COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Una política aérea de la Comunidad para sus países vecinos

1. Introducción

1. En su Comunicación "Una Europa más amplia - Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa" [1], la Comisión afirma que "una mayor interdependencia, tanto política como económica, puede ser por sí misma un medio de impulsar la estabilidad, la seguridad y el desarrollo sostenible tanto dentro como fuera de la UE. (...) la UE debe tratar de crear una zona de prosperidad y un entorno de vecindad amistoso (...) con los que mantenga relaciones estrechas y pacíficas basadas en la cooperación".

[1] COM (2003) 104 de 11.03.03.

2. Es evidente que el transporte en general, y la aviación en particular, representa un factor clave para fomentar la cooperación eficaz entre países, por lo que el establecimiento de una política de aviación hacia todos los países vecinos de la Comunidad debe considerarse un objetivo político importante.

3. Sin embargo, dada la diversidad de los países vecinos de la Comunidad ampliada, no resultaría adecuado imponer un enfoque basado en un modelo único de negociación ni resultaría eficaz intentar alcanzar acuerdos generales con todos los países al mismo tiempo. Así pues, la presente Comunicación aboga por una coherencia flexible: negociaciones basadas en un modelo de mercado único de la aviación con todos los países con los que la Comunidad ya ha establecido cooperación paneuropea en materia de aviación, y negociaciones basadas en los acuerdos euromediterráneos de aviación con los socios mediterráneos participantes en el proceso de Barcelona, comenzando con Marruecos, Líbano y Jordania. En el último capítulo de la presente Comunicación se recogen sucintamente las propuestas operativas que se derivan del enfoque defendido.

4. La presente Comunicación se basa en los recientes avances relacionados con el papel de la Comunidad en aviación exterior. Estos avances sirven de catalizador para establecer plenas relaciones en materia de aviación con los países vecinos de la Comunidad ampliada. Paralelamente a las negociaciones sobre aviación con los EE.UU. y a las negociaciones para alinear con el Tratado CE los acuerdos bilaterales vigentes en materia de aviación de los Estados miembros, la Comisión se propone negociar acuerdos comunitarios generales en materia de aviación con sus socios más importantes. A este respecto la presente Comunicación representa el primer paso: seguirán otros con propuestas para los mandatos de negociación con países de Extremo Oriente y el área del Pacífico Sur (Australia, Nueva Zelanda, Singapur, Japón y China).

2. Negociaciones en materia de aviación con todos los países vecinos de la Comunidad ampliada

2.1. Últimos acontecimientos y necesidad de una respuesta coherente

5. Tras las sentencias del Tribunal de Justicia [2] en que se reconocen las competencias comunitarias exclusivas en cuanto a aspectos importantes de aviación exterior, la Comisión indicó su intención de presentar propuestas para otros mandatos que le permitan entablar negociaciones sobre una amplia serie de asuntos sobre transporte aéreo con determinados países no pertenecientes a la UE.

[2] entencias del Tribunal de Justicia del 5 de noviembre de 2002 ("Cielos abiertos") Nos C-466/98 Comisión contra Reino Unido, C-467/98 Comisión contra Dinamarca, C-468/98 Comisión contra Suecia, C-469/98 Comisión contra Finlandia, C-471/98 Comisión contra Bélgica, C-472/98 Comisión contra Luxemburgo, C-475/98 Comisión contra Austria y C-476/98 Comisión contra Alemania. Véanse también la Comunicación de la Comisión "sobre las consecuencias de las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de noviembre de 2002" (COM(2002)649 de 19 de noviembre de 2002) y la Comunicación de la Comisión "sobre las relaciones entre la Comunidad y los países terceros en el campo del transporte aéreo (COM(2003)94) de 26 de febrero de 2003.

6. Es evidente que para la Comisión, por razones tanto políticas como económicas, resulta prioritario establecer una política de aviación coherente hacia los países vecinos de la comunidad ampliada.

7. Políticamente, esta zona incluye futuros miembros y/o participantes en el Proceso de estabilización y asociación, socios de la Cooperación paneuropea en materia de aviación, así como socios mediterráneos participantes en el proceso de Barcelona y signatarios, junto con la Comunidad, de un Acuerdo de asociación euromediterráneo [3]. La participación de estos países tiene lugar en estrecha cooperación con la UE mediante acuerdos bilaterales y, en algunos casos, directamente a través de las organizaciones europeas de aviación. Por otra parte, la UE acoge grandes grupos de inmigrantes procedentes de estos países, lo que justifica redes de aviación más eficaces y competitivas que operen con rigurosas medidas de seguridad operativa y policial.

[3] parte de Malta y Chipre, el proceso de Barcelona incluye a Marruecos, Argelia, Túnez, Egipto, la Autoridad Palestina, Israel, Jordania, Líbano, Siria y Turquía. Desde su participación en la conferencia de Stuttgart de abril de 1999 como invitado especial de la Presidencia de la UE, Libia participa como observador en algunas reuniones del proceso de Barcelona.

8. Económicamente, la mayoría de los países vecinos de la Comunidad ampliada son importantes socios comerciales de la misma. La Comunidad es el socio comercial más importante de todos ellos, así como el eje principal de su política económica. Dado que la repercusión del transporte aéreo en la economía global no ha dejado de aumentar (se considera que el impacto económico total del transporte aéreo en la producción mundial bruta asciende al menos a 850.000 millones de euros [4]), puede asumirse con seguridad que la mejora de las relaciones de aviación entre la comunidad ampliada y sus vecinos también contribuirá al crecimiento económico de ambas partes, especialmente gracia a sectores como el turismo y el comercio en bienes y servicios.

[4] Tir Transport Action Group (ATAG) - Facts and Figures.

9. Sin embargo, es obvio que el crecimiento económico basado en la aviación es compatible con el desarrollo sostenible sólo en determinadas condiciones. En este contexto, la Comisión ya ha señalado su preocupación por la práctica de la exención fiscal del combustible de las aeronaves mediante acuerdos bilaterales de servicios aéreos. La reciente Decisión del Consejo [5] para levantar la exención fiscal obligatoria para los vuelos intracomunitarios ha resaltado la importancia de poner fin a la misma, pues, de otro modo, las compañías aéreas comunitarias que operan en los Estados miembros y decidan usar las opciones ofrecidas por la nueva Directiva se enfrentarían a un riesgo de competencia desleal por parte de las compañías aéreas de terceros países que disfrutan de exenciones conforme a acuerdos de transporte aéreo.

[5] Directiva del Consejo 2003/96/CE de 27 de octubre de 2003 por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos.

10. Asimismo, conviene tener presente que en los últimos años la Comisión ha observado en los países vecinos que hasta ahora no habían participado en las negociaciones sobre transporte aéreo con la UE un creciente interés por estrechar las relaciones en materia de aviación. Parece lógico que, tras la adopción en junio de 2003 del paquete de relaciones exteriores, dicho interés aumente tanto en intensidad como en alcance.

11. Por otra parte, y de conformidad con el mandato "horizontal" de la Comisión de negociar la adaptación de los acuerdos bilaterales de los Estados miembros al Tratado tras las sentencias del Tribunal de Justicia del 5 de noviembre de 2002, se han establecido contactos con los países vecinos en cuestión y la mayoría de ellos ha indicado su interés por encontrar una respuesta alternativa a este problema jurídico mediante un acuerdo a nivel comunitario.

12. Así pues, paralelamente a las negociaciones para alinear los acuerdos bilaterales vigentes con el Tratado, la Comisión considera necesario un planteamiento más general que permita a la Comunidad negociar una serie de acuerdos de aviación con los países dispuestos a llevar a cabo dichas negociaciones.

2.2. Ámbito geográfico

13. Los socios previstos en este planteamiento son, ante todo, los países que participan en la Cooperación paneuropea en materia de aviación y que comparten las mismas normas en aspectos fundamentales de la misma como la seguridad operativa, la seguridad policial o la gestión del tráfico aéreo, participando en la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC), las Autoridades Aeronáuticas Conjuntas (JAA) o Eurocontrol. Por otro lado, también debe contarse con los países vecinos del sur y el sudeste de la Comunidad, cuya mayoría participa en el proceso de Barcelona.

14. Así pues, los socios potenciales para la política exterior de aviación contemplados en la presente Comunicación son: Marruecos, Argelia, Túnez, Egipto, la Autoridad Palestina, Israel, Jordania, Líbano, Siria, Turquía, Bulgaria, Rumanía, Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Montenegro, la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) [6], Moldavia, Ucrania y Bielorrusia.

[6] De conformidad con la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 1244 de 10 de junio de 1999.

15. No obstante, es evidente que, para que llegar a firmar un acuerdo de aviación con la Comunidad, estos países deberán demostrar, en primer lugar y ante todo, que cumplen los requisitos comunitarios en los ámbitos de la seguridad policial y operativa, condición necesaria que por el momento no cumplen todos ellos.

16. En el caso de Libia, dado que este país no está aún integrado en el proceso de Barcelona, se considera que es demasiado pronto para concebir un marco formal provechoso en el ámbito de la aviación entre la Comunidad y Libia.

17. En cuanto a Ucrania y Moldavia, la Comisión seguirá de cerca los avances legislativos, económicos e industriales relacionados con la aviación, en el contexto de su integración gradual en estructuras paneuropeas de aviación, con objeto de hacer propuestas concretas en el momento adecuado. A este respecto, los foros lógicos para formalizar tal seguimiento serían los subcomités correspondientes conforme a los respectivos acuerdos de asociación y cooperación con Ucrania y Moldavia.

18. Por lo que se refiere a Bielorrusia, la situación política actual no permite incluir este país en el actual ejercicio.

3. Países para los que el modelo de "mercado único de aviación" continúa siendo válido

3.1. Experiencia adquirida en las negociaciones sobre el espacio aéreo común europeo (EACE)

19. El 3 de octubre de 1996, el Consejo autorizó a la Comisión a entablar negociaciones para concluir uno o más acuerdos sobre el acceso a los mercados de transporte aéreo entre la Comunidad Europea y la República de Bulgaria, la República de Estonia, la República de Hungría, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Polonia, Rumanía, Eslovaquia, la República de Eslovenia y la República Checa. Este mandato se amplió posteriormente para incluir a la República de Chipre. Asimismo, el Reino de Noruega y la República de Islandia expresaron su deseo de participar plenamente en las negociaciones encaminadas a crear lo que se dio en denominar espacio aéreo común europeo (EACE).

