4. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre la evaluación se basa en las pruebas recogidas en él, así como en la información y las observaciones recibidas durante los debates celebrados con los Estados participantes y la consulta pública abierta. También tiene en consideración los resultados de la revisión del MPCU realizada por el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE), el informe de la Comisión sobre los avances y las carencias de la reserva común voluntaria, así como otros informes a disposición del público. En general, la Comisión considera que el diseño de la evaluación externa es adecuado a las preguntas de la investigación y que su enfoque metodológico es satisfactorio. Cabe mencionar una limitación: la restringida base estadística de la evaluación externa. La mayor parte de los datos recopilados por el contratista durante el transcurso de la evaluación independiente son de naturaleza cualitativa y se refieren a las «percepciones» de las partes interesadas en relación con el rendimiento del MPCU. Esta limitación apunta también a la necesidad de reforzar el sistema de seguimiento del MPCU, en concreto, en relación con la inclusión de indicadores de rendimiento cuantitativos adicionales (tal y como se menciona en el reciente informe del TCE). En la evaluación externa no se han propuesto indicadores adicionales específicos para subsanar esta carencia. No obstante, dentro de los límites de la recogida de datos y el análisis de los mismos, los resultados de la evaluación son fiables. Las conclusiones son equilibradas y las consecuencias lógicas de los resultados guardan relación con las pruebas disponibles.

6. Se dispone de pruebas suficientes que demuestran la pertinencia permanente de los objetivos del MPCU en relación con las necesidades de Europa. La encuesta del Eurobarómetro de 2017 sobre protección civil pone de manifiesto que una gran mayoría de ciudadanos europeos apoyan una política común de la UE en el ámbito de la protección civil y están de acuerdo en que la UE debería encargarse de coordinar la respuesta ante las catástrofes en los países afectados, tanto en Europa como en el resto del mundo. En varias resoluciones recientes, el Parlamento Europeo también ha instado a la Comisión a apoyar más la cooperación entre autoridades europeas en materia de protección civil. Las partes interesadas consultadas destacaron también la flexibilidad del MPCU para adaptarse con rapidez a las nuevas crisis emergentes, cuya naturaleza es diferente a la de las emergencias de protección civil «tradicionales», así como para afrontarlas (por ejemplo, el brote del ébola en África Occidental y la crisis migratoria en Europa). El aumento en la frecuencia de activaciones del MPCU fuera de Europa y su alcance plantea, no obstante, el desafío de encontrar el equilibrio correcto entre constituir un marco de asistencia mutua entre los países europeos en los períodos posteriores a una catástrofe natural o de origen humano y evolucionar hacia un instrumento más complejo capaz de abordar crisis de carácter múltiple y de alcance mundial.

7. Un análisis de la eficacia del MPCU mostró avances alentadores con arreglo a cada uno de los objetivos específicos. El MPCU se halla en el buen camino para alcanzar los objetivos de conformidad con el marco de prevención de catástrofes (objetivo 1) y la preparación frente a las catástrofes (objetivo 2), sobre la base de los indicadores establecidos en la legislación y la información y las observaciones recibidas de las principales partes interesadas consultadas. La respuesta ante catástrofes del MPCU (objetivo 3) ha resultado útil y oportuna, según la gran mayoría de partes interesadas consultadas. La evaluación externa puso de manifiesto limitaciones en lo que respecta a la existencia de datos cuantitativos coherentes y sólidos (por ejemplo, velocidad, coste, evaluaciones de las necesidades) que corroboren las opiniones muy positivas de las partes interesadas sobre la respuesta ante catástrofes del MPCU, lo que viene a confirmar uno de los resultados de la revisión del MPCU realizada por el TCE. Por último, la sensibilización y la preparación de los ciudadanos ante las catástrofes (objetivo 4) ha recibido opiniones ligeramente menos satisfactorias de las partes interesadas en comparación con los otros objetivos. En este sentido, sería difícil establecer una relación directamente atribuible entre la sensibilización de los ciudadanos de la Unión de los riesgos en sus regiones —como objetivo establecido por la Decisión— y las actividades realizadas por el MPCU. No obstante, la Comisión reconoce que, habida cuenta del panorama reinante en Europa en materia de riesgos, que está en transformación, resultaría pertinente y oportuno reforzar la acción relacionada con la sensibilización de los ciudadanos.

8. En términos generales, las partes interesadas tienen una percepción positiva sobre la eficacia del MPCU. La mayoría de los Estados participantes consideran aceptables los gastos de la respuesta ante emergencias y de administración asociados a la aplicación de la Decisión MPCU. La evaluación externa procuró realizar análisis de los gastos de misiones de respuesta comparables (por ejemplo, misiones de extinción de incendios forestales desde el aire; transporte de módulos y ayuda en especie; etc.). Las pruebas no pueden considerarse completamente suficientes para extraer conclusiones definitivas. Sin embargo, esto confirmó la conveniencia de llevar a cabo análisis de costes más detallados y, en su caso, de determinar índices de referencia (o la gama de costes) para el despliegue y el transporte de la asistencia prestada en el marco del MPCU.

9. La evaluación externa considera satisfactoria la coherencia interna, es decir, la coherencia de los distintos pilares del Mecanismo. Varias actividades transversales del MPCU (por ejemplo, enseñanzas extraídas, misiones de asesoramiento, revisiones inter pares, intercambio de especialistas, etc.) prevén un enfoque integrado prevención-preparación-respuesta. La coherencia externa, es decir, los vínculos entre el MPCU y otros ámbitos políticos de la Unión, se ha incrementado en relación con el marco anterior (2007-2013). Las entrevistas celebradas con un gran número de servicios de la Comisión así lo han confirmado. Se ha observado que si los hitos y el programa se definen sobre la base de los resultados mejora la eficacia de la cooperación y, por otra parte, se considera necesario mejorar los mecanismos de coordinación con el fin de intensificar la sinergias entre los instrumentos de financiación de las actividades de prevención y preparación, por ejemplo, en los países vecinos y los países en fase de preadhesión. Por lo que respecta a la respuesta fuera de Europa, la ventaja comparativa de la intervención de la protección civil frente a la ayuda humanitaria debe ser objeto de una cuidadosa consideración, habida cuenta de que el MPCU se activa cada vez con más frecuencia para gestionar emergencias humanitarias y de alta complejidad. En la misma línea, se considera necesario desarrollar una mejor articulación con otras herramientas y políticas exteriores de la UE (por ejemplo, la ayuda al desarrollo) teniendo en cuenta que el MPCU interviene cada vez más fuera de las fronteras de la UE (por ejemplo, el brote del ébola, el terremoto de Nepal o la crisis de la migración), lugares en los que las catástrofes recurrentes podrían interactuar con otros factores de riesgo, como el conflicto y la fragilidad.

10. Se entiende que la existencia de un «centro» único a escala europea para el intercambio de información y la coordinación operativa, la introducción de normas europeas comunes para las capacidades de respuesta ante catástrofes y la elaboración de directrices comunes en materia de evaluación de riesgos que han contribuido a la creación de un inventario de riesgos a escala de la UE en el marco de la legislación relativa al MPCU han aportado un alto valor añadido de la UE en los ámbitos de respuesta ante las catástrofes, la preparación y la prevención para las mismas, respectivamente. El aumento de la capacidad y la previsibilidad de la Capacidad Europea de Respuesta a Emergencias facilitada por el MPCU en forma de «reserva común voluntaria» no habría sido posible sin un esfuerzo coordinado a escala de la UE. A lo largo de los próximos años, la introducción de indicadores para realizar un seguimiento más adecuado de la eficacia y la eficiencia del MPCU puede aportar pruebas adicionales para apreciar (y comunicar) el valor añadido de la acción a escala de la UE en el ámbito de la protección civil.

11. El intercambio de conocimientos, el intercambio de expertos y las actividades de formación se consideran esenciales para crear una comunidad de profesionales de la protección civil en Europa y, en última instancia, para garantizar la sostenibilidad de la contribución del MPCU al desarrollo de sociedades más seguras y más resilientes. El Centro de conocimiento sobre gestión de riesgos de catástrofe, una plataforma en línea que se puso en marcha a finales de 2015, está prestando servicios para mejorar el intercambio de conocimientos y el desarrollo de capacidades en todos los Estados que participan en el MPCU. Sin embargo, a nivel del sistema, hay varios temas considerados clave para la sostenibilidad futura de la contribución del MPCU. Es necesario volver a examinar el modelo financiero para garantizar la disponibilidad de capacidades en la reserva común voluntaria adaptadas a las necesidades basadas en los riesgos; hay que introducir una estrategia eficaz para crear la capacidad de recursos humanos de la protección civil europea; y debe aclararse qué papel desempeña el sector privado en la implementación de las actividades del MPCU. Con el fin de maximizar el impacto de los proyectos de prevención y preparación financiados por el MPCU, el diseño y el seguimiento de los proyectos deben adecuarse a las necesidades de los usuarios finales. Debe prestarse una mayor consideración a la evaluación de su impacto a lo largo de un período de tiempo más prolongado. Por último, reconociendo la importancia del papel desempeñado por las autoridades locales y regionales en la gestión de las catástrofes, hay que acercar más el trabajo del MPCU a los agentes locales, y apoyar principalmente el papel de las autoridades nacionales en materia de protección civil. También debería prestarse la debida atención a la preparación y prevención transfronterizas, fortaleciendo así la gobernanza en materia de gestión de riesgos a lo largo de la cadena europea-nacional-regional-local.

3.Conclusiones

12. Teniendo en consideración los resultados del informe de la evaluación externa, su propia valoración de las pruebas cuantitativas y cualitativas aportadas, así como la experiencia de funcionamiento y las enseñanzas extraídas, la conclusión general de la Comisión es que el Mecanismo dispone de una sólida base para alcanzar los objetivos específicos y generales de la Decisión. Para el período 2014-2016 objeto de evaluación, el rendimiento del MPCU ha mostrado resultados alentadores en cada uno de los tres pilares (prevención/preparación/respuesta) y, en general, los Estados participantes y las principales partes interesadas lo valoran positivamente. Al mismo tiempo, la evaluación también ha destacado una serie de desafíos que, si se abordan con rapidez, podrían incrementar aún más el impacto de la acción de apoyo del MPCU. Estos aspectos se subrayan también en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto, con recomendaciones (resumidas más adelante) que abarcan los pilares de la prevención, la preparación y la respuesta del MPCU. Un ámbito general que se ha identificado como susceptible de mejora es el fortalecimiento del marco de seguimiento de los resultados del MPCU, incluida la mejora de la mensurabilidad a través de la posible introducción de criterios básicos e indicadores cuantitativos, que ayuden a centrarse más intensamente en el impacto a lo largo del tiempo.

3.1.Prevención

13. Prestar más atención a los proyectos anuales en materia de prevención (y preparación) que el MPCU financia anualmente. El programa, que ha estado funcionando desde 2000, ha financiado un gran número de proyectos sin que, en todos los casos, haya extraído los beneficios de sus resultados. Habida cuenta del importe relativamente reducido de la financiación (entre 2014 y 2016 la financiación media de la UE ascendió a 470 000 EUR), los proyectos tienen que abordar las necesidades de los usuarios finales, incorporar medidas para ampliar sus resultados y lograr un mayor impacto. Debe mejorarse la cooperación entre el MPCU y el programa de adaptación al cambio climático de la UE.

14. Articular mejor las relaciones entre los proyectos de prevención (y preparación) del MPCU y los programas más generales de la UE (por ejemplo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional/de Cohesión, el Banco Europeo de Inversiones, etc.) sobre la base del trabajo iniciado con el apoyo del Centro de conocimiento sobre gestión de riesgos de catástrofe. Una relación más estratégica con dichos programas podría ayudar a maximizar el aprovechamiento de los resultados de los proyectos y a movilizar más recursos técnicos y económicos para lograr resultados más significativos en materia de prevención.

15. Fortalecer el vínculo entre las actividades de prevención y preparación/respuesta. Esta recomendación, que ya había sido realizada en 2014 por la evaluación ex post del anterior Mecanismo de Protección Civil (2007-2013), sigue siendo pertinente en la mitad del período de evaluación del Mecanismo de 2014-2020. La necesidad de adecuar las capacidades de respuesta a los principales riesgos de Europa y las emergencias mundiales representará el desafío clave para garantizar la pertinencia continuada del MPCU. El documento «Overview of Risks in the EU» («Inventario de riesgos en la UE») destaca que las evaluaciones orientadas al futuro tendrán que tener cada vez más en cuenta los riesgos «emergentes» (por ejemplo, los riesgos en cascada, como los accidentes tecnológicos debidos a sucesos naturales, así como la pérdida de infraestructura crítica, accidentes nucleares e industriales debidos al aumento del riesgo de terrorismo y de ciberataques). Si las evaluaciones de riesgos se realizasen sobre la base del rendimiento, las conclusiones de las mismas no se limitarían al daño físico estimado de la infraestructura afectada, sino que se centrarían en el nivel de servicios esenciales necesarios durante el período que sigue a una catástrofe, mejorando la planificación de la contingencia y las operaciones de respuesta por parte de las autoridades en materia de protección civil.

3.2.Preparación

16. Revisar los objetivos de capacidad de la reserva común voluntaria con un enfoque basado en las pruebas. Los objetivos de capacidad de los módulos y otros activos de respuesta están definidos en la Decisión de Ejecución del MPCU y deben revisarse en relación con los riesgos principales/críticos a los que se enfrentan Europa u otros países beneficiarios, así como para fijar las correspondientes prioridades. Sería necesario establecer objetivos de capacidad para los diferentes perfiles de especialistas individuales (que en la actualidad no están fijados en la Decisión) con el fin de definir más claramente las deficiencias y los recursos técnicos de Europa. Resulta esencial establecer un diálogo más estrecho con los Estados participantes con el fin de aprovechar todas las capacidades nacionales, incluidas las que no están registradas en la reserva común voluntaria, pero que, a pesar de ello, pueden desplegarse a través del MPCU. De igual modo, la distribución espacial de los riesgos (naturales y de origen humano) en toda Europa y fuera de sus fronteras, debe atender a la distribución geográfica de determinadas capacidades de respuesta, garantizando al mismo tiempo la capacidad de prestar la asistencia adecuada bajo los auspicios del MPCU siempre que sea necesario.

17. Evaluar de nuevo el sistema de incentivos para reunir activos para la reserva común voluntaria sobre la base de las enseñanzas extraídas y otros conocimientos obtenidos en las operaciones. El nivel de cofinanciación para el despliegue de las capacidades de la reserva común voluntaria o la movilización de la capacidad de atenuación (especialmente fuera de la UE), el apoyo a las capacidades de respuesta y los módulos multinacionales, y la cobertura de seguro sanitario y de responsabilidad civil para los expertos desplegados son, entre otros, incentivos necesarios para reforzar la capacidad de respuesta del MPCU. También se ha de mejorar la carga administrativa que conlleva el registro y la certificación de los módulos, si bien la Comisión está abordando esta cuestión a través de un proceso de planificación más simplificado y coherente para los ejercicios, la certificación y el registro de los activos de la reserva común voluntaria.

18. Desarrollar un enfoque eficiente más centrado en las necesidades para los programas de ejercicios y formación. Si la formación deja de basarse en los resultados (es decir, número de individuos formados) para centrarse en las competencias, se podrá hacer frente a las necesidades que surjan de las operaciones. La Comisión está abordando esta cuestión actualmente con el «marco estratégico para la formación y los ejercicios», que estará listo en breve y que se desarrolla en torno a las competencias. Por otra parte, contar con un marco sólido de evaluación de los cursos de formación realizados, así como de las personas formadas, se considera prioritario con el fin de dar respuesta a las necesidades sobre el terreno con los mejores recursos técnicos disponibles. Con respecto a los ejercicios, se plantearon consideraciones similares. Asimismo, considerar diferentes modelos de implementación de los cursos «básicos» de MPCU, como el Curso de Introducción al Mecanismo de Protección Civil destinado a un público amplio y formación especializada o avanzada (por ejemplo, formación para el despliegue, evaluaciones, equipos médicos, etc.), dirigidos a grupos bien definidos de expertos, podría contribuir a incrementar la rentabilidad. Por último, el marco estratégico para la formación y los ejercicios también debe tener en cuenta las necesidades que plantean las amenazas emergentes y cambiantes, como los riesgos QBRN y los que afectan a las infraestructuras críticas o los ataques terroristas, al tiempo que se ha de evitar la duplicación de las iniciativas de formación existentes en el marco de la UE.

19. Ampliar el componente relativo al usuario final de las plataformas de sistemas de alerta rápida transnacionales, como el Sistema europeo de información sobre incendios forestales (EFFIS, en sus siglas en inglés) y el Sistema europeo de alerta de inundaciones (EFAS, en sus siglas en inglés). Estos sistemas aportan un muy alto valor añadido de la UE, ya que consolidan los datos nacionales en las herramientas de previsión de escala europea que sirven de base para la toma de decisiones de los gestores de emergencias del Centro de Coordinación y de los Estados participantes. Desarrollar la comunidad de usuarios finales ayudaría a completar la plataforma tecnológica, permitiendo a los expertos de los Estados participantes evaluar el rendimiento de los sistemas de alerta rápida y las operaciones de respuesta con el objetivo de mejorar la práctica. Dicho desarrollo ayudaría a disponer de herramientas más pertinentes para todos los países dentro de Europa, independientemente de su nivel de preparación.

3.3.Respuesta

20. Propiciar una recogida coherente de datos cuantitativos y producir análisis sistemáticos de misiones de respuesta para mejorar el rendimiento en el futuro. Esto ayudaría a establecer criterios básicos/índices de referencia (límites superiores e inferiores) para la velocidad y el coste que permitiesen realizar comparaciones entre las respuestas de emergencia y mejorar la eficacia de las misiones de respuesta. Por otra parte, es necesario que las solicitudes de asistencia faciliten periódicamente evaluaciones de necesidades, y que estas presenten un formato más normalizado.

21. Considerar la posibilidad de desplegar previamente un pequeño equipo del MPCU antes de la activación formal del MPCU a la hora de enfrentarse a catástrofes inminentes (por ejemplo, ciclones, inundaciones de ríos, etc.). Esto permitiría conocer mejor las necesidades sobre el terreno y preparar el siguiente despliegue del equipo de Protección Civil de la UE, aumentando así la velocidad y la eficacia de la respuesta del MPCU.