Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Plan de acción para el mercado único»

(98/C 157/12)

El 30 de septiembre de 1997, de conformidad con el apartado 2 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el «Plan de acción para el mercado único».

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de marzo de 1998 (ponente: Sr. Pasotti).

En su 353° Pleno de los días 25 y 26 de marzo de 1998 (sesión del 25 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 76 votos a favor, 5 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Observaciones generales

1.1. El Comité toma nota con gran interés, aunque con considerable preocupación, de la publicación por la Comisión de los datos relativos a los progresos en la realización del mercado único, basados en la primera edición del «Cuadro de indicadores del mercado único» (Single Market Scoreboard), presentado al Consejo de Luxemburgo en diciembre de 1997.

1.2. En sus anteriores dictámenes sobre este asunto (), el Comité destacó ya la importancia crucial para la realización del mercado único de la incorporación específica y correcta a las legislaciones nacionales de todas las disposiciones adoptadas, de la puesta en marcha de procedimientos que permitan una aplicación efectiva y proporcionen a todos los interesados medios simples y eficaces para reaccionar contra prácticas no conformes con la legislación, y de una información lo más completa posible para todos los ciudadanos interesados.

1.3. La elección de los objetivos estratégicos del Plan de acción demuestra la importancia de estos aspectos, importancia que ha quedado confirmada con la adopción del Plan en el Consejo Europeo de Amsterdam.

1.4. El Cuadro de indicadores del mercado único que la Comisión tiene previsto publicar semestralmente contiene por primera vez, expresados de forma fácilmente comprensible, datos fundamentales para evaluar estos aspectos y, por consiguiente, determinar lo que queda por hacer para completar en la medida de lo posible la realización del mercado único antes de la fecha límite de 1999.

1.5. Un aspecto no menos relevante de la iniciativa de supervisar y garantizar regularmente el acceso a los datos sobre los compromisos asumidos por cada uno de los Estados miembros es la introducción, en las relaciones entre los socios europeos, de un elemento de transparencia, que, una vez establecidos los canales apropiados para la publicación de los resultados, debería poner en marcha un mecanismo de emulación entre los Estados a fin de facilitar a sus ciudadanos un acceso pleno a los beneficios del mercado único. No obstante, es demasiado temprano para calibrar el efecto de este estímulo potencial. La preocupación que embarga al Comité al examinar el primer informe de la Comisión sobre su Cuadro de indicadores del mercado único proviene del evidente retraso, como se indica abajo, de los Estados miembros en relación con las acciones que deben emprender para promover la realización del mercado único.

2. El cuadro de indicadores del mercado único (Single Market Scoreboard)

El presente dictamen se centra en el Cuadro de indicadores del mercado único. No obstante, el Comité, mediante su propio Observatorio del Mercado Único y la elaboración de dictámenes sobre puntos específicos, sigue de cerca todas las medidas encaminadas a la realización del mercado único.

2.1. Transposición de las directivas

2.1.1. El primer indicador que sintetiza los progresos alcanzados en la realización del mercado único presentado en el Cuadro de indicadores se refiere al número de directivas sobre el mercado único transpuestas en la totalidad de los Estados miembros. El 1 de noviembre de 1997, por término medio, más del 25 % de las medidas relativas al mercado único no habían sido aún incorporadas a la legislación en todo el territorio de la Unión. La situación es prácticamente idéntica en el caso de las directivas primarias (es decir, las directivas que no modifican una directiva previa). Por otra parte, destacan las diferencias en cuanto al grado de transposición de elementos importantes para la realización del mercado único, que constituyen la parte mayor del conjunto de datos. Se hace referencia en particular al sector de los transportes (60 % de las directivas pendientes aún de transposición), al de los contratos públicos (55 %) y al de los derechos de propiedad intelectual (50 %).

2.1.2. Para hacer frente a este problema, el Plan de acción invitaba a los Estados miembros a que comunicaran antes del 1 de octubre de 1997 su propio calendario de iniciativas para la transposición de todas las directivas. De acuerdo con la información recogida en el Cuadro de indicadores del mercado único, cabe prever que, si todos los Estados miembros cumplen los programas anunciados, el marco legislativo del mercado único podrá completarse para la fecha límite del 1 de enero de 1999.

2.1.3. Sin embargo, el Comité señala que, contrariamente a estas previsiones, el Cuadro de indicadores del mercado único pone de manifiesto que ningún Estado miembro comunicó un calendario completo (faltan más del 15 % de las notificaciones) y que los objetivos declarados por los Estados miembros son muy ambiciosos en relación con los plazos de transposición registrados hasta la fecha, que en algunos casos acumulan un retraso medio de alrededor de dos años sobre el plazo previsto en las directivas, con lo que la duración total del procedimiento se eleva a cerca de cuatro años. Tal retraso será perjudicial para las expectativas puestas en la realización satisfactoria del mercado único. El Comité espera de la Comisión que en su segundo Cuadro de indicadores del mercado único haga constar claramente si percibe en los Estados miembros una voluntad de cumplir sus obligaciones a su debido tiempo.

2.2. Aplicación efectiva de la legislación y resolución de los problemas

2.2.1. Con todo, lograr que los ciudadanos accedan de manera concreta a los beneficios del mercado único no significa solamente proceder a las modificaciones legislativas necesarias para incorporar a las legislaciones nacionales la normativa del mercado único. Aunque casi todos los Estados miembros han designado y notificado a la Comisión sus propios centros de coordinación e información sobre el mercado único destinados a empresas y ciudadanos -y el reto en estos momentos, tal como afirma la Comisión, es conseguir que esta información sea objeto de una difusión generalizada también entre estos últimos-, en el capítulo del Cuadro de indicadores dedicado a la aplicación de la legislación y a la resolución de conflictos se pone de manifiesto que son pocos los países que han hecho lo mismo en lo que se refiere a las estructuras y los procedimientos de aplicación de las normas del mercado único.

2.2.2. El Comité concede una gran importancia a esta última circunstancia, por considerarla una prueba de la insuficiencia de los esfuerzos realizados por los Estados para solucionar los problemas que los ciudadanos y las empresas encuentran a la hora de aprovechar las posibilidades ofrecidas por el mercado único.

2.2.3. Igualmente, el Comité coincide con la Comisión en señalar la importancia de que los Estados miembros den continuidad a sus acciones de notificación mediante la coordinación de sus centros de información respectivos en una red operativa que permita resolver los problemas de manera bilateral en primera instancia.

2.2.4. En lo que respecta a los casos que requieren la intervención de la Comisión en virtud del artículo 169 del Tratado, es preocupante el hecho de que los Estados miembros respondan a las observaciones que se les dirigen en un plazo por término medio dos veces más largo que los 60 días previstos por el procedimiento de infracción. En este punto resulta imperativo un respeto riguroso del Tratado.

2.2.5. Para los ciudadanos y las empresas, la credibilidad del compromiso político de los Estados para la realización del mercado único depende también de la posibilidad de obtener respuestas rápidas y concretas sobre los obstáculos encontrados al hacer uso del mercado único. Obstáculos que, como ya se señalaba en el dictamen del Comité sobre la Comunicación de la Comisión «Impacto y efectividad del mercado único», son de mayor envergadura cuanto más reducido es el tamaño de los operadores del mercado único.

2.2.6. En este orden de cosas, al Comité le sorprende que, según se desprende del estudio, alrededor de la mitad de las PYME cuyos casos justificaban la presentación de un recurso formal no lo hicieron porque ignoraban los procedimientos que debían seguir o les parecieron demasiado costosos o complicados, mientras que el porcentaje se eleva a 80 % entre las PYME que consideraron que los esfuerzos requeridos eran excesivos en relación con los resultados esperados.

2.2.7. Esto confirma la necesidad de asumir un compromiso en favor de la transparencia en la realización del mercado único, también mediante la intensificación de las acciones destinadas a informar a los ciudadanos conforme a lo establecido en la iniciativa «Ciudadanos de Europa», lo que, no obstante, no puede vencer por sí solo las resistencias en el proceso de adaptación administrativa de los Estados.

2.2.8. El Comité toma nota de la propuesta de Reglamento del Consejo () que autoriza a la Comisión a intervenir ante el Estado en el que se hayan constatado infracciones obvias del derecho de libre circulación de mercancías para obligarle a que adopte las disposiciones necesarias. Tales intervenciones deben salvaguardar los derechos de los trabajadores y de los sindicatos.

2.3. Realización del Plan de acción

2.3.1. Objetivo estratégico n° 1: Aumentar la eficacia de la legislación

2.3.1.1. El Comité está especialmente preocupado por el hecho de que determinadas acciones de envergadura consideradas necesarias para una realización satisfactoria del mercado único, como las referentes a la contratación pública y las normas europeas, se encuentran paralizadas. El Comité espera de la Comisión que dé cuenta de forma más completa acerca de los progresos en esos ámbitos, en su segundo informe sobre el Cuadro de indicadores del mercado único.

