Para la formación común en materia fiscal se comprometieron alrededor de 6,9 millones EUR. La mayor parte del presupuesto para formación de Fiscalis 2020 (4,7 millones EUR) se destinó a módulos de aprendizaje electrónico. Estos módulos sirvieron para formar a 130 470 participantes de las administraciones tributarias y a otros 941 938 ciudadanos y participantes del ámbito empresarial. Así pues, los módulos de formación costaron 4,9 EUR por persona formada, lo cual es un importe muy reducido. Las administraciones tributarias describieron el aprendizaje electrónico como muy útil y eficaz para aumentar su capacidad, además de resultar de ayuda para otras partes interesadas. En cuanto a otras actividades de formación de Fiscalis que se llevaron a cabo como parte de grupos de proyectos o actividades para el desarrollo de capacidades (en particular, formaciones en TI), se consideró que aumentaron su capacidad administrativa y facilitaron la coordinación y cooperación de las administraciones tributarias.

El programa Fiscalis 2020 proporcionó apoyo financiero a una amplia gama de acciones conjuntas, que supuso alrededor de 33 millones EUR (el 15 % de toda la financiación del programa). Sobre la base de los resultados de las encuestas, la evaluación consideró que, en general, las acciones conjuntas habían realizado una gran contribución a los objetivos del programa. Las acciones conjuntas incluyeron seminarios, talleres, grupos de proyectos, controles bilaterales o multilaterales, otras actividades de cooperación administrativa, visitas de trabajo, la presencia en oficinas administrativas y la participación en investigaciones administrativas (PAOE, por sus siglas en inglés), actividades de desarrollo de capacidades y equipos de expertos. Como ya se ha mencionado, contaron con más de 30 000 participantes en total. Con la excepción de los equipos de expertos, para garantizar la plena implicación de los países participantes, fue posible reembolsar al 100 % los costes subvencionables de los viajes y alojamientos, los gastos derivados de la organización de eventos y las dietas cuando ello fue necesario para alcanzar plenamente los objetivos de Fiscalis 2020. El coste medio por participante y acción para todo tipo de acciones conjuntas (salvo los equipos de expertos) se mantuvo relativamente estable a lo largo del período en cuestión, con un ligero descenso general en los últimos años, lo que podría indicar una mejora de la eficiencia. Los resultados de las encuestas periódicas del programa Fiscalis fueron positivos en su inmensa mayoría, lo que sugiere que los beneficios de las acciones son elevados para los participantes. La mayoría de las administraciones tributarias coincidieron en que los beneficios superaban a los costes. Al considerar los costes frente a los resultados obtenidos, se consideró que las inversiones en acciones conjuntas merecieron la pena y fueron rentables. Fiscalis 2020 no reembolsó íntegramente la participación en equipos de expertos (los gastos de viaje y de estancia se reembolsaron en su totalidad, mientras que en el caso de los costes de personal solo se cubrió el 50 %). No obstante, estos equipos de expertos fueron esenciales para el desarrollo de algunos de los sistemas informáticos de Fiscalis, que puede que no existieran sin ellos. Ofrecen a los Estados miembros la posibilidad de poner en común recursos y conocimientos especializados, en lugar de actuar por separado. Así pues, resultaron bastante eficientes en términos de costes. En general, las acciones conjuntas han reforzado la cooperación y la capacidad administrativas y mejorado las relaciones laborales entre los participantes. Han ayudado a intercambiar experiencias y a determinar cuáles son las mejores prácticas para los procedimientos administrativos y, a su vez, han respaldado la aplicación efectiva de la legislación fiscal de la UE y aumentado su cumplimiento.

Para el programa Fiscalis 2020 se comprometió un presupuesto de unos 222 millones EUR para el período de 2014-2020. En torno al 75 % del presupuesto se ha gastado en el desarrollo, el mantenimiento y el funcionamiento de los SIE para fines fiscales (168 millones EUR). Además, los Estados miembros también incurrieron en costes para la adquisición, el desarrollo, la instalación, el mantenimiento y el funcionamiento diario de los componentes nacionales de los SIE. Otras partes interesadas (como empresas y entidades financieras) pueden incurrir en costes relacionados con estos sistemas de manera indirecta. Esta infraestructura y estos sistemas informáticos comunes requieren claramente gran cantidad de recursos. No obstante, son indispensables para el funcionamiento cotidiano de las administraciones tributarias y aportan una serie de beneficios en todos los ámbitos de sus actividades. Los estudios de casos realizados en el marco de esta evaluación revelaron ejemplos concretos en los que los beneficios superaban a los costes en el caso de sistemas específicos. Los SEI han normalizado y simplificado los procedimientos y han aligerado la carga administrativa para las autoridades y las empresas, reducido los costes de cumplimiento para las empresas y contribuido a detectar posibles transacciones fraudulentas. Al desarrollar y gestionar los componentes comunes de los SEI, el programa a escala de la UE ha dado lugar a importantes economías de escala, garantizado la interoperabilidad y evitado la duplicación de esfuerzos para los Estados miembros. Como consecuencia de ello, los SIE han propiciado el intercambio seguro de información, respaldado la cooperación y la capacidad administrativa, y facilitado una transposición más eficaz y una aplicación más uniforme del Derecho de la Unión en materia de fiscalidad y la lucha contra el fraude fiscal, la evasión de impuestos y la planificación fiscal agresiva. La evaluación arrojó una imagen globalmente positiva de su eficiencia.

Cabe señalar que los países no pertenecientes a la UE entrevistados también apreciaron las acciones conjuntas para contar con oportunidades de creación de redes, pero consideraron que no respondían en suficiente medida a sus necesidades, ya que las acciones daban prioridad a los Estados miembros de la UE y se centraban en SIE a los que los países candidatos no tienen acceso.

Las pruebas recabadas en el marco de la evaluación confirmaron que el programa Fiscalis 2020 fue un instrumento clave para contribuir a la consecución de dichos objetivos. El programa ha sido esencial: a) para el desarrollo y el funcionamiento de los sistemas de información europeos (SIE), al proporcionar una base común y armonizada para el intercambio automático y seguro de información y normalizar y simplificar los procedimientos; b) para ofrecer un amplio abanico de acciones conjuntas que crearon un entorno colaborativo en el que las autoridades trabajaron juntas, intercambiaron conocimientos e identificaron las mejores prácticas en relación con directrices y procedimientos administrativos, el Derecho de la Unión y sistemas informáticos; y c) para impartir formación con objeto de mejorar las capacidades y competencias del personal y la capacidad administrativa.

Tras la evaluación intermedia, se han realizado esfuerzos para reducir los costes burocráticos asociados a la participación en acciones conjuntas, a su puesta en marcha y al envío de comentarios al respecto, así como para optimizar los procedimientos y los recursos relativos a las acciones conjuntas y mantener la carga de trabajo en un nivel asumible. Estos esfuerzos parecen haber dado frutos en la segunda mitad de Fiscalis 2020, ya que ningún país participante consideró que la carga fuera demasiado elevada en comparación con los beneficios. Obsérvese que algunas autoridades de Estados no pertenecientes a la UE han sugerido que sus costes son relativamente elevados, teniendo en cuenta el grado en el que pueden participar. Considerarían que tienen un valor añadido si pudieran acceder a más aspectos de dichas acciones.

3.Coherencia: la coherencia del programa con las políticas y prioridades más amplias de la UE

En el ejercicio de evaluación se analizó en qué medida Fiscalis 2020 era coherente con las políticas más amplias de la UE y otros programas de financiación europeos. La evaluación final confirmó las conclusiones de la evaluación intermedia de Fiscalis 2020, esto es, que las acciones del programa se ajustaban a las prioridades estratégicas generales de la Comisión y eran coherentes con ellas. También parece haber coherencia entre Fiscalis 2020 y otros instrumentos similares.

Los objetivos de Fiscalis 2020 se ajustan claramente a la prioridad de la Comisión «Una Economía al Servicio de las Personas», con la finalidad de «luchar contra el fraude fiscal, garantizar ingresos sostenibles y favorecer un mejor entorno empresarial en el mercado único». Además, las acciones financiadas por Fiscalis 2020 son coherentes con la prioridad de la Comisión «Una Europa Adaptada a la Era Digital», en el marco de la cual la Comisión aspira a modernizar las administraciones públicas. Fiscalis financió el desarrollo, la mejora y la implantación de infraestructuras y sistemas informáticos que pueden reforzar la capacidad administrativa de las autoridades fiscales de los países participantes. Más recientemente, la Comisión publicó el Paquete de medidas de 2020 para una fiscalidad equitativa y sencilla, que contiene veinticinco iniciativas fiscales para apoyar la recuperación económica y la transición a una economía ecológica y digital . El sucesor del programa Fiscalis podrá respaldar dichas iniciativas.

La evaluación concluyó que el programa ha apoyado otros programas de la UE y se ha beneficiado de ellos. Entre Fiscalis 2020 y el programa Aduana 2020 existen complementariedades y sinergias. Se han conseguido mejoras de eficiencia derivadas de la gestión conjunta de los dos sistemas por parte de la Comisión. Varias funciones operativas están cofinanciadas por ambos programas y están a disposición tanto de las administraciones aduaneras como de las tributarias. Este es el caso de los sistemas de infraestructuras informáticas clave, como la red común de comunicaciones (CCN, por sus siglas en inglés), o los materiales de formación comunes. Pueden explorarse las economías de escala y la compatibilidad de los sistemas, al tiempo que se permite a las administraciones aduaneras y tributarias intercambiar información y compartir mejor los conocimientos. Fiscalis 2020 también complementó el Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales de 2017-2020 y se encontraron sinergias. Por ejemplo, los retos detectados a través de acciones conjuntas podrían recibir después apoyo técnico a medida de dicho programa. También existen complementariedades entre Fiscalis 2020 y el programa Hércules III, gestionado por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), sin darse solapamientos. Sin embargo, pese a su complementariedad, parece que la cooperación activa o las sinergias buscadas activamente entre ambos programas son limitadas.

El programa Fiscalis también desempeña un papel relevante en los programas dirigidos a los países candidatos y a los países candidatos potenciales, como el instrumento TAIEX (la Oficina de Asistencia Técnica e Intercambio de Información), y es coherente con ellos. Siete Estados no pertenecientes a la UE participaron en las acciones conjuntas y actividades de formación de Fiscalis 2020 y, como tales, intercambiaron conocimientos y mejores prácticas con Estados miembros de la UE. Estos intercambios dieron lugar a reformas en Estados no pertenecientes a la UE que respaldaron el proceso de adhesión y contribuyeron a generar confianza y buena voluntad entre los países. Los entrevistados de los países candidatos destacaron las ventajas del acceso a ambos instrumentos: consideraron que Fiscalis es más flexible y proporciona resultados a corto plazo, mientras que TAIEX permite a los Estados no pertenecientes a la UE emprender procesos de reforma a más largo plazo.

Para garantizar esta coherencia entre distintos programas de la UE se emplearon varios mecanismos, como las reuniones y consultas interservicios, la participación de observadores de distintos servicios de la Comisión en las reuniones o actividades de los grupos de proyectos, la puesta en común de los programas de trabajo o la evaluación de las propuestas de proyectos por funcionarios de distintos servicios de la Comisión. A pesar de los resultados positivos observados, la evaluación constató que hay margen para nuevas complementariedades y sinergias en determinados ámbitos, por ejemplo, con el sucesor del programa Hércules III.

4.Valor añadido europeo del programa

La aplicación del Derecho de la Unión en el ámbito de la fiscalidad corresponde a los Estados miembros. Las medidas de apoyo como las previstas en el programa Fiscalis 2020 pueden contribuir a garantizar que el Derecho de la Unión se aplique de manera más coherente y uniforme a escala nacional.

El programa Fiscalis 2020 ha previsto la sostenibilidad financiera de los SIE, que son esenciales para garantizar la disponibilidad y el intercambio de información. La infraestructura y los sistemas informáticos han logrado que el cumplimiento sea más fácil y efectivo. De este modo, el programa ha generado economías de escala, mejoras de eficiencia y niveles de seguridad adicionales, al ayudar a las administraciones nacionales (y a los operadores económicos) a ahorrar tiempo y recursos, en particular a los países participantes con administraciones tributarias más reducidas y menos recursos. La interoperabilidad e interconectividad de la infraestructura y los sistemas informáticos centrales, así como sus funciones simbióticas, constituyen un valor añadido europeo. Además, el desarrollo de SIE ha ayudado a las administraciones tributarias nacionales a modernizar y digitalizar sus herramientas y sistemas internos.

Las acciones conjuntas han aportado un valor añadido europeo considerable al brindar a las administraciones oportunidades inigualables para la cooperación, la comunicación y la creación de redes. Los talleres, seminarios y visitas de trabajo, entre otras cosas, han puesto en común las competencias y los conocimientos de los países participantes, ayudado a las autoridades nacionales a comprender mejor el Derecho de la Unión y respaldado el desarrollo y la implantación de sistemas informáticos. Han contribuido a generar confianza y una cooperación informal después de las actividades y han dado lugar a una mayor convergencia de enfoques y prácticas. Por ejemplo, algunas reformas fiscales se han diseñado con la ayuda y el asesoramiento de coordinadores de otros países. Las administraciones tributarias, que han enviado de manera sistemática comentarios positivos sobre la capacidad de las acciones conjuntas para cumplir los objetivos, indicaron que, al tener recursos limitados (tiempo y dinero) para invertir en la planificación, organización y realización de dichas acciones, sin Fiscalis llevarían a cabo un menor número de ellas.

Lo mismo ocurre con las actividades de formación, especialmente los módulos de aprendizaje electrónico, que han mejorado los conocimientos de los funcionarios de las administraciones tributarias nacionales y a su vez han ayudado a estas últimas a comprender mejor y aplicar de manera más uniforme la legislación fiscal de la UE y sus procedimientos conexos. Asimismo, han reforzado la capacidad de los funcionarios para trabajar con los sistemas informáticos y han mejorado la capacidad, la eficacia y la eficiencia de las administraciones. Los módulos de aprendizaje electrónico financiados por Fiscalis aportaron un valor añadido más allá de los participantes, ya que también se utilizaron internamente para enseñar, por ejemplo. El gran número de personas que recibieron formación demuestra que se consideraron útiles. Es probable que estas actividades y módulos de formación no se hubieran desarrollado, o al menos no en la misma medida ni por parte de todas las autoridades, si no hubiera existido Fiscalis. Habrían resultado demasiado costosos, por lo que habrían perdido el elemento de escala. La formación ha contribuido a generar confianza y a crear una visión compartida.

Sobre la base de las pruebas presentadas y la escala de las acciones del programa, parece razonable afirmar que, sin Fiscalis, los SIE, las acciones conjuntas y la formación, que fueron decisivos para aplicar el Derecho fiscal de la UE y combatir el fraude fiscal, la evasión de impuestos y la planificación fiscal agresiva, no tendrían la misma escala ni el mismo alcance. Probablemente habría existido cooperación, pero de manera desigual, basada en relaciones no estructuradas, cauces que habrían requerido más tiempo y acuerdos de reciprocidad. Habría sido difícil lograr la misma versatilidad de temas y la dimensión europea o la participación paneuropea en las acciones y la formación que se han observado en el marco de Fiscalis 2020. Si bien es posible que se hubieran realizado esfuerzos bilaterales o multilaterales, estos no se habrían beneficiado de las economías de escala generadas por Fiscalis, y el coste y el tiempo necesarios para aplicar y mantener las acciones de las autoridades nacionales también habrían sido mayores. En cuanto a los SIE, Fiscalis 2020 garantizó el desarrollo y el mantenimiento constantes de dichas infraestructuras y sistemas informáticos. Sin Fiscalis, habrían corrido el riesgo de quedar obsoletos o de ser suspendidos por falta de recursos ante sus elevados costes. Las economías de escala y la reducción de los costes globales se habrían perdido.

Fiscalis 2020 ha generado resultados tangibles como consecuencia de la interconexión de los sistemas y del intercambio constante de información, y ha ayudado a los funcionarios de las administraciones tributarias a adquirir capacidades e intercambiar experiencias a través de un amplio abanico de acciones conjuntas y formación. Es probable que muchas de las acciones y los resultados del programa desaparecieran y se suspendieran a medio plazo, al menos en comparación con su escala y alcance actuales. Las actuales redes construidas a lo largo de los años entre administraciones tributarias se desintegrarían. Como consecuencia de ello, la aplicación del Derecho de la Unión sería menos armoniosa y los agentes económicos dispondrían de un mayor margen para aprovechar la falta de coordinación transfronteriza como vacíos legales para eludir impuestos o cometer fraude. De hecho, no se pueden solucionar los problemas relacionados con el fraude fiscal si los Estados miembros no miran más allá de las fronteras de sus territorios administrativos ni cooperan intensamente con sus homólogos.

Con el aumento de la digitalización, la globalización y el desplazamiento de trabajadores, la aplicación del Derecho fiscal de la UE y la lucha contra el fraude, la evasión de impuestos y la planificación fiscal agresiva serán cada vez más importantes y, por consiguiente, también es probable que el valor añadido del programa siga aumentando.

5.Pertinencia del programa

La globalización y la digitalización combinadas originan nuevas oportunidades y retos para la capacidad de los sistemas fiscales de recaudar ingresos. Dan lugar a nuevas formas de trabajo (híbrido y a distancia) y de desarrollo de actividades empresariales (sin presencia física) que no están en plena consonancia con la manera en que los sistemas fiscales están diseñados aún y el modo en que las administraciones tributarias llevan a cabo sus actividades. También pueden crear potencial para la elusión o evasión de impuestos si las administraciones tributarias y los sistemas fiscales no se van adaptando a los cambios.

Para hacer frente a estos retos, durante el período 2014-2020 se adoptaron una serie de cambios legislativos en materia de fiscalidad, y las acciones de Fiscalis 2020 apoyaron firmemente la aplicación de estas iniciativas. Por ejemplo, los cambios en la normativa sobre el lugar de entrega a efectos del IVA de 2015 vinieron acompañados de la introducción del denominado sistema de la miniventanilla única para facilitar el comercio transfronterizo de servicios digitales. Las Directivas sobre cooperación administrativa se introdujeron para facilitar el intercambio automático de información entre administraciones tributarias y garantizar el pago justo de impuestos por parte de los contribuyentes (particulares o entidades) que generan ingresos en actividades transfronterizas. Se han realizado trabajos preparatorios con la finalidad de introducir la asistencia informática para la aplicación de la Directiva sobre el comercio electrónico, que entró en vigor el 1 de julio de 2021.

La tendencia va a proseguir en la misma línea y las autoridades y los operadores económicos tendrán que mantenerse al día en un mundo cada vez más digitalizado y globalizado. Esto hace hincapié en la necesidad de reforzar la cooperación entre administraciones tributarias y las capacidades administrativas de las autoridades y, por tanto, en la pertinencia del programa para apoyar a los Estados miembros en la digitalización y la modernización de los procedimientos. Habida cuenta de su éxito en el pasado, se considera que los futuros programas Fiscalis seguirán siendo oportunos para facilitar el intercambio de información, la cooperación y la coordinación entre Estados miembros a través de sistemas informáticos, acciones conjuntas y formación y, por tanto, para contribuir al funcionamiento eficaz y eficiente del mercado interior en este contexto.

Al analizar la pertinencia, la evaluación estudió las necesidades de las administraciones tributarias nacionales y de los operadores económicos. La evaluación final puso de manifiesto que el programa sigue siendo pertinente y necesario. De hecho, Fiscalis 2020 se consideró sumamente pertinente para abordar los principales retos de las administraciones tributarias y satisfacer sus necesidades. Se señaló que la infraestructura y los sistemas informáticos eran muy convenientes para el trabajo diario de los funcionarios de las administraciones tributarias, ya que constituyen las principales plataformas de comunicación a través de las cuales los Estados miembros pueden intercambiar datos pertinentes para la lucha contra el fraude fiscal y la evasión de impuestos y para la aplicación del Derecho de la Unión. Todo ello, a su vez, fomenta la asistencia mutua y la coordinación. La formación y las acciones conjuntas también se consideran pertinentes para mejorar la capacidad administrativa, como es el caso de la ampliación de los conocimientos y la creación de redes. A través del intercambio de información, buenas prácticas y directrices, Fiscalis respalda la elaboración de políticas, una aplicación más equitativa y previsible del Derecho de la Unión y la lucha contra el fraude fiscal, la evasión de impuestos y la planificación fiscal agresiva. La igualdad de condiciones y la competencia leal son fundamentales para que los operadores económicos lleven a cabo sus actividades. Además, una carga administrativa y unos costes de cumplimiento de las obligaciones fiscales excesivos pueden impedir que algunas empresas desempeñen sus actividades económicas, en particular de forma transfronteriza. Los sistemas informáticos de Fiscalis se consideraron especialmente pertinentes para los operadores económicos, pues simplifican el cumplimiento al facilitar el acceso a la información o, por ejemplo, aligeran la carga administrativa de las empresas que prestan servicios electrónicos, de telecomunicaciones y de radiodifusión al evitar que tengan que presentar declaraciones del IVA en cada uno de los países en los que prestan sus servicios (y refuerzan, asimismo, el cumplimiento de las obligaciones fiscales).