ES Diario Oficial de la Unión Europea C 313/1

DICTAMEN N o 8/2005

sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la asistencia mutua administrativa a fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal

(presentado en virtud del artículo 280, apartado 4, del Tratado CE)

(2005/C 000/01)

ÍNDICE

1-7 I. Introducción

8-11 II. Observaciones generales

12-19 III. Cooperación administrativa en el ámbito de los recursos propios tradicionales y de los gastos

20-28 IV. Cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido

29-32 V. Cooperación administrativa para combatir el blanqueo de capitales

33-39 VI. Conclusiones y recomendaciones

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 280,

Vista la solicitud de dictamen del Tribunal de Cuentas, formulada por el Consejo con fecha de 12 de octubre de 2004, sobre la propuesta de la Comisión (1) de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la asistencia mutua administrativa a fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal,

HA APROBADO EL PRESENTE DICTAMEN:

I. INTRODUCCIÓN

1. En virtud del artículo 280 del Tratado, los Estados miembros coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude. A tal fin, organizarán, junto con la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre las autoridades competentes. Esta colaboración administrativa engloba la notificación de irregularidades, las investigaciones administrativas, los controles y verificaciones in situ, los intercambios de datos, la supresión de ventajas indebidas y las sanciones administrativas.

2. Se ha instaurado un conjunto común de normas jurídicas basadas en el artículo 280 y otras disposiciones del Tratado, que deberán adoptarse en todos los ámbitos. Sin embargo, la mayor parte de la legislación sobre la lucha contra el fraude de la Comunidad está constituida de disposiciones detalladas, numerosas y diferentes, que rigen las distintas políticas comunitarias.

3. La propuesta legislativa objeto de examen tiene como fin potenciar el papel de la Comisión en la coordinación de las actividades de los Estados miembros en materia de lucha contra el fraude y otras actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la Comunidad. Ateniéndose a la exposición de motivos presentada por la Comisión, el marco jurídico de cooperación administrativa vigente no está completo en cuanto a la atribución a la Comisión de un papel activo de apoyo a los Estados miembros y coordinación de sus actividades, especialmente en materia de fraude transnacional en el IVA y de blanqueo del producto de fraudes a la Comunidad.

4. Con el fin de recopilar e intercambiar información sobre las operaciones irregulares que son de «interés particular para la Comunidad», se propone un sistema global de cooperación, tanto entre las autoridades administrativas de los Estados miembros, como entre dichas autoridades y la Comisión [a través de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (2)].

5. Dicho «interés particular para la Comunidad» se define mediante dos criterios: a) que la operación irregular tenga ramificaciones o vínculos con operaciones en más de un Estado miembro; b) que la operación irregular ocasione un perjuicio estimado de 100 000 euros o más a la Comunidad o que ocasione un perjuicio fiscal en el ámbito del IVA en los Estados miembros afectados de un importe estimado en más de 500 000 euros.

6. El Reglamento propuesto se aplicará en todos los ámbitos de ingresos y gastos comunitarios, a menos que otra legislación comunitaria establezca una cooperación más específica, o contemple un acceso más amplio a la información por parte de la Comisión.

7. El Tribunal ha examinado la propuesta de la Comisión considerando sus trabajos de auditoría pertinentes, así como teniendo en cuenta las disposiciones relativas a una mejor legislación y las directrices sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria establecidas conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (3).

II. OBSERVACIONES GENERALES

8. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión han acordado (4) iniciar una actualización y una reducción del volumen de la legislación comunitaria, así como una importante simplificación de la misma. Pese a perseguir este objetivo, la propuesta de la Comisión no conlleva ningún esfuerzo para simplificar o modificar la legislación vigente. Un nuevo reglamento vendría a añadirse y coexistiría con la legislación sobre la lucha contra el fraude horizontal y sectorial actualmente en vigor.

