Informe especial no 2/2002

sobre los programas de acción comunitarios Sócrates y "La juventud con Europa", acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2002/C 136/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

LISTA DE ABREVIATURAS

AELC Asociación Europea de Libre Comercio

AN Agencia nacional

OAT Oficina de asistencia técnica

CCCC Comisión consultiva de compras y contratos

CI Contrato institucional

DG EAC Dirección General de Educación y Cultura

EAD Educación abierta a distancia

OLAF Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

PEC Proyectos educativos conjuntos

SVE Servicio voluntario europeo

RESUMEN

I. Los programas Sócrates y "La juventud con Europa" han recibido respectivamente unas dotaciones presupuestarias de 920 millones de euros y 126 millones de euros. Han contribuido a reforzar la cooperación entre universidades de la Unión y de los demás países participantes y han permitido llevar a cabo acciones de intercambios multiculturales en beneficio de la juventud.

II. No obstante, la fiscalización del Tribunal ha permitido sacar a la luz debilidades en la concepción de estos dos programas e insuficiencias en la gestión de su aplicación.

Debilidades de concepción

III. Los dos programas, Sócrates (apartados 10 a 14) y "La juventud con Europa" (apartados 15 a 18), presentan deficiencias en su concepción. La del programa Sócrates, en particular, presenta una arquitectura compleja, caracterizada por un conjunto heterogéneo de 38 acciones, subacciones y medidas, que ha dado lugar a lecturas diferentes y ha complicado la cooperación entre los Estados miembros. Asimismo, la falta de definición de criterios y de parámetros ha dificultado la evaluación de los resultados obtenidos con la aplicación de los programas. Además, no se ha concebido un marco apropiado para obtener sinergias entre los distintos programas comunitarios.

IV. La Comisión gestiona desde Bruselas, con la ayuda de una oficina de asistencia técnica (OAT), una serie de acciones, denominadas por este motivo centralizadas, y con las agencias nacionales (AN) las acciones gestionadas de manera descentralizada en los Estados miembros y en los demás países beneficiarios. En ambos casos, el dispositivo de gestión ha presentado deficiencias de diversa índole (apartados 25 y 51).

V. La delegación de competencias a una OAT ha dado lugar, sin que ello haya abocado a situaciones comparables en su gravedad a las encontradas en otros programas comunitarios, a las debilidades señaladas, ya de manera recurrente, por el Tribunal: irregularidades en la delegación de competencias, tanto con respecto al principio como a sus modalidades, confusión de intereses diversos y riesgos para el patrimonio de la Comunidad, y elevados costes de gestión (apartados 25 a 36).

VI. Con respecto a las acciones descentralizadas, su aplicación ha sufrido por una parte la ausencia de un marco jurídico que precise el reparto de atribuciones entre la Comisión y los Estados miembros y, por otra parte, la falta de un estatuto apropiado para las agencias nacionales, que, en su mayor parte, no han dispuesto de medios para hacer frente a las tareas que se les confiaron (apartados 39 a 51).

Retrasos e insuficiencias en la aplicación

VII. El tiempo empleado por el legislador en la toma de decisiones supuso un retraso en la puesta en marcha de los dos programas y la falta de estructuras y de una política de información adecuada retrasaron la aplicación de nuevas acciones (apartados 19 y 21). La lentitud del dispositivo de gestión causó retrasos adicionales en su aplicación, con la consecuencia principal de que el objetivo general de prefinanciar los proyectos resultara ilusorio. De hecho, a veces los beneficiarios no recibieron la subvención comunitaria hasta después de la realización de los proyectos. La acumulación de estos retrasos ha imposibilitado el cierre de las acciones en los plazos previstos en los convenios financieros marco, cuya gestión ha sido globalmente deficiente (apartados 46 a 50). La ejecución se ha visto afectada por una conexión en red informática poco adaptada (apartado 51).

VIII. Se han señalado insuficiencias de gestión en la mayor parte de las 27 AN controladas y de la OAT desde la fase de selección de los proyectos, hasta el seguimiento de su ejecución. Estas deficiencias se han visto auspiciadas por la falta de una auténtica cultura de control y de evaluación, tanto por parte de los gestores nacionales (apartados 53 a 56) como comunitarios (apartados 75 a 83). De ese modo, la fiscalización ha permitido identificar varios proyectos en los que la sospecha de fraude ha impulsado al Tribunal a señalarlos a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (apartados 74 y 98). A una escala más general, estas debilidades han tenido consecuencias negativas en los resultados y en el efecto general de las acciones (apartados 63 a 65, 80 a 83, 91 y 92), aunque la ausencia de datos estadísticos pertinentes no siempre permite evaluarlos. Es el caso del programa "La juventud con Europa", en el que es imposible asegurarse de que se haya respetado la voluntad manifestada por el legislador europeo de ayudar a los jóvenes desfavorecidos (apartados 17 y 68).

IX. Los informes de evaluación se han elaborado con retrasos y su efecto sigue siendo cuestionable. El procedimiento de adjudicación de contratos, la gestión y el seguimiento de los contratos de estudios y de evaluación presentaban graves deficiencias e irregularidades, tanto en la Comisión como en los contratistas (apartados 91 a 102).

INTRODUCCIÓN

1. Las políticas de educación, de formación y de juventud se encuentran entre las prioridades políticas de la Unión Europea en la medida en que tienen por objeto contribuir al desarrollo de las competencias y del empleo y aproximar Europa a los ciudadanos(1). En este sentido, los programas Sócrates y "La juventud con Europa" han constituido un elemento clave de la estrategia de la Unión Europea en favor de la educación y la cooperación en el ámbito de la juventud en el período comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1999. Ambos programas, abiertos a los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) y que asocian también a los países candidatos a la adhesión, se inscriben en el conjunto de medidas destinadas a propiciar el éxito del proceso de ampliación de la Unión Europea. Han sido prorrogados para el período del 1 de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2006. Se ha previsto una dotación financiera indicativa de 1850 millones de euros para Sócrates y de 520 millones de euros para "La juventud con Europa"(2). El programa Sócrates, y más en particular la acción Erasmus, sin duda han tenido un efecto importante en la población estudiantil. Dicha acción también ha favorecido significativamente la apertura de las universidades a una cooperación europea.

Marco jurídico

2. El programa de acción comunitaria Sócrates se estableció mediante la Decisión n° 819/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(3), de 14 de marzo de 1995, modificada por la Decisión n° 576/98/CE(4) de 23 de febrero de 1998. "Destinado a contribuir al desarrollo de una educación de calidad", así como a un espacio europeo abierto de cooperación en materia de educación, se dirige principalmente a la enseñanza superior (Erasmus) y escolar (Comenius), pero también incluye acciones transversales. El programa de acción comunitario "La juventud con Europa", que también fue aprobado el 14 de marzo de 1995 por la Decisión n° 818/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, constituye un instrumento privilegiado de la Comunidad para fomentar la política de cooperación en el ámbito de la juventud y para "contribuir al proceso educativo de los jóvenes" a través de cinco acciones consistentes en intercambios y proyectos de cooperación concebidos por jóvenes procedentes de diversos países de la Comunidad, así como de terceros países(5).

Dotaciones financieras

3. La dotación financiera para la ejecución del programa Sócrates, establecida inicialmente en 850 millones de euros, pasó a 920 millones de euros con la Decisión n° 576/98/CE. La dotación correspondiente a la aplicación del programa "La juventud con Europa" ascendió a 126 millones de euros. Finalmente, los medios presupuestarios asignados a los dos programas ascenderán respectivamente a 998 millones de euros y a 141 millones de euros, debido esencialmente a la apertura de ambos programas a países asociados.

Alcance de la fiscalización

4. Los controles se efectuaron en los servicios de la Comisión (DG Educación y Cultura), en la OAT común a los dos programas, en siete Estados miembros (Alemania, España, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo y Reino Unido) entre los que se encuentran los cinco principales beneficiarios, en 27 estructuras nacionales de gestión y en beneficiarios finales. Se centraron en el examen de los procedimientos de decisión, de gestión financiera, de seguimiento y de evaluación.

5. El control se ha referido en particular al dispositivo de gestión de la aplicación de los dos programas (1995-1999) mediante el examen de cinco acciones clave de Sócrates (Erasmus: acciones 1 y 2; Comenius: acción 1; Lingua: acción E; Educación abierta y a distancia) y de dos acciones de "La juventud con Europa" (acciones A 1 y D), hacia las que se ha orientado la fiscalización. Las acciones seleccionadas en el caso de Sócrates representan el 76 % del presupuesto de este programa, y las de "La juventud con Europa", el 75 % del presupuesto.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS PROGRAMAS

Sócrates

6. Al 31 de diciembre de 1999, se comprometieron créditos por un importe de 992 millones de euros, con un porcentaje de ejecución del 99 %, y la utilización de créditos de pago ascendió a 938 millones de euros, que representan un porcentaje de ejecución del 92 %. El cuadro 1 recoge por ejercicio la ejecución presupuestaria de los compromisos y de los pagos. Se han anulado créditos de pago por un importe de 54 millones de euros.

"La juventud con Europa"

7. La apertura del programa "La juventud con Europa" a los países asociados supuso igualmente un aumento de los créditos. Los créditos presupuestarios disponibles ascendieron a 141 millones de euros en el caso de los compromisos y a 135 millones de euros en el de los pagos. La utilización de los créditos fue de 134 millones de euros en el caso de los compromisos (95 %) y de 118 millones de euros en el de los pagos (87 %). El cuadro 2 recoge por ejercicio la ejecución presupuestaria de los compromisos y pagos.

Diferencias entre fuentes de datos presupuestarios

8. El examen de la ejecución presupuestaria puso de manifiesto una diferencia entre las distintas fuentes de datos (véase el cuadro 3). De ese modo, los datos sobre los importes globales proporcionados por el presupuesto general de la Unión Europea con respecto a la ejecución presupuestaria del programa Sócrates son inferiores a los que presentan la cuenta de gestión y el balance financiero (diferencia de 51 millones de euros). Dicha diferencia se explica porque el importe inscrito en la cuenta de gestión se refiere a la totalidad de los gastos efectuados para todos los países participantes, mientras que el presupuesto sólo recoge los datos relativos a esta ejecución correspondientes a la dotación de los quince Estados miembros de la Unión. El informe final de la Comisión sobre la aplicación del programa Sócrates(6) presenta un reparto financiero de las acciones limitado a los Estados miembros de la Unión Europea y no a todos los países participantes.

Desglose de los créditos utilizados por acción

9. El cuadro 4 indica la utilización de los créditos comprometidos por acciones en la aplicación del programa Sócrates. Muestra que, en el aspecto de los recursos que se debían comprometer, se han respetado las exigencias de la Decisión de base n° 819/95/CE sobre los umbrales aplicables a los distintos capítulos. El detalle de los créditos de compromiso para La juventud con Europa por acciones se recoge en el cuadro 5. Debido a la ausencia de un desglose adecuado de la nomenclatura contable, la fiscalización no ha permitido asegurar que, de conformidad con lo dispuesto en la Decisión n° 818/95/CE por la que se crea "La juventud con Europa", al menos un tercio de los créditos asignados en el marco de la acción A del programa (actividades intracomunitarias que impliquen directamente a los jóvenes) se haya utilizado en beneficio de jóvenes desfavorecidos.

CONCEPCIÓN DE LOS PROGRAMAS

Sócrates

10. Aunque la educación sea de la competencia de los Estados miembros, la Comunidad, de conformidad con el artículo 149 del Tratado CE, debe contribuir al desarrollo de una educación y de una formación de calidad en un espacio europeo abierto a la cooperación en materia de educación. El programa Sócrates, apoyando las acciones de los Estados miembros, y en caso necesario, completándolas, se propone fomentar la cooperación entre ellos.

11. No obstante, la conjugación de numerosos objetivos y de conceptos enunciados en términos demasiado generales, como la calidad de la enseñanza o incluso la ciudadanía europea, asociados a una estructura demasiado compleja, caracterizada por un conjunto heterogéneo de 38 acciones, subacciones y medidas diversas, ha dado lugar a lecturas diferentes, lo que ha complicado la cooperación entre los Estados miembros. Con respecto a la calidad de la enseñanza, hasta que no se dispuso del primer informe presentado por la Comisión al cierre del programa Sócrates, no se establecieron criterios e indicadores que permitieran evaluar el nivel alcanzado en las distintas materias escolares(7).

12. La concepción global del programa también está afectada por un enfoque que mezcla una presentación basada en acciones definidas según la categoría de los beneficiarios, enseñanza superior y escolar (capítulos I y II), con otras calificadas de transversales (capítulo III). La subdivisión de estas últimas en unas veinte medidas distintas resta legibilidad al programa.

13. Esta falta de homogeneidad en la concepción explica en gran parte la escasa complementariedad de las acciones entre sí y el carácter con demasiada frecuencia teórico de los nexos previstos entre las acciones de los capítulos I y II y las del capítulo III.

14. Además, hay que señalar que aunque la Decisión de base (artículo 6) impone a la Comisión velar, en colaboración con los Estados miembros, por que haya una coherencia con los demás programas comunitarios, en particular fomentando la coordinación de las actividades con el programa marco de investigación, no se ha establecido procedimiento alguno para organizar tal coordinación. Por ello, esta queda limitada a acciones puntuales.

Objetivos del programa Sócrates

1. Desarrollar la dimensión europea en los estudios de todos los niveles.

2. Promover una mejora cuantitativa y cualitativa del conocimiento de las lenguas de la Unión Europea, así como la dimensión intercultural de la enseñanza.

3. Promover en los Estados miembros una cooperación amplia e intensa entre centros de enseñanza de todos los niveles.

4. Fomentar la movilidad de los profesores.

5. Fomentar la movilidad de los estudiantes.

6. Fomentar las relaciones entre alumnos en la Unión Europea.

7. Fomentar el reconocimiento académico de los títulos, periodos de estudio y otras cualificaciones en un espacio europeo abierto de cooperación en materia de enseñanza.

8. Fomentar la enseñanza abierta y a distancia.

Acciones del programa Sócrates

Capítulo I - Enseñanza superior (Erasmus)

I.1. Promoción de la dimensión europea en las universidades

Contratos institucionales (organización de la movilidad de los estudiantes, movilidad de los profesores, promoción del sistema ECTS de transferencia de créditos académicos, desarrollo en común de programas de estudios, cursos intensivos de idiomas, módulos europeos, programas intensivos de enseñanza de corta duración, visitas preparatorias)

Redes temáticas

I.2. Becas de movilidad de estudiantes (*)

Capítulo II - Enseñanza escolar (Comenius)

II.1. Asociación entre centros escolares para proyectos educativos europeos, incluidos intercambios /prácticas para profesores, visitas de estudios y visitas preparatorias (*)

II.2. Educación de los hijos de trabajadores migrantes, así como de los hijos de personas que ejerzan profesiones itinerantes, de viajeros y de gitanos; educación intercultural

II.3. Actualización y mejora de las competencias del personal educativoII.3.1. Proyectos de formación continua

II.3.2. Becas para participantes (*)

Capítulo III - Acciones transversales

III.1. Promoción de las competencias lingüísticas en la Comunidad (Lingua)III.1. A. Programas de cooperación europea

III.1. B. Formación continua en el ámbito de la enseñanza de los idiomas (*)

III.1. C. Periodo de ayudantía para futuros profesores de idiomas (*)

III.1. D. Desarrollo de instrumentos de enseñanza de idiomas y de evaluación de las competencias lingüísticas

III.1. E. Proyectos educativos conjuntos para el aprendizaje de idiomas (*)

III.2. Promoción de la educación abierta y a distancia

Asociaciones europeas y proyectos de asociaciones

Proyectos de observación

III.3. Educación de adultosIII.3.5a) Promoción de la sensibilización y del conocimiento de Europa y de los países europeos

III.3.5b) Mejora de la educación de adultos gracias a la cooperación europea

III.4. Intercambio de información y de experiencias sobre políticas y sistemas educativosIII.4.1. Análisis de cuestiones de interés común sobre política de educación

III.4.2. Red europea de información en el ámbito de la educación (Eurydice)

III.4.3. Visitas de estudios para el personal facultado para tomar decisiones en materia de educación (Arion) (*)

III.4.4. Red de centros nacionales de información sobre el reconocimiento académico (Naric)

III.5. Medidas complementariasIII.3.5b) Medidas complementarias

(*) Acción descentralizada.

"La juventud con Europa"

15. La decisión por la que se adopta el programa "La juventud con Europa" dispone que "la Comisión y los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para mantener y consolidar las estructuras creadas a nivel nacional para cumplir con los objetivos del programa, y para evaluar y supervisar las acciones previstas en el programa, así como para aplicar los mecanismos de concertación y selección correspondientes" (artículo 5). Sin embargo, no se han determinado las modalidades de esta cooperación ni las obligaciones respectivas de la Comisión y de los Estados miembros.

16. El programa "La juventud con Europa", que se encuentra en su tercera fase, presenta la ventaja de relacionar acciones que en las anteriores fases no lo estaban. Sin embargo, todavía contiene actividades de servicio voluntario que están cubiertas paralelamente por la puesta en marcha de una acción piloto y del programa específico Servicio voluntario europeo (SVE). Esta situación, que presentaba un riesgo de duplicación de esfuerzos, se ha corregido con el nuevo programa.

17. Uno de los objetivos principales del programa ha sido facilitar su acceso a los jóvenes desfavorecidos. La definición insuficiente de esta población destinataria y la ausencia de datos estadísticos no han permitido asegurarse de la consecución de este objetivo.

18. Pese a la voluntad manifestada por el legislador (artículo 8 de la Decisión), las modalidades de cooperación de la Comisión y de los Estados miembros con las organizaciones internacionales competentes, en particular con el Consejo de Europa, no se definieron hasta noviembre de 1998, cuando se firmó un acuerdo de cooperación con éste.

Objetivos del programa "La juventud con Europa"

El objetivo principal del programa es contribuir al proceso educativo de los jóvenes mediante el desarrollo de actividades de intercambio dentro de la Comunidad.

Se presta una atención particular al acceso de los jóvenes desfavorecidos a las actividades del programa. La Comisión y los Estados miembros deben velar por que al menos un tercio de los créditos asignados a las actividades intracomunitarias que afectan directamente a los jóvenes se utilicen en beneficio de los jóvenes desfavorecidos.

Acciones del programa "La juventud con Europa"

Acción A: Actividades intracomunitarias que afectan directamente a los jóvenesAcción A. I: Intercambios y movilidad de los jóvenes (*)

Acción A. II: Espíritu de iniciativa, de creatividad y de solidaridad de los jóvenesAcción A. II.1: Iniciativas juveniles

Acción A. II.2: Períodos de prácticas en régimen de servicio voluntario

Acción B: Animadores juvenilesAcción B. I: Apoyo a la acción A (*)

Acción B. II: Apoyo a la cooperación europea en materia de formación de animadores

Acción C: Cooperación entre las estructuras de los Estados miembros

Acción D: Intercambios con terceros países (**)

Acción E: Información de los jóvenes y estudios del ámbito de la juventudAcción E. I: Información de los jóvenes

Acción E. II: Estudios en el ámbito de la juventud

Medidas de acompañamiento: Control técnico, actividades de seguimiento y de evaluación, etc.

(*) Acción descentralizada.

(**) Acción descentralizada a partir de 1998.

RETRASOS Y MODIFICACIONES EN LA EJECUCIÓN

19. Los retrasos producidos en la aprobación de las decisiones por las que se establecen los dos programas comunitarios (marzo de 1995), en la constitución del Comité Sócrates (operativo en abril de 1995), en la elaboración y presentación de la primera versión del Vademécum y Guía del candidato (septiembre de 1995), la ausencia de una versión lingüística del contrato tipo entre autoridades nacionales y centros escolares (noviembre de 1995), etc., han contribuido al aplazamiento de la ejecución de los dos programas. De ese modo, en el caso del programa Sócrates, tuvieron que aplazarse o ampliarse las fechas límite para la introducción de proyectos. En el caso del programa "La juventud con Europa", los retrasos en su promoción se tradujeron en una carencia patente de proyectos en la fase inicial de su aplicación.

20. La mayor parte de las acciones no se iniciaron hasta 1996-1997, pero otras tuvieron que comenzar incluso más tarde. En el caso de la acción Erasmus, que financia las actividades de dimensión europea emprendidas por las universidades, los contratos institucionales, no se firmaron hasta el curso académico 1997-1998, es decir, casi tres años después del inicio del programa.

21. En 1999, se descentralizó la gestión de tres acciones del programa La juventud con Europa (acción A. II.1: Iniciativas juveniles, acción C: Cooperación entre Estados miembros en el ámbito de la juventud y acción E.1: Información de los jóvenes), de las que hasta entonces se había encargado la Comisión de manera centralizada. Este cambio sustancial en la aplicación del programa complicó el funcionamiento, ya difícil, de las AN, aumentando sensiblemente su carga de trabajo y sin adaptar en consecuencia los medios puestos a su disposición.

INSUFICIENCIAS EN EL DISPOSITIVO DE GESTIÓN

Marco general del dispositivo de gestión

22. Los dos programas presentan una distinción fundamental entre las acciones gestionadas directamente por la Comisión y aquellas cuya gestión pasa por estructuras nacionales. En el caso de las primeras, denominadas acciones centralizadas, el dispositivo de gestión se encuentra en la Comisión, que es asistida en la mayoría de los casos por una OAT con una plantilla de 70 personas. Representan, en el programa Sócrates, el 29 % (287,4 millones de euros) y en el programa "La juventud con Europa", el 28 % (37,8 millones de euros) de los créditos de compromiso del período 1995-1999. En el caso de las segundas, denominadas acciones descentralizadas, la Comisión gestiona las operaciones en colaboración con las agencias nacionales, designadas por los Estados miembros y los demás países participantes en el programa. Estas operaciones representan en el caso de Sócrates 704,6 millones de euros (71 %) y en "La juventud con Europa" 96,5 millones de euros (72 %).

23. Pese a que la Comisión delega importantes competencias a la OAT en la gestión de la acciones centralizadas (véanse los apartados 25 a 36), le corresponde la decisión final de asignar la financiación. En cambio, las financiaciones correspondientes a las acciones descentralizadas son concedidas por las autoridades nacionales. Algunas acciones están sujetas a un régimen de gestión "mixta", en el que las autoridades nacionales gestionan los procedimientos de convocatoria de candidaturas y la Comisión se reserva la decisión de asignar la subvención. Estos procedimientos se ilustran en dos diagramas: el primero se refiere a las acciones descentralizadas y el segundo, a las acciones centralizadas.

24. En cada programa, la Comisión cuenta además con la ayuda de un Comité, compuesto por representantes de cada Estado miembro y presidido por la Comisión. Mientras que el Comité Sócrates emite un dictamen sobre los proyectos de medidas necesarios para la aplicación del programa (programa de trabajo anual, selección de proyectos centralizados, disposiciones de apoyo financiero) y está asistido por dos subcomités que se ocupan más específicamente de cuestiones relativas a la enseñanza superior y a la educación escolar, el Comité "La juventud con Europa" posee unas competencias más limitadas en la medida en que no se solicita un dictamen sobre la selección de los proyectos centralizados.

Diagrama 1

Circulación simplificada de una acción descentralizada

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Diagrama 2

Circulación simplificada de una acción centralizada

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Gestión centralizada

Las desviaciones de la delegación de la gestión a una OAT

25. Una medida de externalización presupone un marco jurídico apropiado, una definición clara del mandato y de las tareas que se han de delegar, y un control eficaz de los sistemas de control de la actividad. Éste no ha sido el caso en la aplicación de estos dos programas. Algunas críticas que se exponen a continuación ya habían sido objeto de comentarios por parte del Tribunal en el Informe Especial n° 1/96 sobre los programas MED(8). Pese a las respuestas de la Comisión al citado informe, es lamentable que ésta no haya emprendido una reforma de las disposiciones relativas a la contratación externa de su gestión hasta 2001.

Delegación sin base jurídica

26. Ninguna de las dos decisiones de base que rigen los programas Sócrates y "La juventud con Europa" prevé una delegación de la gestión, y además la Comisión no ha tomado una decisión de principio en ese sentido. Con ello no se han cumplido las condiciones recordadas por el Tribunal de Justicia, en su sentencia Meroni(9), que exige precisar el alcance de las competencias delegadas a un tercero.

27. De hecho, la Comisión no ha confiado a la OAT simples trabajos de asistencia técnica, sino también competencias derivadas de prerrogativas de poder público. Entre tanto, la comisión consultiva de compras y contratos(10) (CCCC), aunque ha llamado la atención del ordenador de pagos sobre este respecto, ha emitido un dictamen favorable a la operación.

28. De los controles se desprende que la Comisión ha confiado a la OAT la tarea de asegurarse, en su lugar, de la comprobación del servicio efectuado y de la liquidación del pago, competencias que corresponden al ordenador de pagos.

29. Además, al conferir a una persona jurídica de Derecho privado (asociación sin ánimo de lucro) la tenencia y el manejo de fondos públicos comunitarios, así como la obligación de obtener el recibo liberatorio efectuando pagos finales en su nombre, la Comisión ha delegado las competencias del contable público comunitario definidas en el Reglamento financiero (artículos 51 y 54) y que desde el punto de vista jurídico no cabe duda de que corresponden al ejercicio del poder público. En consecuencia, no pueden delegarse de manera regular a una asociación, ya que serían constitutivas de una gestión de facto.

30. Por lo demás, este dispositivo de gestión presenta la particularidad de concentrar entre las manos de los responsables de la OAT las prerrogativas correspondientes tanto al ordenador como al contable sin que la Comisión pueda asegurarse del respeto de la separación de estas dos funciones, que constituye un principio fundamental de contabilidad pública planteado por el Tratado CE (artículo 279) y por el Reglamento financiero (artículo 21). Además, supone una jerarquización entre las funciones de ordenador y de contable que agrava la vulneración de este principio en el sentido de que los servicios gestores pueden dirigir a la OAT directivas relativas a la manipulación de los fondos. De ese modo, la OAT ha gestionado por cuenta de la Comisión 272,84 millones de euros en concepto de acciones directas en el período 1995-1999.

Una delegación que crea confusión de intereses

31. Las dos asociaciones fundadoras de la OAT representan a organismos universitarios directamente interesados en beneficiarse de las financiaciones concedidas en el marco del programa Sócrates. Los controles han mostrado que ambas entidades recibieron subvenciones directamente en virtud de las medidas Erasmus o, indirectamente, en calidad de socios de cinco proyectos(11) por un importe total de 71000 euros.

32. En un plano más general, estas dos asociaciones representan a una docena de organizaciones de las que cuatro también asumen las funciones de agencias nacionales. Una de ellas incluso había destinado a uno de sus agentes en la OAT para ocupar en ella un puesto de responsabilidad.

Una delegación que genera riesgos

33. Los fondos abonados por la Comisión a las cuentas bancarias abiertas a nombre de la OAT siguen siendo de la propiedad de la Comunidad hasta el pago al beneficiario final. Ahora bien, se ha señalado que en los ejercicios 1996 y 1997, estos importes aparecen indebidamente en el activo del balance de esta asociación. Esto constituye un riesgo elevado para los fondos pertenecientes a la Comunidad en caso de quiebra de la ASFL. Por consiguiente, deberían adoptarse medidas correctoras para que estos importes aparezcan en el balance como lo que son, fondos gestionados por cuenta de terceros.

34. Del mismo modo, los intereses producidos por los importes depositados en estas cuentas de la OAT son propiedad de la Comunidad. Al 31 de diciembre de 1998 éstos se elevaban a 563622 euros. La Comisión no ha aplicado las disposiciones contractuales que prevén un pago semestral de dichos intereses a una simple petición por su parte.

35. En junio de 1995, se transfirió a cuentas abiertas a nombre de la OAT un importe de 6,2 millones de euros, que representaba el total del saldo de los fondos que se habían de pagar a los proyectos seleccionados en el marco de los programas anteriores. En 1999, este importe seguía figurando en las cuentas. La Comisión no ha podido justificar el haber dejado más de seis millones de euros en las cajas de la OAT durante cuatro años, y después, a raíz del control del Tribunal, el haber podido financiar, a partir de este importe, proyectos tan antiguos. Esta situación ha falseado las cuentas de gestión de la Comisión desde 1995 y constituye una gestión de la tesorería comunitaria criticable.

Una delegación onerosa

36. El tipo de relación contractual estaba basado en el principio de reembolso en administración de los medios utilizados por la OAT para prestar su asistencia. No incluía exigencias que garantizaran una relación coste/eficacia eficiente. Tales exigencias deberían haber figurado en los contratos. De ese modo, la Comisión debía reembolsar los gastos directamente vinculados a la ejecución del contrato y realmente incurridos hasta los máximos fijados. La Comisión asumía la financiación de dichos gastos hasta 46,46 millones de euros en el período comprendido entre el 1 de junio de 1995 y el 31 de julio de 2001(12). Este importe también cubría las prestaciones relativas a la gestión de las acciones centralizadas de los nuevos programas.

Obligaciones incompatibles

37. El examen ha mostrado que las liquidaciones finales de los primeros convenios firmados con la OAT incluían gastos (764000 euros por el tercer año contractual) correspondientes a prestaciones aún no facturadas. La Comisión consideró que podía subvencionar estas operaciones en los ejercicios n, sabiendo que la OAT no las liquidaría efectivamente hasta el ejercicio n + 1 en los tres casos siguientes:

a) bien o servicio entregado durante el año contractual pero cuya factura correspondiente todavía no se ha recibido al final del ejercicio;

b) factura anticipada recibida de un proveedor sobre la base de un contrato celebrado durante el ejercicio contractual por un servicio que se había de prestar en el ejercicio siguiente;

c) pedido efectuado antes del final del ejercicio contractual.

38. El Tribunal, considerando que la OAT, conforme a las normas contables aplicables a las personas jurídicas de derecho privado, está obligada a inscribir en el pasivo de su balance los importes relativos a estas operaciones, subraya que la Comisión no puede pagar estos importes. De hecho, esta práctica es contraria al principio presupuestario de anualidad y a la obligación impuesta al ordenador de pagos por el Reglamento financiero de asegurarse de la realidad del servicio efectuado y de la exactitud de la liquidación del gasto facturado antes del pago.

Gestión descentralizada

Las agencias nacionales

Falta de adecuación entre los medios y la naturaleza de la misión

39. Las AN desempeñan un papel clave en el dispositivo de aplicación de los programas comunitarios. Se encuentran en el punto de unión de las orientaciones estratégicas de los programas comunitarios y las políticas nacionales de educación o de la juventud. En el ámbito de las acciones descentralizadas tienen la tarea de tramitar las solicitudes y seleccionar los proyectos, conceder y efectuar el control de las becas, encargarse del seguimiento de las operaciones y de la buena gestión financiera, difundir la información y desempeñar una función asesora ante las estructuras nacionales competentes y los beneficiarios.

40. Como responsable de la aplicación de los programas, corresponde a la Comisión fijar las orientaciones, aportar su contribución financiera y establecer el marco general de las acciones. No obstante, en su organización operativa, las AN dependen de las autoridades nacionales de tutela, en particular en lo que respecta a la puesta a disposición de los medios materiales y humanos necesarios para el ejercicio de las misiones mencionadas.

41. De los controles se desprende que, desde ese punto de vista, las situaciones difieren entre los distintos países y algunas veces entre las AN del programa Sócrates en un mismo Estado miembro. Esto agrava la falta de homogeneidad que se criticaba en la concepción del programa con una falta de homogeneidad en su aplicación, dificultando así aún más su legibilidad en el plano nacional.

42. La gestión en las AN también se caracteriza por una falta de transparencia de los procedimientos de gestión, en particular en la fase de selección de los proyectos, debido a la ausencia de criterios de asignación.

43. Además, las AN, que con demasiada frecuencia carecen de medios suficientes, no han podido desempeñar adecuadamente las tareas de verificación previas al cierre de los proyectos.

44. En el marco del programa "La juventud con Europa", la Comisión concedió, como participación en sus gastos de funcionamiento, una subvención anual a las AN con un tipo de financiación variable (entre el 32 % y el 45 % del presupuesto previsto) sin asegurarse suficientemente del establecimiento de estructuras y de procedimientos de gestión eficaces.

45. La dependencia de las AN respecto de su autoridad nacional de tutela en la práctica reduce considerablemente la acción que la Comisión puede emprender para lograr la aplicación de los principios enunciados en las decisiones de base comunitaria, salvo para establecer mecanismos de coerción.

Gestión de los convenios financieros marco

46. El examen de más de 300 convenios financieros marco firmados entre la Comisión y siete Estados miembros para financiar acciones gestionadas por las AN entre 1995 y 1999 ha puesto de manifiesto, en distintas fases de gestión, carencias de diversa índole. Éstas se refieren principalmente al valor jurídico de los convenios, a la acumulación de retrasos en la gestión, que ponen en cuestión el propio principio de prefinanciación, y a los problemas ocasionados por la concesión de subvenciones comunitarias a estructuras públicas nacionales.

Un sistema de gestión retrasado

47. Entre los convenios celebrados entre la Comisión y las AN, los controlados por el Tribunal con frecuencia se han firmado después de la fecha prevista para el inicio de las acciones y con frecuencia con un retraso de varios meses. En algunos casos, la firma ha coincidido con el fin del periodo previsto para la ejecución de las acciones. Estos retrasos, por la fuerza de las circunstancias, han creado retrasos adicionales en la subsiguiente firma de contratos entre las AN y los titulares de los proyectos y en el pago de anticipos a éstos.

48. Estos retrasos acumulados a veces han hecho ilusoria la lógica de los programas, que se basaba en el principio de una prefinanciación. En realidad, a veces, en determinadas acciones y con mucha frecuencia en el caso de Comenius, se reembolsan gastos ya efectuados. Esta inversión de la lógica ha puesto a los beneficiarios en una situación difícil y ha provocado abandonos cuya amplitud no puede medirse por falta de cifras. Para limitar este fenómeno, las AN a veces se han visto obligadas a firmar contratos con los beneficiarios antes de haber firmado el convenio financiero marco con la Comisión.

49. Los informes intermedios y los informes y liquidaciones financieras relativos a los convenios marco se han transmitido en la mayor parte de los casos a la Comisión pasados los plazos fijados, a consecuencia de los retrasos anteriormente mencionados, a los que hay que añadir los resultantes del envío tardío de las liquidaciones finales por parte de los beneficiarios de los proyectos. Este cúmulo de retrasos explica el que numerosos convenios financieros marco no hayan sido ni cerrados ni regularizados meses o incluso años después de su fecha de vencimiento. Para corregir esta situación, la Comisión no ha tomado medidas coercitivas adecuadas.

Gastos de funcionamiento con frecuencia no subvencionables

50. En el marco del programa "La juventud con Europa", se aporta una financiación comunitaria a los gastos de funcionamiento de las AN basada en convenios financieros anuales. La fiscalización ha revelado la existencia de prácticas contrarias al principio presupuestario de especialidad de los créditos. De ese modo, se han pagado costes que constituyen gastos ya cubiertos por los presupuestos nacionales y que además no representan en absoluto un gasto suplementario para los Estados miembros. Concretamente se trata de la financiación de retribuciones de funcionarios o de gastos de alquiler, gastos que la propia Comisión ha considerado no subvencionables a raíz de críticas similares expresadas por el Tribunal. Los únicos gastos subvencionables sólo podrían ser los que constituyen gastos directos de las AN (viajes de trabajo, reuniones, gastos generales, información/publicaciones, comunicaciones, equipos).

Sistemas informáticos

51. La Comisión ha desarrollado distintos sistemas informáticos (entre otros Soclink para Sócrates y Youthlink para "La juventud con Europa") para permitir la recopilación y la explotación de datos estadísticos y financieros sobre los proyectos de los programas. Sin embargo, su adopción por parte de las AN ha resultado difícil. Estas han argumentado el carácter fastidioso, complicado o mal adaptado a sus necesidades de tales aplicaciones informáticas. Algunas se han negado a utilizarlas, lo que ha ocasionado retrasos, a veces importantes, en la transmisión de la información entre las propias AN y entre éstas y la Comisión. Por ello, no se ha conseguido un funcionamiento armonioso de las redes AN/Comisión.

DEBILIDADES EN LA APLICACIÓN DE LAS ACCIONES Y EN LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS

52. La fiscalización de 27 AN ha permitido identificar carencias importantes en la gestión de las operaciones, desde la selección de los proyectos hasta el seguimiento de su realización. Asimismo, en el caso de la OAT, los controles han puesto de manifiesto debilidades en el sistema de control. Estas deficiencias también tienen su origen, en cierto modo, en la masa de transacciones y operaciones que se han de gestionar en los dos programas y en la gran diversidad de dispositivos de gestión establecidos para todas las acciones.

Insuficiencias en la gestión de las acciones y proyectos descentralizados

Problemas derivados de la gestión de las agencias nacionales

Selección de los proyectos

53. Los mecanismos de selección de las agencias nacionales (AN) generalmente carecen de un nivel de formalización de procedimientos suficiente para garantizar la objetividad y la igualdad de trato de todos los candidatos y asegurar la transparencia de las operaciones. Para el análisis de las solicitudes, los gestores con frecuencia no disponían de tablas de evaluación previa de dichas solicitudes, ni de fichas de análisis. A veces, incluso los proyectos han sido seleccionados esencialmente por el personal de las AN, sin que se haya creado un comité de selección. En un caso, la composición del comité de selección no ofrecía garantías suficientes de independencia y de imparcialidad.

Tratamiento de los expedientes

54. Además de las diferencias observadas entre las distintas AN en la gestión de los expedientes, en general, se observa una falta de rigor en la clasificación y una ausencia de metodología en el tratamiento de la información.

Seguimiento y control de los proyectos

55. En el examen de los informes finales relativos a los proyectos, los gestores no utilizan las listas de comprobación (check-lists) que pueden mejorar la calidad y la rapidez de los controles necesarios para una buena gestión. Además, las verificaciones de las liquidaciones presentadas por los beneficiarios de los proyectos tienen un alcance limitado. Los beneficiarios de hecho no están obligados a adjuntar justificantes a las declaraciones de gastos que envían. Por otra parte, el documento de compromiso establecido entre la AN y los beneficiarios, que hace la función de contrato, no contiene ninguna cláusula que prevea un control sobre el terreno. La consecuencia más evidente de estas debilidades ha sido la incapacidad de muchos beneficiarios para justificar la totalidad de sus costes cuando debían demostrar su realización y, paralelamente, la incapacidad de las AN y de la Comisión para garantizar la validez de los importes reclamados.

56. Puesto que la Comisión no ha fijado criterios de apreciación del valor de los proyectos, las AN no tienen ninguna base de control. No obstante, unas evaluaciones ex post de las acciones a escala nacional proporcionarían a la Comisión una ayuda indispensable para poder evaluar el efecto global de los programas. Excepcionalmente, un grupo de AN, por iniciativa propia, ha procedido a evaluar los resultados de una acción específica(13) del programa Sócrates.

Deficiencias concretas por acción examinada

Sócrates/Erasmus: acción 2

57. La acción 2 de Erasmus tiene por objeto fomentar la movilidad de los estudiantes a través de la financiación de las becas Erasmus, destinadas a compensar parcialmente los gastos efectuados. La Comisión se ha limitado a dictar directrices y a fijar umbrales para determinar los importes de estas becas, mientras que las AN y las universidades han adoptado enfoques diferentes en la gestión que se han traducido en la concesión de becas de cuantías muy variadas no sólo de un país a otro, sino también entre centros universitarios de un mismo Estado miembro.

58. Los importes de las becas de movilidad son fijados por las AN respetando un umbral mínimo aprobado por la Comisión. Los importes varían sensiblemente entre los distintos países, o incluso regiones, dependiendo de varios factores. Algunas AN fijan el mismo importe de manera homogénea a escala nacional; otras, en cambio establecen una horquilla. Se ha dado el caso de que no se garantizara la cofinanciación nacional. En otro caso, la cofinanciación comunitaria se ha reservado sólo a los centros públicos.

59. Cuando las becas Erasmus constituyen la única ayuda pública, las oportunidades de movilidad se encuentran desequilibradas en favor de los alumnos más acomodados que pueden contar con una ayuda familiar suplementaria. En este sentido, la fiscalización confirma los resultados de la encuesta socioeconómica de los estudiantes Erasmus que presentó la Comisión el 18 de enero de 2000, a petición del Parlamento Europeo, y que ha puesto especialmente de manifiesto los problemas de naturaleza estructural derivados de las políticas nacionales y que perjudican a los grupos socioculturales menos favorecidos(14).

60. Las AN no disponen de los datos e instrumentos necesarios para asegurarse, conforme a las condiciones generales sobre la concesión de becas de movilidad Erasmus, de la compatibilidad o complementariedad de las subvenciones Erasmus con las ayudas públicas nacionales y / o regionales. Tampoco cuentan con bases de datos que les permitan detectar los posibles casos en que no se cumplan los requisitos para acceder a las subvenciones (estudiantes de primer curso, limitación a 60 meses-estudiante del número de becas por cada destino, segunda beca, etc.).

61. El pago de los anticipos por las AN a las universidades oscila entre los distintos sistemas nacionales en una horquilla que se sitúa entre el 50 y el 80 % del importe de la subvención asignada a éstas. En un Estado miembro, las universidades reciben la dotación financiera establecida con arreglo a la movilidad previsible, no por tramo de ayuda (sistema de anticipos), sino a través de un solo contrato de asignación que se les abona en su totalidad.

62. La movilidad estudiantil está sistemáticamente sobrestimada por las universidades, en proporciones a veces importantes. Con frecuencia, se mantiene inferior a la mitad de la movilidad prevista inicialmente. Estos débiles porcentajes de desplazamientos reales han impulsado a los centros a pagar becas de un importe sensiblemente superior al previsto. Esta práctica de las universidades, que consiste en utilizar las sobrestimaciones de flujos para aumentar el importe de las becas concedidas a los estudiantes, es inadmisible. Supone favorecer a los estudiantes de los centros con las proyecciones menos serias en detrimento de los demás. La Comisión ha aplicado en el marco de Sócrates II un nuevo sistema que tendrá en cuenta los resultados (past performance) que deben aportar una solución a este problema.

Sócrates/Comenius: acción 1

63. La acción 1 del capítulo Comenius del programa Sócrates tiene por objeto favorecer la asociación entre centros escolares, en particular en el marco de proyectos educativos europeos, a través de la concesión de subvenciones modestas (3000 euros al coordinador y 2000 euros a cada centro asociado). Estas actividades, que pretenden contribuir a una mejor comprensión de las culturas, también favorecen la mejora de las competencias lingüísticas de los beneficiarios. Con ello refuerzan el apartado Lingua E del programa.

64. La puesta en marcha de esta acción resultó particularmente difícil debido a que el número de solicitudes era insuficiente para absorber los presupuestos. Esta situación ha dado lugar a aceptar proyectos incluso de escasa calidad y a ampliar los períodos subvencionables, lo que implica el riesgo de solapamiento entre convenios financieros marco.

65. Entre las debilidades en la gestión de la acción, se han señalado las siguientes: lagunas importantes en la gestión de los expedientes por las AN, pagos de anticipos superiores a los autorizados por los convenios, superaciones de los porcentajes de cofinanciación comunitarios no justificados o incluso declaraciones de gastos no basadas en costes reales o que contenían gastos no subvencionables(15).

Sócrates/Lingua: acción E

66. La acción Lingua E tiene por objeto incitar a los jóvenes, a través de proyectos educativos conjuntos (PEC), a comunicarse en lenguas extranjeras. La ejecución de un PEC supone necesariamente que el aprendizaje de la lengua de trabajo forme parte del programa de trabajo del centro escolar asociado. Según los resultados de los controles, de 29 proyectos examinados, en 15 casos se ha utilizado el inglés como lengua vehicular.

67. La duración mínima de 14 días impuesta por intercambio y los elevados costes que generan unas estancias tan largas han constituido limitaciones para los titulares de proyectos, en particular en su búsqueda de socios. La fiscalización ha revelado carencias puntuales en las distintas fases de la gestión. En este sentido, cabe señalar que una AN ha fijado de manera general el porcentaje de subvención en el 75 % del coste total para todos los proyectos, a pesar de que dicho porcentaje sólo puede aplicarse en casos excepcionales [jóvenes disminuidos, o económicamente débiles debidamente justificados(16)].

"La juventud con Europa": acción A1

68. La acción A 1 de La juventud con Europa tiene por objetivo promover una mayor comprensión de la diversidad de la sociedad europea y desarrollar una ciudadanía activa. Apoya proyectos de intercambios basados en un proceso de aprendizaje intercultural en los que los propios jóvenes deben desempeñar un papel activo en todas las fases de la gestión. Estos proyectos están subvencionados por la Comunidad en un 50 % del total de los gastos realizados, Este porcentaje puede aumentar excepcionalmente en el caso de jóvenes desfavorecidos titulares de un proyecto que les permita acceder a intercambios internacionales.

69. La fiscalización ha puesto de manifiesto una falta de rigor en la selección de los proyectos. De ese modo, se han beneficiado de financiaciones organizaciones en las que los jóvenes no desempeñan un papel activo. Ha habido casos en que la naturaleza de las actividades se inscribe difícilmente en los objetivos del programa.

70. Los proyectos multilaterales, más costosos que los proyectos bilaterales, no resultan adecuados para los jóvenes desfavorecidos que, evidentemente, no disponen de medios para participar en este tipo de proyectos. A este respecto, en el momento de los controles sobre el terreno, las AN no pudieron facilitar estadísticas sobre las acciones financiadas en beneficio de esta población destinataria del programa.

71. Dado que los convenios celebrados entre la Comisión y las AN no prevén que los beneficiarios finales presenten justificantes que respalden sus declaraciones de gastos, las AN se han limitado esencialmente a examinar sólo las declaraciones sin establecer un sistema de control que les permita asegurarse de la realidad de los costes declarados. Una de las raras AN que exigía los documentos justificativos de los gastos pudo comprobar la dificultad, e incluso la imposibilidad, de relacionar las declaraciones enviadas por los beneficiarios con los documentos que presuntamente los justificaban. También se ha visto incapaz de valorizar las contribuciones en especie asignadas a los proyectos. Aceptar tales contribuciones abre la puerta a todo tipo de abusos. De hecho, si no se efectúa un control sobre el terreno no puede apreciarse la realidad y la exactitud de dichas contribuciones. De ese modo, los fondos comunitarios pueden dar lugar, como ha mostrado la fiscalización, a un beneficio para estas asociaciones, lo que no está permitido.

72. El control también ha señalado el recurso excesivo a declaraciones juradas y otras autocertificaciones, práctica que debe denunciarse. Aunque se tenga en cuenta el carácter muy informal del sector y la escasez de los medios financieros de las organizaciones juveniles, no es admisible, como se ha podido comprobar, que tales declaraciones hayan servido para justificar hasta el 79,50 % del total de la liquidación.

73. Durante los controles se identificaron otras debilidades e irregularidades:

a) pago a los beneficiarios de la totalidad de la subvención en lugar de un anticipo antes de comenzar la realización de los proyectos;

b) falta de confirmación por las organizaciones asociadas a las AN de su acuerdo formal y falta de transmisión de las listas de los participantes en los intercambios;

c) falta de aplicación de una reducción proporcional de la subvención en caso de reducirse la duración del intercambio y el número de participantes;

d) superación de los porcentajes de financiación formalmente autorizados.

74. Estas insuficiencias se deben a una gestión y unos controles inadecuados. La importancia de un control apropiado queda subrayada por el hecho de que, pese al número limitado de medidas examinadas por el Tribunal, se han identificado durante los controles tres casos de irregularidades, que se han puesto en conocimiento de la OLAF.

Insuficiencias señaladas en la gestión de las acciones y proyectos centralizados

Problemas derivados de la gestión de la oficina de asistencia técnica

75. La fiscalización ha puesto de manifiesto las limitaciones que representan el recurso a una asistencia técnica y la dificultad objetiva, tanto para la DG como para la propia OAT, de encargarse de la aplicación de las acciones y del seguimiento de los proyectos. La conjugación de un crecimiento continuo del volumen de trabajo y una reducción permanente de los recursos puestos a su disposición(17) ha supuesto una limitación importante para dicha oficina, que le ha inducido a subcontratar una parte de las tareas que se le habían confiado. Además, la OAT tampoco ha podido elaborar los informes de síntesis sobre los proyectos y las acciones financiadas en el marco de los dos programas. Para poder respetar los estrictos plazos fijados para la selección de los proyectos, la OAT se ha visto obligada a reforzar la plantilla dedicada a esta tarea con personal normalmente encargado de la gestión de los contratos, lo que ha causado los retrasos observados en la gestión y en el cierre de los proyectos.

76. Aunque la OAT haya definido y documentado los procedimientos de gestión de las distintas fases de los trabajos en forma de cadena operativa integrada, las modificaciones en la calificación durante la evaluación de los proyectos (grading) todavía no han podido documentarse en el sistema informático.

Controles insuficientes

77. Los controles efectuados por la OAT sobre los informes finales sólo podían centrarse en la comprobación de la verosimilitud y de la exactitud formal de las declaraciones de gastos. Sólo se han controlado los documentos justificativos de una muestra del 5 % de los informes finales. Las visitas que efectúa la OAT periódicamente no tienen el carácter de una auditoría, por lo que no pueden compensar esa deficiencia. Estas debilidades también han sido señaladas por la célula de auditoría de la DG EAC (apartado 88).

Deficiencias concretas por acción examinada

Sócrates/Erasmus: acción 1: contratos institucionales (CI)

78. Al retraso inicial que caracterizó la ejecución de los contratos institucionales (véase el apartado 20) se añadieron los provocados por las debilidades de organización de las universidades y la reticencia de los profesores a perder las prerrogativas de gestión que tenían en el programa anterior en beneficio de la dirección. Además, los criterios de subvencionabilidad y las disposiciones de aplicación de las sanciones correspondientes a los CI firmados en 1996 por el primer año de aplicación (curso académico 1997-1998) no fueron definidos por la Comisión hasta 1999. Así, se ha visto retrasado el cierre de estos contratos.

79. El análisis de los informes finales muestra que los resultados han sido bastante inferiores a los compromisos contractuales, en particular en lo que respecta a las acciones relativas a la movilidad de estudiantes y profesores. Paradójicamente, esto no ha supuesto una reducción del importe de las subvenciones, sino que por el contrario se ha traducido en un aumento, incluso una duplicación, de la ayuda comunitaria inicial. Esta situación se explica por la posibilidad ofrecida a las universidades de redistribuir los fondos de una actividad hacia otra hasta un 50 % del importe concedido.

Sócrates/Educación abierta a distancia (EAD)

80. La acción Educación abierta a distancia tiene por objeto mejorar la oferta educativa introduciendo los nuevos medios técnicos en el conjunto de los procesos educativos. Pese al carácter plurianual de los proyectos, la financiación comunitaria sólo se concede por tramos anuales. Estos proyectos agrupan a un mínimo de tres organismos procedentes al menos de tres países diferentes.

81. Tal planteamiento complica la gestión en la medida en que el desarrollo del proyecto exige una renovación anual de los procedimientos (solicitud, evaluación, contrato, liquidación) y entraña un riesgo potencial de cierre prematuro del expediente. Además, este tipo de gestión dificulta la imputación de los gastos que se encuentran a caballo entre dos ejercicios.

82. Asimismo, en este tipo de acciones, los coordinadores de proyectos tampoco controlan los gastos declarados de los socios que no les transmiten ni los justificantes de gastos ni, en algunos casos, las declaraciones de gastos. Esta situación puede propiciar pagos indebidos.

83. Ha habido casos en que se han firmado contratos con los titulares de proyectos y se han pagado anticipos a los beneficiarios finales sólo tras la realización de los proyectos. La fase de tramitación de la OAT ha resultado excesivamente larga (entre 8 y 19 meses en los proyectos examinados), retrasando igualmente la validación de los resultados de evaluación y el cierre y la regularización de los proyectos. En cinco de los 13 expedientes controlados, el importe máximo de la ayuda comunitaria había superado el umbral admitido del 50 % de los costes, sin que dicha financiación se justificara ni por el perfil de los participantes ni por la naturaleza particular de las actividades(18).

"La juventud con Europa": acción D

84. La acción D de "La juventud con Europa" financia la cooperación con terceros países que pueden obtener ayudas en el ámbito de los intercambios de jóvenes. La complejidad y lentitud de los circuitos de toma de decisiones (las AN proceden a una preselección de los proyectos y la Comisión toma la decisión final en función de los paneles de selección) y financieros han causado retrasos en la firma de contratos.

CONTROLES DE LA COMISIÓN

85. La célula de auditoría interna de la DG EAC(19), cuyas atribuciones no se han definido, ha concentrado sus esfuerzos en la realización de auditorías sobre el terreno de las AN, de la OAT y de beneficiarios finales. En cambio, no ha procedido al examen de los sistemas y de los procedimientos de gestión aplicados en la DG. Su programa anual de auditoría no se ha efectuado a partir de un análisis de riesgo. Además, la dificultad de cubrir los puestos vacantes no le ha permitido hacer frente a un volumen de trabajo cada vez mayor.

86. De ese modo, por lo que respecta a las acciones descentralizadas, la célula no ha conseguido controlar cada AN una vez cada dos años, como se había propuesto. Sus controles con frecuencia se realizan con un desfase importante con respecto a los períodos comprendidos por los convenios marco y determinadas subvenciones, como las de funcionamiento, han sido excluidas de su ámbito de control.

87. Por otra parte, la falta de seguimiento de las observaciones de los auditores de esta célula por parte de la DG y la ausencia de un procedimiento formalizado para tratarlas constituyen una carencia importante del sistema de control. De ese modo, no se han transmitido a las autoridades nacionales los informes de control y las cartas de recomendaciones sólo se han enviado en determinadas ocasiones. Por ello, han perdurado las deficiencias de gestión.

88. Según la Comisión, la célula de auditoría habría tratado el 10 % de los proyectos gestionados por la OAT a partir de una muestra aleatoria. Al término de los citados controles, los auditores internos han señalado una falta de rigor en la gestión de la OAT debido a:

a) el carácter limitado de la comprobación de los justificantes;

b) deficiencias en la evaluación;

c) el incumplimiento del principio de cofinanciación;

d) la firma de cláusulas adicionales por la OAT sin acuerdo previo de la DG;

e) retrasos en el tratamiento de los expedientes.

89. La DG ha tardado en tomar en el momento oportuno las medidas correctoras necesarias para que la OAT pueda responder de manera satisfactoria a las exigencias de una buena gestión de los fondos comunitarios.

90. La DG Control Financiero de la Comisión procedió, paralelamente al Tribunal, a un control en profundidad de los gastos de funcionamiento de la OAT. Sus trabajos dieron lugar a las mismas observaciones que las señaladas por el Tribunal, en particular con respecto al riesgo de confusión de intereses.

EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS

91. Conforme a la Decisión n° 819/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 1995, la Comisión debía encargarse, en colaboración con los Estados miembros, del seguimiento y la evaluación periódica del programa Sócrates. A tal efecto debía presentar, a más tardar el 30 de septiembre de 1998, un informe provisional sobre la fase inicial y, a más tardar el 30 de septiembre de 2000, un informe final sobre la ejecución del programa. No obstante, basándose en una evaluación externa finalizada en junio de 1998, la Comisión publicó el informe provisional(20) el 12 de febrero de 1999 y tras una evaluación externa, no publicó el informe final(21) hasta el 12 de febrero de 2001. Conviene recordar que, pese a observarse una creciente popularidad, el objetivo previsto inicialmente por la acción Erasmus, de permitir al 10 % de los once millones de estudiantes inscritos en los cursos universitarios tener una estancia en el extranjero, no se ha alcanzado. En su informe final la Comisión estima que, durante el periodo 1995-1999, participaron en este programa sólo unos 460000 estudiantes. El cuadro 6 muestra el reparto del número de estudiantes beneficiarios por país de origen.

92. De conformidad con la Decisión n° 818/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de marzo de 1995, la Comisión debe tomar las medidas necesarias para asegurar el seguimiento y la evaluación continua del programa "La juventud con Europa". Durante el tercer año del programa, debía presentar un informe de evaluación sobre la ejecución del programa en los dos primeros años, encaminado a la redefinición y a la posible adaptación de sus orientaciones. Dicho informe no se publicó hasta el 6 de febrero de 1998(22) [COM(1998) 52 final] tras una evaluación externa cuyo informe correspondiente se había elaborado en noviembre de 1997. Contrariamente a la Decisión Sócrates, la Decisión por la que se crea "La juventud con Europa" no impone a la Comisión la presentación de un informe final al término del programa.

Resultados de la fiscalización del Tribunal

93. Aunque a partir de los informes existentes podría llegarse a la conclusión de que en ambos programas ha participado un número creciente de beneficiarios y que las acciones Sócrates han sido cruciales para iniciar y fomentar la cooperación transnacional entre instituciones docentes, la fiscalización reveló debilidades en los procedimientos de evaluación y se plantearon cuestiones con respecto a la validez de algunos resultados de la evaluación.

94. La falta de unos parámetros claros u otros indicadores de rendimiento, una definición imprecisa de la población destinataria ("La juventud con Europa") y una ausencia de datos estadísticos fiables y constantemente actualizados sobre los beneficiarios finales implican unas limitaciones significativas a la hora de valorar cuantitativamente el cumplimiento de los objetivos de ambos programas.

95. Los dos tipos de informes de evaluación (intermedio y final) tienen, en primer lugar, el objeto de supervisar la ejecución de los programas y de iniciar cualquier acción correctora necesaria y, en segundo lugar, tener un efecto en la concepción del programa siguiente. Tanto en el caso de Sócrates como en el de "La juventud con Europa", ninguno de los dos objetivos se ha cumplido debido al retraso en la elaboración de los informes de evaluación.

96. Las evaluaciones ex ante de los programas "La juventud con Europa" y Sócrates (2000-2005) se efectuaron antes de la finalización de las evaluaciones intermedia y final de los programas 1995-1999.

97. En el caso de "La juventud con Europa" se observó que la revisión externa intermedia fue realizada por una empresa consultora cuyo propietario era un antiguo director de la OAT gestora de este programa.

98. Desde el comienzo de la acción Erasmus y el programa Sócrates, la Comisión asignó numerosos estudios a consultores externos. No pudieron encontrarse pruebas de que la Comisión aprovechara adecuadamente todos estos estudios o de que éstos aportaran un valor añadido esencial. La fiscalización de estos contratos reveló que una universidad ocupaba una posición de preferencia en este ámbito (aproximadamente una docena de contratos con una contribución comunitaria total superior a un millón de euros). Este contratista también llevó a cabo otro contrato de estudios para otros servicios de la Comisión en un ámbito similar de naturaleza comparable (investigaciones socioeconómicas empíricas). Dos de estos contratos están siendo investigados por la OLAF.

99. Con respecto a la gestión de estos contratos por la Comisión, la fiscalización reveló graves deficiencias en todos los niveles, como en la adjudicación del contrato, ausencia de valoración de costes de las ofertas, gestión incorrecta del contrato, seguimiento insuficiente de su ejecución, falta de valoración de la validez y de la integridad del resultado de los trabajos contratados, incumplimiento de las cláusulas contractuales y falta de comprobación de los gastos.

100. El control del que fue objeto el principal contratista de los estudios en relación con Sócrates reveló irregularidades en varios aspectos, por ejemplo, frecuente subcontratación sin autorización previa, declaraciones de costes incorrectas que dieron lugar al reembolso de gastos injustificados, cambios unilaterales de partes del trabajo acordadas contractualmente, afirmaciones incorrectas en informes intermedios, publicación de estudios financiados por la Unión Europea sin la aprobación previa de la Comisión, incumplimiento permanente de los plazos acordados en los contratos e ignorancia de otras cláusulas contractuales.

101. Se observó que el contratista disponía de enormes cantidades de datos y resultados empíricos, que explotaba en estudios propios adicionales, aunque pertenecían a la Comisión. Ésta no salvó estos datos.

102. Además, la fiscalización reveló que el informe de evaluación final de Sócrates, que fue aceptado por la Comisión, no trataba en profundidad la evaluación de los procedimientos de gestión de Sócrates (pese a estar previsto en el contrato). No se encontraron pruebas de que los datos estadísticos de este análisis fueran representativos, ni de cómo se había extraído la muestra. Dada la lentitud y los costes de obtener los datos (por correo) de los beneficiarios, también puede cuestionarse la eficiencia de este planteamiento.

Nuevos programas (período 2000-2006)

103. Los nuevos programas recogen las principales acciones de los anteriores introduciendo algunas modificaciones en su contenido. De ese modo, en el marco del programa Sócrates, la acción Comenius se reforzará y se beneficiará de un aumento significativo de créditos presupuestarios (27 % de los 1850 millones de euros). "La juventud con Europa" absorbe el programa Servicio voluntario europeo.

104. Además, estos nuevos programas integran elementos nuevos de naturaleza diversa, como una mejor definición de los objetivos para "La juventud con Europa", la apertura a la participación de Turquía y el agrupamiento de acciones antiguas bajo dos nuevas denominaciones, Grundtvig y Minerva. La primera reúne las acciones del ámbito de la educación de adultos y otros circuitos educativos, y la segunda, las relativas a la enseñanza abierta y a distancia, a la tecnología de la información y a las comunicaciones en el ámbito de la educación. Grundtvig registra un aumento significativo de los créditos para alcanzar el 7 % de los 1850 millones de euros asignados a Sócrates.

105. Las modificaciones introducidas en este último programa van acompañadas de una reforma de las disposiciones de distribución de la dotación global entre los Estados miembros en el caso de las acciones gestionadas en cooperación con las AN, fijándose en el 75 % el porcentaje máximo de cofinanciación comunitaria de los proyectos. En cambio, las nuevas decisiones, al igual que las antiguas, no contienen precisiones o indicaciones sobre la cuantificación de los objetivos fijados.

CONCLUSIONES

106. Los programas han tenido un efecto indudable en los jóvenes y en la población estudiantil. Sin embargo, la fiscalización del Tribunal ha revelado múltiples deficiencias, tanto en la concepción como en el dispositivo de gestión de los dos programas comunitarios Sócrates y "La juventud con Europa" y en la ejecución de las acciones y de los proyectos en los que se ha centrado más particularmente el control (apartados 10 a 18).

107. Estas deficiencias tienen su origen en unos objetivos demasiado numerosos y definidos de una manera demasiado imprecisa, especialmente en el caso de Sócrates, lo que dificulta la realización de una evaluación ex post del efecto de los programas. La evaluación resulta aún más difícil en la medida en que aún no se han establecido indicadores ni unos métodos de evaluación precisos (apartado 11).

108. La delegación de prerrogativas de poder público a la OAT sin una base jurídica, el coste de las prestaciones efectuadas, los riesgos de confusión de intereses inherentes a una estructura cuyos dirigentes proceden de la población beneficiaria de los programas, sin perjuicio de la calidad personal de los gestores, y la inscripción en el balance de elementos patrimoniales que pertenecen en realidad a la Comunidad Europea constituyen igualmente elementos que el Tribunal encuentra desde hace años en diversos programas comunitarios (apartados 25 a 38).

109. Unos procedimientos administrativos y financieros pesados y complejos han ocasionado retrasos en todas las fases de la gestión. La acumulación de dichos retrasos ha tenido por consecuencia principal unos plazos de pago de las ayudas excesivamente largos, así como dificultades durante el cierre de los convenios financieros celebrados entre la Comisión y las AN (apartados 39 a 51).

110. Los efectos de estas deficiencias se han visto agravados por unos dispositivos y estructuras de gestión deficientes y por la falta de adaptación de los medios concedidos con respecto a las ambiciones declaradas por los programas, tanto en lo que concierne a la aplicación de las acciones descentralizadas como centralizadas (apartados 53 a 84).

111. La falta de una auténtica cultura de control por parte de los gestores nacionales y comunitarios constituye el origen de numerosas carencias e irregularidades constatadas (apartados 85 a 90).

112. Los informes de evaluación se elaboraron en una fase demasiado tardía para tener un efecto en la fase de aplicación o en la programación subsiguiente. No se disponía de datos estadísticos representativos y permanentemente actualizados y la gestión de los contratos externos por la Comisión mostraba debilidades significativas (apartados 91 a 102).

RECOMENDACIONES

113. Observando el carácter recurrente de las insuficiencias en la gestión de las OAT, el Tribunal insta a la Comisión a continuar el esfuerzo iniciado para crear agencias de derecho público comunitario a las que se confiaría la aplicación de los programas.

114. En la perspectiva de una mayor descentralización, deberían definirse claramente las relaciones contractuales entre la Comisión y las autoridades nacionales, precisando las respectivas obligaciones y responsabilidades y así asegurar una gestión eficaz y común en aras de una buena gestión de los fondos comunitarios.

115. La Dirección General responsable debería mantener una verdadera contabilidad administrativa de las propuestas de compromiso y de las órdenes de pago emitidas y cotejar regularmente los datos Sincom para identificar las posibles diferencias y proceder a las regularizaciones necesarias.

116. Las autoridades nacionales deberían contar con recursos humanos, materiales y financieros suficientes para poder desempeñar con eficacia la importante misión que se les ha asignado.

117. La Comisión debería definir con las autoridades nacionales competentes las tareas y las modalidades prácticas de funcionamiento operativo (criterios, modelos, manuales, etc.) relativas al conjunto de la gestión de las AN.

118. Deberían fijarse normas para garantizar un control eficaz de las declaraciones finales de gastos de los distintos proyectos (naturaleza y tipo de justificantes, análisis de los estados financieros con ayuda de tablas de evaluación, etc.). A las normas habría que añadir la obligación para las AN de efectuar controles sobre el terreno.

119. La calidad de los informes dirigidos a la Comisión debería mejorar para que ésta dispusiera de datos estadísticos fiables sobre la realización de los proyectos y de las acciones. Tales datos resultan indispensables para la evaluación ex post de los programas. Un dispositivo informático más eficaz y mejor coordinado entre las AN y la Comisión y entre las propias AN debería contribuir a mejorar, no solamente las actividades de información, sino también la difusión de los resultados destinados a asegurar la promoción y la visibilidad de los programas.

120. La política de seguimiento y de evaluación del conjunto de acciones y programas debería reforzarse fundamentalmente a través del desarrollo de metodologías adaptadas a los objetivos globales perseguidos, del establecimiento de indicadores claramente definidos que se habrían de integrar en la gestión corriente de todos los actores implicados y de una recopilación sistemática e informatizada de los datos estadísticos de los beneficiarios. Debería permitir evaluar con regularidad el efecto de las acciones de los programas, también con respecto a los sistemas nacionales.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 7 de marzo de 2002.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) La Decisión de base n° 819/95/CE por la que se crea el programa de acción comunitario Sócrates hace referencia al "Libro verde" de la Comisión destinado a introducir la dimensión europea de la educación en las escuelas y al "Libro blanco" de la Comisión, a la luz del cual el Consejo Europeo aprobó en 1993 un plan de acción relativo al crecimiento, a la competitividad y al empleo. La Decisión de base n° 818/95/CE por la que se aprueba la tercera fase del programa La juventud con Europa se refiere especialmente a las conclusiones de los Consejos Europeos de 1992 y 1993, que subrayan la necesidad de apoyar las actividades destinadas al desarrollo de la autonomía y la creatividad de los jóvenes y de combatir el fenómeno de la exclusión y del racismo, principalmente a través de la educación de los jóvenes. Durante la aplicación de los dos programas comunitarios, se concretaron otros mecanismos políticos en el ámbito de la educación europea, entre otros por la publicación del "Libro blanco: enseñar y aprender; hacia la sociedad cognitiva", en 1996 del "Libro verde sobre los obstáculos a la movilidad transnacional en Europa", en 1997 por la comunicación de la Comisión "Por una Europa del conocimiento".

(2) En el caso del programa Sócrates, véase la Decisión n° 253/2000/CE, de 24 de enero de 2000 (DO L 28 de 3.2.2000).

En el caso del programa "La juventud con Europa", véase la Decisión n° 1031/2000/CE, de 13 de abril de 2000 (DO L 117 de 18.5.2000).

(3) DO L 87 de 20.4.1995.

(4) DO L 77 de 14.3.1998.

(5) En el marco de la acción D (Intercambios con terceros países) la cooperación puede realizarse con países de Europa Central, de la Confederación de Estados Independientes (CEI), de la cuenca mediterránea y Latinoamérica. La acción B prevé la cooperación europea en materia de formación de animadores y la acción C, entre estructuras de los Estados miembros.

(6) COM(2001) 75 final, de 12 de febrero de 2001.

(7) El informe europeo sobre la calidad de la educación escolar fue presentado por la Comisión ante el Consejo de Educación de la Unión Europea en junio de 2000. Considerado como un instrumento para facilitar la evaluación de los sistemas escolares, se sitúa en la línea de las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000, que habían señalado la necesidad de indicadores cuantitativos y cualitativos para poder comparar las mejores prácticas.

(8) DO C 240 de 19.8.1996.

(9) Sentencia del Tribunal de 13 de junio de 1958: Meroni & Co., Industria Metalúrgica, SPA contra la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero. Asunto 10-56.

(10) Dictamen favorable n° 165/95 de la CCCC, de 31 de marzo de 1995.

(11) Las dos organizaciones fundadoras del consorcio Etape obtuvieron subvenciones en concepto de medidas complementarias Erasmus. La primera recibió 10000 euros como coordinadora de un proyecto en 1996 y era socia en seis proyectos presentados por otros promotores a una financiación del programa, de los que cuatro eran proyectos relativos a un capítulo del programa gestionado directamente por la DG EAC. En el caso de los otros dos proyectos, que correspondían a un capítulo en cuya gestión la OAT asiste a la Comisión, la subvención era de 14000 euros en un caso y de alrededor de 11000 en el otro. La segunda organización obtuvo 35815 euros por dos proyectos de 1999.

(12) La financiación de la OAT se fija de la manera siguiente por período contractual:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 millones de euros

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 millones de euros

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 millones de euros

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 millones de euros

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 millones de euros

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 millones de euros

Total: 46,463 millones de euros.

(13) Un grupo de AN realizó un esfuerzo colectivo de evaluación para valorar las experiencias de la acción Lingua (coste total del proyecto Babel: 179080 euros con una participación comunitaria de 88905 euros). Este proyecto suponía un cierto retraso, pero dado el interés que ha suscitado posteriormente en todas las AN, ha dado lugar a un segundo contrato (coste: 111620 euros con una participación comunitaria de 27350 euros) que ha plasmado en la creación de un sitio web sobre la evaluación de los proyectos Lingua E, disponible desde el 20 de mayo de 2000.

(14) El control ha incluido el examen de 46 contratos firmados entre las AN y centros de enseñanza superior, diez de los cuales han sido objeto de una visita. Las becas Erasmus se situaban en una horquilla que oscilaba entre menos de 100 euros y 400 euros por mes.

(15) El examen ha incluido 46 contratos y se ha completado con visitas a 12 beneficiarios.

(16) La fiscalización ha incluido el examen de 35 contratos PEC, con 14 controles sobre el terreno.

(17) La financiación de la OAT se fija de la manera siguiente por período contractual:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 millones de euros

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 millones de euros

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 millones de euros

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 millones de euros

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 millones de euros

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 millones de euros

Total: 46,463 millones de euros.

(18) En la OAT el control ha incluido 13 contratos.

(19) La función de auditoría interna se asignó desde 1995 al servicio de la antigua DG XXII en la Unidad financiera para integrarse a partir del 1 de octubre de 1999, a raíz de la reorganización estructural, en la Unidad Auditoría y Evaluación de la DG EAC. Aunque la denominación de célula de auditoría se modificara, en el presente informe se sigue utilizando esta expresión.

(20) COM(1999) 60 final.

(21) COM(2001) 75 final.

(22) COM(1998) 52 final.

Cuadro 1

Ejecución presupuestaria de los compromisos y pagos del programa SócratesFuente:

Cuenta de gestión y balance financiero.

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Cuadro 2

Ejecución presupuestaria de los compromisos y de los pagos del programa "La juventud con Europa"Fuente:

Cuenta de gestión y balance financiero.

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Cuadro 3

Ejecución presupuestaria de los programas Sócrates y "La juventud con Europa" según distintas fuentes (1995-1999)1= Presupuesto general de la Unión Europea (año n-2).

2= Cuenta de gestión y balance financiero.

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Cuadro 4

Utilización de los créditos para la aplicación del programa Sócrates (1995-1999)

Desglose por acciones

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Fuente:

DG EAC.

Cuadro 5

Utilización de los créditos para la aplicación del programa "La juventud con Europa" (1995-1999)

Desglose por acciones

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Fuente:

DG EAC.

Cuadro 6

Becarios Erasmus 1995-2000

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Respuestas de la Comisión

RESUMEN

I. Algunos elementos de contexto aclaran la concepción y la gestión de estos programas, inicialmente mucho más dotados que los que los precedían y cuya dotación anual creció un 39 % entre 1995 y 1999. Siendo los primeros programas abiertos a los países asociados, su gestión se complicó mucho por este motivo, tratándose, además, de programas masivos, caracterizados por fuertes condicionamientos, especialmente de calendario, y dirigidos a veces a beneficiarios menos organizados que los de otras iniciativas comunitarias. En este contexto, no se debe subestimar la tensión que existe, de hecho, entre la defensa de las exigencias de una gestión rigurosa y la necesidad de adoptar métodos de gestión de fácil uso y "respetuosos" del principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta los escasísimos importes generalmente concedidos y los beneficiarios interesados, así como la petición de simplificación por todas las partes involucradas en los programas.

II. Estos programas, de los que se beneficiaron directamente más de un millón de personas en movilidad y cerca de 10000 proyectos de cooperación, contribuyeron al refuerzo de la cooperación en sus ámbitos de intervención, junto a otras iniciativas, más políticas, que hicieron posibles. Toda esta evolución concomitante ejerció una fuerte presión sobre los insuficientes recursos humanos de la Comisión y explica el recurso forzado a métodos de gestión ya redefinidos para el futuro en el marco de la reforma.

III. Los dos programas encarnan una primera racionalización de las intervenciones comunitarias en los ámbitos de la educación y la política de juventud; Sócrates, en particular, que cubría todos los niveles de enseñanza enumerados en el nuevo artículo 126 del Tratado CE, sucedía a no menos de cinco programas o iniciativas dispares. De ello ha podido resultar una arquitectura compleja, que, no obstante, no ha sido un freno para la participación en los programas. Éstos se simplificaron en el marco de la entrada en vigor de la nueva generación (Sócrates II y Juventud), que ve también la introducción de mejoras en cuanto a evaluación y cooperación con otros programas comunitarios.

IV. Los dos programas son programas masivos que implican anualmente millares de transacciones (generalmente de pequeños importes). Sus recursos internos no permitían a la Comisión administrar directamente todas las actuaciones centralizadas; de ahí el recurso (de manera decreciente sobre el período) a una oficina de asistencia técnica, a la que dirigió y controló constantemente. Por razones de proximidad de los beneficiarios y de volúmenes de las operaciones que debían administrarse, la Comisión también recurrió a agencias nacionales. Sobre la base de la experiencia extraída de la aplicación de los programas Sócrates y JCE, este dispositivo descentralizado se reforzó significativamente para la nueva generación de programas.

V. La cuestión general del recurso a una asistencia externa en forma de OAT está en el centro del debate interinstitucional desde hace varios meses y se están trazando nuevas perspectivas para el futuro. La Comisión ya indicó que recurrirá, en lo sucesivo, a otros instrumentos para la gestión de los programas de educación y juventud. Tales posibilidades no existían en 1995 y la Comisión tuvo que recurrir, al igual que para otros programas, a una OAT, cuya calidad organizativa fue reconocida por una auditoría profunda del Control Financiero, incluso confiándole, bajo su supervisión, actos que el proyecto de refundición del Reglamento financiero declara no delegables.

VI. A pesar de este insuficiente marco jurídico, la Comisión se esforzó por distintos medios en mejorar la eficacia del recurso a las redes de agencias nacionales. Para el futuro, reforzó significativamente el dispositivo con motivo de la entrada en vigor de los nuevos programas: las relaciones contractuales con las AN se inscriben en adelante en un marco jurídico estricto que fija, en particular, las obligaciones de los Estados miembros en cuanto a la concesión de recursos adecuados a las agencias que ellos designan.

VII. Para tener en cuenta la aprobación tardía de los fundamentos jurídicos y las dificultades de un calendario a menudo encajado sobre el curso académico, la Comisión tuvo que recurrir a medidas transitorias destinadas a evitar toda ruptura en la cooperación instaurada por los programas y las iniciativas anteriores. La Comisión reconoce las dificultades que tiene para acelerar sus decisiones de financiación a causa de las grandes masas de expedientes que deben analizarse, de la complejidad de las normas de gestión (en particular, a raíz de la ampliación de los programas a los países candidatos) y por la complejidad del proceso de consulta interno y externo. Sin embargo, se aportaron algunas mejoras importantes en el curso de los programas, que permitieron también la elaboración de propuestas más equilibradas para los nuevos programas.

VIII. La Comisión admite algunas debilidades de gestión, que se esfuerza en corregir en el marco de los nuevos programas, destacando al mismo tiempo el impacto y los resultados de esta primera generación de programas. En efecto, los distintos análisis y evaluaciones realizados, incluso por algunos Estados, así como la existencia de iniciativas intergubernamentales como las Declaraciones de la Sorbona y Bolonia, firmadas por todos los países participantes en el programa y que reconocieron el impacto del programa Sócrates en los sistemas educativos, dan prueba del gran impacto de este programa. Por lo que se refiere al programa Juventud para Europa, la Comisión considera, sobre la base de las conclusiones de la evaluación externa a posteriori del programa, que se alcanzó el objetivo fijado por el legislador en favor de los jóvenes desfavorecidos. Por lo que se refiere a los expedientes de los que se informó a la OLAF, la Comisión adoptará en el momento oportuno las medidas que se impongan.

IX. La cuestión de la adecuación del ciclo de evaluación al ciclo de vida de un programa es un problema general, habida cuenta de la sucesión de los programas y de los plazos de negociación de los fundamentos jurídicos; los pocos meses de retraso efectivamente registrados carecen, en este aspecto, de consecuencias. La evaluación debe verse más bien como un proceso continuo, cuyas conclusiones se tienen en cuenta no sólo en el momento de la elaboración de una nueva propuesta de fundamento jurídico, sino también en el marco de la aplicación de los programas. De hecho, numerosas mejoras que la Comisión se encarga de introducir en la gestión de los nuevos programas se derivan de los trabajos de evaluación realizados, en distintos momentos, sobre estos dos programas.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS PROGRAMAS

6. La ejecución de los créditos de compromiso fue casi total. Por lo que se refiere a los créditos de pago, si se tiene en cuenta la prórroga automática de los créditos correspondientes a la participación de los países asociados, la ejecución fue del 95 %.

7. Si se tiene en cuenta la prórroga automática de los créditos correspondientes a la participación de los países asociados, la ejecución fue del 96 % en compromiso y del 90 % en pago.

CONCEPCIÓN DE LOS PROGRAMAS

11-12. El programa, que sucede a distintos programas y a otras iniciativas separados, tiene una arquitectura compleja, que se debe también a que cubre todos los niveles de enseñanza; la mayor demanda dirigida al programa pone de manifiesto que tal complejidad no perjudicó a la cooperación. Por otra parte, la educación es un ámbito muy sensible desde el punto de vista de la subsidiariedad; los progresos en cuanto a cooperación no pueden resultar solamente de la aplicación de un programa, sino también del desarrollo de iniciativas más políticas, como la iniciativa citada sobre la calidad de la educación escolar, impulsada por el Consejo de Lisboa. El programa contribuyó a reforzar esta cooperación. Los informes de evaluación observan, entre otras cosas, que "una cierta variedad y una cierta indeterminación en las definiciones de los objetivos son positivas en la medida en que fomentan actuaciones diferentes, y en que la diversidad, que conlleva naturalmente sus dificultades y complejidades de gestión, ha ofrecido un espacio de libertad, imaginación e innovación a los educadores europeos".

14. La complementariedad entre Sócrates y los otros programas, incluido el programa marco de investigación, se ha dado, no obstante, sobre temas específicos. Procede tener en cuenta también la convocatoria común de propuestas, puesta en marcha en 1996, sobre las nuevas tecnologías y la educación. La complementariedad será reforzada por la aplicación de las iniciativas conjuntas previstas en los nuevos programas Sócrates II, Leonardo da Vinci II y Juventud, precisamente concebidas para facilitar esta coordinación.

15. Sobre la base de la experiencia adquirida en la aplicación del programa JCE, se formalizó un marco jurídico estricto para la aplicación del nuevo programa Juventud: dicho marco prevé "Disposiciones sobre las responsabilidades de los Estados miembros y de la Comisión referentes a las AN" (en lo sucesivo, "las Disposiciones"), notificadas a los Estados miembros en forma de una decisión de la Comisión, que fijan las obligaciones respectivas de cada parte en cuanto a las estructuras establecidas a nivel nacional para realizar los objetivos del programa. En este contexto, las autoridades nacionales pusieron a disposición de las AN recursos adecuados.

16. Precisamente porque el programa JCE incluía un capítulo de servicio voluntario limitado en sus objetivos y su amplitud, la Comisión consideró conveniente, a petición del Parlamento y después de una evaluación previa en profundidad, proponer al legislador un nuevo modelo de servicio voluntario. En la aplicación de los dos programas, sensiblemente diferentes, la Comisión procuró que no se concretara el riesgo de solapamiento. Posteriormente, fusionó los dos instrumentos en su propuesta de nuevo programa Juventud.

17. La definición imprecisa y variable del concepto de "joven desfavorecido" dificulta mucho una contabilización estricta de los proyectos de que se trata. No obstante, sobre la base de la evaluación externa realizada al final del programa JCE, en 2000-2001, que estima (de conformidad con la acción A) en alrededor de un 70 % el número de los proyectos subvencionados que afectan a jóvenes desfavorecidos y en un 20 % el número de los proyectos que se refieren exclusivamente a esta categoría de jóvenes, la Comisión considera que se ha alcanzado el objetivo de un tercio de los créditos utilizados en favor de los jóvenes desfavorecidos.

18. No obstante, se habían tomado distintas iniciativas específicas, ya desde el comienzo del programa, con el Consejo de Europa. En el marco del nuevo programa Juventud, se concentró y amplió esta colaboración sobre actividades vinculadas a la formación, además de las actividades realizadas de conformidad con la acción 5 del programa. Del mismo modo, se estableció una cooperación con las Naciones Unidas con motivo del Año Internacional de los Voluntarios (2001).

RETRASOS Y MODIFICACIONES EN LA EJECUCIÓN

19. La duración de las negociaciones, para estos primeros programas aprobados en codecisión, condujo, en efecto, a su aprobación en marzo de 1995 tan solo. Ello causó retrasos en cascada, teniendo en cuenta, por ejemplo, la necesidad de presentar algunos documentos al dictamen de un comité que solo podía crearse previa aprobación de la decisión. La Comisión consideró que debía adaptar el calendario de las iniciativas en consecuencia. A partir del segundo año, la situación observada por el Tribunal mejoró.

20. La aprobación tardía de la Decisión Sócrates hizo que las universidades no pudieran presentar en julio de 1995 sus peticiones correspondientes al curso académico 1996-1997. De manera transitoria, la Comisión, de acuerdo con el Comité de programa, prorrogó un año la forma que asumía esta cooperación bajo el antiguo programa Erasmus.

21. La descentralización de la gestión de tres de las acciones del programa, que pudo generar un exceso de trabajo para las AN, debido a insuficiencia de recursos, constituye, sin embargo, como lo destacó la evaluación a posteriori de JCE, uno de los elementos esenciales del éxito del programa, permitiendo contactos más directos con los portadores de proyectos y una asistencia más próxima al terreno. Los evaluadores sugirieron la ampliación de esta descentralización, en particular, en cuanto a intercambios con los terceros países. Las AN, mientras tanto, se dotaron con los medios necesarios dentro del nuevo programa Juventud.

INSUFICIENCIAS EN EL DISPOSITIVO DE GESTIÓN

25. Como para otras políticas comunitarias, el recurso a la asistencia de una OAT, que ha sido objeto constantemente de controles y cuyas prestaciones se definieron de acuerdo con la práctica que prevalecía en el momento, se impuso como condición de aplicación de dos programas masivos cuya gestión corría a cargo de una Dirección General con insuficientes recursos humanos internos. Para el futuro, la Comisión reconsideró completamente el recurso a la externalización, incluso para los programas de educación y juventud, y, hasta tanto no esté disponible una agencia ejecutiva, limitó significativamente su sistema de recurso a una OAT transitoria para los dos programas que sucedieron a Sócrates y JCE. Las condiciones prácticas de tal evolución no existían en 1995.

26. En el momento (1993) en el que se aprobaron las propuestas de decisión por las que se aprobaban los programas, todavía no se había aceptado el principio que supedita el recurso a una asistencia externa a su doble mención en el fundamento jurídico del programa en cuestión y en el comentario de la línea presupuestaria. Se instituyó una delegación con fundamento jurídico para los dos programas que sucedieron a Sócrates y JCE y se confirmó dicha delegación en las propuestas de la Comisión en cuanto a externalización (comunicación de finales de 2000).

28. El pliego de condiciones, sujeto a una consulta interservicios previa, que no había cuestionado las actividades que debían confiarse a la OAT, estipulaba claramente que la OAT realizaría estas tareas al no disponer la Comisión de los recursos necesarios (se trata de millares de pagos anuales, generalmente de escasos importes).

29-30. Las condiciones que se imponen a la externalización de pagos en favor de beneficiarios finales se definieron para el futuro claramente en el proyecto de refundición del Reglamento financiero: éste excluye que un subcontratista pueda realizar actos que corresponden a la autoridad pública. De conformidad con este principio, la Comisión internalizó en sus servicios, a partir de 2001, el conjunto de los pagos que efectuaba antes la OAT transitoria encargada de auxiliarla en la aplicación de los dos programas que sucedieron a Sócrates y JCE. Esta disposición pudo adoptarse porque la Autoridad Presupuestaria aceptó que se financiara personal externo intramuros con cargo a los créditos de estos programas, lo que permitió incrementar los recursos de la Comisión. Estas condiciones no existían en 1995. La Comisión efectuó un control permanente sobre la realización de estas tareas por la OAT.

31. Con el fin de disponer de una asistencia competente en el ámbito en cuestión, la Comisión había retenido explícitamente el conocimiento de las políticas educativas como uno de los criterios de selección en el marco del concurso convocado con el fin de poner en marcha la OAT. Sobre los millares de proyectos financiados correspondientes a los ámbitos de los dos programas administrados con la asistencia de la OAT (en total, 273 millones de euros), la Comisión seleccionó cinco proyectos que tienen como socios a una de las dos organizaciones fundadoras de la OAT, siendo consciente de que esta selección no resultaba del abuso de una situación privilegiada; la selección de los proyectos no era efectuada por la OAT, sino por la Comisión. En términos más generales, la OAT había establecido procedimientos internos capaces de evitar que se produjeran conflictos de intereses en el análisis de los expedientes.

32. Los aspectos centralizados y descentralizados de los programas están completamente separados en su gestión. Por otra parte, las organizaciones miembros de una de las asociaciones aludidas que asumen funciones de AN desempeñan un papel de intermediario para la distribución de los fondos comunitarios a los beneficiarios finales y no se benefician directamente de estos fondos. En estas condiciones, la Comisión, que tenía plenamente conciencia de esta realidad, mantiene que no debía considerar que esta situación era constitutiva de una confusión de intereses.

33. A partir del cierre del ejercicio 1998, se habían, en efecto, adoptado las medidas correctoras, según una recomendación de los auditores de la OAT.

34. La Comisión no recuperó sistemáticamente los intereses cada seis meses. aunque prosiguió un proceso de recuperación cuyo remanente se recuperará en 2002, al cierre final de las cuentas de la OAT.

35. Se habían firmado algunos convenios tripartitos entre las antiguas OAT, la nueva OAT y la Comisión para transferir a la nueva OAT los fondos (62 millones de euros) por abonar a los proyectos seleccionados correspondientes a los programas previos. Tras el pago de estos proyectos, estos fondos solo representaban 0,4 millones de euros a finales de 2000. El saldo pendiente se transferirá a la Comisión en cuanto se hayan cerrado los últimos convenios definitivamente en 2002.

36. La relación contractual entre la Comisión y la OAT seguía el sistema habitual para este tipo de asistencia: reembolso limitado de los gastos reales de la OAT y pago de una comisión de gestión. la complejidad y la heterogeneidad de las tareas realizadas por la OAT habrían dificultado mucho el establecimiento de una relación contractual basada en la compra de prestaciones globales claramente individualizadas. El estudio KPMG de junio de 2000 sobre las OAT de la Comisión concluía, en general, que "the cost comparison between TAO and Commission does not show major advantages for either side" ("la comparación de costes entre la OAT y la Comisión no pone de