20. Sobre la base de este mandato, en el año 2000 se alcanzó un proyecto de acuerdo. Dados los aspectos institucionales que dicho acuerdo incluía, la Comisión solicitó en octubre del mismo año el dictamen del Tribunal de Justicia (TJE), de conformidad con el apartado 6 del artículo 300 del Tratado CE, dictamen que el TJE emitió el 18 de abril de 2002 [7]. Sin embargo, para entonces el proceso de ampliación había avanzado de tal manera que dejaba obsoleto el mandato de la Comisión relativo a 10 países firmantes del Tratado de adhesión de Atenas.

[7] Dictamen 1/00 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 18.04.2002. En su dictamen, el Tribunal de Justicia indicaba esencialmente que el sistema de seguimiento jurídico propuesto por el Acuerdo era compatible con el Tratado CE.

21. En todo caso, el modelo de "mercado único de aviación", que es la esencia del espacio aéreo común europeo, continúa siendo una opción válida para mantener relaciones con varios países en el ámbito de la aviación. Así, la creación de un espacio aéreo común que eventualmente pudiera abarcar, además de la Comunidad ampliada, Noruega, Islandia y Suiza, también a Bulgaria, Rumanía y los países de los Balcanes occidentales (Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Montenegro y la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) [8]), aumentaría considerablemente la masa crítica del mercado aeronáutico comunitario, incrementaría el peso de la aviación comunitaria en términos políticos y económicos, y crearía más certeza en sectores tan sensibles como la seguridad operativa (la pertenencia a las JAA es un requisito previo para ser miembro del EACE) y policial.

[8] De conformidad con la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 1244 de 10 de junio de 1999.

3.2. Bulgaria y Rumanía

22. La Comisión se propone continuar el proceso de negociación con Bulgaria y Rumanía para aplicar el mandato del EACE, teniendo en cuenta la fecha prevista para su adhesión. La Comisión mantiene su convencimiento de que la rápida integración de estos países en un mercado único de aviación liberalizado beneficiará a sus ciudadanos y sus economías.

3.3. Los países de los Balcanes occidentales

23. El proceso de estabilización y asociación (PEA), la política de la UE para las relaciones con los Balcanes occidentales, tiene por objeto ayudar a los países participantes a cumplir los requisitos exigidos para la adhesión a la UE. La Comunicación de la Comisión "Los Balcanes Occidentales y la integración europea" [9] sugiere medios para intensificar el PEA a partir de la experiencia del actual proceso de ampliación, y la Comunicación "Preparar la participación de los países de los Balcanes occidentales en las agencias y los programas comunitarios" [10] establece algunas herramientas prácticas para dicho proceso de intensificación. Asimismo, la Comunidad es, con diferencia, el socio comercial más importante de cada uno de los países en cuestión. Por último, la situación geográfica de los países de los Balcanes occidentales acentúa la necesidad de establecer con ellos una política comunitaria bien consolidada en materia de aviación.

[9] COM(2003) 285 de 21.05.03.

[10] COM(2003) 748 de 3.12.2003.

24. Por consiguiente, la Comisión prevé la eventual adhesión final al Acuerdo sobre el espacio aéreo común europeo de Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Montenegro y la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) [11].

[11] De conformidad con la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 1244 de 10 de junio de 1999.

25. Estas negociaciones podrían verse beneficiadas eventualmente por el planteamiento regional del proceso de estabilización y asociación, dadas las limitadas dimensiones de los mercados interiores de los países de los Balcanes occidentales. De hecho, cabe esperar que sus enlaces aéreos con terceros países dependan en gran parte del nivel de cooperación que establezcan con la Comunidad y las capacidades atribuidas mediante esta cooperación a las compañías aéreas comunitarias que actúen en o desde estos países. Del mismo modo, cabe esperar que la perspectiva de las negociaciones sobre el EACE con los países de los Balcanes occidentales pueda por sí misma contribuir a impulsar unas condiciones jurídicas, políticas y aeronáuticas que permitan el comienzo efectivo de tales negociaciones.

26. No obstante, es evidente que los países en cuestión difieren considerablemente unos de otros no sólo en cuanto a macrofactores como la estabilidad política y el desarrollo económico sino también en cuanto al desarrollo de sus sectores aeronáuticos. Esto resulta importante, ya que para optar por el modelo del Acuerdo sobre el espacio aéreo común se requiere esencialmente que el país en cuestión sea capaz de aplicar la legislación y las normas de aviación comunitarias. El orden en que estas negociaciones deben comenzar y concluir se establecerá mediante intensos contactos en el futuro inmediato con los países interesados y mediante las debidas evaluaciones técnicas.

