COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Un nuevo tipo de oficina para la gestión del apoyo y de las tareas administrativas en la Comisión Europea

1. Fundamentos para la creación de oficinas

1.1. Mayor calidad y eficiencia

1.2. Ahorro potencial

1.3. Riesgos potenciales

2. Tipos de oficinas existentes

2.1. Oficina interinstitucional

2.2. Oficina de la Comisión

3. Un nuevo tipo de oficinas

3.1. Principales criterios de responsabilidad

3.1.1. Claro reparto de funciones entre el consejo de dirección y el director de la oficina

3.1.2. Reparto de responsabilidades entre el consejo de dirección, la DG de referencia y la oficina

3.1.3. Mayor independencia de cada oficina

3.1.4. Sistemas de control y auditoría adecuados

3.2. Estructura

3.3. Oficinas interinstitucionales

3.4. Ámbitos en los que cabría encomendar la gestión a las oficinas

CONCLUSIONES

INTRODUCCIÓN

La Comunicación de diciembre de 1999 en la que se definían orientaciones generales de cara a la externalización [1] de la gestión de los programas comunitarios, y el Libro Blanco sobre la reforma administrativa [2] esbozaban una nueva política de externalización basada en la idea de una Administración dedicada de lleno a sus funciones y actividades esenciales.

[1] Guidelines for a policy of externalisation, SEC(1999) 2051/7.

[2] La reforma de la Comisión, COM(2000) 200.

La Comisión encomendó a un Grupo de planificación y coordinación la labor de plasmar dichas orientaciones en medidas concretas. El primer frente de actuación era la externalización controlada de la gestión de los programas comunitarios y su corolario, la reintegración de las oficinas de asistencia técnica.

En diciembre de 2000, la Comisión presentó al Parlamento y al Consejo una Comunicación [3] sobre la externalización de la gestión de los programas comunitarios, a la que se adjuntaba una propuesta de Reglamento marco del Consejo para la creación de un nuevo tipo de agencia de ejecución, el instrumento más innovador de la estrategia de externalización de la Comisión.

[3] Externalización de la gestión de los programas comunitarios y presentación del Reglamento marco de un nuevo tipo de agencia de ejecución, COM(2000)788 final, 13.12.2000.

En noviembre de 2001, la Comisión aprobó una Comunicación [4] sobre la gestión de los programas comunitarios por redes de agencias nacionales. Esta forma de externalización se basa en la delegación por la Comisión de las competencias de ejecución en entidades nacionales que cumplen una misión de servicio público bajo la responsabilidad del Estado y que colaboran en la aplicación de determinadas políticas comunitarias.

[4] COM 2001/648.

En su Comunicación titulada "Adecuación de los recursos humanos a las tareas de la Comisión" [5], la Comisión indicaba otras funciones, aparte de la gestión de los programas comunitarios, que podrían prestarse a la externalización, entre las que se incluían tareas relacionadas con los trabajos internos de la Comisión y actividades interinstitucionales. A tal fin se ha previsto crear entidades administrativas independientes. Con arreglo a este planteamiento, la Comisión ha presentado recientemente una propuesta para el establecimiento de una oficina interinstitucional de contratación [6].

[5] Matching the Commission's activities with its human resources (SEC 2000/200).

[6] COM (2002) 126 final.

Por "oficina" se entiende aquí una entidad administrativa destinada a prestar apoyo en su trabajo a otros servicios de la Comisión o a otras instituciones comunitarias. No obstante, en algunos casos, este término se ha empleado bien para designar lo que constituye, de hecho, un servicio concreto de la Comisión responsable de una determinada política, bien con un significado particular.

Partiendo de la exposición de las ventajas y los inconvenientes ligados a la creación de oficinas de la Comisión, así como de la relación y evaluación de las oficinas existentes y su tipología, la presente Comunicación define un nuevo tipo de oficina administrativa y de apoyo.

Estas nuevas oficinas podrían facilitar la reorganización de la Comisión en el contexto de la reforma y constituirían un instrumento adecuado para preparar el camino y poder instaurar, en su día, una mayor cooperación interinstitucional, agrupando una serie de tareas administrativas y de apoyo. Las nuevas oficinas representarían también un medio, al alcance de la Comisión y/o de las demás instituciones, de responder a las demandas que legítimamente se vienen planteando y que exigen un uso óptimo de los recursos y servicios de elevada calidad, en particular mediante el desarrollo de centros especializados perfectamente visibles.

La presente Comunicación pretende sentar las bases para que los servicios de la institución o de las instituciones puedan en un futuro crear estructuras de tipo oficina y no incide en el régimen, el funcionamiento o la gestión de las oficinas existentes.

Desde el punto de vista de su función, el nuevo tipo de oficina difiere claramente de las agencias de ejecución. Según lo previsto, la Comisión encomendaría a estas agencias, creadas en el marco de un Reglamento del Consejo y con personalidad jurídica propia, ciertas tareas relacionadas con la gestión de uno o varios programas comunitarios. En este sentido, la duración de la agencia de ejecución está estrechamente vinculada a la del programa. Las nuevas oficinas tendrían por misión la realización de tareas administrativas y de apoyo que pueden ser de carácter permanente y que están ligadas a la misión de un determinado servicio de la Comisión.

1. Fundamentos para la creación de oficinas

El principal objetivo que se persigue con la creación de oficinas es el de facultar a una serie de estructuras distintas de un servicio de la Comisión, tal como se concibe actualmente, para ejecutar tareas que no estén directamente relacionadas con el papel de guardián de los Tratados de la Comisión ni con su derecho de iniciativa, sobre los que la institución desea mantener, en cualquier circunstancia, un control directo.

Los motivos para delegar en las oficinas la ejecución de las tareas administrativas y de apoyo son numerosos y variados:

1.1. Mayor calidad y eficiencia

Las oficinas contribuirían a la prestación de servicios de mayor calidad y/o eficacia a través de:

- Un aumento de la visibilidad de los servicios prestados. Estos mejores resultados se lograrán mediante un enfoque mejor orientado y más integrado de los diversos factores que influyen en ellos, así como mediante una gestión aún más eficaz de los distintos grupos de actividades dentro de estructuras mejor delimitadas y más autónomas y funcionales. De esta forma, y sin que las decisiones fundamentales dejen de ser competencia de la Comisión o de las Direcciones Generales (DG) de referencia, se podrá aproximar en mayor medida la política y la gestión en los diversos ámbitos a las realidades sobre el terreno y los usuarios.

- La descentralización de la responsabilidad efectiva de las operaciones, lo cual se logrará, en particular, mediante la definición de un mandato claro, y la total integración y gestión de los recursos propios y el presupuesto de las oficinas. Este planteamiento integrado se ajusta también a los objetivos de la refundición del Reglamento financiero que se está llevando a cabo y al sistema de adecuación entre actividades y recursos (gestión por actividades y presupuestación por actividades). En este contexto, la oficina proporcionaría un entorno en el que los proveedores de servicios podrían desarrollar su actividad con cierto grado de estabilidad, y por ende de seguridad, a fin de garantizar que se cumplan los requisitos esenciales de funcionamiento de la institución. El director de la oficina podría, por tanto, planificar mejor sus actividades y prestar un servicio de elevada calidad a través de una estructura operativa. Con objeto de alcanzar el grado de estabilidad esperado, es fundamental asignar a cada actividad los recursos humanos, financieros e informáticos necesarios, adaptándolos a la evolución del entorno laboral. En una fase inicial se podrían definir los recursos necesarios, adaptándolos posteriormente a las exigencias formuladas por los servicios usuarios.

- Una actividad más focalizada, lo que permitiría a la oficina adaptarse mejor a las necesidades de los usuarios y responder con mayor prontitud a sus demandas.

1.2. Ahorro potencial

Con el tiempo, las oficinas contribuirán también potencialmente a ahorrar costes, merced a:

- Las repercusiones de la mayor eficacia lograda, tal como se explica en la anterior sección.

- Las economías de escala adicionales realizadas a través de un planteamiento interinstitucional perfeccionado.

Este objetivo se alcanzará a través de la puesta en común de los recursos financieros y humanos, así como la racionalización de la gestión y el refuerzo de la eficacia y coherencia de las políticas. La viabilidad de esta actuación depende más de la voluntad política que de los problemas de carácter técnico, para los cuales pueden hallarse soluciones.

- El recurso a nuevos agentes contractuales, con arreglo a la propuesta de la Comisión relativa al recurso a personal externo [7]. De acuerdo con las orientaciones finales en este ámbito, los nuevos agentes contractuales:

[7] SEC(2001) 1697/7 de 30.10.2001, apdo. 3.3 y anexo X.

- trabajarán al amparo de contratos de Derecho público;

- disfrutarán de un régimen distinto del de los agentes auxiliares;

- se emplearán sólo en estructuras específicas, en las que se incluyen las oficinas;

- realizarán actividades que no se consideren esenciales; y

- trabajarán siempre bajo la supervisión de funcionarios.

1.3. Riesgos potenciales

La creación de oficinas podría presentar una serie de riesgos potenciales.

En primer lugar, debe estudiarse detenidamente el problema de los gastos generales ocasionados por el funcionamiento de cada oficina [8], a fin de evitar las deseconomías de escala. A tal fin, las oficinas deben tener unas dimensiones mínimas suficientes para poder contar también plenamente con un cuadro de efectivos independiente. El tamaño crítico debe determinarse en función de cada caso, realizando concretamente un análisis de costes y beneficios que permita definir el umbral por encima del cual el ahorro potencial contrarrestará las deseconomías de escala. Es necesario, asimismo, prestar particular atención a la coordinación de las oficinas con los servicios (o instituciones) a los que estén vinculadas; por este motivo, se propone crear consejos de supervisión.

[8] Esencialmente recursos humanos, financieros e informáticos.

2. Tipos de oficinas existentes

El término "oficina" se utiliza actualmente para designar diversas estructuras existentes que responden a situaciones distintas y que no se verán afectadas en su régimen jurídico, funcionamiento o gestión por el nuevo tipo de oficina definido en la presente comunicación.

En la actualidad existen tres tipos de oficinas: la oficina interinstitucional (Oficina de Publicaciones (OPOCE) y Oficina Europea de Contratación, cuya creación se decidió recientemente), la oficina "interna" de la Comisión y la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude). Las características de esta última vienen determinadas por la especificidad de su misión y del entorno en el que opera y, por tanto, no son necesariamente extrapolables a otras oficinas. En consecuencia, no se analizarán aquí más detenidamente.

Las oficinas tienen en común las siguientes características:

* Carecen de personalidad jurídica. Si bien los actos por los que se constituyen les confieren cierta capacidad legal (por ejemplo, para celebrar contratos), no son, a diferencia de las agencias comunitarias, entidades jurídicas.

* Contrariamente al establecimiento de una agencia, la creación de una oficina constituye un acto organizativo de la institución o instituciones, que se formaliza a través de una decisión de la Comisión (o una decisión conjunta de las instituciones si se trata de oficinas interinstitucionales).

* Los puestos de trabajo correspondientes a las oficinas de la Comisión existentes están contenidos en el cuadro de efectivos de la Comisión.

* Al ser de aplicación el Estatuto de los funcionarios, las categorías de personal que trabajan en las oficinas son básicamente las mismas que en las instituciones. En el futuro, las oficinas, a diferencia de los servicios de la Comisión, estarán facultadas para emplear a los nuevos agentes contractuales.

* La normativa actual permite delegar las competencias atribuidas a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, si bien en diverso grado dependiendo del régimen de la oficina.

2.1. Oficina interinstitucional

La oficina interinstitucional es una entidad que no forma parte integrante de alguna de las instituciones y que desempeña funciones comunes a todas las instituciones o varias de ellas. Atribuir a una oficina tales funciones tiene varias ventajas: acumulación de conocimientos, economías de escala (especialmente en el caso de las entidades más pequeñas) y actuación coherente de todas las instituciones.

La oficina interinstitucional cuenta con una línea presupuestaria propia en el presupuesto administrativo de la Comisión (parte A). Asimismo, dispone de un cuadro de efectivos propio aprobado por la autoridad presupuestaria. A partir de 2004 y con arreglo a la presupuestación por actividades, se propondrá la creación de un artículo y diversas partidas bajo el título genérico de "Administración de la Comisión", también con un cuadro de efectivos separado, y la inclusión en anexo de un desglose de ingresos y gastos.

La decisión de crear una oficina interinstitucional es una decisión conjunta de todas las instituciones interesadas.

El reglamento de base de la OPOCE, en su calidad de oficina interinstitucional, dispone que la Comisión asuma igualmente la función de autoridad facultada para proceder a los nombramientos, de acuerdo con el consejo de administración. En principio, el consejo de administración no puede actuar como autoridad facultada para proceder a los nombramientos en lo tocante al director. En los asuntos relativos al personal, la Comisión, que representa la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, puede delegar sus competencias en el director de la Oficina.

La oficina interinstitucional está encabezada por un director o un presidente y bajo la supervisión de un consejo de administración, al que debe rendir cuentas.

La oficina interinstitucional debe adoptar sus propias normas en materia de política de personal, observando plenamente en todos los casos lo dispuesto en el Estatuto de los funcionarios.

La oficina interinstitucional celebra contratos en nombre de las instituciones, por lo que, en caso de litigio derivado de los mismos, será parte en el procedimiento judicial la propia institución y no la oficina. De ahí que hasta ahora no se haya planteado la cuestión de la representación jurídica de una oficina interinstitucional.

2.2. Oficina de la Comisión

Las actuales oficinas internas de la Comisión son un servicio de la Comisión que difiere, no obstante, en algunos aspectos de una Dirección General. Hoy por hoy, las oficinas pueden ser bien totalmente independientes de un servicio administrativo superior, en cuyo caso rinden cuentas directamente a un Comisario (Oficina de Ayuda Humanitaria - ECHO) o a un consejo de administración (Oficina de Cooperación EuropeAid - AIDCO), o formar parte de una DG (Oficina Alimentaria y Veterinaria - OAV). En esta sección haremos abstracción de este último caso, puesto que la OAV es de hecho una Dirección de la DG Sanidad y Protección de los Consumidores y, por tanto, se asemeja a todas las demás Direcciones de la Comisión.

Las oficinas "normales" de la Comisión están, por ahora, plenamente integradas en la sección del presupuesto correspondiente a la Comisión, es decir, que su personal se retribuye con cargo a la parte A de esta sección y sus gastos de operaciones se incluyen en la parte B de la misma. En consecuencia, la Comisión tiene la posibilidad de distribuir sus recursos mediante procedimientos de organización interna y de acuerdo con sus prioridades.

La creación de una oficina constituye un acto organizativo de la institución, formalizado por una decisión de la Comisión.

La oficina está bajo la responsabilidad de un jefe de oficina, cuya situación es en la actualidad equiparable, en lo que a la función se refiere (y no necesariamente en el grado), a la de un Director General, y que depende, por tanto, directamente de un Comisario.

La Comisión actúa como autoridad facultada para proceder a los nombramientos y son de aplicación las normas en materia de delegación de las correspondientes competencias. En los asuntos de personal, las atribuciones propias de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y de la autoridad facultada para celebrar contratos recaen, en el caso de una oficina de la Comisión, en esta última, la cual las delega en el jefe de oficina.

Las normas de aplicación internas de las oficinas de la Comisión son las de la propia Comisión.

En los procedimientos judiciales, las oficinas de la Comisión están representadas por el Servicio Jurídico.

3. Un nuevo tipo de oficinas

La evolución reciente y futura, según queda plasmada en las propuestas de nuevas normas relativas al personal externo y en la refundición del Reglamento financiero, hará posible la creación de un nuevo tipo de oficina de la Comisión.

El nuevo tipo de oficina señalado a continuación puede considerarse un objetivo en sí mismo o una primera etapa transitoria hacia el establecimiento de una oficina interinstitucional.

3.1. Principales criterios de responsabilidad

3.1.1. Claro reparto de funciones entre el consejo de dirección y el director de la oficina

El Colegio determinaría en un principio el mandato de los diversos consejos de dirección y aprobaría la declaración de objetivos de las oficinas. El consejo pertinente definiría el programa de trabajo y el mandato del director de la oficina, de forma que éste pueda llevar a cabo su misión de forma plenamente responsable y con una total independencia funcional. El consejo se reunirá de forma periódica para tomar decisiones con respecto a la aplicación del programa de trabajo y supervisar globalmente el funcionamiento de la oficina. El consejo no intervendrá en la gestión corriente, que será responsabilidad del director de la oficina.

3.1.2. Reparto de responsabilidades entre el consejo de dirección, la DG de referencia y la oficina

- Dependiendo del sector, las decisiones de principio o de carácter fundamental seguirán siendo responsabilidad del Colegio. En el caso de las oficinas interinstitucionales, cada institución conservará su propia responsabilidad.

- Todas las decisiones de carácter legislativo (por ejemplo, las normas relativas al personal o cualquier directiva relacionada con una determinada política) seguirán siendo competencia de la Comisión, si bien se consultará a la oficina pertinente.

Las anteriores decisiones se prepararán en la DG de referencia en colaboración con las oficinas.

- Las decisiones relativas a la ejecución de las políticas se transferirán a las oficinas. En caso de duda, el director de la oficina consultará al consejo de dirección.

- La coherencia y la autoridad de cada uno de los consejos quedarán garantizadas a través del mandato y de la autoridad delegada por el Colegio. A tal fin, el presidente del consejo informará a su Comisario sobre la aplicación del programa de trabajo.

3.1.3. Mayor independencia de cada oficina

Uno de los objetivos de las reformas administrativas consiste en fomentar una mayor responsabilidad personal a todos los niveles, lo cual se verá favorecido si cada oficina disfruta de una mayor independencia para su gestión, unida a la asignación de todos los recursos necesarios (humanos, financieros, informáticos, etc.) para desempeñar su misión, en el marco del procedimiento presupuestario anual. En este contexto, cada oficina tendría la oportuna capacidad de decisión y gestión, dado que, de acuerdo con la refundición del Reglamento financiero [9]:

[9] Título V.

- los créditos se consignan en una línea presupuestaria específica dentro de la sección de la Comisión y se detallan en un anexo de dicha sección;

- el anexo presenta los ingresos y los gastos desglosados según las secciones presupuestarias;

- se elabora un cuadro de efectivos separado que figura en anexo al de la Comisión;

- el director de la oficina está facultado para decidir sobre las transferencias entre las distintas partidas presupuestarias del anexo;

- el director de la oficina tendrá la consideración de autoridad facultada para proceder a los nombramientos.

Tal como se señala en el apartado 2.1, a partir de 2004 y con arreglo a la presupuestación por actividades, se propondrá la creación de un artículo y diversas partidas bajo el título genérico de "Administración de la Comisión", también con un cuadro de efectivos separado, y la inclusión en anexo de un desglose de ingresos y gastos.

3.1.4. Sistemas de control y auditoría adecuados

Conviene aplicar a cada oficina los mismos principios en los que se basan las reformas administrativas:

- En su calidad de ordenador de pagos delegado, el director de la oficina tendría que presentar la misma declaración formal que un Director General o jefe de servicio, a fin de ofrecer una garantía razonable de la buena gestión de sus recursos.

- En consonancia con el espíritu del proceso general de reforma, entre las responsabilidades del director de la oficina figuraría el establecimiento de mecanismos adecuados de control interno y auditoría.

- El Servicio de Auditoría Interna de la Comisión seguiría siendo competente a efectos de la auditoría de las oficinas. Los sistemas de auditoría interna podrían establecerse por separado para cada oficina o concentrarse en una sola entidad común a todas las oficinas. La OLAF disfrutaría plenamente del derecho de acceso a las nuevas oficinas.

3.2. Estructura

(1) Las oficinas estarían bajo la autoridad política de la Comisión.

(2) Cada oficina sería supervisada por su propio consejo de dirección nombrado por el Colegio. La función del consejo de dirección consistiría en supervisar las oficinas, elaborando sus programas de trabajo y la declaración de objetivos de cada director de oficina y evaluando la aplicación del programa de trabajo aprobado a través de un informe anual de gestión.

(3) Cada consejo de dirección estaría presidido por el Director General de la DG a la que deba rendir cuentas la oficina e integraría, en su caso, las DG responsables de la política que deba seguirse y los recursos para aplicarla, y las DG y demás servicios "usuarios". La DG de referencia se encargaría de la secretaría del consejo de dirección.

(4) El director de la oficina sería un funcionario de grado A2, aunque también podría ser A1, dependiendo de las dimensiones de la oficina. Debería también presidir los diversos órganos internos y grupos de trabajo que se encarguen de la coordinación de los diferentes agentes que intervengan en una determinada política.

(5) Debería mantenerse una estructura de enlace en las DG para velar por la coherencia con las pautas de actuación definidas en un determinado ámbito de actividad en relación con el mandato de la oficina. Esta estructura se encargaría, asimismo, del seguimiento del mandato de la oficina y ayudaría al consejo de dirección a elaborarlo.

3.3. Oficinas interinstitucionales

El nuevo tipo de oficina presentado en los anteriores apartados corresponde a una oficina de la Comisión.

Tal como se ha indicado antes, la creación de las oficinas de la Comisión podría constituir un objetivo en sí mismo o una etapa transitoria hacia el establecimiento de oficinas interinstitucionales permanentes. La conveniencia de adoptar un planteamiento en dos fases depende del interés o la necesidad que suponga para las demás instituciones su posible participación en una oficina. Algunas muestran más interés que otras y la importancia de las competencias y funciones que están dispuestas a delegar varía. Finalmente, las probabilidades de lograr un acuerdo conjunto de todas las demás instituciones para la posible creación de una oficina, partiendo de las mismas bases, son sumamente reducidas.

En este sentido, la oficina interinstitucional representaría una evolución natural de la oficina de la Comisión. En su configuración final, la oficina interinstitucional estaría muy próxima a los modelos de la OPOCE y de la Oficina Europea de Contratación y las propuestas contenidas en los apartados 3.1 y 3.2 requerirían algunas adaptaciones para transformar las estructuras previstas en estructuras interinstitucionales.

3.4. Ámbitos en los que cabría encomendar la gestión a las oficinas

La delegación de competencias en favor de las oficinas tiene ciertas posibilidades de desarrollarse en aquellos ámbitos en los que puedan prestar apoyo administrativo a los servicios de la Comisión, apoyo que podría hacerse extensivo a otras instituciones.

En la Comunicación titulada "New structures for managing administrative tasks currently undertaken in DG Admin" [10] (Nuevas estructuras para la gestión administrativa realizada actualmente por la DG ADMIN), se presentan ámbitos concretos de actividad para las oficinas.

[10] SEC (2002) 618.

En dicha Comunicación se propone, en particular, la creación de oficinas encargadas de determinar los derechos individuales y calcular y pagar los correspondientes importes (oficina de pagaduría) y de todas las actividades relacionadas con la política inmobiliaria y la gestión de despachos (oficina de infraestructura y logística).

CONCLUSIONES

La presente Comunicación expone los resultados del análisis realizado por el Grupo de planificación y coordinación de la externalización en lo referente a las oficinas, en el que se ponen de manifiesto las principales ventajas que podría brindar la creación de oficinas de la Comisión y los riesgos potenciales que ello conllevaría, tras hacer un balance de la situación actual en la Comisión y a nivel interinstitucional.

Se propone, por tanto, crear un nuevo tipo de oficina que se ajusta perfectamente a las decisiones de la Comisión en materia de personal externo y que permite sacar el máximo provecho tanto de éstas como de las oportunidades que ofrece la refundición del Reglamento financiero.

En la actualidad se están diseñando los primeros modelos de este nuevo tipo de oficina, aplicando plenamente los principios enunciados en la presente Comunicación.