Informe Especial Sistema de identificación 
de parcelas agrícolas: 
herramienta útil para 
determinar la 
admisibilidad de las tierras 
agrícolas, aunque su 
gestión podría mejorarseES 2016  Nº 25
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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LUXEMBURGO
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PDF ISBN 978-92-872-5919-6 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/3220 QJ-AB-16-025-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-5963-9 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/677286 QJ-AB-16-025-ES-E
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Sistema de identificación 
de parcelas agrícolas: 
herramienta útil 
para determinar la 
admisibilidad de las tierras 
agrícolas, aunque su 
gestión podría mejorarse
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4,  
párrafo segundo, del TFUE)Special ReportES 2016  Nº 25
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ám -
bitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con 
el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el 
nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización I (presidida por Phil Wynn Owen, Miembro 
del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de conservación y gestión de los recursos naturales. La auditoría 
fue dirigida por Nikolaos Milionis (Miembro del Tribunal), con la asistencia de Ioulia Papatheodorou (jefe del gabine -
te); Kristian Sniter (agregado del gabinete); Helder Faria Viegas (gerente principal); Jan Huth (jefe de tarea); y Ramona 
Bortnowschi (jefe de tarea adjunto). El equipo auditor está compuesto por los auditores Marius Cerchez, Jindrich 
Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Schecken -
bach y Maciej Szymura. Tom Everett y Michael Pyper proporcionaron apoyo lingüístico, y los servicios de secretaría 
corrieron a cargo de Monika Schmidt.
De izquierda a derecha:  I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth,  
K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.
03
 Índice
Apartados
 Glosario
I-IV Resumen
1-7 Introducción
1-3 Información general
4-7 Especificaciones del sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP)
8-12  Alcance, objetivos y enfoque de la fiscalización
13-33  Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de identificación de 
parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
14-15  Logros en la aplicación de los SIP
16-20  La mayoría de las ortoimágenes estaban actualizadas
21-25  La fotointerpretación no fue siempre fiable ni concluyente 
26-28  El prorrateo no siempre se aplicaba de manera fiable
29 Los instrumentos de detección semiautomatizados estaban en proceso de prueba, pero todavía no 
funcionaban
30-31  En algunos SIP se incorporó información sobre si las parcelas están realmente a disposición del 
agricultor
32-33  Información insuficiente para evaluar plenamente la relación coste-eficacia del SIP
34-55  Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de identificación de 
parcelas agrícolas para cumplir los requisitos de la reforma de la PAC
35-43  La adaptación del SIP a la ecologización llevada a cabo por los Estados miembros había 
progresado pero todavía no era completa 
44-55  La simplificación sigue en curso aunque continúa constituyendo un desafío
04 Índice 
56-72  Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró pero no se centró 
suficientemente en los resultados del sistema
57-59  Las orientaciones de la Comisión relativas al SIP mejoraron con respecto al período anterior  
de la PAC
60-64 En los planes de acción y en las correcciones financieras se abordaron las deficiencias del SIP
65-69  La fiabilidad de los resultados de la evaluación cualitativa del SIP quedó mermada por 
insuficiencias en su metodología y aplicación
70-72  Los resultados de la evaluación cualitativa no se aprovecharon adecuadamente para mejorar la 
calidad de los datos del SIP
73-80  Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I —  Capas del SIP que figuran en el artículo 5, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) 
n.º 640/2014
 Anexo II  — Evaluación cualitativa de 2015 – Elementos cualitativos por clase de conformidad
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
Actividad agraria : i) Producción, cría o cultivo de productos agrarios y mantenimiento de animales a efectos 
agrícolas; ii) mantenimiento de una superficie agraria en un estado idóneo para pasto o cultivo; iii) realización de 
una actividad mínima que debe ser establecida por los Estados miembros, en superficies agrícolas naturalmente 
mantenidas en un estado adecuado para pastos o cultivo.
Actualización del SIP : Actividades emprendidas por los Estados miembros respecto del SIP para registrar los 
cambios ocurridos en las tierras a los largo del tiempo, como, por ejemplo, trazar las lindes correctas de las 
parcela, determinar el grado de admisibilidad de las tierras agrícolas, delimitar las superficie no admisibles, definir 
categorías proporcionales para cada parcela de referencia afectada, etc. También se entiende por actualización del 
SIP las actividades emprendidas por los Estado miembros para garantizar que sus respectivos sistemas cumplen con 
los últimos requisitos reglamentarios y técnicos.
Capa del SIP : Representación visual de un conjunto de datos geográficos en un mapa digital. Desde el punto de 
vista conceptual, una capa es un estrato de la realidad geográfica en una determinada superficie.
Centro Común de Investigación de la Comisión Europea (CCI) : Servicio científico interno de la Comisión, 
en el que trabajan científicos dedicados a investigar y proporcionar a las políticas de la UE un apoyo científico 
y técnico de carácter independiente. La «unidad MARS» del CCI desarrolla y actualiza la metodología de evaluación 
cualitativa.
Condicionalidad : Mecanismo en virtud del cual los agricultores, para recibir la integridad de los pagos, deben 
cumplir una serie de normas básicas relativas a la protección del medio ambiente, la salud pública, animal y vegetal, 
el bienestar de los animales, y a la gestión del suelo.
Control sobre el terreno : Verificación efectuada por los inspectores del organismo pagador sobre la legalidad 
y la regularidad de las operaciones de ayuda por superficie, mediante una visita a las instalaciones del solicitante 
o el examen de imágenes recientes de satélite de las parcelas (teledetección). Dichos controles deben efectuarse 
sistemáticamente y con carácter anual en una muestra específica de explotaciones agrícolas. En los principales 
regímenes, tales como el régimen de pago básico, el régimen de pago único por superficie o la mayoría de las 
medidas de desarrollo rural, se somete a controles sobre el terreno el 5 % de los beneficiarios afectados.
Controles administrativos : Controles formales y automatizados que llevan a cabo los organismos pagadores en 
todas las solicitudes, con el fin de comprobar que cumplen las condiciones con arreglo a las cuales se concede la 
ayuda y detectar cualquier irregularidad.
Declaración de fiabilidad : Resultado de un proceso anual de auditoría financiera y de cumplimiento en el que 
el Tribunal examina la fiabilidad de las cuentas de la UE y la regularidad de las operaciones subyacentes. Los 
resultados y conclusiones de la declaración de fiabilidad se publican en el informe anual del Tribunal de Cuentas 
Europeo.
Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea (DG Agricultura y Desarrollo 
Rural) : Se encarga de la aplicación de la política de agricultura y desarrollo rural: ayudas agrícolas, medidas de 
mercado, desarrollo rural, política de calidad, cuestiones financieras y jurídicas, análisis y evaluación, y relaciones 
internacionales en el ámbito de la agricultura.
Elemento cualitativo (EC) : Uno de los seis componentes específicos empleados en la evaluación cualitativa para 
evaluar la calidad de un SIP e identificar sus insuficiencias (artículo 6 del Reglamento (UE) n.º 640/2014).
Evaluación cualitativa : Proceso anual por el que los Estados miembros o las regiones comprueban la fiabilidad 
de los datos de sus SIP sobre la base de determinados elementos cualitativos. El CCI desarrolla y actualiza la 
metodología de evaluación cualitativa. Los resultados de las evaluaciones cualitativas son supervisados por la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural.
06 Glosario 
Executable Test Suite (ETS) (conjunto de pruebas ejecutables) : Recopilación de casos de prueba (elementos 
cualitativos) que se utilizan para probar el SIP y demostrar que tiene una serie específica de comportamientos.
Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) : Fondo que financia los pagos directos a los agricultores, la 
gestión de los mercados agrícolas y otros fines, como medidas veterinarias y fitosanitarias, programas de alimentos 
y actividades de información.
Gramíneas u otros forrajes herbáceos : Todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos 
naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro, tanto si 
se utilizan como si no para pasto de los animales.
Medidas agroambientales y climáticas : Las medidas agroambientales y climáticas se cuentan entre las más 
importantes medidas de desarrollo rural en cuanto a la asignación que reciben del Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) y tienen por objeto suministrar ayudas públicas destinadas a la protección del medio 
ambiente y a combatir el cambio climático.
Nivel estimado de error : Estimación óptima anual del Tribunal de los errores que afectan a una determinada clase 
de pagos. Se calcula en función de los resultados de las pruebas practicadas en una muestra representativa de 
las operaciones, y se expresa como porcentaje de pagos erróneos del importe total de los pagos de la clase. Este 
porcentaje se sitúa, con un 95 % de probabilidad, dentro de un intervalo de confianza fijado por un límite inferior 
y por otro superior.
Organismo pagador : Organismo de un Estado miembro encargado de gestionar las subvenciones agrícolas.
Ortoimágenes : Fotografías u otro tipo de imágenes ortorrectificadas (corregidas para eliminar las distorsiones) 
tomadas desde plataformas aéreas o por satélite.
Parcela agrícola : Superficie de tierra continua, declarada por un agricultor, en la que no se cultiva más de un único 
grupo de cultivos.
Parcela de referencia : Superficie delimitada geográficamente que tiene una identificación única, registrada en el 
sistema de identificación de parcelas agrícolas previsto en el artículo 70 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, con un 
valor por defecto de hectáreas potencialmente subvencionables con arreglo a un determinado régimen o medida 
de ayuda.
Pastos permanentes y pastizales permanentes (conjuntamente denominados «pastos permanentes») : Tierras 
utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados) 
y que no hayan sido incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más; pueden incluir 
otra vegetación, como arbustos o árboles, que pueda servir de pasto, siempre que las gramíneas y otros forrajes 
herbáceos sigan siendo predominantes. Los Estados miembros podrán decidir si quieren incluir tierras que sirvan 
para pastos y que formen parte de las prácticas locales establecidas, pero en las que las gramíneas y otros forrajes 
herbáceos no han predominado tradicionalmente en las superficies para pastos.
Régimen de pago básico (RPB) : Régimen agrícola que funciona a partir de derechos de pago asignados 
a agricultores en el primer año de aplicación del régimen que y que los agricultores activan cada año.
07 Glosario 
Sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP) : Sistema de información geográfica que permite al Sistema 
Integrado de Gestión y Control (SIGC) geolocalizar, mostrar e integrar espacialmente sus datos constitutivos, como 
se determina en el artículo 70 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 y el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 640/20141. 
Contienen diversos conjuntos de datos espaciales de múltiples fuentes que conforman un registro de todas 
las superficies agrícolas (parcelas de referencia) del Estado miembro de que se trate y las superficies máximas 
admisibles en los diferentes regímenes de ayuda de la UE en virtud de los pilares 1 y 2 de la PAC. El SIP consta de 
elementos alfanuméricos y gráficos.
Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) : Sistema integrado compuesto por bases de datos de 
explotaciones, solicitudes, parcelas agrícolas y derechos de pago (en aquellos Estados miembros que aplican el 
régimen de pago único). Estas bases de datos se utilizan en los controles cruzados administrativos de todas las 
solicitudes de ayuda relativas a la mayoría de las medidas FEAGA (régimen de pago único, régimen de pago único 
por superficie u otros pagos directos).
Solicitud de ayuda geoespacial (GSAA) : Impresos precumplimentados con su correspondiente información 
gráfica destinados a agricultores, que se facilitan a través de una interfaz informática basada en información 
geográfica según lo previsto en el artículo 72, apartado 3 del Reglamento (UE) n.º 1306/20132, y se utiliza para 
procesar los datos espaciales y alfanuméricos de las superficies declaradas.
Superficie agrícola : Cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y pastizales 
permanentes o cultivos permanentes.
Superficie de interés ecológico (SIE) : Superficie designada con arreglo al artículo 46 del Reglamento (UE) 
n.º 1307/20133 con la finalidad de generar beneficios para el medio ambiente, mejorar la biodiversidad y preservar 
los paisajes atractivos. Entre otras SIE cabe destacar elementos paisajísticos, franjas de protección, superficies 
forestadas, tierras en barbecho, superficies con cultivos fijadores de nitrógeno, etc.
Superficie declarada : Superficie total declarada (por todos los agricultores) en una parcela de referencia 
y posteriormente utilizada para trámites ulteriores por el organismo pagador.
Superficie máxima admisible : Número de hectáreas potencialmente subvencionables con arreglo a un 
determinado régimen o medida de ayuda. En el contexto del SIP , la superficie máxima admisible está restringida, 
entre otros factores, por la superficie de referencia de la parcela de referencia.
Visitas sobre el terreno : Visitas específicas realizadas en el contexto de una actualización del SIP o de una 
evaluación cualitativa a efectos de clarificación cuando la interpretación de la imagen no es suficiente para evaluar 
el grado de admisibilidad de la parcela.
Zona de control de la evaluación de control del SIP : Zona elegida aleatoriamente para la inspección de la 
evaluación de control y para la que existen ortofotos nacionales actualizadas o datos de teledetección de gran 
resolución.
1 Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del 
Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los 
pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO L 181 de 20.6.2014, 
p. 48).
2 Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la 
Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 
y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 549).
3 Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los 
pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los 
Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 608).
08
 Resumen
I
El sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP) es un sistema informático basado en fotografías aéreas o por 
satélite que registra todas las parcelas agrícolas en los Estados miembros. Se trata de un mecanismo clave de con -
trol de la política agrícola común (PAC) concebido para comprobar que cumplen las condiciones con arreglo a las 
cuales se conceden subvenciones basadas en la superficie, que aproximadamente ascendieron a 45 500 millones 
de euros en 2015. En la declaración de fiabilidad del Tribunal se estimó que el nivel de error del Fondo Europeo 
Agrícola de Garantía (FEAGA) ascendió a un 2,9 % en 2014 (2.2 % sin errores de condicionalidad). Casi la mitad de los 
errores correspondían a pagos basados en la superficie. El sistema también se ocupa cada vez más de comprobar el 
cumplimiento de varias obligaciones de carácter medioambiental. En los veintiocho Estados miembros funcionan 
actualmente cuarenta y cuatro SIP nacionales o regionales que contienen más de 135 millones de parcelas.
II
El Tribunal examinó si los SIP estaban bien gestionados por los Estados miembros y adecuadamente supervisados 
por la Comisión. Se efectuaron visitas de control en la Comisión y en cinco Estados miembros (que abarcaban seis 
SIP), y además se envió una encuesta a todos los Estados miembros
III
El Tribunal llegó a la conclusión de que el SIP es una herramienta útil para determinar la admisibilidad de las tierras 
agrícolas, pero que su gestión podría mejorarse. En los últimos años, los resultados de la declaración de fiabilidad 
del Tribunal han puesto de manifiesto que los Estados miembros afectados abordaban las deficiencias de sus SIP en 
los planes de acción y en las correcciones financieras. Algunos aspectos todavía pueden mejorarse, en concreto:
- El Tribunal identificó algunas insuficiencias en los procesos de los SIP que afectaban a la capacidad de los Esta -
dos miembros para controlar de manera fiable la admisibilidad de las superficies declaradas. Si bien las ortoi -
mágenes del SIP estaban en su mayoría actualizadas, la fotointerpretación no siempre fue fiable ni concluyente. 
En algunos de los SIP se incorporó información adicional sobre derechos de propiedad y arrendamiento para 
garantizar que cada parcela había sido declarada por el agricultor correcto. Además, los Estados miembros no 
evaluaron la relación coste-eficacia de sus SIP para preparar mejor los controles correspondientes.
- El Tribunal llegó a la conclusión de que los Estados miembros habían avanzado en la mejora de sus SIP para 
cumplir los requisitos de la PAC 2014-2020, pero que estos aún no se habían adaptado completamente a la eco -
logización. Algunos esfuerzos de la Comisión para simplificar la PAC tuvieron resultados desiguales.
- La Comisión ha desempeñado con más eficacia su papel supervisor porque ha mejorado sus orientaciones 
relativas al SIP , y ha auditado y supervisado regularmente los planes de acción y las correcciones financieras de 
los Estados miembros. No obstante, la fiabilidad de la evaluación cualitativa anual de la eficacia de los SIP en 
los Estados miembros quedó mermada por insuficiencias en la metodología aplicada y por la falta de control 
y supervisión adecuados por parte de la Comisión.
