INFORME ANUAL 2003 DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO DE LA CE Y LA EJECUCIÓN DE LA AYUDA EXTERIOR EN 2002

ÍNDICE

A. PREFACIO

B. RESUMEN EJECUTIVO

1. LOGROS Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

1.1 Marco de las asociaciones externas de la Communidad

1.2 Adaptación a los cambios en la UE y en el contexto mundial durante 2002

1.3 Logros clave durante 2002

1.4 Las tres "ces": Coherencia, coordinación y complementariedad

1.5 Trabajar con otros donantes y organizaciones

1.6 El camino al futuro

2. EL PROCESO DE REFORMA: AVANCES REGISTRADOS EN 2002

2.1. Mejora de la calidad

2.2. Mejora de la gestión y los resultados financieros

2.3. Mayor reunificación del ciclo de los proyectos : segundo año de la Oficina de Cooperación EuropeAid

2.4. Descentralización

3. AVANCES EN LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

3.1. Supervisión de los progresos hacia los objetivos estratégicos

3.2. Lograr el máximo impacto de la asistencia comunitaria

3.3 Avances de la políticas en los ámbitos de interés prioritarios durante 2002

4. BÚSQUEDA DE RESULTADOS: SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN

4.1. Evaluación

4.2. Resultados de los proyectos: seguimiento de los resultados

4.3. Conclusiones:

5. INTEGRACIÓN DE LOS TEMAS TRANSVERSALES: ACTIVIDADES

5.1. Integración de las cuestiones relativas a los derechos humanos y la democratización en las políticas de la UE

5.2 La iniciativa europea por la democracia y los Derechos Humanos (IEDDH).

5.3 Igualdad entre hombres y mujeres

5.4 La lucha contra la droga

5.5 EL medio ambiente y los bosques tropicales

5.6. Prevención de conflictos, reacción rápida en situaciones de crisis y lucha contra el terrorismo

5.7. Cooperación en materia de ciencia y tecnología : diálogo político y desarollo de las capacidades

5.8 Sanidad, Sida y Población

5.9 La cooperación con los agentes no estatales, incluidas las ONG

6. ACTIVIDADES EN 2002

6.1. Balcanes occidentales

6.2. Europa Oriental y Asia Central

6.3 Mediterráneo, Próximo y Medio Oriente

6.4. Países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y Países y Territorios de Ultramar (PTU)

6.5 Asia

6.6 América Latina

7. INFORME: LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA COOPERACIÓN DE LA UE

7.1 La importancia del agua para el desarrollo

7.2 El agua y los objetivos de desarrollo del milenio

7.3 Los seres humanos y el agua: mejorar el acceso al agua y a los servicios de saneamiento

8. FINANCIAL TABLES

8.1. COMMITMENTS 2002 WESTERN BALKANS

8.2. COMMITMENTS 2002 EASTERN EUROPE AND CENTRAL ASIA

8.3. COMMITMENTS 2002 MEDITERRANEAN AND NEAR AND MIDDLE EAST

8.4 COMMITMENTS 2002 - ACP

8.5. COMMITMENTS 2002 ASIA

8.6 ENGAGEMENTS 2002 AMERIQUE LATINE

9. ANEXOS

9.1 Armonización de los procedimientos de contratación y financiación

9.2 Compromisos pendientes de liquidación (CPL)

9.3 Cuestiones jurídicas

9.4 Auditorías

9.5 Transparencia y visibilidad

9.6 Comunicaciones sobre la ayuda exterior publicadas en 2002

9.7 Asistencia de la Comisión no analizada en este informe

A. PREFACIO

La pobreza, los conflictos, la inestabilidad y la miseria humana, dondequiera que se den, nos afectan a todos. En esta era de globalización, es de interés común para todos los europeos, así como un imperativo moral, hacer frente a estos problemas. Los programas comunitarios de asistencia externa son una respuesta a esta realidad.

La Comisión, en representación de la Comunidad Europea, gestiona la quinta parte de los flujos de ayuda de la UE (6 500 millones de euros comprometidos en 2002), lo cual supone más del 10% de la ayuda mundial. Prestamos asistencia a más de 160 países, territorios u organizaciones de todo el mundo. Creemos en compromisos estructurados y a largo plazo y en construir una red de asociaciones de colaboración.

Al agrupar sus recursos para este fin común, los Estados miembros de la UE han puesto de manifiesto su compromiso para con los valores comunes de la asistencia externa, los derechos humanos, la estabilidad y la reducción de la pobreza, cuyas políticas y ejecución son fundamentales en la función que desempeña la Unión Europea en el mundo.

Como administrador de la asistencia externa, la Comisión tiene una ventaja comparativa única al aprovechar la experiencia de los Estados miembros trascendiendo sus tradiciones nacionales. Tenemos el compromiso de emplear el dinero de los contribuyentes europeos en programas asistenciales de alta calidad que tengan un impacto demostrable en la calidad de vida de las personas. Nuestra pretensión es cumplir este compromiso con un grado de eficiencia en consonancia con las normas internacionales más exigentes.

En 2002 este enfoque tuvo una de sus máximas demostraciones en los 275 millones de euros comprometidos para Afganistán: una contribución concreta para la construcción de un Estado fallido, en apoyo de un gobierno en ciernes, con el objetivo de mejorar la vida de la gente común. La Comisión desempeñó también una función capital en la Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo (Monterrey), la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo), el Programa de Doha para el Desarrollo, en la adopción de los compromisos de Barcelona y en las iniciativas de la UE sobre agua, saneamiento y energía.

Esta Comisión concedió prioridad a la reforma de la gestión del presupuesto de la ayuda exterior, y 2002 ha sido el año en que han podido verse sobre el terreno los primeros resultados de la reforma. La calidad de nuestra asistencia ha recibido un fuerte impulso gracias a la gran descentralización de las responsabilidades de gestión, que de Bruselas han pasado a los lugares donde se ejecutan los proyectos. Así, durante 2002, se han realizado programas geográficos en Europa, la cuenca del Mediterráneo, Asia y América Latina. Siguiendo las mejores prácticas internacionales, en la actualidad no sólo somos más rápidos en la ejecución -en consonancia ahora con el funcionamiento de los organismos de desarrollo nacionales-, sino también mejores en localizar los problemas y prestar una ayuda adaptada a las necesidades reales. Estos logros se han visto complementados, en el capítulo programación, por un nuevo marco de estrategias nacionales que promueven la coherencia de las políticas y la coordinación de los donantes.

El presente informe contiene información sobre las políticas y los programas ejecutados en todo el mundo. Constituye una respuesta al requerimiento del Consejo y del Parlamento Europeo de centrarse en los resultados y el impacto obtenidos. Admitimos que se requiere un mayor esfuerzo para pasar a un enfoque basado en resultados. Llevará mucho más tiempo y trabajo consolidar y completar la reforma y mejorar aún más la eficacia de la asistencia externa. Entre los retos más concretos figura el hacer frente a las dificultades de la Comisión en una serie de países ACP y el imperativo de desarrollar instrumentos financieros efectivos para nuestros nuevos vecinos tras la ampliación de 2004, en el contexto de una "Europa más amplia". Tenemos el compromiso de afrontar estos desafíos y de mejorar los resultados de la asistencia externa comunitaria, para contribuir así a la seguridad y la prosperidad de todos.

Chris Patten, Comisario de Relaciones Exteriores Presidente del Comité Director de la Oficina de Cooperación EuropeAid

Poul Nielson, Comisario de Desarrollo Administrador General del Comité Director de la Oficina de Cooperación EuropeAid

Günter Verheugen, Comisario de Ampliación Miembro del Comité Director de la Oficina de Cooperación EuropeAid

Pascal Lamy, Comisario de Comercio Miembro del Comité Director de la Oficina de Cooperación EuropeAid

Pedro Solbes Mira, Comisario de Economía y Finanzas Miembro del Comité Director de la Oficina de Cooperación EuropeAid

B. RESUMEN EJECUTIVO

En este informe anual se ofrece una panorámica de las actividades comunitarias en el ámbito de la asistencia externa. Es preciso situarlo en el marco de la reforma de la gestión de la ayuda exterior adoptada por la Comisión, [1] reforma que afecta a las instituciones europeas, otros agentes sobre el terreno, los países socios y el público general. El presente informe responde de los 6 500 millones de euros comprometidos y los 5 200 millones de euros ya desembolsados en 2002.

[1] Comunicación sobre la reforma de la gestión de la ayuda exterior, SEC (2000) 814, de 16 de mayo de 2000.

En el capítulo 1 del informe se describe la situación de los objetivos y los logros estratégicos. Las cumbres de Monterrey y Johannesburgo sentaron las bases de una nueva asociación mundial para la erradicación de la pobreza y para el desarrollo sostenible. Si los Estados miembros de la UE cumplen sus compromisos, para 2006 podría disponerse de otros 8 500 millones de euros. La primera generación de Documentos Estratégicos Nacionales se ha completo en 2002. Con ellos se centrará más la atención en la lucha contra la pobreza. Mediante una mejor integración del cambiante contexto internacional y de otras prioridades comunitarias en la política y la planificación del desarrollo mejorarán globalmente las actividades de la UE sobre el terreno. En las "tres ces" (coherencia, coordinación y complementariedad), que en las políticas comunitarias promueven el desarrollo, la reducción de la pobreza y la integración de los países socios/beneficiarios en la economía mundial, se registran progresos permanentes. En este capítulo se describen también los progresos en la cooperación comunitaria con otros donantes. Se ha celebrado un nuevo Acuerdo Marco con el Banco Mundial y se ha concluido la revisión del Acuerdo Marco UE-ONU sobre la financiación por la Comisión Europea de proyectos de las Naciones Unidas. En 2002 ha habido numerosas conversaciones a varios niveles sobre preparación de políticas con organismos, fondos y programas de Naciones Unidas.

La reforma de la gestión de la ayuda exterior comunitaria comienza a dar sus frutos: programaciones más específicas, mejora de la calidad y del calendario de ejecución, mayor transparencia y responsabilidad, transferencia de competencias a las Delegaciones, mejor coordinación con otros donantes, especialmente los Estados miembros, y un nuevo sistema único de información de gestión, el sistema de información común Relex (CRIS, en sus siglas inglesas), son algunos de los resultados de 2002 que se describen en el capítulo 2.

En el capítulo 3 se presentan los progresos que está haciendo la CE en la consecución de los objetivos estratégicos, en particular los Objetivos de Desarrollo del Milenio, colaborando con el resto de la comunidad internacional. En él se destacan las medidas que se están tomando para incrementar aún más la eficacia de la asistencia comunitaria, incluidos la adaptación de su enfoque a las diferentes circunstancias regionales y nacionales, la asignación eficaz de los recursos, la sostenibilidad de la deuda, el mayor uso de enfoques sectoriales y el apoyo presupuestario. Se exponen también los progresos registrados en que la asistencia vaya a un número más limitado de ámbitos y los hitos clave de las políticas en esos ámbitos prioritarios durante 2002. Asimismo, en este año se han registrado progresos en sectores sociales como la sanidad, la educación, el transporte y la seguridad alimentaria. En cuanto a comercio y desarrollo, la Comisión ha adoptado una Comunicación refrendada por el Consejo en noviembre de 2002.

La Comisión ha trabajado con un grupo de expertos de los Estados miembros y con otras partes interesadas, incluidos el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, el PNUD y el Banco Mundial, en la preparación de un núcleo de 10 indicadores basados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. De estos 10 indicadores, seis tienen una relación directa con el bienestar de los niños, y tres tienen una dimensión de género específica. En relación con todos los países en desarrollo a los que presta ayuda, La Comisión tiene la intención de seguir a evolución anual de estos indicadores en todos los países en desarrollo a los que presta asistencia. Se trata de:

- Proporción de la población que vive con menos de 1 USD al día.

- Prevalencia de niños con un peso inferior al normal para su edad.

- Tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años.

- Tasa neta de escolarización primaria.

- Tasa de finalización de la educación primaria.

- Ratio de niñas respecto a niños en la educación primaria, secundaria y terciaria.

- Proporción de partos asistidos por personal sanitario cualificado.

- Proporción de niños de 1 año inmunizados contra el sarampión.

- Prevalencia del VIH en mujeres embarazadas de entre 15 y 24 años.

- Proporción de la población con acceso sostenible a fuentes de agua mejoradas.

En el capítulo 4 se ofrecen los resultados de 2002 de las actividades de evaluación y del seguimiento de los resultados. En él se resumen los resultados y conclusiones de las evaluaciones completadas durante el período y se señalan algunas cuestiones de reciente aparición. Iniciado en 2001, el seguimiento de los resultados se amplió a todas las regiones en 2002. Con él se consigue que la Comisión tenga datos comparables de todos sus programas de asistencia exterior. El capítulo muestra resultados y análisis de los informes de 2002 y de los ámbitos de desarrollo prioritarios obtenidos con los criterios de seguimiento de los resultados (pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad).

En general, la consecución de resultados y el funcionamiento de los proyectos y programas financiados con fondos comunitarios se han considerado buenos. De los análisis de la estructura del funcionamiento se desprenden las siguientes lecciones:

- La flexibilidad y la capacidad de adaptación a los cambios suelen mejorar el funcionamiento de los proyectos. Hay también indicios de que revisar el diseño conceptual de los proyectos al inicio de su ejecución favorece el funcionamiento.

- La buena integración en las estructuras locales, el apoyo a las políticas y la implicación de los beneficiarios fomentan claramente la eficacia y la sostenibilidad, y son factores a los que debe prestarse atención en el diseño de los proyectos.

- La sostenibilidad financiera es la causa más frecuente de problemas en los proyectos.

- La oportunidad de los insumos y las actividades de muchos proyectos está por debajo del nivel óptimo, los comentarios de los informes señalan, como posibles razones, lo prolijo de los procedimientos de la Comisión y la calidad de la gestión de los proyectos.

En el capítulo 5 se analizan las cuestiones "horizontales" o "transversales" y su integración en la estructura general de la cooperación comunitaria. Los derechos humanos, la igualdad entre hombres y mujeres, el medio ambiente y la prevención de conflictos son los temas principales de este capítulo, en el que también se describe la ejecución de líneas presupuestarias temáticas como la seguridad alimentaria, los bosques tropicales, la lucha contra el SIDA o la cofinanciación con organizaciones no gubernamentales.

El diálogo sobre los derechos humanos ha proseguido con China y se ha iniciado con Irán. Se han celebrado reuniones regionales en dos países mediterráneos con organizaciones de su sociedad civil. La educación sobre promoción de los derechos humanos y la formación sobre cuestiones éticas han sido también cuestiones importantes en 2002. La Iniciativa Europea por la Democracia y los Derechos Humanos ha comprometido ese año más de 100 millones de euros. Asimismo, ocupa un lugar destacado en este capítulo la asistencia a terceros países en el ámbito de la ciencia, la tecnología y la investigación, especialmente en los Nuevos Estados Independientes y los países ACP.

Con el mecanismo de reacción rápida se han comprometieron en 2002 23,5 millones de euros, con el objetivo principal de la segunda fase de la estabilización de Afganistán y los esfuerzos de reconstrucción en los territorios palestinos.

Durante la preparación de los Documentos Estratégicos Nacionales se ha abierto un proceso de consultas con agentes no estatales en 45 países. Se han comprometido casi 200 millones de euros para la cofinanciación de proyectos con organizaciones no gubernamentales (ONG). En las líneas presupuestarias temáticas de medio ambiente y bosques tropicales se han comprometido casi 50 millones de euros.

El capítulo 6 analiza las actividades de cooperación por regiones: Europa Oriental y Asia Central; Europa Sudoriental; el Mediterráneo, Oriente Próximo y Oriente Medio; países de África, la cuenca del Caribe y la cuenca del Pacífico (ACP) y Países y Territorios de Ultramar (PTU); y América Latina y Asia. La estructura de la presentación es la misma en todas las regiones, lo cual permite la lectura "transversal" y una mejor comparación basada en datos similares. En primer lugar se presentan los objetivos y logros estratégicos, así como las prioridades de programación del año. Y en segundo lugar se ofrecen los principales resultados de los proyectos en marcha y de los ya terminados, incluidos aquéllos de los que se ha hecho un informe intermedio. Algunos estudios prácticos ilustran de manera concreta el ámbito de las actividades comunitarias en cada región.

Para completar la información sobre cada región se han dedicado apartados específicos a las "tres ces" (coordinación, coherencia y complementariedad) que describen la cooperación con los Estados miembros y con otros donantes. Se resaltan asimismo las actividades de ayuda humanitaria (realizadas por ECHO) y las del Banco Europeo de Inversiones. Al final de la parte dedicada a cada región figuran las conclusiones y las perspectivas de los próximos años.

En lo que respecta a los Balcanes Occidentales, la existencia y el buen funcionamiento de una economía de mercado es uno de los criterios establecidos en Copenhague como requisito básico para la adhesión a la Unión Europea. En consecuencia, durante los próximos años veremos un apoyo continuado a las reformas necesarias para alcanzar este objetivo, incluidas, entre otras, la legislación relacionada con aspectos económicos, la gestión del gasto presupuestario y la recaudación fiscal, la contratación pública y, en una fase más avanzada del proceso, la legislación sobre competencia.

Se va a dedicar también la atención a las administraciones públicas, normalmente mediante programas de reforma que apoyen los procesos de racionalización, reducción y dinamización del sector público.

En el ámbito de la justicia y los asuntos internos, se reconoce que el funcionamiento deficiente del sistema judicial es uno de los problemas clave no sólo en el funcionamiento político general del Estado, sino también del funcionamiento adecuado de una economía de mercado (por ejemplo, debido a la falta de un sistema eficaz de resolución de los conflictos económicos). La corrupción constituye otro obstáculo importante al desarrollo político, social y económico de la región. Se requiere una acción decisiva de la comunidad internacional, apoyada con el camino a soluciones sostenibles. En 2002, para la región se comprometieron casi 654 millones de euros y se desembolsaron 617 millones de euros.

En lo que se refiere a los países de Europa Oriental y Asia Central, en 2002 se comprometieron casi 430 millones de euros y se desembolsaron 383 millones de euros. Se inició el trabajo de evaluación del impacto potencial de la ampliación en las relaciones de la UE con países de Europa Oriental, en el marco conceptual de una "Europa más amplia", cuya finalidad es aumentar la estabilidad y reducir las diferencias de prosperidad en las nuevas fronteras exteriores de la Unión Europea. Así se prestará un mayor apoyo a las actividades que promuevan la cooperación transfronteriza, especialmente en lo que respecta a los Nuevos Estados Independientes Occidentales.

En el Cáucaso y Asia Central, la UE seguirá dando prioridad a la cooperación regional, especialmente con medidas dirigidas a la reducción de la pobreza, aumentar el crecimiento económico y, cuando sea pertinente, a prevenir conflictos.

En lo que respecta a los países mediterráneos se ha logrado una mejora significativa en la ejecución del programa MEDA, con 762 millones de euros comprometidos y 684 millones de euros desembolsados a lo largo del año. Por primera vez, en 2002 se ejecutaron los nuevos Programas Indicativos Nacionales. La estabilidad, la seguridad y el desarrollo sostenible siguen siendo prioridades de la UE en la región, al igual que la finalización de los Acuerdos de Asociación con todos los países socios mediterráneos y el avance hacia un mercado interior euromediterráneo.

La cooperación en asuntos jurídicos y de interior se ha convertido también en una prioridad importante que abarca problemas como los de los refugiados, los derechos de asilo y la lucha contra la inmigración ilegal. La situación en Oriente Medio sigue siendo la preocupación principal en la región.

En la cooperación con los países ACP y los Países y Territorios de Ultramar (PTU) se comprometieron casi 2 400 millones de euros, y se desembolsaron 2 540 millones de euros (uno de los mejores resultados registrados, pese a ser ligeramente inferior a los desembolsos de 2001). La ratificación del Acuerdo de Cotonú permitirá desarrollar las relaciones entre la UE y los Estados ACP. El compromiso explícito de los países africanos de fortalecer su capacidad de abordar los conflictos, la pobreza y la marginación en el contexto de la globalización, junto con la existencia de Documentos Estratégicos Nacionales, son dos pilares importantes de la futura cooperación comunitaria en la región. Al ser la región del mundo que más habrá de esforzarse por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es preciso que la asociación UE-ACP mejore la asistencia al desarrollo, el diálogo político y otras políticas e instrumentos sobre cuestiones relacionadas con el comercio. La implantación de la Unión Africana y su adopción de la Nueva Estrategia de Cooperación para el Desarrollo Africano (NEPAD) tal vez sea el hecho más significativo de 2002 de cara a un futuro próximo. Asimismo, el desarrollo de capacidades y la solución de crisis son conceptos de la máxima importancia para esta región.

Durante 2002, en Asia se comprometieron 540 millones de euros y se desembolsaron 434 millones. Con sus actividades de cooperación, la CE quiere contribuir a la reducción de la pobreza y elevar el nivel de vida de los países asiáticos. La salud básica y la educación primaria son ámbitos prioritarios a este respecto y seguirán recibiendo al menos un tercio de los fondos disponibles. La atención se centrará en la intervención a nivel sectorial, la lucha contra la pobreza mediante programas con una fuerte implicación de los países beneficiarios y el aumento de la coordinación con los donantes. La función de la Comunidad se extiende también a establecer una mejor relación entre estos países y la UE para promover la democracia y fomentar la paz. Esto supone, por ejemplo, apoyar la reconstrucción y rehabilitación de países con conflictos bélicos, como Afganistán y Timor Oriental, junto con actividades encaminadas a prevenir conflictos en la región, como el apoyo al proceso de paz en Sri Lanka.

Se fortalecerá la cooperación económica con Asia, con especial atención al clima empresarial y apoyando actividades en sectores clave como la energía, la tecnología medioambiental y la biodiversidad.

El diálogo y las negociaciones han sido las palabras clave de la cooperación comunitaria con América Latina. Se está consultando a la sociedad civil en las tres negociaciones subregionales (UE-Mercosur, UE-México y UE-Chile). Las conclusiones de la Cumbre de Madrid pueden ser un importante paso adelante. El enfoque sectorial y el apoyo presupuestario podrían dar sus primeros resultados en la región ya en 2003. Por otra parte, las negociaciones emprendidas con países de América Central y la Comunidad Andina pueden impulsar la creación de una estructura subregional para las futuras relaciones entre la UE y América Latina. En 2002, los compromisos comunitarios destinados a esta región ascendieron a 382 millones de euros, y los desembolsos a 272 millones de euros.

El "Artículo de fondo" (capítulo 7) de este informe trata de la gestión del agua, probablemente el desafío más importante de cualquier política de desarrollo coherente en los años venideros. La Comunicación de la Comisión de 12 de marzo de 2002 y los resultados de Johannesburgo constituyen la base de toda política comunitaria a este respecto. La iniciativa de la UE sobre el agua en la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (celebrada en Johannesburgo), intenta proporcionar un catalizador para alcanzar los objetivos internacionales acordados, trabajando en asociación con países en vías desarrollo. El nuevo objetivo internacional es reducir a la mitad, para el año 2015, el número de personas que no tienen acceso a saneamiento y complementar así el objetivo del acceso al agua potable, de conformidad con los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

En el capítulo 8 se presentan cuadros financieros completos, siguiendo la nomenclatura del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Figuran desglosados por línea presupuestaria, región, país e instrumento. También consignan, por región y sector de intervención, todos y cada uno de los proyectos comprometidos en 2002.

Por último, en los anexos se ofrece una visión de la situación de las principales actividades relacionadas con la reforma de la gestión de la ayuda exterior, es decir, la armonización de los procedimientos, la situación del reembolso de anticipos y préstamos (atrasos en los pagos), las auditorías efectuadas, los esfuerzos de transparencia y visibilidad, y una lista de las Comunicaciones oficiales de la CE sobre la asistencia externa prestada en 2002.

1. LOGROS Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

En este capítulo se explica el contexto de las asociaciones externas de la Comunidad, incluidos el marco y los objetivos estratégicos, y se describe su evolución durante 2002 en respuesta a acontecimientos acaecidos tanto dentro como fuera de la Unión Europea. También se pone de relieve una serie de logros estratégicos alcanzados durante el año, entre los que se cuentan la finalización del proceso de programación nacional y progresos concretos en la coherencia, la coordinación y la complementariedad, dentro y fuera de la Unión Europea.

1.1 Marco de las asociaciones externas de la Communidad

La política comunitaria de cooperación al desarrollo es uno de los tres grandes elementos del marco de las relaciones exteriores de la Comunidad Europea, junto con las relaciones exteriores políticas y económicas (incluidos el comercio y la inversión).

La Comunidad Europea desempeña una función importante en los tres ámbitos. La UE, como región, aporta más de la mitad de la asistencia mundial al desarrollo: más de 28 700 millones de euros en 2002, de los cuales 6 500 millones de euros a escala comunitaria. En marzo de 2002, durante la Conferencia internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, la UE anunció su compromiso de desempeñar un papel aún más amplio en el futuro aumentando el volumen de su ayuda. Cada uno de los Estados miembros de la Unión se ha comprometido a aportar en 2006 como mínimo el 0,33% de su renta nacional en concepto de Asistencia Oficial al Desarrollo, de modo que, en conjunto, la UE alcanza una ratio promedio del 0,39% (más del 0,33% de 2001). La Comisión Europea gestiona una quinta parte del presupuesto actual de la UE destinado a la concesión de ayudas -6 500 millones de euros-, en representación de la Comunidad. Estos fondos proceden del presupuesto comunitario y del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), para prestar apoyo a países de África, la cuenca del Caribe y la cuenca del Pacífico en el marco del Acuerdo de Cotonú, y a los Países y Territorios de Ultramar (PTU) asociados con la Comunidad en virtud de la Decisión de Asociación de Ultramar. [2] La extensión geográfica de los programas asistenciales comunitarios es también importante y abarca desde países vecinos a la UE hasta pequeñas islas del Pacífico. En 2002, la Comunidad mantuvo programas con 160 países y 8 regiones. Tanto la situación como los problemas clave de cada país y región varían de forma significativa, y la Comunidad adapta su enfoque en consecuencia.

[2] Decisión nº 2001/822 del Consejo, de 27 de noviembre de 2001, DO L 314 de 30 de noviembre de 2001.

1.1.1 Objetivos estratégicos de la política comunitaria de desarrollo

La cooperación al desarrollo no sólo forma parte de las relaciones exteriores, es también un objetivo legítimo por sí misma. Además, la Comisión promueve el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones como instrumento para alcanzar los objetivos del desarrollo.

Desde noviembre de 2000, la Comunidad ha tenido un marco global único que servía de guía para la cooperación y las asociaciones con todos los países en desarrollo con los que mantiene vínculos. Queda claro así que el objetivo principal de la política comunitaria de la cooperación al desarrollo es reducir y finalmente erradicar la pobreza, prestando apoyo económico, social y medioambiental al desarrollo sostenible, promoviendo la integración progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial y manteniendo la firme determinación de luchar contra las desigualdades. [3] Destacan de manera predominante los objetivos relacionados con la salud, y se pone de relieve el vínculo entre la reducción global de la pobreza y las inversiones en salud e investigación. El objetivo específico relacionado con la lucha contra el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades indica un fuerte compromiso, partiendo de la base de que sin hacer frente a estas enfermedades no se conseguirá reducir la pobreza global. Así quedan claros los principios nucleares en los que se fundamenta la asistencia comunitaria: desarrollo social y humano sostenible, equitativo y participativo, con el fomento de los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza como parte integrante de este enfoque. Cada vez está más extendido el punto de vista de que la capacitación y la innovación en la esfera de la ciencia y la tecnología son valores clave para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, tanto en los diferentes sectores como en el apoyo al desarrollo económico global.

[3] Conclusiones del Consejo de 10 de noviembre de 2000, referencia 12929/00.

La UE ha establecido con determinación sus esfuerzos en pro del desarrollo en el contexto mundial y trabaja en colaboración con otras partes interesadas para alcanzar el conjunto de Objetivos de Desarrollo del Milenio, ratificados por los miembros de Naciones Unidas en la Cumbre del Milenio. Se presentan a continuación los nombres de los objetivos.

Objetivos de desarrollo del milenio

- Lograr la enseñanza primaria universal.

- Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.

- Reducir la mortalidad infantil.

- Mejorar la salud materna.

- Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades.

- Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

- Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

La Comunidad se ha comprometido también a aplicar los principios de las mejores prácticas internacionales en la ejecución de su asistencia, lo cual incluye un firme compromiso de trabajar en asociación con países en desarrollo, respetar y promover la implicación local, así como la participación mediante agentes no estatales, y otras medidas como la asignación efectiva de los recursos, el trabajo en estrecha colaboración con otros donantes y un cambio de enfoque, pasando de la ejecución de proyectos a la ejecución de programas sectoriales, y apoyo presupuestario cuando sea posible (véase el capítulo 3). El programa de reforma de la gestión, iniciado también en 2002, complementa estas iniciativas (véase el capítulo 2).

Para potenciar al máximo su impacto en el marco global del desarrollo, la Comunidad centra su asistencia en seis ámbitos en los que puede añadir un valor particular: el vínculo entre comercio y desarrollo; la integración y cooperación regionales; el apoyo a las políticas macroeconómicas y el acceso equitativo a los servicios sociales; el transporte; la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, y el desarrollo institucional en la buena gobernanza de manera específica y en el Estado de Derecho (véase el capítulo 3). La promoción de los derechos humanos, la igualdad entre hombres y mujeres, la sostenibilidad ambiental y la prevención de conflictos están integrados en todas las fases y en todos los programas asistenciales comunitarios.

1.1.2 Responder a circunstancias regionales y nacionales diferentes

La política de cooperación al desarrollo que se ha descrito anteriormente se aplica a todos los países en desarrollo con los que la Comunidad mantiene vínculos. No obstante, las relaciones de la Comunidad y sus programas asistenciales se adaptan a los desafíos específicos que afrontan regiones y países con características diferentes.

Esto abarca desde la reforma política y económica y la promoción de la estabilidad en los Balcanes Occidentales, hasta el desarrollo social y económico sostenible en el Mediterráneo para garantizar que esta región no se convierta en una falla geoestratégica, con una Europa próspera a un lado y países predominantemente pobres al otro, junto con el aumento de la cooperación en cuestiones como el terrorismo, el medio ambiente, las drogas y el cambio demográfico. En América Latina, luchar contra las desigualdades sociales y construir sociedades más cohesionadas son prioridades absolutas, en combinación con el apoyo a la integración regional a fin de aumentar la competitividad de las empresas latinoamericanas. En Asia viven dos terceras partes de los pobres del mundo. La seguridad alimentaria, la salud y el acceso a servicios básicos son problemas apremiantes en los países de menos ingresos de la región, además de haber todavía enormes disparidades de ingresos y oportunidades en muchos países de rentas medias. Los programas comunitarios dirigidos a Asia Central se centran la reforma institucional, jurídica y administrativa y el desarrollo del sector privado para atajar una diversidad de problemas, desde el aumento de las disparidades y la pobreza hasta la ralentización de la transición económica y democrática, pasando por asuntos de desarrollos humanos. Los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y los Países y Territorios de Ultramar (PTU), cuyas asociaciones entrarán vigor simultáneamente el 1 de abril de 2003, en virtud del Acuerdo de Cotonú, afrontan muchos problemas comunes, pero también otros diferentes en algunos aspectos importantes. Las regiones del Caribe y el Pacífico tienen muchos Estados que son islas pequeñas, mientras que en África varios conflictos se ven agudizados por el tamaño y la fragilidad de los países. Cuarenta de los 77 Estados ACP son países menos adelantados (PMA), caracterizados por una renta per cápita especialmente baja y graves problemas de infraestructura.

Los distintos aspectos de las relaciones exteriores de la Comunidad con regiones diferentes se enmarcan en una serie de Acuerdos de Asociación y Colaboración. En el capítulo 6 se exponen los acontecimientos clave de cada región durante 2002.

1.1.3 Complementariedad entre los objetivos del desarrollo y otros objetivos externos

En muchos casos los objetivos comunitarios de desarrollo y otros objetivos externos son complementarios, al igual que las intervenciones en distintos ámbitos. Por ejemplo, es evidente el vínculo entre la prevención de conflictos bélicos y el fomento de los derechos humanos y la democracia; como también lo es el que existe entre estos ámbitos y la reducción de la pobreza. Después de los episodios violentos, la asistencia concreta de la Comunidad ha ayudado a reconstruir la sociedad y prevenir la reaparición de disputas. Pero en vez de acometer simplemente los síntomas del conflicto, deben desarrollarse métodos para definir y atacar las causas de raíz, que muchas veces se evalúan como la existencia de una pobreza extrema. También debe subrayarse la relación entre las inversiones en servicios sanitarios básicos y las inversiones en investigación y desarrollo en el campo de nuevos medicamentos y tratamientos, especialmente en la lucha contra la principal enfermedad contagiosa unida a la pobreza.

Ante los muchos instrumentos y políticas exteriores en juego y la necesidad de responder a diferentes circunstancias, los documentos estratégicos nacionales y regionales de la Comunidad constituyen una importante herramienta para analizar y proponer una combinación adecuada de políticas. Las intervenciones que se lleven a cabo a través de las líneas presupuestarias horizontales y temáticas, que abarcan objetivos de desarrollo y otros objetivos externos más amplios como la cooperación en materia de drogas, cada vez están más integrados en este marco. La Comunidad trabaja también por garantizar una mejor coherencia en el nivel central. La complementariedad entre la política de desarrollo y la de investigación se basa en la idea de necesitar sinergias entre la capacitación en ciencia y tecnología y la colaboración con la investigación interregional (Norte-Sur, Este-Oeste).

1.2 Adaptación a los cambios en la UE y en el contexto mundial durante 2002

1.2.1 Ampliación de la Unión Europea y nuevas prioridades políticas

En lo que respecta a los acontecimientos internos de la UE, la innovadora decisión adoptada en diciembre de 2002 de ampliar la Unión en mayo de 2004 de 15 a 25 miembros tendrá un profundo impacto en la función que desempeñe la región en el futuro, tanto su función exterior como en cuanto al desarrollo. Estos países, que han recibido una ayuda sustancial de la UE y del exterior en los últimos 12 años para su transición política y económica serán miembros de las políticas externas de la UE desde el mismo día de su adhesión. Durante 2002, los países candidatos, la Comisión y los Estados miembros, así como los socios externos de la UE, han empezado a centrarse en los preparativos para este cambio. Aunque las cuestiones de desarrollo no tienen un peso muy marcado en el contexto de la ampliación, la Comisión puso en marcha un programa de trabajo en 2002 con los países candidatos a la adhesión y los actuales Estados miembros. Dicho programa se basa en tres aspectos: posibles repercusiones en los procesos comunitarios de programación y elaboración de políticas (procesos de toma de decisiones, establecimiento de prioridades, canales de ejecución y cuestiones financieras); formas de ayudar a los países candidatos a preparase a asumir la política comunitaria de desarrollo y su función como nuevos donantes (renovados en algunos casos); y las repercusiones para los socios comunitario. En 2002 se han realizado varios estudios y ejercicios de recopilación de datos, así como actividades de capacitación y sensibilización, a fin de definir e informar las futuras actividades en este ámbito, incluida una hoja de ruta. Esta labor seguirá desarrollándose durante 2003 y 2004.

Las políticas y actividades internas en otros ámbitos influyen también en el contexto de la política comunitaria de cooperación al desarrollo y asistencia externa, en especial el creciente interés por encontrar modos de integrar las cuestiones de la inmigración en las relaciones de la UE con sus socios externos, incluidos los países en desarrollo.

1.2.2 El contexto mundial: Inestabilidad política y económica

El mantenimiento de la estabilidad política y económica durante 2002 ha tenido un impacto importante en las relaciones exteriores de la Comunidad, incluidas su política de desarrollo y su asistencia externa.

Los acontecimientos acaecidos en distintas partes del mundo han puesto de manifiesto la interdependencia que existe entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Desde la crisis económica de Argentina y la ralentización de los mercados de los países desarrollados hasta la tragedia de la bomba de Bali y la lucha contra el terrorismo, la devastación de conflictos crónicos y otros emergentes. En 2002, se han registrado progresos positivos hacia la paz en países como Sri Lanka, Angola y la República Democrática del Congo. La Comunidad puso en marcha un programa de asistencia de larga duración en Afganistán, con lo que ha marcado una transición importante en su asociación. Lamentablemente, la situación se ha deteriorado en otros lugares, entre los que se incluyen Oriente Medio, Costa de Marfil y Zimbabue.

Estos acontecimientos ponen de relieve la importancia capital de seguir centrando la atención en cuestiones económicas y de gobernanza y, de manera específica, en la prevención y resolución de conflictos. La Comunidad ya desempeña una función muy activa en este ámbito a través de su política de desarrollo y sus programas de asistencia externa, y reconoce la necesidad de adoptar un enfoque global y de larga duración. La Comunidad, junto con los Estados miembros de la UE, ha desempeñado una función destacada en la lucha contra el terrorismo.

Al mismo tiempo, en 2002, el mayor reconocimiento de los vínculos existentes entre los países desarrollados y los países en desarrollo ha subrayado la importancia de prestar una atención adecuada y sostenida a las cuestiones de desarrollo para alcanzar con éxito otros objetivos. Factores como la pobreza y la exclusión, los conflictos regionales, la degradación medioambiental y el SIDA son todos amenazas potenciales para la seguridad. Las políticas y los programas comunitarios de cooperación al desarrollo y asistencia externa, así como las políticas y actividades de la UE en otros ámbitos, desempeñan una función capital en este proceso, y durante este año se ha emprendido una serie nueva de iniciativas. Suecia y Francia desempeñaron un papel clave en 2002 con el establecimiento de un Grupo especial sobre bienes públicos universales, que en los próximos dos años examinará de qué manera se puede garantizar que se atajen determinados problemas fundamentales de escala internacional, como el control de las enfermedades transmisibles y la lucha contra el cambio climático, para responder acertadamente a las necesidades.

1.2.3 Una nueva asociación mundial en favor del crecimiento, la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible

La Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey (México)en marzo de 2002, y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica) en septiembre de 2002, confirmaron la decisión que se adoptó al poner en marcha el Programa de Doha para el Desarrollo [4], referente al establecimiento de una nueva asociación mundial entre los países desarrollados y los países en desarrollo. En el núcleo de este enfoque se encuentra el reconocimiento de que para alcanzar el éxito se precisa la acción de todos los países. La UE dedicó grandes esfuerzos al éxito de Doha, Monterrey y Johannesburgo, y seguirá haciéndolo en la próxima Cumbre Mundial de Naciones Unidas sobre la Sociedad de la Información. La ampliación de la Unión Europea y el incremento por parte de todos los Estados miembros de la ayuda comunitaria entre el momento actual y el año 2006 harán que la región desempeñe una función aún más importante de la que ya desempeña.

[4] El 'Programa de Doha para el Desarrollo" se refiere al acuerdo alcanzado en la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Doha, Qatar, en noviembre de 2001, respecto a los puntos a tratar en las negociaciones comerciales multilaterales.

Monterrey y Johannesburgo confirmaron la importancia capital de los Objetivos de Desarrollo del Milenio como marco de acción entre el momento actual y el año 2015. La UE apoyó con determinación la fijación del nuevo objetivo de reducir a la mitad el número de personas sin acceso a redes de distribución y alcantarillado para 2015, y seguir adelante con el objetivo marcado del acceso al agua. Ahora la comunidad internacional tiene un marco más claro y completo en el que emprender acciones para alcanzar el crecimiento, la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible. Por tanto, es importante centrar la atención con más firmeza en la ejecución.

1.2.4. Iniciativa de la UE en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible: Agua y energía

En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, la UE propuso dos iniciativas importantes relativas al agua y la energía, concebidas con la finalidad de acelerar el avance hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

La iniciativa de la UE "Agua para la vida" constituye el artículo de fondo que se ofrece en este informe (véase el capítulo 7).

La "Iniciativa de la UE sobre la energía para la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible" pone de relieve la voluntad política de los Estados miembros de la UE y la Comisión para aumentar las actividades en este ámbito. Aunque no hay ningún objetivo específico relativo a la energía entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el suministro de servicios de energía suficientes, asequibles y sostenibles en zonas rurales, periurbanas y urbanas es esencial para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, no es norma general el suministro de energía seguro y asequible en el mundo en desarrollo, en el que 2 000 millones de personas dependen de la biomasa (madera, residuos, etc.) como primera fuente de energía y 1 600 millones no tienen aún acceso a la electricidad. Con la energía de la UE sobre la energía se pretende contribuir a la erradicación de la pobreza ayudando a mejorar el acceso a servicios de suministro de energía, trabajando con una serie de opciones técnicas entre las que se incluyen la electrificación rural y la descentralización de los servicios de suministro de energía, las tecnologías de combustibles fósiles más limpias y eficientes y el uso de energías renovables de origen local, especialmente la mejora de la gestión y el uso de biomasa. Las actividades que se lleven a cabo garantizarán la responsabilidad de los beneficiarios y se realizarán mediante asociaciones con países y regiones en desarrollo, así como con partes interesadas del sector privado, organizaciones de financiación y la sociedad civil. Se intensificará el diálogo con los socios y las partes interesadas a escala nacional y regional para establecer asociaciones basadas en la demanda. Entre los aspectos importantes de esta iniciativa se incluirán la prestación de apoyo al desarrollo institucional y la asistencia técnica a los países para implantar políticas energéticas adecuadas. Se concederá una función importante a la elaboración de nuevas estrategias basadas en la investigación. Asimismo, la Comisión publicará en julio de 2002 [5] una nueva Comunicación en la que establezca el enfoque estratégico para la cooperación en materia de energía con países en desarrollo.

[5] COM (2002) 408.

1.3 Logros clave durante 2002

1.3.1 Mejora continuada de la eficiencia y la eficacia

Para la UE, el marco global que surgió de Doha, Monterrey y Johannesburgo refuerza la dirección que ha seguido la Comunidad internamente desde 2000, tanto respecto al marco operativo como al de elaboración de políticas.

Los continuos avances en eficiencia y eficacia, como parte del programa de reformas iniciado en 2000, se exponen de manera pormenorizada en el capítulo 2 del presente informe. Asimismo, la Comisión simplificó y descentralizó los procedimientos financieros del FED para los Países y Territorios de Ultramar [6], tal como solicitó el Consejo en su Decisión de 2001 sobre ultramar.

[6] Reglamento nº 2304/2002 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2002, DO L 348, 21.12.2002, pág. 82.

En el capítulo 3 se describen los progresos registrados hacia los objetivos de desarrollo y otros objetivos de la asistencia externa, incluidos los resultados de un análisis plurirregional y plurinacional de los avances de la Comisión en pos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y en los seis ámbitos prioritarios de la asistencia comunitaria fijados en 2000. Un desafío importante para la Comunidad será responder al surgimiento de nuevas prioridades de la UE e internacionales, sin menoscabo de la atención ni los criterios de selección.

Finalización del proceso de programación

Un logro estratégico importante durante 2002 fue la finalización de la primera generación de documentos estratégicos nacionales y regionales, en el proceso del nuevo marco común iniciado sólo dos años antes. Se ha dado así un salto cualitativo en la programación comunitaria de la asistencia externa, y los documentos mencionados servirán de valiosos instrumentos de gestión en los años venideros. Tal como se pretendía, el marco de los Documentos Estratégicos Nacionales ha demostrado ser un instrumento muy útil para hacer operativo el objetivo de dotar de mayor enjundia a la programación plurianual y mejorar la coordinación y la complementariedad con la ayuda bilateral prestada por Estados miembros de la Unión Europea. El marco de los Documentos Estratégicos Nacionales ha contribuido también de manera destacada a armonizar la metodología de programación entre regiones. Para los próximos años, es importante establecer un mecanismo global de control y seguimiento de los documentos estratégicos nacionales y regionales , con el objetivo de mantener el impulso en este proceso de programación. La preparación de los análisis intermedios, contando con trabajar más a fondo las metodologías, comenzará en 2003. La Comisión se esforzará de forma continuada por mejorar la calidad de sus documentos de programación y por integrar con firmeza el proceso de los Documentos Estratégicos Nacionales en el desarrollo internacional.

Aplicación del enfoque DELP en países de rentas bajas

En cuanto a la reducción de la pobreza en países de rentas bajas, en enero de 2002 se llevó a cabo el primer examen internacional del enfoque de las asociaciones orientas a los resultados, que se basa en las estrategias nacionales de reducción de la pobreza (conocido normalmente como Documento Estratégico de Lucha contra la Pobreza, o enfoque DELP). La Comisión, al igual que muchos otros donantes, se ha comprometido a utilizar los DELP, cuando los haya, como punto de partida para diseñar sus propias estrategias de respuesta (Documentos Estratégicos Nacionales). En noviembre de 2002, 45 países habían preparado un documento estratégico de lucha contra la pobreza provisional, y 19 habían completado un Documento Estratégico de Lucha contra la Pobreza definitivo. La Comisión ha subrayado especialmente la importancia de vincular la ejecución a un ciclo estratégico nacional de asignación de los recursos y la función clave de la responsabilidad democrática nacional, principalmente a través de los Parlamentos nacionales, tomando como base indicadores de resultados previamente acordados. A este fin, la Comisión ha mantenido una colaboración especialmente estrecha con las instituciones de Bretton Woods, tras las consultas conjuntas mantenidas en mayo de 2002. Un grupo de trabajo formado por miembros del Banco Mundial y el FMI, la Comisión europea en representación de la Comunidad y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, comenzó a conceptualizar la idea del "ciclo de los documentos estratégicos de lucha contra pobreza". Los esfuerzos de la Comisión fueron reconocidos en enero de 2002 y, durante el año, su enfoque se ha granjeado la aceptación de las otras partes. A medida que se profundice en la labor de conceptualización durante 2003, este enfoque constituirá la base de un mayor consenso.

1.4 Las tres "ces": Coherencia, coordinación y complementariedad

Garantizar la coherencia entre los objetivos de la política de desarrollo de la Comunidad y sus políticas y objetivos en otros ámbitos es una prioridad operativa, así como una obligación jurídica para la Comisión.

La coordinación y la complementariedad mejoradas son elementos esenciales para hacer más efectiva la asistencia externa comunitaria. En el nivel más básico, la coordinación entraña un mayor conocimiento de lo que están haciendo otras partes implicadas, ya sean de un sector concreto, un país o una región, en combinación con la conjunción de los esfuerzos de manera más efectiva. La coordinación es imprescindible para evitar lagunas e incoherencias entre quienes persiguen objetivos comunes. La complementariedad empieza con la coordinación, pero va más allá, pues supone que cada agente se centre en su asistencia en los aspectos en que pueda aportar más valor, teniendo en cuenta lo que hagan los otros y aprovechando al máximo las sinergias.

1.4.1 Mejora de la coherencia

La Comunidad tiene la obligación jurídica comprendida en el Tratado de garantizar la coherencia mediante un enfoque integrado de sus políticas en materia de relaciones exteriores, de seguridad, de economía y de desarrollo [7]. Esto incluye la necesidad de tener en cuenta los objetivos de desarrollo en todas las actividades que puedan afectar a países en desarrollo [8].

[7] Artículo 3 del Tratado constitutivo de la Unión Europea.

[8] Artículo 178 del Título XX del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Esta idea fue reafirmada en 2002, en la Comunicación de la Comisión relativa a la dimensión exterior de la estrategia de la UE sobre el desarrollo sostenible [9], y en las Conclusiones de Consejo sobre el desarrollo que se incluyen en esa Comunicación y en los preparativos de la UE para la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible [10].

[9] 'Hacia una asociación global a favor del desarrollo sostenible' COM (2002) 82 final de febrero de 2002.

[10] Conclusiones del Consejo sobre desarrollo, 30 de mayo de 2002, 9458/02.

1.4.1.1 Nuevos procesos de evaluación del impacto

Dentro de sus esfuerzos por mejorar la coherencia, la Comisión utiliza cada vez más procesos de evaluación del impacto. Durante 2002, se iniciaron procesos de evaluación del impacto en la sostenibilidad, que irán en paralelo a las negociaciones comerciales de la OMC y las informarán, así como a las negociaciones entre la UE y los países ACP, relativas a los nuevos Acuerdos Económicos y de Asociación. En mayo de 2002, como parte del paquete de medidas encaminadas a mejorar la gobernanza, la Comisión planteó iniciativas de una nueva evaluación del impacto para todas las propuestas importantes relativas a políticas, [11] que se irán introduciendo de manera progresiva a partir de enero de 2003. Se trata de localizar con antelación el posible impacto económico, social y medioambiental tanto dentro como fuera de la UE, por lo que puede ser un instrumento fundamental para verificar la coherencia. Estas evaluaciones ampliadas del impacto se llevarán acabo en 2003 respecto a las reformas de políticas. De particular importancia para los países en desarrollo es la reforma de la organización común del mercado del azúcar.

[11] COM (2002) 276 de mayo de 2002.

1.4.1.2 Adaptación de las políticas de la UE a los objetivos del desarrollo sostenible

La UE se ha comprometido también a seguir adelante con el proceso de adaptar las principales políticas comunitarias a los objetivos externos e internos del desarrollo sostenible. Durante 2002 la Comisión emitió propuestas para modificar dos políticas que desempeñan una función capital en la coherencia: la política agrícola común (PAC) y la política de pesca común (PPC).

En el contexto del análisis intermedio de la PAC y en consonancia con las orientaciones ya establecidas en la "Agenda 2000", la Comisión propuso una reorientación sustancial de la política agrícola común para fomentar un mayor cumplimiento de la redistribución de los ingresos y de los objetivos de sostenibilidad. Estas propuestas quedaron plasmadas en la Comunicación de la Comisión, 'Revisión intermedia de la política agrícola común". [12] En la revisión intermedia no se incluyeron todos los productos (entre las excepciones notables figuraban el arroz, el azúcar y el algodón). No obstante, las propuestas que se plantearon en 2002 para desvincular más las subvenciones de la producción y la reducción de los precios garantizados son signos positivos de los esfuerzos realizados por aumentar la orientación hacia el mercado de la política agrícola común. A su vez, es posible que estas medidas reduzcan el efecto negativo de esta política en terceros países y se intensifique la coherencia de la política comunitaria de desarrollo. Se espera que la revisión intermedia, cuando se aplique, acabe dando como resultados unas pautas de producción menos intensiva y más diversificada. Se dejará de remunerar a los agricultores en función de las cantidades producidas, y en cambio recibirán una subvención global a los ingresos, de conformidad con los principios medioambientales de una gestión agraria acertada.

[12] COM (2002) 394 final, de julio de 2002.

La necesidad de coherencia entre la política pesquera de la Comunidad y los objetivos del desarrollo de los Estados ACP se vio reforzada en el Acuerdo de Cotonú, en el que se establece lo siguiente: "Todo acuerdo pesquero que pueda negociarse ente la Comunidad y los países ACP deberá ser coherente con las estrategias de desarrollo en este ámbito." [13] En una resolución relativa a la industria pesquera y la reducción de la pobreza, de noviembre de 2001, el Consejo subrayaba la necesidad de que los acuerdos de pesca incluyeran consideraciones ambientales y de desarrollo. [14] En consonancia con estos requisitos, en la Comunicación de 2002 de la Comisión sobre la reforma de la política pesquera común [15] y en la subsiguiente Comunicación de la Comunidad sobre la acuerdos de asociación pesqueros con terceros países, [16] se reconocía la necesidad de garantizar la coherencia con los objetivos de desarrollo, así como con otros objetivos entre los que se incluye la sostenibilidad de los bancos de pesca a nivel mundial (tema que se abordó en el plan de ejecución de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible).

[13] Título I, artículo 23.

[14] Conclusiones del Consejo de 8 de noviembre de 2001, referencia 13573/01.

[15] COM (2002) 181 final, de 28 de mayo de 2002.

[16] COM (2002) 637 final, de 23 de diciembre de 2002.

La comunidad tiene acuerdos bilaterales con 15 países en desarrollo (principalmente ACP) que son Estados costeros, y dichos acuerdos incluyen disposiciones sobre las contribuciones financieras de la Comunidad a las respectivas autoridades nacionales. En la Comunicación se señalaba que esos acuerdos generan importantes actividades económicas en Europa y en los países costeros, tanto por la explotación de los recursos pesqueros como por el desarrollo de actividades relacionadas. Asimismo se proponía una nueva serie de iniciativas para aumentar el impacto positivo de los nuevos Acuerdos de Asociación Pesqueros en las economías locales de los países en desarrollo, en los años venideros. Se incluye la evaluación del impacto en la sostenibilidad de estos nuevos Acuerdos y un esfuerzo más concertado entre la política pesquera común y la política comunitaria de la cooperación al desarrollo, para fortalecer la capacidad de las autoridades locales de formular y ejecutar una política de pesca que tenga un componente de mayor responsabilidad. Además, la contribución financiera de los nuevos Acuerdos de Asociación Pesqueros debe establecer una distinción clara entre la parte de la aportación financiera concedida a cambio de posibilidades pesqueras para la flota europea y la otra parte de la aportación destinada a acciones pesqueras en asociación, como la evaluación de los bancos de pesca, las actividades de control, supervisión y seguimiento. Todas estas medidas deben contemplarse en el mutuo interés de las partes que suscriben el Acuerdo en establecer una pesca responsable sobre una base sostenible.

La aplicación de las propuestas de la Comisión en ambos casos dependerá de los resultados del debate entre los Estados miembros de la Unión. En el capítulo de este informe que se dedica a la región ACP, se explica el modo en que se ha empezado a aplicar este enfoque en la pesca de esa región durante 2002, concretamente en el contexto del nuevo Acuerdo de Asociación Pesquero, suscrito con Kiribati y el Documento Estratégico Regional del Pacífico.

1.4.1.3 Inmigración y desarrollo

La Comunicación de la Comisión sobre inmigración y desarrollo [17] aunó las distintas dimensiones de este tema y estableció un contexto más amplio que incluía la necesidad de tener en cuenta las fuerzas motrices de la inmigración internacional, el tipo específico de personas que deben recibir protección y los efectos de la inmigración internacional en los países en desarrollo. Para integrar las cuestiones relacionadas con la inmigración en la política exterior de la Comunidad, la Comisión propuso basar las acciones en los siguientes principios clave:

[17] COM (2002) 703.

- La integración de los aspectos relacionados con la inmigración en la acción exterior de la Comunidad debe respetar la coherencia global de sus políticas y actividades exteriores. El diálogo y las actividades con terceros países en materia de inmigración debe formar parte de un enfoque global de escala comunitaria y animar a los países que estén dispuestos a aceptar nuevas disciplinas, pero sin penalizar a los que no muestren esa voluntad o no puedan hacerlo. Asimismo, el enfoque debe ser diferenciado, teniendo en cuenta la situación de cada país.

- Respecto a la inmigración, la prioridad de la Comunidad a largo plazo debería centrarse en las raíces de los flujos migratorios. Es preciso reconocer el efecto de larga duración que tienen los programas de desarrollo en los flujos migratorios, concretamente en la reducción de la pobreza, la capacitación y el desarrollo institucional, y la prevención de conflictos. Los recursos disponibles para el desarrollo deben concentrarse en este objetivo. Además, como se demuestra en la Parte II de la Comunicación, la Comisión ya ha prestado apoyo a una amplia serie de acciones específicas en materia de inmigración, por un valor total de 935 millones de euros previstos para el período 2002 -2006.

- Los aspectos relacionados con la inmigración deberían tenerse en cuenta, en primer lugar, en el marco estratégico propuesto por la Comisión y acordado por los Estados miembros (documentos estratégicos nacionales y regionales). El análisis intermedio del documento estratégico nacional ofrece la oportunidad de examinar hasta qué punto debe darse más prioridad a programas específicos relacionados con la inmigración. Así se podría realizar una reevaluación caso por caso de la inmigración de terceros países y podrían reorientarse nuestras prioridades, además de reasignar los fondos en el Programa Indicativo Nacional de cada país beneficiario.

- Sin perjuicio de los resultados del análisis del Documento Estratégico Nacional, resulta ya evidente que se precisará más financiación. Sólo si se dispone de más dinero serán viables las nuevas tareas. Es preciso reforzar de manera significativa la línea presupuestaria pertinente (la B7-667: Cooperación con terceros países en materia de inmigración) y deberá emplearse como complemento a lo que resulte del análisis del Documento Estratégico Nacional. Los nuevos fondos habrán de utilizarse para financiar acciones específicas bien orientadas, en materia de inmigración, que complementarán las financiadas con líneas asistenciales más genéricas. Con este enfoque se garantizará una mayor incidencia y un perfil superior de las iniciativas relativas a la inmigración, y se evitarán la duplicidad y la confusión. Asimismo, la línea presupuestaria pertinente debe gestionarse de acuerdo con los principios de la reforma RELEX, para fomentar la coherencia y las economías de escala.

1.4.1.4 Desvinculación de la ayuda: Aumento de la eficacia

La práctica de la "ayuda ligada" (mediante la cual los países en desarrollo que reciben la ayuda deben comprar con ella bienes y servicios procedentes del país que se la haya concedido) es una cuestión importante del debate relativo a la eficacia de la ayuda y la credibilidad de los donantes. La Comisión considera que desvincular la ayuda es un factor importante de una política de desarrollo coherente en favor de los pobres. La desvinculación de la ayuda puede tener un impacto sustancial, por ejemplo aumentar el valor de la asistencia al desarrollo desde el momento en que los socios del desarrollo tengan libertad para elegir los suministros más rentables y adecuados a sus necesidades. Se calcula que la ayuda ligada cuesta, de media, entre un 20% y un 25% más que si los bienes y servicios se adquieren en la libre competencia internacional. [18]

[18] Fuente: CAD. También, investigación del Banco Mundial

En 2001, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE adoptó formalmente una recomendación para desligar la ayuda concedida a los países menos adelantados (PMA). En los preparativos de la Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo celebrada en marzo de 2002, el Consejo Europeo estuvo de acuerdo en proseguir los debates con vistas a alcanzar una mayor desvinculación. [19] Como continuación de estos dos pasos, la Comisión adoptó en noviembre de 2002 una Comunicación sobre la desvinculación de la ayuda en aras de la eficacia. [20] En ella propuso una desvinculación casi completa de la ayuda comunitaria (sujeta al acuerdo del país beneficiario y sobre una base de reciprocidad entre todos los donantes). Además, en dicha Comunicación se recordaba que las normas del mercado interior son de aplicación también a una gran parte de la ayuda pública al desarrollo (APD) de los Estados miembros, y les aconsejaba que las respetaran en sus acuerdos de ayuda bilaterales. Asimismo, defendía la plena desvinculación a escala internacional de la ayuda alimentaria y de la destinada al transporte de la ayuda alimentaria. Los debates sobre este tema proseguirán a lo largo de 2003.

[19] Conclusiones del Consejo Europeo de 14 de marzo de 2002, relativas a la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo.

[20] COM (2002) 639, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, "Desvincular la ayuda en aras de la eficacia", 18 de noviembre de 2002.

1.4.2 Fortalecer la coordinación y la complementariedad

Promover la coordinación y la complementariedad entre los Estados miembros y la Comunidad en un marco internacional más amplio es fundamental para la eficacia de la política y los programas comunitarios de cooperación al desarrollo. A pesar de los claros beneficios potenciales y dejando a un lado algunos aspectos mejorables relacionados con el estímulo, sigue siendo difícil la coordinación de la Unión Europea.

En 2002 se dieron algunos pasos importantes, tanto dentro de la UE como fuera.

1.4.2.1 Aportación coordinada de la UE a las Conferencias de Monterrey y Johannesburgo

En el nivel de la elaboración de políticas, los preparativos de la UE de cara a la Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo que se celebró en Monterrey, México, y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, demostraron en ambos casos que estos acontecimientos son oportunidades muy valiosas para mejorar la coordinación. Se están realizando esfuerzos similares con miras a la próxima Cumbre de Naciones Unidas sobre la Sociedad de la Información. El mandato otorgado a la Comisión por parte de los Estados miembros de la UE relativo a la elaboración de un informe dentro de los preparativos para la Conferencia de Monterrey fue un signo positivo de confianza que ha sentado bases de cara al futuro. Ese informe, así como las acciones emprendidas por los Estados miembros, sirvió para garantizar una aportación positiva de la UE a la Conferencia. En el informe se esclarecieron algunas cuestiones, y a través del diálogo con los Estados miembros se plantearon posibles iniciativas para resolver los problemas clave, entre los que se incluyó el modo de salvar las lagunas financieras entre el nivel actual de la Asistencia Oficial al Desarrollo y el volumen necesario para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (que el Banco Mundial ha calculado en el doble de los niveles actuales de dicha asistencia [21]). Este hecho se concretó en la decisión de la UE de aumentar la asistencia comunitaria oficial al desarrollo entre el momento actual y el año 2006. Otras iniciativas se relacionaban con la eficacia de la ayuda (incluida la desvinculación de la ayuda que se ha expuesto anteriormente), los pasos concretos en favor de la coordinación y la armonización, la reforma del sistema financiero internacional, el ámbito de comercio y desarrollo, la sostenibilidad de la deuda, los bienes públicos mundiales y las fuentes innovadoras de financiación. [22] En respuesta a la solicitud del Consejo de Relaciones Exteriores y Asuntos Generales de noviembre de 2002, la Comisión supervisará el cumplimiento de estos compromisos. Las dos iniciativas principales planteadas por la UE en la Cumbre de Johannesburgo, relativas al agua y la energía, ponen el acento en la coordinación y la complementariedad operativas, tanto en la fase de elaboración de las políticas como en la de aplicación. Estos logros se alcanzarán mediante el establecimiento de asociaciones con países en desarrollo, otros donantes, el sector privado y la sociedad civil, que actuarán como catalizadores en las acciones futuras para alcanzar los objetivos fijados respecto al agua y la energía en la Cumbre sobre el Desarrollo Sostenible.

[21] http://www.worldbank.org/html/extdr/ mdgassessment.pdf

[22] COM (2002) 87: Preparación de la Conferencia Internacional sobre la financiación del desarrollo (Monterrey, México, 18-22 de mayo de 2002). Las propuestas relacionadas se elaboraron en la COM (2002) 82. 'Hacia una asociación global a favor del desarrollo sostenible' y en la COM (2002) 81, 'Respuestas a los desafíos de la mundialización'.

1.4.2.2 Compromiso respecto a los pasos concretos en favor de la coordinación y la armonización antes de 2004

Uno de los compromisos de la UE previos a la Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo era dar los pasos concretos en la coordinación de las políticas y la armonización de los procedimientos antes de 2004. La acción de la UE en este ámbito tendrá en cuenta también los esfuerzos similares que están realizando a nivel internacional el Banco Mundial y otros bancos de desarrollo multilaterales, así como el Grupo de estudio del CAD-OCDE sobre las prácticas de los donantes. [23] En orden a cumplir este compromiso y a solicitud de los Estados miembros, la Comisión puso en marcha una iniciativa piloto centrada en cuatro países, para examinar las actuales iniciativas de coordinación y complementariedad, así como el alcance de futuras acciones. Gracias a los resultados de una misión de delimitación de especificaciones, llevada a cabo a finales de 2002, la UE debería estudiar y posiblemente acordar, durante 2003, una serie de medidas prácticas para fortalecer la coordinación operativa entre lo que la hace la Comisión en representación de la Comunidad y lo que hacen bilateralmente los Estados miembros. Asimismo, estos resultados aportaron la información presentada por la UE al Foro internacional de alto nivel sobre la armonización, celebrado en Roma en 2003 con los bancos de desarrollo multilaterales y el CAD/OCDE como copatrocinadores.

[23] Conclusiones del Consejo Europeo de 14 de marzo de 2002 relativas a la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo.

Iniciativa piloto de la UE sobre coordinación y armonización

"Dar pasos concretos en la coordinación de las políticas y la armonización de los procedimientos antes de 2004"

En junio de 2002, la Comisión puso en marcha, junto con los Estados miembros, una iniciativa piloto para definir medidas prácticas que sirvan para avanzar en la coordinación y armonización operativas a escala comunitaria. Se realizaron cuatro misiones piloto en Marruecos, Mozambique, Nicaragua y Vietnam.

Este ejercicio de análisis puso de manifiesto la demanda cada vez más frecuente de una mayor coordinación y armonización entre la mayor parte de los agentes presentes en estos países, quienes subrayaron que eran fundamentales la flexibilidad y el espíritu crítico. Asimismo, elevó las expectativas de una mayor contribución de la Unión Europea. Durante la primera mitad de 2003 y a petición del Consejo de la UE de Barcelona de marzo de 2002, La Unión Europea definirá un plan de acción para conseguir avances reales y concretos en este ámbito antes de 2004.

1.4.2.3 Supervisar las sinergias de las políticas comunitarias y promover el diálogo

Durante 2002, la Comisión mantuvo reuniones informales periódicas con los Directores generales de desarrollo de todos los Estados miembros, que sirvieron de foro para el intercambio de puntos de vista y experiencias sobre las mejores prácticas y sobre los problemas comunes en el cumplimiento efectivo de los compromisos contraídos, especialmente en materia de coordinación de las políticas y armonización de procedimientos, así como respecto a la eficacia de la ayuda. También sirvieron para facilitar la aportación coordinada de la UE a las conferencias de Monterrey y Johannesburgo, que se han señalado anteriormente. Es probable que este foro desempeñe una función clave en garantizar una integración progresiva y eficaz de los nuevos Estados miembros de la UE, después de la ampliación, en lo que respecta a la política comunitaria de desarrollo.

1.4.2.4 Coherencia, coordinación y complementariedad en la fase de programación

Los Documentos Estratégicos Nacionales, respaldados por la labor del Grupo interservicios de apoyo a la calidad y la creación de equipos nacionales, se han convertido en un mecanismo clave para fortalecer la coherencia de la política de desarrollo con otras políticas comunitarias a escala nacional y para aumentar la coordinación y la complementariedad con los Estados miembros. Al finalizar los documentos estratégicos nacionales y regionales, la Comisión hizo grandes esfuerzos por coordinar el proceso de los Documentos Estratégicos Nacionales con otros agentes. De acuerdo con una encuesta realizada por la Comisión, las Delegaciones de la CE en los países socios han desempeñado una función muy activa en la coordinación de este ámbito. De todos los donantes presentes en el país, se invitó de manera sistemática a todos los Estados miembros a participar en el ejercicio de coordinación/complementariedad, y en un 55% de los casos se invitó también a donantes no pertenecientes a la Unión. Este proceso supuso la organización, junto con los países socios, de foros de consulta, y el mantenimiento de un amplio diálogo con los Estados miembros. Por primera vez los agentes no estatales participaron en la programación de la ayuda comunitaria.

Otra iniciativa positiva emprendida durante 2002 a instancias del Consejo fue la decisión de crear un archivo común de datos nacionales que puedan servir de base para análisis comunes más completos y ejercicios de programación conjunta sobre el terreno. La finalidad es compartir información, facilitar la coordinación y aumentar la complementariedad entre los Estados miembros y la Comunidad, así como entre los propios Estados miembros. La pretensión es poder contar con un documento breve pero con información específica. En ese documento se enumerarán las políticas comunitarias que afectan tanto a la UE como a cada país beneficiario, si bien con muchos países la atención se centrará en la cooperación al desarrollo.

1.5 Trabajar con otros donantes y organizaciones

Además de mejorar la coordinación y la complementariedad con la UE, la Comisión reconoce también la importancia de realizar esfuerzos similares con otros donantes y organizaciones internacionales.

El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE reconoció que la Comisión Europea puede añadir un valor a los esfuerzos de su Evaluación paritaria de la Comunidad Europea. [24] El refuerzo de las delegaciones en los países en desarrollo como parte del proceso de descentralización debería aumentar aún más la capacidad de la Comunidad en este ámbito.

[24] Puede verse la Evaluación paritaria en: www.oecd.org/DAC

En 2002, los problemas del desarrollo ocuparon un lugar destacado en el orden del día de las cumbres conjuntas UE-Australia, UE-Canadá, UE-Japón y UE-EE.UU. Esto dio un mayor impulso al diálogo, concretamente sobre cuestiones relacionadas con las conferencias de Naciones Unidas, la Nueva Estrategia de Cooperación para el Desarrollo Africano (NEPAD), Afganistán y el nivel y la eficacia de la ayuda oficial al desarrollo. Las iniciativas conjuntas emprendidas en 2001 con Noruega y Japón, basadas en el diálogo previo, los intercambios de personal y las evaluaciones comunes, están llevando a la definición de directrices de funcionamiento.

1.5.1 Armonizar las prácticas de los donantes

Durante 2002, La Comisión siguió apoyando de manera activa las iniciativas internacionales encaminadas a armonizar las prácticas de los donantes que se están proponiendo en diversos foros.

En concreto, la Comisión acogió con satisfacción la labor realizada por el Grupo de estudio del CAD-OCDE sobre las prácticas de los donantes. Este Grupo, creado en 2000 con la finalidad de definir y documentar las prácticas para aliviar la sobrecarga que supone para los países socios el gestionar la ayuda y para reducir los costes de transacción que conlleva, finalizó su trabajo conforme al calendario previsto a finales de 2002. En los seis documentos sobre buenas prácticas elaborados posteriormente por este grupo se fijaron indicadores de referencia eficaces para mejorar la armonización y se abordaron todas las fases del ciclo de los proyectos. [25] Fueron una valiosa aportación al foro de alto nivel sobre la armonización, que se celebró en Roma febrero de 2003, que aunaban la labor del Grupo de estudio del CAD y el trabajo en marcha de los bancos de desarrollo.

[25] Los seis documentos tratan sobre los siguientes temas: el marco de cooperación de los donantes; el trabajo de análisis a escala nacional y los preparativos de proyectos y programas; medida de los resultados en la gestión de finanzas públicas; información y supervisión; información financiera y auditoría; y cooperación delegada. Véase (en inglés o francés): www.oecd.org/DAC.

La Comisión ha formado parte también de iniciativas de armonización en el contexto del G8, incluida la labor del Grupo de trabajo sobre educación del G8. Se ha pretendido promover la armonización de procedimientos mediante la definición de un Código de conducta redactado por un grupo de expertos que fue creado por la Comisión, y el Consejo recomendó su aplicación.

Asimismo, la Comisión ha participado en debates sobre la armonización de los procedimientos que implican los Documentos Estratégicos Nacionales, a través de contactos bilaterales con el PNUD, el Banco Mundial y determinados Estados miembros. Entre esas iniciativas se incluye el aligerar los documentos y procedimientos estratégicos (por ejemplo, el análisis de la situación social y económica, la matriz de donantes o los indicadores), la consulta mutua entre donantes clave sobre el proceso estratégico de cada institución, la cooperación activa en todos los ámbitos fundamentales para la totalidad de los Documentos Estratégicos Nacionales y la sincronización de los procesos de programación, preparación de estrategias y revisión.

1.5.2 Intensificar la asociación con Naciones Unidas

1.5.2.1 Construir asociaciones estratégicas

En 2002 se mantuvo el diálogo con organismos, fondos y programas de Naciones Unidas a distintos niveles. A partir del impulso generado por la Comunicación "Construcción de una asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios" adoptada en 2001 [26], La Comisión intensificó su relación con el sistema de NU a través de asociaciones estratégicas con una selección de organismos, fondos y programas de Naciones Unidas. Las labores en curso de selección de socios deberían concluir en 2003, y se celebrarían acuerdos de asociación con una selección de organismos. Así, la Comisión podría colaborar con el sistema de Naciones Unidas de manera más coherente y eficiente con los ámbitos prioritarios de la política comunitaria de desarrollo.

[26] COM (2001) 231.

1.5.2.2 Mejorar el marco de trabajo

La revisión del Acuerdo Marco entre la CE y Naciones Unidas de 1999, cuya finalidad es que la CE financie proyectos de UN, se terminó durante 2002. El texto aceptado se remitió para su aprobación a las dos partes y se espera que entre en vigor durante el primer trimestre de 2003. El acuerdo revisado refleja el Reglamento financiero de la Comisión y ofrece un instrumento más flexible para la cooperación con el sistema de Naciones Unidas. En concreto, autoriza la financiación de programas de la ONU por parte de múltiples donantes, de conformidad con la idea de gestión conjunta que se establece en el Reglamento. Esto constituye también un requisito importante para la creación de acuerdos estratégicos.

1.5.3 Ampliar la colaboración con las instituciones financieras internacionales

La colaboración entre la Comunidad Europea, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional resulta cada vez más importante por diversas razones. En primer lugar, la Comisión trabaja muy estrechamente con estos organismos en fomentar el enfoque de los Documentos Estratégicos de Lucha contra la Pobreza, tal como se ha expuesto anteriormente. En segundo lugar, en el contexto de las conferencias de Doha, Monterrey y Johannesburgo, las Instituciones de Bretton Woods, junto con UN y la UE, han defendido con determinación el multilateralismo. En tercer lugar, la Comunidad Europea sigue siendo el mayor contribuyente a los fondos fiduciarios que gestiona el Banco Mundial, incluido el fondo para el alivio de la deuda de los países menos adelantados. En 2002 se prepararon propuestas de financiación para contribuir al Fondo Mundial para la Salud y al Fondo de Reconstrucción de Afganistán.

1.5.3.1 Adoptar un nuevo Acuerdo Marco con el Grupo del Banco Mundial

En 2002 se terminaron las negociaciones para revisar el Acuerdo Marco de 2001 entre la CE y el Grupo del Banco Mundial. En paralelo a estas negociaciones, se organizó una primera serie de consultas sobre cuestiones de interés común en virtud del acuerdo (principalmente, la ejecución de los fondos fiduciarios del Grupo del Banco Mundial financiados por la Comunidad Europea). Hubo una amplia participación por ambas partes, lo que permitió una mejor comunicación de los intereses y objetivos de la Comunidad al Grupo del Banco Mundial, y una mejor presentación de sus planes y prioridades para el futuro próximo. En 2003 se iniciarán consultas anuales similares con Naciones Unidas.

1.5.3.2 Cooperación en asociaciones difíciles y gestión financiera

En octubre de 2002, la Comisión organizó un seminario en colaboración con el Banco Mundial, el CAD/OCDE y el PNUD sobre las "asociaciones difíciles " en París, con la finalidad de mejorar y armonizar las reacciones de los donantes cuando el paradigma de la asociación no funciona, por ejemplo en países que no cuentan con una política medioambiental adecuada.

La cooperación en apoyo a las finanzas públicas se vio impulsada por el programa conjunto de gasto público y responsabilidad financiera que cuenta actualmente con el apoyo del Banco Mundial, la Agencia Británica de Desarrollo Internacional y la Comunidad (también a través de un fondo fiduciario).

1.5.3.3 Asociación Estratégica con África

La Comisión participa desde hace años en la Asociación Estratégica con África (EA), el foro informal creado en 1988 que agrupa a los donantes bilaterales y multilaterales que apoyan los esfuerzos de África por reducir la pobreza. Este foro se ha situado a la cabeza de las iniciativas por aligerar los procedimientos de los donantes y supervisar los programas de ajuste con miras a ser eficaces en la reducción de la pobreza, así como para revisar las prácticas de los donantes en apoyo a la reforma, y es una referencia intelectual sobre una diversidad de cuestiones de desarrollo. Durante el otoño de 2002, la Comisión llevó a cabo, junto con la Agencia Británica de Desarrollo Internacional, tres misiones de aprendizaje de acciones en Etiopía, Ruanda y Senegal. El objetivo de estas misiones era evaluar e impulsar la armonización del apoyo de los donantes que conllevan las estrategias y ciclos presupuestarios nacionales de reducción de la pobreza. En los próximos años, la puesta en práctica de este marco será esencial en el trabajo de la AEA. En la etapa 6ª de la AEA (2003-2006) se centrará principalmente en la armonización del apoyo de los donantes que conllevan las estrategias de lucha contra la pobreza, concretamente el apoyo sectorial y presupuestario.

Asociación Estratégica con África (AEA) - Misiones de aprendizaje: resultados principales

Los países se han esforzado por elaborar estrategias participativas de reducción de la pobreza.

El posicionamiento de los donantes respecto a las estrategias de lucha contra la pobreza ha sido, hasta la fecha, muy decepcionante.

Es preciso que los gobiernos hagan operativas sus estrategias de lucha contra la pobreza, garantizan el vínculo con el ciclo presupuestario y las estrategias sectoriales, y elaboren una lista anual de medidas de actuación e indicadores.

Es urgente que los donantes comiencen a armonizar sus procesos de programación, revisión y supervisión con la estrategia nacional de lucha contra la pobreza y el ciclo presupuestario.

1.6 El camino al futuro

En este capítulo se han puesto de relieve una serie de factores que influyen en el contexto en el que se desenvuelve la política comunitaria de cooperación al desarrollo y asistencia externa. Se trata de nuevos desafíos, pero también de nuevas oportunidades. En los años venideros, una Unión Europea ampliada debería situarse mejor para desempeñar una función dirigente en el programa mundial del crecimiento, la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible que se confirmó en 2002.

2. EL PROCESO DE REFORMA: AVANCES REGISTRADOS EN 2002

El 16 de mayo de 2000, la Comisión puso en marcha un programa de reformas de la gestión de la asistencia externa [27]. entre sus objetivos principales figuran los siguientes:

[27] SEC (2000) 814 de 16 de mayo de 2000 - Comunicación de los comisarios 'Relex': Sr Patten (Relaciones exteriores), Sr Nielson (Desarrollo), Sr Verheugen (Ampliación), Sr Lamy (Comercio) y Sr Solbes Mira (Asuntos económicos y monetarios).

- Mejorar de la calidad de los proyectos y programas.

- Reducir el tiempo de ejecución.

- Garantizar que los procedimientos de gestión financiera, técnica y contractual sean conformes con las normas internacionales más estrictas.

La naturaleza de las tareas requiere esfuerzos considerables, ya que los diversos programas de la CE tienen cada uno de ellos características y fines distintos, de conformidad con la reglamentación específica del programa. Dentro de estos límites, en 2002 se han adoptado y aplicado medidas significativas para mejorar la calidad de los proyectos y programas de asistencia que gestiona la Comunidad Europea. Los diversos "Grupos de apoyo a la calidad", la mejora de la gestión financiera y, especialmente, el avance en el proceso de descentralización son algunos de los pasos positivos de 2002.

2.1. Mejora de la calidad

La programación se centra ahora en los Documentos Estratégicos Nacionales o Regionales, que establecen un "marco estratégico" para las prioridades de la cooperación comunitaria en determinado país o región [28]. Es la primera vez que la Comisión establece un marco coherente para sus relaciones con terceros países que abarque tanto la asistencia al desarrollo como otras políticas comunitarias esenciales (el 'conjunto de políticas').

[28] SEC (2000) 814, SEC(2000)1049 de 15 de junio de 2000, y Conclusiones del Consejo de Desarrollo de 10 de noviembre de 2000.

En 2001, la Comisión inició el proceso de establecer documentos estratégicos nacionales y regionales para los socios de todas las regiones afectadas (ACP, ALA, CARDS, MEDA, TACIS). Estas nuevas estrategias se han elaborado en colaboración con los gobiernos nacionales, los Estados miembros, otros donantes bilaterales y multilaterales y, siempre que ha sido posible, representantes de la sociedad civil [29]. El proceso del Documento Estratégico Nacional tiene un alcance amplio y ambicioso, y abarca a más de 160 países socios y a 8 regiones socias. A finales de 2002, la Comisión había terminado y publicado 102 nuevos Documentos Estratégicos Nacionales y 14 Documentos Estratégicos Regionales (disponibles en Internet [30]). Además una serie de estrategias se encuentran en fase de elaboración y se publicarán en breve. Estos documentos de programación muestran cómo debe ejecutarse la asistencia externa durante el período 2002 - 2004/07 (el tiempo de aplicación depende de cada región).

[29] En virtud del artículo 2 del Acuerdo de Cotonú, la consulta a la sociedad civil es obligatoria.

[30] Documentos estratégicos nacionales y regionales de países ACP: http://europa.eu.int/comm/development/ body/csp_rsp/csp_en.cfm http://europa.eu.int/comm/development/ body/csp_rsp/rsp_en.cfm Documentos estratégicos nacionales y regionales para los programas ALA, MED, CARDS, TACIS: http://europa.eu.int/comm/ external_relations/sp/index.htm

A solicitud del Consejo [31], se elaboró un informe sobre la marcha de la ejecución del marco común de los Documentos Estratégicos Nacionales, [32] y fue publicado en noviembre de 2002. Abarca el proceso de elaboración de la "primera generación" de documentos estratégicos nacionales y regionales. Se prestó especial atención a la coordinación con los Estados miembros (tanto sobre el terreno como en Bruselas).

[31] Conclusiones del Consejo sobre el marco común de los Documentos Estratégicos Nacionales de 10 de noviembre de 2000, punto IV.

[32] Documento de trabajo de la Comisión, SEC (2002) 1279, de 26 de noviembre de 2002.

Entre los desafíos pendientes se incluyen los siguientes:

- Establecer un mecanismo de revisión de los Documentos Estratégicos Nacionales.

- Tener en cuenta las nuevas iniciativas de la CE/UE relativas a políticas (por ejemplo, antiterrorismo, problemas de inmigración, y a las iniciativas surgidas del proceso de Doha y del seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible).

- Mejorar la atención en los resultados y el funcionamiento.

- Reducir los costes de transacción de los países socios avanzando en la armonización de los procedimientos de los donantes que conllevan las estrategias nacionales.

Se ha creado un Grupo interservicios de apoyo a la calidad, cuya principal tarea es seleccionar y evaluar Documentos Estratégicos Nacionales y Regionales y Programas Indicativos, y proponer las mejoras que sean necesarias para garantizar una calidad elevada. Con vistas a obtener el máximo impacto, el Grupo mencionado interviene en una fase temprana del proceso de programación. La selección reveló que, si bien se ha dado un salto cualitativo en la programación plurianual, no se han desarrollado todas las posibilidades que ofrece este nuevo marco. Algunos problemas típicos del proceso de los Documentos Estratégicos Nacionales consistían en conseguir una concentración suficiente de la ayuda, realizar un análisis riguroso de la coherencia de las políticas, hacer operativo el concepto de "vincular la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo", definir indicadores de funcionamiento e integrar las políticas de gobernanza y derechos humanos, género y medio ambiente.

Asimismo, el Grupo interservicios de apoyo a la calidad elaboró directrices sobre la ejecución del marco común de los Documentos Estratégicos Nacionales, organizó varios seminarios de formación sobre programación y creó un sitio web en la Intranet de la Comisión para mejorar la comunicación interna entre todas las partes implicadas en la programación.

La Oficina de Cooperación EuropeAid ha puesto en práctica diversas medidas de apoyo a la calidad, encaminadas a garantizar que el trabajo es de buena calidad, que cumple los requisitos sustantivos y procedimentales e incluye enfoques de vanguardia en los ámbitos pertinentes. Algunas de las medidas clave adoptadas en 2002 son la creación de los grupos de apoyo a la calidad a escala regional, la creación de 10 redes temáticas sobre los ámbitos prioritarios identificados por la Comisión y el Consejo, y la elaboración de directrices y otros documentos de funcionamiento. A su vez estos instrumentos se han traducido en programas de formación que se imparten tanto en los servicios centrales como en las delegaciones. En 2002, la red temática de apoyo presupuestario contribuyó de manera satisfactoria al desarrollo de una Guía metodológica y su programa de formación asociado. Además de la Guía sobre apoyo presupuestario, también en 2002 se completó una Guía sobre los enfoques sectoriales.

2.1.1. Debate de orientación Comisión/Consejo

El proceso de reforma ha ido acompañado de la búsqueda de un ajuste más armonioso entre las prioridades políticas y las asignaciones presupuestarias. Las conversaciones se iniciaron en la reunión informal de septiembre de 2000 celebrada en Evian y prosiguieron en la reunión del Consejo de Asuntos Generales de enero de 2001. El debate de 2002 evolucionó en torno a cuestiones como la integración de los objetivos de desarrollo y de política exterior, la mejora de la flexibilidad y la capacidad de reacción ante nuevas situaciones, el equilibrio entre la necesidad de una prestación de la asistencia más rápida y de mejor calidad, y el modo de intensificar la incidencia de la acción exterior de la Unión en las diferentes regiones. Se propuso en concreto que la Comisión siguiera reflejando el concepto de estrategias regionales, la elaboración de archivos de datos nacionales y el fortalecimiento de la función de la Delegación de la CE en el proceso de "descentralización".

2.2. Mejora de la gestión y los resultados financieros

En la Comunicación de 16 de mayo de 2000 se preveía una iniciativa específica para revisar todos los compromisos efectuados antes de 1995 y todos los no utilizados de 1995, 96 y 97.

El total de compromisos abiertos (compromisos presupuestarios y del FED) se redujo a finales de 2002 al equivalente de 3,8 veces el presupuesto anual en pagos, en comparación con las 4,7 veces de finales de 1999. Sólo se consideró anormal parte del total acumulado de reembolso de anticipos y préstamos (esta parte representaba el 14% a finales de 2002 y el 21% a 1 de enero de 2003, con el ejercicio presupuestario de 2003 añadido como "compromiso antiguo ".

Compromisos presupuestarios: a finales de 2002, el nivel de los compromisos presupuestarios realizados antes de 1995 (compromisos antiguos) se redujo a 224 millones de euros (una reducción del 80%), en comparación con los 1 092 millones de euros a 23 de noviembre de 1999, cuando se efectuó el primer inventario de los compromisos realizados. Además, a finales de 2002, el nivel de compromisos no utilizados (incluidos los de 1999) se había reducido a 634 millones de euros (en comparación con los 1 350 millones de euros a fecha de 31 de diciembre de 2000).

Compromisos del FED: el nivel de los compromisos del FED realizados antes de 1995 también se había reducido de 901 millones de euros a 31 de diciembre de 1999 a 363 millones de euros a finales de 2002 (una reducción del 60%). La situación de los compromisos no utilizados se había reducido a 449 millones de euros a 31 de diciembre de 2002 (en comparación con los 536 millones de euros a 31 de diciembre de 2000). El 1 de noviembre de 2002, el nivel de los compromisos presupuestarios realizados antes de 1995 se había reducido un 76%, en comparación con la situación a fecha de 23 de noviembre de 1999 (cuando se hizo un primer inventario de los compromisos antiguos)), una reducción de unos 831 millones de euros. Además, el 1 de noviembre de 2002, el nivel de compromisos no utilizados (incluidos los de 1999) se había reducido a 722,28 millones de euros (en comparación con los 1 350 millones a fecha de 31 de diciembre de 2000). Los compromisos del FED realizados antes de 1995 se habían reducido también de 901 millones de euros en 1999 a 432 millones de euros en noviembre de 2002.

Con vistas a reducir el lapso de tiempo transcurrido entre los compromisos y los pagos y para racionalizar la ejecución del presupuesto, una de las acciones principales de la Oficina de Cooperación EuropeAid ha sido ampliar sus operaciones de manera más homogénea a lo largo del ejercicio financiero. En este ámbito se han hecho avances importantes en 2002. Cerca de un 41% de los créditos disponibles se comprometieron el último trimestre del año, lo que supone una mejora sustancial respecto al resultado del año 2001, en el que se comprometieron en los tres últimos meses del año cerca de un 50% de los créditos.

2.3. Mayor reunificación del ciclo de los proyectos : segundo año de la Oficina de Cooperación EuropeAid

Desde el 1 de enero de 2001, los Directores generales geográficos (DG Relaciones exteriores y DG Desarrollo) están a cargo de la programación y la estrategia, mientras que la Oficina de Cooperación EuropeAid es responsable de las restantes fases del ciclo de los proyectos (desde la identificación de proyectos hasta la evaluación ex ante). Esta reorganización ha generado la correspondiente transferencia de personal y competencias. En junio de 2001 se firmó un Acuerdo interservicios en el que se esclarecen todas las funciones y responsabilidades de las tres Direcciones Generales más directamente implicadas en la gestión de la asistencia externa comunitaria.

La Oficina de Cooperación EuropeAid funciona bajo las órdenes de un Comité de Dirección compuesto por cinco comisarios "Relex". [33] Este Comité se reúne al menos una vez al trimestre, aprueba la Declaración de la misión de la Oficina, el plan de trabajo anual (el Plan de gestión 2003 de la Oficina de Cooperación EuropeAid se aprobó en enero de 2003), la programación del presupuesto anual y el informe anual de actividad. Además, tiene responsabilidades específicas en materia de evaluación: aprueba el programa anual de evaluaciones, registra los resultados de las evaluaciones y formula recomendaciones.

[33] Sr Patten (Presidente), Sr Nielson (Jefe ejecutivo), Sr Verheugen, Sr Lamy y Sr Solbes Mira (miembros del Consejo).

Están cubiertos todos los puestos de gestión de la Oficina, al igual que la mayoría de los puestos vacantes, tras un intenso ejercicio de contratación llevado a cabo en febrero de 2001. En 2002, a causa de la rotación, se cubrieron 7 puestos de gestión y se contrató a 215 funcionarios.

La Comisión asumió las responsabilidades que ejercían anteriormente las 49 Oficinas de asistencia técnica cuyos contratos finalizaron en 2001 o no fueron renovados. Esto exigió la contratación de otros 260 miembros del personal auxiliar para trabajar en los servicios centrales y 70 expertos para trabajar en las Delegaciones. Además, la Oficina de Cooperación EuropeAid se siguió beneficiando en 2002 de los servicios de 3 Oficinas de asistencia técnica, para la gestión de expertos en todo el mundo y de funcionarios europeos de Aduanas en los Balcanes. En 2002, se tomó la decisión de desmantelar esas oficinas y hacer interna la gestión, para cumplir así las nuevas normas relativas a la contratación externa y el nuevo Reglamento financiero. En septiembre y octubre de 2002 se contrató a unos 30 miembros del personal auxiliar para trabajar en los servicios centrales preparando la absorción de las 3 Oficinas de asistencia técnica, que estaría plenamente operati