Dictamen del Comité Económico y Social sobre "Las políticas económicas de los países de la zona del euro: convergencias y divergencias, resultados y enseñanzas"

(2002/C 125/17)

El 31 de mayo de 2001, el Comité Económico y Social, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, decidió elaborar un dictamen sobre "Las políticas económicas de los países de la zona del euro: convergencias y divergencias, resultados y enseñanzas".

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos del Comité sobre este asunto, aprobó su dictamen el 25 de febrero de 2002 (ponente: Sr. Nyberg).

En su 389o Pleno (sesión del 21 de marzo) el Comité Económico y Social aprobó el siguiente dictamen por 90 votos a favor, 1 voto en contra y 3 abstenciones.

1. Introducción

1.1. En su dictamen sobre la coordinación de las políticas económicas(1) como consecuencia de la UEM(2), el Comité Económico y Social expuso la necesidad de dicha coordinación y propuso algunas posibles líneas directrices:

- En primer lugar, elegir la "tendencia" correcta de las medidas de política económica: restrictivas o expansivas.

- En segundo lugar, determinar de qué forma repercuten las diversas medidas en el resto de los países de la zona del euro. Si las economías se encuentran en la misma fase del ciclo económico, debería optarse por medidas de máxima repercusión. Si un país está "desfasado" en relación con los demás, debería elegir medidas que afectasen lo menos posible al resto de los países.

- Examinar primero conjuntamente la combinación de políticas más favorable para cada país, mientras que las medidas concretas deberán decidirlas cada uno de ellos por su cuenta.

- La incidencia de las medidas en otros niveles -por ejemplo en el impositivo- debería ocupar un segundo plano: el objetivo principal son las repercusiones en el ciclo económico.

- Cuando además del efecto deseado sobre el ciclo económico se pueda lograr un efecto positivo para otros objetivos, es obvio que deberían adoptarse las correspondientes medidas.

1.2. El Comité ha decidido elaborar un dictamen adicional para proseguir el debate sobre la coordinación de las políticas económicas. En él se analizan las políticas económicas de los doce países de la zona del euro con el fin de determinar si en la práctica existe una convergencia o posiblemente una divergencia en algunas áreas. ¿Cómo inciden las políticas adoptadas en la situación económica de cada país? ¿Existen ya buenos ejemplos de ello después de los primeros años de UEM?

1.3. El dictamen cabe considerarlo también como parte de los estudios anuales del Comité sobre las "Orientaciones Generales de Política Económica". Dichos estudios se centran en la evolución general de la situación económica de la Unión Europea y la orientación global de las políticas. Anteriormente no ha sido posible elaborar estudios más pormenorizados sobre los distintos países.

1.4. Las cifras utilizadas en el presente estudio proceden principalmente de las distintas publicaciones de las DG de Economía y Finanzas y de Empleo y Asuntos Sociales de la Comisión Europea(3).

2. Objetivos

2.1. El Banco Central Europeo fija el objetivo de política monetaria; la tasa de inflación debe permanecer por debajo del 2 % a medio plazo. El presente dictamen no examina las medidas adoptadas por el Banco Central Europeo, sus tipos de interés ni las operaciones de mercado abierto. El punto de partida es la situación actual a raíz de las medidas adoptadas en materia de política monetaria. Pero, como es natural, uno de los principales objetivos de cualquier responsable de elaborar políticas en este terreno es mantener baja la tasa de inflación.

2.2. El objetivo en materia de presupuesto público se basa en la meta de mantener el tope del déficit en el 3 % del PIB. Ahora bien, este antiguo "objetivo" ha ido transformándose en un objetivo a medio plazo de proximidad al equilibrio o superávit. Los debates sobre política económica en la Comisión y el Consejo parecen considerarlo como un objetivo general.

2.3. El límite del 60 % para la deuda pública, procedente de los criterios de Maastricht, sigue constituyendo un objetivo, aunque, debido a las reducciones de los últimos años, ahora despierta menos interés. En los tres próximos años, sólo tres países de la Unión Europea superarán ese límite de endeudamiento. Es necesario que el interés por este objetivo vaya en aumento, pues los cambios demográficos exigirán, entre otras cosas, que la carga de los intereses sea lo menor posible.

2.4. Los debates sobre la situación económica y las opciones en materia de política económica se basan en el equilibrio presupuestario y los objetivos de deuda pública. Sin embargo, parece que existe un interés cada vez mayor por el objetivo del crecimiento económico. No se ha cuantificado este objetivo. Se considera más bien como resultante de la situación económica y de la política económica. No se pone necesariamente en tela de juicio la política económica de un país por el hecho de que su crecimiento sea inferior a la media. A pesar de no ser un objetivo explícito, el crecimiento económico se considera fundamental en los estudios económicos de la Comisión. Por consiguiente, el crecimiento económico sostenible debería ser un objetivo fundamental de la política económica.

2.5. Los estudios sobre política económica suelen ignorar el empleo como variable, tanto desde la perspectiva de mantener una tasa de desempleo baja como de lograr una tasa de actividad elevada(4). Además de constituir un objetivo en sí mismo, una tasa alta de crecimiento económico también es necesaria para lograr un nivel bajo de desempleo y una tasa alta de actividad. En el presente dictamen no se analizan la política salarial ni sus efectos potenciales sobre el empleo y la demanda. Naturalmente, los procesos de Cardiff y Luxemburgo y los Fondos Estructurales también influyen considerablemente en el empleo. El empleo debería ser un objetivo prioritario y fundamental para la política económica. La evaluación de los distintos países en el marco de las Orientaciones Generales de Política Económica y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento debería hacerse también en función de este objetivo(5).

2.6. La consecución de un alto nivel de bienestar social, conforme al precepto fundamental de la Unión Europea(6) de fortalecer la cohesión social, raramente se plantea como objetivo. Cabe quizá contemplarlo como un resultado final de un mayor crecimiento económico, de hecho, el resultado real que se pretende para todas las acciones políticas de las Orientaciones Generales de Política Económica y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Pero la distribución de este nuevo bienestar (al igual que otros aspectos de los sistemas sociales) no suele formar parte de los análisis. Estos efectos de la política económica son en gran medida competencia de los Estados miembros y, por consiguiente, no incluiremos el objetivo del bienestar social en nuestro análisis. En ese sentido, tampoco señalaremos con el dedo (como a menudo se hace) a los países que bajan sus impuestos sin reducir al mismo tiempo los subsidios de asistencia social.

2.7. En el presente dictamen sobre política económica el Comité no tendrá en cuenta directamente la tasa de inflación - un objetivo fundamental de la política monetaria. Por el contrario, el dictamen tendrá por objeto la tasa de crecimiento como uno de los objetivos, los objetivos relativos a las tasas de desempleo y actividad, y el bienestar social como una resultante final del crecimiento, el empleo y otros objetivos intermedios.

3. Las políticas económicas nacionales 1999-2001: una perspectiva general

3.1. La Comisión considera que debería respetarse el objetivo del PEC de un presupuesto próximo al equilibrio o en superávit. Uno de los motivos es que en el futuro los Estados miembros puedan permitir que también entren en acción los estabilizadores automáticos en el caso de una desaceleración de la economía. Pero no se ha dicho cuándo puede definirse una situación como de desaceleración.

3.1.1. La combinación de políticas a nivel nacional debería no sólo ser apropiada para la situación económica del país de que se trate, sino también ser coherente con la política fiscal global para la zona del euro.

3.2. La Comisión(7) señala, con razón, la necesidad de ampliar el debate, en el sentido de no limitarse a la disciplina del PEC sino incluir también la contribución del presupuesto público al crecimiento y al empleo. Hay que felicitarse por ello, pero es difícil hallar recomendaciones en este sentido. Cuando pueden encontrarse, se refieren a menudo a países en los que están vinculadas a la estabilización presupuestaria.

3.3. Los debates se centran ahora, como corresponde, en dos elementos principales: el papel de estabilización coyuntural de la política presupuestaria; y la medida en que debería permitirse la acción de los estabilizadores automáticos. En algunos países se pasa a la etapa siguiente de la política cíclica -acciones anticíclicas discrecionales-, pero en raras ocasiones se la califica de "discrecional". Estamos ante otro ejemplo de políticas que van "de la mano". Si pueden describirse como reformas estructurales, es muy posible que aparezcan en los informes económicos de la Comisión.

3.3.1. La Comisión, en su Informe sobre las finanzas públicas, señala lo siguiente: "Los resultados presupuestarios del 2000 hubieran debido ser mejores, pero algunos Gobiernos dilapidaron parte de los inesperados 'dividendos de crecimiento' en recortes fiscales o aumentos del gasto"(8). Pero paralelamente cabe preguntar: ¿cuáles habrían sido las perspectivas de crecimiento para 2001 si los países no hubieran aprovechado dicha posibilidad?

3.3.2. Desde la misma perspectiva, se afirma que los estabilizadores automáticos pueden utilizarse cuando hay riesgo de desaceleración del desarrollo económico, pero sólo en la medida en que el país haya logrado el objetivo de proximidad al equilibrio o de superávit. El problema se agudiza cuando los países que más necesitan un estímulo económico de este tipo son los que no han logrado ese objetivo.

3.4. La Comisión está preocupada, y con razón, por el comportamiento procíclico. Se ha dado con frecuencia, especialmente en los años 90, y fue un aspecto negativo de la aplicación de los criterios de Maastricht. Actualmente, algunos países que están en desaceleración siguen una vez más lo que se puede denominar una política procíclica respetando estrictamente el PEC. No se les critica. Por otra parte, los que consideran preocupante la contracción y adoptan medidas en consecuencia recibirán críticas por no respetar el PEC. El conflicto de objetivos debería solucionarse sobre la base de la experiencia adquirida desde los años 90. La solución no debería consistir en perseguir sólo uno de los objetivos. El énfasis que se pone en los distintos objetivos es distinto entre las Direcciones Generales de la Comisión. Ello es motivo de preocupación cuando se quiere considerar la política en su totalidad.

3.4.1. La situación en 2001, con una tasa más baja de crecimiento, ha agravado los problemas. Según la Comisión, algunos países presentan riesgos inflacionistas, otros no han logrado el equilibrio presupuestario y el resto podría dejar que actuaran sus estabilizadores automáticos. Para todos los países -menos para dos- los posibles efectos de los estabilizadores automáticos son reducidos: un 0,1 o un 0,2 por ciento del PIB. Algunos países han adoptado medidas discrecionales. Los Países Bajos están reduciendo su superávit, lo cual también parece indicado en esta situación. Finlandia, Luxemburgo e Irlanda están reduciendo sus elevadísimos superávit. Ello puede considerarse un estímulo relativo y probablemente es inaceptable para la Comisión. Pero se trata de países pequeños, que no influyen demasiado en la tasa total de inflación. Podría ser deseable este estímulo económico para los países que tengan más problemas con la tasa de crecimiento. Finalmente, Alemania aumenta su déficit, principalmente mediante su sistema de reducción de impuestos. Aunque Alemania estará próxima al déficit máximo del 3 %, ello se explica por las continuas correcciones a la baja de los pronósticos de crecimiento.

3.5. La Comisión aplica un complicado sistema para intentar medir la política económica y la monetaria, e intenta averiguar si las políticas económicas y monetarias han sido neutras, expansionistas o contractivas durante los dos primeros años de la UEM. Se dice que la política económica ha sido neutra durante los primeros años de la UEM, pero que ha tendido a relajarse. Las condiciones monetarias comenzaron siendo moderadamente expansionistas, con tendencia al endurecimiento. Por lo que respecta a los países de la zona del euro, sólo Finlandia experimentó una verdadera rigidez económica en 2000. En Grecia las condiciones monetarias se relajaron un tanto. La mayor parte de los demás países, cuyas condiciones monetarias eran bastante restrictivas, sufrieron un nuevo endurecimiento. En Irlanda, las condiciones monetarias condujeron a un incremento de la inflación.

3.5.1. En 2001, la situación es mucho más dispar. Finlandia, los Países Bajos, Alemania e Irlanda tienen una política fiscal de relajación. El endurecimiento de las condiciones monetarias es tan frecuente como los cambios tendentes a la relajación. Si se considera esta situación a la luz de la utilización de las capacidades, sólo Alemania, en 2001, sigue infrautilizando sus capacidades de forma significativa, de acuerdo con las estimaciones de la Comisión correspondientes a la primavera. La situación ha cambiado, entre otras cosas a raíz de los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001, en el sentido de una reducción de la demanda y de una creciente infrautilización de las capacidades en la mayor parte de los países, lo que ha originado reacciones, como la reducción de los tipos de interés.

4. Impacto económico

4.1. Impacto económico global

4.1.1. La evaluación de las repercusiones de la política económica en el crecimiento económico debe realizarse en múltiples niveles. No puede realizarse en relación con una sola medida, aunque sea dominante. Hay que analizar y valorar el conjunto del paquete de medidas en su composición y en sus interacciones. Sólo puede llegarse a una evaluación concluyente si se incluye en el análisis el momento en el que las medidas producen efectos. La Comisión ha intentado hacer cálculos sobre dicha base. Ha llegado a la conclusión de que los cambios relativos a los gastos tienen un impacto más rápido en los presupuestos públicos que las acciones en el ámbito fiscal.

4.1.2. Las acciones por el lado de la demanda de la economía se traducirán más rápidamente en cambios que las aplicadas por el lado de la oferta. El hecho de que la respuesta a los cambios fiscales sea más lenta se explica en parte por el hecho de que los recortes fiscales pueden incidir tanto en la demanda como en la oferta.

4.1.3. Es necesario tener en cuenta todos estos aspectos para lograr una política económica equilibrada. A modo de ejemplo, un recorte fiscal podría producir efectos indeseados en el nivel de empleo. Asimismo, es posible que una reducción de la cuota para asistencia infantil o una mejora en la disponibilidad de los servicios de asistencia infantil tenga un efecto menor de lo esperado. Por otra parte, la combinación de estas dos acciones podría tener una mayor incidencia que la suma de sus efectos por separado.

4.1.4. Otro aspecto que complica la elaboración y la evaluación de la política económica es la diferencia entre el presupuesto de las administraciones públicas, incluidos todos los niveles de gobierno, y los presupuestos generales del Estado. Por regla general, el Gobierno y el Parlamento sólo tienen influencia directa en estos últimos. En algunos países se han celebrado acuerdos para alinear los presupuestos a otros niveles con los generales del Estado. Como es natural, el problema es más complejo en los Estados federales. Lo que interesa al BCE y a la Comisión son los presupuestos generales.

4.1.5. Se dice a menudo que al fijar la política monetaria se aumenta la carga sobre la política económica. Las fluctuaciones en la situación económica ahora tienen que tratarse única y exclusivamente mediante medidas de política económica. Pero, por otra parte, antes de la política monetaria común de la UEM los efectos externos de las medidas de política económica eran mayores. Los efectos podrían desaparecer no sólo a través del comercio y de una mayor inflación, sino también a través de unos tipos de interés más altos y a través de tipos de cambio volátiles. Por consiguiente, puede decirse que la política monetaria común no sólo amplía el alcance de la política económica sino que también mejora su eficacia.

4.2. Crecimiento y logros económicos

4.2.1. Evaluar el impacto de una medida económica es complicado, pues existen dos factores determinantes: las medidas propiamente dichas y la situación económica, principalmente el crecimiento, que a su vez depende en parte de la confianza de los consumidores y los productores. La cosa no plantea ningún problema si el pronóstico de crecimiento económico para el año siguiente resulta acertado. En este caso, es posible, después de evaluar los efectos de dicha tasa de crecimiento, adoptar por adelantado una decisión sobre una política económica expansiva, neutra o contractiva. En 1999 y 2000, los Gobiernos tendieron a subestimar el crecimiento económico. En un contexto en el que los resultados se evalúan en función de la mejora del equilibrio presupuestario y de la reducción de la deuda pública, ello colocará a los Gobiernos bajo una luz más favorable que la que merecerían sobre la base de las acciones gubernamentales. En un año como 2001, en el que la tasa de crecimiento de la mayor parte de los países será inferior a lo esperado, las políticas podrían ser juzgadas como adecuadas o resultar demasiado contractivas.

4.2.2. Además, la tasa de crecimiento depende mucho de las políticas que se lleven a cabo en la práctica. Una política que disminuya el poder adquisitivo reducirá el consumo y, en definitiva, el crecimiento. Este tipo de interdependencias hace realmente muy difícil evaluar las políticas.

4.2.2.1. La Comisión realiza encomiables esfuerzos por separar los efectos del crecimiento de los efectos de las medidas políticas. El hecho de que la reducción del déficit global fuese más rápida de lo previsto fue principalmente consecuencia de un crecimiento mayor de lo esperado. Además, los efectos derivados del pago de intereses públicos menores y los efectos de los estabilizadores automáticos se separan de los efectos de las medidas discrecionales. En esas condiciones, los efectos de las medidas discrecionales equivalen solamente al 0,1 % del PIB. Los problemas de medición son ingentes si se intenta evaluar por separado el efecto de cada acción. En España, por ejemplo, la rebaja de la contribución social correspondió al 0,1 % del PIB solamente. ¿Cómo podría evaluarse por separado el efecto de este cambio en el PIB, teniendo en cuenta que se adoptó junto con otras muchas medidas?

4.2.3. Además, las cifras admiten conclusiones dispares con vistas a las políticas. La Comisión comprueba que los tres países que sistemáticamente tienen un déficit alto no han mejorado su situación durante los años de buen crecimiento. Sin embargo, no se comenta explícitamente que esos mismos países figuraban entre los de tasa de crecimiento más baja y por lo tanto se encontraban en una situación en la que podría parecer justificado un estímulo económico. Si no hubieran utilizado las posibilidades de estimular sus economías durante dichos años, actualmente su situación económica sería peor pero, por otra parte, tendrían más posibilidades de contrarrestar dicho problema. La evaluación de las políticas es más difícil si se tienen en cuenta tanto la naturaleza como la oportunidad de las medidas.

4.2.4. La mayor parte de los países han reducido su deuda pública en los últimos años. Pero si se tiene en cuenta que las tasas de crecimiento fueron altas, no cabe hablar de una hazaña gloriosa. Consideremos el ejemplo de Bélgica, con una reducción de 5,5 puntos porcentuales en 2000, de los cuales 4,5 pueden atribuirse al cambio matemático del valor de la deuda como porcentaje del PIB cuando la tasa de crecimiento es más alta. No existen cifras que reflejen qué proporción de la reducción de la deuda de los países de la zona del euro se debe en la práctica a un pago real de la deuda. La Comisión comenta la reducción de la tasa española de endeudamiento en 2000, de la cual 2,5 de los 2,7 puntos porcentuales se atribuyen a la tasa de crecimiento; pero nos gustaría que la Comisión nos proporcionara cifras semejantes para todos los países.

4.3. Estabilizadores automáticos

4.3.1. Cuando el déficit presupuestario es inferior al 3 % del PIB (o más bien cuando se alcanza el equilibrio presupuestario) se plantea la cuestión de si se puede permitir que los estabilizadores automáticos actúen libremente. Pero ¿qué proporción de la estabilización coyuntural puede venir de los estabilizadores automáticos? ¿Es posible mejorarlos?

4.3.2. Existe una opinión generalizada según la cual el efecto de los estabilizadores automáticos(9) es máximo cuando el problema estructural (crisis o choques) está en el lado de la demanda. Por ejemplo, algunos impuestos progresivos y subsidios de desempleo tienen un efecto estabilizador tanto en caso de contracción económica como de recuperación, contrarrestando las repercusiones sobre la renta personal. Son muy eficaces en las crisis que afectan al consumo y menos eficaces en las crisis relacionadas con las inversiones o la demanda externa. Se dice que las crisis en el lado de la oferta tienen efectos opuestos en la inflación y en la producción. Por ejemplo, una subida en el precio del petróleo aumentará la inflación y disminuirá la producción. Es difícil hallar un estabilizador automático que sea, en ese caso, al mismo tiempo expansivo y contractivo.

4.3.3. También existen grandes diferencias de un país a otro en cuanto a la sensibilidad del presupuesto público a los cambios coyunturales. Una economía cuyo sector público se vea muy afectado por los cambios coyunturales vía los estabilizadores automáticos también tiene la posibilidad de avanzar más a través de los cambios resultantes de la política económica. La sensibilidad es en ambas direcciones: del ciclo económico y de las acciones de política económica. Los países pertenecientes a esta categoría disponen a menudo de sistemas de seguridad social avanzados.

4.3.4. Ello nos lleva a afirmar que es imposible formarse una opinión general sobre el uso de los estabilizadores automáticos. La Comisión ha efectuado cálculos para hallar niveles de déficit y superávit presupuestario a los que aspirar a lo largo de los ciclos; dichos niveles difieren según los países. Cuanto más volátil es la economía, mayor es el superávit exigido. Después de fijar dichos niveles mínimos, se han establecido nuevos niveles que permitirían a los estabilizadores automáticos funcionar libremente.

4.4. Inversiones

4.4.1. Muchas clases de gasto público pueden tener efectos positivos tanto en el crecimiento como en el empleo. Es el caso de los gastos "tradicionales", por ejemplo, educación, salud, transferencias regionales y política social. Su cantidad y calidad sientan las bases para una economía moderna en crecimiento. A pesar de su importancia, la atención se centra principalmente en la investigación y en las inversiones, tanto privadas como públicas. Las conclusiones de Lisboa, seguidas en Estocolmo, reflejaron el deseo político de mejorar estas políticas. Ha transcurrido demasiado poco tiempo, no sólo para que puedan verse los resultados del crecimiento y del empleo, sino también para se hayan adoptado todas las medidas apropiadas. La búsqueda de indicadores adecuados para estas acciones constituye un primer paso que todavía no se ha dado.

4.4.2. Existen grandes diferencias entre los Estados de la zona del euro en lo que respecta tanto a los gastos en materia de investigación y desarrollo como a la inversión. A pesar de estas diferencias, difícilmente se podrá negar que todos los países deberían llevar a cabo políticas que aumenten la parte del PIB destinada a dichos gastos. Aunque no podemos evaluar el impacto de las medidas recientes, las experiencias anteriores demuestran claramente la eficacia de las medidas en estos campos. Los elevados gastos en tecnología de la información (formación, redes, uso) y la investigación en este campo, por ejemplo en los EE.UU. y los países nórdicos, son paralelos a unas tasas cada vez mayores de crecimiento y empleo.

4.4.3. Un problema estadístico es que las estadísticas sobre inversiones solamente tienen en cuenta las inversiones en activos físicos. Convendría reelaborar las estadísticas a fin de incluir las inversiones en capital humano. La medición plantea un problema enorme, pues obliga a hallar una línea divisoria entre los gastos "ordinarios" de educación y los gastos de educación y formación que aumentan la capacidad de producción. Una posibilidad consistiría en considerar inversión en capital humano todos los costes de educación y formación en que incurran las empresas (aunque se puedan pagar en parte con fondos públicos).

4.4.4. El grueso de las inversiones son privadas, y éstas son las principales determinantes del desarrollo. Pero, volviendo a las inversiones públicas en activos físicos, también importantes para el crecimiento y como complemento de las inversiones privadas, hay una complicación en relación con la aplicación del PEC. Un país que destine un alto porcentaje de su PIB a inversiones públicas -lo que es recomendable- tendrá más problemas para alcanzar el equilibrio presupuestario, pues deberá reducir más sus demás gastos públicos para contrarrestar los gastos "extras" en inversiones públicas, siempre que éstos no se financien fuera del presupuesto y escapen así a la evaluación del PEC. En este caso, los criterios de convergencia de la UEM pueden tener el efecto de reducir las inversiones públicas. Durante la década de 1990, las reducciones en inversiones públicas en activos físicos representaron hasta 1/3 de la reducción de los déficit presupuestarios públicos, con la consiguiente reducción de su porcentaje del PIB del 2,9 % (1991) hasta un nivel de sólo el 2,3 % (1999)(10). Y esto es aún más absurdo desde el punto de vista económico porque dichos gastos aumentarían la tasa de crecimiento y en definitiva facilitarán el cumplimiento de los objetivos del PEC.

4.5. Modificaciones del sistema fiscal

4.5.1. Pocos cuestionan los efectos positivos de la investigación y las inversiones; en cambio, no siempre se aceptan con carácter general los resultados que tienen las modificaciones de los sistemas fiscales para el crecimiento y el empleo. El sistema fiscal influye en la voluntad de trabajar, ahorrar e invertir. Los efectos no se deben sólo al nivel de impuestos sino también a su composición. Más abajo se dan algunos ejemplos; pero, como afirma la Comisión, hasta la fecha los resultados han sido desiguales. Generalmente, puede decirse que los efectos tardan mucho tiempo en aparecer -un par de años- y los cambios tienen que ser muy substanciales para afectar nuestro comportamiento.

4.5.2. (Además, los cambios en los sistemas fiscales deben considerarse en un sentido más amplio que incluya también los sistemas de prestaciones. La interacción entre impuestos y prestaciones hay que verla como un todo a la hora de examinar la incidencia en el empleo y el crecimiento. Por otra parte, el intento de aumentar el empleo mediante cambios en el sistema de impuestos y prestaciones exige pasar al mismo tiempo de medidas pasivas a medidas activas en el ámbito del mercado laboral para que pueda aumentar la tasa de actividad.)

4.5.3. En el presente dictamen no podemos analizar el problema del envejecimiento de la población en su integridad, pero queremos subrayar que implica un énfasis cada vez mayor en la reducción de la deuda. En el caso de algunos países, se puede decir que ello ha dificultado el paso a políticas más anticíclicas.

4.5.4. En los años que precedieron a la tercera fase de la UEM, el endurecimiento de la política económica fue muy pronunciado. La política restrictiva se ha mantenido, pero en un menor grado, dado que dicha necesidad disminuye cuando los presupuestos están casi equilibrados y las reformas empiezan a dar resultado. En la mayor parte de los países, los cambios han implicado tanto recortes del gasto como recortes fiscales, reduciéndose de este modo el tamaño relativo del sector público. En algunos países, los cambios fiscales han adoptado la forma de cambios en el sistema de recaudación de impuestos o en la base impositiva, de modo que ha aumentado la recaudación sin un aumento de los tipos impositivos. Ello ha redundado en sistemas impositivos más justos.

4.6. Empleo

4.6.1. Para hallar estadísticas sobre tendencias en materia de empleo hay que consultar publicaciones como "Employment in Europe". Ello demuestra que la idea de incluir el empleo en las conclusiones de las cumbres no ha calado en todos los servicios de la Comisión. A la hora de evaluar las políticas económicas de los países de la zona del euro no se tienen realmente en cuenta los efectos sobre el empleo.

4.6.2. España, Bélgica e Irlanda experimentaron una disminución del desempleo de más de un punto porcentual anual durante el período 1999-2000. Bélgica e Irlanda lo lograron pese a que no partieron de un nivel de empleo especialmente alto. Ocho de los doce países no lograron alcanzar un posible objetivo de - 1 punto porcentual al año, mientras que otros tres (Austria, Luxemburgo y Portugal) se quedaron a mitad de camino, pero ya tenían los niveles de desempleo más bajos(11).

4.6.3. En cambio, si se mira la evolución de la tasa de actividad, el aumento más rápido se registró en los Países Bajos, Irlanda, Luxemburgo y España. Los menores aumentos se registraron en Austria, Alemania y Francia. No existe una relación clara entre los cambios en la tasa de actividad durante estos años y el punto de partida de la misma. Deben buscarse otros muchos factores para explicar los distintos resultados.

4.6.4. España parece haber obtenido los mejores resultados en estos años a pesar de haber empezado con el mayor nivel de desempleo y una tasa de actividad baja. Austria ha obtenido los peores resultados, aunque partió de una baja tasa de desempleo y de una alta tasa de actividad(12). Las diversas tendencias pueden tener causas dispares, pero parece haber una convergencia por lo que respecta a estos aspectos de los mercados laborales.

4.6.5. Puestos a buscar las razones de estas diferencias, la tasa de crecimiento aparece como una explicación natural. También podemos ver que las tasas de crecimiento altas y bajas están fuertemente vinculadas a la evolución favorable del empleo.

4.6.6. Pero las evoluciones a veces contradictorias de los mercados laborales nacionales requieren un estudio más profundo de las razones que explican los buenos y malos resultados de dichos mercados. La explicación se encuentra en parte en las medidas de política económica discrecionales de los doce países. Un documento complementario del grupo de estudio, en el que se describen las políticas económicas país por país, permite concluir que dichas medidas parecen diferentes para cada país.

5. Recomendaciones incoherentes

5.1. Si se tienen en cuenta otras políticas, y no solamente las Orientaciones Generales de Política Económica, se ve que las recomendaciones de 2001 para algunos países no son coherentes con la política expansiva que justificarían unas tasas de crecimiento más bajas. En su evaluación general de la situación económica (monetaria y coyuntural), la Comisión se interesa sobre todo por los países con recalentamiento de la economía y presión inflacionista. No se preocupa abiertamente por aquellos otros en los que la demanda no es suficiente para que surja un crecimiento económico aceptable. Lo mismo puede afirmarse por lo que respecta a la mayor parte de los Gobiernos. Puede decirse que, en general, la política económica respalda la política monetaria común en los períodos de fuerte crecimiento, pero existe peligro de conflicto entre ambas políticas en períodos de bajo crecimiento. Esto nos plantea grandes preocupaciones sobre la actual situación económica y las correspondientes recomendaciones en materia de política económica.

5.2. Solamente se tienen en cuenta las repercusiones de la política de un país en la situación general de la zona del euro, pero rara vez en los demás países. Y parece tratarse más de una relación matemática, en la que se suman las cifras nacionales de inflación etc., que de un cálculo económico de las relaciones reales entre las doce economías. Esto se ve por ejemplo en el caso de Irlanda. La recomendación del Consejo de Economía y Finanzas a Irlanda de llevar a cabo una política menos expansiva es defendible si se examina la propia economía irlandesa. Sin embargo, los efectos de ese exceso de expansión en la zona del euro son insignificantes. La economía irlandesa es tan pequeña que no influirá de forma perceptible en el objetivo de inflación. El comercio irlandés está muy orientado hacia países situados fuera de la zona del euro (como el Reino Unido) de tal modo que el impacto comercial en los demás países de la zona del euro también es despreciable.

5.3. En años de elevado crecimiento es fácil conseguir buenos resultados en materia de desempleo y de tasa de empleo, porque estas cifras van emparejadas con las tasas de crecimiento. Cuando el crecimiento es bajo, la situación es mucho más complicada. Con un crecimiento por debajo del 3 % no aumentará automáticamente el empleo, y hacer continuamente hincapié en el equilibrio presupuestario entraña claramente el riesgo de que la política adoptada acarree un mayor nivel de desempleo. Por lo tanto, los debates sobre política económica deben centrarse también en las tasas de crecimiento y el desarrollo del empleo. Actualmente, las tendencias económicas reales son tan claras que hay que reflejar este cambio en los documentos de la Comisión y decisiones del Consejo.

5.4. Puesto que una parte de los objetivos de los PEC está incluida en el Tratado, las recomendaciones que emanan de los mismos tienen más peso que los objetivos que simplemente se aprueban en las reuniones del Consejo. Esta diferencia en el fundamento jurídico no debería tener tanta repercusión en las políticas realmente recomendadas. Las acciones recomendadas deberían estar basadas más en argumentos económicos, que en consideraciones políticas.

6. Un nuevo marco para los objetivos

6.1. Los informes de la Comisión y las decisiones del Consejo dan claramente la impresión de que la estabilidad de los precios, el equilibrio presupuestario y la reducción de la deuda constituyen los principales objetivos. Con vistas a extraer las enseñanzas de los primeros años del euro, consideramos importante intentar cumplir el conjunto de objetivos del PEC para poder elaborar una combinación de políticas que tome en consideración todos los objetivos de la política económica.

6.2. El efecto del crecimiento sobre estos objetivos está cuidadosamente calculado. Lo que falta es el impacto de la política económica en el crecimiento y el empleo. Esa parece la principal razón por la que nuestras recomendaciones suelen inclinarse más bien del lado expansivo. Cabría recomendar una reducción del superávit presupuestario o un mayor déficit si se quisiera tener en cuenta tanto la política fiscal como el crecimiento y el empleo. Por lo tanto, el objetivo a medio plazo de un crecimiento del 3 % como mínimo mencionado en las conclusiones de las cumbres también podría incluirse en las Orientaciones Generales de Política Económica y en el PEC.

6.3. En Lisboa se estableció un objetivo a largo plazo para el empleo: la disminución del desempleo para alcanzar el pleno empleo. Por lo que respecta a la tasa de empleo, los objetivos fijados fueron del 70 % para los hombres y del 60 % para las mujeres. Dichos objetivos a largo plazo deberían reflejarse en el PEC como objetivos a medio plazo destinados a estimular políticas que permitan alcanzar los objetivos a largo plazo.

6.4. Tras algunos años de experiencia práctica del PEC, puede ser el momento de evaluar las experiencias adquiridas hasta la fecha y de perfeccionar esta base de la política económica en los países de la zona del euro. Además de las anteriores propuestas, el Comité desearía subrayar algunos principios de flexibilidad aplicables a las recomendaciones políticas anuales:

- los objetivos deberían considerarse como objetivos a medio plazo, de manera que los resultados correspondientes a cada año se evalúen en consecuencia;

- siempre deberían tenerse en cuenta consideraciones relacionadas con los ciclos económicos;

- las evaluaciones a corto plazo para cada Estado miembro siempre deberían depender de su proximidad a los objetivos a largo plazo;

- asimismo, deberían tener en cuenta la evolución demográfica de cada Estado miembro.

7. Observaciones finales

7.1. Como observación general, urge coordinar mejor la política económica y reforzar el diálogo macroeconómico; también se necesita una mayor flexibilidad en las recomendaciones políticas relativas al PEC. Pero se deben señalar asimismo alguno buenos ejemplos nacionales de cumplimiento simultáneo de los requisitos de los objetivos de equilibrio presupuestario, reducción de la deuda, tasa de inflación, crecimiento y empleo. Asimismo, la política coherente perseguida debería aspirar también a reformar los sistemas de pensiones a fin de tener en cuenta el envejecimiento de la población y la financiación de las inversiones públicas en ámbitos fundamentales, de conformidad con lo establecido en la cumbre de Lisboa.

7.2. De ello se desprende obviamente que las medidas para mantener una tasa de crecimiento alta podrían ser más eficaces para la reducción de la deuda que las medidas realmente destinadas a pagar la deuda mediante aumentos importantes del superávit presupuestario. Por consiguiente, una política de alto crecimiento es la mejor política de reducción de la deuda.

7.3. Algunos de los ejemplos pueden clasificarse como reformas estructurales, con un efecto de larga duración, mientras que otros son más bien medidas anticíclicas. En Grecia, la medida de lucha contra el fraude fiscal, por ejemplo mediante un impuesto negativo sobre la renta parece haber sido eficaz. Los recortes fiscales en Alemania, tanto del impuesto sobre la renta como del impuesto de sociedades, pueden considerarse buenos ejemplos de acciones anticíclicas, aunque éste no fuera su objetivo original. En Bélgica, los límites de gastos y el acuerdo con los entes regionales y locales han tenido una gran incidencia en el equilibrio presupuestario. La fórmula neerlandesa de distribución de los efectos de crecimiento en el presupuesto público entre las reducciones fiscales y las reducciones de la deuda pública es interesante. Aunque quizás justa desde el punto de vista distributivo, se podría poner en tela de juicio como medida de estabilidad para el ciclo económico. En general, la política presupuestaria finlandesa parece adecuada para mantener la política restrictiva necesaria, a pesar de las fuertes modificaciones de ingresos y gastos, en una situación de condiciones de dinero barato y de alto crecimiento.

7.3.1. Algunos países han introducido cambios en los sistemas impositivos para reducir la evasión fiscal y aumentar las bases impositivas. Estas medidas no solamente han resultado eficaces, sino que también han implicado una convergencia a la hora de configurar los sistemas impositivos. Estos tipos de cambios son muy importantes y deberían continuar.

7.3.2. Varios países han introducido reducciones en diversos tipos impositivos. Debido a las altas tasas de crecimiento, dichas reducciones no han acarreado una disminución de la recaudación de impuestos. Al contrario, las recaudaciones han seguido aumentando. Con tasas de crecimiento más bajas, dichos aumentos difícilmente se mantendrán y se convertirán probablemente en disminuciones. Es posible que el efecto de estas reducciones de los tipos impositivos sobre la demanda ya se haya producido, pero los efectos sobre la oferta aún tardarán un cierto tiempo en materializarse. Desafortunadamente, podrían hacerlo en un marco económico en el que fuese el lado de la demanda el que hubiera que apoyar. Ello resalta los graves problemas de coordinación y oportunidad que plantean los cambios fiscales.

7.3.3. Paralelamente a la probable convergencia de las bases impositivas y la disminución de las posibilidades de evasión fiscal, actualmente parece producirse un desplazamiento real de los gravámenes sobre las rentas del trabajo y sobre la renta hacia otros impuestos. Existe una tendencia leve pero clara a la convergencia de los sistemas impositivos, tanto en la estructura de los sistemas como en los tipos.

7.4. Algunos países han introducido topes de gastos en una u otra forma. Dichos topes pueden solucionar algunos problemas, por ejemplo, ayudar a reducir la tendencia automática a aumentar el gasto público cuando se dispone de más recursos públicos. Por así decirlo, el sistema es "a prueba de elecciones", pues los topes se determinan a menudo previamente y por unanimidad. Al mismo tiempo, pueden crear otros problemas, como recurrir sistemáticamente a cambios en el lado de los ingresos cuando se necesitan acciones anticíclicas, pues el lado de los gastos se fija de antemano para varios años. También resulta más inflexible cuando cambian algunos de los principios fundamentales sobre los que se basan los topes.

7.5. Estos son algunos de los "buenos ejemplos" existentes: algunos de ellos son específicos de un determinado país, otros son bastante generales. Hay que subrayar que el hecho de que sean válidos en un país no quiere decir que lo sean necesariamente en todos los demás. La situación económica de un país puede ser tan diferente, que lo que es eficaz en él podría resultar ineficaz o indeseable en otro. Por lo tanto, los ejemplos de políticas mencionados en el presente dictamen y las observaciones para su utilización en uno o varios países deberían debatirse en todos los países de la zona del euro, pero su aplicación en la práctica debe depender de la situación de cada país.

Bruselas, 21 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) El presente dictamen trata de los aspectos de la política económica incluidos en el término "política presupuestaria", tanto desde el punto de vista de los ingresos como de los gastos de los presupuestos públicos.

(2) DO C 139 de 11.5.2001, p. 60.

(3) European Economy. Reports and studies, n° 3.2000, n° 3.2001 y Employment in Europe.

(4) Tasa de participación o actividad = personas ocupadas y desempleadas en términos de porcentaje de la mano de obra potencial.

(5) PEC = Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

(6) Tratado de la UE, artículo 2.

(7) COM(2001) 355 final, p. 3.

(8) Las finanzas públicas en la UEM - 2001, p. 2 (European Economy. Reports and studies, n° 3.2001).

(9) Sobre el debate relativo a los estabilizadores automáticos, véase el dictamen del CES en el DO C 139 de 11.5.2001, p. 60.

(10) Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas de la UE15, EUROSTAT.

(11) Luxemburgo es un caso especial; el buen desarrollo de su mercado laboral afecta en gran medida a sus países vecinos.

(12) Luxemburgo es un caso especial; el buen desarrollo de su mercado laboral afecta en gran medida a sus países vecinos.