España es uno de los países de la UE donde la inadecuación de las cualificaciones al mercado laboral es mayor. Escasean las competencias técnicas de medio a alto nivel y, en particular, los especialistas en TIC. En paralelo, hay una infrautilización de las competencias, especialmente las de los titulados de educación superior. El asesoramiento y la orientación profesionales son fundamentales para reducir los desajustes de las cualificaciones. La brecha de género en Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas (CTIM) sigue siendo elevada. El índice relativamente bajo de matriculación en educación y formación profesional (EFP) agrava la escasez de cualificaciones técnicas medias y altas, incluidas las necesarias para la transición a una economía ecológica y digital. La tasa de participación en la educación para adultos es actualmente bajo, especialmente en el caso de las personas menos cualificadas, que representan una de las mayores proporciones de la población activa de la UE. El porcentaje de desempleados de larga duración en la población activa total es uno de los más altos de la UE. Los jóvenes españoles tienen la tasa de desempleo más elevada de la UE, y la proporción de ellos que «ni estudian, ni trabajan, ni se forman» sigue estando muy por encima de la media de la UE. Los servicios públicos de empleo y las actuales políticas activas de empleo no son lo suficientemente eficaces para mantener puestos de trabajo sostenibles ni para reciclar y perfeccionar las capacidades de la mano de obra.

España podría seguir mejorando la adecuación de su sistema educativo al mercado laboral. El presupuesto de educación como porcentaje del PIB se mantiene por debajo de la media de la UE; la inversión en educación ha disminuido en la última década. Las escuelas están bien equipadas con infraestructuras y herramientas digitales, pero las competencias digitales de los profesores no siempre están a la altura. El uso de medios digitales para la enseñanza sigue siendo limitado y las competencias digitales de los estudiantes han de mejorar. Uno de los aspectos que la crisis ha puesto de manifiesto es una marcada brecha socioeconómica en el acceso de los alumnos a la tecnología digital. A pesar de recientes mejoras, España sigue teniendo una de las tasas más altas de abandono prematuro de la educación y la formación en la UE (del 16 % en 2020), lo que contribuye a la elevada proporción de personas poco cualificadas dentro de la población en edad laboral y exacerba las desigualdades socioeconómicas preexistentes. Los niveles de competencias básicas no han mejorado significativamente y persisten importantes diferencias regionales.

Las medidas adoptadas por las autoridades para apoyar a las empresas y los hogares han contribuido a mitigar el impacto de la crisis en el sector bancario. El sector bancario gozaba de relativamente buena salud en el momento en el que se declaró la crisis de la COVID-19, con una calidad de los activos, una capitalización y una situación de liquidez comparativamente buenas. Las medidas de ayuda a los prestatarios (es decir, las moratorias para créditos legislativas y las moratorias voluntarias concedidas por los bancos) y los sistemas de aval público han evitado el deterioro de la calidad de los activos y facilitado el flujo de crédito a la economía. La actividad crediticia se ha visto respaldada, principalmente, por la expansión de los préstamos a las sociedades no financieras, avalados por garantías del Estado. La capitalización del sector bancario mejoró marginalmente gracias a las medidas de alivio de supervisión y regulación adoptadas desde el inicio de la pandemia. Si bien no se esperan grandes efectos abruptos cuando lleguen a su total vencimiento las moratorias de los préstamos, es probable que se aprecie un deterioro más acusado de la calidad de los activos una vez se eliminen gradualmente las medidas de apoyo. Debido al aumento de las provisiones por pérdidas crediticias y a las medidas puntuales adoptadas por varios bancos, la rentabilidad del sector bancario se ha mantenido bajo presión. La consolidación del sector bancario ha proseguido a pesar de las difíciles condiciones de funcionamiento de los bancos.

Antes de la pandemia, España había disfrutado de seis años de fuerte crecimiento económico acompañado por una dinámica creación de empleo. Entre 2013 y 2019, el PIB real creció en un 16,5 % y el empleo en un 14 %, cifras que se sitúan considerablemente por encima de la media de la zona del euro. No obstante, persistían debilidades estructurales. A pesar de la disminución del desempleo, demasiadas personas en edad laboral carecían de trabajo o no conseguían vivir dignamente. La productividad también crecía lentamente debido, entre otros factores, a la baja innovación en muchas empresas y regiones, la fragmentación de la regulación y otros obstáculos para el crecimiento de las empresas, la segmentación del mercado laboral y las carencias en materia de capacidades. [] España es, además, uno de los países europeos más expuestos al cambio climático, lo que plantea importantes retos en materia de gestión del agua y los residuos, eficiencia energética y de los recursos, emisiones y energías renovables.

La cooperación permanente con Francia y Portugal es un factor clave para promover el mercado interior de la energía y garantizar la seguridad energética, en particular mediante el apoyo de las interconexiones transfronterizas e interregionales. El PNEC fija unos objetivos del 10 % de capacidad de interconexión energética para 2020 y del 15 % para 2030. Estos objetivos resaltan la necesidad de ejecutar proyectos de infraestructuras fundamentales, en particular los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIECE) planificados, así como varios proyectos de refuerzo de la red que son necesarios para seguir integrando la capacidad de energías renovables. España debe seguir aumentando su nivel de capacidad de interconexión energética para alcanzar el objetivo de 2030.

