GLOSARIO

Central nuclear : Planta de generación de electricidad que utiliza materiales nucleares fisibles como combustible.

Instalaciones y tecnologías para la gestión de residuos radiactivos : Las instalaciones y tecnologías para la gestión de residuos radiactivos son los equipos, capacidades técnicas e instalaciones necesarios para la recuperación, acondicionamiento, procesado, transporte, almacenamiento y (a ser posible) eliminación de residuos radiactivos.

Materiales resultantes del proceso de desmantelamiento :

En el proceso de desmantelamiento de una central nuclear se obtienen diversos materiales. Cabe distinguir las siguientes categorías generales:

Materiales no contaminados con valor comercial

Esta categoría incluye por lo general equipos tecnológicos específicos y combustible o materias primas, como hierro o acero.

Residuos convencionales

Previa verificación de que no existe contaminación radiactiva, estos materiales se eliminan en las plantas e instalaciones habituales de tratamiento de residuos.

Residuos radiactivos

Esta categoría incluye todos los materiales afectados por contaminación radiactiva. Se subdividen de acuerdo con su nivel de radiactividad (muy bajo, bajo, intermedio o alto) y su estado físico (líquidos, sólidos o gaseosos). Cada categoría de residuos debe eliminarse a través de flujos de residuos radiactivos específicos.

Combustible nuclear

El combustible natural (sin utilizar) o irradiado (utilizado) acumula la mayor parte de la radiactividad de una central nuclear. El combustible debe procesarse en plantas especializadas.

Paso crítico :

Entre las prácticas comunes que se aplican a la gestión de proyectos se encuentra la elaboración de planes detallados de los proyectos en los que se identifican todas las tareas necesarias para alcanzar los objetivos del proyecto junto con el plazo establecido y las relaciones entre estas tareas identificadas.

Dentro de estos planes, el paso crítico abarca aquellas tareas cuya ejecución puede influir en los plazos de ejecución de todo el proyecto.

Plan de desmantelamiento : El plan de desmantelamiento es el principal documento en el que se basa todo el proceso de desmantelamiento. Recoge información que describe el plan de desmantelamiento propuesto por la central nuclear. Generalmente se elabora antes de que la central deje de funcionar definitivamente y requiere la aprobación del organismo regulador.

Principio de quien contamina paga :

El "principio de quien contamina paga" tiene su origen en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en la que se estableció: "Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales".

Este principio forma parte del marco jurídico de la UE (véase el artículo 191, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

Prueba de resistencia : Reevaluación selectiva de los márgenes de seguridad de las centrales nucleares que operan en la UE en caso de producirse incidentes extremos que pongan en peligro las funciones de seguridad de la central y provoquen un accidente grave.

Reactores nucleares no mejorables incluidos en los programas auditados :

Tras un estudio realizado por la Comisión en 1993 (COM(93) 635 final) se consideró que dos tipos específicos de reactores no presentaban una seguridad suficiente y no eran mejorables, a saber, los reactores nucleares RBMK y VVER 440/230.

Las siglas RBMK significan Reaktor Bolschoi Moschnosti Kanalnij o reactor de tipo canal de alta potencia. Este tipo de reactor fue el que sufrió el accidente de la central nuclear de Chernóbil.

Las siglas VVER significan Vodo-Vodyanoi Energetichesky Reaktor o reactor energético refrigerado y moderado por agua.

RESUMEN

I. En el marco de las negociaciones para su adhesión a la Unión Europea (UE) y en vista de la creciente seguridad nuclear, Bulgaria, Lituania y Eslovaquia se comprometieron al cierre anticipado y el posterior desmantelamiento de ocho reactores nucleares no mejorables. La Unión Europea reconoció la excepcional carga social, económica y financiera de sus compromisos, por lo que decidió otorgar una contribución financiera a estos tres países.

II. El principal objetivo de la fiscalización del Tribunal era evaluar la eficacia de los programas financiados por la UE (1999-2010) para contribuir al desmantelamiento de los reactores nucleares y mitigar las consecuencias de su cierre anticipado.

III. El Tribunal concluyó que:

a) Debido a un marco político relativamente laxo, los programas no fueron objeto de una evaluación exhaustiva de las necesidades, de una fijación de prioridades y de una definición de objetivos específicos y de los resultados que debían alcanzarse. Las responsabilidades son difusas, en particular en lo referente a la supervisión y la consecución de los objetivos del programa en su conjunto. La supervisión de la Comisión se centra en la ejecución presupuestaria y la realización de los proyectos.

b) No existe una evaluación exhaustiva de los avances del proceso de desmantelamiento y mitigación. En proyectos de infraestructuras clave se observaron retrasos y costes adicionales.

c) Aunque los reactores se cerraron entre 2002 y 2009, los programas no han suscitado aún los cambios organizativos necesarios para que los operadores se conviertan en organizaciones de desmantelamiento eficaces.

d) Los recursos financieros disponibles actualmente (que incluyen una aportación de la UE de 2850 millones de euros hasta 2013) no serán suficientes y la escasez de recursos es significativa (alrededor de 2500 millones de euros).

IV. El Tribunal recomienda que:

a) La Comisión establezca las condiciones necesarias para que los fondos de la UE se utilicen de forma eficaz, eficiente y económica. Debería llevar a cabo una evaluación de necesidades detallada en la que figuren los avances logrados hasta ahora por los programas, las actividades que aún deben realizarse y un plan general que identifique las fuentes de financiación. Antes de incurrir en nuevos gastos, la Comisión debería analizar los recursos disponibles y los beneficios esperados, lo que a su vez debería permitir que los objetivos se adapten al presupuesto disponible y la determinación de indicadores de rendimiento significativos que posteriormente puedan ser objeto de seguimiento e informes según convenga.

b) En caso de que la UE decida, como propone la Comisión, continuar con su asistencia financiera en el próximo marco financiero plurianual, esa ayuda debería estar condicionada a una evaluación ex ante del valor añadido para la UE de dicha intervención, en la que se identifiquen las actividades concretas que deben financiarse con cargo al presupuesto de la UE y se tengan en cuenta otros mecanismos de financiación, como los Fondos Estructurales.

INTRODUCCIÓN

ANTECEDENTES

1. El desmantelamiento es la fase final del ciclo de vida de una central nuclear, que normalmente abarca entre 30 y 40 años, y hasta 60 años en el caso de las instalaciones más recientes (véase el anexo I). El desmantelamiento comprende las actividades preparatorias anteriores a la clausura final (como la elaboración de un plan de desmantelamiento, la preparación de la documentación sobre las licencias y los proyectos de infraestructuras de residuos), así como todas las actividades posteriores al cierre de los reactores, como la retirada de los elementos de combustible irradiados, la descontaminación, el desmantelamiento o demolición de las instalaciones nucleares, la eliminación de los demás materiales de desecho radiactivos y la restauración medioambiental del recinto contaminado. El proceso de desmantelamiento finaliza cuando la instalación deja de ser objeto de controles reglamentarios y restricciones radiológicas.

2. El proceso de desmantelamiento produce un gran volumen de materiales. La eliminación de estos residuos genera costes medioambientales y financieros muy importantes [1]. De ahí que, de conformidad con el "principio de quien contamina paga" y con arreglo a las prácticas internacionales acordadas, se recomienda que en el momento del cierre definitivo de una instalación nuclear sus operadores se aseguren de contar con recursos financieros suficientes para su desmantelamiento en condiciones de seguridad. Estos recursos deben incluir todos los aspectos del desmantelamiento, desde el desmantelamiento técnico de la instalación hasta la gestión de residuos. Si durante su ejecución resulta que el proyecto de desmantelamiento supera la estimación de costes aprobada, el operador debe cubrir los gastos adicionales [2].

3. En caso de cierre anticipado, los países se enfrentan a más consecuencias sociales, económicas y financieras, en particular debido al descenso previsto de la producción y venta de electricidad y a la necesidad de financiar fuentes alternativas.

4. El desmantelamiento de reactores nucleares será una cuestión cada vez más importante en los próximos años. Un creciente número de centrales nucleares europeas ya están siendo desmanteladas o lo serán a corto o medio plazo. A finales de junio de 2011, en la Unión Europea había 220 reactores nucleares. Como muestra el gráfico 1, 77 de estos reactores se habían cerrado y la mayoría de ellos se encontraban en proceso de desmantelamiento. Asimismo, aproximadamente un tercio de los 143 reactores en funcionamiento en 14 Estados miembros deberán cerrar de aquí a 2025 [3]. Por último, es posible que los Estados miembros y los operadores nucleares tengan que hacer frente al cierre anticipado de otras centrales a resultas de las "pruebas de resistencia" a la que se someterán los reactores nucleares antes de que finalice 2011 [4].

GRÁFICO 1

REACTORES NUCLEARES EN LA UE EN JUNIO DE 2011

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Fuente: Sistema de información de reactores nucleares del Organismo Internacional de la Energía Atómica.

AYUDA FINANCIERA DE LA UE PARA EL DESMANTELAMIENTO DE CENTRALES NUCLEARES EN BULGARIA, LITUANIA Y ESLOVAQUIA

5. El accidente de Chernóbil en 1986 y sus consecuencias transfronterizas pusieron de relieve la importancia de la seguridad nuclear a escala mundial. Este suceso generó una amplia preocupación con respecto al funcionamiento de los reactores nucleares no mejorables existentes en Europa central y oriental. Por este motivo y con el fin de aumentar la seguridad nuclear, la comunidad internacional y, en particular, la Unión Europea decidieron desde principios de los años noventa ofrecer diversas formas de ayuda financiera a varios países [5].

6. En el marco de las negociaciones de adhesión a la Unión Europea, Bulgaria, Lituania y Eslovaquia se comprometieron a cerrar anticipadamente y a desmantelar posteriormente ocho reactores (véase el gráfico 2).

GRÁFICO 2

CENTRALES NUCLEARES OBJETO DE CIERRE ANTICIPADO

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, información basada en el sistema de información de reactores nucleares del Organismo Internacional de la Energía Atómica y en la documentación reunida durante la fiscalización.

Central nuclear | Unidad del reactor (y tipo) | Inicio de las operaciones comerciales | Fecha teórica de cierre (según diseño) | Fecha efectiva de cierre (conforme al acuerdo) | Final del desmantelamiento (previsión actual) |

Kozloduy (Bulgaria) | Unidad 1 (VVER 440 / 230) | 1974 | 2004 | 2002 | 2035 |

Unidad 2 (VVER 440 / 230) | 1975 | 2005 | 2002 | 2035 |

Unidad 3 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2011 | 2006 | 2035 |

Unidad 4 (VVER 440 / 230) | 1982 | 2011 | 2006 | 2035 |

Ignalina (Lituania) | Unidad 1 (RBMK 1500) | 1984 | 2013 | 2004 | 2029 |

Unidad 2 (RBMK 1500) | 1987 | 2017 | 2009 | 2029 |

Bohunice V1 (Eslovaquia) | Unidad 1 (VVER 440 / 230) | 1980 | 2008 | 2006 | 2025 |

Unidad 2 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2010 | 2008 | 2025 |

7. La UE reconoció que, en vista del importante porcentaje de pérdida de capacidad de producción, este compromiso representaba una carga excepcional para los países interesados. Por consiguiente, a fin de ayudarles a cumplir este compromiso, la UE decidió facilitar una contribución financiera con el doble objetivo de:

a) apoyar los esfuerzos de los países beneficiarios para desmantelar sus reactores nucleares cerrados ("medidas de desmantelamiento");

b) contribuir a mitigar las consecuencias del cierre anticipado ("medidas de mitigación").

8. El plan de financiación presentado por la Comisión no fue objeto de una evaluación ex ante exhaustiva [6]. Los fondos se facilitaron como un crédito general basado en las necesidades de pago y la capacidad de absorción reales de los países beneficiarios. Los programas se diseñaron para apoyar prioridades definidas en líneas generales: desmantelamiento, mejora medioambiental, modernización y sustitución de la capacidad de generación convencional, otras medidas derivadas para contribuir a la modernización de la producción, transmisión y distribución de energía y para garantizar el abastecimiento de energía y mejorar la eficiencia energética. El coste total, la importancia relativa de estas prioridades, la parte del total que correspondería a la UE y los plazos para la intervención de esta última no se definieron. Se fijaron límites a la financiación disponible para cada marco financiero [7].

UTILIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA AYUDA FINANCIERA DE LA UE

9. Como refleja el gráfico 3, la financiación total de la UE se eleva a 2850 millones de euros para el período 1999-2013. A 31 de diciembre de 2010, la Comisión había comprometido más del 70 % de la aportación financiera de la UE (es decir, 2066 millones de euros). Los pagos a contratistas se elevaban a 1030 millones de euros, lo que representaba casi la mitad de las cantidades comprometidas [8]. De esta cantidad, aproximadamente un 60 % se destinó a medidas de desmantelamiento y un 40 % a medidas de mitigación. En el anexo II se presenta un resumen de los flujos financieros de los programas.

10. De conformidad con las disposiciones aplicables [9], la Comisión delegó la gestión de la mayor parte (83 %) de la ayuda financiera de la UE a los programas nacionales en el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que había gestionado los proyectos de seguridad nuclear y el desmantelamiento de instalaciones desde principios de los años noventa. Con este fin se constituyeron en 2001, junto con algunos países europeos, tres fondos internacionales de apoyo al desmantelamiento de centrales nucleares [10]. Los países beneficiarios, el BERD y los donantes de fondos firmaron un acuerdo marco (véase la nota 10 a pie de página).

GRÁFICO 3

DESGLOSE DE LAS AYUDAS DE LA UE POR PROGRAMA

Fuente: Fundamentos jurídicos y contabilidad de la Comisión.

Programa | Contribución de la UE (millones de euros) | Porcentaje del total |

Kozloduy | 870 | 30,5 % |

Ignalina | 1367 | 48,0 % |

Bohunice | 613 | 21,5 % |

Total | 2850 | 100 % |

11. Con arreglo a los reglamentos del Consejo, el BERD debe encargarse de la gestión de los fondos públicos asignados a los programas para el desmantelamiento de centrales nucleares y del seguimiento de la gestión financiera de estos programas con el fin de optimizar el uso de estos fondos. Asimismo, el BERD debe llevar a cabo las tareas presupuestarias que le encomiende la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento financiero [11].

12. Por otra parte, la Comisión delegó parte de la asistencia para Lituania en una estructura paralela, el Organismo Central de Ejecución de Proyectos [12] (CPMA), en vista de que ese país contaba con una estructura nacional de ejecución adecuada. Las responsabilidades de gestión de este organismo son similares a las del BERD.

13. Los tres países beneficiarios proponen proyectos de asistencia en consulta con el BERD o el CPMA. En el caso de los tres fondos de apoyo, las asambleas de donantes (en las que está representada la Comisión) aprueban los proyectos. En el caso del CPMA, los proyectos son aprobados directamente por la Comisión. En 2007 se creó un comité de gestión de los Estados miembros para ayudar a esta en la ejecución de los programas de asistencia. La aportación puede llegar hasta el 100 % del coste del proyecto. No obstante, se espera que se haga todo lo posible por continuar las prácticas de cofinanciación establecidas en las ayudas de preadhesión [13].

14. En general son contratistas externos los que ejecutan los proyectos bajo la responsabilidad de los beneficiarios de las ayudas [14]. Las autoridades nacionales competentes, el BERD o el CPMA, se encargan de supervisar su correcta ejecución. Las asambleas de donantes y la Comisión, respectivamente, supervisan la ejecución de los proyectos sobre la base de sus informes.

15. La Comisión es responsable en última instancia del uso de los fondos de la UE, que son gestionados por su Dirección General de Energía.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

16. La fiscalización del Tribunal abarcó la ejecución de los tres programas de desmantelamiento desde 1999 hasta el final de 2010. El principal objetivo era evaluar la eficacia de los programas de desmantelamiento de centrales nucleares financiados por la UE en función de su doble objetivo (véase el apartado 7). La fiscalización trató de responder a tres preguntas:

a) ¿Se han diseñado las acciones de los programas de desmantelamiento de acuerdo con las necesidades constatadas y se han llevado a cabo según lo previsto hasta ahora?

b) ¿Se han diseñado las acciones de los programas para mitigar las consecuencias del cierre anticipado de los reactores de acuerdo con las necesidades constatadas y se han llevado a cabo según lo previsto hasta ahora?

c) ¿Han sido adecuadas las medidas de rendición de cuentas y gobernanza para garantizar un uso eficaz de los fondos de la UE?

17. Los trabajos de fiscalización incluyeron:

un examen de la documentación preparatoria y legislativa relacionada con los programas y un análisis de la información técnica y financiera pertinente;

entrevistas en la Comisión, el BERD y el CPMA, los ministerios competentes de los países beneficiarios y las centrales nucleares;

el examen de las normas internacionales y casos de buenas prácticas, en particular el proceso de desmantelamiento de la central nuclear de Greifswald [15];

consultas a expertos en el ámbito de los proyectos de desmantelamiento;

el examen del alcance y calendario de los 149 proyectos que figuran actualmente en las carteras en función de las necesidades constatadas y los objetivos generales de los programas;

la evaluación de los resultados de una muestra de 22 proyectos (16 de "desmantelamiento" y 6 de "mitigación") mediante visitas a los tres países beneficiarios [16].

OBSERVACIONES

AVANCES LOGRADOS EN EL DESMANTELAMIENTO DE LOS REACTORES

18. Como se indica en el apartado 6, el objetivo de mejorar la seguridad nuclear debía lograrse gracias al cierre anticipado de los ocho reactores no mejorables y su posterior desmantelamiento. Bulgaria, Lituania y Eslovaquia han cerrado estos reactores de acuerdo con su compromiso. En cuanto al desmantelamiento, pese a que se han alcanzado hitos importantes el proceso principal está aún por realizar.

LA IDENTIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE DESMANTELAMIENTO TODAVÍA SE HALLA EN CURSO

19. La planificación y gestión pormenorizadas de todas las actividades que deben llevarse a cabo en el proceso de desmantelamiento son un factor determinante de su éxito. Las normas internacionales estipulan que, antes de la fase de ejecución de las actividades de desmantelamiento, es preciso establecer un plan de desmantelamiento que determine cómo se gestionará el proyecto. Este plan debe basarse en una estrategia de desmantelamiento e identificar las acciones que deban realizarse posteriormente, desde el cierre de los reactores hasta la eliminación o almacenamiento definitivos de los residuos [17].

20. En el gráfico 4 se resume una evaluación de los documentos de planificación para el desmantelamiento de las tres centrales nucleares. Se observaron varias insuficiencias:

a) Es necesario clasificar y cuantificar los residuos que deben tratarse para determinar correctamente las actividades de desmantelamiento. En el caso de la central nuclear de Bohunice V1, en julio de 2010 se llevó a cabo un inventario de residuos. Sin embargo, en el caso de las centrales nucleares de Ignalina y Kozloduy, los inventarios no eran completos, ya que todavía no se conocen las cantidades concretas de cada tipo de materiales radiactivos que se han de procesar (no estaba terminada la caracterización radiológica de las plantas). Los documentos de planificación utilizados por los operadores de las centrales siguen basándose en datos provisionales sobre los residuos radiactivos.

b) Los planes de desmantelamiento deben recoger planes de gestión de residuos radiactivos en los que se identifiquen las actividades, instalaciones y tecnologías necesarias para el desmantelamiento, acondicionamiento, transporte, almacenamiento y eliminación final de todos los tipos de residuos, en particular de los materiales más críticos (vasijas de los reactores, circuitos primarios de refrigeración y otros componentes activados y residuos radiactivos de alto nivel que representen un gran volumen). Incluso en el caso en que se completó el inventario (Bohunice V1), este no se ha integrado aún en un plan detallado de desmantelamiento en el que se definan con detalle cómo se tratarán y eliminarán los residuos identificados a lo largo de todo el proceso de desmantelamiento. El plan actual solo se centra en la primera fase de desmantelamiento, que abarca casi exclusivamente materiales no radiactivos.

c) Los planes de desmantelamiento deben estimar el coste total del conjunto del proceso de desmantelamiento y deben actualizarse con la frecuencia necesaria para garantizar la validez de las estimaciones. Sin embargo, las estimaciones que figuran en los planes de desmantelamiento disponibles a finales de 2010 no son completas, ya que no se dispone de información exacta sobre las cantidades de cada tipo de residuos radiactivos que habrá que tratar o de las instalaciones y tecnologías necesarias para su tratamiento. Por otra parte, estos planes no incluyen la totalidad de los procesos de desmantelamiento de las centrales.

d) A fin de hacer un seguimiento adecuado del proceso de desmantelamiento es necesario que exista un vínculo entre los distintos proyectos, las actividades previstas en los planes de desmantelamiento y su coste estimado. Ninguno de los tres programas cumple esta condición.

GRÁFICO 4

EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE DESMANTELAMIENTO

Pregunta de auditoría | EVALUACIÓN DEL TRIBUNAL |

PROGRAMA KOZLODUY | PROGRAMA IGNALINA | PROGRAMA BOHUNICE V1 |

¿Se ha elaborado un inventario de residuos completo? | No | No | Sí |

¿Se han definido planes para la gestión de residuos? | En parte | En parte | En parte |

¿Se han estimado correctamente los costes de desmantelamiento? | En parte | En parte | En parte |

¿Se habían adoptado medidas satisfactorias para el seguimiento de la ejecución de los planes de desmantelamiento? | No | No | No |

GRANDES PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS PRESENTAN RETRASOS Y COSTES ADICIONALES

21. A 31 de diciembre de 2010, los programas habían iniciado 101 proyectos destinados al desmantelamiento de los ocho reactores. El valor total de estos proyectos, que son financiados casi exclusivamente por la UE, era de 1125 millones de euros. En el gráfico 5 se presenta un resumen de los proyectos de desmantelamiento financiados por los programas fiscalizados.

22. Un análisis de los proyectos de infraestructuras visitados in situ (véase el anexo III) muestra retrasos y costes adicionales. En particular, los proyectos clave incluidos en el paso crítico del proceso de desmantelamiento presentan retrasos; por ejemplo, las instalaciones para la gestión de los combustibles irradiados y residuos radiactivos (es decir, instalaciones de almacenamiento para el combustible irradiado e instalaciones para el tratamiento, almacenamiento y eliminación final de residuos radiactivos).

GRÁFICO 5

RESUMEN DE LOS PROYECTOS DE DESMANTELAMIENTO, POR PROGRAMA Y CANAL DE FINANCIACIÓN

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base de la información facilitada por el BERD y el CPMA.

Programa | Canal financiero | Número de proyectos | Valor total de los proyectos (millones de euros) | Total de ayudas de la UE (millones de euros) |

Kozloduy | KIDSF | 30 | 334,1 | 318,4 |

Ignalina | IIDSF CPMA | 17 21 | 421,9 146,9 | 390,7 135,3 |

Bohunice V1 | BIDSF | 33 | 222,2 | 203,7 |

| Total | 101 | 1125,1 | 1048,1 |

LA ESCASEZ DE FINANCIACIÓN ES SIGNIFICATIVA

23. En marzo de 2011, los Estados miembros beneficiarios revisaron sus estimaciones del coste del desmantelamiento, hasta alcanzar 5300 millones de euros [18]. Una comparación con los fondos para el desmantelamiento disponibles actualmente a escala nacional y del programa indica un déficit de aproximadamente 2500 millones de euros (véase el gráfico 6).

24. Eslovaquia se ha comprometido a completar la financiación necesaria para el desmantelamiento [19] y ha creado un mecanismo de financiación específico (un impuesto sobre la transmisión de electricidad) para contribuir a reducir la escasez de fondos. Lituania y Bulgaria no han creado un mecanismo equivalente. La falta de medidas de financiación suficientes pone en peligro la finalización de los procesos de desmantelamiento.

AVANCES EN LA MITIGACIÓN DE LOS EFECTOS DEL CIERRE DE LAS CENTRALES

EVALUACIÓN INSUFICIENTE DE LAS NECESIDADES DE MITIGACIÓN

25. Una de las prácticas de una buena gestión financiera consiste en que el programa de gasto establezca sus objetivos sobre la base de una evaluación de necesidades [20]. Esto implica una evaluación, de acuerdo con las normas internacionales, de las consecuencias del cierre anticipado (por ejemplo, pérdida de energía eléctrica, seguridad de suministro). La formulación de medidas potenciales debe tener en cuenta su coste en relación con su efecto de mitigación [21]. El alcance de la mitigación lograda mediante los proyectos financiados debe evaluarse con el fin de determinar si puede considerarse que los objetivos de mitigación han sido alcanzados.

RECUADRO 1

RETRASOS Y COSTES ADICIONALES

En Bulgaria se seleccionó una tecnología experimental de fusión de plasma para la central de Kozloduy sin una adecuada demostración de su eficacia y sin tener en cuenta los costes de diseño y construcción (unos 30 millones de euros en comparación con una quinta parte para tecnologías tradicionales).

En Lituania, los principales proyectos de infraestructuras, que son una condición necesaria para el desmantelamiento de la central nuclear de Ignalina, presentaban retrasos considerables en el momento de la fiscalización respecto a las fechas de terminación de los contratos iniciales. En particular, la instalación provisional para el combustible irradiado: más de 32 meses de retraso; la instalación de recuperación de residuos sólidos: 44 meses; la instalación de tratamiento y almacenamiento de residuos sólidos para la gestión de residuos radiactivos de nivel bajo e intermedio de corta y larga vida: 34 meses. El coste total del proyecto de la instalación provisional para combustible irradiado aumentó en 22 millones de euros (15,6 %).

En Eslovaquia, el almacén provisional para residuos radiactivos de la central de Bohunice, que debía entrar en servicio en 2010, se encontraba aún en procedimiento de licitación en el momento de la auditoría. Debido a ello se ha determinado que la disponibilidad de zonas intermedias de almacenamiento podría constituir un cuello de botella. La instalación para la autorización de salida de los materiales de desmantelamiento presentaba un retraso superior a un año. Hasta que esta instalación entre en servicio, no podrá autorizarse la salida de material de la central nuclear Bohunice V1.

GRÁFICO 6

ESCASEZ DE FONDOS PARA EL DESMANTELAMIENTO

Fuentes: Planes de desmantelamiento e información facilitada durante la reunión del Comité del Programa de Ayuda al Desmantelamiento Nuclear (CPADN) de marzo de 2011.

| Estimaciones de los planes de desmantelamiento (millones de euros) | Última estimación de costes (millones de euros) | Fondos disponibles (todas las fuentes) (millones de euros) | Déficit de financiación (millones de euros) |

Central nuclear de Kozloduy Unidades 1 a 4 | 1118 | 1243 | 664 | 579 |

Central nuclear de Ignalina Unidades 1 y 2 | 2019 | 2930 | 1450 | 1480 |

Bohunice V1 Unidades 1 y 2 | 950 | 1146 | 720 | 426 |

TOTAL | 4087 | 5319 | 2834 | 2485 |

26. En el gráfico 7 se resumen los resultados del examen realizado por el Tribunal de las evaluaciones de necesidades en las que se sustentan los planes estratégicos definidos para los programas auditados. Se realizó una evaluación de necesidades para cada programa que tan solo dio lugar a una estrategia de mitigación concreta en el caso del programa de Kozloduy. Sin embargo, esta evaluación de necesidades está desfasada y ya no es válida. Por consiguiente, cualquier proyecto que encaje con la estrategia energética nacional se considera por definición una consecuencia del cierre de las centrales.

27. El BERD solo ha efectuado una estimación del impacto potencial de los proyectos planificados en el caso de Kozloduy. Por lo que respecta a los resultados reales de las medidas de mitigación y su contribución a los objetivos del programa, ni los organismos de ejecución (BERD, CPMA) ni la Comisión los han evaluado.

GRÁFICO 7

EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE MITIGACIÓN

Pregunta de auditoría | EVALUACIÓN DEL TRIBUNAL |

PROGRAMA KOZLODUY | PROGRAMA IGNALINA | PROGRAMA BOHUNICE |

¿Se ha llevado a cabo una evaluación de necesidades a nivel del programa? | Sí | No | No |

¿Se ha evaluado la mitigación conseguida con los programas? | En parte | No | No |

RECUADRO 2

LA RELACIÓN ENTRE LAS ACTIVIDADES DE MITIGACIÓN Y EL CIERRE ANTICIPADO DE LOS REACTORES NO ES EVIDENTE

En Bulgaria, el programa ha financiado mejoras de la eficiencia energética de los edificios públicos (escuelas, hospitales, edificios ministeriales, teatros). La relación con el cierre de las unidades 1 a 4 de la central de Kozloduy reside en que esta mejora compensará una pequeña parte de la pérdida de producción, a condición de que se mantengan las pautas de consumo.

En Lituania, el programa ha concedido una contribución al mecanismo de renovación de edificios multifamiliares de la Agencia de Vivienda y Desarrollo Urbano, creada para mejorar la eficiencia energética de 24000 edificios residenciales. El programa de Ignalina ha prestado ayuda a una tercera parte de los 570 proyectos individuales puestos en marcha en virtud de este sistema. La relación con el cierre de la central nuclear de Ignalina es que la mejora de la eficiencia energética reducirá el consumo y, por consiguiente, compensará una parte de la pérdida de producción. En septiembre de 2009 el mecanismo se disolvió y fue sustituido por un instrumento de ingeniería financiera con cargo a los Fondos Estructurales.

En Eslovaquia, la modernización de la red de transmisión de 220 kV ha sido financiada por el programa, debido a que Bohunice V1 era su principal proveedor de energía. Sin embargo, la red ya era obsoleta en el momento en que se decidió el cierre y habría requerido una modernización incluso si la central nuclear hubiese permanecido en servicio. Esta modernización ha beneficiado ante todo a otros contribuyentes a la red de transmisión (por ejemplo, otras centrales nucleares).

FINANCIACIÓN DE UNA AMPLIA VARIEDAD DE ACTIVIDADES DE MITIGACIÓN

28. Los programas promueven una serie de medidas para mitigar los efectos de la pérdida de producción de electricidad a raíz del cierre anticipado de las centrales nucleares. A 31 de diciembre de 2010, los programas habían iniciado 48 proyectos para contribuir a mitigar las consecuencias del cierre anticipado de las tres centrales. El valor total de estos proyectos era de 1340 millones de euros. La UE financió más de la mitad de este importe. En el gráfico 8 se presenta un resumen de los proyectos de mitigación financiados por los tres programas auditados.

29. Las visitas sobre el terreno confirmaron que cada proyecto coincidía con las prioridades a grandes líneas de los programas y contribuía a mitigar los efectos del cierre anticipado de los ocho reactores nucleares (véase el anexo IV). Sin embargo, el grado de mitigación conseguido no se conoce. Por otra parte, no siempre se pudo establecer un vínculo directo con el cierre anticipado de los reactores. Y no pudo demostrarse la existencia de una priorización de las actividades de mitigación (véase el recuadro 2). En una situación en la que los recursos ya son insuficientes, esto pone en peligro la consecución de los objetivos de los programas y retrasa la finalización de los procesos de desmantelamiento.

GRÁFICO 8

RESUMEN DE LOS PROYECTOS DE MITIGACIÓN, POR PROGRAMA Y CANAL DE FINANCIACIÓN

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos basados en la información facilitada por el BERD y el CPMA.

Programa | Canal financiero | Número de proyectos | Valor total de los proyectos (millones de euros) | Total de la ayuda de la UE (millones de euros) |

Kozloduy | KIDSF | 28 | 454,8 | 241,8 |

Ignalina | IIDSF CPMA | 3 10 | 475,5 36,1 | 260,4 36,1 |

Bohunice V1 | BIDSF | 7 | 376,8 | 190,4 |

| Total | 48 | 1343,2 | 728,8 |

RESPONSABILIDAD SOBRE EL PROGRAMA Y ORGANIZACIÓN DE LA GESTIÓN

ESCASA RESPONSABILIDAD SOBRE EL RENDIMIENTO DE LOS PROGRAMAS

30. Para realizar una gestión eficaz es necesario definir líneas de responsabilidad claras para el uso de los recursos de los programas y la consecución de sus objetivos. Sea cual fuere el método de gestión, la Comisión debe poder ejercer su responsabilidad primordial en la ejecución de los programas y rendir cuentas sobre el uso de los fondos [22].

31. La gestión de los programas comprende varios niveles. En particular, la responsabilidad de establecer los programas corresponde a la Comisión, el BERD, la CPMA, la Asamblea de Contribuyentes de los fondos internacionales de apoyo al desmantelamiento, los operadores de las centrales nucleares y los Estados miembros interesados. La Comisión no veló por que las amplias prioridades contempladas en los Tratados de adhesión y los posteriores reglamentos del Consejo (véase el apartado 8) se tradujeran en un conjunto coherente de objetivos e indicadores detallados.

32. Ninguno de los órganos antes mencionados ha creado un sistema para el seguimiento y evaluación de los avances de cara a alcanzar los objetivos generales de los programas, el desmantelamiento de los ocho reactores y la mitigación de las consecuencias de su cierre. Por ello ha sido difícil hacer un seguimiento e informar sobre los resultados de los programas en todos los niveles.

33. En julio de 2011 la Comisión informó del programa de desmantelamiento relativo a Lituania, Eslovaquia y Bulgaria, concretamente sobre su administración, los gastos efectuados y los avances de los proyectos fundamentales [23]. También se presentó alguna información sobre la marcha de los tres programas de desmantelamiento que respaldaba las decisiones anuales de la Comisión sobre financiación y sobre dos informes generales elaborados por la Comisión en 2004 y 2007 sobre la utilización de los recursos financieros destinados al desmantelamiento de las centrales nucleoeléctricas en los 27 Estados miembros [24].

34. El informe de 2011 constituye la primera evaluación consolidada de la utilización de los recursos destinados a Bulgaria, Lituania y Eslovaquia o de la marcha de los programas. Sin embargo, no contiene una indicación clara de la consecución de los objetivos globales de desmantelamiento y mitigación. Antes de la publicación del informe, la única fuente de información disponible a este respecto era una evaluación intermedia publicada en 2007 [25], que excluía el programa de Kozloduy por tener un fundamento jurídico diferente.

35. La falta de información suficiente, junto con el número de niveles de gestión, hizo que se difuminaran las responsabilidades. No quedaba claro a quién correspondía la responsabilidad general de ejecutar el programa, en particular si los fondos de la UE tenían el efecto esperado. La supervisión por parte de la Comisión se ha centrado en la ejecución presupuestaria de los créditos financieros y en la realización de los proyectos, y no en el grado de los progresos realizados para la consecución del conjunto de los objetivos de los programas.

36. La medición insatisfactoria de los avances hacia la realización de las metas de los programas y una supervisión insuficiente del uso eficaz de los recursos implican que nadie es responsable de los resultados globales de los programas.

CAMBIOS ORGANIZATIVOS INCOMPLETOS

37. El éxito del proceso de desmantelamiento para obtener los resultados previstos en el plazo prefijado y a un coste razonable depende de la capacidad para adaptarse al cambio de necesidades, lo que implica, en particular, que las centrales nucleares lleven a cabo un transición sin complicaciones para pasar de ser una organización de explotación a convertirse en una organización de desmantelamiento [26]. Con este fin, la estructura interna de gestión debe:

priorizar la asignación de los recursos disponibles;

coordinar y supervisar todas las actividades hasta finalizar el proceso de desmantelamiento;

dirigir los equipos de desmantelamiento para garantizar la seguridad y la relación coste-eficacia del proyecto.

38. Una parte importante del gasto de los programas (26 %) se ha asignado a promover la planificación y ejecución del proceso de desmantelamiento, en particular a través de:

la recuperación de la totalidad de los costes de los servicios de consultoría especializados en desmantelamiento, integrados en las organizaciones de los operadores de las centrales, por valor de 125 millones de euros;

la financiación de costes de personal por un importe de 147 millones de euros para alrededor de 1500 trabajadores de las tres centrales.

Estos costes no se incluyen en los costes operativos del BERD (16,8 millones de euros) y del CPMA (1,5 millones de euros).

39. Los reactores se clausuraron entre 2002 y 2009. Sin embargo, los programas no han llevado a cabo todavía los cambios organizativos necesarios para convertir a los operadores en organizaciones de desmantelamiento eficaces. Cabe señalar en particular:

que las organizaciones o servicios de desmantelamiento ejercen una influencia limitada sobre la fijación de prioridades y la posterior asignación de los recursos disponibles;

que debido a la falta de herramientas adecuadas de planificación y supervisión, no pueden evaluar los avances logrados en la ejecución de los planes de desmantelamiento;

que los departamentos competentes aún dependen en gran medida de los trabajos de los consultores externos, incluso para tareas exclusivamente administrativas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

40. La ayuda financiera de la UE a las medidas de desmantelamiento y mitigación en Bulgaria, Lituania y Eslovaquia ha ayudado a estos Estados miembros a cumplir su compromiso de cerrar anticipadamente ocho reactores nucleares. Los reactores se encuentran ahora cerrados y se ha retirado una parte del combustible, se han realizado importantes trabajos de preparación y se han iniciado los trabajos de desmantelamiento. No obstante, al cabo de más de diez años de recibir ayuda de la UE, los avances han sido lentos, pues muchos proyectos siguen realizando actividades de preparación. Por otra parte, la situación resulta poco clara en lo relativo a las necesidades que quedan por satisfacer a raíz del cierre anticipado, ya que no existe una evaluación de necesidades exhaustiva.

41. Debido a un marco político relativamente laxo, los programas no fueron objeto de evaluaciones exhaustivas de las necesidades, fijación de prioridades y definición de objetivos específicos y de los resultados que debían alcanzarse. No existen datos básicos sobre los inventarios para la gestión de residuos radiactivos (y su caracterización) o no se han integrado aún en planes detallados de desmantelamiento. Tampoco se han diseñado aún todas las tecnologías e instalaciones para el tratamiento y almacenamiento de residuos radiactivos. Las responsabilidades son difusas. La supervisión por parte de la Comisión se centra en la ejecución presupuestaria y la realización de los proyectos, y no en la consecución del conjunto de los objetivos de los programas.

42. Aunque se desconoce el coste total para terminar los programas, es evidente que existe una importante escasez de fondos, lo que pone en peligro la finalización del proceso de desmantelamiento.

RECOMENDACIÓN

ESTABLECER LA AMPLITUD DE LAS AYUDAS DE LA UE EN FUNCIÓN DE LOS RESULTADOS

a) La Comisión debería crear las condiciones necesarias para que los fondos de la UE se utilicen de forma eficaz, eficiente y económica. A tal fin:

Debería llevar a cabo una evaluación de necesidades detallada en la que figuren los avances logrados hasta ahora por los programas, las actividades que aún deben realizarse y un plan general que determine las fuentes de financiación de las distintas partes interesadas.

Antes de efectuar nuevos gastos, la Comisión debería analizar los recursos disponibles y los beneficios esperados, lo que a su vez debería permitir que los objetivos se adapten al presupuesto disponible y fijar indicadores de rendimiento significativos que posteriormente puedan ser objeto de seguimiento e informes según convenga con respecto a la ejecución global de los programas.

b) En caso de que la UE decida, como propone la Comisión, continuar con su asistencia financiera en el próximo marco financiero plurianual, esa ayuda debería estar condicionada a una evaluación ex ante del valor añadido para la UE de dicha intervención, en la que se identifiquen las actividades concretas que deben financiarse con cargo al presupuesto de la UE y se tengan en cuenta otros mecanismos de financiación, como los Fondos Estructurales y las condiciones para los desembolsos de la UE.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Harald NOACK, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 26 de octubre de 2011.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Según la Comisión, la cantidad necesaria para rehabilitar el recinto de una central nuclear oscila entre un 10 % y un 15 % del coste de inversión inicial de cada reactor que vaya a desmantelarse (COM(2004) 719 final, de 26 de octubre de 2004, Informe sobre la utilización de los recursos financieros destinados al desmantelamiento de las centrales nucleoeléctricas).

[2] Véanse los apartados 3, 4 y 13 de la Recomendación 2006/851/Euratom de la Comisión, de 24 de octubre de 2006, sobre la administración de los recursos financieros destinados al desmantelamiento de instalaciones nucleares y a la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos (DO L 330 de 28.11.2006, p. 31). Una declaración interinstitucional del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión de julio de 2003 destacaba la necesidad de destinar recursos financieros adecuados para las actividades de desmantelamiento y gestión de recursos (DO L 176 de 15.7.2003, p. 56). Véase igualmente el documento técnico no 1476 del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) "Financial Aspects of Decommissioning" (http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_1476_web.pdf).

[3] Véase COM(2007) 794 final, de 12 de diciembre de 2007, p. 10: Segundo informe sobre la utilización de los recursos financieros destinados al desmantelamiento de las instalaciones nucleares y la gestión del combustible gastado y los residuos radiactivos.

[4] Tras el incidente ocurrido en la central nuclear de Fukushima Daiichi en marzo de 2011, el Consejo Europeo decidió revisar la seguridad de todas las centrales nucleares de la UE por medio de una evaluación exhaustiva y transparente de sus riesgos y seguridad ("pruebas de resistencia"). El Consejo Europeo convino en evaluar las conclusiones finales antes de que termine 2011 sobre la base de un informe de la Comisión (véanse las Conclusiones de la Presidencia de los días 24 y 25 de marzo de 2011, apartado 31).

[5] Los principales vehículos de financiación de la UE fueron los programas Tacis (que facilitó asistencia técnica a los Estados asociados en Europa oriental y Asia central) y Phare (de apoyo a la cooperación financiera y técnica con los países candidatos de Europa central y oriental). Varios países se beneficiaron de esta ayuda (Bulgaria, República Checa, Hungría, Lituania, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, Armenia, Kazajstán, Rusia y Ucrania). El Tribunal informó sobre el uso de estos fondos en su Informe Especial no 25/98 (DO C 35 de 9.2.1999, p. 1).

[6] La legislación de la UE establece que la movilización de recursos debe ir precedida de una evaluación para garantizar que los beneficios resultantes sean proporcionales a los recursos utilizados (véanse el Reglamento (CE, Euratom, CECA) no 2333/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995, por el que se modifica el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1997 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 240 de 7.10.1995, p. 1), así como el artículo 27, apartado 4, del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002 , por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1)).

[7] En su comunicación titulada "Un presupuesto para Europa 2020", Parte I, COM(2011) 500 final, de 29 de junio de 2011, la Comisión propone continuar la asistencia financiera de la UE para el desmantelamiento durante el período 2014-2020 (Epígrafe-Crecimiento inteligente e inclusivo).

[8] La Comisión asigna créditos a los distintos acuerdos firmados con los organismos intermediarios (o, en algunos casos, con los beneficiarios) a través de la autorización de compromisos individuales. Posteriormente se autorizan pagos sobre esta base a organismos intermediarios, que a continuación asignan estos recursos a proyectos y contratos específicos. Finalmente, los organismos intermediarios entregan los recursos a los contratistas.

[9] El Reglamento financiero no 1605/2002 (véanse sus artículos 53 a 57) establece que, en determinadas condiciones, la Comisión puede delegar sus tareas de ejecución. Por otra parte, los Tratados de adhesión y los Reglamentos del Consejo correspondientes lo disponen expresamente.

[10] La UE es el principal contribuyente de los tres fondos internacionales de apoyo al desmantelamiento de centrales nucleares (con un 96 % del total). Otros donantes europeos han aportado 60 millones de euros; se trata de: Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Grecia, España, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Polonia, Finlandia, Suecia, el Reino Unido, Noruega y Suiza. Desde 2004, la UE es el único contribuyente.

[11] Véanse el Reglamento no 647/2010 del Consejo, de 13 de julio de 2010 (Bulgaria); el Reglamento no 1990/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006 (Lituania), y el Reglamento no 549/2007 del Consejo, de 14 de mayo de 2007 (Eslovaquia). El BERD gestiona los fondos de la UE de acuerdo con la "gestión conjunta" de la ejecución presupuestaria, que implica la delegación de funciones de gestión en organizaciones internacionales. Esta delegación está sujeta a la aplicación de normas para los procedimientos de contabilidad, fiscalización, control interno y contratación, que ofrecen garantías equivalentes a las normas aceptadas internacionalmente (artículo 53, letra d) del Reglamento no 1605/2002).

[12] El CPMA gestiona los fondos de la UE con arreglo a la modalidad de "gestión centralizada indirecta" de la ejecución presupuestaria, que implica la delegación de determinadas tareas por parte de la Comisión en un organismo nacional. Esta delegación está sujeta a la aplicación de normas para los procedimientos de contabilidad, fiscalización, control interno y contratación, que ofrecen garantías equivalentes a las normas aceptadas internacionalmente (artículo 53, letra a) y artículos 54 a 57 del Reglamento no 1605/2002). El CPMA gestiona 332 millones de euros, es decir, un 16 % del total de las ayudas concedidas a los tres países hasta el final de 2010.

[13] Los Reglamentos del Consejo adoptados en 2006, 2007 y 2010 contemplan esta posibilidad (véase la nota 11 a pie de página).

[14] Los operadores de las centrales son los principales beneficiarios de las ayudas de los proyectos de desmantelamiento. Los principales beneficiarios de los proyectos de mitigación son organismos públicos o empresas privadas.

[15] Varias organizaciones internacionales (el Organismo Internacional de la Energía Atómica, la Agencia de Energía Nuclear y la Comisión) consideran que el desmantelamiento de la central nuclear de Greifswald (Alemania) constituye un ejemplo de buenas prácticas.

[16] Los procedimientos de contratación fueron objeto de un examen limitado basado en los propios procedimientos de los organismos de ejecución. Los beneficiarios de las ayudas proceden a la licitación de los contratos financiados a través de los fondos internacionales de apoyo al desmantelamiento de centrales nucleares gestionados por el BERD. Las empresas se seleccionan de acuerdo con las normas de contratación pública de la BERD. El BERD actúa como administrador de un Fondo y se encarga de supervisar el procedimiento. El CPMA realiza la contratación de conformidad con las normas nacionales en materia de contratación pública.

[17] Este plan incluye el plan de gestión del recinto, funciones y responsabilidades de las organizaciones participantes, medidas de seguridad y protección radiológica, garantía de calidad, plan de gestión de residuos, obligaciones de documentación y mantenimiento de registros, evaluación de seguridad y medioambiental y sus criterios, medidas de vigilancia durante la fase de ejecución, medidas de protección física necesarias y cualquier otra obligación establecida por el organismo regulador (véanse el requisito de seguridad no WS-R-5 del Organismo Internacional de la Energía Atómica, Decommissioning of facilities using radioactive material, p. 10, Viena, 2006, y el documento técnico no 1394 "Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned", Viena, mayo de 2004).

[18] Aportaciones a la reunión del Comité del Programa de Ayuda al Desmantelamiento Nuclear de 16 de marzo de 2011.

[19] COM(2004) 624 final, de 29 de septiembre de 2004, p. 3.

[20] Nota 9 a pie de página.

[21] Recomendación 2006/851/Euratom de la Comisión.

[22] El Tratado establece que la Comisión ejecutará el presupuesto de la UE bajo su propia responsabilidad (artículo 17, apartado 1, del TUE, y artículo 317 del TFUE). La legislación de la UE contempla desde 1990 la obligación de cuantificar los objetivos y de hacer un seguimiento de los avances en su consecución (véase el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) no 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990, por el que se modifica el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas). Este concepto se desarrolló en 2002 con la introducción de objetivos específicos, medibles, realizables, pertinentes y con fecha determinada (véase el artículo 27, apartado 3, del Reglamento no 1605/2002).

[23] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el uso de los recursos financieros durante 2004-2009 suministrados a Lituania, Eslovaquia y Bulgaria en apoyo de la clausura de las centrales nucleares cerradas anticipadamente de conformidad con las Actas de Adhesión (COM(2011) 432).

[24] COM(2004) 719 y COM(2007) 794. Un tercer informe se encuentra en curso de elaboración.

[25] Evaluación intermedia de la ayuda para el desmantelamiento concedida a Lituania y Eslovaquia en virtud de los protocolos del Tratado de adhesión, Informe final, septiembre de 2007. En sus conclusiones generales señala que el programa de asistencia de la UE para el desmantelamiento de centrales nucleares en los países interesados es "a mixed bag" (una miscelánea). Destaca un elemento clave, a saber, que esta ayuda de la UE al desmantelamiento no se basa en una estrategia coherente.

[26] Véase OIEA: Organization and management for decommissioning of large nuclear facilities, serie de informes técnicos no 399, Viena, 2000; Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned, IAEA-TECDOC-1394, Viena, mayo de 2004; Decommissioning of facilities using radioactive material, requisito de seguridad no WS-R-5, Viena, 2006.

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ANEXO I

CICLO DE VIDA DE UNA CENTRAL NUCLEAR

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en el material de orientación general publicado por el Organismo Internacional de la Energía Atómica y la Agencia de Energía Nuclear.

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ANEXO II

RESUMEN DE LOS FLUJOS FINANCIEROS A 31 DE DICIEMBRE DE 2010

Programa Kozloduy (Bulgaria)

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Programa Ignalina (Lituania)

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Programa Bohunice V-1 (Eslovaquia)

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ANEXO III

EVALUACIÓN DE DIECISÉIS PROYECTOS DE DESMANTELAMIENTO

Central nuclear | Proyecto | Evaluación del Tribunal |

Bohunice | Proyecto auditado no 1 Unidad de Gestión del Proyecto - Servicios de asesoramiento para la Unidad de Gestión del Proyecto de la central nuclear de Bohunice V1 para la ejecución segura y económica de todas las actividades de apoyo al desmantelamiento financiadas por el BIDSF durante el período 2003-2011, y para continuar con el desarrollo sistemático de la preparación del proyecto de apoyo al desmantelamiento de la central nuclear de Bohunice V1, en particular para el período 2007-2013. | El consultor de la Unidad de Gestión del Proyecto ha desempeñado un papel clave en el diseño y ejecución del proceso de desmantelamiento, pero no se han hecho avances suficientes en la formulación y ejecución de la estrategia de desmantelamiento. Asimismo se observan deficiencias en la estructura organizativa. |

Proyecto auditado no 2 Suministro fiable de calor y vapor y reconstrucción de la caldera auxiliar del complejo de Bohunice: modificación de los sistemas auxiliares de vapor para garantizar el suministro a la central nuclear de Bohunice 2 (la central en funcionamiento), Bohunice A1 (una central separada en desmantelamiento) y las instalaciones existentes de combustibles irradiados y residuos radiactivos, tras el cierre de la central nuclear de Bohunice V1. | El proyecto ha alcanzado plenamente sus objetivos. Sin embargo, este proyecto no guarda una relación clara con el proceso de desmantelamiento. Está más estrechamente relacionado con el funcionamiento de la central nuclear de Bohunice V2 que con el desmantelamiento de la central nuclear de Bohunice V1. |

Proyecto auditado no 3 Recipientes blindados para el almacenamiento de combustible irradiado: suministro de 26 cestas compactas para el almacenamiento de combustible nuclear irradiado y realización de los correspondientes servicios de producción, transporte, ensayo y recepción de las cestas. | La auditoría confirma la consecución de todos los objetivos del proyecto de acuerdo con su calendario y presupuesto. Cabe señalar, no obstante, que las cestas adquiridas no se utilizarán para los combustibles irradiados retirados de las unidades de la central de Bohunice V1 y, por consiguiente, no se requieren para el avance del desmantelamiento de la central. |

Proyecto auditado no 4 Estudio de viabilidad de la ampliación del Depósito Nacional de Residuos de Mochovce. | Este proyecto registra un considerable retraso debido a que la central nuclear Bohunice V1 no ha facilitado la información necesaria para realizar el estudio. Varios factores podrían limitar el uso del estudio de viabilidad. |

Proyecto auditado no 5 Ejecución del programa de desmantelamiento con los recursos humanos disponibles en la central nuclear de Bohunice V1: financiación del personal que participa en la preparación y ejecución de las actividades de desmantelamiento con el fin de conservar la experiencia y conocimientos del personal de la central. | La financiación del personal que contribuyó a la realización de las tareas de preparación no ha dado lugar a un cambio de organización: que permita una clara segregación del personal que colabora en la transición hacia una organización de desmantelamiento;garantice un seguimiento centralizado adecuado de las actividades de preparación. |

Ignalina | Proyecto auditado no 6 (IIDSF) Almacenamiento provisional de los elementos de combustible irradiado de las unidades 1 y 2 de la central nuclear de Ignalina: diseño y construcción de una instalación provisional de almacenamiento de combustible irradiado para los 19000 elementos de combustible nuclear irradiado que quedan en las unidades 1 y 2 para su almacenamiento en recipientes blindados (diseñados y fabricados en el marco del proyecto). | La ejecución del proyecto ha sufrido retrasos considerables. Estos retrasos tendrán importantes repercusiones en la seguridad nuclear hasta que los elementos de combustible irradiado se almacenen en recipientes blindados, y en los costes de funcionamiento de la central (costes de mantenimiento adicionales). |

Proyecto auditado no 7 (IIDSF) Instalación de gestión y almacenamiento de residuos sólidos: diseño, asistencia para la obtención de permisos, adquisición construcción y puesta en servicio de las nuevas instalaciones de gestión y almacenamiento de residuos sólidos que deben construirse en la central nuclear de Ignalina. | Se han producido retrasos importantes en la ejecución del proyecto (el subproyecto B2, Instalación de recuperación de residuos sólidos, tiene un retraso de 44 meses y el subproyecto B3/4, Instalación de tratamiento y almacenamiento de residuos sólidos, de 34 meses). Estos retrasos revisten una importancia crucial para la ejecución del programa de desmantelamiento en su conjunto, ya que es necesario establecer en una fase temprana las rutas de gestión de residuos para permitir la realización de los primeros proyectos de desmantelamiento y descontaminación, y probablemente se necesitarán fondos adicionales del IIDSF para finalizar el proyecto. |

Proyecto auditado no 8 (IIDSF) Fuentes fiables de calor y vapor para la central nuclear de Ignalina y la localidad de Visaginas: rehabilitación/reemplazo y extensión de la caldera auxiliar temporal de vapor y calor obsoleta a fin de garantizar, tras el cierre de la unidad 2, un suministro fiable de calor y vapor a la central nuclear de Ignalina durante su desmantelamiento y para el sistema de calefacción urbana de la localidad de Visaginas. | El proyecto ha cumplido los objetivos iniciales en lo referente a su contenido, calendario y presupuesto, y en su contribución a la ejecución del proceso de desmantelamiento. Este proyecto era necesario en primer lugar debido a la obsolescencia de los sistemas existentes. La participación de la Unidad de Gestión de Distrito en este proyecto no era necesaria, ya que la construcción no estaba directamente relacionada con el desmantelamiento de la central nuclear. |

Proyecto auditado no 9 (IIDSF) Trabajos de ingeniería, planificación y aprobación de las actividades de desmantelamiento y descontaminación, y herramientas para desmantelar y descontaminar el edificio de turbinas de la unidad 1 de la central nuclear de Ignalina: elaboración de los principales documentos de ingeniería, planificación y aprobación necesarios para obtener autorización para realizar las actividades de desmantelamiento y descontaminación en el edificio de turbinas (G1) de la unidad 1 de la central nuclear de Ignalina, e identificación y adquisición de las herramientas necesarias para proceder a estas actividades. | La subcontratación de las actividades de este proyecto no se basó en una evaluación adecuada de la existencia de las cualificaciones y capacidades técnicas necesarias entre el personal de la central, ni se basó en el análisis de la relación entre coste y eficacia de la opción de subcontratación. |

Proyecto auditado no 10 (IIDSF) Asistencia a la Unidad de Gestión del Proyecto: prestación de asistencia de gestión e ingeniería al Servicio de Desmantelamiento de la Unidad de Gestión del Proyecto de la central nuclear de Ignalina. | El consultor de la Unidad de Gestión del Proyecto ha hecho una importante contribución a la evolución del proyecto de desmantelamiento. Sin embargo, se han observado varias deficiencias: el alcance de los trabajos del consultor contribuye a aumentar su coste (rendimiento de las tareas generales de gestión y administración del proyecto, en lugar de centrarse en conocimientos técnicos específicos sobre cuestiones relacionadas con el desmantelamiento de centrales nucleares);desarrollo insuficiente de la estructura organizativa de la central nuclear de Ignalina. |

Proyecto auditado no 11 (CPMA) Infraestructura del recinto de la central nuclear de Ignalina: preparación del recinto y desarrollo de infraestructura (despeje del terreno, suministro de electricidad, suministro de calor, telecomunicaciones, suministro de agua) en apoyo a la ejecución de los principales proyectos de desmantelamiento. | En general, este proyecto se ha ejecutado de forma satisfactoria. Sin embargo, los importantes retrasos sufridos en la ejecución de los proyectos de desmantelamiento "principales" (y del subproyecto B3/4 en particular, la Instalación de tratamiento y almacenamiento de residuos sólidos, véase el proyecto auditado no 7) han afectado a la ejecución de los subproyectos relacionados con la infraestructura del recinto. |

Proyecto auditado no 12 (CPMA) Vertedero para residuos de nivel radiactivo muy bajo: diseño, construcción y autorización de un vertedero para residuos sólidos de nivel radiactivo muy bajo y vida corta. | Cabe señalar: que el alcance de este proyecto no incluye todas las fases necesarias para el almacenamiento de residuos irradiados en la instalación; solamente se incluyen el diseño del vertedero y la construcción de una zona intermedia destinada a la acumulación y almacenamiento provisional seguro de residuos irradiados entre campañas de eliminación;que el proyecto había acumulado importantes retrasos en el proceso de autorización de la construcción. |

Kozloduy | Proyecto auditado no 13 Unidad de Gestión del Proyecto; Servicios de consultoría: servicios de consultoría para ayudar a la central nuclear de Kozloduy a realizar las actividades de apoyo al desmantelamiento de las unidades 1 a 4. | Aunque el consultor de la Unidad de Gestión del Proyecto desempeñó un papel primordial en la modificación de la estrategia de desmantelamiento, la gestión de este proyecto presenta varias deficiencias: retrasos en el proyecto;las estimaciones del coste del desmantelamiento no son suficientemente fiables;no se han identificado satisfactoriamente las actividades de desmantelamiento que deben llevarse a cabo:falta de inventarios de residuos radiactivos;una parte muy importante de los trabajos de consultoría se refería a la administración del proyecto y no al asesoramiento técnico sobre la ejecución del proceso de desmantelamiento. |

Proyecto auditado no 14 Instalación de almacenamiento seco de combustible irradiado: diseño y construcción de una instalación de almacenamiento seco para almacenar los elementos de combustible irradiado en recipientes blindados. | En este proyecto se ha registrado un retraso importante y se ha superado el presupuesto previsto: la finalización de la instalación de almacenamiento seco tiene un retraso de dos años y medio;las modificaciones de los requisitos iniciales provocaron el aumento de los precios y una modificación del precio de base del contrato, lo que ha hecho que, hasta ahora, se haya superado el presupuesto en un 19%. |

Proyecto auditado no 15 Instalación para el tratamiento y acondicionamiento de residuos sólidos con un alto factor de reducción: diseño, construcción y puesta en servicio de una instalación de fusión por plasma para lograr un alto factor de reducción de volumen de residuos radiactivos de nivel bajo y medio. | El proyecto presenta un importante riesgo de desviación de costes. Se seleccionó una tecnología experimental: sin una demostración adecuada de su eficacia;sin tener en cuenta los costes de funcionamiento de la instalación. |

Proyecto auditado no 16 Recursos humanos: promover el uso eficiente de los recursos humanos disponibles en las unidades 1 a 4 de la central nuclear de Kozloduy para la ejecución de la estrategia actualizada de desmantelamiento, mantener los conocimientos del personal del lugar y garantizar una transición dinámica del régimen operativo al desmantelamiento. | La financiación del personal que contribuyó a la realización de las tareas de preparación no ha dado lugar a un cambio de organización: que permita una clara segregación del personal que colabora en la transición hacia una organización de desmantelamiento;garantice un seguimiento centralizado adecuado de las actividades de preparación. |

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ANEXO IV

EVALUACIÓN DE SEIS PROYECTOS DE MITIGACIÓN

Central nuclear | Proyecto | Evaluación del Tribunal |

Bohunice | Proyecto auditado no 1 Reconstrucción de la subestación de Križovany: suministro seguro y fiable de electricidad al sistema nacional de transmisión tras la clausura definitiva de la central nuclear de Bohunice V1 mediante la reconstrucción de una subestación de 400 kV en Križovany; incluye el suministro de equipos, instalación, ensayo y puesta en servicio, así como los correspondientes servicios técnicos y de ingeniería durante el período 2004-2009. | La auditoría confirmó que las obras de reconstrucción previstas se terminaron en el plazo y con el presupuesto establecidos. Sin embargo, existe una relación poco evidente entre este proyecto y la clausura de Bohunice V1. |

Ignalina | Proyecto auditado no 2 (IIDSF) Modernización de la central eléctrica lituana y construcción de una turbina de gas de ciclo combinado: modernización de los aspectos medioambientales, de la eficiencia energética y de la fiabilidad de la central eléctrica lituana de 1800 MW con el fin de extender su vida útil y aumentar la seguridad de suministro y la estabilidad de los precios de la electricidad en Lituania. | La auditoría confirmó que el proyecto alcanzó sus resultados, aunque se redujo el alcance del proyecto (reducción de las unidades de la central eléctrica lituana modernizadas). Cabe señalar que sucesos posteriores han modificado los factores estratégicos iniciales que se habían tenido en cuenta para los proyectos de mitigación. A raíz de ello, la central eléctrica solo servirá de reserva de capacidad de producción, en lugar de reemplazar la capacidad de producción, como se preveía originalmente. |

Proyecto auditado no 3 (CPMA) Equipamiento de las Subestaciones de Calefacción Urbana de las zonas residenciales 1 y 2+3 de Visaginas: transformación del sistema de calefacción urbana de Visaginas de tipo "abierto" a tipo "cerrado", a fin de mejorar la eficiencia y seguridad de su suministro de calor tras la clausura definitiva de la central nuclear de Ignalina. | La auditoría observó retrasos considerables en la ejecución de este proyecto. En particular, la segunda fase, relativa a las zonas residenciales 2 y 3 de Visaginas, ha acumulado un retraso de casi 18 meses respecto al plan de ejecución, de modo que el CPMA consideró finalizar el proyecto en su estado actual. |

Proyecto auditado no 4 (CPMA) Contribución al mecanismo de la Agencia de Vivienda y Desarrollo Urbano para promover la modernización de la eficiencia energética de edificios residenciales multifamiliares. | Las visitas sobre el terreno confirmaron los resultados positivos notificados por la Agencia: en los proyectos cofinanciados se obtuvo un ahorro de energía térmica de entre un 30% y un 60% del consumo original. Sin embargo, el hecho de que la aportación de la UE asignada al sistema a través del CPMA fuera limitada respecto del total del mecanismo (180 bloques multifamiliares, en comparación con una población beneficiaria de 24000 edificios residenciales) redujo la importancia de estos resultados positivos. |

Kozloduy | Proyecto auditado no 5 Línea de Crédito para la Eficiencia Energética y las Energías Renovables en Bulgaria: creación de un mecanismo de crédito destinado a financiar la eficiencia energética industrial en empresas del sector privado y en pequeños proyectos de energías renovables. | La línea de crédito ha arrojado los resultados previstos en los objetivos establecidos y ha contribuido a mitigar los efectos de la clausura anticipada de las unidades 1 a 4 de la central nuclear de Kozloduy. Sin embargo, la necesidad de asignar nuevos fondos del KIDSF a la línea de crédito no se justifica plenamente, ya que los subproyectos financiados muestran viabilidad económica y otros programas europeos persiguen objetivos similares. Las autoridades públicas competentes de Bulgaria no participan en la gestión de la línea de crédito. La subcontratación de toda la gestión del proyecto limita la coordinación de las medidas adoptadas en el marco de la línea de crédito con las adoptadas en el contexto de otros programas nacionales o europeos. |

Proyecto auditado no 6 Medidas de eficiencia energética relacionadas con la demanda de energía de los edificios públicos: incremento de la eficiencia energética de los edificios públicos (hospitales, escuelas y otros). | El proyecto ha obtenido resultados que contribuyen a mitigar las consecuencias de la clausura anticipada de los reactores 1 a 4 de la central nuclear de Kozloduy. Sin embargo, la existencia de otros programas nacionales y europeos que persiguen los mismos objetivos pone en duda la necesidad de destinar fondos del KIDSF a la mejora de la eficiencia energética de los edificios públicos. |

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