N°C19/22 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas 25.1.93
DictamensobreelConsumidoryelMercadoInterior
(93/C19/09)
El26denoviembrede1992,deconformidadconelartículo24desuReglamentoInterno,el
ComitéEconómicoySocialdecidióelaborarunDictamensobreelConsumidoryelMercado,
Interior.
ElComitéencargóalaSeccióndemedioambiente,sanidadyconsumolapreparaciónde
lostrabajosenlamateria.
ApeticióndedichaSección,elComitédecidióenelplenodelosdías1y2dejuliode1992,
deconformidadconlodispuestoenelapartado3delartículo20delReglamentoInterno,
transformardichoDocumentoInformativoendictamen,comocomplementodelDictamen
deIniciativasobre«Larealizacióndelmercadointeriorylaproteccióndelosconsumidores ».
LaSeccióndemedioambiente,sanidadyconsumoaprobósudictamenel4denoviembre
de1992(ponente:Sr.AtaideFerreira—coponentes :Sres.DeKnegtyProumens).
Ensu301°pleno(sesióndel24denoviembrede1992),elComitéEconómicoySocialha
aprobadopormayoría,contresabstenciones,eldictamensiguiente.
1.Observaciones introductorias
1.1.El26deseptiembrede1991,elComitéaprobo
unDictamendeIniciativasobreelmercadointeriory
laproteccióndelosconsumidores (1).Dichotexto,
debidoalaslimitacionesimpuestasporelprocedi­
mientodeadopcióndelosdictámenesporpartedel
Comité,daprioridadalosaspectospolíticosdel
fomentodelosinteresesdelosconsumidores enel
contextodelarealizacióndelmercadointerioryno
analizademaneradetalladaelcontenidodelaspolíticas
comunesqueejercenunimpactosobreelconsumidor .
1.2.Convienerecordarque,enelcitadoDictamen,
elComitéhizounllamamientourgentealosEstados
miembrosparaque,conmotivodelaaprobacióndel
TratadodelaUniónPolítica,reconocieranexplícita­
mentelacompetenciadelasInstitucionescomunitarias
paraactuarenmateriadeproteccióndelconsumidor .
Porotraparte,sehizohincapiéenlanecesidadde
unaconsultasistemáticaalComitésobrelascuestiones
vinculadasalapolíticadelconsumidor,enlamedida
enqueelComité,porsucomposiciónysusprincipios
defuncionamiento ,constituyeunlugarprivilegiadode
diálogoentreprofesionales yconsumidores .
1.3.ElComitésecongratuladequeelTratadode
Maastricht,firmadoel7defebrerode1992,refleje
laspreocupaciones expresadasendichoDictamende
iniciativa.Enefecto,elartículo3,alenumerarlas
accionesquedeberánemprenderseparaalcanzarlos
objetivosquesehaimpuestolaComunidad,incluyeen
laletras)unacontribución alfortalecimiento dela
proteccióndelosconsumidores .Estacontribuciónes
concretadaenelnuevoartículo129AdelTratadoCEE
quepermitealaComunidadactuarespecíficamente enelámbitodelapolíticadelconsumidoryponeasíla
políticacomunitariadelconsumoalmismonivelque
lasotraspolíticascomunesy,enparticular,lapolítica
delmercadointerior.Asimismo,establecequeelCon­
sejo,paraadoptarmedidasespecíficas,recurriráalpro­
cedimientodecodecisiónconelParlamentoEuropeoy
consultaráalComitéEconómicoySocial.Segúnel
textodelartículo129A:
«1.LaComunidadcontribuiráaquesealcance
unaltoniveldeproteccióndelosconsumidores
mediante :
a)medidasqueadopteenvirtuddelartículo100
Aenelmarcodelarealizacióndelmercado
interior;
b)accionesconcretasqueapoyenycomplementen
lapolíticallevadaacaboporlosEstadosmiem­
brosafindeprotegerlasalud,laseguridady
losintereseseconómicosdelosconsumidores ,y
degarantizarlesunainformaciónadecuada.
2.ElConsejo,conarregloalprocedimientopre­
vistoenelartículo189Bypreviaconsulta
alComitéEconómicoySocial,adoptarálas
accionesconcretasmencionadasenlaletrab)
delapartado1.
3.Lasaccionesqueseadoptenenvirtuddel
apartado2noobstaránparaquecadauno
delosEstadosmiembrosmantengayadopte
medidasdemayorprotección.Dichasmedidas
deberánsercompatiblesconelpresenteTra­
tado.SenotificaránálaComisión.»
1.4.ElComitéponederelievequelaComunidad
debe,enelejerciciodelasfuncionesqueleconfiere
elartículo129A,darprioridadalacreacióndelas
condicionesquepermitiránalconsumidordesempeñar
lomejorposiblesufuncióndeárbitroenel HDOn°C339de31.12.1991,p.16.

25.1.93 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas N°C19/23
mercado.Delocontrario,unaeconomíademercado
nopuede,enefecto,funcionareficazmente .Eneste
contexto,lapolíticadelosconsumidoresdebeserenten­
didacomomedidadeacompañamiento delapolítica
económica,yaqueestablecelosmecanismoscorrectores
parahacerfrentealasinsuficiencias,losdesequilibrios
ylaslagunasquepuedenafectaralmercado.Estos
mecanismossonlossiguientes :
—informaciónalconsumidorparaelfuncionamiento
eficazdelmercado,
—mejoradelfuncionamiento delmercadomediante
unapolíticadecompetenciaquetengaencuenta
losinteresesdelconsumidor,especialmente enel
contextodelapolíticaantidumpingydelaaproba­
cióndenormasenelámbitodelapublicidad,
—entérminosmásgenerales,integracióndelapolítica
delosconsumidores entodaslasotraspolíticas
comunesqueejercenunimpacto,directooindi­
recto,sobrelosinteresesdelconsumidory,especial­
mente,lapolíticaagrariaylossectoresdelosservi­
ciosfinancieros,delturismo,delosserviciospúbli­
cos,delastelecomunicaciones ,delosproductos
farmacéuticos ydelosbienesalimentarios,
—laprotecciónjurídicadelconsumidor,ymuyespe­
cialmenteelaccesoalajusticiaparaqueelconsumi­
dorpuedahacervalerlosderechosquelesonreco­
nocidos,y
—elestablecimiento delascondicionesnecesariaspara
entablarundiálogo,quenoconstituyesinolares­
puestalógicaalreconocimiento delconsumidor
comooperadorenelmercado,peroquenecesitala
presenciaefectivadeciertascondicionesdeeficacia
quefueronprecisadasporelComitéensudictamen
deiniciativaemitidoaesterespectoen1984(*).
2.ObjetivosdelpresenteDictamenadicional
2.1.EnsuDictamendeiniciativaelComitétomó
enconsideración unaseriedeaspectosvinculadosal
fomentodelosinteresesdelconsumidor,comolarepre­
sentacióndelosconsumidores ,unmejorfundamento
jurídicoenelTratadoytodaunaseriedeproblemas
relacionadosdirectamente conlarealizacióndelmer­
cadointerior.Trasdichodictamendeiniciativa,que
abordalosaspectosglobalesvinculadosalasrelaciones
entremercadointeriorypolíticadelosconsumidores ,
yenpresenciadeloselementosnuevosaquehadado
lugarlafirmadelTratadodeMaastricht,elComité,
enelpresenteDictamenadicional,orientasureflexión
másespecíficamente haciaelcontenidodelapolítica
comunitaria enmateriadeconsumo.
2.2.Enefecto,lostrabajossubyacentesalaadopción
delDictamendeiniciativahanpuestoderelievelafalta
deestudiosanalíticosglobalessobrelapromociónde
losinteresesdelconsumidorporpartedelaComunidad .
Estalagunasedebeprincipalmente alacristalización
delaspolíticascomunitariasquetienenunimpacto
sobrelosinteresesylaproteccióndelosconsumidores .
Ahorabien,unanálisisglobaldeestaíndoleserásuma­
menteútilparadefinirlosejesfuturosdelapolíticacomunitariaenmateriadeconsumo,especialmente res­
pectoalasúltimasvicisitudesquehanrodeadolafirma
delTratadodeUniónPolítica.Porestarazón,elComité
hadecididoencargarunestudioexhaustivosobrelos
consumidores enelmercadoúnico(Estudiosobre«La
proteccióndelosconsumidores yelmercadointerior—
Balanceyperspectivas »—Supublicaciónestáprevista
paraprincipiosde1993yseeditaráenfrancés,inglés,
alemányespañol).
2.3.Entérminosmásgenerales,todaslasrecomen­
dacionesefectuadasenelDictamendeiniciativadirigi­
dasalasotrasInstitucionescomunitariasylosEstados
miembrossiguensiendototalmentepertinentesydeben
acompañaralasobservacionesrecogidasenelpresente
dictamenadicional.
3.Observaciones generales
3.1.Deentradaseimponeunaprimeraobservación :
lasInstitucionescomunitariashancontribuido,gracias
asusnumerosasiniciativas,amejorarlaprotecciónde
losinteresesdelconsumidorenlosdiferentesEstados
miembros,yelarsenallegislativoenesteámbitoes
denso.Sinembargo,sepuedeobservarunimportante
desequilibrioentrelasabundantesmedidassobrela
proteccióndelasaludyseguridaddelosconsumidores
ylasmedidasmenosnumerosassobrelaprotecciónde
susintereseseconómicosoaquellas,casiinexistentes,
quetiendenabrindarlesunamayorprotecciónjurídica.
3.2.Resultaevidentequeunanálisisformaldela
legislacióncomunitariaesporsísoloinsuficientepara
apreciarelpapeldelderechocomunitarioenelfomento
delosinteresesdelosconsumidores .Paraelloespri­
mordialprocederaunanálisisdelatransposiciónde
lalegislacióncomunitariaalderechonacionaly,sobre
todo,alasprácticasnacionales.Enefecto,unamisma
nociónjurídica,comolarelativaaldefecto,puedesery
esinterpretada,másalládelaspectoformal,demanera
diferenteporlasdistintasjurisprudencias nacionales.
Unplanteamiento máscercanoalaexperiencia,que
constituyeelúnicoenfoqueválidoparaapreciarel
impactodeunanormasobresusdestinatarios ,noha
sidoadoptadotodavíaporlasInstitucionescomunita­
rias,almenosnodemanerasistemática,conelresul­
tadodequeseproduceunaimportantelagunaenla
informacióndelosagenteseconómicosyevaluaciones
falseadassobreelgradodearmonizacióndelaslegisla­
ciones.ElComitéobservaquenosedisponedeun
inventarioconcreto,actualizadoypragmáticosobre
elestadodetransposición yaplicacióndelostextos
comunitarios y,porconsiguiente,lamentalaslagunas
existentesenlainformacióndelosagentespolíticosy
económicos .Esteplanteamiento insuficientemente
pragmáticoquedailustradoporelNovenoInforme
delaComisiónalParlamentosobreelcontroldela
aplicacióndelderechocomunitario1991(2).
3.3.Asimismo,seobservaqueenvariossectores
dondeestánenjuegolosintereseseconómicosojurídi­
cosdelconsumidor (serviciosfinancieros,accesoala
justicia),lasInstitucionescomunitariashanoptadocon
(MDOn°C206de6.8.1984. (2)DOn°C250de28.9.1992.

N°C19/24 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas 25.1.93
bastantefrecuenciaporinstrumentosnovinculantes,
comoResolucionesoRecomendaciones dirigidastanto
alosEstadosmiembroscomoalosprofesionalesdel
sectordequesetrate.Laexperienciademuestrala
extremadificultadquesuponeponerenprácticalos
principiosrecogidosenestosinstrumentos .Porotra
parte,habríaquedesarrollarloscódigosdeconducta
odebuenaprácticaylosacuerdosvoluntariospreconi­
zadosyaplicadosporlosprofesionalescadavezquese
tratedehacerprogresarasuntosdifícilesdeaplicar
medianteleyesoreglamentos,auncuandodichoscódi­
gosoacuerdosnopuedanserconsideradoscomoinstru­
mentosobligatoriosantelostribunalesenlosque,a
veces,puedenserinvocados.Sinembargó,esdeseable
einclusonecesarioquepuedanestablecerseestoscódi­
gosoacuerdostrasconsultaconlasasociacionesde
consumidores .
3.4.Entérminosmásgenerales,frentealprocesode
liberalización ,laactividadnormativadependerácada
vezmásdelainiciativadelosagentesinteresados .
ElComité,ensuDictamendeiniciativa,recuerdala
necesidaddeundiálogoentreprofesionales yconsumi­
dores(!).Ahorabien,laexperienciademuestraquelas
tentativasdediálogoinstitucionalentreprofesionales y
consumidores aúnseencuentrancondemasiadafre­
cuenciaabocadasalfracaso.Habráqueprocederaun
análisisprofundodelosmotivosdelfracasodelas
fórmulasactualesdediálogoparapodercrearlascondi­
cionesdeundiálogorealistayeficazatodoslosniveles
delaactividadnormativa .
3.5.ElComitésecongratuladequeelpresupuesto
para1992enfavordelapolíticadeproteccióndel
consumidorrepresenteeldobledeloinicialmentesolici­
tadoporlaComisión,graciasaunaactitudperseverante
delParlamentoEuropeo.Asimismo,esperaquela
Comisiónpresenteuninformedetalladosobrelaasig­
nacióndelosfondosaunaacciónimportantedesensibi­
lizacióndelpúblicosobrelosderechosdequedisfrutan
losconsumidores .Enefecto,alanalizarelderecho
comunitariosobrelosconsumidores ,sehapuestode
manifiestoqueraravezlasiniciativasreglamentarias
seacompañandeinstrumentosauxiliaresparainformar
asusbeneficiarios sobrelasmodificaciones desusdere­
chosyobligaciones .Ahorabien,denadasirveponera
puntounalegislacióndeprotecciónsilaspersonasque
debenserprotegidasnopuedenvalersedelamisma
porfaltadeinformaciónalrespecto[Véansetambién
losresultadosdelaencuestarecogidaenelnúmerodel
Eurobarómetro correspondientealmesdeseptiembre
de1991,queponenderelieveladesconfianzadelos
consumidores respectoalmercadointerior(52%)].A
faltadeinstrumentosreglamentarios apropiados,la
Administración públicadeberíafacilitaralasasociacio­
nesdeconsumidores losmediosnecesariosparapoder
procederaestamisióninformativa .
3.6.Porúltimo,lasposibilidadesbrindadasporel
artículo129AdelnuevoTratadodebenserexplotadas
almáximo.Aesterespecto,sibienelprincipiode
subsidiariedad recogidoenelnuevoartículo3Bde
dichoTratadorepresentaunareferenciaquegarantiza
quelaComunidadobrarádemaneramáseficazymás
próximadelciudadano,puedenoobstantedarlugaraabusosqueconstituiríanunaamenazapotencialres­
pectoatodainiciativacomunitariaquetengaporobjeto
específicolapromocióndelosinteresesdelconsumidor .
ElComitéreconocequelacorrectainterpretación del
principiodesubsidiariedad representaundatopositivo
paraelfuncionamiento delaComunidad,peroadvierte
queunainterpretación unilateraldelmismopuede,
eventualmente ,llegaraparalizartodainiciativacomu­
nitariaquenorespondaalasnecesidadesvinculadasala
realizacióndelmercadointerior.Unrecursounilaterala
dichoprincipioimpediríatodoprogresoenlapolítica
comunitariadeconsumo,mientrasque,porotraparte,
losprincipiosgeneralesdelTratadolimitanconsidera­
blementelalibertaddeaccióndelosEstadosmiembros,
loquepodríadarlugaraun«regulatorygap»(vacío
legislativo),comohademostradoelDictamendeinicia­
tiva.ElComitése•congratuladequeelParlamento
Europeohayainiciadounareflexiónenprofundidad
encaminadaaprecisardemododetalladoelcontenido
yloslímitesdelprincipiodesubsidiariedad .
4.Resultadosdelinventariodelasmedidascomunita­
riasqueejercenunimpactosobrelaproteccióndel
consumidor
4.1.Elanálisisdelarsenallegislativoexistenteenlos
diversoscamposdelaproteccióndelosconsumidores
revelavariasiniciativascomunitariasquecontribuyen
amejorarlaposicióndelconsumidorfrentealprofesio­
nal,destacandoaesterespectolaDirectivasobrela
responsabilidad delosproductos,laDirectivasobrela
publicidadengañosa,laDirectivasobrelaseguridadde
losjuguetes,laDirectivasobrelosviajescombinadosy
lapropuestadeDirectivasobrelaproteccióndelos
compradoresenloscontratosrelativosaldisfrutede
objetosinmobiliariosenrégimendetiempocompar­
tido.Sinembargo,esteanálisistambiénhapuestode
relievequeciertosplanteamientos delaComunidad
resultaninadecuadosparafomentareficazmentelos
interesesdelconsumidor .Estafaltadeadecuación
puedeexplicarse,especialmente ,porelhechodeque
frecuentemente laprotecciónnoconstituyeelobjetivo,
niexclusivoniprioritario,delasmedidasadoptadas,e
ilustraladificultaddeconciliarlarealizacióndelmer­
cadointeriorylaproteccióndelconsumidor,talcomo
secomentaenelDictamendeiniciativa.Losprincipales
factoresdeinadecuaciónsonlossiguientes :
4.2.Respectoalaregulacióndelosproductos,el
nuevoplanteamiento enmateriadearmonización
técnicahaestablecido,sopretextodelaprotección
delaseguridaddelosconsumidores ,unsistemade
pasaportecomunitariodelosproductoscomunitarios
mediantelamarcaCE.Ahorabien,esnecesariosometer
elprocesodecertificaciónacontrolesdeseguridady
calidadllevadosacabopororganismosoficialeso
autorizados .
4.3.Porotraparte,ladefinicióndelosrequisitos
esencialesrecogidosenlasDirectivassobreel«nuevo
enfoque»noessiempreprecisa,porloquepueden
crearsezonasdesombraque,desdeelpuntodevista
delaseguridaddelconsumidor,puedenresultarpeligro­
sas.Porotraparte,elpapelsumamenteimportante
reconocidoalanormalización enelprocesodedefini­
cióndelosrequisitosdeseguridad,exigeunamayor
participaciónderepresentantes cualificadosdeloscon­ (MDOn°C339de31.12.1991.

25.1.93 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas N°C19/25
sumidoresenesteproceso.EnelDictamendeiniciativa
serecoge,además,lasolicituddelComitédeaumentar
laparticipacióndelosconsumidoresenlanormaliza­
ciónparapermitirquesusrepresentantespuedancon­
tribuirefectivamente aladefinicióndelasnormascon­
cretasdeseguridaddelosbienesdeconsumo.
4.4.Encuantoalosproductosalimentarios,peseal
granvolumendetextosreglamentarios ,secarece
todavíademedidascomunesdetalladassobreelcontrol
oficialdedichosproductos.Ahorabien,sóloconnor­
mascomunesenelámbitodelcontroloficialdelos
productosalimentariossepodrágarantizarefectiva­
mentealconsumidorelrespetodelasnormascomunita­
riasquesustituyanalasnormasnacionales.Esteanálisis
confirmaelfundamentodelasolicituddelComitéde
establecernormascomunesparalacualificacióndel
personalencargadodelcontrol,lasnormasdecalidad
deloslaboratoriosdecontrolyelintercambiodeexpe­
rienciasentrelasautoridadesnacionalesí1).
4.5.ElComitéobservaunafaltadehomogeneidad
enlasgestionesefectuadasporlosdiversosservicios
competentesdelaComisiónysolicitaaestaúltimaque
procedaaunaracionalización deltrabajopreparado
porsusservicios,teniendoencuentalanecesidadde
unamayorparticipacióndelServiciodePolíticade
losConsumidores .Losaditivosyloscontaminantes
(pesticidas,solventesdeextracción)sonobjetodediver­
sasnormasypropuestasderegulaciónqueponende
relievelastensionesentrelapolíticadeproteccióndel
consumidor,lapolíticademercadointeriorylaPolítica
AgrícolaComún.Lomismoocurrerespectoaciertas
informaciones transmitidasalconsumidor (protección
delasdenominaciones (2),declaracionessobreelvalor
nutritivo(3),etc.).
4.6.Porloquerespectaalosmedicamentos ,el
ComitécelebralacreacióndeunaAgenciaEuropea
paralaevaluacióndelosmedicamentos ,cuyopapel
estállamadoaganarenimportancia .Porotraparte,
observaqueseprosigueunapolíticaeconómicadel
medicamentoquenotienesuficientemente encuenta
losinteresesdelconsumidor,especialmenteenelámbito
delasimportaciones paralelasydelosmedicamentos
genéricos,ysolicitaalaComisiónqueefectúepropues­
tasencaminadas afomentar,deconformidadconla
jurisprudencia delTribunaldeJusticiadelasComuni­
dadesEuropeas(4),lasimportaciones paralelasylos
medicamentos genéricos.Todoelloseimponecomo
consecuencia delestablecimiento enlaComunidadde
uncertificadodeprotecciónadicionalporelquese
permitiráalascompañíasfarmacéuticasprolongarla
duracióndelapatentey,portanto,delmonopolio
quelesesconcedidoparaunproductofarmacéutico
determinado .Estaprotecciónsuplementariapermitea
lascompañíaseuropeasautofinanciarsusinvestigacio­
nes.Porelloseránecesariorecurriramecanismos
correctoresespecialmente vinculadosalsistemade
reembolsoparacompensar,graciasaunamayorposibi­
lidaddecompetencia ,lasconsecuenciaseconómicasdeesemonopolio (promocióndelosmedicamentos
genéricos,reconocimiento deunderechodesustitución
alfarmacéutico ,etc.)alexpirarladuracióndelavalidez
delapatente.
4.7.ElComitéobservaquelaadquisicióntransfron­
terizaporpartedelosconsumidoresdevehículosauto­
móvilesaúnseencuentracondemasiadafrecuencia
obstaculizadaporlosEstadosmiembrosoporempresas
privadas,loqueimpidequelosconsumidorespuedan
beneficiarseefectivamente delasimportantesdiferen­
ciasdeprecioqueseregistranenestesector,yquelas
Institucionescomunitariaspersigansistemáticamente
lasinfraccionesalosTratadosporpartedeEstados
miembrosodeempresasprivadas.
4.8.Encuantoalaseguridadviaria,elComité
observaqueexisteunimportantepotencialdemejora
delaseguridaddelosusurariosdelacarretera,pero
quelosprogresosrealizadossonmuylentospormotivos
vinculadosespecialmente alaarmonizacióntécnicade
losvehículos.Porotraparte,lasiniciativasdelaComi­
siónencaminadasamejorarelcomportamiento delos
usuariosyquehanrecibidoelapoyodelComité(tasa
dealcoholemia,usodelcascoporpartedelosciclistas,
usodelcinturóndeseguridad,etc.)tardandemasiado
enseraprobadasporelConsejodebidoalafalta
defundamentójurídicoespecíficoenelcampodela
seguridadviaria.Porello,losdebatessobrelaarmoni­
zacióntécnicadelosvehículoshanresultadosuma­
mentelaboriosos.Porotraparte,lasautoridadesdelos
Estadosmiembrosdeberían,juntoconlosorganismos
dedefensadelosusuariosdelacarretera,desarrollar
campañasdecomportamiento delosusuariosparaesti­
mular—mientrasnoesténenvigorlostextoslegislati­
vos—elusodelosmedioscomunescomoelcinturón
deseguridad,elcascoparalosciclistasylaabstención
debeberalcohol.
4.9.Porloquerespectaalasnormascomunitarias
relativasalaresponsabilidad delosproductososervi­
cios,elComitésubrayaquelacláusuladerevisiónde
laDirectiva85/374/CEEvenceráen1995yqueconviene
procederaunaevaluacióndetalladadelainfluenciade
laDirectivasobrelaindemnización delasvíctimas,
especialmente respectoalasopcionesdejadasalos
Estadosmiembros.FrentealaPropuestadeDirectiva
sobrelaresponsabilidad delprestadordeservicios,
elComitérecuerdaqueesfavorableaunainiciativa
tendenteaprotegermejoralasvíctimasdeservicios
defectuososyquerechazaelplanteamientoseguidopor
laComisión(5).
4.10.Porotraparte,traslasinformaciones facilita­
dasporlaComisiónsobrelaexclusióndelsectordela
construcciónydelsectormédicodelámbitodeaplica­
cióndelaDirectiva,elComitéestimaquedichaexclu­
siónsólopuedeaceptarsesilaComisiónpreparaparale­
lamentedirectivasespecíficasparaambossectores,a
findenodejaralasvíctimasdeserviciosdefectuosos
frenteaunafaltadeprotección.Aesterespectola
directivageneraldeberíadisponerque,enesperadela
adopcióndedirectivasespecíficas,seaplicaránsus(1)DOn°C347de22.12.1987.
(2)DOn°L208de24.7.1992.
(3)DOn°C122de14.5.1992.
(4)Véanseasuntos215/87,Schumacher,sentenciadel7.3.1989,
y347/89,Eurim-Pharma ,sentenciadel16.4.1991. (5)DOn°C269de14.10.1991.

N°C19/26 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas 25.1.93
propiasdisposiciones .Porello,losprincipiosfunda­
mentalesenquesebasarálaindemnización delas
víctimasenlossectoresexcluidosnopodránderogar
demaneraradicallosprincipiosdeindemnización pre­
vistosporladirectivageneral.Encuantoalosproduc­
tosyservicios,laComunidaddebeseguirunapolítica
globaldeseguridady,porconsiguiente,deresponsabili­
dad,aplicabletantoalosproductoscomoalosservi­
cios.
4.11.Respectoalaproteccióndelosintereseseconó­
micosdelconsumidor,cabemencionarvariosenfoques
inadecuadoscomolossiguientes :
4.11.1.Enmateriadepublicidad,elámbitodeaplica­
cióndelanormativaselimitaalapublicidadengañosa
ynoabarcalapublicidaddesleal^)(discriminación
racial,sexual,etc).Lanormativaresultaineficazfrente
alapublicidadengañosatransfronteriza ,sobretodo
porquenoreconocedeformaclaraelderechodelas
asociacionesdeconsumidores aactuary,afortiori,no
lespermiteactuarenunEstadomiembrodistintode
aqueldondetienensusede.Porotraparte,tampoco
permiterepararlosdañoscausadosalconsumidorque
hayafirmadouncontratomovidoporunapublicidad
engañosa.Unarecientepropuestaporlaqueseautoriza
lapublicidadcomparativasepresentacomouninstru­
mentodeinformaciónalconsumidor .Sinembargo,aun
cuandopermitaefectivamentemejorarciertasinforma­
cionesdequepuedadisponerelconsumidor,nodebe
llevaraignorarqueelprimerobjetivodetodapublici­
dadconsisteenpromoverdirectaoindirectamente la
ventadeunproductooservicio.
4.11.2.Másparticularmente ,enelámbitodela
publicidadentelevisión,elComitéobservaqueelcon­
troldelapublicidadcorrespondealEstadodondese
realizalaemisión,mientrasqueelconsumidorespera
unaprotecciónporpartedelEstadoderecepción.
4.11.2.1.ElComitéobservafundamentalmente que
laComunidadtodavíanohaadoptadohastael
momentounenfoqueglobalrespectoalasprácticas
comerciales .Ahorabien,laadopcióndemedidasespecí­
ficasdeciertosmétodosdeventaentrañariesgosvin­
culadosalenfoquevertical.Estacuestiónconcierne
especialmente aloslímitesrelativosaladefiniciónde
suámbitodeaplicación.Unaregulacióncomunitaria
conunanormageneralaplicablealasprácticascomer­
cialespermitiríadelimitarmejorestasúltimas.
4.11.3.Encuantoaloscontratoscelebradosconlos
consumidores ,elComitétomanotadelaposición
comúndelConsejoyponederelieveque,sibienesta
posicióncomúntomaenconsideraciónvariasobserva­
cionesefectuadasporelComité,tieneunalcancemucho
máslimitadoquelapropuestadeDirectivasometida
aldictamendelComité.Eslamentablequelosprocesos
comunitariosdeconsultaserefieranatextosqueposte­
riormentesonobjetodemodificaciones fundamentales
conmotivodelasnegociacionesintergubernamentales
yque,enconsecuencia ,yanocorrespondenenabsolutoalasorientacionesadoptadasalprincipioporlainstitu­
ciónqueteníaelpoderdeiniciativa.Porotraparte,el
Comitéreconocelanecesidaddeunaregulaciónde
lasdiversasprácticasdecomercialización adistancia
(teletienda,video-texto,ventaporcorrespondencia ,
ventaporteléfonoyporllamadaautomática )ycelebra
quelaComisiónacabedesometerasudictamenuna
PropuestadeDirectivarelativaaloscontratosnegocia­
dosadistancia^).Unainiciativacomunitariaaeste
respectoserevela,enefecto,necesariaanteelcarácter
potencialmente transfronterizo delastécnicasdecomu­
nicaciónadistancia.
4.11.3.1.Tambiénenestecaso,unplanteamiento
globalrespectoalderechocontractualpermitiríares­
pondermáseficazmentealasnecesidadesdeprotección
delosconsumidores enunmercadoúnico(normasde
formacióndelcontrato,derechodelaprueba,ejecución
delcontrato,derechodelaprescripción,etc).Asimismo,
habríaqueprestarunaatenciónmuyparticularala
definicióndeunsistemacomunitarioquepermitaal
consumidorinvocarunagarantíarespectodelosvicios
ocultosyqueseaeficazentodoelterritoriodela
Comunidad .Porotraparte,enpresenciadevarios
mecanismos,nacionalesocomunitarios,porlosquese
establecenfondosdegarantíaenfavordelconsumidor,
convendríaasegurarnormasdefuncionamiento yges­
tióndelosmismosquepermitansatisfacerefectiva­
mentelasnecesidadesdelosconsumidoresparalosque
sehancreadoestosfondos.
4.11.4.Losserviciosfinancieroshansidoobjetode
numerosasintervenciones delaComunidad .Sin
embargo,losinstrumentoscomunitariosorientados
específicamente alaproteccióndelconsumidornoson
obligatoriosydebehacerseconstarquenosonrespeta­
dos.ÉsteeselcasoespecialmentedelaRecomendación
del17denoviembrede1988sobrelasrelacionesentre
emisoresytitularesdetarjetasdepagoodelaRecomen­
dacióndel14defebrerode1990sobrelastransferencias
transfronterizas dedinero.Aesterespecto,elComité
hatomadonotadelapublicaciónporlaComisiónde
unaCartadelosusuariosparalospagostransfronteri­
zosylamentaquelaComisiónnopueda,trasnumero­
sosañosdereflexiónenlamateria,progresardemanera
sustancialsobreelcontenidodelosderechosdelos
usuariosenesteámbitoyquehayarecurrido,mediante
unaCarta,auninstrumentoquenotieneelmásmínimo
valorjurídicoenelcontextodelTratadodelaCEEy
quedebeasimilarseaunasimpleinvitaciónalsector
bancarioaqueintenteponerseatonoconlasexigencias
deunmercadointeriordelqueseráelprimerbeneficia­
rioenotrosaspectos.ElComitéestimavital,parala
credibilidaddelasInstitucionescomunitarias ,quela
Comunidadprocedaaunarevisiónsistemáticadelos
instrumentosnovinculantesestablecidosyque,ensu
caso,lossustituyaporinstrumentosvinculantes .Por
otraparte,enarasdeunarealizaciónsatisfactoriadel
mercadointerior,esesencialquelossistemasdepago
transfronterizos nopenalicenasususuariosyque,en
particular,lasinstitucionesfinancierasconsiderenlos
pagosenecuscomoequivalentesalamonedanacional.
(')Salvoenloqueconciernealapublicidadcomparativa,en
ciertamedida,véaselaPropuestadeDirectiva—DOn°
C180de11.7.1991. (2)DOn°C156de23.6.1992.

25.1.93 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas N°C19/27
dosasuntos,porloqueresultamaterialmente difícil
confeccionarunexpedientecompletodentrodelos
plazosimpuestos.
4.11.6.1.LapolíticacomercialexteriordelaComu­
nidad,yespecialmente lapolíticaagrícolacomúnyla
políticaantidumping ,notienesuficientemente en
cuentalosinteresesdelconsumidor ,cuandosonestos
últimosquienesdebensoportarlosaumentosdeprecio
ydeimpuestosaquedanlugaresaspolíticas.ElComité
lamentalafaltadecoherenciadelasInstitucionescomu­
nitariasquepredicanlaliberalizacióndelosintercam­
biosenelinteriordelaComunidadmientrasprotegen
laindustriaeuropeacontralacompetenciaexterior.Esa
actitudnotienesuficientemente encuentalacreciente
internacionalización delcomerciomundialy,porotra
parte,revelaunafaltadeconfianzaenelmecanismo
delacompetenciacomofactordecompetitividad delas
empresas.Además,lapolíticaexteriordelaComunidad
debellevarseacaboconunespírituconformealos
acuerdosdelGATT.Enefecto,nuncasehademostrado
queelproteccionismo constituyaunarmamejorqueel
estímulodelacompetenciaexteriorparadesarrollar
yfomentarlaindustriaeuropea.ElComitésolicita
encarecidamente alaComisiónque,alahoradeestimar
elinteréscomunitario,tengaencuentademaneramás
específicaelinterésdelconsumidor,afindellegara
decisionesmásequitativasparacontribuyentes yconsu­
midores.
4.11.6.2.Porotraparte,lapolíticaagrícolacomún
másespecíficamente hafomentadohastaelmomento
producciones intensivas,cuandoéstassonmucho
menosrespetuosasconelmedioambientequelaspro­
duccionesmástradicionales .Ahorabien,laprotección
delmedioambientefiguraentrelosobjetivosdel
artículo2delTratado,talcomohasidomodificadoen
Maastricht.Porello,lapolíticaagrícolacomún,ahora
queyasehanalcanzadosusprimerosobjetivos(auto­
nomíaalimentaria),deberátenerencuentalaevolución
delasexpectativasdelosconsumidores yhacerseeco
delaevolucióntendentealabúsquedadeunamejor
calidadconmirasalaproteccióndelasaludyla
prevencióndeciertasenfermedades .
4.11.7.Porsuparte,lapolíticademedioambiente
reflejaennumerososaspectoslasexpectativasdelcon­
sumidor.Algunasdecisionesenmateriademedio
ambiente,comoelimpuestosobreelC02olasiniciati­
vasenelámbitodelosdesechosdeembalajes,pueden
tenerconsecuencias importantesparaelconsumidor .
ElComitéinvitaalaComisiónyalasotrasInstituciones
comunitarias aquefomentenlaparticipacióndelos
representantes delosinteresesdelconsumidor,ymuy
especialmente delServiciodePolíticadelosConsumi­
dores,enlostrabajosrelativosalaproteccióndelmedio
ambiente,parapermitiridentificarelinterésdelos
consumidores ytenerloencuentaenelestablecimiento
delasiniciativaseinstrumentos .
4.11.7.1.ElComitéharespaldadoel«Programa
Comunitariodepolíticayactuaciónenmateriade
medioambienteydesarrollosostenible»(*)enel4.11.4.1.Porotraparte,sibienlaComunidadha
prestadociertaatenciónalcréditoalconsumidor,no
seproponeintervenirenlaproblemáticadelcrédito
hipotecario,cuandoenestecasolaproteccióndelcon­
sumidorresultatantomásimportantecuantoqueel
créditohipotecariorepresentaunaparteconsiderable
delpresupuestodelasunidadesfamiliares.Poreste
motivoesesencialqueexistannormascomunesde
proteccióndelosconsumidores enestecampo,paraque
elconsumidorpuedabeneficiarsecontodaseguridadde
lasofertasdecréditohechasenelextranjero.Más
fundamentalmente ,lascuestionesrelativasalendeuda­
mientoexcesivodelconsumidor,sibienhansidoidenti­
ficadasyabordadasporciertaslegislacionesnacionales,
todavíanohandadolugarainiciativaslegislativas
comunitarias ,cuandoesteproblemarevisteunadimen­
sióncomunitaria .
4.11.4.2.Setrataefectivamente ,enelcontextode
unaeconomíasocial,deponerapuntounsistemade
proteccióndelosconsumidores menosfavorecidos .En
elmismoordendeideas,elfenómenodeladesbancari­
zación,queconstituyeotramanifestación delaexclu­
siónsocial,debedarlugaraunaprofundareflexión
sobrelanocióndeserviciobásico,encalidaddeservicio
quelasentidadesfinancierasdeberíanprestaratodos.
Tambiénenestecasosetratadeunadimensióncomuni­
tariaenlaqueladiversidaddelaslegislacionesnaciona­
lesenestamateriapuedeconduciradistorsionesdela
competenciaincompatibles conelmercadointerior.
4.11.5.Enelsectordelosseguros,laterceragenera­
cióndedirectivasencaminadasapermitirlalibrecir­
culacióndelosserviciosdeseguros,tantoenelámbito
delossegurosdevidacomodeotrosdistintos,nocrea
unsistemasuficientemente armonizadoparaquelas
compañíasdesegurospuedanofrecerefectivamente
contratos,enrégimendelibreprestacióndeservicios,
aconsumidoresextranjerosyparaqueelconsumidor
puedaentrarcontodaconfianzaentalrelacióncontrac­
tual.Enefecto,lasdirectivasprevénunsistemarígido
ycomplejodecaraaladeterminación delalegislación
aplicablealcontratodeseguroquenoofreceninguna
seguridadjurídicaalossocioseconómicos .Encuestas
realizadasrecientementehandemostradoquelascom­
pañíasvacilanalahoradeproponercontratosenlibre
prestacióndeserviciosacausadelaignoranciadel
contenidodelalegislaciónaplicableydelposibleriesgo.
PorelloelComitéinvitaalaComisiónapreparar
iniciativasencaminadas aarmonizaralgunasnormas
mínimasaplicablesalcontratodeseguro(normassobre
lacelebracióndelcontrato,determinados riesgos
cubiertos,formalidaddedeclaracióndesiniestros,
administración delaprueba,causasdeprescripción,
etc.)afindequecompañíasyconsumidorespuedan
celebrarcontratostransfronterizos encondicionescom­
parables.
4.11.6.Lapolíticadecompetenciasecaracterizapor
unainsuficienteintervenciónporpartedelosrepresen­
tantesdelosconsumidores debidoalaslimitaciones
presupuestarias conquedebenenfrentarselasorganiza­
cionesdeconsumidores ,enpresenciadeunamultitud
deexpedientespresentados(ono)alosservicioscompe­
tentesdelaComisión.Además,laComisión,deconfor­
midadconlasnormasdecompetencia ,sóloinforma
muytardíamentealaopiniónpúblicasobredetermina­0)DOn°C287de4.11.1992.

N°C19/28 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas 25.1.93
quesehaceunatentativadearticulaciónentrelapolí­
ticademedioambienteydeconsumo.
4.11.8.Lapolíticacomunitariadelaenergía,quese
estáelaborandoactualmente,debetenerencuentala
especificidaddelademandadelconsumidorresidencial,
yespecialmentedesucaráctercautivo(ningunamovili­
dad,nulaelasticidaddelademanda).Lasmedidasde
transparenciadelospreciosdebenextendersealosusos
domésticos,ylaspolíticasdepreciosnodebenpenalizar
alosconsumidoresresidencialesenrazóndelapotencia
económicadelosusuariosindustriales.Debeprestarse
unaespecialatenciónalasnecesidadesdeabasteci­
mientodelosconsumidores menosfavorecidosysobre
tododelasfamiliasconniñospequeñosypersonasde
edadavanzada.Porotraparte,lasiniciativasadoptadas
porlaComunidadparaahorrarenergíadebenserrefor­
zadasysuperarlassimplesmedidasdeinformacióna
losconsumidorespormediodeletiquetado,enforma
deincentivosfiscalesodetarifasmásatractivas.
4.11.9.Tambiénenlapolíticacomunitariadelastele­
comunicaciones ,cabetenermásespecíficamente en
cuentalasnecesidadesdelosconsumidores residenciales .
ElComitéobservaque,mientrasquelaComunidadse
orientahaciaunamayorcompetenciaenestesector,los
equiposyserviciosqueinteresanenmayormedidaalos
consumidoresresidencialespuedenseguirdependiendo
demonopolios .Porellourgedefinirloslímites,eneste
contexto,delanocióndeserviciopúblico,especialmente
enelámbitodelatelefoníavocal.Asimismo,esesencial
definircriterioscomunitariosdecalidaddelosservicios
telefónicosypostalesparaquelosconsumidoresresiden­
cialespuedanbeneficiarsedelasinnovacionestecnológi­
cas.(Así,porejemplo,unacomunicacióntelefónicalocal
cuestamenosde0,10ecusenlosPaísesBajos,Italiay
España,mientrasque,aveces,seelevaa0,82ecusenel
ReinoUnido.Asimismo,unaconferenciainternacional
deBerlínaDublíncuesta,comomínimo,2,12ecus,mien­
trasquelamismacomunicaciónensentidoinversose
elevaa3,11ecus).
4.12.Laproteccióndelosinteresesjurídicosdelos
consumidores suscitatambiénalgunosinterrogantes
queyafueronbrevementecomentadosenelcorrespon­
dienteDictamendeiniciativa(!).Enelámbitodel
accesoalajusticia,lasintervenciones delaComunidad
hansidotímidasantelasoberaníadelosEstadosmiem­
brosenlaorganizacióndesusistemajudicial.Sin
embargo,esposible,sinponerestasoberaníaentela
dejuicio,asegurarunamayorproteccióndelosintereses
jurídicosdelconsumidor .ElComité,antelos«peque­
ñoslitigios»queconstituyenlamayorpartedelos
litigiosdeconsumo,esconscientedelanecesidadde
establecerprocedimientos simplificados ,rápidosypoco
costososyquepuedanaplicarseamodelosjudicialeso
extrajudiciales .Porotraparte,enlaesferadeloslitigios
transfronterizos ,sehapuestoderelieveunagrannecesi­
daddeformacióneinformaciónespecíficasdelasperso­
nasquebrindanasistenciajurídicaalosconsumidores
encasodelitigiofrentealosconflictosquecadavez
conmayorfrecuenciaponenenentredichoalosprofe­
sionalesinstaladosenotroEstadomiembro.ElComité
tambiénrecuerdaqueensudictamensobrelaEuropa
delosCiudadanos (2)precisabalaimportanciademejo­rarentodalaComunidadelaccesodelosciudadanos
europeos,ensucalidaddeconsumidores ,alostribu­
nales.
5.Observaciones finales
5.1.EnsuDictamendeiniciativa,completadopor
elpresenteDictamenadicional,elComitéofrecealas
Institucionescomunitarias variasindicacionessobrelas
orientacionesquedeberáseguirlafuturapolíticacomu­
nitariadelconsumodesdeelpuntodevistadelos
interlocutoressociales.Porloquerespectaalasmedidas
adoptadasenelpasado,lamentalaslagunasquese
adviertenenlainformacióndelasInstitucionescomuni­
tariasencuantoalestadodetransposicióndelderecho
comunitario .
5.2.ElprogramalegislativodelaComisiónpara
1992notienesuficientemente encuentalosaspectos
subrayadosporelComitéensuDictamendeiniciativa.
Ytampocotomaenconsideración ladesconfianza y
lostemoresmanifestadosporelconsumidorantela
realizacióndelmercadointerior.Elprogramaseorienta
demaneraunilateralhacialarealizacióndelmercado
interiorynodapruebasdeunplanteamiento equili­
bradoparaquelosconsumidoresencuentrenmásacep­
tableycreíblelacreacióndelGranMercado.
5.3.Frentealosaspectospositivosynegativosidenti­
ficadosporelComité,elaño1992representauninter­
valoenelquelasInstitucionescomunitariasnodeberán
limitarseallevarabuentérminoelprogramaderealiza­
cióndelmercadointerior,sinoquetambiéntendrán
queidentificarlasprimerasdisfuncionesdelasmedidas
adoptadasenestecontexto.Paralelamente ,deberán
ponerapuntolaspolíticasimpuestasporlaUnión
Europeaparaconseguirunamayorintegración,no
sóloeconómica,sinotambiénsocialypolítica.Estas
políticasrequierenquesetomenenconsideración ,en
unplanteamientocomunitario,losproblemasqueplan­
tealadebidaproteccióndelosinteresesdelconsumidor,
quetransciendealalibrecirculacióndemercancíasy
espartícipedelaEuropasocialdelosCiudadanos .El
Comitéobservaquelapolíticadelconsumidoraún
noformasuficientemente parteintegrantedelasotras
políticascomunitarias,pesealosproyectosanunciados
enestesentidoporlaComisión.Porelloinsisteenque
seencuentrensolucionesadecuadasquetenganmásen
cuentalosinteresesdelosconsumidores enlasdecisio­
nesquelesconciernen.
5.4.ElComitérecuerdaquelosconsumidoresgozan
dederechosensucalidaddeciudadanoseuropeosy
queconviene,portanto,ponerlosencondicionesde
hacerrespetaresosderechostomandomásencuenta
losproblemasdeaccesoalajusticia.Aesterespecto,
elCEScelebralainstitucióndeunmediadorenel
ParlamentoEuropeounavezquesehayaratificadoel
TratadodeMaastrichtyesperaconinteréslosresulta­
dosdelareflexiónefectuadaenelParlamentoEuropeo.
5.5.Porúltimo,elComitéesperaque,apartirdesu
DictamendeiniciativaydelpresenteDictamenadicio­
nal,laComisión,basándoseenlassugerenciasformula­
dasporelComité,estudieadoptariniciativasmásavan­
zadasunavezseratifiqueelnuevoTratadodemanera
queen1993puedasurgirunapolíticacomunitariadelWDOn°C339de31.12.1991.
(2)DOn°C313de30.11.1992,p.34.

N°C19/29 25.1.93 DiarioOficialdelasComunidadesEuropeas
consumidorcaracterizadaporunanuevadinámica.A
esterespecto,laResolucióndelConsejode13dejulio
de1992(l)sobrelasfuturasprioridadesparaeldesarro­
llodelapolíticadeproteccióndelconsumidorconsti­tuyeunainiciativainteresante,perodemasiadotímida,
haciaelestablecimiento deunsistemacomunitarioque
garanticeunaprotecciónelevadadelconsumidorenel
mercadointerior.ElComitélamentaqueelConsejo
nohayahechoreferenciaalgunaasuDictamende
iniciativa. f1)DOn°C186de23.7.1992.
HechoenBruselas,el24denoviembrede1992.
ElPresidente
delComitéEconómicoySocial
SusanneTIEMANN
Dictamensobre:
—lapropuestadeDecisióndelConsejorelativaalacreacióndeunareddetransporte
combinadoenlaComunidad,
—lapropuestadeDirectivadelConsejoporlaquesemodificalaDirectiva75/130/
CEErelativaalestablecimiento denormascomunesparadeterminadostransportesde
mercancíascombinadosferrocarril-carretera entreEstadosmiembros,y
—lapropuestadeReglamento (CEE)delConsejoporelquesemodificaelReglamento
(CEE)n°1107/70,relativoalasayudasconcedidasenelsectordelostransportespor
ferrocarril,porcarreterayporvíanavegable(*)
(93/C19/10)
El5deoctubrede1992,deconformidadconelarticulo75yelapartado2delartículo84
delTratadoconstitutivodelaComunidadEconómicaEuropea,elConsejodecidióconsultar
alComitéEconómicoySocialsobrelaspropuestasmencionadasarriba.
LaSeccióndetransportesycomunicaciones ,encargadadeprepararlostrabajoseneste
asunto,aprobósudictamenel18denoviembrede1992(ponente:Sr.Tukker).
Ensu301°pleno(sesióndel24denoviembredé1992),elComitéEconómicoySocialha
aprobadoporunanimidadelsiguientedictamen.
—unaPropuestadeDirectivadelConsejoporlaque
semodificalaDirectiva75/130/CEE,
—unaPropuestadeDirectivadelConsejoporlaque
semodificaelReglamento1100/89relativoala
concesióndeayudas.
1.3.Elprimerodeestoscuatrodocumentosescon
diferenciaelmásimportanteeinteresante,porloque
lamayorpartedelpresentedictamensereferiráaél.1.Introducción
1.1.ElComitévalorapositivamente lainiciativade
laComisiónenfavordelamejorayampliacióndel
transportecombinado .
1.2.EldocumentodelaComisión[doc.COM(92)
230]contieneentreotroslossiguientestextos:
—unaComunicación delaComisiónalConsejo,
—unaPropuestadeDecisióndelConsejorelativaala
creacióndeunareddetransportecombinadoenla
Comunidad,2.Observaciones generales
í1)DOn°C282de30.10.1992,p.8,10,12.2.1.LaComisionexponeunaseriedefactoresque
hacennecesarialamejoradeltransportecombinado