COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 26.06.1997 
COM(97) 309 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
SERVICIOS FINANCIEROS: REFORZAR LA CONFIANZA DEL CONSUMIDOR 
Medidas de seguimiento de su Libro Verde sobre 
'Servicios financieros: cómo satisfacer las expectativas de los consumidores" 

Introducción 
La presente Comunicación expone los resultados de las consultas realizadas en relación con el Libro 
Verde de la Comisión de mayo de 1996 titulado "Servicios financieros: cómo satisfacer las 
expectativas de los consumidores"1, y presenta la respuesta de la Comisión a tales consultas. Las 
aportaciones recibidas con motivo de las consultas sobre el Libro Verde, que concluyeron a finales 
de octubre de 1996, han sido sumamente satisfactorias, tanto por su número como por su calidad. 
Los resultados del estudio sobre el impacto y la efectividad del mercado único2 se conocieron 
después de la presentación del Libro Verde. Dos de los estudios emprendidos por consultores 
independientes evaluaban el impacto del mercado único sobre la banca y los seguros. Dado que los 
resultados del estudio guardan relación con las consultas en torno al Libre Verde, se ha considerado 
oportuno incluirlos en anexo. En determinados casos, se han tomado ya medidas para resolver 
algunos de los problemas detectados (por ejemplo, en relación con los pagos transfronterizos3). En 
otros casos, sin embargo, la Comisión opina que son necesarias medidas complementarias para 
conferir una total efectividad al mercado único y satisfacer las expectativas de los consumidores. 
Resumen del Libro Verde 
El Libro Verde se publicó el 22 de mayo de 1996. Su principal objetivo consistía en estimular a 
todos los interesados a opinar sobre la adecuación del grado de protección del consumidor 
establecido por la actual legislación en materia de servicios financieros y sobre la posible 
conveniencia de adoptar otras medidas. 
El Libro Verde se dividía en tres partes. En la primera, la Comisión ponía de manifiesto la atención 
prestada a los intereses del consumidor dentro de la legislación comunitaria. En la segunda parte, se 
señalaban una serie de problemas que habían sido ya detectados. La tercera parte estudiaba 
brevemente las futuras tendencias de la comercialización de servicios financieros, incluida la venta 
a distancia. 
El Libro Verde exponía, en particular, una serie de problemas que se planteaban a los consumidores 
y que, según se indicaba en el mismo, debían examinarse detenidamente para hallar una solución 
adecuada. Entre ellos figuraban la negativa a prestar servicios financieros a no residentes, la 
deficiente calidad de los servicios, la falta de información y las actividades de los intermediarios no 
regulados. El Libro Verde señalaba que los contratos de servicios financieros negociados a distancia 
merecían especial atención e invitaba, asimismo, a opinar sobre si la introducción de nuevas 
tecnologías y técnicas de comercialización en el sector de los servicios financieros requería normas 
adicionales para la protección del consumidor. 
COM(96) 209 final de 22.5.1996. 
COM(96) 520 final de 30.10.1996. 
DO L 43 de 14.2.1997, p. 25. 
Resumen de los comentarios recibidos y principales problemas 
El Libro Verde alcanzó su objetivo, al impulsar un amplio debate en el que participaban los sectores 
bancario, de seguros y de valores, las agrupaciones de consumidores y usuarios y las autoridades 
nacionales. En total, la Comisión ha recibido más de 140 contribuciones (que representan más de 
1.500 páginas). La Comisión organizó, además, una audiencia que congregó a más de 200 
representantes de los sectores interesados. 
Como podía esperarse, las respuestas a la consulta muestran una divergencia de opiniones entre los 
principales interesados en cuanto a las implicaciones para los consumidores y las actuaciones 
oportunas de cara al futuro. El sector de servicios financieros hace, en general, hincapié en la 
necesidad de garantizar el pleno funcionamiento del mercado único, lo cual supone que se apliquen 
debidamente las directivas vigentes y se garantiÊe una competencia leal. Se destaca, asimismo, la 
importancia de fomentar el desarrollo de productos y servicios innovadores y de nuevos canales de 
distribución (electrónicos), que modificarán las relaciones convencionales entre clientes y 
prestadores de servicios. La innovación redunda en beneficio tanto del sector como de los 
consumidores. La unión económica y monetaria y la sociedad de la información figuran entre los 
principales retos a los que el sector debe hacer frente. A la hora de considerar la posibilidad de 
proponer nuevas medidas (legislativas), conviene actuar con cautela. Si resulta necesario tomar 
medidas para consolidar los derechos de los consumidores, debería darse preferencia a las 
iniciativas voluntarias. 
Las agrupaciones de consumidores y usuarios reconocen, en general, que la estabilidad y la 
credibilidad del sistema financiero y monetario de la UE que se han logrado merced a la legislación 
sobre servicios financieros son positivas, tanto para los consumidores como para los prestadores de 
servicios. No obstante, formulan serias críticas en relación con las disposiciones destinadas 
específicamente a proteger al consumidor contenidas en la normativa vigente y deploran también la 
falta de un planteamiento categórico de cara a la protección del consumidor dentro del mercado 
único de servicios financieros. Se aduce que, del lado de la demanda, el mercado se caracteriza por 
su disparidad (aislamiento y escasa movilización de los consumidores, por un lado, frente a 
operadores de proyección mundial, por otro) y que los consumidores carecen, con frecuencia, de los 
conocimientos técnicos necesarios ante productos cada día más complejos. Además, no son de 
aplicación las disposiciones legales vigentes en otros sectores (por ejemplo, cuando se trata de 
contratos a distancia). Los consumidores deben, pues, desempeñar un papel de mayor trascendencia. 
