OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Información de apoyo a la declaración de fiabilidad

Fiabilidad de las cuentas

21. El total de las órdenes de ingreso emitidas, equivalente a 27,5 millones de euros, y pendiente todavía de cobro al final de 2003 no representa la totalidad de los títulos de crédito: 21.

a) no todos los títulos de crédito derivados de los proyectos (anticipos que deben recuperarse, gasto no subvencionable, etc.) están registrados por los servicios centrales de la Comisión o por las delegaciones, limitándose éstas últimas demasiado a menudo a contabilizar como ingresos (pagos negativos) los importes que los deudores terceros pudieron reembolsar efectivamente. Por otra parte, al no efectuarse un seguimiento extracontable de los títulos de crédito, la Comisión no puede cuantificar el importe de títulos de crédito reales que deben devengarse en relación con los proyectos al final de 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43); a) Existe un seguimiento de los anticipos que deben recuperarse y este punto es asimismo objeto de un capítulo en el informe de gestión. En 2003, se hizo un trabajo de análisis y de especial seguimiento de los anticipos, lo que permitió recuperar 56,2 millones de euros. A partir del 1 de enero de 2005, la instauración de una contabilidad de ejercicio permitirá presentar provisiones para las potenciales órdenes de ingreso.

b) de los 400 millones de euros en concepto de anticipos pendientes durante más de 18 meses contados por la Comisión, ésta no aisló la totalidad de los importes injustificados que debían recuperarse o liquidarse, de manera que el Tribunal no puede establecer qué fracción de los anticipos debe, pues, recuperarse e incluirse en los títulos de crédito. b) La Comisión insiste en los esfuerzos realizados en relación con el ejercicio 2003. En efecto, se ha hecho un enorme trabajo de censo para la recuperación de los anticipos y se ha efectuado un seguimiento exhaustivo de las acciones necesarias para lograr dicha recuperación.

22. No se inscribieron en el activo del balance transferencias de fondos efectuadas en favor del BEI en 2003 (209 millones de euros), y, con anterioridad, también en favor de otras instituciones internacionales, y que éstas aún no han utilizado. 22. La Comisión considera que estos movimientos reflejan pagos a agentes externos que operan en su nombre. Como tales, la Comisión los considera pagos genuinos y no meros movimientos de tesorería internos entre cuentas controladas por el contable del FED. La Comisión desea asimismo subrayar que el detalle de los saldos pendientes de estas transacciones a 31 de diciembre de 2003 figura en el cuadro 4.2.3 del Informe de Ejecución Financiera. A partir de 2005, tras la introducción de la contabilidad basada en el principio de devengo, estas transacciones (prefinanciación pagada a los intermediarios) figurará como activo en el balance, de acuerdo con las disposiciones del apartado 3 del artículo 153 del Reglamento financiero del 9o FED.

23. Siguiendo las observaciones anteriores del Tribunal, la Comisión llevó a cabo en 2003 un inventario de la utilización de los fondos Stabex trasferidos a las cuentas locales de los países beneficiarios. Para proceder al cobro local de estos fondos es preciso disponer de la aprobación de sus delegaciones (véanse los apartados 63 a 68). Al final de 2003, la información recabada por la Comisión en los países ACP afectados debía aún completarse. El Tribunal opina que la Comisión debería incluir los resultados de este inventario, aunque sólo sean parciales, en su informe sobre la gestión financiera, y adjuntar los detalles de los mismos en anexo a sus estados sobre la ejecución financiera. 23. La información recogida por la Comisión abarca el 80 % de los países en cuestión y cubre el 97 % del importe total del Stabex de los 7o y 8o FED. La Comisión se propone incluir en un inventario la información relativa a las cuentas locales del Stabex. Aunque la Comisión deba cofirmarlas para hacer posible su uso, estas cuentas locales no son de su propiedad. Este inventario detallado debe pues figurar en el informe de gestión financiera. En respuesta a la recomendación del Tribunal, en el balance correspondiente al ejercicio 2003 se incluye una nota sobre esta cuestión.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

24. Las observaciones formuladas en el apartado III de la declaración de fiabilidad se apoyan en un análisis de los sistemas de control y supervisión del FED, en el examen de una muestra de operaciones subyacentes y en el análisis del informe anual de actividad, así como en la declaración del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid. A continuación figuran las conclusiones principales.

Análisis de los sistemas de control y supervisión

Sistemas de control y supervisión de la Comisión en vías de mejorar

Ejecución de las normas de control interno

25. La Oficina de Cooperación EuropeAid, de la que depende la ejecución del FED, continuó en 2003 el establecimiento de las diferentes normas de control interno aprobadas por la Comisión en 2001. La aplicación de estas normas por las delegaciones tiene lugar paralelamente a la aplicación de las normas en los servicios centrales y al avance del proceso de desconcentración, que no estará completado hasta el final de 2004. En los servicios centrales, el Tribunal puede extraer las conclusiones siguientes basándose, en particular, en los resultados del análisis efectuado por los diferentes servicios de la Comisión de dichas normas de control interno.

26. Cada dirección general debía establecer unas disposiciones apropiadas en materia de supervisión, especialmente y según las necesidades, mediante un control a posteriori de una muestra de operaciones. En la Oficina de Cooperación EuropeAid, en 2003 se creó una unidad de control a posteriori de la gestión financiera, cuyas principales funciones consisten en detectar los errores recurrentes de los sistemas de gestión financiera y de control interno, y en proponer medidas correctoras de las debilidades constatadas. De esta forma, unas 1 800 operaciones de riesgo fueron objeto de un profundo control a posteriori. Se trata de órdenes de ingreso, de importes pendientes de recuperar, de anticipos no liquidados, de garantías y de fianzas. Entre las conclusiones notables de la unidad de control a posteriori figura una serie de observaciones relativas a los controles de los anticipos pendientes y las recuperaciones. Así se registraron más de 400 millones de euros en concepto de anticipos de los proyectos FED pendientes de liquidación desde hacía más de 18 meses. Además, se pidió a los distintos servicios competentes que trataran 27,5 millones de euros que debían recuperarse. 26. Los anticipos son un medio normal y regular de garantizar la ejecución eficaz de numerosos proyectos de ayuda y son objeto del debido seguimiento.

27. Las medidas de supervisión se completan mediante una célula de control previo creada como precaución provisional. En sí, la célula no constituye un elemento requerido por las normas de control interno. Inició sus trabajos en junio de 2003 en la dirección ordenadora del FED y ha examinado 540 operaciones de un total de 5 261 (tanto compromisos como pagos). Los errores detectados por el control previo no revisten carácter significativo.

28. Además de estas dos células, en el marco de la supervisión de las operaciones se llevan a cabo también otras actividades como la elaboración de listas de verificaciones relativas a los compromisos y a los pagos, la celebración de reuniones entre unidades y visitas de control en las delegaciones. De manera general, la supervisión está más extendida que en el pasado, pero continúa siendo heterogénea. Con objeto de que resulte más eficiente se precisa una coordinación que permita determinar qué tipo de control garantiza qué aspecto de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. 28. EuropeAid sigue trabajando con vistas al ulterior refuerzo y racionalización de las medidas en curso. En este sentido, se ha emprendido en 2004 un ejercicio de armonización (guía financiera, control a posteriori centralizado, lista de control, etc.).

29. De conformidad con las medidas de control interno, la Oficina de Cooperación EuropeAid ha desarrollado también su estructura de auditoría interna. Así, en lo que respecta al FED, en 2003 se evaluaron la carga de trabajo de las delegaciones (una visita a Malí) y de los servicios centrales en el marco de la desconcentración, así como los progresos de la ejecución de las medidas de control interno por la dirección ordenadora. Por otra parte, se efectuó un trabajo esencial, que permitió identificar los principales riesgos y debilidades de los sistemas de control y supervisión de dicha oficina, algunos de los cuales ya habían sido señalados por el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 2002, en particular los relacionados con los controles sobre la autenticidad de los servicios, los trabajos y los suministros financiados por el FED. 29. La Comisión es consciente de que la gestión de los créditos del FED implica una serie de riesgos. La instauración de los sistemas de control reforzado, de seguimiento y auditoría sistemática permiten minimizar estos riesgos. En el marco de la declaración anual del Director General, ninguna de las deficiencias constatadas se consideraba material. Tal y como ya indicaba en su respuesta al apartado 30 del Informe Anual de 2002 del Tribunal, la Comisión considera que el conjunto de los sistemas de control establecidos para los FED permite garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Este sistema permite intervenciones destinadas a paliar las posibles deficiencias de las autoridades locales.

30. Respecto de la información ad hoc en materia de gestión, los«informes sobre la gestión de la ayuda exterior»(o EAMR), concebidos al final de 2002 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), se elaboraron en 2003 y constituyen un instrumento de información periódica mediante el cual las delegaciones desconcentradas transmiten a los servicios centrales la información más significativa sobre la ejecución, los pagos y los controles externos relativos a los proyectos más importantes. A estos efectos, las delegaciones difundieron y utilizaron un formato normalizado. Sin embargo, en marzo de 2004, la Comisión todavía no había recibido el conjunto de los EAMR que, por otro lado, deberían haberse obtenido a 31 de enero de 2004. Al margen de su objetivo de aportar información ad hoc a los servicios centrales en materia de gestión, los EAMR constituyen una de las bases para la elaboración del informe anual del director de que se trate y, de esa forma, para el informe anual del director general y de su declaración. 30. Los informes sobre la gestión de la ayuda exterior (o EAMR) constituyen una de las herramientas de información en materia de gestión de las ayudas exteriores que las delegaciones descentralizadas ponen a disposición de los directores competentes (ordenadores subdelegados), de EuropeAid y de las Direcciones Generales que tienen a su cargo las relaciones exteriores y el desarrollo. En este contexto, constituyen una de las fuentes de información utilizadas por los Directores para elaborar sus informes de actividad dirigidos al Director General. Como tales, los EAMR no se utilizan para la elaboración del informe anual del Director General y su Declaración. Por otra parte, las instrucciones impartidas a las delegaciones indican muy claramente que el hecho de establecer el EAMR no exime al Jefe de Delegación de su responsabilidad de informar oportunamente al Director interesado de los problemas o cuestiones específicas que, en tanto que ordenador de los créditos que gestiona la delegación, son de su competencia.

31. En lo que se refiere a la comunicación de irregularidades, que constituye una de las normas de control interno, en 2003 se transmitió información a la OLAF sobre tres casos de presunto fraude relacionados con el FED (Sierra Leona, Papúa-Nueva Guinea y la República Dominicana). Las delegaciones, más próximas a los beneficiarios, están más expuestas y mejor informadas que los servicios centrales de los casos de irregularidades. Igualmente, la Comisión debe proseguir sus esfuerzos en favor de una mayor sensibilización de su personal respecto de estas cuestiones. Ejecución de los planes de acción 31. De acuerdo con las normas de control interno, se informa a las delegaciones sobre el procedimiento que debe seguirse para la detección de irregularidades o indicios de fraude, incluidos los casos en que es preciso ponerse en contacto con la OLAF. Todos los nuevos miembros del personal, así como los que preparan su incorporación a la delegación, participan en el curso obligatorio de sensibilización para la lucha contra las irregularidades. Este curso está también abierto a todos los demás funcionarios.

32. Al margen de la ejecución de las normas de control interno, el Tribunal ha examinado también los planes de acción destinados a reforzar los sistemas de control y supervisión. Estos planes se introdujeron tras el informe anual de actividad relativo a 2002 del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid o se decidieron en función de las necesidades constatadas en 2003.

33. En lo que atañe a las auditorías externas, las unidades de los servicios centrales suministran un apoyo ad hoc a las delegaciones y direcciones operativas. Elaboraron mandatos tipo, con objeto de armonizar las auditorías efectuadas por empresas externas respecto de la mayoría de los proyectos financiados. De esta forma, el plan de auditoría de 2003 de los servicios centrales incluyó una treintena de auditorías relacionadas con los FED atribuidas a empresas de auditorías externas, lo que supone un número más importante en comparación con ejercicios anteriores. Se creó una nueva herramienta informática, CRIS Audit, pero, al final de 2003, sólo funcionaba de manera parcial. Esta herramienta permite a los servicios centrales acompañar la programación y el seguimiento de la ejecución de las auditorías externas, aunque al no estar vinculada al sistema de información financiera, no permite evaluar la cobertura de las auditorías. A largo plazo, CRIS Audit se extenderá a las actividades de auditoría de todas las delegaciones. 33. Independientemente del plan de auditoría de la sede, la suma de los planes de las delegaciones para el ejercicio 2003 arroja, a 1 de julio de 2004, un total de 192 auditorías. Por otra parte, en el transcurso de 2004 se ha instaurado el sistema Cris Audit para el FED. No obstante, ya existe un informe relativo a las auditorías, que recoge la información relativa al desarrollo de los procedimientos de control (términos de referencia, orden de pedido, misión, informe provisional, etc.) y a las principales constataciones de los auditores.

34. Pese a la mencionada multiplicidad de medios, aún es difícil establecer el nivel de seguridad complementaria que proporcionan los auditores externos en materia de legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes del FED. En efecto, la eficacia del seguimiento de las conclusiones de auditoría sigue siendo limitada, debido a la gran diversidad de usos que les dan las diferentes partes implicadas. Los progresos en materia de normalización de los mandatos deben ir seguidos por un esfuerzo en favor de la realización de un seguimiento mejor de las conclusiones de auditoría. 34. El nivel de programación y seguimiento de las auditorías se corresponde con el de la gestión del proyecto a auditar, lo que permite obtener un mayor rendimiento en términos de aprovechamiento de los resultados. La Comisión admite que se precisan nuevos avances en la coordinación del seguimiento de las conclusiones de las auditorías, por lo que ha instaurado en 2004 un sistema de información sobre dicho seguimiento.

35. La medida 2 que figura en la síntesis de los informes anuales de actividad y de las declaraciones de los directores generales de 2001 contemplaba la realización de un análisis de los riesgos asociados a la ayuda exterior. La Comisión elaboró en 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) un documento de trabajo sobre la descripción de estos riesgos, en el que el análisis y las medidas que se recomiendan tienen en cuenta las diferentes formas de ejecución de la ayuda exterior, es decir centralizada, descentralizada y conjunta. Este enfoque válido del análisis y de la gestión de los riesgos debe efectuarse ahora por instrumento de ayuda y por tipo de proyecto, a efectos de contribuir de manera provechosa al refuerzo de los sistemas de control y supervisión. 35. La Comisión tendrá en cuenta la observación del Tribunal.

36. La célula de control a posteriori de la gestión financiera llevó a cabo en 2003 un plan de acción específico, destinado a reabsorber el importe pendiente de recuperar de 27,5 millones de euros acumulados sobre los proyectos y debidos al FED por deudores terceros. Esta medida permitió repartir entre el ordenador y el contable del FED la responsabilidad de las recuperaciones que debían ponerse en marcha por este concepto. Revela faltas de coordinación entre el ordenador y el contable FED, así como las dificultades de la Comisión para aplicar las disposiciones por las que se rigen los títulos de crédito y las recuperaciones. Por otra parte, no se aprobaron modalidades operativas destinadas a la liquidación de las nuevas órdenes de ingreso que surgirán respecto de los proyectos del ejercicio 2003 y siguientes. 36. En el transcurso de 2003, tras la adopción del plan de acción específico, los servicios del ordenador y del contable del FED crearon un mecanismo de seguimiento de las órdenes de ingreso que, pese a las dificultades específicas del procedimiento de recaudación en el marco del FED, derivadas, en particular, de las normas jurídicas aplicables y del funcionamiento del sistema informático OLAS, permitió realizar progresos considerables. Gracias a una mayor coordinación y cooperación entre ambos Servicios, fue posible avanzar asimismo hacia la creación en OLAS de nuevas modalidades operativas destinadas a facilitar el seguimiento y la liquidación de las órdenes de ingreso. La creación en 2004 de un sistema de control a posteriori de las transacciones realizadas en el marco de EuropeAid permitirá situar la problemática de las órdenes de ingreso en el contexto más amplio e integrado de unos controles que servirán de complemento a las actividades regulares de recaudación llevadas a cabo por los ordenadores subdelegados. El proceso de desconcentración, al potenciar la gestión sobre el terreno, debería asimismo permitir una gestión más eficaz de las órdenes de ingreso.

En general, los sistemas de control y supervisión en los países ACP están bien concebidos

37. Los sistemas de control y supervisión del FED se basan en la colaboración entre los países ACP y la Comisión Europea. En el caso de la adjudicación de contratos y de los pagos, las partes que principalmente intervienen en esta colaboración son el ordenador nacional —ministro de finanzas o de asuntos exteriores— y el jefe de la delegación, que se apoya en los controles efectuados por otros intervinientes, entre los que se encuentran los ministerios técnicos de los países ACP, las unidades de gestión de programas, las visitas de inspección financiadas por los proyectos, los asistentes técnicos y expertos externos, como ingenieros consultores y auditores del sector privado.

38. El Tribunal efectuó controles sobre el terreno en seis países ACP (Kenia, Malí, Mauritania, Senegal, Papúa-Nueva Guinea y las Islas Salomón) con objeto de examinar los sistemas de control y supervisión del FED en estos países. En el marco del instrumento Stabex, el Tribunal también examinó sobre el terreno una muestra de pagos finales efectuados desde la cuenta en la que se recibía los fondos hacia los beneficiarios finales de los programas Stabex.

39. Se constató que los sistemas de control y supervisión relativos a la adjudicación de contratos y los pagos estaban, en conjunto, bien concebidos en los países ACP visitados y sólo se registraron escasos ejemplos de incumplimiento de la normativa pertinente.

40. En relación con el funcionamiento de los sistemas de control y supervisión relativos a los pagos, los ordenadores nacionales encargados en virtud del Acuerdo de Cotonú de autorizar y pagar los gastos del FED no siempre se aseguraban de que los controles clave relativos a las facturas se realizaran de manera correcta, tanto si eran ellos quienes los realizaban como si se trataba de los demás intervinientes. En consecuencia, determinados controles clave no se llevaron a cabo, en particular en lo que atañe a la conformidad contractual de los trabajos, los suministros o los servicios prestados y el respeto de la cláusulas financieras de los contratos (revisión de los precios, carácter apropiado de las garantías, aplicación de tipos de cambio correctos, pago de una parte del contrato en euros en lugar de en divisa local, etc.). Se insta a los jefes de delegación, que están encargados de aprobar las autorizaciones de pago, a que compensen los fallos de los ordenadores nacionales. No obstante, en algunos casos no se aseguraron de la fiabilidad de estos controles clave, incluidos los relativos a la utilización de los fondos Stabex por los beneficiarios finales. 40. En la mayoría de los países ACP, el FED financia la aplicación de programas de asistencia a los ordenadores nacionales con el fin de aumentar significativamente su capacidad de control y vigilancia. En el marco de la desconcentración, se han reforzado las delegaciones con el fin de garantizar la plena asunción de sus responsabilidades.

41. Las delegaciones desconcentradas utilizan ahora listas de controles al proceder al ordenamiento de sus pagos, lo que constituye un progreso notable. A veces, algunos controles figuran en dichas listas como efectuados y sin anomalías, y, sin embargo no corresponden a hechos reales (por ejemplo, la ausencia de garantía bancaria válida por parte de un contratista). 41. En el transcurso de 2002, se estableció y formalizó la utilización de las listas de control. La Comisión trabaja actualmente en el seguimiento de la calidad de la utilización de estas listas a través de misiones de control y de un ciclo de formación para los funcionarios.

42. El seguimiento reservado a las conclusiones y recomendaciones de las auditorías externas de los proyectos sigue siendo heterogéneo y limitado, debido al retraso crónico de los informes de auditoría y a la finalidad, a menudo administrativa, que les atribuyen las delegaciones: los informes de auditoría sirven demasiado a menudo de simple justificante para el cierre de un proyecto o para la obtención de un nuevo anticipo, pero no dan lugar a las correcciones necesarias. 42. La Comisión desea destacar lo siguiente: 1) son muchas, en efecto, las auditorías financieras realizadas en relación con los presupuestos-programa al final de la acción, dado que son necesarias para el pago final; 2) por su parte, las auditorías financieras de los contratos de subvención debe encargarlas el propio beneficiario del contrato según normas precisas recogidas en los contratos (véase también la respuesta al apartado 34).

43. En lo que se refiere a Stabex, la Comisión ha llegado a una situación que no le permite controlar la utilización total de los fondos, pues ella misma ha tolerado que los ordenadores nacionales no rindan cuentas del uso dado a dichos fondos, pese a que el artículo 212 del Convenio de Lomé revisado lo exige. Igualmente, las visitas de fiscalización del Tribunal permitieron confirmar los movimientos observados en las cuentas bancarias locales receptoras de los fondos Stabex y efectuados sin autorización del jefe de delegación (Kenia y Mauritania), o que el jefe de delegación ordenó movimientos, pese a no figurar en la lista de signatarios habilitados, que si bien había caducado, era utilizada por el banco (Senegal). 43. El artículo 212 prevé un informe del ordenador nacional sobre la utilización de los fondos por parte de los países beneficiarios. El flujo de la información recibida por la Comisión no ha sido homogéneo. En 2003, a raíz de esta constatación y sobre la base de las recomendaciones del Tribunal, se lanzó un inventario global que permitiera elaborar un censo completo de estos fondos.

Conclusión en materia de sistemas de control y supervisión

44. Los sistemas de control y supervisión relativos al FED abarcan un amplio espectro de dispositivos y objetivos. La renovación de dichos sistemas se puso en marcha en el transcurso del ejercicio 2003 y habrá que esperar a su consolidación para medir su contribución efectiva a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. No obstante, en la fase actual es necesario dotarles ante todo de una coordinación, a efectos de evitar que se realicen controles dobles y que queden excluidas zonas de riesgos significativos, como los que revisten la forma de las anomalías detectadas por el Tribunal. En particular, se tratará de aplicar plenamente en las delegaciones las medidas de control y los resultados de los diferentes servicios de verificación de la Comisión. Por otra parte, los movimientos de fondos Stabex deben ser objeto del nivel de control interno apropiado. 44. Sobre la base de los trabajos de inventario emprendidos, la Comisión elabora actualmente nuevas directrices más precisas y detalladas para la utilización de los fondos Stabex con el fin de garantizar un mejor seguimiento de la utilización, por parte de los países beneficiarios, de los fondos aún disponibles.

Fiscalización de las operaciones

45. Se examinó una muestra de 49 pagos a partir de la documentación disponible en los servicios de la Comisión en Bruselas y, en su caso, en las delegaciones de los países ACP. También se examinaron otros 37 pagos, junto con sus correspondientes compromisos globales e individuales, en el contexto de los controles sobre el terreno efectuados en los seis países ACP seleccionados, para comprobar el funcionamiento de los sistemas de control y supervisión, en especial respecto de la autenticidad de los trabajos, suministros y servicios subyacentes a la documentación.

46. En el caso del apoyo presupuestario directo (véase el apartado 19), el marco legal de los FED admite múltiples posibilidades de interpretación o de excepciones. Además, los controles relativos a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes se limitan a verificar si se han evaluado de forma correcta las condiciones aplicables en la materia. Las evaluaciones iniciales efectuadas no están suficientemente formalizadas, en el momento de la aprobación de los compromisos financieros, en lo que se refiere al respeto de cada uno de los criterios del apartado 2 del artículo 61 del Acuerdo de Cotonú. Una formalización así, en especial respecto de la transparencia, la fiabilidad y la eficacia de la gestión de las finanzas públicas, resulta indispensable para juzgar con posterioridad si la gestión ha mejorado, lo que constituye un requisito esencial para la concesión de futuros apoyos. Los criterios seleccionados para liberar los fondos ulteriormente consisten, en gran parte, en indicadores macroeconómicos que únicamente aportan información parcial en materia de gestión de las finanzas públicas. 46. Por lo que se refiere a la adopción de los compromisos financieros, la Comisión, en sus propuestas de financiación presentadas a los Estados miembros, incluye sistemáticamente una evaluación de la situación macroeconómica y de las finanzas públicas que, basándose en los datos más recientes, analiza los temas y la problemática a que se refieren los criterios del apartado 2 del artículo 61. Dicha evaluación debería en principio aportar los elementos de información mencionados en el apartado 3.4 de la guía metodológica sobre ayuda presupuestaria, aparecida en marzo de 2002. Por otra parte, conviene recordar los grandes principios que regulan el desembolso de los tramos del ayuda presupuestaria: — para los tramos fijos, el mantenimiento del equilibrio macroeconómico, confirmado por la existencia de un programa con las instituciones de Bretton Woods; — para los tramos de resultado o variables, los indicadores son de naturaleza diferente: indicadores vinculados a los resultados (que reflejan la aplicación de las estrategias de reducción de la pobreza), indicadores generales de resultado presupuestario (porcentaje de ejecución, plazos de pago, etc.), e indicadores de proceso vinculados a reformas sectoriales o a la gestión de las finanzas públicas. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal en cuanto a la importancia de un seguimiento exhaustivo y riguroso de la situación de las finanzas públicas en los Estados que se benefician de ayudas presupuestarias. El marco de análisis de las finanzas públicas, que incluye 28 indicadores y se ha fijado, con la participación de otros donantes, en el programa conjunto de gasto público y responsabilidad financiera, se ha puesto a prueba en varios Estados ACP a lo largo de 2004 con el fin de conseguir que sea operativo en 2005. Por último, desde 2003, la sede de EuropeAid ha venido ultimando un proyecto de seguimiento de la gestión de las finanzas públicas que permite a las delegaciones facilitar un informe semestral sobre este asunto.

Compromisos financieros

47. Según el apartado 2 del artículo 17 del anexo IV del Acuerdo de Cotonú, el convenio de financiación entre la Comisión y el país o los países ACP se redactará en un plazo de 60 días a partir de la decisión del órgano decisorio de la Comunidad. En opinión del Tribunal, la firma de un convenio de financiación por ambas partes es la única prueba de su celebración. El 82 % de una muestra de más de cien nuevos compromisos de 2003, cercana al tamaño de la población total de los compromisos financieros inscritos en el ejercicio, fue objeto de un convenio de financiación firmado en los 60 días posteriores a la decisión. Del 18 % de los compromisos restantes, un 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) se firmó más de 120 días después de la decisión inicial. Esta situación refleja una mejora con respecto a los ejercicios anteriores. La Comisión debe, no obstante indicar cómo piensa asegurar que los futuros convenios se celebrarán en el plazo establecido de 60 días. 47. El plazo de 60 días para la redacción del convenio de financiación no implica la firma del convenio. No obstante, la Comisión admite que esta norma introduce una exigencia de diligencia en la aplicación de la decisión de financiación. Esto es, por otra parte, lo que ocurre en la gran mayoría de los casos, como se desprende de los porcentajes señalados por el Tribunal. El porcentaje de los convenios de financiación (CF) firmados por la Comisión en el plazo de 60 días es de aproximadamente el 99 %. En las pocas excepciones registradas se trata de casos (normalmente, apoyos presupuestarios directos) en que, una vez adoptada la decisión, dejan de cumplirse los requisitos necesarios para la celebración del CF, de forma que, en aras de una adecuada gestión financiera, hay que esperar a que vuelvan a cumplirse para poder proceder a la firma.

Compromisos jurídicos individuales

48. Los errores relativos a los compromisos jurídicos individuales eran casos aislados, no muy numerosos y poco significativos. Afectaban a las cuestiones siguientes: 48.

a) las garantías en apoyo de los contratos contienen irregularidades recurrentes: algunas de estas garantías no se presentan, otras están incompletas o se presentan con posterioridad a los plazos reglamentarios; a) La Comisión ha adoptado medidas para mejorar el seguimiento de las garantías bancarias; se ha desarrollado un módulo específico relativo a las garantías bancarias en el marco de OLAS y se ha impartido instrucciones a las delegaciones. La Comisión se permite señalar que el Tribunal no ha detectado ningún impacto financiero negativo a raíz de esta constatación.

b) siguen existiendo casos en los que los contratos fueron objeto de importantes modificaciones ulteriores, que llevaron el importe final real más allá de los límites reglamentarios de modificaciones permitidas;

c) algunas delegaciones suelen firmar los contratos que aprueban sin fecharlos o no exigen que los contratistas y el ordenador nacional lo hagan. Esta anomalía dificulta que las delegaciones aseguren la aplicación de las disposiciones reglamentarias cuando éstas se apoyan directamente en la fecha de la firma de los contratos (por ejemplo, cuando se trata de verificar que el ordenador nacional no aprobó el contrato antes de que el titular del mismo hubiera constituido una garantía de buena ejecución). c) La Comisión recuerda que la firma de las delegaciones es una firma de aprobación del contrato. La fecha de esta aprobación no tiene, pues, el mismo valor contractual que la firma de los contratantes.

Pagos

49. Los errores relativos a la sustancia de los pagos eran casos aislados, no muy numerosos y poco significativos. Afectaban a: a) pagos no conformes a las cláusulas contractuales (en términos de precios, de modalidades de pago, de la naturaleza y la cantidad de artículos); b) el reembolso de gastos no subvencionables por no figurar en el contrato; c) el reembolso de gastos de los que el solicitante no ha presentado los justificantes requeridos de manera explícita en el contrato; d) el pago de prestaciones de servicios, trabajos o artículos de los que no se obtuvo previamente una garantía razonable sobre su autenticidad.

50. Estos errores van acompañados de otros errores más frecuentes en la ejecución de los procedimientos, cuya posible incidencia sobre la propia sustancia de los pagos resulta difícil apreciar (por ejemplo, la posibilidad de pagar intereses de demora en caso de retraso en los pagos de los proveedores). 50. La Comisión considera que se han hecho importantes progresos en los últimos años en cuanto a la reducción de los pagos atrasados. Por otra parte, la Comisión es partidaria de realizar ulteriores esfuerzos en este sentido y seguir la recomendación del Tribunal.

51. La presentación de los informes fuera de los plazos contractuales constituye una irregularidad de procedimiento que se produce con frecuencia. Cuando estos informes se refieren a la ejecución de los proyectos, el retraso indica, a menudo, una debilidad en la gestión financiera de dichos proyectos. En el caso de los contratos de auditoría, la presentación tardía de informes de auditoría reduce de manera significativa la posibilidad de que el ordenador adopte medidas correctoras y de seguimiento eficaces. En general, estos informes deberán condicionar la concesión de pagos ulteriores. 51. Por lo que se refiere a la presentación de los informes contractuales, la responsabilidad de proporcionarlos recae en los contratistas. La Comisión hace todo lo que está en su mano para recibirlos dentro de plazo. Por lo que respecta a los informes de auditoría, este asunto ya se aborda en el apartado 42.

52. Otras anomalías relacionadas con el tratamiento de determinados pagos o determinados ingresos completan la lista de los aspectos del control interno del FED que requieren ser reforzados de forma prioritaria: 52.

a) si bien la delegación local y el ordenador nacional deben autorizar conjuntamente los pagos a partir de las cuentas bancarias Stabex locales que no figuran en las cuentas de la Comisión, algunos de estos pagos no fueron firmados por la delegación;

b) en el caso de determinados proyectos no se contabilizan los intereses bancarios generados por su tesorería, pese a que deben afectarse a los recursos de los proyectos correspondientes. Un control apropiado de las conciliaciones bancarias permitiría paliar esta anomalía. b) En el marco de un presupuesto-programa, la responsabilidad de contabilizar los intereses bancarios compete al contable del proyecto. Gracias a la instauración de auditorías externas, la Comisión puede controlar la correcta gestión de esta contabilidad.

Informe anual de actividad y declaración del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid

53. El informe anual de actividad y la declaración abarcan todas las actividades financiadas por el presupuesto general y las financiadas por el FED, aunque cada uno de estos ámbitos se rige por un reglamento financiero diferente. Dicho informe cita el FED en relación con determinadas cuestiones, mientras que se abstiene en el caso de otras, impidiendo apreciar fácilmente en qué medida la cuestión tratada o la reserva formulada puede o no afectar al FED (por ejemplo, a propósito de los 250 millones de euros de contratos objeto de la reserva formulada sobre la asociación de ONG). Con el fin de que en el futuro el informe resulte más legible, el Tribunal recomienda presentar con más claridad la información y las apreciaciones relativas al FED en el informe anual y en la declaración propiamente dicha. 53. La reserva no afecta al FED en la medida en que el conjunto de las acciones cubiertas por el instrumento de ayuda alimentaria se financia a partir de recursos procedentes del presupuesto comunitario. El informe anual de actividad cubre globalmente el conjunto de las actividades gestionadas por el ordenador delegado y no tiene entre sus cometidos el de desglosar esta presentación según la fuente de financiación de los programas. En este sentido, la información y la valoración relativa al sistema de control, así como la declaración, se refieren al funcionamiento del sistema en su conjunto, sin distinción entre el presupuesto y el FED. El informe se centra más bien en el concepto de actividad (PA), que rebasa el marco estricto de la distinción presupuesto/FED. Así pues, la actividad «Relaciones con los países ACP y los PTU» cubre operaciones financiadas por fondos procedentes del Presupuesto y por fondos procedentes del FED. Téngase asimismo en cuenta que en una sección específica del informe se ofrece una presentación de las informaciones desglosada por actividades. La Comisión tendrá en cuenta los deseos del Tribunal dentro de los límites de los objetivos y exigencias de formato vigentes de los informes anuales de actividad.

54. Los títulos de crédito pendientes de devengo, así como la utilización conforme de los fondos Stabex representan un importe muy probablemente significativo en lo que se refiere a la calidad de la información financiera y deberían, por este motivo, haber sido objeto de una reserva por parte del director general (véanse los apartados 21). 54. Una vez transferidos a los países beneficiarios, los fondos Stabex les pertenecen y desaparecen formalmente de la contabilidad del FED. La posterior utilización de estos fondos por parte de los Estados beneficiarios no tiene pues un impacto formal en las cuentas del FED.

55. Debido al carácter parcial de los resultados del inventario Stabex (véase el apartado 23), el director general no disponía aún de toda la información necesaria para formular conclusiones en su declaración sobre el empleo de los recursos para los fines previstos, siguiendo el principio de buena gestión financiera, y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. 55. El instrumento Stabex era un mecanismo de desembolso rápido destinado a compensar las reducciones en los ingresos de exportación de productos agrícolas clave de los países ACP. Este instrumento desapareció con la entrada en vigor de los Acuerdos de Cotonú en abril de 2003. Las últimas transferencias pendientes se refieren pues a fondos cuya atribución a los Estados beneficiarios que cumplen los criterios de subvencionabilidad se había decidido en años anteriores a esa fecha. En 2003 no se efectuó ninguna transferencia Stabex. La declaración anual del Director General se refiere al ejercicio 2003. Las cuentas del FED no contenían información sobre la utilización de los fondos Stabex por parte de los Estados beneficiarios debido a que estos fondos, una vez transferidos a los países beneficiarios en el marco de los «convenios de transferencia», les pertenecen y desaparecen formalmente de la contabilidad del FED. Los Estados beneficiarios (véase la respuesta al apartado 43) deben informar a la Comisión sobre la utilización de estos fondos, ya que la Comisión tiene la posibilidad, tras elevar el asunto al Consejo de los Ministros (CE - ACP), de suspender la aplicación de las decisiones relativas a nuevas transferencias si la información proporcionada por el Estado beneficiario no se considera satisfactoria. Sobre la base de la información que recibió en su momento de los Estados beneficiarios, la Comisión no consideró necesario ejercer esta facultad. No obstante, debido al carácter no homogéneo de la información recibida por las delegaciones, imputable a la ausencia de un sistema de información armonizado, la Comisión lanzó en 2003 un inventario de estos fondos con el fin de efectuar un seguimiento extracontable y consolidar la totalidad de la información disponible.

Evolución de la eficacia de los sistemas de control y supervisión

56. El conjunto de las precedentes observaciones se ha integrado en un cuadro de indicadores para poder evaluar la eficacia de los sistemas de control y supervisión (véase al cuadro 4 ).

Cuadro 4 — DAS 2003 relativa a los FED: Indicadores potenciales resultantes de los trabajos de fiscalización 1. EVOLUCIÓN DE LAS OBSERVACIONES CLAVE 2001 2002 2003 Observaciones Respuesta de la Comisión Observaciones Medidas que deben tomarse Observaciones Medidas que deben tomarse 1.1 Gestión de la tesorería del Stabex Falta de control En el futuro no se suprimirá la correspondencia con el banco relativa a la adquisición y venta de títulos Las operaciones se han reducido notablemente pero las cuentas no indican con claridad las ganancias y las pérdidas de las operaciones ni el valor de mercado de las acciones al final del ejercicio Las cuentas deberían mostrar con claridad las ganancias y las pérdidas de las operaciones o del ejercicio, así como el valor de mercado de las acciones del ejercicio. Las cuentas muestran las ganancias y las pérdidas (en ocasiones nada despreciables) de las operaciones, así como el valor de mercado de las acciones al final del ejercicio Se tomaron las medidas deseadas 1.2 Ejecución del apoyo a los programas de ajuste estructural El marco jurídico no permite la realización de controles rigurosos de la legalidad y regularidad, debido a que la condicionalidad no se aplica de manera estricta El marco jurídico de los FED contempla excepciones de las condiciones Debido a la falta de información sobre la calidad de la gestión de las finanzas públicas en los países ACP, el Tribunal no puede expresar su opinión sobre la utilización del apoyo presupuestario directo Mejora de la información relativa a la gestión de las finanzas públicas en los países ACP. La Comisión ha proporcionado en primer lugar información sobre su seguimiento de la gestión de las finanzas públicas en los países ACP, especialmente en su informe sobre la gestión financiera del ejercicio 2003 Continuar informando sobre este tema importante 1.3 Pagos de capital de riesgo administrados por el BEI Tipos de interés superiores a los previstos en el Convenio de Lomé Opina que actuó correctamente, si bien verificará la aplicación correcta del Convenio mediante consulta con el BEI Tipos de interés superiores a los previstos por el Convenio de Lomé Aplicación correcta del Convenio de Lomé La responsabilidad de gestión del instrumento de inversión se transfirió al BEI mediante el reglamento financiero aplicable al noveno FED Ya no ha lugar a la formulación de comentarios sobre esta cuestión en el contexto de la DAS 1.4 Mecanismos de revisión de los precios En los contratos no están previstas las revisiones de precios La Comisión lo recordará a todas las delegaciones para evitar que vuelva a surgir este problema Continúan pagándose revisiones de precios sin una base contractual clara Mejora de la formulación y del control de las cláusulas relativas a las revisiones de los precios en los contratos La aplicación de las cláusulas de revisión de precios continúan revelando problemas puntuales Proseguir con la supervisión de este aspecto de la ejecución de los contratos 1.5 Nivel real de los compromisos primarios Sobreestimación en las cuentas por no haberse anulado los compromisos La Comisión continuará esforzándose por mejorar los procedimientos de seguimiento No se refleja con exactitud en las cuentas debido a la falta de acción rápida para cerrar el compromiso Medidas de seguimiento y cierre rápido de los compromisos La Comisión llevó a cabo una profunda revisión de los compromisos pendientes de liquidación que resultaban problemáticos Continuar revisando sistemáticamente los compromisos pendientes de liquidación que resultan problemáticos 1.6 Liquidación de los anticipos y recuperación diversa Sin observaciones No aplicable Anticipos que deben recuperarse no aparecen de manera fiable en las cuentas Esta laguna debe suprimirse La liquidación de los anticipios de más de 18 meses (400 millones de euros) y el cobro de los importes que deben recuperarse (27,5 millones de euros) se rigen por normas muy inadecuadas Mejorar los procedimientos de devengo, registro y seguimiento de los anticipos que deben liquidarse y de importes pendientes de cobro 1.7 Informes de utilización de los fondos Stabex y controles de los pagos finales Las transferencias Stabex se contabilizan en pagos sin que hayan llegado aún a sus beneficiarios Mejorar la calidad de la información contable En las cuentas Stabex no se dispone de información sobre la utilización de los fondos. Es preciso suprimir esta laguna, pues la Comisión es también responsable de la utilización de estos fondos La Comisión no puede verificar la utilización de los fondos Stabex (artículo 212 de Lomé IV), y se realizan trasferencias bancarias sin las autorizaciones correspondientes Obtener todos los informes de utilización de Stabex de los ordenadores nacionales y reforzar el control interno de las transferencias bancarias 2. SISTEMAS DE CONTROL Y SUPERVISIÓN 2001 2002 2003 EXAMEN DE LAS AUDITORÍAS FINANCIERAS Frecuencia (a) Frecuencia (a) Frecuencia (a) 2.1 Las normas de ejecución no definen claramente la naturaleza del gasto no subvencionable frecuente frecuente ocasional 2.2 El informe de auditoría no cuantifica claramente el gasto controlado y el importe de gasto subvencionable y no subvencionable frecuente frecuente ocasional 2.3 Falta de acción de medidas de recuperación del gasto no subvencionable identificado por los auditores externos frecuente frecuente frecuente SISTEMAS DE CONTROL INTERNO EN BRUSELAS Clasificación de los sistemas de control y supervisión (b) Evaluación de los sistemas de control y supervisión (b) Evaluación de los sistemas de control y supervisión (b) 2.4 Realidad del nivel de ejecución de una muestra de normas de control interno relativas a las operaciones subyacentes no disponible B B/A SISTEMAS DE CONTROL INTERNO EN SEIS PAÍSES ACP (34) (35) 2.5 Valoración global de las licitaciones no disponible B B/A 2.6 Valoración global de los pagos no disponible B B/A 2.7 Valoración global de las auditorías no disponible B B 2.8 Valoración global de las recuperaciones no disponible C C 2.9 Valoración global de la contabilidad no disponible B B/A 2.10 Valoración global de todos los países visitados no disponible B B (a) frecuencia (asiduidad) : muy infrecuente ocasional frecuente (b) Evaluación de los sistemas de control y supervisión : A. Funciona bien; precisa pocas o pequeñas mejoras B. Funciona, pero precisa mejoras C. No funciona conforme a lo previsto

CAPÍTULO III — SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES ANTERIORES

Integración de los FED en el presupuesto

Recordatorio de observaciones anteriores

57. El Tribunal ha formulado en diversas ocasiones observaciones relativas a las complicaciones y dificultades derivadas de la ejecución de los sucesivos FED y ha considerado su integración en el presupuesto como posible solución a las mismas (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). La Comisión se comprometió a presentar en 2003 una comunicación sobre las posibles ventajas e inconvenientes de integrar los FED en el presupuesto. (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) En su opinión, dicha integración, deseada desde hace tiempo también por el Parlamento Europeo, constituiría una solución para los problemas de transición que surgen una y otra vez en la ejecución de nuevos FED y permitiría, en principio, una ejecución continuada de los acuerdos celebrados con los países ACP. 57. La Comisión opina efectivamente que la consignación presupuestaria constituiría una solución a los problemas de transición entre los FED, pero recuerda que éste no es el único argumento en su favor (uniformidad de los procedimientos, transparencia presupuestaria y abandono del proceso de negociación y ratificación, con todos los retrasos que esto supone). Véase la respuesta de la Comisión al apartado 12.

Evolución de la situación

58. El 8 de octubre de 2003, la Comisión aprobó una comunicación al Consejo y al Parlamento titulada«Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a la plena integración de la cooperación con los países ACP en el presupuesto de la Unión», en la que desarrolla los argumentos en favor de dicha integración en el presupuesto. La cuestión es objeto de una examen profundo por todas las partes interesadas (especialmente por los países ACP) y el Parlamento Europeo ya se ha pronunciado a favor de que dicha integración en el presupuesto tenga lugar con rapidez (véase el apartado 42 del informe sobre la aprobación de la gestión de 2002). 58. La Comisión ha propuesto en sucesivas ocasiones la consignación presupuestaria del FED. La ampliación de la Unión y las decisiones a adoptar sobre las perspectivas financieras 2007-2013 hacen que la consignación presupuestaria del FED a partir de 2007/2008 resulte especialmente conveniente.

Participación de las entidades fiscalizadoras superiores de los países ACP en el control del FED

Recordatorio de observaciones anteriores

59. El Tribunal, el Parlamento y el Consejo subrayaron, en el contexto del examen de las gestiones anteriores de los FED (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), la importancia que el apoyo y la creación de entidades fiscalizadoras superiores (EFS) fuertes, eficaces e independientes podrían tener en la mejora de la calidad de la gestión de las finanzas públicas en los países beneficiarios y, de manera especial, el control de las operaciones financiadas por el FED. 59-60. Los apoyos directos a las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) se materializan en forma de proyectos, fuera de los convenios de financiación de apoyo presupuestario, y también en operaciones específicas de asistencia técnica financiadas con cargo a las líneas financieras de apoyo institucional (gestionadas según los procedimientos del FED) que se incorporan en cada convenio de financiación de apoyo presupuestario como complemento de los fondos consagrados a este último. La Comisión ha procedido a una actualización de la información contenida en el Anexo 6, incluyendo las citadas operaciones específicas. Como resultado de ello, ya hay apoyos directos (con distintas fuentes de financiación) en curso en 9 países, y se están estudiando en otros 7 países. — En los casos en que la Comisión no apoya directamente a una EFS, esta responsabilidad recae a menudo en otro proveedor de fondos tras una concertación en que interviene la Comisión. — El apoyo a las EFS reviste también una forma indirecta mediante la formulación, en los convenios de financiación vinculados a la ayuda presupuestaria, de condiciones o indicadores de proceso para reforzar el régimen jurídico y los medios de estas entidades. — La Comisión se propone asimismo, en la medida de lo posible, implicar a las EFS en las evaluaciones de las finanzas públicas. La Comisión tiene la intención de presentar una propuesta para sistematizar y estructurar más adecuadamente su apoyo a la EFS. Este apoyo se prestará en el marco de los planes de acción derivados de los programas de reforma de las finanzas públicas de los distintos países ACP y en concertación con todos los socios implicados en la ayuda presupuestaria, en particular con los Estados miembros.

Evolución de la situación

60. La Comisión manifestó su coincidencia con este a análisis e indicó que obraba en este sentido, si bien observó que al tratarse de un ámbito nuevo para ella y políticamente sensible, sigue un planteamiento progresivo (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Con objeto de dar seguimiento a la solicitud del Parlamento (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) de aportar información detallada sobre las financiaciones FED en favor de las EFS, la Comisión presentó en anexo 5 a su informe sobre la gestión financiera del ejercicio 2003 una lista de 14 proyectos que incluyen el apoyo a estructuras de control público. El Tribunal constata la clara utilidad de estos proyectos, con los que esencialmente se pretende reforzar los ministerios de finanzas y, en ocasiones, su estructura de control interno. No obstante, sólo uno o dos están destinados sobre todo al refuerzo de las EFS.

Seguimiento de los fondos Stabex

Recordatorio de observaciones anteriores

61. El Tribunal de Cuentas ya formuló en diversas ocasiones (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) observaciones relativas a los fondos Stabex, y en todas llamaba la atención sobre el hecho de que no se había efectuado ningún seguimiento contable apropiado que permitiera determinar cuándo y de qué manera se habían utilizado, de forma definitiva, dichos fondos. 61. en cuanto a los fondos Stabex, téngase en cuenta que a partir de su transferencia inicial a los países beneficiarios pasan a ser propiedad de éstos y dejan de figurar en la contabilidad del fed, aunque su utilización sigue estando sujeta a un control detallado por parte de las delegaciones. la comisión realizó en 2003 un inventario de los fondos con vistas a disponer de un seguimiento extracontable. El instrumento Stabex ya no existe desde la creación del 9o FED, y el instrumento FLEX previsto en el acuerdo de Cotonú se integra plenamente en el sistema contable normalizado del FED. Por lo tanto, los problemas detectados por el Tribunal no volverán a plantearse en el futuro (véase la respuesta de la Comisión al apartado 68).

62. La Oficina de Cooperación EuropeAid ha recordado recientemente que los países ACP sólo podían utilizar los fondos Stabex una vez cumplidos los requisitos específicos y con su acuerdo, y que adoptaría medidas para asegurar el seguimiento e informar al respecto (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). 62. Sobre la base del análisis de los inventarios de la utilización de los fondos Stabex a 31 de diciembre de 2003 enviados por las delegaciones, se aplicarán procedimientos y formatos estándar más detallados y precisos antes de que finalice el ejercicio contable 2004, los cuales serán plenamente operativos en 2005.

Evolución de la situación

63. En 2003, la Comisión llevó a cabo un recuento de todos los fondos Stabex que con anterioridad se habían transferido a los países ACP y que permanecían parcialmente sin utilizar en cuentas bancarias al final de 2002. La información obtenida, aún por completar en el momento de la presentación definitiva de las cuentas de 2003, le permitió aportar, por primera vez desde hacía mucho tiempo, una estimación de los importes inutilizados por los países beneficiarios, que se elevaban a unos 700 millones de euros. 63. De la información proporcionada (a 1 de julio de 2004) por el 80 % de los países interesados y relativa al 97 % del importe total del Stabex de los 7o y 8o FED se desprende que a 31 de diciembre de 2003 aún quedaban unos 700 millones de euros pendientes de utilización por parte de los países beneficiarios.

64. Si bien se habían transferido a los países beneficiarios y habían salido oficialmente de las cuentas de los FED, estos fondos son todavía objeto de responsabilidad compartida con la Comisión, la cual, mediante la firma de sus delegados en los pagos finales, conserva el control de su buena utilización. Con motivo de los trabajos realizados en el contexto de la declaración de fiabilidad, el Tribunal ha examinado este aspecto particular de la gestión de la Comisión. Los fondos Stabex se destinan habitualmente a las inversiones productivas en el ámbito afectado por el descenso de los ingresos procedentes de la exportación en que se basa la decisión de transferencia (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). A veces, estos fondos se utilizan de común acuerdo para apoyar operaciones que aparentemente no se relacionan con el ámbito en cuestión (por ejemplo, 50 millones de euros de ayuda presupuestaria destinada a Kenia, con el objetivo, entre otros, de pagar los sueldos de los profesores financiados mediante los recursos obtenidos en concepto compensación por las pérdidas de ingresos en las exportaciones de café de este país). 64. En general, la inmensa mayoría de los recursos del Stabex se ha venido asignando a las poblaciones rurales destinatarias. En el caso de Kenia y del último desembolso de 50 millones de euros transferido como apoyo presupuestario específico, las acciones previstas contemplan específicamente las regiones geográficas afectadas por las pérdidas de ingresos procedentes de estos fondos Stabex.

65. De manera general, la gestión y el seguimiento contable de los fondos Stabex se caracterizan por una falta de rigor que explica, en gran medida, la dificultad con que tropieza la Comisión para retomar el control de la información contable sobre los fondos en cuestión. Así, en ocasiones los ingresos generados en concepto de intereses se contabilizan y emplean de manera irregular (especialmente, en Papúa-Nueva-Guinea y en las Islas Salomón, con intereses sin contabilizar y utilizados para gastos totalmente sin explicar). 65. Sobre la base de los trabajos de inventario emprendidos en 2003, la Comisión está elaborando actualmente unas nuevas directrices, más precisas y detalladas, para la utilización de los fondos Stabex, con el fin de garantizar un mejor seguimiento y una mejor utilización de los fondos aún disponibles. Por lo que se refiere a la observación del Tribunal sobre Papúa-Nueva-Guinea y las Islas Salomón, la Comisión ha puesto en marcha una auditoría.

66. De hecho, la Comisión ha dedicado, desde el inicio, una atención insuficiente al marco mínimo necesario para realizar el seguimiento de la buena utilización de los fondos Stabex. Las delegaciones de la Comisión no disponían de un marco de referencia ni de orientaciones sobre la manera de realizar dicho seguimiento y la única obligación de los socios de explicar el uso dado a los fondos Stabex, que no siempre tuvo efecto, enseguida resultó inadecuada en este sentido. 66. La observación del Tribunal de Cuentas debe situarse en el contexto del objetivo histórico del Stabex y de la gestión totalmente descentralizada de los fondos a partir de su transferencia inicial a los países. El objetivo inicial del Stabex contemplaba la creación de un mecanismo de pago rápido y un sistema flexible de compensación directa a los pequeños productores por su pérdida de ingresos en el ejercicio agrícola vencido. Aunque el marco de referencia no haya sido muy preciso en el caso de los fondos Stabex debido a su carácter muy específico, siempre ha estado claro que las normas y procedimientos de los 7o y 8o FED se aplicaban también al Stabex. Algunas delegaciones y ordenadores nacionales han conseguido gestionar correctamente este instrumento.

67. Es importante que la Comisión, ahora que comienza a retomar el control de estas operaciones, iniciadas en algunos casos hace más de diez años, emprenda, junto con sus socios, una estrategia general que permita reabsorber definitivamente los fondos inutilizados. Una vez que dispusiera del marco reglamentario apropiado, podría plantearse la utilización de estos fondos como un complemento de los apoyos presupuestarios que, por otra parte, concede a los países beneficiarios. 67. La Comisión hará todo lo posible por conseguir la plena utilización del conjunto de los fondos en los países beneficiarios de aquí a finales de 2005. Los apoyos presupuestarios constituirán un medio privilegiado, a utilizar cuando las condiciones lo permitan.

68. En cualquier caso, la Comisión deberá velar por que las operaciones similares que se prevén en el marco de los acuerdos de Cotonú (FLEX) se gestionen correctamente y se sometan a un seguimiento que le permita demostrar, en un plazo razonable, la buena utilización de los fondos en cuestión. 68. El instrumento FLEX prevé bien un apoyo presupuestario, bien, en su defecto, un refuerzo de la parte programable (dotación A) del 9o FED. En ambos casos, los gastos se integran en el sistema contable normalizado del 9o FED y se atienen a la normativa correspondiente. Así pues, los problemas surgidos con el Stabex no deberían volver a plantearse con el FLEX.

CAPÍTULO IV - PRINCIPALES OBSERVACIONES DE LOS INFORMES ESPECIALES PUBLICADOS POR EL TRIBUNAL DESDE EL ÚLTIMO PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LA GESTIÓN

Informe Especial no 15/2003 sobre la fiscalización de los programas de microproyectos financiados por el FED.

69. Aproximadamente el 2 % de la ayuda de los FED se canaliza en forma de programas plurianuales de microproyectos que financian pequeñas estructuras. El Tribunal ha examinado su gestión y control por los servicios centrales de la Comisión y, en seis países ACP, por sus delegaciones (Ghana, Madagascar, Malawi, Uganda, Zambia y Zimbabue) y ha comprobado también si se habían alcanzado los objetivos de los programas.

70. Las principales observaciones se refieren a la elaboración de los programas, su ejecución y sus resultados concretos en los países seleccionados. Aunque el Tribunal valora positivamente los programas de microproyectos, ha observado, sin embargo, que: 70. La Comisión se congratula por el juicio positivo emitido por el Tribunal sobre los programas plurianuales de microproyectos (PPMR).

a) los servicios centrales de la Comisión no poseen información suficiente acerca de estos programas y no han proporcionado a las delegaciones directrices adecuadas. Las unidades de gestión de los programas en los países ACP no siempre disponen de un régimen jurídico claro. La ejecución de los programas mediante«presupuestos-programas»resulta a veces confusa o lenta. Los dispositivos de gestión y de control son globalmente satisfactorios, pero aún contienen lagunas y los sistemas de información, a menudo, están mal concebidos o mal utilizados; a) Si bien en el pasado experimentaron ciertas dificultades para realizar un seguimiento más estricto de los microproyectos, los Servicios centrales se esfuerzan actualmente en desempeñar un papel cada vez más importante en términos de apoyo temático y de difusión de las mejores prácticas, y están trabajando en la elaboración de una guía general para los PPMR. Aunque las células de gestión no siempre tienen un régimen jurídico claro, sus principales relaciones con el ordenador nacional (ON) están fijadas en protocolos o contratos. Los proyectos que exigen una larga preparación se caracterizan por la lentitud de su ejecución y del desembolso de los fondos, pero tienen la ventaja de potenciar una mejor comprensión de los proyectos por los organismos locales, contribuyendo a explicitar su sentido. En el marco del 9o FED se han introducido disposiciones capaces de mejorar la fiabilidad y la eficacia de la gestión de los «presupuestos-programas». La oficina de cooperación EuropeAid acaba de ultimar la elaboración de un registro de los microproyectos en curso y cerrados desde enero de 2003.

b) aunque se subestimen las dificultades de medir el impacto con precisión, la utilidad de los microproyectos para la población está ampliamente probada y se puede verificar y, si bien las condiciones para la sostenibilidad de los resultados parecen reunirse, pueden verse afectadas por la debilidad de las administraciones locales. b) La Comisión otorga suma importancia al refuerzo de las capacidades institucionales a todos los niveles, con el fin de promover la sostenibilidad de los resultados. En la medida de lo posible, se insta a las administraciones locales y a los municipios a apoyar el proceso de apropiación y la sostenibilidad de los resultados.

71. Al término de su fiscalización, el Tribunal invita a la Comisión a: 71. En sus respuestas, la Comisión se muestra de acuerdo con lo esencial de las constataciones y recomendaciones del Tribunal, y explica cómo se propone aplicar las principales recomendaciones del Tribunal. La oficina de cooperación EuropeAid tiene la intención de:

a) mejorar la organización de sus servicios centrales, con objeto de valorar más esta forma de cooperación; a) desempeñar en mayor medida un papel de apoyo;

b) proporcionar a las delegaciones directrices precisas y coherentes que resulten adecuadas a los microproyectos, controlar mejor el sistema de gestión y dotarle de un marco jurídico para poder realizar el seguimiento de la ejecución de los proyectos; b) consignar las mejores prácticas en una guía detallada y contribuir a mejorar la fiabilidad y la eficacia de la gestión de los programas;

c) velar por que la ejecución de estos programas permita un seguimiento del ciclo de proyecto y el respeto de plazos conformes a los objetivos prioritarios de la población; c) en la medida de lo posible, asociar a las administraciones locales y a los municipios a los proyectos con el fin de potenciar la eficacia y garantizar la sostenibilidad de sus resultados. Las disposiciones incluidas en el acuerdo de Cotonú permiten a los agentes descentralizados desempeñar un papel más importante en este ámbito;