COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 28.2.2017 COM(2017) 124 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Causas esenciales de los errores y medidas adoptadas (artículo 32, apartado 5, del Reglamento Financiero)



ÍNDICE I.Introducción y resumen II.Presentación general 1.Contexto 1.1.El presupuesto de la UE y cómo se ejecuta 1.2.La supervisión de la Comisión acerca de la ejecución del presupuesto de la UE 9 1.3.Peticiones formulados por el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco de la aprobación de la gestión del ejercicio 201410 2.Metodología relativa al análisis de los niveles de error persistentemente elevados10 2.1.Definiciones y criterios básicos10 2.2.Los enfoques de la Comisión y del Tribunal para estimar los niveles de error11 a)El enfoque de la Comisión para estimar los niveles de error11 b)El enfoque del Tribunal para estimar los niveles de error12 c)Comparación de los resultados de los enfoques de la Comisión y del Tribunal13 3.Situación del presupuesto de la UE en su conjunto14 3.1.Los continuos esfuerzos de la Comisión para disminuir el nivel global de error: 14 3.2.Tipos de error identificados por la Comisión y el Tribunal17 3.3.Consecuencias del carácter plurianual de una parte significativa de los gastos de la UE17 3.4.Coste de los controles y de la simplificación18 3.5.Necesidad de seguir mejorando los sistemas de gestión y control existentes, en particular los controles de primer nivel en los Estados miembros20

III.Situación relativa a las distintas rúbricas del MFP21 1.Introducción21 2.Subrúbrica 1A) del MFP: Competitividad, Investigación e Innovación (a saber, Dirección General de Investigación e Innovación [RTD] y Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías [CNECT])23 2.1.Nivel de error23 2.2.Las causas esenciales de error25 a)Objetivos y prioridades de las políticas25 b)Subvencionabilidad25 c)La causa de la falta de detección de errores: debilidades de los sistemas de gestión y control25 2.3.Medidas correctoras adoptadas26 a)Simplificación26 b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control27 c)Marco jurídico 2014-2020: mayor simplificación, pero también ámbitos con mayor riesgo27 3.Subrúbrica 1B) del MFP: «Cohesión»28 3.1.Subrúbrica 1B) del MFP: DG Política Regional y Urbana (REGIO)29 3.1.1.Nivel de error29 3.1.2.Causas esenciales de los errores31 3.1.3.Medidas correctoras adoptadas32 a)Simplificación33 b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control34 c)Marco jurídico 2014-2020: refuerzo de las disposiciones de rendición de cuentas y control37

3.2.Subrúbrica 1B) del MFP: DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (EMPL)38 3.2.1.Nivel de errores38 3.2.2.Causas esenciales de los errores40 3.2.3.Medidas correctoras adoptadas41 a)Simplificación42 b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control44 c)Marco jurídico 2014-2020: refuerzo de las disposiciones de rendición de cuentas y control44 4.Rúbrica 2 del MFP:44 4.1.Niveles de error45 4.2.Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA)47 4.2.1.Causas esenciales de los errores47 4.2.2.Medidas correctoras adoptadas48 4.3.Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)48 4.3.1.Causas esenciales de los errores48 4.3.2.Medidas correctoras adoptadas49 a)Simplificación49 b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control50 c)Marco jurídico 2014-2020: Mejoras significativas51 5.Rúbrica 4 del MFP: Una Europa global51 5.1.Niveles de error51

5.2.DG «Cooperación internacional y desarrollo» (DEVCO)53 5.2.1.Las causas esenciales de error53 5.2.2.Medidas correctoras adoptadas53 a)Simplificación53 b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control54 c)Marco jurídico 2014-2020:54 5.3.DG «Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación» (NEAR)55 5.3.1.Causas esenciales de los errores55 5.3.2.Medidas correctoras adoptadas55 IV.Conclusiones57 1.La gestión financiera mejoró considerablemente, lo que dio lugar a un descenso en el nivel de error57 2.La Comisión y el Tribunal coinciden en su evaluación sobre el nivel de error y las causas esenciales de los errores57 3.La necesidad de tener en cuenta el carácter plurianual de una parte significativa de los gastos de la UE57 4.Costes de gestión y control y la necesidad de una mayor simplificación57 5.La Comisión toma medidas continuamente para abordar las causas esenciales y el impacto económico de los errores58 I.Introducción y resumen La presente Comunicación ofrece un análisis detallado de las causas esenciales de los errores en el contexto de la ejecución del presupuesto de la UE y de las acciones llevadas a cabo, de conformidad con el artículo 32, apartado 5, del Reglamento Financiero . Responde a las peticiones del Parlamento Europeo y del Consejo de presentar un informe sobre los «niveles de error persistentemente elevados y sus causas esenciales». La Comunicación se basa en la información de que dispone la Comisión, cubriendo sobre todo los pagos realizados para el período de programación 2007-2013. De conformidad con el artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (el Tratado), la responsabilidad de garantizar que el presupuesto se ejecuta de forma correcta recae principalmente sobre la Comisión. A pesar de que la Comisión es responsable en última instancia de la ejecución del presupuesto de la UE, en realidad alrededor del 80 % de los gastos los ejecutan directamente los Estados miembros en el marco de la gestión compartida. Esto es así especialmente para la Política Agrícola Común y los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. A fin de garantizar una buena gestión financiera, el marco reglamentario exige a los Estados miembros que designen autoridades de ejecución (organismos pagadores para el ámbito de la agricultura y autoridades de gestión para el de la cohesión), así como instituciones de control externo (organismos de certificación para el ámbito de la agricultura y autoridades de auditoría para el de la cohesión), que realizan anualmente alrededor de 19 000 auditorías sobre el terreno. El restante 20 % del presupuesto de la UE se ejecuta bajo gestión directa o indirecta, a través de terceros, principalmente instituciones financieras europeas o internacionales, como el Banco Europeo de Inversiones o la Agencia de la ONU para los Refugiados.

Tras un examen minucioso de la fiabilidad de la labor llevada a cabo por los auditores externos, la Comisión aplica el concepto de «auditoría única», según el cual cada nivel de control se sustenta sobre el anterior. Este enfoque, que trata de evitar la duplicación de la labor de control y reducir los gastos administrativos generales derivados de las actividades de control y auditoría, así como la carga para los beneficiarios finales, se traduce aproximadamente en 250 auditorías llevadas a cabo cada año por los distintos servicios de la Comisión en los ámbitos de la cohesión y la agricultura . Para los modos de gestión directa e indirecta, la supervisión de la Comisión se basa en el trabajo de sus propias unidades de verificación/ auditoría a posteriori y/o en los resultados del trabajo de los auditores externos contratados (por ejemplo, para el ámbito de la «cooperación internacional y desarrollo» y la «política europea de vecindad y negociaciones de ampliación»). La Comisión Europea elabora un informe anual sobre la ejecución del presupuesto, el Informe de gestión anual y rendimiento , así como informes anuales de actividad detallados, producidos por los diferentes servicios de la Comisión. Estos informes en su conjunto ofrecen una visión integral basada en la información que posee la Comisión sobre la ejecución anual del presupuesto y la contribución del gasto público a los resultados sobre el terreno. Además, estos informes contienen una evaluación realizada por el Director Dirección General correspondiente acerca del funcionamiento de los sistemas de gestión y control, con reservas que identifican posibles debilidades y un análisis detallado que demuestra la buena gestión financiera. Con fines de gestión y rendición de cuentas, los servicios de la Comisión proporcionan las mejores estimaciones posibles de los niveles de error en su ámbito de responsabilidad, teniendo en cuenta toda la información pertinente, incluidos los resultados de control y auditoría de muestras estadísticamente representativas, y utilizando el criterio profesional. Esta evaluación conduce a las estimaciones que hace la Comisión del nivel de error en la ejecución del presupuesto de la UE con respecto a dos momentos del proceso: importes estimados en situación de riesgo en el momento de pago/presentación de informes e importes estimados en situación de riesgo al cierre, es decir, una vez que se han llevado a cabo todas las actividades correctoras respecto de los importes pagados indebidamente. Además, la Comisión publica una Comunicación relativa a la protección del presupuesto de la UE anual, donde se ofrecen más detalles sobre las medidas preventivas y correctoras. Estos dos informes están ahora incluidos en el paquete integrado de informes financieros , de modo que se ofrece una panorámica completa de la ejecución del presupuesto de la UE en el año anterior. En virtud del artículo 287 del Tratado, el Tribunal de Cuentas Europeo (el Tribunal) presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una Declaración de fiabilidad (DF) de las cuentas y sobre la regularidad y la legalidad de las operaciones. El Tribunal estima los niveles de error a partir de muestras estadísticas, utilizando el porcentaje de error más probable, el límite inferior de error y el límite superior de error para cada rúbrica del marco financiero plurianual (MFP) y para el gasto del presupuesto en su conjunto. Estos errores estimados reflejan el incumplimiento de las normas jurídicas y, por consiguiente, el grado de legalidad y regularidad desde el punto de vista de los requisitos administrativos, que no deben identificarse erróneamente con el fraude ni con gastos que no se corresponden con bienes o servicios efectivamente prestados o con resultados obtenidos . La gestión financiera ha mejorado considerablemente en el curso de la última década gracias a este sólido sistema de controles a diversos niveles. El constante escrutinio del Parlamento Europeo, el Consejo y el Tribunal dio lugar a un aumento de la profesionalización de toda la cadena de control de los fondos de la UE, desde la Comisión hasta las autoridades de los Estados miembros, pasando por terceros países y organizaciones internacionales. Asimismo, durante los últimos años las estimaciones de error de la Comisión y el Tribunal han llevado a conclusiones cada vez más similares en relación con los niveles de error. Las estimaciones de la Comisión para las rúbricas del marco financiero plurianual (MFP) y para los ámbitos de gasto más importantes se encuentran en su mayoría dentro del rango establecido por el Tribunal a partir de los límites de error superior e inferior. En línea con las mejoras en la gestión financiera, los resultados, tanto de la Comisión como del Tribunal, indican que los niveles de error están disminuyendo (véase el Gráfico 2). Estas estimaciones anuales pasaron de ser porcentajes de dos dígitos en algunos ámbitos (en particular en el de la «Cohesión») antes de 2009, a niveles considerablemente más bajos en la actualidad, por debajo del 5 % en la mayoría de los ámbitos y cercanos o incluso inferiores al 2 % en algunos ámbitos. Asimismo, las tasas de error estimadas varían enormemente en función del ámbito político y de los regímenes de ayuda . A pesar de los progresos realizados, el Tribunal no ha emitido una declaración de fiabilidad positiva hasta ahora, dado que la tasa de error anual estimada aún no ha caído por debajo del umbral de importancia relativa del 2 %. Estas mejoras, ilustradas por la reducción de la tasa de error, han requerido una inversión muy importante en controles del sector público. Esto se ha traducido en elevados costes de los controles para algunos ámbitos, lo cual pone en duda la idoneidad de intensificar los controles y verificaciones. Además, a fin de alcanzar objetivos de las políticas que sean ambiciosos y concretos, las normas aplicables son a menudo complejas. Asimismo, tienen como objetivo abordar todos los escenarios posibles y proporcionar la mayor certeza posible sobre la legalidad y la regularidad del gasto para evitar correcciones a posteriori. Además, tal y como se desprende del análisis de la Comisión y del Tribunal, los ámbitos políticos que están sujetos a normas de subvencionabilidad menos complejas muestran menores niveles de error. Esto explica el aumento progresivo de las solicitudes por parte de autoridades públicas y beneficiarios finales para que se mejore la proporcionalidad y la relación coste-eficacia del marco jurídico y administrativo. No deben llevarse a cabo más controles, sino mejores controles. Asimismo, la simplificación representa la forma más efectiva de reducir los costes, la carga asociada al control y el riesgo de errores. Con el fin de avanzar en este sentido, la Comisión lanzó en 2015 la iniciativa de un presupuesto de la UE centrado en los resultados (BFOR, según sus siglas en inglés). Su objetivo clave es asegurar que un presupuesto de la UE con buen rendimiento cumpla con las normas y contribuya a alcanzar los resultados deseados. De forma paralela y contando con una mayor integración de las consideraciones de rendimiento en el proceso de toma de decisiones a lo largo de todo el ciclo presupuestario, esta iniciativa pretende aumentar la buena gestión financiera a través de un marco de presentación de informes más sólido, una mejor metodología para estimar las tasas de error en un marco plurianual, de la simplificación de las normas y de controles más eficaces y proporcionados, con el fin de maximizar la proporción de dinero público que contribuye realmente a la consecución de resultados positivos sobre el terreno. Con el objetivo de orientar las acciones en este ámbito, se llevan a cabo análisis exhaustivos de las causas esenciales de los errores. En general, tanto la Comisión como el Tribunal llegan a las mismas conclusiones acerca de la naturaleza y causas esenciales de los niveles de error persistentemente elevados: las debilidades en los sistemas de gestión y control, en particular en los Estados miembros, terceros países y organizaciones/organismos internacionales. Esta situación se ve agravada por el a veces complejo marco jurídico en el que se implementan las políticas de la UE, como lo ilustra el hecho de que la tasa de error sea significativamente menor para los regímenes basados en opciones de costes simplificados , o para los sistemas basados en derechos que para los regímenes basados en el reembolso completo de costes a posteriori. Hay que señalar que estos errores no implican necesariamente que los importes erróneos hayan sido mal utilizados o que los objetivos de las políticas no se hayan alcanzado. A lo largo de los años, los tipos de error más comunes que se derivan de esta combinación de factores son: a)partidas de gastos no subvencionables; b)beneficiarios/ proyectos/ períodos de ejecución no subvencionables; c)incumplimiento de las normas sobre contratación pública y ayudas estatales; d)insuficiente documentación fiable para respaldar las declaraciones de gastos, y

e)declaraciones incorrectas de superficies subvencionables en el ámbito de la agricultura. La Comisión adopta medidas continuamente, tanto preventivas (tales como las interrupciones y suspensiones de pagos) como correctoras (recuperaciones y correcciones financieras), para abordar las causas profundas y las repercusiones de unos niveles de error persistentemente elevados. Los datos disponibles sobre las cantidades aprobadas y aplicadas, así como las estimaciones de futuras correcciones, muestran que el enfoque plurianual asegura una adecuada gestión de los riesgos relativos a la legalidad y la regularidad de las operaciones, lo que conduce a importes en situación de riesgo al cierre de entre el 0,8 % y el 1,3 % de los gastos totales correspondientes . Las DG aplican medidas concretas con el fin de fortalecer los sistemas de gestión y control a nivel nacional, europeo e internacional ; las lecciones aprendidas de los períodos de programación anteriores han conducido a mejoras en el diseño de las sucesivas generaciones de programas , y la revisión intermedia del marco financiero plurianual 2014-2020 incluye un importante paquete de propuestas legislativas para la simplificación de las normas aplicables a la ejecución del presupuesto de la UE. Asimismo, la Comisión coordina una red de expertos de los Estados miembros en materia de control interno que permite la identificación y el intercambio de buenas prácticas para mejorar los sistemas de gobernanza general del sector público. En el ámbito de la prevención y la detección del fraude, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y los servicios de la Comisión encargados de la gestión compartida, cooperan con los Estados miembros a través de talleres, seminarios, sesiones de formación y en la elaboración de documentos de orientación práctica. Si bien los reglamentos sectoriales obligan a los Estados miembros a poner en marcha medidas de lucha contra el fraude efectivas y proporcionadas, la Comisión promueve con éxito la implantación de estas medidas en estrategias nacionales integrales de lucha contra el fraude. La presente Comunicación contiene, en primer lugar, una descripción general del contexto en el que se ejecuta el presupuesto de la UE (incluida la supervisión de la Comisión), con el fin de garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos. A continuación, se revisan las diferentes rúbricas del MFP donde existen niveles de error persistentemente elevados, sus causas esenciales y las medidas correctoras adoptadas por los servicios de la Comisión responsables. II.Presentación general 1.Contexto 1.1.El presupuesto de la UE y cómo se ejecuta El presupuesto de la UE es uno de los principales instrumentos de la realización de los objetivos de las políticas. El gasto ascendió a 145 200 millones EUR en 2015, es decir, alrededor de 285 EUR por ciudadano. Representó el 2,1 % del total del gasto público de los Estados miembros de la UE. El presupuesto de la UE se acuerda anualmente en el contexto del MFP entre el Parlamento Europeo y el Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 322 del Tratado. Garantizar que el presupuesto se ejecute de forma correcta es principalmente responsabilidad de la Comisión. Casi el 80 % del presupuesto se ejecuta en el marco de lo que se conoce como la «gestión compartida», donde los Estados miembros distribuyen fondos a los beneficiarios y gestionan los gastos de conformidad con la legislación nacional y de la UE (por ejemplo, en el caso del gasto en el ámbito de la «Cohesión económica, social y territorial» y del gasto en «Recursos naturales»). El 20 % restante se ejecuta mediante gestión directa (por los servicios de la Comisión) o indirecta (terceros países u organizaciones internacionales). Los programas también pueden agruparse de acuerdo con la forma en la que se determina el gasto: Programas basados en los derechos, con pagos basados en el cumplimiento de ciertas condiciones. Por ejemplo: las becas de estudio e investigación (al amparo de la categoría de «Gastos de competitividad»); los pagos directos a agricultores (al amparo de la categoría de «Recursos naturales»); el apoyo presupuestario directo (al amparo de la categoría de «Una Europa global») o los sueldos y las pensiones (al amparo de la categoría de «Administración»). Los sistemas de reembolso de costes, en los que la UE reembolsa costes subvencionables para actividades subvencionables. Por ejemplo: los proyectos de investigación (al amparo de la categoría de «Gastos de competitividad»), los programas de inversión en desarrollo regional y rural (al amparo de las categorías de «Cohesión» y «Recursos naturales»), los programas de formación (al amparo de la categoría de «Cohesión») y los proyectos de desarrollo (al amparo de la categoría de «Una Europa global»). Sin embargo, cabe señalar que el uso de opciones de costes simplificados en el marco de la «política de cohesión», cuya financiación se basa en los entregables o resultados conseguidos (por ejemplo, el número de personas que participan en una acción de formación profesional al amparo del FSE), es de naturaleza similar a la noción de «derecho», ya que no se basa en gastos reales incurridos. 1.2.La supervisión de la Comisión acerca de la ejecución del presupuesto de la UE En la modalidad de gestión compartida, la Comisión ejerce una estrecha supervisión sobre el trabajo de las autoridades nacionales responsables del programa a través de las intervenciones de sus propios auditores, así como a través del examen exhaustivo de la información presentada por los Estados miembros. Esta información se divide en dos tipos: La primera categoría de información la ofrecen las autoridades nacionales (por ejemplo, los organismos pagadores en el ámbito de la «Agricultura» o las autoridades de gestión en el ámbito de la «Cohesión») que solicitan y reciben fondos de la UE a través de la Comisión y, posteriormente, los pagan (en parte a través de órganos intermedios) a los beneficiarios finales. La segunda categoría de información la proporcionan los auditores externos nacionales, que son independientes de la ejecución del programa (tales como los organismos de certificación en el ámbito de la «Agricultura» o las autoridades de auditoría en el ámbito de la «Cohesión») y ofrecen seguridad tanto respecto de la fiabilidad de los sistemas de gestión y control como de las operaciones subyacentes. Si la Comisión, tras un examen minucioso, llega a la conclusión de que puede confiar en el trabajo de control de estos auditores externos nacionales, aplica el concepto de «auditoria única». Este concepto se refiere a un sistema interno de control y auditoría, que se basa en la idea de que cada nivel de control y auditoría se apoya en el anterior. El concepto de «auditoria única» tiene por objeto prevenir la duplicación de la labor de auditoría y control, así como reducir el coste global de las actividades de control y auditoría, tanto a nivel de los Estados miembros como de la Comisión. También trata de disminuir la carga administrativa de los auditados. En tanto que institución responsable en última instancia de la ejecución del presupuesto de la UE, la Comisión ocupa la cúspide de la pirámide de la «auditoria única». En la gestión directa e indirecta, la supervisión de la Comisión se basa en el trabajo de sus propias unidades de verificación/ auditoría a posteriori y/o en las conclusiones de los auditores externos contratados, quienes habitualmente realizan controles a posteriori. 1.3.Peticiones formulados por el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco de la aprobación de la gestión del ejercicio 2014

Los niveles de gastos irregulares del presupuesto de la UE han sido noticia durante muchos años. Los ámbitos que suscitan una especial preocupación son aquellos con niveles de error persistentemente elevados y sus posibles causas. El artículo 32, apartado 5, del Reglamento financiero dispone que: «Si, durante la ejecución, el nivel de error es persistentemente elevado, la Comisión determinará las carencias en los sistemas de control, analizará los costes y los beneficios de las posibles medidas correctoras y adoptará o propondrá las medidas necesarias, por ejemplo una simplificación de las disposiciones aplicables, la mejora de los sistemas de control y la nueva configuración del programa o de los sistemas de entrega». En vista de este requisito, el Parlamento Europeo y el Consejo pidieron a la Comisión, en el marco del procedimiento de aprobación de la gestión del año 2014, que presentara un informe sobre los «niveles de error persistentemente elevados y sus causas esenciales». El presente informe responde a dicha petición. 2.Metodología relativa al análisis de los niveles de error persistentemente elevados 2.1.Definiciones y criterios básicos Se produce un error cuando una operación no se realiza de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y contractuales aplicables, y, por lo tanto, se consideran los gastos declarados (y reembolsados) como gastos irregulares . En este contexto, es importante tener en cuenta los siguientes aspectos: Un error no significa que los fondos hayan desaparecido, se hayan perdido o desperdiciado. A pesar de la existencia de errores, en general, los fondos han sido utilizados para los fines previstos y para los proyectos aprobados. Aunque hubiera deficiencias en la ejecución del proyecto o se detectaran gastos no subvencionables, la calidad o la entrega de los proyectos no tiene necesariamente que haberse visto afectada. Un error no significa necesariamente que se haya cometido fraude. Mientras que los errores comportan infracciones de ciertas condiciones de financiación, el fraude constituye un acto doloso. Resulta esencial destacar que el fraude detectado constituye un porcentaje marginal . No obstante, en consonancia con la tolerancia cero de la Comisión con el fraude y la corrupción, todos los servicios de la Comisión ya han diseñado una estrategia de lucha contra el fraude y actualmente están mejorando sus herramientas de prevención y detección del fraude. Por consiguiente, para este informe la Comisión tuvo en cuenta los siguientes criterios básicos: Los niveles de error se refieren a gastos irregulares identificados por la Comisión, las autoridades nacionales y/o por el Tribunal. Por «persistentemente elevados» se entienden aquellos niveles de error para los que el impacto financiero o los riesgos están por encima del umbral de importancia relativa (2 %) durante un número de años. Para este informe se han tomado en consideración tres años (de 2013 a 2015). Los datos se han resumido por «familias» de políticas y servicios de la Comisión, siguiendo las rúbricas del MFP 2014-2020. El siguiente análisis abarca principalmente la situación de los pagos relativos al anterior período de programación (2007-2013). Esto se debe a que el nivel de ejecución de los programas/ proyectos relacionados con el nuevo período de programación 2014-2020 aún no proporciona suficientes datos a la Comisión para hacer una evaluación significativa de los niveles de error persistentemente elevados. No obstante, en el informe se examina si las lecciones aprendidas en el período de programación 2007-2013 se han tenido en cuenta cuando se elaboraron los nuevos fundamentos jurídicos para el período 2014-2020. La Comisión supervisará de cerca si los nuevos sistemas y/o nuevas normas de subvencionabilidad abordan eficazmente los problemas detectados en el pasado, garantizando que: previenen errores, y/o los identifican y corrigen. 2.2.Los enfoques de la Comisión y del Tribunal para estimar los niveles de error a)El enfoque de la Comisión para estimar los niveles de error Como se explicó en el Informe de gestión anual y rendimiento (IGAR) de 2015, la Comisión determina el nivel de error para evaluar si las operaciones financieras se han ejecutado de conformidad con las disposiciones reglamentarias y contractuales aplicables. Esto se hace para obtener garantías sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes, y para que la Comisión pueda llevar a cabo sus responsabilidades respecto de la supervisión y ejecución del presupuesto mediante la aplicación de medidas preventivas y correctoras cuando se identifican irregularidades graves. El nivel de error se define como la mejor estimación que hace el ordenador de pagos, teniendo en cuenta toda la información pertinente disponible y utilizando un criterio profesional, de los gastos o ingresos que se considera que incumplen las disposiciones contractuales y reglamentarias aplicables en el momento en el que se autorizaron las operaciones financieras. La Comisión utiliza tres indicadores para medir el nivel de error:

Importe en situación de riesgo: el nivel de error expresado en forma de importe absoluto, con un valor. La tasa de error: el nivel de error expresado en forma de porcentaje de los gastos. La tasa de error residual: el nivel de error después de que se hayan aplicado medidas correctoras, expresado en forma de porcentaje. El nivel de error se mide o estima en diversos momentos, dependiendo del ámbito de política en particular: En el momento del pago/presentación de informes, cuando se hayan aplicado algunas medidas correctoras, pero vayan a aplicarse otras en años sucesivos. En el momento de cierre (anual o final), cuando se hayan aplicado todas las medidas correctoras. En el caso de los programas plurianuales, esto se refiere al final de la ejecución del programa. En el caso de los gastos o programas anuales, esto se calcula al final de un período plurianual que abarca la aplicación de medidas correctoras, dependiendo del ámbito de política o programa. El término «medidas correctoras» se refiere a los distintos controles realizados después de que el pago esté autorizado, dirigidos a identificar y corregir los errores mediante correcciones financieras y recuperaciones . Dentro de este marco general, cada servicio de la Comisión aplica el enfoque más adecuado para ofrecer, con fines de gestión, una estimación realista del nivel de error para las políticas bajo su responsabilidad. En este contexto, la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI) y las Direcciones Generales de «Cohesión» se refieren a las tasas de error validadas, dado que el cálculo del porcentaje se fundamenta en gran medida en los datos validados/ ajustados que proporcionan las autoridades de los Estados miembros que llevan a cabo controles de gestión, o controles y auditorías a posteriori a partir de muestras estadísticamente representativas. La DG AGRI y las DG de «Cohesión» determinan hasta qué punto se puede confiar en los datos nacionales y también se apoyan, en particular, en las conclusiones del trabajo de sus propias unidades de verificación/auditoría a posteriori. Las DG de las «familias» de Investigación y Relaciones Exteriores centran su análisis del error en una combinación de tasas de error detectadas y/o residuales, a partir de auditorías de control a posteriori realizadas por sus propios auditores y/o por auditores contratados (para más información al respecto, véase el apartado III, «Situación relativa a las distintas rúbricas del MFP»). b)El enfoque del Tribunal para estimar los niveles de error El Tribunal es el auditor externo de la Unión Europea. En virtud del artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se requiere que se presente al Parlamento Europeo y al Consejo una Declaración de fiabilidad (DF) externa de las cuentas y sobre la regularidad y la legalidad de las operaciones subyacentes. El Tribunal estima el nivel de error a partir de muestras estadísticas, utilizando el porcentaje de error más probable para las rúbricas del MFP y para el gasto del presupuesto en su conjunto. Solo los errores cuantificados forman parte del cálculo. El porcentaje de error más probable es una estimación estadística del porcentaje de probabilidad de error en la población. Como ejemplos de errores destacan los incumplimientos cuantificables de los reglamentos, las normas, y las condiciones contractuales y de subvención aplicables. El Tribunal también estima el límite inferior de error y el límite superior de error (véase el Gráfico 1) . Gráfico 1. Estimación del nivel de error por parte del Tribunal El porcentaje de la zona sombreada bajo la curva indica la probabilidad de que el nivel de error de la población se encuentre entre el límite inferior y el límite superior de error. c)Comparación de los resultados de los enfoques de la Comisión y del Tribunal Los servicios de la Comisión proporcionaron a los Estados miembros notas de orientación, seminarios y cursos de formación sobre muestreo estadístico, con el fin de que la Comisión pudiera confiar en el 95 % de los datos de control proporcionados por las partes interesadas (tales como las autoridades de auditoría y los organismos de certificación de los Estados miembros, que realizaron en torno a 19 000 auditorías en 2015), lo que refleja un progreso enorme en comparación con el comienzo del período de programación 2007-2013. Sin embargo, todavía hay margen de mejora. Esto significa que la Comisión tiene que aplicar su criterio profesional para poder ajustar algunos de los datos recibidos (para más detalles, véase el apartado III, «Situación relativa a las distintas rúbricas del MFP»). La Comisión considera que, en líneas generales y teniendo en cuenta la precisión relativa de los respectivos enfoques y los resultados obtenidos, los niveles de error presentados en los informes anuales de actividad (IAA) de las DG de la Comisión, así como las estimaciones proporcionadas en el informe de gestión anual y rendimiento (anteriormente denominado «informe resumido»), están en consonancia con las estimaciones de los niveles de error del Tribunal para 2014 y 2015 (véase el Gráfico 2). Gráfico 2: Rangos de la Comisión con respecto a la estimación de los niveles de error en el momento del pago y rangos de error globales del Tribunal (2013 a 2015)* *Las líneas que unen los diferentes niveles de error no deben interpretarse como una evolución continua, sino que contribuyen a una mejor comparación de los rangos de error.

La estimación de la Comisión de los porcentajes de error para 2013 y 2014 se basó en la contabilidad en valores de caja (pagos efectuados, incluida la prefinanciación). Para contar con un enfoque más conservador, la estimación de los niveles de error para 2015 pasó de basarse en los valores de caja a basarse en el principio de devengo» (es decir, pagos efectuados, excluida la prefinanciación pagada e incluida la prefinanciación liquidada). Véase también el Informe de gestión anual y rendimiento de 2015 (p. 49). Fuente: Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 2013 a 2015. Informe resumido de la Comisión para los ejercicios 2013 y 2014, e Informe de gestión anual y rendimiento de la Comisión para el 2015. Dado que los resultados de la Comisión y el Tribunal son similares, los análisis de los niveles de error persistentemente elevados que se presentan a continuación están basados en la totalidad de los indicadores obtenidos a través de los dos enfoques descritos anteriormente. El término general utilizado para estos indicadores es «niveles de error estimados». 3.Situación del presupuesto de la UE en su conjunto 3.1.Los continuos esfuerzos de la Comisión para disminuir el nivel global de error: A pesar de que los resultados no son directamente comparables debido a los diferentes enfoques aplicados por la Comisión y el Tribunal, vale la pena destacar que: ambas metodologías permiten la estimación de un rango de error ; el rango del Tribunal es más amplio (en 2014 se situó entre el 3,3 % y el 5,4 %, y en 2015 entre el 2,7 % y el 4,8 %) que el de la Comisión (en 2014 se situó entre el 2,6 % y el 3,6 %, y en 2015 entre el 2,3 % y el 3,1 %), y los dos rangos para los años 2014 y 2015 se superponen (zona sombreada de color rojo en el Gráfico 2: en el 2014 entre el 3,3 % y el 3,6 %, mientras que en el 2015 entre el 2,7 % y el 3,1 %). Aunque los métodos aplicados por la Comisión y el Tribunal muestran claros indicios de que el nivel de error estimado global está disminuyendo (el nivel de error mínimo de la Comisión para 2013 es del 2,8 %, para 2014 del 2,6 % y del 2,3 % para 2015; el límite inferior de error del Tribunal para 2013 es del 3,5 %, para el 2014 del 3,3 % y del 2,7 % para 2015), también muestran que el nivel de error todavía está por encima del umbral de importancia relativa del 2 %. Por esta razón, el Tribunal emitió una Declaración de fiabilidad negativa. Aunque este hecho parece sugerir lo contrario, en realidad el nivel de cumplimiento de la Comisión de los requisitos legales ha mejorado considerablemente. Los niveles de error pasaron de ser porcentajes de dos dígitos en algunos ámbitos (en particular, en el de la «Cohesión») para los períodos de programación 2000-2006 y anteriores, a contar con niveles considerablemente menores en la actualidad (por debajo del 5 % en la mayoría de los ámbitos y cerca de o incluso por debajo del 2 % en algunos ámbitos). El constante escrutinio del Parlamento Europeo, el Consejo y el Tribunal ha dado lugar a un aumento de la «profesionalización» de toda la cadena de control de los fondos de la UE, desde la Comisión hasta las autoridades de los Estados miembros, pasando por terceros países y organizaciones internacionales. En particular, el perfeccionamiento de la labor de las unidades de verificación/ auditoría a posteriori de la Comisión, el fortalecimiento de los sistemas existentes y/o la introducción de sistemas nuevos, así como nuevas medidas de simplificación, han sido elementos importantes en este esfuerzo continuo. La Comisión también anima una red de expertos en control interno de los Estados miembros. Esta red de control interno público (CIP) permite que se identifiquen e intercambien buenas prácticas de mejora de los sistemas de gobernanza del sector público. La red abarca la totalidad de los sistemas de control interno de los Estados miembros y la próxima conferencia CIP, prevista para junio de 2017, se referirá, en parte, a las disposiciones en materia de gobernanza para la gestión de los fondos de la UE. Con el fin de avanzar en este sentido, la vicepresidenta de la Comisión, K. Georgieva, lanzó en 2015 la iniciativa de un presupuesto de la UE centrado en los resultados (BFOR, según sus siglas en inglés), con el objeto de maximizar la eficacia del presupuesto de la Unión a la hora de apoyar el crecimiento, el empleo y la estabilidad en Europa, pero también para reducir los niveles de error mediante la mayor simplificación de las medidas y la mejora de los controles. El objetivo clave es asegurar que un presupuesto de la UE con buen rendimiento cumpla con las normas y contribuya a alcanzar los resultados deseados. Deben reducirse los costes de auditoría y control, al mismo tiempo que se reducen los errores en el gasto y se refuerza la protección del presupuesto de la UE. En lo que concierne a las políticas de lucha contra el fraude coordinadas por la Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude (OLAF), el MFP 2014-2020 se ha reforzado en términos de la evaluación de riesgos, la prevención y la detección de fraudes. Para realizar una gestión compartida, los reglamentos sectoriales exigen a los Estados miembros la introducción de medidas contra el fraude eficaces y proporcionadas, teniendo en cuenta los riesgos identificados, así como la adopción de las medidas necesarias para prevenir, detectar y sancionar eficazmente el fraude y las irregularidades, y reembolsar los importes irregulares al presupuesto de la UE. Sin embargo, yendo más allá de los requisitos reglamentarios inmediatos, la Comisión anima a los Estados miembros a incorporar estas medidas a las estrategias nacionales de lucha contra el fraude, para garantizar un mejor seguimiento de la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE y de los Estados miembros, y asimismo les anima a asegurar prácticas homogéneas y eficaces, especialmente en el caso de estructuras organizativas que estén descentralizadas. De forma paralela, la OLAF y la DG REGIO, DG EMPL, DG MARE, DG AGRI y DG HOME cooperan con los Estados miembros en el ámbito de la prevención y la detección del fraude a través de talleres, seminarios y sesiones de formación y mediante la elaboración de documentos de orientación práctica. En su esfuerzo por marcar el camino a seguir, la Comisión ha aprobado un paquete de medidas relativo a la evaluación/revisión intermedia del marco financiero plurianual 2014-2020. Se basa en los esfuerzos de modernización y en las mejoras logradas en el actual MFP. En este contexto, será clave una mayor simplificación. La Comisión propone en un acto legislativo único («ómnibus») una revisión ambiciosa de las normas financieras generales . Este acto legislativo también contiene los cambios correspondientes en las normas financieras sectoriales, establecidos en 15 actos legislativos relativos a programas plurianuales relacionados, por ejemplo, con los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos o con la Agricultura. Más que reabrir el debate político, las modificaciones propuestas son de carácter técnico para conseguir un acuerdo rápido, de modo que la simplificación y una mayor flexibilidad beneficien al gasto durante la segunda mitad del actual MFP. Se proponen las siguientes mejoras en la revisión ómnibus del Reglamento Financiero y de las normas sectoriales: simplificación para los beneficiarios de los fondos de la UE; paso de múltiples niveles de control a la fiabilidad transversal de las auditorías, evaluaciones o autorizaciones, y a la armonización de los requisitos de presentación de informes;

posibilidad de aplicar un único conjunto de normas a las acciones híbridas, así como una mayor interoperabilidad de diferentes instrumentos y formas de gestión; utilización más eficaz de los instrumentos financieros, combinación de medidas o instrumentos; gestión del presupuesto más flexible; orientación hacia los resultados y racionalización de los procedimientos de presentación de informes, y una administración de la UE más simplificada y racional. Las medidas destinadas a reducir el riesgo de errores incluyen la posibilidad de efectuar pagos basados en resultados y condicionados, la supresión del principio de no rentabilidad, la simplificación de la norma de no acumulación y un mayor uso de las opciones de costes simplificadas (cantidades fijas únicas, costes unitarios y tipos fijos). La Comunicación de la Comisión sobre la evaluación intermedia también incluyó algunos indicadores dirigidos al próximo MFP: cuestiones tales como su duración y una reforma coherente de las dos vertientes (los gastos y la financiación). 3.2.Tipos de error identificados por la Comisión y el Tribunal La Comisión y el Tribunal están de acuerdo sobre los tipos de error más comunes, que son: a)partidas de gastos no subvencionables; b)beneficiarios/ proyectos/ períodos de ejecución no subvencionables; c)incumplimientos de las normas sobre contratación pública y sobre ayudas estatales; d)insuficiente documentación fiable para respaldar las declaraciones de gastos, y e)declaraciones incorrectas de superficies subvencionables en el ámbito de la agricultura. Gráfico 3: Contribución estimada de los distintos tipos de error a los niveles de error estimados (promedio del período 2013-2015) 3.3.Consecuencias del carácter plurianual de una parte significativa de los gastos de la UE Según el Reglamento financiero [artículo 2, letra r)], los riesgos han de ser gestionados aplicando un enfoque plurianual: «"control": toda medida adoptada para garantizar una seguridad razonable con respecto a [...] la prevención y detección y la corrección de fraudes e irregularidades y su seguimiento, así como la gestión adecuada de los riesgos en materia de legalidad y regularidad de las transacciones correspondientes, teniendo en cuenta el carácter plurianual de los programas y las características de los pagos de que se trate. Los controles podrán implicar varias comprobaciones, así como la ejecución de cualquier política y procedimiento para la consecución de los objetivos descritos en la primera frase; ...» La aplicación de controles previos integrales y detallados de todos los (millones de) pagos, efectuados por la Comisión, los Estados miembros, los terceros países, etc. a fin de evitar errores desde el principio, conllevaría costes prohibitivos en términos de recursos y tiempo. Por esta razón, todos los sistemas incluyen controles a posteriori durante la vida o al cierre de los programas y proyectos. Además, cuando se detectan errores, la aplicación de mecanismos de corrección (es decir, correcciones financieras y recuperaciones) protege al presupuesto de la UE del gasto incurrido en incumplimiento de la ley .

Dado el carácter plurianual de una parte significativa de los gastos de la UE, es evidente que solo se puede establecer un nivel de error definitivo al cierre de los programas, cuando se han llevado a cabo los controles a todos los niveles. En respuesta a una petición formulada por el Parlamento Europeo , los servicios de la Comisión han complementado por primera vez, en el contexto del Informe de gestión anual y rendimiento de 2015, sus mejores estimaciones de los importes en situación de riesgo para el presupuesto bajo su responsabilidad con las estimaciones de las correcciones que esperan aplicar en el futuro. Las correcciones futuras estimadas son los importes de los gastos en incumplimiento de las disposiciones reglamentarias y contractuales aplicables que la DG estima de forma conservadora. Estas cantidades serán identificadas y corregidas mediante controles realizados después de que el pago esté autorizado, es decir, no solo se incluyen las correcciones aplicadas en el momento de la presentación de informes, sino también las que se aplicarán en años sucesivos. Las estimaciones de las DG se basan en el importe medio de correcciones financieras y recuperaciones de los últimos años, y se ajustan cuando es necesario, en particular, para neutralizar i) elementos que ya no son válidos en virtud del nuevo marco jurídico y ii) acontecimientos excepcionales. Las correcciones futuras estimadas representan entre el 1,5 % y el 1,9 % del total de los gastos pertinentes. El importe en situación de riesgo al cierre estimado después de la aplicación de todas las medidas correctoras representa entre el 0,8 % y el 1,3 % de los gastos totales en 2015. Por lo tanto, los mecanismos correctores plurianuales protegen adecuadamente el presupuesto de la UE de los gastos que incumplen la ley . 3.4.Coste de los controles y de la simplificación La falta de detección de errores es un riesgo inherente a un sistema de gestión. El hecho de que la reducción de los porcentajes de error a cero desencadenaría unos costes altísimos no realistas, tanto para los beneficiarios como para las autoridades, es algo ampliamente reconocido. El Tribunal ha establecido su «umbral de importancia relativa» en el 2 % de los importes auditados. Sin embargo, este umbral no se ha fijado a partir de las expectativas de las partes interesadas ni de un análisis de los costes y beneficios de los controles, que son necesarios para garantizar el cumplimiento de las obligaciones jurídicas. En su lugar, el nivel de importancia relativa del 2 % deriva de las prácticas desarrolladas para la auditoría de la fiabilidad de las cuentas. Sin embargo, los sistemas que ofrecen una visión verdadera y ajustada de los estados financieros son generalmente menos complejos y costosos que aquellos que han de aplicarse para ofrecer garantías respecto de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas. El Cuadro 1 indica el coste global de los controles (el coste de los controles previos y los controles y evaluaciones a posteriori que realizan la Comisión/ los Estados miembros/ terceros países/ organizaciones internacionales) relativos a la legalidad/ regularidad de las operaciones, estimado por las DG en sus Informes anuales de actividad. Cuadro 1: Coste de los controles DG Coste de los controles en % de los gastos de 2015 AGRI 4,6 % REGIO 2,3 % EMPL 5 % RTD 2,3 % DEVCO 5,11 % NEAR 3,6 % CNECT 1,75 % La Comisión destaca que, a pesar de la disminución de los niveles de error estimados, éstos todavía se sitúan por encima del umbral de importancia relativa del 2 %. Sin embargo, el aumento de los niveles actuales de control y auditoría no puede considerarse el camino a seguir. Como se muestra en el Cuadro 1, los costes (y la carga administrativa) de los controles ya son elevados. Asimismo, existe la percepción general entre los beneficiarios de que se sienten abrumados por la cantidad de controles. Por lo tanto, la reducción de los niveles de error persistentemente elevados no debe lograrse a través de más controles, sino de mejores controles. De hecho, el fortalecimiento de los controles clave existentes en los sistemas de los Estados miembros permitiría una reducción de los niveles de error sin necesidad de aumentar los recursos. Además, todas las partes interesadas reconocen que la simplificación es el camino a seguir, dado que reduce el riesgo de error y tiene un impacto positivo sobre los costes de gestión y control, y sobre la carga . Las medidas de simplificación puestas en marcha han implicado, en particular, la introducción del concepto de «opciones de costes simplificados» que evitan la comisión de errores desde el principio, y la reducción de la sobrerregulación (para más detalles, véase el apartado III «Situación relativa a las distintas rúbricas del MFP»). 3.5.Necesidad de seguir mejorando los sistemas de gestión y control existentes, en particular los controles de primer nivel en los Estados miembros Los análisis de la Comisión y el Tribunal coinciden en que en el ámbito de la gestión compartida podría haberse prevenido, o detectado y corregido, un número significativo de errores si los órganos de gestión de los Estados miembros hubiesen aplicado controles de primer nivel. Como se muestra en los informes anuales del Tribunal de los últimos años, las autoridades nacionales poseían información suficiente para casi la mitad de las irregularidades detectadas por el Tribunal (por ejemplo, de los beneficiarios finales, los auditores externos o de sus propios controles) como para prevenir o detectar y corregir los errores antes de declarar los gastos a la Comisión. Además, algunos de los errores observados por el Tribunal fueron causados por las propias autoridades nacionales. Si se hubiesen utilizado todos los datos disponibles, los niveles de error habrían estado mucho más cerca, incluso por debajo, del umbral de importancia relativa del 2 %. Se han detectado deficiencias similares para la gestión directa e indirecta (véase el Cuadro 2).



Cuadro 2: Porcentaje de errores que los Estados miembros o terceros países deberían haber evitado, o identificado y corregido, antes de la presentación de la declaración de gastos y antes de los pagos efectuados por los servicios de la Comisión* Rúbrica Informe anual de 2013 Informe anual de 2014 Informe anual de 2015 Tasa de error (1) % de errores que podrían haberse prevenido o identificado y corregido (2) Tasa de error mínima (1) - (2) Tasa de error (3) % de errores que podrían haberse prevenido o identificado y corregido (4) Tasa de error mínima (3) - (4) Tasa de error (5) % de errores que podrían haberse prevenido o identificado y corregido (6) Tasa de error mínima (5) - (6) Investigación y otras políticas internas/Competitividad/R1A 4 % 4 % 5,6 % 2,8 % 2,8 % 4,4 % 0,6 % 3,8 % Competitividad, política regional, energía

y transporte/R1B 6,9 % 3 % 3,9 % 6,1 % 3,3 % 2,8 % 5,2 % 2,4 % 2,8 % Competitividad, empleo

y asuntos sociales/R1B 3,1 % 1,3 % 1,8 % 3,7 % 3,2 % 0,5 % Agricultura: mercado y ayudas directas/R2 3,6 % 1,1 % 2,5 % 2,9 % 0,6 % 2,3 % 2,2 % 0,3 % 1,9 % Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y sanidad/R2 6,7 % 4,7 % 2 % 6,2 % 3,3 % 2,9 % 5,3 % 1,7 % 3,6 % Una Europa global/R4 2,6 % 2,6 % 2,7 % 0,2 % 2,5 % 2,8 % 1 % 1,8 % *Fuente: Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 2013 a 2015. III.Situación relativa a las distintas rúbricas del MFP 1.Introducción

En línea con los resultados de la labor de auditoría propia de la Comisión y con los datos proporcionados por la Comisión en sus Informes anuales de actividad para el período de 2013 a 2015 (véanse los siguientes apartados), los ámbitos para los cuales los niveles de error estimados fueron persistentemente elevados fueron: dentro de la rúbrica 1A) del MFP, las políticas de investigación e innovación; dentro de la rúbrica 1B), tanto las políticas regionales y urbanas como las políticas de empleo y asuntos sociales (sin embargo, esta última en menor medida); toda la rúbrica 2, Recursos naturales (sin embargo, el FEAGA-Medidas de mercado y ayudas directas, que representa la parte principal de los gastos, se vio afectado por un nivel de error cercano al umbral de importancia relativa); toda la rúbrica 4, Una Europa global (pero en menor medida que el resto de rúbricas). El Tribunal identificó los mismos ámbitos, ya que la tasa de error más probable comunicada anualmente se mantuvo de forma persistente por encima del umbral de importancia relativa del 2 % (véase el Gráfico 4) para estas rúbricas y ámbitos . Gráfico 4: Tasa de error más probable del Tribunal para los distintos ámbitos políticos durante el período de 2013 a 2015* *El Tribunal dejó de proporcionar estimaciones de los niveles de error específicos para el 2015 de la DG Política Regional y Urbana (REGIO)-R1B y de la DG Empleo, Asuntos Sociales e inclusión (EMPL)-R1B. Las líneas que unen los diferentes niveles de error no deben interpretarse como una evolución continua, sino que contribuyen a una mejor comparación de los rangos de error. Fuente: Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios de 2013 a 2015 Para el Tribunal, los diferentes patrones de riesgo de los sistemas basados en el reembolso (donde el pago con cargo al presupuesto de la UE se basa en los costes subvencionables de las actividades subvencionables) y en los derechos (donde el pago con cargo al presupuesto de la UE se basa en el cumplimiento de ciertas condiciones), en lugar de las modalidades de gestión (compartida, directa e indirecta), tienen una influencia sobre los niveles de error en los diversos ámbitos de gasto . Dado que las auditorías de la Comisión ofrecen resultados similares, en los siguientes apartados se incluye un análisis de las posibilidades de sustituir los reembolsos a partir de los gastos subvencionables por el reembolso basado en derechos o, al menos, a introducir medidas de simplificación, como por ejemplo las opciones de costes simplificados, las cantidades fijas únicas o los tipos fijos. 2.Subrúbrica 1A) del MFP: Competitividad, Investigación e Innovación (a saber, Dirección General de Investigación e Innovación [RTD] y Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías [CNECT]) 2.1.Nivel de error En lo que respecta al 7PM, la tasa de error representativa calculada a partir de la muestra común es del 4,47 %. Está basada en 298 auditorías de 324 operaciones seleccionadas, cerradas a 31 de diciembre de 2015. Tras el trabajo de auditoría de la propia Comisión sobre el Séptimo Programa Marco (7PM) en el que se emplearon 3 336 resultados de auditoría de 2008 a 2015, el nivel de error global detectado para el año 2015 oscila entre el 4,47 % y el 5 %. Este nivel de error está en consonancia con el rango global de entre el 2 % y el 6,7 % estimado por el Tribunal para su análisis de la rúbrica «Competitividad», con una tasa de error más probable del 4,4 % (véase el Gráfico 5). Ha de señalarse, sin embargo, que las cifras globales pueden disfrazar diferencias en ciertos subapartados del 7PM. En particular, las subvenciones concedidas por el Consejo Europeo de Investigación (CEI) y los programas Marie-Curie cuentan con una serie de criterios de subvencionabilidad simplificados, costes unitarios y tipos fijos que reducen el riesgo de gastos no subvencionables y conducen hacia niveles de error inferiores al 2 %, como por ejemplo: tipos fijos para ciertos gastos de personal y costes indirectos; requisitos simplificados para el registro del tiempo de trabajo, y subvenciones de beneficiario único con un rango limitado de beneficiarios del sector público. Estos criterios de subvencionabilidad simplificados son apropiados dadas las metas y beneficiarios específicos a los que se dirigen estas medidas. Sin embargo, el uso generalizado de estas medidas no permitiría a los servicios de investigación alcanzar los diversos objetivos establecidos para la política de investigación.

La tasa de error residual del 7PM está mucho más cerca del umbral de importancia relativa (2,88 % para la DG RTD y 2,58 % para la DG CNECT). Cabe señalar que el error residual definitivo para el Sexto Programa Marco, después de la ejecución de todos los controles y recuperaciones, resultó estar muy cerca o incluso por debajo del nivel de importancia relativa, lo que subraya la importancia de contar con una perspectiva plurianual. El importe global en situación de riesgo en el momento de pago para la DG RTD respecto de los gastos totales del ejercicio 2015 oscila entre 107 y 125 millones EUR (del 2,1 % al 2,5 %). Las correcciones futuras, estimadas de forma conservadora, son de 46 millones EUR (0,9 %). El importe estimado en situación de riesgo al cierre es de entre 61 y 79 millones EUR (del 1,2 % al 1,6 %). El importe global en situación de riesgo en el momento de pago para la DG CNECT respecto de los gastos totales del ejercicio 2015 oscila entre 63 y 66 millones EUR (del 3,7 % al 3,9 %). Las correcciones futuras, estimadas de forma conservadora, son de 22 millones EUR (1,3 %). El importe estimado en situación de riesgo al cierre es de entre 40 y 44 millones EUR (del 2,4 % al 2,6 %). Para todo el ámbito de políticas de «Investigación, Industria, Espacio, Transporte y Energía», el importe global estimado en situación de riesgo en el momento de pago oscila entre los 259 y los 290 millones EUR (del 2,1 % al 2,3 %), mientras que el importe en situación de riesgo al cierre oscila entre los 132 y los 163 millones EUR, lo que se corresponde con el 1,1 % y 1,3 % de los gastos pertinentes de 2015. Gráfico 5: Niveles de error estimado de la Comisión para el 7PM y tasas de error del Tribunal para el ámbito de la «Competitividad/Políticas internas» para el período 2013-2015* *Las líneas que unen los diferentes niveles de error no deben interpretarse como una evolución continua, sino que contribuyen a una mejor comparación de los rangos de error. En el Informe anual relativo al ejercicio 2013, el Tribunal revisó este ámbito político en el Capítulo 8, «Investigación y otras políticas internas». El «nivel de error mínimo» de la Comisión es la estimación de punto para el año en cuestión; el «nivel de error máximo» de la Comisión es el nivel de error definitivo previsto. Fuente: Informes anuales del Tribunal e informes anuales de actividad de la DG RTD y la DG CNECT para los ejercicios 2013 a 2015. 2.2.Las causas esenciales de error a)Objetivos y prioridades de las políticas El diverso alcance (diferentes objetivos y población de beneficiarios) de la política de investigación tiene un impacto sobre la tasa de error. El Programa Marco está diseñado para atraer a un gran número de participantes (con más de 50 000 participaciones ya en Horizonte 2020) de toda la Unión Europea y del mundo. Se ha alentado, en particular, la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) y de nuevos participantes, a pesar de que se conoce que la tasa de error para estas categorías es mucho mayor (de 2,5 a 3 veces) que para otros participantes. Del mismo modo, la mayoría de los proyectos tienen un carácter plurinacional y «pluribeneficiario», esencial para el logro de los objetivos de las políticas del programa, pero son más propensos al error que los proyectos de beneficiario único. b)Subvencionabilidad El incumplimiento de los criterios de subvencionabilidad (gastos no subvencionables) es la única causa sustancial de error para los programas de investigación. Este tipo de error se plantea en todos los tipos de gasto. La mayor contribución al nivel de error global proviene de: gastos de personal calculados incorrectamente; «otros costes directos» no subvencionables debido al cálculo incorrecto de la depreciación, o debido a la inadecuada documentación de compras y gastos de viaje, etc.; costes indirectos no subvencionables basados en tipos de gastos erróneos, y categorías de gasto no subvencionables y no vinculadas al proyecto.

Según el trabajo de auditoría de la propia Comisión, estos tipos de error representan más del 87 % de la tasa de error detectada. El Tribunal llega a la misma conclusión, pues indica que el 86 % de los errores detectados se refiere al reembolso de gastos de personal y costes indirectos no subvencionables declarados por los beneficiarios. c)La causa de la falta de detección de errores: debilidades de los sistemas de gestión y control La mayor parte de los errores no detectados provienen de los certificados de los estados financieros (CEF) proporcionados por auditores externos o por funcionarios públicos competentes e independientes. La calidad variable de los CEF es un problema conocido en la «familia» de la Investigación. A pesar de esta debilidad, los servicios de investigación han calculado que la tasa de error es de media un 50% menor si hay un CEF. No obstante, está claro que los CEF no evitan todos los errores. En 2014, el Tribunal determinó que del 5,6% de la tasa de error total, el 2,8% debería haber sido detectada por procedimientos de control previos al pago. En 2015, este error ascendía al 0,6%, del 4,4% de la tasa de error total. En este contexto, se han hecho esfuerzos adicionales para proporcionar directrices y llamar la atención sobre el asunto, en especial entre los auditores encargados de la certificación. Gráfico 6: Evaluaciones de la Comisión y del Tribunal de las causas esenciales de los errores a)Comisión b)Tribunal 2.3.Medidas correctoras adoptadas a)Simplificación Ya se emplean opciones de costes simplificados en varios ámbitos del 7PM y Horizonte 2020 (véase más abajo): los costes unitarios para el personal en el marco del programa Marie Sklowodska-Curie se ampliaron a los gerentes propietarios de PYME a partir de 2011. una cantidad fija para los gastos indirectos, opción existente en el 7PM, aplicada en general en el marco de Horizonte 2020, y una cantidad a tanto alzado para la fase 1 del programa para las PYME. Estas opciones se introducirán donde puedan resultar útiles para reducir los niveles de error y la carga administrativa, así como para alcanzar las prioridades políticas. Por lo que se refiere al modelo de coste, la consulta a las partes interesadas para Horizonte 2020 preguntó a los participantes si consideraban que la financiación a tanto alzado (basada en los resultados) sería una manera apropiada de financiar la investigación en general. Se trataría de un sistema basado en los derechos con base en un precio fijo previamente acordado para los trabajos a realizar. Dicho sistema de financiación basado en los resultados evitaría cualquier error de subvencionabilidad. En general, las partes interesadas no estaban a favor de esta opción y preferían mantener una metodología de «reembolso», debido fundamentalmente a las dudas que este enfoque suscita para el apoyo de los esfuerzos de investigación en toda la Unión. Sin poner en duda que un sistema como este podría tener beneficios a la hora de reducir la tasa de error en términos financieros, también podría implicar una serie de costes y efectos secundarios no deseados. Sin embargo, a raíz de las observaciones del Tribunal acerca de los menores riesgos de error en los sistemas basados en derechos, la Comisión continuará estudiando las posibilidades de introducir regímenes de financiación basados en los resultados. Está previsto contar con un plan piloto para 2018 que permitirá una mejor evaluación de los costes y beneficios de un cambio de modelo de coste. Como se ha explicado anteriormente, la Comisión ya ha propuesto una serie de cambios en las normas financieras generales para reducir el riesgo de errores, incluido el uso generalizado de las opciones de costes simplificadas (véase la sección 3.1).

