Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo sobre requisitos de seguridad y certificación de la competencia profesional de los tripulantes de cabina en la aviación civil»

(98/C 214/10)

El 11 de septiembre de 1997, de conformidad con el apartado 2 del artículo 84 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de abril de 1998 (ponente: Sr. Schwerin).

En su 354° Pleno (sesión del 29 de abril de 1998), el Comité Económico y Social ha aprobado por 102 votos a favor, 6 en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La aprobación del tercer paquete de medidas de aviación () por el Consejo de Ministros de Transporte, el 23 de julio de 1992, supuso la fase final del proceso de liberalización del sector del transporte aéreo en el contexto de la realización del mercado único.

1.2. Según la Comisión, la liberalización del transporte aéreo debe ir acompañada de medidas complementarias de orden técnico y social y en materia de seguridad, para garantizar un marco uniforme de competencia. Ello permitirá mantener unas normas elevadas de seguridad y limitar las consecuencias socialmente regresivas.

1.3. Para alcanzar dichos objetivos deberían adoptarse normas comunes sobre la aptitud técnica de los operadores aéreos, a fin de cumplir lo dispuesto en el Anexo 6 del Convenio de Chicago. Las Autoridades aeronáuticas conjuntas (JAA) han desarrollado unos requisitos técnicos denominados JAR-OPS (Joint aviation requirements-operations), que fueron aprobados el 28 de marzo de 1995 y que podrían incorporarse al Derecho comunitario para armonizar dichos requisitos en la Comunidad.

Dichos requisitos incluyen, entre otros aspectos, normas de formación para los tripulantes de cabina. De conformidad con ellos, todo operador debe garantizar que esta categoría de personal será capaz de desempeñar una serie de funciones relacionadas con la seguridad, es decir, procedimientos de emergencia en caso de accidente, de declaración de un incendio a bordo de una aeronave, de despresurización de la cabina y de problemas médicos entre los pasajeros. Disponen también que los tripulantes de cabina deberán pasar determinados reconocimientos médicos para garantizar que son aptos para realizar su labor.

1.4. En marzo de 1995 se celebró una reunión de expertos gubernamentales. Llegaron a la conclusión de que no hay razones de seguridad que justifiquen un sistema de licencias. Algunos expertos, incluso, sugirieron que las normas comunes de formación en materia de seguridad deberían ser mínimas, ya que gran parte de la formación necesaria es específica de cada compañía aérea e incluso del tipo de aeronave. El acuerdo general fue mantener el enfoque OACI/JAA para desarrollar unas normas comunes, como se hace en JAR-OPS, y dejar que cada Estado miembro decida su propio sistema de aplicación.

Simultáneamente a esta reunión de expertos nacionales, la Comisión, a través del Comité Conjunto de Aviación, recabó la opinión de los interlocutores sociales, los cuales tras largas negociaciones no pudieron llegar a un acuerdo. Las organizaciones de empresarios apoyan resueltamente el enfoque OACI/JAA, pero pueden aceptar disposiciones comunes para armonizar la formación en materia de seguridad. Los sindicatos, por su parte, consideran que para garantizar un nivel elevado de seguridad y facilitar la movilidad del personal dentro de un mercado único de la aviación es necesario un sistema de licencias.

2. Contenido de la propuesta de la Comisión

2.1. La propuesta de la Comisión contiene una serie de requisitos para los tripulantes de cabina, que se refieren a los siguientes aspectos:

- edad mínima: 18 años;

- reconocimientos médicos periódicos;

- formación inicial, de transición y permanente;

- comprobación y certificación de la competencia profesional;

- reconocimiento mutuo de los certificados expedidos por los Estados miembros.

2.2. A la vista de las opiniones recibidas y tras un minucioso estudio del último manual de formación de la OACI y de las prácticas actuales en los Estados miembros y en la industria, la Comisión ha llegado a las conclusiones siguientes que, en su opinión, permiten evaluar de manera equitativa y neutra la aptitud de los tripulantes de cabina y facilitarán la movilidad de esta categoría de personal.

Las normas comunes de formación en materia de seguridad, tal como se establecen en JAR-OPS (subparte 0), salen bien paradas de la comparación con las normas recomendadas internacionalmente y con las mejores prácticas de formación de la industria. Son adecuadas para garantizar un alto nivel de seguridad.

Sin embargo, según la Comisión, las disposiciones de las JAA no son suficientemente claras en lo que se refiere a las condiciones que deben cumplir los operadores aéreos, o cualquier otro organismo encargado de la formación, para ser reconocidas satisfactorias para la formación de los tripulantes de cabina respecto de las normas citadas. Por estas razones, no se puede contar sólo con la certificación de los operadores aéreos para garantizar que los tripulantes de cabina reciben la formación adecuada al cumplimiento de sus funciones en materia de seguridad. Por tanto, para mantener unas normas elevadas de seguridad se considera necesario garantizar que las entidades de formación -sean éstas de la empresa o de otro tipo-, el programa y los servicios de formación estén debidamente aprobados y tengan reconocimiento oficial. La definición de los requisitos de aprobación y reconocimiento quedarían en manos de los propios Estados miembros.

2.3. La Comisión propone que se expida algún tipo de certificado (reconocimiento) para confirmar que se ha facilitado la formación adecuada y que se han alcanzado las normas necesarias. La expresión «certificación de competencia profesional» se ha elegido cuidadosamente, por indicar un concepto al que las prácticas nacionales existentes en la actualidad, sean éstas licencias, certificación por la compañía o aprobación de las autoridades, pueden adaptarse y en el que se respeta plenamente el principio de proporcionalidad.

2.4. Para mantener las normas de aptitud también es necesario exigir que los tripulantes de cabina pasen reconocimientos médicos regulares, aunque los detalles de los requisitos médicos podrían dejarse en manos de las autoridades nacionales. Por lo tanto, se propone que las autoridades aeronáuticas nacionales de cada país fijen los criterios de demostración y mantenimiento de la aptitud médica.

2.5. La Comisión considera que las disposiciones de la propuesta de Directiva respetan las diversas tradiciones de los Estados miembros, al tiempo que se establecen normas y requisitos uniformes.

Por las razones citadas, la Comisión llega a la conclusión de que su propuesta es coherente con el principio de subsidiariedad.

2.6. Dado que el contenido de la propuesta de la Comisión coincide básicamente con los requisitos expresados en las disposiciones de las JAR-OPS, la Comisión considera que los Estados miembros pueden incorporar a su legislación nacional las disposiciones de la propuesta de Directiva antes del 1 de abril de 1998.

3. Observaciones del Comité

3.1. El Comité Económico y Social acoge positivamente la iniciativa de la Comisión de establecer unas normas de seguridad uniformes en la formación de los tripulantes de cabina en la aviación civil.

El actual debate sobre la propuesta presentada por la Comisión se refiere a dos posibles variantes en la aplicación.

3.1.1. Por una parte se propone, en el marco del procedimiento OACI/JAA, incorporar los requisitos JAR-OPS. Ello implica que serán exclusivamente las autoridades nacionales de aviación civil quienes tomen tan importantes decisiones, sin participación directa de instituciones elegidas democráticamente. En cuanto al contenido, el enfoque OACI/JAA no es, en aspectos que también son importantes para la seguridad, tan avanzado como la propuesta de la Comisión (2a variante). Así, por ejemplo, no existen reconocimientos médicos periódicos, ni comprobación y certificación de la competencia profesional, ni tampoco reconocimiento mutuo. Además, se mantendría la situación existente en algunos Estados miembros, en los que la formación de los auxiliares de vuelo queda totalmente en manos de los operadores aéreos, sin que exista reconocimiento ni certificación oficial.

3.1.2. Por otra parte, en la propuesta de la Comisión (2a variante) se prevé la participación responsable de las instituciones políticas y sobre todo se regulan, previendo la realización de controles, las mencionadas lagunas de contenido de la 1a variante con miras a reforzar la seguridad de pasajeros y empleados. El Comité apoya expresamente las reglamentaciones propuestas en los artículos 5, 6 y 7, desde la formación inicial hasta la certificación de la competencia profesional. El Comité expresa también su apoyo a la propuesta de la Comisión de establecer unas normas elevadas de seguridad dentro de un mercado único de la aviación a través de las sanciones adecuadas por parte de los Estados miembros en los casos en que no se cumpla la Directiva.

3.2. La Directiva sobre requisitos de seguridad y certificación de la competencia profesional de los tripulantes de cabina en la aviación civil también supone un elemento fundamental para conseguir un marco de competencia uniforme. En su virtud se garantiza que los operadores aéreos que ya han alcanzado un alto nivel de normas de seguridad para sus tripulantes de cabina no se verán perjudicados en su competitividad. Igualmente, supone un modo positivo de hacer presión sobre los operadores aéreos, que hasta ahora se han beneficiado, en lo que a competitividad se refiere, de unos requisitos mínimos en materia de seguridad para sus tripulantes de cabina.

3.3. El Comité Económico y Social está firmemente convencido de la necesidad de que la Comisión defina con mayor precisión el concepto de «tripulante de cabina» en el apartado 1 del artículo 1 («Ámbito de aplicación»). Todo tripulante de cabina tiene que estar en condiciones de asumir funciones de seguridad en caso de emergencia, dado que en este tipo de situaciones los pasajeros no establecerán la distinción entre quién está capacitado para prestar ayuda y quién no lo está. En opinión del Comité, tripulantes de cabina son todas las personas a bordo destinadas al servicio de la cabina. Por ello, la Directiva objeto de examen debe aplicarse sin excepción a todo el personal de cabina.

3.3.1. La posibilidad de comunicación a bordo debe garantizarse no sólo -como se expone en la letra «f» del Anexo I («Formación inicial»)- entre los componentes de la tripulación, sino también entre los pasajeros y el servicio de cabina. Lo expuesto en las letras «e» («Asistencia a los pasajeros») y «g» («Disciplina y responsabilidades») la hacen también particularmente necesaria. Por tanto, el Comité considera conveniente que se prevean los conocimientos de una lengua extranjera como requisito apropiado con vistas a la admisión a la formación inicial.

3.3.2. El Comité se pregunta si la edad mínima (apartado 1 del artículo 4 de la Directiva) de los trabajadores del sector de la aviación civil que ejerzan la función de mando o desempeñen funciones superiores en el servicio de la cabina no debe fijarse, como en otros sectores del transporte de pasajeros, en 21 años. A juicio del Comité, los tripulantes autorizados para impartir órdenes, que tienen una gran responsabilidad sobre todo en situaciones de emergencia, deben disponer de cierta experiencia de vida y también de experiencias prácticas en el servicio en cabina.

3.4. El Comité suscribe los objetivos de la Comisión, cuya principal preocupación al aplicarse esta propuesta de Directiva reside en la seguridad de los pasajeros. Por ello, el Comité Económico y Social apoya expresamente las propuestas que la Comisión presenta en los anexos I, II y III sobre formación inicial, formación de transición y específica y formación permanente.

3.5. El Comité no comparte las objeciones de que la diversa configuración de las cabinas y las distintas condiciones de explotación de las empresas limitan la deseada movilidad o incluso pueden repercutir negativamente en los requisitos de seguridad.

3.5.1. El Comité, por tanto, recomienda el procedimiento de certificación previsto en el apartado 3 del artículo 7. Naturalmente, en caso de cambio a otro operador aéreo, el reconocimiento mutuo de los certificados de competencia profesional propuesto en el artículo 8 deberá estar supeditado, de conformidad con el artículo 7, a la indispensable formación de transición y específica y a los correspondientes controles, que así pasarán a formar parte de la competencia personal.

3.5.2. Los operadores aéreos pueden renunciar motu propio a las actuales reservas relativas al procedimiento de reconocimiento mutuo previsto en el artículo 8, ya que, en caso de cambio solicitado por el trabajador, tienen -a través de un procedimiento de contratación cualificado- todas las posibilidades de realizar un control en lo que se refiere a la formación en materia de seguridad, la aptitud médica y la competencia profesional para trabajar en distintos tipos y variantes de aeronaves. La mera posesión del certificado previsto en el apartado 3 del artículo 7 no da derecho a una contratación.

3.6. La Comisión debería elaborar, con la entrada en vigor de la Directiva, una clara reglamentación transitoria para garantizar la seguridad jurídica de las actuales tripulaciones de cabina, e igualmente de aquellos tripulantes de cabina que no estén destinados en ese momento. La formación permanente prevista en el anexo III, de carácter anual, ofrece en este sentido una posibilidad. En el marco de este programa de formación podrán realizarse las pruebas necesarias y expedirse los certificados de competencia de acuerdo con el apartado 3 del artículo 7.

3.7. Así se conseguirá una máxima seguridad en la cabina. Ello redundará en beneficio del consumidor, del operador aéreo, y, muy en particular, supondrá una protección para los empleados a bordo, de conformidad con la Directiva 89/391/CEE, de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. En definitiva, no se trata sólo de la aplicación de los artículos relativos a las normas sobre competencia (artículos 84-86 del Tratado CE), sino también de la protección de los pasajeros y del progreso social en el sentido del artículo 118 A del Tratado CE.

3.8. La aplicación de esta Directiva supondrá un aumento del gasto administrativo para los Estados miembros y los operadores aéreos, beneficiados hasta ahora, en lo que a competitividad se refiere, por los bajos niveles de seguridad. Los Estados miembros y los operadores aéreos que ya hayan adaptado voluntariamente sus normas de seguridad al nivel de la propuesta de la Comisión tendrán que realizar gastos administrativos sustancialmente menores. Por todos los motivos expuestos, el Comité expresa su firme convicción de que lo prioritario es la mejora de la seguridad para todos los afectados, porque las exigencias en este sector han aumentado constantemente. Por otra parte, no obstante, la mejora de las normas de seguridad refuerza también la posición competitiva de la aviación civil europea en un mercado mundial del transporte aéreo.

3.9. El Comité pide a la Comisión que adapte la fecha de transposición para las legislaciones nacionales a la realidad del momento. La fecha del 1 de abril de 1998 para la transposición nacional de la propuesta de Directiva por parte de los Estados miembros no es posible, dado el estado del debate en el Consejo.

3.10. El Comité apela al Consejo para que examine rápidamente la propuesta de Directiva y adopte una decisión acorde con la propuesta de la Comisión. La seguridad del tráfico aéreo, al igual que la seguridad de los pasajeros y también la de los empleados, debe tener prioridad frente a los intereses particulares.

3.11. La participación de las organizaciones elegidas democráticamente es importante para la realización y la aceptación de un mercado interior uniforme. Por ello, y teniendo en cuenta las observaciones hechas en el punto 3.1, la propuesta de Directiva debe preferirse al procedimiento JAA. La Comisión ha respondido a esta exigencia.

Bruselas, el 29 de abril de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Reglamentos (CEE) 2407/92 y 2409/92 de 23 de julio de 1992; DO L 240 de 24.8.1992.