Los objetivos climáticos actuales de España son reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 23 % de aquí a 2023 (en comparación con 2005) y lograr la neutralidad climática de aquí a 2050. España ha rebasado su objetivo de reducción de las emisiones de GEI para 2020 en sectores no cubiertos por el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE). En esos sectores, las emisiones de GEI se han reducido en un 14 %, porcentaje muy superior al objetivo nacional vinculante del 10 % para 2020 con arreglo al Reglamento de reparto del esfuerzo (RRE). [] No obstante, a falta de nuevas medidas, se prevé que a España le faltarán 10 puntos porcentuales para cumplir su actual objetivo de reducción de las emisiones de GEI, a saber, en un 26 % en comparación con 2005. Ese resultado podría evitarse si se aplicasen las medidas descritas en el PNEC. En ese supuesto, el actual objetivo del RRE para 2030 se superaría en 13 puntos porcentuales.

El gasto social sigue orientado a las generaciones de mayor edad y la elevada tasa de pobreza infantil lastra la igualdad de oportunidades. El difícil contexto económico y social derivado de la pandemia exige un enfoque más equilibrado y tendente hacia la solidaridad intergeneracional en favor de las generaciones más jóvenes. Es probable que, pese a la introducción de un nuevo régimen de renta mínima en 2020, la crisis aumente el ya elevado nivel de pobreza y exclusión social. En un contexto de tasas de fertilidad muy bajas, las familias con hijos se hallan especialmente expuestas. Las transferencias sociales (excluidas las pensiones) inciden poco en la reducción de la pobreza infantil. En España, la ayuda a la renta para la infancia (una de las más bajas de la UE), se basa en gran media en la reducción de la presión fiscal de las familias con hijos. Las familias de renta baja a media no tienen derecho a las prestaciones por hijos del país (cuyos criterios de concesión son objeto de comprobaciones muy estrictas), parcialmente integradas en el régimen de renta mínima a partir de 2021, y las deducciones fiscales presentan para ellas una ventaja limitada. La asistencia por desempleo destinada a los desempleados de larga duración y a quienes no pueden optar a los regímenes contributivos está actualmente dispersa en una multitud de regímenes, lo que se traduce en una baja cobertura y en una escasa activación efectiva.

El nivel de inversiones en capital riesgo e inteligencia artificial en España refleja las mejoras de las condiciones marco para las empresas emergentes y en expansión en España. Entre 2014 y 2019, las inversiones en capital riesgo prácticamente se triplicaron, pasando de unos 500 millones EUR en 2014 a casi 1 500 millones EUR en 2019. Con un nivel de inversiones en inteligencia artificial entre 16,3 y 18 EUR per cápita, España se sitúa por encima de la media de la UE. No obstante, con un 0,06 % del PIB en 2020 (frente al 0,16 % de EU-27), la financiación de capital riesgo regresó a los niveles de 2017, es decir, sigue infradesarrollada. [ ]

La puntuación general de España en materia de conectividad ha seguido mejorando, pero el país sigue ocupando el quinto puesto en el DESI 2020. Obtiene resultados especialmente buenos en lo que respecta a la cobertura de la red VHCN (red de muy alta capacidad). El despliegue de redes FTTP [Fiber To the Premises] sigue siendo una característica importante del mercado digital español, pues estas redes cubren el 84,9 % de los hogares, porcentaje superior a la media de la UE, que es del 42,5 %. A pesar de las importantes diferencias entre las zonas urbanas y rurales, la cobertura FTTP rural en España llega al 59,5 % de los hogares, porcentaje considerablemente superior a los índices de cobertura FTTP tanto rural como total de la UE (21 % y 34 %, respectivamente). En junio de 2019, la SETID (Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales) publicó un proyecto de propuesta para la gestión de las bandas de 700 MHz, 1,5 GHz y 26 MHz, en el que se consultaron aspectos generales de las subastas. Tras el retraso provocado por la pandemia de COVID-19, el pliego de condiciones y la convocatoria de la subasta para la banda de 700MHZ se publicaron el 31 de mayo de 2021. España bajó cuatro posiciones (del 6.º al 10.º lugar) en el indicador de preparación 5G, ya que no ha asignado espectro adicional en las bandas pioneras 5G.

El Plan de España justifica detalladamente su coherencia con los objetivos y prioridades de otras iniciativas, como el Plan Nacional de Reformas de España, la Agenda Digital Europea y el Plan Nacional de Energía y Clima. Aunque no presenta información sobre los planes de aplicación de la Garantía Juvenil, no hay indicación alguna que apunte a la posibilidad de incoherencias.

El objetivo de la cuarta política palanca es modernizar la Administración pública de España [componente 11 (Administraciones públicas)]. Sus objetivos esenciales son la modernización de los procesos administrativos —a través, en particular, de la digitalización de la Administración— y la transición energética de sus infraestructuras y su parque público. También se han incluido medidas para fortalecer el marco de contratación pública y la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, así como la introducción de una evaluación ex ante de las políticas públicas. Por último, también introduce medidas para mejorar el proceso de contratación de funcionarios y reducir la proporción de trabajadores temporales en el sector público.

