Informe Especial Transporte de mercancías  
por ferrocarril en la UE:  
todavía no avanza  
por la buena víaES 2016  N.º 08
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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L-1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
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PDF ISBN 978-92-872-4599-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/79010 QJ-AB-16-008-ES-N
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Transporte de mercancías  
por ferrocarril en la UE:  
todavía no avanza  
por la buena vía
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2016  N.º 08
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoria de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II (presidida por Henri Grethen, Miembro del 
Tribunal) que está especializada en los ámbitos de gasto de políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue 
dirigida por Ladislav Balko, Miembro del Tribunal, asistido por Branislav Urbanič, jefe de gabinete y Zuzana Frankova, 
agregada de gabinete; Pietro Puricella, gerente principal; Fernando Pascual Gil, jefe de tarea; y los auditores Kurt 
Bungartz, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Jelena Magermane y Di Hai.
De izquierda a derecha:  B. Urbanič, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Klis-Lemieszonek, P . Puricella, Z. Frankova.

03
 Índice
Apartados
 Glosario
I – XVII Resumen
VI – VII La fiscalización del Tribunal
VIII – XV Las constataciones del Tribunal
XVI – XVII Las recomendaciones del Tribunal
1 – 13 Introducción
1 – 4 Información general
5 – 6 Modos de transporte de mercancías por ferrocarril y partes interesadas
7 – 13 Intervenciones de la UE en el transporte de mercancías por ferrocarril
14 – 18 Alcance y enfoque de la fiscalización
19 – 93 Observaciones
19 – 29 Los resultados del transporte de mercancías por ferrocarril en la UE siguen siendo, por lo general, 
insatisfactorios
19 – 22 El transporte de mercancías por carretera sigue siendo la modalidad predominante en la UE
23 – 27 Sin embargo, algunos Estados miembros consiguieron incrementar la proporción de mercancías 
transportadas por ferrocarril
28 – 29 La baja velocidad de los trenes no contribuye a remediar los mediocres resultados del transporte de 
mercancías por ferrocarril
30 – 73 Múltiples factores estratégicos y reglamentarios impiden que el transporte de mercancías por 
ferrocarril sea más competitivo
30 – 31 Es necesario dotar de atractivo económico al transporte de mercancías por ferrocarril para poder lograr los 
objetivos de la política de transportes de la UE
32 – 36 La Comisión se ha esforzado por mejorar las condiciones marco del transporte de mercancías por 
ferrocarril, pero el espacio ferroviario europeo único dista mucho de ser una realidad
04 Índice 
37 – 43 Los avances logrados en la liberalización del mercado del transporte de mercancías por ferrocarril han sido 
desiguales y todavía persisten prácticas anticompetitivas
44 – 57 Los procedimientos de gestión del tráfico no se han adaptado a las necesidades del sector del transporte de 
mercancías por ferrocarril, ni  siquiera en los corredores ferroviarios de mercancías de la UE
58 – 63 Los condicionantes administrativos y técnicos frenan la competitividad del transporte de mercancías por 
ferrocarril
64 – 67 La falta de transparencia sobre el rendimiento del sector del transporte de mercancías por ferrocarril no ha 
propiciado la mejora del servicio al cliente
68 – 73 Los cánones de acceso a las infraestructuras ferroviarias son más onerosos que los de acceso a las carreteras
74 – 93 La financiación de la UE debería orientarse más a las necesidades de infraestructura del sector del 
transporte de mercancías por ferrocarril
74 – 77 Se asignaron en general más fondos de la UE a las carreteras que a la infraestructura ferroviaria
78 – 83 Los fondos de la UE asignados al ferrocarril no se destinaron específicamente a cubrir las necesidades del 
transporte ferroviario de mercancías
84 – 89 Los proyectos de infraestructura ferroviaria examinados obtuvieron o tienen probabilidades de obtener 
las realizaciones previstas, pero hasta ahora no han mejorado globalmente los resultados del transporte de 
mercancías por ferrocarril
90 – 93 Las deficiencias en el mantenimiento de la red ferroviaria afectan a la sostenibilidad y el rendimiento de la 
infraestructura financiada por la UE
94 – 100 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I  —  Actos legislativos que regulan los paquetes ferroviarios
 Anexo II —  Asignación de la UE por Estado miembro para 2007-2013
 Anexo III —  Relación de los proyectos examinados por el Tribunal
 Anexo IV —  El transporte de mercancías por ferrocarril como porcentaje del total del 
transporte interior de mercancías
 Anexo V  —  Cuota modal del transporte ferroviario de mercancías (respecto del transporte 
interior de mercancías) en los cinco Estados miembros visitados (2000-2013)
 Anexo VI  —  Estudio de un caso concreto: tramo transfronterizo entre España y Francia 
(corredor ferroviario de mercancías 6 Mediterráneo)
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
Administrador de infraestructuras : Cualquier entidad pública o empresa encargada, en particular, de la 
instalación y del mantenimiento de la infraestructura ferroviaria.
Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA) : Sucesora de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea 
de Transporte (TEN-T EA), que fue creada por la Comisión Europea en 2006 para ocuparse de la gestión técnica 
y financiera del programa RTE-T. INEA, cuya sede se encuentra en Bruselas, comenzó oficialmente sus actividades el 
1 de enero de 2014 para aplicar partes del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), Horizonte 2020 y otros programas 
anteriores (RTE-T y Marco Polo 2007-2013).
Corredor ferroviario de mercancías (CFM) : Nueve corredores ferroviarios internacionales de mercancías 
orientados al mercado a través de Europa establecidos en el Reglamento (UE) n.º 913/2010 con el objetivo de 
mejorar y facilitar el transporte ferroviario de mercancías.
Cuota modal : Porcentaje del total de los desplazamientos, el volumen, el peso, el rendimiento por vehículo o por 
transporte (vehículos-kilómetro, toneladas-kilómetro o viajeros-kilómetro) efectuados en modos de transporte 
alternativos, como la carretera, el ferrocarril, el fluvial, el marítimo y el aéreo, incluido el transporte no motorizado. 
En el presente informe, la cuota modal se refiere al transporte de mercancías por ferrocarril.
Empresa ferroviaria : Cualquier empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la legislación de la 
Unión Europea aplicable, cuya actividad principal consiste en prestar servicios de transporte de mercancías o de 
viajeros por ferrocarril.
Fondo de Cohesión : Fondo que tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea 
mediante la financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros con un producto 
nacional bruto per cápita inferior al 90 % de la media de la UE.
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) : Fondo de la UE que tiene por objeto reforzar la cohesión 
económica y social corrigiendo los principales desequilibrios regionales mediante el apoyo financiero a la creación 
de infraestructuras e inversiones productivas generadoras de empleo, con destino principalmente a las empresas.
Interoperabilidad : Capacidad de operar en cualquier tramo de la red ferroviaria sin diferencia. En otras palabras, el 
objetivo es conseguir que los distintos sistemas técnicos de los ferrocarriles de la UE puedan funcionar juntos.
Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) : Mecanismo que desde 2014 proporciona ayuda financiera a tres sectores: 
energía, transporte y tecnologías de la información y la comunicación (TIC). En los tres sectores, el MCE determina 
las prioridades de inversión que deberán aplicarse en el próximo decenio, tales como corredores de electricidad 
y de gas, el uso de energías renovables, corredores de transporte interconectados y medios de transporte más 
limpios, conexiones de banda ancha y alta velocidad, y redes digitales.
Nuevo participante : Todo operador ferroviario (salvo los operadores ferroviarios predominantes) titular de 
una licencia con arreglo a la normativa europea y nacional aplicable que desarrolle su actividad en el mercado 
competitivo.
Operador ferroviario predominante : Operador ferroviario con una posición históricamente dominante 
en el mercado nacional derivada de una empresa única integrada que solía ser la encargada de gestionar la 
infraestructura ferroviaria y de prestar servicios de transporte.
06 Glosario 
Organismo regulador : Su tarea es velar por que el sistema de cánones y el nivel o estructura de los cánones por 
la utilización de la infraestructura establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto 
en la legislación aplicable y no sean discriminatorios. El organismo regulador tendrá que ser independiente de 
todo administrador de infraestructuras, organismo de tarifación, organismo adjudicador de surcos o empresa 
ferroviaria. Toda empresa ferroviaria deberá tener el derecho de interponer recurso ante el organismo regulador 
contra decisiones adoptadas por el administrador de la infraestructura en relación con la declaración sobre la red, el 
procedimiento de adjudicación y sus resultados, el sistema de cánones y el nivel o estructura de los cánones por la 
utilización de la infraestructura, de conformidad con la legislación aplicable. El organismo regulador tiene también 
la obligación de supervisar la situación de la competencia en el mercado ferroviario por propia iniciativa y puede 
adoptar medidas para corregir la discriminación entre solicitantes, las distorsiones de mercado y cualquier otra 
circunstancia no deseada que se produzca en el mercado ferroviario.
RailNetEurope : Asociación establecida por la mayoría de los administradores de infraestructuras y los organismos 
de adjudicación para permitir el acceso rápido y fácil al sistema ferroviario europeo. Su objetivo es proporcionar 
apoyo a las empresas ferroviarias en sus actividades internacionales (de mercancías y de pasajeros) y facilitar la 
simplificación, armonización y optimización de los procedimientos ferroviarios internacionales. Esta asociación lleva 
a cabo asimismo una serie de proyectos cofinanciados con fondos de la RTE-T a fin de contribuir a la implantación 
de corredores ferroviarios de mercancías, según dispone el Reglamento (UE) n.º 913/2010.
Redes transeuropeas de transporte (RTE-T) : Conjunto planificado de redes de carreteras, ferrocarril, transporte 
aéreo y vías navegables en Europa. Las redes transeuropeas de transporte pertenecen a un sistema más amplio de 
redes transeuropeas que consisten en una red de telecomunicaciones (eTen) y en una proyectada red de energía 
(RTE-E). El desarrollo de infraestructuras de la red transeuropea de transporte está estrechamente ligado a la 
aplicación y ulterior desarrollo de la política de transporte de la UE. El nuevo Reglamento RTE-E, modificado en 
2013, introduce un nuevo enfoque al desarrollo de una red de infraestructuras eficiente y la orientación del apoyo 
financiero a proyectos con valor añadido europeo.
Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Ferroviario (ERTMS) : Gran proyecto industrial europeo destinado 
a sustituir los diversos sistemas ferroviarios nacionales de comunicación y control para fomentar la 
interoperabilidad. Consta de dos componente básicos: el Sistema Europeo de Control de Trenes (ETCS) y un sistema 
de radiocomunicación utilizado para intercambiar información (voz y datos) entre los equipos terrestres y los 
embarcados mediante frecuencias estándar GSM reservadas específicamente al ferrocarril (GSM-R).
Surco : Capacidad de infraestructura necesaria para que un tren circule entre dos puntos durante un período dado.
Tonelada-kilómetro : Unidad de medida para registrar la potencia de transporte equivalente al transporte de una 
tonelada de mercancías a lo largo de una distancia de 1  kilómetro. Se calcula multiplicando la cantidad transportada 
en toneladas por la distancia recorrida en kilómetros.
Tren-kilómetro : Unidad de medida que representa el desplazamiento de un tren en 1 kilómetro
Ventanilla única : En el presente informe, punto de contacto único establecido para cada corredor ferroviario de 
mercancías para tramitar las solicitudes de capacidad internacional.
07
 Resumen
I
La movilidad de las mercancías es un componente esencial del mercado interior de la UE, que contribuye significa -
tivamente a la competitividad de la industria y los servicios europeos. Su repercusión en el crecimiento económico 
y en la creación de empleo es significativa. En los últimos años, el volumen del transporte interior de mercancías en 
la UE (carretera, ferrocarril y vías navegables interiores) se estabilizó en unos 2,3 billones de toneladas-kilómetro al 
año, de los cuales, un 75 % corresponde aproximadamente a las carreteras.
II
No obstante, el transporte también ejerce un impacto negativo en el medio ambiente y en la calidad de vida de 
los ciudadanos europeos. Este impacto supone alrededor de un tercio del consumo de energía y de las emisiones 
totales de CO2 en la UE. El fomento de métodos de transporte eficientes y sostenibles, como el ferrocarril y las vías 
navegables interiores en lugar de las carreteras, podría contribuir a rebajar la dependencia que Europa tiene del 
petróleo importado y a reducir la contaminación. Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, las emisiones de 
CO2 del transporte ferroviario son 3,5 veces inferiores por tonelada-kilómetro a las del transporte por carretera.
III
Unos medios de transporte más sostenible podrían también contribuir a reducir los costes asociados a la congestión 
de las carreteras, que según se prevé actualmente aumentarán alrededor del 50 % en 2050 hasta alcanzar casi los 
200 000 millones de euros anuales, y reducir el número de víctimas mortales en accidentes en el transporte.
IV
El fomento de unos medios de transporte más eficientes y sostenibles, y en particular del transporte por ferrocarril, 
ha sido un aspecto clave de la política de la UE durante los últimos veinticinco años. Ya en 1992, la Comisión Euro -
pea fijó como uno de sus principales objetivos corregir el equilibrio de los modos de transporte; posteriormente, 
en 2001, confirmó la importancia de revitalizar el ferrocarril mediante el establecimiento del objetivo de mante -
ner la cuota de mercado del transporte de mercancías por ferrocarril en los Estados miembros de Europa Central 
y Oriental en un 35 % hasta el año 2010. Por último, en 2011, estableció el objetivo de intentar transferir a otros 
modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, desde entonces hasta 2030, el 30 % del transporte de mercancías 
por carretera a una distancia superior a 300 km, y para 2050, más del 50 %.
V
Los objetivos de la política de la UE para la transferencia de transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril se 
han traducido en una serie de medidas legislativas de la UE destinadas principalmente a abrir el mercado, garantizar 
el acceso no discriminatorio y fomentar la interoperabilidad y la seguridad.  El presupuesto de la UE también con -
tribuyó en unos 28 000 millones de euros aproximadamente a la financiación de proyectos ferroviarios entre 2007 
y 2013.
08 Resumen 
La fiscalización del Tribunal
VI
Mediante esta fiscalización, el Tribunal evaluó la eficacia de la UE en la mejora del transporte de mercancías por 
ferrocarril. En concreto, el Tribunal examinó si los resultados obtenidos por el transporte de mercancías por ferro -
carril en la UE, especialmente en cuanto a la cuota modal y al volumen transportado, habían mejorado desde el 
año 2000, y evaluó el marco estratégico y normativo establecido por la Comisión y los Estados miembros para deter -
minar si promovía la competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril. Por último, también se examinó si 
los fondos de la UE disponibles se habían dirigido debidamente a las necesidades de infraestructura específicas del 
sector del transporte de mercancías por ferrocarril.
VII
La fiscalización se llevó a cabo en la Comisión y en cinco Estados miembros —la República Checa, Alemania, España, 
Francia y Polonia— entre mediados de 2014 y mediados de 2015, y consistió en el examen de dieciocho proyec -
tos de infraestructura ferroviaria destinados a beneficiar, al menos parcialmente, al transporte de mercancías por 
ferrocarril.
Las constataciones del Tribunal
VIII
Los resultados del transporte de mercancías por ferrocarril en la UE siguen siendo, por lo general, insatisfactorios, 
y la posición del transporte por carretera se ha venido reforzando desde 2000.  Pese a los objetivos de las políticas 
de la UE establecidos por la Comisión de transferir el transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril y a los 
fondos facilitados por la UE para financiar la infraestructura ferroviaria, los resultados del transporte de mercancías 
por ferrocarril en la UE son insatisfactorios en cuanto al volumen transportado y a la cuota modal. De hecho, la 
cuota modal media del transporte de mercancías por ferrocarril en la UE ha sufrido un ligero descenso desde 2011.
IX
Además de los mediocres resultados del transporte de mercancías por ferrocarril en cuanto al volumen y a la cuota 
modal, la velocidad comercial media de los trenes de mercancías en la UE es muy baja (unos 18 km/h en muchas 
rutas internacionales), debido a la escasa cooperación entre los administradores de infraestructuras nacionales. 
El Tribunal no halló evidencia de que se hubiera registrado un aumento significativo en los últimos diez años. Sin 
embargo, en los corredores ferroviarios de mercancías, la velocidad media de los trenes es relativamente similar a la 
de los camiones.
X
En los últimos quince años, el transporte de mercancías por ferrocarril no ha respondido de manera eficaz ante la 
competencia del transporte por carretera en la UE. Los expedidores prefieren claramente la carretera al ferrocarril 
para el transporte de mercancías. No obstante, algunos Estados miembros (como Austria, Alemania y Suecia) han 
logrado mejores resultados en cuanto a la cuota modal y los volúmenes transportados por ferrocarril.
09 Resumen 
XI
La liberalización del mercado ha avanzado de manera desigual en los Estados miembros, y el espacio ferroviario 
europeo único aún dista mucho de ser una realidad. En general, la red ferroviaria de la UE sigue siendo un sistema 
de veintiséis redes ferroviarias independientes (Chipre y Malta carecen de red ferroviaria) que no son plenamente 
interoperables, con diversos administradores de infraestructuras, autoridades nacionales competentes en seguri -
dad, y reglamentaciones nacionales muy diferentes sobre la adjudicación de surcos, la administración, la tarifación, 
etc.
XII
Los procedimientos de gestión del tráfico no se han adaptado a las necesidades del sector del transporte de mer -
cancías por ferrocarril, ni siquiera en los corredores ferroviarios de mercancías. Por consiguiente, el ferrocarril tiene 
dificultades para competir con otros modos de transporte, especialmente el transporte por carretera, cuya infraes -
tructura es fácilmente accesible desde todos los Estados miembros.
XIII
Los trenes de mercancías pagan tasas por kilómetro de infraestructura ferroviaria utilizada, mientras que en el trans -
porte por carretera esto no es siempre así. Las externalidades producidas por el transporte ferroviario y por carre -
tera (impacto medioambiental y contaminación, congestión, accidentes, etc.) no se tienen en cuenta de manera 
exhaustiva al fijar los precios que han de pagar los usuarios para el acceso a la infraestructura.
XIV
En tres de los cinco Estados miembros visitados se asignaron más fondos de la UE a las carreteras que al ferrocarril 
durante el período 2007-2013, en particular del Fondo de Cohesión y del FEDER.  Cuando se asignaron fondos de la 
UE al transporte ferroviario no se emplearon primordialmente para satisfacer las necesidades del sector del trans -
porte de mercancías por ferrocarril.
XV
Las deficiencias en el mantenimiento de la red ferroviaria pueden afectar a la sostenibilidad y el rendimiento de 
la infraestructura financiada por la UE.  Con el fin de proporcionar un servicio de calidad a los expedidores y ope -
radores del transporte ferroviario y, en general, para que este transporte sea competitivo, no basta con que la red 
ferroviaria sea renovada y modernizada por el administrador de infraestructuras, sino que también debe ser objeto 
de un mantenimiento periódico. Esto es especialmente importante en el caso de los corredores ferroviarios de 
mercancías. Sin un mantenimiento adecuado de las vías, es necesario imponer limitaciones de velocidad, y las líneas 
ferroviarias se cierran progresivamente.
10 Resumen 
Las recomendaciones del Tribunal
XVI
Los aspectos estratégicos y reglamentarios identificados en el presente informe son de tal naturaleza que, si no se 
abordan, la financiación extraordinaria de la infraestructura ferroviaria por sí sola no bastará para resolver los pro -
blemas detectados por el Tribunal. La Comisión y los Estados miembros deberían ayudar a los administradores de 
infraestructuras y a las empresas ferroviarias a centrarse en incrementar la competitividad del transporte de mer -
cancías por ferrocarril, sobre todo desde el punto de vista de la fiabilidad, la frecuencia, la flexibilidad, la orientación 
al cliente, el tiempo de transporte y el precio, ya que estos son los principales factores que tienen en cuenta los 
expedidores al elegir entre varios métodos de transporte.
XVII
Para ello, el Tribunal formula una serie de recomendaciones centradas en dos cuestiones principales: en primer 
lugar, las mejoras necesarias en el marco estratégico y normativo que rige el transporte de mercancías por ferroca -
rril. Con este objetivo, la Comisión, junto con los Estados miembros, debería resolver las insuficiencias observadas 
en la liberalización del mercado del transporte de mercancías por ferrocarril, en los procedimientos de gestión del 
tráfico, en las limitaciones administrativas y técnicas, en el seguimiento y la transparencia de los resultados en el 
sector y en unas condiciones de competencia equitativas para los distintos modos de transporte. En segundo lugar, 
el Tribunal recomienda que se haga un mejor uso de los fondos europeos disponibles y se destinen a las necesi -
dades del sector del transporte de mercancías por ferrocarril. Con este fin, la Comisión y los Estados miembros 
tendrían que lograr mejorar en los siguientes ámbitos: coherencia entre los objetivos de las políticas y la asignación 
de fondos (especialmente en los corredores de transporte de mercancías por ferrocarril), selección, planificación 
y gestión de proyectos y mantenimiento de la red ferroviaria.
11
 Introducción
Información general
01 
La movilidad de las mercancías es un componente esencial del mercado interior 
de la UE, que contribuye significativamente a la competitividad de la industria 
y los servicios europeos y repercute considerablemente en el crecimiento eco -
nómico y la creación de empleo. En los últimos años, el volumen del transporte 
interior de mercancías en la UE (carretera, ferrocarril y vías navegables interiores1) 
se ha estabilizado en unos 2,3 billones de toneladas-kilómetro al año, de los cua -
les un 75 % corresponde aproximadamente a las carreteras.
02 
No obstante, el transporte también ejerce un impacto negativo en el medio am -
biente y en la calidad de vida de los ciudadanos europeos. Este impacto supone 
alrededor de un tercio del consumo de energía y de las emisiones totales de CO2 
en la UE2. El fomento de métodos de transporte eficientes y sostenibles, como 
el ferrocarril y las vías navegables interiores en lugar de las carreteras, podría 
contribuir a rebajar la dependencia que Europa tiene del petróleo importado 
y a reducir la contaminación. Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, las 
emisiones de CO2 del transporte ferroviario son 3,5 veces inferiores por tonela -
da-kilómetro a las del transporte por carretera (véase el gráfico 1 ).1 Salvo el transporte por tubería 
y el transporte marítimo 
y aéreo.
2 Comisión Europea, «EU 
Transport in figures», Statistical 
Pocketbook 2014.Gráfico 1Emisiones de CO2 por tonelada-kilómetro en la UE en 2012
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos proporcionados por la Agencia Europea 
de Medio Ambiente.Ferrocarril
(eléctrico y diésel)80
70
60
50
40
30
20
10
0Carretera
Ferrocarril (eléctrico y diésel)
Ferrocarril (eléctrico)
Ferrocarril (diésel)
Carretera Ferrocarril
(eléctrico)Ferrocarril
(diésel)
12 Introducción 
03 
Unos medios de transporte más sostenibles podrían también contribuir a re -
ducir los costes asociados a la congestión de las carreteras que, según se prevé 
actualmente, aumentarán alrededor del 50 % en 2050 hasta alcanzar casi los 
200 000 millones de euros anuales3, y reducir el número de víctimas mortales en 
accidentes en el transporte (en 2012, hubo 28 126 víctimas mortales en el trans -
porte por carretera en la UE frente a las treinta y seis registradas en el transporte 
ferroviario4).
04 
En la UE existe una red de unos 216 000 km de líneas ferroviarias activas5, la cual 
podría constituir una alternativa sostenible al transporte por carretera, espe -
cialmente en las distancias medias y largas, en las que el transporte ferroviario 
tiene el potencial necesario para ser más competitivo. En los desplazamientos 
de media y larga distancia en la UE, los trenes normalmente deben cruzar al 
menos una frontera. El coste total de un trayecto ferroviario internacional va -
ría en Europa, pues depende de los canones nacionales de acceso, del nivel de 
competencia, de la duración del trayecto y de la economía de escala obtenida. En 
particular, los costes fijos adicionales significativos del «primer kilómetro» y del 
«último kilómetro» (terminales de carga y descarga) se reparten de manera más 
uniforme en las distancias medias y largas. Como consecuencia, el coste global 
por tonelada-kilómetro del transporte de mercancías por ferrocarril en dichas 
distancias puede ser inferior al del transporte de las mismas mercancías por 
carretera. El ferrocarril, junto con las vías navegables interiores en algunas zonas 
geográficas6, es también el método de transporte más económico para deter -
minados tipos específicos de mercancías tales como combustibles minerales 
sólidos, materias primas y productos químicos.
Modos de transporte de mercancías por ferrocarril 
y partes interesadas
05 
Diversas partes interesadas participan en el transporte de mercancías por fe -
rrocarril, a saber: los expedidores (que eligen el modo de transporte que mejor 
se adapte a sus necesidades), empresas ferroviarias (operadores de transporte 
ferroviario que prestan el servicio de transportar mercancías y que desde 2007 
compiten en un mercado abierto en la UE), empresas ferroviarias (operadores de 
transporte de mercancías que prestan sus servicios desde 2007 compitiendo en 
un mercado abierto en la UE), administradores de infraestructuras (que poseen la 
infraestructura y se ocupan, entre otras tareas, de asignar capacidad de infraes -
tructura a las empresas ferroviarias), organismos reguladores nacionales (cuya 
tarea consiste en garantizar un acceso justo y no discriminatorio a la red y los ser -
vicios ferroviarios), y autoridades nacionales de seguridad (que emiten la certifi -
cación de seguridad para las empresas ferroviarias y la autorización de vehículos 
ferroviarios en cooperación con la Agencia Ferroviaria Europea). Sus funciones se 
resumen en el gráfico 2 .3 SEC(2011) 391 final de 
28. 3. 2011 « Accompanying the 
White Paper - Roadmap to 
a Single European Transport 
Area – Towards a competitive 
and resource efficient transport 
system».
4 Comisión Europea, «EU 
Transport in figures»,  Statistical 
Pocketbook 2014.
5 Comisión Europea, «EU 
Transport in figures»,  Statistical 
Pocketbook 2014.
6 Informe Especial n.º 1 
«Transporte por vías 
navegables interiores en 
Europa: sin mejoras 
significativas en la cuota 
modal y en las condiciones de 
navegabilidad desde 2001» 
(http://eca.europa.eu ).
13 Introducción 
06 
Existen varias formas de transporte de mercancías por ferrocarril: vagón comple -
to (el cliente desea transportar unos cuantos vagones y el tren se compone de va -
gones de diferentes clientes), tren completo (el cliente tiene mercancías suficien -
tes para llenar un tren), y transporte intermodal o combinado ferrocarril-carretera 
(el contenedor o remolque se carga en el vagón).Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Gráfico 2Principales partes interesadas en el transporte de mercancías por ferrocarril
Nueva operadora
A
Nueva operadora
B
5
Organismos reguladores: Garantizan un acceso justo y no 
discriminatorio a la red y los servicios ferroviarios
Autoridades nacionales responsables de la seguridad
y Agencia Ferroviaria Europea6
Las mercancías se entregan 
a los clientes ﬁnales4 3
El administrador de infraestructuras establece, gestionay mantiene lainfraestructura ferroviariaEn caso de ferrocarril, empresas ferroviarias transportan mercancíasEn su caso, otros métodos de transporte (carreteras, vías 
2 1
Los expedidores eligen el método de transporte que mejor se adapta a sus necesidadesLos mercancías tienen que ser transportadas desde/hasta una fábrica o un puerto
Predominante
14 Introducción 
Intervenciones de la UE en el transporte de mercancías 
por ferrocarril
Objetivos de la política de transporte de la UE para la transferencia 
del transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril
07 
El fomento de unos medios de transporte más eficientes y sostenibles, y en 
particular del transporte por ferrocarril ha sido un aspecto clave de la política 
de la UE durante los últimos veinticinco años. Ya en 1992, la Comisión Europea 
fijó como uno de sus principales objetivos corregir el equilibrio de los modos de 
transporte7; en 2001, confirmó la importancia de revitalizar el ferrocarril mediante 
el establecimiento del objetivo de mantener la cuota de mercado del transporte 
de mercancías por ferrocarril en los Estados miembros de Europa Central y Orien -
tal en un 35 % hasta el año 20108 y, por último, en 2011, estableció el objetivo de 
intentar transferir a otros modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, de 
aquí a 2030, el 30 % del transporte de mercancías por carretera a una distancia 
superior a 300 km, y para 2050, más del 50 %9.
Marco normativo por el que se rige el transporte de mercancías 
por ferrocarril
08 
Los objetivos de la política de la UE para la transferencia de transporte de mer -
cancías de la carretera al ferrocarril se han traducido en una serie de medidas 
legislativas de la UE destinadas principalmente a abrir el mercado, garantizar el 
acceso no discriminatorio y fomentar la interoperabilidad y la seguridad. En parti -
cular, como consecuencia de los tres paquetes ferroviarios y de la refundición del 
primero de ellos (véase el anexo I ) se han producido los fenómenos siguientes:
— sociedades ferroviarias antes integradas se han dividido en administradores 
de infraestructuras nacionales y empresas ferroviarias;
— el mercado del transporte ferroviario de mercancías tuvo que abrirse plena -
mente a la competencia desde el 1 de enero de 2007;
— se establecieron organismos reguladores nacionales para garantizar un acce -
so justo y no discriminatorio a la red y a los servicios ferroviarios;
— se creó la Agencia Ferroviaria Europea, encargada de establecer normas de 
seguridad e interoperabilidad y de armonizar las especificaciones técnicas, 
que trabaja en estrecha colaboración con las autoridades nacionales respon -
sables de la seguridad.7 COM(92) 494 final de 2 de 
diciembre de 1992: «El curso 
futuro de la política común de 
transportes: Un enfoque 
global para la elaboración de 
un marco comunitario de 
movilidad sostenible».
8 COM(2001) 370 final de 12 de 
septiembre de 2001: «Libro 
Blanco — La política europea 
de transportes de cara al 2010: 
la hora de la verdad».
9 COM(2011) 144 final de 28 de 
marzo de 2011: «Hoja de ruta 
hacia un espacio único 
europeo de transporte: por 
una política de transportes 
competitiva y sostenible».
15 Introducción 
09 
En enero de 2013, la Comisión adoptó su propuesta de cuarto paquete ferroviario 
para completar el espacio ferroviario europeo único. Este paquete se basa en dos 
pilares: el pilar técnico (entre otras cosas, refuerza la Agencia Ferroviaria Europea, 
que pasará a ser el organismo responsable de la emisión de certificados de se -
guridad para las empresas ferroviarias y de la homologación de vehículos en los 
Estados miembros), y el pilar de apertura del mercado y de gobernanza (refuerza 
principalmente el papel de los administradores de infraestructuras y abre el mer -
cado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril). Aunque 
el pilar técnico se debate desde hace casi tres años, en el momento de la fiscali -
zación el paquete todavía no había sido aprobado por el Consejo y el Parlamento 
Europeo.
10 
Además de los paquetes ferroviarios y otros actos legislativos10, que afectan al 
sector del ferrocarril en general, existen medidas legislativas específicas de fecha 
anterior que abordan exclusivamente el transporte de mercancías por ferrocarril. 
En 2007, la Comisión adoptó una Comunicación11 en la que se proponía un con -
junto de medidas nuevas para el establecimiento de una red ferroviaria europea 
con atención específica a los corredores de mercancías. El Reglamento (UE) 
n.º 913/2010, sobre una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías 
competitivo, en la misma línea de la Comunicación de 2007, fijó normas para 
la selección, organización, gestión y planificación indicativa de las inversiones 
en relación con nueve corredores ferroviarios de mercancías (CFM) (véanse el 
gráfico 3  y el recuadro 1 ). El objetivo era mejorar la cooperación entre las partes 
interesadas en la gestión del tráfico, el acceso a la infraestructura y a las inversio -
nes en infraestructuras ferroviarias, mejorar la continuidad del tráfico en todos 
los Estados miembros y dar suficiente preferencia al tráfico ferroviario de mer -
cancías. En especial, el Reglamento (UE) n.º 913/2010 exigía específicamente, a fin 
de facilitar las solicitudes de capacidad de infraestructura para servicios interna -
cionales de transporte de mercancías por ferrocarril, la creación de una ventanilla 
única para cada corredor.10 Directiva 2012/34/UE  por la 
que se establece un espacio 
ferroviario europeo (concepto 
introducido por el Libro 
Blanco de 2011) y Reglamento 
(UE) n.º 1315/2013 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de diciembre 
de 2013, sobre las 
orientaciones de la Unión para 
el desarrollo de la Red 
Transeuropea de Transporte, 
y por el que se deroga la 
Decisión n.º 661/2010/UE.
11 COM(2007) 608 final de 18 de 
octubre de 2007: «Hacia una 
red ferroviaria con prioridad 
para las mercancías».
16 Introducción Gráfico 3
Sobre la base del Reglamento (UE) n.º 913/2010, este mapa fue creado por RNE con el acuerdo de todos los CFM.
Fuente:  www.rne.eu,© RNE .Corredores ferroviarios europeos de mercancías
Mapa  de  2015  de  los  corredores  ferroviarios  de  mercancías  (CFM)  
Incluidas	  las	  ampliaciones	  previstas	  en	  2016	  como	  indican	  los	  CFM	  
CFM1  
CFM2  
CFM3  
CFM4  
CFM5  
CFM6  
CFM7  
CFM8  
CFM9  Rin	  –	  Alpino	  
Mar	  del	  Norte	  –	  Mediterráneo	  
ScanMed	  Atlán%co	  Bál%co	  –	  Adriá%co	  	  	  
Mediterráneo	  
Oriente	  
Mar	  del	  Norte	  –	  Bál%co	  
República	  Checa-­‐Eslovaquia	  
Estación	  mul%corredor	  
Estación	  de	  un	  único	  corredor	  
Futuras	  ampliaciones	  
En	  construcción	  

17 Introducción 
Lista de los nueve corredores ferroviarios de mercancías y fecha de inicio con 
arreglo al Reglamento (UE) n.º 913/201012
 οCFM1 Rin-Alpino: Países Bajos, Bélgica, Alemania e Italia (noviembre de 2013)
 οCFM2 Mar del Norte-Mediterráneo: Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo y Francia (noviembre de 2013)
 οCFM3 Escandinavia-Mediterráneo (ScanMed): Suecia, Dinamarca, Alemania, Austria e Italia (noviembre de 2015)
 οCFM4 Atlántico: Portugal, España y Francia noviembre de 2013)
 οCFM5 Báltico-Adriático: Polonia, República Checa, Eslovaquia, Austria, Italia y Eslovenia (noviembre de 2015)
 οCFM6 Mediterráneo: (España, Francia, Italia, Eslovenia y Hungría (fecha de inicio: noviembre de 2013)
 οCFM7 Oriente: República Checa, Austria, Eslovaquia, Hungría, Rumanía, Bulgaria y Grecia (fecha de inicio: 
noviembre de 2013)
 οCFM8 Mar del Norte-Báltico: Alemania, Países Bajos, Bélgica, Polonia y Lituania (noviembre de 2015)
 οCFM9 República Checa-Eslovaquia: República Checa y Eslovaquia (fecha de inicio: noviembre de 2013)
12 Reglamento (UE) n.º 913/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, sobre una red ferroviaria europea para un 
transporte de mercancías competitivo (DO L 276 de 20.10.2010, p. 22).Recuadro 1
18 Introducción 
Apoyo financiero de la UE a las infraestructuras ferroviarias de 
mercancías
11 
Para ayudar a los Estados miembros y a las regiones en la transferencia del trans -
porte de mercancías de la carretera al ferrocarril, la UE ofrece apoyo financiero 
a las inversiones en infraestructura ferroviaria. Entre 2007 y 2013 se asignaron 
aproximadamente 28 000 millones de euros del presupuesto de la UE al ferroca -
rril: 23 500 millones de euros a través de la política de cohesión [Fondo Europeo 
de Desarrollo Regional (FEDER)13 y Fondo de Cohesión14], y 4 500 millones de eu -
ros a través del programa de la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T)15, que ha 
sido reemplazado por el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) a partir de 201416. 
En el anexo II  se presentan los importes asignados por la UE a los proyectos de 
infraestructura ferroviaria en cada Estado miembro.
12 
Las dos principales fuentes de financiación de la UE para los proyectos de infraes -
tructura ferroviaria funcionan del modo siguiente:
a) Los proyectos cofinanciados por el FEDER y por el Fondo de Cohesión son 
gestionados de forma compartida por la Comisión (Dirección General de 
Política Regional y Urbana) y el Estado miembro. Por lo general, los proyectos 
son seleccionados por las autoridades nacionales de gestión a partir de las 
propuestas presentadas por los organismos de ejecución, en muchos casos 
administradores de infraestructuras. La propia Comisión examina los grandes 
proyectos cuyo coste total supere los 50 millones de euros (como suele suce -
der normalmente con los proyectos de infraestructura ferroviaria) y evalúa los 
programas operativos presentados por las autoridades nacionales, en función 
de los cuales (independientemente del coste) se ejecutan todos los proyec -
tos. El porcentaje de la cofinanciación puede llegar hasta el 85 %.
b) Corresponde a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA) la ges -
tión de la ejecución técnica y financiera de los proyectos cofinanciados con 
arreglo al programa RTE-T bajo la supervisión de la Dirección General de 
Movilidad y Transportes, mientras que la aprobación de cada uno de los 
proyectos presentados por las autoridades de los Estados miembros compete 
a la Comisión. Los porcentajes de cofinanciación varían: hasta el 20 % para los 
proyectos de obras, hasta el 30 % para los proyectos transfronterizos y hasta 
el 50 % para estudios17.13 Reglamento (CE) 
n.º 1080/2006 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 5 de 
julio de 2006, relativo al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional y por el que se 
deroga el Reglamento (CE) 
n.º 1783/1999 (DO L 210 de 
31.7.2006, p. 1).
14 Reglamento (CE) 
n.º 1084/2006 del Consejo, de 
11 de julio de 2006, por el que 
se crea el Fondo de Cohesión 
y se deroga el Reglamento 
(CE) n.º 1164/94 (DO L 210 de 
31.7.2006, p. 79).
15 Decisión n.º 661/2010/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 7 de julio de 2010, 
sobre las orientaciones de la 
Unión para el desarrollo de la 
red transeuropea de 
transporte (DO L 204 
de 5.8.2010, p. 1).
16 Reglamento (UE) n.º 1316/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de diciembre 
de 2013, por el que se crea el 
Mecanismo «Conectar 
Europa», por el que se 
modifica el Reglamento (UE) 
n.º 913/2010 y por el que se 
derogan los Reglamentos (CE) 
n.º 680/2007 y (CE) n.º 67/2010 
(DO L 348 de 20.12.2013, 
p. 129).
17 Con arreglo al MCE, que 
sustituye al RTE-T para 
2014-2020, los proyectos 
ferroviarios pueden 
beneficiarse de un porcentaje 
de cofinanciación de hasta el 
20 % de los costes 
subvencionables para los 
proyectos de obra, que puede 
ascender hasta el 30 % para 
los proyectos ferroviarios 
destinados a resolver cuellos 
de botella y hasta el 40 % para 
los proyectos ferroviarios que 
afecten a tramos 
transfronterizos.
19 Introducción 
13 
El apoyo financiero facilitado por la UE18 se destina principalmente a la cons -
trucción de nuevas líneas ferroviarias o a la renovación o mejora de las líneas 
existentes, lo cual implica normalmente el aumento de la velocidad y la carga por 
eje o la adaptación a los requisitos de interoperabilidad19. Con la excepción de las 
líneas utilizadas exclusivamente por trenes de pasajeros (normalmente líneas de 
alta velocidad) o, de los raros casos de líneas solo utilizadas por trenes de mer -
cancía, las inversiones en infraestructura ferroviaria benefician a ambos tipos de 
tráfico. En el recuadro 2  se describe brevemente dos proyectos típicos de infraes -
tructura examinados por el Tribunal durante la fiscalización.18 La UE presta apoyo financiero 
a los distintos proyectos para 
complementar la financiación 
nacional con diferentes 
porcentajes de cofinanciación, 
dependiendo de la fuente de 
financiación.
19 En menor grado, el 
presupuesto de la UE también 
subvenciona inversiones en 
material rodante, una serie de 
acciones no infraestructurales 
para apoyar la aplicación de la 
política ferroviaria de la UE 
(mediante los programas de la 
RTE-T y del IIE) y proyectos de 
investigación, a través, por 
ejemplo de la Empresa Común 
Shift2Rail establecida a raíz de 
la entrada en vigor del 
Reglamento (UE) n.º 642/2014 
del Consejo, de 16 de junio de 
2014 (DO L 177 de 17.6.2014, 
p. 9) para impulsar y coordinar 
la investigación y la 
innovación en productos 
ferroviarios, procesos 
y servicios. Sin embargo, la 
presente fiscalización no 
abarca directamente estas 
inversiones.
20 Introducción 
Ejemplos de proyectos de infraestructura ferroviaria cofinanciados en beneficio del 
tráfico de mercancíasRecuadro 2
Fotografía 1— Proyecto de enlace ferroviario de mercancías 
Girona-Figueras (España)
Fotografía 2 — Tren de mercancías en el 
reconstruido nudo ferroviario de Břeclav 
(República Checa)a) Uno de los proyectos examinados en España con -
sistía en renovar las vías, construir dos ramales 
ferroviarios y añadir un tercer carril a una vía exis -
tente para que pudiera ser utilizada por trenes de 
ancho ibérico [véase apartado 61, letra e)] y de an -
cho estándar europeo. Fue cofinanciado al 10 % 
en virtud del programa RTE-T y recibió un total de 
6,1 millones de euros.
b) Otro proyecto examinado en la República Checa 
consistía en la renovación y mejora de un nudo 
ferroviario, en concreto para incrementar su cate -
goría de carga por eje, y fue cofinanciado por el 
Fondo de Cohesión al 85 %. La contribución de la 
UE ascendió a unos 59,9 millones de euros.
21
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
14 
Mediante esta fiscalización, el Tribunal evaluó la eficacia de la UE en la mejora del 
transporte de mercancías por ferrocarril. Para ello, examinó:
— si los resultados obtenidos por el transporte de mercancías por ferrocarril en 
la UE, especialmente en cuanto a la cuota modal y al volumen transportado, 
habían mejorado desde el año 2000;
— si el marco estratégico y normativo establecido por la Comisión y los Estados 
miembros había promovido la competitividad del transporte de mercancías 
por ferrocarril;
— si los fondos disponibles de la UE se habían orientado debidamente a las ne -
cesidades de infraestructura específicas del sector del transporte de mercan -
cías por ferrocarril.
15 
El Tribunal llevó a cabo su fiscalización entre mediados de 2014 y mediados 
de 2015 en la Comisión, en la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA) y en 
cinco Estados miembros (República Checa, Alemania, España, Francia y Polonia)20. 
Estos Estados miembros abarcan, al menos parcialmente, todos los corredores 
ferroviarios de mercancías. Se celebraron entrevistas con agentes de la Comisión, 
autoridades de los Estados miembros (ministerios de transportes, administra -
dores de infraestructuras, organismos reguladores, autoridades responsables 
de la seguridad, etc.) y operadores de transporte ferroviario (tanto empresas 
ferroviarias predominantes como nuevos participantes) y otras partes interesadas 
(trasportistas, consorcios de transporte, etc.).
16 
La fiscalización abarcó el período que se inicia en 2001, cuando la Comisión con -
firmó su objetivo de promover sistemas de transporte respetuosos con el medio 
ambiente, y en especial el ferrocarril. Asimismo, se identificaron, en la medida de 
lo posible, buenas prácticas que pudieran compartirse con las partes interesadas 
de otros Estados miembros.20 Durante el período 2007-2013, 
la República Checa, España 
y Polonia fueron los tres 
mayores perceptores de 
fondos europeos destinados 
al ferrocarril, mientras que 
Alemania y Francia fueron los 
principales beneficiarios de la 
financiación de la RTE-T para 
proyectos ferroviarios.
22 Alcance y enfoque de la fiscalización 
17 
En un informe anterior21, el Tribunal ya señaló una serie de obstáculos al desarro -
llo de una industria europea del transporte fuerte y competitiva: infraestructura 
ferroviaria inadecuada para ofrecer servicios transeuropeos (debido especialmen -
te a la carencia de enlaces en las zonas transfronterizas, a las congestiones en 
ejes importantes y al hecho de que las infraestructuras ferroviarias necesitan ser 
reformadas o sustituidas); problemas de interoperabilidad debido a que la red fe -
rroviaria europea es un mosaico de redes nacionales con características técnicas 
y operativas y procedimientos administrativos específicos; y la necesidad de de -
sarrollar un mercado competitivo de transporte ferroviario. Aunque estos obstá -
culos están aún por eliminar con efectividad en su mayoría, sobre todo mediante 
la aprobación y aplicación del cuarto paquete ferroviario, el presente informe se 
centra específicamente en la situación del transporte de mercancías por ferro -
carril. Por otra parte, también se tuvo en cuenta un reciente estudio encargado 
por el Parlamento Europeo en el que se analizan los resultados, la eficiencia y la 
eficacia de las inversiones e la UE en infraestructura ferroviaria22.
18 
Además, se seleccionaron para ser examinados dieciocho proyectos cofinancia -
dos por el Fondo de Cohesión, el FEDER y el programa RTE-T durante el período 
2007-2013. Todos ellos se concibieron en beneficio del tráfico de mercancías, al 
menos hasta cierto punto. En el anexo III  figura una lista de los proyectos exami -
nados por el Tribunal.21 Informe Especial n.º 8/2010 
«Mejora del rendimiento del 
transporte en los ejes 
ferroviarios transeuropeos: ¿ha 
sido eficaz la inversión de la UE 
en infraestructura ferroviaria?» 
(http://eca.europa.eu ).
22 Parlamento Europeo, 
Dirección General de Políticas 
Interiores de la Unión, «Study 
on the Results and Efficiency 
of Railway Infrastructure 
Financing within the European 
Union»,  2015.
23
 Observaciones
Los resultados del transporte de mercancías por 
ferrocarril en la UE siguen siendo, por lo general, 
insatisfactorios
El transporte de mercancías por carretera sigue siendo la 
modalidad predominante en la UE
19 
Pese a los esfuerzos desplegados por la Comisión desde el Libro Blanco de 2001, 
los resultados del transporte de mercancías por ferrocarril en la UE siguen siendo 
en general insatisfactorios. Los volúmenes de mercancías transportadas anual -
mente por ferrocarril se mantuvieron relativamente estables entre 2000 y 2012 
(unos 400 000 millones de toneladas-kilómetro). En el mismo período, los volú -
menes de mercancías transportadas por carretera aumentaron (de 1 522 000 mi -
llones a 1 693 000 millones de toneladas-kilómetro), como se muestra en el 
gráfico 4 .Gráfico 4Transporte interior de mercancías en la UE, en miles de 
millones de toneladas-kilómetro
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los últimos datos disponibles de Eurostat.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012Miles de millones de tkm3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0Total de transporte
interior de mercancías
Carretera
Ferrocarril
Navegación interior
24 Observaciones 
20 
Esto ha dado lugar a un ligero descenso de la cuota de mercado del ferrocarril 
como proporción del total del transporte interior de mercancías. Se produjo un 
descenso, pasando del 19,7 % en 2000 al 17,8 % en 2013, mientras que la propor -
ción de mercancías transportadas por carretera aumentó ligeramente, del 73,7 % 
al 75,4 % durante el mismo período. Esta tendencia compromete la consecución 
del objetivo fijado en el Libro Blanco de 2011 de la Comisión de transferir a otros 
modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, de aquí a 2030, el 30 % del 
transporte de mercancías por carretera a una distancia superior a 300 km.
21 
Ahora bien, el análisis del Tribunal demostró que Suiza, aun siendo un país relati -
vamente pequeño y montañoso sin una gran industria pesada, ha logrado man -
tener su cuota modal de transporte de mercancías por ferrocarril por encima del 
40 % desde 2000 y alcanzar el 48 % en 2013. Una combinación de medidas regla -
mentarias (como la tasa sobre los vehículos pesados, subvenciones al transporte 
combinado, prohibición de circular por la noche y los fines de semana, y restric -
ciones en los pesos y dimensiones máximas de los camiones) y de inversiones en 
la renovación y construcción de nuevas líneas ferroviarias (especialmente túneles 
transalpinos) ha contribuido a mejorar el rendimiento del transporte de mercan -
cías por ferrocarril en Suiza. Dentro de la UE puede observarse un incremento 
comparable en Austria, que también aplicó medidas reglamentarias similares.
22 
El transporte de mercancías por ferrocarril obtiene diferentes resultados en otras 
partes del mundo donde es con frecuencia el medio de transporte predominante 
y alcanza cuotas de mercado del 40 % o más (como en los Estados Unidos, Aus -
tralia, China, India y Sudáfrica)23. En general la razón se debe a que buena parte 
de las materias primas se transportan por ferrocarril y a que los países mencio -
nados abarcan grandes zonas geográficas sujetas a un solo marco normativo, 
régimen lingüístico y sistema técnico de carácter dentro del país, una situación 
que no resulta fácilmente comparable con la de la UE.
Sin embargo, algunos Estados miembros consiguieron 
incrementar la proporción de mercancías transportadas por 
ferrocarril
23 
La tendencia general a la baja en la UE tiene su origen en varios problemas que 
afronta el tráfico de mercancías por ferrocarril en muchos Estados miembros, que 
tiene su origen en la fragmentación del mercado ferroviario europeo en distintos 
segmentos nacionales. Entre estos problemas, cabe señalar la falta de competen -
cia en el mercado, unos procedimientos de gestión del tráfico ferroviario que no 
se ajustan a las necesidades del transporte de mercancías por ferrocarril y otros 
condicionantes administrativos y técnicos. Esta situación se ve exacerbada por 
como una infraestructura obsoleta que se ha dejado de lado durante años en 
beneficio del transporte por carretera, mientras que los proyectos de infraestruc -
tura ferroviaria se centraban en el desarrollo de líneas de alta velocidad.23 Portal de la Unión 
Internacional de Ferrocarriles 
(UIC), «EU transport in figures» , 
Statistical Pocketbook, 2014.
25 Observaciones 
24 
Pese a que la situación del sector del transporte de mercancías por ferrocarril 
sigue siendo por lo general insatisfactoria en términos de cuota modal y de 
volumen transportado, la magnitud del problema varía en la UE. El análisis de 
los datos de Eurostat llevado a cabo por el Tribunal muestra que, en términos 
generales, en diez de los veintiséis Estados miembros la cuota modal de mercan -
cías transportadas por ferrocarril ha aumentado24 entre 2000 y 2013, mientras 
que en otros el rendimiento ha descendido, como por ejemplo todos los países 
del centro y del este de Europa cuya cuota modal era relativamente alta en 2000. 
Además, el análisis del Tribunal pone de manifiesto que tanto el aumento como 
el descenso de la cuota del transporte de mercancías por ferrocarril se produjo 
independientemente del nivel de cuota modal alcanzado (véase el cuadro 1 ). En 
el anexo IV  se ofrecen datos estadísticos de todos los Estados miembros.24 A partir de datos de Eurostat 
(http://ec.europa.eu/eurostat/
data/database ). Chipre y Malta 
carecen de red ferroviaria.Cuadro 1Cuota modal de transporte de mercancías por ferrocarril en la UE
Cuota modal de transporte 
de mercancías por ferrocarril 
en 2013Cuota modal de transporte de mercancías por ferrocarril en 2013 y tendencia entre 2000 y 2013 
Más del 40 %Austria (42,1 %)
Estonia (44,1 %) y Letonia (60,4 %)
Entre el 30 % y el 40 %Suecia (38,2 %)
Lituania (33,6 %)
Entre el 20 % y el 30 %Alemania (23,5 %)  y Finlandia (27 ,8 %)
República Checa (20,3 %) , Hungría (20,5 %), Eslovaquia (21,4 %) y Rumanía (21,9 %)
Entre el 10 % y el 20 %Italia (13 %), Reino Unido (13,2 %), Bélgica (15,1 %) y Dinamarca (13,2 %)
Francia (15 %), Polonia  (17 %), Croacia (17 ,4 %), media de la UE (17 ,8 %)  y Eslovenia (19,3 %)
Inferior al 10 %Países Bajos (4,9 %)
Irlanda (1,1 %), Grecia (1,2 %), Luxemburgo (2,4 %), España (4,6 %) , Portugal (5,9 %) y Bulgaria (9,1 %)
Nota:  Los Estados miembros visitados para la presente fiscalización y la media de la UE figuran en negrita.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.
26 Observaciones 
25 
Respecto de los Estados miembros visitados para la presente fiscalización, la 
cuota modal de mercancías transportadas por ferrocarril disminuyó entre 2000 
y 2013 en cuatro de ellos (República Checa, España, Francia y Polonia), y aumentó 
en uno (Alemania), como se muestra en el gráfico 5  y en el anexo V .Gráfico 5Cuota modal de transporte de mercancías por ferrocarril 
(transporte interior de mercancías) en %
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.051015202530354045
UE República Checa Alemania España Francia Polonia2000
2013
27 Observaciones 
26 
En particular, en la República Checa y en Polonia, el rendimiento del transporte 
de mercancías por ferrocarril se resiente del mal estado en que se encuentra la 
red ferroviaria (con el agravante de la prioridad otorgada en la asignación de fon -
dos de la UE a las carreteras en ambos Estados miembros),el nivel relativamente 
elevado en el que se fijan los cánones de acceso y la falta de independencia del 
organismo regulador (véanse el apartado 43 y el cuadro 3,  especialmente para la 
República Checa). Debido a ello, estos dos Estados miembros no han logrado los 
objetivos fijados en el Libro Blanco de 2001 para los Estados miembros de Europa 
Central y Oriental. España ha sufrido los efectos de un proceso de liberación del 
mercado lento e incompleto, mientras que en Francia el rendimiento se ha resen -
tido de la falta de una tasa sobre los vehículos pesados y de la mala calidad de los 
surcos asignados al transporte de mercancías por ferrocarril.
27 
En Alemania, la cuota comparativamente elevada de transporte de mercancías 
por ferrocarril obedece a la situación central del país y al alto grado de indus -
trialización, pero también a la temprana liberalización del mercado del trans -
porte de mercancías por ferrocarril, a la introducción de un peaje para vehículos 
pesados en 2005, y a la existencia de un órgano regulador relativamente fuerte 
e independiente.
La baja velocidad de los trenes no contribuye a remediar 
los mediocres resultados del transporte de mercancías por 
ferrocarril
28 
La velocidad comercial media de los trenes de mercancías no contribuye a re -
mediar los mediocres resultados obtenidos por el transporte de mercancías por 
ferrocarril en cuanto a volumen y cuota modal. En pocas palabras, los trenes 
de mercancías circulan despacio y su velocidad no ha aumentado significativa -
mente en los últimos diez años. En algunas rutas internacionales, los trenes de 
mercancías circulan a una velocidad media de unos 18 km/h solamente25. Esto 
se debe a la escasa cooperación entre los administradores de infraestructuras 
nacionales26. En los Estados miembros de Europa Central y Oriental, la velocidad 
media oscila entre los 20 y los 30 km/h. Por ejemplo, en Polonia, la fiscalización 
reveló que en 2014 la velocidad comercial media de los trenes de mercancías era 
de 22,7 km/h.
29 
No obstante, el análisis del Tribunal demostró que la situación es considerable -
mente mejor en algunos corredores ferroviarios de mercancías con una veloci -
dad media de unos 50 km/h27, que se aproxima más a la velocidad media de los 
camiones (en torno a los 60 km/h).25 La velocidad media de los 
trenes de transporte de 
mercancías se miden desde la 
salida de su estación de origen 
a la llegada a su estación de 
destino, lo que no suele 
coincidir con la velocidad de 
puerta a puerta pues los 
trenes de transporte de 
mercancías no operan de 
puerta a puerta, sino entre 
diversas instalaciones de 
servicio (formación 
o mantenimiento del tren, 
estaciones de clasificación, etc.
26 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión 
SWD(2013) 12 final de 30 de 
enero de 2013 «Impact 
assessment of the fourth 
railway package»  (p. 21).
27 Así ocurría, por ejemplo, en el 
corredor 1 Rin-Alpino.
28 Observaciones 
Múltiples factores estratégicos y reglamentarios 
impiden que el transporte de mercancías por 
ferrocarril sea más competitivo
Es necesario dotar de atractivo económico al transporte de 
mercancías por ferrocarril para poder lograr los objetivos de 
la política de transportes de la UE
30 
Todos los días, miles de toneladas de mercancías son transportadas por todo el 
territorio de la Unión a fábricas, almacenes o clientes finales. El transporte de 
mercancías (y el transporte combinado ferrocarril-carretera) está en competencia 
directa con el transporte por carretera: los expedidores los comparan periódica -
mente entre sí para decidir cuál de los dos modos de transporte utilizar y, como 
es natural, eligen el que mejor se adapta a sus necesidades, teniendo en cuenta 
principalmente los siguientes factores: fiabilidad, precio, servicio al cliente, fre -
cuencia y tiempo de transporte28. O sea, que eligen los métodos de trasporte en 
función de criterios comerciales y no de las prioridades políticas de la UE.
31 
Como ya se ha indicado, algunos productos tales como las materias primas son 
por su naturaleza más adecuados para el transporte por ferrocarril (véase el 
apartado 4). Sin embargo, para competir con el transporte por carretera por otros 
tipos de mercancía, el sector del ferrocarril debe enfrentarse a varios desafíos 
que influyen en la elección del expedidor: el calendario, los cánones de acceso 
o la puntualidad (véase el gráfico 6 ).28 También se tienen en cuenta 
los riesgos de pérdida o daño, 
la flexibilidad y el impacto 
medioambiental (Fuente:  
European Intermodal 
association, «Intermodal 
yearbook 2011 and 2012» ).
29 Observaciones 
Comparación de algunos de los desafíos que afronta el transporte de mercancías por 
ferrocarril frente al transporte por carretera
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Gráfico 6
En general los trenes tienen 
que parar para cambiar de 
locomotora, maquinista, etc.El cargamento está en 
desventaja con respecto a los 
camiones en cuanto a la 
prioridadSe cobra el uso de cada 
km de víaNo se realiza transporte de 
puerta a puertaNúmero limitado de 
empresas ferroviariasUna locomotora y un 
maquinista de cada paísSolicitudes de surco 
anticipadas
Cruce de fronterasGestión del tráﬁcoCánones de accesoPrimer y último kmCompetencia 
intramodal Obstáculos 
administrativosAcceso a la 
infraestructura
Antes del 
transporte
Fiabilidad
y tiempo de 
transporteFlexibilidad
y precioFrecuencia, 
servicio al cliente
y precioFlexibilidad
y precio
18 % de transporte 
interior de 
mercancías75 % de transporte 
interior de 
mercancíasParadas menos 
frecuentesEl cargamento 
no está en 
desventajaEn algunos países 
es gratisTransporte 
de puerta a puertaGran número
de empresas
de transporte por 
carreteraUn camión y 
un conductor 
para toda la UENo es necesaria 
solicitud 
anticipada
Fase de 
transporteFÁBRICAFerrocarrilCarretera
Flexibilidad
Precio
Tiempo de
transporte
30 Observaciones 
La Comisión se ha esforzado por mejorar las condiciones 
marco del transporte de mercancías por ferrocarril, pero el 
espacio ferroviario europeo único dista mucho de ser una 
realidad
32 
Durante los últimos quince años, la Comisión ha tratado de mejorar las condi -
ciones del transporte de mercancías por ferrocarril, para lo que ha elaborado 
varios paquetes ferroviarios diferentes y otras medidas legislativas (véanse los 
apartados 8 a 10). Con dichas medidas se perseguía abrir los mercados naciona -
les, armonizar las normativa, orientar mejor la financiación de la UE a modos de 
transporte sostenibles e incrementar la competitividad y la interoperabilidad de 
los ferrocarriles en la UE para crear un espacio ferroviario europeo único.
Procedimientos de infracción
33 
Para garantizar que estas condiciones se llevaran efectivamente a la práctica, 
la Comisión ha iniciado un número sustancial de procedimientos de infracción 
en relación con las Directivas 91/440/CEE y 2001/14/CE29 (véase el cuadro 2 ). Los 
procedimientos seguidos contra catorce de los veintiséis30 Estados miembros die -
ron lugar a una sentencia del Tribunal de Justicia Europeo. Los dos motivos más 
comunes de infracción pertenecen a los siguientes ámbitos: sistema de evalua -
ción del rendimiento que cree incentivos para mejorar el rendimiento de la red 
ferroviaria, la separación contable entre la empresa ferroviaria predominante y el 
administrador de infraestructuras, el cálculo de los cánones de acceso y la falta 
de comunicación de las medidas de transposición. Además, la Comisión inició 
otros procedimientos de infración en relación con las Directivas de seguridad 
e interoperabilidad (2004/49/CE y 2008/57/CE, respectivamente).
34 
En concreto, los cinco Estados miembros visitados habían sido objeto de procedi -
mientos de infracción relativos a los cánones de acceso establecidos por el admi -
nistrador de infraestructuras, a la independencia de los organismos reguladores 
y de los administradores de infraestructuras, a la falta de un sistema de evalua -
ción del rendimiento, a la falta de comunicación de las medidas de transposición, 
a las normas en materia de asignación de capacidades y a la separación contable 
entre la empresa ferroviaria predominante y el administrador de infraestructuras.29 Si un Estado miembro no 
incorpora las directivas de la 
UE en su legislación nacional 
o si se sospecha que no 
cumple las leyes de la Unión, la 
Comisión puede iniciar un 
procedimiento formal de 
infracción. Dicho 
procedimiento consta de una 
serie de fases establecidas en 
los Tratados, cada una de ellas 
determinada en una decisión 
formal.
30 Chipre y Malta carecen de red 
ferroviaria.
31 Observaciones Cuadro 2Procedimientos de infracción
Procedimientos de infracción que han dado lugar a una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea según la cual el Estado 
miembro no había incorporado o aplicado correctamente la legislación de la UE
Estado miembro AsuntoAusencia de un sistema de evaluación del 
rendimiento
Separación contable
Cánones de acceso por vía férrea
Falta de comunicación de las medidas de 
incorporación
Feducción de los costes de la puesta a 
disposición de infraestructura y la cuantía 
de los cánones de acceso 
Principio de costes directos para calcular 
los cánones de acceso
Normas en materia de asignación de 
capacidades
Independencia del administrador de in -
fraestructuras (adjudicación de los surcos)
Independencia de gestión de los 
administradores de infraestructuras 
(establecimiento de cánones)
 Garantía del equilibrio de la contabilidad 
del administrador de la infraestructura
Presentación de recursos contra las 
deliberaciones del organismo regulador 
Independencia de gestión de las empresas 
ferroviarias
Bulgaria √ √
República Checa √ √ √ √
Alemania √1√
Irlanda √
Grecia √ √
España √ √ √
Francia √ √1√
Italia √1√
Hungría √ √ √
Austria √1
Polonia √ √1√ √
Portugal √ √
Eslovenia √ √ √ √
Reino Unido √
1 Asuntos pendientes
Nota 1:  Los Estados miembros visitados para la presente fiscalización y la media de la UE figuran en negrita.
Nota 2:  El número de procedimientos de infracción indicado por el Tribunal se refiere tan solo a los procedimientos iniciados en relación con las 
Directivas 91/440/CEE y 2001/14/CE. Se iniciaron otros procedimientos en relación con las Directivas de seguridad e interoperabilidad (200/49/CE 
y 2008/57/CE, respectivamente).
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
32 Observaciones 
Otras medidas
35 
La Comisión también ha promocionado la coordinación de varias partes interesa -
das en el transporte de mercancías por ferrocarril que contribuyen al desarrollo 
de plataformas y grupos de trabajo, como la red europea de organismos regula -
dores ferroviarios (ENRRB), la Plataforma de Administradores de Infraestructuras 
Ferroviarias Europeas (PAIFE) y el Diálogo de Empresas Ferroviarias (Diálogo RU), 
además de nombrar un coordinador europeo para los corredores de la red y uno 
más para el Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Ferroviario (ERTMS)31. Por otra 
parte, la Comisión ha establecido nueve corredores ferroviarios de mercancías, 
cada uno con su estructura de gobernanza y una ventanilla única para garantizar 
la buena coordinación de la gestión del tráfico, el acceso a la infraestructura y las 
inversiones en infraestructura ferroviaria (véase el apartado 10).
36 
Pese a estos esfuerzos, aún quedaba lejos, en el momento de la fiscalización, el 
logro de un espacio ferroviario europeo único: la red ferroviaria de la UE sigue 
siendo un sistema de veintiséis (Chipre y Malta carecen de red ferroviaria) re -
des ferroviarias independientes que no son plenamente interoperables. En el 
continente existen diversos administradores de infraestructuras (al menos uno 
dominante en cada Estado miembro), autoridades nacionales competentes en 
seguridad, y reglamentaciones nacionales muy diferentes sobre la asignación de 
surcos, la administración, la tarifación, etc. Estas circunstancias frenan la competi -
tividad del transporte de mercancías por ferrocarril.
Los avances logrados en la liberalización del mercado del 
transporte de mercancías por ferrocarril han sido desiguales 
y todavía persisten prácticas anticompetitivas
Posición del operador ferroviario existente
37 
Históricamente, en veintiséis Estados miembros una empresa única integrada 
solía ser la encargada de gestionar la infraestructura ferroviaria y de la presta -
ción de servicios de transporte. El primer paquete ferroviario, adoptado en 2001, 
exigía que se introdujera cierta separación entre los administradores de infraes -
tructuras y las empresas ferroviarias predominantes (operadores de transporte 
ferroviario).31 Dichos coordinadores actúan 
en nombre y por cuenta de la 
Comisión Europea. Su 
mandato consiste en elaborar 
el plan de trabajo para el 
corredor; apoyar a y supervisar 
la ejecución del plan de 
trabajo; celebrar consultas 
periódicas con el foro del 
corredor; formular 
recomendaciones en ámbitos 
tales como el desarrollo del 
transporte por los corredores 
o el acceso a las fuentes de 
financiación, e informar 
anualmente al Parlamento 
Europeo, al Consejo, a la 
Comisión y a los Estados 
miembros interesados sobre 
los avances logrados.
33 Observaciones 
38 
El segundo paquete ferroviario de 2004 exigía a los Estados miembros la plena 
apertura de sus mercados de transporte de mercancías por ferrocarril antes del 1 de 
enero de 2007. Desde esta fecha, toda empresa ferroviaria con licencia ha podido 
solicitar acceso a la infraestructura ferroviaria, pedir un surco y prestar servicios 
de transporte de mercancías en competencia con otros operadores de ferrocarril 
(incluidas las empresas ferroviarias predominantes)32.
39 
Ahora bien, la liberalización del mercado no ha alcanzado el mismo grado en todos 
los Estados miembros. En Eslovenia y Eslovaquia, la cuota de mercado del operador 
ferroviario predominante se había estabilizado, en el momento de la fiscalización, 
en torno al 90 %, mientras que en otros seis Estados miembros (Grecia, Finlandia, 
Croacia, Irlanda, Lituania y Luxemburgo), el mercado de transporte de mercancías 
por ferrocarril sigue estando cerrado en la práctica, ya que el operador ferroviario 
predominante controla el 100 % de la cuota de mercado. En los cinco Estados miem -
bros visitados, si bien la cuota de mercado de los nuevos participantes ha experi -
mentado un aumento constante desde la apertura del mercado, una única empresa 
ferroviaria, el operador predominante, sigue controlando en cada país al menos el 
64 % (en toneladas-kilómetro) de la misma, mientras que el resto se reparte entre 
otros operadores de transporte ferroviario. La cuota del operador predominante era 
considerablemente más alta en España (81 %), como se muestra en el gráfico 7 . En 
el conjunto de la UE, los operadores principales representan una media del 66 % del 
mercado del transporte ferroviario de mercancías.32 El mercado del transporte de 
mercancías por ferrocarril de 
algunos de los Estados 
miembros visitados (como 
Alemania) se abrió antes del 
plazo.Gráfico 7Cuotas de mercado del transporte ferroviario 
de mercancías del operador predominante 
y de los nuevos participantes (en 2013)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información facilitada por las autoridades nacionales.República 
Checa90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
España Alemania Francia PoloniaPredominante 
Otros operadores de 
transporte de mercancías por ferrocarril
34 Observaciones 
40 
Los operadores de transporte ferroviario predominantes siguen beneficiándose 
en algunos casos de su histórica posición dominante, y pueden existir conflic -
tos de intereses que provoquen prácticas discriminatorias que distorsionen la 
competencia en los servicios ferroviarios. Entre dichas prácticas cabe destacar las 
siguientes:
a) Acceso a las terminales y a las infraestructuras de los aparatos de vía (como 
vías muertas o estaciones de clasificación). Las terminales y otras instala -
ciones esenciales constituyen elementos clave de la estructura ferroviaria. 
En algunos casos, los nuevos participantes tienen dificultades para acceder 
a dichas instalaciones en condiciones de igualdad con el operador ferroviario 
predominante [véase el recuadro 3, letra a) ]33.
b) Adjudicación de surcos. Para transportar mercancías, los operadores de trans -
porte de mercancías por ferrocarril tienen que solicitar previamente al admi -
nistrador de infraestructuras la capacidad necesaria para que un tren circule 
entre dos puntos durante un período dado. En algunos casos, los operadores 
predominantes siguen disfrutando de algunas ventajas en la adjudicación de 
surcos [véase el recuadro 3, letra b) ].
c) Disponibilidad del material rodante. Los nuevos operadores de ferrocarril 
pueden tener problemas para acceder al material rodante con objeto de ini -
ciar su actividad (especialmente las locomotoras, que son costosas), mientras 
que los operadores predominantes heredaron una amplia flota de locomo -
toras y vagones de la antigua empresa ferroviaria integrada, frecuentemente 
subvencionada con fondos públicos. Los operadores predominantes suelen 
ser reacios a arrendar o vender el material rodante excedente a los competi -
dores a un precio justo [véase el recuadro 3, letra c) ].
d) Mantenimiento del material rodante. Las locomotoras y los vagones nece -
sitan un mantenimiento periódico. Los nuevos operadores pueden tener 
dificultades para acceder a los centros de mantenimiento, pues en algunos 
casos pertenecen parcialmente al operador predominante.
41 
Además, el mercado de transporte de mercancías por ferrocarril de la UE se 
encuentra sometido a un proceso de fusiones, y los operadores predominantes 
compran otros operadores ferroviarios tanto de su mercado nacional como de 
otros Estados miembros. Esto puede ir en perjuicio de la competencia, dada la 
posibilidad de que el mercado de la UE termine por estar dominado por un nú -
mero reducido de grandes empresas. Por ejemplo, el operador predominante de 
Alemania se ha convertido en el operador principal de otros tres Estados miem -
bros (Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido) después de absorber nuevos 
participantes.33 El artículo 13 de la Directiva 
2012/34/UE introdujo un 
conjunto completo de nuevas 
normas para resolver las 
dificultades de acceso a las 
terminales y a otras 
instalaciones de servicio. El 
plazo de transposición era 
junio de 2015.
35 Observaciones 
Organismos reguladores
42 
Dentro de este proceso de liberalización, los Estados miembros tuvieron que 
establecer organismos reguladores nacionales para garantizar el acceso no dis -
criminatorio a la red ferroviaria34, pero, en la práctica, el organismo regulador es -
tablecido por cada Estado miembro no siempre disfrutaba de la independencia, 
las competencias y los recursos que necesitaban para desempeñar sus funciones. 
En consecuencia, la Comisión inició varios procedimientos de infracción contra 
determinados Estados miembros (véanse el apartado 33 y el cuadro 2 ).
43 
La fiscalización permitió observar que, en los cinco Estados miembros visitados, 
los efectivos totales destinados a tareas reguladoras y la situación de indepen -
dencia operativa y financiera seguía variando significativamente. En el cuadro 3  
se muestra la situación de los organismos reguladores en cada Estado miembro 
visitado en el momento de la fiscalización:34 Directiva 2001/14/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 26 de febrero de 
2001, relativa a la adjudicación 
de la capacidad de 
infraestructura ferroviaria, 
aplicación de cánones por su 
utilización y certificación de la 
seguridad (DO L 75 
de 15.3.2001, p. 29).Ejemplos de prácticas que limitan la competencia: Polonia, Francia, España
a) En Polonia , el operador predominante es propietario, a través de empresas subsidiarias, de la mayoría 
de las terminales ferroviarias del país entre las que se cuentan importantes terminales fronterizas. Una de 
dichas terminales se encuentra en una ruta principal de uno de los corredores ferroviarios de mercancías. 
Aunque debe facilitarse acceso a esta terminal a otros operadores de transporte de mercancías por ferro -
carril en unas condiciones justas y no discriminatorias, en la práctica esto no sucedía en el momento de la 
fiscalización: el operador predominante se había reservado casi toda la capacidad de la terminal, obligan -
do a los nuevos operadores a tomar rutas más largas a través de otro punto fronterizo.
b) En  Francia , se adjudicaron al operador predominante surcos fijos (en los que hay menos probabilidad de 
cambios por trabajos de mantenimiento, etc.) en mucha mayor medida que a los restantes operadores. 
En 2014, alrededor del 80 % del total de los surcos adjudicados a los operadores predominantes eran fijos, 
frente al 68 % adjudicado a los nuevos participantes.
c) En  España , no se vendieron locomotoras o vagones excedentes del operador predominante a otros ope -
radores ferroviarios en el mercado de dicho país, aunque sí se vendió material rodante excedente a ope -
radores de otros países. En abril de 2014, el Gobierno de España estableció una empresa independiente, 
todavía dentro del mismo grupo comercial que la predominante, para el arrendamiento de material 
rodante. No obstante, en el momento de la fiscalización, dicha empresa todavía no había arrendado nin -
guna locomotora ni ningún vagón a nuevos participantes. Además, el operador ferroviario predominante 
es el único que cuenta con locomotoras autorizadas para arrastrar trenes de mercancías en España y en el 
tramo internacional Perpiñán-Figueras.Recuadro 3
36 Observaciones 
Los procedimientos de gestión del tráfico no se han 
adaptado a las necesidades del sector del transporte de 
mercancías por ferrocarril, ni siquiera en los corredores 
ferroviarios de mercancías de la UE
44 
La red ferroviaria de la UE está concebida en líneas generales para el tráfico 
mixto, y normalmente el transporte de mercancías y el de viajeros comparten las 
mismas vías. Para que la red ferroviaria funcione, deben existir unos procedimien -
tos de gestión del tráfico que adjudiquen y administren los surcos. Esto lo realiza 
individualmente cada administrador de infraestructuras. Sin embargo, como se 
explica más adelante, estos procedimientos no están generalmente adaptados 
a las necesidades específicas del transporte de mercancías por ferrocarril, que en 
más de la mitad de los casos es transfronterizo, incluso dentro de los corredores 
ferroviarios de mercancías (véase asimismo el apartado 52). Debido a ellos el 
ferrocarril tiene dificultades para competir con otros modos de transporte, espe -
cialmente el transporte por carretera, cuya infraestructura es fácilmente accesible 
en toda la Unión. Cuadro 3Organismos reguladores de los Estados miembros visitados — Cifras clave
Estado 
miembroEfectivos dedicados a 
tareas reguladorasIndicador: 
km de red por 
agenteNúmero de 
reclamaciones 
recibidas en el 
momento de la 
fiscalizaciónPresupuesto 
independienteIndependiente 
del Ministerio de Transporte
República Checa 1 9 570 No proporcionado NoNo. 
Organismo dependiente del Ministerio de 
Transporte. 
Alemania 50 82682-112 al año 
(servicios de trans -
porte de mercancías 
y de viajeros)SíSí.
Presupuesto aprobado por el Ministerio de 
Economía; presidente y dos vicepresidentes 
nombrados por el presidente federal.
España 3 4 658 2Sí
(desde 2013)Sí.
Presidente y consejo de administración 
nombrados por el Parlamento.
Francia 36 813 15Sí
(desde 2011)Sí.
Cuatro de los siete miembros son nombrados 
por el Gobierno, y los tres restantes, por el 
Parlamento y el Consejo Económico, Social 
y Medioambiental.
Polonia 17 1 136 5 SíParcialmente.
El presidente es nombrado por el primer 
ministro, y dos vicepresidentes, por el ministro 
de transporte. 
37 Observaciones 
Adjudicación de capacidad
45 
Para poner en circulación un tren en la red ferroviaria de un país, los operadores 
ferroviarios tienen que solicitar previamente al administrador de infraestructuras 
la adjudicación de un surco (la capacidad necesaria para que un tren circule entre 
dos puntos durante un período dado). Esto se lleva a cabo aplicando un procedi -
miento que establece cada administrador de infraestructuras: normalmente, los 
operadores ferroviarios pueden solicitar un surco con mucha antelación dentro 
del calendario anual, o solicitar posteriormente, sobre la marcha, unos de los que 
aún estén disponibles dentro de la capacidad de reserva. Sin embargo, los plazos 
fijados por los administradores de infraestructuras para la elaboración del calen -
dario anual no se adaptan a las necesidades del sector del transporte de mercan -
cías por ferrocarril, ya que los surcos tienen que reservarse aproximadamente 
con un año de antelación. A diferencia del tráfico de pasajeros, más regular y fácil 
de planificar, para los operadores ferroviarios de mercancías es difícil prever su 
futura demanda con tanta antelación y reservar los surcos más adecuados dispo -
nibles en la red.
46 
Por esta razón, los operadores ferroviarios de mercancías, especialmente los más 
pequeños, se ven obligados a recurrir al sistema de reserva «sobre la marcha» (en 
Polonia, por ejemplo, en el 90 % de los casos). Según este sistema, solo se dis -
pone de un número limitado de surcos (aquellos que todavía no han sido reser -
vados a través del calendario anual, especialmente por los trenes de pasajeros). 
Esto da lugar a una de estas situaciones: o bien solo resta un número limitado 
de surcos, de manera que el expedidor no puede elegir un surco adecuado a sus 
necesidades (por lo que el cliente potencial utiliza un modo alternativo de trans -
porte, normalmente por carretera) o bien se ofrece un surco menos adecuado 
(por ejemplo una ruta más larga y menos directa) que en general se traduce un 
mayores costes y más tiempo.
47 
Los canones por reserva que abonan los operadores ferroviarios de mercancías 
pueden ser útiles para desalentar reservas «vacías», pero los sistemas de sancio -
nes asimétricas pueden aumentar las dificultades de dichos operadores al utilizar 
el calendario anual (véase el recuadro 4 ).
Ejemplos de sistemas de sanciones asimétricas: la República Checa
Actualmente, en la República Checa  se aplica una sanción si se reserva un surco y después no se utiliza. La 
sanción es un 40 % superior (por tren-kilómetro) para las mercancías que para el transporte de viajeros.Recuadro 4
38 Observaciones 
Ejemplos de criterios de prioridad desventajosos: Polonia y la República Checa
En Polonia , los trenes de mercancías ocupan el sexto y el séptimo lugar de las ocho categorías prioritarias (la 
octava son los trenes de pasajeros vacíos).
En la República Checa , el administrador de infraestructuras aplica una serie de criterios de prioridad que 
otorga al transporte internacional de mercancías por ferrocarril la mínima prioridad.Recuadro 548 
En virtud de los artículos 39 y 47 de la Directiva 2012/34/UE, los Estados miembros 
deben establecer normas específicas de asignación de capacidad para distintos 
servicios. En caso de conflicto (cuando dos o más operadores solicitan el mismo 
surco), y de que el proceso de coordinación en virtud del cual el administrador de 
infraestructuras propone rutas alternativas no pueda resolverlo, los administrado -
res de infraestructuras aplican una serie de criterios de prioridad que normalmente 
son desfavorables para el tráfico de mercancías (véase el recuadro 5 ).
49 
Los artículos 37 y 40 de la Directiva 2012/34/UE introdujeron requisitos especí -
ficos de cooperación entre los administradores de infraestructuras en lo tocan -
te a la asignación de capacidad y al cobro por la explotación de los servicios 
ferroviarios transfronterizos. Es demasiado pronto para juzgar la incidencia de 
estos nuevos requisitos legales dado que el plazo de transposición de la Directiva 
terminó en junio de 2015.
Gestión de la circulación de trenes
50 
Una vez que se han adjudicado los surcos a las empresas ferroviarias y que los 
trenes circulan por la red, el administrador de infraestructuras se encarga de 
gestionar el tráfico. Todos los días hay que reprogramar o detener trenes como 
consecuencia de las perturbaciones en la red, los trabajos de mantenimiento en 
determinadas líneas, los retrasos de otros trenes, etc. En estos casos, los admi -
nistradores de infraestructuras otorgan prioridad al tráfico de viajeros, lo que 
ocasiona retrasos significativos en los trenes de mercancías, independientemente 
de la naturaleza de su carga y de las causas del retraso.
51 
Además, los trabajos de mantenimiento normalmente se realizan por la noche, 
cuando la capacidad de la red ferroviaria suele ser más accesible para los trenes 
de mercancías.
39 Observaciones 
Corredores ferroviarios europeos de mercancías
52 
El objetivo del Reglamento de los corredores ferroviarios europeos de mercan -
cías35 era potenciar las operaciones de transporte ferroviario de mercancías y la 
gestión del tráfico. En concreto, establecía nueve corredores ferroviarios de 
mercancías (CFM), de los cuales seis funcionan desde noviembre de 2013. En el 
momento de la fiscalización, se preveía que los tres restantes empezaran a fun -
cionar en noviembre de 2015 (véase el recuadro 1 ).
53 
Una de las principales innovaciones de los corredores ferroviarios de mercancías 
ha sido la creación de ventanillas únicas que permiten a los operadores solicitar 
un surco en forma de las denominadas franjas ferroviarias preestablecidas (FFP) 
o reservas de capacidad para trenes de mercancías que atraviesen al menos una 
frontera a lo largo del corredor en un único lugar y en una sola operación. Esto 
significa que un operador de transporte ferroviario de mercancías que desee 
organizar un recorrido de un tren de mercancías a lo largo del corredor ya no 
necesita ponerse en contacto con todos los administradores de infraestructuras 
en cada Estado miembro, sino que puede presentar su solicitud de surco en la 
ventanilla única. Las franjas ferroviarias prestablecidas no pueden ser canceladas 
en los dos últimos meses previos a la fecha prevista de salida del tren.
54 
Las franjas ferroviarias preestablecidas o reservas de capacidad internacionales 
objeto de propuesta se reservan para los trenes de mercancías y, prioritariamen -
te, para los que atraviesan al menos una frontera. En caso de conflicto, los crite -
rios de prioridad se establecen en el marco para la adjudicación de la capacidad 
definido por las comisiones ejecutivas de los corredores ferroviarios.
55 
Pese a que la velocidad media de los trenes de mercancías en los corredores 
es superior a la del resto de la red (véase el apartado 29), en la fiscalización se 
observó que, en la práctica, en el primer año de funcionamiento, los corredores 
ferroviarios de mercancías tenían poco tráfico de mercancías y presentaban mu -
chas de las insuficiencias antes indicadas. En concreto, se observaron las siguien -
tes situaciones:
a) Ni el número y la calidad de FFP proporcionadas ni el calendario de solicitud 
de surcos a través de la ventanilla única se adaptaban a las necesidades del 
transporte de mercancías. Las FFP deben solicitarse aproximadamente con 
un año de antelación, demasiado pronto como para realizar previsiones en 
el sector del transporte de mercancías. No obstante, existe cierta reserva de 
capacidad para la planificación del tráfico sobre la marcha, lo que permite 
solicitar surcos con unos dos meses de antelación.
b) Las normas de circulación en los corredores ferroviarios europeos de mercan -
cías son las mismas aplicadas por los administradores de infraestructuras en 
todos los Estados miembros (con excepción del Reino Unido), lo cual supone 
una desventaja para los trenes de mercancías cuando se produce una pertur -
bación en la red (véase el apartado 50).35 Reglamento (UE) n.º 913/2010.
40 Observaciones 
56 
También se constató en la fiscalización que las normas y procedimientos que 
rigen los nueve corredores ferroviarios de mercancías no están armonizados a lo 
largo del corredor ni con respecto a los demás corredores. A ello se añade que la 
legislación no exige que dichos corredores adopten procedimientos comunes, 
algo que tampoco facilita las operaciones de transporte de mercancías en Europa 
(véase el recuadro 6 ).
Ejemplos de normas no armonizadas: corredores ferroviarios de mercancías 
4 Atlántico, 7 Oriente y 9 República Checa-Eslovaquia
En el corredor ferroviario de mercancías 4, que abarca Portugal, España y Francia, las FFP se ofrecen siete días 
a la semana en España y Portugal, mientras que en Francia solo están disponibles cinco días a las semana de -
bido a los trabajos de mantenimiento en la red y a los limitados horarios de apertura de las terminales.
El plazo que tiene un operador de transporte de mercancías por ferrocarril para solicitar reserva de capacidad 
es de sesenta días antes de la salida del tren en el corredor ferroviario de mercancías 7 , que abarca la Re -
pública Checa, Austria, Eslovaquia, Hungría, Rumanía, Bulgaria y Grecia, pero de treinta días antes de la salida 
en el corredor ferroviario de mercancías 9 , que abarca la República Checa y Eslovaquia. La diferencia existe 
incluso dentro del territorio de un mismo Estado miembro.
Para remediar esta situación, los consejos de administración de cada corredor acordaron en octubre de 2015 
aplicar un plazo armonizado de 30 días que no entrará en vigor hasta 2017.Recuadro 6
57 
En consecuencia, la demanda de FFP ha sido muy baja en algunas zonas. 
Por ejemplo, en la República Checa, en el corredor ferroviario de mercancías 
9 República Checa-Eslovaquia, solo se reservaron tres de veinticuatro FFP 
en 2015, y en el corredor 7 Oriente no se reservó ninguna. En 2015, en el tra -
mo español del corredor 4 Atlántico solo se solicitaron cinco de las catorce FFP 
disponibles.
41 Observaciones 
Los condicionantes administrativos y técnicos frenan la 
competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril
58 
Las diferentes normas y reglamentos aplicables a los operadores ferroviarios de 
mercancías en la UE se derivan del desarrollo independiente de las veintiséis 
redes ferroviarias y de las diferencias en la interpretación y transposición del 
marco normativo ferroviario de la UE. La Comisión ha logrado eliminar algunas 
barreras administrativas y técnicas, mediante el establecimiento, por ejemplo, 
de la Agencia Ferroviaria Europea en virtud del segundo paquete ferroviario. La 
agencia desempeña una función clave en la promoción de la interoperabilidad, la 
armonización de las normas técnicas y el desarrollo de un enfoque común para la 
seguridad en estrecha cooperación con los Estados miembros y las partes intere -
sadas en el sector ferroviario.
59 
Ahora bien, como afirmó el Tribunal en 201036, persisten determinadas limita -
ciones administrativas y técnicas que incrementan el coste del transporte de 
mercancías por ferrocarril y hacen que las operaciones de transporte de mercan -
cías sean más complejas. Además, estas limitaciones pueden constituir barreras al 
acceso al mercado, especialmente para los nuevos participantes.
60 
Entre estas barreras cabe citar los largos procedimientos de aprobación de 
vehículos y de expedición de certificados de seguridad para las empresas ferro -
viarias. Cada vehículo debe estar autorizado necesariamente por la autoridad 
nacional de seguridad del Estado miembro en el que vaya a utilizarse, lo cual 
da lugar a procedimientos largos y onerosos. Los costes adicionales totales 
relacionados con las autorizaciones de vehículos emitidas por las autoridades 
nacionales de seguridad ascienden aproximadamente a 1,6 millones de euros 
por vehículo37. Para facilitar el proceso, algunos Estados miembros han firmado 
acuerdos de reconocimiento mutuo de los procedimientos de autorización de 
material rodante, que no siempre cubren, sin embargo, los vagones de mercan -
cías. Estas limitaciones administrativas deberán reducirse significativamente si el 
pilar técnico del cuarto paquete ferroviario, que refuerza el papel de la Agencia 
Ferroviaria Europea en el proceso de autorización, es finalmente aprobado por el 
Consejo y el Parlamento Europeo y se aplica adecuadamente.36 Informe Especial n.º 8/2010.
37 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión 
SWD(2013) 8 final de 30 de 
enero de 2013: «Impact 
assessment of the fourth 
railway package» .
42 Observaciones 
61 
Otro problema radica en los requisitos lingüísticos que deben cumplir los ma -
quinistas de locomotoras. Los maquinistas de locomotoras han de ser capaces 
de comunicarse en la lengua del país por el que circule el tren. En consecuencia, 
a diferencia del sector de la aviación, donde solo hay una lengua operativa, a me -
nudo es necesario cambiar de conductor en los puntos fronterizos, lo cual resulta 
costoso y molesto.
62 
Las limitaciones también afectan a aspectos técnicos de las operaciones de los 
trenes que dificultan la interoperabilidad.
a) Sistemas de señalización diferentes: Cualquier locomotora que entre en un 
país debe estar equipada con el sistema de señalización nacional, lo cual 
significa que las locomotoras que cruzan una frontera deben contar al menos 
con dos o tres sistemas de señalización instalados a bordo. La Comisión, en 
estrecha cooperación los Estados miembros y otras partes interesadas en el 
ferrocarril está desarrollando y aplicando un sistema de señalización euro -
peo, el ERTMS, destinado a reemplazar los sistemas de señalización naciona -
les. Sin embargo, la aplicación del ERTMS es lenta y se resiente de problemas 
de interoperabilidad.
b) En los diferentes Estados miembros, y a veces incluso dentro del mismo país 
(República Checa y Francia) se utilizan sistemas de electrificación distintos. 
También puede causar problemas la falta de líneas electrificadas.
c) Diferencias en la longitud máxima de los trenes (por ejemplo, los trenes 
pueden tener una longitud máxima de 450 m en España, mientras que, en 
Francia, la longitud máxima es de 740 m), que reducen significativamente la 
competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril.
d) Diferentes categorías de carga por eje.
e) Inexistencia de un ancho de vía estándar europeo (por ejemplo, los trenes de 
ancho de vía estándar no pueden circular en las líneas ferroviarios de Espa -
ña o de los países bálticos: deben detenerse en la frontera para transferir su 
carga a otros trenes que puedan circular por las vías locales.
63 
Algunos de los condicionantes han sido abordados en el nuevo Reglamento 
RTE-E aprobado en 2013, que por ejemplo requiere la mejora de la red básica 
a niveles determinados específicamente y comunes para toda la UE. Cabe citar 
en este sentido, las especificaciones técnicas de interoperabilidad (ETI) respec -
tivas, el despliegue del ERTMS, la electrificación (si bien no se impone ningún 
tipo concreto) y la posibilidad de que circulen trenes de 740 m de longitud, 
a 100 km/h y con 22,5 toneladas de carga por eje. El cambio a la línea de ancho 
UIC (1 435 mm) es también una prioridad para la red básica. Las obligaciones cita -
das tienen de plazo para hacerse efectivas hasta 2030 en el caso de la red básica, 
y hasta 2050 en el de la red global.
43 Observaciones 
La falta de transparencia sobre el rendimiento del sector del 
transporte de mercancías por ferrocarril no ha propiciado la 
mejora del servicio al cliente
64 
El servicio al cliente es uno de los principales factores que tienen en cuenta los 
expedidores al elegir el modo de transporte (véase el apartado 30). El servicio 
prestado por los operadores ferroviarios no se distingue solamente por su precio, 
sino también por la fiabilidad o el tiempo de transporte. Sin embargo, los ad -
ministradores de infraestructuras no están formalmente obligados a divulgar 
de forma pública datos relativos al rendimiento de la red tales como los surcos 
adjudicados y anulados, la velocidad media del tráfico de mercancías en la red, 
su puntualidad y su fiabilidad. Por tanto, nadie apremia a los administradores de 
infraestructuras para que mejoren el rendimiento de la red, y los expedidores 
tienen dificultades para obtener información fiable sobre el servicio al cliente 
ofrecido por los operadores ferroviarios de mercancías, especialmente los nuevos 
participantes, ya que los datos que pueden facilitar para anunciar sus servicios no 
pueden contrastarse.
65 
Este tipo de datos ya se recaba para el tráfico de viajeros con arreglo al Programa 
de Seguimiento del Mercado Ferroviario (RMMS) de carácter voluntario y ges -
tionado por la Comisión, pero aún no se ha aplicado al tráfico de mercancías. El 
Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1100 de la Comisión obligará a los Estados 
miembros a facilitar a partir de 2016 datos del RMMS como asignaciones de surco 
ferroviario concedidas y denegadas, puntualidad y cancelaciones de los servicios 
de mercancías, y número de reclamaciones relacionadas con instalaciones de ser -
vicio y su descripción38. Si el Reglamento se aplica adecuadamente, la publicación 
de estos datos contribuiría a la transparencia y animaría a los administradores 
de infraestructuras y operadores a mejorar la calidad de los servicios prestados. 
Ahora bien, la información sobre la velocidad media de los servicios de mercan -
cías sigue siendo facultativa.
66 
El Reglamento de los corredores ferroviarios europeos de mercancías ya trató de 
incrementar la transparencia en los resultados de los servicios de transporte en 
los corredores ferroviarios de mercancías. Con arreglo al Reglamento, se definirán 
indicadores de rendimiento para cada corredor de mercancías y se publicarán 
anualmente los resultados de su supervisión en los informes anuales de los corre -
dores. El consejo de administración de cada corredor de mercancías organizará 
asimismo una encuesta sobre la satisfacción de los usuarios y publicará sus resul -
tados una vez al año. No obstante, el análisis del Tribunal pone de manifiesto que 
aún persisten algunas limitaciones.38 Reglamento de Ejecución (UE) 
2015/1100 de la Comisión, de 7 
de julio de 2015, sobre las 
obligaciones de información 
de los Estados miembros en el 
marco de la supervisión del 
mercado ferroviario (DO L 181 
de 9.7.2015, p. 1).
44 Observaciones 
a) La encuesta sobre la satisfacción solo abarca corredores ferroviarios de mer -
cancías, y el cuestionario que los Estados miembros deben cumplimentar con 
arreglo al Reglamento (UE) 2015/1100 de la Comisión no evalúa la satisfacción 
de los consumidores con el conjunto de la red. Pero los operadores ferrovia -
rios de mercancías, especialmente los expedidores, están interesados por el 
rendimiento de la red en su conjunto y por saber cuánto tiempo se tarda en 
transportar un contenedor entre A y B y cuán fiable es el servicio indepen -
dientemente de la línea que se use (corredor de mercancías o no).
b) Los indicadores de rendimiento se definen específicamente para cada co -
rredor ferroviario de mercancías, por lo que pueden no ser homogéneos ni 
comparables.
67 
En términos más generales, el Tribunal observó también que la Comisión no 
supervisa periódicamente otros dos elementos claves de su política de transporte 
de mercancías por ferrocarril.
a) Los progresos alcanzados en la consecución de los objetivos de la política de 
transporte de mercancías por ferrocarril fijados en el Libro Blanco de 2011 de 
la Comisión de transferir a otros modos, como el ferrocarril o la navegación 
fluvial, de aquí a 2030, el 30 % del transporte de mercancías por carretera 
a una distancia superior a 300 km y, para 2050, más del 50 %. Además, no se 
han establecido objetivos intermedios.
b) La cuota de mercancías transportadas por locomotoras eléctricas, cuyas emi -
siones de CO2 son inferiores a las de las locomotoras diésel (la Comisión solo 
dispone de información sobre la cuota de líneas electrificadas, pero no sobre 
su uso).
Los cánones de acceso a las infraestructuras ferroviarias son 
más onerosos que los de acceso a las carreteras
68 
Para que una locomotora pueda circular en la red de un país, una empresa fe -
rroviaria tienen que solicitar al administrador de infraestructuras encargado de 
la gestión de la infraestructura la adjudicación de un surco. El administrador de 
infraestructuras establece el canon de acceso que ha de pagar dicha empresa por 
kilómetro utilizado de la red ferroviaria. Estos cánones pueden suponer entre el 
20 % y el 35 % de los gastos operativos que soportan los operadores de transpor -
te ferroviario de mercancías.
45 Observaciones 
69 
Los cánones de acceso son fijados por los administradores de infraestruc -
turas con arreglo a las disposiciones generales de las Directivas 2001/14/CE 
y 2012/34/UE y de un Reglamento de Ejecución de la Comisión39. Los cánones de 
acceso a la infraestructura para trenes de mercancía varían significativamente 
entre Estados miembros, aunque estos se encuentren en el mismo corredor ferro -
viario de mercancías (véase el gráfico 8 ). Además, no siempre reflejan el estado 
de la infraestructura.39 Reglamento de Ejecución (UE)  
2015/909 de la Comisión, de 12 
de junio de 2015, relativo a las 
modalidades de cálculo de los 
costes directamente 
imputables a la explotación 
del servicio ferroviario (DO 
L 148 de 13.6.2015, p.17-22), 
que establece las normas que 
han de aplicar los 
administradores de 
infraestructuras.Gráfico 8Canon de acceso a la vía férrea por tren-km (en euros) en 2014  
(para un tren de mercancías de 1 000  toneladas brutas)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de cuestionarios del RMMS [anexo 8 de SWD(2014) 186].  
Respecto de Francia e Italia, los datos corresponden a 2013.ES DKSE LU SI EL PT FR FI UK HU BG BE IT NL DESK PL AT RO CZ EE LT IE LV12
10
8
6
4
2
0
46 Observaciones 
70 
Además, los cánones de acceso a la vía férrea para trenes de mercancías de la UE 
son por término medio superiores en un 28 % y en un 78 % a los aplicados a los 
trenes interurbanos y suburbanos de viajeros40, como efectivamente ocurría en 
dos de los cinco Estados miembros visitados.
a) En la República Checa, el canon de uso de la infraestructura se compone de 
dos elementos: el precio de la gestión del tráfico y el precio de la infraestruc -
tura propiamente dicha que, en total, ascienden a una media aproximada de 
1,50 euros por tren-km y a 1,75 euros por millar de tonelada bruta-km en los 
trenes de mercancías y a una media de 0,25 euros por tren-km y 1,35 euros 
por millar de tonelada bruta-km en los trenes de viajeros.
b) En Polonia, los cánones medios de acceso (en trenes-km) para los trenes 
de mercancías siguen siendo considerablemente más altos que los aplica -
dos a los trenes de viajeros (aproximadamente 3,3 euros frente a 1,6 euros 
en 2015), aunque han disminuido desde 2013.
71 
Por otra parte, los camiones pueden acceder a las infraestructuras viarias sin cos -
te alguno, excepto, en su caso, los derivados de las autopistas de peaje o de las 
tasas sobre los vehículos pesados. La Directiva de la UE relativa a la aplicación de 
gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utiliza -
ción de determinadas infraestructuras41 establece que los costes de construcción, 
funcionamiento y desarrollo de infraestructura pueden recuperarse cobrando 
a los usuarios peajes y distintivos. Sin embargo, el uso de peajes y distintivos no 
es obligatorio en la UE. De los cinco Estados miembros visitados, solo en la Repú -
blica Checa, Alemania y Polonia existía una tasa sobre los vehículos pesados. En 
estos tres Estados miembros, la cuota por tonelada-kilómetro es inferior al canon 
medio de acceso a las vías. En la República Checa y en Polonia, el canon solo se 
aplicaba a un tramo limitado de la red de carreteras (en torno al 20 % y al 15 % 
de la red nacional, aproximadamente). En España y Francia, los camiones normal -
mente solo pagan peaje en las autopistas. Esta situación reduce aún más la com -
petitividad del transporte de mercancías por ferrocarril con respecto al efectuado 
por carretera desde el punto de vista del coste (véase el ejemplo del recuadro 7 ).40 Según el Cuarto informe de 
seguimiento de la evolución 
del mercado ferroviario al 
Consejo y al Parlamento 
Europeo [COM(2014) 353 final 
de 13 de junio de 2014].
41 Directiva 1999/62/CE 
(DO L 187 de 20.7.1999, p. 42), 
modificada por la Directiva 
2006/38/CE (DO L 157 de 
9.6.2006, p. 8) y por la 
Directiva  2011/76/UE 
(DO L 269 de 14.10.2011, p. 1).
Coste de acceso al tramo internacional entre Francia y España
El tramo ferroviario internacional entre Perpiñán y Figueras está gestionado por un concesionario privado res -
ponsable de establecer los cánones de acceso para trenes. El coste total de la construcción de esta nueva línea 
asciende a 1 100 millones de euros, de los cuales, 162 millones de euros son aportados por fondos de la UE. En 
este tramo ferroviario, el coste de acceso a la infraestructura es seis veces superior para un tren que para un 
número equivalente de camiones42 que se desplazara entre los dos mismos puntos por autopista.
42 Teniendo en cuenta que la carga media transportada en Francia es de 475 toneladas según el Annual Market Monitoring Report  (Informe anual de 
seguimiento del mercado ) de 2013 de IRG-Rail (The Independent Regulators’ Group-Rail), se necesitarían aproximadamente 12 camiones de 40 
toneladas para transportar el mismo volumen de mercancías.Recuadro 7
47 Observaciones 
72 
Tampoco se tienen en cuenta en su integridad las externalidades producidas por 
el transporte ferroviario y por carretera (impacto medioambiental y contamina -
ción, congestión, accidentes, etc.) al fijar los precios que han de pagar los usua -
rios para el acceso a la infraestructura. Esto se suma a las desventajas del trans -
porte de mercancías por ferrocarril frente al transporte por carretera.
73 
Además de equilibrar los cánones de acceso entre diferentes métodos de trans -
porte, es posible aplicar otras medidas para fomentar el transporte de mercan -
cías por ferrocarril, tales como restricciones de tráfico para camiones y subven -
ciones a empresas que desarrollen transporte combinado ferrocarril-carretera. 
Estas prácticas se aplican, por ejemplo, en Suiza, donde la cuota modal del 
transporte de mercancías por ferrocarril es del 170 % por encima de la media de 
la UE. Dentro de la UE puede observarse un incremento comparable en Austria, 
que también aplicó medidas reglamentarias similares (véase el apartado 21).
La financiación de la UE debería orientarse más a las 
necesidades de infraestructura del sector del 
transporte de mercancías por ferrocarril
Se asignaron en general más fondos de la UE a las carreteras 
que a la infraestructura ferroviaria
74 
En tres de los cinco Estados miembros visitados, se habían asignado más fondos 
a las carreteras que al ferrocarril durante el período 2007-2013 (como se mues -
tra en el gráfico 9 ), aun cuando la política de la Comisión otorgaba prioridad 
a métodos de transporte de mercancías más sostenibles y eficientes (véase el 
apartado 7).
75 
En la fiscalización se constató que la asignación de fondos de la UE a carreteras 
y al ferrocarril variaba significativamente entre la financiación de la política de 
cohesión (FEDER y Fondo de Cohesión) y el programa RTE-T. Mientras que los fon -
dos de la RTE-T se asignaban en mayor medida al ferrocarril que a las carreteras43, 
la financiación de la política de cohesión daba prioridad a las carreteras en la 
República Checa, Alemania y Polonia. En estos tres Estados miembros, la financia -
ción de la política de cohesión asignada al ferrocarril durante el período 2007-
2013 ascendió, respectivamente al 69 %, 38 % y 35 % de los importes concedidos 
a las carreteras44.43 En Francia, se asignaron al 
ferrocarril 793 millones de 
euros, y 21 millones de euros 
a las carreteras. En España, 
484 millones de euros se 
destinaron al ferrocarril, 
y 52 millones de euros 
millones de euros a las 
carreteras. En Alemania, se 
asignaron al ferrocarril 
798 millones de euros, 
y 23 millones de euros a las 
carreteras. En otros dos 
Estados miembros visitados 
(República Checa y Polonia), el 
programa RTE-T cofinanció un 
número muy limitado de 
proyectos ferroviarios y de 
carreteras.
44 República Checa: 
aproximadamente 2 700 
millones de euros para el 
ferrocarril, y 3 900 millones de 
euros para las carreteras; 
Alemania: 750 millones de 
euros para el ferrocarril, 
y 2 000 millones de euros para 
las carreteras; Polonia: 
5 500 millones de euros 
y 15 800 millones de euros (la 
Comisión no aceptó la 
solicitud de reasignación de 
fondos destinados al 
ferrocarril para inversiones en 
carreteras presentada por las 
autoridades polacas en junio 
de 2011).
48 Observaciones 
76 
Además, con arreglo a los regímenes de financiación de la política de cohesión, 
los proyectos de transporte pueden beneficiarse de un porcentaje de cofinancia -
ción de hasta el 85 %, mientras que los porcentajes de cofinanciación del progra -
ma RTE-T durante el período 2007-2013, principalmente centrados en el ferroca -
rril, eran inferiores: hasta el 20 % para los proyectos de obra, que puede ascender 
hasta el 30 % para los proyectos ferroviarios transfronterizos y hasta el 50 % para 
estudios. Dado que solían financiarse por el Fondo de Cohesión y el FEDER, los 
proyectos de carreteras se han beneficiado en general de un porcentaje de cofi -
nanciación mayor que el otorgado a las inversiones en infraestructura ferroviaria.
77 
La tendencia es que esta situación se prolongue durante el período 2014-2020, 
y que el MCE (programa que sucede al de la RTE-T) se centre en inversiones en 
ferrocarril45 mientras que la política de cohesión otorga prioridad a las carrete -
ras. Esto afecta principalmente, dentro de los cinco Estados miembros visitados, 
a la República Checa y a Polonia, países en que las asignaciones de la política de 
cohesión ascienden a 1 800 millones de euros y 6 800 millones de euros respec -
tivamente para el ferrocarril, y a 2 900 millones de euros y 14 600 millones de 
euros para las carreteras. Esto representa el 62 % y el 47 % de los importes totales 
destinados a carreteras. Respecto al período 2007-2013, Polonia, a diferencia de 
la República Checa, incrementó tanto el importe como el porcentaje de fondos 
asignados al ferrocarril frente a las carreteras.Fondos de la UE (FEDER, Fondo de Cohesión y RTE-T) asignados al ferrocarril y a las 
carreteras durante el período 2007-2013 (millones de euros)
45 Cifras preliminares facilitadas 
por la Comisión respecto del 
MCE: República Checa 
(ferrocarril, 257 millones de 
euros y ninguna financiación 
para las carreteras), Alemania 
(ferrocarril, 2 260 millones de 
euros y carreteras, 
41 300 millones de euros), 
España (ferrocarril, 
731 millones de euros 
y carreteras, 41 000 millones 
de euros), Francia (ferrocarril, 
1 530 millones de euros 
y carreteras, 41 millones de 
euros), y Polonia (ferrocarril, 
1 520 millones de euros 
y carreteras, 414 millones de 
euros).Gráfico 9
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información facilitada por la Comisión, INEA y las 
autoridades nacionales.República 
Checa18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
España Alemania Francia Polonia Ferrocarril
Carreteras
49 Observaciones 
Los fondos de la UE asignados al ferrocarril no se destinaron 
específicamente a cubrir las necesidades del transporte 
ferroviario de mercancías
78 
Para mejorar la competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril, la red 
ferroviaria tendría que cubrir las necesidades del sector del transporte de mercan -
cías. En concreto, se considera generalmente que debería46:
 ο permitir que se crucen las fronteras con facilidad, ya que el transporte de 
mercancías por ferrocarril es más competitivo en las distancias medias y largas 
(lo que en Europa generalmente significa el transporte de mercancías entre 
diferentes Estados miembros), gracias al logro de mejores conexiones transfron -
terizas y una mayor interoperabilidad;
 ο proporcionar buenas conexiones con importantes generadores de tráfico de 
mercancías y apoyar el desarrollo de plataformas logísticas multimodales que 
incluyan conexiones a puertos fluviales y marítimos y a aeropuertos;
 ο proporcionar infraestructuras de los aparatos de vía, instalaciones de último 
kilómetro para facilitar la entrada y salida del sistema ferroviario, y proporcionar 
interfaces a otros modos de transporte (en concreto para facilitar, en su caso, el 
transporte combinado ferrocarril-carretera);
 ο permitir la circulación de trenes más largos para reducir el coste unitario por 
tonelada de las mercancías transportadas.
79 
No obstante, en la fiscalización se constató que los fondos de la UE asignados a los 
proyectos de infraestructura ferroviaria durante el período 2007-2013 en los cinco 
Estados miembros visitados se dedicaron primordialmente a la satisfacción de las 
necesidades de los viajeros de ferrocarril (por ejemplo, líneas de alta velocidad, véa -
se el recuadro 8 ) o en líneas mixtas más usadas por los trenes de viajeros, pero no 
estaban orientados a las necesidades del transporte de mercancías por ferrocarril.46 Orientaciones para la RTE-T, 
Directivas de la UE, 
documentos políticos de la 
Comisión y entrevistas con las 
partes interesadas durante la 
fiscalización.
Ejemplo de prioridad otorgada a las líneas de alta velocidad: España 2007-2013
En España , en torno al 95 % de la financiación del Fondo de Cohesión y del FEDER al ferrocarril se destinó 
a las líneas de alta velocidad. Aunque se esperaba que algunas de estas líneas se utilizaran tanto para viajeros 
como para tráfico de mercancías, en la prácticas, por sus características técnicas, los trenes de mercancías 
y viajeros no pueden utilizar vías paralelas (en dirección opuesta) de forma simultánea. En consecuencia, las 
líneas ferroviarias de alta velocidad se dedican en la actualidad casi exclusivamente al tráfico de viajeros, salvo 
en los tramos Barcelona-Figueras-Perpiñán.Recuadro 8
50 Observaciones 
80 
Las inversiones en conexiones ferroviarias con puertos y tramos transfronteri -
zos, más pertinentes para el transporte de mercancía, han sido limitadas, como 
se muestra en el cuadro 4.  Esto es particularmente evidente en el FEDER y en 
el Fondo de Cohesión, mientras que el programa de la RTE-T se centró más en 
los tramos transfronterizos. En el recuadro 9  se ofrecen ejemplos de ambos 
Estados miembros.
Problemas de las conexiones ferroviarias con puertos: Polonia y Francia
En Polonia , se constataron problemas significativos en el acceso al puerto de Gdynia, en el que, según los 
operadores de transporte ferroviario de mercancías, los trenes de mercancías podían permanecer detenidos 
hasta diez horas antes de recibir autorización para entrar en el puerto. Un informe sobre demanda de capa -
cidad elaborado por el organismo regulador indica que para el período 2014-2020 se prevé llevar a cabo las 
inversiones necesarias para eliminar los cuellos de botella en esta zona.
En Francia , la red ferroviaria que conecta los puertos con el interior se encuentra por lo general en mal esta -
do, con bajas velocidades puerta a puerta en algunos casos (por ejemplo, 6 km/h entre el gran puerto de Le 
Havre y París según un estudio realizado por el Parlamento Europeo47). En los siete puertos más grandes de 
Francia, solo el 11,5 % de las mercancías fueron transportadas por ferrocarril en 2012.
47 Parlamento Europeo, «Freight on road: why EU shippers prefer truck to train»,  2015.Recuadro 9 Cuadro 4Fondos de la UE asignados a tramos ferroviarios transfronterizos y conexiones 
ferroviarias con puertos en el período 2007-2013 (en millones de euros y en % de los 
fondos de la UE asignados al ferrocarril)
Proyectos ferroviarios transfronterizos Conexiones ferroviarias con puertos
FEDER/FC RTE-T1Total FEDER/FC RTE-T Total 
Euros % Euros % Euros % Euros % Euros % Euros %
Francia 0 0 % 769 59 % 769 52 % 2,5 1 % 5,8 0,4 % 8,3 1 %
España 0 0 % 456 94 % 456 10 % 0 0 % 1 0,2 % 1 0 %
Alemania 24 4 %2299 37 % 323 21 % 123 16 % 5,5 0,7 % 129 8,3 %
Polonia 35 1 % 0 0 % 35 1 % 1,1 0,1% 0 0 % 1,1 0,1 %
República 
Checa343 13 % 0,37 1 % 344 12 % s.o. (sin puertos) 
1 No se incluye el ERTMS.
2 Teniendo únicamente en cuenta los 675,2 millones de euros del programa operativo de Transporte (que representan el 90 % de las 
asignaciones al ferrocarril en Alemania).
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información facilitada por las autoridades nacionales.
51 Observaciones 
81 
Además, la financiación de la UE, con excepción de la financiación de RTE-T en 
Francia y España (véase el cuadro 4 ), no otorgó prioridad a otras necesidades 
infraestructurales del transporte de mercancías por ferrocarril. A continuación se 
ofrecen varios ejemplos de ello.
a) No se otorgó prioridad a la renovación y mejora de las infraestructuras de los 
aparatos de vía y de las instalaciones de último kilómetro. Por ejemplo, en 
Polonia, una estación fronteriza con Alemania había sido totalmente renova -
da, pero la única vía de descarga estaba cerrada debido a su mal estado.
b) No se dio prioridad a la adaptación de la red a trenes más largos. Actualmente, 
la longitud máxima permitida de los trenes varía entre Estados miembros, inclu -
so dentro del mismo corredor en un solo país [véase el apartado 62, letra c)].
82 
Con arreglo al Reglamento (UE) n.º 913/2010, deben elaborarse planes de in -
versión para cada corredor ferroviario de mercancías que permitan identificar 
las necesidades específicas de las inversiones en infraestructura de transporte 
de mercancías por ferrocarril. Los planes de los seis corredores ferroviarios de 
mercancías que empezaron a funcionar en noviembre de 2013 estaban listos, 
pero posteriormente no habido ningún compromiso financiero por parte de los 
Estados miembros interesados.
83 
Por último, la Comisión no supervisa en qué grado la financiación de la UE 
destinada a proyectos de infraestructura ferroviaria se ha destinado a financiar 
proyectos con un componente de transporte de mercancías, tramos transfronte -
rizos o tramos de conexión entre puertos y red ferroviaria. Debido a esto, resulta 
más difícil para la Comisión garantizar que la financiación de la UE se destina 
efectivamente a cubrir las necesidades del sector del transporte de mercancías 
por ferrocarril.
Los proyectos de infraestructura ferroviaria examinados 
obtuvieron o tienen probabilidades de obtener las 
realizaciones previstas, pero hasta ahora no han mejorado 
globalmente los resultados del transporte de mercancías por 
ferrocarril
84 
El Tribunal examinó asimismo dieciocho proyectos de infraestructura ferroviaria 
destinados a beneficiar, al menos parcialmente, al transporte de mercancías por 
ferrocarril (véase el anexo III ). En el examen se constató que se obtuvieron, o se 
obtendrán probablemente, realizaciones globalmente acordes con las especifica -
ciones de los proyectos, sin grandes cambios en el alcance de los trabajos (kiló -
metros de vía renovados o construidos, instalación de sistemas de electrificación, 
etc.) ni grandes sobrecostes.
52 Observaciones 
85 
En cuanto al rendimiento, la repercusión total prevista de cada proyecto solo 
puede confirmarse una vez finalizados los trabajos en toda la línea férrea a la 
que pertenezcan. Sin embargo, el Tribunal observó en algunos casos falta de 
coordinación de las inversiones con el consiguiente desarrollo fragmentario de 
las redes, especialmente evidente en dos proyectos situados a lo largo del mismo 
corredor que conecta Francia y España (corredor 4 Atlántico): uno apenas utili -
zado por trenes de mercancías, y otro con unos niveles de tráfico muy inferiores 
a los previstos. En el anexo VI  figura un estudio de casos con más información 
sobre estos dos proyectos.
86 
Algunos proyectos que tenían por objeto aumentar la velocidad de los trenes 
de mercancías lograron un ahorro de tiempo de pocos minutos, pero estas leves 
mejoras no contribuyeron a incrementar el volumen de mercancías transporta -
das, que, por el contrario, descendió significativamente. Esto demuestra la escasa 
eficacia de los proyectos en relación con los costes (véase el recuadro 10 ).
Ejemplos de proyectos que obtuvieron ahorro de tiempo pero no incrementaron el 
tráfico de mercancías: República Checa
En la República Checa, dos proyectos examinados por el Tribunal consistían en una mejora de la infraestruc -
tura ferroviaria de uso mixto y lograron mejorar la calidad de sus respectivas líneas e incrementar la velocidad 
máxima, reduciendo así la duración del trayecto para los trenes de mercancías. No obstante, el rendimiento 
(en toneladas-km) del transporte de mercancías por ferrocarril disminuyó entre 2007 (último año antes del 
inicio de las obras) y 2013.
Proyecto 1: Contribución de la UE de 36,1 millones de euros para ahorrar 5,5 minutos en un tramo de 39 km. 
Sin embargo, los volúmenes de mercancías transportadas por ferrocarril disminuyeron, pasando de 358 millo -
nes de toneladas-km en 2007 a 159 millones de toneladas-km en 2013.
Proyecto 2: Contribución de la UE de 116,7 millones de euros para ahorrar 12 minutos en un tramo de 40 km. 
Sin embargo, los volúmenes de mercancías transportadas por ferrocarril disminuyeron, pasando de 224 millo -
nes de toneladas-km en 2007 a 187 millones de toneladas-km en 2013.Recuadro 10
53 Observaciones 
87 
Seis proyectos sufrieron retrasos considerables que pusieron en peligro el rendi -
miento de la línea ferroviaria en el que se aplicaron (véase el recuadro 1 1 ).
88 
Finalmente, aunque las líneas ferroviarias se habían diseñado para uso mixto, en 
las solicitudes de ocho de los dieciocho proyectos de infraestructura ferroviaria 
no se establecieron objetivos cuantificados para el tráfico de mercancías. Esta 
ausencia de objetivos cuantificados para el número de trenes de mercancías, el 
volumen de mercancías que se transportarían o el ahorro de tiempo se constató 
especialmente en España y Polonia, donde ninguna de las solicitudes de proyecto 
examinadas contenía objetivos cuantificados para el transporte de mercancías48, 
mientras que en general sí se incluían previsiones del número de viajeros.
89 
Debido a esta situación, resulta más difícil evaluar cuáles son los proyectos más 
necesarios desde el punto de vista del transporte de mercancías y seleccionar los 
proyectos con mayor valor añadido. No obstante, el Tribunal observó que cada 
uno de los proyectos había sido aprobado por la Comisión entre 2008 y 2013, ya 
que esto es obligatorio para los grandes proyectos FEDER/Fondo de Cohesión 
y para todos los proyectos de la RTE-T (véase el anexo III ).48 Con una excepción en España, 
en el tramo internacional 
Perpiñán-Figueras, aplicada 
conjuntamente con las 
autoridades francesas.Ejemplos de retrasos en la aplicación de los proyectos: Polonia y España
En Polonia , cuatro proyectos seleccionados para el examen han sufrido considerables retrasos y es probable 
que no se terminen antes del final del período de subvencionabilidad (las autoridades nacionales han reco -
nocido que uno de los proyectos se ejecutará progresivamente durante el período 2014-2020). Los retrasos se 
debieron principalmente a la falta de capacidad administrativa del administrador de infraestructuras.
En España , se prevé que dos proyectos se terminen con un retraso aproximado de tres años. En ambos casos, 
los proyectos consisten en la primera fase de la creación de una nueva línea con la construcción de la platafor -
ma de la vía, necesaria para la posterior instalación de la vía, los sistemas de comunicación y señalización y la 
electrificación. Como consecuencia, se ha retrasado la puesta en marcha de toda la línea en donde se locali -
zan ambos proyectos.Recuadro 11
54 Observaciones 
Las deficiencias en el mantenimiento de la red ferroviaria 
afectan a la sostenibilidad y el rendimiento de la 
infraestructura financiada por la UE
90 
Con el fin de proporcionar un servicio de calidad a los expedidores y operadores 
del transporte ferroviario y, en general, para que este transporte sea competitivo, 
no solo es necesario que el administrador de la infraestructura renueve y moder -
nice la red ferroviaria para satisfacer las necesidades específicas del transporte de 
mercancías por ferrocarril (véase el apartado 76), sino que esta sea objeto de un 
mantenimiento periódico.
91 
No obstante, pese a los planes comerciales y a las estrategias indicativas de 
desarrollo de infraestructuras que deben establecer los administradores de 
infraestructuras49, las líneas ferroviarias usadas más a menudo por los trenes de 
mercancías y con un tráfico de viajeros limitado normalmente son más procli -
ves a los cierres y a las restricciones de velocidad (véase el recuadro 12 ). Esto ha 
repercutido en el rendimiento del resto de red ferroviaria desde el punto de vista 
de las mercancías transportadas, incluso en los tramos que podrían haberse be -
neficiado de financiación europea, ya que dificulta la posibilidad de transportar 
mercancías desde el lugar de producción a los centros de consumo.
92 
El hecho de que los administradores de infraestructuras no hayan otorgado 
prioridad al mantenimiento de las líneas ferroviarias más usadas por los trenes de 
mercancías se debe a la preferencia por las líneas de viajeros, que tienen mayor 
repercusión política y, en algunos casos, a los escasos beneficios que genera el 
transporte de mercancías por ferrocarril. El análisis del Tribunal reveló que en 
los dos de los cinco Estados miembros visitados con una menor cuota modal de 
transporte de mercancías por ferrocarril, España y Francia, los ingresos generados 
por los cánones de acceso abonados por los operadores de transporte de mer -
cancías por ferrocarril era también muy bajo.49 Directiva 2012/34/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 21 de noviembre 
de 2012, por la que se 
establece un espacio 
ferroviario europeo único 
(texto refundido) (DO L 343 de 
14.12.2012, p. 32).
Deficiente mantenimiento de las líneas ferroviarias principalmente usadas para 
trenes de mercancías: Francia
En Francia , el transporte de mercancías por ferrocarril se ha resentido del mantenimiento deficiente de las 
líneas ferroviarias principalmente usadas para trenes de mercancías (alrededor del 76 % sin tráfico de viajeros 
sufren restricciones de velocidad), y también por el cierre de un número considerable de líneas secundarias 
que, sin embargo, son importantes para los trenes de mercancías porque permiten el transporte de mercan -
cías del lugar a producción al de consumo.Recuadro 12
55 Observaciones 
93 
Dada la difícil situación de la competencia intermodal, es preciso tener en cuenta 
la capacidad con que cuenta el sector de transporte de mercancías por ferroca -
rril para pagar los canones de acceso. Si un análisis del sector evidencia que este 
segmento del mercado no puede permitirse pagar cánones más altos (es decir, 
superiores a los costes directos de operar los servicios de trenes), el artículo 32, 
apartado 1, de la Directiva 2012/34/UE podría llegar incluso a prohibir la exac -
ción por el administrador de infraestructuras de cánones más altos (recargos). La 
fiscalización reveló que unos cánones de acceso bajos no incentivan a los admi -
nistradores de infraestructuras a invertir en el mantenimiento y la renovación de 
las líneas férreas (véase el recuadro 13 ).
Ejemplos del bajo nivel de ingresos obtenido por los administradores de 
infraestructuras a partir del transporte de mercancías por carretera: Francia 
y España
En Francia , las inversiones en infraestructura de transporte de mercancías por ferrocarril no son atractivas 
para el administrador de infraestructuras por su escasa rentabilidad. Las mercancías representan el 15 % del 
total del tráfico ferroviario, pero solo el 3 % de los cánones recaudados por el administrador de infraestructu -
ras, y el 7 % de sus ingresos si se computa la compensación estatal por transporte de mercancías. Esta situa -
ción explica en parte la prioridad que se otorga en Francia a las inversiones destinadas a desarrollar el tráfico 
ferroviario de viajeros sobre el tráfico de mercancías.
En España , los ingresos procedentes de los cánones de acceso de los trenes de mercancía ascendieron 
a 3,8 millones de euros en 2013, lo cual representa menos del 1 % de los ingresos totales por dicho concepto 
(incluidos los abonados por empresas ferroviarias por tráfico de viajeros).Recuadro 13
56
 Conclusiones 
y recomendaciones
94 
En general, el Tribunal constató que la UE no había sido eficaz en la mejora del 
transporte de mercancías por ferrocarril. En los últimos quince años, el transporte 
de mercancías por ferrocarril no ha respondido de manera eficaz ante la compe -
tencia del transporte por carretera en la UE. Los expedidores demuestran una clara 
preferencia por la carretera frente al ferrocarril para el transporte de mercancías. 
En consecuencia, pese a los objetivos de la política de la UE para la transferencia 
de transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril, los resultados de este 
último siguen siendo insatisfactorios en cuando a la cuota modal y a los volúmenes 
transportados, aunque algunos Estados miembros hayan logrado mejorarlos. Los 
aspectos estratégicos y reglamentarios identificados en el presente informe son 
de tal naturaleza que, si no se abordan, la financiación extraordinaria de la infraes -
tructura ferroviaria por sí sola no bastará para resolver los problemas detectados ni 
para aumentar la competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril.
Los resultados del transporte de mercancías por ferrocarril 
en la UE son insatisfactorios
95 
En los Estados miembros visitados, el volumen y la cuota modal de las mercancías 
transportadas por ferrocarril registran en general una tendencia negativa, lo cual 
pone en peligro el logro de los objetivos del Libro Blanco de la Comisión de 2011. La 
progresiva contracción registrada en los Estados miembros visitados refleja varios 
problemas que afronta el tráfico de mercancías en la UE: falta de competencia en el 
mercado, procedimientos de gestión que no se ajustan a las necesidades del sector 
del transporte ferroviario de mercancías, la baja velocidad de los trenes de mercan -
cías, los condicionantes administrativos y técnicos, y las infraestructuras obsoletas 
(véanse los apartados 19 a 29).
Numerosos factores estratégicos y reglamentarios siguen 
obstaculizando la competitividad del transporte de mercancías 
por ferrocarril en Europa
96 
Puesto que los expedidores deciden qué modo de transporte quieren usar basán -
dose en criterios comerciales, y no en prioridades de las políticas de la UE, para 
transferir el transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril, resulta funda -
mental garantizar que el transporte de mercancías por ferrocarril en la UE sea lo 
más competitivo posible. Pero numerosos factores estratégicos y reglamentarios 
obstaculizan esta competitividad.
a) En los Estados miembros la liberalización del mercado ha progresado de manera 
desigual: los organismos reguladores no siempre poseen competencias suficientes 
para garantizar que los nuevos participantes reciban un trato justo y no discrimina -
torio. Algunas prácticas observadas en los servicios ferroviarios afectan a la com -
petencia en cuanto al acceso a las terminales y otras instalaciones, la adjudicación 
de surcos, la disponibilidad y mantenimiento de material rodante, etc. Además, el 
mercado está sometido a un proceso de fusiones, y por tanto se reducen las posibi -
lidades de que exista una competencia efectiva (véanse los apartados 37 a 43).
57 Conclusiones y recomendaciones 
b) Los procedimientos de gestión del tráfico ferroviario (en especial la asigna -
ción de capacidad y la gestión de la circulación de los trenes) no se adaptan 
a las necesidades específicas del sector del transporte ferroviario de mercan -
cías, incluso dentro de los corredores ferroviarios de mercancías (véanse los 
apartados 44 a 57). La persistencia de condicionantes administrativos y técni -
cos también incrementa el coste y la complejidad del transporte de mercan -
cías por ferrocarril (véanse los apartados 58 a 63).
c) La falta de transparencia sobre los resultados del sector del transporte de 
mercancías por ferrocarril no estimula la mejora del servicio al cliente presta -
do a los usuarios de las infraestructuras ferroviarias (operadores y expedido -
res) (véanse los apartados 64 a 67).
d) No existe igualdad de condiciones entre diferentes modos de transporte: 
el transporte de mercancías por ferrocarril está en desventaja con respecto 
a la carretera en cuanto a los costes de acceso a la infraestructura (véanse los 
apartados 68 a 73).
97 
En general, el Tribunal recomienda que la Comisión y los Estados miembros me -
joren el marco estratégico y reglamentario en el que se realiza el transporte de 
mercancías por ferrocarril. Para ello, la Comisión y los Estados miembros deberían 
adoptar las siguientes medidas:
Recomendación 1 — Liberalización del mercado 
del transporte de mercancías por ferrocarril
La Comisión y los Estados miembros deberían garantizar que los organismos re -
guladores nacionales posean, y puedan efectivamente ejercer, las competencias 
necesarias, y que tengan independencia y recursos para llevar a cabo las tareas 
que se les asignen, especialmente para prevenir, en colaboración con las auto -
ridades responsables de la competencia, las prácticas anticompetitivas de los 
administradores de infraestructuras y las empresas ferroviarias predominantes.
Recomendación 2 — Procedimientos de gestión del tráfico
a) La Comisión y los Estados miembros, especialmente en los corredores ferro -
viarios de mercancías, deberían dentro del límite de sus competencias res -
pectivas iniciar a adaptar las normas de gestión del tráfico aplicadas por los 
administradores de infraestructuras a las necesidades específicas del sector 
del transporte de mercancías por ferrocarril, como por ejemplo en cuanto al 
horario para la adjudicación de surcos y al número y la calidad de los surcos 
ofrecidos.
b) La Comisión debería dentro del límite de sus competencias empezar a armo -
nizar las normas y los procedimientos por los que se rigen varios corredores 
ferroviarios de mercancías para facilitar las operaciones este tipo de transpor -
te en toda Europa, y también debería estudiar la aplicación de un enfoque 
sistemático a la adjudicación de surcos en toda la red ferroviaria.
58 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 3 — Condicionantes administrativos 
y técnicos
a) La Comisión y los Estados miembros deberían simplificar y armonizar los 
procedimientos de aprobación de vehículos y de emisión de certificados para 
las empresas ferroviarias. Esto se lograría con la rápida adopción del cuarto 
paquete ferroviario (que implica reforzar el papel de la Agencia Ferroviaria 
Europea) por el Parlamento Europeo y el Consejo y su adecuada aplicación.
b) La Comisión y los Estados miembros deberían asimismo evaluar la posibili -
dad de simplificar progresivamente los requisitos lingüísticos aplicables a los 
maquinistas de locomotoras para facilitar el tráfico ferroviario de mercancías 
de media y larga distancia y hacerlo más competitivo.
Recomendación 4 — Supervisión y transparencia de los 
resultados del sector del transporte de mercancías por 
ferrocarril
a) La Comisión debería supervisar periódicamente los progresos alcanzados 
en la consecución de los objetivos fijados en el Libro Blanco de 2011 de la 
Comisión para la transferencia de transporte de mercancías de la carretera al 
ferrocarril. Teniendo en cuenta los dilatados horizontes de planificación del 
sector ferroviario (hasta 2050), habría que establecer objetivos intermedios 
en futuros documentos estratégicos.
b) La Comisión y los Estados miembros deberían evaluar el nivel de satisfacción 
de los operadores de transporte de mercancías por ferrocarril, los expedido -
res y otros usuarios de toda la red ferroviaria para fomentar la prestación de 
un servicio de calidad a los usuarios de dicha red.
c) La Comisión debería actuar para que los Estados miembros participen efec -
tivamente en el Programa de Seguimiento del Mercado Ferroviario (RMMS) 
y también iniciar a armonizar la supervisión de la calidad y los resultados en 
todos los corredores de transporte de mercancías por ferrocarril.
Recomendación 5 — Condiciones de competencia equitativas 
para los distintos modos de transporte
La Comisión y los Estados miembros deberían fomentar la igualdad de condi -
ciones entre los diferentes métodos de transporte mediante la introducción de 
medidas reglamentarias y otras medidas para apoyar el tráfico ferroviario de 
mercancías cuando sea necesario. En cuanto el coste de acceso a la infraestruc -
tura, habría que tener en cuenta externalidades como el impacto medioambien -
tal, la congestión o el número de accidentes producidos por cada método de 
transporte.
59 Conclusiones y recomendaciones 
La financiación de la UE debería orientarse más a las necesidades 
de la infraestructura del transporte de mercancías por ferrocarril
98 
Además de mejorar el marco estratégico, el refuerzo de la competitividad del 
transporte de mercancías por ferrocarril requiere una red ferroviaria adaptada 
a las necesidades específicas de este tipo de transporte, para lo cual habrá que 
hacer el mejor uso posible de la financiación disponible.
99 
La fiscalización del Tribunal detectó en este aspecto que la financiación de la UE 
debería orientarse más a la satisfacción de estas necesidades.
a) La asignación de fondos de la UE no siempre concordaba con los objetivos de 
la política de la UE de transferir el transporte de mercancías de la carretera al 
ferrocarril, pues en tres de los cinco Estados miembros visitados se asignaron 
en conjunto más fondos a las carreteras que al ferrocarril en el período 2007-
2013. Así ocurre especialmente con la financiación del Fondo de Cohesión 
y del FEDER (véanse los apartados 74 a 77).
b) Los fondos asignados al ferrocarril en general no se han destinado a cubrir 
las necesidades específicas del transporte de mercancías por este medio en 
los cinco Estados miembros visitados. Se han efectuado inversiones limitadas 
destinadas a racionalizar el procedimiento de cruce de fronteras, a proporcio -
nar buenas conexiones entre generadores importantes de tráfico de mercan -
cías, a permitir la circulación de trenes más largos, a suministrar infraestruc -
turas de los aparatos de vía y de las instalaciones de último kilómetro para 
facilitar el transporte de mercancías a los consumidores finales (véanse los 
apartados 78 a 83).
c) En conjunto, los proyectos de infraestructura ferroviaria cofinanciados que se 
han examinado lograron las realizaciones previstas pero, en general, no han 
dado lugar a una mejora del rendimiento del transporte de mercancías por 
ferrocarril que se refleje en un incremento de las toneladas de mercancías 
transportadas por ferrocarril (véanse los apartados 84 a 89).
d) Para que la red ferroviaria preste un servicio de calidad a las empresas ferro -
viarias y de manera más general a los expedidores, es necesario someterla 
a un mantenimiento periódico. El cierre y el mantenimiento deficiente de 
partes de la red ferroviaria, por lo general líneas más usadas por los trenes de 
mercancías, repercute en el rendimiento del resto de la red (incluidos tramos 
que podrían haberse beneficiado de la financiación de la UE), ya que dificulta 
el transporte de mercancías por ferrocarril lo más cercano posible a la zona 
de producción y a la zona de consumo (véanse los apartados 90 a 93).
60 Conclusiones y recomendaciones 
100  
El Tribunal recomienda que la Comisión y los Estados miembros utilicen mejor los 
fondos europeos disponibles.
Recomendación 6 — Coherencia entre los objetivos 
de la política y la asignación de fondos
a) La Comisión y los Estados miembros deberían asignar la financiación de la UE 
disponible para infraestructura de transporte con arreglo a los objetivos de la 
correspondiente política de la UE que persiguen un sistema de transporte de 
mercancías por ferrocarril sostenible, competitivo y eficiente. En particular, 
los fondos de la UE tendrían que dirigirse prioritariamente a los cuellos de 
botella y a la falta de conexiones, tales como las de puertos y zonas fronteri -
zas y a otras medidas de gran repercusión potencial en la competitividad de 
este modo de transporte, como es la renovación de las infraestructuras de los 
aparatos de vía y de las instalaciones de último kilómetro.
b) Seguidamente, la Comisión debería supervisar en qué grado se invierte real -
mente la financiación de la UE en proyectos de transporte de mercancías por 
ferrocarril (o que tengan este componente).
Recomendación 7 — Selección, planificación y gestión 
de proyectos
a) Los Estados miembros, junto con la Comisión, deberían mejorar la coordina -
ción de las inversiones ferroviarias para maximizar su eficacia y evitar que la 
red ferroviaria se desarrolle de forma fragmentaria. En este contexto, habría 
que otorgar prioridad a la financiación de inversiones en corredores ferrovia -
rios de mercancías.
b) La Comisión y los Estados miembros deberían evaluar la capacidad de los 
proyectos para incrementar los resultados del transporte de mercancías por 
ferrocarril y su sostenibilidad. En las solicitudes de proyectos habría que in -
cluir sistemáticamente objetivos cuantitativos para el transporte de mercan -
cías (por ejemplo, volumen transportado, número de trenes de mercancías, 
velocidad comercial media de los trenes de mercancías y su relación con el 
aumento velocidad máxima de fabricación, etc.).
61 Conclusiones y recomendaciones 
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por 
Henry GRETHEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión 
del día 24 de febrero de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PresidenteRecomendación 8 — Mantenimiento de la red ferroviaria
Los Estados miembros deberían, dentro de sus planes de negocio y de sus estra -
tegias indicativas de desarrollo de la infraestructura, garantizar el adecuado man -
tenimiento de la red ferroviaria (incluidas las instalaciones de último kilómetro), 
especialmente en los corredores ferroviarios de transporte. La Comisión debería 
verificar la aplicación de estas estrategias por parte de los Estados miembros.

62
 Anexos Anexo IActos legislativos que regulan los paquetes ferroviarios
Paquete ferroviario Acto legislativo
Primer paquete ferroviario  
(adoptado en febrero de 2001)Directiva 2001/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se modifica 
la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios.
Directiva 2001/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se modifica 
la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias.
Directiva 2001/14/CE del Parlemento Europeo y del Consejo,  de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudica -
ción de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de 
la seguridad.
Segundo paquete ferroviario  
(adoptado en abril de 2004)Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de 
los ferrocarriles comunitarios y por la que se modifican la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de 
licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 2001/14/CE relativa a la adjudicación de la capacidad de 
infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad.
Directiva 2004/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,  de 29 de abril de 2004, por la que se modifican 
la Directiva 96/48/CE del Consejo relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta 
velocidad y la Directiva 2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la interoperabilidad del 
sistema ferroviario transeuropeo convencional.
Directiva 2004/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se modifica la 
Directiva 91/440/CEE del Consejo sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios.
Reglamento (CE) n.º 881/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se 
crea una Agencia Ferroviaria Europea.
Tercer paquete ferroviario  
(adoptado en octubre de 2007)Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , por la que se 
modifican la Directiva 91/440/CEE del Consejo, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, y la 
Directiva 2001/14/CE, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación 
de cánones por su utilización.
Directiva 2007/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , sobre la certificación 
de los maquinistas de locomotoras y trenes en el sistema ferroviario de la Comunidad.
Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , sobre los 
servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamen -
tos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo.
Reglamento (CE) n.º 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , sobre los 
derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril.
Reglamento (CE) n.º 1372/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , por el 
que se modifica el Reglamento (CE) nº 577/98 relativo a la organización de una encuesta muestral sobre la 
población activa en la Comunidad.
Primer paquete ferroviario refundidoDirectiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se 
establece un espacio ferroviario europeo único
Cuarto paquete ferroviarioLa propuesta de la Comisión de enero de 2013 todavía no ha sido adoptada por el Parlamento Europeo 
y el Consejo. En octubre de 2015 se alcanzó un acuerdo sobre el pilar técnico, pero los pilares relativos a la 
gobernanza y a la apertura del mercado todavía se están debatiendo.
63 Anexos Anexo IIAsignaciones de la UE por Estado miembro para 2007-2013 (en euros)
Estado miembroFEDER / FC  
(a 21.11.2013)RTE-T  
(a 1.12.2013)Total 2007-2013  
(euros)
Bélgica 0 38 368 723 38 368 723
Bulgaria 312 000 000 1 550 000 313 550 000
República Checa 2 757 734 752 75 418 778 2 833 153 530
Dinamarca 0 102 425 000 102 425 000
Alemania 769 493 444 566 166 086 1 335 659 530
Estonia 185 307 991 14 528 479 199 836 470
Irlanda 16 750 000 10 724 000 27 474 000
Grecia 761 942 391 34 258 192 796 200 583
España 4 045 448 445 302 881 069 4 348 329 514
Francia 203 128 796 442 229 850 645 358 646
Croacia 221 634 478 0 221 634 478
Italia 2 275 968 478 250 233 670 2 526 202 148
Chipre 0 0 0
Letonia 256 300 000 17 504 744 273 804 744
Lituania 580 370 413 61 773 402 642 143 815
Luxemburgo 0 8 335 754 8 335 754
Hungría 1 720 106 773 14 250 000 1 734 356 773
Malta 0 0 0
Países Bajos 423 500 66 411 325 66 834 825
Austria 0 293 227 541 293 227 541
Polonia 5 557 540 807 30 377 657 5 587 918 464
Portugal 363 160 743 86 019 797 449 180 540
Rumanía 1 784 367 036 0 1 784 367 036
Eslovenia 449 567 581 77 369 000 526 936 581
Eslovaquia 1 093 086 960 50 425 000 1 143 511 960
Finlandia 10 198 058 81 865 000 92 063 058
Suecia 11 605 373 210 898 000 222 503 373
Reino Unido 86 863 617 75 339 333 162 202 950
Transfronterizo 79 971 793 1 496 471 548 1 576 443 341
UE 23 542 971 429 4 409 051 948 27 952 023 377
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de bases de datos de la Comisión.
64 Anexos Anexo IIIRelación de los proyectos examinados por el Tribunal
EM Código TítuloFuente de 
financia -
ción de 
la UEContribución 
de la UE
(en euros)Decisión de 
la ComisiónPorcentaje 
de cofinan -
ciaciónCoste total  
(en euros)
CZ 2010CZ161PR012Optimización de la línea ferroviaria de la 
frontera estatal Horni Dvoriste — Ceske 
BudejoviceFondo de 
Cohesión36 062 780 21.12.2011 85 % 50 646 773
CZ 2008CZ161PR015Optimización de la Plana u M.L. Línea Cheb 
(excepto estaciones)Fondo de 
Cohesión116 710 460 13.9.2010 85 % 159 695 770
CZ 2009CZ161PR010Electrificación del tramo de vía 
Zabreh -Sumperk Fondo de 
Cohesión46 458 142 19.9.2011 85 % 56 615 535
CZ 2008CZ161PR005Reconstrucción del nudo ferroviario de 
Břeclav, 1.ª construcciónFondo de 
Cohesión70 303  930 5.12.2011 85 % 98 242 674
DE2011-DE-
161PR005Electrificación de la línea ferroviaria 
Reichenbach-Landesgrenze Sachsen Bayern 
(módulo 1)FEDER 25 700  000 21.2.2012 65 % 60 000  000
DE2012-DE-
161PR001Electrificación de la línea ferroviaria 
Reichenbach-Landesgrenze Sachsen Bayern 
(módulo 2)FEDER 22 000  000 20.7.2012 65 % 56 000  000
DE2009-DE-
161PR010Mejora de la línea ferroviaria Rostock-Berlín 
(módulo 1)FEDER 39 800  000 19.4.2011 65 % 60 800  000
DE2012-DE-
161PR006Mejora de la línea ferroviaria Rostock-Berlín 
(módulo 2)FEDER 39 800  000 05.2.2013 65 % 60 800  000
DE 2007-DE-01050-PNueva línea ferroviaria Erfurt-Leipzig/Halle, 
tramo Erfurt-HalleRTE-T 48 850 000 5.12.2008 6,42  % 762 000  000
ES 2008ES161PR001«Línea de Alta Velocidad Madrid 
-León-Asturias. Tramo: Variante de Pajares. 
Subtramos: La Robla-Túneles de Pajares y Tú -
neles de Pajares-Sotiello-Campomanes-Pola 
de Lena (Fase I)»Fondo de 
Cohesión253 953  331 27.10. 20 0 9 80 % 377 547 173
ES 2009ES162PR012«L.A.V. Madrid–Castilla-La Mancha–Comu -
nidad Valenciana–Región de Murcia. Tramo: 
Elche-Murcia Plataforma Fase I»FEDER 131 300  576 8.4.2010 80 % 203 125 891
ES 2008-ES-92512-PMejora de la línea Barcelona-Francia y acceso 
para poner en marcha un gálibo internacionalRTE-T 6 150 000 4.5.2009 9,99  % 61 542 534 
ES 2009-ES-92516-PLínea de alta velocidad París-Madrid: tramo 
Mondragón-ElorrioRTE-T 5 225 400 6.9.2010 10 % 52 254 000
65 Anexos 
EM Código TítuloFuente de 
financia -
ción de 
la UEContribución 
de la UE
(en euros)Decisión de 
la ComisiónPorcentaje 
de cofinan -
ciaciónCoste total  
(en euros)
FR y 
ES2007-EU-03110-PTrabajos para la construcción de un tramo de 
alta velocidad entre Perpiñán y FiguerasRTE-T 69 750 000 3.12.2008 25 % 279 000  000
PL 2011PL1661PR001Modernización de la línea ferroviaria 
E30/C -E30 Kraków-Rzeszów, fase IIIFondo de 
Cohesión559 949 536 19.11.2012 85 % 989 501 956
PL 2013PL161PR017Modernización de la línea ferroviaria E 75 
Rail Baltica, Warsaw-Białystok – frontera 
lituana, fase I, tramo Warsaw-Rember -
tów-Zielonka-Tłuszcz (Sadowne)Fondo de 
Cohesión220 382  666 26.11.2013 85 % 444 209 017
PL 2012PL161PR058Modernización de la línea ferroviaria 
E 20/C -E 20, tramo Siedlce – Terespol, fase IIFondo de 
Cohesión106 688 713 27.9.2013 85 % 162 833  314
PL 2010PL161PR005Modernización de la línea ferroviaria E 65/C -E 
65 Varsovia-Gdańsk, tramo LCS CiechanówFondo de 
Cohesión207 251  518 24.3.2011 85 % 367 901 203
Nota:  En la República Checa y en Polonia, los importes en euros se determinaron con arreglo a la información contenida en las bases de datos de 
la Comisión o teniendo en cuenta el tipo de cambio más reciente.Anexo III
66 Anexos Anexo IVEl transporte de mercancías por ferrocarril como porcentaje del total del transporte 
interior de mercancías
GEO/TIME 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
UE 19,7 18,8 18,3 18,2 17,9 17,7 18 17,9 17, 8 16,5 17,1 18,3 18,1 17, 8
Bélgica 11,6 10,4 10,7 11 12 13,4 15,4 15,3 15,9 12,8 14,5 15,2 15 15,1
Bulgaria 45,2 36,7 33,1 34,3 29,2 25,4 27,1 25,1 20,5 11,9 10,7 11,4 8,9 9,1
República Checa 31,9 30,1 26,6 25,4 24,7 25,5 23,8 25,3 23,3 22,1 21 20,7 21,8 20,3
Dinamarca 7,9 8,2 7,9 7,9 9,1 7, 8 8,2 7, 8 8,7 9,2 13 14 12 13,2
Alemania 19,2 18,6 18,8 18,4 19 20,3 21,4 21,9 22,2 20,9 22,2 23 23,1 23,5
Estonia 62,7 68,8 69,7 70,9 67, 3 64,6 65,3 56,8 44,7 52,7 54,2 51,5 47 4 4,1
Irlanda 3,8 4 2,9 2,5 2,3 1,7 1,2 0,7 0,6 0,7 0,8 1 0,9 1,1
Grecia 2,1 1,9 1,6 2,3 1,6 2,5 1,9 2,9 2,7 1,9 2 1,7 1,3 1,2
España 7, 2 6,8 5,9 5,7 5,3 4,7 4,6 4,2 4,3 3,6 4,1 4,4 4,5 4,6
Francia 20,6 19 19,1 18,1 17 16 15,7 15,7 15,9 15 13,5 14,9 15,2 15
Croacia NA 21,2 21,1 21,5 20,4 23,1 24,3 25,2 21,8 20,6 21,2 20,2 19,8 17, 4
Italia 11 10,6 9,6 10,4 10,1 9,7 11,4 12,3 11,7 9,6 9,6 12,2 14 13
Letonia 73,5 72,6 70,8 72,5 71,6 70,2 61 58,1 61,3 69,8 61,9 63,8 64,2 60,4
Lituania 53,4 48,3 47,7 50 48,7 43,9 41,6 41,5 41,9 40,1 40,9 41,2 37,7 33,6
Luxemburgo 7,9 6,5 5,6 5 5,3 4,1 4,6 5,5 2,9 2,3 3,4 3,1 2,7 2,4
Hungría 28,8 28,3 28,6 27,9 28 25 23,9 20,9 20,6 17,1 19,6 20 20,5 20,5
Países Bajos 3,7 3,4 3,3 3,8 4,2 4,4 4,8 5,5 5,4 4,9 4,6 5 5,1 4,9
Austria 30,6 29,6 29,3 28,7 31,4 32,8 33,8 34,8 37, 4 36,4 39 39,9 40,8 42,1
Polonia 42,5 38,2 37, 2 35,5 33,7 30,8 29,4 26,4 24 19,4 19,4 20,5 18 17
Portugal 7, 6 6,7 6,9 7 5,3 5,4 5,1 5,3 6,1 5,7 6,1 6 6,8 5,9
Rumanía 49,1 43,1 34,4 30,4 27, 8 21,7 19,4 18,9 19 19,4 23,5 28 24,2 21,9
Eslovenia 28,1 27 30 30 25,9 22,7 21,8 20,8 17, 8 16 17,7 18,6 17,9 19,3
Eslovaquia 41,7 42,4 40,9 37, 5 34,3 29,5 30,9 25,5 23,4 19,6 22 20,9 19,8 21,4
Finlandia 24 24,4 23,2 24,5 23,8 23,3 27,1 25,9 25,7 24,1 24,8 25,8 26,6 27, 8
Suecia 35,3 35,7 34,4 35,5 36,1 36 35,8 36,4 35,1 36,8 39,3 38,2 39,7 38,2
Reino Unido 9,8 10,6 10,2 10,1 12,2 11,7 11,7 11,1 11,6 12,1 11,2 12 11,9 13,2
Nota:  Chipre y Malta carecen de red ferroviaria .
Fuente:  Eurostat.
67 Anexos Anexo VCuota modal del transporte ferroviario de mercancías (respecto del transporte 
interior de mercancías) en los cinco Estados miembros visitados (2000-2013)
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,025,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0UE
AlemaniaUE
Francia
UE
Polonia2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
68 Anexos Anexo V
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,035,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0UE
República Checa
UE
España
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20132000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.
69 Anexos 
Estudio de un caso concreto: tramo transfronterizo entre España y Francia (corredor 
ferroviario de mercancías 6 Mediterráneo)
De los dieciocho proyectos seleccionador para el examen del Tribunal, dos están situados en el corredor ferro -
viario de mercancías 6 entre Barcelona (España) y Perpiñán (Francia).
Cada año, atraviesan la frontera franco-española unos 90 millones de toneladas de mercancías en vehículos 
pesados de mercancías (unos 19 000 camiones al día), la mayoría a través de las costas este y oeste. Anualmente 
solo se transportan a través de los Pirineos 3,1 millones de toneladas de dichas mercancías en tren, lo cual repre -
senta el 3 % del total del transporte de mercancías terrestre entre ambos países50.
El principal objetivo del primer proyecto en dicho corredor fue añadir un tercer carril a las vías existentes para 
permitir la circulación de trenes de ancho estándar y garantizar que la red ferroviaria española pudiera funcio -
nar con los estándares europeos en esa línea. El coste del proyecto ascendió a 61,5 millones de euros, con una 
contribución de la UE de 6,1 millones de euros, y entró en funcionamiento en diciembre de 2010. Sin embar -
go, durante 2011 y 2012, el tercer carril instalado gracias al proyecto solo era utilizado por un máximo de dos 
o tres trenes de mercancías al día. Desde la entrada en funcionamiento de una nueva línea de alta velocidad en 
enero de 2013 con una ruta similar, el tercer carril no ha sido utilizado por ningún tren, ni de mercancías, ni de 
pasajeros.
El otro proyecto consiste en el nuevo tramo ferroviario internacional Perpiñán-Figueras entre Francia y España. 
Una vez completado el proyecto no se han cumplido ni mucho menos los objetivos cuantitativos en cuanto al 
número de trenes de mercancía y el tonelaje de mercancías transportadas en este tramo. El coste total del pro -
yecto seleccionado en esta línea fue de 279 millones de euros, con una contribución de la UE de casi 70 millones 
de euros. En los tres primeros años de funcionamiento (2011-2013), el número anual de trenes de mercancías 
fue de 357, 636 y 931, respectivamente, frente al objetivo de 8 665 trenes de mercancías para el primer año de 
funcionamiento (o sea, en 2009) y al objetivo de 19 759 trenes de mercancías en 2019. En términos prácticos esto 
significa que la línea fue usada diariamente por una media de menos de cuatro trenes de mercancías.
1 Comisión Europea, «EU transport in figures,Statistical Pocketbook» , 2014, y Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos.Anexo VI
Fotografía 3 — Tramo internacional Perpiñán-Figueras: gran potencial pero escaso 
tráfico
70 Anexos Anexo VIEl análisis del Tribunal muestra que la falta de competitividad dentro del tramo y el consiguiente rendimiento 
insuficiente se debieron sobre todo a problemas de coordinación de la inversión a ambos lados de la fronte -
ra. En Francia, la línea Perpiñán-Montpellier está congestionada, no está equipada con el sistema ERTMS y es 
limitada en muchos parámetros técnicos, como varios pasos a nivel en un tramo de 150 km. La renovación de 
la línea, que no es una prioridad en Francia, no es probable que se inicie antes de 2030. En España, en el tramo 
Barcelona-Figueras, todavía no están conectados a la red ferroviaria con al ancho estándar una serie de puertos 
y fábricas que constituyen importantes fuentes y destinos de mercancías. Además, la longitud de los trenes de 
mercancías está limitada a unos 500 metros, en lugar del estándar europeo de 740 metros, y por lo general los 
trenes de mercancías son detenidos para dejar pasar a los trenes de viajeros. Esto demuestra que el concepto 
de corredor ferroviario de mercancías todavía no es totalmente tenido en cuenta por las autoridades nacionales 
pertinentes.
71 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
VIII
La Comisión considera que el rendimiento de los programas de la UE debe valorarse en función de supuestos de base. 
Como supuesto de base, el Libro Blanco de 2001 destacaba el «riesgo de un cuasi monopolio del transporte de mercan -
cías por carretera» en la UE en el futuro si no se tomaban medidas.
En este contexto, la Comisión considera que la estabilidad relativa de la cuota modal del transporte de mercancías por 
ferrocarril constituye un éxito moderado, sobre todo teniendo en cuenta la reestructuración de las economías de los Esta -
dos miembros de Europa Central y Oriental, que ha provocado una disminución de la cuota de la mayoría de las industrias 
tradicionales orientadas a toneladas-kilómetro. Por otra parte, la Comisión confía en que, con las medidas adoptadas 
recientemente, la cuota modal del transporte de mercancías por ferrocarril aumentará en los próximos años.
Los problemas identificados y descritos por el Tribunal en este informe se deben en parte al hecho de que la competen -
cia no se basa en unas condiciones equitativas (internalización de los costes externos). Además, los efectos de la política 
pueden medirse a medio y a largo plazo, y, por consiguiente, se requiere más tiempo.
IX
La Comisión desea señalar que los proyectos examinados por la fiscalización supusieron un considerable ahorro de 
tiempo.
X
La Comisión quiere señalar que las importantes inversiones en el sector ferroviario han contribuido a reducir el declive de 
la cuota de mercado del ferrocarril.
XI
La Comisión confía en que la plena aplicación de la Directiva 2012/34/UE y la adopción del cuarto paquete ferroviario 
propuesto por la Comisión contribuirán a lograr el objetivo del espacio ferroviario europeo único.
XII
La Comisión es consciente de los problemas a los que se enfrentan los operadores del transporte de mercancías por 
lo que se refiere a los procedimientos de gestión del tráfico y está evaluando posibles soluciones para abordar estos 
problemas.
Respuestas de la Comisión 72
XIV
Los fondos de cohesión no se destinan específicamente al transporte de mercancías por ferrocarril y pueden abarcar 
todos los modos de transporte con miras a reducir las disparidades regionales. En algunos Estados miembros —como 
Alemania— que tienen una combinación de regiones menos y más desarrolladas, la atención del FEDER y del Fondo 
de Cohesión podría concentrarse en regiones que no son las zonas con corredores prioritarios para el transporte de 
mercancías.
Además, la Comisión considera que se han realizado importantes esfuerzos para abordar las muy necesarias inversiones 
en ferrocarril, por ejemplo, mediante los proyectos de RTE-T.
XV
La Comisión recuerda que el mantenimiento es competencia nacional y no puede acogerse a la financiación de la UE.
Sin embargo, la necesidad de mantenimiento se tiene en cuenta para la financiación, de la siguiente manera:
— Durante el período 2007-2013, se tuvieron en cuenta los costes de mantenimiento y se incluyeron en los análisis 
coste-beneficio, así como en estudios de viabilidad para el cálculo del déficit de financiación.
— Por lo que se refiere a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, en el período de programación 2014-
2020 el mantenimiento se incluye periódicamente en los programas como una condicionalidad en las solicitu -
des de grandes proyectos.
Este problema se aborda también en el artículo 8 de la Directiva 2012/34/UE (texto refundido).
XVI
La Comisión está de acuerdo en que la mejora del rendimiento del ferrocarril es fundamental para apoyar el transporte 
de mercancías por ferrocarril. Por consiguiente, ha iniciado el proceso tanto con los administradores de infraestructuras 
(a través de la Plataforma de Administradores de Infraestructuras Ferroviarias Europeas, PAIFE) como con las empresas 
ferroviarias (a través del diálogo entre ellas), para desarrollar indicadores clave de rendimiento con el fin de mejorar la 
eficiencia y la atención al cliente del sector. Además, el rendimiento se controla a nivel de los corredores ferroviarios de 
mercancías y los corredores de la red básica de la RTE-T.
XVII
En lo que respecta a la adecuación de los objetivos políticos a las asignaciones de fondos, la Comisión desea señalar que 
las metodologías utilizadas garantizan que se preste especial atención a objetivos clave, como la finalización de los corre -
dores de la RTE-T y, por lo tanto, la realización satisfactoria de corredores de valor añadido europeo.
La Comisión afirma que aplica estrictas metodologías de coste-beneficio y consideraciones económicas en lo que se 
refiere a la evaluación de los proyectos. Ya existen procedimientos de evaluación de proyectos para seleccionar proyectos 
de calidad.
Respuestas de la Comisión 73
Alcance y enfoque de la fiscalización
17
La Comisión considera que la mayoría de estas cuestiones se han abordado en el cuarto paquete ferroviario. Además, ya 
se tratan en las orientaciones revisadas para la RTE-T y el nuevo instrumento de financiación del Mecanismo «Conectar 
Europa» (MCE).
Observaciones
19
La Comisión considera que el rendimiento de los programas de la UE debe valorarse en función de supuestos de base. 
Como supuesto de base, el Libro Blanco de 2001 destacó el «riesgo de un cuasi monopolio del transporte de mercancías 
por carretera» en la UE en el futuro si no se tomaban medidas.
En este contexto, la Comisión considera que la relativa estabilidad de la cuota modal del transporte de mercancías por 
ferrocarril constituye un éxito moderado, sobre todo teniendo en cuenta la reestructuración de las economías de los Esta -
dos miembros de Europa Central y Oriental, que ha provocado una disminución de la cuota de las industrias tradicionales 
más orientadas a toneladas-kilómetro. Asimismo, la Comisión confía en que, con las medidas adoptadas recientemente, la 
cuota modal del transporte de mercancías por ferrocarril aumentará en los próximos años.
20
La Comisión considera que los nuevos reglamentos de la UE, como las orientaciones revisadas para la RTE-T y el nuevo 
instrumento de financiación en virtud del MCE, contribuirán a corregir la tendencia y ayudarán a lograr el objetivo fijado 
en el Libro Blanco de la Comisión de 2011.
22
Al comparar los mercados ferroviarios de países como los Estados Unidos, Australia, China, la India y Sudáfrica con la UE, 
también deben tenerse en cuenta diferencias importantes en cuanto al marco jurídico y las condiciones técnicas, que 
inciden en el desarrollo de los respectivos mercados ferroviarios.
26
Se han incoado procedimientos de infracción contra Polonia y la República Checa en relación con la transposición 
incompleta o incorrecta de las Directivas 2001/14/CE y 91/440/CEE; el Tribunal de Justicia de la Unión Europea emitió 
sus sentencias en mayo y julio de 2013 respectivamente (asuntos C-512/10 y C-545/10). Ambos Estados miembros ya han 
tomado medidas para garantizar el cumplimiento de la legislación de la UE, en particular en lo que se refiere al cálculo de 
los cánones de acceso por vía férrea. Se espera que estas medidas propicien una reducción de la cuantía de los cánones 
de acceso en los Estados miembros en cuestión.
La infraestructura ferroviaria —y la infraestructura en general— en la República Checa y Polonia lleva casi cinco décadas 
sufriendo falta de mantenimiento y abandono. La Comisión confía en que las inversiones efectuadas en estos Estados 
miembros darán frutos en los próximos años.
Respuestas de la Comisión 74
28
La Comisión desea señalar que los proyectos examinados por la fiscalización supusieron un considerable ahorro de 
tiempo ( recuadro 9 ).
32
Dado que el plazo para que los Estados miembros transpusieran la Directiva expiró en junio de 2015, la Comisión confía 
en que la plena aplicación de la Directiva contribuirá a lograr el objetivo del espacio ferroviario europeo único.
36
La Comisión confía en que la plena aplicación de la Directiva 2012/34/UE y la adopción del cuarto paquete ferroviario 
propuesto por la Comisión contribuirán a lograr el objetivo del espacio ferroviario europeo único.
40 a)
La Comisión observa que el plazo de transposición del artículo 13 de la Directiva 2012/34/UE, que introduce un conjunto 
de nuevas normas para hacer frente a dificultades para acceder a las terminales y otras instalaciones de servicio, finalizó 
en junio de 2015.
42
La Comisión abordó este asunto a través de la Directiva 2012/34/UE y el cuarto paquete ferroviario.
El artículo 56 de la Directiva 2012/34/UE ha ampliado considerablemente las competencias de los organismos regulado -
res; la fecha de transposición era junio de 2015.
En el contexto de las negociaciones sobre el cuarto paquete ferroviario, se está debatiendo un refuerzo de los organis -
mos reguladores, incluida una ampliación de sus competencias.
45
La Comisión es consciente de los problemas a los que se enfrentan los operadores del transporte de mercancías en rela -
ción con el procedimiento de programación anual de surcos y está evaluando posibles soluciones para abordar dichos 
problemas. No obstante, es necesario recordar que este proceso, consagrado en la Directiva 2012/34/UE, tiene por objeto 
garantizar un trato equilibrado de los operadores de transporte de viajeros y mercancías, así como de los operadores 
históricos y de los nuevos. El plazo anual de presentación de solicitudes de capacidad facilita la coordinación de las solici -
tudes incompatibles y garantiza el trato justo y equitativo de todos los solicitantes.
55
La Comisión considera que, si bien cabe esperar que determinadas medidas, como la armonización de las normas opera -
tivas, tengan un impacto positivo más rápidamente, es probable que otras, en particular las relacionadas con las mejoras 
de infraestructura, tengan más bien un impacto a medio y largo plazo.
A menudo, la estructura de gobernanza establecida en los corredores funciona y ha permitido identificar los problemas 
concretos que dificultan el tráfico de mercancías por ferrocarril, especialmente el tráfico transfronterizo, y reunir en torno 
a la mesa a todas las partes interesadas para resolverlos.
Respuestas de la Comisión 75
56
La Comisión observa que se ha avanzado en algunos ámbitos, incluso en la armonización entre los distintos corredores 
ferroviarios de mercancías (por ejemplo, un marco común para la adjudicación de la capacidad en los nueve corredores 
ferroviarios de mercancías para el calendario de 2016).
En determinados ámbitos, los trabajos de armonización de los procesos están avanzando a través de proyectos de 
RailNetEurope.
La Comisión reconoce la necesidad de una mayor armonización en este ámbito para que los corredores ferroviarios de 
mercancías puedan proporcionar todos sus beneficios para el desarrollo del transporte de mercancías por ferrocarril.
57
La Comisión considera que también debería tenerse en cuenta la situación específica de cada región de Europa —por 
ejemplo, la situación económica, la presencia de grandes puertos, la base industrial, la calidad de la infraestructura ya 
existente, de la infraestructura del último kilómetro— y los distintos modelos empresariales en los Estados miembros.
62 a)
En lo que se refiere al ERTMS, la Comisión ha designado a un coordinador europeo para su despliegue, que actualmente 
está aplicando su «Breakthrough programme for ERTMS». Este programa consta de cinco objetivos que deben alcanzarse 
para finales de 2016. El coordinador presentará una propuesta de plan de despliegue del ERTMS (PDE) para los nueve 
corredores de la red básica, a fin de que pueda derogarse el actual PDE para seis corredores del ERTMS. Los Estados 
miembros deben velar por que una parte importante de la aplicación del ERTMS a lo largo de los corredores se haya 
completado en 2027, aprovechando las oportunidades de financiación ofrecidas por el período de programación actual 
(2014-2020) y futuro (2020-2027).
El coordinador ha decidido lo que se ejecutará de aquí a 2020. Estos datos se traducirán en distintas actividades que con -
vergen en un único plan de aplicación coherente desde el punto de vista técnico y de despliegue.
64
Los administradores de infraestructuras tienen que ofrecer sistemas de incentivos para reducir las perturbaciones y retra -
sos como parte de sus sistemas de tarificación, de conformidad con el artículo 35 y el anexo VI de la Directiva 2012/34/UE. 
Además, los acuerdos contractuales entre los administradores de infraestructuras y los Estados, que establecen el nivel 
de compensación pública para los administradores de infraestructuras, deben especificar los objetivos de rendimiento 
orientados al usuario, en forma de indicadores y criterios de calidad, tal y como se recoge en el artículo 30 y en el anexo 
V de la Directiva 2012/34/UE. Estos objetivos de rendimiento presionan a los administradores de infraestructuras para 
garantizar el nivel acordado de rendimiento, dado que su incumplimiento puede dar lugar a una menor compensación 
u otro tipo de sanciones.
Además, la Comisión está colaborando con los administradores de infraestructuras en el marco de la PAIFE sobre la mejor 
evaluación comparativa del rendimiento.
Respuestas de la Comisión 76
66 b)
Los indicadores clave de rendimiento para el proceso de adjudicación se han armonizado en el marco común para la adju -
dicación de la capacidad, que se aplica a los nueve corredores ferroviarios de mercancías, acordado en octubre de 2015. Los 
indicadores clave de rendimiento para las operaciones y el desarrollo del mercado están siendo armonizados mediante un 
proyecto de RailNetEurope.
67
La Comisión está colaborando estrechamente con Eurostat para elaborar los indicadores necesarios para supervisar los obje -
tivos del Libro Blanco. No obstante, el cumplimiento de los plazos y la calidad de los indicadores dependerá de la disponibili -
dad de los datos de los Estados miembros.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 74 y 75
Los objetivos de la política de cohesión en el ámbito de los transportes son construir un sistema de transportes sostenible, 
multimodal, fiable y homogéneo. En consecuencia, los fondos de cohesión no se destinan específicamente al transporte de 
mercancías por ferrocarril y pueden abarcar todos los modos de transporte con miras a reducir las disparidades regionales. 
En algunos Estados miembros —como Alemania— que tienen una combinación de regiones menos y más desarrolladas, la 
atención del FEDER y el Fondo de Cohesión podría concentrarse en regiones que no son zonas con corredores prioritarios 
para el transporte de mercancías.
Además, la Comisión considera que se han realizado importantes esfuerzos para abordar las muy necesarias inversiones en 
ferrocarril, por ejemplo, mediante los proyectos de RTE-T.
77
Es necesario subrayar que se han transferido 11 300 millones de euros del Fondo de Cohesión al Mecanismo «Conectar 
Europa» (MCE), que se gastarán con arreglo a los objetivos del Reglamento del MCE, es decir, en la mayoría de los casos, en 
los proyectos ferroviarios situados en los corredores de la red básica de la RTE-T; la aprobación de cada uno de los proyectos 
presentados por las autoridades de los Estados miembros recae en la Comisión; en este caso, los porcentajes de cofinancia -
ción son los mismos que los aplicados en el caso de los Fondos de Cohesión, es decir, hasta el 85 % en el caso de proyectos 
de infraestructuras ferroviarias. El MCE favorece los proyectos ferroviarios, ya que solo el 10 % de las respectivas dotacio -
nes nacionales de la parte de cohesión del MCE podrá utilizarse para proyectos de carreteras, y los proyectos de carreteras 
podrán cofinanciarse únicamente cuando se incluyan un tramo transfronterizo.
La existencia de un plan global de transporte, con una cartera de proyectos maduros, constituye una condicionalidad ex ante  
para recibir las ayudas de los Fondos EIE en el período 2014-2020. Si bien un objetivo global del programa deberá ser catali -
zar la transición a un sistema de transporte más sostenible, cabe la posibilidad de que —habida cuenta de la infraestructura 
existente y las necesidades identificadas— el mayor esfuerzo de inversión se requiera para el sector de carretera.
Para el período 2014-2020, la planificación de las adjudicaciones se llevó a cabo con miras a permitir la complementariedad 
entre los Fondos EIE y el MCE, en lugar de limitarse a comparar los porcentajes. A este respecto, a través del MCE, se asigna -
ron otros 1 100 millones de euros a la República Checa y 3 500 millones de euros a Polonia, casi exclusivamente al ferrocarril. 
Este hecho cambia radicalmente la comparación: cerca de 2 800 millones de euros para la República Checa y 10 200 millones 
de euros para Polonia se destinaron al ferrocarril.
Asimismo, la Comisión considera que el análisis debería tener en cuenta todos los modos de transporte. Por ejemplo, para 
el período 2014-2020, en Polonia se han destinado más fondos a modos de transporte sostenibles que al transporte por 
carretera.
79
Muchas de las inversiones realizadas para el ferrocarril se han beneficiado considerablemente de operaciones paralelas de 
transporte de viajeros y mercancías en los Estados miembros examinados.
Respuestas de la Comisión 77
La Comisión desea destacar que, en virtud del programa RTE-T, se destinaron fondos, en particular, a proyectos ferroviarios 
y a los tramos ferroviarios transfronterizos. De los 30 proyectos prioritarios (PP), 22 tenían que ver con tramos ferroviarios 
transfronterizos, mientras que los proyectos PP5 y PP16 se orientaron específicamente a líneas de transporte de mercancías 
por ferrocarril. La financiación en virtud del programa RTE-T se centró en los proyectos prioritarios1.
En consonancia con la Decisión 2006/702/CE del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a las directrices estratégicas 
comunitarias en materia de cohesión, la Comisión no ha dado preferencia a las mercancías sobre los modos de transporte de 
viajeros.
Recuadro 8 — Ejemplo de prioridad otorgada a las líneas de alta velocidad: España 2007-2013
Si bien las inversiones ferroviarias en España en el período 2007-2013 se destinaron principalmente al tráfico de viajeros, 
para 2014-2020 la atención se ha centrado en la intermodalidad, la interoperabilidad y, sobre todo, las mercancías (véase el 
Acuerdo de Asociación español, pp. 145-148). En general, solo se tendrán en cuenta, para la cofinanciación, los proyectos que 
tengan el mayor impacto en el crecimiento y el empleo.
Las líneas ferroviarias de transporte de mercancías en los corredores de la red básica de la RTE-T con conexiones interna -
cionales (es decir, los corredores atlántico y mediterráneo) recibirán apoyo en todos los tipos de regiones, ya que la tasa de 
rendimiento interno prevista y las repercusiones socioeconómicas de estos proyectos se consideran muy elevadas, incluidos 
los efectos indirectos.
En las regiones menos desarrolladas y en transición —Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia—, se cofinancia -
rán algunos tramos de líneas de alta velocidad, siempre que pertenezcan a redes de la RTE-T. La mayoría de estas líneas serán 
diseñadas para el tráfico mixto (viajeros y mercancías).
80
Véase la respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 74 y 75.
83
La Comisión supervisa el conjunto de las inversiones en infraestructura ferroviaria puesto que la mayoría de las líneas son de 
uso mixto y resulta difícil separar, en términos monetarios, la supervisión de los componentes de viajeros y de mercancías de 
cada una de las inversiones.
En el espíritu de las nuevas orientaciones de la RTE-T y del Reglamento del MCE, la Comisión pretende racionalizar la coordi -
nación general y el seguimiento de los proyectos en el marco de los corredores de la RTE-T.