b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control Los sistemas de gestión y control de la investigación se revisan continuamente. La creación del Centro común de apoyo, que abarcará todos los servicios que llevan a cabo investigación, traerá consigo ventajas en lo relativo a herramientas comunes de TI y procesos empresariales, así como un servicio de auditoría común. Sin embargo, en línea con el principio de coste-eficacia, el modelo de garantía todavía se basará en gran medida en auditorías a posteriori, con un número limitado de controles previos detallados. Las razones son que los controles previos son costosos, especialmente teniendo en cuenta el gran número de participaciones financiadas (ya 50 000 en el marco de Horizonte 2020), y solo pueden ofrecer una garantía parcial si no hay una visita sobre el terreno. Un gran número de controles previos detallados también crea una pesada carga administrativa para los beneficiarios, y la legislación emplaza a la Comisión a minimizar tales cargas. Para Horizonte 2020, solo será necesario el CEF al final del proyecto y no durante la etapa de los pagos intermedios. Esto significará que el efecto positivo de los CEF no se percibirá hasta más tarde, lo cual puede tener una incidencia temporal sobre los niveles de error. En otras palabras, los futuros análisis de los niveles de error en este ámbito tendrán que tomar en consideración el carácter plurianual del sistema de control. c)Marco jurídico 2014-2020: mayor simplificación, pero también ámbitos con mayor riesgo Además de conservar las medidas de simplificación existentes, se han puesto en marcha otras nuevas para Horizonte 2020: una tasa de financiación única para todas las subvenciones establecidas en la convocatoria; una cantidad fija para los gastos indirectos de todas las subvenciones; el uso ampliado de los costes unitarios, tipos fijos y cantidades fijas únicas para determinados costes en algunos programas; requisitos simplificados para el registro del tiempo de trabajo, especialmente para el personal que trabaja a tiempo completo en el proyecto; normas simplificadas para el cálculo de las horas productivas; simplificación de las normas para el empleo de consultores, y simplificación de los procedimientos para el reconocimiento de la subcontratación y los costes de terceros. La ficha de financiación que acompaña a la propuesta de legislación estima que estas simplificaciones reducirían el nivel de error máximo representativo del 5 % a alrededor del 3,5 %. El objetivo para la tasa de error residual o el importe en situación de riesgo al cierre era estar lo más cerca posible del 2 %, pero no necesariamente por debajo. Las simplificaciones propuestas fueron aceptadas en general por la autoridad legislativa. Sin embargo, incluían una serie de elementos que podrían conducir a un aumento de los errores: un objetivo de mayor participación de las pequeñas y medianas empresas (a sabiendas de que las PYME comportan un riesgo mayor que otros beneficiarios); la posibilidad de declarar los costes asociados a grandes infraestructuras de investigación; la reducción del plazo de concesión de las subvenciones (por lo tanto, menor tiempo para realizar controles), y un límite de 8 000 EUR por año por equivalente a tiempo completo para la «remuneración adicional». Se propondrán nuevas simplificaciones de las normas y procesos durante el período del programa marco. 3.Subrúbrica 1B) del MFP: «Cohesión»

En 2015, el Tribunal abandonó la estrategia mediante la cual, en el capítulo relativo a la «Cohesión», proporcionaba tasas de error por separado para las dos DG de los Fondos Estructurales, «Política regional y urbana» (DG REGIO) y «Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión» (DG EMPL). En su lugar, ofreció una tasa de error más probable global para el ámbito de la «Cohesión» del 5,2 %. Esta cifra es comparable con la estimación de las DG de los Fondos Estructurales, que calcularon un nivel de error superior del 5,1 % y una tasa de error validada del 2,9 % (véase el Gráfico 7). Las correcciones futuras estimadas comunicadas por la DG REGIO y la DG EMPL en 2015 ascienden a 1 435 millones EUR. Como resultado de esta estimación tan conservadora, puede sobrestimarse el valor más alto del importe en situación de riesgo al cierre (1 267 millones EUR o el 2,3 % de los gastos de 2015 en este ámbito político). El nivel real de las futuras correcciones se determinará a partir del nivel real de riesgo identificado al cierre, a fin de garantizar que el riesgo residual para cada programa esté por debajo de la importancia relativa (2 %). Gráfico 7: Niveles de error estimados de la Comisión y del Tribunal para toda la rúbrica 1B de 2013 a 2015* *Las líneas que unen los diferentes niveles de error no deben interpretarse como una evolución continua, sino que contribuyen a una mejor comparación de los rangos de error. Fuente: Informes anuales del Tribunal e informes anuales de actividad de la DG REGIO y la DG EMPL para los ejercicios 2013 a 2015. 3.1.Subrúbrica 1B) del MFP: DG Política Regional y Urbana (REGIO) 3.1.1.Nivel de error Para la gestión compartida, la DG REGIO afirmó en 2015 que el promedio estimado de riesgo vinculado a los pagos para el FEDER y el Fondo de Cohesión en 2015 (período de programación 2007-2013) fue de entre el 3 % y el 5,6 % anual, algo que en líneas generales se corresponde con la evaluación global del Tribunal (véase el Gráfico 7 para obtener información sobre todo el ámbito de la «Cohesión»). La DG REGIO basa su análisis en sus propios hallazgos de auditoría y en los datos proporcionados por las autoridades de auditoría nacionales en sus Informes anuales de control (se llevaron a cabo alrededor de 7 300 auditorías de operaciones respecto de los gastos declarados en 2014). A fin de contar con garantías propias sobre la fiabilidad de las autoridades de auditoría, los auditores de la DG REGIO llevaron a cabo 58 misiones de auditoría. Desde 2009, se han llevado a cabo más de 300 misiones de auditoría que abarcan 51 autoridades de auditoría encargadas de supervisar el 98,5% del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y de los programas del Fondo de Cohesión. Asimismo, los auditores de la DG REGIO llevan a cabo una revisión integral de los informes anuales de control y dictámenes de auditoría de las autoridades de auditoría, que complementan con misiones de información cuando resulta necesario. Además, la DG REGIO recibió de las autoridades de auditoría de los Estados miembros 446 informes de auditorías de sistemas, que fueron cuidadosamente analizados por la DG (en 2013 y 2014, la DG REGIO había revisado más de 540 informes de auditoría de sistemas). Con respecto a los datos «externos» proporcionados por los Estados miembros, la DG REGIO observa que el 95 % de las tasas de error comunicadas por las autoridades de auditoría fueron evaluadas como fuente de información fiable para el cálculo del riesgo de los pagos del 2015 (véase el Gráfico 9). Para el 5 % restante, la DG REGIO volvió a calcular la tasa de error proporcionada por las autoridades de auditoría o el riesgo a tanto alzado estimado, porque las tasas de error presentadas se consideraron poco fiables o porque se había obtenido una información de auditoría insuficiente o poco concluyente en el momento de la evaluación como para permitir la plena confirmación de las tasas de error presentadas. Gráfico 8: Niveles de error estimados de la Comisión y del Tribunal para el ámbito de la Política Regional y Urbana (DG REGIO) de 2012-2015* *El Tribunal dejó de proporcionar estimaciones específicas de los niveles de error para la DG REGIO para el año 2015. El año 2012 está incluido de forma excepcional con el fin de ofrecer un panorama más completo. Las líneas que unen los diferentes niveles de error no deben interpretarse como una evolución continua, sino que contribuyen a una mejor comparación de los rangos de error. Fuente: Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 2012 a 2014 e Informes anuales de actividad de la DG REGIO para los ejercicios de 2012 a 2015. Gráfico 9: Fiabilidad de las tasas de error proporcionadas por las autoridades de auditoría nacionales a la DG REGIO 3.1.2.Causas esenciales de los errores En 2015, la DG REGIO identificó las principales causas esenciales de los errores para el período 2007-2013, dado que los fallos graves en los sistemas de gestión y control estaban relacionados con 67 programas de Bélgica, Bulgaria, República Checa, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, España y Reino Unido, así como con los programas de cooperación territorial europea, según lo detectado por la autoridad de auditoría del programa y/o por la Comisión. En particular, estos fallos se refieren a uno o varios de los siguientes elementos clave:

verificaciones de la gestión; cumplimiento de las normas sobre contratación pública, ayudas estatales, proyectos generadores de ingresos y subvencionabilidad; procedimientos para la selección de operaciones; elevadas tasas de error tras la auditoría de las operaciones; actividades de certificación; trabajo de auditoría (tasa de error poco fiable debido a trabajos inconclusos, irregularidades en la contratación no detectadas correctamente o cuantificadas para un número limitado de programas operativos). La contratación pública, las ayudas estatales y la no subvencionalidad han sido las tres principales fuentes de errores detectadas por el Tribunal en los últimos años. En particular, debido a estas deficiencias del sistema, la tasa de error validada se encuentra por encima del 5 % y/o el riesgo residual acumulado por encima del 2 %. Las deficiencias del sistema se deben, entre otros factores, a las complejas estructuras de gestión en algunos Estados miembros y a la alta rotación del personal de algunas autoridades, lo que conduce a una pérdida de experiencia o a una insuficiente dotación de personal. También están causadas por el hecho de que las normas nacionales o regionales aplicables a la ejecución de los programas pueden ser más exigentes que lo previsto en la legislación nacional para gastos similares financiados a nivel nacional, o de lo que se necesitaría para cumplir con las normas de la UE (conocido como «sobrerregulación»). Las verificaciones de la gestión realizadas por las autoridades de gestión y sus órganos intermedios siguen siendo la principal preocupación en lo que se refiere a la debilidad de los sistemas de gestión y control. En particular, el carácter formal de las verificaciones de la gestión; las verificaciones insuficientes de los procedimientos de contratación pública; la insuficiencia de la estructura/organización de las autoridades de gestión o de los órganos intermedios, y la falta de formación y supervisión en caso de delegación de responsabilidades, son los principales problemas. Sin embargo, cabe señalar que existe una diferencia significativa en la calidad entre las comprobaciones de la gestión efectuadas por las autoridades de gestión y los controles por parte de las autoridades de auditoría, que se consideran fiables en el 95 % de los casos y cuyo trabajo es clave en relación con el concepto de «auditoría única». Los tipos de error identificados por la DG REGIO, debido a estas debilidades sistémicas, concuerdan con la evaluación del Tribunal en su Informe anual de 2015 (véase el Gráfico 10). Gráfico 10: Evaluación del Tribunal de las causas esenciales de los errores relativos a la DG REGIO 3.1.3.Medidas correctoras adoptadas La DG REGIO ejerce rigurosamente su papel de supervisión velando por que los Estados miembros aborden las deficiencias de sus sistemas de gestión y control: actualizando su evaluación del riesgo de auditoría conjuntamente con la DG EMPL y la DG MARE, teniendo en cuenta todos los resultados de auditoría e información acumulada; asegurando la revisión continua de la calidad de las auditorías realizadas por las autoridades de auditoría y supervisando el estado de «auditoría única» de los programas a los que les ha sido otorgado hasta el momento, e interrumpiendo los pagos a tiempo tan pronto como se detecten o se informe sobre fallos importantes, y proponiendo a la Comisión que decida sobre las suspensiones de pagos y las correcciones financieras siempre que sea necesario, a menos que los Estados miembros acepten aplicar las correcciones financieras necesarias en primer lugar. Por otra parte, la DG REGIO seguirá aplicando las siguientes iniciativas para mitigar los principales riesgos y debilidades identificadas: a)Simplificación

La simplificación de la ejecución de los fondos de la UE es un importante pilar del «presupuesto de la UE centrado en los resultados». Los reglamentos para el período de programación 2014-2020 ofrecen una amplia gama de oportunidades para simplificar y reducir las cargas administrativas. Estas incluyen un conjunto de normas comunes para todos los fondos EIE; el uso extendido de opciones de costes simplificados; períodos de retención de documentos más cortos para los beneficiarios, y el avance hacia la «cohesión electrónica». El paquete de directivas de contratación pública, votado por el Parlamento Europeo el 15 de enero de 2014 y aprobado por el Consejo el 11 de febrero de 2014, ayudará a simplificar aún más las reglas para todos los actores. Las reglas comunes para los fondos EIE para el período 2014-2020 se han simplificado en comparación con los períodos anteriores. Ofrecen una gama más amplia de oportunidades de simplificación, como las opciones de costes simplificados, las formas simplificadas para tomar en cuenta los proyectos generadores de ingresos y los instrumentos financieros. El avance hacia la «cohesión electrónica» también debería simplificar la vida de los beneficiarios. La DG REGIO está evaluando en qué medida las nuevas disposiciones han contribuido a la simplificación y a la reducción de las cargas administrativas de los beneficiarios. Se han lanzado varios estudios para contribuir a la evaluación de la incorporación de las medidas de simplificación. Además, se ha creado un «Grupo de alto nivel sobre simplificación» para los beneficiarios y su objetivo es analizar la aplicación de las posibilidades de simplificación en los Estados miembros y las regiones, así como hacer recomendaciones para mejorar la adopción de medidas de simplificación para el período 2014-2020 y sobre los pasos a seguir después del 2020. Desde el 20 de octubre de 2015, el Grupo de alto nivel ha celebrado varias reuniones para debatir en profundidad sobre diversos temas: gobernanza electrónica, opciones de costes simplificados, acceso a la financiación de la UE para las PYME, instrumentos financieros y auditorías. Ya ha adoptado sus primeras conclusiones y recomendaciones sobre gobernanza electrónica y opciones de costes simplificados. Basándose en estas primeras recomendaciones, la Comisión ha propuesto recientemente una mayor y más ambiciosa simplificación de las normas que rigen los fondos EIE, en especial el Reglamento sobre disposiciones comunes : en particular, ampliar considerablemente el alcance de las opciones de costes simplificados y hacer su uso obligatorio para operaciones por debajo de los 100 000 EUR. Además, utilizando una nueva posibilidad recogida en el Reglamento Financiero, se podría aportar financiación basada en el cumplimiento de las condiciones relacionadas con los avances en la ejecución y no en los costes de las operaciones. La Comisión también ha propuesto un número menor de requisitos para el uso de planes de acción conjuntos, medidas de simplificación para las operaciones generadoras de ingresos y grandes proyectos, aclarando más las normas relativas a los instrumentos financieros y otra serie de cambios. Estas propuestas están recogidas en el Reglamento «ómnibus» adoptado por la Comisión en septiembre de 2016 (sección 3.1). En su Informe Anual de 2015, el Tribunal recomendó efectuar un análisis específico de las normas nacionales de subvencionabilidad para el período de programación 2014-2020, y la Comisión tiene previsto efectuar este análisis para los programas que han presentado sistemáticamente un elevado nivel de errores, mostrando de este modo la posibilidad de simplificar las normas. b)Fortalecimiento de los sistemas de gestión y control Durante el período de programación 2007-2013, los servicios de la Comisión pusieron en marcha acciones dirigidas a mejorar la capacidad administrativa en los Estados miembros. Esta situación se mantiene durante el período de programación 2014-2020. Además de las acciones específicas definidas para cada programa, la DG REGIO está llevando a cabo iniciativas intersectoriales para mitigar los principales riesgos y debilidades identificadas. Las acciones que ya se han puesto en marcha o que están en curso incluyen principalmente: Una iniciativa de capacidad administrativa general. En 2015, la actividad estaba relacionada principalmente con: El intercambio de competencias entre homólogos realizado entre las autoridades que gestionan los programas y el instrumento «REGIO PEER 2 PEER» de la «Oficina de Asistencia Técnica e Intercambio de Información (TAIEX)». En noviembre de 2016, ya se habían aprobado 109 intercambios y, de éstos, se han llevado a cabo 70 intercambios con 1 142 participantes que han recibido valoraciones positivas. Un programa estratégico de formación para autoridades de gestión, certificación y auditoría, y para los órganos intermedios, sobre la aplicación de los Reglamentos 2014-2020. Hasta la fecha, unos 540 expertos de programa y funcionarios de todos los Estados miembros han asistido a los cuatro módulos de formación. Un marco de competencias para la gestión eficiente y la aplicación del FEDER y del Fondo de Cohesión, destinado a apoyar una mayor profesionalización de la gestión de los fondos. Talleres específicos en colaboración con la OLAF en los 15 Estados miembros más afectados por la aplicación eficaz y proporcional de medidas de lucha contra el fraude/anticorrupción, para aumentar la concienciación sobre los riesgos y para fomentar la aceptación de que es posible contar con medidas preventivas. La Dirección de Auditoría de la DG REGIO también promovió de forma activa, en estrecha colaboración con la DG EMPL, la utilización por parte de las autoridades nacionales pertinentes de «Arachne», una herramienta de evaluación del riesgo preventiva desarrollada por la Comisión. Pactos piloto de integridad en colaboración con Transparencia Internacional. Se están poniendo en marcha 17 pactos piloto de integridad en 11 Estados miembros para un período de cuatro años a partir de 2016. En lo relativo a la contratación pública, la DG REGIO ha establecido planes de acción específicos para el fortalecimiento de las capacidades en este ámbito, en estrecha colaboración con la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, con la DG Competencia y con otros fondos EIE y otras DG, y su ejecución continuó durante el 2015. Los planes de acción fueron aprobados por la Comisión e incluyen: Contratación pública. Guía práctica sobre cómo evitar los errores más comunes en la contratación pública de proyectos financiados con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos: esta guía fue publicada en octubre de 2015 en todas las lenguas oficiales de la UE y se actualizará para incluir las nuevas directivas de contratación pública, cuyo plazo de transposición terminó el 18 de abril de 2016. La supervisión de los planes de acción de condicionalidad previa sobre contratación pública, con especial atención a aquellos Estados miembros que continúan ejecutando sus planes de acción propios, incluida la prestación de apoyo adaptado a los Estados miembros que no cumplan la condicionalidad previa. La amplia difusión de un estudio sobre el estado de la contratación pública, que incluye más de 50 ejemplos de buenas prácticas de contratación pública en toda la UE. También contiene 28 perfiles de países con recomendaciones concretas. La promoción de la transparencia y los datos de libre acceso sobre contratación pública, incluso a través de la iniciativa de pactos piloto de integridad mencionados anteriormente. En marzo de 2015 también se aprobó un plan de acción de ayudas estatales diseñado por la DG REGIO en estrecha colaboración con la DG Competencia. Su objetivo es aumentar la concienciación y la comprensión de estos temas, mejorar la cooperación entre los diversos actores que intervienen en la supervisión de las ayudas estatales a los Estados miembros, y prestar apoyo proactivo a los Estados miembros y regiones de la UE para la correcta aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Incluye medidas para:

Revisar y difundir las buenas prácticas existentes; llevar a cabo programas de formación estratégicos, que incluyen expertos y formación específica adaptada a cada país, previstos para el segundo semestre de 2015 y principios de 2016; realizar intercambios entre la Comisión y las autoridades de auditoría para una mayor difusión de las listas de verificación de la auditoría adaptadas a las revisiones del Reglamento general de exención por categorías de 2014 ; prestar asistencia adaptada a los Estados miembros que no cumplan la condicionalidad previa sobre ayudas estatales, con el fin de ayudarles a poner en práctica su plan de acción. En lo que respecta a las autoridades de auditoría, hay acciones periódicas de desarrollo de la capacidad administrativa en marcha (reuniones técnicas, debates sobre metodología, foros para el intercambio de buenas prácticas) para garantizar un sólido marco de auditoría conjunta. Las directrices dirigidas a los Estados miembros se mejoran de forma continua y se debaten con las autoridades de auditoría durante las reuniones técnicas. Los principales temas que se abordan en las reuniones y talleres especializados o en las acciones dirigidas son: la lucha contra el fraude o la corrupción; la metodología de auditoría de la contratación pública o las ayudas estatales; técnicas de muestreo estadístico recomendadas para obtener resultados de auditoría concluyentes y fiables, y la aplicación efectiva de las nuevas características reglamentarias para el período 2014-2020 (tales como la auditoría de los indicadores de resultados o la «cohesión electrónica»). En los últimos años, la DG REGIO ha revisado el trabajo de las autoridades de auditoría más importantes, abarcando más del 98 % de las asignaciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión a través de auditorías sobre el terreno, incluida la repetición de auditorías de las operaciones para evaluar las conclusiones de auditoría emitidas por las autoridades de auditoría. Supervisa permanentemente la situación en aquellos contextos donde se ha concedido el estatuto de «auditoría única». La repetición de auditorías sobre el terreno que incluyen a los beneficiarios, asociada al asesoramiento continuo, a las directrices y a los instrumentos metodológicos de auditoría proporcionados por los servicios de la Comisión, ha favorecido el desarrollo integral de las capacidades de las autoridades de auditoría desde 2009. Como resultado, la mayoría de las autoridades de auditoría están ahora al nivel de calidad esperado y proporcionan a la DG REGIO resultados de auditoría fiables, como se demostró en 2015 (véase el Gráfico 9). La DG REGIO busca organizar foros para el intercambio de información sobre cuestiones de auditoría y medidas de desarrollo de capacidades en beneficio de todas las autoridades de auditoría, mediante formación específica previamente solicitada sobre cuestiones tales como la auditoría de la contratación pública, las ayudas estatales o las técnicas de muestreo recomendadas para obtener resultados de auditoría concluyentes y fiables, pero también con el fin de asegurar la buena aplicación de las nuevas características reglamentarias para el período 2014-2020, tales como la auditoría de los indicadores de resultados o la «cohesión electrónica». Se mantendrá con las autoridades de auditoría un flujo de información continuo basado en la evaluación de sus resultados de auditoría de 2015, para una mejor comprensión de las principales debilidades identificadas y para la difusión de buenas prácticas dentro de la comunidad de auditoría. La DG REGIO ya ha introducido en sus procedimientos de auditoría la identificación de prácticas de sobrerregulación y ha alentado a las autoridades de auditoría a hacer lo mismo. Además, ejecutará la recomendación del Tribunal en el Informe Anual de 2015 de realizar un análisis específico de las normas nacionales de subvencionabilidad para el período de programación 2014-2020. c)Marco jurídico 2014-2020: refuerzo de las disposiciones de rendición de cuentas y control El marco de garantía de la política de cohesión para el período 2014-2020 se ha revisado sustancialmente y aborda las deficiencias del marco reglamentario anterior, donde el nivel de garantía podía variar según la etapa del ciclo de gestión y control. Se ha reforzado la arquitectura de control revisada gracias a los nuevos elementos introducidos, a saber: un período contable de doce meses, comprendido entre el 1 de julio del año n-1 y el 30 de junio del año n; la retención del 10 % de cada pago intermedio en relación con los gastos del ejercicio contable, con el fin de proteger el presupuesto de la UE hasta que se haya llevado a cabo toda la labor nacional de control y verificación, y las cuentas estén presentadas; la presentación, para cada programa, de las cuentas certificadas de los gastos declarados a la Comisión en relación con el período contable, así como de los documentos complementarios que respaldan la exactitud de las cuentas, el funcionamiento eficaz del sistema, así como la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (declaración de gestión; resumen anual de los controles y auditorías; dictamen de auditoría a partir de las tasas de error residual después de incorporar todas las correcciones a nivel nacional, e informes de control), antes del 15 de febrero del año n+1; el pago o la recuperación del saldo anual adeudado, tras la aceptación de las cuentas por parte la Comisión antes del 31 de mayo del año n+1. Las cuentas deben reflejar las correcciones financieras realizadas para reducir cada año el riesgo residual anual por debajo del umbral de importancia relativa del 2 % para cada programa; la aplicación obligatoria de las correcciones financieras netas cuando la Comisión (o el Tribunal) sigan detectando irregularidades que demuestren la existencia de graves deficiencias de los sistema, a menos que ya hayan sido identificadas o corregidas por las autoridades nacionales. La aceptación de las cuentas por parte de la Comisión es un proceso nuevo e independiente de la evaluación de la legalidad y la regularidad, según lo previsto en el Reglamento (artículo 139 del Reglamento sobre disposiciones comunes). La Comisión debe aceptar las cuentas antes del 31 de mayo de cada año, a partir del dictamen de auditoría proporcionado por las autoridades de auditoría, o en caso contrario informar de ello al Estado miembro. Cuando las cuentas sean aceptadas, la Comisión deberá calcular y, a continuación, abonar o recuperar el saldo del ejercicio, teniendo en cuenta el nivel de gastos certificado en las cuentas y confirmado por el dictamen de auditoría, el pago anticipado anual y los pagos intermedios efectuados con la retención del 10%. Sin embargo, el bloque de gastos que figuran en las cuentas del programa no debe contener ningún nivel restante de irregularidades de importancia relativa. Si este no es el caso (según lo comunicado por la autoridad de auditoría o según lo identificado a través de las auditorías de la UE), la Comisión puede interrumpir el pago del saldo e inmediatamente iniciar los procedimientos de corrección financiera. Estas correcciones serán netas si el Estado miembro no acepta las correcciones (para el período 2007-2013) o si se señalan fallos graves que no hayan sido detectados/corregidos anteriormente, o comunicados por el Estado miembro (nuevo para el período 2014-2020). El proceso de garantía reforzado para el período 2014-2020 seguirá teniendo en cuenta el concepto de «auditoría única», según el cual la Comisión podrá confiar principalmente en controles anteriores realizados por las autoridades de auditoría, tras haber verificado la confianza que puede otorgar a sus resultados de auditoría. Se ofrecen posibilidades adicionales para aplicar el principio de «auditoria única» en el Reglamento (artículo 148, Reglamento sobre disposiciones comunes). En la etapa final, las auditorías de conformidad de la Comisión y la aplicación resultante de las correcciones financieras netas, cuando proceda, deben permitir que se obtengan garantías de que el riesgo de error residual después de aplicar todas las correcciones esté por debajo del 2% para cada programa, año tras año.

Las condicionalidades previas son un elemento clave de la reforma de los fondos EIE: su objetivo es garantizar que existan marcos reglamentarios y de políticas adecuados, así como que haya suficiente capacidad administrativa antes de que se hagan las inversiones, mejorando así la eficacia y eficiencia de las inversiones apoyadas por los fondos EIE o por otras inversiones públicas y privadas. Son condiciones previas para asegurar que las inversiones cofinanciadas serán eficaces y eficientes en el marco de estrategias bien pensadas y coherentes. Las condicionalidades previas también abarcan asuntos relativos a la capacidad administrativa, la contratación pública y las ayudas estatales, que son las principales causas de error en el marco de la política de «Cohesión». Cuando los Estados miembros no cumplieron con las condicionalidades previas en el momento de la aprobación del programa, se acordaron planes de acción con la Comisión. La DG REGIO supervisa de cerca la situación y proporciona ayuda a los Estados miembros a la hora de llevar a término sus planes de acción. 3.2.Subrúbrica 1B) del MFP: DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (EMPL) 3.2.1.Nivel de errores La tasa de error media calculada por la DG EMPL para el año 2015 oscila entre el 3,0 % y el 3,6 %, algo que en líneas generales se corresponde con la evaluación global del Tribunal (véase el Gráfico 7 para obtener información sobre todo el ámbito de la «Cohesión»). Desde que la DG EMPL comenzó a estimar su propia tasa de error en 2011, sus estimaciones han estado estrechamente alineadas con las del Tribunal (es decir, el nivel de error mínimo estimado por la DG EMPL y los errores más probables estimados por el Tribunal para el período de 2011 a 2014 han sido los siguientes: 2011: 2,0% frente al 2,2%; 2012: 2,3% frente al 3,2%; 2013: 2,6% frente al 3,1%, y 2014: 2,8% frente al 3,7%, respectivamente, lo cual muestra la solidez de la metodología de garantía de la DG EMPL. Al igual que la DG REGIO, la DG EMPL basa su estimación en su propio trabajo de auditoría (51 misiones de auditoría en 2015 que abarcaron 89 autoridades de auditoría de las 92 encargadas de la supervisión de 115 de los 118 programas operativos) y en los datos proporcionados por las autoridades de auditoría nacionales que llevaron a cabo 5 114 auditorías de operaciones en 2015. La Dirección de auditoría de la DG EMPL revisó minuciosamente los cálculos efectuados por las autoridades de auditoría, a fin de garantizar la coherencia con las directrices y la disponibilidad de datos consolidados y representativos. Se consideró que los datos eran fiables en el 95% de los casos (véase el Gráfico 12). Gráfico 11: Niveles de error estimados de la Comisión y del Tribunal para el ámbito del Empleo y Asuntos Sociales (DG EMPL) de 2012-2015* *El Tribunal dejó de proporcionar estimaciones específicas de los niveles de error para la DG EMPL en 2015. El año 2012 está incluido de forma excepcional con el fin de ofrecer un panorama más completo. Las líneas que unen los diferentes niveles de error no deben interpretarse como una evolución continua, sino que contribuyen a una mejor comparación de los rangos de error. Fuente: Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 2012 a 2014 e Informes anuales de actividad de la DG EMPL para los ejercicios de 2012 a 2015. Gráfico 12: Fiabilidad de las tasas de error proporcionadas por las autoridades de auditoría nacionales a la DG EMPL 3.2.2.Causas esenciales de los errores Al igual que la DG REGIO, la DG EMPL concluyó que las principales causas de error son la complejidad del marco jurídico en el ámbito de la «Cohesión» y las debilidades en los sistemas nacionales de gestión y control. En 2015, la DG EMPL formuló una reserva con respecto a los sistemas de gestión y control de 23 programas operativos específicos del FSE en Bélgica, Croacia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Rumanía, Eslovaquia, España y Reino Unido para el período de programación 2007-2013. Además, la DG EMPL realizó una auditoría temática específica sobre las verificaciones de gestión llevadas a cabo por las autoridades de los Estados miembros. El objetivo global de esta auditoría temática era evaluar en qué medida los sistemas de gestión y control, junto con el proceso de verificación, funcionaban de forma eficaz a la hora de evitar, detectar y corregir errores e irregularidades, y de obtener garantías sobre la legalidad y la regularidad de los gastos declarados a la Comisión. Los principales resultados de esta auditoría fueron: En varios casos, los auditores de la DG EMPL comprobaron que las verificaciones de gestión se llevaron a cabo de modo meramente formal, respetando aparentemente los requisitos jurídicos pero sin una mirada crítica sobre los gastos declarados. Deben reforzarse las verificaciones de la gestión de proyectos que ejecutan (parte de) sus actividades a través de la contratación pública. En muchos casos, los incumplimientos de los procedimientos de contratación pública no fueron identificados a través de las verificaciones de gestión, a pesar de que las autoridades de gestión o sus órganos intermedios llevaron a cabo controles sobre el terreno.

La selección y aprobación de proyectos a menudo carecía de una evaluación crítica de la capacidad de gestión de las autoridades de gestión/ órganos intermedios. Con frecuencia, se aprobó un número importante de pequeños proyectos (de poco valor) sin considerar las implicaciones de la orientación y la formación necesarias para los beneficiarios; el coste de las verificaciones que tendrían que realizar las autoridades de gestión/ órganos intermedios; la actividad de gestión de riesgo necesaria para identificar proyectos de alto riesgo, y el valor añadido o impacto en el mercado laboral que podrían tener estos proyectos de escaso valor. Muchas autoridades de gestión dependen de sus órganos intermedios para llevar a cabo las verificaciones de gestión. Estos órganos intermedios a menudo contaban con mayor o mejor experiencia en la gestión de la parte operativa del asunto en cuestión y, por ello, a menudo se justificó la decisión de la autoridad de gestión de asignar la responsabilidad a estos órganos intermedios. Se observó, sin embargo, que estos órganos intermedios tenían poca o ninguna formación sobre la vertiente administrativa del proceso y, por ende, a menudo faltaban la competencia y la capacidad necesarias para llevar a cabo una gestión eficaz de las verificaciones de gestión; y Hubo situaciones en las que las verificaciones de gestión se realizaron después de que los gastos hubieran sido declarados a la Comisión. En muchos casos, esta situación fue provocada por una falta de recursos o por la presión por cumplir con los requisitos de las normas de liberación. Los tipos de error detectados por la DG EMPL, debido a estas debilidades del sistema, coinciden con las causas esenciales de los errores detectadas por el Tribunal en su Informe anual de 2015. Gráfico 13: Evaluación del Tribunal de las causas esenciales de los errores relativos a la DG EMPL 3.2.3.Medidas correctoras adoptadas La DG EMPL ejerce rigurosamente su papel de supervisi