La economía europea crece a su ritmo más rápido desde hace una década, impulsada por una tasa de empleo sin precedentes, una inversión que se recupera y unas finanzas públicas en mejoría. La situación económica actual en el conjunto de la Unión es relativamente positiva, lo que brinda la oportunidad de poner en marcha reformas muy necesarias. Sin embargo, la ejecución de las reformas ha avanzado de manera lenta y desigual dependiendo del Estado miembro, y no ha resultado satisfactoria en todas las áreas de la formulación de políticas, dando lugar a impactos adversos en la convergencia y la resiliencia de las economías de los Estados miembros de la Unión Europea y, por tanto, en el conjunto de la Unión. En este contexto, el progreso en la ejecución de las reformas en los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro, en su camino a la incorporación a esta, podría producir efectos positivos en dicha zona en su conjunto. En este sentido, la ejecución de reformas por parte de los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que han emprendido acciones encaminadas a adoptar esta moneda merece una atención especial.

Herramienta operativa de reforma

El Programa, como instrumento para la provisión de contribuciones financieras a los Estados miembros, proporcionará incentivos financieros para la ejecución de las reformas en los Estados miembros, al tiempo que garantizará la coherencia con las acciones financiadas en el marco de otros programas de la Unión en curso. Hasta la fecha, los fondos destinados a apoyar la ejecución de las acciones relacionadas con la inversión y vinculadas a las reformas estructurales en los Estados miembros se encuentran disponibles fundamentalmente a través de los fondos de la Unión. No obstante, aunque estos pueden prestar apoyo a los componentes relacionados con la inversión en ciertos retos estructurales que atañen a la política de cohesión, no están destinados a promover el diseño y la ejecución de reformas estructurales para afrontar en su conjunto los retos planteados en todas las áreas de la formulación de políticas señaladas en el Semestre Europeo. Además, los fondos de la Unión no pueden financiar reformas de índole puramente reguladora que no generen ningún coste de ejecución o de inversión.

Muchos de los retos estructurales a los que se enfrentan los Estados miembros no pueden abordarse únicamente mediante inversiones o la ejecución técnica estricta de un programa; pueden requerir una compleja combinación de acciones políticas y legislación, inversiones y mejoras en la gobernanza de instituciones y sistemas. Las reformas estructurales pueden conllevar asimismo unos costes políticos elevados en el corto plazo, lo que puede impedir o ralentizar su ejecución. En este sentido, los incentivos financieros del presupuesto de la Unión pueden ayudar a superar tales obstáculos y, combinados con el apoyo técnico o por sí solos, pueden contribuir a garantizar la asunción de responsabilidades políticas respecto a las reformas. Un diálogo más profundo entre la Comisión y las autoridades nacionales competentes puede animar a los Estados miembros a diseñar y aplicar un amplio conjunto de reformas.

El Programa de Apoyo a las Reformas, como instrumento para prestar apoyo financiero, hará posible la provisión de tales incentivos financieros y, por tanto, es coherente con las medidas adoptadas en el marco de otros programas de financiación de la Unión.

Instrumento de apoyo técnico

El Programa, como instrumento para la prestación de apoyo técnico, permite a la Comisión asistir a las autoridades de los Estados miembros en sus esfuerzos por diseñar reformas con arreglo a sus propias prioridades y potenciar su capacidad para desarrollar y ejecutar políticas y estrategias de reforma, así como beneficiarse de buenas prácticas y los ejemplos de situaciones equiparables. El instrumento de apoyo técnico se basa en el éxito del PARE, que ha experimentado una demanda por una cuantía equivalente a cuatro (en 2017) y cinco (en 2018) veces su presupuesto disponible anual en las dos rondas de selección durante su ejecución hasta la fecha. Se centra en la prestación de asistencia a medida y conocimientos técnicos especializados sobre el terreno, con el fin de garantizar que los Estados miembros dispongan de la capacidad institucional y administrativa necesaria para ejecutar las reformas. A tal efecto, persigue acompañar a las autoridades nacionales de los Estados miembros solicitantes a lo largo del proceso de reforma o en etapas definidas o diferentes fases de ese proceso. El instrumento de apoyo técnico del Programa, diseñado como continuación del PARE vigente, es un elemento complementario de los recursos existentes para el refuerzo de capacidades y la asistencia técnica, que se encuentran disponibles en otros programas de financiación de la Unión, y coherente con tales recursos. El apoyo técnico aporta valor añadido a la asistencia prestada por los distintos programas sectoriales de la Unión y las acciones llevadas a cabo en el marco de los fondos de la Unión, ya que ofrece una perspectiva específica por país, al tiempo que apoya las acciones más importantes emprendidas en los Estados miembros, en consonancia con los objetivos clave de la Unión en materia de formulación de políticas.

Mecanismo de convergencia

El Programa, como mecanismo de convergencia para preparar la incorporación a la zona del euro, permitirá a la Comisión atender las necesidades específicas de los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que emprenden reformas estructurales, al ofrecer herramientas adicionales para dotar a sus economías y estructuras sociales de mayor resiliencia frente a las perturbaciones y prepararlas mejor para la integración en la zona del euro. El mecanismo de convergencia funcionará como elemento adicional a la herramienta operativa de reforma que se encuentra a disposición de todos los Estados miembros. En la actualidad, no existen instrumentos que ofrezcan incentivos financieros directos a la ejecución de reformas estructurales en todos los Estados miembros, y menos aún en el caso de los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. Aunque los Estados miembros que no se encuentran en dicha zona se benefician de los fondos de la Unión, estos últimos no se han concebido para abordar grandes reformas estructurales que refuercen la resiliencia económica y ayuden a tales Estados miembros a prepararse de manera exhaustiva para la futura incorporación a la zona del euro. Mediante la provisión de apoyo específico a los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que hayan adoptado medidas demostrables para adoptar la moneda única en un plazo determinado, se espera que el Programa de Apoyo a las Reformas acelere el proceso de convergencia en dichos Estados miembros, contribuyendo así al cumplimiento de los criterios de convergencia y a la resiliencia de la zona del euro en su conjunto.

En lo que atañe a la coherencia con otras disposiciones y políticas, en el Programa se prevé la complementariedad, las sinergias y la coherencia con otros programas y políticas de la Unión a escala regional, nacional, de la Unión e internacional, sobre todo complementando las directrices en cuanto a formulación de políticas dispuestas en el marco del Semestre Europeo, y contribuyendo a dar impulso al uso de los fondos de la Unión.

La Comisión velará por que las acciones propuestas para su ejecución en el marco del Programa sean complementarias con otros programas y fondos de la Unión (en particular, los fondos de la Unión) y no se solapen con estos, con arreglo a líneas de delimitación claras. Además, la coordinación de los tres instrumentos respecto a otros programas y fondos de la Unión continuará garantizándose mediante la gobernanza de los instrumentos en el marco de los regímenes de trabajo internos de la Comisión. En particular, esto se logrará a través del mecanismo de coordinación ya existente en el que participan los representantes de los servicios de la Comisión interesados. En las decisiones de apoyar a un Estado miembro se tendrán en cuenta, entre otros factores, las acciones y medidas existentes financiadas por los fondos y programas de la Unión. El mecanismo de coordinación se reforzará para reflejar la creciente necesidad de complementariedad, sinergia y coherencia entre diversos programas en el marco del MFP, con vistas, en particular, a llevar a cabo el proceso de programación de los fondos de la Unión en un régimen de gestión compartida y a seleccionar reformas en el marco del Programa, con el fin de maximizar la eficiencia y la eficacia de las acciones y los recursos de la Unión.

Por lo que respecta a los incentivos económicos, el hecho de que las reformas que se benefician de las contribuciones financieras del Programa se determinen en el contexto del actual proceso del Semestre Europeo resultará fundamental para garantizar la adicionalidad y evitar la provisión de apoyo a las reformas que se habrían acometido en cualquier caso. Además, el seguimiento de la ejecución de esas reformas en el Semestre Europeo proporcionará garantías adicionales a tal efecto.

•Coherencia con otras políticas de la Unión

La propuesta es coherente y ofrece complementariedad y sinergias con las demás políticas de la Unión, como las que se aplican mediante el Semestre Europeo, que se centra en el «triángulo virtuoso» consistente en impulsar la inversión, proceder a la ejecución de reformas estructurales y garantizar la aplicación de políticas fiscales responsables. Por otra parte, el Programa se basa en las propuestas formuladas en el Documento de reflexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria, y es conforme con el discurso sobre el estado de la Unión de 2017 (y la Carta de Intenciones adjunta) presentado por el presidente Juncker al Parlamento Europeo el 13 de septiembre de 2017, en el que se esbozaban propuestas para la profundización de la Unión Económica y Monetaria. La propuesta también puede contribuir a la realización del pilar europeo de derechos sociales.

La Comisión propuso la herramienta operativa de reforma y el mecanismo de convergencia en su Comunicación de 6 de diciembre de 2017 como nuevos instrumentos presupuestarios y como parte de un paquete de iniciativas para profundizar en la Unión Económica y Monetaria. El Programa es una vía efectiva para la provisión de apoyo a los Estados miembros a través de medios tanto financieros como técnicos, con el fin de ejecutar reformas estructurales, lo que puede reforzar a su vez la aplicación de otras políticas de la Unión. El proceso de reforma es complejo, a menudo costoso desde un punto de vista político, requiere conocimiento especializado sobre distintos ámbitos simultáneamente y puede tener un efecto transfronterizo. El apoyo de la Unión en el marco del Programa debe contribuir a reforzar la capacidad para emprender reformas profundas generadoras de crecimiento en una amplia gama de sectores de la actividad de los Estados miembros, que resulten en efectos indirectos positivos en toda la Unión. La coherencia con otras políticas de la Unión se perseguirá, por un lado, mediante las disposiciones normativas pertinentes sobre financiación complementaria contenidas en los distintos actos legislativos que establecen los diversos programas y fondos de la Unión y, por otro lado, mediante una mayor coordinación interna entre los servicios que intervienen en las políticas de la Unión con aspectos complementarios, con vistas a aprovechar las sinergias existentes y procurar el refuerzo mutuo. Además, el Programa se sirve de la experiencia actual del PARE.

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD

•Base jurídica

La base jurídica de la presente propuesta son los artículos 175, párrafo tercero, y 197, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.