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Bruselas, 5.5.2010

COM(2010)210 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Desarrollo de una política de aviación civil de la UE para Brasil

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Desarrollo de una política de aviación civil de la UE para Brasil

1. Introducción

1.1 Tradicionalmente, el transporte aéreo internacional se ha regido por acuerdos bilaterales entre Estados. No obstante, en 2003 la Unión Europea (UE) comenzó a aplicar una política exterior común en el sector de la aviación con determinados terceros países. Como se indica en la Comunicación de la Comisión titulada «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», los acuerdos específicos entre la UE y determinados terceros países[1] aportarán el considerable valor añadido de generar nuevas oportunidades económicas a través de la apertura de los mercados y del fomento de las posibilidades de inversión. Además, tales acuerdos constituirán la mejor manera de garantizar una competencia leal y una normativa rigurosa de seguridad y protección de la aviación y del medio ambiente a través del fomento de la cooperación en materia de reglamentación.

Por lo tanto, la Comisión Europea ha propuesto que se entablen negociaciones dirigidas a la conclusión de acuerdos globales de aviación con interlocutores clave de las principales regiones del mundo, para así aumentar las perspectivas de fomento del sector de la aviación europeo y garantizar unas condiciones de competencia equitativas, contribuyendo al mismo tiempo a la reforma de la aviación civil internacional.

1.2 Los 4,4 millones de pasajeros anuales entre los Estados Unidos y Brasil[2] y la elevada tasa de crecimiento del tráfico aéreo entre la UE y América del Sur[3] hacen de Brasil un sólido candidato para la firma de un acuerdo de transporte aéreo de nueva generación al nivel de la UE. Se ha desarrollado recientemente una intensa cooperación en el ámbito de la aviación civil entre la UE y Brasil :

- a principios de 2009, la UE y Brasil negociaron un Acuerdo sobre determinados aspectos de los servicios aéreos («Acuerdo horizontal»)[4];

- en diciembre de 2009 comenzaron las negociaciones para un acuerdo bilateral UE/Brasil sobre seguridad de la aviación civil[5];

- entre el 24 y el 26 de mayo de 2010 está previsto celebrar en Río de Janeiro una cumbre sobre aviación civil UE-América Latina organizada conjuntamente con la autoridad brasileña de aviación civil.

1.3 El Gobierno brasileño ha transmitido a la Comisión su deseo de entablar negociaciones globales de transporte aéreo con la UE para sustituir los acuerdos bilaterales de servicios aéreos vigentes entre los Estados miembros y Brasil y crear un marco regulador modernizado que propicie el crecimiento de los servicios aéreos en anticipación de la Copa Mundial de la FIFA que se celebrará en Brasil en 2014 y de los Juegos Olímpicos de Río de Janeiro de 2016.

1.4 La celebración de un acuerdo de liberalización progresiva del mercado con Brasil reportará beneficios económicos, tanto en la Unión Europea como en Brasil, a las compañías aéreas, los aeropuertos, los pasajeros, los expedidores, la industria del turismo y la economía en su conjunto. Según un estudio económico efectuado por encargo de la Comisión, la apertura de los mercados de la aviación entre la UE y Brasil podría generar hasta 460 millones de euros anuales de beneficios para los consumidores[6]. Lo que es igualmente importante, introduciría una reforma fundamental del marco regulador por el que se rigen los servicios aéreos entre la UE y Brasil. Por consiguiente, la Comisión recomienda que el Consejo autorice a la Comisión para negociar, en nombre de la UE, un acuerdo global de transporte aéreo con Brasil dirigido a obtener una liberalización gradual del mercado y un alto nivel de cooperación en materia de reglamentación. El aumento de esta cooperación garantizaría una competencia leal en igualdad de condiciones entre todas las compañías aéreas. Además, la cooperación en materia de reglamentación aportaría al sector de la aviación de la UE importantes reducciones de costes.

2. MARCO REGULADOR VIGENTE DEL TRANSPORTE AÉREO ENTRE LA UE Y BRASIL

2.1 Acuerdos bilaterales de servicios aéreos entre los Estados miembros y Brasil

El transporte aéreo comercial entre Brasil y la Unión Europea se rige actualmente por quince acuerdos bilaterales de servicios aéreos. Los servicios de transporte aéreo entre Brasil y los doce Estados miembros restantes carecen en el momento presente de toda base jurídica.

Los actuales acuerdos de servicios aéreos entre Estados miembros de la UE y Brasil no permiten a las compañías aéreas, los aeropuertos, los pasajeros ni los expedidores extraer un pleno provecho de las ventajas de unos mercados abiertos. Todos los acuerdos limitan el número de vuelos semanales, restringiendo en particular las operaciones entre la UE y São Paulo. Además, esos acuerdos limitan los derechos de código compartido y los de transporte de carga o pasajeros entre Brasil y terceros países. Por otro lado, las considerables variaciones existentes entre los distintos acuerdos bilaterales han configurado todo un mosaico de servicios aéreos entre la UE y Brasil. Por ejemplo, los derechos de tráfico intercambiados oscilan entre dos y ochenta vuelos semanales. Las diferencias entre los distintos acuerdos bilaterales de servicios aéreos entre los Estados miembros y Brasil generan desigualdades en cuanto a las oportunidades disponibles para las compañías aéreas de la UE.

Marco regulador del transporte aéreo en Brasil

2.2 Por su geografía, Brasil constituye el cuarto mercado nacional de la aviación más activo del mundo[7]. Tras el acceso de las compañías aéreas de bajo coste a ese mercado, el volumen de mercado nacional se duplicó prácticamente entre 2003 y 2008. La principal compañía aérea -para servicios tanto nacionales como internacionales- es TAM, seguida por la aerolínea de bajo coste Gol. TAM es actualmente la única línea aérea brasileña que vuela a Europa. Un 78 % de los pasajeros y un 85 % de las toneladas de carga que se embarcan en los vuelos directos entre la UE y Brasil son transportados por líneas aéreas de la UE[8].

2.4 La participación extranjera en la propiedad de las aerolíneas brasileñas se halla actualmente limitada al 20 %. En noviembre de 2009, el senado brasileño aprobó una ley que aumentaba los límites de la participación extranjera en la propiedad de las líneas aéreas al 49 %.

2.5 La regulación del transporte aéreo en Brasil se caracteriza por la fuerte presencia de la Autoridad Nacional de Aviación Civil (ANAC), entidad creada en 2006 y vinculada al Ministerio de Defensa. La gestión del tráfico aéreo se halla bajo el control del Ejército del Aire brasileño. La organización de los aeropuertos brasileños corresponde a Infaero, entidad dependiente del Ministerio de Defensa. El principal aeropuerto internacional, São Paulo-Guarulhos, sufre una grave congestión. Brasil está contemplando la posibilidad de adjudicar concesiones aeroportuarias a fin de acelerar las mejoras de infraestructura.

3. POSIBLES BENEFICIOS ECONÓMICOS DE UN ACUERDO GLOBAL DE TRANSPORTE AÉREO ENTRE LA UE Y BRASIL

3.1 Nuevo refuerzo de la asociación estratégica entre la UE y Brasil

En 2007, Brasil y la UE acordaron crear una asociación estratégica[9]. Brasil es un importante socio de la UE con la que no solo mantiene estrechos vínculos históricos, culturales y comerciales, sino que además comparte la capacidad de incidir realmente en la resolución de numerosos desafíos mundiales como el cambio climático.

Además de ser la décima economía mundial, Brasil ocupa también el décimo lugar en el ranking de socios comerciales de la UE. Se trata de un país que ha registrado tasas de crecimiento positivas incluso durante la crisis económica mundial de 2008 – 2009, y está generalmente admitido que la economía brasileña encierra un enorme potencial. El sector de los servicios de transporte de la UE presenta un excedente comercial superior a 700 millones de euros[10]. El transporte aéreo entre la UE y Brasil se nutre tanto del turismo como de los negocios y los intercambios personales. El refuerzo de las conexiones de transporte aéreo entre la UE y Brasil será esencial para facilitar el comercio, las inversiones, el turismo y los intercambios personales con uno de nuestros socios estratégicos.

3.2 Beneficios económicos de la apertura de los mercados de la aviación entre la UE y Brasil

El estudio económico antes mencionado demuestra que un acuerdo de transporte aéreo con Brasil generaría importantes beneficios económicos:

- La supresión de las restricciones bilaterales que afectan a la capacidad y a la frecuencia permitiría a las aerolíneas expandir sus servicios en consonancia con la demanda de los pasajeros. Actualmente, varias líneas aéreas de la UE hacen un máximo uso de los derechos de tráfico disponibles, especialmente hacia y desde São Paulo.

- Al introducir una mayor competencia de precios, la supresión del control de los mismos resultaría beneficiosa para los pasajeros.

- La eliminación de las restricciones de código compartido permitiría a las compañías aéreas ofrecer a sus pasajeros conectividad a una red más amplia.

- La supresión de las restricciones del número de líneas aéreas designadas permitiría a las compañías de reciente acceso al mercado introducir nuevos servicios entre la UE y Brasil.

- La existencia de un nuevo marco regulador resultaría altamente favorable para el mercado del transporte de mercancías entre la UE y Brasil. Anualmente se transportan entre la UE y Brasil 250 000 toneladas de flete. Los servicios de flete se ven limitados tanto por la falta de derechos de tráfico entre Brasil y terceros países como por la falta de derechos de transporte intermodal.

- La posible liberalización recíproca de las normas sobre inversiones otorgaría a las líneas aéreas un mayor acceso a los capitales extranjeros, y a los inversores la capacidad de invertir en atractivas empresas de otros mercados.

- La reducción de los costes empresariales aligeraría los costes de funcionamiento de las líneas aéreas, lo que repercutiría favorablemente en sus usuarios, es decir, los pasajeros y los expedidores.

Según las estimaciones recogidas en el estudio, la apertura de los mercados de la aviación entre la UE y Brasil podría generar entre 300 y 460 millones de euros anuales en beneficios para los consumidores[11].

3.3 Valor añadido de la cooperación en materia de reglamentación con Brasil al nivel de la Unión

El valor añadido de entablar negociaciones sobre transporte aéreo con Brasil a escala de la Unión no se limita, ni mucho menos, a los beneficios económicos de la apertura de los mercados de la aviación. El principio de reciprocidad ocupa un lugar muy importante en el Código aeronáutico brasileño y en las leyes y disposiciones reglamentarias especiales de ese país en materia de aviación. Ese principio ofrece una sólida base jurídica para la obtención de beneficios recíprocos, dentro de un marco regulador modernizado, por parte de la Unión y de Brasil.

Los elementos de la cooperación en materia de reglamentación comprendidos en un acuerdo sobre transporte aéreo al nivel de la Unión rebasan con creces las posibilidades existentes a escala bilateral. Un importante punto del acuerdo sobre transporte aéreo al nivel de la Unión será el refuerzo de la cooperación con Brasil dirigida a amortiguar el impacto medioambiental de la aviación, incluida una contribución conjunta a los esfuerzos mundiales para mitigar las repercusiones de la aviación en el cambio climático. Habida cuenta del interés de Brasil en los biocarburantes, esa cooperación podría asimismo tener por objeto un mayor desarrollo de los biocarburantes sostenibles que reduzca la incidencia de la aviación en el cambio climático. Brasil es, además, un candidato obvio para el desarrollo de «vuelos ecológicos» con destino a la UE y procedentes de ella mediante la introducción de innovaciones en el tráfico aéreo. El aumento de la cooperación en materia de protección y facilitación de la aviación y de política aeroportuaria podría reducir en igual medida los costes de las líneas aéreas, los aeropuertos y los expedidores.

El acuerdo instituiría un comité mixto encargado de la supervisión de la ejecución del acuerdo. Se trata de un excelente mecanismo para abordar de forma conjunta los problemas que puedan afectar a los servicios de transporte aéreo entre la UE y Brasil, muchos de los cuales serían difíciles de resolver mediante las consultas previstas en los acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos.

4. CONCLUSIONES: IMPORTANTE VALOR AÑADIDO DE UN FUTURO ACUERDO DE TRANSPORTE AÉREO UE-BRASIL

4.1 Brasil ha manifestado su interés por entablar negociaciones para un acuerdo global de transporte aéreo con la UE. Ésta debe ofrecer una respuesta positiva y esforzarse por capitalizar el interés brasileño. La modernización del marco en el que se inscribe el transporte aéreo entre la UE y Brasil ofrecería nuevas y sustanciales oportunidades comerciales a las aerolíneas y los aeropuertos de la UE sobre una base equitativa. El sector aéreo europeo ha solicitado a las instituciones de la UE que entablen negociaciones globales de transporte aéreo con Brasil en 2010 a fin de incentivar la recuperación del tráfico aéreo tras la crisis económica y financiera mundial[12]. Además, la consolidación de las conexiones de transporte aéreo reforzaría aún más la asociación estratégica entre la UE y Brasil.

4.2 Las negociaciones para un acuerdo global de transporte aéreo con Brasil tendrían como objetivo la apertura gradual del acceso al mercado y la creación de posibilidades de inversión. El acuerdo resultante de esas negociaciones garantizaría a las líneas aéreas de la Comunidad una igualdad de derechos y de oportunidades dentro de un marco legal coherente, con un acceso al mercado lo más amplio posible y una normativa reglamentaria lo más estricta posible. Con dicho acuerdo, además, se abrirían nuevas oportunidades comerciales entre Brasil y los Estados miembros que actualmente carecen de base jurídica para el transporte aéreo comercial hacia Brasil y desde ese país.

Un estudio recientemente realizado en nombre de la Comisión puso de manifiesto los sustanciales beneficios económicos que se derivarían de la apertura del mercado entre la UE y Brasil, y las ventajas también considerables que supondría la existencia tanto de un comité mixto que discutiese y resolviese las cuestiones empresariales de relevancia para los servicios aéreos UE-Brasil como de una estrecha cooperación en materia de reglamentación en todos los campos de la aviación civil.

4.3 Un acuerdo de transporte aéreo entre la Unión Europea y Brasil aumentaría el rigor de la normativa de seguridad y protección de la aviación y del medio ambiente aplicable a los servicios aéreos. En el campo de la seguridad de la aviación, se está negociando actualmente un acuerdo específico cuyo objetivo es una cooperación más estrecha en materia de reglamentación y, en particular, el reconocimiento recíproco de los resultados de certificación en los ámbitos de la seguridad de la aviación y la compatibilidad medioambiental.

Ese acuerdo debe ajustarse al compromiso de la UE con el desarrollo sostenible del transporte. Es asimismo importante que el acuerdo no merme la capacidad de la UE para aplicar instrumentos reguladores o económicos destinados a mitigar los efectos de la aviación en el cambio climático. Antes al contrario, el acuerdo debe fijarse entre sus objetivos una estrecha cooperación para mitigar esos efectos. Es preciso ofrecer a Brasil incentivos para que desarrolle y ejecute medidas dirigidas a mitigar los impactos medioambientales y climáticos de la aviación. Esas disposiciones podrían incluir medidas de mercado como el comercio de emisiones u otras modalidades de créditos de emisiones.

Los sectores correspondientes, tanto de la UE como de Brasil, saldrían beneficiados de una cooperación más estrecha entre las autoridades reguladoras de diversos campos de la aviación civil. Esa cooperación en materia de reglamentación solo puede lograrse al nivel de la Unión.

4.4 En consideración de lo anteriormente expuesto, la Comisión Europea recomienda que el Consejo la autorice para iniciar negociaciones con Brasil a fin de celebrar un acuerdo global de transporte aéreo.

La Comisión colaborará estrechamente con los Estados miembros y todas las partes interesadas para definir y alcanzar los objetivos establecidos en las directrices de negociación.

[1] COM(2005) 79 final de 11.3.2005.

[2] Fuente: Eurostat.

[3] Según la Previsión Global del Mercado de Airbus para el periodo 2009-2008, el tráfico aéreo entre Europa y América del Sur aumentará a un ritmo del 5,7 % anual, porcentaje considerablemente superior a la media mundial del 4,7 % y similar al previsto para el tráfico entre Europa y la India.

[4] COM(2009) 411 final de 3.8.2009. El 9.10.2009, el Consejo autorizó la firma del Acuerdo.

[5] El Consejo autorizó a la Comisión para que entablara esas negociaciones mediante decisión de 9.10.2009.

[6] Booz & Co, «The Economic Impacts of Opening Aviation Markets between the EU and Brazil», junio de 2009. (http://ec.europa.eu/transport/air/international_aviation/country_index/study_brazil_EN)

[7] Fuente: Estadísticas de transporte aéreo mundial, 51 edición.

[8] Fuente: ANAC, Anuário do Transporte Aéreo 2008.

[9] COM(2007) 281 final.

[10] Fuente: Eurostat.

[11] Estas cifras se ciñen a los vuelos para el transporte de pasajeros y a las repercusiones directas de la liberalización en el excedente del consumidor, y no incluyen por lo tanto los beneficios económicos indirectos o inducidos.

[12] ACI Europe, Renewed Call for Competitive Relief Measures, noviembre de 2009.