Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al programa nacional de reforma de 2011 de Españay por la que se emite un dictamen del Consejosobre el programa de estabilidad actualizado de España (2011-2014) /* SEC/2011/0817 final */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al programa nacional de reforma de 2011 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de España (2011-2014) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4, Visto el Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión Europea[2], Vistas las conclusiones del Consejo Europeo, Visto el dictamen del Comité de Empleo, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, Considerando lo siguiente: (1) El 26 de marzo de 2010, el Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión Europea de iniciar una nueva estrategia para el empleo y el crecimiento —Estrategia Europa 2020—, que se basa en una mayor coordinación de las políticas económicas y se centrará en los ámbitos fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de crecimiento sostenible y competitividad de la economía europea. (2) El 13 de julio de 2010, el Consejo aprobó una recomendación sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (para el periodo 2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010, una decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros[3], que juntas forman las «orientaciones integradas». Se ha invitado a los Estados miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo. (3) El 12 de enero de 2011, la Comisión adoptó el primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, iniciando así un nuevo ciclo de gobernanza económica en la UE y el primer Semestre Europeo de coordinación integrada ex ante de las políticas económicas, en el marco de la Estrategia Europa 2020. (4) El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo aprobó las prioridades para el saneamiento fiscal y la reforma estructural (conforme a las conclusiones del Consejo de 15 de febrero y 7 de marzo de 2011 y en la línea del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión). El Consejo Europeo subrayó la necesidad de conceder prioridad al restablecimiento de unos presupuestos sólidos y de la sostenibilidad de las finanzas públicas, reduciendo el desempleo mediante reformas del mercado de trabajo y realizando nuevos esfuerzos para fomentar el crecimiento, y pidió a los Estados miembros plasmar estas prioridades en medidas concretas que habrían de incluir en sus programas de estabilidad o de convergencia y en sus programas nacionales de reforma. (5) El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo también invitó a los Estados miembros participantes en el Pacto por el Euro Plus a presentar sus compromisos con la debida antelación para su inclusión en sus programas de estabilidad o de convergencia y en sus programas nacionales de reforma. (6) El 29 de abril de 2011, España presentó la actualización de 2011 de su programa de estabilidad, relativa al periodo 2011-2014, y su programa nacional de reforma de 2011. Con objeto de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo. (7) La economía española fue gravemente afectada por la crisis, siendo sometida a un intenso proceso de ajuste en 2008-2009. El PIB real disminuyó un 4,3% desde principios de 2008 a finales de 2010 y el empleo se contrajo más del 10%. Como consecuencia de ello, la tasa de desempleo aumentó al 20,1% al final de 2010, la más elevada de la UE. Los jóvenes (tasa de desempleo del 41,6%) y los trabajadores menos cualificados (tasa de desempleo del 26,4%) están sufriendo gran parte de los efectos de la recesión de la economía española. Los tipos de interés de la deuda estatal aumentaron y el sistema bancario, en particular las cajas de ahorros, sufrieron presiones provocadas por el estallido de la burbuja inmobiliaria y la aguda contracción del sector de la construcción. El proceso de absorción de los amplios desequilibrios macroeconómicos acumulados durante el periodo de auge económico proseguirá durante cierto tiempo. Como respuesta a estos retos, el Gobierno español ha emprendido un programa de reforma que abarca el saneamiento fiscal, la reestructuración de las cajas de ahorros y la aplicación de reformas en los mercados de trabajo y de productos. (8) Partiendo de la evaluación del programa de estabilidad actualizado realizada de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, el Consejo considera que el escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias del programa de estabilidad es demasiado optimista para 2011 y 2012. En el programa se prevé situar el déficit presupuestario por debajo del valor de referencia del 3% en 2013 a más tardar, según las recomendaciones formuladas por el Consejo en abril de 2009, y seguirlo reduciendo en 2014, hasta el 2,1% del PIB. Durante el periodo que abarca el programa no se espera alcanzar el objetivo a medio plazo, que sigue siendo el equilibrio presupuestario. Esta senda de ajuste es globalmente apropiada. La mejora anual del saldo estructural sería del 1,5% del PIB por término medio en el periodo 2010-2013, conforme a la recomendación del Consejo, y del 0,3% del PIB en 2014. Se prevé que el ratio deuda/PIB aumente del 60,1% del PIB en 2010 a alrededor del 69% al final del periodo cubierto por el programa. Existen riesgos para la senda de saneamiento derivados de las hipótesis macroeconómicas subyacentes y del posible incumplimiento de los objetivos presupuestarios por las Comunidades Autónomas. Éstas representan una gran parte del gasto público total y muchas de ellas rebasaron sus objetivos presupuestarios en 2010. No obstante, el Gobierno español se ha comprometido a tomar nuevas medidas si se observan desvíos en la ejecución del presupuesto. (9) El logro del saneamiento fiscal previsto en 2011 y 2012 requiere una aplicación estricta de los mecanismos de control del déficit y de la deuda que se han establecido para las Comunidades Autónomas. El logro de los objetivos presupuestarios en caso de que la evolución macroeconómica y presupuestaria resulte peor de lo previsto en 2011 y 2012 requerirá medidas adicionales que el Gobierno se ha comprometido a tomar. Para 2013 se han especificado algunas medidas en apoyo de los objetivos presupuestarios. (10) El marco presupuestario a medio plazo de la economía española ha contribuido a promover una planificación presupuestaria plurianual y ha tenido un comportamiento globalmente satisfactorio. Sin embargo, la crisis lo ha puesto a prueba y ha mostrado la necesidad de reforzar más la estabilidad de las finanzas públicas y el aspecto preventivo de la política fiscal, que se fortalecería introduciendo una norma de gasto en función del crecimiento del PIB nominal a medio plazo. Esta norma, presentada por las autoridades españolas en su programa de estabilidad, sería automáticamente vinculante para la Administración central y las administraciones locales. El Gobierno también se propone buscar un consenso, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, sobre su aplicación por las Comunidades Autónomas. (11) El efecto previsible del envejecimiento de la población sobre el presupuesto español a largo plazo sería superior a la media de la UE, principalmente como consecuencia del aumento substancial que tendría lugar en las próximas décadas en la proporción que representan los gastos de pensiones en el PIB. A largo plazo, el envejecimiento de la población llevará a un aumento significativo del número de jubilados por trabajador. En ausencia de reforma, se estima que el gasto en pensiones aumentaría a una tasa muy superior a la media de la UE y pondría en peligro la sostenibilidad de la hacienda pública. La propuesta gubernamental de reforma de las pensiones, concertada con los interlocutores sociales, contribuirá a mejorar la sostenibilidad de la hacienda pública y a crear incentivos para la participación en el mercado de trabajo. No obstante, la reforma está pendiente de aprobación por el Parlamento y aún puede ser objeto de modificaciones. (12) España ha tomado importantes medidas para reforzar su sistema bancario, especialmente proporcionando un apoyo público substancial y tomando medidas para reestructurar las cajas de ahorros, reforzar la solvencia de los bancos y mejorar la transparencia de sus balances. Sin embargo, los problemas creados por el papel de las autoridades locales en la gobernanza de las cajas de ahorros aún no se han resuelto del todo, y el saneamiento de las cajas de ahorros a través de sistemas institucionales de protección (las denominadas «fusiones frías») ha suscitado cierta incertidumbre en cuanto a la eficacia en la reorganización de los bancos y la disminución de su tamaño. El Gobierno se ha comprometido a finalizar la reestructuración para finales de septiembre de 2011. (13) La reforma del mercado de trabajo que se está realizando actualmente en España debe complementarse con una revisión del poco ágil sistema actual de negociación colectiva. El predominio de los acuerdos provinciales y sectoriales deja escaso margen de negociación a nivel de empresa. La prórroga automática de los convenios colectivos, el periodo de validez de los contratos no renovados y la utilización de cláusulas de indización a la inflación ex post contribuyen a la inercia salarial e impiden una flexibilidad de los salarios suficiente para acelerar el ajuste económico y restablecer la competitividad. El Gobierno ha pedido a los interlocutores sociales que a lo largo de la primavera de 2011 lleguen a un acuerdo sobre una reforma del sistema de negociación colectiva de los salarios y se ha comprometido a plasmar el acuerdo resultante en legislación. (14) En un contexto de altísimo nivel de desempleo, España comenzó la reforma de su mercado de trabajo con la Ley de septiembre de 2010, encaminada a reducir la dualidad del mercado de trabajo y el desempleo de los jóvenes, a aumentar la empleabilidad de los grupos vulnerables y aumentar la flexibilidad a nivel de empresa. Con este fin, en febrero de 2011 se adoptó una reforma de las políticas activas del mercado de trabajo, que también incluía medidas para reforzar el papel asesor y orientativo de los servicios de empleo y su coordinación a nivel nacional y de las Comunidades Autónomas. Por ahora es demasiado pronto para evaluar si la reforma bastará con el fin de reducir la segmentación del mercado de trabajo y el desempleo de los jóvenes y de larga duración, dado que algunas medidas todavía no son operativas. El Gobierno se ha comprometido a adoptar nuevas medidas en octubre de 2011. (15) España experimentó una fuerte subida de sus costes laborales unitarios desde finales de los años noventa, lo que implicó un deterioro de su competitividad de precios y de costes. Unas subidas salariales superiores y unos incrementos de productividad inferiores a los de la zona del euro han contribuido a una inflación constantemente superior en España. Se podría potenciar la competitividad disminuyendo de forma neutra para el presupuesto el nivel relativamente alto de las contribuciones sociales a fin de reducir los costes laborales no salariales. Por ejemplo, los impuestos sobre la energía, especialmente los impuestos sobre los carburantes, se mantienen a un nivel relativamente bajo en España y podrían constituir una posible fuente de ingresos compensatorios. (16) El alto nivel de abandono prematuro de la escuela en España (31,2% en 2009) es particularmente preocupante, ya que disminuye el volumen de mano de obra cualificada, afecta a las perspectivas de empleo de los interesados y reduce el potencial de crecimiento. La Ley de Economía Sostenible, aprobada el 15 de febrero de 2011, incluye medidas encaminadas a aumentar la calidad y cantidad de los recursos humanos a través de la educación y formación profesional. Sin embargo, la eficacia de las nuevas medidas para combatir el abandono prematuro de la escuela y mejorar la formación profesional es incierta y su aplicación a todos los niveles de la Administración podría encontrar dificultades. (17) España ha progresado en la mejora de las condiciones de competencia en los mercados de productos y de servicios, abordando así una de las causas del lento incremento de la productividad. Aunque la incorporación de la Directiva de servicios a la legislación nacional está bien avanzada en España, se necesita una mayor apertura de los servicios profesionales. La Ley de Economía Sostenible incluye un amplio abanico de medidas tendentes a mejorar el entorno empresarial, reforzar la competencia y promover la sostenibilidad del medio ambiente. Sin embargo, podría resultar difícil su aplicación a todos los niveles de la Administración. Específicamente, deben evitarse los solapamientos entre distintos niveles de la Administración, una sobrerregulación a distintos niveles, y una legislación de las Comunidades Autónomas substancialmente heterogénea. (18) España ha contraído una serie de compromisos en el marco del Pacto por el Euro Plus[4]. En lo relativo a las finanzas públicas España se ha comprometido a establecer una norma de gasto que permita mejorar la estabilidad presupuestaria y, de esta forma, la sostenibilidad de las finanzas públicas. Para reforzar la estabilidad financiera, España se ha comprometido a completar antes del 30 de septiembre el proceso de reestructuración del sector financiero. Las medidas de empleo se centran en la aplicación de disposiciones legislativas sobre las políticas activas del mercado de trabajo y de disposiciones en el ámbito de la formación profesional, y en combatir el empleo no declarado. Las medidas en el ámbito de la competitividad se centran en la reforma del sistema de negociación colectiva, las profesiones reguladas, el establecimiento de un comité consultivo sobre competitividad y una reforma de la Ley Concursal. Los compromisos mencionados hacen referencia a las cuatro áreas del Pacto. Representan una continuidad del actual programa de reforma, añadiendo un calendario estricto para la aplicación de ciertas reformas y garantizando la plena aplicación de las reformas ya iniciadas. Estos compromisos se han evaluado y se han tenido en cuenta en las recomendaciones. (19) La Comisión ha evaluado el programa de estabilidad y el programa nacional de reforma, incluidos los compromisos contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus[5], y ha tenido en cuenta no sólo su pertinencia para la sostenibilidad de la política presupuestaria y la política socioeconómica de España, sino también su cumplimiento de las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica global de la Unión Europea incluyendo aportaciones a nivel de la UE en las futuras decisiones nacionales. En este sentido, la Comisión considera que, aunque el Gobierno español ha establecido planes de saneamiento fiscal compatibles con los objetivos fijados, existen ciertos riesgos. El aumento del gasto público deberá mantenerse por debajo de la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo y habrá que realizar la reforma del sistema de pensiones. Otras medidas en 2011-2012 deberán centrarse en garantizar la estabilidad del sistema financiero (mediante la finalización del proceso de reestructuración y consolidación de las cajas de ahorros) y en reforzar los factores internos de crecimiento, abordando el actual repunte del desempleo, particularmente mediante la reforma de la negociación colectiva, la continuación de la aplicación de las reformas actuales del mercado laboral, con un estrecho seguimiento y la evaluación de su eficacia. El sector de servicios, comercio y profesiones liberales debe abrirse a una mayor competencia y deben reducirse asimismo las cargas administrativas que pesan sobre las empresas. (20) A la luz de la presente evaluación, y teniendo en cuenta la recomendación formulada por el Consejo el 2 de junio de 2010 en virtud del artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo ha examinado la actualización de 2011 del programa de estabilidad de España, y su dictamen[6] se refleja particularmente en su recomendación (1) recogida a continuación. Teniendo en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo del 25 de marzo de 2011, el Consejo ha examinado el programa nacional de reforma de España. RECOMIENDA que España tome medidas en el periodo 2011-2012 a fin de: (1) Aplicar la estrategia presupuestaria en 2011 y 2012, garantizando el logro de los objetivos de déficit a todos los niveles de la Administración, en particular aplicando estrictamente los mecanismos existentes de control del déficit y de la deuda para los gobiernos de las Comunidades Autónomas; adoptar nuevas medidas en caso de que los resultados presupuestarios y económicos no se ajusten a lo previsto; aprovechar cualquier oportunidad que se presente, por ejemplo, la que se derivaría de unas mejores condiciones económicas, para acelerar la reducción del déficit; establecer medidas concretas a fin de apoyar completamente los objetivos establecidos para 2013 y 2014. Mantener la expansión del gasto público por debajo de la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo, introduciendo una norma de gasto para todos los niveles de la Administración en la Ley de Estabilidad Presupuestaria, según lo previsto. (2) Adoptar la reforma del sistema de pensiones propuesta con el fin de retrasar la edad de jubilación y aumentar el número de años de trabajo para el cálculo de las pensiones, según lo planeado; revisar periódicamente los parámetros de las pensiones a la luz de la evolución de la esperanza de vida, según lo previsto, y adoptar nuevas medidas para aumentar la edad efectiva de jubilación, tales como el aprendizaje permanente para los trabajadores de más edad. (3) Reforzar la reestructuración que está teniendo lugar en el sector de las cajas de ahorros abordando los puntos débiles que persisten en su estructura de gobernanza. (4) Estudiar el ámbito para reducir el nivel de las cotizaciones a la seguridad social con objeto de reducir los costes laborales no salariales de forma neutra para el presupuesto, por ejemplo modificando la estructura y los tipos del IVA y los impuestos sobre la energía. Adoptar y aplicar, previa consulta a los interlocutores sociales de conformidad con la práctica nacional, una reforma del proceso de negociación colectiva de los salarios y del sistema de indización salarial para garantizar que las subidas salariales reflejen mejor la evolución de la productividad y las condiciones imperantes a nivel local y a nivel de empresa. (5) Evaluar para finales de 2011 los efectos de las reformas del mercado laboral de septiembre de 2010 y de la reforma de las políticas activas del mercado laboral de febrero de 2011, y presentar, en caso necesario, propuestas de nuevas reformas para reducir la segmentación del mercado de trabajo, y mejorar las oportunidades de empleo para los jóvenes y garantizar un estrecho seguimiento de la eficacia de las medidas contempladas en el programa nacional de reforma, con vistas a reducir el nivel de abandono escolar prematuro, especialmente mediante políticas preventivas, y facilitar la transición a la educación y formación profesional. (6) Liberalizar más los servicios profesionales y promulgar la legislación prevista con objeto de redefinir el marco reglamentario y eliminar las restricciones actuales a la competencia, la eficiencia y la innovación; aplicar, a todos los niveles de la Administración, la Ley de Economía Sostenible, y, en particular, medidas encaminadas a mejorar el entorno empresarial y fomentar la competencia en los mercados de productos y de servicios; mejorar la coordinación entre la Administración central y las administraciones de las Comunidades Autónomas para reducir la cargas administrativas que soportan las empresas. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. [2] DO C de , p. . [3] Que se mantienen para 2011 conforme a la Decisión del Consejo 2011/308 UE de 19 de mayo de 2011. [4] Para más detalles sobre los compromisos contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus véase SEC(2011) 718. [5] SEC(2011) 718. [6] Previsto en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo.