Dictamen sobre la participación de los interlocutores económicos y sociales en la política regional comunitaria (94/C 127/07)

El 25 de marzo de 1993, de conformidad con el apartado 4 del artículo 20 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la participación de los interlocutores económicos y sociales en la política regional comunitaria.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 18 de enero de 1994 (Ponente: Sr. Masucci, Coponente: Dame Jocelyn Barrow).

En su 312° Pleno (sesión del 27 de enero de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado, por mayoría y 6 abstenciones, el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. Antecedentes

1.1.1. La importancia de la participación de los interlocutores sociales en la política regional comunitaria ha sido planteada por el Comité Económico y Social desde sus comienzos, desde el momento de la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

En el Proyecto de Dictamen sobre la « Propuesta de Reglamento del Consejo por la que se instituye un Fondo Europeo de Desarrollo Regional », aprobado en el 114° Pleno de 24 y 25 de enero de 1973, el Comité insiste en varias ocasiones (1) sobre dos aspectos:

- la participación de las regiones en la elaboración de la política regional « asociando para ello a todas las organizaciones socioprofesionales representativas » (2);

- la asociación de las organizaciones socioprofesionales « a los trabajos del Fondo de Desarrollo Regional y del Comité de política regional en el propio interior de dichos nuevos organismos » (3).

1.1.1.1. El Comité ha insistido en otras ocasiones sobre este asunto (4), pero su documento más completo y significativo es el Dictamen sobre « El papel y la influencia de las autoridades locales y regionales y las organizaciones sociales y económicas en el ámbito de la política regional común » (5) (Ponente: Sr. Ventejol) aprobado en el Pleno de 24 y 25 de octubre de 1979.

En dicho Dictamen -adoptado en unas circunstancias muy diferentes de las actuales- se recogen todas las razones, todavía hoy válidas y suficientes, que hacen necesaria la participación de los interlocutores sociales:

- para responder plenamente a los objetivos de cohesión económica y social;

- para garantizar mejor la complementariedad entre ayudas comunitarias y ayudas de los Estados miembros;

- para evaluar más cabalmente las consecuencias regionales de las políticas comunitarias;

- para garantizar una más completa información ascendente y descendente;

- para contribuir a suscitar el interés de la población.

Todas ellas constituyen condiciones necesarias para garantizar el éxito de la política regional y del espíritu de solidaridad que la inspira.

1.1.1.2. En anexo a dicho Dictamen se incluyó un Informe (6), de fecha 11 de octubre de 1979, recogido basándose en un cuestionario en el que se constata que « en su conjunto, las autoridades locales o regionales, así como las asociaciones sociales o económicas, tienen una influencia mínima en las orientaciones de la política europea. Ello supondría por otra parte que tienen ya un papel activo en la definición de los programas de desarrollo regional en sus países, lo que parece en general que no es el caso » (7).

Este Informe nos da la posibilidad -en el presente Dictamen- de establecer las diferencias existentes con la situación actual, desde una distancia de catorce años, y medir el camino recorrido.

1.1.2. También el Parlamento Europeo destacó desde un primer momento la importancia de la participación de las organizaciones sindicales y profesionales.

1.1.3. Por su parte, la Comisión, aun cuando no formalizó en el Reglamento FEDER el modo de participación de los interlocutores sociales, ya en los años 70 estableció la costumbre de celebrar reuniones entre el comisario competente, Sr. Giolitti, y los representantes de dichas organizaciones, en las que se trataban las orientaciones en materia de política regional comunitaria.

1.1.4. En cuanto a los interlocutores sociales, ya en enero de 1976 se creó un grupo restringido de representantes de la Confederación Europea de Sindicatos (CES) que realizó encuentros periódicos de información con la Dirección General de Política Regional.

Fue sin embargo durante los años 80, tras iniciarse el debate sobre la reforma de los Fondos Estructurales, aprobada a fines de 1988, que se intensificaron las acciones y la iniciativa de la CES y de la UNICE, orientadas a obtener una información y consulta de los interlocutores sociales a nivel nacional y regional.

1.1.4.1. Fruto de esta presión y del apoyo continuo facilitado por el Comité en muchos dictámenes es el Reglamento CEE n° 4253/88 del Consejo del 19 de diciembre de 1988, que preveía la consulta anual de los interlocutores sociales en materia de políticas estructurales comunitarias.

Sin embargo, la Dirección General de Política Regional estuvo de acuerdo sobre todo en la utilidad de organizar en cada uno de los países miembros una reunión de consulta sobre los Marcos Comunitarios de Apoyo con la participación de las autoridades nacionales y regionales, y los representantes nacionales y regionales de los sindicatos de trabajadores y organizaciones patronales; reuniones que efectivamente tuvieron lugar en los años 1989-90 en primer lugar sobre el objetivo n° 1 y luego sobre otros objetivos, y representaron la primera consulta a gran escala de las organizaciones socioeconómicas, con el objetivo de convencer a las autoridades nacionales de la utilidad de llevar dichas prácticas a nivel nacional.

1.1.4.2. El Comité Ejecutivo de la CES aprobó una Resolución (1) sobre la política regional que abarca dos aspectos:

- los contenidos generales que deben caracterizar la política regional comunitaria con el fin de alcanzar la cohesión económica y social, y afrontar los procesos de desindustrialización;

- los niveles y modalidades de ejercicio de la participación de los interlocutores sociales.

1.1.4.3. También la UNICE ha destacado la importancia del refuerzo de la definición de un marco claro para la participación de los interlocutores sociales, tanto a nivel nacional como local (2).

1.1.4.4. Esta preocupación es compartida por todos los interlocutores sociales, como demuestra la carta que han dirigido a la Comisión y a los Estados miembros en junio de 1992 y en la que indican que la participación activa de sus representantes en la elaboración, ejecución y valoración de las diferentes fases de los procedimientos de programación deberá ser claramente establecida en el ámbito de la cooperación.

1.2. Artículo 4 del nuevo Reglamento marco

1.2.1. La nueva propuesta de la Comisión para la revisión de los Fondos Estructurales contiene pocas pero importantes novedades respecto a la reforma de 1988. A este respecto, remitimos al Dictamen adoptado por el Comité el 26 de mayo de 1993 (3).

Entre las novedades es fundamental la nueva versión del artículo 4 del Reglamento n° 2052/88, que, en su versión definitiva aprobada por el Consejo el 20 de julio de 1993, reza así:

« Artículo 4 - Complementariedad, cooperación, asistencia técnica

1. La actuación comunitaria se considerará un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes (incluidos, en el marco de las modalidades ofrecidas por las normas institucionales y las prácticas vigentes propias de cada Estado miembro, los interlocutores económicos y sociales) designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. En lo sucesivo esta concertación se denominará « cooperación ». La cooperación abarcará la preparación y la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones.

En la cooperación se respetarán plenamente las competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada una de las partes.

2. Basándose en las disposiciones del presente Reglamento, y en las de los apartados 4 y 5 del artículo 3, la Comisión adoptará iniciativas y medidas de ejecución para garantizar que la actuación comunitaria se oriente a la realización de los objetivos mencionados en el artículo 1 y aporte un valor añadido a las iniciativas nacionales.

3. En el marco de la cooperación, la Comisión, según las disposiciones a que se refiere el apartado 4 del artículo 3, podrá contribuir a la preparación, ejecución y ajuste de las intervenciones financiando estudios preparatorios e iniciativas de asistencia técnica in situ, de acuerdo con el Estado miembro de que se trate y, en su caso, con las autoridades y organismos a que se refiere el apartado 1.

4. La distribución de las tareas entre la Comisión y los Estados miembros durante la fase de preparación de las acciones se define, para cada uno de los objetivos, en los artículos 8 a 11 bis. ».

1.2.1.1. La forma definitiva que ha adoptado el artículo 4 difiere parcialmente de la propuesta original de la Comisión, que no incluía:

- el inciso « en el marco de las modalidades ofrecidas por las normas institucionales y las prácticas vigentes propias de cada Estado miembro »;

- la última frase del primer apartado: « En la cooperación se respetarán plenamente las competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada una de las partes. »

1.2.1.2. Con independencia de que al incluir a los interlocutores sociales en la noción de cooperación que se concretará a través de una « estrecha concertación », este apartado representa la coronación de un esfuerzo conjunto de veinte años por parte del Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y los interlocutores sociales dirigido a la obtención de dicho objetivo, no cabe duda de que la primera modificación representa un compromiso, aunque no rebaje su significado.

La referencia a las normas institucionales y a la práctica real (en particular a ésta) puede ser utilizada -en situación forzada- por los Gobiernos hostiles a la idea de implicar a los interlocutores económicos y sociales para mantener a éstos al margen incluso de las políticas estructurales comunitarias. No obstante, se trataría en tal caso de una interpretación que contradice el espíritu central del nuevo Artículo 4, cuyo propósito es evidentemente incluir en la participación a los interlocutores económicos y sociales. Ello responde a una filosofía según la cual el desarrollo requiere la participación sinérgica de todas las fuerzas vivas de la sociedad.

1.2.1.3. En los casos en que, por contra, ya existe una tradición de implicación en otras materias y decisiones, la norma que contiene el artículo 4 citado debería luego ser aplicada a nivel nacional y regional, lo que exige que las autoridades nacionales y regionales y las organizaciones socioeconómicas están preparadas para ejecutarla eficazmente en una sede adecuada y en el ámbito de procedimientos acordados previamente.

1.2.1.4. Ya existen -gracias a las iniciativas citadas en el punto 1.1.4 supra- numerosas experiencias al respecto en diferentes lugares y regiones de la Comunidad, sobre las que se han realizado estudios e investigaciones con el apoyo financiero de la Comisión (1).

No obstante, el Informe Anual de la Comisión no da cuenta de dichas experiencias, y esta falta ha sido destacada en el Dictamen sobre el « Tercer informe anual sobre la aplicación de la reforma de los Fondos Estructurales 1991 » aprobado el 29 de abril de 1993 (2).

1.2.2. El conocimiento sistemático de las experiencias efectivas de participación y el intercambio de información pueden ser de innegable ayuda para la ejecución del citado artículo 4.

De ahí el alcance y utilidad de este Dictamen que se propone informar sobre el estado de las formas de participación de los interlocutores sociales desde 1989 hasta la fecha, es decir, durante el período de aplicación de la reforma de los Fondos Estructurales.

2. La participación de las organizaciones económicas y sociales

2.1. Con el fin de verificar su grado de conocimiento de las políticas estructurales comunitarias y su nivel de participación, se ha enviado un cuestionario -complejo y ya experimentado (3)- a las organizaciones nacionales y regionales que durante el bienio 1989-1990 han participado en una serie de reuniones informativas sobre los Marcos Comunitarios de Apoyo, organizados por la Comisión a petición de la CES y de la UNICE, en las doce capitales en presencia de las autoridades nacionales y regionales.

2.1.1. Ante todo, hay que destacar el satisfactorio porcentaje de respuestas, equivalente a aproximadamente el 25 % de los cuestionarios enviados, que representa una muestra cuantitativa suficiente desde el punto de vista sociológico.

2.1.2. De las respuestas recibidas se ponen de manifiesto dos aspectos, aparentemente contradictorios: el gran interés que suscitan las políticas estructurales en los interlocutores sociales entrevistados y, al mismo tiempo, el bajo nivel de conocimientos de los problemas a medida que éstos se hacen más específicos y especializados.

Este dato puede interpretarse como una consecuencia de la conocida falta de participación: existe interés por parte de los interlocutores sociales pero faltan los medios y, más a menudo, la práctica que permita la cristalización de este interés.

2.1.3. Otro dato resultante es el buen número de entrevistados (2 de cada 3) que conoce los contenidos del Plan Global de Desarrollo (si bien, al mismo tiempo, 1 de cada 3 declara no conocerlos).

2.1.4. Significativamente, la mayor parte de los entrevistados declara también no haber sido consultada en el proceso de creación del Plan. Además, la mayoría sólo llegaron a tener conocimiento de la puesta en práctica del Plan tras su transmisión.

2.1.5. En cuanto a la negociación del Marco Comunitario de Apoyo es evidente la diferencia numérica entre los que conocen su contenido (la mayoría) y el escaso número (sólo el 6 %) que manifiesta haber sido consultado.

2.1.6. Este mismo tipo de tendencia se registra en los programas operativos. De hecho, frente a niveles de conocimiento alternos (mejores en algunos casos, peores en otros), el porcentaje de interlocutores sociales consultados en relación con la programación operativa resulta no obstante bajo. Sin embargo, en relación con el Fondo Social Europeo la mayoría declara haber recibido una información previa satisfactoria.

2.1.7. En cuanto a la vigilancia de los programas, las respuestas al cuestionario confirman que sólo se admite a las reuniones a una pequeña parte de los interlocutores sociales (y de éstos, un número mayor como miembros que como observadores).

2.1.8. Cabe destacar las respuestas positivas y optimistas -convendría verificar este aspecto, tal vez excesivo- dadas en relación al grado de equipamiento técnico y organizativo de las estructuras interesadas en las políticas regionales (es lícito imaginarse que también los interlocutores sociales deban corregir sus actividades en esta dirección).

2.1.9. En resumen, los cuestionarios ponen de manifiesto el desequilibrio que ha habido en el pasado entre la importancia de las políticas regionales y las condiciones materiales de participación activa de los interlocutores sociales. La práctica adoptada en los pasados años -según parece- no ha conseguido alcanzar resultados significativos en este ámbito, si bien emerge un mayor conocimiento de las políticas y los programas comunitarios, obtenida a través de otros canales (seminarios, convenios, cursos de formación).

2.2. En estos últimos años se han llevado a cabo encuestas destinadas a verificar la evolución de las políticas regionales, y de los interlocutores sociales en el seno de las mismas. Al respecto, es preciso destacar que gran parte de dichos estudios tenían por objeto el papel de los sindicatos y, de un modo más indirecto, el de los empresarios; pero no parece que se haya tomado en consideración adecuadamente los restantes interlocutores sociales distintos de los dos grupos tradicionales.

2.2.1. Las políticas regionales de la CE son consideradas como uno de los filtros más significativos de la evolución de la llamada Europa Social, es decir, de ese conjunto de derechos y materias en los que la intervención comunitaria puede contribuir a reducir los problemas y disparidades que sufren los Estados miembros.

Las políticas de « cohesión » se consideran, de hecho, un eje importante de la construcción europea y de la ciudadanía social, y al mismo tiempo representan una clave para la comprensión del peso actual y futuro de los interlocutores sociales. En particular, permitirán comprender si éstos pueden desarrollar en el futuro y en el ámbito comunitario un papel análogo al que desarrollan en algunos de los Estados miembros.

2.2.2. Estas investigaciones contribuyen a dar respuesta a dos importantes preguntas:

- si se ha desarrollado -es decir, si ha crecido en cantidad y calidad- la influencia de los interlocutores sociales en las políticas regionales;

- qué aspectos las influencian en forma positiva o negativa y qué tipo de correcciones se proponen para mejorar sus resultados.

2.2.3. Desde diferentes ángulos, estas investigaciones manifiestan una opinión no satisfactoria sobre la situación.

Se considera que la intervención de los interlocutores sociales es inadecuada o parcial.

En la práctica seguida hasta ahora no se registra una intervención activa de toma de decisiones o de gestión compartidas por parte de los interlocutores sociales. Existe común acuerdo en que su grado de influencia sobre las políticas específicas no está asociado a intervenciones directas de responsabilización en la gestión.

2.2.4. De hecho, los interlocutores sociales utilizan en el ámbito nacional los recursos específicos de sus respectivos sistemas, en los que se prevén por lo general mecanismos, incluso informales, de participación en la formación de las decisiones más relevantes.

2.2.4.1. Se puede afirmar en general que las autoridades nacionales han alimentado siempre la idea de que todas las políticas comunitarias son un asunto de los gobiernos y las administraciones públicas. Ello se debe a la propia naturaleza de la construcción de las instituciones comunitarias -el llamado déficit democrático- y al hincapié hecho en la dimensión económica y mercantil en detrimento de la social.

En la óptica de los Estados miembros, las políticas regionales comunitarias no han escapado a esta concepción y ello ha repercutido negativamente en las posibilidades de participación no sólo de los medios económicos y sociales organizados, sino también de las instituciones descentralizadas de los Estados y en la percepción que de las intervenciones comunitarias tienen los ciudadanos, a los que ha resultado difícil el acceso a cualquier tipo de información.

2.2.4.2. La situación evolucionó, aunque de manera insuficiente, durante los años ochenta, gracias también a la acción del Comité Económico y Social, del Parlamento Europeo y de las organizaciones económicas y sociales, pero sobre todo gracias a un dinamismo más incisivo en el proceso de integración europeo, que ha puesto en evidencia el problema de la cohesión.

2.2.4.3. Así, en algunos países esta participación asume mayor importancia y sistematicidad, como en el caso de Dinamarca, Alemania y parte de Italia. Cabe destacar que en Alemania no existe un organismo específico, lo que no impide que los interlocutores sociales gocen de un elevado reconocimiento institucional. A través de una gradación intermedia se llega hasta algunos países, como el Reino Unido, que han desestimulado abiertamente la intervención de los interlocutores sociales organizados, limitando particularmente la participación de los sindicatos. El país comunitario que prevé una mayor instrumentación formal en materia de política regional es Irlanda, que ha incluido a los interlocutores sociales en el Comité nacional de control.

Se comunica la decisión del Gobierno irlandés de sustituir a los Comités subregionales por una estructura que limita la intervención de los interlocutores sociales. El Comité considera que esto constituye un paso atrás respecto a una experiencia que es un importante punto de referencia, y pide que se vuelva al nivel anterior de participación de los interlocutores sociales.

2.2.4.4. Sobre las instancias de decisión obviamente pesan las divergencias de las diferentes historias institucionales y relaciones industriales de los diferentes países que influencian la calidad y la eficacia de la participación de los interlocutores sociales.

En los países en que las organizaciones de representación de los intereses están más estructuradas, su influencia se percibe también sobre las políticas regionales. Como han demostrado diferentes investigaciones esta influencia es mayor en Alemania y Dinamarca, países en los que la tradición de fuerte asociación de los interlocutores sociales al proceso de toma de decisiones tiene una gran tradición. En una situación intermedia encontramos a Italia, que ha registrado recientemente un importante acuerdo nacional a tres bandas. En España los intentos de concertación muy institucionalizada de comienzos de los ochenta no han tenido continuación a causa del empeoramiento de las relaciones entre los sindicatos y los restantes agentes (gobierno y empresarios). La mayoría de los países se halla en una situación intermedia, si bien es cierto que el papel de los interlocutores sociales a nivel nacional no es influyente.

2.2.5. Las divergencias en las modalidades de implicación de los interlocutores sociales y en los resultados se hacen sentir sobre todo en los ámbitos regionales, que en su conjunto registran, en opinión de los analistas, una participación decepcionante.

Ello depende en primer lugar de los diferentes niveles de regionalización institucional de cada uno de los países.

2.2.5.1. Indudablemente, la estructura institucional influye de manera considerable tanto en el modo en que se articula la organización de los interlocutores sociales como en su capacidad de relacionarse con la administración.

Una administración ampliamente descentralizada, sobre la base de asambleas electas, facilita la participación por el solo hecho de la multiplicación de sedes.

Una administración centralizada y eficaz tiende a sobrevalorar su propia autosuficiencia y a actuar en el territorio a través más bien de estructuras de carácter técnico, como las agencias para el desarrollo.

2.2.5.2. En los países principales de la Comunidad tenemos que, frente al reconocimiento institucional de las regiones que se da en España, Italia y Alemania (país en el que el poder de los Länder es todavía mayor), contrastan los casos francés e inglés, que se caracterizan por una mayor tradición centralizadora. Pero incluso estos dos países presentan trayectorias diversas a lo largo de los años ochenta, época en que Francia ha instrumentado un proceso de regionalización « débil », mientras que en Gran Bretaña se ha asistido a un relanzamiento del papel del gobierno central.

2.2.5.2.1. Puede decirse que en general -con excepción del Reino Unido, Portugal y Grecia- existe algún tipo de autonomía regional en particular en materia social y administrativa.

2.2.5.3. Se señala en general la mayor atención por parte de los interlocutores sociales hacia las políticas de ámbito regional. Sin embargo, se evidencia también la exigencia de compromisos más activos en las políticas industriales y de empleo. Los interlocutores sociales (sobre todo los sindicatos) muestran un gran interés en Italia y España debido al crecimiento de los Fondos Estructurales.

2.2.5.4. En el Reino Unido el tipo de cooperación promovido por el Gobierno se ha centrado en una red de relaciones que ha implicado a la Comunidad Europea, el nivel nacional y local de las autoridades públicas y los interlocutores sociales económicos. Por consiguiente, una opción específica ha determinado la ausencia de cooperación social.

2.2.5.5. En Irlanda se han puesto de manifiesto diferentes problemas para la concentración del proceso de decisión a nivel central y la ausencia de estructuras institucionales ejecutivas a nivel subregional.

2.2.5.6. También en España se admite que la elaboración definitiva de los planes de los Fondos Estructurales recae en la administración central. Algunas investigaciones que se han centrado en regiones concretas (como, por ejemplo, Asturias) hablan de « participación inexistente ». La limitación de los plazos previstos para la presentación de los planes ha favorecido un criterio de decisión administrativo y tecnocrático.

2.2.5.7. En algunas de las regiones italianas examinadas (como las del Sur de Italia) se han establecido métodos -basados en los protocolos de entendimiento- de relación sistemática entre el gobierno regional y los interlocutores sociales para la programación de las intervenciones comunitarias. Sobre el papel, se trata de procedimientos muy avanzados que deben someterse aun a experimentación.

2.2.6. Otro elemento que puede condicionar sobremanera la localización y la calidad de la participación es la existencia, a diferentes niveles nacionales y regionales, de comités económicos y sociales, de comités para el desarrollo, para el empleo, para la formación profesional y similares que pueden considerarse como sedes de participación.

En tal caso, la calidad y la incidencia de la participación dependen de las atribuciones y competencias reales de estos comités, que con frecuencia no son sino sedes de información o de consulta a posteriori que, por consiguiente, no responden a la función de « estrecha concertación » que el artículo 4 del Reglamento Marco atribuye a los componentes de la cooperación y no permiten una visión global de las políticas estructurales.

2.2.6.1. Si bien éstos se hallan presentes y funcionan en diferentes casos a nivel estatal, están mucho menos difundidos a nivel regional. Su creación se dio en Francia, con el proceso de regionalización del Estado nacional; se hallan presentes en España, sobre todo como experiencias desarrolladas en algunas regiones autónomas desde 1984 (recogidas luego por una ley nacional). También en Italia, adjunto al CNEL, destaca un organismo análogo a nivel regional, en Sicilia, región dotada de un estatuto especial (por lo que no hay una generalización de estas experiencias). Algunos aspectos potenciadores de las autonomías regionales en materia socioeconómica se encuentran también en Gran Bretaña (limitados a regiones como Escocia).

2.2.6.2. Por consiguiente, las sedes propias de ámbito regional para el desarrollo de la cooperación se dan sólo en algunos países. Sin embargo, también en estos países sus éxitos parecen lejos de haber sido brillantes. La presencia de organismos institucionales no garantiza por sí misma un nivel de implicación. En Francia y España, por ejemplo, se ha destacado con frecuencia el bajo nivel de participación y de influencia sobre el proceso regional de decisión por parte de los interlocutores económicos y sociales.

2.2.6.3. En el caso de Francia, la participación en los consejos económicos y sociales regionales es de interés para los interlocutores sociales. Además, los consejos no tienen de hecho gran influencia en la política regional de la CE. Incluso cuando existen -como en algunas regiones- subcomisiones instituidas por este organismo para ocuparse del « espacio europeo », éstas no se pronuncian sobre las modalidades de utilización de las ayudas de la Comunidad. Además, en Francia las empresas están todas ellas representadas en el seno de establecimientos públicos como son las instituciones de la jurisdicción comercial, interlocutores en la aplicación de las políticas comunitarias.

2.2.6.4. En la actual situación, es preciso convenir en que el peso de los interlocutores sociales no tiene una correlación de presencia en organismos específicos, como es el caso de Alemania (donde no existen comités económicos y sociales, pero en cambio existe una fuerte estructura federal). En este país los interlocutores sociales y en particular los sindicatos poseen múltiples posibilidades de acción.

Lo que se pone comúnmente de manifiesto -y en esto hay un acuerdo en los informes- es que si los interlocutores sociales son objeto de consultas, éstas tienen lugar después y no antes de que se establezcan planes de intervención.

2.2.7. En algunos países (caso de Italia), la identificación de los interlocutores sociales es más difícil para las organizaciones económicas y sociales debido a la dispersión de las competencias relativas a los Fondos Estructurales entre varios Ministerios (Asuntos Comunitarios, Presupuesto, Agricultura, Industria, Trabajo, etc.), lo que hace más difícil tener una visión de conjunto.

No cabe duda de que esto se ve fomentado por la similar dispersión que existe en los servicios de la Comisión y, viceversa, se podría conseguir un efecto contrario mediante la deseable unificación de los Fondos.

2.2.8. La atención que los interlocutores sociales prestan a las políticas estructurales comunitarias y la presión que, consecuentemente, ejercen ante las autoridades competentes para participar en las mismas varía notablemente a lo largo y ancho de la Comunidad.

Esto depende sin duda alguna de la importancia de la intervención financiera de la Comunidad pero se debe también a varios factores.

2.2.8.1. Ante todo, allí donde las instancias sectoriales se encuentran relegadas respecto de las confederales, se presta una mayor atención a los problemas de carácter general y territorial.

Por el contrario, cuando son las organizaciones sectoriales las que prevalecen y la Confederación tiene asignada una función de dirección política y de coordinación, se da prioridad a las políticas contractuales.

2.2.8.2. Algunas investigaciones indican, sin embargo, problemas ulteriores relativos a este nivel nacional. Ello es debido a que los interlocutores sociales y los propios gobiernos han experimentado en el curso de los años modalidades de relaciones concentradas sobre todo en las políticas económicas y de empleo, y en las políticas sociales. Por ello a menudo faltan las actitudes y competencias técnicas que permitan intervenir activamente en las políticas regionales, que no son tema habitual en torno al cual trabajan y se organizan los interlocutores sociales.

2.2.8.3. En los países en que existe una marcada dualidad económica (como en España) y en los que, además, este problema ha constituido siempre el núcleo del debate político y económico (como en Italia), las organizaciones económicas y sociales están más familiarizadas con los temas de las políticas de desarrollo regional.

Tras la reunificación de los Länder del Este, también en Alemania la cohesión económica y social ha pasado a constituir un tema dominante.

Por el contrario, en Gran Bretaña, la política regional se concibe más como un concepto redistributivo de política social que de programación económica.

2.2.8.4. Por último, en el comportamiento de las organizaciones tienen gran influencia dos factores:

- el propio grado de compromiso y de interés respecto del proceso de integración europea;

- la posición ideológica respecto del concepto de cooperación y de concertación, que excluye un planteamiento puramente reivindicativo y que depende también del sistema de relaciones laborales existente.

2.2.9. De todos los estudios llevados a cabo se deduce que el nivel de conocimiento de las políticas de los Fondos Estructurales es en general muy bajo, y sobre todo limitado a una pequeña parte del grupo dirigente de las organizaciones interesadas.

Es evidente que cuanto más profundo sea dicho conocimiento, mayor será el potencial participativo.

No basta con leer los documentos y la normativa en general, sino que es preciso también tener una visión más amplia de las principales políticas comunitarias y un conocimiento de la práctica y del modo en que la Comisión y las autoridades nacionales competentes interpretan y aplican los reglamentos.

2.2.9.1. La mayor parte de la información se obtiene a través de seminarios y convenciones organizados por la Comisión y por las organizaciones económicas y sociales. Esta vía de difusión debe seguir ampliándose en el futuro pero no es suficiente.

Sólo a través de la práctica de la participación y de la concertación in situ se podrán conseguir progresos sustanciales.

En este sentido, es significativo el salto cualitativo en el conocimiento de las políticas comunitarias registrado gracias a las reuniones nacionales de consulta sobre los Marcos Comunitarios de Apoyo organizadas por la Comisión en los años 1989 y 1990.

3. Conclusiones

3.1. Observaciones generales

3.1.1. Trece años después del citado Informe del Comité de 1979 (1), sobre la base de las valoraciones del Capítulo 2, que considera el resultado de los estudios e investigaciones llevados a cabo durante el quinquenio 1989-1993, podemos afirmar que la participación de los interlocutores económicos y sociales en la política regional ha evolucionado mucho, si bien existen todavía situaciones en que las autoridades del gobierno rechazan todo tipo de participación.

3.1.2. Esta evolución guarda relación tanto con las experiencias reales de participación como con el nivel de información sobre los procedimientos y objetivos de la política regional comunitaria, la voluntad de las organizaciones europeas, nacionales, regionales y locales de convertirse en sujetos activos de la cooperación y la propia percepción que de tal participación tienen las autoridades competentes.

3.1.3. No obstante, queda todavía mucho camino por recorrer. Pero ya no nos encontramos en la fase de las peticiones de principio ni en la de la siembra, sino en esa fase en que empiezan a recogerse los primeros frutos y se plantea el problema de cómo generalizar las experiencias preparando mejor el terreno a través de los nuevos reglamentos.

Es decir, nos hallamos en la fase en que, en la mayoría de los estados miembros, las dificultades para llevar a cabo una participación concreta y útil se pueden superar sólo realizándola prácticamente in situ.

3.1.4. Son aún numerosas las dificultades y puntos débiles. Intentemos enumerar las más importantes:

a) el comportamiento de las autoridades competentes varía considerablemente según los diferentes países, tanto en la teoría como en la práctica, y depende también de la capacidad contractual de los interlocutores económicos y sociales y del sistema de relaciones laborales;

b) la estructura institucional de cada país es diferente y, por consiguiente, también son diversos los modos y las sedes en que se puede poner en práctica la cooperación;

c) el trasfondo cultural de las « políticas regionales » cambia mucho de un país a otro, de una región a otra y de una organización a otra;

d) el conocimiento de la normativa, de los procedimientos, de las políticas y de los programas es todavía superficial y sobre todo limitado a un reducido número de operadores;

e) no todas las organizaciones socioeconómicas disponen de la capacidad e instrumentos necesarios para llevar a cabo una participación profunda y a gran escala.

3.1.5. En el documento que acompaña a la propuesta de la Comisión relativa a los nuevos reglamentos se hace referencia a las sugerencias del Parlamento y del Comité encaminadas a lograr una participación más estrecha de los interlocutores económicos y sociales, y concluye indicando que « (la Comisión) tratará de garantizar asimismo que se consulte realmente a los interlocutores económicos y sociales » (1).

3.1.5.1. En el apartado 1.1.1.1. se han expuesto las razones, todavía válidas actualmente, que el Comité viene sosteniendo desde hace 13 años en favor de la ampliación de la cooperación. No se trata únicamente del problema del reconocimiento del papel de las organizaciones socioeconómicas.

La participación tiene un sentido si es real y si sirve para:

- impulsar el crecimiento económico y la convergencia;

- mejorar la eficacia de las intervenciones;

- dar una mayor transparencia a las acciones;

- conseguir que participe el mayor número posible de ciudadanos en la resolución de los problemas locales;

- dar a conocer las necesidades concretas de las capas sociales que representan;

- mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos a través de mayores posibilidades de trabajo y mejores infraestructuras;

- contribuir al control democrático de la utilización de los fondos públicos y a la evaluación de los programas.

3.1.5.2. Las modificaciones y ampliaciones de los objetivos de los fondos, que centran la atención en el mercado de trabajo en un momento en que el problema fundamental es el desempleo, refuerzan las razones de la participación de los interlocutores sociales.

Cabe citar, en particular, la inclusión en el nuevo Objetivo 3 de « la integración en el mercado laboral de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión social » y, en el nuevo Objetivo 4, la de « facilitar la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción ».

3.1.6. El nuevo artículo 4 citado establece que los organismos competentes, incluidos los interlocutores sociales:

- sean designados por el Estado miembro, a nivel nacional, regional, local u otro;

- actúen en calidad de interlocutores en búsqueda de un objetivo común;

- ejerzan la cooperación abarcando la preparación y la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones.

3.1.6.1. Por tratarse del Reglamento llamado « marco », el artículo 4 tiene evidentemente validez general y se refiere a todos los objetivos y a todos los niveles en los que construye la política regional comunitaria, aun cuando sus contenidos no se recojan en los restantes Reglamentos de los Fondos Estructurales.

3.2. Identidad de los interlocutores

3.2.1. Según el Reglamento, el Estado miembro identifica y designa a los interlocutores, tanto a nivel nacional, regional, local u otro.

3.2.2. El Comité considera correcta esta solución, en el respeto al principio de subsidiariedad, toda vez que las situaciones nacionales son muy diversas, y el tipo de participación vendrá influenciado por varios factores, entre otros los siguientes:

- la presencia o no de instituciones regionales fuertes y dotadas de poderes en los ámbitos de intervención de las políticas estructurales;

- el modelo existente de relaciones industriales;

- el modo en que están organizados e instituidos los múltiples intereses económicos y sociales.

El CES considera no obstante necesario realizar nuevas interpretaciones y aclaraciones.

3.2.3. Ante todo, es evidente que se hace referencia a una pluralidad de interlocutores, que comprende, además de los citados interlocutores sociales que representan los intereses generales de los trabajadores dependientes y de los correspondientes empresarios, también las organizaciones que representan intereses sectoriales más definidos.

3.2.3.1. Todos estos interlocutores, en su dimensión social, tienen funciones distintas, diferentes tipos de representatividad social y territorial, y por ello la cooperación se ejercita de manera no uniforme, en relación con el grado de implicación de los intereses representados.

3.2.4. En segundo lugar, la designación debe tener en cuenta el grado de representatividad real de las organizaciones a los diferentes niveles territoriales.

3.2.4.1. Si bien se desprende claramente del Artículo 4 que también a nivel comunitario se practica la cooperación, no se hace alusión explícita a los interlocutores económicos y sociales que intervienen a dicho nivel.

3.2.4.1.1. Se acusa aquí falta de claridad y coherencia. En otros puntos del Reglamento se hace referencia a los interlocutores sociales a nivel comunitario:

- en el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento de coordinación, que prevé la consulta anual de los interlocutores sociales organizados a nivel europeo en materia de política estructural de la Comunidad;

- en el artículo 28, que hace referencia al Comité según el artículo 124 del Tratado (Comité del FSE).

3.2.4.1.2. Mientras que en el primer caso se prevén explícitamente las partes constituidas a nivel comunitario y la práctica consolidada prevé su consulta incluso con carácter preventivo, en el segundo caso sólo son miembros del Comité las organizaciones nacionales.

La impresión de incoherencia aumenta por la evidente relación existente entre la política de desarrollo y la política social.

3.2.4.2. Teniendo en cuenta el hecho de que existen políticas estructurales comunitarias con el objetivo de realizar una cohesión económica y social sobre toda la extensión territorial de la Comunidad, que existen acciones transnacionales e interfronterizas, como las redes transeuropeas y los PIC, que existe también un embrión de política de reparto territorial, como la esbozada en « Europa 2000 », se traduce oficial y explícitamente en los reglamentos el derecho, reconocido en el artículo 4, de los interlocutores sociales, constituidos y representativos a nivel europeo, a ejercer la cooperación a nivel comunitario.

En ese caso la designación debería realizarse por las instituciones comunitarias, con lo que se formalizaría una práctica consultiva ya existente.

3.3. El papel de los interlocutores

3.3.1. También aquí es preciso realizar aclaraciones. Todas las partes constituyentes se hallan en el mismo plano en cuanto a sus derechos según el artículo 4, lo que es justo e importante. Sin embargo, la última frase que el Consejo añadió al apartado 4 aporta una importante aclaración cuando afirma que la cooperación opera en el pleno respeto de las competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada interlocutor.

3.3.2. Se recoge así una modificación del Parlamento Europeo que tiende a establecer una distinción formal entre las autoridades locales y regionales y los interlocutores sociales, y por consiguiente a unir a todos ellos en la persecución de un objetivo común.

3.3.3. Ello contribuye a aclarar el significado del término « estrecha concertación », que se ha preferido a la simple « consulta », para dar así mayor énfasis al papel de las fuerzas sociales y a una concepción del desarrollo como fruto de la sinergia entre todas las fuerzas vivas de la sociedad civil.

3.3.4. Mientras que en los restantes ámbitos, como la empresa y la formación profesional o las políticas sociales, se puede pensar en mecanismos de concertación sistemática o transferencia de poder de decisión a la negociación entre los interlocutores, en el caso de las políticas económicas y de desarrollo el papel de los interlocutores públicos queda claramente subordinado y a un nivel no paritario respecto al de los interlocutores sociales.

Ello refleja una situación real en la cual es competencia de algunos interlocutores (la Comisión, los Estados miembros, las autoridades regionales) la capacidad de decisión, y de otros una función de participación crítica responsable.

Así pues, el objetivo general común, que es el de la cohesión económica y social, no excluye la contraposición de estrategias y objetivos parciales diversos, correspondientes a los diferentes intereses en juego.

3.3.5. La « estrecha concertación » puede quedar pues configurada en dos modalidades mutuamente entrelazadas:

- concertación entendida en la acepción de condicionamiento (a través de sedes consultivas) de las decisiones que se asumen a los diferentes niveles de decisión;

- control para garantizar que la ejecución se realice de modo eficaz y rápido, e identificación de los medios necesarios para mejorar sus efectos socioeconómicos.

3.4. Niveles y formas de la cooperación

3.4.1. La cooperación se llevará a cabo en los diferentes niveles territoriales en los que se realicen -en el período de la programación 1994-1999- las diferentes fases de la política regional: preparación, financiación, vigilancia y evaluación de las acciones, antes y después de su realización.

3.4.1.1. A pesar de ser todas ellas de evidente importancia, no cabe duda de que los interlocutores sociales pueden realizar una contribución más efectiva en las fases de preparación y evaluación de las acciones.

3.4.1.2. Las categorías territoriales estudiadas son, además del ámbito comunitario, los de alcance nacional y regional (o subregional), cuya importancia relativa en función de la cooperación es muy diferente y depende de la estructura política e institucional de cada Estado.

3.4.2. A nivel regional y local, la « estrecha concertación » se traduce, sobre todo en la fase de preparación, por la asociación de los interlocutores económicos y sociales en primer lugar a la definición del Plan regional de desarrollo. Las eventuales observaciones de aquéllos deberían enviarse, con conocimiento de las autoridades competentes, a las autoridades nacionales y a la Comisión. Y en segundo lugar, a la definición de las diversas formas de intervención operativa.

3.4.2.1. Las autoridades competentes deberían mantener informados a los interlocutores sociales sobre el desarrollo de las negociaciones para la preparación del Marco Regional de Apoyo, con el fin de recoger y transmitir sus observaciones.

3.4.2.1.1. En la fase de aplicación de las intervenciones operativas, y con el fin de garantizar su eficacia y transparencia, es oportuno que los interlocutores sociales formen parte de los Comités de vigilancia o que se les facilite la más amplia y constante información. Ello es necesario también para permitirles desarrollar su propia función en la decisión de medidas de acompañamiento y en la fase de evaluación.

3.4.3. A nivel nacional, en la fase de preparación hay cuatro momentos de máxima importancia para la participación de los interlocutores sociales:

- la preparación de la lista indicativa de las áreas relativas al objetivo 2 y 5 b;

- en el plan nacional de desarrollo, que debe aportar coherencia a los planes regionales;

- los programas operativos interregionales;

- la coordinación de las intervenciones operativas relativas a los PIC.

3.4.4. En lo que se refiere al nivel comunitario, no se puede dejar de notar que el principio de la cooperación que se establece en el artículo 4 no se traduce en una aplicación práctica en los restantes reglamentos.

3.4.4.1. Ello afecta ante todo a los Comités citados en el capítulo VIII del Reglamento marco (con excepción del Comité del FSE) y particularmente el comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones, llamado a examinar cuestiones de importancia fundamental, como los Marcos Comunitarios de Apoyo, los informes periódicos sobre la situación y la evolución socioeconómica de las regiones y la preparación de la relación de las zonas objetivo 2, que implican fuertemente a los intereses de los interlocutores sociales.

3.4.4.2. Resulta de difícil comprensión el motivo por el que en el artículo 31 del Reglamento de coordinación se prevé la consulta de los interlocutores sociales a nivel europeo sobre la política estructural de la Comunidad, que en la práctica se ha convertido en una consulta sobre el Informe Anual citado en el primer apartado del artículo 16 del Reglamento Marco; mientras que no está previsto en el Informe Trienal (apartado 3 del mismo artículo) sobre la cohesión económica y social.

3.4.4.3. El apartado 5 del artículo 8 del Reglamento marco -en el que se afirma que la Comisión define, en el ámbito de la cooperación prevista en el punto 1 del artículo 4 y de concierto con el Estado miembro interesado, el marco comunitario de apoyo referido al nivel geográfico pertinente para las intervenciones estructurales comunitarias- permite inferir que también a nivel comunitario se ejerce la consulta con los interlocutores económicos y sociales sobre los marcos comunitarios de apoyo del objetivo 1. Otro tanto vale también para los restantes objetivos (objetivo 2: apartado 9, artículo 9; objetivo 3: apartado 1, artículo 10; objetivo 4: apartado 2, artículo 10; objetivo 5: apartado 3, artículo 11; objetivo 5b: apartado 6, artículo 11bis).

3.4.4.4. Parece particularmente oportuno que la Comisión consulte a los interlocutores sociales antes de presentar una eventual propuesta de modificación de las zonas objetivo 2, según lo previsto en el apartado 7 del artículo 2.

3.4.4.5. Los interlocutores económicos y sociales constituidos a nivel comunitario deberían ser llamados a participar también en la preparación de los Programas de interés comunitario.

3.5. Los instrumentos de la participación

3.5.1. Naturalmente, existen muchos grados de participación, que dependen no sólo de la disponibilidad de las autoridades competentes, sino también del poder y de la capacidad de las organizaciones económicas y sociales.

Para llevar a cabo de manera satisfactoria la llamada « estrecha concertación », de modo que se dé respuesta a las razones de la participación (utilidad, eficacia, defensa del interés general, transparencia), es necesario tener una cierta capacidad de concepción de proyectos y una idea global del desarrollo, particularmente en la fase de programación.

3.5.2. No todas las organizaciones disponen de los recursos (personal y medios financieros) e instrumentos (departamentos de estudio e institutos de investigación) necesarios para responder a las necesidades y poder abordar el problema del desarrollo de manera positiva y con propuestas pertinentes.

Sólo algunas organizaciones pueden hacerlo y no sin una cierta ayuda.

A tal fin pueden ser de gran utilidad la asistencia técnica (prevista por los reglamentos) por parte de la Comisión y de las autoridades nacionales y regionales, la coordinación entre organizaciones europeas y la organización de canales para el intercambio trasnacional de experiencias.

3.5.3. Ha habido poco tiempo para prepararse para una gestión óptima del artículo 4, del modo que se indica en este Dictamen.

Los nuevos Reglamentos han sido aprobados en el mes de julio y se han cumplido dos fases del procedimiento de aplicación del Programa 1994-1999: la preparación de los programas regionales y el envío a la Comisión de los Programas Nacionales. Está a punto de iniciarse la tercera fase de la negociación para la definición de los Marcos Comunitarios de Apoyo.

Sólo en pocas ocasiones las autoridades regionales y nacionales y los interlocutores sociales, han conseguido ponerse en contacto a su debido tiempo. Al menos en un caso -Escocia- han recibido un claro y formal rechazo por parte de las autoridades competentes. En otro caso -Italia- el Gobierno ha reaccionado positivamente y ha dado cuenta de ello a la Comisión.

3.6. Recomendaciones finales

3.6.1. Con el fin de iniciar un proceso de aplicación gradual del artículo 4, el Comité considera:

a) que las organizaciones económicas y sociales nacionales deben hacer con la máxima celeridad una petición formal a las autoridades nacionales competentes, y que además se proceda a:

- estipular los protocolos de entendimiento con las autoridades nacionales y regionales para establecer las sedes y formas de participación;

- establecer los programas de formación de los operadores económicos y sociales interesados en los contenidos, normas y procedimientos de intervención de los Fondos Estructurales;

b) que la Comisión tome las medidas oportunas para facilitar dicho proceso, mediante:

- la consulta a las organizaciones socioeconómicas nacionales sobre los mandatos relativos a cada uno de los Marcos Comunitarios de Apoyo;

- la preparación de un programa de apoyo a los cursos de formación nacional y de realización de convenios y seminarios para el intercambio de experiencias y la constitución de redes transnacionales;

- la preparación de un informe periódico sobre el estado de aplicación del artículo 4.

El Comité, por su parte, se compromete a realizar el seguimiento de dicho proceso llevando a cabo un control periódico del modo en que se realiza la cooperación en las regiones y en los ámbitos de actuación de los Fondos Estructurales.

Hecho en Bruselas, el 27 de enero de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

(1) Puntos 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 7.2.2.

(2) Punto 5.1.

(3) Punto 5.2.3.

(4) CES 654/79 fin, CES 537/79 fin.

(5) DO n° C 53 de 3. 3. 1980.

(6) CES 537/78 fin.

(7) Ibídem punto 3.1.1, p. 7.

(8) Resolución sobre la cohesión económica y social, y sobre la participación de los sindicatos en la política regional - Roma, 13 y 14 de diciembre de 1990.

(9) Comentarios de la UNICE sobre la Comunicación de la Comisión sobre « Las políticas estructurales comunitarias - Balance y perspectivas » (9. 11. 1992).

(10) Reglamento marco, Reglamento horizontal, Reglamentos FEDER, FSE, FEOGA-Orientación e IFOP [doc. COM(93) 67 fin - SYN 455, doc. COM(93) 67 fin 2 - SYN 455, doc. COM(93) 124 fin - SYN 453 y doc. COM(93) 124 fin 2 - SYN 453].

(11) Existe también una línea de financiación especial aprobada por iniciativa del Parlamento Europeo.

(12) DO n° C 161 de 14. 6. 1993, p. 46.

(13) El cuestionario ha sido utilizado en las regiones de Sicilia y Calabria por las organizaciones CGIL, CISL y UIL en el marco de una encuesta de la CES.

(14) Véase apartado 1.1.1.2.

(15) Doc. COM(93) 67 final - SYN 455, p. 6 y 21.