Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso desagregado al bucle local"

(2001/C 14/20)

El 20 de septiembre de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

El 11 de julio de 2000, la Mesa del Comité Económico y Social encargó a la Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información la preparación de los trabajos en este asunto.

En su 376o Pleno del 19 octubre de 2000, el Comité Económico y Social, habida cuenta de la urgencia de los trabajos, ha nombrado ponente general al Sr. Cambus y ha aprobado por 77 votos a favor y 1 voto en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El sector de las telecomunicaciones está en permanente evolución tecnológica, tanto más rápida cuanto que la gestión de las redes físicas o inmateriales y de los servicios que lo componen se basa, fundamentalmente, en las más modernas tecnologías informáticas. Dicho sector contribuye de forma decisiva a la difusión de las nuevas tecnologías de la información y, por ende, a la realización de los objetivos de la Unión respecto a la sociedad del conocimiento y la innovación.

1.2. Por este motivo, se ha pedido expresamente a los operadores de telecomunicaciones que, para finales del año 2000, ofrezcan un acceso rápido, fácil y barato a Internet tanto a las empresas como a los particulares. Con este fin, las conclusiones de los Consejos de Lisboa y Feira imponen a los Estados miembros la obligación de abrir a la competencia los bucles locales antes del 1 de enero de 2001.

1.3. El sector de las telecomunicaciones está, de oficio, abierto a la competencia desde la Directiva de 1996, cuya aplicación no iba más allá del 1 de enero de 1998. Por tanto, cualquier nuevo operador puede entrar hoy día en dicho sector de actividad y competir con los operadores históricos de telecomunicaciones. Las nuevas tecnologías han sido, además, una razón y un medio de desarrollo de la competencia; ejemplo de ello es el GSM, que ha dado a nuevos operadores la oportunidad de hacerse una clientela con unos costes de inversión razonables. Por el contrario, el objetivo de abrir a la competencia los servicios de telefonía que se prestan a todos los abonados, sin excepción, no puede alcanzarse a corto plazo mientras no se imponga a los operadores históricos la obligación de permitir a sus competidores el acceso al último eslabón de la red telefónica: el bucle local.

1.4. El bucle local de cobre consiste en el circuito físico que conecta las instalaciones del cliente al conmutador local del operador de telecomunicaciones o a la instalación equivalente de la red de acceso local. Se trata de un par de hilos de cobre por los que, hasta ahora, no se podía hacer pasar simultáneamente la telefonía vocal y la información digital. Para proporcionar servicios de transmisión de datos digitales a los abonados era necesario un par de hilos suplementario especial, de tipo ISDN (integrated services data network). Los progresos tecnológicos alcanzados permiten desde hace un año que por el mismo par de hilos de cobre pasen al mismo tiempo la telefonía vocal y los servicios de transmisión de datos de alto rendimiento, llamados xDSL (entre 50 y 100 veces más rápidos que los anteriores).

1.5. Los bucles locales se han construido paralelamente al desarrollo de redes y abonados a la telefonía vocal, en un contexto normativo de derechos exclusivos que eran consecuencia del peso de las inversiones, de unos plazos de recuperación largos y de la voluntad política de prestación de un servicio universal. Ahora se han convertido en un reto entre los operadores históricos y los nuevos, que desean tener acceso a este último elemento de la red para poder prestar a los abonados los nuevos servicios que ellos proponen.

1.6. En teoría, ya pueden hacerlo, pero a condición de construir equipos materiales o inmateriales (por ejemplo, bucles locales de radio) competidores. Ya que no se puede esperar a que se desarrollen redes competitivas o tecnologías diferentes, porque sería una espera necesariamente larga que retrasaría aún más a la Unión Europea en el campo de las tecnologías de la información, la única opción posible, decidida en los Consejos de Lisboa y Feira, era la de liberar el acceso al bucle local.

1.7. En cuanto a los aspectos técnicos, el Reglamento contiene tres conceptos: acceso completamente desagregado al bucle local, acceso compartido al bucle local y, para efectuar uno u otro, coubicación del equipo de un nuevo operador. Ninguna de las dos posibilidades técnicas, acceso completamente desagregado o compartido, es neutra desde el punto de vista económico.

