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Bruselas, 4.7.2006

COM(2006) 359 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN

sobre la viabilidad de un índice de nacionales de países terceros condenados en la Unión Europea

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN

sobre la viabilidad de un índice de nacionales de países terceros condenados en la Unión Europea

1. El presente documento forma parte del trabajo preparatorio necesario para evaluar el impacto de cualquier futura propuesta legislativa sobre la creación de un índice de nacionales de países terceros (o de personas de nacionalidad desconocida) condenados en la UE. La preparación de tal propuesta es solamente un aspecto del trabajo emprendido a nivel de la UE para mejorar el acceso a la información sobre condenas penales. La primera parte de este documento de trabajo se refiere a los otros aspectos del trabajo en este ámbito. La segunda parte presenta las principales conclusiones de un estudio de viabilidad sobre la cuestión específica del índice. La tercera y última parte de este documento esboza las cuestiones clave que necesitan un debate en profundidad. Las respuestas al cuestionario (adjunto a este documento) deben posibilitar que este debate se base en una mejor comprensión de la situación en los Estados miembros.

2. Cualquier propuesta legislativa en este ámbito será objeto de una evaluación de impacto pormenorizada. De conformidad con la Comunicación de la Comisión de 27 de abril de 2005[1], uno de sus objetivos será evaluar su impacto en los derechos fundamentales, especialmente el derecho a la intimidad y a la protección de los datos personales establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales.

1. ANTECEDENTES

3. La necesidad de mejorar la calidad de la información intercambiada sobre antecedentes penales se ha convertido en una prioridad para la UE. El Programa de La Haya, adoptado en noviembre de 2004[2], instaba a la Comisión a presentar propuestas al respecto y estos objetivos se fijan en el plan de acción conjunto aprobado por la Comisión y el Consejo los días 2 y 3 de junio de 2005.

4. Los intercambios de información sobre condenas se rigen actualmente por los artículos 13 y 22 del Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 1959 del Consejo de Europa[3]. Estas disposiciones regulan las condiciones de comunicación de los certificados de antecedentes penales entre las partes en el Convenio e instauran la obligación de notificar a las otras partes las condenas de que hayan sido objeto sus nacionales. Este intercambio debe tener lugar al menos una vez al año. En la práctica, sin embargo, estos mecanismos no producen resultados fiables y la información en poder del Estado de la nacionalidad raramente está completa. Por otra parte, el mecanismo para centralizar la información en el Estado de la nacionalidad previsto en el artículo 22 del Convenio no se aplica a los nacionales de países que no son parte en el Convenio de 1959. En el contexto de la UE, por lo que se refiere a esos nacionales de “países terceros”, no es posible determinar si hay condenas previas en otros Estados miembros sin consultar a todos esos Estados. Por ejemplo, si Alemania procesa a un nacional de un país tercero, no puede saber si el inculpado ya ha sido condenado por delitos similares en Dinamarca sin consultar a 24 Estados miembros.

5. Los fallos de los mecanismos existentes se exponen en el Libro Blanco adoptado por la Comisión el 25 de enero de 2005[4]. Tras analizarlos, el Libro Blanco presentaba propuestas para mejorar la situación actual. En particular, proponía basarse en el Estado miembro de condena en vez de en el Estado miembro de la nacionalidad para obtener la información completa y fiable sobre los antecedentes penales de un individuo. Esto, sin embargo, requiere establecer un sistema que permita identificar fácilmente qué Estados miembros ya han condenado a la persona. Teniendo esto presente, el Libro Blanco establecía el marco de un futuro sistema automatizado para la UE de intercambio de información sobre condenas penales que permitiría la identificación fácil y fiable del Estado miembro donde ya se ha condenado a una persona. Ese sistema se basaría en la creación de un índice de delincuentes de la UE (limitado a los datos personales de identificación) y la creación de una red con los antecedentes penales nacionales.

6. Las propuestas del Libro Blanco fueron discutidas por el Consejo de Justicia e Interior de 14 de abril, que definió el camino a seguir:

- Para obtener información sobre condenas impuestas a nacionales de la UE , se decidió seguir basándose en el Estado miembro de la nacionalidad. Este principio constituye la base de un proyecto de interconexión que se está llevando a cabo entre Alemania, Francia, España y Bélgica destinado a crear una red con sus antecedentes penales. Para subsanar los fallos detectados por el Libro Blanco fue, sin embargo, necesaria una profunda reforma de los mecanismos existentes, lo que llevó a la Comisión a adoptar, en diciembre de 2005, una propuesta de Decisión marco relativa a la organización y al contenido del intercambio de información de los registros de antecedentes penales entre los Estados miembros[5]. Esta propuesta aspira a asegurar que el Estado miembro de la nacionalidad esté en condiciones de proporcionar información exhaustiva sobre los antecedentes penales de sus nacionales a petición de otro Estado miembro. También establece un marco para desarrollar un sistema informatizado de transmisión acelerada de información sobre condenas penales en una forma que los Estados miembros puedan comprender y utilizar más fácilmente. La propuesta incorpora una serie de mejoras introducidas por una Decisión previa sobre antecedentes penales, propuesta por la Comisión en octubre de 2005 y adoptada por el Consejo el 21 de noviembre de 2005[6].

- Según lo explicado anteriormente, no es posible basarse en el Estado de la nacionalidad para obtener información exhaustiva sobre las condenas impuestas en la UE a nacionales de países terceros (o personas de nacionalidad desconocida). Para esas personas, los Estados miembros apoyaron la solución propuesta en el Libro Blanco, es decir, la creación de un índice de condenados limitado a los nacionales de países terceros, e invitaron a la Comisión a presentar propuestas legislativas a este respecto. A finales de 2004 y en el curso de 2005 se llevó a cabo un estudio de viabilidad inicial sobre la base de la solución propuesta en el Libro Blanco. Los resultados de este estudio se presentaron a los Estados miembros en una reunión de expertos que tuvo lugar el 14 de marzo de 2005. Tras el Consejo de 14 de abril de 2005, el estudio se completó mediante un examen de las especificidades de un índice limitado a los nacionales de países terceros.

- El Consejo de 14 de abril también reafirmó la necesidad de basar los intercambios de información sobre condenas en comunicaciones bilaterales entre los sistemas de antecedentes penales de los Estados miembros. A este respecto, el futuro trabajo comprenderá el desarrollo de un formato normalizado de la UE para intercambiar información, con el fin de superar las dificultades existentes tanto en términos de idioma como de diversidad de ordenamientos jurídicos. Actualmente se está llevando a cabo un estudio que aborda este aspecto. Este aspecto del trabajo cubre tanto a los nacionales de la UE como de “países terceros”.

2. FUNCIÓN Y VIABILIDAD TÉCNICA DE UN ÍNDICE LIMITADO A NACIONALES DE PAÍSES TERCEROS CONDENADOS EN LA UE

2.1. Función del índice limitado

7. La función del índice es muy específico: debe permitir a un Estado miembro que requiera información sobre los antecedentes penales de una persona recibir la notificación inmediata de qué Estado o Estados miembros poseen información sobre esa persona. Para que el sistema funcione, deben seguirse los siguientes pasos:

- El Estado miembro de condena debe alimentar el índice con información que permita la identificación de los nacionales de países terceros condenados (o de las personas de nacionalidad desconocida). Solamente los elementos que permiten la identificación de la persona condenada se consignan en el índice; no el contenido de los antecedentes penales en sí. Debería haber un mecanismo de actualización para permitir la supresión de datos obsoletos. La decisión de tener un índice limitado a los nacionales de países terceros (y a personas de nacionalidad desconocida) requerirá que cada el Estado miembro pueda incluir en el índice las identidades de estas personas solamente.

- El sistema nacional de antecedentes penales que desee saber si un nacional de un país tercero tiene antecedentes penales podrá entonces consultar el índice utilizando los identificadores de la persona. La base de datos dará una respuesta simple y precisará en qué Estado o Estados miembro la persona tiene antecedentes penales.

- Las peticiones de certificados de antecedentes penales se hacen bilateralmente entre la autoridad responsable de los antecedentes penales y su homóloga en otro Estado miembro que haya sido identificado como poseedor de información sobre el nacional del país tercero de que se trate.

2.2. Resultados del estudio sobre la viabilidad de un índice limitado

8. Los resultados del estudio de viabilidad[7] muestran que, en cuanto a la complejidad del sistema, hay poca diferencia entre un Registro Europeo de Penados (en lo sucesivo, “REP”) con un índice completo o con un índice limitado a nacionales de países terceros. No hay ninguna diferencia fundamental por lo que se refiere al marco funcional y técnico. Incide escasamente en la organización requerida a nivel nacional, en la viabilidad de la infraestructura propuesta que liga el sistema central (SC) al interfaz nacional (IN) y en los mecanismos de intercambio de información bilaterales propuestos.

9. La principal diferencia entre las dos versiones consiste en la envergadura del sistema. Un índice limitado requerirá menos capacidad de almacenamiento y tratamiento que un índice completo. El estudio concluye que probablemente los costes de un REP con un índice limitado sean alrededor de un 40 % más bajos que los de un REP con un índice completo. El estudio inicial había calculado que el desarrollo de un REP basado en un índice completo sería de aproximadamente 4 millones de euros[8]. Estas diferencias entre los costes se deben principalmente a los diferentes requisitos para la infraestructura de equipos informáticos y de red, ya que un índice limitado requerirá menos espacio de almacenamiento, menos capacidad informática y un menor ancho de banda.

10. Debe recordarse que estas estimaciones solamente comprenden el establecimiento de un índice para conectarlo a una red y el establecimiento de un canal de comunicaciones seguro. Pero serán los Estados miembros los responsables de adaptar su propia infraestructura de TI de modo que pueda comunicarse con el índice (de acuerdo con las especificaciones de interconexión que se den) y de desarrollar un interfaz de usuario final que se adapte a sus necesidades. El estudio no evalúa estos costes[9].

3. CUESTIÓN CLAVE: ¿CÓMO ASEGURAR EL FUNCIONAMIENTO EFICAZ DEL ÍNDICE LIMITADO?

11. No tendría sentido crear un sistema de índice que proporcionara información no fiable. El funcionamiento eficaz del índice requiere que haya un grado suficiente de certeza sobre los datos que identifican a la persona que figura en él. La ausencia del suficiente grado de certeza llevaría a situaciones inaceptables. Primero, podrían no encontrarse ciertas condenas y, por tanto, el sistema no podría cumplir su objetivo de facilitar información exhaustiva. En segundo lugar, las condenas podrían atribuirse por error otra persona que no fuera la condenada, situación que sería particularmente perjudicial para quien fuera objeto de la confusión.

3.1. Sistemas existentes de TI a nivel de la UE

12. Actualmente, hay varios sistemas de TI a gran escala y proyectos en curso a nivel de la UE que son interesantes en el contexto actual:

- El sistema de información de Schengen (SIS) es un sistema de información que permite a las autoridades competentes de los Estados miembros obtener, a través de un procedimiento de solicitud automática, datos relacionados con descripciones sobre personas y bienes. En particular, se utiliza en el contexto de la cooperación policial y judicial en materia penal, así como en los territorios nacionales y para el control de la frontera exterior y la emisión de visados y permisos de residencia. Es operativo desde marzo de 1995. La versión actual del SIS no contiene elementos biométricos. El SIS de segunda generación (SIS II), que integrará a los nuevos Estados miembros, permitirá el almacenamiento de datos biométricos pero no el uso de elementos biométricos como criterio de búsqueda. Sin embargo, ofrecerá medios centrales de búsqueda de nombres de individuos que contribuirán a una mayor exactitud en las búsquedas. Será operativo en marzo de 2007.

- El sistema de Información de Europol aspira a centralizar toda la información disponible en los Estados miembros sobre delincuencia organizada, relativa, para cada individuo, entre otras cosas a su identidad, características físicas, huellas dactilares, perfil de ADN y al delito por el que aparece en el sistema (por ejemplo, por sospecha de haber cometido ese delito, por haber sido condenado, etc.). Los programas informáticos del Sistema de Información de Europol están disponibles en los 25 Estados miembros desde el 10 de octubre de 2005. Cada Estado miembro introduce los datos en el Sistema, que son responsabilidad de la Unidad Nacional de Europol.

- El 12 de octubre de 2005 la Comisión adoptó una Propuesta de Decisión marco del Consejo sobre el intercambio de información en virtud del principio de disponibilidad [10]. El objetivo de esta propuesta es poner ciertos tipos de información en poder de los servicios represivos de un Estado miembro a disposición también de las autoridades de otros Estados miembros con competencias equivalentes o de Europol. Establece que la información disponible debe ser compartida, bien estando accesible en línea, bien transmitiéndose previa “solicitud de información” tras cotejar la información solicitada con los datos de los índices proporcionados por los Estados miembros para la información que no esté accesible en línea. Entre los tipos de datos comprendidos figuran perfiles de ADN, huellas dactilares, informes de balística, datos de matriculación de vehículos, números de teléfono y otros datos de contacto, y nombres contenidos en los registros civiles. En este contexto, también debería hacerse referencia al Tratado firmado el 27 de mayo de 2005 en Prüm entre Alemania, Austria, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, España y Francia para aumentar la cooperación transfronteriza, que trata, en particular, de la lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la inmigración ilegal. Este instrumento, que todavía no se ha ratificado, entre otras cosas introducirá medidas de gran alcance para mejorar el intercambio de información, especialmente en el ámbito de las huellas dactilares y perfiles de ADN, como un sistema de índice y un acceso directo a las bases de datos nacionales.

- El Sistema de Información de Visados (VIS) aspira a aumentar la cooperación consular y las consultas entre autoridades consulares centrales y a mejorar la gestión de la política común de visados para contrarrestar las amenazas para la seguridad interna e impedir el “visa shopping”. Además, se propone facilitar los controles no sólo en los puntos fronterizos de control exteriores, sino también en los territorios de los Estados miembros, facilitando así la lucha contra el fraude. Por otra parte, ayudará a la identificación y retorno de inmigrantes ilegales y facilitará la aplicación del Reglamento “Dublín II” (Reglamento (CE) n° 343/2003[11]). Estará operativo a finales de 2006. El VIS contendrá información biométrica y alfanumérica y permitirá el uso de la biométrica como criterio de búsqueda. El 24 de noviembre de 2005 la Comisión adoptó una propuesta de Decisión del Consejo sobre el acceso al VIS de las autoridades responsables de la seguridad interna y de Europol en el contexto de la cooperación policial y judicial en materia penal[12].

- El propósito de Eurodac es ayudar a determinar, con arreglo al Reglamento de Dublín, el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un país tercero. Es una base de datos limitada a la información biométrica (huellas dactilares) que permite la comparación de las huellas dactilares de los solicitantes de asilo y de los inmigrantes ilegales.

3.2. Posibles opciones

13. En cuanto al índice limitado del REP, será necesario determinar el tipo de datos relativos a la identidad de las personas contenidas en el índice que deberá contener para constituir una herramienta de investigación eficaz. A este respecto, cabe observar lo siguiente:

- El índice será alimentado por los sistemas nacionales de antecedentes penales. La mayoría de ellos solo contienen información alfanumérica (es decir, basada en texto), a excepción del Reino Unido y de Chipre, cuyos antecedentes comprenden las huellas dactilares. Sin embargo, al parecer incluso en los países que no incluyen huellas dactilares en sus antecedentes penales, esta información a veces se recaba en un momento anterior en el marco de la investigación o procesamiento (por ejemplo, por la policía).

- A nivel nacional, establecer la identidad de una persona con un grado de certeza suficiente suscita más problemas en el caso de los nacionales de países terceros que en el caso de nacionales de la UE (ausencia de documentos de identidad fiables, identidades falsas, etc.). La información alfanumérica sobre la identidad de un nacional de un país tercero consignada en los antecedentes penales nacionales (y que se transferiría al índice una vez creado), será, por tanto, poco fiable en una serie de casos.

14. Hay varias opciones que habrá que evaluar, en especial, a la luz de los principios de proporcionalidad y necesidad. Estas opciones se analizarán nuevamente en el contexto de la evaluación de impacto antes de cualquier propuesta legislativa.

15. Opción 1: un índice limitado a la información alfanumérica. Los dos riesgos principales asociados a esta opción son: i) información incompleta sobre las condenas previas de la persona (por ejemplo, porque ya ha sido condenada pero con otro nombre o alias); ii) atribución errónea de una condena a una persona. Como el índice solo es una herramienta que permite al usuario determinar dónde la persona ha sido previamente condenada, este segundo riesgo podía restringirse asegurando que los Estados miembros implicados en el intercambio de información verifiquen cuidadosamente la identidad de la persona (en su caso, utilizando datos biométricos). Sin embargo, esta opción no garantiza el acceso a una información exhaustiva.

16. Opción 2: un índice que contenga datos biométricos. Esta opción implica un coste mayor (al nivel de la UE[13] pero también para los Estados miembros que tendrían que estar en condiciones de alimentar el índice con información biométrica). También plantea cuestiones de protección de datos distintas a la opción 1. Hay dos posibilidades por lo que se refiere al uso de la información biométrica:

- En primer lugar, los datos biométricos podrían almacenarse en el índice pero utilizarse solamente para confirmar la identidad de una persona: no sería posible entonces realizar búsquedas generales en la base de datos utilizando criterios biométricos de búsqueda. Así es como funcionará el SIS II.

- En segundo lugar, podría añadirse al índice un motor de búsqueda biométrico para permitir búsquedas generales de datos biométricos: daría acceso a la información exhaustiva evitando al mismo tiempo la atribución errónea de una condena a una persona.

17. Opción 3: un índice que contenga datos biométricos pero limitado a ciertas categorías de delitos graves. Ésta es una opción elegida a nivel nacional por ciertos Estados miembros que han creado registros separados que contienen información biométrica para ciertos tipos de delitos (pero sin distinguir entre nacionales de la UE y de países terceros). Esto requeriría un consenso sobre las categorías de delitos que deben incluirse.

18. Opción 4: no se crearía ningún índice. Para determinar si un nacional de un tercer país ya ha sido condenado en otro Estado miembro, el Estado miembro solicitante se basaría en los mecanismos tradicionales de cooperación judicial o policial. En el futuro, en particular el intercambio de ciertos tipos de información - especialmente los perfiles de ADN y las huellas dactilares - entre autoridades represivas podría facilitarse a través de la aplicación del principio de disponibilidad (véase el apartado 12).

19. Las respuestas al cuestionario adjunto deben permitir que el debate sobre estas diversas opciones se base en un mejor entendimiento de la situación en los Estados miembros.

ANEXO

Cuestionario enviado a los Estados miembros

I. INFORMACIÓN RECABADA POR LA POLICÍA

1. Cuando arrestan a una persona en el curso de una investigación penal, ¿suelen encontrar dificultades para determinar su nacionalidad?

sí - % aproximado

no

2. Cuándo arrestan a una persona en el curso de una investigación penal, ¿suelen encontrar dificultades para determinar su identidad?

sí - % aproximado

no

3. En caso afirmativo, ¿cuáles son las principales razones?

la persona no posee ningún documento de identidad

los documentos presentados no son fiables

la persona se niega o es incapaz (por ejemplo, por dificultades lingüísticas, etc.) de presentar cualquier prueba sobre su identidad

otras, especificar

4. ¿Cómo determinan su identidad?

5. ¿Qué tipo de información biométrica recogen de una persona detenida?

huellas dactilares

fotografías.

ADN

otros, especificar

6. Si se determina que la persona detenida es un nacional de un país tercero, es decir, un nacional no perteneciente a la UE, ¿contactan sistemáticamente al país tercero para verificar la identidad y las declaraciones de la persona relativas a sus circunstancias personales?

sí - % aproximado

no

7. En caso afirmativo, ¿es satisfactoria la respuesta?

sí - % aproximado

no, especificar las razones

8. ¿Es posible recabar información biométrica después de la fase de investigación policial o cuando se condena a una persona?

sí, precisar

no

II. INFORMACIÓN DISPONIBLE TRAS LA FASE DE INVESTIGACIÓN POLICIAL

9. La información sobre la identidad de una persona (incluidos los datos biométricos) recabada en la fase policial, ¿se transmite automáticamente a las autoridades de procesamiento?

sí

no

solo en parte, especificar

10. Una vez se ha condenado a la persona, ¿la información sobre su identidad recabada en la fase policial se transfiere automáticamente a los antecedentes penales de esa persona?

sí

no

solo en parte, precisar

11. En caso negativo, especificar:

- si hay requisitos legales que hacen imposible esta transferencia

sí, precisar

no

- si los antecedentes penales contienen un enlace o referencias al expediente policial que garantice que esta información es fácilmente accesible

sí

no

12. Cuando procesan a un no nacional, ¿dirigen sistemáticamente una petición de antecedentes penales nacionales para saber si esa persona ya ha sido condenada?

sí - % aproximado

no

13. En caso afirmativo, ¿cuáles son los principales problemas encontrados?

14. Cuando la persona condenada utiliza un alias, ¿se incluyen los datos relativos al alias en los antecedentes penales?

sí

no

15. En la medida en que los datos biométricos se recojan en una determinada fase del procedimiento, ¿se guardan en bases de datos accesibles?

sí

no

16. Si la respuesta a la pregunta 15 es afirmativa, especificar si estas bases de datos se limitan a ciertos tipos de delitos (por ejemplo, delitos sexuales):

sí, precisar

no

17. ¿Elaboran estadísticas relativas a condenas impuestas en su territorio a nacionales de países terceros? Si es así, proporcionar la información pertinente.

[1] Comunicación de la Comisión - Respeto de la Carta de Derechos Fundamentales en las propuestas legislativas de la Comisión - Metodología para un control sistemático y riguroso. COM(2005) final 172 de 27.04.2005.

[2] DO C 53 de 3.3.2005, p. 1.

[3] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeTraites.asp?CM=8&CL=ENG

[4] Libro Blanco relativo al intercambio de información sobre condenas penales y al efecto de éstas en la Unión Europea, COM(2005) 10.

[5] COM(2005) 690.

[6] Decisión 2005/876/JAI del Consejo, de 21 de noviembre de 2005, relativa al intercambio de información de los registros de antecedentes penales, DO L 322 de 9.12.2005, p. 33.

[7] Disponible previa petición.

[8] Para beneficiarse de las economías de escala, el estudio de viabilidad se basa en la suposición de que el índice se desarrollaría sobre la base de la plataforma técnica utilizada para el SIS II, aunque ambos sistemas serían diferentes, con datos y acceso estrictamente separados. El estudio evalúa primero los costes de un sistema sin almacenamiento de datos biométricos en una cantidad de 4 millones de euros, y después un sistema con almacenamiento de datos biométricos en 2 millones adicionales. La aplicación de la capacidad de búsqueda requerirá gastos suplementarios.

[9] La Comunicación de la Comisión COM(2005)122 incluye una propuesta de Decisión del Consejo que establece para el periodo 2007-2013 el programa específico “Justicia penal” como parte del programa general “Derechos fundamentales y justicia”. Esta propuesta, si se adopta, proporcionaría la base jurídica para permitir el apoyo del presupuesto de la UE al desarrollo y aplicación de un sistema informatizado europeo de intercambio de información sobre antecedentes penales, que podría incluir la ayuda directa a la modernización de los antecedentes penales nacionales.

[10] Propuesta de Decisión marco del Consejo sobre el intercambio de información en virtud del principio de disponibilidad, COM(2005) 490 de 12.10.2006.

[11] DO L 50 de 25.2.2003.

[12] COM(2005) 600.

[13] Véase la nota 8.