ES Diario Oficial de la Unión Europea C 325/3

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Prácticas y relaciones entre la UE y las administraciones nacionales»

(2006/C 325/03)

El 19 de enero de 2006, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema «Prácticas y relaciones entre la UE y las administraciones nacionales»

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 14 de noviembre de 2006 (ponente: Sr. van IERSEL).

En su 431o Pleno de los días 13 y 14 de diciembre de 2006 (sesión del 14 de diciembre de 2006), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado el presente Dictamen por 102 votos a favor, 5 votos en contra y 48 abstenciones.

1. Resumen

1.1 El Consejo de Ministros es determinante en el proceso decisorio de la UE. Sin embargo, la coordinación y la elaboración de las políticas a nivel nacional nunca se han debatido en profundidad a nivel comunitario. La UE es un caso único de soberanía compartida. Como consecuencia de ello, la UE requiere una gobernanza transparente en múltiples niveles y en un amplio espectro de sectores. El CESE estima que la existencia de procedimientos administrativos y políticos nacionales claramente definidos y eficaces, junto con una mejor legislación y una mejor aplicación y cumplimiento de ésta, forma parte de la buena gobernanza de la UE. Asimismo, servirá para reforzar la transparencia y clarificar el impacto de la legislación y de las políticas europeas a los ojos de la sociedad en su conjunto. El análisis de las prácticas nacionales refleja diferencias considerables entre los Estados miembros en lo relativo a la gestión política y administrativa de los asuntos comunitarios. Un análisis de esta naturaleza debería fomentar el debate sobre los procedimientos gubernamentales –políticos y administrativos– aplicables a la gestión de tales asuntos; en ese terreno cabría destacar las mejores prácticas y las más interesantes. Un debate abierto, a nivel de toda Europa, sobre cómo abordar de la mejor manera posible los asuntos europeos a nivel nacional beneficiará también al debate sobre cómo legislar mejor y cómo mejorar la ejecución y el cumplimiento de la legislación comunitaria. El CESE es partidario de un estudio continuo de las prácticas y procedimientos administrativos nacionales.

2. Introducción

2.1 En 2005 el CESE aprobó un Dictamen sobre «Legislar mejor», juntamente con otro sobre «Mejorar la aplicación de la legislación comunitaria». Ambos dictámenes se basaban en el principio de que en un Estado de Derecho una ley buena es una ley que puede cumplirse y que se cumple realmente (1). La legislación comunitaria debe nacer en un proceso transparente, democrático y accesible, que apuntale la legitimidad de la UE. Las prácticas internas de los gobiernos también forman parte de este proceso.

2.2 Hay que señalar y lamentar que, tras muchos años de integración europea, en una serie de Estados miembros la legislación y la política comunitarias no se hallan aún suficientemente integradas, en tanto que estrato político y administrativo, en la elaboración de las políticas nacionales, en ámbitos en los que se han comprometido a adoptar políticas comunes y a aplicar decisiones comunes.

2.3 En el proceso de elaboración, transposición y aplicación de la legislación, los Estados miembros son un elemento clave. Esto significa que la manera en que los Estados miembros gestionan estos procesos también es crucial: cuanto mejor es la organización, mejor es el resultado final para la UE, en el propio interés de los Estados miembros y para la sociedad en su conjunto.

2.4 Teniendo en cuenta que 25 Estados miembros –cada uno con su propia cultura administrativa, con sus propias tradiciones y con su propia manera de gestionar estos procesos– están obligados a respetar el mismo acervo, con exigencias similares en lo que respecta a la elaboración de la legislación y la transposición, ejecución y cumplimiento de la normativa comunitaria, es indispensable adoptar un enfoque eficaz y transparente de los asuntos comunitarios a nivel nacional.

2.5 La coordinación y la elaboración de políticas a nivel nacional es algo que nunca se ha debatido en profundidad a nivel de la UE, en parte debido a la subsidiariedad, y en parte debido a la falta de verdadero interés entre los órganos decisorios de Bruselas y de las demás capitales de la UE. Es curioso que, salvo algunas excepciones, el mundo académico tampoco ha prestado hasta ahora mucha atención a estos aspectos. Pero está claro que la manera en que se organice la coordinación y la elaboración de las políticas a nivel nacional puede tener consecuencias de peso en el proceso decisorio en Bruselas y, ulteriormente, en la transposición y aplicación de la legislación comunitaria. Por consiguiente, al examinar cómo legislar mejor y cómo aplicar mejor la legislación hay que tener también en cuenta la organización de la coordinación y de la elaboración de políticas a nivel nacional.

2.6 No se trata, pues, de una cuestión meramente técnica, sino también política, debido al interés de examinar la manera de mejorar la organización y los procedimientos internos en los Estados miembros y la posible redefinición de las responsabilidades mutuas entre los Estados miembros y la Comisión. Paralelamente es necesario también garantizar la transparencia y la accesibilidad de estos procesos a fin de mejorar la comunicación entre la UE y la sociedad y para despejar la confusión y los recelos entre los ciudadanos.

2.7 Por razones obvias, la Comisión se ha mostrado muy renuente a examinar los procedimientos nacionales. Sin embargo, en 2001 la Comisión afirmó con razón lo siguiente (2): «Es hora de reconocer que la Unión ha pasado de un método diplomático a un método democrático, con políticas que inciden profundamente en las sociedades nacionales y en la vida cotidiana. El Consejo tiene que reforzar su capacidad de coordinar todos los aspectos de la política europea tanto en su propio marco como en los Estados miembros».

2.8 En cuanto a la «transposición» de la legislación comunitaria, una Recomendación de la Comisión de 2004 formulaba propuestas prácticas dirigidas directamente a los Estados miembros a fin de fomentar la correcta aplicación y cumplimiento de la legislación comunitaria aprobada (3). Varias de estas propuestas también pueden ser de gran utilidad para mejorar los mecanismos nacionales relativos a la coordinación y elaboración de las políticas a la hora de preparar la legislación de la UE y de llevar a cabo los objetivos políticos acordados.

2.9 Sin lugar a dudas, la necesidad de simplificar los procedimientos políticos y administrativos nacionales en los Estados miembros se ha hecho más urgente desde: — la introducción de cuadros de indicadores sobre la aplicación de la legislación comunitaria, — la intervención de la UE en un número creciente de ámbitos, — las negociaciones sobre el Tratado Constitucional, y — la ampliación de la Unión y las nuevas adhesiones que se produzcan en el futuro. No obstante, aún queda mucho trabajo por hacer.

3. Contexto general

3.1 La UE no es un Estado ni se halla en proceso de convertirse en un Estado. La Comisión es un centro de derecho de iniciativa en ámbitos bien definidos. El Consejo encabeza la toma de decisiones en materia de legislación y presupuesto, a menudo con una interferencia influyente del Parlamento Europeo como colegislador y del Tribunal de Justicia como guardián del Derecho comunitario. Un liderazgo indisputable no existe. La UE es más bien una realidad muy compleja de dependencias mutuas entre muchos actores. Es única en haber creado una red común de responsabilidades nacionales y federales.

3.2 La UE es única en lo que respecta a la soberanía compartida. Como consecuencia de ello, la UE requiere una gobernanza transparente en múltiples niveles y en un amplio espectro de sectores, pero las implicaciones de esto para la gestión y administración de sus partes constituyentes, los Estados miembros, distan mucho de ser claras (4). Este es el caso en ámbitos de responsabilidad compartida entre los Estados miembros y «Bruselas», pero también en lo que concierne a responsabilidades independientes que incumben a los propios Estados miembros, por ejemplo a la hora de aplicar la Estrategia de Lisboa.

3.3 En las últimas décadas, la UE ha ido interviniendo en un número creciente de ámbitos. Se trata de un proceso dinámico en el que participan las capitales nacionales y, cada vez más, los entes regionales, los actores sociales y económicos y la sociedad civil. Recientemente han empezado a ponerse en práctica políticas del «tercer pilar», esto es, justicia y asuntos de interior. Pero hasta ahora la Comisión no puede incoar, en este campo, procedimientos de infracción contra los Estados miembros a fin de subsanar deficiencias en la aplicación de la legislación comunitaria a nivel nacional (5).

3.4 A pesar de las consecuencias a menudo directas de la legislación comunitaria y de la toma de decisiones de la UE para los ciudadanos, las empresas y las organizaciones, en muchos Estados miembros la UE todavía se percibe principalmente como un órgano internacional fuera de la organización del Estado nacional y, en algunos países miembros, incluso como pura política exterior. Esto tiende a crear confusión y una distancia contraproducente. Las dificultades que está encontrando la UE en la escena política y administrativa en los Estados miembros se deben en buena medida a esta mentalidad.

3.4.1 En la escena política europea, la posición y el papel de los parlamentos nacionales son de una importancia crucial. A menudo sigue existiendo un desfase entre su grado de información y de compromiso y el proceso decisorio a nivel de la UE, lo que aumenta igualmente la distancia entre la UE y la sociedad.

3.4.2 En este contexto, un segundo elemento a tener en cuenta es la diferencia de percepciones y compromisos de los políticos, las administraciones nacionales y los ciudadanos privados participantes.

3.4.3 En tercer lugar, cuando falta transparencia en la elaboración de las políticas, puede surgir ambigüedad en torno a la manera y el momento decisivo en que se definen y negocian los puntos de vista nacionales, tanto a nivel nacional como comunitario. Buen ejemplo de ello es la existencia, en diversos ministerios, de «secciones europeas», que, aunque se ocupan de asuntos sustantivos y no sólo de coordinación, se hallan más o menos separadas de las secciones responsables de las políticas nacionales, lo que puede afectar negativamente la sensibilidad y atención de estas últimas en relación con los asuntos europeos. En los parlamentos nacionales existen problemas similares de coordinación entre las comisiones permanentes.

3.4.4 En cuarto lugar, la toma de decisiones a nivel nacional sobre «Europa» está separada con demasiada frecuencia de los departamentos o direcciones ejecutivas, y demasiado lejos de los entes regionales y locales.

3.5 Es sabido que los Estados miembros son bastante reacios a adaptar sus procedimientos administrativos y políticos. Y de no ajustarse éstos a la creciente complejidad e importancia de la UE, pueden producirse roces continuos en distintos niveles del proceso decisorio.

3.6 Intereses y tradiciones políticas específicas y retóricas particulares, nacionales o partidistas, están generalmente a la orden del día, lo que tiende a crear un vacío artificial entre las decisiones basadas en Bruselas y lo que se considera que deberían ser los intereses y procedimientos nacionales.

3.7 Esta situación es la principal fuente de una peculiar paradoja: por una parte, los gobiernos acuerdan objetivos políticos y legislación en la UE («Bruselas»), pero, por otra, frecuentemente los rechazan tan pronto como se debaten en el contexto político nacional.

3.8 Este desfase puede resultar muy confuso para las partes interesadas y para el público en general y, ciertamente, contribuye a la grave crisis de legitimidad de la UE, toda vez que existe una relación directa entre la calidad y la fiabilidad de la gestión de los objetivos de la política comunitaria a nivel nacional, por un lado, y la opinión pública y las expectativas de los ciudadanos, por otra.

3.8.1 En relación con esto el CESE señala que la posible existencia de una crisis de legitimidad de la UE no debería achacarse en primer lugar a problemas de comunicación. El primer paso para recuperar la confianza de los ciudadanos en la UE debe seguir consistiendo en encontrar una solución a los problemas urgentes de la Unión.

3.9 En este contexto es justo decir que una serie de organizaciones de interlocutores sociales y la sociedad civil en general reflejan un perfil más o menos parecido de dicotomía entre la gestión de «Bruselas» y los asuntos nacionales.

3.10 La reputación de la UE puede verse socavada en la medida en que las críticas nacionales se dirigen en su mayor parte contra «Bruselas» y la Comisión, y rara vez contra los propios Estados miembros, que son los actores principales del proceso de integración.

3.11 Los grupos de presión nacionales tienden a actuar de la misma forma cuando se trata de transponer y aplicar la legislación comunitaria. A veces, su actitud es el resultado de oportunidades brindadas por compromisos críticos en el Consejo, que dejan margen para el poder nacional discrecional. En otras ocasiones, los grupos de presión hacen simplemente uso de oportunidades injustificadas creadas por los legisladores nacionales, que llevan a una «sobrerregulación» (gold-plating, es decir, el establecimiento de medidas legislativas o reglamentarias nacionales que exceden de lo dispuesto en las directivas comunitarias al proceder a su transposición) o a una «infrarregulación» (cherry-picking, es decir, la exclusión de procedimientos previstos en el Derecho comunitario).

3.12 La orientación nacional en los asuntos comunitarios también puede venir fomentada por la tendencia a utilizar instrumentos más suaves en vez de instrumentos jurídicos rigurosos, como por ejemplo el método abierto de coordinación: cuanto más margen se deja a la interpretación nacional, mayores son las diferencias entre los distintos países.

4. Coordinación a nivel nacional

4.1 Da la impresión de que, hasta hace poco, la cuestión de la racionalización de los procesos y procedimientos a nivel nacional se ha abordado, en muchos Estados miembros, mediante iniciativas espontáneas en uno o varios ministerios, sin buscar un planteamiento bien estructurado. Todos los Estados miembros están desarrollando actualmente un procedimiento de coordinación más o menos estructurado (junto con sus órganos correspondientes), pero en muchos casos estos sólo abarcan la fase final del proceso de decisión a nivel nacional. Las fases precedentes suelen estar organizadas de una manera menos ordenada.

4.2 Esta situación refleja un modelo complejo de cooperación intergubernamental en lugar del proceso más dinámico de elaboración de la legislación europea, con sus complicadas negociaciones políticas. En realidad, la integración europea ha creado contactos muy extensos e intensos con innumerables vínculos entre todos aquellos que en el sector público y privado participan en la elaboración de la legislación y las negociaciones administrativas y procedimientos en Europa. Existen muchas interconexiones en la preparación de la legislación europea: consultas con expertos y partes interesadas; negociaciones para nueva legislación; transposición, aplicación y ejecución de la legislación aprobada; mantenimiento del Derecho europeo por las autoridades judiciales nacionales y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y, por último, discusión con el legislador europeo sobre las experiencias nacionales con el Derecho europeo. Estos procesos también requieren un alto grado de profesionalidad en la organización global de las administraciones nacionales.

4.3 La necesidad de una gestión y coordinación adecuadas a nivel nacional y de una interconexión internacional eficaz aumenta en la medida en que los objetivos políticos y la toma de decisiones comunitarios están íntimamente ligados e interrelacionados con los objetivos políticos nacionales. La Estrategia de Lisboa es un ejemplo ilustrativo: se definió a nivel de la UE pero, en la práctica, el proceso decisorio europeo sólo afecta a una parte limitada de la Estrategia. Los aspectos principales siguen siendo responsabilidad de los Estados miembros. Pero el resultado final es incierto cuando, debido a la falta de procedimientos interactivos obligatorios entre la UE y las políticas nacionales, los Estados miembros no llevan a cabo los objetivos acordados o sólo los llevan a cabo de una manera parcial.

4.4 La intensificación de la integración europea, confirmada en sucesivas cumbres de la UE y en numerosas reuniones del Consejo en cooperación estrecha con la Comisión Europea, debería reflejarse en la organización política y administrativa en los Estados miembros. En ese aspecto existen sin embargo diferencias considerables entre los distintos países miembros (6). Como resultado de la evolución histórica en cada país, las diferencias afectan a prácticamente todos los aspectos de la vida política y gubernamental.

4.5 Estas diferencias tienen que ver, entre otras cosas, con los procedimientos y conceptos básicos de gobierno, la jerarquía de los ministerios, la calidad de los ministerios y la oposición entre sistemas centralizados y descentralizados.

4.6 De un modo más concreto, en relación con la UE existen notables diferencias políticas entre los Estados miembros en lo que se refiere a: — la posición y el poder del primer ministro y del jefe de gobierno; — el papel y la función de los ministros del gabinete presidencial; — la relación entre el primer ministro y el ministro de asuntos exteriores y/o el ministro de asuntos europeos; — los gobiernos de coalición o los gobiernos de mayoría, y sus prioridades; — la relación entre gobierno y Parlamento y el papel del Parlamento nacional en el proceso de integración europea; — punto hasta el cual se toma en serio el objetivo de mejorar la legislación comunitaria y su aplicación.

4.7 Existen diferencias análogas con relación a la autoridad y los métodos de trabajo en los ministerios y entre ellos: — la organización del gabinete del primer ministro o jefe de gobierno y su posición institucional; — grado en el que existen o no «murallas chinas» entre la sección «europea» y otras secciones de los ministerios; — momento en que surge un interés genuino por una propuesta particular en los ministerios; — grado y nivel de coordinación con relación a «Bruselas»; — momento en que comienza la coordinación en lo que se refiere a una propuesta específica; — el papel del ministerio de asuntos exteriores y, de manera correlativa, el grado de independencia de otros ministerios; — la formación (continua) de los funcionarios; — la manera en que se consulta a las partes interesadas de la sociedad durante las negociaciones y en la fase de aplicación; — la manera en que se aplican habitualmente las directivas, ya sea por medio de su incorporación a la legislación nacional, o por medio de reglamentaciones decretadas por el gobierno (modalidad más ligera).

4.8 La división del trabajo entre los ministerios nacionales también puede tener consecuencias graves para el Consejo. Por mencionar un ejemplo: en el Consejo de competitividad participan de vez en cuando cuatro o cinco ministerios por país. Esto impide una estrategia a largo plazo, bloquea el liderazgo y contribuye a la fragmentación de las políticas.

