estados miembros. 
Se concibió en este sentido el programa Pobreza 3 como una contribución a los esfuerzos 
realizados,en los Estados miembros. Como los dos programas previos, ha financiado y 
apoyado acciones piloto con el fin de fomentar la innovación en los métodos y en las 
políticas aplicadas para prevenir y combatir la pobreza y la exclusión. Dispuso, a tal fin, 
de un presupuesto total de 55 millones de ecus para los cinco años de su duración Es un 
importe muy modesto a escala comunitaria, pero es un importe en aumento sensible en 
relación con los dos programas previos, que habían dispuesto respectivamente de 20 y 29 
millones de ecus. 
La ambición de Pobreza 3 era sin embargo no ser solamente un dispositivo de 
financiación de proyectos, sino ser también, y en primer lugar, un programa coherente, 
es decir, un conjunto de acciones y de actores que hacían referencia a principios y 
Objetivos comunes. En este sentido, y habida cuenta la experiencia de los programas 
previos, Pobreza 3 inmediatamente se orientó con determinación hacia un enfoque 
pluridimensional de la exclusión social y, correlativamente, ponía de relieve estrategias 
que contemplaban al mismo tiempo la integración económica y la integración social de 
las poblaciones más desfavorecidas, fundadas en la asociación de las instituciones 
públicas y privadas y llevadas a cabo (ion la participación dé las poblaciones interesadas. 
La lucha contra la pobreza y la exclusión deriva fundamentalmente de la responsabilidad 
de los Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales. Un 
programa específico cómo Pobreza 3 no tiene pues ni la vocación ni los medios de 
responder a la amplitud de las situaciones de pobreza y de exclusión dé la Unión. Su 
objetivo consiste en fomentar la experimentación de estrategias innovadoras de lucha 
contra la pobreza, y en contribuir así a la identificación de las buenas prácticas, al 
estímulo de las políticas v al desarrollo del debate público en este sector. A tal fin, 
Pobreza 3 ha concentrado sus medios sobre unos cuarenta proyectos locales, distribuidos 
Decisión del Consejo 89/457/CEE, de 18 de julio de 1989, relativa a la implantación de un 
programa a medio plazo de medidas para ia integración económica y social de las categorías de 
personas económica y socialmente menos favorecidas (DO. n° L 224, de 02/08/89, p. 10) 
Decisiones 75/458/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1975 (DX). n° L 199, de 30.07.1975) y 
85/8/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1984 (D.O. n° L 2, de 3.01.1985) 
en los Estados miembros de la Comunidad y reunidos en una dinámica europea por medio 
de una animación transnacional específicamente establecida a tal fin. Ha apoyado 
también, con una parte muy escasa de su presupuesto, trabajos de investigación y estudios 
estadísticos destinados a comprender mejor los procesos mejor a incluir de exclusión 
social. 
La experiencia concreta de los proyectos, las acciones de animación y las diversas 
publicaciones del programa han contribuido a la visibilidad de Pobreza 3 y a la sinergia 
de sus esfuerzos con los llevados por otra parte a nivel nacional y a escala comunitaria. 
La dinámica del programa ha contribuido en particular a la movilización de los actores 
dedicados a la lucha contra la pobreza y la exclusión social, y al reconocimiento de las 
contribuciones de la acción comunitaria a este respecto, que recordaba el libro blanco 
sobre el futuro de la política social europea3. 
Los proyectos locales fueron seleccionados por la Comisión, a finales de 1989, sobre la 
base de las propuestas de los Estados miembros. Recibieron una ayuda financiera de la 
Comunidad durante los cinco años del programa, con la reserva de una cofinanciación por 
autoridades públicas y/o asociaciones privadas a nivel nacional, regional o local. Han 
participado regularmente en encuentros nacionales y transnacionales destinados a fomentar 
el intercambio y la confrontación de las experiencias. Han sido apoyados por equipos de 
asistencia técnica encargados de aportarles una ayuda conveniente en materia de 
desarrollo y de evaluación. 
Pobreza 3 ha apoyado dos tipos de proyectos. Unos treinta proyectos, llamados "acciones 
modelo", tenían un tamaño significativo: reunían a nivel local un conjunto de socios 
públicos y privados decidido a aplicar en común una estrategia coherente y coordinada 
de lucha contra la pobreza; cada uno de ellos recibió a este respecto, de la Comunidad, 
una ayuda anual media de 250 a 300 000 ecus, o sea, cerca de 1,5 millones de ecus 
mientras duró el programa. Una docena de proyectos, llamados "iniciativas innovadoras, 
eran más modestas: se trataba de microproyectos que se esforzaban por buscar respuestas 
adecuadas a la situación de grupos que conocían formas específicas de aislamiento, y 
cada uno de ellos recibió a este respecto, de la Comunidad, una ayuda anual media de 50 
000 ecus, o sea, cerca de 250 000 ecus mientras duró el programa. 
Estos proyectos, muy diversos, se vieron reflejados en los principios clave del programa 
(el enfoque pluridimensional de la exclusión social, la asociación fundada en la dinámica 
de desarrollo de un territorio, la participación de los más desfavorecidos privada) y se han 
esforzado por darles una expresión concreta y duradera a nivel local. Han inscrito su 
acción en una perspectiva europea, en particular a través de su participación en la 
dinámica de intercambio transnacional aplicada en el marco de la animación del 
programa. Sus esfuerzos han ilustrado así el objetivo esencial del programa que consiste, 
mediante un apoyo en busca de respuestas innovadoras a la exclusión social, en estimular 
el debate y las políticas nacionales y comunitarias en este sector y, a través de ello, 
reforzar la solidaridad para con los más desfavorecidos. 
"Política social europea, un paso adelante para la Unión" COM (94) 333, de 27 de julio de 1994. 
4 
Pobreza 3 se inició concretamente el 1 de marzo de 1990. La Comisión presentó, el 22 
de septiembre de 1993, un informe intermedio sobre la aplicación del programa4, en el 
que se presentó un balance de sus puntos fuertes y débiles a mitad del camino Este 
informe se acompañó de una propuesta de nuevo programa de lucha contra la exclusión 
y de promoción de la solidaridad (1994-99), elaborada a la vista de este balance 
intermedio. Esta propuesta esta debatiéndose en el Consejo. 
El presente documento constituye el informe final dé la Comisión sobre la aplicación del 
programa Pobreza 3. La Comisión desea que la evaluación que somete a debate 
contribuya a la aprobación, por el Consejo, de su propuesta de nuevo programa. 
Para la preparación de este informe, la Comisión se ha basado en el conjunto de trabajos 
de evaluación que se han realizado, continuamente, a lo largo del programa, y en 
particular la autoevaluación efectuada en cada uno de los proyectos, así como en los 
documentos elaborados en el marco del seguimiento y de la animación global del 
programa. El informe tiene en cuenta también los debates que han tenido lugar, antes de 
la preparación del informe intermedio, sobre los puntos fuertes y débiles del programa 
en su punto medio, así como los debates qué se han dedicado más recientemente, por 
iniciativa de varios Estados miembros, a las lecciones del programa. 
Por último, la Comisión ha prestado la máxima atención a las evaluaciones 
independientes que se efectuaron, durante los últimos meses, y en particular al informe 
que la Cámara de los Lores del Reino Unido elaboró sobre el programa en la primavera 
de 19945, sobre la base de un gran número dé audiencias y de visitas in situ, y que 
establece un balance global positivo del acervo de Pobreza 3. 
"Programa de acción â medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover la 
solidaridad: Nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación 1994-1999". COM (93) 435 
final, de 22.9.1993 
"The Poverty Programme" House of Lords, Select Committee on the European Communities, 9th 
report, HMSO, 1994 
Ia PARTE - EL PROGRAMA POBREZA 3 
52 millones de personas de renta baja, de 3 a 5 millones sin domicilio y con vivienda 
deficiente, 17 millones de parados, la mitad de ellos desde hace más de un año... Estas 
cifras sólo son indicativas, pero bastan para destacar la amplitud de las situaciones de 
pobreza y de exclusión en la Unión Europea, y el desafío principal qué estas situaciones 
constituyen para los Estados miembros, para la Unión y para el conjunto de sus 
ciudadanos (§1). Hacer frente a este desafío supone un mayor esfuerzo de solidaridad, al 
cual la Unión puede contribuir, sin perjuicio de las responsabilidades de los Estados 
miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales (§2). La aplicación de 
programas específicos es una de las modalidades de esta acción comunitaria que tiende 
a estimular la innovación y a fomentar al debate público (§3). Los objetivos.particulares 
del programa Pobreza 3 son la expresión concreta, para la lucha contra la pobreza, de esta 
función de estímulo (§4). 
1. El desafío de la pobreza y de la exclusión social. 
1.1. La pobreza no es una nueva realidad. Ha dado lugar, desde hace mucho tiempo, 
a numerosas reflexiones de orden científico y político, y a numerosas iniciativas 
tanto públicas como privadas. Pero la atención de la opinión y el debate público 
sobre estas cuestiones se han transformado profundamente, durante los quince 
últimos años, en la mayoría de los Estados miembros, a medida que se 
transformaron las realidades de la pobreza y correlativamente al desafío que 
plantean a las sociedades europeas. 
La crisis de los suburbios urbanos, el número creciente de las personas sin hogar, 
las tensiones interétnicas, el aumento del desempleo de larga duración, la 
marginación de los jóvenes que no han podido nunca integrarse en el mercado de 
trabajo, la persistencia de la pobreza en determinadas zonas rurales, el paso a la 
pobreza de las las familias endeudadas, etc., son fenómenos más visibles y más 
frecuentes que en el pasado, que han propiciado esta transformación del debate 
sobre la pobreza y la exclusión social. 
No se puede ya considerar la pobreza, hoy, como una realidad residual, simple 
_ herencia del pasado llamada a desaparecer con el progreso económico y el 
crecimiento. Por otro lado, no puede ya considerarse como la simple ausencia o 
insuficiencia de recursos financieros que afectan a individuos. Es necesario, por 
el contrario, reconocer el carácter estructural de las situaciones de pobreza y de 
los mecanismos que producen estas situaciones. Es necesario también reconocer 
el carácter pluridimensional de los procesos por los cuales personas, grupos y, a 
veces, territorios urbanos o rurales quedan rechazados de la participación en los 
intercambios, prácticas y derechos sociales constitutivos de la integración 
económica y social. 
Por todo ello se habla cada vez más del concepto de exclusión social, que tiende 
a reemplazar, en la mayoría de los Estados miembros ya escala comunitaria6, el 
concepto de pobreza Hablar de exclusión social es expresar que el problema no 
es ya solamente el de desigualdades entre la parte alta y la parte baja de la escala 
social (up / down), sino también el de la distancia, en el cuerpo social, entre los 
que participan en su dinámica y los que son rechazados hacia sus márgenes (in 
/out); es también destacar los efectos, a este respecto, de la evolución de la 
sociedad, y los riesgos de ruptura de la cohesión social que conlleva; es señalar, 
por último, que se trata de procesos, tanto para las personas afectadas como para 
el cuerpo social, y no de situaciones fijas y estáticas. 
1.2. La Comisión adoptó el 23 de diciembre de 1992 una comunicación que presenta 
el desafío que constituye la exclusión social para los Estados miembros y también 
para la Comunidad7. Esta comunicación destaca que las situaciones y procesos de 
exclusión social resultan mayormente de los cambios estructurales que conocen 
las economías y las sociedades europeas (cambios tecnológicos, transformaciones 
del mercado del trabajo, fragilidad de las estructuras familiares, tendencias a la 
fragmentación social, evolución de los fenómenos migratorios, cambios de los 
sistemas de valores, etc.). Llama la atención sobre la creciente vulnerabilidad que 
de todo ello se desprende para una fracción amplia de la población, expuesta a la 
exclusión social debido en particular a las evoluciones del empleo y de las 
estructuras familiares y sociales: no existe solamente un conjunto -por otra parte 
limitado- de personas permanentemente pobres o excluidas, sino también un 
conjunto creciente -y, además, heterogéneo- de personas cuya integración 
económica y social es precaria, que conocen de manera puntual o recurrente 
períodos de pobreza y que están amenazadas de la pérdida de los vínculos sociales 
que acompaña los procesos de exclusión social 
Estas realidades coinciden con la experiencia concreta de los agentes más 
directamente implicados en la lucha contra la exclusión social -las 
administraciones, las colectividades locales y las organizaciones no 
gubernamentales en particular- que hacen hincapié también en los riesgos de 
agravación de las situaciones y procesos en cuestión. Bastan para convencer, más 
allá de la diversidad de las situaciones locales y nacionales, de la amplitud del 
desafío planteado, de su dimensión europea y del eco que encuentra en la opinión. 
2. La acción comunitaria 
La lucha contra la exclusión social es responsabilidad fundamentalmente a los 
Estados miembros y a sus autoridades nacionales, regionales y locales. No 
obstante, la Comunidad ha expresado en diversas ocasiones su voluntad de 
contribuir, dentro de los límites de sus competencias y de sus medios, a los 
Resolución del Consejo y de los Ministros de asuntos sociales retiñidos en el Consejo del 29 de 
septiembre de 1989, relativa a la lucha contra la exclusión social. D.O n° 277, de 31.10.1989. 
Hacia una Europa de las solidaridades - intensificar la lucha contra la exclusión social, promover 
la integración". COM (92) 542 final, de 23 de diciembre de 1992. 
esfuerzos emprendidos: las iniciativas comunitarias son pues modestas, pero 
significativas de una preocupación creciente; su evolución muestra cómo han sido 
identificadas progresivamente y reconocidas las formas de acción comunitaria que 
garantizaban lo mejor posible, de conformidad con el principio de sub si di ari edad, 
el valor añadido específico de esta acción. 
2.1. La Comunidad lleva preocupándose específicamente de la exclusión social desde 
mediados de los años setenta. No se trataba obviamente de una política, sino más 
bien de una contribución limitada, a modo de señal de la atención que se presta, 
en la construcción europea, a la solidaridad hacia los desfavorecidos. Su 
instrumento privilegiado, y durante mucho tiempo el único, ha sido la aplicación 
de programas específicos, con medios limitados, destinados a apoyar la innovación 
y el intercambio de experiencias. 
Concretamente, la Comunidad inició, a partir de 1975, un primer programa de 
lucha contra la pobreza (1975-80), que apoyó proyectos piloto en el conjunto de 
los nueve Estados miembros que entonces formaban la Comunidad. Concebido en 
tiempos de crecimiento, y aplicado en el contexto de la crisis de finales de los 
años setenta, este programa contribuyó, en la mayoría de los Estados miembros, 
a la evolución de la reflexión administrativa y política sobre la transformación de 
la problemática de la pobreza que conllevaba este nuevo contexto. Fue seguido 
por un segundo programa (1985-89), decididamente organizado en torno al 
intercambio transnacional de las prácticas aplicadas en cerca de una centena de 
microproyectos locales. El programa Pobreza 3 (1989-94) constituye su 
prolongación, pero concentra sus medios sobre un número limitado de proyectos, 
más ambiciosos, cuya vocación es pasar de la fase exploratoria previa a una fase 
de desarrollo selectiva, es decir, de experimentación a "tamaño natural" de los 
principios de acción identificados durante los programas previos. 
2.2. La acción comunitaria se reforzó y diversificó progresivamente, en particular hacia 
finales de los años ochenta. Esta evolución se efectuó en el contexto de las 
diversas iniciativas destinadas a garantizar la aplicación de la dimensión social del 
mercado interior y de la integración europea. Vino fomentada por los progresos 
de la toma de conciencia pública de la importancia del problema de la exclusión, 
entre otras cosas a causa de la movilización de numerosos agentes frente al 
desarrollo de la gran pobreza. 
La Comisión ha desarrollado, en paralelo a la aplicación del programa Pobreza 3 
y a las medidas paliativas como la distribución de excedentes alimentarios, un 
conjunto de iniciativas al mismo tiempo más ambiciosas y más coherentes. Ha 
propuesto, de conformidad con la aplicación de la Carta comunitaria de los 
derechos sociales fundamentales de los trabajadores, una recomendación relativa 
al reconocimiento, en los sistemas de protección social, de un derecho a recursos 
y prestaciones suficientes. Adoptada por el Consejo el 24 de junio de 19928, esta 
Recomendación 92/441/CEE del Consejo del 24 de junio de 1992 referente a los criterios relativos 
a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social, D.O. n° L 245, de 
26.8.92 
8 
recomendación no afirma sino un derecho a disponer de recursos suficientes para 
vivir dignamente: destaca también la necesidad de inscribir este derecho en una 
perspectiva global de lucha contra la exclusión social/y en consecuencia de 
acompañarlo, de conformidad con la resolución del Consejo y de los Ministros de 
asuntos sociales reunidos en el Consejo de 29 de septiembre de 1989, con 
medidas apropiadas de integración en los sectores de la salud, la vivienda, la 
educación, el empleo y la formación, etc.9 
La Comisión ha propiciado también la elaboración de trabajos de estudios y 
trabajos de evaluación: así ha creado, como consecuencia de la resolución del 
Consejo y de los Ministros de asuntos sociales antes citada, un observatorio de las 
políticas nacionales de lucha contra la exclusión social; por otro lado ha 
promovido diversos estudios sobre el desarrollo social urbano. 
La Comisión también ha intensificado su apoyo a las organizaciones no 
gubernamentales, y en particular a su integración en una red europea10 con la cual 
ha iniciado una concertadón regular. Ha desarrollado también una cooperación 
fructífera con los interlocutores sociales así como con las autoridades locales y sus 
organizaciones europeas,y con redes de ciudades y de organismos de vivienda. De 
manera general, también ha fomentado la sinergia de las iniciativas de las diversas 
redes de agentes comprometidas con la lucha contra la exclusión social en la 
Comunidad, en particular a través de la organización de una serie de seminarios 
de reflexión y de propuestas destinados a construir un proceso coherente a nivel 
europeo (Rotterdam en 1991, Oporto y Bruselas en 1992, Copenhague en 1993). 
Conel fin de introducir la lucha contra la exclusión social en las preocupaciones 
del conjunto de las políticas comunitarias, la Comisión ha creado en su seno un 
grupo interseracios cuyos trabajos se han consagrado en particular a la 
intervención posible de las políticas estructurales, en primer lugar a través de sus 
iniciativas relativas a los distritos en crisis (FEDER), al desarrollo rural 
(LEADER) y a grupos especialmente vulnerables (HORIZON y NOW), y luego 
a través de la redéfini ci ón de los objetivos de estas políticas. Se ha desarrollado 
también una concertation activa interservicios en materia de investigación, en 
particular para la definición de las orientaciones del cuarto programa marco de 
investigación y desarrollo. 
2.3. En la comunicación de la Comisión del 23 de diciembre de 1992 se expuso esta 
diversificación progresiva de las iniciativas comunitarias, y se propusieron 
iniciativas para que se tome más en consideración la exclusión social en las 
políticas generales y estructurales de la Comunidad. Se discutieron estas 
propuestas durante la importante conferencia europea organizada los días 2-3 de 
junio de 1993 en Copenhague. También se discutieron en el marco de la consulta 
10 Resolución del Consejo y de los Ministros de asuntos sociales reunidos en el Consejo de 29 de 
septiembre de 1989, relativa a la exclusión social. D.O. n° C 277, de 31.10.89 
EAPN, European Anti Poverty Network, Red europea de las organizaciones ñas gubernamental y 
de los grupos voluntarios dedicados en la lucha contra la pobreza. 
suscitada por el libro verde sobre el futuro de la política social europea. El libro 
blanco sobre la política social ha hecho hincapié en la movilización del conjunto 
de los agentes interesados y, sobre la base del acervo de la acción, en la 
diversificación de las iniciativas por emprender. En este contexto debe situarse la 
función de programas específicos como Pobreza 3. 
3. Las funciones de los programas específicos. 
3.1. La aplicación de programas específicos presenta una función triple. 
Estos programas, tienen ya un valor por su propia existencia, que constituye un 
símbolo de la atención que la Comunidad concede a un sector particular y que 
favorece indirectamente a otras iniciativas tanto comunitarias, como nacionales en 
este sector (de ahí la importancia que la Comisión concede a la visibilidad de 
tales programas, a escala tanto nacional como europea, que es una de las 
condiciones de su función de estímulo). 
Estos programas también son válidos por sucontenido experimental: su primer 
objetivo no consiste en subvencionar, a la manera de un fondo, acciones dispersas, 
por útiles que sean, sino contribuir a la identificación y a la validación de métodos 
y de políticas convenientes para las formas actuales de exclusión social y, en 
particular, para su carácter pluridimensional (de ahí la importancia que la 
Comisión concede al carácter ejemplar de los proyectos elegidos y a su 
evaluación). 
Por último, estos programas tienen por función contribuir a la transferencia de los 
conocimientos y las buenas prácticas, y a la estructuración de redes de agentes 
comprometidos en intercambios transnacionales sobre la base de experiencias 
concretas relativamente comparables (de ahí la importancia que la Comisión 
concede a la coherencia global del programa y a su animación europea). 
3.2. Por estas funciones, los programas específicos se distinguen claramente de los 
fondos. Implican una presencia activa de la Comisión junto a los agentes sobre 
el terreno, con un espíritu de asociación, en particular para expresar el 
compromiso comunitario, afirmar la coherencia global que se busca, y para ayudar 
a la valorización de las experiencias de cada uno. 
Implican también la aplicación de estructuras de animación y de asistencia técnica 
específicas, en particular para fomentar el carácter ejemplar de los proyectos, la 
calidad de su gestión, el rigor de su evaluación y la importancia de sus 
intercambios transnacionales. 
Implican, por último, una estrecha cooperación con los Estados miembros, no sólo 
para fomentar el desarrollo óptimo de los proyectos sino también para multiplicar 
tanto como se pueda el impacto de estos proyectos y de los programas, en 
términos de estímulo de las políticas y de transferencia de las buenas prácticas. 
El interés de estos programas no debe pues apreciarse a la vista de los medios 
utilizados, que son muy modestos y sin punto de comparación con los de los 
fondos estructurales; reside en la contribución de orden metodológico y político 
10 
que pueden aportar, y por eso los agentes que participan en tales programas 
comparten obligaciones comunes y una exigente voluntad de calidad. 
4. Los objetivos específicos de Pobreza 3. 
4.1. Los dos primeros programas comunitarios de lucha contra la pobreza presentaban 
sobre todo un carácter exploratorio: consistían, en lo esencial, en un conjunto de 
microproyectos locales, muy heterogéneos y desiguales aunque participaran en una 
animación nacional (primer programa) o transnacional (segundo programa). 
Pobreza 3 se concibió con el fin de pasar de esta fase exploratoria a una fase de 
desarrollo selectiva, es decir, a la validación de la eficacia de principios de acción 
identificados durante las experiencias previas: el enfoque pluridimensional de la 
pobreza, la asociación de las instituciones y de los agentes y la participación de 
las poblaciones interesadas. La apuesta del programa era aplicarlo a nivel local, 
en proyectos piloto de tamaño significativo basados en la dinámica de desarrollo 
de un territorio. La contribución de Pobreza 3 a la definición de métodos y de 
políticas convenientes suponía que se exprese la eficacia de los principios de 
acción del programa, y se basaba en el valor concluyente de los proyectos 
elegidos. 
De conformidad con esta orientación fundamental, Pobreza 3 ha concentrado sus 
medios en un número limitado de proyectos. Esta opción era coherente con la 
elección de iniciar el planteamiento comunitario por una fase de desarrollo 
selectiva. Constituía también una apuesta por la iniciativa local y, en particular, 
por la capacidad de los agentes locales de construir una asociación efectiva, 
elaborar una estrategia coherente, administrar rigurosamente un presupuesto 
relativamente importante y servir de ejemplo significativo a escala nacional. 
Tal apuesta ilustraba, por parte de la Comunidad, su proceso de asociación con 
las autoridades locales y nacionales. Suponía obviamente que los agentes no 
considerasen el programa como una simple oportunidad de financiación de 
acciones locales, y que se esforzaran más bien por contribuir, mediante sus 
experiencias, al enriquecimiento de la reflexión nacional y comunitaria y a la 
profundización de los principios del programa como tal. 
4.2. Los tres principios clave del programa Pobreza 3 son los siguientes: 
- el enfoque pluridimensional; este principio procede de la comprobación del 
carácter pluridimensional de la pobreza y de la exclusión social, que no 
consiste solamente en la insuficiencia de recursos financieros, sino que se 
manifiesta también en los sectores de la vivienda, la formación, el empleo, 
la educación, la salud, el acceso a los servicios, etc.; implica la aplicación 
de estrategias coherentes y de sinergias, adaptadas a las particularidades 
de las situaciones locales o nacionales, y no la simple yuxtaposición de 
acciones aisladas y ajenas unas de otras, o solapadas de manera caótica; 
la asociación; este principio es la expresión institucional del enfoque 
pluridimensional, y su herramienta práctica: en efecto, ésta sólo puede 
-11 
desarrollarse si un proceso común reúne al conjunto de los agentes clave 
de las intervenciones relativas a los diversos sectores mencionados; la 
asociación implica una corresponsabilidad de los agentes implicados en 
cuanto al éxito global de la acción realizada y supone que estos agentes 
estén en condiciones de definir, más allá de sus intereses respectivos, o 
incluso de sus diferencias, una estrategia común y consensuada; 
la participación; este principio procede de la comprobación de que la 
exclusión social es también la dependencia, o incluso la pasividad, 
respecto a las instituciones y, más generalmente, a las decisiones tomadas 
por otros; correlativamente, este principio afirma que la implicación activa 
de las poblaciones afectadas en un proceso de integración es una condición 
a la vez que una expresión de su éxito; de modo más general, se inscribe 
en una perspectiva de promoción de la ciudadanía y de la democracia, que 
exige que las poblaciones interesadas sean agentes y socios completos de 
las políticas aplicadas. 
Estos tres principios se encuentran, bajo diversas formas y con una 
intensidad variada, en determinadas políticas sociales innovadoras 
aplicadas en los Estados miembros. Se recuerda su importancia en la 
resolución del Consejo de Ministros de asuntos sociales reunidos en el 
seno del Consejo de 29 de septiembre de 1989. El programa Pobreza 3, 
pues, no ha tenido el monopolio. Se proponía, en cambio, sistematizar la 
aplicación a nivel local, sin por ello subestimar las dificultades: por eso el 
programa no concedía sólo medios financieros, sino también asistencia 
técnica y apoyo al desarrollo de la acción y a su evaluación sin 
interrupción. Por eso también el programa se proponía permitir la 
identificación de buenas prácticas, es decir, modalidades concretas que 
permitan aplicar estos principios de manera duradera y eficaz, y fomentar 
la transferencia de los conocimientos, al mismo tiempo a escala nacional 
y a nivel europeo. 
12 
2a PARTE - LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA POBREZA 3 
Se ha aplicado el programa Pobreza 3, bajo la responsabilidad de la Comisión (§1), según 
un calendario que aseguraba en la medida de lo posible la continuidad entre el final del 
segundo programa (noviembre de 1989) y el lanzamiento del tercer programa (marzo de 
1990)(§2). La Comisión se ha esforzado en fomentar una aplicación progresiva de las 
actividades, dentro del límite de los condicionantes administrativos y financieros que 
pesaron sobre el programa, en particular en su fase inicial (§3). 
1. Las estructuras de decisión, de gestión y de animación del programa. 
1.1. De conformidad con la decisión del Consejo, la aplicación del programa se puso 
bajo la responsabilidad de la Comisión; ésta ha sido ayudada por un comité 
consultivo .constituido por representantes designados por cada Estado miembro 
para garantizar el seguimiento del programa (se trataba, generalmente,de un 
representante del ministerio de asuntos sociales). 
La Comisión ha solicitado la ayuda de un equipo internacional de consultores 
encargado de aportarle una asistencia técnica para la gestión y la animación del 
programa. Este equipo ha efectuado, según las instrucciones de la Comisión, el 
conjunto de las tareas técnicas vinculadas a la gestión administrativa y financiera 
de las subvenciones concedidas de conformidad con el programa. También ha 
garantizado la coordinación de la animación europea del programaren particular 
los intercambios transnacionales, la evaluación, las publicaciones y la 
investigación. La estructura de gestión de este equipo tuvo su base en Lille 
(Francia). Sus miembros, contratados a tiempo parcial, se encontraban en 
Alemania, en Francia, en Irlanda y en Portugal. Este equipo ha formado la unidad 
central (U.C) del programa 
La unidad central ha coordinado una red de consultores nacionales encargados de 
aportar una ayuda técnica a los proyectos, de contribuir a la dinámica nacional del 
programa, y de participar en su animación a escala comunitaria. Estos consultores 
nacionales eran generalmente dos por Estado miembro, a tiempo parcial. Sus 
funciones se modulaban según el tamaño de los países y el número de proyectos 
involucrados. Estos consultores han constituido las "unidades de investigación y 
de desarrollo" del programa (U.I.D.y1. 
La Comisión y la U.C. han trabajado en muy estrecha colaboración. La Comisión, 
la U.C. y el conjunto de las U.I.D. celebraron tres veces al año seminarios de 
trabajo de una duración de dos días Tuvieron lugar tantos contactos bilaterales 
como fueron precisos entre los diversos agentes. Numerosos encuentros vinculados 
a la animación del programa y, en particular, seminarios anuales y reuniones 
temáticas transnacionales sirvieron para reunir a estos agentes y contribuyeron a 
la comunicación interna en el programa. 
ii Los miembros de la U.I.D.han sido nombrados por la Comisión en concertation con el Estado 
miembro afectado. En determinados casos trabajaban en el mismo instituto; en otros casos 
pertenecían a instituciones distintas. 
- 13 
1.2. Se concibió la animación del programa en referencia a las dos orientaciones 
siguientes: 
La necesidad de fomentar el carácter demostrativo de los proyectos, y en 
consecuencia de garantizar a los proyectos una asistencia técnica 
significativa, incluido el apoyo a la autoevaluación, la ayuda a la 
definición de la estrategia, a la programación y a la gestión de las 
actividades, y el apoyo a la información y a la comunicación con el fin de 
garantizar la visibilidad nacional de los proyectos y del programa. 
Esta era la primera función de las U.I.D., y por eso se definían como 
unidades que asociaban competencias y experiencias teóricas 
(investigación, evaluación) y prácticas (desarrollo, gestión). 
La necesidad de promover la coherencia del programa como tal, y 
correlativamentede hacer de la dimensión europea del programa una 
preocupación común del conjunto de sus agentes. 
La Comisión ha prestado la mayor atención posible a la coherencia interna del 
programa como tal, es decir, a la estructuración del programa como red de 
iniciativas, de experiencias y de agentes. En este sentido se han previsto los 
intercambios transnacionales entre los proyectos, los seminarios anuales, las 
publicaciones y, de modo más general, las actividades cuyo objeto es la 
comunicación y la visibilidad del programa como programa europeo; estas 
actividades han sido coordinadas por la U.C., con la colaboración de la U.I.D. 
1.3 . Se han descentralizado mucho, de hecho, las estructuras de aplicación del 
programa en términos de recursos, aunque estuvieran centralizadas, desde el punto 
de vista de la decisión, en la Comisión. En efecto, los recursos del programa se 
distribuyeron de la siguiente manera (presupuesto provisional): 
Proyectos locales 41,05 millones de ecus 
Estudios e investigaciones 4,95 millones de ecus 
Gestión, animación, publicaciones 9,00 millones de ecus 
(de ellos U.C. 3 millones, U.I.D. 3,5 millones, 
actividades 2,5 millones) 
55,00 millones de ecus 
2. El calendario de aplicación del programa. 
Una de las preocupaciones de la Comisión y de los Estados miembros en 1989 era 
evitar una interrupción entre el final del segundo programa y el comienzo del 
tercero. Esta preocupación no procedía solamente de la preocupación por evitar 
que algunos proyectos de este segundo programa seleccionables para Pobreza 3 
se encontraran ante una interrupción de la financiación comunitaria (por lo demás 
estos proyectos eran poco numerosos, dadas las diferencias de contenido entre los 
dos programas). La preocupación también procedía de la voluntad de expresar la 
14 
continuidad del esfuerzo comunitario en favor de las personas desfavorecidas, con 
lo que respondía a las expectativas del Parlamento a este respecto. 
La.Comisión se había dedicado, en paralelo al proceso de debate en el Consejo, 
a la preparación concreta del programa. A partir de la decisión del Consejo, pudo 
iniciar el procedimiento de presentación y de selección de los proyectos, así como 
la constitución de las estructuras de gestión y de animación del programa. 
2.1. La decisión del Consejo disponía que los proyectos serían presentados a la 
Comisión por los Estados miembros y que los habrían elaborado en concertation 
entre el Estado miembro afectado y ios órganos públicos o privados designados 
por éste (artículo 5). La Comisión puso, pues, a disposición de los Estados 
miembros, en julio de 1989, un documento detallado que clarificaba, para los 
proyectos candidatos al programa, las orientaciones de este programa y el 
contenido de los expedientes de candidatura. Se convenía que cada Estado 
miembro procedería, según sus propias modalidades, a una preselection de los 
proyectos, y sólo presentaría pues a la Comisión un número reducido de estos 
proyectos, del orden de seis a ocho como máximo. En el número total de los 
proyectos que se preveían para cada país se tendría en cuenta su tamaño y la 
necesidad de un mayor esfuerzo en favor de los países menos desarrollados. 
Habida cuenta de la fecha de la decisión por una parte, y de los plazos requeridos 
por los procesos de selección y de concertation internos a los Estados miembros 
por otra, la Comisión recibió las propuestas de los Estados miembros en octubre 
de 1989. Las examinó con la participación de expertos independientes en 
noviembre de 1989. Después de la consulta de los Estados miembros, a principios 
de diciembre 1989, decidió la selección definitiva. A finales de diciembre de 
1989, informó a los responsables de los proyectos elegidos indicándoles que se 
elaborarían los contratos relativos a la ayuda comunitaria con efectos de principios 
de marzo de 1990, dándoles todas las indicaciones necesarias en cuanto a los 
aspectos financieros de la ayuda comunitaria. 
En esta selección final se llegó a 39 proyectos, que representaban una ayuda 
provisional total de 41 millones de ecus distribuidos del siguiente modo: 
País 
Acciones 
modelo 
Iniciativas 
innovad. B 
2 
1 DK 
1 
1 D 
3 
1 GR 
3 
1 E 
3 
1 FR 
3 
1 Irl 
2 
1 IT 
3 
1 Lux 
-
1 NL 
1 
1 P 
3 
1 UK 
3 
1 Total 
27 
12 
El siguiente mapa ilustra la localization de estos proyectos (como consecuencia 
de la unificación alemana, el programa acogió en. 1992 tres proyectos de los 
nuevos Estados federados, que también se incluyen en este mapa). 
15 
lîrownlcw Aalborg 
Kobcnhavn Actions Modèles 
Acciones modeLo 
Initiatives Novatrices 
Iniciativas innovadoras 
North and WoM ( onncmara 
Limerick 
Madrid Thessaloniki 
_ Kallitk-u 
Huelva 
16 
La Comisión había propuesto a los Estados miembros tener en cuenta, en la 
organización de su selección, las interacciones posibles entre los proyectos 
propuestos y las políticas nacionales. En varios países, la selección nacional 
reflejaba, pues, las orientaciones principales de determinados programas nacionales 
(por ejemplo en Dinamarca, España, Francia, Irlanda, Países Bajos o Portugal). 
2.2. Se efectuó la constitución de las estructuras de animación del programa, durante 
el segundo semestre del año 1989; según dos procesos complementarios. Por una 
parte, la Comisión publicó en el Diario Oficial una licitación para la misión 
general de asistencia técnica vinculada a la aplicación del programa a nivel 
europeo; se pudo así reclutar la Unidad Central a partir de diciembre de 1989 y 
comenzar los trabajos preparatorios del comienzo concreto del programa 
(procedimientos administrativos y contractuales, organización de un seminario de 
lanzamiento con los proyectos elegidos, etc.). Por otra parte, la Comisión eligió, 
en concertation con cada uno de los Estados miembros, a los consultores de las 
unidades de investigación y de desarrollo, que asumieron sus funciones a partir 
de marzo de 1990, es decir, a la vez que comenzaba el apoyo a los proyectos. 
2.3. Pobreza 3 es, en primer lugar, un programa de acción; ha implicado sin embargo 
también un componente de investigación, cuyo presupuesto era moderado (menos 
del 9% del presupuesto total). Este componente de investigación se aplicó según 
un calendario distinto del de aplicación del componente de acción. Por una parte, 
la Comisión se dedicó a partir de finales de 1989 a la definición de un programa 
de trabajos estadísticos qué se discutió con los institutos estadísticos nacionales 
(seminario de Noordwijk, Países Bajos, de noviembre de 1989); por otra parte, 
preparó un programa de investigaciones socioeconómicas transnacionales, cuyas 
orientaciones se discutieron con los Estados miembros y con los Consejos 
nacionales de investigación interesados (seminario de Bath, octubre de 1990). 
2.4. El lanzamiento oficial del programa tuvo lugar durante un seminario importante 
celebrado en Bruselas a finales de marzo 1990 que reunió a los responsables de 
los proyectos, las U.I.D., la U.C., el Comité Consultivo y la Comisión. 
Este seminario constituyó un momento importante de afirmación de la identidad 
del programa Pobreza 3 como tal. Se convino en él celebrar anualmente 
seminarios de envergadura, que abordaran determinadas cuestiones clave del 
programa y reunieran a los responsables de los proyectos, las U.I.D., la U.C., el 
Comité Consultivo y la Comisión Los temas elegidos fueron el desarrollo local 
en 1991, la implicación de los interlocutores sociales en 1992, la asociación y el 
carácter multidimensional en 1993, las lecciones del programa en 1994. 
Además de la organización de estos grandes encuentros anuales (que han reunido 
cada uno a unos 150 ó 250 participantes) y de una reunión específica para las 
iniciativas innovadoras, la animación del programa se ha concretado en diversas 
iniciativas: 
- la publicación de un boletín interno (bilingüe) y de una revista de difusión 
amplia (en cinco lenguas) cuya tirada y número de países han aumentado 
17 
regularmente (2.000 ejemplares el boletín, 5.000 ejemplares la revista) y 
otras publicaciones [directorio de los proyectos (trilingüe), informes 
anuales sobre los avances del programa (bilingüe), actas de los seminarios 
anuales, trabajos temáticos], así como una película de presentación del 
programa; 
la organización de reuniones de carácter más técnico y, en particular, de 
encuentros transnacionales con la participación de los responsables de 
proyectos interesados por la exploración de un tema específico (el habitat, 
la pobreza rural, la participación, la integración económica, etc.), 
vinculados o no a visitas bilaterales entre proyectos; 
la organización de reuniones nacionales, por iniciativa de los proyectos, de 
los miembros de la U.I.D. afectada y, a veces, del miembro del Comité 
Consultivo interesado, con el fin de construir progresivamente la 
dimensión y la visibilidad nacional del programa. 
3. Una aplicación progresiva. 
Convenía, considerando las ambiciones de Pobreza 3, prever una determinada 
progresividad en su aplicación. Es lo que la Comisión se ha esforzado por hacer, 
aunque no sin dificultades debidas a los condicionantes de procedimiento y de 
calendario a los cuales estaba sometida. 
3.1. Sea cual sea la atención prestada por los Estados miembros, y por la Comisión, 
a la calidad de los proyectos elegidos, éstos no podían todos ser inmediatamente 
operativos, es decir, disponer a partir de marzo de 1990 de estructuras de 
asociación sólidas, de estrategias pertinentes e innovadoras, de equipos de 
participantes cualificados, de acuerdos de cofinanciación duraderos, etc. 
Por eso se había convenido con los Estados miembros que el primer año del 
programa sería, para los proyectos, una fase de definición. El calendario de los 
compromisos presupuestarios ha perturbado esta fase de definición, lo que es tanto 
más perjudicial cuanto que la mayoría de los proyectos habían subestimado la 
complejidad de la instauración de las estructuras de decisión y de gestión 
administrativa y financiera que implicaban la dotación de elevados créditos y la 
obligación de disponer de cofinanci aciones. 
3.2. La corta duración del primer período contractual implicó, para determinados 
proyectos, una falta de aprovechamiento de los créditos que se les concedían: es 
el caso, en particular, de los proyectos que han reclutado tarde a su equipo 
operativo, o que no pudieron obtener en los plazos asignados el pago efectivo de 
las cofinanci aciones que se les prometían, y más aún, de los que habían 
establecido una programación presupuestaria poco realista. De manera general, las 
normas comunitarias relativas a la cofinanciación, a la utilización de los créditos 
concedidos, por ejemplo los límites estrictos impuestos por lo que respecta a las 
inversiones, han sido percibidos por varios proyectos como reglas muy (o 
demasiado) vinculantes. Esto dio lugar, en la primera fase del programa, a 
18 
diversas frustraciones o incomprensiones respecto a la normativa comunitaria, que 
fueron desapareciendo progresivamente gracias a una flexibilización de 
determinadas modalidades de gestión y a un esfuerzo de explicación de las reglas 
aplicadas. Los proyectos, por otro lado, han mejorado la calidad de su gestión, en 
particular reclutando a un personal suficientemente cualificado para garantizar esta 
gestión. 
La Comisión ha seguido atentamente, con la participación de la Unidad Central, 
esta fase de estructuración de los proyectos. Ha adaptado lo antes posible las 
modalidades de gestión administrativa y financiera del programa a las situaciones 
y dificultades constatadas. ï*or otro lado ha visitado cada uno de los proyectos, 
para ayudar a solucionar los posibles problemas administrativos o financieros 
encontrados, pero también para clarificar los objetivos del programa y ayudar a 
la aplicación de su dimensión europea. 
3.3. Las U.I.D. han debido desempeñar de un papel de apoyo esencial en la 
estructuración de los proyectos y en particular en la instauración de estructuras de 
decisión, de gestión y de evaluación requeridas y en la programación realista de 
las actividades. La tarea de las U.I.D. era, sin embargo, difícil a causa de su 
posición intermedia entre los proyectos, por una parte, y la U.C. y la Comisión 
por otra, y las expectativas o presiones contradictorias a las que estaban expuestas. 
La instauración de relaciones de confianza mutua fue complicada por la gran 
inestabilidad de los equipos operativos de los proyectos durante los dieciocho 
primeros meses, y por la lentitud de la instauración, en determinados proyectos, 
de procedimientos de decisión, de gestión y autoevaluación eficaces. La 
constatación de estas dificultades ha conducido a la Comisión y a la U.C. a 
establecer sesiones de formación y de información que permitían al mismo tiempo 
superar los malentendidos iniciales y reforzar el profesionalismo de los equipos 
operativos, pero, por desgracia, se tardó bastante en proponer estas sesiones. 
19 
3a PARTE - LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA 
Los proyectos son el componente esencial del programa y presentan una gran diversidad 
(§ 1). Se han ido desarrollando progresivamente y han ido haciendo suyos los prinicipos 
del programa. 
1. Visión global de los proyectos 
1.1. El programa Pobreza 3 incluyó 42 proyectos locales, entre los que se cuentan 30 
acciones modelo (una de las cuales terminó sus actividades antes de finalizar el 
programa) y 12 iniciativas innovadoras. 
a) Cada acción modelo reunió a un conjunto de actores y de instituciones que 
se esforzaban por definir y aplicar juntos, en un territorio relativamente 
delimitado, una estrategia coherente de integración económica y de 
integración social del conjunto de los grupos desfavorecidos que viven en 
dicho territorio. 
En concreto, una acción modelo la animaba un "comité director" que 
reunía una o varias autoridades locales o regionales, uno o varios 
organismos públicos o parapúblicos que intervienen en sectores como la 
formación, la vivienda, la salud, etc., y una o varias organizaciones 
no gubernamentales; más raramente, eran socios también de la acción local 
organizaciones sindicales y agrupaciones de empresarios. Bajo la autoridad 
de este Comité director, un equipo operativo formado por doce o quince 
personas, o incluso a veces más, garantizaba la aplicación de la estrategia 
del proyecto. 
Esta asociación no era sólo un principio abstracto: la evaluación continua 
de las acciones de los proyectos puso de manifiesto que los comités 
directores de las acciones modelo reunían a unos 300 socios locales, era 
decir, por término medio una decena por cada acción modelo. Así, las 
estructuras de dirección de los proyectos del programa movilizaron a un 
centenar de representantes de autoridades locales y regionales, y a un 
centenar de representantes de organizaciones no gubernamentales (cfr. 
anexo 1). 
b) Las iniciativas innovadoras emanaban generalmente de una institución 
pública o de una organización privada particular, y orientaban a menudo 
sus acciones hacia un problema social o a una categoría de población 
específica; no obstante varias recurrían a la asociación, que era uno de los 
principios clave del programa, y tenían muchos puntos en común, pero a 
escala más reducida y con un presupuesto más modesto, con las acciones 
modelo. 
20 
Acciones modelo 
BÉLGICA 
AMOl Amberes: Iniciativa conjunta de seis autoridades para la creación de una 
Organización para el desarrollo del distrito (BOM), al noreste de la ciudad. Voluntad de 
aportar una mejor respuesta global a las necesidades de este distrito. Acciones en tres 
ámbitos: economía, vivienda y ocio. 
AM02 Charleroi: Proyecto municipal y de las ONG que servirá de directriz para la 
nueva política de acción social de la ciudad. Más de 60 servicios y organismos diversos 
implicados en unos 20 proyectos basados en tres ideas maestras: asociación, participación 
de los habitantes y planteamiento integrado. 
DINAMARCA 
AM03 proyecto Samiko: Tres zonas (urbanas/rurales). Un comité director, con las 
autoridades nacionales y locales, y con ONG. Objetivos: integrar a las personas 
desfavorecidas en la comunidad local y reforzar la identidad de la colectividad a partir 
de una acción de cooperación en materia de empleo, de vida cotidiana y de participación 
de los excluidos. 
ALEMANIA 
AM04 Ham burgo: Iniciativa de los servicios sociales del barrio de Eimsbüttel, 
concentrada en zonas desfavorecidas. Nueva forma de constitución de redes de asistentes 
sociales, en colaboración con grupos de la colectividad. Acciones diversificadas 
destinadas principalmente a las mujeres, a los inmigrantes y a los jóvenes. 
AM06 Munich: Propuesta, por el equipo de Forum Habitat, de soluciones de vivienda 
adaptadas a las personas desfavorecidas de Munich mediante operaciones dé restauración 
a bajo coste, a las qué se asocian los inquilinos Acciones para obtener el reconocimiento 
oficial de estos métodos y para transferirlos a otros lugares. 
AM40 Bautzen: Proyecto de una asociación de vecinos de esta ciudad de tamaño 
mediano, en relación con las autoridades locales. Objetivo de creación de una red social 
en la ciudad para organizar mejor y renovar la ayuda de proximidad tradicional, dirigida 
a los jóvenes que residen en viviendas sociales, a los presos, a los expresidiarios y a las 
personas sin hogar. 
AM41 Berlín: Barrio de Friedrichshain, con gran densidad de población pobre. Grupos 
objetivo: quienes sufren una situación de paro de larga duración, prejübilados y jubilados, 
21 
mujeres solas con niños. Mediante estas acciones se pretende sobre todo favorecer la 
comunicación, la información y la negociación con estos grupos. 
AM42 Weimar: Pequeño barrio del casco antiguo con graves problemas de vivienda: 
subida de los alquileres, malas condiciones sanitarias, perspectivas de expropiación. Un 
equipo de proyecto, mediador entre los habitantes y la ciudad, con una estrategia de 
animación del barrio y de renovación de la vivienda por y para los residentes. 
GRECIA 
AM07 Argyroupolis: En la periferia de Atenas. Fuerte crecimiento demográfico, falta de 
infraestructuras y poca cohesión social. Creación de un centro polivalente para velar por 
la coordinación de las acciones en favor de la integración profesional de los parados, la 
ayuda a las personas de edad evanzada y el apoyo a las familias de minusválidos. 
AM08 Tesalónica: Barrio periférico de Tesalónica. Nueva asociación interservicios para 
crear un modelo de acción social que fomente la prevención de la pobreza. Determinación 
de cuatro grupos objetivo asociados a las acciones: familias monoparentales, refugiados 
de la antigua Unión Soviética, gitanos y familias con necesidades específicas. 
AM09 Perama: Zona urbana cercana a Atenas con muchos habitantes pobres y graves 
problemas de vivienda. A los servicios públicos les cuesta coordinar sus acciones. 
Creación de un centro de empleo y de un centro sociocultural que proponga servicios 
nuevos y diversificados a una población que no disponía de ellos. 
ESPAÑA 
AM10 Burgos: Zona rural en declive que comprende 54 pueblos -Comarca "Montes de 
Oca"-. Objetivos de desarrollo rural integral solidario, de consolidación de una asociación 
amplia y de apoyo a la identidad de la comarca a partir de una estrategia en la que se 
combinan el desarrollo económico y el sociocultural. 
AM11 Girona: Nuevas prácticas de acción social en dos barrios de la ciudad que sufren 
distintos tipos de pobreza Creación de un dispositivo (el "itinerario de inserción social") 
para articular acciones que favorezcan la integración social de las familias y la 
organización progresiva de la población para la defensa de sus intereses. 
AM12 Huelva: Barrio pobre y marginal de Huelva -"Marismas del Odiel"-, con grandes 
problemas de urbanismo. Amplia asociación (instituciones públicas, interlocutores 
sociales, asociaciones y habitantes) en un proyecto relativo al medio escolar, el empleo, 
la vivienda, la información de los habitantes y el apoyo a las asociaciones. 
FRANCIA 
AM13 Calais: Intento de transformación de las prácticas tradicionales de la acción social 
de la ciudad, dando preferencia a un trabajo personalizado de acompañamiento de los 
excluidos, para ayudarles a reconstruir un proyecto de vida. Acciones dirigidas a las 
22 
familias con niños pequeños, a los jóvenes y a los parados que se han alejado mucho del 
mercado laboral. 
AMÍ4 Mantois-Val de Seine: Acción común de los alcaldes de una zonas desfavorecida 
de la región de París para definir una política global de cohesión social. Estrategia de 
creación de nuevos servicios en materia de empleo, formación, vivienda, política de la 
infancia y de éxito escolar, con el fin de prevenir la exclusión. 
AM15 Doubs: Proyecto conjunto de los políticos locales y de los servicios del Estado en 
un territorio amplio. Búsqueda de mayor coherencia de las prácticas de todos quienes 
trabajan en el área social, mediante un mejor conocimiento de las necesidades prioritarias 
de las personas desfavorecidas y mediante la instauración de una oferta coordinada de 
servicios para hacerles frente. 
IRLANDA 
AM16 Limerick: Proyecto dirigido a la población pobre de Limerick. Asociación entre 
las instituciones públicas y las organizaciones de la colectividad con seis temas de acción: 
acceso al empleo, desarrollo local, servicios a la población, infraestructuras de la 
colectividad, ayuda a las familias de riesgo e información a los habitantes. 
AM17 Connemara: Zona rural despoblada, muy aislada y dependiente de las ayudas 
públicas. Amplia asociación muy estructurada para aplicar un planteamiento global y 
coordinado de desarrollo local, con estrecha asociación de los habitantes a la realización 
de un proyecto a largo plazo. Acciones temáticas diversificadas. 
ITALIA 
AM18 Roma: Barrio "Tor Bella Monaca" de la periferia de Roma, que carece de 
infraestructuras y de actividades de producción. Objetivo final de los organismo^ locales 
que presentaron el proyecto: crear una agencia de' desarrollo local. Actividades 
diversificadas que apuntan a las tres dimensiones, económica, cultural y social de la 
pobreza. 
AM19 Managio (Friuli): El "Progetto Bucaneve" surgió de una iniciativa de agencias 
públicas para experimentar un modelo de intervención innovadora en zona rural 
montañosa, que responda mejor a las necesidades de la población y permita volver a crear 
una dinámica social. Integración progresiva de los agentes locales en la asociación. 
AM20 Alto Belice: Zona rural cercana a Palermo, que abarca ocho municipios, Iniciativa 
de un organismo público y de un sindicato, con el apoyo de las colectividades locales, 
para favorecer nuevas actividades que valoricen los recursos del territorio. Creación de 
una Oficina de empleo para coordinar estas acciones de desarrollo. 
23 
PAÍSES BAJOS 
AM21 Den Helder, Eindhoven, Hengelo: El Instituto nacional de salud y seguridad 
social (NIZW) ha coordinado, en colaboración con los ayuntamientos, esta acción llevada 
a cabo en tres ciudades con distintos contextos. Aplicación de los principios del programa 
para transformar las práctivas habituales de quienes trabajan en el ámbito social. 
PORTUGAL 
AM22 Almeida: Proyecto en una zona rural con muchos pueblos que van quedándose 
deshabitados. Voluntad de combinar un proyecto general de desarrollo útil para toda la 
población, consolidando las estructuras que puedan coordinar las iniciativas locales, con 
estrategias específicas centradas en los más pobres. 
AM23 Aldeias de Montanha: Pequeña zona rural montañosa que debe hacer frente, sin 
disponer de medios importantes, a la inadaptación de su agricultura y de su industria 
textil. Asociación público/privada para instaurar una política coordinada de nuevos tipos 
de actividad, de formación de la población y de infraestructuras. 
AM24 Oporto: Casco viejo de Oporto, enfrentado a problemas de degradación de la 
vivienda y de marginación de una parte de su población. Proyecto por iniciativa del 
Centro regional de seguridad- social, enfocado hacia la restauración urbana, la formación 
y la educación, la animación sociocultural y la cooperación con las instituciones locales. 
REINO UNTOO 
AM25 Liverpool: Barrio del centro de Liverpool, cuyas dificultades no desaparecieron 
tras los programas locales anteriores. Voluntad de hacer que el proyecto sea un eslabón 
intermedio entre las instituciones y la población negra, cada vez más implicada en la 
asociación. Objetivo principal: combatir las distintas formas de racismo. 
AM26 Craigavon: El proyecto lo realiza el Brownlow Community Trust, que agrupa a 
representantes del Gobierno, de las autoridades locales y de los habitantes de esta ciudad 
de nueva y no concluida construcción de Irlanda del Norte. Objetivo principal: organizar 
los grupos prioritarios entre ellos y dotarlos de los medios de negociar con las 
autoridades. 
AM27 Edimburgo: Asociación entre las instituciones y los habitantes del barrio de 
Pilton. Objetivo estratégico: iniciar en Pilton un proceso de cambio basado en una mejor 
organización de los habitantes y que se prolongue más allá del final del programa. 
Metodología: determinar los servicios que faltan y proponer respuestas. 
24 
Iniciativas innovadoras 
IN28 Eupen (Bélgica): Creación de dos dispositivos por la Asociación de casas de la 
juventud y el FOREM (institución pública): un "taller abierto" de formación previa para 
jóvenes con dificultades de inserción y un "grupo de evolución" para mujeres en situación 
de paro de larga duración, tendente a actuar, concretamente, con vistas a su motivación. 
IN29 Aalborg (Dinamarca): Barrio de Aalborg aislado del resto de la ciudad. Objetivo 
principal del proyecto BIK: fomentar la implicación directa de los habitantes en la 
reanimación del barrio, reconciliar al ciudadano de a pie con la democracia local, 
animándolo a implicarse en las organizaciones existentes. 
IN30 Berlín (Alemania): Proyecto del centro de consulta psicoterapéutica XENION. 
Apoyo psicosocial (individual, familiar o de grupo) a los refugiados políticos 
traumatizados por sus experiencias pasadas y que tienen grandes dificultades de 
integración tras su llegada a Alemania. 
EN31 Kallithea (Grecia): El proyecto se inscribe en una iniciativa global de lucha contra 
la toxicomanía en una ciudad lindante con Atenas. Trabajo en estrecha colaboración con 
los servicios de hospitales. Tres ejes principales de actividad: la prevención de las 
recaídas, la readaptación y la reintegración socioeconómica. 
IN32 Madrid (España): Proyecto de readaptación y de inserción de enfermos mentales 
crónicos y sin hogar realizado por el servicio de integración social de la Comunidad de 
Madrid. Voluntad de determinar nuevos modos de respuesta para un público cuyas 
necesidades se conocen mal y se tienen poco en cuenta. 
IN33 París (Francia): Proyecto de la Asociación por el derecho a la iniciativa económica 
(ADIÉ). Se proponen préstamos y asesoramiento a personas menos favorecidas que 
desean crear su propia actividad pero que no tienen acceso a los créditos bancarios. 
Ampliación progresiva déla acción a muchas ciudades francesas. 
IN34 Dublin (Irlanda): El Dublin Travellers Education <£ Development Group (DTEDG) 
es una asociación sin ánimo de lucro en la que participan agencias de viaje y residentes 
de la parte norte de Dublin. Objetivo: constituir un centro de acogida para viajeros y 
promover sus derechos y el reconocimiento de su identidad. 
IN35 Bolonia (Italia): Objetivo del proyecto: aportar respuestas a las dificultades de 
inserción social de quienes salen de la cárcel. Acciones dentro y fuera de la cárcel, 
basadas en el potencial de autonomía de los detenidos para ir más allá de las formas 
tradicionales dé asistencia. v 
IN36 Luxemburgo: Proyecto de la asociación sin ánimo de lucro Wunnengshëllëf. 
responder al problema de la escasez de vivienda en Luxemburgo, trabajando por el 
desarrollo de las viviendas sociales en todas sus formas y garantizando un seguimiento 
psicosocial de las personas que salen de un centro de acogida. 
25 
IN37 Limburg (Países Bajos): Proyecto por iniciativa de voluntarios dirigido a las 
personas que se ven bruscamente enfrentadas a una minusvalía y declaradas incapacitadas. 
Frente a su sentimiento de inutilidad y de exclusión, el proyecto propone redes dinámicas 
de integración: sesiones de información, acciones de seguimiento, formación. 
IN38 Lisboa (Portugal): La Institución de ayuda a la infancia (IAE) ha planteado una 
acción dirigida a los niños vagabundos de las zonas desfavorecidas de la ciudad. Trabajo 
callejero llevado a cabo por animadores, en el que se parte del principio de que estos 
niños son los principales protagonistas del proceso de integración que pretende llevarse 
a cabo. 
IN39 Bristol (Reino Unido): La Single Parent Action Network (SPAN) es una 
organización nacional dedicada a mejorar la vida de los padres aislados pobres. 
Organización multirracial, dirigida por los propios padres. Acción como grupo de presión 
para defender "sus derechos y aportarles diversos tipos de ayuda. 
1.2. Más de las tres cuartas partes de los proyectos se establecían en zonas urbanas, 
pero un proyecto de cada cinco se situaba en regiones rurales (o, a veces, 
trabajaba al mismo tiempo en el campo y en pequeñas ciudades del medio rural). 
a) La mayoría de los proyectos estaban implantados en un territorio 
claramente delimitado: un barrio por ejemplo, o un municipio, o barrios 
vecinos. Su zona de acción estaba más o menos poblada. En uno de cada 
tres casos, no había más de 20 000 habitantes: pequeños barrios urbanos 
o zonas rurales despobladas; también en uno de cada tres casos, la zona 
comprendía más de 50 000 habitantes. Sólo algunos proyectos trabajaban 
en dos o tres sitios separados y relativamente distantes unos de otros 
(véase anexo 1). 
Estos territorios de intervención experimentaban grandes dificultades, de 
forma intensiva, y estaban marcados, en particular, por el desempleo y el 
deterioro del medio ambiente económico y social, incluso cuando se 
encontraban en una región o una aglomeración relativamente favorecida 
(véase anexo 1). 
b) En el medio urbano, los proyectos afectaban a zonas en las que la tasa de 
desempleo era generalmente muy superior a la media del país. Ciudades 
enteras pueden verse confrontadas a la crisis de las actividades industriales 
tradicionales y de la decadencia de las pequeñas empresas (Charleroi, 
Girona, Limerick, Craigavon, Hengelo, etc.). Pero las más de las veces se 
trataba de barrios del centro de las ciudades y de sus periferias en las que 
se concentran los problemas de pobreza. En estos lugares, el nivel de 
cualificatión de la población es bajo, el habitat es a menudo mediocre y 
se caracteriza por su vetustez o deterioro (Weimar, Perama, Huelva, 
Oporto) o por la insuficiencia de infraestructuras y de equipamiento 
(Amberes, Argyroupolis, Roma). Varios barrios o municipios eran, por 
26 
otro lado, lugares de concentración de inmigrantes y de minorías étnicas 
(Girona, Mantois-Val de Seine, Den Helder, Liverpool, Dublin) o de 
afluencia de solicitantes de asilo y de refugiados (Tesalónica, Berlín). 
Muchos se enfrentaban a problemas vinculados con la criminalidad, la 
toxicomanía, el alcoholismo y la prostitución (Copenhague, Edimburgo, 
Huelva, Kallithea, Lisboa). 
No todos los proyectos urbanos adoptaron la misma estrategia, sin 
embargo, frente a estas dificultades comunes. Algunos se fijaron como 
principal objetivo ayudar a los habitantes de una zona o barrio periférico 
a organizarse para desarrollar, a medio plazo, sus capacidades de diálogo 
y negociación con los poderes públicos (los proyectos del Reino Unido, 
Berlín, Limerick^ Aalborg). Otros centraron su programa en la prestación 
de servicios nuevos a la población, mediante la creación de infraestructuras 
sociales o a la instauración de acciones innovadoras en algunos ámbitos 
(Munich, los proyectos griegos, Calais, Roma, Oporto, la mayoría de las 
iniciativas innovadoras). Por último, otros, generalmente impulsados por 
instituciones públicas, quisieron poner a prueba en un territorio restringido 
un nuevo modelo de acción social más integrado y que respondiera mejor 
a las necesidades de la población, con la esperanza de aplicarlo 
ulteriormente a zonas más amplias (Hamburgo, Girona, Huelva, el Doubs). 
c) En el medio rural, los proyectos se desarrollaron en contextos locales 
marcados sobre todo por insuficientes perspectivas de desarrollo local. Las 
actividades y las estructuras de producción tradicionales generan rentas 
bajas e insuficientes empleos (Connemara, Aldeias de Montanha). La 
emigración rural, en particular de los jóvenes y de los trabajadores 
cualificados, genera el envejecimiento progresivo de la población (Burgos, 
Maniago). La desertización del campo, el aislamiento, el retraso del 
desarrollo o la decadencia de las actividades tradicionales van 
acompañadas de malas condiciones de vivienda, de infraestructuras y de 
comunicación, y de la ausencia o del bajo nivel de los servicios sociales, 
sanitarios, educativos y culturales (Almeida, Alto Belice, Isla de Moen). 
En estas condiciones, todos los proyectos rurales intentaron combinar: 
- un planteamiento de desarrollo local endógeno, centrado en el apoyo a 
v todas las iniciativas que podían hacer que surgieran nuevas actividades, 
permitiendo un retroceso general del desempleo y de la pobreza en el 
territorio; 
- estrategias específicas en favor de los grupos de población más 
desfavorecidos, generalmente basadas en una mejora de la oferta de 
servicios y de infraestructuras en el ámbito social, así como mediante 
acciones de formación; 
Sin embargo, no todos dispusieron dé los mismos medios para ello. 
Algunos pudieron apoyarse en una voluntad exterior (autoridades 
regionales o nacionales) de experimentar nuevas formas de acción 
- 27 
(Maniago). Otros tuvieron primero que movilizar los recursos financieros 
y humanos propios de la zona, que, forzosamente, eran limitados. 
2. El desarrollo de los proyectos 
2.1. El programa aportó un apoyo a los proyectos a partir de marzo de 1990. Para la 
gran mayoría de ellos, el principio del programa supuso el inicio de una fase de 
estructuración progresiva: en efecto, raros eran los proyectos que existían como 
tales antes del programa, y la mayoría eran creaciones ex-nihilo (un caso de cada 
tres), o la ampliación a nuevas actividades de una asociación existente 
(aproximadamente un caso de cada dos) (véase anexo 1). Algunos proyectos 
fueron realizados por uno o varios agentes con experiencia e influencia claras en 
un ámbito concreto de acción, en asociación con otros. Otros proyectos constituían 
ya en origen la reunión, en un conjunto más o menos integrado, de agentes e 
instituciones cada uno de los cuales tenía sus puntos fuertes, que se esforzaba por 
desarrollar. 
La mayoría de los proyectos iniciaron sus actividades antes de haber definido con 
precisión una estrategia global. Por una parte, se necesitaba tiempo para definir 
tal estrategia, en particular cuando suponía un estudio previo, o negociaciones 
difíciles entre socios; por otra parte, la disponibilidad de fondos permitía el 
lanzamiento inmediato de numerosas acciones, y algunos de los socios estaban 
obviamente dispuestos a desarrollar algunas de sus actividades preexistentes. 
Las modalidades de cofínanciación de los proyectos implicaron, inicialmente al 
menos, rigideces en la elección de prioridades: dado que las cofínanciaciones con 
que contaban determinados proyectos estaban afectadas de antemano por las 
autoridades que las concedían a una acción concreta (por ejemplo, una acción de 
formación), o siendo, en parte, cofínanciaciones en especie (por ejemplo, la cesión 
del personal de un equipo colectivo), la acción de estos proyectos ha debido 
adaptarse a recursos humanos, materiales y financieros que no siempre eran 
pertinentes para una estrategia integrada, al menos al principio. 
En este contexto, el objetivo prioritario de muchas acciones modelo fue ampliar 
su ámbito de intervención a una gran variedad de campos de actividad. Así 
intentaban paliar las insuficiencias de la acción social que constataban en su 
territorio, pero también lo hacían para dejar claro que pretendían actuar 
simultáneamente en todas las dimensiones de la pobreza. La adopción de una 
estrategia explícita, realmente integrada y aprobada por los socios del proyecto 
tuvo lugar, las más de las veces, con el programa ya en marcha. A veces, esto 
implicó modificar las asociaciones o el equipo del proyecto, y también pudo tener 
como consecuencia una redefínición del ámbito de intervención, en el sentido de 
recentrar geográficamente las actividades, o de intervenir en un número más 
restringido de sectores, mejor dominados por el programa. 
Sin embargo, la diversidad de las situaciones de partida y de las modalidades de 
desarrollo dificulta toda presentación general para caracterizarlos. Por eso parece 
28 
útil exponer, en los siguientes cuadros, algunos ejemplos de la evolución que han 
sufrido los proyectos a lo largo del programa. 
AM06 MUNICH (ALEMANIA) 
El punto de partida del proyecto "Wohnforum", creado por iniciativa de dos organizaciones, fue la 
constatación de que la política de la vivienda, concretamente en Munich, donde los alquileres son altos, 
no permitía responder a las necesidades de las poblaciones desfavorecidas. Su objetivo era demostrar 
que es posible dar a esta política otra orientación, renovando viviendas baratas y haciendo que 
participen en los trabajos de renovación los propios grupos desfavorecidos a quienes van destinadas 
estas viviendas. 
Para la realización de estas acciones, en el proyecto se unieron los indispensables socios institucionales, 
creándose así formas inhabituales de cooperación. Pese a ello, aparecieron obstáculos reglamentarios y 
fínancieros, y no fue posible empezar con rapidez las operaciones sobre el terreno. Se produjo entonces 
la pérdida de confianza de algunos de los socios, así como tuvieron lugar divergencias de puntos de 
vista entre algunos miembros del equipo, cuyos orígenes profesionales eran voluntariamente diversos. 
Con la realización de la primera obra, los socios institucionales reconocieron el interés del 
planteamiento, con lo que el proyecto pudo alcanzar su segundo objetivo: dar a conocer su experiencia, 
favorecer su transferencia a otros lugares, aportar apoyo a otros equipos. 
A lo largo del programa, Wohnforum inició cinco operaciones de rehabilitación para diversos grupos 
(250 personas) y preparó otros ocho proyectos. Pudo garantizarse la participación de los ocupantes de 
estas viviendas, aunque resultó ser poco realista el objetivo de alcanzar así para ellos la continuidad en 
los empleos de la construccióa Por otra parte, las normas de regulación de los alquileres no hicieron 
posible que los inquilinos se beneficiaran de todas las economías realizadas. 
La continuación del proyecto tras la finalización del programa supone encontrar nuevas fuentes de 
financiación y retirar progresivamente los obstáculos reglamentarios, lo que no es fácil. 
-29 
AMI2 HUELVA (ESPAÑA) 
La ciudad de Huelva se vio fuertemente afectada por la crisis industrial y el declive de la 
pesca. La zona de intervención del proyecto -Marismas del Odiel-, presenta todas las 
características de un barrio urbano marginado: precariedad de la vivienda, problemas de 
infraestructura sanitaria, actividades ilegales. El proyecto gozó de una implantación local muy 
sólida. Pudo apoyarse en la participación de las autoridades locales y regionales y en muchas 
organizaciones, así como formalizar esta asociación en órganos de dirección y de orientación 
que enseguida resultaron ser eficaces. 
Un programa local de renovación de 200 viviendas en este barrio dio pie a una reflexión en 
profundidad sobre la inserción por la vivienda, teniendo en cuenta las necesidades de los 
habitantes y su participación en los programas de urbanismo que les afectan. Acompañar 
cotidianamente a las familias involucradas en este programa permitió evidenciar los demás 
tipos de dificultades con que se enfrentan, y la complejidad de las respuestas por aportar. 
Sobre esta base tan pragmática, el proyecto propuso toda una serie de acciones 
complementarias y consiguió que los habitantes se implicaran en su realización. Además de la 
mejora del marco de vida, las acciones dirigidas al éxito escolar de los niños del barrio 
tomaron gran envergadura, así como la ayuda a la inserción profesional de los jóvenes y de 
las mujeres. 
La calidad y la originalidad del trabajo realizado por el equipo del proyecto fue reconocida 
por las autoridades locales, y el AM 12 pretende ampliar sus métodos de acción al conjunto de 
la ciudad, tras la finalización del programa. 
AMI 9 MANIAGO (ITALIA) 
El proyecto Bucanave afecta a una zona rural montañosa del Friuli (25 000 habitantes), especialmente 
pueblos de montaña caracterizados por su aislamiento, el envejecimiento de su población y la 
emigración de la población activa cualificada. El comienzo del proyecto se debe en gran medida a 
agencias públicas regionales que desean poner a prueba un nuevo modelo de intervención -la Agencia 
de desarrollo local-, en busca de una sinergia entre sus actividades y las de la administración local. 
El predominio de estas agencias públicas en el comité director del proyecto conllevó al principio cierta 
rigidez y, sobre todo, una escasa implicación de los agentes locales, pese al objetivo afirmado por el 
proyecto: promover una actitud activa de la población y romper con la cultura de la marginalidad. Sin 
embargo, pudo llegarse a una mayor apertura del proyecto a las organizaciones locales gracias a una 
modificación de la asociación institucional. 
Las evaluaciones subrayan el carácter innovador y la eficacia de las acciones realizadas para favorecer 
el desarrollo económico y la mejora de los servicios sociales y de salud. El proyecto permitió, entre 
otras cosas, la instauración de una nueva organización del servicio social y de un centro para el 
desarrollo del turismo, así como determinar un plan para relanzar el sector de la cuchillería y crear 
otras estructuras que deberían continuar una vez que el programa haya terminado. 
30 
AM21 DEN HELDER, EINDHOVEN, HENGELO (PAÍSES BAJOS) 
Esta acción modelo es una de las pocas que tuvo lugar en distintas localizaciones: barrios 
pobres de tres ciudades con distintas formas de exclusión. Fue coordinada por el NIWZ, ONG 
nacional, en colaboración con los ayuntamientos. El programa se desarrolló en un período de 
reformas importantes en la política social de los Países Bajos (Social Renewal Policy) que 
tienden, como Pobreza 3, a un planteamiento local pluridimensional con participación de los 
habitantes. Así pues, el proyecto pudo actuar en este marco de reforma, dándose por objetivo 
acercar entre sí la oferta y la demanda de servicios y eliminar las barreras existentes entre 
servicios públicos, o entre los sectores público y privado. Su enfoque participativo hizo que se 
diera prioridad a la autoorganización de los habitantes. 
En cada uno de los barrios se organizó la acción con apoyos distintos. Por ejemplo: 
En Den Helder, un centro de distrito, tras su renovación por jóvenes en paro, ofrece 
una gama de servicios y se ha convertido en un punto de encuentro de los residentes; 
En un barrio ¡de Eindhoven, la construcción de la asociación entre instituciones y 
habitantes para el plan de desarrollo social; 
En Hengelo, la creación de redes para favorecer los lazos entre integración económica 
e integración social. 
El equipo del proyecto considera que aproximadamente el 80 % de las actividades iniciadas 
en el marco de Pobreza 3 continuarán ulteriormente o se han integrado ya en los programas 
regulares. La acción modelo también ha permitido ajustar las políticas existentes en muchos 
ámbitos. 
31 
AM27 EDIMBURGO (REINO UNIDO) 
No fue fácil determinar objetivos estratégicos para el proyecto Pilton Partnership Ltd. de Edimburgo. 
Tuvieron lugar muchos debates en los distintos niveles de asociación y hasta principios de 1992 no se 
llegó a un documento de estrategia aprobado por el comité director. El objetivo general del proyecto 
era servir de catalizador para el desarrollo de iniciativas comunitarias en la zona de Greater Pilton. 
Con esta toma de posición, el proyecto afirmaba a la vez el carácter provisional de la estructura creada 
con ocasión de Pobreza 3 y su voluntad de actuar para invertir procesos que venían produciéndose 
desde hacía mucho. Era preciso, al mismo tiempo: 
contribuir a reforzar las capacidades de acción de las organizaciones de vecinos de Greater 
Pilton para que pudieran darse cuenta de sus necesidades y sus derechos, y para que pudieran 
defenderlos ante los poderes públicos; 
- trabajar con las estructuras sociales existentes para hallar nuevas respuestas a los problemas de 
la población. 
De acuerdo con esta estrategia, la actividad del proyecto hizo que se alcanzaran algunas realizaciones 
directas, como la creación de una guardería o de programas de formación, así como también el apoyo a 
37 organizaciones locales. 
Al término del programa, puede comprobarse que el principal impacto del proyecto habrá sido hacer 
que Pilton se beneficie de nuevas financiaciones locales o regionales, que harán posible proseguir varias 
de las actividades iniciadas. La dispersión del equipo operativo va en la línea del proyecto, pero 
constituye al mismo tiempo un riesgo de pérdida del acervo acumulado durante el programa. 
32 
IN33 ADEE (FRANCIA) 
La ADÍE (Association pour le Droit à l'Initiative Economique) se fijó como objetivo hacer 
que personas sin empleo y marginadas, sin acceso a los circuitos habituales de crédito, 
pudieran obtener préstamos con los que pudiesen crear su propio empleo, iniciando una 
actividad por cuenta propia. Su estrategia no se ha modificado a lo largo de todo el programa: 
- Ampliar progresivamente su territorio de acción mediante una red nacional de 
corresponsales; 
- Mejorar la reglamentación sobre la creación de actividad mediante una acción de 
información a los poderes públicos y a la opinión relativa al interés que este tipo de 
planteamiento presenta para los excluidos. 
La ADÍE contó desde el primer momento con voluntarios con importante experiencia bancaria 
y de creación de empleo, que pudieron determinar técnicas específicas de préstamos y de 
seguimiento de los prestatarios en función de su situación económica, pero también de 
factores culturales, psicológicos y sociales. De esta manera, el equipo operativo estableció con 
cada uno de ellos vínculos muy individualizados. 
La ADÍE aumentó considerablemente el ámbito de sus socios a lo largo del programa. El 
núcleo, ya importante, de los prestamistas iniciales se amplió a otros ministerios, a otras 
ONG, a colectividades territoriales y a bancos. 
El balance de los primeros cinco años de actividad resulta claramente positivo. Su acción 
crediticia aumenta con rapidez, en buenas condiciones de reembolso de los créditos y de 
consolidación de las actividades apoyadas. El impacto sobre la opinión pública es importante, 
gracias a muchos reportajes de prensa y televisión, y también lo es el impacto sobre los 
organismos gubernamentales. La actividad de la ADIÉ va a proseguirse e incluso ampliarse 
después de Pobreza 3, y las perspectivas de desarrollo son ambiciosas (5 000 préstamos por 
año). 
2.2 Es posible hacer balance de las acciones realizadas por los proyectos 
durante el programa, con el empleo de un esquema común de análisis que, 
si bien no permite reproducir la complejidad de las operaciones efectuadas 
por los proyectos y su adaptación a las realidades locales, presenta la 
ventaja de inventariar sus ámbitos de intervención y ver bien los socios 
implicados, 
a) Los ámbitos de intervención han sido muy variados, dada la 
voluntad de muchos proyectos de actuar sobre las principales 
dimensiones de la pobreza. Aunque muchas iniciativas innovadoras 
mantuvieron su especialización en uno o dos temas de acción 
definidos en un principio, la mayor parte de las acciones modelo 
tendieron a ampliar a la vez las posibilidades de empleo, de 
cualificación, de acceso a los derechos sociales, así como también 
a mejorar las condiciones de vida de las personas desfavorecidas 
en materia de vivienda, de servicios culturales y de ocio. Los 
temas de la salud y de la lucha contra el fracaso escolar, 
prioritarios, se abordaron algo menos, pese a lo cual afectaron casi 
a uno de cada dos proyectos: 
33 
Número de provectos por ámbito de intervención (41 proyectos) 
Empleo, formación profesional: 33 
Acción social, aceeso a los derechos: 30 
Desarrollo social local: 29 
Cultura y ocio: 26 
Vivienda, urbanismo: 25 
Salud: 21 
Lucha contra el fracaso escolar: 17 
b) El tema de "acceso al empleo y formación profesional" es el que 
más proyectos suscitó. Esto quiere decir que muchos consideran 
que las medidas tendentes a incrementar las posibilidades de 
empleo son capitales para hacer que disminuya la pobreza. Por otra 
parte pudo comprobarse que, a medida que el programa avanzaba, 
reforzaban su presencia en este sector de actividad equipos que 
antes estaban más bien especializados en el seguimiento social de 
la población. Con frecuencia, los jóvenes y las mujeres constituían 
las categorías prioritarias de estas acciones, lo que se explica por 
su mala situación en el mercado laboral. 
Los proyectos abordaron este tema de tres maneras distintas, cada 
una de las cuales tuvo gran envergadura: 
- el aumento de la cualifícación mediante acciones de formación 
o de socialización profesional con vistas a una formación; 
- una mejor información de la población sobre las posibilidades de 
empleo y la manera de acceder a él (ayuda a la búsqueda de 
empleo, estructuras de asesoramiento y de información, etc.); 
- la búsqueda de nuevas fuentes de empleos a los que podrían 
acceder las personas en dificultad. Esta búsqueda se orientó 
principalmente hacia sectores con posibilidades de "empleos de 
proximidad", a menudo precarios o temporales. Sin embargo, la 
mitad de los proyectos consiguieron movilizar a empresas y 
agrupaciones de empresas para intentar crear nuevas actividades 
regulares. 
c) Las numerosas acciones en el campo del acceso a los derechos y 
de la acción social partieron, en general, de la comprobación de 
que la acción tradicional de los servicios sociales en el territorio 
del proyecto era incompleta o inadaptada a ciertos grupos de 
población, o a determinados tipos de prestaciones. Por ello, para 
muchos proyectos se trataba de "paliar las insuficiencias del Estado 
providencial" creando lugares de acogida o equipamientos sociales 
(18 proyectos), favoreciendo el acceso a los derechos en materia 
de vivienda, salud o educación (17 proyectos) o buscando para las 
personas fuentes de ingresos que les permitieran acceder a un 
mínimo vital (12 proyectos). 
34 
Los ayuntamientos y los profesionales de la action social han sido 
los obligados socios de este tipo de acciones, si bien no se han 
lanzado exactamente a las mismas actividades. Los primeros han 
trabajado más sobre el acceso a los derechos, y los segundos han 
participado más bien en la creación de lugares de acogida o de 
nuevos servicios. 
d) La inscripción de los proyectos en el campo del desarrollo social 
local corresponde plenamente a los objetivos de asociación y de 
multidimensionalidad que el programa fijó a las,acciones modelo: 
- incitar a la colaboración a los promotores de acciones con 
objetivos afínes, organizar grupos de reflexión sobre soluciones 
locales eficaces (22 proyectos); 
- dar a conocer y promover las iniciativas locales entre el conjunto 
de agentes locales (19 proyectos); 
- organizar el aumento de las cualificaciones de los habitantes del 
territorio mediante acciones de formación adaptadas (16 
proyectos); 
- proponer un apoyo logístico para la aplicación de proyectos por 
otros agentes locales (15 proyectos); 
- crear infraestructuras (14 proyectos), etc. 
Los socios de estas acciones son, en primer lugar, los 
ayuntamientos, pero también las asociaciones de barrio, que 
pueden implicarse en ellas para evitar los riesgos de 
fraccionamiento de sus acciones respectivas. 
e) Los demás campos de intervención han sido, por orden de 
frecuencia, cultura y ocio, vivienda y urbanismo, salud, educación. 
Las acciones de cultura y ocio realizadas en estrecha colaboración 
con la red asociativa fueron muy numerosas y tomaron la forma de 
creación de estructuras sociocultural es (20 proyectos) o de apoyo 
a asociaciones locales que actúan en este ámbito (16 proyectos). 
Dirigidas en primer lugar a niños y adolescentes, estos tipos de 
acciones parecen permitir más que otros la participación activa de 
la población en su concepción y su realización. Así se brinda 
también una ocasión de apuntarse a actividades valorizantes que 
ayudan a salir de las representaciones estigmatizantes a las que 
suelen ir vinculadas. , 
Las actividades de vivienda y urbanismo se dirigían a: 
- mejorar el parque de viviendas del territorio y, de modo más 
general, el marco de vida (unos 20 proyectos). Por ejemplo, varias 
acciones modelo convirtieron la rehabilitación de viviendas en su 
principal eje de trabajo; 
35 
- favorecer el acceso a la vivienda de ciertos grupos que tienen 
dificultades particulares a acceder a ella o que generalmente 
dependen de instituciones (15 proyectos). 
Si bien los organismos prestadores aparecen poco como socios de 
los proyectos, la movilización de los ayuntamientos y de los 
interlocutores sociales por este tema parece posible. 
Las acciones en el terreno sanitario fueron tanto preventivas como 
curativas. En primer lugar, ciertos proyectos se orientaron a 
informar a la población y a sensibilizarla en cuanto a estilos de 
vida saludables -lucha contra el alcoholismo y la toxicomanía- (13 
proyectos). Este es un terreno de intervención de los 
ayuntamientos. Otro grupo de proyectos, impulsado por los 
profesionales de la acción sanitaria y social, tuvo como objetivo 
desarrollar las posibilidades de acceso a la asistencia de los más 
desfavorecidos, popularizando la idea de un verdadero derecho a 
la salud (15 proyectos). 
Las actividades de lucha contra el fracaso escolar tendieron, en 
general, a paliar las deficiencias de los sistemas educativos 
mediante el apoyo escolar (12 proyectos) y a dar a los adultos la 
posibilidad de salir del analfabetismo (11 proyectos). 
3. Una apropiación progresiva de los principios de Pobreza 3. 
3.1 La enumeración de las acciones realizadas por los proyectos permite ver 
mejor su actividad concreta, pero no apreciar su adecuación a las aspiraciones 
de las poblaciones desfavorecidas, ni su coherencia interna, ni su adecuación 
a los programas sociales ya existentes en los territorios de los proyectos. 
Aparte del recurso a las monografías, pueden utilizarse los resultados de 
varios estudios de evaluación para abordar estas cuestiones. 
a) Destaca en primer lugar que los proyectos concentraron esfuerzos 
en campos de acción poco tratados en su territorio hasta entonces. 
Esto es especialmente cierto en el caso de las actividades que 
derivan de la acción social / acceso a los derechos y del desarrollo 
social local: 4 de cada 5 proyectos de estos ámbitos han efectuado 
acciones anteriormente inexistentes. Pero también es el caso de los 
demás ámbitos. Vemos, pues, que los proyectos no sólo han hecho 
que evolucionen los métodos de acción tradicionales de la política 
social, sino que frecuentemente han intervenido ahí donde las 
políticas nacionales dejaban zonas o grupos de población sin apoyo 
particular. 
La innovación en la acción en favor de grupos desfavorecidos no 
sólo fue, pues, de orden metodológico (sustituir métodos 
36 
inadaptados por otros pretendidamente más eficaces), sino que a 
menudo contribuyó a crear servicios donde antes no había nada 
comparable. Por otra parte, los análisis de correlación efectuados 
para comparar los temas de acción a los que dieron preferencia los 
• •• proyectos y la existencia de dispositivos nacionales en lá materia 
ponen plenamente de relieve esta función de Pobreza 3: el 
programa ha hecho posible que agentes locales se comprometan en 
temas que son nuevos para ellos, y para los que no han sido 
especialmente incitados por los programas nacionales. 
Pocos, sólo cinco, fueron los grupos que trabajaron 
simultáneamente en las siete categorías de actividades que hemos 
enumerado (2.2.a). Otros siete se dedicaron a seis ámbitos. Sin 
embargo, no puede por ello decirse que su acción no haya sido lo 
suficientemente global, pues hay que tener en cuenta la existencia 
de servicios ofrecidos ya por los dispositivos nacionales o locales 
para juzgarlo. 
En cuanto a los proyectos que no abordaron más que una parte de 
los ámbitos considerados, los análisis de datos hacen que aparezcan 
tres vías principales de intervención: 
- unos pocos proyectos han convertido la acción en materia de 
vivienda en su eje central, y todas sus demás actividades giraban 
en torno a ese tema (por ejemplo, el AM06 Munich); 
- otros persiguieron su coherencia en una estrategia de desarrollo 
social local: voluntad de impulsar una dinámica local incitando a 
los agentes locales a trabajar juntos, creando lugares de reflexión 
común, apoyando ciertas iniciativas locales (por ejemplo, el AM27 
Pilton Partnership); 
- otros, por último, han pretendido alcanzar un objetivo de 
integración económica y social combinando intervenciones directas 
en varios ámbitos que les parecía tener que tratar simultáneamente 
para llegar a un resultado significativo (por ejemplo, el AMI2 
Huelva). 
b) ¿Fueron las acciones realizadas las más necesarias para los grupos 
de población que constituían el objetivo del programa? Esta 
pregunta se refiere a la vez al grado y a los modos de participación 
de dichos grupos de población en la determinación y en la 
realización de las acciones (cf. apartado 3.2), así como a la 
capacidad de los trabajadores del ámbito social para analizar estas 
necesidades y establecer prioridades. 
En los informes de actividad de los proyectos, así como en los 
informes locales de evaluación, raramente se encuentra una 
argumentación completa y convincente extraída del análisis de las 
necesidades de las poblaciones que permita comprender bien por 
.37 
qué un proyecto ha centrado su actividad en tal tema o acción y no 
en tal otra. Existen algunas excepciones (véase el cuadro). Lo más 
frecuente es que estas opciones, que, ciertamente, respondían a una 
necesidad real e importante, se tomaron sobre todo en función de 
las competencias de base de los realizadores del proyecto, de las 
posibilidades de llegar a una asociación o de las posibilidades de 
encontrar la financiación necesaria para la acción. 
AM07 ARGYROUPOLIS 
Una investigación iniciada a comienzos del programa puso de manifiesto cuatro factores que llevan a la 
exclusión social en el territorio de Argyroupolis. 
1. Las familias, también las pobres, persiguen para sus hijos una estrategia de ascenso en la jerarquía 
social que les lleva a hacer enormes sacrificios económicos. Se llega a que los jóvenes acaben estando 
hipercualificados para los empleos. 
2. Las actividades económicas basadas en las estructuras familiares no llegan a mejorar sus capacidades 
productivas, por la falta de transparencia de los mercados en los que se encuentran y por la incapacidad 
de obtener bancos de financiación. 
3. El rápido crecimiento de la población y las dificultades de los nuevos habitantes para crear, en poco 
tiempo, una nueva identidad local, se alian con el carácter muy introvertido de las relaciones familiares 
hasta crear una "fuerte alienación local". 
4. El carácter muy centralizado del funcionamiento administrativo conduce a un problema general de 
funcionamiento del sector social a nivel local, que se encuentra agravado por la falta de inversiones en 
estructuras sociales. 
Articulando el análisis de procesos económicos, demográficos, socioculturales, educativos y 
administrativos, esta investigación permitió" determinar ejes de actuación adecuados, como, 
concretamente, centros locales polivalentes. 
Cuando las poblaciones afectadas estuvieron directamente implicadas en la 
realización del proyecto, es probable que pusieran de manifiesto sus 
preferencias, aunque hubiese riesgo de representación desigual de todos los 
grupos desfavorecidos. Cuando ese no fue el caso, es posible que las 
acciones iniciadas no siempre hayan respondido a sus necesidades más 
apremiantes. Sin embargo, en situaciones a menudo marcadas por un rápido 
empeoramiento de la pobreza y de la exclusión, las necesidades eran tan 
importantes y diversas, y los medios disponibles hasta tal punto 
insuficientes, que estaba justificada una estrategia muy pragmática para los 
proyectos. De todas formas era difícil establecer una jerarquización precisa 
de las necesidades, por lo que, de cara a la eficacia de la acción, podía ser 
preferible actuar en los ámbitos donde se estaba seguro de poder reunir las 
competencias y los medios indispensables. 
3.2 Los equipos de los proyectos consiguieron clarificar su estrategia y hacer que sus 
socios la compartieran mediante una interiorización, progresiva y adaptada a las 
realidades locales, de los principios de Pobreza 3: la asociación, el carácter 
multidimensional y la participación. Si bien estos principios pudieron parecer al 
comienzo demasiado abstractos y generales como para constituir una guía eficaz para 
la acción, la reflexión constante durante el programa sobre su significación concreta 
permitió que se convirtieran en apoyos muy sólidos para la orientación de los 
38 
proyectos. Puede hacerse un sumario balance del modo en que fueron utilizados en 
los proyectos, y poner de manifiesto las condiciones de aplicación que contribuyen a 
hacerlos especialmente eficaces en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. 
a) Convertir la asociación en el modelo organizativo de las acciones locales 
no era una evidencia para todos. En algunos países, el propio concepto 
resultaba bastante poco elocuente para la mayoría de los agentes, cuando no 
desconocido, y la voluntad de hacer que trabajaran juntos agentes públicos 
y privados constituía una innovación significativa con respecto a las 
prácticas tradicionales, incluso una revelación y un reto en cuanto a las 
disposiciones administrativas y reglamentarias. De hecho, incluso en los 
países que habían introducido en sus políticas sociales esta referencia a la 
asociación, su aplicación efectiva podía encontrarse con distintas 
dificultades, como rivalidades institucionales o rigideces administrativas. 
La asociación se contempló a veces, al principio, como una simple 
obligación contractual: reunir formalmente socios en un comité director, 
para obtener la financiación comunitaria, o incluso compartirla. Fue 
necesario un esfuerzo pedagógico, en los proyectos, para convencer a los 
responsables y a los expertos del interés de una asociación de proyecto y 
no de una simple asociación financiera También se necesitó un esfuerzo de 
imaginación para elaborar formas de cooperación adaptadas a los contextos 
locales y nacionales, y negociarlas con los agentes interesados. 
El desarrollo de la asociación se intensificó claramente a partir de 1991. 
Esto puede explicarse por los efectos combinados de las visitas que la 
Comisión y la Unidad Central organizaron a los proyectos con el fin de 
establecer contactos directos con los socios locales, y de las conclusiones 
extraídas en el seno de los propios proyectos a partir de las primeras 
experiencias de funcionamiento. Así, numerosos proyectos han podido 
reestructurar sus prácticas de asociación, institucionalizar sus sistemas de 
toma de decisión y, simultáneamente, abrir nuevos caminos, a veces no 
oficiales, a la participación de las asociaciones, y, en menor medida, de los 
interlocutores sociales. 
La evaluación continua del programa ha puesto de manifiesto que la 
práctica de la asociación fue evolucionando, y se fue reconociendo mejor 
el posible aporte de cada uno. En la fase inicial del programa, en efecto, la 
asociación se organizaba a menudo en torno al eje central definido por el 
o los promotores del proyecto, que, tras haberlo concebido, involucraban 
progresivamente a otros agentes, celebraban contratos con ejecutantes, 
asumían la responsabilidad financiera y administrativa del proyecto y 
velaban por garantizar su coherencia interna y articularlo al conjunto del 
programa europeo. Este modelo sirvió para muchos proyectos, sobre todo 
en las fases iniciales del programa. Puede contemplarse otro modelo, más 
complejo, que supone una estructuración en red: su funcionamiento es 
horizontal y cada elemento del conjunto aporta, por igual, o casi, su propia 
contribución a la dinámica de funcionamiento de la asociación: 
.39 
En el primer modelo queda clara la identificación de un líder, pero su 
estructura vertical no garantiza el interés de todos los actores por la 
asociación, ni su implicación duradera. El funcionamiento en red del 
segundo modelo, más abierto a una participación amplia de los agentes, 
puede conducir a la ausencia de objetivos y de estrategias comunes a todos 
los implicados, y provocar la disolución gradual de la asociación. 
La experiencia de los proyectos demuestra la búsqueda de un equilibrio 
entre las distintas formas de tensiones inevitablemente resultantes de la 
aplicación de la asociación. Sin entrar en todas las lecciones que han podido 
extraerse del programa, podemos subrayar la importancia de diversos 
factores para llegar a una asociación sólida y enriquecedora para todos: 
- hay que tener en cuenta la lentitud y la complejidad del proceso de 
aplicación de la asociación, y fijarse objetivos a medio plazo; 
- la fase de preparación y de inicio es primordial; hay que saber seleccionar 
a los agentes, explicarles los objetivos del programa, definir bien las reglas 
del juego y los compromisos que cada uno toma; 
- la asociación exige cambios de actitud por parte de los agentes, 
modificaciones de las posiciones jerárquicas y corporativistas tradicionales; 
- todos los actores deben beneficiarse de la asociación y obtener resultados 
como contrapartida de su compromiso; el reparto de los recursos constituye 
un momento crítico, y debe hacerse lo más solidaria y transparentemente 
posible; 
- la asociación no debe desdeñar las intervenciones políticas, pero no debe 
convertirse en su centro, ni ser la única tribuna de reivindicación; 
- la eficacia de la asociación no se mide por el número de agentes 
implicados, sino que requiere la constitución de un núcleo estable y 
convencido, desde el que es posible involucrar progresivamente a otros; 
- la voluntad del programa de reunir socios heterogéneos acarrea 
necesariamente conflictos potenciales entre ellos; por ello, hay que aprender 
a elaborar una dinámica de gestión de los conflictos, aceptar las diferencias 
y multiplicar las fórmulas de negociación, lo que parece más fácil a escala 
local; 
- la creación de estructuras permanentes como resultado de la asociación es 
importante a todos los niveles, pero no se improvisa; hay que tenerla en 
cuenta y plantearla como objetivo desde el comienzo del programa. 
b) La adopción del principio de multidimensionalidad tiene su origen en la 
evidencia de que la exclusión social y la pobreza son complejas y 
multiformes y proceden de causas a la vez económicas y sociales. Las 
acciones necesarias deben, por lo tanto, esforzarse por proponer, de manera 
coherente y global, procesos de integración teniendo en cuenta todos los 
ámbitos en los que se manifiesta y desarrolla la exclusión de las 
poblaciones interesadas. 
Este principio de multidimensionalidad también se ha impuesto como un 
auténtico desafío para los proyectos. En efecto, implicaba la búsqueda de 
40 
coherencia y la sinergia de las acciones, más que la multiplicación de 
iniciativas dispersas. La proliferación inicial de actividades en muchos 
proyectos no siempre permitió la aplicación inmediata de un enfoque 
integrado, que sólo fue llegando progresivamente, en estrecha relación con 
los progresos de la asociación. 
Vistos los análisis efectuados del programa, cabe afirmar que la eficacia de 
una acción multidimensionalse basa en ciertos elementos principales: 
- la elección del territorio; 
- lo adecuado del diagnóstico de los fenómenos de exclusión y la capacidad 
del programa de orientar su acción; 
- la creación de una asociación adecuada; 
- la determinación de objetivos lo suficientemente precisos y lo bastante 
realistas para que puedan servir permanentemente de referencia para las 
estrategias de acción y para la evaluación, evitándose así una excesiva 
dispersión de esfuerzos. Y, paralelamente, la movilización de instrumentos 
diversificados que sirven de soporte técnico para la coherencia del proyecto 
y la búsqueda de sinergias. 
Los dos primeros factores -elección del territorio y diagnóstico- suelen 
darse en la primera fase de un programa, y las irtcertidumbres iniciales de 
los proyectos en cuanto a sus estrategias no suelen permitir un dominio 
perfecto. Los límites territoriales de los proyectos han solido corresponder 
a la zona tradicional de acción del realizador del proyecto, o a la 
circunscripción del político que presidía el comité director, sin que se 
examinara en profundidad si este territorio era o no adecuado para los 
objetivos que se perseguían. Por otra parte, hemos visto que los nexos entre 
el diagnóstico de los fenómenos de pobreza y la elección de las acciones 
emprendidas en el marco de los proyectos no siempre estaban claros. Sin 
embargo, muchos proyectos volvieron a trabajar en estos temas durante el 
programa, en el marco de la autoevaluación, lo que les condujo a corregir 
el ámbito territorial y sus prioridades de acción, buscando mayor 
coherencia. 
Parece evidente el vínculo entre asociación y multidimensionalidad. Un 
organismo aislado no puede hacerlo todo, y la especialización es una 
condición de eficacia de acciones concretas. Para llevar a cabo una acción 
multidimensional contra la pobreza es preciso, pues, crear una asociación. 
Pero es necesario que esta asociación esté bien adaptada a la estrategia del 
proyecto. Y en el caso de muchas acciones modelo, la necesidad de crear 
una asociación financiera precedió ala definición precisa de dicha 
estrategia. De ello surgieron algunos bloqueos, pero también la constitución 
paralela de dos formas de asociación: una, oficial, en el seno del comité 
director, y otra, más operativa, para la acción de terreno. 
Podría deducirse que primero es necesario definir una estrategia concreta, 
coherente, antes de constituir la asociación. En cambio, una estrategia 
41 
multidimensional realista, que es la base de la acción de los proyectos, debe 
definirse en un marco. Y ese marco no puede ser un organismo aislado, que 
no controlará todos los datos. Así pues, la constitución de la asociación y 
la definición de una estrategia multidimensional son dos aspectos 
complementarios de una misma voluntad de acción que deben dominarse 
simultáneamente y ajustarse progresivamente. 
La definición de objetivos realistas y la movilización de instrumentos de 
acciones adaptados se llevó con frecuencia a cabo, en las iniciativas 
innovadoras y también en las acciones modelo, gracias a una demarcación 
precisa de grupos de destinatarios para los que los proyectos quisieron 
elaborar "recorridos de inserción" combinando acciones realizadas en los 
distintos ámbitos para permitirles salir progresivamente de su situación de 
pobreza y de exclusión. Otro planteamiento forma más bien parte del censo 
de los servicios que se ofrecen al conjunto de los grupos desfavorecidos del 
territorio. Así se ponen de manifiesto las carencias, los solapamientos, la 
falta de coherencia en la acción de los diversos organismos. Así pues, el 
objetivo explícito de los proyectos era coordinar mejor la acción social en 
el territorio, para permitir a los más pobres acceder de hecho a los derechos 
y servicios fundamentales que teóricamente se ofrecen a cada ciudadano. En 
la práctica, estos dos enfoques no son contradictorios, y muchos proyectos 
han intentado combinarlos. 
c) La participación de los grupos desfavorecidos en las acciones y decisiones 
que les afectan constituye el tercer principio clave del programa, y este 
principio ha sido una preocupación constante desde el inicio. No obstante, 
su aplicación ha sido, en la mayoría de los proyectos, más tardía. En primer 
lugar se han movilizado sus energías para la estabilización de sus 
estructuras de decisión y de gestión y la definición de sus estrategias. 
Es necesario subrayar, por otro lado, que el principio de participación puede 
ser interpretado de diversas maneras, según las tradiciones culturales y 
políticas nacionales y según las orientaciones de los promotores de los 
proyectos. De ello se desprende una heterogeneidad de las prácticas y de los 
niveles de participación observados. Más allá de las formas de participación 
"pasiva" que constituye el hecho de ser destinatario de una acción o usuario 
de un servicio, diversos proyectos han desarrollado iniciativas que tendían 
a asociar a los grupos en cuestión y sus representantes a los mecanismos de 
toma de decisiones (creación de asociaciones que garantizaban una 
expresión directa, o incluso una función de contra-poder, participación en 
el comité director, implicación en la aplicación de acciones que se 
encuadran en una perspectiva de fortalecimiento de la solidaridad en los 
grupos en cuestión). 
Varios proyectos han señalado las dificultades que encontraban en la 
aplicación del principio de participación. En efecto, el nivel de participación 
depende en gran medida de las posibilidades de las personas interesadas, 
pero también de la capacidad de las instituciones para compartir el poder 
42 
y fomentar efectivamente la ruptura con la pasividad y la dependencia que 
provocan los procesos asistenciales. 
Sin embargo, el principio de participación ha ido tomando progresivamente 
más importancia para los proyectos, a medida que el programa iba 
desarrollándose. Todos aquellos que desde el principio lo habían convertido 
en un eje central de su estrategia prosiguieron en ese camino, y pudieron 
poner a prueba nuevas formas de participación e intercambiar experiencias. 
En muchos otros proyectos, la necesidad de participación se impuso 
progresivamente. En contextos socioeconómicos muy degradados, fueron 
apareciendo cada vez más claramente los límites de las reflexiones 
puramente técnicas sobre las modalidades de acción de los servicios 
sociales para insertar a las personas en dificultad. Y fue adquiriendo 
importancia el tema de las relaciones entre las instituciones sociales y los 
grupos menos favorecidos: ¿cómo propiciar su acceso colectivo a una 
expresión cívica completa, convertirlos en actores de la vida social, 
económica y política? La participación ya no sólo es un medio para hacer 
más eficaz la acción pública, sino un objetivo de pleno derecho para 
garantizar el refuerzo del tejido social y para evitar fracturas irreparables de 
la sociedad. 
43 
4a PARTE - EL IMPACTO DEL PROGRAMA 
La evaluación era ya, desde la concepción del programa, una preocupación de la Comisión, 
y se ha acordó promover, con los proyectos, un dispositivo de autoevaluacion continua 
(§i). 
1. La evaluación en el marco del programa: balance y acervo de un proceso. 
1.1 A partir de la concepción del programa Pobreza 3, la Comisión destacó la necesidad 
de una evaluación continua de la acción realizada, y su preocupación por hacer de la 
evaluación un requisito para el conjunto de los agentes interesados, y una garantía de 
la calidad de esta acción. 
Se concedió incluso prioridad a la autoevaluacion, efectuada dentro del programa y 
parte integrante de su dinámica, por encima de una evaluación efectuada desde él 
exterior del programa. Esta fue la opción elegida por la decisión de el Consejo, en su 
artículo 3.C., que convierte la evaluación en uno de los componentes de la animación 
del programa y en una de las misiones de la U.I.D., es decir, de los consultores 
implicados en tareas múltiples de apoyo a los proyectos. 
Esta opción por la autoevaluacion continua procedía de la experiencia del segundo 
programa de lucha contra la pobreza, pero también de la de otros programas 
nacionales y comunitarios que destacaban las dificultades, pero también el interés en 
términos de innovación y de experimentación, de un proceso de evaluación 
estrechamente asociado a la acción y concebido como una ayuda a los agentes y no 
como un control externo. 
La opción por la autoevaluacion implicaba favorecer el nivel local, el de los 
proyectos, tanto más cuanto la complejidad del programa y de los proyectos impedía 
definir á priori un procedimiento o indicadores de evaluación susceptibles de ser 
utilizados por todas las partes y para todas acciones independientemente del contexto 
local: para ser pertinentes respecto al contexto local, se deberían construir los 
procedimientos de evaluación "a medida" en los proyectos, y la unidad central del 
programa podría solamente producir guías metodológicas generales que requieren una 
adaptación y una interiorización por los agentes locales. La evaluación formaba, pues, 
parte de los requisitos contractuales de los proyectos, a los que se pedía consagrar una 
parte del presupuesto a la evaluación (5%), pero se dejaban las modalidades de su 
organización al libre albedrío de los proyectos, apoyados por la U.I.D. en lo necesario. 
Esta opción era, ciertamente, una apuesta por la capacidad de los agentes de aceptar 
un cuestionamiento metódico de sus prácticas y de aceptar que se efectuara este 
cuestionamiento en el marco de debates pluralistas que genera una acción llevada a 
cabo en una lógica de asociación. Pero esta apuesta era coherente con el proceso de 
experimentación y de asociación del programa en su conjunto. 
La introducción de la autoevaluacion en los proyectos fue para muchos una verdadera 
innovación. Su aplicación a veces fue difícil, o incluso conflictiva, por lo menos 
inicialmente. Pero representó para todos los proyectos una ayuda significativa a la 
programación de la acción y al ajuste de las estrategias de desarrollo. También sirvió 
44 
para valorizar los proyectos a los ojos de sus socios y de sus autoridades de tutela, 
quienes han podido así constatar la preocupación por el rigor y la seriedad de los 
agentes de los proyectos. El apoyo aportado por la U.I.D. a esta autoevaluacion ha 
permitido una apropiación verdadera, por los agentes interesados, del proceso. 
El dispositivo adoptado ha fomentado irrefutablemente la implicación de los proyectos 
en la evaluación y la adaptación de los procedimientos de evaluación de las 
características de un programa "conjunto": multiplicidad y heterogeneidad de las 
acciones realizadas, implicación de socios múltiples que, inevitablemente, no 
persiguen los mismos objetivos, numerosas interferencias con programas nacionales 
o locales que disponen a menudo de medios más importantes. No se puede evaluar 
este tipo de programa con los mismos procedimientos y los mismos métodos que 
programas simples o proyectos aislados. Su impacto en una situación global no puede 
ser sino indirecto, poco visible a corto plazo y, de todas maneras, es difícil separar 
los efectos propios del programa de los que derivan de factores exteriores. No se 
puede, pues, esperar de una evaluación la medida precisa de todos sus efectos, sino 
más bien lo destacado de "las lecciones" del programa, formuladas en términos 
bastante generales. La evaluación tiene entonces un fuerte carácter de aprendizaje: 
debe en primer lugar ser útil para el conjunto de los agentes del programa, a pesar de 
sus diferentes expectativas al respecto. 
1.2 Si el dispositivo de autoevaluacion fue inestimable para la dinámica de los proyectos 
y del programa, su contribución a una evaluación del programa en su conjunto fue 
más dudosa. La U.I.D: y la U.C. han elaborado informes nacionales y europeos a 
partir de las evaluaciones locales Pero estos informes dependían mucho de la calidad 
intrínseca de las evaluaciones locales y del grado de confianza y de transparencia en 
las relaciones entre los proyectos por una parte, la U.I.D. y la unidad central por otra. 
Estas relaciones eran a menudo estréchaselo que ha permitido a la U.I.D. orientar el 
trabajo de evaluación realizado por los proyectos para que también tengan en cuenta 
las necesidades de evaluación del programa. Pues han podido en general disponer de 
una información de calidad para realizar sus pfopios informes nacionales, que a su vez 
han servido para abastecer la evaluación del programa a nivel europeo. No obstante, 
no se han superado determinadas dificultades: situaciones de bloqueo con algunos 
proyectos; concepciones iniciales muy dispares del papel, de los métodos y de los 
objetivos de la evaluación en la U.I.D., que sólo se han vuelto más homogéneos 
progresivamente, insuficiencia de una definición clara de algunas prioridades de 
evaluación o de algunos indicadores comparables a nivel europeo. En este contexto, 
hay una dispersión excesiva de las evaluaciones, lo que se ha opuesto a la 
capitalización de resultados necesaria para la evaluación del programa en su conjunto, 
esta capitalización sólo tuvo realmente lugar en la última publicación del programa, 
elaborada de manera colectiva por las U.ID. y por la U.C., y titulada "las lecciones 
del programa Pobreza 3" (1994). 
Este balance mitigado no cuestiona la importancia global de la opción por una 
autoevaluacion continua. Conduce más bien a recomendar determinados ajustes para 
un programa futuro: por una parte, convendría mejorar la autoevaluacion local, 
reforzando la independencia de las personas que se encargan de ella; por otra parte, 
45 
y sobre todo, convendría añadir a la autoevaluacion una evaluación externa, que se 
realizaría en particular en momentos clave del programa. 
1.3 Aunque se haya concedido así prioridad a una autoevaluacion que formara parte 
integral de la animación del programa, la Comisión se ha esforzado por promover una 
evaluación realizada a cierta distancia de la acción inmediata. No se trata, en realidad, 
de una evaluación independiente; pero se trata de una evaluación por agentes no 
directamente implicados en la acción de los proyectos. 
En este sentido la Comisión ha invitado a los representantes de los Estados miembros 
a exponer lo que les parecían ser "los puntos fuertes y débiles del programa a a mitad 
del camino". Se utilizaron estas contribuciones de los Estados miembros durante la 
conferencia de Copenhague en junio de 1993, y en la preparación del informe 
intermedio sobre la aplicación del programa (COM (93) 435 final) que se presentó al 
Consejo el 22 de septiembre de 1993. Esa misma preocupación hizo que la Comisión 
instara a los Estados miembros a organizar, nacional o regional m ente, reuniones de 
balance y de reflexión sobre el impacto del programa y la difusión de sus resultados. 
Conviene por último recordar que se han efectuado evaluaciones completamente 
independientes de la Comisión, en particular las conducidas por iniciativa de la 
Cámara de los Lores británica, que visitó proyectos y entrevistó a un gran número de 
agentes con el apoyo de expertos exteriores al programa, y cuyo informe puede 
considerase como un informe auténtico de evaluación externa. 
2. La integración de los grupos menos favorecidos 
2.1 Evaluar el impacto del programa respecto al objetivo general de integración de los 
grupos desfavorecidos plantea varios problemas metodológicos. 
a) Como se ha dicho, era difícil medir los efectos netos de un programa y de 
proyectos locales que combinan una gran diversidad de acciones: el efecto 
global no era la suma de los efectos de cada una de las acciones, y era 
necesario tener en cuenta efectos no mensurables directamente (sinergia o 
competencia entre las acciones por ejemplo); como las relaciones de causa 
a efecto son difíciles de circunscribir, es necesario hacer referencia a 
indicadores globales (evoluciones de la pobreza en el territorio por ejemplo) 
que no están siempre disponibles a nivel local y cuya evolución depende de 
factores exteriores al programa (modificación de la situación económica o 
existencia otros programas públicos que pueden también influir sobre el 
valor de los indicadores elegidos, por ejemplo). 
b) Conviene por otro lado discutir de la importancia de una observación 
referente a la situación de las personas a partir del final del programa; en 
efecto, Pobreza 3 ha favorecido efectos a largo plazo, en detrimento de una 
búsqueda de impacto a corto plazo y, como se ha visto, la instauración de 
nuevas formas de asociación, el desarrollo de la participación, la definición 
! de estrategias globales eran operaciones que toman mucho tiempo y que 
1 ! 
I :! • 
46 
hasta pueden tener, en una primera fase, efectos desestabilizadores para los 
trabajadores sociales y no permitir inmediatamente un aumento sensible de 
la eficacia de su acción. 
2.2 Una vez hechas estas observaciones metodológicas, es posible proporcionar datos 
sobre las personas que se han beneficiado de las acciones de los proyectos. 
a) La mayoría de las acciones llevadas a cabo en el marco del programa 
tocaban temas que no se trataban antes en los territorios de los proyectos 
y que sólo lo han sido gracias a la existencia del programa. Se puede pues 
considerar que una gran mayoría de las personas afectadas por estas 
acciones no habría podido beneficiarse del mismo tipo de servicios en 
ausencia de Pobreza 3. Se trata pues, en general, de un impacto neto 
producido por el programa, que ha permitido un mejor acceso de los grupos 
desfavorecidos a servicios de los que tenían realmente necesidad para 
mejorar su situación. 
b) Se han recogido informaciones en los proyectos sobre el número de 
personas o de familias que se han beneficiado de sus acciones. Se deben 
tratar estas informaciones con prudencia: las operaciones realizadas eran 
heterogéneas y tenían muy diferentes impactos según las poblaciones 
interesadas; en consecuencia, hacer la suma del conjunto de las personas 
afectadas por el programa es un enfoque bastante grosero, o solamente 
indicativo, del impacto del programa; es difícil, por ejemplo, contabilizar 
de la misma manera una operación de seguimiento a largo plazo de un 
grupo limitado de personas que tenían acceso a un conjunto muy completo 
de servicios, y por otra parte, la apertura de un centró de distrito que 
propone a los habitantes interesados servicios específicos o actividades 
educativas, culturales y de ocio. 
Los tres cuartos de los proyectos han proporcionado respuestas lo 
suficientemente precisas como para reunirías En estos proyectos, unas 
38.000 personas se vieron afectadas por el programa. Pero existe una 
disparidad muy grande entre los proyectos: la mitad aproximadamente no 
ha afectado a más de 500 personas (cifra ya importante), mientras que 8 
proyectos hablan de más de mil usuarios de las acciones del programa. 
Para delimitar mejor el público de Pobreza 3, se puede también hacer 
referencia a los datos relativos a los grupos afectados por cada una de las 
actividades llevadas a cabo por los proyectos. Estas actividades eran 
numerosas: cerca de 450 acciones modelo, o sea 15 por proyecto, de media. 
Se ha puesto el acento en la elección de los grupos objetivo, quienes 
reciben la renta mínima, los niños y los jóvenes, los parados y las minorías, 
lo que da fe de la preocupación por Uegar a los grupos más desfavorecidos 
y más frágiles hoy, y de combinar acciones de las que se beneficien las 
personas que conocen ya las condiciones de vida más difíciles, con acciones 
preventivas para evitar que otros, y en particular los más jóvenes, se añadan 
pronto a aquellas en la exclusión. 
47 
Distribución de las actividades de los proyectos según el grupo objetivo 
Grupo objetivo % de actividades 
Personas con renta mínima 22 
Niños y jóvenes 22 
Parados 15 
Minorías (grupos étnicos, migrantes 8 
Toda la población 7 
Personas de edad avanzada 6 
Enfermos y minusválidos 5 
Activos con bajos salarios 5 
Otros grupos (toxicomanía, prostitución) 5 
Voluntarios, ONG, equipo, etc. 5 
TOTAL 100 
2.3 La descripción del contenido de los proyectos y de su evolución ya ha permitido 
destacar los efectos positivos del programa a nivel local, y su capacidad de suscitar 
verdaderas dinámicas locales. 
a) Generalmente, el contenido del programa ha suscitado un interés cierto a 
nivel local; por otro lado, la etiqueta europea ha ejercido un efecto de 
atracción y ha contribuido a la legitimación de las iniciativas. Ciertamente, 
el nombre corriente del programa, Pobreza 3, que indica el concepto de 
pobreza, ha planteado problemas a determinados proyectos, al menos en los 
países donde este concepto tiene una connotación negativa. Ciertamente 
también, la referencia a un programa europeo ha sido menos decisiva en los 
países donde la opinión pensaba tener poco que aprender de Europa en 
materia social. Y no obstante, en general, la posibilidad de definirse como 
participante en el programa ha sido un factor potente de movilización: el 
proceso de asociación local ha convencido y ha permitido asociar a estas 
acciones a políticos locales, administraciones públicas y organizaciones no 
gubernamentales. El interés suscitado por el programa y los proyectos entre 
los agentes de las políticas sociales, pero también entre los investigadores 
y los medios de comunicación, es un hecho. Se debe especialmente saludar 
el trabajo de los equipos operativos que, sintiéndose mejor reconocidos, no 
han escatimado esfuerzos para hacer compartir las orientaciones y los 
principios del programa. 
La acción local de los proyectos ha podido así ampliarse a otros agentes y 
contribuir a debates o a innovaciones de mayor alcance. Así, en Irlanda, el 
proyecto de Limerick ha realizado un estudio local que ha animado a 
diversas autoridades públicas a reexaminar el problema del efecto disuasivo 
del importe de los gastos escolares para desfavorecidos. En los Países 
Bajos, el proyecto de Valkenbourg estableció con la Mesa regional de 
ayuda a los minusválidos una cooperación preciosa, y ésta decidió informar 
48 
sistemáticamente a todas las personas beneficiarías de sus ayudas de los 
servicios y las actividades ofrecidas por el proyecto. En Amberes, el 
proyecto ha conseguido iniciar con la organización flamenca de los 
empresarios un debate con respecto a la responsabilidad de los empresarios 
respecto a su medio ambiente social; al mismo tiempo, ha conducido a los 
empresarios locales a interesarse por el modelo de organización de la 
asociación local promovida por el programa. 
b) El programa ha aumentado irrefutablemente la capacidad de los agentes 
locales para actuar contra la pobreza y la exclusión, y ha aumentado en 
particular la cualifícación de los participantes: el programa ha sido un 
laboratorio de ideas y de operaciones innovadoras, en el que los equipos de 
los proyectos y sus socios han podido tener acceso a otra perspectiva en 
relación con sus prácticas usuales. Pudieron tomarse el tiempo y los medios 
de concebir juntos nuevos métodos, de experimentarlos, evaluarlos y de 
sacar conclusiones para el futuro. Las acciones de formación de los 
miembros de los equipos operativos organizadas por la unidad central han 
contribuido ampliamente a este aumento de la cualifícación, así como el 
apoyo metodológico aportado a los proyectos por la U.I.D. 
c) Esta movilización ha permitido al programa realizar un trabajo importante 
de lucha contra los efectos de la pobreza a nivel local y comenzar a 
reconstruir la vida social y económica de colectividades profundamente 
afectadas por la pobreza. En el informe de la Cámara de los Lores ya 
mencionado puede leerse: "Pobreza 3 ha hecho posible un trabajo sin el que 
ño habría tenido lugar o sólo habría tenido lugar con grandes dificultades, 
y los progresos constatados en la autoconfianza de grupos de población 
afectados por el programa, así como en su sentido de la solidaridad, son 
especialmente alentadores a largo plazo. En este sentido, el énfasis en las 
acciones de formación y de educación para todas las edades, de la pequeña 
infancia a la madurez, se justifica plenamente, así como las acciones 
culturales. Aunque el fortalecimiento de las economías locales sea una tarea 
que supera las capacidades del programa, habida cuenta de sus medios, debe 
destacarse la determinación e inventiva mostrada por los proyectos para 
encontrar o crear nuevos empleos. Los principios de multidimensionalidad, 
dé asociación y de participación han encontrado, gracias a la acción de los 
proyectos, una realidad adaptada a las situaciones locales." 
2.4 Como el programa Pobreza 3 tuvo una duración de cinco años, era importante 
examinar en qué medida la acción local de los proyectos puede continuar, más allá 
del final del programa. Se preguntó pues a los responsables de los proyectos, en otoño 
1994, sobre sus perspectivas y su posible estabilización o prolongación con el fin de 
evitar que una ruptura en la acción interrumpa la dinámica adquirida. Se puede 
analizar este devenir de ios proyectos bajo varios ángulos: la asociación, los medios 
financieros, el mantenimiento de las zonas y ejes de intervención, y el futuro de los 
equipos. 
49 
En total, las tres cuartas partes de los equipos operativos declararon que su proyecto 
continuaría más allá de Pobreza 3. Cerca de la mitad de ellos (13 proyectos) van a ser 
completamente retomados por estructuras locales, en general municipios. Otros serán 
prorrogados parcialmente y se van a organizar en torno a algunas actividades clave 
para las que se han encontrado recursos financieros, de infraestructura y/o personal. 
Este resultado debe interpretarse a la vista de los análisis realizados sobre las acciones 
del programa: en la mayoría de los casos, estas acciones han tratado de nuevos 
sectores, que no se abordaban antes en el territorio. El hecho de que no haya más que 
una continuación parcial del proyecto no significa, pues, que se vuelva de nuevo a la 
situación de antes del programa. Significa, al contrario, que los poderes públicos 
locales, regionales o nacionales van a seguir garantizando la financiación de nuevas 
operaciones, iniciadas por el programa, pese a contextos presupuestarios a menudo 
difíciles. 
No se prorrogará completamente la asociación financiera impulsada por Pobreza 3. 
Once proyectos prevén una financiación por un único órgano, ya sea una autoridad 
local (7 proyectos), regional (2) o nacional (3). No obstante, como se ha visto, no se 
debe confundir la asociación financiera con la asociación in situ constituida en la 
acción. En este sector, los equipos han seguido buscando muy activamente socios y 
17 proyectos dicen haber implicado a nuevos agentes para algunas de sus actividades. 
Parece, pues, que continúan los movimientos de ajuste de la asociación que ya se 
habían constatado durante el programa, en función de las evoluciones de la estrategia 
de los proyectos. 
El final del programa también ha implicado a veces modificaciones de la zona de 
intervención. En determinados casos, hay extensión del territorio: se amplía la 
experiencia de Pobreza 3 a la ciudad entera (AMI2 Huelva por ejemplo), a nuevas 
zonas de la aglomeración (AM24 Oporto) o a territorios más extensos (AM22 
Almeida o AMI 5 Doubs). En otros casos hay, en cambio, voluntad de circunscribir 
la intervención a las zonas en que se daban las dificultades más graves. 
Se prorrogan desigualmente los ejes de intervención desarrollados por los proyectos 
durante el programa. Considerando todos los proyectos (incluidos aquellos para los 
que no está garantizada una prolongación indefinida), el porcentaje de mantenimiento 
de los sectores de intervención es un poco inferior al 70%. Temas como la lucha 
contra el fracaso escolar, la acción social y el acceso a los derechos y el empleo / 
formación tienen un índice de estabilización superior. Por el contrario, es inferior para 
la cultura y el ocio, y para la salud. Estas diferencias son bastante difíciles de explicar 
con las informaciones de que se dispone. Parece sin embargo que existe una relación 
entre estabilización del campo de actividad y modificación del debate local sobre este 
campo gracias al programa. Por ejemplo, casi todos los equipos que han conseguido 
continuar sus actividades en el sector del empleo y de la formación describen una 
evolución del debate político local sobre este tema. Este análisis refuerza la hipótesis 
según la cual el programa ha tenido bastante impacto en los trabajadores sociales y 
en los responsables para que éstos confirmen su compromiso respecto a los modos de 
acción propuestos por el programa más allá de su duración. 
50 
La mayoría de los proyectos (el 70% aproximadamente) ha mantenido la totalidad o 
parte de su equipo operativo, mientras otros están aún a la espera. La reducción del 
personal, incluso la desaparición del equipo, no es necesariamente, por otra parte, una 
señal de fracaso, puesto que determinados proyectos tenían por objetivo inicial hacer 
que su actividad la retomaran otras estructuras locales después del programa. Por otro 
lado, varios jefes de proyectos y miembros de equipos operativos han sido reclutados 
por instituciones locales o nacionales para aplicar, en su nuevo servicio, métodos de 
acción surgidos de su experiencia con el programa Pobreza 3, lo que demuestra el 
reconocimiento de la mejora sensible de sus competencias y de sus cualificationes, 
así como del interés del programa. 
En definitiva, se constata que muchos proyectos habían preparado durante el programa 
la continuidad de su acción. La existencia de una asociación bien estructurada ha 
desempeñado a menudo un considerable papel en la creación de dispositivos de enlace 
para el futuro. Como ejemplo se puede citar la creación de sociedades y de agencias 
para el desarrollo local, de comisiones de concertation entre autoridades públicas y 
usuarios, de nuevos órganos de negociación con las empresas y los sindicatos, de 
asociaciones de artesanos, etc. 
3. Experimentación y transferencia de los conocimientos. 
3.1 Uno de los objetivos de Pobreza 3 era contribuir al estímulo de las políticas 
nacionales que fomentan el debate público sobre la exclusión social y la difusión de 
buenas prácticas. 
Durante la preparación del programa, la Comisión había invitado a los Estados 
miembros a proponer proyectos cuyas orientaciones fueran en la línea de procesos 
nacionales innovadores, o que se inscribieran en el marco de programas nacionales de 
lucha contra la pobreza. Esta articulación existía, al menos potencialmente, en varios 
países: en Irlanda, España y Portugal con los programas nacionales aplicados en estos 
países, en Francia con la política de la ciudad y la de la renta mínima de inserción, 
en los Países Bajos con la política del Social Renewal, en Dinamarca con las medidas 
nacionales de apoyo a la innovación y a la asociación local, etc. Todo ello ha 
contribuido, en estos países, a una implicación más directa de las autoridades 
nacionales en el seguimiento del programa, y a una mayor visibilidad de los proyectos 
a escala nacional. 
La obtención de un efecto multiplicador, a nivel nacional, depende de un conjunto de 
factores: en primer lugar de la calidad de la selección inicial, y del trabajo de los 
proyectos, pero también de la eficacia de los enlaces institucionales y personales que 
pueden establecerse entre la acción local y el nivel nacional, tanto más cuanto los 
proyectos son poco numerosos (tres o cuatro en cada país, a veces menos) y se 
movilizan sus energías en su propia estructuración y consolidación. 
Varios proyectos sin embargo han obtenido resultados extremadamente alentadores. 
Así, en Francia, como consecuencia de los esfuerzos del proyecto "ayuda al desarrollo 
de la iniciativa económica", la prestación de ayuda a los parados creativos y que 
51 
retoman una empresa se ha extendido a los beneficiarios de la renta mínima de 
inserción; en Grecia, el proyecto de Kallithea ha influido en la nueva legislación sobre 
la droga y en la creación de centros de rehabilitación de toxicómanos; también en 
Grecia, el programa ha contribuido a revelar los obstáculos jurídicos que encontraba 
la aplicación de la asociación entre las autoridades públicas y las organizaciones 
privadas, y se ha presentado en consecuencia un proyecto de ley al Parlamento griego. 
En Dinamarca, el programa ha influido en los trabajos de comisiones 
gubernamentales. En Bélgica, ideas y propuestas de los proyectos de Amberes y de 
Charleroi han sido incluidas por las autoridades públicas de sus Comunidades 
respectivas. En Italia, responsables nacionales de tres grandes centrales sindicales 
cooperan ahora con el fin de estimular en las regiones la aplicación de proyectos que 
se inspiran en los principios del programa. 
Si estos proyectos han adquirido un reconocimiento local, y en algunos casos, 
nacional, se debe en primer lugar a la calidad de su acción. Pero también es debido 
a sus esfuerzos para hacer visible esta acción, entre otras cosas a través de la 
producción de boletines de información o de casetes vídeos y de películas, y a través 
de la participación en encuentros o la organización de acciones de información. Y 
también se debe a los esfuerzos de alguna U.I.D. y de ciertos representantes 
nacionales en el comité consultivo por promover sinergias a nivel nacional. Estas han 
sido reales, aunque hayan sido demasiado específicas o demasiado desiguales para que 
se pueda hablar de un impacto significativo del programa en la escena nacional de 
cada uno de los países. 
3.2 La dinámica europea 
Al apoyar experiencias locales, el programa pretendía asimismo contribuir a la 
transferencia de buenas prácticas también a nivel europeo y promover la reflexión 
comunitaria sobre la lucha contra la exclusión social. Los intercambios transnacionales 
entre los proyectos, los trabajos de investigación y las publicaciones del programa han 
sido ios principales componentes de esta dinámica europea. 
a) Animación e intercambios dentro del programa 
Diversas redes de intercambios se han tejido progresivamente entre los 
proyectos, sus socios, la U.I.D., la unidad central y la Comisión. Algunas 
de estas redes se han ampliado a agentes exteriores al programa, en 
particular en la perspectiva de sinergias con iniciativas nacionales o 
comunitarias. 
Estos intercambios han tomado varias formas. Los seminarios anuales han 
movilizado a los agentes del programa en torno a grandes temas de 
reflexión y de acción que tienen un planteamiento particular (desarrollo 
local, implicación de los interlocutores sociales, asociación y 
multidimensionalidad, etc.). El programa también ha establecido varios 
grupos transnacionales que reunían siete u ocho proyectos en torno a temas 
precisos, para extraer de ellos lecciones de carácter metodológico y político 
("habitat y pobreza", "la pobreza en el medio rural", "la participación" y "la 
inserción por lo económico"). Se han organizado también dos seminarios 
52 
transnacionales, sobre la autoevaluacion y sobre las investigaciones locales. 
La acción de formación emprendida y dirigida a los jefes de proyecto ha 
acentuado esta dinámica de confrontación de las experiencias. 
Un gran número de intercambios ha tenido lugar, de manera bilateral, en 
forma de visitas de proyectos a proyectos. Estos intercambios a veces han 
permitido la transferencia directa de una experiencia de un país a otro, por 
ejemplo entre Charleroi y el Doubs en materia de salud (véase el cuadro). 
Con más frecuencia han contribuido a la circulación de las ideas a partir de 
la confrontación de las situaciones nacionales. La mayoría de los proyectos 
ha descrito los resultados positivos de estas visitas bilaterales cuando se 
preparaban suficientemente (ejemplo de la cooperación entre el proyecto de 
Brownlow y el de Calais o el de Utrecht, entre el proyecto de Edimburgo 
y el de Charleroi, entre la iniciativa española de un "foro" para reunir a las 
ONG ya los interlocutores sociales y la iniciativa similar de los proyectos 
italianos, etc.). 
Un ejemplo de transferencia de innovación: AM02 Charleroi y AM 15 el Doubs 
La acción modelo de Charleroi ha creado con carácter experimental una tarjeta de salud 
destinada a fomentar el acceso de los desfavorecidos a la asistencia sanitaria, 
inspirándose en un sistema ya puesto a prueba en el Doubs (AM 15). Los beneficiarios 
de la ayuda social comunal podían ya generalmente obtener ayudas para hacer frente a 
sus gastos médicas y farmacéuticos. Pero tenían que someterse a muchas formalidades, 
por lo que muchos renunciaban a consultar a un médico. Con la tarjeta de salud, el 
centro comunal de acción social da una autorización previa para acceder sin gastos a la 
atención de un médico elegido por el usuario. El médico obtiene el reembolso de sus 
honorarios por medio del centro social. Este procedimiento se extiende a la asistencia 
paramédica y a los gastos de medicamentos. 
La transferencia ha exigido un trabajo importante de preparación: información de los 
trabajadores sociales, modificación de las reglas de funcionamiento del centro social, 
negociaciones con médicos, farmacéuticos, mutualidades y administraciones. 
La evaluación de esta acción ha arrojado resultados positivos: numerosas personas 
desfavorecidas interesadas, ausencia de inflación general de los gastos, más fidelidad de 
ios usuarios a su médico generalista. 
Estos intercambios no han ido en una sola dirección: el proyecto del Doubs se ha 
inspirado también en las acciones de Charleroi, en particular en el sector de la inserción 
profesional. 
Estos intercambios, esenciales para la dinámica del programa, requieren la 
instauración de una red de comunicación compleja entre proyectos, U.I.D., 
autoridades nacionales, U.C. y Comisión. Se puede lamentar que esta red de 
comunicación no haya sido más eficaz, y mejor desarrollada, lo que habría dado más 
53 
amplitud a los intercambios transnacionales, y también a la dinámica nacional de los 
proyectos y del programa. 
No obstante, la referencia común a los principios de asociación, de 
multidimensionalidad y de participación ha permitido hacer surgir por todas partes 
competencias del mismo tipo, poco extendidas hasta ahora entre los trabajadores del 
ámbito social. La formación de equipos operativos ha reforzado la capacidad de los 
agentes para administrar un proyecto que movilizaba financiaciones diversificadas; 
establecer un sistema de evaluación; trabajar en asociación e incluso organizaría; 
hacer coherentes operaciones de diferentes sectores (acción social, pero también 
empleo, desarrollo local o cultura); aprender a trabajar de manera diferente con los 
usuarios y beneficiarios de las acciones; crear espacios de negociación con ellos; 
darles más poderes en la definición de las orientaciones, prestado a atención a las 
experiencias otros países o lugares. 
El programa ha fomentado, pues, la aparición de un nuevo perfil de trabajador social, 
cuyas cualificaciones son comunes a varios países; de ahí el interés de programar 
sesiones de formación transnacionales que, en opinión unánime de los participantes, 
han sido muy enriquecedoras y obviamente habrían sido mejores si se hubiesen 
organizado a partir del lanzamiento del programa. 
b) Los trabajos de investigación 
Los trabajos de investigación han sido también un componente de la dinámica 
europea del programa. Dado que Pobreza 3 es un programa de acción, se han 
limitado deliberadamente estos trabajos de investigación. Además de los estudios 
locales efectuados por iniciativa de los proyectos, el componente de investigación del 
programa ha implicado dos aspectos, uno de carácter estadístico, otro de carácter 
económico y sociológico. 
Los trabajos estadísticos se realizaron en cooperación con EUROSTAT. En lo 
esencial, iban destinados a desarrollar una explotación sistemática de las encuestas 
nacionales sobre los presupuestos familiares, en particular con el fin de actualizar y 
precisar la medida de la pobreza considerada desde el punto de vista de las rentas. 
Han permitido verdaderos progresos del conocimiento, en particular por la utilización 
de los microdatos de las encuestas nacionales., Pero también han confirmado las 
dificultades metodológicas de esta medida y en particular la fragilidad de la 
comparación o de la agregación de datos construidos según definiciones aún no 
suficientemente armonizadas. Con la reseva de estos condicionantes, estos trabajos 
han consolidado el cálculo según el cual la Comunidad contaba, al final de los años 
80, con más de 50 millones de personas con rentas bajas, por lo tanto pobres según 
la definición comúnmente utilizada12 (anexo 2). 
12 Personas que viven en una familia cuya renta media disponible por unidad de consumo 
(considerado en función de los gastos declarados en la encuesta) es inferior a la mitad de 
la renta media disponible por unidad de consumo en el Estado miembro en el cual vive esta 
familia. 
54 
Se han emprendido también investigaciones económicas y sociológicas, en una 
perspectiva decididamente transnacional. Se han determinado los temas de estas 
investigaciones en concertation con los representantes de los consejos nacionales de 
investigación y se ha elegido a los miembros del comité consultivo y a los equipos 
de investigación tras dos licitaciones sucesivas. Los trabajos han tratado de los temas 
siguientes: los procesos de separación del mercado del empleo, el papel de las 
políticas de desarrollo regional en la lucha contra la pobreza, los vínculos entre 
pobreza y migraciones, la implicación de los interlocutores sociales en la lucha 
contra la exclusión, la evolución de la aceptación de la pobreza en las políticas 
sociales, los efectos de las políticas activas del empleo en la lucha contra la 
exclusión social. Se discutieron los resultados de estas investigaciones durante un 
seminario que reunió en Londres, en noviembre de 1994, a investigadores y 
representantes de las autoridades nacionales interesadas. 
Los estudios estadísticos y las investigaciones transnacionales contribuyeron a los 
esfuerzos realizados por otra parte en el marco del observatorio de las políticas de 
lucha contra la exclusión social, creado en 1990. Estos trabajos y las investigaciones 
realizadas en los Estados miembros han permitido promover la reflexión sobre el 
análisis de la medida de la exclusión socially se organizó a un seminario importante 
sobre este tema en Bath, en junio de 1994, con la participación del Department of 
Social Security del Reino Unido. Estos esfuerzos deben proseguirse en el marco del 
cuarto programa marco de investigación. 
c) La visibilización del programa y sus resultados 
La puesta visibilización del programa se basa, por una parte, en una política de 
publicaciones y, por otra, en una estrategia de comunicación. 
Se ha hecho un esfuerzo importante por lo que respecta a las publicaciones. La 
revista trimestral (5.000 ejemplares) y el boletín mensual (2.000 ejemplares) han 
tenido una audiencia amplia, mucho más allá de los agentes del programa. Las 
demás publicaciones han tenido también una difusión muy amplia (informes anuales 
de actividad de la unidad central, actas de los seminarios transnacionales, directorio 
de los proyectos, etc.). 
Por lo que respecta a la estrategia de comunicación, mencionemos las acciones 
siguientes: 
- la instauración de una mensajería electrónica destinada a desarrollar las 
interacciones entre los diferentes socios implicados en este programa (proyectos, 
U.C., U.I.D., Comisión) y a la elaboración de una base de datos bibliográficos 
y estadísticos; 
- la sensibilización de la población general por medio de manifestaciones 
específicas, por ejemplo el concurso organizado para los estudiantes de las 
escuelas de periodismo de todos los países europeos, y cuyo mejor reportaje 
sobre la exclusión social y la pobreza se difundió en doce grandes diarios 
europeos (este reportaje trata del proyecto de Perama); 
55 
la constitución de una red europea de periodistas interesados por la problemática 
vinculada a la pobreza y a la exclusión social. 
56 
CONCLUSION 
Las evaluaciones locales y los debates entablados a nivel nacional y europeo sobre las 
lecciones del programa convergen en cuanto a la validez de los principios y del proceso 
del programa (§1) y en cuanto a los puntos fuertes y débiles de las modalidades elegidas 
para su animación (§2). El balance positivo así establecido se debe situar en el coritexto 
de los interrogantes sobre el valor añadido específico de tal programa respecto a las 
demás políticas y medidas comunitarias (§3). 
1. La validación de los principios y del enfoque del programa 
1.1 Los proyectos del programa se han comprometido en un enfoque de la pobreza 
fundado en los principios de asociación, de multidimensionalidad y de 
participación. Se han aplicado sistemáticamente estos principios en las acciones 
modelo; pero, en muchos casos, también las iniciativas innovadoras los han 
integrado a su acción. El programa en su conjunto ha constituido, pues, una 
experimentación de la validez de estos principios, y de la posibilidad de aplicarlos 
teniendo en cuenta la especificidad de los contextos locales y nacionales. 
La asociación ha sido el punto fuerte del programa. Ya adoptado en otros 
programas nacionales, y a veces mucho antes de Pobreza 3, el principio de 
asociación ha suscitado un gran interés por parte de los agentes de los países que, 
hasta ahora, apenas lo empleaban. 
Los proyectos han creado estructuras organizativas y nuevas formas de intervención 
que, en sí mismas, son un incentivo para la evolución de las instituciones y de las 
asociaciones afectadas por la lucha contra la exclusión social (autoridades 
nacionales y locales, ONG, interlocutores sociales, etc.) y que permiten en la 
mayoría de los proyectos la continuación de la acción más allá del final del 
programa. Pobreza 3 ha permitido una profundización progresiva, fundada sobre 
la experiencia, de la importancia de este principio en los procesos de decisión y de 
aplicación de las acciones. 
La atención al carácter multidimensional de la exclusión social y de la pobreza ha 
progresado irrefutablemente durante el programa, pero de manera más desigual: 
aunque todos los proyectos pretendían fomentar una integración al mismo tiempo 
económica y social de los desfavorecidos, y si bien han estado atentos a las 
diversas dimensiones de la exclusión social, no siempre han estado en condiciones 
de definir o aplicar procesos tan coherentes y globales como se deseaba. Más allá 
del acuerdo sobre la validez^del principio de multidimensionalidad de la acción, se 
debe pues continuar la reflexión sobre las modalidades de su aplicación sobre la 
base de la experiencia de los proyectos, en particular la mejor especificidad para 
apreciar, a este respecto, contextos locales (medio rural / medio urbano por 
ejemplo) y nacionales (países del norte / países del sur por ejemplo). 
Hacer que los desfavorecidos se conviertan en actores de pleno derecho: no sólo 
se trataba de un principio de acción, sino que la participación era un desafío para 
57 
los proyectos y para el programa. La aplicación de este objetivo ha conocido, en 
el programa, avances significativos, en particular cuando algunos proyectos se han 
dirigido a grupos restringidos y han sabido movilizar a las personas afectadas hacia 
objetivos concretos y tangibles. Estos progresos han sido más frecuentes allí donde 
las tradiciones nacionales eran propicias a la autoorganización, y donde las 
instituciones han sabido superar sus rivalidades y conflictos de poder. 
1.2 El propio enfoque del programa ha recibido, progresivamente, la adhesión del 
conjunto de sus agentes, quienes han aceptado comprometerse en una dinámica 
común, la cual implicaba, en particular, una voluntad de innovación y de 
experimentación, una preocupación de calidad en la concepción y la programación 
de la acción, una atención a la evaluación y a la transferencia de las experiencias. 
La adhesión a este enfoque, obviamente, no fue inmediata: para la mayoría de los 
proyectos, la solicitud de participación en el programa procedía en primer lugar de 
la búsqueda de un apoyo financiero, lo que era por otra parte legítimo, y no todos 
los agentes estaban dispuestos, inicialmente, a comprometerse en la dinámica 
global del programa. Se han encontrado dificultades, en los proyectos, en cuanto 
a la estructuración de la asociación, la obtención de las cofínanciaciones o la 
aplicación efectiva de una autoevaluacion. La mayoría de estas dificultades sin 
embargo fueron desapareciendo progresivamente gracias al trabajo de explicación, 
de persuasión o de apoyo llevado a cabo ante algunos de los socios institucionales 
por los jefes de proyecto, las unidades de asistencia técnica y la Comisión. La 
movilización de los agentes de los proyectos no ha bastado, no obstante, para 
obtener el conjunto de los efectos multiplicadores que se esperaban del programa, 
en particular, en cuanto a la situación de las políticas nacionales. La implicación 
de los diversos Estados miembros en el programa ha sido desigual, así como la 
eficacia de los enlaces y de la comunicación entre los proyectos, las autoridades 
de los Estados miembros y la Comisión. Se reconoce, sin embargo, la cantidad 
global de los proyectos; la continuación de sus acciones más allá del final del 
programa debería contribuir a hacer que se reconozca mejor aún la validez de sus 
experiencias y sus contribuciones posibles a los debates nacionales. 
1. Puntos fuertes y débiles de las modalidades de animación 
Para garantizar la aplicación del programa, la Comisión estableció estructuras de 
asistencia técnica a nivel nacional (U.I.D.) y a nivel europeo (unidad central). Las 
misiones que se les confiaron eran la gestión fundamentalmente administrativa y 
financiera de las subvenciones concedidas, el apoyo al desarrollo de los proyectos 
y su autoevaluacion, la animación general del programa y la coordinación de sus 
componentes y actividades (evaluación, intercambios transnacionales, investigación, 
publicaciones). 
Estas misiones de asistencia técnica han sido muy diversas, han evolucionado a 
medida del desarrollo del programa y han requerido de quienes las garantizaban 
una gran capacidad de adaptación, aptitudes polivalentes y una experiencia 
confirmada. Habida cuenta de los condicionantes de calendario, de gestión y de 
coste a los que hacía frente el programa, tales misiones se cumplieron, en general, 
58 
de manera satisfactoria; no obstante, se podrían aportar mejoras para aumentar su 
eficacia: 
Las disposiciones adoptadas para la gestión administrativa y financiera del 
programa han permitido a la Comisión constantemente informarse del estado de 
avance de los proyectos, del rigor de la gestión y de las dificultades encontradas 
en materia de cofinanci ación (estas dificultades se opusieron a la acción de 
determinados proyectos, y condujeron a un bajo consumo del crédito). Más allá de 
estas dificultades, y teniendo en cuenta al mismo tiempo los esfuerzos de los 
proyectos, de la Comisión y de la unidad central, se ha mejorado mucho la calidad 
de la gestión en los proyectos y se ha impuesto como uno de los componentes y 
reveladores de la calidad de su acción. 
El apoyo directo a los proyectos, garantizado por los miembros de la U.I.D., ha 
permitido en muchos casos progresos notables por lo que respecta a la 
autoevaluacion y a la articulación entre los proyectos y las iniciativas nacionales. 
Este apoyo ha sido más desigual por lo que respecta a los proyectos con grandes 
dificultades internas o problemas crónicos de cofinanciación. La implicación de los 
miembros de la U.I.D. en el conjunto de las funciones de gestión y de animación 
ha aparecido como una de las condiciones esenciales del éxito del programa. 
La animación europea del programa tiene sus puntos fuertes, y hay que citar en 
particular, a este respecto, la afirmación de la coherencia del programa y la 
visibilización de su acervo, en particular por la calidad de las publicaciones y de 
los encuentros transnacionales. Se ha apreciado también mucho la acción de 
formación de los jefes de proyectos, y solamente cabe lamentar no haberla 
propuesto a partir del lanzamiento del programa. Los puntos débiles de la 
animación son, sobre todo, la evaluación del programa en su conjunto, que ha 
sufrido de la prioridad concedida a la autoevaluacion de los proyectos, la 
comunicación entre los agentes del programa, por lo menos en su primera fase, y 
el insuficiente de grado de integración de las actividades de investigación en la 
dinámica global del programa. 
La aplicación de estas misiones implicó al mismo tiempo a la unidad central y a 
los miembros de la U.I.D. La dispersión geográfica de los agentes, y el hecho de 
que la mayoría trabajara por horas, influyó frecuentemente en la cohesión y la 
eficacia de las estructuras de asistencia técnica, por lo que convendría prever, para 
otro programa, en particular para la unidad central, fórmulas alternativas. Por otro 
lado, la propia complejidad del programa hizo que los equipos de asistencia técnica 
debieran hacer frente a expectativas o demandas difíciles de satisfacer, es decir, los 
puso en una posición incómoda o ambigua entre los proyectos, las autoridades 
nacionales y la Comisión. La cooperación entre los agentes es esencial para superar 
las dificultades; la Comisión ha velado mucho por ello, en la gestión y en la 
animación del programa. La animación del programa, sin embargo, hubiera sido 
mejor si se hubiesen delimitado más las responsabilidades, corresponsabilidades y 
modalidades de la cooperación entre los equipos de asistencia técnica a nivel 
nacional (U.I.D.) y el equipo de asistencia técnica a nivel europeo (U.C.). 
59 
3. El valor añadido de un programa específico. 
Cuando se ideó el programa Pobreza 3, se trataba prácticamente de la única 
iniciativa comunitaria destinada específicamente a combatir la pobreza y la 
exclusión social13. Al ser la continuación inmediata del segundo programa europeo 
de lucha contra la pobreza, constituía, por su mera existencia, una señal política de 
la voluntad de la Comunidad de contribuir, modestamente pero con continuidad, a 
los esfuerzos realizados en los Estados miembros. Progresivamente, la Comisión ha 
desarrollado y diversificado sus iniciativas relativas a la pobreza y a la exclusión, 
y el programa ha ido labrándose un hueco en un conjunto diversificado de acciones 
y medidas. Las expectativas respecto a Pobreza 3, por lo tanto, han evolucionado: 
por una parte, se esperaba aún más en términos de contribución a la elaboración de 
conocimientos y de buenas prácticas; por otra, se esperaba de la Comisión que 
clarificase aún más el valor añadido propio de un programa específico y la realidad 
de las sinergias entre este programa y las demás acciones comunitarias. 
Durante los últimos años la Comisión se esforzó por introducir la lucha contra la 
exclusión social en el conjunto de sus políticas y medidas. Estos esfuerzos han sido 
rentables, en particular por lo que respecta a las políticas estructurales y a la política 
de investigación, y la acción comunitaria de lucha contra la exclusión no se limita 
ya a "la gota de agua en el océano" que constituía, respecto a la amplitud del 
problema, el programa Pobreza 3. Estos progresos traducen la atención creciente 
que suscita la exclusión en los Estados miembros, pero también el reconocimiento 
de una contribución posible de la Unión a las acciones emprendidas 
Las acciones comunitarias que ahora toman en consideración el objetivo de lucha 
contra la exclusión social son principalmente las siguientes: 
- Fondos estructurales, y más concretamente: a), por lo que respecta al FSE, las 
medidas derivadas del nuevo objetivo 3 (integración en el mercado laboral de las 
personas expuestas a la exclusión social) y las que derivan de la iniciativa 
empleo y recursos humanos (en particular HORIZON, pero también, hasta cierto 
punto, YOUTHSTART y NOW); b) por lo que respecta al FEDER, la iniciativa 
URBAN; c) por lo que respecta al FEOGA, la iniciativa LEADER. 
- el cuarto programa marco de investigación y desarrollo, que engloba un 
programa relativo a la exclusión y a la integración social. 
Además, diversas acciones comunitarias abordan la exclusión de una manera más 
indirecta y, por lo demás, modesta, por ejemplo en el marco de las iniciativas en 
materia de educación, a través de la cuestión del analfabetismo14 . 
Con excepción de la ayuda alimentaria concedida en el marco de las campañas de invierno. 
El grupo interservicios de la Comisión sobre la pobreza y la exclusión social procedió a un inventario 
sistemático de las acciones comunitarias susceptibles de contribuir directa o indirectamente a la lucha 
contra la exclusión social. 
60 
Estas acciones no se solapan con un programa como Pobreza 3, y su desarrollo 
conduce incluso a destacar más aún el interés de tal programa, tanto para situar y 
experimentar buenas prácticas que podrían fomentarse y apoyarse a gran escala por 
las políticas estructurales como para constituir una ocasión de intercambio y 
estímulo que permite promover lo mejor posible las sinergias necesarias. 
Una de las contribuciones posibles de un programa es fomentar la identificación y 
la experimentación de buenas prácticas que puedan venir a enriquecer las medidas 
que se apliquen a cualquier otra escala con la participación de los fondos 
estructurales y/o más ampliamente en el marco de las políticas regionales o 
nacionales. 
Como ha mostrado el análisis del impacto del programa en estas políticas, no se 
podría adquirir automáticamente tal transferencia, tanto más cuanto que el programa 
era muy modesto: requiere tiempo y la movilización de las instituciones afectadas. 
Respecto a un impacto posible en los fondos, conviene hacer hincapié por otro lado 
en el hecho de que fondos y programa no tenían la misma finalidad. El primer 
objetivo de un programa no consiste en financiar acciones (a la manera de un fondo) 
sino en apoyar la experimentación y la transferencia de las buenas prácticas, y su 
éxito no se mide pues por la amplitud de los medios financieros concedidos sino por 
la calidad de las acciones que reúne y a partir de las cuales se efectúa la animación 
y la confrontación de las experiencias. Al contrario, los fondos eran en primer lugar 
un instrumento de apoyo financiero, y su escala de intervención conduce a financiar 
generalmente acciones estandarizadas más que acciones innovadoras y a cooperar 
con promotores que van, en primer lugar, en busca de financiación más que con 
promotores interesados por la elaboración de nuevos conocimientos (esto sigue 
siendo cierto de los programas de iniciativas comunitarias que reúnen miles de 
proyectos, aunque los programas pongan de relieve la innovación y la 
transnacionalidad). Por otro lado, y sobre todo, respecto a la lucha contra la 
exclusión, la intervención de los fondos es necesariamente limitada y, 
concretamente, apenas permite en el estado actual de la legislación y las prácticas 
apoyar un enfoque pluridimensional de la exclusión, incluso si las disposiciones en 
la materia aparecieron... en los últimos reglamentos. 
Además y sobre todo, las reglas relativas a la intervención de los fondos no 
permiten realmente un enfoque pluridimensional de la exclusión. Así, el nuevo 
objetivo 3 del FSE hace referencia a medidas de integración en el mercado del 
trabajo de las personas expuestas a la exclusión social, y esta formulación autoriza 
la toma en consideración de un recorrido de inserción, pero no permite, o sólo 
difícilmente, tomar en consideración, por ejemplo, programas de desarrollo social 
integrado o acciones de integración destinadas a las personas sin hogar. 
Correlativamente, los programas están más adaptados a la movilización de un 
conjunto diversificado de socios, mientras que la acción de los fondos permanece 
en gran medida organizada en torno a los agentes de la formación y el empleo, 
incluso si se ha emprendido un esfuerzo importante para ampliar la asociación. Por 
lo demás, los Estados miembros utilizan muy desigualmente estas nuevas 
disposiciones, lo que confirma que los fondos, y en particular el FSE, aún no han 
61 
capitalizado el acervo de la acción nacional y comunitaria en beneficio de la lucha 
contra la exclusión. 
En este contexto, el valor añadido de un programa como el nuevo programa que 
propone la Comisión reside en la contribución que este programa podría aportar a 
la confrontación de experiencias e iniciativas llevadas a cabo en los Estados 
miembros, también en los progresos de la toma en consideración de la exclusión en 
las demás políticas comunitarias, y en particular en el fondo social. Es importante, 
por lo tanto, que el programa reúna acciones concretas, que constituyen el punto de 
partida de la confrontación de los métodos y del debate entre los agentes. Por eso 
es también importante que el programa aplique una animación de calidad y reúna 
a hombres de terreno y a expertos que puedan movilizar al máximo y duraderamente 
a los agentes públicos y privados interesados. La creación de un grupo permanente 
de altos funcionarios nacionales sobre la exclusión social, propuesta anteriormente 
por la Comisión, podría entre otras cosas tener por objeto ayudar a esta transferencia 
de experiencias y a esta confrontación de alto nivel. 
62 
ANEXOS 
Anexo 1 - Informaciones estadísticas sucintas sobre los proyectos del programa 
Pobreza 3 
Las publicaciones de Pobreza 3 y, en concreto, los informes y documentos de trabajo 
de la Unidad central del programa, presentan muchas informaciones cuantitativas y 
cualitativas sobre los proyectos. Además, se publica y pone al día con regularidad una 
guía descriptiva de los mismos. Los cuadros que presentamos a continuación son, pues, 
únicamente la ilustraciones de algunas de las características de los proyectos del 
programa. 
Características de los territorios de aplicación de las acciones modelo 
Número de 
habitantes Menos de De 20.000 a Más de 
20.000 hab. 50.000 hab. 50.000 hab. Total 
Zona rural 
Zona urbana 8 10 6 
26 
Región mixta, 
con zonas rurales 1 
y urbanas 
Total 13 12 11 36 
Fuente:Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación:En el número total de acciones modelo (36 en lugar de 29) se tiene en 
cuenta el hecho de que tres de ellas tienen lugar en varias zonas. 
63 
Envergadura de la marginación existente en los territorios de aplicación de los 
proyectos y que se tiene en cuenta en los mismos 
Problema existente 
Paro juvenil 
Desempleo de larga duración 
Crisis urbana 
Espacios urbanos y 
viviendas sin confort 
y mal equipadas 
Subdesarrollo rural 
Emigración 
Inmigración 
Discriminación étnica 
Declive industrial, 
reestructuración económica Número de proyectos 
en cuyo territorio 
el problema es de 
especial importancia 
37 
37 
19 
25 
8 
12 
19 
20 
26 Número de proyectos 
cuya acción se 
aplica sobre todo 
a este problema 
23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: Datos relativos a todos los proyectos, es decir, a 48 territorios, teniendo 
en cuenta los proyectos que se aplican en varios territorios concretos 
distintos; obsérvese que algunas iniciativas innovadoras no ponen en 
práctica su acción con referencia a un territorio concreto. 
64 
Tipo y origen de los provectos del programa Pobreza 3 
Proseguir las actividades ya existentes en 1990 
con los mismos (o casi los mismos) socios 5 
Desarrollar nuevas actividades con los mismos 
(o casi los mismos) socios 5 
Ampliar una cooperación ya existente a nuevos 
socios y a nuevas actividades 18 
Crear una asociación totalmente nueva para 
llevar a cabo nuevas actividades 16 
Sin respuesta 1 
total 45 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: En el número total de 45 proyectos se tiene en cuenta el hecho de que 
algunos de ellos desarrollan su actividad en dos o tres territorios 
concretos distintos. 
Socios que cooperan en íos Comités de dirección de los proyectos 
Actividades locales y regionales 116 
Actividades nacionales y organizaciones gubernamentales 35 
ONG (incluidas las de comunidades y grupos locales) (53) 108 
Interlocutores sociales 31 
organizaciones patronales y empresariales, (21) 
organizaciones sindicales, (10) 
Varios 48 
Universidades, organismos de investigación (21) 
total338 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: Cuadro establecido partiendo de informaciones del conjunto de los 
proyectos; obsérvese, no obstante, que no todas las actividades 
innovadoras tienen constituido un Comité director en el que se participen 
diversos socios. 
65 
Anexo 2 - Trabajos estadísticos llevados a cabo en el marco del programa Pobreza 
3 
1. Uno de los objetivos del programa Pobreza 3 es contribuir a mejorar el 
conocimiento de la pobreza, en concreto mediante la elaboración sistemática de 
datos comparables en cuanto a su amplitud, sus características y su evolución en los 
Estados miembros. De acuerdo con este objetivo, y dentro de los límites de los 
medios que a este efecto concede el Consejo, el programa aporta su apoyo a la 
realización de trabajos de investigación sobre la pobreza y la exclusión social. En 
este contexto, la Comisión apoyó la realización de trabajos estadísticos de 
investigación con un presupuesto de 2,5 millones de ecus para todo el período de 
aplicación del programa (1989-1994). 
2. Las investigaciones emprendidas respondían fundamentalmente a dos objetivos: por 
una parte, contribuir al análisis de la pobreza desde el punto de vista de los recursos 
financieros, para establecer datos comparables para el conjunto de los Estados 
miembros y aclarar las tendencias de las evoluciones recientes y actuales del 
fenómeno; por otra parte, contribuir al análisis de la pobreza en su carácter 
pluridimensional, en concreto para sobrepasar los límites inherentes al enfoque de 
su sola dimensión financiera. 
3. Estas investigaciones consistieron, en gran medida, en la mejora de las metodologías 
utilizadas en el análisis estadístico de la pobreza: se trataba, en particular, de la 
armonización de datos necesaria para hacerlos comparables, del significado y las 
implicaciones de las diversas convenciones y definiciones relativas a las unidades 
de medición y a los indicadores cuantitativos del fenómeno, sobre lo que aporta un 
acercamiento a las fuentes estadísticas y a las administrativas, así como sobre las 
posibilidades de modelización econométrica y de las evoluciones observadas. 
4. Estos trabajos de investigación forman parte de un programa a medio plazo, y no 
pueden considerarse terminados. Más allá de lo que aportan metodológicamente, 
también han producido ya ciertos resultados en cuanto a la envergadura de la 
pobreza a finales de los años 80. Pero estos resultados comportan lagunas e 
incertidumbres, que son o deben ser objeto de trabajos complementarios. También 
hay que profundizar en las propuestas estrictamente metodológicas, sobre todo para 
concretar las ventajas comparativas de opciones alternativas en cuanto a las fuentes 
de información, los indicadores estadísticos y los procesos de tratamiento de datos. 
5. Primero se dio prioridad al análisis de la pobreza desde el punto de vista de la 
insuficiencia de recursos financieros. De acuerdo con las conclusiones de las 
investigaciones llevadas a cabo anteriormente y, en concreto, de los trabajos de un 
seminario internacional que se reunió en 1989 en Noorwijk (Países Bajos) para tratar 
de esta cuestión, las investigaciones emprendidas se orientaron a la mejora de la 
explotación de las encuestas sobre los presupuestos de los hogares (E.P.H.) 
(Household Budget Surveys) llevadas a cabo periódicamente por los institutos 
estadísticos nacionales. Concebidas para contribuir al conocimiento de los índices 
de precios, estas encuestas no están específicamente adaptadas al análisis de la 
66 
pobreza, para el que presentan importantes carencias. Además, se llevan a cabo con 
periodicidad variable, en general cada cinco años. Pese a todo constituyen, por el 
momento, la menos mala de las fuentes de informaciones comparables de que 
disponemos. 
Los investigadores y los estadísticos que participan en estos trabajos han tenido 
acceso a los microdatos de estas encuestas. Esto constituye una ventaja considerable 
y un progreso decisivo para el análisis: los trabajos comparativos anteriores, en 
efecto, estaban basados en datos agregados, agrupados en los decilos de las 
distribuciones estadísticas, lo que exigía aproximaciones aleatorias. Además, pudo 
disponerse de encuestas efectuadas el mismo año (1988) o en torno a ese año (1987, 
1989 o 1990), con lo que pudo evitarse recurrir a algunas extrapolaciones dudosas. 
Cabe subrayar, no obstante, que la calidad de las encuestas nacionales sobre los 
presupuestos de los hogares es muy desigual, especialmente en lo relativo al tamaño 
y la representatividad de las muestras Asimismo, las definiciones empleadas en 
estas encuestas, en particular en lo referente a los gastos de vivienda y a las 
prestaciones en relación con la vivienda, no están lo bastante armonizadas para 
garantizar una perfecta comparabilidad de los datos ni su congruencia con los que 
arrojan, por su parte, las encuestas administrativas y las estadísticas de las cuentas 
nacionales. 
Además de las tareas relativas a la preparación de los datos, los trabajos realizados 
en el marco del programa han sido los siguientes: > 
a) un estudio de la pobreza en los Estados miembros hacia el año 1988, teniendo 
en cuenta umbrales relativos de pobreza llamados "objetivos", es decir, derivados 
de la distribución estadística, basada en la explotación de los microdatos de las 
encuestas sobre los presupuestos de los hogares; 
b) un estudio del aporte metodológico de los enfoques de la pobreza llamados 
"subjetivos", es decir, de los que tienen en cuenta la opinión de los interesados 
en cuanto a los recursos necesarios para llevar una vida digna; 
c) un estudio exploratorio sobre la correspondencia de los datos resultantes de 
encuestas estadísticas y de encuestas administrativas; 
d) un estudio de viabilidad de la medición directa de la pobreza en términos de 
consumo de ciertos bienes o servicios, que representa una primera contribución -
limitada al consumo- para el establecimiento de indicadores no monetarios de la 
pobreza. 
e) trabajos metodológicos sobre la posible utilización de modelos econométricos de 
simulación a partir de microdatos para producir estimaciones de la pobreza entre 
dos series de encuestas sobre los presupuestos familiares 
f) un primer análisis de las distintas formas de la precariedad y de los riesgos de 
exclusión en algunos países. Este estudio, basado en las fuentes estadísticas 
67 
nationales existentes, aborda la pobreza desde la perspectiva de un proceso de 
descalificación social. 
8. Estos estudios tienen un cariz metodológico, muy amplio o exclusivo. Por ello, 
desde este punto de vista, sus resultados son debatidos con expertos independientes, 
con expertos gubernamentales y con representantes de los institutos estadísticos 
nacionales, al objeto de determinar las condiciones posibles de utilización y de 
difusión de sus propuestas. Pero el primer estudio también produjo resultados en 
cuanto a la envergadura de la pobreza en la Comunidad en 1988, y se publicó a 
finales de 1994 por los servicios de la Comisión en versión inglesa. 
9. Este estudio fue realizado por un equipo de investigadores que trabajaron en la 
Universidad Erasmus de Rotterdam (Países Bajos). Sus objetivos eran los siguientes; 
a) establecer, partiendo de la explotación de los microdatos de las encuestas 
nacionales sobre los presupuestos de los hogares y estudiando la pertinencia de 
diversas convenciones metodológicas, una estimación de la envergadura de la 
pobreza en cada uno de los Estados miembros y en la Comunidad, para un año 
lo más reciente posible; 
b) estudiar, siguiendo las mismas opciones metodológicas, las tendencias de la 
evolución de la pobreza durante la década de los 80; 
c) examinar la posibilidad de una modelización ecoriométrica de estas tendencias, 
con el fin de proponer un método de simulation que permita adelantar 
previsiones para los años de los que no existen encuestas sobre los presupuestos 
de los hogares, de manera que éstas puedan ser objeto de una estimación 
razonable permanente. 
10. Todos estos objetivos no han podido ser alcanzados, sobre todo por lo tarde que se 
ha tenido acceso a las series de microdatos de las encuestas nacionales anteriores 
a 1988, indispensables para los análisis de tendencias, para la investigación. Las 
disposiciones nacionales de confidencialidad de las encuestas han hecho muy 
difíciles las negociaciones con algunos institutos estadísticos nacionales, en 
particular el de Alemania. El conjunto de las doce series de microdatos nacionales 
hacia el año 1988 no estuvo listo hasta principios de 1993. De las series de 
microdatos de las encuestas nacionales anteriores a 1988 -que son indispensables 
para los análisis de tendencias y los ejercicios de simulación econométrica- sólo 
están disponibles por ahora las de algunos Estados miembros. 
11. El acceso a los microdatos ha permitido a los investigadores proceder a diversos 
controles de la calidad de la información y, en algunos casos, trabajar los datos para 
corregir distorsiones de muestreo o disparidades de las definiciones empleadas. Sin 
embargo, hay que subrayar que esto no siempre ha sido posible, y que sigue 
habiendo incertidumbres importantes en cuanto a la fiabilidad de algunos de los 
datos que constituyen la base de la investigación. Además, Dinamarca expresó 
reservas en cuanto a la calidad de los resultados basados en su encuesta nacional 
sobre los presupuestos de los hogares: De modo más general, la Comisión trabajó 
68 
en concertation con los institutos nacionales de estadística con el fin de garantizar 
lo más posible los resultados de los análisis efectuados. 
12. De los resultados que se presentan más adelante sólo puede considerarse 
responsables a los investigadores que los han establecido. Lo que es más, no pueden 
compararse con los anteriormente establecidos por otro equipo de investigadores 
para el año 1985. En efecto, las estimaciones anteriores se habían hecho basándose 
en datos agregados, y no en microdatos; es decir, en datos no corregibles ni 
corregidos. Además, para algunos países, los investigadores se habían basado, a falta 
de encuestas recientes, en extrapolaciones de datos que databan de principios de los 
años 80. Los resultados establecidos para el año 1988 son incontestablemente más 
fiables que los mencionados resultados anteriores -de los cuales han mostrado los 
límites y las carencias-pero siguen presentando algunas incertidumbres. 
13. El cuadro presenta la extensión de la pobreza en los Estados miembros en torno a 
1988 siguiendo las convenciones metodológicas siguientes: 
a) la pobreza se contempla aquí como una insuficiencia relativa de recursos 
financieros: esta insuficiencia se aprecia dentro del contexto nacional en un 
momento dado (cf. § 14); 
b) como se lleva a cabo el acercamiento a la pobreza a partir de las desigualdades 
en la distribución de los recursos financieros, se proponen distintos umbrales de 
pobreza (40%, 50% y 60% de los ingresos medios); así pues, se consideran 
"pobres", con este planteamiento, los hogares cuyos ingresos medios por 
equivalente adulto son inferiores a una fracción determinada (habitualmente el 
50%) de los ingresos medios por equivalente adulto de que disponen los hogares 
del mismo Estado miembro (cf. § 15); 
c) la medición de la pobreza se lleva a cabo en los hogares; no obstante, no están 
totalmente armonizadas las definiciones estadísticas de "hogar", y pueden 
adoptarse diversas convenciones para tener en cuenta el tamaño y la estructura 
del hogar (noción de escalas de equivalencia)(cf. § 16); los datos establecidos 
para los hogares se extrapolan luego para las personas, contabilizando como 
personas pobres a quienes viven en hogares pobres (no se tienen en cuenta, pues, 
las desigualdades internas de los hogares, por lo que el método adoptado 
considera, implícitamente, que cada una de las personas del hogar dispone de la 
fracción de los recursos del hogar correspondiente a la escala de equivalencia 
adoptada); 
d) por exigencias del estudio, la aproximación a los recursos tiene lugar a partir de 
las informaciones disponibles en las encuestas nacionales sobre los gastos de los 
hogares, que se consideran datos más fiables (cf. § 17). 
14. Sin hacer un estudio detallado de las convenciones metodológicas, cabe subrayar que 
es necesario profundizar en cada una de ellas. No insistiremos en las limitaciones 
de un enfoque de la pobreza basado en los recursos financieros como único criterio. 
En cambio, hay que recordar que el nivel de vida de un hogar no sólo depende de 
69 
la cantidad de sus recursos, sino también, a cantidad media fija, de la regularidad 
de los mismos en el tiempo, de lo previsibles que sean los ingresos y de su carácter. 
Por otra parte, la insuficiencia del total de los recursos no tiene los mismos efectos 
si es duradera que si no lo es, ni si es puntual o recurrente. Por supuesto, aquí no 
podemos tomar en cuenta todas estas distinciones. 
15. Haber elegido umbrales derivados de uno de los valores centrales de la distribución 
estadística (en este caso, una fracción de los ingresos medios) presenta 
inevitablemente un carácter arbitrario: como mucho, puede reducirse este carácter 
arbitrario proponiendo varios umbrales (en nuestro caso, 40%, 50% y 60%), lo que, 
por otra parte, recalca la naturaleza relativa de la pobreza tal como aquí se 
contempla. Sin embargo, convendría disponer de informaciones que permitieran 
precisar cuál es concretamente el nivel de vida y de consumo que permiten los 
umbrales adoptados; también sería procedente discutir en qué medida un umbral 
dado -por ejemplo, 50% tiene el mismo significado en todos los Estados miembros, 
mientras que la distribución de los ingresos en cada uno de ellos es más o menos 
desigual. Por último, es necesario no subestimar la gran sensibilidad de los umbrales 
adoptados: basta añadirles o quitarles un ECU por mes y por persona para que el 
número de personas afectadas aumente o disminuya en varias decenas de miles. 
16. El objeto de las escalas de equivalencia es permitir la comparación de los ingresos 
de hogares de tamaño y composición diferentes. Aunque se reconoce unánimemente 
la necesidad de una escala de equivalencia, la elección de la misma suscita muchos 
debates en todos los países; de hecho, una misma escala de equivalencia puede tener 
un significado diferente en países cuyas estructuras demográficas y prácticas 
culturales son polimorfas. Los resultados empíricos que se presentan en el cuadro 
se establecieron siguiendo la escala de equivalencia habitual en los trabajos de la 
OCDE, a saber, 1 para el primer adulto del hogar, 0,7 para cada uno de los adultos 
siguientes (mayores de 14 años) y 0,5 para cada uno de los niños (menores de 14 
años). 
17. El equipo de investigación llevó a cabo un conjunto de mediciones para examinar 
la sensibilidad de los resultados de las distintas opciones metodológicas utilizadas. 
Además de una discusión sobre la elección de la escala de equivalencia, se midieron 
los efectos de la utilización alternativa, entre los datos de las encuestas, de las 
informaciones relativas a los recursos declarados por los hogares, o informaciones 
sobre los gastos declarados por los mismos. El problema que aquí se plantea es, 
sobre todo, el de la fiabilidad de las declaraciones recogidas a este fin por las 
encuestas, especialmente las provenientes de ciertos grupos de población (por 
ejemplo, los recursos de los agricultores): aunque para la investigación se haya 
considerado como indicador el importe de los gastos, los análisis de sensibilidad 
efectuados no confirman que dicho indicador sea en toda circunstancia el más fiable, 
lo que pone de manifiesto, una vez más, la necesidad de una discusión en 
profundidad sobre la calidad de los datos extraídos de las encuestas. Por otra parte 
hay que subrayar que la elección de un indicador u otro puede afectar a los 
resultados en cuanto a las características de los hogares pobres. Por ejemplo, es 
probable que la utilización del indicador "gastos" tienda a sobrevalorar algo la 
pobreza de las personas de edad avanzada, el consumo de cuyos recursos es menor. 
70 
18. La cifra más citada de personas pobres, para el conjunto de la Comunidad, es de 50 
millones en los años 80. Con la reserva de las imprecisiones metodológicas ya 
mencionadas, esta cifra se ve confirmada por los resultados que presentamos en el 
cuadro, que arrojan un total de 52 millones de personas pobres y 17,6 millones de 
hogares pobres en tomo a 1988 (umbral del 50%). Hay que subrayar que éstos datos 
se establecieron antes de la unificación alemana, en años de crecimiento económico 
y de creación de empleo. Con toda seguridad, la pobreza se ha incrementado desde 
entonces, por lo que las cifras adelantadas constituyen estimaciones mínimas. 
19. Se iniciaron trabajos para proceder a un análisis de las tendencias de la evolución 
de la pobreza durante los años 80, a partir de series de microdatos de los años 
anteriores, concretamente para superar las carencias y ios limites de los resultados 
establecidos en el pasado a partir de datos agregados (sobre todo en algunos países). 
Las indicaciones fragmentarias de que disponemos para ciertos países apuntan a la 
tendencia a cierto crecimiento de la pobreza, pero deben ser confirmadas y 
debatidas. También cabe señalar que los resultados del estudio piloto emprendido 
para elaborar modelos econométrícos de estimulación incitan a la mayor prudencia. 
20. Deben proseguirse los trabajos para profundizar en el aspecto multidimensional de 
la exclusión, así como en su carácter dinámico. La Comisión inició la creación de 
un panel comunitario de hogares (PCM), es decir, una encuesta consistente en 
preguntar a intervalos regulares a las personas de los mismos hogares para disponer 
de informaciones longitudinales sobre su situación y su evolución. Basado 
esencialmente en los ingresos, incluye otras informaciones, como el endeudamiento, 
las características de las fuerzas de trabajo, la salud, la educación, la vivienda, la 
posesión de determinados artículos, la sociabilidad, etc. De momento, el panel 
tendrá lugar en tres seríes sucesivas, en 1994,1995 y 1996. El tamaño de la muestra 
(cerca de 60.000 hogares) permite la explotación de ios datos a nivel nacional y por 
los institutos nacionales de estadística que participan en la elaboración y puesta en 
práctica de la encuesta. Este panel constituye un potente instrumento de mejora de 
la calidad, de la comparabilidad y de la disponibilidad de los datos relativos a la 
situación de las familias, por lo que debería contribuir, entre otras cosas, a mejorar 
el conocimiento de la pobreza y de la exclusión social. 
21. Como ya se ha indicado, el análisis y la medida de las situaciones y de los procesos 
de exclusión no puede limitarse únicamente a los indicadores de pobreza financiera. 
Se han iniciado diversos trabajos en el marco del programa o fuera de él para 
elaborar indicadores de exclusión basados en la toma en consideración del conjunto 
de las dimensiones de la misma. La Comisión organizó en junio de 1994 en Bath 
(Reino Unido) un seminario internacional sobre la medición y el análisis de la 
exclusión social, en el que se debatió sobre estos trabajos. 
Hay que situar el alcance de este seminario en el contexto de las diversas 
acciones comunitarias que abordan directa o indirectamente la exclusión social, 
especialmente las iniciativas en materia de investigación y las nuevas medidas 
aplicadas en el marco de las políticas estructurales, concretamente del Fondo 
Social Europeo. Los trabajos del seminario constituyen una contribución útil a 
las reflexiones metodológicas necesarias para la 
•• ' -y 
71 
aplicación y la evaluación de estas acciones, y los servicios de la Comisión han 
iniciado, como seguimiento del seminario, y siempre con el apoyo del 
Department of Social Security del Reino Unido, un procedimiento de 
concertation para asociar a dichos trabajos a los agentes de los Estados 
miembros interesados y a los servicios de la Comisión implicados. 
22. Por último, dada la envergadura que ha alcanzado el fenómeno de las personas sin 
hogar en la Unión, Eurostat tiene la obligación de realizar el seguimiento de los 
esfuerzos comunitarios y nacionales emprendidos para recabar informaciones 
regulares actualizadas sobre la magnitud y las características del fenómeno de las 
personas sin hogar en el conjunto de la Unión Europea. Se harán esfuerzos por 
coordinar las iniciativas nacionales y se creará un grupo de trabajo (Task Force) 
para estudiar los problemas metodológicos relacionados con dicho fenómeno. 
Anexo: Cuadro 
72 
Estimativa» da pobreza no» Eatadoa-membroa por vol ta- do ano de 1988. _,,.„. ,A« *A» J~ 
™1¡1 . l.ro. .b-W.-ll».»., ... .,r.,.do. do.rf.Uep. « d. P.¿.o„ po»-.. ..ound, .. co„,«,c6.. Utm,.d.. P». U„Ur.. d. ._.%, ».% . ...% do 
montante medio (escala de equivalencia OCDE) 
-s) COUNTRY 
B 
DK (2) 
D(3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK YEAR 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 AVERAGE 
INCOME 
100% (1) 
367.017 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5,1.30 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 HOUSEHOLDS 
THRESHOLD 40% 
% 
1.9 
1.3 
4.7 
13,0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
3.5 
1.1 
15.7 
5.8 (1000) 
75 
30 
1278 
445 
. 944 
1412 
85 
2288 
.4 
64 
496 
1307 
8430 THRESHOLD 5D% 
% 
6.1 
3.6 
10.8 
20.6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.6 (1000) 
241 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
797 
3289 
17570 -THRESHOLD 60% 
% 
13.7 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 (1000) 
541 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
•108? 
5677 
29025. PERSONS 
•THRESHOLD 40% 
% 
3.0 
"1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 (1000) 
296 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1597 
3819 
25463' TH.RFSHOI ft 50% 
% 
8.6 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22,0 
11;5 
4.8 
25.1 
15.3 
' (1000) 
848 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
2586 
8721 
51873. THRESHOLD 60% 
% 
17.7 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 (1000) 
1745. 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540 
78 
2031 
3565 
15218 
84602 
Source : Erasmus University Rotterdam "Poverty statistics in the late 80's: research based on micro-data", research report submitted to the 
Commission, August 1994. 
(1) Annual average expenditure per adult equivalent in national currency for the survey year (consumption units in accordance with the 
OECD scale of equivalence) 
(2) Subject to uncertainty as to the quality of the data 
(3) Data for 1988, i.e. before the unification of Germany 
ISSN 0257-9545 
COM(95) 94 final 
DOCUMENTOS 
ES 05 
N° de catálogo : CB-CO-95-107-ES-C 
ISBN 92-77-86913-5 
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