ES Diario Oficial de la Unión Europea C 344/1

Conforme a lo dispuesto en el artículo 287, apartados 1 y 4, del Tratado TFUE, en los artículos 129 y 143 del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, modificado en último lugar por el Reglamento (UE, Euratom) no 1081/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, y en los artículos 139 y 156 del Reglamento (CE) no 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo,

el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, en su reunión del día 6 de septiembre de 2012, ha aprobado sus

INFORMES ANUALES

relativos al ejercicio 2011.

Los Informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Los Miembros del Tribunal de Cuentas son:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (Presidente), David BOSTOCK, Ioannis SARMAS, Igors LUDBORŽS, Jan KINŠT, Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Ovidiu ISPIR, Nadejda SANDOLOVA, Michel CRETIN, Harald NOACK, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Augustyn KUBIK, Milan Martin CVIKL, Rasa BUDBERGYTĖ, Lazaros S. LAZAROU, Gijs DE VRIES, Harald WÖGERBAUER, Hans Gustaf WESSBERG, Henrik OTBO, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF y Baudilio TOMÉ MUGURUZA.

INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2012/C 344/01

ÍNDICE

Introducción general

Capítulo 1— Declaración de fiabilidad e información de apoyo

Capítulo 2— Ingresos

Capítulo 3— Agricultura: medidas de mercado y ayudas directas

Capítulo 4— Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud

Capítulo 5— Política regional, energía y transportes

Capítulo 6— Empleo y asuntos sociales

Capítulo 7— Relaciones exteriores, ayuda y ampliación

Capítulo 8— Investigación y otras políticas internas

Capítulo 9— Gastos administrativos y otros gastos

Capítulo 10— La obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

INTRODUCCIÓN GENERAL 0.1. El Tribunal de Cuentas Europeo es la institución establecida por el Tratado para llevar a cabo la fiscalización de las finanzas de la Unión Europea (UE). Como auditor externo de la UE, actúa de guardián independiente de los intereses financieros de los ciudadanos de la Unión y contribuye a mejorar la gestión financiera de esta. Para más información sobre el Tribunal, pueden consultarse en su sitio web (www.eca.europa.eu) el informe anual de actividades, los informes especiales sobre los programas de gasto y los ingresos de la UE y sus dictámenes sobre nuevos textos legislativos o modificaciones de los vigentes. 0.2. El presente documento constituye el 35o Informe Anual sobre la ejecución del presupuesto de la UE y corresponde al ejercicio 2011. En un documento separado figura el Informe Anual sobre los Fondos Europeos de Desarrollo. 0.3. El Consejo y el Parlamento Europeo determinan anualmente el presupuesto general de la UE. El Informe Anual del Tribunal, junto con sus Informes Especiales, sirve de base al procedimiento de aprobación de la gestión por el que el Parlamento Europeo decide si la Comisión Europea ha cumplido satisfactoriamente con sus responsabilidades de ejecución del presupuesto. El Tribunal transmite su Informe Anual a los parlamentos nacionales al mismo tiempo que al Consejo y al Parlamento Europeo. 0.4. La declaración del Tribunal («la DAS») sobre la fiabilidad de las cuentas anuales de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (en lo sucesivo en el Informe «la regularidad de las operaciones») constituye la parte fundamental del Informe Anual. Es precisamente la declaración de fiabilidad la que da inicio al Informe; los datos que le siguen corresponden principalmente al trabajo de auditoría subyacente a dicha declaración. 0.5. El Informe se estructura de la siguiente manera: — El capítulo 1 contiene la declaración de fiabilidad y una síntesis de los resultados de la fiscalización del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones, además de un informe de síntesis sobre la gestión presupuestaria en 2011. El anexo 1.3 del capítulo 1, que informa sobre las cuentas consolidadas de 2011, sustituye en gran parte al anexo «Información financiera sobre el presupuesto general» de anteriores Informes Anuales. La información financiera de 2011se amplía en las cuentas consolidadas publicadas y en el informe financiero elaborado por la Comisión Europea (ambos documentos pueden consultarse en: www.ec.europa.eu/budget/biblio/documents/2011). — Los capítulos 2 a 9 presentan de forma detallada las constataciones de la fiscalización en forma de «observaciones específicas» sobre los ingresos y los gastos de la UE. El capítulo 2 trata de la parte de los ingresos del presupuesto de la UE, mientras que los capítulos 3 a 9 se ocupan de los siete grupos de ámbitos políticos bajo los que se autoriza y registra el gasto con cargo al presupuesto de la UE. Estos grupos corresponden en términos generales a las rúbricas utilizadas en el marco financiero 2007-2013, que fija las grandes líneas de los planes de gasto plurianuales de la Unión. — En el capítulo 10 se examina la evaluación de los resultados de gestión tal y como aparece reflejada en los informes anuales de actividad presentados por tres directores generales de la Comisión, se identifican temas comunes significativos en los Informes Especiales aprobados por el Tribunal en 2011 y se alude brevemente al informe de evaluación de la Comisión. 0.6. La estructura de las observaciones específicas ha sido modificada. En el Informe Anual del presente ejercicio, el único capítulo dedicado en los últimos Informes Anuales a Agricultura y recursos naturales ha sido reemplazado por dos observaciones específicas con sus capítulos correspondientes: — Agricultura: medidas de mercado y ayudas directas. — Desarrollo agrícola y rural, medio ambiente, pesca y sanidad. 0.7. Del mismo modo, el único capítulo sobre Cohesión, energía y transporte ha sido sustituido por dos observaciones específicas y sus correspondientes capítulos: — Política regional, energía y transporte. — Empleo y asuntos sociales. 0.8. Las observaciones específicas se basan principalmente en los resultados de los controles efectuados por el Tribunal respecto de la regularidad de las operaciones, en una evaluación de la eficacia de los principales sistemas de control y supervisión de los ingresos y los gastos, y en un examen de la fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión. 0.9. Como en años anteriores, en el Informe Anual se comenta el «informe de síntesis» de la Comisión Europea, en el que esta asume su responsabilidad política por la gestión del presupuesto de la UE: véanse los apartados 1.24 a 1.30. La Comisión ha decidido incluir en su informe de síntesis de 2011 observaciones críticas sobre el posible impacto en las estimaciones de error de los actuales métodos de auditoría del Tribunal y de su evolución prevista para 2012 y los años siguientes. 0.10. El Tribunal considera que estos comentarios son inexactos y prematuros y señala, además, que esta evolución de su enfoque y metodología de auditoría refleja los cambios de su entorno de auditoría y del modo en que los auditados gestionan el gasto. Fiel a su práctica habitual, el Tribunal explicará debidamente y de forma puntual y transparente cualquier cambio en su metodología y sus correspondientes repercusiones. 0.11. Con el Informe se presentan las respuestas de la Comisión (y, en su caso, las de las demás instituciones y órganos europeos) a las observaciones del Tribunal. En su descripción de sus constataciones y conclusiones, el Tribunal tiene en cuenta las respuestas del auditado. Sin embargo, es obligación del Tribunal, en su calidad de auditor externo, comunicar las constataciones de su fiscalización, elaborar las consiguientes conclusiones y ofrecer, así, una valoración independiente e imparcial de la fiabilidad de las cuentas y de la legalidad y regularidad de las operaciones.