09 Resumen 
IV
Teniendo en cuenta los resultados de su fiscalización, el Tribunal recomienda que:
a) sobre la base de un análisis cuantificado de costes y beneficios y de una evaluación de riesgo, los Estados 
miembros redoblen sus esfuerzos por incrementar la fiabilidad de los datos (mediante la mejora del proceso de 
actualización, la aclaración del uso de la opción del prorrateo y la comprobación de que la superficie está a dis -
posición del agricultor);
b) con el apoyo de la Comisión, los Estados miembros desarrollen y establezcan un marco de evaluación de los 
costes de gestión y actualización de sus SIP para medir los resultados de los mismos y la relación coste-eficacia 
de las mejoras introducidas en el sistema;
c) los Estados miembros garanticen que, mediante sus SIP , pueden identificar y registrar con fiabilidad, y supervi -
sar con eficacia, superficies de interés ecológico, pastos permanentes y nuevas categorías de superficies;
d) la Comisión vuelva a examinar el marco jurídico vigente para simplificar las normas relativas al SIP e incorporar -
las al mismo para el próximo período de la PAC;
e) la Comisión lleve a cabo un análisis de costes y beneficios a fin de determinar si podría aumentar la representa -
tividad de las muestras de la evaluación cualitativa para poder lograr una mayor cobertura de la población de 
parcelas del SIP;
f) la Comisión mejore la supervisión de los resultados de la evaluación cualitativa analizando todas las incoheren -
cias que aparezcan en las notificaciones de la evaluación; realizando un seguimiento de las mismas; enviando 
comentarios a los Estados miembros, y garantizando que, en caso necesario, se preparan y aplican planes de 
acción correctores.
10
 Introducción
Información general
01 
La política agrícola común (PAC) financia, a través del Fondo Europeo Agrícola de 
Garantía («FEAGA»), los pagos directos a los agricultores y las medidas para res -
ponder a las inestabilidades del mercado y los desafíos medioambientales («pi -
lar 1»). La PAC también cofinancia programas de desarrollo rural en los Estados 
miembros de la UE («pilar 2») a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo 
Rural (Feader). La PAC reformada para el período 2014-2020 tiene por objeto lo -
grar unos pagos directos con un enfoque más específico, equitativo y ecológico.
02 
Para garantizar la regularidad de los pagos, la PAC cuenta con el sistema inte -
grado de gestión y control (SIGC), que consiste en un conjunto de exhaustivos 
controles administrativos y sobre el terreno de las solicitudes de ayuda, gestio -
nado por los Estados miembros. El sistema de identificación de parcelas agrícolas 
(SIP) es un componente clave el SIGC. Se trata de un sistema informático basado 
en ortoimágenes (fotografías aéreas o por satélite) que registra todas las parce -
las agrícolas de los Estados miembros y sirve para dos finalidades principales: la 
localización precisa de todas las parcelas agrícolas subvencionables incluidas en 
las parcelas de referencia, y el cálculo de la superficie máxima admisible. El SIP se 
emplea para cruzar los datos durante los procedimientos administrativos de con -
trol y como base para los controles sobre el terreno efectuados por el organismo 
pagador4.
03 
Los SIP fueron inicialmente concebidos para los controles relativos a la ayuda 
por superficie, que actualmente5 representa pagos por valor de hasta 40 000 mi -
llones de euros para el pilar 1 de la PAC6, y de unos 5 500 millones de euros para 
el pilar 2 de la PAC7. Algunos Estados miembros también han empleado sus SIP 
para controlar si los agricultores cumplían algunas normas medioambientales en 
virtud de la condicionalidad o de regímenes de desarrollo rural por superficie, 
tales como las ayudas agroambientales y las destinadas a zonas desfavorecidas. 
Durante la PAC de 2014-2020, parte de las ayudas directas a la agricultura se 
pagarán por prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente. 
Algunas de estas nuevas obligaciones de ecologización (véase el apartado 35 de 
la parte II) serán supervisadas a través del SIP .4 Durante el período 2007-2013 
de la PAC, la legislación básica 
del SIP estaba constituida por 
el artículo 17 del Reglamento 
(CE) n.º 73/2009 del Consejo de 
19 de enero de 2009, por el que 
se establecen disposiciones 
comunes aplicables a los 
regímenes de ayuda directa 
a los agricultores en el marco 
de la política agrícola común 
y se instauran determinados 
regímenes de ayuda a los 
agricultores y por el que se 
modifican los Reglamentos (CE) 
n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, 
(CE) n.º 378/2007 y se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1782/2003 
(DO L 30 de 31.1.2009, p. 16) y el 
artículo 6 Reglamento (CE) 
n.º 1122/2009 de la Comisión de 
30 de noviembre de 2009 por 
el que se establecen normas de 
desarrollo del Reglamento (CE) 
n.º 73/2009 del Consejo en lo 
referido a la condicionalidad, la 
modulación y el sistema 
integrado de gestión y control 
en los regímenes de ayuda 
directa a los agricultores 
establecidos por ese 
Reglamento, y normas de 
desarrollo del Reglamento (CE) 
nº 1234/2007 del Consejo en lo 
referido a la condicionalidad en 
el régimen de ayuda 
establecido para el sector 
vitivinícola; para el período 
2014-2020, la legislación básica 
es el artículo 70 del Reglamen -
to (UE) n.º 1306/2013 y los 
artículos 5 y 6 del Reglamento 
(UE) n.º 640/2014.
5 Las cifras proceden del 
presupuesto general de la UE 
para 2015.
6 Los créditos de pago cubren en 
gran medida las líneas 
presupuestarias 05 03 01 01, 
régimen de pago único, 
28 342 millones de euros; 
05 03 01 02, régimen de pago 
único por superficie, 
7 806 millones de euros y parte 
de las líneas 05 03 01 03 
a 05 03 03, Otras ayudas 
directas, por un total de 
4 328 millones de euros en 
conjunto (pago redistributivo, 
programa específico en las 
regiones ultraperiféricas, ayuda 
por superficie en favor del 
algodón y apoyo parcialmente 
específico [artículo 68]).
7 Los regímenes de desarrollo 
rural por superficie incluidos 
en la línea presupuestaria 
05 04 Desarrollo rural 
representan aproximadamen -
te la mitad de los créditos de 
pago por valor de 11 162 millo -
nes de euros.
11 Introducción 
Especificaciones del sistema de identificación de 
parcelas agrícolas (SIP)
04 
El SIP funciona sobre la base de parcelas de referencia. Por parcela de referen -
cia se entiende la superficie delimitada geográficamente que tiene una iden -
tificación única8. Los agricultores tienen que examinar cuidadosamente todos 
los mapas e identificar y excluir de sus solicitudes los terrenos no explotados 
agrícolamente y los elementos no subvencionables (edificios, corrales, arbustos, 
carreteras de acceso, bosques, etc.).
05 
Las especificaciones técnicas del SIP varían entre Estados miembros, ya que exis -
ten varios tipos de parcelas de referencia (véase el cuadro 1 ). A continuación se 
ofrece una breve descripción de los mismos:8 Véase el artículo 2, apartado 
25, y el artículo 5, apartado 1, 
del Reglamento (UE, Euratom) 
n.º 640/2014 y el artículo 4, 
apartado 1 del Reglamento 
(CE) n.º 1307/2013.Cuadro 1Características de los tipos de parcelas de referencia
Parcela agrícola Parcela catastral Islote de cultivo Bloque
Principales 
características- Un único grupo de cultivos
- Un único agricultor- Uno o más agricultores
- Basado en la propiedad
- Uno o más cultivos- Un único agricultor
- Uno o más grupos de cultivos
- Sin límites naturales- Uno o más agricultores
- Superficie bordeada por de -
terminados elementos (setos, 
zanjas, muros, etc.)
- Uno o más grupos de cultivos
Principal fuente 
de datosSolicitud del agricultor Catastro, registro de la propiedad Solicitud del agricultor Clasificación administrativa
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo y Comisión Europea (CCI).

12 Introducción 
06 
Bélgica, Alemania y el Reino Unido tienen un SIP diferente en cada región, mien -
tras que los Estados miembros de la UE restantes tienen un solo SIP para todo 
el país. Actualmente existen un total de 44 SIP que contienen 135 millones de 
parcelas de referencia (véase la ilustración 1 ).
07 
Los Estados miembros gestionan los SIP y deben garantizar la calidad de los 
datos introducidos en sus sistemas. La Comisión desempeña una función supervi -
sora y para ello proporciona orientación y apoyo a los Estados miembros, contro -
la la eficacia de sus SIP , está facultada para aplicar correcciones financieras si se 
detectan errores en los controles de los mismos y realiza un seguimiento de los 
planes de acción. La Comisión también ha establecido la evaluación cualitativa 
del SIP , en virtud de la cual los Estados miembros deben comprobar anualmente 
la calidad de sus sistemas. Ilustración 1Tipos de SIP en la Unión Europea
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los informes de evaluación cualitativa del SIP de 2014 y 2015. 
 
  
Parcela agrícola
Parcela catastral
Islote de cultivo
Bloque físico/topográﬁco
13
 Alcance, objetivos 
y enfoque de la fiscalización
08 
El objetivo de esta fiscalización era determinar si el sistema de identificación de 
parcelas agrícolas aplicado en virtud de la política agrícola común cumplía ade -
cuadamente su cometido.
09 
La fiscalización buscaba responder a la siguiente pregunta de auditoría de carác -
ter general:
¿Está bien gestionado el sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP)?
10 
Para responder a esta pregunta, el Tribunal comprobó si el SIP permitía a los 
Estados miembros controlar de manera fiable las mediciones y la admisibilidad 
de las superficies declaradas por los agricultores ( parte I ) y si se estaban adap -
tando los sistemas para cumplir los requisitos de la PAC 2014-2020, especialmente 
los relativos a las obligaciones de ecologización y a la necesidad de simplificar la 
aplicación de la política ( parte II ). Por último el Tribunal examinó si la Comisión 
cumplía adecuadamente su cometido supervisor ( parte III ).
11 
En la fiscalización, que tuvo lugar entre julio de 2015 y abril de 2016, se realizaron 
visitas de control a la Comisión Europea y a cinco Estados miembros: Austria, 
Alemania (Sarre y Renania del Norte-Westfalia), Irlanda, Polonia y el Reino Unido 
(Escocia). Estos Estados miembros fueron seleccionados en función de los impor -
tes que habían abonado, de su sistema de parcelas de referencia y de las últimas 
auditorías llevadas a cabo tanto por la Comisión como por el Tribunal. En cada 
Estado miembro se celebraron entrevistas, se analizaron procedimientos y datos 
y se examinó una muestra de parcelas para comprobar la fiabilidad de los datos 
almacenados en el sistema. En total, se controlaron en pantalla más de 400 par -
celas de referencia9 en presencia de las autoridades nacionales, de las cuales, más 
de 100 fueron visitadas sobre el terreno10. La muestra se seleccionó con arreglo 
a criterios de riesgo para identificar posibles ámbitos de mejora en los SIP .
12 
Además, el Tribunal envió una encuesta a los Estados miembros sobre los 44 SIP 
diferentes para obtener datos e información clave sobre su configuración y apli -
cación. También se realizó un análisis documental de anteriores resultados de 
auditoría del Tribunal y de la Comisión, y se examinaron estudios anteriores. Se 
efectuaron otros controles documentales para analizar información adicional 
sobre los SIP aplicados por los Estados miembros o las regiones no visitadas en 
la fiscalización. Por último, se celebraron entrevistas con agentes de la Comisión 
y se examinó la documentación pertinente.9 La cifra no incluye todas las 
parcelas de referencia 
analizadas en pantalla en 
Renania del Norte-Westfalia. 
En este caso, el equipo auditor 
tuvo acceso ilimitado a una 
versión de acceso «solo 
lectura» al SIP antes, durante 
y después de la visita de 
control.
10 La principal finalidad de las 
visitas sobre el terreno era 
evaluar si la determinación de 
la superficie agrícola admisible 
era correcta, y si existía 
coherencia entre la 
información registrada en el 
SIP y el estado real de la 
parcela de referencia.
14
 Parte I
Pese a los logros en la aplicación de los sistemas 
de identificación de parcelas agrícolas, aún se 
puede mejorar
13 
Para que el SIP cumpla su función y los controles administrativos sean eficaces, 
es necesario que cuente con datos actualizados, fiables y completos. Los Estados 
miembros deben actualizar periódicamente sus ortoimágenes y evaluarlas correc -
tamente. En los casos en que la fotointerpretación no sea concluyente, los Estados 
miembros, basándose en una evaluación de los riesgos y los costes de ulteriores 
controles, han de considerar la conveniencia de realizar visitas a las parcelas afecta -
das con objeto de determinar correctamente su superficie máxima admisible. Toda 
la información pertinente para evaluar la admisibilidad de las superficies debe 
introducirse en el SIP . Con el apoyo de la Comisión, los Estados miembros también 
necesitan recabar información sobre los resultados del SIP para sopesar el coste de 
las posibles mejoras con respecto a los beneficios que se espera obtener.
Logros en la aplicación de los SIP
14 
El Tribunal ha examinado periódicamente la aplicación de los SIP en los Estados 
miembros en el contexto de la declaración de fiabilidad anual. Siempre que 
la información gráfica que contiene se actualice y analice debidamente, el SIP 
contribuye significativamente a prevenir y detectar los errores de superficie en 
las solicitudes de ayuda. Gracias a las orientaciones más eficaces emitidas por la 
Comisión (véanse los apartados 57 a 59) y a los planes de acción establecidos por 
la Comisión y los Estados miembros (véanse los apartados 60 y 61), la fiabilidad 
de los datos de sus SIP ha aumentado de forma constante en los últimos años. 
Gracias a las medidas correctoras, en varios Estados miembros se excluyeron 
del SIP superficies no admisibles, y la Comisión impuso correcciones financieras 
sustanciales (véanse los apartados 62 a 64).
15 
En su declaración de fiabilidad, el Tribunal estima anualmente el nivel de error 
del FEAGA. En 2014, a partir de las 183 operaciones fiscalizadas, el Tribunal lo 
estimó en un 2,9 %11. Se trataba de una cifra cercana pero superior al umbral de 
materialidad del 2 %. Los errores de superficie representaron el 44 % del porcen -
taje de error estimado del FEAGA en 2014. La mitad de estos errores eran infe -
riores al 2 % y por consiguiente ha tenido únicamente un impacto limitado en el 
nivel estimado de error total.
La mayoría de las ortoimágenes estaban actualizadas
16 
Los Estados miembros deben actualizar periódicamente sus SIP para poder com -
probar que los agricultores solo reciben ayuda por la superficie agrícola admisi -
ble. Teniendo en cuenta los potenciales cambios naturales o antropogénicos de 
las parcelas, los Estados miembros se preocupan principalmente de suministrar 
con frecuencia ortoimágenes nuevas e introducirlas inmediatamente en sus SIP , 
pues esto es necesario para garantizar que el sistema refleja de manera fiable 
y correcta las condiciones específicas de los emplazamientos.11 El nivel estimado de error del 
FEAGA sin la condicionalidad 
era del 2,2 % en 2014.
15
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
17 
Con ortoimágenes obsoletas se corre el riesgo de que los datos del SIP dejen de 
ser exactos. La Comisión ha recomendado que, en principio, los conjuntos de 
datos de los SIP deben actualizarse cada tres a cinco años12 para que el sistema 
pueda reflejar la situación sobre el terreno. Se constató que, en un número sig -
nificativo de parcelas en Escocia, las fotografías del SIP no siempre se renovaron 
cada cinco años (véase el recuadro 1 ).12 Como se expone en el anexo 
10, parte 3.2, ABB 03 del 
informe final del Informe 
anual de actividad 2014 de la 
DG Agricultura y Desarrollo 
Rural, es necesario mantener 
el SIP actualizado y, para ello, 
los Estados miembros han de 
estudiar la actualización 
constante de las ortoimágenes 
durante un período de entre 
tres y cinco años, 
dependiendo de la evolución 
del terreno (por intervención 
humana o ausencia de la 
misma).
Ejemplo de ortoimágenes obsoletas de los SIP
En Escocia  se detectaron fotografías que habían sido tomadas en 2008 y 2009, es decir, que tenían una anti -
güedad de más de siete años. Las autoridades estimaron que más de 35 000 de las parcelas del SIP (6,9 % del 
total) fueron fotografiadas antes de 2010.Recuadro 1
18 
Durante la fiscalización, se identificaron buenas prácticas de adquisición perió -
dica de ortoimágenes del SIP , por ejemplo, en Austria, Alemania (Renania del 
Norte-Westfalia y el Sarre) y Polonia.
19 
Algunos Estados miembros han realizado esfuerzos específicos para introducir 
nuevos conjuntos de ortoimágenes a su debido tiempo. En 2015, Renania del Nor -
te-Westfalia introdujo incluso en el SIP ortofotografías tomadas en primavera de 
ese mismo año (como «fotografías aéreas digitales provisionales»). Esta actuación 
inmediata contribuye a mantener el sistema actualizado y reduce el número de 
largas y laboriosas recuperaciones debidas a los cambios en la admisibilidad de 
las tierras. Además, en el sistema se almacenan ortofotos históricas que pueden 
consultarse para revelar la situación anterior de una parcela de referencia del SIP .
16
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
20 
El Tribunal también observó casos de retrasos más prolongados en la introduc -
ción de nuevas ortoimágenes en el SIP . En Austria, dicho proceso se prolongaba 
durante más de un año. En Escocia también se produjeron retrasos significativos13 
en la actualización del SIP debidos principalmente a la escasez de personal para 
la fotointerpretación, pero también a los retrasos en el envío de nuevas ortoimá -
genes por parte del contratista.
La fotointerpretación no fue siempre fiable ni 
concluyente
21 
Además de la renovación periódica de las ortoimágenes, la interpretación siste -
mática y correcta de las nuevas ortoimágenes es indispensable para garantizar 
que las superficies agrícolas admisibles se registras correctamente y que las no 
admisibles son excluidas del SIP . Las autoridades nacionales solo realizarán con -
troles administrativos fiables de las solicitudes de los agricultores si son capaces 
de interpretar correctamente las imágenes que reciben. La Comisión recomienda 
que las autoridades nacionales realicen una fotointerpretación sistemática al 
recibir una ortoimagen. Uno de los organismos pagadores visitados (Sarre) no 
contaba con un procedimiento de interpretación sistemática de las imágenes.
22 
En la fiscalización se confirmó14 que la fotointerpretación llevada a cabo durante 
las actualizaciones del SIP no era siempre fiable, lo que dio lugar a que se re -
gistraran superficies máximas admisibles incorrectas en sus SIP respectivos. En 
concreto, se trazaron incorrectamente superficies o elementos claramente inad -
misibles (véase el recuadro  2).13 Respecto de los vuelos 
de 2014, en octubre de 2015 
solo se habían procesado 
90 000 de las 160 000 parcelas 
abarcadas.
14 Véase asimismo el Informe 
Anual del Tribunal de Cuentas 
Europeo relativo a 2014, 
especialmente la 
recomendación 1 del capítulo 
7: «los Estados miembros 
intensifiquen sus esfuerzos 
por incluir datos fiables 
y actualizados en sus bases de 
datos del SIP sobre el tamaño 
y admisibilidad de sus parcelas 
agrícolas, especialmente las de 
pastos permanentes, 
y analicen y utilicen 
sistemáticamente toda la 
información disponible en el 
contexto de sus controles 
administrativos, incluidas 
ortoimágenes actualizadas, 
con objeto de evitar pagos por 
superficies no admisibles» 
(DO C 373 de 10.11.2015).
17
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
Ejemplos de evaluación incorrecta de superficies máximas admisibles que podrían 
haberse identificado mediante fotointerpretación
Superficie no admisible evaluada incorrectamente
En el Sarre , el Tribunal identificó parcelas que habían sido registradas como admisibles en su totalidad, cuan -
do en realidad las nuevas imágenes adquiridas mostraban claramente que eran en su mayor parte inadmisi -
bles (exceso de vegetación).Recuadro 2
Imagen del SIP del Sarre
© Organismo pagador del Sarre
Situación hallada sobre el terreno
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo© Organismo pagador de Escocia.En Escocia , el Tribunal identificó superficies no admisibles registradas incorrectamente en el SIP . El SIP 
contenía una parcela de referencia cubierta parcialmente por una pendiente empinada y terreno rocoso sin 
cubierta vegetal clasificada como admisible en su totalidad. Las flechas rojas indican algunas de las zonas 
problemáticas.
18
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
23 
En ocasiones, la fotointerpretación por sí sola no basta para evaluar la admisi -
bilidad de la superficie en las ortofotos. Si bien la fotointerpretación en general 
identifica de manera fiable la superficie admisible que ha de registrarse en el SIP 
en el caso de las tierras de cultivo o de los pastos ordinarios, no siempre es así en 
determinados tipos de pastos, como los bosques de pastoreo o los pastos alpinos 
(véase el recuadro 3 ).Elementos no admisibles que no fueron debidamente excluidos
En Austria , un lago no fue correctamente delimitado. La parcela incluía además una casa en la superficie 
máxima admisible.
En Irlanda  se asignó a una parcela una superficie máxima admisible de 1,4 ha en el SIP después de que el agri -
cultor presentara un cambio en la superficie, pese a que la parcela incluía un corral y un cobertizo y por tanto 
era íntegramente inadmisible.
En Renania del Norte-Westfalia  se encontraron otros ejemplos de insuficiencias en la determinación de la 
superficie máxima admisible.Recuadro 2
© Organismo pagador de Austria.
19
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
La fotointerpretación por sí sola no siempre es concluyente
En Escocia , el Tribunal halló parcelas que se habían declarado como bosques de pastoreo (véase la imagen 
del SIP a la izquierda), cuando de hecho no reunían los requisitos para percibir la ayuda porque no se utiliza -
ban como pastos o no podían utilizarse en absoluto ya que debajo no había hierba (véase la imagen del SIP 
a la derecha). Esto solo pudo confirmarse durante una visita sobre el terreno. Las parcelas se habían incluido 
incorrectamente en la superficie máxima admisible y habían percibido ayudas anteriormente.Recuadro 3
Imagen del SIP de Escocia
© Organismo pagador de Escocia
Situación hallada sobre el terreno
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo
Imagen del SIP de Escocia
© Organismo pagador de Escocia
Situación hallada sobre el terreno
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo
20
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
24 
Cuando resulta dudoso si las parcelas, especialmente los pastos, se usan realmen -
te para fines agrícolas, algunas autoridades de los Estados miembros efectúan 
visitas sobre el terreno dentro del proceso de actualización para confirmar la 
fotointerpretación en pantalla. El Tribunal observó un esfuerzo en este sentido en 
Austria (pastos alpinos) y en Escocia, pero también una considerable acumulación 
de visitas pendientes en Escocia (más de 76 000 visitas de reconocimiento del te -
rreno), que se programaron para garantizar la actualización de la información del 
SIP pero aún no se habían llevado a cabo, principalmente por falta de recursos.
25 
Las visitas sobre el terreno ad hoc  constituyen el único método de garantizar la 
exactitud cuando la fotointerpretación no es concluyente, pero suponen un gas -
to, por lo que es necesario programar cuidadosamente cuántas se deben realizar 
y con qué objeto, sopesando el coste de la exactitud adicional con respecto a los 
beneficios que se espera obtener en términos de regularidad de los pagos.En algunos casos, la admisibilidad de una parcela depende de la presencia de hierba debajo de los árbo -
les o de otra vegetación, como por ejemplo helechos o aliagas. En casos extremos, como el confirmado 
en Irlanda, esto podía cambiar radicalmente la evaluación de admisibilidad pero no era captado en la 
fotointerpretación.
Helechos con hierba debajo  
(admisible o  parcialmente admisible en Irlanda)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
Helechos sin hierba debajo  
(no admisible en Irlanda)
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
Se hallaron otros ejemplos de insuficiencias en las parcelas destinadas a pastos en Austria  y Renania del 
Norte-Westfalia .Recuadro 3
21
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
El prorrateo no siempre se aplicaba de manera fiable
26 
Los Estados miembros tienen la opción de utilizar un sistema de prorrateo en sus 
SIP para las parcelas de referencia de pastos permanentes que contengan tanto 
superficie agrícola admisible como elementos naturales no admisibles tales como 
arbustos, árboles, rocas, matorrales o juncos. Para determinar la superficie admi -
sible dentro de las parcelas de referencia, los Estados miembros establecen dife -
rentes tramos de la escala de porcentajes de admisibilidad, con su consiguiente 
repercusión en el pago15; se trata de simplificar la determinación de la superficie 
admisible en las parcelas en las que el porcentaje exacto de admisibilidad no es 
obvio. Las construcciones obra del hombre como edificios, calles permanentes 
o muros de cemento no entran en esta categoría, pero deben excluirse y delimi -
tarse en el SIP antes de aplicar el prorrateo.
27 
En el sistema de prorrateo, la fotointerpretación, las evaluaciones automáticas sin 
ningún tipo de reflexión, o en su caso, la confirmación sobre el terreno no bastan 
por lo general para determinar de manera fiable superficies admisibles correctas. 
En la fiscalización se visitaron varias parcelas alpinas en Austria16 y tierras comu -
nales en Irlanda17 en las que se había efectuado una evaluación del prorrateo. Se 
observó que los inspectores o fotointérpretes nacionales tenían dificultades para 
delimitar con coherencia las parcelas, aplicar la escala de coeficientes de admi -
sibilidad y establecer los porcentajes de admisibilidad en cada caso particular 
(véase el recuadro 4 ). Las autoridades nacionales no habían ideado estrategias 
de gestión del riesgo adecuadas como, por ejemplo, catálogos ilustrativos del 
prorrateo con una descripción clara de criterios de evaluación para cada tramo, 
visitas sobre el terreno en todos los casos dudosos o instrumentos técnicos com -
plementarios para resolver estas dificultades de modo satisfactorio.
28 
La Comisión recomienda que los Estados miembros extremen la vigilancia al eva -
luar los pastos con un coeficiente de admisibilidad inferior al 50 %, puesto que 
pueden presentar un elevado riesgo de error18. En Austria se aplicó un sistema de 
cálculo de la superficie de los pastos de montaña, que están cubiertos de árboles, 
piedras y otros escombros. Tanto el sistema de prorrateo irlandés como el austria -
co permitían bajos coeficientes de admisibilidad (véase el recuadro 5 , en el que 
se presenta un ejemplo relacionado con Austria).15 Artículo 10 del Reglamento 
Delegado (UE) n.º 640/2014 de 
la Comisión
16 Cinco pastos alpinos en las 
regiones de Baja Austria, 
Estiria, Salzburgo y Alta 
Austria.
17 Cuatro parcelas comunales en 
Irlanda, que normalmente son 
pastizales de mayor tamaño 
con varios propietarios. Cada 
propietario posee una cuota 
teórica de la superficie total.
18 CCI, Technical guidance on the 
pro rata system for permanent 
grassland,   
DS-CDP-2015-06 final.
22
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
Ejemplo de evaluaciones incorrectas del prorrateo que demuestran las limitaciones 
de las imágenes del SIP
En Irlanda, una parcela de pastoreo parcialmente cubierta de matorral, árboles, helechos y brezo, y registrada 
en el SIP como admisible en un 90 %, según la evaluación efectuada en la visita de control, solo era admisible 
en un 70 %, lo cual significa que parte del pago pudo ser excesivo.
Ejemplo de parcelas con bajo coeficiente de admisibilidad
En el SIP de Austria  se registró como admisible en un 21 % una parcela forestal de referencia (véase a conti -
nuación) con escasa cobertura de hierba bajo los árboles. En el control sobre el terreno el Tribunal constató 
que el porcentaje era excesivo.Recuadro 4 Recuadro 5Imagen del SIP de Irlanda
Imagen del SIP de Austria
© Organismo pagador de Irlanda © Organismo pagador de AustriaSituación hallada sobre el terreno
Situación hallada sobre el terreno
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo

23
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
Los instrumentos de detección semiautomatizados 
estaban en proceso de prueba, pero todavía no 
funcionaban
29 
Una manera de reducir el riesgo de registro incorrecto de superficies admisibles en 
un SIP y de lograr resultados más objetivos consiste en desarrollar y aplicar instru -
mentos automatizados de detección de cambios. A partir de las ortoimágenes, es 
posible efectuar fotointerpretación mediante un software  que identifique formas, 
objetos, texturas o relaciones con segmentos adyacentes. Algunos Estados miem -
bros, como Austria e Irlanda, estaban estudiando recurrir a este tipo de instrumen -
tos para interpretar los datos del SIP . Si bien los ensayos aún no son concluyentes 
(véase el recuadro  6), el Tribunal reconoce el interés de dichos Estados miembros 
en el aumento constante de la fiabilidad de los datos y en el uso de técnicas inno -
vadoras para aumentar la fiabilidad y reducir los costes administrativos.
Resultados logrados con la detección semiautomatizada en Austria
En Austria  se llevó a cabo recientemente un estudio para probar la fiabilidad de un instrumento de detección 
semiautomatizado desarrollado por la Universidad de Recursos Naturales y Biología de Viena. Si se comparan 
los resultados de las superficies admisibles registrados en el SIP de Austria (imagen de la izquierda) con los 
obtenidos mediante un instrumento de detección semiautomatizado (imagen de la derecha) las diferencias 
son significativas.Recuadro 6
Fuente: ©Atzberger, C., « The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote 
sensing », Viena 2014.

24
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
En algunos SIP se incorporó información sobre si las 
parcelas están realmente a disposición del agricultor
30 
Los agricultores necesitan tener la superficie declarada a su disposición (derechos 
de propiedad o de arrendamiento) para poder percibir ayudas. Si no se solicita 
a los agricultores que presenten pruebas de derechos legales sobre la superficie 
que declaran, existe el riesgo de que perciban pagos por tierras que no están 
a su disposición, como suelo público o privado perteneciente a otras entidades. 
Aunque no lo exija la legislación de la UE, el Tribunal considera buena práctica 
incorporar al SIP , cuando sea viable y rentable, información complementaria 
sobre si las parcelas están a disposición del agricultor para que así los Estados 
miembros puedan cotejar esta información con las solicitudes de ayuda, como se 
hace en Escocia (véase el recuadro 7 ).
Buena práctica en la verificación de las pruebas que acreditan el derecho a usar la 
tierra
En Escocia,  cualquier cambio declarado en los derechos de propiedad o de usar las parcelas debe justificarse 
con documentación acreditativa suficiente firmada por las dos partes que intervienen en la transmisión de 
dichos derechos. Asimismo, todas las parcelas declaradas por primera vez deben estar respaldadas por un do -
cumento que justifique el derecho a usar la tierra. El SIP de Escocia contiene información sobre los contratos 
de propiedad o arrendamiento de la tierra.Recuadro 7
31 
Los cuatro Estados miembros fiscalizados restantes solo exigen ocasionalmente 
a los agricultores pruebas de propiedad, arrendamiento u otros derechos sobre la 
tierra que declaran y, por tanto, no siempre pueden estar seguros de que las par -
celas de referencias registradas en su SIP estén plena y legalmente a disposición 
del agricultor. En Austria y en Renania del Norte-Westfalia se hallaron casos en los 
que se declararon y recibieron pagos parcelas lindantes con bosques o carreteras 
que no estaban totalmente a disposición del agricultor. No se había usado como 
fuente de información adicional los datos pertinentes del registro de la propie -
dad, ya incorporados al SIP .
25
Parte I – Pese a los logros en la aplicación de los sistemas de 
identificación de parcelas agrícolas, aún se puede mejorar
Información insuficiente para evaluar plenamente la 
relación coste-eficacia del SIP
32 
Las principales funciones del SIP son localizar, identificar y cuantificar la super -
ficie agrícola. Como se expone en los apartados 16 a 29, los Estados miembros 
invierten considerables recursos financieros en el establecimiento, gestión y ac -
tualización de sus SIP , por lo que el Tribunal trató de recabar información sobre el 
coste de los SIP en los Estados miembros y en la Comisión. Los Estados miembros 
no pudieron facilitar información sobre los costes que fuera fiable y comparable, 
y tenían dificultades para cuantificar el coste de la inversión total de sus SIP , sus 
costes anuales de gestión y el coste de elementos específicos, como el proceso 
de actualización, los diferentes niveles del SIP o su evaluación cualitativa. Por 
tanto, los Estados miembros no pueden evaluar la relación coste-eficacia de las 
mejoras del sistema.
33 
Aunque la Comisión dispone de información sobre la creación de SIP en los nue -
vos Estados miembros y también sobre los costes de las imágenes, no solicitó in -
formación sobre los gastos de funcionamiento a los Estados miembros ni facilitó 
orientaciones sobre cómo presentarla de manera fiable y comparable, por lo que 
no pudo evaluar adecuadamente los costes asociados a las nuevas exigencias del 
sistema ni a la evolución de las políticas.
26
 Parte II
Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir 
los requisitos de la reforma de la PAC
34 
Para cumplir los requisitos de la PAC 2014-2020 es necesario mejorar los SIP de 
los Estados miembros. Los cambios se refieren principalmente a los requisitos de 
ecologización imperativos que condicionan un 30 % adicional además del pago 
básico a determinadas prácticas potencialmente beneficiosas para el clima y el 
medio ambiente en toda la UE. El Tribunal analizó la medida en que el SIP puede 
servir para controlar estos requisitos de ecologización, además de la inclusión 
voluntaria por parte de algunos Estados miembros en sus SIP de determinados 
elementos paisajísticos protegidos con arreglo a la condicionalidad y el desa -
rrollo rural. Asimismo, puesto que una de las prioridades clave de la Comisión es 
simplificar la PAC para lograr mejores resultados con normas menos complicadas, 
el Tribunal analizó también los esfuerzos de la Comisión al respecto.
La adaptación del SIP a la ecologización llevada a cabo 
por los Estados miembros había progresado pero 
todavía no era completa
35 
La nueva política agrícola común 2014-2020 introdujo «pagos para prácticas agrí -
colas beneficiosas para el clima y el medio ambiente». Para recibir estos pagos, 
los agricultores deben mantener pastos permanentes, aplicar la diversificación de 
cultivos y reservar una parte de las tierras de cultivo como superficie de interés 
ecológico (SIE)19 (véase la ilustración  2).
36 
Aunque el SIP pude ser un instrumento eficaz para supervisar los pastos perma -
nentes y otras superficies de interés ecológico (véanse los apartados 37 a 41), no 
lo es tanto para los requisitos de carácter más temporal, como la diversificación 
de los cultivos (véase la ilustración 2 ). Por consiguiente, el SIP no es un instru -
mento adecuado que permita al organismo pagador realizar controles adminis -
trativos para comprobar si se ha llevado realmente a cabo una diversificación de 
los cultivos.19 Reglamento (UE) nº 1307/2013.
27
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PACIlustración 2Ecologización: principios generales
Fuente: Comisión Europea.
30 % de la dotación de pagos directos para aplicar tres prácticas básicas:
Equivalencia: Los Estados miembros pueden decidir que, en lugar de aplicar estas tres prácticas, los agricultores pueden 
aplicar prácticas equivalentes. (por ejemplo, rotación de cultivos en lugar de diversiﬁcación de cultivos).Mantenimiento de una «superﬁcie de interés ecológico» de por lo menos el 5 % de las tierras
de labor de la explotación  √   solo se aplica a las explotaciones con más de 15 hectáreas de tierras de cultivo
 √   la cuota podrá elevarse al 7 % en 2017 cuando se publique un informe de la Comisión y una propuesta legislativa 
 √   Las superﬁcies de interés ecológico como bordes de los campos, tierras en barbecho, elementos paisajísticos,
       zonas forestadas, bancales, superﬁcies con cultivos intermedios, cubierta vegetal y cultivos ﬁjadores de nitrógenoDiversiﬁcación de cultivos  
 √   al menos dos cultivos cuando la superﬁcie dedicada a tierras de cultivo de una explotación sea superior a 100 hectáreas  
 √   al menos tres cultivos cuando la superﬁcie dedicada a tierras de cultivo de una explotación sea superior a 30 hectáreas  
 √   el cultivo principal no supondrá más del 75 % de dicha tierra de cultivo y los dos cultivos principales juntos no
        supondrán más del 95 % de dicha tierra de cultivoMantenimiento de los pastos permanentes  
 √   prohibición de reasignación de las tierras en zonas designadas 
 √   cuota nacional o regional con un margen de ﬂexibilidad del 5 %
28
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
Insuficiencias en la determinación de los pastos 
permanentes por parte de los Estados miembros
37 
Los pastos permanentes cuentan con un amplio reconocimiento por sus efectos 
medioambientales positivos, y deben ser protegidos. Se trata de tierras utilizadas 
para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos naturales (espontáneos) 
o cultivados (sembrados) y que no hayan sido incluidas en la rotación de culti -
vos de la explotación durante cinco años o más20. La transformación de pastos 
permanentes en tierras de cultivo están restringidas por la Ley. Para evitar un 
descenso sustancial, los Estados miembros garantizarán que la proporción de 
superficies dedicadas a pastos permanentes en relación con la superficie agraria 
total declarada por los agricultores no disminuya más del 5 %21.
38 
El Tribunal identificó un ejemplo de buena práctica en el Sarre, donde una sub -
capa del SIP permitió rastrear y supervisar la transición de componentes de una 
determinada parcela de pastos permanentes hasta el menor nivel posible, por 
ejemplo, en casos de divisiones o fusiones de parcelas. No obstante, en los otros 
cinco Estados miembros o regiones visitados, existía el riesgo de que los cambios 
de los pastos permanentes existentes o de las tierras que debían convertirse en 
pasos permanentes no fueran detectadas debido a la insuficiente supervisión y al 
carácter incompleto de las fuentes de datos del SIP (véase el recuadro  8).
Los Estados miembros todavía estaban incorporando 
la capa de superficie de interés ecológico (SIE)
39 
Según la nueva legislación, los Estados miembros han de registrar todas las su -
perficie permanentes de interés ecológico en una capa de sus SIP antes de 2018 
para comprobar si todos los agricultores han cumplido con su obligación de man -
tener en general al menos el 5 % de su explotación como superficie de interés 
ecológico22.
40 
El material gráfico proporcionado a los beneficiarios desde la campaña de 2016 
en adelante tiene que indicar el tipo, tamaño y localización de las SEI determina -
das el año anterior, incluidas las no permanentes23. Para cumplir esta disposición, 
los Estados miembros deberán contar con una capa de SIE básica en sus SIP antes 
de 2018. En un documento de orientación, la Comisión exige que, a partir del 
primer año (2015), la capa de SIE debe contener todas las superficies de interés 
ecológico potencial elegidas por los Estados miembros y que se prevea que 
permanezcan estables al menos durante tres años24. Esta interpretación de la Co -
misión tiene por objeto garantizar el desarrollo progresivo de la capa de SIE para 
que sea plenamente operativa en 2018.20 Artículo 4, apartado 1, 
del Reglamento (UE) 
n.º 1307/2013.
21 Artículo 45, apartado 2, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1307/2013.
22 Al calcular este porcentaje, los 
elementos paisajísticos, por 
ejemplo, no se cuentan con su 
superficie como tales, sino que 
se ponderan y se convierten 
a hectáreas.
23 Artículo 14, apartado 4, del 
Reglamento de Ejecución (UE) 
n.º 809/2014 de la Comisión de 
17 de julio de 2014 por el que 
se establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo en lo que se refiere al 
sistema integrado de gestión 
y control, las medidas de 
desarrollo rural y la 
condicionalidad  
(DO L 227 de 31.7.2014, p. 69).
24 DG Agricultura y Desarrollo 
Rural, EFA layer guidance 
document   
(DSCG/2014/31 final rev1).
29
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
41 
En la encuesta del Tribunal, la mayoría de Estados miembros o regiones (26 de 44) 
declararon que habían aplicado plenamente la capa de SIE en sus SIP , y los 18 res -
tantes estaban en proceso de hacerlo antes de 2018, como exige el Reglamento. 
En los Estados miembros visitados se están digitalizando progresivamente todas 
las SIE permanentes situadas en tierras de cultivo. Sin embargo, Escocia todavía 
no ha digitalizado ninguna SIE en su SIP , y Renania del Norte-Westfalia no ha de -
terminado correctamente las categorías de SIE ni sus tamaños en todos los casos, 
lo que ha dado lugar a cálculos erróneos pues los coeficientes varían en deter -
minados elementos tales como setos o bosquecillos de campo, por ejemplo25. En 
Irlanda, al introducir la capa de SIE con los elementos paisajísticos permanentes, 
las autoridades decidieron usar un conjunto de datos diferente del utilizado por 
el Instituto Cartográfico Nacional para localizar elementos de las SIE tales como 
setos y canales. Como esta capa no concuerda técnicamente con la actual capa 
del SIP de Irlanda, se han movido los límites y los polígonos de los elementos de 
las SIE en el SIP , por lo que resulta difícil situarlos con precisión.25 Véase el anexo X del 
Reglamento (UE) 
n.º 1307/2013; por ejemplo, un 
seto de 1 m (factor de 
conversión 5 y factor de 
ponderación 2) representa 
10 m2 de superficie de interés 
ecológico, mientras que 1 m2 
de bosquecillos de campo 
(factor de ponderación de 1,5) 
representa solo 1,5 m2.Insuficiencias en la supervisión de pastos permanentes
El tipo de tierras agrícolas ha de ser supervisado anualmente, mediante el uso del SIP , para decidir si las tierras 
de cultivo se han convertido en pastos permanentes, lo cual ocurre cuando durante cinco años o más se 
hayan dedicado al cultivo de gramíneas y otros forrajes herbáceos, y aunque dichas tierras, durante el mismo 
período, hayan sido labradas y sembradas con una variedad de forraje herbáceo distinta de la allí cultivada 
anteriormente.
No se garantiza la trazabilidad del período de conversión de cinco años
En Austria , si las parcelas de referencia se transmiten entre agricultores o cambian de tamaño, se pierden sus 
vínculos con años anteriores. En consecuencia, la situación de la tierra en el SIP ya no puede identificarse de 
manera fiable y no se detectan posibles pastos permanentes. Lo mismo ocurre en Polonia  y Escocia , ya que 
sus SIP no contienen información sobre la antigüedad de los pastos no permanentes (por ejemplo, el segundo 
o tercer año de cobertura de hierba). Por tanto, las autoridades no pueden hacer un seguimiento de las par -
celas destinadas al pasto para garantizar que vuelven a registrarse en el SIP como pastos permanentes al final 
del ciclo de cinco años. En Irlanda  la situación es similar.
Situación exacta de los pastos permanentes no registrados en el SIP
En Renania del Norte-Westfalia , por lo general no es posible distinguir entre pastos permanentes y tierras 
de cultivo dentro de una parcela de referencia. Puesto que no se incorporaron al SIP los diagramas trazados 
por los agricultores de las superficies de uso agrícola que acompañan a las solicitudes de ayuda, no existe 
constancia de la forma exacta de los pastos permanentes y de los potencialmente permanentes.Recuadro 8
30
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
Insuficiencias en el registro de elementos paisajísticos 
protegidos en virtud de la condicionalidad o del 
programa agroambiental
42 
La protección de SIE es una prolongación de otras políticas o instrumentos para 
fomentar una agricultura más respetuosa con el medio ambiente, tales como 
la condicionalidad o las medidas agroambientales y climáticas en el marco del 
desarrollo rural. En este contexto normativo, los Estados miembros han definido 
normas para la protección de zonas sensibles desde el punto de vista medioam -
biental y determinados tipos de elementos paisajísticos (como matorral, árboles, 
franjas de protección o bosquecillos de campo).
43 
El marco jurídico europeo vigente no obliga a los Estados miembros a señalar en 
el SIP los elementos paisajísticos protegidos en virtud de la condicionalidad. No 
obstante, en la encuesta del Tribunal, veintiocho Estados miembros o regiones 
declararon que los habían señalado en cumplimiento de la legislación nacional. 
Dieciséis Estados miembros o regiones manifestaron que estos elementos no 
estaban plenamente registrados en el SIP . Tres de los cinco Estados miembros 
visitados registraron en sus SIP elementos paisajísticos protegidos en virtud de la 
condicionalidad. La identificación y el registro correctos de estos elementos en 
los SIP resulta útil para realizar un seguimiento de los posibles cambios o de los 
casos de incumplimiento tales como la eliminación o destrucción prohibidas de 
dichos elementos a lo largo del tiempo, y puede proporcionar apoyo eficaz para 
los controles cruzados administrativos. Así ocurre también en Estados miembros 
como Austria, que paga ayudas agroambientales y climáticas a determinados 
tipos de elementos paisajísticos. El Tribunal observó insuficiencias en cuanto a la 
identificación y el registro correctos de estos elementos en los SIP de Austria 
y Alemania (véase el recuadro  9). Las dificultades para aplicar capas de elemen -
tos paisajísticos fiables en los SIP son una muestra de los desafíos que habrá que 
afrontar para introducir una capa de SIE exhaustiva y eficaz.
31
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
Ejemplos de identificación y registro incorrectos de elementos paisajísticos
En Renania del Norte-Westfalia , los elementos paisajísticos protegidos en virtud de la condicionalidad no 
siempre se delimitaron correctamente. Parte de los elementos paisajísticos excluidos que se muestran a con -
tinuación (señalados en naranja), como los bosquecillos de campo o las hileras de árboles realmente eran 
admisibles, y sin embargo otros del mismo tipo no se registraron.Recuadro 9
© Cámara Agraria de Renania del Norte-Westfalia
En Austria , el organismo pagador registraba sistemáticamente las franjas de bosque como elementos paisa -
jísticos (bosquecillos de campo: triángulo azul) aunque formen parte de bosques colindantes. En general, esto 
significa que las explotaciones que cultivan la zona agrícola adyacente no tienen derechos sobre ellos, por lo 
que no cumplen los requisitos para recibir ayuda en el programa agroambiental.
© Organismo pagador de Austria.
32
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
La simplificación sigue en curso aunque continúa 
constituyendo un desafío
44 
La simplificación es un objetivo primordial de la Comisión26, que considera esen -
cial la simplificación de la PAC para conseguir una economía agrícola más com -
petitiva, proteger y crear puestos de trabajo y contribuir a un desarrollo sólido de 
las zonas rurales27. En principio, la simplificación debería aplicarse también al SIP .
45 
Se ha adoptado un nuevo conjunto de normas sobre el SIP en reglamentos 
específicos28 así como los requisitos de ecologización. Dichas normas establecen 
requisitos adicionales (tales como la solicitud de ayuda geoespacial, más capas 
de SIP (véase la lista de SIP obligatorias en el anexo I ) y opciones (como el umbral 
de estabilidad o la norma de los cien árboles) para los Estados miembros. Por últi -
mo, la integración de nuevas categorías de tierra admisible presenta más desafíos 
para el SIP debido a la diversidad de prácticas locales establecidas.
La solicitud de ayuda geoespacial, un instrumento útil
46 
A los efectos de la identificación de todas las parcelas agrarias utilizadas por un 
único beneficiario y para procesar los correspondientes datos espaciales y alfa -
numéricos, las autoridades del Estado miembro proporcionará al beneficiario el 
impreso de solicitud de ayuda geoespacial precumplimentado y el correspon -
diente material gráfico antes de 201829. En la encuesta del Tribunal sobre el SIP , 
los Estados miembros o regiones manifestaron que ya se había establecido un 
sistema semejante para comprobar si todas las solicitudes de ayuda coincidían 
desde el punto de visa espacial con la información del SIP . En los once Estados 
miembros o regiones restantes30, dicho sistema (todavía) no existía.
47 
En principio, en un futuro cercano, los agricultores deberían presentar sus solici -
tudes de ayuda a con métodos geoespaciales (por ejemplo, la posición y tamaño 
de sus parcelas debería derivarse de las imágenes captadas en el SIP), aunque, 
a partir de 2018, cuando el sistema esté totalmente operativo, y únicamente 
cuando los beneficiarios no puedan recurrir a dichos métodos, las autoridades 
nacionales regionales deberían proporcionarles asistencia técnica, o bien la soli -
citud de ayuda en papel, y la autoridad competente debe cerciorarse de que las 
superficies declaradas están digitalizadas.26 Véase: http://www.consilium.
europa.eu/en/policies/
cap-simplification .
27 Véase: http://ec.europa.eu/
agriculture/simplification/
index  en.htm.
28 Reglamento (CE) 
n.º 1306/2013, Reglamento 
Delegado (CE) n.º 640/2014 de 
la Comisión, y Reglamento de 
Ejecución (UE) n.º 809/2014 de 
la Comisión.
29 Artículo 17 del Reglamento 
(UE) n.º 809/2014.
30 Esta cifra incluye ocho 
regiones de Alemania.
33
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
48 
Como revelan los resultados de la fiscalización, allí donde se aplica, la solicitud 
de ayuda geoespacial ha mejorado significativamente la calidad de la informa -
ción de los SIP (como en Austria y en el Sarre). En los controles administrativos 
se detectan inmediatamente los solapamientos geométricos de las parcelas de 
referencia o agrícolas o las incoherencias en límites de las parcelas que dan lugar 
a códigos de error. En este contexto, Polonia también ha desarrollado ya un siste -
ma de solicitud de ayuda geoespacial electrónico que permite a los agricultores 
hacer sus solicitudes en línea. No obstante, en el año de solicitud 2015, se presen -
taron electrónicamente menos del 1 % de las solicitudes, ya que los agricultores 
polacos preferían las solicitudes tradicionales en papel.
Los Estados miembros auditados han decidido no 
aplicar el umbral de estabilidad
49 
Un componente nuevo del marco 2014-2020 de la PAC es la opción de que los 
Estados miembros no actualicen sus SIP si la diferencia entre la nueva superficie 
máxima admisible de una parcela de referencia y la superficie máxima admisible 
previamente cuantificada es inferior al 2 % («umbral de estabilidad»)31. Con esta 
nueva norma se pretende simplificar la gestión administrativa del SIP . No obstan -
te, la Comisión proporcionó orientación32 a los Estados miembros al indicar que, 
aunque no sea legalmente necesario realizar actualizaciones cuando la diferencia 
es inferior al 2 %, sí se recomienda hacerlo (como excluir los elementos no sub -
vencionables de la superficie máxima admisible) para cualquier cambio eviden -
te33 en la zona subvencionable independientemente de si el cambio se encuentra 
por debajo del umbral del 2 %. Ninguno de los Estados miembros auditados optó 
por recurrir al umbral de estabilidad del 2 %.
La norma opcional de los cien árboles, un 
procedimiento complicado
50 
El marco de la nueva PAC incluye una disposición según la cual las parcelas 
agrícolas con árboles dispersos se consideran ahora superficies subvencionables 
siempre que el número de árboles por hectárea no exceda de cien y las activida -
des agrarias puedan llevarse a cabo de forma similar a como se haría en parcelas 
sin árboles en la misma superficie34. Las especies arbóreas que puedan servir de 
pastos no deben incluirse en el cómputo del umbral de 100 árboles. Según la 
interpretación de la Comisión, se entiende por especies arbóreas que pueden 
servir de pastos aquellas totalmente accesibles al ganado para el pastoreo. En 
su análisis, el Tribunal confirmó que es difícil identificar dichos árboles median -
te fotointerpretación, por lo que no se puede evaluar con certeza si las tierras 
cumplen (parcialmente) los requisitos para obtener las ayudas agrícolas y supone 
complicaciones y cargas administrativas para los Estados miembros.31 Artículo 5, apartado 3, del 
Reglamento (UE) n.º 640/2014.
32 DSCG/2014/33 – Revisión final 
3, apartado 3.2.
33 La existencia de un rasgo no 
subvencionable.
34 Artículo 9, apartado 2, del 
Reglamento (UE) n.º 640/2014: 
Las parcelas agrícolas con 
árboles dispersos se 
considerarán superficies 
subvencionables siempre que 
las actividades agrarias 
puedan llevarse a cabo de 
forma similar a como se haría 
en parcelas sin árboles en la 
misma superficie; y el número 
de árboles por hectárea no 
podrá superar una densidad 
máxima. Esta densidad la 
definirán los Estados 
miembros y la notificarán 
sobre la base de las prácticas 
de cultivo tradicionales, las 
condiciones naturales 
y razones medioambientales.
34
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
Las nuevas especificaciones sobre las características 
que debe reunir una superficie admisible han 
planteado dificultades en el SIP
51 
Las nuevas especificaciones y aclaraciones relativas a las superficies admisibles 
se introdujeron en las disposiciones de la PAC 2014-2020. Por norma general, solo 
pueden optar a pagos del pilar 1 las superficies agrícolas registradas en el SIP 
que se utilicen predominantemente para actividades agrarias. La admisibilidad 
se determina según la condición del suelo (tierras de cultivo, pastos permanentes 
o cultivos permanentes) y por su uso. Los tipos de actividades aceptables son la 
producción agrícola (por ejemplo, cultivos vegetales) o su mantenimiento en un 
estado adecuado para pasto o cultivo. Este último requiere que los agricultores 
realicen unas actividades periódicas (por ejemplo, anuales) mínimas de mante -
nimiento en las tierras o que estas tengan determinadas características que las 
haga adecuadas para pasto o cultivo. En principio esto se aplica a todos los tipos 
de tierra.
52 
Cuando los Estados miembros han definido unas «actividades mínimas de man -
tenimiento» en una superficie que no se utilice para la producción, es improbable 
que su rendimiento pueda verificarse en el SIP . Solo las superficies cubiertas com -
pletamente por un exceso de vegetación durante un período largo, indicio de 
falta de actividad, pueden ser identificadas en el SIP cotejando fotografías con -
cretas con la información antigua almacenada en el sistema. Por otra parte, los 
Estados miembros tienen la obligación de verificar la situación real de las parce -
las de referencia afectadas y, una vez verificada (mediante controles sobre el te -
rreno, por ejemplo) registrarlas correctamente en sus SIP (véase el recuadro  10).Recuadro 10Buenas prácticas para registrar actividades mínimas de mantenimiento en el SIP
En Croacia  se emplea un código específico para las parcelas de referencia en las que se declaran actividades 
mínimas de mantenimiento, y se las clasifica como «temporalmente inadmisibles» si los controles sobre el te -
rreno muestran que en realidad las actividades no se han llevado a cabo. Para las superficies que son perma -
nentemente inadmisibles se utiliza un código diferente. Esta es una buena solución para registrar el incumpli -
miento del requisito del SIP de realizar actividades mínimas de mantenimiento.
35
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
53 
Una nueva categoría de pastos permanentes admisibles son las tierras que sirvan 
para pastos y que formen parte de las prácticas locales establecidas, según las 
cuales las gramíneas y otros forrajes herbáceos no han predominado tradicional -
mente. Los Estados miembros deben identificar y definir dichas superficies y re -
gistrarlas en sus SIP . Suele tratarse de superficies de limitado potencial agrícola 
consistentes en brezales (por ejemplo, en Alemania) o pastos de uso en común (en 
Portugal) y visualmente pueden parecer abandonadas o desatendidas. Por tanto, 
normalmente la interpretación de imágenes en el SIP tal y como constatamos en 
Irlanda y en Renania del Norte-Westfalia, suele ser insuficiente para identificar 
correctamente este tipo de superficies como admisibles. Lo mismo ocurre con las 
actividades mínimas de mantenimiento (véase al apartado 52). Es necesario que 
las autoridades nacionales adopten un sistema que se base más en el riesgo, como 
la realización de visitas sobre el terreno específicas (véanse asimismo los aparta -
dos 23 a 25) o el uso de instrumentos semiautomatizados (véase el apartado 29).
Los esfuerzos actuales de la Comisión para simplificar 
el SIP aún no se han completado
54 
Por último, el Tribunal analizó los esfuerzos de la Comisión por simplificar el mar -
co de la nueva PAC 2014-2120 respecto del SIP desde su introducción. En mayo 
de 2015 se introdujeron seis importantes cambios que podrían afectar al SIP 
(véase la ilustración  3):Ilustración 3Cambios introducidos por la nueva PAC que han repercutido en el SIP
Fuente: Comisión Europea.
a) opción de contar con una zona limitada de amortiguamiento entre los límites de las parcela y una SEI adyacente,
en casos debidamente justiﬁcados;
b)  setos o franjas arboladas con espacios vacíos permitido de hasta 4 metros;
c) la falta de la SEI puede compensarse con otra SEI, aunque esta última no haya sido declarada;
d) opción de cartograﬁar solo SEI declaradas en el SIP;
e) cambio de identiﬁcación de las SEI en la capa de SEI;
f) cambios en el sistema de identiﬁcación de tipos especíﬁcos de pastos permanentes en el SIP.
36
Parte II – Se estaban introduciendo mejoras en el sistema de 
identificación de parcelas agrícolas para cumplir los requisitos 
de la reforma de la PAC
55 
Según el análisis del Tribunal, estos cambios benefician, bien al beneficiario 
[apartados a) a c)], bien al organismo pagador [apartados d) a f)], pero no nece -
sariamente a ambos. La complejidad de las normas y procedimientos necesarios 
para abordar los cambios a) a c) en particular ha incrementado la carga admi -
nistrativa de los Estados miembros, pues es difícil determinar la corrección del 
margen y de las diferencias ampliadas de hasta cuatro metros permitidas en el 
SIP . Además, dado que las SIE que falten o que se hayan determinado incorrec -
tamente pueden compensarse con otras SIE, los controles sobre el terreno son 
más largos. El veredicto final sobre el cumplimiento de los requisitos por parte 
del agricultor no se puede deducir sencillamente cotejando la información sobre 
SIE incluida en la solicitud inicial con la información del SIP: en casos de incumpli -
miento, podría ser necesario que las autoridades del Estado miembro aplicaran 
otras medidas.
37
 Parte III
La supervisión del SIP por parte de la Comisión 
mejoró pero no se centró suficientemente en los 
resultados del sistema
56 
La Comisión desempeña una importante función supervisora de los SIP que con -
tribuye a garantizar la eficacia y eficiencia de estos sistemas gestionados por los 
Estados miembros. En primer lugar, debería facilitar apoyo y orientación adecua -
dos a los Estados miembros y fomentar la interpretación uniforme de las normas 
de la UE y una supervisión eficaz de los pagos de la PAC. Asimismo, la Comisión 
audita periódicamente los diferentes SIP de los Estados miembros y regiones 
para obtener garantías de su adecuado funcionamiento y proteger el presupues -
to de la UE mediante la aplicación de correcciones financieras cuando se detec -
tan insuficiencias importantes. La Comisión también debería realizar un estrecho 
seguimiento de los planes de actuación elaborados para resolver dichas insufi -
ciencias en los SIP . Mediante las evaluaciones cualitativas de los SIP , la Comisión 
debería tener una visión general fiable de la eficacia de dichos sistemas en toda 
la UE y ser capaz de evaluar los progresos de los Estados miembros en la resolu -
ción de las insuficiencias. Por último, el conocimiento de la relación coste-eficacia 
de los controles relativos al SIP contribuiría a orientarlos mejor a los ámbitos en 
los que resultan más eficientes y evaluar con más exactitud los costes de aplica -
ción y control de los nuevos avances en las políticas.
Las orientaciones de la Comisión relativas al SIP 
mejoraron con respecto al período anterior de la PAC
57 
En el anterior período de la PAC (2007-2013), la Comisión no estableció ninguna 
orientación específica para el SIP . Esta situación cambió significativamente en la 
PAC de 2014-2020, y en 2014 y 2015 se emitieron una serie de orientaciones sobre 
el SIP35.
58 
La Comisión creó una unidad36 dedicada exclusivamente a la aplicación de los 
pagos directos, con el objetivo de reforzar su orientación y apoyo a los Estados 
miembros en el período previo a la aplicación de la reforma de la PAC en 2015. 
Especialmente desde 2014, la Comisión ha intensificado la información que envía 
a los Estados miembros, así como su comunicación con ellos, entre otras cosas 
mediante la celebración de una serie de reuniones bilaterales, la publicación de 
material o la organización de seminarios periódicos en relación con el SIP .
59 
Aunque, ha mejorado con respecto al anterior período de la PAC, la orientación 
de la Comisión sobre el SIP se centra esencialmente en aspectos de legalidad 
y regularidad y facilita escasa información sobre la manera de mejorar la relación 
coste-eficacia de la supervisión.35 DG Agricultura y Desarrollo 
Rural: DSCG-2014-31 (capa de 
SIE), DSCG-2014-32 (controles 
sobre el terreno),  
DSCG-2014-33 (SIP),  
DSCG-2014-39 (solicitudes de 
ayuda geoespaciales);  
CCI (conjuntamente con la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural): 
DS-CDP-2015-06 
(orientaciones técnicas sobre 
el sistema de prorrateo para 
pastos permanentes), 
DS-CDP-2015-11 (actualización 
del SIP) y DS-CDP-2015-10 
(gestión de capas).
36 La unidad D.3 de la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural 
existe desde enero de 2014.
38
Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró 
pero no se centró suficientemente en los resultados del sistema
En los planes de acción y en las correcciones 
financieras se abordaron las deficiencias del SIP
60 
Los planes de acción (véase la ilustración  4) son un instrumento empleado para 
la Comisión para subsanar las insuficiencias sistémicas del SIP observadas en 
los Estados miembros. Al final de 2015, los Estados miembros correspondientes 
habían elaborado un total de siete planes de acción conjuntos del SIP a petición 
de la Comisión. Además de los planes de acción promovidos por la Comisión, los 
Estados miembros o regiones también pueden elaborar planes de acción a inicia -
tiva propia para solventar insuficiencias específicas. Desde 2007 se han estableci -
do diez planes de este tipo.
61 
A diferencia de lo que ocurría en la PAC de 2007-2013, actualmente existe una 
base jurídica expresa para los planes de acción iniciados a petición de la Co -
misión37. El Reglamento establece que los planes de acción deben incluir in -
dicadores de progreso claros, que el Estado miembro en cuestión establecerá 
en consulta con la Comisión. Los planes de acción más recientes (para Grecia, 
España, Francia e Inglaterra) contienen dichos indicadores. En su informe anual 
de actividad de 2015, la Comisión considera que Francia no había cumplido los 
compromisos principales del plan de acción, por lo que debería adoptar medias 
para resolver esos problemas y proporcionar indicadores de progresos más deta -
llados. Como consecuencia de las medidas correctoras aplicadas en 2014 y 2015, 
en Grecia, la superficie registrada como pastos permanentes disminuyó de 
3,6 millones de hectáreas a 1,5 millones de hectáreas, mientras que, en España, la 
superficie agrícola admisible disminuyó de 18,4 millones de hectáreas a 15,6 mi -
llones de hectáreas38.
62 
Entre 1999 y el final de 2015, la Comisión adoptó cuarenta y nueve decisiones en 
las que se excluía de la financiación de la UE determinadas partidas de gastos 
efectuados por los Estados miembros en el marco de los fondos agrícolas euro -
peos, entre otros motivos por infracción de las disposiciones relativas al SIP . Tres 
decisiones de 2015 se referían a infracciones relativas al SIP . En 2015, se impusie -
ron correcciones financieras a ocho Estados miembros39 por deficiencias relativas 
a l  SI P.
63 
En el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2014 se evaluó si 
una muestra de seis Estados miembros40 habían resuelto sus insuficiencias relati -
vas al SIP de manera eficaz y oportuna, y si la Comisión había aplicado correccio -
nes financieras en cumplimiento de la legislación. En todos los casos examinados, 
la Comisión impuso correcciones financieras o inició procedimientos de liquida -
ción de conformidad.37 Artículo 41, apartado 2, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013, que entró en 
vigor el 1 de enero de 2014.
38 Según la información 
facilitada por la Comisión en 
su respuesta al recuadro 7.8 
del Informe Anual del Tribunal 
relativo al ejercicio 2014.
39 Bélgica, Bulgaria, España, 
Francia, Irlanda, Lituania, 
Portugal y el Reino Unido.
40 Bulgaria, Grecia, España, Italia, 
Portugal y Rumanía.
39
Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró 
pero no se centró suficientemente en los resultados del sistema
Planes de acción y correcciones financieras del SIP desde 2006Ilustración 4
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos proporcionados por la Comisión Europea.
698
228 3145402
6855621193
5 10430278
108
35
3072Planes de acción promovidos por la Comisión:
Bulgaria, Inglaterra, Francia, Grecia (dos),Portugal y Rumanía.
Planes de acción a iniciativa de un Estado miembro:Austria, Irlanda, Italia, Lituania, Polonia,los Países Bajos, Irlanda del Norte, Escocia,España y Suecia.
Correcciones ﬁnancieras: En las ilustraciones ﬁguran
los importes acumulados (en millones de euros)de las correcciones ﬁnancieras aplicadas delejercicio 2006 en adelante, por un totalde 2 710 millones de euros.
11
40
Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró 
pero no se centró suficientemente en los resultados del sistemaCuadro 264 
Sin embargo, con frecuencia ha transcurrido bastante tiempo entre el período de 
solicitud correspondiente y el año natural en el que finalmente se había llevado 
a cabo la corrección (véase el cuadro  2). Los plazos establecidos en el Reglamen -
to para la PAC 2014-2020 se concibieron para racionalizar el procedimiento de 
liquidación de conformidad.
Ejemplos de decisiones de la Comisión de 2015 en las que se excluyen de la 
financiación de la UE determinados gastos relativos al SIP realizados por  
los Estados miembros en virtud de los fondos agrícolas europeos
Estado miembro afectado Años de solicitud Numero de decisión de la 
Comisión
Bulgaria 2009 Decisión (UE) n.º 2015/103
España 2006, 2007 y  2008 Decisión (UE) n.º 2015/103
Francia 2008 y  2009 Decisión (UE) n.º 2015/103
Lituania 2007 y  2008 Decisión (UE) n.º 2015/103
Portugal 2009 Decisión (UE) n.º 2015/1119
Irlanda 2008 y  2009 Decisión (UE) n.º 2015/1119
Fuente: Comisión Europea.
La fiabilidad de los resultados de la evaluación 
cualitativa del SIP quedó mermada por insuficiencias 
en su metodología y aplicación
65 
A raíz de la identificación de insuficiencias relativas al SIP y a la imposición de 
importantes correcciones financieras a los Estados miembros (véanse los apar -
tados 60 a 64), la Comisión introdujo en 2010 la evaluación cualitativa del SIP41 
como instrumento obligatorio mediante el cual se pedía a los Estados miembros 
que identificaran anualmente de manera proactiva todas las insuficiencias del 
sistema y adoptaran medidas correctoras en caso necesario. La evaluación cua -
litativa tenía como finalidad la revisión sistemática y coherente de la superficie 
agrícola y determinados elementos relacionados con ella en toda la UE, y se basa 
en un examen de una muestra de tres 500 y 1 250 parcelas de referencia por SIP . 
Actualmente, el marco de la evaluación cualitativa comprende seis elementos 
cualitativos que deben examinarse42 (véase el anexo  II). Con carácter anual se 
han introducido cambios en la metodología de la evaluación cualitativa, y en oca -
siones han circulado múltiples versiones antes de que se adoptara la definitiva. 
Los cambios metodológicos han oscilado significativamente con el tiempo43.41 La base jurídica para el 
tratamiento de los datos 
personales es el artículo 6, 
apartado 2 del Reglamento 
(CE) n.º 1122/2009 y el artículo 
13 ter del Reglamento (UE) 
n.º 640/2014.
42 EC7 – «el índice de 
irregularidades determinado 
en los controles sobre el 
terreno» se suprimió con 
efectos a partir de la 
evaluación cualitativa de 2015.
43 Entre los cambios destacan la 
revisión o perfeccionamiento 
de conceptos y definiciones 
clave (como «defectos críticos» 
en el ETS 5.1), revisiones de la 
fórmula para calcular un EC 
(por ejemplo, EC5 a EC7 en el 
ETS 5.1), la adición de nuevos 
componentes de un CE (p. ej., 
EC1 b en el ETS 5.3), supresión 
de un EC (EC7 en el ETS 6.0) 
o cambio en la numeración de 
los EC (inversión del EC3 y el 
EC4 en el ETS 6.0).
41
Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró 
pero no se centró suficientemente en los resultados del sistema
66 
Una preocupación planteada sistemáticamente por los Estados miembros en 
la encuesta sobre el SIP realizada por el Tribunal y confirmada por los expertos 
que participan en la revisión paritaria de la evaluación cualitativa44 se refería a la 
complejidad de la metodología de la evaluación cualitativa y a la necesidad de 
simplificación. La fiscalización del Tribunal confirmó las dificultades que afrontan 
los Estados miembros para aplicar de forma correcta y coherente la metodología 
de la evaluación cualitativa del SIP (véase el recuadro 1 1 ).
67 
También se detectaron problemas en el sistema de muestreo. Para aportar 
resultados significativos, la muestra de la evaluación cualitativa del SIP ha de ser 
representativa de la población global de parcelas agrícolas en cada Estado miem -
bro o región sujetos a dicha evaluación. El marco jurídico exige a los Estados 
miembros efectuar la evaluación cualitativa a partir de una muestra de zonas que 
a su vez incluyan una muestra de parcelas de referencia del SIP .44 ‘Peer review of the LPIS QA 
Framework’  (revisión paritaria 
del marco de evaluación 
cualitativa del SIP realizada 
por Sytze de Bruin 
(Universidad de Wageningen) 
y Gábor Csornai, (asesor) V4.0, 
noviembre de 2011.Recuadro 11Ejemplos de aplicación incorrecta o incoherente de la metodología de la evaluación 
cualitativa
En Renania del Norte-Westfalia , tras la constitución de la muestra de parcelas de 2014 para la evaluación 
cualitativa, el organismo pagador introdujo correcciones en 237 parcelas de referencia (casi el 30 % de la 
muestra) en el marco de la actualización sistemática del SIP (que también consistió en el examen de las nuevas 
fotografías recibidas para llevar a cabo la evaluación cualitativa). Solo entonces se efectuaron las pruebas de la 
evaluación cualitativa, que se basaron en la información actualizada del sistema. Por consiguiente, los resulta -
dos de la evaluación cualitativa estaban sesgados.
Con arreglo a la metodología de evaluación cualitativa del SIP , los organismos pagadores deben efectuar 
visitas sobre el terreno para comprobar la situación de las parcelas sobre las cuales no pueden extraerse 
conclusiones a partir de la fotointerpretación. Sin embargo, solo 17 de los 44 encuestados para el estudio del 
Tribunal sobre el SIP declararon haber realizado dichas visitas. Durante la evaluación cualitativa no se midie -
ron algunas parcelas de referencia en Irlanda , Polonia  y Escocia , pese a que la medición era perfectamente 
factible e incluso exigida por la metodología.
El EC4 se interpretó de manera desigual. En Polonia , las autoridades no consideraron que en la evaluación 
de las parcelas identificables en el SIP (o sea, las digitalizadas y con identificador único) pudiera determinarse 
que tenían un defecto crítico. Dado que estas condiciones constituyen requisitos previos para la inclusión en 
el SIP , ninguna parcela podía carecer del EC445.
En Irlanda , Austria  y Alemania  (Sarre y Renania del Norte-Westfalia)  se constató que no existía una ade -
cuada separación de funciones entre el personal encargado de la evaluación cualitativa y el que efectuaba la 
actualización del SIP , con el consiguiente riesgo de que dicho personal analizara su propia trabajo de actuali -
zación en la evaluación.
45 Los restantes Estados miembros visitados adujeron diversas razones para las parcelas que carecían del EC4, como parcelas o polígonos múltiples: 
sin superficie admisible aunque la SIE era superior a 0; perímetro inválido o falta de límites que imposibilitaban la localización de la parcela, 
y ausencia de más de dos límites.
42
Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró 
pero no se centró suficientemente en los resultados del sistema
68 
En las evaluaciones del período 2010-2014, las zonas fueron seleccionadas por 
los Estados miembros, mientras que las parcelas de referencia que iban a ser 
controladas fueron seleccionadas por la Comisión (CCI). Durante sus visitas, los 
auditores del Tribunal identificaron insuficiencias en la selección de muestras de 
los Estados miembros tanto en las zonas como en las parcelas de referencia que 
afectaban a la representatividad y comparabilidad de los resultados entre dife -
rentes Estados miembros y diferentes años (véase el recuadro  12).Recuadro 12Algunas insuficiencias identificadas en la selección de muestras para las 
evaluaciones cualitativas durante el período 2010-2014
En todos los Estados miembros visitados durante la presenta fiscalización, las zonas de la evaluación cualita -
tiva no se seleccionaron a partir del conjunto de la población, sino entre las zonas abarcadas por la teledetec -
ción46, es decir, una pequeña parte del territorio del Estado miembro o región. No había posibilidad de que se 
seleccionaran parcelas no incluidas en el área de teledetección. Otro problema consistía en que las zonas de 
la evaluación cualitativa no incluían necesariamente todos los tipos de paisaje del Estado miembro o región 
(como pastos alpinos en  Austria  o tierras comunales en Irlanda ).
En Irlanda , las zonas de la evaluación cualitativa en 2013 y 2014 no estaban suficientemente dispersas, lo cual 
arroja dudas sobre el modo en que se seleccionaron.
46 Salvo en los casos en que un Estado miembro o región no utiliza la teledetección (Austria y Escocia).
69 
La Comisión se ha esforzado por incrementar la eficiencia de la metodología de 
muestreo de la evaluación cualitativa a partir de las evaluaciones de 2015, así 
como de mantener los precios bajo control. En consecuencia, el número de zonas 
de evaluación cualitativa ha disminuido considerablemente. La Comisión efectuó 
dos pruebas estadísticas para validar la representatividad de la nueva metodolo -
gía de muestreo, que permitieron confirmar que no hay una gran diferencia en la 
representatividad de las muestras entre 2014 y 2015, aunque en algunos casos, el 
limitado número de zonas de evaluación cualitativa repercutió negativamente en 
la representatividad de las muestras, que podría mejorar por tanto si se sometie -
ra a una evaluación coste-beneficio.
43
Parte III – La supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró 
pero no se centró suficientemente en los resultados del sistema
Los resultados de la evaluación cualitativa no se 
aprovecharon adecuadamente para mejorar la calidad 
de los datos del SIP
70 
Un objetivo de la evaluación cualitativa consiste en adoptar medidas correctoras 
cuando sea necesario. En general, los Estados miembros han de trazar planes 
de acción correctores en ausencia de conformidad con los elementos cualitati -
vos críticos. No obstante, dos de los Estados miembros o regiones fiscalizados 
(Irlanda y Escocia), pese a que sistemáticamente carecían de elementos cualita -
tivos críticos, no elaboraron planes de acción correctores. Estos no constituían 
casos aislados. En 2014, la Comisión observó que seis (30 %) de los veinte Estados 
miembros o regiones que deberían haber presentado un plan de acción correc -
tor basado en sus resultados en la evaluación cualitativa de ese mismo año no lo 
hicieron.
71 
La Comisión es responsable del seguimiento de los resultados de la evaluación 
cualitativa y para ello realizó controles de verosimilitud y se puso en contacto con 
los Estados miembros y las regiones en cuyos informes de evaluación cualitativa 
había identificado errores obvios o errores de cálculo. Sin embargo, la Comisión 
(DG Agricultura y Desarrollo Rural) no supeditó los resultados de las evaluaciones 
cualitativas recibidas a un examen más detenido de la fiabilidad de la evaluación 
cualitativa del SIP o de las causas del incumplimiento. Tampoco se efectuaron 
análisis de tendencias de los datos históricos de la los Estados miembros y regio -
nes, ni de los valores anómalos ni un análisis por tipo de parcela de referencia. 
Dichos análisis podrían haber ayudado a la Comisión a detectar desviaciones 
o tendencias no explicadas con respecto a los elementos cualitativos.
72 
La Comisión realizó un número limitado de visitas informativas a Estados miem -
bros o regiones específicos para debatir los resultados de sus evaluaciones 
cualitativas y aclarar la metodología, y llevó a cabo algunas auditorías aisladas 
de evaluaciones cualitativas47. Algunas evaluaciones cualitativas del SIP estaban 
incluidas en las auditorías periódicas de la Comisión48, aunque los resultados de 
dichas evaluaciones no se tomaron explícitamente en cuenta al seleccionar los 
Estados miembros que habría que visitar. A partir de los resultados de la evalua -
ción cualitativa de 2014, el CCI preparó informes analíticos de las evaluaciones 
cualitativas del SIP en cinco Estados miembros o regiones49 auditadas por la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural en 2015; posteriormente, se invitó al CCI a partici -
par en tres de las visitas. Estas visitas informativas y auditorías resultaron insufi -
cientes para obtener garantías sobre la fiabilidad de los resultados de las evalua -
ciones cualitativas de todos los SIP recibidas anualmente.47 En 2014, por ejemplo, en 
Irlanda y en los Países Bajos.
48 En 2013, solo se abarcó la 
evaluación cualitativa en 
España, Italia y Suecia. Las 
auditorías de 2014 abarcaron 
las evaluaciones cualitativas 
de Bulgaria, Irlanda, Lituania, 
los Países Bajos y el 
Reino Unido (Inglaterra).
49 Flandes (Bélgica), Dinamarca, 
Chipre, Finlandia 
y Reino Unido (Escocia).
44
 Conclusiones 
y recomendaciones
73 
La información registrada en los SIP (componentes decisivos del SIGC) constituye 
la base para efectuar unos pagos de ayuda por superficie correctos a los agricul -
tores. Está sujeta a una serie de requisitos establecidos en los reglamentos sobre 
la PAC y ha de funcionar como instrumento de supervisión de los nuevos elemen -
tos de la PAC. Por tanto, es esencial que los datos del SIP sean fiables para garan -
tizar la legalidad y regularidad de los pagos. La fiabilidad de los datos depende 
de que la Comisión y los Estados miembros lleven a cabo una actualización, un 
control y una supervisión eficaces y eficientes.
74 
La fiscalización estaba dirigida a responder a la siguiente pregunta: ¿Está bien 
gestionado el sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP)? El Tribunal 
llegó a la conclusión de que el SIP es una herramienta útil para determinar la 
admisibilidad de las tierras agrícolas, pero que su gestión podría mejorarse.
75 
Siempre que la información gráfica que contiene se actualice y analice debida -
mente, el SIP contribuye significativamente a prevenir y detectar los errores de 
superficie en las solicitudes de ayuda. En los últimos años, los resultados de la 
declaración de fiabilidad del Tribunal han puesto de manifiesto que los Estados 
miembros afectados abordaban las deficiencias de sus SIP en los planes de acción 
y en las correcciones financieras.
76 
En el proceso de actualización del SIP , aunque las ortoimágenes solían estar 
actualizadas, los Estados miembros fiscalizados tuvieron dificultades para deter -
minar correctamente la superficie máxima admisible de las parcelas de referen -
cia, principalmente en los casos que las ortoimágenes por sí solas no permitían 
evaluar de modo concluyente la admisibilidad de la superficie, como en deter -
minados tipos de pastos (véanse los apartados 14 a 29). En determinados SIP se 
incorporó información adicional sobre derechos de propiedad y arrendamiento 
para garantizar que cada parcela había sido declarada por el agricultor correcto 
(véanse los apartados 30 y 31). Los Estados miembros no evaluaron la relación 
coste-eficacia de sus SIP para concebir mejor los controles correspondientes 
y crear así unos sistemas de control más eficientes en los que basar futuras eva -
luaciones sobre el impacto de las políticas (véanse los apartados 32 y 33).
45 Conclusiones y recomendaciones 
Mejorar los procesos para aumentar la fiabilidad de los datos 
y la medición de los resultados del SIP
Recomendación 1 — Mejorar los procesos para aumentar la 
fiabilidad de los datos del SIP
En el actual período de la PAC, sobre la base de un análisis cuantificado de costes 
y beneficios y de una evaluación de riesgo, los Estados miembros deberían re -
doblar sus esfuerzos por incrementar la fiabilidad de los datos del SIP mediante 
actualizaciones oportunas y exhaustivas del sistema. Dada la complejidad de las 
evaluación del prorrateo, en el actual período de la PAC, los Estados miembros 
que utilicen dicha opción deberían hacer un esfuerzo adicional para desarrollar 
un catálogo de prorrateo con criterios de descripción y evaluación claros, y uti -
lizar instrumentos técnicos complementarios para aumentar la objetividad del 
análisis de las ortoimágenes y garantizar su reproducibilidad. Los Estados miem -
bros deberían asimismo considerar la posibilidad de registrar datos relativos a los 
derechos de propiedad y arrendamiento en sus SIP cuando sea viable y rentable.
Recomendación 2 — Medir la relación coste-eficacia en la 
aplicación del SIP
Con el apoyo de la Comisión, en el actual período de la PAC, los Estados miem -
bros deberían desarrollar y establecer un marco de evaluación de los costes de 
gestión y actualización de sus SIP . De este modo, los Estados miembros podrían 
medir los resultados de sus SIP y la relación coste-eficacia de las mejoras introdu -
cidas en el sistema.
77 
Las disposiciones relativas al SIP del marco jurídico de la PAC 2014-2020 han 
incrementado el número de requisitos que los Estados miembros han de com -
probar. La adaptación del SIP a la ecologización progresa, pero todavía no es 
completa, y las condiciones para abonar los pagos de ecologización solo pueden 
comprobarse parcialmente a través de los SIP (véanse los apartados 34 a 41). 
Otros elementos beneficiosos para el medio ambiente, como los elementos pai -
sajísticos protegidos en virtud de la condicionalidad, no están incluidos en los SIP 
y, cuando los Estados miembros decidieron voluntariamente incluirlos, el Tribunal 
observó casos de registro incorrecto en el sistema (véanse los apartados 42 y 43).
78 
La simplificación sigue en curso aunque continúa constituyendo un desafío (pese 
a la ventaja que suponen instrumentos útiles tales como las solicitudes de ayudas 
geoespaciales) ya sea porque algunas disposiciones no se utilizan en la práctica 
(el umbral de estabilidad del 2 %), o porque plantean importantes problemas de 
aplicación (la norma de los cien árboles o las nuevas categorías de superficies 
admisibles). Los actuales esfuerzos por simplificar el SIP todavía no se han com -
pletado (véanse los apartados 44 a 55).
46 Conclusiones y recomendaciones 
Afrontar la complejidad jurídica con mayor sagacidad
Recomendación 3 — Registrar elementos medioambientales 
permanentes de manera más fiable
Los Estados miembros deberían garantizar que, mediante sus SIP , pueden iden -
tificar y registrar con fiabilidad, y supervisar con eficacia, superficies de interés 
ecológico pastos permanentes y nuevas categorías de superficies. Deberían 
asimismo evaluar el coste frente a los beneficios de incluir en sus SIP todos los 
elementos paisajísticos protegidos en virtud de la condicionalidad y de los pro -
gramas agroambientales para seguir mejorando la supervisión y la protección de 
dichos elementos beneficiosos para el medio ambiente y la biodiversidad.
Recomendación 4 — Racionalizar algunas normas relativas al 
SIP en el marco jurídico vigente
La Comisión debería volver a examinar el marco jurídico vigente para simplificar 
las normas relativas al SIP y racionalizarlas para el próximo período de la PAC, por 
ejemplo, reconsiderando la necesidad del umbral de estabilidad del 2 % y de la 
norma de los 100 árboles.
79 
Las orientaciones de la Comisión relativas al SIP mejoraron con respecto al pe -
ríodo anterior de la PAC. La Comisión realiza un trabajo de auditoría exhaustivo, 
promueve planes de acción según lo exigido y aplica correcciones financieras 
(véanse los apartados 56 a 64).
80 
No obstante, las orientaciones de la Comisión relativas al SIP se refieren fun -
damentalmente a aspectos de legalidad y regularidad y no tratan de cómo 
incrementar la eficacia global del sistema. En concreto, la Comisión introdujo la 
evaluación cualitativa del SIP para que los Estados miembros pudieran identificar 
de manera proactiva posibles insuficiencias en el sistema y adoptar medidas co -
rrectoras en caso necesario. El objetivo de la evaluación cualitativa es añadir valor 
al SIP , pero la fiabilidad de sus resultados queda mermada por las insuficiencias 
en la aplicación de la metodología, debido, probablemente, a su complejidad, 
aunque también a problemas en el sistema de muestreo (véanse los apartados 65 
a 69). Además, los resultados de la evaluación cualitativa no se aprovechan ade -
cuadamente para mejorar los datos del SIP , pues no siempre se cuenta con planes 
de acción correctores preparados. La Comisión no aprovechó adecuadamente los 
resultados de la evaluación cualitativa para mejorar el SIP (véanse los apartados 
70 a 72).
47 Conclusiones y recomendaciones 
Redefinir la prioridad otorgada por la Comisión al aumento 
del valor añadido de la evaluación cualitativa del SIP para el 
período actual
Recomendación 5 — Aumentar la representatividad de las 
muestras de la evaluación cualitativa
Antes del inicio de la evaluación cualitativa de 2017, la Comisión debería llevar 
a cabo un análisis de costes y beneficios a fin de determinar si la representativi -
dad de las muestras de dicha evaluación podría aumentar para lograr una mayor 
cobertura de la población de parcelas del SIP .
Recomendación 6 — Supervisar mejor los resultados de los 
proyectos de la evaluación cualitativa
A partir de 2016, la Comisión debería mejorar la supervisión de los resultados de 
la evaluación cualitativa analizando las incoherencias en los informes relativos 
a la evaluación, sometiéndola a seguimiento, enviando comentarios a los Estados 
miembros y garantizando que se preparan y aplican planes de acción correctores 
en los casos necesarios. Asimismo, la Comisión debería llevar a cabo un análisis 
anual de tendencias detallado de cada Estado miembro y de cada tipo de parcela 
de referencia para que detectar a su debido tiempo los problemas potenciales.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil WYNN 
OWEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del 
día 7 de septiembre de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

48
 Anexos
Capas del SIP que figuran en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) 
n.º 640/2014
 ο Cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes, pastizales permanentes o cultivos perma -
nentes, según se define en el artículo 4, apartado 1, letra e) del Reglamento n.º 1307/2013.
 ο Superficie agrícola con compromiso agroambiental y climático (artículo 28, apartado 2 del Reglamento 
n.º 1305/2013).
 ο Con arreglo al artículo 32, apartado 2, letra b) del Reglamento n.º 1307/2013, cualquier superficie que haya dado 
derecho a percibir pagos en 2008 con arreglo al régimen de pago único o al régimen de pago único por superficie 
previstos, respectivamente, en el título III y en el título IV bis del Reglamento (CE) n.º 1782/2003, y que:
i) haya dejado de cumplir la definición de «hectárea admisible» como consecuencia de la aplicación de 
la Directiva sobre hábitats (92/43/CEE), la Directiva marco sobre el agua (2000/60/CE) y la Directiva 
sobre aves (2009/147/CE);
ii) durante el transcurso del correspondiente compromiso de cada agricultor, sea forestada de conformi -
dad con el artículo 31 del Reglamento (CE) n.º 1257/1999 del Consejo o el artículo 43 del Reglamento 
(CE) n.º 1698/2005 o con arreglo al artículo 22 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 o con arreglo a un 
régimen nacional cuyas condiciones se ajusten a lo dispuesto en el artículo 43, apartados 1, 2 y 3, del 
Reglamento (CE) n.º 1698/2005 o en el artículo 22 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013;
iii) durante el transcurso del correspondiente compromiso de cada agricultor, se haya retirado de la pro -
ducción con arreglo a los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento (CE) n.º 1257/1999 o al artículo 39 del 
Reglamento (CE) n.º 1698/2005 y al artículo 28 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013.
 ο Información por la que se determinan las SIE respecto de:
i) las medidas de desarrollo rural relacionadas con la superficie;
ii) el régimen de pago básico;
iii) el régimen de pago único por superficie;
iv) el pago redistributivo;
v) el pago a las prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente;
vi) el pago por superficies con limitaciones naturales;
vii) los pagos a los jóvenes agricultores;
viii) la ayuda asociada voluntaria;
ix) un pago específico al cultivo del algodón;
x) el régimen de pequeños agricultores;
xi) las POSEI (medidas específicas para las regiones ultraperiféricas)
xii) las Islas del Mar Egeos.Anexo I
49 Anexos 
 ο Información sobre la ubicación y el tamaño de las SIE:
 ο Información que justifica la aplicación de disposiciones específicas para:
i) las superficies declaradas pastos permanentes que sean medioambientalmente sensibles a que se 
refiere el artículo 32 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013;
ii) los espacios Natura 2000 cubiertos por la Directiva 2000/60/CE;
iii) las tierras agrícolas autorizadas para la producción de algodón con arreglo al artículo 57 del Regla -
mento (UE) n.º 1307/2013;
iv) las superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo a que 
hace referencia el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013;
v) las superficies designadas por los Estados miembros para la aplicación regional o colectiva de SIE con 
arreglo al artículo 46, apartados 5 y 6 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013;
vi) las superficies notificadas a la Comisión con arreglo al artículo 20 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013;
vii) las superficies cubiertas de pastos permanentes ecológicamente sensibles abarcadas en la Directiva 
sobre hábitats o en la Directiva sobre aves;
viii) las zonas sensibles adicionales previstas en el artículo 45, apartado 1, del Reglamento (UE)  
n.º 1307/2013;
ix) las superficies designadas por los Estados miembros con arreglo al artículo 48 del Reglamento (CE)  
n.º 1307/2013.Anexo I
50 Anexos 
Evaluación cualitativa de 2015 – Elementos cualitativos (EC) por clase de 
conformidad
Primera clase de conformidad  – 
Evaluar la calidad del LPISEC1 Cuantificación correcta de la superficie máxima admisible;
EC2 Proporción y distribución de las parcelas de referencia cuya superficie máxima admisible 
incluya superficies no admisibles o no incluya la superficie agraria.
EC3 Existencia de parcelas de referencia con defectos críticos1.
Segunda clase de 
conformidad  – Identificar 
posibles insuficiencias en el 
LPISEC4 Categorización de las parcelas de referencia cuya superficie máxima admisible tenga en 
cuenta superficies no admisibles, no tenga en cuenta la superficie agraria o ponga de 
manifiesto un defecto crítico2.
EC5 Proporción de la superficie declarada y la superficie máxima admisible dentro de las 
parcelas de referencia.
EC6 Porcentaje de parcelas de referencia objeto de modificaciones a lo largo de los años.
Fuente:  Artículo 6 del Reglamento (CE) n.º 640/2014 y sitio web del CCI3.
1 Nota:  EC4 antes de 2015.
2 Nota:  EC3 antes de 2015.
3 Véase: http://www.consilium.europa.eu/en/policies/cap-simplification .Anexo II
51 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
I
La Comisión considera que el SIP (sistema de identificación de parcelas) contribuye significativamente a impedir 
o reducir los niveles de error en los regímenes de ayudas a los que se aplica.
III Primer guion
El SIP es la piedra angular del sistema integrado de gestión y control. Se trata de una herramienta que permite 
la mayoría de los controles administrativos que deben llevarse a cabo. Contribuye a prevenir, detectar y corregir 
errores en las fases iniciales de la tramitación de la solicitud de la ayuda. Por otra parte, el SIP , junto con la anterior 
GSAA, refuerzan la prevención de errores en una fase inicial y fomenta la oportuna rectificación de errores.
No obstante, es responsabilidad de los Estados miembros mantener sus SIP actualizadas e interpretar adecuada -
mente las ortoimágenes. La metodología de la evaluación cualitativa del SIP desarrollada por la Comisión ayuda 
a los Estados miembros a identificar las deficiencias en materia de tratamiento o fotointerpretación de las imágenes, 
y a adoptar medidas correctoras.
III Tercer guion
Se ha reforzado desde el período auditado el seguimiento por la Comisión de los resultados de la evaluación cuali -
tativa del SIP .
IV a) 
Esta recomendación va destinada a los Estados miembros
Por lo que se refiere a la pertinencia, la oportunidad y la utilidad de comprobar, a través del SIP , la cuestión de las 
parcelas a disposición del agricultor, véase la respuesta de la Comisión al apartado 30.
IV b) 
La Comisión acepta la recomendación de ayudar a los Estados miembros facilitando el intercambio de buenas prác -
ticas y mediante la realización de un estudio de viabilidad.
IV c) 
Esta recomendación va destinada a los Estados miembros
IV d) 
La Comisión acepta la recomendación.
Todas las normas relacionadas con el SIP serán evaluadas y, si se considera necesario, revisadas de cara a la nueva 
PAC después de 2020.
IV e) 
La Comisión acepta la recomendación.
El control de la representatividad de la muestra forma parte de un proceso continuo.
Respuestas de la Comisión 52
IV f) 
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está aplicando.
Para los años de solicitud 2014 y 2015, los Estados miembros han recibido observaciones sobre sus informes relati -
vos a la evaluación cualitativa del SIP en forma de cartas oficiales, incluidas observaciones sobre medidas correcto -
ras necesarias pero no aplicadas.
Se han analizado todas las medidas correctoras y, en el caso de las que se consideraron inadecuadas o insuficien -
tes, se solicitaron medidas correctoras revisadas. Se está desarrollando una evaluación del riesgo específica, que es 
utilizada por la Comisión en el marco de sus funciones de seguimiento como un medio para identificar a aquellos 
Estados miembros que tengan problemas con la aplicación correcta de la metodología de la evaluación cualitativa 
del SIP , incluida la identificación de problemas en el sistema y su tratamiento a través de las medidas correctoras 
adecuadas.
Parte I 
13
El SIP es la piedra angular del Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC), así como el instrumento clave para 
controlar la mayoría de los pagos directos. Un SIP fiable, actualizado y exacto es de gran importancia para la conse -
cución de los objetivos políticos. Además, puede ser útil para los Estados miembros para estudiar la relación coste/
eficacia de su sistema a fin de mejorar el rendimiento.
20
En lo que respecta a los casos de retrasos en las nuevas ortofotografías que se recogen en el SIP , la Comisión ha 
recomendado a los Estados miembros en numerosas ocasiones que actualicen su SIP antes del inicio del proceso de 
solicitud1.
22
La Comisión considera que los resultados de la evaluación cualitativa del SIP derivada de una muestra estadística -
mente representativa muestran un grado de sobrevaloración por debajo del 2 % a escala de la UE. Una determina -
ción correcta de la superficie máxima admisible para cada parcela de referencia en el SIP no es realista sin costes 
exorbitantes2.
1 Esto se menciona explícitamente en la sección 4.4 del documento DS-CDP-2015-11- FINAL- Actualización SIP  («el objetivo es que las nuevas 
imágenes estén preparadas y disponibles para su uso en el proceso de solicitud de ayuda geoespacial»). Además, se explica que el tratamiento de 
las ortoimágenes no debe durar normalmente más de 3 meses.
2 El análisis de los resultados de la evaluación cualitativa del SIP comunicados permite estimar la sobreestimación significativa media de la superficie 
máxima admisible por parcela de referencia [EC1b-/LIB (límite inferior del intervalo)] de la Unión Europea de la manera siguiente: 2013: 0,93 %,  
2014: 1,14 %, 2015: 0,64 %. Los datos permiten cuantificar de la manera siguiente los sesgos del sistema (EC1a) +0,41 %, 2014: -1,16 %,  
2015: El número de las parcelas de referencia inspeccionadas fue de 39700, 42550 y 41300, respectivamente.
Respuestas de la Comisión 53
Recuadro 2 — Ejemplos de evaluación incorrecta de superficies máximas admisibles 
que podrían haberse identificado mediante fotointerpretación
Por lo que se refiere a los ejemplos de evaluación incorrecta de la superficie máxima admisible facilitadas por el 
Tribunal, la Comisión no los desmiente. Sin embargo, estos casos particulares recogidos en los ejemplos no son 
representativos de otros SIP considerados en su conjunto. Los distintos SIP en toda la UE difieren en muchos aspec -
tos y las características de las zonas agrícolas de la UE son también muy diferentes.
23
La Comisión ha recomendado a los Estados miembros que lleven a cabo rápidas visitas sobre el terreno en caso de 
duda sobre el carácter concluyente de la fotointerpretación en relación con la admisibilidad. Como se ha mencio -
nado en el apartado 25, las visitas rápidas sobre el terreno tienen un coste y, por lo tanto, la Comisión ha previsto 
unas orientaciones, plataformas y talleres para hacer más eficiente el uso de la fotointerpretación.
29
Las directrices técnicas sobre el sistema de prorrateo para los pastos permanentes (DS-CDP-2015-06 final) contienen 
las mejores prácticas para ayudar a los Estados miembros en la aplicación del prorrateo.
Además, el planteamiento de la tecnología LIDAR (Detección luminosa y determinación de la distancia) utilizada 
por España fue compartida como instrumento potencial en un taller sobre control y gestión de tierras agrícolas en 
relación con el SIGC celebrado los días 23 a 25 de mayo de 2016.
30
La legislación de la UE no obliga a complementar el sistema de identificación de parcelas (SIP) con información 
sobre si las parcelas están o no a disposición del agricultor. No son obligatorios los controles cruzados sistemáticos 
con información sobre la posibilidad o no de que las parcelas estén a disposición del agricultor. La Comisión reco -
mienda a los Estados miembros que lleven a cabo controles sobre el terreno en caso de duda en lo que respecta 
a las superficies a disposición del agricultor.
32
En el ámbito de la gestión compartida, los Estados miembros deciden, dentro del marco jurídico existente, sobre la 
forma más rentable para la aplicación de la PAC. La Comisión ha organizado varios talleres para divulgar las mejores 
prácticas, incluidos temas como la manera de identificar y calificar las tierras agrícolas con vistas a mejorar la rela -
ción coste/eficacia.
33
La Comisión es consciente del coste de las principales funciones del SIP y lo tiene en cuenta en la propuesta de 
legislación de la UE. Más allá de ello, existe una gran diversidad de SIP y los Estados miembros eligen distintas 
opciones de aplicación. En el marco de la gestión compartida, compete a los Estados miembros presentar sus deci -
siones estratégicas teniendo en cuenta la rentabilidad de sus SIP .
Respuestas de la Comisión 54
Parte II 
38
A través de las orientaciones del SIP , los Estados miembros tienen conocimiento de los requisitos y modalidades 
de geolocalizar pastos permanentes (al nivel mínimo posible). Mediante la evaluación cualitativa del SIP , en espe -
cial a través del EC2, los Estados miembros tienen que evaluar la calidad de esta clasificación y tomar las medidas 
correctoras adecuadas en caso necesario.
Recuadro 8 — Insuficiencias en la supervisión de los pastos permanentes
A la hora de analizar los resultados de la evaluación cualitativa del SIP se reconoce que la clasificación de las tierras 
agrícolas es uno de los principales puntos en que los Estados miembros adoptan medidas correctoras.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 38.
40
Aunque la Comisión recomienda a los Estados miembros que incluyan todas las superficies de interés ecológico 
(SIE) potenciales en la capa de las SIE del SIP en el contexto de la iniciativa de simplificación, la Comisión ha reba -
jado los requisitos mínimos en términos de exhaustividad de la capa de las SIE. En la sección 5.10 de las directrices 
pertinentes sobre la integridad de la capa de las SIE (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) se afirma que, como requisito 
mínimo, la capa de la SIE debe incluir, previa comprobación y antes del pago, al menos todas las SIE declaradas que 
son estables en el tiempo.
44
La simplificación de la PAC es un proceso continuo que respeta tres principios fundamentales: no se introducen 
cambios en el acto de base (estabilidad de la política); se hace en beneficio del agricultor; y se garantiza una buena 
gestión financiera. La Comisión confirma su opinión de que la simplificación afecta efectivamente al SIP .
45
La introducción de una solicitud de ayuda geoespacial supone una simplificación para los agricultores en la fase de 
presentación de solicitudes. Del mismo modo, el umbral de estabilidad del 2 % pretende evitar que los organismos 
pagadores actualicen con demasiada frecuencia e innecesariamente las parcelas de referencia en el SIP en relación 
con modificaciones de importancia menor en la superficie medida. Por último, la norma relacionada con la mayor 
densidad de árboles (la denominada norma de los cien árboles) también tiene por objeto establecer unos criterios 
de evaluación claros, sencillos y simples para la admisibilidad de las parcelas con árboles dispersos.
46
Los datos de la Comisión indican que 14 Estados miembros y 4 regiones alemanas además de Flandes, disponían 
de una cobertura total del territorio ya en 2015, si bien solo es obligatorio disponer de al menos el 25 % a partir 
de 2016.
Respuestas de la Comisión 55
48
La solicitud de ayuda geoespacial es también una clara simplificación tanto para los agricultores de modo que, en 
caso de información estable y fiable, podrán simplemente «pulsar y confirmar» la validez de la información ya esta -
blecida en la fase de solicitud.
50
Con el fin de determinar la subvencionabilidad en las superficies de pastos permanentes, los Estados miembros 
podrían utilizar bien el prorrateo o la mayor densidad de árboles (la denominada norma de los cien árboles). En 
ambos supuestos, los Estados miembros deben analizar y determinar de antemano las especies que se consideran 
aptas para el pastoreo a las que se excluirá de la superficie subvencionable. El aumento de la carga administrativa se 
deriva directamente de las decisiones de los Estados miembros.
La densidad de plantación máxima y el sistema de prorrateo pretenden proporcionar a las administraciones nacio -
nales medios más simples y directos para evaluar la superficie máxima subvencionable de las parcelas de referencia 
que contenga árboles dispersos, ya que sería gravoso acotar cada árbol no subvencionable.
52
El SIP es una poderosa herramienta para comprobar los elementos estables de subvencionabilidad de las parcelas 
agrícolas, pero existen de hecho algunas condiciones de subvencionabilidad, como las actividades de manteni -
miento, que son más difíciles de controlar a través del SIP . En el SIP , existe una diferencia de trato entre las tierras 
que no han sido objeto de mantenimiento (es decir, ausencia de actividad agrícola) y las tierras abandonadas. Aun -
que ninguna de ellas son subvencionables, las tierras que no han sido objeto de mantenimiento pueden no serlo 
sólo temporalmente, mientras que es más probable que las tierras abandonadas sean no subvencionables de forma 
permanente.
53
Véase la respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 23 y 33.
55
La Comisión considera que la simplificación contemplada en el apartado b) es beneficiosa tanto para los beneficia -
rios como para los organismos pagadores.
Respuestas de la Comisión 56
Parte III 
56
La evaluación cualitativa del SIP es un proceso anual cuyo objetivo último es mejorar la calidad y fiabilidad del 
sistema de identificación de parcelas, las deficiencias detectadas mediante un análisis técnico y tomar medidas 
correctoras para hacerles frente.
59
La Comisión incluye consideraciones de rentabilidad y de mejores prácticas en la elaboración de los documentos de 
orientación y en la orientación técnica en estrecha cooperación con los Estados miembros.
64
Se imponen correcciones financieras con respecto a los ejercicios financieros, de modo que para las solicitudes 
presentadas durante un determinado año de solicitud se pagan en el ejercicio siguiente. Además, las correcciones 
financieras suelen incluir los gastos efectuados en los 24 meses anteriores al inicio de la investigación. La regla de 
los 24 meses abarca períodos más largos y, por lo tanto, permite ampliar la protección del presupuesto de la UE.
65
Los principales elementos de la inspección de evaluación cualitativa del SIP es la parcela de referencia del SIP , que 
actúa como un contenedor de superficie agrícola susceptible de ser objeto de una solicitud de ayuda.
La evaluación cualitativa del SIP pretende ser una evaluación sistemática y coherente de los distintos sistemas desa -
rrollada de forma independiente por los Estados miembros. Su objetivo es encontrar posibles deficiencias en los 
sistemas, de modo que los Estados miembros puedan solucionarlos por propia iniciativa.
Se han distribuido los proyectos de metodología en repetidas ocasiones (permitiendo así a los Estados miembros 
reaccionar) con el fin de garantizar que se reúnen todos los comentarios de los Estados miembros y han sido debi -
damente considerados antes de elaborar una versión final.
La mayoría de las revisiones metodológicas han venido originadas por los cambios introducidos en la legislación 
y las solicitudes específicas de las partes interesadas del SIP (los Estados miembros) para reflejar mejor sus particu -
lares modos de aplicación del SIP .
66
La metodología de la evaluación cualitativa del SIP es, en esencia, simple. Se compara la información registrada con 
lo que se registra durante este ejercicio y, posteriormente, se analizan los resultados.
La aparente complejidad de las actuales orientaciones viene generada por i) la introducción de opciones de proce -
sos solicitadas por los Estados miembros para tener en cuenta sus distintas estrategias de aplicación del SIP y ii) un 
formato de documentación sólido basado en la serie de normas ISO 19100.
Respuestas de la Comisión 57
Recuadro 11 — Ejemplos de aplicación incorrecta o incoherente de la metodología de la 
evaluación cualitativa
Cualquiera que sea el problema potencial en Renania del Norte-Westfalia, la Comisión no considera sistemática -
mente que la evaluación cualitativa del SIP haya sido sesgada al actualizarse un determinado número de parcelas de 
la muestra en el marco del ejercicio de actualización sistemática del SIP en el período comprendido entre el mues -
treo y la ejecución efectiva de la evaluación. Tal situación puede reflejar una gestión eficaz de actualización del SIP .
La Comisión organizó una serie de sesiones durante los talleres sobre SIP/CST en 2014 y 2015 a fin de reducir la nece -
sidad de visitas sobre el terreno en relación con los Estados miembros.
El principio del doble control introducido en el ETS 6.0 (conjunto de pruebas ejecutables) establece explícitamente 
la necesidad de un operador independiente.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 67 y 68
En 2015, se introdujo un cambio en la estrategia de muestreo y al suministro de imágenes dirigida a abordar esta 
cuestión. A partir del ejercicio 2015, el muestreo de las zonas para la evaluación cualitativa y la selección de la mues -
tra de parcelas de referencia correrá a cargo de la Comisión quedando los Estados miembros al margen. Ahora se 
utiliza la misma metodología para todas las SIP , lo que garantiza tanto la representatividad de la población como la 
coherencia en toda la UE y a lo largo del tiempo.
Recuadro 12 — Algunas insuficiencias identificadas en la selección de muestras para las 
evaluaciones cualitativas durante el período 2010-2014
Como las zonas de teledetección eran, en su mayoría, seleccionados de forma aleatoria, en principio todas las 
parcelas de referencia tuvieron las mismas oportunidades de ser seleccionadas. No obstante, la responsabilidad de 
la selección de las parcelas de referencia se ha trasladado al CCI para garantizar una selección de muestras mejor 
e imparcial.
70
Se espera un plan de medidas correctoras cuando la evaluación de los resultados ponga de manifiesto puntos 
débiles específicos que requieran una intervención específica. Una decisión sobre ese plan debería adoptarse única -
mente después de la evaluación de los resultados de la evaluación cualitativa del SIP .
Al analizar la evaluación cualitativa del SIP , la Comisión detectó casos con deficiencias en evaluaciones cualitativas 
críticas y, a pesar de ello, los Estados miembros no adoptaron medidas correctoras. Esto ha sido puesto en su cono -
cimiento durante los talleres del SIP y, a partir de 2015, estos casos son objeto de un estecho seguimiento.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 71 y 72
A partir de 2015, se lleva a cabo un seguimiento completo de los informes para el período cubierto por la auditoría. 
Sin embargo, a partir de 2014, se analizaron los informes de evaluación cualitativa y las acciones correctoras propor -
cionadas por los Estados miembros.
La Comisión se ha centrado en la fiabilidad y la coherencia de los datos facilitados en los informes. Durante la super -
visión intensiva de la evaluación cualitativa del SIP , se llevará a cabo un análisis sobre las tendencias, si se considera 
conveniente. Dado que la metodología de la evaluación cualitativa se ha ido desarrollando durante los años, no es 
fácil un análisis de las tendencias globales, ya que los datos no son totalmente comparables.
La Comisión tiene la intención de hacer visitas de apoyo en la aplicación a determinados Estados miembros con el 
fin de ayudarles a mejorar la calidad de su SIP .
Respuestas de la Comisión 58
La Comisión es consciente de que los resultados de la evaluación cualitativa del SIP en el año de solicitud 2011 no 
eran, en aquel momento, los más fiables, ya que fue el primer año de prueba.
Conclusiones y recomendaciones
76
La legislación de la UE no obliga a complementar el SIP con información sobre si las parcelas están o no a dispo -
sición del agricultor. No son obligatorios los controles cruzados sistemáticos con información sobre la posibilidad 
o no de que las parcelas estén a disposición del agricultor. La Comisión recomienda a los Estados miembros que 
lleven a cabo controles sobre el terreno en caso de duda en lo que respecta a las superficies a disposición del 
agricultor.
Recomendación 1 - Mejorar los procesos para aumentar la fiabilidad de los datos 
del SIP
Esta recomendación va destinada a los Estados miembros.
Recomendación 2 – Medir la relación coste-eficacia en la aplicación del SIP
La Comisión acepta la recomendación de ayudar a los Estados miembros facilitando el intercambio de buenas prác -
ticas y mediante la realización de un estudio de viabilidad.
78
El umbral de estabilidad del 2 % pretende evitar que los organismos pagadores actualicen con demasiada frecuen -
cia e innecesariamente las parcelas de referencia en el SIP en relación con modificaciones de importancia menor en 
la superficie medida. Por último, la norma relacionada con la mayor densidad de árboles (la denominada norma de 
los cien árboles) también tiene por objeto establecer unos criterios de evaluación claros, sencillos y simples para la 
admisibilidad de las parcelas con árboles dispersos.
Recomendación 3 – Registrar elementos medioambientales permanentes más fiables
Esta recomendación va destinada a los Estados miembros.
Recomendación 4 – Racionalizar algunas normas relativas al SIP en el marco 
jurídico vigente
La Comisión acepta la recomendación.
Todas las reglas relacionadas con el SIP serán evaluadas y, si se considera necesario, revisadas de cara a la nueva PAC 
después de 2020.
Respuestas de la Comisión 59
80
Por lo que se refiere a la evaluación cualitativa del SIP enviada por los Estados miembros a la Comisión, se solicitará 
opinión formal de los Estados miembros cuando proceda, incluidas las aclaraciones sobre el contenido de (la falta 
de) planes de acción correctores. Por otra parte, durante los talleres anuales se presentan y discuten los resultados 
y observaciones generales con los Estados miembros. En 2016, también se han recibido comentarios durante el 
Comité de pagos directos para sensibilizar a los representantes de los Estados miembros sobre la ventaja real de la 
evaluación cualitativa en la mejora de sus SIP . (Véase también la respuesta de la Comisión a los apartados 70 y 22).
El método de muestreo es objeto de supervisión continua por la Comisión.
Recomendación 5 – Aumentar la representatividad de las muestras de la evaluación 
cualitativa
La Comisión acepta la recomendación.
El control de la representatividad de la muestra forma parte de un proceso continuo.
Recomendación 6 – Supervisar mejor los resultados de los proyectos de la evaluación 
cualitativa
La Comisión acepta esta recomendación y ya la está aplicando.
Para los años de solicitud 2014 y 2015, los Estados miembros han recibido observaciones sobre sus informes relati -
vos a la evaluación cualitativa del SIP en forma de cartas oficiales, incluidas observaciones sobre medidas correcto -
ras necesarias pero no aplicadas.
Se han analizado todas las medidas correctoras y, en el caso de las que se consideraron inadecuadas o insuficien -
tes, se solicitaron medidas correctoras revisadas. Se está desarrollando una evaluación del riesgo específica, que es 
utilizada por la Comisión en el marco de sus funciones de seguimiento como un medio para identificar a aquellos 
Estados miembros que tengan problemas con la aplicación correcta de la metodología de evaluación cualitativa 
del SIP , incluida la identificación de problemas en el sistema y su tratamiento a través de las medidas correctoras 
adecuadas.

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Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización 3.6.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 13.6.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 7.9. 2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas13.9.2016
El sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP) es 
un sistema informático basado en fotografías de parcelas 
agrícolas que se utiliza para comprobar los pagos 
realizados en virtud de la política agrícola común (PAC), 
que en 2015 alcanzaron un valor aproximado de 
45 500 millones de euros. El Tribunal ha llegado a la 
conclusión de que el SIP es una herramienta útil para 
determinar la admisibilidad de las tierras agrícolas, aunque 
su gestión podría mejorarse. Se han identificado algunas 
insuficiencias en los procesos de los SIP que afectaban a la 
capacidad de los Estados miembros para controlar de 
manera fiable la admisibilidad de las superficies 
declaradas. El Tribunal observó que los Estados miembros 
habían avanzado en la mejora de sus SIP para cumplir los 
requisitos de la PAC 2014-2020, pero que estos aún no se 
habían adaptado completamente a la ecologización. La 
supervisión del SIP por parte de la Comisión mejoró pero 
no se centró suficientemente en los resultados del sistema.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO