Ayudas estatales - Países Bajos

Ayuda C 96/2001 (ex N 568/2001) - Racionalización del sector de los mataderos de cerdos

Invitación a presentar observaciones, en aplicación del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE

(2002/C 37/03)

Por carta de 20 de diciembre de 2001, reproducida en la versión lingüística auténtica en las páginas siguientes al presente resumen, la Comisión notificó a los Países Bajos su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con la ayuda antes citada.

Las partes interesadas podrán presentar sus observaciones sobre la ayuda respecto de la cual la Comisión ha incoado el procedimiento en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación del presente resumen y de la carta siguiente, enviándolas a: Comisión Europea Dirección General de Agricultura

Dirección de Legislación Agroeconómica

B - 1049 Bruxelles/Brussel Fax: (32-2) 296 21 51.

Dichas observaciones serán comunicadas a los Países Bajos. La parte interesada que presente observaciones podrá solicitar por escrito, exponiendo los motivos de su solicitud, que su identidad sea tratada confidencialmente.

RESUMEN

Por carta de 14 de agosto de 2001, la Representación Permanente de los Países Bajos ante la Unión Europea notificó a la Comisión un nuevo plan de racionalización para el sector de los mataderos de cerdos destinado a todo matadero con más de 50000 sacrificios al año que manifestara antes del 4 de abril del 2001 su deseo de participar en él. El nuevo plan dispone que se celebren acuerdos de racionalización por los que los mataderos participantes renuncien con carácter definitivo al sacrificio de cerdos en su localidad (la renuncia incluye también el despiece si la empresa opta por poner fin también a esta actividad). La empresa y sus accionistas no pueden participar financieramente (ni directa ni indirectamente) en ninguna actividad de sacrificio (y despiece) de cerdos, a menos que se trate de una racionalización parcial, en cuyo caso la renuncia sólo se aplica a la ampliación o adquisición de nueva capacidad.

La subvención se calcula multiplicando el número máximo de sacrificios anuales (de un período de referencia de cinco años) por un importe de 22,5 florines neerlandeses/sacrificio (fijado por el Consejo regulador "Productschap" sobre la base de un estudio de varios mataderos). Este importe se aumenta a 29,25 florines neerlandeses si la empresa renuncia también a la primera fase de las actividades de despiece. Ambos importes son aplicables a todos los mataderos con capacidad superior a 50000 sacrificios anuales que soliciten acogerse al plan de racionalización. El resto de los mataderos y sus accionistas se han comprometido por escrito a abstenerse de toda ampliación o creación de capacidad durante el período de racionalización.

El Consejo regulador ha calculado que, si se eliminara una capacidad de 3,9 millones de sacrificios, el coste de la operación (incluidos los gastos del plan social y los intereses de los préstamos de prefinanciación de la operación) ascendería a 123 millones de florines neerlandeses (99,5 por la racionalización, 8,5 por el plan social y 15 por los intereses). Seis empresas han manifestado su interés en este plan de reducción de la capacidad.

Es cierto que en el pasado se han aprobado varias veces medidas similares, pero esto ya no es posible desde que entraran en vigor las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario(1), que modifican en parte la anterior política de la Comisión. Además, vistos los resultados de una operación similar que tuvo lugar en 1995, cabe preguntarse si está o no justificada una nueva racionalización del sector de los mataderos de cerdos.

Para que las subvenciones previstas en el plan no constituyan una simple ayuda al funcionamiento de las empresas participantes, es condición indispensable demostrar previamente que la operación redundará en beneficio del sector en su conjunto. Las ayudas sólo deben concederse si su objetivo es suprimir capacidad de producción en sectores donde existe claramente un exceso de ella a nivel regional o nacional. En tales casos es razonable esperar que las fuerzas del mercado produzcan por sí solas los ajustes estructurales necesarios.

Las autoridades neerlandesas han presentado un informe detallado sobre el sector de los mataderos de cerdos. Según sus cálculos, el sector tiene una sobrecapacidad de entre un 20 % y un 25 % (la operación pretende la supresión de aproximadamente un 18 %). El informe indica que la intervención del Consejo regulador es necesaria para garantizar cierto equilibrio regional entre la capacidad suprimida y la mantenida tras la operación. Se señala, además, que la reducción de la producción de cerdos impuesta por las exigencias medioambientales afectará de nuevo también al sector de los mataderos.

Ahora bien, en esta fase del examen no parece aceptable la noción de "capacidad" que se utiliza para establecer la supuesta existencia de sobrecapacidad. De acuerdo con la información facilitada por las autoridades neerlandesas, las catorce empresas que se contemplan en el plan de racionalización tenían una "capacidad de sacrificio normal" de 330885 cerdos semanales (suponiendo una semana laboral de treinta y ocho horas en cinco días, y cincuenta y dos semanas de trabajo al año). El hecho de que el número real de sacrificios haya aumentado desde 1996 (con la sola excepción de 1997) pone de manifiesto que la "capacidad de sacrificio normal" no es un umbral adecuado para determinar la existencia de sobrecapacidad. Se observa también que la "capacidad de sacrificio normal" de los mataderos con más de 50000 sacrificios ha venido aumentando desde 1995 en un mercado que, por lo demás, se ha mantenido estable. Asimismo, la capacidad de congelación de los catorce mayores mataderos se ha incrementado de año en año, pasando de los 365200 cerdos de 1993 a 451000 en el 2001. Esta tendencia a aumentar tanto la capacidad de sacrificio como la de congelación hace dudar de que exista realmente el exceso de capacidad alegado.

Las autoridades neerlandesas han reconocido la posibilidad de que se produzcan quiebras si no se aplica el plan de racionalización. En su opinión, sin embargo, estas quiebras no determinarían una reducción de la capacidad, o no al menos a corto plazo, ya que, aducen como sola justificación siempre habría interesados en comprar mataderos a bajo coste para continuar con sus operaciones. Las mismas autoridades, en todo caso, admiten que a largo plazo el mercado podría conducir a los ajustes estructurales deseados.

Por lo demás, el propio reconocimiento de esa posibilidad de quiebras plantea la cuestión del estado financiero actual de las empresas interesadas. Debe facilitarse más información sobre este extremo.

Debe tenerse en cuenta, asimismo, que el sector de los mataderos de cerdos se ha sometido ya en el pasado a un proceso de racionalización, y aparentemente sin grandes resultados. Parece por ello dudoso en esta fase del examen que la presente operación vaya a tener mayores posibilidades de éxito.

Por otra parte, según las autoridades neerlandesas, puede preverse que el sector primario se beneficie del estado más saludable de la industria de los sacrificios. Además, dado que tras la operación subsistirá cierta sobrecapacidad, no es de esperar que desciendan los precios pagados a los productores o comerciantes por la venta de sus cerdos a los mataderos. Lo cierto, sin embargo, es que no ha llegado a demostrarse realmente ese supuesto beneficio para el sector primario. Antes bien, incluso ya en esta fase del procedimiento, la Comisión ha recibido las reacciones de otros agentes del sector porcino que niegan la necesidad de proceder a una nueva racionalización. Los principales argumentos que aducen son los siguientes: el nivel de eficiencia del sector es ya suficiente en la actualidad; la racionalización constituye un problema interno de los mataderos de cerdos y no requiere, por tanto, ninguna intervención pública; no existe garantía alguna de que la situación resultante del plan vaya a ser mejor que la actual; dado el reducido número de agentes que se mantendrán en el sector tras la operación, dejará de haber ya libre competencia; en fin, pese a no disponerse de información sobre la distribución territorial que presentará el sector tras la racionalización, se piensa en el riesgo de que se creen a nivel regional posiciones de monopolio, especialmente en caso de aparición de enfermedades de animales.

Por consiguiente, en la presente fase del examen, hay dudas sobre la afirmación de que el plan vaya a favorecer los intereses generales del sector contemplado. Además, la Comisión tiene que estudiar en el marco del artículo 82 del Tratado el problema de las posiciones de monopolio que puedan presentarse a nivel regional.

Vista, por otra parte, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Weyl Beef Products BV, et alia, contra Comisión(2), parece también necesario examinar si la medida notificada cumple o no lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado CE. De hecho, dado que su objetivo es reducir la capacidad, esa medida parece restringir la competencia en el mercado común, ya que con ella se reducen los medios de producción y, por ende, las posibilidades estratégicas de inversión y competencia de las partes afectadas. Además, aunque el mercado de los sacrificios sea nacional, el plan puede afectar negativamente al comercio de cerdos vivos entre los Estados miembros. Pese a ello, según parece, las autoridades neerlandesas consideran que la medida puede gozar de una excepción por tratarse de un "cartel de crisis"(3).

La evolución del mercado, sin embargo, no confirma que haya una sobrecapacidad estructural. Como ya antes se ha indicado, a pesar de la prolongada política de reducción de existencias de cerdos y del proceso de racionalización que tuvo lugar en 1995, la mayoría de las empresas contempladas en la operación ha venido aumentando su producción entre 1995 y 2001. En la presente fase del procedimiento, estos hechos no pueden sino hacer dudar de esa supuesta sobrecapacidad estructural.

