COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO LA CONTRIBUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS AL CRECIMIENTO Y AL EMPLEO : MAYOR CALIDAD Y SOSTENIBILIDAD

INDICE

Resumen y conclusiones principales iii

1. Introducción

2. ¿Cómo afectan las finanzas públicas al crecimiento y al empleo -

2.1. Descripción de las finanzas públicas de la Unión a comienzos del siglo XXI

2.2. Influencia de las finanzas públicas en el crecimiento y el empleo

3. Mantenimiento de finanzas públicas saneadas en la tercera fase de la UEM

3.1. Aparición de nuevos desafíos presupuestarios

3.2. Medidas que deben tomarse y respuesta de los Estados miembros

4. Hacia regímenes fiscales y de prestaciones sociales más favorables al empleo

4.1 La estructura de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales en la Unión

4.2 Medidas que deben adoptarse y respuesta de los Estados miembros

5. Finanzas públicas para la economía del conocimiento

5.1 Comparación de las estructuras de gasto público

5.2 Capital físico (infraestructura)

5.3 Inversión en capital humano

5.4 I+D e innovación

6. Sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo

6.1 Descripción de las implicaciones presupuestarias del envejecimiento demográfico

6.2 El camino a seguir y la respuesta de los Estados miembros

Anexo A: Reformas de los sistemas fiscales

Anexo B: Reformas de los sistemas de prestaciones sociales

Anexo C: Reformas de los sistemas sanitarios

Anexo D: Reforma de los sistemas públicos de pensiones 95

Resumen y conclusiones principales

Antecedentes

El Consejo Europeo de Lisboa celebrado del 23 al 24 de marzo de 2000 solicitó al Consejo y a la Comisión que presentaran un informe en que se evaluara la contribución de las finanzas públicas al crecimiento y al empleo y se determinase, a partir de datos e indicadores comparables, si se estaban adoptando medidas adecuadas a fin de:

* aliviar la presión fiscal sobre el trabajo, de manera especial sobre el trabajo poco cualificado y poco retribuido, mejorar los incentivos al empleo y la formación a través de los sistemas fiscales y de prestaciones sociales

* reorientar el gasto público hacia una mayor importancia relativa del gasto en acumulación de capital --tanto físico como humano-- y apoyar la investigación y desarrollo, la innovación y las tecnologías de la información;

* garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, mediante un estudio de los diferentes aspectos que engloba, incluidas las repercusiones del envejecimiento demográfico, a la vista del informe que preparará el Grupo de Alto Nivel sobre Protección Social.

El presente informe de la Comisión y del Consejo contribuirá a garantizar que las diversas medidas determinadas por el Consejo Europeo de Lisboa atiendan plenamente a sus consecuencias para las finanzas públicas.

El Consejo ECOFIN, en su reunión del 7 de noviembre de 2000, examinó un informe provisional [1] que consideró una buena base para el informe de la Comisión y del Consejo que deberá presentarse al Consejo Europeo de Estocolmo.

[1] ECFIN 586-00-EN.rev1

De qué modo las finanzas públicas afectan al crecimiento y al empleo

El gasto público y los impuestos representan entre el 40% y 50% del PIB de los Estados miembros. La evaluación del impacto de las finanzas públicas en el crecimiento y el empleo no es tarea sencilla. Los Gobiernos persiguen numerosos objetivos (mejora de la asignación de recursos, redistribución, estabilización) por medio de diversos instrumentos (reglamentación, gasto, impuestos), lo que trae consigo de forma inevitable que los efectos de las finanzas públicas en la economía real sean múltiples y complejos. No obstante, existe un acuerdo generalizado en torno a los tres principales canales a través de los cuales las finanzas públicas pueden potenciar el crecimiento y el empleo:

* la acumulación de factores de producción. Los Gobiernos contribuyen directamente al crecimiento y al empleo al potenciar la acumulación de los factores productivos. La inversión en capital físico (infraestructuras), humano (educación y formación) y conocimiento (I+D e innovación), así como, en menor medida, el gasto social, afectan al producto potencial y al crecimiento a largo plazo. Sin embargo, una mayor inversión pública financiada a través de una subida de impuestos distorsionadores, o que suponga un aumento del déficit y, por tanto, de la deuda pública, puede ahuyentar a la inversión privada.

* ofrecer los incentivos adecuados a través de los regímenes fiscales y de pensiones. Al influir en las decisiones de los particulares y las empresas en materia de trabajo, ahorro e inversión, los regímenes fiscales y de prestaciones sociales afectan al funcionamiento de la economía real. Los regímenes de seguridad social desempeñan un papel importante en la corrección de fallos del mercado y garantizan la cohesión social; a través de estos canales, contribuyen al crecimiento y al empleo. Una protección social eficaz puede considerarse un factor "de producción". Sin embargo, debe garantizarse que los regímenes fiscales y de prestaciones sociales favorezcan mayores niveles de participación y empleo.

* propiciar un clima macroeconómico estable. Unas finanzas públicas saneadas contribuyen a la estabilidad macroeconómica y apoyan a la política monetaria en el mantenimiento de precios estables a tipos de interés bajos. Ambos efectos contribuyen a la inversión privada y el ahorro. Unas finanzas públicas saneadas, que reduzcan la deuda pública y, por tanto, la carga de intereses, ofrecerán posibilidades de reducir los impuestos distorsionadores y/o de aumentar el gasto público productivo. Por último, unas finanzas públicas saneadas también mejorarán el crecimiento y el empleo a largo plazo al ayudar a los países a hacer frente a las fuertes presiones por aumentar el gasto público, sobre todo en pensiones y atención sanitaria debido al envejecimiento demográfico.

El desafío de mantener unas finanzas públicas saneadas en la UEM

La evolución presupuestaria reciente indica que la Unión va por buen camino. El objetivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de un presupuesto "cerca del equilibrio o en superávit" está al alcance de la mano, y la deuda pública va en constante descenso. Al mismo tiempo, se están introduciendo reformas para reducir la presión fiscal desde unos niveles históricamente altos. Se trata de un logro considerable, teniendo en cuenta que hace tan sólo siete años el déficit en el conjunto de la Unión era de un 6% del PIB.

Sin embargo, el panorama no es del todo favorable. En primer lugar, existen indicios de un relajamiento procíclico del presupuesto en un momento en que la brecha de producción está pasando a ser positiva en la mayoría de los Estados miembros. El hecho de que en el conjunto de la Unión se prevea aún un déficit estructural en 2001 hace pensar que en algunos Estados miembros se ha producido una relajación del ajuste presupuestario, comparado con el esfuerzo "real" de ajuste que implicaban sus programas de estabilidad y convergencia. Un mayor esfuerzo en la consolidación presupuestaria puede ser necesario si los Estados miembros desean cumplir el compromiso de alcanzar el objetivo del PEC con arreglo al calendario establecido.

Con el objetivo del PEC al alcance de la mano y un entorno económico favorable, las nuevas prioridades presupuestarias pasan a ocupar el primer plano. En el informe se estudia, conforme a una serie de criterios, si las recientes reformas fiscales pueden lograr una reducción sostenible de la presión fiscal, manteniendo al mismo tiempo el compromiso de disciplina fiscal. Si bien los recortes fiscales son adecuados en la mayoría de los países de la Unión, parece existir la necesidad de reducir el gasto público simultáneamente a fin de evitar el deterioro de los saldos presupuestarios estructurales. Además, los efectos de ciertas reducciones fiscales en el empleo y el crecimiento podrían intensificarse mediante su integración en un paquete completo que incluyera medidas a fin de reducir los impuestos distorsionadores, junto con las reformas adecuadas de los regímenes de prestaciones sociales. La Comisión invita a los Estados miembros a estudiar los méritos de los criterios para evaluar las reducciones de impuestos y las posibilidades de su aplicación dentro del proceso de vigilancia presupuestaria de la Unión.

Hacia regímenes fiscales y de prestaciones sociales más favorables al empleo

Las reformas fiscales de los últimos años se han centrado en la necesidad de reducir la presión sobre el trabajo, que aumentó en un tercio en los últimos 30 años. En conjunto, se han hecho progresos hacia la creación de sistemas impositivos más favorables al empleo, la reducción de la presión fiscal sobre el trabajo y la reducción de los tipos impositivos marginales. Sin embargo, los impuestos globales sobre el trabajo en muchos Estados miembros aún siguen siendo demasiado elevados para los niveles internacionales. Además, el grado de reforma ha sido desigual, con un enfoque de reforma exhaustiva del sistema impositivo en algunos países, frente a un planteamiento puntual en otros.

Muchos países han tomado medidas para reducir los impuestos, en particular, las cotizaciones de los empresarios a la seguridad social y, más recientemente, los impuestos sobre la renta de las personas físicas para los ingresos más bajos. Si bien en la mayoría de las reformas se prevén reducciones generalizadas, en algunos países se dirigen claramente a familias de bajo nivel de ingresos y con hijos.

Los cambios de las tasas netas de sustitución han sido relativamente escasos; sólo algunos Estados miembros han introducido prestaciones vinculadas al trabajo a fin de aumentar los ingresos de los trabajadores escasamente remunerados. La relación entre los incentivos financieros y la voluntad de los desempleados de buscar y aceptar puestos de trabajo depende en gran medida de las condiciones de que depende el disfrute de las prestaciones, así como del modo en que se administran los regímenes de prestaciones. Ha habido una tendencia a hacer más rigurosas las condiciones para tener derecho a prestaciones, lo que supone un apoyo a la participación en programas activos del mercado de trabajo. Sin embargo, los esfuerzos por cambiar de políticas pasivas a políticas activas del mercado de trabajo deben acelerarse, reforzarse e intensificarse ha sido hasta ahora limitado.

Finanzas públicas para una economía del conocimiento

La evaluación de la contribución de las finanzas públicas a una economía del conocimiento resulta oportuna dado el actual debate sobre la "nueva economía". Sin embargo, existen considerables dificultades a las comparaciones internacionales en materia de gasto público, pues faltan datos tanto sobre las aportaciones del sector público (es decir, una clasificación funcional y comparable del gasto) como sobre sus resultados (la eficacia y los beneficios económicos de dicho gasto). Con independencia de las limitaciones de los datos, las comparaciones deben tener en cuenta las diferencias en cuanto a la estructura de incentivos para los operadores privados, los procedimientos de licitación, la contratación pública, la externalización y, por último, los impuestos. Por desgracia, dado lo limitado de los datos disponibles, sólo ha sido posible responder en parte al mandato del Consejo de Lisboa.

Son necesarios mayores esfuerzos a fin de aumentar la inversión necesaria para facilitar el desarrollo de la sociedad de la información. Los Gobiernos deben también poner más énfasis en la educación y la formación a fin de dotar a los ciudadanos europeos de las cualificaciones necesarias para una sociedad de la información, fomentando al mismo tiempo la participación del sector privado en actividades de innovación e I+D. Estos esfuerzos deben realizarse en un marco de políticas fiscales sanas, y el aumento de la acumulación de capital debe financiarse a través de la reestructuración del gasto, y no mediante el aumento del gasto público global. Por otra parte, la reestructuración del gasto público debe complementarse mediante reformas institucionales y estructurales que aumenten el papel de los mecanismos de mercado e introduzcan sistemas de incentivos adecuados con vistas a fomentar la acumulación privada de capital físico y humano.

La sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas

En las próximas décadas, la población de los Estados miembros de la Unión experimentará cambios sustanciales en cuanto a tamaño y edad. Las proyecciones demográficas recientes de EUROSTAT indican que la población de la Unión en edad laboral (entre 20 y 64 años) se mantendrá en general estable en torno a 230 millones de personas hasta 2015, pero a continuación disminuirá a 192 millones antes de 2050. Al mismo tiempo, el número de personas mayores de 65 años de edad aumentará de 61 millones de personas en 2000 a 103 millones en 2050. Esto supone que, en la Unión, el coeficiente de dependencia de la tercera edad (definido como las personas de edad superior a 65 años en porcentaje de la población en edad laboral) pasará rápidamente de 27% en 2000 a 53% en 2050.

El envejecimiento demográfico dará lugar a una gran presión por un mayor gasto en pensiones públicas. Las proyecciones a largo plazo del Grupo de Trabajo sobre envejecimiento demográfico del Comité de Política Económica indican que el envejecimiento demográfico podría llevar en la mayoría de los Estados miembros a un aumento del gasto en pensiones de entre el 3% y el 5% del PIB. Las proyecciones indican que el aumento previsto del gasto público en pensiones será más lento que la subida del coeficiente de dependencia: esto hace pensar que las reformas de los años 90 lograron hasta cierto punto limitar el aumento del gasto público en pensiones debido al envejecimiento demográfico. Los cálculos disponibles indican un aumento del gasto en atención sanitaria debido al envejecimiento demográfico del orden del 3% del PIB. En conjunto, el envejecimiento demográfico representa un gran desafío para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que se plantea de modo más agudo en los países con mayor grado de deuda pública y que financian los regímenes de pensiones mediante los llamados sistemas de reparto.

La amplitud del fenómeno exige un planteamiento exhaustivo, que aborde las consecuencias presupuestarias del envejecimiento. En primer lugar, los Estados miembros deben continuar con la consolidación fiscal y reducir los niveles de deuda pública a un ritmo más rápido, reduciendo así la carga de intereses, lo que podría compensar parte del aumento del gasto debido al envejecimiento. En segundo lugar, unas reformas del mercado laboral que lleven a un aumento de los niveles de empleo ayudaría a compensar el impacto negativo de la evolución demográfica en el tamaño de la población activa. Tal como puso de relieve el informe del Grupo de Trabajo de alto nivel sobre protección social, debe prestarse particular atención al aumento de las tasas de participación de las mujeres y los trabajadores de mayor edad. Se requieren reformas que garanticen que los regímenes fiscales y de prestaciones sociales ofrezcan incentivos positivos a la permanencia en el mercado laboral, reduzcan el recurso a programas de jubilación anticipada, mejoren el acceso a la formación permanente y faciliten la compatibilidad entre la vida profesional y la vida familiar, por ejemplo, mediante la creación de instalaciones asequibles de cuidado infantil. Por último, pese a las medidas introducidas estos últimos años, son necesarias nuevas reformas de los sistemas públicos de pensiones. Éstos deben tener por objetivo fomentar mayores tasas de participación de los trabajadores de mayor edad y de las mujeres, garantizar una mayor justicia actuarial, gracias a una relación más estrecha entre cotizaciones y derechos, y un mejor equilibrio entre los diversos pilares de los regímenes de pensiones. En muchos Estados miembros, se espera que las pensiones financiadas desempeñen un papel de mayor importancia. Las medidas de respuesta deberán decidirse mucho antes de que aumente el coeficiente de dependencia de la tercera edad, de modo que las personas puedan realizar los correspondientes ajustes en sus planes de jubilación.

La Unión Europea puede desempeñar un papel constructivo al ayudar a los Estados miembros a hacer frente a las consecuencias presupuestarias del envejecimiento demográfico. La Comisión apoyará los esfuerzos por ampliar las proyecciones de gasto a largo plazo que evalúen el impacto del envejecimiento demográfico en el gasto en sanidad y en el cuidado de las personas mayores. La Comisión también se esforzará por garantizar que la cuestión de la sostenibilidad a largo plazo se incorpore plenamente en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y los Estados miembros deberán asegurar que este asunto se contemple plenamente en sus programas de estabilidad y convergencia. Por último, la Comisión estudiará la posibilidad de elaborar, en cooperación con los Estados miembros, una Encuesta Longitudinal Europea sobre el envejecimiento demográfico a fin de ayudar a los países en la elaboración de políticas públicas que sirvan a las nuevas necesidades de una población que envejece.

1. Introducción

El mandato

El Consejo Europeo de Lisboa solicitó al Consejo y a la Comisión que presentaran un informe al Consejo Europeo de primavera de 2001 en que se evaluara la contribución de las finanzas públicas al crecimiento y al empleo y se determinase, a partir de datos e indicadores comparables, si se estaban tomando las medidas adecuadas a fin de:

* aliviar la presión fiscal sobre el trabajo, de manera especial sobre los empleos poco cualificados y retribuidos, mejorar los incentivos al empleo y a la formación a través de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales;

* reorientar el gasto público hacia una mayor importancia relativa del gasto en acumulación de capital --tanto físico como humano-- y apoyar la investigación y desarrollo, la innovación y las tecnologías de la información;

* garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, mediante un estudio de los diferentes aspectos que engloba, incluidas las repercusiones del envejecimiento demográfico, a la vista del informe que preparará el Grupo de Alto Nivel sobre Protección Social.

Con vistas a adelantar los trabajos sobre el Informe de la Comisión y el Consejo, el Consejo ECOFIN del 7 de noviembre de 2000 examinó un informe provisional [2] elaborado por los servicios de la Comisión y basado en el informe de la DG ECFIN sobre Finanzas públicas en la UEM-2000 [3]. El Consejo ECOFIN concluyó que el informe provisional ofrecía una buena base para el Informe de la Comisión y el Consejo, que se presentará al Consejo Europeo de Estocolmo en primavera de 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.rev1

[3] ECFIN/339/00-EN, mayo de 2000, publicado en European Economy, Reports and Studies, nº 3, 2000.

Objetivo del Informe de la Comisión y el Consejo al Consejo Europeo de Estocolmo

Existen varios instrumentos comunitarios que ya contienen recomendaciones sobre diversos aspectos de las finanzas públicas. Las cuestiones macroeconómicas se abordan en las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Los aspectos estructurales de la política fiscal y del gasto se tratan en las OGPE, las directrices sobre el empleo (DE), y las reformas de los mercados de productos y factores se evalúan dentro del proceso de Cardiff. El Informe de la Comisión y el Consejo se centra en la contribución de las finanzas públicas al aumento del crecimiento y el empleo, garantizando que desempeñen plenamente su papel en la realización del nuevo objetivo estratégico de la Unión.

El Informe de la Comisión y el Consejo puede ayudar a asegurarse de que las diversas medidas políticas determinadas por el Consejo Europeo de Lisboa atiendan plenamente a las consecuencias para las finanzas públicas de las iniciativas a fin de lograr los objetivos de Lisboa. Es imperativo, a la hora de reformar los regímenes fiscales y de prestaciones sociales y reorientar el gasto público a la acumulación de capital físico y humano, que en todo momento exista una adhesión creíble al compromiso con unas finanzas públicas saneadas y sostenibles.

Estructura de la Comunicación

En la segunda parte, tras exponer de manera esquemática una serie de hechos sobre las finanzas públicas de comienzos del siglo veintiuno, se estudian sus complejas relaciones con el crecimiento económico y el empleo y, de este modo, se establece el marco analítico para el resto del informe.

En la tercera parte se aborda la necesidad de unas finanzas públicas saneadas como condición para el crecimiento y el empleo, se evalúan los desafíos a los que se enfrentan los Estados miembros en el mantenimiento del proceso de consolidación presupuestaria en la tercera fase de la UEM y se estudia si las medidas recientemente adoptadas pueden lograr una reducción sostenible de la presión fiscal global respetando al mismo tiempo el compromiso con la disciplina presupuestaria.

En la cuarta parte del informe se evalúan los pasos recientes hacia unos regímenes fiscales y de prestaciones sociales más favorables al empleo, es decir, si ofrecen más incentivos para trabajar, ahorrar e invertir. En la cuarta parte, tras examinar la estructura de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales de la Unión, se evalúa el impacto de las recientes reformas introducidas por los Estados miembros, en particular para los trabajadores no cualificados y con retribuciones más bajas.

En la quinta parte se aborda el papel de las finanzas públicas en el fomento de una economía del conocimiento. Este capítulo contiene evaluaciones detalladas sobre la inversión pública en capital físico (infraestructuras), capital humano, I+D e innovación.

En la sexta parte se estudia la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas a la luz del impacto del envejecimiento demográfico en los sistemas de pensiones y atención sanitaria. Se parte de las proyecciones del Grupo de Trabajo sobre envejecimiento demográfico del Comité de Política Económica (CPE), examinadas por el Consejo ECOFIN de 7 de noviembre de 2000, y de los trabajos del Grupo de Trabajo de alto nivel sobre protección social. Se estudia si los Estados miembros están adoptando las medidas adecuadas sobre una serie de ámbitos a fin de hacer frente a las consecuencias presupuestarias del envejecimiento demográfico.

2. ¿Cómo afectan las finanzas públicas al crecimiento y al empleo -

2.1. Descripción de las finanzas públicas de la Unión a comienzos del siglo XXI

Dimensión del desafío de Lisboa

El Consejo Europeo de Lisboa del 23-24 de marzo de 2000 estableció un nuevo objetivo estratégico para la Unión, a saber "...convertirse en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social." En particular, el Consejo llamó a la Unión a "elevar [...] el índice de empleo (del 61% actualmente en promedio) a un nivel lo más próximo posible al 70% de aquí a 2010". Fundamentalmente, la Unión debe aprovechar plenamente su potencial económico a fin de que sus ciudadanos disfruten de mejores condiciones de vida.

La magnitud del desafío puede apreciarse comparando la evolución del PIB per cápita en la Unión y en Estados Unidos. Después de un período de covergencia que se extendió desde los años 50 hasta comienzos de los 80, el PIB per cápita de la Unión (medido en paridades del poder adquisitivo) fluctuó en torno al 70% del nivel de Estados Unidos hasta 1990 (v. el Gráfico 2.1). Sin embargo, a lo largo de los 90 aumentó el diferencial de PIB per cápita, y el PIB per cápita de la Unión representa hoy en día tan sólo el 65% del de Estados Unidos, cerca de un 9% por debajo del pico alcanzado a principios de los 80.

Gráfico 2.1: PIB per cápita en la Unión con respecto a Estados Unidos, 1970-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

Esta evolución de los respectivos niveles de vida obedece al menor crecimiento y el peor rendimiento en cuanto a empleo de la Unión con respecto a Estados Unidos. A grandes rasgos, el tamaño de la economía de la Unión en 2000 se ha duplicado desde comienzos de los años 70, mientras que el PIB de Estados Unidos en 2000 es más de dos veces y media superior al de 1970. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que estas diferencias surgen principalmente en los años noventa, y pueden hasta cierto punto reflejar diferenciales cíclicos. Pero aún más llamativa que la diferencia de crecimiento entre ambas economías es la disparidad en cuanto a creación de empleo. Hoy en día, la población con empleo de la Unión en porcentaje de la población en edad laboral es un 15% inferior a la de Estados Unidos, mientras que en 1970 las cifras eran similares a ambos lados del Atlántico.