La postura de las autoridades nacionales se encuentra en un punto intermedio entre estos dos 
enfoques: en ocasiones, se privilegian las exigencias del sector (que aboga por soluciones más 
flexibles y el pleno funcionamiento del mercado único) y en otras las peticiones de los 
consumidores (de medidas complementarias para proteger sus intereses, por ejemplo en los 
contratos a distancia). 
El Parlamento Europeo aprobó su informe sobre el Libro Verde el 19 de febrero de 19974. El 
Parlamento aboga por un planteamiento equilibrado, destacando la importancia de la libre 
competencia y apoyando, al mismo tiempo, la postura de las agrupaciones de consumidores con 
respecto a la legislación actual. El Parlamento es partidario de un planteamiento bidireccional: un 
reglamento marco que regule los aspectos comunes a todos o la mayor parte de los servicios 
financieros (tales como la transparencia de la información y del mercado, la protección de los 
derechos legales, la competencia e integridad de los intermediarios y el derecho de acceso a los 
servicios), y directivas específicas, entre otras cosas, sobre los contratos de servicios financieros 
negociados a distancia. 
El Comité Económico y Social (CES) emitió su dictamen el 30 de octubre de 19965. En él, el 
Comité solicita la adopción de un Libro Blanco sobre la política de protección del consumidor en el 
sector de los servicios financieros, subrayando las principales necesidades del consumidor (tales 
como el derecho a la información y la protección jurídica y las posibilidades de recurso), así como 
las medidas que deben adoptarse. En particular, el CES se declara a favor de la adopción de 
directivas sobre los contratos a distancia de servicios financieros, el crédito hipotecario, los 
contratos de seguros y los pagos electrónicos. 
Planteamiento global de la Comisión 
La Comisión ha analizado minuciosamente las aportaciones recibidas a la luz de los resultados del 
estudio de impacto de 1996". La contribución del mercado único de servicios financieros ha sido, 
en general, positiva, ya que ha propiciado la competencia y ampliado la oferta disponible para el 
consumidor. La estricta supervisión, por parte de las autoridades de los Estados miembros, de las 
actividades realizadas por los prestadores de servicios financieros de la UE ha reforzado la solidez 
financiera del sector. La estabilidad y la credibilidad del sector de servicios financieros son 
primordiales para lograr la confianza del consumidor, que pone en manos del mismo su dinero. 
Ahora bien, está claro que ello no basta para que el consumidor pueda aprovechar plenamente las 
ventajas del mercado único y para que se resuelvan los problemas aún pendientes. 
El primer paso -que no se limita a los servicios financieros- consiste en asegurarse de que la 
legislación vigente se incorpore a los ordenamientos jurídicos nacionales y se aplique. El mercado 
único se basa en la confianza. Este objetivo sólo puede lograrse mediante una adecuada aplicación 
de las normas comunes. Conio ha confirmado el Plan de Acción para el Mercado Único ', existe aún 
retraso en la incorporación de la legislación esencial sobre seguros y servicios de inversión. La 
aplicación de la legislación y las normas del Tratado seguirá siendo una absoluta prioridad para la 
Comisión. En segundo lugar, la prestación de servicios financieros transfronterizos se ve aún 
dificultada por demasiados obstáculos. Las diferencias de estructura fiscal y régimen impositivo, en 
4 Resolución del Parlamento, de 17 de febrero de 1997, sobre el Libro Verde de la Comisión "Servicios financieros: 
cómo satisfacer las expectativas de los consumidores", PE 220.154/fm. 
5 DOC 56 de 24.2.1997, p. 76. 
6 Véase nota n° 2. 
7 CSE(97) 1 final de 4 de junio de 1997. 
3 
particular en los sectores del seguro y del crédito hipotecario, entre unos países y otros pueden 
obstaculizar el funcionamiento del mercado único. Las normas para proteger el "interés general" 
que se han establecido a nivel nacional haciendo caso omiso de los principios sentados por el 
Tribunal de Justicia para la aplicación de este concepto pueden también crear trabas al comercio, 
restringiendo la competencia, reduciendo la oferta e incrementando los costes para el consumidor. 
En los casos en que realmente existe un problema, la integridad del mercado único puede requerir 
una armonización comunitaria, con vistas a alcanzar dos objetivos, a saber, un elevado nivel de 
protección del consumidor en la UE y un acceso sin restricciones al mercado único. En algunos 
casos, es posible hallar soluciones basadas en la cooperación voluntaria entre las partes interesadas, 
posibilidad que debe ser fomentada en la mayor medida de lo posible. Sin embargo, en otros casos 
esta acción voluntaria no es suficiente ; en estos casos es también necesario que una acción se lleve 
a cabo por los Estados miembros o a nivel de la Unión. 
Asimismo, la Comisión se ha comprometido a fomentar intensivamente el desarrollo del comercio 
electrónico, tal y como ha hecho saber en su Comunicación sobre el comercio electrónico8. El 
comercio electrónico ofrece inmensas oportunidades para el comercio transfronterizo en Europa y 
para mejorar la competitividad internacional y en particular en el contexto de la Unión Económica y 
Monetaria. Un marco reglamentario claro infundirá a los consumidores la confianza necesaria para 
utilizar el comercio electrónico e incentivará a las empresas a efectuar las inversiones necesarias. 
