1.Contexto

Para la producción de drogas ilegales, como la heroína, la cocaína y las anfetaminas, es necesario utilizar sustancias químicas. Sin embargo, estas sustancias químicas se utilizan principalmente para fines legítimos numerosos y variados, por ejemplo, la fabricación de productos farmacéuticos, cosméticos, plásticos y perfumes. Estas sustancias químicas se denominan precursores de drogas. Los precursores de drogas raras veces son producidos por los delincuentes que pretenden utilizarlos para la fabricación ilícita de drogas, ya que a menudo su fabricación requiere una infraestructura considerable. Por ese motivo, intentan desviar esas sustancias del comercio lícito. Este patrón (en el que hasta ahora se ha basado la legislación internacional de la UE en materia de precursores de drogas) está cambiando con la llegada de los denominados precursores «de diseño» (véase la página 4 y siguientes).

El comercio con precursores de drogas no está prohibido per se, debido a la importancia de sus usos legítimos. La eficacia en la vigilancia y el control del comercio legítimo de estos productos químicos es la mejor manera de luchar contra su desvío para la fabricación de drogas ilegales. Con ese fin, se ha establecido un marco reglamentario específico, tanto a nivel internacional como en el ámbito de la UE.

A escala internacional, el 19 de diciembre de 1988 se adoptó en Viena la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de 1988 (en lo sucesivo, «la Convención de las Naciones Unidas de 1988»), que contiene disposiciones encaminadas a prevenir la desviación de las sustancias que con frecuencia se utilizan para la fabricación de drogas ilegales.

A escala de la UE, en este sentido se adoptaron el Reglamento (CE) n.º 111/2005 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, por el que establecen normas para la vigilancia del comercio de precursores de drogas entre la Comunidad y terceros países (en lo sucesivo, «el Reglamento sobre el comercio exterior») y el Reglamento (CE) n.º 273/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, sobre precursores de drogas (en adelante, «el Reglamento sobre el comercio dentro de la UE), así como sus normativas conjuntas, actos delegados y actos de ejecución. En lo sucesivo, se hará referencia a todos ellos como «los Reglamentos».

Las medidas para hacer frente al desvío y al tráfico de precursores de drogas constituyen una parte fundamental del Plan de acción de la UE en materia de lucha contra la droga 2017-2020, establecido en el marco de la Estrategia de la UE en materia de lucha contra la droga para el período 2013-2020. El control de los precursores de drogas es una de las prioridades señaladas en el capítulo que versa sobre la reducción de la oferta de droga. Hacer frente al desvío y al tráfico de precursores de drogas también es uno de los objetivos de la Agenda y Plan de Acción de la UE en materia de Lucha contra la Droga 2021-2025. Las medidas en cuestión forman parte de la prioridad estratégica general de mejorar la seguridad mediante la desorganización de los mercados de la droga.

El presente informe presenta los resultados de la evaluación de los Reglamentos que se llevó a cabo entre 2017 y 2019. Dicha evaluación se respaldó mediante un estudio encargado por la Comisión a un contratista externo. También se han llevado a cabo consultas públicas y a las partes interesadas, entrevistas y un taller con las partes interesadas.

La evaluación se centra en el requisito impuesto por ambos Reglamentos de presentar, a más tardar el 31 de diciembre de 2019, un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y el funcionamiento de ambos Reglamentos y, en particular, sobre la posible necesidad de emprender acciones adicionales para supervisar y controlar las transacciones sospechosas con sustancias no catalogadas.

2.Conclusiones de la evaluación

Se evaluaron la aplicación, la eficacia, la eficiencia, la pertinencia, la coherencia y el valor añadido de la UE de los Reglamentos.

2.1.Aplicación

Los Reglamentos sobre precursores de drogas son directamente aplicables en los Estados miembros. Por lo tanto, no es necesario que estos los transpongan en su legislación nacional.

Los actores más importantes para prevenir el desvío son los que participan en el comercio lícito (fabricantes, distribuidores, intermediarios, importadores, exportadores y mayoristas). La legislación les exige que adopten medidas contra el robo, verifiquen la buena fe de sus clientes, detecten las transacciones sospechosas y avisen a las autoridades. Por lo tanto, una asociación eficaz entre la industria y las autoridades es la clave de la aplicación del marco reglamentario.

Los Reglamentos se aplican a los precursores de drogas que se definen como «sustancias catalogadas» y están incluidos en los anexos de dichos Reglamentos. Sin embargo, también recogen ciertas disposiciones que son aplicables a las «sustancias no catalogadas», en particular, la necesidad de notificar las transacciones sospechosas a las autoridades. Los precursores de drogas no catalogados son sustancias que, aunque no figuran en la legislación de la UE en materia de precursores de drogas, pueden utilizarse para la fabricación de drogas ilegales. Las sustancias no catalogadas más utilizadas figuran en la lista de vigilancia voluntaria de sustancias no catalogadas de la UE. Esta lista es confidencial y se distribuye únicamente a operadores económicos de confianza, a quienes se pide que notifiquen a las autoridades las transacciones sospechosas en relación con las sustancias que figuran en la lista.

Las sustancias químicas «se catalogan» —es decir, se incluyen formalmente en los Reglamentos— cuando el coste para los operadores y las autoridades competentes por catalogarlas no superaría los beneficios de un control más estricto o porque la sustancia puede sustituirse fácilmente para la fabricación de drogas ilegales.

Los requisitos de los Reglamentos se ajustan en función de la idoneidad e importancia de las sustancias utilizadas para la fabricación de drogas ilegales, que se agrupan en varias categorías (tres categorías para el comercio dentro de la UE y cuatro para el comercio exterior).

La evaluación ha demostrado que la aplicación de los Reglamentos varía considerablemente de unos Estados miembros a otros. Esto es el resultado, entre otras cosas, de la distinta cantidad de recursos humanos destinados a estas tareas por los diferentes Estados miembros, de las diferencias significativas en la frecuencia de las verificaciones in situ de las licencias o los titulares de los registros, de las diferentes interpretaciones de la definición de mezclas que contienen precursores de drogas, del nivel de las sanciones aplicables en caso de infracción de los Reglamentos y de las grandes diferencias en el número de notificaciones de transacciones sospechosas en los distintos Estados miembros. No obstante, un grado considerable de variabilidad puede atribuirse a la existencia de circunstancias específicas a nivel de cada Estado miembro. Por ejemplo, existen enormes diferencias entre los Estados miembros en cuanto a la escala y el desarrollo de la industria química. Además, la escala de la producción de drogas ilegales también varía considerablemente de unos Estados miembros a otros y esto afecta a la importancia que se otorga a la política relativa a los precursores de drogas. Por otra parte, las diferencias en cuanto a qué drogas ilegales causan más problemas sanitarios o sociales explican por qué los Estados miembros prestan distinto grado de atención a la vigilancia de determinados precursores de drogas. Por ejemplo, es posible que un Estado miembro en el que no existen o apenas existen la producción ni el consumo ilegales de metanfetamina no conceda alta prioridad a la vigilancia de los precursores de drogas necesarios para la fabricación ilícita de metanfetamina. Sin embargo, es posible que sea necesario prestar más atención a algunas de estas diferencias, como las divergencias considerables en las sanciones impuestas en caso de infracción de la legislación en materia de precursores de drogas, en particular, para evaluar si dichas sanciones son disuasorias, eficaces y proporcionadas.

2.2.Eficacia

Análisis a partir de la sospecha de fabricación de droga ilegal