30.3.2004 ES C 80/61 Diario Oficial de la Unión Europea
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva por la que se establece un
régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad
respecto a los mecanismos de proyectos del Protocolo de Kioto»
(COM(2003) 403 final — 2003/0173 (COD))
(2004/C 80/18)
El 1 de septiembre de 2003, de conformidad con el apartado 1 del artículo 175 del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la
propuesta mencionada.
La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los
trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de noviembre de 2003 (ponente: Sra. Le Nouail-Marlière).
En su 404
oPleno de los días 10 y 11 de diciembre de 2003 (sesión del 11 de diciembre), el Comité
Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.
1. Introducción
1.1. En la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, celebrada
en junio de 1992, 154 países firmaron la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC).
Esta Convención, que entró en vigor el 21 de marzo de1994, representa un esfuerzo conjunto para hacer frente al
calentamiento del planeta que tiene su origen en el cambio
climático ocasionado por el hombre (o antropógeno). Suobjetivo último es la «estabilización de las concentraciones degases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que
impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema
climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficientepara permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al
cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no
se vea amenazada y permitir que el desarrollo económicoprosiga de manera sostenible» (
1).
1.2. El Protocolo de Kioto (PK) de la UNFCCC se aprobó en
diciembre de 1997, en la 3asesión de la Conferencia de las
Partes (COP) que se celebró en Kioto, Japón. Hasta la fecha ha
sido ratificada por 119 países, que responden del 44,2 % delas emisiones de dióxido de carbono (CO
2), y entre los que se
encuentran la UE y sus Estados miembros, así como la mayoría
de los Estados candidatos a la adhesión.
1.3. Para poder entrar en vigor, el Protocolo de Kioto debe
ser ratificado por un mínimo de 55 países cuyas emisionesrepresenten más del 55 % de las emisiones globales de CO
2de
los países industrializados correspondientes a 1990. Los
Estados Unidos se retiraron del Protocolo en 2001, aunque susemisiones se aceleran y corresponden al 25 % del total de las
emisiones mundiales. A pesar de los esfuerzos desplegados
para alcanzar este objetivo antes de la Cumbre de Johannes-burgo de agosto de 2002, el Protocolo aún no ha entrado en
vigor.
1.4. La UE se ha comprometido a reducir en un 8 %,
durante el periodo comprendido entre 2008 y 2012, sus
(1) Artículo 2 de la UNFCCC.emisiones globales de gases de efecto invernadero correspon-dientes a 1990. No obstante, se calcula que, siempre que seadopten y apliquen las medidas en curso, las emisiones totales
de gases de efecto invernadero disminuirán en un 4,7 % entre
1990 y 2010, faltando así un 3,3 % para alcanzar el objetivodel 8 %. Para que la UE pueda cumplir el objetivo de Kioto se
necesitan nuevas medidas y políticas sustanciales. En 1998, los
Estados miembros de la UE aprobaron un acuerdo sobre elreparto de la carga por el que acordaron distribuir entre ellos
la reducción obligatoria del 8 % correspondiente al conjunto
de la Unión. En virtud de la Decisión 2002/358/CE delConsejo (
2), la UE ratificó el Protocolo de Kioto en la reunión
del Consejo del 4 de marzo de 2002. Los Estados miembros
completaron sus procedimientos nacionales de ratificación el31 de mayo de 2002.
1.5. Para fomentar y facilitar la puesta en práctica de los
compromisos de reducción de las emisiones se crearon losdenominados «mecanismos flexibles», con objeto de impulsarla reducción de las emisiones de manera rentable. Estos
mecanismos flexibles son el comercio de emisiones, la aplica-
ción conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio(fomento del desarrollo sostenible y la cooperación entre los
países desarrollados y los países en desarrollo).
1.6. Mientras que la aplicación a escala internacional de
estos tres mecanismos flexibles sólo será posible una vez que
el Protocolo de Kioto haya entrado en vigor, la UE avanza en
el establecimiento de su propio régimen de comercio deemisiones, que empezará a funcionar en enero de 2005 (
3).
(2) Decisión 2002/358/CE del Consejo, de 25 de abril de 2002,
relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea,del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto delos compromisos contraídos con arreglo al mismo (DO L 130 de15.5.2002, p. 1). Informe A5-0025/2002 del PE sobre la pro-puesta del Consejo relativa a dicha Decisión.
(
3) Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen parael comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernaderoen la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE
del Consejo, DO L 275 de 25.10.2003, pp. 32-46.