Sin perjuicio de las ventajas ya conocidas que el establecimiento de la moneda única conllevará, la 
implantación del Euro contribuirá de manera decisiva al incremento de las actividades 
transfronterizas al garantizar la transparencia de precios y una mejor competencia entre los 
proveedores de servicios. En este contexto, y para facilitar la transición de las monedas nacionales 
al Euro, la Comisión ha presentado dos propuestas de reglamento que precisan la situación jurídica 
del Euro así como el principio de continuidad de los contratos. 
Para responder a estos temas y a los comentarios generalmente formulados por las agrupaciones de 
consumidores, la Comisión estima que lo que se requiere es tanto un cambio de actitud, como un 
programa legislativo específico. En la presente Comunicación se anuncia, por tanto, la presentación 
de una serie de propuestas de directivas nuevas o modificadas. No obstante, no todos los problemas 
que se han detectado pueden solucionarse adecuadamente mediante disposiciones legales. Existen 
medios más apropiados, y en particular el diálogo entre el sector y los consumidores, para mejorar 
la información y la transparencia del mercado y hallar soluciones a los problemas y las quejas de los 
consumidores. Es necesario actuar sin demora para fijar de común acuerdo tales medidas y poder 
comprobar su eficacia. 
COM(97)157de 16 de abril de 1997. 
Aspectos concretos planteados 
Las consultas han puesto de manifiesto una serie de aspectos que merecen particular atención. A 
continuación se resumen las observaciones específicas formuladas por los sectores interesados en 
relación con cada uno de ellos y se presenta la respuesta de la Comisión. 
a) Contratos de servicios financieros negociados a distancia 
La celebración de contratos de servicios financieros a distancia registra una rápida expansión. La 
comercialización directa de productos de seguro de automóviles e inversión, por ejemplo, está ya 
muy afianzada en algunos países europeos. Las redes informáticas abiertas, tales como Internet, 
serán con toda probabilidad el'medio clave para la comercialización a distancia de productos 
financieros". Con la generalización de los ordenadores personales en los hogares comunitarios y la 
aparición de nuevos sistemas de comunicación, el banco "virtual" se está convirtiendo en un canal 
de distribución sumamente atrayente tanto para los consumidores como, dadas las ventajas 
previsibles en términos de eficiencia, para los proveedores de productos financieros. 
Esta evolución ofrece nuevas posibilidades tanto a los consumidores como a los prestadores de 
servicios financieros, pero presenta también una serie de riesgos. Los principales motivos de 
preocupación señalados en el proceso de consulta por las agrupaciones de consumidores se refieren 
a la legislación aplicable, la necesidad de ofrecer información al cliente, el establecimiento de 
períodos de reflexión (si procede), la amenaza que representan las ventas por inercia, y la venta no 
solicitada. Las iniciativas adoptadas a nivel nacional para proteger al consumidor han de ser 
coherentes unas con otras, ya que, si difieren sustancialmente, pueden provocar una fragmentación 
del mercado único e inhibir la actividad transfronteriza. El sector de servicios financieros ha 
manifestado reiteradamente su inquietud de que llegue a producirse esta situación. 
La Comisión reconoce la necesidad de proteger al consumidor en los contratos de servicios 
financieros negociados a distancia. Ello propiciará un clima de confianza entre los consumidores y 
permitirá, al mismo tiempo, a los prestadores de servicios financieros comercializar sus productos 
en toda la UE sin tener que hacer frente a obstáculos innecesarios. La Directiva general sobre 
contratos negociados a distancia10 no engloba los servicios financieros, aunque los mismos se 
hallaban incluidos en la propuesta inicial de la Comisión. Por consiguiente, la Comisión hizo saber 
que examinaría en qué medida es necesaria una legislación específica en este sector y el contenido 
eventual de dicha normativa. Se estimó que, habida cuenta de la complejidad creciente y de la 
diversidad del sector financiero europeo, la cuestiones de la protección del consumidor de servicios 
financieros en general y de los contratos negociados a distancia debían ser objeto de una atención 
particular. A la luz de la consulta anteriormente mencionada y teniendo en cuenta la 
Resolución del Parlamento de 17 de febrero de 1997, la Comisión ha decidido presentar una 
propuesta específica de directiva en relación con los servicios financieros antes de finalizar el 
otoño de 1997. Esta propuesta corroborará las diferencias existentes entre los contratos a distancia 
Este tema se trata también en la Comunicación de la Comisión "Una iniciativa europea en el ámbito del comercio 
electrónico" (COM(97)157 de 16.4.1997). 
Directiva 97/7/CE, relativa a la protección de los consumidores en materia de contratos negociados a distancia. DO 
L 144 de 04.06.1997, p. 19. 
de servicios financieros y otros tipos de contratos a distancia contemplados en la Directiva general. 
Entre tales diferencias cabe citar el derecho a renunciar a un contrato, que resulta improcedente si el 
precio del servicio financiero está sujeto a las fluctuaciones del mercado o si el contrato surte ya 
efecto (como ocurre con los seguros de automóviles). La propuesta tomará también en 
consideración las medidas, que han sido ya propuestas, entre las que se incluye, en particular, la 
Directiva relativa al tratamiento de los datos personales y la protección de la intimidad en el sector 
de las telecomunicaciones ("Directiva RDSI")^, cuyo objetivo es eliminar los obstáculos a la libre 
circulación de servicios, datos personales y equipos de telecomunicaciones y que contiene 
específicamente disposiciones para proteger a los abonados frente al uso de determinados servicios 
de telecomunicaciones con fines de comercialización directa. 
b) Falta de información al consumidor y vías de recurso 
La competencia no puede obrar de forma efectiva a menos que el consumidor disponga de 
información clara y de las oportunas vías de recurso. Aun cuando las directivas existentes obliguen 
a facilitar al consumidor información en relación con determinados servicios (por ejemplo, créditos 
al consumo, transferencias transfronterizas y seguros de vida), las consultas han puesto de relieve 
que existe, en ocasiones, una falta total de información o la información proporcionada es 
incompleta o poco clara. En algunos casos, la legislación no ofrece vías de recurso adecuadas. Los 
consumidores han de tener la seguridad de que cuentan con vías de recurso rápidas y fiables en caso 
de litigio, especialmente si las cuantías que están enjuego son poco elevadas. 
La Comisión estima que, antes de estudiar la posibilidad de adoptar medidas legales sobre la 
información al consumidor, debe darse a los interesados la oportunidad de mejorar la situación. Son 
aquellos que intervienen directamente los que mejor saben qué información puede ser útil para el 
consumidor y se evitaría así imponer a las entidades financieras gravosos e innecesarios requisitos 
de información al cliente (cuyos costes se repercutirían en última instancia en este último). Es 
necesario un diálogo constructivo entre las asociaciones del sector financiero europeo y las 
agrupaciones de consumidores, con vistas a fomentar soluciones tales como los códigos de 
conducta, para avanzar rápidamente por esta vía. En ciertos sectores, se ha entablado ya 
recientemente este diálogo, pero éste debe ahora generalizarse. Con todo, siempre que se acuerden 
medidas de carácter no legislativo, la Comisión espera que se tomará plenamente en consideración 
el nivel de protección del consumidor ya existente y se pondrá un especial énfasis en la claridad y 
exactitud de la información que debe facilitarse. 
La Comisión insta, por tanto, al sector de servicios financieros y a los consumidores a 
comprometerse abiertamente a perfeccionar de forma consensuada los mecanismos de 
información. La aplicación de los acuerdos que puedan celebrarse será objeto de un 
seguimiento durante los 18 meses siguientes (es decir, hasta mediados de 1999). En el supuesto 
de que las mejoras de carácter voluntario registradas durante este período, ya sea de forma 
general o en relación con aspectos específicos, sean insuficientes, la Comisión propondrá otras 
medidas, incluidas las de orden legislativo, como lo ha hecho, por ejemplo, para las 
transferencias transfronterizas. 
Posición común del Consejo n° 57/96, DO C 315 de 24.10.1996, p. 30. 
A fin de mejorar el acceso de los consumidores a las oportunas vías de recurso, la Comisión 
espera lograr del sector de los servicios financieros, de aquí a finales del año en curso, el firme 
compromiso de establecer o completar, en cooperación con los consumidores, los mecanismos 
para la tramitación de las quejas de los consumidores. Los primeros resultados de este diálogo 
serán presentados a la Comisión a finales de 1997. Asimismo, la Comisión fomentará una 
mayor colaboración entre los representantes de diferentes servicios de defensa del consumidor 
con vistas a un intercambio de experiencia y soluciones prácticas. La Comisión supervisará 
igualmente la evolución en este ámbito hasta mediados de 1999, para comprobar si es posible 
resolver adecuadamente los problemas mediante un sistema de autorregulación o si son 
necesarias otras medidas, incluidas las de tipo legislativo. 
c) Negativa aprestar servicios financieros 
Las consultas han puesto de manifiesto dos problemas distintos: la negativa a prestar servicios 
financieros a no residentes en algunos casos; y la falta de acceso a los servicios financieros, por 
ejemplo, por parte de las personas con escasos ingresos. En lo que respecta al primero de estos 
problemas, las entidades prestan, en la mayor parte de los casos, servicios financieros 
transfronterizos, puesto que comercialmente les interesa. No obstante, existen verdaderamente 
motivos comerciales que impulsan a los prestadores de servicios financieros a no tratar con no 
residentes. Por ejemplo, puede resultarles difícil determinar con exactitud el grado de riesgo de un 
seguro de automóviles o de vida o evaluar la solvencia del cliente. Asimismo, los costes que tal 
prestación ocasionaría a la entidad, debido a la inexistencia de una red de distribución o a la 
necesidad de nombrar a un representante fiscal, pueden ser desproporcionados. La Comisión 
reconoce que las empresas privadas tienen plena libertad para elegir a sus clientes, a condición que 
el ejercicio de esta libertad contractual no dé lugar a comportamientos anticompetitivos. No 
obstante, si se infringe la legislación comunitaria, la Comisión tomará, en colaboración con los 
Estados miembros, las medidas oportunas, incoando en su caso un procedimiento de 
infracción. 
El acceso a una cuenta bancaria constituye una necesidad básica, al igual que la electricidad o el 
teléfono. No obstante, sigue habiendo muchos ciudadanos europeos que se hallan en la 
imposibilidad de abrir una cuenta bancaria u obtener cualquier otro servicio financiero. En algunos 
Estados miembros se han tomado ya medidas para mejorar esta situación social. Por ejemplo, en 
ciertos Estados miembros, las entidades financieras han accedido a firmar códigos de conducta 
destinados a solucionar el problema. La Comisión respalda la labor realizada por los Estados 
miembros, puesto que las medidas que resulten necesarias han de ser adoptadas a nivel 
nacional. 
d) Intermediarios no regulados 
Tanto el sector como las agrupaciones de consumidores han señalado casos de actuación "agresiva" 
e, incluso, ilegal de los intermediarios no regulados. Este tipo de actuación no sólo causa 
considerables quebrantos a los consumidores, sino que perjudica también al prestigio de las 
entidades financieras por cuenta de las cuales actúan los intermediarios. Los problemas concretos 
que se han detectado son los siguientes: la entidad por cuenta de la cual actúa el intermediario no 
siempre se conoce claramente; la información facilitada por el intermediario puede no ser clara o 
adecuada; el coste de los créditos ofrecidos por el intermediario puede ser muy superior a la media 
del mercado; el intermediario puede carecer de la competencia e integridad necesarias para ofrecer 
un asesoramiento apropiado; asimismo, existe el riesgo de que los intermediarios se aprovechen de 
la precariedad económica de algunos consumidores que no disponen de fuentes de crédito 
alternativas. 
Es necesario establecer una distinción básica entre los intermediarios financieros y los 
intermediarios de seguros. A excepción de las incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 
sobre crédito al consumo, las actividades de los intermediarios financieros no están, en la 
actualidad, reguladas por directivas comunitarias ni sujetas al correspondiente régimen de 
supervisión, aun cuando puedan estar reguladas a nivel nacional. Por otro lado, los intermediarios 
de seguros, que constituyen un eslabón importante de la cadena de distribución de productos de 
seguros, han sido regulados de forma limitada a escala de la UE. 
Tanto las entidades financieras como las agrupaciones de consumidores que han remitido sus 
comentarios al Libro Verde consideran que es necesaria una actuación a nivel de la UE para 
mantener la "buena reputación" del sector de servicios financieros, dado que las normativas 
nacionales difieren sustancialmente y pueden no resultar plenamente eficaces, sobre todo en caso de 
prestación de servicios transfronterizos. Asimismo, las medidas nacionales aplicables a estos 
mediadores, en lá medida que difieren sustancialmente, son susceptibles de crear obstcáculos a la 
libre prestación de servicios. En lo que respecta a los intermediarios financieros, y basándose 
igualmente en los resultados de un estudio realizado en 199612 en este ámbito, la Comisión 
está analizando la posibilidad de regular los siguientes aspectos: 1) acceso a la profesión (por 
ejemplo, requisitos de capacitación, autorización o registro obligatorios); 2) ejercicio de la 
actividad (por ejemplo, normas que obliguen a facilitar la debida información al cliente); y 3) 
relación entre la entidad de crédito y el intermediario. 
En lo que se refiere a los intermediarios de seguros, el Consejo adoptó en 1976 una Directiva13 que 
les permitía establecerse en otro Estado miembro o prestar servicios transfronterizos. Los Estados 
miembros en los que el acceso a la profesión y su ejercicio están sujetos a determinados requisitos 
deben reconocer como equivalente la experiencia práctica pertinente y la capacitación de los 
intermediarios extranjeros o aceptar sus certificados de honorabilidad y solvencia. La Comisión ha 
adoptado también una Recomendación14 sobre la capacitación y el profesionalismo de los 
mediadores de seguros. La Recomendación estimula a los Estados miembros a establecer normas 
que regulen la profesión, a inscribir en un registro a aquellas personas que cumplan los requisitos 
profesionales y a establecer una distinción entre los intermediarios dependientes y los 
independientes. La gran mayoría de los Estados miembros cuentan ahora con normas que se ajustan 
total o parcialmente a los objetivos de la Recomendación. Únicamente dos países, Dinamarca y 
12 "Etude sur le rôle et les activités des intermédiaires de crédit aux consommateurs", de F. Domond-Naert y P. 
Dejemeppe, septiembre de 1996. 
13 DOL26de31.1.1977,p. 14. 
14 DO L 19 de 28.1.1992, p. 32. 
Alemania, carecen de normas en este ámbito. La Comisión analizará la Directiva y el grado de 
aplicación de los principios enunciados en la Recomendación y estudiará la necesidad de 
tomar otras medidas, incluyendo la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación de la 
Directiva y de regular el acceso a la profesión y su ejercicio. 
e) Crédito al consumo 
Las actuales directivas sobre crédito al consumo ofrecen ya un marco general para la protección del 
consumidor. En mayo de 1995, a'la luz de la evolución del mercado, la Comisión publicó un 
informe15 referente a la aplicación de la Directiva de 1987 sobre crédito al consumo16, indicando 
aquellos aspectos en los que el marco existente podía perfeccionarse y actualizarse. Además, la 
Comisión publicó un informe17 en abril de 1996 sobre la aplicación de la Directiva de 1990 relativa 
al cálculo de la tasa anual equivalente (TAE)18. En abril de 1996, la Comisión presentó una 
propuesta de directiva19 por la que se modificaba la Directiva de 1987 (modificada por la de 1990) 
y en la que fundamentalmente se establecía una fórmula matemática comunitaria única para el 
cálculo de la TAE. El pasado 10 de abril de 1997, el Consejo de los Consumidores adoptó una 
posición común sobre esta propuesta de Directiva20. Asimismo, el Consejo decidió que conviene 
analizar sin demora en que medida es necesario proceder a un armonización más detallada de los 
elementos del costo del crédito al consumo y adoptó una declaración en la que invitaba a la 
Comisión a que encargara a un grupo de expertos dicho estudio. El Consejo habrá de ser informado 
de manera periódica sobre la evolución de este trabajo. La Comisión ha presentado una propuesta 
modificada21, para tomar en cuenta el informe de la primera lectura del Parlamento Europeo de 20 
de febrero de 199722, el acuerdo político alcanzado por el Consejo el 25 de noviembre de 1996 y el 
dictamen del CES de 26 de septiembre de 199623. En el proceso de consulta, las agrupaciones de 
consumidores han aducido que la Directiva de 1987 sobre crédito al consumo debe englobar 
cualquier forma de crédito, incluidas las innovadoras, y referirse al problema del exceso de 
endeudamiento. Al revisar la Directiva de 1987, la Comisión tendrá en cuenta las observaciones 
formuladas por los interesados. Por lo que respecta al problema del exceso de endeudamiento 
a partir de 1998 se pondrán en práctica determinados proyectos piloto, algunos de los cuales 
tratarán de mejorar la información y sensibilización del consumidor. 
15 COM(95) 117 final de 11.5.1995. 
16 DO L 42 de 12.2.1987, p. 48. 
17 COM(96) 79 final de 12.4.1996. 
18 DO L 61 de 10.3.1990, p. 14. 
19 DO C 235 de 13.8.1996, p. 8. 
20 Doc 7317/97, CONSOM 33 de 14 de abril de 1997. 
21 DOC 137 de 3.5.1997, p. 9. 
22 Resolución del Parlamento de 20 de febrero de 1997, PE 257.006. 
23 DOC 30 de 30.1.1997, p. 94. 
f) Crédito hipotecario 
El sector financiero reconoce que el mercado único del crédito hipotecario se encuentra aún en una 
fase embrionaria, lo cual, a su juicio, se debe a las diferencias existentes en los regímenes fiscales, 
los mecanismos de subvención y las legislaciones nacionales sobre bienes inmuebles. Además, se 
considera, en general, que ninguna de las medidas que pueda tomarse para reforzar la protección del 
consumidor podrá eliminar, por sí sola, estos obstáculos. 
Sin embargo, las agrupaciones de consumidores alegan que aún no se aprovecha plenamente todo el 
potencial del mercado único en este ámbito, debido a la falta de información, la dificultad de 
efectuar comparaciones (especialmente en lo que respecta a los costes del crédito hipotecario) y las 
diferencias existentes en las normativas nacionales de protección del consumidor. Para que él 
consumidor pueda disfrutar de las ventajas del mercado único, las agrupaciones de consumidores 
estiman que se deben eliminar estos obstáculos y establecer un mínimo de normas armonizadas. Las 
cuestiones relativas a la información y a la calidad de la misma serán incorporadas en el diálogo 
entre los sectores financieros y los consumidores. 
Toda actuación complementaria en este terreno ha de tener en cuenta la gran diversidad de los 
créditos hipotecarios en la UE. Por consiguiente, antes de adoptar cualquier iniciativa, a 
principios de 1998 la Comisión examinará los resultados de los trabajos emprendidos. 
g) Víctimas de accidentes de automóvil en el extranjero 
Tanto los representantes de los consumidores como del sector han abogado por la supresión de los 
obstáculos a la libre circulación de productos de seguros subsistentes. En particular, consideran que 
la Comisión debería tomar medidas para proteger a los residentes de un Estado miembro que hayan 
sufrido pérdidas o daños causados por un vehículo matriculado y asegurado en un Estado miembro 
distinto del de su residencia. El Parlamento Europeo ha aprobado igualmente una resolución en la 
que solicita a la Comisión que intente mejorar la situación de dichas víctimas. 
La Comisión ha reconocido asimismo que es preciso adoptar medidas concretas, y por ello, 
durante el otoño de 1997, la Comisión presentará una propuesta de directiva (la Cuarta 
Directiva sobre seguro de automóviles), en virtud de la cual las víctimas de accidentes podrán 
iniciar una acción directa frente al asegurador en toda la UE y se nombrarán a representantes 
a efectos de las reclamaciones. Se establecerán también centros de información que se ocuparán de 
la actividad de aseguramiento de vehículos automóviles en general. La adopción de la Directiva 
contribuirá, en principio, sustancialmente a resolver el problema. 
10 
h) Contratos de seguros 
Tanto las agrupaciones del sector como de los consumidores que han respondido al Libro Verde 
consideran que son necesarias nuevas medidas para establecer los requisitos comunes mínimos que 
deberán cumplir los contratos de seguros en beneficio del consumidor: estás medidas facilitarían 
para el consumidor las comparaciones entre contratos de seguros de distintos países, sin exigir una 
armonización del Derecho contractual, la cual podría llevar a una normalización inoportuna de los 
productos e inhibir la innovación. Este tema debería incluirse en el diálogo entre el sector y los 
consumidores. 
i) Servicios de pago 
Cualquier nuevo medio de pago exige, para poder prosperar, la aceptación y total confianza de los 
consumidores. La transparencia y la seguridad electrónica de los medios de pago facilitarán a su vez 
el tránsito a la moneda única, en particular durante la fase transitoria. En noviembre de 1988, la 
Comisión aprobó una Recomendación^ que contenía una serie de normas mínimas para definir las 
responsabilidades en la relación entre los emisores y los titulares de tarjetas de pago. En lo que 
respecta a los productos bancarios tradicionales (esto es, tarjetas de crédito, de débito y de pago 
diferido), las respuestas al Libro Verde indican que el sector aplica, en general, la Recomendación, 
aun cuando algunos Estados miembros tengan todavía que seguir trabajando en este sentido. Con 
todo, las agrupaciones de consumidores han señalado reiteradamente los problemas que plantean 
determinadas disposiciones, y en particular las que definen la responsabilidad de cada una de las 
partes en caso de pérdida o robo de un instrumento de pago y las que determinan la carga de la 
prueba en caso de litigio. En relación con los productos bancarios innovadores, las consultas han 
puesto de manifiesto que la Recomendación no se ha venido aplicando en la misma medida. 