86
La Comisión considera que los proyectos deben evaluarse en función de sus méritos, sobre la base del análisis 
de coste-beneficio del proyecto. Aumentar el volumen de mercancías es un indicador que no depende únicamente del tipo 
de inversión, sino también de otros factores macroeconómicos. El hecho de no lograr este resultado no puede considerarse 
únicamente como una consecuencia de las inversiones realizadas. Asimismo, también existen otros beneficios aparte del ahorro 
de tiempo, como una mayor seguridad y conformidad con las exigencias reglamentarias (ETI, etc.). Además, la Comisión desea 
señalar que el ahorro de tiempo no solo tiene que ver con el transporte de mercancías, sino también con el tiempo de viaje para 
los viajeros, y ello debería tenerse en cuenta a la hora de evaluar el rendimiento de un proyecto. Por último, es posible que el 
valor añadido total del transporte de mercancías solo se materialice una vez finalizado todo el tramo o corredor.
1 En el caso de los cinco Estados miembros objeto de la muestra, por poner algunos ejemplos de este enfoque, se concedió financiación a los siguientes 
proyectos:  
Alemania: Karlsruhe -Basilea, centrándose en particular en el tráfico de mercancías, con la construcción de carriles adicionales solo para mercancías (PP24),  
Emmerich -Oberhausen, conexión clave para la línea exclusiva para mercancías de Betuwe (PP24); Francia: Lyon -Turín (PP3), Francia: Perpiñán -Figueras (PP3),  
Francia: Circunvalación N îmes -Montpellier (PP3), España: Évora -Mérida.
Respuestas de la Comisión 78
Recuadro 11 — Ejemplos de retrasos en la aplicación de los proyectos: Polonia y España
En España, dos proyectos (Túneles de Pajares-Sotiello y Sotiello-Campomanes) tendrían que haber finalizado en 2011.
En relación con Túneles de Pajares, las condiciones geológicas del proyecto exigieron una modificación del proyecto técnico, 
que finalizó en 2013, en lugar de 2011.
En relación con Sotiello, la inestabilidad del terreno exigió realizar obras de emergencia y condicionó la ejecución normal de 
los trabajos. El proyecto todavía no se ha completado.
Por lo que se refiere a los resultados del proyecto y a la consecución de los objetivos del programa y del proyecto, en los dos 
casos mencionados los retrasos podrían ser necesarios para garantizar la finalización satisfactoria del proyecto.
88
Actualmente se está nevaluando en España la cuota y la situación del transporte de mercancías por ferrocarril a nivel nacio -
nal, pero por ahora no hay cifras disponibles. El sector del transporte de mercancías por ferrocarril ha supuesto tradicional -
mente un porcentaje menor en el total del transporte. La inclusión del transporte de mercancías en los proyectos de trans -
porte es un fenómeno reciente que puede observarse en el proyecto más reciente2 presentado a la Comisión.
89
En el marco del Fondo de Cohesión y el FEDER, los Estados miembros seleccionan los proyectos de conformidad con el obje -
tivo de los programas negociados con la Comisión. Asimismo, los sistemas de gestión y control de dichos programas deben 
garantizar que se seleccionen aquellos proyectos con gran valor para la consecución de los objetivos del programa.
90
La Comisión recuerda que el mantenimiento es una competencia nacional y no puede optar a la financiación de la UE.
Sin embargo, la necesidad de mantenimiento se tiene en cuenta para la financiación, de la siguiente manera:
— Durante el período 2007-2013, los costes de mantenimiento se tuvieron en cuenta y se incluyeron en los análisis 
coste-beneficio, así como en estudios de viabilidad para el cálculo del déficit de financiación.
— Por lo que se refiere a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, en el período de programación 2014-2020, 
el mantenimiento se incluye periódicamente en los programas como una condicionalidad en las solicitudes de 
grandes proyectos.
91
La Comisión está evaluando estos planes de actividades y las estrategias indicativas de desarrollo de infraestructuras con 
arreglo al artículo 8 de la Directiva 2012/34/UE; es preciso tener en cuenta que las estrategias de desarrollo de infraestructu -
ras debían publicarse antes de diciembre de 2014.
2 El proyecto más reciente que incluye el transporte de mercancías por ferrocarril en España forma parte del corredor Madrid–frontera portuguesa, 
es decir, el corredor atlántico de la RTE-T. En este proyecto, los trenes absorberán aproximadamente el 25 % del tráfico de mercancías de la región 
(11 millones de toneladas por ferrocarril, 43 millones de toneladas por carretera). El transporte de mercancías representa el 1,06 % de los ingresos 
de este corredor.
Respuestas de la Comisión 79
92
Los Estados miembros son los que deciden, a escala nacional, si los administradores de infraestructuras pueden imponer 
recargos o solo los costes directamente ocasionados por el acceso a la infraestructura ferroviaria. Si un Estado miem -
bro permite los recargos, el administrador de infraestructuras deberá tener en cuenta el principio de que «el mercado 
pueda aceptarlo», que se recoge en el artículo 32 de la Directiva 2012/34/UE. Esta norma tiene por objeto garantizar que 
las elevadas tarifas de acceso a las vías no impidan a los segmentos de mercado cuya capacidad contributiva es limi -
tada —como suele ser el caso de operadores de transporte de mercancías— prestar servicios de transporte ferroviario.
Durante el período de programación 2007-2013, las autoridades españolas dieron prioridad a líneas de transporte de 
viajeros, a consecuencia de lo cual se redujeron las inversiones en líneas de mercancías. Véase también la respuesta de la 
Comisión al apartado 79 y al recuadro 8.
Conclusiones y recomendaciones
94
La Comisión considera que el rendimiento de los programas de la UE debe valorarse en función de supuestos de base. 
Como supuesto de base, el Libro Blanco de 2001 destacó el «riesgo de un cuasi monopolio del transporte de mercancías 
por carretera» en la UE en el futuro si no se toman medidas.
En este contexto, la Comisión considera que la relativa estabilidad de la cuota modal del transporte de mercancías por 
ferrocarril constituye un éxito moderado, sobre todo teniendo en cuenta la reestructuración de las economías de los Esta -
dos miembros de Europa Central y Oriental, que ha provocado una disminución de la cuota de las industrias tradicionales 
más orientadas a toneladas-kilómetro. Asimismo, la Comisión confía en que, con las medidas adoptadas recientemente, la 
cuota modal del transporte de mercancías por ferrocarril aumentará en los próximos años.
Los problemas identificados y descritos por el Tribunal en el presente informe se deben en parte al hecho de que la 
competencia no se basa en unas condiciones equitativas (internalización de los costes externos). Además, los efectos de 
la política pueden medirse a medio y a largo plazo, y, por consiguiente, se requiere más tiempo.
95
La Comisión está de acuerdo en que estas tendencias son, en gran medida, el resultado de normativas y consideraciones 
de costes de las empresas de transporte y los transportistas y que, para poder invertirlas, es preciso hacer mayor hincapié 
en estas cuestiones.
La Comisión llama la atención sobre el hecho de que las tendencias en la cuota del ferrocarril en los mercados del trans -
porte de mercancías son consecuencia de la fragmentación del mercado ferroviario europeo en distintos tramos naciona -
les. El transporte ferroviario de mercancías es más eficaz para la media y larga distancia, que, en el caso de Europa, implica 
cruzar al menos una frontera (véase el apartado 4). Las redes nacionales fragmentadas carecen de normas y estándares 
comunes e interoperables, y generan costes adicionales para los operadores, además del «primer kilómetro» y del 
«último kilómetro» (por ejemplo, cambio de locomotoras por razones reglamentarias y requisitos de formación para los 
maquinistas).
Respuestas de la Comisión 80
96 a)
La Comisión ha abordado este asunto a través del texto refundido de la Directiva 2012/34/UE y del cuarto paquete 
ferroviario.
El artículo 56 ha ampliado considerablemente las competencias de los organismos reguladores; la fecha de transposición 
era junio de 2015.
El artículo 13 introdujo mejoras sustanciales del marco jurídico en relación con el acceso a las instalaciones de servicio y a 
los servicios ferroviarios conexos.
En el contexto de las negociaciones sobre el cuarto paquete ferroviario, se está debatiendo un refuerzo adicional de los 
organismos reguladores, incluida una ampliación de sus competencias.
96 b)
La Comisión es consciente de los problemas a los que se enfrentan los operadores del transporte de mercancías por 
lo que se refiere a los procedimientos de gestión del tráfico, y está evaluando posibles soluciones para abordar estos 
problemas.
Algunas de estas limitaciones administrativas y técnicas están siendo abordadas a través de la legislación europea 
vigente o pendiente de adopción (por ejemplo, el pilar técnico del cuarto paquete ferroviario, el despliegue del ERTMS) 
y específicamente, en los corredores ferroviarios de mercancías, a través de la creación de una serie de grupos de trabajo 
específicos.
96 c)
Los corredores ferroviarios de mercancías se están esforzando por lograr la transparencia del rendimiento de los servicios 
de transporte de mercancías por ferrocarril en los corredores de transporte de mercancías. De conformidad con el Regla -
mento, los indicadores de rendimiento se han fijado a nivel de cada corredor, son objeto de supervisión cada año y los 
resultados se ponen a disposición del público.
Recomendación 1
La Comisión acepta esta recomendación, en lo que le concierne, y ha tomado las medidas necesarias para abordar la 
cuestión mediante la Directiva 2012/34/UE y el cuarto paquete ferroviario.
Ahora, los Estados miembros deben actuar:
1) transponiendo la legislación, en particular la Directiva 2012/34/UE, de modo completo y correcto (el plazo de 
transposición finalizaba en junio de 2015);
2) otorgando a los reguladores los recursos necesarios de conformidad con el artículo 55, apartado 3, y el artículo 
56, apartado 5, de la Directiva 2012/34/UE.
La Comisión realizará un estrecho seguimiento de la aplicación de la Directiva.
Respuestas de la Comisión 81
Recomendación 2 a)
La Comisión acepta la recomendación y ya ha tomado medidas para abordar estas cuestiones.
Por ejemplo, por lo que se refiere al proceso relacionado con el establecimiento de horarios para la adjudicación de sur -
cos, la Comisión ha establecido un marco regulador a través de la Directiva 2012/34/UE, con disposiciones por las que se 
establecen los plazos y las normas que deben cumplir los administradores de infraestructuras (en particular, el artículo 43 
y siguientes, y el anexo VII). El artículo 43 de la Directiva 2012/34/UE prevé la posibilidad de que la Comisión adopte actos 
delegados para modificar el calendario del proceso de elaboración de los horarios fijado en el anexo VII. En función de 
los resultados de una futura evaluación de la aplicación de estas disposiciones, sobre la base de observaciones y pruebas 
procedentes del sector, la Comisión podrá plantearse modificar este anexo.
Recomendación 2 b)
La Comisión acepta la recomendación.
Las partes interesadas han tomado la iniciativa de armonizar algunos ámbitos (por ejemplo, el marco común para la adju -
dicación de la capacidad).
En 2016 se llevará a cabo una evaluación del Reglamento sobre corredores ferroviarios de mercancías, teniendo en 
cuenta qué se ha hecho y qué se está haciendo, y evaluando si existen ámbitos en los que se requiere una armonización 
mediante la intervención de la Comisión.
Recomendación 3 a)
La Comisión acepta esta recomendación y considera que estos problemas se están abordando a través de cuarto paquete 
ferroviario, para el que presentó propuestas legislativas en enero de 2013.
Recomendación 3 b)
La Comisión acepta la recomendación y ya ha tomado medidas para su aplicación. Por lo que respecta a los requisitos 
lingüísticos para los tramos transfronterizos, se está modificando el anexo correspondiente de la Directiva 2007/59/CE.
La próxima evaluación de la Directiva sobre maquinistas en 2016 examinará si es necesario realizar modificaciones legisla -
tivas, garantizando al mismo tiempo un nivel adecuado de seguridad.
Recomendación 4 a)
La Comisión acepta la recomendación sobre el seguimiento de los avances hacia la consecución de los objetivos del Libro 
Blanco del transporte de 2011 y acepta parcialmente la recomendación sobre los objetivos intermedios.
La Comisión está colaborando estrechamente con Eurostat para elaborar los indicadores necesarios para realizar un 
seguimiento de los objetivos del Libro Blanco. No obstante, el cumplimiento de los plazos y la calidad de los indicadores 
dependerá de la disponibilidad de los datos de los Estados miembros.
En el caso de futuros documentos de orientación, la Comisión está de acuerdo en que los objetivos intermedios son, en 
principio, deseables, y estudiará la conveniencia de fijar objetivos intermedios, en función del alcance de la iniciativa, la 
pertinencia y la oportunidad de los indicadores.
Respuestas de la Comisión 82
Recomendación 4 b)
La Comisión acepta esta recomendación y la considera parcialmente aplicada.
El artículo 56, apartado 7, de la Directiva 2012/34/UE introduce para los organismos reguladores la nueva obligación de 
consultar, al menos una vez cada dos años, a los representantes de los usuarios del mercado del transporte ferroviario de 
mercancías y viajeros. Las conclusiones de estas consultas ofrecen información valiosa para dicha evaluación.
Asimismo, una vez al año se lleva a cabo una encuesta de satisfacción de los usuarios de los corredores ferroviarios de 
mercancías cuyos resultados serán publicados por los gestores de los corredores.
Recomendación 4 c)
La Comisión acepta la recomendación.
En relación con el Programa de Seguimiento del Mercado Ferroviario (RMMS), la Comisión ya ha adoptado un acto de 
ejecución [Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1100 de la Comisión, de 7 de julio de 2015], que obliga a los Estados miem -
bros a cumplir sus obligaciones de información, por lo que considera que ya se ha aplicado.
En lo que respecta a los corredores ferroviarios de mercancías, la Comisión la considera parcialmente aplicada. Se está 
logrando en parte cierto grado de armonización a través de un proyecto de RailNetEurope. Mediante una evaluación del 
Reglamento sobre corredores ferroviarios de mercancías, la Comisión evaluará la necesidad de una mayor armonización 
en este ámbito, teniendo en cuenta el resultado del proyecto de RailNetEurope.
Recomendación 5
La Comisión acepta esta recomendación y está de acuerdo con el principio de promover la igualdad de condiciones de 
competencia.
98
Con arreglo al MFP 2014-2020, el recién creado instrumento del MCE se centra casi exclusivamente en proyectos con un 
claro valor añadido europeo, en particular los proyectos ferroviarios transfronterizos y el despliegue del ERTMS. Centrarse 
en los tramos transfronterizos y en la interoperabilidad será necesariamente beneficioso para los servicios de transporte 
ferroviario de mercancías, dado que el transporte de mercancías por ferrocarril es particularmente competitivo en las 
distancias medias y largas.
La Comisión considera que se han realizado y se seguirán realizando esfuerzos para captar inversiones ferroviarias, por 
ejemplo, en el caso del programa de la RTE-T.
99 a)
En lo que respecta a los Fondos EIE, comparar solamente el transporte por ferrocarril con el transporte por carretera en 
solo tres de los 28 Estados miembros no permite estimar que el establecimiento de un sistema de transporte amplio, 
sostenible, multimodal, fiable y continuo requiere inversiones en todos los modos de transporte: ferrocarril, transporte 
marítimo, aviación, vías navegables interiores y carreteras, así como en infraestructuras multimodales.
Encontrar el equilibrio adecuado no consiste en asignar cuotas preestablecidas del presupuesto disponible a un modo 
de transporte u otro. En lugar de ello, el análisis debe tener en cuenta las necesidades de los distintos Estados miembros 
y regiones en los diferentes modos de transporte.
Respuestas de la Comisión 83
El programa RTE-T, el principal instrumento de financiación de la UE para poner en práctica la estrategia de transporte 
de la Unión, se orientó específicamente al ferrocarril, que fue el principal beneficiario de los fondos. El 56 % de los fondos 
disponibles se destinaron a proyectos ferroviarios, más un 7 % adicional dedicado a la aplicación del ERTMS, en compara -
ción con solo el 4 % asignado a la carretera tradicional. Este planteamiento se ha seguido con arreglo al nuevo MCE.
99 b)
El programa RTE-T se dirigía específicamente a proyectos ferroviarios, en particular los tramos transfronterizos (véase el 
apartado 77). Asimismo, los proyectos destinados a desarrollar líneas mixtas o líneas de alta velocidad han sido beneficio -
sos para el transporte de mercancías, también mediante la creación de capacidad adicional en las líneas convencionales 
y otras líneas paralelas. También resulta metodológicamente difícil separar en términos monetarios los impactos que 
tienen las inversiones que se destinan a líneas mixtas en el tráfico de viajeros o de mercancías.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la normativa sobre la RTE-T ha introducido varios instrumentos nuevos de gober -
nanza para la aplicación de la red básica de la RTE-T (corredores de la red básica, coordinadores europeos, foros de los 
corredores y planes de trabajo sobre los corredores). Estos instrumentos ayudan a supervisar mejor la aplicación de la 
RTE-T y la identificación de una cartera de proyectos que sirva a los objetivos de las políticas de la UE, entre los que des -
empeña un papel central el desarrollo del transporte de mercancías por ferrocarril.
99 c)
La Comisión considera que la infraestructura ferroviaria es un elemento fundamental, pero debe ir acompañada de las 
medidas legislativas y operativas necesarias. El cuarto paquete ferroviario solo dará fruto cuando se ejecute en su totali -
dad. Asimismo, las condiciones del mercado (crisis económica) no han propiciado el desarrollo de los servicios de trans -
porte ferroviario de mercancías en los últimos años.
Véanse las respuestas a los apartados 25 y 84.
99 d)
La Comisión señala que el mantenimiento es una competencia nacional y no puede optar a la financiación de la UE en 
general.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 88.
100
Los nuevos marcos de la RTE-T y del MCE aspiran a hacer un mejor uso de los fondos de la UE orientándose a proyectos de 
elevado valor añadido europeo, como enlaces ferroviarios transfronterizos, y abordando los cuellos de botella, las cone -
xiones ferroviarias con puertos y aeropuertos, de conformidad con las normas técnicas establecidas por el Reglamento de 
la RTE-T. La Comisión está negociando con los Estados miembros los programas operativos en el marco del FEDER y del 
Fondo de Cohesión para alcanzar el principal objetivo de la política de cohesión, esto es, la cohesión entre las regiones 
más desarrolladas y las menos desarrolladas. La Comisión considera que los reglamentos aplicables al período 2014-2020 
facilitan este proceso mediante el establecimiento de condicionalidades ex ante  y el marco de rendimiento.
Respuestas de la Comisión 84
Recomendación 6 a)
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está aplicando. En su propuesta de nuevos Reglamentos para el marco de 
la política de cohesión del período 2014-2020, la Comisión ha introducido una condicionalidad ex ante  a fin de asegurar 
que se den las condiciones necesarias para una ayuda eficaz. Estas incluyen un plan estratégico a largo plazo que debe 
crearse antes de cualquier decisión de financiación.
La Comisión comparte la opinión de que la planificación de la infraestructura ferroviaria debe llevarse a cabo en el 
contexto de la planificación general de las redes de transporte. Así se establece en el artículo 4 del Reglamento (UE) 
n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la red 
transeuropea de transporte. Entre los objetivos de la red transeuropea figura «la interconexión e interoperabilidad de las 
redes nacionales de transporte», «la integración óptima y la interconexión de todos los modos de transporte» y «el uso 
eficiente de la infraestructura».
En este contexto, la Comisión considera que para conseguir un rendimiento óptimo también es necesario realizar una 
planificación estratégica a largo plazo a escala nacional y tener en cuenta los efectos transfronterizos.
La financiación del MCE se centrará en los proyectos con un alto valor añadido de la UE. Los fondos asignados a los 
proyectos de la RTE-T con arreglo al nuevo MCE estarán disponibles solo para proyectos que cumplan la normativa sobre 
la RTE-T, es decir, los que permitan una velocidad de 100 km/h, 22,5 toneladas de carga por eje y 740 m de longitud del 
tren. El resultado será la mejora de las condiciones para los transportes ferroviarios de mercancías. Además, el MCE se 
centrará en el acceso a los generadores del tráfico de mercancías, con el fin de desarrollar la intermodalidad, en particular 
los enlaces ferroviarios en los puertos. También hay una prioridad específica centrada en las plataformas multimodales 
(terminales ferrocarril-carretera). La Comisión se asegurará de que respondan mejor a las necesidades de la red ferroviaria 
europea.
Recomendación 6 b)
La Comisión acepta la recomendación y la considera parcialmente aplicada.
La Comisión ya supervisa qué cantidad de los fondos de la UE se invierten en proyectos de transporte ferroviario de mer -
cancías en el contexto de la aplicación del MCE.
Teniendo en cuenta el uso mixto de la mayoría de las líneas, la Comisión supervisará los importes de los fondos gastados 
en los proyectos que no estén destinados únicamente al tráfico de viajeros (líneas de alta velocidad).
Recomendación 7 a)
La Comisión acepta la recomendación y la considera aplicada parcialmente.
Los corredores de la RTE-T y los corredores ferroviarios de mercancías, las orientaciones para la RTE-T, los tramos y prio -
ridades predeterminados en el Reglamento del MCE, las ETI, así como el requisito de condicionalidades ex ante  n.º 7.2 
establecen un marco de transporte global que facilita el proceso de desarrollo de los corredores ferroviarios de un modo 
no fragmentado.
Los objetivos del MCE, de reciente creación, se orientan en particular a los corredores de la red básica. La maximización 
de los efectos de las acciones emprendidas a nivel nacional y de la UE constituye el espíritu del nuevo Reglamento sobre 
la RTE-T. Ello refuerza la estrategia de financiación para el MCE. El Reglamento sobre la RTE-T prevé la creación de una red 
europea. La nueva legislación ha reforzado el mandato de los coordinadores europeos, cuyas tareas incluyen, entre otras, 
la de facilitar la aplicación coordinada de los corredores multimodales de la red básica. Todo ello permitirá aprovechar las 
potenciales sinergias y complementariedades entre las acciones emprendidas a nivel nacional y en el seno de los distin -
tos programas. Se cree que este planteamiento minimizará el riesgo de un mosaico de proyectos que den pie al desarro -
llo de una red fragmentada.
Respuestas de la Comisión 85
Recomendación 7 b)
La Comisión acepta la recomendación y, en lo que le concierne, la considera aplicada con la existencia de un marco rela -
tivo al análisis coste-beneficio.
El análisis coste-beneficio es un elemento necesario de toda solicitud de financiación en virtud del MCE. El análisis 
coste-beneficio utiliza previsiones de tráfico para cuantificar las ventajas financieras y económicas de un determinado 
proyecto, y estas también incluyen el tráfico de mercancías de líneas mixtas. Únicamente los proyectos con valoración 
positiva en el análisis coste-beneficio reciben financiación del MCE.
En el proceso de selección, la Comisión prestará la debida atención a los proyectos que supongan un mayor valor aña -
dido económico de la UE, lo que, en la mayoría de los casos, implica el tráfico de mercancías por ferrocarril.
Por lo que se refiere a los Fondos EIE, la Comisión quiere señalar que los elementos mencionados deben incluirse en la 
información facilitada para la aprobación de grandes proyectos (en particular el estudio de viabilidad y el análisis cos -
te-beneficio). Referencias jurídicas: para el período 2007-2013, artículo 40 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006; para el 
período 2014-2020, artículo 101 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.
La Comisión observa que los Estados miembros también deben llevar a cabo análisis ex ante sobre el déficit de financia -
ción para los proyectos de menor envergadura que generen ingresos3.
Recomendación 8
La Comisión señala que la primera parte de la recomendación se dirige a los Estados miembros y acepta la segunda parte 
de la misma.
Los Estados miembros, con el apoyo de los órganos reguladores nacionales, deben garantizar, en el marco de los progra -
mas de actividad y las estrategias indicativas de desarrollo de infraestructuras fijadas por los administradores de infraes -
tructuras, el debido mantenimiento de la red ferroviaria (incluidas las instalaciones de «último kilómetro»), en particular 
en los corredores ferroviarios de transporte de mercancías.
3 Nota de orientación sobre el artículo 55, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 (COCOF  08-0012-03).

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El fomento de unos medios de transporte más eficientes 
y sostenibles, en particular del transporte por ferrocarril, 
ha sido un aspecto clave de la política de la UE durante los 
últimos veinticinco años. El presupuesto de la UE 
contribuyó en unos 28 000 millones de euros 
aproximadamente a financiar proyectos ferroviarios entre 
2007 y 2013. En el informe se examina si la UE ha logrado 
una mejora eficaz del transporte de mercancías por 
ferrocarril y  si los resultados obtenidos por dicho 
transporte, especialmente términos de cuota modal 
y volumen transportado, habían mejorado desde el año 
2000. Según lo constatado, los resultados obtenidos por el 
transporte de mercancías por ferrocarril en la UE siguen 
siendo, por lo general, insatisfactorios a la vez que se ha 
reforzado la posición del transporte por carretera.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO