Dictamen sobre la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo sobre ayudas a la construcción naval

(96/C 39/20)

El 20 de septiembre de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo sobre ayudas a la construcción naval.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de noviembre de 1995 (Ponente : Sr. Simpson).

En su 330° Pleno (sesión del 23 de noviembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. El sector naviero de Europa occidental se ha enfrentado, desde hace años, a unas condiciones comerciales sumamente difíciles. La participación de la Unión Europea (de 15 Estados miembros) en la producción mundial ha descendido de un 37 % en 1976 a menos del 25 % en 1993 (). Durante el mismo período, la cuota de mercado de la producción de Japón fluctuó ligeramente, aunque se mantuvo por encima del 37 %, mientras que la de Corea pasó de menos de un 2 % a aproximadamente un 15 %.

1.2. En la Unión Europea (de los Doce), el número de puestos de trabajo en la construcción de nuevos buques, exceptuando a los buques militares, descendió de más de 208 000 en 1975 a menos de 69 000 en 1993.

1.3. Durante las últimas dos décadas, la Comisión Europea ha estado a la cabeza del desarrollo de las políticas comunitarias, intentando contrarrestar las presiones concurrentes de :

- la necesidad de racionalizar la capacidad de la UE de forma ordenada, a fin de reducir el grado de exceso de capacidad;

- los intentos de los gobiernos de los Estados miembros de sostener la actividad naviera por medio de subvenciones destinadas a compensar las pérdidas provocadas por las diferencias entre los precios contractuales y los costes de producción;

- el ejercicio de una competencia mayor y supuestamente desleal por parte de los armadores de terceros países, especialmente los japoneses y, últimamente, los coreanos;

- las distorsiones en la fijación de los precios como consecuencia de un cúmulo de factores, como el exceso de capacidad, diferentes subvenciones directas e indirectas, y facilidades discrecionales de financiación;

- las medidas proteccionistas, vinculadas a la utilización de buques construidos y reparados en el territorio nacional, como las que se aplican en los Estados Unidos a través del paquete legislativo del « Jones Act ».

1.4. La acción más notable, emprendida a nivel de la Unión Europea, ha sido la adopción de una serie de Directivas que limitan las ayudas estatales a la construcción naval. Estas directivas han sido perfeccionadas con el paso del tiempo. Las primeras directivas estaban destinadas a ayudar a la industria de la construcción naval de la UE a adaptarse al aumento de la competencia en los mercados mundiales. Hasta la introducción de la Quinta Directiva, que fue aplicada hasta finales de 1985, la política comunitaria consistía en fomentar la reducción de la capacidad de la construcción naval en Europa como forma de paliar los problemas ocasionados por el exceso de capacidad existente. Habida cuenta de la falta de políticas similares en los principales países constructores, y frente a la expansión en otras partes, por lo general esta política no consiguió devolver el equilibrio al mercado, aunque posiblemente redujo la magnitud de las pérdidas que debían soportar los Estados miembros.

1.5. La Sexta y la Séptima Directiva reflejaron un cambio de política. En lugar de vincular la ayuda financiera a las medidas destinadas a fomentar la racionalización y reestructuración de la capacidad a fin de mitigar los problemas, los Estados miembros fueron autorizados a prestar ayuda financiera en función de un baremo que, según los cálculos, compensaría parte de la diferencia entre los costes europeos y los precios practicados por otros armadores en los mercados mundiales. La validez de la Séptima Directiva fue prorrogada recientemente, a finales de 1994, por un año más, hasta finales de 1995 (). Esta Directiva impone un límite máximo -que se aplica por igual en toda la UE- sobre la ayuda que pueden conceder los Estados miembros a la construcción naval. El límite máximo actual ha sido fijado en un 9 % del coste de la construcción y está destinado a cubrir el valor del conjunto de la ayuda a la producción, independientemente de la forma en que haya sido concedida.

1.6. El Comité Económico y Social ha apoyado la extensión de la validez de esta Directiva hasta finales de 1995 ().

1.7. Esta decisión fue tomada partiendo de la base de que el nuevo marco internacional para las ayudas a la construcción naval sería acordado y ratificado a tiempo para ser aplicado a partir del 1 de enero de 1996.

1.8. La propuesta de la Comisión al Consejo, que es objeto del presente dictamen, se hace eco del nuevo Acuerdo internacional celebrado en el seno de la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico).

1.9. El CES suscribe los principios subyacentes que han conducido a la celebración de este Acuerdo y coincide con la Comisión en que una industria de la construcción naval competitiva sigue siendo de vital importancia para la Comunidad ya que contribuirá a su desarrollo económico y social. Ciertamente, el Comité considera que esta industria reviste una importancia de carácter estratégico para la Comunidad.

2. El Acuerdo de la OCDE

2.1. Las disposiciones principales del Acuerdo celebrado bajo los auspicios de la OCDE son las siguientes :

a)

deberán suprimirse todas las medidas o prácticas existentes que sean incompatibles con las condiciones normales de competencia en la industria de la construcción y de la reparación naval mercante;

b)

no deberán introducirse nuevas medidas de apoyo;

c)

se pondrán en práctica procedimientos que permitan penalizar a los armadores que vendan buques comerciales a un precio inferior a su valor normal, desbaratando las actividades de otros armadores (en realidad se trata de una disposición « antidumping »).

2.2. La Comisión ha negociado el Acuerdo de la OCDE en nombre de la UE. En la actualidad, la Comisión propone introducir dos nuevos instrumentos para responder a sus obligaciones internacionales.

2.3. El primer instrumento es la propuesta de Reglamento sobre el control de las ayudas financieras a las empresas del sector, que se examina en el presente dictamen. El segundo, que deberá ser examinado por el Comité Económico y Social, se referirá específicamente a las medidas concretas de lucha contra la competencia desleal (« antidumping »). El Comité considera que habría sido preferible examinar ambos proyectos de Reglamento al mismo tiempo, pero el primero aún no estaba disponible.

2.4. Si bien existen muchas cuestiones complejas sobre el futuro de la industria de la construcción naval en la UE, algunas de las cuales se examinan en puntos posteriores del presente dictamen, ninguna de estas cuestiones debería menoscabar los importantes logros que deberán alcanzarse como consecuencia del Acuerdo de la OCDE.

2.5. El Comité se pronuncia a favor del principio de una industria mundial de la construcción naval sometida a criterios comerciales normales, sin la concesión de importantes subvenciones específicas al sector. Sin embargo, como se demostrará en un punto posterior del presente dictamen, este principio debe estar sujeto a que la UE y los otros países comprendan las consecuencias prácticas relacionadas con la diferencia entre las subvenciones específicas y las ayudas nacionales o regionales de carácter general concedidas a todas las industrias, incluida la de la construcción naval.

2.6. Asimismo, se apoya el principio de un mecanismo « antidumping » eficaz.

2.7. Evidentemente, ambos principios son interdependientes.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité expresa algunas preocupaciones en relación con la introducción del nuevo Reglamento.

3.1.1. La primera preocupación es que ni el proyecto de Reglamento, ni el Acuerdo celebrado bajo los auspicios de la OCDE contienen una disposición explícita que autorice un posible retraso en la ratificación del Acuerdo por parte de una de las partes principales. El Comité recomienda que la Comisión esté dispuesta a introducir una nueva extensión a corto plazo de la Séptima Directiva en caso de que se produzca algún retraso en la ratificación por parte de cualquier signatario. En caso de que alguno de los países signatarios del Acuerdo de la OCDE no consiga ratificarlo antes de finales de 1995, y los competidores de terceros países sigan operando bajo las disposiciones actuales, sería inadmisible obligar a los armadores de la UE a operar sin ayudas, por lo menos con arreglo al nivel permitido por la Séptima Directiva.

3.1.2. Por otra parte, el Comité expresa su preocupación por la falta de una propuesta destinada a impedir o disuadir a los países no signatarios del Acuerdo de la OCDE de aplicar una política de apoyo financiero a la construcción naval, susceptible de conducir a una distorsión de los mercados mundiales. Se supone que varios países, dotados de una importante industria de construcción naval, no se verán afectados por el impacto directo del Acuerdo de la OCDE. Los países signatarios del Acuerdo podrían, por ejemplo, reservarse el derecho de excluir a los buques construidos en aquellos países que concedan ayudas financieras, prohibidas por el Acuerdo, de toda actividad comercial habitual en los puertos de los países que lo hayan suscrito. La falta de sanciones constituye una laguna en el Acuerdo. El Comité hace hincapié en la necesidad de que la Comisión examine métodos que permitan imponer sanciones.

3.1.3. El Comité expresa su deseo de que el ámbito de aplicación del Acuerdo de la OCDE sea ampliado a todos los países constructores. A modo de ejemplo, se toma nota del interés que tienen países como Polonia y Ucrania. Si bien sería deseable incluir a otros países en el Acuerdo, esto debería realizarse sin excepciones indebidas que obrarían en detrimento de la disciplina que impone el Acuerdo.

3.1.4. En caso de que el Acuerdo entre en vigor el 1 de enero de 1996 -y ningún contrato firmado después de esta fecha podrá beneficiarse de un apoyo financiero específico para la construcción naval, aparte de los créditos a la exportación y los créditos nacionales claramente definidos en el propio Acuerdo-, pasarán varios años durante los cuales las consecuencias de las políticas aplicadas durante los últimos tiempos aportarán una ventaja en el futuro. A modo de ejemplo, los contratos en vigor (incluyendo los contratos cuya conclusión haya sido adelantada a fin de proceder a su firma antes de finales de 1995) podrán cumplirse con arreglo a las condiciones negociadas en un principio, que incluyen un apoyo financiero.

3.1.5. Un aspecto aún más significativo es que los armadores existentes que se hayan beneficiado de una ayuda de capital para el desarrollo de su infraestructura se verán favorecidos temporalmente.

3.1.6. Si bien resultaría difícil evaluar y compensar las consecuencias de una dotación de capital cuantiosa, éstas disminuirán con el paso del tiempo. Sin embargo, no puede decirse lo mismo de los beneficios potencialmente recurrentes que corresponden a las organizaciones integradas verticalmente que compran materias primas, en particular productos siderúrgicos o de ingeniería, de empresas vinculadas o de filiales del mismo grupo de empresas. En teoría, los precios de transferencia interna de carácter ventajoso estarían cubiertos por las disposiciones de lucha contra las prácticas desleales de precios. Sin embargo, en la práctica, las demás empresas difícilmente podrán aportar pruebas y consiguientemente pedir la aplicación de medidas coercitivas.

3.1.7. En el pasado, algunos armadores europeos se han quejado de que la Comisión se ha mostrado poco contundente en la supervisión de las finanzas de la construcción naval en la UE. En el contexto de la aplicación del nuevo Reglamento, el Comité considera que la Comisión debería aumentar los recursos destinados a la supervisión de su aplicación dentro y fuera de la UE.

3.1.8. En caso de que el Acuerdo no empiece a aplicarse el 1 de enero de 1996, el Comité recomienda que el requisito de cumplir los contratos de construcción naval -que puedan ser objeto de una ayuda en virtud de la Séptima Directiva- antes del 31 de diciembre de 1998, sea modificado para permitir que transcurra un período de tres años a partir de la fecha de la entrada en vigor del Reglamento.

3.2. En virtud de lo dispuesto en el Acuerdo de la OCDE, siguen estando permitidas algunas formas de apoyo financiero. Sin embargo, éstas han sido cuidadosamente definidas a fin de impedir la concesión de subvenciones de explotación ampliables.