2.3.2. Objetivo estratégico n° 2: Eliminar las principales distorsiones del mercado

2.3.2.1. Las cuestiones de política fiscal constituyen un aspecto complejo y delicado, pero de enorme importancia, cuando se trata de las distorsiones del mercado. En efecto, las distorsiones, junto con las normas de la competencia, son los ámbitos en los que se centran las acciones previstas al respecto en el Plan de acción.

2.3.2.2. Cuando en el juego natural de la competencia entre los Estados miembros se introduce un elemento de competencia fiscal perjudicial, se reduce el margen de maniobra con que cuentan éstos para reestructurar sus propios regímenes fiscales, lo que tiene repercusiones importantes en la coordinación entre los sistemas fiscales en la Unión.

2.3.2.3. El Comité observa con gran interés las medidas contenidas en las conclusiones de la reunión del Consejo ECOFIN celebrada el 1 de diciembre de 1997 (), que se refieren al código de conducta para los Estados miembros en materia de competencia fiscal perjudicial, a la determinación de una solución mínima comunitaria al problema de la imposición de las rentas del capital y a las retenciones en la fuente que gravan los intereses.

2.3.2.4. La importancia de las acciones relativas a la fiscalidad indirecta contenidas en el Plan de acción se confirma con el dato, extraído del estudio estadístico, de que las empresas, independientemente de su tamaño, señalan la complejidad de las normas de aplicación del IVA como uno de los principales obstáculos que subsisten para la libre circulación de bienes y servicios.

2.3.2.5. Si bien es cierto que el consenso entre los participantes en el mercado único es un factor decisivo de su éxito, el Comité no puede sino reiterar que la armonización fiscal ofrece grandes posibilidades de materializar el compromiso de los Estados miembros en acciones positivas.

2.3.2.6. En lo que respecta a las ayudas estatales, ámbito que en el Cuadro de indicadores del mercado único se presenta como prácticamente concluido en la actualidad, el Comité aprovecha esta ocasión para observar que en general, desde el punto de vista de los interlocutores sociales, no resulta del todo convincente que en el cuadro de ejecución del Plan de acción se exprese una valoración basada únicamente en la observancia de los procedimientos administrativos, pero en la que se excluye toda referencia a las etapas posteriores.

2.3.3. Objetivo estratégico n° 3: Eliminar los obstáculos sectoriales a la integración del mercado

2.3.3.1. Subsisten varios obstáculos relevantes, algunos de los cuales requieren desde hace tiempo una intervención específica, como por ejemplo la definición de un estatuto de la sociedad europea. En concreto, en lo que se refiere a la determinación correcta de las normas de defensa de la competencia en el mercado único, queda todavía mucho por hacer en ámbitos importantes como las telecomunicaciones y los aeropuertos.

2.3.3.2. La Comunicación de la Comisión de 1995 relativa a los retrasos en los pagos, que en el plazo anunciado en el Cuadro de indicadores del mercado único (diciembre de 1997) todavía no había dado lugar a la adopción de la correspondiente propuesta de Directiva, no tiene en cuenta de manera conveniente el serio problema que plantean los plazos de pago, tal como propuso el Comité en su dictamen de 30 de junio de 1993 ().

2.3.4. Objetivo estratégico n° 4: Realizar un mercado único en beneficio de los ciudadanos

2.3.4.1. En lo que se refiere a la libre circulación de los ciudadanos, siguen existiendo retrasos considerables en cuestiones como la completa eliminación de los controles en las fronteras, el derecho a establecerse libremente en cualquier Estado miembro de la Unión y el derecho a ejercer una actividad laboral en cualquier lugar.

2.3.4.2. Como continuación del Tratado de Amsterdam, que debe todavía ratificarse, sería necesario revisar las medidas que al respecto se mencionan en el Plan de acción.

2.3.4.3. Se insta a la Comisión a que elabore una comunicación sobre la libre circulación de los ciudadanos y los obstáculos con que tropieza.

2.3.4.4. Entre las prioridades debería incluirse la propuesta de Directiva relativa al perfeccionamiento de la normativa sobre los regímenes de jubilación que figura en el Plan de acción.

2.3.4.5. En lo que respecta tanto a este asunto como a otros abordados en el documento examinado, el Comité expresa su deseo, tal como sostiene en su dictamen específico sobre este tema, de que las diferentes instituciones de la UE valoren la contribución que las asociaciones y fundaciones pueden aportar a la realización de las políticas comunitarias.

2.3.5. La dimensión internacional del mercado único

2.3.5.1. El mercado único no puede evidentemente considerarse en abstracto, disociado del contexto económico y político más amplio en el que se inscribe el desarrollo de la Unión Europea. La realización del mercado único tiene un papel fundamental en el proceso de ampliación de la Unión Europea, en las relaciones con el Espacio Económico Europeo y, de una manera más general, con los demás operadores del mercado mundial.

2.3.5.2. Por eso, el Comité propone que estos temas, que por lo demás están incluidos explícitamente en el Plan de acción, se aborden de manera específica en las ediciones posteriores del Cuadro de indicadores del mercado único.

3. Una ampliación de la perspectiva del Cuadro de indicadores del mercado único

3.1. A la vez que reitera su interés por la información contenida en el Cuadro de indicadores del mercado único y su valoración positiva de la decisión tomada por la Comisión de completar su publicación con una encuesta y un informe por sectores -que en cierta medida amplían el ámbito del análisis a las expectativas y necesidades de los usuarios del mercado único-, el Comité considera conveniente destacar que la evaluación de un programa complejo y laborioso como el Plan de acción no puede limitarse exclusivamente a los aspectos cuantitativos.

3.2. Aunque sean necesarios, los datos cuantitativos no pueden considerarse por sí mismos suficientes para evaluar la eficacia de las acciones previstas. Es en efecto evidente -y los datos relativos a la aplicación de las normas son elocuentes al respecto- que sólo un análisis más profundo centrado en los usuarios del mercado único, ya se trate de las empresas, los trabajadores o los consumidores, permitirá disponer de una imagen ajustada a la realidad del compromiso de las instancias que participan en diferentes grados en la realización del mercado único: el Consejo, la Comisión y los Estados miembros.

3.3. Desde el inicio de los trabajos de su Observatorio del Mercado Único, con las dos audiencias públicas de los interlocutores socioeconómicos celebradas en 1994 y 1997, el Comité ha privilegiado en la evaluación un enfoque que podría describirse como de abajo a arriba, con la pretensión de que sirva de complemento al enfoque de arriba a abajo seguido por la Comisión. En efecto, por su propia naturaleza, el Comité constituye un punto de observación privilegiado para percibir las necesidades de los usuarios del mercado único y verificar el impacto real de las acciones políticas emprendidas. La integración de las dos perspectivas contribuye además a crear el clima de confianza general que es la condición indispensable para completar el proceso de integración. De hecho, en el Dictamen del Comité sobre la «Prevención de nuevos obstáculos al mercado único» se señala de manera explícita que en los cuadros indicadores de la Comisión relativos a la aplicación de las directivas de deberá incluir un test de «supresión real de obstáculos».

3.4. En el futuro, el Comité se propone proseguir coherentemente sus trabajos con arreglo a este planteamiento, mediante el desempeño de una actividad de control independiente destinada a evaluar aspectos cualitativos como la coherencia de las acciones de los Estados miembros, del Consejo y de la Comisión en lo que respecta a los ámbitos cubiertos, los progresos realizados en términos de simplificación de las normas y de transparencia, así como los efectos sobre las posibilidades de crecimiento económico y creación de empleo.

Entre las mejoras que convendría introducir en los informes de evaluación de la Comisión, el Comité recomienda las siguientes:

- completar el Cuadro de indicadores con la adición de precisiones relativas a la evolución comparada -a nivel europeo y nacional- de las reglamentaciones técnicas, de las normas y de las patentes, e indicando asimismo la evolución del porcentaje de contratos públicos abiertos a la competencia adjudicados realmente a no nacionales.

- presentar, paralelamente al Cuadro de indicadores, datos sobe la evolución económica y social del mercado único, concretamente sobre la evolución del crecimiento económico del empleo, de la movilidad de las personas, de los intercambios intra y extracomunitarios y de las inversiones transnacionales.

Bruselas, el 25 de marzo de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el «Proyecto de Plan de Acción para el Mercado Único» - DO C 287 de 22.9.1997, p. 97.

() Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establece un mecanismo de intervención de la Comisión para la eliminación de determinados obstáculos a los intercambios.

() DO C 2 de 6.1.1998, p. 1.

() DO C 249 de 13.9.1993, p. 21.