Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios",

- la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias", y

- la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad"(1)

(1999/C 209/07)

El 19 de octubre de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de mayo de 1999 (ponente: Sr. Decaillon).

En su 364o Pleno de los días 26 y 27 de mayo de 1999 (sesión del 26 de mayo) el Comité Económico y Social ha aprobado por 80 votos a favor, 15 en contra y 14 abstenciones el presente Dictamen.

1. Observaciones preliminares

1.1. El conjunto de estas propuestas constituye un "paquete", a la vez legislativo y conceptual, sobre las condiciones de utilización de la infraestructura ferroviaria.

1.2. El conjunto de estas propuestas debe situarse:

- en el marco de los distintos textos y propuestas relativas al transporte ferroviario;

- en el marco de los distintos textos y propuestas relativas a la política común de transporte;

- en el marco de los distintos textos y propuestas relativas a los servicios de interés general;

- en el marco más general, habida cuenta del papel particular del transporte en esta materia, de las orientaciones de la Unión Europea tanto por lo que se refiere "al crecimiento, la competitividad y el empleo" y el "desarrollo sostenible" como por lo que se refiere al proceso de "ampliación".

1.3. El conjunto de estas propuestas representa un "paso adelante", una aceleración del proceso de reestructuración de los ferrocarriles europeos.

1.4. Asimismo, se basa en la profundización del mercado único y el desarrollo de los mecanismos de la competencia.

2. Breve resumen de las propuestas de la Comisión

2.1. Modificación de la Directiva 91/440/CEE

2.1.1. La propuesta exige la "separación total y obligatoria" de las cuentas relativas a la gestión de infraestructuras y las relativas a la explotación de las empresas ferroviarias (cuentas de pérdidas y ganancias y balances). La gestión de las cuentas debe reflejar la prohibición de transferencia de las ayudas estatales de una actividad a otra. Por otra parte, la propuesta exige la separación, en el plano organizativo de las empresas ferroviarias, de las funciones que pudieran implicar discriminación en la utilización de los derechos de acceso.

2.1.2. Se añade precisión a las definiciones de "empresa ferroviaria" y de "administrador de la infraestructura". En particular:

a) en lo relativo a la empresa ferroviaria, se precisa que debe "ser dicha empresa quien aporte la tracción";

b) en cuanto al administrador de la infraestructura, se establece que puede tratarse de una empresa pública, de una empresa privada o de un organismo de derecho público.

2.1.3. La responsabilidad de las normas de seguridad se confía a "entidades" o "empresas" independientes de los proveedores de servicios de transporte.

2.1.4. Los administradores de la infraestructura deben disponer de un estatuto "independiente del Estado" y de "independencia de gestión", y deben elaborar sus propios "planes estratégicos".

2.1.5. Los servicios de transporte de viajeros y los servicios de transporte de mercancías deben disponer de cuentas de pérdidas y ganancias y de balances "separados". Las cantidades procedentes de fondos públicos destinadas a cada una de estas actividades deben figurar por separado y no pueden transferirse de una actividad a otra.

2.1.6. El plazo para la transposición de la Directiva se fija en un año.

2.2. Modificación de la Directiva 95/18/CE

2.2.1. El ámbito de aplicación excluye los servicios de lanzadera para el transporte de vehículos de carretera por el túnel del Canal de la Mancha, así como los servicios de pasajeros mediante ferrocarriles ligeros, tranvías o redes locales aisladas.

2.2.2. Las licencias de las empresas ferroviarias son concedidas por un organismo designado por el Estado. Este organismo no prestará él mismo servicios de transporte ferroviario y será independiente de toda entidad que preste tales servicios.

2.2.3. Las modificaciones de la Directiva no tienen por objeto crear nuevos derechos de acceso o de tránsito, ni tampoco modificar el ámbito de la Directiva 91/440/CEE.

2.2.4. El plazo para la transposición de la Directiva se fija en un año.

2.3. Propuesta de Directiva por la que se sustituyen las disposiciones de la Directiva 95/19/CE

2.3.1. La Directiva se aplica a las "grandes líneas utilizadas por los servicios ferroviarios nacionales e internacionales".

2.3.2. La Directiva precisa una serie de definiciones conceptuales y funcionales e introduce nuevas categorías.

2.3.3. La Directiva define los criterios y normas de adjudicación de capacidad y los procedimientos de fijación y cobro de los cánones de utilización de las infraestructuras ferroviarias, y precisa que los organismos de adjudicación de las capacidades deben estar separados de las sociedades integradas.

2.3.4. Estos principios, normas y procedimientos permitirán al administrador de infraestructuras optimizar la utilización de la capacidad de las redes y evitar toda discriminación.

2.3.5. La Directiva invita a separar las cuentas de mercancías de las de viajeros.

2.3.6. La Directiva se refiere, como principio de tarifación, al concepto de coste marginal social y a la integración de costes externos.

2.3.7. La Directiva delimita el papel de los Estados y otras autoridades públicas en la definición, consistencia y financiación de las infraestructuras, y en la determinación de los principios de acceso y certificación, normas de seguridad, sistemas de compensación de los costes externos y contenido de las necesidades de servicio público.

2.3.8. La Directiva expone, en anexo, el contenido del concepto de "servicios ferroviarios de transporte".

2.3.9. El plazo de aplicación de esta Directiva comienza el 1 de enero de 2000.

3. Observaciones generales sobre el conjunto del "paquete"

3.1. Las modificaciones de las tres Directivas (91/440, 95/18 y 95/19) constituyen un conjunto coherente de medidas de profundización y aceleración del proceso de reestructuración del sistema ferroviario europeo.

3.2. Teniendo en cuenta:

- los diferentes estudios relativos a la transposición, la aplicación y los efectos de las tres Directivas en los quince países de la Unión Europea (por ejemplo, la Directiva 95/19/CE no ha sido transpuesta sino muy recientemente, y no en todos los Estados miembros),

- los datos concretos, actualizados, sobre la situación del transporte ferroviario y otros modos de transporte en los diferentes Estados miembros, en los países socios de la Unión (en particular, Noruega y Suiza) y en los países candidatos a una próxima adhesión,

- los retrasos y las dificultades acumuladas por las redes ferroviarias en su adaptación a la evolución del transporte,

el Comité desearía disponer de un balance bien fundamentado que reúna a las redes, los diferentes agentes del sector del transporte, los usuarios y los interlocutores sociales y que permita a los diferentes Estados miembros, a los distintos agentes del sector del transporte, a los usuarios y a los interlocutores sociales evaluar con precisión:

- la situación real, en la actualidad, de las empresas ferroviarias (saneamiento financiero, participación del transporte ferroviario en los diferentes segmentos del mercado, capacidades de desarrollo, acuerdos, cooperación, condiciones sociales, cuellos de botella, proyectos de infraestructuras, progresos en la interoperabilidad y la multimodalidad, etc.);

- el vínculo que proceda establecer entre las primeras repercusiones de las tres Directivas, la situación del transporte ferroviario en los diferentes Estados miembros y a escala de la Unión, y las nuevas medidas propuestas por la Comisión;

- la situación efectiva en lo que respecta a la aplicación de las diferentes orientaciones del Libro Blanco y los Libros Verdes de la Comisión, y sus primeras repercusiones en relación con el objetivo de promover una política global, coherente y equilibrada de desarrollo sostenible del conjunto del sistema de transporte.

3.3. A partir de este balance, convendría que la Comisión precisara con toda claridad los objetivos propuestos, los resultados concretos esperados y los efectos previsibles o estimados (en términos económicos, comerciales, financieros, sociales, organizativos y funcionales) de sus nuevas propuestas.

3.4. Tal como ha indicado en repetidas ocasiones(2), el Comité Económico y Social considera que la reestructuración, modernización y dinamización indispensables para el desarrollo y el saneamiento del transporte ferroviario son inseparables de un determinado número de criterios. En particular:

- el carácter progresivo, por etapas, del proceso de liberalización;

- el carácter específico del transporte, que constituye un mercado singular que no puede comprenderse sino globalmente, como sistema intermodal en el que se presupone, concretamente, el equilibrio y la armonización de las condiciones de competencia de los diferentes modos, en particular en lo relativo a las condiciones económicas, sociales, de trabajo y de seguridad;

- el carácter mixto de los aspectos comerciales y no comerciales del transporte, en particular, el papel que desempeña el transporte ferroviario en la prestación de servicios de interés general, y las diferencias importantes que existen entre los diferentes modos en la generación de costes externos y en la seguridad de los transportes;

- la necesidad de desarrollar las redes transeuropeas(3), promover las infraestructuras de interés comunitario y aumentar la parte del transporte combinado;

- el hecho de que, al funcionar en red, los ferrocarriles constituyen un sistema eminentemente estructurador, un factor decisivo de integración y desarrollo de la cohesión económica y social. Este aspecto es tan válido para la Unión Europea como para los países candidatos a la adhesión. Convendría, pues, proceder a un análisis profundo de las relaciones entre el proceso de ampliación y el proceso de liberalización de los sistemas ferroviarios.

4. Observaciones específicas

4.1. Sobre el método

4.1.1. El Comité Económico y Social insiste en la necesidad de que las precedentes Directivas sean transpuestas en todos los Estados miembros. La introducción de modificaciones previa a la transposición amenaza con crear, globalmente, inestabilidad jurídica, reglamentaria, institucional y organizacional, perjudicial para la reestructuración de las empresas ferroviarias, la revitalización de sus actividades y su cooperación.

