Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y por la que se sustituye la Directiva 2008/99/CE

[COM(2021) 851 final — 2021/0422 (COD)]

(2022/C 290/23)

Ponente: Arnaud SCHWARTZ Coponente: Ozlem YILDIRIM

Consulta Comisión Europea, 2.5.2022 Base jurídica Artículo 83, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente Aprobado en la sección 8.3.2022 Aprobado en el pleno 23.3.2022 Pleno n.o 568 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 215/3/6

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El CESE acoge con satisfacción la propuesta de revisar la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y sustituir la Directiva 2008/99/CE, puesto que aborda las principales deficiencias de la Directiva actual y su objetivo es poner coto al aumento de los delitos medioambientales en Europa.

1.2. El CESE observa que la propuesta mantiene su ámbito de aplicación previo mediante una lista de delitos y carece de una definición autónoma de un tipo penal general de amenaza o daño para el medio ambiente. El CESE considera que la lista de delitos debería ampliarse a tantos tipos de delitos como sea posible, a fin de evitar que deba revisarse de nuevo la Directiva sobre delitos medioambientales poco tiempo después de su entrada en vigor y que queden impunes determinadas actividades delictivas contra el medio ambiente.

1.3. El CESE es consciente de la urgente necesidad de mejorar la aplicación del Derecho penal medioambiental en Europa y reconoce que una Directiva sobre delitos contra el medio ambiente con disposiciones más claras contribuiría a reforzarla. El CESE considera que los elementos propuestos que deben tenerse en cuenta para determinar si los daños son sustanciales resultan insatisfactorios, que pueden ser necesarias más orientaciones y que sería más clara una definición autónoma de «daños sustanciales».

1.4. El CESE valora positivamente que se haga referencia al «ecocidio» en los considerandos. No obstante, estima oportuno incluir este término en la parte dispositiva de la Directiva.

1.5. El CESE respalda la inclusión de normas mínimas para establecer límites máximos de las sanciones aplicables a las personas físicas y las personas jurídicas. No obstante, cree que, para que las sanciones sean realmente eficaces, proporcionadas y disuasorias, deben aumentarse sustancialmente estos límites.

1.6. El CESE anima a la Comisión a que sopese la posibilidad de ampliar la jurisdicción de la Fiscalía Europea a los delitos medioambientales, creando así una Fiscalía Europea ecológica que sea capaz de prestar apoyo a la lucha contra este tipo de delitos cuando tengan vínculos conocidos con la delincuencia organizada.

1.7. El CESE subraya la necesidad de reforzar la cadena de aplicación y la aplicación del Derecho penal europeo en materia de medio ambiente. Reitera su recomendación, recogida en el Documento informativo «Evaluación de la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal» (NAT/767) ( 1 ) , de que los Estados miembros de la UE cuenten con fuerzas del orden, fiscales, jueces y tribunales especializados que se ocupen de los delitos contra el medio ambiente. El CESE considera que la Directiva sobre delitos medioambientales solo puede ser eficaz si va acompañada de recursos y formación adecuados en los Estados miembros.

2. Contexto general

2.1. La delincuencia medioambiental es la cuarta categoría de delitos más lucrativos a escala mundial y, según Eurojust, se ha registrado un aumento de los mismos en la Unión Europea ( 2 ) . Aunque el número de condenas por actos delictivos contra el medio ambiente a nivel transfronterizo no se ha incrementado sustancialmente, sí lo ha hecho el porcentaje de delitos medioambientales cometidos en Europa.

2.2. El 15 de diciembre de 2021, la Comisión Europea publicó su propuesta de revisión de la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y por la que se sustituye la Directiva 2008/99/CE.

2.3. Su objetivo es establecer normas mínimas comunes para tipificar como delito la delincuencia medioambiental abordando las deficiencias de la actual Directiva 2008/99/CE.

2.4. La Comisión publicó en 2020 la evaluación de la Directiva 2008/99/CE ( 3 ) . En esa evaluación se detectaron deficiencias significativas relacionadas con la aplicación sobre el terreno, la limitación del alcance, la definición de las infracciones penales, los niveles de las sanciones, la falta de claridad de la terminología jurídica, la falta de cooperación transfronteriza, el sistema de responsabilidad de las personas jurídicas y otros ámbitos de la Directiva.

2.5. La Directiva propuesta tiene por objeto mejorar la eficacia de las investigaciones y del enjuiciamiento de los delitos mediante la actualización de su ámbito de aplicación y la aclaración o la eliminación de términos vagos que se utilizan en las definiciones de los delitos medioambientales, garantizar tipos y niveles de sanciones eficaces, disuasorios y proporcionados para esta clase de actos delictivos, fomentar la investigación y el enjuiciamiento transfronterizos de los delitos, mejorar el proceso de toma de decisiones bien fundamentadas en materia de delincuencia medioambiental perfeccionando la recogida y la comunicación de los datos estadísticos, e incrementar la eficacia operativa de las cadenas nacionales de aplicación de la ley a fin de impulsar la investigación, el enjuiciamiento y las sanciones.

2.6. La propuesta se basa en el artículo 83, apartado 2, del TFUE, que, a diferencia de la anterior base jurídica previa a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, está más anclado en el carácter transfronterizo de los delitos medioambientales y otorga a la UE la competencia para establecer normas mínimas con respecto a la definición de infracciones penales y sanciones.

2.7. Por tanto, el objetivo de esta propuesta es armonizar la utilización del Derecho penal como instrumento de último recurso para hacer cumplir todo el acervo de legislación medioambiental de la UE, incluido el Pacto Verde Europeo, a la vez que se respetan los objetivos de la UE en materia de desarrollo sostenible, mejora de la calidad del medio ambiente y el principio de «quien contamina paga».

3. Observaciones generales

3.1. El CESE acoge con satisfacción la propuesta de revisar la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y sustituir la Directiva 2008/99/CE, puesto que aborda las principales deficiencias de la Directiva actual y su objetivo es poner coto al aumento de los delitos medioambientales en Europa.

3.2. El CESE destaca el papel de liderazgo internacional que ha de asumir la Unión Europea en la lucha contra el cambio climático global y la protección del medio ambiente. El CESE estima que la lucha contra los delitos contra el medio ambiente y la delincuencia medioambiental organizada a escala europea es un elemento crucial de este liderazgo y hace hincapié en la necesidad de aumentar la cooperación con los países de la vecindad de la UE y otros terceros países.

3.3. A juicio del CESE, la revisión constituye un paso positivo para hacer frente al aumento de los delitos contra el medio ambiente y la delincuencia medioambiental organizada en Europa. El Comité valora positivamente la decisión de sustituir por completo —en lugar de modificar— la antigua Directiva sobre delitos contra el medio ambiente, claramente disfuncional.

3.4. El CESE es consciente de la urgente necesidad de mejorar la aplicación del Derecho penal medioambiental en Europa y reconoce que una Directiva sobre delitos contra el medio ambiente con disposiciones más claras contribuiría a reforzar dicha aplicación. Además, el CESE apoya firmemente las obligaciones concretas de aplicación de las estrategias nacionales, las obligaciones de información y los requisitos mínimos en materia de recursos, formación e instrumentos de investigación.

3.5. El CESE acoge con satisfacción la propuesta de ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva sobre delitos contra el medio ambiente. El Comité observa que la definición revisada de conducta «ilícita» propuesta elimina una causa importante de ambigüedad y que la ampliación significativa de la lista de delitos que se propone permite una mayor protección del acervo medioambiental de la UE.

3.6. El CESE señala que la propuesta carece de una definición autónoma de un tipo penal general de amenaza o daño para el medio ambiente. Aunque amplía significativamente el ámbito de aplicación de la Directiva de delitos contra el medio ambiente, la propuesta lo sigue vinculando a otras ramas del Derecho y al Derecho derivado de la UE, lo que hace depender a la Directiva del Derecho administrativo, entre otras cosas, y le impide estar preparada para el futuro. El CESE señala que la lista exclusiva de delitos propuesta puede requerir futuros procedimientos legislativos para su actualización.

3.7. El CESE valora positivamente que se haga referencia al «ecocidio» en los considerandos. No obstante, estima oportuno incluir este término en la parte dispositiva de la Directiva. Además, hace hincapié en que cualquier referencia al ecocidio debe ajustarse a la formulación propuesta por el Grupo de Expertos Independientes para la Definición Jurídica de Ecocidio en junio de 2021 ( 4 ) . El CESE recomienda que el ecocidio se defina como cualquier acto ilícito o deliberado cometido con pleno conocimiento de que existe una probabilidad sustancial de que dicho acto cause daños graves, generalizados o a largo plazo al medio ambiente. El CESE acogería con satisfacción una mención a los conflictos armados en los considerandos y observa que, por definición, estos son prácticamente siempre ecocidios. El CESE lamenta que ninguna de las medidas y resoluciones judiciales que se citan haya sido o sea aplicable en estos supuestos.

3.8. El Comité formuló sus recomendaciones sobre la revisión de la Directiva en su Documento informativo «Evaluación de la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal» (NAT/767). A la luz de la propuesta publicada, el CESE reitera sus recomendaciones anteriores de utilizar la revisión de la Directiva sobre el medio ambiente para introducir un tipo penal general de amenaza para el medio ambiente, establecer un diálogo permanente entre las autoridades públicas y las organizaciones de la sociedad civil y ampliar el ámbito de aplicación del Derecho penal medioambiental para incluir la ciberdelincuencia relacionada con el medio ambiente.

3.9. Varias investigaciones han puesto de manifiesto que cada vez se recurre más a los delitos medioambientales como medio o vínculo para adoptar comportamientos corruptos o como delito principal para el blanqueo de capitales. A medida que se asignen más recursos del presupuesto de la UE a la transición ecológica, es de esperar también que aumente el riesgo de que se adopten conductas delictivas de este tipo asociadas a la ejecución de los correspondientes fondos. Si bien es cierto que la gestión de residuos es uno de los sectores de alto riesgo, también hay muchos otros ámbitos que afectan a la protección del medio ambiente que pueden verse afectados por la corrupción, el blanqueo de capitales o el fraude. El CESE acoge con satisfacción que estos riesgos se incluyan en los considerandos, pero llama la atención sobre la necesidad de asignar más recursos a la detección e investigación de esta clase de delitos, así como a la formación de los responsables de la aplicación de la ley o al acceso de la sociedad civil y los periodistas a información que pueda revelar tales comportamientos.

3.10. En su Documento informativo «La protección del medio ambiente como requisito previo para el respeto de los derechos fundamentales» (NAT/824) ( 5 ) , el Comité hace hincapié en la urgente necesidad de que la UE presente una propuesta de Directiva sobre gobernanza empresarial sostenible y legislación de la Unión contra las demandas estratégicas contra la participación pública (anti-SLAPP) con el fin de proteger a los defensores del medio ambiente, los periodistas y los denunciantes de delitos medioambientales. El CESE reitera estas recomendaciones y se congratula de la inclusión de una disposición sobre la protección de las personas que denuncien delitos medioambientales o que colaboren en la investigación.

3.11. El CESE acoge con satisfacción la armonización de las normas mínimas en materia de sanciones, así como la ampliación de la conducta delictiva para incluir los delitos graves de negligencia y de puesta en peligro, la inclusión de circunstancias agravantes y atenuantes, y la referencia a multas y sanciones adicionales.

3.12. El CESE apoya el llamamiento efectuado por el Parlamento en el Informe sobre la responsabilidad de las empresas por los daños medioambientales (2020/2027(INI)) y anima a la Comisión a que evalúe la posibilidad de ampliar la jurisdicción de la Fiscalía Europea a los delitos medioambientales, creando así una Fiscalía Europea ecológica que sea capaz de apoyar la lucha contra este tipo de delitos cuando tengan vínculos conocidos con la delincuencia organizada. Además, el CESE insta a la Comisión a que sopese la posibilidad de ampliar el mandato de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) para permitirle llevar a cabo investigaciones administrativas sobre delitos medioambientales.

4. Observaciones específicas

4.1. Sanciones

4.1.1. El CESE respalda la inclusión de normas mínimas para establecer límites máximos de las sanciones aplicables a las personas físicas y las personas jurídicas. Además, el CESE valora que se reconozca la necesidad de permitir la imposición simultánea de multas administrativas y penales, así como medidas de embargo y decomiso, respetando el principio básico de que una misma infracción no puede sancionarse dos veces. No obstante, el CESE considera que, para que las sanciones sean realmente eficaces, proporcionadas y disuasorias, deben aumentarse sustancialmente estos límites. El establecimiento de umbrales de sanción para las infracciones de la legislación medioambiental inferiores a los contemplados en otros ámbitos del Derecho de la UE, como el Derecho de la competencia, envía una señal equivocada sobre la prioridad del acervo de la UE en materia de medio ambiente, incluidos el Pacto Verde Europeo y los objetivos climáticos para 2030.

4.2. Delitos contra el medio ambiente

4.2.1. El CESE apoya el llamamiento efectuado por el Parlamento en su Informe sobre la responsabilidad de las empresas por los daños medioambientales (2020/2027(INI)), para que la Comisión evalúe la posibilidad de incluir los delitos contra el medio ambiente entre las diez categorías de delitos enumeradas en el artículo 83, apartado 1, del TFUE ( 6 )

4.2.2. El CESE acoge favorablemente la ampliación de la lista de delitos en la propuesta de Directiva sobre delitos medioambientales. En particular, se congratula de la adición de las infracciones contra la Directiva 2011/92/UE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

4.2.3. A juicio del CESE, la lista de delitos debería ampliarse a tantos tipos de delitos como sea posible, a fin de evitar que haya que revisar de nuevo la Directiva sobre delitos medioambientales poco tiempo después de su entrada en vigor y que queden impunes determinadas actividades delictivas medioambientales. El CESE anima a los colegisladores a proponer cualquier ampliación de la lista de conductas constitutivas de delito cuando sean ilícitas y se cometan deliberadamente o por negligencia grave.

4.3. Definición de «daños sustanciales»

4.3.1. Teniendo en cuenta que la ambigüedad del término «daños sustanciales» en la antigua Directiva sobre delitos medioambientales ha sido considerada un obstáculo importante para la eficacia de las investigaciones y los procesos penales, el CESE estima que los elementos propuestos que han de tenerse en cuenta para determinar si los daños son sustanciales resultan insatisfactorios, que pueden ser necesarias más orientaciones y que sería más clara una definición autónoma de «daños sustanciales». Esto podría contribuir de manera fundamental a la necesaria armonización interna de las definiciones, los parámetros y los puntos de vista en el marco de la Directiva sobre delitos contra el medio ambiente.

4.4. Responsabilidad penal de las personas jurídicas

4.4.1. El CESE reconoce que la regulación de la responsabilidad de las sociedades y de las sociedades matrices varía considerablemente según los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, pero lamenta, no obstante, que la propuesta de la Comisión no revise la redacción original sobre la responsabilidad de las personas jurídicas con objeto de aspirar a lograr una mayor armonización.

4.4.2. El CESE hace hincapié en las consideraciones del Parlamento, en su Informe sobre la responsabilidad de las empresas por los daños medioambientales (2020/2027(INI)), en el sentido de que, de conformidad con el principio de «quien contamina paga», las empresas deben hacerse cargo de todos los costes del daño medioambiental que causen directamente, a fin de que tengan incentivos para internalizar las externalidades medioambientales y evitar externalizar los costes.

4.4.3. El CESE manifiesta su preocupación por la exclusión explícita de la responsabilidad de las autoridades estatales y estima que no debe existir ningún obstáculo para enjuiciar a los infractores medioambientales, sobre todo en los casos en que los permisos y licencias se obtienen gracias a la corrupción de las autoridades públicas.

4.5. Interacción con el público

4.5.1. El CESE valora positivamente la inclusión de una disposición sobre la protección de las personas que denuncien o comuniquen delitos medioambientales o que colaboren en la investigación. El Comité destaca el papel que desempeñan el público general y las organizaciones de la sociedad civil en la detección y la denuncia de los delitos contra el medio ambiente y subraya la necesidad de que las autoridades públicas refuercen la protección y el diálogo con los defensores del medio ambiente. El Comité insiste en que la protección concedida a las personas que denuncian delitos contra el medio ambiente o que colaboran en la investigación debe hacerse extensiva a las personas físicas y jurídicas.

4.5.2. El CESE apoya la atención que presta la propuesta a la protección de las personas que informan de delitos medioambientales o que colaboran en las investigaciones. Ahora bien, en los últimos años, no solo los denunciantes, sino también los activistas medioambientales y los periodistas de investigación que informan sobre delitos contra el medio ambiente han sido víctimas de graves presiones o incluso de violencia. Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión Europea que vele por que en todos los Estados miembros se establezca una protección adecuada para las personas que denuncien delitos medioambientales, así como para aquellos que puedan ayudarlas a hacer llegar sus denuncias al público, como activistas o periodistas.

4.5.3. El CESE acoge con satisfacción el reconocimiento del derecho de la ciudadanía afectada a participar en los procedimientos. El Comité subraya la importancia de aplicar e interpretar este derecho a la luz del artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus ( 7 ) . Además, dado que el medio ambiente no puede defenderse ni representarse a sí mismo ante los tribunales, el CESE subraya la importancia de facilitar un acceso adecuado del público a la justicia, tal y como se define en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.

4.5.4. El CESE anima a las instituciones europeas y a los Estados miembros a que refuercen su apoyo a los defensores del medio ambiente fuera de la Unión Europea, a través de los canales diplomáticos, de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) y de la sociedad civil.

4.5.5. El CESE recomienda que la sociedad civil participe en la aplicación de la nueva Directiva sobre delitos contra el medio ambiente.

4.5.6. El CESE reitera que la «cadena de aplicación» constituye solo la segunda mitad de la «cadena de suministro» del fenómeno de los delitos medioambientales y su tratamiento (a saber: infracciones cometidas > descubiertas > denunciadas > enjuiciadas > sancionadas). Los estudios previos al Documento informativo NAT/767 del CESE pusieron de manifiesto enormes deficiencias en cascada en la primera mitad de la cadena, principalmente debido a los distintos grados de conocimiento y percepciones de la sociedad sobre los delitos medioambientales. La exposición de este problema al conjunto de la sociedad y la sensibilización al respecto son fundamentales para desarrollar la responsabilidad social, cuya ausencia socava la eficiencia de la cadena de aplicación. La formación y la comunicación pública son necesarias allí donde la contribución de la sociedad civil es fundamental.

4.6. Cadena de aplicación

4.6.1. El CESE acoge favorablemente las disposiciones sobre prevención, recursos, formación, instrumentos de investigación, cooperación transfronteriza y estrategias nacionales. El Comité reitera su recomendación, recogida en el Documento informativo NAT/767, de que los Estados miembros de la UE cuente con fuerzas del orden, fiscales, jueces y tribunales especializados que se ocupen de los delitos contra el medio ambiente. Como se verificó en la evaluación de la actual Directiva sobre delitos contra el medio ambiente, en las consultas con las partes interesadas y en el mundo académico, el bajo nivel de conocimientos y recursos disponibles para luchar contra los delitos contra el medio ambiente y la delincuencia medioambiental organizada en los Estados miembros plantean obstáculos importantes para la detección, el enjuiciamiento y la aplicación de la ley. El CESE considera que la Directiva sobre delitos medioambientales solo puede ser eficaz si va acompañada de recursos y formación adecuados en los Estados miembros. El CESE estima que las estrategias nacionales propuestas en el marco de la Directiva sobre delitos medioambientales constituyen un primer paso positivo en la dirección correcta.

4.6.2. A juicio del CESE, la incorporación de información medioambiental, incluida la comisión de delitos por parte de personas jurídicas, en la parte no financiera del informe anual de las empresas podría ser un componente importante de la responsabilidad social de las empresas.

4.7. Formación y educación

4.7.1. El CESE destaca la necesidad de que la educación incluya tanto la formación de los funcionarios nacionales como la sensibilización de la ciudadanía. El CESE acoge favorablemente la Comunicación sobre la intensificación de la lucha contra la delincuencia medioambiental y pide a la Comisión que preste más apoyo a los Estados miembros mediante la creación de redes profesionales, el desarrollo de nuevas herramientas de detección y aplicación de la ley y la revisión de los programas de formación para jueces y fiscales. No obstante, el CESE cree que los programas de formación y educación no deberían estar abiertos exclusivamente a la participación de los funcionarios nacionales en la cadena de aplicación, sino que deberían extenderse a un público más amplio.

4.8. Recogida de datos y estadísticas sobre delincuencia

4.8.1. El CESE acoge con satisfacción las obligaciones previstas en materia de recogida de datos e información. Sin embargo, se remite al informe de Eurojust, que señala y demuestra que la falta de una definición universalmente acordada de lo que constituye un delito medioambiental plantea dificultades para la recogida de datos significativos y estadísticas sobre delincuencia ( 8 )

4.8.2. El CESE valora positivamente el compromiso de la Comisión de publicar un informe bienal sobre los datos transmitidos por los Estados miembros y subraya que las estadísticas nacionales anuales sobre delincuencia deberían integrarse en la revisión de la aplicación de la política medioambiental que se lleva a cabo cada dos años, y reforzarla.

5. Transposición y ejecución financiera

5.1. Los delitos medioambientales perjudican ante todo el medio ambiente y la salud, pero también distorsionan la competencia y la circularidad, agotan los recursos públicos mediante la externalización de los costes de la acción correctiva y el restablecimiento y perjudican los intereses de los contribuyentes eludiendo el principio de «quien contamina paga». Sin una aplicación de las leyes y una imposición de sanciones adecuadas por los daños causados al medio ambiente, en particular a través del Derecho penal, los delitos medioambientales socavan la eficacia de todo el pacto Pacto Verde Europeo. Por consiguiente, el CESE considera que los recursos necesarios para la transposición y la aplicación de la Directiva sobre delitos medioambientales se compensarán con sus efectos positivos para los recursos públicos de la UE y de los Estados miembros.

6. Dimensión regional y subsidiariedad

6.1. El CESE señala que las fuentes de las infracciones medioambientales son casi siempre locales, municipales o de nivel subregional y de pequeña dimensión, aunque su impacto pueda ser muy generalizado; por ejemplo, las fuentes de contaminación no solo son específicas, intensivas o dispersas, sino que también pueden sumarse y acumularse.

6.2. Las etapas de detección y denuncia deben reforzarse, y deben seguir también un enfoque de base local. Los equipos técnicos, los recursos humanos y las capacidades, la responsabilidad operativa, el presupuesto y la financiación deben asignarse de modo que se refleje el reto que entraña esta dimensión regional.

Bruselas, 23 de marzo de 2022. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) NAT/767 — Evaluación de la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal (Documento informativo).

(2) Informe sobre casos de Eurojust relacionados con los delitos medioambientales, enero de 2021.

(3) SWD(2020) 259 final de 28 de octubre de 2020.

(4) Stop Ecocide Foundation, junio de 2021, Independent Expert Panel for the Legal Definition of Ecocide, Commentary and Core Text.

(5) NAT/824 — La protección del medio ambiente como requisito previo para el respeto de los derechos fundamentales (Documento informativo).

(6) Informe del Parlamento 2020/2027 (INI).

(7) Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE), Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

(8) Informe sobre casos de Eurojust relacionados con los delitos medioambientales, enero de 2021.