COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2013 /* COM/2012/0750 final */





INTRODUCCIÓN El proyecto de informe conjunto sobre el empleo, requerido por el artículo 148 del TFUE, forma parte del paquete del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) con que se pone en marcha el Semestre Europeo 2013. Como aportación clave a unas orientaciones económicas reforzadas, el informe sustenta los mensajes fundamentales relativos al empleo que figuran en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento. El análisis que contiene se basa en la situación social y del empleo en Europa, la aplicación de las Directrices para el empleo[1], el examen de los programas nacionales de reforma que dieron lugar a las recomendaciones específicas para cada país adoptadas por el Consejo en julio de 2012 y la evaluación de su aplicación hasta el momento. El informe se elabora en un momento en que: La recuperación del empleo se ha interrumpido. El empleo disminuye y las perspectivas para 2013 son desoladoras. La creación de empleo ha mantenido un ritmo moderado y ha empeorado a pesar del potencial sin explotar de algunos sectores ricos en empleo y en todo el mercado único. La segmentación del mercado laboral se ha seguido acentuándose, con un incremento de los contratos temporales y el trabajo a tiempo parcial. La fiscalidad sobre el trabajo sigue siendo elevada y ha seguido aumentando en varios Estados miembros. El desempleo está aumentando de nuevo y ha alcanzado niveles sin precedentes en la zona del euro, donde el paro de larga duración está alcanzando niveles alarmantes, sobre todo en los Estados miembros que aplican medidas estrictas de consolidación fiscal. Más de uno de cada cinco jóvenes en el mercado laboral está en paro y existe el riesgo de que nos encontremos ante una generación perdida. La disparidad de las tasas de desempleo entre los Estados miembros ha aumentado drásticamente y refleja los efectos de los choques asimétricos y las diferentes capacidades de resistencia de los mercados laborales a las crisis. Los salarios y costes laborales han empezado a ajustarse pero los efectos de las reformas aún no son plenamente visibles. Se confirma la existencia de signos de deterioro en el proceso de adecuación entre la oferta y la demanda en los mercados laborales europeos, y existe el riesgo de que se consolide el creciente desempleo estructural. En muchos Estados miembros están disminuyendo las rentas familiares medias y los datos más recientes apuntan a una tendencia hacia niveles más elevados y formas más profundas de pobreza y exclusión social, teniendo en cuenta que en muchos Estados miembros aumenta la pobreza de los ocupados y la polarización social. 1.1. Los efectos de la protección social como estabilizador automático se han debilitado desde 2010, lo que ha dado lugar a un aumento de las tasas de pobreza. Se observan diferencias significativas entre los Estados miembros en la eficacia del gasto en lo que se refiere a la reducción de la pobreza. La situación del empleo y el mercado laboral en Europa, y en particular en algunos Estados miembros, exige una intervención más decidida de las autoridades públicas y los interlocutores sociales. Aunque se están aplicando reformas de gran calado, es preciso redoblar los esfuerzos para modernizar nuestros mercados laborales e invertir en capital humano con vistas a crear las condiciones para que se produzca una recuperación generadora de empleo. 1. Evolución reciente del mercado laboral y tendencias sociales Las perspectivas económicas y de empleo son negativas y se han deteriorado en los últimos meses. Si 2012 será un año negativo desde el punto de vista del empleo y los pequeños incrementos del PIB previstos para 2013 no bastarán para crear empleo y reducir el paro, se espera que en 2014 los mercados laborales presenten unas perspectivas más positivas. La UE es actualmente la única región importante del mundo en la que el desempleo sigue en aumento. La recuperación del empleo se ha interrumpido y disminuye el empleo. Entre el segundo trimestre de 2011 y el segundo trimestre del 2012 disminuyó en un 0,2 % el número de personas desempleadas entre 20 y 64 años de edad. En el periodo 2008 – 2011 el empleo disminuyó un 1,7 %, lo que demuestra una mayor resiliencia que EE.UU. durante el mismo período (-5,8 %,). Sin embargo, la disminución ha sido más pronunciada en la zona del euro, especialmente en los países que realizaron una mayor consolidación fiscal. Desde el comienzo de la crisis económica y financiera en 2008, el total de puestos de trabajo perdidos alcanza los 5 millones, de los cuales 4 millones se perdieron en la zona del euro. Si bien desde el principio de la crisis han sido el trabajo a tiempo parcial y los contratos temporales los que han provocado principalmente las fluctuaciones del empleo global, también se han visto afectados los contratos indefinidos. Gráfico 1: Empleo y desempleo en la EU 27, 2005-2012 Fuente: Eurostat, Contabilidad nacional y EU LFS Un rasgo positivo es que la tasa de empleo de los trabajadores de más edad se incrementó en un 1,8 % entre 2008 y 2011 frente al descenso de 1,5 p.p. de la tasa de empleo general. Las mujeres también han campeado la crisis económica relativamente mejor que los hombres, con tasas de empleo casi en el mismo nivel que en 2008, mientras que la tasa de empleo de los hombres disminuyó un 2,6 % durante ese período. Al mismo tiempo, la tasa de empleo de los jóvenes se redujo un 3,8 % . El desempleo está aumentando de nuevo y ha alcanzado niveles sin precedentes en la zona del euro. La tasa de desempleo global de la UE se sitúa actualmente en el 10,6 %, mientras que en la zona del euro es del 11,6 %, el nivel más alto desde la creación de la UEM. En mayo de 2012, el número de desempleados en la UE superó por primera vez los 25 millones de personas y ha aumentado en 750 000 en el trimestre siguiente, lo que supone un aumento total de casi 9 millones de personas desde 2008. En la mayoría de los Estados miembros se observa una tendencia al alza en los niveles de desempleo, ya que solo seis países muestran una reducción de la tasa de desempleo en los últimos doce meses, hasta agosto de 2012. El desempleo de larga duración ha alcanzado niveles alarmantes. En el segundo trimestre de 2012, 11,1 millones de desempleados europeos habían estado en paro durante un periodo superior a 12 meses, lo que representa el 4,6 % de la población activa[2]. Ello supone un aumento de 4,8 millones en comparación con 2008. En 2011, el 70 % de los desempleados de larga duración de la EU-27 se concentraban en los seis mayores Estados miembros de la UE, siendo España el país que presentaba un mayor número total de desempleados de larga duración de la UE, un 21 %, y contribuía con 1,6 millones al incremento de 3,7 millones en el número de desempleados de larga duración en el periodo 2008-2011. Desde el comienzo de la crisis, en la mayor parte de los Estados miembros ha disminuido la probabilidad de que los parados encuentren un empleo, tanto para los desempleados de corta como de larga duración. Este descenso ha sido especialmente pronunciado en los Estados miembros sometidos a importantes medidas de consolidación fiscal. En España la probabilidad pasó del 50 % al 30 %, mientras que en Grecia descendió del 25 % al 15 %, se mantuvo estable en los Países Bajos y mejoró en la República Checa y Estonia. Gráfico 2: Tasa de desempleo de larga duración en % de la población activa, 2008 y 2011 Fuente: Eurostat, EU-LFS El desempleo de larga duración ha aumentado en todos los grupos, pero sobre todo entre los jóvenes y las personas con niveles educativos más bajos. Sin embargo, el riesgo de convertirse en desempleados de larga duración para los trabajadores de más edad en 2011 es de más del 55 %, mientras que para los jóvenes solo era aproximadamente del 30 %. En 2011, el desempleo de larga duración entre los trabajadores poco cualificados fue cuatro veces superior al de los trabajadores muy cualificados. También los nacionales de terceros países registraron un desempleo de larga duración dos veces superior al del trabajador medio de la UE en 2011. Algunos Estados miembros han podido limitar la magnitud del desempleo de larga duración, bien porque la recesión ha sido más breve bien por la eficacia de las instituciones del mercado de trabajo. Más de uno de cada cinco jóvenes en el mercado de trabajo está desempleado. La situación de los jóvenes en el mercado laboral constituye una emergencia tanto económica como social, con 5,52 millones de jóvenes desempleados. A lo largo de los últimos doce meses, la tasa de desempleo de los jóvenes aumentó en la gran mayoría de los Estados miembros y en dos de ellos se ha mantenido en niveles superiores al 50 % y superior al 30 % en seis. En 2011 la tasa de paro de los jóvenes entre 20 y 34 con una formación mínima de segundo ciclo de enseñanza secundaria disminuyó en un 4,2 % hasta situarse en el 77,2 % en comparación con 2008, lo que apunta a la existencia de dificultades crecientes en la transición de la educación al puesto de trabajo. Quienes abandonan prematuramente el sistema educativo se enfrentan a unas perspectivas de empleo sombrías. Este conjunto de personas es quizás el subgrupo más vulnerable de la mano de obra joven de Europa. En la UE, más de la mitad de los jóvenes que abandonan el sistema educativo no tiene trabajo. El porcentaje de abandono escolar disminuyó del 14,1 % en 2010 al 13,5 % en 2011. Aunque sigue habiendo grandes disparidades en las tasas de abandono escolar prematuro entre los Estados miembros, aquellos que introdujeron políticas efectivas y globales para luchar contra este fenómeno han experimentado también mejoras significativas. El abandono escolar prematuro sigue siendo más frecuente entre los jóvenes de capas sociales desfavorecidas, los migrantes y las minorías étnicas, como la comunidad gitana, y los varones. La proporción de jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni se forman (NETF) sigue aumentando. Y, lo que es más preocupante, el incremento ha sido superior en los Estados miembros que ya tenían niveles más altos. A pesar del mayor incremento registrado entre los hombres jóvenes, las tasas de jóvenes que ni estudian ni trabajan siguen siendo más elevadas para las mujeres jóvenes en casi todos los países europeos. Gráfico 3: Porcentaje de NETF en la franja entre los 15 y 24 años de edad Fuente: Eurostat, LFS La dispersión de las tasas de desempleo entre los Estados miembros ha aumentado notablemente en los últimos años, particularmente en la zona del euro. Esta diversidad también se constata en los niveles regional y local, existiendo bolsas de elevado desempleo de jóvenes y de larga duración a nivel subnacional. En agosto de 2012, la tasa de desempleo más baja era la de AT, con un 4,5 %, mientras que en España se situaba en el 25,1 %. Una gran proporción del desempleo se concentra en un número relativamente pequeño de países. Así es, la cifra de desempleados de Italia, España y los países con programas de apoyo económico (EL, IE, PT, RO) representa casi la mitad de todo el desempleo de la UE y este porcentaje ha aumentado considerablemente durante la crisis. Gráfico 4: Cambio en la tasa de desempleo (% ) en los últimos 12 meses y los tres últimos meses hasta agosto de 2012 y evolución de la distribución de las tasas de desempleo entre agosto de 2009 y agosto de 2012 Fuente: Eurostat Notas: Eurostat. Gráfico 2: Datos que faltaban para agosto de 2012 relativos a 5 EM. Datos utilizados: junio para EE y LV, julio para EL, HU y UK Se agrandan las disparidades existentes entre los distintos Estados miembros en materia de indicadores sociales y de empleo. Ello es particularmente visible entre los países periféricos y del sur de Europa. Los Estados miembros que hasta la fecha han mostrado mayor resiliencia son los países del centro y el norte de Europa. Si bien da la impresión de que las oleadas son asimétricas, muy a menudo sucede que son los países con mercados laborales relativamente poco segmentados, sólidos sistemas de protección social y capacidad para ajustar temporalmente los horarios de trabajo y las jornadas laborales (flexibilidad interna) a los que les ha ido mejor. Los últimos datos ponen de manifiesto que los costes salariales y laborales han empezado a contribuir al proceso de reequilibrio exterior. En 2011, los mercados de trabajo europeos mostraron claros signos de recuperación de las dinámicas salariales, con incrementos moderados de los costes laborales unitarios nominales tras las caídas experimentadas en términos reales en 2010. En 2011, la retribución real por empleado disminuyó en cerca de la mitad de los Estados miembros y creció a una tasa inferior a la de la productividad, lo que confirma la tendencia a la baja de la cuota salarial iniciada en 2010. La evolución de los costes laborales unitarios nominales difiere ligeramente entre Estados miembros. En general, la evolución de los costes laborales unitarios se ajusta cada vez más a patrones que favorecen el reequilibrio exterior, con una diferenciación cada vez más clara entre países que presentan una mayor necesidad de reducir el desempleo y reequilibrar sus posiciones externas y países que muestran una recuperación más sostenida y superávits por cuenta corriente. Gráfico 5: Tasa anual de crecimiento de los costes laborales unitarios nominales (T2 2010 / T2 2011) y tendencia en ocho Estados miembros seleccionados (los que recibieron una recomendación específica por país sobre la cuestión de los salarios), T2 2008 – T2 2012 Notas: Datos trimestrales estacionalizados Fuente: Eurostat. Gráfico 1: Para el caso de CY, la comparación se hace con el trimestre 1 de 2011 y el trimestre 1 de 2012 (no hay datos sobre el 2º trimestre de 2012) Fuente: Eurostat Desde 2010 se ha invertido la pauta anterior a la crisis caracterizada por una dinámica más fuerte de los salarios reales en los países con malos resultados en materia de desempleo. Esta evolución ha contribuido a la mejora gradual de la competitividad de los sectores orientados a la exportación. La demanda de mano de obra y los salarios parecen encontrarse en una situación más sostenida en el sector de bienes exportables en los países que claramente han comenzado o casi completado un proceso de corrección de los déficits por cuenta corriente. Por otra parte, aunque existen elementos que evidencian que hasta 2009 las dinámicas de los salarios reales eran más fuertes, esta tendencia se ha invertido desde 2010. En muchos Estados miembros están disminuyendo las rentas familiares medias. Entre 2009 y 2011, la renta disponible bruta disminuyó en dos de cada tres Estados miembros y la divergencia entre los distintos países ha seguido acentuándose. En la mayoría de los Estados miembros, la prolongada crisis económica y del mercado laboral, unidas a la necesidad de proseguir el saneamiento presupuestario (que incluía recortes en las prestaciones y subidas de impuestos), ha ido debilitando con el tiempo el efecto protector de los estabilizadores automáticos nacionales a medida que los beneficiarios iban agotando el derecho a prestaciones o sufriendo recortes en sus niveles de prestaciones sociales. Como consecuencia de ello, las rentas de los hogares disminuyeron especialmente en los Estados miembros en los que la recesión era prolongada. Las medidas de consolidación fiscal aplicadas desde 2010 parecen haber contribuido a reducir considerablemente la renta disponible de los hogares. Gráfico 6: Evolución de la renta familiar disponible bruta durante la crisis Fuente: Eurostat, contabilidad nacional La proporción de la población de la UE que reconoce que su hogares están experimentando dificultades financieras se mantiene en niveles históricamente elevados, y ha seguido creciendo, en general, en los últimos meses. En 2012 el incremento interanual del índice de tensiones financieras en el quintil más bajo ha sido especialmente significativo en España e Italia (+ 10 %), mientras que en seis Estados miembros se registraron descensos. Los últimos datos apuntan a niveles superiores y formas más profundas de pobreza y exclusión social. El número de Estados miembros en los que ha aumentado desde 2008 la proporción de personas en riesgo de pobreza o exclusión social supera al de aquellos en los que ha disminuido. Algunos grupos se han visto particularmente afectados (incluidos los niños, las familias monoparentales, la población en edad activa y, más concretamente, los jóvenes). La evolución de la intensidad de la pobreza confirma que las personas que corren el riesgo de padecerla son cada vez más pobres en muchos países, sobre todo en aquellos en los que el riesgo global de pobreza es elevado. En 2010, la renta mediana de las personas en riesgo de pobreza en la UE fue un 22 % inferior al umbral de pobreza, lo que pone de manifiesto una profundización de las disparidades en la mayoría de los Estados miembros desde 2008. Gráfico 7: Evolución del número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social en los Estados miembros de la UE entre 2008 y 2011 Fuente: EU-SILC; * datos: SILC de 2011 (2010) La pobreza de los trabajadores y la polarización social va en aumento en muchos Estados miembros. Los trabajadores pobres representaron un tercio de los adultos en edad laboral en riesgo de caer en la pobreza en 2011. En 2010, el 8,4 % de las personas empleadas vivían por debajo del umbral de la pobreza y el riesgo era considerablemente más elevado para las familias con hijos a cargo (10,7 %). La incidencia de la pobreza de los ocupados aumentó entre las mujeres, si bien sigue siendo más elevada en el caso de los hombres. Entre 2006 y 2010, este tipo de pobreza se incrementó significativamente en uno de cada tres Estado miembros, entre los que se incluyen algunos de los Estados más ricos, con economías y mercado laborales más resistentes. Factores tales como los ajustes salariales, la reducción de la jornada laboral, las medidas de reducción del tiempo de trabajo y el aumento de los contratos a tiempo parcial y temporales pueden haber contribuido a ello. 2. Principales retos del mercado de trabajo Las tendencias recientes observadas en el mercado laboral no solo son en parte el resultado de variaciones cíclicas, y en particular de la grave crisis económica, sino que también se deben a los retos estructurales e institucionales del mercado laboral que afectan a la actividad económica y el funcionamiento de los mercados de trabajo. La creación neta de empleo (el crecimiento del empleo) ha descendido de forma constante tanto a nivel de la UE como entre los Estados miembros, con la excepción de 2010. Desde mediados de 2011 el conjunto de Europa ha vuelto a experimentar tasas negativas de crecimiento del empleo. Ello es el resultado neto de la tendencia decreciente de empleos encontrados (desempleados que encuentran empleo) y tendencias crecientes en separaciones de empleo, que exigen políticas destinadas a estimular la demanda de mano de obra y un modelo de crecimiento más rico en términos de empleo[3]. Al mismo tiempo, sin embargo, los programas de creación de empleo que cuentan con apoyo de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión constatan avances significativos en términos de creación bruta de empleo y de empresas de nueva creación subvencionadas. Gráfico 8: Tasa de desempleo y tasa de búsqueda de empleo en la EU-27, T1 2007 – T4 2011 Fuente: Cálculos de los servicios de la Comisión sobre la base de datos de Eurostat El potencial de creación de empleo en algunos sectores clave podría aprovecharse mejor si se abordara la escasez de capacidades. Se calcula que la ecoindustria creará alrededor de 8 millones de puestos de trabajo de aquí a 2020, con un máximo de 2,8 millones de estos empleos generados a partir de medidas relativas al uso eficiente de los recursos, 2 millones de puestos de trabajo a partir de la ejecución de políticas de eficiencia energética y otros 3 millones de empleos a partir del desarrollo del sector de las energías renovables[4]. En 2012, se espera que el número de personas que trabaje específicamente en las ecoindustrias en toda la UE sea de 3,4 millones, un incremento de 2,7 millones en relación con 2008, lo que demuestra que, incluso en el actual entorno económico, hay potencial de crecimiento del empleo en el sector ecológico. Entre 2005 y 2009 el sector de las energías renovables contribuyó a la creación de más de 300 000 nuevos puestos de trabajo. Durante el período 2008-2011, el sector sanitario y de trabajo social generó unos 1 866 000 nuevos puestos de trabajo. Además, se espera que la demanda de nuevos puestos de trabajo en este sector se incremente en un total de 8 millones de oportunidades de empleo entre 2010 y 2020. En cuanto al sector de las TIC, para 2015 se espera que se generen hasta 700 000 vacantes no cubiertas para los profesionales de este sector. Ambos sectores se enfrentan a retos similares para sustituir a una fuerza laboral envejecida con trabajadores más jóvenes. En términos generales, se constatan notables carencias de cualificaciones en los sectores de la economía ecológica, el sector de las TIC y la asistencia sanitaria, especialmente para las ocupaciones con un alto grado de especificidad técnica. Si bien la fiscalidad sobre el trabajo sigue siendo elevada e incluso ha aumentando en varios Estados miembros, los cambios introducidos en su composición están reduciendo los costes laborales. La elevada presión fiscal disuade a los que perciben ingresos secundarios y a los trabajadores de renta baja y poco cualificados y puede tener un impacto negativo en su tasa de empleo en su conjunto. En 2011, la presión fiscal media de la EU-27 fue del 39,6 % en comparación con el 21 % de Suiza, el 29,5 % de los Estados Unidos y el 30,8 % de Japón y Canadá. Por término medio, en Europa la presión fiscal aumentó en 0,3 % entre 2010 y 2011, afectando también a los trabajadores con salarios bajos. Los aumentos fueron, por lo general, más elevados en los Estados miembros ya afectados por una elevada presión fiscal media. No obstante, ello se ha debido principalmente a los cambios introducidos en los impuestos sobre la renta de las personas físicas y en una serie de casos acompañados de reducciones en los costes de la seguridad social de las empresas, lo que reduce los costes laborales. Gráfico 9: Total de la presión fiscal para las personas con salarios bajos (utilizando el 67 % del salario medio como referencia para este grupo) en 2011 y variación anual 2010-2011 Breve descripción: * Para los países de la UE no pertenecientes a la OCDE (BG, LV, LT, MT y RO) solo se dispone de los datos relativos a 2010; * * datos de CY correspondientes a 2007. Para estos países, la evolución de la presión fiscal se refiere al período 2009-2010 (para CY al período 2006-2007). Fuente: OCDE La segmentación del mercado de trabajo ha seguido aumentando al incrementarse los contratos temporales y de trabajo a tiempo parcial. Entre 2007 y 2011 en 21 de los 27 Estados miembros aumentó el porcentaje de personas que ocupaban puestos con contratos no voluntarios de duración determinada o a tiempo parcial. Existen grandes divergencias entre los Estados miembros, pero los países mediterráneos y Polonia se caracterizan por presentar la mayor segmentación. La asimetría de la legislación en materia de protección del empleo entre puestos de trabajo permanentes y temporales/de duración determinada constituye la causa principal de la segmentación del mercado de trabajo. En 2011, el 60,4 % de las personas de entre 15 y 64 años que trabajaban con contratos temporales lo hacían de forma involuntaria. La probabilidad de trabajar con un contrato permanente es menor en los Estados miembros con una legislación más estricta en materia de protección del empleo. Gráfico 10: Porcentaje de empleados que trabajan con contratos no voluntarios de duración determinada o a tiempo parcial (en 2007 y 2011) y transiciones de empleo temporal a indefinido (datos de 2010) Breve descripción: * Los datos de SI se refieren a 2011; * * solo se dispone de los datos de IE relativos a 2007. Fuente: Eurostat, LFS y SILC En los mercados laborales de la UE el número de jóvenes con contratos temporales es excesivamente elevado y su situación se ha visto agravada con el tiempo. En 2011, aproximadamente el 42,5 % de los trabajadores jóvenes de la UE contaba con contratos temporales, frente al 14,0 % de la media de la población en edad de trabajar. Los datos de que se dispone muestran que, entre los jóvenes, los contratos temporales pueden servir, en cierta medida, de trampolín para la consecución de empleo permanente, pero este no es el caso en algunos otros Estados miembros, en los que la tasas de conversión de contratos temporales en contratos permanentes son especialmente bajas. Gráfico 11: Empleados con contratos permanentes y temporales, trabajo por cuenta propia y total de empleados (15-64 años) T1 2007 – T1 2012 T Fuente: Eurostat El trabajo a tiempo parcial ha supuesto un porcentaje importante del crecimiento del empleo experimentado durante la crisis. Mientras que el empleo total se contrajo entre 2008 y 2010 y el número de trabajadores a tiempo completo se redujo en 6,2 millones, el número de trabajadores a tiempo parcial aumentó en 1,1 millones en el mismo periodo. El aumento del trabajo a tiempo parcial ha sido constante en los últimos años, hasta alcanzar el 18,8 % en 2011. Aproximadamente un tercio de las mujeres ocupadas trabajan a tiempo parcial frente al 8,1 % de los hombres. Este dato refleja el hecho de que los servicios de guardería solo abarcan al 28 % de los niños menores de tres años y al 84 % de los mayores de tres años. Existen signos recientes de deterioro en el proceso de adecuación entre la oferta y la demanda en los mercados laborales europeos. Para la mayoría de los Estados miembros la curva de Beveridge, que relaciona desempleo y tasas de vacantes, se ha desplazado aún más hacia la derecha. Sin embargo, desde el inicio de 2008 tres Estados miembros han avanzado en la curva de Beveridge (BE, AT y FI) y en el caso de un Estado miembro la curva se ha desplazado hacia el interior (DE), lo que pone de manifiesto la mejora de los mercados laborales y el proceso de adecuación. El deterioro podría ser consecuencia de desajustes entre las destrezas y las cualificaciones educativas que se requieren para desempeñar un determinado puesto de trabajo, el desempleo de larga duración en aumento, una respuesta inadecuada frente a los cambios demográficos e ineficiencias en los servicios ofrecidos por los servicios de empleo. No obstante, también puede deberse a fricciones y obstáculos a la movilidad geográfica y profesional, y a información asimétrica entre empresarios y empleados. Los ciudadanos europeos siguen estando confrontados a obstáculos de naturaleza jurídica, administrativa y práctica cuando atraviesan las fronteras entre los distintos países. Se contemplan reformas adicionales con el fin de transformar Eures[5] en una herramienta para la contratación, la colocación y la adecuación entre la oferta y la demanda de empleo dentro de la UE que permita a los Estados miembros desarrollar sus servicios EURES en función de sus necesidades económicas específicas, apoyando, por ejemplo, a las ocupaciones subrepresentadas y a grupos específicos de trabajadores, incluidos los jóvenes. Gráfico 12: Curva de Beveridge, EU-27, 2008 (T1) – 2012 (T3) Fuente: Eurostat, los datos utilizados son: i) la tasa de desempleo (UR, %), y ii) el indicador de escasez de mano de obra (LSI, %), derivados de los resultados de la Encuesta a las empresas de la UE El persistente desempleo estructural corre el riesgo de enquistarse. El desplazamiento hacia la derecha que se registra en la curva de Beveridge podría ser temporal, ya que el mercado de trabajo trata de reaccionar y adaptarse a una actividad económica en evolución a través, por ejemplo, de cambios en la dinámica salarial, el reciclaje o la intensificación de las políticas activas del mercado laboral. Sin embargo, este desplazamiento también puede apuntar a problemas estructurales más duraderos que amenazan con aumentar de forma permanente los niveles de desempleo estructural. Los datos disponibles muestran que el nivel de desempleo estructural medido por la tasa de desempleo no aceleradora de los salarios (NAWRU) ha aumentado en la mayoría de los países de la UE desde el principio de la crisis y que este incremento ha evolucionado en paralelo al deterioro de la curva de Beveridge . Gráfico 13: Tasa (%) de desempleo no aceleradora de los salarios (NAWRU) por Estado miembro Fuente: AMECO Recientemente se ha registrado un descenso del gasto en políticas activas del mercado laboral por persona desempleada. Los datos de que se dispone muestran que las políticas activas del mercado laboral tienen un efecto positivo en las tasas de empleo, especialmente entre las mujeres y los trabajadores poco cualificados. Los Estados miembros con el nivel más bajo de desempleo de larga duración también se encuentran entre los que el nivel de participación en las políticas activas del mercado laboral es el más elevado, aunque otros factores pueden haber contribuido a estos buenos resultados. Sin embargo, los recursos invertidos en las políticas activas del mercado laboral por desempleado disminuyeron en más de un 20 % entre 2007 y 2010[6]. Gráfico 14: Participación en las políticas activas del mercado laboral en 2010 y tasa de desempleo de larga duración en 2011 Fuente: Eurostat El efecto de amortiguación del sistema de protección social sobre las rentas de los hogares como estabilizador automático comenzó a debilitarse después de 2009. En la primera fase de la crisis, las prestaciones sociales desempeñaron una función esencial en el sostenimiento de las rentas familiares. En la zona del euro, las prestaciones sociales netas y una fiscalidad más baja contribuyeron positivamente a la evolución de la renta disponible bruta durante 2009 y en los dos primeros trimestres de 2010. No obstante, este efecto comenzó a debilitarse en la segunda fase de la crisis económica. A finales de 2010, la contribución de las prestaciones sociales a la evolución de la renta familiar bruta empezó a ser negativa. En algunos países no deja de crecer el número de personas que no se acogen a ningún tipo de régimen. Todo ello es consecuencia de la reducción de los derechos a prestaciones conforme va pasando el tiempo, la eliminación progresiva de las medidas discrecionales iniciales de apoyo a la renta y, en algunos países, los recortes en los gastos sociales, que formaban parte de los programas de consolidación fiscal. Existen diferencias significativas entre los Estados miembros en términos de eficacia del gasto, a saber, en los resultados y los efectos de reducción de la pobreza que consiguen por unidad de gasto, cuando los modelos de gasto y las estructuras de las medidas de protección social son similares. Entre los principales instrumentos para prevenir y abordar la pobreza de las rentas se encuentran los sistemas fiscales y de prestaciones. En 2010, el gasto en prestaciones de protección social (excluidas las pensiones) redujo la pobreza registrada en la UE del 26 % al 16 %, es decir, un 37 %. No obstante, los Estados miembros que gastan importes similares en protección social alcanzan resultados bastante distintos, y viceversa. Algunos países consiguen reducir los índices de pobreza entre los niños y los ancianos o las bajas por enfermedad con menos gasto que otros. Algunos países pueden ofrecer mejores niveles de prestaciones para las personas porque logran reducir el periodo de tiempo en el que perciben la prestación al conseguir que vuelvan a conseguir rápidamente un empleo. Lograr un equilibrio entre prestaciones universales y prestaciones concedidas en función de los recursos y entre prestaciones en efectivo y en especie podría contribuir a activar la actividad laboral. Si medimos el gasto en protección social en relación con la reducción de la pobreza se observa que algunos sistemas son más eficaces que otros. BG, LV, PL y RO se agrupan en la zona de gasto reducido con escaso impacto; ES, IT, PT, CY (y EL) muestran resultados similares, pero con un mayor gasto, y obtienen resultados inferiores a la media de la UE en cuanto a la reducción de la pobreza infantil. Sigue habiendo importantes retos en la plena aplicación de las estrategias de inclusión activa, debiéndose prestar especial atención a unas estrategias adecuadas de apoyo a la renta, los mercados laborales inclusivos y el acceso a servicios de calidad. En muchos Estados miembros se observa ahora una transición hacia las políticas activas de bienestar y la lucha contra los factores financieros que desincentivan el trabajo. Sin embargo, sigue habiendo diferencias en el nivel de cobertura de asistencia social y en los regímenes de renta mínima en los Estados miembros y sigue siendo difícil llegar hasta los grupos que sufren las formas más extremas de pobreza (como las personas sin hogar y de la comunidad gitana). Garantizar un apoyo adecuado a la renta constituye un instrumento eficaz para suavizar la transición al trabajo, fomentar la inclusión social y estimular la demanda agregada. Disponer de unos servicios de guardería de calidad a precios asequibles contribuye a que los padres puedan incorporarse al mercado de trabajo y a que los niños puedan gozar de mayores posibilidades en su vida. No obstante, los datos demuestran que las familias más vulnerables suelen presentar tasas de participación más bajas debido a factores como la disponibilidad y la accesibilidad, la asequibilidad, la elegibilidad, y la elección parental. 3. Aplicación de reformas estructurales del mercado de trabajo El Consejo Europeo de los días 1 y 2 de marzo de 2011, basándose en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2012 elaborado por la Comisión, estableció las orientaciones políticas para que los Estados miembros presentasen sus programas nacionales de reforma. En ellos se incluyen sus planes para introducir en el mercado laboral reformas destinadas a lograr los objetivos principales de la UE establecidos en las Directrices de empleo. Sobre la base de propuestas de la Comisión, el Consejo adoptó recomendaciones específicas para cada país en las que se destacaban los ámbitos en los que los Estados miembros deben llevar a cabo reformas dentro del marco general de las Directrices para las políticas de empleo. En la sección siguiente se recogen las medidas políticas adoptadas por los Estados miembros con vistas a PNR y las prioridades fijados en el Estudio Prospectivo de 2012. 3.1. Movilizar el trabajo a favor del crecimiento Varios Estados miembros (BE, CZ, EE, HU, IE y PT) están tomando medidas para reforzar las políticas activas del mercado laboral (ALMP) y los servicios públicos de empleo (SPE). En BE, se han incrementado las subvenciones salariales para los trabajadores considerados «trabajadores del conocimiento» (es decir, los investigadores de los sectores público o privado). En CZ, el servicio comunitario se utiliza como medida de activación, coordinado por la Oficina de Empleo. En EE, el nuevo programa de empleo para 2012-2013 ofrece una selección más amplia de políticas activas del mercado laboral y amplía el grupo destinatario que puede acogerse a las diferentes medidas. En HU se han reforzado las medidas activas del mercado laboral, centrándose en la formación de los trabajadores de los servicios públicos de empleo (SPE), el desarrollo de modelos de servicio orientados al cliente, paquetes de servicios a las microempresas y las PYME, la ampliación de las funciones del portal SPE y los servicios electrónicos, así como la transformación de los planes de obras públicas. En IE se está reforzando la condicionalidad para garantizar que se anima a los trabajadores a tiempo parcial a conseguir empleos a tiempo completo. Por último, en Portugal se están tomado medidas para aumentar la eficacia de los SPE y se han introducido regímenes de subvenciones salariales para los desempleados. En 2011 y 2012, la presión fiscal sobre el trabajo sigue siendo alta con un aumento global del coste laboral, si bien se han logrado algunos avances en algunas categorías de trabajadores vulnerables, como los trabajadores poco cualificados / con escasos ingresos. Muchos Estados miembros (BE, DK, CY, FI, EL, ES, IE, IT, FR, LU, NL, PT, SL y UK) aumentaron recientemente el impuesto sobre la renta de las personas físicas, a menudo mediante el aumento de los tipos de interés. Ello se hizo frecuentemente con carácter temporal en forma de recargos o de contribuciones solidarias general para las rentas más altas (GR, IT, CY, LU, PT, SP). AT y CZ también tienen la intención de introducir medidas similares en breve. En muchos países (AT, CY, FR, EL, HU, LV, PL y PT, UK) también se incrementaron las cotizaciones a la seguridad social. Las medidas dirigidas a reducir la fiscalidad sobre el trabajo se destinaron principalmente a aumentar los incentivos al trabajo para determinados grupos específicos y, por lo general, implicaron cambios en la base imponible. En BE, por ejemplo, todo un conjunto de reducciones de la seguridad social se dirige a los jóvenes, a los trabajadores de más edad y salarios bajos, y a las nuevas contrataciones en las PYME o por cuenta propia. Asimismo, en FI y HU se concedieron medidas de reducción impositiva a las personas con rentas bajas y medias, aumentando los créditos fiscales y las deducciones básicas. SE incrementó las deducciones a las rentas básicas para las rentas del trabajo de los mayores de 65 años con la finalidad de incrementar la vida laboral. Se está tomando una serie de medidas para fomentar la creación de empresas y el autoempleo (AT, BE, BG, EE, ES, IE, MT, HU, PL, PT, UK). En Austria, un proyecto piloto proporciona apoyo adicional a los aprendices y a las empresas que ofrecen puestos de aprendizaje, incluidos servicios de asesoramiento jurídico y mediación. En Bélgica se están adoptando medidas destinadas a mejorar el acceso al crédito para las empresas, promover la simplificación administrativa, o reducir las cotizaciones a la seguridad social en el sector de la hostelería. En BG, el trabajo por cuenta propia se promueve facilitando orientación, formación y ayuda para la creación de nuevas empresas propias o mediante la concesión de equipos y reparaciones de las pequeñas empresas de reciente creación. En España se está simplificando el procedimiento para la creación de empresas mediante la reducción de las cargas administrativas de las empresas de menor tamaño y autorizando la ampliación del horario comercial en las zonas turísticas. En Irlanda se facilita una serie de ayudas que implican la concesión de subvenciones de capital, fondos de préstamo y garantías, incentivos para la creación de empresas, etc. En Malta se están tomando medidas destinadas a reducir la burocracia para los trabajadores por cuenta propia y se ha anunciado un nuevo «régimen de microgarantías» para ayudar a los trabajadores autónomos y las pequeñas empresas a obtener garantías para los préstamos bancarios. En Polonia se fomenta a través del FSE el espíritu empresarial, el trabajo por cuenta propia y la actividad empresarial. En Portugal se ofrece acceso al crédito a los empresarios y trabajadores autónomos, y se presta apoyo técnico a los desempleados que deseen crear su propia empresa ofreciéndoles asistencia técnica. En el Reino Unido, se reforzó el régimen nacional de garantía de préstamo con objeto de animar a los bancos a que el crédito fluya a las PYME. Algunos Estados miembros han tomado medidas adaptando las prestaciones por desempleo para facilitar la vuelta al trabajo (BE, ES, IE, IT, SE). En Bélgica, la reforma del sistema de prestaciones por desempleo aprobada implica que las asignaciones disminuyen antes y con mayor rapidez de lo que lo hacían anteriormente. En ES, la prestación por desempleo se ha reducido en relación con varios grupos. En Portugal, una nueva ley reduce la duración máxima y los importes de las prestaciones por desempleo con el fin de reducir el riesgo de dependencia de las prestaciones y el desempleo de larga duración. En SE, se han introducido normas de elegibilidad más estrictas, tasas de ingresos de sustitución más bajas y plazos máximos para las prestaciones por desempleo. En España se están tomando más medidas para reforzar la responsabilidad mutua, vinculando la condicionalidad a la participación en las políticas activas del mercado de trabajo. En IE, se ha dado un mayor énfasis a las condiciones para los solicitantes de empleo con especial atención a los desempleados de larga duración. En Italia, el nuevo sistema de seguridad social para el empleo sustituirá gradualmente al actual sistema de subsidio de desempleo. Una serie de Estados miembros han adoptado medidas para abordar la fijación de los salarios con el fin de garantizar que evolucionen en paralelo a la productividad (EL, ES, PT). En España, la reciente reforma del mercado de trabajo da prioridad a las decisiones adoptadas en las propias empresas a propósito del horario laboral y los salarios y les facilita la posibilidad de desmarcarse de los acuerdos sectoriales. En Portugal se garantiza una evolución de los salarios compatible con las condiciones de las empresas, desmarcándose de los convenios colectivos en caso de que las asociaciones patronales abarquen a menos del 50 % del total de la mano de obra. En Alemania, el sistema de salario mínimo por sectores abarca un número creciente de sectores. En Hungría, el nuevo Código del trabajo surtió efecto a partir del 1 de julio de 2012, lo que implica un aumento del salario mínimo del 19 %. En Grecia se están introduciendo medidas de fijación de salarios mediante la decisión de reducir el salario mínimo e introducir un salario mínimo diferenciado para los jóvenes. Una serie de Estados miembros (AT, BG, DE, ES, LV, HU) han adoptado medidas para incrementar la movilidad laboral. En Austria, la introducción de la tarjeta roja-blanca-roja, un sistema de puntuación regido por criterios para el acceso al mercado de trabajo de los nacionales de terceros países, se completó al permitir que también se acojan a él los trabajadores cualificados en profesiones con escasez de mano de obra. En Bulgaria, la adopción de un marco nacional de cualificación garantizará la transparencia de la formación profesional de los estudiantes y los trabajadores y las necesidades de los empresarios en relación con los sistemas de educación y formación. En Alemania, se aprobó una ley que reduce el umbral de ingresos para los inmigrantes con formación universitaria procedentes de fuera de la UE. En Letonia se ha propuesto un régimen relativo al establecimiento de una prestación de reasentamiento para compensar a los trabajadores que se desplacen de su lugar de residencia para trabajar en otra localidad o municipio. En Hungría, el Gobierno apoya la movilidad dando apoyo financiero para cubrir los gastos de alquiler de los desempleados registrados que se desplazan 100 km desde su lugar de origen. Los Estados miembros están tomando medidas para reducir la salida anticipada del mercado laboral (AT, BE, ES, DK, IE, NL, HU y UK). En Austria se han introducido reformas a fin de reducir el número de pensiones de invalidez. En Bélgica se ha aumentado el límite de edad aplicado a los trabajadores de más edad para acceder al sistema de crédito de tiempo y se ha eliminado el sistema de jubilación anticipada a tiempo parcial. En DK, los planes de reforma de las pensiones de invalidez exigen que se agoten las posibilidades de activación antes de la jubilación anticipada. En España se acelerará el calendario para el aumento de la edad legal de jubilación, la edad de jubilación anticipada aumentará de 61 a 63, con mayores penalizaciones en caso de jubilación anticipada y una suspensión del acceso a la jubilación parcial por un período de dos años. En IE, nuevas iniciativas permitirán que las personas que perciben un subsidio de enfermedad o invalidez puedan trabajar y recibir apoyo a la renta. Además, en 2028 la edad de jubilación legal aumentará a los 68. En los Países Bajos se están tomando medidas para elevar progresivamente la edad de jubilación a los 67 a más tardar en 2023 y en lo sucesivo puede estar vinculada a la esperanza de vida. En Hungría, como norma general, se ha abandonado la jubilación anticipada. El Gobierno del Reino Unido ha anunciado recientemente planes para vincular la edad de jubilación con la esperanza de vida. Otras medidas también se centran en la promoción de una vida laboral más larga (AT, BE, BG, DE, EE, FI, LU, PL y UK). En Austria, para los trabajadores de más edad con problemas de salud se dispone de medidas activas del mercado laboral, medidas de reintegración profesional y reciclaje, asignaciones a tiempo parcial y subsidios de empleo. En Bélgica, en caso de despidos colectivos, las empresas con más de 20 empleados están obligadas a aplicar en sus despidos la misma estructura de edad que la de la empresa y deberán elaborar un plan anual para los empleados a partir de 45 años de edad. En Chequia, a raíz de la reforma de las pensiones adoptada a finales de 2011, cada año se incrementará la edad de jubilación en dos meses sin límite máximo. En Estonia se presta especial atención a los trabajadores de más edad, la participación en el aprendizaje permanente y en el sistema de salud. En Finlandia se están haciendo esfuerzos para mejorar la calidad de la vida laboral y el bienestar en el trabajo como medio de prolongar la vida laboral. En Luxemburgo se está obligando a las empresas con más de 150 trabajadores a proporcionar más apoyo a los trabajadores de más edad. En Polonia se están haciendo esfuerzos para aumentar las oportunidades de aprendizaje de las personas de edad avanzada y mejorar la calidad de la educación para las personas de más edad. En el Reino Unido, en octubre de 2011 se suprimió la edad de jubilación por defecto. Algunos Estados miembros han adoptado medidas que no favorecen la prolongación de la vida laboral. En Chequia habrá un incremento de la fiscalidad del trabajo realizado por los pensionistas, que probablemente hará disminuir la participación de las personas de edad avanzada en el mercado de trabajo. En Francia se ha reabierto la posibilidad de retirarse a los 60 años para quienes comenzaran a trabajar a los 18, si han contribuido adecuadamente al sistema de protección social. En Hungría se estableció la obligatoriedad de la edad de jubilación de todos los empleados públicos, salvo los trabajadores del sector sanitario. 3.2. Apoyo al empleo, en especial de los jóvenes Se ha tomado una serie de medidas en favor del empleo de los jóvenes, especialmente de los que no disponen de empleo, ni siguen módulos de educación o formación. Finlandia está poniendo en marcha una garantía global para los jóvenes destinada a ofrecerles un puesto de trabajo, un período de prácticas o de estudio, un taller o un puesto de reciclaje en el mercado laboral en un plazo de tres meses desde el momento en que se queden sin trabajo. Un grupo de países (BE, BG, ES, CY, IE, PL, PT, SE y SI) está promoviendo iniciativas destinadas a mejorar el aprendizaje de calidad y los contratos de prácticas. En Bélgica se ha introducido un amplio sistema de prácticas en empresas para los desempleados menores de 25 años que no encuentren empleo al cabo de los seis meses de inserción profesional. En Bulgaria se promueven prácticas en las oficinas centrales y regionales de la administración pública dando prioridad a los jóvenes con discapacidad. En Irlanda se están tomando iniciativas para activar y actualizar las cualificaciones de jóvenes a través de 5 000 periodos de prácticas de 6 a 9 meses de duración. En España se han adoptado medidas para elaborar un contrato de educación y aprendizaje, y establecer un sistema dual de formación profesional. En Polonia se ha establecido un proyecto piloto orientado a los desempleados de menos de 30 años mediante apoyo tutorial individual, períodos de prácticas y permisos para formación. En Portugal se ofrecen ayudas a los períodos de prácticas profesionales y colocaciones laborales. En Eslovenia se ofrece empleo a los desempleados menores de 30 años durante un periodo de 15 meses y el Gobierno está promoviendo periodos de prácticas voluntarios en las instituciones de administración fiscal y prevención de la corrupción. En Suecia, el Gobierno ofrece a las empresas hasta 2 750 EUR por alumno y año con el fin de fomentar la creación de puestos de aprendizaje en los lugares de trabajo y se propone que esta subvención pública se incremente en 2014-2016. Entre otras medidas concretas de apoyo a los jóvenes sin empleo o sin estudios ni formación se incluyen los programas orientados a la dimensión de la formación profesional (DE, LV, FI), la formación en el puesto de trabajo (LT) y la ayuda financiera (HU). En Alemania los jóvenes de origen inmigrante tienen ahora mejores oportunidades para acceder a los programas de formación profesional. En Lituania, el proyecto «aumentar el empleo de los jóvenes», dirigido a la población de menos de 29 años de edad, subvenciona los salarios y los gastos de organización de la adquisición de cualificaciones en el lugar de trabajo. En Letonia a los desempleados de entre 15 y 24 años de edad se les ofrece la oportunidad de probar distintas salidas profesionales en un centro de formación profesional durante un período de nueve semanas. En Hungría se ha introducido la «primera garantía de empleo», una compensación salarial a todos los empresarios, incluidos el salario bruto y la cotización a la seguridad social. En una serie de Estados miembros se han establecido asociaciones con los interlocutores sociales para promover el aprendizaje de calidad o contratos de prácticas (BG, CZ, FR, IE, IT, LU, RO y SK). En Bulgaria se destinan medidas a facilitar o contribuir a los costes de inversión y los costes laborales para la creación de empleo para los jóvenes. En Chequia, un proyecto financiado por el FSE contribuye a financiar los costes de los períodos de prácticas en las empresas, en particular para los titulados universitarios y las personas que carecen de experiencia laboral y necesitan completar sus perfiles de cualificaciones. En Irlanda nuevas medidas ofrecen puestos adicionales de formación para los desempleados mediante la colaboración y la implicación entre empresarios y empresas y centros de educación y formación. En RO las empresas que contraten trabajadores jóvenes menores de 25 años recibirán por cada trabajador contratado un año de exención del pago de las cotizaciones a la seguridad social. En SK se subvencionarán empleos del sector privado con el salario mínimo durante un año, mientras que los empresarios deben contribuir durante al menos seis meses. Solo en algunos países (HU, SK y SE) se han adoptado medidas para reformar la legislación en materia de protección del empleo. En Hungría, entre los cambios introducidos se incluyen los reglamentos por los que se rige el pluriempleo, la reglamentación de los horarios laborales flexibles y la simplificación de las normas en materia de despido. Portugal ha reducido las indemnizaciones por despido a 20 días por año trabajado para los contratos de duración determinada e indefinida y simplificado la definición de despidos individuales por razones económicas. En Italia se ha revisado la legislación que regula los despidos individuales improcedentes en empresas con más de 15 trabajadores, con el fin de aumentar la flexibilidad en la salida del mercado de trabajo y se han introducido medidas para limitar los abusos de los contratos laborales atípicos. En Eslovaquia se adoptan medidas para restringir la duración máxima y el número de contratos sucesivos de duración determinada y eliminar las excepciones para las agencias de trabajo temporal. Solo unos pocos Estados miembros están haciendo avances en lo referente a la adaptación de los sistemas de educación y formación para reflejar las necesidades del mercado de trabajo (BE, IE, LT, MT y SK). En Irlanda las medidas introducidas pretenden ayudar a los desempleados y los trabajadores que fueran anteriormente autónomos a que se mantengan lo más cerca posible del mercado laboral mediante el acceso a la educación superior a tiempo parcial y las oportunidades de formación para mejorar sus capacidades u ofrecer nuevas cualificaciones en campos en los que sea probable que surjan oportunidades de empleo sostenible. En Lituana se identificarán las cualificaciones en varias etapas con el fin de facilitar a las personas una mejor información sobre la estructura de la demanda de capacidades y la identificación de las especialidades más solicitadas. En Malta se incita a los estudiantes a proseguir su formación en las cualificaciones exigidas por la industria y a hacerlo mediante un crédito fiscal que cubra hasta el 80 % de los gastos de los cursos realizados. En Eslovaquia, la Ley sobre la enseñanza y la formación profesional recientemente adoptada tiene por objeto el refuerzo de los vínculos entre la enseñanza y las necesidades del mercado laboral. También en Bélgica, todas las comunidades han adoptado medidas para reformar la formación profesional con el fin de reforzar su calidad, flexibilidad y sus vínculos con las necesidades del mercado laboral. Se han adoptado algunas medidas para revisar la calidad y la financiación de las universidades (IT, LV y MT). Italia ha tomado medidas para disminuir la generosidad a medida que se prevé un incremento de las tasas académicas de entre el 25 % y el 100 %. Por lo que se refiere a las becas, solo Malta ha anunciado la continuación de los dos regímenes en la materia. Letonia ha emprendido una evaluación a gran escala de más de 800 programas de estudio de educación superior y está preparando una serie de reformas, incluida la reforma del proceso de acreditación, el desarrollo de un nuevo modelo de financiación universitaria y la reforma de la gestión de las universidades. A pesar de la recomendación del Semestre Europeo para que se dé prioridad a un gasto público que estimule el crecimiento, todo indica que se están llevando a cabo recortes en detrimento de la inversión en educación. Un número significativo de Estados miembros redujo su gasto en educación consecutivamente en 2011 y 2012 (EE, IT, LV, LT, UK) o en 2011 o en 2012 (BE, BG, IE, FR, CY, HU, PL, RO, SK, FI). También en España el debate sobre la consolidación presupuestaria se centra en la educación. En cambio, los presupuestos permanecieron estables o se incrementaron en CZ, DK, LU, MT, AT. 3.3. Protección de las personas vulnerables Algunos Estados miembros han tomado medidas para abordar la eficacia de los sistemas de protección social (EE, LV y ES). En Estonia ha aumentado significativamente la disponibilidad de prestaciones del seguro de desempleo de 2013 en adelante, con lo que se complementa y compensa la reforma de la legislación de empleo de 2009. En Irlanda, a pesar de los recortes generalizados en las prestaciones sociales, las personas vulnerables siguen recibiendo apoyo a la renta, aunque a un nivel inferior. En Letonia las prestaciones por desempleo ya no dependerán del régimen de antigüedad en el seguro sino que se basarán en una cobertura decreciente de hasta 9 meses. En España la activación del régimen de ingresos mínimos estará vinculada a la duración de la carrera profesional del solicitante. Algunos Estados miembros han avanzado en la aplicación de las estrategias de inclusión activa que se centren en un apoyo a la renta adecuado, unos mercados de trabajo inclusivos y el acceso a servicios de calidad (AT, DK, FI, FR, MT, PL y SE). En Austria se ha adoptado un plan de acción en materia de discapacidad que abarca medidas en los ámbitos de la lucha contra la discriminación, la accesibilidad, la asistencia sanitaria, la educación, el empleo y la vida autónoma. En Dinamarca, en junio de 2012, se adoptó una importante reforma de las pensiones de invalidez que restringe el acceso a las personas de más de 40 años y contempla equipos de rehabilitación en apoyo de la salud, el empleo, la educación y los servicios sociales. En Malta, se anima a las organizaciones de voluntariado a contratar personas desfavorecidas mediante la asignación de ayuda financiera. En Suecia el Gobierno tiene intención de reforzar aún más la posición de los grupos vulnerables en el mercado laboral, potenciando las medidas activas del mercado laboral para los desempleados de larga duración y las personas con escasa implantación en el mercado de trabajo. En PT se creó un mercado social de alquiler con el fin de garantizar el acceso a una vivienda asequible y de calidad para los más vulnerables. Solo se están tomando unas pocas medidas en materia de acceso a los servicios de apoyo a la integración en el mercado laboral y en la sociedad (CZ, IE y PL). En Chequia se está poniendo en marcha a nivel local un programa piloto a pequeña escala que ofrece mejores viviendas y reciclaje a las familias socialmente excluidas (especialmente a la comunidad gitana) que garantiza la plena escolarización de los niños de esta etnia. En Irlanda, el FSE contribuye a la realización de programas destinados a que los inmigrantes alcancen la independencia financiera y una mayor integración social a través del empleo o la educación y la formación. En Polonia se ha incrementado el criterio de ingresos con objeto de ayudar a los trabajadores pobres y se ha aumentado el importe de las prestaciones en metálico de asistencia social, incluso para los extranjeros y los refugiados que participan en formación lingüística. [1] Decisión 2010/707/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, DO L 308 de 24.11.2010, p. 46. [2] Los desempleados de larga duración representan actualmente más del 44 % de las personas en paro. [3] Véase el «Paquete de empleo» de la Comisión Europea de abril de 2012. [4] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SWD (2012) «Exploiting the Employment Potential of Green Growth», 92final, 18.4.2012. [5] La red de los 31 servicios europeos de empleo que contribuye a la movilidad de los trabajadores entre los Estados miembros, los países del EEE y Suiza. [6] Estimaciones de la OCDE basadas en los Programas del mercado laboral de la OCDE y las bases de datos Principales Indicadores Económicos de la OCDE. Introducción La economía de la UE sigue lidiando con las medidas de corrección necesarias tras la crisis financiera. Antes del verano persistían las tensiones financieras en la zona del euro, mientras que la ralentización de la economía mundial reducía la contribución potencial de las exportaciones a la recuperación. Por lo tanto, las perspectivas a corto plazo para la economía de la UE siguen siendo sombrías, aunque se prevé una vuelta gradual al crecimiento para 2013 y una consolidación adicional en 2014. Estas perspectivas complican aún más los ajustes necesarios en muchos Estados miembros de la UE. En particular, las reducidas perspectivas de crecimiento frenan la inversión y la creación de empleo y aceleran la destrucción de puestos de trabajo, dado que actualmente los márgenes para utilizar la flexibilidad en las modalidades de trabajo se han reducido. Los desafíos que debe superar la economía de la UE siguen siendo abrumadores. En particular, las economías de varios Estados miembros siguen enfrentándose a un gran proceso de desapalancamiento de los sectores público y privado. Este desapalancamiento refleja la corrección de los desequilibrios financieros acumulados tras periodos con niveles de gasto insostenibles, financiados mediante crédito, fomentados en ocasiones por burbujas en los precios de los activos del sector privado o por la falta de rigor fiscal en el sector público. Este proceso está lastrando ahora el crecimiento, ya que el gasto se reduce y los ingresos se destinan al reembolso de la deuda. No obstante, se registran indicios alentadores de que el ajuste de las economías de la UE está avanzando. La situación del mercado financiero ha mejorado tras el verano gracias a la aplicación sostenida del programa de reforma, incluidos los avances en la estructura de la UEM y las importantes decisiones estratégicas adoptadas en la zona del euro, en particular por el BCE. Las importantes esfuerzos de reforma realizados en los Estados miembros vulnerables también están dando sus frutos: el apalancamiento ha disminuido en los sectores público y privado y la competitividad está mejorando en los países que registraban diferencias de competitividad importantes, creando las condiciones para proseguir el ajuste. Las exportaciones contribuyen cada vez más a la mejora de los grandes déficit por cuenta corriente, lo que supone un buen presagio para la sostenibilidad de la corrección. Las grandes diferencias de crecimiento entre los países de la UE son también un reflejo del ajuste en marcha: un crecimiento temporalmente menor o negativo constituye con frecuencia un rasgo de ajustes profundos, que, sin embargo, despejan el camino para una convergencia y un crecimiento más sostenibles, que deberían ser visibles ya en 2014. El proceso de ajuste y desapalancamiento es inevitable y la principal tarea de los responsables políticos es gestionarlo y paliar las consecuencias económicas y sociales. El ajuste fiscal ha de proseguir conforme a una estrategia de consolidación diferenciada que propicie el crecimiento teniendo en cuenta los elevados niveles de deuda y los retos que penden sobre las finanzas públicas a largo plazo. Ahora bien, como la consolidación fiscal puede tener repercusiones negativas sobre el crecimiento a corto plazo, debe llevarse a cabo de manera favorable al crecimiento, es decir: – el ritmo de consolidación ha de ser diferente según los países, en función del margen fiscal de que dispongan para lograr el justo equilibrio entre los efectos potenciales negativos sobre el crecimiento y los riesgos para la sostenibilidad de la deuda; el Pacto de Estabilidad y crecimiento (PEC) y el papel central que en él desempeña el equilibrio presupuestario estructural ofrecen el marco apropiado para determinar el ritmo diferenciado de ajuste; – aunque la consolidación debe centrarse en el capítulo de los gastos, es preciso diseñar una combinación de ingresos y gastos globalmente propicia al crecimiento, con medidas específicas, dentro del margen presupuestario disponible, que protejan a los principales motores del crecimiento garantizando simultáneamente la eficiencia del gasto. Además, la credibilidad de la consolidación y sus efectos positivos se potenciarán si aquella se basa en un marco fiscal a medio plazo creíble y va acompañada de reformas que aborden las cuestiones de sostenibilidad a largo plazo derivadas del envejecimiento de la población. Un proceso ordenado de desapalancamiento en el sector privado requiere un sector financiero sólido y eficiente. Por lo tanto, se debe proseguir la reparación y la reestructuración del ámbito financiero, en especial del sector bancario, en vista de su importante papel en la economía de la UE, pero también deben promoverse nuevas fuentes de financiación. Un marco político microprudencial y macroprudencial coherente y eficaz es crucial para restablecer la confianza en la estabilidad del sector bancario, fomentar la sostenibilidad del flujo de capital hacia las actividades productivas y garantizar la estabilidad de la financiación de la economía. Las reformas estructurales son necesarias para facilitar el ajuste y mejorar las condiciones marco para el crecimiento. Las reformas estructurales, que mejoran la competitividad, la reactividad de los salarios y la flexibilidad de los precios, son fundamentales para mejorar las capacidades de ajuste y estimular la transferencia de recursos de los sectores en decadencia a los sectores en auge. Las reformas que promueven la creación de empleo, la inversión en innovación, las cualificaciones y el crecimiento integrador son necesarias para combatir el riesgo de histéresis y paliar las repercusiones negativas de la crisis en las condiciones sociales. Una distribución equitativa de la carga del ajuste en toda la sociedad es importante para el crecimiento continuado. En último término, sin embargo, un conjunto coherente de políticas que comprenda tanto políticas macrofinancieras como políticas estructurales resulta indispensable para garantizar la reanudación del crecimiento. Por lo tanto, es necesaria una acción política decidida en todos esos frentes para responder a la dinámica negativa y mejorar la situación económica de manera sostenible. Los países de la zona del euro están en una situación particular debido a su mayor interdependencia económica y financiera y los consiguientes efectos indirectos. Los flujos de capital privado dentro de la zona del euro se han invertido abruptamente, alejándose de los países vulnerables. El déficit de financiación externa que ello ha provocado se ha compensado mediante el suministro de liquidez por el sector oficial, lo que ha permitido evitar un ajuste desordenado. Sin embargo, a consecuencia del creciente sesgo nacional, las condiciones de financiación tanto para el sector público como para el privado han ido difiriendo cada vez más dentro de la zona del euro. Ello ha dado lugar a una combinación de políticas muy restrictiva en los Estados miembros vulnerables de la zona del euro, puesto que las condiciones de financiación restrictivas contribuyen a la necesaria consolidación fiscal. Esta situación está dificultando el ajuste, contribuyendo aún más a la divergencia de los resultados económicos entre los países de la zona del euro y socavando la estabilidad de toda la zona monetaria. La principal prioridad para la zona del euro consiste en avanzar en la senda de reforma estructural e invertir la fragmentación financiera, mejorar las condiciones de financiación en los países vulnerables y fomentar la afluencia y asignación eficiente de capital para apoyar el ajuste. Es imprescindible para el crecimiento y el ajuste. Asimismo, la necesidad de reducir los desequilibrios macroeconómicos subraya la necesidad de un ritmo diferenciado de desapalancamiento público entre los países excedentarios y deficitarios. Por último, teniendo en cuenta la política monetaria única, las reformas estructurales que aumentan la flexibilidad de los precios y salarios y facilitan la adaptación desempeñan un papel aún mayor en la zona del euro. Perseverar constantemente en las reformas reviste una importancia crucial para resolver los retos planteados. El Mecanismo Europeo de Estabilidad entró en funcionamiento el 8 de octubre de 2012 y el BCE decidió introducir las operaciones monetarias de compraventa en septiembre de 2012. Se trata de contribuciones fundamentales para abordar el reto más acuciante, a saber, estabilizar la situación financiera y restablecer la confianza. La reestructuración y el reequilibrio de las economías se materializarán a medio plazo, pues por lo general ha de transcurrir cierto tiempo antes de que las reformas estructurales tengan pleno efecto. Por último, se está desarrollando el proyecto de una genuina UEM como objetivo a largo plazo, para el que ya se están adoptando medidas concretas con el fin de mantener la dinámica de reforma. Así pues, las tensiones en el mercado financiero se han relajado un tanto recientemente, pero los mercados adolecen todavía de fragilidad y se han hecho dependientes de la continuación de las políticas de apoyo. Por lo tanto, cualquier paralización en los esfuerzos de reforma podría desencadenar la reaparición inmediata de las tensiones y echar por tierra las recientes mejoras. 1. Consolidación fiscal que favorezca el crecimiento Unas finanzas públicas sólidas y sostenibles constituyen una condición previa fundamental para la estabilidad macroeconómica y, por tanto, para el crecimiento. Este es el caso, en particular, de la zona del euro, donde la política monetaria única es incapaz de reaccionar ante las circunstancias específicas de cada país, de modo que los presupuestos nacionales deben recuperar su capacidad de asumir una función de estabilización de producirse crisis nacionales específicas. Al mismo tiempo, los Estados miembros de la zona del euro se ven afectados con mayor intensidad por los efectos indirectos de las políticas fiscales no sostenibles, principalmente a través del canal financiero, como ha puesto de manifiesto claramente la crisis actual. Ello exige una mayor responsabilidad en lo que respecta a la evolución presupuestaria a nivel nacional. Esta circunstancia se encuentra en la base de la gobernanza fiscal basada en normas prevista en el Tratado y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El respeto de ambos es esencial para el buen funcionamiento de la UEM. La consolidación fiscal tiene efectos negativos sobre el crecimiento a corto plazo, ya que la austeridad presupuestaria reduce el gasto agregado, pero produce resultados positivos a medio plazo. Durante las crisis financieras, los efectos de la política fiscal en el crecimiento pueden ser mayores de lo habitual, puesto que los denominados multiplicadores fiscales se consideran mayores que en las circunstancias económicas normales[1]. A corto plazo, la consolidación podría conllevar también efectos negativos sobre los ratios de endeudamiento/PIB si los ratios iniciales son elevados y, por lo tanto, las necesidades de consolidación son importantes. No obstante, en algunos Estados miembros no existe ninguna alternativa viable a la consolidación, pues su ausencia podría acarrear si cabe consecuencias más negativas. En presencia de niveles de endeudamiento elevados y cada vez mayores, es necesario examinar la sostenibilidad de la deuda como concepto a medio plazo. Del análisis[2] de la Comisión se desprende que, solo en hipótesis bastante poco plausibles (miopía muy acusada de los mercados, reacciones muy anómalas de las primas de riesgo), la consolidación entrañaría efectos adversos sobre la deuda a medio plazo. Además, crear las condiciones para una consolidación permanente y las expectativas correspondientes constituye un aspecto importante para evitar efectos adversos sobre la deuda, ya que las expectativas de una inversión del proceso de consolidación pueden contrarrestar sus posibles efectos positivos sobre las primas de riesgo. Al mismo tiempo, en el caso de los Estados miembros con menor acceso al mercado, la evaluación de los costes de la consolidación, incluso a corto plazo, depende del escenario alternativo considerado. Cuando la sostenibilidad fiscal corre peligro, la falta de consolidación puede conllevar mayores primas de riesgo o la pérdida total del acceso al mercado, lo que podría desencadenar un ajuste mucho más dramático, con consecuencias mucho más negativas para el crecimiento que en el caso de la consolidación y mejora de la sostenibilidad fiscal. Si bien algunos países de la UE disfrutan de un mayor margen de maniobra, los riesgos derivados de ralentizar la consolidación fiscal deben sopesarse cuidadosamente. Algunos de los Estados miembros nunca antes habían disfrutado de menores tipos de interés para la deuda pública, de modo que, aparentemente, podrían aumentar sus empréstitos sin correr el riesgo de entrar en una dinámica insostenible. No obstante, también en esos países el endeudamiento se encuentra en sus máximos en tiempo de paz. Por otra parte, en casi todos ellos se prevé que el gasto público aumente debido al envejecimiento de la población y, en algunos casos, las bajas perspectivas de crecimiento. Por consiguiente, no cabe excluir que una relajación del compromiso de aplicar políticas fiscales sostenibles entrañe un cambio en la percepción del mercado. Ello tendría graves repercusiones no solo para los países en cuestión, sino también para la capacidad de gestión de la crisis de la zona del euro en su conjunto, que se sustenta en la solvencia de esos países. Gráfico 1: Deuda y déficit de las Administraciones Públicas en los Estados miembros de la UE (previsión para 2012, % del PIB) Fuente: Servicios de la Comisión, previsiones económicas europeas, otoño de 2012 Las finanzas públicas de la UE atraviesan grandes dificultades y es preciso restablecer la estabilidad fiscal de manera permanente (gráfico 1). Las dificultades derivan de la necesidad de reducir los elevados niveles de endeudamiento en un entorno de bajas perspectivas de crecimiento, presiones sobre el gasto a largo plazo y una ya relativamente elevada presión fiscal. Por consiguiente, el principio general de consolidación fiscal que favorezca el crecimiento sigue siendo válido. La estrategia preconizada por la Comisión en el anterior Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento ha demostrado ser un éxito, incluso aunque a corto plazo no haya sido posible evitar algunas consecuencias negativas, de acuerdo con lo ya indicado, y los efectos positivos no se dejen sentir plenamente más que a medio plazo. El efecto de la consolidación sobre el crecimiento puede verse influido por su composición. Además, para garantizar el carácter permanente de la consolidación y mejorar las expectativas de sostenibilidad fiscal, la consolidación debe ir acompañada de reformas que refuercen la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo y encontrar apoyo en un marco institucional sólido. El ritmo de consolidación El ritmo de consolidación debe seguir siendo diferenciado en los distintos países según su margen de maniobra fiscal. En particular, habida cuenta de la presión persistente que ejerce el mercado sobre los países muy endeudados, los países que ya no logran acceder a los mercados financieros o están sometidos a una fuerte presión del mercado deben seguir aplicando los compromisos fiscales acordados. Los demás Estados miembros deben seguir respetando sus compromisos en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que permite a los estabilizadores automáticos funcionar según la senda acordada de ajuste fiscal estructural, al tiempo que se garantiza la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ofrece un marco flexible y eficiente para determinar el ritmo diferenciado de consolidación. Las normas del PEC permiten modular el ritmo de consolidación en función de las características particulares de los Estados miembros. En el marco de ese instrumento, se atribuyen objetivos nominales a cada uno de ellos en aras de la transparencia y la estabilización de las políticas presupuestarias. Sin embargo, en las recomendaciones del Consejo también se especifica el esfuerzo estructural necesario, que debe tomar en consideración la situación presupuestaria subyacente sin tener en cuenta los efectos cíclicos y las medidas puntuales. Si un país ha realizado el esfuerzo estructural acordado, pero no logra alcanzar sus objetivos a causa únicamente de un crecimiento inferior a las previsiones, el plazo de corrección del déficit excesivo puede prorrogarse. Esta posibilidad ya ha sido utilizada en varias ocasiones en el pasado, en último término en el caso de España y Portugal. La composición de la consolidación Aunque se debería dar prioridad a las consolidaciones basadas en el gasto, el objetivo debería ser una combinación globalmente eficiente y favorable al crecimiento de medidas centradas en los ingresos y los gastos. Como sugiere el análisis de anteriores episodios de consolidación, es más probable que las iniciativas de consolidación tengan éxito si se basan en el capítulo de los gastos. Además, dada la relativamente elevada presión fiscal en la UE, un incremento adicional de los impuestos podría ir en detrimento del crecimiento futuro, por lo que debería ser introducido con precaución. En general, para limitar los efectos negativos a corto plazo sobre el crecimiento, la composición de la consolidación debe reposar sobre una combinación juiciosa de medidas que propicien el crecimiento en el capítulo de los gastos y en el de los ingresos. La eficiencia del gasto y la calidad de las finanzas públicas, en general, es cada vez más importante a la vista de los retos a largo plazo para las finanzas públicas. La presión sobre el gasto público persistirá probablemente más allá del ajuste presupuestario actual, habida cuenta de los volúmenes de deuda excepcionalmente elevados y de la incidencia del envejecimiento de la población a largo plazo. Así pues, resulta cada vez más importante reexaminar la eficiencia de los gastos para conciliar la necesidad de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y el suministro de un nivel satisfactorio de servicios públicos. Las buenas prácticas internacionales muestran que en muchos países de la UE existe un margen considerable para ahorrar recursos públicos sin modificar el nivel de los servicios proporcionados. La continuación de las reformas en el sector público y la introducción de buenas prácticas en materia de presupuestación por resultados podrían contribuir a aumentar la eficiencia del gasto público. Las distintas reformas de las administraciones públicas basadas en reconsideraciones de los gastos y en la elaboración de presupuestos por resultados tienen un importante efecto simbiótico en términos de objetivos y calendarios. Mientras que la presupuestación por resultados fomenta un enfoque holístico y requiere una visión a largo plazo tanto, para su introducción como para la obtención de resultados, las reformas de las administraciones públicas pueden generar resultados rápidos y significativos en términos de eficiencia del gasto público y ahorro, siempre que se preparen sobre la base de exámenes rigurosos de los gastos y formen parte de estrategias a más largo plazo. Sería provechoso que las reformas de las administraciones públicas se centrarán en reducir el gasto en aquellos ámbitos en que los indicadores —en particular las comparaciones entre países y dentro de los países— sugieran el mayor potencial de ahorro (véase también la sección 3). Otras medidas pertinentes para la eficiencia del gasto pueden reflejar la diversidad de los objetivos socioeconómicos de las diferentes partidas de gasto, incluidos los aspectos relativos a la distribución, por ejemplo la mejora del diseño y los objetivos de las transferencias sociales, las ayudas estatales y otras subvenciones, la identificación de los proyectos de inversión pública más productivos o la mejora de la eficiencia del suministro de bienes y servicios públicos. No obstante, cualquiera que sea el instrumento elegido para aumentar la eficiencia del gasto, debe ir acompañado de una gestión de los resultados en todos los niveles de la administración pública. Las reducciones de gastos deben evitar las partidas que tienen un impacto positivo sobre el crecimiento y el potencial de crecimiento. Cuando se prevén recortes, deben reducirse al mínimo en los ámbitos relacionados con el desarrollo del capital humano y los avances tecnológicos. La situación es menos clara por lo que respecta a las inversiones públicas en activos fijos. Estas inversiones contribuyen al potencial de crecimiento únicamente cuando las nuevas infraestructuras favorecen la inversión privada, sobre todo las inversiones en los sectores de los transportes, las comunicaciones y algunos servicios públicos básicos. En segundo lugar, las inversiones públicas en activos fijos son positivas únicamente hasta cierto punto y, en el caso de los Estados miembros con un nivel satisfactorio de infraestructuras, se debe prestar atención más bien a su mantenimiento y posible mejora. En el capítulo de ingresos de los presupuestos, a pesar de las recientes reformas, muchos Estados miembros todavía han de superar importantes retos de política fiscal. En algunos Estados miembros de la UE, las medidas basadas en los ingresos resultarían beneficiosas, aunque en diversos grados, para consolidar las finanzas públicas y garantizar su sostenibilidad. No obstante, tales medidas deben tratar de mejorar la eficiencia de los sistemas fiscales, garantizando al mismo tiempo un reparto equitativo de la carga de la consolidación entre todos los sectores de la sociedad. Los ingresos adicionales procederían, preferiblemente, de la ampliación de las bases impositivas, más que del incremento de los tipos o la creación de nuevos impuestos. En este sentido, podría ser necesario revisar activamente los gastos fiscales y otras deficiencias de la imposición de las rentas de las personas físicas y empresas, al tiempo que se reduce el ámbito de aplicación de las exenciones o los tipos reducidos del IVA o se aumentan estos últimos para aproximarlos al tipo normal. También podrían revisarse las exenciones de impuestos especiales para aumentar la recaudación y contribuir eficazmente a otras políticas públicas (políticas de salud y medio ambiente, por ejemplo). La mejora de la gobernanza fiscal también podría complementar provechosamente las medidas de incremento de la recaudación. Algunas medidas para luchar contra la evasión fiscal, como la supresión del secreto bancario, parecen haber generado ingresos adicionales significativos ya a corto plazo. No obstante, el aumento de ingresos derivado de la mejora de la gobernanza fiscal es a menudo difícil de evaluar ex ante y no debe, por tanto, ser sobrestimado en el contexto de una política fiscal prudente, sobre todo a corto plazo. Mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias podría adoptar diversas formas, como reducir la economía sumergida, luchar contra la evasión y el fraude del IVA potenciales, o fomentar la eficiencia de la administración tributaria. Mejorar la administración fiscal es un reto que han de superar muchos Estados miembros para obtener ingresos adicionales, reducir el elevado coste de los ingresos netos recaudados y aligerar la pesada carga administrativa que pesa sobre las pequeñas y medianas empresas. En lo que se refiere a aumentar el potencial de crecimiento y empleo de las economías europeas, cabría considerar reformas sin incidencia sobre la recaudación. Es el caso en particular de los Estados miembros que deben desplazar la imposición que grava el trabajo hacia tributos que conllevan una menor distorsión (impuestos sobre el consumo, impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles, impuestos ambientales) y que disponen de margen para hacerlo. Podría existir margen para tal transferencia fiscal cuando, en la estructura fiscal, los impuestos directos y las cotizaciones a la seguridad social tienen gran peso, mientras que el de los impuestos indirectos es reducido. Una reforma sin incidencia sobre la recaudación podría también conllevar una reducción de los elevados tipos impositivos sobre las sociedades. La elaboración de la estrategia de consolidación y reforma fiscal debería tener en cuenta otras cuestiones relacionadas con la concepción de los impuestos específicos. En primer lugar, la fiscalidad de las empresas favorece con frecuencia la financiación mediante deuda frente a la financiación mediante capital. En segundo lugar, la fiscalidad de la vivienda está excesivamente basada en los impuestos sobre las transacciones en vez de los impuestos recurrentes sobre los bienes inmuebles, mientras que la posibilidad de deducir los intereses hipotecarios genera un sesgo en favor del endeudamiento y puede estimular en exceso la inversión en vivienda. Por último, los impuestos ambientales podrían desempeñar un papel importante en la consecución de los objetivos medioambientales acordados y con el tiempo deberían proporcionar incentivos adecuados para reducir las emisiones nocivas, en particular de gases de efecto invernadero. Las reformas fiscales deberán reflejar consideraciones de eficiencia económica y justicia social, en función de las preferencias colectivas. Los efectos distributivos habrán de tenerse en cuenta a la hora de diseñar las reformas fiscales. Garantizar la sostenibilidad a largo plazo Las dificultades que plantea el envejecimiento de la población para las finanzas públicas refuerza la necesidad de proceder a su consolidación. El informe de 2012 sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas[3] muestra que el endeudamiento en la UE permanecerá estable hasta 2020, gracias a los recientes esfuerzos de consolidación fiscal y al avance de las reformas, que prácticamente permitirán estabilizar los gastos vinculados al envejecimiento demográfico. Sin embargo, a partir de 2021, los costes vinculados al envejecimiento se dejarán sentir en mayor medida y la deuda comenzará a subir en la UE, aproximándose al 90 % del PIB para 2030. Esta dinámica solo puede invertirse mediante los esfuerzos constantes de los Estados miembros. Si se mejora anualmente el saldo estructural en un 0,5 % del PIB hasta la consecución del objetivo a medio plazo (y el mantenimiento a largo plazo), de conformidad con el PEC, el nivel de deuda se reduciría hasta situarse en torno al 60 % del PIB para 2030. Aunque algunos países ya están abordando la presión que el envejecimiento demográfico ejerce sobre el gasto, todavía queda mucho por hacer, más allá de la ejecución de los proyectos actuales. Durante la última década, muchos Estados miembros han realizado grandes esfuerzos para impulsar la reforma de los regímenes de pensiones, con incidencia presupuestaria positiva significativa. A largo plazo, no obstante, todavía cabe esperar un aumento adicional de los gastos de pensiones públicas a nivel agregado de la UE[4] (+ 1,5 puntos porcentuales del PIB de aquí a 2060). Ello requiere mayores esfuerzos para reformar los regímenes de pensiones, especialmente en los países en donde se prevé que los incrementos del gasto en pensiones sea muy superior a la media de la UE y donde el proceso de reforma todavía no ha comenzado verdaderamente. En 2012 se recomendó a la mayoría de los Estados miembros que adaptaran su política de pensiones. Aunque en varios países se han logrado avances notables, en particular mediante la restricción del acceso a la jubilación anticipada y la armonización de la edad de jubilación de hombres y mujeres, en otros Estados miembros se debe intensificar o activar el plan de la reforma. Vincular la edad de jubilación a la esperanza de vida ayudaría a estabilizar el equilibrio entre los años de vida laboral y los años de jubilación. Para evitar las negociaciones difíciles y recurrentes sería preferible que este vínculo se basara en normas automáticas. Esta medida puede reducir eficazmente el riesgo vinculado a la longevidad y aborda simultáneamente los problemas relativos a la sostenibilidad y la adecuación, ofreciendo incentivos para prolongar la vida activa y obtener así derechos de pensión más elevados. Para contribuir eficazmente a elevar la edad de jubilación efectiva, las reformas de los sistemas de pensiones deben sustentarse en políticas que desarrollen las oportunidades de empleo de los trabajadores de mayor edad y fomenten el envejecimiento activo y saludable, complementadas con políticas fiscales y de prestaciones que estimulen a seguir trabajando más tiempo y den acceso a la formación permanente. Gráfico 2. Evolución presupuestaria, zona del euro Fuente: Servicios de la Comisión Los Estados miembros se han mostrado firmemente decididos a proseguir la consolidación fiscal y reducir los déficit de forma significativa. Según las previsiones de otoño de 2012 de la Comisión, se espera que el déficit medio de las administraciones públicas en la UE disminuya en 0,8 puntos porcentuales en 2012 hasta situarse en el 3,6 % del PIB. Para la zona del euro, el panorama es bastante similar y el déficit debería reducirse hasta el 3,3 % del PIB. Si prosigue la consolidación fiscal en 2013, se prevé que el déficit de las administraciones públicas en la zona del euro disminuya hasta situarse por debajo del 3 % del PIB por primera vez desde 2008 (gráfico 2). En la mayoría de los Estados miembros, cabe considerar que la composición de la consolidación es globalmente favorable al crecimiento y logra en líneas generales un equilibrio entre el capítulo de los ingresos y el de los gastos. Entre 2007 y 2012 las principales reducciones del gasto se han registrado en las partidas de inversión, el consumo intermedio y la masa salarial del sector público. Al mismo tiempo en general ha aumentado el porcentaje de las transferencias sociales, sobre todo en los países más afectados por la crisis económica. La consolidación fiscal parece haber sido incluso más importante en términos estructurales que en términos nominales. Se prevé que los ajustes estructurales para 2012 superen un punto porcentual tanto en la UE como en la zona del euro. Para lograr ese resultado, en promedio los Estados miembros se han ceñido a sus objetivos nominales, aplicando medidas correctoras a lo largo del año en un contexto de deterioro de la situación macroeconómica. Se prevé que en 2013 se mantenga la trayectoria de saneamiento, dado que los Estados miembros o bien tienen que aplicar las medidas fiscales requeridas en virtud de su procedimiento de déficit excesivo (PDE) o bien tienen todavía que converger hacia sus objetivos a medio plazo. Se espera que este proceso reduzca el déficit estructural en la UE en más de 0,5 puntos porcentuales en 2013. La gobernanza fiscal y las instituciones presupuestarias Son indispensables marcos presupuestarios nacionales sólidos para tomar decisiones fiscales bien fundadas. Con arreglo a los Tratados, las decisiones presupuestarias finales siguen correspondiendo a las autoridades nacionales. Por lo tanto, es fundamental que los Estados miembros tomen medidas a nivel nacional para aumentar la predictibilidad y credibilidad de sus compromisos en pro de una política fiscal prudente. La Directiva relativa a los marcos presupuestarios nacionales y el Tratado de Estabilidad, Convergencia y Gobernanza (TECG) mejoran considerablemente dichos marcos presupuestarios nacionales . La adecuada transposición de la Directiva antes de finales de 2013 debería garantizar la instauración de marcos presupuestarios sólidos en todos los Estados miembros de la UE, con estadísticas completas y oportunas, planificación a medio plazo, previsiones realistas y fiables y la definición de normas fiscales nacionales que promuevan el cumplimiento de las obligaciones presupuestarias según el Tratado. Además, en virtud del TECG, veinticinco Estados miembros se han comprometido a consagrar en legislación nacional vinculante el objetivo de un presupuesto equilibrado o en superávit, con lo que se asienta un principio básico del Pacto de Estabilidad y Crecimiento como elemento central de los marcos nacionales. El cumplimiento se debería mejorar mediante mecanismos nacionales de corrección automática, que se establecerán sobre la base de principios comunes y activarán en circunstancias claramente definidas. Se ha reforzado la gobernanza fiscal a nivel europeo y la Comisión ha presentado mejoras adicionales a los colegisladores. El denominado six-pack[5] ha reforzado la dimensión preventiva de la supervisión fiscal de la UE y la capacidad de detectar y corregir los desequilibrios fiscales en una fase temprana. Ha introducido nuevas herramientas, como una referencia para el gasto y una norma cuantitativa sobre la deuda. Las políticas fiscales de los Estados miembros que comparten la misma moneda tienen mayores efectos presupuestarios indirectos, de manera que se han endurecido las sanciones financieras para los Estados miembros de la zona del euro que incumplan las normas, aunque ahora dichas sanciones se aplicarán antes y de manera más gradual. Mediante los dos reglamentos que componen el denominado two-pack, la Comisión ha propuesto introducir nuevas mejoras en la supervisión fiscal de los Estados miembros de la zona del euro. El Reglamento sobre la supervisión reforzada racionaliza e intensifica la supervisión fiscal de la que son objeto los Estados miembros que atraviesan o corren el riesgo de atravesar dificultades financieras, mientras que el Reglamento sobre el refuerzo de la supervisión de las políticas presupuestarias prevé un seguimiento más atento de los Estados miembros objeto de un procedimiento de déficit excesivo para asegurar su oportuna corrección. Asimismo, refuerza las medidas preventivas a nivel de la UE sentando los pilares básicos para la genuina coordinación de las políticas presupuestarias en la UEM, por ejemplo, un calendario presupuestario común y la presentación coordinada de los proyectos presupuestarios nacionales anuales a la Comisión antes de su aprobación parlamentaria. 2. Restaurar la estabilidad financiera A lo largo del pasado año se han mantenido las tensiones financieras en los mercados financieros de la UE, pero recientemente se han observado indicios de mejora. Los bucles negativos de retroalimentación entre las emisiones soberanas de la zona del euro, las entidades bancarias y el crecimiento han seguido alimentando la presión financiera y minando la confianza. Las medidas drásticas tomadas por los responsables políticos nacionales y de la UE han propiciado recientemente algunas mejoras, pero los diferenciales de rentabilidad de la deuda soberana en los países vulnerables siguen siendo elevados y volátiles. Al mismo tiempo, otros países de la UE se han beneficiado de una gran afluencia de capital privado y registrado tipos de interés históricamente bajos, o incluso negativos, para la deuda pública. Los estrechos vínculos existentes entre los mercados de deuda soberana y el sector bancario de la UE siguen constituyendo importantes riesgos para la estabilidad financiera de la UE, especialmente de la zona del euro. En el sector bancario de la UE han persistido los problemas de liquidez y de financiación estructural. Algunos bancos han seguido experimentando dificultades para conseguir financiación en el mercado, especialmente en los Estados miembros vulnerables. Las rebajas de las calificaciones de la deuda soberana han reducido las garantías disponibles para las operaciones de los bancos con el Eurosistema y desencadenado rebajas de la propia calificación crediticia de las entidades bancarias, con el consiguiente aumento de sus costes de financiación. En el primer semestre de 2012, las dificultades de financiación en los Estados miembros vulnerables de la zona del euro se han visto agravadas por la retirada de depósitos, depósitos que afluían hacia los Estados miembros mejor calificados. La financiación interna de los bancos también ha sido objeto de presiones debido a las débiles perspectivas de crecimiento y, por consiguiente, al inferior potencial de beneficios. Para remediar tales dificultades de financiación, las entidades bancarias han priorizado la concesión de créditos a los prestatarios más seguros y la emisión de bonos garantizados, lo que se ha traducido en un aumento del importe de los activos sujetos a cargas en su balance. Esta evolución constituye una nueva fuente de preocupación. Gráfico 3. Préstamos bancarios a hogares y sociedades no financieras, zona del euro Fuente: Servicios de la Comisión La falta de financiación en los mercados y el aumento de los riesgos de crédito vinculado a la atonía del crecimiento reducen la capacidad de los bancos para conceder préstamos a la economía real. Las dificultades de financiación son especialmente intensas para las pequeñas y medianas empresas, que constituyen la espina dorsal de la economía de la UE y proporcionan la mayor parte de los empleos. Estas dificultades son mayores en los países vulnerables, en los que las entidades bancarias en dificultades han ido reduciendo sus préstamos, aunque las débiles perspectivas de crecimiento y la necesidad de reducir la deuda de las empresas y los hogares también frenan la demanda de crédito (gráfico 3). No obstante, mientras que los bancos han continuado el necesario proceso de ajuste de sus balances, no se han registrado señales de desapalancamiento desordenado o excesivo. Los flujos de capital procedentes de fuentes públicas, que han mitigado la retirada de capital privado, así como la campaña coordinada de recapitalización impulsada por la Autoridad Bancaria Europea, han desempeñado un papel clave a este respecto. Ahora bien, la necesidad de desapalancamiento ha variado de un país a otro y el ajuste de los balances bancarios es más rápido en los países vulnerables que en ningún otro. Teniendo en cuenta estos factores, la estabilización del crédito bancario al sector privado en el conjunto de la zona del euro en 2012 es una señal alentadora y la última encuesta del BCE sobre las actividades de préstamo muestra un apaciguamiento parcial de las tensiones de financiación. La reaparición de los riesgos soberanos ha invertido el proceso de integración financiera de la zona del euro. La introducción del euro, así como la evaluación del riesgo de crédito a escala mundial antes del estallido de la crisis, han propiciado la integración de los mercados financieros en los países de la zona del euro y facilitado los flujos de crédito entre estos. El estallido de las burbujas de activos en algunos países y la erupción de la crisis de la deuda soberana provocó una disminución considerable de los flujos transfronterizos y un repliegue de los capitales tras las fronteras nacionales. En concreto, los flujos de capital privado que habían venido circulando esta última década del norte al sur de la zona del euro han disminuido drásticamente, ya que los bancos han ido reduciendo su exposición transfronteriza a los sectores público y privado en los países vulnerables. El déficit de financiación exterior correspondiente se ha compensado mediante liquidez extraída del Eurosistema y, posteriormente, mediante préstamos concedidos por la UE y el FMI en el marco de programas de asistencia financiera. También se ha acentuado el sesgo en favor de las emisiones nacionales en las carteras de deuda soberana, lo que ha reforzado el círculo vicioso existente entre la fragilidad de las emisiones de deuda soberana y las dificultades de las entidades bancarias. Las condiciones de financiación varían de un país a otro de la zona del euro. El aumento de las primas de riesgo en los préstamos transfronterizos ha provocado un incremento de la fragmentación financiera, con el consiguiente aumento de las disparidades de los tipos de interés sobre los préstamos a las empresas y los hogares en los países de la zona del euro. En los países vulnerables, el sector privado se enfrenta a tipos de interés mucho más elevados que en los demás Estados miembros, en particular en aquellos que se consideran «países refugio» (gráficos 4 y 5). Gráfico 4: Tipos de interés de los préstamos a empresas || Gráfico 5: Préstamos a empresas || Nota: Nuevas empresas, plazo de vencimiento de hasta 1 año Fuente: Servicios de la Comisión || Nota: Índice de existencias nacionales, tasa de crecimiento interanual Fuente: Servicios de la Comisión El mal funcionamiento de los mercados de crédito en la zona del euro constituye un problema grave para el funcionamiento de la unión monetaria. La adaptación y la reestructuración en curso en los Estados miembros de la zona del euro vulnerables pesan en gran medida sobre el crecimiento. Su proceso de ajuste depende de la restauración de las condiciones crediticias normales por el sistema bancario, que actualmente no cumple su adecuada función de intermediación en el mercado único. La supervisión microprudencial y macroprudencial transfronteriza debería contribuir a que el sistema bancario integrado recupere su función de intermediario financiero. Restaurar las condiciones normales de concesión de préstamos en la economía exige abordar las causas profundas de las dificultades de los bancos. La UE ha tomado medidas audaces para romper el círculo vicioso entre las entidades bancarias en dificultades y las emisiones sob