TERCER INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO SOBRE LA SITUACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN NAVAL EN EL MUNDO.

ÍNDICE

1. Introducción

2. Análisis general del mercado

2.1. Reparto del mercado

2.2. Evolución de los precios

2.3. El segmento de mercado de los buques portacontenedores

3. Seguimiento y análisis detallado del mercado

3.1. Actualización de anteriores investigaciones

3.2. Nuevas investigaciones

3.3. Repercusiones para los astilleros comunitarios

4. Seguimiento de las conclusiones del Consejo de 9 de noviembre de 1999 20 y 18 de mayo de 2000

5. Medidas actuales y futuras de apoyo a los astilleros comunitarios

5.1. Antecedentes históricos de las ayudas de funcionamiento

5.2. Cuantía de las ayudas concedidas por los Estados miembros

6. Conclusiones y medidas recomendadas

7. Lista de cuadros y gráficos

8. Referencias

RESUMEN

Con arreglo al Reglamento 1540/98 del Consejo por el que se establecen nuevas normas de ayuda a la construcción naval, la Comisión debe presentar un informe sobre el mercado de la construcción naval en el mundo. El primer informe (COM(1999) 474 final) fue presentado al Consejo el 9 de noviembre de 1999 y el segundo (COM(2000) 263 final) el 18 de mayo de 2000. En ambos casos, el Consejo invitó a la Comisión a seguir ciertas líneas de actuación para afrontar la situación. Este es el tercer informe y en él se analizan los últimos hechos acaecidos en el mercado mundial de la construcción naval y se evalúan los resultados de las acciones emprendidas en respuesta a las peticiones del Consejo.

El mercado mundial de la construcción naval sigue atravesando serias dificultades. La oferta todavía supera a la demanda y hay muy pocos indicios de que la situación vaya a mejorar. A pesar de que los pedidos han aumentado durante los ocho primeros meses de este año, debido a las condiciones favorables que se dan en el mercado de graneleros de transporte de líquidos (crudo y productos refinados) y al desarrollo de nuevos conceptos de construcción de barcos (portacontenedores gigantes), los precios no se han recuperado de la fuerte caída que iniciaron en 1997, aunque se aprecian algunos síntomas de mejora en comparación con los mínimos registrados a finales de 1999. Los precios de los buques que no son de tipo cisterna han seguido bajando durante los doce últimos meses (con escasas excepciones), mientras que los buques cisterna han experimentado ligeros aumentos del orden del 5% al 10%. Esta depresión continuada se debe a los bajos precios que ofrecen los astilleros coreanos.

Corea del Sur es ya el primer país del mundo en construcción naval. Sus astilleros han obtenido más del 40% del total de los pedidos nuevos realizados durante los ocho primeros meses del año 2000 (Japón: 25%; la UE y Noruega: 16%; resto del mundo: 19%), expresados en tbc (toneladas brutas compensadas). Este porcentaje asciende al 60% en el importante segmento de mercado de los portacontenedores (Japón: 4%; la UE y Noruega: 8%; resto del mundo: 25%) y al 82% en el segmento de los portacontenedores gigantes ("Post-Panamax"), que empiezan a dominar el sector del transporte marítimo de línea (Japón: 4%; la UE y Noruega: 0%; resto del mundo: 14%). Por otra parte, los astilleros comunitarios siguen dominando el segmento de los cruceros de gran valor.

Los datos de los estudios de costes de los pedidos efectuados a los astilleros que figuran en los dos informes precedentes se han actualizado para introducir supuestos de inflación y reflejar la nueva información aportada por Corea sobre la situación financiera de los astilleros. En estas condiciones, se calcula que las pérdidas asumidas por los astilleros coreanos oscilan entre el 4% y el 39% de los costes reales de construcción (refiriéndose el porcentaje más bajo a un astillero que ha reducido su deuda en gran medida gracias a las amortizaciones). Se presume que, como promedio, los pedidos investigados han generado alrededor de un 20% de pérdidas. Además, desde su último informe, la Comisión ha analizado otros siete pedidos, principalmente de barcos típicos de la cartera de productos de los astilleros comunitarios. Los resultados de estos análisis apuntan a que los astilleros coreanos (con algunas excepciones) siguen aceptando pedidos a precios que no cubren costes. Estos astilleros están presentes en casi todos los segmentos del mercado, dejando sólo los pequeños pedidos interiores y los buques altamente especializados en manos de los astilleros de la UE. Por todo ello cabe afirmar que este tercer informe sobre la situación del mercado de la construcción naval en el mundo confirma las conclusiones expuestas por la Comisión en los informes precedentes.

Todas las medidas propuestas (por el Consejo de Ministros Europeo en sus reuniones de 9 de noviembre de 1999 y 18 de mayo de 2000) se están llevando a la práctica (véase el capítulo 4). En particular, la Comisión ha hecho ímprobos esfuerzos por lograr unos compromisos serios por parte del Gobierno coreano de cara a la no intervención del mismo en la financiación de las actividades de construcción naval. Después de varias rondas de consultas, la Comisión Europea y el Gobierno coreano aprobaron unas "Actas Acordadas en el mercado de la construcción naval", cuya firma tuvo lugar el 22 de junio de 2000. Posteriormente se han mantenido nuevas conversaciones para aplicar los principios establecidos en el acuerdo. Sin embargo, no ha sido posible adoptar un enfoque común, por lo que las conversaciones bilaterales con Corea han llegado a su fin sin resultado alguno.

Las pruebas documentales recopiladas a lo largo de la labor de seguimiento emprendida por la Comisión Europea han permitido al sector europeo reunir toda una serie de elementos que posibilitan la presentación de una denuncia con arreglo al Reglamento (CE) nº 3286/94 del Consejo (relativo a los obstáculos al comercio). El sector ha presentado esta denuncia a la Comisión con fecha 24 de octubre de 2000. La Comisión continuará su labor de seguimiento del mercado.

Como la Comisión considera que el FMI tiene una misión que desempeñar en lo que respecta a la reestructuración industrial de Corea, ha mantenido contactos con esta organización para señalar los efectos que pueden derivarse de la línea de conducta ajena al mercado que siguen los astilleros coreanos. El FMI ha estudiado la cuestión, pero afirma que las cuestiones sectoriales no son de su competencia. La Comisión mantiene al FMI informado de los acontecimientos con el fin de asegurarse de que las pérdidas acumuladas por los astilleros coreanos no sean compensadas directa o indirectamente por el Gobierno de Corea y de que los principios del mercado se apliquen de forma plena.

La Comisión ha examinado asimismo las actuales disposiciones sobre ayudas con arreglo al Reglamento 1540/98 del Consejo para los astilleros comunitarios y ha concluido que las ayudas de funcionamiento no han aportado una solución al problema coreano.

A la luz de todo lo anterior, se proponen las siguientes líneas de acción:

- que la Comisión continúe su labor de seguimiento de la situación del mercado;

- que la Comisión estudie la denuncia del sector con arreglo al Reglamento sobre obstáculos al comercio lo más rápidamente posible, y, si la acepta, que la tramite de forma rigurosa con vistas a una posible acción por parte de la OMC;

- que la Comisión, de forma paralela, se mantenga abierta a las posibles propuestas de Corea que satisfagan los intereses de la UE;

- que la Comisión y los Estados miembros prosigan con su esfuerzo por establecer unas condiciones de explotación equitativas a escala internacional para el sector de la construcción naval en la OCDE;

- que la Comisión y los Estados miembros animen al FMI a que vigile y evalúe cuidadosamente la reestructuración de los astilleros de Corea;

- que la Comisión continúe colaborando estrechamente con el sector en las cuestiones de competencia;

- de conformidad con el artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, y sin perjuicio de las acciones anteriores, la Comisión examinará lo antes posible las posibilidades de proponer medidas para abordar el problema.

1. Introducción

El presente informe de la Comisión acerca de la situación del mercado de la construcción naval en el mundo es el tercero de una serie y constituye la continuación y ampliación de los informes precedentes, que fueron presentados al Consejo de Ministros el 9 de noviembre de 1999 (COM(1999) 474 final) y el 18 de mayo de 2000 (COM(2000) 263 final), respectivamente. A efectos del presente informe, el término "construcción naval" se refiere exclusivamente a la producción de buques mercantes y no incluye buques militares, plataformas petrolíferas o pequeñas embarcaciones.

El tercer informe es una prolongación del planteamiento y los resultados de los dos primeros. Por ello, algunos elementos los informes precedentes no se repiten ahora. Se trata de los elementos relativos a los análisis a largo plazo de la oferta y la demanda, a las observaciones generales sobre las características de los contratos de construcción naval y los estudios correspondientes, a los análisis del sector financiero en Corea del Sur, a detalles sobre algunos astilleros examinados y a la descripción de la metodología aplicada. Por el contrario, a veces se actualiza la información de los dos primeros informes y los elementos esenciales se repiten si resulta necesario. Es lo que sucede, por ejemplo, con los datos relativos al coste pormenorizado de los pedidos cursados a astilleros asiáticos, ya que el modelo de costes que se configuró se modifica ahora cuando se dispone de una información más fiable o actual.

Este tercer informe de la Comisión actualiza la información anterior sobre el reparto del mercado y la evolución de los precios. Más aún, desde el último informe se han realizado nuevos estudios de costes relativos a pedidos adjudicados a los astilleros surcoreanos, cuyos resultados se presentan en este informe. También se incluye una evaluación de las consecuencias de las diversas medidas solicitadas por el Consejo.

2. Análisis general del mercado

Por lo que se refiere al análisis del desfase entre la oferta y la demanda que existe en términos de capacidad, hay que señalar que se ha avanzado muy poco desde los dos primeros informes. Las tres asociaciones de constructores navales principales, AWES (Asociación de Constructores Navales de Europa Occidental) y SAJ (Asociación de Constructores Navales de Japón), por un lado, y KSA (Asociación de Constructores Navales de Corea), por otro, no están de acuerdo en cuanto a la magnitud de tal desfase y prevén diferentes niveles de oferta y de demanda. Sin embargo, ambas partes están de acuerdo en que la inadecuación entre la oferta y la demanda aumentará en los próximos años debido al aumento de la productividad de los astilleros, a la conversión de algunos astilleros de reparación en astilleros de construcción y a la entrada en el mercado de nuevos competidores tales como la República Popular China.

Queda por ver en qué momento repercutirán en la demanda la nueva legislación que deberá adoptar la UE y las reglas de la OMI sobre petroleros y si una mayor demanda beneficia a los astilleros comunitarios.

Actualmente la capacidad total de construcción a nivel mundial asciende a unos 21 millones de tbc (toneladas brutas compensadas, una medida que combina el tamaño del barco y el trabajo de construcción necesario para el tipo específico de barco), según fuentes de la OCDE y AWES, y cabe prever que alcance los 24 millones de tbc hacia 2005. La construcción total de 1999 ascendió a 17,5 millones, tras los 18 millones de 1998 y los 17,1 de 1997 (fuente: Registro de buques de Lloyd's), cifras que indican que la demanda es significativamente menor que la oferta; no cabe esperar, por lo menos a corto plazo, un aumento significativo de los precios de la construcción debido a un incremento de la demanda.

2.1. Reparto del mercado

De cara a evaluar los movimientos actuales del mercado, las cifras de pedidos nuevos son las que mejor reflejan su situación real. Las cifras sobre carteras de pedidos y barcos terminados son útiles para analizar la evolución del sector a largo plazo, pero se basan en pedidos realizados en el pasado. Hay que tener en cuenta que el sector de la construcción naval tiene plazos de entrega muy largos, de hasta tres años. Concretamente, las cifras sobre barcos terminados pueden ser engañosas, ya que estas entregas corresponden a pedidos realizados en 1998, cuando los astilleros coreanos luchaban por salir adelante porque las entidades financieras de ese país no tenían líneas de financiación disponibles para este sector. En el segundo informe de la Comisión se analizaron las carteras de pedidos y los barcos terminados entre 1997 y 1999 y, como todavía no se dispone de las cifras totales correspondientes al año 2000, no se actualiza en este informe este análisis en particular.

Las estadísticas del sector de construcción naval suelen referirse a toneladas brutas o al valor de producción. Ambas cifras incorporan un cierta distorsión, aunque de signo contrario. Mientras las toneladas brutas describen la construcción naval en términos de volumen físico y, por lo tanto, indican que la cuota de mercado es mayor en aquellas regiones que se concentran en la producción de graneleros y petroleros, el valor de producción inclina la balanza a favor de las regiones que producen barcos complejos, como cruceros, transbordadores y buques especializados. Con el fin de evitar todo tipo de distorsión, el análisis del presente informe se basa en cifras expresadas en tbc, por considerarse la medida que refleja de forma más apropiada el reparto del mercado.

El gráfico que se presenta a continuación recoge la evolución de los pedidos nuevos desde 1997, expresada en tbc por regiones principales de producción, y va seguido de un breve análisis.

Figura 1 - Cuotas porcentuales de mercado de los nuevos pedidos expresadas en tbc, 1997-2000 (*)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Registro de buques de Lloyd's

(*) Las cifras del año 2000 corresponden a los ocho primeros meses.

En el gráfico puede verse que Corea ha aumentado notablemente su cuota de mercado en nuevos pedidos desde la crisis económica asiática de 1997. El año 1998 fue la excepción, ya que los astilleros coreanos se veían incapaces de hacer frente a los pedidos porque las entidades financieras de ese país no tenían líneas de financiación disponibles para este sector. Durante el primer semestre del año 2000, el promedio mensual de pedidos casi se ha doblado en comparación con 1999, con un total de 10 895 762 tbc. En tbc, Corea captó el 74% de estos pedidos "adicionales". En consecuencia, este país tiene completa su cartera de pedidos (parcialmente hasta 2004), lo que permite a sus astilleros apuntar a niveles de precios más altos (en los que cesan los pedidos especulativos). Más aún, la demanda parece estar ahora parcialmente satisfecha. Durante los ocho primeros meses del año 2000, Corea ha logrado aumentar su cuota del mercado mundial al 40%, desde el 33% en 1999. Japón alcanzó un 24% y la UE un 16%. Este aumento de la cuota de mercado se ha conseguido a costa de Japón, aunque también la UE ha perdido parte de su cuota. Los astilleros comunitarios han abandonado prácticamente la construcción de petroleros y graneleros estándar de menor valor y han perdido buena parte de su cuota en el segmento de los portacontenedores. Cada vez dependen más de los barcos de pasajeros y de los buques especializados.

El auge de la producción de barcos de crucero, con su valor tbc comparativamente alto, ha estabilizado la posición general del sector de la construcción naval en la UE. Sin embargo, en la actualidad sólo 10 astilleros comunitarios operan en este segmento y el número de astilleros que podrían convertirse fácilmente a la construcción de cruceros está limitado por razones técnicas y comerciales. Más aún, los astilleros coreanos y japoneses están intentando lograr pedidos de este segmento (Japón ya ha conseguido dos pedidos de este tipo). Los últimos pedidos de transbordadores de pasajeros obtenidos por Corea son indicativos de que los astilleros de este país ya están adquiriendo los conocimientos necesarios para la construcción de grandes barcos de pasajeros, y el paso de los transbordadores complejos a los cruceros podría darse en el medio plazo. Este análisis parece señalar que los astilleros comunitarios en general todavía operan en un entorno comercial comparativamente estable, con carteras de pedidos relativamente buenas, aunque la situación en determinados Estados miembros y en astilleros concretos puede ser muy distinta, en función de su cartera de productos. Los más amenazados son los astilleros pequeños o medianos que centran su producción en los buques mercantes, como los portacontenedores, los petroleros de transporte de refinados o los buques de transporte de gas. Estos astilleros no suelen tener la posibilidad de compensar una pérdida de cuota de mercado construyendo grandes cruceros o barcos militares, incluso aunque su competitividad general en términos de productividad sea buena. Los últimos acontecimientos indican que los astilleros de mayor tamaño comienzan a enfrentarse a problemas similares, especialmente cuando no pueden hacerse con algunos pedidos estratégicos y se ven incapaces de acceder a otros segmentos de mercado debido a la competencia coreana.

2.2. Evolución de los precios

Raramente se realiza un seguimiento constante de los precios de construcción de buques nuevos en este sector. Esto se debe a las características de los contratos de construcción naval, que son grandes proyectos individuales de ingeniería, cuyo coste y precio se determina por multitud de parámetros, como las especificaciones técnicas, los plazos de entrega, la extensión de la serie (en su caso), las condiciones de financiación, etc. Por lo tanto, los precios suelen expresarse con referencia a determinados tipos de buques estándar, como los que se indican a continuación. Esta información se basa principalmente en los datos aportados por los corredores marítimos, quienes pueden no ver siempre el mercado en su conjunto y pueden estar interesados en enviar señales positivas (o negativas) al mercado. Por todo ello, es preciso tener cuidado al hacer uso de este tipo de información sobre precios. En sus negociaciones con la Comisión con arreglo a las "Actas Acordadas", el Gobierno coreano se basó en estas cifras para evaluar la situación de la construcción naval en el mundo, pero la imagen que se desprende de estos resultados es incompleta, como se explica a continuación.

Cuadro 1 - Evolución de los precios de los barcos de nueva construcción (precios al cierre del ejercicio en millones de dólares)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: Clarkson World Shipyard Monitor.

Cuadro 2 - Evolución de los precios de los barcos de nueva construcción (variaciones porcentuales anuales)

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Observando los precios de estos importantes tipos de barcos entre los años 1997 y 2000 puede comprobarse que el aumento de la demanda registrado de 1998 a 1999 y el comparativamente elevado número de pedidos registrados a principios del año 2000 han tenido una incidencia limitada sobre ellos . Los precios medios (numéricos) de los barcos nuevos siguen situándose alrededor del 13% por debajo de los de 1997, aunque en la actualidad tienden a volver a los niveles de 1998. Los precios de los petroleros y determinados tipos de graneleros han experimentado una fuerte tendencia al alza. Estas variaciones de precios se deben a la fuerte demanda de capacidad de transporte, que permite subir los precios de los fletes e impulsa los pedidos de nueva construcción. Dado que los astilleros coreanos disponen de una capacidad limitada de construcción de buques para entrega rápida y que los astilleros comunitarios no compiten a estos niveles de precio tan bajos, los armadores se ven forzados a pagar un sobreprecio, en comparación con 1998 y 1999. Más aún, el mercado ha comenzado a anticiparse a los efectos de las normas sobre petroleros que la UE y la OMI tienen previsto promulgar próximamente y en las que está previsto incorporar restricciones al uso de buques antiguos. Como consecuencia de las buenas condiciones actuales del mercado de pequeños petroleros y del temor a que los precios suban notablemente cuando entre en vigor la nueva legislación, la demanda se ha disparado, con el resultado de que los astilleros han podido pedir precios más altos por este tipo de barcos. En aquellos segmentos en los que los astilleros coreanos siguen intentando ganar cuota de mercado y en los que existe una feroz competencia entre ellos mismos -por ejemplo, grandes portacontenedores y buques de transporte de gas-, los precios presentan -de acuerdo con Clarkson World Shipyard Monitor- una limitada tendencia al alza y siguen siendo más de un 20% más reducidos que antes de la crisis económica asiática. Conviene señalar que el precio indicado por Clarkson para los buques de transporte de GNL (175 millones de USD a finales de agosto de 2000) no concuerda con el resultado de las investigaciones propias de la Comisión: los últimos pedidos de este tipo de barcos que se han recibido en Corea se han cotizado a 152 y 165 millones de USD respectivamente. Como el número de barcos de este tipo que se producen cada año es muy limitado (en algunos años no se construye ninguno), el nivel de precios real debe considerarse más próximo a la cifra indicada por Clarkson para el año 1999.

La Comisión duda de la validez de este criterio, empleado por el Gobierno de Corea. Tres son las razones principales por las que se considera que la información citada no es adecuada para realizar una evaluación apropiada de la evolución de los precios.

- En muchos casos, los precios no son comparables directamente entre contratos, aunque se trate del mismo tipo de barco. La construcción en serie, las diferencias de especificaciones técnicas o los acuerdos de financiación son factores que influyen en gran medida en los precios, y no es posible hacerse una idea completa de la situación real basándose en los precios por tipo de barco.

- La lista de tipos de barcos que utiliza Clarkson como referencia es muy limitada y no incluye algunos tipos importantes, como los portacontenedores Post-Panamax.

- La imagen que se obtiene con el actual sistema de estudio de los precios de determinados tipos de barcos no pasa de ser una mera instantánea. Con este método no es posible realizar un análisis de las tendencias de los precios a largo plazo o evaluar las políticas de precios de astilleros concretos.

Para resolver estas deficiencias, la Comisión lleva a cabo un análisis independiente de la evolución de los precios, en el que compara los niveles de precios existentes en Corea tanto por tipo de barco como por tipo de astillero. La metodología utilizada consiste en establecer un "precio base", que es el promedio de los precios de los contratos suscritos entre abril de 1999 y abril de 2000, y compararlo con el promedio de los precios de los contratos suscritos desde abril de 2000 (fecha en la que se firmaron las "Actas Acordadas" con Corea). Los datos de partida incluyen actualmente los precios de alrededor de 250 pedidos adjudicados a astilleros coreanos. Los precios se expresan en USD/tbc. Este análisis debería indicar hasta qué punto se han subido los precios en determinados astilleros coreanos y para qué tipos de barcos.

A continuación se ilustra la tendencia que muestran los precios en el conjunto de los astilleros coreanos.

Figura 2 - Tendencia de los precios ofertados por los astilleros surcoreanos en su conjunto

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Puede verse que los precios se recuperan del mínimo que alcanzaron a finales de 1999, habiendo aumentando en torno a un 6% como promedio, aunque el avance es muy lento y los precios actuales no alcanzan los niveles de la primavera de 1999.

Si se observan los precios por tipo de barco, se confirma lo que se había señalado anteriormente: los petroleros y graneleros se benefician de las buenas condiciones existentes en el mercado del transporte, y la consiguiente demanda de barcos nuevos ha impulsado una subida de los precios (aunque este efecto es más pronunciado en el caso de los petroleros). Por otra parte, los precios de los portacontenedores aumentaron durante el primer semestre del año 2000, pero desde entonces han caído un tanto, en parte porque los precios de los fletes no se han recuperado como el transporte de líquidos y porque el aumento de tamaño de los buques conlleva una nueva economía de escala que permite a las empresas ofrecer sus fletes a precios comparativamente bajos. Todos los astilleros coreanos más importantes están presentes en este segmento de mercado, ya que lo consideran más rentable que la construcción de petroleros y graneleros. Esta competencia interna en Corea ha impedido que se mantenga la tendencia al alza de los precios de los portacontenedores. La política general de precios de los principales astilleros coreanos es heterogénea, ya que se encuentran en distintas situaciones económicas. La constante necesidad de captar pedidos puede ser más urgente para algunos, llevándoles a bajar los precios para conseguir pedidos concretos de importancia.

2.3. El segmento de mercado de los buques portacontenedores

Como se señalaba en los dos primeros informes, los portacontenedores suponen el mayor segmento de mercado de la construcción naval civil en tbc. Estos buques han sido en el pasado una especialidad de los astilleros japoneses y comunitarios. El primer informe indicaba también que los astilleros coreanos han hecho grandes incursiones en este segmento desde 1997. La situación actual en este segmento de mercado en particular se presenta del modo siguiente:

Figura 3 - Cuotas porcentuales del mercado de los nuevos pedidos de buques portacontenedores expresadas en tbc, 1997-2000 (*)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Registro de buques de Lloyd's

(*) Las cifras del año 2000 corresponden a los ocho primeros meses.

Corea del Sur ha consolidado su posición dominante en el segmento de construcción de portacontenedores. El "Resto del mundo", que incluye países como China, Taiwán y Polonia, se ha recuperado en cierta medida, principalmente con la construcción de pequeños portacontenedores para líneas de distribución local. La posición de la UE parece debilitarse constantemente en este segmento, a pesar de la notable pérdida de valor que viene sufriendo el euro con respecto al dólar desde enero de 1999. La apreciación del yen durante el año pasado no ha hecho sino agravar los problemas de los astilleros japoneses.

Corea domina el segmento de los portacontenedores gigantes (Post-Panamax), que se están convirtiendo rápidamente en el buque estándar de las líneas intercontinentales. El tipo Post-Panamax representa el 65,5% (en tbc) de los pedidos de portacontenedores realizados durante los ocho primeros meses del año 2000. Este tipo de barco se inventó en Europa en 1988, pero la compleja logística mundial necesaria para organizar servicios de transporte basados en él (por ejemplo, la ampliación de las instalaciones portuarias, las vías fluviales y las conexiones interiores) había impedido hasta ahora poner un gran número de barcos en servicio. Por consiguiente, este segmento ha recibido un fuerte impulso en el año 2000, habiéndose registrado 85 pedidos nuevos de este tipo de barcos, de los que 70 -es decir, el equivalente al 82% del total- han ido a parar a astilleros coreanos. Japón ha recibido un 4% de estos pedidos, mientras que la UE no ha logrado hacerse con ninguno, a pesar de que algunos astilleros comunitarios afirman haberse especializado en la construcción de estos barcos. Los países del resto del mundo han conseguido una cuota del 14%.

La explotación de los portacontenedores gigantes, cuya capacidad puede llegar a 8 000 TEU (unidades equivalentes a veinte pies: es decir, un contenedor estándar), se limita a los trayectos entre puertos principales, por lo que se necesitan servicios de apoyo con líneas de portacontenedores más pequeños, con una capacidad situada entre las 200 y las 2 500 TEU, que realicen la distribución a los puertos menores. Dado que los astilleros coreanos no están especializados en estos barcos pequeños ni disponen actualmente de capacidad de construcción a corto o medio plazo, algunos astilleros comunitarios y polacos han recibido recientemente pedidos de este tipo de buques. Aunque esto es un hecho positivo para los astilleros en cuestión, no hay que olvidar que estos pedidos no son más que las "sobras" de los pedidos de grandes buques y que no pueden igualar el volumen o el valor de los pedidos de barcos Post-Panamax.

3. Seguimiento y análisis detallado del mercado

Para recopilar todos los datos necesarios, la Comisión ha recurrido a consultores que, gracias a un análisis continuado, han determinado un modelo de desglose de costes que incluye todos los componentes del coste, tanto de la producción naval en sí como de los astilleros en general. El modelo abarca los costes directos (materiales, mano de obra, equipos, etc.) y los indirectos (financiación del barco y de los equipos de producción, gastos generales, seguros, etc.). El precio de construcción así calculado incluye también un margen de beneficios del 5%. En el anexo I del primer informe pueden encontrarse más detalles del modelo de costes.

A medida que va progresando el examen aparece nueva información que se coteja con los anteriores análisis de costes. Por ello, los dieciocho pedidos cursados a Corea que se examinaron en los dos primeros informes han sido recalculados, y los resultados actualizados se ofrecen más abajo. Como ya se señalaba en el primer informe, todos los parámetros se han basado en un criterio de prudencia para garantizar que los costes mínimos calculados en los pedidos concretos fueran incuestionables. El análisis actualizado incluye ahora supuestos de inflación. Tratándose de pedidos efectuados en un determinado momento pero ejecutados en los dos o tres años posteriores, la evaluación de los costes futuros en el momento de la construcción hasta la entrega se considera una práctica comercial normal.

3.1. Actualización de anteriores investigaciones

En el informe COM(1999) 474 final se investigaban nueve pedidos encargados a astilleros surcoreanos. Junto a ellos, en el segundo informe COM(2000) 263 final se estudiaban trece pedidos más, nueve de los cuales fueron adjudicados a seis astilleros surcoreanos distintos y cuatro a otros tantos astilleros de la República Popular de China. A la hora de seleccionar los pedidos, la Comisión quiso mantener un cierto equilibrio a la vez que tener en cuenta los objetivos generales de la investigación, la urgencia relativa de la misma y la disponibilidad de datos válidos para ser comparados. No todos los proyectos seleccionados son pedidos confirmados y puede que en algunos casos no dispongan todavía de financiación. Esta circunstancia puede hacer subir o bajar los precios de los pedidos, en función de la situación concreta. No obstante, la Comisión está convencida de que la información utilizada para el análisis es actualmente la mejor que se puede manejar.

En el cuadro siguiente se resumen las conclusiones actualizadas correspondientes a los dieciocho pedidos que se han adjudicado a Corea:

Cuadro 3 - Comparación de los precios consignados en los pedidos y de los precios calculados de construcción de los barcos nuevos seleccionados (actualización)

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(*) Estos pedidos se han recalculado después de recibir nuevos datos sobre el endeudamiento de las empresas indicadas.

Conviene señalar que en ningún caso se ha llegado a la conclusión de que alguno de los contratos examinados se haya valorado a precios económicos, lo que supone cubrir los costes directos, destinar una parte a gastos generales, otra parte a la reducción de la deuda (es decir, la amortización del principal más los intereses) y otra parte a beneficios.

En algunos casos, los precios tampoco han alcanzado el nivel de equilibrio (es decir, el precio normal sin beneficio). En promedio, las pérdidas asumidas por los astilleros coreanos con respecto a estos pedidos son aproximadamente el 20% de los costes reales de construcción, si se tiene en cuenta la inflación. Algunos pedidos pueden estar próximos a la rentabilidad, pero esto sucede en astilleros que han podido reducir su endeudamiento, bien mediante la emisión de nuevas acciones (HHI), bien mediante la reestructuración de la deuda (amortizaciones diferidas de capitales, moratorias de intereses, cancelaciones, canjes de deuda por títulos), que es el caso de Daewoo y Halla/Samho. La actualización de los estudios de costes no significa que la Comisión acepte la nueva situación de endeudamiento como tal, en lo que respecta a su compatibilidad con las disposiciones de la OMC, ya que los acreedores de los astilleros coreanos son principalmente entidades financieras controladas por el Gobierno, y las autoridades surcoreanas también han desempeñado un papel importante (y siguen haciéndolo) en los programas de reflotamiento de sus maltrechos astilleros. Sin embargo, la metodología del modelo de costes reconoce y tiene en cuenta los cambios que se han producido en el endeudamiento de los astilleros; por ejemplo, las cancelaciones de deudas no se han incluido en los cálculos de costes.

3.2. Nuevas investigaciones

Desde el último informe de la Comisión se han realizado estudios más detallados de los costes de los pedidos cursados a los astilleros coreanos, con la pretensión de cubrir la mayor parte posible del sector coreano de construcción naval, analizando un mayor número de empresas y determinados pedidos que habrían sido interesantes para los astilleros comunitarios. Se han investigado los siguientes pedidos:

- Portacontenedores de 6 250 TEU (serie de 4), 45 500 tbc, construidos por Hanjin Heavy Industries & Construction Co. Ltd. (HHIC).

- Portacontenedores de 5 608 TEU (serie de 2), 43 225 tbc, construidos por Hanjin Heavy Industries & Construction Co. Ltd. (HHIC).

- Portacontenedores de 1 200 TEU (serie de 8), 11 250 tbc, construidos por Hanjin Heavy Industries & Construction Co. Ltd. (HHIC).

- Portacontenedores de 7 200 TEU (serie de 7), aproximadamente 55 000 tbc, construidos por Hyundai Heavy Industries.

- Buque de transporte de gas natural licuado (GNL), 71 250 tbc, construido por Daewoo Heavy Industries.

- Petroleros Suezmax (serie de 2), 36 000 tbc, construidos por Hyundai Heavy Industries.

- Petroleros de transporte de refinados (serie de 2), 20 800 tbc, construidos por Shina Shipbuilding.

En el cuadro siguiente se resumen las conclusiones correspondientes a los siete pedidos anteriores.

Cuadro 4 - Comparación de los precios consignados en los pedidos y de los precios calculados de construcción de los nuevos barcos seleccionados (nuevas investigaciones)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Los estudios de los pedidos cursados a HHIC son los primeros que afectan a este astillero en concreto. HHIC es una empresa pública que cotiza en la Bolsa de Corea desde 1956. Forma parte del Grupo Hanjin y está presente en los sectores de la construcción naval, la reparación de buques, las obras públicas, la ingeniería industrial y la logística. En general, HHIC es considerado un operador razonable, que no ha seguido la estrategia de otros astilleros consistente en lanzarse a una expansión masiva sin tener en cuenta la situación del mercado. Por lo tanto, no es sorprendente que los precios ofertados por este astillero parezcan corresponderse con los costes reales de construcción (incluso teniendo en cuenta la inflación). Con arreglo al modelo de costes, los pedidos aceptados por HHIC no dan beneficios, pero sí alcanzan el nivel de equilibrio.

El motivo por el que se ha decidido realizar un estudio pormenorizado de los costes de los pedidos a Hyundai de Hapag-Lloyd y los pedidos de buques de transporte de GNL a Daewoo es que se refieren a tipos de barcos que deberían estar al alcance de los astilleros comunitarios, y existen ciertos indicios de que podrían haberse perjudicado sus intereses. Después de recibir nuevos datos sobre el endeudamiento de estas empresas ha sido necesario recalcular ambos pedidos. La fuerte reducción de la deuda ha cambiado la situación: antes de la reestructuración, el precio normal se había cifrado en 92,4 millones de USD para el pedido de portacontenedores adjudicado a HHI y en 171 millones de USD para el pedido de buques de transporte de gas cursado a Daewoo. En estas circunstancias, la pérdida calculada hubiera sido del 19% y 12% respectivamente. Como ya se ha indicado anteriormente, la actualización de los estudios de costes no implica que la Comisión acepte la nueva situación de endeudamiento como tal.

El estudio de costes correspondiente al pedido de petroleros de transporte de refinados que se ha adjudicado a Shina es el primero que afecta a este astillero en particular. Shina es uno de los astilleros más pequeños de Corea y emplea a 350 personas. Sin embargo, ha desplegado una gran actividad como proveedor de este tipo de buques para clientes europeos, mientras que en el pasado el 75% de la producción de Shina estaba destinada a clientes coreanos. Shina no ha alcanzado el mismo nivel de endeudamiento que otros astilleros de Corea y, por lo tanto, los costes financieros que debe soportar este proyecto son menores. Aun así, se observa que el precio ofertado no cubre todos los costes si se introducen supuestos razonables de inflación en el análisis, llegándose a la conclusión de que este pedido va a generar pérdidas de explotación.

3.3. Repercusiones para los astilleros comunitarios

Como se decía en los dos primeros informes sobre la situación del sector de la construcción naval en el mundo, cabe presuponer que tienen una repercusión negativa en los astilleros de la UE los pedidos realizados a astilleros coreanos a precios que no cubren los costes y que son tan bajos que están fuera del alcance de aquellos, cuando de otro modo hubieran sido competitivos. Tal puede ser especialmente el caso cuando el armador ha cursado tradicionalmente pedidos a los astilleros de la UE. Sin embargo, incluso en los casos en que los competidores asiáticos contaban con cuotas de mercado significativas en el pasado, el carácter depresivo de esta política de fijación de precios podría tener un efecto negativo en el mercado en su conjunto y, por tal motivo, el precio debe ser considerado desleal.

De los pedidos efectuados a Corea que se han investigado recientemente, cuatro tienen repercusiones en los astilleros de la UE. Los tres pedidos realizados a HHIC parecen haberse valorado a un precio económico y, por lo tanto, no cabe presuponer que sean perjudiciales para los astilleros comunitarios. Los elementos principales de los cuatro casos que sí podrían serlo son los siguientes:

- Los buques portacontenedores de 7 200 TEU encargados a Hyundai Heavy Industries constituyen el pedido de una importante compañía europea de transporte de contenedores, que más adelante también se hará cargo de la explotación de los barcos. Se trata de un portacontenedores Post-Panamax, un tipo de barco muy codiciado por los astilleros coreanos porque es considerado más rentable que los graneleros o los petroleros. Como se desprende del presente análisis, es difícil pensar que este pedido sea rentable.

- Los buques de transporte de GNL son barcos altamente especializados y de precio elevado. Es necesario contar con una tecnología y conocimientos avanzados para construir los tanques de carga y la maquinaria del barco, y los astilleros de la UE han dominado hasta ahora en este segmento del mercado. Entre 1990 y 1998, el 63% de los pedidos de buques de transporte de GNL se adjudicaron a Japón, el 27% a la UE y el 10% a Corea. En 1999, Japón y Corea recibieron respectivamente un 43% y un 57% de los pedidos de este tipo de buques. La UE no recibió ningún pedido. Este es otro ejemplo de las incursiones que ha hecho Corea en un segmento del mercado de gran valor que anteriormente era feudo de Japón y de la UE y, aunque el pedido puede arrojar una rentabilidad marginal si se tienen en cuenta los cambios que se han producido en la situación de endeudamiento de Daewoo, el resultado neto es que se erosiona otro de los nichos de mercado ocupados por la UE.

- El petrolero Suezmax de HHI tiene un precio de oferta inferior a lo que cabría considerar como un precio económico. Aunque los astilleros comunitarios básicamente han dejado de presentarse a los concursos de licitación para la adjudicación de contratos de construcción de petroleros, este pedido contribuye a profundizar la erosión de los precios en el mercado e indica que los aumentos de precio registrados en este tipo de petroleros no son coherentes.

- El pedido adjudicado a Shina para la construcción de dos petroleros de transporte de refinados puede considerarse perjudicial para los astilleros comunitarios por tres motivos: a) en el pasado, el armador había realizado sus pedidos a los astilleros comunitarios, y ahora sólo utiliza astilleros de China y Corea; b) los bajos precios que se ofertan contribuyen a la erosión general de los precios; c) la demanda potencial de este tipo de petroleros ha aumentado de forma notable debido a la próxima entrada en vigor de la legislación comunitaria en materia de seguridad marítima. El incremento de la demanda que ya se ha registrado hasta ahora no ha beneficiado a los astilleros comunitarios, ya que casi todos los pedidos se adjudican a astilleros asiáticos.

4. Seguimiento de las conclusiones del Consejo de 9 de noviembre de 1999 y 18 de mayo de 2000

El Consejo de Industria recibió los informes de la Comisión en sus reuniones de 9 de noviembre de 1999 y 18 de mayo de 2000, en las que hizo un llamamiento a la Comisión, a los Estados miembros y al propio sector para que cooperasen en varias líneas de acción, cuyos resultados intermedios se explican a continuación.

- Tras la entrada en vigor de las "Actas Acordadas" con Corea el 22 de junio de 2000, se celebró una primera ronda de consultas en Corea los días 18 y 19 de julio del mismo año. El Gobierno coreano estaba bien dispuesto a contestar a las preguntas de la Comisión y mostró una actitud constructiva. Los documentos aportados (cuentas de astilleros, cuentas de entidades financieras, decisiones legales que afectan al sector de la construcción naval) están siendo estudiados por la Comisión. Uno de los elementos esenciales parece ser el hecho de que los astilleros coreanos han podido reestructurar o liberarse de su deuda, lo cual les ha permitido aliviar la carga financiera que soportan y seguir ofertando precios muy bajos. El Gobierno ha desempeñado un importante papel en este aspecto, aunque resulta difícil establecer en qué términos concretos. Además, de acuerdo con los compromisos en materia de transparencia adquiridos en las "Actas Acordadas", el Gobierno de Corea pudo convencer a dos astilleros de su país (Hyundai y Daewoo) para que admitiesen la visita de los expertos antidumping con el fin de que inspeccionasen más de cerca dos pedidos de nueva construcción seleccionados por la Comisión y por los representantes del sector. Esta visita tuvo lugar a finales del pasado mes de septiembre, pero no arrojó resultados concluyentes. Mientras Hyundai no prestó una cooperación plena durante la investigación, alegando razones de confidencialidad empresarial, Daewoo mostró una actitud constructiva. La Comisión ha expresado ante el Gobierno coreano su descontento por esta falta de transparencia.

- Los días 28 y 29 de septiembre se celebró en Bruselas una segunda ronda de consultas en el marco de las "Actas Acordadas" en la que se trató, entre otros asuntos, la cuestión de la política de precios. La parte coreana afirmó que las autoridades establecerían un mecanismo de vigilancia de los precios en Corea, de modo que si se detectasen precios específicos demasiado bajos, se denegaría la financiación para los proyectos de construcción en cuestión. El Gobierno coreano explicó que pediría a los bancos que están bajo su control que comparasen el precio ofertado con el "precio internacional" a fin de evaluar la viabilidad económica de los proyectos de construcción. La Comisión dejó bien claro que este planteamiento era absurdo, puesto que básicamente supondría una comparación entre los niveles de precios existentes en Corea, ya que este país es el líder internacional en precios. Este criterio no sería aceptable para la UE, sino que la comparación tendría que hacerse entre el precio ofertado y el "valor normal" definido por la OMC y aceptado por Corea en las "Actas Acordadas". Sólo de este modo podrían recuperarse los precios y restablecerse unas condiciones de explotación equitativas. Más aún, toda mejora de los precios que se consiguiera en el mercado tendría que materializarse rápidamente. El Gobierno coreano declaró que este tipo de análisis de costes por proyecto era imposible, especialmente por falta de recursos humanos en el banco KEXIM. Como la Comisión ya no veía ningún margen de maniobra, las conversaciones concluyeron sin resultados. Tras un encuentro entre el Comisario de Comercio y el Ministro de Comercio de Corea, la Comisión envió una nueva delegación a este país para mantener reuniones los días 19 y 20 de octubre de 2000 con el fin de explorar las posibilidades de aclarar una nueva propuesta coreana, pero ni el Gobierno de Corea ni los representantes de los principales astilleros de este país propusieron un planteamiento adecuado. El 27 de octubre, el Gobierno coreano informó de que los esfuerzos que había realizado para convencer a los astilleros de que aceptaran el planteamiento comunitario habían fracasado. No se ha ofrecido otra solución para la controversia bilateral.

- A raíz de este fracaso, el sector europeo ha presentado ya una denuncia oficial con arreglo al Reglamento sobre obstáculos al comercio. Una denuncia de este tipo tarda hasta 45 días en examinarse, y las investigaciones que establece el Reglamento se demoran de 5 a 7 meses; el grupo especial de la OMC (si esta organización acepta la denuncia) tarda entre 18 y 24 meses más en resolver al respecto. Los constructores japoneses y estadounidenses han declarado que podrían apoyar una denuncia ante la OMC. En el caso de que se obtuviera el resultado más positivo, es decir, que se lograse una resolución de la OMC que aprobase medidas contrarias, habría que entablar conversaciones para decidir a qué productos aplicar tales medidas, ya que los barcos no están sujetos a ningún tipo de arancel. Esto deja mucho tiempo por delante.

- Con respecto a los contactos mantenidos con el FMI, esta institución remitió a la Comisión una carta fechada el 27 de julio de 2000 en la que realizaba una evaluación positiva de la situación en Corea, que se corresponde con la autoevaluación realizada por el propio Gobierno coreano. El FMI se reafirma en que no se ocupa de las actividades sectoriales. Admite que, en el caso del astillero Halla, "no había otra alternativa que aceptar pedidos a precios mínimos que cubrieran los costes de mano de obra y de funcionamiento de sus astilleros. Se consideró necesario hacerlo para mantener la empresa en funcionamiento, ya que, si no se hubiera hecho, los clientes de Halla habrían sido reacios a cumplir los contratos vigentes con una empresa bajo administración judicial". El FMI no opina sobre este comportamiento ajeno al mercado. La Comisión ha enviado una carta de respuesta en la que reitera sus inquietudes y recuerda que la construcción naval es un sector clave de la exportación de Corea y que la continua aceptación de pedidos deficitarios pone en peligro la recuperación de la economía coreana en su conjunto. La Comisión insiste en que las pérdidas acumuladas por los astilleros coreanos no deben ser compensadas directa ni indirectamente por el Gobierno coreano y que los principios del mercado deben aplicarse de forma plena.

- Actualmente, el acuerdo de la OCDE sobre condiciones normales de competencia en el mercado mundial de la construcción naval no tiene ninguna opción de entrar en vigor tal cual, ya que Estados Unidos no ve posibilidades de ratificarlo. Japón y Corea han realizado sendas propuestas: Japón propone que el acuerdo entre en vigor teniendo en cuenta las reservas estadounidenses, mientras Corea, que siempre se había opuesto a una medida de este tipo, ahora parece dispuesta a que entre en vigor sin contar con EE.UU. En el seno del 6º Grupo de Trabajo de la OCDE, que ha concedido alta prioridad a esta cuestión, se han reanudado las conversaciones, que continuarán en la próxima sesión de trabajo prevista para los días 18 a 20 de diciembre de 2000. Aunque la Comisión vería con buenos ojos que se alcanzase una solución a nivel de la OCDE, no está claro que este acuerdo, en su forma actual, pueda resolver los problemas existentes.

5. Medidas actuales y futuras de apoyo a los astilleros comunitarios

5.1. Antecedentes históricos de las ayudas de funcionamiento

Las ayudas de funcionamiento al sector de la construcción naval fueron autorizadas por la Comunidad desde principios de la década de 1970. Durante muchos años, estas ayudas fueron de cuantía extraordinariamente elevada. En la sexta Directiva adoptada en 1987 sobre la construcción naval se introdujo una política más rigurosa y restrictiva, motivada por la necesidad de garantizar una mayor eficiencia y competitividad en el sector, impulsar una nueva reestructuración con este fin, y asegurar una competitividad justa dentro de la UE. El objetivo era eliminar las ayudas de funcionamiento de forma gradual, ya que este tipo de ayudas no se permiten normalmente en la UE por las razones ya conocidas de ineficiencia económica.

El límite máximo de las ayudas de funcionamiento se fijó en el 28% en 1987 y 1988, reduciéndose al 26% en 1989 y al 20% en 1990. Esta política se mantuvo en la séptima Directiva sobre la construcción naval, que permaneció vigente entre 1991 y 1993. El límite máximo de las ayudas de funcionamiento se fijó en el 13% en 1991 y después se redujo al 9% a partir de 1992. Posteriormente, las normas de ayuda de la séptima directiva se prolongaron seis veces.

Cuadro 5 - Límite máximo de las ayudas de funcionamiento al sector de construcción naval

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Inicialmente, gracias a la reducción progresiva del límite máximo, las ayudas de funcionamiento fomentaron una mayor competitividad y cambios estructurales. Pero el impulso necesario no se mantuvo en los últimos años, en los que el límite máximo se mantuvo invariable. En general, estas ayudas han servido para proteger a los astilleros de todo el rigor del mercado. También han supuesto importantes gastos presupuestarios para la mayoría de los Estados miembros. La construcción naval es el único sector industrial que recibe sistemáticamente ayudas de funcionamiento. Es muy dudoso que el gasto que implica suponga un uso rentable de los limitados recursos públicos. Además, en la medida en que compiten astilleros comunitarios entre sí, estas ayudas suelen distorsionar la competencia en el mercado común, máxime cuando ha habido grandes diferencias en las cuantías reales de las ayudas otorgadas por los Estados miembros. Por ejemplo, en 1998, las ayudas a la construcción de grandes barcos eran del 6,4% en Alemania, del 4,4% en los Países Bajos y del 3,1% en Finlandia, mientras que en Francia e Italia se alcanzaba el máximo permitido del 9% (véase el cuadro 8 más adelante).

En 1997 la Comisión propuso reorientar la política de ayuda estatal para promover y apuntalar los esfuerzos realizados por mejorar la competitividad del sector, ya que era evidente que muchos astilleros aún no eran competitivos y que estaban en particular desventaja respecto a sus competidores de Extremo Oriente. Esto implicaba cambiar las ayudas de funcionamiento por otras medidas más indicadas para ayudar al sector a realizar los cambios necesarios y resolver sus deficiencias.

Por lo tanto, en el Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo se establecía una última prórroga bienal de las ayudas de funcionamiento, que expira el 1 de enero de 2001. También se introducía un conjunto de medidas adicionales que seguirán estando al alcance del sector de la construcción naval hasta finales de 2003. La mayoría de las modalidades de ayuda que se concederán al sector en el futuro comparten el propósito común de proporcionar un incentivo que mejore el rendimiento de los astilleros comunitarios. Estas ayudas, en resumen, serían las siguientes:

- Las ayudas a la reestructuración necesarias para realizar ajustes estructurales y mejorar la competitividad podrán autorizarse a condición de que cumplan las normas comunitarias sobre ayudas estatales para el salvamento y reestructuración de empresas en crisis.

- Las ayudas al cierre, que comprenden ayudas sociales destinadas a mitigar las repercusiones sociales de los ajustes necesarios y ayudas para sufragar otros gastos normales ocasionados por cierres totales o parciales, podrán autorizarse si cumplen el artículo 4 del Reglamento sobre la construcción naval. En el caso de los cierres parciales, las ayudas al cierre facilitan el ajuste estructural y, por consiguiente, pueden aumentar la competitividad de las empresas afectadas.

- Las ayudas regionales a la inversión, destinadas a mejorar y modernizar astilleros existentes con el objetivo de mejorar la productividad de sus instalaciones, podrán autorizarse siempre que los astilleros estén situados en regiones subvencionables y que se limiten a contribuir a los gastos definidos en las directrices comunitarias aplicables en materia de ayudas regionales.

- Las ayudas destinadas a investigación y desarrollo podrán autorizarse con arreglo al marco comunitario por el que se regulan este tipo de ayudas, ya que estas actividades son importantes para garantizar la competitividad del sector a medio y largo plazo.

- Las ayudas a la inversión para la innovación son un nuevo tipo de ayudas que se introdujeron en el Reglamento sobre la construcción naval y que no están en general a disposición de otros sectores, y pueden sufragar hasta el 10% de los gastos relacionados con la parte innovadora de un proyecto.

- Las ayudas encaminadas a sufragar los gastos en que incurren los astilleros para la protección del medio ambiente podrán autorizarse si cumplen las normas establecidas en las directrices comunitarias aplicables a las ayudas estatales en favor del medio ambiente.

Además, existen las siguientes ayudas posibles.

- Los países en desarrollo pueden solicitar ayudas al desarrollo, ya que las normas de la OCDE permiten este tipo de ayudas.

- Los armadores, nacionales o no, pueden obtener facilidades de crédito para la construcción de barcos con apoyo estatal, siempre que cumplan los términos del Acuerdo de la OCDE relativo a los créditos a la exportación de buques.

Por último, conviene señalar que, con arreglo al Reglamento (CE) nº 1540/98, podrán concederse ayudas de funcionamiento para los contratos firmados antes de que concluya este año relativos a buques que se entreguen antes del final de 2003. Ello supone que los astilleros podrán seguir beneficiándose de dichos pagos para los pedidos que se firmen hasta el 31 de diciembre de 2000.

5.2. Cuantía de las ayudas concedidas por los Estados miembros

Desde principios de la década de 1990, el promedio de las cuantías anuales totales de las ayudas estatales concedidas a la construcción naval ha venido fluctuando entre 1 445 y 1 720 millones de euros (cf. los informes quinto, sexto y octavo de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales en la Unión Europea). La parte principal de la ayuda se ha otorgado en forma de ayudas de funcionamiento y ayudas a la reestructuración. La cuantía de las ayudas de funcionamiento otorgadas desde 1990 ha fluctuado entre 198 y 1 102 millones de euros anuales.

Las ayudas de funcionamiento están relacionadas con el valor del contrato. En consecuencia, la mayoría de las ayudas de funcionamiento concedidas durante los últimos años se han destinado a la construcción de cruceros, un mercado en el que los astilleros comunitarios tienen una posición dominante en el mundo, y entre 1990 y 1998 ascendieron a 1 374 millones de euros, cifra que supone el 24% de las ayudas de funcionamiento concedidas en este período. En 1998, las ayudas destinadas a la construcción de cruceros alcanzaron el 57% del total de ayudas de funcionamiento, porcentaje muy elevado que también cabe esperar en los años 1999 y 2000.

Cuadro 6 - Ayudas de funcionamiento concedidas anualmente al sector de la construcción naval (en millones de euros [valores nominales])

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Fuente: Comisión Europea

Si se relacionan las ayudas a la construcción naval con el valor añadido del sector, se observa el alto grado de apoyo que se presta a este sector. Por lo que respecta a la construcción naval, las ayudas representan del 20% al 26% del valor añadido del sector al coste de los factores entre 1990 y 1998. En el último período del que se tienen datos, 1996-1998, las ayudas relacionadas con el valor añadido fueron del 22%. Por el contrario, el promedio de ayuda al sector industrial en el mismo período ascendió al 2,3% del valor añadido del sector (cf. el octavo informe de la Comisión Europea sobre ayudas estatales en la Unión Europea, cuadro 3. Quizá no sea posible comparar directamente las cifras del sector de la construcción naval y las de otros sectores industriales, pero ello sí da una idea correcta del orden de magnitud).

Otra forma de relacionar las ayudas consiste en calcular la ayuda otorgada por persona empleada. En el sector de la construcción naval, la ayuda por persona empleada alcanzó los 28 000 euros en 1998. Esta cifra puede compararse con la ayuda total nacional por persona empleada en la UE entre 1996 y 1998 para la industria manufacturera, que ascendió a 1 113 euros. El alto porcentaje de las ayudas con respecto al valor añadido y a cada persona empleada plantea la cuestión de si los escasos recursos públicos se están empleando de forma óptima y si el capital no podría utilizarse de manera más eficaz.

Cuadro 7 - Ayudas al sector de construcción naval en comparación con otros sectores

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(*) Incluye las ayudas a la reestructuración.

(**) Para las ayudas medias anuales otorgadas al sector de construcción naval entre 1996 y 1998, por importe de 1 549 millones de euros, divididos por el empleo total en 1999 en la construcción de barcos nuevos (55 463), de acuerdo con el informe anual de AWES sobre el ejercicio 1999-2000.

Fuentes: Comisión Europea, Octavo informe sobre ayudas estatales en la Unión Europea; cuadro 3; Informe anual de AWES sobre el ejercicio 1999-2000.

Las ayudas relacionadas con incentivos, como las destinadas a investigación y desarrollo, innovación e inversión regional, parecen haberse utilizado en muy escasa medida. No se conocen los motivos de tan nimio interés por estas formas de ayuda. Puede que las normas no estén suficientemente adaptadas a las particulares características del sector de la construcción naval. También puede ser que, al disponer de ayudas de funcionamiento relacionadas con los contratos, muchos astilleros no hayan considerado necesario explotar las posibilidades de otras formas de ayuda, a pesar del hecho de que han estado a su disposición durante varios años. Merecería la pena investigar las razones de tan escaso uso de estas formas de ayuda para que los Estados miembros y la industria puedan utilizar mejor toda la gama de medidas de ayuda disponibles para apoyar a los astilleros a afrontar los retos futuros.

Cuadro 8 - Ayudas al sector de construcción naval entre 1996 y 1998 expresadas en porcentaje de los valores contractuales de los barcos

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6. Conclusiones y medidas recomendadas

La Comisión ha proseguido su labor de seguimiento del mercado y su estudio pormenorizado de determinados pedidos adjudicados a astilleros coreanos. Las conclusiones confirman, con carácter general, las formuladas en los informes anteriores en el sentido de que el mercado mundial de la construcción naval sigue pasando por serias dificultades.

La oferta todavía supera con creces a la demanda y, a pesar del aumento de los pedidos durante los ocho primeros meses del año en curso gracias a las favorables condiciones del mercado, los precios de los barcos todavía no se han recuperado por completo de la caída que han venido sufriendo desde 1997. Sin embargo, parece que se observan algunos indicios de mejora en comparación con el mínimo alcanzado a finales de 1999.

La baja sostenida de los precios se debe a los bajos precios que ofertan los astilleros coreanos. Los estudios realizados reiteran que estos astilleros siguen aceptando pedidos a precios que no cubren todos sus costes.

La República de Corea es ya el primer país del mundo en construcción naval. Su cuota de mercado ha aumentado a expensas de los astilleros japoneses y comunitarios. Los astilleros coreanos están presentes en casi todos los segmentos del mercado, dejando para los comunitarios casi nada más que los pequeños pedidos interiores y los buques altamente especializados. La UE sólo mantiene su posición dominante en el mercado de los cruceros.

Además de su labor de seguimiento, la Comisión ha adoptado las diversas medidas de su competencia que figuran en las conclusiones del Consejo de Industria de 18 de mayo.

Por lo que respecta a las medidas de política comercial, la Comisión ha entablado negociaciones con Corea de acuerdo con las disposiciones del acuerdo bilateral en materia de consultas. Sin embargo, Corea no ha cumplido todos sus compromisos y no ha sido capaz de aceptar algunas medidas concretas de aplicación.

En estas circunstancias, a menos que Corea esté dispuesta a aceptar el establecimiento de un mecanismo eficaz de seguimiento de los precios, la Comisión considera que es necesario y aconsejable emprender acciones contra este país en el ámbito comercial. La Comisión estudiará las razones de la denuncia presentada por el sector con arreglo al Reglamento sobre obstáculos al comercio y, de ser admitida, iniciará una investigación.

Por consiguiente, la Comisión considera que:

- la investigación referente a los obstáculos al comercio debe llevarse a cabo de forma resuelta con el fin de que la OMC inicie acciones encaminadas a buscar soluciones a los perjuicios causados al sector comunitario;

- un acuerdo inmediato con Corea evitaría el riesgo de conflicto bilateral;

- la creación de condiciones de explotación equitativas sigue constituyendo un objetivo para la Unión, aunque la rápida aplicación del acuerdo de la OCDE no resolvería los problemas que afronta el sector europeo a corto plazo.

- deberá estudiarse la posibilidad de una aplicación anticipada del Acuerdo de 1994 sobre créditos a la exportación, aunque no resolvería directamente los problemas del sector y las prácticas desleales de Corea.

Por lo que respecta a los contactos con el FMI, hasta la fecha no han arrojado ningún resultado concreto que permita acabar con la competencia desleal que practican los astilleros coreanos. Pero el Fondo ya conoce perfectamente las inquietudes que tiene la Unión a este respecto. Por lo tanto, aunque el papel que puede desempeñar el FMI en cuestiones sectoriales es limitado, conviene proseguir esta línea de acción como señal política de que se mantiene la presión sobre este asunto.

La Comisión también ha analizado los criterios que viene aplicando con respecto a las ayudas estatales y ha llegado a la conclusión de que las ayudas de funcionamiento no han aportado la solución del problema coreano.

A la luz de todo lo anterior, se proponen las siguientes líneas de acción:

- que la Comisión continúe su labor de seguimiento de la situación del mercado;

- que la Comisión estudie la denuncia del sector con arreglo al Reglamento sobre obstáculos al comercio lo más rápidamente posible, y, si la acepta, que la tramite de forma rigurosa con vistas a una posible acción por parte de la OMC;

- de manera paralela, que la Comisión se mantenga abierta a las posibles propuestas de Corea que satisfagan las inquietudes comunitarias;

- que la Comisión y los Estados miembros prosigan con su esfuerzo por establecer unas condiciones de explotación equitativas a escala internacional para el sector de la construcción naval en la OCDE;

- que la Comisión y los Estados miembros continúen exhortando al FMI para que garantice la supervisión y evaluación de la reestructuración de los astilleros de Corea;

- la Comisión continuará colaborando estrechamente con el sector en torno a las cuestiones de competencia;

- de conformidad con el artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, y sin perjuicio de las acciones anteriores, la Comisión examinará lo antes posible las posibilidades de proponer medidas para abordar el problema.

7. Lista de cuadros y gráficos

Figura 1 - Cuotas porcentuales de mercado de los nuevos pedidos expresadas pág. 7 en tbc, 1997-2000

Cuadro 1 - Evolución de los precios de los barcos de nueva construcción pág. 9 (precios al cierre del ejercicio en millones de dólares)

Cuadro 2 - Evolución de los precios de los barcos de nueva construcción pág. 9 (variaciones porcentuales anuales)

Figura 2 - Tendencia de los precios ofertados por los astilleros surcoreanos pág. 11 en su conjunto

Figura 3 - Cuotas porcentuales del mercado de los nuevos pedidos de pág. 12 buques portacontenedores expresadas en tbc, 1997-2000

Cuadro 3 - Comparación de los precios consignados en los pedidos y de los pág. 15 precios calculados de construcción de los barcos nuevos seleccionados (actualización)

Cuadro 4 - Comparación de los precios consignados en los pedidos y de los pág. 17 precios calculados de construcción de los nuevos barcos seleccionados (nuevas investigaciones)

Cuadro 5 - Límite máximo de las ayudas de funcionamiento para el sector pág. 23 de construcción naval

Cuadro 6 - Ayudas de funcionamiento concedidas anualmente al sector pág. 25 de construcción naval (en millones de euros [valores nominales])

Cuadro 7 - Ayudas para el sector de construcción naval en comparación pág. 26 con otros sectores

Cuadro 8 - Ayudas para el sector de construcción naval entre 1996 pág. 27 y 1998 expresadas en porcentaje de los valores contractuales de los barcos

8. Referencias

Informe de la Comisión al Consejo sobre la situación del sector de la construcción naval en el mundo, COM(1999) 474 final.

Segundo informe de la Comisión al Consejo sobre la situación del sector de la construcción naval en el mundo, COM(2000) 263 final.

Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998 sobre ayudas a la construcción naval, Diario Oficial L 202 de 18.07.1998, pp. 0001 - 0010.

Reglamento (CE) nº 3286/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por el que se establecen procedimientos comunitarios en el ámbito de la política comercial común con objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de la Comunidad en virtud de las normas comerciales internacionales, particularmente las establecidas bajo los auspicios de la organización Mundial del Comercio, Diario Oficial L 349 de 31.12.1994, pp. 0071 - 0078.

Informe de la Comisión - Quinto informe sobre ayudas estatales al sector de fabricación y a algunos otros sectores en la Unión Europea, COM(1997) 170 final.

Sexto informe sobre ayudas estatales al sector de fabricación y a algunos otros sectores en la Unión Europea, COM(1998) 417 final

Octavo informe sobre ayudas estatales en la Unión Europea, COM(2000) 205 final.

"Acuerdo sobre las condiciones normales de competencia en la industria de la construcción y de la reparación de buques mercantes" de la OCDE, Acta final firmada en diciembre de 1994 por la Comisión de las Comunidades Europeas y los Gobiernos de Finlandia, Japón, República de Corea, Noruega, Suecia y Estados Unidos.

Acuerdo de la OCDE de 1994 relativo a los créditos a la exportación de buques.