Resumen

I. Los productores de la UE obtienen el azúcar generalmente a partir de la remolacha azucarera cultivada por los agricultores. Con anterioridad a la reforma del mercado, la UE era uno de los mayores productores mundiales de azúcar y actualmente es el segundo consumidor. En 2006 fue aprobada una reforma del mercado del azúcar, cuya finalidad era permitir la adaptación a los principios fundamentales de la nueva política agrícola común, consistentes en aumentar la orientación a los mercados y respetar los compromisos internacionales de la Unión.

II. Los principales objetivos perseguidos por la reforma eran:

- asegurar la competitividad de la industria del azúcar de la UE;

- estabilizar los mercados y garantizar la seguridad del suministro de azúcar;

- contribuir a la garantía de un nivel de vida equitativo para la población agrícola a través de instrumentos creados para mitigar el importante impacto socioeconómico directo e indirecto en la población agrícola de las zonas afectadas.

III. La reforma se distinguía sobre todo por las características siguientes:

- una reducción de las cuotas de producción en 6 millones de toneladas, o sea alrededor de un 30 % del total de la producción de cuota, en septiembre de 2010, para lograr un nivel de producción que según la Comisión preservaría el equilibrio del mercado;

- reducciones graduales de los precios por tonelada del azúcar y de la remolacha azucarera, compensándose las reducciones de esta última, en parte a través del pago directo a los cultivadores;

- un fondo de reestructuración temporal financiado mediante una contribución abonada por los agricultores en función de su cuota, que en total ascendía a 6200 millones de euros y financiaba sobre todo la ayuda a la reestructuración (4 700 millones de euros), la ayuda a la diversificación (700 millones de euros) y la ayuda transitoria a las refinerías a tiempo completo (200 millones de euros).

IV. La fiscalización del Tribunal se centró en examinar en qué medida se habían logrado hasta la fecha los objetivos de la reforma.

V. En lo que se refiere a la competitividad de la industria del azúcar de la UE, el Tribunal llega a la conclusión de que en términos generales la reforma no aseguró plenamente la futura competitividad de la industria europea del azúcar a través de una reducción selectiva de la capacidad de producción que no era rentable. En los dos primeros años de la reforma no se logró el nivel esperado de renuncias voluntarias a las cuotas. A partir del tercer año se efectuaron modificaciones clave y se alcanzaron en gran medida los 6 millones de toneladas globales, si bien una parte significativa de las cuotas fue abandonada también por productores que no pertenecían a las regiones menos competitivas. El Tribunal señala, asimismo, que la reforma ofreció simultáneamente incentivos para reducir el nivel de cuotas, pero añadió también cuotas adicionales, claramente destinadas a los productores más eficientes. No obstante, algunas de estas cuotas adicionales fueron abandonadas posteriormente. Por otra parte, las medidas introducidas tuvieron un impacto limitado en el incremento de la competitividad de los cultivadores individuales, y el sistema actual de cuotas mantiene las rigideces y las limitaciones del pasado. En consecuencia, es probable que persistan las actuales presiones externas que tanto pesan en el sector del azúcar de la UE.

VI. Por lo que atañe al objetivo de estabilizar el mercado y garantizar la seguridad del suministro de azúcar, el Tribunal observó que hasta la fecha se ha garantizado una cierta estabilidad de los mercados y los precios del mercado europeo del azúcar se han mantenido alrededor de los precios de referencia; ahora bien, ello se había logrado recurriendo a cuotas de producción que actualmente fijan el máximo permitido de producción interna en un nivel de producción situado por debajo de los requisitos del mercado interno, es decir, en el 85 % del consumo de la UE. Como consecuencia, los suministros de la UE son cada vez más dependientes de las importaciones, a la vez que los nuevos usos dados al azúcar han provocado el alza de la demanda de suministros. El Tribunal destaca también el creciente riesgo de desplazamiento de las instalaciones de producción debido a la apertura de las importaciones de los países beneficiarios de la iniciativa denominada "Todo menos armas", y hace hincapié en el riesgo de que los movimientos descendentes de los precios del azúcar no se reflejen en el precio al consumo. Con respecto a los productos transformados, la mayor parte de los ahorros conseguidos beneficia probablemente a los productores, mientras que para la venta minorista la transmisión de los precios a los consumidores se ve afectada por la concentración de las redes de distribución.

VII. Con respecto al interrogante de si los instrumentos y mecanismos específicos lograron abordar y mitigar los problemas de adaptación derivados de la reforma, el Tribunal observa que, globalmente, aún no es posible concluir en qué medida dichos instrumentos han mitigado el impacto socioeconómico directo e indirecto en la población agrícola de las regiones afectadas. La reforma provocó el cierre de unas 80 fábricas. La Comisión y los Estados miembros no han prestado atención suficiente al seguimiento del impacto social directo del desmantelamiento de las instalaciones de producción. El Tribunal observó en algunos Estados miembros retrasos en la ejecución de las medidas de diversificación, destinadas al desarrollo de alternativas a la producción de azúcar, así como al respeto de los compromisos medioambientales. Por otro parte, no se disponía de pruebas que demostraran que la ayuda transitoria equivalente a 150 millones de euros abonados a los refinadores de caña de azúcar tradicionales se basara en parámetros objetivos relacionados con los efectos de la reforma del azúcar, distintos de las pérdidas de "determinados beneficios" con los que anteriormente contaban los refinadores afectados.

VIII. El Tribunal indica que, si bien parece probable que quedará un importe de unos 640 millones de euros en el fondo de reestructuración que se asignarían al FEAGA, existen por otra parte importantes costes adicionales que no corren directamente a cargo de la sección de agricultura del presupuesto, como la compensación tradicional de los exportadores de los países ACP por sus pérdidas de renta, lo que da lugar a un coste global de la reforma de 1200 millones por encima del promedio de ayuda presupuestaria anterior a la reforma.

IX. Teniendo en consideración estos factores, el Tribunal recomienda que:

- para cualquier ajuste de la producción interna que se estime necesario, deberán diseñarse los instrumentos y medidas que permitan asegurar una coherencia global y se basen en una evaluación técnica pormenorizada de las necesidades y en criterios objetivos;

- la Comisión proponga medidas para eliminar las rigideces y limitaciones del sistema actual de cuotas que resultan perjudiciales para la competitividad de los cultivadores y productores;

- toda decisión futura con un impacto en la producción de azúcar de la UE tenga en cuenta el nivel de producción interna de azúcar que se considera necesario ateniéndose al objetivo del Tratado consistente en garantizar la seguridad del suministro de azúcar;

- la determinación de los precios esté sujeta a una supervisión regular por la Comisión, y que esta institución y los Estados miembros garanticen la correcta aplicación de la ley de la competencia en el sector, de manera que se garantice el objetivo del Tratado de que el suministro llegue a los consumidores a precios razonables;

- la Comisión y los Estados miembros adopten medidas urgentes para garantizar que las medidas de diversificación resultan rápidamente operativas y producen los efectos esperados;

- la Comisión y los Estados miembros se impliquen más activamente para asegurar el pleno respeto de los compromisos medioambientales contraídos por las fábricas cerradas.

Introducción

Antecedentes y situación anterior a la reforma

1. Los productores de la UE obtienen el azúcar a partir de la remolacha azucarera [1] cultivada por agricultores, o refinan el azúcar en bruto importado extraído de la caña de azúcar. Sería óptimo que los terrenos donde se cultiva remolacha azucarera estuvieran próximos a las fábricas, a efectos de mantener los precios del transporte en niveles razonables y dado que el contenido de azúcar de la remolacha se deteriora con rapidez una vez cosechada ésta. La mayoría de los cultivadores de remolacha azucarera recurren a los servicios de los contratistas de maquinaria que se ocupan de actividades como la siembra y la cosecha de la remolacha. Seguidamente ésta es transportada a las fábricas para su transformación. Por último, los fabricantes venden el azúcar a granel para la industria alimentaria o de otro tipo, o bien empaquetado a comerciantes minoristas.

2. La organización común de mercados (OCM) en el sector del azúcar fue creada en 1967 [2] con el fin de garantizar unos ingresos justos a los productores de la Unión y estabilizar el mercado. Estos productores podían vender el azúcar a unos precios garantizados, o sea a precios de intervención, que en el período 1996-2006 fueron significativamente más elevados que los del mercado mundial (véase el gráfico 1).

Gráfico 1

Precios del azúcar blanco de 1996 a 2006

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1 Cálculo aritmético de los precios al contado del azúcar blanco, fob, cargado en puertos europeos designados, en nuevas sacas.

Fuente: Comisión Europea (DG Agricultura y Desarrollo Rural): "Agricultura en la Unión Europea — Información estatística y económica (2000-2008)".

3. Las cuotas de producción distribuidas entre los Estados miembros mantuvieron la producción global dentro de determinados límites. Se aplicaron exacciones reguladoras a la importación de productos exteriores y se exportaron los excedentes de azúcar. El azúcar producido respetando las cuotas pero que constituía un excedente debido a las condiciones del mercado se exportaba con restituciones a la exportación [3]; ahora bien, las restituciones no se concedían si el azúcar exportado se había producido al margen de las cuotas.

4. Con anterioridad a la reforma, la UE era el tercer productor mundial de azúcar, con un exceso de producción anual de 20 millones de toneladas [4] y el segundo mayor consumidor de este producto. La UE contaba también con una producción limitada de isoglucosa, derivada de la fabricación de almidón procedente en general del maíz, el trigo o las patatas. La isoglucosa se utiliza en gran medida en la industria alimentaria y en numerosos casos, por ejemplo en las bebidas sin alcohol, puede sustituir al azúcar. La producción europea de isoglucosa se ha visto limitada por el establecimiento de una cuota de importancia marginal [5]. Las cuotas de importancia limitada se aplican también a la producción de jarabe de inulina, un edulcorante fabricado a partir de una fibra extraída de la raíz de achicoria. El cuadro 1 muestra las cifras clave del sector del azúcar correspondientes a los períodos anterior y posterior a la reforma.

5. En los años anteriores a la reforma, se aumentaron las presiones para que la UE evitara la exportación de los excedentes de azúcar a precios subvencionados en el mercado mundial. Estas presiones abocaron a una decisión de la OMC de 2005 que obligaba a la UE a incluir dentro de sus límites de azúcar exportado las exportaciones de azúcar producido al margen de la cuota y las reexportaciones de las importaciones de los países ACP. De este modo, desde 2006, la UE no puede exportar más de 1,37 millones de toneladas de azúcar blanco subvencionado, en lugar del anterior promedio anual de 6,5 millones de toneladas [6]. El recuadro 1 contiene información suplementaria sobre la decisión de la OMC.

Cuadro 1

El sector del azúcar antes y después de la reforma

Datos anteriores a la reforma (EU-25) | Datos posteriores a la reforma (EU-27) [1001] |

Más de 20 millones de toneladas de producción anual de azúcar (sin incluir el uso de bioetanol). | 14 o 15,5 millones de toneladas de producción anual de azúcar (sin incluir el uso de bioetanol). |

285000 cultivadores de remolacha azucarera que destinan 2,1 millones de hectáreas de remolacha al azúcar y recurren a los servicios de contratistas de maquinaria; más de 8000 cultivadores de caña de azúcar en 43000 hectáreas, principalmente en los territorios de ultramar de la UE. | 164000 cultivadores de remolacha azucarera que destinan 1,4 millones de hectáreas de remolacha al azúcar y recurren a los servicios de contratistas de maquinaria; y menos de 8000 cultivadores de caña de azúcar. |

189 fábricas de azúcar que emplean a 50000 trabajadores. | 114 fábricas de azúcar que emplean a 30000 trabajadores (incluidas cuatro fábricas situadas en los dos nuevos Estados miembros de la UE). |

16 fabricantes de isoglucosa y 4 de jarabe de inulina, que producen 820000 toneladas. | 10 fabricantes de isoglucosa, que producen 690000 toneladas (inexistencia de productores de jarabe de inulina). |

Siete refinerías funcionando a tiempo completo, que importan y transforman anualmente 2 millones de toneladas de azúcar en bruto procedente de la caña de azúcar. | 26 refinerías que funcionan a tiempo completo (de las cuales 15 en dos nuevos Estados miembros, Bulgaria y Rumanía) y que importan y transforman anualmente 2,7 millones de tonelada de azúcar en bruto procedente de la caña de azúcar. |

Exportaciones de hasta 7,5 millones de toneladas, de las que 2,5 millones de toneladas recibían restituciones a la exportación. | Exportaciones que no superan los 1,37 millones de toneladas al margen de la cuota del azúcar y no reciben restituciones a la exportación. |

Un consumo en la UE de más de 15 millones de toneladas (sin contar el uso de bioetanol). | Un consumo en la UE de más de 17 millones de toneladas (sin contar el uso de bioetanol). |

6. Por otro lado, en 2001 la UE ya había adoptado la iniciativa denominada "Todo menos armas" (EBA) por la que quedaban libres de aranceles los productos importados de 49 países en desarrollo. Esta iniciativa tenía un impacto directo en el sector del azúcar, ya que beneficiaba, entre otros productores, a seis [7] de los países de África, Caribe y el Pacífico (ACP) signatarios del Protocolo del Azúcar. Las exportaciones de 3,5 millones de toneladas de los países EBA y ACP a la UE constituyen uno de los umbrales del mecanismo de salvaguardia concebidos al amparo del Reglamento relativo a los acuerdos de asociación económica. La supresión de aranceles sobre el azúcar se introdujo en 2001 a cantidades limitadas destinadas a la industria del refinado. Estas cantidades fueron aumentado gradualmente en consecuencia, hasta la concesión del acceso sin restricciones a partir del 1 de octubre de 2009.

Recuadro 1

La decisión de la OMC

Los miembros signatarios del Protocolo de Marrakesh de 1994 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) acordaron, entre otras cuestiones, reducir las subvenciones a la exportación en un 36 % y las cantidades subvencionadas en un 21 % durante un período de seis años. Cada miembro signatario presentó los detalles de sus compromisos en una lista específica de concesiones anexa al Protocolo de Marrakech, que pasaría a engrosar las listas del GATT de 1994.

En su lista de concesiones, la Comunidad Europea consideró que sus exportaciones al margen de la cuota (azúcar C) no estaban subvencionadas, ya que no se beneficiaban de las restituciones a la exportación; además, al tratarse al mismo tiempo de un gran importador y exportador, decidió incluir en su plan de reducción solamente las restituciones a la exportación correspondientes a las exportaciones netas. Partiendo de esta base, calculó su cantidad subvencionada de referencia en 1,612 millones de toneladas, que debían reducirse en un 21 %, es decir, a 1,273 millones de toneladas, un umbral que pasaría a ser de 1,37 millones de toneladas tras la adhesión de los nuevos Estados miembros. Por consiguiente, en función del nivel de producción de azúcar C, las exportaciones totales podían fluctuar entre 4 y 7 millones de toneladas. El respeto de los límites quedaba garantizado a través de la gestión de las licencias de exportación.

Atendiendo a una "solicitud de consulta" presentada por Brasil, Tailandia y Australia, en 2002, el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC consideró de nuevo los compromisos y la política de exportación de la CE, y en un informe final del 28 de abril de 2005 concluyó que el texto de la lista de concesiones de la CE no implicaba que la cuantía correspondiente a las importaciones ACP podía exportarse por encima del límite indicado y que las exportaciones de azúcar C (al margen de la cuota) debían considerarse como subvencionadas, de manera que tampoco podían sobrepasar dicho límite.

En la práctica, ello significó otra reducción de las exportaciones europeas del orden de 5 millones de toneladas. La campaña de comercialización 2006/07 fue la primera sujeta por completo a las limitaciones de exportación.

La reforma del azúcar y sus objetivos

7. Por tanto, se consideró necesaria una reforma del mercado del azúcar a fin de adaptar la OCM a los principios fundamentales de la nueva política agrícola común, de mayor orientación comercial, y de mantener un equilibrio comercial, respetando al mismo tiempo los compromisos internacionales de la Unión, en concreto la decisión de la OMC de que todas las exportaciones subvencionadas de la UE se ajustaran al límite de los 1,3 millones de toneladas (véase el apartado 5) y la iniciativa EBA a favor de conceder a los países menos desarrollados el acceso ilimitado a la UE, libre de aranceles a partir de 2009 (véase el apartado 6).

8. A propuesta de la Comisión, el Consejo aprobó una reforma del mercado del azúcar que entró en vigor en julio de 2006 [8], tras una amplia consulta con las principales partes interesadas y una serie de documentos de evaluación del impacto en los que se basó la propuesta de la Comisión de 2005.

9. La reforma perseguía varios objetivos, en parte contradictorios entre sí y por tanto difíciles de cumplir simultáneamente, que consistían sobre todo en:

- asegurar la futura competitividad de la industria azucarera de la UE reduciendo las capacidades de producción no rentables;

- estabilizar los mercados y garantizar la seguridad del suministro de azúcar;

- contribuir a la garantía de un nivel de vida equitativo para la población agrícola a través de instrumentos creados para mitigar el importante impacto socioeconómico directo e indirecto en la población agrícola de las zonas afectadas.

Características principales de la reforma

10. Las principales características de la reforma son:

a) el mantenimiento de las cuotas de producción, pero con una reducción de su volumen de 6 millones de toneladas (aproximadamente un 30 % del total de la producción de cuota) [9] en septiembre de 2010, lo que, según la Comisión, preservaría el equilibrio comercial. No obstante, se introdujo cierta flexibilidad al ofrecerse a los productores una cuota adicional de aproximadamente 1,5 millones de toneladas, sobre todo para ser comprada por los que se consideraban a sí mismos competitivos en el nuevo entorno comercial;

b) reducciones de precio graduales por tonelada de azúcar blanco del precio de intervención [10] de 631,9 euros anterior a la campaña de comercialización 2006/07 al precio de referencia [11] de 404,4 euros desde la campaña de comercialización 2009/10;

c) las reducciones graduales del precio mínimo de 44,01 euros abonado a los cultivadores por tonelada de remolacha azucarera de cuota antes de 2006/07 [12] a los 26,29 euros vigentes desde la campaña de comercialización 2009/10;

d) el mecanismo de restituciones a la exportación del azúcar de cuota no se eliminó, pero estaba previsto dejar de utilizarlo a partir de la campaña de comercialización 2007/08. En cualquier caso, debido al desequilibrio en esa campaña de comercialización, la Comisión acordó prolongar durante una campaña más las exportaciones subvencionadas de 2007/08 y hasta el 26 de septiembre de 2008 no decidió suspender las restituciones a la exportación de azúcar [13];

e) la compensación parcial [14] a cultivadores de remolacha azucarera por el efecto de la reducción en el precio de ésta a través de la introducción del pago de derechos al régimen de pago único disociado (RPU) o mediante un pago aparte del azúcar en los nuevos Estados miembros que no aplican el RPU. Bajo determinadas condiciones, podía concederse también a los cultivadores un pago suplementario considerado ayuda vinculada para un período de transición de cinco años. Por el contrario, no se concedía compensación a los productores de cereales suministradores de los productores de isoglucosa, pues se estimaba que la reforma no acarrearía cambios significativos en los precios de los cereales;

f) un fondo temporal de reestructuración, financiado mediante una contribución pagada por los productores sobre su cuota, por un total de 6200 millones de euros. Este fondo fue creado en gran medida para financiar los pagos compensatorios por la renuncia voluntaria a la cuota de producción y es gestionado por la Comisión siguiendo las disposiciones presupuestarias de la UE [15]; está previsto asignar al FEAGA los importes que puedan quedar al cierre del fondo, en septiembre de 2012 [16]. Con dicho fondo se pretende financiar:

i) la ayuda a la reestructuración (4 750 millones de euros) para los productores que abandonan la producción de cuota y renuncian a las cuotas correspondientes. El 10 % [17] de la ayuda a la reestructuración tenía que reservarse a los cultivadores de remolacha azucarera afectados por las renuncias y a los contratistas de maquinaria que les prestaban servicios especializados (véase el gráfico 2);

ii) la ayuda a la diversificación (675 millones de euros) para instar al desarrollo de alternativas al cultivo de remolacha azucarera y de caña de azúcar, así como a la producción de azúcar en las regiones afectadas por la reestructuración de la industria azucarera;

iii) la ayuda transitoria a las refinerías a tiempo completo (150 millones de euros), para facilitar su adaptación a la reestructuración de la industria azucarera [18].

11. En el anexo 1 se muestra el desglose de los ingresos y gastos del fondo de reestructuración.

Gráfico 2

Fondo de reestructuración

Ingresos | Ayuda que se concederá y sus beneficiarios [1002] |

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Síntesis de los sistemas de gestión

12. Los procedimientos que han seguir los productores para aplicar la ayuda a la reestructuración se describen en el recuadro 2.

Recuadro 2

Proceso de solicitud de ayuda a la reestructuración

Para participar en el proceso de reestructuración, un productor tenía que renunciar a la totalidad o a parte de su cuota y presentar al Estado miembro una solicitud de ayuda a la reestructuración. Dicha solicitud tenía que contener un plan de reestructuración con los elementos siguientes:

- un plan social que describiera detalladamente las acciones previstas, en particular por lo que se refiere a la reorientación profesional, la recolocación y la jubilación anticipada de la mano de obra correspondiente;

- un plan de acción medioambiental que describiera las acciones previstas, en particular, por lo que se refiere a las obligaciones medioambientales;

- un plan empresarial que describiera los métodos, el calendario y los costes del cierre de la fábrica o las fábricas y del desmantelamiento total o parcial de las instalaciones de producción;

- un plan financiero que presentara el desglose de todos los gastos relacionados con el plan de reestructuración.

Las autoridades del Estado miembro tenían que examinar la solicitud para cerciorarse de que se respetaban los requisitos europeos y nacionales. Una vez aprobada la solicitud, el productor podía empezar a realizar las actividades previstas en el plan de reestructuración y tenía obligación de presentar un informe anual sobre la evolución. El productor recibía la ayuda a la reestructuración en dos plazos tras la recepción de una garantía equivalente al 120 % de la ayuda que podía recibir. Esta garantía quedaba liberada una vez finalizadas las actividades del plan de reestructuración y efectuados los controles correspondientes por las autoridades nacionales.

13. Los Estados miembros son competentes para la elaboración de planes nacionales de reestructuración y, en relación con el fondo de reestructuración, para:

a) el control de la subvencionabilidad de las solicitudes de ayuda a la reestructuración presentadas por los productores;

b) la imposición a los productores de los requisitos sociales y medioambientales, siempre y cuando ello no obstaculice el proceso de reestructuración;

c) la decisión sobre la ayuda que se concederá a los beneficiarios cuando esté prevista por la reglamentación;

d) el pago a los beneficiarios de la ayuda a la reestructuración y la diversificación;

e) el seguimiento, la verificación y la información sobre la ejecución de la ayuda a la reestructuración y la diversificación.

14. La Comisión es responsable del seguimiento de la ejecución de la reforma, proponiendo acciones correctoras cuando resulte necesario, así como de la administración del fondo de reestructuración. La Comisión recibirá de los Estados miembros las listas de las solicitudes de ayuda (y su copia), los programas nacionales de reestructuración y los informes sobre la ejecución de las actividades de reestructuración.

Alcance y enfoque de la fiscalización

15. La fiscalización se centró en evaluar hasta qué punto se lograron los objetivos de la reforma del mercado del azúcar, para lo cual el Tribunal formuló las preguntas siguientes:

a) ¿Ha garantizado la reforma del mercado del azúcar la competitividad futura de la industria azucarera de la UE?

b) ¿Ha permitido la reforma del mercado del azúcar estabilizar los mercados y garantizado la seguridad del suministro de azúcar?

c) ¿Han podido los instrumentos y mecanismos específicos abordar y mitigar los problemas de adaptación derivados de la reforma?

16. La fiscalización consistió también en examinar el cumplimiento de las obligaciones medioambientales vinculadas al desmantelamiento de las instalaciones de producción, así como el impacto probable para los consumidores de la reducción del precio del azúcar. Además, se analizó el coste de la reforma.

17. Se recabaron y examinaron elementos probatorios mediante entrevistas y el análisis de los sistemas, la documentación y los datos de la Comisión, así como de una muestra de ocho Estados miembros: la República Checa, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Polonia y España [19]. Las inspecciones sobre el terreno tuvieron lugar entre finales de 2008 y mediados de 2009 y abarcaron las operaciones del fondo de reestructuración durante las tres primeras campañas de comercialización de la reforma (2006/07 a 2008/09). Se celebraron reuniones con representantes del Comité europeo de productores de azúcar, la Confederación internacional de productores europeos de remolacha y el Comité de usuarios industriales de azúcar, con el fin de obtener sus puntos de vista sobre la reforma del azúcar.

18. En los Estados miembros visitados, la fiscalización comprendió un análisis de los sistemas de los organismos pagadores para ejecutar la reforma, así como un examen, con inspecciones sobre el terreno, de una muestra de pagos de ayuda a la reestructuración. Se entrevistó, además, a los representantes de las partes interesadas en el sector del azúcar (productores, cultivadores, contratistas de maquinaria y trabajadores de las fábricas de azúcar).

Informe de fiscalización anterior

19. El Tribunal ya había formulado previamente sus observaciones sobre la gestión de la OCM del azúcar en un informe especial publicado en 2001 [20], en el que se analizaba el logro de los objetivos globales de la PAC. Este informe destacaba los elevados precios impuestos a los usuarios de azúcar de la UE, las rigideces excesivas del sistema de cuota de producción, concentrado en manos de un limitado número de productores, y recomendaba, asimismo, tomar medidas destinadas a aumentar la competitividad de esta industria.

Observaciones

¿Ha garantizado la reforma del mercado del azúcar la competitividad futura de la industria azucarera de la ue?

20. La reforma tenía por objeto "poner en marcha un proceso de reestructuración profundo que permita reducir considerablemente la capacidad de producción comunitaria que no sea rentable" [21] ofreciendo una ayuda económica que incentivara a las empresas azucareras con menor productividad a ceder de forma voluntaria su producción de cuota, y que a su vez permitiera tener debidamente en cuenta el cumplimiento de los compromisos sociales y medioambientales vinculados al abandono de la producción [22].

21. La Comisión confiaba en que los incentivos económicos ofrecidos obligarían a las empresas con menor productividad, es decir, con fábricas que dejarían de ser competitivas tras las reducciones de precio previstas por la reforma, a renunciar a su cuota aceptando la compensación por el fondo de reestructuración sin necesidad de desarrollar instrumentos destinados a las fábricas o regiones específicas.

22. En consecuencia, según la lógica de la reforma, la renuncia de 6 millones de toneladas por parte de las instalaciones de nivel de productividad inferior aumentaría la productividad media, asegurando de ese modo la futura competitividad de la industria de la UE. No obstante, se introdujo cierta flexibilidad al ofrecerse a los productores una cuota adicional de aproximadamente 1,5 millones de toneladas, sobre todo para ser comprada por los que se consideraban a sí mismos competitivos en el nuevo entorno comercial.

23. La competitividad de la industria azucarera de la UE depende, por una parte, de la eficiencia de los empresarios en producir azúcar y, por otra, de la habilidad de los cultivadores de remolacha azucarera para suministrar este producto a los empresarios a precios competitivos. A pesar del objetivo general de la reforma consistente en que las empresas con menor productividad abandonaran sus cuotas de producción, los auditores del Tribunal constataron que ni la Comisión ni las autoridades gestoras de los Estados miembros disponían de elementos de comparación entre la productividad de los empresarios individuales y las fábricas. Por otro lado, esta institución no exigía a los Estados miembros ni a la industria que le proporcionaran la información necesaria para evaluar la ejecución de la reforma en términos de productividad de los productores individuales o las fábricas.

24. A este respecto, la evaluación del impacto se limitó meramente a estudios [23] que clasificaban las regiones productoras de azúcar conforme a la rentabilidad combinada de cultivadores y productores en los siguientes niveles de rentabilidad combinada: bajo, medio y elevado. El cuadro 2 proporciona información sobre esta clasificación, así como sobre el nivel de cuotas iniciales de azúcar blanco. La clasificación se basaba en los datos de 2001 de la industria azucarera de la UE. No obstante, cuando la Comisión presentó su propuesta en 2005 los datos estaban sin actualizar, pese a haberse registrado una serie de variaciones como el incremento de las cosechas de remolacha azucarera de España y el Reino Unido, y la consolidación y racionalización de los productores de Irlanda.

25. Basándose en la clasificación de rentabilidad que figura en el documento de evaluación del impacto, ante la falta de datos más exactos en la Comisión sobre la competitividad de los productores individuales o de las fábricas de azúcar, el indicador utilizado para medir el logro de los objetivos de la reforma es el alcance de las renuncias de cuotas de azúcar blanco por parte de los productores de las regiones de rentabilidad de nivel bajo y medio. No obstante, al tratarse de promedios no muestran la existencia de cultivadores o productores individuales de alta rentabilidad en zonas de baja rentabilidad o viceversa.

En los dos primeros años de la reforma no se logró el nivel esperado de renuncias voluntarias a las cuotas

26. En los dos primeros años de la reforma, los productores renunciaron voluntariamente tan sólo a 2,2 millones de toneladas frente al objetivo de 6 millones de toneladas, debido al lento nivel de adopción durante el segundo año, lo que indica claramente que la industria no consideró suficientemente atractivos los incentivos ofrecidos para verse inducida a abandonar la cuota.

27. Un elemento esencial que influyó en la decisión de los productores de azúcar de aceptar o no el abandono de la cuota lo constituyó la incertidumbre que rodeaba la compensación financiera ofrecida. En efecto, los Estados miembros podían determinar la cuantía de la ayuda concedida a los productores en concepto de reestructuración, supeditada a una reserva de al menos un 10 % de la ayuda para los cultivadores y los contratistas de maquinaria. Por tanto, en el momento de solicitar la ayuda, los productores desconocían a cuánto ascendería la compensación recibida.

Cuadro 2

Desglose de estados miembros por su rentabilidad combinada

Fuente: Comisión Europea (Unidad C.5 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural).

Estado miembro | Nivel de rentabilidad combinada [1003] | Cuota inicial [1004] (toneladas de azúcar blanco) |

Irlanda | Bajo | 2143923 |

Grecia |

Italia |

Portugal (continental) |

República Checa | Medio | 2923655 |

Dinamarca |

España |

Letonia |

Lituania |

Hungría |

Eslovenia |

Eslovaquia |

Finlandia |

Bélgica | Elevado | 12895381 |

Alemania |

Francia (metropolitana) |

Países Bajos |

Austria |

Polonia |

Suecia |

Reino Unido |

Otros Estados miembros [1005] | Sin incluir | 604114 |

TOTAL | | 18567073 |

28. Otro factor que puede haber repercutido en la decisión de los cultivadores de continuar produciendo remolacha azucarera era el nivel de ayuda que seguía estando disponible. La legislación prevé que en los Estados miembros que renunciaran, como mínimo, al 50 % de cuota se asignaría a los cultivadores restantes un pago suplementario en concepto de ayuda vinculada, durante un período transitorio de cinco años. Esta ayuda vinculada fue concedida a los cuatro Estados miembros, pertenecientes al grupo de rentabilidad combinada de nivel bajo o medio, que renunciaron al nivel de cuotas mencionado [24], y constituyó un incentivo para que los cultivadores restantes continuaran produciendo remolacha azucarera en los cinco años siguientes.

29. Más allá de la lógica de los operadores individuales, la diferencia entre las renuncias perseguidas y las reales debería analizarse también desde el punto de vista de la dimensión global de las renuncias perseguidas. No parecía realista esperar que una renuncia sustancial a la cuota de aproximadamente un 30 % del total fuera posible tan sólo a través de la renuncia voluntaria de los productores con menor productividad. En efecto, la cuota total combinada para los productores de los Estados miembros clasificados por la Comisión de productividad "baja" o "media" era de 5,1 millones de toneladas, es decir, inferior a la reducción que se deseaba conseguir. Por otro lado, si todos estos productores hubiesen renunciado a sus cuotas, la producción de azúcar habría cesado por completo en 13 Estados miembros.

30. La fiscalización puso de manifiesto que, en un Estado miembro, el único productor que con anterioridad a la reforma del azúcar había llevado a cabo una consolidación o racionalización de sus instalaciones transformadoras y se definía a sí mismo como uno de los productores más eficientes de Europa, cerró su grande, moderna y potencialmente eficiente fábrica de azúcar justificando su decisión por el riesgo de que los precios más bajos redujeran el suministro de remolacha azucarera a un nivel que no conviniera económicamente.

A partir del tercer año de la reforma, se introdujeron modificaciones clave…

31. Como se indicaba anteriormente, las renuncias voluntarias en las dos campañas de comercialización 2006/07 y 2007/08 resultaron inferiores a los niveles esperados.

32. Con el fin de conseguir el objetivo de los 6 millones de toneladas globales, en 2007 se introdujeron en el fondo de reestructuración las siguientes modificaciones clave [25]:

a) la parte de ayuda a la reestructuración destinada a los productores de azúcar se aumentó y fijó en un 90 % de dicha ayuda y, con el fin de garantizar que también los cultivadores afectados fueran compensados, se les concedió un pago único de 237,50 euros por tonelada perdida;

b) las empresas que renunciaran, como mínimo, al 13,5 % de su cuota de la campaña 2008/09 quedarían exentas del pago de la contribución temporal de reestructuración correspondiente a 2007/08 de 173,80 euros por tonelada del 13,5 % de su cuota;

c) se anunció un recorte obligatorio, para 2010, de las cuotas no compensadas si las renuncias voluntarias no eran suficientes para lograr el objetivo. Los productores que no hubiesen renunciado a ninguna de sus cuotas serían los más afectados por esta última medida. En consecuencia, estos productores debían prever también una renuncia voluntaria a la producción.

… Y se logró ampliamente el objetivo de los 6 millones de toneladas, incluidos 0,5 millones de toneladas de isoglucosa y jarabe de inulina…

33. Las modificaciones descritas tenían como objeto lograr el deseado equilibrio en el mercado europeo del azúcar reduciendo en 6 millones de toneladas la producción de azúcar, isoglucosa y jarabe de inulina. Una de las consecuencias de tales modificaciones fue que en 2008 y 2009 los productores abandonaron cuotas equivalentes a unos 3,6 millones de toneladas. En 2009, unas 80 fábricas habían cerrado y las renuncias totales alcanzaron los 5,77 millones de toneladas, de los cuales 5,23 millones estaban relacionados con la cuota de azúcar. Los productores de isoglucosa renunciaron a 0,22 millones de toneladas, mientras que los de jarabe de inulina renunciaron a todas las cuotas disponibles correspondientes a una producción de 0,32 millones de toneladas (los detalles figuran en el anexo II). De este modo se evitó que fuera necesario un recorte final significativo de la producción.

… Aunque las cuotas fueron abandonadas también por productores que no eran los menos competitivos

34. Los servicios de la Comisión confirmaron que después del segundo año de reestructuración se había hecho evidente que la necesaria reducción de cuotas no podía conseguirse únicamente a través del abandono de la producción de azúcar por las fábricas de menor nivel de competitividad, situadas en las regiones menos apropiadas para el cultivo de la remolacha. Por consiguiente, se creó un fuerte incentivo para que todos los productores renunciaran, como mínimo, a un porcentaje determinado de su cuota, a efectos de lograr dicha reducción y de permitir al sector hallar un nuevo equilibrio comercial.

35. Los auditores del Tribunal detectaron casos de empresas que, considerándose ellas mismas entre las más productivas, adquirieron cuotas adicionales de azúcar, renunciando a ellas posteriormente, sobre todo para evitar el riesgo de que la reducción no se pagara. En Francia, Alemania y Polonia, los representantes de los productores, entrevistados durante la fiscalización, afirmaron que la razón principal de haber renunciado a sus cuotas era el riesgo de una reducción final no compensada.

36. Por otro lado, las renuncias por campaña de comercialización y Estado miembro indican que el abandono de la producción de cuota se daba en todas las categorías de productividad, si bien el objetivo inicial era crear un incentivo para que los productores menos competitivos renunciaran a sus cuotas.

37. Globalmente hubo una renuncia de casi 6 millones de toneladas de cuota, de las que 5,2 millones de toneladas consistían en azúcar blanco. Si bien la proporción de cuota de producción de azúcar disponible era significativamente más elevada en las regiones cuya productividad se consideraba baja o media, los productores con fábricas situadas en regiones consideradas por la Comisión entre las más competitivas abandonaron 2,4 millones de toneladas, es decir, aproximadamente un 47 %, lo que representa el 19 % de su cuota inicial (véase el anexo III).

38. Esta situación cuestiona la eficacia de las medidas introducidas para asegurar la futura competitividad de la industria azucarera desde la perspectiva de los productores. En particular, las medidas introducidas a partir del tercer año de la reforma no estaban suficientemente dirigidas a la consecución de los objetivos perseguidos.

La reforma proporcionó incentivos para reducir el nivel de cuotas y al mismo tiempo asignó cuotas adicionales

39. La reforma del azúcar introdujo una amplia variedad de mecanismos que a veces se contradecían entre sí, siendo uno de ellos el establecimiento del nivel deseado de producción de cuota.

40. Por un lado, la reforma instauró la ayuda a la reestructuración destinada a incentivar que las empresas azucareras abandonasen su producción de cuota, con el fin de mantener la estabilidad comercial [26] y, por otro, a efectos de facilitar el paso a la nueva situación derivada de la decisión de la OMC (véase el apartado 5), la reforma ofrecía simultáneamente a las mismas empresas una producción de cuota adicional de hasta 1,5 millones de toneladas [27], distribuidas como sigue:

- cuota adicional de azúcar: cualquier empresa azucarera podrá solicitar que se le asigne una cuota adicional de azúcar hasta un importe global de 1,1 millones de toneladas, mediante el pago de un importe único de 730 euros por tonelada de cuota adicional asignada. La cantidad realmente adquirida gira en torno al millón de toneladas;

- cuota adicional de isoglucosa: se asignaron, gratuitamente, 300000 toneladas de cuota adicional para la isoglucosa a las empresas, en proporción a las cuotas de isoglucosa que ya tuvieran asignadas;

- cuota suplementaria de isoglucosa: las empresas de Italia, Lituania y Suecia podían solicitar la asignación de una cuota adicional de isoglucosa por una cuantía global de 103000 toneladas, mediante un pago único de 730 euros por tonelada de cuota suplementaria asignada. En el momento de llevarse a cabo la fiscalización ningún productor había aprovechado la posibilidad de adquirir la cuota adicional.

41. Si bien el hecho de poner a disposición cuotas adicionales podía justificarse por razones de competitividad, dado que se dirigía a los productores más eficientes, inevitablemente aumentó los requisitos globales de la reducción de las cuotas para alcanzar el deseado equilibrio comercial.

42. En efecto, se asignó alrededor de 1 millón de toneladas de cuota adicional de azúcar a empresas que efectuaron un pago único de 730 euros por cada tonelada de cuota asignada. Los auditores observaron casos de empresas que renunciaban por una compensación equivalente a estas cuotas adicionales de azúcar que habían comprado no hacía mucho tiempo. Esta situación se dio sobre todo en la segunda fase de la reforma para evitar el riesgo de impago de una cuota como se anunció en 2007 (véase el apartado 32, letra c)). El importe abonado por las empresas para adquirir las cuotas adicionales corresponde aproximadamente al importe que recibieron posteriormente para renunciar a las mismas, con la consecuencia de que el impacto financiero puede considerarse neutro en gran medida. Sin embargo, no se explica el aumento de cuotas, por una parte, y el objetivo posterior de reducirlas, por otra. Además, esta política tenía también repercusiones financieras negativas para el presupuesto de la UE como se explica a continuación.

43. En este sentido, mientras se asignaban gratuitamente 300000 toneladas de cuota adicional de isoglucosa a las empresas, éstas recibían a la vez incentivos económicos para renunciar a su cuota. En 2009, los productores de isoglucosa renunciaron a 222316 toneladas de producción y recibieron ayuda a la reestructuración como compensación, por un coste estimado de unos 97 millones de euros [28]. Por tanto, cabe concluir que a raíz de la reforma se pagó a las empresas para que renunciaran a las cuotas que les habían sido concedidas gratuitamente. El hecho de incluir estas cuotas adicionales gratuitas en las posteriores reducciones de cuotas se aparta aparentemente de toda lógica. Además, los costes adicionales derivados de estas decisiones no pueden justificarse.

Las medidas introducidas tuvieron un impacto limitado en la competitividad de los cultivadores

44. La competitividad de los cultivadores de remolacha azucarera, es decir, su capacidad de suministrar estas remolachas a los productores a precios competitivos, depende de si pueden reducir sus costes de cultivo por tonelada para ajustarse a los nuevos precios del azúcar, más bajos a raíz de la reforma. No obstante, si bien las reformas introducidas mediante el régimen de pago único compensaban en parte a los cultivadores de remolacha por las pérdidas de ingresos causadas por la importante caída de los precios mínimos que debían pagarse a dicha remolacha, las medidas tuvieron un impacto limitado en su competitividad individual.

45. Efectivamente, en el caso de Estados miembros seleccionados, la evaluación por la Comisión del impacto se centró en el precio equilibrado, es decir, el nivel por debajo del cual el cultivador suele decidir pasar del cultivo de remolacha azucarera a otros cultivos competitivos, y destacó que los cultivadores de remolacha de la mayoría de los Estados miembros productores tenían un precio equilibrado significativamente superior (véase el cuadro 3) al precio mínimo de unos 26 euros por tonelada fijado para la remolacha azucarera a partir de octubre de 2009.

Cuadro 3

Desglose de los estados miembros seleccionados conforme al promedio de precio equilibrado de la remolacha azucarera en la explotación

Fuente: Basado en el documento de la Comisión SEC(2005) 808, p. 11.

Significativamente superior a 25 euros/t | Próximo a 25 euros/t |

Estado miembro | Precio equilibrado euros/t | Estado miembro | Precio equilibrado euros/t |

Finlandia | 44 | Bélgica/Países Bajos | 30 |

Italia | 42 | Dinamarca | 25 |

Reino Unido | 40 | Francia | 26 |

Austria | 40 | Alemania | 30 |

España | 36 | |

Suecia | 34 |

Grecia | 34 |

46. Por otra parte, como el cultivo de la remolacha azucarera debía situarse cercano a las fábricas (véase el apartado 1), es difícil para un cultivador abastecer otra fábrica cuando la local cierra. De este modo, una serie de cultivadores que, deseando o pudiendo aumentar la eficiencia mediante, por ejemplo, la ampliación de sus cosechas por hectárea, perdían la oportunidad de hacerlo si el productor local decidía cerrar la planta. La fiscalización permitió poner de manifiesto casos de fábricas de azúcar cerradas por los productores debido a su relativamente escasa capacidad y tecnología obsoleta, incluso pese a que los cultivadores lograban las mejores cosechas de remolacha azucarera por hectárea.

47. En estas circunstancias, las propuestas de la reforma no aportaron incentivos para aumentar la competitividad de los cultivadores que pretendían permanecer en el sector.

El sistema actual de cuotas conserva las antiguas rigideces y limitaciones

48. En su anterior informe especial sobre la OCM del azúcar (véase el apartado 18), el Tribunal llamaba la atención sobre las rigideces del sistema de cuotas y concluía que "las cuotas nacionales han impedido que la producción se desplace a las zonas más eficientes" [29], "las fuerzas normales de la competencia no actúan y, en varios casos, las empresas azucareras han sido multadas por abusos en materia de competencia" [30] y afirmaba que el asunto de los obstáculos para la incorporación de nuevos productores de remolacha merecía ser estudiado por la Comisión [31].

49. A este respecto, la comunicación de la Comisión de 2004 [32] proponía en un principio una reforma del sector del azúcar basada en una reducción uniforme de las cuotas y aspiraba a fomentar la posibilidad de transferencia de cuotas entre los productores de la UE. No obstante, esta propuesta no fue adoptada debido a que una mayoría de Estados miembros se opuso a la idea del intercambio de cuotas dentro de la Unión.

50. En términos de eficiencia de la transformación de la industria azucarera, el mantenimiento de rigideces y restricciones en el actual sistema de cuotas (como, por ejemplo, el establecimiento de cuotas cuantitativas por cultivador individual en determinados Estados miembros, la imposibilidad de intercambiar cuotas y las limitaciones para transferirlas) es causante de una rigidez innecesaria de la capacidad de producción y reduce la posibilidad de que los cultivadores y productores aumenten su eficiencia. La fiscalización permitió confirmar que en algunos de los Estados miembros auditados, las restricciones de las cuotas impedían la entrada de posibles nuevos cultivadores y los derechos de suministro de los cultivadores existentes no podrían cambiarse sin su consentimiento, con las consiguientes limitaciones en el mercado de la producción de azúcar.

51. Aunque algunos productores intentaran mitigar los efectos de esta situación a través de iniciativas privadas, globalmente las restricciones constituyen un factor de limitación para la aplicación del principio de sostenibilidad económica, que según el documento de evaluación del impacto podía mejorarse pasando del principio de reparto de la capacidad de producción, actualmente integrado en el régimen de cuotas del azúcar, a un sector más competitivo y orientado al mercado.

¿Ha permitido la reforma del mercado del azúcar estabilizar los mercados y garantizar la seguridad del suministro de azúcar?

52. Uno de los objetivos de la reforma del azúcar consistía en estabilizar los mercados y garantizar la seguridad del abastecimiento de azúcar [33]. Los auditores del Tribunal analizaron si ello se había logrado.

Los precios del mercado del azúcar de la ue se mantuvieron estables alrededor de los precios de referencia, hasta la fecha

53. La fiscalización se centró también en el logro del equilibrio del mercado del azúcar en relación con la necesidad de que el consumo vaya en consonancia con la producción y el saldo de importaciones y exportaciones, y que los precios del mercado correspondan a los precios de referencia.

54. Los auditores concluyeron que durante los primeros tres años el mercado del azúcar se había mantenido estable; como muestra el gráfico 3, la información sobre los precios indica que los mercados han permanecido estables alrededor de los precios de referencia desde el inicio de la reforma.

Garantía de la seguridad del suministro: el nivel de las cuotas de producción es inferior al consumo de la ue, que se ha convertido ahora en importador neto

55. El mercado del azúcar estaba sujeto al doble efecto del aumento de las importaciones y la merma de las posibilidades para las exportaciones subvencionadas. Efectivamente, a partir del 1 de octubre de 2009 se suprimieron las restricciones cuantitativas impuestas a las importaciones procedentes de los países menos desarrollados (PMD), beneficiarios de la iniciativa "Todo menos armas" (EBA).

Gráfico 3

Precios del azúcar blanco durante la reforma

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Notas:

1 Precio medio de azúcar blanco en la Comunidad, comunicado por los productores y refinadores de azúcar de la UE (precios de fábrica para azúcar en cristal de granulación homogénea, calildad tipo, a granel o en grandes sacas).

2 Precio de referencia como figura en el Reglamento (CE) no 318/2006.

3 Futuros precios cotizados en la Bolsa de Londres (azúcar blanco de calidad tipo, franco a bordo en barco y almacenado).

Fuentes:

1-2 Comisión (Unidad C.5 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural).

3 L’économie sucrière 2010 y datos estadísticos mensuales - France Agrimer.

56. Por estos motivos, el nivel de producción interna necesario para responder a las necesidades de la UE se ha convertido en el factor clave de estabilización del mercado. La reforma tenía por objeto, de hecho en gran parte logrado, la reducción necesaria de producción interna mediante la renuncia a cuota, pero ello ha supuesto que el suministro del mercado de la Unión haya pasado de un nivel de producción de azúcar significativamente superior al consumo interno a un nivel de producción claramente inferior a dicho consumo. De esto modo, la UE se ha convertido en un importador neto, pues su producción cubre el 85 % de su consumo (véase el gráfico 4).

57. De aumentar las importaciones en el futuro, las repercusiones en el equilibrio del mercado del azúcar serían negativas y la Comisión se vería obligada a utilizar su mecanismo de retirada para, una vez más, reducir las cuotas de producción europea. Ello supondría una mayor reducción de la capacidad de producción de azúcar de la UE e implicaría el cierre probable de otras fábricas. Es importante señalar que poner a punto las capacidades de producción requiere cierto tiempo y una elevada inversión de capital, la cual, una vez reducidas las capacidades, es improbable que se recupere a corto plazo.

Gráfico 4

Producción y consumo de azúcar de la ue entre 2001/02 y 2008/09

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Nota: Campaña 2006/07 (EU-25/27) hasta 15 meses.

Fuente: Comisión Europea (Unidad C.5 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural).

58. Así pues, la UE se ha vuelto más dependiente de las importaciones de lo que constituye un producto estratégico para las industrias agroalimentaria y química, a la vez que las nuevas salidas comerciales del azúcar, como el bioetanol, aumentan la demanda del suministro. Por otro lado, el mercado mundial es más volátil y los abastecimientos están dominados por un limitado número de países exportadores.

59. La información disponible sugiere que, en el futuro, la seguridad del suministro y la estabilidad del mercado de la UE dependerán de factores como:

a) la capacidad de los productores de pagar a los cultivadores un precio suficientemente elevado para que se sientan incentivados a seguir suministrándoles remolacha azucarera;

b) la medida en que los países terceros, con los que la UE ha firmado acuerdos comerciales bilaterales, encontrarán atractivo exportar su azúcar a la Unión. Ello dependerá de numerosos factores, como los precios mundiales del azúcar, los gastos de transporte, el coste de cultivar otros productos, etc.; además, genera una incertidumbre todavía mayor en el suministro de azúcar al mercado europeo.

Riesgo de deslocalización

60. La ampliación de los derechos de acceso para los países terceros constituye también un incentivo para que los productores inviertan en estos países, lo cual aumenta el riesgo de que se desplacen determinadas instalaciones de producción de la UE y se incremente, por tanto, la dependencia de las importaciones, con los consiguientes efectos potencialmente negativos en el tejido social de las zonas europeas afectadas.

61. El Tribunal observa que al menos tres grupos de productores europeos que habían recibido ayuda por renunciar a cuotas y cerrar fábricas en la UE invirtieron en instalaciones para la producción de azúcar o firmaron acuerdos comerciales en países terceros a los que la Unión había otorgado concesiones comerciales. Por tanto, algunos productores reaccionaron ante dichas cuotas dentro de la UE importando de azúcar de países terceros.

Beneficio de las reducciones del precio del azúcar

62. La reforma está concebida para reducir los precios del azúcar hasta en un 36 % [34] y, de hecho, el precio del azúcar en la UE ha seguido las reducciones en su precio de referencia. El gráfico 3 muestra la tendencia descendente de los precios del azúcar desde el inicio de la reforma.

63. Uno de los objetivos de la política agrícola común [35] consiste en asegurar al consumidor suministros a precios razonables. El precio para el consumidor resulta de un proceso complejo en el que no sólo influyen los costes de la materia en bruto, sino también otros parámetros como la energía y los costes laborales. En consecuencia, es muy difícil determinar en qué medida la reducción del precio de referencia del azúcar a granel vendido por los productores tendrá un impacto en el precio pagado por el consumidor final. La Comisión insistió en la necesidad de "garantizar que las disminuciones de los precios de los productos básicos se transmitan inmediatamente al consumidor" [36]. No obstante, los estudios [37] realizados en nombre de la Comisión indican la improbabilidad de que las reducciones del precio del azúcar a granel se reflejen en el precio para el consumidor final. En el caso de los productos transformados, más de dos tercios del consumo de azúcar, la mayoría de los ahorros en costes originados por las reducciones de precio se añadirán al margen de beneficio de los productores industriales [38]; con respecto al precio del azúcar al por menor, equivalente al tercio restante del consumo, la transmisión de precios está influida por la concentración de las redes de distribución [39].

64. Por otro lado, a raíz de la reforma, la concentración de la producción ha aumentado hasta el punto de que únicamente seis grandes grupos o empresas industriales producen en la actualidad el 75 % de la producción interna de la Unión.

¿Han podido los instrumentos y mecanismos específicos abordar y mitigar los problemas de adaptación derivados de la reforma?

65. El marco legislativo establece, entre otras cuestiones, el objetivo de garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola del sector del azúcar [40].

66. Ya se anticipó que el abandono de la producción de remolacha azucarera y el cierre de las fábricas debido a las medidas de reestructuración tendría un importante impacto social directo e indirecto en la población agrícola y las regiones afectadas. Al evaluarse este impacto se previó un número significativo de pérdidas de puestos de trabajo en las regiones en cuestión, número estimado en, como mínimo, 4500 puestos en la agricultura, 24500 en la industria y 49000 puestos indirectos [41].

67. A raíz de ello, la legislación previó la creación de un fondo de reestructuración para financiar instrumentos y mecanismos específicos, o sea, la ayuda a la reestructuración, la ayuda a la diversificación y la ayuda transitoria, con el fin de hacer frente y mitigar los problemas de adaptación, contribuyendo así a asegurar un nivel de vida más equitativo para la población agrícola vinculada al sector azucarero.

68. Los auditores del Tribunal examinaron estos instrumentos y mecanismos que se describen en las secciones siguientes.

Ayuda a la reestructuración a los productores y sus compromisos sociales y medioambientales

69. Los productores que abandonaron la producción de cuota y renunciaron a las cuotas correspondientes tenían derecho a la ayuda a la reestructuración, calculada como importe fijo por tonelada de cuota a la que se hubiese renunciado [42]. En el caso de las renuncias a la cuota de azúcar, a los productores se les garantizaba aproximadamente el 90 % de la ayuda a la reestructuración [43], reservándose el resto para los cultivadores de remolacha azucarera y los contratistas de maquinaria. Los productores de jarabe de inulina tenían garantizado del mismo modo el 90 % de la ayuda. Los productores de isoglucosa que renunciaban a su cuota podían recibir el 100 % de la ayuda a la reestructuración como compensación.

70. La producción de azúcar en la UE está más bien concentrada, de manera que la distribución de la ayuda a la reestructuración es limitada. En los ocho Estados miembros visitados habían cerrado 45 fábricas, que recibieron una ayuda a la reestructuración de alrededor de 2100 millones de euros como compensación por la renuncia de unos 3,7 millones de toneladas de cuota de azúcar (véase el anexo IV).

71. Los productores que abandonaron su producción de cuota debían cumplir sus compromisos sociales y medioambientales. En este sentido, la normativa vigente exigía que la solicitud de ayuda a la reestructuración incluyera "un plan social que describa las acciones previstas, en particular, por lo que se refiere a la reorientación profesional, la recolocación y la jubilación anticipada de la mano de obra correspondiente" [44].

Grandes variaciones en la ayuda a la reestructuración neta observadas en los costes directos de desmantelamiento

72. La ayuda a la reestructuración no pretendía reembolsar y no reembolsaba únicamente los costes directos del desmantelamiento de las fábricas. Según la Comisión, dicha ayuda tenía también por objeto responder a las consecuencias económicas, sociales y medioambientales relacionadas con la reducción de las cuotas. La fiscalización tuvo en cuenta la relación entre la ayuda a la reestructuración concedida a los productores en los Estados miembros controlados y sus costes directos de cierre previstos, es decir, los costes de cierre sin contar las posibles valorizaciones de cuotas. Los auditores del Tribunal observaron que no se habían definido claramente qué costes debían incluirse en los planes de reestructuración, así como que los costes previstos no eran comparables entre los Estados miembros. Por tanto, los datos disponibles indicaban grandes variaciones situadas entre un saldo positivo neto de 390 euros por tonelada a la que se había renunciado en relación con los costes de cierre netos, hasta un déficit neto de 226 euros por tonelada (véase el anexo IV).

Seguimiento inadecuado de los compromisos sociales

73. A raíz de la reforma, unas 80 fábricas cerraron en el territorio de la Unión Europea. La Comisión no exigió a los Estados miembros que informaran acerca del impacto social directo del desmantelamiento de las instalaciones de producción. La fiscalización puso de manifiesto que dicha institución no siempre dispone de tal información y que no existían datos globales sobre el impacto de las renuncias a las cuotas en las economías locales, ni sobre el número de puestos perdidos por estos motivos o de puestos alternativos para el personal anteriormente empleado en las fábricas desmanteladas. Ante esta falta de datos no es posible valorar el efecto global de la reforma en las regiones afectadas.

Retrasos en los compromisos medioambientales

74. El cierre de las instalaciones de producción lleva consigo también grandes retos medioambientales, de modo que la normativa vigente establece que dicho cierre vaya acompañado de medidas adecuadas para el desmantelamiento de las instalaciones de producción y el restablecimiento de las condiciones medioambientales del lugar donde estaban ubicadas las fábricas. Los auditores del Tribunal constataron, no obstante, la existencia de graves retrasos y una mayor incertidumbre en lo que se refiere al cumplimiento dentro de los plazos de estos requisitos por los productores. En diciembre de 2009, la Comisión modificó la legislación para permitir la ampliación del plazo hasta septiembre de 2011 [45].

Ayuda a la reestructuración para los agricultores y los contratistas de maquinaria afectados por las renuncias

75. Por lo que se refiere a la renuncia a las cuotas del azúcar, que constituyen la gran mayoría de las renuncias a cuotas, una parte de la ayuda a la reestructuración (al menos un 10 % hasta 2007 y un 10 % a partir de 2007) debía reservarse a los cultivadores de remolacha azucarera afectados por dichas renuncias y a los contratistas de maquinaria que les prestaban servicios especiales [46]. Parte de la ayuda estaba reservada asimismo a los cultivadores de achicoria afectados por las renuncias a las cuotas del jarabe de inulina. A los cultivadores de maíz, sin embargo, no les estaba reservada ayuda cuando los productores de isoglucosa renunciaban a su cuota. Las autoridades nacionales decidían las asignaciones previa consulta con los representantes de cultivadores, y de los contratistas, cuando los había [47]. En 2007 se concedió un pago único de 237,50 euros por tonelada perdida [48] a los cultivadores afectados, es decir la parte más importante de la compensación recibida.

Ayuda a la diversificación

76. Unas 80 fábricas de azúcar cerraron a consecuencia de la reforma. Puesto que las fábricas de azúcar están estrechamente vinculadas a la población de su entorno, su cierre pueden perjudicar al tejido social de las zonas afectadas, en particular cuando están ubicadas en zonas alejadas y desfavorecidas.

77. No existe una definición jurídica de a quién se refiere el concepto de "población agrícola". No obstante, se apreció que la reforma del azúcar afectó a la población local en sentido amplio, y no sólo a las principales partes interesadas del sector azucarero que, en virtud de la normativa, tienen derecho a recibir la ayuda (el productor y sus empleados, los cultivadores y los contratistas de maquinaria).

78. La legislación preveía una ayuda, que se elevaba a 675 millones de euros, para estimular el desarrollo de alternativas a la remolacha azucarera y a la producción de azúcar en las regiones afectadas por la reestructuración de la industria azucarera (véase el desglose por Estado miembro del anexo V):

- la ayuda para la diversificación [49] destinada en primer lugar a financiar las medidas que deben ser idénticas a las medidas consideradas en los ejes 1 y 3, financiadas por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural [50]. Normalmente, deberían financiar proyectos específicos para aumentar la competitividad del sector agrícola y forestal con el fin de mejorar la calidad de vida en las zonas rurales o de diversificar la economía rural;

- la ayuda adicional para la diversificación [51] se concede a los Estados miembros una vez se que haya renunciado a una cantidad superior al 50 % de la cuota, y se aumenta si el porcentaje es más elevado. Esta ayuda podía concederse del mismo modo que la ayuda a la diversificación o abonarse directamente a los cultivadores.

79. Los Estados miembros que deciden conceder ayuda a la diversificación han de elaborar programas de reestructuración nacionales en los que se especifiquen las medidas de diversificación previstas en las regiones afectadas, y comunicar a la Comisión estos programas, cuya aprobación por esta institución no es indispensable.

80. El análisis de los planes de reestructuración nacionales elaborados por los Estados miembros indica que la asignación de la ayuda a la diversificación se basaba en criterios muy variados entre los Estados miembros, como se muestra en el anexo VI.

81. Al mismo tiempo, el Tribunal observó en algunos Estados miembros retrasos en la ejecución de estas medidas, destinadas a desarrollar alternativas al cultivo de remolacha azucarera y a la producción de azúcar, que todavía no son plenamente operativas. Este retraso provocó un lapso de varios años entre el cierre de la fábrica y el pleno funcionamiento de las alternativas económicas, si las había. En diciembre de 2009, la Comisión modificó la normativa, autorizando una ampliación del plazo de ejecución de la medida hasta septiembre de 2011 [52].

82. Por otro lado, la Comisión no dispone de una visión global del impacto de la ayuda a la diversificación en las regiones beneficiarias, pese a la obligación de los Estados miembros de presentar a la Comisión informes anuales de situación relativos, entre otros aspectos, a los programas de reestructuración nacionales [53]. No obstante, la Comisión aún no ha establecido procedimientos para examinar y evaluar sistemáticamente esta información [54].

Ayuda transitoria a las refinerías a tiempo completo

83. La normativa contemplaba la concesión de una ayuda transitoria a las refinerías a tiempo completo (150 millones de euros) con objeto de que pudieran adaptarse a la reestructuración de la industria azucarera [55]. Por refinería a tiempo completo se entiende una unidad de producción, cuya única actividad consiste en refinar azúcar de caña en bruto importado o un número de toneladas superior a determinado umbral. [56]

84. Estas ayudas no formaban parte de la propuesta inicial de la Comisión, sino que fueron introducidas posteriormente tras debatirse en el Consejo. La ayuda se abonó a un número muy limitado de refinerías (siete en total) y equivalió a importes situados entre 1,5 y 94 millones de euros por refinería.

85. Los auditores no hallaron pruebas de que la ayuda se basara en una evaluación técnica de las necesidades de las refinerías, ni de que los importes se hubieran calculado con respecto a criterios objetivos. Además, la vaguedad de los objetivos que debían lograrse (adaptación a la reestructuración de la industria azucarera) [57] y de las acciones que forman parte del plan empresarial para recibir la ayuda (incluidas las contribuciones a los costes operativos y otras disposiciones consideradas necesarias) [58] impide evaluar la eficiencia o la eficacia de la ayuda. Existen indicaciones de que la ayuda fue sobre todo de carácter compensatorio para las refinerías a tiempo completo del azúcar de caña en bruto importado por las futuras pérdidas de su monopolio de importaciones de este azúcar. El reglamento de la Comisión tan sólo menciona la pérdida de "algunos beneficios" [59] de que gozaban anteriormente.

86. En la mayoría de los Estados miembros afectados sólo existe un beneficiario potencial, lo cual relegaba la disposición de que los Estados miembros concederían la ayuda con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios [60].

El coste de la reforma del azúcar

Es probable que quede un importe disponible en el fondo de reestructuración que se asignará al feaga

87. De conformidad con las disposiciones legales [61] "los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados los gastos a que se refiere el apartado 2 se afectarán al FEAGA".

88. El bajo porcentaje de renuncias a las cuotas, en particular en el segundo año de la reforma, dio lugar a unos ingresos por importes temporales de reestructuración superiores a los previstos por la Comisión. Toda cuantía que quede en el fondo de reestructuración a su cierre en septiembre de 2012, que según las estimaciones actuales será de unos 640 millones de euros, se afectará al FEAGA.

Otros factores que afectan al coste global

89. Cuando propuso la reforma, la Comisión estimó el coste del presupuesto de la UE de la OCM del azúcar para los siete años del período 2007-2013 en 10700 millones de euros [62], lo que equivale a siete veces aproximadamente el gasto de dicha OCM en 2006. Partiendo de este supuesto, la Comisión afirmó que el gasto incluido en la sección de agricultura del presupuesto sería equivalente al de la anterior OCM [63].

90. No obstante, el Tribunal observa que existen otros dos asuntos relacionados con el mercado del azúcar con un impacto en el presupuesto de la UE de 1200 millones de euros, si bien no corren directamente a cargo de la sección de agricultura del presupuesto:

a) la exacción a la producción [64], que se elevaba a 498 millones de euros en 2006, fue eliminada y sustituida por un tipo global de 12 euros por tonelada. No obstante, debido a los compromisos internacionales de la UE, el nivel de exacciones a la producción en 2006 no se habría mantenido ya que dichas exacciones tan sólo eran aplicables a la producción que excedía al consumo;

b) un importe de 1200 millones de euros asignado durante el período de siete años para financiar las medidas de acompañamiento de los países del Protocolo del azúcar. Esta ayuda fue propuesta a los países ACP como compensación por las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios de las importaciones preferentes históricas y, dado que se recoge en el título 21 "Desarrollo y relaciones con los Estados ACP", no se ha considerado parte de la OCM del azúcar.

91. La reforma del azúcar fue concebida para no afectar al presupuesto. En este contexto, el Tribunal señala que si los costes mencionados se tienen en cuenta, el coste global tras la reforma durante el período 2007-2013 puede suponer para el presupuesto de la UE 1200 millones de euros más que antes de la reforma.

Conclusiones y recomendaciones

92. La reforma del mercado del azúcar se consideró necesaria para poder adaptar el sector del azúcar a los principios fundamentales de la nueva política agrícola común, consistentes en una mayor orientación hacia los mercados y el respeto de los compromisos internacionales de la Unión.

93. La reforma perseguía una serie de objetivos que, en parte, eran contradictorios entre sí y, por tanto, difíciles de lograr simultáneamente. Los auditores del Tribunal analizaron en qué medida se habían alcanzado los principales objetivos hasta la fecha.

¿Ha garantizado la reforma del mercado del azúcar la competitividad futura de la industria azucarera de la ue?

94. La reforma tenía por objeto reducir de manera significativa (6 millones de toneladas) las capacidades de producción no rentables en la Comunidad ofreciendo una importante ayuda económica que incentivara a las empresas azucareras con menor productividad a ceder de forma voluntaria su producción de cuota. Ello se fundamentaba en la idea de que la renuncia de las instalaciones productivas poco rentables tendría por consecuencia un incremento de la productividad media y permitiría, por tanto, asegurar la futura competitividad de la industria de la UE. Sin embargo, ni la Comisión ni los Estados miembros disponían de información sobre la productividad relativa de cada productor. Al mismo tiempo se ofreció a los productores más eficientes una cuota adicional de 1,5 millones de toneladas, en su mayoría para compra.

95. En los primeros dos años de la reforma, los productores renunciaron voluntariamente a tan sólo 2,2 millones de toneladas, lo que indica que los incentivos ofrecidos no fueron considerados suficientemente atractivos por los productores a los que iban dirigidos. En consecuencia, en 2007 se introdujeron una serie de modificaciones en el proceso de reforma creando un fuerte incentivo para todos los productores que renunciaran, al menos, a un determinado porcentaje de su cuota. De este modo, la reducción de cuotas pretendida no pudo alcanzarse con el mero cese de la producción de las fábricas menos competitivas.

96. La auditoría puso de manifiesto casos de empresas que renunciaron a las cuotas adicionales de azúcar obtenidas o compradas. No tiene sentido ofrecer primero cuotas adicionales para aspirar después a su reducción. Por otro lado, en el caso de la cuota adicional de la isoglucosa, la ayuda se abonó a empresas que renunciaban a las cuotas que acababan de obtener de manera gratuita. Los costes de esta situación se elevaron a unos 97 millones de euros carentes de justificación.

97. Aunque las reformas compensaban parcialmente a los cultivadores de remolacha por las pérdidas de renta a causa de la significativa caída de los precios mínimos pagados por la remolacha azucarera, las medidas introducidas tuvieron un impacto limitado en su competitividad individual.

98. Al mismo tiempo, como ya señalaba el Tribunal en su anterior informe [65], el mantenimiento de las rigideces y limitaciones en el actual sistema de cuotas provoca una rigidez innecesaria de la capacidad de producción y reduce el margen para aumentar la eficiencia tanto de los cultivadores como de los productores.

99. En términos generales cabe concluir que se dio más importancia al objetivo de estabilizar el mercado renunciando voluntariamente a la producción de cuota de 6 millones de toneladas, que a la reducción de las capacidades de producción no rentables en la Comunidad. El proceso de reforma, por tanto, no aseguró plenamente la competitividad futura de la industria del azúcar de la UE. En consecuencia, es probable que se mantengan las presiones externas que tanto pesan hoy en día en el sector del azúcar de la UE.

Recomendación 1

La persistencia de las presiones externas puede obligar a la Comisión a proponer futuros ajustes de la producción interna. En este caso, el Tribunal recomienda que se diseñen instrumentos y medidas que permitan asegurar una coherencia global y se basen en una evaluación técnica pormenorizada de las necesidades, así como en criterios objetivos y no discriminatorios.

Recomendación 2

Ante la importancia de la producción de azúcar en la economía agrícola, el Tribunal recomienda que la Comisión proponga medidas para eliminar las rigideces y limitaciones del sistema actual de cuotas que perjudican a la competitividad de los cultivadores y productores.

¿Ha permitido la reforma del mercado del azúcar estabilizar los mercados y garantizar la seguridad del suministro de azúcar?

100. El mercado del azúcar estaba sujeto al doble efecto del aumento de las importaciones y las reducidas posibilidades de las exportaciones subvencionadas. En tales condiciones, el nivel de producción interna necesario para responder a la demanda de la UE se convirtió en el factor clave de estabilización del mercado. Si las importaciones siguen incrementándose, pueden dar lugar a otras retiradas de cuotas y, por tanto, a que la producción de azúcar de la UE siga reduciéndose.

101. El Tribunal concluye que si bien se ha conseguido estabilizar los mercados, ello se había logrado recurriendo a cuotas de producción que actualmente fijan el máximo permitido de producción interna en un nivel de aproximadamente un 85 % del consumo de la UE. Dado que se trata de un producto considerado estratégico en la industria agroalimentaria y química, la dependencia de la UE de las importaciones es cada vez mayor, mientras que los suministros del mercado mundial están dominados por un número limitado de países exportadores.

Recomendación 3

El Tribunal recomienda que toda decisión futura con un impacto en la producción de azúcar de la UE tenga en cuenta el nivel de producción interna que se considera necesario para lograr el objetivo del Tratado consistente en garantizar la seguridad el suministro de azúcar.

102. Los suministros deberían llegar al consumidor a precios razonables [66]. La reforma está concebida para reducir los precios del azúcar hasta en un 36 % [67]. Dado que los precios resultan de un proceso complejo, es muy difícil determinar en qué medida la reducción del precio de referencia del azúcar a granel tendrá un impacto en el precio pagado por el consumidor final. Aunque la Comisión insistió en la necesidad de garantizar que las disminuciones de los precios de los productos básicos repercutan inmediatamente en el consumidor, los estudios encargados por ella destacaron la improbabilidad de que las reducciones del precio del azúcar en bruto llegaran al consumidor final.

Recomendación 4

Aunque reconoce que la determinación de los precios en el sector alimentario es particularmente compleja, el Tribunal considera que debe estar sujeta a una supervisión regular por la Comisión, así como que ésta y los Estados miembros han de garantizar la correcta aplicación de la legislación sobre competitividad en el sector para garantizar la consecución del objetivo del Tratado consistente en que el suministro llegue a los consumidores a precios razonables.

¿Han podido los instrumentos y mecanismos específicos abordar y mitigar los problemas de adaptación derivados de la reforma?

103. El abandono de la producción de remolacha azucarera y el cierre de fábricas tienen un considerable impacto directo e indirecto en la población agrícola y en las regiones afectadas, incluida la pérdida de un número significativo de puestos de trabajo. La normativa permitió la creación de un fondo temporal de reestructuración destinado a la financiación de instrumentos específicos para hacer frente y mitigar los problemas de adaptación.

104. Los auditores del Tribunal constataron que ni la Comisión ni los Estados miembros habían establecido un sistema adecuado de seguimiento de las consecuencias sociales de la reestructuración, de manera que no se dispone de información global sobre el impacto de las renuncias a las cuotas en las economías locales.

105. Además, en varios Estados miembros, las medidas de ayuda a la diversificación aún no eran plenamente operativas en el momento de las visitas de fiscalización y el lapso entre el cierre de las fábricas y la ejecución de las medidas de diversificación pueden perjudicar a las regiones afectadas.

106. El cierre de las instalaciones de producción debía ir acompañado de medidas adecuadas para el desmantelamiento de las instalaciones de producción y el restablecimiento de las condiciones medioambientales en los lugares donde se ubicaban las fábricas. No obstante, la fiscalización permitió constatar casos de retrasos en lo que se refiere al respeto de los compromisos de los productores en materia de medio ambiente.

107. Por lo que atañe a la ayuda transitoria que debía concederse a las refinerías a tiempo completo, los auditores no hallaron datos que indicaran que la ayuda se había basado en una valoración técnica de las necesidades y que el cálculo de los importes de la ayuda respondía a criterios objetivos.

108. Globalmente, aún no es posible concluir en qué medida los instrumentos creados han mitigado el considerable impacto socioeconómico directo e indirecto en la población agrícola de las regiones afectadas.

Recomendación 5

El Tribunal recomienda que la Comisión y los Estados miembros adopten medidas urgentes para garantizar que las medidas de diversificación resultan rápidamente operativas y producen los efectos esperados para fomentar alternativas a la remolacha azucarera y la producción de azúcar.

Recomendación 6

El Tribunal recomienda que la Comisión y los Estados miembros se impliquen más activamente para asegurar el pleno respeto de los compromisos medioambientales contraídos por las fábricas cerradas.

Coste de la reforma

109. El Tribunal indica que, si se tienen en cuenta costes adicionales sin cargo directo a la sección de agricultura del presupuesto, es decir, el coste de las medidas de acompañamiento para los países ACP signatarios del Protocolo del azúcar, el coste global tras la reforma con respecto al período 2007-2013 supondrá probablemente para el presupuesto europeo 1200 millones de euros más que antes de la reforma.

El presente informe ha sido adoptado por la Sala I, presidida por Michel CRETIN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 21 de julio de 2010.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] La única fábrica de la UE que producía azúcar de caña (con excepción de las regiones ultraperiféricas) fue cerrada en 2006.

[2] La OCM fue creada por el Reglamento (CEE) no 1009/67 del Consejo (DO 308 de 18.12.1967, p. 1) y actualmente se rige por el Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO L 299 de 16.11.2007, p. 1).

[3] El coste de las restituciones a la exportación se cubría en parte mediante la cotización de los productores. Como se indicaba en el Informe Especial no 20/2000 del Tribunal de Cuentas, apartado 46: "El coste anual para el presupuesto comunitario de las exportaciones del excedente de azúcar es de alrededor de 1500 millones de euros, de los que se recuperan 800 millones de euros mediante la cotización a la producción".

[4] En 2005, la UE produjo 20,3 millones de toneladas de azúcar y consumió 15,6 millones de toneladas; importó 2,3 millones de azúcar en bruto, mientras que las exportaciones ascendieron a 7,5 millones de toneladas, de las que 2,5 millones de toneladas fueron subvencionadas por la UE a través de las restituciones a la exportación.

[5] El Reglamento (CE) no 318/2006 del Consejo (DO L 58 de 28.2.2006, p. 1) fijó la cuota de isoglucosa en 507680 toneladas (EU-25); esta cifra fue modificada en diversas ocasiones para tener en cuenta las nuevas asignaciones, así como las renuncias, y en la actualidad es de 690441 toneladas (EU-27) (última actualización por el Reglamento (CE) no 1234/2007). En los Estados Unidos, la producción de isoglucosa supone, aproximadamente, la mitad de la producción de los edulcorantes naturales.

[6] Promedio anual de exportaciones para las campañas de comercialización 2003/04, 2004/05 y 2005/06 (Fuente: Comisión Europea: Agricultura en la Unión Europea — Información estadística y económica 2007).

[1001] Se han señalado los casos en los que los datos relativos a Bulgaria y Rumanía han tenido un impacto.

[7] Madagascar, Malawi, Mozambique, Tanzania, Uganda, Zambia

[8] Fundamento jurídico: Reglamentos (CE) no 318/2006, (CE) no 319/2006 y (CE) no 320/2006 del Consejo (DO L 58 de 28.2.2006, pp. 1, 32 y 42). El Reglamento (CE) no 318/2006 fue derogado posteriormente y sustituido por el Reglamento (CE) no 1234/2007. Sus normas de desarrollo fueron fijadas en el Reglamento (CE) no 968/2006 de la Comisión (DO L 176 de 30.6.2006, p. 32).

[9] Esta cifra incluye los sustitos del azúcar isoglucosa y jarabe de inulina.

[10] En la OCM anterior, los productores podían vender a las agencias nacionales de intervención una calidad tipo de azúcar a precios de intervención, proporcionando así un precio mínimo de venta al por mayor en la UE.

[11] En la OCM vigente no existe el precio de intervención, pero la Comisión ha fijado un precio de referencia en torno al cual debe fluctuar el precio al por mayor del mercado.

[12] La media ponderada de los precios mínimos de la remolacha azucarera de cuota A y B tras la deducción de los derechos de las campañas de comercialización 2003/04 y 2004/05.

[13] Reglamentos (CE) no 900/2007 (DO L 196 de 28.7.2007, p. 26), (CE) no 947/2008, (CE) no 948/2008 y (CE) no 951/2008 (DO L 258 de 26.9.2008, pp. 60, 61 y 66) de la Comisión relativos al azúcar en estado sólido, jarabes de azúcar y azúcar en forma de productos no cubiertos por el anexo I del Tratado.

[14] El RPU compensaba a los productores de remolacha azucarera por dos tercios aproximados del descenso de ingresos provocado por las reducciones de precios, es decir, un tercio no es compensado.

[15] Artículo 1 del Reglamento (CE) no 320/2006: "El fondo de reestructuración formará parte de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. A partir del 1 de enero de 2007 formará parte del Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEOGA) […] Los importes temporales de reestructuración a que se refiere el artículo 11 serán ingresos afectados al fondo de reestructuración de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002. Los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados los gastos a que se refiere el apartado 2 se afectarán al FEAGA".

[16] Artículo 1 del Reglamento (CE) no 320/2006: "Los importes que puedan quedar en el fondo de reestructuración una vez financiados los gastos a que se refiere el apartado 2 se afectarán al FEAGA." El plazo se amplió a 2012 por el Reglamento (UE) no 1204/2009 de la Comisión.

[17] Artículo 3, apartado 6, del Reglamento (CE) no 320/2006, modificado por el Reglamento (CE) no 1261/2007 del Consejo (DO L 283 de 27.10.2007, p. 8).

[18] Además, el Reglamento (CE) no 320/2006 prevé 14 millones de euros en concepto de ayuda transitoria a determinados Estados miembros (Austria: 9 millones de euros, Suecia: 5 millones de euros). De conformidad con su artículo 9: "En el contexto de los programas nacionales de reestructuración indicados en el artículo 6, apartado 3: a) se concederá una ayuda a Austria, que no podrá exceder de un máximo de 9 millones de euros, para la inversión en centros de recogida de remolacha azucarera y otros tipos de infraestructura logística que se necesiten como consecuencia de la reestructuración; b) se concederá una ayuda a Suecia, que no podrá exceder de un máximo de 5 millones de euros, en beneficio directo o indirecto de los productores de Gotland y de Öland que abandonen la producción de azúcar dentro del proceso nacional de reestructuración".

[1002] Los fondos restantes no utilizados se asignarán al FEAGA (actualmente estimados en unos 640 millones de euros).

[19] Los productores de estos Estados miembros contribuyeron en más de un 70 % de las renuncias a la cuota de azúcar efectuada con respecto a cada ejercicio del fondo de reestructuración.

[20] Informe Especial no 20/2000 del Tribunal de Cuentas sobre la organización común de mercados del azúcar (DO C 50 de 15.2.2001).

[21] Considerando 1 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[22] Considerando 5 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[23] Actualización de la evaluación del impacto de 22 de junio de 2005, SEC(2005) 808.

[1003] Desglose de Estados miembros en función de su rentabilidad combinada que afectaría a su reducción probable de la producción de azúcar (cuadro 3 de la actualización de la evaluación del impacto, de la Comisión [SEC(2003) 1022]).

[1004] La "cuota inicial" equivale a la cuota inicial asignada a los Estados miembros conforme al anexo III del Reglamento (CE) no 318/2006 para la campaña de comercialización 2006/07, junto con las cuotas adicionales adquiridas en 2006/07 y 2007/08.

[1005] "Otros Estados miembros" se refiere a Rumanía, Bulgaria, los departamentos franceses de ultramar y la región autónoma de las Azores.

[24] Grecia, Hungría, Italia y España.

[25] Reglamento (CE) no 1260/2007 del Consejo, de 9 de octubre de 2007, que modifica el Reglamento (CE) no 318/2006 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 283 de 27.10.2007, p. 1).

[26] Reglamento (CE) no 320/2006.

[27] Artículos 8 y 9 del Reglamento (CE) no 318/2006.

[28] Los productores de isoglucosa tenían derecho a las subvenciones por el desmantelamiento parcial (a menos que desmantelaran por completo las plantas de almidón), de este modo, el importe se concede por ayuda compensatoria multiplicada por tonelada a la que se haya renunciado en la campaña de comercialización, o sea 547,50 euros × 32664 toneladas a las que se renunció en 2007/08 + 468,75 euros × 60568 toneladas a las que se renunció en 2008/09 + 390,00 euros × 129083 a las que se renunció en 2009/10.

[29] Informe Especial no 20/2000 del Tribunal de Cuentas, subapartado 72 d).

[30] Informe Especial no 20/2000 del Tribunal de Cuentas, apartado, 83.

[31] Informe Especial no 20/2000 del Tribunal de Cuentas, subapartado 23 d).

[32] COM(2004) 499 final de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: "Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada — La reforma del sector del azúcar".

[33] La seguridad de los abastecimientos y las estabilidad de los mercados es uno de los objetivos de la PAC tal como figura en el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (denominado Tratado de Lisboa), anteriormente artículo 33 del Tratado CE, y por lo tanto aplicable también a la OMC del azúcar.

[34] Siendo el 36 % la diferencia entre el precio de intervención anterior a la reforma y el precio de referencia posterior a la misma.

[35] El artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (con anterioridad, artículo 33 del Tratado CE).

[36] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones "Los precios de los productos alimenticios en Europa", COM(2008) 821 Final.

[37] El estudio "Evaluation of the Common Organisations of the Markets in the Sugar Sector" (Evaluación de la organización común de mercados del sector del azúcar) llevado a cabo por el instituto económico neerlandés y el estudio sobre "La transmisión de precios para el sector agroalimentario", realizado por AgraCEAS Consulting Ltd.

[38] La mencionada evaluación de la organización común de mercados del sector del azúcar efectuada por el instituto económico neerlandés destaca en su página 76 que los productos que contienen azúcar muestran por lo general menor flexibilidad de los precios de la demanda. Los transformadores de estos productos no se verán muy afectados por el incremento de precios del azúcar, pues pueden trasladar dicho aumento al consumidor sin registrar un descenso importante del volumen de ventas. Por lo general defenderán una reducción del precio del azúcar, pues ello les permite un ahorro de coste en su margen de beneficios y no habrá fuertes incentivos para trasladar este ahorro al consumidor final.

[39] El mismo estudio indica en su página 77 que las diferencias de coste en la distribución del azúcar y comercio al por menor entre los Estados miembros se deben a las diferencias en la estructura de los mercados (la existencia de mercados de tipo monopolístico o monopsonístico, el uso o abuso de la fuerza del mercado), y el entorno (macro) económico y político. Las diferencias se reflejan en los distintos costes de transporte, laborales y de inversión, los impuestos del valor añadido y sobre los beneficios, etc. La suma de estos elementos es lo que da lugar al aspecto del coste relacionado con la distribución y el sector minorista. Estas diferencias de precios se reflejarán en los precios del comercio al por menor.

[40] Considerando 2 del Reglamento (CE) no 318/2006.

[41] De forma similar, el estudio de 2003 "Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar CMO" (Estudio de evaluación del impacto de futuras opciones para la futura reforma de la OCM del azúcar) efectuado por EUROCARE estimaba que el número de puestos secundarios relacionados con las fábricas de azúcar equivaldría al doble del de los puestos directos.

[42] Artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) no 320/2006.

[43] Cabe señalar que el artículo 3, apartado 6, del Reglamento (CE) no 320/2006 establecía en la versión original "al menos el 10 % de la ayuda" hasta que fue modificado a "igual al 10 %" por el Reglamento (CE) no 1261/2007.

[44] Artículo 4, apartado 3, letra f), del Reglamento (CE) no 320/2006.

[45] Reglamento (UE) no 1204/2009 de la Comisión, de 4 de diciembre de 2009, que modifica el Reglamento (CE) no 968/2006, que establece disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 320/2006 del Consejo, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad.

[46] Artículo 3, apartado, 6 del Reglamento (CE) no 320/2006, modificado por el Reglamento (CE) no 1261/2007.

[47] En Polonia no había asociación de contratistas de maquinaria, de manera que las autoridades nacionales seleccionaron tres contratistas para las consultas.

[48] Reglamento (CE) no 1260/2007.

[49] Artículo 6 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[50] Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

[51] Artículo 7 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[52] Reglamento (UE) no 1204/2009.

[53] Artículo 24 del Reglamento (CE) no 968/2006.

[54] Los únicos controles realizados por la Comisión en los Estados miembros son los efectuados por la unidad liquidación de cuentas de la Dirección General de Agricultura sobre el cumplimiento de los reglamentos.

[55] Artículo 8 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[56] Artículo 2 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[57] Artículo 8 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[58] "Inversiones, el desmantelamiento de instalaciones de producción, contribuciones a los costes operativos, disposiciones relativas a la depreciación de equipo y demás disposiciones necesarias para adaptarse a la nueva situación" (artículo 15 del Reglamento (CE) no 968/2006)

[59] Considerando 10 del Reglamento (CE) no 968/2006, que establece disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 320/2006: "Con el fin de ayudar a las refinerías a tiempo completo que hayan perdido algunos beneficios de que gozabanen virtud del Reglamento (CE) no 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, para que se adapten a la nueva situación resultante de la entrada en vigor del Reglamento (CE) no 318/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, el Reglamento (CE) no 320/2006 establece una ayuda transitoria en aquellos Estados miembros en los que estaban situadas las refinerías en el sentido del Reglamento (CE) no 1260/2001".

[60] Artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) no 320/2006.

[61] Artículo 1 del Reglamento (CE) no 320/2006.

[62] Ello incluye las previsiones efectuadas para el marco financiero 2007-2013. El presupuesto siguiente depende de un futuro acuerdo.

[63] La sección 5 sobre el impacto presupuestario de las propuestas de reforma de la propuesta de la Comisión, COM(2005) 263 final.

[64] La cotización a la producción podría ser para una parte de las cuotas (la denominada cuota B) hasta el 39,5 % del precio de intervención (631 euros por tonelada), es decir, hasta 249 euros por tonelada (artículo 15 del Reglamento (CE) no 1260/2001).

[65] Informe Especial no 20/2000 del Tribunal de Cuentas sobre la organización común de mercados del azúcar.

[66] El artículo 33 del Tratado CE, que ha pasado a ser el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión (denominado Tratado de Lisboa), establece que uno de los objetivos de la política agrícola común es asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

[67] Siendo de un 36 % la diferencia entre el precio de intervención anterior a la reforma y el de referencia posterior a la reforma.

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ANEXO I

INGRESOS REALES Y ESTIMACIÓN DE GASTOS DEL FONDO DE REESTRUCTURACIÓN

Fuente: Los auditores del Tribunal utilizaron las cifras de la renuncia proporcionadas por la Comisión (Unidad C.5 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural) para calcular los importes del cuadro.

(millones de euros) |

Estado miembro | Total de ingresos | Gastos |

Ayuda a la reestructuración [1] | Ayuda a la diversificación [2] | Ayuda transitoria [3] | Total |

(A) | (B) | (C) | (D) | (E) = (B) +(C) + (D) |

Bélgica | 339 | 331 | 19 | 0 | 350 |

Bulgaria | 13 | 2 | 1 | 0 | 3 |

República Checa | 166 | 88 | 11 | 0 | 99 |

Dinamarca | 163 | 37 | 8 | 0 | 45 |

Alemania | 1350 | 639 | 71 | 0 | 710 |

Irlanda | 0 | 187 | 44 | 0 | 231 |

Grecia | 88 | 130 | 26 | 0 | 156 |

España | 346 | 454 | 70 | 0 | 524 |

Francia | 1354 | 611 | 64 | 25 | 700 |

Italia | 293 | 981 | 167 | 0 | 1148 |

Letonia | 8 | 59 | 15 | 0 | 74 |

Lituania | 40 | 17 | 2 | 0 | 19 |

Hungría | 152 | 260 | 52 | 0 | 312 |

Países Bajos | 344 | 177 | 12 | 0 | 189 |

Austria | 152 | 25 | 5 | 9 | 39 |

Polonia | 657 | 288 | 34 | 0 | 322 |

Portugal | 10 | 34 | 15 | 24 | 73 |

Rumanía | 32 | 10 | 0 | 0 | 10 |

Eslovenia | 7 | 51 | 12 | 2 | 65 |

Eslovaquia | 76 | 77 | 16 | 0 | 93 |

Finlandia | 45 | 64 | 7 | 5 | 76 |

Suecia | 128 | 63 | 9 | 5 | 77 |

Reino Unido | 466 | 165 | 15 | 94 | 274 |

TOTAL | 6229 | 4750 | 675 | 164 | 5589 |

[1] Incluye también el pago retroactivo.

[2] Incluye ambas ayudas: a la diversificación y la ayuda adicional a la diversificación.

[3] Conforme a los artículos 8 y 9 del Reglamento (CE) no 320/2006 (Ayuda transitoria y a las refinerías a tiempo completo de determinados Estados miembros).

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ANEXO II

CUOTAS DE AZÚCAR A LAS QUE RENUNCIARON LOS ESTADOS MIEMBROS

A - AZÚCAR

(toneladas de azúcar blanco) |

Estado miembro | Cuotas iniciales [1] | Cuota a la que se renunció por campaña de comercialización | Cuotas disponibles de la campaña de comercialización 2009/10 | Porcentaje total de cuotas a las que se renunció |

| | 2006/07 | 2007/08 | 2008/09 | 2009/10 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F)