3.2.1. El apoyo financiero puede concederse o mantenerse en los casos siguientes :

a)

ayudas a la investigación y al desarrollo;

b)

ayudas sociales relacionadas con cierres;

c)

créditos a la exportación de buques, de conformidad con el Acuerdo de la OCDE;

d)

créditos nacionales en condiciones equivalentes.

3.2.2. Habida cuenta de que las ayudas a la investigación y al desarrollo podrían dar lugar a diferentes interpretaciones, el Comité toma nota de que el tipo de actividad y el importe de la ayuda autorizada han sido cuidadosamente definidos. En teoría, estas distinciones podrían ser útiles. En la práctica, puede que se cometan algunos abusos.

3.2.3. Es preciso que los procedimientos de notificación de propuestas y los compromisos de gastos puedan ser sometidos a un mecanismo aceptable de supervisión internacional. A fin de tranquilizar a las partes interesadas, la notificación del propósito y el importe de la ayuda debería ir seguida de una pronta publicación de los pormenores. La Comisión debería asegurarse de que esta información sea recabada en cada uno de los países incluidos en el Acuerdo de la OCDE, verificada por medio de controles de auditoría, y publicada anualmente y sin excesivo retraso.

3.2.4. Esto debería realizarse independientemente del requisito de publicar los resultados de cualquier investigación que pueda haberse llevado a cabo.

3.3. El Comité toma nota de que los actuales programas de reestructuración aplicados en Bélgica, Portugal y España podrán mantenerse hasta finales de 1997, por lo que se refiere a Bélgica, y hasta finales de 1998 en lo que respecta a los demás países.

3.3.1. El Reglamento no afecta la muy cuantiosa ayuda acordada y aplicada a los armadores de la antigua Alemania del Este que les ha ayudado a competir con mayor eficacia en las nuevas condiciones.

3.3.2. Si bien se acoge favorablemente la conclusión de un acuerdo internacional sobre la política aplicable a la industria de la construcción naval, el Comité lamenta que el Gobierno de los Estados Unidos no haya aceptado el espíritu fundamental del Acuerdo de la OCDE. El programa de ayudas contemplado en el Capítulo XI, aplicable a los armadores de los EE UU, constituye una importante subvención indirecta. Sin embargo, el paquete financiero que concede el Capítulo XI ha sido reducido a un período de doce años de conformidad con el Acuerdo. Asimismo, la exclusión del Acuerdo de la OCDE de los requisitos estadounidenses en materia de construcción de buques destinados a la navegación costera (o interior), con arreglo al « Jones Act », constituye algo más que una lamentable laguna.

3.3.3. A pesar de que la rápida expansión de las capacidades de la construcción naval coreana, responsable de un mayor desequilibrio entre las capacidades de oferta y la demanda de esta industria, constituye un importante problema, se mantendrá el proceso de reestructuración de DAEWOO y KSEC, tal como ha sido explicado a la OCDE (). Esta disposición contrasta, de forma desfavorable, con las restricciones impuestas sobre las capacidades que forman parte de los programas de reestructuración aplicados en la UE. El Comité no está totalmente convencido de que el desequilibrio entre la oferta y la demanda, que constituye la causa fundamental de la crisis que padece la industria, pueda subsanarse sin la imposición de mayores limitaciones sobre los nuevos y futuros aumentos de capacidad de la industria coreana.

3.3.3.1. La Comisión reconoce este problema comprometiéndose a seguir « haciendo todo lo posible por ejercer la presión necesaria, tanto a escala bilateral como multilateral, para encontrar una solución a este problema ». La no resolución de esta cuestión en el marco de las negociaciones de la OCDE constituye una laguna importante.

3.4. Se mantendrá en vigor un programa de créditos a la exportación, aprobado por la OCDE, y, al mismo tiempo, se autorizará la aplicación de un programa similar para los encargos nacionales. Este programa será objeto de una definición más estricta que la anterior. No obstante, puede que el programa requiera un control cuidadoso. Por otra parte, en el pasado los tipos de interés aplicados en lo relativo a la concesión de los créditos a la exportación y las facilidades de permuta de divisas han sido una forma de viciar la concesión de estos créditos. La Comisión debe garantizar que los tipos de interés comercial de referencia (TICR) sean definidos por igual y que se elimine la posibilidad de conceder subvenciones encubiertas o indirectas. Los mecanismos de definición de los TICR y los parámetros operativos aún no han sido acordados y deberán crearse antes de la entrada en vigor del Acuerdo.

3.5. En uno de los puntos anteriores (2.5), el Comité se refirió a la diferenciación entre las ayudas específicas a los armadores y los programas de ayuda general nacionales o regionales. El Comité reconoce que se requiere un acuerdo común sobre el papel que desempeñan los programas de ayuda general, de carácter fiscal o relacionados con el gasto.

3.5.1. Si bien es posible sostener que deberían suprimirse todos los programas de ayuda, de cualquier tipo, la construcción naval sería entonces menos competitiva que, por ejemplo, otras industrias del sector de la ingeniería. Asimismo, se puede afirmar que resultaría difícil determinar lo que constituye una ayuda general (por ejemplo, cotizaciones de seguridad social inferiores para trabajadores jóvenes de una zona determinada). El Comité recomienda que, a condición de que se mantengan las salvaguardias contempladas en los artículos 92 y 93 del Tratado, el término « ninguna ayuda específica » debería tener por significado que la construcción naval no debería ser objeto de ayudas que le concedan una ventaja sobre las demás industrias de una misma zona geográfica.

3.5.2. El Comité expresa su preocupación por la posibilidad de que la autorización para conceder ayudas generales constituya un pretexto que pueda ser utilizado en los Estados miembros o en otros países. Las consecuencias de las ayudas generales para la actividad naviera dentro y fuera de la UE deberían ser objeto de un control minucioso por parte de la Comisión.

4. Observaciones específicas

4.1. Una de las características de la industria de la construcción naval durante las dos últimas décadas ha sido la tendencia a mantener en servicio buques cuya vida útil parece haber llegado a su fin. El bajo nivel de las tarifas de flete ha disuadido a los armadores a la hora de reemplazar a los buques más antiguos.

4.2. Aunque una política destinada a fomentar un desguace más precoz de los buques más antiguos haya quedado al margen del Acuerdo de la OCDE y, por consiguiente, de las propuestas de la Comisión, el Comité considera que, en el contexto de una política global para la construcción naval que, entre otras cosas, tenga en cuenta las cuestiones medioambientales y de seguridad, deberá estudiarse cuanto antes la aplicación de una política de « desguace y construcción » como forma de aumentar la demanda, la eficacia y la competitividad.

5. Prácticas desleales de precios

5.1. Las observaciones formuladas en el presente dictamen sólo se refieren al contenido del nuevo proyecto de Reglamento sobre ayudas a la construcción naval. Sin embargo, algunas de las cuestiones más delicadas y discutibles que plantea el Acuerdo de la OCDE están relacionadas con la forma de impedir, impugnar y penalizar las prácticas desleales de precios utilizadas por los armadores. Las consecuencias que esto pueda tener para la UE serán abordadas en una nueva propuesta de la Comisión. El Comité ha tomado nota del contenido del acuerdo de la OCDE, especialmente por lo que se refiere a las medidas propuestas para determinar y evaluar el fondo de los alegatos de prácticas desleales de precios. Reviste especial importancia la necesidad de determinar el carácter de las penalizaciones que puedan imponerse, así como su aplicación. Por lo que respecta al presente dictamen, lo más importante es la necesidad de reconocer que a falta de disposiciones eficaces en materia de prácticas desleales de precios, desaparecerá la mayor parte de las ventajas que aporta el nuevo régimen.

6. Conclusiones

6.1. El Comité acoge favorablemente las iniciativas encaminadas a crear unas condiciones normales de competencia, sin ayudas estatales excesivas, para la industria mundial de la construcción naval.

6.2. A fin de crear unas condiciones de competencia más normales, deberán suprimirse las ayudas atípicas en todos los sectores principales de la industria y en todos los países capaces de influir en el mercado mundial de la construcción naval.

6.3. El Acuerdo de la OCDE ofrece la perspectiva de una competencia leal que creará una industria no sólo dotada de un mayor equilibrio entre la oferta y la demanda sino capacitada para invertir en técnicas innovadoras. El Acuerdo también brinda la oportunidad de dotar a la industria de criterios más adecuados en materia de medio ambiente y seguridad.

6.4. El Comité considera preocupante que el proyecto de Reglamento no contenga medidas apropiadas que permitan imponer sanciones a los buques y a los armadores, que han quedado fuera del ámbito de aplicación del Acuerdo de la OCDE.

6.5. Sin embargo, quedan algunas preocupaciones que saltan a la vista. ¿Tendrá el Acuerdo un carácter suficientemente global para influir en la mayor parte de la industria de la construcción naval a escala mundial ? ¿Será ratificado por todas las partes principales y con tiempo suficiente para ser aplicado a partir de 1996 ? ¿Se verá desestabilizada la situación por la creación de nuevas capacidades en Corea y en el sureste asiático ? ¿Se verá agravada la situación por la reconversión de los constructores de buques militares hacia el sector de la marina mercante, en los EE UU, Rusia y otros países de Europa oriental ?

6.6. En estas circunstancias, puede que el Acuerdo de la OCDE no sea un mecanismo adecuado para hacer frente a la introducción de nuevos cambios. Por lo tanto, la Comisión deberá prepararse para afrontar los nuevos cambios que puedan producirse.

6.7. El Acuerdo de la OCDE brinda la oportunidad de desarrollar una política coherente de significado global. Asimismo, sienta un precedente para este tipo de acuerdo. El Comité recomienda que,en este tipo de negociación, la Comisión también debería tener en cuenta, de forma explícita, las consecuencias para la industria, y también la necesidad de proteger el medio ambiente y mantener las condiciones sociales fundamentales de los ciudadanos que se vean afectados.

6.8. El Comité acoge favorablemente la propuesta de Reglamento, que constituye una medida destinada a crear una industria de la construcción naval más competitiva y rentable, tanto a nivel de la Unión Europea como a nivel global.

Hecho en Bruselas, el 23 de noviembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 375 de 30. 12. 1994, p. 2.

() Directiva 90/684/CEE, modificada por la Directiva 94/73/CE.

() DO n° C 397 de 31. 12. 1994.

() Tal como figura en el documento C/WP6(91) 58 de la OCDE.

ANEXO al dictamen del Comité Económico y Social

El siguente texto, que obtuvo como mínimo un cuarto de los votos emitidos, fue suprimido del dictamen :

« El artículo 1 del proyecto de Reglamento define el significado de los términos utilizados. Aunque el Reglamento será aplicable a los « buques autopropulsados de alta mar » -esta definición ha sido utilizada en ocasiones anteriores- podrían esgrimirse argumentos a favor de la ampliación de esta definición a través de la supresión del término « autopropulsados ». De esta forma, se ampliarían los requisitos a los contratos de construcción de buques y a las construcciones flotantes utilizadas en la prospección y explotación de petróleo y de gas. A modo de ejemplo, la producción en alta mar y los buques de almacenamiento podrían pasar a responder de una importante proporción de la demanda durante los próximos años. »

Resultado de la votación

Votos a favor : 30, votos en contra : 46, abstenciones : 18.