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Bruselas, 5.3.2008

COM(2008) 130 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Refuerzo de la capacidad de reacción de la Unión Europea en caso de catástrofes

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓNAL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Refuerzo de la capacidad de reacción de la Unión Europea en caso de catástrofes

Introducción

La presente Comunicación tiene por objeto formular propuestas con el fin de reforzar la capacidad de reacción de la UE en caso de catástrofes, basándose en los logros ya adquiridos. Estas propuestas constituyen un primer paso hacia una respuesta amplia e integrada de la UE, y pretenden consolidar y crear sinergias entre los instrumentos existentes, así como reforzar su coordinación.

La presente Comunicación utiliza el concepto de "catástrofe" en sentido amplio, para cubrir no sólo las catástrofes naturales o las catástrofes causadas por el hombre, sino también las situaciones de emergencia complejas vinculadas a los conflictos, que ocurren dentro y/o fuera de la UE. En respuesta a una solicitud del Consejo y el Parlamento, se adjunta un anexo específico sobre los incendios forestales con el fin de mostrar cómo pueden combinarse las medidas de prevención, preparación, reacción y recuperación para hacer frente a una catástrofe de una magnitud comparable a la que azotó a Europa el verano pasado.

La Comisión, en colaboración con el Consejo, los Estados miembros y otros actores interesados, trabajará para aplicar las primeras medidas propuestas en la presente Comunicación y examinará regularmente los progresos realizados con el fin de adoptar nuevas medidas para lograr una reacción más integrada de la UE en caso de catástrofes.

NECESIDAD DE UNA MAYOR CAPACIDAD DE LA UE

Los grandes retos futuros – dentro y fuera de la UE . Las grandes catástrofes, ya sean catástrofes naturales, causadas por el hombre o una combinación de las dos, tales como el tsunami de 2004 en el Océano Índico, la guerra de 2006 en el Líbano, episodios de contaminación marina en terceros países o, más recientemente, los incendios forestales y las inundaciones en Europa durante el verano de 2007, han puesto de manifiesto que cada vez es más necesario mejorar la eficacia de la capacidad de reacción de la UE frente a las catástrofes. Además, la frecuencia de las catástrofes vinculadas al cambio climático está aumentando. Esta situación tendrá también repercusiones en los vecinos de la UE.

Una fuerte demanda . Los ciudadanos europeos esperan que la Unión Europea proteja sus vidas y sus bienes en la UE, y que al mismo tiempo preste una asistencia eficaz en catástrofes que ocurran en otras regiones del mundo, como testimonio de la solidaridad europea. Organizaciones que van desde las Naciones Unidas a las ONG y los países terceros socios de la UE tienen grandes esperanzas en el papel que puede desempeñar la UE en las operaciones de ayuda en caso de catástrofe. El Parlamento Europeo y el Consejo Europeo de diciembre de 2007 invitaron al Consejo y a la Comisión a hacer el mejor uso posible del mecanismo comunitario de protección civil, así como del instrumento financiero para la protección civil, con el fin de poder hacer frente en el futuro a grandes situaciones de emergencia, y reforzar la cooperación con y entre los Estados miembros. De la misma forma, el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo firmaron en diciembre de 2007 el Consenso europeo en materia de ayuda humanitaria, un marco amplio para una aplicación más eficaz de la ayuda humanitaria en la UE. En su Resolución sobre un Consenso europeo en materia de ayuda humanitaria, el Parlamento Europeo solicitó que la Unión Europea se comprometiese firmemente a proporcionar la ayuda humanitaria necesaria y a organizar la previsión y la flexibilidad de su financiación, por medio de dotaciones presupuestarias anuales suficientes.

Los retos dentro y fuera de la UE son a menudo similares . Las catástrofes que se producen en la actualidad tienen frecuentemente un carácter transfronterizo y requieren reacciones multilaterales y coordinadas. Paralelamente, la distinción entre catástrofes interiores y exteriores es cada vez más difusa: así pues, el tsunami del Océano Índico afectó a los turistas europeos así como a las poblaciones locales; las inundaciones y los incendios afectan tanto a los Estados miembros de la UE como a los países vecinos; las epidemias pueden extenderse de un continente a otro; los ciudadanos europeos deben ser evacuados de las zonas de crisis, etc. A menudo, la Comunidad y los Estados miembros despliegan los mismos instrumentos – en particular medios de protección civil – para responder a las mismas necesidades en la Unión y más allá de sus fronteras, o en forma de una respuesta aislada a las catástrofes, o como complemento a la ayuda humanitaria. Toda reacción de la UE a una catástrofe concreta debe recurrir a los componentes más adecuados, en función de las necesidades. Además, también deben tenerse en cuenta aspectos como la rapidez, la eficacia y la rentabilidad.

Afrontar el reto global de la prevención, atenuación y reacción . Ante la complejidad y la amplitud de estos retos pluridimensionales, la UE debe adoptar un enfoque exhaustivo que integre la evaluación los riesgos de catástrofes, la previsión, la prevención, la preparación y la atenuación (antes y después de las catástrofes) y que movilice el conjunto de las políticas, instrumentos y servicios a disposición de la Comunidad y los Estados miembros en un trabajo en equipo. De esta manera es más fácil lograr un equilibrio entre responsabilidad nacional y solidaridad europea. Conviene reforzar los vínculos que existen entre la protección civil y las políticas medioambientales con el fin de obtener todo el beneficio de las medidas preventivas incluidas en la legislación medioambiental y garantizar un enfoque integrado de la UE en materia de prevención y atenuación de las catástrofes. Además, la búsqueda de la rentabilidad y la limitación de los recursos exigen una reacción gestionada, coordinada e integrada. Cuando la UE aporta su ayuda a personas afectadas por catástrofes más allá de sus fronteras, su respuesta debería formar parte de una respuesta internacional global.

Hacia una MAYOR REACCIÓN DE LA UE EN CASO DE CATÁSTROFES

Instauración progresiva de una coordinación más integrada

Diversidad de actores y políticas a nivel europeo . En materia de reacción a las catástrofes, los procesos de decisión varían de una política o instrumento a otro y determinan si estas capacidades pueden movilizarse dentro o fuera de la UE.

La Comisión Europea es responsable de un amplio abanico de instrumentos de reacción, así como de mecanismos de alerta y coordinación:

- Gestiona numerosos sistemas de alerta rápida destinados a reaccionar de manera rápida y eficaz ante catástrofes sectoriales específicas, desde ataques bioquímicos hasta amenazas contra infraestructuras críticas, pasando por epidemias y epizootias transmisibles, mareas negras o contaminación marina[1].

- Decide acerca de la ayuda humanitaria aportada por la Comunidad (por medio de la DG ECHO, su servicio de ayuda humanitaria). La Comisión proporciona asistencia, ayuda y protección a las víctimas de conflictos o catástrofes en terceros países y también está muy comprometida en la preparación para hacer frente a las catástrofes.

- Facilita y coordina también la utilización de los medios de protección civil de los Estados miembros a través del Mecanismo Comunitario de Protección Civil creado en 2001 con el fin de reaccionar a las catástrofes que se producen dentro y fuera de la UE.

- El Instrumento de Estabilidad prevé "medidas de ayuda excepcionales" para responder rápidamente a las catástrofes que se añaden a las crisis políticas.

- Distintos instrumentos geográficos de ayuda exterior también permiten movilizar reservas de urgencia, en determinadas circunstancias y según procedimientos de decisión específicos, para medidas de reacción a las catástrofes de corto a medio plazo.

- Entre los otros instrumentos a disposición de la UE y los Estados miembros figuran el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE), los fondos disponibles para el Desarrollo Rural, el Instrumento Financiero para la Protección Civil (CPFI) y LIFE+. El FSUE puede contribuir a reducir la carga financiera de los Estados miembros o los países que participan en negociaciones de adhesión con la UE que se vean afectados por catástrofes naturales graves, mediante la refinanciación de los costes de las acciones urgentes sufragados por las autoridades públicas. El FEDER puede cofinanciar la preparación y la aplicación de las medidas destinadas a prevenir los riesgos naturales y a hacerles frente, así como las medidas de reconstrucción posteriores a las catástrofes naturales. Los fondos de Desarrollo Rural, el CPFI y LIFE+ pueden ser utilizados por los Estados miembros para financiar medidas de prevención de catástrofes.

- Desde junio de 2006, la Comisión ha establecido un mecanismo de coordinación interno (denominado ARGUS) con el fin de reaccionar de forma eficaz a las catástrofes y crisis pluridimensionales de su ámbito y también de contribuir activamente en el marco del dispositivo de la UE para la coordinación en situaciones urgentes y de crisis.

- La plataforma de crisis de RELEX, creada después del tsunami de 2004, contribuye a la coordinación política entre la Comisión y los Estados miembros en las situaciones de crisis externas.

Debe garantizarse permanentemente una estrecha cooperación y una coordinación con la Presidencia del Consejo, los Estados miembros y la Secretaría General del Consejo, en particular, por lo que se refiere a la cooperación consular y la utilización de los medios y capacidades militares de los Estados miembros de la UE para la reacción frente a las catástrofes. La Presidencia tiene la responsabilidad de: 1) evaluar si una operación de protección civil fuera de la UE está o no está cubierta por las disposiciones de gestión de crisis previstas por los Tratados, antes de que la Comisión active el mecanismo; y 2) garantizar la coordinación política de las operaciones europeas de protección civil en los terceros países.

Recientemente se han realizado esfuerzos para mejorar la coordinación de los instrumentos de reacción a las catástrofes:

- Tras una propuesta de la Comisión presentada en 2005 y del informe Barnier de mayo de 2006 sobre la creación de una fuerza europea de protección civil, el Consejo adoptó un marco legislativo revisado que confiaba nuevas misiones a la Comisión en el ámbito de la protección civil. Además, la Comisión ha revisado sus mecanismos de coordinación interna.

- El Consenso europeo en materia de ayuda humanitaria adoptado por los Estados miembros, el Parlamento Europeo y la Comisión en diciembre de 2007 proporciona, por primera vez, una declaración explícita de la UE sobre los objetivos y principios comunes que constituyen el fundamento de su acción humanitaria. Destaca la necesidad de una coordinación reforzada entre las respuestas de la Comunidad y de los Estados miembros en grandes catástrofes, así como en el ámbito de las políticas de ayuda humanitaria.

- Las Delegaciones de la CE en los terceros países se han reorganizado para poder desempeñar plenamente su función en caso de catástrofes. Así pues, en el marco de una fase piloto, seis Delegaciones se especializarán en la reacción a las catástrofes, y cada una de las 130 Delegaciones en todo el mundo dispone de un "corresponsal de crisis" que, en caso de catástrofes o crisis, sirve como punto de contacto local frente a la sede de la Comisión, las Delegaciones CE vecinas y los socios in situ.

- La Comisión adoptó en 2007[2] un plan de acción sobre la protección consular destinado a traducir a la práctica el principio del artículo 20 del Tratado CE en virtud del cual todo ciudadano de la Unión tendrá derecho, en el territorio de un tercer país donde el Estado miembro de su nacionalidad no esté representado, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de este Estado. Este plan propone una serie de acciones que tienen por objetivo informar mejor a la opinión pública, aumentar el alcance de la protección consular y mejorar la cooperación consular entre los Estados miembros.

- La Comisión se esfuerza en mejorar su acción en este ámbito, en colaboración con los Estados miembros, la ONU y los otros actores internacionales (por ejemplo, mediante la elaboración de metodologías de evaluación de los daños y necesidades después de las catástrofes ( PDNA) y apoyando la capacidad de reacción de actores humanitarios clave como la ONU o la Cruz Roja cuando realizan el transporte previo de artículos de primera necesidad de manera rápida y al mejor coste en caso de catástrofes.

Se necesita una mayor coherencia, eficacia y visibilidad para alcanzar el objetivo de una capacidad de reacción más integrada de la UE en caso de catástrofes:

- La Comisión tiene el compromiso de mejorar la eficacia de su acción, en cooperación con los Estados miembros y los actores internacionales, nacionales y locales, en particular gracias a la creación de sinergias y a la mejor coordinación de la formación, la evaluación de las necesidades, la planificación y las operaciones.

- En particular en caso de catástrofes naturales de mayor amplitud, la coordinación "horizontal" entre la Comisión, la Presidencia, los Estados miembros y el Alto Representante/Secretario General podría racionalizarse aún más, tanto en Bruselas como in situ, para las crisis que requieran el empleo tanto de instrumentos comunitarios como instrumentos de la PESC. Podrían aportarse mejoras por lo que se refiere al intercambio instantáneo de información efectiva e informes analíticos en todas las etapas (planificación, coordinación de las intervenciones e intercambio de las mejores prácticas, con el apoyo de las infraestructuras técnicas correspondientes) e incluir, en su caso, el establecimiento de equipos conjuntos de planificación e intervención. Convendría definir de antemano situaciones diferentes y más complejas, antes de la puesta a punto de procedimientos operativos normales para cada gran categoría de catástrofe y zona geográfica, con el fin de favorecer una verdadera planificación de las medidas urgentes en la UE. Una mejor planificación facilitará una intervención rápida, permitiendo al mismo tiempo realizar ajustes en la fase aguda de la catástrofe.

- Los recursos existentes deben ponerse en común de manera más eficaz entre los instrumentos de la UE y los de los Estados miembros, así como entre los propios instrumentos comunitarios. Debe mejorarse la coordinación "vertical" entre la UE y los Estados miembros. Esta coordinación debería optimizarse, ya que las diferencias en los mandatos respectivos de los distintos Estados miembros y los servicios/agencias humanitarias tienen repercusiones en la reacción de la Comisión.

En el marco de su contribución a una mayor capacidad de reacción de la UE, la Comisión prevé introducir las mejoras siguientes, basándose, en particular, en las sugerencias del informe Barnier. La consecución plena del objetivo de una capacidad de reacción más integrada exigirá un esfuerzo a largo plazo por parte de la Comisión, la UE y sus Estados miembros; las mejoras propuestas en la presente Comunicación constituyen un paso más hacia la racionalización de los instrumentos de reacción frente a las catástrofes. Algunas de estas mejoras se refieren al funcionamiento de instrumentos existentes (3.2 y 3.3), mientras que la elaboración de herramientas transversales es una innovación que permitirá una coordinación más eficaz (3.4).

Ref uerzo del mecanismo comunitario de protección civil

En el ámbito de la protección civil, la Comisión propone mejorar las capacidades de la UE y la Comisión de la siguiente forma:

- Reforzando el Centro de seguimiento e información para que pueda desempeñar el papel de centro operativo de la intervención europea en materia de protección civil . Para ello, es necesario superar la fase en la que se limita a compartir información y a reaccionar a las situaciones de emergencia, y orientarse hacia una acción proactiva por anticipado o al seguimiento de las situaciones de emergencia en tiempo real y a favorecer la realización de operaciones y su coordinación. Este cambio implica el establecimiento de sistemas de alerta rápida, la necesidad de evaluar las necesidades, de definir los recursos correspondientes y de proporcionar a los Estados miembros consejos técnicos sobre los recursos que deben destinarse a la intervención, elaborando situaciones, creando procedimientos operativos estándar y evaluando las conclusiones sacadas de las últimas experiencias; la explotación de las competencias de la Comisión para poner en común los medios de transporte disponibles y cofinanciar el transporte de los medios de protección civil; el aumento del número de ejercicios y formaciones destinados a los expertos de los Estados miembros y a otros expertos; y la ayuda a los Estados miembros para que pongan sus recursos en común. Esto implica asimismo la utilización de capacidades de seguimiento como las creadas por la iniciativa GMES (Vigilancia mundial para el medio ambiente y la seguridad) o el recurso a instrumentos como GALILEO (sistema europeo de navegación por satélite).

- Mejorando la capacidad de reacción europea en materia de protección civil . A raíz de las catástrofes que afectaron a algunos Estados miembros durante el verano de 2007, el Parlamento Europeo hizo un llamamiento en favor de la creación de una fuerza europea de protección civil, y el Consejo pidió a la Comisión que presentara propuestas sobre la reacción en caso de catástrofe. A excepción del ámbito de la lucha contra la contaminación en el mar, donde la Agencia Europea de Seguridad Marítima tiene buques anticontaminación comunitarios a disposición de los países afectados que deseen complementar sus recursos nacionales, la respuesta a otros tipos de catástrofes, como inundaciones o incendios forestales – las catástrofes más corrientes en los Estados miembros – actualmente sólo está garantizada por los Estados. Conviene definir las lagunas en los recursos destinados a las intervenciones y evaluar los medios para colmarlas, en particular, la constitución de recursos de reserva a disposición de las operaciones europeas en materia de protección civil. Estos recursos podrían basarse en dos componentes principales (módulos de reserva y medios europeos complementarios) y deberán evitarse duplicaciones con las capacidades de reacción existentes. Los fondos logrados por el Parlamento Europeo con cargo al presupuesto 2008 en el marco de un proyecto piloto y de una acción preparatoria servirán para probar tal mecanismo.

Refuerzo de la ayuda humanitaria europea

El Consenso europeo en materia de ayuda humanitaria constituye un marco global que permite mejorar el suministro de ayuda humanitaria. En este ámbito, la Comisión propone mejorar las capacidades de la UE y la Comisión de la siguiente forma:

- El Consenso prevé, en particular, definir las lagunas existentes en el suministro de ayuda humanitaria a nivel europeo e internacional por medio de un estudio cartográfico de las capacidades logísticas (por ejemplo, el almacenamiento, la compra y el transporte hasta el destino final de los bienes humanitarios). En una fase posterior, deberán tomarse iniciativas para colmar las posibles lagunas. Este estudio servirá para determinar qué instrumentos, entre aquellos de los que se dispone, son los más adecuados y más rentables en un contexto dado .

- El refuerzo de una capacidad de evaluación y reacción rápidas in situ por medio de las oficinas de ECHO y expertos presentes sobre el terreno: 6 oficinas regionales de ECHO se dotarán progresivamente con equipos de expertos multisectoriales que podrán ser desplegados inmediatamente en caso de catástrofes súbitas. Esta "capacidad de intervención urgente" puede efectuar una evaluación rápida de las necesidades in situ con el fin de orientar la asistencia humanitaria de los donantes y contribuir a la coordinación rápida de la acción de las distintas organizaciones de ayuda presentes.

- Conexión con los distintos actores. Dada la creciente diversidad de los actores implicados en toda reacción global a una situación de crisis, y con el fin de poder disponer de todos los instrumentos existentes para intervenir en caso de catástrofe en terceros países, la Comisión iniciará un diálogo con estos actores sobre los principios que deben regular la ayuda humanitaria.

- La Comisión, además de reforzar la capacidad global de reacción , seguirá apoyando las capacidades de intervención de actores humanitarios esenciales tales como el sistema de Naciones Unidas y el movimiento de la Cruz Roja para el pre-posicionamiento de artículos de primeros auxilios humanitarios que podrán ser enviados de forma rápida y con bajo coste en caso de catástrofe.

- Pueden tomarse otras iniciativas, en particular, el desarrollo de las capacidades locales de intervención humanitaria; el apoyo a la reforma emprendida bajo los auspicios de las Naciones Unidas, así como el desarrollo y divulgación del Derecho humanitario internacional y de los principios humanitarios entre las instituciones europeas y otros actores.

Refuerzo de las capacidades en el conjunto de las políti cas e instrumentos comunitarios

Además de ref orzar el mecanismo comunitario de protección civil y aplicar el Consenso europeo en materia de ayuda humanitaria, podría considerarse un paquete de medidas suplementario:

- Creación de una red europea de formación para la ayuda de urgencia en caso de catástrofe. Un nivel elevado de preparación, autonomía e interoperatividad exige una mejor formación a nivel europeo. La mejor solución consistiría en establecer una red estructurada inspirada en la experiencia de los Estados miembros y en los conocimientos científicos adquiridos a nivel nacional y europeo por medio de los proyectos de investigación del programa marco que tratan cuestiones vinculadas a las catástrofes y a los riesgos naturales. Una red de formación para la ayuda de urgencia en caso de catástrofe conectaría los centros de excelencia que existen en los Estados miembros y ofrecería una extensa gama de actividades, incluidos cursos de formación, ejercicios e intercambios de expertos. La red de formación elaboraría un programa de cursos que serían impartidos por una red de centros de excelencia seleccionados, fijaría normas de calidad y buscaría posibilidades de crear sinergias entre los distintos programas de formación. Al explotar la complementariedad entre los ámbitos de la protección civil y la ayuda humanitaria en particular, la red de formación podría también desarrollar expertos en sectores como la logística, la comunicación de crisis, el agua, los productos alimenticios, los cuidados de la salud, la salud pública, la protección y el alojamiento, aprovechando las capacidades disponibles en el marco de la red NOHA, los programas universitarios en materia de ayuda humanitaria existentes en los Estados miembros, así como otras experiencias adquiridas en la conexión a una red de formaciones, como las del Grupo Europeo de Formación (GEF).

- Medidas de preparación mejoradas en caso de catástrofe, sistemas de alerta rápida y utilización del número de urgencia único europeo, el "112" . La Comisión está preparando iniciativas sobre la prevención de catástrofes que ocurren tanto dentro de la UE como en terceros países. Existen sistemas de alerta rápida para la mayoría de los grandes riesgos naturales en Europa, pero la ausencia de tal sistema para los tsunamis en el Mediterráneo es una importante laguna. Los sistemas de alerta rápida pueden también beneficiarse de la información que proporcionan los ciudadanos que realizan llamadas de urgencia, en particular, al número de urgencia único europeo, el "112". Además, el intercambio a nivel europeo de la experiencia adquirida en materia de organización y suministro de intervenciones urgentes contribuirá a mejorar la gestión de las llamadas al número 112. La ausencia de señales de alerta y protocolos comunes suscita también grandes preocupaciones, dada la creciente movilidad de los ciudadanos en Europa y en los terceros países. Asimismo, debe preverse el refuerzo de las comunicaciones móviles y de banda ancha para los servicios públicos de protección y ayuda en caso de catástrofe, y favorecer la interoperatividad a escala de la Unión Europea.

- Preparación a las catástrofes en los terceros países . La mayoría de las catástrofes naturales no desencadenan una intervención internacional. Cuando se lanza una intervención internacional, se necesita entre 12 y 72 horas para que la ayuda externa llegue a los lugares de la catástrofe. Por esta razón es importante tener una presencia activa de expertos in situ y velar por que las comunidades vulnerables y las autoridades locales de los países propensos a las catástrofes tengan capacidad para reaccionar de forma inmediata. La preparación para las catástrofes es esencial, dado que el cambio climático seguirá afectando a los fenómenos meteorológicos y aumentando el número de catástrofes naturales, sobre todo aquéllas que se desencadenan repentinamente y afectan a las poblaciones vulnerables. La Comisión propondrá una estrategia europea para la reducción de los riesgos de catástrofes en los países en desarrollo que, en particular, proporcionará el marco estratégico que permitirá reforzar el apoyo a las capacidades de preparación frente a las catástrofes otorgado a los países terceros con niveles de riesgo elevados. Conviene estrechar los vínculos, en este ámbito, con los países candidatos, los potenciales países candidatos y los países cubiertos por la Política europea de vecindad.

PLAN DE ACCIÓN

EN LA MISMA LÍNEA QUE LAS MEDIDAS PREVIAMENTE MENCIONADAS QUE P revé aplicar, la Comisión propone que se estudien o realicen las acciones siguientes a finales de 2008 a más tardar (salvo que se indique otra cosa):

Hacia una mejor cooperación interinstitucional

Se propone que la Comisión, el Consejo y los Estados miembros, dentro de los límites d e sus competencias respectivas:

- definan situaciones complejas para las operaciones de ayuda en caso de catástrofe dentro y fuera de la UE, para cada categoría principal de catástrofe y para cada región principal;

- lancen un estudio sobre las capacidades logísticas globales de reacción en caso de catástrofe, velando por establecer un estrecho vínculo con los trabajos realizados en el ámbito de la ayuda humanitaria así como con la identificación de lagunas en los recursos destinados a la reacción en caso de catástrofe en el ámbito de la protección civil europea. En caso necesario, se realizarán esfuerzos para colmar las lagunas existentes a fin de proponer protocolos para la planificación de medidas urgentes a nivel europeo, utilizando las herramientas más adecuadas, así como para establecer procedimientos de funcionamiento estándar para la intervención de la Comisión en caso de catástrofe dentro y fuera de la UE; este tipo de planificación mejorada facilitará una intervención rápida, y también permitirá realizar ajustes durante las fases agudas de una situación urgente;

- garanticen un estrecho vínculo entre el censo de capacidades logísticas, que está en curso en el ámbito de la ayuda humanitaria internacional, y el proceso de definición de las lagunas en los recursos dedicados a la intervención en caso de catástrofe, que debe lanzarse en el ámbito de la protección civil europea. Se desplegarán esfuerzos, en su caso, con el fin de colmar las lagunas existentes;

- desplieguen en su caso, en catástrofes específicas, equipos conjuntos de planificación e intervención que impliquen a la vez instrumentos comunitarios y la acción del Consejo, y basándose, para la fase de evaluación, en el método de evaluación de las necesidades después de una catástrofe elaborado conjuntamente por la UE, la ONU y el Banco Mundial;

- establezcan intercambios de información efectiva e informes analíticos (que serán apoyados por la infraestructura técnica correspondiente) y elaboren herramientas de reconocimiento de situaciones;

- sigan invirtiendo en investigación y proyectos piloto en materia de tecnologías de la información y la comunicación, susceptibles de mejorar los sistemas de reacción y alerta en caso de situación urgente y catástrofe.

La capacidad europea de ayuda humanitaria debe reforzarse

A tal efecto, la Comisión:

- lanzará un estudio cartográfico sobre las capacidades logísticas, en particular, el almacenamiento, la compra y el transporte hasta el destino final de los bienes humanitarios, con el fin de identificar las posibles lagunas en materia de intervención. En una etapa posterior, deberán tomarse iniciativas para colmar las posibles lagunas;

- proporcionará un programa amplio de refuerzo de las capacidades para proseguir el desarrollo de las capacidades de reserva del movimiento de la Cruz Roja y de las Naciones Unidas;

- responderá inmediatamente al llamamiento del Consenso sobre una mejor coordinación operativa de la ayuda humanitaria de la UE, por ejemplo garantizando la comunicación a su debido tiempo de los informes de situación de la DG ECHO elaborados por los expertos in situ en los puntos de contacto de los Estados miembros de la UE, tanto en las capitales como in situ;

- elaborará, junto con los actores responsables del desarrollo, el marco estratégico para las medidas de preparación a las catástrofes destinadas a reforzar las capacidades locales en los países propensos a catástrofes.

La protección civil europea debe prepararse

A tal efecto, la Comisión:

- transformará el Centro de seguimiento e información en un centro de operaciones para la intervención europea de protección civil;

- definirá las lagunas en los recursos disponibles para la intervención en caso de catástrofe y, en su caso, presentará propuestas con el fin de mejorar las capacidades europeas de intervención en materia de protección civil sobre la base de dos componentes:

- módulos de reserva esenciales en materia de protección civil, constituidos voluntariamente y dispuestos a desplegarse en cualquier momento; y

- capacidades de reserva suplementarias concebidas para completar las intervenciones nacionales en caso de catástrofe grave, como incendios forestales o inundación.

Refuerzo de las capacidades en el conjunto de las políticas e instrumentos comunitarios

A tal efecto, la Comisión:

- presentará, para mediados de 2009, propuestas para la creación de una red europea de formación en materia de ayuda de urgencia en caso de catástrofe, inspirándose en la experiencia adquirida por el mecanismo comunitario de protección civil y en las sinergias entre las iniciativas de formación existentes;

- finalizará las propuestas relativas a un enfoque europeo integrado de la prevención de las catástrofes naturales y a una estrategia europea de reducción de los riesgos de catástrofes en los países en desarrollo;

- ayudará a los Estados miembros a desarrollar señales comunes de alerta rápida. En particular, la Comisión insta a los Estados miembros a que redoblen esfuerzos con el fin de crear un sistema de alerta rápido para los tsunamis;

- proporcionará más información en apoyo de la intervención en caso de catástrofe en sus distintas fases: preparación, alerta rápida, reacción y recuperación, incluso en el marco de su iniciativa GMES;

- estudiará reservar la comunicación de banda ancha para las situaciones de urgencia.

Las propuestas concretas que figuran en la presente Comunicación constituyen un primer paso hacia el refuerzo de la capacidad de reacción de la Unión en caso de catástrofe. Al mismo tiempo, se tendrá debidamente en cuenta la necesidad de explorar las posibilidades de racionalización como parte del análisis de los recursos de la Comisión que está actualmente en curso.

ANEXO

INCENDIOS FORESTALES

El verano de 2007 se caracterizó por incendios forestales y otros incendios incontrolados particularmente dramáticos en todo el sur de Europa, que afectaron muy especialmente a Grecia. Grandes incendios atizados por vientos violentos devastaron cientos de miles de hectáreas de tierras y se cobraron la vida de numerosos civiles y bomberos.

El mecanismo comunitario de protección civil fue activado 12 veces en un período de 11 semanas, lo que representa cinco veces más que los años anteriores, por Bulgaria, Chipre, Grecia, Italia, Albania y la Antigua República Yugoslava de Macedonia.

Cuando fue posible, los Estados miembros proporcionaron asistencia en forma de servicios aéreos de lucha contra incendios, material de lucha contra incendios, prendas de protección y experiencia técnica. No obstante, el nivel de asistencia proporcionada fue limitado, ya que los incendios causaban estragos simultáneamente en varios Estados miembros y los riesgos de incendio eran elevados en otros Estados miembros. Por consiguiente, apenas pudo movilizarse una escasa parte de los medios disponibles para asistir a los Estados miembros más afectados, lo que limitó especialmente la asistencia que pudo enviarse a Bulgaria.

Los incendios forestales y otros incendios incontrolados son un fenómeno recurrente. A pesar de los esfuerzos de reducción de emisiones desplegados por la UE, se prevé un aumento de la frecuencia y la intensidad de los veranos secos y calientes y de la escasez de agua[3] en el sureste y el suroeste de Europa debido al cambio climático[4], lo que aumenta el riesgo de incendios forestales y de otros incendios incontrolados. No obstante, la intensidad y la localización geográfica de estos incendios varían de un año a otro. La superficie media quemada anualmente se sitúa entre las 450 y las 600.000 hectáreas, y los Estados miembros a veces se ven afectados por incendios catastróficos que devastan superficies cuatro veces superiores a la media anual. La experiencia ha puesto de manifiesto que tales acontecimientos no afectan a todos los Estados miembros en cuestión el mismo año o en el mismo momento durante una temporada de verano. En 2003, los incendios más graves afectaron el suroeste de la Unión; Portugal fue el país más afectado, con cerca del 5% de su territorio nacional quemado. En 2007, el sureste de Europa se vio afectado por una de las peores temporadas de incendios forestales jamás registrados, con más de 810.000 hectáreas devastadas, el 68,2% de las cuales zonas forestales, el 31% tierras agrícolas y el 0,8% regiones urbanas e industriales[5]. El 21,9% de las 465.000 hectáreas que se quemaron en los países mediterráneos de la Unión estaban situadas en lugares Natura 2000[6].

Las regiones afectadas se encuentran a menudo entre las zonas más sensibles al cambio climático de Europa, debido al efecto combinado de los fuertes aumentos de temperatura y a las reducidas precipitaciones en zonas que ya se enfrentan al problema de la escasez de agua. Con el cambio climático, la función de prestador de servicios medioambientales y servicios de los ecosistemas de los bosques europeos ganará en importancia. Los bosques desempeñan un papel esencial por lo que se refiere, en particular, a la eficacia de la retención de agua en las regiones secas, la protección de los cursos de agua contra una aportación excesiva de nutrientes, el perfeccionamiento de la gestión de inundaciones o el mantenimiento y la restauración de paisajes multifuncionales. La protección de los ecosistemas forestales frente a los incendios y la promoción de una gestión forestal resistente al clima en Europa son esenciales para aumentar la capacidad de estas regiones para adaptarse al cambio climático.

La frecuencia de los incendios forestales y otros incendios incontrolados está influida por una serie de factores, en particular:

- las prácticas de gestión de las tierras agrícolas y bosques;

- las condiciones climáticas: un tiempo cálido, ventoso y seco, así como los rayos;

- la no aplicación de las normas de desbrozamiento alrededor de edificios y zonas residenciales;

- la acción humana, por culpa o negligencia, en particular, los incendios provocados;

- los motores económicos y un marco jurídico inadecuado, que pueden influir en los beneficios resultantes de los incendios provocados y/o reducir el incentivo para proteger eficazmente los bosques.

De acuerdo con lo solicitado por el Consejo y el Parlamento, la cuestión de los incendios forestales y otros incendios incontrolados requiere por tanto unos amplios conocimientos científicos y políticas globales que cubran la prevención, la preparación, la capacidad de reacción y la recuperación.

- Prevención: una de las responsabilidades principales de los Estados miembros consiste en aplicar políticas de prevención de los incendios forestales, y la Comisión anima a los Estados miembros a que examinen su legislación nacional con el fin de detectar todo efecto negativo susceptible de conducir a incendios provocados. En este marco, la Comisión consideraría favorablemente la ampliación de su propuesta sobre la delincuencia medioambiental, de modo que ésta incluya la destrucción importante de los bosques[7]. La Comunidad dispone de una serie de instrumentos financieros que permiten apoyar los esfuerzos desplegados por los Estados miembros para reforzar sus políticas nacionales de prevención. Estos instrumentos son objeto de una programación nacional. Para facilitar la inclusión de la prevención de los incendios forestales en los programas nacionales, la Comisión enviará a los Estados miembros una lista desglosada de los instrumentos aplicables. Además, la Comisión está evaluando la necesidad de un enfoque europeo integrado en materia de prevención de catástrofes naturales. Dos estudios en curso se centran en: 1) la situación comunitaria, la identificación de posibles lagunas y la necesidad de una acción comunitaria; y 2) la identificación de buenas prácticas en los Estados miembros. Estos dos estudios servirán de base para la elaboración de propuestas de aquí a finales de 2008. Además, el estudio en curso sobre los factores que favorecen el deterioro de los bosques, en particular los incendios, se integrará en la elaboración de unas directrices comunitarias para la prevención de los incendios forestales basadas en las mejores prácticas de los Estados miembros.

- Preparación: la Comunidad apoya actividades destinadas a mejorar el estado de preparación de los servicios de protección civil de los Estados miembros, en particular mediante ayuda financiera (intercambio de expertos, ejercicios y proyectos relativos a la preparación), mediante cursos destinados a los expertos nacionales, mediante el desarrollo por parte del Centro Común de Investigación del Sistema europeo de información sobre incendios forestales (EFFIS) y mediante la financiación de proyectos. A modo de ejemplo, FIRE 4 es un proyecto piloto en materia de reacción a los incendios forestales y a los terremotos, cuyo objetivo consiste en intensificar la cooperación entre cuatro Estados miembros (Francia, Italia, España y Portugal). Otros seis Estados miembros (Chipre, Grecia, Hungría, Malta, Eslovaquia y República Checa) están estrechamente asociados a las actividades realizadas en el marco de este proyecto (talleres, formación y ejercicios in situ) y recientemente Grecia ha anunciado que será miembro de pleno derecho de dicho proyecto. La Comisión propone la creación de una red de formación sobre las medidas que deben adoptarse en caso de catástrofe, conectando los centros de excelencia existentes de los Estados miembros, con el fin de mejorar el estado de preparación de los servicios de protección civil y la capacidad de los equipos y módulos de los distintos Estados miembros para trabajar juntos.

- Capacidad de reacción: El pasado verano, los incendios hicieron estragos simultáneamente en varios Estados miembros, y en otros el riesgo de incendio fue elevado. En esta situación, los Estados miembros apenas pudieron proporcionar una asistencia limitada de servicios de lucha aérea contra los incendios, y la ayuda proporcionada a los países afectados fue muy desigual. Se puso de manifiesto que las capacidades disponibles no son quizá suficientes para ayudar a los Estados miembros afectados por catástrofes importantes, cuando otros Estados miembros son incapaces de proporcionar ayuda porque se enfrentan a incendios o a elevados riesgos de incendio en su propio territorio. Si esta aparente laguna se ve confirmada por una evaluación global, la Comisión podría considerar proponer la financiación de equipo comunitario para completar los recursos nacionales. La Unión ya dispone de capacidades en el ámbito de la lucha contra la contaminación marítima[8]. Las capacidades europeas en reserva deben estar preparadas para luchar contra grandes incendios, que rara vez ocurren sólo en un Estado miembro, y no son infrecuentes en el conjunto de la región. Las futuras capacidades de reserva de la Unión podrían incluir, aunque no necesariamente de forma exclusiva, aeronaves de gran capacidad para la lucha contra los incendios, adaptadas a diversas condiciones geográficas.

- Recuperación: la Comisión seguirá, previa petición, utilizando lo más eficazmente posible el Fondo de solidaridad para ayudar a las regiones en dificultades, e insta al Consejo a que retome las negociaciones sobre la revisión del Reglamento relativo a este Fondo, con el fin de que su utilización sea más eficaz. Anima a los Estados miembros a que utilicen los instrumentos comunitarios disponibles para apoyar sus esfuerzos de recuperación después de un incendio catastrófico, en particular el Fondo de solidaridad de la Unión Europea y el Reglamento sobre el desarrollo rural. Para ayudar a los Estados miembros a programar la utilización de estos instrumentos en su país, la Comisión enviará a los Estados miembros una lista desglosada de los instrumentos comunitarios susceptibles de garantizar tal ayuda. La Comisión considera que la ayuda comunitaria para la restauración de los bosques debe incluir medidas preventivas aplicadas por el Estado miembro solicitante y medidas que formen parte de programas de recuperación para aumentar la capacidad de los nuevos bosques a adaptarse al cambio climático. En este contexto, la Comisión profundizará en sus reflexiones sobre los medios para mejorar los instrumentos financieros existentes, por ejemplo incluyendo una cláusula de condicionalidad vinculada a medidas de prevención eficaces, y examinará si convendría que la Comunidad asuma un papel más importante en la financiación de la restauración de los bosques.

[1] Por ejemplo, ECURIE (arreglos comunitarios para el rápido intercambio de información en caso de emergencia radiológica), ADNS (Sistema de notificación de las enfermedades de animales), RAS BICHAT (Sistema de Alerta Rápida ante atentados y amenazas biológicos y químicos), EWRS (Sistema de alerta precoz y respuesta para informar a las autoridades públicas de salud y a la Comisión sobre los brotes de enfermedades transmisibles), HEOF (Dispositivo de operaciones en emergencias sanitarias), RAPEX (sistema de intercambio rápido de información, sistema de intercambio rápido de información sobre las medidas vinculadas a los riesgos graves que plantean los productos de consumo no alimentarios), RASFF (Sistema de alerta rápida para alimentos y piensos, sistema de alerta rápida para la notificación de los riesgos para la salud humana derivados de alimentos y piensos), RAS-CHEM (Sistema de alerta rápida para los productos químicos – en desarrollo), CIWIN (Red de información sobre alertas en infraestructuras críticas).

[2] COM(2007) 767.

[3] COM(2007) 414.

[4] COM(2007) 354.

[5] Este verano los incendios forestales en toda la región afectada emitieron 12,3 millones de toneladas de equivalente CO2, de los cuales 6,9 millones de toneladas en los Estados miembros de la Unión en cuestión, lo que representa el 0,4% de sus emisiones anuales (fuente: CCI).

[6] Estimaciones mínimas provisionales basadas en imágenes de satélite proporcionadas por EFFIS, el Sistema europeo de información sobre incendios forestales gestionado por el Centro Común de Investigación. Esta información cubre Bulgaria, Chipre, Francia, Italia, Portugal y España, así como Croacia, Bosnia y Herzegovina, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Serbia.

[7] COM(2007) 51.

[8] La Agencia Europea de Seguridad Marítima puede, previa petición, apoyar los dispositivos de lucha contra la contaminación establecidos por los Estados miembros, proporcionando recursos europeos suplementarios que están en reserva.