Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Impacto y efectividad del Mercado Único»

(97/C 206/14)

El 21 de abril de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Pasotti).

En su 345° Pleno (sesión del 23 de abril de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 59 votos a favor, 8 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El documento de la Comisión es el resultado de un extensísimo estudio sobre el funcionamiento del mercado único. El Anexo 1 (Fuentes de información de la Comunicación de la Comisión) da una idea de la amplitud de este trabajo.

El documento de la Comisión valora los diferentes aspectos del programa del mercado único (PMU) y realiza una evaluación «política» del trayecto recorrido hasta ahora.

Como en todas las síntesis -y más aún en este caso, debido al punto de vista adoptado en la Comunicación- se hace referencia a los principales resultados de análisis teóricos. El Comité confía en que se dé la más amplia difusión a los análisis anteriores, sobre todo, con el fin de clarificar los capítulos más «técnicos» del documento.

1.2. En el Resumen, la Comisión ha considerado oportuno presentar un compendio de los resultados del programa del mercado único. El Comité concede suma importancia a todos los esfuerzos dirigidos a crear entre los ciudadanos de Europa un sólido consenso de cara al mercado único. Es de lamentar que junto con las cifras de los efectos económicos del mercado único en términos de crecimiento, creación de puestos de trabajo e inflación la Comisión no haya presentado pruebas que lo demuestren, hecho que reducirá probablemente el impacto político del documento.

1.3. En particular, en lo relativo al desempleo, las cifras muestran la gravedad persistente del problema. No obstante, conviene recordar que en el Pacto de Confianza - «Acción por el empleo en Europa», presentado por la Comisión, el mercado único se plantea como una condición necesaria pero no suficiente para estimular la creación de nuevos puestos de trabajo y alcanzar un crecimiento sostenido. Aunque el empleo puede considerarse como un objetivo fundamental del proceso de integración europeo, debido a la complejidad de su relación con el programa del mercado único no debe deducirse una rígida relación causal, sobre todo, porque esto ocultaría la necesidad de crear una complementariedad entre el programa del mercado único y las demás políticas de la UE.

2. El planteamiento del Comité

2.1. La contribución del Comité al trabajo de la Comisión sólo puede centrarse en las opiniones que sustentan los operadores del mercado, ya sean trabajadores, consumidores o productores de bienes y servicios (para mayor facilidad, denominados en adelante «actores»).

Desde este punto de vista, la difícil coyuntura económica y los ajustes estructurales de la industria de los últimos años han limitado probablemente los efectos más positivos, influenciando los juicios sobre las medidas ya tomadas, pero hay que señalar que se han alcanzado progresos considerables.

2.2. A la hora de definir y aplicar las políticas económicas, el seguimiento de las acciones realizadas es un elemento indispensable para determinar los factores críticos. En particular, esto es esencial a nivel comunitario, debido a la complejidad de las relaciones entre las partes interesadas, las diferencias, a veces profundas, entre países, y, sobre todo, en el caso que nos ocupa, el extenso ámbito de aplicación y el calendario de referencia. Con esta óptica, la credibilidad política de las tesis contenidas en el documento de la Comisión depende de manera crucial de la solidez de los análisis técnicos en los que se apoyan.

2.3. Con el fin de respaldar los estudios analíticos y la verificación emprendida por la Comisión, el Comité ha considerado útil obtener apreciaciones independientes de los progresos que se han logrado en la realización del mercado único, celebrando una audiencia en la que participen los diferentes actores. La metodología empleada permitirá comparar la audiencia con otra análoga realizada por el Comité en 1994, contribuyendo a definir un análisis dinámico del mercado único en un ámbito que le compete directamente.

2.4. La audiencia servirá, además, de foro para evaluar el impacto cualitativo (calidad de vida, efectos en los sectores sociales más débiles, protección del medio ambiente) del proceso de realización del programa del mercado único, complementando así el enfoque cuantitativo del documento de la Comisión.

2.5. El dictamen del Comité se divide en dos partes:

- una valoración de algunos factores críticos del programa del mercado único;

- una síntesis de los resultados de la audiencia dedicada al impacto del mercado único en las categorías interesadas.