Pero, incluso en el caso de que se admita que hay sobrecapacidad estructural, la Comisión duda en esta fase que se cumplan las condiciones necesarias para una excepción.

- La capacidad actual es en parte el resultado de los recientes aumentos registrados por ella. Es, pues, incorrecto afirmar que el sector no dispone de medios suficientes para hacer las necesarias inversiones: parece que la mitad de las empresas incluidas en la racionalización han invertido en la ampliación de su capacidad, y hay incluso una empresa [...](4) que tenía el proyecto de invertir en un nuevo matadero. Al pedírsele que explique estas inversiones en un sector del que se dice sufre de sobrecapacidad estructural, el Consejo regulador ha indicado que, en respuesta a la petición de otros mataderos, la empresa en cuestión ha renunciado ya a sus planes de expansión. Este hecho, sin embargo, parece indicar que el "cartel de crisis" incluye también un compromiso (no notificado) de no invertir en más tecnología moderna.

- Según lo expuesto antes, el Consejo regulador ha reconocido la posibilidad de que se produzcan quiebras en ausencia del plan de racionalización propuesto. Y, aunque afirma que estas quiebras no pondrán fin inmediatamente a la sobrecapacidad, admite que cabe esperar este resultado a más largo plazo.

- Contrariamente a los hechos examinados en la decisión "Stichting Baksteen", la elasticidad de precios de la demanda es muy importante en el sector de los mataderos de cerdos. El Consejo regulador ha indicado, en este sentido, que la corriente de exportaciones podría triplicarse rápidamente en caso de disparidad entre los precios alemanes y neerlandeses.

- No ha llegado a demostrarse que el proceso de producción se caracterice por unos costes fijos elevados (que fue uno de los motivos por los que se aceptó en la decisión "Stichting Baksteen" que el mercado no era capaz de generar la necesaria reducción de la capacidad).

- A la vista de la información facilitada, no es posible comprobar que los mataderos que pretenden cerrarse sean (en todos los casos) los menos eficientes.

En fin, las autoridades neerlandesas han indicado que el plan de racionalización propuesto es necesario para garantizar una distribución regional equilibrada de los mataderos, lo que es indispensable en los casos de brote de alguna enfermedad de animales. En la presente fase, sin embargo, la Comisión duda de la validez de este argumento habida cuenta de la ausencia en el plan de disposiciones que garanticen ese equilibrio regional.

De conformidad con el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, toda ayuda ilegal puede determinar la obligación de recuperar las sumas percibidas por los beneficiarios.

CARTA

"Na onderzoek van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen over de bovengenoemde steunmaatregel deelt de Commissie u mee dat zij besloten heeft de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

Bij dit besluit heeft de Commissie zich gebaseerd op de navolgende overwegingen:

1. PROCEDURE

Bij brief van 14 augustus 2001, geregistreerd op 21 augustus 2001, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie deze maatregel bij de Commissie aangemeld, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Bij brief van 28 september 2001, geregistreerd op 2 oktober 2001, bij fax van 26 oktober 2001, geregistreerd op dezelfde dag, en bij brief van 26 oktober 2001, geregistreerd op 31 oktober 2001, zijn aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. BESCHRIJVING

2.1. Titel

Sanering varkensslachterijen.

2.2. Budget

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.3. Duur

Parafiscale heffingen gedurende 41/2 jaar.

2.4. Begunstigden

Varkensslachterijen.

2.5. Maatregel

De maatregel bouwt voort op eerdere steunmaatregelen: NN 117/99 (ex N 333/99), goedgekeurd bij brief van 2 februari 2000, SG(2000) 102078, welke maatregel een wijziging vormde van een bestaande steunmaatregel, N 458/93, goedgekeurd op 31 december 1993 bij beschikking SG(93) D21676 en laatst gewijzigd bij maatregel N 452/95, goedgekeurd op 5 juli 1995 bij beschikking SG(95) D/034633. Het doel van deze maatregelen was de overcapaciteit in de sector varkensslachterijen te verminderen, via opkoop van slachtcapaciteit door de Stichting Sanering Varkensslachterijen met middelen afkomstig van het Productschap Vee en Vlees.

Bij de huidige sanering van de sector zou op dezelfde manier te werk gegaan worden. Alle slachterijen die meer dan 50000 varkens per jaar slachten, konden zich tot 4 april 2001 voor deelneming aan de regeling aanmelden. Bedrijven die willen stoppen, moeten een saneringsovereenkomst sluiten. Slachterijen die deelnemen, mogen op de betrokken locatie geen varkens meer slachten (noch uitsnijden, indien het bedrijf ervoor heeft gekozen ook deze activiteit stop te zetten). De vennootschap en haar aandeelhouders mogen geen (directe of indirecte) financiële participatie meer hebben in de varkensslacht- en uitsnijsector, tenzij het een deelsanering betreft, in welk geval het verbod enkel slaat op uitbreiding van bestaande of creatie van nieuwe capaciteit. Deze beperking geldt ook binnen een straal van 500 km vanaf de Nederlandse grens.

De grondslag voor de saneringsvergoeding is het hoogste aantal slachtingen per jaar in een referentieperiode van 5 jaar (1996-2000), vermenigvuldigd met 22,5 NLG per slachting (bedrag bepaald door het Productschap op basis van een taxatie bij verschillende slachterijen). Dit bedrag wordt verhoogd tot 29,25 NLG als ook de activiteiten tot en met eerste snit worden beëindigd. Alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen komen in aanmerking voor de sanering op die condities. Voor de berekening van de vergoeding wordt uitgegaan van een volledige stopzetting van alle slacht- (en uitsnij-)activititeiten op de locatie - indien op de locatie nog andere dieren (runderen, kalveren) zouden worden geslacht/uitgesneden, dan zal het waardeverschil tussen de locatie zonder slacht- en uitsnij-activiteiten en dezelfde locatie met slachtactiviteiten voor andere dieren moeten worden terugbetaald.

De resterende slachterijen en hun aandeelhouders hebben zich er schriftelijk toe verbonden om gedurende de looptijd van de sanering geen nieuwe capaciteit te creëren noch bestaande slachtcapaciteit uit te breiden.

Het Productschap schat de totale kosten voor het opkopen van een slachtcapaciteit van 3,9 miljoen haken (inclusief de kosten van een sociaal plan en rente over de leningen voor de prefinanciering van de maatregel) op circa 123 miljoen NLG (99,5 miljoen voor de sanering, 8,5 miljoen voor het sociaal plan en ongeveer 15 miljoen rentevergoeding). In totaal hebben zes bedrijven zich aangemeld voor sanering.

2.6. Steunintensiteit

Tot 100 %.

2.7. Financiering

De maatregel wordt gefinancierd met parafiscale heffingen. Daartoe betaalt de sector een heffing van 330000 NLG (149747,47 EUR) per procent capaciteitsaandeel (en niet per verrichte slachting). De heffing is bijgevolg niet gerelateerd aan het aantal effectief geslachte dieren en verschilt niet naar gelang van de aard van de dieren (ingevoerde of niet). De heffing is niet verschuldigd voor het capaciteitsaandeel dat minder bedraagt dan 50000 slachtingen per jaar.

2.8. Garanties

De Nederlandse autoriteiten hebben verklaard dat alle garanties die voor eerdere saneringsregelingen zijn gegeven, van kracht blijven:

a) De betrokken gelden zullen in geen geval worden toegewezen op grond van vroegere of huidige bedrijfsmoeilijkheden van de begunstigden.

b) Bij de berekening van de betalingen aan de begunstigden zal uitsluitend rekening worden gehouden met de gevolgen van de opgelegde capaciteitsinkrimpingen voor de begunstigden, uitgedrukt in:

- gederfde netto-inkomsten en/of

- veroorzaakte sociale kosten en/of

- vermindering van de kapitaalwaarde.

3. BEOORDELING

3.1. Is er sprake van steun in de zin van het EG-Verdrag?

Artikel 87, lid 1, is van toepassing als de maatregel de onderneming een economisch voordeel verschaft dat zij bij een normale bedrijfsvoering niet zou hebben gehad, als de steun wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen, als het voordeel door een lidstaat of via staatsmiddelen wordt toegekend, en als de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten merkbaar ongunstig kan beïnvloeden.

Bij een eerste beschouwing, in dit stadium van de procedure, lijken deze voorwaarden te zijn vervuld. In het onderhavige geval verschaft de maatregel een voordeel aan de ontvangers. Het voordeel wordt toegekend uit staatsmiddelen. De maatregel kan de mededinging(5) en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden daar er een intens grensoverschrijdend handelsverkeer in varkens en varkensvlees is(6). De maatregel komt ten goede aan varkensslachterijen die in productie blijven (terwijl de concurrentie minder fel wordt). Marktpartijen die de productie stopzetten, kunnen actief blijven in andere (en in bepaalde gevallen aanverwante) economische activiteiten. Bovendien komen bedrijven die actief blijven op andere locaties en steun ontvangen voor de sluiting van één locatie, versterkt uit de operatie. Daarom is de Commissie in dit stadium van oordeel dat de voorgestelde maatregel een steunmaatregel is. Derhalve moet worden onderzocht of de afwijking van het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag bepaalde algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun kan worden toegekend.

3.2. Toe te passen rechtsregels

Er is in het verleden reeds meerdere keren goedkeuring verleend voor soortgelijke maatregelen. Er zijn intussen evenwel nieuwe communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector(7) van kracht geworden waarbij het Commissiebeleid op bepaalde punten wordt gewijzigd. Bovendien moet worden onderzocht of nieuwe steun voor de sanering van de varkensslachtsector gerechtvaardigd is in het licht van eerdere operaties.

Volgens punt 9 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector moeten steunmaatregelen voor de sluiting van productie-, verwerkings- en afzetcapaciteit aan de volgende voorwaarden voldoen:

- de steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn,

- de steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen,

- de begunstigde moet een tegenprestatie leveren,

- de mogelijkheid dat het reddings- en herstructureringssteun betreft, moet worden uitgesloten,

- de regeling moet voor alle ondernemers in de betrokken sector op dezelfde voorwaarden toegankelijk zijn,

- de verliezen aan kapitaalwaarde en aan toekomstige inkomsten mogen niet worden overgecompenseerd,

- er moet een eigen bijdrage van de sector zijn.

3.3. Beoordeling van de maatregel in het licht van de bovengenoemde criteria

a) De steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn

Een voorafgaande voorwaarde, wil de steun niet als zuivere exploitatiesteun aan de betrokken ondernemingen worden beschouwd, is dat wordt aangetoond dat de steun in het belang van de sector als geheel is. De steun mag uitsluitend worden toegekend voor de sluiting van productiecapaciteit in sectoren die regionaal of nationaal met een duidelijke overcapaciteit te kampen hebben. Het lijkt redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd.

Overcapaciteit

De Nederlandse autoriteiten hebben een gedetailleerd rapport over de varkensslachtsector verstrekt. De overcapaciteit wordt geraamd op 20 tot 25 %; daarvan zou met de regeling ongeveer 18 % worden opgekocht. De interventie van het Productschap wordt noodzakelijk geacht om een zekere regionale spreiding van sluitingen en resterende slachtcapaciteit te garanderen (aangevoerd wordt dat het belang van de beschikbaarheid van capaciteit in verschillende regio's is gebleken naar aanleiding van de bestrijdingsmaatregelen voor de recente MKZ-uitbraken). Bovendien zal de milieuproblematiek tot een inkrimping van de varkensproductie nopen, hetgeen eveneens consequenties zal hebben voor de varkensslachtsector.

De definitie van 'capaciteit' waarmee wordt gewerkt om het bestaan van overcapaciteit aan te tonen, lijkt evenwel aanvechtbaar te zijn. Volgens de informatie van de Nederlandse autoriteiten hadden de 14 bij de sanering betrokken ondernemingen een 'normale slachtcapaciteit' van 330885 varkens per week, bij een 38-urige werkweek, 5 werkdagen per week en 52 weken per jaar. Uit de vaststelling dat de werkelijke slachtingen hoger liggen en dat dit sinds 1996 (met uitzondering van 1997) het geval is, kan wellicht worden opgemaakt dat de 'normale slachtcapaciteit' zoals gedefinieerd door de Nederlandse autoriteiten geen goede basis is om aan te tonen dat er overcapaciteit is.

Voorts blijkt bij de slachterijen met meer dan 50000 slachtingen de 'normale slachtcapaciteit' sinds 1995 te zijn toegenomen, in een voor het overige stabiele markt.

Wordt gekeken naar de maximale koelcapaciteit(8) (een 'knelpunt' voor het slachtvolume), dan blijkt dat die jaar na jaar is gestegen bij de 14 grootste ondernemingen: van 365200 in 1993 naar 451000 in 2001.

Gelet op deze opwaartse trend in zowel slacht- als koelcapaciteit, kan in dit stadium een vraagteken worden geplaatst bij de bewering dat er overcapaciteit is. Het is onwaarschijnlijk dat er de afgelopen jaren in uitbreidingen zou zijn geïnvesteerd mocht er overcapaciteit zijn geweest.

Precieze doelstellingen en een specifiek tijdschema

Zoals in de communautaire richtsnoeren staat, lijkt het redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd. De maatregel heeft een beperkte duur. De looptijd van ongeveer vier jaar komt overeen met de tijd die nodig is om de financiële middelen voor het bekostigen van de operatie te vergaren. Met het feitelijke opkopen van de capaciteit zal worden begonnen onmiddellijk nadat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend en de nodige verordeningen in werking zijn getreden. Er is een duidelijke doelstelling: ongeveer 18 %, d.i. 3,9 miljoen haken, opkopen.

Voorts stellen de Nederlandse autoriteiten dat faillissementen mogen worden verwacht indien een sanering uitblijft. Deze faillissementen zouden volgens hen niet tot een reductie van de capaciteit leiden, althans niet op korte termijn. Ter staving hiervan wordt aangevoerd dat er wellicht belangstellenden zijn om aldus goedkoop slachterijen op te kopen en door te gaan met de activiteiten. Dit lijkt zeer onwaarschijnlijk in een markt die naar verluidt met overcapaciteit kampt. De Nederlandse autoriteiten erkennen daarentegen dat de marktkrachten op langere termijn wel de nodige structurele aanpassingen zouden bewerkstelligen. In het verleden heeft de sector van de varkensslachterijen al een sanering ondergaan, klaarblijkelijk zonder groot succes. Welnu, het is in het huidige stadium twijfelachtig of de nieuwe operatie betere kansen van slagen heeft.

Voordelen voor de rest van de sector

Volgens de Nederlandse autoriteiten mag ook worden verwacht dat de primaire sector voordeel zal ondervinden van een afgeslankte varkensslachtsector. Bovendien blijft er volgens de autoriteiten nog enige overcapaciteit over, zodat de sanering niet zal leiden tot lagere prijzen voor varkenshouders of handelaren die varkens aan de slachterijen verkopen.

Het voordeel voor de primaire sector is evenwel niet overtuigend aangetoond.

Bovendien heeft de Commissie reeds in dit stadium van de procedure een reactie ontvangen van andere operatoren in de varkenssector, die de behoefte aan een nieuwe sanering betwisten. Zij zijn de mening toegedaan dat de sector fundamenteel al efficiënt is; de sanering is een interne aangelegenheid van de grote slachterijen en er is bijgevolg geen overheidsbijstand nodig; er is geen enkele waarborg dat de situatie erna beter zal zijn; er zal geen vrije mededinging meer zijn, gelet op het beperkte aantal spelers dat zal overblijven op de markt; tot slot - alhoewel er geen informatie beschikbaar was over de regionale verspreiding na de sanering - stellen zij dat er op regionaal niveau een monopolie dreigt te ontstaan, met name in geval van dierziektes.

Er wordt met andere woorden betwijfeld of de maatregel in het belang van de varkenssector als geheel is. Bovendien dient de Commissie in het licht van artikel 82 van het Verdrag na te gaan of er sprake kan zijn van monopolieposities op regionaal niveau.

b) De steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen

De voorgestelde sanering lijkt de werking van de gemeenschappelijke marktordening (Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees) niet te doorkruisen.

c) De begunstigde moet een tegenprestatie leveren

De tegenprestatie bestaat uit de definitieve en onherroepelijke beslissing om de betrokken productiecapaciteit permanent te sluiten. Dit zal betekenen dat ofwel de volledige capaciteit van het betrokken bedrijf, ofwel een specifieke locatie wordt gesloten. De begunstigde van de steun gaat hierbij een juridische verbintenis aan dat de sluiting definitief en onomkeerbaar is. Deze verbintenis geldt ook voor eventuele toekomstige overnemers van de installaties en voor de aandeelhouders van het begunstigde bedrijf.

d) Geen reddings- en herstructureringssteun

De Nederlandse autoriteiten verklaren dat de bedrijven die zich voor de sanering hebben aangemeld, niet in financiële moeilijkheden verkeren in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun. Gelet op het feit dat wordt gevreesd voor faillissementen als er niet wordt gesaneerd, heeft de Commissie twijfels omtrent de huidige financiële gezondheid van de betrokken bedrijven. Hierover moeten nadere inlichtingen worden verstrekt.

e) Toegankelijkheid

De regeling is op dezelfde voorwaarden toegankelijk voor alle slachterijen die meer dan 50000 slachtingen per jaar verrichten (deze zijn tezamen goed voor meer dan 95 % van alle varkensslachtingen in Nederland).

f) Geen overcompensatie

Het steunbedrag is door het Productschap vastgesteld op grond van taxaties bij een aantal bedrijven en ervaringen opgedaan ten tijde van eerdere saneringsregelingen. De gevolgde procedure vertoont overeenkomst met een aanbesteding - het Productschap stelt een prijs per haak vast en alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen kunnen inschrijven voor sluiting tegen de vastgestelde prijs. Overcompensatie lijkt derhalve uitgesloten.

g) Eigen bijdrage van de sector

De hele operatie wordt door de sector gefinancierd.

Er is geen heffing op invoer.

3.4. Artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag

Gelet op de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Weyl Beef Products BV en andere tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen(9), lijkt ook te moeten worden onderzocht of de gemelde maatregel in overeenstemming is met artikel 81 van het EG-Verdrag. De voorgestelde maatregel heeft immers tot doel en gevolg de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te beperken. Het saneringsplan is er immers op gericht de capaciteit in te krimpen en heeft derhalve rechtstreekse gevolgen voor de mededinging, aangezien de productiemiddelen en bijgevolg de investeringen en de concurrentiestrategie van de betrokken partijen worden beperkt. Alhoewel de slachtmarkt waarschijnlijk een nationaal karakter heeft, kan de voorgestelde maatregel de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden vanwege de invoer en uitvoer van levende varkens.

De Nederlandse autoriteiten zijn kennelijk van oordeel dat de maatregel voor ontheffing in aanmerking komt omdat er sprake is van een 'crisiskartel'(10).

a) Is er structurele overcapaciteit?

Er mag worden aangenomen dat het totale aantal in Nederland gehouden varkens zal afnemen. Uit het marktgedrag lijkt evenwel niet te kunnen worden opgemaakt dat er structurele overcapaciteit is. Ondanks het beleid om de varkensstapel op lange termijn in te krimpen en de saneringsoperatie van 1995, hebben de meeste partijen die bij deze laatste betrokken waren - zoals eerder gezegd - de productie in de periode 1995-2001 uitgebreid. De Commissie zet in dit stadium dan ook een vraagteken bij het bestaan van structurele overcapaciteit.

b) Verbetering van de productie

Ook indien aangenomen zou worden dat er sprake is van structurele overcapaciteit, dan nog is het in dit stadium voor de Commissie de vraag of er is voldaan aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3.

- De huidige omvang van de capaciteit is mede het gevolg van recente uitbreidingen. Het zou derhalve onjuist zijn te beweren dat de sector niet over voldoende middelen beschikt om over te gaan tot noodzakelijke investeringen. Om te beginnen blijkt dat de helft van de ondernemingen die bij de sanering betrokken zijn, in capaciteitsuitbreiding hebben geïnvesteerd. Ten tweede heeft een onderneming, [...](11), ook plannen om in een nieuwe slachterij te investeren. Gevraagd hoe dit te rijmen valt met structurele overcapaciteit, heeft het Productschap geantwoord dat door andere slachthuizen is gevraagd om van deze plannen af te zien, wat de betrokken onderneming heeft gedaan. Het lijkt er dus op dat het 'crisiskartel' een (niet-aangemelde) afspraak omvat om niet te investeren in modernere technologie.

- Zoals eerder is gezegd, is door het Productschap aangegeven dat faillissementen verwacht worden indien een warme sanering uitblijft. Hoewel deze faillissementen op korte termijn niet tot een reductie van de capaciteit zouden leiden, erkent het Productschap dat dit op langere termijn wel te verwachten is.

- Anders dan in de zaak 'Baksteen' is in de varkensslachtsector de prijselasticiteit van de vraag zeer groot. Het Productschap heeft aangetoond dat de exportstroom zeer snel zou kunnen verdrievoudigen in geval van een duidelijk verschil tussen de Duitse en de Nederlandse prijzen.

- Er is niet aangetoond dat het productieproces in het algemeen gekenmerkt wordt door zeer hoge vaste kosten, hetgeen in de zaak-Baksteen een van de redenen was om aan te nemen dat de markt niet in staat was de capaciteitsverminderingen teweeg te brengen.

- Op basis van de verstrekte informatie kan niet met zekerheid worden gezegd dat de te sluiten slachthuizen (in alle gevallen) de meest inefficiënte zijn.

3.5. Preventie van dierziekten

De Nederlandse autoriteiten geven te kennen dat de voorgestelde saneringsregeling noodzakelijk is om een regionale spreiding van slachtlocaties te garanderen, hetgeen noodzakelijk is bij uitbraak van dierziekten.

De Commissie heeft echter twijfels omtrent de geldigheid van dit argument, aangezien in het saneringsplan geen bepalingen zijn opgenomen die een dergelijke regionale spreiding waarborgen.

Daarnaast stelt het Productschap in zijn antwoord op het verzoek om aanvullende inlichtingen het volgende: 'Wanneer bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte een gebied wordt afgesloten, dan zou het wenselijk zijn om in dat afgesloten gebied een locatie te hebben waar varkens uit dat gebied geslacht kunnen worden (voor binnenlandse consumptie). Het kleinste ingesloten gebied heeft een straal van 10 kilometer. Het moge duidelijk zijn dat nimmer voor alle gevallen de ideale oplossing (slachtlocatie in het gebied dat afgesloten is) voorhanden kan zijn. In dit soort gevallen zal in de toekomst gebruik gemaakt moeten worden van streng gecontroleerde corridors (...).'

Uit dit antwoord worden twee zaken duidelijk: i) het is wenselijk, en dus niet noodzakelijk, om in een afgesloten gebied een varkensslachtlocatie te hebben, en ii) het saneringsplan waarborgt een regionale spreiding niet afdoende, aangezien in de toekomst van corridors gebruik gemaakt zal worden.

De Commissie plaats in dit stadium dus een vraagteken bij de geldigheid van de gebezigde argumentatie.

Het staat momenteel voor de Commissie niet vast dat het voorgestelde saneringsplan voldoet aan de voorwaarden van afdeling 9 van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector.

Bovendien bevindt de Nederlandse varkensslachthuizensector zich niet in een dusdanige economische situatie dat een crisiskartel nodig is, aangezien hij over de middelen blijkt te beschikken om in nieuwe capaciteit te investeren. Zelfs indien dit anders zou zijn, komt de saneringsregeling niet voor ontheffing in aanmerking omdat niet is aangetoond dat de sanering tot een verbetering van de productie leidt. Los van de vraag of ziektepreventie op zichzelf voldoende grond is om het bestaan van een 'crisiskartel' te rechtvaardigen, lijkt het geenszins vast te staan dat het voorgestelde saneringsplan een toereikende spreiding van slachtlocaties zou bewerkstelligen.

4. BESLUIT

In het licht van het voorgaande heeft de Commissie, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, besloten tot inleiding van een formeel onderzoek en verzoekt zij Nederland om binnen een maand na de datum van ontvangst van deze brief zijn opmerkingen in te dienen en alle informatie te verschaffen die erop zou kunnen wijzen dat de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is. Zij verzoekt uw autoriteiten om onverwijld een afschrift van deze brief aan de potentiële begunstigde van de steun te zenden.

De Commissie wijst de Nederlandse regering op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, volgens hetwelk elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

Voorts deelt de Commissie de Nederlandse regering mee, dat zij de belanghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen in kennis zal stellen. Alle bovenbedoelde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking kenbaar te maken."

(1) DO C 28 de 1.2.2000, p. 2, versión corregida en DO C 232 de 12.8.2000, p. 17.

(2) Asuntos acumulados T-197/97 y T-198/97, de 31 de enero de 2001.

(3) Véanse el XXIII Informe sobre la política de competencia (1993) y la Decisión 94/296/CE de la Comisión, de 29 de abril de 1994, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado CE (Asunto IV/34.456 - Stichting Baksteen) (DO L 131 de 26.5.1994, p. 15).

(4) Secreto comercial.

(5) Volgens de rechtspraak van het Hof van Jusititie wijst verbetering van de concurrentiepositie van een bedrijf door toekenning van staatssteun in het algemeen op een verstoring van de concurrentie ten opzichte van bedrijven in dezelfde sector die geen dergelijke steun ontvangen, Zaak C-730/79, jurisprudentie 1980, blz. 2671, §§ 11 en 12.

(6) Naar aanleiding van een steunmaatregel in verband met MKZ (N 266/2001) is er door de Nederlandse autoriteiten op gewezen dat bij een normale markt ongeveer 70 % van de Nederlandse varkensvleesproductie geëxporteerd wordt. Voorts worden wekelijks 60000 biggen uitgevoerd.

(7) PB C 28 van 1.2.2000, gerectificeerd in PB C 232 van 12.8.2000.

(8) Geslachte varkens moeten binnen korte tijd 'opgevroren' worden.

(9) Gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, 31.1.2001.

(10) Zie XXIIIe Verslag inzake het mededingingsbeleid, 1993, en beschikking van de Commissie van 29 april 1994 inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EG-Verdrag (Zaak IV/34.456 - Stichting Baksteen).

(11) Bedrijfsgeheim.