4.1.2. El carácter extremadamente detallado, muy complejo y a menudo oscuro de unas disposiciones muy precisas y muy vinculantes, por una parte, y unos objetivos, un ámbito de aplicación y unos conceptos muy generales, en particular en lo relativo a la tercera propuesta de Directiva que plantean numerosos interrogantes, por otra, pueden ser fuente de contradicciones, ambigüedades y confusión, y pueden conducir a:

- interpretaciones muy diferentes, y

- dificultades de transposición y aplicación de gran envergadura, que el Comité ha señalado en numerosos dictámenes(4).

4.1.3. Todo ello hace que las nuevas propuestas de la Comisión entren muy probablemente en contradicción con los principios de progresividad, coherencia y equilibrio entre los modos de transporte, principios que el CES ha expuesto en numerosos dictámenes(5).

4.2. Sobre el contenido

4.2.1. Determinadas categorías y algunos de los nuevos conceptos del dispositivo propuesto por la Comisión valdría la pena precisarlos y justificarlos más a fondo con el fin de evitar interpretaciones demasiado dispares. Este es uno de los puntos importantes que se han destacado en las diferentes audiencias realizadas por el Comité. Se trata, en particular de:

- la definición, el estatuto y las funciones de los "candidatos autorizados", que plantean numerosos interrogantes, tanto por parte de los operadores ferroviarios y de los representantes de los trabajadores, como de los representantes de los usuarios del transporte ferroviario;

- la definición y el perímetro de los "servicios ferroviarios" que, por naturaleza y según los objetivos mismos del Libro Blanco y de los Libros Verdes constituyen nociones de carácter ampliamente evolutivo, tanto en el tiempo como en el espacio, y a las que no conviene fijar límites estrictos y permanentes;

- la articulación entre las diferentes instancias organizadoras, reguladoras y operadoras del transporte ferroviario y sus funciones precisas, en particular en lo relativo a la definición, la aplicación y el control de las normas de seguridad;

- la definición, los procedimientos de atribución, la transparencia, la responsabilidad y el control de las justificaciones y de los mecanismos de "compensación";

- la complicación de los instrumentos, los mecanismos, las instancias, las funciones y las formas organizativas que puede resultar de las actuales propuestas de la Comisión y que sería contraria a los objetivos propuestos, al incrementar la complejidad, la opacidad y la burocratización del sistema a escala de los diferentes Estados miembros y, por consiguiente, todavía más a escala de la Unión.

4.2.2. Las normas de adjudicación de franjas y los sistemas de reservas y las modalidades de tarifación propuestos por la Comisión deberían especificarse con más claridad y simplificarse más, de un modo más acorde con la situación real de las diferentes redes ferroviarias y con el principio de subsidiariedad.

4.2.3. En efecto, en su forma actual, las propuestas de la Comisión parecen muy prescriptivas y globalizantes, y son asimilables tanto a un proceso de unificación (que debería ser objeto de un procedimiento de reglamento comunitario) como a un proceso de armonización y de aproximación, tal como requiere el procedimiento de las directivas.

4.2.4. Tal como se ha señalado en la mayor parte de las audiencias, las propuestas de la Comisión tropiezan con varias dificultades:

a) de transposición en los diferentes Estados miembros;

b) de compatibilidad con:

- la flexibilidad que requieren tanto la segmentación, complejidad y evolución de la demanda, como la reactividad y la adaptación indispensables de ofertas ferroviarias diversificadas, la doble exigencia -comercial y de servicio público- de las empresas ferroviarias y el necesario desarrollo de la cooperación a escala europea;

- la autonomía de gestión, la responsabilización de las empresas ferroviarias y de los administradores de infraestructuras;

- las diferencias estructurales entre las redes ferroviarias, en función de su estado y de su capacidad de desarrollo, su situación geofuncional (países periféricos, estrictamente continentales y de tránsito);

- los ámbitos, los contenidos y las autoridades que determinan las diferentes políticas nacionales de transporte.

4.2.5. El sistema de tarifación propuesto por la Comisión plantea determinados problemas concretos. La mejora, limitada al mercado ferroviario, de la tarifación de las infraestructuras según los costes marginales de utilización no comporta, por sí misma, ni una optimización del conjunto del mercado del transporte, ni una optimización de los restantes mercados. Tanto más cuanto que las propuestas de la Comisión sólo se aplican a una parte de las infraestructuras, la de las "grandes líneas utilizadas por los servicios ferroviarios nacionales e internacionales". Sin embargo, el conjunto de las infraestructuras ferroviarias forma un sistema, del mismo modo que el conjunto de los modos de transporte forma otro.

No obstante, las imperfecciones del sistema propuesto no deben constituir un pretexto para el inmovilismo ni paralizar la búsqueda de una mejor asignación de las infraestructuras ferroviarias o de las infraestructuras viarias, portuarias, fluviales e incluso aéreas.

4.2.6. Cabe señalar otras dificultades, de carácter más práctico, que dificultan la aplicación del sistema propuesto por la Comisión en el conjunto de los Estados miembros:

- la tarifación según el coste marginal de utilización constituye un instrumento a corto plazo que difícilmente permite integrar al coste de utilización los costes relacionados con el desarrollo de infraestructuras y tener en cuenta las inversiones y su financiación;

- el transporte ferroviario tiene costes fijos elevados y un coste variable que crece relativamente poco con el uso de las instalaciones fijas. Los costes marginales de utilización de las infraestructuras ferroviarias son por consiguiente relativamente bajos, tanto más cuanto más consistentes sean las infraestructuras.

4.2.7. En las audiencias se ha puesto de manifiesto, sobre todo por parte de las empresas ferroviarias y los sindicatos de trabajadores, cierta inquietud en relación con los efectos de las nuevas propuestas de la Comisión:

- un riesgo de "selección" de los mejores servicios en beneficio de los nuevos candidatos autorizados;

- una "competencia distorsionada" entre los imperativos de los servicios de interés general y los imperativos comerciales;

- un riesgo de "estrechamiento" de las funciones de las redes a sólo la de traccionariado, en un momento en el que las funciones del organizador del transporte toman cada día más importancia;

- un temor al "efecto mecánico" derivado de una "separación contable" entre las actividades de viajeros, grandes líneas y cercanías, por una parte, y las actividades de flete, por otra, que anuncie la "separación orgánica" entre las dos actividades.

5. Conclusiones

5.1. Basándose en sus anteriores dictámenes, las audiencias que ha realizado y las contribuciones recibidas, el Comité Económico y Social considera:

- que es preciso y urgente modernizar, dinamizar y armonizar las actividades y la gestión de las redes ferroviarias en el sentido de:

- una mejor asignación y utilización de las infraestructuras existentes y las indispensables para la constitución de verdaderas redes transeuropeas;

- una mejora de su posición de mercado y de su situación comercial y financiera;

- una mayor cooperación entre las empresas ferroviarias y entre éstas y los restantes operadores de transporte (fluvial, por carretera, aéreo y marítimo);

- una mayor elasticidad y transparencia y un mejor servicio a los usuarios y;

- un desarrollo más duradero de los sistemas de transporte, mediante la internalización de los costes externos por los diferentes modos y mediante la consolidación y el desarrollo del transporte combinado;

- una mayor armonización de las condiciones de competencia entre los modos, especialmente en lo que se refiere a las condiciones sociales de trabajo y seguridad.

- y que, a su vez, la Comisión debería:

- presentar un balance provisional y escalonado de los resultados económicos, comerciales, financieros y sociales que se esperan de las nuevas directivas;

- definir con mayor claridad determinados conceptos, funciones, estructuras y responsabilidades que se proponen, así como las interrelaciones entre los diferentes agentes del sistema ferroviario;

- escalonar mejor el conjunto de sus propuestas a partir de la situación objetiva de los diferentes sistemas ferroviarios, los avances alcanzados y los resultados obtenidos;

- simplificar su sistema de tarificación y de asignación de las capacidades de infraestructura, gestión, regulación, arbitraje del sistema de definición, control u aplicación de sanciones en materia de seguridad.

Bruselas, el 26 de mayo de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 321 de 20.10.1998, pp. 6-8, 10.

(2) Véanse los dictámenes del CES sobre "Concesión de licencias a las empresas ferroviarias" (DO C 393 de 31.12.1994), sobre "Desarrollo de los ferrocarriles/Acceso a las infraestructuras" (DO C 153 de 28.5.1996, p. 16) y sobre "Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios" (DO C 206 de 7.7.1997, p. 23).

(3) Véase el Dictamen del CES sobre "Superpistas ferroviarias transeuropeas/Transporte de mercancías" (DO C 95 de 30.3.1998, p. 20).

(4) Véanse en particular el Dictamen del CES sobre "Cánones equitativos por utilización de infraestructuras"DO C 101 de 12.4.1999 y sobre "Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios" (DO C 206 de 7.7.1997, p. 23).

(5) Véanse en particular el Dictamen del CES sobre "Cánones equitativos por utilización de infraestructuras", DO C 101 de 12.4.1999 y sobre "Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios" (DO C 206 de 7.7.1997, p. 23).