Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos», y - la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo que modifica el Reglamento (CEE) n° 3950/92 por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos» () (98/C 407/33)

El 3 de julio de 1998, el Consejo, de conformidad con los artículos 43 y 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Agricultura y PESCA, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 24 de julio de 1998 (ponente: Sr. Kallio).

En su 357° Pleno de los días 9 y 10 de septiembre de 1998 (sesión del 9 de septiembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 101 votos a favor, 2 votos en contra y 13 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En julio de 1997, la Comisión Europea presentó una propuesta de Agenda relativa a la política agrícola de la Unión Europea para el período 2000-2006. A este documento siguió en marzo de 1998 un conjunto de propuestas de reglamentos que introducen importantes modificaciones en relación con la propuesta publicada en julio de 1997. Dichas propuestas vienen a completar el proceso de reforma empezado en 1992 y que incluye, en particular, una reducción de los precios institucionales para numerosos productos agrícolas. La reforma objeto de examen prevé también una importante reducción de los precios institucionales, así como un aumento de parte de las ayudas directas. Además de las propuestas enumeradas por sector, la Agenda aborda algunas cuestiones de carácter horizontal, la ampliación de la Unión, el presupuesto y la reforma de los fondos estructurales. El presente dictamen sólo examinará estas cuestiones en la medida en que tengan un impacto destacado en el sector de la leche.

1.2. La Comisión justifica la necesidad de proceder a una reforma de la PAC por el hecho de que una serie de problemas relativos a esta política no encontraron solución en la reforma de 1992. Se ha comprobado, por ejemplo, que las ayudas concedidas por la PAC se distribuyen de manera desigual y no se concentran en las regiones y los productores más desfavorecidos. La Comisión señala que esta situación ha tenido por resultado un descenso de la actividad agrícola, cuyos efectos negativos han afectado a numerosas regiones. A esto se añade, según la Comisión, la concentración de la producción en determinadas regiones, cuya consecuencia ha sido el recurso a prácticas agrícolas excesivamente intensivas que han contribuido a dar a la opinión pública una mala imagen de la PAC.

1.3. Según la Comisión, algunos factores de carácter externo vienen también a justificar una reforma de la PAC: la ampliación de la Unión, que hace aún más necesarias las medidas de mercado y de simplificación, así como los compromisos adquiridos en el marco de la OMC y la nueva «ronda» de negociaciones. A este respecto, conviene señalar que la consecuencias de la situación del mercado y del nivel de los precios a escala mundial se perciben también en Europa.

1.4. Las principales propuestas de la Comisión relativas al sector de la leche son las siguientes. El régimen de cuotas debería prolongarse hasta el 31 de marzo de 2006. La Comisión propone a la UE un aumento del 2 % de las cuotas lecheras, una mitad reservada a los jóvenes productores y la otra a los productores de las zonas de montaña. La Comisión propone también una reducción del 15 % en los precios de intervención y del 17 % en los precios indicativos de la leche, a lo largo de un período de cuatro años a partir del 1 de julio del 2000. La propuesta de la Comisión fija los precios de intervención para todo el período cubierto por la Agenda 2000. La disminución propuesta va más allá (+ 5 %) de la sugerida en julio de 1997 y se compensa parcialmente con una prima por vaca lechera y una prima por cultivo de maíz de ensilaje, que la Comisión propone mantener, apartándose en eso de la propuesta de julio de 1997. El mantenimiento de la prima por cultivo de maíz de ensilaje se presenta como la justificación más importante para efectuar una reducción de los precios.

2. Observaciones generales

2.1. El presente documento completa el dictamen relativo al sector de la leche aprobado por el Comité los días 10 y 11 de diciembre de 1997 y tiene en cuenta los principales cambios presentados en la propuesta de Reglamento de marzo de 1998. El Comité observa que, en algunos aspectos, esta propuesta resulta aún más difícil de aceptar que la de julio de 1997. Por ello, propone que la Comisión tenga en cuenta las observaciones formuladas en el presente dictamen en sus trabajos relativos a la propuesta presentada.

2.2. El Comité apoya la propuesta de la Comisión de mantener el régimen de cuotas. No obstante, la Comisión debería mostrar con más claridad lo que ocurrirá el 1 de abril de 2006. El régimen de cuotas y el régimen de prima por vaca lechera revisten una importancia económica considerable para los productores del sector. Por otra parte, la ampliación de la UE hacia el Este repercutirá en la futura política del sector de la leche. La propuesta actual concede mucho margen a la especulación y hace difícil la planificación a largo plazo de la industria y de la producción lechera.

2.3. La Comisión debería encontrar soluciones a los problemas planteados por distintos Estados miembros, manteniendo al mismo tiempo la estabilidad del mercado europeo del sector.

2.4. Según el Comité, la reducción de los precios interiores, tal como propone la Comisión, reviste una gran importancia, ya que no ha habido un debate de fondo sobre el nivel de precios de los productos alimenticios. El Comité considera que la propuesta de la Comisión da demasiada importancia a la competitividad internacional y no crea las condiciones necesarias para garantizar el modelo agrícola europeo. La Agenda 2000 no deja ninguna posibilidad económica a una agricultura diversificada, respetuosa del medio ambiente y basada en el desarrollo sostenible que garantice unos ingresos equitativos para los agricultores.

2.5. El Comité considera que la reducción de los precios debería compensarse en su totalidad y de manera equitativa para los productores de las distintas regiones. La reducción de los precios afectará principalmente a la industria lechera y a los productores de las regiones desfavorecidas, de las zonas de montaña y de las regiones que no pueden beneficiarse de primas por cultivo de maíz de ensilaje. Provocará una reducción del empleo en las zonas donde es más necesario y donde las posibilidades de ejercer otro tipo de actividad son escasas.

2.6. El Comité no está convencido de que la reducción de los precios de apoyo tenga como consecuencia una reducción del precio al por menor y, por consiguiente, un aumento del consumo. La Comisión debe disponer de un mecanismo de control suficientemente rápido y eficaz.

2.7. El Comité considera que la propuesta no soluciona los problemas que sirven de justificación para la reforma de la Comisión, en particular por lo que se refiere a los elementos de carácter interno. En efecto, la Comisión indica entre otras justificaciones la distribución desigual de la ayuda, que se concentra en aquellas regiones y productores que no figuran entre los más desfavorecidos. Valga como ejemplo la prima por cultivo de maíz de ensilaje, destinada en particular a las regiones favorecidas, mientras que no se propone ninguna ayuda de importancia económica comparable a las regiones donde no puede cultivarse maíz para ensilaje o donde los hábitos alimentarios son diferentes.

2.8. El Comité pide que las primas por cultivo de heno y pasto correspondientes a la ayuda concedida para el maíz de ensilaje, destinada a compensar la reducción de los precios, se extienda a las regiones que, por razones de carácter climático o por su sistema de producción lechera, no pueden beneficiarse de esta prima. Con el fin de garantizar un desarrollo sostenible del sector de la leche, es necesario prestar especial atención a la relación entre los precios de los distintos forrajes bastos. El problema es especialmente delicado en las regiones escandinavas y las demás regiones desfavorecidas, donde el rendimiento del pasto en relación con el de los cereales es aún más bajo. Es necesario garantizar una rentabilidad equitativa de la producción lechera, independientemente de que esté basada en el pasto, en el maíz o en otros forrajes bastos distintos de los cereales. Las decisiones adoptadas en la cumbre de Luxemburgo exigen que se solucionen estos problemas.

2.9. El Comité no está convencido de que la propuesta permita alcanzar el objetivo de la Comisión de simplificar los reglamentos de mercado. Algunos puntos de la propuesta exigen sistemas administrativos complejos.

2.10. El Comité subraya que el sector de la leche es el subsector más importante de la producción agrícola de la UE. La producción lechera afecta a todas las regiones y desempeña un papel fundamental en las regiones desfavorecidas de muchos países europeos.

3. Observaciones particulares

3.1. Régimen de cuotas

3.1.1. La posición de los Estados miembros en relación con el régimen de cuotas es muy desigual. Los países que apoyan la supresión de las cuotas son principalmente aquellos cuya estructura de producción lechera y condiciones naturales son más favorables, y que dependen en gran medida de la importación. Se trata de los países cuya producción lechera es deficitaria a nivel nacional. Por otro lado, los países que propugnan el mantenimiento del régimen de cuotas son aquellos cuya competitividad se ve debilitada por una estructura de la producción lechera poco propicia o por condiciones naturales desfavorables. Estos países consideran que la supresión de las cuotas, daría principalmente como resultado un aumento de la producción lechera en las regiones favorecidas, en detrimento de las regiones desfavorecidas. En efecto, la subida de la producción causaría una reducción de los precios, lo que empeoraría la situación de todos los productores, en particular los de las regiones desfavorecidas, que se ven confrontadas con especiales dificultades.

3.1.2. La futura ampliación de la UE repercutirá también en el régimen de cuotas. Cabe señalar a este respecto que la aplicación de nuevas tecnologías y nuevos métodos de explotación permitirá a los nuevos Estados miembros aumentar considerablemente su producción lechera. El nivel de los precios favorecerá también tal aumento en los nuevos Estados miembros. La supresión de las cuotas y la reducción de los precios podrían hacer más difícil la adaptación de los Estados miembros a esta nueva situación, que podría tener consecuencias no deseables para la estabilidad de los mercados.

3.1.3. La Comisión propone un modelo agrícola europeo que diverge del de los principales competidores. Este modelo recomienda un desarrollo razonable del volumen de la producción y, por lo tanto, favorable a la estabilidad de los precios. Por otra parte, aunque presenta algunas deficiencias, el régimen de cuotas ha contribuido a la estabilización de los mercados. La parte del presupuesto agrícola de la UE consagrada a los gastos del sector de la leche ha disminuido considerablemente.

3.1.4. La Comisión propone también establecer un vínculo entre las cuotas y la prima por vaca a través del modelo de la «vaca virtual». Este vínculo puede reforzar el valor económico actual de la cuota. Los países cuyo rendimiento lechero es escaso consideran que el modelo de la «vaca virtual» no es equitativo. Los productores de leche que desean adquirir cuotas ignoran si es mejor adquirir cuotas y, por lo tanto, futuras primas por vaca durante el período cubierto por la Agenda 2000, o si es preferible esperar hasta el final de este período. Esta incertidumbre debería desaparecer.

3.1.5. El Comité aprueba el principio del aumento de las cuotas lecheras, siempre y cuando sea compatible con la situación del mercado. Por tanto, suscribe la propuesta de la Comisión de instaurar un régimen específico destinado a los jóvenes productores que incluiría, en particular, un aumento de las cuotas, pero considera que la cuota suplementaria destinada a las zonas de montaña no favorece la rentabilidad de las regiones desfavorecidas, al contrario de lo que sucede con la prima por cultivo de maíz de ensilaje. La Comisión debería encontrar soluciones para las cuestiones planteadas por algunos Estados miembros en relación con las cuotas, creando fundamentalmente regímenes internos para no debilitar la estabilidad del mercado en el conjunto de la UE.

3.1.6. Habida cuenta del mantenimiento del régimen de cuotas hasta 2006, el Comité apoya los puntos de vista expresados arriba, dada la considerable importancia y funcionalidad de este sistema para la orientación futura del mercado.

3.2. Reducción de los precios

3.2.1. La Comisión propone aplicar una reducción del 15 % a los precios de intervención y del 17 % a los precios indicativos en cuatro tramos. Esta disminución va más allá del 10 % propuesto en julio de 1997. Para la Comisión, esta propuesta se justifica no sólo por el refuerzo de la competitividad en el sector de la leche, sino también por el hecho de que las cuotas lecheras aumentarán y se mantendrá la prima por cultivo de maíz de ensilaje. Además, la ampliación de la Unión hace aún más necesaria una nueva organización de los mercados que incluya también una reducción de los precios, lo cual permitiría incluso en el futuro suprimir las subvenciones a la exportación para algunos productos.

3.2.2. En un dictamen aprobado en diciembre de 1997, el Comité apoyó los objetivos de reforzar la competitividad, a condición de estabilizar la renta de los productores y de garantizar que podrán seguir produciendo leche en toda la UE y, en particular, en las regiones desfavorecidas y las zonas de montaña. Ahora bien, la actual propuesta de reducción de los precios y las medidas compensatorias no responden a las solicitudes formuladas en el anterior dictamen del Comité por lo que se refiere en concreto a la estabilidad de la renta de los productores de leche de las regiones desfavorecidas y las zonas de montaña. El Comité considera que deben aumentarse las ayudas directas a la renta. Si el Consejo se orientara hacia el sistema propuesto por la Comisión (reducción de los precios -ayudas compensatorias por vaca- aumento de las cuotas) sería absolutamente imprescindible una compensación plena por la disminución de los precios.

3.2.3. El Comité considera que la reducción del nivel de los precios de apoyo no estimulará el consumo. En muchos países se observa un elevado consumo de productos lácteos que no va necesariamente acompañado de una flexibilidad particular de los precios de los productos básicos. El Comité considera que los productores de leche serán los primeros en experimentar los efectos de la reducción de los precios, y que el principal beneficiario, en particular en los mercados interiores, será el sector comercial. A este respecto, la Comisión debería proporcionar indicaciones suplementarias en cuanto al impacto de la reducción de los precios en el consumo y en cuanto a la flexibilidad que de ello se deriva para el régimen de cuotas.

3.2.4. La reducción de los precios facilitará la adhesión de numerosos Estados miembros. Los precios de los productos agrícolas de los países candidatos son muy inferiores a los de los Estados miembros actuales. La importante reducción de los precios propuesta actualmente para los productos agrícolas, así como la compensación, incluso parcial, de esta reducción permiten también realizar ahorros para los regímenes requeridos por la adhesión de nuevos Estados. Según el Comité, la ampliación de la UE no debe realizarse a costa de la agricultura de los Estados miembros actuales. Debe poder realizarse ajustándose a las previsiones presupuestarias restringidas que se han propuesto.

3.2.5. La reducción de los precios tiene por objetivo mejorar la competitividad de los productos lácteos de la UE en el mercado mundial. Estos precios ni siquiera compensan los costes de producción en los países donde dichos costes son los más bajos. El Comité opina que el porcentaje de la reducción propuesta por la Comisión no está suficientemente fundamentado. Además, es dudoso que con la reducción de precios propuesta se puedan cumplir verdaderamente los objetivos de la reforma. Aunque es importante mejorar la competitividad de los productos de la UE, no debe olvidarse que el 90 % de los productos se destinan al mercado interior y que son los grandes mercados interiores de la UE los que determinan la rentabilidad del sector de la leche.

3.3. Compensación

3.3.1. La Comisión propone compensar la reducción de los precios mediante una prima básica por vaca y suplementos de primas por explotación, y una prima por carne de vacuno concedida a las vacas lecheras. El Comité considera que la compensación debe ser total y permanente para todas las explotaciones.

3.3.2. Según el Comité, una prima básica por vaca (100 ecus), calculada en función del rendimiento lácteo medio en la UE, constituye un medio técnicamente equitativo de compensar a cada explotación por la reducción del precio de la leche, siempre que la compensación no pueda incluirse simplemente en el precio de la leche. El Comité lamenta que esta futura compensación aplicable a todos no se incluyera en la propuesta de julio, aunque la reducción del precio de la leche sea mayor.

3.3.3. El Comité considera que la Comisión actuó correctamente al autorizar el pago de los suplementos de prima por vaca de manera facultativa en cada Estado miembro, ya sea como ayuda por cabeza de ganado o como ayuda por hectárea. A este respecto, la nueva propuesta se aparta de la presentada en julio de 1997. En efecto, cada Estado miembro dispondrá de un determinado margen de maniobra para conceder una parte de estas ayudas directas según le parezca oportuno. Lo cual equivale a una renacionalización progresiva de las políticas agrícolas, que se traducirá indudablemente en falseamientos de la competencia entre Estados miembros y entre regiones de un mismo Estado miembro, extremadamente sorprendentes desde el punto de vista del principio mismo de mercado único europeo.

3.3.4. Por definición, la ayuda por hectárea concedida a los pastos permanentes no se adapta a las condiciones específicas de todos los Estados miembros, aunque el Comité propone incluir en esta definición los pastos «temporales». En efecto, estos pastos se encuentran particularmente en las zonas de cultivo escandinavas, donde el pasto debe renovarse con regularidad debido a los cortos períodos de vegetación y a las heladas.

3.3.5. Con el fin de compensar la reducción del precio de la carne de vacuno, la Comisión propone primas para las vacas y ayudas suplementarias incluidas en los «paquetes» nacionales para la carne. El hecho de instaurar una prima por vaca lechera inversamente proporcional al rendimiento medio de las vacas constituye, según el Comité, un medio artificial de solicitar una ayuda equitativa con el fin de hacer frente a la reducción del precio de la carne. El Comité considera que la Comisión debería esforzarse en crear un sistema más simple que establezca un vínculo estrecho y más justo entre la ayuda y la cantidad de carne de vacuno vendida en la explotación. Apoya la propuesta de la Comisión según la cual la ayuda suplementaria, regulada por disposiciones nacionales, debería ser concedida por animal o por hectárea de pasto, teniendo en cuenta la rectificación relativa a la ayuda concedida a los pastos permanentes propuesta en el punto anterior. El Comité, sin embargo, se pronuncia en contra de la reducción de la ayuda en relación con la propuesta en julio de 1997.

3.3.6. La Comisión propone conceder una compensación parcial a los productores de leche y de carne gracias al mantenimiento de la ayuda para el maíz de ensilaje. El Comité considera que para los forrajes bastos de las regiones situadas fuera de la zona de cultivo del maíz es necesario crear un sistema de ayudas que permita que estos cultivos sean competitivos frente al maíz subvencionado. Por ejemplo, la solución podría ser aumentar el «paquete» nacional. Tal medida es indispensable en una situación de competencia abierta para los productos lácteos, puesto que los gastos de forraje constituyen una parte considerable de los costes de la producción lechera. La Comisión debe solucionar el problema específico de algunas regiones desfavorecidas por lo que se refiere al precio de los forrajes, en las cuales el precio de los forrajes bastos para las vacas se ha mantenido muy superior al de los cereales en la Comunidad. En estas regiones desfavorecidas se incluyen las regiones nórdicas, las zonas de (alta o baja) montaña y otro tipo de regiones desfavorecidas existentes en la mayor parte de los Estados miembros productores y en las que el sistema de ganadería intensiva basado en el cultivo del maíz de ensilaje no es posible.

3.3.7. Según el Comité, las cuotas suplementarias propuestas para las zonas de montaña, que no incluyen prima, no constituyen una compensación equitativa en lo que se refiere al mantenimiento de la prima de cultivo para el maíz de ensilaje. Las cuotas suplementarias se destinan a las regiones periféricas que sufren problemas de rentabilidad, las cuales intentan luchar contra la reducción de su producción lechera gracias fundamentalmente a la mejora de la rentabilidad. El Comité considera que el principio de «más trabajo por menos dinero» aplicado a las zonas de montaña no es una compensación conveniente a la reducción del precio de la leche, como lo es la ayuda al ensilaje en las zonas de cultivo del maíz favorecidas.

3.4. Otras observaciones

3.4.1. El Comité acoge con interés la libertad concedida por la Comisión a los Estados miembros por lo que se refiere a algunas primas. Considera que, efectivamente, conviene tener más en cuenta algunas regiones y algunas particularidades. No obstante, ello no puede conducir a la reducción gradual, a nivel nacional, de las rentas procedentes de las ayudas concedidas a los productores de leche por medio de un modelo descentralizado, ni al falseamiento de la competencia como consecuencia del nuevo régimen.

3.4.2. El Comité suscribe el modelo agrícola europeo propuesto por la Comisión. No obstante, la reforma en su forma actual presenta contradicciones con los objetivos del modelo, por lo cual el Comité duda de que la propuesta permita lograr los objetivos fundamentales fijados. Asimismo, se pregunta cuándo podrá aplicarse en Europa una agricultura competitiva a nivel internacional y que funcione con un bajo nivel de ayuda, y mantener simultáneamente prácticas agrícolas respetuosas del medio ambiente y que representen tradiciones diversas. Además, todo esto debe producirse, según la Comisión, preservando la renta de los agricultores. El comercio europeo al por menor exige también por parte de la industria alimentaria y de los productores lecheros la contribución constante de un valor añadido, pero en cuanto se empieza a discutir de costes surge la amenaza de las importaciones baratas producidas en el mercado mundial. El Comité opina que no es realista pensar que la Comisión puede obtener simultáneamente todo lo que desea. Considera que, como mayor región productora de leche del mundo, la Comisión debe defender con determinación el modelo agrícola europeo, que se basa en gran parte en explotaciones de tipo familiar y que prevé la adaptación duradera de la agricultura a las condiciones particulares de cada región con el fin de producir productos alimenticios seguros y preservar la vitalidad y la diversidad de la agricultura y del medio rural.

3.4.3. El Comité opina que la reforma de la OCM en el sector de la leche debe permitir a la Unión Europea mantener sus cuotas de mercado en los mercados comunitarios e internacionales de productos lácteos. Por último, para que una reforma de la OCM en el sector de la leche y de los productos lácteos mejore las perspectivas de futuro del sector europeo de la leche deberá introducir una flexibilidad económica de la organización actual de los mercados de los productos lácteos que permita, en particular, la exportación de cantidades suplementarias de productos lácteos, sin derecho a restitución, mediante la obtención de una materia prima (para las cantidades marginales) a menor coste.

4. Conclusiones

4.1. El Comité opina que es preciso seguir estudiando algunos puntos de la reforma del sector de la leche presentada en marzo de 1998, ya que la propuesta actual no puede garantizar el futuro del sector de la leche. Considera que la propuesta no puede aprobarse en su forma actual, porque no se ajusta a las decisiones adoptadas en la cumbre de Luxemburgo y no responde a los objetivos generales fijados por la propia Comisión en la Agenda 2000. El Comité pide que las pérdidas de ingresos de los productores lecheros sean compensadas en su totalidad.

4.2. El Comité, por último, opina que si se aplicase dicha reforma, originaría una dependencia de las rentas de los productores con respecto a las ayudas directas, cuya perennidad no está asegurada al menos por dos razones:

- su coste presupuestario; y

- la circunstancia de que la introducción del concepto de vaca virtual supone de hecho que las ayudas directas se concedan en función de la cantidad de leche producida.

Bruselas, el 9 de septiembre de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 170 de 4.6.1998, p. 38-60.