27. Desde el punto de vista de la aviación, parece que el país de los Balcanes occidentales cuyo sector aeronáutico ha adquirido mayor desarrollo hasta la fecha es Croacia. El mercado aeronáutico de este país crece rápidamente [12] y debería continuar haciéndolo gracias a su desarrollo turístico. El hecho de que Croacia haya desarrollado un mercado de aviación maduro crea nuevas oportunidades para las compañías aéreas comunitarias. Por último, según las JAA, Croacia es el país más próximo a la plena adhesión a este organismo [13].

[12] Según los datos de la OAG correspondientes a 2002, la cifra de asientos programados anuales disponibles entre la Comunidad y Croacia ascendió a aproximadamente 1,6 millones.

[13] Dado que Croacia presentó su candidatura al JAA en junio de 2001, este país se sometió a una misión de estudio del JAA en agosto de 2003 cuyos resultados determinarán su eventual adhesión como miembro de pleno derecho.

28. Sin embargo, la perspectiva declarada de negociaciones sobre el EACE con los otros países de los Balcanes occidentales puede por sí misma contribuir a impulsar una situación jurídica, política y de aviación que permita el comienzo efectivo de tales negociaciones.

29. Por consiguiente, la Comisión recomienda al Consejo que se adapte su mandato de 1996 para abrir negociaciones sobre el espacio aéreo común europeo, a fin de incluir a los países de los Balcanes occidentales.

4. Los Países mediterráneos

4.1. La necesidad de una política comunitaria de aviación hacia el Mediterráneo

30. Otro grupo de países al que la Comunidad debe dirigirse en el contexto de las relaciones exteriores de aviación entre la Comunidad ampliada y sus países vecinos son los participantes en el proceso de Barcelona.

31. La Comunidad es, con diferencia, el socio más importante en materia de aviación de Túnez (el 77,5% de todo el tráfico de pasajeros en el año 2000 tenía puntos de llegada o salida comunitarios) e Israel (52,2%). Aunque los países del Oriente Próximo y Oriente Medio sean en conjunto más importantes, la Comunidad es aún un importante socio en materia de aviación para Líbano (31%), Jordania (30%) y Siria (22%) [14].

[14] Fuente: Eurostat, series Statistics in Brief, Theme 7, 10/2002 "Transport by Air in the MED countries, 1998-2000". Datos disponibles en la nueva base de datos Chronos de EUROSTAT.

32. Así pues, la celebración de acuerdos generales de aviación con los países participantes en el proceso de Barcelona podría dar pie a un crecimiento económico recíproco, circunstancia especialmente cierta en el caso de los efectos positivos que tales acuerdos pueden tener en el desarrollo del turismo [15].

[15] Según la misma fuente, los turistas de la UE representaron en el año 2000 el 45% o más de todos los turistas que visitaron Marruecos, Turquía, Egipto, Israel y Túnez. La gran mayoría de ellos llegó por vía aérea.

33. Las evaluaciones necesarias para avanzar en los acuerdos generales de aviación con todos los países en cuestión requieren más información jurídica, administrativa y económica. No obstante, como se ha señalado anteriormente, varios países participantes en la cooperación euromediterránea han indicado ya su buena disposición para debatir la apertura del mercado.

34. La Comisión tiene como objetivo alcanzar acuerdos de aviación (en gran parte similares) con todos sus socios mediterráneos. La experiencia adquirida mediante estas negociaciones y el funcionamiento de estos acuerdos podría servir de base para un planteamiento (sub)regional [16]. A largo plazo, podría considerarse incluso la creación de un espacio aéreo común euromediterráneo, según lo ya sugerido en la reciente Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de una red euromediterránea de transporte [17].

[16] Conviene observar que Marruecos, Egipto, Jordania y Túnez participan en el denominado "proceso de Agadir" para crear una zona de libre comercio entre ellos.

[17] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el desarrollo de una red euromediterránea de transporte de 24 de junio de 2003 (COM (2003)376).

4.2. Instrumentación de esta política: los acuerdos euromediterráneos de aviación

4.2.1. Necesidad de un instrumento específico

35. Como ya se ha señalado, gracias al Acuerdo sobre el espacio aéreo común europeo, la Comunidad se propone crear, finalizados los periodos transitorios vigentes, un mercado único de aviación bien consolidado para todos sus signatarios. Esencialmente, este mercado único surge de la ampliación del acervo comunitario en materia de aviación a todos los países en cuestión. Esta ampliación supone la atribución de funciones específicas a las instituciones comunitarias (como la Comisión, en asuntos de competencia, o el Tribunal de Justicia) y a una comisión mixta (especialmente en cuanto a la legislación comunitaria en materia de aviación adoptada tras la entrada en vigor del Acuerdo sobre el EACE).

36. Sin embargo, es indiscutible que las diferencias entre los marcos jurídicos, administrativos y económicos en que está organizada la aviación de cada uno de los socios mediterráneos potencialmente interesados superan las diferencias que se resuelven en el marco del EACE. En segundo lugar, las negociaciones sobre aviación con los socios mediterráneos no tendrán lugar en el contexto de su adhesión en una fecha determinada. En tercer lugar, la gestión de un "mercado único de aviación euromediterráneo", con las estructuras "de pilar único" que éste implica, crearía una carga administrativa que la Comisión es actualmente incapaz de asumir adecuadamente. Por último, debería considerarse, quizá por encima de todo lo demás, que la Comunidad no comparte, mediante la Cooperación paneuropea en materia de aviación antes mencionada, las mismas normas en áreas como la seguridad operativa, la seguridad policial o la gestión del tráfico aéreo. Por lo que respecta a estas áreas, sólo las disposiciones de la OACI son pertinentes para las relaciones de la Comunidad tanto con los socios mediterráneos como con los demás países terceros del resto del mundo.

37. Por todas estas razones, el inicio de negociaciones sobre acuerdos de aviación con los países mediterráneos basados en la ampliación del Derecho comunitario y haciendo uso de las instituciones comunitarias no constituye la mejor base para dichas negociaciones. En este sentido, la Comisión aboga por un planteamiento de acuerdos de aviación más clásicos, si es posible con un enfoque regional, y sin excluir una cooperación más amplia en áreas de interés común.

4.2.2. Necesidad de una coherencia flexible

38. En su Comunicación sobre "Una Europa más amplia", citada en la introducción, se observaba que "las diferencias existentes en lo que respecta a la fase de las reformas y del desarrollo económico hacen que quepa esperar que los países vecinos avancen a ritmos distintos en la próxima década". Con esto en mente, la Comisión considera que la política comunitaria de aviación con respecto a sus socios mediterráneos debe caracterizarse por cierta flexibilidad, en especial en lo relativo a los periodos transitorios.

39. La Comisión considera que no sería deseable que la Comunidad se conformara con establecer una simple red de relaciones diversas con terceros países. Sólo la celebración con todos los socios interesados de acuerdos de aviación eventualmente abiertos a terceros podría evitar que las relaciones de aviación fuesen fragmentarias. Además, esto también podría facilitar las operaciones entre diversos socios mediterráneos y aumentar consiguientemente las ocasiones de una integración (sub)regional. Así pues, las negociaciones con los distintos países deben llevarse con cierta coherencia.

4.2.3. Necesidad de "acuerdos de aviación euromediterráneos", características básicas

40. La Comisión considera que su política mediterránea de aviación debe basarse en un nuevo tipo de acuerdo: los acuerdos de aviación euromediterráneos. Estos Acuerdos se basan en el planteamiento tradicional de los acuerdos abiertos de aviación, que cubren una gama de asuntos encaminados esencialmente a la apertura recíproca de los mercados y la supresión de los obstáculos económicos al comercio y la inversión. Según este planteamiento, cada Parte será esencialmente responsable de la aplicación en su territorio y a sus ciudadanos. Además, estos acuerdos permitirían cierto grado de control para garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas, incluyendo la información sobre los sistemas utilizados por cada Parte y el control de los mismos para evitar la distorsión de la competencia.

41. Todo acuerdo deberá estar integrado por disposiciones rigurosas en materia de seguridad aérea que tengan en cuenta plenamente los procedimientos y las normas aplicables en el territorio de la Comunidad y la evolución registrada en ésta (entre otros factores, gracias a la creación del Agencia Europea de Seguridad Aérea). Otro tanto puede decirse sobre la seguridad policial.

42. En cuanto a la gestión del tráfico aéreo, el acuerdo debería garantizar que, una vez adoptada la legislación comunitaria prevista sobre la creación del cielo único europeo, puedan impulsarse al máximo la armonización y la integración.

43. Puede incluirse un capítulo especial sobre el desarrollo de la aviación y/o a la asistencia (técnica), ámbitos en los que podría hacerse referencia a fondos existentes (MEDA, etc.) y al marco global de las relaciones entre la UE y los socios mediterráneos [18].

[18] Véase en especial el capítulo sobre "financiación" de la Comunicación sobre el desarrollo de una red euromediterránea de transporte.

44. Por último, la Comisión propone la inclusión de "una cláusula de nación más favorecida", limitada a sus socios mediterráneos. Mediante esta cláusula, la Comunidad y un socio mediterráneo se esforzarían por ofrecer las medidas de liberalización que acuerden entre sí a cualquier otro socio mediterráneo con el que ya exista un acuerdo de aviación euromediterráneo similar. Si este último país desea aceptar la oferta, estará evidentemente obligado a ofrecer las mismas condiciones a la Comunidad y al primer país. En caso contrario, no existirá ninguna reciprocidad y la "ampliación" no tendrá lugar. Este planteamiento respetaría, por una parte, las difíciles relaciones bilaterales que existen entre algunos socios mediterráneos y, por otra, crearía una dinámica importante favorecedora de la "apertura multilateral de la aviación".

4.2.4. Negociaciones sobre un acuerdo de aviación euromediterráneo con Marruecos

45. Dada su situación política y económica general, la importancia de su mercado de aviación y su nivel de desarrollo en este sector, así como por su deseo expreso de entablar negociaciones sobre aviación con la Comunidad [19], la Comisión considera que Marruecos es el país vecino del Magreb que actualmente ofrece mejores condiciones para negociar fructuosamente un acuerdo general de aviación.

[19] Declaración hecha por el Ministerio de Infraestructuras y Transportes con motivo de la tercera reunión del Comité de Asociación UE-Marruecos (Rabat, 21 de octubre de 2003).

