Informe Especial ¿Responde 
adecuadamente la ayuda 
financiera de la UE  
a las necesidades  
de los microempresarios?ES 2015  Nº 08
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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Print ISBN 978-92-872-2556-6 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/81165 QJ-AB-15-008-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-2578-8 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/625800 QJ-AB-15-008-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-2564-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/953028 QJ-AB-15-008-ES-E
© Unión Europea, 2015
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¿Responde 
adecuadamente la ayuda 
financiera de la UE  
a las necesidades  
de los microempresarios?
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2015  Nº 08
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal, 
y especializada en los ámbitos de gasto de políticas estructurales, transporte y energía. La fiscalización fue dirigida por 
Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal; asistida por Tony Murphy, jefe de Gabinete; Mihail Stefanov, agregado del Gabinete; 
Emmanuel Rauch, jefe de Unidad; Dennis Wernerus, jefe de equipo; Romuald Kayibanda, jefe de equipo; Piotr Senator, 
auditor, y Christian Wieser, auditor.
De izquierda a derecha: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator y M. Stefanov.

03
 Índice
Apartados
 Abreviaturas
 Glosario
I – VI Resumen
1 – 16 Introducción
17 – 18 Alcance y enfoque de la fiscalización
19 – 63 Observaciones
19 – 37 Programación y concepción de la asistencia de la UE a microempresarios
21 – 30 Falta de evaluaciones de las necesidades específicas y de sistemas de gestión de riesgos adecuados en las 
ayudas del FSE a microempresarios
31 – 33 Los mecanismos de creación de instrumentos del EPMF fueron generalmente satisfactorios
34 – 36 La mayoría de los instrumentos financieros del FSE no atrajeron financiación privada
37 Los instrumentos financieros del EPMF atrajeron algo de financiación privada
38 – 54 Seguimiento y sistemas de información sobre el rendimiento
41 – 44 Información limitada sobre el alcance y los índices de supervivencia en los programas operativos del FSE
45 – 47 Información más completa sobre el alcance y los índices de supervivencia en los proyectos del EPMF
48 – 54 La ayuda llegó a algunos microempresarios, de los cuales alrededor de la mitad estaban anteriormente 
desempleados
55 – 63 Información sobre los costes de aplicación de la ayuda de la UE a microempresarios
56 – 58 Información incompleta sobre los costes administrativos de aplicación de los programas operativos del FSE
59 – 63 Variaciones en los costes de los instrumentos financieros del FSE
64 – 72 Conclusiones y recomendaciones
 Respuestas de la Comisión
04
 Abreviaturas
EaSI : Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social
BEI: Banco Europeo de Inversiones, o Grupo del Banco Europeo de Inversiones cuando se alude al BEI y al FEI 
conjuntamente
CGAP : Grupo consultivo de ayuda a los países más pobres
EPMF : Instrumento Europeo de Microfinanciación «Progress»
FEDER : Fondo Europeo de Desarrollo Regional
FEI: Fondo Europeo de Inversiones
FSE : Fondo Social Europeo
PO: Programa operativo
Pymes : Pequeñas y medianas empresas
RNB : Renta nacional bruta
UE: Unión Europea
05
 Glosario
Alcance : Se entiende por alcance el grado en que los proyectos llegan al grupo destinatario.
Autoridad de gestión : Autoridad pública nacional, regional o local u organismo público o privado designado por 
el Estado miembro para gestionar un programa operativo. La gestión consiste especialmente en seleccionar los 
proyectos que serán financiados, en realizar un seguimiento sobre la aplicación de los proyectos y en informar a la 
Comisión sobre los aspectos financieros y los resultados logrados.
Cartera en riesgo : Valor de todos los préstamos pendientes con uno o más pagos del principal vencidos un número 
determinado de días (normalmente treinta días).
Código de conducta para la provisión de microcréditos en la UE : Directrices y recomendaciones de «buenas 
prácticas» para los proveedores de microcréditos publicadas por la Comisión en diciembre de 2011.
EaSI : El Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social es un instrumento financiero de la UE 
que tiene por objeto promover un elevado nivel de empleo de calidad y sostenible, garantizando una protección 
social adecuada y digna, combatiendo la pobreza y la exclusión social y mejorando las condiciones de trabajo: Está 
gestionado directamente por la Comisión Europea y agrupa el EPMF y otros dos programas de la UE gestionados 
independientemente entre 2007 y 2013.
Efecto de palanca : En el contexto de los instrumentos financieros financiados con el presupuesto de la UE y los 
fondos públicos nacionales, se entiende por efecto de palanca la cantidad de euros de financiación (pública 
y privada) verdaderamente disponible para facilitar apoyo financiero a los beneficiarios finales por cada euro de 
financiación pública (de la UE y de los fondos nacionales) otorgado al instrumento
Efecto de rotación : Efecto que se produce cuando los fondos con lo que está dotado un instrumento financiero se 
reutilizan al menos una vez (utilizando préstamos o garantías).
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) : El FEDER tiene por objeto reforzar la cohesión económica 
y social corrigiendo los principales desequilibrios regionales mediante el apoyo financiero a la creación de 
infraestructuras e inversiones productivas generadoras de empleo, destinadas principalmente a las empresas.
Fondo Europeo de Inversiones (FEI) : El FEI es un proveedor especializado de financiación de riesgo para las pymes 
en toda Europa. Pertenece al Grupo del BEI y sus accionistas son el Banco Europeo de Inversiones (BEI), la Comisión 
Europea y una gran variedad de instituciones bancarias y financieras públicas y privadas,
Fondo Social Europeo (FSE) : El FSE tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea 
mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo (principalmente a través de acciones de formación), 
favoreciendo un alto nivel de empleo y más puestos de trabajo y de mejor calidad.
Grupo Consultivo de Ayuda a los Países Más Pobres (CGAP) : El CGAP es un centro de investigación y política 
apoyado por una treintena de agencias de desarrollo y fundaciones privadas dedicado a lograr prefinanciación para 
la población pobre del mundo. Su sede se encuentra en el Banco Mundial.
Índice de supervivencia : El índice de supervivencia es un indicador del éxito del apoyo financiero a los 
microempresarios. Se obtiene dividiendo el número de entidades beneficiarias de la ayuda que sigan activas al final 
de un período determinado («período retrospectivo») por el número total de entidades financiadas.
Instrumento Europeo de Microfinanciación «Progress» (EPMF) : El EPMF es aplicado en nombre de la Comisión 
por el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) para las garantías de microcréditos y para los préstamos a bancos y otros 
intermediarios financieros: En este último caso, el BEI es coinversor en el EPMF.
06 Glosario
Instrumentos financieros :  «Instrumento financiero» es el término genérico con el que se designan los contratos 
que confieren a su titular un derecho sobre un deudor. La UE proporciona apoyo a tres posibles tipos de 
instrumentos financieros: capital, préstamos y garantías. Los instrumentos de capital o de préstamos son contratos 
entre un inversor y una derivada o entre un prestamista y un prestatario. Las garantías son contratos por los cuales 
el garante garantiza los derechos de un inversor o prestamista.
Instrumento financiero de magnitud excesiva : Se considera que un instrumento financiero tiene una 
magnitud excesiva cuando su dotación total excede de forma significativa la financiación necesaria para cubrir las 
necesidades de la población destinataria (o sea, los microempresarios en el contexto de la presente fiscalización).
Liquidación : Proceso que implica la venta de todos los activos del fondo, el pago a los acreedores, la distribución 
de los activos restantes entre los titulares y la disolución del fondo. Esencialmente, constituye la liquidación del 
fondo por el que se ejecuta un instrumento financiero.
Microcrédito : La Comisión define microcrédito como préstamos inferiores a 25 000 euros concedidos 
a microempresarios [véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Microcredit for European small 
businesses»,  SEC(2004) 1156].
Microempresas : Como se especifica en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, microempresa es una 
empresa que ocupa a menos de diez personas y cuyo volumen de negocios anual o cuyo balance general anual no 
supera los 2 millones de euros.
Microempresarios : En el presente informe, se considerará microempresarios tanto a trabajadores autónomos como 
a microempresas (es decir, registrados como personas jurídicas).
Microfinanciación : En el presente informe, se entiende por microfinanciación los préstamos a microempresarios 
y las garantías a bancos y otros intermediarios financieros que otorgan dichos créditos.
Pequeñas y medianas empresas (pymes) : Las pymes cuentan con una plantilla de menos de 250 personas 
y su volumen de negocio anual no sobrepasa los 50 millones de euros o su balance general anual no excede los 
43 millones de euros. Dentro de la categoría de pymes, se define como pequeña empresa aquella que ocupa 
a menos de cincuenta personas y cuyo volumen de negocios anual o cuyo balance general anual no supera los 10 
millones de euros.
Política de salida : La política de salida es una política o estrategia de liquidación de participaciones mediante un 
instrumento financiero con arreglo a un plan para lograr la máxima rentabilidad.
Programa operativo : Un programa operativo establece las prioridades y objetivos específicos de un Estado 
miembro y el modo en que la financiación (cofinanciación de la UE y nacional pública y privada) se utilizará durante 
un período determinado (normalmente de siete años) para financiar proyectos. Estos proyectos deben contribuir 
a lograr un número determinado de objetivos especificados en el eje prioritario del programa operativo. En todos 
los fondos del ámbito de Cohesión (es decir, el FEDER y el FSE) existen programas operativos que son elaborados 
por el Estado miembro y han de ser aprobados por la Comisión antes de realizarse ningún pago del presupuesto 
de la UE. Los PO solo pueden ser modificados durante el período que abarquen con el consentimiento de ambas 
partes.
07
 Resumen
I
Los microempresarios se enfrentan a problemas de 
acceso al mercado crediticio convencional, lo cual 
dificulta la creación de nuevas microempresas y el tra -
bajo por cuenta propia. La ayuda de la UE se propone 
colmar en cierta medida el déficit de financiación 
existente mediante la concesión de subvenciones 
a microempresas (en virtud del FSE) o facilitando el 
acceso a los créditos a través de instrumentos financie -
ros para proveedores de microcréditos, concretamente 
préstamos o garantías.
II
La ayuda de la UE se facilita principalmente a través de 
dos instrumentos diferentes: el Fondo Social Europeo 
(FSE) y el Instrumento Europeo de Microfinanciación 
«Progress» (EPMF). El apoyo del FSE consiste en medi -
das aplicadas principalmente a través de subvenciones 
e instrumentos financieros (de préstamo o de garantía) 
integrados en los programas operativos preparados 
por los Estados miembros y aprobados por la Comi -
sión. Por su parte, el EPMF es ejecutado en nombre de 
la Comisión por el Fondo Europeo de Inversiones.
III
El Tribunal evaluó si la programación y la concepción 
de la ayuda de la UE cubría las necesidades reales de 
los microempresarios y si existían sistemas rigurosos 
de información sobre el rendimiento, también exa -
minó si se dispone de suficiente información sobre 
los costes de aplicación de los diferentes meca -
nismos de financiación de la UE para apoyar a los 
microempresarios.
IV
El Tribunal ha llegado a la conclusión de que en el 
apoyo financiero del FSE a los microempresarios 
existen insuficiencias en la programación y la con -
cepción de las ayudas y se carece de información de 
seguimiento suficiente y fiable sobre el rendimiento. 
Además, ni la Comisión ni los Estados miembros 
disponen de información suficiente sobre los costes 
administrativos de cada Estado miembro o mecanismo 
de financiación (es decir, subvenciones o instrumentos 
financieros como préstamos o garantías).V
En general, el Tribunal considera que estos problemas 
pueden afectar negativamente a la eficacia del apoyo 
financiero de la UE para afrontar las necesidades de 
los microempresarios.
VI
Para abordar los problemas identificados en este 
informe, el Tribunal recomienda que:
a) En el período de programación 2014-2020, los 
Estados miembros lleven a cabo sistemáticamente 
evaluaciones de las necesidades cuando conciban 
instrumentos de financiación y preparen progra -
mas operativos que impliquen apoyo financiero 
de la UE a microempresarios, pues ello contribuiría 
a asignar el nivel apropiado de financiación a los 
mecanismos de financiación alternativos, como 
son las subvenciones o los instrumentos financie -
ros (préstamos o garantías). La Comisión debería 
facilitar orientaciones al respecto.
b) La Comisión condicione el uso de instrumentos 
financieros del FSE por los Estados miembros no 
solo al cumplimiento de los requisitos normativos, 
sino también a la existencia de un riguroso sistema 
de gestión de riesgos para evitar la magnitud 
excesiva de los fondos.
c) Para mejorar el alcance de la ayuda, la Comisión 
debería elaborar, junto con los Estados miem -
bros, medidas de apoyo financiero del FSE para 
microempresarios y definir criterios de subven -
cionabilidad cuyo objetivo sea llegar a los des -
empleados y a la o personas vulnerables que 
se encuentran en una posición de desventaja 
en lo relativo al acceso al mercado crediticio 
convencional.
d) Para el período de programación 2014-2020, la 
Comisión efectúe un análisis comparativo de los 
costes de aplicación de las subvenciones del FSE, 
los instrumentos financieros del FSE y los instru -
mentos financieros del EaSI con la finalidad de 
determinar sus niveles reales. Esta evaluación per -
mitiría definir «buenas prácticas» para lograr que 
el pago de subvenciones, préstamos y garantías de 
poca cuantía se realice a un coste razonable.
08
 Introducción
01 
Con frecuencia los microempresarios 
no tienen acceso al mercado crediticio 
convencional. De hecho, la demanda 
total de microfinanciación en los Esta -
dos miembros de la UE, estimada por 
encima de los 12 000 millones de euros 
en 20121, es superior a la oferta de 
préstamos de bancos u otras institu -
ciones financieras. Por tanto, el apoyo 
financiero de la UE a los microempre -
sarios tiene por objeto colmar el déficit 
de financiación al que se enfrentan.
02 
Al brindarles la posibilidad de iniciar 
o desarrollar nuevas actividades em -
presariales, el apoyo financiero a los 
microempresarios también pretende 
eliminar la exclusión y aumentar el 
empleo, especialmente entre per -
sonas que estaban anteriormente 
desempleadas. De este modo, la UE 
contribuye al logro de los objetivos de 
la Estrategia Europa 2020: promover 
el crecimiento inteligente, sostenible 
e integrador incrementando el em -
pleo, la productividad y la cohesión 
social.
03 
La Comisión define microfinanciación 
como una ayuda financiera inferior 
a 25 000 euros que puede concederse 
a microempresarios a través del EPMF. 
El aumento de su accesibilidad y dis -
ponibilidad se garantiza mediante 
instrumentos financieros en forma de 
préstamos y garantías. En la presente 
fiscalización también se consideran 
ayuda financiera a microempresarios 
las subvenciones concedidas para 
crear o desarrollar nuevas empresas 
dentro del límite de los 25 000 euros.Ayuda de la UE 
a microempresarios 
a través del FSE y del 
EPMF
04 
La ayuda financiera de la UE a mi -
croempresarios se facilitaba princi -
palmente a través del Fondo Social 
Europeo (FSE) durante el período de 
programación 2007-2013 y a través del 
Instrumento Europeo de Microfinan -
ciación «Progress» (EPMF) entre 2010 
y 2013.
05 
Además, proporcionan microfinancia -
ción a microempresas otros instrumen -
tos de la UE como los instrumentos 
financieros para pymes en virtud de 
los programas operativos del FEDER 
(3 136 millones de euros en el período 
de programación 2007-20132) y el Me -
canismo de garantía pyme en virtud 
del Programa Marco para la Innovación 
y la Competitividad (PIC) gestionado 
por el FEI en nombre de la Comisión 
(550 millones de euros3 en el perío -
do de programación 2007-2013). La 
presente fiscalización no abarca estos 
instrumentos ya que ni forman parte 
del presupuesto de la UE (préstamos 
del BEI) ni están especialmente dirigi -
dos a microempresarios.
06 
En el recuadro 1  se presentan ejem -
plos de proyectos examinados por el 
Tribunal.1 Comisión Europea, Evaluation 
of the JASMINE Technical 
Assistance Pilot Phase, informe 
realizado por ICF GHK para la 
Dirección General de Política 
Regional y Urbana, 14 de 
noviembre de 2013, pp. 20 
a 22.
2 Fuente:  Resumen de los datos 
sobre los avances realizados 
en la financiación y la 
ejecución de los instrumentos 
financieros, enviados por las 
autoridades de gestión de 
conformidad con el artículo 67, 
apartado 2, letra j), del 
Reglamento (CE) nº 1083/2006 
del Consejo, de 11 de julio 
de 2006, por el que se 
establecen las disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo y al Fondo de 
Cohesión y se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1260/1999 
(DO L 210 de 31.7.2006, p. 25), 
Período de programación 
2007-2013, septiembre 
de 2014, Comisión Europea, 
Situación a 31 de diciembre 
de 2013, p. 26.
3 Fuente:  Cifras de la 
contribución financiera 
2007 -2013, FEI, noviembre 
de 2011 ( http://www.FEI.org/
news_centre/publications/
corporate_brochure/
fei_brochure_new/files/
assets/seo/page14.html ).
09 Introducción
Fondo Social Europeo
07 
El FSE tiene la finalidad de facilitar el 
empleo de trabajadores (incluidos 
los que trabajan por cuenta propia), 
incrementar la movilidad geográfica 
y profesional, y facilitar su adaptación 
a los cambios industriales y a los cam -
bios en los sistemas de producción4. En 
el período de programación 2007 -2013, 
la Comisión defendió que el FSE debía 
adoptar medidas para reforzar la 
inclusión financiera y social, combatir 
la pobreza, impedir la exclusión del 
mercado laboral y fomentar la inte -
gración profesional de las personas 
desfavorecidas, y proporcionar acceso 
al empleo5.
08 
El apoyo a microempresarios finan -
ciado por el FSE consiste en medidas 
ejecutadas a través de subvenciones 
e instrumentos financieros y se define 
en programas operativos preparados 
por los Estados miembros y aprobados 
por la Comisión.09 
Durante el período de programación 
2007-2013, los Estados miembros 
establecieron 117 programas opera -
tivos del FSE, noventa y seis de los 
cuales financiaron medidas clasifica -
das con el código «ayudas a la activi -
dad por cuenta propia y a la creación 
de empresas»6, por un importe total 
aproximado de 2 400 millones de 
euros, principalmente a través de 
subvenciones, pero no se dispone de 
información sobre la cuantía asignada 
a microempresarios. Por otro lado, los 
instrumentos financieros del FSE que 
proporcionan ayudas a microempre -
sarios contaban con una dotación de 
680 millones de euros al final de 20137.4 Artículo 162 del Tratado de 
Funcionamiento de la Unión 
Europea.
5 Recomendación 2008/867/CE 
de la Comisión, de 3 de 
octubre de 2008, sobre la 
inclusión activa de las 
personas excluidas del 
mercado laboral (DO L 307 de 
18.11.2008, p. 11); 
SEC(2010) 1564 final, de 16 de 
diciembre de 2010, «List of key 
initiatives» .
6 Esta estimación se basa en un 
análisis de gastos por 86 
códigos especificados por la 
Comisión para la presentación 
de información de los Estados 
miembros con arreglo al 
anexo II del Reglamento (CE) 
nº 1828/2006 de la Comisión, 
de 8 de diciembre de 2006, 
por el que se fijan normas de 
desarrollo para el Reglamento 
(CE) nº 1083/2006 del Consejo, 
por el que se establecen las 
disposiciones generales 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo y al Fondo de 
Cohesión, y el Reglamento 
(CE) nº 1080/2006 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, relativo al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional (DO L 371 
de 27.12.2006, p. 1) y en 
particular los gastos en virtud 
del código 68 «Apoyo al 
trabajo por cuenta propia y a 
la creación de empresas».
7 Los 680 millones de ayudas 
proporcionadas mediante 
microcréditos pertenecen 
parcialmente, pero no de 
forma exclusiva, al importe 
de 2 400 millones del gasto 
del FSE en ayudas al trabajo 
por cuenta propia.¿Qué tipo de microempresarios se benefició de la ayuda de la UE?
En un pequeño municipio del Voivodeship de Opole (Polonia), una microempresaria recibió una subvención  
de 40 000 zloty (unos 9 500 euros) de un proyecto del FSE para crear un parque infantil cubierto y una tienda 
de ropa.
En el Land de Baviera (Alemania), un microempresario se benefició de un microcrédito de 7 000 euros para 
financiar una nueva instalación acústica con el fin de atraer más clientes a su bar, situado a orillas del lago. El 
préstamo  fue concedido por un intermediario financiero subvencionado por el FSE.
En la isla de Creta (Grecia), un microempresario empleó una línea de capital de explotación 5 000 euros para 
ampliar su quiosco urbano. Este microcrédito fue concedido por un banco local con una garantía  del EPMF.Recuadro 1
10 Introducción
8 Decisión nº 283/2010/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 25 de marzo de 
2010, por la que se establece 
un instrumento europeo de 
microfinanciación para el 
empleo y la inclusión 
social — Progress (DO L 87 
de 7.4.2010, p. 1).
9 SEC(2009) 907 de 2 de julio 
de 2009.
10 Austria, Bélgica, Bulgaria, 
Chipre, Croacia, Dinamarca, 
Eslovaquia, Eslovenia, España, 
Francia, Grecia, Irlanda, Italia, 
Lituania, Países Bajos, Polonia, 
Portugal, Reino Unido, 
Rumanía y Suecia.
11 COM(2014) 639 final de 20 de 
octubre de 2014 «Ejecución 
del Instrumento Europeo de 
Microfinanciación Progress 
— 2013».
12 Reglamento (UE) nº 1296/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de diciembre 
de 2013, relativo a un 
Programa de la Unión Europea 
para el Empleo y la Innovación 
Social («EaSI») y por el que se 
modifica la Decisión 
nº 283/2010/UE, por la que se 
establece un instrumento 
europeo de microfinanciación 
para el empleo y la inclusión 
social (DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 238).Instrumento Europeo de 
Microfinanciación «Progress»
10 
La finalidad del EPMF es aumentar 
el acceso a la microfinanciación a los 
desempleados y a las personas vul -
nerables que se encuentran en una 
posición de desventaja en lo relativo al 
acceso al mercado crediticio conven -
cional8 y a las microempresas. Es eje -
cutado en nombre de la Comisión por 
el Fondo Europeo de Inversiones (FEI), 
que actúa como gestor de fondos para 
los instrumentos financiados y como 
entidad encargada de la ejecución 
para las garantías.
11 
La Decisión del Parlamento Europeo 
y del Consejo por la que se establece 
un Instrumento Europeo de Microfi -
nanciación para el Empleo y la In -
clusión Social (EPMF), basada en una 
evaluación previa llevada a cabo por la 
Comisión, concluía que, además de los 
instrumentos de la UE ya existentes, 
era necesario crear un instrumento de 
microfinanciación en el presupuesto 
de la UE9.
12 
En el período 2010 -2013, el EPMF con -
taba con una dotación de 203 millones 
de euros (103 millones de euros del 
presupuesto de la UE y 100 millones 
de euros del BEI): 25 millones de euros 
(12 % del total) destinados a garan -
tías y 178 millones de euros (88 %) 
a la financiación de préstamos. Los 
instrumentos financieros del EPMF no 
proporcionan asistencia financiera di -
recta a los microempresarios, sino que 
apoyan a los intermediarios a través de 
préstamos o garantías.13 
El FEI selecciona bancos u otros inter -
mediarios financieros interesados en 
prestar ayuda a los microempresarios 
en condiciones lo más cercanas posi -
ble a las de mercado. Estos intermedia -
rios conceden préstamos a destinata -
rios finales admisibles en condiciones 
favorables con respecto a las existen -
tes en el mercado para prestatarios 
con riesgo de crédito similar.
14 
A 30 de junio de 2014 se habían se -
leccionado cincuenta y cinco bancos 
u otros intermediarios financieros en 
veinte Estados miembros10, y se habían 
pagado a microempresarios más de 
23 000 micropréstamos por un impor -
te de 208 millones de euros11.
15 
En el período de programación 
2014-2020, uno de los tres tramos del 
Programa de la Unión Europea para el 
Empleo y la Innovación Social (EaSI)12 
sustituirá progresivamente al EPMF.
16 
En el gráfico 1  se ilustra el modo en 
que se facilita ayuda de la UE a mi -
croempresarios a través de subvencio -
nes del FSE, de instrumentos financie -
ros del FSE y del EPMF.
11 Introducción Gráfico 1Ayuda de la UE a microempresarios a través de subvenciones del FSE, de instrumentos 
financieros del FSE y del EPMF (en forma de esquema)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Microempresarios
(Beneﬁciarios ﬁnales)Presupuestos nacionales Presupuesto de la UE Presupuesto del BEI
Programas operativos del Fondo Social Europeo 
(PO FSE) ejecutados por las autoridades de gestión
de la Comisión y los Estados miembros
Subvenciones Instrumentos ﬁnancieros Instrumentos ﬁnancieros
Intermediarios ﬁnancieros
(bancos inclusive) Intermediarios ﬁnancieros
(bancos inclusive )Gestores de proyectosFSE EPMF
Instrumento Europeo de Microﬁnanciación
«Progress» (EPMF) ejecutado en nombre
de la Comisión por el FEIpara garantías para préstamos
12
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
13 Los proyectos fueron 
examinados en la autoridad 
de gestión o en el organismo 
intermediario (en el caso de las 
subvenciones) o en el 
intermediario financiero (para 
los instrumentos financieros).
14 Alemania (cinco proyectos), 
Grecia (seis proyectos), Italia 
(cuatro proyectos), Polonia 
(ocho proyectos) y Rumanía 
(cuatro proyectos).
15 Bélgica, Bulgaria, República 
Checa, Estonia, España, 
Francia, Letonia, Lituania, 
Malta, Portugal, Eslovenia, 
Eslovaquia, Finlandia y el 
Reino Unido.
16 Se obtuvieron respuestas de 
dieciséis autoridades de 
gestión de catorce Estados 
miembros relativas 
a diecinueve programas 
operativos.17 
En esta fiscalización, el Tribunal evaluó 
si se atendía a las necesidades de los 
microempresarios mediante apoyo 
financiero del Fondo Social Europeo 
(FSE) y del Instrumento Europeo de 
Microfinanciación (EPMF). El Tribunal 
analizó si:
— la programación y la concep -
ción de la ayuda de la UE cubría 
las necesidades reales de los 
microempresarios;
— existían sistemas rigurosos de 
información sobre el rendimiento;
— se dispone de información sufi -
ciente sobre los costes de aplica -
ción de los diferentes mecanismos 
de la UE para la financiación de los 
microempresarios.
18 
Los resultados de la fiscalización se 
basaron en:
— Controles documentales en la 
Comisión y en los Estados miem -
bros (respecto del FSE) y en el FEI 
(respecto del EPMF).
— El examen de una muestra de 
veintisiete proyectos13 que pro -
porcionaban apoyo financiero 
a microempresarios: catorce 
subvenciones y seis instrumentos 
financieros (tres préstamos y tres 
fondos de garantía) de seis pro -
gramas operativos del FSE; y siete 
instrumentos financieros del EPMF 
(dos instrumentos para conceder 
préstamos y cinco instrumentos 
que ofrecen garantías). Estos pro -
yectos, que aproximadamente re -
presentan 1 600 millones de euros 
comprometidos (1 200 millones de 
euros desembolsados), se ejecuta -
ron en cinco Estados miembros14 
(Alemania, Grecia, Italia, Polonia 
y Rumanía), y se finalizaron parcial 
o totalmente al final de 2013 (véase 
el cuadro 1 ).— Entrevistas con expertos en la 
materia.
— El análisis de expedientes de 
clientes (beneficiarios de subven -
ciones y prestatarios) obtenidos 
de bancos y otros intermediarios 
financieros.
— Una encuesta a otras dieciocho 
autoridades de gestión de cator -
ce Estados miembros15 encargadas 
de veintidós programas operativos 
del FSE que financiaban el trabajo 
por cuenta propia y las empresas 
incipientes. El índice de respuesta 
a la encuesta fue del 89 %16 y sirvió 
para obtener información sobre la 
experiencia de los encuestados en 
medidas de apoyo financiero a mi -
croempresarios. El Tribunal analizó 
las respuestas de once autoridades 
de gestión en diez Estados miem -
bros que declararon que su pro -
grama operativo preveía medidas 
para los microempresarios.
13 Alcance y enfoque de la fiscalización Cuadro 1Financiación pública utilizada (al final de 2013) para facilitar el acceso a la financiación 
a los microempresarios en proyectos examinados por el Tribunal (millones de euros)
Estado miembroFSE EPMF
Total
SubvencionesGarantías 
personalesPréstamosGarantías 
personalesPréstamos
Alemania 665,8 100,0 765,8
Grecia 368,9 0,8 369,7
Italia 9,1 13,9 9,5 32,5
Polonia 21,0 11,6 7,9 40,5
Rumanía 1,7 6,2 18,9 26,8
Total 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo, diciembre de 2013.
14
 Observaciones
17 Bulgaria, República Checa, 
Estonia, Francia (territorio 
metropolitano, Martinica), 
Letonia, Lituania, Portugal 
(Madeira), Eslovenia, 
Eslovaquia y Finlandia.Programación 
y concepción de la 
asistencia de la UE 
a microempresarios
19 
La concepción de instrumentos de fi -
nanciación para lograr un objetivo po -
lítico determinado no es tarea fácil, por 
lo que resulta fundamental garantizar 
que la naturaleza y el tipo de la ayuda 
(subvenciones o instrumentos finan -
cieros), así como los importes disponi -
bles, cubran las necesidades reales de 
los potenciales beneficiarios.
20 
El Tribunal comprobó si:
 — con respecto al FSE, se habían 
llevado a cabo evaluaciones de 
las necesidades para determinar 
de manera global el nivel y la 
tipología de las medidas de ayuda 
propuestas a los microempresarios 
y, respecto de los instrumentos 
financieros, para comprobar si se 
contaba con estrategias de inver -
sión y procedimientos de gestión 
de riesgos adecuados que evitaran 
que la magnitud de los fondos 
fuera excesiva o insuficiente, y si se 
había definido una política de sali -
da o disposiciones de liquidación;
 — se estableció un sistema riguroso 
de gestión de riesgos para los ins -
trumentos financieros financiados 
en virtud del EPMF y, en particular, 
si se había efectuado la evaluación 
prevista de la cartera en riesgo;
 — los instrumentos financieros finan -
ciados por el FSE o EPMF habían 
logrado atraer financiación privada 
adicional mediante el cálculo del 
coeficiente de apalancamiento 
alcanzado.Falta de evaluaciones de las 
necesidades específicas y de 
sistemas de gestión de ries -
gos adecuados en las ayudas 
del FSE a microempresarios
Las autoridades de gestión no 
abordaron específicamente 
las necesidades de los 
microempresarios en la fase de 
concepción de los programas 
operativos revisados del FSE
21 
La fiscalización del Tribunal puso de 
manifiesto que las autoridades de 
gestión del FSE en los programas ope -
rativos examinados no realizaron una 
evaluación de las necesidades espe -
cíficas de los microempresarios antes 
de asignar los fondos y de determinar 
el modo más adecuado en que estos 
debían utilizarse.
22 
Mientras que, en su respuesta a la 
encuesta del Tribunal, once autorida -
des de gestión de diez Estados miem -
bros17 manifestaron que sus programas 
operativos del FSE contaban con 
medidas de ayuda a los microempre -
sarios, el análisis del Tribunal desveló 
que ninguna de las once autoridades 
de gestión había evaluado las necesi -
dades específicas de los microempre -
sarios antes de aprobar el programa 
operativo. Lo mismo sucedió en todos 
los programas operativos de los cinco 
Estados miembros en los que el Tri -
bunal examinó proyectos específicos. 
El Tribunal de Cuentas observa que 
durante el período de programación 
2007-2013 no existía el requisito regla -
mentario de que los Estados miembros 
realizaran dichas evaluaciones.
15 Observaciones
19 Artículo 43 del Reglamento 
(CE) nº 1828/2006 de la 
Comisión, de 8 de diciembre 
de 2006.23 
En el recuadro 2  se ofrece un ejemplo 
de un caso ajeno a la muestra auditada 
en el que se efectuó una evaluación 
rigurosa de las necesidades para de -
terminar la necesidad de ayudas a los 
microempresarios.
En tres de los seis instrumentos 
financieros del FSE examinados 
no existían estrategias de 
inversión
24 
En general, los instrumentos financie -
ros del FSE reciben una contribución 
del programa operativo una vez esta -
blecida su estructura jurídica, y poste -
riormente usan este dinero para finan -
ciar proyectos incluidos en el campo 
de acción del programa operativo (que 
consiste en proporcionar préstamos 
y garantías a beneficiarios finales). Por 
tanto, de acuerdo con los requisitos 
reglamentarios de los instrumentos financieros del FSE, debe desarrollarse 
una estrategia de inversión para cada 
fondo. En los instrumentos financieros 
del FSE, la estrategia de inversión19 
también consiste en un análisis de la 
potencial población destinataria para 
evitar que la dotación del fondo sea 
insuficiente o excesiva.Ejemplo de estudio para determinar la necesidad de una medida de ayuda 
específica para los microempresarios
En el Estado federado de Brandeburgo se elaboró en 2006 un estudio para determinar las necesidades espe -
cíficas de empresas incipientes18 y, en particular, la idoneidad de los servicios financieros facilitados por los 
bancos a microempresarios.
Este estudio se basó en una evaluación cualitativa y cuantitativa de la oferta y la demanda de microfinancia -
ción en dicho Estado.
Se llegó a la conclusión de que: i) en los bancos tradicionales, los servicios financieros prestados a microem -
presarios no eran atractivos, especialmente los pequeños préstamos de importe inferior a 10 000 euros, y ii) 
las iniciativas de apoyo financiero existentes (p. ej., préstamos subvencionados por el Estado) no ofrecían 
alternativas adecuadas a los microempresarios.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , antes GTZ) GmbH: «Microfinance in Europe — Regional Case Studies from 
France, Germany and Greece», pp. 13 a 15 (informe cofinanciado por el FSE).Recuadro 2
16 Observaciones
20 Nota orientativa sobre 
instrumentos de ingeniería 
financiera en virtud del 
artículo 44 del Reglamento 
(CE) nº 1083/2006 del Consejo 
(COCOF_10-0014-04-EN, 21 de 
febrero de 2011, artículo 4.1.6).25 
En tres de los seis instrumentos 
financieros auditados del FSE, en 
Polonia y en Italia (Calabria), el Tribunal 
constató que no se había desarrollado 
ninguna estrategia de inversión (véase 
el cuadro 2 ).
Sistema de gestión de riesgos 
insuficiente en cinco de los seis 
instrumentos financieros del 
FSE examinados
26 
Los gestores de los fondos deberían, 
además de realizar una valoración 
previa de necesidades, aplicar pro -
cedimientos adecuados de gestión 
de riesgos, tales como el análisis de 
la cartera en riesgo del instrumento 
financiero, para valorar si la dotación 
de los fondos es adecuada y, en par -
ticular, determinar si pueden cubrirse las posibles pérdidas derivadas de los 
préstamos y garantías. Con arreglo a la 
orientación emitida por la Comisión20 
para Estados miembros en el período 
de programación 2007-2013, la realiza -
ción de este análisis cumple los princi -
pios de la buena gestión financiera.Cuadro 2Existencia de estrategias de inversión, sistemas de gestión de riesgos y políticas 
de salida o disposiciones de liquidación en los instrumentos financieros del FSE 
fiscalizados
Instrumentos del FSE 
fiscalizados (Estado miembro)Estrategia de inversión Sistemas de gestión de riesgos  
(análisis PAR)Políticas de salida/ Disposiciones 
de liquidación
Instrumento financiero A  
(Alemania) sí no sí
Instrumento financiero B  
(Italia)no no no
Instrumento financiero C  
(Italia)no no no
Instrumento financiero D  
(Italia)sí no no
Instrumento financiero E  
(Polonia)sí sí sí
Instrumento financiero F  
(Polonia)no no sí
Fuente:  Análisis del Tribunal de Cuentas (2014).
17 Observaciones
21 Artículo 43, apartado 2, del 
Reglamento (CE) nº 1828/2006 
de la Comisión, de 8 de 
diciembre de 2006.
23 Artículo 43, apartado 2, del 
Reglamento (CE) nº 1828/2006 
de la Comisión, de 8 de 
diciembre de 2006.27 
El Tribunal constató que solo se había 
efectuado el análisis de la cartera en 
riesgo en un instrumento financiero 
del FSE de los seis examinados por el 
Tribunal (véase el cuadro 2 ). En el caso 
de Italia, el Tribunal considera que los 
tres instrumentos financieros audi -
tados del FSE tienen una magnitud 
excesiva (véase el recuadro 3 ).28 
Según el Reglamento, las dotaciones 
de los instrumentos financieros no uti -
lizadas se devolverán al presupuesto 
de la UE al cierre21.
Insuficiencias relacionadas con 
la política de salida y con las 
disposiciones de liquidación en 
los instrumentos financieros del 
FSE
29 
El Tribunal evaluó asimismo si las au -
toridades de gestión habían aplicado 
a los instrumentos financieros del FSE 
una política de salida o disposiciones 
relativas a la liquidación con arreglo 
a las normas aplicables23. El propósito 
de estas políticas y disposiciones es 
garantizar una liquidación correcta 
y ordenada del fondo al cierre.30 
El Tribunal constató que no existían 
políticas de salida o disposiciones de 
liquidación en tres de los seis instru -
mentos financieros del FSE exami -
nados (dos en Campania y uno en 
Calabria).Ejemplo de instrumento financiero del FSE de magnitud excesiva
Al final de 2013, los pagos a microempresarios ascendieron al 9,5 % de la dotación total del fondo de crédito 
en Campania (establecido en diciembre de 2009), mientras que en los dos fondos de garantía de Calabria (es -
tablecidos en septiembre y noviembre de 2012) ascendieron al 0 % y al 26,7 % respectivamente.
Para cumplir la norma de subvencionabilidad del gasto, las ayudas deberían pagarse antes del 31 de diciem -
bre de 201522. Es poco probable que los fondos restantes lleguen a los microempresarios al final de 2015.
22 El final del período de subvencionabilidad definido en el Reglamento (CE) nº 1083/2006 todavía se está debatiendo.Recuadro 3
18 Observaciones
24 Es posible que el coeficiente 
de apalancamiento sea 
inferior a 1,0 cuando parte de 
la dotación se haya destinado 
a comisiones de gestión.Los mecanismos de creación 
de instrumentos del EPMF 
fueron generalmente 
satisfactorios
31 
La creación de los instrumentos 
financieros del EPMF es distinta de la 
del FSE. Los intermediarios financieros 
del EPMF (p. ej., bancos) tienen que 
presentar una solicitud al FEI para ob -
tener financiación para sus instrumen -
tos financieros. Si los intermediarios 
financieros no tienen solicitudes de 
préstamos o garantías, simplemente 
no recurren a la financiación del FEI, 
por lo que no es necesaria una eva -
luación de las necesidades regionales 
específicas.
32 
Además, con arreglo a las normas del 
EPFM, todo intermediario financiero 
ha de someterse a un procedimiento 
de diligencia debida estándar apli -
cado por el FEI que consiste en una 
evaluación del sistema de gestión de 
riesgos y procedimientos relativos a la 
cartera en riesgo. Posteriormente, el 
intermediario financiero realizará un 
seguimiento de la cartera y de su tasa 
de impago e informará periódicamen -
te al FEI. Las normas que regulan estas 
medidas de seguimiento y notificación 
son parte integrante del contrato entre 
el FEI y el intermediario financiero.
33 
El Tribunal constató que se habían 
realizado los necesarios análisis de la 
cartera en riesgo en los siete instru -
mentos financieros del EPMF exami -
nados. Pese a que las actividades de 
microfinanciación son por definición 
de alto riesgo, el análisis del Tribunal 
mostró que la cartera en riesgo de un 
fondo de crédito en Rumanía era baja 
en comparación con fondos simila -
res. El fondo, que había empezado 
a funcionar en marzo de 2012, tenía un 0,3 % de riesgo de impago para su 
cartera y no presentaba cancelaciones 
a 30 de septiembre de 2013.
La mayoría de los 
instrumentos financieros del 
FSE no atrajeron financiación 
privada
34 
Una de las ventajas de la utilización de 
instrumentos financieros frente a sub -
venciones es su potencial para atraer 
financiación privada además de pú -
blica (de los presupuestos nacionales 
y de la UE). Esta característica se deno -
mina efecto de palanca, que se mide 
como la ratio entre la financiación total 
y la financiación pública. Por ejemplo, 
un coeficiente de apalancamiento 1 
significa que no se ha obtenido finan -
ciación privada. El Tribunal examinó si 
los instrumentos financieros utilizados 
en virtud del FSE o del mecanismo de 
pagos del BCE para apoyar a microem -
presarios lograron atraer financiación 
privada además de la pública.
35 
Según el análisis del Tribunal, solo uno 
de los seis instrumentos financieros 
auditados del FSE atrajo financiación 
privada adicional con un coeficien -
te de apalancamiento del 1,2 en un 
fondo de garantía de Italia (Calabria). 
En cuatro de los seis instrumentos no 
se produjo apalancamiento alguno, 
ya que la ratio era 1 o inferior a 124. En 
el último, otro fondo de garantía de 
Italia (Calabria), la autoridad de gestión 
no pudo facilitar información sobre el 
coeficiente de apalancamiento.
19 Observaciones
36 
Respecto a los objetivos cuantitativos, 
el Tribunal constata que la fijación de 
un coeficiente de apalancamiento no 
era un requisito reglamentario durante 
el período de programación 2007-2013, 
pero observa que solo los dos fondos 
de garantía italianos especificaron 
al principio objetivos de coeficiente 
de apalancamiento superiores a 1,0 
(1,25, que debía alcanzarse al cierre de 
los fondos, en 2015). En los restantes 
casos, no se disponía de información 
o en los objetivos de coeficiente de 
apalancamiento no se preveía atraer 
financiación privada.Los instrumentos financieros 
del EPMF atrajeron algo de 
financiación privada
37 
El Tribunal constató que los siete 
instrumentos financieros del EPMF 
ejecutados en el momento de la fis -
calización habían atraído financiación 
privada adicional (véase el cuadro 3 ). 
En cuanto a las garantías, en uno de 
los siete casos se alcanzaron plena -
mente los objetivos de coeficiente de 
apalancamiento y en dos casos no se 
lograron. En otros dos, no es probable 
que se alcancen los objetivos iniciales, 
pues la diferencia entre la ratio actual 
y la que se pretende alcanzar es dema -
siado grande como para salvarla antes 
del plazo fijado de mediados de 2015. 
En cuanto a las dos carteras de micro -
créditos, no se habían fijado objetivos. 
Según la Comisión, tras su cierre, no 
antes de 2020, se llevará a cabo una 
evaluación final del logro del coefi -
ciente de apalancamiento fijado para 
todo el EPMF.Cuadro 3Apalancamiento de los instrumentos financieros del EPMF examinados
Entidad (Estado 
miembro)Descripción del 
proyectoCoeficiente de apalancamiento
Fecha fijadaFinanciación privada  
(millones de euros)Objetivo Real (31.12.2013)
Entidad 1 (Grecia)Garantía de cartera de 
microcrédito7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Entidad 2 (Rumanía) Cartera de microcréditos Sin especificar 1,25120.3.2014 2,4
Entidad 3 (Rumanía) Cartera de microcréditos Sin especificar 1,18 16.5.2013 1,7
Entidad 4 (Rumanía)Garantía de cartera de 
microcrédito8,33 1,38 29.12.2013 2,4
Entidad 5 (Polonia)Garantía de cartera de 
microcréditos9,13 9,13 30.3.2013 55,2
Entidad 6 (Polonia)Garantía de cartera de 
microcrédito6,67 1,33 27.6. 2015 0,3
Entidad 7 (Polonia)Garantía de cartera de 
microcrédito7, 5 8 1,33 27.6. 2015 0,1
1 La fecha real del apalancamiento es el 30.9.2013.
Fuente:  Análisis del Tribunal de cuentas basado en datos del FEI (2013).
20 Observaciones
25 Artículo 20, apartado 2, del 
Reglamento (CE) nº 1828/2006 
de la Comisión, de 8 de 
diciembre de 2006.
26 Código de conducta para la 
provisión de microcréditos en 
la UE; Grupo Consultivo de 
Ayuda a los Países más Pobres, 
The Smart Campaign (Center for 
Financial Inclusion) y  Universal 
Standards for Social 
Performance Management 
(Social Performance Task Force).Seguimiento y sistemas 
de información sobre el 
rendimiento
38 
El Tribunal evaluó en primer lugar la 
eficacia del sistema de información 
sobre el rendimiento establecido 
por los Estados miembros y el EPMF 
y, después, respecto de los proyec -
tos incluidos en el muestra, valoró si 
podían haber prestado apoyo a los 
microempresarios, especialmente los 
que estaban anteriormente desem -
pleados. El Tribunal constata que el 
seguimiento del FSE se realizó en los 
ejes prioritarios y no en los proyectos 
durante el período de programación 
2007-201325.
39 
El objetivo último del apoyo financiero 
de la UE a microempresarios es crear 
empresas y puestos de trabajo sosteni -
bles para prevenir o superar el desem -
pleo. Por tanto, el Tribunal valoró si la 
información siguiente era notificada 
por el FSE o por el EPMF, ya que esos 
indicadores de rendimiento también 
están recomendados por el Código de 
conducta para la provisión de micro -
créditos en la UE de la Comisión y por 
organizaciones expertas en el campo 
de la microfinanciación26:
— información sobre el perfil social 
(educación, edad, ubicación o per -
tenencia a grupos vulnerables 
específicos como desempleados, 
personas con discapacidad, mino -
rías étnicas o inmigrantes) de los 
beneficiarios del apoyo financiero 
a microempresarios;
— información sobre el índice de su -
pervivencia de las microempresas 
transcurrido un tiempo determina -
do desde el final de la ayuda (p. ej., 
dos años).40 
Esta evaluación se efectuó basándose 
en el examen de proyectos sobre el 
terreno, en las respuestas a la encuesta 
del Tribunal, y en un examen de los 
informes anuales de ejecución presen -
tados por las autoridades de gestión 
a la Comisión sobre los diecisiete pro -
gramas operativos del FSE abarcados 
por la fiscalización.
Información limitada sobre 
el alcance y los índices 
de supervivencia en los 
programas operativos del 
FSE
41 
Según el análisis del Tribunal:
 — En once de los diecisiete (65 %) 
programas operativos del FSE 
examinados no se disponía de 
información sobre si los bene -
ficiarios del apoyo financiero 
a microempresarios pertenecían 
a un grupo vulnerable. En los seis 
programas restantes, se considera 
que información era solo parcial 
ya que únicamente se facilitó la 
relativa a los proyectos específicos 
para desempleados. Además, en 
los programas operativos del FSE 
auditados, la información sobre el 
perfil de los beneficiarios, cuando 
existía, no se sometía a un segui -
miento sistemático.
 — En tres programas operativos (de 
Alemania, Bulgaria y Finlandia) de 
los diecisiete del FSE (es decir, un 
18 %) se disponía de información 
sobre índices de supervivencia. En 
ausencia de datos de rendimiento 
fiables y rigurosos sobre el índi -
ce de supervivencia, no puede 
evaluarse la sostenibilidad de los 
proyectos de los catorce progra -
mas operativos restantes.
21 Observaciones
27 Artículo 8 de la Decisión 
nº 283/2010/UE.42 
Este análisis queda corroborado por 
el examen de los informes anuales de 
ejecución de los programas operativos 
presentados por las autoridades de 
gestión a la Comisión, que contienen 
información muy escasa o nula sobre 
la ayuda de la UE a microempresarios.
43 
Debido a las limitaciones de los datos 
facilitados por los Estados miem -
bros, la Comisión no puede agregar 
información, coherente, significativa 
y fiable para realizar un seguimiento 
de los logros de ayuda del FSE a los mi -
croempresarios, especialmente desde 
el punto de vista de la inclusión.
44 
El Tribunal, pues, considera que, debi -
do a la falta de información suficiente 
y fiable sobre el rendimiento, no se 
puede extraer una conclusión general 
sobre el grado de consecución de los 
objetivos últimos del apoyo financiero 
del FSE a microempresarios.Información más completa 
sobre el alcance y los índi -
ces de supervivencia en los 
proyectos del EPMF
45 
En los siete proyectos del EPMF abarca -
dos por la fiscalización del Tribunal, se 
facilitó información sobre los microem -
presarios que recibieron la ayuda en 
todos los casos. En la mayoría de los 
casos, los informes del EPMF también 
proporcionaron información sobre el 
perfil de los beneficiarios del apoyo 
financiero destinado a microempre -
sarios (como género, educación, edad 
y región). Sin embargo, solo se dispo -
nía de datos sobre la situación laboral 
previa de los beneficiarios en uno de 
los siete instrumentos financieros del 
EPMF examinados (en Grecia).
46 
En cuanto a los índices de superviven -
cia, tres proyectos del EPMF notifi -
caron un índice de supervivencia del 
100 %, y un proyecto, un índice de 
supervivencia medio del 70 %, pero en 
los otros tres proyectos del EPMF no 
puede realizarse este cálculo por su 
estado de ejecución.
47 
En general, el Tribunal constató que, 
en los siete proyectos examinados, las 
notificaciones de información se ajus -
taban a los requisitos de la Decisión 
del EPMF27, y proporcionaban mejor 
información que la existente sobre 
instrumentos financieros en la gestión 
compartida.
22 Observaciones
28 Recomendación 2003/361/CE 
de la Comisión, de 6 de mayo 
de 2003, sobre la definición de 
microempresas, pequeñas 
y medianas empresas 
(DO L 124 de 20.5.2003, p.  6).La ayuda llegó a algunos 
microempresarios, de los 
cuales alrededor de la mitad 
estaban anteriormente 
desempleados
48 
El Tribunal evaluó si los proyectos 
incluidos en la muestra reunían las 
condiciones para prestar apoyo a los 
microempresarios, especialmente 
los desempleados. En principio esta 
evaluación consistió en verificar si el 
importe medio de la ayuda era pro -
porcional a las necesidades de los 
microempresarios y, en segundo lugar, 
en examinar los perfiles de los bene -
ficiarios de las subvenciones o de los 
instrumentos financieros.¿Responde adecuadamente 
la ayuda financiera de la 
UE a las necesidades de los 
microempresarios?
49 
El Tribunal constató que el importe 
medio de ayuda se situaba por deba -
jo o justo por encima del umbral de 
25 000 euros recomendados por la 
UE28 en todos menos uno de los veinte 
proyectos del EPMF examinados. Los 
siete proyectos del EPMF examinado 
respetaban el umbral obligatorio de 
25 000 euros fijado por el fundamento 
jurídico de EPMF (véase el gráfico 2 ). 
Según la Comisión, a 30 de septiembre 
de 2014, la cuantía de un préstamo 
del EPMF era de 9 825 euros para las 
garantías y de 6 717 euros para los 
instrumentos de préstamos.Gráfico 2Ayuda financiera media de la UE a microempresarios por proyecto con respecto  
a los umbrales seleccionados
Fuente:  Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo (2013) a partir de datos facilitados por las autoridades de gestión (2013) y el Banco Mundial (2012).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Alemania Italia Grecia Polonia RumaníaCGAP «Riesgo de pobreza»
«Microﬁnanciación» de la UE
Proyectos del FSE
Proyectos del EPMFmiles de euros
23 Observaciones
29 El umbral del CGAP consiste 
en la RNB per cápita expresada 
en dólares de los 
Estados Unidos multiplicada 
por 2,5.50 
El Tribunal observó que el límite 
de 25 000 euros aplicable en los vein -
tiocho Estados miembros no tiene en 
cuenta las considerables diferencias 
de renta y riqueza existentes entre 
ellos, por lo que verificó si se había 
comprobado que la ayuda no supe -
rase el umbral de la RNB ponderada 
que tiene en cuenta el grado en que 
la ayuda llega a la población en riesgo 
de pobreza («Riesgo de pobreza» del 
CGAP29). Este análisis adicional mostró 
que los veintisiete proyectos exami -
nados se encontraban por debajo del 
límite del CGAP .
51 
De todo ello se desprende que la 
cuantía de las medidas individuales de 
apoyo financiero pueden considerarse 
proporcionales a las necesidades de 
los microempresarios.
No todos los proyectos de la 
muestra estaban orientados 
a los desempleados
52 
El Tribunal también examinó los 
perfiles de los beneficiarios de subven -
ciones (en las autoridades de gestión) 
o los perfiles de los clientes que hubie -
ran obtenido apoyo financiero a través 
de instrumentos financieros del FSE 
y del mecanismo de pagos del BCE (en 
los gestores de fondos) para evaluar en 
qué medida la ayuda se había dirigido 
a microempresarios anteriormente 
desempleados.53 
En once de los veinte proyectos del 
FSE (55 %) examinados, los destinata -
rios eran microempresarios que habían 
estado anteriormente desempleados, 
y nueve de dichos proyectos (45 %) se 
destinaban exclusivamente a desem -
pleados [cinco en Grecia, dos en Polo -
nia, uno en Italia (Campania) y otro en 
Alemania].
54 
Uno de los siete proyectos examina -
dos del EPMF estaba especialmente 
dirigido a los beneficiarios finales que 
habían estado anteriormente desem -
pleados. No obstante, según la Comi -
sión, los datos globales agregados del 
EPMF de final de septiembre de 2014 
muestran que el 58 % de los autóno -
mos financiados por el EPMF habían 
estado anteriormente desempleados, 
y que más del 60 % de las microempre -
sas subvencionadas por el EPMF eran 
empresas incipientes, lo que implica 
que llegaron a muchos microempresa -
rios anteriormente desempleados.
24 Observaciones
30 Bélgica, República Checa, 
Italia, Malta, Polonia, Finlandia 
y el Reino Unido.
31 DG Empleo, Asuntos Sociales 
e Inclusión: Informe Anual de 
Actividades de 2013 , p. 61 
(http://ec.europa.UE/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Información sobre los 
costes de aplicación de la 
ayuda de la UE 
a microempresarios
55 
Respecto de los costes de aplicación 
de la ayuda de la UE a microempresa -
rios, es necesario tener en cuenta dos 
aspectos: el coste de la administración 
pública y los costes de los instrumen -
tos financieros; por consiguiente, el 
Tribunal evaluó si la Comisión y los 
Estados miembros disponen de infor -
mación suficiente sobre estos costes.
Información incompleta 
sobre los costes 
administrativos de aplicación 
de los programas operativos 
del FSE
56 
La Comisión calculó que, en 2011, los 
costes administrativos de aplicación de 
los programas operativos ascendieron 
al 3,2 % del total de la financiación 
del FEDER/Fondo de Cohesión y del 
FSE para el período de programa -
ción 2007 -2013. En esta estimación se 
incluye el gasto de control, calculado 
en un 0,9 %, que corresponde a las 
actividades de verificación, certifica -
ción y auditoría llevadas a cabo por las 
autoridades nacionales. Este cálculo 
se basa en las cifras facilitadas por 
algunos Estados miembros30 sobre los 
primeros años del período de pro -
gramación 2007-2013 respecto de los 
programas operativos del FEDER/Fon -
do de Cohesión y del FSE.57 
Partiendo de esta base31, la Dirección 
General de Empleo, Asuntos Sociales 
e Inclusión estimaba en su Informe 
Anual de Actividades de 2013 que los 
costes en los Estados miembros se 
situaban en torno al 4,8 % del pre -
supuesto del FSE para el período de 
programación 2007 -2013 (incluidas 
las autoridades de gestión, de certi -
ficación y de auditoría). El cálculo se 
basaba en los costes medios de los 
Estados miembros, que oscilaban entre 
el 2 y el 13 %. Además, el promedio 
de los costes administrativos anuales 
de la Comisión ascendía aproximada -
mente al 0,2 % del total de los créditos. 
Los costes de administración totales 
estimados de la gestión y control del 
FSE ascienden aproximadamente al 
5 % del presupuesto anual total. Los 
principales componentes de los costes 
administrativos se describen en el 
recuadro 4 .
58 
Para concluir, el Tribunal observa que 
la Comisión no dispone de informa -
ción comparativa alguna sobre los 
costes administrativos de cada Estado 
miembro o mecanismo de financiación 
(es decir, subvenciones o instrumen -
tos financieros tales como préstamos 
o garantías). Además, las cifras dispo -
nibles solo han sido actualizadas para 
los instrumentos financieros. En los 
programas operativos del FSE exami -
nados por el Tribunal en cinco Estados 
miembros, las autoridades de gestión 
no disponían de información sobre los 
costes administrativos reales.
25 Observaciones
32 Según el artículo 43 del 
Reglamento (CE) nº 1828/2006 
de la Comisión, los gastos de 
gestión de los instrumentos 
financieros del FSE no podrán 
superar el umbral del 4 % de la 
dotación total del fondo sobre 
la base de un promedio anual, 
a menos que, a raíz de una 
licitación se haya seleccionado 
un gestor de fondos, como 
ocurrió en un fondo de 
Alemania.Variaciones en los costes de 
los instrumentos financieros 
del FSE
59 
Los costes elevados significan una 
menor financiación para los microem -
presarios y pueden poner en riesgo la 
sostenibilidad del fondo, especialmen -
te en el caso de los pequeños fondos 
de microfinanciación. Los costes más 
comunes de los instrumentos finan -
cieros son los de gestión, que a su vez 
se dividen en distintos componentes 
(p. ej., costes de personal, costes de 
publicidad y comercialización, y costes 
de viaje y asesoramiento).60 
El análisis del Tribunal revela que los 
costes de gestión de cinco de los seis 
instrumentos financieros del FSE exa -
minados varían entre el 2,3 % y 4,2 %32. 
Finalmente, un fondo de garantía de 
Italia no pudo facilitar información 
sobre sus costes de gestión cuando el 
Tribunal se la solicitó.Principales componentes de los costes de administración pública de los programas 
operativos del FSE
En los Estados miembros, los costes administrativos son los relativos a la gestión, el control, el seguimiento 
y la evaluación de los programas operativos por las autoridades nacionales. Entre estos costes se cuentan las 
retribuciones del personal, los gastos operativos y los gastos de desplazamiento y de formación. Para ga -
rantizar que el país se beneficie realmente de las ayudas proporcionadas, los costes administrativos pueden 
abarcar asimismo costes de actividades de información y comunicación sobre posibilidades de financiación 
por los programas operativos del FSE o costes de refuerzo de la capacidad administrativa de los beneficiarios 
(a través, por ejemplo, de la formación).
En los instrumentos financieros, parte de la actividad administrativa corre a cargo del gestor de los fon -
dos (p. ej., la selección de los beneficiarios finales), con la consiguiente reducción de los costes administrativos 
en los Estados miembros. En estas actividades, los gestores de fondos imputan directamente los gastos de 
gestión al programa operativo.
En la Comisión, los costes administrativos dependen de los costes de elaboración del marco reglamentario del 
FSE, de la gestión, el control y la auditoría financieros, y de la coordinación técnica con los Estados miembros 
y de las actividades de evaluación e información.
Estos costes administrativos no incluyen los costes en los que hayan incurrido los beneficiarios del apoyo 
financiero de la UE.Recuadro 4
26 Observaciones
61 
El Tribunal constata que, en su mues -
tra, en dos instrumentos financieros 
del FSE de Italia (Calabria) se había 
imputado al programa operativo, 
además de los costes de gestión, un 
coste adicional consistente en el pago 
de intereses de los préstamos garan -
tizados (véase el recuadro 5 ), lo cual 
incrementa los costes de aplicación de 
uno de los dos instrumentos financie -
ros al 7,8 %, o sea, aproximadamente 
4 millones de euros al año.62 
La estructura de los costes de los ins -
trumentos financieros del FSE variaba 
en función de distintos componentes. 
Si bien el Tribunal reconoce que exis -
tían razones válidas que justificaban 
esas diferencias, la Comisión no posee 
una visión completa de la base del 
cálculo de los costes de gestión y eje -
cución de los instrumentos financieros 
del FSE y de si están justificados.
63 
Por otra parte, en concepto del EPMF 
(préstamos e instrumentos de garantía 
combinados), la Comisión estima que 
el coste medio anual con cargo al pre -
supuesto de la UE asciende a un máxi -
mo del 0,5 % al 0,7 % de la dotación.
Elevados costes aplicados por un instrumento financiero de Calabria
En Calabria, se notificó a la Comisión que los costes de gestión aplicados por un fondo de garantía de micro -
crédito ascendían al 2,23 % de la dotación total y se hallaban, por tanto, oficialmente por debajo del límite 
reglamentario del 4 %.
Sin embargo, las autoridades de gestión acordaron con los bancos locales una estructura de gestión de los 
costes según la cual el FSE pagaría los intereses del microcrédito en nombre de los prestatarios. Al agregar los 
pagos de intereses del 5,6 % de los préstamos garantizados a los costes de gestión, los costes totales impu -
tados al programa operativo superan el 7,8 %. Además, de forma simultánea, los mismos bancos privados 
que recibían los pagos de los intereses también obtenían intereses de los fondos del FSE depositados como 
garantía.Recuadro 5
27
 Conclusiones 
y recomendaciones
64 
El Tribunal concluye que, en el apoyo 
financiero del FSE a los microempre -
sarios, existen insuficiencias en la 
programación y la concepción de las 
ayudas y que falta información sufi -
ciente y fiable sobre su rendimiento. 
Además, la Comisión y los Estados 
miembros no disponen de información 
comparativa alguna sobre los costes 
administrativos por Estado miembro 
y mecanismo de financiación (o sea, 
subvenciones o instrumentos financie -
ros como préstamos o garantías).
65 
En general, el Tribunal considera 
que estos problemas pueden afectar 
negativamente a la eficacia del apoyo 
financiero de la UE para afrontar las 
necesidades de los microempresarios.
Insuficiencias en la 
programación y concepción 
del apoyo financiero del FSE 
a microempresarios
66 
En general, los Estados miembros no 
evaluaron adecuadamente las nece -
sidades específicas de los microem -
presarios al concebir los programas 
operativos del FSE. No existía la 
obligación reglamentaria de resolver 
las necesidades específicas de los 
microempresarios en Europa durante 
el período de programación 2007-
2013. Durante el período abarcado 
por la fiscalización, las subvenciones 
constituían, con diferencia, el principal 
mecanismo de apoyo del FSE utilizado 
para los microempresarios.67 
El apoyo financiero de la UE a mi -
croempresarios a través del FSE 
se concedía normalmente sin que 
mediara una evaluación motivada 
de las necesidades. En algunos de 
los instrumentos financieros del FSE 
examinados, la ausencia de estrategias 
de inversión, sumada a un sistema 
de gestión de riesgos insuficiente, ha 
llevado a la asignación de dotaciones 
excesivas a los fondos. El Tribunal halló 
asimismo que la mitad de los instru -
mentos financieros del FSE examina -
dos carecían de políticas de salida y de 
disposiciones de liquidación como 
exige la normativa aplicable.
68 
En general, se considera que el EPMF, 
que es el instrumento financiero de la 
Comisión, cuenta con disposiciones 
adecuadas sobre el sistema de gestión 
de riesgos. Este instrumento ha logra -
do atraer financiación privada adicio -
nal, a diferencia de los instrumentos 
financieros del FSE. No obstante, los 
importes asignados por el presupuesto 
de la UE al EPMF hasta la fecha han 
sido limitados en comparación con los 
concedidos a los instrumentos finan -
cieros del FSE.
Recomendación 1
En el período de programación 2014-
2020, los Estados miembros deben 
llevar a cabo sistemáticamente eva -
luaciones de las necesidades cuando 
conciban instrumentos de financiación 
y preparen programas operativos que 
impliquen apoyo financiero de la UE 
a microempresarios, pues ello con -
tribuiría a asignar el nivel apropiado 
de financiación a los mecanismos de 
financiación alternativos tales como 
las subvenciones o los instrumentos 
financieros (préstamos o garantías). La 
Comisión debería facilitar orientacio -
nes al respecto.
28 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 2
La Comisión debe condicionar el uso 
de instrumentos financieros del FSE 
por los Estados miembros no solo al 
cumplimiento de los requisitos norma -
tivos, sino también a la existencia de 
un riguroso sistema de gestión de ries -
gos para evitar la magnitud excesiva 
de los fondos.
Falta de información de 
seguimiento suficiente y fiable 
sobre el rendimiento
69 
Los sistemas de información sobre el 
rendimiento del EPMF proporcionaban 
información más completa que los del 
FSE, que se consideraron insuficientes. 
A partir de los datos facilitados por 
los Estados miembros, la Comisión no 
puede agregar información coherente, 
significativa y fiable (p. ej., índices de 
supervivencia de los microempresarios 
y alcance) para realizar un seguimiento 
de los logros de ayuda del FSE a los 
microempresarios. El Tribunal conside -
ra que, debido a esta situación, no es 
posible alcanzar una conclusión global 
sobre la eficacia del apoyo del FSE 
a los microempresarios.
70 
En la muestra examinada, las sub -
venciones del FSE, los instrumentos 
financieros del FSE y el EPMF han 
proporcionado apoyo financiero a mi -
croempresarios, y lograron llegar a los 
microempresarios que anteriormente 
habían estado desempleados en alre -
dedor de la mitad de los proyectos.Recomendación 3
Para mejorar el alcance de la ayuda en 
el futuro, la Comisión debe elaborar, 
junto con los Estados miembros, me -
didas de apoyo financiero del FSE para 
microempresarios y definir criterios de 
subvencionabilidad cuyo objetivo sea 
llegar a los desempleados y a las per -
sonas vulnerables que se encuentran 
en una posición de desventaja en lo 
relativo al acceso al mercado crediticio 
convencional.
Información insuficiente 
sobre los costes de aplicación 
de las subvenciones y los 
instrumentos financieros del 
FSE
71 
En los programas operativos del 
FSE examinados, las autoridades de 
gestión carecían de información sobre 
el coste real de la administración. La 
Comisión y los Estados miembros no 
disponen de información comparativa 
alguna sobre los costes de la adminis -
tración pública por Estado miembro 
o por mecanismo de financiación (o 
sea, subvenciones o instrumentos 
financieros, como préstamos o ga -
rantías). En estas circunstancias, no 
pueden determinar la manera más 
rentable de proporcionar la ayuda de 
la UE a los microempresarios.
72 
En los instrumentos financieros exami -
nados, el Tribunal observó diferentes 
estructuras de costes y variaciones 
en la tasa porcentual de los costes de 
gestión imputados al presupuesto de 
la UE. La Comisión no posee una visión 
global de la base para el cálculo de 
los costes de aplicación de los instru -
mentos financieros del FSE, por lo que 
no puede evaluar si las diferencias 
de costes entre instrumentos están 
justificadas.
29 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 4
Para el período de programación 
2014-2020, la Comisión debe efectuar 
un análisis comparativo de los costes 
de aplicación de las subvenciones del 
FSE, los instrumentos financieros del 
FSE y los instrumentos financieros del 
EaSI con la finalidad de determinar sus 
niveles reales. Esta evaluación permi -
tiría definir «buenas prácticas» para 
lograr que el pago de subvenciones, 
préstamos y garantías de poca cuantía 
se realice a un coste razonable.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri GRETHEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 10 de 
junio de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

30
VI d)
La Comisión no acepta esta recomendación.
Por una parte, la Comisión considera que el análisis 
requeriría aislar los costes de gestión de una sub -
vención o un instrumento financiero que asume la 
autoridad de gestión. Por otra parte, la comparación 
de los costes y comisiones entre las subvenciones 
y los instrumentos financieros del FSE y los instru -
mentos financieros del FSE y EPMF sería difícil (por 
ejemplo, los costes de los instrumentos financieros 
del FSE incluyen las comisiones bancarias, pero 
no los costes de las autoridades de gestión y los 
organismos intermediarios); además la estructura 
de costes de los instrumentos financieros del EPMF 
es diferente de la del FSE, ya que las autoridades de 
gestión no intervienen.
Por otra parte, el análisis podría no alcanzar el 
objetivo de formular buenas prácticas para el 
nuevo período de programación, ya que el marco 
regulador proporciona nuevas normas sobre los 
costes y las comisiones de gestión que se basan en 
los resultados e incluyen umbrales [véase el Regla -
mento Delegado (UE) nº 480/2014].
Introducción
09
Durante el período de programación 2007-2013, no 
era obligatorio que, en el marco del proyecto, las 
autoridades de gestión transmitieran a la Comisión 
información sobre el grupo destinatario de los 
microempresarios.Resumen
VI a)
La Comisión acepta la recomendación.
Para el período de programación 2014-2020, el 
marco regulador garantizará que cada instrumento 
financiero se «basa en una evaluación ex ante » que 
haya detectado deficiencias de mercado o situacio -
nes de inversión por debajo del nivel óptimo, así 
como necesidades de inversión. También se prevén 
requisitos de evaluación ex ante  para la continua -
ción de los instrumentos financieros establecidos 
en el anterior período de programación.
Al aprobar los programas operativos, la Comisión ha 
llevado a cabo su armonización con las prioridades 
estratégicas, la identificación o el cumplimiento de 
las condiciones ex ante  y la evaluación de la justifi -
cación de la modalidad del apoyo propuesto.
La Comisión también se compromete a asesorar 
sobre la evaluación ex ante  y orientar sobre la apli -
cación de los instrumentos financieros.
Ya ha proporcionado orientación y metodología 
práctica sobre la preparación de la evaluación 
ex ante  obligatoria para el nuevo período de 
programación.
VI b)
La Comisión acepta esta recomendación, que ya se 
ha abordado en el nuevo marco regulador del FSE, 
que requiere evaluaciones ex ante para los instru -
mentos financieros.
VI c)
La Comisión acepta esta recomendación.
El nuevo marco reglamentario permitirá la identifi -
cación de los grupos destinatarios más pertinentes 
del instrumento de microfinanciación para cada 
mercado considerado. Este objetivo debe alcan -
zarse mediante la evaluación ex ante .Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 31
27
Véase la respuesta conjunta a los apartados 21 y 22.
En el período de programación 2014-2020, llevar 
a cabo una evaluación ex ante  es una condición pre -
via y las normas de pago prevén una certificación 
escalonada de los pagos. Esto contribuirá a optimi -
zar la magnitud de los instrumentos financieros.
Recuadro 3
En relación con Campania, tal como apunta el Tribu -
nal, la magnitud excesiva se debió al gran número 
de solicitudes de un eje objetivo en detrimento de 
los demás, que no recibieron ninguna solicitud. La 
posterior convocatoria de propuestas se modificó 
para abordar esta cuestión. A finales de mayo de 
2015, el desembolso a los microempresarios había 
alcanzado el 37,4 % de la dotación total del Fondo.
33
La Comisión considera que aún es demasiado 
pronto para evaluar la cartera en riesgo, ya que el 
EPMF es reciente y el primer ciclo de reembolsos no 
se ha alcanzado aún.
Respuesta conjunta a los apartados 35 
y 36
El apalancamiento no era un requisito legal para el 
período de programación 2007-2013. Sin embargo, 
se ha incluido en el marco jurídico del período 
2014-20201.
No obstante, aun sin movilizar fondos privados 
adicionales, los instrumentos financieros sufragados 
con cargo al FSE pueden tener un efecto multiplica -
dor gracias a su carácter renovable.
1 Considerando 34 y artículo 37, apartado 2, letra c), y artículo 46, 
apartado 2, letra h), del Reglamento (UE) nº 1303/2013.Observaciones
Respuesta conjunta a los apartados 21 
y 22
Para los instrumentos financieros en gestión com -
partida, el Reglamento (UE) nº 1303/2013 sobre dis -
posiciones comunes (RDC) en el período de progra -
mación 2014-2020 introduce una evaluación ex ante  
obligatoria que debe incluir, entre otras cosas, la 
justificación de la modalidad de apoyo propuesto.
Respuesta conjunta a los apartados 24 
y 25
En el marco de la gestión compartida y en con -
sonancia con el principio de subsidiariedad, es 
responsabilidad de las autoridades nacionales 
cerciorarse de que cada operación se ejecuta de 
conformidad con las disposiciones legislativas 
aplicables.
La Comisión reconoce que no se desarrolló la estra -
tegia de inversión para la creación de tres de los seis 
instrumentos financieros.
Esta cuestión, que surge con el período de progra -
mación 2007-2013, se debió probablemente a la 
indefinición del Reglamento (CE) nº 1828/2006, que 
se modificó en varias ocasiones en 2010 y 2011 en lo 
que se refiere a los instrumentos financieros.
26
Durante el período de programación 2007-2013, 
este requisito se derivaba de la mencionada nota 
del COCOF. Va más allá de las competencias de las 
autoridades de gestión y recae en el gestor del 
fondo de acuerdo con los principios de una buena 
gestión financiera.
Para el período de programación 2014-2020, estos 
requisitos están claramente establecidos en el 
artículo 37, apartado 2, del RDC, que establece la 
obligación de realizar la evaluación ex ante .
Respuestas de la Comisión 32
45
En el marco de las normas del EPMF, solo se recaba -
ron los datos sobre la situación laboral previa de las 
personas físicas, pero no sobre las microempresas. 
Este aspecto se ha tenido en cuenta en el diseño de 
los instrumentos financieros del EaSI.
Respuesta conjunta a los apartados 
52 a 54
La Comisión observa que los instrumentos de 
microfinanciación auditados son instrumentos para 
alcanzar los objetivos respectivos de las partes 
de los programas operativos del FSE y del EPMF, 
con arreglo a las cuales se aplican dichas medidas, 
que pueden ir más allá de la integración de los 
desempleados.
En el marco de la Decisión EPMF, los grupos des -
tinatarios se definen como personas físicas, en 
especial pertenecientes a los grupos vulnerables, 
y microempresas.
Mediante la colaboración con las instituciones de 
microcrédito no bancarias, cuando éstas existen, en 
el mercado correspondiente, se garantiza un buen 
apoyo a los microprestatarios que se encuentran 
en una posición de desventaja con respecto a los 
mercados de créditos convencionales. El modelo 
empresarial de las IMF no bancarias se basa en la 
actual situación, en la que las personas vulnerables 
se encuentran en una posición de desventaja en 
relación con el acceso al mercado crediticio con -
vencional, ya que son consideradas por los bancos 
generalistas como más costosas o más arriesgadas.
58
La Comisión considera que sería desproporciona -
damente gravoso proporcionar esta información 
en comparación con los resultados esperados. Más 
concretamente, la Comisión considera que el análi -
sis requeriría aislar los costes de gestión de una sub -
vención o un instrumento financiero cubierto por 
la autoridad de gestión. Además, la comparación 
de costes y comisiones entre las subvenciones y los 
instrumentos financieros del FSE sería difícil (por 
ejemplo, los costes de los instrumentos financieros 
del FSE incluyen las comisiones bancarias, pero no 
los costes de las autoridades de gestión y los orga -
nismos intermediarios).37
En relación con el objetivo del apalancamiento, la 
Comisión desea hacer hincapié en que el hecho de que 
una parte de las operaciones no alcancen el apalan -
camiento previsto no es una cuestión de rendimiento, 
sino una realidad empresarial aceptable para el inma -
duro mercado de la microfinanciación y para el meca -
nismo que trata de alcanzar no solo a los intermedia -
rios con mayor rendimiento, sino también a los que 
acaban de establecerse, así como a los que se dedican 
a los grupos vulnerables. Con el fin de maximizar la 
utilización del presupuesto disponible de la UE, en 
los acuerdos de garantía que no alcancen el objetivo 
del apalancamiento, el FEI adaptará en consecuencia 
los respectivos importes máximos y reutilizará los 
importes máximos liberados para nuevas operaciones. 
Además, los intermediarios tienen la obligación de 
pagar comisiones de compromiso por no respetar los 
volúmenes de cartera acordados.
Respuesta conjunta a los apartados 
41 y 44
El seguimiento del FSE se lleva a cabo como tal a nivel 
de los ejes prioritarios y no a nivel de proyecto. Los 
indicadores de ejecución y de resultados se formula -
ron a nivel del eje prioritario en consonancia con sus 
objetivos. Se aportarán mejoras en el período de pro -
gramación 2014-2020 ya que los indicadores de reali -
zación y los resultados se fijan al nivel de la prioridad 
de inversión, y reflejan sus objetivos específicos.
Por lo que se refiere a la información sobre la tasa 
de supervivencia, no cabe esperar que se obtenga, 
ya que no se trata de un requisito del Reglamento.
Por otra parte, la Comisión no considera la tasa de 
supervivencia, en sí misma, un criterio pertinente 
para evaluar el éxito de un instrumento de microfi -
nanciación. Por ejemplo, si un desempleado intenta 
crear su propia empresa, proyecto que posterior -
mente no se materializa, podría haber adquirido 
a pesar de todo una experiencia profesional y una 
competencia de gestión gracias a las cuales podría 
encontrar un puesto de trabajo en una fase ulterior. 
El resultado de la intervención debe, por lo tanto, 
ser considerado como positivo.
El índice de supervivencia de los microempresa -
rios a los que se ha apoyado podría, por ejemplo, 
completarse mediante la medición de la situación 
del mercado laboral del destinatario final en algún 
momento después de la finalización de la acción.
Respuestas de la Comisión 33
Conclusiones y recomendaciones
Respuesta conjunta a los apartados 
64 y 65
La Comisión considera que sería desproporcio -
nadamente gravoso recabar esta información. 
Por otra parte, sería difícil la comparación de los 
costes y comisiones entre las subvenciones del FSE 
y los instrumentos financieros y entre los Estados 
miembros.
Por otra parte, la carga administrativa, como tal, no 
debería ser el principal criterio para elegir el meca -
nismo de financiación más adecuado.
67
Véanse las respuestas conjuntas de la Comisión a los 
apartados 21, 22 y 27:
68
El EPMF funciona como una iniciativa piloto desde 
2010. Se han asignado recursos presupuestarios 
adicionales para su programa sucesor en el marco 
del EaSI.
Recomendación 1
La Comisión acepta la recomendación.
Para el período de programación 2014-2020, el 
marco reglamentario deberá garantizar que cada 
instrumento financiero se «basa en una evalua -
ción ex ante » que haya detectado deficiencias de 
mercado o situaciones de inversión subóptimas, así 
como necesidades de inversión. También se prevén 
requisitos de evaluación ex ante  para la continua -
ción de los instrumentos financieros establecidos 
en el anterior período de programación.
Al aprobar los programas operativos, la Comisión ha 
llevado a cabo su armonización con las prioridades 
estratégicas, la identificación y cumplimiento de las 
condiciones ex ante  y la evaluación de la justifica -
ción de la modalidad de apoyo propuesto.59
Los costes de gestión de las acciones de micro -
créditos son, por definición, más elevados que el 
préstamo normal adeudado debido a la población 
destinataria específica, el pequeño importe y el 
elevado número de préstamos concedidos por las 
instituciones de microfinanciación.
62
En el marco de la gestión compartida y en con -
sonancia con el principio de subsidiariedad, es 
responsabilidad de las autoridades nacionales 
cerciorarse de que cada operación se ejecuta de 
conformidad con las disposiciones legislativas 
aplicables.
Desde 2011, los Estados miembros están obligados 
a facilitar datos en el informe de ejecución anual 
sobre los costes y las comisiones de gestión rela -
cionados con la aplicación de los instrumentos 
financieros.
Estos datos están disponibles para las instituciones 
y el público en el «resumen de los datos sobre los 
progresos efectuados en materia de financiación 
y aplicación de los instrumentos de ingeniería 
financiera comunicados por las autoridades de ges -
tión», que se publica cada año en diciembre.
También hay que destacar que el gestor del fondo 
es seleccionado mediante un procedimiento de 
contratación pública, mientras que el nivel de los 
costes y las comisiones de gestión son fijados por el 
mercado.
En relación con el cálculo de los costes, como 
fue el caso durante el período de programación 
2007-2013, el marco jurídico 2014-2020 incluye una 
limitación de los costes y comisiones de gestión. 
Además, un componente de rendimiento es ahora 
un elemento obligatorio de dichas comisiones2.
La Comisión estableció en el Reglamento Dele -
gado (UE) nº 480/2014 los criterios para determinar 
los costes y las comisiones de los instrumentos 
financieros sobre la base del rendimiento y fijó los 
umbrales para los gastos de gestión y comisiones 
basados en las buenas prácticas de mercado.
2 Véase el artículo 42, apartado 5, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.
Respuestas de la Comisión 34
Respuesta conjunta a los apartados 71 
y 72
Por lo que se refiere a los instrumentos financieros 
del FSE, desde 2011, los Estados miembros están 
obligados a facilitar datos en el informe de eje -
cución anual sobre los costes y las comisiones de 
gestión relacionados con la aplicación de los instru -
mentos financieros.
Por lo que se refiere al período de programación, 
la Comisión estableció en el Reglamento Dele -
gado (UE) nº 480/2014 los criterios para determinar 
los costes y las comisiones de los instrumentos 
financieros sobre la base del rendimiento y fijó los 
umbrales para los gastos de gestión y comisiones 
basados en las buenas prácticas de mercado.
Recomendación 4
La Comisión no acepta esta recomendación.
Por una parte, la Comisión considera que el aná -
lisis requeriría aislar los costes de gestión de una 
subvención o un instrumento financiero que corren 
a cargo de la autoridad de gestión. Por otra parte, 
la comparación de los costes y comisiones entre 
las subvenciones y los instrumentos financieros del 
FSE y entre los instrumentos financieros del FSE 
y del EPMF sería difícil (por ejemplo, los costes de 
los instrumentos financieros del FSE incluyen las 
comisiones de los bancos, pero no los costes de 
las autoridades de gestión y los organismos inter -
mediarios); además, la estructura de los costes de 
los instrumentos financieros del EPMF es diferente 
de la del FSE, ya que las autoridades de gestión no 
intervienen).
Por otra parte, el análisis podría no alcanzar el 
objetivo de formular buenas prácticas para el 
nuevo período de programación, ya que el marco 
regulador proporciona nuevas normas sobre los 
costes y las comisiones de gestión que se basan en 
los resultados e incluyen umbrales [véase el Regla -
mento Delegado (UE) nº 480/2014].La Comisión también se compromete a asesorar 
sobre la evaluación ex ante  y orientar sobre la apli -
cación de los instrumentos financieros.
Ya ha proporcionado orientación y metodología 
práctica sobre la preparación de la evaluación 
ex ante  obligatoria para el nuevo período de 
programación.
Recomendación 2
La Comisión acepta esta recomendación, que ya ha 
abordado en el nuevo marco regulador del FSE, que 
requiere evaluaciones ex ante  para los instrumentos 
financieros.
69
El EPMF no parece padecer un control insufi -
ciente y poco fiable de la información sobre el 
rendimiento.
Para el período de programación 2014-2020, la 
Comisión observa que, al margen del índice de 
supervivencia del FSE, los indicadores específicos 
tales como el número de microempresas subven -
cionadas y la situación laboral de los participan -
tes cuando se incorporan y abandonan, ayudan 
también a medir la eficacia del apoyo del FSE a los 
microempresarios.
Recomendación 3
La Comisión acepta esta recomendación.
El nuevo marco reglamentario permitirá la identifi -
cación de los grupos destinatarios más pertinentes 
del instrumento de microfinanciación para cada 
mercado considerado. Este objetivo debe alcan -
zarse mediante la evaluación ex ante .
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
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Publicaciones gratuitas:
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o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Los microempresarios de toda la UE se enfrentan 
a problemas de acceso al mercado crediticio convencional. 
Con el propósito de mejorar esta situación, la UE 
proporciona ayuda financiera a través de subvenciones 
e instrumentos financieros.
Mediante este informe, el Tribunal evaluó si la programación 
y la concepción de la ayuda financiera de la UE cubrían las 
necesidades reales de los microempresarios y  si existían 
sistemas rigurosos de información sobre el rendimiento. 
Asimismo, examinó si se dispone de suficiente información 
sobre los costes de aplicación de los diferentes mecanismos 
de financiación de la UE para apoyar a los microempresarios.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO