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Bruselas, 20.11.2009

COM(2009) 626 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJOY AL PARLAMENTO EUROPEO

EXAMEN DE LA DIRECTIVA RELATIVA A LA COMERCIALIZACIÓN A DISTANCIA DE SERVICIOS FINANCIEROS DESTINADOS A LOS CONSUMIDORES (2002/65/CE)

INTRODUCCIÓN

1. El artículo 20 de la Directiva 2002/65/EC, relativa a la comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores (en adelante, «la Directiva»), establece que la Comisión examinará el funcionamiento de la comercialización a distancia de servicios financieros para garantizar un desarrollo adecuado de la comercialización transfronteriza a distancia en dicho sector.

2. La Directiva pretende consolidar el mercado único y alcanzar al mismo tiempo un elevado nivel de protección de los consumidores. Conforme al artículo 20, el examen se centra en especial en las diferencias en la legislación nacional en relación con los aspectos de la Directiva que no están plenamente armonizados, en particular las disposiciones de información precontractual y el derecho de rescisión del consumidor. Analiza las dificultades que los consumidores y proveedores encuentran como resultado de dichas diferencias y evalúa si es necesario modificar la Directiva.

3. La Directiva, una medida horizontal adoptada el 23 de septiembre de 2002 que abarca todos los servicios financieros, ofrecía a los Estados miembros dos años para proceder a su transposición a la legislación nacional. El informe de la Comisión, debidamente presentado al Parlamento Europeo y al Consejo en abril de 2006[1], establecía que el examen se pospondría, dado que la transposición de la Directiva se había retrasado en algunos Estados miembros[2]. La mayoría de Estados miembros no la transpuso hasta 2005/2006.

4. El presente informe se basa en las conclusiones de estudios, análisis e información sobre la situación del mercado y sobre la cuestión de si el margen de maniobra explícito aplicado por los Estados miembros en las disposiciones que no están plenamente armonizadas ha repercutido en la realización del mercado interior y en los objetivos de la Directiva en materia de protección de los consumidores. La mayor parte del análisis procede de dos estudios realizados por la Comisión[3]. El estudio jurídico examina la incidencia de la Directiva desde un punto de vista jurídico y sus constataciones se han tenido en cuenta en el estudio económico, que analiza la repercusión económica de la Directiva sobre la comercialización transfronteriza a distancia de servicios financieros.

5. Además, en 2007 y 2008 se mantuvieron conversaciones con organizaciones de consumidores y con el sector de los servicios financieros. En septiembre de 2007 se distribuyó un cuestionario a los Estados miembros y en marzo de 2008 se organizó un seminario con los Estados miembros. El informe también tiene en cuenta los resultados de las encuestas realizadas a escala nacional y de la UE, como el Eurobarómetro, y las contribuciones de las reuniones de grupo ( focus group ) sobre información precontractual organizadas en 2007 por la Comisión, así como los controles de la transposición realizados por la Comisión. Los datos recogidos se basan en material obtenido antes de la crisis económica y financiera. No existen datos más recientes.

SITUACIÓN DEL MERCADO

6. Independientemente de las técnicas de comercialización utilizadas, en general el mercado minorista de servicios financieros transfronterizos es limitado, tanto en el sector bancario como en el de seguros. Según los resultados de la encuesta Eurobarómetro[4], en 2003 el 4 % de ciudadanos de la EU-15 tenían, por ejemplo, una cuenta bancaria en otro país[5]. Este porcentaje se elevó al 8 % (en la EU-25) en 2006[6].

El último Eurobarómetro, que compara el conjunto de la comercialización a distancia (nacional y transfronteriza) de bienes y servicios generales con la de servicios financieros, muestra que, mientras en 2007 más de la mitad de europeos (52 %) había realizado una compra a distancia de bienes o servicios en la Unión Europea[7], la cifra correspondiente a los servicios financieros era mucho más reducida: sólo un 12 %[8]. Aunque la cifra es reducida, la comercialización a distancia de servicios financieros muestra una tendencia ascendente, ya que en 2006 solo representaba el 7 %[9].

El contraste es aún mayor si se compara el comercio transfronterizo de servicios financieros con el comercio nacional. Del 12 % de ciudadanos europeos que contrataron un servicio financiero a distancia, el 10 % lo contrató a proveedores de su país, mientras que solo el 1 % contrató servicios financieros a distancia a proveedores de otro país de la UE y el 1 % a proveedores de fuera de la UE[10]. Las estadísticas más recientes muestran que el comercio transfronterizo en general está estancado[11]. Esta constatación se ve corroborada por el estudio económico, que muestra que el nivel de comercialización transfronteriza a distancia de servicios financieros es extremadamente reducido.

7. El perfil del comprador transfronterizo típico es el de un profesional joven e instruido con conexión a Internet, que es con mucho el medio de comercialización a distancia más utilizado, como muestra el estudio de reuniones de grupo realizado por la Comisión[12]. De hecho, el 31 % de los ciudadanos europeos no están interesados en hacer compras transfronterizas porque no tienen acceso a Internet[13]. Por lo tanto, el grado de utilización de la comercialización a distancia suele ser más elevado en los países con altos índices de penetración de Internet, como los países nórdicos.

8. El reciente informe de la Comisión sobre comercio electrónico transfronterizo en la UE[14] confirmó la preferencia por Internet, así como la disparidad entre los niveles de comercio transfronterizo y nacional, y mostró que, entre 2004 y 2008, el porcentaje de consumidores que habían adquirido bienes o servicios por Internet había crecido del 22 % al 34 %. Sin embargo, este crecimiento se limitó a los mercados nacionales. Los consumidores a distancia siguen reticentes a adquirir bienes y servicios en el extranjero, y de hecho las disparidades están aumentando; entre 2006 y 2008 el comercio electrónico transfronterizo solo creció de forma marginal, del 6 % al 7 %.

9. En los quince Estados miembros de la UE más antiguos y en los países de la zona del euro, las compras transfronterizas son más habituales que en los Estados miembros que se adhirieron después de 2004 y en los países no pertenecientes a la zona del euro. En general, la confianza de los europeos en las compras efectuadas en otros países de la UE es mayor que en 2006[15].

10. Según informaciones del sector bancario, la contratación transfronteriza a distancia de servicios financieros no ha alcanzado todavía niveles significativos, en parte porque la comercialización a distancia todavía no es uno de los principales canales de distribución utilizado por los bancos. Como en el caso de las compras transfronterizas de bienes y servicios generales, el último Eurobarómetro muestra que el mayor obstáculo que encuentran los ciudadanos en la contratación transfronteriza de servicios financieros es el problema lingüístico (37 %), seguido del riesgo de fraude (30 %), la información incomprensible (29 %) o insuficiente (26 %) y los costes adicionales (24 %)[16].

11. Existe una diferencia importante entre los servicios transfronterizos a distancia ofrecidos directamente por el prestador de servicios y los ofrecidos indirectamente por una agencia o filial a través de un intermediario o de un sistema en línea en otro Estado miembro, normalmente con apoyo del Estado miembro de origen. Además, generalmente no existe un modelo bien definido de interacción con el cliente; los prestadores de servicios financieros recurren más bien a una comercialización multicanal que combina la interacción directa y a distancia. Esta marcada preferencia se ve reflejada en el estudio económico, que muestra que los contratos no suelen celebrarse utilizando un único canal, es decir sólo por Internet, por teléfono o directamente. Esta preferencia se vio confirmada en el estudio de reuniones del grupo realizado por la Comisión[17], según el cual, además de la información disponible en Internet, los consumidores desean recibir asesoramiento de profesionales mediante una entrevista personal.

12. Aunque no es probable que se altere la tendencia a recurrir a dicho asesoramiento, el canal de comercialización de servicios financieros puede evolucionar con el tiempo. Los resultados del estudio económico muestran que existe potencial de crecimiento cuando las grandes empresas que penetran en los mercados pueden obtener economías de escala o en el interior de grandes mercados. Sin embargo, es difícil conseguir masa crítica en mercados financieros más pequeños o menos desarrollados, aunque este obstáculo pueda a veces ser superado cuando existan importantes diferenciales de precios que atraigan a los bancos a dichos mercados. A resultas de la consolidación e integración del mercado en el sector bancario y en el de seguros, las actividades a escala paneuropea se concentran en un reducido número de grandes empresas, cuya cuota de mercado parece estar creciendo, tanto en el sector de los seguros[18] como en el de la banca[19].

13. Los productos que se prestan a una buena adaptación a los métodos de comercialización a distancia son, sobre todo, los productos simples de las categorías de «ahorro e inversión», «préstamos» y «seguros distintos de los de vida». Según el estudio económico, los préstamos no hipotecarios y las cuentas de ahorro son los dos productos bancarios más populares comercializados a distancia, seguidos de los títulos/acciones/obligaciones y las tarjetas de crédito. En el caso de la comercialización a distancia transfronteriza, la gama de productos se reduce y los productos de ahorro y las tarjetas de crédito, al ser los productos más simples, son los más populares.

TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA

Transposición en los Estados miembros

14. Al verificar la conformidad de las disposiciones nacionales con la Directiva, parece que la mayoría de dificultades de transposición de la Directiva están relacionadas con algunas disposiciones concretas.

15. El artículo 3 trata de la información que debe proporcionarse al consumidor previa a la celebración de un contrato a distancia. La Directiva requiere que los consumidores estén informados sobre la identidad del representante del proveedor establecido en el Estado miembro de residencia del consumidor o sobre la identidad de cualquier profesional distinto del proveedor con el que establezcan relaciones comerciales. Algunos Estados miembros no han transpuesto alguna de estas exigencias.

16. El artículo 6 define el derecho de rescisión y, en su apartado 2, fija los casos en que no es aplicable dicho derecho. Algunos Estados miembros han definido un ámbito de aplicación que va más allá de las exenciones enumeradas en el artículo 6, apartado 2.

17. El artículo 7 trata del pago del servicio prestado antes de la rescisión. Cuando el consumidor ejerce el derecho de rescisión, solo está obligado a pagar el servicio financiero realmente prestado por el proveedor de conformidad con el contrato. Se fija un plazo máximo de 30 días para que el proveedor o el consumidor reembolsen las cantidades recibidas. Algunos Estados miembros no han transpuesto correctamente alguna de estas disposiciones.

18. Como se ha mencionado, en algunos casos la Comisión ha iniciado procedimientos formales de infracción, y podría hacer lo mismo en otros casos.

Derechos de información precontractual

19. El artículo 4, apartado 2, autoriza a los Estados miembros a aplicar otros requisitos de información previa (manteniendo los derechos existentes o introduciendo derechos nuevos).

20. Según la información disponible, dieciséis Estados miembros (Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Malta, Portugal, Rumanía, Eslovaquia, Suecia y Reino Unido) han hecho uso de la posibilidad prevista en el artículo 4, apartado 2[20].

21. Dichos requisitos de información adicionales incluyen, por ejemplo, la dirección exacta del prestador/proveedor, los regímenes de autorización y de licencia, las condiciones de ejercicio del derecho a modificar las cláusulas contractuales, las modalidades informativas para dar respuesta a las necesidades de las personas con discapacidad, la duración del contrato, información sobre los fondos de garantía y los regímenes de garantía, información sobre si el proveedor está sujeto a un proceso de insolvencia, la lengua que se utilizará, los recibos, información sobre los sistemas de recurso o el derecho de rescisión, los riesgos, las modalidades de conservación de la información y los requisitos de información en el marco de las comunicaciones telefónicas.

22. Actualmente, nada prueba que las diferencias jurídicas resultantes de la aplicación del artículo 4, apartado 2, por parte de los Estados miembros supongan grandes obstáculos para las transacciones existentes o que tengan repercusión directa en el nivel de la comercialización a distancia de servicios financieros en la UE. El estudio jurídico no ha detectado quejas o preocupaciones específicas relacionadas con la utilización de dicha disposición.

Derecho de rescisión

23. El artículo 6, apartado 3, autoriza a los Estados miembros a no aplicar el derecho de rescisión en casos específicos como en a) los créditos destinados principalmente a la adquisición o conservación de derechos de propiedad en terrenos o en inmuebles existentes o por construir, o a renovar o mejorar inmuebles, b) los créditos garantizados ya sea por una hipoteca sobre un bien inmueble o por un derecho sobre un inmueble, o c) las declaraciones de consumidores hechas con la intervención de un fedatario público, siempre y cuando éste dé fe de que se han garantizado los derechos del consumidor contemplados en el artículo 5, apartado 1.

24. Según la información disponible, catorce Estados miembros (Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Francia, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, España, Suecia y Reino Unido) han utilizado las opciones a) y b). Cuatro Estados miembros (Italia, Luxemburgo, Polonia y Rumanía) han utilizado la opción c)[21].

25. Actualmente, nada prueba que las diferencias en materia de derecho de rescisión resultantes de la aplicación del artículo 6, apartado 3, supongan grandes obstáculos jurídicos o que tengan repercusión directa en el nivel de la comercialización a distancia de servicios financieros en la UE. El estudio jurídico no ha detectado quejas o preocupaciones específicas relacionadas con dicha disposición.

REPERCUSIÓN GLOBAL DE LA DIRECTIVA

26. El estudio económico muestra que los obstáculos para el desarrollo de los servicios financieros transfronterizos a distancia están principalmente relacionados con el proveedor. Sin embargo, según el estudio, solo constituyen obstáculos significativos los requisitos nacionales en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la falta de armonización de la legislación nacional pertinente, o la falta de legislación de la UE, en aspectos no incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. La primera categoría hace referencia a las divergencias entre las normativas nacionales detalladas que fijan cómo deben las instituciones financieras confirmar la dirección o identidad de un cliente, y la segunda se refiere esencialmente a las normas nacionales específicas de los productos. Ninguna de estas categorías de obstáculos entra en el ámbito de aplicación de la Directiva. Además, las pruebas sobre la importancia del segundo obstáculo son insuficientes y parcialmente contradictorias, ya que los propios prestadores de servicios financieros y las asociaciones bancarias tienen opiniones divergentes al respecto. Aunque las asociaciones bancarias consideran que el obstáculo es significativo, solo un pequeño número de empresas (prestadores de servicios financieros) lo consideran significativo. Además, el Comité Europeo del Sector Bancario, que representa a las asociaciones bancarias a escala europea, considera también que las divergencias de la normativa en los Estados miembros no dificultan la comercialización transfronteriza a distancia de servicios financieros[22].

27. Los obstáculos más significativos por el lado de la demanda son las diferencias lingüísticas y culturales, así como la falta de información sobre productos transfronterizos. La Comisión Europea ya ha tomado medidas para mejorar la calidad de la información precontractual ofrecida a los consumidores, por ejemplo la ficha de información normalizada europea sobre el crédito al consumo, anexa a la nueva Directiva de crédito al consumo[23], y el documento de datos fundamentales para el inversor, que está siendo sometido a ensayo en el marco de la revisión de la Directiva sobre organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios[24]. En el ámbito de los créditos hipotecarios, el examen de la ficha de información normalizada europea pretende mejorar la presentación de la información precontractual para los consumidores[25]. La Comunicación de la Comisión sobre productos preempaquetados de inversión minorista propone medidas para ofrecer información precontractual clara y comparable a las personas que invierten en dichos productos[26]. Estas medidas normalizan la presentación de la información precontractual para que los consumidores puedan comparar de forma más fácil las ofertas de distintos proveedores. Esto reducirá el peligro de que los consumidores paguen precios más elevados o corran riesgos inútiles en materia de productos financieros. Además, la Comisión está poniendo en marcha un estudio comportamental sobre servicios de inversión minoristas. Este estudio analizará los principales rasgos comportamentales que influyen en las decisiones de los consumidores en dicho sector.

28. Los obstáculos combinados del lado de la oferta y la demanda se ven acentuados por la naturaleza de los servicios financieros. Estos se diferencian, en particular, de los bienes y servicios no financieros porque normalmente son más complejos y a menudo requieren un compromiso económico significativo e importante a largo plazo para alcanzar un objetivo. Por tanto, el consumidor necesita un asesoramiento que le ayude a asumir dicho compromiso. Además, algunos servicios, como el seguro del automóvil, presentan un carácter local debido a la ubicación del riesgo y, por tanto, no es fácil transferirlos al extranjero. Aunque la Directiva prevé una infraestructura reglamentaria que puede prestar apoyo a la comercialización a distancia de servicios financieros, no modifica su complejidad.

29. La Directiva ha establecido en todos los Estados miembros un marco jurídico a disposición de los proveedores y consumidores para la contratación de servicios financieros mediante instrumentos de comercialización a distancia. Pese a que la comercialización a distancia de servicios financieros ha crecido a escala nacional, aunque generalmente todavía de forma modesta, en esta fase no es posible llegar a la conclusión de que la existencia de este marco haya contribuido a favorecer el desarrollo de actividades transfronterizas. El estudio jurídico muestra que actualmente no hay casos concretos de reclamaciones de los consumidores sobre las modalidades de aplicación de la Directiva. Los juristas y las organizaciones de consumidores consultados en el marco del estudio explicaron esta ausencia de reclamaciones por el volumen todavía insignificante de transacciones en este ámbito.

CONCLUSIÓN

30. El mercado actual de venta a distancia transfronteriza de servicios financieros al consumidor es muy reducido. En la mayoría de Estados miembros, la legislación nacional de aplicación no entró en vigor hasta 2005/2006 y el mercado no ha evolucionado significativamente desde la introducción de la Directiva. Esta constatación coincide con las conclusiones del informe sobre comercio electrónico[27], según el cual el mercado puede crecer a medio o largo plazo porque la actitud de las empresas frecuentemente está más determinada por la percepción que por problemas concretos y porque la popularidad creciente de las transacciones en línea entre los consumidores creará una demanda para su expansión transfronteriza.

31. Las preferencias lingüísticas y culturales constituyen el obstáculo más significativo para la participación de los consumidores en este mercado. Sin embargo, la Comisión no puede tomar medidas en este ámbito. En cuanto a la falta de información sobre la legislación en materia de productos financieros en mercados concretos, la Comisión está haciendo importantes esfuerzos para mejorar la calidad de la información en materia de créditos e inversiones.

32. Si la progresión futura del comercio electrónico en general no fuera acompañada por una evolución similar en el ámbito de la comercialización a distancia de servicios financieros, la Comisión podría considerar volver a analizar la posibilidad de modificar la Directiva o tomar otras iniciativas pertinentes.

33. En esta fase, nada prueba que los consumidores encuentren problemas a causa de una implementación incorrecta de la Directiva. Tampoco hay pruebas que indiquen que la diversidad jurídica resultante de la utilización por parte de los Estados miembros, en diversa medida, de las opciones previstas en la Directiva tenga repercusión directa en el bajo nivel de comercialización transfronteriza a distancia de servicios financieros.

34. Visto lo anterior, la Comisión considera que actualmente no procede proponer modificaciones de la Directiva. Continuará haciendo un seguimiento de la evolución del mercado y de la aplicación de la Directiva.

[1] COM(2006) 161 final.

[2] El Tribunal constató que dos Estados miembros no habían respetado la obligación de transponer a tiempo la Directiva; véanse los asuntos C-127/06, Comisión/Luxemburgo , sentencia de 7 de diciembre de 2006, Rec. p. I-131, y C-141/06, Comisión/España , sentencia de 19 de abril de 2007, Rec. p. I-58.

[3] Véase http://ec.europa.eu/consumers/rights/fin_serv es.htm.

[4] Eurobarómetro (EB) 60.2 (2004), EU Public Opinion in Europe: Financial Services , Report B . (Opinión pública en Europa: servicios financieros, informe B), p. 53, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_205_fullreport_en.pdf.

[5] Qualitative study among cross-border buyers of financial services in the European Union (Estudio cualitativo entre compradores transfronterizos de servicios financieros en la Unión Europea), Optem. Diciembre de 2003, p. 5. Aunque la muestra no era representativa, se constató que las cuentas bancarias era el producto más fácil de medir.

http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/fina_serv/cons_experiences/cross_border_final_report_en.pdf.

[6] Edición especial de EB 252 (2006), Consumer Protection in the Internal Market (Protección del consumidor en el mercado interior), p.106, véase la nota 4.

[7] Edición especial de EB 298 (2008), Consumer Protection in the Internal Market (Protección del consumidor en el mercado interior), p. 14, véase la nota 4.

[8] Ídem, p. 84.

[9] Véase la nota 6, p. 112.

[10] Véase la nota 7, p. 84.

[11] Segunda edición del Cuadro de Indicadores de los Mercados de Consumo, COM(2009) 25 final, p. 3.

[12] Comisión Europea, Pre-contractual Information for financial services (Información precontractual en los servicios financieros). Estudio cualitativo realizado en los 27 Estados miembros, enero de 2008.

http://ec.europa.eu/consumers/rights/docs/PCI_final_report_22Feb2008_en.pdf.

[13] Véase la nota 6, p. 57.

[14] SEC(2009) 283 final, p. 5.

[15] Véase la nota 7, p. 52.

[16] Véase la nota 6, p. 89.

[17] Véase la nota 12, p. 14.

[18] CEIOPS (2007), Report on Financial Conditions and Financial Stability in the European Insurance and Occupational Pension Fund Sector 2006-2007 (Risk Update) (Informe sobre las condiciones financieras y la estabilidad financiera en el sector europeo de seguros y fondos de pensiones 2006-2007, actualización del riesgo), p. 16.http://www.ceiops.eu/media/files/publications/reports/CEIOPS-DOC-12-07.pdf.

[19] SEC(2007) 1696, European Financial Integration Report 2007 (Informe sobre la integración financiera europea 2007) , anexo II, gráfico 1.4, p. 50 y gráfico 3.1, p. 64.

[20] Véase el estudio jurídico, pp. 51-56 y 63-74 y los informes nacionales.

[21] Véanse el estudio jurídico y los informes nacionales.

[22] EBIC Position on the Draft Final report on the Legal Impact of Directive 2002/65 on the Distance Marketing of Consumer Financial Services (Posición del Comité Europeo del Sector Bancario en relación con el proyecto de informe final sobre el impacto jurídico de la Directiva 2002/65/EC, relativa a la comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores), p. 9.

[23] Directiva 2008/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, relativa a los contratos de crédito al consumo y por la que se deroga la Directiva 87/102/CEE del Consejo, anexo II, DO L 133 de 22.5.2008, pp. 66-92.

[24] Refundición de la Directiva 85/611/CEE, COM (2008) 458 final, véase el artículo 76.

[25] Libro blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de la UE, COM(2007) 807 final, p. 6.

[26] COM(2009) 204 final.

[27] Véase la nota 14, p. 20.