A fin de invertir esta relativa caída, la Unión debe movilizar todos los recursos disponibles. El Consejo Europeo de Lisboa reconoció que "el logro del nuevo objetivo estratégico dependerá, en primer lugar, del sector privado". Sin embargo, dado un gasto público y unos impuestos que suponen entre un 40 y un 50% de la renta nacional de los Estados miembros, las finanzas públicas deben desempeñar un papel central en la consecución de este objetivo. Más adelante se analiza detalladamente este papel, no sin evaluar antes la estructura global de las finanzas públicas en la Unión.

Panorama de las finanzas públicas en la Unión

Los Gobiernos intervienen en la economía por toda una serie de motivos: para suministrar bienes públicos y corregir fallos del mercado, para redistribuir la renta entre las regiones y las personas y para estabilizar la producción a lo largo del ciclo económico. Para ello utilizan toda una gama de instrumentos: sobre todo, la regulación, los impuestos y el gasto público. Al influir en las decisiones de los operadores privados en el trabajo, el ahorro y la inversión, las finanzas públicas afectan al funcionamiento de la economía real. A fin de determinar sus vínculos con el crecimiento y el empleo, puede ser útil analizar algunas de las principales características de las finanzas públicas y los resultados económicos de la Unión a comienzos del siglo veintiuno.

Durante los últimos 30 años se ha producido un extraordinario aumento del gasto público, que representa actualmente casi la mitad del PIB de la Unión (véase el gráfico 2.2). El gasto de las administraciones públicas ascendía a un 35% del PIB en 1970, pero a continuación aumentó sin cesar, hasta llegar a más del 50% del PIB en 1993. Desde entonces, el gasto total de las administraciones públicas ha disminuido un tanto, hasta alrededor del 46% del PIB en 2000. Sin embargo, el sector público en la Unión sigue representando un 13% y 20% del PIB, respectivamente, más que en Estados Unidos y Japón, donde a lo largo del mismo período creció tan sólo en un 4% del PIB.

Gráfico 2.2. Administraciones públicas: gasto, ingresos y préstamos en la Unión, 1970-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

El aumento del tamaño del sector público hasta principios de los 90 se produjo paralelamente a la aparición de amplios y persistentes déficits (zona sombreada del gráfico 2.2). Casi sin excepción, el déficit medio de las administraciones públicas en el conjunto de la Unión fue superior al 3% del PIB a partir de 1975, alcanzando un máximo del 6% del PIB en 1993. Esta evolución contrasta con la de Estados Unidos y Japón, donde los déficits presupuestarios altos y persistentes fueron mucho menos frecuentes.

Dadas unas posiciones presupuestarias en claramente insostenibles y a fin de prepararse para una UEM que cumpliera los criterios de convergencia de Maastricht, a partir de 1992-93 los responsables llevaron a cabo un fuerte ajuste presupuestario (véase el gráfico 2.3). El déficit de las administraciones públicas del conjunto de la Unión cayó en un 5% del PIB entre 1993 y 1999. A nivel de los Estados miembros, se produjo una serie de cambios espectaculares en el rendimiento fiscal, de manera que a finales de 1999 ningún país de la Unión estaba en situación de déficit excesivo, es decir, los déficits están muy por debajo del valor de referencia del 3% establecido en el Tratado de Maastricht.

Gráfico 2.3. Desequilibrios presupuestarios en la Unión 1977-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

Los elevados y persistentes déficits llevaron a un rápido aumento de la deuda pública. La ratio deuda pública / PIB de la Unión pasó de menos del 30% a finales de los años 70 a un máximo del 72% en 1996 (véase el gráfico 2.3). Desde entonces, la tendencia al alza se ha invertido. Sin embargo, la deuda pública es aún demasiado alta, con un 64% del PIB en 2000, y permanece por encima del 100% del PIB en tres Estados miembros (B, EL e I).

La tendencia a aplicar políticas fiscales procíclicas es otra característica del comportamiento presupuestario de los últimos 30 años. En lugar de reducir los déficits públicos y las ratios de deuda cuando el crecimiento económico era favorable, los Gobiernos han tendido a una relajación presupuestaria discrecional (véanse las zonas sombreadas del gráfico 2.3, que representan los períodos en los que la actividad económica era superior a la tendencia). Esto hizo preciso un ajuste presupuestario durante las recesiones a fin de evitar que los déficits y la deuda entraran en una espiral descontrolada. Por ello, las políticas fiscales han amplificado de manera procíclica los efectos de la oscilación cíclica, en lugar de tener el efecto estabilizador que se deseaba.

Aparte de la inversión, todos los componentes del gasto público aumentaron a lo largo de los últimos treinta años. En particular, los pagos de intereses en proporción del PIB pasaron de menos del 2% en 1970 a un 4% en 2000. Por el contrario, durante el mismo período, el gasto de inversión se redujo a la mitad: de 4% del PIB en 1970 a un 2% en 2000 [4].

[4] Estas cifras se refieren únicamente al gasto de las administraciones públicas. Sin embargo, existe un número mayor de empresas de propiedad pública, mixta o privada que son responsables de la oferta y/o gestión de la infraestructura de redes (transportes, energía, telecomunicaciones, suministro de agua) y que pueden gozar de diversos grados y formas de ayuda financiera por parte de las administraciones públicas, ya sea con vistas a inversiones (por ejemplo, subvenciones para la construcción de infraestructuras) o a la explotación (por ejemplo, compensación por servicio público).

Gráfico 2.4. La estructura del gasto público en la Unión, 1970-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

Paralelamente a esta evolución del gasto total, la presión fiscal creció continuamente durante los últimos treinta años, hasta alcanzar un pico histórico del 46% del PIB en 1999. Sólo se prevé que empiece a descender a partir del 2000. Además de este aumento de la presión fiscal, ha tenido lugar un cambio al alza de los impuestos sobre el trabajo (véase el gráfico 2.4). La proporción de las cotizaciones de seguridad social y los impuestos directos en los ingresos fiscales aumentó un 3% respectivamente desde 1970. De manera concomitante, la cuota de los impuestos indirectos en el total de ingresos fiscales disminuyó en un 6%. En conjunto, la presión fiscal en el trabajo representa la mayor parte del aumento de la presión fiscal total en la mayoría de los Estados miembros.

Gráfico 2.5. La estructura de los recursos públicos en la Unión, 1970-2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

2.2. Influencia de las finanzas públicas en el crecimiento y el empleo

Estos datos básicos podrían hacer pensar que tanto el rápido crecimiento del sector público como los cambios en la composición de los ingresos fiscales y el gasto, así como la persistencia de grandes déficits estructurales que dan lugar a altos niveles de deuda, han contribuido a los malos resultados de la Unión en cuanto a crecimiento y empleo de las últimas décadas. Sin embargo, evaluar la influencia de las finanzas públicas en el crecimiento y el empleo no es tarea sencilla. La razón es que los Gobiernos persiguen gran número de objetivos mediante muy diversos instrumentos, lo que implica inevitablemente que el impacto de las finanzas públicas en la economía real sea múltiple y complejo.

Además, existe toda una gama de factores distintos de las finanzas públicas que afectan al crecimiento sostenible y a la creación de empleo. En particular, el funcionamiento de los mercados de productos, capitales y trabajo y la evolución demográfica también desempeñan un papel primordial. Los efectos de las finanzas públicas en el crecimiento y el empleo dependen de la interacción entre las políticas fiscales, el marco reglamentario global y las reacciones del sector privado a las medidas públicas. Por otra parte, en cuanto al impacto del gasto en el crecimiento y el empleo, las comparaciones internacionales pueden ser engañosas. Las simples correlaciones entre países sobre crecimiento y tamaño del sector público llevan a conclusiones harto ambiguas, mientras que las actividades que el sector público lleva a cabo en un país eficazmente pueden en otros ser propias del sector privado.

Pese a toda esta complejidad, existen en la literatura económica abundantes pruebas del papel de las finanzas públicas en el crecimiento y el empleo. Las finanzas públicas pueden ayudar al crecimiento y el empleo (1) contribuyendo a la acumulación de capital físico y humano, (2) ofreciendo los incentivos correctos a través de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales y (3) garantizando un entorno macroeconómico estable.

La acumulación de factores de producción. Los Gobiernos potencian directamente la acumulación de factores, mediante la inversión en capital físico (infraestructuras), humano (educación y formación) y de conocimiento (I+D e innovación). El gasto social también desempeña un papel, sobre todo al apoyar la inversión en capital humano. La inversión pública puede también tener un impacto indirecto y positivo en la acumulación total de factores si actúa como complemento a la inversión privada. Por ejemplo, la existencia de redes eficaces de transportes, energía y otras infraestructuras puede aumentar la productividad de la inversión del sector privado y atraer nuevas inversiones. Esta complementariedad puede reforzarse a través de asociaciones entre el sector privado y el público, que aumentan la eficiencia de la acumulación pública al introducir consideraciones de costes y beneficios y garantizan que el rendimiento social se incluya en las decisiones de inversión privadas.

A priori, el gasto público en la acumulación de capital tiene efectos positivos en el crecimiento y el empleo. Sin embargo, los efectos potencialmente favorables al crecimiento de la inversión pública pueden quedar anulados por las reacciones de los operadores privados. Lo que en definitiva cuenta para el crecimiento económico no es la acumulación pública de factores de producción en sí, sino la acumulación total (pública y privada) de factores. Todo aumento de la inversión pública tendrá efectos limitados o incluso negativos en el crecimiento si supone expulsar la inversión privada. Este efecto de expulsión puede darse por diversas razones:

* la oferta pública de bienes y servicios debe limitarse a los ámbitos en los que exista clara necesidad de intervención del sector público, y no inhibir la actividad económica que el sector privado pueda llevar a cabo más eficazmente. En casos bien conocidos, la participación pública ha ido acompañada de leyes que limitan la entrada en el mercado y de un uso abusivo de los derechos exclusivos, lo que impide una óptima participación del sector privado. La liberalización y la privatización han transformado en los últimos años varios sectores donde la intervención del sector público se consideraba hasta ahora justificada por motivos de monopolio natural. Muchos de estos productos y servicios recientemente liberalizados figuran en la vanguardia de la incorporación de nuevas tecnologías y la creación de puestos de trabajo de alto valor añadido. Sin embargo, la necesidad de intervención pública no ha desaparecido. En particular, a través de la normativa, los poderes públicos desempeñan un papel fundamental al asegurar el eficaz funcionamiento de estos mercados y evitar el abuso de posiciones dominantes.

* la contribución de la inversión pública al crecimiento y al empleo depende también del modo en que se financie. En el pasado, parte del gasto público se financiaba a través de déficits que llevaban a la acumulación de una elevada deuda pública. Se trata de un activo relativamente libre de riesgo que, por ello, reduce el atractivo de inversiones privadas más arriesgadas. Además, los niveles de deuda elevados ejercen una presión al alza sobre los tipos de interés, que, al aumentar el coste del capital, reducen aún más el número de proyectos rentables de inversión privada. Por tanto, el aumento de la deuda puede reducir la acumulación de capital global e impedir que la economía incorpore nuevas tecnologías al ritmo necesario para sostener la competitividad y la creación de puestos de trabajo de alta productividad.

* Por otra parte, los beneficios del gasto público pueden ser inferiores a lo previsto si se financian mediante impuestos distorsionadores que desalienten de la inversión y la creación de empleo (véase más adelante).

Estas consideraciones sobre el posible efecto de expulsión de la inversión privada ponen de manifiesto la importancia de aumentar la acumulación pública mediante una reestructuración del gasto público conforme a lo recomendado por el Consejo Europeo de Lisboa.

Ofrecer los incentivos correctos a través de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales. Al influir en los incentivos al trabajo, el ahorro y la inversión, los regímenes fiscales y de prestaciones sociales afectan a la acumulación de factores privados y, por tanto, al crecimiento y al empleo. El régimen de protección social contribuye a la corrección de fallos del mercado mediante el seguro de desempleo y enfermedad, y atiende igualmente a la tercera edad, lo que contribuye a una asignación de recursos más eficaz. La protección social también desempeña un papel de redistribución que, al reducir la conflictividad social, contribuye al crecimiento y el empleo. Una protección social y un sistema de asistencia bien concebidos pueden contribuir a una mayor eficiencia económica. Programas tales como el seguro de desempleo o los subsidios familiares, unidos a políticas que impulsen la integración social, pueden aumentar la participación y la oferta de mano de obra, favoreciendo al mismo tiempo la aceptación social de las reformas estructurales.

Sin embargo, estos efectos positivos podrían verse contrarrestados por un impacto negativo en la oferta y la demanda de trabajo. Por ejemplo, un seguro de desempleo incondicional y la larga duración de las prestaciones, si no se combina con el apoyo a la búsqueda de empleo y la supervisión de la disponibilidad de puestos de trabajo, podría llevar a una dependencia con respecto a las prestaciones y a la trampa del desempleo en el extremo inferior de la escala salarial. Los sistemas de jubilación anticipada, a la vez que ofrecen una red de seguridad a los trabajadores de edad más avanzada en los periodos malos, les impiden la reincorporación al mercado laboral en los buenos, o les tientan a abandonarlo prematuramente. En general, las experiencias concretas realizadas en Europa y en el resto del mundo abonan la idea de que las reformas de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales, incluido el modo de gestión de las prestaciones, pueden aumentar los niveles de participación y empleo.

Por lo que se refiere a los impuestos, el elevado nivel de los impuestos sobre el trabajo en el extremo inferior de la escala salarial, unido a las reducciones fiscales y a la retirada de las prestaciones dependientes de los ingresos, son fuente de trampas de pobreza y de una menor acumulación de capital humano. Si la reducción de la presión fiscal global puede tener efectos positivos en la inversión privada, su impacto puede ser aún mayor si los recortes fiscales afectan a los impuestos de carácter muy distorsionador (véase la parte 4). Los recortes fiscales dirigidos al extremo inferior de la escala de productividad aumentarían los incentivos a la demanda de mano de obra no cualificada por parte de las empresas.

La exhaustividad de las reformas del régimen fiscal y de prestaciones sociales es otro elemento decisivo de cara a mejorar las perspectivas de crecimiento a largo plazo. Si se adopta un planteamiento de reforma exhaustiva, los Estados miembros podrán generar efectos positivos de crecimiento y aprovechar el impacto mutuamente favorable de unas estrategias políticas coherentes aplicadas en diferentes ámbitos. Unas reformas exhaustivas, que creen incentivos a la participación de la mano de obra y la formación de capital humano, pueden también aumentar el potencial innovador de la economía, fomentar el espíritu empresarial y potenciar la inversión y la innovación impulsadas por el sector privado.

Crear un clima macroeconómico estable. Para crear un marco macroeconómico propicio al crecimiento y el empleo es precisa una rigurosa disciplina presupuestaria. Esto implica unos presupuestos que alcancen situaciones generalmente equilibradas a lo largo del ciclo económico y una deuda pública baja o en constante disminución. En la Unión, esto significa una ratio de deuda bien por debajo del valor de referencia del 60% del PIB.

La disciplina presupuestaria incide en el crecimiento y el empleo a través de diversos canales, tanto directos como indirectos.

Por lo que se refiere a los directos, unas finanzas públicas sanas, que apoyen a la política monetaria en el mantenimiento de precios estables, pueden bajar los tipos de interés. Esto, a su vez, podría incrementar la inversión privada, lo que llevaría a un mayor crecimiento de la reserva de capitales a medio y largo plazo. En segundo lugar, la reducción de la deuda pública reducirá la carga de intereses, lo que a su vez ofrecerá la posibilidad de reducir los impuestos distorsionadores o de aumentar el gasto público productivo; tal como se señalaba anteriormente, ambas medidas pueden facilitar la acumulación de factores. Otro canal directo es el ahorro agregado, es decir, la suma del ahorro privado y público. En la medida en que un mayor ahorro público aumente el ahorro agregado nacional, se liberarán recursos adicionales para la inversión productiva.

La disciplina presupuestaria también afecta indirectamente al crecimiento y al empleo por contribuir a la estabilidad macroeconómica. En primer lugar, puede alentar expectativas de estabilidad de precios, reduciendo así la incertidumbre y aumentando la capacidad de previsión de los ahorradores e inversores, lo que les permitirá una planificación a largo plazo. En segundo lugar, gracias a la disciplina presupuestaria, los Gobiernos pueden permitir un mejor funcionamiento de los estabilizadores fiscales automáticos en las fases descendentes, suavizando así el ciclo económico. Esta capacidad de hacer frente a fases descendentes de la economía es especialmente pertinente en la UEM, pues la política presupuestaria puede desempeñar un papel importante al ayudar a los países a suavizar el ciclo económico, dada su pérdida de autonomía monetaria. Por último, alcanzar el equilibrio en las finanzas públicas ayudará a los países el día de mañana a hacer frente al desafío presupuestario a largo plazo que plantea el envejecimiento demográfico. Unos niveles más bajos de deuda pública reducirán la carga de intereses y compensarán así en parte el aumento del gasto público en pensiones y atención sanitaria. Si no se sanean las finanzas públicas a fin de hacer frente al envejecimiento demográfico, los tipos impositivos pueden ascender a niveles insostenibles en el futuro, lo que obstaculizará el crecimiento y la creación de empleo.

3. Mantenimiento de finanzas públicas saneadas en la tercera fase de la UEM

3.1. Aparición de nuevos desafíos presupuestarios

En el capítulo anterior se subrayaba la contribución que las finanzas públicas saneadas pueden hacer al crecimiento y al empleo tanto directa (al liberar recursos para la acumulación adicional de factores tanto en el sector público como en el privado) como indirectamente (al crear una estabilidad favorable al ahorro y la inversión y poder hacer frente en mejores condiciones a los choques económicos). Cumplir los objetivos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de unas situaciones presupuestarias "próximas al equilibrio o en superávit" es condición previa esencial para establecer el marco que permita alcanzar los objetivos del Consejo Europeo de Lisboa.

La consolidación presupuestaria prosiguió en la tercera fase de la UEM conforme a lo dispuesto en el PEC. Los resultados del 2000 superaron las expectativas; el déficit de las administraciones públicas del conjunto de la Unión disminuyó de 0,7% en 1998 a un 0,1% del PIB. Si bien estos resultados son positivos, la baja del déficit se debió en gran parte al aumento de los ingresos gracias a la mejora del ciclo, y no a una disminución del gasto. En los próximos años se prevé una ulterior, aunque lenta disminución de los déficits presupuestarios. Los programas de estabilidad y convergencia contemplan que el déficit real en la zona del euro alcance prácticamente el equilibrio antes de 2003. Esto significa que es posible alcanzar el objetivo del PEC a medio plazo en todos los Estados miembros.

Alcanzar y mantener el objetivo del PEC de unas situaciones presupuestarias cercanas al equilibrio o en superávit permitirá reducir rápidamente la deuda pública. Al reducir la carga de intereses, sería posible recortar los impuestos, lo que compensaría parcialmente el futuro aumento del gasto en pensiones y atención sanitaria debido al envejecimiento demográfico. Por otra parte, un nivel más bajo de deuda pública reduciría la vulnerabilidad de las finanzas públicas a los cambios de los tipos de interés. Esto será de especial importancia en el caso de los Estados miembros cuyas ratios de deuda sean superiores al 100% del PIB. Varios Estados miembros tienen ratios de deuda aún cercanas al valor de referencia del 60%, muy por encima de los niveles observados en el pasado.

A medida que los países se acercan a posiciones presupuestarias equilibradas, puede haber mayores posibilidades de reducir la presión fiscal, lo que podría suponer una contribución importante al aumento de la producción potencial y el empleo. Este proceso ya está en marcha. Sin embargo, es esencial alcanzar el correcto equilibrio entre la reducción de los impuestos, la inversión en los servicios públicos y el apoyo a la consolidación fiscal a fin de lograr una reducción duradera de la presión fiscal. En este momento sería contraproducente efectuar recortes fiscales que después no fueran sostenibles a lo largo del ciclo o a largo plazo y debieran invertirse en una futura recesión económica.

En una perspectiva a más largo plazo, los Estados miembros deben prepararse para las consecuencias económicas y presupuestarias del envejecimiento demográfico. Tal como se señala en el capítulo 6, el aumento del gasto público en pensiones y atención sanitaria debido al envejecimiento demográfico plantea en muchos Estados miembros un grave riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. El concepto de finanzas públicas sostenibles no sólo significa una financiación del gasto relacionado con la edad que no aumente los déficits y la deuda pública. También incluye la necesidad de que los sistemas de pensiones y atención sanitaria favorezcan altos niveles de empleo, de una menor presión fiscal conforme a los objetivos de Lisboa, de garantizar que no se agoten otros aspectos fundamentales del gasto público y de mostrar cierta equidad tanto dentro de las generaciones como entre las mismas. Las consecuencias presupuestarias del envejecimiento demográfico requieren una estrategia global que contemple a la vez la reducción de la deuda pública, reformas del mercado de trabajo a fin de estimular el empleo y la reforma de los regímenes públicos de jubilación. Ahora es el momento introducir estas reformas, antes de que se jubile, a partir del 2010, la generación de la explosión de la natalidad.

3.2. Medidas que deben tomarse y respuesta de los Estados miembros

Las Orientaciones Generales de Política Económica de 2000 reconocen los desafíos a corto y medio plazo para la política fiscal anteriormente señalados y, en particular, la necesidad de una reestructuración del gasto y una reducción de la presión fiscal, con un simultáneo saneamiento presupuestario. En el resto de este capítulo se estudia si los Estados miembros van por buen camino a fin de afrontar estos retos.

Alcanzar el objetivo del PEC según el calendario previsto

Se espera que los Estados miembros superen los objetivos para 2001 establecidos en los programas de estabilidad y convergencia. Según previsiones de otoño del 2000, en 2001 la Unión alcanzará el equilibrio presupuestario, frente al déficit del 0,7% del PIB previsto en los programas de estabilidad y de convergencia actualizados. Sin embargo, estos pronósticos no deben llevar a concluir que los Estados miembros han superado sus objetivos según el PEC. De hecho, si se tiene en cuenta que la situación inicial en 1999 era mejor de lo previsto y que tanto en 2000 como en 2001 el crecimiento será superior a las previsiones de los programas, cabe esperar que los Estados miembros superen por término medio los objetivos del PEC en un 0,9% del PIB sin necesidad de esfuerzos de ajuste adicionales.

A partir de estos datos, las previsiones de otoño del 2000 apuntan a una relajación del ajuste presupuestario, si se compara con el esfuerzo "real" de ajuste que se establece en sus programas de estabilidad y convergencia. Eso significa que los Estados miembros acaso deban llevar más lejos el saneamiento si desean cumplir las Orientaciones Generales de Política Económica, las cuales, en particular, establecen que se proseguirá si es necesario el saneamiento presupuestario más allá de lo que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento considere estrictamente necesario.