2. Resumen de la propuesta de la Comisión

2.1. La propuesta forma parte de un nuevo marco jurídico para todas las redes y servicios de transmisión, cuyo fin es garantizar la competitividad del mercado de la comunicación electrónica(1). La propuesta de Reglamento responde a dos objetivos:

- proporcionar un fundamento jurídico a las autoridades nacionales de reglamentación de los Estados miembros que podrían tener dificultades para imponer el acceso desagregado al bucle local, lo que les impedirá cumplir el objetivo establecido por los Consejos Europeos de Lisboa y Feira, y

- permitir una puesta en práctica del acceso desagregado al bucle local armonizada con el plan europeo, con el fin de evitar distorsiones de la competencia.

2.2. La motivación del Reglamento se expone en los Considerandos:

2.2.1. La red de acceso local continúa siendo uno de los segmentos menos competitivos del mercado liberalizado de las telecomunicaciones, porque los nuevos operadores no tienen infraestructuras de red alternativas y extensas y, con las tecnologías tradicionales, no pueden igualar las economías de escala y de alcance de los operadores notificados que tienen un peso significativo en el mercado de redes públicas de telefonía fija.

2.2.2. El acceso desagregado al bucle local afecta principalmente a la infraestructura de cobre de una entidad dominante y la inversión en infraestructuras alternativas debe tener asegurada una rentabilidad razonable, ya que ello podría facilitar la expansión de estas infraestructuras en las zonas en las que todavía tienen escasa penetración.

2.2.3. Es conveniente obligar a facilitar el acceso desagregado a los bucles locales de cobre solamente a los operadores de redes designados por la autoridad nacional de reglamentación por tener un peso significativo en el mercado en virtud de las disposiciones comunitarias pertinentes.

2.2.4. Las normas sobre valoración de costes y de tarifas referentes al acceso desagregado al bucle local y a sus instalaciones conexas (por ejemplo, la coubicación y la capacidad de transmisión arrendadas) deben ser transparentes, no discriminatorias y objetivas para asegurar la equidad. Las normas sobre tarifas deben asegurar que el suministrador del bucle local pueda cubrir los costes correspondientes más un beneficio razonable.

2.2.5. La publicación por el operador notificado de una oferta de referencia apropiada para acceso desagregado al bucle local en un breve espacio de tiempo y preferentemente en Internet, bajo el control de la autoridad nacional de reglamentación, debe contribuir a la creación de condiciones de mercado transparentes y no discriminatorias.

2.2.6. El objetivo de lograr un marco armonizado para el acceso desagregado al bucle local no lo pueden lograr todos los Estados miembros de forma segura, armonizada y oportuna y, por consiguiente, puede alcanzarse mejor a escala comunitaria. El Reglamento propuesto se limita a lo estrictamente necesario para lograr esos objetivos y no excede de lo necesario a tal fin.

2.3. El contenido del proyecto se limita a cinco artículos:

2.3.1. El artículo 1, "Ámbito de aplicación", precisa que corresponde a la autoridad nacional de reglamentación designar a los organismos que tengan un peso significativo en el mercado y notificarlo a la Comisión.

2.3.2. El artículo 2, "Definiciones", considera:

- el acceso desagregado como un acceso total o compartido ofrecido al nuevo operador;

- el acceso compartido como la posibilidad de suministrar acceso al espectro de frecuencias no de voz al nuevo operador, conservando el operador preexistente el espectro de frecuencias vocales;

- la coubicación como el suministro del espacio físico y las condiciones técnicas necesarias a un nuevo operador dentro de la instalación del operador preexistente.

2.3.3. El artículo 3, "Suministro de acceso desagregado", fija en el 31 de diciembre de 2000 la fecha límite para que los operadores notificados faciliten a terceros el acceso desagregado al bucle local en condiciones transparentes y no discriminatorias; impone la obligación de facilitar al nuevo operador el acceso a cualquier punto del bucle local de cobre; en ese mismo plazo, obliga a publicar una oferta de referencia (modalidades, condiciones y precio) para el acceso desagregado a los bucles locales y los recursos asociados, incluida la coubicación.

2.3.4. El artículo 4, "Supervisión de las autoridades de reglamentación", precisa que, mientras el grado de competencia en la red de acceso local sea insuficiente, las autoridades nacionales de reglamentación son competentes para intervenir en las condiciones de las ofertas -en los casos justificados-, así como para resolver conflictos entre empresas relacionados con los asuntos a los que se refiere el Reglamento.

2.3.5. El artículo 5 fija la entrada en vigor del Reglamento, que será tres días después de su publicación en el Diario Oficial.

3. Observaciones generales

3.1. Conveniencia del proyecto de Reglamento

3.1.1. Hasta ahora nunca se ha adoptado un reglamento en el ámbito de las telecomunicaciones, por lo que este texto constituye una novedad. Con él, la cuestión del acceso desagregado al bucle local quedará separada de otros documentos relativos a la revisión del marco reglamentario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas. Cabe señalar, sobre todo, que un reglamento, al no necesitar transposición por parte de los Estados miembros, es el mejor medio de garantizar la rápida aplicación de las disposiciones que contiene.

3.1.2. El Comité conviene en la urgencia de la difusión lo más amplia posible de las tecnologías y los servicios de la sociedad de la información entre las empresas y los particulares. La liberalización del sector de las telecomunicaciones, emprendida, desde el punto de vista jurídico, en 1996, se empezó a aplicar en las actividades más propicias, como la telefonía de larga distancia. El retraso de la apertura a la competencia del bucle local no se debe únicamente a una falta de herramientas legislativas, sino más bien a lo reciente de los procesos tecnológicos (xDSL) y al interés de los operadores alternativos, centrado en un primer momento en las zonas más rentables.

3.1.3. Por este motivo, el Comité considera indispensable dotarse de los medios para acelerar el acceso del público a las nuevas posibilidades de conexión a Internet y a los servicios de transmisión de datos que ahora permiten las aplicaciones xDSL. El objetivo de los Consejos de Lisboa y Feira de colocar a la Unión a la cabeza de la competitividad mundial en cuanto a las aplicaciones de la sociedad del conocimiento y de la innovación exige la más amplia difusión de dichas aplicaciones en todos los ámbitos, así como la capacidad de responder inmediatamente a las demandas de los abonados que ya utilizan las posibilidades de Internet para que puedan disponer de acceso privado de alto rendimiento con las conexiones telefónicas existentes.

3.2. Contenido del proyecto

3.2.1. Desde el punto de vista económico, el proyecto incluye la noción de puesta a disposición del bucle local en unas condiciones que permitan cubrir costes y garantizar una remuneración razonable para el operador que presta el servicio, algo legítimo, en opinión del Comité, en lo que concierne a la justa expectativa de cualquier operador de recuperar lo invertido en sus instalaciones.

3.2.1.1. El Comité precisa además que la tarificación de la puesta a disposición deberá ser neutra también en lo que concierne a las opciones tecnológicas, dado que un precio demasiado elevado incitaría a los nuevos operadores a invertir en otros equipos no siempre de manera justificada, mientras que un precio demasiado bajo les llevaría a privilegiar el acceso desagregado al bucle local de cobre sin llevar a cabo estudios serios sobre tecnologías más económicas. Por ello, es fundamental insistir en la necesidad de imponer unos precios que se ajusten lo más posible a la realidad económica.

3.2.2. Desde el punto de vista técnico, el Reglamento contiene tres conceptos: el acceso desagregado total, el acceso compartido y, para efectuar uno u otro, la coubicación de los equipos del nuevo operador. También prevé la posibilidad de un acceso desagregado sólo a una parte del bucle local.

3.2.3. La propuesta de la Comisión se basa en las posibilidades ofrecidas por la tecnología y la técnica para diferenciar el servicio de telefonía vocal tradicional de los nuevos servicios xDSL. El Comité subraya a este propósito que las autoridades nacionales de reglamentación deben velar por que los nuevos operadores no acaben por desviar comercialmente el acceso desagregado de su objetivo para garantizar la telefonía vocal a través de los xDSL.

4. Observaciones particulares

4.1. Ámbito de aplicación

4.1.1. El Comité aprueba la definición de la Comisión relativa a los operadores notificados de telefonía pública fija. Sin embargo, estima juicioso añadir que las autoridades nacionales de reglamentación podrían asumir sin traba alguna una actitud de abuso de posición dominante en situaciones concretas que no afectaran a la telefonía fija pública, como por ejemplo en el caso de las redes más recientes en zonas de equipamiento por cable audiovisual.

4.2. Modalidades de acceso desagregado

4.2.1. El Comité aprueba plenamente la obligatoriedad impuesta a los operadores notificados de responder a la demanda de acceso desagregado total, consistente en alquilar todo el bucle local al nuevo operador, sin modificar la propiedad del mismo. Esta solución tiene la ventaja de ser sencilla y permite al operador entrante garantizar los servicios de telefonía vocal y los nuevos servicios de transmisión de datos digitales de alto rendimiento. Pero también le permite subcontratar el servicio de telefonía vocal a cualquier otro, incluido al operador histórico, cuando el abonado así lo desee por motivos de "apego a una marca".

4.2.2. El Comité aprueba asimismo la obligación contemplada por el Reglamento de imponer el acceso desagregado parcial o "acceso compartido al bucle local", que implica que el operador preexistente conserva el uso del espectro de frecuencias de la telefonía vocal y suministra al nuevo operador el acceso exclusivo al espectro de frecuencias no vocales.

4.2.3. El Comité estima, sin embargo, que esta modalidad técnica ha de ir acompañada en la práctica de una cláusula comercial de precaución, como las que ya han adoptado algunos Estados miembros, por la que el nuevo operador pasa automáticamente a la opción de acceso desagregado total cuando el abonado rescinde su abono de telefonía vocal con el operador histórico.

4.3. Modalidades comerciales

4.3.1. El Comité aprueba el objetivo de obligar a los operadores notificados a publicar una oferta de referencia para el acceso al bucle local. Considera que esta obligación general de facilitar indicaciones de precios accesibles por parte de los grandes medios de comunicación, como Internet, sólo puede afectar de forma razonable a un servicio que a su vez sea lo suficientemente general como para que el precio del mismo pueda fijarse a tanto alzado, independientemente de los distintos contextos locales. El Comité considera que este principio es aplicable al acceso desagregado total al bucle local. Para las demás prestaciones (en particular la de coubicación), la oferta de referencia debe dar a conocer en detalle las modalidades técnicas y remitir para la oferta de precios al estudio de las demandas caso por caso, en función de las condiciones locales, atendiendo al principio de que toda oferta debe basarse en los costes o hacer referencia al precio de mercado.

4.3.2. En cuanto a los precios habituales del acceso al bucle local, el artículo 4 del proyecto de Reglamento señala que deben ajustarse al principio de la orientación en relación con los costes. A este respecto, sería preciso indicar la naturaleza de los costes considerados, es decir, los costes incrementales medios a largo plazo (LRAIC en sus siglas inglesas), que son los únicos que aseguran una competencia leal y duradera en consonancia con el espíritu del proyecto de Reglamento, así como una neutralidad tecnológica.

4.3.2.1. El Comité considera, en esta misma línea, que el precio del acceso compartido debería evaluarse sobre una base como mínimo igual al precio del acceso desagregado total una vez descontado el abono fijo al servicio de telefonía vocal.

4.4. Es necesario establecer en el Reglamento el principio de abandono de toda regulación ex ante en cuanto el mercado de accesos de alta velocidad resulte competitivo. Con este fin, la Comisión debería presentar cada dos años un informe al Consejo, al Parlamento y al Comité sobre el estado de la competencia en este mercado de los accesos de alto rendimiento y proponer la retirada del Reglamento en su debido momento.

5. Conclusiones

5.1. El Comité apoya plenamente el proyecto de Reglamento del Parlamento y del Consejo de dotar de referencia jurídica sólida a los Estados miembros y a las autoridades nacionales de reglamentación con vistas a un acceso desagregado a los bucles locales de telecomunicaciones antes del 31 de diciembre de 2000 en unas condiciones armonizadas a nivel europeo.

5.2. A la hora de determinar los precios orientados en relación con los costes, es indispensable señalar que se trata de los costes incrementales medios a largo plazo, para evitar que surjan distorsiones económicas que favorezcan decisiones erróneas o frenen el desarrollo de procedimientos más baratos.

5.3. El Comité considera que el Reglamento debe aclarar las modalidades de su revisión, en el marco reglamentario común, a partir del momento en que el nivel de competitividad de los servicios correspondientes se considere suficiente.

Bruselas, 19 de octubre de 2000.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Véase, en particular, la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, COM(2000) 393 final; TEN/057 - Dictamen del CES en curso de elaboración.