Glosario

Evaluación comparativa Comparación cuantitativa y cualitativa de los resultados de una intervención con lo que se considera óptimo en el mismo ámbito o en un ámbito similar.

Eficacia Medida de la relación entre los efectos obtenidos y los objetivos iniciales.

Fondo Social Europeo (FSE) Uno de los Fondos Estructurales que apoya medidas de prevención y lucha contra el desempleo, así como de desarrollo de recursos humanos y de integración social en el mercado laboral, a fin de fomentar un elevado nivel de empleo, la igualdad entre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social.

Evaluaciones Evaluación previa Elemento clave en la elaboración de los programas, que compete a las autoridades designadas por los Estados miembros y consiste principalmente en un análisis de las capacidades, insuficiencias y potencialidades del Estado miembro, de la región o del sector en cuestión y una apreciación de la coherencia de la estrategia y de los objetivos seleccionados con las características específicas de las regiones o zonas en cuestión, incluida su evolución demográfica, así como el impacto esperado de las acciones prioritarias previstas.

Evaluación intermedia Evaluación efectuada en un punto intermedio del periodo de programación para estudiar los primeros resultados de las intervenciones, su pertinencia y la realización de los objetivos. Se lleva a cabo bajo la responsabilidad de la autoridad de gestión del programa de que se trate, en colaboración con la Comisión.

Evaluación posterior Evaluación efectuada por expertos independientes, como máximo tres años después de la finalización del período de programación, bajo responsabilidad de la Comisión, en colaboración con los Estados miembros y las autoridades de gestión. Tendrá por objeto dar cuenta de la utilización de los recursos, de la eficacia y eficiencia de las intervenciones y de su impacto, así como extraer conclusiones para la política en materia de cohesión económica y social, y se centrará en los factores de éxito o de fracaso de la actuación, así como en el logro de resultados.

Igualdad entre hombres y mujeres Concepto de que todo ser humano es libre de desarrollar su capacidad personal y poder elegir sin límites establecidos por roles en función del sexo, y que las distintas necesidades de hombres y mujeres se consideran, valoran y favorecen con equidad.

Indicadores Indicador de realizaciones Instrumento para medir realizaciones físicas (por ejemplo, número de participantes en la formación) que demuestran los progresos realizados en la ejecución de las acciones financiadas.

Indicador de resultados Instrumento para medir los efectos inmediatos en los beneficiarios directos de las acciones financiadas (por ejemplo, número de participantes que obtuvieron las cualificaciones exigidas).

Indicador de impacto Instrumento para medir las consecuencias socioeconómicas a largo plazo de las acciones financiadas más allá de los efectos inmediatos en los beneficiarios directos (por ejemplo, número de personas empleadas 12 meses después de la formación).

Autoridad de gestión Autoridad designada por el Estado miembro para gestionar una intervención (programa operativo /documento único de programación).

Programa Operativo (PO) y Documento Único de Programación (DOCUP), denominados "programas" en el informe Un marco de apoyo comunitario, que contiene la estrategia y prioridades de acción de los Fondos Estructurales y el Estado miembro, sus objetivos específicos, la contribución de los Fondos y los demás recursos financieros, es ejecutado a través de distintos programas operativos. Un PO es un documento elaborado a nivel central o regional en un Estado miembro y aprobado por la Comisión, que toma la forma de un conjunto coherente de prioridades que comprenden medidas plurianuales. Los proyectos que serán cofinanciados por los Fondos Estructurales deben insertarse en el ámbito de aplicación de una medida. En determinadas circunstancias, un marco de apoyo comunitario y un programa operativo pueden fundirse para adoptar la forma de lo que se denomina "documento único de programación".

Período de programación Marco plurianual en el que se planifica y ejecuta el gasto de los Fondos Estructurales.

Promotor de proyecto Persona o entidad (p. ej. autoridades locales, asociaciones, empresas, etc.) que pueden proponer proyectos y obtener una subvención de los Fondos Estructurales.

Segregación (vertical y horizontal) en el mercado laboral Diferencias en la participación de hombres y mujeres en distintos sectores (horizontal) y en el proceso decisorio (vertical).

Fondos Estructurales Principal instrumento político de la Unión en apoyo de los objetivos del Tratado de cohesión económica y social.

Formación profesional Toda forma de educación destinada a conferir cualificación para una profesión, oficio o empleo determinados o que proporciona la competencia necesaria para ejercer dicha profesión, oficio o empleo.

Resumen

I. Uno de los objetivos de los Fondos Estructurales es fomentar la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el mercado laboral. El principal instrumento comunitario para la promoción de esta igualdad es el Fondo Social Europeo (FSE). El presente informe aborda las acciones de formación profesional para mujeres cofinanciadas por el FSE durante el periodo de programación 2000-2006. Durante este periodo se asignó un importe estimado en 3000 millones de euros a acciones de formación profesional.

II. La fiscalización del Tribunal se centró en las dos preguntas siguientes:

a) ¿Se seleccionaron las acciones de formación profesional para mujeres con arreglo a un análisis claro de las prioridades del mercado laboral?

b) ¿Fue suficiente la información de seguimiento para evaluar si dichas acciones habían alcanzado sus objetivos?

III. La fiscalización tuvo lugar en la Comisión y en cinco Estados miembros (Alemania, España, Francia, Reino Unido e Italia) que en total representan el 76 % de los gastos en este ámbito. Las conclusiones de auditoría presentadas en este informe se basan en un examen de la implantación de los programas y en una muestra de proyectos finalizados.

IV. En general, con respecto a la definición y a la selección de acciones de formación profesional para mujeres se observó que las acciones incluidas en los programas fiscalizados no se establecieron como respuesta directa a los análisis de las exigencias del mercado laboral y que las medidas adoptadas, al no centrarse suficientemente en grupos destinatarios específicos, tendían a ofrecer un amplio margen de maniobra para la ejecución de las acciones.

V. Por otra parte, los criterios de selección de los proyectos en los Estados miembros fiscalizados no tenían suficientemente en cuenta los análisis del mercado laboral ni garantizaban que los objetivos de los proyectos seleccionados fueran acordes con los objetivos generales de los programas.

VI. El Tribunal ha recomendado que los futuros programas operativos se establezcan a la luz de un análisis del mercado laboral y que el tipo de formación y los objetivos determinados constituyan una respuesta directa a dicho análisis. Además, aboga por la adopción de un procedimiento eficaz de selección de proyectos para aprobar aquellos que mejor respondan a los problemas señalados en el análisis.

VII. Por lo que respecta a la evaluación de la consecución de los objetivos, el Tribunal observó que la información en materia de supervisión no permitía tal evaluación debido a que los indicadores establecidos eran demasiado específicos, en ocasiones no se indicaban los objetivos y la propia información era poco fiable o incompleta. En consecuencia, el Tribunal opina que ni las autoridades encargadas de la ejecución de los proyectos en los Estados miembros ni la Comisión estaban en situación de valorar en qué medida se alcanzaron los objetivos.

VIII. El Tribunal señaló que es necesario que la Comisión continúe supervisando la implantación por parte de los Estados miembros de indicadores adecuados y viables y que se obtengan datos fiables, lo que permitiría extraer conclusiones significativas sobre la eficiencia y la eficacia de las acciones cofinanciadas.

Introducción

Contexto

1. El artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea promueve la igualdad entre hombres y mujeres como uno de sus principios fundamentales. El Reglamento (CEE) no 2081/93 del Consejo [1] declaraba que el principio de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el mercado laboral es un objetivo perseguido por la Comunidad y que la acción estructural debe contribuir a lograrlo. La igualdad entre los sexos es la posibilidad de que mujeres y hombres participen y estén representados por igual en la economía, en el proceso de decisión y en la vida social, cultural y civil [2]. La Comisión informa anualmente sobre la situación de la igualdad entre mujeres y hombres, señalando las tendencias observadas en ámbitos en los que se observan las principales diferencias entre los sexos, como las tasas de empleo y sueldo, la segregación sectorial y ocupacional, y la representación de las mujeres en puestos de dirección [3]. El gráfico 1 ilustra la evolución a lo largo del tiempo de la diferencia entre las tasas de empleo de hombres y mujeres. Aunque tal diferencia existe en todos los Estados miembros, ésta se ha reducido en la mayoría de los países de la UE-27 entre 2001 y 2007.

Gráfico 1

Diferencia absoluta entre hombres y mujeres en las tasas de empleo (mujeres y hombres entre 15 y 64 años) en los Estados miembros, 2001 y 2007

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Fuente: Eurostat, Encuesta de Población Activa (EPA) de la UE, medias anuales, UE-27.

NB: En todos los países la tasa de empleo de los hombres fue superior a la de las mujeres.

2. El presente informe trata las acciones de formación profesional para mujeres cofinanciadas por el FSE durante el periodo de programación 2000-2006, que constituyen el principal medio específico financiado por el FSE para promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el mercado laboral [4]. Además de las medidas cofinanciadas, los Estados miembros también pueden aplicar programas o acciones nacionales o regionales sin cofinanciación comunitaria.

3. En el periodo de programación 2000-2006 la utilización de fondos del FSE para alcanzar los objetivos de igualdad adoptó un doble enfoque, combinando acciones específicas con lo que se conoce como la "integración de la igualdad entre hombres y mujeres", esto es, el "proceso de evaluación de las consecuencias para las mujeres y los hombres de cualquier actividad planificada, inclusive las leyes, políticas o programas, en todos los sectores y a todos los niveles [5]".

4. Entre las acciones específicas destinadas a mejorar el acceso y la participación de la mujer en el mercado laboral se encuentran acciones de formación relativas al desarrollo de la carrera profesional de la mujer, al acceso de las mujeres a nuevas oportunidades de empleo, a la creación de empresas y a la reducción de la segregación vertical y horizontal por razón de sexo en el mercado laboral. En el periodo de programación 2000-2006, se asignaron 4000 millones de euros del FSE a "medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral" [6]. La más significativa de estas acciones específicas correspondía a la formación profesional, que representaba aproximadamente un importe de 3000 millones de euros en la UE-25 [7]. Para el periodo de programación 2007-2013 el presupuesto destinado a acciones específicas se ha reducido significativamente con respecto al periodo anterior y se ha concedido mayor prioridad a la integración de la igualdad entre hombres y mujeres.

5. En el contexto de las medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral, es importante elegir cómo mejorar en la mayor medida posible la igualdad de oportunidades en dicho mercado. Por una parte, para que la formación pueda considerarse satisfactoria, debería dar lugar normalmente a la posibilidad real de obtener un puesto de trabajo, y como tal, la formación recibida debe estar ligada a las condiciones existentes en el mercado laboral, como por ejemplo, si se da una escasez apreciable de competencias. Por otra parte, existirán algunos requisitos específicos de las mujeres en tanto que empleadas potenciales, como la existencia de servicios adecuados de atención infantil y de flexibilidad laboral. Estas cuestiones son importantes para que las acciones positivas alcancen los objetivos de una mayor y mejor participación femenina en el mercado de trabajo.

Responsabilidades en la ejecución de las acciones cofinanciadas

6. El gráfico 2 expone de manera simplificada la programación y otros aspectos del proceso de ejecución de acciones cofinanciadas por el FSE en el ámbito de la formación profesional para mujeres [8].

7. Los proyectos cofinanciados por el FSE se ejecutan a través de programas plurianuales (que pueden consistir en programas operativos (PO) o en documentos únicos de programación (DOCUP)). Dichos programas contienen unas prioridades establecidas, con una serie de medidas definidas para cada una de ellas, entre las que pueden encontrarse, por ejemplo, acciones de formación profesional para mujeres.

8. Los programas son elaborados por los Estados miembros siguiendo un proceso de consulta con la Comisión (Dirección General de Empleo), las autoridades regionales, locales y otras autoridades públicas competentes, así como los interlocutores económicos y sociales. La Comisión evalúa y aprueba los programas.

9. En esta fase de preparación, y en particular para la fijación de objetivos y la asignación de recursos financieros a las prioridades y medidas, resulta un elemento clave la evaluación previa de las capacidades, insuficiencias y potencialidades del Estado miembro, de la región o del sector en cuestión. Esta tarea corresponde a las autoridades designadas por los Estados miembros, y tiene por objeto, entre otros, evaluar la idoneidad de la estrategia y de los objetivos seleccionados con relación a la situación específica de las regiones o zonas afectadas.

10. Los Estados miembros deben encargarse de aplicar los programas y, en cooperación con la Comisión, garantizar que los fondos comunitarios se utilizan con arreglo a los principios de buena gestión financiera. La Comisión se encarga globalmente de la ejecución del presupuesto.

Gráfico 2

Reparto de competencias

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11. Los distintos proyectos son propuestos por los promotores, que se consideran como beneficiarios en la medida en que reciben la ayuda del FSE para organizar la formación, y aprobados por las autoridades nacionales, regionales o locales designadas. Los promotores tienen la tarea de ofrecer a las autoridades de gestión competentes información de seguimiento sobre la evolución de los proyectos y la consecución de los objetivos. La Comisión recibe anualmente datos de seguimiento agregados.

12. En el periodo de programación 2000-2006, un asesor independiente debía efectuar una evaluación intermedia de cada programa bajo la responsabilidad de las autoridades de gestión y en cooperación con la Comisión. Algunos elementos importantes de dicha evaluación consistían en apreciar lo siguiente:

a) que el análisis de las capacidades, insuficiencias y potencialidades efectuado en la evaluación previa siguiera siendo válido;

b) si la estrategia seguía siendo pertinente;

c) si la cuantificación de los objetivos era adecuada;

d) la eficiencia, la eficacia y el impacto probable;

e) la calidad de los dispositivos de ejecución y supervisión.

13. La evaluación intermedia puso de manifiesto que el análisis de la eficiencia, la eficacia y el impacto probable se había visto obstaculizado por el retraso o lentitud del inicio de muchos programas, ya que a mediados de 2003 se habían obtenido pocas realizaciones o resultados. Asimismo, se observaron problemas con los sistemas de seguimiento, que no pudieron proporcionar datos completos o fiables [9].

14. Por otra parte, la ayuda comunitaria de los fondos estructurales es objeto de una evaluación posterior de la utilización de los recursos, así como de la eficacia y eficiencia de la asistencia concedida. Esta evaluación, que deben llevar a cabo expertos independientes bajo la responsabilidad de la Comisión, y en colaboración con los Estados miembros y las autoridades de gestión, debe tener en cuenta, entre otros factores, el éxito o el fracaso de la ejecución, y las realizaciones y resultados.

Alcance y enfoque de la fiscalización

15. Con respecto al período de programación 2000-2006, el 75 % de las "medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral" ejecutadas consistían en acciones específicas del ámbito de la formación profesional. El objetivo de la fiscalización del Tribunal fue determinar en qué medida las acciones de formación profesional en favor de la mujer cofinanciadas por el FSE estaban bien orientadas y supervisadas. Se plantearon las preguntas siguientes:

a) ¿Se seleccionaron las acciones de formación profesional para mujeres con arreglo a un análisis claro de las prioridades del mercado laboral?

b) ¿Fue suficiente la información de seguimiento para evaluar si dichas acciones habían alcanzado sus objetivos?

16. La auditoría se llevó a cabo en la Comisión y en cinco Estados miembros (Alemania, España, Francia, Reino Unido e Italia) que se encontraban entre los mayores beneficiarios de los fondos del FSE desembolsados en concepto de "medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral", con un total del 76 % de los gastos de la UE-25. En cada Estado miembro se seleccionó un programa en función de la importancia relativa de las actividades de formación profesional en la medida, que en cuatro casos era al menos del 75 %. Se examinaron cinco programas: Sajonia-Anhalt (Alemania), Andalucía (España), Escocia (Reino Unido), Lombardía (Italia) e Isla de Francia (Francia) [10].

17. Se estima que en los cinco programas se habían destinado 490 millones de euros de financiación, el 12 % del gasto total, a "medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral". De este importe, aproximadamente 380 millones de euros se asignaron a acciones de formación profesional.

18. Se seleccionaron ocho proyectos por cada país para la fiscalización sobre el terreno, basándose en unos criterios que combinaban la importancia financiera y la cobertura de los tipos de proyectos financiados por la medida. Los proyectos fiscalizados pueden considerarse representativos de su programa y de otros que pertenezcan a la categoría de acciones de formación profesional para mujeres.

19. El examen del proceso de selección y el análisis de la información de seguimiento se efectuaron en las instancias encargadas de la ejecución de los programas mediante auditorías sobre el terreno de los proyectos.

Observaciones

¿Se seleccionaron las acciones de formación profesional para mujeres de manera adecuada?

Contexto

20. A fin de establecer prioridades para el periodo de programación 2000-2006, los Estados miembros tuvieron que llevar a cabo evaluaciones previas que demostraran la idoneidad de la estrategia seleccionada y justificaran la asignación de recursos financieros propuesta. Esto significa que, para hacer de la formación una prioridad y para determinar los objetivos que se han de alcanzar a través de ella, es preciso tener en cuenta las necesidades de competencias y formación, así como otras exigencias del mercado laboral.

21. El Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo establece que la evaluación previa de los planes elaborados debe incluir una apreciación de la situación desde el punto de vista de la igualdad entre hombres y mujeres, de los mecanismos de ejecución y del impacto esperado de la estrategia y de las intervenciones [11]. La estrategia finalmente seleccionada y las prioridades de programación resultantes deben guardar coherencia con el análisis que forma parte de la evaluación previa. La Comisión ofreció orientaciones detalladas sobre el análisis de las tendencias del empleo y del mercado laboral que han de incluirse en la evaluación previa [12].

22. Fue necesario establecer unos procedimientos adecuados de selección de proyectos y aplicarlos de manera homogénea para garantizar que los proyectos seleccionados tuvieran unos objetivos de formación coherentes con los objetivos generales del programa [13].

23. Teniendo en cuenta los hechos expuestos, el Tribunal examinó:

a) si las autoridades regionales o nacionales correspondientes habían analizado los distintos mercados laborales durante la elaboración del programa y si los objetivos subyacentes a las acciones específicas de formación profesional se habían establecido a la luz de tal apreciación;

b) si la selección de los proyectos y de los participantes se basó en unos criterios establecidos con arreglo a las prioridades definidas para el mercado de trabajo correspondiente y a los objetivos fijados para el programa.

Objetivos no basados en los análisis

24. Los análisis señalaban los principales obstáculos para el acceso de las mujeres al mercado laboral, así como desigualdades entre hombres y mujeres en varios ámbitos importantes, como en el número de empleados, en los porcentajes de actividad por cuenta propia, en la ocupación de puestos de responsabilidad y en la segregación del mercado laboral.

25. No obstante, la principal insuficiencia observada durante la fiscalización fue la ausencia de un vínculo claro entre los resultados de los análisis y los objetivos de formación propuestos. Por otra parte, ni el tipo de formación profesional decidida ni las competencias o sectores de actividad a los que se dirigía tenían un fundamento claro (véanse los ejemplos del recuadro 1).

26. La mayoría de las medidas desarrolladas tras un proceso de análisis abarcaban más bien unas acciones globales con una orientación general hacia la participación de las mujeres y no unas acciones específicas que tuvieran en cuenta el modo de avanzar más en la igualdad entre hombres y mujeres en los mercados laborales en cuestión. En tres de los cinco programas fiscalizados apenas había diferencias entre las acciones de formación destinadas exclusivamente a mujeres y las abiertas tanto a hombres como a mujeres. Simplemente se habían puesto a disposición de las mujeres más recursos en forma de plazas de formación. En cambio, la situación que se expone en el recuadro 2 constituye un ejemplo de buena orientación.

Recuadro 1

En Lombardía no se había realizado un análisis específico de los ámbitos en que la mujer estuviera infrarrepresentada, pese a que uno de los objetivos de la medida consistía en reducir la segregación horizontal y vertical.

El programa francés mencionaba sectores que ofrecían oportunidades de empleo, pero no se analizaba el potencial de creación de empleo para las mujeres. Uno de los objetivos de la medida era conceder prioridad a medidas de formación con potencial para la creación de empleo, pero que hasta entonces habían tendido a no incluir a mujeres. No obstante, no se aclaraba qué tipo de medidas se consideraban incluidas en esta categoría.

27. La escasa vinculación entre el análisis de los mercados laborales y los subsiguientes objetivos de los programas podría haberse visto compensada en parte a nivel de los proyectos, puesto que los promotores debían demostrar el modo en que sus distintos proyectos tenían en cuenta las características de los mercados laborales locales. Sin embargo, el grado en que podía producirse la compensación dependía del nivel de información disponible para los promotores (véase el recuadro 3), así como de la calidad del proceso de selección de los proyectos (véase el apartado 29).

28. Las insuficiencias del tipo observado en los programas fiscalizados descritas en los apartados 25 y 26 ya eran conocidas. En una Comunicación de la Comisión de 2002 [14], se señalaba, en el contexto de la estrategia de igualdad entre hombres y mujeres, que "en la mayoría de ellos se observa un desfase notable entre las estrategias de análisis y de programación". Continuaba indicando que rara vez se hace patente un análisis de las diferentes circunstancias socioeconómicas de hombres y mujeres y que, aunque exista tal análisis, la estrategia para paliar las carencias no siempre está a su altura. Pese a tener conocimiento de esta situación en una fase temprana del período de programación, la Comisión no intervino en cuestiones como la selección de proyectos para tratar de solventar las insuficiencias conocidas.

Recuadro 2

El programa de Sajonia-Anhalt estaba destinado a incluir a grupos específicos de mujeres en sus cursos de formación: desempleadas de larga duración, mujeres mayores de 45 años o madres solteras que hubieran participado previamente en actividades de formación y continuaran en paro una vez transcurridos de tres a doce meses desde dicha formación.

Recuadro 3

En el caso del programa de Lombardía, los promotores de proyectos tenían que demostrar la coherencia entre las cualificaciones que se pretendían obtener y, entre otras cosas, las prioridades establecidas de la región. No obstante, la información sobre las prioridades regionales no figuraba ni en el programa ni en la convocatoria de solicitudes.

Insuficiente consideración de los análisis de los mercados laborales y de los objetivos de los programas en la selección de proyectos

29. En tres de los cinco programas fiscalizados, los criterios de selección no garantizaban que se tuvieran suficientemente en cuenta los problemas detectados en los análisis del mercado laboral y no ofrecían una base sólida para la consecución de los objetivos (véase el recuadro 4). En un caso, las convocatorias de propuestas de proyectos no se vincularon a una medida específica, sino que los proyectos simplemente se incluían en las "medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral" en función del porcentaje previsto de mujeres participantes en la formación. En otro caso, aunque los criterios de selección se derivaban de los principales objetivos de la medida, la evaluación de la relación con las prioridades del mercado laboral no constituía un criterio determinante a la hora de aprobar o rechazar los proyectos.

Recuadro 4

Uno de los objetivos de la acción más importante ejecutada en el contexto del programa de Andalucía de "medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral" era que los cursos de formación tuvieran en cuenta las condiciones del mercado laboral local. Se establecieron por "orden ministerial" [15] cinco criterios prioritarios de selección, de los cuales tres se centraban en condiciones locales. Por lo que respecta a dos de ellos (compromiso de contratar a la persona que sigue la formación e incluir prácticas en empresas), la mayor parte de las candidaturas de proyectos no incluían tales compromisos, y con frecuencia tampoco se proporcionaban datos en relación con el tercer criterio (tasa de empleo de las personas que hubieran participado en cursos de formación anteriores).

La evaluación intermedia del programa de Lombardía indicaba que en el proceso de selección de proyectos no se tenían debidamente en cuenta las acciones de formación necesarias en los sectores del mercado laboral que presentaban mayores desequilibrios entre hombres y mujeres y que no se había prestado suficiente atención a las distintas formas de discriminación y desigualdad en el acceso a dicho mercado.

Si bien la medida fiscalizada del programa de Lombardía estaba destinada exclusivamente a mujeres, los datos reflejan que el 27 % de los participantes en la formación eran hombres.

30. Uno de los principales objetivos de las medidas era la promoción de las mujeres en sectores en que tradicionalmente éstas se hallaban infrarrepresentadas. Pese a ello, en tres de los programas examinados todavía se hacía hincapié en ámbitos de empleo tradicionalmente femenino, como la cultura, la sanidad o la limpieza.

31. Debido a la falta de grupos destinatarios específicos, los candidatos seleccionados no siempre eran los que más necesitaban ayuda para acceder al mercado laboral o reincorporarse al mismo, como muestran los ejemplos del recuadro 5.

Recuadro 5

En la evaluación intermedia del programa de Lombardía se hacía constar que la formación era impartida principalmente a personas que ya ocupaban una posición "fuerte" en el mercado laboral (p. ej. personas con estudios superiores o jóvenes que ya tenían una buena oportunidad de encontrar trabajo sin formación complementaria).

En el caso de la mayor acción del programa de Andalucía, una evaluación intermedia, cuyos resultados estuvieron disponibles en 2005, concluía que la medida de formación no se adecuaba a las necesidades de las mujeres con mayores dificultades dado que, por una parte, el nivel de educación exigido excluía a aquellas que sólo habían recibido enseñanza primaria y, por otra, el horario de la formación no estaba adaptado para quienes tuvieran que ocuparse de sus familias.

¿Fue suficiente la información de seguimiento para evaluar si las acciones de formación profesional en favor de la mujer habían alcanzado sus objetivos?

Contexto

32. Resulta difícil cuantificar los resultados de las acciones de formación por las siguientes razones:

a) una serie de factores ajenos a las acciones de formación pueden incidir de manera crucial en la capacidad de inserción profesional de los individuos (por ejemplo, evolución de la oferta y demanda de empleo en función de la situación económica global);

b) las acciones cofinanciadas por el FSE sólo son un elemento de una variedad más amplia de acciones que se ejecutan en los Estados miembros y tienen incidencia en el empleo;

c) es difícil medir algunos resultados en términos de consecución de los objetivos de los programas, pero resultan beneficiosos desde un punto de vista social más amplio (por ejemplo, replanteamiento de cómo adaptar las rutinas respetando las limitaciones de tiempo, recuperación de la autoconfianza, etc.).

33. Pese a tales dificultades, aún pueden cuantificarse algunos logros a corto o medio plazo. Podrían establecerse indicadores pertinentes para los objetivos a alcanzar y un conjunto de objetivos correspondientes mediante evaluaciones comparativas u otros puntos de referencia equivalentes con respecto a las realizaciones, a los resultados y al impacto. Todo ello constituiría una base para cualquier seguimiento y evaluación posterior de las medidas y acciones y, por lo tanto, para una apreciación de su eficacia.

34. Los siguientes indicadores proporcionan el mínimo necesario para evaluar las acciones de formación profesional [16]:

a) indicadores de realizaciones: número de participantes (mujeres), número de cursos impartidos;

b) indicadores de resultados: número de participantes que terminan los cursos y que obtienen la cualificación necesaria;

c) indicadores de impacto: número de participantes que continúan recibiendo formación complementaria, o que encuentran un empleo y lo conservan tras un periodo determinado (por ejemplo, 6 o 12 meses) después de terminar el curso.

35. El Tribunal examinó:

a) si se habían definido unos indicadores adecuados y se habían establecido unos objetivos para valorar las realizaciones, los resultados y el impacto indicados en el apartado 34;

b) si los datos de seguimiento de dichos indicadores obtenidos por los organismos encargados de la ejecución de las acciones eran fiables;

c) en la medida en que pudiera determinarse a partir de los datos de seguimiento disponibles, si las metas se habían alcanzado.

Indicadores demasiado específicos

36. Mientras que en todos los programas fiscalizados se habían establecido indicadores de realizaciones, la situación variaba con respecto a los indicadores de resultados y de impacto. En un caso existían ambos tipos, mientras que en otro no se había implantado ninguno de los dos. En los tres programas restantes, existían indicadores de resultados o de impacto, pero no ambos. Se observó lo siguiente:

a) la situación laboral de seis a doce meses después de la formación no se utilizó como indicador de la medida en cuatro programas, aunque en algunos casos se disponía de información respecto de distintos proyectos (véase el recuadro 6). Por otra parte, no se tuvieron en cuenta otras cuestiones como la duración del empleo (a corto o largo plazo) y el nivel del mismo (en términos de calidad y retribución);

b) uno de los programas no disponía de una gama de indicadores suficientemente amplia para permitir realizar un análisis válido y, en otro caso, los indicadores establecidos no eran del tipo adecuado para medir los logros de las acciones de formación ejecutadas (véase el recuadro 7).

Recuadro 6

En Lombardía, las autoridades examinaron una muestra de proyectos atendiendo a la situación laboral de los participantes doce meses después de finalizar las acciones de formación, lo que el Tribunal considera un ejemplo de "buena práctica".

En Andalucía se estableció un indicador relativo a los resultados satisfactorios o insatisfactorios de los participantes en su posterior búsqueda de empleo. Sin embargo, se observaron algunas insuficiencias en la obtención de datos, por ejemplo, en una de las acciones que había recibido el 35 % del gasto total de la medida, sólo se disponía de información pertinente con respecto al 42 % de los cursos de formación seleccionados.

Recuadro 7

En Andalucía, el indicador relativo al número de puestos de trabajo obtenidos en un plazo de seis meses después de finalizar las acciones no abordó de manera adecuada las características específicas de las medidas cofinanciadas. Puesto que el 40 % del gasto se destinó a acciones de orientación y formación previa, habrían sido más pertinentes unos indicadores relativos al número de participantes que continuaran con la formación o que se inscribieran en el mercado de trabajo. Además, el 20 % de los participantes ya estaban empleados, por lo que sus respuestas falsean los resultados aparentes de este indicador.

Algunos indicadores del programa escocés resultaban demasiado amplios para poder ser útiles en la medición de los resultados de las acciones de formación, como el número de personas/mujeres que obtuvieron una cualificación parcial/total. Según el indicador, el hecho de aprobar una unidad de aprendizaje que constituye una etapa hacia una cualificación plena era equivalente a obtener dicha cualificación, aunque el efecto de aprendizaje no pudiera considerarse comparable en modo alguno.

Objetivos no determinados para todas las medidas

37. No todas las medidas examinadas habían determinado unos objetivos a alcanzar [17]: en dos casos no se preveía cuantificación alguna y en otro, aunque se habían definido algunos indicadores de realizaciones y de resultados, el único objetivo cuantificado correspondía al número de participantes.

38. En las dos medidas en que se habían establecido objetivos, no se explicaba cómo se habían fijado éstos, y en un caso los objetivos tuvieron que revisarse a fondo tras la revisión intermedia (véase el recuadro 8).

Datos de seguimiento poco fiables y en ocasiones incompletos

39. En dos de los cinco programas se comprobó que los indicadores de realizaciones relativos al número de participantes eran poco fiables. En cuatro de los programas, los indicadores de resultados, como el número de participantes que había completado la formación y obtenido cualificación, también resultaron de escasa fiabilidad.

Recuadro 8

En el caso del programa escocés se habían establecido objetivos cuantificados, como se indica en el cuadro que figura a continuación. Pese a sus peticiones, el Tribunal no obtuvo información sobre el modo en que se habían establecido los criterios de referencia o se habían fijado los objetivos iniciales y revisados.

Indicador | Objetivo (inicial) | Objetivo (revisado) | Puntos de referencia |

Porcentaje de mujeres que obtienen empleo | 31 % | 5,51 % | 25-40 % |

No de mujeres que continúan la formación | 42 % | 17,56 % | 20-30 % |

40. Se observaron las siguientes deficiencias respecto de los datos subyacentes:

a) datos incompletos, especialmente en lo referente a la actividad de las personas que habían recibido la formación en un plazo de 6 a 12 meses después de terminar ésta (véase también el apartado 36);

b) problemas en las definiciones o en la interpretación de las mismas. Por ejemplo, en Escocia era suficiente declarar la intención de proseguir la formación para que se considerase efectivamente cursada. Asimismo, en Escocia y Francia los participantes en cursos plurianuales se contabilizaban varias veces (una por cada año de asistencia);

c) discrepancias en los datos proporcionados. Por ejemplo, en Escocia los resultados de las encuestas sobre la ocupación de las personas que habían completado la formación sólo correspondían a los resultados notificados de la mitad de los proyectos fiscalizados; por otra parte, en el informe de ejecución anual correspondiente a 2006, el número notificado de personas que habían recibido orientación era de 14371, mientras que el total de participantes inscritos era de 11972.

41. Para poder extraer conclusiones válidas sobre los logros de los proyectos cofinanciados, es esencial que los datos de seguimiento facilitados por los promotores de los proyectos sean fiables y completos. Se observó durante la fiscalización que, en la mayor parte de los casos, ni la autoridad de gestión ni el organismo delegado para llevar a cabo los controles incluyeron una evaluación de los datos de seguimiento proporcionados por los promotores.

42. Por su parte, la Comisión, que recibe los informes anuales de ejecución, no reaccionó ante las incoherencias existentes en los informes ni comentó la ausencia de indicadores de impacto (como la situación laboral de los participantes "x" meses después de recibir la formación). Tampoco procedió a comprobar la fiabilidad de los datos de seguimiento al realizar sus auditorías sobre el terreno [18], pese a que las evaluaciones intermedias correspondientes a cada programa habían señalado insuficiencias en el seguimiento y en la elaboración de informes.

Evaluación dificultada por la falta de objetivos, de puntos de referencia y de datos fiables sobre los resultados y el impacto

43. Toda evaluación de la eficacia de las acciones de formación cofinanciadas se vio dificultada por insuficiencias en relación con los indicadores, los objetivos (véanse los apartados 36 a 38) y problemas de fiabilidad de los datos (véanse los apartados 39 y 40).

44. Con respecto a dos de los programas examinados, las autoridades de gestión trataron de evaluar si la formación se había orientado de manera correcta, determinando si los puestos de trabajo obtenidos posteriormente a ésta guardaban alguna relación con el tipo de formación recibida. Los análisis dieron lugar a conclusiones diversas. En Lombardía, el 77 % de los participantes que encontraron trabajo confirmaron que la competencia adquirida era la exigida por su empleador, mientras que en el caso de una de las principales acciones de Andalucía, sólo el 28 % de los que obtuvieron trabajo tenían la impresión de que sus empleos guardaban relación con los cursos recibidos.

Conclusiones y recomendaciones

45. La auditoría de las acciones de formación profesional para mujeres cofinanciadas por el FSE para el periodo 2000-2006 permitió revelar una serie de insuficiencias en la elaboración de las medidas y en la selección de los proyectos examinados por el Tribunal. También se observaron deficiencias en el seguimiento de los resultados de los programas.

Selección de acciones de formación profesional

46. Por lo que respecta a la definición y a la selección de las acciones de formación profesional para mujeres, el Tribunal considera que, aunque los programas operativos daban constancia de las principales barreras para el acceso de la mujer al mercado laboral y presentaban diferencias entre hombres y mujeres, las acciones de formación incluidas en los programas fiscalizados no se establecieron como respuesta directa a un análisis de las exigencias del mercado laboral (véanse los apartados 24 a 28).

47. Las medidas establecidas por los Estados miembros y aprobadas por la Comisión han dejado por lo general un amplio margen de aplicación para las acciones y no han conseguido orientar suficientemente las acciones de formación hacia grupos destinatarios específicos (véanse los apartados 29 a 31).

48. En cambio, en los programas examinados, correspondía a los promotores de los proyectos relacionar de manera satisfactoria la formación propuesta con las necesidades reales del mercado laboral. Las autoridades competentes no verificaron debidamente durante el proceso de selección de proyectos la validez de las justificaciones propuestas por los promotores (véase el apartado 27).

49. Algunos proyectos cuyo objetivo declarado era fomentar el empleo para la mujer en sectores en que ésta estaba infrarrepresentada seguían orientando las formación a ocupaciones tradicionalmente femeninas (véase el apartado 30). En algunos proyectos examinados, los candidatos seleccionados no eran necesariamente los que más necesitaban apoyo para acceder al mercado laboral (véase el apartado 31).

50. Teniendo en cuenta la situación expuesta, el Tribunal recomienda lo siguiente:

a) que los futuros programas operativos elaborados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión se confeccionen con arreglo a un análisis de las condiciones del mercado laboral, tanto desde el punto de vista de las carencias por subsanar en materia de competencias, como de las acciones específicas necesarias para facilitar el acceso de la mujer al mercado de trabajo y su participación en el mismo y, por otra parte, que el tipo de formación y sus objetivos constituyan una respuesta directa a tal análisis;

b) que se establezca en los Estados miembros un procedimiento de selección de proyectos bien planteado y se aplique correctamente, de modo que se aprueben los proyectos más aptos para resolver los problemas del mercado laboral identificados por el citado análisis y se optimice así el valor añadido de las medidas.

Consecución de los objetivos

51. La información de seguimiento disponible en relación con los programas fiscalizados no permite evaluar si las acciones de formación profesional para mujeres han alcanzado sus objetivos declarados por los siguientes motivos:

a) los indicadores establecidos no eran suficientes desde el punto de vista de la gama de aspectos a evaluar (véase el apartado 36);

b) rara vez se indicaban los objetivos (véase el apartado 37);

c) la información de seguimiento era poco fiable o estaba incompleta, por lo que no permitía extraer conclusiones generales fiables (véanse los apartados 39 y 40).

52. Por todo lo que antecede, ni las autoridades encargadas de la ejecución de los programas en los Estados miembros ni la Comisión pueden evaluar hasta qué punto en qué medida se han alcanzado los objetivos perseguidos por las medidas específicas.

53. El Tribunal recomienda, por consiguiente, que la Comisión continúe supervisando la implantación, por los Estados miembros, de indicadores idóneos y realistas y que se obtengan datos fiables en los Estados miembros, lo que permitirá llegar a conclusiones válidas sobre la eficiencia y la eficacia de las acciones cofinanciadas.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 12 de noviembre de 2009.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Reglamento (CEE) no 2081/93 del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2052/88 (DO L 193 de 31.7.1993, p. 5).

[2] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, y al Comité de las Regiones "Hacia una estrategia marco comunitaria sobre la igualdad entre hombres y mujeres (2001-2005)", COM(2000) 335 final.

[3] El último informe (COM(2008) 10 final) de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones data de 23 de enero de 2008.

[4] Reglamento (CEE) no 2084/93 del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 4255/88 (DO L 193 de 31.7.1993, p. 39) para el periodo de programación 1994–1999 y en particular su artículo 1, apartado 1, letra d) y el Reglamento (CE) no 1784/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 213 de 13.8.1999, p. 5) para el periodo de programación 2000-2006 y en particular su artículo 2, apartado 1, letras b) y e).

[5] Conclusiones convenidas del Consejo Económico y Social (Ecosoc) 1997/2 sobre la incorporación de una perspectiva de género a todas las políticas y programas del sistema de las Naciones Unidas.

[6] Recogida con el código 25 de la clasificación de las intervenciones establecidas en el Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales (DO L 63 de 3.3.2001, p. 21).

[7] No existe un código de referencia diferenciado para los gastos en acciones de formación profesional destinadas a la mujer, por lo que el importe total asignado sólo puede estimarse sobre la base de la información facilitada por los Estados miembros fiscalizados.

[8] El proceso básico descrito es aplicable a cualquier medida cofinanciada por el FSE.

[9] Para mayor información, véase el Informe Especial no 1/2007 sobre la aplicación de los procesos intermedios de los Fondos Estructurales 2000–2006 (DO C 124 de 5.6.2007).

[10] 1)Alemania: PO Sajonia-Anhalt, Objetivo 1 - 1999DE161PO003Prioridad seleccionada 4, medida 4.51 (medidas específicas en favor de la cualificación y la integración de la mujer);2)España: PO Andalucía, Objetivo 1 - 2000ES161PO003Prioridad seleccionada 45, medidas 45.16 (mejora de la capacidad de inserción profesional de las mujeres) y 45.17 (promoción de la actividad empresarial de las mujeres);3)Francia: DOCUP Francia, Objetivo 3 - 1999FR053DO001Prioridad seleccionada 5, medida 8/9 (desarrollo del acceso y la participación de la mujer en el mercado laboral, apoyo de la articulación del empleo del tiempo y de la profesionalización de los actores);4)Reino Unido: PO Escocia, Objetivo 3 - 1999GB053PO002Prioridad seleccionada 5, medida 5.1 (combatir el desequilibrio entre hombres y mujeres: promoción de acciones positivas);5)Italia: PO Lombardía, Objetivo 3 - 1999IT053PO010Prioridad seleccionada E, medida E1 (promoción del acceso y la participación de la mujer en el mercado laboral).

[11] Artículo 41, apartado 2, letra c) del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1), que exige específicamente una evaluación previa de la situación en términos de igualdad entre hombres y mujeres por lo que se refiere a sus oportunidades en el mercado de trabajo y al trato en el trabajo, incluyendo las dificultades específicas de cada grupo; una estimación del impacto esperado de la estrategia y de las intervenciones, en particular en lo referente a la integración de mujeres y hombres en el mercado de trabajo, a la educación y la formación profesional, a la capacidad empresarial de las mujeres y a la conciliación de la vida familiar y profesional.

[12] La evaluación previa de las intervenciones de los Fondos Estructurales. Documento dirigido a las autoridades nacionales, regionales o locales encargadas de la programación de las intervenciones estructurales comunitarias 2000-2006.

[13] El artículo 41, apartado 3 del Reglamento (CE) no 1260/99 especifica que la evaluación previa ha de comprobar la pertinencia de los criterios de selección una vez que haya demostrado la coherencia de las medidas del programa con los objetivos de las prioridades correspondientes.

[14] Comunicación de la Comisión sobre la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en los documentos de programación de los Fondos Estructurales para 2000-2006, COM(2002) 748 final de 20 de diciembre de 2002.

[15] Orden ministerial (BOJA no 146, de 19 de diciembre de 2000, página 18.647).

[16] Los indicadores se identificaron sobre la base de un examen, efectuado por el Tribunal, de los programas auditados, de las orientaciones publicadas por la Comisión Europea en 1999 ("Colección MEANS", para la mejora de los métodos de evaluación de las acciones de carácter estructural) y de sus orientaciones específicas de 1999 (Directrices para los sistemas de seguimiento y de evaluación de las intervenciones del FSE durante el periodo 2000-2006).

[17] El Tribunal extrajo una conclusión similar en su Informe Especial no 7/2003 (DO C 174 de 23.7.2003) sobre la ejecución de la programación de las intervenciones del período 2000-2006 en el marco de los Fondos Estructurales. El apartado 89 del informe indica que "los indicadores no están todavía suficientemente cuantificados y no tienen la pertinencia necesaria".

[18] El Tribunal ya abordó esta cuestión, en particular en el apartado 120 del Informe Especial no 10/06 sobre las evaluaciones ex post de los programas de los objetivos no 1 y no 3 para el período 1994-1999 (DO C 302 de 12.12.2006): "Para mejorar el proceso de evaluación, es preciso que la Comisión introduzca y aplique de manera efectiva unos procedimientos de control de calidad básicos, de modo que no vuelvan a producirse en futuras evaluaciones ex post los problemas observados en las que son objeto del presente examen. Tales procedimientos deberían garantizar: a) que se obtengan con regularidad datos pertinentes y fiables a los que pueda accederse en todas las fases del proceso de evaluación (…)."

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