ES Diario Oficial de la Unión Europea C 318/88

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos derivados»

COM(2008) 644 final — 2008/0198 (COD)

2009/C 318/17

Ponente: Valerio SALVATORE

Coponente: Brendan BURNS

El 14 de noviembre de 2008, de conformidad con el apartado 1 del artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos derivados»

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 2 de septiembre de 2009 (ponente: Valerio SALVATORE; coponente: Brendan BURNS).

En su 456o Pleno de los días 30 de septiembre y 1 de octubre de 2009 (sesión del 1 de octubre) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 87 votos a favor, 7 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El objetivo del Reglamento propuesto por la Comisión es minimizar el riesgo de comercialización en el mercado comunitario de madera y productos derivados procedentes de la tala ilegal, objetivo que el Comité Económico y Social Europeo comparte plenamente. La deforestación, responsable de casi el 20 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero y de la pérdida de la biodiversidad, es causa de importantes problemas económicos y, sobre todo, sociales. Para alcanzar el objetivo marcado es preciso mostrar mayor valentía y hacer intervenciones más incisivas, recurriendo a medidas legalmente vinculantes y a plazos de actuación reducidos.

1.2 La propuesta de Reglamento representa un paso fundamental, junto con los acuerdos voluntarios de asociación FLEGT (1), el desarrollo de programas de cooperación relacionados con la certificación y el uso sostenible de los recursos forestales y los acuerdos con los principales países importadores de madera, para luchar no solamente contra la tala ilegal sino también contra la comercialización de la madera.

1.3 El concepto de sostenibilidad no se centra solamente en la capacidad de producir madera sino también en criterios sociales (condiciones de trabajo aceptables, respeto de los derechos de los trabajadores) conforme a las definiciones de la OIT (2), en criterios económicos (evitar las distorsiones del mercado debidas a la competencia desleal) y en criterios medioambientales (impacto de la deforestación ilegal en el medio ambiente y en la reducción de la biodiversidad).

1.4 En el Reglamento que se está examinando, la Comisión define el sistema de diligencia debida como el instrumento para minimizar el riesgo de comercializar en el mercado comunitario madera y productos derivados procedentes de la tala ilegal. Dicha opción, tal como ha sido formulada, requiere algunas correcciones.

1.5 En primer lugar, se considera únicamente a los agentes que comercializan madera y productos derivados por primera vez. En opinión del Comité, dicho sistema debería extenderse, con diversas modalidades y normas, a todos los agentes que forman parte del sector de la madera. La trazabilidad debe abarcar a todos los agentes, que deberán disponer de información sobre el origen y características del producto: país, bosque, especie, edad y proveedor. Las pequeñas y medianas empresas, al igual que los pequeños productores, deberían beneficiarse de medidas flexibles y graduales para adaptarse al nuevo sistema sin tener que costear gastos excesivos.

1.6 En cualquier caso, habría que evitar la duplicación de los sistemas de certificación forestal y los modelos organizativos que cumplen los criterios de gestión sostenible del patrimonio forestal con los sistemas de trazabilidad ya existentes, reconociendo para ello las legislaciones nacionales, y con los instrumentos de control correspondientes. En particular, en aquellos casos en que ya se aplican los principios de diligencia debida, resulta inútil imponer obligaciones burocráticas adicionales. La UE debe establecer normas y comportamientos comunes en el procedimiento de gestión del riesgo, con mayor rigor aún en el caso de las zonas de alto riesgo de ilegalidad por lo que respecta a la gestión de la madera (3), utilizando en caso necesario organismos de certificación externos, independientes y con experiencia probada.

1.7 Los acuerdos con terceros países deben establecer las bases para una colaboración organizativa y de gestión, así como sistemas de incentivos sociales, habida cuenta de la relación inversa que se ha observado entre el porcentaje de tala ilegal y la renta per cápita de los habitantes de un país determinado.

1.8 La extensión del sistema de diligencia debida a todos los agentes favorecería la comercialización exclusiva de madera legal, no tanto por sus repercusiones económicas en sentido estricto, sino por su fuerte impacto social. Una gestión previsora del patrimonio forestal y el uso de productos legales representan, de hecho, una oportunidad de desarrollo sostenible para la población local que trabaja en el sector de la madera y una garantía de futuro para la industria europea de este sector.

1.9 El Reglamento se refiere igualmente a la madera y los productos derivados destinados a la producción de energía a partir de fuentes renovables.

1.10 Las sanciones para quienes incumplan las obligaciones en materia de comercialización de la madera y productos derivados deben ser homogéneas en los distintos Estados miembros y su severidad debe basarse en la responsabilidad, hasta prever, en los casos graves de dolo, la suspensión de las actividades comerciales.

1.11 A fin de garantizar el correcto funcionamiento del sistema, se apoya firmemente la idea de crear en la Comisión un Grupo consultivo sobre el comercio de madera, que incluya a las distintas partes interesadas.

1.12 Dos años después de la entrada en vigor del Reglamento, la Comisión debería efectuar una evaluación de impacto relativa al buen funcionamiento del mercado interior de los productos de la madera. En caso de constatar resultados negativos, deberá proceder a la revisión de los puntos débiles del propio Reglamento.

2. Introducción

2.1 Esta propuesta de Reglamento pretende luchar contra la tala ilegal de la madera y favorecer el suministro en países que han adoptado prácticas legales de gestión de los bosques. Ésta es una de las respuestas de la UE al problema de la tala ilegal de madera, que es una de las causas de la deforestación. La deforestación es responsable de, aproximadamente, el 20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero en todo el mundo y es una de las causas principales de la pérdida de biodiversidad en la Tierra. Por otra parte, la tala ilegal produce fenómenos de dumping económico, social y medioambiental que amenazan la competitividad de las empresas que realizan una explotación legal de los bosques.

2.2 Con respecto al dumping social, la UE ha intentado en varias ocasiones, desde 1996, introducir en los acuerdos de la OMC (Organización Mundial del Comercio) disposiciones para la defensa de los derechos fundamentales del trabajo. Estas propuestas se han topado con una fuerte resistencia de los países en desarrollo, que acusan a los países industrializados de utilizarlas para crear nuevas formas de proteccionismo frente a las exportaciones de los países en desarrollo. Además es un tema de plena actualidad en la propia UE.

2.3 Por ello, la Comisión ha elaborado una serie de medidas para garantizar que, dentro de la UE, se comercialicen únicamente madera y productos derivados de procedencia legal. Estas medidas se han sometido a un análisis de impacto y han confluido en el sistema de «diligencia debida». Sin duda sería deseable y muy eficaz contar con un mayor control en las fronteras, pero resultaría incompatible con las normas del libre comercio de mercancías y, por ello, impracticable.

2.4 La legalidad de la procedencia se define de acuerdo con la legislación del país donde se ha cultivado la madera. La legalidad puede verificarse en los países signatarios de los acuerdos FLEGT, en el ámbito de las licencias UE-FLEGT establecidas en los acuerdos bilaterales voluntarios (ABV) entre la Comisión Europea y los distintos países exportadores, o en función de los permisos CITES (4). En los demás países, la legalidad puede comprobarse por otros medios. En el caso de los agentes, puede verificarse mediante sistemas que respondan plenamente a los criterios previstos por el sistema de diligencia debida.

2.5 El sistema de diligencia debida se basa en la responsabilidad de los agentes de minimizar el riesgo de comercializar madera ilegal mediante un sistema de trazabilidad, basado en la accesibilidad a la información sobre la procedencia y las características de la madera, que cumpla los requisitos de legalidad establecidos en las legislaciones nacionales. Asimismo, el sistema pretende informar al consumidor, en el momento de la compra, para que no contribuya a la tala ilegal.

2.6 Para favorecer la aplicación del Reglamento, los agentes podrán utilizar los sistemas elaborados por los organismos de control allá donde los hubiere. En cualquier caso, las autoridades competentes designadas por los Estados miembros deberán identificar los organismos de seguimiento y reservarse la posibilidad de verificar regularmente su correcto funcionamiento.

2.7 Los organismos de control que hayan elaborado previamente las normas para realizar la diligencia debida autorizarán a los agentes mediante sistemas adecuados. Las autoridades competentes efectuarán los controles debidos y aplicarán las medidas disciplinarias oportunas a los agentes certificados que no respeten el sistema de diligencia debida.

2.8 Los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicable en caso de incumplimiento y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación del presente Reglamento. Las reglas así establecidas, basadas en los acuerdos de la OMC, se aplicarán tanto a los productos importados como a los producidos en la UE.

3. Observaciones generales

3.1 Se comparte plenamente el objetivo de garantizar que la madera presente en el mercado europeo proceda de bosques gestionados de manera legal y sostenible, y se insta a que el Reglamento se apruebe en un plazo breve de tiempo para que suponga un mensaje claro de la lucha de la UE contra la tala ilegal.

3.2 Resulta sin duda conveniente reforzar el planteamiento bilateral mediante los acuerdos voluntarios de asociación FLEGT, al igual que los acuerdos con los principales países importadores de madera (Estados Unidos, Rusia, China y Japón), a fin de establecer normas internacionales para luchar no sólo contra la tala ilegal sino también contra la comercialización de la madera. Asimismo sería conveniente desarrollar programas de cooperación con los países productores para promover el uso sostenible de los recursos forestales, el cumplimiento de la legislación en los países productores y la extensión de los sistemas de certificación. De modo más general sería conveniente la realización de proyectos que, mediante el desarrollo de sistemas de control adecuados, favorezcan la aplicación in situ de los principios de buena gobernanza.

3.3 Sin embargo, el sistema de diligencia debida presenta algunas deficiencias. En primer lugar, el sistema considera únicamente a los agentes que comercializan madera y productos derivados por primera vez, a saber, los propietarios de los bosques que tienen el derecho de tala y quienes importan la madera, de modo que el control del riesgo de comercializar productos ilegales se reduce a medida que los agentes del sector se acercan al consumidor final. En opinión del Comité, dicho sistema debería extenderse, con diversas modalidades y normas, a todos los agentes que pertenecen al sector de la madera en la UE.

3.3.1 Todos los agentes del sector deben comprobar la legalidad de la madera en su poder, y para ello deben disponer de información esencial sobre el origen del producto: país, bosque, proveedor, especie, edad y volumen. A tal fin puede adoptarse un sistema de trazabilidad que establezca diversos niveles de responsabilidad. Resulta inútil imponer cargas burocráticas adicionales a los pequeños propietarios forestales que operan en ámbitos nacionales ya organizados con sistemas legislativos de control eficaces y que respetan el sistema de diligencia debida. En cambio, los grandes agentes que adquieren y comercializan la madera en la UE o la importan de países terceros están obligados a aplicar el sistema previsto en el Reglamento.

3.4 El sistema de diligencia debida, incluso con las correcciones propuestas, no parece suficiente para alcanzar a corto plazo los objetivos establecidos, en vista de la gravedad y complejidad del problema de la tala ilegal. En concreto, habría que concentrar las medidas y controles en las zonas de procedencia de la madera y los segmentos del sector considerados de alto riesgo de ilegalidad, que son el verdadero meollo del problema. En estos casos, la gestión exigiría igualmente un seguimiento por parte de organismos de certificación independientes y de experiencia probada.

3.5 Sería conveniente elaborar un marco común a escala de la UE para establecer las normas que deban respetarse en el procedimiento de gestión del riesgo y utilizar los sistemas de control y trazabilidad de la madera que ya existen en la UE, para evitar así duplicaciones inútiles, sobre todo por parte de las pequeñas y medianas empresas forestales, e intentar armonizar el nuevo sistema con los más eficaces ya adoptados en los distintos Estados miembros. Por lo tanto habría que fomentar la aplicación de todos los sistemas que cumplan ya los requisitos relacionados con la diligencia debida basándose en las legislaciones nacionales y en sistemas idóneos de control, como la certificación forestal.

3.6 Sería conveniente que el Reglamento comprenda igualmente la madera y los productos derivados destinados a la producción de energía a partir de fuentes renovables. Todos los productos y subproductos de la madera, incluidos aquellos que puedan presentar características de sostenibilidad, como la biomasa destinada a la producción de energía, deben tener una procedencia legal. De hecho, la legalidad es un requisito previo ineludible para la sostenibilidad de cualquier acción.

3.7 Por último, habría que definir de forma clara y homogénea en los diversos Estados miembros el sistema de sanciones que deberá adoptarse para quienes incumplan las obligaciones de comerciar con madera y productos derivados obtenidos de modo legal. A tal fin, habría que garantizar que las sanciones sean eficaces, proporcionadas y disuasivas, y que contemplen incluso la suspensión de las actividades comerciales en casos graves de dolo.

4. Observaciones específicas

4.1 A fin de lograr los objetivos indicados, es fundamental definir los instrumentos adecuados para determinar la legalidad de la madera y los productos derivados que se comercializan en la UE. Además de las legislaciones nacionales y los instrumentos contemplados en la propuesta de Reglamento, deben tomarse en consideración los diversos sistemas que ya satisfacen los criterios de la diligencia debida, incluidos los sistemas de certificación de bosques. Asimismo, habría que definir sistemas de reconocimiento para quienes comercializan madera y productos derivados y operan de modo correcto, así como sanciones para quienes infrinjan las normas establecidas. Dichas normas, que no pueden establecerse a escala europea, deberán ser adoptadas por los Estados miembros de acuerdo con criterios de homogeneidad.

4.2 La tala ilegal representa, de hecho, una amenaza para cualquier proyecto de gestión forestal sostenible. Por consiguiente, los acuerdos con terceros países deben establecer las bases para una colaboración organizativa y de gestión, así como sistemas de incentivos sociales, habida cuenta de la relación inversa que se ha observado entre el porcentaje de tala ilegal y la renta per cápita de los habitantes de un país determinado. Los países tropicales con una fuerte presión demográfica y una alta tasa de pobreza son las principales fronteras de la deforestación (5). De forma análoga, los países africanos exportadores de madera se encuentran entre los cincuenta países más pobres del mundo, sus índices de desarrollo humano figuran entre los más bajos y sus rentas per cápita entre las más exiguas (6).

4.3 La extensión del sistema de diligencia debida a todos los agentes, y no sólo a aquellos que comercializan madera y productos derivados por primera vez, conlleva cargas administrativas adicionales, pero las ventajas que procura se harán evidentes al comercializarse en el mercado europeo únicamente madera de procedencia legal, de la que se podrá realizar un seguimiento completo. Se obtendrán múltiples ventajas no sólo de carácter económico (7), sino sobre todo social. En este contexto, se considera que el medio ambiente es un elemento intrínseco de las fuerzas económicas y sociales, ante las cuales las personas actúan no sólo por motivos económicos, sino también por intereses de otro tipo (medioambientales, sociales y culturales).

4.4 Además de satisfacer la demanda de un mercado cada vez más sensible a la protección del medio ambiente, los productos así obtenidos se revalorizarán y podrían llegar a provocar también un efecto nada desdeñable de imitación en terceros países. Por consiguiente, una gestión previsora del patrimonio forestal y el uso de productos de procedencia legal constituyen una oportunidad de desarrollo para los trabajadores locales y una garantía de futuro para la industria europea de este sector.

4.5 Sin embargo es conveniente que las obligaciones se apliquen de acuerdo con las dimensiones de las empresas, de modo que se conceda a las pequeñas y medianas empresas, así como a los pequeños productores, una mayor flexibilidad y gradualidad para adaptarse al sistema de diligencia debida. En particular, los agentes que adquieran madera por primera vez deberán reducir el riesgo de comercializar productos ilegales por medio de la trazabilidad documental que demuestre el origen y las características del producto (país, bosque, proveedor, especie, edad y volumen), mientras que los demás agentes del sector situados en lugares posteriores de la cadena de suministro deberán documentar a quién han comprado la madera.

4.6 En la definición del Reglamento parece conveniente subrayar el reconocimiento pleno de las normativas y modelos organizativos nacionales que cumplan en mayor medida los criterios de gestión sostenible del patrimonio forestal, sin imponer la novedad por el simple hecho de innovar. A tal fin habría que ampliar el concepto de sostenibilidad, que no se centra solamente en la capacidad de producir madera sino también en criterios sociales (condiciones que respeten los derechos humanos y del trabajo), económicos (evitar las distorsiones del mercado debidas a la competencia desleal) y medioambientales (impacto de las operaciones sobre el medio ambiente y la biodiversidad de la zona).

4.7 Sería conveniente establecer una relación de confianza con los agentes que actúan correctamente y que informan a sus compradores de que la madera y los productos derivados son de procedencia legítima. Por último, sería igualmente deseable llevar a cabo una campaña de información para sensibilizar a los consumidores acerca de la importancia de conocer y poder verificar, mediante la trazabilidad, la procedencia legal de la madera y los productos derivados en el momento de la compra.

4.8 El fomento del uso de madera de procedencia legal en la construcción, en el sector del mueble y en otras manufacturas puede llevarse a cabo a través de acciones conjuntas y de la distribución de material de divulgación e información, con el fin de promover la madera procedente de bosques gestionados de manera sostenible como la única materia prima sostenible capaz de renovarse naturalmente y de almacenar dióxido de carbono durante todo el ciclo de vida del producto, característica que la distingue de cualquier otro material.

4.9 Para garantizar el correcto funcionamiento del sistema, se apoya firmemente la idea de crear en la Comisión un Grupo consultivo sobre el comercio de la madera, que incluya a las distintas partes interesadas.

Bruselas, 1 de octubre de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Plan de Acción sobre Aplicación de las Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales.

(2) Organización Internacional del Trabajo.

(3) Ruhong Li, J. Buongiorno, J.A. Turner, S. Zhu, J. Prestemon. Long-term effects of eliminating illegal logging on the world forest industries, trade, and inventory. Forest Policy and Economics. 10 (2008) 480-490.

(4) Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres.

(5) Causes of forest encroachment: An analysis of Bangladesh. Iftekhar M.S., Hoque A.K.F. Geo Journal 62 (2005) 95-106.

(6) Greenpeace. L’industria del legno in Africa. Impatti ambientali, sociali e economici. (2001).

(7) Economics of sustainable forest management. Editorial. Shashi S. Kant. Forest Policy and Economics. 6 (2004) 197-203.