ES Diario Oficial de la Unión Europea C 68/70

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo»

[COM(2011) 439 final – 2011/0190 (COD)]

2012/C 68/13

Ponente: Jan SIMONS

Los días 1 de septiembre de 2011 y 13 de septiembre de 2011, de conformidad con el artículo 192.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo decidieron consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo»

COM(2011) 439 final – 2011/0190 (COD).

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de diciembre de 2011.

En su 477o Pleno de los días 18 y 19 de enero de 2012 (sesión del 18 de enero de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 110 votos a favor, 46 en contra y 31 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones

1.1 El CESE, teniendo presente el objetivo último de una supresión casi completa del contenido de azufre en los combustibles utilizados en la navegación marítima, reitera su conformidad con la decisión de la Organización Marítima Internacional (OMI) de las Naciones Unidas, adoptada en 2008, de reducir drásticamente el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo de aquí a 2020. El CESE insta a todos los Estados integrantes de la OMI a que ratifiquen lo antes posible el correspondiente convenio de la OMI a fin de lograr una aplicación a escala mundial.

1.2 El CESE, por consiguiente, apoya la propuesta de la Comisión de adaptar la Directiva 1999/32/CE al anexo VI, referente a la prevención de la contaminación del aire producida por los buques, del Convenio MARPOL 73/78 (Convenio internacional para prevenir la contaminación producida por los buques) de la OMI. No obstante, considera necesario examinar determinadas propuestas y consecuencias.

1.3 El CESE aboga por la inclusión en la Directiva de disposiciones que se ajusten perfectamente al Reglamento 18 de la OMI sobre la calidad del fuelóleo, con su cláusula de disponibilidad del combustible (la solicitud de «comercialización») y las obligaciones de información en caso de que un buque haga uso del Reglamento 18, así como su cláusula de «no disponibilidad».

1.4 El CESE cuestiona la propuesta de aplicar, a partir de 2020, un límite del 0,1 % para el contenido de azufre de los buques de pasajeros que operan fuera de las zonas de control de emisiones de azufre (zonas SECA). La propuesta no ha acabado de analizarse. No obstante, en interés de la salud de los pasajeros y los miembros de la tripulación, se inclina a apoyar la propuesta. La atención prestada a la salud de los ciudadanos debe ser la misma en toda la UE.

1.5 El CESE opina que la prohibición de comercializar combustibles con un contenido de azufre que supere el 3,5 % de la masa limita el atractivo y el uso de métodos de reducción de emisiones a bordo de los buques (depuradores). Es preciso aclarar este punto.

1.6 El CESE expresa su preocupación por los problemas que podrían surgir si, a partir de 2015, se aplica un límite de azufre del 0,1 % en las zonas SECA. La OMI no ha elaborado un informe serio sobre los posibles impactos de esta medida. El Comité aconseja que en el futuro la OMI realice previamente este tipo de evaluaciones de impacto.

1.7 El CESE opina que es preciso investigar y mejorar los métodos alternativos de reducción de las emisiones o el recurso a combustibles alternativos. Teniendo en cuenta las diversas incertidumbres –como, por ejemplo, la disponibilidad de combustible de bajo contenido de azufre en 2015, o el riesgo de un cambio modal «inverso»–, la Comisión aconseja en su Comunicación sobre la propuesta de Directiva que, en la eventualidad de que dichas incertidumbres se conviertan en hechos, se modifique la fecha de entrada en vigor. El CESE aconseja que, en caso necesario, esto se haga a tiempo para garantizar que puedan seguir fomentándose las inversiones necesarias. Teniendo en cuenta la brevedad del plazo hasta 2015, conviene ante todo retrasar la fecha de aplicación del límite del 0,1 % hasta 2020.

2. Introducción

2.1 Los combustibles destinados al transporte marítimo son los combustibles más baratos y los menos refinados. La mayoría son subproductos de un proceso superior de refinado de petróleo. Hoy por hoy, constituyen una fuente importante de contaminación atmosférica, en particular de dióxido de carbono (un 4 % del total global de la contaminación de origen humano) y óxido de azufre (un 9 %).

2.2 Antes de que entraran en vigor los convenios y protocolos de la Organización Marítima Internacional (OMI) de las Naciones Unidas y, en particular, el Convenio para prevenir la contaminación producida por los buques (MARPOL) de 1973 y 1978, y posteriormente el Protocolo de 2008, el contenido de azufre autorizado en los combustibles era de un 4,5 %.

2.3 El anexo VI del Protocolo al Convenio MARPOL de 2008 prevé una drástica reducción progresiva, con el objetivo de alcanzar un 0,5 % general en 2020 y, en caso de dificultades, en 2025 a más tardar.

2.4 Es sabido que las partículas de azufre, que prácticamente han sido eliminadas de las fuentes terrestres (emisiones energéticas y derivadas de los transportes por carretera), causan problemas respiratorios y cardíacos, y hay consenso en que el contenido en azufre de los combustibles para uso marítimo debe reducirse.

3. La propuesta de la Comisión Europea

3.1 La Directiva 1999/32/CE (modificada por la Directiva 2005/33/CE) regula el contenido de azufre de los combustibles utilizados para el transporte marítimo e incorpora a la legislación de la UE determinadas reglas, acordadas en el marco de la Organización Marítima Internacional (OMI).

3.2 Concretamente, la Directiva, en su versión actual, incorpora reglas más estrictas sobre el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo en zonas que requieren una protección ambiental especial, las denominadas zonas de control de las emisiones de azufre (SECA).

3.3 El 14 de mayo de 2003, el CESE emitió un dictamen sobre la propuesta de Directiva 1999/32/CE (1).

3.4 Con apoyo de los Estados miembros de la UE, en octubre de 2008 se revisaron y reforzaron las normas internacionales de la OMI mediante una adaptación del anexo VI del Convenio MARPOL (2).

3.5 Las modificaciones más llamativas del anexo VI del Convenio MARPOL que guardan relación con la contaminación por SO2, pueden resumirse del siguiente modo:

— Una reducción del 1,50 % en peso del contenido de azufre de todos los combustibles utilizados para el transporte marítimo en las zonas SECA, concretamente hasta el 1,00 % para el 1 de julio de 2010 y hasta el 0,10 % para el 1 de enero de 2015.

— Una reducción del 4,50 % en peso del contenido de azufre de todos los combustibles utilizados para el transporte marítimo a escala internacional (fuera de las zonas SECA) hasta el 3,50 % para el 1 de enero de 2012 y hasta el 0,50 % para el 1 de enero de 2020, sujeta a revisión en 2018, con un aplazamiento posible hasta 2025.

— La posibilidad de acceder a una amplia gama de métodos de reducción de emisiones («equivalentes»), como equipos, métodos, procedimientos o combustibles alternativos.

3.6 Para garantizar la coherencia con el Derecho internacional y asegurar la correcta ejecución en la Unión de las nuevas normas sobre el azufre establecidas a nivel internacional, la Comisión propone que las disposiciones de la Directiva 1999/32/CE deben alinearse con el anexo VI revisado del Convenio MARPOL (3). En particular:

— Incorporar a la Directiva la modificación de 2008 del anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI en relación con el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo.

— Alinear la Directiva con las disposiciones de la OMI que permiten una gama más amplia de métodos equivalentes de reducción de emisiones. Completar esas disposiciones con medidas de salvaguardia adicionales para garantizar que esos métodos equivalentes no tengan un impacto adverso inaceptable sobre el medio ambiente.

— Adoptar el procedimiento de verificación de combustibles de la OMI.

3.7 La Comisión propone asimismo tomar las siguientes medidas adicionales:

— La introducción de un nuevo límite del 0,1 % en 2020 para los buques de pasajeros que operan fuera de las zonas SECA.

— La elaboración de orientaciones no vinculantes sobre el muestreo y los informes. Si esto fuera insuficiente, debería considerarse la posibilidad de adoptar reglas vinculantes.

4. Observaciones generales

4.1 El CESE considera, al igual que lo hace la Comisión Europea y muchas otras partes interesadas, que el objetivo último, especialmente por razones de seguridad, es que en la navegación marítima se emplee el menor azufre posible. Además, los ciudadanos y este sector del transporte activo en todo el mundo cuentan con la ventaja de que exista una normativa a escala mundial.

4.2 El CESE aplaude por tanto la decisión de la OMI de reducir drásticamente las emisiones de azufre en la navegación. En opinión del CESE no es necesario establecer una distinción entre la normativa mundial y la de la Unión Europea.

4.3 El CESE insta a todos los Estados pertenecientes a la OMI a que ratifiquen el Convenio MARPOL 73/78 a fin de garantizar una aplicación a escala mundial.

4.4 La regla 18 del anexo VI dispone que cada Estado parte deberá fomentar la disponibilidad de combustible y deberá informar a la OMI de dicha disponibilidad en sus puertos y terminales. No obstante, la OMI también ha introducido, de modo bastante realista, una cláusula de «no disponibilidad».

4.5 El CESE observa que la cláusula de «no disponibilidad» del combustible en cuestión, tal como se indica en el anexo VI del Convenio MARPOL, no se ha incluido en la propuesta de modificación de la Directiva. El CESE aboga por la inclusión en la Directiva de disposiciones que se ajusten perfectamente al Reglamento 18 de la OMI sobre la calidad del fuelóleo, con su cláusula de disponibilidad del combustible (la solicitud de «comercialización») y las obligaciones de información en caso de que un buque haga uso del Reglamento 18, así como su cláusula de «no disponibilidad».

4.6 El CESE tiene algunas dudas en relación con la nueva propuesta de la Comisión de introducir un límite del 0,1 % para el contenido de azufre de los combustibles de los buques de pasajeros fuera de las zonas SECA en 2020. La propuesta no ha acabado de analizarse. No obstante, en interés de la salud de los pasajeros y los miembros de la tripulación, se inclina a apoyar la propuesta. La atención prestada a la salud de los ciudadanos debe ser la misma en toda la UE.

4.7 La designación de nuevas zonas SECA deberá tramitarse conforme al procedimiento de la OMI, teniendo en cuenta las normas científicas, ambientales y económicas. En este sentido, el nuevo artículo 4 bis, apartado 2, no es claro. ¿Se incluirán automáticamente en la Directiva las nuevas zonas SECA que hayan sido aprobadas en la OMI o habrá un procedimiento estricto de la UE que permita a la Comisión designar nuevas zonas SECA, tras lo cual estas se propondrán directamente a la OMI? Es necesaria una aclaración.

4.8 En el artículo 1, apartado 4 (nuevo artículo 3 bis), la Comisión propone que los Estados miembros velen por que no se utilicen ni se comercialicen en su territorio combustibles para uso marítimo cuyo contenido de azufre supere la norma general del 3,5 % en masa, para evitar los riesgos relacionados con esta utilización, que en particular podría causar aguas residuales con una concentración elevada de azufre. No obstante, deberán tenerse en cuenta los métodos de reducción de emisiones (depuración), que permiten utilizar combustibles con un mayor contenido de azufre, sin sobrepasar las normas de la OMI.

4.9 Aunque las normas de la OMI no lo prevén, la Comisión propone que al utilizar métodos de reducción de las emisiones de dióxido de azufre se consigan de forma continua reducciones que sean al menos equivalentes a las que se lograrían con el uso de combustibles para uso marítimo que cumplan los requisitos de los artículos 4 bis y 4 ter. Ello es difícilmente viable, dado que podrían producirse interrupciones temporales de los elementos de reducción de emisiones y/o una reducción del rendimiento de estos aparatos debido a la fuerte presión en los motores, lo cual puede provocar un aumento temporal de las emisiones de azufre. Por ello es preciso eliminar este requisito.

4.10 En consonancia con la observación del punto 4.8, el CESE señala que, en la práctica, un buque no puede cumplir el criterio del anexo 2 de la propuesta sobre el artículo 4 quater, apartado 3: «documentar rigurosamente que ningún flujo de residuos descargado en el mar, incluidos los puertos cercados, las dársenas y los estuarios, tiene repercusiones negativas significativas ni presenta riesgos para la salud humana o el medio ambiente». También en este caso, en opinión del CESE sería mejor remitir a los requisitos incluidos en la Resolución MEPC.184(59) de la OMI, que prohíben precisamente los vertidos en puertos, dársenas y estuarios.

4.11 Mientras que la drástica reducción del azufre en el combustible para uso marítimo, tal como se regulaba en 2008 en el anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI, fue aplaudida de forma general y debe incluirse en la Directiva 1999/32/CE, la decisión de aplicar un límite del 0,1 % a partir de 2015 en las zonas SECA (4) ha generado inquietud.

4.12 En respuesta a la decisión de la OMI en torno a este punto específico y con ocasión de la consulta pública de la Comisión para la adaptación de la Directiva 1999/32/CE, diferentes interesados han señalado que los costes aumentarán considerablemente si el contenido de azufre del combustible de uso marítimo solo puede ascender como máximo al 0,1 %. En algunos estudios, dependiendo de los parámetros, se estima que el uso de este combustible (destilado) equivale a un aumento importante de los costes y una pérdida de competitividad. Sin embargo, otros estudios no han confirmado la gravedad de este riesgo.

4.13 Sea como sea, el hecho es que la OMI no realizó una evaluación adecuada del impacto antes de tomar esta decisión. El CESE aconseja que los Estados miembros de la OMI y la Comisión Europea insten a la OMI a realizar evaluaciones de impacto relevantes con antelación.

4.14 Un cambio modal a favor del transporte por carretera contradice la estrategia presentada en el Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible (Estrategia de transporte 2050) de marzo de 2011» (5). El cambio modal también provocará un fuerte incremento de los costes externos, concretamente en lo que respecta al medio ambiente, y en particular el aumento de las emisiones de CO2, la congestión del tráfico, el ruido, los accidentes, etc. Por ello, el CESE recomienda que no se corran riesgos con un cambio modal «inverso».

4.15 Las partes interesadas establecidas en las tres zonas SECA temen que su competitividad se reduzca drásticamente debido al aumento de los costes de transporte, con la amenaza de un desplazamiento de la producción y del correspondiente nivel de empleo a otras zonas no SECA, tanto en Europa como en el resto del mundo.

5. Observaciones particulares

5.1 Se está trabajando proactivamente para confeccionar una serie de herramientas que permitan ejecutar la decisión de la OMI de que el contenido de azufre de los combustibles de uso marítimo no supere el 0,1 % a partir de 2015 en las zonas SECA. A este fin se ha realizado, con diferentes especialistas, un análisis sobre la disponibilidad de combustible de uso marítimo con un contenido de azufre de 0,1 %, el uso de métodos de reducción de emisiones (depuradores) y el uso del GNL como combustible marítimo. Sobre la disponibilidad no se ha llegado a ninguna conclusión.

5.2 El uso de métodos de reducción de emisiones (depuradores/lavadores) se pone a prueba en diferentes proyectos. Se están realizando progresos importantes con depuradores a bordo que ya son operativos. Al eliminar simultáneamente el NO2 y el CO2, estos equipos pueden demostrar su buena relación coste-eficacia en un futuro próximo y deben tomarse en consideración. Teniendo en cuenta la brevedad del plazo hasta 2015, conviene ante todo retrasar la fecha de aplicación del límite del 0,1 % hasta 2020.

5.3 El sector marítimo ve con buenos ojos el uso de GNL como combustible alternativo –como combustible único o en combinación con el petróleo (sistema dual)–, sobre todo en lo que respecta a su uso en el transporte marítimo de corta distancia. Se han iniciado diferentes proyectos, sobre todo en el norte de Europa. Se debate con las partes interesadas los problemas existentes, como: la fuga de gases de metano, que contribuyen al aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero, la posibilidad de cargar combustible en los diferentes puertos europeos, las normas de seguridad durante la carga de combustible. Todo esto lo lleva a cabo la Asociación Europea de Armadores (ECSA) en colaboración con la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA). En este sentido también es evidente que la solución de los problemas pendientes exigirá mucho tiempo.

5.4 El sector marítimo sigue trabajando en los tres elementos de la «caja de herramientas». Dado que estos no podrán estar listos en 2015, hay muchas voces en favor de aplazar la introducción a través de una excepción dentro de la OMI.

5.5 La Comisión aconseja en su Comunicación sobre la propuesta de Directiva que, en la eventualidad de que dichas incertidumbres se conviertan en hechos, se modifique la fecha de entrada en vigor. El CESE aconseja que, en caso necesario, esto se haga a tiempo para garantizar que puedan seguir fomentándose las inversiones necesarias.

5.6 La Comisión es consciente de que el cumplimiento de la decisión de la OMI en el anexo VI del Convenio MARPOL de aplicar un límite del 0,1 % a partir de 2015 para los combustibles de uso marítimo en las zonas SECA conllevará un considerable aumento de costes. Esta cuestión se trata de forma extensa en la Comunicación de la Comisión sobre la revisión de la aplicación de la Directiva 1999/32/CE (6).

5.7 La Comisión afirma que utilización de la posibilidad adicional de cumplir las normas mediante recursos tecnológicos que ofrece el anexo VI revisado del Convenio MARPOL, y posteriormente la Directiva revisada, tales como lavadores de gases, combustibles alternativos (GNL) y electricidad en tierra, exigiría inversiones de capitales, tanto por parte del sector privado como del público.

5.7.1 Con este fin ha fijado diversas medidas de acompañamiento a corto plazo al objeto de apoyar al sector mediante los instrumentos de financiación de la UE que ya están vigentes, como el programa de redes transeuropeas de transporte (TEN-T), el programa Marco Polo II, la Iniciativa Europea de Transporte Limpio, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la posibilidad de utilizar los fondos de los Estados miembros para apoyar medidas a bordo de buques y la construcción de infraestructuras terrestres.

5.7.2 Con respecto a la formulación de medidas complementarias a medio plazo, la Comisión Europea está elaborando un enfoque de acción global, como, por ejemplo, una «caja de herramientas para el transporte sostenible por vías acuáticas».

5.7.3 El CESE acoge favorablemente estas intenciones de la Comisión, señalando que los costes de la aplicación de métodos alternativos son bastante elevados. Las tecnologías de reducción de emisiones, sobre todo cuando se utilizan para controlar las emisiones de NO2 y CO2, podrían tener una mejor relación coste-eficacia. Los programas de acompañamiento a que hace referencia la Comisión son de por sí positivos, pero cabe preguntarse si los recursos y plazos actuales permiten contribuir a una reducción de los costes de aplicación para 2015.

5.8 En lo que respecta a la definición del procedimiento de control de la OMI para los combustibles, el CESE señala que existe una diferencia entre, por una parte, este procedimiento de control y, por otra, la norma de la Organización Internacional de Normalización. Es preciso aclarar este punto.

Bruselas, 18 de enero de 2012. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) CESE 580/2003, DO C 208 de 3.9.2003, pp. 27-29.

(2) Resolución MEPC.176(58), adoptada el 10 de octubre de 2008 (anexo VI revisado del Convenio MARPOL).

(3) COM (2011) 439 final.

(4) En la UE, las zonas SECA incluyen el Mar Báltico, el Mar del Norte y el Canal de la Mancha.

(5) COM(2011) 144 final.

(6) COM(2011) 441 final de 17.7.2011.