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ir -A COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 15.04.1998 
COM(1998) 230 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES 
sobre el desarrollo de la política de salud pública 
en la Comunidad Europea 
Resumen 
En su Comunicación de 24 de noviembre de 1993, la Comisión estableció un marco de 
actuación en el ámbito de la salud pública. En ella se describía la estrategia a seguir, así 
como las medidas que la Comisión debía proponer para aplicar el artículo 129 del Tratado 
CE. En este contexto, se han propuesto ocho programas de salud pública, cinco de los 
cuales están en marcha, mientras que los demás están siendo examinados por el 
Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del procedimiento de codecisión. Ahora 
debe considerarse si el marco existente sigue siendo satisfactorio y puede responder a 
evoluciones importantes como los nuevos riesgos para la salud y las presiones cada vez 
mayores sobre los sistemas sanitarios, así como la ampliación de la Comunidad y las 
nuevas disposiciones del Tratado de Amsterdam en materia de salud pública. Un estudio 
de este tipo es además especialmente urgente si se tiene en cuenta que la mayoría de los 
programas actuales concluyen en el año 2000 o en torno a él y que próximamente deberán 
presentarse propuestas. 
La presente Comunicación analiza en primer lugar una serie de evoluciones de la situación 
y los sistemas sanitarios en la Comunidad, así como los principios y requisitos previstos de 
la actuación comunitaria en materia de salud pública. De este análisis se deduce que, 
aunque los principios y la filosofía subyacente de la Comunicación de 1993 sobre el marco 
de actuación en el ámbito de la salud pública, siguen siendo válidos, las prioridades, las 
estructuras y los métodos requieren una revisión y una reformulación fundamentales. Por 
último, la Comunicación presenta en líneas generales una posible nueva política 
comunitaria en materia de salud pública basada en tres líneas de acción: 
• mejorar la información a fin de fomentar la salud pública, 
reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud, • 
• abordar los factores determinantes de la salud mediante la promoción de la salud y la 
prevención de las enfermedades. 
Las cuestiones relativas a la ampliación y a la integración de los requisitos en materia de 
salud en las políticas comunitarias se abordarán en cada uno de los tres puntos anteriores. 
Una vez ratificado el Tratado de Amsterdam, la Comisión piensa presentar propuestas 
concretas sobre la nueva política. Entre tanto, se espera que las ideas expuestas en la 
presente Comunicación estimulen un amplio debate sobre la política futura de la 
Comunidad en materia de salud pública. 
1«* 
índice 
1. Introducción: objetivo y alcance 
2. Situación de la salud en la Comunidad Europea 
3. Retos para los Estados miembros en materia de salud pública 
3.1 Costes de asistencia sanitaria 
3.2 Tendencias demográficas 
3.3 Progresos tecnológicos y otras evoluciones debidas a la oferta 
3.4 Cambios en los sistemas sanitarios 
3.5 Expectativas y preocupaciones de los ciudadanos 
3.6 Empleo 
4. El desafío de la ampliación y la dimensión internacional 
4.1 La ampliación 
4.2 La dimensión internacional 
5. El papel de la Comunidad en la salud pública 
5.1 El fundamento jurídico actual 
5.2 El papel de la Comunidad 
5.3 El desarrollo de las actividades comunitarias en materia de salud pública desde 
Maastricht 
5.4 Experiencia de la aplicación del marco de acción de 1993 
5.5 Nuevas evoluciones a nivel comunitario 
6. La política futura de la Comunidad en materia de salud pública 
6.1 Mejorar la información a fin de fomentar la salud pública 
6.2 Reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud 
6.3 Abordar los factores determinantes de la salud mediante la promoción de la 
salud y la prevención de las enfermedades 
6.4 Incidencia de las políticas comunitarias en la salud 
7. Próximos pasos 
8. Conclusiones 
*u 
1. Introducción: objetivo y alcance 
1. Desde noviembre de 1993, existe una estrategia comunitaria general en el ámbito de 
la salud pública, que se inició con la ratificación del Tratado de Maastricht, donde se 
dan a la Comunidad competencias explícitas en la materia. Dicha estrategia necesita 
una revisión fundamental por una serie de razones: 
• en primer lugar, la experiencia adquirida en la aplicación de la estrategia existente 
en materia de salud pública, que ha demostrado tener ciertas desventajas con 
respecto al enfoque actual; 
• en segundo lugar, las nuevas evoluciones del estado sanitario y los sistemas 
sanitarios que no podían preverse en 1993; 
en tercer lugar, la petición explícita que tanto el Consejo como el Parlamento 
Europeo y los principales agentes del ámbito de la salud han hecho a la Comisión 
para que presente propuestas de nuevas iniciativas en el ámbito de la salud pública 
capaces de responder a los nuevos desafíos; 
en cuarto lugar, la propia promesa de la Comisión de dar mayor importancia a la 
política en materia de salud; 
en 
y nui^a cu mcucí la uc saiuu, 
quinto lugar, los nuevos retos para la salud que plantea el proceso de ampliación; 
• por último, la mayor importancia que el Tratado de Amsterdam da a las 
disposiciones en materia de salud pública. 
2. Es especialmente urgente elaborar una nueva política. Para poder presentar 
propuestas concretas de nuevas iniciativas tan pronto como sea posible tras la 
ratificación del Tratado de Amsterdam, es necesario establecer el marco en el que ha 
de centrarse el debate sobre la orientación general de la política. Además, la mayoría 
de los programas actuales en materia de salud pública finalizarán en el año 2000 o en 
torno a él, por lo que deben prepararse a tiempo nuevas propuestas para que no se cree 
un vacío en este ámbito importante de la política comunitaria. 
3. Para iniciar el debate, la presente Comunicación expone los resultados de la revisión 
del marco existente y presenta una nueva orientación política en materia de salud 
pública que hace hincapié en la mejora de la salud y en la necesidad de concentrarse en 
un número limitado de prioridades, mientras conserva la suficiente flexibilidad para 
poder responder rápidamente a las nuevas amenazas y evoluciones en materia de 
salud. 
2. Situación de la salud en la Unión Europea 
Los ciudadanos de la unión Europea viven ahora más años que antes y sus estilos de 
vida son también más saludables. Una serie de indicadores, como la esperanza de 
vida, la mortalidad infantil y la mortalidad materna confirman esta tendencia, pero no 
por ello hay que levantar la guardia. Uno de cada cinco ciudadanos muere 
prematuramente, a menudo por enfermedades que podrían haberse prevenido. Están 
surgiendo nuevos riesgos para la salud, sobre todo enfermedades transmisibles. 
I C 
Existen diferencias preocupantes en cuanto al estado sanitario de las distintas clases 
sociales y el aumento de la esperanza de vida está creando asimismo sus propios 
problemas, tal como un aumento importante de las enfermedades relacionadas con la 
edad, como es la enfermedad de Alzheimer. 
4. En términos generales, puede decirse que el estado de salud de los ciudadanos 
comunitarios no ha sido nunca tan bueno como hoy. La esperanza media de vida 
aumenta cada año. Desde 1970, la esperanza de vida de las mujeres ha aumentado en 
cinco años y medio y en casi 5 años para los hombres. La esperanza de vida de una 
niña nacida en 1995 es de bastante más de 80 años y la de un niño nacido en el mismo 
año, de casi 74. Desde 1970 hasta 1992, el índice de mortalidad infantil de la 
Comunidad, ha disminuido en más de un 50% hasta alcanzar el 10 por 1 000 y se están 
reduciendo las diferencias entre los Estados miembros. Durante el mismo periodo, la 
mortalidad materna descendió de manera muy importante hasta llegar a representar el 7 
por 100 000. 
5. Las principales enfermedades mortales del último siglo, como la viruela, el cólera y 
el sarampión ya no son la amenaza que constituían en el pasado. El descubrimiento y la 
amplia utilización de vacunas y antibióticos han contribuido a este éxito, del mismo 
modo que la mejora de la condiciones medioambientales y sociales. No obstante, este 
logro no debe llevarnos a la conclusión errónea de que en la Comunidad no sigue 
habiendo problemas sanitarios graves. 
6. En primer lugar, el índice de mortalidad prematura, es decir antes de los 65 años, 
sigue siendo elevado y representa el 25% de todos los fallecimientos. Cada año mueren 
600 000 personas de 35 a 65 años de edad, en particular a causa de enfermedades 
relacionadas con el tipo de vida: cuatro de cada diez de cáncer, tres de cada diez de 
enfermedades cardiovasculares y casi una de cada diez por accidente o suicidio. Los 
modos de comportamiento adquiridos en la infancia y la adolescencia, tales como el 
tabaquismo, el poco ejercicio físico, la mala alimentación, etc. son factores de riesgo 
fundamentales para la aparición de las enfermedades anteriores en la edad adulta. 
Además, se calcula que unos 22 millones de personas de 16 años o más tienen grandes 
dificultades para desarrollar sus actividades cotidianas debido a un 'trastorno físico o 
mental crónico'. 
7. En segundo lugar, están surgiendo nuevos riesgos para la salud, tales como la 
nueva variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob (CJD), la gripe aviar y la fiebre 
hemorrágica de Ébola, la propagación de enfermedades transmitidas por alimentos, la 
reaparición de antiguas enfermedades contagiosas, en especial la tuberculosis y el 
problema cada vez mayor de la resistencia a los antibióticos. El SIDA sigue 
constituyendo un motivo de preocupación. El aumento de los viajes y la movilidad de 
la población agravará dichos problemas. 
8. En tercer lugar, hay que mencionar las grandes diferencias y desigualdades 
existentes en cuanto al estado sanitario de los ciudadanos de cada Estado miembro y 
de los grupos de población dentro de cada país. Un ejemplo sorprendente que guarda 
relación con la edad y el sexo es el del grupo de edad situado entre los 15 y los 34 
años, donde el índice de mortalidad por accidente de tráfico entre los hombres tres 
veces superior al de las mujeres. Posiblemente, la mayor desigualdad en cuanto al 
estado de salud guarda relación con la situación socioeconómica. Los riesgos para la 
salud de las personas pertenecientes a una clase socioeconómica baja son 
considerablemente mayores a lo largo de toda su vida. Como resultado de ello, los 
índices de morbilidad y de mortalidad son mucho más elevados en las clases 
socioeconómicas más bajas. En el Reino Unido, por ejemplo, la esperanza de vida de 
un niño de padres de clase socioeonómica alta nacido hoy es cinco años superior a la 
de un niño de clase baja. 
9. El cuarto problema, consecuencia de la mayor esperanza de vida en la Comunidad, 
es el aumento del número de personas que padecen enfermedades o afecciones 
relacionadas con la edad, en particular cánceres, enfermedades cardiovasculares, 
discapacidades físicas y trastornos mentales, tales como la enfermedad de Alzheimer u 
otros trastornos neurodegenerativos. Se estima que la enfermedad de Alzheimer 
afectará a 8 millones de personas en el año 2000. El incremento de las personas 
afectadas por enfermedades como ésta tendrá consecuencias importantes para la 
asistencia social y sanitaria y para los servicios de tratamiento. 
3. Retos para los Estados miembros en materia de salud 
Los sistemas de asistencia sanitaria de los Estados miembros soportan presiones 
contradictorias. Por un lado, está el aumento de los costes por los factores 
demográficos, las nuevas tecnologías y las expectativas cada vez mayores de la 
población; por otro, la reforma de los sistemas, la mayor eficacia y la competencia en 
aumento. Los Estados miembros tienen que encontrar el modo de armonizar estas 
presiones contradictorias sin perder de vista la importancia de la salud para el bienestar 
de las personas y la importancia económica de los sistemas sanitarios. 
3.1 Costes de asistencia sanitaria 
10. Durante las últimas tres décadas, el gasto sanitario en la Comunidad se ha 
duplicado y en la actualidad constituye entre el 5% y el 10% del PIB según los Estados 
miembros. Este porcentaje es muy inferior al de Estados Unidos (más del 14%). En 
vista de ello, los Estados miembros han puesto en práctica una serie de reformas 
estructurales y medidas de contención del gasto para mejorar el rendimiento y la 
eficacia de sus sistemas sanitarios. La necesidad de contener el gasto cada vez mayor 
en asistencia sanitaria y de aumentar lo más posible la rentabilidad se ha visto 
subrayada por las restricciones generales del gasto público. Varios factores que 
influyen en la oferta y demanda de servicios sanitarios han contribuido a aumentar el 
gasto sanitario. Los más importantes se presentan a continuación. 
3.2 Tendencias demográficas 
11. La población comunitaria está envejeciendo como consecuencia del descenso de la 
natalidad y el aumento de la esperanza de vida. Para el año 2002, la población de 75 
años o más será un 40% superior a la de 1990, lo que provocará probablemente un 
aumento de la demanda de servicios sanitarios, que deberán modificar su estructura y 
organización. 
12. Como consecuencia del mayor número de personas de 80 ó 90 años, aumentará la 
necesidad de asistencia sanitaria y, sobre todo, de asistencia social. Se considera que en 
los próximos 30 años el gasto de asistencia sanitaria aumentará al menos entre un 1% y 
un 3% del PIB solamente como consecuencia de la evolución demográfica1. El 
problema se agravará por la reducción del tamaño de las familias y por el aumento de 
las familias pequeñas y monoparentales, lo que posiblemente redundará en una 
disminución de la contribución que las familias han prestado tradicionalmente al 
cuidado de los mayores. Los servicios sanitarios y sociales deberán dar respuesta a 
estos cambios. El problema que plantea el pago de los costes cada vez mayores se 
complica porque es probable que el coeficiente total de dependencia (la proporción de 
personas dependientes en relación con el número de trabajadores) aumente con 
respecto a los niveles actuales. 
3.3 Progresos tecnológicos y otras evoluciones debidas a la oferta 
13. Los factores de gestión de la oferta son al menos tan importantes para determinar 
los costes sanitarios generales como los factores relativos a la demanda. En las últimas 
décadas, se han introducido nuevas innovaciones médicas con un coste sin 
precedentes, lo que ha repercutido de manera esencial en el aumento de los costes. Los 
nuevos productos médicos, por ejemplo, cuestan normalmente mucho más que los 
medicamentos existentes. Sin embargo, muchas terapias actuales no han demostrado 
sus beneficios para la salud ni su rentabilidad. Esto demuestra la necesidad de prestar 
mayor atención a la evaluación de las intervenciones sanitarias. Es posible que la 
informatización y la interconexión en red, incluida la utilización de la telemática 
aplicada a la asistencia sanitaria, reduzcan los costes sanitarios, en particular los costes 
de administración de la asistencia sanitaria. 
3.4 Cambios en los sistemas sanitarios 
14. Los Estados miembros se enfrentan a una serie de problemas comunes relacionados 
con la financiación, la organización y la gestión de sus sistemas sanitarios. Hay un 
interés cada vez mayor en aumentar los niveles generales, sin dejar de controlar al 
mismo tiempo los costes sanitarios y asegurar la mayor rentabilidad posible. De manera 
paralela, los sistemas sanitarios se ven afectados, como otros ámbitos de la economía, 
por la globalización el comercio y la industria y las presiones de la competencia, así 
como por el desarrollo del mercado interior comunitario. Las diversas iniciativas en 
materia de administración de la asistencia, crecimiento de la medicina empírica, 
garantía de la calidad y evaluación de la tecnología sanitaria constituyen todas ellas 
respuestas a dichos cambios. 
3.5 Expectativas y preocupaciones de los ciudadanos 
15. Los servicios sanitarios deben hacerse eco de las necesidades actuales y previstas a 
nivel local y nacional y responder a las demandas, prioridades y preocupaciones de la 
población. En este contexto, una tendencia alentadora que puede observarse en los 
Estados miembros es la atención cada vez mayor que se presta a la opinión pública en 
D. Franco, T. Munzi, Ageing and fiscal policies in the EU, European Economy 1997:4 
la planificación y la prestación de los servicios. Además de poder expresar su opinión 
sobre la evolución de los servicios, los ciudadanos pueden participar cada vez más en 
el establecimiento de las prioridades. 
16. Aunque deben respetarse las aspiraciones legítimas de la población y los Gobiernos 
y las autoridades públicas deben atenderlas, el aumento de la participación pública 
puede dar lugar a una mayor presión sobre los servicios y los presupuestos, ya que las 
personas no están dispuestas a aceptar cualquier reducción de los servicios o la 
disminución de su nivel. Una encuesta reciente del Eurobarómetro ha mostrado que 
sólo el 5% de la población comunitaria estaría dispuesta a aceptar la reducción del 
gasto público en asistencia sanitaria. Por el contrario, el 50% vería con buenos ojos un 
aumento del gasto2. La satisfacción de los ciudadanos con los sistemas sanitarios 
guarda normalmente relación con el nivel del gasto. 
17. Otra evolución importante que la política debe tener en cuenta es el impacto de la 
preparación de alimentos y las prácticas agrícolas modernas. La introducción de nuevas 
técnicas, como la modificación genética de los alimentos y la irradiación de alimentos, 
los problemas relativos a los alimentos "naturales" y el acceso cada vez mayor a la 
restauración rápida preocupan a los ciudadanos y requieren respuestas políticas. 
3.6 Empleo 
18. La relación entre el empleo y la salud va más allá de la repercusión que el empleo 
tiene sobre el estado de salud. El sector de la salud es una importante fuente de 
empleos, de consumo de mercancías y desempeña un papel de primer orden en la 
investigación y desarrollo, con lo que contribuye de manera fundamental al desarrollo 
socioeconómico. De acuerdo con la encuesta de población activa de 1996, el sector 
sanitario ocupa más del 10% de los trabajadores. Es uno de los sectores que en los 
años 90 ha experimentado un mayor crecimiento, a una media justo por debajo del 3% 
anual. Otro problema es que el desempleo reduce los recursos totales disponibles para 
asistencia sanitaria. Esto se debe a que en muchos países una parte importante de los 
recursos de los sistemas de protección social y sanitaria se obtienen de las cotizaciones 
pagadas en función de la renta. A la hora de considerar la posibilidad de reformar los 
sistemas sanitarios y de contener los costes, es preciso por tanto preguntarse cómo 
repercutirá la reforma en las cuestiones de salud y seguridad y en la economía en 
general. 
Eurobarómetro 44.3 confeccionado a principios de 1996. 
4. El desafío de la ampliación y la dimensión internacional 
La situación sanitaria de los países de Europa central y oriental es peor que la de la 
Unión Europea. Por lo general la esperanza de vida de dichos países es más baja y su 
estado sanitario, peor. Disponen de menos recursos para mejorar esta situación. La 
ampliación tendrá también repercusiones para los sistemas sanitarios de los Estados 
miembros actuales, debido sobre todo a la libre circulación. Será necesario ayudar a los 
países candidatos a adaptarse a la política comunitaria en la materia. También será 
preciso colaborar con organizaciones internacionales, tales como la OMS, a fin de 
responder a las amenazas que existen a nivel mundial para la salud. 
4.1 Ampliación 
19. En la formulación de la política en materia de salud pública hay que tener en cuenta 
las consecuencias de la ampliación de la Comunidad a Europa central y oriental. Los 
problemas sanitarios de estos países son sustancialmente diferentes y a menudo más 
difíciles de solucionar que los de los Estados miembros actuales. Sus principales 
indicadores del estado sanitario son peores que los de los Estados miembros. Tal como 
sucede normalmente con los países de renta inferior con sistemas sanitarios menos 
desarrollados, se enfrentan a problemas que pueden ser graves en relación con las 
enfermedades transmisibles. Por otra parte, los países candidatos, con excepción de 
Chipre, pueden dedicar pocos recursos al ámbito de la salud. Sus sistemas sanitarios 
necesitan una reforma importante para mejorar su eficacia general y algunos cambios 
específicos para ajustarse a la legislación comunitaria vigente. La política futura debe 
tener en cuenta los problemas y las prioridades de los países candidatos a la adhesión y 
encontrar el modo de proporcionar apoyo comunitario. 
20. Otra cuestión son las posibles repercusiones de la ampliación para la situación de la 
salud y los sistemas sanitarios de los Estados miembros actuales. La libre circulación 
de productos, en particular algunos medicamentos, productos sanguíneos y 
dispositivos médicos, plantea cuestiones relativas a la seguridad y el control de calidad, 
así como de fijación de precios. 
21. La Comisión presta ya ayuda a los países candidatos para garantizar que están en 
condiciones de aplicar la legislación comunitaria en materia de salud (el acervó) 
mediante mecanismos tales como el programa PHARE e instrumentos estructurales. 
Además, los programas comunitarios en materia de salud pública se están abriendo a la 
participación a los países candidatos, que recibirán de ellos apoyo en su proceso de 
adaptación a la política comunitaria en la materia. Se necesitará información sobre las 
tendencias de los países candidatos en materia de salud y de factores determinantes de 
la salud y sobre los posibles efectos que la adhesión puede tener para los sistemas 
sanitarios de estos países y de los Estados miembros actuales. 
4.2 La dimensión internacional 
22. La política y las acciones en materia de salud pública deben responder a los 
cambios a nivel internacional. Las cuestiones sanitarias desempeñan un papel 
importante en las relaciones de la Comunidad con los terceros países, así como en su 
cooperación para el desarrollo y sus actividades de ayuda humanitaria. Los problemas 
sanitarios de los terceros países pueden afectar a la salud de la población comunitaria. 
Es por tanto necesario reforzar las iniciativas de vigilancia epidemiológica global y los 
mecanismos de respuesta rápida a los riesgos para la salud y de ayuda a los países en 
vías de desarrollo para que mejoren sus sistemas sanitarios. En la actualidad, se están 
realizando una serie de actividades en materia de salud, por ejemplo en el contexto del 
Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, la cooperación euromediterránea y en 
el marco del G7. Además, el tema de la cooperación en materia de vigilancia y 
respuesta globales a las enfermedades transmisibles está siendo examinado por la 
comisión UE-EE.UU. Sus resultados se tendrán en cuenta en la política de salud 
pública de la Comunidad. 
23. Además, organismos internacionales como, en particular, la Organización Mundial 
de la Salud, el Banco Mundial, el Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en 
materia de Población (FNUAP), el Consejo de Europa y la Organización de 
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) trabajan en muchas de las áreas que se 
analizan en la presente Comunicación dentro de sus respectivos ámbitos de 
competencia. Hay varios ámbitos importantes en los que se está cooperando con esta 
organización, por ejemplo, la información y los sistemas de control sanitarios, así como 
las enfermedades contagiosas. En la actualidad, la OMS está actualizando su 
reglamento sanitario internacional y sus objetivos de salud para todos, que deberían 
estar listos para el año 2000 y que probablemente influirán en los programas sanitarios 
de los Estados miembros. La política comunitaria se hará eco de ellos. El Banco 
Mundial desempeña un papel importante en el apoyo a la mejora de los servicios 
sanitarios en Europa central y oriental. Se está cooperando cada vez más con el 
FNUAP para aplicar el programa de acción de la Conferencia Internacional sobre el 
Desarrollo Demográfico (El Cairo 1994). La OCDE ha elaborado documentación y ha 
creado una base de datos sobre la asistencia y los costes sanitarios. El Consejo de 
Europa está trabajando en varios ámbitos relativos a la salud pública, con inclusión de 
los productos farmacéuticos, los medicamentos y las cuestiones bioéticas. 
5. £1 papel de la Comunidad en la salud pública 
El papel de la Comunidad en el ámbito de la salud pública ha aumentado su importancia 
con el tiempo, sobre todo a partir de la ratificación del Tratado de Maastricht, que dio a 
la Comunidad un papel específico en la promoción de la protección de la salud y la 
prevención de las enfermedades. Para cumplir este cometido, se crearon ocho 
programas diferentes en materia de salud y se han realizado otras actividades, que van 
desde los programas contra el cáncer, el SIDA y la lucha contra la toxicomanía hasta la 
realización de informes sobre el estado sanitario de la Unión Europea y de 
recomendaciones sobre la seguridad de la sangre. Además, hay otras muchas políticas 
comunitarias que inciden también en la salud. Las evoluciones de los dos últimos años, 
por ejemplo la aparición de nuevas enfermedades transmisibles, han contribuido a crear 
una nueva y mayor conciencia sobre la importancia de la política comunitaria en materia 
de salud. 
5.1 El fundamento jurídico actual 
24. La Comunidad Europea se ha ocupado de las cuestiones de salud durante cuatro 
décadas. Tanto el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero como el 
Tratado Euratom se refieren a la salud e incluyen varias disposiciones, por ejemplo en 
relación con la limitación de la libre circulación de mercancías por razones sanitarias, así 
como con la salud y la seguridad de los trabajadores. El Acta Única Europea, incluyó 
nuevos ámbitos de trabajo en materia de protección de la salud, tales como un programa de 
investigación a gran escala y la mejora de la protección de la salud y la seguridad en la 
legislación laboral. No obstante, hasta el Tratado de Maastricht y sus nuevas disposiciones 
en materia de salud pública, la Comunidad no tuvo la oportunidad de desarrollar una 
estrategia coherente en la materia. La letra o) del artículo 3 puso manos de la Comunidad el 
nuevo objetivo de contribuir "al logro de un alto nivel de protección de la salud", que se 
aplica a todas las políticas comunitarias. Así pues, el artículo 129 del Tratado establece un 
marco para las actividades de salud pública a fin de alcanzar dicho objetivo. 
25. Las principales disposiciones de este artículo son las siguientes: 
• La Comunidad contribuirá a la consecución de un alto nivel de protección de la 
salud humana fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere 
necesario, apoyando la acción de los mismos. 
• La acción comunitaria en materia de protección de la salud se encaminará a la 
prevención de las enfermedades. 
• Las actividades comunitarias en el ámbito de la salud pública se centrarán en 
particular en las enfermedades más graves y más ampliamente difundidas, incluida la 
toxicomanía. 
• En estos ámbitos la Comunidad cooperará con otras organizaciones competentes en 
materia de salud pública. 
26. El artículo prevé la adopción de medidas de fomento, con exclusión de toda 
armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, y 
recomendaciones. Por último, establece que las exigencias en materia de protección de la 
salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad. 
27. Además del artículo 129, hay varios artículos del Tratado que guardan relación con 
la salud (por ejemplo, los artículos 39 y 43: política agrícola;; la letra c) del artículo 75: 
seguridad en los transportes; los artículos 100 y 100 A: aproximación de las 
legislaciones en materia de mercado único; el artículo 129 A: protección de los 
consumidores; el artículo 130 F: investigación, el artículo 130 R: medio ambiente, 
etc.). El Tribunal de Justicia3 ha confirmado que el objetivo establecido en la letra o) 
del artículo 3 del Tratado de contribuir al logro de un alto nivel de protección de la 
salud se aplica a todos los ámbitos de la política comunitaria que tienen un impacto en 
la salud. 
28. Justo después de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, la Comisión 
presentó una Comunicación sobre el marco de actuación en el ámbito de la salud 
pública, en la que se describían los actuales desafíos en materia de salud, el estado 
sanitario y las tendencias en los Estados miembros. En ella se hacía hincapié en la 
necesidad de abordar los factores determinantes de la salud y las causas subyacentes de 
las enfermedades, y se esbozaban los criterios para decidir las prioridades de la acción 
3 Vid. asunto C-180/96R, Reino Unido contra Comisión, RTJ 1996,1-3903 
comunitaria. La filosofía de dicha Comunicación y los argumentos expuestos siguen 
conservando su validez. 
5.2 El papel de la Comunidad 
29. La Comunicación de 1993 expuso algunos criterios para garantizar que las acciones 
comunitarias en materia de salud pública respeten plenamente los principios de 
subsidiariedad, proporcionalidad y transparencia y que el trabajo realizado aporte un 
valor añadido a las actividades de los Estados miembros. Es fundamental que se sigan 
cumpliendo dichos criterios en la definición y realización de las acciones. 
5.3 El desarrollo de actividades comunitarias de salud pública desde Maastricht 
Programas de acción 
30. Sobre la base del análisis realizado en la Comunicación de 1993, la Comisión 
propuso la realización de ocho programas de acción en materia de salud pública. De 
ellos, cinco se han adoptado. Los programas de acción sobre el SIDA y otras 
enfermedades transmisibles, el cáncer, la toxicomanía y la promoción de la salud han 
venido desarrollándose desde 19964. El Quinto Programa sobre vigilancia de la salud 
se adoptó en junio de 19975. El Programa sobre prevención de la toxicomanía está 
vinculado con otras medidas políticas y legislativas, incluida la creación del 
Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías. Se ha aprobado con los 
Estados miembros un enfoque coordinado para luchar contra la oferta y demanda de 
drogas, que se ha plasmado en el Plan de acción de la Unión Europea en materia de 
lucha contra la droga6. Durante 1997 la Comisión presentó propuestas de decisión del 
Parlamento Europeo y del Consejo para la adopción de los otros tres programas 
relativos a las enfermedades relacionadas con la contaminación, la prevención de las 
lesiones y las enfermedades poco comunes7. Dichas decisiones se están debatiendo 
todavía. 
31. Estos programas apoyan muchos proyectos que cubren entre otras cosas las 
siguientes áreas: el intercambio de información y personal, formación, proyectos 
piloto, campañas informativas, interconexión de organizaciones y expertos. Además, se 
están elaborando orientaciones y recomendaciones prácticas en varios ámbitos, 
incluido el cribado del cáncer, la osteoporosis, la alimentación sana y el alcoholismo 
juvenil. Los programas tienen por objeto aportar un valor añadido comunitario 
mediante la realización de actividades que los Estados miembros no pueden realizar 
satisfactoriamente por sí solos, que pueden verse beneficiadas por una realización 
conjunta o que completan las actividades de éstos. 
4 DOn°L95de 16.4.1996, p. 16, DO n° L 19 de 22.1.1997, p. 25, DO n° L 95 de 16.4.1996, p. 9, 
DOn°L95de 16.4.1996, p. 1 
5 DO n°L 193 de 22.7.1997, p.l 
6 COM (94) 234 final de 23.6.1994 
7 COM (97) 266 final de 4.6.1997, COM (97) 178 final de 14.5.1997, COM (97) 225 final de 
26.5.1997 
Iniciativas en otros ámbitos 
32. Además de los programas de acción, se ha trabajado en otros ámbitos relacionados 
con el marco de 1993. En primer lugar, la Comisión ha propuesto la creación de una 
red comunitaria para el control y la vigilancia de las enfermedades transmisibles8; En 
segundo lugar, ha habido nuevas iniciativas sobre el tabaco, tales como una 
Comunicación sobre el actual y propuesto papel de la Comunidad en la lucha contra el 
consumo de tabaco9 y la adopción de una posición común del Consejo sobre la 
publicidad del tabaco. En tercer lugar, se ha acordado una estrategia sobre la 
seguridad y el autoabastecimiento de sangre, incluida una propuesta de 
Recomendación del Consejo sobre la idoneidad de los donantes de sangre y de plasma 
y el cribado de las donaciones de sangre en la Comunidad Europea10. En cuarto lugar, 
se ha iniciado un informe general sobre la radiación no ionizante y la Comisión está 
preparando propuestas de recomendación del Consejo sobre este tema. En quinto 
lugar, se elaboran periódicamente una serie de informes, en particular sobre el estado 
sanitario de la Comunidad11 y sobre la encefalopatía espongiforme transmisisible, con 
inclusión de información sobre los casos declarados de enfermedad de 
Creutzfeld-Jacob en la Comunidad. Por último, se preparan informes anuales sobre los 
requisitos en materia de salud de otras políticas12. Muchas de las políticas comunitarias 
inciden en la salud y tienen incluso objetivos en la materia consignados en el Tratado. 
Dichos informes ofrecen un resumen de las acciones que se realizan en el marco de 
esas políticas. Por ejemplo, la Comisión presentó una segunda propuesta modificada de 
quinto Programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (1998-2002). Una de 
las prioridades de esta propuesta es la concentración de la política de investigación de 
la Comunidad en temas específicos, tales como, en el ámbito de la salud, la relación 
entre salud, medio ambiente y alimentación, el control de las enfermedades víricas y el 
envejecimiento de la población. Asimismo, el Centro Común de Investigación 
contribuye a la lucha contra el cáncer. 
5.4 Experiencia de la aplicación del marco de acción de 1993 
33. Desde su inicio, la Comisión previo que el marco de la salud pública debería 
revisarse a la luz de la experiencia y las tendencias sanitarias de la Comunidad. Dicha 
revisión no sólo debería evaluar la eficacia de los programas de acción, sino también la 
medida en que han contribuido a la consecución del objetivo establecido en el Tratado. 
Otras cuestiones que deben ser objeto de evaluación son la eficacia de las prioridades, 
la estructura y el equilibrio del marco y su adecuación para el futuro. 
8 COM (96) 78 final de 7.3.1996 
9 COM (96) 609 final de 18.12.1996 
10 COM (97) 605 final de 17.11.1997 
11 COM (95) 357 final de 19.7.1995 y COM (97) 224 final de 22.5.1997 
12 COM (95) 196 final de 29.5.1995, COM (96) 407 final de 4.9.1996 y COM (98) 34 final de 
27.1.1998 
10 
34. En 1993, la Comisión decidió no proponer un programa general de salud pública 
porque, entre otras cosas, podría retrasar seriamente la aplicación de las nuevas 
disposiciones legislativas por las diferencias entre los Estados miembros acerca de las 
prioridades que debían atenderse. Por ello, la Comisión decidió presentar ocho 
propuestas independientes de programas de acción. Aunque este enfoque ha evitado 
algunos de los escollos que se esperaban de haberse optado por un solo programa, ha 
dado lugar a problemas que no se habían previsto: 
• 
• 
• 
• Ha aumentado de manera considerable la carga administrativa debido a que cada 
programa tiene su propio comité 'mixto' y unas normas y estructura complejas. 
Se ha limitado la flexibilidad, lo que dificulta la respuesta a las evoluciones no 
contempladas en los programas actuales y a los cambios de las prioridades de la 
Comunidad o de los Estados miembros. 
El presupuesto disponible para cada programa es relativamente pequeño, lo que 
hace pensar que no se está aprovechando al máximo el valor añadido que podría 
aportar la Comunidad. 
Dado que cada programa elabora por separado su estrategia y plan de trabajo, 
resulta difícil coordinar los programas en la práctica y hay un riesgo de duplicación 
y solapamiento de actividades. 
35. Otro problema relacionado con la aplicación de los programas es que se centran en 
proyectos presentados a examen por organizaciones que trabajan en este ámbito. Esto 
ha provocado en primer lugar una dispersión de los recursos entre un gran número de 
proyectos, algunos de los cuales no tienen interés para todos los Estados miembros. El 
impacto podría haber sido mayor si se hubieran apoyado menos acciones sostenibles de 
mayor escala. Por otra parte, la dependencia de organizaciones que presentan 
proyectos en los que exponen lo que desean llevar a cabo hace difícil garantizar que se 
cumplan los objetivos políticos de los programas y de las estrategias nacionales 
5.5 Nuevas evoluciones a nivel comunitario 
36. En los últimos dos años, varias evoluciones han contribuido a despertar una nueva 
sensibilidad sobre la importancia de la política sanitaria a escala comunitaria y a 
reexaminar las actividades de la Comunidad en el ámbito de la salud. Durante este 
periodo, los Estados miembros han mostrado un mayor interés en la realización de 
actividades conjuntas a nivel comunitario que les ayuden a resolver los problemas que 
se les plantean en materia de salud y que se exponen a continuación. 
37. La crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) ha puesto de relieve la 
necesidad de un enfoque más integrado de las iniciativas relacionadas con la salud. A 
fin de mejorar su capacidad de respuesta a las diversas cuestiones planteadas por la 
crisis de la EEB, la Comisión decidió reorganizar y reforzar sus servicios de política de 
protección de los consumidores y de protección de la salud, así como implantar un 
nuevo sistema de comités científicos. Uno de los objetivos principales de dicha 
reestructuración era deslindar la prestación de asesoramiento y la función de inspección 
11 
del proceso de preparación de instrumentos legislativos13. En el marco de su mandato, 
los nuevos comités podrán facilitar consejo especializado en materias relacionadas con 
la salud pública. 
38. La ampliación del fundamento jurídico de las actividades en materia de salud 
pública en el Tratado de Amsterdam refleja el consenso cada vez mayor sobre la 
importancia de la acción comunitaria en este ámbito. Aunque todavía no se ha 
ratificado el nuevo Tratado, es preciso exponer aquí de manera resumida sus 
disposiciones en materia de salud pública porque constituyen una revisión del artículo 
129 (que se convierte en el artículo 152 en el nuevo Tratado). La Comisión piensa 
utilizar al máximo las posibilidades que ofrece el nuevo Tratado. No obstante, sus 
efectos concretos requieren un examen detallado. 
39. Los principales cambios son los siguientes: 
• Las disposiciones sobre la incidencia en la salud de otras políticas se han desplazado 
al inicio del artículo y en ellas se señala que al definirse y ejecutarse todas las 
políticas y medidas de la Comunidad se garantizará un alto nivel de protección de la 
salud humana. 
• Se han introducido algunos cambios en la sección dedicada a los objetivos de las 
medidas comunitarias, que incluye medidas encaminadas a "mejorar la salud 
pública" así como acciones tendentes a prevenir "las enfermedades humanas" y 
evitar "las fuentes de peligro para la salud humana". 
• Las acciones en materia de drogas deben centrarse en la reducción de "los daños a 
la salud producidos por las drogas". 
Se introducen dos adiciones en el apartado 4, relativas a la toma de decisiones: 
(1) En la letra a) del apartado 4 se señala que la Comunidad adoptará 
"medidas que establezcan altos niveles de calidad y seguridad de órganos 
y sustancias de origen humano; sangre y derivados de la sangre". Esto 
debe leerse en relación con la segunda frase del apartado 5, según la cual 
dichas medidas "no afectarán a las disposiciones nacionales en materia de 
donaciones o de uso de órganos y de sangre". En la letra a) del apartado 
4 se indica también que los Estados miembros pueden mantener o adoptar 
medidas de protección más rigurosas si lo desean. 
(2) La letra b) del apartado 4 incluye en el ámbito de aplicación del artículo 
(y por tanto del procedimiento de codecisión) "medidas en los ámbitos 
veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección 
de la salud pública". 
La letra c) del apartado 4 mantiene la formulación existente en relación con las 
medidas de fomento, es decir que excluye explícitamente "cualquier armonización 
de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros". 
13 Vid. la Comunicación de la Comisión sobre la salud del consumidor y la seguridad alimentaria, 
COM(97) 183 de 30.4.1997 
12 
6. La política futura de la Comunidad en materia de salud pública 
El papel de la Comunidad en el ámbito de la salud pública debe evolucionar para hacer 
frente a los nuevos desafíos y circunstancias, y para responder al papel más importante 
que en el Tratado de Amsterdam se reconoce al ámbito de la salud pública. Sobre la 
base de estos factores y de la experiencia del marco existente, la Comisión considera 
que la política futura debe incluir las líneas de acción siguientes: 
• Mejorar la información a fin de fomentar la salud pública 
• Reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud 
• Abordar los factores determinantes de la salud mediante la promoción de la salud y 
la prevención de las enfermedades. 
Estas tres líneas de acción permitirán a la Comisión responder de manera eficaz a los 
desafíos de la ampliación y a las cuestiones de requisitos sanitarios de otras políticas en 
materia de salud. 
40. Una serie de acontecimientos, tales como los brotes de algunas enfermedades 
contagiosas han hecho que a nivel comunitario se preste mayor atención a la salud 
pública, pero una nueva política en materia de salud pública no puede basarse en 
consideraciones a corto plazo y en hechos excepcionales, por importantes que sean, 
sino que su perspectiva debe ser a largo plazo con prioridades claras e instrumentos de 
aplicación adecuados. 
41. Antes de la ratificación del nuevo Tratado, no pueden realizarse propuestas 
políticas oficiales, pero en esta fase conviene preguntarse cuáles podrían ser las líneas 
de acción fundamentales de una política comunitaria de salud pública y cómo podrían 
reforzar la actuación presente de la Comunidad. La Comisión es consciente de que esta 
tarea requiere un debate amplio en el que pueden participar otras instituciones y partes 
interesadas. Teniendo en cuenta los resultados de dicho debate, piensa presentar sus 
propuestas tan pronto como entre en vigor el Tratado de Amsterdam. 
42. Tal como se indicó anteriormente, los principios y la filosofía de la Comunicación 
de 1993 sobre la salud pública siguen siendo válidos. Sin embargo, estos aspectos 
requieren una reconsideración sustancial del enfoque actual. La política comunitaria en 
materia de salud pública debe tener las siguientes características: una mejor utilización 
de los recursos limitados de que dispone la Comunidad, la insistencia en los beneficios 
que aporta la mejora de la salud y la seguridad y la concentración en un número 
limitado de prioridades. Debe ser lo suficientemente flexible como para responder 
rápidamente a los nuevos riesgos para la salud y las novedades en este ámbito. 
Además, es muy importante que tenga en cuenta las preocupaciones de los ciudadanos 
comunitarios y que sea creíble y convincente para que éstos sepan que existen a nivel 
comunitario las medidas necesarias para alcanzar un alto nivel de protección de la 
salud. 
43. A partir del análisis anterior, la Comisión considera que la política futura debe 
incluir las líneas de acción siguientes: 
13 
• Mejorar la información a fin de fomentar la salud pública 
• Reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud 
• Abordar los factores determinantes de la salud mediante la promoción de la salud y 
la prevención de las enfermedades. 
Estas tres líneas de acción permitirán a la Comisión responder de manera eficaz a los 
desafíos de la ampliación y a las cuestiones de requisitos sanitarios de otras políticas. 
6.1 Línea de acción 1: mejora de la información afín de fomentar la salud pública 
44. A fin de mejorar la capacidad de la Comunidad para realizar acciones eficaces y 
duraderas en el ámbito de la salud pública, es fundamental contar con un sistema 
adecuado de información y una infraestructura conveniente para el análisis y la 
formulación de las iniciativas políticas. El programa de acción comunitario sobre 
vigilancia de la salud constituye un primer paso mediante la definición de indicadores 
sanitarios comunes, la recogida y el intercambio de información mediante las 
comunicaciones electrónicas desarrolladas en el sistema de intercambio telemático de 
datos entre las administraciones en la Comunidad (IDA)14 y la posibilidad de realizar 
investigaciones y análisis. Esto permitirá también disponer de una base de datos mejor 
validada y una mayor capacidad analítica para informar a la población de las 
innovaciones políticas en materia de salud pública a nivel comunitario y nacional. 
45. Sobre la base de las actividades y resultados de este programa, debería crearse un 
sistema comunitario estructurado y general de recopilación, análisis y difusión de 
información, que se utilizaría también para realizar evaluaciones y apreciaciones, así 
como comparaciones entre Estados miembros y con países candidatos a la adhesión y 
otros. Asimismo, permitiría plantear hipótesis y realizar previsiones para el futuro. Esta 
línea de acción tendría dos centros de atención complementarios: en primer lugar el 
estado sanitario y los factores determinantes de la salud y en segundo lugar la 
evolución de los sistemas sanitarios. 
Situación sanitaria 
46. Estos son los ámbitos que podrían abordarse: 
• Las tendencias y analogías demográficas en cuanto a morbilidad y mortalidad, así 
como en lo referente a los factores determinantes de la salud más importantes. Los 
análisis podrían abarcar diferentes circunstancias, con inclusión de la salud física y 
mental, grupos de población específicos, tales como los niños y las personas 
mayores, las tendencias en los conocimientos en materia de salud y en las actitudes 
y el comportamiento frente a la salud, así como cuestiones específicas de cada sexo. 
• Las divergencias en materia de salud, incluidas las variaciones existentes entre los 
grupos de población con respecto a los factores determinantes de la salud, la 
morbilidad y la mortalidad, así como la evaluación de las intervenciones 
14 Decisión 95/468/ del Consejo, DO n° L 269 de 11.11.1995, p. 23 
14 
encaminadas a reducir dichas divergencias. Los análisis incluirían también la 
cuestión del acceso a los servicios sanitarios, su utilización y los resultados 
sanitarios. 
• Otros temas serían la interacción entre el estado sanitario y factores 
socioeconómicos, como la exclusión social, la emigración y el empleo, así como 
entre el estado sanitario y el medio ambiente. 
Sistemas sanitarios 
47. Podrían cubrirse los siguientes ámbitos: 
• La repercusión que las tendencias en el estado sanitario y de los factores 
determinantes de la salud tienen en los servicios sanitarios, las intervenciones y el 
gasto sanitario, como, por ejemplo, los cambios en las normas de receta de 
medicamentos, y las consecuencias de las tendencias demográficas, en particular el 
envejecimiento de la población. 
• La evolución de los sistemas sanitarios, incluidas las reformas, el reparto de 
recursos y las medidas de contención de costes y sus consecuencias, con inclusión 
de su incidencia en el estado sanitario. 
• Las tendencias en materia de coste y financiación de los sistemas sanitarios, incluido 
el papel del Estado y los seguros privados. 
• El sector sanitario como factor productivo en la sociedad, incluido su papel 
importante de empleador. Podrían realizarse estudios, por ejemplo, sobre el impacto 
de los mecanismos de mercado, la evaluación de las necesidades de servicios, el 
cálculo y el control de los costes y del gasto, así como sobre la competencia entre 
los servicios públicos y privados y las evoluciones de la administración de la 
asistencia. 
• Las prioridades en el ámbito de la salud, incluidos los mecanismos de 
establecimiento de prioridades y las actitudes y preocupaciones de la población 
sobre la salud y la eficacia de los sistemas sanitarios. 
48. Dentro del capítulo de la información relativa al estado sanitario y a los sistemas 
sanitarios, debería prestarse especial atención a las mejores prácticas de asistencia 
sanitaria, es decir, los mejores ejemplos existentes en materia de seguridad, eficacia y 
rentabilidad de los diferentes enfoques de la promoción de la salud, la prevención, el 
diagnóstico y el tratamiento, por ejemplo, la rentabilidad de los programas de cribado, 
los programas de educación sanitaria, los servicios de urgencia y los nuevos 
medicamentos. El trabajo tendría por objeto fomentar y reunir las actividades de los 
Estados miembros en los ámbitos de la medicina empírica, la garantía y la mejora de la 
calidad, la pertinencia de las intervenciones y la evaluación de la tecnología sanitaria. 
Se apoyaría la coordinación del trabajo en estos ámbitos y se le daría un carácter 
formal a fin de aunar la experiencia de los centros de los Estados miembros, recopilar e 
intercambiar información, fomentar la realización de estudios internacionales y mejorar 
la difusión de resultados. 
15 
49. Otro tema transversal sería el impacto de las innovaciones en la Comunidad y en 
las políticas y acciones comunitarias, con inclusión de la protección social de los 
trabajadores migrantes y de las personas que se desplazan dentro de la Comunidad, la 
utilización de los resultados de las investigaciones, la aplicación de la tecnología, la 
utilización de los fondos estructurales, la realización del mercado único y la 
introducción de la moneda única, así como las consecuencias de la aplicación de la 
legislación comunitaria en ámbitos tales como la salud y la seguridad, los 
medicamentos y dispositivos médicos, la libre circulación de los profesionales de la 
sanidad y la competencia. Además, debería concederse una atención específica a la 
obtención de información y al suministro de análisis y orientación pertinentes para el 
proceso de ampliación. 
50. Para ser plenamente efectivo, dicho sistema comunitario y sus componentes 
deberían basarse en último término en redes adecuadas, comprometiéndose los Estados 
miembros a contribuir en la recopilación, el tratamiento y la transmisión de datos, y a 
tener en cuenta los resultados de los análisis y las evaluaciones. Además, sería esencial 
que se informara sobre el seguimiento de las recomendaciones que se adopten. 
51. Un sistema comunitario de este tipo tendría varias ventajas importantes: los datos 
recopilados serían comparables, exhaustivos, de gran calidad y estarían al día; la 
información estaría validada y los resultados del sistema estarían vinculados con el 
desarrollo y la aplicación de las iniciativas políticas. Sería por tanto diferente de los 
diversos sistemas de información y declaración existentes, por ejemplo, los creados por 
la OMS y la OCDE. 
6.2 Línea de acción 2: reaccionar rápidamente ante las amenazas para la salud 
52. Una segunda línea de acción sería la creación de un sistema comunitario de 
vigilancia capaz de alertar y reaccionar con rapidez. Recientemente ha habido 
epidemias, tales como un brote de peste, fiebres hemorrágicas o la gripe aviar, que han 
requerido consultas urgentes y una actuación rápida de la Comunidad. Esta línea de 
acción tendría por objeto la implantación de un sistema capaz de reaccionar ante 
futuros brotes y de dar una respuesta rápida y apropiada a los riesgos para la salud que 
puedan surgir en cualquier momento. Esto requeriría el establecimiento de mecanismos 
de coordinación comunitarios. Las acciones que se emprenderían incluirían la 
vigilancia, el análisis y al investigación rápidas de problemas y cuestiones específicos, 
con inclusión de visitas sobre el terreno, si procediera. Dichas acciones tendrían un 
doble objetivo. En primer lugar, sería necesario identificar los peligros, calcular los 
riesgos y evaluar las posibles consecuencias para la salud y demás iniciativas políticas. 
En segundo lugar habría que decidir si es precisa una acción encaminada a administrar 
los riesgos para la salud y, en tal caso, de qué tipo de acción debería tratarse, así como 
comunicar la información a las autoridades sanitarias y a un público más amplio, si 
procede. 
53. En 1996, la Comisión presentó una propuesta por la que se crea una red de 
vigilancia epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles en la 
Comunidad Europea15. Dicha red facilitará un marco que permitirá a la Comunidad 
15 Véase la nota 11 
16 
adoptar un enfoque coordinado para la vigilancia y el control de las epidemias. Para 
que la red funcione eficazmente, los Estados miembros deben comprometerse a que 
los organismos y autoridades de control y respuesta respectivos cooperen plenamente 
en el funcionamiento de la red. La propuesta se está debatiendo en el Consejo y en el 
Parlamento Europeo y se espera que se adopte próximamente. Dicha red podría servir 
de modelo para otros mecanismos comunitarios. Además, la propuesta de programa 
sobre las enfermedades poco comunes16, que ha presentado la Comisión, se está 
examinando actualmente e incluye acciones para el tratamiento de grupos de 
enfermedades poco comunes que podría llevarse a cabo en el contexto más amplio de 
dicho programa. 
54. Esta línea de acción podría ampliarse aún más???? para incluir, además de las 
enfermedades transmisibles y las enfermedades poco comunes, requisitos sanitarios en 
materia de seguridad alimentaria, cuestiones fitosanitarias y veterinarias, las zoonosis, 
la seguridad de la sangre y de los órganos, los riesgos relacionados con el medio 
ambiente, los riesgos para la salud debidos a sustancias químicas y envenenamiento, así 
como los efectos perniciosos de los productos y dispositivos médicos. Además, podría 
contribuir a dar una respuesta rápida a las preocupaciones que suscitan los efectos para 
la salud de los nuevos productos o procedimientos. Esta línea de acción permitiría 
también dar respuestas apropiadas a los problemas de los Estados candidatos a la 
adhesión. 
55. En algunos de estos ámbitos, tales como las cuestiones de seguridad alimentaria y 
las cuestiones veterinarias, existen ya sistemas comunitarios de advertencia y respuesta 
rápidas. Por ello, todo el trabajo posterior que, en el marco de esta línea, se realice en 
esos ámbitos deberá establecer contacto con dichos sistemas y tenerlos plenamente en 
cuenta.. 
56. El trabajo que se realice debería tener en cuenta la opinión especializada, incluida la 
de los expertos que colaboran con la Comunidad en el marco de la estructura del 
comité científico consultivo, así como la información y experiencia de los organismos 
internacionales y los terceros países. Se trata de facilitar información y asesoramiento 
en muy poco tiempo, lo que hace que el mandato y el modo de trabajo sean muy 
diferentes de los comités consultivos de la Comunidad. Es más, estas actividades deben 
contar con el pleno apoyo y colaboración de las autoridades competentes de los 
Estados miembros. 
6.3 Línea de acción 3: abordar los factores determinantes de la salud mediante 
la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades 
57. Mientras que el artículo 129 del Tratado de Maastricht hace hincapié en la 
prevención de las enfermedades, especialmente de las más graves y difundidas, el 
Tratado de Amsterdam señala que la acción de la Comunidad se encaminará a mejorar 
la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para 
la salud humana. Teniendo en cuenta esto, la política en esta materia debe tener por 
objeto la mejora de los factores determinantes de la salud mediante la promoción de la 
salud y de acciones eficaces de prevención de las enfermedades. 
16 COM (97) 225 final de 26.5.1997 
17 
58. La promoción de la salud tiene por objeto permitir a las personas controlar los 
factores determinantes de la salud para que de este modo mejoren sus salud. Incluye 
acciones encaminadas a aumentar las habilidades y capacidades de las personas y otras 
dirigidas a cambiar las condiciones sociales, económicas y medioambientales para que 
contribuyan a mejorar la salud pública. La prevención de las enfermedades es también 
importante e incluye muchas actividades, tales como la vacunación, las precauciones y 
normas de seguridad, el cribado y el examen de poblaciones específicas. 
59. En respuesta a la importancia que se concede a la prevención en el artículo 129, 
seis de los ocho programas de acción en el ámbito de la salud pública tratan de la 
prevención de enfermedades y lesiones. 
60. La nueva política debe adoptar las medidas necesarias para abordar los factores 
determinantes de la salud, tanto mediante actividades a gran escala de promoción de la 
salud como mediante acciones específicas de prevención de las enfermedades y debe 
ser apoyada por una actuación intersectorial y por las posibilidades de utilizar los 
instrumentos que ofrece el Tratado, no sólo en el ámbito de la salud, sino también en 
otros sectores. El contenido concreto de esta línea de acción como, por ejemplo, los 
factores determinantes que deben abordarse, las acciones específicas que deben 
realizarse y las prioridades de la promoción de la salud, debe ser objeto de mayor 
reflexión. De lo que se trata ahora es de ver en qué medida responden las acciones a las 
tendencias sanitarias y a los cambios de los tipos de enfermedad. 
61. Entre las muchas cuestiones que deben considerarse pueden citarse las siguientes: 
• en qué medida debe prestarse mayor atención a enfermedades que tienen cada vez 
más importancia como resultado del envejecimiento de la población, en particular la 
enfermedad de Alzheimer y otros trastornos mentales; 
• cómo puede intensificarse el trabajo sobre la alimentación y la obesidad; 
• si debe hacerse mayor hincapié en las enfermedades cardiovasculares; 
• cómo debe aplicarse la disposición del nuevo Tratado para reducir los daños para la 
salud ocasionados por las drogas; 
• si debería prestarse mayor atención a la salud de grupos de población específicos, 
tales como las personas excluidas de la sociedad, los jóvenes y los niños o las 
mujeres; 
• cómo puede garantizarse que los ciudadanos comunitarios tengan acceso a los 
servicios de información y asesoramiento en materia de salud cuando se desplazan a 
otros Estados miembros por motivos de trabajo, estudio o vacaciones, y como 
intensificar la cooperación con las instituciones de educación y de formación; y 
• cómo deben adaptarse las estrategias para tener en cuenta los problemas específicos 
de los países candidatos a la adhesión. 
62. Dejando de lado los contenidos concretos de esta línea de acción, pueden extraerse 
dos conclusiones sobre su estructura y objetivos. En primer lugar, no tiene mucho 
sentido seguir dividiendo las acciones de promoción y de prevención en una serie de 
18 
programas independientes. La concentración de las acciones de manera coherente y su 
evaluación completa en un único marco permitirían utilizar mejor los recursos. En 
segundo lugar, debe modificarse el reparto actual entre las acciones de prevención de 
las enfermedades y de promoción de la salud, así como los recursos dedicados a ellas. 
63. También deben considerarse una serie de cuestiones derivadas de la aplicación 
práctica del marco existente: 
• ¿deben las actividades tener como primer objetivo la población en general, grupos 
de población específicos, los profesionales de la sanidad u organizaciones 
especializadas? 
• la adjudicación de los proyectos, ¿debe realizarse mediante concurso público o 
restringido con arreglo, sobre todo, a consideraciones políticas? 
• ¿deben primar las actividades a gran escala en las que participen todos los Estados 
miembros o actividades a pequeña escala, regionales o locales? 
• ¿debe darse prioridad a proyectos sostenibles que puedan dar lugar a la creación de 
estructuras duraderas? 
64. Ya puede avanzarse la conclusión de que debería darse mayor importancia a las 
acciones en apoyo del desarrollo y la aplicación de la política, incluidas las acciones de 
concepción y ensayo de estrategias y métodos de intervención. Dicho trabajo debería 
tener en cuenta los resultados del sistema comunitario de información sanitaria. Deben 
difundirse rápidamente los resultados de la investigación sobre las mejores prácticas y 
la eficacia de las intervenciones, las causas de las enfermedades y el impacto de los 
factores determinantes de la salud a fin de poder incluirlos en esta línea de acción. Será 
por tanto necesario coordinar los proyectos de investigación sobre la salud, así como la 
promoción y la prevención. Del mismo modo, deberá analizarse la incidencia de otros 
ámbitos políticos en los comportamientos y las actitudes que influyen en la salud. 
6.4 Incidencia de las políticas comunitarias en la salud 
65. La Comisión ha creado un conjunto de procedimientos para responder a la 
obligación del Tratado según la cual "las exigencias en materia de protección de la 
salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad". Dichos 
procedimientos incluyen medidas encaminadas a garantizar que se consulte a los 
servicios de la Comisión responsables de la salud pública sobre las propuestas relativas 
a la salud, la creación del Grupo Interservicios Salud para contar con un foro de debate 
importante sobre cuestiones de salud entre las distintas Direcciones Generales y la 
elaboración de informes anuales sobre la inclusión de los requisitos sanitarios en las 
políticas comunitarias. 
66. Sin embargo, no ha sido fácil cumplir la exigencia del Tratado de tener en cuenta la 
salud en todas las políticas comunitarias ni elaborar y aplicar una metodología 
adecuada. El nuevo artículo del Tratado señala que "al definirse y ejecutarse todas las 
políticas y medidas de la Comunidad se garantizará un alto nivel de protección de la 
salud humana". Las líneas de acción descritas permitirán cumplir la obligación que 
impone el Tratado con mayor eficacia por distintas vías complementarias. 
19 
• Las políticas comunitarias y los programas plurianuales a gran escala, tales como la 
investigación, los fondos estructurales, la política en materia de educación, 
formación y juventud, la política de transportes, la política alimentaria, la política 
agrícola, la política de la competencia y la política industrial, que tienen un impacto 
importante a largo plazo sobre los factores determinantes de la salud, el estado 
sanitario y los sistemas sanitarios, podrían utilizar la base de información 
desarrollada en el marco del sistema de información. Esto podría incluir la 
valoración de la política y las acciones antes de su adopción. Durante su ejecución, 
podría realizarse un seguimiento estrecho de las políticas o acciones y, tras su 
finalización, su impacto podría ser objeto de una evaluación en profundidad y, si 
procede, independiente. 
• Las medidas y acciones específicas sobre riesgos para la salud de rápida aparición 
podrían abordarse mediante los mecanismos de reacción urgente. Estos problemas 
podrían ser objeto, entre otros, de instrumentos legislativos sobre los aspectos de 
salud pública de la seguridad alimentaria, las medidas veterinarias y fitosanitarias, 
etc. 
• En la línea de acción relativa a los factores determinantes de la salud se analizarían y 
evaluarían medidas y acciones específicas que influyen en los conocimientos, las 
actitudes y el comportamiento, tales como las evoluciones en relación con el tabaco, 
el alcohol, las drogas, la alimentación y la publicidad. 
67. Los instrumentos concretos que deben crearse para ejecutar las diversas 
actividades seleccionadas requerirán un análisis más detenido. Así, por ejemplo, puede 
ser necesario establecer criterios y metodologías específicas, tales como orientaciones 
para la evaluación y listas de control que permitan medir los progresos realizados por 
cualquier política relacionada con la salud. Dichos instrumentos podrían utilizarse 
también para evaluar el impacto de las propias actividades de salud pública. 
7. Próximos pasos 
68. La Comisión considera que es preciso debatir tanto las ideas expuestas en el 
presente documento sobre las iniciativas políticas futuras como el modo de aplicarlas. 
Una cuestión fundamental es la de la naturaleza de los mecanismos jurídicos que deben 
utilizarse para garantizar que las iniciativas políticas combinen eficazmente las medidas 
legislativas y de fomento previstas en el nuevo Tratado. Deben adoptarse las medidas 
necesarias para realizar la transición desde los programas e instrumentos jurídicos 
actuales a la nueva política. Varios factores hacen que esta tarea resulte especialmente 
difícil: los programas actuales en materia de salud pública han sido adoptados mediante 
decisiones independientes y concluyen en fechas diferentes; todavía no se han aprobado 
tres proyectos de programa de acción; los recursos comunitarios para las actividades 
en materia de salud pública se facilitan necesariamente en el marco de los programas de 
acción existentes; deberían reagruparse y financiarse de acuerdo con su importancia 
relativa las acciones de los programas existentes y propuestos que sigan adelante con 
las nuevas iniciativas; por último, la propuesta de red sobre la vigilancia y el control de 
las enfermedades transmisibles tendrá su propio fundamento jurídico. 
69. Hay dos posibles maneras de formalizar la nueva política. Una sería la adopción de 
un "instrumento marco" único que previera la posterior adopción de instrumentos 
20 
independientes para cada línea de acción. Esto tendría la ventaja de necesitar una sola 
asignación presupuestaria y de repartir los recursos entre las líneas de acción, pero la 
desventaja de necesitar dos niveles decisorios y administrativos. La otra opción sería 
adoptar un instrumento jurídico independiente para cada línea sin un instrumento 
general, lo que requeriría un consenso implícito sobre los recursos dedicados a cada 
una de ellas. 
70. Independientemente de la opción que se elija, el tratamiento de problemas 
imprevistos y el reparto de recursos entre las líneas de acción requieren cierta 
flexibilidad. También debería existir la posibilidad de adoptar medidas vinculantes en lo 
relativo, por ejemplo, a la recopilación de datos cuando se hayan creado y estén 
plenamente en funcionamiento las redes y demás estructuras previstas. Además, en los 
ámbitos señalados en el artículo 152 y otros artículos relacionados con la salud del 
Tratado de Amsterdam en los que deben adoptarse medidas de armonización, la 
Comunidad podría adoptar instrumentos vinculantes independientemente de la 
estructura del programa o del mecanismo de financiación. 
71. El programa o programas de trabajo aprobados para las diferentes líneas de acción 
podrían variar cada año si se considerara necesario. Este tipo de enfoque permitirá 
establecer claramente los objetivos generales, el alcance y la estructura de los 
programas, dentro de límites determinados, sin dejar de permitir cierta flexibilidad en 
cuanto a su contenido. 
8. Conclusiones 
72. La presente Comunicación no incluye propuestas oficiales para una nueva política 
en materia de salud pública. Su objetivo es más bien ofrecer una panorámica general de 
las cuestiones que deben abordarse para establecer la orientación futura de dicha 
política. La Comisión ha llegado a la conclusión de que, para avanzar en la dirección 
de lo ya conseguido y tener en cuenta adecuadamente las tendencias observadas en la 
Comunidad en materia de salud, así como la evolución de la situación, es preciso 
formular una nueva política en materia de salud pública. Una vez ratificado el Tratado 
de Amsterdam, la Comisión piensa presentar en su momento propuestas concretas 
sobre la nueva política. Entre tanto, se espera que las ideas expuestas en la presente 
Comunicación estimulen un amplio debate sobre las características que la política de la 
Comunidad en materia de salud pública debe presentar en el camino hacia el próximo 
milenio. 
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ISSN 0257-9545 
COM(98) 230 final 
DOCUMENTOS 
ES 05 15 04 10 
N° de catálogo : CB-CO-98-262-ES-C 
ISBN 92-78-35238-1 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
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