46. Con más del 70% de sus exportaciones destinadas a la Comunidad y más del 65% de sus importaciones procedentes de ella, la Comunidad es, con diferencia, el principal socio comercial de Marruecos [20]. Por lo que se refiere a la aviación, el tráfico entre la Comunidad y Marruecos ha registrado un crecimiento constante durante los últimos 5 años [21], [22]. Es obvio que el tráfico relacionado con el turismo desempeña un papel fundamental en estas relaciones: en el año 2000, el 49,8% del total de turistas que visitaron Marruecos procedía de la UE, porcentaje al que correspondió el 80% de las pernoctaciones de no residentes [23]. La gran mayoría de estos turistas comunitarios llegó por vía aérea. Por otra parte, el tráfico relacionado con la emigración ("visitas a amigos y parientes") garantiza flujos adicionales [24].

[20] Cifras de EUROSTAT y el FMI correspondientes al año 2000.

[21] Según las cifras de EUROSTAT, el número de asientos anuales disponibles, en vuelos regulares y no regulares, superó por primera vez el umbral de los 4 millones en el año 2000.

[22] De los casi 7 millones de pasajeros de líneas aéreas que tuvieron como destino o punto de partida Marruecos en 2001 (excluidos los pasajeros en tránsito y de aviación general), alrededor de 1,7 millones fueron pasajeros de vuelos internos y los restantes 5 millones de vuelos internacionales. De estos, el 80% procedía de la UE-25 y, de ellos, la mitad procedía de Francia (datos del sitio de Internet del Ministerio de Transportes marroquí).

[23] Informe técnico del Banco Mundial n° 527, Transport Policies for the Euro-Mediterranean Free-Trade Area.

[24] Con más de 1 millón de residentes en el extranjero que llegan anualmente a aeropuertos marroquíes, este fenómeno está actualmente en el origen de más de un tercio de todas las llegadas a aeropuertos marroquíes (cifras de EUROSTAT de 2001, "El turismo en los países mediterráneos").

Los tres principales agentes de la aviación marroquí

El Ministerio de Infraestructuras y Transportes

En Marruecos, los principales aspectos de la aviación son responsabilidad del Ministerio de Infraestructuras y Transportes. Este Ministerio es el órgano competente para otorgar permisos, nombramientos y autorizaciones en el sector del transporte aéreo, así como el principal órgano responsable de adoptar medidas legislativas y reguladoras en dicho sector, incluido lo relativo a la gestión del tráfico aéreo, la seguridad operativa y la seguridad policial (ámbitos en los que también se encarga de la investigación de accidentes). Asimismo, el Ministerio representa a la aviación marroquí a nivel internacional, incluidas las negociaciones de acuerdos de servicios aéreos.

La Agencia Aeroportuaria Nacional

La Agencia Aeroportuaria Nacional (AAN) es el organismo de propiedad estatal que gestiona los principales aeropuertos de Marruecos (17, de los que 7 gozan de estatus internacional y tres registran un tráfico superior a 1 millón de pasajeros al año), que registraron más de 7 millones de pasajeros en 2001 (incluidos cerca de 200.000 pasajeros en tránsito y 90.000 pasajeros de aviación general) [25].

[25] Casablanca (3.515.189), Marrakesh (1.393.015) y Agadir (1.098.618), cifras de 2001 del Ministerio de Transportes marroquí. Según la misma fuente, en el periodo 1991-2001 el aeropuerto que mayor crecimiento ha registrado es el de Casablanca, que en dicho periodo duplicó con creces su volumen de pasajeros.

Royal Air Maroc

Royal Air Maroc (RAM), la compañía aérea nacional de Marruecos, ofrece vuelos regulares internacionales desde Marruecos a destinos en África, Europa y Norteamérica, así como vuelos internos y no regulares. En 2002 la empresa registró 3,3 millones de pasajeros con 44 puntos de destino, con una flota de 30 aviones y casi 6.000 empleados. Aunque durante algunos años la privatización (hasta el 25%) de la empresa ha ocupado un lugar importante en la agenda política, RAM es en gran parte propiedad estatal, con participaciones limitadas de Air France (4%) e Iberia (1,3%) [26]. Según declaraciones recientes del Presidente de su Consejo Ejecutivo, uno de los objetivos estratégicos de RAM es convertir su base de Casablanca en un eje regional entre África Occidental y el resto del mundo, función que actualmente desempeñan aeropuertos comunitarios en general y París en particular. Desde el año 2000, RAM es el principal accionista (51%) de Air Senegal, al tiempo que se ha hecho cargo de rutas de la desaparecida compañía Air Afrique de África Occidental [27].

[26] Datos del sitio de Internet de Royal Air Moroc.

[27] Flight International, abril de 2002.

La especial importancia de la gestión del tráfico aéreo en las relaciones en materia de aviación entre la Comunidad y Marruecos

Desde el punto de vista estratégico, la necesidad de relaciones estrechas en materia de gestión del tráfico aéreo entre la Comunidad y Marruecos surge de la situación geográfica de Marruecos. Los vuelos entre España y las Islas Canarias y entre Portugal y Madeira, así como la mayor parte de vuelos entre la Comunidad y los destinos en Latinoamérica pasan por la región de información de vuelo de Casablanca.

En este sentido, conviene observar que Marruecos fue el primer Estado norteafricano que concluyó un acuerdo bilateral con Eurocontrol, a través del cual Eurocontrol ya calcula, factura, recoge y gestiona cargas en ruta.

Es evidente que la necesidad de estrechar lo más posible las relaciones en materia de gestión del tráfico aéreo sólo puede aumentar con la creación del cielo único europeo y la aplicación de la gestión del tráfico en el marco de la separación vertical reducida. Igualmente, tanto la Comunidad como Marruecos necesitarán evaluar la participación de dicho país en la región superior de información de vuelo europea (EUIR) como un aspecto importante de la iniciativa del cielo único.

Tanto la seguridad operativa como la eficiencia de las compañías comunitarias saldrán beneficiadas del estrechamiento de relaciones en el campo de la gestión del tráfico aéreo, que probablemente se vería considerablemente reforzada con la aplicación más amplia posible de las normas comunitarias.

47. Por consiguiente, la Comisión recomienda al Consejo que la autorice para entablar negociaciones sobre un acuerdo de aviación euromediterráneo entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos.

4.2.5. Negociaciones sobre un acuerdo de aviación euromediterráneo con Líbano y Jordania

48. Dado el rápido crecimiento en importancia de su mercado de aviación, la política de aviación particularmente abierta que está aplicando con terceros países en general y la Comunidad en particular [28], así como por su deseo expreso de entablar negociaciones sobre aviación con esta última, la Comisión considera que Líbano es el país vecino del Mashrek que actualmente ofrece mejores condiciones para negociar fructuosamente un acuerdo general de aviación.

[28] Véase Lebanon's Experience in Air Transport Liberalisation in the Middle East, ATConf/5 2003, ICAO Montreal.

49. Con alrededor del 20% de sus exportaciones destinadas a la Comunidad y más del 44% de sus importaciones procedentes de la misma (con el valor tanto de las importaciones como de las exportaciones en constante aumento), la Comunidad es el principal socio comercial del Líbano [29]. El tráfico de pasajeros del aeropuerto internacional de Beirut registró entre 1988 y 2000 un crecimiento anual ininterrumpido de al menos el 10%, prácticamente todos los años de dicho periodo [30].

[29] Cifras de EUROSTAT y el FMI correspondientes al año 2001.

[30] Cifras compiladas por la OAG. En 1988, 5 de los 8 principales aeropuertos de enlace con Beirut estaban en ciudades de la Comunidad ampliada.

Evolución reciente del sector de la aviación en Líbano

El Gobierno libanés decidió en el año 2000 aplicar una política de cielos abiertos que incluía derechos de quinta libertad sin reciprocidad. La Dirección General de Aviación Civil, dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, será sustituida por un órgano autónomo de aviación civil con verdadera capacidad para regular. La creación institucional de este órgano de aviación civil recibirá asistencia técnica de los fondos MEDA.

La compañía nacional libanesa, Middle East Airlines, se ha visto beneficiada hasta ahora por la política de cielos abiertos y, tras registrar pérdidas de más de 400 millones en el periodo 1994-2001, pudo anunciar en el ejercicio presupuestario de 2002 los primeros beneficios desde mediados de los años 70. La otra compañía aérea internacional con sede en Líbano es la compañía aérea de carga Trans Mediterranean Airways.

El aeropuerto internacional de Beirut ofrece un importante potencial de crecimiento del tráfico aéreo, puesto que la capacidad del aeropuerto de seis millones de pasajeros anuales es el doble del volumen que se registra actualmente.

50. En términos generales, Jordania está siguiendo una política de liberalización económica y comercial, lo cual refuerza más que nunca la importancia de sus relaciones con la Comunidad, especialmente a la luz del acuerdo de asociación UE-Jordania que entró en vigor en 2002.

51. El Gobierno está intentando, en particular, establecer una política abierta de aviación con objeto de fomentar el turismo. En este sentido, conviene observar que está poniéndose a punto un importante proyecto MEDA con objeto de ayudar al órgano de aviación civil jordano a aplicar la política gubernamental de liberalización de los mercados e introducir un marco regulador general en el sector de la aviación civil.

52. Aunque en términos absolutos el tráfico aéreo entre la Comunidad y Jordania es bastante limitado (alrededor de la mitad del tráfico con Líbano), éste ha registrado un crecimiento ininterrumpido que alcanzó el 250% entre 1991 y 2001, cuando la economía general de Jordania se vio particularmente perjudicada por los acontecimientos posteriores al 11 de septiembre de 2001. En 2003, dos tercios del tráfico regular entre la Comunidad y Jordania correspondieron a la compañía nacional jordana Royal Jordanian [31], cuya privatización se suspendió tras el 11 de septiembre de 2001 y que continúa recibiendo ayudas considerables del Gobierno jordano [32]. No obstante, resulta del mayor interés el deseo del Gobierno de Jordania de convertir el aeropuerto Reina Alia de Amán en un eje importante (de carga) en la vertiente mediterránea de Oriente Medio.

[31] Datos compilados por la OAG relativos a 2003.

[32] En 2002 el órgano de aviación civil jordano y Royal Jordanian firmaron incluso un acuerdo por el que, durante un plazo de cuatro años, se concede a esta última entidad el derecho exclusivo de realizar vuelos regulares desde y hacia el reino y se permite a otras compañías aéreas jordanas realizar únicamente vuelos no regulares.

53. Por consiguiente, la Comisión recomienda al Consejo que la autorice para entablar negociaciones sobre un Acuerdo de Aviación Euromediterráneo entre la Comunidad Europea y la República del Líbano, por un lado, y entre la Comunidad Europea y el Reino de Jordania, por otro.

5. Turquía

54. El establecimiento de una política exterior comunitaria en materia de aviación hacia sus países vecinos requiere una cuidadosa evaluación de las relaciones de aviación con Turquía.

55. La Comisión invita a las autoridades turcas a entablar negociaciones sobre la base de su mandato "horizontal", con objeto de concluir un acuerdo a nivel comunitario que ajuste al Derecho comunitario los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros y Turquía. Dado que la Comisión dispone ya de este mandato, las negociaciones podrían iniciarse lo antes posible.

56. No obstante, conviene estrechar aun más las relaciones de aviación mediante un acuerdo general de aviación entre la Comunidad ampliada y Turquía, tanto por su calidad de país candidato a la adhesión como desde el punto de vista económico. La Comunidad es, con diferencia, el socio comercial más importante de Turquía en exportaciones e importaciones, mientras que Turquía ocupa actualmente el lugar número 10 en la lista de países clientes y el 11 en la de proveedores [33]. Por lo que se refiere a la aviación, Turquía es el principal destino turístico extracomunitario en la cuenca mediterránea y es un importante mercado para el flujo relacionado con la emigración ("visitas de amigos y familiares"). De hecho, el tráfico entre la Comunidad y Turquía representa más de un tercio de todo el tráfico de pasajeros, en vuelos regulares y no regulares, entre la Comunidad y el conjunto de países incluidos en el ámbito geográfico de esta Comunicación [34]. Asimismo, debido a su situación geográfica, Turquía es un socio prometedor en cuanto al transporte de mercancías.

[33] Cifras de EUROSTAT sobre 2002.

[34] Cifras de 2003 de la OAG. En cuanto a los servicios regulares, las compañías turcas han transportado tradicionalmente dos tercios de este mercado. Sin embargo, desde 2001 el mercado parece dividirse de forma más equilibrada entre compañías comunitarias y turcas.

57. Por otro lado, el mantenimiento de estrechas relaciones en materia de aviación entre la Comunidad Europea y Turquía está justificado por el hecho de que este país es un miembro incuestionable de la familia europea de aviación y, como tal, un miembro de pleno derecho de todas las estructuras intergubernamentales de cooperación aeronáutica en Europa (ECAC, JAA y Eurocontrol).

58. Para la Comisión, estos argumentos bastan para considerar que, aunque las futuras relaciones en materia de aviación con Turquía podrían compartir parte de los principios de un acuerdo de aviación euromediterráneo (como el mercado libre de aviación que éste supone), podría avanzarse más en la cooperación aeronáutica entre la Comunidad y este país en ámbitos como la seguridad operativa y policial y la gestión del tráfico aéreo. Asimismo, sigue abierta la posibilidad de la integración de Turquía en el espacio aéreo común europeo.

59. Por consiguiente, la Comisión se propone dedicarse activamente a establecer contactos exploratorios con las autoridades turcas para evaluar las posibilidades de un acuerdo sobre aviación entre la Comunidad y Turquía, a fin de lograr una cooperación en materia de aviación lo más amplia posible.

6. Conclusiones

1.1 Sobre la base del mandato horizontal que le confirió el Consejo el 5 de junio de 2003, la Comisión establece sistemáticamente negociaciones con todos sus países vecinos para reemplazar mediante acuerdos comunitarios las disposiciones de los acuerdos bilaterales de aviación entre los Estados miembros y los países vecinos que son contrarios al Derecho comunitario a raíz de las sentencias del TJE del 5 de noviembre de 2002.

1.2 La Comisión prevé la celebración de acuerdos generales de aviación según el modelo de "mercado único" con los países vecinos participantes en la Cooperación paneuropea en materia de aviación. Con este fin, la Comisión recomienda que se amplíe el mandato vigente que le fue conferido para negociar el establecimiento de un espacio aéreo común, a fin de incluir a los cinco países de los Balcanes occidentales.

1.3 La Comisión prevé la celebración de acuerdos de aviación euromediterráneos con sus socios mediterráneos. La Comisión recomienda que se abran negociaciones con Marruecos, Líbano y Jordania.

1.4 Por lo que se refiere a Turquía, la Comisión entablará debates preliminares, con objeto de alcanzar una cooperación aeronáutica lo más completa posible mediante un acuerdo de aviación entre la Comunidad y Turquía para el que se solicitará un mandato de negociación basado en el resultado de dichos debates preliminares.