Además, la disposición sobre la responsabilidad de cada una de las partes debe reforzarse mediante 
el establecimiento de requisitos para una información adecuada al consumidor y el acceso a medios 
efectivos de recurso. 
Por otra parte, desde que se adoptó la Recomendación, esto es, en 1988, ha aparecido una 
generación de productos totalmente nueva, a saber la del dinero electrónico. En la práctica, los 
productos bancarios electrónicos difieren de los de acceso a distancia en que su utilización no 
requiere normalmente el acceso a una cuenta. 
Como primera medida, la Comisión se propone actualizar (durante el otoño de 1997) la 
Recomendación de 1988, atendiendo al desarrollo del dinero electrónico. La Recomendación 
será objeto de las siguientes modificaciones: 
• establecerá las condiciones de transparencia mínimas que deberían reunir todos los nuevos 
medios de pago, es decir, la información mínima que deberá facilitarse a los titulares o usuarios 
ex ante (contratos) y, en su caso, ex post (extractos); 
• preconizará la introducción de procedimientos de reclamación y recurso aplicables a todos los 
nuevos medios de pago, con vistas a responder a las quejas de los consumidores sobre el 
producto o servicio considerado; y 
24 DO L 317 de 24.11.1988, p. 55. 
11 
• definirá las obligaciones y responsabilidades de cada una de las partes en lo relativo a los 
productos de acceso a distancia, contribuyendo así a respaldar y afianzar el objetivo de mayor 
transparencia. 
En el supuesto de que la Recomendación actualizada no se aplique convenientemente, antes de 
que concluya 1998, la Comisión se propone sustituirla por un instrumento vinculante. 
Por otra parte, la Comisión, el IME y los Estados miembros están estudiando un marco adecuado 
para la emisión de dinero electrónico. A la luz de estos debates, la Comisión presentará, para finales 
de 1997 (fecha en que está previsto que concluyan los trabajos), una propuesta de directiva sobre la 
emisión de dinero electrónico, a fin de garantizar la estabilidad y la solvencia de los emisores de 
dichos instrumentos de pago. Tras la presentación de esta propuesta, la Comisión evaluará (en el 
transcurso de 1998) si son necesarias otras medidas legislativas en relación con los servicios de 
pago para salvaguardar los intereses de los consumidores. 
Conclusiones 
El Libro Verde ha propiciado un amplio debate, haciendo así posible un conocimiento mucho más 
profundo de las expectativas de los consumidores en relación con los servicios financieros y de la 
medida en que tales expectativas se hallan actualmente satisfechas. En la presente Comunicación, la 
Comisión ha resumido las respuestas recibidas y señalado los problemas concretos que deben 
resolverse. En algunos casos, las soluciones pueden derivarse de una cooperación voluntaria entre 
los interesados, cooperación que debe fomentarse en toda la medida de lo posible. No obstante, en 
ocasiones, las medidas voluntarias no bastan y es necesaria la intervención de los Estados miembros 
o de la Unión. La Comunicación presenta la opinión de la Comisión en cuanto a las medidas que 
resultan necesarias, el plazo para adoptarlas y el responsable de su adopción. A continuación se 
presenta un resumen de las medidas previstas. 
12 
Tema Medida Plazo 
Venta a distancia de Propuesta de directiva Propuesta antes del otoño 
servicios financieros de 1997 
Intermediarios financieros Propuesta de directiva a examinar Decisión sobre otras 
no regulados medidas antes de 
principios de 1998 
Intermediarios de seguros Actualización de la Directiva de Propuesta antes de 
1976 principios de 1998 
Transeúntes - Seguro de Propuesta de directiva Propuesta antes del otoño 
automóviles de 1997 
Información al consumidor Acuerdos entre el sector y los Primeros resultados del 
y vías de recurso consumidores. La Comisión diálogo a ser presentados a 
realizará el oportuno seguimiento la Comisión a finales de 
y, de resultar insuficientes los 1997 
progresos realizados, propondrá 
medidas legislativas. 
Nuevos medios de pago Actualización y ampliación de la Adopción por la Comisión 
Recomendación de 1988. La para el otoño de 1997; 
Comisión supervisará la evolución evaluación de la situación 
en los Estados miembros y, si la para finales de 1998 
situación lo requiere, propondrá-
una directiva para completar las 
disposiciones de la 
Recomendación (además una 
propuesta de directiva sobre la 
emisión de dinero electrónico se 
halla en preparación) 
Crédito al consumo Revisión de la Directiva de 1987 Propuesta antes de 
mediados de 1998 
Exceso de endeudamiento Supervisión de la situación a nivel Realización de proyectos 
nacional y estudio de la viabilidad piloto en relación con el 
de proyectos piloto exceso de endeudamiento 
a partir de 1998 
Crédito hipotecario La cuestión relativa a la Decisión sobre otras 
información sobre el crédito medidas a principios de 
hipotecario será analizada en el 1998 
contexto del diálogo sobre la 
información al consumidor y vías 
de recurso. A la luz de los trabajos 
desarrollados se pueden adoptar 
otras medidas. 
Acceso a los servicios Seguimiento de la situación en los Evaluación de la situación 
financieros Estados miembros antes de mediados de 1999 
13 
Anexo 
Incidencia del mercado único en la banca y los seguros 
Al analizar los resultados del estudio sobre el impacto y la efectividad del mercado único en la 
banca y los seguros, cabe destacar dos puntos importantes. En primer lugar, es relativamente 
prematuro evaluar la incidencia del mercado único en este sector. Los servicios bancarios se 
liberalizaron, en general, en 1993; el mercado de seguros se remonta tan sólo a julio de 1994; la 
liberalización de los servicios de inversión es aún más reciente, puesto que apenas data de enero de 
1996. El proceso dinámico de transformación sigue su curso. El segundo punto es que el programa 
del mercado interior no ha sido el único factor de influencia para el sector de servicios financieros. 
El ciclo económico y los avances tecnológicos forzosamente han tenido también un impacto. No 
obstante, los estudios han tratado de aislar la contribución específica del mercado único al 
desarrollo de los servicios financieros en la Unión Europea. 
El estudio sobre la banca muestra una incidencia moderada aunque apreciable del programa del 
mercado único, el cual ha facilitado la creación de un entorno bancario más competitivo y orientado 
al mercado. Muchos de los obstáculos comerciales han sido eliminados, siendo los efectos más 
patentes en los Estados miembros del sur. Aun cuando el impacto sea sensible sobre todo en la 
banca mayorista, donde los precios de los préstamos a empresas se han reducido, la competencia 
también se ha intensificado en el mercado minorista. Los consumidores tienen ahora ante sí una 
gama más amplia de productos y servicios que elegir, como la banca directa y los productos de 
capitalización. Los precios de diversos productos bancarios han registrado una convergencia a la 
baja: por ejemplo, la horquilla de precios de las tarjetas de crédito se ha reducido en un 30%, 
aproximadamente. El estudio muestra, asimismo, un ligero descenso del precio de los préstamos a 
particulares e hipotecarios, así como de los gastos y comisiones cobrados por los depósitos de los 
consumidores. No obstante, sigue habiendo grandes diferencias en los costes de las operaciones en 
cuentas corrientes y sobre valores de los particulares, diferencias que en 1994 excedían del 100% 
para las transferencias transfronterizas. 
En el sector de seguros, que representa el 7% del PIB de la UE, el panorama es más heterogéneo. 
Las Terceras Directivas han eliminado las restricciones sobre tarifas y publicidad, facilitando el 
establecimiento de las entidades aseguradoras fuera de su mercado nacional y la contratación de 
servicios de seguros en el extranjero por los consumidores. En el ramo de daños, el mercado ha 
registrado cierta apertura y nuevas entidades han comenzado ya a ofrecer sus productos (por 
ejemplo, en los seguros de automóviles). No obstante, sigue habiendo obstáculos considerables que 
impiden al consumidor aprovechar plenamente el potencial del mercado único. En el ramo de vida, 
por ejemplo, la falta de armonización fiscal es uno de los principales motivos por los cuales los 
consumidores se abstienen de contratar pólizas en el extranjero. 
El principal objetivo de las medidas legislativas adoptadas de cara al mercado único es la libre 
competencia, que constituye un acicate para la competitividad y la clave de una economía pujante. 
La libre competencia es, asimismo, el mejor amigo del consumidor. En algunos aspectos, los 
mecanismos del mercado no funcionan aún de manera óptima en el sector de servicios financieros, y 
ello por varias razones. En primer lugar, se registran aún importantes retrasos en la incorporación de 
h 
las directivas al ordenamiento jurídico de los Estados miembros, pese a que la situación haya 
mejorado en los últimos tiempos (en la actualidad, se ha incorporado el 72% de las directivas 
bancarias y el 85% de las de seguros en el conjunto de los Estados miembros). La Comisión ha' 
iniciado procedimientos de infracción (17 en el ámbito bancario y 12 en el de seguros) contra 
algunos Estados miembros por incorporación tardía o incompleta. Algunos de estos casos (tres en el 
ámbito de los seguros) han sido sometidos al Tribunal de Justicia. 
En segundo lugar, siguen existiendo normas nacionales para proteger al consumidor, que, con 
frecuencia, se justifican por el "interés general". La necesidad de adaptar sus productos y sistemas 
de comercialización para ajustarse a estas diversas normas representa para el sector un serio factor 
disuasorio a la hora de emprender actividades transfronterizas. La falta de flexibilidad de las normas 
o sus excesivas divergencias perjudican tanto a los consumidores como a los productores y 
distribuidores, ya qae tienden a reducir o eliminar la competencia. A fin de aclarar el alcance de las 
disposiciones nacionales de "interés general" en el sector bancario, la Comisión aprobará en breve 
una comunicación a este respecto. Asimismo, se está elaborando una comunicación similar en lo 
relativo a los seguros. 
En tercer lugar, las diferencias en el régimen fiscal al que están sujetos determinados productos o 
servicios financieros (como el crédito hipotecario) suponen un obstáculo adicional para el mercado 
único de servicios financieros. Las ventajas que conlleva el adquirir un producto en otro Estado 
miembro pueden verse anuladas por el hecho de que el régimen impositivo siga siendo el del país en 
el que reside el consumidor. Tal como se subrayó en el Libro Verde, los progresos en materia fiscal 
han sido limitados. No obstante, la Comisión seguirá presionando para que se eliminen los 
obstáculos de carácter fiscal que dificultan el funcionamiento del mercado único, en particular en el 
sector de servicios financieros. Éste será indudablemente uno de los temas de debate del 
recientemente creado Grupo de Política Fiscal, compuesto por representantes de alto nivel de los 
Ministros de Hacienda y presidido por el Comisario Monti. 
/í 


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