La Directiva en su conjunto no se ha evaluado desde su adopción en 1992, puesto que no existe ningún requisito de realizar evaluaciones e informar al Consejo de manera regular, a excepción del previsto en el artículo 22. Como parte de su compromiso de garantizar la adecuación y la eficacia de la reglamentación (REFIT), adquirido en el marco del Programa de Mejora de la Legislación, la Comisión decidió evaluar la Directiva en su totalidad.

De forma global, se concluyó que la eficacia de la Directiva para el logro de estos tres objetivos es parcial. Mediante la armonización de las estructuras, la aproximación de los tipos y la delimitación del ámbito de aplicación del impuesto especial, a nivel general, la Directiva permite que el comercio dentro de la UE se lleve a cabo sin barreras comerciales importantes relacionadas con los impuestos, así como sin distorsiones de la competencia significativas entre operadores del mercado pertenecientes al mismo sector de actividad.

La Directiva estructura de manera satisfactoria los impuestos aplicables a las bebidas alcohólicas en función de las categorías previstas en la Directiva 92/84/CEE, en la que también se estipulan los tipos mínimos de los impuestos especiales. Existen normas claras sobre la posibilidad de fijar tipos reducidos para pequeños productores y para productos con una graduación de alcohol baja. De este modo, se facilita un marco coherente para la aplicación de los impuestos sobre el alcohol.

A pesar de esta conclusión general positiva, hay varios puntos sobre los que la Directiva no ofrece la claridad jurídica necesaria, y los problemas que genera esta situación afectan negativamente al funcionamiento del mercado interior.

Aún existe incertidumbre sobre la clasificación de determinados productos (de los que podría haber cientos en cada sector), ya que podrían incluirse en varias categorías, lo que genera diferencias de trato entre Estados miembros y complicaciones cuando estos productos deben transportarse entre Estados miembros. De manera similar, las dificultades que presenta la interpretación de las disposiciones relacionadas con la exención aplicable al alcohol desnaturalizado obstaculizan el correcto funcionamiento del mercado interior, puesto que los requisitos aplicables a dicha exención varían considerablemente entre Estados miembros. De entre los diferentes tratos ofrecidos, no hay dos Estados miembros que apliquen las mismas normas. Por ejemplo, en la Europa de los Veintiocho existen divergencias entre las fórmulas nacionales de los Estados miembros, reconocidas en otros territorios; en la capacidad para emplear la fórmula de otro Estado miembro en su territorio; en las fórmulas de desnaturalización de terceros países; y en el principio de reconocimiento mutuo.

Además de fijar normas claras, la Directiva garantiza condiciones similares para los operadores económicos de la UE. Los impuestos sobre sus productos se basan en principios aplicables a todos los Estados miembros. Sin embargo, la ausencia de claridad sobre las exenciones para el alcohol desnaturalizado ofrece a los Estados miembros un amplio margen de interpretación. A su vez, esta situación conlleva desequilibrios en materia de competencia, puesto que los productores y los usuarios de alcohol desnaturalizado que se encuentran en determinados Estados miembros pueden elegir entre una mayor variedad de fórmulas de desnaturalización en comparación con otros Estados miembros.

Además, la legislación impide a los Estados miembros aplicar de manera armonizada tipos reducidos para los pequeños productores dentro de todas las categorías de bebidas alcohólicas. De este modo, se limita la capacidad de los Estados miembros para corregir posibles desequilibrios del mercado, un objetivo normativo cuyo logro resultaría beneficioso.

3.3.2 Salvaguardia de los intereses presupuestarios de los Estados miembros

En cuanto a la posible pérdida de impuestos especiales percibidos por los Estados miembros, la evaluación tuvo en cuenta lo siguiente:

i) el fraude relacionado con el alcohol y las bebidas alcohólicas, en concreto el nivel del fraude vinculado al alcohol desnaturalizado; y

ii) la posible clasificación incorrecta de las bebidas alcohólicas en una categoría fiscal inferior a la prevista por los Estados miembros.

Las disposiciones de la Directiva destinadas a garantizar la desnaturalización del alcohol para fines industriales tienen por objetivo proteger la integridad de la exención, así como impedir que este tipo de alcohol se vuelva a transformar en alcohol apto para el consumo. De manera general, los datos disponibles en materia de fraude mostraban que el uso indebido de la exención aplicable al alcohol desnaturalizado representa un porcentaje sumamente reducido del total de casos de fraude relacionado con el alcohol. Esto se debe a que muchos de los Estados miembros no recaban ni analizan datos con el nivel de detalle necesario para realizar una valoración de base empírica. Sin embargo, los resultados de algunos Estados miembros sugieren que el fraude relacionado con el alcohol desnaturalizado es importante. Es necesario continuar con la investigación (en colaboración con autoridades nacionales que puedan recabar datos sobre productos ilegales eliminados del mercado, como por ejemplo las responsables de la salud y la protección de los consumidores) para determinar si este tipo de fraude puede deberse a una deficiencia de la Directiva, y si, como resultado de esta investigación, sería necesario definir el término «alcohol desnaturalizado», su método de elaboración y su empleo para que pueda aplicarse la exención, y requerir a los operadores económicos que utilicen fórmulas de desnaturalización que no puedan eliminarse del producto de manera fácil y barata. No cabe duda de que las ambigüedades que contiene la Directiva en vigor son las responsables del amplio margen de interpretación de las normas. El hecho de que el fraude esté vinculado a estas ambigüedades solo puede demostrarse a través de una investigación más amplia realizada en colaboración con autoridades no fiscales.

Se identificaron varios tipos de productos cuya clasificación no está clara, y que podrían incluirse correctamente en dos o más categorías fiscales diferentes. El problema radica en la definición de «bebida fermentada». Se considera que algunos de estos productos, como las bebidas a base de vino con alcohol etílico añadido, se han elaborado deliberadamente de una forma que permite su inclusión indebida en una categoría fiscal favorable. La ausencia de definiciones clasificatorias inequívocas, además de crear distorsiones de la competencia, podría hacer que los Estados miembros pierdan ingresos. Para la elaboración del estudio, se llevó a cabo una investigación preliminar sobre cómo afectan las divergencias entre las categorías de clasificación al cobro de los ingresos. Sin embargo, ahora se debe examinar en mayor medida el impacto que podrían tener las posibles modificaciones de dichas clasificaciones para los ingresos actuales de la Europa de los Veintiocho, en caso de que se vean afectados ambos aspectos. Para ello, se requiere un análisis detallado de los principales sectores de productos, así como una reclasificación de los mismos en cada posible nueva categoría.

3.3.3 Opciones para la reducción de los costes de conformidad y las cargas administrativas

La Directiva 92/83/CEE no impone directamente costes de conformidad para los operadores económicos. Al incluir determinados productos en el ámbito de aplicación del impuesto especial, se somete indirectamente a los sectores correspondientes a la Directiva 2008/118/CE, en la que se prevén las normas y los requisitos para la posesión y el transporte de bienes sujetos al impuesto especial.

La evaluación de la Directiva 92/83/CEE ha identificado numerosas áreas en las que la aplicación de la Directiva está generando un aumento de los costes tanto para los operadores económicos como para los Estados miembros. Por tanto, se concluye que la Directiva no resulta eficiente, en especial en lo relativo a la clasificación de otras bebidas fermentadas y a la exención aplicable al alcohol desnaturalizado.

Este aumento de los costes administrativos y de conformidad detectado se debe a las complicaciones, las controversias y la aplicación heterogénea de las disposiciones de la Directiva como resultado de situaciones en las que las partes interesadas no llegan a un acuerdo sobre la interpretación nacional adecuada. El número de ejemplos que respaldan la evaluación, además de su alcance geográfico, indica que estas complicaciones se deben al hecho de que la Directiva no ofrece suficiente claridad a las partes interesadas.