Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo en Polonia /* COM/2013/0393 final - 2013/ () */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo en Polonia EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 126, apartado 7, Vista la Recomendación de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) Con arreglo al artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos. (2) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se basa en el objetivo de lograr unas haciendas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. (3) El 7 de julio de 2009, el Consejo decidió, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que existía un déficit excesivo en Polonia y publicó una recomendación con miras a corregirlo a más tardar en 2012[1], de conformidad con el artículo 104, apartado 7, del Tratado y con el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo[2]. Con el fin de situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3 % del PIB de forma creíble y sostenible, se recomendó a las autoridades polacas aplicar incentivos fiscales en 2009 según lo previsto, garantizar un ajuste anual medio del saldo presupuestario estructural equivalente como mínimo al 1,25 % del PIB a partir de 2010, especificar rápidamente y en detalle las medidas necesarias para reducir el déficit por debajo del valor de referencia para 2012 e introducir reformas que permitiesen contener el gasto corriente primario durante los próximos años. El Consejo estableció el plazo del 7 de enero de 2010 para la adopción de medidas efectivas. (4) El 3 de febrero de 2010, la Comisión concluyó que, sobre la base de las previsiones elaboradas en el otoño de 2009 por los servicios de la Comisión, Polonia había adoptado las medidas necesarias en cumplimiento de la Recomendación del Consejo de 7 de julio de 2009, con el fin de reducir su déficit público por debajo del 3 % del valor de referencia del PIB y consideró que no se precisaba la adopción de ninguna otra medida en el procedimiento de déficit excesivo. Sobre la base de sus previsiones del otoño de 2011, la Comisión consideró que Polonia no cumpliría sus compromisos y requirió medidas adicionales, que las autoridades polacas acordaron. Así, el 11 de enero de 2012 la Comisión confirmó que las autoridades polacas habían tomado medidas eficaces para lograr una corrección oportuna y sostenible del déficit excesivo y que en aquel momento no se precisaba ninguna otra medida en el marco del procedimiento de déficit excesivo de Polonia[3]. (5) De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97, si se han tomado medidas efectivas para ajustarse a la recomendación formulada y, tras la adopción de la recomendación, aparecen factores económicos adversos e inesperados que tienen importantes consecuencias desfavorables sobre la hacienda pública, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, podrá adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE. La aparición de tales factores se evaluará con relación a las previsiones económicas subyacentes en la recomendación del Consejo. (6) De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y con el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo dirigirá recomendaciones al Estado miembro afectado con vistas a poner fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La recomendación del Consejo fijará un plazo de seis meses como máximo para que el Estado miembro afectado tome medidas efectivas para la corrección del déficit excesivo. Por otra parte, en su recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo instará a alcanzar objetivos presupuestarios anuales que, sobre la base de las previsiones subyacentes a la recomendación, permitan una mejora anual del saldo estructural (es decir, del saldo presupuestario ajustado en función del ciclo, tras deducir las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB, como valor de referencia. (7) Las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, en las que se basó la Recomendación del Consejo de 7 de julio de 2009, en virtud del artículo 104, apartado 7, del Tratado CE, preveían que la economía polaca crecería un 0,8 % en 2010, aunque no se ocupaban de las previsiones para los años 2011 y 2012. En 2009, el PIB real aumentó un 1,6 %, principalmente debido a una flexibilización de la política fiscal y monetaria, la entrada de fondos de la UE destinados a financiar inversiones en infraestructuras y la depreciación de la moneda nacional. El crecimiento de las exportaciones y la reactivación de la demanda interna llevaron a una recuperación en 2010 y 2011, cuando el PIB real aumentó un 3,9 % y un 4,5 %, respectivamente, por lo que el crecimiento del PIB en 2010 fue muy superior al 0,8 % anunciado en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, que preveían la eliminación de la brecha de producción más allá del horizonte de la previsión, lo que suponía implícitamente una tasa de crecimiento de la economía polaca en torno a su potencial de los últimos años. Sin embargo, la economía polaca se lentificó considerablemente en 2012 y el crecimiento real del PIB se situó en el 1,9 %. Las inversiones, especialmente en la construcción, se vieron frenadas por el saneamiento presupuestario aplicado por el Gobierno, la atonía del crecimiento crediticio y la bajada de la compra de viviendas por las familias. En conjunto, entre 2009 y 2012 Polonia registró una actividad económica relativamente firme, aunque en 2012 se constató un crecimiento del PIB real inferior a su nivel potencial, como resultado principalmente de la crisis económica y financiera mundial. (8) Las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión anuncian un aumento del PIB real de solo el 1,1 % en 2013, un aumento del consumo privado en torno al 0,8 %, debido a la caída de la tasa de empleo, un crecimiento moderado de los salarios y la recuperación del ahorro de las familias. La tendencia de la formación bruta de capital fijo, especialmente en la construcción de infraestructuras, se mantendrá negativa, con una disminución del 2,6 %, lo que refleja un mayor saneamiento presupuestario, la debilidad de la demanda externa y atonía en el crecimiento crediticio. Para 2014 se prevé un ligero repunte de la economía, con un crecimiento del PIB real del 2,2 %, aunque ambos parámetros estarán supeditados a los riesgos ligados al ritmo de recuperación de la economía mundial. (9) El déficit de las administraciones públicas aumentó desde el 3,7 % del PIB en 2008 hasta el 7,4 % en 2009, debido a importantes medidas de estímulo presupuestario y a una fuerte dinámica endógena del gasto basada en un fuerte crecimiento. Tras la puesta en marcha del procedimiento de déficit excesivo, las medidas de saneamiento de 2010 se centraron en la masa salarial del sector público, el gasto corriente y un aumento de los impuestos especiales. A pesar de estas medidas de saneamiento, equivalentes al 0,6 %, el déficit general aumentó, alcanzando el 7,9 % del PIB en 2010, debido a un considerable incremento de la inversión pública (0,4 % del PIB) y del consumo intermedio (0,5 % del PIB). Desde 2011, los déficit generales se han visto influidos por un persistente esfuerzo de saneamiento, incluidas reducciones de las cotizaciones sociales transferidas a fondos de pensiones de tipo abierto, aumento de los tipos del IVA y cambios en otros impuestos para aumentar los ingresos, introducción de una norma temporal relativa al gasto y recortes del gasto en políticas activas del mercado laboral. Así, el déficit general disminuyó hasta un 5 % del PIB en 2011. (10) Según los datos reales aportados en la notificación de Eurostat de abril de 2013, el déficit de las administraciones públicas alcanzó el 3,9 % del PIB en 2012, porcentaje superior al previsto y anunciado públicamente por las autoridades polacas en septiembre de 2012, del 3,5 %. En particular, los gastos de intereses y las transferencias sociales fueron superiores a los previstos. Por el lado de los ingresos, los impuestos indirectos, especialmente el IVA, fueron mucho más bajos de lo esperado. Se evitó un resultado aún peor gracias a una menor ejecución de las inversiones públicas, compensadas en parte por unas menores transferencias de capital recibidas. (11) Las previsiones de los servicios de la Comisión de la primavera de 2013 relativas a Polonia anuncian para 2013 un déficit de las administraciones públicas equivalente al 3,9 % del PIB (frente un objetivo del 3,5 %) y, en la hipótesis de que la política económica no sea modificada, del 4,1 % en 2014. Aun teniendo en cuenta las medidas adicionales que figuran en la actualización de 2013 del programa de convergencia de Polonia, publicado una vez finalizada la confección de las susodichas previsiones, ello apenas modifica la evaluación realizada. Para 2013, el programa de convergencia de Polonia no incorpora nuevas medidas discrecionales; aunque prevé mantener los tipos del IVA en su nivel actual en vez de reducirlos, la Comisión estima que la inclusión de esta medida reduciría el déficit de 2014 hasta el 3,7 % del PIB. Por consiguiente, las previsiones de los servicios de la Comisión se han actualizado con las medidas incluidas en el programa de convergencia de Polonia, a fin de disponer de un escenario de base sólido con vistas a nuevas recomendaciones. (12) Tomando como base la experiencia del pasado, los principales riesgos asociados a los objetivos presupuestarios en 2013 son la fuerte prociclicidad de los ingresos procedentes de los impuestos indirectos y directos y la elasticidad de los ingresos inferior al parámetro utilizado en las previsiones, en particular la experimentada en 2012, cuando a pesar del incremento de la base impositiva, los ingresos en concepto de impuestos indirectos cayeron debido al aumento de las devoluciones del IVA y los retrasos relacionados. (13) El déficit estructural disminuyó desde el 8,3 % del PIB en 2010 al 5,4 % en 2011 y al 3,8 % en 2012. Las medidas de saneamiento aplicadas durante este período se orientaron en particular a los impuestos indirectos, las contribuciones en concepto de discapacidad, las contribuciones a fondos de pensiones de tipo abierto, la masa salarial del sector público (excepto las administraciones locales) y el consumo intermedio. Estas medidas fueron considerables, abarcaron tanto ingresos como gastos y en total equivalieron a un 2,1 % del PIB en 2011 y a un 1,6 % en 2012. (14) El esfuerzo presupuestario medio anual aparente durante el período 2010-2012 se estima en el 1,5 % del PIB. Si se tiene en cuenta la importante revisión al alza del potencial de incremento del crecimiento desde el momento en que se publicó la recomendación (- 0,3 puntos porcentuales) y el aumento de los ingresos a ritmo inferior al esperado en función del crecimiento del PIB sobre la base de las elasticidades estándar (+ 0,4 puntos porcentuales), el esfuerzo estructural anual medio ajustado (1,6 % del PIB) sobrepasa el esfuerzo presupuestario anual medio recomendado (1,25 % del PIB) en el período 2010-2012. El enfoque desde la base estima el tamaño acumulativo de las medidas de saneamiento en un 4,3 % del PIB en el período 2010-2012. Por lo tanto, Polonia ha adoptado medidas efectivas. (15) El informe sobre sostenibilidad de las finanzas públicas elaborado por la Comisión Europea en 2012 muestra que Polonia no corre un riesgo de dificultades presupuestarias a corto plazo. El país afronta un nivel medio de riesgo de sostenibilidad a medio plazo y un bajo riesgo a largo plazo, siempre que los planes de saneamiento presupuestario se apliquen plenamente. El informe de 2012 sobre el envejecimiento de la población prevé un pequeño aumento del gasto público derivado de esta circunstancia entre 2010 y 2060. No obstante, Polonia todavía debe aplicar políticas de refuerzo de la viabilidad a largo plazo, aunque este esfuerzo sea inferior a la mejora media necesaria para la UE en su conjunto. (16) En 2012 la deuda pública disminuyó hasta el 55,6 % del PIB (56,2 % en 2011), como consecuencia del considerable ajuste de fondos y flujos. Las previsiones de los servicios de la Comisión de la primavera de 2013 prevén un incremento hasta el 57,5 % del PIB en 2013 y, suponiendo que la política económica no sufra modificaciones, que alcance el 59 % en 2014. (17) Con el fin de reducir el déficit por debajo del umbral del 3 % del PIB al finalizar 2013, es decir, ampliando el plazo en un año, el esfuerzo estructural requerido será como mínimo del 1,4 % del PIB. Este esfuerzo anual sería superior al pedido en la Recomendación del Consejo de 7 de julio de 2009 (1,25 % del PIB), a pesar de que el riesgo presupuestario ha descendido desde 2009, puesto que el déficit general se encuentra a un nivel muy inferior y la deuda se mantiene por debajo del umbral del 60 %. En consecuencia, puede permitirse un ritmo más gradual de saneamiento, que también reduciría los costes de productividad en los servicios públicos, lo que sería considerable si en 2013 tuviera que hacerse una corrección, en particular, porque el tiempo disponible después de la Recomendación para adoptar las necesarias medidas sería limitado; por consiguiente, las medidas tienen que ser ampliadas hasta que logren un impacto de aproximadamente el 1 % del PIB a lo largo del año. (18) Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, y de conformidad con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, se aprueba una prórroga de dos años en el plazo para corregir el déficit excesivo. (19) La corrección del déficit excesivo de aquí a 2014 sería acorde con los objetivos intermedios de déficit general del 3,6 % del PIB en 2013 y del 3,0 % en 2014. La mejora subyacente en el saldo presupuestario estructural que suponen esos objetivos son el 0,8 % del PIB en 2013 y el 1,3 % en 2014. Esto implica la necesidad de medidas adicionales del 0,4 % del PIB en 2013 y del 0,4 % en 2014, además de las ya incluidas en la previsión de primavera y en la actualización del programa de convergencia, con un impacto presupuestario estimado del 0,25 % del PIB en 2013 y del 0,4 % en 2014. (20) Polonia cumple las condiciones para la ampliación del plazo de corrección del déficit público excesivo según lo establecido en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN: (21) Polonia deberá poner fin a la situación de déficit excesivo en 2014 a más tardar. (22) Polonia deberá alcanzar un objetivo de déficit general del 3,6 % del PIB en 2013 y del 3,0 % en 2014, lo que significa una mejora anual del saldo estructural de al menos el 0,8 % y el 1,3 % del PIB, respectivamente, sobre la base de la actualización de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión. (23) Polonia deberá aplicar rigurosamente las medidas ya adoptadas y completarlas con medidas adicionales suficientes para lograr corregir el déficit excesivo en 2014 a más tardar. (24) El Consejo establece el plazo del [1 de octubre de 2013] para que Polonia adopte medidas eficaces y para que, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) nº 1467/97, transmita un informe detallado sobre la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos. Por otra parte, las autoridades polacas deberán: i) mejorar la calidad de las finanzas públicas, en particular reduciendo los recortes en inversiones en infraestructuras generadoras de crecimiento y revisando detalladamente los gastos sociales y su eficacia; (ii) mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias e incrementar la eficiencia de la administración tributaria; iii) reforzar la vinculación y transparencia del marco institucional de las finanzas públicas, por ejemplo mediante la pronta adopción de una norma permanente relativa al gasto del presupuesto general del Estado. Por otro lado, para garantizar el éxito de la estrategia de saneamiento presupuestario, será importante respaldar dicho saneamiento con unas reformas estructurales amplias, en consonancia con las recomendaciones del Consejo dirigidas a Polonia en el contexto del Semestre Europeo. Además del informe previsto en la recomendación (4), las autoridades polacas informarán sobre los avances realizados en la aplicación de las presentes recomendaciones en un capítulo específico de los programas de convergencia, hasta la corrección total del déficit excesivo. El destinatario de la presente Recomendación será la República de Polonia. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] Los documentos relativos al procedimiento de déficit público excesivo de Polonia pueden consultarse en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm. [2] DO L 209 de 2.8.1997, p. 6. [3] Comunicación de la Comisión al Consejo. Evaluación de la ejecución del presupuesto en el marco de los actuales procedimientos de déficit excesivo tras el establecimiento de las previsiones del otoño de 2011 de los servicios de la Comisión, COM (2012) 4 final, de 11.1.2012.