EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

CONTEXTO DE LA PROPUESTA

El 29 de junio de 2011, la Comisión adoptó una propuesta de Marco Financiero Plurianual para el período 2014-2020: Un presupuesto para Europa 2020[1]. Entre las características más destacadas del próximo conjunto de programas están la simplificación en la ejecución de la política, una atención especial a los resultados y un mayor recurso a la condicionalidad.

La simplificación se ha definido como un objetivo clave en la Comunicación sobre la revisión del presupuesto de la UE[2], en la Comunicación sobre una normativa inteligente en la Unión Europea[3] y en la Comunicación antes citada sobre el próximo Marco Financiero Plurianual. La experiencia sugiere que, en el actual período de programación, la diversidad y fragmentación de las normas que rigen los programas de gasto se perciben con frecuencia como innecesariamente complicadas y difíciles de aplicar y controlar. Esto impone una pesada carga administrativa tanto a los beneficiarios como a la Comisión y a los Estados miembros, algo que puede tener el efecto no deseado de desalentar la participación, aumentar los índices de error y retrasar la ejecución. Esto hace que los beneficios potenciales de los programas de la UE no se consigan plenamente.

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el futuro Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP) (en lo sucesivo «los Fondos del MEC [Marco Estratégico Común]»), persiguen objetivos de actuación complementarios y su gestión la comparten los Estados miembros y la Comisión. Es importante, pues, maximizar la eficacia de todos los instrumentos estructurales en la consecución de los objetivos y las metas fijados en los programas y optimizar las sinergias y la eficiencia de los diferentes instrumentos. Esto se conseguirá estableciendo unas buenas condiciones marco reglamentarias, institucionales y de actuación, prestando una mayor atención a los resultados y al seguimiento de los avances en la consecución de los objetivos y las metas señalados en los programas, y armonizando, en la medida de lo posible, las normas de ejecución y los requisitos de control.

En este contexto, el presente Reglamento ofrece un conjunto común de normas básicas dividido en dos partes.

La primera expone una serie de disposiciones comunes a todos los instrumentos estructurales que abarca el Marco Estratégico Común. Estas disposiciones se refieren a los principios generales del apoyo, como la asociación, la gobernanza multinivel, la igualdad entre hombres y mujeres, la sostenibilidad y el cumplimiento de la legislación de la UE y nacional aplicable. Esta propuesta contiene también los elementos comunes de la planificación y la programación estratégicas, con una lista de objetivos temáticos conjuntos derivados de la Estrategia Europa 2020 y disposiciones sobre el Marco Estratégico Común a nivel de la Unión y sobre el contrato de asociación que debe celebrarse con cada Estado miembro. Presenta un planteamiento común para reforzar la orientación al rendimiento de la política de cohesión, la política de desarrollo rural y la política marítima y de pesca y, por consiguiente, incluye disposiciones relativas a las condiciones y al examen del rendimiento, así como medidas sobre el seguimiento, los informes y la evaluación. También se establecen disposiciones comunes relativas a la ejecución de los Fondos del MEC en relación con las normas de admisibilidad, y se definen medidas especiales concernientes a los instrumentos financieros y al desarrollo local participativo. Algunas medidas de gestión y control son asimismo comunes a todos los Fondos del MEC.

La segunda parte contiene disposiciones aplicables al FEDER, al FSE y al FC, como por ejemplo las relativas a la misión y los objetivos de la política de cohesión, el marco financiero, las medidas específicas sobre programación e informes, los grandes proyectos y los planes de acción conjuntos. En la segunda parte se incluyen los requisitos sobre los sistemas de gestión y control en el marco de la política de cohesión y se establecen medidas específicas para el control y la gestión financiera.

Al mismo tiempo, la Comisión garantizará que se preserven las sinergias ya obtenidas mediante la simplificación y la armonización del primer pilar (Fondo Europeo Agrícola de Garantía, FEAGA) y el segundo pilar (Feader) de la política agrícola común (PAC). Se mantendrá, por tanto, el estrecho vínculo entre el FEAGA y el Feader, y se confirmarán las estructuras ya existentes en los Estados miembros.

RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO

Consultas y asesoramiento de expertos

El Reglamento se basa en amplias consultas con las partes interesadas, a saber, Estados miembros, regiones, interlocutores sociales y económicos, expertos académicos e instituciones internacionales, en el contexto de la preparación de la propuesta de cada Fondo Estructural para el marco financiero de 2014-2020. Asimismo se han tenido en cuenta los resultados de las evaluaciones ex post de los programas del período 2000-2006 y una amplia serie de estudios y de opiniones de expertos.

Para el próximo marco de actuación de la política de cohesión, el asesoramiento experto se obtuvo del grupo de alto nivel encargado de reflexionar sobre la futura política de cohesión, que celebró diez reuniones entre 2009 y 2011, de una plataforma informal establecida para ayudar a la Comisión a elaborar las futuras directrices de la política de cohesión y de un grupo operativo sobre la condicionalidad, que se reunió en tres ocasiones a comienzos de 2011. Entre el 12 de noviembre de 2010 y el 31 de enero de 2011 se llevó a cabo una consulta pública acerca de las conclusiones del quinto informe sobre la cohesión. Se recibieron un total de cuatrocientas cuarenta y cuatro contribuciones. El 13 de mayo de 2011 se publicó un resumen de los resultados[4].

En relación con el futuro del desarrollo rural se celebró una consulta pública entre el 23 de noviembre de 2010 y el 25 de enero de 2011, y el 12 de enero de 2011 se reunió un comité consultivo con las partes interesadas[5]. La Comisión recibió un total de quinientas diecisiete contribuciones. De las contribuciones procedentes de organizaciones, un 44 % provinieron del sector agrícola y de la transformación y un 40 % de autoridades nacionales, regionales y locales, organizaciones medioambientales, grupos de reflexión e institutos de investigación, así como organizaciones de desarrollo, el sector comercial y organizaciones de consumidores. También participaron en la consulta (un 12 %) otras organizaciones del sector sanitario, organismos gestores de aguas y representantes de la sociedad civil.

Con respecto a la reforma de la política pesquera común, en abril de 2009 se adoptó un Libro Verde[6], al que siguió una consulta pública. Además de la consulta pública, se celebraron unas doscientas reuniones con los Estados miembros, el Comité Consultivo de Pesca y Acuicultura y los consejos consultivos regionales, la industria pesquera, el sector de la transformación y la comercialización, los sindicatos, las organizaciones no gubernamentales y la comunidad investigadora. Más concretamente: i) en Gante (del 12 al 14 de septiembre de 2010) y en Noordwijk (del 9 al 11 de marzo de 2011) se celebraron sendas reuniones con los Estados miembros en las que se discutió la futura financiación,; ii) el 13 de abril de 2010 tuvo lugar en Bruselas un seminario específico sobre el futuro del Fondo Europeo de Pesca, en el que participaron representantes de la industria, los sindicatos y los Estados miembros; iii) también se celebró en Bruselas una conferencia, los días 12 y 13 de abril de 2011, sobre el futuro del desarrollo local en las zonas pesqueras.

Las consultas públicas permiten extraer las siguientes conclusiones comunes:

- la mayoría de las partes interesadas pidieron que continuara el apoyo financiero de estas políticas;

- el apoyo de la UE debería centrarse en una serie de prioridades y las diferentes políticas deberían ponerse en consonancia con la Estrategia Europa 2020;

- con respecto a la política de cohesión en particular, las partes interesadas pidieron que el enfoque se orientara más a los resultados y se mostraron firmemente partidarias de un conjunto de procedimientos de gestión financiera más transparentes y simplificados.

La mayoría de las partes interesadas pidieron un planteamiento más integrado o estrategias conjuntas con otras políticas y otros instrumentos financieros de la UE.

Evaluación de impacto

Esta propuesta se basa en tres evaluaciones de impacto: una realizada en relación con el FEDER, el FC y el FSE en conjunto, otra en relación con el Feader y otra relativa al FEMP. Entre los aspectos analizados por estas evaluaciones de impacto están el valor añadido de la UE, el rendimiento y los resultados de las políticas y la simplificación y armonización de las normas. Las opciones valoradas en ellas fueron: i) mejorar la capacidad de las políticas para aportar un valor añadido europeo, ii) aumentar el rendimiento de las políticas y iii) simplificar las políticas reduciendo los costes administrativos y minimizando el riesgo de error.

Aportar un valor añadido europeo

Para poder aportar un mayor valor añadido europeo, los programas estructurales deben: a) concentrar su apoyo en las prioridades de la UE; y b) coordinarse con otras políticas y otros instrumentos financieros de la UE. La Estrategia Europa 2020 ofrece un conjunto claro de objetivos comunes, con una serie de objetivos principales e iniciativas emblemáticas, como marco definido para determinar las prioridades de financiación. Existe un amplio consenso entre las partes interesadas acerca del papel de las diferentes políticas (política de cohesión, política de desarrollo rural y política marítima y de pesca) en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020[7].

Con respecto a la concentración en las prioridades de la UE, las opciones evaluadas fueron un planteamiento flexible de la concentración mediante disposiciones relativas a la afectación del gasto; un vínculo más visible y amplio con los objetivos principales de Europa 2020 y las Directrices Integradas, que asegure una masa crítica para el FSE; y, en tercer lugar, la concentración en las prioridades de la UE únicamente en los Estados miembros menos desarrollados. La opción preferida es establecer un vínculo sólido con los objetivos de Europa 2020, pues es la que más contribuiría a alcanzar los objetivos principales.

Por lo que se refiere a la coordinación con otras políticas e instrumentos financieros de la UE, las opciones examinadas fueron una conformidad más laxa basada en directrices estratégicas no vinculantes; una conformidad más exhaustiva con los objetivos de Europa 2020 a través del Marco Estratégico Común y los contratos de asociación; y ninguna conformidad con otras políticas e instrumentos financieros de la UE más allá del cumplimiento formal. Se considera que las medidas de planificación estratégica que incluyen el Marco Estratégico Común a nivel de la Unión y los contratos de asociación a nivel nacional garantizan una coordinación eficaz entre las políticas y los instrumentos de la Unión.

