Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Fortalecimiento de la dimensión local de la estrategia europea de empleo"

(COM(2001) 629 final)

(2002/C 149/08)

El 17 de enero de 2002, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de abril de 2002 (ponente: Sr. Vinay).

En su 390o Pleno de los días 24 y 25 de abril de 2002 (sesión del 24 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por 97 votos a favor, 0 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción y presentación de la propuesta

1.1. La Comunicación que se examina atiende a un planteamiento de atención creciente por parte de la Comisión a la dimensión local y a su importancia en el contexto de la EEE. Esta Comunicación constituye la continuación de una Comunicación de abril de 2000, sobre la que se efectuó en el transcurso del mismo año una consulta de gran amplitud, cuya síntesis -presentada en la Conferencia de Estrasburgo- nutre con observaciones detalladas la nueva propuesta.

1.1.1. En su dictamen sobre la anterior Comunicación(1), el Comité formuló una serie de observaciones sobre los actores locales, incluyendo a los interlocutores sociales, y sobre su función, así como sobre la importancia de una información y formación completas y sólidas de los actores locales, los problemas relacionados con una definición común para el sector de la economía social y la necesidad de actuar a nivel local de manera coherente con objetivos determinados en función de cada uno de los cuatro pilares de la estrategia a favor del empleo; ahora observa con satisfacción que el nuevo documento se ha hecho eco de algunos de estos temas.

1.2. La Comunicación objeto de examen, tras presentar brevemente el contexto histórico de la evolución de este asunto desde el inicio del proceso de Luxemburgo, subraya cómo en el marco de las directrices para el empleo de 2002 se ha pedido a los Estados miembros que apoyen a los entes regionales y locales en la elaboración de estrategias de empleo; asimismo, la Comisión destaca que en casi todos los países de la Unión hay una tendencia cada vez más marcada a la descentralización, al apoyo a la economía social y al funcionamiento en asociación. Asimismo, los PNA para 2001 mostraban una colaboración cada vez más estrecha entre gobiernos nacionales y autoridades locales y regionales.

1.3. La Comisión lamenta que un elemento crucial como la información siga siendo claramente insuficiente y que siga sin ser sistemática la participación del nivel local en el proceso de los PNA y en la actuación del FSE, y expresa su convencimiento de que el desarrollo de una dimensión local en la EEE contribuiría de manera determinante a la consecución de los objetivos comunitarios en materia de empleo y a la lucha contra la exclusión social.

1.4. En el desarrollo de la dimensión social de la EEE, en el respeto del principio de subsidiariedad, la Comisión destaca la necesidad de una voluntad política coherente a nivel comunitario, nacional, regional y local. Asimismo, se considera fundamental el intercambio constante de buenas prácticas, un conocimiento profundo a nivel local de la EEE y de los planes de acción nacional correspondientes, así como de los PNA para la inclusión social y de los programas de los Fondos estructurales.

1.5. La Comisión indica los criterios que deberán guiar la elaboración de estrategias locales de empleo y además insta a aprovechar las experiencias y a que se utilicen en mayor medida los instrumentos existentes, citando en particular, además de los Fondos Estructurales, las iniciativas EURES, URBAN y EQUAL. En particular, se remite a las acciones innovadoras promovidas con arreglo al artículo 6 del FSE y a la línea presupuestaria inscrita para 2000 y 2001 destinada a apoyar acciones preparatorias de iniciativas locales a favor del empleo.

1.6. El documento prevé una serie de evaluaciones de las iniciativas y de los programas actuales, desde el punto de vista concreto de la dimensión local, y en él se indica que la Comisión considerará el desarrollo local como una prioridad en la evaluación del periodo de programación.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité Económico y Social Europeo acoge con satisfacción esta Comunicación, al igual que la anterior, y valora positivamente que la Comisión preste mayor atención al desarrollo de una auténtica estrategia local de empleo, que el propio Comité lleva propugnando desde hace mucho tiempo.

2.2. El Comité considera particularmente positivo el aprovechamiento de la fase de consulta desarrollada en 2000. Dicha fase, de hecho, ha sacado a la luz numerosos problemas que limitan el desarrollo de iniciativas a nivel local, visto lo cual, la Comisión, en el documento que se examina, ha adoptado un enfoque dirigido a determinar qué acciones e instrumentos permitirán, en la medida de lo posible, afrontar dichos problemas y definir espacios y formas practicables para los actores a nivel local y al mismo tiempo lograr una mayor sensibilización de los Estados miembros ante la exigencia de crear un flujo biunívoco en la elaboración de los PNA.

2.3. La opción de evaluar toda la programación actual principalmente a la luz de su incidencia en el desarrollo a nivel local cobra un significado que, por un lado, trasciende casi el tema objeto de examen, y por otro, sin embargo, corrobora la necesidad de desarrollar a fondo la estrategia de empleo definida por el Consejo de Lisboa, con la debida atención a los Planes locales de empleo, imprescindibles para su plena realización.

2.4. El documento pone de manifiesto que el papel del nivel local en la EEE ha sido reconocido explícitamente en las directrices para el empleo para el año 2002, y cita literalmente la undécima directriz. Ésta, sin embargo figura en el capítulo relativo al segundo pilar "Desarrollar el espíritu de empresa y la creación de empleo". En su dictamen anterior el Comité ya manifestó su convencimiento de que la creación de estrategias de desarrollo del empleo a nivel local permitirá, precisamente también en función de los numerosos actores interesados y de las múltiples funciones que en ellas tengan cabida, la consecución de objetivos fijados en cada uno de los cuatro pilares de la estrategia europea. El Comité reitera pues esta observación y manifiesta su deseo de que la Comisión la suscriba, también porque en la misma Comunicación se remite reiteradamente al cuarto pilar, relativo a la igualdad de oportunidades.

2.4.1. La atención que se presta en el documento a las políticas a favor de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres responde coherentemente a la convicción, plenamente compartida, de que precisamente a nivel local se dan las condiciones que pueden limitar o incrementar la igualdad entre sexos, no sólo mediante políticas activas específicas y acciones de formación concretas, sino también reforzando la concienciación cultural y social. Desde este punto de vista, no procede instar a las autoridades locales a fomentar el empleo femenino mediante "medidas destinadas a compatibilizar la vida laboral y la vida familiar", ya que dicha conciliación redundará por igual en beneficio de hombres y mujeres. Así consta, de hecho, en las directrices para el empleo para 2002, en cuyo capítulo titulado "Conciliación del trabajo y la vida familiar" se reitera que las políticas aplicadas a tal fin "revisten especial importancia para mujeres y hombres"(2).

2.5. El papel de los interlocutores sociales ha cobrado mayor importancia en el documento actual respecto del anterior, destacándose su mayor participación en la aplicación de estrategias locales.

2.5.1. No obstante, como ya se subrayó en el dictamen emitido en su momento, este papel no sólo es importante desde el punto de vista de la concertación social -sobre cuyo desarrollo el reciente Consejo de Laeken ha adoptado una importante decisión- sino también como elemento activo de cooperación, papel que, entre otros, ya ha sido desempeñado de manera positiva y resolutiva en los Pactos territoriales y en las asociaciones transfronterizas que operan sobre la base de EURES. Si, además, como ya se definió en el Consejo de Feira, los interlocutores deben desempeñar un papel más destacado, en la "definición, aplicación y evaluación de las directrices para el empleo", esto cobra aún más importancia a nivel local.

2.6. La Comisión reconoce la dificultad, ya ampliamente demostrada por el Comité, generada por las distintas definiciones en los Estados miembros de la economía social, pero subraya que este sector -aunque catalogado- es un elemento con un gran potencial en las iniciativas de desarrollo local, y pone de manifiesto que el concepto de las asociaciones a nivel local está desarrollándose bajo el impacto de las prioridades políticas de la estrategia europea de empleo. Con todo, convendría que la Comisión, en la medida de lo posible y en el respecto de la subsidiariedad, obrara por una definición común, también con vistas al Foro sobre el desarrollo local previsto para principios de 2003.

2.7. En lo tocante a la subsidiariedad, principio inalienable, cabe felicitarse, no obstante, por la referencia de la Comisión al Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, que, en líneas generales, pero también de manera concreta en relación con el problema del empleo y de la cohesión, exige una interacción fuerte entre los distintos niveles de gobierno de la Unión y de cada país y los niveles regional y local. Dicha interacción no sólo es necesaria para dar la máxima eficacia a las políticas comunitarias, sino también para establecer la relación de las instituciones europeas con los ciudadanos y permitir que contribuyan a la realización y a la calidad de las opciones políticas y económicas.

3. Observaciones específicas

3.1. Entre las distintas iniciativas europeas eficaces para el desarrollo del empleo a nivel local, la Comisión cita EURES, un instrumento creado en 1993, renovado regularmente por su reconocida importancia, y cuya base legal se está considerando reformar. Sorprende, no obstante, que la Comisión, visto su potencial, no prevea una reforma completa ni sugiera incluirlo plenamente en la EEE y, en cambio, proponga criterios y fuentes de financiación estructuradas de manera diferente y su inclusión en el presupuesto de los Fondos Estructurales. Ya se sabe que la red EURES incluye los servicios públicos de empleo y a los interlocutores sociales, cuyo papel es destacado en la Comunicación que se examina entre los actores de la estrategia de empleo a nivel local. Este es un elemento ulterior de lógica y coherencia que debería orientar a la Comisión hacia un modelo de reforma como el indicado supra.

3.2. La Comisión pone de manifiesto la repercusión positiva para el empleo de URBAN, otra iniciativa comunitaria dedicada a intervenciones socioambientales en zonas extremadamente críticas de los centros urbanos. Ya en su momento, en el dictamen sobre la renovación de esta iniciativa(3), el Comité subrayó que, a pesar de no ser su finalidad última, URBAN tenía muchas posibilidades de incidir en el empleo. Además, la iniciativa tiene la importante peculiaridad de incentivar la participación del conjunto de la sociedad civil en la programación de las actividades financiadas. El Comité manifiesta su deseo de que en el análisis previsto por la Comisión sobre los resultados tanto de URBAN como de cualquier otra iniciativa se resalten también las repercusiones de la difusión de buenas prácticas, prevista en todos los casos.

3.2.1. Al referirse la Comisión al potencial de los programas e iniciativas que se han emprendido ya en beneficio del empleo a nivel local, también debería mencionar al programa Interreg III, que incluye entre sus criterios de programación este tema específico.

3.3. En la presentación de los criterios de aplicación de acciones innovadoras financiadas con arreglo al artículo 6 del Reglamento del FSE, la Comisión ya señaló en su momento(4) la relación explícita, por otro lado natural a la luz de la experiencia anterior, con el desarrollo del empleo a nivel local. Asimismo, se señalaba que tendrían prioridad las propuestas basadas en el principio de la cooperación entre distintos actores, citando autoridades públicas, sector privado, interlocutores sociales, tercer sistema, etc. La Comunicación de la Comisión se remite a estos antecedentes y destaca el título de uno de los temas prioritarios: "Estrategias locales de empleo e innovaciones". El Comité comparte, obviamente, todo cuanto antecede, pero señala que la solicitud de propuestas está reservada, por el momento, a las autoridades públicas competentes o a las administraciones territoriales.

3.3.1. Esto crea una especie de jerarquía implícita entre los actores locales, que se podría volver a proponer incluso para el ámbito de la Comunicación que se examina, mientras que tanto en el primer documento de la Comisión como en el actual, la expresión "actores locales" hace alusión a una amplia gama de sujetos. No está claro si la iniciativa para una estrategia local de empleo puede ser elaborada, propuesta y presentada por uno cualquiera de estos sujetos que organice una asociación con fines concretos o si, por el contrario, la fuerza motriz de toda iniciativa ha de ser siempre una autoridad pública o administrativa del nivel local.

3.4. El documento presta una atención positiva a la necesidad de que la información en materia de políticas de la UE y nacionales fluya hacia los interlocutores locales, lo que, lógicamente, es indispensable para favorecer la creación de iniciativas y estrategias que no sólo sean practicables, mediante instrumentos y recursos activados a nivel comunitario, sino también coherentes con las políticas definidas tanto en el ámbito europeo como nacional. Sin embargo, la definición de los elementos constitutivos de una estrategia local de empleo descuida un punto que el Comité considera esencial y que ya puso de manifiesto en su anterior dictamen: la formación.

3.4.1. El procedimiento estratégico propuesto por la Comisión se articula en los siguientes pasos: la delimitación de un ámbito local; el diagnóstico de puntos fuertes y débiles; la identificación de actores potenciales; el análisis de las oportunidades y de los peligros en relación con el empleo en el territorio en cuestión y la participación de las autoridades nacionales y regionales. Es importante subrayar que los puntos fuertes o débiles y también las oportunidades y los peligros en relación con el empleo pueden radicar no sólo en las condiciones económicas y sociales, infraestructurales, productivas u organizativas de un territorio, sino también -y en buena medida- en la necesaria formación que facilite el empleo, apoye el desarrollo de capacidades empresariales, favorezca la adaptabilidad de trabajadores y empresas, y allane, desde el punto de vista de las competencias profesionales y también desde el ángulo del conocimiento sociocultural, el camino hacia la igualdad entre hombres y mujeres.

3.4.2. El Comité desea subrayar que la formación, junto a la educación y la formación permanente, son elementos básicos de cualquier iniciativa de desarrollo del empleo a nivel local. Naturalmente, puede haber y habrá proyectos que tengan la formación (una formación específica a la par que general) como objetivo para una estrategia local, pero en el Anexo 2 del documento se incorpora la propuesta, presentada ya por el Comité en el anterior dictamen, relativa al fomento de "acuerdos e iniciativas territoriales de formación". El Comité llama la atención de la Comisión sobre esta exigencia, como elemento de aplicación estratégica más amplia y significativamente más esencial en la formulación de cualquier iniciativa.

3.5. El Comité valora positivamente la decisión de la Comisión de organizar el próximo año un Foro sobre el desarrollo local, y declara ya su interés y disponibilidad para aportar su contribución en un momento de profunda reflexión. Del documento se desprende que dicha cita se ha fijado para principios de 2003, mientras que se informa de que a mediados del mismo año se dispondrá finalmente de un análisis evolutivo de los 89 pactos territoriales puestos en marcha en 1977 como proyectos piloto. Dado que se trata de un margen de tiempo de pocos meses y visto que el Foro se plantea como foro de intercambio de experiencia e información, quizá sería más oportuno que coincidieran ambas fechas.

3.6. La transposición de la EEE a nivel local y su éxito, así como la participación activa de la sociedad civil en la definición de estrategias y vías, constituye, como ya se ha señalado, un paso adelante en el estímulo del sentido de pertenencia común de los ciudadanos europeos y en la constitución de vínculos con las instituciones. Sin embargo, es preciso también que las políticas de empleo permanezcan fieles a los principios fijados en Lisboa y reafirmados posteriormente por el reciente Consejo de Laeken. Así pues, por un lado, se deberán crear puestos de trabajo duraderos y de calidad (es preocupante, dicho sea de paso, que un documento reciente de la Comisión haya reconocido que el concepto de "trabajo de calidad" carece de indicadores de referencia seguros y eficaces) y, por otro lado, se deberá definir, apoyar y promover el modelo social europeo, ya que se trata de dos elementos fundamentales para nutrir la cohesión social dentro de la Unión y reforzarla con vistas a su ampliación.

3.6.1. La economía europea, no obstante, ha dado signos claros de retroceso y las expectativas de reactivación son muy reducidas. El nivel local no puede prescindir del nivel nacional y comunitario. Por tanto, se imponen decisiones que reactiven de manera prioritaria y decidida el crecimiento económico y el empleo.

3.6.2. Existen márgenes de maniobra que deberán utilizarse con decisión, al tiempo que deberá consolidarse un modelo de desarrollo sostenible, tanto desde el punto de vista del medio ambiente como desde el punto de vista social, y ambos exigen garantías y protección. A todos los niveles, desde el comunitario al local, se deberán definir y respetar estos dos puntos fundamentales de equilibrio.

3.6.3. El nivel local es un microcosmos en el que la oportunidad y el riesgo más inmediatos y reales se reunen en un mismo aspecto: la inmediata capacidad de cada ciudadano para comprobar la eficacia real de las opciones políticas. Por tanto, el éxito de las opciones que son objeto de la Comunicación que se examina dependerá, pues, de manera inmediata, pero sobre todo a largo plazo, no sólo de la eficacia de las propuestas sobre las que hemos querido dar nuestra contribución, sino también y fundamentalmente de las medidas de progreso por que se haya optado en las altas esferas de decisión.

Bruselas, 24 de abril de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión "Actuación local en favor del empleo - Una dimensión local para la Estrategia Europea de Empleo" DO C 14 de 16.1.2001.

(2) Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2002 - COM(2001) 511 final.

(3) Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones de una iniciativa comunitaria relativa a la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis con el fin de fomentar un desarrollo urbano sostenible (URBAN)" DO C 51 de 23.2.2000.

(4) Comunicación de la Comisión sobre la puesta en práctica de las acciones innovadoras previstas en el artículo 6 del Reglamento relativo al Fondo Social Europeo durante el período de programación 2000-2006 - COM(2000) 894 final.