1.Introducción

En una democracia sana y próspera, los ciudadanos pueden expresar libremente sus puntos de vista e informarse a partir de fuentes transparentes y pluralistas. Participan en el debate público y en las elecciones, por lo que pueden determinar eficazmente su futuro. Estos derechos conseguidos con esfuerzo establecen el fundamento de cualquier democracia y ocupan un lugar central en la Unión Europea. Es necesario fomentar y proteger la democracia. Tanto el sistema democrático como los derechos de los votantes individuales se enfrentan a amenazas. Estas pueden ir desde interferencias opacas (nacionales y extranjeras) y desinformación hasta obstáculos prácticos que impiden, por ejemplo, que los ciudadanos de la UE que residen en un país de la UE distinto del de su origen puedan votar.

En el pasado, los candidatos políticos hacían sus campañas principalmente a través de la captación puerta a puerta, reuniones, así como mediante la distribución de folletos o mediante entrevistas de radio y televisión. Unas normas claras garantizaban la rendición de cuentas y la transparencia en la publicidad política a escala nacional. Por ejemplo, podrían determinarse claramente las normas sobre el tiempo de emisión en la radio o sobre la responsabilidad del material impreso, así como los principales actores, en particular los partidos políticos. Además, el debate político y los actores eran esencialmente de carácter nacional.

La transición digital ha cambiado este panorama. Ha ofrecido no solo medios sin precedentes para llegar a las personas, incluidas las que residen en el extranjero, sino también para adaptar los mensajes a sus intereses personales y defender ideas más allá de las fronteras tradicionales. Las herramientas digitales también han difuminado la línea entre información genuina y campañas políticas y han abierto la puerta a nuevas técnicas intrusivas y opacas de selección y amplificación que influyen en los votantes de manera encubierta. Esta evolución reduce la exposición de los individuos a una pluralidad de puntos de vista, fragmenta el debate democrático y aumenta el riesgo de manipulación. Una serie de nuevos actores, desde plataformas en línea, redes sociales hasta empresas de tratamiento de datos, desempeñan ahora un papel importante en las campañas políticas. Dicha evolución ha dado lugar a una serie de problemas, desde el uso indebido de los datos de los ciudadanos hasta la incapacidad o la falta de voluntad de las plataformas en línea para aplicar las políticas de lucha contra la desinformación. Quienes ofrecen servicios en este difícil entorno se enfrentan a obstáculos, en particular la inseguridad jurídica. Teniendo en cuenta las previsiones actuales de un mercado creciente de publicidad política en línea, los problemas detectados solo empeorarán con el tiempo si la situación no se resuelve.

La Unión Europea, junto con sus Estados miembros, tiene la responsabilidad de proteger y defender los derechos electorales y políticos de sus ciudadanos y de reforzar los principios del debate democrático, proporcionando un entorno jurídico claro y predecible para estas actividades. Deben abordar la regulación fragmentada y obsoleta del debate democrático. Esto es especialmente importante, ya que gran parte de la actividad y muchos de los retos a los que se enfrentan son cada vez más de carácter transfronterizo.

Al mismo tiempo, la Unión Europea no solo está preocupada por la protección de la democracia dentro de sus fronteras, sino también en el extranjero, a través de su acción exterior. A medida que aumenta la presión sobre la democracia a escala mundial, el paquete de medidas propuesto está en sinergia con los grandes esfuerzos emprendidos por la Unión Europea en el exterior. Puede contribuir a las acciones de la Unión Europea para proteger, inspirar y apoyar a las democracias de todo el mundo, que se enfrentan a retos comunes y tienen un interés común en trabajar juntos para abordarlos.

Ya en 2018, la Comisión adoptó un paquete electoral, que incluye una serie de disposiciones que establecen medidas para abordar el tratamiento de datos personales en las elecciones, difundir las mejores prácticas en materia de prevención de la desinformación y los ciberataques, promover la transparencia en línea y la rendición de cuentas en el proceso electoral europeo, así como reforzar la cooperación. También se actualizaron las normas para los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas.

Desde entonces, la experiencia de las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 y de las elecciones nacionales en los Estados miembros ha demostrado que la manera en que los actores políticos se conectan con su electorado ha experimentado nuevos cambios significativos. El debate político se trasladó aún más a internet y a las redes sociales. Las plataformas de internet desempeñan un papel fundamental en la forma en que los ciudadanos forman, expresan y debaten sus opiniones. Los ajustes que ha requerido la pandemia de COVID-19 también han reforzado estas tendencias con un mayor uso de los servicios en línea. Estos cambios brindan nuevas oportunidades para que prospere el debate democrático, pero también nuevas amenazas para el sistema democrático y el mercado interior, también de naturaleza híbrida.

Aunque las medidas propuestas en 2018 siguen siendo pertinentes, son necesarias nuevas reformas. Algunas de estas medidas eran solo recomendaciones y no se han aplicado de manera coherente. Las pruebas demuestran que las normas existentes pueden eludirse.

Durante las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, los partidos políticos europeos encontraron dificultades a la hora de intentar hacer campaña más allá de las fronteras y el Parlamento Europeo ha pedido una reforma. El rápido cambio del debate político al entorno en línea también estimuló el crecimiento del mercado de la publicidad política en línea, en el que los actores políticos europeos gastaron 23 millones EUR en relación con las elecciones al Parlamento Europeo de 2019. Los ciudadanos de la UE también se han enfrentado a obstáculos a la hora de ejercer su derecho de voto en otros Estados miembros tanto en las elecciones al Parlamento Europeo como en las municipales.

Con la transición digital en curso, los ciudadanos, en particular las jóvenes generaciones, deben poder distinguir entre realidad y ficción y participar en debates abiertos, libres de desinformación, injerencias ilícitas, intimidación y manipulación. Debe quedar claro para los ciudadanos que están recibiendo contenido político y de quién. Debe haber una transparencia significativa que permita el control público y la rendición de cuentas de los actores pertinentes y que refleje la inclusividad y diversidad de nuestras sociedades.

Estos retos requieren un nuevo esfuerzo para reforzar la confianza en nuestros sistemas democráticos. La protección de unas elecciones libres y justas es una prioridad política de esta Comisión. El Plan de Acción para la Democracia Europea establece las medidas que la Comisión tiene previsto adoptar para reforzar la democracia, basándose en la experiencia de las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 y aprovechando la labor de la Red Europea de Cooperación Electoral («Red de la UE para las Elecciones»), así como en el Informe sobre la Ciudadanía de la UE de 2020.

El presente paquete incluye una propuesta de Reglamento sobre la transparencia de la publicidad política, dos propuestas de refundición de las Directivas sobre derechos electorales, una propuesta de refundición del Reglamento sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas, y anuncia un mecanismo conjunto de resiliencia electoral.

2.Transparencia y segmentación de la publicidad política

La publicidad política es un tipo específico de publicidad. Consiste en mensajes promovidos por, para o en nombre de actores políticos, o mensajes que pueden influir en el resultado de unas elecciones o un referéndum, un proceso legislativo o reglamentario, o un comportamiento de voto. Uno de los principios más esenciales de la democracia es que dicha publicidad debe ser transparente, es decir, los ciudadanos deben saber quién está detrás de una publicidad política y por qué se dirige a ellos. Esta publicidad política transparente facilita la detección de posibles injerencias o manipulaciones del proceso político.

Tradicionalmente, la transparencia de la publicidad política se ha regulado a nivel de los Estados miembros para garantizar procesos democráticos justos y libres y evitar injerencias. La normativa nacional impone obligaciones a los proveedores de servicios de publicidad política para garantizar, entre otras cosas, la rendición de cuentas y la organización general de un proceso político justo y abierto. Estas normas nacionales persiguen un interés público legítimo que la UE comparte plenamente. Sin embargo, las normas nacionales de transparencia que se aplican a los prestadores de servicios varían de un Estado miembro a otro, así como entre los distintos medios de comunicación, y se centran principalmente en los medios de comunicación tradicionales. Es probable que la fragmentación jurídica y las dificultades en la aplicación transfronteriza de las normas nacionales de transparencia aumenten en el futuro.

Las normas tradicionales a menudo no se adaptan a la evolución de la tecnología y las campañas electorales, y en algunos casos pueden eludirse debido a la naturaleza transfronteriza del entorno en línea, así como a las lagunas reglamentarias. El aumento del uso de la publicidad digital en las campañas políticas y la dimensión transfronteriza de los principales retos políticos —desde el cambio climático y la migración hasta la gestión de la pandemia de COVID-19— ha acentuado aún más los problemas asociados. Es evidente que el tamaño y la complejidad del mercado de la publicidad política, estimado en la UE en más de 100 millones EUR en 2019, está aumentando tanto dentro como fuera de la UE. La regulación heterogénea entre los Estados miembros y entre las distintas formas de medios de comunicación (por ejemplo, normas diferentes para la televisión y la radio) afecta a las empresas que operan en un contexto transfronterizo u ofrecen campañas publicitarias que utilizan múltiples medios de comunicación, que deben cumplir requisitos de transparencia múltiples y a menudo poco claros que generan inseguridad jurídica y costes de cumplimiento asociados.

Se necesita nueva legislación de la UE para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas, y que se respeten eficazmente los derechos fundamentales y los principios de protección de datos pertinentes, como la limitación de la finalidad y la minimización de datos.