Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se hace pública la Recomendación encaminada a alertar rápidamente a Italia para impedir que se produzca un déficit excesivo (presentada por la Comisión de conformidad con el apartado 4 del artículo 99 del Tratado)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [1], incluye un sistema de alerta temprana en virtud del cual el Consejo avisa anticipadamente a un Estado miembro de la necesidad de tomar medidas presupuestarias correctoras encaminadas a evitar que se produzca un déficit público excesivo. En el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento se establecen las modalidades de aplicación del sistema de alerta temprana para los Estados miembros participantes en la moneda única. El Consejo realiza un seguimiento regular de la aplicación de los programas de estabilidad, particularmente para detectar divergencias significativas actuales o previstas de la situación presupuestaria con respecto al objetivo de saldo presupuestario a medio plazo, o a la senda de ajuste necesaria para lograrlo, según se definen en el programa. En caso de que el Consejo observe una divergencia significativa, y con el fin de avisar para evitar la aparición de un déficit excesivo, dirige una recomendación al Estado miembro considerado para que éste adopte las medidas necesarias de ajuste. Esta alerta temprana se realiza en virtud del procedimiento contemplado en el apartado 4 del artículo 99 del Tratado y se basa en una recomendación de la Comisión.

[1] DO L 209, 2.8.1997.

Para decidir si se debe activar el sistema de alerta temprana, la Comisión [2] considera los siguientes elementos: la magnitud del desvío presupuestario, esto es, la medida en que la situación presupuestaria de un Estado miembro diverge de los objetivos establecidos en sus programas de estabilidad o de convergencia; la razón de dicho desvío presupuestario, esto es, si la divergencia del saldo presupuestario observado con respecto al objetivo puede explicarse simplemente por factores cíclicos; y el riesgo de llegar a una situación de déficit excesivo, esto es, el riesgo de rebasar el valor de referencia del 3% del PIB.

[2] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

Objetivos y resultados en materia de déficit

La actualización de 2002 del programa de estabilidad de Italia, presentada a la Comisión el 20 de noviembre 2002, abarcaba el periodo de 2002 a 2006. En la misma, se preveía un déficit de las administraciones públicas equivalente al 1,5% del PIB en 2003 (con una hipótesis de crecimiento del PIB real del 2,3%) y al 0,6% del PIB en 2004 (con una hipótesis de crecimiento del PIB real del 2,9%). Esta actualización ha estado seguida de una serie de revisiones (que figuran en el siguiente cuadro), en respuesta a unos resultados presupuestarios peores de lo previsto en 2002, a una actualización de las previsiones de crecimiento económico y a una revisión de los objetivos presupuestarios. En las previsiones oficiales presentadas en septiembre de 2003 junto con el presupuesto, se anunciaba para 2003 un déficit equivalente al 2,5% del PIB, con un crecimiento del PIB real del 0,5%. Para 2004 se estableció un objetivo de déficit equivalente al 2,2 % del PIB, con una hipótesis de crecimiento del PIB real del 1,9%. Estas cifras para 2003 y 2004 fueron confirmadas en la actualización del programa de estabilidad presentada el 1 de diciembre de 2003.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Estas sucesivas revisiones, a la baja en el caso del crecimiento económico y al alza en el caso del déficit presupuestario, reflejan una tendencia puesta de relieve en las evaluaciones técnicas de los programas de estabilidad actualizados llevadas a cabo por los servicios de la Comisión [3] y en los dictámenes del Consejo sobre los mismos programas [4]. Los planes presupuestarios se basaron de forma recurrente en hipótesis de crecimiento excesivamente optimistas, especialmente a medio plazo. Como consecuencia de ello, los resultados presupuestarios en porcentaje del PIB fueron peores de lo previsto, tanto en términos nominales como en términos ajustados en función del ciclo, y ello incluso sin nuevas medidas discrecionales expansionistas durante el ejercicio presupuestario [5]. Las sucesivas revisiones del PIB real contemplaban una disminución del potencial de producción. Lo que según las previsiones oficiales debería haber sido un deterioro cíclico resultó ser un deterioro de carácter estructural. Aunque cualquier previsión de crecimiento está intrínsecamente sometida a errores, y la duración de la presente ralentización cíclica no fue contemplada en la mayoría de las previsiones, el elevado y persistente optimismo en las previsiones oficiales de crecimiento de Italia no es coherente con una estrategia presupuestaria prudente.

[3] Las evaluaciones de las actualizaciones de 2002 y de 2003 del programa de estabilidad pueden consultarse en: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] DO C 26, 4.2.2003; DO C 51, 26.2.2002; DO C 77, 9.3.2001.

[5] Aplicando el método de cálculo del potencial de producción y de la brecha de producción adoptado por el Consejo el 12 de julio de 2002.

Desviación en 2003 respecto del objetivo presupuestario

Según la notificación de los niveles de déficit público y deuda pública realizada el 1 de marzo de 2004 en el marco del procedimiento de déficit excesivo, en 2003 el crecimiento del PIB real fue del 0,3% y el déficit equivalía al 2,4% del PIB, esto es, 0,9 puntos porcentuales por encima del objetivo inicial de déficit, y ello a pesar de medidas excepcionales con un impacto estimado en más de dos puntos porcentuales del PIB. Sin estas medidas excepcionales, el déficit habría sido superior al 4,5% del PIB. [6]

[6] Las medidas excepcionales son medidas que inducen deterioros o mejoras temporales (y, por ello, totalmente reversibles) del saldo presupuestario. Se caracterizan fundamentalmente por unas repercusiones significativas, transitorias y mensurables sobre las finanzas públicas, que son de mayor magnitud que sus posibles efectos duraderos. En particular, aunque no puede descartarse que las amnistías fiscales puedan llevar a una ampliación permanente de la base impositiva, y que, de esta forma, no tengan sólo un efecto puntual, sus efectos en el año al que corresponden sus ingresos pueden ciertamente considerarse temporales.

La desviación en 2003 respecto del programa de estabilidad actualizado de 2002 se debió a un ratio gastos primarios/PIB superior al previsto en aproximadamente 1,7 puntos porcentuales, estando incluidos unos menores ingresos procedentes de las ventas de activos inmobiliarios equivalentes a alrededor de 0,4 puntos porcentuales del PIB [7]. Un déficit superior al previsto, derivado de una evaluación excesivamente optimista del componente tributario del crecimiento económico fue totalmente compensado por los ingresos derivados de una medida de amnistía fiscal. De forma global, la desviación del saldo presupuestario primario respecto del programa de estabilidad actualizado de 2002 ascendía al 1,6% del PIB, confirmando así su tendencia decreciente tras los altos superávit registrados a finales de los años noventa. Gracias a unos pagos de intereses inferiores a los contemplados en las previsiones oficiales en alrededor del 0,7% del PIB, la desviación presupuestaria total, como se ha indicado anteriormente, fue del 0,9% del PIB.

[7] Conforme al sistema europeo de cuentas nacionales (SEC-95), las ventas de activos reales se consignan como reducción de la formación bruta de capital fijo.

Basándose en el método común para calcular el potencial de producción y la brecha de producción, en las previsiones de primavera de 2004 se llega a una estimación del déficit ajustado en función del ciclo para 2003 del 1,9% del PIB, lo que representa una mejora de 0,3 puntos porcentuales con respecto al año anterior. Este resultado se logró gracias a medidas excepcionales, como se ha señalado anteriormente, que se estima representaban algo más de dos puntos porcentuales del PIB, frente a aproximadamente 1,5 puntos porcentuales en 2002.

Desviación en 2004 respecto del objetivo presupuestario

En 2004, según las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión, se espera que el crecimiento del PIB real sea del 1,2% y, en ausencia de medidas adicionales, se contempla un déficit de las administraciones públicas equivalente al 3,2% del PIB, esto es, superior al valor de referencia establecido en el Tratado. Aunque de menor magnitud que en 2003, las medidas excepcionales son todavía substanciales, con un efecto estimado de alrededor de un punto porcentual del PIB. De esta forma, si se excluyen las medidas excepcionales, el déficit estimado oscilaría en torno al 4,25% del PIB.

Conforme a las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión, la desviación en 2004 será de 1,0 puntos porcentuales con respecto al objetivo revisado del 2,2% del PIB incluido en el programa de estabilidad actualizado de 2003, y de 2,6 puntos porcentuales con respecto al objetivo de déficit del 0,6% del PIB incluido en el programa de estabilidad actualizado de 2002. En estas previsiones se contempla un aumento del déficit presupuestario ajustado en función del ciclo de 0,7 puntos porcentuales con respecto a 2003, para situarse en el 2,6% del PIB, esto es, muy por encima del nivel que garantiza un margen de seguridad suficiente para no rebasar el valor de referencia del 3% del PIB.

La diferencia entre el déficit contemplado en las previsiones de la Comisión (3,2% del PIB) y el objetivo oficial revisado del 2,2% establecido en el programa de estabilidad actualizado de 2003 se debe a la consideración de los siguientes elementos en las previsiones de la Comisión: a) unos peores resultados en 2003 (si se excluyen las medidas excepcionales); b) un menor crecimiento económico en 2004; c) unos mayores incrementos de los salarios del sector público, basados en acuerdos contractuales recientes; d) una evaluación más prudente, aunque todavía optimista, de la venta de activos inmobiliarios de propiedad pública; y e) la adopción de una hipótesis prudente en relación con ANAS (empresa encargada de la inversión y el mantenimiento de la red de carreteras estatales), que, en opinión de la Comisión, permanecería en el sector público, a diferencia de lo indicado en las previsiones oficiales [8]. No obstante, las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión incorporan estimaciones oficiales de los efectos presupuestarios de una serie de medidas (ampliación de los plazos de amnistía fiscal por la no declaración de obligaciones tributarias anteriores, amnistía para la infracción de las normas de urbanismo y sistema de pago de impuestos), que podrían no realizarse conforme a lo previsto.

[8] ANAS fue convertida en una sociedad anónima en 2002. En 2002 y 2003, Istat y Eurostat consideraban que esta empresa no satisfacía los requisitos para ser clasificada al margen de las administraciones públicas, en particular, el requisito de que las ventas cubran al menos el 50% de los costes de producción (incluyendo la depreciación de los activos existentes), como puede deducirse del sistema europeo de cuentas nacionales (SEC-95).

Lenta reducción del ratio deuda pública/PIB

El todavía elevado nivel del ratio deuda pública/PIB sigue siendo motivo de gran inquietud. En el programa de estabilidad actualizado de 2002, se preveía una reducción del ratio de 9,5 puntos porcentuales en el periodo comprendido entre final de 2001 y final de 2004, para alcanzar el 100,4% del PIB. En el programa de estabilidad actualizado de 2003, el objetivo oficial para el ratio deuda/PIB a final de 2004 se revisó al 105% del PIB. En marzo de 2004 se notificó que la deuda a final de 2003 representaba el 106,2% del PIB [9]. Sin operaciones extraordinarias, tales como una conversión de los créditos de Banca de Italia en 2002, y la venta de las participaciones estatales en ENEL, ENI y Poste SpA realizadas junto con la transformación de la Cassa Depositi e Prestiti (anterior banco público de depósitos y préstamos) en una sociedad anónima en 2003, el ratio de deuda apenas habría descendido desde 2001. En las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión se contempla una deuda para 2004 equivalente al 106% del PIB, lo que representa una cifra prácticamente inalterada respecto a la del año anterior a pesar de unos ingresos procedentes de la privatización del orden del 1% del PIB (según se establece en el programa de estabilidad actualizado de 2003).

[9] Además de las revisiones habituales de los datos de deuda y de PIB, con la notificación realizada el 1 de marzo de 2004 en el marco del procedimiento de déficit excesivo se revisó la serie de cifras de deuda de las administraciones públicas a partir de 1999 para incorporar los datos sobre depósitos postales (cuentas corrientes) que no se habían incluido. Las cifras se volvieron a revisar para ajustar elementos consolidados.

El ritmo de reducción de la deuda ha disminuido por los siguientes factores: a) los sucesivos desvíos en el saldo presupuestario, b) un crecimiento del PIB nominal inferior al previsto en alrededor de 0,5 puntos porcentuales en 2002-2003, como consecuencia de unas hipótesis optimistas sobre el crecimiento del PIB real, contrarrestadas en parte por unos aumentos del deflactor del PIB superiores a los previstos; y c) en lo relativo al ajuste del nivel de deuda, unas necesidades de financiación (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche, medida del déficit basada en los flujos de tesorería, incluyendo las transacciones de activos financieros pero excluyendo los ingresos procedentes de la privatización) sistemáticamente superiores al déficit conforme a la definición de Maastricht (que se basa en el principio del devengo y excluye las transacciones financieras).

La relación entre las "fabbisogno" y la definición de déficit contenida en el Tratado de Maastricht no es totalmente transparente. La discrepancia entre ambos agregados se deriva de: a) la diferencia inexplicablemente persistente entre la contabilidad de caja y la contabilidad basada en el principio del devengo, que, debido a la naturaleza de estos agregados, debería anularse con el tiempo, b) las transacciones financieras, y c) los ajustes estadísticos. El exceso acumulado de las "fabbisogno" respecto de la definición de déficit del Tratado de Maastricht ha representado aproximadamente ocho puntos porcentuales del PIB en la reducción del ratio de deuda registrada desde 1999.

Para el futuro, varios factores ponen en peligro la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública. En primer lugar, el superávit primario ha disminuido constantemente durante los últimos años y en 2003 se situó en el 2,9% del PIB, con un superávit primario ajustado en función del ciclo del 3,4% según la estimación de los servicios de la Comisión; se espera que ambos sigan deteriorándose en 2004 (previsiones de primavera de 2004). Como se puso de relieve en la evaluación técnica del programa de estabilidad actualizado de 2003 realizada por los servicios de Comisión y se reconoce en el propio programa, este nivel no garantiza la sostenibilidad de la hacienda pública a largo plazo, teniendo en cuenta las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto [10]. En segundo lugar, las beneficios de la reducción del tipo de interés implícito de la deuda derivada del proceso de convergencia de Maastricht están llegando a su término; ya casi se han agotado los márgenes para poder refinanciar las obligaciones más antiguas y de mayor rentabilidad con nuevas emisiones de rentabilidad muy inferior. En realidad, existe el riesgo de que vuelva a aumentar la carga de intereses de la deuda, ya que los tipos de interés del mercado probablemente aumentarán a partir de los mínimos históricos alcanzados en los últimos años. Por otro lado, la senda futura de reducción de la deuda también se verá afectada por una baja tasa de crecimiento del potencial de producción, para la que no puede esperarse una recuperación significativa a menos que Italia aplique enérgicamente reformas estructurales en el contexto de los objetivos de la agenda de Lisboa. Por último, la diferencia entre la contabilidad de caja y la basada en el principio del devengo constituye un obstáculo adicional a la reducción de la deuda.

[10] Evaluación de la actualización de 2003 del programa de estabilidad de Italia (2003-2007), ECFIN/18/04-ES (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Conclusiones

En opinión de la Comisión, sus previsiones de primavera de 2004 indican: 1) un desvío significativo en la situación presupuestaria para 2004 del orden de un punto porcentual en comparación con el objetivo de déficit del programa de estabilidad actualizado de 2003 (2,2% del PIB), que, a su vez, se había aumentado a partir del objetivo del 0,6% del PIB incluido en el programa de estabilidad actualizado de 2002; 2) que la divergencia significativa respecto de la senda hacia una situación de proximidad al equilibrio o superávit a medio plazo puede explicarse en gran medida por una desaceleración del PIB, que se ha subestimado reiteradamente, como se subraya en dictámenes sucesivos del Consejo sobre las actualizaciones de los programas de estabilidad; 3) que la divergencia aparece a pesar de una importante contribución de medidas excepcionales, del orden de un punto porcentual del PIB; 4) que, en ausencia de medidas correctoras adicionales, el déficit en 2004 rebasaría el valor de referencia del 3% establecido en el Tratado; 5) que la estimación del saldo presupuestario ajustado en función del ciclo es muy superior al nivel del 1,5% del PIB que garantiza un margen suficiente para evitar rebasar el valor de referencia del 3% del PIB; 6) que el desvío respecto de la senda hacia una situación de proximidad al equilibrio o superávit a medio plazo probablemente se seguirá ampliando en 2005, habida cuenta de la prevista abolición gradual de las medidas excepcionales (basándose en la legislación actual, la Comisión prevé un déficit del 4% del PIB en un contexto de recuperación de la economía); y 7) que la senda de reducción de la deuda presenta igualmente riesgos, a pesar de unos importantes planes de privatización por un importe equivalente al 1,1% del PIB.

Esta situación requiere la activación del sistema de alerta rápida en el caso de Italia.

Habida cuenta de lo expuesto anteriormente, las autoridades italianas deberán adoptar medidas adicionales para garantizar que el déficit de las administraciones públicas no rebase el valor de referencia del 3% del PIB.

El hecho de efectuar durante el año un ajuste bien diseñado, que constituya el primer paso de un programa plurianual creíble, tendría efectos positivos sobre la confianza que contribuirían a contrarrestar los efectos negativos a corto plazo sobre la demanda. El ajuste deberá centrarse en una apreciable reducción del gasto y una profunda modificación de su composición, que creen margen para la reducción de la presión fiscal, y en la reducción del ratio deuda/PIB. Ello reforzaría el potencial de crecimiento a largo plazo.

Por lo tanto, sería apropiado aplicar en 2004 medidas adicionales de carácter permanente por un importe mínimo de 7 000 millones de euros (0,5% del PIB), que, según las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión, pondrían fin al deterioro del saldo ajustado en función del ciclo en dicho año. Esto proporcionaría un margen suficiente para situar al déficit presupuestario por debajo del valor de referencia del 3% del PIB, teniendo en cuenta también el riesgo de que las medidas excepcionales no tengan los resultados indicados en las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión, que reflejan en gran parte las previsiones oficiales sobre los efectos de las medidas transitorias.

En años posteriores, Italia deberá procurar lograr una reducción anual del déficit ajustado en función del ciclo de por lo menos 0,5 puntos porcentuales del PIB y seguir eliminando gradualmente las medidas excepcionales según lo establecido en la actualización de 2003 del programa de estabilidad. En este contexto, dado el objetivo del Gobierno de reducir progresivamente la presión fiscal, será esencial contener el gasto con el fin de evitar los mayores déficits que se derivarían de unos recortes tributarios no compensados. Con objeto de maximizar los beneficios a medio plazo del saneamiento presupuestario, el Gobierno también deberá prestar atención a la composición y calidad del gasto.

Sobre la base de esta evaluación, la Comisión ha adoptado la recomendación adjunta con vistas a una recomendación del Consejo encaminada a enviar una alertar temprana a Italia, y la transmite a éste a efectos de decisión. La Comisión considera que en aras de la apertura y la transparencia, la alerta rápida del Consejo deberá hacerse pública, y ha adoptado asimismo una propuesta de Decisión del Consejo a tal efecto, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 99 del Tratado.

Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se hace pública la Recomendación encaminada a alertar rápidamente a Italia para impedir que se produzca un déficit excesivo

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Unión Europea y, en particular, el apartado 4 de su artículo 99,

Vista la propuesta de la Comisión,

Considerando lo siguiente:

(1) El [....], el Consejo adoptó su recomendación encaminada a alertar rápidamente a Italia para impedir que se produzca un déficit excesivo.

(2) El Consejo considera que la publicación de la recomendación favorecerá la supervisión y coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad y contribuirá a un mejor entendimiento entre los agentes económicos, facilitando la aplicación de las medidas recomendadas,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo único

La recomendación del Consejo de [...] encaminada a alertar rápidamente a Italia para impedir que se produzca un déficit excesivo será publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Hecho en Bruselas, [...]

Por el Consejo

El Presidente [...]