3. Observaciones generales

3.1. Un gran salto adelante en lo cultural

3.1.1. En primer lugar, hay que destacar que han cambiado las actitudes de los actores: hoy nos sentimos más ciudadanos de Europa, entre otras cosas, gracias al mercado único. Sus efectos se dejan sentir en nuestra vida cotidiana a través de productos, garantías, normas y modos de producción, con una intensidad que quizá no se refleja suficientemente en el documento de la Comisión.

3.1.2. No cabe duda de que las antiguas barreras aduaneras «físicas» han sido sustituidas hoy día por barreras «virtuales», constituidas por limitaciones y normas técnicas; sin embargo, tampoco cabe duda de que así como hubo un tiempo en que las aduanas se encontraban en las fronteras de cada país, hoy, una vez alcanzada la «ciudadanía» en el mercado único, desplazarse, vender, comprar, vivir, resulta más fácil que antes.

3.1.3. Una serie de factores -las normas comunes, las políticas económicas, el mayor grado de competencia- tienden a crear un entorno en el que se puede sacar el máximo partido, en igualdad de condiciones, de las distintas capacidades de los actores. Progresivamente, van desapareciendo los mercados protegidos, aumentan las oportunidades para las empresas de mercado y se reduce el espacio para los acuerdos monopolísticos.

3.1.4. Los actores que participan en el proceso de globalización piensan ya en función del mercado único: para las PYME, todos los problemas y obstáculos señalados en el documento son reales y, probablemente, añadiremos otros más en nuestro análisis, pero es evidente que hoy día, si un empresario quiere exportar, aunque sólo sea una ínfima parte de su cifra de negocios, o realizar una inversión o estudiar un nuevo producto, lo hace pensando en el mercado único.

3.1.5. Este profundo cambio en la mentalidad de los actores es quizá el resultado más indiscutible obtenido con los esfuerzos realizados hasta ahora.

3.2. Intensidad y calado del mercado único: un criterio de análisis de los resultados

3.2.1. ¿Cuál es el grado de penetración del mercado único en Europa? La Comisión trata de hacer un balance de su funcionamiento. En algunos sectores y para algunos actores el proceso parece extraordinariamente eficaz. En lo que respecta a la libertad de circulación y al funcionamiento de los mercados de capitales, la integración ha alcanzado niveles elevados. Si se considera la libertad de movimientos de los grandes grupos industriales y financieros, los obstáculos detectados por la Comisión que todavía deben ser eliminados llegan a transformarse en oportunidades de inversión. Para estos grupos y para muchas otras empresas de dimensiones suficientes para beneficiarse del mercado único, éste funciona a niveles muy elevados. Con todo, si se desciende en la escala, ahondando en la compleja estructura europea, se observa que intensidad y calado son parámetros inversamente proporcionales: cuando la primera aumenta, el segundo disminuye. Esto no puede pasarse por alto cuando se analiza la situación: el grado de funcionamiento del mercado único debe analizarse hasta la última empresa, el último consumidor, el último actor.

3.2.2. No hay que ver en ello un criterio «extremo»: lo sería si se pensase que en Europa sólo resultaría eficaz el mercado único como medio para optimizar los recursos económicos.

3.2.3. El Comité mira hacia una Europa más amplia, más fuerte, más integrada también desde el punto de vista social: la prueba es que se observa que aquellos para los que se ha alcanzado la máxima intensidad de funcionamiento son los mismos que disfrutaban ya de movilidad en los distintos países comunitarios, prescindiendo incluso de la aplicación de las normas comunes. Por el contrario, las mayores limitaciones, los costes más elevados derivados de la aplicación de las normas, los mayores problemas causados por la lentitud y las indecisiones de los gobiernos y administraciones nacionales a la hora de aplicar las normas, siguen afectando en gran parte a los actores que desde siempre han encontrado dificultades para moverse libremente. En particular, las pequeñas y medianas empresas, elemento fundamental de la estructura productiva europea que, a lo largo del difícil periodo de reconversión de las grandes empresas, han seguido contribuyendo de manera concreta al mantenimiento del empleo y al desarrollo, corren el riesgo de no poder beneficiarse plenamente de las ventajas que el PMU pretende destinarles. Por esta razón, los niveles de intensidad marginal son el mejor criterio para medir el funcionamiento del mercado único.

3.3. El mercado único y el calendario

3.3.1. Otro parámetro para medir el funcionamiento del mercado único es el tiempo transcurrido y el tiempo aún disponible.

Las acciones dirigidas a la creación del mercado único se han sucedido a un ritmo cada vez mayor desde 1987. Hoy día, nueve años más tarde, ¿podemos proporcionar a los actores una fecha en la que dar por terminado este gigantesco proceso? Resulta difícil una opción «matemática», pero tenemos un objetivo a la vez técnico e histórico: la introducción de la moneda única.

3.3.2. El funcionamiento eficaz del mercado único es una condición necesaria, aunque no suficiente, para el paso a la moneda única. Es una de las decisiones de mayor envergadura que la Unión ha tenido que afrontar jamás, y es tal su complejidad y dificultad técnica que, pese a los esfuerzos intelectuales desplegados hasta ahora, nadie es capaz de afirmar con certeza que se han analizado todos los aspectos.

3.3.3. Por tanto, llegar a esa fecha sin haber concluido el programa que la Comisión propone en el último capítulo de su documento podría tener consecuencias muy onerosas.

3.3.4. Si a los costes, a las incertidumbres y a las dificultades que comportará la introducción del euro hubieran de añadirse los costes y dificultades vinculados a un mercado único deficiente, la combinación de los dos procesos podría «intoxicar» a los actores menos integrados, con consecuencias difícilmente previsibles pero seguramente nefastas.

3.3.5. Por estas razones, el PMU deberá haber alcanzado el mayor grado de realización posible en la fecha de la introducción de la moneda única. Dado que la fecha de 1999 deja menos de dos años para la plena realización del PMU, deberá actuarse de manera que lo que quede aún por realizar del proceso de integración discurra en paralelo a la introducción de la moneda única.

Con esta perspectiva, el Comité se felicita de que la Comisión haya anunciado la presentación de un plan de acción para la realización del mercado único antes de la introducción de la moneda única, como ya solicitó el Comité en 1995.

3.3.6. El Comité considera que las PYME son actualmente los agentes económicos más penalizados por los problemas y obstáculos que subsisten. Por ello, estas PYME no han podido obtener en general todo el beneficio que se esperaba de un mercado único. Conviene, pues, concentrar los esfuerzos legislativos en medidas de simplificación administrativa, de información y de transparencia, que permitirían eliminar los obstáculos y garantizar una competencia real para todos.

3.4. Sistema fiscal: riesgos y oportunidades

3.4.1. El debate sobre las relaciones entre el mercado único y la unión monetaria remite lógicamente, por otro lado, al de las relaciones entre esta última y los otros elementos de la política económica de que disponen los Estados miembros: la política fiscal y presupuestaria. Las fluctuaciones de valor en las monedas son, en efecto, un mecanismo de ajuste para los desfases entre la estructura y la evolución de las distintas economías nacionales. Dado que dichos desfases están muy arraigados, la eliminación de este mecanismo implica, para la realización de los objetivos de convergencia económica de la Unión Europea, la existencia de mecanismos sustitutivos tales como la movilidad de los factores de producción y el efecto de compensación propio de una política fiscal y presupuestaria compatibles.

3.4.2. Pese a reconocer la existencia en la Unión de una diversidad muy arraigada entre las legislaciones fiscales de los Estados miembros, la globalización de los mercados y la movilidad internacional de los capitales ponen ya de manifiesto -como se subrayaba en el dictamen que el Comité dedicó el pasado año al mercado único- los límites de la eficacia de las acciones de los Estados miembros por falta de concertación.

3.4.3. Es evidente que las cuestiones relacionadas con la política fiscal son muy delicadas. De ello da cuenta, en primer lugar, el principio de unanimidad requerido para las decisiones sobre este tema, cuyo fundamento, el Comité reconoce en general. Sin embargo, esto no debe inducir a infravalorar las consecuencias de una persistente ausencia de decisiones, frente a la cual sería deseable la adopción de decisiones por mayoría cualificada, al menos para las cuestiones más importantes. De hecho, existe el riesgo real de que las supuestas divergencias «arraigadas» en el régimen fiscal y en la legislación social existentes en los Estados se transformen en medios subrepticios de competencia desleal entre países. Con esta perspectiva, la Comunicación de la Comisión señala, por ejemplo, cómo la ausencia de una estrategia armonizada sobre imposición de las rentas de capital sigue siendo un grave factor de distorsión del mercado, sobre todo, en lo que se refiere a los aspectos relacionados con el empleo.

3.4.4. En otros ámbitos importantes, tales como un sistema de IVA basado en el principio de origen, la eliminación de la doble imposición y, más en general, la armonización del trato fiscal de las empresas, se ha producido una aplicación deficiente de las medidas previstas en un principio por el Libro Blanco. El paso a un sistema comunitario de imposición directa coherente y sólidamente integrado en el PMU constituiría, por tanto, el primer paso importante hacia una concepción del sistema fiscal que ya no sería del dominio exclusivo y absoluto de los gobiernos nacionales. El Comité está dedicando un dictamen específico a este tema.

3.4.5. Por tanto, el Comité desea que las indicaciones sobre fiscalidad contenidas en las líneas de acción futura señaladas por la Comisión den lugar a un amplio debate que conduzca a la elaboración de una serie de políticas fiscales y presupuestarias específicas coordinadas a nivel comunitario.

3.5. De los actores a los reguladores

3.5.1. El mercado único viene definido por sus normas: no se puede hablar de mercado único sin referirse explícitamente a la administración pública. Si los actores han ido aceptando paulatinamente el mercado único, resulta difícil decir lo mismo de la mayor parte de las administraciones públicas de los Estados miembros y de otros países del EEE. Tras once años del acuerdo sobre el Libro Blanco, poco más de la mitad de las medidas que se proponían han sido incorporadas, con importantes disparidades en su aplicación, en cada Estado miembro.

3.5.2. La participación plena y activa de las administraciones públicas en la realización del PMU debe constituir, por consiguiente, uno de los objetivos principales de las futuras acciones en este ámbito. A tal fin, un paso decisivo podría venir de los propios «actores», que día a día se enfrentan con las dificultades derivadas de los problemas de transposición y aplicación. La ausencia de medidas de reparación eficaces limita considerablemente esta posibilidad. Todavía hoy, pese a los importantes avances realizados, resulta dificultoso para los particulares hacer valer sus derechos en los diferentes sistemas jurídicos. Los recursos a la Comisión son relativamente más sencillos, pero los plazos de respuesta siguen siendo lentos.

3.5.3. Por otro lado, parece que los Estados miembros y algunos países del EEE no son proclives a simplificar sus legislaciones nacionales, por ejemplo, en lo relativo a las normas técnicas; asimismo, aún queda mucho por hacer en el sector de los servicios de interés general, empezando por definirlos claramente: algunos Estados miembros mantienen aún tratamientos discriminatorios. Las repercusiones negativas de esta situación se perciben sin dificultad. En particular, los costes derivados de la observancia de las reglamentaciones europeas, que a menudo se añaden -complicándolas- a las nacionales, son un problema para la mayor parte de las pequeñas empresas.

3.5.4. Por consiguiente, el Comité reitera con fuerza la conveniencia de una colaboración entre administraciones públicas de los Estados miembros y de otros países del EEE, tanto mutua como de cara a la Unión Europea, para reactivar eficazmente el compromiso para la realización del mercado único. El Comité manifiesta su deseo de que la Comisión haga participar cada vez en mayor medida a los «actores» sociales en este proceso, aprovechando su acervo de experiencias. Además, el Comité desea igualmente que cada vez se exploten mejor las posibilidades de los reglamentos, ampliando su utilización cuando proceda. Incluso se podría prever que, para asuntos en los que los daños causados a los operadores por tardanzas en la incorporación sean de mayor magnitud, las directivas prevean explícitamente un periodo de tiempo para la debida incorporación, transcurrido el cual la Unión Europea pueda intervenir con un reglamento.

4. Las perspectivas futuras del mercado único

4.1. Como se desprende claramente de las conclusiones de la Comunicación de la Comisión, es necesario avanzar con determinación para sacar el máximo partido del programa del mercado único. Temas tales como la aplicación efectiva del derecho comunitario, la aplicación completa de las medidas del Libro Blanco y la necesidad de simplificar las legislaciones nacionales y comunitarias ya se han expuesto en el presente texto.

4.2. A título de conclusión, cabe subrayar que el PMU debe ser considerado en una perspectiva más amplia, es decir, con el conjunto de las políticas comunitarias, garantizando la coordinación más estrecha posible entre estos instrumentos, a fin de afrontar los retos que se le plantean a la UE en materia de empleo y de globalización de la economía mundial.

4.3. Con esta perspectiva, deberá prestarse una atención particular al papel que el programa del mercado único puede desempeñar, por una parte, en el desarrollo de los acuerdos actualmente en vigor -como el acuerdo con el Espacio Económico Europeo y con Suiza- y, por otra parte, en los procedimientos de preadhesión de los países de la Europa central.

5. Como sucedió para el programa 1992 con el Acta Única, la Conferencia Intergubernamental sobre la reforma del Tratado debería dar al plan de acción 1999 los medios necesarios para su éxito. Estas revisiones, en concreto, deberían referirse a:

- la inclusión en el Tratado de un nuevo plazo para la plena realización del mercado único en conexión con la introducción de la moneda única;

- la ampliación del voto por mayoría cualificada en el Consejo, en especial, para temas como la libre circulación de personas, la cooperación aduanera y la fiscalidad directamente relacionada con el funcionamiento del mercado único;

- la ampliación de las competencias comunitarias al ámbito de la propiedad intelectual e industrial y a algunas cuestiones que actualmente pertenecen al llamado tercer pilar, en particular, la libre circulación de personas y la cooperación aduanera;

- el reforzamiento de los poderes de impulso y control de la Comisión Europea referidos al funcionamiento del mercado único;

- un código de conducta de los Estados para el funcionamiento del mercado único, garantizando una mejor autodisciplina y un interés constante por la compatibilidad a nivel comunitario de las disposiciones nacionales, a fin de limitar la aparición de obstáculos en el origen.

6. Audiencia pública celebrada en el Comité Económico y Social (CES)

6.1. El Comité Económico y Social organizó el 5 de marzo una audiencia pública sobre el tema «¿Qué mercado único para la moneda única?» Esta audiencia tenía un doble objetivo:

- Analizar la evolución de los obstáculos a los intercambios intracomunitarios, 62 de los cuales habían sido detectados en una audiencia anterior celebrada en junio de 1994.

- Contribuir al plan de acción 1999 que prepara la Comisión para realizar progresos decisivos en la realización del mercado único hasta la introducción del euro, tal como el Comité Económico y Social reivindica desde 1995.

6.2. Se celebraron cuatro sesiones, dedicadas a la libre circulación de productos, la libre prestación de servicios, la armonización fiscal y la libre circulación de personas, y se llegó a las siguientes conclusiones:

- La supresión de los controles en las fronteras intracomunitarias ha progresado sin duda, pero ello hace que resalte el mantenimiento de las fronteras jurídicas, técnicas y fiscales entre los Estados miembros.

- Más de la mitad de los obstáculos detectados por el Comité en 1994 sigue existiendo en el mismo estado que antes y en la mayor parte de los demás se han realizado únicamente progresos parciales, mientras que, por otra parte, han aparecido nuevas barreras.

- A lo largo de los últimos años se han promulgado menos normativas comunitarias nuevas frente a más normativas nacionales nuevas (una a dos diarias) que pueden interponer nuevos obstáculos al comercio.

- Se observa también que existe un importante problema de adecuación entre la reglamentación comunitaria y las reglamentaciones nacionales: las normativas comunes, que en la mayor parte de los casos son directivas, siguen estando incompletas, a veces están mal aplicadas y dejan un margen demasiado importante a excepciones y prescripciones suplementarias a escala nacional.

- La introducción de la moneda única constituye una etapa esencial en la realización del mercado único, pero hará resaltar sus lagunas y disfunciones. Esto justifica plenamente la creación de un programa de urgencia para subsanar dichas carencias.

- La Conferencia Intergubernamental (CIG) debería dar a este programa los medios necesarios para su éxito. Los Estados miembros han de adoptar un código de buena conducta para contrarrestar en su origen la creación de nuevos obstáculos. Es necesario que los usuarios estén plenamente informados sobre sus derechos y medios de recurso, y se debería simplificar su acceso a ellos.

- En la elaboración de su programa de acción 1999, la Comisión Europea deberá definir igualmente con mayor claridad el concepto mismo de «mercado único»: habría que precisar lo que puede ser plenamente unificado, lo que se debe someter a reconocimientos mutuos eficaces y lo que seguirá siendo diferente de un Estado a otro. Una comparación con el funcionamiento del mercado interior de los Estados Unidos, con inclusión del ámbito fiscal, podría aportar elementos comparativos útiles, teniendo en cuenta el contexto específico de Europa.

Bruselas, el 23 de abril de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS