10El sistema de recurso administrativo y judicial de la UE en su conjunto no solo engloba el mecanismo de revisión interna en virtud del Reglamento Aarhus y el acceso al TJUE, sino que también depende de los tribunales nacionales. En particular, el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) permite a cualquier persona física o jurídica que sea parte en un procedimiento ante los tribunales nacionales presentar una petición de resolución prejudicial ante el TJUE sobre la validez de actos adoptados por instituciones de la UE. Los sistemas de recurso nacionales y de la UE son esenciales para garantizar el acceso efectivo a la justicia en materia de medio ambiente en la UE.

9Los particulares y las ONG desempeñan un papel fundamental en la determinación de posibles infracciones del Derecho de la UE mediante la presentación de denuncias ante las administraciones o la interposición de demandas ante los tribunales. Cuando los particulares o las ONG reclaman justicia ante un órgano administrativo no judicial, la revisión se denomina recurso administrativo; si solicitan una reparación ante los tribunales, se denomina recurso judicial.

6Para mejorar el sistema de acceso de la UE a la justicia en materia de medio ambiente, en consonancia con el Convenio, en el que los Estados miembros son partes por derecho propio, la Comisión pide a los Estados miembros que refuercen el cumplimiento de la legislación de la UE aplicable. Es igualmente importante que las normas de los Estados miembros aplicables a la judicatura y a la práctica judicial integren plenamente la jurisprudencia del TJUE sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Por otra parte, las legislaciones nacionales no deben crear un obstáculo a este respecto, por ejemplo, al no otorgar capacidad procesal a las ONG como exige el Convenio. Para garantizar la seguridad jurídica en todos los Estados miembros, la legislación nacional debe cumplir los requisitos del Convenio, de la legislación de la UE y de la jurisprudencia del TJUE. Los tribunales nacionales también deben aplicar y hacer cumplir las normas aplicables a la luz de los requisitos establecidos en sus ordenamientos jurídicos nacionales derivados del Derecho de la UE.

5La finalidad de la presente Comunicación consiste en destacar el papel fundamental que desempeñan los Estados miembros en el sistema general de la UE. Los Estados miembros deben proporcionar y facilitar el acceso a la justicia en los asuntos medioambientales regulados por actos adoptados en virtud de la legislación de la UE, incluidas las medidas nacionales de ejecución relacionadas con actos no legislativos de la UE. El acceso a la justicia incluye el otorgamiento de capacidad procesal a las ONG y a los particulares directamente afectados por una infracción de la legislación medioambiental, también en un contexto transfronterizo. Por desgracia, se observan deficiencias en la práctica. En 2019, la Comisión publicó la Revisión de la aplicación de la normativa medioambiental, que detectó una serie de deficiencias sistémicas relativas a la aplicación sobre el terreno del acceso a la justicia en materia de medio ambiente en los ordenamientos jurídicos nacionales. En particular, destacó las dificultades a las que se enfrentan las ONG para que se les reconozca legitimación activa para impugnar actos medioambientales relacionados con la UE y los obstáculos procesales, como unas costas prohibitivas.

3La presente Comunicación acompaña a una propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 (Reglamento Aarhus) con el objeto de mejorar la revisión interna de los actos administrativos [COM(2020) ... ]. La propuesta, cuando sea adoptada por el colegislador, mejorará la aplicación del Convenio de Aarhus (el Convenio) «de un modo compatible con los principios fundamentales del ordenamiento jurídico de la Unión y con su sistema de control jurisdiccional». Se propone que las organizaciones no gubernamentales (ONG) de medio ambiente tengan mayores posibilidades de impugnar las acciones y omisiones de las instituciones y organismos de la UE de conformidad con el Convenio.

13En su respuesta, la UE declaró que «las instituciones de la UE aplicarán el Convenio en el marco de sus normas actuales y futuras sobre el acceso a los documentos y otras normas pertinentes del Derecho de la UE en el ámbito cubierto por el Convenio». Y lo que es más importante, añadió que «la UE es responsable del cumplimiento de aquellas obligaciones resultantes del Convenio que están cubiertas por el derecho de la UE en vigor» y que «el ejercicio de la competencia de la UE está sujeto, por su naturaleza, a una evolución continua».

14En consecuencia, las instituciones y organismos de la UE aplican el Convenio en el marco de las normas aplicables de la UE. Al aplicar el Convenio, deben tenerse en cuenta las características específicas del ordenamiento jurídico de la UE. Este extremo también lo ha confirmado el TJUE, que ha explicado que el Convenio «fue manifiestamente concebido tomando en consideración los ordenamientos jurídicos nacionales y no las especificidades jurídicas de las organizaciones de integración económica regional, como la Unión».

15El acceso al control administrativo y judicial es un sistema con varios niveles en la UE. Como también ha recordado el TJUE, en el estado actual de la legislación de la UE, los procedimientos judiciales y administrativos en materia de acceso a la justicia en el ámbito del Derecho medioambiental entran «principalmente» en el ámbito de aplicación del Derecho de los Estados miembros. Sin perjuicio de las condiciones definidas en su Derecho nacional, las personas físicas y jurídicas pueden solicitar a un órgano jurisdiccional nacional que remita al TJUE el control de la validez de los actos de la UE con arreglo al artículo 267 del TFUE.

16Además, el artículo 263, apartado 4, del TFUE permite a cualquier persona física o jurídica interponer recursos directamente ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Tribunal General) contra i) los actos de los que sea destinataria; ii) los actos que le afecten directa e individualmente o iii) los actos reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

17Al adoptar el Reglamento de Aarhus, la UE complementó el sistema de revisión vigente a nivel de la UE por lo que respecta al control administrativo y judicial. Como consecuencia de ello, las ONG activas en el ámbito de la protección del medio ambiente pueden obtener una revisión administrativa de los actos administrativos no legislativos de alcance individual adoptados por las instituciones y organismos de la UE. La Unión, sin embargo, optó, como se ha dicho, por no ejercer su competencia en el momento de la ratificación y no adoptó disposiciones específicas en materia de revisión administrativa para las personas físicas, que sí son aplicables a escala de la Unión, en virtud del Reglamento de Aarhus, a las instituciones y organismos de la UE.

18A raíz de una denuncia presentada ante el Comité de Cumplimiento del Convenio, el Comité concluyó que la UE no cumple plenamente sus obligaciones con arreglo a los requisitos del Convenio sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. La propuesta legislativa antes citada tiene por objeto poner remedio a esta situación mediante la modificación del Reglamento de Aarhus y la ampliación del acceso de las ONG a la justicia. La presente Comunicación complementa la actuación a nivel de la UE, poniendo de relieve las mejoras necesarias a nivel nacional.

IV.Obligaciones de los Estados miembros en virtud del Derecho de la UE

19Cuando la actuación de las autoridades nacionales haya sido insuficiente o incorrecta en cuanto al respeto de las normas sustantivas de protección del medio ambiente, los particulares y las ONG deben poder invocar las normas procesales que les son aplicables. Para proteger el medio ambiente y capacitar a los ciudadanos y a las ONG, la UE ha adoptado una serie de Directivas medioambientales sectoriales, que incluyen disposiciones sobre el acceso a la justicia en las jurisdicciones nacionales. La aplicación de estas Directivas permite a los ciudadanos, incluidas las ONG, ejercer su derecho de acudir a los tribunales en estos ámbitos específicos. Es sabido que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva en materia de medio ambiente se extiende a los órganos jurisdiccionales nacionales. Esta obligación se refiere a los derechos derivados de la legislación medioambiental de la UE y a la posibilidad de citar las obligaciones definidas en la legislación de la UE.

20Con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva de estos derechos, las obligaciones de los Estados miembros de garantizar el acceso a la justicia ante sus órganos jurisdiccionales nacionales no se limitan a las previstas en los actos de Derecho derivado de la Unión antes recordados.

21En primer lugar, en virtud del principio de cooperación leal establecido en el artículo 4, apartado 3, del TUE, corresponde a los Estados miembros tomar todas las medidas apropiadas, en particular la tutela judicial efectiva, para garantizar la adopción de las disposiciones exigidas por el Derecho de la Unión y la protección suficiente de los derechos de los particulares derivados del Derecho de la Unión. Además, el artículo 19, apartado 1, del TUE obliga a los Estados miembros a «establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión». Por lo tanto, el acceso a la justicia ante los órganos jurisdiccionales nacionales resulta indispensable para el correcto funcionamiento del sistema de protección judicial de la UE.

22A este respecto, los mecanismos nacionales de recurso a través de los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros forman parte integrante del sistema de recurso judicial de la UE. Los tribunales nacionales son también tribunales de la Unión y están vinculados al TJUE en el marco del sistema de cuestiones prejudiciales establecido con arreglo al artículo 267 del TFUE. Esta cooperación abarca la interpretación del Derecho de la UE y el examen de la validez de los actos de las instituciones de la UE. El acceso a los tribunales debería ser posible tanto para los particulares como para las ONG, con arreglo a las normas procesales nacionales.

23En segundo lugar, el Convenio, que forma parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión y que obliga a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros en virtud del artículo 216, apartado 2, del TFUE, también es aplicable al Derecho de la Unión que regula la protección del medio ambiente. A falta de normas de la Unión que regulen el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, «corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables [...], teniendo los Estados miembros la responsabilidad de garantizar, en cada caso, una protección efectiva de estos derechos». En particular, el artículo 9, apartado 3, del Convenio y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, leídos conjuntamente, imponen a los «Estados miembros la obligación de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el Derecho de la Unión, en particular de las disposiciones del Derecho medioambiental».

24El TJUE ha añadido que «corresponde al juez nacional, a fin de garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho medioambiental de la Unión, interpretar su Derecho nacional, en toda la medida de lo posible, de manera que sea conforme tanto con los objetivos del artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus como con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el Derecho de la Unión».

25La eficacia del procedimiento prejudicial, con arreglo al artículo 267 del TFUE, sobre la validez de los actos de la UE depende, por tanto, de que los Estados miembros otorguen capacidad procesal suficiente a las ONG y a los particulares. Su deber es garantizar que sus órganos jurisdiccionales concedan acceso a la justicia en el ámbito del Derecho medioambiental regulado por la normativa de la UE. Se incluyen aquí aquellos casos en los que existe «una cuestión concreta que aún no ha sido regulada por una normativa de la Unión [pero que] puede incumbir al Derecho de la Unión si se refiere a un ámbito ampliamente cubierto por este».

26La jurisprudencia del TJUE elaborada a lo largo de los años ha aclarado que los Estados miembros están obligados a garantizar el acceso a la justicia en los ámbitos medioambientales cubiertos por las normas de la UE, incluidas las decisiones, actos y omisiones, en una serie de sectores de la política medioambiental, como el agua, la naturaleza y la calidad del aire.

27Para hacer balance de las implicaciones prácticas de la jurisprudencia del TJUE y ayudar a las autoridades y los profesionales de los Estados miembros a entender la importancia de estas implicaciones en los ámbitos regulados por la legislación medioambiental de la UE, en 2017 la Comisión publicó una Comunicación relativa al acceso a la justicia en materia medioambiental («la Comunicación»). La Comunicación enunciaba las normas que rigen el acceso a la justicia en materia de medio ambiente en lo que se refiere a las garantías procesales y la capacidad procesal de las ONG y los particulares. También aclaraba la exigencia de evitar procesos onerosos o largos y la obligación de los Estados miembros de hacer pública toda la información relacionada con el acceso a la justicia, como exige la jurisprudencia del TJUE. Los Estados miembros deben seguir la evolución de la jurisprudencia del TJUE, como se resume en la Comunicación, y adoptar las medidas necesarias para su aplicación.

V.Perspectivas: Ámbitos de acción prioritarios

28La Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo anunciaba que «la Comisión y los Estados miembros deben también garantizar la aplicación y el cumplimiento efectivos de las políticas y la legislación». La Comisión se ha comprometido plenamente a colaborar con los Estados miembros para mejorar el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a nivel nacional.

29La aplicación efectiva de las normas de la UE por parte de los Estados miembros resulta indispensable para aprovechar plenamente los beneficios de la protección del medio ambiente. También es importante garantizar que no se restrinja indebidamente el acceso al TJUE de los ciudadanos y las ONG con arreglo al artículo 267 del TFUE. La eliminación de los obstáculos al acceso a la justicia reportaría beneficios adicionales al aumentar la seguridad jurídica, mejorar la administración de justicia y reducir las cargas administrativas.

30La Revisión de la Comisión de la aplicación de la normativa medioambiental de 2019 puso de manifiesto que varios Estados miembros deberían adoptar nuevas medidas a fin de otorgar legitimación activa a las ONG medioambientales para impugnar medidas medioambientales relacionadas con la UE.También constató que los demandantes medioambientales no deben encontrarse con obstáculos procesales nacionales, como unas costas prohibitivas (en algunos casos, cientos de miles de euros).