COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 17.10.2014 COM(2014) 635 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO relativa a la aplicación de la Directiva 2004/81/CE relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes {SWD(2014) 318 final}



1.INTRODUCCIÓN Abordar la trata de seres humanos significa prevenir y combatir el delito, así como proteger y ayudar a las víctimas. Con la intención de contribuir al logro de estos objetivos y reforzar la lucha contra la inmigración irregular, el Consejo adoptó la Directiva 2004/81/CE, que regula la expedición de un permiso de residencia temporal a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración y que cooperen con las autoridades en la investigación y persecución de los presuntos traficantes. En los diez años posteriores a la adopción de dicha Directiva se han tomado medidas relevantes en la política de la UE en materia de lucha contra la trata de seres humanos. La presente Comunicación hace balance de los progresos realizados y ofrece un panorama actualizado de las principales cuestiones jurídicas y prácticas relativas a la aplicación de la Directiva 2004/81/CE. El 5 de abril de 2011 se adoptó la Directiva 2011/36/UE relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas. Mientras que la Directiva 2004/81/CE establece normas específicas en materia de permisos de residencia y de trato de los nacionales de terceros países que cooperen con las autoridades, la Directiva 2011/36/UE se aplica como un marco horizontal para los ciudadanos de la UE y para los ciudadanos de terceros países. Esta última Directiva refuerza algunas de las disposiciones contenidas en la Directiva 2004/81/CE, incluyendo un marco reforzado de protección y ayuda a los menores. Por consiguiente, los dos textos han de leerse conjuntamente. Además, la Comisión presentó en 2012 la Estrategia de la UE para la erradicación de la trata de seres humanos 2012-2016, cuyo informe intermedio se presenta en un paquete junto con la presente Comunicación. En el primer informe sobre la aplicación de la Directiva 2004/81/CE en 2010, la Comisión mencionó también algunas iniciativas en curso, ya finalizadas desde entonces, que contribuían a reforzar los derechos de las víctimas de la trata de seres humanos. Estas incluyen la adopción de una Directiva sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos en 2012 y la finalización del Sistema Europeo Común de Asilo en junio de 2013, que establece normas comunes y propicia una cooperación más fuerte para garantizar un trato equitativo a los solicitantes de asilo. Uno de los retos destacados en el informe de la Comisión de 2010 fue la limitada disponibilidad de datos comparables. Desde entonces se han publicado dos nuevos Documentos de trabajo de Eurostat sobre la trata de seres humanos. Además, desde 2010 la Red Europea de Migración ha publicado ocho consultas ad hoc sobre la trata de seres humanos y un estudio titulado «Identificación de las víctimas de la trata de seres humanos en los procedimientos de protección internacional y retorno forzoso». Según las últimas cifras disponibles, en la UE se concedieron 856 permisos de primera residencia en 2013, 1 124 en 2012 y 1 194 en 2011. Con arreglo al último Documento de trabajo de Eurostat sobre la trata de seres humanos, en los 23 Estados miembros que pudieron presentar datos se identificó a 2 171 ciudadanos de terceros países como víctimas o presuntas víctimas de la trata de seres humanos en 2012 y a 2 002 en 2011. 19 Estados miembros facilitaron información para 2011 y 2012 sobre el número de víctimas a las que se concedió un período de reflexión, que ascendió a 1 011 en 2011 y a 1 110 en 2012. 2.DEFINICIONES Y ÁMBITO DE APLICACIÓN A raíz de la entrada en vigor de la Directiva 2011/36/UE, la definición pertinente de «trata de seres humanos» para la aplicación de la Directiva 2004/81/CE es la que se contempla en el artículo 2 de la Directiva 2011/36/UE. Todos los Estados miembros deben aplicar la Directiva 2004/81/CE a todos los nacionales de terceros países implicados, incluso en casos de entrada irregular en su territorio. Según su artículo 3, apartado 2, los Estados miembros pueden optar por aplicar la Directiva a aquellos que hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, es decir, la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, según se define en la Directiva 2002/90/CE. Diez Estados miembros han aprovechado esta posibilidad. El artículo 3, apartado 3, autoriza a los Estados miembros a incluir a los menores en el ámbito de aplicación de la Directiva. Todos excepto SK lo han hecho, mientras que en LT los menores están incluidos bajo determinadas condiciones. 3.IDENTIFICACIÓN DE LAS VÍCTIMAS Y PRESTACIÓN DE INFORMACIÓN La identificación temprana de las víctimas es crucial para la aplicación efectiva de la Directiva, pues permite a la víctima ser informada de sus derechos con prontitud, iniciar un proceso de recuperación y reflexionar antes de decidir si coopera o no con las autoridades.

Según el artículo 5, las víctimas deben recibir la información necesaria sobre las posibilidades que ofrece la Directiva «cuando las autoridades competentes de los Estados miembros consideren que un nacional de un tercer país puede entrar en el ámbito de aplicación de la presente Directiva». La obligación de facilitar información también se incluye ahora en el artículo 11, apartado 6, de la Directiva 2011/36/UE, donde se menciona explícitamente la Directiva 2004/81/CE. La interpretación del momento a partir del cual las autoridades están obligadas a facilitar información también es más clara gracias al artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2011/36/UE, según el cual los Estados miembros deben facilitar a las víctimas asistencia y apoyo «en cuanto las autoridades competentes tengan indicios razonables» para considerar que una persona puede ser una víctima. Diez Estados miembros han especificado en su legislación el momento en el que se debe facilitar la información. En la legislación de algunos Estados miembros no está claro si la información se facilita también a las presuntas víctimas o solo en el momento de la identificación oficial, o al comienzo del proceso penal. En algunos Estados miembros, las legislaciones contemplan condiciones adicionales, como, por ejemplo, la obtención de la víctima de información útil sobre el presunto delito, o se refieren a la facilitación de información a los nacionales de terceros países «que cooperen con las autoridades competentes», lo que puede plantear dudas en cuanto a la correcta aplicación de la Directiva. En RO, la ley no especifica qué autoridad debe facilitar la información ni el contenido o el formato de la misma. En AT parece que la información se da por supuesto en la práctica, pero el artículo 5 no se ha transpuesto explícitamente en la legislación nacional, salvo mediante normas generales del Derecho administrativo. En las legislaciones de HR y PL no existe ningún requisito claro de que la información se refiera a todas las posibilidades que ofrece la Directiva. El número relativamente bajo de permisos de residencia pone de manifiesto la necesidad de seguir mejorando la identificación de las víctimas de la trata de seres humanos, tal y como se ha reconocido en la Estrategia de la UE para la erradicación de la trata de seres humanos. Hasta la fecha, al menos 15 Estados miembros han establecido mecanismos de remisión nacionales o regionales para las víctimas. Además, el artículo 11 de la Directiva 2011/36/UE obliga a los Estados miembros a «adoptar las medidas necesarias para establecer mecanismos apropiados dirigidos a la identificación, la asistencia y el apoyo tempranos a las víctimas». Una minoría de Estados miembros ha especificado en su legislación el formato de la información. En la práctica, la mayoría de los países proporciona información tanto oralmente como por escrito. Algunos han establecido en su legislación que la información ha de facilitarse en una lengua que la persona entienda. Las prácticas comunes incluyen folletos impresos, páginas web, y líneas directas específicas. Por último, en algunos Estados miembros la misma autoridad encargada de la identificación formal también es responsable de proporcionar la información, si bien esto no excluye la participación de otras autoridades. En muchos casos, las organizaciones de la sociedad civil también facilitan información. 4. PERIODO DE REFLEXIÓN A fin de poder recuperarse y tomar una decisión con conocimiento de causa, las víctimas deben disfrutar de un período de reflexión, durante el cual (y a la espera de una decisión de la autoridad competente) tienen derecho a recibir asistencia y están protegidas frente a la ejecución de decisiones de expulsión. Todos los Estados miembros han incorporado a su legislación nacional el artículo 6, a excepción de AT e IT. Para esos Estados miembros, sin embargo, este período parece darse por supuesto en la práctica o se ha sustituido por la posibilidad recibir inmediatamente un permiso de residencia, se haya cooperado con las autoridades o no. La mayoría de los Estados miembros han prohibido de manera explícita la ejecución de decisiones de expulsión. De su propia naturaleza y objetivos se desprende que el período de reflexión no puede estar condicionado a la voluntad de cooperar de la víctima. Esta disposición se ve confirmada por el considerando 18 de la Directiva 2011/36/UE, según el cual, al menos durante el período de reflexión, la asistencia y el apoyo deben prestarse de forma incondicional, incluso a las víctimas que no sean residentes legales. Solo una vez concluido el proceso de identificación o expirado el período de reflexión, los Estados miembros dejan de estar obligados a prestar asistencia a una víctima de la cual se considere que «no reúne las condiciones para la obtención de un permiso de residencia o no tiene, por otra parte, el estatuto de residente legal en el Estado miembro, o si la víctima ha abandonado el territorio de dicho Estado miembro». La Directiva no establece ni el momento en que debería empezar el período de reflexión (tras la detección o identificación oficial de las víctimas) ni su duración, pero obliga a los Estados miembros a determinar estos extremos en el Derecho nacional. En la práctica, cerca de la mitad de los Estados miembros otorgan oficialmente el período de reflexión únicamente tras la identificación. Trece Estados miembros contemplan un mínimo de 30 días, en algunos casos prorrogables para las categorías vulnerables o habida cuenta de las circunstancias personales de la víctima, mientras que otros optan directamente por periodos más largos, de 45, 60 o 90 días. Existe una considerable variación en cuanto a la duración máxima, que puede ir desde un mes sin prórrogas anticipadas a varios meses, o pueden incluso ampliarse caso por caso, y en cuanto al tipo de estatuto de residencia concedido. Por último, el Estado miembro puede decidir poner fin al período de reflexión si la persona interesada ha renovado de manera activa, voluntaria y por iniciativa propia el contacto con los autores del delito, o por motivos relacionados con el orden público y la protección de la seguridad nacional (artículo 6, apartado 4). La mayoría de los Estados miembros ha transpuesto esta disposición. En algunos casos, los motivos de resolución del período de reflexión van más allá de los criterios establecidos en la Directiva y pueden ser excesivamente amplios. 5. TRATO DISPENSADO ANTES DE LA EXPEDICIÓN DEL PERMISO DE RESIDENCIA El artículo 7 se refiere al trato dispensado a las víctimas durante el período de reflexión y mientras esperan la decisión de la autoridad competente. Su contenido se desarrolla en una lectura conjunta de la Directiva 2011/36/UE. En primer lugar, la Directiva 2011/36/UE hace hincapié en que el apoyo y la asistencia durante el período de reflexión deben prestarse de forma incondicional a todas las víctimas, con independencia de su estatuto de residencia. Sin embargo, al expirar el período de reflexión o finalizar el proceso de identificación, la Directiva 2011/36/UE se aplica «sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 2004/81/CE o en normas nacionales similares» (artículo 11, apartado 3). Por lo tanto, si se considera que la víctima no reúne las condiciones necesarias para obtener un permiso de residencia o no tiene la residencia legal en ese Estado miembro, o ha abandonado su territorio, dicho Estado no está obligado a seguir prestando asistencia y apoyo sobre la base de la Directiva 2011/36/UE (considerando 18).

En segundo lugar, en lo que se refiere al contenido del apoyo, la asistencia y la protección a las víctimas, los artículos 11 a 16 de la Directiva 2011/36/UE refuerzan lo dispuesto en la Directiva 2004/81/CE. 5.1 Nivel de vida que garantice la subsistencia Antes de la expedición de un permiso de residencia, los Estados miembros están obligados a conceder a las víctimas que no posean suficientes recursos un nivel de vida que garantice la subsistencia, así como el acceso a tratamiento médico de urgencia y atención a las necesidades especiales de los más vulnerables, incluida, cuando proceda, asistencia psicológica. La mayoría de los Estados miembros parecen proporcionar alojamiento en la práctica, principalmente en instalaciones específicas. Sin embargo, en HU no queda claro si la obligación impuesta a las víctimas de presentar un certificado, facilitado por las autoridades nacionales previa solicitud, supone ya un grado de cooperación antes de que puedan concederse la ayuda y el alojamiento y, en el caso de BG y RO, la duración del alojamiento en centros de acogida es de10 días, lo que no cubre la duración del período de reflexión, aunque puede prorrogarse a petición de las víctimas o de las autoridades judiciales. El tratamiento médico, que a menudo va más allá de los cuidados de urgencia que se prescriben en el artículo 7, apartado 1, parece facilitarse en todos los Estados miembros. En la práctica, la mayoría de los Estados miembros parecen satisfacer las necesidades especiales de los más vulnerables, incluyendo los servicios de apoyo y asesoramiento psicológico, aunque algunos no han transpuesto explícitamente este requisito en su legislación nacional. La mayoría de los Estados miembros también ofrecen algún tipo de apoyo financiero para todas o la mayoría de las víctimas vulnerables. 5.2 Necesidades en materia de seguridad y protección Una evaluación adecuada de riesgos y necesidades es crucial a la hora de garantizar la seguridad de las víctimas y la cooperación eficaz con las autoridades (artículo 7, apartado 2). La mayoría de los Estados miembros han introducido legislación, protocolos o directrices explícitas sobre las necesidades en materia de seguridad y protección y/o han realizado una evaluación de necesidades y de riesgos en la práctica. La obligación de realizar una evaluación individual de las circunstancias personales y los riesgos de la víctima, prevista en la Directiva 2011/36/UE (artículo 12, apartados 3 y 4), refuerza aún más la protección de las víctimas. 5.3 Traducción, interpretación y asistencia jurídica gratuita El artículo 7, apartado 3, obliga a los Estados miembros a poner a disposición de los nacionales de terceros países servicios de traducción e interpretación, pero solo cuando proceda. En CZ no queda claro si la interpretación se presta de manera gratuita ni si se da también antes del proceso penal. En BG, la ley parece garantizar la interpretación y la traducción solo durante el proceso penal. En general, la mayoría de los Estados miembros prevén la traducción o la interpretación, pero su aplicación práctica varía considerablemente y el acceso de las víctimas a estos servicios, en particular fuera del proceso penal, puede resultar problemático. La prestación opcional de asistencia jurídica gratuita que se contempla en el artículo 7, apartado 4, se ha transpuesto en la mayoría de los Estados miembros. El artículo 12 de la Directiva 2011/36/UE refuerza este requisito, al establecer la prestación de asesoramiento jurídico gratuito y, cuando proceda, de representación legal, si la víctima carece de los recursos económicos adecuados. 6. PERMISO DE RESIDENCIA: EXPEDICIÓN, NO RENOVACIÓN Y RETIRADA Para expedir un permiso de residencia, los Estados miembros deben considerar en su conjunto la oportunidad que presenta la prórroga de la estancia de nacionales de terceros países en el territorio nacional para las investigaciones o los procedimientos judiciales, además de tener en cuenta si están dispuestos a cooperar con las autoridades competentes y han roto toda relación con los presuntos autores del delito. Estas condiciones se aplican sin perjuicio de razones de orden público y protección de la seguridad nacional.

En unos pocos Estados miembros, los procedimientos judiciales contra el presunto infractor deben haberse iniciado para que se pueda expedir un permiso de residencia para la víctima. La cooperación con las autoridades se interpreta también de diferentes formas, desde tener que facilitar información a presentar denuncias oficiales o testificar ante un tribunal. Sin embargo, el artículo 12 de la Directiva 2011/36/UE ha reforzado aún más la protección de las víctimas al establecer medidas explícitas para las personas implicadas en las investigaciones y procedimientos penales, además de las garantías proporcionadas por la Directiva 2012/29/UE sobre los derechos de las víctimas de delitos. En algunos Estados miembros, los permisos no están condicionados a la cooperación o se autorizan excepciones a este requisito basadas en las circunstancias personales de las víctimas. Por el contrario, otros han introducido requisitos adicionales a los especificados en la Directiva para expedir un permiso de residencia, por ejemplo, prueba de alojamiento o justificante del pago de una tasa. Estos requisitos suplementarios que dotan de amplia discrecionalidad a las autoridades, especialmente cuando no se permiten excepciones, pueden impedir injustificadamente el acceso a los permisos y, por lo tanto, suscitan dudas en cuanto a la correcta aplicación de la Directiva. La Directiva fija una duración mínima de seis meses para el permiso. Este requisito no se cumple en la legislación de BG, EE, HR, HU y NL. Tres Estados miembros conceden directamente por ley un permiso de un año, mientras que otros lo deciden según el caso, en función de la duración de los procedimientos o las circunstancias individuales. El artículo 8 obliga a los Estados miembros a renovar un permiso si se siguen cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 8, apartado 2. Sin embargo, dicha renovabilidad no está claramente prevista por la ley en PL y parecer ser opcional en LT. En algunos Estados miembros, el permiso puede llevar a la residencia permanente si se cumplen determinadas condiciones. Por último, el artículo 14 establece que se pueden retirar los permisos en cualquier momento si dejan de cumplirse las condiciones para su expedición. Una minoría de Estados miembros han adoptado motivos de retirada más amplios, como por ejemplo, razones de salud pública, que a menudo se aplican a todos los permisos de residencia. En algunos casos, estos podrían superar el ámbito de aplicación de la Directiva. 7. TRATO DISPENSADO TRAS LA EXPEDICIÓN DEL PERMISO DE RESIDENCIA De conformidad con el artículo 9, una vez expedido el permiso de residencia, las víctimas sin recursos suficientes deben recibir al menos el trato que se prevé en el artículo 7. Además, durante el período de validez del permiso de residencia, las víctimas deben tener acceso al mercado laboral, la formación profesional y la educación, según las normas establecidas por el Derecho nacional (artículo 11). La mayoría de los Estados miembros parecen proporcionar acceso al mercado laboral, la formación profesional y la educación, aunque en algunos casos el acceso al mercado de trabajo puede resultar problemático. El artículo 12 reconoce a las víctimas el acceso a los programas para la recuperación de una vida social normal, como, por ejemplo, la mejora de sus aptitudes profesionales. En los Estados miembros que han aplicado programas dirigidos a las víctimas, las partes interesadas suelen mostrar opiniones positivas. En HR, la participación en el programa de asistencia y protección a las víctimas de la trata de seres humanos es una condición para la expedición y la renovación del permiso. 8. MENORES DE EDAD Los Estados miembros que apliquen la Directiva a los menores han de tener en cuenta su interés superior, garantizar que se apliquen los procedimientos adecuados y darles acceso a la educación en las mismas condiciones que a los nacionales, pudiendo disponer que este acceso se limite al sistema de enseñanza pública (artículo 10). Todos los Estados miembros ofrecen acceso a la educación. Algunos Estados miembros han adoptado disposiciones específicas en relación con el principio de interés superior del niño, otros consideran que este principio ya estaba consagrado en sus ordenamientos jurídicos, en particular con la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, por lo que la adopción de medidas legislativas adicionales no era necesaria. No obstante, esta última opción no siempre deja suficientemente claro el grado de aplicabilidad de la Convención en lo que se refiere a las disposiciones específicas de la Directiva. En cualquier caso, todos los Estados miembros deben respetar el principio de interés superior del niño a la hora de aplicar la legislación de la UE. El artículo 10, letra c, se centra en los menores no acompañados y obliga a los Estados miembros a garantizar su representación jurídica de conformidad con el Derecho nacional, así como a establecer su identidad y nacionalidad y el hecho de que no están acompañados, y a encontrar cuanto antes a su familia. No todos los Estados miembros han introducido explícitamente estos requisitos en sus ordenamientos jurídicos. En septiembre de 2012, la Comisión adoptó un informe intermedio sobre la aplicación del Plan de acción sobre los menores no acompañados 2010-2014, en el que se respalda la opinión de que el interés superior del menor prevalece sobre su estatus migratorio y que acogió favorablemente una resolución del Parlamento Europeo de septiembre de 2013. Entre las preocupaciones expresadas acerca de los aspectos prácticos de la aplicación del artículo 10 están la identificación adecuada, el establecimiento de procedimientos apropiados que tengan en cuenta el interés superior de los menores, en particular de los no acompañados, así como los menores en situación de fuga o huida de centros de cuidado. Por otro lado, se han desarrollado buenas prácticas en materia de procedimientos específicos para proteger a los menores que participen en procesos penales (por ejemplo, en FI e IT). Algunos Estados miembros aplican condiciones más favorables a los menores como, por ejemplo, períodos de reflexión más largos, permisos de residencia incondicionales o viviendas tuteladas específicas.