9. La Comisión se ha comprometido (5) a tener debidamente en cuenta, en sus propuestas legislativas, las consecuencias financieras o administrativas que impliquen, en particular para la Unión y los Estados miembros. Sin embargo, en su propuesta de un nuevo Reglamento no se facilita información sobre dichas consecuencias financieras o administrativas para los Estados miembros.

10. La propuesta introduce una definición más amplia del concepto de «irregularidades que afectan a los intereses financieros de la Comunidad», cuyo alcance englobará: a) toda infracción a la normativa en materia de impuesto sobre el valor añadido (IVA); b) el blanqueo de capitales. Estos ámbitos no se mencionan en la definición general de irregularidad establecida en el Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (6). Esta yuxtaposición de diferentes definiciones del concepto de «irregularidad», en la legislación sobre la lucha contra el fraude, da lugar a que exista un riesgo de confusión y de indeterminación jurídica.

11. Esta indeterminación se ve además incrementada por el hecho de que la legislación comunitaria vigente no proporciona ninguna definición del concepto de «intereses financieros de la Comunidad» (7). En el nuevo Reglamento propuesto por la Comisión tampoco se facilita esta definición.

III. COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LOS RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES Y DE LOS GASTOS

12. La reciente fiscalización del Tribunal sobre la gestión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (8) ha confirmado que la cooperación con los Estados miembros es una cuestión que exige aún serios esfuerzos, tanto en los ámbitos de gestión directa de los fondos comunitarios como en los de gestión compartida con los Estados miembros. Los problemas existentes en la cooperación se hallan en gran medida vinculados a debilidades en la eficacia del funcionamiento, tanto en los Estados miembros como en la Comisión.

13. En el caso especial del procedimiento de asistencia mutua en el ámbito aduanero y agrícola (9), se constató que no existe un seguimiento sistemático, y que la OLAF no fijó normas para ejercer una supervisión constante y coherente de los progresos registrados en el contexto de los procedimientos de asistencia mutua que se solicitaron a los Estados miembros, así como que los resultados de estas acciones no están bien determinados (10).

14. En el Informe Especial no 3/2004 sobre la recuperación de pagos irregulares en el marco de la política agrícola común (11), el Tribunal concluyó que la correspondiente base de datos de la Comisión relativa a las irregularidades comunicadas por los Estados miembros (12) no puede considerarse fiable, completa y precisa.

15. En el caso de las políticas estructurales, durante el control de la aplicación del correspondiente Reglamento (13) en 2001, el Tribunal halló (14) debilidades en cada nivel, con la consecuencia de que los datos comunicados sobre las irregularidades no estaban completos, ni eran fiables, y además podían ser malinterpretados y no estaban actualizados.

16. Estas debilidades se debían, en particular, a las dificultades para definir las irregularidades que debían comunicarse, de forma uniforme, en los Estados miembros. El Tribunal constató también que a menudo la información sólo se encontraba disponible al cabo de mucho tiempo y que no se había efectuado un seguimiento adecuado por parte de la Comisión.

17. Los nuevos procedimientos introducidos a raíz de esta propuesta pueden representar una carga de trabajo suplementaria, tanto para las autoridades administrativas de los Estados miembros como para la Comisión, ya que no se han suprimido ni simplificado las obligaciones de comunicación existentes en virtud de otros actos legislativos comunitarios. En la práctica, resultaría, pues, difícil que la Comisión, a pesar de su intención manifestada (15), concentrara los esfuerzos y recursos, y evitara que sus servicios sufran una sobrecarga de datos y solicitudes relativos a casos de importancia menor.

18. Además, la coexistencia de las nuevas normas propuestas con los Reglamentos sectoriales existentes aumentaría el riesgo de dificultades de interpretación y de aplicación armonizada en los Estados miembros, lo que daría lugar a incoherencias en cuanto a los criterios, los plazos y los umbrales aplicables en materia de comunicación (16).

19. Además, crea una complicación suplementaria ya que en el marco de la nueva propuesta también sería obligatorio comunicar casos en los que las irregularidades todavía no se han producido, pero se dispone de información de que puedan haberse proyectado (17), requisito cuya aplicación no parece realista.

IV. COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DEL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO

20. En su Informe Anual relativo a 2001 (18), el Tribunal hizo hincapié en los crecientes problemas del fraude carrusel y en la necesidad de abordar dichos problemas mediante una mayor cooperación administrativa con el fin de proteger los ingresos IVA (19).

21. El 1 de enero de 2004 entró en vigor el Reglamento (CE) no 1798/2003 del Consejo (20) relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido, cuyo objetivo consistía en reforzar la cooperación entre las administraciones fiscales de los Estados miembros en la lucha contra el fraude en el IVA. El Reglamento (CE) no 1798/2003 consiguió crear un marco jurídico único. Antes de entrar en vigor, la coexistencia de dos instrumentos jurídicos distintos para la cooperación en materia de IVA había resultado ser un freno para la cooperación eficaz entre las administraciones fiscales.

22. La Comisión afirma que los Estados miembros que ya han aplicado las medidas específicas de detección y control (21) para la lucha contra el fraude carrusel han obtenido buenos resultados.

23. El Tribunal observa que las disposiciones de la nueva propuesta de Reglamento son en gran medida similares o incluso idénticas a las que ya figuraban en el Reglamento (CE) no 1798/2003, especialmente en cuanto a los intercambios de información y las normas para las investigaciones administrativas (22).

24. Sin embargo, el contenido de la propuesta modifica el papel que deberá desempeñar la Comisión (incluida la OLAF). En el marco del Reglamento (CE) no 1798/2003, la principal tarea de la Comisión consiste en examinar y evaluar junto con los Estados miembros el funcionamiento del dispositivo de cooperación administrativa y en determinar de qué forma mejorar su eficacia.

25. Según la nueva propuesta, la OLAF participaría sistemáticamente en la coordinación de las distintas operaciones de lucha contra el fraude e incluso podría desempeñar un papel clave en estas operaciones mediante la centralización y análisis de la información pertinente y la posibilidad de solicitar a los Estados miembros que organicen una vigilancia especial o que efectúen investigaciones administrativas.

26. El Tribunal hace hincapié en su recomendación formulada en el Informe Especial no 1/2005 (23): las actividades de la OLAF deberían centrarse en su función de investigación. El papel de coordinador de las operaciones de los Estados miembros para luchar contra el fraude transnacional en el IVA, que se atribuye a la OLAF en la propuesta de Reglamento, podría disminuir su capacidad de llevar a cabo con eficacia su función principal.

27. Por otro lado, la nueva propuesta presentaría dificultades prácticas ya que, a diferencia del Reglamento (CE) no 1798/2003, no prevé establecer contactos directos ni cooperar con los inspectores de Hacienda o con el personal de los servicios de lucha contra el fraude. Además, contempla que la información se transmita únicamente a través de las respectivas oficinas centrales de enlace y demás autoridades de investigación fiscal. Este procedimiento entraña el riesgo considerable de que la rapidez y flexibilidad de las actividades de coordinación se vean obstaculizadas.

28. Las observaciones formuladas en los apartados 17 a 19 del presente dictamen también pueden aplicarse a la cooperación administrativa en el ámbito del IVA.

V. COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA PARA COMBATIR EL BLANQUEO DE CAPITALES

29. Con arreglo a la Decisión 2000/642/JAI del Consejo (24), los Estados miembros han creado «unidades de información financiera» (UIF). Estas UIF deberán recabar y analizar la información con objeto de establecer vínculos entre operaciones sospechosas y la actividad delictiva subyacente para combatir el blanqueo de capitales.

30. La Comisión propone que se incluya a las UIF entre las autoridades competentes cuya cooperación se requiere en el marco de la propuesta de Reglamento relativo a la asistencia mutua administrativa a fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad. Dicha institución estaría pues autorizada a solicitar su colaboración, así como a pedirles que transmitan toda la información pertinente para la detección y prevención de irregularidades.

31. El Tribunal señala que la formulación actual de la Decisión 2000/642/JAI del Consejo no prevé la intervención de la Comisión con respecto a las UIF. Algunas de sus disposiciones (25) podrían incluso interpretarse de modo que los servicios de la Comisión se verían excluidos del acceso a la información recabada y comunicada a través de las UIF. En virtud del artículo 19 de las directrices sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria (26), sería por lo tanto conveniente aclarar la situación.

32. Las observaciones formuladas en los apartados 17 y 19 del presente dictamen también revisten importancia en el ámbito de la cooperación administrativa para combatir el blanqueo de capitales.

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

33. El Tribunal comparte el análisis de la Comisión de que resulta necesario establecer una cooperación más eficaz entre los Estados miembros, así como entre éstos y la Comisión, con el fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad en la lucha contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal.

34. El marco jurídico vigente para luchar contra el fraude y las irregularidades resulta complejo y, como han mostrado las fiscalizaciones del Tribunal, difícil de aplicar. El nuevo Reglamento propuesto representa una mayor complejidad, especialmente en cuanto a las definiciones y los criterios en materia de presentación de informes.

35. Además, la propuesta de dotarse de un instrumento jurídico suplementario se contradice con el objetivo acordado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (27) de iniciar una actualización y una reducción del volumen de la legislación comunitaria, así como una importante simplificación de la misma.

36. El Tribunal sugiere a la Comisión que se esfuerce en proponer una simplificación y consolidación de la legislación sobre la lucha contra el fraude de la Comunidad, con el fin de evitar repeticiones y superposiciones de disposiciones contradictorias. Las debilidades existentes que afectan a la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros podrían abordarse en el marco de una reforma de este tipo.

37. El Tribunal recuerda sus recomendaciones relativas a que la OLAF debería centrar sus actividades en su función de investigación. La ampliación del papel desempeñado por la OLAF en la coordinación de las operaciones de lucha contra el fraude de los Estados miembros puede contradecirse con este objetivo.

38. El concepto de «intereses financieros de la Comunidad», en torno al cual gira toda la legislación sobre la lucha contra el fraude, debería definirse claramente. Sería conveniente atenerse a una única definición del término «irregularidades» en dicha legislación.

39. En lo que respecta a la cooperación en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido, el Tribunal reitera su recomendación (28) de que la Comisión se centre en su responsabilidad de identificar el mal funcionamiento de los sistemas nacionales en materia de lucha contra el fraude en el IVA y sugerir los remedios adecuados a los Estados miembros afectados.

El presente Dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 27 de octubre de 2005. Por el Tribunal de Cuentas Hubert WEBER Presidente

(1) COM(2004) 509 final de 20 de julio de 2004.

(2) En virtud del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20), esta Oficina se encargará de aportar la ayuda de la Comisión a la cooperación con los Estados miembros en el ámbito de la lucha contra el fraude y de cualquier otra actividad operativa de la Comisión en materia de lucha contra el fraude.

(3) Acuerdo interinstitucional de 16 de diciembre de 2003«Legislar mejor» (DO C 321 de 31.12.2003, p. 1) y Acuerdo interinstitucional de 22 de diciembre de 1998 relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria (DO C 73 de 17.3.1999, p. 1).

(4) Véase el artículo 35 del Acuerdo interinstitucional de 16 de diciembre de 2003.

(5) Véase el artículo 27 del Acuerdo interinstitucional de 16 de diciembre de 2003.

(6) DO L 312 de 23.12.1995, p. 1.

(7) Pueden encontrarse algunas orientaciones al respecto en una sentencia del Tribunal de Justicia: en el asunto C-11/00 el Tribunal de Justicia declaró que «los términos “intereses financieros de la Comunidad”, que figuran en el artículo 280 CE, no se circunscriben al presupuesto de la Comunidad Europea en sentido estricto» (2003, ECR I-7147, apartado 95).

(8) Véase el Informe Especial no 1/2005, Resumen, apartado VI (DO C 202 de 18.8.2005, p. 1).

(9) Conforme al Reglamento (CE) no 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre la autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria (DO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

(10) Véase el Informe Especial no 1/2005, apartado 32.

(11) Véase el DO C 269 de 4.11.2004, p. 1, apartados 16 a 32.

(12) En virtud del Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la política agraria común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) no 283/72 (DO L 67 de 14.3.1991, p. 11).

(13) Reglamento (CE) no 1681/94 de la Comisión, de 11 de julio de 1994, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el marco de la financiación de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información en esta materia (DO L 178 de 12.7.1994, p. 43).

(14) Véase el Informe Especial no 10/2001 sobre el control financiero de los Fondos Estructurales, apartados 107 a 126 (DO C 314 de 8.11.2001, p. 26).

(15) Véase la página 6 de la exposición de motivos que acompaña a la propuesta de la Comisión.

(16) Por ejemplo, ateniéndose a la propuesta de Reglamento, los Estados miembros deberán facilitar sin solicitud previa cualquier información importante relativa a las irregularidades que puedan tener ramificaciones en otros Estados miembros y cuyo supuesto perjuicio para los intereses financieros de la Comunidad sea de 100 000 euros o superior. Dado que no se fijan plazos para esta comunicación, cabe suponer que la información debe proporcionarse en cuanto pueda evaluarse el impacto financiero de un caso. Sin embargo, cada Estado miembro ya está obligado, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1681/94 e independientemente del importe de que se trate, a comunicar a la mayor brevedad cualquier irregularidad, si de ellas cabe temer que tengan efectos rápidos fuera de su territorio.

(17) Véase el artículo 5, apartado 3, de la propuesta.

(18) Véanse los, apartados 1.45 a 1.55 del Informe Anual 2001(DO C 295 de 28.11.2002, p. 1).

(19) En el caso del IVA, el fraude tiene una incidencia indirecta en los recursos propios de las Comunidades. La capacidad de las Comunidades de cumplir sus obligaciones en materia de gastos no depende del grado de eficacia mostrada en la recaudación del IVA y en la prevención del fraude. El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB) está destinado a cubrir el saldo de los gastos totales que no cubran los demás recursos. Por lo tanto, las consecuencias del fraude en el IVA no sólo afectan a los Estados miembros en los que dicho fraude se produce, sino a todos los Estados miembros en la medida en que se vea incrementada la solicitud de recursos propios PNB.

(20) Reglamento (CE) no 1798/2003 del Consejo, de 7 de octubre de 2003, relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido y por el que se deroga el Reglamento (CEE) no 218/92 (DO L 264 de 15.10.2003, p. 1).

(21) Véase el Informe de la Comisión sobre la utilización de mecanismos de cooperación administrativa en la lucha contra el fraude en el IVA, COM(2004) 260 final de 16.4.2004, p. 18.

(22) En su exposición de motivos, la Comisión menciona explícitamente que utilizó las normas fijadas en el Reglamento (CE) no 1798/2003.

(23) Véanse los apartados XI y 94.

(24) Decisión del Consejo de 17 de octubre de 2000 relativa a las disposiciones de cooperación entre las unidades de información financiera de los Estados miembros para el intercambio de información (DO L 271 de 24.10.2000, p. 4).

(25) Véase por ejemplo el artículo 5, apartado 4, que expone que las UIF adoptarán todas las medidas necesarias, incluidas las medidas de seguridad, para garantizar que la información remitida con arreglo a lo dispuesto en la presente Decisión no sea accesible a otras autoridades, organismos o departamentos.

(26) Acuerdo Interinstitucional de 22 de diciembre de 1998 relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria.

(27) Acuerdo Interinstitucional de 16 de diciembre de 2003«Legislar mejor».

(28) Véase el Informe Especial no 9/98, apartados 4.1 a 4.8, sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea en materia del IVA aplicable a los intercambios intracomunitarios, acompañado de las respuestas de la Comisión (DO C 356 de 20.11.1998, p. 1).