Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las prescripciones específicas de estabilidad aplicables a los buques de pasaje de transbordo rodado", y

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 98/18/CE del Consejo de 17 de marzo de 1998 sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje"

(COM(2002) 158 final - 2002/0074 (COD) - 2002/0075 (COD))

(2003/C 85/05)

El 14 de mayo de 2002, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre las propuestas mencionadas.

La Sección especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 31 de octubre de 2002 (ponente: Sr. Chagas).

En su 395o Pleno de los días 11 y 12 de diciembre de 2002 (sesión del 11 de diciembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 94 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Antecedentes

1.1. La Comisión presentó el 25 de marzo de 2002 un documento sobre la seguridad de los buques de pasaje en la Comunidad que englobaba las siguientes iniciativas: la Propuesta de Directiva sobre las prescripciones específicas de estabilidad aplicables a los buques de pasaje de transbordo rodado; la Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 98/18/CE del Consejo de 17 de marzo de 1998 sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje; así como la Comunicación de la Comisión sobre un régimen de responsabilidad civil relativa a los pasajeros del transporte marítimo.

1.2. Entre las medidas vigentes desde los años noventa cabe citar las siguientes:

- 98/18/CE: Directiva sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje(1);

- 98/41/CE: Directiva sobre el registro de personas que navegan a bordo de buques de pasaje(2);

- 98/179/CE: Reglamento sobre la gestión de la seguridad de transbordadores de pasajeros de carga rodada(3);

- 99/35/CE: Directiva sobre un régimen de reconocimientos obligatorio para garantizar la seguridad de transbordadores de carga rodada y naves de pasaje de gran velocidad(4).

1.3. El nuevo paquete con normas de seguridad para los buques de pasaje pretende evitar que se repitan las horribles tragedias marítimas del Estonia en 1994 y del Express Samina en 2000.

1.4. El objetivo de la Propuesta de Directiva sobre las prescripciones específicas de estabilidad aplicables a los buques de pasaje de transbordo rodado es aplicar las prescripciones de estabilidad del Acuerdo de Estocolmo a todos los buques de pasaje de transbordo rodado, con independencia del pabellón que enarbolen, que efectúen viajes internacionales regulares en la UE. Dicha norma permitirá establecer un nivel uniforme de prescripciones de estabilidad en toda la Comunidad, lo que aumentará la flotabilidad de los buques de pasaje de transbordo rodado en caso de avería y brindará un mayor nivel de seguridad a los ciudadanos de la UE en su calidad de pasajeros o tripulación.

1.4.1. Las nuevas prescripciones de estabilidad se aplicarán a todos los buques de pasaje de transbordo rodado construidos a partir del 1 de octubre de 2004. En las propuestas se establece un período de aplicación progresiva para los buques construidos antes de dicha fecha que acaba el 1 de octubre de 2010. En la actualidad, siete Estados miembros son partes contratantes y aplican el Acuerdo de Estocolmo, a saber, Alemania, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Suecia y Reino Unido. Noruega también es parte contratante del Acuerdo.

1.5. El objetivo de la Propuesta de Directiva que modifica la Directiva 98/18/CE sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje es reforzar la seguridad de todos los buques de pasaje que efectúan travesías nacionales estableciendo prescripciones de estabilidad más estrictas para los buques de pasaje de transbordo rodado y nuevas directrices sobre seguridad para los pasajeros con movilidad reducida. Asimismo, la propuesta también introduce algunas modificaciones de la Directiva 98/18/CE para actualizar y mejorar su aplicación, entre las que cabe citar un procedimiento armonizado para que los Estados miembros notifiquen la situación de las zonas marítimas bajo su jurisdicción.

1.5.1. Mientras que las nuevas prescripciones de estabilidad se aplicarán a todos los buques de pasaje de transbordo rodado construidos a partir del 1 de octubre de 2004, la propuesta establece el plazo límite del 1 de octubre de 2010 para que los buques construidos antes de dicha fecha cumplan las disposiciones del Acuerdo de Estocolmo. Los buques que no cumplan las prescripciones en dicha fecha deberán ser retirados cuando alcancen una antigüedad de 30 años y en cualquier caso antes del 1 de enero de 2015, siempre que cumplan la norma SOLAS 90.

1.6. En la Comunicación también se analiza la manera de mejorar la responsabilidad civil por daños causados a los pasajeros. En la propuesta se pide el establecimiento de un seguro obligatorio para los transportistas, una responsabilidad objetiva limitada a 250000 EUR por pasajero, así como una responsabilidad ilimitada en caso de culpa del transportista. Se está a la espera de la decisión que adopte la Conferencia Diplomática sobre la revisión del Convenio de Atenas. Por último, en la Comunicación también se abordan las prescripciones de seguridad y acceso para las personas con discapacidad.

2. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las prescripciones específicas de estabilidad aplicables a los buques de pasaje de transbordo rodado

2.1. Observaciones generales

2.1.1. El CESE reconoce la importancia de lograr un acuerdo por medio de la Organización Marítima Internacional (OMI). En cierta medida, los requisitos ya se han establecido mediante la norma SOLAS 90. No obstante, dado que no existen unas prescripciones internacionales sobre seguridad satisfactorias, es esencial una iniciativa regional de alcance comunitario, tal como propone la Comisión de conformidad con las disposiciones de la Resolución 14 de la Conferencia SOLAS 1995 de la OMI, que garantice reglas y normas de seguridad adecuadas para el transporte de pasajeros con origen y destino en puertos comunitarios.

2.1.2. El CESE comparte la preocupación de la Comisión y del Secretario General de la OMI respecto de la dimensión cada vez mayor de los buques de pasaje de transbordo rodado y de los demás buques de pasaje. El CESE considera inquietante la extrapolación de las normas de construcción así como las consecuencias para seguridad de explotación de dichos buques. A pesar de dichas reservas, las propuestas de la Comisión constituyen un avance significativo para mejorar las reglas y normas de seguridad aplicables al transporte de pasajeros con origen y destino en puertos comunitarios mediante buques de pasaje de transbordo rodado.

2.1.3. Aunque el Acuerdo de Estocolmo tiene sus limitaciones, el CESE considera que estas propuestas son satisfactorias en términos generales. Es de lamentar que se haya tardado tanto tiempo en lograr la aplicación generalizada del Acuerdo de Estocolmo en todos los Estados miembros. Sin perjuicio de dicha objeción, esto es, el alcance limitado del Acuerdo de Estocolmo, el CESE apoya sin ambages las propuestas de la Comisión para que se amplíe a todos los Estados miembros, con el fin de garantizar la seguridad de los ciudadanos de la UE que viajen en buques de pasaje de transbordo rodado como pasajeros o como tripulación.

2.1.4. El CESE reconoce que estas propuestas no impedirán que ocurran tales accidentes, pero es de esperar que atenúen las consecuencias y la consiguiente trágica pérdida de vidas humanas en los casos señalados.

2.1.5. El coste de la modernización no tiene por qué ser prohibitivo y, en la mayoría de los casos, no es necesaria. Cuando lo sea, se podrá establecer un nuevo tonelaje que estará invariablemente vinculado a la aplicación de la norma SOLAS 90, con la consiguiente mejora del nivel de seguridad. Asimismo, la aplicación uniforme permitirá una competencia leal entre los operadores de los Estados miembros, además de ofrecer un mayor nivel de seguridad a todos los ciudadanos de la UE que viajen como pasajeros o tripulación independientemente de la ruta explotada.

2.1.6. El CESE, aunque toma nota de la observación de la Comisión de que la altura de las olas en el Mediterráneo es comparable a la del mar Báltico, mientras que la altura de las olas en el Atlántico oriental (la costa Atlántica de Francia, España y Portugal) es comparable a la del mar del Norte y el Canal de la Mancha, señala que la altura de las olas por sí sola no es relevante; más bien, la importancia relativa de la avería del buque, la entrada de agua por la causa que sea y el francobordo restante son los factores que determinan el tiempo de flotabilidad de dichos buques. Ello se señala en un proyecto de investigación conjunta para el noroeste de Europa titulado "Safety of Passenger/Ro-Ro Vessels by Det Norske Veritas" (referencia: REP-T00-001; fecha: 5 de julio de 1997).

2.2. Observaciones específicas

2.2.1. Respecto de las fechas de aplicación del Acuerdo de Estocolmo en Europa meridional, el CESE apoya el calendario de introducción progresiva que establecen las propuestas de la Comisión. Se aplica aproximadamente el mismo que a los Estados miembros de Europa septentrional. Aunque existen rutas de transbordadores entre los Estados miembros y los países de África del norte, ello no debe servir de excusa para retrasar la aplicación dada la necesidad de normas de seguridad universales adecuadas a los riesgos potenciales. Por consiguiente, la fecha propuesta de 2010 es totalmente adecuada.

2.2.2. Artículo 1 - Se establece un nivel uniforme de prescripciones de estabilidad aplicables a los buques de pasaje de transbordo rodado en Europa, que aumentarán la flotabilidad de este tipo de buques en caso de avería de colisión y brindarán un mayor nivel de seguridad a los pasajeros y a la tripulación. El CESE apoya dicha finalidad y, por lo tanto, no debe modificarse su redacción.

2.2.3. Letra a) del artículo 2 - Se pide a la Comisión que vuelva examinar la definición de "buques de pasaje de transbordo rodado" para que sea más rigurosa, con arreglo a los requisitos del Acuerdo de Estocolmo y del Convenio SOLAS.

2.2.4. Artículo 5.3 - El CESE acoge con satisfacción la propuesta de un nuevo procedimiento basado en Internet para notificar y publicar la lista de zonas marítimas, dado que el sistema resultará más completo y transparente.

2.2.5. Artículo 9.1 - En caso de que un buque de pasaje de transbordo rodado sea alquilado con muy poca antelación para una ruta específica, el requisito de notificarlo a la autoridad competente del Estado o Estados de acogida con tres meses de antelación es algo gravoso y además inviable. Se sugiere reducir el plazo a un mes. Cuando surjan circunstancias imprevistas, por ejemplo debido a motivos técnicos, debería poderse sustituir rápidamente el buque de pasaje de transbordo rodado para garantizar la continuidad del servicio y satisfacer la necesaria función social. Al igual que en el artículo 4 del Acuerdo de Estocolmo, debería permitirse que los viajes privados queden exentos de los criterios específicos en circunstancias especiales.

2.2.6. Apéndice - Método de ensayo con modelo (problema de redacción) - En los apartados 2.1 y 2.2.5.2 de la versión inglesa se utiliza la expresión "Safety At Sea convention" en vez de "Safety of Life At Sea" (Convenio para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar); [no afecta a la versión española]. Asimismo, la referencia a "(SOLAS 90)" del apartado 2.1 debería ser simplemente al Convenio SOLAS.

3. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 98/18/CE del Consejo de 17 de marzo de 1998 sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje

3.1. Estabilidad - Observaciones generales y específicas

3.1.1. El CESE considera positiva de forma general la propuesta de modificar la Directiva 98/18/CE del Consejo.

3.1.2. El CESE señala y aprueba los motivos de la Comisión para suprimir la excepción de que dispone Grecia.

3.1.3. El CESE toma nota de las propuestas referidas a las naves de gran velocidad y de la aprobación del nuevo Código de naves de gran velocidad (Código HSC) de la OMI. Dado que el nuevo Código se aplica a los buques nuevos cuyas quillas estén colocadas o se encuentren en una fase similar de construcción a partir del 1 de julio de 2002, no cabe sino reconocer la vulnerabilidad de las naves de gran velocidad existentes. Ello es especialmente cierto en caso de avería del fondo que afecte a los cascos cuando no existe protección con doble fondo.

3.1.4. Si bien hay que reconocer las dificultades existentes para su aplicación a los buques de pasaje de transbordo rodado de las clases A, B, C y D que ya existen, también debe recordarse que el peligro para los pasajeros subsiste. Debería considerarse que la propuesta, aunque es aceptable, constituye un mínimo en dichas condiciones.

3.1.5. El CESE apoya la propuesta sobre las prescripciones de estabilidad específicas para todos los nuevos buques de pasaje de transbordo rodado de las clases A, B y C con quillas colocadas o que se encuentren en una etapa similar de construcción a partir del 1 de octubre de 2004.

3.1.6. El CESE también apoya la propuesta de que el 1 de octubre de 2010 sea la fecha de cumplimiento de las prescripciones de estabilidad específicas para todos los buques de pasaje de transbordo rodado de las clases A, B, C y D con quillas colocadas o en una etapa similar de construcción antes del 1 de octubre de 2004. Se toma nota de la disposición que amplía el plazo hasta 2015. Ello refleja la falta de urgencia y la primacía de las consideraciones económicas respecto de las consideraciones sobre seguridad de los ciudadanos de la UE y de las tripulaciones.

3.1.7. El criterio decisivo para la retirada de un buque no debería ser la antigüedad en sí, sino las prescripciones de estabilidad y la capacidad del buque para cumplir las necesarias normas de seguridad. No obstante, cuanto más antiguo sea el buque más rigurosas deben ser las inspecciones.

3.1.8. En relación con las clases C y D, las especificaciones hacen referencia a una altura representativa de la ola de 2,5 y de 1,5 metros, respectivamente. Aunque las alturas deben ser los valores que no excedan una probabilidad superior al 10 % en el período de un año, durante todo el año, o en un período concreto y limitado durante el año en caso de exclusividad de servicio durante dicho período, no puede negarse que sigue existiendo el riesgo de una altura mayor de las olas. En concreto, debe señalarse que para la clase C se hace referencia a una altura representativa de la ola cuya probabilidad de superar los 1,5 metros no exceda el 10 % en el período de un año, en caso de explotación durante todo el año, o en un período concreto y restringido del año en caso de exclusividad de servicio durante dicho período; en este supuesto, el porcentaje de tiempo en el que supera los 2,5 metros puede ser considerablemente mayor. Estos buques deben navegar a quince millas de un abrigo y a cinco millas de una zona de la costa a la que puedan llegar los náufragos. Estos criterios no tienen una relación directa con la vulnerabilidad de dichos buques, dado que la avería que sufran y la entrada de agua pueden impedir que alcancen un abrigo o que sean socorridos a tiempo en caso de emergencia. Del mismo modo, los criterios aplicables a los buques de la clase D, que pueden navegar a seis millas de un abrigo y a tres millas como máximo de una zona de la costa a la que puedan llegar los náufragos, refuerzan los argumentos a favor de aumentar las prescripciones de estabilidad independientemente del tamaño del buque y de la zona de explotación. Habida cuenta de su voluntad de mejorar las prescripciones de estabilidad, el CESE lamenta que el Consejo de Ministros se encamine hacia una solución de compromiso que implica suprimir el artículo 6 bis (apartado 3).

3.2. Pasajeros con movilidad reducida - Observaciones generales y específicas

3.2.1. El CESE acoge con satisfacción las iniciativas destinadas a hacer que los buques de pasaje que efectúan servicios nacionales sean más seguros y accesibles para las personas de movilidad reducida, felicitándose por las propuestas presentadas. En cierta medida, ya se había reconocido la existencia de problemas para las personas de movilidad reducida respecto de los buques de pasaje y de los buques de pasaje de transbordo rodado, dado que los transportistas se esfuerzan por atraer a una población de edad avanzada con una capacidad de gasto cada vez mayor.

3.2.2. En el marco de las disposiciones sobre un sistema de transporte integrado, es totalmente pertinente velar por que se instalen dispositivos para las personas de movilidad reducida en los buques de pasaje de transbordo rodado. No obstante, es necesario establecer una distinción lógica entre los buques nuevos y los ya existentes. Los Estados miembros deberían incluir en el proceso de consultas que se establece en el apartado 2 del artículo 6 ter no sólo a las organizaciones representativas de las personas con movilidad reducida sino también a las demás organizaciones representativas de los operadores portuarios, armadores y trabajadores.

4. Responsabilidad de los transportistas marítimos de pasajeros - Observaciones generales y específicas

4.1. El CESE reconoce que el régimen de responsabilidad de los transportistas respecto de los pasajeros del transporte marítimo debería haberse revisado y actualizado hace mucho tiempo. La inflación ha dejado en un nivel muy bajo las indemnizaciones actuales. El protocolo de 1990 del Convenio de Atenas aumentó sustancialmente el límite que pasó a 175000 derechos especiales de giro (DEG) (250000 EUR), lo que corresponde al límite fijado para los buques de pasaje en el Protocolo de 1996 por el que se modifica el Convenio de 1976 sobre limitación de la responsabilidad derivada de reclamaciones de derecho marítimo. Sin embargo, ninguno de estos protocolos ha entrado en vigor internacionalmente.

4.2. El CESE señala que no existe uniformidad sobre la responsabilidad de las navieras respecto de los pasajeros del transporte marítimo a nivel europeo o internacional. Hay que señalar que determinados Estados miembros, merced a la presión ejercida por la opinión pública y los medios de comunicación, han modificado su legislación nacional para garantizar niveles de indemnización adecuados, especialmente en caso de muerte.

4.3. El CESE reconoce que la Conferencia Diplomática reunida en Londres para estudiar un proyecto de Protocolo de 2002 que modifique el Convenio de Atenas de 1974 relativo al transporte de pasajeros y sus equipajes por mar intenta establecer un régimen global. Aunque debe admitirse que la opción más adecuada es una norma internacional, es necesario garantizar una aplicación uniforme de una indemnización con un nivel y un tipo satisfactorios en todos los Estados miembros de la UE. Por consiguiente, es perfectamente razonable establecer un régimen adecuado de responsabilidad respecto de los pasajeros que forme parte integrante de un marco jurídico comunitario aplicable a los buques de pasaje.

4.4. El CESE, habida cuenta de las negociaciones en el seno de la OMI, reconoce que las propuestas de la Comisión contienen en términos generales principios idénticos a los que propone la OMI para completar el Convenio de Atenas, a saber:

- establecimiento de la responsabilidad objetiva para todos los riesgos relacionados con la explotación del buque;

- responsabilidad basada en la culpa o negligencia para los riesgos que no tienen relación directa con la explotación del buque;

- establecimiento de un seguro de responsabilidad obligatorio;

- presentación de las reclamaciones directamente a la aseguradora;

- limitación de la responsabilidad a un importe máximo por pasajero, independientemente del tamaño del buque.

No obstante, a la vista de las propuestas de la OMI, la Comisión deberá procurar que el transporte por transbordadores no padezca una desventaja competitiva.

4.5. El CESE es consciente de la dificultad de diferenciar entre las reclamaciones de tipo marítimo y las que no son de tipo marítimo. No obstante, la propuesta de la Comisión, en línea con proyecto actual de nuevo protocolo al Convenio de Atenas, considera que debe hacerse una distinción entre las dos categorías de reclamaciones. Los daños sobrevenidos por el funcionamiento de un buque, cuando la posibilidad de que los pasajeros controlen los acontecimientos es generalmente limitada, deberían ser objeto de un régimen de responsabilidad objetiva. Para los demás tipos de reclamaciones sin motivación marítima como en el caso de lesiones personales sufridas a bordo, podría ser suficiente un régimen de responsabilidad basado en la negligencia.

4.6. A pesar de que la mayoría de los buques de pasaje están protegidos financieramente a través de una asociación de seguro marítimo ("Protection & Indemnity Clubs"), es esencial que se garantice su carácter obligatorio, tal como ocurre en caso de contaminación causada por los petroleros.

4.7. No cabe sino felicitarse por la posibilidad de que los denunciantes presenten sus reclamaciones directamente a la aseguradora. Dadas las especiales características del transporte marítimo, suele ser difícil localizar al armador o puede que el transportista sea incapaz de cumplir sus obligaciones financieras en determinadas circunstancias. Ello es especialmente válido para navieras con un solo buque ya que, cuando se pierde éste, puede que desaparezcan todos los activos de la empresa.

4.8. Dado que algunas rutas nacionales pueden ser en determinados casos más largas y peligrosas que las rutas internacionales comparables, es perfectamente lógico que las disposiciones del Convenio de Atenas, así como su Protocolo, cubran tanto el transporte nacional como el internacional.

4.9. Aunque es de esperar que la adopción del Protocolo de Atenas por parte de la conferencia diplomática permitirá subsanar las lagunas existentes a nivel internacional, es posible que no suscite una aprobación unánime. Por ello y ante la necesidad de garantizar una indemnización adecuada en caso de muerte o de lesiones corporales de los pasajeros, está plenamente justificado un régimen de alcance comunitario, tal como propone la Comisión, para ofrecer las garantías imprescindibles a los pasajeros.

5. Conclusiones

5.1. El CESE, a la vez que reconoce la conveniencia de lograr un acuerdo por medio de la OMI, apoya las propuestas para ampliar las disposiciones del Acuerdo de Estocolmo a todos los Estados miembros. No obstante, aunque ello supone un avance considerable, debe señalarse el alcance limitado de dichas disposiciones.

5.2. El CESE considera positiva la propuesta de modificar la Directiva 98/18/CE del Consejo. Sin embargo, deplora que el Consejo de Ministros se encamine hacia una solución de compromiso que implica suprimir el artículo 6 bis (apartado 3).

5.3. Habida cuenta de la Conferencia Diplomática reunida en Londres para estudiar un proyecto de Protocolo de 2002 que modifica el Convenio de Atenas de 1974 relativo al transporte de pasajeros y sus equipajes por mar, el CESE reconoce que las propuestas de la Comisión se atienen de forma general a los mismos principios. Asimismo, el CESE, aunque admite la conveniencia de una norma internacional, considera muy beneficiosa una aplicación uniforme en todos los Estados miembros.

5.4. El CESE acoge con satisfacción las propuestas destinadas a que los buques de pasaje que efectúan servicios nacionales sean más seguros y accesibles para las personas de movilidad reducida.

Bruselas, 11 de diciembre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Directiva 98/18/CE del Consejo de 17 de marzo de 1998 sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje (DO L 144 de 15.5.1998, p. 1) - Dictamen del CES: DO C 212 de 22.7.1996, p. 21.

(2) Directiva 98/41/CE del Consejo del 18 de junio de 1998 sobre el registro de personas que viajan a bordo de buques de pasaje procedentes de puertos de los Estados miembros de la Comunidad o con destino a los mismos (DO L 188 de 2.7.1998, p. 35) - Dictamen del CES: DO C 206 de 7.7.1997, p. 111.

(3) Reglamento (CE) no 3051/95 del Consejo sobre la gestión de la seguridad de transbordadores de pasajeros de carga rodada, modificado por el Reglamento de la Comisión (CE) no 179/98 de 23 de enero de 1998 (DO L 19 de 24.1.1998, p. 35).

(4) Directiva 1999/35/CE del Consejo de 29 de abril de 1999 sobre un régimen de reconocimientos obligatorio para garantizar la seguridad en la explotación de servicios regulares de transbordadores de carga rodada y naves de pasaje de gran velocidad (DO L 138 de 1.6.1999, p. 1) - Dictamen del CES: DO C 407 de 28.12.1998, p. 106.