Aumentar el rendimiento de la política

La eficacia de los diferentes instrumentos estructurales depende de que existan unos buenos marcos reglamentarios, institucionales y de actuación. En muchos sectores es necesaria una combinación de condiciones estratégicas y reglamentarias e inversión pública para eliminar eficazmente los obstáculos al crecimiento. Las opciones examinadas en este contexto fueron: a) el mantenimiento del statu quo (condicionalidad macrofiscal en el marco del FC, cumplimiento de los procedimientos y de la legislación sectorial de la UE y marcos estratégicos, aunque no se apliquen sistemáticamente; sin disposiciones relativas al rendimiento); b) condiciones ex ante que deben cumplirse antes de la adopción de los programas; c) condiciones ex post, incluido el marco de rendimiento y la reserva de rendimiento; d) una condicionalidad macrofiscal más estricta; y e) una opción combinada. La opción preferida fue la combinada, pues permitiría abordar las condiciones previas necesarias para el uso eficaz de los Fondos del MEC y ofrecería incentivos para alcanzar objetivos y metas prefijados y poner en consonancia la ejecución de los programas con la gobernanza económica de la Unión.

Simplificación: reducir los costes administrativos y minimizar el riesgo de error

Una gestión correcta, eficaz y eficiente de los instrumentos estructurales requiere unos sistemas apropiados, eficaces y transparentes en los que participen todas las administraciones afectadas. Estos sistemas tienen que garantizar la selección de operaciones de gran calidad y su ejecución eficaz para conseguir los objetivos de la política. Los sistemas de gestión y control deben además prevenir y detectar las irregularidades, en especial el fraude, y asegurar así razonablemente la regularidad del gasto. Al mismo tiempo, el sistema de ejecución debe ser tan simple y racionalizado como sea posible, a fin de garantizar una puesta en práctica eficiente y reducir la carga administrativa para los beneficiarios.

Las opciones examinadas con respecto a la política de cohesión fueron diversas alternativas de reembolso (basadas en costes reales y opciones de costes simplificados), la gobernanza electrónica y las garantías. Las principales diferencias entre las opciones radican en el grado de participación de la Comisión en la evaluación de los sistemas de gestión y control; en la disponibilidad de opciones de reembolso vinculadas a los resultados; y en los mecanismos para fomentar la gobernanza electrónica en la gestión cotidiana de los fondos de la UE. La opción preferida es un planteamiento proporcional consistente en medidas de control basadas en el riesgo, en la disponibilidad de una amplia gama de opciones de reembolso y en una gobernanza electrónica avanzada a nivel nacional y regional, pues podría reducir significativamente el coste de los controles y la carga de trabajo y, por otro lado, cumpliría mejor el principio de subsidiariedad.

ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA

La acción de la UE está justificada tanto por los objetivos fijados en el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) como por el principio de subsidiariedad. El derecho de actuación está consagrado en el artículo 175 del TFUE, que exige expresamente a la Unión que aplique esa política por medio de los Fondos Estructurales, en combinación con su artículo 177, que define el papel del FC. Los objetivos del FSE, el FEDER y el FC se definen en los artículos 162, 176 y 177, respectivamente, del TFUE. Los artículos 38 y 39 del TFUE justifican las acciones relacionadas con la agricultura y la pesca.

El artículo 174 del TFUE establece que deberá prestarse especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña.

El artículo 349 del TFUE dispone que deberán adoptarse medidas específicas para tener en cuenta la situación estructural social y económica de las regiones ultraperiféricas, caracterizada por una serie de rasgos que perjudican gravemente su desarrollo.

REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS

La propuesta de la Comisión de Marco Financiero Plurianual prevé un importe de 376 000 millones EUR destinados a la cohesión económica, social y territorial para el período 2014-2020.

Presupuesto propuesto 2014-2020 | Miles de millones EUR |

Regiones menos desarrolladas Regiones de transición Regiones más desarrolladas Cooperación territorial Fondo de Cohesión Asignación extraordinaria para regiones ultraperiféricas y escasamente pobladas | 162,6 38,9 53,1 11,7 68,7 0,926 |

Mecanismo «Conectar Europa» para los ámbitos del transporte, la energía y las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC). | 40 (con otros 10 000 millones EUR reservados dentro del Fondo de Cohesión) |

*Todas las cifras se presentan en precios constantes de 2011

La propuesta de la Comisión ha establecido también cuotas mínimas para el FSE por cada categoría de regiones, a fin de mejorar la contribución de los Fondos del MEC a la consecución de los objetivos principales de la Estrategia Europa 2020. La aplicación de esas cuotas da lugar a una cuota global mínima para el FSE del 25 % del presupuesto asignado a la política de cohesión, es decir, 84 000 millones EUR. No obstante, es importante observar que la asignación mínima indicada del FSE incluye el presupuesto para una próxima propuesta de la Comisión relativa a la ayuda alimentaria para las personas más necesitadas.

La propuesta de la Comisión sobre la financiación del Feader y el FEMP se incluirá en los reglamentos específicos de cada Fondo.

RESUMEN DEL CONTENIDO DEL REGLAMENTO

Disposiciones comunes que rigen todos los Fondos del MEC

Principios generales

Los principios generales que rigen la ayuda de todos los Fondos del MEC abarcarán la asociación y la gobernanza multinivel, el cumplimiento de la legislación de la UE y nacional aplicable, el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres y el desarrollo sostenible.

En este contexto, y por lo que respecta al FSE, la Comisión seguirá estando asistida por el Comité previsto en el artículo 163 del Tratado, compuesto por un representante del Gobierno, un representante de las organizaciones sindicales de trabajadores y un representante de las asociaciones empresariales de cada Estado miembro.

Enfoque estratégico

Para maximizar el impacto de la política en la realización de las prioridades europeas, la Comisión propone reforzar el proceso de programación estratégica. Esto supone la inclusión en el Reglamento de una lista de objetivos temáticos en consonancia con la Estrategia Europa 2020:

1) potenciar la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación;

2) mejorar el uso y la calidad de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y el acceso a las mismas;

3) mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas y del sector agrícola (en el caso del Feader) y el sector de la pesca y la acuicultura (en el caso del FEMP);

4) favorecer la transición a una economía baja en carbono en todos los sectores;

5) promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos;

6) proteger el medio ambiente y promover la eficiencia de los recursos;

7) promover el transporte sostenible y eliminar los estrangulamientos en las infraestructuras de red fundamentales;

8) promover el empleo y favorecer la movilidad laboral;

9) promover la inclusión social y luchar contra la pobreza;

10) invertir en la educación, el desarrollo de las capacidades y el aprendizaje permanente;

11) mejorar la capacidad institucional y la eficiencia de la administración pública.

El Marco Estratégico Común traducirá los objetivos y metas relacionados con las prioridades de la Unión de crecimiento inteligente, sostenible e integrador en acciones clave del FEDER, el FC, el FSE, el Feader y el FEMP, lo que asegurará un uso integrado de los Fondos del MEC para conseguir objetivos comunes.

Los contratos de asociación entre la Comisión y cada Estado miembro presentarán los compromisos de los socios a nivel nacional y regional y de la Comisión. Estarán vinculados a los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y los programas nacionales de reforma. Presentarán una estrategia integrada de desarrollo territorial apoyada por todos los Fondos del MEC e incluirán objetivos basados en indicadores acordados, inversiones estratégicas y una serie de condiciones. Contendrán los compromisos de informar anualmente de los avances realizados en los informes anuales sobre la política de cohesión y la política de desarrollo rural y en otros comunicados públicos.

Condiciones y rendimiento

Con vistas a mejorar el rendimiento se introducirán nuevas disposiciones de condicionalidad que hagan que la financiación de la UE genere incentivos atractivos para que los Estados miembros cumplan los objetivos y las metas de Europa 2020. La condicionalidad adoptará la forma de condiciones ex ante , que deberán cumplirse antes de que se desembolsen los fondos, y condiciones ex post , que harán depender del rendimiento la entrega de fondos adicionales.

El refuerzo de la condicionalidad ex ante en relación con estos fondos tiene como finalidad asegurarse de que se dan las condiciones necesarias para que la ayuda que aportan sea eficaz. La experiencia adquirida sugiere que, en ocasiones, la eficacia de las inversiones financiadas por los fondos ha sido socavada por impedimentos de los marcos reglamentarios, institucionales y de actuación. El concepto de condicionalidad no es nuevo en el contexto de la política de cohesión. A lo largo de períodos de programación sucesivos se han ido introduciendo una serie de mecanismos para maximizar la eficacia de las intervenciones. Algunos están relacionados con las disciplinas de gestión y control, mientras que otros se refieren a los marcos estratégicos y reglamentarios y a la capacidad administrativa. Sin embargo, la experiencia en la aplicación de la condicionalidad indica que hay diferencias de unos programas a otros. Por tanto, está justificada una aplicación más transparente y sistemática.

La condicionalidad ex post centrará la atención en el rendimiento y la consecución de los objetivos de Europa 2020. Se basará en el logro de los hitos relacionados con los productos y resultados previstos vinculados a los objetivos de Europa 2020 que se hayan fijado para los programas en el contrato de asociación. Un 5 % del presupuesto de los fondos pertinentes se reservará y asignará, durante un examen del rendimiento intermedio, a los Estados miembros cuyos programas hayan alcanzado sus hitos. Además de la reserva de rendimiento, la no consecución de los hitos puede dar lugar a la suspensión de los fondos, que pueden llegar a cancelarse si el cumplimiento de los objetivos de un programa es muy insatisfactorio.

Para asegurarse de que la eficacia de los fondos no se ve socavada por unas políticas macrofiscales incorrectas, la Comisión propone reforzar las normas que rigen los Fondos en relación con la condicionalidad macrofiscal y ponerlas en consonancia con las nuevas medidas de ejecución del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que han de adoptarse como parte del sexto paquete de gobernanza económica.

Al mismo tiempo, puede aplicarse una tasa de cofinanciación más elevada (diez puntos porcentuales más) cuando un Estado miembro esté recibiendo asistencia financiera conforme a los artículos 136 y 143 del TFUE, reduciendo así el esfuerzo que han de hacer los presupuestos nacionales en un momento de consolidación fiscal, al tiempo que se mantiene el mismo nivel global de financiación de la UE.

Medidas comunes de gestión

La propuesta prevé un sistema de gestión y control que es similar para todos los instrumentos de gestión compartida y se basa en principios comunes. Se establece un sistema de acreditación nacional para hacer hincapié en el compromiso de los Estados miembros con una buena gestión financiera. Se han armonizado las medidas que sustentan la garantía de la Comisión con respecto a la regularidad del gasto y se han introducido nuevos elementos, como la declaración de fiabilidad del órgano directivo y la liquidación de cuentas anual, a fin de reforzar esa garantía.

