INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Informe sobre la ejecución del programa Fiscalis (1998-2002)

ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Informe sobre la ejecución del programa Fiscalis (1998-2002)

Resumen

PARTE 1: INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS ACCIONES CONJUNTAS DEL PROGRAMA FISCALIS (1998- 2002)

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Programa Fiscalis

1.1.1. Antecedentes del programa

1.1.2. Estructuras de organización del programa

1.2. Naturaleza y finalidad del informe

1.2.1. Delimitación del ámbito del análisis

1.2.2. El método aplicado

1.2.3. Objetivos del programa

1.2.4. Observación de los datos

2. Presupuesto

3. Seminarios

3.1. Cuadro de realizaciones

3.2. Constataciones

3.3. Mejoras deseables

4. Intercambios

4.1. Cuadro de realizaciones

4.2. Constataciones

4.3. Mejoras deseables

5. Controles multilaterales

5.1. Realizaciones

5.2. CONSTATACIONES

5.3. Mejoras deseables

6. FORMACIÓN

6.1. Cuadro de realizaciones

6.2. Constataciones

6.3. Mejoras deseables

7. GESTIÓN DEL PROGRAMA Y EFICIENCIA

8. APERTURA DEL PROGRAMA A LOS PAÍSES CANDIDATOS

9. RESULTADOS Y REPERCUSIONES DE LAS ACCIONES CONJUNTAS

9.1. Mejora de los procedimientos administrativos: simplificación y modernización de la legislación.

9.1.1. Resultados inmediatos

9.1.2. Repercusiones a medio y a largo plazo

9.1.3. Constataciones

9.2. Lograr que los funcionarios adquieran un elevado nivel de comprensión del Derecho comunitario y de la aplicación uniforme de la legislación comunitaria

9.2.1. Repercusión a corto plazo

9.2.2. Repercusiones a medio y largo plazo

9.2.3. Constataciones

9.3. Una cooperación administrativa amplia, eficaz y efectiva entre los Estados miembros y lucha contra el fraude

9.3.1. Repercusiones a corto plazo

9.3.2. Repercusiones a medio y a largo plazo

9.3.3. Constataciones

10. CONCLUSIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES SOBRE LAS ACCIONES CONJUNTAS

PARTE 2: INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA FISCALIS EN EL ÁMBITO INFORMÁTICO (1998-2002)

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Contexto

1.2. Fuentes de datos

1.3. Evaluación intermedia

1.4. Estructura del análisis

2. PRESUPUESTO

3. PARTE COMÚN A LOS PROGRAMAS FISCALIS Y ADUANA 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/Common System Interface)

3.1.1. Descripción

3.1.2. Evaluación de la implantación y del desarrollo de CCN/CSI

3.1.3. Resultados

3.1.3.1. Valoración cualitativa de los usuarios

3.1.3.2. Datos cuantitativos

3.1.3.3. Estudio del Gartner Group (2002)

3.1.4. Repercusiones

3.2. Herramientas de gestión del programa

3.2.1. Project Support Office (PSO)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Descripción

3.2.2.2. Aportación de Tempo

4. LAS APLICACIONES RELATIVAS AL IVA Y A LOS IMPUESTOS ESPECIALES

4.1. Evaluación del desarrollo, de la implantación y del funcionamiento de las aplicaciones fiscales, en conjunto

4.1.1. Desarrollo e implantación

4.1.2. Funcionamiento

4.2. Utilidad / Sostenibilidad

4.3. La aplicación VIES (VAT Information Exchange System)

4.3.1. Descripción del sistema

4.3.2. Resultados

4.3.2.1. Apreciación cualitativa de los Estados miembros

4.3.2.2. Datos cuantitativos

4.3.3. Repercusiones

4.4. LOS FORMULARIOS ELECTRÓNICOS SCAFORM2001

4.4.1. Descripción

4.4.2. Resultados cualitativos y cuantitativos

4.5. La base de datos SEED

4.5.1. 4.5.1. Descripción

4.5.2. Resultados

4.5.3. Repercusiones

4.6. La aplicación SIPA (Sistema de información previa en materia de impuestos especiales)

4.6.1. Descripción

4.6.2. Resultados

4.6.3. Repercusiones

4.7. LOS FORMULARIOS ELECTRÓNICOS MVS

4.7.1. Descripción

4.7.2. Resultados

4.7.3. Repercusiones

4.8. El IVA para el comercio electrónico

4.9. Estudio de viabilidad del sistema de los movimientos y controles de los productos sujetos a impuestos especiales

5. CONCLUSIONES

5.1. Parte común a los programas Aduana 2000 y Fiscalis

5.2. Las aplicaciones relativas al IVA y a los impuestos especiales

ACRÓNIMOS - GLOSARIO

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

Anexo 1 Seminarios Fiscalis

Anexo 2 respuestas de los participantes en los seminarios de 2000 y 2001 a los cuestionarios de evaluación individuales

Anexo 3 respuestas de los participantes en los seminarios de 2000 y 2001 a los cuestionarios de evaluación individuales

Anexo 4 Intercambios Fiscalis

Anexo 5 respuestas de los participantes en los seminarios de 2000 y 2001 a los cuestionarios de evaluación individuales

Anexo 6 Intercambios por Estado miembro

Anexo 7 Controles multilaterales Fiscalis

Anexo 8 Número de controles multilaterales en 1998 y 1999

Anexo 9 Número de controles multilaterales en 2000 y 2001

Anexo 10 Número de controles multilaterales propuestos en 2002

Anexo 11 Formaciones Fiscalis y acciones externas

Anexo 12 Mejora de los procedimientos administrativos personales

Anexo 13 presupuesto informático Fiscalis

Anexo 14 Evaluación por los Estados miembros del desarrollo, implantación y funcionamiento del sistema CCN/CSI

Anexo 15 Evaluación por los Estados miembros de la implantación y el funcionamiento de los componentes nacionales de los sistemas desarrollados en el marco del programa fiscalis

Anexo 16 Evaluación por los Estados miembros de la compleción de los datos suministrados por los sistemas Fiscalis

Anexo 17 Evaluación por los Estados miembros de la compleción de los datos suministrados por los sistemas Fiscalis

Anexo 18 Evaluación por los responsables de la oficina central de enlace de las aplicaciones relativas al IVA

Anexo 19 Evaluación por los responsables de las oficinas de enlace sobre impuestos especiales las aplicaciones relativas a estos impuestos

Anexo 20 Evaluación por los Estados miembros de la utilización de los sistemas desarrollados en el marco del programa fiscalis

Anexo 21 Evaluación por los participantes en las acciones conjuntas Fiscalis de de la utilidad de los sistemas de comunicación e intercambio de información

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Informe sobre la ejecución del programa Fiscalis (1998-2002)

Resumen

El programa Fiscalis está destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas de la fiscalidad indirecta en el mercado interior.

El presente informe está elaborado de conformidad con el apartado 3 del artículo 12 de la Decisión nº 888/98/CE de 30 de marzo de 1998. Se trata de un informe sobre la aplicación del programa y consta de dos apartados:

la primera parte se refiere a las acciones conjuntas organizadas en el marco del programa;

la segunda parte se refiere al ámbito informático.

I) La primera parte del informe presenta las acciones conjuntas, así como los datos financieros correspondientes. En la misma se exponen las realizaciones relacionadas con cada instrumento, su utilidad en el marco del programa (balances) y las mejoras deseables.

De conformidad con el artículo 7 de la Decisión Fiscalis, el programa fue abierto a los países asociados de Europa Central u Oriental según las condiciones establecidas en los acuerdos de asociación o en los protocolos adicionales relativos a su participación en el programa. La financiación se efectuó en el marco de programas distintos de Fiscalis, dentro de la estrategia de preadhesión.

El informe analiza las relaciones entre las acciones llevadas a cabo y los objetivos formales o estratégicos del programa.

Los objetivos formales del programa (artículo 3 de la Decisión Fiscalis) son:

lograr que los funcionarios adquieran un elevado nivel común de comprensión del Derecho comunitario;

garantizar el perfeccionamiento de los procedimientos administrativos;

garantizar una cooperación eficaz, amplia y efectiva entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión.

Los objetivos estratégicos del programa son:

- simplificar y modernizar la legislación;

- modernizar la administración;

- aplicar de manera uniforme la legislación comunitaria;

- perfeccionar la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude.

- Presupuesto

La dotación financiera de Fiscalis es de 40 millones de euros para los cinco años, el 35% de los compromisos anuales fue destinado a las acciones conjuntas.

- Método de evaluación

El informe identifica tres niveles de repercusiones: las repercusiones a corto plazo o resultados inmediatos de la acción; las repercusiones a medio plazo, a partir del momento en que los funcionarios, destinatarios directos de la acción, utilizan los logros en su administración nacional; las repercusiones a largo plazo, a partir del momento en que se difunden los logros de las actividades del programa en la administración nacional y son utilizados por funcionarios que no participaron directamente en las actividades.

En cuanto a las repercusiones a corto plazo, los Estados miembros puntuaron en una escala de 1 (nada útil) a 4 (muy útil) las contribuciones de cada actividad a los objetivos del programa. Además, los participantes en las acciones expresaron su nivel de satisfacción respecto al perfeccionamiento de su conocimiento de la legislación comunitaria sobre la fiscalidad indirecta, así como a la identificación de las «buenas prácticas» y a la mejora de la cooperación administrativa.

Los impactos a medio plazo han sido evaluados sobre la base de los informes finales de los Estados miembros, que mencionan los cambios producidos en el ámbito de la administración nacional como consecuencia de la participación de sus funcionarios en las acciones del programa.

En relación con los impactos a largo plazo, se ha dispuesto de pocos indicadores para evaluar el grado de difusión. Estos últimos impactos han sido evaluados sobre la base de los informes de los Estados miembros y apuntan a que se han organizado acciones de difusión (conferencias específicas, reuniones con otros servicios, publicaciones internas, presentaciones en Intranet, etc.) con miras a informar a la mayor cantidad posible de personas de los resultados de las actividades del programa, concretamente de los seminarios. En cuanto a las demás acciones conjuntas, al parecer la difusión fue más limitada. En este sentido, se desarrollarán indicadores de resultados y de repercusiones en el marco del nuevo programa Fiscalis 2003-2007.

- Resultados e impactos de las acciones conjuntas

Las conclusiones finales sobre las acciones conjuntas subrayan, primero, la manera en que se han aplicado las mejoras propuestas en la evaluación intermedia de junio de 2002 y la forma en que en los planes de acción 2001 y 2002 se han integrado las orientaciones de la nueva estrategia sobre el IVA.

El informe destaca que cada acción conjunta ha servido para perfeccionar los conocimientos y la comprensión de los participantes sobre temas específicos de la fiscalidad indirecta. Este programa ha difundido «buenas prácticas» sobre de procedimientos de control del fraude, organización de células antifraude, métodos de análisis de riesgos e identificación de tipos de fraude (fraude «carrusel»), que permiten luchar mejor contra el fraude. Y ha dado a los funcionarios participantes la posibilidad de adoptar nuevos métodos de trabajo en cooperación con las demás administraciones fiscales, y ha contribuido a la simplificación de los instrumentos que facilitan el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los operadores económicos.

El programa ha ayudado a los participantes a establecer enlaces en otras administraciones nacionales, lo que ha facilitado los intercambios de información y mejorado la cooperación administrativa. Éste es el resultado más importante para los Estados miembros, a pesar de las insuficiencias de la reglamentación sobre la materia. En tal sentido, está previsto mejorar el marco jurídico actual con la presentación por la Comisión de una propuesta de Reglamento [1] sobre cooperación administrativa en materia de IVA. Esta propuesta crea un marco jurídico único y eficaz para luchar contra el fraude al establecer un sistema directo y rápido de intercambio de información entre los Estados miembros.

[1] COM (2001) 294 final de 18.06.2001

En resumen, las acciones conjuntas del programa contribuyen al mejor funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior. Sin embargo, con el fin de aumentar sus repercusiones, se ha de mejorar la complementariedad de las acciones del programa (los resultados de un control podrían ser el tema de un seminario, o podrían organizarse intercambios basándose en un tema tratado durante un seminario, etc.) para aumentar sus repercusiones. En el marco del nuevo programa Fiscalis 2003-2007 ya se han tomado en consideración varias recomendaciones del informe .

II) La segunda parte se refiere al ámbito informático y completa el informe sobre las acciones conjuntas del programa. La misma presenta los resultados obtenidos y los impactos de las diferentes aplicaciones informáticas financiadas por los programas, así como los instrumentos de gestión de los proyectos informáticos.

- Presupuesto «informático»

El importe total de los compromisos del programa Fiscalis durante el período 1998-2002 es de 19.622.659 euros. Puesto que los sistemas informatizados poseen componente comunitarios y nacionales, el programa Aduana 2000 sólo financia el componente comunitario y los Estados miembros deben financiar los nacionales.

Para financiar la red de comunicación CCN/CSI [2] fue necesaria una inversión de 23.801.472 euros, la mitad de ella a cargo del programa Fiscalis. La importancia de las cantidades comprometidas en CCN/CSI se debe al hecho de que se trata del coste de desarrollo e implantación.

[2] Red común de comunicación/intefaz común de sistemas

La aplicación VIES [3] representa el 90% del presupuesto «FITS» (Sistema de tecnología de la información para Fiscalis), que se eleva a 5.547.267 euros. Se trata, pues, de la aplicación más importante del presupuesto Fiscalis. El presupuesto destinado a VIES está constituido por costes de funcionamiento y de mantenimiento, ya que el sistema fue desarrollado y está operativo desde antes del inicio del programa Fiscalis.

[3] Sistema de intercambio de información sobre el IVA

Contrariamente a lo inicialmente previsto, el programa Fiscalis no ha financiado la aplicación EMCS [4] (Sistema de informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales), cuyas necesidades financieras se estiman en 35 millones de euros y su fase de desarrollo en 6 años, lo que supera las posibilidades del programa, cuya dotación es de 40 millones de euros.

[4] Sistema de informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales

- Parte común a los programas Fiscalis y Aduana 2002.

Los programas han permitido desarrollar y poner en funcionamiento la red y la interfaz de comunicación CCN/CSI.

Los servicios ofrecidos por CCN/CSI son muy completos, la red funciona adecuadamente y es muy utilizada. Los costes de implantación, de desarrollo y de funcionamiento han sido determinados por la obligación de que CCN/CSI fuese compatible con los diferentes sistemas nacionales existentes. Asimismo, la arquitectura técnica descentralizada de CCN/CSI implica que cada conexión nueva requiere la creación de una infraestructura específica y, en su caso, de desarrollo para adaptarse a una tecnología local complementaria.

La introducción de la metodología Tempo [5] ha permitido mejorar la eficiencia y la eficacia de la organización de la gestión de los proyectos informáticos de la Comisión.

[5] Sistema de gestión en línea de proyectos Taxud

Sin embargo, los delegados de los Estados miembros a los comités responsables de la ejecución de los proyectos no disponen de todos los datos sobre los recursos disponibles (presupuestarios y humanos) para la realización de los componentes "nacionales". Esto obstaculiza el establecimiento de calendarios realistas de avance de los proyectos.

- Las aplicaciones relativas al IVA

El programa ha financiado el mantenimiento del sistema VIES y la creación de formularios electrónicos de intercambio de información (SCACform 2001).

La eficacia técnica de VIES está demostrada: rapidez de respuesta, volumen y número importantes de mensajes intercambiados. El número de peticiones efectuadas durante la vida del programa supera los 100 millones (informaciones sobre los nº de IVA e informaciones de nivel 1 y 2 sobre las transacciones intracomunitarias de bienes). La reciente instalación de VIES en Internet producirá un aumento de esta cifra en el futuro.

Los formularios electrónicos de intercambio de información entre los Estados miembros estaban en fase de prueba a finales del año 2002, y el sistema de mensajería, así como el propio formulario, podrían ser susceptibles de mejoras técnicas. El intercambio de estos formularios facilita a los Estados miembros el respeto de los plazos de respuesta.

Los Estados miembros consideran que VIES y los formularios electrónicos constituyen unos excelentes instrumentos de cooperación administrativa. Señalan que la exactitud y la precisión de la información objeto de intercambio podrían mejorarse. Hay que observar, no obstante, que estas mejoras superan el marco del programa Fiscalis, que es sólo un componente de la cooperación administrativa.

- Las aplicaciones relativas a los impuestos especiales.

El programa ha permitido financiar el mantenimiento de los sistemas SEED y SIPA [6], la creación de formularios electrónicos de intercambio de información y el estudio de viabilidad del programa EMCS.

[6] Sistema de información previo en materia de impuestos especiales

La mejora de la eficacia de los sistemas SEED y SIPA no ha representado un objetivo prioritario del programa Fiscalis, a la vista del carácter provisional de los sistemas. En efecto, el proyecto EMCS (Sistema informático integrado para la circulación y el control de productos sometidos a impuestos especiales) proseguirá las actividades de SEED y SIPA. En este sentido, el estudio de la viabilidad del EMCS, financiado por el programa Fiscalis, ha conseguido resultados muy positivos que sirven de base a las propuestas de la Comisión incorporadas en la Comunicación [7] relativa a la informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales.

[7] COM (2001) 466

La aplicación SEED presenta algunas dificultades técnicas y de orden organizativo, sobre todo a causa de los retrasos en la actualización de la base de datos por las administraciones nacionales, lo que plantea problemas de fiabilidad.

La opinión por los Estados miembros de la contribución de SIPA a la lucha contra el fraude es positiva, pero para algunos de ellos, la ausencia de distinción entre mensaje de aviso y mensaje informativo altera la eficacia del sistema. Por ello hacen hincapié en que el mensaje debe ser efectivamente previo a la salida de las mercancías, para que pueda hacerse un control en el Estado de llegada. Sin embargo, se trata de problemas de procedimientos que no guardan relación con la aplicación propiamente dicha.

Los formularios electrónicos MVS (sistema de verificación de los movimientos) estaban en fase de prueba a finales del año 2002. Es difícil, pues, valorar los resultados o los impactos de esta aplicación. No obstante, los Estados miembros muestran un interés unánime por el desarrollo de dicho sistema.

PARTE 1: INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS ACCIONES CONJUNTAS DEL PROGRAMA FISCALIS (1998- 2002)

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con el apartado 3 del artículo 12 de la Decisión nº 888/98/CE [8] de 30 de marzo de 1998 (en lo sucesivo denominada Decisión Fiscalis), la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo antes del 30 de junio de 2003 un informe final sobre la aplicación y la repercusión del programa Fiscalis.

[8] Decisión nº 888/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 1998, DO L 126 pág. 1 del 28.04.1998

De conformidad con el apartado 2 del artículo 12 de la Decisión Fiscalis, el informe ha sido elaborado por los servicios de la Comisión basándose en los informes finales remitidos por los Estados miembros, en los formularios de evaluación de los participantes en las acciones (Anexo II de la Decisión de aplicación), en el informe de evaluación intermedia (2001) y en los documentos de seguimiento.

1.1. Programa Fiscalis

El presente programa de acción comunitario plurianual destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas de la fiscalidad indirecta en el mercado interior responde a las necesidades identificadas por la Decisión Fiscalis:

por una parte, crear una infraestructura comunitaria e impulsar prácticas adecuadas tras la introducción en 1993 de un sistema de IVA denominado transitorio y de un régimen definitivo de impuestos especiales;

por otra parte, la preparación de los países de Europa Central y Oriental, Malta y Chipre de cara al funcionamiento de los sistemas de IVA y de impuestos especiales, en la perspectiva de la ampliación.

1.1.1. Antecedentes del programa

Aunque los controles de mercancías en las fronteras interiores hayan sido suprimidos el 1 de enero de 1993, no se han eliminado todos los obstáculos fiscales al mercado único. Con objeto de mejorar el funcionamiento de la nueva legislación comunitaria, se adoptaron simultáneamente varias medidas: la creación de instrumentos de cooperación administrativa y de intercambio de información y el programa «Matthaeus-Tax» [9] de formación profesional dirigido a los funcionarios responsables de la fiscalidad indirecta.

[9] Decisión del Consejo 93/588/CEE de 29 de octubre de 1993, DO L 280 del 13.11.93

La financiación de estas medidas se integró en un único instrumento, el programa FISCALIS, aprobado el 30 de marzo de 1998, que cubre el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2002 y cuya dotación financiera fue de 40 millones de euros.

1.1.2. Estructuras de organización del programa

El programa Fiscalis es objeto de experimentación por un Comité permanente de cooperación administrativa (SCAV) [10]. Este Comité, creado por el Reglamento nº 218/92 del Consejo [11] sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA) desempeña dos papeles: hace las veces de Comité de reglamentación para la cooperación administrativa y la asistencia mutua y de Comité de gestión para el programa Fiscalis.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation

[11] Reglamento n° 218/92, DO L 24 del 01.02.1992

Además, las cuestiones específicas son tratadas por diferentes subcomités: el subcomité especializado en informática (SCIT), el Subcomité de lucha antifraude (SCAF) y el subcomité de formación administrativa (SCAT).

1.2.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Naturaleza y finalidad del informe

El presente informe constituye una actualización hasta 2002 del documento de trabajo SEC (2001) 1328 (en lo sucesivo denominado informe intermedio) realizado en la fase intermedia de aplicación por los servicios de la Comisión sobre la base de los informes intermedios de los Estados miembros.

El informe intermedio había llegado a la conclusión que sería aconsejable continuar el programa después de 2002, lo que ha servido de base a la propuesta del programa Fiscalis 2003-2007. El presente documento es, pues, un informe sobre el avance de la aplicación del programa Fiscalis hasta 2002. El mismo aplica, adaptándola al caso especial, la metodología MEANS [12] utilizada en materia de evaluación de los programas comunitarios tendente a describir la eficacia y la efectividad de las intervenciones, la realización de los efectos previstos, la sostenibilidad de los resultados y de las repercusiones.

[12] Métodos de evaluación de acciones de naturaleza estructural utilizado para la evaluación de los programas comunitarios

1.2.1. Delimitación del ámbito del análisis

Período considerado. El presente informe se refiere a la aplicación del conjunto del programa entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2002. El mismo completa, con los datos disponibles para 2000, 2001 y 2002, el informe intermedio sobre el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 30 de junio de 2000, que analizaba las realizaciones en 1998 y 1999.

Actores considerados. Colaboración Estados miembros - Comisión. La realización de los objetivos del programa depende de la manera en que las administraciones nacionales se benefician de las ventajas que les ofrece el programa. En colaboración con los Estados miembros, el papel de la Comisión consiste en facilitar y coordinar las actividades.

Países candidatos. El programa Fiscalis fue abierto a la participación de los países candidatos para facilitar su preparación a la adhesión. La financiación de esta participación se efectuó con medios distintos de los del programa Fiscalis.

1.2.2. El método aplicado

El método se ha basado principalmente en los informes finales de los Estados miembros remitidos en forma de respuestas a un cuestionario. Las preguntas les pedían que expresaran su opinión, y, en veintinueve casos, que puntuasen en una escala de 1 (nada útil) a 4 (muy útil) la contribución de un tipo de actividad, o de la totalidad del programa, a un resultado o a una repercusión particular. Estos datos han sido completados por las respuestas a los formularios de evaluación individuales reunidos durante los 5 años del programa. Las valoraciones han sido interpretadas en función de las realizaciones comprobadas y de los comentarios de los participantes.

Para cada componente de las acciones conjuntas (seminarios, intercambios, controles multilaterales, formación), los datos disponibles han sido utilizados para responder a las siguientes preguntas:

- ¿El coste de la actividad fue razonable (eficiencia)?

- ¿Cuáles fueron sus resultados inmediatos [13] y sus repercusiones a más largo plazo [14] en las administraciones beneficiarias?

[13] Por ejemplo, después de un seminario se identificaron y se propusieron soluciones a los problemas de aplicación práctica de la normativa tras la eliminación de las ventas libres de impuesto a los viajeros intracomunitarios

[14] Por ejemplo, tras el control multilateral se modificó el sistema de análisis de control y la administración nacional implicada mejoró sus resultados de la lucha contra el fraude

- ¿Cómo contribuyó a los objetivos del programa (eficacia) y a mejorar la pertinencia de estos últimos?

1.2.3. Objetivos del programa

Según el artículo 3 de la Decisión Fiscalis [15], la finalidad del programa es apoyar a través de una acción comunitaria los esfuerzos desplegados por los Estados miembros con miras a:

[15] Decisión n° 888/98/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30.03.1998

- lograr que los funcionarios adquieran un elevado nivel común de comprensión, en particular en el ámbito de la fiscalidad indirecta, y de su aplicación en los Estados miembros;

- garantizar una cooperación amplia, eficaz y efectiva entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión;

- garantizar la mejora continua de los procedimientos administrativos para tener en cuenta las necesidades de las administraciones y de los contribuyentes mediante la elaboración y difusión de prácticas administrativas adecuadas.

El informe relativo a los criterios de consecución de Fiscalis [16] recomendó la realización de determinados objetivos, mientras que la evaluación intermedia [17] de 2001 subrayó la necesidad de disponer de objetivos verificables. Los objetivos generales del programa fueron especificados en el plan de acción 2002:

[16] Documento SCAC n° 279

[17] SEC(2001) 1328 de 31.07.2001

- simplificación y modernización de la legislación;

- modernización de la administración;

- aplicación uniforme de la legislación;

- mejora de la cooperación administrativa y de la lucha contra el fraude fiscal.

1.2.4. Observación de los datos

- El presente informe se basa principalmente en la evaluación intermedia de 2001 y en los informes finales de los Estados miembros, establecidos en el apartado 2a) del artículo 12 de la Decisión Fiscalis.

- Con respecto a las acciones conjuntas, el informe de evaluación intermedia había señalado la utilidad de cada tipo de instrumento, pero había sugerido mejoras sobre todo en:

- la precisión de los objetivos específicos de cada acción,

- los indicadores de repercusiones,

- el grado de difusión ante las administraciones centrales,

- el envío a la Comisión de los formularios individuales de evaluación.

- Con el fin de garantizar cierta homogeneidad de los informes finales, se enviaron cuestionarios a los Estados miembros. Estos cuestionarios proponían evaluar las acciones conjuntas con respecto a los resultados y las repercusiones previstas, su grado de utilidad y mejora.

- Las demás fuentes de datos son los formularios individuales de evaluación (con un índice medio de respuesta de alrededor del 30%) y los documentos de seguimiento del programa (planes de acción, documentos SCAC, documentos elaborados en las acciones conjuntas: reseñas, informes y realizaciones).

2. PRESUPUESTO

La dotación financiera de Fiscalis es de 40 millones de euros para los cinco años, el 35% de los compromisos anuales fue destinado a las acciones conjuntas.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

(En 2002, los compromisos respecto a las aplicaciones informáticas se ejecutaron a finales de año, los pagos se efectuarán en 2003)

En 1998, los compromisos se repartieron en partes iguales entre las acciones conjuntas y el capítulo "informático". Sin embargo, durante el año 1999, tras la creación de la plataforma CCN/CSI, que absorbió más del 55% de los compromisos, el reparto del presupuesto fue del 67% para informática frente al 33% para acciones conjuntas. Esta situación se mantuvo posteriormente.

Con respecto al reparto de los costes para cada acción conjunta, los intercambios constituyen la línea presupuestaria más importante, alrededor del 60%, seguida por los seminarios, el 28%, por los controles multilaterales, el 10%, y finalmente por la formación, el 2%. Este reparto se efectuó basándose en los compromisos. En este sentido, está previsto desarrollar un sistema de gestión informatizado denominado 'ART' [18] que permitirá una mayor precisión con respecto a los costes reales por acción en el programa Fiscalis 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool

La infrautilización de las dotaciones presupuestarias (se comprometieron 30,799 millones, mientras que la dotación ascendía a 40 millones) se explica en gran medida por la decisión de no financiar el EMCS [19] (Sistema informático integrado para la circulación y el control de productos sometidos a impuestos especiales) a través del presupuesto Fiscalis habida cuenta que las previsiones financieras y el «timing» excedían las posibilidades del programa. Por otra parte, un cambio en la estrategia IVA de la Comisión en 2001 a retrasado el establecimiento del plan de acción de los dos primeros años del programa. Lo que ha tenido como consecuencia que algunas acciones no han podido hacerse. Finalmente, la infrautilización no permite, sin embargo, emitir un juicio de valor sobre la eficiencia del programa.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM

3. SEMINARIOS

La Decisión de aplicación Fiscalis [20] establece la organización de 15 seminarios anuales como máximo, abiertos a dos representantes por Estado miembro. De cara a la adhesión, cada país candidato podía enviar un representante, según las condiciones fijadas por los acuerdos de asociación o por los protocolos adicionales.

[20] Artículo 8 de la Decisión nº 98/467/CE

La selección de los temas de los seminarios se efectúa en el seno del comité SCAC, en función de la adecuación de éstos a los objetivos generales [21] del programa. Desde el punto de vista organizativo, los seminarios comprenden sesiones plenarias y talleres en grupos reducidos. Esta fórmula, que ya había utilizado el programa Matthaeus-Tax, resultó ser muy eficaz para asegurar la participación activa de todos los delegados.

[21] Artículo 3 de la Decisión n° 888/98/CE

3.1. Cuadro de realizaciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.2. Constataciones

- El número de seminarios pasó de 7 como mínimo en 1998 a 14 como máximo en 2001. Los Estados miembros consideraron que esta herramienta es muy eficaz para profundizar el conocimiento de temas específicos de fiscalidad indirecta, a fin de identificar «buenas prácticas» y de mejorar la cooperación administrativa. Los participantes en los seminarios comparten casi unánimemente esta opinión.

- En el plano de las estadísticas, los informes de los Estados miembros muestran que el índice de satisfacción general sobre la utilidad de los seminarios es muy positivo: nota de: 3,29 [22]. Diez Estados miembros consideran esta actividad como «útil» y cuatro Estados miembros como «muy útil» (Anexo 1). Los participantes en los seminarios son aún más positivos y califican de "excelente" (53,9%) o "bien" (43,3%) la elección de los temas y objetivos de los seminarios (Anexo 2).

[22] Puntuación 1 (nada útil), 2 (poco útil), 3 (útil), 4 (muy útil)

- Los funcionarios participantes consideran que la calidad de las exposiciones en los seminarios es «excelente» (44,9%) o «bien» (52,7%); la calidad del debate en la sesión plenaria y en los grupos de trabajo es «excelente» (34%) o «bien» (60%) (Anexo 2) y el trabajo de los presidentes y de los ponentes de los seminarios es «excelente» (60,9%) o «bien» (38%).

- Puesto que todos los Estados miembros participaron efectivamente en esta actividad, la misma está repartida geográficamente de manera uniforme tanto con respecto a los lugares de reunión como a los participantes.

- En lo relativo a la igualdad de oportunidades ha de señalarse un ligero aumento del número de mujeres que participan en los seminarios y en los intercambios de 2000 y 2001 con respecto a los años anteriores. La distribución por sexo de los participantes tanto en cuanto a los seminarios como a los intercambios de 1998 y 1999 era del 69% de hombres frente al 31% de mujeres y en 2000 y 2001 la distribución fue del 66% de hombres frente al 34% de mujeres.

- En el plano de la planificación, cada año la mayoría de los seminarios se organizan durante el 2º semestre y muy pocos durante el 1er. semestre. Algunos Estados miembros mencionaron en su informe que el número de participantes por seminario es demasiado elevado (una media de 38 personas/seminario). Esto será más difícil en una Europa de 25 Estados miembros.

3.3. Mejoras deseables

En general, los Estados miembros y los participantes se muestran favorables a este instrumento y no se cuestiona su utilidad. No obstante, entre los elementos susceptibles de ser mejorados, los Estados miembros citaron:

- la mejora de la planificación de los seminarios,

- el envío con la antelación suficiente de la documentación por parte del Estado organizador,

- la selección y el número de participantes,

- una mejor distribución de la información después de los seminarios.

En efecto, es aconsejable llevar a cabo una planificación anual más equilibrada. Este reajuste supondría que el plan de acción anual se adoptase antes, de tal manera que los seminarios puedan efectivamente empezar a partir de principios de año. Una alternativa consiste en la utilización de un 'plan móvil' (rolling plan).

Además, existe una divergencia entre las respuestas de los Estados miembros y la de los participantes en cuanto a la preparación de los seminarios; los participantes no expresan reservas en este punto.

Desde un punto de vista organizativo, sería difícil ampliar los plazos de envío de las invitaciones para asistir al seminario (2 meses) y de envío de los documentos de trabajo (2 semanas).

Según el 60% de los participantes, la selección de los participantes es buena, pero depende de la disponibilidad de los funcionarios seleccionados en el seno de sus administraciones nacionales.

Finalmente, los logros de los seminarios son, al parecer, relativamente bien difundidos. Numerosos Estados miembros mencionaron la organización de conferencias o de seminarios internos, así como la difusión de informes para repercutir el valor añadido en el seno de sus administraciones nacionales más allá de los participantes a los seminarios.

4. INTERCAMBIOS

La Decisión de aplicación establece que durante la duración del programa cada Estado miembro envía durante dos semanas, al menos tres funcionarios a cada uno de los demás Estados.

4.1. Cuadro de realizaciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

(*Total de 11 Estados miembros)

4.2. Constataciones

- No hubo una variación significativa del número de intercambios realizados (alrededor de 400 por año) durante la duración del programa. En general, los Estados miembros consideran que los intercambios contribuyeron a mejorar la comprensión de temas específicos de la fiscalidad indirecta (3,08) y a la identificación de puntos de contactos en los Estados miembros capaces de mejorar la cooperación administrativa entre servicios fiscales (3,14) (Anexo 4, preguntas 5.1. y 5.3.).

- En el plano de las estadísticas, los informes de los Estados miembros señalan que el índice de satisfacción general sobre la utilidad de los intercambios es elevado: 3,43. Seis Estados miembros consideran los intercambios como «muy útiles» y ocho Estados miembros como «útiles» (Anexo 4).

- Las respuestas individuales de los participantes en los intercambios demuestran la misma tendencia: el 53% considera que su comprensión de la legislación comunitaria sobre fiscalidad indirecta ha mejorado bastante (y el 22% considera que ha mejorado mucho) (Anexo 5). Con respecto al ámbito de trabajo, el 60% de los participantes en los intercambios proceden del ámbito del IVA y el 9% de los impuestos especiales (Anexo 5).

- En relación con la con la repartición geográfica, países como Suecia, el Reino Unido o los Países Bajos organizaron intercambios con mucha mayor frecuencia que otros (Anexo 6). La exigencia de la Directiva de aplicación de garantizar cierto equilibrio geográfico de los Estados de acogida se enfrenta no sólo a los problemas lingüísticos, sino también a limitaciones administrativas (duración mínima del intercambio, número de funcionarios disponibles, dificultades de inserción completa en las administraciones).

- En el plano de la planificación, se observa aún que la mayoría de los intercambios se organizan durante el 2º semestre: ello ocurre con el 90% de los intercambios en 2000 y con el 81% en 2001 (Anexo 6).

- La valoración general de los participantes sobre la organización de los intercambios es más positiva. El 79,6% de los participantes considera que el esfuerzo de la administración de acogida es excelente (Anexo 5). Se llevaron a cabo acciones para mejorar la eficacia de este instrumento, como por ejemplo el seminario de Snekkersten, [23] en Dinamarca, destinado específicamente a la gestión, a los resultados y a las repercusiones de los intercambios.

[23] Seminario de Snekkersten, 26-28 de junio de 2000

4.3. Mejoras deseables

En general, los Estados miembros efectuaron observaciones sobre el número de intercambios organizados; un país solicitó que éste fuera mayor. Los Estados miembros sugirieron muchas mejoras:

- Los objetivos de los intercambios deben determinarse previamente, ser claros y referirse a aspectos precisos.

- Mayor flexibilidad en cuanto a la duración, y orientación más práctica del tipo de trabajo efectuado.

- Participantes mejor preparados en cuanto a conocimientos de idiomas: Los Estados miembros deben velar porque sus funcionarios reciban una formación lingüística suficiente para poder participar eficazmente en las acciones.

- Utilización más equilibrada de este instrumento. Sería necesario, en efecto, fomentar la utilización de dicho instrumento por todos los Estados miembros. El Estado de acogida debe ser elegido en función de los objetivos del intercambio más que según criterios de repartición geográfica. Habrá asimismo que superar las dificultades de orden administrativo (duración mínima de dos semanas) y de orden jurídico (participación de los funcionarios que realizan un intercambio en las encuestas en el territorio del Estado de acogida).

- Varios Estados miembros agrupan los intercambios de funcionarios en un período fijo del año. Esto se explica por la duración mínima exigida, de 14 días, para cada intercambio y por la posibilidad de limitar las cargas de organización del Estado anfitrión. Sin embargo, este sistema tiene el inconveniente de ser bastante individualizado. El Estado de acogida debería poder seguir organizando los intercambios en un momento preciso del año, pero con la condición de establecer programas individualizados para los participantes.

- El nuevo programa Fiscalis ha introducido mayor flexibilidad en la gestión de los intercambios sobre todo en lo relativo a la exigencia de la duración media de 14 días y la repartición geográfica.

5. CONTROLES MULTILATERALES

Se trata de una colaboración de al menos tres administraciones nacionales para coordinar el control de los sujetos pasivos que tengan obligaciones fiscales en varios Estados (artículo 2 de la Decisión Fiscalis).

Los países miembros interesados envían a la Comisión las propuestas de controles multilaterales cuyos costes podrían ser sufragados por el programa. La decisión de financiar un control multilateral se toma en el seno del comité SCAC a la vista de los objetivos del programa. Estos controles se refieren a las obligaciones fiscales en materia de IVA o de impuestos especiales.

5.1. Realizaciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

Las sociedades seleccionadas representaban un amplio abanico de sectores de actividades (industria alimentaria, productos alimenticios congelados, salud, productos de belleza y cosméticos, telecomunicaciones, tabaco, electrónica, productos petroquímicos, etc.).

5.2. CONSTATACIONES

De los informes de los Estados miembros se deduce que los controles multilaterales son instrumentos eficaces para luchar contra el fraude. Por una parte, permiten efectuar controles a gran escala para asegurarse de que las sociedades que operan en el territorio de varios Estados miembros cumplen sus obligaciones fiscales. Por otra parte, contribuyen a mejorar la cooperación administrativa entre los Estados participantes.

Además, en el plano personal, los participantes señalaron que los controles multilaterales contribuyeron a mejorar su comprensión de la organización y aplicación de la fiscalidad indirecta en el seno de la Unión Europea.

El informe intermedio había señalado asimismo que estos controles tuvieron resultados muy satisfactorios. Concretamente, permitieron obtener resultados financieros fructíferos y sirvieron tanto como instrumento de prevención contra el fraude como de instrumento de cooperación administrativa.

- En el plano de las estadísticas, los Estados reconocen la utilidad de esta acción (nota media 3,43). Siete de ellos consideran los controles multilaterales como «muy útiles» y seis lo califican de «útiles» (Anexo 7). Los Estados miembros mencionan entre las ventajas una mejor comprensión de la legislación comunitaria, concretamente de los sistemas de auditoría, y la mejora de la cooperación administrativa.

- Algunos países utilizan con mayor frecuencia este instrumento. Cuatro Estados miembros no han tomado nunca la iniciativa de organizar un control y, a la inversa, un Estado miembro propuso seis de los dieciséis controles multilaterales realizados en 2000. Su utilización está vinculada a la limitación de los recursos habida cuenta que los controles multinacionales exigen mayores recursos humanos que un control en el ámbito nacional (Anexo 8, 10 y 11).

- En el plano organizativo, algunos Estados miembros efectuaron la selección de las sociedades que habían de ser controladas, fase crucial para el éxito de un control, basándose en las disparidades existentes entre operaciones declaradas y operaciones reconstituidas a partir de datos comunicados a través del sistema VIES. Pero los controles multilaterales requieren un procedimiento administrativo complejo y obligatorio, lo que supuso una escasa utilización de este instrumento, sobre todo el último año del programa (Anexo 10). El informe [24] presentado ante el SCAC muestra que a la complejidad del procedimiento de los controles multilaterales (mencionado por la mayoría de los Estados miembros) se añade la duración demasiado breve de los controles.

[24] Documento SCAC n° 314, 24 de octubre de 2001

- Un problema de capital importancia mencionado por los Estados miembros es el obstáculo al intercambio inmediato de información. La legislación actual en materia de cooperación administrativa y de asistencia mutua en el ámbito del IVA se basa en dos instrumentos jurídicos: el Reglamento CEE nº 218/92 que establece un sistema común de intercambio de información y la Directiva 77/799/CEE [25] relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros. En este marco jurídico, todos los intercambios de información se deben efectuar a través de «las autoridades competentes», lo que convierte al sistema en demasiado lento. Es posible realizar intercambios indirectos si existe un acuerdo bilateral entre las dos autoridades competentes. La directiva establece asimismo la posibilidad de que los Estados miembros admitan la presencia de agentes de otros Estados miembros para participar en determinados controles, pero en la práctica, los Estados miembros han hecho escaso uso de estas posibilidades.

[25] DO L 336 del 27.12.1977

5.3. Mejoras deseables

Respecto a las dificultades planteadas por este instrumento, en Finlandia [26] se destinaron dos seminarios a la elaboración y actualización de un manual de controles multilaterales para hacerlos más flexibles y más eficaces. Otras recomendaciones son posibles, el programa Fiscalis 2003-2007 ha tomado en consideración varias de ellas.

[26] Seminarios de Helsinki en 2000 y 2001

Los Estados miembros mencionaron varias mejoras en sus informes de evaluación:

- Los criterios de selección de los controles deberían establecerse sobre la base de un análisis de riesgo de las sociedades que han de ser controladas.

- El procedimiento debe ser más flexible. La celebración de reuniones de preparación informales previas al control multilateral aumentaría la eficacia de éste. Es asimismo necesario permitir que, en cuanto a la ejecución del control, la duración sea flexible, en función de su complejidad.

- Es necesario modificar el actual marco jurídico. En tal sentido, la Comisión acaba de presentar una propuesta de Reglamento [27] sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA). Esta propuesta crea un marco jurídico único para luchar contra el fraude mediante el establecimiento de un sistema directo y rápido de intercambio de información entre administraciones nacionales. La misma contiene igualmente nuevos procedimientos para permitir la presencia de agentes de las administraciones fiscales de otros Estados miembros y para efectuar controles simultáneos. Este reglamento podría entrar en vigor en 2004

[27] COM (2001) 294 final de 18.06.2001

- Finalmente, será necesario alentar a las administraciones nacionales a contratar un mayor número de efectivos de personal para estos controles multilaterales.

6. FORMACIÓN

El artículo 6 de la Decisión Fiscalis establece iniciativas de formación compartidas entre la Comisión y los Estados miembros, de tal manera que se pueda crear un tronco común de formación para los funcionarios responsables de la fiscalidad indirecta. El objetivo de estas iniciativas es:

- desarrollar programas de formación ya existentes o crear nuevos programas;

- extender a los funcionarios de los demás Estados miembros los cursos de formación organizados por cada Estado miembro para sus propios funcionarios;

- desarrollar instrumentos comunes necesarios para la formación en el ámbito de la fiscalidad indirecta, sobre todo los instrumentos de formación lingüística.

Los Estados miembros deben procurar que sus propios funcionarios posean la formación inicial y permanente necesaria para adquirir los conocimientos profesionales comunes. Estos funcionarios deben alcanzar un nivel de conocimiento lingüístico suficiente.

Un grupo de gestión responsable de la formación (SCAT), que se reúne de dos a tres veces por año, establece objetivos y coordina su realización mediante acciones conjuntas y actividades de formación.

6.1. Cuadro de realizaciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

En 2000, un grupo de responsables de los proyectos de formación realizó una encuesta sobre la formación en los Estados miembros en el ámbito de la fiscalidad indirecta, a fin de ayudar al personal de formación nacional a mejorar su propio sistema de formación. Se creó una base de datos de materiales y equipamientos de formación.

En los dos últimos años del programa, se desarrollaron íntegramente módulos de formación (en forma de CD ROM):

- Proyecto de formación informatizada, (CBT) que expone las diferentes maneras de elaborar un instrumento informatizado de formación lingüística.

- Proyecto de formación en auditoría informatizada. Este proyecto analiza los sistemas de auditoría informatizada utilizados por los países participantes e identifican las prácticas más adecuadas. Esto resulta tanto más útil en la medida en que no existe ninguna formación a escala europea en este ámbito.

- VISAFIN es un instrumento de formación lingüística que cubre la terminología sobre los impuestos y los procedimientos relativos a los impuestos sobre la renta y al IVA. Este programa informático tiene dos objetivos: la enseñanza en el ámbito de los impuestos (30 horas) y la enseñanza lingüística. VISAFIN existe en inglés, español, francés y alemán.

- Glosario con un contenido de más de 1500 términos técnicos en el ámbito del IVA y de las contribuciones indirectas. Estará disponible en CD-ROM.

6.2. Constataciones

- Los últimos años del programa fueron muy productivos desde el punto de vista de la formación; de hecho la mayoría de los proyectos de formación finalizaron en 2001 y 2002.

- En el plano de las estadísticas, los Estados miembros evaluaron positivamente la utilidad de la formación (nota de 2,92) (Anexo 11); las valoraciones, sin embargo, aparecen muy dispersas entre la puntuación de 1 y la de 4 de algunos Estados miembros. Los comentarios transmitidos sobre la utilidad reflejan puntos de vista y culturas administrativas diferentes. Algunos Estados miembros consideran que las realizaciones son insuficientes, mientras que a otros les fue posible, gracias al programa, mejorar sus propias formaciones, concretamente la formación lingüística.

- Una gran mayoría de funcionarios participantes consideran insuficiente la formación lingüística recibida en el seno de su administración nacional; otros elogiaron los proyectos lingüísticos desarrollados en el marco del programa, y que sirvieron para mejorar esta situación.

- Algunos Estados miembros subrayan las carencias en materia de organización y señalan la necesidad de «especificar mejor los objetivos» o «estructurar mejor la cooperación» para asegurar su continuidad.

6.3. Mejoras deseables

Entre las mejoras posibles los Estados miembros mencionaron:

- favorecer la elaboración de estándares comunitarios que han de integrarse en las formaciones nacionales;

- desarrollar la cooperación entre las escuelas o centros de formaciones nacionales;

- organizar directamente la formación sobre el presupuesto del programa con profesores especialistas de los diferentes Estados miembros.

Otros elementos de mejora consistirían en desarrollar módulos de formación comunes en tres lenguas de trabajo por equipos trilingües y traducir el material ya elaborado.

7. GESTIÓN DEL PROGRAMA Y EFICIENCIA

- El SCAC era el comité de gestión del programa Fiscalis. Con el tiempo, la organización de este comité se ha vuelto más compleja debido a la creación de subcomités y de grupos de trabajo cada vez más numerosos que han provocado una multiplicación del trabajo. La adopción prevista de un nuevo reglamento sobre la cooperación administrativa con el SCAC como comité de reglamentación y la supresión de algunos subcomités debería contribuir a una mayor eficacia de la nueva organización.

- Las actividades del programa fueron establecidas por el plan de acción anual. La presentación del plan de acción se modificó en 2001 para permitir establecer mejor los vínculos entre las actividades de cada año y los objetivos que se han de alcanzar. El plan indica para cada ámbito prioritario las acciones propuestas. Se pide a los organizadores de acciones conjuntas que precisen los ámbitos, así como los resultados previstos para cada acción.

- En el ámbito de la organización, los Estados miembros y los participantes en las acciones consideran que las actividades fueron coordinadas eficazmente. No obstante, los indicadores de gestión fueron los únicos indicadores disponibles durante la aplicación del programa. Éstos tienen la ventaja de ser simples y susceptibles de ser evaluados permanentemente, pero no se refieren a la eficacia real de las actividades. En este sentido, el nuevo programa Fiscalis 2003-2007 desarrollará indicadores de resultados, lo que permitirá efectuar una evaluación continua de la realización de las repercusiones. Es necesaria cierta homogeneidad en la presentación de los documentos de las acciones conjuntas. Los servicios de la Comisión podrán proponer a los Estados miembros la utilización de un sólo documento que facilitará el análisis de las contribuciones de las acciones conjuntas a los objetivos del programa.

- Parece necesario reforzar el seguimiento de las acciones. Se esperan tres tipos de resultados: compartir la información sobre los trabajos realizados con los países que no participan en la acción de que se trate; una actualización de los resultados de acciones finalizadas, que de lo contrario pueden perder su pertinencia (por ejemplo, módulos de formación); y sobre todo la información sobre las mejoras producidas concretamente por la aplicación de los resultados de las acciones conjuntas.

- En 2002, se introdujo en el programa una nueva herramienta denominada CIRCA. Se trata de un sitio web de acceso restringido para que los gestores del programa puedan acceder directamente a los documentos organizativos (órdenes del día, documentos de trabajo, reseñas, etc.), así como a los informes elaborados tras las acciones organizadas. La misma constituye una mejora notable con respecto al sistema anterior de intercambio de información entre las delegaciones nacionales y la Comisión. CIRCA podría ser considerada como una herramienta destinada a compartir la información, garantizando la puesta en línea inmediata de los documentos elaborados, clasificándolos de manera clara y coherente.

8. APERTURA DEL PROGRAMA A LOS PAÍSES CANDIDATOS

De conformidad con el artículo 7 de la Decisión Fiscalis, el programa fue abierto a los países asociados de Europa Central y Oriental, así como a Chipre, según las condiciones establecidas en los Acuerdos europeos o en los Protocolos adicionales relativos a su participación en el programa. Malta y Turquía no podían optar, pues, a participar en el programa.

La participación de estos países en los programas comunitarios forma parte de una estrategia de preadhesión tendente a apoyarlos y a prepararlos para su entrada en la Unión Europea. La financiación no corre a cargo del programa Fiscalis, sino de los propios países candidatos.

Los instrumentos legales (Decisiones de asociación del Consejo) que establecen las condiciones de participación de los países candidatos en el programa no se adoptaron sino en 2002 por 8 de los 11 países afectados. Chipre, Polonia y Letonia todavía no han puesto en marcha los instrumentos legales requeridos en la materia.

Previamente a esta participación formal, una 'acción piloto' cubierta por la línea presupuestaria externa del programa Aduana 2002 (cuya evaluación es objeto de un capítulo del informe sobre la ejecución del programa Aduana 2002) permitió una participación limitada a un representante por país a un número también limitado de seminarios y de intercambios (0). Más tarde, esta participación fue financiada por los presupuestos nacionales de los países implicados.

Tras estas acciones los funcionarios participantes declaran que perfeccionaron sus conocimientos de la legislación comunitaria y que se beneficiaron con los intercambios de experiencias con los Estados miembros.

9. RESULTADOS Y REPERCUSIONES DE LAS ACCIONES CONJUNTAS

Ninguna actividad aislada puede alcanzar un objetivo dado. En cambio, varias actividades combinadas producen efectos que contribuyen a lograr los objetivos del programa.

El presente informe ha identificado tres niveles de efectos: las repercusiones a corto plazo o resultados inmediatos de la acción; las repercusiones a medio plazo, a partir del momento en que los funcionarios, destinatarios directos de la acción, utilizan los logros en sus administraciones nacionales; y las repercusiones a largo plazo que se producen cuando los logros de las actividades del programa se difunden en las administraciones nacionales y son utilizados por los funcionarios que no participaron en las actividades. Estas últimas repercusiones son las más difíciles de evaluar.

La descripción de resultados y repercusiones de las acciones conjuntas se recogen más abajo, así como su contribución a la realización de los objetivos fijados por los programas, o sea:

- garantizar la mejora de los procedimientos administrativos;

- lograr que los funcionarios adquieran un elevado nivel común de comprensión del Derecho comunitario;

- garantizar una cooperación amplia, eficaz y efectiva entre los Estados miembros y la Comisión.

Estos tres objetivos generales se dividen en objetivos específicos (árbol de objetivos del programa).

9.1. Mejora de los procedimientos administrativos: simplificación y modernización de la legislación.

9.1.1. Resultados inmediatos

Se identificaron los tres objetivos inmediatos que se citan a continuación.

- La simplificación de la legislación nacional y comunitaria en el ámbito de la fiscalidad y de los impuestos especiales: el seminario de Salzburgo [28] permitió la simplificación del documento administrativo de acompañamiento (DAA) de los productos sometidos a impuestos especiales.

[28] Seminario de Salzburgo, 20-23 de abril de 2000

- La simplificación y la modernización de los instrumentos que facilitan el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes y de los operadores económicos: el seminario de Madrid [29] estuvo destinado a la utilización de Internet para facilitar las relaciones con los contribuyentes, el de Chester [30], a su vez, a la simplificación y a la reducción de las cargas impuestas a las empresas en materia de IVA.

[29] Seminario de Madrid, 15-17 de noviembre de 2000

[30] Seminario de Chester, 3-5 de octubre de 2001

- La simplificación y la mejora de los procedimientos administrativos, una de las repercusiones más importantes del programa, según los Estados miembros. La valoración media de la mejora de los métodos de trabajo y la identificación de «buenas prácticas administrativas» gracias a la participación de sus funcionarios en los seminarios es de 3,29 (Anexo 1, pregunta 2.3.). Cinco Estados miembros mencionan explícitamente este punto en su informe. Respecto a los intercambios, la evaluación es ligeramente inferior dado que cualquier cambio en ese ámbito fuertemente reglamentado es extremadamente lento. En este sentido, once países consideran (nota media 2,79) que éstos desembocaron en nuevos métodos de trabajo en la administración nacional (Anexo 4, pregunta 5.2.). Otros países subrayaron la mejora de los métodos de trabajo personales de los participantes. En el caso de los controles multilaterales (nota media 2,71); cinco países consideran que este instrumento permitió una mejora de los métodos de control (Anexo 7, pregunta 8.4.). En cuanto a las acciones de formación, cuatro países mencionan (nota media 2,31) una mejora de los métodos de trabajo (Anexo 11, pregunta 11.2.). Finalmente, el 37% de los participantes en un intercambio y el 34% en un seminario consideran que los procedimientos administrativos en su administración nacional han mejorado bastante tras la participación en una de estas actividades (Anexo 12).

La repercusión de las acciones conjuntas en la modernización de la administración es menos clara que la de las nuevas tecnologías financiadas por el programa. Estos sistemas informatizados permitieron aumentar los intercambios de información entre las administraciones nacionales, por una parte, y entre las administraciones nacionales y la Comisión, por otra. Los resultados obtenidos por la red de comunicación CCN/CSI, así como por las aplicaciones informáticas relativas al IVA y a los impuestos especiales se analizan en el informe «informático» que se adjunta en forma de anexo.

9.1.2. Repercusiones a medio y a largo plazo

- Las acciones conjuntas tuvieron repercusiones a medio plazo, al permitir la simplificación de procedimientos administrativos y la incorporación de nuevos métodos de trabajo en las administraciones nacionales. Sin embargo, aun cuando dos Estados miembros incorporaron nuevos procedimientos administrativos tras la participación de funcionarios en las acciones del programa, la capacidad de los participantes para incorporar cambios significativos en la legislación nacional sigue siendo limitada (nota media 2,73) con respecto a los seminarios y (nota media 2,36) con respecto a los intercambios. (0, pregunta 3.3. y 0, pregunta 6.2.).

- Los impactos a largo plazo son más difíciles de evaluar. Los Estados miembros indican que los resultados de las actividades, sobre todo los seminarios y los intercambios, se difunden en el seno de las administraciones nacionales (Intranet, seminarios, conferencias, distribución de informes de actividades, etc.) y que los funcionarios que no participaron en las acciones recibieron y utilizaron esta información. (Anexos 1 y 5). No obstante, a falta de una encuesta específica, no es posible evaluar la intensidad de estas repercusiones.

9.1.3. Constataciones

- Las acciones conjuntas han contribuido a la simplificación y a la armonización de los métodos y procedimientos de control gracias a los diferentes instrumentos presentados en las reuniones conjuntas (modelo de análisis de riesgo, auditoría informatizada, etc.). Sin embargo, todavía quedan progresos pendientes en este ámbito.

- Los Estados miembros declaran garantizar en el seno de su administración nacional la difusión de la información objeto de intercambios en las diferentes acciones conjuntas.

9.2. Lograr que los funcionarios adquieran un elevado nivel de comprensión del Derecho comunitario y de la aplicación uniforme de la legislación comunitaria

El informe intermedio había identificado dos resultados de las acciones conjuntas, que contribuyen a una aplicación uniforme de la legislación comunitaria: la mejora de la comprensión de temas específicos de la fiscalidad indirecta y la mejora del conocimiento de la fiscalidad indirecta de los demás Estados miembros.

9.2.1. Repercusión a corto plazo

- El informe final confirma que las acciones conjuntas contribuyeron a la mejora de la comprensión de temas específicos de la fiscalidad indirecta. En efecto, la valoración media por los Estados miembros de la realización de este objetivo es de 3. Cuatro Estados miembros insisten en este punto en su informe de evaluación. Otros Estados subrayan que las discusiones informales al margen de las actividades contribuyen igualmente a este resultado (Anexo 1, pregunta 2.1.); (Anexo 4, pregunta 5.1.); (Anexo 7, pregunta 8.2.).

- Además, el 45% de los participantes en los seminarios considera que su dominio de la legislación comunitaria y de la fiscalidad indirecta ha mejorado bastante y el 12% considera que ha mejorado mucho. Sólo el 3% de los participantes expresó una opinión negativa. En cuanto a los intercambios, la proporción es, respectivamente, del 47%, del 25% y del 1%. (Anexo 5).

- En relación con el conocimiento de la fiscalidad indirecta de los demás Estados miembros, la mayoría de los Estados miembros respondió que las acciones conjuntas permitieron introducir mejoras. El índice de satisfacción de los Estados miembros en el ámbito de la contribución de los seminarios y de los intercambios a este objetivo se establece en 3,08 (Anexos 1 y 5). En cuanto a los controles multilaterales, los Estados miembros subrayan que éstos permitieron mejorar el conocimiento de los diferentes sistemas de auditoría (nota media 3,29), (Anexo 7, pregunta 8.2.). Siete países señalaron explícitamente que el conocimiento de los auditores ha mejorado gracias a una participación en un control multilateral. Finalmente, las actividades de formación permitieron alcanzar este mismo objetivo (nota media 2,31) (Anexo 11). En este sentido, puede citarse el proyecto "Formación en autoría informatizada" presentado en el seminario de Luxemburgo en noviembre de 2002. Dicho proyecto consistió, en una primera fase, en analizar los diferentes tipos de auditoría en los Estados miembros y luego en desarrollar la formación en auditoría informatizada.

- El seminario organizado en Breukelen [31] sirvió para presentar una "guía fiscal internacional" que contiene información sobre los sistemas fiscales y los métodos de control de todos los Estados miembros.

[31] Seminario de Breukelen, 14-16 de septiembre de 2000

9.2.2. Repercusiones a medio y largo plazo

- Los Estados miembros calificaron con una nota media de 2,93 y de 2,92 la difusión en el seno de la administración nacional de los conocimientos adquiridos por los participantes en los seminarios e intercambios. Cinco Estados miembros organizaron una difusión en Intranet o a través de exposiciones y conferencias de la información recogida durante la realización de seminarios. En cambio, algunos Estados consideran que la repercusión de los intercambios se limita a los participantes.

- Las repercusiones de los controles multilaterales, por su parte, merecieron un 2,58, lo que demuestra que la difusión de los resultados es más limitada que con respecto a las demás acciones.

9.2.3. Constataciones

- Las acciones conjuntas del programa permitieron mejorar los conocimientos de la legislación comunitaria de los participantes, sobre todo en temas específicos presentados durante los seminarios.

- El conocimiento de otros sistemas fiscales permitió comparar la manera de tratar algunas cuestiones específicas de la fiscalidad.

9.3. Una cooperación administrativa amplia, eficaz y efectiva entre los Estados miembros y lucha contra el fraude

Los Estados miembros consideran la mejora de la cooperación administrativa como el resultado más importante de las acciones conjuntas del programa. Se identificaron dos repercusiones a corto plazo: la identificación de los puntos de contacto en el seno de otras administraciones nacionales y la mejora en los intercambios de información en materia de lucha contra el fraude.

9.3.1. Repercusiones a corto plazo

- Identificación de los puntos de contacto. La contribución de los seminarios a la identificación de los puntos de contacto en el seno de otras administraciones nacionales fue valorada muy positivamente (nota media 3, 62). Seis Estados subrayaron explícitamente que la identificación de los puntos de contacto contribuyó a mejorar la cooperación administrativa. Lo mismo ocurre respecto a los intercambios (nota media 3,15); cinco países señalaron, por otra parte, que la identificación de los puntos de contacto es el principal resultado de los intercambios. Además, el 47% de los participantes en los intercambios espera cooperar de manera bastante más eficaz y amplia con funcionarios de otros Estados miembros y el 28% de manera mucho más eficaz y amplia. Los controles multilaterales contribuyeron igualmente a este objetivo (nota media de 3,23). Según cuatro Estados miembros, dichos contactos constituyen para los participantes un medio para facilitar posteriormente la tarea de control y una toma de conciencia de la dimensión europea de la función de los mismos.

- Los intercambios de información en materia de lucha contra el fraude. La contribución de las acciones conjuntas a la mejora del método de control es más positiva respecto a los seminarios y a los controles multilaterales (nota media 2,7) que a los intercambios (nota media 2,38). Sin embargo, los Estados miembros reconocen que la interpretación restrictiva de los instrumentos jurídicos y sobre todo la lentitud de las respuestas constituyen el obstáculo principal en los intercambios de información tendentes a luchar contra el fraude. Los participantes en los seminarios consideran que su capacidad para prevenir y detectar la evasión y el fraude fiscales ha mejorado bastante (30%) o ha mejorado un poco (47%). Para los participantes en los intercambios la proporción es, respectivamente, del 6% y del 36%.

Análisis de riesgo. Los Estados miembros citan en sus comentarios mejoras muy concretas desde el punto de vista del análisis de riesgo. Éstos consideran que dicho instrumento para la selección de los controles es la mejor solución para luchar eficazmente contra el fraude ya que los recursos humanos son limitados [32]. Los seminarios organizados fomentaron la utilización de este instrumento. El seminario de Helsinki permitió presentar como modelo el sistema de selección automatizada PUMA [33] creado en Suecia, que permite identificar, de manera poco costosa, las empresas de riesgo en el marco de la importación y la exportación de bienes.

[32] Los Estados miembros destinan la mayoría de sus recursos al examen y a la gestión de las declaraciones del IVA

[33] Seminario de Helsinki, 15-16 de mayo de 2000

Lucha contra el fraude. Se dedicaron numerosos seminarios al examen del fraude [34]y al estudio de casos concretos [35]. De igual modo, en el marco del comité SCAF [36] se lanzaron varios estudios para identificar los tipos de fraude y sus mecanismos. Estos estudios analizaron más de 1000 casos de fraude e identificaron las principales técnicas empleadas por los defraudadores. Se elaboraron informes sobre el fraude en carrusel por grupos de trabajo. Éstos redactaron guías de prácticas adecuadas para luchar contra este tipo de fraude.

[34] 4 Seminario de Oporto en noviembre de 2001, seminario de Snekkersten en noviembre de 2001.

[35] Seminario en Irlanda, 20 -22 de noviembre de 2002

[36] Subcomité de lucha contra el fraude

9.3.2. Repercusiones a medio y a largo plazo

- La utilización de las redes creadas con ocasión de las acciones conjuntas ha permitido mejorar la cooperación administrativa. Los Estados miembros consideran que la aportación de los seminarios a este tipo de repercusión es muy importante (nota media 3,21) Anexo 1, pregunta 3.2.). La mayoría admite que existen contactos muy frecuentes entre los representantes de las ELO/CLO [37], pero que esto no ocurre respecto a otros representantes. La aportación de los intercambios es ligeramente más débil (nota media 2,92) Anexo 4, pregunta 6.3.). Varios Estados mencionan contactos esporádicos o informales. Los Estados que participaron en los controles multilaterales consideran (nota media 2,64) que éstos han permitido una mejora importante de la cooperación (Anexo 7, pregunta 9.3).

[37] Excise Liaison Office/ Central Liaison Office

- Las respuestas de los Estados miembros subrayan una difusión en el seno de las administraciones nacionales de "buenas prácticas" y sobre todo una mejor toma de conciencia de la importancia de los intercambios de información en materia de lucha contra el fraude. En este sentido, varios Estados miembros firmaron a finales de 2002 un acuerdo en materia de intercambios de información automáticos y espontáneos en el ámbito de ventas de medios de transporte nuevos.

9.3.3. Constataciones

- La mejora de la cooperación administrativa y de la lucha contra el fraude constituye un efecto positivo del programa. Sin embargo, en el marco actual de la asistencia mutua [38] los datos no pueden intercambiarse con la rapidez necesaria para tramitar o detectar los fraudes a tiempo. La propuesta de Reglamento [39]de la Comisión sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (IVA) permite precisamente mejorar la eficacia de la asistencia mutua.

[38] LA DIRECTIVA 77/799/CEE (DO L 336 DEL 27.12.1977) Y EL REGLAMENTO CEE 218/92 (DO L DE 24 DEL 01.02.1992)

[39] COM (2001) 294 FINAL DE 18.06.2001

10. CONCLUSIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES SOBRE LAS ACCIONES CONJUNTAS

1 La evaluación intermedia había sugerido precisar las inflexiones eventuales de los objetivos del programa, en particular a la luz de las orientaciones de la nueva estrategia de la Comisión sobre el IVA; precisar los vínculos entre los objetivos del artículo 3 de la Decisión Fiscalis y los objetivos estratégicos de la lucha contra el fraude; desarrollar indicadores de repercusiones con vistas a evaluar la difusión de los logros de las acciones del programa en el seno de las administraciones nacionales; y prever la realización de encuestas de terreno para reunir los datos necesarios.

El programa ha evolucionado en esta dirección con la ayuda de los planes de acción 2001 y 2002 que integraron las orientaciones de la nueva estrategia sobre el IVA y concretaron los cuatro ámbitos prioritarios del programa. La sugerencia de llevar a cabo encuestas sobre el terreno para medir el grado de difusión en las administraciones nacionales no se ha materializado por falta de recursos. Se ha sustituido en 2002 por cuestionarios piloto, que no se han podido aprovechar por el bajo nivel de respuesta de los Estados miembros. El desarrollo de indicadores de repercusiones y la recogida de los datos correspondientes se han aplazado al programa Fiscalis 2007.

2 Con respecto al presupuesto, las acciones conjuntas representaron alrededor del 35% del presupuesto total de los compromisos frente a aproximadamente el 65% para las aplicaciones informáticas. Esta supremacía del capítulo "informático" está justificada por los costes de desarrollo y de funcionamiento de la red de comunicación CCN/CSI. La misma también se debe a una infrautilización de las dotaciones presupuestarias en general, y en particular a una infrautilización de las dotaciones relativas a los seminarios y a los controles multilaterales. Ahora bien, estos dos instrumentos resultan particularmente útiles para la realización de los objetivos del programa. Sería necesario, pues, reforzar y fomentar su utilización.

3 Los seminarios han servido principalmente para profundizar el conocimiento de los participantes sobre temas específicos de la fiscalidad indirecta, para identificar "buenas prácticas" y para mejorar la cooperación administrativa entre Estados miembros. Éstos representan más del 25% de los gastos relativos a las acciones conjuntas. El valor añadido de este instrumento podría incrementarse:

- si se planifican mejor las fechas de los seminarios, lo que facilitaría el envío a su debido tiempo de la documentación y

- si se garantiza una mejor difusión de los resultados.

4 Los intercambios han permitido mejorar el conocimiento de la fiscalidad indirecta de los demás Estados miembros e identificar puntos de contacto informales capaces de mejorar la cooperación administrativa entre los servicios fiscales. Los mismos constituyen la línea más importante de los gastos relativos a las acciones conjuntas, alrededor del 60%. Sin embargo, para aumentar su eficacia, sería necesario:

- determinar previamente los objetivos de los intercambios, explicitarlos y hacerlos incidir en aspectos precisos;

- aumentar la flexibilidad en cuanto a la duración y la orientación más práctica del tipo de trabajo efectuado;

- aumentar el nivel de conocimientos lingüísticos de los participantes;

- individualizar los programas de los funcionarios participantes, sobre todo si los intercambios se agrupan en un momento concreto del año.

5 Los controles multilaterales representan alrededor del 10% del presupuesto de las acciones conjuntas. Éstos constituyen el instrumento más eficaz del programa de lucha contra el fraude, permiten efectuar controles a gran escala y garantizan que las sociedades que operan en el territorio de varios países cumplan sus obligaciones fiscales. Los controles multilaterales contribuyen a mejorar la cooperación administrativa entre los Estados participantes y a mejorar la comprensión de los participantes de los diferentes sistemas de control en el seno de la Unión Europea.

Sin embargo, el número de controles multilaterales disminuyó durante los últimos años del programa. Será necesario, pues, fomentar su utilización ante los Estados miembros que no lo utilizan o que lo utilizan muy poco. Es deseable contemplar:

- una mayor flexibilidad en el procedimiento de adopción de los controles multilaterales y en su plazo de ejecución;

- una selección de la orientación específica de la auditoría basada en criterios de análisis de riesgo.

6 Las iniciativas de formación fueron creadas en 2000, y la mayoría de los proyectos de formación finalizaron en 2001 y 2002. Éstos representaron el 2% del presupuesto relativo a las acciones conjuntas. Dichas iniciativas permitieron mejorar el conocimiento de los participantes particularmente en materia lingüística y de auditoría informatizada. Entre las mejoras posibles, sería necesario:

- favorecer la elaboración de estándares comunitarios para integrarlos en las formaciones nacionales;

- desarrollar la cooperación entre las escuelas o centros de formación nacionales;

- organizar sesiones de formación con expertos de los diferentes Estados miembros.

7 La participación de los países candidatos en el programa se basó en la estrategia de preadhesión, cuya finalidad es ofrecerles apoyo y prepararlos para su entrada en la Unión Europea. Éstos participaron en seminarios e intercambios. Los funcionarios de dichos países consideran que han mejorado su conocimiento de la legislación comunitaria y que los intercambios de experiencias profesionales con los Estados miembros les han sido beneficiosos.

8 El informe identifica y evalúa las repercusiones a corto y medio plazo (utilización de los logros de las actividades en la administración nacional) sobre la base de informes finales de los Estados miembros que mencionan los cambios producidos en el ámbito de la administración nacional tras la participación de sus funcionarios en las acciones del programa. Con respecto a las repercusiones a largo plazo (difusión de los logros en la administración nacional), pocos indicadores han permitido evaluar el grado de dicha difusión. Estas últimas repercusiones han sido evaluadas únicamente basándose en informes de los Estados miembros: se organizaron acciones de difusión (conferencias específicas, reuniones con otros servicios, publicaciones internas, presentaciones en Intranet, etc.) de cara a informar al mayor número de personas posible de los resultados alcanzados por las actividades del programa, sobre todo en cuanto a los seminarios. Respecto a las demás acciones conjuntas, al parecer la difusión fue más restringida. En este sentido, en el marco del nuevo programa Fiscalis 2003-2007 se desarrollarán indicadores de resultados y de repercusiones.

9 Las acciones conjuntas han contribuido a la mejora de los procedimientos administrativos, en particular de los procedimientos de control y de detección de fraude, a la simplificación de los instrumentos que facilitan el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los operadores económicos, a la mejora de la comprensión de los ámbitos específicos de la fiscalidad indirecta, a la aplicación uniforme de la legislación comunitaria, a la difusión de "buenas prácticas" (análisis de riesgo e identificación de los tipos de fraude más graves, como el fraude "carrusel") y, finalmente, a la mejora de la cooperación administrativa. Los Estados miembros consideran la mejora de la cooperación administrativa como el resultado más importante de las acciones del programa. Esto será aún más relevante cuando se apruebe la propuesta de Reglamento [40] sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA). Esta propuesta crea un marco jurídico único y eficaz para luchar contra el fraude y establece un sistema directo y rápido de intercambio de información entre los Estados miembros. La misma contiene asimismo nuevos procedimientos que permiten, durante los controles, la presencia en el territorio de un Estado miembro de agentes de otros Estados miembros, así como recurrir a controles simultáneos.

[40] COM (2001) 294 final de 18.06.2001

10 Las acciones conjuntas del programa Fiscalis han permitido realizar el objetivo de mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior, aumentar la cooperación entre funcionarios de diferentes administraciones nacionales. El programa Fiscalis 2003-2007 ya toma en consideración numerosas sugerencias de los Estados miembros, pero para que las actividades generen repercusiones más amplias, habrá de mejorarse la complementariedad de las acciones del programa (los resultados de un control podrían ser el tema de un seminario o los intercambios podrían organizarse sobre la base de un tema tratado durante un seminario, etc.).

11 Los Estados miembros han tomado conciencia de las repercusiones en el plano europeo de acciones nacionales, y recíprocamente. En la lucha contra el fraude, cuya responsabilidad operativa incumbe a los Estados miembros, y puesto que la Comisión desempeña un papel de coordinación y de incitación, una mayor implicación de los Estados participantes permitiría aumentar la eficacia del programa.

PARTE 2: INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA FISCALIS EN EL ÁMBITO INFORMÁTICO (1998-2002)

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Contexto

La segunda parte del presente informe, preparado de conformidad en el apartado 3 del artículo 12 de la Decisión nº 888/98/CE de 30 de marzo de 1998, ES un informe sobre la aplicación del programa Fiscalis en el ámbito informático y completa el informe sobre las acciones conjuntas del programa.

1.2. Fuentes de datos

Las fuentes utilizadas para realizar esta evaluación son:

- La opinión de los Estados miembros encuestados con un cuestionario cuya finalidad era recoger lo más objetivamente posible su parecer sobre las aplicaciones informáticas creadas en el marco del programa. El índice de respuesta al cuestionario enviado es de alrededor del 75%.

- También se han tenido en consideración datos cuantitativos sobre las aplicaciones financiadas por el programa.

Cuando la encuesta se remite a la opinión de los Estados miembros sobre las aplicaciones informáticas, no se debe olvidar que se refiere a su uso final, es decir, a su percepción por el usuario con los componentes financiados por la Unión Europea (componente comunitario) y los financiados por los propios Estados miembros (componente nacional).

1.3. Evaluación intermedia

La evaluación intermedia Fiscalis llegó a la conclusión de que:

- el programa permitió fomentar la utilización y la difusión del sistema VIES [41] en el seno de los Estados miembros;

[41] Sistema de intercambio de información sobre el IVA

- la eficacia del sistema de intercambio de información en el ámbito del IVA podría ser incrementada mediante una modificación del marco legislativo de cooperación administrativa;

y recomendaba para la evaluación ex post:

- determinar si el establecimiento del sistema VIES ha sido suficiente para realizar el objetivo de lucha contra el fraude (análisis de la eficacia);

- efectuar una evaluación de la eficacia de los sistemas informáticos, incluyendo la plataforma CCN/CSI [42];

[42] Red común de comunicación/interfaz común de sistemas

- verificar si la cooperación administrativa ha mejorado debido a la utilización de los sistemas de intercambio de información (evaluada basándose en un aumento de las peticiones de información entre los Estados miembros y la calidad de las respuestas).

1.4. Estructura del análisis

Los sistemas informáticos son, en parte, comunes a los programas Aduana 2002 y Fiscalis y, en parte, específicos a cada uno de ellos. Por eso la financiación de la parte común ha sido cargada en partes iguales a los dos programas.

Más abajo se insertan cuadros recapitulativos de estas diferentes aplicaciones.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Después de presentar los datos presupuestarios, se tratará primero la parte común y luego las aplicaciones Fiscalis.

2. PRESUPUESTO

El cuadro que figura en el Anexo 13 recoge las cantidades comprometidas (en euros) para las prestaciones de servicios relativas a los sistemas informáticos en el marco del programa Fiscalis. Los compromisos corresponden a los pagos, al menos en los ejercicios 1998 a 2000. En efecto, los pagos de un compromiso se escalonan en varios años en función de las prestaciones de servicios efectuadas, mientras que el compromiso se hace en el momento de la firma del contrato de prestación de servicios. Los compromisos de 2002 se hicieron al final del año y corresponden a las prestaciones de 12 meses que habrá que pagar en su mayor parte en 2003 y en muy pequeño grado en 2004.

El importe total de los compromisos del programa Fiscalis es de 19.622.659 euros. Este importe comprende la financiación de la red CCN/CSI y de los instrumentos de gestión del programa (financiación conjunta al 50% por los programas Fiscalis y Aduana 2002) y a la financiación de aplicaciones relativas al IVA y a los impuestos especiales propiamente dichos.

Hay que destacar que, puesto que los sistemas informáticos poseen un componente comunitario y otro nacional, el programa sólo financia el componente comunitario, de modo que los Estados miembros deben financiar el componente nacional.

La red de comunicación CCN/CSI necesitó una inversión de 23.801.472 euros, la mitad de la cual a cargo del programa Fiscalis. La importancia de las cantidades comprometidas para la CCN/CSI se debe al hecho de que se trata del coste de desarrollo y de implantación.

La aplicación VIES representa el 90% del presupuesto "FITS" (Sistema de tecnología de la información de Fiscalis) que asciende a 5.547.267 euros. Se trata, pues, de la aplicación más importante del presupuesto Fiscalis. El presupuesto de VIES está compuesto por costes de funcionamiento y de mantenimiento, ya que el sistema fue desarrollado y está operativo desde antes del inicio del programa Fiscalis.

La aplicación EMCS [43] (Sistema informatizado integrado para la circulación y el control de productos sometidos a impuestos especiales) no ha podido ser financiada por el programa Fiscalis, puesto que las estimaciones financieras y el calendario superaban las posibilidades del programa.

[43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM

3. PARTE COMÚN A LOS PROGRAMAS FISCALIS Y ADUANA 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/Common System Interface)

3.1.1. Descripción

El objetivo del desarrollo de una red de comunicación y de un sistema de interfaz común, decidido en diciembre de 1992 por los Directores Generales de aduana y fiscalidad es armonizar la transferencia intracomunitaria de datos informáticos. Su finalidad es crear una pasarela entre los sistemas informatizados de los Estados miembros y los de la Comisión, todos diferentes, en una infraestructura única que permita la interoperabilidad de todos estos sistemas.

CCN/CSI está operativo desde el 8 de mayo de 1999. Las actividades realizadas en el marco de los programas Fiscalis y Aduana 2002 respecto a la red atañen al desarrollo e implantación para el período anterior a 1999, al mantenimiento evolutivo y correctivo, así como a las extensiones hacia otros sitios (concretamente los países candidatos a la adhesión) para el siguiente período.

La Comisión gestiona sus ordenadores y las pasarelas hasta los puntos de entrada nacionales. Los Estados miembros gestionan la formación de los funcionarios y la implantación de las herramientas informáticas nacionales.

3.1.2. Evaluación de la implantación y del desarrollo de CCN/CSI

La opinión [44] expresada por los Estados miembros en cuanto a la implantación de CCN/CSI ha sido evaluada sobre la base de una escala de 1 a 5 (1 = opinión muy favorable, 5 = opinión muy desfavorable). De ello resulta que dicha opinión, globalmente positiva, es compartida tanto por las Administraciones de aduana como por las de fiscalidad indirecta.

[44] Ver Anexo 14

Los recursos presupuestarios y los calendarios de aplicación destinados a la implantación y al desarrollo de CCN/CSI se consideran realistas. Lo mismo ocurre con el apoyo proporcionado por la Comisión desde el punto de vista de la asistencia, de la formación o de la documentación. Finalmente, la facilidad de conexión de las aplicaciones locales a CCN/CSI se valora como satisfactoria.

En este sentido, los resultados del estudio realizado en 2000 por el Gartner Group en el marco del contrato «ATOS origin Integration» [45] sobre la implantación del sistema están confirmados. Dicho estudio llegaba a la conclusión de que la tecnología y la arquitectura CCN/CSI funcionaban correctamente y habían demostrado su capacidad para soportar un número creciente de conexiones. Sin embargo, el mismo hacía hincapié en que la integración de los sistemas CCN/CSI también implica, por parte de los Estados miembros que deseen conectarse, un esfuerzo importante en materia de organización o de apoyo.

[45] El contrato celebrado entre la Comisión y la sociedad ATOS permite a ésta subcontratar el estudio sobre CCN/CSI al Gartner Group

3.1.3. Resultados

Los resultados relativos a CCN/CSI se evalúan:

- cualitativamente (la satisfacción de las administraciones nacionales usuarias en cuanto al funcionamiento del sistema);

- cuantitativamente;

- y a través de un estudio externo (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Valoración cualitativa de los usuarios [46]

[46] Ver Anexo 14

Las administraciones nacionales están particularmente satisfechas del apoyo ofrecido por la Comisión (apoyo general), de la seguridad de la utilización y de la disponibilidad de la red.

Las administraciones nacionales también valoran positivamente la facilidad de utilización de CCN/CSI (facilidad de funcionamiento y de interconexión con los sistemas nacionales).

Sin embargo, si las administraciones de aduana consideran que CCN/CSI cubre adecuadamente las necesidades de intercambio de información y permite ahorrar numerosos recursos, las administraciones de la fiscalidad indirecta expresan, en cambio, una opinión más reservada.

3.1.3.2. Datos cuantitativos

La disponibilidad de la red es superior al 99% (el 98%, el año de la puesta en marcha).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Las estadísticas de utilización de la red CCN demuestran un fuerte crecimiento. Se puede distinguir el número de mensajes y el volumen de información transportada.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Le gráfico de más abajo da una idea de la distribución del número de mensajes por aplicación. Las aplicaciones VIES (VAT Information Exchange System), NSTI (Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado) y AFIS (Anti Fraud Information System) generan en esencia un número importante de mensajes, puesto que desempeñan una función de intercambio de información entre los Estados miembros. La aplicación NSTI, aún en fase de desarrollo, generará un número creciente de mensajes en los próximos años.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

3.1.3.3. Estudio del Gartner Group [47] (2002)

[47] La Comisión celebró un contrato con la sociedad ATOS, el cual permite a esta última subcontratar el estudio sobre CCN/CSI al Gartner Group

Del estudio resulta que CCN/CSI funciona adecuadamente, que es ampliamente utilizado y que los servicios ofrecidos son muy completos, pero que su coste es relativamente elevado y aumenta mucho a medida que se amplían funcionalidades.

Debido a la imposibilidad de imponer un estándar común aplicable en todos los Estados miembros, la Comisión ha adaptado CCN/CSI para hacerlo compatible con los diferentes sistemas nacionales, lo que ha representado un coste de desarrollo importante para los programas Fiscalis y Aduana 2002.

Desde el punto de vista técnico, el sistema puede todavía dar fácilmente cabida a un gran número de conexiones complementarias, aunque este crecimiento requerirá inversiones importantes. En efecto, la arquitectura técnica descentralizada de CCN/CSI implica que cada conexión nueva supone la creación de una infraestructura específica y, en su caso, de un desarrollo para adaptarse a una tecnología local complementaria.

Asimismo, el añadido de cualquier funcionalidad nueva puede acarrear, en esta arquitectura técnica, costes importantes para mantener un alto nivel de calidad, de disponibilidad y de seguridad.

3.1.4. Repercusiones

Puesto que la creación de la red CCN/CSI es una condición necesaria para el desarrollo de varias aplicaciones informáticas de cara al intercambio de información entre los Estados miembros (concretamente NSTI), su repercusión en los objetivos de los programas se evalúa a través de la repercusión de las demás aplicaciones. En este sentido, los costes de inversión y de mantenimiento de la calidad de servicio de CCN/CSI pueden justificarse por los beneficios de productividad que deberían resultar del desarrollo de las aplicaciones.

3.2. Herramientas de gestión del programa

3.2.1. Project Support Office (PSO)

La creación de un PSO está destinada a aumentar la eficacia y la eficiencia de la gestión de los proyectos informáticos, centralizando las tareas comunes a éstos.

La fase de estudio concluyó en 2002 y se prevé una fase de prueba para 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Descripción

TEMPO es una metodología de desarrollo y de gestión de proyectos informáticos que respetan los estándares reconocidos, tal como PMI (Projet Management Institute) y ISO (International Standards Organisation), destinada a reducir el riesgo de estos proyectos desde el punto de vista de la calidad, a respetar los plazos y los presupuestos. La misma cubre todos los ciclos de vida de un proyecto, desde los estudios preparatorios hasta la gestión contractual.

3.2.2.2. Aportación de Tempo

Los proyectos están agrupados en torno a tres polos: NSTI, otras aplicaciones arancelarias aduaneras y las aplicaciones Fiscalis. Para cada uno de ellos, los servicios se reparten en dos apartados: desarrollo y mantenimiento, por una parte, y operaciones, formación (training) y helpdesk, por otra. Esta racionalización ha acarreado una disminución de los acuerdos específicos (de 115 en 1999 a 35 en 2003), un ahorro en la gestión y una consolidación de prácticas adecuadas en materia de gestión de proyectos.

Las licitaciones se formulan en función de la prestación del servicio (coste fijo por módulo de servicio), con la exigencia de cuantificar los resultados, más que en función del suministro de un esfuerzo (coste en "persona/día").

Al introducir un enfoque común para el desarrollo de aplicaciones informáticas y para la gestión contractual, TEMPO ha contribuido a aumentar la eficiencia y la eficacia de los programas.

4. LAS APLICACIONES RELATIVAS AL IVA Y A LOS IMPUESTOS ESPECIALES

4.1. Evaluación del desarrollo, de la implantación y del funcionamiento de las aplicaciones fiscales, en conjunto

Antes de evaluar por separado cada aplicación informática, el presente capítulo toma en consideración la opinión de los Estados miembros sobre la manera en que éstos entienden el desarrollo, la implantación y el funcionamiento [48] de las aplicaciones en el plano organizativo.

[48] Ver Anexo 15

4.1.1. Desarrollo e implantación

Se considera muy adecuado el carácter completo de las especificaciones, así como medianamente realistas los plazos para la implantación de los sistemas. El apoyo durante la implantación (formación, ayuda) resulta adecuado, aunque algunos sugieren que las formaciones sean más amplias y numerosas.

Los encuestados admiten sin reserva que su administración se comprometa a que los sistemas sean implantados según las especificaciones. Sin embargo, son mucho más negativos en cuanto a la disponibilidad de los medios presupuestarios y sobre todo humanos para hacerlo.

La calidad y la disponibilidad a su debido tiempo de los instrumentos administrativos y jurídicos en el seno de los Estados miembros, necesarios para el funcionamiento de los sistemas, son consideradas positivamente. En cambio, se considera insuficiente la adecuación de la tecnología proporcionada por la administración nacional.

La finalidad de la encuesta efectuada entre los Estados miembros era determinar los recursos humanos y presupuestarios presentes en el ámbito nacional para el desarrollo de sistemas informatizados en el marco del programa. Sin embargo, no se puede sacar ninguna conclusión de la información obtenida habida cuenta del escaso número de respuestas recibidas al respecto.

El problema de los recursos presupuestarios y humanos de los Estados Miembros para el desarrollo e implantación de los sistemas es, sin duda, resultado de la composición de los comités responsables de la gestión de los proyectos informáticos en el marco del programa.

En efecto, los delegados de las administraciones nacionales en estos comités no poseen en todos los casos la autoridad para comprometer los medios humanos o presupuestarios necesarios para la ejecución en el plano nacional de las decisiones adoptadas. Esta situación puede plantear problemas de coordinación y retrasos en la ejecución de las decisiones, ya que el retraso de un país puede, a su vez, retrasar todo el proyecto.

Estos retrasos se deben asimismo a la sensibilidad de los proyectos informáticos respecto a las decisiones políticas que impulsan nuevas prioridades durante un programa. Su realización requiere, por lo general, una revisión profunda de los planes de trabajo, ya que la decisión raramente va acompañada de la dotación de recursos suplementarios necesarios en el seno de los Estados miembros.

Finalmente, los Estados miembros están satisfechos de la calidad de la información intercambiada durante las reuniones de los comités responsables de los proyectos informáticos, pero consideran que la Comisión podría propiciar más ocasiones para compartir información entre los Estados miembros.

4.1.2. Funcionamiento

El apoyo proporcionado por la Comisión durante el funcionamiento de las aplicaciones se considera relativamente bueno.

Además, la Comisión dedica a ello especial atención a través de su helpdesk, regularmente evaluado según criterios precisos de calidad.

Por otro lado, la facilidad para administrar los sistemas en el seno de los Estados miembros se considera insuficiente La razón de esta dificultad reside en el importante número de aplicaciones existentes. Este último punto, sin embargo, no es de la competencia de la Comisión.

4.2. Utilidad / Sostenibilidad

La encuesta realizada entre los Estados miembros [49] indica que el 88% de los sistemas financiados por el programa se considera indispensable o que se utiliza con frecuencia, el 6% se utiliza ocasionalmente, el 6% no se utiliza nunca o está en fase de introducción. Menos de la mitad (45%) de los Estados miembros ha desarrollado un plan de acción para mejorar la utilización de los sistemas creados por el programa. Las tres cuartas partes de los sistemas son objeto de una obligación (legal o administrativa) de utilización en el seno de los Estados miembros. El conjunto de estas cifras da una idea de la utilidad (criterio de utilidad) de los sistemas tal como la entienden los Estados miembros y, en su caso, su utilización a largo plazo (criterio de sostenibilidad).

[49] Ver Anexo 20

Otra encuesta entre los participantes en las acciones conjuntas financiadas (intercambios, seminarios y controles multilaterales) por el programa indica que el 55% de los encuestados considera satisfactoria la utilidad de los sistemas de comunicación y