En resumen, el déficit previsto para 2019 se mantiene cerca, aunque por encima, del valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. El exceso no se considera excepcional, pero sí temporal, a efectos del Tratado y del PEC. Por lo tanto, el análisis apunta a que, a primera vista, el criterio de déficit a efectos del Tratado y el Reglamento (CE) n.º 1467/97 no se cumple a la luz de los datos del Programa de Estabilidad y las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión, si bien se tienen debidamente en cuenta todos los factores pertinentes que se exponen a continuación.

El exceso respecto del valor de referencia del 3 % del PIB es temporal a efectos del Tratado y del PEC. En particular, tanto el Programa de Estabilidad como las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión estiman que el déficit se volverá a situar por debajo del valor de referencia en 2020. Para 2020, el Programa de Estabilidad prevé un déficit del 2,0 % del PIB, mientras que, según las previsiones de la Comisión, el déficit se situará en el 2,2 % del PIB. La diferencia entre las dos previsiones obedece, esencialmente, a la hipótesis habitual de mantenimiento de las políticas en que se basan las previsiones de la Comisión. En concreto, las previsiones de la Comisión para 2020 no tienen en cuenta los ahorros derivados de la indexación a la baja de las pensiones, ya que esta medida fue anulada por el Consejo Constitucional francés a finales de 2018. En relación con los últimos años abarcados por el Programa de Estabilidad, se prevé que el déficit sea del 1,6 % y el 1,2 % del PIB en 2021 y 2022 respectivamente.

Al mismo tiempo, el exceso respecto del valor de referencia del Tratado no tiene carácter excepcional, ya que no resulta de un acontecimiento inhabitual ni de una recesión económica grave a efectos del Tratado y del PEC. Las previsiones de la primavera de la Comisión contemplan un crecimiento del PIB real del 1,3 % en 2019 (0,3 puntos porcentuales por debajo del año anterior) y del 1,5 % en 2020 (sin ajuste de calendario), y se prevé que la brecha de producción sea cada vez más positiva.

El artículo 2, apartado 1 bis, del Reglamento (CE) n.º 1467/97 establece que los Estados miembros que fuesen objeto de un PDE el 8 de noviembre de 2011 se benefician de un período transitorio de tres años a partir del año siguiente a la corrección del déficit excesivo, durante los cuales se espera que realicen suficientes progresos para el cumplimiento del valor de referencia para la reducción de la deuda. En el caso de Francia, el período transitorio abarca los años 2018-2020 (es decir, tres años después de la corrección del déficit excesivo). Las «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y las directrices sobre el formato y el contenido de los programas de estabilidad y de convergencia», de 15 de mayo de 2017, detallan cómo se define y evalúa el requisito del saldo estructural. Definen, en concreto, el ajuste estructural lineal mínimo del saldo estructural («MLSA», por sus siglas en inglés), que garantiza que el valor de referencia para la reducción de la deuda se cumpla al final del período transitorio. Los datos notificados muestran que Francia no realizó progresos suficientes hacia el cumplimiento del valor de referencia para la reducción de la deuda en 2018 (véase el cuadro 1), pues la diferencia con respecto al MSLA exigido es de 0,5 puntos porcentuales del PIB. Según las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión, no se espera que Francia progrese lo suficiente hacia el cumplimiento del valor de referencia para la reducción de la deuda en 2019 y 2020, ya que se prevé que el esfuerzo estructural se mantenga en el 0,0 % del PIB en ambos años, en comparación con el MSLA exigido del 0,9 % y el 1,8 % del PIB, respectivamente.

El artículo 126, apartado 3, del TFUE establece que, si un Estado miembro no cumple los requisitos de uno de estos dos criterios o de ambos, la Comisión debe elaborar un informe. En este informe también se debe tener «en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro».

En 2018, la ratio deuda pública / PIB se estabilizó en el 98,4 %. El efecto de incremento de la deuda derivado del déficit primario global y los gastos de intereses se vio compensado principalmente por el crecimiento del PIB real y por el aumento del deflactor del PIB, tanto a través del efecto denominador, como del efecto de reducción marginal de la deuda por los ajustes stock-flujo.

Las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión contemplan un aumento del PIB hasta el 99,0 % en 2019 por el deterioro del saldo primario. A pesar de ello, se prevé que se incremente el efecto de reducción de la deuda derivado del efecto de bola de nieve como consecuencia del aumento del crecimiento del PIB nominal, mientras que los pagos de intereses deberían tocar fondo. Se espera que los ajustes stock-flujo sean muy ligeramente positivos.

Según las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión, la ratio de deuda pública disminuirá mínimamente en 2020, hasta el 98,9 % del PIB, debido a la reducción continua de la deuda por el efecto de bola de nieve, lo que se ve casi totalmente compensado por la presión al alza derivada del saldo primario, si bien algo inferior a la de años anteriores, y de los ajustes stock-flujo.

Las previsiones de deuda que incluye el Programa de Estabilidad se ajustan en líneas generales a las de la Comisión. Se prevé que la ratio de deuda aumente hasta el 98,9 % del PIB a finales de 2019, antes de disminuir hasta el 98,7 % del PIB en 2020. La diferencia con respecto a la previsión de la Comisión, basada en una hipótesis en que no varían las políticas, es fruto, principalmente, de que el Programa de Estabilidad contempla un déficit global inferior para 2020, partiendo de hipótesis de crecimiento del PIB nominal muy similares.

Tras la derogación del PDE en junio de 2018, Francia está sujeta a un período transitorio de tres años durante el cual debe garantizar avances suficientes hacia el cumplimiento del valor de referencia para la reducción de la deuda. Este período transitorio se inició en 2018 y finalizará en 2020. Para garantizar progresos continuos y efectivos hacia el cumplimiento durante el período transitorio, los Estados miembros deben respetar simultáneamente las dos condiciones siguientes:

a.en primer lugar, el ajuste estructural anual no debe desviarse en más de un 0,25 % del PIB respecto del MLSA, garantizándose de este modo que el valor de referencia para la reducción de la deuda se cumpla al final del período transitorio;

b.en segundo lugar, durante la totalidad del período transitorio, el ajuste estructural anual restante no debe superar el 0,75 % del PIB (a menos que la primera condición conlleve un esfuerzo anual superior al 0,75 % del PIB).

Los datos notificados muestran que Francia no realizó progresos suficientes hacia el cumplimiento del valor de referencia para la reducción de la deuda en 2018 (véase el cuadro 1), pues la diferencia con respecto al MSLA fue del 0,5 % del PIB, y no se prevé que vaya a realizarlos en 2019 y 2020. Según la Comisión, se prevé que el saldo estructural apenas variará en 2019, por lo que no llegará a la mejora exigida del 0,9 % del PIB en el marco del MLSA. Para 2020, también se prevé que el saldo estructural se mantenga en gran medida estable, lo que implicaría una desviación considerable respecto de la mejora exigida del 1,8 % del PIB en el marco del MLSA. Las desviaciones previstas superan en todos los años el 0,25 % del PIB, y el ajuste estructural anual restante excede en todo momento el 0,75 % del PIB durante el período transitorio. Por consiguiente, Francia superaría el margen de maniobra contemplado en la norma.

Según el escenario incluido en el Programa de Estabilidad, tampoco se garantizarían progresos suficientes hacia el cumplimiento del valor de referencia para la reducción de la deuda a partir de 2019, ya que se prevé que los esfuerzos estructurales recalculados no alcancen las mejoras exigidas en el marco del MLSA (un 0,6 % del PIB en 2019 y un 1,3 % del PIB en 2020). El menor esfuerzo estructural previsto por la Comisión para 2019 se debe principalmente al distinto tratamiento de dos medidas por considerar que tienen o no carácter puntual, con un efecto total de aproximadamente el 0,1 % del PIB. En concreto, las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión consideran puntual el aumento del quinto tramo del impuesto de sociedades, si bien no considera puntual el cambio en la contabilización de las ventas de licencias de emisión por ondas hertzianas.

Cuadro 2: Evolución de la deuda

Del mismo modo, el menor esfuerzo presupuestario (0,1 puntos porcentuales) previsto por la Comisión para 2020 se debe a la hipótesis habitual de mantenimiento de las políticas en que se basan las previsiones de la Comisión. En concreto, las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión no tienen en cuenta los ahorros derivados de la indexación a la baja de las pensiones (que ascienden a 3 400 millones EUR), ya que esta medida fue anulada por el Consejo Constitucional francés a finales de 2018. Si bien el Gobierno ha anunciado que se conseguirá ahorrar dicho importe, las medidas con las que se pretende lograrlo no son lo suficientemente pormenorizadas en esta fase.

Por lo tanto, el análisis apunta a que, a primera vista, no se cumple el criterio de deuda a efectos del Tratado y el Reglamento (CE) n.º 1467/97 a la luz de los datos de ejecución de 2018 y las previsiones de la primavera de 2019 de la Comisión, así como el Programa de Estabilidad, si bien se tienen debidamente en cuenta todos los factores pertinentes que se exponen a continuación.

4. Factores pertinentes

El artículo 126, apartado 3, del TFUE establece que en el informe de la Comisión «también se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro». Estos factores se aclaran con más detalle en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, que también dispone que debe prestarse debida consideración a «cualquier otro factor que, en opinión del Estado miembro de que se trate, sea pertinente para evaluar globalmente la observancia de los criterios en materia de déficit y deuda y que el Estado miembro haya puesto en conocimiento del Consejo y de la Comisión».

Al evaluar el cumplimiento sobre la base del criterio de déficit, si la proporción entre la deuda pública y el PIB rebasa el valor de referencia, los factores pertinentes solo se tendrán en cuenta en las etapas conducentes a la adopción de una decisión relativa a la existencia de un déficit excesivo, si se cumple plenamente la doble condición del principio general, a saber, que, antes de tomar en consideración los factores pertinentes, el déficit de las administraciones públicas se mantenga cercano al valor de referencia y que la superación de dicho valor tenga carácter temporal.

En caso de incumplimiento aparente del criterio de deuda, queda especialmente justificado realizar un análisis de los factores pertinentes, dado que la evolución de la deuda se ve influida en mayor medida por factores ajenos al control del Gobierno que en el caso del criterio de déficit. Este aspecto se reconoce en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, que establece que se tendrán en cuenta los factores pertinentes a la hora de evaluar el cumplimiento del criterio de deuda, independientemente de la magnitud de la infracción. A este respecto, deben considerarse (y se han considerado anteriormente) al menos los tres aspectos principales siguientes a la hora de evaluar el cumplimiento del criterio de deuda, habida cuenta de su efecto en la evolución y la sostenibilidad de la deuda:

1. Cumplimiento del OMP o la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo, lo que, en principio, permite garantizar la sostenibilidad o un progreso rápido hacia la sostenibilidad en circunstancias macroeconómicas normales. Dado que los OMP específicos de cada país tienen en cuenta, por su propia naturaleza, el nivel de deuda y los pasivos implícitos, el cumplimiento del OMP o la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo debe garantizar la convergencia de las ratios de deuda hacia niveles prudentes, al menos a medio plazo.

2. Reformas estructurales, ya aplicadas o detalladas en un plan de reformas estructurales, que se espera que aumenten la sostenibilidad a medio plazo por medio de su efecto en el crecimiento, contribuyendo así a situar la ratio deuda/PIB en una trayectoria descendente satisfactoria. En general, es de esperar que se respete el OMP (o la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo) y que se apliquen reformas estructurales (en el contexto del Semestre Europeo) en condiciones económicas normales, lo que situará la evolución de la deuda en una trayectoria sostenible gracias al efecto combinado sobre el propio nivel de la deuda (mediante la consecución de una situación presupuestaria sólida de cara al OMP) y sobre el crecimiento económico (mediante las reformas).