EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

•Razones y objetivos de la propuesta

El sector ferroviario tiene una importancia estratégica para la Unión Europea. Es fundamental su contribución a la economía y al empleo de la Unión en su conjunto, ya que emplea directamente a más de 900 000 personas: en torno a 500 000 en empresas ferroviarias y otras 400 000, aproximadamente, en la administración de infraestructuras (datos de finales de 2018).

El transporte ferroviario es esencial para la estrategia de la Unión que promueve un sector del transporte más sostenible, la cohesión económica y social y la conexión entre los europeos dentro de los Estados miembros y entre ellos. El ferrocarril contribuye notablemente a la combinación de transportes de la Unión, al ofrecer una movilidad limpia y un elevado nivel de eficiencia. El transporte ferroviario es, por tanto, esencial para alcanzar los objetivos del Pacto Verde por el valor que aporta, ya que es el modo de transporte más sostenible y respetuoso con el medio ambiente.

En 2018, el sistema ferroviario europeo transportó alrededor de 1 600 millones de toneladas de mercancías y 7 100 millones de pasajeros. En el mismo año, el volumen de tráfico de pasajeros había alcanzado los 400 000 millones de pasajeros-kilómetro, de un total aproximado de 5 billones de pasajeros-kilómetro en el conjunto del transporte terrestre. El tráfico ferroviario de pasajeros es, en su mayoría, nacional; en 2018, solo se registró un 7 % de tráfico transfronterizo.

También en 2018, el volumen de tráfico de mercancías en la UE alcanzó los 435 000 millones de toneladas-kilómetro, de un total de 2,3 billones en el conjunto del transporte terrestre. Alrededor de la mitad del transporte ferroviario de mercancías es transfronterizo, lo cual confiere al transporte ferroviario de mercancías una fuerte dimensión europea.

Desde principios de 2020, la pandemia de COVID-19 ha tenido un gran impacto en el transporte ferroviario de la Unión. El transporte ferroviario de pasajeros y de mercancías ha disminuido debido a las limitaciones de la movilidad y a la consiguiente reducción de la demanda de transporte. Durante el primer período de la pandemia, en la primavera de 2020, los operadores ferroviarios anularon la mayor parte de los trenes internacionales de pasajeros. En la primera ola de la pandemia, el número de pasajeros del transporte ferroviario nacional disminuyó hasta un 90 % en comparación con el año anterior. Unos pocos operadores, especialmente los de nueva creación, tuvieron que interrumpir sus operaciones, mientras que los operadores del transporte ferroviario de mercancías comunicaron un descenso extremo de los volúmenes transportados, ya que muchas industrias ralentizaron o incluso cesaron su producción debido a los efectos de la pandemia. Durante el verano de 2020, los volúmenes de demanda y de transporte se mantuvieron en niveles bajos, tanto en el transporte de pasajeros como en el de mercancías.

Una segunda ola de la pandemia, en el otoño de 2020, obligó a muchos países a adoptar nuevas medidas restrictivas en relación con la movilidad de los ciudadanos. Y la aparición de una tercera ola de la pandemia dificultó una recuperación rápida del tráfico ferroviario, especialmente en el caso de los servicios de transporte de pasajeros por ferrocarril. En octubre y noviembre de 2020, los Estados miembros impusieron nuevas limitaciones a la movilidad que solo retiraron de forma parcial y gradual durante 2021. El número de pasajeros todavía no ha vuelto a los niveles anteriores a la pandemia y el tiempo para recuperarse hasta alcanzar esos niveles puede ser más largo de lo previsto, especialmente en el caso del tráfico comercial de pasajeros. Por tanto, la pandemia sigue teniendo unos efectos considerables en el sector del transporte. La aparición en otoño de 2021 de la nueva variante de la COVID-19 denominada ómicron, extremadamente contagiosa y con características aún desconocidas en comparación con las variantes anteriores, está suscitando preocupación por la cuarta ola de la pandemia y por unas medidas de contención más estrictas.

El 7 de octubre de 2020, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2020/1429, por el que se establecen medidas en favor de un mercado ferroviario sostenible habida cuenta del brote de COVID-19. El Reglamento pretendía que las partes interesadas del sector ferroviario pudieran enfrentarse mejor a las consecuencias financieras de la pandemia de COVID-19 y responder a su necesidad apremiante de liquidez, mediante la reducción, la exención o el aplazamiento de los cánones correspondientes al paquete de acceso mínimo y por el acceso a infraestructuras que conecten con instalaciones de servicio.

Estas medidas de alivio se aplicaban a los cánones adeudados durante todo el período de referencia establecido en el artículo 1 del Reglamento, es decir, desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020 («el período de referencia»). El ámbito de aplicación se limitó a este plazo para que las medidas solo se pusieran en práctica durante el tiempo necesario.

El artículo 5 del Reglamento (UE) 2020/1429 facultaba a la Comisión para prorrogar el período de referencia hasta seis meses mediante actos delegados, siempre que los administradores de infraestructuras le facilitaran datos en los que mostrasen reducciones persistentes del tráfico ferroviario relacionadas manifiestamente con la pandemia de COVID-19. El período de referencia podía prorrogarse hasta el 14 de abril de 2022.

La Comisión ha ejercido esta delegación de poderes dos veces, de manera que ha prorrogado el período de referencia hasta el 31 de diciembre de 2021. Los poderes para adoptar actos delegados a efectos de prorrogar el período de referencia, que se otorgaron a la Comisión por un período de un año a partir del 13 de octubre de 2020, ya han expirado.

Según los datos facilitados a la Comisión por los administradores de infraestructuras ferroviarias de la Unión, que cubrían el período hasta septiembre de 2021, la pandemia afectó más gravemente al segmento de los servicios de transporte de pasajeros y, en particular, al segmento de los servicios comerciales de transporte de pasajeros, con una reducción significativa de su oferta en todos los Estados miembros, que todavía no ha recuperado los niveles de 2019. El número de trenes de pasajeros sujetos a obligaciones de servicio público que circularon por la red ferroviaria entre enero y septiembre de 2021 es comparable al que se registró en el mismo período de 2019, mientras que en 2020 fue un 7,8 % inferior al de 2019. Sin embargo, el número de trenes comerciales de pasajeros entre enero y septiembre de 2021 siguió siendo un 21,5 % inferior al registrado en el mismo período de 2019, lo que demuestra que no hubo recuperación en comparación con el mismo período de 2020, cuando fue un 23,3 % inferior al de 2019. El número de trenes de mercancías que circularon por la red seguía siendo un 2,5 % inferior al del período correspondiente de 2019. Se observan tendencias similares cuando el tráfico se expresa en tren-km. Entre enero y septiembre de 2021, los servicios de pasajeros sujetos a obligaciones de servicio público expresados en tren-km fueron un 5,2 % inferiores a los del mismo período de 2019. Los servicios comerciales de pasajeros expresados en tren-km siguieron siendo un 25,6 % inferiores en 2021 por lo que se refiere al mismo período de 2019, en consonancia con el nivel (bajo) que se había alcanzado ya en 2020. Los valores expresados en tren-km recorridos por trenes de mercancías que circularon por la red mostraron algún signo de recuperación, pero se mantuvieron un 2,6 % más bajos entre enero y septiembre de 2021 en comparación con el mismo período de 2019. Por consiguiente, persiste una reducción del nivel del tráfico ferroviario que resulta del impacto de la pandemia de COVID-19, de modo que es necesario modificar el Reglamento (UE) 2020/1429 para volver a prorrogar el período de referencia.

Dado que aún no ha concluido la pandemia y que persiste un cierto grado de imprevisibilidad respecto a su evolución futura, también es preciso delegar en la Comisión la facultad de seguir prorrogando el período mencionado, por seis meses como máximo cada vez, de manera que se mantenga la continuidad con el marco jurídico vigente.

Por consiguiente, se propone prorrogar el período de referencia hasta el 30 de junio de 2022 y facultar a la Comisión para adoptar actos delegados de modo que dicho período pueda ampliarse más adelante hasta el 31 de diciembre de 2023. También se propone que la delegación de poderes finalice en la misma fecha, es decir, el 31 de diciembre de 2023. Todas las demás disposiciones del Reglamento actual deben mantenerse sin cambios.

Debido a la evolución imprevisible de la pandemia de COVID-19 y, en particular, a la aparición repentina de nuevas variantes preocupantes, fue imposible adoptar a tiempo las medidas pertinentes. El Reglamento (UE) 2020/1429 exige a la Comisión que base la decisión sobre una posible prórroga del período de referencia en datos que debían facilitar los administradores de infraestructuras una vez transcurrida la mitad de la prórroga del período de referencia. Pero la Comisión, dado que en ese momento aún no disponía de los datos necesarios, no estaba en condiciones de adoptar una nueva prórroga del período de referencia antes de la expiración de los poderes delegados.

A fin de evitar lagunas en la aplicación de las medidas después del 31 de diciembre de 2021 (el final del período de referencia actual), el presente Reglamento debe cubrir también el período anterior a su entrada en vigor. Dada la naturaleza de las medidas previstas en el presente Reglamento, la aplicación retroactiva no vulnera las expectativas legítimas de las personas afectadas.