4.9 Las situaciones se hacen aún más complejas cuando existe, además, una división de competencias entre los niveles nacional y regional, como en los sistemas federales. La complejidad y, algunas veces, la falta de transparencia en las relaciones entre los niveles nacionales y regionales pueden fácilmente dar origen a más confusiones.

4.10 Determinadas prácticas inadecuadas de la Comisión y de la Secretaría del Consejo de la UE están impidiendo también el establecimiento de procedimientos decisorio eficaces en los Estados miembros. Por ejemplo, la circulación de proyectos finales de documentos en el Consejo en fechas muy próximas a la reunión en la que van a examinarse hace fracasar incluso los procedimientos de toma de decisiones nacionales más eficaces.

4.11 Las distintas divisiones del trabajo entre ministros y departamentos en los Estados miembros impiden a menudo una interconexión internacional eficaz o el establecimiento de relaciones personales estables entre funcionarios responsables en toda Europa.

4.12 Por último, sigue siendo una experiencia cotidiana que una parte considerable del mundo jurídico en general y de los jueces nacionales (que se supone tienen que tener plenamente en cuenta el Derecho europeo) con frecuencia carecen de los conocimientos suficientes, lo cual no anima a las administraciones nacionales a aceptar de manera espontánea la UE como instancia política y administrativa en la elaboración de las políticas nacionales.

5. Tendencias actuales

5.1 La continua sucesión de procedimientos de infracción –una función clave de la Comisión para subsanar las deficiencias en la aplicación nacional de la legislación comunitaria– y la extensión de los acreditados cuadros de indicadores UE relativos a la transposición del Derecho comunitario a la legislación nacional han aumentado el grado de conciencia acerca de la necesidad de adaptar los procedimientos nacionales a los requisitos de la UE.

5.2 El proceso de introducción del acervo comunitario en diez nuevos Estados miembros antes de 2003 despertó análogo interés por el mismo tema.

5.3 Con el Tratado Constitucional se pretendía, entre otras cosas, establecer una conexión entre los procedimientos políticos nacionales y la preparación de la legislación comunitaria, integrando por ejemplo los parlamentos nacionales en las primeras fases de los procedimientos de la UE.

5.4 A pesar de mejoras ocasionales en los procedimientos de coordinación, hay que reconocer que la mayoría de las administraciones nacionales es reacia a cambiar los procedimientos burocráticos internos y, ciertamente, a debatir sus prácticas con las demás administraciones o a nivel de la UE. La regla del juego es la subsidiariedad.

5.5 Aparte de la subsidiariedad, es un hecho real, y a menudo un factor que complica las relaciones entre la UE y los Estados miembros, que el proceso decisorio europeo tiene en general un ciclo diferente al del proceso decisorio nacional.

5.6 A pesar de que en los Estados miembros se estudian los ajustes que es necesario hacer en los procedimientos de coordinación (7), sigue habiendo diferencias en los enfoques y las prácticas desarrollados en ellos.

5.6.1 Por ejemplo, en Dinamarca, el Parlamento participa desde el principio en la preparación de la legislación y las políticas europeas, lo que contribuye a una visión sistemática de lo que ocurre en la UE y también a la transparencia. Además, desde hace mucho se llevan efectuando ajustes eficaces en los procedimientos administrativos y las interrelaciones a la hora de abordar la legislación nacional y europea.

5.6.2 En el Reino Unido se han adoptado procedimientos administrativos destinados a acercar los asuntos europeos a la elaboración de la política nacional, entre otras cosas mediante un mecanismo de coordinación eficaz entre ministerios y mediante la concesión de un amplio mandato al gabinete de la Presidencia en relación con el Derecho comunitario. La Cámara de los Comunes tiene ocasión de analizar la legislación europea y la Cámara de los Lores participa activamente con observaciones sobre la legislación y las políticas europeas.

5.6.3 Por el contrario, en Francia y en España el Parlamento suele intervenir al final, lo que influye en el lugar que ocupa la UE en el debate público. La legislación y las políticas comunitarias competen sobre todo a la administración nacional y a los líderes políticos. Es significativo que la sede de la École nationale d'administration (ENA) se ha trasladado de París a Estrasburgo, señal del impacto creciente de la UE en Francia.

5.6.4 En los Países Bajos, algunas experiencias desafortunadas a la hora de aplicar la legislación europea han suscitado un interés creciente en torno a la gestión y los procedimientos relativos a los asuntos europeos. Actualmente se halla en marcha una reorganización de los procedimientos internos en los ministerios con el fin de conectar las áreas de interés «nacionales» y «europeas», proceso que, en la práctica, está resultando difícil. Lo mismo puede decirse de los intentos de que los Parlamentos intervengan en los asuntos europeos de una manera más eficaz y oportuna. En Luxemburgo se han reajustado con éxito los procedimientos en el Parlamento.

5.6.5 En los «nuevos» Estados miembros, los procedimientos incorporados o adaptados en el camino hacia la adhesión de la UE, para integrar el acervo comunitario en el Derecho nacional, están dando sus frutos en la medida en que han permanecido inalterados. Un amplio proyecto de hermanamiento entre expertos de los Estados miembros «antiguos» y de los «nuevos» contribuye a la capacidad de los nuevos Estados miembros para adoptar mejores prácticas en la aplicación de la legislación comunitaria, lo que podría también animar a integrar los asuntos comunitarios en una de las primeras fases del proceso decisorio.

5.6.6 En los sistemas federales, como Alemania y España, no es ciertamente fácil colmar el vacío entre las regiones –länder y provincias– y «Europa». A veces surgen serios problemas, especialmente en aquellos casos en que las regiones son las únicas responsables de aplicar la legislación europea (el caso de Alemania). Todos los länder tienen representación en Bruselas, a fin de intervenir de manera más directa en los asuntos comunitarios que les conciernen.

5.7 La introducción y el uso generalizado del sistema de «expertos nacionales» como proceso continuo de interacción entre las administraciones nacionales y la Comisión puede contribuir a reforzar una interacción fructífera entre el nivel nacional y «Bruselas».

5.8 La Comisión Europea presta apoyo a una serie de redes de cooperación que funcionan con éxito entre las administraciones de los Estados miembros y entre la Comisión Europea y las administraciones nacionales (por ejemplo, SOLVIT, redes de consumidores, etc.). La Comisión está también creando el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI), cuyo objetivo es ayudar a las administraciones de los Estados miembros a aplicar fácilmente las normas del mercado interior.

5.9 El sistema de los «reguladores nacionales» en diferentes ámbitos, como por ejemplo el de la competencia, el de las telecomunicaciones, el de la energía y otros, contribuye a la convergencia en la aplicación de las políticas comunitarias en los Estados miembros.

5.10 De manera más general, siguen existiendo diferencias de enfoque entre los países que elaboran nuevas estructuras para mejorar la interacción entre la UE y la gestión nacional de los asuntos comunitarios y los países que hasta la fecha se abstienen de revisar la organización y los procedimientos. Estos procesos dependen sobre todo de la voluntad política.

6. Conclusiones y recomendaciones

6.1 Conclusiones

6.1.1 La manera en que están organizadas las administraciones nacionales es el resultado de la evolución histórica en cada país. En consecuencia, las diferencias entre países afectan a casi todos los aspectos de la vida política y pública. Esto seguirá siendo así en gran medida. Pero estas diferencias no tienen por qué impedir la adaptación o incluso la convergencia de los procedimientos y métodos de trabajo relativos a la preparación y aplicación de la legislación y las políticas europeas acordadas.

6.1.2 El CESE estima que la existencia de procedimientos administrativos y políticos nacionales claramente definidos y eficaces, junto con una mejor legislación y una mejor aplicación y cumplimiento de ésta, forma parte de la buena gobernanza de la UE.

6.1.3 Por consiguiente, es altamente deseable que la adaptación y mejora de los procedimientos nacionales se evalúe en función de los procedimientos seguidos a nivel europeo y de las prioridades de la UE de legislar mejor y de aplicar y cumplir mejor la legislación europea, ya que estos objetivos dependen en gran medida de un enfoque nacional satisfactorio en todos los Estados miembros.

6.1.4 La organización de los asuntos comunitarios en los Estados miembros es asunto de estos últimos. No obstante, sería un gran paso adelante si las fuerzas políticas y las administraciones nacionales consideraran los asuntos europeos como parte integrante de la elaboración de las políticas nacionales, si reconocieran públicamente que ellos mismos son la UE y si actuaran en consecuencia. La voluntad política en este sentido es determinante.

6.1.5 Un paso de esa naturaleza estaría totalmente en consonancia con las características especiales de la relación entre las políticas comunitarias y las nacionales y sus consecuencias, que se hallan entrelazadas y son cada vez más interdependientes. El reconocimiento de la UE como instancia política y administrativa en la elaboración de la política nacional también contribuiría a una mejor elaboración de la legislación comunitaria.

6.1.6 En algunos Estados miembros, especialmente Dinamarca y, recientemente, Luxemburgo, las propuestas de la Comisión se incluyen en la agenda política desde el principio, con una participación sistemática del Parlamento danés. En otros Estados miembros se están proponiendo actualmente adaptaciones similares. Sin embargo, hay que decir que la mayoría de los Parlamentos no se sienten cómodos a la hora de adquirir un compromiso armonioso con las políticas europeas.

6.1.7 El Tratado Constitucional también tenía por objeto integrar desde el principio a los parlamentos nacionales en los procedimientos comunitarios. En consonancia con ello, los parlamentos recibieron hace poco propuestas de políticas y legislación comunitarias directamente de la Comisión (8). Estos cambios de procedimientos anticiparán ciertamente los debates nacionales sobre las políticas y la legislación comunitarias y sus implicaciones en la mayoría de los Estados miembros.

6.1.8 Un mayor énfasis en el debate político y la consulta dentro del contexto nacional desde las primeras fases puede potenciar el compromiso de los gobiernos en negociaciones sobre cuestiones concretas.

6.1.9 La sociedad en general pide transparencia, que a su vez puede fomentar la confianza y la legitimidad. Por consiguiente, convendría que los procedimientos administrativos y políticos en los Estados miembros con relación a los asuntos europeos se ajustaran a esta demanda. La eficiencia y la transparencia de los procedimientos no sólo fomentarían el Estado de Derecho, sino que también contribuirían a una mejor comunicación entre la UE y los círculos empresariales, los interlocutores sociales y la sociedad civil y crearían una mejor comprensión, así como, en último término, participación y compromiso (9).

6.1.10 Por consiguiente, la transparencia y la comunicación son también de importancia capital para las consultas (ya existentes o de reciente creación) de las partes interesadas del sector privado en los Estados miembros, que en algunos casos se subestiman.

6.1.11 La mejora del entorno reglamentario es una prioridad compartida por todas las instituciones, como lo es también la coherencia del mercado único y, desde 2000, la realización de la Estrategia de Lisboa. Todos estos objetivos podrán servirse mejor cuando los procesos decisorios nacionales y comunitarios estén interconectados de manera eficaz.

6.1.12 Aunque la subsidiariedad es un principio enraizado en el pensamiento y en las prácticas de la UE, debe tenerse siempre presente que la gestión y la aplicación de la legislación y las obligaciones comunitarias en los Estados miembros a menudo tienen efectos en otros países y sociedades de la Unión. Esto significa que a los socios públicos y privados les interesa la manera en que cada país gestiona su propia relación con la UE. En otras palabras: la organización y los métodos de trabajo de las administraciones nacionales son parte de la gestión de la UE en su conjunto.

6.1.13 El establecimiento de procedimientos adecuados y el seguimiento de los asuntos europeos en los Estados miembros ayudarían también en gran medida a la Comisión y contribuirían a mejorar la calidad de su labor.

6.2 Recomendaciones

6.2.1 Además de las sugerencias formuladas en su Dictamen sobre el tema Mejorar la aplicación de la legislación comunitaria (10), el CESE recomienda que, a fin de obtener una visión de conjunto, se analicen en profundidad los procedimientos y prácticas de gestión política y administrativa de los asuntos europeos utilizados por las autoridades nacionales y regionales en los 25 Estados miembros.

6.2.2 Particular atención merecen todos los aspectos relacionados con la manera en que los encargados de tomar las decisiones políticas y administrativas nacionales intervienen en el proceso, tal y como se menciona en el epígrafe 4, «Coordinación a nivel nacional». Además de sus crecientes actividades en relación con legislar mejor y con una mejor aplicación y ejecución de la legislación europea, la Comisión puede desempeñar un papel de iniciación y de apoyo en este ámbito.

6.2.3 Los análisis serán un punto de partida fructífero para un debate sobre la eficacia de los procedimientos gubernamentales –políticos y administrativos– utilizados con la UE. El cuadro general debería destacar las prácticas deseables y las mejores prácticas y ha de crear una base sólida para un debate abierto en toda Europa sobre cómo tratar de manera óptima los asuntos europeos a nivel nacional. Esto beneficiará también al debate sobre cómo legislar mejor y cómo aplicar y cumplir mejor la legislación comunitaria.

6.2.4 Realizar un análisis global y sacar a partir de él conclusiones manejables no es tarea sencilla. Las autoridades nacionales y regionales también expresan cada vez más la necesidad de intercambiar puntos de vista y conocimientos para llegar a una gestión adecuada de los asuntos europeos. El CESE es partidario de un estudio continuo sobre las prácticas y procedimientos nacionales. Asimismo, cabe fomentar los intercambios bilaterales de puntos de vista entre las autoridades nacionales, siguiendo el modelo, por ejemplo, del centro de conocimiento IMPEL (11) y de la red Solvit.

6.2.5 También deberían tenerse sistemáticamente en cuenta las observaciones de las empresas, de los interlocutores sociales y de la sociedad civil. Todas estas partes tienen gran interés en el proceso de legislar mejor y de una mejor aplicación y ejecución de la legislación, lo que requiere igualmente transparencia y consultas efectivas a nivel nacional desde el comienzo mismo.

6.2.6 El Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) para facilitar el intercambio de información entre las administraciones de los Estados miembros, cuyo objetivo es aplicar mejor las normas del mercado interior, debería desarrollarse y utilizarse más.

6.2.7 Sería útil disponer de un vademécum de la UE relativo a los procedimientos y prácticas nacionales. Un vademécum de esta naturaleza, que tenga en cuenta los resultados del centro de conocimiento, podría servir de guía para el proceso de buen funcionamiento de los procedimientos nacionales y para una mejor elaboración y aplicación y ejecución de la legislación en su conjunto.

Bruselas, 14 de diciembre de 2006. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) DO C 24 de 31.1.2006.

(2) La gobernanza europea — Un Libro blanco, COM(2001) 428 final.

(3) Recomendación de la Comisión, de 12 de julio de 2004, relativa a la transposición al Derecho nacional de las Directivas que afectan al mercado interior (2005/309/CE).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity? («La coordinación de los asuntos de la unión Europea: ¿cómo gestionan los diferentes actores una complejidad de múltiples niveles?»), Adriaan Schout y Andrew Jordan, 29 de mayo de 2006. En este estudio se analizan prácticas de coordinación en la Comisión, Alemania, el Reino Unido y los Países Bajos. Pone de manifiesto la existencia de una gran cantidad de trabajos sobre aspectos sectoriales de este tema general, lo que, al mismo tiempo, muestra que aún se carece de un análisis global de las prácticas existentes en los 25 Estados miembros.

(5) Véase la reunión ministerial informal sobre Justicia y Asuntos de Interior, Tampere, 20-22 de septiembre de 2006, relativa al tema «Mejorar la elaboración de políticas en materia de justicia y asuntos de interior».

(6) De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken («La aplicación de las directivas europeas: comparación de instrumentos, técnicas y procesos en seis Estados miembros»), B. Steunenberg y W. Voermans, Universidad de Leiden, Países Bajos, 2006. Además de constituir un análisis en profundidad y ofrecer recomendaciones relativas a la situación neerlandesa, en el estudio comparativo se abordan los casos de Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, España y Reino Unido.

(7) Véase Steunenberg y Voermans, Leiden, 2006.

(8) Véanse las Conclusiones del Consejo de junio de 2006.

(9) Hay que señalar que la reacción inicial de la opinión pública en Dinamarca con relación al Tratado Constitucional fue bastante positiva debido justamente a que en el Tratado se prevén procedimientos democráticos y transparentes. Por el contrario, el «Comité de dialogue», una plataforma del gobierno y de los interlocutores sociales en Francia destinada a debatir los asuntos europeos, ya no tiene importancia alguna en la práctica.

(10) DO C de 31.1.2006. En este dictamen, el CESE aduce que, aunque los Estados miembros «deberían seguir teniendo libertad para decidir sus propios métodos y procedimientos de aplicación» el siguiente paso «en la cooperación entre las instituciones comunitarias y las autoridades nacionales debe ser reforzar o perfeccionar la capacidad administrativa nacional para la aplicación de las políticas»; puntos 4.2.1 y 4.2.4. En el epígrafe 4 se hacen propuestas a este efecto.

(11) La «red de para la aplicación y ejecución del Derecho en materia de medio ambiente» (IMPEL), creada en 1992, constituye una red informal de legisladores europeos responsables de la aplicación y ejecución de la legislación medioambiental. En la actualidad, en la red participan treinta países — todos ellos miembros de la Unión Europea, los dos países en vías de adhesión, Bulgaria y Rumania, y los dos países candidatos, Croacia y Turquía, así como Noruega– y la Comisión Europea.