Dictamen del Comité de la Regiones sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida"

(2001/C 357/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la propuesta de Directiva del Consejo relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida [COM(2000) 303 final - 2000/0127 (CNS)];

vista la decisión del Consejo de 25 de julio de 2000 de consultarle sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 y el artículo 137 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión adoptada por su Presidente el 19 de octubre de 2000, de conformidad con el artículo 39 de su Reglamento Interno, de encargar a la Comisión de Política Social, Salud Pública, Protección de los Consumidores, Investigación y Turismo (Comisión 5) la elaboración de un dictamen sobre este asunto;

visto el proyecto de dictamen (CDR 420/2000 rev. 2) aprobado por la Comisión 5 el 19 de abril de 2001 [ponente: Sr. von Plüskow (D/PSE)],

ha aprobado, en su 39o Pleno celebrado los días 13 y 14 de junio de 2001 (sesión del 13 de junio) el presente Dictamen.

El Comité de las Regiones

1. Subraya que, en lo que respecta a la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, debe alcanzarse rápidamente un acuerdo entre los Estados miembros. Precisamente porque no es posible prever una evolución de los acontecimientos tan dramática como la que tuvo lugar recientemente en la crisis de Kosovo, debe aprovecharse la oportunidad para establecer unas normas bien concebidas y equilibradas.

2. Considera que la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas es un objetivo importante del espacio de libertad, seguridad y justicia. Es un elemento esencial del sistema de asilo europeo común, que debe garantizar el funcionamiento de estos dos elementos: "el estatuto de los refugiados basado en la Convención de Ginebra" y "la protección subsidiaria mediante los sistemas de asilo nacionales".

3. Acoge favorablemente las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, según las cuales se debe trabajar con vistas a la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra y el mantenimiento del principio de no devolución.

4. Recuerda las numerosas iniciativas adoptadas por las Presidencias alemana y finlandesa, así como las Conclusiones del Consejo de 27 de mayo de 1999, en el sentido de que realicen progresos en este ámbito.

5. Recuerda que, en virtud de las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 63 del Tratado CE, el Consejo adoptará medidas relativas a los refugiados y a las personas desplazadas en los siguientes ámbitos:

- normas mínimas para conceder protección temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y para las personas que por otro motivo necesitan protección internacional,

- fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas y en la asunción de las consecuencias de dicha acogida.

La experiencia adquirida por la Unión Europea con las crisis de la antigua Yugoslavia (Bosnia y Hercegovina, Kosovo) justifica un desarrollo ulterior satisfactorio de las estructuras de actuación y de procedimiento en los Estados miembros y de la colaboración entre los propios Estados miembros. En particular, durante la crisis de Kosovo, la actuación concertada de los Estados miembros desde un principio contribuyó considerablemente a circunscribir el conflicto.

6. Subraya que, en caso de una afluencia masiva, se plantean grandes desafíos de orden práctico, sobre todo para las regiones y municipios. Se ha demostrado que la diversidad de las reglamentaciones nacionales sobre la concesión de protección temporal ocasiona dificultades en la coordinación de las medidas adoptadas por los Estados miembros para acoger en su territorio a las personas afectadas. Existen diferencias, sobre todo en cuanto a los derechos y prestaciones sociales para las personas acogidas.

7. En este contexto, acoge con satisfacción en líneas generales la propuesta de Directiva, que puede impulsar de manera importante el desarrollo efectivo de un sistema comunitario eficaz y apoya los objetivos en las situaciones descritas:

- poder prestar la ayuda solidaria y eficaz de la Unión Europea,

- garantizar la viabilidad de los sistemas nacionales de asilo en los Estados miembros, evitando su saturación,

- lograr que las personas interesadas se beneficien fácilmente de una protección inmediata,

- contribuir a un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a las personas afectadas.

8. Señala que las repercusiones de la propuesta de Directiva afectarán directamente a los entes locales y regionales en forma de

- tareas sociales relacionadas con la acogida de los desplazados temporales,

- tareas de orden práctico en relación con el alojamiento,

- esfuerzos económicos para facilitar la asistencia y las prestaciones.

Efectivamente, gracias a sus acciones en el ámbito social, los entes locales y regionales desempeñan un papel esencial en la acogida de las personas desplazadas. Es importante señalar que las experiencias que se realizan a nivel local pueden constituir un importante vivero de proyectos transferibles.

9. Lamenta que la propuesta de Directiva no contenga ninguna disposición sobre la coordinación entre los Estados miembros de la repatriación de las personas afectadas.

10. Subraya que la propuesta de Directiva describe, en efecto, un marco general de medidas adecuado.

11. Observa, no obstante, que es necesario realizar algunas modificaciones en lo que se refiere a la especial vulnerabilidad de las regiones en algunos ámbitos, tanto más cuanto que, por desgracia, la Directiva apenas prevé normas mínimas (véase también el apartado 5 del artículo 3).

Recomendaciones

Por lo tanto, el Comité de las Regiones recomienda las siguientes modificaciones y añadidos a la propuesta de Directiva de la Comisión, centrándose en sus componentes principales:

12. Limitación de la duración de la protección temporal (art. 4)

El Comité de las Regiones apoya la limitación prevista de la duración de la protección temporal a un año, con la posibilidad de prorrogarla hasta una duración total de dos años. De esta manera se clarifica y apoya el carácter temporal de la acogida de refugiados en una situación de afluencia masiva.

13. Declaración de la afluencia masiva de personas desplazadas (art. 5)

El Comité de las Regiones acoge favorablemente la propuesta de constatar la afluencia masiva de personas desplazadas mediante una decisión del Consejo adoptada por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión. El hecho de que no sea necesaria una decisión por unanimidad hace posible prestar más rápidamente la ayuda humanitaria en situaciones de emergencia.

14. Acceso al mercado de trabajo (art. 10)

14.1. El Comité acoge favorablemente el esfuerzo por organizar de manera adecuada la estancia de los beneficiarios de la protección temporal.

14.2. Además, el Comité considera inadecuado interferir en las disposiciones de los Estados miembros sobre política del mercado de trabajo reglamentando el acceso al mismo a través de esta norma mínima, que es muy amplia.

15. Acceso a la educación general y a la formación profesional (art. 12)

15.1. El Comité de las Regiones señala que el acceso a la educación general y a la formación, al perfeccionamiento o al reciclaje profesionales resulta indispensable para garantizar una residencia adecuada a aquellas personas a las que se conceda protección temporal.

15.2. Se acoge favorablemente el acceso de los menores al sistema educativo general en igualdad de condiciones que los nacionales del Estado miembro de acogida.

16. Condiciones mínimas de la reglamentación sobre la reagrupación familiar (art. 13, apdo. 3 del art. 14)

16.1. El Comité de las Regiones destaca la necesidad de la reagrupación familiar. No obstante, acoge favorablemente que, a diferencia de la propuesta de Directiva de 1 de diciembre de 1999 relativa al derecho a la reagrupación familiar, en la actual propuesta no se prevea el derecho a la reagrupación familiar. Esto es así, sobre todo, debido a la duración limitada de la protección temporal. La norma se basa en un concepto humanitario de la prestación de auxilio, que tiene su fundamento último en las causas de la huida. Precisamente en la hipótesis de base de un desplazamiento masivo, el riesgo de separación de las familias es muy alto. Por lo tanto, está justificado que la reagrupación familiar se limite a las familias ya formadas en el país de origen. De este modo queda excluida tanto la reagrupación para formar una familia como la reagrupación con miembros de la familia residentes en un tercer país distinto al país de origen (véanse comentarios al art. 13).

16.2. Tampoco considera conveniente conceder un derecho ilimitado de elección del Estado miembro en que deberán reunirse las familias. Expresa, asimismo, sus reservas sobre el apartado 5 del artículo 13 (que autoriza el mantenimiento de la unidad familiar en el Estado miembro de su elección cuando los distintos miembros disfrutan de protección temporal en Estados miembros diferentes), ya que puede dañar el equilibrio en la distribución de los esfuerzos para la acogida de los beneficiarios de la protección temporal. La experiencia demuestra que determinados Estados miembros son especialmente atractivos para las personas en busca de protección. Por lo tanto, los movimientos migratorios secundarios podrían conducir a un reparto desigual de las cargas y a un aumento desproporcionado de los gastos administrativos. Para prevenir movimientos migratorios secundarios deberían adoptarse disposiciones relativas a la identidad de las personas acogidas, de modo que éstas puedan asignarse a un sólo Estado de acogida.

16.3. Por consiguiente, el Comité considera que la reagrupación familiar debería producirse, por norma general, en el mismo Estado miembro en que resida la mayoría de los miembros de la familia; en el caso de que el número de personas sea el mismo, debería producirse allí donde los miembros de la familia hayan residido durante más tiempo.

17. Regreso y medidas posteriores a la protección temporal (art. 19)

17.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente que, una vez haya expirado la protección temporal, se apliquen a las personas acogidas las legislaciones nacionales de los Estados miembros en materia de protección, entrada y residencia de extranjeros.

17.2. Al mismo tiempo, propone la coordinación de las medidas adoptadas por los Estados miembros para apoyar la repatriación. El Comité lamenta que la propuesta de Directiva no prevea ninguna coordinación entre los Estados miembros sobre las medidas posteriores a la expiración de la protección temporal. No obstante, la experiencia adquirida con la repatriación de los refugiados de Bosnia y Hercegovina y Kosovo es un buen ejemplo de procedimiento armonizado y coordinado de los Estados miembros también en la repatriación. La vinculación de ayuda financiera y proyectos específicos de reconstrucción debería incrementar de manera importante la eficacia del fomento y del apoyo a la repatriación voluntaria. Por consiguiente, el Comité considera que las directivas deberían prever esfuerzos comunes de los Estados miembros para fomentar la reconstrucción y la reinserción en el país de origen de las personas que han sido objeto de protección temporal, así como una política de repatriación armonizada entre los Estados miembros una vez que haya expirado la protección temporal.

Y con este fin destaca lo indicado en su Dictamen sobre el tema "Flujos migratorios en Europa"(1), y más concretamente las iniciativas indicadas en el punto 3.5 de dicho Dictamen, destinadas a promover toda actividad que permita crear las condiciones para diseñar procesos de desarrollo para las áreas de emigración. El Comité insiste, asimismo, en lo expresado en el punto 4 (Conclusiones) del citado Dictamen como contribución previa destinada a concretar medidas idóneas que garanticen la aplicación de políticas que aseguren una mejor reinserción en los países de origen.

17.3. El Comité de las Regiones considera también necesario evitar, en los casos contemplados en la letra a) del apartado 1 del artículo 6, que los Estados miembros evalúen de manera diferente las posibilidades de regreso y apliquen criterios distintos para las repatriaciones o la prolongación de la autorización de residencia. Para coordinar las medidas de apoyo al regreso sería útil que el Consejo, también en los casos previstos en la letra a) del apartado 1 del artículo 6 y de conformidad con el apartado 2 del artículo 6, adoptase una decisión sobre la posibilidad de retorno. En el caso de la crisis de Kosovo resultó especialmente valioso recibir informaciones actualizadas y fiables sobre la situación en la región en crisis. Para ello resultó indispensable la pronta participación de organizaciones no gubernamentales.

18. No obligatoriedad de regreso en caso de tratamiento médico prolongado (art. 22)

18.1. El Comité de las Regiones apoya expresamente la disposición propuesta en el artículo 11, en virtud de la cual los beneficiarios de la protección temporal deberán tener acceso a un alojamiento adecuado y a los servicios sociales, así como a una atención médica y psicológica adecuadas. El Comité no ignora, en particular, la necesidad de garantizar a las personas que disfrutan de protección temporal un tratamiento médico y psicológico adecuado para curar las eventuales secuelas de la guerra.

19. Financiación a través del Fondo Europeo para los Refugiados (art. 24)

19.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la propuesta de financiación solidaria de las medidas previstas en la Directiva a través del Fondo Europeo para los Refugiados. No obstante, el CDR recomienda que, o bien se constituya una reserva financiera comunitaria para el caso de afluencia masiva, o bien se prevea un aumento de las dotaciones del Fondo Europeo para los Refugiados, de manera simultánea a la decisión sobre la declaración de afluencia masiva.

19.2. El CDR considera que la actual dotación financiera del Fondo Europeo para los Refugiados no sería en absoluto suficiente para cubrir la creciente necesidad de financiación para la concesión de protección temporal por parte de los Estados miembros. Aun cuando las normas de cofinanciación fuesen aplicables en este ámbito, el Fondo sólo podría constituir un instrumento eficaz de financiación solidaria si la decisión del Consejo relativa a la declaración de afluencia masiva descrita en el artículo 5 estuviese acompañada de una propuesta para aumentar considerablemente a corto plazo la dotación del Fondo Europeo para los Refugiados.

20. Principio de doble voluntariedad (art. 25)

20.1. El Comité de las Regiones se muestra en principio favorable a la propuesta de soportar de manera solidaria las cargas resultantes de la concesión de protección temporal y de las consecuencias de la acogida. No obstante, el Comité considera recomendable prever en la propuesta de directiva una distribución entre los Estados miembros en función de sus correspondientes capacidades de acogida. Un reparto por cuotas y la correspondiente obligación de acogida de los contingentes previamente definidos contribuiría a una protección más eficaz y permitiría un reparto de las cargas más claro y transparente.

20.2. En opinión del Comité, el principio de doble voluntariedad propuesto en la directiva es comparativamente mucho menos eficaz. Ya con motivo de la acogida de los refugiados de Kosovo, ese procedimiento voluntario sólo permitió una ayuda rápida y libre de burocracia de manera limitada. La decisión de los Estados miembros de declararse dispuestos a acoger refugiados dependió entonces no sólo de la capacidad y disponibilidad respectivas, sino también de consideraciones políticas y de corrientes de opinión. Estos imponderables dificultan el objetivo de una protección eficaz.

21. Selección común de los beneficiarios en caso de evacuación

21.1. El Comité de las Regiones considera que la directiva debería prever, en caso de que fuese necesaria la evacuación de personas que necesitan protección temporal, un criterio de selección de los beneficiarios en el país de origen, que debería definirse en común por los Estados miembros de acogida.

21.2. La experiencia del pasado demuestra que, en los casos de evacuación de zonas en crisis -como el de los refugiados kosovares de los campos de refugiados de Macedonia-, cada Estado miembro envía equipos de selección a las regiones afectadas para seleccionar a las personas que deberán acogerse. Por este motivo, para el caso de que se tomasen medidas de evacuación, debería adoptarse un criterio definido en común por los Estados miembros (eventualmente con la contribución de organizaciones no gubernamentales) que oriente la selección de las personas que cabría evacuar con arreglo a criterios comunes y que vincule a todos los Estados miembros.

Bruselas, 13 de junio de 2001.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) (CDR 227/1999 fin) DO C 57 de 29.2.2000, p. 67.