CAPÍTULO 1 Declaración de fiabilidad e información de apoyo ÍNDICE Declaración de fiabilidad presentada por el Tribunal al Parlamento Europeo y al Consejo — Informe del auditor independiente Introducción Constataciones de auditoría del ejercicio 2011 Fiabilidad de las cuentas Regularidad de las operaciones Resumen de las observaciones específicas de la DAS Comparación con resultados de ejercicios anteriores Fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión Introducción Informes anuales de actividad y declaraciones de los directores generales Informe de síntesis de la Comisión Gestión presupuestaria Créditos presupuestarios para compromisos y pagos Utilización de los créditos de pago al final del ejercicio Compromisos presupuestarios pendientes («RAL») DECLARACIÓN DE FIABILIDAD PRESENTADA POR EL TRIBUNAL AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO — INFORME DEL AUDITOR INDEPENDIENTE (1) (2) (3) Fiabilidad de las cuentas Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas Ingresos Compromisos Pagos 6 de septiembre de 2012 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente Tribunal de Cuentas Europeo 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburgo, LUXEMBURGO OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN 1.1. El presente capítulo del Informe Anual: — expone el contexto de la declaración de fiabilidad del Tribunal (DAS) (4) y resume y analiza las constataciones y las conclusiones de auditoría subyacentes a la declaración (véanse los apartados 1.2 a 1.30); — analiza los principales datos de la gestión presupuestaria de 2011 (véanse los apartados 1.31 a 1.38); — explica el modo en que el Tribunal lleva a cabo su auditoría DAS (véase el anexo 1.1 ); — presenta las acciones emprendidas por la Comisión en respuesta a las observaciones sobre la fiabilidad de las cuentas de ejercicios anteriores e incluye la respuesta de esta institución a las recomendaciones del Tribunal, en particular sobre las recuperaciones y las correcciones financieras y sobre el mayor recurso a la prefinanciación, en sus anteriores Informes Anuales (véase el anexo 1.2 ). 1.2. El Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El Tribunal puede completar esta declaración con observaciones específicas sobre cada uno de los principales ámbitos de actividad de la Unión Europea (5). 1.3. La finalidad del trabajo efectuado sobre la fiabilidad de las cuentas de la UE es obtener evidencia suficiente y apropiada que permita emitir una opinión sobre si los ingresos, los gastos, el activo y el pasivo han sido registrados correctamente y si las cuentas consolidadas presentan fielmente su situación financiera a 31 de diciembre de 2011 y los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería para el ejercicio finalizado en esa fecha (véanse los apartados 1.6 a 1.8). 1.4. La finalidad del trabajo sobre la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de 2011 es obtener evidencia suficiente y apropiada que permita determinar si las operaciones resultan conformes a las disposiciones reglamentarias o contractuales aplicables y han sido correctamente contabilizadas (véanse los apartados 1.9 a 1.15 para el resumen de los resultados y los capítulos 2 a 9 para los pormenores). 1.5. La finalidad del trabajo realizado sobre la fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión (es decir, las declaraciones de los directores generales y los informes anuales de actividad de sus servicios, así como su informe de síntesis) es evaluar en qué medida estas proporcionan una valoración correcta de la calidad de la gestión financiera (incluido el nivel de error residual) y contribuyen a la garantía global del Tribunal (véanse los apartados 1.16 a 1.30 y las observaciones sobre el tema en la sección «Eficacia de los sistemas» de los capítulos 2 a 9). CONSTATACIONES DE AUDITORÍA DEL EJERCICIO 2011 Fiabilidad de las cuentas 1.6. Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas de la Unión Europea del ejercicio 2011, elaboradas por el contable de la Comisión y aprobadas por esta de conformidad con el Reglamento financiero (6), y recibidas por el Tribunal el 31 de julio de 2012. Las cuentas consolidadas comprenden: a) los estados financieros consolidados, formados por el balance (con el activo y el pasivo al término del ejercicio), la cuenta de resultado económico (con los ingresos y gastos del ejercicio), el cuadro de los flujos de tesorería (que muestra cómo afectan los cambios en las cuentas a la tesorería y a los equivalentes de tesorería), el estado de cambios en los activos netos y las notas conexas; b) los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria, que abarcan los ingresos y gastos del ejercicio y las notas conexas. 1.7. El contable de la Comisión presentó al Tribunal una carta de manifestaciones en la que confirmaba que las cuentas consolidadas son completas y fiables en todos sus aspectos significativos. 1.8. La fiscalización efectuada por el Tribunal de las cuentas consolidadas de 2011 reveló que estas no contenían incorrecciones materiales (véase asimismo el anexo 1.2 ). Regularidad de las operaciones Resumen de las observaciones específicas en el marco de la DAS 1.9. El Tribunal expresa observaciones específicas sobre los ingresos en el capítulo 2 y sobre los ámbitos políticos definidos por la presupuestación por actividades (PPA) en los capítulos 3 a 9 (véase el cuadro 1.1 ). Cuadro 1.1 — Pagos en 2011 por capítulos del Informe Anual (millones de euros) Secciones (S), títulos (T) y capítulos (C) (36) correspondientes a la nomenclatura presupuestaria de 2011 asignados por capítulos del Informe Anual del Tribunal Pagos efectuados en 2011 (37) en % del total Capítulos del Informe Anual Capítulo 3: Agricultura: medidas de mercado y ayudas directas 43 809 33,9 % Fondo Europeo Agrícola de Garantía Agrícola (T.05 C01-03, 06-08) 43 809 33,9 % Capítulo 4: Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y sanidad y protección de los consumidores 13 876 10,7 % Desarrollo rural (T.05 C04-05) 12 399 9,6 % Medio ambiente y acción por el clima (T.07) 240 0,2 % Asuntos marítimos y pesca (T.11) 731 0,6 % Sanidad y protección de los consumidores (T.17) 506 0,4 % Capítulo 5: Política regional, energía y transporte 34 842 26,9 % Movilidad y transporte (T.06) 1 042 0,8 % Política regional (T.13) 32 911 25,4 % Energía (T.32) 889 0,7 % Capítulo 6: Empleo y asuntos sociales 10 299 8,0 % Empleo y asuntos sociales (T.04) 10 299 8,0 % Capítulo 7: Relaciones exteriores, ayuda y ampliación 6 201 4,8 % Relaciones exteriores (T.19) 3 156 2,4 % Desarrollo y relaciones con los Estados ACP (T.21) 1 175 0,9 % Ampliación (T.22) 835 0,6 % Ayuda humanitaria (T.23) 1 035 0,8 % Capítulo 8: Investigación y otras políticas internas 10 591 8,2 % Asuntos económicos y financieros (T.01) 319 0,2 % Empresa (T.02) 1 213 0,9 % Competencia (T.03) 0 0,0 % Investigación (T.08) 4 283 3,3 % Sociedad de la información y medios de comunicación (T.09) 1 357 1,0 % Investigación directa (T.10) 89 0,1 % Mercado interior (T.12) 34 0,0 % Educación y cultura (T.15) 2 283 1,8 % Comunicación (T.16) 134 0,1 % Espacio de libertad, seguridad y justicia (T.18) 868 0,7 % Comercio (T.20) 11 0,0 % Capítulo 9: Gastos administrativos y otros gastos 9 777 7,6 % Parlamento (S. I) 1 580 1,2 % Consejo (S. II) 547 0,4 % Comisión (S. III) 6 264 4,8 % Tribunal de Justicia (S. IV) 334 0,3 % Tribunal de Cuentas (S. V) 137 0,1 % Comité Económico y Social Europeo (S. VI) 126 0,1 % Comité de las Regiones (S. VII) 91 0,1 % Defensor del Pueblo Europeo (S. VIII) 9 0,0 % Supervisor Europeo de Protección de Datos (S. IX) 7 0,0 % Servicio Europeo de Acción Exterior (S.X) 682 0,5 % Gran total 129 395 100,0 % 1.10. El Tribunal ha llegado a la conclusión de que los ingresos (130 000 millones de euros) (7) y los pagos del grupo de políticas gastos administrativos y otros gastos (9 777 millones de euros) no contenían errores materiales, y que los sistemas de control y supervisión eran eficaces (véanse el cuadro 1.2 y los apartados 2.35 y 2.36, y 9.30 a 9.32). Los compromisos de todos los grupos de políticas también estaban exentos de errores materiales. 1.11. El Tribunal considera que el grupo de políticas relaciones exteriores, ayuda y ampliación (6 201 millones de euros) no contenía errores materiales, y que los sistemas de control y supervisión eran parcialmente eficaces. No obstante, los pagos intermedios y finales estaban afectados por errores materiales (véanse el cuadro 1.2 y los apartados 7.26 y 7.27). 1.11. La Comisión ha diseñado sus controles para que abarquen todo el período de vida de sus proyectos plurianuales. Considera que los sistemas de control y supervisión son eficaces y han mejorado considerablemente de año en año. 1.12. El Tribunal concluye que los siguientes grupos de políticas estaban afectados por errores materiales: agricultura: medidas de mercado y ayudas directas [43 801 millones de euros de gastos reembolsados (8)], desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud [13 310 millones de euros de gastos reembolsados (8)], política regional, energía y transporte [33 373 millones de euros de gastos reembolsados (8)], empleo y asuntos sociales [10 171 millones de euros de gastos reembolsados (8)], e investigación y otras políticas internas (10 591 millones de pagos). Asimismo, el Tribunal concluye que, en estos grupos de políticas, los sistemas de control y supervisión son parcialmente eficaces (véanse el cuadro 1.2 y los apartados 3.42 y 3.43, 4.51 y 4.52, 5.70 y 5.71, 6.27 y 6.28, y 8.37 y 8.38). 1.13. El Tribunal concluye que, en general, los pagos estaban materialmente afectados por errores y que los sistemas de control y supervisión examinados correspondientes a los pagos eran, por lo general, parcialmente eficaces (véase el cuadro 1.2 ). 1.12-1.13 En relación con la política «Agricultura: ayuda directa y medidas de mercado», la Comisión considera que el error más probable determinado por el Tribunal para el ejercicio 2011 representa un ligero aumento en comparación con el año anterior, pero aún está en el intervalo normal de variación estadística de un año a otro y no indica un deterioro de la calidad general en la gestión y el control de los gastos por los Estados miembros. La Comisión considera que los porcentajes de error determinados por el Tribunal durante los últimos años aportan pruebas fiables de que el porcentaje de error más probable del FEAGA está relativamente cercano al umbral de materialidad del 2 %. En relación con el Desarrollo Rural, la apreciación de la Comisión del importe de los pagos indebidos, sobre la base de las estadísticas de control proporcionadas por los Estados miembros en 2011, muestra un deterioro de la situación. Ello indujo al Director General de la DG AGRI a emitir una reserva en su informe anual de actividad de 2011. Se han identificado una serie de medidas correctoras para hacer frente a la situación. En lo que respecta a los sistemas de control y supervisión existentes en la agricultura, la Comisión considera que el SIGC, que representa el 91 % del total del gasto del FEAGA, es generalmente un sistema de control efectivo para limitar el riesgo de error o de gasto irregular, y desea recordar que el riesgo residual respecto al presupuesto de la UE está cubierto adecuadamente por el procedimiento de liquidación de conformidad. Véanse las respuestas a los apartados 3.10, 3.14-3.15, 3.42, 4.10, 4.43, 4.51 y 4.52. El error más probable combinado en Política Regional, Transporte, Energía y Empleo y Asuntos Sociales disminuye considerablemente, como se muestra en el cuadro 1.3, con respecto a 2010, de un 7,7 % a un 5,1 %. Además, por tercer año consecutivo, el nivel de error de cada una de las partes del antiguo grupo de políticas Cohesión, Energía y Transporte (EMP del 6,0 % en Política Regional, Energía y Transporte y del 2,2 % en Empleo) sigue estando claramente por debajo de los indicados por el Tribunal en el período 2006-2008. Esta evolución positiva se debe a las disposiciones de control reforzado del período de programación 2007-2013, a la estricta política de la Comisión de interrupciones y suspensiones cuando se detectan deficiencias, de acuerdo con su Plan de Acción de 2008, y a los efectos positivos de las medidas de simplificación previstas en los reglamentos del actual período de programación. La Comisión seguirá centrando sus acciones en los programas o los Estados miembros con mayor nivel de riesgo. En lo relativo a la investigación y otras políticas internas, la Comisión considera que, desde una perspectiva de gestión —es decir, a la hora de valorar los objetivos desde el punto de vista de la legalidad y la regularidad, con consideraciones sobre la proporcionalidad del riesgo y la relación coste-eficacia de los controles— sus sistemas de control y gestión ofrecen garantías razonables, sin perjuicio de las reservas formuladas por los ordenadores delegados. Por último, con especial referencia a las disposiciones del Reglamento financiero aplicable al presupuesto de la Unión Europea [artículo 22 bis, apartado 2, letra f) del Reglamento por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento financiero y artículo 28, apartado 2 ter, letra g), del nuevo Reglamento financiero], y teniendo en cuenta la reducción propuesta de sus recursos disponibles y las actuales medidas adoptadas por los Estados miembros, la Comisión estudiará los costes y beneficios de las recomendaciones del Tribunal antes de adoptar o proponer medidas adecuadas. Cuadro 1.2 — Síntesis de las constataciones de 2011 relativas a la regularidad de las operaciones Grupo de políticas Pagos (millones de euros) Valoración de los sistemas de control y supervisión seleccionados (39) Error más probable (EMP) (%) Intervalo de confianza (%) Frecuencia de errores (40) (%) Conclusiones de la fiscalización Límite inferior de error (LIE) Límite superior de error (LSE) Agricultura: medidas de mercado y ayudas directas (38) 43 801 (41) Parcialmente eficaces 2,9 (46) 1,1 4,7 39 Afectados por errores materiales Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud (38) 13 310 (42) Parcialmente eficaces 7,7 (47) 4,5 10,9 57 Afectados por errores materiales Política regional, energía y transporte (38) 33 373 (43) Parcialmente eficaces 6,0 3,0 9,0 59 Afectados por errores materiales Empleo y asuntos sociales (38) 10 171 (44) Parcialmente eficaces 2,2 0,9 3,4 40 Afectados por errores materiales Relaciones exteriores, ayuda y ampliación 6 201 Parcialmente eficaces 1,1 0,0 2,4 33 Exentos de errores materiales Investigación y otras políticas internas 10 591 Parcialmente eficaces 3,0 1,1 4,9 49 Afectados por errores materiales Gastos administrativos y otros gastos 9 777 Eficaces 0,1 0,0 0,3 7 Exentos de errores materiales Población global auditada 127 224 (45) Parcialmente eficaces 3,9 (48) 3,0 4,8 44 Afectados por errores materiales Ingresos 130 000 (49) Eficaces 0,8 0,0 2,4 2 Exentos de errores materiales Comparación con resultados de ejercicios anteriores 1.14. La estimación del Tribunal del error más probable con respecto a los pagos de 2011 es superior a la de 2010 en: 1.14. — Agricultura: medidas de mercado y ayudas directas, y desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud (en relación con el anterior grupo de políticas agricultura y recursos naturales). — En el ámbito de la política «Agricultura: ayudas directas y medidas de mercado», la Comisión considera que el ligero aumento en comparación con el año anterior, sigue estando dentro de la banda normal de variación de un año a otro y no indica un deterioro de la calidad general en la gestión y el control de los gastos por los Estados miembros. Por lo que respecta al Desarrollo Rural, la Comisión está de acuerdo en que existe un deterioro de la situación, aunque de manera más limitada que la indicada por el Tribunal. La Comisión observa que la conclusión del Tribunal se refiere al grupo de políticas en su conjunto, no a los subgrupos. La Comisión considera que, desde una perspectiva de gestión —es decir, a la hora de valorar los objetivos desde el punto de vista de la legalidad y la regularidad, con consideraciones sobre la proporcionalidad del riesgo y la relación coste-eficacia de los controles— sus sistemas de control y gestión aplicables a la investigación y a otros programas de políticas internas ofrecen garantías razonables, sin perjuicio de las reservas formuladas por los ordenadores delegados. — Investigación y otras políticas internas. En los grupos de políticas política regional, energía y transporte, y empleo y asuntos sociales (en relación con el anterior grupo de políticas cohesión, energía y transporte) la estimación del Tribunal del error más probable fue inferior. La Comisión observa que, por tercer año consecutivo, el nivel de error sigue estando muy por debajo de los mencionados por el Tribunal en el período 2006-2008. Esta evolución positiva se debe a las disposiciones de control reforzado del período de programación de 2007-2013 y a su estricta política de interrupciones y suspensiones cuando se detectan deficiencias, de acuerdo con su Plan de Acción de 2008. Tal como se muestra en el cuadro 1.3, el error más probable en Política Regional, Transporte, Energía y Empleo y Asuntos Sociales disminuyó también considerablemente en comparación con 2010, de un 7,7 % a un 5,1 %. En otros grupos de políticas (relaciones exteriores, ayuda y ampliación, y gastos administrativos y otros gastos), la estimación del Tribunal del error más probable se mantiene estable (véanse el cuadro 1.3 ). 1.15. En conjunto, el error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos se mantuvo estable con respecto al de 2010 (3,9 % en 2011 y 3,7 % en 2010: véanse asimismo el cuadro 1.3 y el gráfico 1.1 ) (9). El Tribunal constató que alrededor de dos quintas partes de las operaciones verificadas estaban afectadas por errores (frente a alrededor de un tercio en 2010). La frecuencia de errores detectados por el Tribunal aumentó en todos los grupos de políticas, salvo en el anterior grupo de políticas cohesión, energía y transporte y gastos administrativos y otros gastos, donde permaneció estable (véanse el cuadro 1.3 ). 1.15. Tras tener en cuenta la nueva valoración de los errores de condicionalidad en Agricultura, la Comisión observa que el error más probable estimado por el Tribunal está muy próximo al de 2010, a pesar de una serie de factores estructurales y técnicos adversos (los programas plurianuales de la UE que entran en una fase crítica con pagos cada vez más complejos, están necesariamente más expuesto a errores). Cuadro 1.3 — Comparación entre los resultados de la fiscalización de 2010 y 2011 Grupo de políticas Error más probable (PEP) (%) Intervalo de confianza (%) Frecuencia de errores (%) Conclusiones de la fiscalización Límite inferior de error (LIE) Límite superior de error (LSE) 2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011 Agricultura: medidas de mercado y ayuda directa 2,3 4,0 (50) 2,9 0,8 2,5 1,1 3,8 5,6 4,7 37 48 39 Afectados por errores materiales Afectados por errores materiales Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud 7,7 4,5 10,9 57 Afectados por errores materiales Política regional, energía y transporte 7,7 5,1 (50) 6,0 4,7 3,2 3,0 10,7 7,1 9,0 49 50 59 Afectados por errores materiales Afectados por errores materiales Empleo y asuntos sociales 2,2 0,9 3,4 40 Afectados por errores materiales Relaciones exteriores, ayuda y ampliación 1,7 1,1 0,1 0,0 3,3 2,4 23 33 Exentos de errores materiales Exentos de errores materiales Investigación y otras políticas internas 1,4 3,0 0,6 1,1 2,1 4,9 39 49 Exentos de errores materiales Afectados por errores materiales Gastos administrativos y otros gastos 0,4 0,1 0,0 0,0 1,1 0,3 7 7 Exentos de errores materiales Exentos de errores materiales Población global auditada 3,7 3,9 (51) 2,6 3,0 4,8 4,8 36 44 Afectados por errores materiales Afectados por errores materiales Ingresos 0,0 0,8 s.o. 0,0 s.o. 2,4 s.o. 2 Exentos de errores materiales Exentos de errores materiales Fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión Introducción 1.16. De conformidad con el artículo 317 del TFUE, la Comisión es responsable en última instancia de la ejecución del presupuesto de la UE. La responsabilidad de los directores generales constituye una de las claves del actual sistema de gestión de los fondos de la Unión [sometido a una revisión exhaustiva a raíz de la reforma iniciada en abril de 2000 (10) previa resolución adoptada por el Parlamento Europeo (11)]. Corresponde pues a los directores generales establecer sistemas de control y supervisión eficaces que se ajusten a unas normas predefinidas (12). 1.17. Los directores generales de la Comisión informan anualmente del ejercicio de sus funciones en un informe de actividad (13) que va acompañado, entre otras cosas, de una declaración sobre el grado de utilización de los recursos para su finalidad prevista, y la medida en que los controles garantizan la legalidad y la regularidad de las operaciones. Cuando identifican problemas significativos, los directores generales pueden emitir reservas en sus declaraciones. 1.18. La Comisión asume su responsabilidad política por la gestión de sus directores generales mediante el informe de síntesis, el cual se elabora a partir de las tomas de posición de los directores generales formuladas en los informes anuales de actividad, y de otras fuentes, tales como el dictamen general del auditor interno. En el informe también se describen las medidas adoptadas por la Comisión para corregir las deficiencias de gestión y control. Informes anuales de actividad y declaraciones de los directores generales (14) Aumento de los pagos objeto de reserva 1.19. Pese a que todos los directores generales declararon que los procedimientos de control establecidos ofrecían las garantías necesarias de regularidad de las operaciones, el número de direcciones generales o servicios que emitieron una o más reservas ha aumentado alcanzando los 16 en 2011 (frente a los 13 de 2010). El número total de reservas aumentó a 27 en 2011 (frente a las 17 de 2010), y la mayoría de ellas, como en ejercicios anteriores, atañían a insuficiencias en la regularidad de las operaciones. El impacto financiero total estimado de las reservas se incrementó alcanzando los 1 959 millones de euros, o sea, el 1,5 % de los pagos efectuados en 2011 (frente a 423 millones de euros o el 0,3 % en 2010) (véanse el cuadro 1.4 y los capítulos 2 a 9). Cuadro 1.4 — Reservas formuladas por las direcciones generales de la Comisión con respecto a 2011 (millones de euros) DG/Servicios (52) Reservas Total de pagos por las actividades afectadas de la PA (53) Impacto financiero de las reservas (54) AGRI 1 — Graves deficiencias en el SIGC en BG y PT. Riesgo de reputación 2 — Gastos de desarrollo rural 12 292,02 278,00 3 — Deficiencias en la supervisión y control de productos ecológicos certificados. Riesgo de reputación BUDG 1 — Dudas sobre la fiabilidad de los procedimientos y sistemas de liquidación y contabilidad de Bélgica y sobre la exactitud de los importes de recursos propios tradicionales transferidos al presupuesto de la UE. No estimado CLIMA 1 — Deficiencias de seguridad importantes detectadas en los registros nacionales del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE a raíz de ataques informáticos sufridos en varios Estados miembros en 2010 y 2011. Riesgo de reputación COMM 1 — Posible incumplimiento de la legislación vigente en materia de derechos de propiedad intelectual. No estimado EACEA Materialidad del valor en riesgo de 2011 resultante de los porcentajes de error en los pagos del presupuesto de 2011 del programa de aprendizaje permanente (2007-2013). 1 189,68 4,26 EMPL 1 — Deficiencias en los sistemas de gestión y control (período 2007-2013) en determinados programas operativos del FSE en BE, CZ, DE, ES, IT, LV, LT, RO, SK, UK en el componente IV del IPA (programa operativo para el desarrollo de los recursos humanos) de la antigua República Yugoslava de Macedonia que no han sido objeto de suficientes medidas de control y corrección por las autoridades nacionales. 9 557,19 58,70 2 — Deficiencias en los sistemas de gestión y control (período 2000-2006) en determinados programas operativos del FSE en DE, FR, IT y ES que no han sido objeto de suficientes medidas de control y corrección por las autoridades nacionales. 437,04 0,00 ENER 1 — Porcentaje de error residual respecto de la exactitud de las declaraciones de gastos en contratos del VI PM. 25,79 1,15 2 — Porcentaje de error residual respecto de la exactitud de las declaraciones de gastos en contratos del VII PM. 133,43 5,26 ENTR 1 — Exactitud de las declaraciones de gastos en el VI PM. 4,17 0,16 2 — Exactitud de las declaraciones de gastos en el VII PM. 419,65 0,93 3 — Fiabilidad de la información financiera de la Agencia Espacial Europea sobre la ejecución conjunta del componente espacial de la Vigilancia Global del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES) y la ejecución de los programas EGNOS y Galileo. No estimado HOME 1 — Porcentaje de errores residuales en la población no auditada de ayudas en los programas presupuestados por actividades (1804 — Derechos fundamentales y ciudadanía). 132,90 3,09 2 – Riesgo constante de retraso en el proyecto SIS II. Riesgo de reputación INFSO 1 — Exactitud de las declaraciones de gastos en los convenios de subvención del VII PM. 1 217,06 22,60 MARE 1 — Sistemas de gestión y control de los programas operativos del Instrumento financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) en DE (objetivo 1). Riesgo de reputación 2a — Sistemas de gestión y control de los programas del Fondo Europeo de Pesca en CZ, ES, IT, NL, RO, SK, FI y SE. 444,42 9,11 2b — Subvencionabilidad del gasto en inversiones a bordo. 10,71 MOVE 1 — Exactitud de las declaraciones de gastos en contratos del VI PM. 19,29 0,86 2 — Exactitud de las declaraciones de gastos en contratos del VII PM. 39,68 1,23 REA Exactitud de las declaraciones de gastos con incidencia en la financiación europea concedida a la investigación en los ámbitos de Espacio y Seguridad del programa «Cooperación» dentro del VII PM. 423,82 3,63 REGIO 1 — Sistemas de gestión y control del FEDER, el Fondo de Cohesión y el IPA (período 2007-2013) en BG, CZ, DE, EE, ES, FR, IT, LV, LT, NL, AT, PL, SI, SK, UK y Programas de Cooperación Territorial. 30 044,46 1 427,00 2 — Sistemas de gestión y control del FEDER, el Fondo de Cohesión y el IPA (período 2000-2006) en DE, IE, ES, IT, HU y programas transfronterizos. Riesgo de reputación RTD 1 — Exactitud de las declaraciones de gastos en las subvenciones del VI PM. 517,11 20,56 2 — Exactitud de las declaraciones de gastos en las subvenciones del VII PM. 3 765,16 100,80 SANCO 1 — Exactitud de las declaraciones de gastos de los Estados miembros en los programas de erradicación y control de enfermedades de los animales en el ámbito político de seguridad alimentaria y de los piensos para animales. 256,23 10,70 Total 60 919,10 1 958,75 1.20. El aumento del número de reservas, de las direcciones generales afectadas y del impacto financiero estimado indica que los directores generales reconocen un alto riesgo de errores en ámbitos como desarrollo rural, cohesión y el séptimo programa marco (VII PM) y viene a corroborar las conclusiones de la fiscalización del Tribunal en 2011 (véanse los apartados 1.10 a 1.15). 1.20. La Comisión expuso su análisis de los diferentes motivos de este aumento en el Informe de Síntesis de 2011. Dichos motivos se recogen en el apartado 1.27 más abajo. Por lo que se refiere a la Política Regional, el aumento del número de reservas se debe principalmente a la aplicación de una metodología más estricta, en particular, al evaluar el riesgo residual acumulado, con el fin de tener en cuenta las observaciones formuladas por el Tribunal en sus anteriores Informes Anuales. Por lo que se refiere al primer año, los programas se ponen en reserva cuando el riesgo residual acumulado es superior al 2 %. Cálculo por la Comisión del «porcentaje de error residual» 1.21. Cada dirección general deberá evaluar en qué medida las operaciones siguen afectadas por errores una vez aplicados los sistemas de control y supervisión: esto puede hacerse calculando un porcentaje de error residual (PER). Dicho de otro modo, el PER es el porcentaje de error que se obtiene del examen de una muestra representativa de operaciones, previa deducción de las correcciones derivadas de los sistemas de control y supervisión. Si el PER supera el 2 %, el director general deberá formular una reserva en la declaración adjunta al informe anual de actividad. 1.21. El examen de una muestra representativa de transacciones suele requerir un esfuerzo de auditoría que está más allá de los medios de las Direcciones Generales y los servicios distintos de los cuatro principales ámbitos de gasto (Agricultura, Fondos Estructurales, Ayuda Exterior e Investigación). Las instrucciones permanentes del IAA proporcionan orientaciones detalladas sobre cómo ofrecer garantías cuando los indicadores de control disponibles no son estadísticamente representativos del conjunto de las operaciones. Por lo que se refiere a la política de cohesión, las normas prevén que los Estados miembros realicen auditorías anuales de muestras representativas de las operaciones por programas o grupos de programas. Los porcentajes de error resultantes son después examinados y confirmados por los servicios de la Comisión y son utilizados para su proceso de fiabilidad. 1.22. Por primera vez, la Comisión facilitó a las direcciones generales orientaciones sobre el cálculo del PER en las instrucciones para preparar de los informes anuales de actividad de 2011, y gracias a ello mejoraron algunas declaraciones, como las de las direcciones generales de cohesión (véanse los apartados 5.66 y 6.25), de Investigación e Innovación, y de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación (véanse los apartados 8.35 y 8.36). No obstante, el Tribunal halló insuficiencias en las instrucciones y en su aplicación. Algunas direcciones generales proporcionaron información poco clara o infravaloraron el PER, por lo que no formularon reservas o subestimaron su gravedad (15), como por ejemplo: 1.22. La Comisión acoge con satisfacción el reconocimiento de la mejora en sus orientaciones en respuesta a las recomendaciones del Tribunal en su Informe Anual de 2010. Considera que las Direcciones Generales a las que hace mención el Tribunal han seguido las instrucciones y llevado a cabo las reservas oportunas. — en las orientaciones no se explicaba suficientemente cómo proceder cuando no fuera posible calcular un PER fiable; — Las instrucciones del IAA incluyen orientaciones específicas y graduales sobre cómo proceder en caso de que no se disponga de esa información. — se incorporaban al cálculo importes aun cuando estos, debido a retrasos prolongados, no se hubieran percibido ni recaudado por otros medios; — De acuerdo con las instrucciones de la Comisión, solo las correcciones financieras que estaban oficialmente aprobadas por las autoridades nacionales y registradas por la autoridad de certificación en sus libros se han tenido en cuenta en el cálculo del porcentaje de error residual. Siempre que se cumplan estos requisitos, la Comisión se asegura de que todas las correcciones financieras se deducen de la próxima solicitud de pago presentada por las autoridades pertinentes. — en el cálculo del PER se incluyeron distintos tipos de medidas correctoras (correcciones financieras/retiradas de financiación o recuperaciones) pese a sus diferencias inherentes (16). Además, en las instrucciones también se preveía la inclusión de las suspensiones. — La Comisión está de acuerdo en que las suspensiones no deben incluirse en el cálculo del porcentaje de error residual y ninguna Dirección General lo ha hecho. 1.23. El Tribunal concluye, pues, que el PER no constituye todavía un indicador fiable del grado en que las operaciones siguen afectadas por errores. 1.23. La Comisión reconoce que es deseable una utilización más amplia y coherente del indicador PER. No obstante, recuerda que no está destinada a ser utilizada de manera exclusiva o universal. La mayoría de las DG y servicios seguirá confiando en otros indicadores para evaluar el importe de riesgo. Las Direcciones Generales medianas se enfrentarían, en particular, a coeficientes desfavorables de coste-eficacia de los controles. Informe de síntesis de la Comisión 1.24. En la introducción al informe de síntesis (17), la Comisión asume su responsabilidad política global de la gestión del presupuesto de la UE basándose principalmente en las garantías de fiabilidad y en las reservas formuladas por sus directores generales y jefes de servicio en sus informes anuales de actividad (IAA). 1.25. Las fuentes principales del informe de síntesis son los IAA. La Comisión señala que todos ellos ofrecen garantías razonables sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones. El Tribunal ha observado mejoras en algunos IAA que reconocían un elevado nivel de error y facilitaban indicadores cuantitativos para medir la regularidad de las operaciones (véanse los apartados 1.20 y 1.22), aunque subraya que siguen sin resolverse otros problemas detectados con anterioridad (véanse el apartado 1.22 y el anexo 1.2, apartado 2). 1.25. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 1.22, así como al apartado 2 del anexo 1.2. 1.26. El informe de síntesis también toma como referencia el segundo dictamen general del auditor interno de la Comisión, basado en trabajos realizados por las estructuras de auditoría interna y el Servicio de Auditoría Interna durante el período 2009 a 2011 y en la garantía ofrecida en los IAA de 2011 por sus máximos responsables. Dicho dictamen ha mejorado con respecto al del ejercicio anterior porque proporciona información más detallada sobre las cuestiones tratadas. El dictamen sigue siendo positivo y se basa en la mayoría de los casos en las mismas reservas formuladas en los IAA. El Tribunal considera que los problemas que a juicio del auditor interno requieren mayor atención [como las insuficiencias en el ámbito de la ayuda exterior (18)] deben ser adecuadamente solventados por las direcciones generales correspondientes. 1.26. El auditor interno garantiza la coherencia entre las cualificaciones de su dictamen general y las reservas de los Directores Generales y Jefes de Servicio a través de un diálogo que dura desde la conclusión de sus auditorías hasta la firma de las declaraciones de fiabilidad. El dictamen se basa en el trabajo de auditoría realizado durante tres años en todos los ámbitos. Todos los riesgos sobre los que el auditor interno llama la atención de los Ordenadores por Delegación son debidamente abordados por las Direcciones Generales a través de la elaboración y la aplicación de planes de acción que son rigurosamente seguidos por los Directores Generales y por el Comité de seguimiento de las auditorías de la Comisión. 1.27. La Comisión reconoce el alto riesgo de errores aumentando el número de pagos sujetos a reserva (véase el apartado 1.20) y declara que este efecto puede deberse a los siguientes factores, entre otros: — el ciclo plurianual de ejecución está en pleno funcionamiento en la mayoría de los programas de 2007-2013; — muchos ámbitos de gasto disponen actualmente de indicadores más fiables de la calidad de la gestión financiera; — las nuevas orientaciones sobre estos indicadores han impedido que la prefinanciación redujera el porcentaje medio de errores detectados en los pagos intermedios y finales. 1.27. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 1.20. 1.28. A este respecto, la Comisión también reconoce que es necesario seguir mejorando para presentar información transparente sobre la calidad de la gestión financiera y propone para ello la adopción de medidas tales como: 1.28. — informar en los IAA correspondientes sobre la aplicación, los resultados y las auditorías de las actividades relacionadas con los instrumentos financieros; — La modificación del Reglamento (CE) n o 1083/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, iniciada por la Comisión en julio de 2011, introdujo el requisito formal de que las autoridades de gestión informen sobre los instrumentos financieros (IF) en los informes anuales y los informes finales sobre la ejecución de los programas operativos. La Comisión facilitará un resumen de estos datos en los IAA, sobre los progresos realizados en la financiación y la ejecución de los instrumentos financieros. El informe de síntesis de la Comisión se presentará a más tardar el 1 de octubre de 2012. Por otra parte, a raíz de las observaciones del Tribunal referentes a las actividades del instrumento financiero en su informe anual de 2010, la Comisión llevó a cabo un trabajo específico de auditoría en 2011 centrado en este campo y presentó sus resultados en los informes anuales de actividad de la DG REGIO (página 73) y de la DG EMPL (páginas 45-46). La Comisión tiene intención de proseguir con su trabajo de auditoría en la materia en 2012 y en los años siguientes. — divulgar en los IAA indicadores pertinentes para las estrategias plurianuales de control como se hace para cohesión y mejorar la armonización de los criterios de materialidad en los IAA entre las direcciones generales relacionadas con cohesión y otras direcciones generales que administran fondos en gestión compartida; — En los IAA, se mejorará, en la medida de lo posible, la armonización con otras acciones estructurales de las Direcciones Generales de indicadores tales como el riesgo residual acumulado, pertinentes para las estrategias plurianuales. — introducir las modificaciones que ha propuesto en el Reglamento financiero y en la reglamentación sectorial para el período 2014-2020 (actualmente debatidas por el Parlamento Europeo y el Consejo) con el fin de mejorar la concepción de los regímenes de financiación, reducir el riesgo de error, limitar la carga administrativa para los beneficiarios y otros participantes, reducir los gastos de funcionamiento de los controles y obtener declaraciones de fiabilidad anuales de la dirección en todos los programas de gestión compartida. — El objetivo de la Comisión es mejorar las disposiciones adoptadas para 2007-2013 y, al mismo tiempo, garantizar una continuidad suficiente y evitar una revisión de los regímenes. Uno de los objetivos generales de la Comisión consiste en reforzar el enfoque basado en los resultados. Las disposiciones de planificación, aplicación, seguimiento y evaluación, así como las de control y auditoría se han ajustado o adaptado para fomentar y facilitar la consecución y la valoración de los resultados. 1.29. El Tribunal considera bien encaminadas las iniciativas de la Comisión para reforzar la rendición de cuentas y mejorar la transparencia de la información sobre la calidad de la gestión financiera, aunque recientemente señaló que, aunque estas propuestas contribuyan a aumentar las garantías sobre la legalidad y regularidad del gasto, la Comisión no ha especificado cómo va a utilizar dicha información para lograr que las operaciones queden exentas de errores materiales (19). 1.29. La propuesta de la Comisión de una sola cadena lógica en materia de garantía que apoye las declaraciones de los servicios de la Comisión —en caso de que sea adoptada por la autoridad legislativa— constituye un importante paso adelante, pues ofrecerá garantías a todos los niveles de gestión del conjunto de fondos de la UE. Los gestores pertinentes de la Comisión tendrán plenamente en cuenta las declaraciones de garantía subyacente en la elaboración de sus propias declaraciones de gestión, ofreciendo así una sólida base para la garantía y para las medidas destinadas a subsanar, cuando sea necesario, las deficiencias en los sistemas de gestión y control. 1.30. La interrupción y suspensión de los pagos puede ser un instrumento útil de prevención de las deficiencias que dan lugar a gastos irregulares, pero debe complementarse con medidas destinadas a corregir los errores (recuperaciones y correcciones financieras). El Tribunal considera que la Comisión, al presentar las cifras relativas a las correcciones financieras y a las recuperaciones, debe situarlas en un contexto adecuado, ya que los datos correspondientes de los Estados miembros siguen estando incompletos o insuficientemente auditados o validados, y la diferencia e impacto intrínsecos de los dos instrumentos correctores todavía no se tiene suficientemente en cuenta. 1.30. La Comisión está de acuerdo en que una estricta política de interrupciones y suspensiones es una herramienta eficaz para prevenir deficiencias que den lugar a gastos irregulares, como ha quedado demostrado en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión [SEC(2011) 1179]. Cuando es necesario, la Comisión complementa estos mecanismos preventivos con estricta correcciones financieras. La Comisión ha informado sobre los primeros resultados de su auditoría basada en el riesgo sobre la capacidad correctora de los Estados miembros en los correspondientes IAA, y ha ofrecido orientaciones detalladas a los Estados miembros para mejorar la información relativa a las cifras. Los resultados de las auditorías en curso sobre las cifras de los Estados miembros se utilizarán para seguir mejorando las orientaciones en caso necesario y compartir las buenas prácticas con los Estados miembros. GESTIÓN PRESUPUESTARIA 1.31. En esta sección se analizan algunos datos fundamentales de la gestión presupuestaria de 2011, sobre todo la ejecución de los créditos presupuestarios para compromisos y pagos, la utilización de los créditos de pago al final del ejercicio y el nivel de los compromisos presupuestarios pendientes («RAL»). Créditos presupuestarios para compromisos y pagos 1.32. El presupuesto de la UE para 2011 contaba con créditos presupuestarios para compromisos (20) por valor de 142 500 millones de euros (21), y créditos para pagos (22) de un importe de 128 300 millones de euros (23). Las instituciones encargadas de la ejecución alcanzaron índices de ejecución elevados: el 99,3 % de los créditos de compromiso (igual que en 2010) y el 98,6 % de los créditos de pago (frente al 96,6 % en 2010) (24). Los créditos, con exclusión de las prórrogas, se hallaban por debajo de los límites máximos del marco financiero para los créditos de compromiso en 100 millones de euros y para los créditos de pago en 7 000 millones de euros, incluidas todas las reservas. 1.33. La ejecución presupuestaria global produjo un excedente presupuestario (25) que al final de 2010 ascendía a 1 500 millones de euros (frente a 4 500 millones de euros en 2010), el cual compensará, en principio, los recursos propios que deben recaudarse de los Estados miembros en años sucesivos. 1.34. No obstante, en los tres principales fondos de la rúbrica 1b del marco financiero plurianual «Cohesión para el crecimiento y el empleo» [Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y Fondo de Cohesión (FC)] se produjo una aceleración de las solicitudes de pago de los Estados miembros al final del ejercicio. De hecho, la cuantía de los pagos podría haber sido hasta 5 000 millones de euros superior si se hubiera previsto correctamente la creciente demanda de financiación y se hubieran facilitado los créditos de pago solicitados, por ejemplo, mediante transferencias de importes sin utilizar de otros ámbitos (26). 1.34. Como norma general, el fundamento jurídico prevé que las solicitudes de pago se presenten 3 veces al año, con una última presentación hasta finales de octubre. Sin embargo, esta disposición no es obligatoria y los Estados miembros pueden enviar sus solicitudes hasta final de año para evitar liberaciones de oficio, lo que explica el elevado número de solicitudes presentadas al final del año. Además, las decisiones de interrupción y suspensión son elementos que difícilmente pueden tenerse en cuenta a la hora de prever los créditos necesarios. Las interrupciones pueden durar hasta seis meses, de conformidad con el Reglamento. Una vez corregida la deficiencia por parte de los Estados miembros y aplicadas las correcciones financieras, en caso necesario, la Comisión levanta la interrupción y, por consiguiente, los pagos pueden reanudarse. La Comisión se dirigió por escrito a los Estados miembros a principios de 2012 para insistir en la necesidad de presentar la mayoría de las solicitudes a más tardar el 31 de octubre. Aparte del tratamiento de la transferencia global, ello permitirá que la Comisión solicite a la Autoridad Presupuestaria un presupuesto rectificativo para aumentar los créditos de pago destinados a hacer frente a las solicitudes recibidas, sobre la base de las solicitudes de pago recibidas realmente, en vez de sobre la base de previsiones. Utilización de los créditos de pago al final del ejercicio 1.35. El Tribunal observa que, en algunos títulos presupuestarios, en el mes de diciembre se efectuó un número desproporcionado de pagos con respecto al número total de pagos durante el resto del año (27). Esta concentración de una parte significativa de los pagos en un período limitado podría repercutir negativamente en la eficacia de los sistemas de control y supervisión e incrementar el riesgo de error. 1.35. La concentración de los pagos depende del ritmo al que se envían a la Comisión las declaraciones de gastos de los Estados miembros y de los demás beneficiarios. La Comisión considera también que no todos los títulos presupuestarios mencionados en la nota a pie de página presentan un alto porcentaje de pagos al final de año. Compromisos presupuestarios pendientes («RAL») 1.36. Los compromisos presupuestarios pendientes («RAL») (28) por los cuales todavía no se han efectuado pagos o liberaciones (29) aumentaron en 13 000 millones de euros (6,7 %), hasta alcanzar los 207 000 millones de euros, principalmente en los ámbitos políticos financiados con créditos disociados (30), y representan un equivalente al valor de 2,3 años de compromisos disociados o de 2,7 años de pagos disociados al ritmo de ejecución de 2011. 1.37. La mayor parte de los compromisos pendientes se encuentran en el grupo de políticas de Cohesión (31) (véase el gráfico 1.2 ), ámbito en el que ascendieron a 136 000 millones de euros (32) (65,5 % del total), lo que equivale a 2,7 años de compromisos o a 3,2 años de pagos en dicho ámbito al ritmo de ejecución de 2011. La gran mayoría de estos compromisos pendientes (124 600 millones de euros o el 92 % del total) corresponde al actual período 2007-2013 (33). 1.36-1.37 Los compromisos pendientes se derivan de la gestión corriente de los programas plurianuales y del aumento del nivel general de compromisos nuevos. Por lo que respecta a los Fondos Estructurales, el tamaño del RAL es controlado por la norma n+ 2/n+ 3, establecida en los reglamentos correspondientes. De acuerdo con dicha norma, el nivel previsto de RAL debe ser equivalente a 2 o 3 años de compromisos. En consecuencia, la situación del RAL es normal, como se muestra en el gráfico 1.2, en el que se compara la situación del RAL en el período 2000-2006 y en los primeros años de aplicación del período 2007-2013. La validez del indicador «porcentaje de ejecución de 2011» es relativa en lo que se refiere a los pagos, a causa de la falta de créditos disponibles al final del ejercicio (véase la última frase del apartado 1.34). 1.38. Los niveles claramente superiores de compromisos pendientes acumulados para el período de programación 2007-2013 se explican en gran medida por la ejecución tardía de los programas (34). Los pagos solo podían efectuarse cuando la Comisión hubiera aprobado los sistemas de control y supervisión de los Estados miembros, como exige la normativa aplicable a los fondos estructurales. Según el Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (35), hay que prever créditos de pago suficientes en los años futuros para cubrir la diferencia cada vez mayor entre compromisos pendientes y créditos para pagos (véase asimismo el apartado 1.34). 1.38. El mecanismo de autorización previa de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros antes de que se efectúe cualquier pago intermedio, introducido por primera vez para el período 2007-2013, constituye una mejora importante a la hora de proteger los pagos de la UE en el ámbito de la Cohesión. Durante ese período de programación, se modificaron los requisitos de presentación de la solicitud de pago para los compromisos de 2007 y se introdujo una mayor flexibilidad para los grandes proyectos. Estas medidas permitieron reducir los niveles de gasto. La plena ejecución de los créditos disponibles de los Fondos Estructurales en 2010 y 2011 demuestra que el aumento del saldo pendiente de liquidación (RAL) puede también deberse a una falta de créditos presupuestarios disponibles al final del ejercicio (véase también el punto 1.34). El gráfico 1.2 anejo ofrece pruebas de la posible absorción de los compromisos pendientes de pago acumulados durante el período de programación del Marco Financiero. Por último, la Comisión está de acuerdo en que será preciso disponer de créditos de pago suficientes en los próximos años. La Comisión se ha comprometido firmemente a presentar proyectos de presupuesto que cubran la creciente diferencia entre los compromisos pendientes y los créditos de pago. (1) Los estados financieros consolidados comprenden el balance, la cuenta de resultado económico, el cuadro de los flujos de tesorería, la variación en el activo neto y un resumen de las políticas contables significativas, además de otras notas explicativas (como la información financiera por segmentos). (2) Los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria comprenden los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria y una síntesis de los principios presupuestarios, además de otras notas explicativas. (3) Las normas contables adoptadas por el contable de la Comisión están inspiradas en las Normas Contables Internacionales del Sector Público (IPSAS) dictadas por la Federación Internacional de Contables o, en su defecto, las Normas Internacionales de Contabilidad, NIC (International Accounting Standards)/Normas Internacionales de Información Financiera, NIIF (International Financial Reporting Standards) dictadas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad, CNIC (International Accounting Standards Board, IASB). De conformidad con el Reglamento financiero, la elaboración de los estados financieros consolidados del ejercicio 2010 se basará (como viene siendo el caso desde el ejercicio 2005) en estas normas contables adoptadas por el contable de la Comisión, que adaptan los principios de la contabilidad de ejercicio al entorno específico de la Unión Europea, mientras que los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria seguirán basándose principalmente en los movimientos de tesorería. (4) Del francés «Declaration d'assurance». (5) Véase el artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. (6) El Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1), modificado en último lugar por el Reglamento (UE, Euratom) no 1081/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 311 de 26.11.2010, p. 9), exige que las cuentas definitivas consolidadas se envíen antes del 31 de julio del ejercicio siguiente (véase el artículo 129). (7) Para el alcance de la fiscalización de los ingresos, véanse los apartados 2.9 y 2.13. (8) Pagos intermedios y finales basados en las declaraciones de los gastos efectuados por los beneficiarios finales (véanse los apartados 3.9, 4.9, 5.27 y 6.12). (9) A diferencia de años anteriores, el incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad por los beneficiarios de pagos en virtud de la PAC se ha incluido en el cálculo del error más probable. Los errores hallados representan alrededor de 0,1 puntos porcentuales del error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos (véanse el apartado 3.9, segundo guión el apartado 3.13, el apartado 4.9, segundo guión y los apartados 4.16 a 4.18). (10) Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión, COM(2000) 200 final de 5 de abril de 2000. (11) Resolución de 19 de enero de 2000 del Parlamento Europeo sobre las medidas que deben adoptarse a raíz del segundo informe del Comité de Expertos Independientes sobre la reforma de la Comisión (DO C 304 de 24.10.2000, p. 135). (12) Las normas de control interno de la Comisión se inspiran principalmente en los principios de las normas COSO. El COSO (Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway) es una organización voluntaria del sector privado dedicada a mejorar la calidad de la gestión financiera y la presentación de informes financieros a través de la ética empresarial, el control interno eficaz y la buena gestión empresarial. (13) El término «director general» se emplea en el sentido amplio de personas responsables. De hecho, las cuarenta y ocho declaraciones han sido firmadas por un secretario general, treinta y seis directores generales, siete directores y cuatro jefes de servicio. (14) En el capítulo 10 se abordan las cuestiones relativas a los resultados de los informes anuales de actividad. (15) Véanse los apartados 3.40 y 3.41, 4.48 a 4.50, 5.67 a 5.69, 6.24 a 6.26 y 7.25. (16) Véanse los apartados 1.32 a 1.50 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2009. (17) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Tribunal de Cuentas — Síntesis de los resultados de la gestión de la Comisión en 2011, COM(2012) 281 final de 6 de junio de 2012. (18) Las direcciones generales relacionadas con ayuda exterior no disponen de información sobre la calidad global de la gestión financiera, pero no se ha formulado reserva al respecto (véanse el apartado 7.25 del presente Informe y los apartados 52 y 53 del Informe Anual FED relativo a 2011). (19) Véase el Dictamen no 6/2010 del Tribunal de Cuentas Europeo «relativo a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de la Unión Europea» (DO C 334 de 10.12.2010, p. 1). (20) Importes disponibles para compromisos en el presente ejercicio y en ejercicios futuros. (21) Dicha cifra incluye créditos de compromiso prorrogados de 2010 por valor de 259 millones de euros y un incremento global de 284 millones de euros en los créditos para compromisos derivados de siete presupuestos rectificativos aprobados durante 2011. No incluye ingresos afectados que en 2011 ascendieron a 6 200 millones de euros para compromisos y a 6 700 millones de euros para pagos. Y se asignarán a gastos específicos [véanse el artículo 18 del Reglamento financiero, Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002]. Abarcan, entre otros, las restituciones derivadas de la recaudación de importes pagados por error, que se reasignan a su línea presupuestaria de origen, contribuciones de Estados de la AELC que aumentan las líneas presupuestarias, o ingresos procedentes de terceros con los que se han celebrado acuerdos que implican una contribución financiera a las actividades de la UE. (22) Importes disponibles para pagos en el ejercicio. (23) Incluidos los créditos para pagos prorrogados de 2010 por valor de 1 582 millones de euros y un incremento global de 200 millones de euros en créditos para pagos derivado de los siete presupuestos rectificativos aprobados durante 2011. (24) En 2011, los créditos para compromisos fueron superiores a los de 2010 en 600 millones de euros (0,4 %), y los créditos para pagos, en 3 600 millones de euros (2,9 %). (25) El excedente presupuestario (resultado de la ejecución presupuestaria) resulta de la ejecución del presupuesto aunque no se trata de una reserva que pueda acumularse y utilizarse durante los ejercicios siguientes para financiar los gastos. (26) En el Fondo Social Europeo, la infrautilización de 2010 (véase el Informe Anual del Tribunal de 2010, apartado 1.41) dio lugar a pagos adicionales en 2011. Esto, sumado a la aceleración de las solicitudes de pago al final del ejercicio, incrementó los pagos reales al 114 % del presupuesto original. Las solicitudes de pago adicionales para el FSE se cubrieron principalmente mediante transferencias del FEDER y del FC. Sin embargo, la afluencia imprevista de solicitudes de pago del FEDER y del FC al final del ejercicio trastocaron las previsiones e incrementaron los pagos reales a un nivel tal que habría permitido que se efectuasen pagos adicionales de estos fondos si hubiera habido créditos disponibles (véase asimismo el «Informe sobre gestión presupuestaria y financiera que acompaña a las cuentas comunitarias — Ejercicio 2011», pp. 42 a 45). (27) Altos porcentajes de pagos en diciembre frente a los pagos efectivamente realizados durante el año: título 06 — Movilidad y transportes, 26 % (295 millones); título 17 — Sanidad y protección de los consumidores, 44 % (266 millones); título 19 — Relaciones exteriores, 31 % (1 016 millones); título 21 — Desarrollo y relaciones con los países los países de África, el Caribe y el Pacífico, 27 % (403 millones); título 22 — Ampliación, 28 % (264 millones), y título 32 — Energía, 23 % (219 millones). (28) Del francés «reste à liquider». (29) Los compromisos presupuestarios pendientes surgen como consecuencia directa de los gastos disociados (véase la nota a pie de página 30): los programas de gastos necesitan una serie de años para completarse y los compromisos se contraen en ejercicios anteriores antes de que se efectúen los pagos correspondientes. (30) El presupuesto distingue entre dos tipos de créditos: los créditos no disociados y los créditos disociados. Los primeros se utilizan para financiar operaciones de naturaleza anual, como los gastos administrativos. Los créditos disociados se introdujeron para gestionar operaciones plurianuales, cuyos pagos correspondientes pueden efectuarse durante el ejercicio del compromiso y los ejercicios siguientes. Se utilizan principalmente para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. (31) En cohesión, se preveían los siguientes compromisos totales: para el marco financiero 2000-2006, 261 000 millones de euros (véanse las cuentas de 2006); y para el marco financiero 2007–2013, 348 000 millones de euros (véanse las cuentas de 2011), lo cual supone un incremento del 33 %. (32) Para el ámbito de Cohesión, véase el Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera que acompaña a las cuentas comunitarias — Ejercicio 2011, pp. 28 y 42 a 45. (33) La regla de la liberación automática (regla n + 2 /regla n + 3) contribuye a la liquidación de los compromisos pendientes al exigir la liberación automática de todos los fondos no utilizados o no cubiertos por una solicitud de pago al final del segundo/tercer año siguiente al de su asignación. En el marco de la tercera serie de medidas de simplificación, se modificó por última vez la norma n+ 2/n+ 3 para los compromisos de 2007 en Cohesión [véase el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo (DO L 210 de 31.7.2006, p. 26), modificado por el Reglamento (UE) no 539/2010 del Parlamento Europeo y el Consejo (DO L 158 de 24.6.2010, p. 1)]. (34) Véase el Informe Anual del Tribunal de 2008, apartados 6.8 y 6.26 a 6.28. Para obtener más datos, véase el informe de la Comisión sobre la gestión presupuestaria y financiera que acompaña a las cuentas comunitarias — Ejercicio 2008, p. 42, y el análisis de la Comisión de la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión de 2008, pp. 5 y 13 a 17. (35) DO C 139 de 14.6.2006, p. 1. Véase asimismo el artículo 3 de la Decisión no 2007/436/CE, Euratom del Consejo, de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (DO L 163 de 23.6.2007, p. 17). (36) Los títulos presupuestarios 14 y 24 a 31 de la sección III del presupuesto general referentes fundamentalmente a gastos administrativos se exponen en la sección dedicada a la Comisión Europea del capítulo 9. (37) Los gastos administrativos se deducen de los grupos de políticas y se muestran separadamente en su epígrafe correspondiente, lo que motiva diferencias en comparación con los capítulos 3 a 9. (38) En el Informe Anual relativo a 2010, tanto los grupos de políticas agricultura: medidas de mercado y ayudas directas, desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud como los grupos de políticas política regional, energía y transporte, empleo y asuntos sociales eran grupos de políticas independientes. En el cuadro 1.3 se presentan los resultados agregados de 2011, basados en la estructura anterior. (39) Los sistemas se clasifican como «parcialmente eficaces» cuando se considera que algunas disposiciones de control funcionaron adecuadamente mientras que otras no, por lo que, en conjunto, podrán no conseguir limitar los errores de las operaciones subyacentes a un nivel aceptable. Véanse más detalles en la sección «Alcance y enfoque de la fiscalización» de los capítulos 2 a 9. (40) La frecuencia de errores representa la proporción de la muestra afectada por errores cuantificables y no cuantificables. Los porcentajes se han redondeado. (41) Gastos reembolsados (véase el apartado 3.9). (42) Gastos reembolsados (véase el apartado 4.9). (43) Gastos reembolsados (véase el apartado 5.27). (44) Gastos reembolsados (véase el apartado 6.12). (45) La diferencia entre los pagos de 2011 (129 395 millones de euros — véase el cuadro 1.1 ) y el importe total de la población global auditada en el contexto de la regularidad de las operaciones corresponde a los anticipos abonados a los grupos de políticas agricultura: medidas de mercado y ayudas directas (8 millones de euros), desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud (565 millones de euros), política regional, energía y transporte (1 469 millones de euros), y empleo y asuntos sociales (128 millones de euros) (véanse los apartados 3.9, 4.9, 5.27 y 6.12). (46) A diferencia de años anteriores, el incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad por los beneficiarios de pagos en virtud de la PAC se ha incluido en el cálculo del error más probable. Los errores hallados representan alrededor de 0,2 puntos porcentuales del error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos (véanse el apartado 3.9, segundo párrafo, y el apartado 3.13). (47) A diferencia de años anteriores, el incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad por los beneficiarios de pagos en virtud de la PAC se ha incluido en el cálculo del error más probable. Los errores hallados representan alrededor de 0,2 puntos porcentuales del error más probable (véanse el apartado 4.9, segundo párrafo, y los apartados 4.16 a 4.18). (48) A diferencia de años anteriores, el incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad por los beneficiarios de pagos en virtud de la PAC se ha incluido en el cálculo del error más probable. Los errores hallados representan alrededor de 0,1 puntos porcentuales del error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos (véanse las notas a pie de página 9 y 10). (49) La fiscalización comprendió el examen en la Comisión de una muestra de órdenes de ingreso que abarcaba todos los tipos de ingresos (véanse los apartados 2.8, 2.9 y 2.13). (50) A diferencia de años anteriores, el incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad se ha incluido en el cálculo del error más probable (véanse los apartados 3.9, 3.13, 4.9 y 4.16 a 4.18). Los errores hallados representan alrededor de 0,2 puntos porcentuales del error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos. (51) A diferencia de años anteriores, el incumplimiento de las obligaciones de la condicionalidad por los beneficiarios de pagos en virtud de la PAC se ha incluido en el cálculo del error más probable (véanse los apartados 3.9, 3.13, 4.9 y 4.16 a 4.18). Los errores hallados representan alrededor de 0,1 puntos porcentuales del error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos (52) Para consultar la lista completa de las direcciones generales y servicios de la Comisión, véanse: http://publications.europa.eu/code/en/en-390600.htm. (53) Fuente: Cuentas consolidadas de 2011. (54) Fuente: Informes anuales de actividad de 2011. La DG REGIO y la Agencia Ejecutiva de Investigación han indicado los importes mínimos y máximos, y solo estos últimos se han tomado en cuenta. ANEXO 1.1 ENFOQUE Y METODOLOGÍA DE AUDITORÍA PARTE 1 — Enfoque y metodología de auditoría aplicables a la fiabilidad de las cuentas (auditoría financiera) 1. A continuación se exponen los principales criterios de evaluación utilizados para determinar si las cuentas consolidadas, compuestas por los estados financieros consolidados y los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria (1), presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión Europea y los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería al término del ejercicio: a) legalidad y regularidad: las cuentas se han elaborado de conformidad con la normativa y los créditos presupuestarios disponibles; b) integridad: todas las operaciones de ingresos y gastos y todo el activo y el pasivo (incluidos los asientos fuera de balance) correspondientes al período considerado se han inscrito en las cuentas; c) realidad de las operaciones y existencia del activo y del pasivo: todas las operaciones de ingresos y gastos están justificadas por un acontecimiento que corresponde a la entidad y que es propio al periodo de que se trate; el activo y el pasivo existe en la fecha del balance y corresponde a la entidad que presenta los estados financieros; d) medición y valoración: el importe con el cual se ha registrado la operación de ingresos o gastos, o el activo o el pasivo, ha sido correctamente inscrito en las cuentas de acuerdo con el principio de prudencia; e) presentación de la información: la operación de ingresos o gastos y el activo o el pasivo están presentados y descritos de conformidad con las normas y convenciones contables aplicables y el principio de transparencia. 2. La auditoría ha constado de los siguientes elementos fundamentales: a) evaluación actualizada del entorno de control contable; b) control del funcionamiento de los principales procedimientos contables y del proceso de cierre del ejercicio; c) controles analíticos (coherencia y carácter razonable) de los principales datos contables; d) análisis y conciliación de cuentas o saldos; e) pruebas de confirmación de compromisos, pagos y partidas concretas del balance realizadas a partir de muestras representativas. PARTE 2 — Enfoque y metodología de auditoría aplicables a la regularidad de las operaciones (auditoría de conformidad) 3. El enfoque adoptado por el Tribunal para fiscalizar la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas consiste en: — una verificación directa de operaciones en los ingresos y en cada ámbito de gastos (véase el cuadro 1.1 ) para determinar su grado de regularidad; — una evaluación de la eficacia de los sistemas de control y supervisión aplicados para garantizar la regularidad de las operaciones. 4. Ello se completa con las pruebas obtenidas de los trabajos realizados por otros auditores (cuando proceda) y con el análisis de las tomas de posición de la Comisión. Método empleado por el Tribunal para verificar las operaciones 5. Las pruebas directas aplicadas a las operaciones en cada evaluación específica (capítulos 2 a 9) se basan en una muestra representativa de las órdenes de ingreso (en el caso de los ingresos) y de los pagos incluidos en el grupo de políticas de que se trate (2). Dichas pruebas proporcionan una estimación estadística del grado de regularidad de las operaciones en la población examinada. 6. Para determinar los tamaños de las muestras necesarios para obtener un resultado fiable, el Tribunal se sirve de un modelo de garantía de auditoría. Este consiste en una evaluación del riesgo de que se produzcan errores en las operaciones (riesgo inherente) y del riesgo de que los sistemas no permitan prevenir o detectar y corregir estos errores (riesgo de control). 7. Las pruebas consisten en el examen pormenorizado de las operaciones seleccionadas con objeto de comprobar si las declaraciones de gastos o los pagos se calcularon correctamente con arreglo a las normas y reglamentos pertinentes. Mediante su muestra de operaciones consignadas en las cuentas presupuestarias, el Tribunal hace un seguimiento de todos los datos de la operación de pago hasta llegar al beneficiario final (por ejemplo, un agricultor, el organizador de un curso de formación o el promotor de un proyecto de ayuda al desarrollo) y examina el cumplimiento de las condiciones establecidas en cada una de sus fases. Se considera que una operación (a cualquier nivel) contiene un error cuando no se ha calculado correctamente o no cumple la normativa o las disposiciones contractuales. Método empleado por el Tribunal para evaluar y presentar los resultados del examen de las operaciones 8. Los errores de las operaciones se producen por muy diversas razones y adoptan distintas formas dependiendo de la naturaleza del incumplimiento y de la norma o estipulación contractual que se haya contravenido. Los errores de las distintas operaciones no siempre afectan al importe total abonado. 9. El Tribunal clasifica los errores atendiendo a los siguientes criterios: — si son cuantificables o no cuantificables, dependiendo de que sea posible o no determinar en qué medida el importe pagado o recibido con cargo al presupuesto de la UE estaba afectado por error; — en función de su naturaleza, en particular errores de subvencionabilidad (el pago no se ajusta a las normas de subvencionabilidad), realidad de las operaciones (reembolso de un gasto cuyo pago no ha quedado demostrado) o exactitud (pago calculado de manera incorrecta). 10. La contratación pública es un ámbito en que el Tribunal a menudo detecta errores. La normativa europea y nacional sobre contratos públicos consiste fundamentalmente en una serie de requisitos de procedimientos. Para garantizar el principio básico de la competencia previsto en el Tratado, los contratos deben ser anunciados, las ofertas han de evaluarse con arreglo a criterios especificados, los contratos no pueden ser fragmentados artificialmente para no superar los límites, etc. 11. A los efectos de su auditoría, el Tribunal evalúa la inobservancia de un requisito de procedimiento y de ese modo: a) considera «graves» los errores que frustran los objetivos de las normas sobre contratación pública (libre competencia y adjudicación del contrato al licitador mejor cualificado) (3); b) cuantifica el impacto de las infracciones «graves» de las normas sobre contratación pública considerándolas un error cuantificable que afecta al 100 % del importe (4); es decir, a la totalidad del valor del pago correspondiente al contrato; c) considera errores no cuantificables los errores menos graves que no afectan al resultado del procedimiento de licitación (5). Al decidir las medidas que han de adoptarse en caso de aplicación errónea de las normas de contratación pública, la cuantificación efectuada por el Tribunal puede diferir de la aplicada por la Comisión o los Estados miembros. 12. El Tribunal expresa la frecuencia con que se producen los errores presentando el porcentaje de la muestra que contiene errores cuantificables y no cuantificables. De esta manera se indica el grado de incidencia de errores que puede existir en todo el grupo de políticas. Esta información figura en los anexos X.1 de los capítulos 2 a 9 cuando existen errores materiales. 13. Basándose en los errores que ha cuantificado, el Tribunal aplica técnicas estadísticas formalizadas para estimar el porcentaje de error más probable (EMP) para cada observación específica y para la totalidad de los gastos del presupuesto. El porcentaje de error más probable es la media ponderada de los porcentajes de error encontrados en la muestra (6). El Tribunal también estima, volviendo a servirse de técnicas estadísticas normalizadas y con una confianza del 95 %, el intervalo dentro del cual se sitúa el porcentaje de error que afecta a la población en cada evaluación específica (y de la totalidad del gasto). Este es el intervalo situado entre el límite inferior (LIE) y el límite superior (LSE) (7) de error (véase la ilustración siguiente). 14. El porcentaje de la zona sombreada por debajo de la curva indica la probabilidad de que el porcentaje de error real de la población se encuentre entre los límites inferior y superior de error. 15. Al planificar su trabajo de auditoría, el Tribunal trata de aplicar procedimientos que le permitan comparar el porcentaje de error estimado en la población con un umbral de materialidad del 2 %. Al evaluar los resultados de la auditoría y formarse una opinión, el Tribunal se guía por este nivel de materialidad y tiene en cuenta la naturaleza, el importe y el contexto de los errores. Método empleado por el Tribunal para evaluar los sistemas y dar cuenta de los resultados 16. Los sistemas de control y supervisión son establecidos por la Comisión, y por los Estados miembros y beneficiarios en el caso de la gestión compartida o descentralizada para gestionar los riesgos presupuestarios, incluidos los relativos a la regularidad de las operaciones. La evaluación de la eficacia de los sistemas para garantizar la regularidad constituye por tanto un procedimiento de auditoría clave especialmente útil para identificar recomendaciones de mejora. 17. Cada grupo de políticas se rige, al igual que los ingresos, por múltiples sistemas particulares. Por lo tanto, en cada ejercicio, el Tribunal suele seleccionar una muestra de sistemas para someterla a examen. Los resultados de las evaluaciones de los sistemas se presentan en un cuadro titulado «Resultados del examen de sistemas» que figura en el anexo X.2 de los capítulos 2 a 9. Con respecto a su capacidad para mitigar el riesgo de error en las operaciones, un sistema se clasifica como «eficaz», «parcialmente eficaz» (cuando la eficacia operativa presenta algunas insuficiencias) o «ineficaz» (cuando las insuficiencias están generalizadas e invalidan completamente la eficacia operativa). 18. Siempre que haya obtenido evidencia de auditoría, el Tribunal formula además una valoración global de los sistemas del grupo de políticas en cuestión (presentada asimismo en el anexo X.2 de los capítulos 2 a 9) que se basa en la evaluación de los sistemas seleccionados y en los resultados de las pruebas practicadas a las operaciones. Método empleado por el Tribunal para evaluar las tomas de posición de la Comisión y rendir cuentas de sus resultados 19. De conformidad con las normas internacionales de auditoría, el Tribunal recibe una carta de manifestaciones de la Comisión en la cual esta confirma que ha cumplido sus obligaciones y presentado toda la información que pudiera ser pertinente para el auditor, en particular, toda la información sobre la evaluación del riesgo de fraude, todos los casos de fraude o presunto fraude de los que tiene conocimiento, y todos los casos significativos de incumplimiento de la normativa y los reglamentos. 20. Por otra parte, los capítulos 2 a 9 estudian los informes anuales de actividad de las direcciones generales correspondientes, en los que informan de la consecución de los objetivos políticos y de los sistemas de control y supervisión implantados para garantizar la regularidad de las operaciones y el buen uso de los recursos. Cada informe anual de actividad va acompañado de una declaración del director general que trata, entre otras cosas, sobre el grado en que los recursos se han destinado a sus fines previstos y en que los procedimientos de control garantizan la regularidad de las operaciones (8). 21. El Tribunal evalúa los informes anuales de actividad y las correspondientes declaraciones a fin de determinar en qué medida presentan una imagen fiel de la gestión financiera desde el punto de vista de la regularidad de las operaciones y establecen las medidas necesarias para solventar cualquier deficiencia de control grave. El Tribunal presenta el resultado de esta evaluación en la sección «Eficacia de los sistemas» en los capítulos 2 a 9 (9). Método empleado por el Tribunal para formular su opinión en la declaración de fiabilidad 22. El Tribunal se forma una opinión sobre la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la Unión Europea, expuesta en la declaración de fiabilidad, basándose en su trabajo de auditoría recogido en los capítulos 2 a 9 del presente informe e incluye asimismo una evaluación de la presencia de error. El examen de los resultados de la verificación de las operaciones de gastos constituye un elemento esencial. Según la mejor estimación posible efectuada por el Tribunal, el conjunto de los gastos en 2011 está afectado por un porcentaje de error del 3,9 %. El Tribunal tiene un grado de confianza del 95 % de que el porcentaje de error de la población se sitúa entre el 3,0 % y el 4,8 %. El porcentaje de error detectado en los distintos ámbitos políticos varía, tal como se describe en los capítulos 3 a 9. El Tribunal considera que los errores son generalizados, es decir, que se extienden a la mayoría de los ámbitos de gasto, y emite una opinión global sobre la regularidad de los compromisos basada en una muestra transversal adicional. Irregularidad o fraude 23. La gran mayoría de los errores se deriva de una aplicación errónea o de una mala interpretación de las normas, a menudo complejas, de los regímenes de gastos de la UE. Si el Tribunal tiene motivos para sospechar que se ha producido una actividad fraudulenta, lo notifica a la OLAF, Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, encargada de proceder a las investigaciones oportunas. De hecho, el Tribunal notifica a la OLAF alrededor de cuatro casos al año, basándose en su trabajo de auditoría. (1) Incluidas las notas explicativas. (2) Además, se extrae una muestra representativa transversal de compromisos para verificar su conformidad con las normas y reglamentos aplicables. (3) Los sistemas de adjudicación principales son dos: la oferta más baja o la más ventajosa. (4) Ejemplos de errores cuantificables: ausencia de competencia o competencia restringida (excepto cuando está explícitamente permitido por el marco legal) para el contrato principal o suplementario, valoración inadecuada de las ofertas que tenga incidencia en el resultado de la licitación, modificación sustancial del alcance del contrato, y división de los contratos para distintas obras que realizan la misma función económica. El Tribunal aplica en general un enfoque distinto a la aplicación errónea de las normas de adjudicación de los contratos públicos por parte de las instituciones de la UE basado en que los contratos en cuestión generalmente siguen siendo válidos. Este tipo de errores no se cuantifican en la DAS. (5) Ejemplos de errores no cuantificables: evaluación inadecuada de las ofertas sin que incida en el resultado de la licitación, deficiencias formales del procedimiento de licitación o del pliego de condiciones, e inobservancia de aspectos formales de los requisitos de transparencia. (6) , donde IMM es el intervalo de muestreo medio, e i es la numeración de las operaciones de la muestra. (7) y , donde t es el factor de distribución t; n, el tamaño de la muestra, y s, la desviación estándar de los errores expresados en porcentaje. (8) Para más información sobre estos procesos, así como enlaces a los informes más recientes, véase http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/index_en.htm (9) En ejercicios anteriores, los resultados de esta evaluación se presentaban en el apartado específico «Fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión». ANEXO 1.2 SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES DE EJERCICIOS ANTERIORES SOBRE LA FIABILIDAD DE LAS CUENTAS Observaciones de ejercicios anteriores Análisis del Tribunal de los avances conseguidos Respuesta de la Comisión 1. Prefinanciaciones, deudas a corto plazo y procedimientos de cierre del ejercicio 1. Prefinanciaciones, deudas a corto plazo y procedimientos de cierre del ejercicio 1. Prefinanciación, deudas a corto plazo y procedimientos de cierre del ejercicio En el caso de las prefinanciaciones, deudas a corto plazo y procedimientos de cierre del ejercicio, desde el ejercicio 2007 el Tribunal identificó errores contables con un impacto financiero poco significativo, pero sí de elevada frecuencia. Este hecho pone de manifiesto la necesidad de aumentar aún más la exactitud de los datos contables básicos en algunas direcciones generales. La Comisión ha continuado sus esfuerzos para mejorar la exactitud de sus datos contables a través de acciones en curso, como el proyecto sobre la calidad contable y la validación de sistemas locales. La fiscalización del Tribunal de muestras representativas de prefinanciaciones y de facturas o declaraciones de gastos identificó una vez más errores con un impacto financiero global poco significativo pero de elevada frecuencia. Por consiguiente, la Comisión debería continuar sus esfuerzos para mejorar los datos contables básicos en determinadas direcciones generales. La Comisión proseguirá sus esfuerzos para mejorar la calidad de los datos contables; por otra parte, los sistemas locales se actualizan continuamente para satisfacer las exigencias contables. Por lo que se refiere a la contabilización de los importes prefinanciados, el Tribunal constató además: — que la liquidación de las prefinanciaciones pendientes no siempre se llevó a cabo de manera correcta. Una serie de liquidaciones no se realizaron en absoluto o se contabilizaron por importes incorrectos; — que algunas direcciones generales no procesan la información disponible sobre los progresos realizados y los costes conexos y no liquidan las prefinanciaciones correspondientes en función de dichos progresos, sino que utilizan aproximaciones para determinar la separación de ejercicios; — que, por primera vez en su Informe Anual de 2010, en un número cada vez mayor de casos, la Comisión no ha registrado los pagos correctamente como origen de activos, principalmente en los instrumentos de ingeniería financiera y en los anticipos de otros regímenes de ayuda. Pese a los esfuerzos de los servicios del contable para mejorar la situación, el Tribunal observó que varias direcciones generales continúan registrando estimaciones en las cuentas incluso teniendo una base adecuada para liquidar las prefinanciaciones correspondientes. El problema de los instrumentos de ingeniería financiera ya se había corregido en las cuentas de 2010 al recibir la información voluntaria de los Estados miembros. La Comisión también propuso modificar el actual marco jurídico y elaborar las propuestas correspondientes para el período posterior a 2013 con objeto de que la transmisión de la información necesaria fuera obligatoria. En cuanto a los anticipos abonados a los Estados miembros para otros regímenes de ayuda y para contribuciones al Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, el activo correspondiente de 2 512 millones de euros ha sido reconocido por primera vez en las cuentas consolidadas de 2011. Antes de 2011, los datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión no habrían permitido realizar una estimación fiable. La información de la que se dispone actualmente indica que estos importes no habían sido significativos. Salvo los anticipos para los regímenes de ayuda relacionados con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, los importes sin utilizar reconocidos en los instrumentos de ingeniería financiera y otros regímenes de ayuda se determinaron sobre la base de las cantidades aportadas por la Comisión, teniendo en cuenta una estimación lineal de los importes sin utilizar. La falta de información sobre los importes realmente utilizados reduce significativamente la utilidad de esta información a efectos de gestión. Los servicios contables han elaborado un conjunto de directrices sobre la liquidación de la prefinanciación que se distribuirán una vez haya concluido la revisión del Reglamento financiero. La base jurídica de los instrumentos de ingeniería financiera, así como la de los importes de ayuda estatal anticipados, incluido un anexo a la declaración de gastos, ha sido aplicada [modificación del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2011]. A raíz de esta modificación, la Comisión Europea dispone de una base jurídica para pedir a los Estados miembros la información necesaria. Esta información se utilizará para fines contables al cierre de la contabilidad. Los importes no abonados a los beneficiarios finales se basan en la estimación pro rata temporis. Dado que la DG REGIO está actualmente en el sexto año de los siete del período de programación, no es aconsejable modificar la metodología. No obstante, está previsto modificar este planteamiento para el próximo período de programación, a condición de que los Estados miembros lo acepten en el marco del nuevo Reglamento financiero. Una vez que la base jurídica para el nuevo período de programación de los Fondos Estructurales entre en vigor, la Comisión tendrá derecho a recibir información sobre los importes realmente utilizados, que se usará para la elaboración de las cuentas anuales. Estos nuevos requisitos deben de mejorar también la información sobre la gestión. El método utilizado por la Comisión para las cuentas del año 2011 es el más rentable y se utilizó ya en las cuentas de 2010. Además, como ya se indicaba en el Informe Anual del Tribunal de 2009, algunas direcciones generales no cumplieron el requisito de registrar las facturas y las declaraciones de gastos dentro de los cinco días hábiles posteriores a su recepción. Pese a las mejoras observadas en el tiempo empleado en registrar nuevas declaraciones de gastos, algunas direcciones generales siguen sin respetar plenamente el requisito de registrar con prontitud sus facturas y declaraciones de gastos. Los servicios de la Comisión van a proseguir sus esfuerzos en esta dirección. A tal fin, los sistemas locales se actualizan constantemente, por ejemplo, las declaraciones de gastos recibidas por la DG AGRI y la DG REGIO se tratan dentro del plazo. En su Informe Anual de 2010, el Tribunal destacaba que el mayor recurso a la prefinanciación en el presupuesto de la UE y los nuevos tipos de instrumentos financieros apremian a la Comisión a revisar la norma contable pertinente a fin de ofrecer orientaciones adecuadas sobre la constatación y la liquidación de los importes de prefinanciación. La norma contable pertinente fue actualizada en 2012 para tomar en consideración la necesidad de reconocer los importes sin utilizar de las contribuciones a los instrumentos de ingeniería financiera y los anticipos pagados a otros regímenes de ayuda como activos. Los servicios de la Comisión están aplicando la norma a la luz de los instrumentos financieros y de los pagos correspondientes a las ayudas estatales (véase la respuesta anterior). 2. Información sobre recuperaciones y correcciones financieras 2. Información sobre recuperaciones y correcciones financieras 2. Información sobre recuperaciones y correcciones financieras En su Informe Anual de 2007, el Tribunal ya señalaba que, aunque la Comisión había tomado medidas para aumentar y mejorar la información que presentaba sobre los mecanismos correctores aplicados al presupuesto de la UE, la información todavía no era completamente fiable porque la Comisión no siempre recibía datos fiables de los Estados miembros. Pese a las insuficiencias que siguen afectando a la fiabilidad y la exhaustividad de los datos presentados por los Estados miembros, especialmente en el ámbito de la cohesión, se han registrado algunas mejoras a lo largo de los años. Al principio de 2011, la Comisión inició una auditoría sobre los sistemas de recaudación de los Estados miembros en el ámbito de la cohesión. Los controles sobre el terreno de la Comisión evidenciaron que los sistemas de registro y notificación de datos todavía no son plenamente fiables en todos los Estados miembros visitados. Por tanto, los datos de los Estados miembros en el ámbito de cohesión no se presentan en las notas a los estados financieros de 2011. En Agricultura, la Comisión ha reservado las deudas pendientes a nivel de Estado miembro y la correspondiente reducción de valor, así como los importes recuperados por los Estados miembros en 2011. En cuanto al ámbito de la Cohesión, la fiabilidad de los datos sobre recuperaciones recibidos de los Estados miembros ha mejorado en comparación con el último período, pero la Comisión está de acuerdo en que deberá seguir mejorando. A tal fin, la Comisión ha puesto en marcha a principios de 2011 un auditoría basada en el riesgo de los sistemas de recuperación de los Estados miembros, a partir de la información facilitada a 31 de marzo de cada año, con el objetivo de mejorar los informes remitidos a la Comisión sobre las correcciones financieras nacionales, y de garantizar la exhaustividad, la exactitud y el respeto de los plazos de presentación de informes. Los primeros resultados se exponen en los informes de actividad anual de 2011 de las Direcciones Generales responsables de las acciones estructurales. Por otra parte, debería examinarse la necesidad de mejorar las directrices sobre información financiera en lo referente a la información que debe incluirse y en qué modo debe ser tratada. Las instrucciones del contable orientan a los ordenadores delegados sobre los datos que han de facilitar. En su fiscalización, el Tribunal observó mejoras en la aplicación de estas orientaciones. Sin embargo, se requieren más esfuerzos para mejorar la calidad de los datos presentados. La Comisión continuará sus esfuerzos para mejorar la calidad de los datos presentados. Por primera vez en su Informe Anual de 2009, el Tribunal criticaba el hecho de que, para algunos ámbitos de gasto, la Comisión no facilitaba información que permita conciliar el ejercicio en que se realiza el pago, el ejercicio en que se detecta el error y el año en que la corrección financiera se expone en las notas a las cuentas. Todavía no se ha presentado información que concilie pagos, errores, recuperaciones y correcciones financieras. El Tribunal sigue insistiendo en que, en la medida de lo posible, debe suministrarse dicha conciliación. Además, se debe establecer un vínculo claro entre los importes registrados en los informes anuales de actividad, especialmente para determinar el porcentaje de error residual, y la información sobre recuperaciones y correcciones financieras presentada en las cuentas. La Comisión toma nota de las solicitudes del Tribunal, pero desea señalar que ello rara vez es posible. Las correcciones financieras en el marco de la gestión compartida no están concebidas para recuperar gastos irregulares (que sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros), sino más bien para proteger el presupuesto de la UE de esas irregularidades. Por lo tanto, no es correcto establecer un vínculo entre los porcentajes de error de un año determinado con las correcciones financieras y las recuperaciones mencionadas en las cuentas anuales del mismo año. Además, las diferencias en el calendario de las correcciones financieras y de las recuperaciones reales, por un lado, y los porcentajes de error, por otro, evitan también esa conciliación. Esta última observación no es so