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Bruselas, 23.7.2008

COM(2008) 494 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los avances de Rumanía en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación {SEC(2008) 2349}

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los avances de Rumanía en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación

1. INTRODUCCIÓN

En el momento de su adhesión a la UE en 2007, Rumanía se enfrentaba aún a importantes desafíos en el ámbito del funcionamiento de su sistema judicial y de la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada. Dichos desafíos fueron considerados por la Comisión y los demás Estados miembros como superables y las autoridades rumanas se comprometieron a solucionar tales carencias, con el fin de que su país pudiera asumir plenamente los derechos y obligaciones de su condición de miembro de la UE. Las autoridades rumanas y los otros Estados miembros reconocieron que, para que los rumanos pudieran ejercer sus derechos como ciudadanos de la UE y disfrutar de todas las oportunidades, incluida la ayuda financiera, que la condición de miembro de la UE implicaría, eran necesarios una reforma judicial de gran envergadura y un esfuerzo concertado para luchar contra la corrupción y la delincuencia organizada. De un modo más general, reconocieron que los principios básicos de la UE —respeto del Estado de Derecho, reconocimiento mutuo y cooperación sobre la base de un pacto fundamental de confianza— sólo podían ponerse en práctica abordando dichos problemas en su origen.

En este contexto, la Comisión y los demás Estados miembros vieron la necesidad de trabajar y de cooperar estrechamente con Rumanía tras la adhesión para garantizar que se adoptaban las reformas necesarias para consolidar el sistema judicial y luchar contra la corrupción y la delincuencia organizada. La Comisión creó un Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV) para supervisar los progresos y ampliar la ayuda necesaria para hacer frente a estas deficiencias. Tomando como base la información suministrada por las autoridades rumanas, completada con misiones de expertos, el presente informe presenta una evaluación resumida y detallada de los progresos realizados por Rumanía para ajustarse a los patrones establecidos en el MCV. Este el tercero de una serie de informes semestrales.

La evaluación pone de manifiesto los esfuerzos que el Gobierno y las autoridades rumanas están haciendo para reformar el sistema judicial e investigar la corrupción. Los cambios institucionales y de procedimiento introducidos en los últimos años para hacer frente a estos problemas están empezando a producir los primeros resultados. Pero los logros son frágiles. Falta un amplio consenso político de base que respalde las reformas, al igual que falta la voluntad inequívoca de todos los partidos políticos de arrancar de raíz la corrupción de alto nivel. El compromiso de Rumanía de erradicar la corrupción se refleja en la etapa previa a los juicios, pero no se plasma en un número cada vez mayor de condenas o de sanciones disuasorias. El buen funcionamiento del sistema judicial rumano se ve obstaculizado por la inseguridad jurídica debido a muchos factores, incluidas una aplicación desigual de la ley y el uso excesivo de decretos de urgencia. Llevará cierto tiempo hasta que la reforma arraigue firmemente. Por lo tanto, la necesidad de verificación y de cooperación continuará durante algún tiempo.

2. EL PROCESO DE REFORMA EN RUMANÍA

2.1. Logros

Desde la elaboración del último informe provisional de la Comisión en febrero, Rumanía ha intensificado sus esfuerzos. A pesar de un período de intenso debate político y de grandes presiones, el Gobierno ha conseguido restablecer el impulso reformador y una relativa estabilidad del marco jurídico e institucional para la lucha contra la corrupción. El nombramiento de un nuevo Ministro de Justicia en febrero de 2008 es un elemento importante.

Por lo que se refiere a la reforma del sistema judicial , al Consejo Superior de la Magistratura (CSM), guardián de la independencia del sistema judicial, se le han asignado los recursos humanos y financieros necesarios para que pueda asumir sus responsabilidades básicas con respecto a la reforma judicial, lo que incluye asesorar e intervenir frente a los problemas más acuciantes relacionados con los recursos humanos.

En cuanto a la lucha contra la corrupción de alto nivel , se han tomado varias medidas. El ministerio público y la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA) de Rumanía han conseguido un buen número de procesamientos y han puesto en marcha investigaciones en varios casos de alto nivel que implicaban a antiguos ministros y diputados. Queda por ver hasta qué punto Rumanía conseguirá concluir dichas investigaciones, proseguir con el debido proceso legal y, en su caso, dictar sentencias disuasorias.

En la primera mitad de 2008, Rumanía dio un importante paso adelante con la creación de la Agencia Nacional de Integridad. Dicho organismo tiene que demostrar ahora que puede supervisar los flujos de activos financieros, detectar y sancionar aumentos injustificados de activos y regular los conflictos de intereses.

Rumanía ha llevado a cabo campañas de sensibilización y ha continuado introduciendo medidas preventivas para contrarrestar la corrupción local . En especial, recientemente se han adoptado medidas destinadas a mejorar la calidad de los servicios públicos, reduciendo así las oportunidades de corrupción. En junio de 2008 se adoptó una estrategia nacional anticorrupción para combatir la corrupción en la administración pública local.

2.2. Resultados

Después de un período de incertidumbre, Rumanía ha podido restablecer su compromiso respecto a la reforma judicial y a la lucha contra la corrupción. El marco jurídico e institucional es frágil y debe estabilizarse y consolidarse. Es preciso también mejorar y reforzar la capacidad administrativa. Es importante que el Parlamento demuestre un compromiso inequívoco de erradicar la corrupción de alto nivel. Para avanzar más, las leyes, los procedimientos y las instituciones existentes tienen que demostrar que son capaces de obtener resultados en una perspectiva a más largo plazo.

La reforma judicial está avanzando, pero se trata de un progreso desigual. La situación de los recursos humanos del sistema judicial está mejorando. El número de contrataciones del Instituto Nacional de la Magistratura ha aumentado y el número de vacantes ha disminuido. Se han asignado nuevos jueces a los Tribunales de Primera Instancia. No obstante, el ministerio público sufre una escasez crónica y grave de personal y las prácticas de contratación de personal no siempre garantizan la calidad de dicho personal.

La calidad de la jurisprudencia está mejorando. Los recursos por cuestiones de Derecho están aumentando y se han hecho esfuerzos para mejorar el acceso a la jurisprudencia y la coherencia de la misma. Pero estos avances positivos están siendo contrarrestados por recientes incoherencias en la jurisprudencia de tribunales superiores, incluido el Tribunal Superior de Casación y Justicia en algunos casos de corrupción de alto nivel. La aplicación uniforme y coherente de la ley se ha visto obstaculizada por el frecuente recurso a los decretos de urgencia. Esta práctica da lugar a solapamientos y contradicciones y da lugar a vicios de procedimiento en su aplicación. Por su parte, la jurisprudencia incoherente de los tribunales superiores lleva a la inseguridad jurídica. Todos estos factores debilitan el sistema judicial, dando a menudo lugar a decisiones clementes de los tribunales y a suspensiones frecuentes de las condenas, lo que resulta particularmente problemático en los casos de corrupción.

Si bien el Consejo Superior de la Magistratura ( CSM) está ya bien asentado, todavía no ha ejercido plenamente su mandato, especialmente por lo que se refiere a las investigaciones proactivas en casos disciplinarios. El servicio de inspección judicial del CSM aún tiene que elaborar directrices y demostrar su eficacia por lo que se refiere a las investigaciones de oficio. El CSM es lento por lo que se refiere a la gestión y a las decisiones disciplinarias. Las sanciones que impone son a menudo muy leves.

Rumanía también ha progresado con la creación de la Agencia Nacional de Integridad (ANI) . Desde la última evaluación de la Comisión en febrero, la ANI ha contratado a personal de base y ha empezado a investigar casos. Es demasiado pronto para juzgar con exactitud su rendimiento en los casos investigados y la calidad de sus decisiones (por ejemplo en las sanciones). Es también demasiado pronto para juzgar si el mandato legal de la Agencia Nacional de Integridad es suficientemente sólido. El papel de supervisión de la Agencia Nacional de Integridad sólo podrá juzgarse sobre la base de su historial futuro.

A pesar de los avances en lo que se refiere a las investigaciones, Rumanía ha conseguido pocos resultados tangibles en la lucha contra la corrupción de alto nivel. Aun cuando la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA) continúe teniendo un historial positivo de procesamiento de casos de corrupción de alto nivel, las sentencias de los tribunales siguen siendo clementes e incoherentes. Las medidas que podrían tomarse para mejorar el modo en que se tratan los casos de corrupción (por ejemplo, el análisis comparativo de las decisiones de los tribunales, la aplicación de sentencias mínimas obligatorias suficientemente disuasorias o, como alternativa, la elaboración de directrices respecto a tales sentencias) se han retrasado o no se han puesto en marcha. No se ha hecho ningún progreso real en diez casos clave en los que estaban implicados antiguos ministros. Ello se debe en parte a que el Parlamento ha bloqueado la investigación y en parte a que el Tribunal Superior de Casación y de Justicia, que ya había anulado otras decisiones anteriores, ha declarado nulos algunos procesos. La incapacidad de hacer avanzar estos casos socava los esfuerzos positivos realizados en lo que se refiere a la fase previa al juicio.

El intenso debate político sobre el marco institucional 'anticorrupción' ha perdido fuerza, y se ha mantenido el papel de la DNA. No obstante, los esfuerzos de la DNA por continuar las investigaciones en determinados casos importantes se han estancado, pues el Parlamento no ha recomendado que se pongan en marcha los procedimientos judiciales. La renuencia del poder judicial y del Parlamento para permitir la investigación sobre estos casos de alto nivel da lugar a una pérdida de confianza pública. El debate parlamentario sobre las enmiendas al Código de Procedimiento Penal destinadas a restringir la recogida de ciertas pruebas crea inseguridad jurídica e influye negativamente en las investigaciones en curso. Esta inseguridad jurídica provoca también cierta renuencia por parte de la judicatura a seguir adelante con los casos, dado que no está claro que las pruebas recabadas hoy sean aceptables mañana.

Rumanía continúa haciendo progresos en la lucha contra la corrupción local pero tiene que conseguir mejores resultados. Se han llevado a cabo campañas de concienciación pública, sesiones de formación y otras medidas preventivas. El número de investigaciones por corrupción en la policía ha aumentado. No obstante, en sectores tales como la salud y la educación, en los que hay claros indicios de corrupción, se han tomado pocas medidas. Una encuesta llevada a cabo por Transparency International en la primera mitad de 2008 sugiere un aumento de la 'corrupción cotidiana' en comparación con el año anterior. Rara vez se lleva a cabo un seguimiento de las llamadas de atención de las organizaciones anticorrupción. El Gobierno rumano adoptó una estrategia nacional para contrarrestar la corrupción local a principios de junio, con el objetivo de desarrollar una administración local más transparente y eficaz.

2.3. Mejoras necesarias

La reforma judicial y el avance en la lucha contra la corrupción están estrechamente conectados. Sigue siendo necesario mejorar en ambos sectores.

Es preciso reforzar el compromiso de las instituciones judiciales clave con la reforma: El Consejo Superior de la Magistratura debe tomar medidas para estimular la transparencia y la eficacia del sistema judicial y para mejorar su propia rendición de cuentas . Debe adoptar una posición inequívoca respecto a la lucha contra la corrupción de alto nivel en el actual debate político en el Parlamento. El Consejo debe aún desarrollar su credibilidad ante el sistema judicial ofreciendo soluciones sostenibles a las deficiencias de la gestión y de la contratación de personal.

Es preciso hacer un esfuerzo constante para desarrollar la capacidad administrativa del sistema judicial. La grave escasez de personal del ministerio público puede necesitar medidas de urgencia tales como una reasignación temporal de los puestos. Es necesario mejorar ciertos elementos del procedimiento de contratación para atraer a personal convenientemente cualificado.

La Agencia Nacional de Integridad tendrá ahora que demostrar su capacidad operativa para sancionar efectivamente los bienes injustificados y verificar incompatibilidades y conflictos de intereses. Tiene que demostrar que puede investigar un número suficiente de casos e imponer las sanciones necesarias.

Es necesario garantizar la coherencia en la preparación y en la aplicación de las leyes. Es también necesario llevar a cabo una consulta pública al elaborar las leyes. Debe reducirse el recurso a los decretos de urgencia y realizar más esfuerzos para aplicar las leyes de manera coherente y uniforme .

A fin de estabilizar el marco jurídico en virtud del cual pueden ponerse en marcha las investigaciones, el Gobierno debería elaborar un nuevo Código de Procedimiento Penal (CPP) y realizar progresos por lo que respecta al proyecto de Código Penal. Esto proporcionaría un marco más claro y efectivo para el procesamiento y permitiría una mejor cooperación con otros Estados miembros. Además, las polémicas enmiendas al decreto de urgencia por el que se modifica el Código Penal existente y el Código de Procedimiento Penal, presentadas en el Parlamento, deberían retirarse[1], pues supondrían un serio obstáculo a las investigaciones.

Es necesario despolitizar la lucha contra la corrupción y Rumanía debe afirmar su compromiso inequívoco de luchar contra la corrupción de alto nivel. Debe permitirse que las autoridades judiciales continúen las investigaciones independientes a antiguos ministros y diputados con el fin de restablecer la confianza pública en la lucha contra la corrupción y en el respeto del Estado de Derecho.

Rumanía debe establecer un sistema accesible y amplio que permita a los particulares notificar casos sospechosos de corrupción. Es preciso elaborar normas que protejan el anonimato de los denunciantes.

Es necesario que el compromiso con la reforma y el sentimiento de apropiación de la misma arraiguen en todo el espectro político y el sistema judicial. La confianza del público en la lucha contra la corrupción sólo se restablecerá consiguiendo resultados y dictando condenas en casos de alto nivel.

3. CONCLUSIONES

El MCV y sus patrones de referencia conexos se elaboraron para permitir a Rumanía demostrar, de manera regular, que ha realizado progresos en la reforma del sistema judicial y en la lucha contra la corrupción. Es responsabilidad de las autoridades rumanas demostrar que el sistema judicial funciona y que las investigaciones sobre la corrupción dan lugar a detenciones, procesamientos y, dependiendo de la sentencia del tribunal, a condenas con efecto disuasorio e incautación de bienes. La naturaleza del proceso de reforma en Rumanía es aún inestable y siguen sin dictarse condenas definitivas en casos de corrupción de alto nivel.

Rumanía presenta una situación de claroscuros. Ha establecido los elementos fundamentales de un sistema que funciona. Pero los cimientos son débiles y las decisiones sobre la corrupción están muy politizadas. Cada paso en la dirección correcta genera un debate político interno divisor, que fomenta la inseguridad jurídica. El compromiso de las instituciones y los organismos clave de Rumanía con la reforma y con los distintos patrones de referencia es desigual. Por ejemplo, aunque la fiscalía tiene la clara voluntad de lograr resultados tangibles en la fase previa al juicio, no se demuestra la misma determinación a lo largo del proceso judicial. Las propuestas legislativas urgentemente necesarias tales como un nuevo Código de Procedimiento Penal y las medidas anticorrupción tales como condenas mínimas obligatorias y disuasorias para casos de corrupción de alto nivel no reciben un impulso suficientemente fuerte del Gobierno. La politización de los casos de corrupción por el Parlamento Rumano y el hecho de que el sistema judicial no dicte condenas en casos de corrupción de alto nivel han debilitado la percepción por la opinión pública del respeto por el Estado de Derecho. Los esfuerzos genuinos de las administraciones local, regional o central en la lucha contra la corrupción se ven demasiado a menudo frustrados a nivel político.

Los positivos esfuerzos de reforma del Gobierno, la DNA o el Fiscal General sólo pueden tener éxito si reciben el apoyo inequívoco de todos los actores a todos los niveles. Una reforma sostenible requiere que esos esfuerzos se complementen con la aplicación efectiva. Sólo las condenas firmes y disuasorias en los casos de alto nivel demostrarán de manera convincente que el sistema funciona. Las estructuras existentes deben permitir que Rumanía obtenga resultados efectivos en la lucha contra la corrupción.

Los ciudadanos rumanos merecen poder disfrutar plenamente de las ventajas de la condición de miembro de la UE, que debe contribuir a consolidar el Estado de Derecho y a eliminar la corrupción. Los progresos realizados gracias al MCV y destinados a disipar las dudas sobre la capacidad de Rumanía para hacer frente a la corrupción y a la delincuencia organizada permitirán a los ciudadanos rumanos cosechar dichas ventajas y aumentar su confianza en el Estado de Derecho. Eso tendrá efectos positivos a largo plazo en la economía rumana. Rumanía tiene responsabilidades con respecto a otros Estados miembros, por ejemplo como parte de la política de Justicia y Asuntos de Interior, así como en la gestión común de los fondos de la UE. La adecuada capacidad administrativa y el control efectivo de los conflictos de intereses, el fraude y las irregularidades financieras son una condición necesaria para que Rumanía disfrute plenamente de los fondos estructurales y de preadhesión de la UE.

Necesidad permanente de cooperación

Que Rumanía tenga una administración y un sistema judicial sanos que puedan hacer frente con éxito a la corrupción no sólo interesa a dicho país, sino también a la UE. Por ello son esenciales la cooperación y la ayuda. La Comisión considera que la ayuda es más eficaz que las sanciones, y no invocará las disposiciones de salvaguardia establecidas en el Tratado de Adhesión. No obstante, habrá que mantener durante un tiempo el Mecanismo de Cooperación y Verificación.

El informe de febrero en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación puso de manifiesto las grandes cantidades de ayuda que Rumanía ha recibido en los últimos años de los Estados miembros y de la Comisión, tanto en términos financieros como de experiencia técnica. Es importante garantizar que se hace buen uso de la ayuda obtenida. Todas las partes tienen que hacer un esfuerzo renovado para ayudar a Rumanía a tener éxito. La Comisión está dispuesta a trabajar en cooperación con Rumanía y con los demás Estados miembros para prestar esa ayuda, pero esto exige que los receptores permitan acceder a la información y utilicen el asesoramiento de manera estratégica y efectiva a fin de seguir adelante con la reforma y el cambio.

Perspectivas

Rumanía ha empezado a caminar en la dirección correcta. Las nuevas instituciones y procesos necesitan tiempo para demostrar su eficacia y es necesario permitirles que continúen con un rumbo constante. Dicho esto, es necesario un compromiso inequívoco y renovado a todos los niveles —todo el espectro político, la administración y el sistema judicial— para limpiar el sistema de corrupción y para respetar plenamente el Estado de Derecho. La Comisión anima fuertemente a Rumanía a que intensifique sus reformas y a que mantenga una estrecha colaboración con los otros Estados miembros y con la Comisión para poder abordar juntos y con éxito los importantes desafíos pendientes.

[1] Decreto de urgencia 60/2006 del Gobierno.