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Bruselas, 28.11.2007

SEC(2007) 1555

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta al régimen de los servicios financieros y de seguros RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO (Esta síntesis se limita a resumir el análisis contenido en la evaluación íntegra, cuyo texto, junto con todos los anexos mencionados, sólo está disponible en la versión lingüística original y, por consiguiente, sólo se presenta con la versión en lengua inglesa de la propuesta)

{COM(2007) 747 final}{SEC(2007) 1554}

1. CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS

Por motivos fundamentalmente pragmáticos, la Directiva del IVA declara exenta la mayor parte de los servicios financieros y de seguros ordinarios. No obstante, hasta cierto punto la Directiva refleja un planteamiento inseguro, al permitir también a los Estados miembros conceder a los sujetos pasivos la opción de gravar esos servicios.

Cuando prestan servicios exentos, estos sectores no tienen la obligación de facturar el impuesto sobre tales prestaciones, pero tampoco suelen tener la posibilidad de recuperar el IVA que pagan por los bienes y servicios adquiridos con vistas al ejercicio de la actividad. Este impuesto no recuperable constituye una fuente significativa de ingresos para las Administraciones fiscales de los Estados miembros. Representa, además, una fuente de ingresos que aumenta automáticamente a medida que las entidades financieras y aseguradoras recurren con mayor frecuencia a proveedores de servicios especializados ajenos a las entidades (externalización) o consolidan sus actividades a escala transfronteriza (por ejemplo, a través de centros de reparto de costes).

Los trabajos realizados por la Comisión en la preparación de esta evaluación de impacto han demostrado que la aplicación inequívoca y coherente de la exención en toda la Comunidad plantea cada vez más problemas. En algunas operaciones complejas, puede resultar, incluso, difícil determinar quién es el destinatario del servicio a efectos fiscales.

Al margen de su origen y de la dificultad de hallar otra solución, una consecuencia importante de la exención es que las empresas no pueden recuperar el IVA soportado en sus adquisiciones de bienes y servicios. Sin embargo, una de las consecuencias más negativas de la exención sigue siendo la pérdida de neutralidad del impuesto. Otro aspecto que la UE debe tener en cuenta es que el sistema del IVA debe funcionar en 27 Estados miembros de tal forma que resulte posible la creación de un mercado único paneuropeo. En este contexto, la aplicación del IVA provoca tensiones que no se observan en ningún otro caso al aplicar un impuesto sobre el consumo a los servicios financieros y los seguros.

Los mecanismos tributarios existentes generan ingresos que han aumentado significativamente. Cualquier modificación debe tener en cuenta esa realidad, que, si bien es en parte atribuible al aumento de los tipos del IVA, se debe sobre todo al crecimiento de la base imponible, pese a las ineficiencias económicas impuestas a las empresas.

Lograr un equilibrio entre eficiencia económica y estabilidad y equidad del sistema tributario no es fácil, sobre todo en este caso, en el que lo que ha de conseguirse es conciliar los objetivos del mercado interior con una imposición adecuada de los sectores de servicios financieros y de seguros. Será necesario convencer a los Estados miembros de que, con vistas a mantener y seguir desarrollando un sector de servicios financieros dinámico en toda la UE, merece la pena hacer algunas concesiones limitadas en lo que respecta a los ingresos por IVA.

A tal fin, la Comisión ha colaborado con los Estados miembros en la búsqueda de una nueva vía de progreso.

Dentro de los trabajos preparatorios realizados con los Estados miembros, la Comisión organizó dos seminarios al amparo del programa Fiscalis, que se dedicaron fundamentalmente a la determinación de los puntos de tensión en la legislación vigente.

En marzo de 2006 se publicó un documento de consulta en el que se comentaban el marco jurídico actual y las opciones de modificación, documento que generó el mayor número de respuestas que se haya registrado hasta ahora en relación con una consulta fiscal. Quienes respondieron consideraban una prioridad la supresión de las trabas a la consolidación transfronteriza y la modernización de las definiciones. Para acelerar el proceso, la Comisión encomendó un estudio (a PwC) sobre los efectos económicos de la exención del IVA aplicada a los servicios financieros y de seguros en la EU 25. El informe (finalizado en noviembre de 2006) señalaba entre sus conclusiones que el IVA incorporado incrementa los costes para las entidades de la UE y el precio de los servicios financieros prestados a las empresas. Las divergencias en la interpretación de la Directiva del IVA acerca de los servicios financieros exentos y no exentos crean inseguridad a la hora de adoptar decisiones, en principio, puramente comerciales. Se demostró que las entidades de servicios financieros, bien soportaban porcentajes de IVA no recuperable relativamente altos como consecuencia de sus estructuras societarias, o bien adoptaban estructuras que, por lo demás, no resultaban óptimas desde el punto de vista de la normativa o del impuesto sobre sociedades, con el objeto de minimizar la carga del IVA intragrupo.

En lo que respecta a las opciones de modificación determinadas, el informe insistía en la necesidad de definir los servicios exentos de forma clara, coherente y segura. El informe figura en anexo a la versión íntegra de la evaluación de impacto.

Con carácter complementario, la Comisión solicitó a la Oficina Internacional de Documentación Fiscal que estudiara los métodos de deducción del IVA soportado en relación con los servicios financieros y los seguros en los Estados miembros. Según el informe de PwC, los porcentajes varían del 0% al 74%, aun cuando la Directiva del IVA disponga que se armonicen.

Con todo, la Directiva también ofrece a los Estados miembros un considerable margen de maniobra a la hora de establecer la metodología para calcular la deducción. Se observan diferencias en la forma en que los Estados miembros aplican la legislación y prácticas permisivas no siempre previstas en ella.

Así pues, el ejercicio del derecho a optar por la tributación puede dar lugar a un elevado porcentaje de deducción, incluso cuando no se ha realizado ninguna entrega o prestación gravada.

Resultó imposible obtener cifras fiables sobre el valor del IVA no recaudado debido a la exención o sobre los ingresos procedentes del IVA no recuperable. El estudio de PwC reseña un informe independiente no publicado en el que las cifras correspondientes a un Estado Miembro (el Reino Unido) arrojan una cantidad no recuperable de IVA equivalente al 20,3% de los impuestos pagados por el sector de servicios financieros y que incrementa el coste de estos servicios hasta un 4%. A la luz de los datos limitados de que disponía la Comisión, no quedaba claro si la supresión de la exención tendría alguna incidencia en los ingresos fiscales recaudados. El aumento potencial de los ingresos fiscales se vería, con toda probabilidad, absorbido por los mayores porcentajes de recuperación.

2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

La legislación vigente ha quedado desfasada y no permite hacer frente debidamente a la complejidad de los negocios modernos, por lo que da lugar a costes excesivos y resulta intrínsecamente ineficiente. La Directiva declara exenta una lista de servicios financieros y de seguros que debe interpretarse de forma restrictiva. Sin embargo, tan sólo el 6% de los asuntos relativos al IVA planteados recientemente ante el TJE (24) se referían a las definiciones de los servicios financieros y de seguros exentos, pese a que su incidencia pueda ser muy amplia. Los costes procesales, si bien son difíciles de cuantificar, son también elevados y probablemente pueden atribuirse en gran parte a la deficiente calidad de la legislación.

Debido al impuesto incorporado, las entidades financieras y aseguradoras deben hacer frente a costes globalmente más elevados. Dichas entidades tenderán a privilegiar la prestación de los servicios sujetos al impuesto a nivel interno, en lugar de recurrir a un proveedor especializado de servicios de externalización, lo que generaría un IVA no recuperable. La falta de neutralidad del IVA es, pues, un obstáculo para la eficiencia general.

Inevitablemente, cuando la prestación a un consumidor final está exenta del IVA, las prestaciones transfronterizas de servicios tienen implicaciones sobre la distribución de los ingresos por IVA.

Los ingresos procedentes del IVA no recuperable recaerán básicamente en el Estado en que esté establecido el destinatario de los servicios, y no en aquel en que se encuentre el consumidor final del servicio exento.

Dichos ingresos crecerán a medida que la política comunitaria en materia de servicios financieros logre sus objetivos y se eliminen las barreras que dificultan la integración de los productos minoristas y la distribución transfronteriza. En general, en los trabajos realizados en el contexto de la evaluación de impacto, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la única forma segura de hacer frente a este efecto distorsionador es la imposición íntegra. La Comisión constató, asimismo, diferencias en las metodologías de recuperación del IVA permitidas o impuestas por los Estados miembros. Es probable que las metodologías impuestas por algunos Estados miembros falseen la competencia e incrementen los costes. Esta conclusión viene reforzada por los debates mantenidos con los Estados miembros en pro de una mayor coherencia en las normas de recuperación. Entre los aspectos secundarios planteados durante el proceso de consulta y que la Comisión ha pasado por alto de momento figura el régimen de IVA de los servicios financieros y de seguros conformes con la Sharia (Ley Islámica).

3. OBJETIVOS

- Reducir los costes administrativos que supone para las Administraciones el ejercicio de la supervisión fiscal y para los operadores económicos el cumplimiento de la normativa tributaria.

- Crear una situación de seguridad presupuestaria para los Estados miembros y de seguridad jurídica para los operadores económicos.

- Resolver las incoherencias entre las disposiciones en materia de IVA de 1977 y otras disposiciones legales y reglamentarias más recientes, como las correspondientes al Plan de Acción sobre Servicios Financieros.

Cualquiera de las opciones de modificación contempladas podía aportar soluciones para alcanzar, en su integridad o en parte, algunos de estos objetivos. Los costes administrativos y de cumplimiento de la normativa son la carga que origina para las Administraciones la recaudación del IVA y para las empresas el cumplimiento de las obligaciones fiscales. No obstante, las obligaciones para el cumplimiento de la normativa sobre el IVA no se establecen en la legislación comunitaria, sino que se determinan en la legislación nacional, dado que, siguiendo un planteamiento basado en el principio de subsidiariedad, esas decisiones recaen en los Estados miembros. Las posibilidades de reducir los costes de cumplimiento de la normativa valiéndose de otras obligaciones de información son limitadas, puesto que las técnicas financieras y de cálculo de costes estándar están pensadas para otras prioridades. Las obligaciones de cumplimiento de la normativa fiscal y de información no suelen estar integradas en las plataformas de datos e información de gestión que cada día se utilizan más en las entidades financieras. En lo que respecta al IVA comunitario, esta incompatibilidad es achacable, en gran parte, a la existencia de 27 conjuntos diferentes de obligaciones en materia de información y cumplimiento de la normativa en los Estados miembros.

Algunos Estados miembros se aprovecharán, no obstante, de la consolidación transfronteriza en detrimento de otros. Con vistas a garantizar que las empresas de los sectores considerados sigan estando establecidas en la UE y continúen así generando ingresos fiscales, podría resultar necesario hacer algunas concesiones limitadas en lo que respecta a los ingresos por IVA.

El sistema del IVA debe eliminar, en la medida de lo posible, los factores que puedan falsear las condiciones de competencia, ya sea a nivel nacional o comunitario. La presente propuesta debe partir de esta base, pero algunas de las medidas más obvias que podrían beneficiar a los sectores de servicios financieros y de seguros tendrán repercusiones presupuestarias para los Estados miembros.

4. OPCIONES DE ACTUACIÓN

Las opciones de actuación que cabe estudiar seriamente se reducen a tres: mantener inalterada la situación actual; modernizar las definiciones de los servicios exentos de tal forma que se garantice una aplicación coherente de las mismas; y proponer una o varias modificaciones estructurales específicas para restablecer, hasta cierto punto, la neutralidad del sistema de IVA.

Una segunda modificación estructural posible consistía en ampliar el abanico de servicios exentos. En realidad, esta opción haría extensivos a otras empresas los problemas de la exención. Con vistas a restablecer cierto grado de neutralidad, Australia y Singapur han adoptado un modelo simplificado de deducción limitada del impuesto soportado, basado en los costes salariales estimados más el valor añadido del proveedor de servicios, pero este modelo no se adecúa a las circunstancias de la UE. La Directiva permite ya a los Estados miembros establecer el derecho a optar por la tributación de los servicios financieros y, en los cinco Estados miembros en los que existe esta opción, las entidades financieras pueden renunciar a la exención y optar por gravar sus prestaciones de servicios financieros exentos (aunque no los seguros). La Comisión ha examinado también el papel de las estructuras de IVA transfronterizas en la reducción de las distorsiones. Las entidades que se valen de una estructura sucursal/establecimiento principal, dentro de una sola entidad jurídica, disfrutan de flexibilidad para la imputación de operaciones internas sin IVA. El resultado de estas estructuras en términos de IVA es más favorable que el de las empresas con una estructura matriz/filial. Uno de los aspectos a tener en cuenta, por tanto, al evaluar cualquier modificación del régimen de los organismos transfronterizos es si permite lograr una mayor neutralidad entre las distintas estructuras. Los grupos de entidades a efectos de IVA pueden producir resultados similares, pero la disponibilidad de este modelo queda limitada a las operaciones en régimen interior en la mitad, aproximadamente, de los Estados miembros. La consecuencia práctica de los grupos de entidades a efectos de IVA es que protege a las operaciones entre los miembros del grupo en lo que respecta al IVA.

La Directiva establece ya la posibilidad de una exención para los mecanismos de reparto de costes en determinadas circunstancias. A la luz de los casos en que se ha establecido plenamente la exención a favor del reparto de costes y del análisis más amplio realizado, la Comisión considera positivo un mayor recurso a esta disposición, inclusive cuando se trate de terceros proveedores de servicios y operadores de diferentes Estados miembros.

Si bien un pequeño número de respuestas a la consulta así lo sugerían, la implantación de tipos de IVA reducidos para los servicios financieros y los seguros no constituye una opción que convenga analizar seriamente. Las experiencias recientes en materia de tipos reducidos de IVA con otras categorías de operaciones no son en absoluto alentadoras.

Sólo se definió otra opción de actuación, a saber, la creación de un Libro Azul o explicación del IVA en Europa, en el que se aclarasen las definiciones y se interpretasen la exención y su alcance, así como la implementación y aplicación de la jurisprudencia del TJE. Es posible que se decida emprender esta medida más adelante.

5. ANÁLISIS DE IMPACTO

El examen de las distintas opciones aboga por que se modernicen las definiciones de los servicios exentos. Los cambios estructurales, por su parte, deben centrarse en una aplicación más general de la exención en caso de reparto de costes y en un mayor acceso a la opción de tributación para las empresas. La exención por reparto de costes, en concreto, puede reducir considerablemente la fragmentación del mercado, al permitir a los distintos ramos del sector agruparse para reducir costes y a las empresas adoptar sus decisiones estratégicas en condiciones de neutralidad.

La intención de la Comisión es mantenerse dentro de los límites de la exención actual, sin modificar su alcance. En consecuencia, cabe prever que todo servicio que actualmente esté exento siga estándolo y todo servicio que actualmente esté sujeto al impuesto siga estándolo.

La decisión de considerar exentos del IVA los gastos efectuados en el marco de mecanismos de reparto de costes relativos a servicios que, en otras circunstancias, no estén exentos resolvería, al menos, algunos de los problemas. De acuerdo con la evaluación de impacto, existen dos formas de conseguirlo.

El enfoque minimalista, basado en la aclaración de las actuales disposiciones, requiere una disposición específica sobre los mecanismos de reparto de costes en la prestación de servicios financieros y de seguros exentos; en la práctica, este enfoque consistiría en una medida sectorial, pero cuyas ventajas serían limitadas.

Otro enfoque, más dinámico, implicaría un acceso más generalizado a la exención por reparto de costes, con vistas a integrar los mecanismos transfronterizos y los terceros proveedores de servicios que no sean, a su vez, entidades financieras o aseguradoras. Estas disposiciones existen, en la actualidad, a nivel de los Estados miembros, pero la mejor manera de lograr una aplicación más general de las mismas sería clarificando la Directiva. Al analizar la incidencia de las modificaciones de las normas sobre el recurso a la opción de tributación, deben resolverse aspectos tales como la forma correcta de tratar las operaciones intracomunitarias y, posiblemente, la introducción de requisitos de información adicionales.

Si bien, mientras la opción de tributación se limite a las operaciones entre empresas, no se generan ingresos fiscales suplementarios para los Estados miembros, la reducción del impuesto soportado por las entidades financieras reducirá, en principio, el coste de los servicios financieros prestados a empresas. Existe, no obstante, la posibilidad de que se generen ingresos fiscales adicionales, a través del impuesto no recuperable, en ciertas circunstancias. Por razones pragmáticas, es posible que la opción de tributación haya de ejercerse con respecto a cada operación o con respecto a cada cliente, y no en relación con el conjunto de la actividad. Indudablemente, las condiciones para recurrir a la opción de tributación tendrán que establecerse a nivel comunitario, a fin de garantizar una aplicación coherente. La responsabilidad de garantizar la conformidad con tales condiciones recae, sin embargo, en los Estados miembros.

6. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES

Un planteamiento más ambicioso que favoreciera la neutralidad con respecto a la externalización de servicios intensivos en mano de obra podría tener un efecto sobre los ingresos, dependiendo de que las actividades desarrolladas en el marco de un mecanismo de reparto de costes sustituyan a actividades realizadas a nivel interno (escasa o ninguna incidencia en los ingresos) o a actividades externalizadas desempeñadas por terceros (reducción del IVA generado).

Un mayor recurso a la opción de tributación favorece, en cualquier caso, una aplicación uniforme del IVA. En principio, esta opción reducirá las distorsiones y permitirá lograr una mayor neutralidad, pero, a cambio de estas ventajas, es probable que los Estados miembros tengan que reajustar la carga impositiva. La Comisión prevé que todos los cambios legislativos necesarios se efectúen mediante la modificación de la Directiva sobre el IVA, unida a la adopción de un reglamento de aplicación basado en el artículo 397 de dicha Directiva.