ES Diario Oficial de la Unión Europea C 419/1

DICTAMEN No 6/2014

(con arreglo al artículo 325 del TFUE)

sobre una Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE, Euratom) no 883/2013 en lo que respecta al establecimiento de un Controlador de las garantías procedimentales

2014/C 419/01

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, el artículo 325, apartado 4,

Vista la propuesta de la Comisión (1),

Vista la solicitud de dictamen sobre esta propuesta enviada por el Parlamento Europeo y recibida por el Tribunal el 16 de julio de 2014,

Vista la solicitud de dictamen sobre esta propuesta enviada por el Consejo, y recibida por el Tribunal el 25 de julio de 2014;

HA APROBADO EL SIGUIENTE DICTAMEN:

Introducción

1. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) es una dirección general de la Comisión Europea, pero desde el punto de vista funcional es independiente con respecto a sus tareas de investigación (2). La OLAF lleva a cabo investigaciones administrativas y no es una autoridad judicial ni policial, pero está facultada para remitir directamente sus informes a las autoridades nacionales con miras a actuaciones ulteriores.

2. Desde octubre de 2013, las investigaciones de la OLAF dirigidas a combatir el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión se rigen por un marco legal parcialmente revisado (3). El Reglamento (UE, Euratom) no 883/2013 (4) (en lo sucesivo denominado «el Reglamento OLAF») sustituyó a dos Reglamentos (5) que habían estado en vigor desde 1999, año en que se creó la Oficina.

3. La propuesta de la Comisión, objeto del presente Dictamen, persigue reforzar las garantías procedimentales establecidas para las personas sujetas a investigación (denominadas «personas implicadas» en el Reglamento OLAF) (6). La Comisión propone el establecimiento de un Controlador de garantías procedimentales (en lo sucesivo denominado «el Controlador»), encargado de dos funciones: a) examinar las denuncias presentadas por las personas sometidas a investigación sobre la vulneración de las garantías procedimentales establecidas en el Reglamento OLAF, y emitir una recomendación no vinculante sobre estas denuncias dirigida al director general de la OLAF; b) autorizar a la OLAF a realizar una inspección de los despachos profesionales de los miembros de las instituciones de la UE situados en los locales de estas durante una investigación interna u obtener copias de documentos o de cualquier otro soporte de datos que se encuentren en estos despachos.

4. Según la propuesta de la Comisión, el Controlador y su suplente serán nombrados de común acuerdo por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión y desempeñarán sus funciones con total independencia.

5. El Tribunal ha evaluado la propuesta de la Comisión a la luz de las recomendaciones formuladas en sus Dictámenes no 6/2011 (7) y no 8/2012 (8) sobre la base de las observaciones contenidas en su Informe Especial no 2/2011 sobre la gestión de la Oficina (9), si bien no ha podido tener en cuenta el impacto de las nuevas normas que rigen las operaciones de la OLAF pues habría sido prematuro, dado que la reforma de 2013 aún no ha terminado de aplicarse y la experiencia de estas nuevas normas es todavía limitada.

Control independiente de la legalidad de las investigaciones de la OLAF en curso

6. El Tribunal señaló la necesidad de un control independiente de la legalidad de las investigaciones de la OLAF en curso cuando fue consultado sobre la propuesta presentada por la Comisión en 2011 para revisar el Reglamento OLAF (10). Este control, para ser eficaz, debía ser ejercido por una persona o un órgano independientes con respecto a la OLAF que tuvieran la facultad de emitir dictámenes vinculantes (11). En aquel momento, el Tribunal sugirió que se creara la función de agente encargado de la revisión, que no debía ser nombrado por el director general de la OLAF ni depender de él.

7. El Tribunal acoge favorablemente que, en la actual propuesta de la Comisión, la independencia el Controlador con respecto a la OLAF quede garantizada por un proceso interinstitucional para nombrarle y, en caso necesario, relevarle de sus funciones. Introducir una función de control externo constituye una mejora fundamental respecto del actual procedimiento de control de las investigaciones en curso, de carácter puramente interno (12).

8. La Comisión propone en el artículo 9 quater, apartado 1, del proyecto de reglamento que los candidatos a los puestos de Controlador y su suplente deberían estar «debidamente cualificados». El Tribunal recomienda establecer en el reglamento que el Controlador y su suplente sean elegidos entre personas de independencia incuestionable y que dispongan de las cualificaciones necesarias para acceder a un cargo judicial.

9. El Tribunal recomienda reforzar la independencia del Controlador. Contrariamente a lo propuesto en el artículo 9 quater, apartado 1, del proyecto de reglamento, ni su persona ni su secretaría deberían depender administrativamente de la Comisión ni de ninguna de las restantes instituciones que intervienen en su nombramiento. Habría que asignar al Controlador personal suficiente para facilitar el desempeño eficaz de sus funciones. Los créditos destinados al Controlador y a su secretaría deberían figurar en una línea presupuestaria específica.

Alcance de la intervención del Controlador a título consultivo

10. En su Dictamen no 6/2011, el Tribunal destacaba que el control independiente de los actos de investigación en curso es particularmente necesario cuando, por razones de confidencialidad, no se informa a las personas implicadas de que están siendo sometidas a una investigación. La actual propuesta de la Comisión dispone que la intervención del Controlador solo será preceptiva cuando la persona implicada tiene conocimiento de que está siendo investigada y ha presentado una denuncia relacionada con las medidas adoptadas como parte de la investigación.

11. Sin embargo, el Controlador no puede intervenir por propia iniciativa cuando la persona implicada ignora que está siendo investigada. El artículo 9 del Reglamento OLAF libera a la Oficina, siempre que se reúnan determinadas circunstancias, de la obligación de informar a la persona implicada de que está siendo investigada y de la obligación de darle la posibilidad de presentar observaciones sobre los hechos que le afecten antes de que se redacten conclusiones en los que aparezca citada por su nombre. Por consiguiente, con arreglo a la propuesta de la Comisión, el Controlador no podría intervenir cuando en el curso de una investigación se hayan suspendido las garantías procedimentales más importantes previstas en el artículo 9.

12. El Controlador encuentra además limitada su intervención porque, con arreglo a la propuesta de la Comisión, solo tendría que ocuparse del respeto de las garantías procedimentales previstas en el artículo 9 del Reglamento OLAF. Sin embargo, otros artículos del Reglamento (como el artículo 10, que impone al director general la obligación de garantizar que toda información relacionada con los asuntos se proporciona al público de forma neutral e imparcial) contienen disposiciones cuya inobservancia puede perjudicar gravemente los derechos de las personas implicadas. Más aún, existe el riesgo de que las medidas investigativas de la OLAF afecten a los derechos de personas físicas u operadores económicos que no se consideran personas implicadas pero tienen otro tipo de relación con los asuntos investigados, por ejemplo su interrogatorio como testigos.

13. El Tribunal recomienda que al Controlador se le concedan atribuciones para tratar cualquier atentado presunto contra los derechos fundamentales y garantías procedimentales establecidos en la legislación de la UE que se produzca en relación con investigaciones de la OLAF en curso. En los casos en que la Oficina se aparte de su obligación de informar a la persona implicada de una investigación en curso, el director general tendría que recabar el dictamen del Controlador.

Autorización previa de determinadas medidas investigativas por el Controlador

14. El Tribunal acoge positivamente el hecho de que, con arreglo a la propuesta de la Comisión, el director general de OLAF debe primero obtener autorización del Controlador cuando la Oficina quiera hacer uso de sus atribuciones para inspeccionar el despacho profesional de un miembro de una institución de la UE en los locales de esta con motivo de una investigación interna, o copias de documentos o de cualquier otro soporte de datos que se encuentren en dicho despacho.

15. Según la Comisión, el Controlador deberá realizar una evaluación objetiva de la legalidad de la medida investigativa que la OLAF tenga previsto efectuar y determinar si podría alcanzarse el mismo objetivo por medios menos invasivos. A la luz de los principios de proporcionalidad e igualdad de trato, el Tribunal está convencido de que dicha evaluación sería necesaria no solo en el caso de los miembros de las instituciones de la UE, sino también del personal de las instituciones o de los operadores económicos sometidos a investigación (13).

16. Aparte de la inspección de un despacho profesional, pueden surgir otras situaciones durante una investigación de la OLAF que afecten también gravemente los derechos de las personas implicadas, en particular la transmisión de información sobre las mismas a las autoridades judiciales nacionales o la incertidumbre creada por una investigación prolongada.

17. El Tribunal recomienda obtener siempre la autorización previa por escrito del Controlador cuando la Oficina tenga previsto realizar controles y verificaciones in situ. El Tribunal recomienda que dicha autorización previa se solicite también siempre que: a) el director general de OLAF, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento OLAF, se proponga diferir la comunicación a la institución a la que pertenece la persona implicada; b) la OLAF se proponga, conforme al artículo 9, apartado 4, del Reglamento OLAF, redactar conclusiones en las que figure citada una persona implicada antes de darle la posibilidad de presentar observaciones sobre los hechos que la afecten; c) la OLAF prevea transmitir la información sobre una persona implicada a las autoridades judiciales nacionales; d) la OLAF se proponga prolongar una investigación más allá de dos años.

18. Por último, el Tribunal recomienda que el Reglamento OLAF declare expresamente que los casos antes señalados constituyen actos que pueden perjudicar a la persona implicada. Esta declaración expresa permitiría a la persona implicada acudir en caso necesario a los Tribunales de la UE para solicitar la adopción de medidas protectoras provisionales. En opinión del Tribunal, esto garantizaría la legalidad de las investigaciones de la OLAF y salvaguardaría los derechos fundamentales de las personas a las que atañen.

Conclusión

19. El Tribunal concede gran importancia a la protección de los intereses financieros de la Unión y a la lucha contra el fraude, la corrupción y otras actividades ilegales. La confianza de los ciudadanos en las instituciones de la UE y una buena gobernanza básica así lo exigen. Para lograrlo es esencial contar con una OLAF fuerte y eficaz, y cualquier reforma debe estar orientada a mantener y afirmar esta fortaleza, no a socavarla.

20. Reviste especial importancia la protección de los derechos individuales y, por tanto, la existencia de sólidas garantías procedimentales para las personas sometidas a la investigación de la OLAF. La experiencia muestra que una medida investigativa justificable puede perder legitimidad si se considera que no quedan suficientemente salvaguardados los derechos individuales.

21. Garantizar el pleno respeto de los derechos individuales no solo acredita la reputación de la OLAF como un órgano de la UE que se adhiere plenamente al Estado de Derecho, sino que en última instancia también resulta fundamental para la eficacia de sus investigaciones. Las modificaciones propuestas por el Tribunal en el presente Dictamen tienen como objeto aumentar esta eficacia.

El presente Dictamen fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 23 de octubre de 2014. Por el Tribunal de Cuentas Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

(1) COM(2014) 340 final de 11 de junio de 2014.

(2) Decisión de la Comisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20).

(3) Para realizar estas investigaciones, la Oficina no puede apoyarse exclusivamente en el nuevo Reglamento OLAF. Incluso después de la reforma de octubre de 2013, es necesario ampliar la base legal para facultar a la Oficina para realizar investigaciones en casos especiales, tanto investigaciones externas en los Estados miembros como investigaciones internas de instituciones, órganos, oficinas y agencias de la UE. Un ejemplo de ello es el Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96 del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (DO L 292 de 15.11.1996, p. 2).

(4) Reglamento (UE, Euratom) no 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) no 1074/1999 (DO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

(5) Reglamento (CE) no 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 136 de 31.5.1999, p. 1) y Reglamento (Euratom) no 1074/1999 del Consejo (DO L 136 de 31.5.1999, p. 8).

(6) Conforme al artículo 2, apartado 5, del Reglamento OLAF, «persona implicada» se entenderá en el sentido de toda persona u operador económico sospechoso de haber incurrido en fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión y que, por tanto, esté siendo investigada por la Oficina.

(7) DO C 254 de 30.8.2011, p. 1.

(8) DO C 383 de 12.12.2012, p. 1.

(9) DO C 124 de 27.4.2011, p. 9.

(10) Véase el Dictamen no 6/2011, apartados 15 y 37 a 40.

(11) El Tribunal recomendaba que el agente encargado de la revisión que proponía no solo debía emitir dictámenes vinculantes sino que también tenía que tener la facultad de emitirlos, a instancia de las personas implicadas, siempre que el director general de la OLAF previera transmitir información a las autoridades judiciales nacionales o cuando las investigaciones duraran más de dos años.

(12) Conforme al artículo 17, apartado 7, del Reglamento OLAF, el director general de la Oficina tiene la obligación de establecer un procedimiento interno de asesoramiento y control que incluya un control de legalidad.

(13) Conforme a las disposiciones y los procedimientos establecidos en el Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96, la OLAF puede practicar controles y verificaciones en los locales de los operadores económicos.