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1.7. La propuesta sometida a examen complementa la
Directiva «respecto a los mecanismos de proyectos del Proto-
colo de Kioto», es decir, los otros dos mecanismos flexibles
distintos del comercio de emisiones, que van destinados areducir el coste y el impacto macroeconómico de la aplicacióndel Protocolo.
1.8. Para que los países desarrollados puedan alcanzar sus
objetivos de reducción de emisiones, el Protocolo de Kioto lesbrinda la posibilidad de utilizar créditos de emisión generados
por medio de los denominados mecanismos basados en
proyectos del Protocolo de Kioto, como la aplicación conjunta(AC, para proyectos en los países desarrollados) y el mecanismo
para un desarrollo limpio (MDL, para proyectos en los países
en desarrollo). Los créditos de emisiones sólo son válidos si lasreducciones de emisiones realizadas por el proyecto se añadena las que habrían debido producirse en ausencia de esta
actividad (adicionalidad medioambiental). Los proyectos AC y
MDL deben ser aplicados esencialmente por el sector privado.El MDL tiene un objetivo doble: contribuir al objetivo último
de la UNFCEE y ayudar a los países en desarrollo a alcanzar un
desarrollo sostenible. El MDL será controlado por un ConsejoEjecutivo instituido en la 7
aConferencia de las Partes.
1.9. Ya actualmente, antes de la entrada en vigor del
Protocolo de Kioto, las actividades basadas en proyectospueden acogerse al MDL y generar créditos. Estos créditostendrán valor puesto que los gobiernos pueden comprarlos
para cumplir sus objetivos del Protocolo de Kioto o las
empresas pueden utilizarlos para honrar sus obligacionesnacionales de reducir las emisiones al menor coste. El MDL
es, por lo tanto, un incentivo económico para inversiones
extranjeras directas más ecológicas. Como tal y teniendo encuenta la exigencia de adicionalidad medioambiental prevista
por el Protocolo de Kioto, el MDL debería ser un buen vehículo
para la transferencia de tecnologías limpias y modernas a lospaíses en desarrollo aportando al mismo tiempo verdaderas
ventajas desde el punto de vista del desarrollo.
1.10. La propuesta de la Comisión tiene en cuenta la
obligación de las Partes del Protocolo de Kioto de cumplir una
parte significativa de sus objetivos por medio de la reducción
de las emisiones en la Unión Europea, de modo que losmecanismos flexibles de Kioto complementen los esfuerzos a
nivel nacional según quedaron establecidos en el acuerdo sobre
el «reparto de la carga», que distingue entre los compromisosde los Estados miembros y los de los Estados adherentes. La
propuesta prevé, por tanto, una revisión automática una vez
que los créditos para proyectos AC y MDL equivalentes al 6 %de la cantidad total de derechos de emisión asignados para elperíodo comprendido entre 2008 y 2012 entren en el régimen
de comercio de derechos de emisión. En caso de realizarse,
esta revisión planteará la posibilidad de limitar los créditos quepuedan convertirse durante el resto del periodo de comercio.2. Observaciones generales
2.1. El CESE confirma su apoyo incondicional a la ratifica-
ción y aplicación del Protocolo de Kioto. El Comité reitera su
apoyo a la propuesta de Directiva sobre el comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ya quecontribuirá a «conseguir, al menor coste posible y con el
menor impacto sobre la economía y el empleo de la Unión
Europea, los compromisos nacionales de reducción de gasesde efecto invernadero previstos en el Protocolo de Kyoto» (
1).
Asimismo, el CESE destaca «la importancia que tiene para la
Unión Europea actualizar su propio mecanismo de segui-
miento de las emisiones de gases de efecto invernadero en laComunidad y la ejecución del Protocolo de Kioto si quiere
encontrarse en situación de trabajar activamente por las
adhesiones y las ratificaciones del Protocolo de Kioto, en elmarco de la cooperación paneuropea en materia medioam-
biental» (
2).
2.2. El Comité expresa su preocupación por los escasos
avances globales logrados en la aplicación de la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y, en
particular, del Protocolo de Kioto, ya que se necesita actuar de
manera drástica para compensar la inercia térmica del planeta,que implica que se necesitarían décadas para controlar elcalentamiento de manera significativa.
2.3. El hecho de que el Protocolo de Kioto todavía no haya
entrado en vigor hace que los regímenes para su aplicación
que se están adoptando varíen de un país a otro. Estosregímenes incluyen, además del comercio, distintos métodos
de control, información y verificación. No obstante, a pesar de
los retrasos en la ratificación del Protocolo, los países hanasumido sus compromisos. Los Estados miembros de la
Unión Europea siguen un sistema común correspondiente al
protocolo de Kioto.
2.4. El CESE respalda la iniciativa de la Comisión e invita a
los agentes mundiales (más) importantes a ratificar el Protocolo
de Kioto.
2.5. El CESE opina que debería ser posible convertir créditos
en derechos de emisión para el periodo comprendido entre2005 y 2007, lo que constituiría un signo positivo y podría
impulsar el desarrollo de futuros proyectos que reportarían
considerables beneficios medioambientales, sociales y econó-micos.
(1) Dictamen del CESE 680/2002 de 29 de mayo de 2002 sobre la
«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejopor la que se establece un régimen para el comercio de derechosde emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y porla que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo» (COM(2001)581 final — 2001/0245 (COD)), DO C 221 de 17.9.2002,pp. 27-30.
(
2) Dictamen del CESE 931/2003 de 16 de julio de 2003 sobre la
«Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejorelativa a un mecanismo de seguimiento de las emisiones de gasesde efecto invernadero en la Comunidad y de la aplicación delProtocolo de Kioto» (COM(2003) 51 final — 2003/0029 (COD)),
DO C 234 de 30.9.2003, p. 51.
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2.6. El Comité considera que la Comisión debería aclarar
mejor de lo que ha hecho hasta la fecha los conceptos de AC y
MDL e informar claramente a los interesados (en particular, a
los sectores que pondrán en práctica los mecanismos yproyectos) sobre posibilidades y límites. El Comité estima quelas actividades desarrolladas hasta ahora por los Estados
miembros no son suficientes. Debido a los considerandos y las
definiciones, así como al amplio uso de abreviaturas yacrónimos, el texto resulta poco claro (de qué se trata, a quién
va dirigido, en qué países).
2.7. La Comisión debería armonizar su terminología, como
«mise en oeuvre conjointe/application conjointe» y «MOC/MC»en las versiones francesas del (
1)
2.8. El CESE respalda el uso de los créditos de emisión
generados a través del mecanismo de aplicación conjunta (AC)
para los proyectos realizados en los países desarrollados o coneconomías en transición y del mecanismo de desarrollo limpio
(MDL) para los proyectos en los países en desarrollo, pues son
instrumentos que permiten acelerar el desarrollo tecnológicodestinado a reducir las emisiones de carbono, lo que beneficia
a todos.
2.9. Por lo que se refiere a la coherencia de las políticas
comunitarias, el CESE toma nota de la propuesta de laComisión de un plan de acción relativo al cambio climático enel contexto de la cooperación al desarrollo, así como de la
contribución del Quinto Programa marco de Investigación (
2).
2.10. No obstante, el Comité manifiesta su preocupación
por el hecho de que los mecanismos de Kioto podrían resultaren una reducción del nivel de emisiones de CO
2sólo a corto
plazo, lo que no es compatible con un desarrollo sostenible a
largo plazo.
2.10.1. En este sentido, resulta fundamental evaluar la
eficacia energética al menos en la misma medida que la
combinación de recursos y la diversificación de los aprovisio-
namientos.
2.10.2. El uso, cada vez más extendido, de gas natural
(CH4) para la producción de electricidad parece ser un método
para la reducción de las emisiones de CO 2que resulta
interesante desde el punto de vista económico. Al igual que el
petróleo, el gas natural es una fuente potencial de producción
de combustible para el sector del transporte. Ahora bien, segúnlos datos de que disponemos, las reservas que se conocen de
estas fuentes de combustible son más limitadas que las de otras
posibles fuentes para la producción de electricidad, como sonel carbón, la energía nuclear o incluso las energías renovables.
(1) COM(2003) 85, del COM(2003) 403 y de la MEMO/03/154.
(2) Comunicación de la Comisión al Consejo y el Parlamento Europeo
— El cambio climático en el contexto de la cooperación aldesarrollo, COM(2003) 85 final. Anexo I: Plan de acción.Anexo VI: Proyectos relacionados con el cambio climático finan-ciados de conformidad con el Quinto Programa marco de
Investigación.2.10.3. Cuando el petróleo y el gas natural se agoten les
sustituirá el hidrógeno. Ahora bien, para su producción (por
ejemplo, mediante electrolisis) se necesita el doble de energía
primaria que la energía obtenida de su utilización. Comoconsecuencia, el problema energético y climático sería aúnmás grave que el que tenemos actualmente.
2.10.4. En relación con el uso del gas natural también es
necesario examinar con detalle las pérdidas de explotación,
transporte y utilización, ya que el efecto climático del gas
natural es 30 veces superior al del CO
2.
3. Observaciones específicas
Apartado 2 del artículo 11 bis
3.1. El CESE tiene presente que con el Protocolo de Kioto
se limitan los créditos generados a través de los proyectos del
mecanismo AC o del MDL utilizados en el comercio de
derechos de emisión, porque el mecanismo AC y el MDI nopueden sustituir a los esfuerzos nacionales, sino tan sólo
completados. Sin embargo, el Comité insta a la Comisión a
que tenga en cuenta los elementos siguientes:
— la complejidad y la lenta aplicación del Protocolo de
Kioto (1997) y de los Acuerdos de Marrakech (2001,
7
aConferencia de las Partes), elaborados en virtud de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático que fue aprobada en Río en 1992;
— la falta de proyectos disponibles y la lentitud de los
procedimientos de aprobación de proyectos;
— la necesidad de que estos instrumentos flexibles se
conviertan en un incentivo para acelerar el desarrollo
tecnológico y las transferencias equitativas de tecnología;
— la contribución mínima que el Protocolo de Kioto aporta
a la reducción de las emisiones de los gases de efecto
invernadero (el 3 % del esfuerzo necesario para controlar
el calentamiento del planeta);
— la duración de las Directivas propuestas, así como la
apertura de las negociaciones sobre los períodos de
compromiso subsiguientes del Protocolo de Kioto, queestá prevista para 2005;
— la coherencia con el Programa Europeo sobre el Cambio
Climático y el Sexto Programa de Acción Medioambiental,que fomentan la reducción de las emisiones;
C 80/64 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
— la legibilidad y el mensaje transmitido a los agentes
potenciales (del ámbito público o privado), así como la
necesidad de enviar un mensaje claro y positivo destinado
a impulsar la ratificación del Protocolo de Kioto porterceros países;
— la consideración de los distintos compromisos contraídos
por los Estados miembros en el Protocolo de Kioto;
— La conclusión de un acuerdo para «compartir la carga»
entre los Estados miembros de la UE, incluidos los países
adherentes.
Apartado 3 del artículo 11 bis
3.2. Sin cuestionar el Protocolo de Kioto, el Comité subraya
que el retraso incurrido en la aplicación del Protocolo de Kioto
y las negociaciones que comenzarán en 2005 en relación conel período de compromiso a partir de 2012 implican que las
actividades de utilización del suelo, cambio de utilización del
suelo y silvicultura (LULUCF) no deberían excluirse sistemática-mente del ámbito de aplicación de los mecanismos basados enproyectos. La Comunidad debería estar dispuesta a aplicar el
acuerdo relativo al tratamiento de los créditos asignados a las
actividades de utilización del suelo, cambio de utilización delsuelo y silvicultura (LULUCF), que debería ver la luz en la
9
aConferencia de las Partes (Milán, diciembre de 2003).
3.3. El aspecto temporal abordado en el Protocolo de Kioto
todavía plantea problemas relacionados con la soberanía
nacional, la utilización del suelo y la gestión sostenible
Bruselas, 11 de diciembre de 2003.
El Presidente
del Comité Económico y Social Europeo
Roger BRIESCHadaptada a las circunstancias locales, hasta el punto de que
sigue sin existir un convenio forestal internacional.
Apartado 5 del artículo 11 ter
3.4. A pesar de la referencia explícita a la conformidad con
los artículos 6 y 12 del Protocolo de Kioto, que resultan vagos
sobre este tema, el Comité propone modificar esta cláusula dela manera siguiente: «transferencia de la tecnología y de
conocimientos técnicos seguros para el medio ambiente y
respetuosos con éste, que estén adaptados a los países endesarrollo y a los países con economías en transición», asícomo definir qué son «conocimientos técnicos seguros para el
medio ambiente y respetuosos con éste».
Artículo 21 — el apartado 3 queda sustituido por el texto siguiente:
(letra b) del apartado 7 de la propuesta)
3.5. «La Comisión organizará un intercambio de informa-
ción entre las autoridades competentes de los Estados miem-
bros sobre las novedades relacionadas con asuntos de asigna-ción, conversión de ERU y RCE para su uso en el régimen
comunitario, mantenimiento de registros, control, informa-
ción, verificación y cumplimiento. Asimismo, convendríainformar a las ONG que puedan estar interesadas, a los
interlocutores sociales y al público en general, de conformidad
con el Convenio de Aarhus de 1998 sobre el acceso público alproceso decisorio y el acceso a la justicia en materia de medioambiente, además de presentar un informe periódico al
Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité
Económico y Social Europeo.»