1.Introducción

La Comisión viene elaborando informes semestrales dirigidos al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento del espacio Schengen desde 2011. Este sistema de información se introdujo para ayudar a reforzar la cooperación en el espacio Schengen y proporcionar una base para el debate y la toma de decisiones. Fue propuesto en la Comunicación de la Comisión de septiembre de 2011 sobre la gobernanza de Schengen y recibió la aprobación del Consejo el 8 de marzo de 2012. Con el fin de tener en cuenta los trágicos acontecimientos ocurridos en París el 13 de noviembre y otros sucesos de gran importancia, el periodo de referencia de este octavo informe se ha prorrogado hasta el 10 de diciembre de 2015.

Los informes semestrales publicados hasta la fecha han ofrecido una visión lo más completa posible de la evolución de la situación en el espacio Schengen, abarcando todos los aspectos de su funcionamiento. Sin embargo, en el contexto de la actual crisis migratoria, la Comisión desearía centrarse en los acontecimientos que han tenido un impacto más significativo sobre el funcionamiento del espacio Schengen. Como se indica en las conclusiones del Consejo de 9 de noviembre de 2015, el informe debe servir de base para un debate exhaustivo sobre esta cuestión, así como sobre las enseñanzas extraídas del restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores. También debe examinar la manera en que los hechos notificados afectan al espacio Schengen y su funcionamiento, y, en su caso, la forma de responder a la situación resultante.

Los principales asuntos que se debatirán en el periodo a que se refiere el informe son las medidas adoptadas por los Estados miembros en sus fronteras interiores y exteriores a la luz de: 1) el número nunca visto de inmigrantes que penetran en el espacio Schengen y sus movimientos secundarios posteriores; y 2) los atentados terroristas múltiples cometidos en París el 13 de noviembre de 2015 y el ataque terrorista fallido perpetrado en el Thalys ÁmsterdamParís el 21 de agosto de 2015. Las siguientes secciones proporcionan un análisis detallado de cada uno de ellos. El informe refleja asimismo los resultados del nuevo procedimiento de evaluación de Schengen.

2.Una presión migratoria sin precedentes

2.1.Los flujos migratorios en las fronteras exteriores

El número de migrantes irregulares y de solicitantes de protección internacional que llegan a la UE ha aumentado espectacularmente. El número de cruces fronterizos irregulares detectados hasta la fecha en 2015 (1 553 614) supera considerablemente el número total de cruces fronterizos irregulares detectados durante el periodo 20092014 (813 044). Los inmigrantes han estado entrando a través de las tres principales rutas en las que se ha detectado la inmensa mayoría de los cruces irregulares de las fronteras de la UE entre enero y noviembre de 2015: el Mediterráneo oriental (716 202 casos detectados), los Balcanes Occidentales (667 147) y el Mediterráneo central (144 300). Téngase en cuenta, no obstante, que una parte de los migrantes irregulares detectados en la ruta de los Balcanes Occidentales ya se ha incluido en las cifras de la ruta del Mediterráneo Oriental a través de Grecia.

Muchas de las personas que llegan a la UE huyen de conflictos en su región y, por lo tanto, solicitan protección internacional. Aunque la legislación en materia de asilo no forma parte del acervo de Schengen, es evidente que la crisis de los refugiados tiene importantes consecuencias para la situación en las fronteras exteriores de la UE y en el espacio Schengen.

El número de llegadas ha aumentado enormemente, sometiendo el control fronterizo y los sistemas de asilo de los países afectados a una presión extrema. En respuesta a esta situación, la Comisión introdujo el enfoque de «puntos críticos», que proporciona una plataforma para que los organismos de la UE puedan ayudar a los Estados miembros en primera línea a llevar a cabo con rapidez las tareas de registro, detección e interrogatorio de los migrantes que afluyen, agilizar los procedimientos de asilo y coordinar las operaciones de retorno. Italia y Grecia son los dos primeros Estados miembros en los que se está aplicando este enfoque. La Comisión también ha enviado a miembros de su personal a estos dos Estados miembros para que presten apoyo y contribuyan a la coordinación práctica. Los equipos de apoyo a la gestión de la migración que operan en los «puntos críticos» utilizan las contribuciones de los Estados miembros en respuesta a las peticiones de expertos y equipos procedentes de Frontex y la OEAA.

A raíz de las propuestas de la Comisión, el Consejo acordó en septiembre la reubicación desde Italia, Grecia y, posiblemente, otros Estados miembros directamente afectados por la crisis de los refugiados, de 160 000 solicitantes de asilo claramente necesitados de protección internacional. La plena aplicación del mecanismo de reubicación, junto con la puesta en marcha de los «puntos críticos», debería aliviar la presión a que están sometidos estos países.

Además de las operaciones conjuntas de Frontex en curso, [Tritón (organizada por Italia) y Poseidón (organizada por Grecia), cuya dotación financiera se ha triplicado a fin de reforzar la capacidad de vigilancia y salvamento de ambos países], la UE puso en marcha el 22 de junio una operación de Política Común de Seguridad y Defensa en el Sur del Mediterráneo central. Esta operación tiene específicamente por objeto desbaratar el modelo de negocio de las redes de tráfico y trata de seres humanos.

Por otra parte, los Estados miembros que se enfrentan a una situación de presión urgente y excepcional podrán solicitar la ayuda de los equipos de intervención rápida en las fronteras (RABIT) a que se refiere el Reglamento Frontex. El 3 de diciembre, Grecia transmitió una solicitud formal de este tipo a Frontex para el despliegue de un equipo de intervención rápida en sus fronteras exteriores de las islas del mar Egeo. El 10 de diciembre, Frontex adoptó las decisiones necesarias para poner en marcha esta operación y acordar inmediatamente un plan operativo con las autoridades griegas en la misma zona operativa de Poseidón.

Hungría ha construido una valla en su frontera exterior con Serbia. La instalación de vallas a efectos de control fronterizo no es contraria a la legislación de la UE. Sin embargo, las medidas aplicadas han de ser proporcionadas y deben garantizar el respeto de los derechos fundamentales y de los derechos derivados del acervo de la UE en materia de asilo, en particular, el principio de no devolución. La Comisión sigue supervisando de cerca que la instalación de la valla no vulnere estos derechos, y en particular el derecho a un acceso efectivo al procedimiento de asilo en los puestos fronterizos.

Hungría también ha construido una valla en su frontera con otro Estado miembro de la UE llamado a adherirse al espacio Schengen, a saber, Croacia. Se ha alzado una estructura similar en determinados tramos de la frontera entre Eslovenia y Croacia. Aunque el Derecho de la UE no prohíbe expresamente construir una valla en lo que actualmente sigue siendo una frontera exterior Schengen, la Comisión observa que esta construcción no es coherente con el objetivo de la futura adhesión de Croacia a la zona Schengen. La Comisión mantiene asimismo su pleno apoyo a la adhesión de Bulgaria y Rumanía, como se explica en el 7º informe bianual.

Es de suma importancia que todas las personas que crucen las fronteras exteriores sean objeto de control conforme a la legislación vigente. Las personas que crucen la frontera ilegalmente deberán ser sometidas a un adecuado registro, y canalizadas hacia el procedimiento de asilo o devolución, según proceda. En la actualidad, la obligación de toma de huellas dactilares impuesta por el Reglamento Eurodac no siempre se cumple. La relación entre las tomas de huellas dactilares en los casos de cruce irregular de fronteras (con arreglo al artículo 14 del Reglamento Eurodac) y el número de este tipo de cruces se cifra en alrededor del 23 %, con grandes variaciones entre los Estados miembros. La Comisión está adoptando medidas para garantizar el pleno cumplimiento de la legislación de la UE en este ámbito. Esto, junto con los procedimientos de control incorporados en los puntos críticos y el mecanismo de reubicación, es esencial para limitar los riesgos para la seguridad que se derivan del elevado número de personas que cruzan la frontera exterior de la UE de manera irregular.

Quienes no cumplan las condiciones para obtener el estatuto de protección internacional deben ser devueltos rápidamente, y no se les debe autorizar a proseguir su viaje. En 2014, menos del 40 % de los migrantes irregulares a los que se había ordenado que abandonasen la UE lo hizo realmente. Aunque el retorno voluntario es la opción preferida en la medida de lo posible, su éxito depende de la credibilidad de la perspectiva del retorno forzoso. En septiembre de 2015, la Comisión dio a conocer un Plan de Acción de la UE en materia de retorno y presentó el Manual de Retorno, en el que se establecen las medidas que podrían introducirse para mejorar la eficacia del sistema de retorno de la UE. Además, la Comisión ha enviado cartas pidiendo aclaraciones sobre la aplicación de la Directiva sobre el retorno a diez Estados miembros, en particular por lo que se refiere a la emisión de las decisiones de retorno y su ejecución.

Hay que señalar que la actual crisis también repercute en otras fuerzas de seguridad que participan en la gestión de las fronteras exteriores. Dado que los funcionarios de aduanas tienen que asistir a otras autoridades en la gestión de la crisis (dependiendo de las estructuras organizativas nacionales y la intensidad del problema por país), su capacidad para garantizar un nivel adecuado de control aduanero de las mercancías se resiente.

2.2.Situación en las fronteras interiores

La crisis de los refugiados no solo ha dado lugar a una afluencia masiva de personas a las fronteras exteriores, sino también a importantes movimientos secundarios dentro del espacio Schengen, puesto que los solicitantes de protección internacional prosiguen su viaje hacia los Estados miembros de su elección en lugar de presentar sus solicitudes para que sean examinadas por los Estados miembros competentes en virtud del Reglamento de Dublín. Para impedir que esto suceda, los Estados miembros de primera entrada a la Unión Europea deben registrar adecuadamente a los solicitantes y ofrecer unas condiciones de acogida que estén en consonancia con la legislación de la UE y los derechos fundamentales, de forma que los solicitantes puedan ser acogidos cumpliendo el sistema de Dublín. Deberían limitarse los incentivos para viajar a otros Estados miembros durante el examen de la solicitud de asilo, así como la expedición de los correspondientes documentos de viaje, excepto en los casos en que existan graves motivos de índole humanitaria. También debe mencionarse en este contexto la situación en Calais, donde hay personas que permanecen ilegalmente en el espacio Schengen mientras tratan de llegar al Reino Unido a través del túnel de La Mancha.