¿Se están reduciendo los impuestos de manera segura y sostenible -

En las versiones actualizadas de sus programas de estabilidad y convergencia para 1999-2000, así como en algunas declaraciones formuladas en relación con la elaboración de los presupuestos para 2001, los Estados miembros presentaron nuevos proyectos de reducción de la presión fiscal global y de reforma de sus regímenes fiscales (véase el capítulo 4).

El informe de los servicios de la Comisión sobre "Finanzas públicas en la UEM, 2000" parte de cuatro criterios a fin de evaluar si las reformas fiscales pueden permitir una reducción sostenible de la presión fiscal sin poner en peligro la exigencia de disciplina presupuestaria: (1) los Estados miembros deben cumplir el objetivo a medio plazo "de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit" o avanzar en ese sentido; (2) las reformas deben atender a la situación del país dentro del ciclo y no ser procíclicas; (3) debe tenerse en cuenta el nivel de la deuda pública y la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo; (4) las reducciones de impuestos deben formar parte de un conjunto completo de reformas. El cumplimiento de estas condiciones ayudará a garantizar que las reformas fiscales tengan un efecto sostenido y positivo sobre el crecimiento y el empleo.

El primer criterio implica que las reducciones de impuestos no compensadas por reducciones de gasto sólo son posibles en Estados miembros que ya hayan alcanzado el objetivo a medio plazo de un presupuesto cercano al equilibrio o en superávit. En caso contrario, las reducciones de impuestos deben compensarse o incluso superarse mediante reducciones del gasto a fin de seguir avanzando hacia el objetivo del PEC. Pese a progresos considerables hacia la consecución de este objetivo presupuestario, a algunos países les queda aún camino por recorrer. Según las previsiones, seis Estados miembros (Alemania, Finlandia, Italia, Austria, Portugal y Grecia) acusarán aún en 2001 déficits superiores o iguales al 1% del PIB ajustados al ciclo.

El segundo criterio subraya la importancia de evitar un injustificable deterioro estructural de las finanzas públicas, que impediría a los estabilizadores automáticos atenuar los efectos del ciclo. Esto puede evaluarse atendiendo a los cambios de la balanza primaria ajustada al ciclo a lo largo del mismo. Entre 2000 y 2001 se esperaba que el superávit primario ajustado al ciclo bajara de un 3,5% hasta un 3,1% en el conjunto de la Unión. Esto podría ser indicio de un relajamiento de la política presupuestaria, en un momento en el que la brecha de producción está pasando a ser positiva en la mayoría de los Estados miembros.

Para evitar tal relajamiento procíclico, puede ser preciso compensar las reducciones de impuestos mediante reducciones equivalentes del gasto. Sin embargo, las situaciones económicas y presupuestarias varían según los países y el alcance, el calendario y la velocidad de los ulteriores ajustes deberán adaptarse a las circunstancias nacionales. Es posible que los países con déficits estructurales y altos ratios de deuda deban centrarse en la consolidación fiscal. Otros deberán remediar la insuficiencia de la inversión en el sector público. Los países deben determinar qué combinación de inversiones en servicios públicos y reforma fiscal será la más eficaz a fin de aumentar el potencial de producción y empleo. Es fundamental obtener el equilibrio adecuado, atendiendo adecuadamente a la situación del ciclo económico y a los factores que originan la evolución observada.

El tercer criterio exige atender al nivel de la deuda pública y la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo. Es evidente que los Estados miembros cuya deuda pública aún se acerca o supera el 100% del PIB deben dar prioridad a la reducción de la deuda antes de cualquier reducción significativa de los impuestos. Sin embargo, aun los Estados miembros en los cuales el nivel de deuda es próximo al valor de referencia del 60% o incluso inferior al mismo podrían estudiar la posibilidad de reducir más rápidamente su deuda a fin de prepararse mejor para hacer frente a los costes del envejecimiento demográfico. Evaluar las reducciones fiscales a la luz de las consecuencias presupuestarias del envejecimiento demográfico no es tarea sencilla. Las estimaciones disponibles (véase el capítulo 6) ponen de manifiesto que, con excepción de algunos países, el fenómeno del envejecimiento demográfico puede dar lugar a un sensible aumento del gasto público. La sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas se verá comprometida si las reformas fiscales ya anunciadas no van acompañadas de la voluntad de corregir los desequilibrios estructurales que afectan a la financiación de las pensiones y la asistencia sanitaria.

El cuarto criterio recuerda que las medidas fiscales deben formar parte de todo un conjunto de reformas. Así pues, las reducciones de los impuestos deben referirse a ámbitos en los cuales tengan efectos positivos en la oferta e ir acompañadas de reformas de los regímenes de prestaciones a fin de estimular la búsqueda de empleo y el espíritu de empresa.

Evaluación general

La evolución presupuestaria reciente pone claramente de manifiesto que la Unión Europea va por buen camino. El objetivo fijado en el PEC de unos presupuestos "próximos al equilibrio o en superávit" está al alcance de la mano, mientras que la deuda pública va en continuo descenso. En paralelo, se introducen reformas a fin de reducir el nivel históricamente elevado de la presión fiscal. Sin embargo, en algunos Estados miembros es preciso avanzar más para cumplir el objetivo de acercarse al equilibrio que se establece en el PEC, pues existe el riesgo de que se adopten orientaciones presupuestarias procíclicas, y los niveles de deuda pública siguen siendo elevados. En general, y a partir de los cuatro criterios objetivos, en los Estados miembros donde son más necesarias las reducciones de impuestos, éstas deben ir acompañadas de reducciones del gasto público. La experiencia ha demostrado que, para que las reducciones fiscales se mantengan (y, por tanto, no deban anularse en fases de recesión económica), deben ir acompañadas de reformas del gasto que ataquen el problema de la elevada presión fiscal desde la raíz. Los Estados miembros ya demostraron su capacidad de sanear sus finanzas públicas en el camino hacia la UEM, y en un entorno que distaba de ser favorable; ahora deben demostrar la misma voluntad de observar un comportamiento presupuestario responsable en los períodos favorables.

4. Hacia regímenes fiscales y de prestaciones sociales más favorables al empleo

4.1 La estructura de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales en la Unión

Interacción de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales con el mercado laboral

La búsqueda de medidas que permitan mejorar el funcionamiento del mercado laboral y el debate actual sobre la revisión de los regímenes de seguridad social en Europa son dos aspectos relacionados. Su punto en común es la influencia que ejercen los regímenes fiscales y de prestaciones sociales sobre el comportamiento de los agentes económicos. Numerosos responsables juzgan primordial reducir el efecto desincentivador de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales a fin de remediar el problema del elevado desempleo estructural. Es preciso hallar un mejor equilibrio entre los objetivos de equidad y de eficiencia de dichos regímenes. Para alcanzar el primero, es preciso garantizar a todos, por medio de una redistribución basada en los impuestos, una renta adecuada a fin de evitar la aparición de "trabajadores pobres" y aumentar la igualdad de ingresos. El segundo se refiere a la necesidad de reforzar los incentivos para que "compense trabajar".

El efecto que ejercen los regímenes fiscales y de prestaciones sociales sobre la oferta de mano de obra tiene dos orígenes. El primero es el nivel de las prestaciones en relación con las remuneraciones, que influye en la decisión de participar o no en el mercado laboral y puede dar origen a la "trampa del desempleo". El segundo es el aumento de la renta disponible (teniendo en cuenta el efecto combinado de la subida de los impuestos y la eliminación de las prestaciones dependientes del nivel de recursos) a medida que aumentan las remuneraciones, así como su impacto en el esfuerzo de trabajo o en el número de horas trabajadas ("trampa de la pobreza").

Por lo que se refiere a la oferta, es difícil decir con precisión cuál será la amplitud y el sentido de la reacción de la oferta de mano de obra en caso de modificaciones de la fiscalidad. Sin embargo, abundan las pruebas de que estas modificaciones tienen importancia para algunas categorías, en particular las parejas en los cuales una de las dos personas no trabaja (en general, la mujer), las familias monoparentales y los trabajadores poco cualificados.

Por el lado de la demanda, las medidas fiscales que aumentan los costes laborales para los patronos tienden a reducir la rentabilidad y la competitividad, y, por ello, la demanda de mano de obra y el empleo. Por otra parte, las disposiciones fiscales que tienen por efecto reducir los precios de los demás factores de producción con relación al del trabajo tienden a modificar la intensidad relativa de los distintos factores en detrimento del trabajo. Esto ocurre sobre todo en el caso de la mano de obra poco cualificada, en la cual es más fácil la sustitución por capital que por trabajadores cualificados. Por ello debe prestarse especial atención a la imposición sobre los trabajadores poco cualificados. Se trata del segmento del mercado laboral más expuesto a las "trampas de la pobreza" o "del desempleo" en caso de que el trabajo no sólo "no compense", sino que la demanda sea más sensible a los costes.

Descripción de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales

En los últimos treinta años, la presión fiscal global sobre el trabajo, medida por los tipos implícitos [5] de los impuestos sobre la mano de obra asalariada, creció en la Unión de modo continuo. En 1970, las cotizaciones de seguridad social y el impuesto sobre las rentas del trabajo representaban juntos algo menos del 30% de los costes de mano de obra; diez años más tarde, en 1980, la cifra había pasado a 35%, y en 1996-97 alcanzaba cerca de un 42%. Desde entonces, la presión fiscal media sobre el trabajo ha descendido en la Unión y se espera que se estabilice en un 40% en 2002 (gráfico 4.1). Cerca de las tres cuartas partes de esta presión corresponden a las cotizaciones de seguridad social [6]. En Estados Unidos, la presión fiscal sobre el trabajo es de cerca de un 25% y se distribuye de modo igualitario entre las cotizaciones sociales y el impuesto sobre la renta. En la Unión, los tipos impositivos implícitos son claramente superiores a la media en España, Bélgica, Dinamarca, Alemania y Francia, mientras que Irlanda y el Reino Unido presentan tipos poco elevados.

[5] Se entiende por tipo impositivo implícito la ratio entre los impuestos sobre la mano de obra asalariada (impuestos sobre las rentas del trabajo de las personas físicas y cotizaciones a la seguridad social) y el total de los costes laborales.

[6] En Europa, las cotizaciones de seguridad social se determinan principalmente con arreglo a principios de seguros, pues dan derecho a un seguro individual o a prestaciones. En algunos países industrializados, como Estados Unidos, el seguro social se financia en parte de manera privada.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Gráfico 4.1. Tipos implícitos de los impuestos sobre el trabajo empleado en la Unión Europea y Estados Unidos, 1980-2002

Fuente: Servicios de la Comisión

La presión fiscal sobre el empleo menos remunerado, factor determinante del desempleo de la mano de obra poco cualificada, es también sensiblemente superior en la Unión que en Estados Unidos (véase cuadro 4.1). Sólo Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido poseen tipos impositivos medios sobre los salarios más bajos que los de Estados Unidos y salarios intermedios similares o inferiores a los de dicho país. En Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Finlandia, Italia y Dinamarca, las cotizaciones de seguridad social y el impuesto sobre la renta representan un 40% o más del coste de un empleado soltero sin hijos que gane un 67% del salario medio. Esta elevada presión fiscal sobre los salarios más bajos obedece en gran parte a las cotizaciones de seguridad social, mientras que la cuota del impuesto sobre la renta es relativamente menor.

Cuadro 4.1. La presión fiscal en los salarios bajos y medios

(Impuesto sobre la renta más cotizaciones de seguridad social en 1999, en porcentaje de los costes laborales)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Desde el punto de vista de los incentivos para aumentar la oferta de mano de obra y, en particular, con vistas a evaluar el riesgo de "trampa de la pobreza", los tipos impositivos marginales [7] son más pertinentes que los tipos medios. A lo largo del período 1997-99, la mayoría de los Estados miembros (con excepción de Alemania, Luxemburgo y Suecia) consiguieron reducir sus tipos impositivos marginales sobre los salarios medios y bajos. En España, Irlanda y Países Bajos, esta reducción fue más sensible. Pese a ello, los porcentajes marginales siguen siendo elevados, del 40% al 50% o incluso más en Bélgica, Alemania, Finlandia, Dinamarca y Países Bajos. La mayoría de los Estados miembros, sin embargo, tiene tipos marginales inferiores a los de Estados Unidos.

[7] La OCDE calcula el tipo de imposición marginal como igual al importe adicional del impuesto sobre la renta de las personas físicas y de las cotizaciones de seguridad social pagado cuando aumentan los ingresos salariales brutos. Se trata de un tipo marginal combinado (explícito e implícito) por atender a la supresión o reducción de los subsidios familiares y créditos fiscales concedidos en función de los ingresos. Para más detalles sobre ésta y las demás cuestiones abordadas en este capítulo, véase la nota dirigida a la CPE sobre "Reformas de los regímenes fiscales y de seguridad social a fin de crear incentivos al empleo", ECFIN/0590/00-EN.

Los efectos distorsionadores de los impuestos dependen en gran medida de su interacción con los regímenes de prestaciones sociales. Gran número de países supeditan los subsidios familiares y otras prestaciones a un examen de los ingresos de que disponen los beneficiarios. Así, a medida que aumentan los ingresos, las prestaciones se reducen gradualmente, lo que equivale a un impuesto adicional que puede aumentar el tipo marginal a un nivel muy elevado y, en consecuencia, disuadir de cualquier esfuerzo de trabajo suplementario.

Desde 1993, el gasto público total en protección social ha disminuido en porcentaje del PIB en la mayoría de los Estados miembros, sobre todo a través de la cuota de las prestaciones destinada a la población en edad laboral. Este descenso puede obedecer a varios factores, tales como la evolución cíclica normal del crecimiento económico y del desempleo, así como, en menor medida, las reformas de las prestaciones.

En 1997, las transferencias sociales representaron un total del 19% del PIB en la Unión. La cuota de estas transferencias en el PIB fue claramente inferior a la media en los países con menores rentas (Grecia, España, Irlanda, Portugal) (cuadro 4.2). En general, un cuarto de las transferencias sociales se destina a personas en edad laboral en forma de ayuda social, subsidios de desempleo o pensiones de invalidez. De las tres partidas, la última es relativamente marginal. Los subsidios de desempleo ascienden a más del 3% del PIB en Bélgica, Finlandia, Dinamarca y Países Bajos. Las pensiones de invalidez sólo representan más del 3% del PIB en Países Bajos y Finlandia.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Cuadro 4.2. Transferencias sociales en la Unión, 1993-1997 (% PIB)

El nivel y la duración de los subsidios de desempleo en relación con los salarios es importante a la hora de decidirse por un empleo, siempre que los solicitantes puedan elegir. Los tasas de sustitución netas [8] para los salarios bajos son relativamente elevadas en varios países (véase el cuadro 4.3), lo que puede llevar a "trampas del desempleo" [9]. En el caso de las familias con hijos, los ingresos en situación de inactividad durante el primer mes de desempleo suponen, en ocho países (Dinamarca, Finlandia, Países Bajos, Suecia, Luxemburgo, Portugal, Francia y Reino Unido), al menos el 80% de los ingresos en actividad. La tasa de sustitución neta tras cinco años de inactividad permanece en niveles similares al primer mes, y en varios países incluso los sobrepasa (Finlandia, Países Bajos, Suecia, Luxemburgo, Reino Unido e Italia), y sólo en Grecia (y Francia) es claramente inferior. En el caso de los solteros, las tasas de sustitución netas son claramente menos elevadas que en las familias con hijos y disminuyen también más rápidamente si se prolonga su situación de desempleo.

[8] Se entiende por tasa de sustitución neta la relación entre los ingresos en situación de empleo y de desempleo, teniendo en cuenta el efecto de las prestaciones e impuestos dependientes de los recursos abonados en ambas situaciones. Se define como la ratio de la renta disponible basada en las prestaciones sociales en situación de desempleo y la renta disponible obtenida mediante el trabajo.

[9] Debe tenerse en cuenta que los costes vinculados a la aceptación de un empleo (por ejemplo, gastos de transporte, cuidado de los hijos), así como otros factores no incluidos en las tasas de sustitución, también contribuyen a reducir los salarios netos y, en consecuencia, el atractivo de la aceptación de un empleo.

Los incentivos económicos a la aceptación de empleos escasamente remunerados o por horas son muy pocos en la mayoría de los países. En 1997, un parado que aceptara un empleo a tiempo parcial (correspondiente a un esfuerzo de trabajo del 40%), renunciando para ello al subsidio de desempleo, perdía en impuestos una parte muy importante de sus ingresos adicionales: más de 100% en la mitad de los países (Luxemburgo, Portugal, Austria, Finlandia, Alemania, Bélgica, Grecia) y entre 80% y un 90% en otros (70% en Francia). Por otra parte, los efectos de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales sobre las rentas familiares varían según las características de la familia. En la mayoría de los países, los incentivos al empleo, para el segundo trabajador de la familia, son mayores cuando el primero trabaja que cuando está en desempleo. Sin embargo, aun cuando el principal trabajador esté empleado, el impuesto absorbe aproximadamente un 50% del aumento de la renta familiar en Bélgica, Alemania y Dinamarca.

Cuadro 4.3 Tasas netas de sustitución de los desempleados de bajo nivel salarial (67% APW) en 1997

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.2 Medidas que deben adoptarse y respuesta de los Estados miembros

Recomendaciones comunitarias

Desde el Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo de la Comisión, el problema del desempleo ocupa lugar destacado entre las prioridades políticas de la Unión. Las Orientaciones Generales de Política Económica, desde 1998, invitan a los Estados miembros (i) a revisar y adaptar los regímenes fiscales y de prestaciones sociales para procurar que apoyen activamente la empleabilidad y la creación de empleo y ii) a reducir la presión fiscal global, en particular sobre los trabajadores menos remunerados, dentro de un proceso continuado de consolidación presupuestaria basado en la disminución del gasto o en un mayor recurso a impuestos medioambientales, energéticos o sobre el consumo. Estas recomendaciones figuran desde 1998 en las directrices para el empleo y, en particular, las números 4 y 14. También en la Comunicación sobre una estrategia concertada para modernizar la protección social se aboga por reformas a fin de que "compense trabajar".

Estas recomendaciones se han considerado necesarias por los siguientes motivos:

* La financiación de un creciente gasto público, incluidos los regímenes de seguridad social, ha contribuido a una excesiva presión fiscal, en particular sobre el trabajo, y, en consecuencia, a un menor crecimiento y empleo;

* la presión fiscal y las cotizaciones sociales considerablemente menores en otros países, tales como Estados Unidos (reflejo de un gasto público inferior en porcentaje del PIB y de un mayor gasto privado en seguridad social);

* los cambios fiscales similares realizados en otros países, que han desencadenado una competencia fiscal dentro y fuera de la Unión;

* el desvío de la demanda y la oferta de trabajo a la economía sumergida para escapar a la elevada presión fiscal y de las cotizaciones a la seguridad social;

* la creciente convicción de que los regímenes fiscales y de prestaciones sociales de la Unión reducen los incentivos al trabajo para las personas con escasa remunaración potencial.

Este último factor, en particular, así como la necesidad, ampliamente reconocida, de procurar que "compense trabajar" explican por qué numerosas reformas incluyen (y deberán seguir incluyendo en el futuro) una reducción de la fiscalidad sobre el trabajo, sobre todo sobre los trabajadores poco cualificados. Son cada vez más numerosos quienes consideran que, al menos en un futuro próximo, las reformas fiscales deben centrarse más en mejorar la oferta de mano de obra, dado que es preciso un aumento importante de las tasas de participación y empleo ante el envejecimiento demográfico. A fin de evitar el falseamiento de los mercados de productos y, en particular, del funcionamiento del mercado interior, estas reformas deben llevarse a cabo de conformidad con la normativa comunitaria sobre ayudas estatales.

Se espera que la reducción de la presión fiscal tanto sobre el capital como sobre el trabajo aumente la acumulación de capital físico y humano, estimule la participación e impulse la demanda de trabajo. Las reducciones generales del impuesto sobre la renta de las personas físicas pueden contribuir a la moderación salarial, reduciendo la presión fiscal sobre el trabajo. Por otra parte, en varios Estados miembros, las reformas a fin de reducir el grado de progresividad de los impuestos sobre la renta pueden aumentar los incentivos para incorporarse al mercado laboral en el extremo superior de la escala de ingresos familiares. Esto podría influir en los segundos trabajadores muy especializados, la mayoría de los cuales son mujeres. Por otra parte, las reducciones dirigidas al extremo inferior de la escala salarial atenuarán los riesgos de las trampas del desempleo y de la pobreza. También tendrán efectos positivos en la demanda de trabajadores de escasa productividad, siempre y cuando las reducciones fiscales se transmitan eficazmente a las empresas. Asimismo, la reducción de los impuestos sobre el trabajo contribuirá a que el trabajo compense, por aumentar los salarios netos después de impuestos.

A fin de ilustrar los efectos potenciales de las distintas reformas de los regímenes fiscales y seguridad social sobre la economía, el informe titulado Finanzas públicas en la UEM - 2000 recogía una serie de simulaciones en la Unión realizadas con ayuda del modelo econométrico QUEST de los servicios de la Comisión. Estos cálculos se resumen en el recuadro n°1. Por lo general, las reducciones de impuestos pueden tener efectos apreciables sobre la producción, la inversión y el empleo. Sin embargo, para que estos efectos duren, las reducciones deben ir acompañadas de las correspondientes reformas del gasto. Es importante realizar las reducciones dentro de reformas económicas globales a fin de potenciar los efectos beneficiosos del desplazamiento de la presión fiscal sobre el trabajo a otras bases impositivas.

Efectos simulados a largo plazo de las reformas fiscales en el PIB, el empleo y la inversión.

Según el análisis presentado en Finanzas públicas en la UEM - 2000, los efectos de las reducciones fiscales dependen de que vayan o no acompañadas de reducciones del gasto (véase el cuadro 4.4). Una reducción fiscal totalmente compensada por la reducción del consumo público tendría probablemente efectos económicos positivos a largo plazo. Según el tipo de reforma fiscal, una reducción del orden del 1% del PIB podría incrementar el PIB entre un 0,5 y un 0,8% al cabo de 10 años. El empleo podría aumentar entre un 0,5 y un 1%, y se estimularía la inversión. La expansión económica también permitiría una reducción del déficit público de aproximadamente un 0,5% del PIB a lo largo de 10 años. Una reducción fiscal no compensada por recortes del gasto daría lugar a un aumento del déficit presupuestario de alrededor del 0,75% del PIB. Esto significa que el grado de autofinanciación de las reformas fiscales es sólo de alrededor de un cuarto.

El impacto en el empleo sería aún mayor si la reducción fiscal se dirigiera específicamente al trabajo. Los efectos a largo plazo sobre el empleo de una disminución del 1% del PIB de la presión fiscal sobre las rentas del trabajo compensada por una reducción del consumo público ascienden al 1% (1 millón y medio de puestos de trabajo), lo que representa el doble de lo que permiten obtener unas reducciones generales de los impuestos (0,5%). Este resultado debe sin embargo interpretarse con prudencia, ya que depende en gran medida del régimen de prestaciones de que se trate. En general, los efectos sobre el empleo serán más acusados en caso de que el salario mínimo se mantenga constante en términos reales que en caso de que los subsidios de desempleo estén vinculados a los salarios netos. En el primer caso, la reducción de los impuestos se reflejará en parte sobre las empresas, en forma de una reducción de los costes salariales, lo que permitirá aumentar el empleo sin reducir los salarios netos.

Otra estrategia de disminución de la fiscalidad del trabajo consiste, de acuerdo con las directrices para el empleo, en desplazar la fiscalidad sobre las rentas del trabajo a bases impositivas indirectas, tales como el consumo, la energía y las actividades contaminantes [10]. Los impuestos sobre el consumo no tienen tantos efectos de distorsión como los impuestos sobre las rentas del trabajo debido a que recaen sobre todos los factores de producción, y no sólo sobre el trabajo. En el caso de un impuesto sobre el consumo de productos perjudiciales para el medio ambiente, el impuesto contribuye a corregir una distorsión existente. Los efectos positivos no son sin embargo inmediatos, dado que el impacto del paso de la fiscalidad sobre las rentas del trabajo a la fiscalidad sobre el consumo depende en gran medida del régimen de prestaciones y, en particular, de las medidas complementarias dirigidas a los beneficiarios de las transferencias sociales y los subsidios de desempleo. En definitiva, la cuestión fundamental es si la modificación de la fiscalidad repercute en las empresas y da lugar a una disminución de los salarios brutos. Esto depende, a su vez, de que cambien las prestaciones a fin de compensar el efecto de los impuestos sobre el valor añadido en los precios al consumo. Una reducción de los impuestos sobre el trabajo de un 1% del PIB, unida a un aumento de los impuestos sobre el valor añadido, aumentaría el empleo en alrededor de un 0,7% a largo plazo si los beneficiarios de las transferencias no recibieran compensación por su pérdida de ingresos. En cambio, si se compensa íntegramente a estas personas por el aumento de los impuestos sobre el valor añadido, el efecto sobre el empleo se reducirá a la mitad.

[10] Del paso de la fiscalidad sobre el trabajo a la fiscalidad sobre la energía se espera a veces un "doble de dividendo", al reducirse simultáneamente la contaminación y el desempleo. Del paso a una fiscalidad sobre el consumo se esperan efectos positivos sobre el empleo.

Cuadro 4.4. Efectos a largo plazo en el PIB, el empleo y la inversión de las reformas fiscales (1% del PIB)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Principales características de las reformas fiscales en los Estados miembros

En sus programas actualizados de estabilidad y convergencia, en los planes nacionales de empleo y en sus declaraciones más recientes durante la preparación del presupuesto del 2001, los Estados miembros han manifestado su intención de reducir la presión fiscal global y reformar sus regímenes impositivos. Estas propuestas, junto con una serie de reformas ya emprendidas a lo largo de los tres últimos años, se resumen en el Anexo A. En la mayoría de los Estados miembros, las reformas, aun difiriendo en cuanto a cobertura y profundidad, consisten en reducciones de los impuestos directos sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades. No obstante, varios países han reducido las cotizaciones de seguridad social en los últimos años.

El Anexo A pone de manifiesto que existe una tendencia común en las políticas fiscales de los Estados miembros a reducir la presión fiscal sobre el trabajo. En la mayoría de los Estados miembros ya se han aplican o se han anunciado reducciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas (descenso de los tipos marginales, aumento de los subsidios familiares y de la renta mínima exenta), junto una disminución de las cotizaciones de seguridad social de los patronos y los empleados. Algunas medidas tienen claramente alcance general (Alemania, España, Francia, Italia, Países Bajos); muchas consisten en reducir los tipos marginales en los extremos máximo y mínimo de la escala de ingresos (Alemania, Irlanda), o, a veces, en toda la gama de ingresos (Países Bajos, Francia, Luxemburgo, España, Finlandia, Suecia, Italia). Las reformas contemplan asimismo un aumento de los subsidios familiares y de los umbrales del impuesto sobre la renta (Reino Unido, Italia, España), de modo que menos asalariados paguen impuestos. En algunos casos, (Reino Unido, Países Bajos), los subsidios familiares se transforman en créditos fiscales. En otros Estados miembros, las medidas se orientan más a la reducción de la presión sobre las rentas bajas y medias (Bélgica, Dinamarca, Grecia, Austria, Irlanda y Reino Unido).

En la mayoría de los Estados miembros, las reducciones de las cotizaciones a la seguridad social afectan más a los patronos que a los empleados (Bélgica, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Finlandia). Algunos conceden reducciones fiscales a los empresarios que creen nuevos puestos de trabajo (Italia, Portugal, Grecia), o, más específicamente, a los que contraten a jóvenes (Bélgica), a parados de larga duración o a trabajadores con bajas remuneraciones (Finlandia, Países Bajos, Suecia). En el Reino Unido existen ayudas a los patronos que contraten a jóvenes trabajadores anteriormente en desempleo.

Las reformas del impuesto sobre la renta de las personas físicas también reducen la presión fiscal sobre el capital, aunque en menor medida que sobre el trabajo, dado que las rentas del capital también están sujetas a este impuesto. Por otra parte, en numerosos Estados miembros las medidas aplicadas también afectan a los beneficios de las sociedades. La reducción del impuesto sobre el capital consiste en un descenso del impuesto de sociedades junto con una reducción del impuesto sobre las plusvalías [11]. En otros países, las reformas son más limitadas y tienen por objeto mejorar el funcionamiento de los mercados de capitales y crear incentivos al capital riesgo y los activos inmateriales.

[11] Sin embargo, Finlandia aumentó este año el impuesto de sociedades.

Bajo la creciente presión de la liberalización de los mercados de bienes, servicios y capitales, los Estados miembros se enfrentan a una competencia fiscal cada vez más intensa. Aunque el objetivo principal de las reformas parece ser la mejora del funcionamiento de los mercados de capitales, la competencia fiscal también ha sido sin duda factor determinante de la disminución de la fiscalidad del capital. A falta de coordinación fiscal a nivel de la Unión, las dificultades a que da lugar esta competencia pueden seguir representando un obstáculo a medio plazo a las reformas fiscales en los Estados miembros en aquellos ámbitos en que dichas reformas serían más beneficiosas para el crecimiento y el empleo. La adopción de las medidas fiscales propuestas para la fiscalidad del ahorro y las empresas ayudará a ampliar la base impositiva y permitirá futuras reducciones de los tipos impositivos.

Las medidas hasta ahora anunciadas en materia de impuestos indirectos son un tanto dispersas. Si se excluyen Italia y Países Bajos, donde se prevé un aumento general de los tipos del IVA, las medidas adoptadas en los demás Estados miembros tan sólo se refieren a una pequeña parte de la base impositiva indirecta total (por ejemplo, descenso del IVA en algunos sectores con gran demanda de mano de obra). Por consiguiente, el paso de una fiscalidad orientada al trabajo a otras bases impositivas, tales como el consumo, no ha experimentado grandes progresos.

Principales características de las reformas de los regímenes de prestaciones sociales de los Estados miembros

Las reformas más recientes de los regímenes de prestaciones sociales se recogen en el Anexo B. En el ámbito del desempleo, se refirieron principalmente al control de los criterios de acceso y a la mejora de la administración de los regímenes. Ningún país ha reducido recientemente el nivel o la duración de sus prestaciones (a excepción de Dinamarca, donde la duración de las prestaciones, sin embargo, sigue siendo una de las mayores). Se observa una tendencia al alza en las prestaciones dependientes del empleo o vinculadas al mismo, tales como las subvenciones salariales, los créditos fiscales o las transferencias de prestaciones a los patronos que contraten a desempleados. Estas reformas apoyan los programas activos del mercado laboral. Sin embargo, consisten sobre todo en la concesión de asignaciones suplementarias cuando un desempleado decide aceptar un empleo o participar en una formación. Las medidas incluyen la posibilidad de que los solicitantes de empleo sigan percibiendo subsidios de desempleo durante un período de formación, sistemas de vuelta al empleo y transferencia de prestaciones o pago de otras subvenciones salariales a los empresarios que contraten a desempleados (Bélgica, Alemania, España, Países Bajos, Portugal, Finlandia, Suecia, Reino Unido). Algunos países (Bélgica, Portugal, Austria, Finlandia) también se han esforzado por fomentar el trabajo a tiempo parcial, principalmente facilitando las condiciones que deben cumplir los beneficiarios de los subsidios de desempleo para trabajadores a tiempo parcial.

Pese a esta tendencia a recurrir más a prestaciones vinculadas al empleo (Bélgica, Francia, Irlanda, Reino Unido), el paso de medidas pasivas a activas ha seguido constituyendo un fenómeno limitado. Las prestaciones "pasivas" siguen siendo importantes y, sobre todo, no se ha producido una introducción a gran escala de prestaciones vinculadas al empleo. Por otra parte, numerosas reformas, en particular en favor de los jóvenes y los desempleados de larga duración, sólo parecen ayudar en parte a aumentar los incentivos al trabajo. Cabe preguntarse si estas medidas bastan para que estas personas permanezcan en su empleo de manera duradera o, al menos, durante un período suficientemente largo tras el final del pago de las prestaciones adicionales.

Tras un largo período de predominio de la jubilación anticipada, la mayoría de los Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Alemania, Francia, Italia, Países Bajos, Austria, Finlandia, Suecia y Reino Unido) han emprendido con determinación la reforma de sus regímenes a fin de incitar a los trabajadores de edad más avanzada a prolongar su vida activa. A tal fin, se han endurecido los criterios de acceso a las prestaciones y reducido el atractivo de la jubilación anticipada (Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia).

A la hora de interpretar los cambios descritos en el Anexo B, debe tenerse en cuenta que las posiciones de partida de los países y las reformas menos relacionadas con el funcionamiento del mercado de trabajo no se recogen en el cuadro. Por lo tanto, no son posibles conclusiones firmes sobre los esfuerzos de reforma. Por otra parte, la aplicación de una estrategia de reforma exhaustiva lleva tiempo, y los resultados sólo se observan después de transcurridos varios años. La experiencia de algunos Estados miembros (por ejemplo, Dinamarca y Países Bajos) demuestra que el mantenimiento de las estrategias de reforma a largo plazo permite un sensible retroceso del desempleo.

Evaluación general

En conclusión, las reformas fiscales aplicadas en los tres últimos años representan un paso en la buena dirección. Numerosos Estados miembros han avanzado en la modificación de su fiscalidad para hacerla más favorable al empleo mediante la reducción de la presión fiscal sobre el trabajo y de los tipos marginales. Sin embargo, en comparación con la media internacional, la presión fiscal sobre el trabajo sigue siendo globalmente muy elevada en muchos Estados miembros. Además, el esfuerzo de reforma ha sido desigual entre los mismos. Algunos países han adoptado un planteamiento global, mientras que en otros se aplican medidas fragmentarias.

Como se indica en el gráfico 4.2, las reformas fiscales ya aplicadas o previstas reducen la presión fiscal sobre el trabajo en la mayoría de los Estados miembros. Según previsiones de la Comisión de otoño del 2000, los tipos impositivos implícitos sobre el trabajo asalariado disminuirán más de un punto porcentual en toda la Unión, así como en la zona euro. Se esperan descensos especialmente claros en Alemania, Irlanda, Luxemburgo y Países Bajos [12]. Las reformas introducidas o anunciadas se refieren hasta ahora sobre todo a los impuestos directos, que son generalmente causa de fuertes distorsiones.

[12] La evolución que se observa en el gráfico debe interpretarse con prudencia, ya que puede reflejar no sólo cambios estructurales de la presión fiscal sobre el trabajo debidos a las reformas fiscales, sino también factores coyunturales independientes de dichas reformas.

Gráfico 4.2. Cambios de los tipos impositivos implícitos en el trabajo asalariado, 1998-2002 (EPA)

Fuente: Servicios de la Comisión

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En cuanto a la presión fiscal sobre la mano de obra con baja remuneración, los primeros efectos de las reformas se observan en la evolución de esta presión entre 1997 y 1999 (gráfico 4.3). Con excepción de Bélgica y Países Bajos, donde aumentó ligeramente la imposición sobre los salarios medios y bajos, la presión fiscal disminuyó en toda la Unión, en particular en Irlanda, Italia y España. También se prevén nuevas reducciones, sobre todo en la parte inferior de la escala salarial, a través de las medidas recientemente adoptadas en Francia, Alemania, Italia y Países Bajos. En general, en la mayoría de los países, las reducciones fiscales sobre el trabajo siguen siendo más generales que específicas.

Por lo que se refiere a los regímenes de prestaciones sociales, los esfuerzos por aumentar los incentivos al trabajo se refirieron más al acceso a las prestaciones que a las tasas de sustitución netas, que variaron relativamente poco y sin mostrar una tendencia clara. En la mayoría de los países, los desempleados cuentan con escasos incentivos económicos para aceptar empleos poco remunerados. Ha habido cierta tendencia a favorecer las prestaciones vinculadas al empleo, que apoyan programas de medidas activas del mercado laboral. Tal como se indica en el Informe conjunto sobre el empleo, se observa una mayor atención a las políticas activas del mercado de trabajo, pero estos esfuerzos por abandonar las políticas pasivas deben acelerarse, reforzarse e intensificarse.

Gráfico 4.3. Cambios en tipos impositivos medios en los salarios bajos, 1997-1999

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: OCDE, Impuestos salariales 1998-1999

5. Finanzas públicas para la economía del conocimiento

5.1 Comparación de las estructuras de gasto público

Considerables diferencias en la estructura del gasto público entre los Estados miembros

El gasto público representa entre el 40% y 50% del PIB de los Estados miembros. La cuota total de estos gastos en el PIB varía considerablemente entre los Estados miembros. Alcanza aproximadamente un 50% del PIB en Bélgica, Dinamarca, Francia, Austria y Suecia, mientras que es inferior al 40% del PIB en Irlanda y el Reino Unido. No obstante, el nivel de Estados Unidos (31% del PIB) es claramente inferior al de los Estados miembros.

En la mayoría de los Estados miembros, el consumo público representa cerca de la mitad del total del gasto público total, mientras que la cuota de las transferencias sociales es aproximadamente del 25% (véase gráfico 5.1). Los países registran diferencias importantes en la cuota de la inversión pública y en el servicio de los intereses de la deuda. En Grecia, España, Irlanda, Portugal y Luxemburgo, la cuota de la inversión pública en el gasto total es la más elevada. En cuanto a intereses de la deuda, Bélgica, Italia y Grecia registran los importes más elevados.

Gráfico 5.1 La estructura del gasto público, 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

Con excepción de las inversiones públicas, prácticamente todos los componentes del gasto público, expresados en porcentaje del PIB, aumentaron entre 1970 y 2000 (véase gráfico 5.2). En muchos países, el pago de intereses y las transferencias sociales representan casi la mitad del aumento total del gasto público observado entre 1970 y 2000.

Gráfico 5.2. Cambios en los componentes del gasto público, 1970-2000 (% del PIB)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

Dificultades a la hora de comparar el gasto público de los Estados miembros

El Consejo Europeo de Lisboa se centró en la parte del gasto público que efectúa la contribución más directa al crecimiento y al empleo y, en particular, que contribuye al objetivo estratégico de avanzar hacia una economía del conocimiento. El Consejo Europeo solicitó una evaluación, a partir de datos e indicadores comparables, a fin de averiguar si se estaban tomando medidas concretas y adecuadas a fin de reorientar el gasto público al aumento de la importancia relativa de la acumulación de capital --tanto físico como humano-- y apoyar la investigación y desarrollo, la innovación y las tecnologías de la información.

A tal fin, el resto del presente capítulo examina los esfuerzos de los Estados miembros para reorientar el gasto público hacia la acumulación de capital, tanto físico como humano, y en apoyo de la investigación y desarrollo, la innovación y las tecnologías de la información. Este examen es oportuno dado el actual debate sobre la llamada "nueva" economía.

Sin embargo, se plantean considerables dificultades a la hora de establecer comparaciones entre países, y al interpretar los datos debe observarse cierta precaución. A diferencia de otros capítulos de la presente Comunicación, existe una grave falta de datos actualizados tanto sobre las aportaciones del sector público (es decir, una clasificación funcional y comparable de los gastos) como sobre la producción (la eficacia y los beneficios económicos de dichos gastos). También resulta difícil obtener información detallada sobre las medidas recientes adoptadas por los Estados miembros. Por tanto, en la fase actual, la Comisión se ve en la imposibilidad de atender plenamente a la solicitud del Consejo de Lisboa, y serán precisos ulteriores trabajos.

Cuando se comparan los gastos públicos, conviene también tener en cuenta las diferencias institucionales entre los países, sobre todo en cuanto a la distribución de la acumulación total de factores entre los sectores público y privado. En definitiva, lo que importa en cuanto a crecimiento es la acumulación total de capital, y no la del capital público tomado aisladamente. A fin de fomentar la "nueva" economía, ofrecer una estructura adecuada de incentivos a los operadores privados es al menos tan importante como la intervención directa del sector público [13]. A este respecto, el gasto público en forma de ayudas estatales debe supervisarse minuciosamente a fin de garantizar que no demore la necesaria reestructuración ni proteja a las empresas de los efectos de la evolución del mercado. También deben tenerse en cuenta las diferencias entre los Estados miembros en cuanto a procedimientos de licitación, contratos públicos, externalización y fiscalidad. Por desgracia, los datos disponibles no permiten un examen detallado de estos aspectos.

[13] Sobre todo cuando se trata de inversiones en infraestructuras fijas de telecomunicaciones. Algunos operadores privados financian enteramente estas infraestructuras, o bien las financian empresas cuyo propietario es siempre parcialmente el Estado, pero cuyas inversiones se clasifican como privadas y no públicas. En particular, todas las inversiones en infraestructura móvil son privadas. Además, la concesión de licencias de telefonía móvil de tercera generación a operadores privados ha sido fuente de ingresos públicos.

Pese a estas limitaciones, es evidente que deben intensificarse los esfuerzos por aumentar las inversiones necesarias a fin de facilitar el desarrollo de la sociedad de la información. Los Gobiernos deben también concentrarse en la educación y la formación a fin de dotar a los ciudadanos europeos de las cualificaciones necesarias para una sociedad de la información e impulsar la participación del sector privado en las actividades de innovación e I+D.

Estos esfuerzos deben enmarcarse en políticas fiscales sanas, a fin de seguir reduciendo la presión fiscal y permitir a los países prepararse al envejecimiento demográfico. Para alcanzar los objetivos establecidos en el Consejo Europeo de Lisboa, los esfuerzos de acumulación de capital deben concentrarse en la reestructuración del gasto, y no en el aumento del gasto total. Por otra parte, la reestructuración del gasto público debe ir acompañada de reformas institucionales y estructurales a fin de obtener la máxima eficacia, potenciar el papel de los mecanismos de mercado e introducir sistemas de incentivos adecuados con vistas a fomentar la acumulación privada de capital físico y humano. Hasta cierto punto, el mayor grado de progreso técnico observado en Estados Unidos obedece a los mayores esfuerzos de investigación y desarrollo de las empresas estadounidenses. Debe estudiarse si los regímenes fiscales de los países de la Unión Europea son suficientemente favorables a la inversión en activos inmateriales para permitir a Europa competir con Estados Unidos en el sector de las tecnologías avanzadas.

Mediante una combinación equilibrada de reestructuración del gasto, políticas fiscales y reformas estructurales, la Unión puede hacer frente al desafío que plantea la nueva situación económica, tecnológica e institucional.

5.2 Capital físico (infraestructura)

Pese al considerable aumento del gasto público total a lo largo de los últimos años 40, la inversión pública, expresadas en porcentaje del PIB, ha sufrido una fuerte reducción; de más del 4% en los años 60 y principios de los 70, disminuyó a menos del 2% a finales de los 90. En el 2000 se espera que alcance un mínimo del 1,8%, y en el 2002, según las previsiones de la Comisión, alrededor del 2,5%.

Las cifras totales correspondientes a la Unión Europea ocultan grandes diferencias entre los Estados miembros. A lo largo de los últimos 30 años, la inversión pública aumentó considerablemente en Luxemburgo, Portugal y Grecia, mientras que hubo fuertes reducciones en Bélgica, Alemania, Austria, Dinamarca, Suecia y Reino Unido. Por el contrario, en Estados Unidos, la inversión pública se mantuvo estable; con un 3% del PIB, sigue por encima de la media de la Unión Europea (véase el gráfico 5.3). En España, Francia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y Grecia, la inversión pública, en porcentaje del PIB, es similar o superior a la de Estados Unidos, mientras que en Bélgica, Alemania, Austria, Dinamarca y, sobre todo Reino Unido, es inferior al 2%.

Gráfico 5.3. Cuota de la inversión pública en el PIB, 2000.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Servicios de la Comisión

Según previsiones de la Comisión, los cambios de la inversión pública entre 1999 y 2002 serán limitados (gráfico 5.4). Luxemburgo constituye una notable excepción. También se prevén aumentos importantes en el Reino Unido y en los tres países en fase de igualación de nivel, Portugal, Grecia y España (dónde se alcanzarán niveles próximos al 4% del PIB). Se prevén disminuciones, aunque menores, en Austria, Alemania y Bélgica, que alcanzarán niveles relativamente bajos de inversión pública. Asimismo, se prevén reducciones en Finlandia, Suecia e Irlanda, cuyos niveles de inversión pública, sin embargo, seguirán superando la media de la Unión Europea.

No obstante, es preciso ser prudentes a la hora de interpretar esta evolución de la inversión pública. El registro del nivel de la inversión pública podría verse cada vez más falseado debido a que las decisiones de inversión de las administraciones públicas se basan en nuevos planteamientos más orientados al mercado. Estos nuevos planteamientos obedecen a una búsqueda de mayor eficacia y rentabilidad, y han dado lugar a un mayor recurso a los mecanismos del mercado en las actividades púb