Desarrollo local participativo

Los Estados miembros tendrán la posibilidad de utilizar procesos comunes para la preparación, negociación, gestión y ejecución, y se les animará a emplearlos, en particular, cuando haya más necesidad de una mayor coordinación de la inversión en capital humano e infraestructuras.

Los Fondos del MEC tienen que abordar múltiples necesidades de desarrollo a nivel subregional y local. Para facilitar la aplicación de las intervenciones pluridimensionales e intersectoriales, la Comisión propone reforzar las iniciativas dirigidas por las comunidades y facilitar la aplicación de estrategias de desarrollo local integradas y la formación de grupos de acción locales, basándose en la experiencia del enfoque Leader.

Instrumentos financieros

Además de conceder financiación, se propone que la ayuda a empresas y proyectos con expectativas de generar rendimientos financieros importantes se canalice principalmente a través de instrumentos financieros innovadores.

Aunque los instrumentos financieros serán parecidos a los empleados en el período 2007-2013, conviene destacar varios elementos de simplificación. En primer lugar, la Comisión ofrecerá soluciones de aplicación inmediata, dando acceso a los instrumentos financieros creados a nivel de la UE y a modelos para los fondos nacionales y regionales basados en términos y condiciones estándar establecidos por la Comisión. En segundo lugar, la propuesta constituye un marco claro para la ejecución de estos instrumentos y aborda las ambigüedades surgidas en el contexto del marco legislativo del período 2007-2013, aumentando la seguridad jurídica de todas las partes. En tercer lugar, los instrumentos financieros podrán emplearse en el futuro con todo tipo de inversiones y beneficiarios, lo que representa una ampliación significativa de las posibilidades de uso de estos instrumentos innovadores.

Seguimiento y evaluación

Entre las disposiciones comunes a todos los Fondos del MEC en el ámbito del seguimiento y la evaluación están las relativas al papel y la composición del comité de seguimiento, los informes de ejecución anuales, las reuniones de revisión anuales, los informes de evolución sobre la ejecución del contrato de asociación y las evaluaciones ex ante y ex post.

Normas de subvencionabilidad simplificadas y racionalizadas

En el período actual, muchos beneficiarios que utilizan fondos procedentes de diversos instrumentos de financiación de la Unión tienen que atenerse a distintas normas de subvencionabilidad, lo que hace más compleja la gestión y aumenta el riesgo de error. Se ha hecho, pues, hincapié en las medidas encaminadas a garantizar que los costes administrativos sean proporcionados y a reducir la carga administrativa asociada a la gestión de los fondos de la UE por parte de los beneficiarios. La finalidad es armonizar en la medida de lo posible estas normas básicas para los instrumentos ejecutados conforme a la gestión compartida, al objeto de reducir la multiplicidad de normas aplicadas en la práctica. Las opciones de simplificación de costes, como las tasas uniformes y las cantidades fijas únicas, ofrecen a los Estados miembros los medios para aplicar una gestión orientada al rendimiento en relación con operaciones individuales.

Las disposiciones comunes relativas a la ejecución incluyen normas comunes sobre el gasto subvencionable, las diversas formas de apoyo financiero, los costes simplificados y la durabilidad de las operaciones. La propuesta prevé asimismo principios comunes para los sistemas de gestión y control.

En el contexto de la PAC, se mantendrán y confirmarán las actuales normas sobre costes administrativos y sistemas de control.

Disposiciones generales aplicables al FEDER, al FSE y al FC

En la tercera parte del Reglamento se definen la misión y los objetivos de la política de cohesión, la cobertura geográfica de la ayuda, los recursos financieros, los principios de la asistencia, la programación, los grandes proyectos, los planes de acción conjuntos, el desarrollo territorial, el seguimiento y la evaluación, la información y la comunicación, la subvencionabilidad del gasto y los sistemas de gestión y control.

Cobertura geográfica de la ayuda

Esto conlleva una distinción en relación con las regiones menos desarrolladas, las regiones de transición y las regiones más desarrolladas.

Regiones menos desarrolladas: de acuerdo con el TFUE, la ayuda a las regiones menos desarrolladas seguirá siendo una prioridad importante de la política de cohesión. El proceso de equiparación de las regiones económica y socialmente más atrasadas requerirá un esfuerzo mantenido a largo plazo en un mundo en el que la incertidumbre va en aumento. Esta categoría comprende las regiones con un PIB per cápita inferior al 75 % del PIB medio de la Europa de los Veintisiete.

Regiones de transición: esta nueva categoría de regiones vendrá a sustituir al sistema actual de supresión e introducción gradual. Comprenderá todas las regiones con un PIB per cápita del 75 % al 90 % de la media de la Europa de los Veintisiete.

Regiones más desarrolladas: Si bien las intervenciones en las regiones menos desarrolladas seguirán siendo la prioridad de la política de cohesión, hay retos importantes que afectan a todos los Estados miembros, como son la competencia mundial en la economía basada en el conocimiento, el paso a una economía baja en carbono y la polarización social exacerbada por el actual clima económico. Esta categoría comprende las regiones con un PIB per cápita superior al 90 % del PIB medio de la Europa de los Veintisiete.

Todas las regiones cuyo PIB per cápita en el período 2007-2013 estuviera por debajo del 75 % de la media de la Europa de los Veinticinco en el período de referencia, pero cuyo PIB per cápita haya aumentado a más del 75 % de la media de la Europa de los Veintisiete, recibirán dos tercios de su asignación para el período 2007-2013.

Se destinarán al FSE cuotas mínimas para cada categoría de regiones (25 % para las regiones de convergencia, 40 % para las regiones de transición y 52 % para las regiones de competitividad).

El FC ayudará a los Estados miembros cuya RNB por habitante sea inferior al 90 % de la media de la Europa de los Veintisiete a invertir en redes transeuropeas de transporte (RTE-T) y en medio ambiente. Parte de la asignación del Fondo de Cohesión (10 000 millones EUR) se reservará para financiar redes nucleares de transporte dentro del Mecanismo «Conectar Europa».

La experiencia adquirida con el actual marco financiero demuestra que muchos Estados miembros tienen dificultades para absorber grandes volúmenes de fondos de la UE durante un período limitado. Por otro lado, la situación fiscal en algunos de ellos ha hecho más difícil liberar fondos para ofrecer cofinanciación nacional. Para abordar la cuestión de la absorción de fondos, la Comisión propone una serie de medidas:

- fijar en el 2,5 % del PIB las tasas máximas de las asignaciones de cohesión;

- limitar las tasas de cofinanciación correspondientes a cada eje prioritario dentro de los programas operativos al 85 % en las regiones menos desarrolladas (o, en determinados casos, al 80 % y el 75 %) y las regiones ultraperiféricas, al 60 % en las regiones de transición y al 50 % en las regiones más desarrolladas;

- incluir determinadas condiciones en los contratos de asociación relativas a la mejora de la capacidad administrativa.

Programación estratégica reforzada y orientada a los resultados

La Comisión propone un proceso de programación más orientado a los resultados, a fin de que los programas de la política de cohesión se basen en un razonamiento de intervención claro, estén orientados a los resultados e incluyan las disposiciones apropiadas para un enfoque integrado del desarrollo y la ejecución eficaz de los Fondos. En particular, la Comisión propone introducir los planes de acción conjuntos, que son operaciones que abarcan un grupo de proyectos como parte de un programa operativo, con objetivos específicos, indicadores de resultados y productos acordados entre el Estado miembro y la Comisión. Tales planes ofrecen un sistema de gestión y control simplificado orientado al rendimiento.

Racionalizar la gestión y el control financieros

El sistema de gestión y control tiene que encontrar un equilibrio entre los costes de gestión y control y los riesgos de que se trate.

El papel de la Comisión en la revisión ex ante de los sistemas de gestión y control nacionales será proporcionado, pues la revisión obligatoria de la Comisión se sustituye por un planteamiento basado en el riesgo. Los programas de poca envergadura estarán eximidos de la revisión de la Comisión. El planteamiento basado en el riesgo reduce los costes administrativos en relación con programas de poca envergadura y con administraciones solventes. Asimismo, refuerza las garantías, pues los recursos de la Comisión pueden emplearse más eficientemente y destinarse a ámbitos de mayor riesgo.

La gestión electrónica de los datos puede reducir en gran medida la carga administrativa y al mismo tiempo aumentar el grado de control de los proyectos y el gasto. Por eso se propone exigir a todos los Estados miembros que establezcan sistemas, antes de que finalice 2014, para que los beneficiarios puedan presentar toda la información mediante el intercambio electrónico de datos.

Una de las complejidades que presenta el sistema de gestión financiera del período de programación 2007-2013 es la norma general de que todos los documentos justificativos de las operaciones concretas deben conservarse hasta tres años después de que se haya puesto cierre al programa. Así pues, la propuesta prevé el cierre anual obligatorio de las operaciones o los gastos terminados en el marco de la liquidación de cuentas anual. El propósito es reducir la carga que conlleva para los beneficiarios un período prolongado de conservación de los documentos, así como los riesgos relacionados con la pérdida de la pista de auditoría.

2011/0276 (COD)

Propuesta de

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, incluidos en el Marco Estratégico Común, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 177,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[8],

Visto el dictamen del Comité de las Regiones[9],

Visto el dictamen del Tribunal de Cuentas[10],

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario,

Considerando lo siguiente:

1. El artículo 174 del Tratado establece que, a fin de reforzar su cohesión económica, social y territorial, la Unión debe proponerse reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, en particular las zonas rurales, las zonas afectadas por una transición industrial y las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes. El artículo 175 del Tratado exige a la Unión que apoye la consecución de estos objetivos a través de la actuación que realiza mediante el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación»; el Fondo Social Europeo; el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos.

2. En consonancia con las Conclusiones del Consejo Europeo del 17 de junio de 2010, en las que se adoptó la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, la Unión y los Estados miembros deben hacer lo necesario para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, promoviendo al mismo tiempo el desarrollo armonioso de la Unión y reduciendo las desigualdades regionales.

3. Para mejorar la coordinación y armonizar la ejecución de los Fondos que ofrecen ayudas en el marco de la política de cohesión, a saber, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC), con la de los Fondos para el desarrollo rural, a saber, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y la de los Fondos del sector marítimo y de la pesca, a saber, el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP), conviene establecer disposiciones comunes para todos estos Fondos («los Fondos del MEC»). Además, el presente Reglamento contiene disposiciones que son comunes al FEDER, al FSE y al FC, pero que no se aplican al Feader ni al FEMP. Debido a las peculiaridades de cada uno de los Fondos del MEC, deben establecerse en reglamentos distintos las normas específicas aplicables a cada uno de ellos y al objetivo de «cooperación territorial europea» en el marco del FEDER.

4. En cuanto a la política agrícola común (PAC), ya se han obtenido sinergias importantes armonizando y racionalizando las normas de gestión y control del primer pilar (Fondo Europeo Agrícola de Garantía, FEAGA) y el segundo pilar (Feader). Debe, por tanto, mantenerse el estrecho vínculo entre el FEAGA y el Feader, y deben confirmarse las estructuras ya existentes en los Estados miembros.

5. Las regiones ultraperiféricas deben beneficiarse de medidas específicas y de una financiación adicional para compensar las desventajas derivadas de los factores a los que se refiere el artículo 349 del Tratado.

6. Para asegurar la interpretación correcta y coherente de las disposiciones y contribuir a la seguridad jurídica de los Estados miembros y los beneficiarios, es necesario definir algunos de los términos utilizados en el Reglamento.

7. El presente Reglamento se compone de tres partes: la primera contiene los considerandos y las definiciones; la segunda, las normas aplicables a todos los Fondos del MEC; y la tercera, las disposiciones aplicables únicamente al FEDER, al FSE y al FC («los Fondos»).

8. De conformidad con el artículo 317 del Tratado, y en el contexto de la gestión compartida, conviene especificar las condiciones necesarias para que la Comisión pueda ejercer sus responsabilidades relacionadas con la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea y aclarar las responsabilidades de cooperación de los Estados miembros. Tales condiciones deben permitir a la Comisión asegurarse de que los Estados miembros están empleando los Fondos del MEC de manera lícita y regular, de acuerdo con el principio de buena gestión financiera a tenor del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo «el Reglamento financiero»)[11]. Los Estados miembros y los organismos designados por ellos al efecto deben ser los responsables de ejecutar los programas al nivel territorial apropiado, de acuerdo con el marco institucional, jurídico y financiero del Estado miembro de que se trate. Estas disposiciones hacen que se preste atención a la necesidad de garantizar la complementariedad y la coherencia de la intervención de la Unión, la proporcionalidad de las medidas administrativas y la reducción de la carga administrativa para los beneficiarios de los Fondos del MEC.

9. Para el contrato de asociación y para cada programa, respectivamente, el Estado miembro correspondiente debe organizar una asociación con los representantes de las autoridades regionales, locales y urbanas y otras autoridades públicas competentes, los interlocutores económicos y sociales y los organismos que representen a la sociedad civil, incluidos los interlocutores medioambientales, las organizaciones no gubernamentales y los organismos encargados de promover la igualdad y la no discriminación. El propósito de esa asociación es respetar el principio de gobernanza multinivel, garantizar que las partes interesadas hagan suyas las intervenciones planeadas y aprovechar la experiencia y los conocimientos técnicos de los principales agentes. La Comisión debe estar facultada para adoptar actos delegados que establezcan un código de conducta con el fin de garantizar que los socios participen en la preparación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del contrato de asociación y los programas de una manera coherente.

10. Las actividades de los Fondos del MEC y las operaciones que apoyen deben cumplir la legislación de la Unión y nacional aplicable que esté directa o indirectamente relacionada con la ejecución de la operación.

11. En sus esfuerzos por aumentar la cohesión económica, territorial y social, la Unión debe procurar, en todas las fases de ejecución de los Fondos del MEC, eliminar las desigualdades y promover la igualdad entre hombres y mujeres, así como luchar contra la discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

12. Los objetivos de los Fondos del MEC se perseguirán en el marco de un desarrollo sostenible y del fomento de la protección y mejora del medio ambiente por parte de la Unión, tal como se recoge en los artículos 11 y 19 del Tratado y teniendo en cuenta el principio de «quien contamina paga». En consonancia con el propósito de dedicar por lo menos el 20 % del presupuesto de la Unión a la consecución de los objetivos en materia de cambio climático, los Estados miembros deben proporcionar información sobre el apoyo al logro de estos objetivos por medio de una metodología adoptada por la Comisión mediante actos de ejecución.

13. A fin de alcanzar las metas y los objetivos de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, los Fondos del MEC deben centrar su ayuda en un número limitado de objetivos temáticos comunes. El alcance concreto de cada Fondo del MEC ha de establecerse en normas específicas de los Fondos, y puede limitarse a solo algunos de los objetivos temáticos definidos en el presente Reglamento.

14. La Comisión debe adoptar, mediante un acto delegado, un Marco Estratégico Común que traduzca los objetivos de la Unión en acciones clave de los Fondos del MEC, a fin de ofrecer una dirección estratégica clara para el proceso de programación a nivel nacional y regional. El Marco Estratégico Común debe facilitar la coordinación sectorial y territorial de la intervención de la Unión con cargo a los Fondos del MEC y con otras políticas e instrumentos pertinentes de la Unión.

15. El Marco Estratégico Común debe, por tanto, establecer los ámbitos clave de apoyo, los retos territoriales que deben abordarse, los objetivos de las políticas, los ámbitos prioritarios de las actividades de cooperación, los mecanismos de coordinación y los mecanismos que garanticen la coherencia y compatibilidad con las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión.

16. Basándose en el Marco Estratégico Común adoptado por la Comisión, cada Estado miembro debe preparar, en colaboración con sus socios y dialogando con la Comisión, un contrato de asociación. El contrato de asociación debe traducir los elementos del Marco Estratégico Común al contexto nacional y presentar compromisos firmes para conseguir los objetivos de la Unión a través de la programación de los Fondos del MEC.

17. Los Estados miembros deben concentrar el apoyo para garantizar una contribución significativa a la consecución de los objetivos de la Unión en sintonía con sus necesidades específicas de desarrollo nacional y regional. Deben definirse condiciones ex ante que garanticen la situación marco necesaria para el uso eficaz de la ayuda de la Unión. La Comisión debe evaluar la observancia de esas condiciones ex ante cuando evalúe el contrato de asociación y los programas. En los casos en que no se cumpla una condición ex ante, la Comisión debe tener competencia para suspender los pagos al programa.

18. Debe definirse un marco de rendimiento para cada programa con vistas al seguimiento de los avances en pos de los objetivos y metas fijados para cada programa en el transcurso del período de programación. La Comisión debe efectuar un examen del rendimiento, en colaboración con los Estados miembros, en 2017 y 2019. Debe preverse y en 2019 asignarse una reserva de rendimiento cuando se hayan alcanzado los hitos fijados en el marco de rendimiento. Debido a su diversidad y a su naturaleza transnacional, no procede establecer una reserva de rendimiento para los programas de «cooperación territorial europea». Cuando la consecución de los hitos o las metas sea especialmente deficiente, la Comisión debe poder suspender los pagos al programa o, al final del período de programación, aplicar correcciones financieras, a fin de que el presupuesto de la Unión no se despilfarre ni se utilice de forma ineficiente.

19. El establecimiento de una relación más estrecha entre la política de cohesión y la gobernanza económica de la Unión ha de garantizar que la eficacia del gasto conforme a los Fondos del MEC se vea favorecida por unas buenas políticas económicas y que los Fondos del MEC puedan, si es necesario, reorientarse para abordar los problemas económicos a los que se enfrente un país. Este proceso debe ser gradual y empezar con modificaciones del contrato de asociación y los programas en respuesta a las recomendaciones del Consejo para abordar los desequilibrios macroeconómicos y las dificultades sociales y económicas. Si, a pesar del uso mejorado de los Fondos del MEC, un Estado miembro no emprende acciones eficaces en el contexto del proceso de gobernanza económica, la Comisión debe tener derecho a suspender parte o la totalidad de los pagos y los compromisos. Las decisiones relativas a las suspensiones deben ser proporcionadas y eficaces, habida cuenta del impacto de los programas concretos sobre la situación económica y social del Estado miembro de que se trate y las modificaciones introducidas previamente en el contrato de asociación. Al decidir acerca de las suspensiones, la Comisión debe respetar el principio de igualdad de trato entre Estados miembros, teniendo en cuenta, en particular, los efectos de la suspensión en la economía del Estado miembro de que se trate. Tan pronto como el Estado miembro en cuestión emprenda las acciones necesarias, deben levantarse las suspensiones y ponerse de nuevo a su disposición los fondos.

20. A fin de centrar la atención en la realización de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, conviene definir elementos comunes a todos los programas. Con el objeto de garantizar la coherencia de las medidas de programación de los Fondos del MEC, deben ponerse en consonancia los procedimientos de adopción y modificación de los programas. La programación debe garantizar la coherencia con el Marco Estratégico Común y el contrato de asociación y la coordinación de los Fondos del MEC entre sí y con los demás instrumentos financieros existentes, así como con el Banco Europeo de Inversiones.

21. El Tratado ha añadido la cohesión territorial a los objetivos de cohesión económica y social, por lo que es necesario abordar el papel de las ciudades, las áreas geográficas funcionales y las zonas subregionales que sufren problemas geográficos o demográficos específicos. Para ello, y para movilizar mejor el potencial a nivel local, es preciso reforzar y facilitar el desarrollo local participativo estableciendo normas comunes y una estrecha coordinación con todos los Fondos del MEC. Como principio esencial, la responsabilidad de poner en práctica las estrategias de desarrollo local debe darse a los grupos de acción locales que representan los intereses de la comunidad.

22. Los instrumentos financieros son cada vez más importantes por su efecto multiplicador con respecto a los Fondos del MEC, por su capacidad para combinar diversas formas de recursos públicos y privados en pos de objetivos de actuación pública y porque las formas rotativas de financiación hacen que la ayuda sea más sostenible a largo plazo.

23. Los instrumentos financieros que reciben apoyo de los Fondos del MEC deben emplearse para satisfacer necesidades específicas del mercado de una manera rentable, de acuerdo con los objetivos de los programas, y no deben desplazar a la financiación privada. Así pues, la decisión de financiar medidas de apoyo mediante instrumentos financieros debe tomarse sobre la base de un análisis ex ante.

24. Los instrumentos financieros deben diseñarse y aplicarse de modo que promuevan una participación sustancial de inversores e instituciones financieras del sector privado que compartan adecuadamente los riesgos. Para que sean lo bastante atractivos para el sector privado, los instrumentos financieros deben diseñarse y aplicarse de manera flexible. Por tanto, las autoridades de gestión deben decidir cuáles son las mejores maneras de aplicarlos para satisfacer las necesidades específicas de las regiones destinatarias, de acuerdo con los objetivos del programa pertinente.

25. Las autoridades de gestión deben tener la posibilidad de aportar recursos de los programas a los instrumentos financieros creados a nivel de la Unión o a nivel regional. Asimismo, deben poder aplicar los instrumentos financieros directamente, a través de fondos específicos o fondos de fondos.

26. El importe de los recursos abonados en cualquier momento por los Fondos del MEC a instrumentos financieros debe ser el necesario para realizar las inversiones planeadas y los pagos a los destinatarios finales, incluidos los costes y las tarifas de gestión, determinados sobre la base de planes de negocio y previsiones de flujos de caja para un período predeterminado que no debe exceder de dos años.

27. Es necesario establecer normas específicas relativas a los importes que han de aceptarse como gasto subvencionable al cierre, a fin de garantizar que los importes, incluidos los costes y las tarifas de gestión, abonados por los Fondos del MEC a instrumentos financieros se empleen efectivamente en inversiones y pagos a los destinatarios finales. Asimismo es necesario establecer normas específicas sobre la reutilización de recursos atribuibles a la ayuda de los Fondos del MEC, incluido el uso de recursos restantes tras el cierre de los programas.

28. Los Estados miembros deben hacer un seguimiento de los programas para examinar la ejecución y los avances en la consecución de sus objetivos. Para ello deben crearse comités de seguimiento y definirse su composición y sus funciones en relación con los Fondos del MEC. Podrían establecerse comités de seguimiento conjuntos para facilitar la coordinación entre los Fondos del MEC. A fin de garantizar la eficacia, los comités de seguimiento deben poder formular recomendaciones a las autoridades de gestión acerca de la ejecución de los programas y deben hacer un seguimiento de las medidas tomadas como resultado de sus recomendaciones.

29. Es preciso poner en consonancia los mecanismos de seguimiento y presentación de informes de los Fondos del MEC, a fin de simplificar las medidas de gestión a todos los niveles. Es importante establecer unos requisitos proporcionados en cuanto a la presentación de informes, pero también garantizar la disponibilidad de información exhaustiva sobre los avances realizados en puntos de referencia claves. Por tanto, es preciso que los requisitos relativos a los informes reflejen las necesidades de información en años determinados y se ajusten al calendario de los exámenes de rendimiento.

30. Con el fin de hacer un seguimiento de los avances de los programas, debe celebrarse una reunión de revisión anual entre el Estado miembro de que se trate y la Comisión. No obstante, el Estado miembro y la Comisión deben tener la posibilidad de acordar no celebrar tal reunión para evitar una carga administrativa innecesaria.

31. Para que la Comisión pueda hacer un seguimiento de los avances en la consecución de los objetivos de la Unión, los Estados miembros deben presentar informes de evolución sobre la puesta en práctica de sus contratos de asociación. Basándose en esos informes, la Comisión debe preparar en 2017 y 2019 un informe estratégico sobre los avances.

32. Es preciso evaluar la eficacia, la eficiencia y el impacto de la ayuda de los Fondos del MEC para mejorar la calidad en la ejecución y el diseño de los programas, y determinar los efectos de los programas en relación con las metas de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y en relación con el PIB y el desempleo, cuando proceda. Es preciso especificar las responsabilidades de los Estados miembros y la Comisión a este respecto.

33. A fin de mejorar la calidad y el diseño de cada programa y de verificar la viabilidad de sus objetivos y metas, debe efectuarse una evaluación ex ante del mismo.

34. La autoridad responsable de la preparación del programa ha de diseñar un plan de evaluación. Durante el período de programación, las autoridades de gestión deben realizar evaluaciones para estimar la eficacia y el impacto del programa. Para facilitar las decisiones de gestión, debe informarse al comité de seguimiento y a la Comisión de los resultados de las evaluaciones.

35. Deben realizarse evaluaciones ex post para estimar la eficacia y la eficiencia de los Fondos del MEC y su impacto en relación con los objetivos globales de los propios Fondos del MEC y la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

36. Resulta útil precisar los tipos de acciones que pueden emprenderse a iniciativa de la Comisión y de los Estados miembros como asistencia técnica con ayuda de los Fondos del MEC.

37. Para garantizar un uso eficaz de los recursos de la Unión y evitar la sobrefinanciación de las operaciones generadoras de ingresos, es necesario establecer las normas de cálculo de la contribución de los Fondos del MEC a ese tipo de operaciones.

38. La fecha inicial y la fecha final que delimitan los gastos subvencionables deben definirse de forma que se establezca una norma uniforme y equitativa que se aplique a la ejecución de los Fondos del MEC en toda la Unión. Con el fin de facilitar la ejecución de los programas, conviene establecer que la fecha inicial para la subvencionabilidad del gasto pueda ser anterior al 1 de enero de 2014 si el Estado miembro de que se trate presenta un programa con anterioridad a dicha fecha. Para garantizar el uso eficaz de los Fondos de la UE y reducir el riesgo para el presupuesto de la UE, es preciso aplicar restricciones a la ayuda destinada a operaciones terminadas.

39. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, y salvo las excepciones previstas en el/los Reglamento(s) (UE) nº […] [Reglamentos sobre el FEDR, el FSE, el FC, la CTE, el Feader o el FEMP], los Estados miembros deben adoptar normas nacionales relativas a la subvencionabilidad del gasto.

40. A fin de simplificar el uso de los Fondos del MEC y reducir el riesgo de error, al tiempo que se hacen las diferenciaciones necesarias para reflejar las especificidades de la política, conviene definir las formas de apoyo, las condiciones armonizadas de reembolso de las subvenciones y de la financiación con tasas uniformes, las normas específicas de subvencionabilidad en relación con las subvenciones y las condiciones específicas sobre la subvencionabilidad de las operaciones en función de la ubicación.

41. Para que la intervención de los Fondos del MEC sea eficaz y justa y tenga un impacto sostenible, deben establecerse disposiciones que garanticen que las inversiones en empresas e infraestructuras sean duraderas e impidan obtener de los Fondos del MEC ventajas indebidas. La experiencia ha demostrado que un período de cinco años es un período mínimo apropiado, salvo que las normas sobre ayudas estatales prevean un período diferente. Conviene excluir del requisito general de durabilidad las acciones financiadas por el FSE y las que no conlleven inversiones productivas o en infraestructuras, a menos que tales requisitos se deriven de las normas aplicables sobre ayudas estatales, y excluir igualmente las contribuciones efectuadas o recibidas por instrumentos financieros.

42. Los Estados miembros deben adoptar las medidas oportunas para garantizar el establecimiento y funcionamiento adecuados de sus sistemas de gestión y control, a fin de ofrecer garantías del uso legal y regular de los Fondos del MEC. Deben, pues, especificarse las obligaciones de los Estados miembros en relación con los sistemas de gestión y control y con la prevención, detección y corrección de irregularidades y de infracciones de la legislación de la Unión.

43. De conformidad con el principio de gestión compartida, la responsabilidad principal de la ejecución y el control de las operaciones en los programas debe corresponder a los Estados miembros, a través de sus sistemas de gestión y control. A fin de mejorar la eficacia del control sobre la selección y la ejecución de las operaciones y el funcionamiento de los sistemas de gestión y control, deben especificarse las funciones de la autoridad de gestión.

44. Para ofrecer garantías ex ante acerca de la organización y el diseño de los principales sistemas de gestión y control, los Estados miembros deben designar un organismo de acreditación encargado de otorgar o retirar la acreditación a los organismos de gestión y control.

45. Deben establecerse las competencias y las responsabilidades de la Comisión para verificar el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control y exigir la actuación de los Estados miembros. La Comisión debe tener competencia para efectuar auditorías centradas en cuestiones relacionadas con la buena gestión financiera, a fin de extraer conclusiones sobre el rendimiento de los Fondos.

46. Los compromisos del presupuesto de la Unión deben contraerse por tramos anuales. Para garantizar una gestión eficaz de la programación, es necesario establecer normas comunes aplicables a las solicitudes de pagos intermedios y al pago del saldo anual, cuando proceda, y del saldo final, sin perjuicio de las normas específicas que se precisen para cada uno de los Fondos del MEC.

47. El pago de prefinanciación efectuado al inicio de los programas garantiza que el Estado miembro tenga los medios para proporcionar ayuda a los beneficiarios en la ejecución del programa desde su adopción. Por tanto, debe disponerse la concesión de importes de prefinanciación inicial procedentes de los Fondos del MEC. La prefinanciación inicial debe liquidarse por completo al cierre del programa.

48. Al objeto de salvaguardar los intereses financieros de la Unión, deben establecerse medidas temporales que permitan al ordenador delegado interrumpir los pagos cuando haya pruebas que indiquen una deficiencia significativa en el funcionamiento del sistema de gestión y control o pruebas de irregularidades relacionadas con una solicitud de pago, o bien si no se han presentado documentos a efectos de liquidación de cuentas.

49. Para garantizar que el gasto cofinanciado por el presupuesto de la Unión en un ejercicio financiero determinado se utilice de acuerdo con las normas aplicables, conviene crear un marco apropiado para la liquidación de cuentas anual. En dicho marco, los organismos acreditados deben presentar a la Comisión, en relación con cada programa operativo, una declaración de fiabilidad del órgano directivo acompañada de las cuentas anuales certificadas, de un informe de síntesis y de un dictamen de auditoría y un informe de control independientes.

50. Para salvaguardar el presupuesto de la Unión, puede ser necesario que la Comisión realice correcciones financieras. A fin de garantizar la seguridad jurídica de los Estados miembros, es importante definir en qué circunstancias la contravención de la legislación de la Unión o nacional aplicable puede dar lugar a correcciones financieras de la Comisión. Para garantizar que las correcciones financieras que la Comisión imponga a los Estados miembros guarden relación con la protección de los intereses financieros de la UE, deben limitarse a casos en los que la contravención de la legislación de la Unión o nacional afecte directa o indirectamente a la subvencionabilidad, la regularidad, la gestión o el control de las operaciones y el gasto correspondiente. Para garantizar la proporcionalidad, es importante que la Comisión tenga en cuenta la naturaleza y la gravedad de la contravención al decidir el importe de la corrección financiera.

51. A fin de fomentar la disciplina financiera, conviene definir las condiciones para la liberación de cualquier parte de un compromiso presupuestario de un programa, y en particular en qué casos puede excluirse un importe de esa liberación, concretamente cuando los retrasos en la ejecución se deben a circunstancias ajenas a la parte interesada, anómalas o imprevisibles y cuyas consecuencias no pueden evitarse pese a la diligencia empleada.

52. Son necesarias disposiciones generales adicionales en relación con el funcionamiento específico de los Fondos. En particular, a fin de incrementar su valor añadido y de mejorar su contribución a las prioridades de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, el funcionamiento de estos Fondos debe simplificarse y concentrarse en los objetivos de «inversión en crecimiento y empleo» y «cooperación territorial europea».

53. En la legislación sectorial pertinente se establecen disposiciones adicionales para el funcionamiento específico del Feader y el FEMP.

54. A fin de promover los objetivos de cohesión económica, social y territorial del Tratado, el objetivo de «inversión en crecimiento y empleo» debe proporcionar apoyo a todas las regiones. Al objeto de que el apoyo sea equilibrado y gradual y refleje el grado de desarrollo económico y social, conviene que los recursos correspondientes a ese objetivo procedentes del FEDER y el FSE se distribuyan entre las regiones menos desarrolladas, las regiones de transición y las regiones más desarrolladas en función de su producto interior bruto (PIB) per cápita con respecto a la media de la UE. Para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la inversión procedente de los Fondos Estructurales, las regiones cuyo PIB per cápita en el período 2007-2013 estaba por debajo del 75 % de la media de la Europa de los Veinticinco en el período de referencia, pero cuyo PIB per cápita ha aumentado a más del 75 % de la media de la Europa de los Veintisiete, deben recibir, como mínimo, dos tercios de su asignación para el período 2007-2013. Los Estados miembros con una renta nacional bruta (RNB) inferior al 90 % de la media de la Unión deben beneficiarse del FC conforme al objetivo de «inversión en crecimiento y empleo».

55. Conviene fijar criterios objetivos para designar las regiones y zonas que pueden optar a la ayuda de los Fondos. Para ello, la identificación de las regiones y zonas a nivel de la Unión debe basarse en el sistema común de clasificación de las regiones establecido por el Reglamento (CE) nº 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por el que se establece una nomenclatura común de unidades territoriales estadísticas (NUTS)[12].

56. Para crear un marco financiero apropiado, la Comisión debe establecer, mediante actos de ejecución, el desglose anual indicativo de los créditos de compromiso disponibles mediante un método objetivo y transparente, con vistas a centrar la atención en las regiones de desarrollo más atrasado, en especial las que reciben un apoyo transitorio.

57. Es necesario fijar los límites de esos recursos para el objetivo de «inversión en crecimiento y empleo» y adoptar criterios objetivos para su asignación a las regiones y los Estados miembros. Con el fin de estimular la necesaria aceleración del desarrollo de infraestructuras de transporte y energía y de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en toda la Unión, conviene crear el Mecanismo «Conectar Europa». La asignación a un Estado miembro de los créditos anuales de los Fondos y de los importes transferidos del Fondo de Cohesión al Mecanismo «Conectar Europa» debe limitarse hasta un máximo que se fijaría tomando en consideración la capacidad de ese Estado miembro de absorber dichos créditos. Además, en consonancia con el objetivo principal de reducir la pobreza, es preciso reorientar el plan de ayuda alimentaria para las personas más necesitadas a fin de promover la inclusión social y el desarrollo armonioso de la Unión. Se prevé un mecanismo que transfiere recursos a este instrumento y garantiza que estos se constituyan a partir de asignaciones del FSE mediante la reducción implícita correspondiente del porcentaje mínimo de los Fondos Estructurales que debe asignarse al FSE en cada país.

58. A fin de centrar más la atención en los resultados y la consecución de los objetivos y las metas de Europa 2020, el cinco por ciento de los recursos destinados al objetivo de «inversión en crecimiento y empleo» debe constituirse como reserva de rendimiento para cada Fondo y categoría de regiones en cada Estado miembro.

59. Con respecto a los Fondos, y al objeto de garantizar una asignación adecuada a cada categoría de regiones, no deben transferirse recursos entre las regiones menos desarrolladas, las regiones de transición y las regiones más desarrolladas, salvo en circunstancias debidamente justificadas relacionadas con el cumplimiento de uno o varios objetivos temáticos y por un importe no superior al 2 % del crédito total correspondiente a la categoría de regiones de que se trate.

60. Al objeto de garantizar un verdadero impacto económico, la ayuda de los Fondos no debe sustituir al gasto público u otro gasto estructural equivalente de los Estados miembros al amparo del presente Reglamento. Además, para que la ayuda de los Fondos tenga en cuenta un contexto económico más amplio, el grado de gasto público debe determinarse en relación con las condiciones macroeconómicas generales en las que tiene lugar la financiación, tomando como base los indicadores establecidos en los programas de estabilidad y convergencia presentados anualmente por los Estados miembros conforme al Reglamento (CE) nº 1466/1997 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[13]. La verificación por parte de la Comisión del principio de adicionalidad debe concentrarse en aquellos Estados miembros en los que las regiones menos desarrolladas y de transición abarcan al menos el 15 % de la población, dada la magnitud de los recursos financieros a ellas asignados.

61. Es necesario establecer disposiciones adicionales relativas a la programación, la gestión, el seguimiento y el control de los programas operativos apoyados por los Fondos. Los programas operativos deben presentar ejes prioritarios correspondientes a objetivos temáticos, elaborar un razonamiento de intervención coherente para abordar las necesidades de desarrollo identificadas y exponer el marco para la evaluación del rendimiento. Asimismo, deben contener otros elementos necesarios para sustentar la ejecución eficaz y eficiente de estos Fondos.

62. A fin de mejorar las complementariedades y de simplificar la ejecución, la ayuda del FC y del FEDER debe poder combinarse con la del FSE en programas operativos conjuntos conforme al objetivo de «inversión en crecimiento y empleo».

63. Los grandes proyectos constituyen una proporción sustancial del gasto de la Unión y con frecuencia revisten importancia estratégica con respecto a la realización de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Así pues, está justificado que las operaciones de grandes dimensiones sigan estando sujetas a la aprobación de la Comisión conforme al presente Reglamento. En aras de la claridad, conviene a este efecto definir el contenido de un gran proyecto. La Comisión debe tener también la posibilidad de denegar el apoyo a un gran proyecto cuando tal apoyo no esté justificado.

64. Para que los Estados miembros tengan la opción de ejecutar parte de un programa operativo aplicando un enfoque basado en resultados, es útil disponer un plan de acción conjunto que comprenda una serie de acciones a cargo de un beneficiario para contribuir a la consecución de los objetivos del programa operativo. Al objeto de simplificar y reforzar la orientación de los Fondos a los resultados, la gestión del plan de acción conjunto debe basarse exclusivamente en hitos, productos y resultados conjuntamente acordados, según se definan en la decisión de la Comisión por la que se adopte el plan de acción conjunto. El control y la auditoría de un plan de acción conjunto han de atender únicamente a la consecución de estos hitos, productos y resultados. Por consiguiente, es necesario establecer normas sobre su preparación, contenido, adopción y gestión y control financieros.

65. Cuando una estrategia de desarrollo urbano o territorial exige un enfoque integrado debido a la implicación de inversiones relacionadas con más de un eje prioritario de uno o varios programas operativos, la acción apoyada por los Fondos debe realizarse como inversión territorial integrada dentro de un programa operativo.

66. Es preciso adoptar normas específicas relativas a las funciones del comité de seguimiento y a los informes anuales sobre la ejecución de los programas operativos apoyados por los Fondos. En la legislación sectorial pertinente se establecen disposiciones adicionales para el funcionamiento específico del Feader.

67. Para garantizar la disponibilidad de información esencial y actualizada sobre la ejecución de los programas, es preciso que los Estados miembros proporcionen los datos clave a la Comisión con regularidad. A fin de evitar una carga adicional para los Estados miembros, ese suministro de información debe limitarse a los datos recogidos de forma continua, y su transmisión debe efectuarse mediante intercambio electrónico de datos.

68. De acuerdo con el artículo 175 del Tratado, la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones informes sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica, social y territorial. Es preciso definir el contenido de estos informes.

69. Se considera apropiado que la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, lleve a cabo la evaluación ex post de los Fondos para obtener información al nivel adecuado acerca de los resultados y el impacto de las intervenciones financiadas. También son precisas disposiciones específicas para establecer un procedimiento de aprobación de los planes de evaluación de los Fondos.

70. Es importante dar a conocer al público en general los logros de los Fondos de la Unión. Los ciudadanos tienen derecho a saber cómo se invierten los recursos financieros de la Unión. Los principales responsables de que llegue al público la información apropiada deben ser tanto las autoridades de gestión como los beneficiarios de los proyectos. Para que la comunicación al público en general sea más eficiente y las sinergias entre las actividades de comunicación emprendidas a iniciativa de la Comisión sean más fuertes, los recursos asignados a acciones de comunicación conforme al presente Reglamento han de contribuir también a la comunicación institucional de las prioridades políticas de la Unión Europea, en la medida en que guarden relación con los objetivos generales de este Reglamento.

71. A fin de lograr una difusión amplia de la información sobre los logros de los Fondos y del papel de la Unión en ellos, y para informar a los beneficiarios potenciales de las oportunidades de financiación existentes, deben definirse en el presente Reglamento disposiciones de aplicación sobre las medidas de información y comunicación, así como determinadas características técnicas de tales medidas.

72. Con vistas a afianzar la accesibilidad y la transparencia de la información sobre las oportunidades de financiación y los beneficiarios de los proyectos, debe crearse en cada Estado miembro un sitio o un portal web único que proporcione información sobre todos los programas operativos, incluidas las listas de operaciones subvencionadas dentro de cada programa operativo.

73. Es necesario determinar los factores de modulación de la tasa de cofinanciación de los Fondos para los programas operativos, en particular para aumentar el efecto multiplicador de los recursos de la Unión. También es preciso establecer tasas máximas de cofinanciación por categoría de regiones, a fin de garantizar el respeto del principio de cofinanciación merced a un grado apropiado de ayuda nacional.

74. Es preciso que los Estados miembros designen una autoridad de gestión, una autoridad de certificación y una autoridad de auditoría funcionalmente independiente para cada programa operativo. Para que los Estados miembros tengan más flexibilidad al crear sus sistemas de control, conviene que exista la opción de que la autoridad de gestión desempeñe las funciones de autoridad de certificación. Debe permitirse también al Estado miembro designar organismos intermedios que realicen determinadas tareas de la autoridad de gestión o de la autoridad de certificación. En ese caso, el Estado miembro debe establecer claramente sus respectivas responsabilidades y funciones.

75. La autoridad de gestión es la principal responsable de la ejecución eficaz y eficiente de los Fondos, y desempeña pues un número importante de funciones relacionadas con la gestión y el seguimiento de los programas, la gestión y el control financieros y la selección de proyectos. Deben establecerse sus responsabilidades y funciones.

76. La autoridad de certificación debe elaborar y presentar a la Comisión las solicitudes de pago. Asimismo, debe elaborar las cuentas anuales certificando su exhaustividad, exactitud y veracidad, y certificar que el gasto anotado en las cuentas cumple la normativa de la Unión y nacional aplicable. Deben establecerse sus responsabilidades y funciones.

77. La autoridad de auditoría debe garantizar que se auditen los sistemas de gestión y control, una muestra apropiada de operaciones y las cuentas anuales. Deben establecerse sus responsabilidades y funciones.

78. Para tener en cuenta la organización específica de los sistemas de gestión y control para el FEDER, el FSE y el FC, así como la necesidad de garantizar un enfoque proporcionado, se requieren disposiciones específicas relativas a la acreditación y la retirada de la acreditación de la autoridad de gestión y la autoridad de certificación.

79. Sin perjuicio de las competencias de la Comisión en materia de control financiero, debe incrementarse la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión en este ámbito, y deben fijarse criterios que permitan a la Comisión determinar, en el marco de su estrategia de control de los sistemas nacionales, qué grado de garantía deben ofrecer los organismos nacionales de auditoría.

80. Además de las normas comunes sobre gestión financiera, se precisan disposiciones adicionales para el FEDER, el FSE y el FC. En particular, para que la Comisión tenga garantías razonables antes de la liquidación de cuentas anual, las solicitudes de pagos intermedios deben reembolsarse con una tasa del 90 % del importe resultante de aplicar la tasa de cofinanciación correspondiente a cada eje prioritario, según se haya fijado en la decisión por la que se adopte el programa operativo, al gasto subvencionable del eje prioritario. Los importes pendientes de pago deben abonarse a los Estados miembros con ocasión de la liquidación de cuentas anual, siempre que existan garantías razonables respecto de la subvencionabilidad del gasto en el año al que se refiera el procedimiento de liquidación.

81. A fin de que los beneficiarios reciban la ayuda lo antes posible y de reforzar las garantías para la Comisión, conviene exigir que las solicitudes de pago se refieran exclusivamente al gasto por el que se haya pagado la ayuda a los beneficiarios. Debe preverse una prefinanciación anual que proporcione a los Estados miembros medios suficientes para actuar en esas condiciones. Dicha prefinanciación debe liquidarse cada año con la liquidación de cuentas.

82. Para garantizar la aplicación adecuada de las normas generales sobre liberación, las normas establecidas para los Fondos deben precisar el modo en que se fijan los plazos de liberación y la manera de calcular los importes respectivos.

83. Es preciso especificar el procedimiento detallado de liquidación de cuentas anual aplicable a los Fondos, a fin de que estas medidas tengan una base clara y la necesaria seguridad jurídica. Es importante brindar a los Estados miembros la posibilidad limitada de establecer en sus cuentas anuales una reserva en relación con un importe que esté siendo objeto de un procedimiento de la autoridad de auditoría.

84. El proceso de liquidación de cuentas anual debe ir acompañado del cierre anual de las operaciones terminadas (en el caso del FEDER y el FC) o del gasto terminado (en el caso del FSE). A fin de reducir los costes asociados al cierre final de los programas operativos y la carga administrativa para los beneficiarios, y al objeto de proporcionar seguridad jurídica, el cierre anual debe ser obligatorio, limitando así el período durante el cual deben conservarse los documentos justificativos y durante el cual pueden auditarse operaciones e imponerse correcciones financieras.

85. Para salvaguardar los intereses financieros de la Unión y proporcionar los medios que garanticen la ejecución eficaz de los programas, deben establecerse medidas que permitan a la Comisión suspender los pagos al nivel de ejes prioritarios o de programas operativos.

86. Conviene establecer las condiciones y los procedimientos específicos para que los Estados miembros y la Comisión hagan correcciones financieras con respecto a los Fondos, a fin de proporcionar seguridad jurídica a los Estados miembros.

87. La frecuencia de las auditorías de operaciones debe ser proporcional a la magnitud de la ayuda de la Unión procedente de los Fondos. En particular, el número de auditorías debe reducirse cuando el gasto total subvencionable de una operación no exceda de 100 000 EUR. Sin embargo, debe ser posible realizar auditorías en cualquier momento cuando haya pruebas de irregularidades o fraudes, o tras el cierre de una operación terminada, como parte de una muestra de auditoría. Para que el grado de auditoría de la Comisión sea proporcional al riesgo, la Comisión debe poder reducir su labor de auditoría en relación con los programas operativos cuando no existan deficiencias significativas o la autoridad de auditoría sea fiable.

88. Para completar y modificar determinados elementos no esenciales del presente Reglamento, deben delegarse en la Comisión los poderes para adoptar actos de conformidad con el artículo 290 del Tratado relativos a: un código de conducta sobre los objetivos y los criterios para apoyar la implementación de asociaciones; la adopción de un Marco Estratégico Común; las normas adicionales sobre la asignación de la reserva de rendimiento; la definición de la zona y la población cubiertas por las estrategias de desarrollo local; las disposiciones de aplicación sobre instrumentos financieros (evaluación ex ante, combinación de ayudas, subvencionabilidad, tipos de actividades no subvencionables); las normas sobre determinados tipos de instrumentos financieros establecidos a nivel nacional, regional, transnacional o transfronterizo; las normas sobre acuerdos de financiación y sobre transferencia y gestión de activos; las medidas de gestión y control; las normas sobre las solicitudes de pago y el establecimiento de un sistema de capitalización de tramos anuales; la definición de la tasa uniforme para operaciones generadoras de ingresos; la definición de la tasa uniforme aplicada a los costes indirectos de las ayudas basada en métodos existentes, y las correspondientes tasas aplicables en las políticas de la Unión; las responsabilidades de los Estados miembros con respecto al procedimiento para notificar las irregularidades y la recuperación de sumas pagadas indebidamente; las modalidades de intercambio de información sobre operaciones; las medidas para una pista de auditoría adecuada; las condiciones de las auditorías nacionales; los criterios de acreditación aplicables a las autoridades de gestión y de certificación; la identificación de los soportes de datos comúnmente aceptados; y los criterios para establecer el grado de corrección financiera que debe aplicarse. La Comisión debe tener también competencia para modificar el anexo V, a fin de satisfacer necesidades de adaptación futuras. Es particularmente importante que la Comisión lleve a cabo las consultas pertinentes durante sus trabajos preparatorios, lo que incluye consultas con expertos.

89. La Comisión, al preparar y elaborar actos delegados, debe garantizar una transmisión simultánea, oportuna y adecuada de los documentos pertinentes al Parlamento Europeo y al Consejo.

90. La Comisión debe estar facultada para adoptar, mediante actos de ejecución: por lo que respecta a todos los Fondos del MEC, decisiones por las que se aprueben los contratos de asociación, decisiones sobre la asignación de la reserva de rendimiento, decisiones por las que se suspendan pagos en relación con las políticas económicas de los Estados miembros y, en caso de liberación, decisiones para modificar las decisiones por las que se adopten los programas; y, por lo que respecta a los Fondos, decisiones en las que se identifiquen las regiones y los Estados miembros que cumplen los criterios del objetivo de «inversión en crecimiento y empleo», decisiones que establezcan el desglose anual de los créditos de compromiso para los Estados miembros, decisiones en las que se indique el importe que debe transferirse de la asignación del FC de cada Estado miembro al Mecanismo «Conectar Europa», decisiones en las que se indique el importe que debe transferirse de la asignación de los Fondos Estructurales de cada Estado miembro a la ayuda alimentaria para las personas necesitadas, decisiones por las que se adopten o modifiquen programas operativos, decisiones sobre grandes proyectos, decisiones sobre planes de acción conjuntos, decisiones por las que se suspendan pagos y decisiones sobre correcciones financieras.

91. A fin de garantizar unas condiciones uniformes para la aplicación del presente Reglamento, las competencias de ejecución con respecto a los aspectos que se enumeran a continuación deben ejercerse de conformidad con el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión[14]: metodología relativa a los objetivos relacionados con el cambio climático; términos y condiciones estándar para el seguimiento de los instrumentos financieros; condiciones uniformes relativas al seguimiento y al suministro de información sobre el seguimiento de los instrumentos financieros; metodología para el cálculo de los ingresos netos de los proyectos generadores de ingresos; sistema de intercambio electrónico de datos entre los Estados miembros y la Comisión; modelo de programa operativo para los Fondos; nomenclatura de las categorías de intervención; formato para informar sobre grandes proyectos y metodología para el análisis coste-beneficio de grandes proyectos; modelo de plan de acción conjunto; modelo de los informes de ejecución anual y final; determinadas características técnicas de las medidas de información y publicidad e instrucciones relacionadas; normas sobre el intercambio de información entre los beneficiarios y las autoridades de gestión, las autoridades de certificación, las autoridades de auditoría y los organismos intermedios; modelo de declaración del órgano directivo; modelos de estrategia de auditoría, dictamen e informe de control anual; metodología de muestreo; normas sobre el uso de los datos recogidos en el transcurso de las auditorías; y modelo de solicitudes de pago.

92. El presente Reglamento sustituye al Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999[15]. Procede, pues, derogar dicho Reglamento.

93. Puesto que el objetivo del presente Reglamento, a saber, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, en particular las zonas rurales, las zonas afectadas por una transición industrial y las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que puede alcanzarse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de conformidad con el principio de subsidiariedad expuesto en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

PRIMERA PARTEOBJETO Y DEFINICIONES

Artículo 1 Objeto

El presente Reglamento establece las normas comunes aplicables al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE), al Fondo de Cohesión (FC), al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP), que funcionan de conformidad con el Marco Estratégico Común («los Fondos del MEC»). Define, asimismo, las disposiciones necesarias para garantizar la eficacia de los Fondos del MEC y su coordinación entre ellos y con otros instrumentos de la Unión.

Asimismo, el presente Reglamento establece las normas generales que rigen el FEDER, el FSE (denominados conjuntamente «los Fondos Estructurales») y el FC. Este Reglamento define las tareas, los objetivos prioritarios y la organización de los Fondos Estructurales y el FC («los Fondos»), los criterios que deben cumplir los Estados miembros y las regiones para optar a la ayuda de los Fondos del MEC, los recursos financieros disponibles y los criterios para su asignación.

Las normas establecidas en el presente Reglamento se aplican sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento (UE) nº […]/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común[16] (en lo sucesivo «el Reglamento de la PAC»), y de las disposiciones específicas de los siguientes reglamentos:

1) Reglamento (UE) nº [...]/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1080/2006[17] («el Reglamento del FEDER»);

2) Reglamento (UE) nº …/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1081/2006[18] («el Reglamento del FSE»);

3) Reglamento (UE) nº …/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo de Cohesión y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1084/2006[19] («el Reglamento del FC»);

4) Reglamento (UE) nº …/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la cooperación territorial europea[20] («el Reglamento de la CTE»);

5) Reglamento (UE) nº [...]/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005[21] («el Reglamento del Feader»); y

6) Reglamento (UE) nº [...]/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1198/2006[22] («el Reglamento del FEMP»).

Artículo 2 Definiciones

A efectos del presente Reglamento, las definiciones sobre instrumentos financieros que establece el Reglamento financiero serán de aplicación a los instrumentos financieros apoyados por los Fondos del MEC, salvo especificación en contrario del presente Reglamento.

Asimismo, se entenderá por:

1) «estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador»: las metas y los objetivos compartidos que gobiernan la actuación de los Estados miembros y de la Unión, expuestos en la Comunicación de la Comisión titulada «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», y contenidos en las Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo del 17 de junio de 2010 como anexo I («Nueva estrategia europea para el empleo y el crecimiento. Principales objetivos de la UE»), en la Recomendación del Consejo, de 13 de julio de 2010, sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión[23], y en la Decisión del Consejo de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros[24], así como toda revisión de esas metas y esos objetivos compartidos;

2) «Marco Estratégico Común»: el documento que traduce los objetivos y metas de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en acciones clave de los Fondos del MEC, estableciendo para cada objetivo temático las acciones clave que ha de apoyar cada Fondo MEC y los mecanismos para garantizar la coherencia y compatibilidad de la programación de los Fondos del MEC con las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros y de la Unión;

3) «normas específicas de los Fondos»: las disposiciones establecidas en o sobre la base de la tercera parte del presente Reglamento o un reglamento específico o genérico que rija uno o varios de los Fondos del MEC a los que se refiere el párrafo tercero del artículo 1, o enumerados en él;

4) «programación»: el proceso de organización, toma de decisiones y asignación de recursos financieros en varias etapas, destinado a ejecutar, sobre una base plurianual, la acción conjunta de la Unión y de los Estados miembros a fin de realizar la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador;

5) «programa»: el «programa operativo» al que se refieren la tercera parte del presente Reglamento y el Reglamento del FEMP, y el «programa de desarrollo rural» al que se refiere el Reglamento del Feader;

6) «prioridad»: el «eje prioritario» al que se refiere la tercera parte del presente Reglamento y la «prioridad de la Unión» a la que se refieren el Reglamento del FEMP y el Reglamento del Feader;

7) «operación»: un proyecto, contrato, acción o grupo de proyectos seleccionados por las autoridades de gestión de los programas de que se trate, o bajo su responsabilidad, que contribuyan a alcanzar los objetivos de la prioridad o prioridades con las que estén relacionados; en el contexto de los instrumentos financieros, constituyen la operación las contribuciones financieras de un programa a instrumentos financieros y la subsiguiente ayuda financiera proporcionada por dichos instrumentos financieros;

8) «beneficiario»: un organismo público o privado, responsable de iniciar o de iniciar y ejecutar las operaciones; en el contexto de las ayudas estatales, el término «beneficiario» significa el organismo que recibe la ayuda; en el contexto de los instrumentos financieros, el término «beneficiario» significa el organismo que ejecuta el instrumento financiero;

9) «destinatario final»: la persona jurídica o física que recibe la ayuda financiera de un instrumento financiero;

10) «ayuda estatal»: aquella que entra en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del Tratado y que, a efectos del presente Reglamento, se considerará que incluye también la ayuda de minimis a tenor del Reglamento (CE) nº 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis [25] ; el Reglamento (CE) nº 1535/2007 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en el sector de la producción de productos agrícolas[26]; y el Reglamento (CE) n° 875/2007 de la Comisión, de 24 de julio de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en el sector pesquero y que modifica el Reglamento (CE) n° 1860/2004[27];

11) «operación terminada»: aquella que se ha terminado físicamente o se ha ejecutado plenamente y con respecto a la cual los beneficiarios han realizado todos los pagos relacionados y han percibido la correspondiente contribución pública;

12) «apoyo público»: toda ayuda financiera para la financiación de una operación que tiene su origen en el presupuesto de autoridades públicas nacionales, regionales o locales, el presupuesto de la Unión relacionado con los Fondos del MEC, el presupuesto de organismos de Derecho público o el presupuesto de asociaciones de autoridades públicas u organismos de Derecho público;

13) «organismo de Derecho público»: todo organismo que se rija por el Derecho público a tenor del artículo 1, apartado 9, de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[28] y toda agrupación europea de cooperación territorial (AECT) establecida de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo[29], con independencia de que las disposiciones nacionales de aplicación pertinentes consideren la AECT un organismo de Derecho público o un organismo de Derecho privado;

14) «documento»: todo medio impreso o electrónico que contenga información pertinente en el marco del presente Reglamento;

15) «organismo intermedio»: todo organismo público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o de certificación o que desempeñe funciones en nombre de tal autoridad en relación con las operaciones de ejecución de los beneficiarios;

16) «estrategia de desarrollo local»: un conjunto coherente de operaciones para satisfacer objetivos y necesidades locales, que contribuye a la realización de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y se pone en práctica mediante asociaciones al nivel apropiado;

17) «cierre escalonado»: el cierre de operaciones como consecuencia de la liquidación de cuentas anual y antes del cierre general del programa;

18) «contrato de asociación»: el documento elaborado por el Estado miembro, con participación de los socios y en consonancia con el enfoque de gobernanza multinivel, en el que se exponen la estrategia del Estado miembro y las prioridades y medidas para utilizar los Fondos del MEC de una manera eficaz y eficiente en pos de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, y que la Comisión aprueba tras evaluarlo y dialogar con el Estado miembro;

19) «categoría de regiones»: la categorización de una región como «región menos desarrollada», «región de transición» o «región más desarrollada» de conformidad con el artículo 82, apartado 2;

20) «solicitud de pago»: la petición de pago o la declaración de gastos presentada por el Estado miembro a la Comisión;

21) «BEI»: el Banco Europeo de Inversiones, el Fondo Europeo de Inversiones o cualquier filial del Banco Europeo de Inversiones:

22) «PYME»: una microempresa o una pequeña o mediana empresa a tenor de la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión o de sus modificaciones ulteriores;

23) «ejercicio contable»: a efectos de la tercera parte, el período que va del 1 de julio al 30 de junio, excepto en el caso del primer ejercicio contable, con respecto al cual significa el período comprendido entre la fecha de inicio de la subvencionabilidad del gasto y el 30 de junio de 2015; el último ejercicio contable irá del 1 de julio de 2022 al 30 de junio de 2023;

24) «ejercicio financiero»: a efectos de la tercera parte, el período que va del 1 de enero al 31 de diciembre.

SEGUNDA PARTEDISPOSICIONES COMUNES APLICABLES A LOS FONDOS DEL MEC

TÍTULO IPrincipios del apoyo de la Unión a los Fondos del MEC

Artículo 3 Ámbito de aplicación

Las normas expuestas en esta parte se aplicarán sin perjuicio de las disposiciones establecidas en la tercera parte.

Artículo 4 Principios generales

1. Los Fondos del MEC proporcionarán una ayuda, a través de programas plurianuales, que complementará las intervenciones nacionales, regionales y locales, a fin de cumplir la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, teniendo en cuenta las Directrices Integradas, las recomendaciones específicas para los países conforme al artículo 121, apartado 2, del Tratado, y las recomendaciones pertinentes del Consejo adoptadas conforme al artículo 148, apartado 4, del Tratado.

2. La Comisión y los Estados miembros velarán por que la ayuda de los Fondos del MEC sea coherente con las políticas y prioridades de la Unión y complementaria con respecto a otros instrumentos de la Unión.

3. La ayuda de los Fondos del MEC se implementará en estrecha colaboración entre la Comisión y los Estados miembros.

4 Los Estados miembros y los organismos por ellos designados al efecto serán responsables de ejecutar los programas y realizar las tareas que les impongan el presente Reglamento y las normas específicas de los Fondos al nivel territorial apropiado, de conformidad con el marco institucional, jurídico y financiero del Estado miembro correspondiente y con sujeción a lo dispuesto en el presente Reglamento y en las normas específicas de los Fondos.

5. Las medidas tomadas para la ejecución y utilización de los Fondos del MEC, y en particular los recursos financieros y administrativos necesarios para dicha ejecución, en relación con los informes, la evaluación, la gestión y el control deberán respetar el principio de proporcionalidad, habida cuenta del nivel de la ayuda asignada.

6. De acuerdo con sus respectivas responsabilidades, la Comisión y los Estados miembros deberán garantizar la coordinación entre los Fondos del MEC y de estos con otros instrumentos y políticas de la Unión, incluidos los enmarcados en la acción exterior de la Unión.

7. La parte del presupuesto de la Unión asignada a los Fondos del MEC se ejecutará en el marco de la gestión compartida entre los Estados miembros y la Comisión, según lo dispuesto en el artículo 53, letra b), del Reglamento financiero, a excepción del importe del FC transferido al Mecanismo «Conectar Europa» al que se refiere el artículo 84, apartado 4, de las acciones innovadoras a iniciativa de la Comisión conforme al artículo 9 del Reglamento del FEDER y de la asistencia técnica a iniciativa de la Comisión.

8. La Comisión y los Estados miembros aplicarán el principio de buena gestión financiera de conformidad con el artículo 27 del Reglamento financiero.

9. La Comisión y los Estados miembros velarán por la eficacia de los Fondos del MEC, en particular a través del seguimiento, los informes y la evaluación.

10. La Comisión y los Estados miembros desempeñarán sus respectivos papeles en relación con los Fondos del MEC con la finalidad de reducir la carga administrativa para los beneficiarios.

Artículo 5 Asociación y gobernanza multinivel

1. Para el contrato de asociación y para cada programa respectivamente, el Estado miembro correspondiente deberá organizar una asociación con los siguientes socios:

a) las autoridades regionales, locales y urbanas y otras autoridades públicas competentes;

b) los interlocutores económicos y sociales; y

c) los organismos que representen a la sociedad civil, incluidos los interlocutores med