Las normas sobre ayudas estatales son plenamente aplicables a las medidas financiadas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los fondos de la Unión canalizados a través de las autoridades de los Estados miembros, como los del MRR, pasan a ser fondos estatales y pueden constituir ayuda estatal si se dan todos los demás criterios del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Cuando así sea y, en efecto, exista ayuda estatal, estas medidas deben ser notificadas y aprobadas por la Comisión antes de que los Estados miembros puedan conceder la ayuda, a menos que dichas medidas estén cubiertas por un régimen de ayudas ya existente o que cumplan las condiciones aplicables de un reglamento de exención por categorías, en particular el Reglamento general de exención por categorías (RGEC), por el que determinadas categorías de ayuda se declaran compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE []. Cuando hay ayuda estatal y esta requiere notificación, el Estado miembro tiene la obligación de notificarla a la Comisión antes de concederla. A este respecto, el análisis de las ayudas estatales realizado por España en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia no puede considerarse una notificación de ayuda estatal. En la medida en que España considere que una medida específica incluida en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia implica una ayuda de minimis o una ayuda exenta de la obligación de notificación, tiene la responsabilidad de garantizar el pleno cumplimiento de las normas vigentes. Las medidas del Plan deben, además, ser compatibles con las obligaciones internacionales de la UE y, en especial, con las normas de la Organización Mundial del Comercio.

Al identificar las competencias necesarias y aumentar la oferta de formación profesional en sectores estratégicos, el Plan trata de abrir oportunidades para las generaciones más jóvenes que se incorporan al mercado laboral. El Plan pretende conseguir que el sistema de EFP sea más dinámico y flexible para responder a las necesidades actuales y futuras de las empresas, en particular mediante una colaboración más estrecha con ellas. El componente 20 (Formación profesional) tiene el objetivo de modernizar y reforzar el sistema de educación y formación profesional (EFP), adaptándolo con el fin de apoyar la transformación de la economía, en particular mediante competencias técnicas y digitales. Por último, el componente 19 (Competencias digitales) del Plan también invierte en la formación de especialistas en TIC mediante becas y mediante el desarrollo de cursos en línea masivos y abiertos sobre ciberseguridad. La inteligencia artificial y otras tecnologías emergentes clave apoyarán a las jóvenes generaciones en sus perspectivas profesionales.

La cohesión social se reforzará a través de medidas para corregir las debilidades estructurales del mercado laboral español, como las elevadas tasas de desempleo y de desempleo juvenil y el uso extendido de contratos temporales. Con ese fin, las reformas legislativas previstas en el componente 23 (Mercado de trabajo) pretenden simplificar las modalidades contractuales, reduciendo las excepciones a los contratos indefinidos. Partiendo de la experiencia obtenida con los expedientes de regulación temporal de empleo, esas reformas legislativas procurarán también preservar el empleo mediante la introducción de un mecanismo de flexibilidad y estabilización que proporcionará a las empresas herramientas para hacer frente a los ajustes sin destruir empleo y que, según lo previsto, facilitará el reciclaje y el perfeccionamiento profesional de los trabajadores y, por tanto, allanará las transiciones entre puestos de trabajo. Se reforzarán las políticas activas de empleo, en particular mediante una reforma de los incentivos a la contratación. El Plan prevé asimismo acciones para aumentar la digitalización de los servicios públicos de empleo y la racionalización del sistema de asistencia no contributiva al desempleo. Las reformas legislativas pretenden mejorar las condiciones de trabajo mediante la regulación del teletrabajo, la presunción de laboralidad de los trabajadores de plataformas de reparto y la introducción de cambios en la regulación de la subcontratación. Las inversiones tienen por objeto fomentar el perfeccionamiento y el reciclaje profesional de los trabajadores, impulsar la economía social y establecer pasarelas de integración para los beneficiarios del régimen nacional de renta mínima.

El Plan prevé una reforma del sistema de negociación colectiva con el fin de mejorar su eficacia. Los detalles de esta reforma se han dejado abiertos para reflejar los resultados del diálogo social. Los hitos incluidos en la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia para España reflejan la necesidad de asegurar que la reforma prevista en el componente 23 (Mercado de trabajo) se lleve a cabo con total respeto del diálogo social y siguiendo un enfoque integral que equilibre la necesidad de flexibilidad y la de seguridad en el mercado de trabajo, en apoyo de una recuperación generadora de empleo. [] Aunque España no ha podido indicar cuáles serán las modificaciones que está previsto introducir en el sistema, para no prejuzgar el resultado del diálogo social a este respecto, la reforma ha de ir acompañada de un informe de evaluación ex ante de las carencias de la legislación vigente en materia de convenios colectivos. Se espera que, merced a su diseño, la reforma sustente la competitividad y la creación de empleo, principalmente al asegurar que las empresas puedan ajustarse rápidamente a la evolución de la economía y que los salarios respondan a las coyunturas que afecten a la productividad a medio plazo. []

En 2020, el Consejo dirigió a España una REP para que apoyase el empleo con medidas encaminadas a preservar los puestos de trabajo, incentivos eficaces a la contratación y desarrollo de capacidades (REP 2020 2020.2.1). A pesar de unos años de fuerte creación de empleo, el mercado de trabajo español registraba aún niveles muy altos de desempleo y segmentación del mercado laboral antes de la pandemia de COVID-19. En 2019, el Consejo había emitido una REP a España para que favoreciese la transición hacia contratos indefinidos, en particular mediante la simplificación del sistema de incentivos a la contratación (REP 2019.2.3 y 4). Como se ha explicado en la sección 2.1, la tasa de desempleo aumentó en 2020 como consecuencia de la pandemia, y se espera un nuevo aumento en 2021. Es probable que esta situación ejerza una gran presión sobre la ya limitada capacidad de los servicios de empleo para apoyar a los trabajadores y a los empleadores, así como sobre los servicios sociales. Los considerandos de la REP de 2020 explicaban que, a medio plazo, el camino hacia la recuperación debía fundamentarse en medidas de apoyo al empleo tomadas tras consultar a los interlocutores sociales, tales como la eliminación gradual de los expedientes de regulación de empleo, la revisión del sistema de incentivos a la contratación para fomentar formas de empleo sostenibles, en particular para los trabajadores jóvenes, y la flexibilización de las condiciones laborales. [

El Plan pone un claro énfasis en la cohesión social y muestra una clara voluntad de luchar contra otras formas de desigualdad, en particular las que sufren los jóvenes desempleados. No obstante, podría ser más específico en lo que se refiere a los beneficiarios de las medidas dirigidas a los grupos vulnerables y desfavorecidos (los gitanos, los migrantes y las personas de edad avanzada). Están previstas algunas medidas específicamente destinadas a los migrantes o a las personas de origen migrante, como las de integración de los solicitantes de asilo y otras personas necesitadas de protección del componente 22 (Economía de los cuidados, igualdad e inclusión) y las de prevención del abandono escolar prematuro y apoyo educativo en fases posteriores de la vida de los componentes 20 (Formación profesional) y 21 (Educación). Esas medidas garantizarán también que se les proporcionen dispositivos y competencias digitales. Varias medidas de los componentes 1 (Movilidad urbana sostenible), 2 (Rehabilitación), 20 (Formación profesional) y 23 (Reforma del mercado de trabajo) se destinan a las personas con discapacidad, especialmente en relación con el empleo, la formación profesional, el transporte y el acceso a los edificios públicos. La reforma de la Ley de Educación que se inscribe en el componente 21 contempla la integración en las escuelas ordinarias, en un plazo de diez años, de los alumnos que actualmente asisten a los llamados centros de educación especial. Según se explica en el PRTR, se elaborará junto con las Comunidades Autónomas un plan decenal que se espera fomente la integración de los alumnos con necesidades especiales en los centros ordinarios. Además, se espera garantice que las escuelas de educación especial puedan seguir acogiendo a aquellos alumnos cuyas necesidades puedan satisfacerse mejor en ellas y, al mismo tiempo, presten a los centros ordinarios apoyo para la integración de los alumnos con necesidades especiales. Dado que el alcance del plan decenal rebasa el ámbito de aplicación del Mecanismo, este aspecto de la reforma no depende de la ayuda del MRR.

Las autoridades españolas estiman que se producirá un incremento acumulativo del nivel de empleo del 1,2%, el 2,9% y el 3,1% durante los tres primeros años de ejecución del Plan. Las estimaciones de la Comisión reflejan también un efecto considerable sobre el empleo, aunque menos marcado y distribuido de forma más homogénea a lo largo del período de ejecución (véase el recuadro 2). Debido a las diferencias en las hipótesis subyacentes y en la metodología, los resultados de la evaluación de la Comisión no pueden compararse directamente con las cifras indicadas en el PRTR. Concretamente, las estimaciones de la Comisión reflejan solo la repercusión de las inversiones y no incluyen los efectos de las reformas que forman parte del PRTR. Se espera que las medidas que tengan un mayor efecto directo o indirecto en la creación de empleo serán las nuevas políticas activas de empleo del componente 23 (Mercado de trabajo) (mediante una mejor adecuación entre la oferta y la demanda de empleo), el refuerzo del sistema español de ciencia, tecnología e innovación del componente 17 (Ciencia, tecnología e innovación), (gracias a un aumento del 60 % de la inversión), la Oleada de Renovación del componente 2 (por su repercusión intensiva en mano de obra), la modernización y digitalización del tejido industrial y las pymes del componente 12 (Política industrial) (a través de la mejora del acceso a nuevos mercados por vías digitales), el turismo y el fomento de España como país emprendedor del componente 14 (Turismo) (debido a la importancia del turismo en la economía española), las políticas de EFP y competencias digitales del componente 20 (Formación profesional) (mediante el aumento de la oferta de cualificaciones medias y altas muy demandadas), y la modernización y digitalización de la educación del componente 21 (Educación).

Según las simulaciones llevadas a cabo por la Comisión, la repercusión duradera del PRTR podría dar lugar a un aumento del 0,8 % del PIB en 20 años (véase el recuadro 4.3.1). Esas simulaciones no incluyen el posible efecto positivo de las reformas estructurales, que puede ser considerable y aumentar el PIB español en un 10 % en 20 años. Se espera que este aumento se vea impulsado por el crecimiento de la acumulación de capital y la productividad total de los factores, propiciado por un ambicioso paquete de reformas e inversiones favorables al crecimiento y la productividad. Las autoridades españolas mencionan un efecto en la productividad de medio a largo plazo de 0,4 puntos porcentuales, pero no ofrecen detalles sobre cómo se obtiene o cuál será su duración. Las reformas en los ámbitos de las competencias y las políticas del mercado laboral pueden tener efectos duraderos en el crecimiento potencial y hacerlo más inclusivo. Del mismo modo, la aplicación de la Agenda España Digital 2025 en el contexto del PRTR puede impulsar la transformación digital de la economía española, tanto a nivel individual (aumentando hasta un 80 % la proporción de personas con competencias digitales básicas) como sectorial (mediante la digitalización de la Administración pública y las pymes).

Las medidas del componente 13 (Impulso a la pyme) del Plan también pueden ayudar a frenar el aumento de la deuda privada. Aunque entre la crisis financiera y 2019 España registró un endeudamiento privado elevado, pero decreciente, la ratio de endeudamiento sobre PIB aumentó tras el estallido de la pandemia, a pesar de la aplicación de las medidas de liquidez y garantía destinadas a amortiguar su impacto. La deuda acumulada por el sector privado no financiero aumento hasta el 147,4 % en el último trimestre de 2020, lo que representa un incremento de 17,1 puntos porcentuales desde el principio de ese año. En particular, el nivel de deuda de las contrapartes no financieras se sitúa 30 puntos porcentuales y 25 puntos porcentuales por encima del umbral prudencial y del valor de referencia basado en las variables económicas fundamentales, respectivamente. Esta evolución al alza refleja tanto el aumento del endeudamiento en el sector empresarial, que sigue siendo un problema importante que conviene vigilar una vez remita la pandemia, como, en mayor medida, la considerable caída del PIB experimentada por España en 2020. Un endeudamiento excesivo de las empresas podría lastrar su capacidad para realizar inversiones significativas, limitando con ello el crecimiento de la productividad. El Plan contempla en su componente 12 (Impulso a la pyme) una reforma para la modernización del marco de insolvencia, que se espera esté implementada a finales de 2021. Facilitará la reestructuración preventiva de la deuda y el alivio de la carga de la deuda para las personas físicas y mejorará la eficacia de los instrumentos preconcursales y de segunda oportunidad con el objetivo de prevenir situaciones de insolvencia y facilitar la reasignación de recursos.

Habida cuenta de la evaluación de todas las medidas contempladas, no se prevé que ninguna de las medidas de ejecución de las reformas y los proyectos de inversión incluidos en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España cause un perjuicio significativo a objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852 (principio de «no causar un perjuicio significativo»). Estas circunstancias justificarían una calificación «A» con arreglo al criterio de evaluación 2.4 del anexo V del Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

El componente 12 (Política industrial) del Plan prevé ayuda financiera a los proyectos estratégicos para la recuperación y transformación de la industria española, entre los que pueden incluirse las instalaciones contempladas en el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE). Según establece la Guía técnica DNSH, para aquellas actividades económicas con respecto a las cuales no exista una alternativa viable desde el punto de vista tecnológico y económico con un bajo impacto ambiental, los Estados miembros pueden demostrar que la medida no causa un perjuicio significativo si adoptan los mejores niveles disponibles de desempeño ambiental en el sector. En el contexto del RCDE UE, esto resulta especialmente pertinente para el objetivo de mitigación del cambio climático. España ha intentado garantizar el cumplimiento del principio DNSH supeditando la selección de proyectos subvencionados, entre otras condiciones, a la consecución de emisiones de GEI que sean como mínimo inferiores a los parámetros de referencia pertinentes establecidos para la asignación gratuita []. Cuando las reducciones de las emisiones no son sustancialmente inferiores a los parámetros de referencia, España se ha comprometido a ofrecer una explicación de los motivos que impiden alcanzar ese nivel de reducciones de las emisiones. Esta condición se justifica en la descripción del componente (según se refleja en la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo), se incluye en la evaluación del cumplimiento del principio DNSH y se incorpora a los hitos y objetivos de esta medida. Los criterios de selección están, además, concebidos para excluir actividades específicas como las relacionadas con los combustibles fósiles, la compensación indirecta de los costes del RCDE, la eliminación de residuos en vertederos, plantas de tratamiento mecánico-biológico o incineradoras, entre otras, y para asegurar que las actividades cumplen la normativa medioambiental vigente de la UE y nacional. Se espera asegurar, de esta forma, que los proyectos apoyados por el Mecanismo se ajusten a la Guía técnica DNSH y no acarren perjuicios significativos para ninguno de los seis objetivos medioambientales del artículo 17 del Reglamento por el que se establece una taxonomía.

Las pruebas aportadas en relación con los criterios utilizados para la selección y el diseño de las medidas son suficientes para concluir que no se espera que ninguna medida del Plan suponga un perjuicio significativo para los objetivos medioambientales. Por su sustancial contribución a los objetivos medioambientales, o por el nulo o insignificante impacto previsible en ellos, muchas medidas del Plan pueden considerarse conformes al principio DNSH desde la fase inicial (por ejemplo, determinadas medidas de los sectores de educación y formación, mercado laboral, Administraciones públicas, cultura y deporte). Otras medidas están diseñadas para garantizar el cumplimiento del principio DNSH, como los regímenes de ayuda de carácter amplio que abarcan diversos sectores y actividades (por ejemplo, de I+D+i y de apoyo a las pymes). En el caso de las medidas que requieren una «evaluación sustantiva según el principio DNSH» de acuerdo con la Guía técnica DNSH (por ejemplo, movilidad sostenible, política industrial, digitalización), España ha aportado pruebas de que las medidas no causan ningún perjuicio significativo.

La cohesión social —unida a la cohesión territorial— es uno de los cuatro ejes que vertebran el Plan y se integra de forma sistemática en las diez políticas palanca que articulan la recuperación. El considerando 3 del Reglamento del MRR recuerda que en la aplicación de las políticas de la Unión deben tenerse en cuenta las diferentes posiciones de partida y las particularidades de las regiones. Los esfuerzos para reducir las disparidades deben beneficiar en particular a las islas y las regiones ultraperiféricas. El presupuesto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia no está desglosado por dotaciones autonómicas, y las disparidades existentes entre las distintas Comunidades Autónomas en España no se mencionan de forma explícita. El Plan gira más bien en torno a la cohesión territorial, partiendo de la base de que la distribución de la población por el territorio nacional es desigual. De hecho, las inversiones pretenden reducir las disparidades y las desigualdades de oportunidades que existen entre las zonas urbanas más pobladas y las zonas rurales en declive demográfico, el llamado «reto demográfico».

La mejora de la gestión del agua es uno de los principales retos medioambientales a los que se enfrenta España. Se espera que el PRTR satisfaga las necesidades de inversión existentes a través de su componente 5 (Litoral y recursos hídricos). Dicho componente (2 100 millones EUR) tiene por objeto contribuir a preservar el litoral y los recursos hídricos mediante tres grandes objetivos: i) la mejora de la política de gestión del agua, mediante planificación hidrológica, reformas en la legislación y las políticas e inversiones en sector del agua; ii) la aplicación de una política de protección del litoral en el contexto de la adaptación al cambio climático, iii) la protección del medio marino, la mejora de la aplicación de las estrategias marinas y la ordenación del espacio marítimo. Estos ámbitos de intervención resultan pertinentes, dado que España tiene un extenso litoral, sufre fuertes presiones medioambientales, y se encuentra entre los países más vulnerables de la UE al cambio climático. Es probable, además, que España no consiga dar plena aplicación a la Directiva marco sobre la estrategia marina[], en virtud de la cual la consecución de un buen estado medioambiental para 2020 requiere mayores esfuerzos. El Plan fomentará la preservación del litoral y los recursos hídricos mediante la inversión en la digitalización del sector, el seguimiento, el uso de nuevas tecnologías, la restauración de los ecosistemas fluviales y el fomento de soluciones basadas en la naturaleza. El Plan tiene, además, la finalidad de colmar la brecha en las inversiones en el sector del agua (aguas residuales, reducción de fugas, reutilización del agua, prevención de inundaciones, etc.), lo que contribuirá a la adaptación al cambio climático. También promueve la restauración de los ríos y la recuperación de los acuíferos. Incluye una serie de reformas pertinentes de las que forman parte la mejora de la calidad de las aguas subterráneas y la reducción de la contaminación por nitratos, aunque podría ser más ambicioso en lo que respecta a la gestión de la demanda de agua.

Cabe hacer ciertas observaciones generales sobre la aplicación en el Plan de la metodología de seguimiento para la acción por el clima a) Las medidas del Plan constan a menudo de varias submedidas. Cuando tal es el caso, el Plan indica un campo de intervención para cada submedida pertinente, de forma que la contribución climática se calcula a nivel de submedida. b) La elección de los ámbitos de intervención para los objetivos climáticos está bien justificada y refleja la naturaleza esencial, el enfoque, el objetivo o el resultado esperado de las reformas y las inversiones. c) El cálculo final de la contribución climática es de carácter prudente. El Plan presentado por España es un plan complejo y extenso en el que aparecen medidas relacionadas con el clima en varios componentes y que consta de un gran número de medidas y submedidas. Para captar todas estas contribuciones con la metodología de seguimiento para la acción por el clima fijada en el Reglamento del MRR, habría sido necesario desgajar sistemáticamente cada uno de estos subelementos. Esto habría fragmentado aún más el Plan y aumentado su nivel de complejidad. Por lo tanto, el Plan incluye también algunas submedidas relacionadas con el clima que no se reflejan plenamente en la cifra de la contribución climática global del plan. e) El Plan no propone aumentar los coeficientes de apoyo a los objetivos climáticos de los ámbitos de intervención seleccionados para ninguna medida.

d)el cálculo final de la contribución digital es conservador. El Plan presentado por España es complejo y amplio. Las medidas relacionadas con el ámbito digital figuran en varios componentes y un gran número de medidas y submedidas. La inclusión de todas estas contribuciones con la metodología de etiquetado digital establecida en el Reglamento del MRR habría requerido que se identificaran sistemáticamente todas estas subpartes Ello habría fragmentado aún más el Plan, aumentando su complejidad. Por lo tanto, el Plan también incluye inversiones digitales que no se tienen en cuenta en la metodología de etiquetado digital, pero que, no obstante, se espera contribuyan a la transición digital.

a)solo dos medidas de reforma, pertinentes para el objetivo digital (las dos primeras reformas del componente 15: Conectividad digital), tienen costes asociados y pueden etiquetarse. Las demás reformas relacionadas con el objetivo digital no tienen ningún coste asociado en el PRTR y, por tanto, no pueden contribuir a alcanzar el objetivo digital, en consonancia con la metodología establecida en el MRR. Sin embargo, seguirían teniendo un impacto positivo a la hora de abordar los retos de la transición digital.

El Plan tiene 416 hitos y objetivos, la mayoría de los cuales (75 %) se refieren al período 2020-2023. Los hitos y objetivos incluyen medidas que comenzaron a aplicarse el 1 de febrero de 2020, en consonancia con el artículo 17 del Reglamento. Parte de los hitos y objetivos relativos a las inversiones no se alcanzarán hasta después de 2023. Este es el caso, en particular, de las inversiones más grandes en infraestructuras y equipos, que a menudo tienen plazos de ejecución largos.

Por regla general, las medidas individuales no consideran el apoyo de financiación adicional procedente de otros programas de la Unión. España ha confirmado que el mismo coste no estará cubierto al mismo tiempo por el PRTR y por financiación de la Unión existente o prevista, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento del MRR. España ha detectado un número limitado de casos en los que está previsto que las inversiones sean financiadas tanto por el PRTR como por otros fondos de la UE. En estos casos limitados, España ha remitido información sobre los costes que se prevé financiar con cada fuente de financiación. Como se menciona en la sección 3.2, los documentos de planificación para la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) se encuentran todavía en las fases preliminares de preparación. España ha confirmado que se han establecido disposiciones específicas para evitar la doble financiación, incluida la procedente de los Fondos EIE, durante la fase de ejecución (véanse más detalles sobre dichas disposiciones en la sección 4.10 «Controles y auditorías»).

Las estimaciones de costes se han considerado generalmente verosímiles. Los importes propuestos para financiación se han considerado adecuados para la mayoría de las medidas, teniendo en cuenta al mismo tiempo los límites de una evaluación previa de las estimaciones de costes. En particular, España ha aportado pruebas de que los costes están en consonancia con proyectos e iniciativas anteriores emprendidos en el país. A este respecto, los objetivos de realizaciones previstos en el plan de inversión son proporcionales a las justificaciones de costes y los supuestos presentados. Sin embargo, en el caso de una proporción relativamente baja de los costes, no existen suficientes datos históricos o comparativos para considerar que los costes son verosímiles.

Las estimaciones de costes de la mayoría de las medidas del Plan se consideran razonables. España ha facilitado pruebas detalladas que respaldan la subvencionabilidad de las medidas. En primer lugar, todos los costes se incurren después del 1 de febrero de 2020. En segundo lugar, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento del MRR, los costes no sustituyen a gastos presupuestarios nacionales recurrentes, salvo una serie de excepciones debidamente justificadas. En particular, el Plan contiene costes recurrentes en inversiones que cubren los salarios de los profesores para la Formación profesional (componente 20) y la educación infantil (componente 21: Educación). Sin embargo, en todos los casos la proporción que estos costes suponen en el Plan es limitada (menos del 3 %). Además, se espera que estas inversiones recurrentes tengan un impacto positivo demostrable a largo plazo en la resiliencia económica y social de España. España ha dado garantías sobre su limitado impacto presupuestario a lo largo del tiempo. Como se explica en la sección 4.7, las garantías han adoptado la forma de compromisos para depender de la financiación del FSE+ más allá del calendario del Plan, realizar ajustes en los ámbitos presupuestarios previstos en los componentes 27 (Prevención del fraude fiscal) y 28 (Reforma del sistema impositivo), y mediante el compromiso de reorientar el gasto público de común acuerdo con las Comunidades Autónomas. Por último, el IVA no se ha incluido en las estimaciones de costes por regla general. Sin embargo, en el caso de una proporción relativamente baja de los costes, la metodología utilizada no está suficientemente bien explicada y el vínculo entre la justificación y los costes estimados no es suficientemente claro como para considerar que los costes son razonables.

La interacción entre el sector público y el privado debe beneficiarse especialmente de un marco de contratación pública más eficaz, transparente y predecible. El marco mejorado de contratación pública previsto en el componente 11 (Administración pública) puede contribuir a un uso más eficaz de los fondos del MRR. También fomentará la digitalización de la contratación pública, mejorará el acceso de las pymes a las licitaciones y facilitará que se haga un uso eficaz del dinero en estos procedimientos. De este modo, la reforma de la contratación pública en el marco del componente 11 reforzará las inversiones destinadas a apoyar a las pymes en el marco del componente 13 (Impulso a la pyme).

La coordinación entre los distintos niveles de gobierno se ha citado a menudo como un reto en España, y los esfuerzos por mejorarla podrían apoyar y complementar muchas otras medidas del Plan. Una coordinación más fuerte y sostenida es un reto desde hace tiempo para garantizar la eficacia de las políticas en ámbitos que son responsabilidad de las comunidades autónomas, como las relacionadas con la movilidad urbana (componente 1: Movilidad urbana sostenible), la salud (componente 18: Reforma del sistema sanitario), la investigación y el desarrollo (componente 17: Ciencia, tecnología e innovación), la educación (componentes 20: Formación profesional y 21: Educación), las prestaciones de dependencia (componente 22: Economía de los cuidados, igualdad e inclusión) y las políticas activas del mercado laboral (componente 23: Mercado de trabajo). La ejecución de muchas inversiones incluidas en los componentes verdes, en ámbitos como la biodiversidad, el agua o los residuos, también entra, al menos parcialmente, en el ámbito de competencias de las autoridades regionales e incluso locales. La reforma prevista en el componente 11 tiene por objeto mejorar esta coordinación en todos los sectores.

Los planes para mejorar la coordinación de todos los niveles de gobierno previstos en el componente 11 podrían traducirse, en particular, en una mejor reglamentación. El componente 13 (Impulso a la pyme) prevé modificaciones de la Ley de garantía de la unidad de mercado, incluidas mejoras en los mecanismos previstos para que los operadores del mercado puedan hacer frente eficazmente a los obstáculos. También propone la creación de una nueva conferencia sectorial para la mejora de la normativa y el entorno empresarial. Se espera que la conferencia contribuya a reducir la carga normativa a la que se enfrentan las pymes y las empresas en general cuando operan en diferentes Comunidades Autónomas. Esto beneficiaría a las medidas de inversión para apoyar a las pymes en el marco del componente 13 (Impulso a la pyme), pero también a otras medidas de inversión en las que el buen funcionamiento del mercado interior contribuye a que las empresas crezcan y amplíen su actividad en todo el país, como los componentes 12 (Política industrial) o 14 (Turismo). El impacto de estas medidas referidas al entorno empresarial se verá reforzado por otras medidas del componente 13, como las nuevas medidas de apoyo a la creación y el crecimiento de empresas, otra para luchar contra la morosidad en las operaciones comerciales, la prueba de proporcionalidad para regular el acceso a las profesiones y su ejercicio, y una reforma destinada a aumentar la eficacia del marco de insolvencia. También se lograrán inversiones eficaces gracias a un sistema judicial más eficiente, al que se destinarán las medidas previstas en el componente 11 para promover el buen desarrollo de los procedimientos, incluidas inversiones en digitalización, y el apoyo a una buena organización del sistema judicial.

Por último, se espera que las reformas del mercado laboral se refuercen mutuamente con las numerosas medidas previstas para aumentar el nivel de cualificaciones y para garantizar que la formación profesional responda a las necesidades del mercado laboral, lo que a su vez debería traducirse en una mayor cohesión social; también apoyarán una reforma sostenible de las pensiones. Las reformas del mercado laboral pretenden abordar importantes deficiencias estructurales de este mercado en España, en particular las elevadas tasas de desempleo estructural y desempleo juvenil, y el uso generalizado de contratos temporales. Las medidas previstas en los componentes 19, 20 y 21 deberían permitir a las personas adquirir competencias que mejoren su posibilidad de encontrar un empleo. El aumento de las tasas de empleo y la mejora de la calidad de los puestos de trabajo darán lugar, a su vez, a un crecimiento más integrador y a una cohesión social reforzada, complementando así las medidas actualmente previstas en el componente 22 (Economía de los cuidados, igualdad e inclusión). Las reformas y las inversiones destinadas a los niños se reforzarán mutuamente y contribuirán a respaldar de forma duradera el capital humano. La prolongación de la vida laboral y una mayor participación de los trabajadores de más edad también contribuirán a la futura adecuación y a mitigar los riesgos para la sostenibilidad relacionados con las reformas previstas en el componente 30 (Reforma del sistema de pensiones). Las reformas destinadas a reducir la pobreza infantil contempladas en los componentes 22 (Economía asistencial, igualdad e inclusión) y 28 (Fiscalidad), junto con las inversiones en educación infantil y atención a la infancia del componente 21 (Educación) apoyarán las inversiones centradas en la reducción del abandono escolar y la mejora de los resultados educativos de los niños vulnerables en ese componente.

Para concluir esta sección, el Plan no presenta incoherencias ni contradicciones entre el contenido de los distintos componentes. Se ha prestado la debida atención a garantizar que los plazos de ejecución y las reformas e inversiones se adapten para garantizar el éxito en la aplicación de las medidas. Finalmente, en aras de promover una mayor coherencia entre los instrumentos, especialmente en el marco de los fondos europeos de la política de cohesión, se prima un reparto territorialmente equilibrado de los recursos.

Conclusión sobre la evaluación del criterio 2.11 del anexo V del Reglamento del MRR

Teniendo en cuenta la evaluación cualitativa de todos los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español, su peso individual (importancia, pertinencia, asignación financiera) y sus interacciones, el Plan contiene medidas para la aplicación de reformas e inversiones públicas que, en gran medida, representan acciones coherentes. Estas circunstancias justificarían una calificación «A» con arreglo al criterio de evaluación 2.11 del anexo V del Reglamento sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

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