COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la realización del cielo único europeo

(Presentada por la Comisión)

1. Introducción

El documento COM (2001) 123 por el que se establece el programa de acción para la creación del cielo único europeo define los objetivos y métodos de trabajo de la reforma de la gestión del tráfico aéreo en Europa. El documento presenta propuestas relativas a aspectos específicos del programa de acción.

Esas propuestas trasladan al Derecho comunitario las conclusiones del Grupo de alto nivel sobre la creación del cielo único y ofrecen un enfoque más integrado y eficaz de su realización, en la línea del enfoque adoptado para la consecución del mercado interior y del Euro.

La finalidad de las propuestas es asignar a la gestión del tráfico aéreo un cometido claro dentro del desarrollo social y económico de la Comunidad Europea, alejándola de su actual fragmentación y falta de transparencia. Los diferentes agentes que intervienen en la gestión del tráfico aéreo han de dar cuenta de sus acciones a los usuarios del espacio aéreo y a los pasajeros. La claridad de sus funciones y responsabilidades servirá para acrecentar la seguridad y eficacia.

Los trágicos acontecimientos ocurridos recientemente en los Estados Unidos de América suponen una grave amenaza para el buen desarrollo del transporte aéreo. Una ralentización, incluso una disminución, del tráfico aéreo podría aliviar inicialmente la situación de congestión y retraso, crónica en Europa. Pero ello no sirve para aminorar sino para reafirmar la necesidad de un cielo único europeo. La perspectiva de una crisis en la aviación da lugar a mayores presiones en otros sectores conexos, tales como la gestión del tráfico, para reducir costes y aumentar la eficacia.

La creación del cielo único facilita también la gestión de la seguridad, en particular durante las operaciones de vuelo. El proceso de armonización e integración tiene como consecuencia una más estrecha coordinación entre los proveedores de servicios y otros operadores, incluidos los militares, a la vez que permite prever y gestionar con mayor eficacia los cambios en el orden y la regularidad de los flujos de tráfico debidos a sucesos inesperados o a medidas de seguridad.

A la vista de las anteriores consideraciones, y para alcanzar una mayor capacidad, eficacia seguridad operativa -e incluso preventiva-, las siguientes propuestas proporcionan medios factibles que son coherentes con las expectativas de crecimiento de la Comunidad Europea.

2. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo (Anexo 1).

2.1. La Comunidad debe establecer un marco normativo que responda en la medida de lo posible a las necesidades de los usuarios. El marco comunitario deberá garantizar las mismas obligaciones y ofrecer las mismas oportunidades a todos los proveedores de servicios de navegación aérea. Ha de abordar las relaciones entre los proveedores de servicios y el regulador (transparencia y supervisión), entre los diversos proveedores de servicios (cooperación), entre los proveedores de servicios y los usuarios del espacio aéreo (consulta) y entre los proveedores de servicios y otros operadores, incluidos los militares (coordinación). El marco consiste en la puesta en práctica de tres conceptos: un sistema de autorización para la prestación de servicios de navegación aérea que permita la aplicación de las normas previstas en el Derecho comunitario, un mecanismo de control de la aplicación y ejecución de esas normas por parte de las autoridades de los Estados miembros y, por último, disposiciones y procedimientos para el pago de los servicios de navegación.

2.2. Mientras que la actividad reguladora se desarrollará en el ámbito comunitario, deberá existir un mecanismo eficaz de control de la aplicación destinado especialmente a supervisar las actividades de los proveedores de servicios. La propuesta legislativa confía el control de la aplicación fundamentalmente a las autoridades nacionales. Para ello, los Estados miembros deberán designar a las autoridades de supervisión. Ahora bien, las medidas propuestas también garantizan que la Comunidad tiene capacidad de ejecución para tratar casos de importancia europea y supervisar el funcionamiento del control de la aplicación y de la ejecución en el ámbito europeo. Los Estados miembros, los reguladores, los Ministros de transportes y las autoridades de aviación civil, a instancia de los interesados o por propia iniciativa, deberán supervisar el cumplimento de las normas comunitarias por parte de los proveedores de servicios de navegación aérea y tomar las medidas de ejecución adecuadas en caso necesario. La legislación comunitaria establecerá una relación entre la supervisión de la aplicación y la ejecución en el ámbito interno y los procesos de supervisión en el ámbito europeo.

2.3. El ejercicio de las facultades por los Estados miembros requiere que la función de supervisión esté separada de la función operativa, a fin de evitar conflictos de intereses. Ningún organismo proveedor de servicios será responsable de dicha función de supervisión, ni por sí mismo ni por otro órgano que preste servicios. El presente Reglamento propone el requisito mínimo de separación funcional de la supervisión y del funcionamiento, es decir, los organismos responsables de la supervisión y del funcionamiento estarán separados y serán diferentes entre sí a nivel funcional. No obstante, al informar sobre el impacto de la iniciativa del cielo único cinco años después de su entrada en vigor, la Comisión evaluará si este enfoque de la separación sigue siendo el adecuado.

2.4. El control de la aplicación requiere regímenes adecuados de inspección que garanticen la seguridad, el respeto adecuado de los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios y el cumplimiento de los requisitos de prestación de servicios. La responsabilidad fundamental de realizar las inspecciones recae en los Estados miembros y sus administraciones competentes, es decir, en las autoridades de supervisión. Cuando los Estados miembros no dispongan de suficientes recursos y capacidad para desempeñar esta función podrán recurrir a organismos especializados públicos o privados con amplia experiencia en los sectores de calidad, financiero y de seguridad. A tal fin, la legislación propone crear una red de organismos reconocidos capaces de inspeccionar y ejercer un control continuado sobre los proveedores de servicios. Deberán adoptarse normas adecuadas para habilitar a estos organismos para realizar las inspecciones y estudios en nombre de los Estados miembros. También será importante mantener las mismas normas en toda la Comunidad y no habrá diferencias entre el funcionamiento de los organismos reconocidos, de modo que las autoridades de supervisión podrán recurrir a cualquiera de estos organismos establecidos en la Comunidad. Los proveedores de servicios serán evaluados en condiciones de igualdad, y se garantizará que sus servicios tienen los mismos niveles de alta calidad, algo que es un requisito previo para su aceptación por todos los Estados miembros.

2.5. Todas las propuestas legislativas están estrechamente relacionadas con los temas de seguridad. La seguridad es el imperativo que deberá mantenerse y reforzarse en el enfoque normativo que se adopta. Todas las medidas propuestas en lo sucesivo tienen en cuenta esta obligación absoluta de mantener y reforzar las normas de seguridad. El tema de la seguridad se trata a tres niveles diferentes: definición de los requisitos de seguridad, evaluación de la aplicación adecuada de dichos requisitos y ejercicio de la función preventiva y correctiva necesaria sobre la base del funcionamiento seguro de los proveedores de servicios, incluida la aplicación de redes de seguridad.

2.6. Con respecto a la definición de los requisitos de seguridad, la Comisión tendrá que considerar en última instancia cómo hacer participar a la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) en los aspectos de seguridad de la gestión del tráfico aéreo. De momento la Comisión propone aplicar medidas de seguridad basadas en los requisitos reglamentarios de seguridad (ESARRs) de Eurocontrol elaborados por la SRC [1] cuando sean adecuados para fundamentar normas vinculantes.

[1] Actualmente, estos requisitos reglamentarios pueden incorporarse teóricamente en el Derecho comunitario con arreglo a la Directiva del Consejo 93/65/CEE de 19 de julio de 1993, relativa a la definición y a la utilización de definiciones técnicas compatibles para la adquisición de equipos y de sistemas para la gestión del tráfico aéreo; no obstante, dado que el objetivo de esta Directiva es establecer las condiciones de las licitaciones para la adquisición de equipos, la posibilidad real de incorporar los requisitos ESARR en la normativa comunitaria se limita a los requisitos de seguridad relativos a equipos y sistemas.

2.7. En la gestión del tráfico aéreo no existe un sistema de inspección, certificación y vigilancia de operaciones como en la aviación. El proceso de corporatización constante de los proveedores de servicios y su creciente autonomía exige un enfoque revisado que permita a los Estados miembros ejercer sus responsabilidades para dirigir con seguridad y eficacia los servicios de navegación aérea. La Comisión propone establecer un sistema de autorización inicial y de vigilancia continua de los proveedores de servicios, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas exigidas de funcionamiento. Como en el caso de la expedición de los certificados de operador aéreo (AOC), la concesión de autorizaciones ofrece a la Comunidad y los Estados miembros la posibilidad de garantizar la protección del interés público. También permitirá ejercer una influencia indirecta y controlar la prestación de servicios sin invadir la responsabilidad directa de los proveedores en materia de seguridad. Este enfoque fomentará la aplicación de normas de seguridad por la Comunidad y los Estados miembros y establecerá un marco que garantizará que las hipótesis de generación de capacidades suplementarias cumplen los requisitos de seguridad.

2.8. Para adoptar medidas preventivas y correctivas es necesario disponer de información adecuada en materia de seguridad. La Comisión propondrá crear un sistema obligatorio y armonizado de información de incidentes para los proveedores de servicios [2]. Estará basado en un sistema no punitivo de informe por los controladores del tráfico aéreo. Este sistema formará parte del sistema de autorización descrito más adelante en el apartado 2.12. Estará sujeto a las disposiciones comunitarias pertinentes en materia de confidencialidad y protección de datos personales.

[2] Los requisitos de dicho sistema se basarán en lo dispuesto en la Directiva del Consejo 94/56/CE, de 21 de noviembre de 1994, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de los accidentes e incidentes de la aviación civil, y en los requisitos reglamentarios de seguridad de Eurocontrol sobre informe y evaluación de los incidentes de seguridad en la gestión del tráfico aéreo (ESARR 2).

2.9. Por último, la Comisión propone que la consolidación del marco de normalización de equipos y sistemas utilizado en la gestión del tráfico aéreo dé prioridad a la armonización y, en su caso, a la introducción obligatoria de instrumentos de seguridad de tierra y vuelo [3]. Estos mecanismos de alerta permiten detectar incidentes reales o potenciales contribuyendo así a evitar colisiones, impactos contra el suelo sin pérdida de control (CFIT) y otras situaciones de riesgo.

[3] Estos instrumentos incluyen el aviso de altitud mínima de seguridad, la alerta de conflicto a corto plazo, la detección de conflictos a medio plazo, el aviso de proximidad de área, el sistema de guía y control del movimiento en la superficie y el sistema anticolisión de a bordo.

2.10. Los controladores del tráfico aéreo poseen una experiencia insustituible sobre el funcionamiento de los sistemas y las técnicas. Actualmente esta experiencia no se aprovecha plenamente. Los controladores del tráfico aéreo y el personal de aviación civil en general deberían intervenir más intensamente a dos niveles:

- en la evaluación de los nuevos sistemas y técnicas, por ejemplo en el mecanismo de diagnóstico

- en los debates sobre el marco general de regulación de la navegación aérea, extendiendo al sector de la navegación aérea el diálogo social de alcance europeo que ya existe en otros sectores del transporte aéreo.

2.11. En los próximos años se prevé una escasez aún mayor de controladores de tráfico aéreo debida a la pirámide de edad de la profesión. La solución a este problema es importante para los proveedores de servicios y depende de los requisitos de funcionamiento establecidos en la normativa comunitaria. No obstante, la Comunidad, en colaboración con Eurocontrol puede contribuir a identificar las razones que actúan contra la contratación de nuevos controladores. Aparte del número de controladores, el informe del Grupo de alto nivel pone de manifiesto otro fenómeno preocupante: las disparidades en los procedimientos y la formación, así como en la concesión de autorizaciones, lo que en la práctica descarta toda movilidad real del personal en Europa e impide toda flexibilidad. La Comisión propondrá soluciones para superar esta falta de armonización en el ámbito comunitario.

2.12. En este contexto, la Comisión propone establecer un sistema de autorización para los proveedores de servicios de navegación aérea que fije las condiciones mínimas para ejercer esta función en el ámbito europeo. No obstante, corresponderá a los Estados miembros aplicar dicho sistema. Así podrán aplicarse los principios comunitarios esenciales y podrán armonizarse las condiciones fundamentales que se impondrán a los proveedores de servicios. Al mismo tiempo, se respetará el derecho de los Estados miembros a decidir los estatutos y estructura de los proveedores más adaptados a las condiciones nacionales específicas. De esta forma también se facilitará la cooperación entre proveedores de servicios. Para permitir la prestación de servicios transnacionales, el sistema de autorización se basa en la expedición de una autorización armonizada y en el reconocimiento mutuo de las autorizaciones concedidas por los Estados miembros. Se incluyen otras disposiciones que conceden un periodo de tiempo razonable a los proveedores de servicios existentes para cumplir las condiciones del sistema de autorización. Por último, la transparencia en la prestación de servicios queda reforzada con el desarrollo de sistemas contables adecuados que dan cuenta de los costes de cada servicio por separado y permiten la realización de auditorías globales.

2.13. En lo que respecta a los servicios de tráfico aéreo [4], los Estados miembros mantienen la facultad de designar a los proveedores de servicios que operarán en condiciones monopolísticas dentro de un espacio aéreo específico sobre su territorio. No obstante, el sistema de autorización permite a los Estados miembros designar a proveedores establecidos en otros Estados miembros. La cooperación e integración entre proveedores de servicios, especialmente en el espacio aéreo superior, también se fomenta con la creación de zonas de control a través de las fronteras nacionales [5] y con la posterior designación por los Estados miembros de los proveedores de servicios autorizados para operar en dichas zonas. En este contexto, los proveedores de servicios regionales existentes, tales como el Centro de control de área de Maastricht de Eurocontrol deberán ser considerados adecuadamente [6]. Dada la estrecha vinculación de esta actividad con los intereses militares y la falta de mercados de terceros países, una cláusula relativa al régimen de propiedad impedirá que intereses no comunitarios controlen estos servicios, a menos que se garantice la reciprocidad. También se define un marco comunitario aplicable a los servicios auxiliares [7], basado en los principios establecidos en el Tratado CE.

[4] Prestación del control del tráfico aéreo durante todas las fases de vuelo.

[5] Bloques funcionales del espacio aéreo en la propuesta de Reglamento relativo a organización y el uso del espacio aéreo (véase Anexo II).

[6] Con arreglo al apartado 2 del artículo 1 del "Acuerdo sobre la prestación y la operación de servicios e instalaciones de tráfico aéreo por Eurocontrol en el Centro de control de área de Maastricht", los Estados contratantes de este acuerdo mantienen su competencia y obligaciones respecto de las normativas, elaboración de normas y organización del espacio.

[7] Servicios de comunicación, navegación y control de infraestructura, servicios meteorológicos para usuarios del espacio aéreo y servicios de búsqueda, rescate e información aeronáutica.

2.14. Paralelamente, la Comisión, en el marco del sistema común de tarifas de ruta de Eurocontrol, propone modificaciones de la estructura de las tarifas para los usuarios del espacio aéreo. Así se introducen incentivos de rendimiento para los proveedores de servicios e incentivos para aumentar al máximo la capacidad del sistema en su conjunto de cara a proveedores y usuarios.

2.15. La evolución del tráfico aéreo ha permitido a una serie de proveedores de servicios de navegación aérea ser más autónomos en materia financiera y de gestión. La mayoría de los Estados miembros han transferido la responsabilidad de prestación de los servicios a agencias con derechos exclusivos. Estos organismos, que gozan de amplia autonomía y, en principio, de autofinanciación, siguen estando sometidos a la jurisdicción global de las administraciones nacionales en lo que respecta a su nivel de prestaciones y de tarifas. En estos casos, dada la situación de monopolio, generalmente se necesita una acción reguladora para hacer que el comportamiento de los proveedores de servicios esté de acuerdo con el objetivo de interés público consistente en mejorar el nivel de bienestar económico general mediante la fijación del nivel de precios en función de la calidad y cantidad de los servicios prestados.

2.16. En gran medida, en los Estados miembros aún no existe una legislación que prevea la regulación de los aspectos económicos de los proveedores de servicios. Pero los Estados miembros han adoptado los principios de la OACI en relación con la fijación de tarifas para la prestación de servicios de tráfico aéreo [8]. Estos principios se insertan a su vez en los principios de Eurocontrol [9], a los que los Estados miembros de Eurocontrol se consideran vinculados. Sin embargo, tanto la OACI como Eurocontrol carecen de mecanismos de aplicación o de poder de ejecución. Los Estados miembros no han estado sujetos a ninguna regulación mediante la introducción de incentivos de recompensa/penalización que fomenten una prestación eficaz y rentable de los servicios de navegación aérea. Además, las reglas de la OACI y Eurocontrol no afectan directamente a los proveedores de servicios, en el caso de los autónomos, ni a los usuarios del espacio aéreo.

[8] Artículo 15 del Convenio de Chicago de 1944 sobre aviación civil internacional.

[9] "Principles for Establishing the Cost-base for Route Facility Charges and the Calculation of the Unit Rates" - Doc. Nº 99.60.01/1)

2.17. Por tanto, es de capital importancia introducir incentivos a la inversión y la gestión. Los incentivos se conceden por la contribución a la satisfacción de la oferta por la demanda, en forma de recompensas y penalizaciones financieras. Se definirán de forma equitativa entre los usuarios del espacio aéreo y los proveedores de servicios, a fin de lograr una mejor cooperación entre ellos. Por ello es necesario un régimen de tarificación que garantice un sistema de gestión del tráfico aéreo eficaz, transparente y rentable. Además, los incentivos también tendrán que garantizar la coherencia de la política de gestión del tráfico aéreo con las políticas de medio ambiente y transporte en general.

2.18. El aumento de la capacidad del sistema europeo de control del tráfico aéreo necesita una financiación superior a los recursos actualmente disponibles en los programas comunitarios. La solidaridad entre los usuarios debería permitir obtener la financiación necesaria distribuyendo algunas de las tasas de navegación pagadas por las compañías aéreas con arreglo al sistema común de tarifas de ruta de Eurocontrol a estos proyectos así como, entre otras cosas, con medidas para reorganizar este sistema de tarifas de ruta que incluyan criterios que reflejen la realización de objetivos de política común. Esta distribución no superará los costes ahorrados como resultado de las mejoras de rendimiento del sistema. La Comisión examinará la viabilidad de asignar parte de las tarifas de ruta [lo cual no repercutirá, por tanto, en el presupuesto comunitario] para medidas que aumenten la capacidad del sistema europeo de control del tráfico aéreo, con vistas a realizar proyectos de interés común entre 2002 y 2005.

3. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a organización y gestión del espacio aéreo (Anexo 2)

3.1. El cielo único europeo también debe considerarse un espacio aéreo único sin fronteras. La armonización implica, en primer lugar, adoptar una base para organizar el espacio aéreo superior para todos los Estados miembros y garantizar la coherencia entre los órganos nacionales responsables del espacio aéreo inferior. Esto exige la creación de una región de información de vuelo única [10] mediante la fusión de 15 regiones en una parte única del espacio aéreo. De esta forma se prestarán servicios de tráfico aéreo sujetos a las mismas normas y procedimientos. El primer paso que la Comisión propone es adoptar este importante enfoque en relación con el espacio aéreo superior, donde operan la mayoría de los vuelos internacionales. Para lograrlo, es necesaria una gestión estratégica y una concepción del espacio aéreo común a nivel europeo con el apoyo de Eurocontrol.

[10] Una región de información de vuelo única (FIR, Flight Information Region) se refiere a una parte del espacio aéreo donde se prestan servicios de tráfico aéreo. Tradicionalmente, los límites laterales coinciden con las fronteras estatales. Cada FIR está sometida a normas específicas impuestas por el Estado responsable.

3.2. La creación de una región de información de vuelo única permite reconfigurar dicho espacio en zonas de control. En su caso, estas zonas se definirán a través de las fronteras nacionales. La configuración de estas zonas ofrece la posibilidad de crear bloques funcionales de espacio aéreo en los que asignar de forma óptima responsabilidades de control, de acuerdo con las exigencias operativas, a un proveedor o a un grupo de proveedores de servicios. Esto permite un uso más eficaz del espacio aéreo, de los sistemas y la fuerza de trabajo, a la vez que se reducen los costes para los usuarios del espacio aéreo. Al mismo tiempo, la planificación uniforme y coherente del espacio aéreo superior debe armonizarse con la evolución del espacio aéreo inferior. La Comisión espera que los proveedores de servicios y los Estados miembros le presenten conjuntamente propuestas sobre el tamaño y la ubicación adecuados de los bloques funcionales de espacio aéreo, las cuales deberán estar coordinadas técnicamente para garantizar la cohesión operativa. La Comisión, con la participación de Eurocontrol, tendrá en cuenta dichas propuestas con vistas a tomar una decisión final sobre la configuración adecuada del espacio aéreo, que es el menor número de bloques de espacio aéreo compatibles con la eficacia global del sistema.

3.3. Junto con la propuesta de crear una región de información de vuelo única del espacio aéreo superior, la Comisión propone:

- la armonización de las categorías del espacio aéreo, entre otras cosas para desarrollar la arquitectura del espacio aéreo y la configuración del sector y la navegación, así como para garantizar el suministro de información fiable y completa a los reguladores y usuarios del espacio aéreo;

- la organización y gestión del espacio aéreo con vistas a la asignación de sectores a los proveedores de servicios y organización de transferencias de espacio aéreo entre proveedores; la delimitación de sectores del espacio aéreo asignados a los proveedores de servicios deberá ser coherente con la definición de espacio aéreo adoptada a nivel europeo;

- normas de organización de la gestión del flujo, incluida una mejor planificación, normas sobre fijación de prioridades en caso de congestión, rutas alternativas y mecanismos de crisis. La Unidad central de gestión del flujo con que cuenta Eurocontrol es un instrumento útil que tendrá que desarrollarse reconociendo sus tareas y mandato con la adopción de dichas normas en la legislación comunitaria;

- mecanismos de utilización más disciplinada del espacio aéreo, para integrar los aeropuertos en la gestión del espacio aéreo y mejorar la coordinación entre el aeropuerto y los derechos de despegue y aterrizaje en el espacio aéreo.

3.4. La utilización del espacio aéreo debe organizarse de tal forma que se reconozca la especificidad de los usos militares. Sin interferir en los imperativos militares, la utilización eficaz del espacio aéreo garantiza una coordinación más estrecha entre las dos categorías de usuarios: civiles y militares. El primer paso para lograrlo es la aplicación plena y coherente del concepto de utilización flexible del espacio aéreo [11] por parte de todos los Estados miembros en el espacio aéreo superior y, en una segunda fase, en el espacio aéreo inferior. Para facilitar una aplicación uniforme y óptima de dicho concepto la Comisión propone establecer criterios para su aplicación basados en los principios de uniformidad, totalidad, confianza, prioridad, reparto, simplicidad y transparencia. La Comisión aboga igualmente por una más estrecha cooperación entre el sector civil y el militar. Ello contribuirá a fortalecer la seguridad en la utilización y la gestión del espacio aéreo frente a cualquier posible intrusión.

[11] El concepto de utilización flexible del espacio aéreo desarrollado por Eurocontrol es un concepto de gestión del espacio aéreo que se utiliza actualmente en la zona de la Conferencia europea de aviación civil y se basa en el principio fundamental de que el espacio aéreo ya no debería considerarse puramente civil o militar, sin más bien un continnum en el que los usuarios del espacio aéreo han de tener cabida en la medida posible.

3.5. La utilización eficaz del espacio aéreo sólo puede lograrse si existe una gestión eficiente y sin fisuras del tráfico aéreo dentro del espacio aéreo nacional y más allá del mismo. La gestión del espacio aéreo es una de las funciones principales de la gestión del tráfico aéreo. Los proveedores de servicios civiles y militares son interlocutores complementarios del sistema de gestión del tráfico aéreo. La utilización flexible del espacio aéreo y la gestión del espacio aéreo europeo no serán, por tanto, todo lo eficaces que deberían sin la interoperabilidad técnica entre los proveedores de servicios civiles y militares. A través de toda la Comunidad, el tráfico aéreo civil y militar no está organizado de forma uniforme. Para mejorar la interoperabilidad, la Comisión exhorta a los Estados miembros y a Eurocontrol a tomar las medidas adecuadas.

4. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a interoperabilidad de la red europea de gestión del tráfico aéreo europeo

4.1. La Comunidad dispone de mecanismos de toma de decisiones que permiten la armonización y normalización a nivel europeo. Para ello, la Comisión propone un texto que consagra el principio de normalización en el ámbito de la gestión del tráfico aéreo, por propia iniciativa (supeditada al cumplimiento de compromisos internacionales ya contraidos). El objetivo es aplicar un instrumento eficaz y global, pero también rápido y flexible para permitir la definición y aplicación de alcance europeo de las normativas técnicas necesarias. El "Comité del cielo único", que tendrá, entre otras, la función de sustituir al actual Comité creado por la Directiva 93/65/CEE [12] será indispensable para el éxito de esta acción [13].

[12] Directiva del Consejo 93/65/CEE, de 19 de julio de 1993, relativa a la definición y utilización de especificaciones técnicas compatibles para la adquisición de equipos y de sistemas para la gestión del tráfico aéreo.

[13] Véase también el Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva del Consejo 93/65/CEE (COM (1999)454 final de 1.10.1999).

4.2. El enfoque regulador propuesto prevé tres niveles diferentes:

- la adopción de requisitos esenciales como referencia obligatoria para todos los participantes en la evolución, producción y funcionamiento de los sistemas. Esto garantizará la interoperabilidad y la prestación sin fisuras de servicios de navegación aérea; estos requisitos proporcionarán suficiente información para que los participantes y las autoridades nacionales la interpreten de la misma manera.

- establecimiento de normas de aplicación de los requisitos anteriormente mencionados, en su caso, en forma de requisitos específicos vinculantes para los participantes. El objetivo de este nivel es garantizar la adecuación a la evolución operativa y técnica en los casos necesarios por su naturaleza transfronteriza y, por tanto, la necesidad de operaciones integradas. Para garantizar la realización común de la acción, las normas de aplicación también pueden fijar una fecha límite uniforme para la entrada en vigor de los nuevos conceptos de operación o avances técnicos que deberán imponerse a todos los operadores afectados. Las normas de la OACI y de Eurocontrol pueden asociarse a este nivel.

- la elaboración de normas europeas y de especificaciones técnicas de Eurocontrol que representen el nivel más bajo del proceso regulador y que requieren el acuerdo consensuado de los participantes sobre las normas de aplicación voluntaria.

4.3. Los procedimientos para elaborar los requisitos y normas anteriormente mencionados deben reflejar su naturaleza obligatoria o voluntaria. Por ello, la Comisión propone que las normas de aplicación se establezcan sobre la base del trabajo realizado por Eurocontrol, y que tengan en cuenta especialmente el futuro proceso regulador del anuncio de propuestas de regulación de Eurocontrol (Notice of Proposed Rule-Making, ENPRM). En cuanto a las normas europeas, con arreglo al enfoque comunitario de la normalización [14] se establecen por consenso, están sujetas a encuesta pública y las aprueba la Organización de normalización europea, en colaboración con EUROCAE [15]. Esto también acarrea la obligación de que se apliquen sin modificaciones a nivel nacional, con el rango de norma nacional [16], y la retirada de toda norma nacional contradictoria. En algunos campos especializados Eurocontrol puede desarrollar especificaciones técnicas, especialmente en aspectos operativos que requieren coordinación entre los proveedores de servicios.

[14] Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985 sobre el nuevo enfoque de la armonización y las normas técnicas.

[15] La Organización Europea de Equipos de Aviación Civil (EUROCAE) es una asociación europea sin fines lucrativos creada en 1963 con miembros pertenecientes a las autoridades nacionales de aviación, fabricantes de equipos y compañías aéreas.

[16] Esta propuesta representa un cambio significativo respecto de la actual situación, en la que Eurocontrol sigue elaborando especificaciones técnicas y funcionales de carácter voluntario. No obstante, estas especificaciones no suelen aplicarse coherentemente en los Estados miembros al publicarse y su eficacia queda socavada por la falta de transparencia y equilibrio entre los participantes en la definición de los textos técnicos. Además, suelen mezclar elementos de aplicación obligatorios y voluntarios.

4.4. En cuanto a los productos, los fabricantes deben hacer una declaración de conformidad con los requisitos esenciales. La conformidad con las normas europeas crea la presunción de conformidad con los requisitos esenciales. La evaluación de conformidad se basa en un enfoque modular, tal como se especifica en la Decisión del Consejo 93/465/CEE [17]. Hay diversos módulos de evaluación de conformidad disponibles según los riesgos asociados a los productos en cuestión. Pueden ser desde un módulo que deja la responsabilidad de la evaluación de conformidad al proveedor (autocertificación) hasta módulos que exigen estrictos controles de seguridad para garantizar el cumplimiento. Tras la obtención de la declaración de conformidad del producto en su propio Estado miembro, el enfoque propuesto permite la libre circulación del producto en el mercado interno, creando así condiciones de competencia entre los fabricantes.

[17] Decisión del Consejo 93/465/CEE, de 22 de julio de 1993, relativa a los módulos correspondientes a las diversas fases de los procedimientos de evaluación de la conformidad y a las disposiciones referentes al sistema de colocación y utilización del marcado "CE" de conformidad, que van a utilizarse en las directivas de armonización técnica.

4.5. En cuanto a la aceptación de los sistemas antes de su entrada en funcionamiento, los proveedores de servicios de navegación deben declarar su conformidad con los requisitos esenciales presentando una declaración a las autoridades nacionales de supervisión. A tal fin, los proveedores de servicios de navegación recurrirán a los servicios de los organismos acreditados y organismos reconocidos cuando así lo exijan las normas de aplicación. El enfoque propuesto también permitirá efectuar el seguimiento de la evolución de los equipos y sistemas para verificar si cumplen los requisitos esenciales y las normas de aplicación correspondientes. El enfoque considera los aspectos de la transición relacionados con la falta de normas de aplicación y normas europeas en numerosos sistemas.

4.6. La creación de un espacio aéreo común e integrado significa ser capaces de encontrar, a nivel europeo, las mejores soluciones tanto técnicas como comerciales que sean también las más adecuadas a las necesidades de los usuarios del espacio aéreo y de los pasajeros en general. La Comunidad puede prestar una ayuda decisiva en este ámbito aprovechando al máximo sus propios procedimientos de ayuda financiera a través del programa de redes transeuropeas (TEN) y el 5º Programa Marco (PM) de la UE de investigación y desarrollo (1998-2002). En su propuesta para el próximo PM de investigación (2003-2006), la Comisión ha incluido la investigación aeronáutica como una prioridad con vistas a aumentar las capacidades y la seguridad del sistema de transporte aéreo en favor de la realización del cielo único europeo. Esto confirma la recomendación formulada recientemente por un Grupo de personalidades de aeronáutica que identificaron la gestión del tráfico aéreo como uno de los factores principales que impide el crecimiento de la aeronáutica [18], así como los objetivos del plan de acción 2002 Europe, acordado por los Jefes de Estado y de Gobierno en Feira. De esta forma, la Comisión se propone establecer un marco de trabajo para los proyectos de interés europeo, por ejemplo de navegación por satélite (Galileo), tratamiento de datos y comunicación, y suministro de datos e instrumentos de planificación de aviación.

[18] Véase el Informe del Grupo de personalidades: European Aeronautics: a vision for 2020 "Meeting society's needs and winning global leadership" - enero 2001.

5. Conclusión

5.1. El marco comunitario ofrece instrumentos para la aplicación de las líneas del enfoque preconizado por el Grupo de alto nivel del cielo único europeo. La creación del cielo único exige el mismo tipo de medidas utilizadas en la creación del mercado único. No obstante, el desarrollo de estas medidas requiere unos conocimientos técnicos de los que carecen los servicios de la Comisión, pero que podrían adquirirse en el marco de los acuerdos con Eurocontrol. También requiere que el Consejo Europeo considere la posible creación de un marco de cooperación militar.

5.2. Por tanto, la Comisión propone al Parlamento Europeo y al Consejo la adopción de las propuestas de Reglamentos adjuntas. La Comisión también tomará todas las iniciativas adecuadas para establecer el marco institucional necesario para organizar la cooperación militar.