Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que se refiere a los tipos reducidos del impuesto sobre el valor añadido"

(COM(2003) 397 final - 2003/0169 (CNS))

(2004/C 32/24)

El 1 de agosto de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 403o Pleno celebrado los días 29 y 30 de octubre de 2003 (sesión del 30 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha decidido nombrar al Sr. Bedossa ponente general y ha aprobado por 66 votos a favor, 3 votos en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Para un asesor fiscal, el problema de los tipos del IVA depende más de la mercadotecnia política y de la política fiscal que de medidas estructurales que repercutan en la competitividad de las empresas o en la competencia. No obstante, desde el punto de vista económico, cualquier modificación del tipo de IVA tiene un efecto inmediato y a largo plazo en el consumo; la baja de los tipos estimula el consumo y, por tanto, produce efectos directos en la producción y el empleo, sobre todo cuando afecta a actividades locales que no crean falseamientos de competencia. La creación de empleo inducida por este tipo de reducción del IVA produce además importantes efectos indirectos en los ingresos públicos por medio del aumento del impuesto sobre los ingresos de las empresas, ingresos salariales y sociales, e igualmente una reducción del coste de la gestión social del desempleo.

1.2. Frente a lo que ocurre con otros gravámenes, la imposición del IVA al consumo final es visible, por lo que sirve de pretexto para reducir otros tipos de cargas (impuestos indirectos específicos, impuestos directos, cargas sociales y fiscalidad local). Ahora bien, como el IVA requiere un registro preciso del volumen de negocios, a partir del momento en que se paga el IVA, es mucho más difícil eludir las demás cargas fiscales y parafiscales.

1.3. Aunque sobre los tipos del IVA suelen ejercerse fuertes presiones o intervenciones políticas, tampoco es tan seguro que creen dificultades administrativas serias a las empresas. En último término, lo que podría plantear problemas sería una multiplicación de los tipos y la dificultad de distinguir entre aplicar uno u otro. De hecho, a veces hay conflictos al respecto.

1.4. Tal como destaca la Comisión, es verdad que las empresas no comprenden el motivo de la situación y que la aplicación de las normas conduce a veces a situaciones de una complejidad inverosímil, pero ello no es consustancial a los tipos del IVA. Incluso puede afirmarse que, desde la reducción del número de tipos en 1993 y la limitación de los tipos incrementados, las dificultades han disminuido de forma considerable. Muchas empresas funcionan con un único tipo y, cuando surgen dificultades, las pueden gestionar de forma centralizada, solventándolas de forma válida para períodos muy largos.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité Económico y Social Europeo acoge con satisfacción la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo que se refiere a los tipos reducidos del impuesto sobre el valor añadido", que la Comisión adoptó el 16 de julio de 2003.

2.2. El Comité Económico y Social Europeo recuerda que, en el dictamen que aprobó el 26 de mayo de 1999, de acuerdo con los deseos del Consejo Europeo sobre el empleo, señaló la necesidad de utilizar el impuesto sobre el valor añadido (IVA) como medio urgente para luchar contra el desempleo y como instrumento de lucha contra el trabajo no declarado, aunque pueden plantearse objeciones de todo tipo al respecto.

2.3. El Comité Económico y Social Europeo considera que la propuesta analizada es una iniciativa destinada a que todos los Estados miembros, especialmente ante la inminencia de la ampliación, dispongan de las mismas posibilidades de aplicar tipos reducidos en ámbitos muy concretos, definidos y perfectamente clasificados.

2.4. El Comité Económico y Social Europeo señala que dicha propuesta de directiva aspira a racionalizar las múltiples excepciones actualmente vigentes en materia de tipos, que se han establecido en algunos Estados miembros y no de forma generalizada.

2.5. El Comité Económico y Social Europeo señala que en los considerandos de la Directiva 1999/85/CE del Consejo se fijaban los objetivos de esta experiencia, esto es, el aumento del empleo y la disminución de la economía sumergida que debían ser objeto de una evaluación global; nueve Estados decidieron participar en esta evaluación, que culminó en julio de 2002 con un intercambio de puntos de vista sobre los métodos de evaluación y las dificultades encontradas para llevarla a cabo.

2.6. El mecanismo económico subyacente era el aumento del empleo y la reducción de la economía sumergida.

2.6.1. Una reducción del IVA debe acarrear una reducción del precio que paga el consumidor por el servicio correspondiente; ello debe generar un aumento de la demanda; a su vez, el incremento de la producción debe llevar a la contratación de personal, y no a un aumento de la productividad. En la Directiva 1999/85/CE se establecía que debía existir un estrecho vínculo entre la bajada del precio derivada de la reducción del tipo del IVA y el aumento previsible de la demanda.

2.6.2. Respecto de la economía sumergida, la subida del IVA sólo puede repercutir en las empresas que, constituidas de forma legal, tienen una parte de su actividad en la economía sumergida. La dificultad de la evaluación reside en la forma de medir una actividad que, en esencia, no se ve.

2.7. El Comité Económico y Social Europeo señala también que el período de evaluación elegido tiene enorme importancia: la evolución del empleo no es la misma cuando el período seleccionado registra un fuerte crecimiento o, al contrario, una fuerte recesión como ocurre actualmente, dado que la coyuntura económica debe tenerse en cuenta.

3. Observaciones particulares

3.1. La propuesta de la Comisión contiene cuatro aspectos.

3.1.1. La racionalización de la lista de bienes y servicios a los que los Estados miembros podrán aplicar tipos reducidos se basa en cuatro puntos:

- la facultad de aplicar los tipos reducidos no se amplía a nuevas categorías a las que ningún Estado miembro aplica el tipo reducido en la actualidad;

- la facultad de aplicar tipos reducidos se hace extensiva a las categorías de bienes y servicios a las que un Estado miembro ya puede aplicar tipos reducidos en virtud de medidas específicas de excepción, sin que ello suponga un perjuicio para el buen funcionamiento del mercado interior, a saber, restaurantes, viviendas y suministro de gas y electricidad;

- la facultad prevista de aplicar un tipo reducido a las plantas y productos de la floricultura;

- asimismo, se añaden precisiones sobre los aparatos que utilizan las personas con discapacidad, los servicios de alcantarillado y de limpieza de las vías públicas y el reciclaje de residuos.

3.1.2. La racionalización de los demás tipos reducidos:

- mediante la supresión de las excepciones que habían permitido a determinados Estados miembros aplicar tipos reducidos a bienes y servicios que no figuran en la lista exhaustiva;

- limitando los tipos nulo y superreducidos únicamente a los bienes y servicios incluidos en el anexo H.

3.1.3. La racionalización de los tipos inferiores en determinados territorios, con el fin de fijar una base clara para cada excepción y restringir el ámbito de aplicación para evitar los abusos.

3.1.4. IVA de determinados servicios de gran intensidad de mano de obra: a este respecto, la Comisión defiende que la transmisión a los precios o el efecto sobre la creación del empleo derivados de la reducción del tipo del IVA son muy escasos, incluso inexistentes; por lo tanto, opina que puede constituir un despilfarro de medios presupuestarios que, si se utilizaran mejor, podrían dar mejores resultados. No obstante, la Comisión no cuestiona el carácter facultativo de los tipos reducidos del IVA.

3.2. Objetivos y condicionamientos

3.2.1. El Comité Económico y Social Europeo toma nota de que con la directiva se quieren alcanzar los siguientes objetivos:

- aplicar la nueva estrategia sobre el IVA intentando mejorar el funcionamiento del régimen común del IVA en el marco del mercado interior;

- preservar el acervo comunitario en materia de tipos y evitar que las disparidades actuales se agraven;

- reducir las incoherencias actuales, sobre todo en las múltiples excepciones específicas que actualmente se conceden a determinados Estados miembros.

3.2.2. El Comité Económico y Social Europeo señala que la propuesta de directiva aborda de forma adecuada los siguientes aspectos:

- en cumplimiento del principio de subsidiariedad, la competencia fiscal de los Estados miembros no se ve afectada más de lo necesario para el buen funcionamiento del mercado interior;

- se circunscribe con atención el ámbito de aplicación de los tipos reducidos del IVA para no perturbar el buen funcionamiento del mercado interior;

- la duración de las medidas de excepción debería ser muy limitada;

- conviene tener siempre presente la estrategia de Lisboa, ampliada en Gotemburgo para promover el desarrollo sostenible y reforzar el empleo, la reforma económica y la cohesión social en el marco de una economía basada en el conocimiento;

3.2.3. Asimismo, el Comité Económico y Social Europeo ha tenido conocimiento de los resultados del Consejo informal de Stesa, celebrado el 13 de septiembre de 2003, confirmando las numerosas divergencias que existen sobre la lista de los servicios que podrán estar sujetos al tipo reducido del IVA.

3.2.3.1. Entre las numerosas divergencias, el Comité Económico y Social Europeo comparte la opinión de la Comisión respecto de la repercusión de los tipos del IVA en los precios al consumo, que suele ser escasa y, además, temporal, lo que constituye sin lugar a dudas un retroceso para el mercado interior, habida cuenta del importante coste presupuestario de dicha medida.

3.2.3.2. Es necesario simplificar y hacer más coherente el régimen del IVA, pero el mantenimiento de tan numerosas excepciones puede provocar distorsiones de la competencia.

3.2.4. El Comité Económico y Social Europeo señala que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, reiterada en las sentencias de 18 de enero, 8 de marzo, 3 de mayo y 8 de mayo de 2001, es muy importante para analizar las diferentes medidas adoptadas por los Estados miembros respecto de la definición del ámbito de aplicación de los tipos reducidos, y sirve en lo sucesivo de línea directriz para la revisión y racionalización del anexo H.

3.3. Las actividades beneficiarias del IVA reducido recogidas en el anexo K presentan características propias diferentes de los demás bienes o servicios industriales: por regla general las ejercen pequeñas empresas y microempresas y, además, a escala local. Estas pequeñas empresas y microempresas son vitales para la economía, particularmente local, y todo incremento de su actividad se traduce inmediatamente en un aumento del empleo local, y no en una deslocalización de las actividades.

3.3.1. En sus conclusiones sobre la experiencia con el IVA reducido, la Comisión subraya que los Estados miembros participantes no han demostrado la eficacia de la medida en materia de empleo y reducción del trabajo no declarado. Aun siendo cierto que la información facilitada por algunos Estados miembros beneficiarios es insuficiente, el informe remitido por Francia demuestra el número muy elevado de creación de puestos de trabajo nuevos en el sector de la construcción, y los informes de Luxemburgo y Países Bajos en el sector de la peluquería. Los informes facilitados por las organizaciones representativas de las empresas beneficiarias tienden generalmente a demostrar el efecto positivo de dicha medida. Por otra parte, los efectos positivos demostrados varían en función de los sectores y Estados miembros. Para ser completas, las conclusiones habrían debido analizar además los efectos inducidos en los ingresos públicos (fiscales y sociales) por la creación de nuevos puestos de trabajo.

3.3.1.1. La Comisión estima que la baja del IVA no ha beneficiado suficientemente al consumidor en forma de reducción de los precios. Los argumentos esgrimidos por la Comisión no tienen carácter probatorio: según el informe del Gobierno francés, la baja del IVA ha tenido una repercusión del 75 % sobre el precio final en el sector de la construcción, lo que ha permitido a los consumidores encargar más obras, generando actividad suplementaria para las empresas y creación de puestos de trabajo.

3.3.1.2. El impacto en el trabajo no declarado es por su misma naturaleza muy difícil de demostrar en la medida en que no se conoce claramente la importancia del trabajo no declarado: es preciso contentarse por el momento con enfoques aleatorios no cuantificables, y varios informes reproducen comentarios de los empresarios in situ, especialmente en el sector de la construcción, que subrayan la reducción del trabajo no declarado, tanto en el interior de las empresas como fuera de ellas.

3.3.2. En estas condiciones, el Comité considera que es posible pronunciarse objetivamente sobre los efectos positivos de la reducción del IVA en determinados sectores experimentados, habida cuenta de los resultados de algunos informes nacionales.

3.3.2.1. El Comité, por otra parte, llama la atención de la Comisión, del Parlamento, del Consejo y de los Estados miembros sobre las graves consecuencias económicas, y en términos de destrucción de empleo, que entrañaría poner fin a la experiencia. El Comité, por tanto, estima que es necesario transformar la experiencia en medida definitiva.

3.3.3. En lo que se refiere a las actividades mencionadas en el nuevo anexo H, el Comité expresa su satisfacción ante la propuesta de la Comisión, así como por la introducción de nuevos sectores o nuevas actividades, como la restauración. No obstante, la exclusión de dos sectores del antiguo anexo K, peluquería y pequeños servicios de reparación, no son explicables:

- no es razonable excluir definitivamente actividades basándose en conclusiones, por lo demás no probatorias y discutidas, de estudios a corto plazo;

- es preciso tener en cuenta los riesgos de desaparición de los nuevos puestos de trabajo creados en estos dos sectores;

- volver a subir los tipos reducidos hasta el nivel de los tipos normales del IVA en estos sectores tendría consecuencias económicas negativas.

3.3.4. En la medida en que el anexo H es una posibilidad ofrecida a los Estados miembros, y no una obligación, el Comité pide:

- que se confirmen las 20 categorías de actividades del nuevo anexo H;

- que se añadan la peluquería y los pequeños servicios de reparación mencionados en el antiguo anexo K;

- que se incluyan en la categoría 10 los edificios históricos, religiosos, y los del patrimonio cultural y arquitectural privado o profesional e industrial.

4. Conclusiones

4.1. No cabe duda de que los tipos constituyen una preocupación del ámbito de la política fiscal, dado que su nivel en la fase del consumo final repercute en los ingresos de los Estados.

4.1.1. La problemática de los tipos podía haber sido muy importante en la perspectiva de los proyectos de la Comisión Europea debatidos a finales de los años ochenta y principios de los noventa, que tenían por objeto suprimir las exenciones del IVA en las relaciones intracomunitarias y establecer un régimen del IVA en el país de origen. Desde este punto de vista, era importante armonizar los tipos.

4.1.2. Ahora bien, afortunadamente este proyecto del IVA en el país de origen fue pospuesto. En ese momento se habló mucho del egoísmo de los Estados, de su supuesta negativa a renunciar a sus prerrogativas fiscales, del miedo a una Comisión Europea todopoderosa, etc.

4.1.3. Los proyectos de la Comisión no permitían asignar de manera precisa cada tipo del IVA relativo al consumo en su territorio. Esto no quiere decir que el objetivo del IVA en el país de origen que defendía la Comisión fuera erróneo. Esto supone simplemente que los medios disponibles no se correspondían con el objetivo que debía alcanzarse.

4.1.4. Por el contrario, la supresión de las exenciones en las relaciones intracomunitarias podría reducir significativamente el fraude de tipo "carrusel", del que se sirven las organizaciones de delincuentes en perjuicio de las haciendas nacionales y, sobre todo, de las empresas. Se trata de un grave problema que padecen muchas de ellas.

4.2. El Comité Económico y Social Europeo reconoce el esfuerzo realizado para redactar el nuevo anexo H, con el fin de racionalizarlo y simplificarlo, convirtiéndolo de hecho en la referencia exclusiva para determinar el ámbito de aplicación de los tipos reducidos, así como de los tipos superreducidos y nulo.

4.2.1. La introducción de nuevas categorías responde a las insistentes peticiones de Estados miembros que no habían recibido autorización, especialmente la categoría 14, "servicios de restauración". Ello debería permitir aplicar el tipo reducido a los servicios de restauración en más Estados miembros, lo que supone un avance decisivo hacia una utilización más uniforme de los tipos reducidos.

4.3. El Comité Económico y Social Europeo no comparte del todo el punto de vista de la Comisión sobre los resultados de la evaluación de la eficacia de la medida, sobre todo en relación con la creación de empleo y la eficiencia.

4.3.1. Aunque los estudios realizados abundan en el mismo sentido, al menos en el sector de la categoría 10, relativo a la vivienda, los resultados de uno de los Estados miembros que lo aplican son concluyentes para las PYME de dicho sector. El recorte del tipo impulsó la demanda y provocó la contratación de los artesanos de dicho sector.

4.4. En todo caso, el Comité Económico y Social Europeo apoya la revisión propuesta, que constituye un paso importante en la mejora del régimen común del IVA, lo que redundará a su vez en un mejor funcionamiento del mercado interior.

4.4.1. Esta simplificación esencial de los tipos del IVA en toda la Unión Europea mantiene al mismo tiempo la competencia fiscal de los Estados miembros a la hora de determinar los tipos del IVA aplicables en su territorio.

4.5. El Comité Económico y Social Europeo considera positiva la revisión prevista en 2004, para garantizar un análisis de las repercusiones económicas, medioambientales y sociales de esta propuesta.

4.6. La propuesta de la Comisión es útil en la medida en que se vuelve a introducir más racionalidad y menos desigualdades en la aplicación del régimen común del IVA. No obstante, esta situación no es consustancial a los tipos del IVA y la aprobación de la Directiva no debe suponer el abandono de otras prioridades, como, por ejemplo, la eliminación de las discriminaciones e incoherencias graves que padecen los sectores económicos a los que se impone la exención del IVA. En este sentido, convendría facultar a los Estados para que ampliaran el principio del tipo nulo a todas las operaciones contempladas en el artículo 13 de la Sexta Directiva.

4.6.1. De acuerdo con lo anterior, se sugiere que el Comité Económico y Social Europeo pida a la Comisión que modifique del siguiente modo el segundo párrafo de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la propuesta:

"La excepción prevista en el párrafo primero únicamente podrá referirse a las entregas de bienes o las prestaciones de servicios de alguna de las categorías que figuran en el anexo H o en el artículo 13".

4.6.2. En la letra c) del apartado 2 del artículo 1, se sugiere suprimir la expresión "destinadas al consumo en dichos territorios".

4.7. El Comité no está de acuerdo con la conclusión de la Comisión según la cual la baja del tipo de IVA no es nunca la medida más eficaz, que su coste presupuestario es elevado respecto de sus efectos económicos y que es preferible reducir las cargas que pesan sobre el trabajo. La reducción de las cargas y la baja del IVA son medidas interactivas y, en virtud del principio de subsidiariedad, la Comisión debe dejar al criterio de los Estados miembros la elección de las medidas que estimen más oportunas en función de sus políticas propias.

4.7.1. El Comité recuerda el carácter indicativo y no obligatorio de la propuesta de directiva de la Comisión; en la medida en que las categorías del anexo H afectan a actividades locales que no pueden crear distorsiones de competencia transfronterizas, es esencial que un Estado miembro no dé una opinión negativa por la única razón de que no desee que se apliquen en su país este o aquel tema objeto de la Directiva. Con el fin de confortar el desarrollo de políticas dinámicas en favor de los sectores examinados y apartar el riesgo de una recesión económica y social fuerte que produciría la vuelta a un tipo normal de IVA, el Comité pide encarecidamente a los Estados miembros que adopten la propuesta de Directiva teniendo en cuenta las propuestas arriba indicadas.

4.7.1.1. El Comité observa que las pequeñas empresas y las microempresas locales son beneficiarias importantes de la medida, que responde a las prioridades de la Carta europea de las pequeñas empresas, y que por ello es necesario reforzarla. El Comité recuerda, al igual que el Parlamento, su deseo de que la reducción del IVA se extienda al conjunto de las actividades con elevada intensidad de mano de obra.

4.7.1.2. El Comité ha tomado nota de las dificultades con que se enfrentan las empresas afectadas, especialmente en el sector de la construcción, para programar sus actividades en 2004 a falta de decisión clara. Pide a los Gobiernos que adopten cuanto antes la propuesta de Directiva con el fin de no frenar la actividad de las empresas en los próximos meses.

Bruselas, 30 de octubre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch