INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores [SEC(2003) 625]

RESUMEN

I. General

El presente informe responde a la invitación dirigida a la Comisión por el Parlamento Europeo y el Consejo en el artículo 20 de la Directiva 2001/95/CE (Seguridad general de los productos), donde se indica que ésta «identificará las necesidades, posibilidades y prioridades de acción comunitaria en materia de seguridad de los servicios». Se ha elaborado a la luz de amplias consultas con los Estados miembros y las partes interesadas y se basa en una identificación preliminar y una evaluación cualitativa de las opciones más pertinentes en materia de políticas. La constatación más importante del informe es que existe una considerable falta de datos y de información sobre los aspectos objetivos de los riesgos y los aspectos de seguridad de los servicios. La conclusión del presente informe es, por lo tanto, que la prioridad de la acción comunitaria ha de ser mejorar la base de conocimientos en este ámbito.

El informe se centra en los aspectos de los servicios prestados a los consumidores que afectan a la seguridad física y la salud y en los servicios pertinentes en este sentido. La protección de los intereses económicos y financieros de los consumidores ya se contempla en el contexto de las iniciativas relativas a la política de los consumidores y al mercado interior de la UE y no se considerará en el presente informe.

II. Situación reglamentaria en relación con la seguridad de los servicios a escala de la Unión

No existe ninguna normativa horizontal a escala de la Unión en materia de seguridad de los servicios. Sin embargo, varios instrumentos existentes en diversos ámbitos de actuación contribuyen indirectamente a la seguridad de algunos servicios. En particular, la legislación comunitaria que armoniza las normas técnicas aplicables a determinados productos profesionales es muy significativa para la seguridad de los servicios en los que se emplean dichos productos. En 1986 se adoptó una Recomendación del Consejo sobre el importante aspecto concreto de la seguridad de los hoteles contra los riesgos de incendio. Se han adoptado normativas comunitarias detalladas sobre la seguridad de los transportes (aéreos, marítimos y terrestres) en el marco de las disposiciones del Tratado relativas a la política de transportes.

III. Situación reglamentaria y en materia de políticas en los Estados miembros

Todos los Estados miembros han adoptados políticas, normativas y medidas administrativas en relación con la seguridad de los servicios, pero con variaciones significativas en cuanto al enfoque. Algunos Estados miembros (España, Finlandia, Francia, Portugal y Suecia) han adoptado normas legislativas generales dedicadas específicamente a la seguridad de los servicios prestados al consumidor, que complementan las políticas y normativas sectoriales. Un par de Estados miembros (Reino Unido e Irlanda) cubren los aspectos horizontales de la seguridad para los consumidores y usuarios y de la seguridad pública de los servicios a través de su legislación en materia de salud y seguridad en el trabajo. Todos los Estados miembros cuentan con enfoques sectoriales específicos, con una diversidad de disposiciones directa o indirectamente pertinentes para la seguridad de diferentes categorías de servicios. En algunos Estados miembros también se han adoptado códigos prácticos de conducta y medidas voluntarias, pero con un planteamiento ad hoc y sólo para algunos sectores determinados de servicios. Además de las medidas concretas directas, también tiene una importancia indirecta significativa la reglamentación en otros ámbitos como puede ser la seguridad de los edificios y la seguridad laboral.

Dada la complejidad y diversidad de las medidas pertinentes, resulta muy difícil realizar una evaluación comparativa de la situación reglamentaria en los Estados miembros e identificar lagunas e insuficiencias específicas en los enfoques adoptados o en su aplicación y ejecución prácticas.

IV. Consideraciones que se desprenden de la evaluación de la situación en los Estados miembros

Hasta el momento, no se han encontrado pruebas objetivas de la existencia de barreras específicas a la oferta transfronteriza de servicios en la Unión Europea debidas a requisitos distintos en materia de seguridad. En las consultas no se ha manifestado ninguna indicación ni queja al respecto. Una encuesta del Eurobarómetro indicó que los consumidores europeos pueden considerar que la protección del nivel de seguridad de los productos y servicios es más inadecuada fuera de su país. Esto podría estar asociado, entre otras cosas, al menor nivel de seguridad percibido de los servicios prestados en países distintos del suyo. Mejorar la confianza de los consumidores en la seguridad de los servicios en toda la Unión es un objetivo importante desde el punto de vista del mercado interior, sobre todo en sectores como el turismo y las actividades recreativas y deportivas.

Se han constatado lagunas muy apreciables en la base de conocimientos disponibles sobre la seguridad y los riesgos de los servicios. El seguimiento sistemático y la recopilación de datos sobre accidentes y lesiones se limita a unos pocos sectores, como los de los transportes y la salud. Son escasos los datos relativos a otros sectores. Además, en general, la información disponible no es suficientemente fiable y detallada y no es comparable. En consecuencia, no se puede utilizar para realizar una evaluación de riesgos sistemática y comparativa. Las extrapolaciones a escala comunitaria a partir de los pocos datos disponibles dan resultados no significativos o contradictorios.

V. Indicaciones y expectativas que se desprenden de las consultas

Como parte de la preparación del presente informe, la Comisión consultó a las asociaciones nacionales de consumidores sobre el funcionamiento de la legislación nacional y también a un conjunto más amplio de interlocutores europeos (autoridades públicas, empresas, organizaciones del sector industrial y comercial y profesionales, asociaciones de consumidores europeas y organismos de normalización) sobre las posibles opciones para una acción comunitaria. La consulta indicó que las asociaciones de consumidores perciben un riesgo en materia de seguridad en algunos sectores de servicios, como las actividades deportivas y recreativas, el turismo y los servicios de salud. Las partes consultadas en general consideran que la Comisión podría cumplir un papel mediante el desarrollo de acciones de apoyo a las políticas nacionales de protección de los consumidores como, por ejemplo, el fomento de un mayor conocimiento sobre los riesgos en materia de seguridad y la promoción de diversos tipos de instrumentos no reglamentarios. Las expectativas de las partes consultadas en cuanto a la necesidad de disposiciones jurídicas obligatorias en materia de seguridad de ámbito comunitario divergían. Por el lado de los consumidores, este tipo de requisitos legales se consideran esenciales para garantizar un nivel adecuado de protección de los consumidores en todos los Estados miembros, mientras que los empresarios y la mayor parte de las autoridades públicas consideran que dichos requisitos no aportarían un valor añadido en este momento.

VI. Acciones a escala de la Unión Europea

En consonancia con el resultado de la consulta, la Comisión opina que el objetivo de la acción comunitaria en materia de seguridad de los servicios podría ser:

* apoyar las políticas y medidas nacionales con objeto de contribuir a su eficacia y eficiencia;

* garantizar que los consumidores puedan contar con un nivel coherente y elevado de protección en toda la UE;

* facilitar información sobre la prestación transfronteriza de servicios o el establecimiento de filiales de los prestadores de servicios.

Se han considerado, por consiguiente, diversas opciones de acción sustancial en materia de seguridad de los servicios, con objeto de evaluar en qué medida podrían estar justificadas a la vista de dichos objetivos.

No obstante, (a) lo inadecuado de los datos disponibles y (b) la ausencia de pruebas de la existencia de dificultades específicas en el ámbito del mercado interior hacen difícil justificar ningún tipo de acción comunitaria sustantiva concreta en este momento. La importancia de los servicios en la economía comunitaria, la relevancia transfronteriza de los aspectos de seguridad de los servicios relacionados con el turismo y las actividades deportivas y recreativas, así como las expectativas expresadas a menudo por los ciudadanos de la Unión Europea de poder contar con un elevado nivel de seguridad en toda la UE, conducen a la conclusión de que se deberían considerar posibles iniciativas a escala comunitaria que sirvan de apoyo a las políticas y medidas de los Estados miembros.

Por consiguiente, la prioridad inmediata parece que debería ser mejorar la actual base de conocimientos y realizar un seguimiento sistemático de las políticas y medidas de los Estados miembros. También pueden ser necesarias normas europeas para sectores de servicios o riesgos específicos, con el fin de apoyar las medidas nacionales.

Con objeto de mejorar la base de conocimientos y estar en condiciones de poder establecer, en caso necesario, unas normas europeas que sirvan de apoyo a las políticas nacionales, habría que establecer un marco adecuado.

Dicho marco legislativo tendría como objetivo el seguimiento de las políticas y medidas nacionales y el apoyo a las mismas mediante:

(1) a creación de un procedimiento de intercambio de información sobre la evolución de las políticas y reglamentaciones y sobre los resultados conseguidos y la cooperación administrativa entre las autoridades, que tenga en cuenta el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria pertinente existente y en preparación sobre la oferta de información en el ámbito de las normas técnicas y reglamentaciones relacionadas con los servicios;

(2) la adopción de disposiciones que prevean la recopilación y evaluación sistemática de datos sobre los riesgos de los servicios y la creación de una base de datos a escala de la Unión;

(3) el establecimiento de procedimientos para la adopción de normas europeas -siempre y cuando existan pruebas de su necesidad- que operen en combinación con unos objetivos ampliamente definidos en lo que respecta a la seguridad de los servicios.

El marco se diseñará sobre la base de una atenta evaluación de los beneficios y cargas potenciales, con especial atención a la situación de las pequeñas y medianas empresas y en estrecha cooperación con los Estados miembros. El objetivo será definir el alcance y los métodos óptimos con vistas al seguimiento y recopilación de datos, con objeto de garantizar la obtención de un auténtico valor con una buena relación entre los costes y los resultados.

Sería apropiado concentrarse en los sectores más significativos para los consumidores desde un punto de vista transfronterizo, como por ejemplo los servicios de hospedaje en gran escala, como hoteles, campings y otras instalaciones turísticas, así como las actividades deportivas y recreativas afines.

Informe

1. Introducción y campo temático

1. Con el progresivo desarrollo de las economías, la parte relativa del sector agrícola y de la industria manufacturera tiende a disminuir rápidamente, mientras que el sector de servicios va adquiriendo una importancia creciente. Por esto, una economía posindustrial se suele describir como una economía "de servicios". Esto también es cierto en el caso de la economía de la Unión Europea, en la que predomina el sector de servicios, tanto desde el punto de vista de la riqueza creada como en lo que respecta al empleo. Éste comprende ramas de actividad como el comercio, los transportes, los viajes, las comunicaciones, los servicios financieros, los servicios prestados a las empresas, la atención sanitaria, el trabajo social y los servicios públicos. Con objeto de avanzar hacia la supresión progresiva de los obstáculos para el comercio en el sector de los servicios, la Comisión presentó en diciembre de 2000 su estrategia en dos fases para el mercado interior de servicios. [1] La primera fase culminó en julio de 2002 con un informe de la Comisión [2], que recoge un inventario de las barreras del mercado interior que continúan inhibiendo la comercialización de servicios. En el contexto de dicha estrategia, la Comisión reconoció que, además de un instrumento de armonización horizontal para hacer frente a las barreras de carácter horizontal, podría ser apropiado adoptar medidas de armonización específicas en los ámbitos en los que intervinieran consideraciones significativas en materia de salud y protección de los consumidores.

[1] COM(2000)888final de 29 de diciembre de 2000

[2] COM(2002)441final de 30 de julio de 2002

2. Según los datos de EUROSTAT para 2000, el sector de servicios de la UE representó el 69,6% [3] del valor añadido bruto y el 68,6% [4] de los trabajadores empleados. Ese mismo año, los intercambios intracomunitarios de servicios comerciales (es decir, todos los servicios con exclusión de los servicios gubernamentales) se elevaron a 710.800 millones. Desde el punto de vista de los hogares, el gasto de los consumidores en servicios (incluidos los de vivienda, agua, electricidad y gas) representó el 59,4% [5] del gasto total en 1999.

[3] Del cual un 27,2% correspondió a los servicios financieros y servicios prestados a las empresas; un 21,0%, al comercio, transportes y comunicaciones; y un 21,4%, a los servicios públicos. Dado que los datos estadísticos disponibles no permiten distinguir entre productos y servicios, existe el riesgo de una sobreestimación del gasto relacionado con los servicios.

[4] Del cual un 13,9% correspondió a los servicios financieros y servicios prestados a las empresas, un 25,4%, al comercio, transportes y comunicaciones; y un 29,3% a los servicios públicos.

[5] Del cual, un 3,2% correspondió a servicios sanitarios; un 14,1% a transportes; un 2,3% a comunicaciones; un 1%, a educación; un 8,1%, a restaurantes y hoteles; y un 21,3%, a vivienda, agua, y electricidad.

3. Estos datos macroeconómicos demuestran claramente la importancia de los servicios dentro de la economía europea, el mercado interior y el gasto de los consumidores. Dada la parte significativa de sus ingresos que los consumidores gastan en servicios, éstos tienen un interés legítimo en que los servicios que se comercializan, igual que sucede con los productos, no presenten un riesgo para la seguridad física o la salud. Los servicios de transportes, sanitarios y recreativos son ejemplos de servicios prestados al consumidor con riesgos potenciales para la salud y la seguridad física de las personas privadas.

4. En las últimas décadas se ha establecido un amplio cuerpo de legislación comunitaria relativa a la seguridad de los productos. Ésta incluye directivas sectoriales, aplicables a categorías particulares de productos y/o de riesgos, y también medidas generales, en particular la Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la seguridad general de los productos [6], revisada recientemente, y la Directiva 85/374/CEE del Consejo relativa a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos [7]. El objetivo de esta normativa era armonizar las disposiciones nacionales en materia de seguridad y responsabilidad, con el fin de facilitar la libre circulación de mercancías en el EEE y garantizar a la vez un alto nivel de protección de la salud y la seguridad de los consumidores.

[6] Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, DO No L 11 de 15.01.2002 p. 4

[7] DO L 210, 07.08.1985, p. 29

5. Por lo que respecta a la seguridad de los servicios, actualmente no existe un marco reglamentario comunitario de carácter general ni tampoco normativas sectoriales específicas, salvo en el caso de los servicios de transporte. Sin embargo, algunos elementos de la legislación comunitaria en otros ámbitos pueden ser pertinentes para la seguridad de determinados servicios. Por ejemplo, algunos requisitos comunitarios relativos a determinados productos específicos pueden influir sobre la seguridad de los servicios en los que se emplean dichos productos. Con vistas a adoptar un enfoque más global en relación con la seguridad de los servicios, el Parlamento Europeo y el Consejo indicaron en el artículo 20 de la Directiva 2001/95/CE que "la Comisión identificará las necesidades, posibilidades y prioridades de acción comunitaria en materia de seguridad de los servicios y presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, antes del 1 de enero de 2003, un informe, acompañado de propuestas al respecto según proceda".

6. El presente informe se limitará a los servicios prestados a los consumidores, es decir, los servicios prestados a personas físicas con carácter personal. Los profesionales suelen estar, en general, mejor preparados para evaluar los riesgos y tienen necesidades distintas en comparación con las de los consumidores.

Las iniciativas relativas a la revisión de las normas comunitarias en materia de seguridad e higiene de los alimentos adoptadas en el marco del enfoque de la seguridad alimentaria "de la granja a la mesa" cubren la seguridad de los alimentos ofrecidos a los consumidores por prestadores de servicios, en restaurantes, por ejemplo.

La Directiva 2001/95/CE cubre los productos no alimentarios suministrados a los consumidores o utilizados por éstos como parte de un servicio. No obstante, la seguridad del equipo utilizado por los propios prestadores de servicios para prestar un servicio a los consumidores queda excluida del campo de aplicación de dicha Directiva y, por lo tanto, se debería incluir en el campo de la acción comunitaria en materia de seguridad de los servicios. Esto es particularmente importante en el caso de los equipos en los que viajan o se desplazan los consumidores, pero cuyo manejo corre a cargo de un prestador de servicios.

Los servicios de interés público relacionados con la seguridad y protección de la población, como los de defensa y protección policial o civil, quedan fuera del objeto del presente informe dados sus objetivos particulares, el carácter del "prestador del servicio" y las condiciones en las que se desarrollan las actividades en cuestión.

7. Para los fines del presente informe, el término seguridad se refiere a la salud e integridad física de los consumidores. En consonancia con esta definición, quedan excluidos del campo del informe los servicios prestados al consumidor que no presenten un riesgo para la salud o la seguridad física, como pueden ser los servicios financieros o de comunicación electrónica. El informe no contempla los riesgos por daños causados a bienes de propiedad ni los riesgos financieros. Éstos están asociados de manera más directa a las prácticas comerciales, que están reguladas por el Derecho contractual. Además, estos riesgos ya se contemplan en el marco de las iniciativas comunitarias relativas al mercado interior y a la política de protección de los consumidores de la Unión Europea [8].

[8] Véase, por ejemplo, el Libro Verde sobre la protección de los consumidores de la Unión Europea, COM(2001)531 final de 2 de octubre de 2001, y Comunicación de seguimiento del Libro Verde sobre la protección de los consumidores de la Unión Europea, COM(2002)289 final de 11 de junio de 2002.

La seguridad de los servicios al consumidor se ve influida sobre todo por las medidas preventivas de tipo "obligatorio y de control", por un lado, y por los sistemas de responsabilidad por los daños causados, por el otro. Las normas que establecen un marco para la prestación de servicios seguros tienen una influencia positiva directa sobre los niveles de seguridad al prevenir los daños. Los regímenes de responsabilidades, aunque son muy importantes para reparar las repercusiones negativas de los servicios defectuosos para los consumidores, tienen sobre todo una función compensatoria a posteriori y una función preventiva más indirecta en lo que respecta a la seguridad de los servicios.

8. En 1990, la Comisión abordó el tema de la responsabilidad de los servicios defectuosos en una propuesta de directiva [9] sobre la responsabilidad del prestador de servicios. El objetivo principal de dicha iniciativa legislativa era

[9] COM(90)482final - SYN 308 de 20 de diciembre de 1990, DO C 12, 18/01/1991, p. 8

* ofrecer una protección más adecuada a los consumidores que sufriesen daños que afectasen a la integridad física de su persona o de sus propiedades privadas -este objetivo se conseguía mediante la adopción del principio de responsabilidad subjetiva del prestador, con inversión de la carga de la prueba a favor de la persona afectada-, y

* eliminar discrepancias entre los sistemas jurídicos nacionales que pudieran resultar perjudiciales para el eficaz funcionamiento del mercado interior de servicios.

Tras amplios debates en el Parlamento Europeo y en el Consejo, la Comisión decidió retirar su propuesta en junio de 1994. A la luz de los debates, la Comisión consideró que la manera de enfocar el tema de la responsabilidad se debería revisar una vez realizado, entre otras cosas, un examen exhaustivo del funcionamiento de los sistemas de responsabilidad civil para la reparación de los daños causados por servicios defectuosos actualmente aplicables en los Estados miembros y tras una atenta consideración de la especificidad de las diferentes categorías de servicios.

La Comisión está analizando en estos momentos los sistemas legales de los Estados miembros que regulan la responsabilidad por los servicios defectuosos. Una vez que disponga del resultado de este análisis, volverá a evaluar la necesidad y posibilidad de una acción comunitaria en este ámbito.

9. El nivel real de seguridad de un servicio viene determinado básicamente por los efectos agregados de los siguientes componentes principales:

* la seguridad de los locales, estructuras y equipo utilizados para prestar el servicio

* la capacidad profesional del prestador del servicio

* la disponibilidad y calidad de la información sobre los aspectos de seguridad del servicio prestado al usuario o consumidor del mismo

* el modo de ejecución del servicio por parte del prestador

* las aptitudes y comportamiento general del consumidor

* la disponibilidad de procedimientos y equipos de emergencia que permitan reducir los daños en caso de accidentes

10. Cuando se consideran las medidas comunitarias que se ocupan de los riesgos en materia de seguridad de sectores específicos de servicios prestados al consumidor, los transportes y la salud constituyen categorías particulares. Las medidas destinadas a mejorar la seguridad de los diferentes modos de transporte forman parte integrante de la Política Común de Transportes, tal como está consagrada en el artículo 71 del Tratado. Como se expone más adelante, se han adoptado un amplio conjunto de medidas sobre la base de dicho artículo que regulan la seguridad de los diferentes modos de transporte. En cuanto a la salud, el artículo 152 del Tratado se propone garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y prevé que el Consejo contribuya a la consecución de los objetivos señalados en dicho artículo adoptando medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana, con exclusión de cualquier armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros relativas a los servicios sanitarios. A la vista de estas disposiciones específicas y dado el carácter y modo de organización de las actividades pertinentes, es preferible considerar las medidas comunitarias encaminadas a contribuir a la seguridad de los servicios de salud en el contexto de los programas y actividades comunitarios en ese ámbito específico. El presente informe no se propone identificar y evaluar las prioridades de acción comunitaria en relación con la seguridad de los servicios de transporte y de salud.

11. Como parte de la preparación del presente informe, la Comisión realizó una amplia consulta entre los Estados miembros y las partes interesadas, incluidos extensos debates con expertos de los Estados miembros en el Grupo de Trabajo sobre Seguridad de los Consumidores. En mayo de 2002 se remitió un cuestionario a las asociaciones de consumidores de los Estados miembros y de los países del EEE. Las respuestas a dicho cuestionario aportaron indicaciones útiles sobre la percepción de los consumidores con respecto al funcionamiento de la legislación nacional existente en materia de seguridad de los servicios. Con objeto de recabar otras aportaciones con vistas al informe, entre agosto y octubre de 2002 se realizó una amplia consulta entre las partes interesadas con un interés legítimo en la seguridad de los servicios prestados al consumidor y las autoridades públicas. Se invitó a las partes interesadas a comentar la aportación potencial a la seguridad de los servicios prestados al consumidor de una serie de opciones en materia de políticas, teniendo en cuanta las políticas y legislación existentes en los Estados miembros y en la Comunidad. Como resultado de este proceso de consulta, se obtuvieron más de setenta respuestas, muchas de ellas muy detalladas y significativas, de diversos grupos sociales representantes de los consumidores, los prestadores de servicios, la industria y el comercio, de los organismos de normalización y de las autoridades públicas.

12. El objetivo del presente informe es evaluar las necesidades y posibilidades de acción comunitaria en relación con la seguridad de determinadas categorías de servicios. Para establecer las prioridades de las diferentes opciones en materia de acción comunitaria se ha prestado la debida atención a las aportaciones recibidas durante el proceso de consulta.

2. Seguridad de los servicios en la Unión Europea

Políticas y legislación comunitarias existentes con repercusiones sobre la seguridad de los servicios

13. A escala comunitaria, en este momento, la seguridad de los servicios sólo está regulada directamente en el ámbito del transporte. Además, diversas disposiciones legislativas comunitarias toman en consideración, de manera más o menos directa, los aspectos de seguridad de determinados servicios. En la mayoría de los casos, el objetivo principal de dichas disposiciones es garantizar el funcionamiento adecuado del mercado interior. Cuatro ámbitos principales revisten particular importancia: el reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos para los fines del mercado interior, el medio ambiente, la energía y el turismo.

14. El carácter transnacional del sector del transporte y el hecho de que la letra c) del artículo 71 del Tratado deje explícitamente abierta la posibilidad de adoptar medidas encaminadas a mejorar la seguridad del transporte, ha hecho de este sector un ámbito prioritario de las acciones comunitarias.

15. La seguridad del transporte está regulada principalmente por medio de normas de armonización técnica encaminadas a mantener un elevado nivel de seguridad o a través de la armonización en materia social y de formación profesional con vistas a garantizar la seguridad suficiente en relación con el transportista que presta el servicio de transporte. Estas disposiciones tienen una repercusión directa sobre la seguridad del servicio. El transporte de pasajeros por carretera y marítimo ofrece numerosos ejemplos de disposiciones con repercusiones directas sobre la seguridad, como las Directivas 92/6/CEE [10] y 92/24/CEE [11] del Consejo sobre los dispositivos de limitación de velocidad incorporados a los vehículos pesados y de transporte de pasajeros, el Reglamento (CE) nº 3820/85 del Consejo [12] sobre los equipos instalados en los vehículos de transporte de pasajeros o de mercancías para registrar las distancias recorridas, la velocidad y los períodos de conducción y de descanso, el Reglamento (CE) N° 3051/95 del Consejo [13] sobre la gestión de la seguridad de transbordadores de pasajeros de carga rodada. En el caso de los ferrocarriles, las exigencias esenciales en materia de seguridad de los diferentes subsistemas (infraestructura, material rodado, señalización, etc.) se establecen en las Directivas 96/48/CE del Consejo [14], relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad, y 2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo [15], relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional. En el caso de la aviación, de las disposiciones del Anexo 13 del Convenio Internacional de Aviación Civil y de la Directiva 94/56/CE del Consejo [16] se desprende directamente la obligación de investigar los accidentes e incidentes con miras a mejorar la seguridad. Esta última Directiva se complementa con una Directiva [17] relativa a la notificación de sucesos. La armonización de la seguridad de la aviación civil se contempla por medio de los Reglamentos (CE) nº 3922/91 del Consejo [18] y (CE) nº 1592/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo [19] .

[10] DO L 57, 02.03.1992, p. 27

[11] DO L 129, 14.05.1992, p. 154

[12] DO L 370, 31.12.1985, p. 1

[13] DO L 320, 30.12.1995, p. 14

[14] DO L 235, 17.09.1996, p. 6

[15] DO L 110, 20.04.2001, p. 1

[16] DO L 319, 12.12.1994, p. 14

[17] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la notificación de sucesos en la aviación civil, DO C 120, 24.04.2001, p. 148

[18] DO L 373, 31.12.1991, p.4

[19] DO L 240, 07.09.2002, p. 1

16. Mejorar la seguridad de los transportes sigue siendo un objetivo fundamental en las reflexiones sobre el futuro de la Política Común de Transportes [20], junto con la eficiencia, la calidad y la reducción de la presión sobre el medio ambiente.

[20] Libro Blanco - La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad, COM(2001)370 final de 12 de septiembre de 2001

17. El tema de la seguridad de los servicios se ha abordado indirectamente en el contexto de la aplicación de los principios que establece el Tratado en lo que respecta a la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios, con la adopción de disposiciones sobre el reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales, así como sobre la armonización o reconocimiento mutuo de las normas nacionales de acceso a las profesiones reguladas. Sus repercusiones son particularmente importantes en el caso de determinadas profesiones del sector médico, como los enfermeros [21] y médicos [22].

[21] Directivas del Consejo 77/452/CEE, DO L 176, 15.07.1977, p. 1 y 77/453/CEE, ibid. p. 8

[22] Directiva 93/16/CEE del Consejo, DO L 165, 07.07.1993, p. 1

18. Además, otras medidas relativas al mercado interior también influyen sobre la seguridad de los servicios al consumidor. Por ejemplo, las disposiciones relativas a los productos sanitarios [23] y la legislación sobre los alimentos tienen una repercusión positiva indirecta sobre los niveles de seguridad de los servicios asociados a aquéllos.

[23] Directivas del Consejo 93/42/CEE, DO L 169, 12.07.1993, p. 1 y 90/385/CEE, DO L 189, 20.07.199O, p. 17

19. La protección de la salud humana es uno de los objetivos de la política medioambiental de la Comunidad. La estrecha vinculación entre el medio ambiente y la salud humana constituye la base de varias disposiciones que, sin tener la seguridad de los consumidores como objetivo directo, en la práctica se traducen en mejoras para su salud y seguridad, también en lo que respecta a los servicios prestados al consumidor. Por ejemplo, la legislación comunitaria sobre gestión de los residuos, como puede ser su incineración, depósito en vertederos controlados y transporte, contribuye a mejorar la seguridad del servicio al limitar los diferentes tipos de contaminación que pueden poner en peligro la salud humana. En otros casos, la vinculación entre la protección del medio ambiente y la seguridad de los servicios prestados al consumidor es de carácter más directo, como por ejemplo en el caso de la Directiva 98/83/CE del Consejo [24] relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano.

[24] DO L 330, 05.12.1998, p. 32

20. Las disposiciones comunes relativas a la energía tienen una repercusión directa e indirecta limitada sobre la seguridad de los servicios. La política energética contribuye a los objetivos generales de la política económica comunitaria, con especial atención a la integración y liberalización de los mercados y la supresión de los obstáculos. Más allá de estos objetivos generales, la política energética persigue objetivos específicos con vistas a conciliar la competitividad, la seguridad del suministro y la protección del medio ambiente. La Directiva 94/63/CE del Parlamento Europeo y del Consejo [25] sobre el control de emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COV) resultantes del almacenamiento y distribución de gasolina tiene una repercusión más directa sobre los niveles de seguridad.

[25] DO L 365, 31.12.1994, p. 24

21. El Tratado no ofrece un fundamento legal específico para acciones comunes en el sector del turismo. El papel de la Comisión es sobre todo de coordinación y de catalizador. Por consiguiente, son escasas las disposiciones comunitarias con una repercusión directa y de primer orden sobre la seguridad de los servicios en el sector del turismo. Las que existen dependen de políticas en otros ámbitos y su objetivo primordial es a menudo el funcionamiento adecuado del mercado interior. Tal es el caso, por ejemplo, de la Directiva 90/314/CEE del Consejo [26] relativa a los viajes combinados, basada en el fundamento del antiguo artículo 100 A (ahora artículo 95) del Tratado, que declara responsable al organizador y/o detallista de los perjuicios causados al consumidor por incumplimiento o el cumplimiento indebido del contrato, y de la Recomendación 86/666/CEE del Consejo [27] sobre el nivel mínimo de seguridad de los hoteles contra los riesgos de incendio. La política actual de la Comunidad en el ámbito del turismo se ocupa sobre todo del desarrollo y competitividad de las empresas. La seguridad de los servicios prestados al consumidor no se menciona como un objetivo en sí misma en este contexto, sino más bien como una consecuencia indirecta del fomento de la calidad de los servicios ofrecidos con objeto de promover el desarrollo de las actividades turísticas.

[26] DO L 158, 23.06.1990, p. 59

[27] DO L 384, 31.12.1986, p. 60

Enfoques, políticas y legislación de los Estados miembros en relación con la seguridad de los servicios [28]

[28] Esta parte del informe se apoya en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión {SEC(2003)625} que aporta un resumen objetivo de las políticas y legislación de los Estados miembros en materia de seguridad de los servicios

22. Varias políticas y medidas reguladoras de los Estados miembros contribuyen indirectamente de manera significativa a la seguridad de los servicios. Los ejemplos incluyen requisitos relativos a la construcción y modo de utilización de los edificios y terrenos donde se prestan los servicios, medidas técnicas relacionadas con los equipos y productos, normas sobre la cualificación y autorización de los prestadores de servicios y disposiciones en materia de salud y seguridad en el trabajo. Un análisis más detallado de estas políticas y ámbitos normativos resultaría sumamente amplio y rebasa los objetivos del presente informe. A continuación éste se centra en las políticas y legislación nacionales en los casos en que las medidas se refieren directamente a la ejecución del servicio y el objetivo principal es la protección de la salud y la seguridad física del consumidor.

23. En los Estados miembros no existe un enfoque global coherente o característico en este ámbito. La mitad de los Estados miembros han establecido un ámbito de actuación específico dedicado a la "seguridad de los servicios", mientras que el resto la contemplan con un enfoque ad hoc o en el contexto de otras políticas. Se pueden identificar tres enfoques nacionales distintos. Hay Estados miembros que cuentan con una normativa horizontal sobre la seguridad de los servicios, que complementa las medidas sectoriales específicas. Este grupo incluye a España, Finlandia, Francia, Portugal y Suecia. Irlanda y el Reino Unido han ampliado el campo de aplicación de su legislación horizontal en materia de seguridad en el trabajo con objeto de cubrir también la seguridad de los consumidores, como complemento de sus políticas y normativas sectoriales. El resto de los Estados miembros cuentan con políticas y normativas sectoriales pero sin una estructura general que abarque a todos los sectores.

24. Los Estados miembros que han adoptado normativas generales han escogido marcos jurídicos distintos y diferentes técnicas legislativas. Finlandia y Suecia han integrado la seguridad de los servicios en su normativa sobre seguridad de los productos. En consecuencia, las exigencias generales relativas a los servicios prestados al consumidor son más o menos paralelas a las relativas a los productos. Las autoridades disponen de las competencias necesarias para supervisar, controlar y adoptar medidas contra los servicios que no sean seguros. España, Francia y Portugal han optado por incluir las disposiciones relativas a los servicios en su legislación general relativa a los consumidores. Por ejemplo, España cuenta con una disposición en su Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios que establece que los prestadores de servicios sólo comercializarán servicios seguros. En el Reino Unido, la Ley de Salud y Seguridad en el Trabajo establece claramente que su objetivo es también la protección de la población en general, incluidos los consumidores, contra los riesgos para la salud y la seguridad resultantes de las actividades desarrolladas por las personas en su trabajo. La legislación incluye disposiciones sobre la obligación de garantizar la seguridad en los locales abiertos al público en general, incluidos aquellos donde se ofrecen servicios prestados al consumidor. Irlanda tiene establecido un planteamiento parecido.

25. Todos los Estados miembros han adoptado normativas sectoriales significativas. Además de la legislación relativa a los servicios de transporte, que en gran parte transpone el Derecho internacionales y comunitario, la normativa se refiere principalmente a cuatro sectores: salud, hospedaje -relacionado en gran parte con el turismo-, actividades deportivas y recreativas, y servicios de interés general, como los de los instaladores de gas y electricidad. Algunos Estados miembros también han prestado atención específica a los servicios de reparaciones, la instalación de productos, y servicios personales, como los de peluquería, centros de bronceado, etc.

26. En el sector sanitario, todos los Estados miembros se han concentrado en la normativa relativa a la titulación del personal médico. Además, existen normas significativas sobre el funcionamiento de los servicios de salud y sobre los locales, incluido su diseño, construcción, mantenimiento y modo de utilización. En general, el ámbito de la salud es un campo con obligaciones legales significativas para los prestadores de los servicios, cuya finalidad principal es proteger a los pacientes. Hay que señalar que la supervisión de la parte clínica de los servicios sanitarios, en particular los accidentes médicos, corre a cargo de instituciones y autoridades distintas de las encargadas de los aspectos no clínicos, incluida la seguridad de las instalaciones, el diseño de los suelos para evitar resbalones y caídas, etc.

27. Los servicios de hospedaje están regulados en todos los Estados miembros, sobre todo en lo que respecta al diseño y construcción de los edificios y al equipo de seguridad obligatorio, relacionado habitualmente con la protección contra los riesgos de incendio. Las normas varían de manera significativa, no sólo entre países, sino también a escala regional y local, conforme a las necesidades y especificidades locales.

28. Los servicios deportivos y recreativos incluyen una amplia diversidad de actividades, que abarcan desde los conciertos de música pop y las discotecas hasta terrenos de juegos, cursos de inmersión y centros de esquí. Los Estados miembros están regulando cada vez más este sector, principalmente con un enfoque ad hoc basado en incidentes concretos o indicios de la existencia de riesgos superiores a lo aceptable. Una parte significativa de la normativa se centra en las instalaciones y edificios utilizados para prestar dichos servicios. En Suecia, por ejemplo, la legislación sobre los requisitos técnicos que deben cumplir los edificios también incluye los centros de esquí y terrenos deportivos. Además, algunos Estados miembros han introducido requisitos que deben cumplir los prestadores de servicios en lo que se refiere a las cualificaciones del personal o la ejecución del servicio mismo. En Dinamarca, por ejemplo, los operadores pirotécnicos deben obtener una autorización, mientras que la normativa sobre locales de esparcimiento público establece normas relativas a la formación del personal y la supervisión de servicios como las galerías de tiro y los toboganes.

29. Algunos servicios de interés general, como los de los instaladores de gas y electricidad, entrañan un riesgo potencial significativo y están fuertemente reglamentados en todos los Estados miembros. La reglamentación se centra en la cualificación del prestador del servicio, pero en cierta medida también en la ejecución efectiva del mismo. Los servicios de eliminación de residuos y de aguas residuales y el suministro de agua también están reglamentados, pero principalmente con la finalidad de reducir los riesgos para la salud pública y para el medio ambiente, y no primordialmente para proteger la seguridad física de los consumidores. Por ejemplo, la normativa nacional sobre incineración de residuos, basada en la legislación comunitaria, tiene como objetivo reducir las emisiones de substancias peligrosas.

30. Los servicios de reparaciones, de alquiler y relacionados con la instalación de productos están estrechamente vinculados a la seguridad de los productos, pero aun así algunos Estados miembros regulan específicamente la seguridad del servicio. Además, los servicios personales, como los de peluquería y los centros de bronceado también son objeto de normas específicas en un pequeño número de Estados miembros.

31. Un examen de los requisitos concretos que exigen los Estados miembros para los diferentes servicios prestados al consumidor permite identificar algunas disposiciones clave de carácter general, tanto en la legislación horizontal como en la normativa sectorial específica.

32. En primer lugar, se encuentran ejemplos de una obligación de ofrecer "servicios seguros". En la legislación española, finlandesa, francesa, portuguesa y sueca existen disposiciones jurídicas generales que exigen que los prestadores de servicios comercialicen sólo "servicios seguros". Dicha obligación se apoya en definiciones y criterios distintos sobre lo que se entiende por un servicio "seguro". Además, en los ámbitos de interés particular, se han adoptado reglamentaciones destinadas a especificar esta exigencia general. La legislación sectorial establece otras obligaciones en materia de seguridad. La aplicación directa de las obligaciones generales relativas a la seguridad parece ser muy limitada en la práctica en los casos en que no existe una norma o un punto de referencia claros.

33. En segundo lugar, hay disposiciones que obligan al prestador de servicios a incorporar procedimientos de gestión de la seguridad en el desarrollo de su actividad. Dichas disposiciones suelen incluir por lo general obligaciones de identificar y evaluar los riesgos, de adoptar medidas razonables para evitar perjuicios para la salud o la seguridad, de establecer sistemas de control interno que permitan garantizar la organización sistemática y segura de las actividades y de establecer procedimientos de emergencia. Con objeto de evitar imponer unas obligaciones desproporcionadas a las PYME, en general se prevé que el control interno se adecue a la naturaleza, actividades, riesgos y tamaño de la empresa en la medida necesaria para cumplir los requisitos exigidos en la legislación en materia de seguridad. En Francia, por ejemplo, en la normativa relativa a los terrenos de juego públicos, la persona responsable está obligada a mantener actualizado el plan de mantenimiento del terreno de juego y a llevar un registro de los trabajos realizados. Los documentos deben estar a la disposición de las autoridades cuando éstas los soliciten. En el Reino Unido, un reglamento general relativo a los terrenos de juego públicos impone a todos los prestadores de servicios la obligación de realizar una evaluación de riesgos. Las empresas con menos de cinco trabajadores están a sujetas a exigencias menos formales que los operadores de mayor tamaño. Noruega cuenta con un concepto parecido, que se denomina reglamento "de control interno".

34. En tercer lugar, una característica común, al menos en la legislación sectorial, es que los prestadores de servicios están obligados a informar a los consumidores sobre los riesgos graves asociados al servicio prestado o a solicitar información sobre las aptitudes y experiencia de los consumidores. Un ejemplo es la legislación regional austríaca sobre los guías de montaña, que estipula que el guía deberá informar y estar informado sobre los posibles factores de riesgo. En la legislación general finlandesa, la obligación se desprende de manera algo indirecta del apartado 4 de la Ley, donde se estipula que un servicio no se considerará seguro y, por lo tanto, estará prohibido si "...cualquier información falsa, engañosa o inadecuada con respecto al servicio puede producir lesiones, envenenamiento, enfermedades o cualquier otro riesgo para la salud". Por consiguiente, existe una obligación indirecta de ofrecer información adecuada y suficiente sobre los riesgos. Además, la autoridad de supervisión finlandesa puede exigir al operador que informe al consumidor sobre los riesgos particulares asociados a un servicio. En la práctica nunca se ha hecho uso de esta alternativa, pues las autoridades finlandesas competentes en materia de consumo han optado por informar directamente a los consumidores a través de los medios de comunicación, etc., en los casos concretos.

35. En cuarto lugar, las disposiciones relativas a las competencias de las autoridades públicas para supervisar el mercado y controlar a los prestadores de servicios constituyen una parte esencial de la legislación, tanto general como sectorial. Las competencias en materia de supervisión de los servicios prestados al consumidor se suelen ejercer en estrecha conexión con la supervisión de la seguridad de los productos y/o la seguridad en el trabajo, por parte de las autoridades competentes en materia de consumo o de seguridad en el trabajo. Finlandia, por ejemplo, ha confiado esta competencia a la Agencia de Consumo finlandesa, mientras que el Reino Unido ha confiado competencias a la Comisión de Salud y Seguridad (Health and Safety Commission) y a la Autoridad de Salud y Seguridad (Health and Safety Executive). Las competencias generales se delegan en gran parte a escala regional y local, y son subsidiarias de las competencias de las autoridades sectoriales. En el Reino Unido, la Autoridad de Salud y Seguridad procura acordar una delimitación de competencias basada en criterios de pericia, economía, eficiencia e idoneidad. Siguiendo este planteamiento, la seguridad contra incendios se deja en manos de las autoridades competentes en esta materia, la mayor parte de los temas relacionados con el transporte, en manos de las autoridades de transporte pertinentes, etc. Las autoridades competentes disponen de una amplia diversidad de medidas, basadas en los resultados de la supervisión y las inspecciones. Por ejemplo, en Francia y en Finlandia las autoridades competentes pueden ordenar al prestador de un servicio que adopte medidas para resolver el riesgo existente o prohibir la prestación del servicio de manera temporal o definitiva. En los casos graves, se contempla la posibilidad de imponer multas y la incoación de procedimientos penales. En algunos casos, las autoridades competentes también tienen la posibilidad de introducir requisitos previos a la autorización de determinados servicios que impliquen riesgos significativos. Los Estados miembros que carecen de una normativa o política generales se apoyan exclusivamente en las autoridades sectoriales para el control de los prestadores de servicios.

36. En quinto lugar, algunos sectores clave como los del transporte y los servicios de salud disponen de un elaborado sistema de notificación de accidentes e incidentes que tiene como finalidad informar a las autoridades públicas, limitar los perjuicios causados por servicios no seguros y realizar un seguimiento de los riesgos. Finlandia ha introducido exigencias generales de notificación para los prestadores de servicios en los casos en que se haya detectado un riesgo inadmisible y el prestador del servicio haya adoptado medidas.

37. Además de las medidas legislativas adoptadas en todos los Estados miembros, en algunos casos se han introducido medidas voluntarias o no reglamentarias, habitualmente bajo la forma de códigos prácticos de conducta, directrices, mejores prácticas y normas voluntarias. En general, con la excepción de Finlandia, dichas medidas se elaboran según va surgiendo la necesidad, si bien el sector de las actividades deportivas y recreativas es el sector meta principal. Los ejemplos incluyen normas aplicables a los servicios de alquiler de esquís en Francia, los conciertos de música pop y pistas deportivas en Irlanda, los centros ecuestres en Noruega y los cursos de inmersión en Suecia. En la mayoría de los casos, los prestadores de servicios elaboran los códigos prácticos de conducta en colaboración con las autoridades públicas y/o las organizaciones de consumidores. En Irlanda y el Reino Unido, algunos sectores con un potencial de riesgos significativo, como el sector de los servicios de salud y los instaladores de gas están cubiertos por medidas no reglamentarias, pero este enfoque se está reevaluando en estos momentos.

Finlandia cuenta con un enfoque más sistemático para la elaboración de directrices en aplicación de su normativa horizontal obligatoria. Las autoridades públicas elaboran directrices para los servicios más significativos en estrecha cooperación con los prestadores de servicios a partir de los resultados de la vigilancia del mercado, de las quejas recibidas, etc.

38. La descripción anterior permite concluir que los servicios prestados al consumidor con un potencial de riesgos significativo, como el transporte de pasajeros, los servicios de salud y los instaladores de gas y electricidad están ampliamente reglamentados y supervisados en todos los Estados miembros, de acuerdo con las prioridades y recursos locales, regionales y nacionales. El enfoque varía más en el caso de otros servicios prestados al consumidor, característicamente en el sector de las actividades deportivas y recreativas. Algunos países se han centrado en las iniciativas regionales, con combinaciones distintas de medidas reglamentarias y no reglamentarias, mientras que otros han incorporado disposiciones horizontales a su legislación como una "red de seguridad" y una base para responder a los nuevos riesgos que vayan apareciendo. Sin embargo, hasta el momento no existen pruebas de que las diferencias en los enfoques de los Estados miembros en materia de políticas y reglamentación comporten necesariamente diferencias significativas en el nivel de protección de los consumidores, aunque muchos consumidores parecen tener una falta de confianza en la seguridad de los productos y servicios de otros Estados miembros distintos del suyo [29]. La capacidad administrativa y los recursos dedicados a la supervisión del mercado y al seguimiento de los prestadores de servicios parecen tener una influencia más determinante sobre los niveles reales de seguridad. También existe un problema general de desconocimiento y falta de transparencia en lo que respecta a la normativa aplicable en otros Estados miembros. Tanto los consumidores como los prestadores de servicios destacaron la falta de información sobre las normas existentes y su aplicación en los distintos Estados miembros [30] como uno de los obstáculos para la constitución del mercado interior de servicios.

[29] Gallup Europe, "Study on consumers", enero de 2002 y encuesta del Eurobarómetro EB 57.2/175

[30] COM(2002)441 final, op. cit.

Situación objetiva de la seguridad de los servicios en la Comunidad

39. El trágico recorrido de aventura por los cañones de Interlaken, en Suiza, en julio de 1999, en el que diecinueve personas se ahogaron en un río con una fuerte crecida, el incendio en una discoteca de Gotemburgo, en Suecia, del 29 de octubre de 1998, en el que murieron noventa personas, y la tragedia del festival Roskilde Rock, en Dinamarca, del 29 de junio de 2000, en el que nueve personas murieron cuando estalló una crisis de pánico en un multitudinario concierto de rock, figuran entre los ejemplos bien documentados de casos recientes en los que se ha cuestionado la seguridad de los servicios. A ellos se podrían añadir varios accidentes en el ámbito del transporte de pasajeros. No obstante, resulta difícil obtener información y estadísticas más sistemáticas sobre la situación objetiva de la seguridad de los servicios en la Comunidad, excepto sobre el sector del transporte. Los datos sobre accidentes sobre accidentes recogidos a través del Sistema Europeo de Vigilancia de los Accidentes en el Hogar y en las Actividades de Ocio (EHLASS) y de proyectos en el marco del Programa relativo a la prevención de lesiones están disponibles en la base de datos "Sistema de Vigilancia de Lesiones" (Injury Surveillance System, ISS). No obstante, y otro tanto sucede con los datos de EUROSTAT, de las autoridades públicas nacionales, las organizaciones europeas de consumidores, las compañías de seguros europeas, las instituciones académicas y algunas organizaciones empresariales, éstos no pueden ofrecer en ningún caso datos que permitan una evaluación sistemática de la seguridad de los sectores de servicios más significativos.

40. Los datos del EHLASS disponibles en la base de datos ISS no identifican los accidentes ocasionados por los servicios prestados al consumidor como una categoría separada. La descripción limitada de la causa del accidente que ofrecen no permite identificar su causa exacta. Una parte significativa de los 26 millones de accidentes notificados en 1998, excluido el transporte por carretera y la seguridad en el trabajo, son accidentes domésticos. Muchos de los restantes ocurrieron cuando las personas desarrollaban actividades por propia iniciativa. Finalmente, muchos están relacionados con productos de consumo. No se dispone de ningún medio para poder estimar la proporción de accidentes relacionados con los servicios prestados al consumidor, aunque cabe esperar que ésta sea significativa.

41. A escala nacional, el Reino Unido dispone de uno de los sistemas más avanzados de la Unión Europea para la recopilación de datos sobre accidentes, a través de la Autoridad de Salud y Seguridad [31]. Sin embargo, las estadísticas no distinguen entre los accidentes ocurridos a los consumidores y los ocurridos a circunstantes. Del total 19.591 lesiones no mortales registradas en 2000/2001 en el sector de servicios, un número significativo deben de haber sido lesiones a circunstantes. Asimismo, un cierto número de estos accidentes podrían haber ocurrido cuando el consumidor desarrollaba una actividad por propia iniciativa y no en calidad de receptor de un servicio prestado por un tercero o en casos en los que la causa de las lesiones fue un producto y no el servicio mismo. Por consiguiente, esos datos no pueden servir de base para una extrapolación a escala europea.

[31] Health and safety statistics 2000/01, Health and Safety Commission

42. Las estadísticas del Reino Unido también contienen información sobre accidentes mortales. En 2000/2001, el número total de muertes entre los miembros del público, circunstantes y consumidores causadas por las actividades laborales en el Reino Unido fue de 445. No obstante, un 333 estuvieron relacionadas con el transporte, entre ellas 298 muertes naturales y suicidios ocurridos en los sistemas de transporte, sobre todo en los ferrocarriles. De las 112 muertes restantes, 92 correspondieron al «sector de servicios» [32] Este grupo incluye las categorías de «hoteles y restaurantes», «educación», «salud y trabajo social » (42 víctimas mortales) y «otras actividades de prestación de servicios comunitarios, sociales y personales» (26 víctimas mortales). Es difícil estimar la proporción de los "consumidores" entre las mismas y resulta imposible analizar la proporción de lesiones causadas por productos de consumo. Además, es probable que varios de los accidentes mortales fuesen causados por personas que actuaban por iniciativa propia o en circunstancias en las que la conexión con el servicio es remota.

[32] ibid, p. 47

43. Por lo que respecta a las estadísticas sectoriales específicas, en el sector del transporte [33], en 1999, la tasa de víctimas mortales por millardo de pasajeros por kilómetro (pkm) fue de 0,3 en el caso de los autobuses, comparada con 6,7 en el caso de los automóviles, que en la mayoría de los casos no están relacionados con la prestación de servicios, excepto los taxis, etc. El número total de muertes en accidentes de carretera fue de 42.122, de los cuales 24.599 relacionados con automóviles. El número total de muertes de pasajeros ferroviarios fue de 16 en 1998, mientras que las muertes de pasajeros de avión en el territorio de la Unión Europea sumaron 52 en 1999, con una tasa de víctimas mortales por millardo de pkm de 0,7 y 0,1, respectivamente. En 1999, se perdieron 74 vidas humanas en los buques de pasajeros en todo el mundo. Algunos de estos datos varían de manera significativa de un año a otro, como resultado de grandes accidentes concretos. En 1999, el número de accidentes de tráfico de carretera con lesiones personales fue de 1.300 millones. Nuevamente, es preciso señalar que una parte significativa no estuvieron relacionados con un servicio, sino con personas que conducían su propio coche. En conclusión, las estadísticas del sector del transporte están bien perfeccionadas y son suficientemente detalladas para poder indicar las tasas de riesgo y permitir adoptar decisiones en el contexto de la Política Común de Transportes.

[33] EU energy and transport in figures 2001, Directorate-General for Energy and Transport in co-operation with Eurostat

44. No se dispone de estadísticas europeas agregadas para el sector de la salud, pero la base de datos ISS incluye una entrada dedicada a las lesiones accidentales no mortales en el apartado "instituciones médicas, sociomédicas y de salud". Ésta indica que anualmente se registran unos 100.000 accidentes en la UE. Son pocos aquéllos en los que es probable que exista una vinculación con productos de consumo, que hayan intervenido circunstantes o que estén asociados a personas que actuaban por iniciativa propia. Sin embargo, las estadísticas no son suficientemente detalladas para poder determinar el nivel de riesgo en términos de accidentes por paciente y hora, por ejemplo. Además de los datos del ISS/EHLASS, varios países mantienen un registro de todos los incidentes ocurridos en las instituciones sanitarias, en cumplimiento de obligaciones legales nacionales, de manera que en este ámbito se dispone de un fundamento estadístico sólido.

45. Análogamente, tampoco se dispone de información agregada específica a escala comunitaria o nacional para el sector de actividades deportivas y recreativas. Las entradas de la base de datos ISS incluyen los accidentes en los ámbitos "deportivo", "recreativo" y "natural". Indican un total de seis millones de accidentes anuales, una parte significativa de los cuales es preciso suponer que ocurren al margen de una situación de "servicio", o sea, en casos en los que el propio consumidor ha iniciado la actividad. No existe ningún medio sencillo que permita distinguir claramente entre las situaciones en las que la causa principal del accidente es el servicio y aquéllas en las que el causante es el propio consumidor. Normalmente, en las causas de los accidentes interviene una combinación de factores. Por ejemplo, un accidente ocurrido a un niño en una feria de atracciones podría haber estado causado en parte por falta de vigilancia paterna, por defectos del equipo y por una falta de formación del personal.

46. Los accidentes relacionados con algunos servicios deportivos o recreativos específicos con especiales riesgos se han investigado a escala nacional en el contexto de estudios o iniciativas ad hoc. En 1999, las autoridades francesas [34] realizaron una evaluación de los riesgos y accidentes en los centros ecuestres. Señalaron que no había "sido posible obtener datos precisos y exhaustivos sobre los accidentes", pero pudieron estimar, a partir de las estadísticas de las salas de urgencias y los datos de organizaciones de voluntarios y compañías de seguros, que cada año ocurren en Francia entre 500 y 2.000 accidentes de equitación con lesiones no mortales [35]. Más de la mitad de éstos ocurrieron en centros ecuestres, mientras que el resto estuvieron relacionados con la práctica de la equitación en medios naturales, donde el elemento de servicio es menos evidente. Cada año se registraron al menos uno o dos accidentes. No se estimó ninguna tasa de riesgo en términos del riesgo de accidentes por hora de montar a caballo. Los datos de los Países Bajos, Austria y los Estados Unidos parecen indicar que en la Unión Europea se producen hasta 100.000 accidentes anuales. Por lo tanto, no parece posible extrapolar los datos franceses al ámbito comunitario con una cierta precisión.

[34] Commission de la sécurité des consommateurs (CEC); opinión fechada el 11 de abril de 2001

[35] ibid, p. 3-6

47. Los accidentes y muertes en las zonas de esquí están bien documentados en Austria, Suecia, Francia y otros países. En Austria [36] se registran un promedio de 90.000 lesiones y 30 víctimas mortales cada temporada. En Francia se registraron 45.000 lesiones y 41 víctimas mortales en las pistas durante la temporada de esquí comprendida entre el 1 de diciembre de 2000 y el 31 de mayo de 2001 [37]. También en este caso no es posible establecer firmemente la conexión con la prestación de un servicio a los consumidores debido a la falta de información exacta. Aunque los centros de esquí, con sus remontes, pistas señalizadas, etc., se deben considerar como servicios, los accidentes los provocan a menudo los propios esquiadores cuando sobrevaloran sus aptitudes y no la falta de advertencias, señales, etc. No se ha obtenido ninguna tasa de riesgos, en términos del riesgo de accidente por hora de práctica del esquí, a partir de las estadísticas.

[36] Presentación del Dr. Rupert Kisser, Austrian Alpine Forum, 15 de abril de 1999 y en el Montreal Safety Seminar, mayo de 2002

[37] Campagne nationale de prévention des accidents de ski et de snowboard, 2001-2002

48. Ha habido intentos de analizar los accidentes en los "nuevos" deportes de aventura de alto riesgo, como la inmersión, la escalada, el "puenting" (bungee-jumping), el vuelo con ala delta, el piragüismo y descenso de aguas rápidas en balsa. Aunque el número de accidentes mortales e incidentes no mortales es bastante reducido en términos absolutos, un estudio británico realizado por la Universidad de Lancaster [38] constató que el riesgo de un accidente mortal durante la práctica de la escalada, el piragüismo y el vuelo con ala delta era muy superior al riesgo de sufrir un accidente mortal de tráfico. El nivel de riesgo parece depender sobre todo de la conducta de las personas que practican dichas actividades por su cuenta, no necesariamente en el contexto de un servicio. Las estadísticas nacionales indican que la mayor parte de los accidentes durante la inmersión ocurren en el contexto de la práctica privada. No se ha estimado ninguna tasa global de riesgo de los cursos de inmersión.

[38] Citado por el Sr. van Woudenberg en la 3ª Convención europea sobre fomento de la seguridad y prevención de lesiones, Viena, 15-16 de marzo de 2001

49. En los Países Bajos existen estadísticas de los accidentes ocurridos en piscinas y toboganes acuáticos [39]. Entre 1987 y 1996 se produjeron unos 9000 accidentes anuales en piscinas, incluidos los toboganes. Unas siete personas mueren ahogadas cada año. El número global de accidentes se redujo a 7.100 en 1998, mientras que el número de accidentes ocurridos en los toboganes se mantuvo estable en torno a los mil anuales. No se ha determinado ninguna tasa de riesgo.

[39] Consumer Safety Institute, CISE, N° 4, diciembre de 1999

50. Entre otros ejemplos de datos estadísticos ad hoc, figuran las estadísticas de las autoridades belgas y danesas sobre los accidentes y accidentes mortales ocurridos en terrenos de juegos y parques de atracciones, la información de las autoridades irlandesas sobre accidentes relacionados con las instalaciones de gas, las estadísticas de las autoridades británicas sobre la seguridad de los hoteles contra los riesgos de incendio, y las estadísticas francesas y suecas sobre accidentes en los centros de bronceado. Igual que en el caso de las demás fuentes citadas, estos datos no son directamente aplicables para la evaluación de los riesgos en el contexto de los servicios prestados al consumidor.

51. Las investigaciones y consultas llevadas a cabo por la Comisión y también el resultado de un estudio reciente [40] parecen indicar que la percepción de un mayor riesgo en el sector de servicios para los ciudadanos de otros países comparados con los del país es en gran parte infundada.

[40] Planistat in association with Consumer Risk Limited and Middlesex University, Study of the needs and scope for Community action in the field of services safety and liability, diciembre de 2000

52. De lo anterior se desprende que existe poca información objetiva sistemática sobre la seguridad de los servicios, salvo en los casos del transporte y de los servicios de salud. Las estructuras de notificación existentes son deficientes y ha habido pocos intentos de racionalizar las estadísticas sobre los riesgos relacionados con los servicios prestados al consumidor y utilizarlas en la elaboración de las políticas nacionales. Los problemas estructurales de los regímenes de recopilación de datos existentes impiden mejorar de manera significativa la situación. Por ejemplo, resulta difícil definir la frontera exacta entre los riesgos y accidentes relacionados con los productos y los relacionados con los servicios. Además, muchos de los incidentes registrados no distinguen entre las situaciones en las que el consumidor actúa por iniciativa propia y aquellas en las que interviene el prestador de un servicio. Finalmente, muchas estadísticas sobre accidentes no distinguen entre los consumidores y otros miembros del público en general. Todos estos problemas hacen imposible interpretar con alguna certeza los datos existentes. Por consiguiente, no es posible evaluar los riesgos asociados a los diversos servicios, comparar los niveles de riesgo en diferentes países, realizar un seguimiento del riesgo a lo largo del tiempo o identificar de manera documentada posibles insuficiencias y lagunas en los sistemas de prevención y gestión de riesgos establecidos en los Estados miembros. Asimismo, cualquier evaluación de riesgos debería incluir también una caracterización cualitativa y cuantitativa de la probabilidad, frecuencia y gravedad de los efectos conocidos para la salud y la seguridad. Además, en este caso también faltan datos sobre la frecuencia de uso de los servicios o el número de consumidores. Los pocos datos disponibles sólo pueden ofrecer, por consiguiente, una idea muy general e imprecisa del nivel de riesgo.

Posibles opciones en materia de acción comunitaria

53. A partir de una identificación preliminar de las lagunas e insuficiencias de la situación existente, se identificaron varias posibles opciones de acción comunitaria en relación con la seguridad de los servicios. Éstas se presentaron a las partes interesadas y a las autoridades públicas para su consulta. Las partes interesadas manifestaron un gran interés por el tema de la seguridad de los servicios y aportaron comentarios detallados, que se resumen a continuación.

54. A la vista de la laguna existente en materia de conocimiento de la situación, una opción evidente era una acción comunitaria encaminada a recopilar datos sobre los accidentes y lesiones relacionados con los servicios. Además, dicha acción estaría en plena consonancia con la estrategia de la Comisión en materia de política de los consumidores [41], que destaca la necesidad de que la política de los consumidores cuente con el respaldo de la información y los datos pertinentes que permitan adecuar las políticas y establecer prioridades de la manera más adecuada posible. La consulta reveló un amplio apoyo a favor de una acción encaminada a mejorar la base de conocimientos, siempre que la relación entre los costes y los resultados sea adecuada y se puedan resolver los problemas metodológicos. Las partes interesadas opinaron que dicha acción se debería concentrar en un número limitado de sectores prioritarios y debería apoyarse en las experiencias e instrumentos existentes para la recopilación de datos. En particular, sería necesario asegurar la coordinación con el nuevo Programa de Salud Pública que incorporará las experiencias y la información reunidas en el marco del Sistema Europeo de Vigilancia de los Accidentes en el Hogar y en las Actividades de Ocio (EHLASS) y del Programa relativo a la prevención de lesiones.

[41] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, y al Comité de las Regiones sobre la Estrategia en materia de política de los consumidores, COM(2002) 208 final; DO C 137, 08.06.2002, p. 137

55. Una segunda opción estaba relacionada con el desarrollo y fomento de medidas no reglamentarias, como mejores prácticas para los prestadores de servicios o ciertas categorías profesionales y normas europeas voluntarias, que contribuyan a mejorar la seguridad de los servicios para los consumidores mediante una información más adecuada sobre los niveles de seguridad que pueden éstos esperar y a mejorar las prácticas de los prestadores de servicios. Las investigaciones realizadas han demostrado que en el ámbito de los servicios ya existen medidas de este tipo que no están bien coordinadas. La consulta reveló un amplio apoyo a favor del desarrollo y fomento de medidas no reglamentarias, bien como instrumento de autorregulación autónomo, bien como un complemento flexible de un marco legalmente vinculante. Sin embargo, existe alguna preocupación, en particular por parte de los consumidores, por la carencia de poderes de coerción en relación con este tipo de normas "blandas" y la ausencia de sanciones en caso de incumplimiento.

56. Una tercera opción estaba relacionada con el establecimiento de un régimen de certificación a escala de la Unión Europea de los sistemas seguros de gestión, que requeriría la definición de unos criterios comunes cuyo cumplimiento podría acreditar un organismo de certificación acreditado. La consulta reveló un cierto apoyo a favor de un régimen de certificación de este tipo. Se destacó que éste se debería apoyar en las normas nacionales o internacionales existentes en lugar de introducir nuevos criterios. Sin embargo, la impresión general era que éste tendría un atractivo limitado para las empresas, pues el uso de los aspectos relativos a la seguridad como instrumento competitivo parece más difícil que en el caso de las consideraciones medioambientales.

57. El proceso de consulta también incluyó otras posibles medidas de armonización de más amplio alcance, en particular la introducción de requisitos legalmente obligatorios en materia de seguridad para los prestadores de servicios, así como la implantación de actividades de supervisión y vigilancia del mercado obligatorias que deberían desarrollar las autoridades públicas. La mejora exacta de los requisitos legalmente vinculantes en materia de seguridad dependería en gran parte de la existencia de unas normas europeas o de otras exigencias comunes más precisas en materia de seguridad para determinados servicios concretos.

La consulta reveló una clara divergencia de opiniones en relación con dichos requisitos. Los consumidores preferían este tipo de medida legalmente vinculantes, ya que ofrece seguridad jurídica al establecer el marco genérico de la acción preventiva. No obstante, las asociaciones de consumidores destacaron un problema general de aplicación efectiva de las disposiciones legalmente vinculantes en materia de seguridad y la necesidad de sanciones adecuadas en los casos de incumplimiento de las exigencias legales. Los empresarios expresaron dudas con respecto al valor añadido de una medida de este tipo. Los Estados miembros expusieron diferentes observaciones previas, pero la mayoría no veía necesario o posible adoptar medidas de este tipo en este momento. Sólo unas pocas partes consultadas adoptaron una posición con respecto a la implantación de actividades de vigilancia del mercado. Algunos manifestaron interés por el intercambio de buenas prácticas. La mayoría consideraban esta acción como un problema de recursos a escala nacional y local, y no como un tema legislativo.

Desde un punto de vista jurídico, las medidas de armonización se deberían basar en el artículo 95 del Tratado, que ofrece un fundamento jurídico para las medidas de armonización relacionadas con el establecimiento del mercado interior. Conforme a la jurisprudencia pertinente, el uso de este artículo requeriría una evaluación de los obstáculos reales o potenciales para el comercio y distorsiones de la competencia que motivaron la acción comunitaria. Esto exigiría, a su vez, disponer de información sobre la demanda y oferta transfronterizas de los servicios prestados al consumidor más pertinentes y sobre el impacto potencial de la legislación propuesta, tanto en lo que respecta a los niveles de seguridad como en cuanto a los requisitos armonizados en materia de seguridad. No obstante, actualmente no existen pruebas de distorsiones de la competencia u obstáculos para el comercio a causa de las distintas normativas nacionales. Además, en este momento tampoco se dispone de datos que justifiquen la adopción de medidas de armonización relativas a la seguridad de los servicios conforme a los principios generales del Derecho comunitario, en particular los de subsidiariedad y proporcionalidad. Por consiguiente, en este momento resulta imposible extraer conclusiones en cuanto a la necesidad de una acción legislativa encaminada a armonizar los requisitos en materia de seguridad que se aplican a escala nacional en sectores de servicios específicos.

Sectores prioritarios

58. Aunque los servicios de transporte y de salud quedan excluidos del presente informe, al igual que los servicios que presentan un riesgo limitado o ningún riesgo para el consumidor, un número significativo de diferentes tipos de servicios prestados al consumidor son pertinentes. Al diseñar la política comunitaria será esencial concentrarse en algunos servicios prioritarios prestados al consumidor con objeto de adquirir experiencia y garantizar que la acción tenga un objetivo bien definido. Idealmente, la atención se debería centrar en los servicios con un riesgo significativo documentado para los consumidores y con una dimensión transfronteriza significativa. No obstante, la laguna en los conocimientos, tanto desde el punto de vista de la evaluación de los riesgos como en lo que respecta al impacto transfronterizo, impide establecer un orden de prioridad basado en indicios sólidos. Por lo tanto, en esta fase, en vez de un enfoque cuantitativo, se emplearon criterios más cualitativos para identificar provisionalmente los sectores y servicios prioritarios. Dichos criterios incluían, por ejemplo, el tipo y gravedad del riesgo potencial, la dimensión transfronteriza y la relevancia para consumidores con necesidades especiales. También se tuvieron en cuenta las prioridades de los Estados miembros y las partes interesadas.

59. Sobre la base de estos criterios, se pudieron identificar como sectores prioritarios los servicios relacionados con el turismo, especialmente los relativos al hospedaje masivo, en particular en hoteles, campings y campings para caravanas, y los servicios deportivos y recreativos, en particular terrenos de juego, ferias y parques de atracciones, piscinas y otros servicios de deportes acuáticos, escuelas de equitación, esquí y "nuevos" deportes de aventura como el "puenting" (bungee jumping) y el descenso de aguas bravas en balsa. Ambos sectores y los servicios relacionados con los mismos implican riesgos de accidentes mortales y lesiones graves, incluyen una clara dimensión transfronteriza, a menudo afectan a menores y a veces también a personas ancianas, se prestan en toda la Comunidad, y los Estados miembros, las organizaciones de consumidores y los prestadores de servicios los consideran prioritarios. Hay que señalar que ambos sectores a menudo están interrelacionados, pues el turismo incluye cada vez más actividades deportivas y recreativas organizadas.

3. Conclusiones relativas a las políticas que se pueden extraer de la situación normativa y objetiva de la seguridad de los servicios en la UE

Conclusiones que se pueden extraer de la situación normativa

60. Actualmente no existe ninguna normativa específica de ámbito comunitario que se ocupe de la seguridad de los servicios, excepto las medidas comunitarias que regulan directamente la seguridad de los diversos modos de transporte como parte de la Política Común de Transporte, consagrada en el artículo 71 del Tratado. Sin embargo, la legislación comunitaria en otros ámbitos de actuación puede tener efectos secundarios positivos para la seguridad de los servicios. Las medidas relativas al reconocimiento mutuo de determinados títulos profesionales, encaminadas a facilitar la prestación de servicios profesionales en toda la Comunidad, o las relativas a la calidad de las aguas de baño adoptadas en el marco de la política comunitaria en materia de medio ambiente, que contribuyen a la seguridad del turismo, son buenos ejemplos de ello. Además, la legislación comunitaria por la que se armonizan las normas técnicas aplicables a determinados productos y equipos profesionales es muy significativa para la seguridad de los servicios en los que se emplean dichos productos. En el caso concreto de la seguridad de los hoteles contra el riesgo de incendio, en 1986 se adoptó la Recomendación 86/666/CEE del Consejo sobre el nivel mínimo de seguridad de los hoteles contra los riesgos de incendio en la Comunidad. La seguridad de los servicios continuará beneficiándose indirectamente de las disposiciones adoptadas en otros ámbitos de las políticas comunes.

61. Todos los Estados miembros tienen establecidas medidas legales, administrativas y técnicas en el ámbito de la seguridad de los servicios. Los enfoques son distintos y abarcan una gran diversidad de medidas, sin que prevalezca ningún modelo en particular. Las asociaciones de consumidores han llamado la atención sobre un problema general de aplicación de las disposiciones relativas a la seguridad de los consumidores y una ausencia de sanciones adecuadas en los casos de incumplimiento de las exigencias legales por parte de los prestadores de servicios. No obstante, debido a la diversidad de sectores implicados y a las diferencias entre los enfoques nacionales, en este momento no es posible identificar lagunas específicas en los sistemas normativos, de control y de disciplina. Resulta igualmente imposible determinar si el actual nivel de protección existente en los distintos Estados miembros difiere de un modo significativo. Las asociaciones de consumidores y los prestadores de servicios han destacado la falta de información sobre las normas existentes y su aplicación en los diferentes Estados miembros como un obstáculo para la consolidación de la confianza del consumidor en el mercado interior de servicios. Sin embargo, hasta el momento no ha sido posible identificar barreras para el comercio ni distorsiones derivadas de los diferentes requisitos exigidos en los Estados miembros. Esto haría difícil justificar en este momento una acción comunitaria sustantiva con el objetivo de armonizar las normas de seguridad de los Estados miembros relativas a los servicios.

Conclusiones que se pueden extraer de la situación objetiva

62. El análisis de la situación objetiva ha revelado que existe poca información sistemática sobre la seguridad de los servicios. Esto se puede explicar en parte por las estructuras de notificación inadecuadas y por la baja prioridad que se otorga al uso de las estadísticas sobre accidentes e incidentes como base para la elaboración de políticas en el ámbito de la seguridad de los servicios.

Por consiguiente, se ha identificado como una prioridad clara de acción comunitaria mejorar la base de conocimientos sobre la seguridad de los servicios. La propia consulta confirmó que existe un amplio apoyo a favor, siempre que la relación entre costes y resultados sea adecuada y se puedan superar los retos metodológicos. Concentrarse en un número limitado de sectores o servicios prioritarios, en particular los servicios relacionados con el turismo y los servicios deportivos y recreativos, y apoyarse en las experiencias e instrumentos de recopilación de datos existentes puede ayudar a cumplir dichas condiciones.

63. Mejorar la base de conocimientos es en sí mismo un objetivo sustancial, ya que requiere que todos los Estados miembros adopten un enfoque más sistemático en relación con el seguimiento de la seguridad de los servicios en los sectores más importantes. La recopilación y evaluación de los datos pertinentes incluye aspectos metodológicos y organizativos que se deberán examinar atentamente para identificar soluciones prácticas y con una buena relación entre la eficiencia y los costes. Es evidente que es un ámbito en el que una actuación a escala comunitaria podría reportar beneficios apreciables, siempre que se desarrolle un enfoque adecuado. Al definir dicho enfoque se deberán tener debidamente en cuenta las dificultades de las pequeñas y medianas empresas para asumir cargas administrativas o costes adicionales. Esto es particularmente pertinente en el caso de las empresas turísticas individuales, un 95% de las cuales son pequeñas empresas o microempresas.

64. Por consiguiente, la acción comunitaria en relación con la seguridad de los servicios prestados al consumidor debería concentrarse, en este momento, en (a) mejorar los conocimientos sobre los riesgos y los datos sobre accidentes disponibles y (b) realizar un seguimiento sistemático de las políticas y medidas de los Estados miembros.

65. Hasta la fecha, la experiencia indica que la tarea de recopilación de datos y de seguimiento no se realizará de manera sistemática y uniforme en toda la Unión Europea a menos que exista un marco formal para su desarrollo. La ampliación de la Unión sólo puede confirmar esta necesidad.

Objetivos y contenido del marco legislativo propuesto

66. A la vista de lo anterior, se propone la introducción de un marco legislativo que establezca procedimientos destinados a garantizar una recopilación y evaluación sistemáticas y coherentes de datos e información sobre accidentes y lesiones relacionados con los servicios. Los objetivos de las políticas que establecería dicho marco legislativo determinarían el tipo de información que se esperaría obtener del sistema de recopilación de datos. Atendiendo a la relación entre costes y resultados, sería apropiado concentrarse en los sectores prioritarios y servicios afines identificados en el presente informe, esto es, los servicios relacionados con el turismo y los servicios deportivos y recreativos.

67. Dada la amplia diversidad de medidas que aplican actualmente los Estados miembros para mejorar la seguridad de los servicios, para éstos sería mutuamente beneficioso estar mejor informados sobre la legislación y políticas pertinentes en materia de seguridad de los servicios. Por consiguiente, el marco legislativo también establecería procedimientos de cooperación administrativa entre las autoridades de los Estados miembros con vistas al intercambio sistemático de información sobre la evolución de las políticas y normativas y sobre los resultados conseguidos. Esto sería importante para identificar las lagunas específicas en los sistemas reglamentarios, de control y de disciplina. Esto es particularmente pertinente, toda vez que los consumidores y los prestadores de servicios destacaron la falta de información sobre las normas existentes y su aplicación en los diferentes Estados miembros como uno de los obstáculos para la creación del mercado interior de servicios. Es evidente que los procedimientos de intercambio de información se deberían diseñar de manera que se evite cualquier solapamiento con la legislación comunitaria pertinente existente o en preparación por la que se establecen procedimientos de información en el ámbito de las normas técnicas y las reglamentaciones relativas a los servicios.

68. El marco también podría prever procedimientos con vistas al establecimiento y aplicación de normas europeas. Una base de conocimientos más adecuada sobre la seguridad de los servicios permitiría identificar, en efecto, sectores y riesgos específicos en los que pueden ser necesarias normas comunitarias que apoyen las políticas y medidas nacionales en materia de seguridad de los servicios prestados al consumidor.

69. El contenido preciso del marco legislativo se diseñará a la luz de atentos análisis de la relación costes-beneficios, proyectos piloto, encuestas y ulteriores trabajos que se deberán desarrollar en estrecha cooperación con los Estados miembros. El objetivo será definir el ámbito y los métodos óptimos para el seguimiento y la compilación de datos, con el fin de garantizar un valor añadido para la Comunidad con una relación adecuada entre costes y resultados. Es evidente que al diseñar el marco legislativo también se deberá prestar la debida atención a las iniciativas legislativas previstas en el contexto del mercado interior de servicios.

70. A más largo plazo, la Comisión estará en una posición más adecuada para juzgar la posible necesidad de una normativa comunitaria de más amplio alcance a la luz de los datos disponibles como resultado de la aplicación del marco legislativo. Estas iniciativas legislativas a más largo plazo requerirán un análisis del fundamento jurídico apropiado y del impacto económico. El recurso al fundamento del artículo 95 del Tratado requerirá, en particular, una evaluación de las barreras reales y potenciales para el comercio y las distorsiones de la competencia como resultado de la reglamentación nacional divergente que regula la seguridad de los servicios. Las posibles medidas comunitarias de armonización relativas a la seguridad de los servicios deberán estar en consonancia con las iniciativas desarrolladas en el marco de la estrategia para el mercado interior de servicios.

71. Mientras tanto, la Comisión también proseguirá su evaluación de los sistemas de responsabilidad de los Estados miembros. El resultado de esta evaluación contribuirá a la identificación de posibles lagunas en los sistemas de responsabilidad nacionales. Esto debería permitir determinar si sería útil y estaría justificada una nueva iniciativa comunitaria en este ámbito.