[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 5.12.2007

SEC(2007) 1601

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento de acompañamiento a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Protección consular eficaz en los terceros países: la contribución de la Unión Europea Plan de acción 2007 -2009 RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2007) 767 final}{C(2007) 5841 final}{SEC(2007) 1600}

1. Introducción

El artículo 20 del tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo «artículo 20 del Tratado CE») establece que todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Éste es un resumen de la evaluación de impacto que examina diversas opciones políticas para hacer que este derecho sea más eficaz.

La Comisión puso en marcha una consulta pública en noviembre de 2006 con la publicación de un Libro Verde sobre el derecho a la protección diplomática y consular de ciudadanos de la Unión en terceros países. La Comisión recibió 50 respuestas al Libro Verde. El 29 de mayo de 2007 se celebró una audiencia pública con 160 participantes. Se envió un cuestionario a los Estados miembros y a otros interesados para recopilar la información necesaria.

Se revisó la evaluación del impacto para tener en cuenta el dictamen emitido por el Comité de evaluación del impacto el 7 de septiembre de 2007 El Comité de evaluación del impacto emitió un segundo dictamen el 28 de septiembre de 2007.

2. Situación y problemas

Los 27 Estados miembros ofrecen ya un elevado grado de protección. Sin embargo, se puede hacer más para que el derecho fundamental de los ciudadanos de la Unión a la protección consular y diplomática en terceros países sea más eficaz. Actualmente, el conjunto de los 27 Estados miembros sólo está representado en tres de los 166 terceros países: China, la Federación Rusa y los Estados Unidos de América[1]. Existen 18 países en los que no está representado ningún Estado miembro, 17 países en los que sólo está representado un Estado miembro y 11 países en los que están representados dos Estados miembros

Se estima que alrededor de 7 millones de ciudadanos de la UE viajan cada año a terceros países en los que sus Estados miembros no tienen ninguna representación diplomática ni consular. Se estima que aproximadamente 2 millones de ciudadanos de la UE viven en un tercer país en el que su Estado miembro no está representado. Es probable que estas cifras aumenten.

La consulta pública identificó las siguientes deficiencias:

- Cierto desconocimiento por parte de los ciudadanos de la UE de su derecho a protección diplomática y consular en terceros países

La mayoría de los ciudadanos no conoce la existencia y el contenido del artículo 20 del Tratado CE. Una encuesta del Eurobarómetro llevada a cabo en 2006 mostró que solamente el 23% de los ciudadanos conocían este derecho.

- Alcance impreciso de la protección derivada del artículo 20 del Tratado CE.

Unos Estados miembros reconocen el derecho a protección consular en virtud de su Derecho nacional mientras que otros no lo establecen en el suyo. Solamente algunos Estados miembros reconocen el derecho a apelar frente a la denegación de asistencia consular. Sólo un número limitado de Estados miembros amplía el derecho a la protección consular a los miembros de la familia nacionales de terceros países. El acervo existente es limitado y el principal instrumento, la Decisión 95/553/CE, no es exhaustivo. Esto puede provocar una inseguridad jurídica en la medida en que no está claro si se aplica a cuestiones que no están explícitamente incluidas en su ámbito, por ejemplo la repatriación de restos mortales.

- Representación limitada de los Estados miembros en terceros países y falta de claridad en el reparto de los gastos entre los Estados miembros

Se debe compensar la limitada presencia consular de los Estados miembros en terceros países favoreciendo el aprovechamiento conjunto de recursos, el reparto de cargas y el intercambio de buenas prácticas. De la consulta pública se desprende que los Estados miembros ya cooperan en terceros países, pero que se puede hacer más a este respecto para aumentar la cobertura en terceros países y garantizar así la protección a los ciudadanos de la Unión.

- Falta de consentimiento de terceros países para garantizar la protección derivada del artículo 20 del Tratado CE.

No está claro hasta qué punto los Estados miembros han obtenido el consentimiento necesario de terceros países y, si es así, por qué medios. La consulta a los Estados miembros ha revelado que la mayoría de los países obtiene el consentimiento de las autoridades del tercer país para proteger a los ciudadanos de otro Estado mediante una simple notificación.

3. objetivos políticos

La Comisión ha identificado los siguientes objetivos políticos:

1. Mejorar el conocimiento que los ciudadanos de la UE puedan tener de su derecho fundamental a la protección diplomática y consular cuando se encuentran fuera de la Unión;

2. Reforzar y clarificar el alcance de la protección consular a los ciudadanos de la UE no representados y a los miembros de su familia y garantizar que todos los ciudadanos de la UE reciban un nivel similar de protección;

3. Ofrecer una protección más eficaz sobre el terreno a los ciudadanos de la UE no representados que se hallen en terceros países;

4. Obtener el consentimiento de terceros países para garantizar la protección derivada del artículo 20 del Tratado CE.

Se han elaborado objetivos políticos específicos y operativos para cada uno de los cuatro objetivos.

4. Opciones políticas

Se han identificado cuatro posibles opciones:

Opción 1: Una opción política de statu quo que no supone nuevas acciones;

Opción 2: Una opción que comprenda esencialmente medidas no legislativas centradas en la sensibilización al derecho que otorga el artículo 20 del Tratado CE;

Opción 3: Una opción que comprenda las acciones enumeradas en la opción 2 más once acciones no legislativas y legislativas adicionales para abordar los cuatro problemas identificados;

Opción 4: Opción muy ambiciosa que incluye las acciones enumeradas en las opciones 2 y 3 más acciones adicionales jurídica y técnicamente complejas que reclaman un examen más detallado y que probablemente sean a largo plazo.

Compendio de las opciones políticas

Opción política 1 | No se realizan cambios en la situación actual con excepción de los ya previstos y confirmados. |

Opción política 2 | Acción legislativa: INFORMACIÓN: Recomendar a los Estados miembros que impriman el artículo 20 del Tratado CE en los nuevos pasaportes y colocar una etiqueta autoadhesiva en la cubierta posterior de los ya expedidos Acción no legislativa: Publicación de directrices u otras medidas vinculadas a la aplicación del artículo 20 del Tratado CE Creación de un sitio Internet en «Europa» dedicado a la protección consular Colocación de carteles explicativos de los derechos de los ciudadanos de la UE a la protección consular en aeropuertos, puertos, estaciones de ferrocarril, etc. Evaluar el alcance y la naturaleza de las discrepancias entre las legislaciones y prácticas de los Estados miembros en materia de protección consular Publicación de los datos de contacto actualizados de las embajadas y consulados de los Estados miembros representados en los distintos terceros países Examinar la posibilidad de una presentación coordinada de los consejos sobre los viajes Explorar la necesidad de compartir las mejores prácticas y formar a los actores clave |

Opción política 3 | Todas las medidas mencionadas en la opción política 2, más: Acción legislativa: ALCANCE: Examinar la posibilidad de asegurar que los ciudadanos reciben un nivel de protección similar con independencia de su nacionalidad Garantizar la protección para la identificación y repatriación de restos mortales Simplificación de los procedimientos de repatriación de restos mortales Examinar la posibilidad de garantizar la protección a los miembros de las familias de los ciudadanos de la UE que no son nacionales de la UE Evaluar la necesidad de simplificar los procedimientos de concesión de anticipos económicos previstos por la Decisión 95/553/CE Acción no legislativa: INFORMACIÓN: Examinar la posibilidad de crear un número de teléfono de la UE para protección consular ALCANCE: Recomendar a los Estados miembros que todavía no hayan ratificado el Convenio del Consejo de Europa de 1973 sobre el transporte de restos mortales, que lo hagan ESTRUCTURAS: Examinar la posibilidad de crear un sistema de compensación entre Estados miembros Crear una «oficina común» en un área como proyecto piloto para su evaluación Publicar los acuerdos sobre el reparto de cargas entre Estados miembros en terceros países (directrices, noción de «Estado principal», etc.) CONSENTIMIENTO: Proponer que se incluya una «cláusula de consentimiento» en los acuerdos «mixtos» celebrados con terceros países y recomendar a los Estados miembros que introduzcan «cláusulas de consentimiento» en sus acuerdos bilaterales celebrados con terceros países Considerar la posibilidad de obtener el consentimiento de terceros países para permitir a la UE ejercer la protección a través de las delegaciones de la Comisión en casos que entren en la competencia comunitaria |

Opción política 4 | Todas las medidas mencionadas en las opciones políticas 2, más: Acción legislativa: ALCANCE: Garantizar la protección consular a los nacionales de terceros países que sean residentes de larga duración en otro Estado miembro de la UE ESTRUCTURAS: Creación de «oficinas comunes» en cuatro áreas (Caribe, Balcanes, Océano Índico y África Occidental) Autorizar a las «oficinas comunes» a realizar funciones consulares, como la emisión de visados o la legalización de documentos Redactar un «código consular europeo» para definir el reparto de cargas entre Estados miembros Acción no legislativa: Crear una Academia consular de la UE Fomentar la investigación y el desarrollo en la identificación de restos mortales |

5. Comparación entre las opciones políticas

Una comparación de las opciones basada en la efectividad y el impacto probable señala lo siguiente:

Opción 1: Si no se efectúan cambios en la situación actual, la mayoría de los ciudadanos seguirá sin conocer sus derechos derivados del artículo 20 del Tratado CE, por lo que este artículo no tendría efectos completos

Opción 2: Esta opción pondría remedio adecuadamente al problema de la sensibilización. Sin embargo, no es suficiente por lo que también sería necesario reforzar y clarificar el alcance de la protección prestada por las autoridades diplomáticas y consulares.

Opción 3: Esta opción incluye un conjunto de acciones no legislativas y legislativas que abordarían eficazmente los cuatro objetivos políticos y darían nuevo e impulso al artículo 20 del Tratado CE.

Opción 4: Esta opción incluye una serie de medidas ambiciosas que no es probable que puedan aplicarse a corto y medio plazo. Estas medidas plantean cuestiones técnicas y jurídicas que exigen un profundo examen con las partes interesadas, incluidos los Estados miembros. Unas de las medidas podrían suponer costes importantes y también podrían plantear polémicas en el plano político.

6. Opción preferida

La comparación sugiere que la opción 3 sería la más apropiada ya que aborda eficazmente los cuatro problemas identificados. Se trata de un conjunto de acciones no legislativas y legislativas que incluye las acciones de sensibilización recogidas en la opción política 2, entre las que figuran la Recomendación a los Estados miembros de imprimir el artículo 20 del Tratado CE en los pasaportes nuevos (acción 1) y la creación de un sitio Internet en «Europa» dedicado a la protección consular (acción 3). Propone también diversas acciones para clarificar y reforzar el derecho de los ciudadanos de la UE a la protección. Por ejemplo, propone examinar la posibilidad de garantizar que los ciudadanos de la UE reciban un nivel de protección similar (acción 9), facilitar el procedimiento, con frecuencia penoso, de repatriación de restos mortales (acciones 10, 11 y 15) y examinar la posibilidad de garantizar protección consular a los miembros de las familias de los ciudadanos de la UE que no sean nacionales de la Unión (acción 12). Se han previsto también acciones para ayudar a los Estados miembros a aprovechar conjuntamente los recursos, en concreto creando una «oficina común» como proyecto piloto que debería evaluarse (acción 17) y publicar las normas existentes sobre reparto de cargas (acción 18). Por último, la opción preferida aborda la cuestión del consentimiento de los terceros países al proponer incluir una «cláusula de consentimiento» estándar en los acuerdos bilaterales y «mixtos» con terceros países (acción 19). La Comisión considerará también la posibilidad de que la Unión ejerza su deber de protección en los casos que sean de competencia comunitaria (acción 20).

7. Seguimiento y evaluación

La evaluación del impacto revela posibles indicadores que permitirían medir el grado de cumplimiento de las políticas específicas y operativas. Las principales fuentes de información son las encuestas periódicas entre los ciudadanos (encuestas del Eurobarómetro) y las oficinas consulares, que se efectuarían inicialmente sobre una base bianual.

[1] Doc. del Consejo 16838/05, de 23 marzo 2007, relativo a la representación de la Presidencia de la Unión fuera de la Unión, no publicado.