Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la calidad de las aguas de baño"

(COM(2002) 581 final - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

El 13 de noviembre de 2002, de conformidad con el apartado 1 del artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, adoptó su dictamen el 26 de mayo de 2003 (ponente: Sr. Buffetaut).

En su 400o Pleno de los días 18 y 19 de junio de 2003 (sesión del 19 de junio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 81 votos a favor, 1 voto en contra y ninguna abstención el presente Dictamen.

1. Síntesis del documento de la Comisión

1.1. Ámbito de aplicación

1.1.1. La propuesta se refiere a las aguas de baño y no a las aguas en las que se practican actividades deportivas o de recreo que suponen un riesgo grave de caer al agua, tragar agua o quedar sumergido, como el surf, el windsurf o el piragüismo. No obstante, la Comisión considera que es necesario aumentar la protección de las personas que practican estas actividades náuticas, en especial mediante una mejor información.

1.2. Parámetros

1.2.1. La principal innovación se encuentra en la reducción radical del número de parámetros microbiológicos clave, que pasan de 19 a 2, más una inspección visual (proliferación de algas, aceites) y la medición del pH en aguas dulces.

1.2.2. La Comisión considera que los dos parámetros de indicadores fecales que se mantienen (enterococos intestinales y Escherichia coli) ofrecen la mejor correspondencia posible entre contaminación fecal y efectos sobre la salud. En efecto, el riesgo de sufrir una enfermedad a raíz del baño es lo que condiciona la clasificación y la conformidad de las aguas de baño.

1.2.3. Por tanto, la Comisión propone un valor de "buena calidad" jurídicamente vinculante y un valor guía de "excelente calidad" para las concentraciones de enterococos intestinales y Escherichia coli en las aguas de baño. Estas normas (anexo I), definidas a partir del grado de riesgo aceptable, son mucho más estrictas que las que están actualmente en vigor. Corresponden, respectivamente, a un riesgo del 5 % (buena calidad) y del 3 % (excelente calidad) de contraer gastroenteritis y a un riesgo del 2,5 % (buena calidad) y del 1 % (excelente calidad) de contraer una enfermedad respiratoria febril aguda.

1.3. Lograr una verdadera gestión de las aguas de baño

1.3.1. La Comisión establece, con cierta flexibilidad, la frecuencia de los controles de las aguas de baño (análisis de dos muestras al mes para el control habitual) en el anexo IV y normas armonizadas para el tratamiento de las muestras en el anexo V, para que sea posible comparar los análisis efectuados en los distintos Estados miembros.

1.3.2. Además de estas normas, desea que las autoridades responsables consigan una verdadera gestión integrada de las aguas de baño que implique la elaboración de perfiles de las aguas de baño (anexo III), la identificación de las posibles fuentes de contaminación de las aguas de baño, la recogida, análisis e interpretación de las informaciones sobre la calidad de las aguas y su difusión al público, así como las medidas que deban tomarse en circunstancias excepcionales.

2. Observaciones generales

2.1. La protección de las aguas de baño y el control de su calidad son unos de los primeros elementos de la política europea sobre aguas. La primera Directiva, que data de 1976, tuvo resultados muy positivos y consiguió sensibilizar a la opinión pública. Los informes que anualmente publica la Comisión señalan claramente los notables avances conseguidos en materia de calidad de las aguas de baño. El más reciente (temporada de baño de 2001) indica un grado elevado de conformidad con los criterios comunitarios y una mejora significativa de la calidad de las aguas de baño, no sólo en el litoral sino también en las aguas interiores (ríos y lagos).

2.2. Teniendo en cuenta los avances científicos y técnicos y la adopción de nuevas Directivas relativas a la política europea sobre aguas, en particular la Directiva marco de 23 de octubre de 2000, el CESE considera justificado el principio de una nueva propuesta(1).

2.2.1. Considera que, si la definición de riesgo admisible es una decisión política, ha de estar basada en los conocimientos científicos más actuales.

2.2.2. Insiste, no obstante, en la necesidad de evitar cualquier repetición de otros textos, a fin de no multiplicar unas limitaciones inútiles.

2.2.3. Subraya la necesidad de prever, entre la antigua reglamentación y la nueva, unas medidas transitorias claras y de fácil aplicación a fin de evitar especialmente los conflictos de interpretación entre los antiguos parámetros y los nuevos.

2.3. Ámbito de aplicación

2.3.1. Es preciso subrayar que las actividades náuticas se practican más lejos de la orilla que la natación, en lugares que muchas veces no son aptos para la natación o para el baño, en aguas frecuentemente más revueltas que las próximas a la orilla y, durante el año, en períodos más largos que el baño. Por ello, incluir las denominadas aguas de recreo en la Directiva incrementaría sensiblemente las obligaciones de los Estados miembros, tanto en el tiempo como en el espacio, sin que pueda establecerse la utilidad de estas nuevas limitaciones.

2.3.2. Dada la diferencia, por naturaleza y por características, entre las aguas de baño y las aguas de recreo, y la enorme dificultad o incluso imposibilidad técnica y científica de realizar mediciones fiables en el mar y más aún en aguas vivas y la escasa fiabilidad de los datos científicos sobre los riesgos sanitarios ligados a la práctica de deportes náuticos en aguas de recreo, el CESE considera justificado limitar a las aguas de baño el ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva. Al fin y al cabo, observa que en las aguas que sirven de punto de partida para las actividades de recreo en las que, en la práctica, es mayor el riesgo de volcar o caer al agua, no se plantea este problema porque son también aguas de baño.

2.4. Parámetros

2.4.1. Es preciso subrayar que en el régimen actual sólo se utilizaban en la práctica tres parámetros microbiológicos para determinar si las aguas cumplían las normas europeas. Los demás datos (aceites, pH, etc.) se recogían para usos estadísticos y de información. En efecto, en la mayoría de los casos la contaminación microbiológica es el principal obstáculo para conseguir aguas de buena calidad. Por otra parte, la Directiva marco sobre el agua ya establece un sistema de control químico y biológico completo para todas las aguas, y es preciso evitar redundancias legislativas.

2.4.2. Los grados de riesgo pueden parecer aún elevados. Sin embargo, conviene señalar que si se realiza una evaluación comparativa de las normas nuevas y antiguas, las normas guía (excelente calidad) de 1976 corresponden a un riesgo del 5 % de contraer gastroenteritis y las normas obligatorias del mismo año corresponden a un riesgo del 12-15 %. Las nuevas normas de excelente calidad se aproximan a la ausencia absoluta de elementos contaminantes y las normas de buena calidad equivalen al riesgo que se corre cuando un miembro de la familia padece gripe: el verdadero riesgo reside en sobrepasar las normas propuestas.

2.4.3. El CESE subraya que la definición de los parámetros y el principio de gestión de las aguas de baño son los elementos clave de la propuesta de Directiva. Observa que los nuevos parámetros, tanto para las aguas de "buena calidad" como para las de "excelente calidad", implican una exigencia de calidad para las aguas de baño notablemente más elevada que con la aplicación de la Directiva de 1976. En este sentido, solicita que el estudio epidemiológico realizado para determinar los límites se valide debidamente y, en particular, que se base en un número suficiente de análisis. Aunque los parámetros microbiológicos conservados son pertinentes, la afirmación de que la investigación de los indicadores virales sigue siendo necesaria parece escasamente fundada en el estado actual de los conocimientos y, desde el punto de vista práctico, por la gran variabilidad de la dilución viral en el agua que impide cualquier medición estable y fiable.

2.4.4. Considera que la exigencia de la opinión pública de poder disfrutar de unas aguas de baño de gran calidad es natural y está justificada. La diferencia establecida entre los criterios para las aguas de buena y de excelente calidad parece escasa a primera vista, por lo que algunos especialistas dudan de que exista una verdadera ventaja para la salud pública en distinguir entre aguas de dos calidades, tal y como se propone en el nuevo texto. El Comité solicita a la Comisión que busque en este punto mayor claridad y aporte nuevas explicaciones. No obstante, la mera existencia de la clasificación "excelente calidad" no puede sino alentar en mayor medida a las autoridades competentes a mejorar continuamente la calidad de las aguas de baño para alcanzar el nivel de excelencia. Ello constituye un incentivo para la mejora continua de la calidad de las aguas y, en este contexto, serán las propias autoridades competentes las que en esta situación podrán determinar la mejor relación entre un gasto razonable y el resultado.

2.4.5. Desea que las consecuencias de la aplicación de los nuevos parámetros para el cambio de categoría de las zonas de baño se aborden de forma más precisa en el estudio de impacto.

2.5. Control y normas para el tratamiento de las muestras

2.5.1. El CESE aprueba la flexibilidad prevista en los controles a fin de tomar en consideración la naturaleza específica de las aguas afectadas y las características locales, de conformidad con el principio de subsidiariedad.

2.5.2. Aprueba asimismo y considera necesaria la armonización de las normas para el tratamiento de las muestras si se desea que sea posible comparar la calidad de las aguas en toda la Unión Europea. Sin embargo, destaca que las comparaciones sólo serán verdaderamente fiables si existe una intercalibración de los métodos de análisis empleados.

2.5.3. Señala que en la Unión Europea existen dos métodos de análisis: uno por microplaca, el más moderno y actual, y otro por filtración, que emplea una técnica más anticuada. Considera que el empleo generalizado de las técnicas más modernas permitiría mejorar el control de la calidad de las aguas de baño.

2.6. Perfil de las aguas de baño

2.6.1. En lo relativo al perfil de las aguas de baño, el anexo III recoge disposiciones extremadamente extensas (b y c) y cabe preguntarse si resultan prácticas y si sus exigencias son realistas. En efecto, se solicita una identificación cuantitativa y cualitativa de todas las posibles fuentes de contaminación y una evaluación del potencial de tales fuentes para contaminar las aguas de baño. ¿Cómo se medirán estos datos en el curso de un gran río navegable? ¿Hasta dónde llegar aguas arriba? ¿Cómo valorar el riesgo de contaminación difusa, especialmente la de origen agrícola? Por lo tanto, es necesario precisar qué tipo de contaminación se considerará.

2.6.2. Si bien el CESE comprende el deseo de la Comisión de animar a los Estados miembros y a los entes locales a establecer un perfil de las aguas de baño, considera que las indicaciones son tan exhaustivas que resultan poco realistas o de imposible cumplimiento. En consecuencia, sería preciso definir de forma más exacta la naturaleza de los tipos de contaminación considerados, así como las fuentes potenciales de contaminación. Del mismo modo, sería más realista concentrar la atención en las principales fuentes de posible contaminación en vez de pretender una exhaustividad irrealizable.

3. Observaciones particulares

3.1. Artículo 4: estado de la calidad

3.1.1. Dada la diferencia, aparentemente mínima, entre las aguas de buena calidad y las aguas de excelente calidad, el Comité pide a la Comisión que procure una mayor claridad y aporte más explicaciones para poder valorar las dudas de algunos especialistas sobre las verdaderas ventajas para la salud pública de conseguir la calificación de excelente calidad. El CESE está persuadido de que son las propias autoridades competentes las más indicadas para valorar correctamente la relación coste eficacia de la medida, aunque considera que la mera existencia de la clasificación "excelente calidad" no puede sino incitar de forma considerable a mejorar la calidad de las aguas de baño, lo que repercutirá positivamente en el medio ambiente en general y además puede constituir una ventaja competitiva para determinadas regiones.

3.1.2. El CESE solicita que se valore con seriedad el impacto de los nuevos parámetros sobre cambio de categoría de las zonas de baño y que se valide de modo riguroso el estudio epidemiológico realizado para determinar los límites.

3.2. Artículo 10: estudios y análisis tras la clasificación

3.2.1. El intervalo de los estudios y análisis tras la clasificación permite suponer que la Comisión considera que los resultados obtenidos son duraderos. En la práctica, en zonas de baño muy frecuentadas, los entes locales realizarán controles más frecuentes. Por tanto, es necesario especificar claramente que las disposiciones del artículo 10 son recomendaciones mínimas.

3.3. Artículo 11: normas armonizadas

3.3.1. El CESE es plenamente favorable a la armonización de las normas, pero subraya que únicamente será eficaz si existe una intercalibración de los métodos de análisis que garantice que éstos sean realmente comparables.

3.3.2. Por otra parte, lamenta que no se haya previsto ninguna medida que anime a adoptar los métodos de medición más modernos y más eficaces (método de microplaca).

3.4. Artículo 12: planes de emergencia

3.4.1. El CESE considera que las disposiciones del artículo 12 se ocupan de detalles prácticos propios de la organización de la seguridad civil y que esta propuesta no es el lugar que les corresponde. El artículo podría limitarse al primer párrafo o incluso podría suprimirse.

3.5. Artículo 13: conformidad

3.5.1. El punto 2 del artículo 13 permite la existencia de unas aguas de mediocre calidad durante tres años. En la práctica se trata de una medida excepcional provisional. Durante este período es preciso facilitar a público una información clara sobre las medidas tomadas para aumentar la calidad de las aguas de baño y sobre los resultados alcanzados.

3.6. Artículo 14: evaluación de los parámetros fisicoquímicos

3.6.1. El CESE subraya que, en lo que se refiere a las pruebas fisicoquímicas, es más útil y más eficaz centrarse en los sedimentos que en el agua.

3.6.2. Respecto a las pruebas de toxicidad, las pruebas de ecotoxicidad por exposición en moluscos, peces y algas son más pertinentes en cuanto a la toxicidad crónica que las pruebas con ratones que se mencionan en el anexo I.

3.7. Artículo 16: información al público

3.7.1. No se mencionan en ningún momento pruebas de identificación microbiológica y colorimétricas realizadas diariamente, en trámite de aprobación, pese a que constituyen una ayuda a la prevención, la información y las decisiones de los entes locales, que deben reaccionar en tiempo real en caso de alteración de la calidad del agua.

3.8. Artículo 19: adaptaciones técnicas

3.8.1. El punto 2 menciona la integración de los datos sobre detección de virus, pero, desde el punto de vista técnico, es casi imposible obtener datos reproducibles y fiables para aguas de baño y mucho menos para aguas vivas con las técnicas que habitualmente se emplean en la actualidad.

3.9. Artículo 20: comité

3.9.1. El CESE no se opone a la creación de este comité, pero lamenta que no se faciliten más datos respecto a su composición y la cualificación de sus miembros.

3.10. Anexo I: parámetros para las aguas de baño

3.10.1. Además de la observación ya formulada sobre los parámetros de las aguas de buena calidad y de excelente calidad, el CESE señala que en la columna D (métodos de análisis) la primera norma ISO mencionada está incompleta: falta la última cifra después del guión. En cambio, la segunda está completa pero excluye el método de medición por microplaca, pese a ser más eficaz, y recoge únicamente el método por filtración.

3.11. Anexo II: evaluación de las aguas de baño

3.11.1. El último punto, claramente fruto de una transacción, no es claro y debería suprimirse.

3.12. Anexo III: perfil de las aguas de baño

3.12.1. Los puntos b y c exigen datos que no es posible suministrar de forma seria. En este sentido es ilusorio pensar en la creación de un modelo. Sería más razonable limitarse a pedir la identificación de las principales fuentes de posible contaminación.

3.12.2. Es impensable que el punto e pueda tener aplicación práctica. El hecho de que se mencione en el perfil de "excelente calidad" hace imposible la obtención de esta calificación. En consecuencia, el CESE solicita la supresión del punto e.

3.13. Anexo IV: frecuencia de los controles

3.13.1. La frecuencia mínima de recogida de dos muestras por temporada de baño es escasa y no corresponde a la práctica en las zonas frecuentadas. Además, no permite obtener datos estadísticos significativos.

3.14. Anexo V: normas para el tratamiento de las muestras

3.14.1. Directrices: en la práctica, la cifra de bañistas influye poco en la calidad de las aguas de baño definida conforme a los parámetros de la presente propuesta de Directiva.

3.14.2. Toma de muestras: sería útil recalcar la importancia de la intercalibración de los métodos de análisis.

3.15. Ficha de evaluación de impacto

3.15.1. El CESE considera que la ficha de evaluación de impacto es insuficiente, tanto respecto a la relación coste-beneficio de la propuesta como respecto a la evaluación de las consecuencias en materia de cambio de categoría de las zonas de baño.

4. Conclusiones

4.1. El CESE reconoce el interés de una nueva Directiva que refleje los progresos científicos y técnicos y sea un instrumento para medir mejor la calidad de las aguas de baño y mejorar su calidad. Insiste en la necesidad de limitarse a unas recomendaciones realistas, que verdaderamente sean de interés para la salud pública. En este sentido apoya que se excluyan las aguas de recreo del ámbito de aplicación de la Directiva e insiste en la necesidad de fundamentar la elección de los nuevos parámetros y criterios en estudios científicos y epidemiológicos serios y pertinentes. Recomienda apoyar las técnicas más modernas y fiables y aquéllas que permitan informar más rápidamente a las autoridades afectadas y al público. Considera que el perfil de las aguas de baño que se define en el anexo III debe especificar mejor la naturaleza de la contaminación y que ha de ser revisado para excluir las disposiciones inaplicables en la práctica. Solicita que se detallen las medidas transitorias entre las normas antiguas y las nuevas.

4.2. El CESE subraya que el público exige ante todo informaciones claras, rápidas y frecuentes sobre la calidad de las aguas de baño.

4.3. Por último, el CESE, ante la gran diversidad de zonas de baño de la Unión Europea, insiste en que se respete el principio de subsidiariedad, clave para el buen gobierno de Europa.

Bruselas, 19 de junio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) La presente propuesta, relativa a la calidad de las aguas de baño, forma parte (acción 16) de la estrategia para la protección y la conservación del medio ambiente marino propuesta por la Comisión, respecto a la cual el CESE ha emitido un dictamen.