ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 27.1.2011 
COM(2011) 15 final 
  
LIBRO VERDE 
sobre la modernización de la política  de contratación pública de la UE 
Hacia un mercado europeo de la co ntratación pública más eficiente 
ES 2   ES ÍNDICE 
1. ¿De qué tratan las normas de contratación pública? .................................................... 6 
1.1. Actividades de compra................................................................................................. 6 1.2. Contratos públicos........................................................................................................ 7 
1.3. Compradores públicos................................................................................................ 11 2. Mejora de las herramientas de que disponen los poderes adjudicadores................... 13 
2.1. Modernización de los procedimientos ....................................................................... 14 2.2. Instrumentos específicos para lo s pequeños poderes adjudicadores.......................... 21 
2.3. Cooperación dentro del sector público....................................................................... 23 
2.4. Herramientas adecuadas para la agregaci ón de la demanda/contratación conjunta... 25 
2.5. Interrogantes acerca de la ejecución del contrato ...................................................... 26 3. Un mercado europeo de la contratación pública más accesible................................. 29 3.1. Mejora del acceso para las PYME  y las empresas incipientes................................... 30 
3.2. Asegurar una competencia leal y efectiva.................................................................. 32 3.3. Contratación en los casos de inexistencia  de competencia o de derechos exclusivos 35 
4. Utilización estratégica de la contratación pública en respuesta a nuevos desafíos.... 36 
4.1. «Cómo comprar» para realizar los objetivos de Europa 2020 ................................... 38 
4.2. «Qué comprar» en apoyo de los obj etivos políticos de Europa 2020........................ 45 
4.3. Innovación................................................................................................................ .. 48 
4.4. Servicios sociales ....................................................................................................... 5 1 
5. Asegurar la integridad de los procedimientos............................................................ 52 
5.1. Prevención de los conflictos de intereses................................................................... 53 5.2. Lucha contra el favoritismo y la corrupción .............................................................. 54 5.3. Exclusión de los licitadores deshonestos ................................................................... 56 5.4. Prevención de ventajas injustas.................................................................................. 57 6. Acceso de los proveedores de tercer os países al mercado de la UE .......................... 58 
ES 3   ES LIBRO VERDE 
sobre la modernización de la política  de contratación pública de la UE 
Hacia un mercado europeo de la co ntratación pública más eficiente 
La estrategia Europa 2020 pa ra un crecimiento inteligen te, sostenible e integrador1 expone 
una visión de la economía social de mercado competitiva de Europa para la próxima década 
basada en tres prioridades interrelacionadas y que se refuerzan mutuam ente: desarrollo de una 
economía basada en el conocimiento y la i nnovación; promoción de una economía con pocas 
emisiones de carbono, que haga un uso más eficie nte de los recursos y que sea competitiva; y 
fomento de una economía con alto nivel de empl eo que tenga cohesión so cial y territorial. 
La contratación pública desempeñ a un papel clave en la estrat egia Europa 2020 como uno de 
los instrumentos basados en el mercado que debe n utilizarse para realizar estos objetivos. Más 
concretamente, en la estrategia Europa 2020 se pide que la contratación pública: 
° mejore las condiciones generales que fa vorezcan la innovaci ón por parte de las 
empresas, haciendo un uso pleno de las políticas de demanda2,  
° apoye el cambio hacia una economía que ha ga un uso más eficient e de los recursos y 
con bajas emisiones de carbono, por ejempl o, fomentando la generalización de una 
contratación pública ecológica, y  
° mejore el entorno empresarial, en  especial para las PYME innovadoras. 
La estrategia Europa 2020 hace hincapié tambié n en que las políticas de contratación pública 
deben garantizar el uso más eficiente de los fondos públicos y en que los mercados de la 
contratación pública deben seguir teniendo una di mensión que abarque a toda la UE. Obtener 
los resultados óptimos de la contratación a través  de unos procedimientos eficientes es crucial 
en el contexto de drásticas limitaciones pres upuestarias y dificultades económicas imperante 
en muchos Estados miembros de la UE. Ante  estos desafíos, se necesita más que nunca un 
mercado europeo de la contratación pública op erativo y eficiente capaz de cumplir estos 
ambiciosos objetivos.  
Muchas partes interesadas han pedido que se re vise el régimen de c ontratación pública de la 
UE para incrementar su eficiencia y su eficac ia. Por eso la Comisión anunció en el Acta del 
Mercado Único3 que, basándose en un amplio proceso de consulta, presentaría, a principios de 
2012 a más tardar, propuestas legislativas orie ntadas a simplificar y modernizar las normas 
                                                 
1 Véase la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 – COM(2010) 2020. 
2 Este punto se incluye también en la Comunicación de la Comisión « Innovation Union » (Unión por la 
innovación) - SEC(2010) 1161-, una de las iniciativas emblemáticas de Europa 2020, que trata de la 
utilización estratégica de la contra tación pública para promover la i nvestigación y la innovación. Se 
pide a los Estados miembros que reserven una parte de su presupuesto de contratación para 
investigación e innovación y se informa de que la Comisión proporcionará m ecanismos de orientación y 
apoyo a los poderes adjudicadores. 
3 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo,  al Comité Económico y Social 
Europeo y al Comité de las Regiones: Hacia un Acta del Mercado Único: Por una economía social de 
mercado altamente competitiva, de 27 de  octubre de 2010, COM(2010) 608.  
ES 4   ES europeas sobre contratación pública, con objeto de  agilizar la adjudicación de contratos, y a 
hacer posible una mejor utilización de los co ntratos públicos en apoyo de otras políticas. 
La generación actual de Directivas sobre cont ratación pública, a saber, las Directivas 
2004/17/CE4 y 2004/18/CE5, son el último paso de una larga evolución que comenzó en 1971 
con la adopción de la  Directiva 71/305/CEE6. La finalidad principal de estas Directivas, al 
garantizar unos procedimientos transparentes y no discriminatorios, es velar por que los 
operadores económicos se beneficien plenamente de las libertades fundamentales en el ámbito 
de la contratación pública. En ellas se menciona  también una serie de objetivos relativos a la 
integración en este marco de otras políticas, co mo las de protección del medio ambiente y las 
normas sociales7 o la lucha contra la corrupción8.  
Habida cuenta del papel fundame ntal que desempeña la contrata ción pública para hacer frente 
a los retos de la actualidad, es preciso moderniz ar las herramientas y los métodos existentes a 
fin de hacerlos más adecuados para responder a la evolución del contexto político, social y 
económico. Deben realizarse varios objetivos complementarios:  
El primero es incrementar la eficiencia del gasto público. Esto incl uye, por un lado, buscar los 
mejores resultados posibles de la  contratación (la máxima rentab ilidad de las inversiones). 
Para alcanzar este objetivo, es fundamental gene rar la competencia más fuerte posible por los 
contratos públicos que se adjudi can en el mercado interior. Se debe dar a los licitadores la 
oportunidad de competir en condi ciones equitativas y deben evitarse los falseamientos de la 
competencia. Al mismo tiempo, es crucial incremen tar la eficiencia de los procedimientos de 
contratación como tales: la  racionalización de los proced imientos de contratación, con 
medidas de simplificación específicamente adapta das a las necesidades particulares de los 
pequeños poderes adjudicadores, podría ayudar a los contrata dores públicos a lograr los 
mejores resultados posibles de la contratación con la menor inversión posible, en términos de 
tiempo y de dinero público. Unos procedimientos  más eficientes beneficiarán a todos los 
operadores económicos y facilitarán la part icipación de las PYME y de los licitadores 
transfronterizos. De hecho, la participación transfronteriza en los procedimientos de 
                                                 
4 Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la 
coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los se ctores del agua, de la energía, 
de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1).  Directiva modificada en 
último lugar por el Reglamento (CE) nº 1177/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el 
que se modifican las Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE y 2009/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que concierne a sus umbrales de apli cación en materia de proced imientos de adjudicación 
de contratos (DO L 314 de 1.12.2009, p. 64). 
5 Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre 
coordinación de los proced imientos de adjudicación de los contrato s públicos de obras, de suministro y 
de servicios (DO L 134 de 30.4.2004, p.114).  Directiva modificada en último  lugar por el Reglamento 
(CE) nº 1177/2009.  El texto que sigue tomará como punto de partida las disposiciones de la Directiva 
2004/18/CE; sin embargo, a menos que se indique explícitamente lo contrario, esto puede entenderse 
como una referencia — mutatis mutandis — a las disposiciones correspondientes de la Directiva 
2004/17/CE. Por lo tanto, puede entenderse que el  término «poder adjudicador» se refiere tanto a los 
organismos cuya contratación se regula por lo dispuesto en la Directiva 2004/18/CE como a las 
«entidades adjudicadoras» a efect os de la Directiva 2004/17/CE. 
6 Directiva 71/305/CEE, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de 
adjudicación de los contratos públicos de  obras (DO L 185 de 16.8.1971, p.5). 
7 Véanse los considerandos 5 y 46 de la Directiva 2004/18/CE y los considerandos 12 y 55 de la 
Directiva 2004/17/CE. 
8 Véase el considerando 43 de la Directiva 2004/1 8/CE y el correspondiente considerando 40 de la 
Directiva 2004/17/CE. 
ES 5   ES contratación pública en la UE sigue siendo baja9. La comparación con el sector privado, 
donde el comercio transfr onterizo es mucho mayor, mu estra que hay un potencial 
considerable aún por aprovechar . Este objetivo de una contrat ación pública más eficiente se 
trata principalmente a través de las cuestione s planteadas en las partes 2 (mejora de las 
herramientas de que disponen los poderes adjudicadores) y 3 (un mercado europeo de la contratación pública más accesible) del presente Libro Verde.  
Otro objetivo complementario es permitir que lo s compradores utilicen mejor la contratación 
pública en apoyo de objetivos sociales comunes,  como proteger el medio ambiente, hacer un 
uso más eficiente de los recursos y de la en ergía y luchar contra el cambio climático, 
promover la innovación y la inclusión social y as egurar las mejores condiciones posibles para 
la prestación de servicios públicos de alta calidad. La búsqueda de este objetivo puede 
contribuir también a la realización del pr imero —un gasto público más eficiente a largo 
plazo— por ejemplo, al conceder menos prioridad al menor precio inicial en favor del menor 
coste del ciclo de vida
10. Las cuestiones relacionadas con este objetivo se debaten en la parte 4 
del Libro Verde (utilización estratég ica de la contratación pública).  
Podría plantearse también un mayor desarrollo de  la legislación de la  UE sobre contratación 
pública para abordar cuestiones importantes que hasta ahora no han sido tratadas 
suficientemente, como la prevención de la corru pción y el favoritismo y la lucha contra ellos 
(parte 5) y la cuestión de cómo mejorar el acceso de las empresas europeas a los mercados de terceros países (parte 6). Además, la revisión del marco legislativo será también una ocasión 
para examinar si es preciso perfeccionar determinad as nociones y conceptos básicos para dar 
mayor seguridad jurídica a los poderes adjudica dores y a las empresas (parte 1). En este 
contexto, la revisión puede ofrecer la oportuni dad de aumentar la convergencia entre la 
aplicación de las normas de la UE sobre cont ratación pública y sobre ayudas estatales. 
El presente Libro Verd e recoge una serie de ideas sobre cómo realizar mejor los diversos 
objetivos. No obstante, hay que saber que puede n existir conflictos entre ellos (por ejemplo, 
entre simplificar los procedimientos y tener en cuenta otros objetivos políticos). Estos 
diferentes objetivos se concretan a veces en opciones políticas que pueden apuntar en 
diferentes direcciones, y que exigirán una elección razona da en una fase posterior.  
Por otra parte, el ámbito para las posibles  modificaciones legislativas no es ilimitado. Los 
cambios legislativos deberán ser compatibles con los compromisos internacionales de la UE o podrían exigir entablar las nego ciaciones adecuadas c on todos los interlocutores interesados 
en relación con posibles solicitudes de comp ensación. Por lo tanto, estos compromisos, 
definidos en un acuerdo multilateral
11 y siete acuerdos bilaterales12, podrían tener el efecto de 
limitar el alcance de los posibles cambios legislativos. Esto se refiere en particular a los umbrales para la aplicación de las normas sobre contratación pública de la UE, las 
                                                
 
9 Según los estudios recientes, solo el 1,6 % de los contratos públicos se adjudica a operadores de otros 
Estados miembros. La participación transfronteriza in directa —a través de empresas filiales o asociadas 
situadas en el Estado miembro del poder adjudicador—  es más frecuente. No obstante, incluso la tasa de 
adjudicaciones transfronterizas indirectas sigue siendo relativamente baja (11 %). 
10 Un ejemplo clásico es el de rentables inversiones en  eficiencia energética que no se han llevado a cabo 
porque la inversión y los gastos operativos se gestionan por separado en procesos presupuestarios 
diferentes.  
11 Acuerdo sobre Contratación Púb lica (ACP) de la OMC, véase 
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/international_en.htm . 
12 Sobre los acuerdos comerciales bilaterales,  véase: http://ec.eur opa.eu/trade/creating-
opportunities/bilateral-relations/ . 
ES 6   ES definiciones de las actividades de compra y los compradores públicos y algunas cuestiones de 
procedimiento, como el establecimiento de las especificaciones técnicas y los plazos.  
En la presente consulta no se han trata do las concesiones, que han sido objeto con 
anterioridad de ejercicios de consulta y ev aluación de impacto independientes. La Comisión 
quiere proponer legislación para  garantizar mayor seguridad jurídica a las autoridades 
regionales y locales y los operadores económicos en  toda Europa y para facilitar el  desarrollo 
de asociaciones entre los sectores público y pr ivado. Las cuestiones relati vas a la contratación 
pública electrónica son el objeto de otro Libro Verde que fue publicado el 18 de octubre de 
201013.  
De forma paralela al presente Libro Verde, la Comisión está llevando  a cabo una evaluación 
global de la repercusión y la rentabilidad ec onómica de las políticas de contratación pública 
de la UE. En ella reunirá pruebas basadas en el  mercado en relación con el funcionamiento de 
la legislación de contratación vigente, a fin de  aportar conocimientos empíricos acerca de las 
áreas que deben mejorarse. Los resultados de es ta nueva investigación se harán públicos en el 
verano de 2011. 
Junto con los resultados de la evaluación, las contribuciones de las partes interesadas al 
presente Libro Verde aportarán material para la reflexión sobre la futura reforma de las 
normas de contratación pública de la UE, que conducirá a una pr opuesta de reforma 
legislativa.  
1. ¿DE QUÉ TRATAN LAS NORMAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ? 
Cuando gastan dinero público, los comprador es públicos tienen que sopesar incentivos 
diferentes a los que tienen en cuenta los dir ectivos de una empresa privada que asumen el 
riesgo de las pérdidas —y, en última instancia, de quiebra— y están directamente controlados por la dinámica del mercado.  
Por esa razón las normas de contratación públi ca establecen procedimie ntos específicos de 
adjudicación de los contratos que permiten que las compras públic as se realicen de la forma 
más racional, transparente y justa. Establecen salvaguardias para contrarrestar la potencial 
falta de disciplina comercial en las compras públicas, así como para proteger frente a un 
costoso trato preferencial a favor de los operadores económicos nacionales o locales. 
Por consiguiente, las normas europeas de contra tación pública se aplican a todos los contratos 
públicos que presentan un interé s potencial para los operador es en el mercado interior, 
garantizando la igualdad de acceso a los cont ratos públicos en el mercado público europeo y 
la lealtad en la compet encia por conseguirlos.  
1.1. Actividades de compra 
Las normas de contratación pública tienen básicamente la finalidad  de regular las actividades 
de compra de los poderes adjudicadores. Si n embargo, el ámbito de aplicación de las 
Directivas de contratación pública de la UE no está explícitamente limitado a las compras 
para satisfacer las necesidades específicas del poder adjudicador
14. Esto ha provocado un 
                                                 
13 Green Paper on expanding the use of e-Procurement in the EU , SEC(2010) 1214, 18.10.2010. 
14 Véase la sentencia de 18.11.2004 en el asunto C-126/03, Comisión/Alemania, apartado 18. 
ES 7   ES debate sobre la aplicabilidad de las Directivas en situaciones en las que las autoridades 
públicas celebran acuerdos que establecen obligaci ones jurídicamente vinculantes para fines 
no relacionados con sus propias  necesidades de compra.  
Se trata, por ejemplo, de los casos en que el acuerdo de subvención para la concesión de una 
ayuda obliga jurídicamente al beneficiario a pr estar servicios específi cos. Tales obligaciones 
se establecen normalmente para garantizar la utilización adecuada de los fondos públicos; no 
tienen por objeto satisfacer necesi dades de contratación de la autoridad pública que concede la 
ayuda.  
Las autoridades de los Estados miembros y otras partes interesadas se han quejado por la falta 
de seguridad jurídica con resp ecto al ámbito de aplicación de las normas de contratación 
pública en situaciones de este tipo y han pedido que  se aclare la finalidad de estas normas. En 
su jurisprudencia más reciente, el Tribunal ha sostenido que el concepto  de contratos públicos 
exige que las obras, los suministros o los servicios que constituyan el objeto del contrato reporten un beneficio económico directo  para el poder adjudicador
15.  
Pregunta: 
1. ¿Piensa que el ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratación pública debe 
limitarse a las actividades de compra? Una limitación de este tipo, ¿debería 
simplemente codificar el criterio del bene ficio económico direct o desarrollado por el 
Tribunal o debería prever condiciones y conceptos adicionales o alternativos? 
1.2. Contratos públicos 
La actual clasificación de los contratos públicos  —en contratos de obras, de suministro y de 
servicios— es en parte el resu ltado de una evolución histórica. La necesidad de clasificar los 
contratos públicos en una de estas categorías de sde el principio puede ocasionar dificultades, 
por ejemplo en el caso de un contrato para la  compra de aplicaciones informáticas, que podría 
considerarse contrato de suministro o de serv icios, según las circunstancias. La Directiva 
2004/18/CE contiene normas específicas para  los contratos mixtos, que han sido 
posteriormente desarrolladas por la jurispru dencia. En opinión del Tribunal, cuando un 
contrato contiene elementos referentes a diferentes tipos, las normas aplicables deben 
determinarse con arreglo a la fina lidad principal de ese contrato. 
Algunos de estos problemas podrían evitarse simplif icando la estructura actual. Por ejemplo, 
se podrían establecer solo dos tipos de contratos públicos, como en el sistema del ACP, donde se distingue únicamente entre cont ratos de suministro y de servic ios, al considerarse las obras 
una forma de servicio («contrato de servicios de  construcción»). Podría estudiarse también la 
posibilidad de utilizar un concepto unificado de contrato público y de diferenciar según el 
objeto solo cuando sea estrictamente necesario (por ejemplo, en las disposiciones sobre los 
umbrales). 
Pregunta: 
                                                 
15 Sentencias de 25.3.2010 en el asunto C-451/08, Helmut Müller GmbH, apartados 47-54, y de 15 de 
julio de 2010, Comisión/Alemania, apartado 75.  
ES 8   ES 2. ¿Considera apropiada la estr uctura actual del ámbito ma terial, con su división en 
contratos de obras, suministros y servicios? De  no ser así, ¿qué estructura alternativa 
propondría? 
Con independencia de la posible reestructuración de los diversos tipos de contratos, podría ser 
necesario revisar y simplificar sus actuales definiciones. 
Esto se refiere en particular a la definición de los «contratos públicos de obras» que figura en 
el artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/18/CE, donde se establecen tres condiciones alternativas, compleja s y parcialmente coincidentes. El concepto de un contrato 
público de obras incluye la ejec ución, o bien conjuntamente el  proyecto y la ejecución, de 
obras concretas de los tipos enumerados en el anexo a la Directiva, la ejecución, o bien 
conjuntamente el proyecto y la ejecución, de una  obra de acuerdo con la definición que figura 
en el artículo 1, apartado 2, le tra b), de la Directiva y, por  último, «la realización, por 
cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por el poder 
adjudicador». La última condición se añadió para  garantizar que la definición incluyera los 
casos en que las obras son realizadas no por el propio contratista, sino por terceras partes que 
actúan en su nombre. 
Podría contemplarse simplificar la definición sustituyendo la estructura actual por un conjunto 
de condiciones mucho más sencillas y claras que abarcasen todos los tipos de actividades de 
construcción, con independencia de su carác ter y finalidad, incluidas las actividades 
vinculadas a la realización de  obras específicas, posiblem ente por terceras partes.  
Pregunta: 
3. ¿Piensa que la definición de «contrato de  obras» debería revisa rse y simplificarse? 
En tal caso, ¿propondría que se omita la refe rencia a una lista específica anexa a la 
Directiva? ¿Cuáles serían los elemento s de la definición que usted propondría? 
Servicios A/B 
Una cuestión todavía más importante es la de la  cobertura por lo que respecta a los contratos 
de servicios.  
En las Directivas actuales se hace una distinción entre los llamados «servicios A»16 y 
«servicios B»17. Mientras que los servicios A están sujetos a los procedimientos íntegros de 
las Directivas, las adjudicaciones de  contratos para los servicios B solo tienen que cumplir las 
disposiciones relativas a las especificaciones té cnicas y al envío de un anuncio sobre los 
resultados del procedimiento de adjudicación18. Sin embargo, de acuerdo con la 
jurisprudencia del TJE, cuando adjudiquen contratos para servicios de la categoría B los 
poderes competentes deben cumplir las normas f undamentales el Derecho primario de la UE, 
en particular los principios de no discriminaci ón, igualdad de trato y transparencia, si los 
                                                 
16 Los servicios enumerados en el anexo II A de la Directiva 2004/18/CE o en el anexo XVII A de la 
Directiva 2004/17/CE. 
17 Los servicios enumerados en el anexo II B de la Directiva 2004/18/CE o en el anexo XVII B de la 
Directiva 2004/17/CE. 
18 Véanse los artículos 20 y 21 de la Directiva 2004/18/CE y los artículos 31 y 32 de la Directiva 
2004/17/CE. 
ES 9   ES contratos en cuestión presentan un interés transfronterizo cierto19. Esto conlleva la obligación 
de asegurar un grado de public idad suficiente que permita a los operadores económicos 
interesados de otros Estados miembros decidir si desean manifestar su interés por el contrato. 
En un principio, la intención del legislador era limitar la aplicación íntegra de la Directiva, 
durante un periodo transitorio, a de terminados contratos de servic ios específicos de los que se 
considerase que presentaban un mayor potencial  para los intercambios transfronterizos20. 
Conviene saber que, debido al carácter abierto de la  lista de servicios B (véase la categoría 27: 
«otros servicios»), la aplicaci ón íntegra de las Directivas a los servicios es, de hecho, la 
excepción, mientras que su tratamiento como «servicios B» es la norma. 
Existen algunas dudas acerca de si esta situac ión sigue siendo apropiada a la luz de la 
evolución económica y jurídica del mercado interior. Para algunos de los servicios 
explícitamente mencionados en la lista «B», como los servicios de transporte fluvial y 
marítimo, hostelería, colocación y suministro de personal o los de seguridad, resulta ciertamente difícil suponer que pr esenten un interés transfronter izo menor que los servicios de 
la lista «A». 
Además, la distinción entre los servicios «A» y «B» es una fuente de  dificultades y posibles 
errores en la aplicación de las normas. Al i gual que sucede con la clasificación de los 
contratos, se plantean problemas de  situaciones límite y contratos mixtos
21. Además, tal 
distinción no existe en los regímenes de la mayoría de los socios comerciales. En consecuencia, la situación jurí dica actual hace que sea más difí cil conseguir de los socios 
comerciales compromisos de un mayor acceso a los mercados, ya que la UE no está en 
condiciones de corresponder con un trato recíproco, especialme nte en relación con servicios 
que se han vuelto importantes para el merca do interior y el comercio transfronterizo.  
La solución más consecuente sería eliminar la  distinción entre los actuales servicios «B» y 
«A» y aplicar el régimen estándar a todos los contratos de servicios
22. Esto tendría la ventaja 
de simplificar las normas existent es. Si la consulta actual muestr a que es preciso simplificar el 
régimen general, esa simplificación podría facil itar también la abolición del actual régimen 
especial para los servicios B.  
Preguntas: 
4. ¿Piensa que debería revisarse la di stinción entre los servicios A y B? 
5. ¿Piensa que las Directivas sobre contrataci ón pública deberían aplicarse a todos los 
servicios, posiblemente con arreglo a un ré gimen estándar más flexible? Si no es así, 
indique qué servicios deberían seguir aten iéndose al régimen actualmente en vigor 
para los servicios B,  y por qué razones. 
Umbrales  
Actualmente, algunas partes interesadas consid eran demasiado bajos los umbrales definidos 
en las Directivas y, en cons ecuencia, piden que se elev en, alegando que el interés 
                                                 
19 Véase la sentencia de 13.11.2007 en el asunto C-507/03, Comisión/Irlanda, apartados 24-31. 
20 Véase el considerando 19 de la Directiva 2004/18/CE. 
21 Véase el artículo 22 de la Directiva 2004/18/CE. 
22 Por lo que respecta a los servicio s sociales, véase la sección 4.4. 
ES 10   ES transfronterizo resulta demasiado limitado para justificar la carga  administrativa que conlleva 
un procedimiento de adjudicación en el caso de  los contratos de valor relativamente bajo 
actualmente cubiertos por las Directivas.  
Sin embargo, la subida de los umbrales ha ría que más contratos quedaran exentos del 
requisito de la publicaci ón de un anuncio de licitación a nive l de la UE, lo cual reduciría las 
oportunidades de negocio para empresas de toda Europa.  
En cualquier caso, se ha de observar que todos los compromisos internacionales asumidos por 
la UE incluyen umbrales fijados exactamente al mismo valor que los de las Directivas actuales, excepto en el caso de  los denominados servicios B (y, en particular, los servicios 
sociales)
23. Estos umbrales determinan las oportunidades de acceso al mercado y son uno de 
los elementos más importantes de todos estos acuerdos. Cualquier aume nto de los umbrales 
aplicables en la UE implicaría automáticamen te un aumento corresp ondiente en todos los 
acuerdos celebrados por la UE (e s decir, no solo en el ACP, sino también en todos los demás 
acuerdos internacionales). Esta situación podría a su vez genera r solicitudes de compensación 
de los socios de la Unión, las cual es podrían ser muy significativas.  
Pregunta: 
6. ¿Estaría a favor de que se elevaran los um brales para la aplicación de las Directivas 
de la UE, pese a las consecuen cias descritas que es to acarrearía a nivel internacional?  
Exclusiones 
La sección sobre «contratos excluidos» de la Directiva 2004/18/CE24 es bastante heterogénea: 
algunas exclusiones están basada s en excepciones/limitaciones del ámbito de aplicación del 
Tratado (artículo 14) o en cons ideraciones de coherencia c on el ordenamiento jurídico 
internacional (artículo 15) o con otros tipos de disciplina jurídica (artículo 16, letras c) y e)), 
mientras que otras son el producto  de decisiones políticas (artícul o 16, letras a), b), d) y f), y 
artículo 17). Esto hace que sea difícil aplicar un concepto global al evaluar la necesidad de 
revisar estas disposiciones. En todo caso, debe c onsiderarse una revisión  de estas exclusiones 
a la luz de los compromisos internacionales de Europa que contienen actualmente el correlato 
de las excepciones y los supuestos de inaplic ación incluidos en las Directivas. Desde este 
punto de vista, la introducci ón de cualquier nueva exclusi ón sería sin duda un motivo de 
preocupación. No obstante, los compromisos inte rnacionales dejan margen para actualizar o 
aclarar el contenido y la presen tación de las exclusiones. Podr ía estudiarse también abolir 
aquellas que puedan no ser ya necesarias en razón de la evolución jurídica, política o económica. 
Preguntas: 
7. ¿Considera que las disposiciones actuale s sobre los contra tos excluidos son 
apropiadas? ¿Piensa que debería reestructu rarse la sección al re specto o que sería 
necesario aclarar algunas exclusiones concretas?  
8. ¿Piensa que determinadas exclusiones deberían abolirse, reconsiderarse o 
actualizarse? En caso afirmativo, indique  cuáles. ¿Cuál sería su propuesta? 
                                                 
23 Por lo que respecta a los servicio s sociales, véase la sección 4.4. 
24 Artículos 12 a 18 de la Directiva 2004/18/CE. 
ES 11   ES 1.3. Compradores públicos 
Contratación por entidades pert enecientes al ámbito estatal 
La Directiva 2004/18/CE se aplica a los contrato s adjudicados por el Estado (incluidas todas 
sus subdivisiones), las autorida des regionales o locales y ot ros organismos de Derecho 
público, así como por las asociaci ones constituidas por una o má s de dichas autoridades o de 
dichos organismos25.  
Mientras que los conceptos de «Estado» y de  «autoridades locales y regionales» son 
relativamente inequívocos, el concepto de  «organismos de Derecho público» es más 
complejo. Con él se trata de designar a las or ganizaciones jurídicamente  independientes que 
tienen estrechos vínculos con el Estado y qu e actúan en lo fundamental como entidades 
estatales. Algunos ejemplos son los entes de ra diotelevisión, las univers idades, los fondos de 
seguro de enfermedad y las empresas municipales. 
La definición que proporciona la Directiva 2004 /18/CE ha sido objeto de  toda una serie de 
sentencias del Tribunal de Just icia Europeo. A la vista de es a jurisprudencia, las condiciones 
pueden resumirse de la siguiente manera: 
(1) el organismo tiene la finalidad específica de  satisfacer necesidades de interés general 
que no tengan carácter in dustrial o mercantil; 
(2) está dotado de personalidad jurídica (con arreglo al Derecho privado o público); 
(3) depende estrechamente, para su financiaci ón, gestión o supervisión, del Estado, de las 
autoridades regionales o locales o de otros organismos de Derecho público (véanse las 
condiciones exactas en el artículo 1, apartado 9, segundo párrafo, letra c)).  
La correcta aplicación de  estos elementos exige un análisis detallado caso por caso, teniendo 
en cuenta factores como el grado de competencia existente en el mercado y la cuestión de si el 
organismo actúa para la obtención de un bene ficio y soporta las pé rdidas y los riesgos 
asociados con su actividad.  
Pregunta: 
9. ¿Considera apropiado el plan teamiento actual de la defi nición de los compradores 
públicos? En concreto, ¿piensa que el c oncepto de «organismo de Derecho público» 
debe aclararse y actualizarse a la luz de la jurisprudencia del TJE? En tal caso, ¿qué 
tipo de actualización consideraría apropiada? 
Servicios públicos 
En el régimen actual de contra tación pública, una Di rectiva especial, la 2004/17/CE, regula la 
contratación en los sectores de l agua, de la energía, de los transportes y de los servicios 
postales. Estos sectores tienen algunas caracter ísticas en común: son sectores que funcionan 
en red, es decir, implican la utilización de una red física o «virtual» (por ejemplo, tuberías, 
redes de electricidad, infraestructuras postales, lí neas de ferrocarril, etc.), o explotan una zona 
                                                 
25 Sobre las entidades obligadas  a aplicar la Directiva 2004 /17/CE, véase el punto 7. 
ES 12   ES geográfica, normalmente en exclusiva, para pro porcionar terminales de transporte o realizar 
actividades de prospección y, en su caso, extracci ón de minerales (petróleo, gas, carbón, etc.).  
Otra característica de estos sect ores es que la actividad a la que se dedican es llevada a cabo 
no solo por las autoridades públicas, sino ta mbién —y, en algunos Estados miembros, sobre 
todo— por empresas comerciales, ya sean empresas públicas o privadas, que operan con derechos especiales o exclusi vos. Una razón fundamental que determinó la introducción de 
normas de contratación pública para  estos sectores fue el carácter  cerrado de los mercados en 
los que actúan los operadores, debido a la concesión por los Estados miembros de derechos especiales o exclusivos para el suministro, la puesta a disposición o la  explotación de redes 
para la prestación del servicio de que se trate. La ampliación de las disc iplinas de c ontratación 
pública para incluir a los opera dores públicos y privados (com erciales) de los servicios 
públicos se consideró necesaria debido a los dive rsos modos en que las autoridades nacionales 
pueden influir en el comportamiento de estas entidades, entre ellos la concesión (o no) de 
derechos especiales o exclusivos , la participación en su capita l o la representación en sus 
órganos de administració n, gestión o supervisión.  
En otras palabras, al no haber una presión competitiva suficiente, se consideró necesario 
introducir disciplina mediante la aplicación de las normas de procedimiento de la Directiva 
sobre servicios públicos para asegurar que la contratación con miras a la realización de las 
actividades en cuestión se llevara a cabo de mane ra transparente y no discriminatoria. Al no 
existir unas normas específicas, se temía que la s decisiones de contratación de los operadores 
de servicios públicos se vieran influidas por favoritismos, preferencias locales u otros factores.  
Desde entonces, se han iniciado procesos de libe ralización, ya sea a nivel de la UE o nacional, 
para muchos de estos sectores (por ejemplo, en  relación con la electricidad y el gas, la 
exploración y la explotación de  hidrocarburos, los servicios postales, etc.). Sin embargo, la 
experiencia muestra que la «liberalización», es  decir, un proceso encaminado a obtener el 
libre acceso a la actividad de que se trate, no conduce necesa ria ni automáticamente a una 
competencia fuerte, ya que los «operadores es tablecidos» a menudo cons ervan una cuota de 
mercado muy sustancial, y, en algunos Estados mi embros, la presencia de empresas estatales 
puede falsear también el funcionamiento del mercado. 
La actual Directiva contiene una disposición, su artículo 30, que permite a la Comisión eximir 
determinadas contrataciones del ámbito de apli cación de la Directiva cuando existe un nivel 
de competencia (en los mercados a los que se puede acceder sin restri cciones) que, por la 
presión que ejerce, garantiza la transparenci a y la no discriminación en la contratación 
necesarias para la realización de esas activid ades. Hasta ahora, la Comisión ha adoptado 
dieciséis Decisiones de este tipo en relación con nueve Estados miembros diferentes, y una 
solicitud ha sido retirada. Los sect ores concernidos hasta ahora han sido los de la electricidad 
(producción y venta), el gas (venta),  el petróleo y el ga s (natural), así como diversas partes del 
sector postal (en particular, los servicios de logística, paquetes y se rvicios financieros).  
Un último punto que se ha de considerar es que  cada vez son más las entidades privadas que 
obtienen el derecho a operar tras someterse a procedimientos abiertos  y transparentes y, por 
consiguiente, no tienen derechos especiales o exclusivos a efectos de la Directiva.  
Se ha de observar también que todo el ámbito de aplicación de la Directiva sobre servicios 
públicos ha sido consagrado a nivel internaciona l, bien en el ACP, bien en acuerdos 
bilaterales. Las eventuales re stricciones de la c obertura podrían ocasionar una modificación 
ES 13   ES de los compromisos internacional es contraídos por la UE, qu e podría dar lugar a solicitudes 
de compensación.  
Preguntas: 
10. ¿Piensa que sigue siendo necesario que ex istan normas de la UE aplicables a la 
contratación pública en estos sectores? Ex plique las razones de su respuesta. 
10.1. En caso afirmativo: ¿deberían ser exclui dos determinados sectores que están 
actualmente regulados o, a la inversa, debe rían otros sectores estar sujetos también a 
la normativa? Explique qué sectores deberí an estar cubiertos y motive su respuesta. 
11. Actualmente, el ámbito de aplicación de la  Directiva se define  en función de las 
actividades que las en tidades en cuestión llevan a ca bo, su forma jurídica (pública o 
privada) y, cuando son privadas, la exis tencia o no de derechos especiales o 
exclusivos. ¿Considera que estos criterios s on pertinentes o deberían utilizarse otros? 
Explique su respuesta.  
12. ¿Cabe suponer que la búsqueda de benefici os o los valores comerciales de las 
empresas privadas sean suficientes para ga rantizar que estas entidades practiquen una 
contratación objetiva y justa (incluso cu ando operen con dere chos especiales o 
exclusivos? 
13. ¿Constituye la disposición actualmente enunc iada en el artículo 30 de la Directiva 
una manera efectiva de adaptar el ámbito de  aplicación de la Dir ectiva a la evolución 
de los patrones de regulación y competenci a en los mercados pertinentes (nacionales 
y sectoriales)?  
2. MEJORA DE LAS HERRAMIENTAS DE QUE DISPONEN LOS PODERES ADJUDICADORES  
Los poderes adjudicadores se quejan a veces de  que los instrumentos de regulación que 
proporcionan las normas de la UE no se adapta n plenamente a sus necesidades de compra. En 
concreto, alegan que hacen falta unos proced imientos más sencillos y flexibles. Aducen 
asimismo que, en algunos casos, no es posible  en la práctica aplica r todo el conjunto de 
normas (especialmente cuando son poderes adj udicadores muy pequeños los que llevan a 
cabo la contratación); otras situ aciones (determinadas formas de cooperación dentro del sector 
público) deberían quedar completamente eximidas de la aplicación de estas normas. Existen también ámbitos de las compras públicas en los que los instrumentos que proporcionan las 
normas de contratación de la UE pueden no ser suficientes (contratación  conjunta o problemas 
específicos surgidos tras la adjudicación del contrato).  
Estos interrogantes se examinarán en la sección siguiente. De los comentarios transmitidos 
por los operadores económicos se desprende cl aramente que deben existir algunos requisitos 
fundamentales consagrados en no rmas de la UE que garanticen  unas condiciones de actuación 
equitativas a nivel europeo, mientras que ot ras normas más detalladas de las Directivas 
actuales podrían revisarse.  No obstante, se ha de observar que la reducción de las normas de 
la UE se topará con cier tos límites. Algunos requisitos de procedimiento proceden 
directamente del ACP y de los acuerdos bilatera les firmados por la UE, como los plazos para 
los diferentes procedimientos, las condiciones para utilizar un procedimiento negociado sin 
publicación o la publicación de un anuncio de  adjudicación de contrato. Abandonar o 
modificar estos requisitos no sería posible sin renegociar las obligaciones internacionales de 
ES 14   ES la UE. Hay que tener presente también que las no rmas de la UE se complementan con un gran 
conjunto de normas a nivel naciona l o regional. La normativa que se  revoque a nivel de la UE 
podría ser sustituida a otros niveles, lo cual conllevaría un riesgo de mayor diversidad entre 
las legislaciones nacionales y, posiblemente, un aumento de la sobrerregulación nacional26. 
Toda revisión de las normas de procedimiento deberá contrastarse también con el objetivo de 
garantizar la mayor coherencia  posible entre la le gislación de contra tación pública y otros 
ámbitos de la legislación de la UE, como  el del control de las ayudas estatales. 
Pregunta:  
14. ¿Piensa que el actual nivel de detalle de las normas de contratación pública de la UE 
es apropiado? De no ser así, ¿piensa que son demasiado detalladas o no lo bastante?  
2.1. Modernización de los procedimientos 
Uno de los temas principales del debate público es si los procedimientos establecidos en las 
Directivas siguen siendo plenamente adecuados para las necesidades de los poderes adjudicadores y los operadores económicos, o si deben modificarse, —y, en tal caso, cómo— 
sobre todo para reducir su complejidad y las cargas administrativas, garantizando al mismo 
tiempo la lealtad de la competencia por los contratos públicos y la optimización de los 
resultados de la contratación.  
Procedimientos generales  
Las Directivas actuales establecen un amplio  conjunto de herramientas y procedimientos. 
Ambas, la Directiva 2004/17/CE y la Dir ectiva 2004/18/CE, dan a los contratadores la 
libertad de elegir entre el procedimiento abierto
27 y el restringido28. La situación es algo 
diferente cuando se trata del procedim iento negociado con publicación previa29 de un anuncio 
de licitación. La Directiva sobre servic ios públicos prevé una mayor flexibilidad30, de tal 
manera que las empresas de servicio público pue den elegir libremente adjudicar sus contratos 
mediante procedimiento negociado, siempre que hayan publicado una convocatoria de licitación. Conforme a la Directiv a 2004/18/CE, por otra parte, los procedimientos negociados 
con publicación previa pueden utilizarse exclus ivamente en las circunstancias específicas 
                                                
 
26 La noción de «sobrerregulación» ( gold-plating ) describe la situación en que la legislación nacional 
añade normas o requisitos adicionales a los ya exigidos por la normativa pertinente de la UE. 
27 En el procedimiento abierto, los poderes y entidades  adjudicadores publican un anuncio de licitación, de 
acuerdo con el cual todas las partes interesadas pu eden presentar sus ofertas. Entre los licitadores que 
cumplen los criterios para la selección cualitativa, el  poder adjudicador elige la oferta que mejor se 
ajusta al criterio de adjudicación indicado en el anuncio de licitación (precio más bajo u oferta económicamente más ventajosa). Este procedimiento repr esenta casi 3/4 del total de los incluidos en el 
ámbito de aplicación de las Directivas.  
28 En el procedimiento restringido, todos los operadores económicos pueden responder al anuncio de 
licitación manifestando su interés en participar, pero solo algunos candidatos, elegidos con arreglo a los 
criterios indicados en el anuncio de licitación, son invitados a presentar ofertas.  
29 En el procedimiento negociado, las entidades y los poderes adjudicadores consultan a los operadores 
económicos de su elección y negocian  con uno o más de ellos las condic iones del contrato que se va a 
celebrar. Esta negociación de las condiciones de la oferta no es posible en los procedimientos abierto y 
restringido. 
30 Esta mayor flexibilidad prevista en la Directiva sobre servicios públicos se debe a que esta se aplica no 
solo a las autoridades públicas, sino también a empres as comerciales, ya sean estas empresas públicas o 
privadas que operen con derechos especiales o excl usivos. Por consiguiente, sus procedimientos tratan 
de estar próximos a las prácticas comerciales, aunque preservando un míni mo de transparencia e 
igualdad de trato. 
ES 15   ES enumeradas en su artículo 30. En ambas Dire ctivas, la utilización de procedimientos 
negociados sin publicación de un anuncio de contrato está restringida a situaciones 
excepcionales, que se enumeran exhaustivamente31 y se interpretan de manera restrictiva. 
En el área de los servicios, los contratador es pueden utilizar también los concursos de 
proyectos32. En 2004 se introdujeron en  las Directivas varias opciones y herramientas de 
procedimiento específicas, como el diálogo competitivo33, un sistema dinámico de 
adquisición34 o las subastas electrónicas35. La flexibilidad de los procedimientos introducida 
en 2004 incluye también la posibil idad de centralizar la contratación reali zándola a partir o a 
través de una central de compras36 o mediante la adjudic ación de acuerdos marco37. Además, 
en el contexto de la crisis financiera, la  Comisión consideró que la utilización de un 
procedimiento acelerado38 estaba justificada para llevar a cabo proyectos importantes de 
inversión pública en 2009 y 2010. 
Esta variedad ampliada de opciones de procedim iento debe examinarse ahora para determinar 
si los procedimientos previstos en la actual Di rectiva siguen siendo la s mejores herramientas 
posibles para una contratación efic iente, en particular con vistas  a fomentar las asociaciones 
entre los sectores público y priva do. Tanto el diseño de los difere ntes tipos de procedimientos 
propiamente dichos, como los requisitos impuestos por las Directivas para las distintas etapas 
del procedimiento39, deben ser objeto de un examen minucio so respecto a su eficiencia, para 
que puedan optimizarse los result ados de la contratación con la menor carga administrativa 
posible40.  
Preguntas: 
                                                 
31 Artículo 31 de la Directiva 2004/18/CE y artículo 40, apartado 3, de la Directiva 2004/17/CE. 
32 Los concursos de proyectos son procedimientos que permiten al poder o la entidad adjudicadores 
adquirir planes o proyectos sel eccionados por un jurado después de ha ber sido objeto de una licitación, 
por ejemplo un concurso para obtener ideas sobre el diseño de un centro comunitario destinado a un 
barrio en el que está programada una regeneración urbana. Los concursos de proyectos pueden utilizarse también en otros ámbitos, por ejemplo para ad quirir planos para la posible estructura futura de 
una red de comunicaciones entre admini straciones a diferentes niveles.  
33 Este procedimiento para contratos particularmente complejos permite determinar las condiciones 
detalladas de los contratos a través de un diálogo entre el poder adjudicador y los candidatos; artículo 
29 de la Directiva 2004/18/CE (solo en la Directiva 2004/18/CE). No obstante, según datos recientes, el 
diálogo competitivo se ha utilizado para menos del 0,4 % de los procedimientos. 
34 Artículo 33 de la Directiva 2004/18/CE. 
35 Artículo 54 de la Directiva 2004/18/CE. 
36 Artículo 11 de la Directiva 2004/18/CE. 
37 Esta nueva medida de flexibilidad se introdujo solo en la Directiva 2004/18/CE (véase el artículo 32), 
porque se consideraba que las disposiciones ya existe ntes (diferentes) en la Directiva sobre servicios 
públicos (artículo 14) eran suficientes en el contexto particular de la contratación de servicios públicos. 
38 Este procedimiento está previsto en el artículo 38 , apartado 8, de la Directiva 2004/18/CE, para los 
casos en que la urgencia haga impracticables los plazos mínimos habituales. Véase el comunicado de 
prensa IP/08/2040, de 19 de diciembre de 2008. 
39 Por ejemplo, las normas relativas a la publicación de anuncios, el contenid o de los documentos de 
licitación, los plazos para el procedimiento, los medios de prueba considerados para los criterios de 
selección, la documentación y la comunicación con los licitadores.  
40 Por supuesto, las tecnologías actuales de la información y la comunicaci ón tienen un potencial 
considerable de ampliar los procedimientos para t odas las partes y ayudar a reducir burocracia, sobre 
todo cuando se trata de recoger y entregar certificados. No obstante, este aspecto del debate sobre la 
modernización no se trata en el presente Libro Verde, ya  que ha sido objeto de otra consulta distinta, la 
del Green Paper on expanding the use of e-Procurement in the EU , SEC(2010) 1214, 18.10.2010. 
ES 16   ES 15. ¿Piensa que los procedimientos que figuran en las Directivas actuales permiten a los 
poderes adjudicadores obtener los mejores resu ltados posibles de la contratación? En 
caso negativo: ¿cómo deben mejorarse los pr ocedimientos para aligerar las cargas 
administrativas o reducir los costes de las transacciones y la duración de los 
procedimientos, garantizando al mism o tiempo que los poderes adjudicadores 
obtengan la mejor rentabilidad por su dinero? 
16. ¿Se le ocurren otros tipos de procedimie ntos que no estén contemplados en las 
Directivas actuales y que, en su opini ón, podrían incrementar la rentabilidad 
económica de los procedimientos de contratación pública?  
17. ¿Piensa que los procedimientos y herramienta s previstos en la Directiva para tratar 
necesidades específicas y facilitar la part icipación privada en la inversión pública 
mediante asociaciones entre los sectores público y privado (por ejemplo, el sistema 
dinámico de adquisición, el diálogo competitivo, las subastas electrónicas y los 
concursos de proyectos) debe n mantenerse en su forma actual, modificarse (en tal 
caso, cómo) o abolirse?  
18. Según su experiencia con la utilización del procedimient o acelerado en 2009 y 2010, 
¿estaría usted a favor de generalizar esta  posibilidad de acort ar los plazos en 
determinadas circunstancias ? En su opinión, ¿podría hacerse sin poner en peligro la 
calidad de las ofertas? 
Más negociación 
Las partes interesadas sugieren a menudo que hace falta más flexibilidad en los 
procedimientos de contratación y que, en  concreto, se debe permitir a los poderes 
adjudicadores que negocien las condiciones de l contrato con los lici tadores potenciales.  
La utilización de negociaciones está contemplada en el ACP, siempre que se notifique en el 
anuncio de licitación. Por tanto, tal posibilidad p odría extenderse en la legislación general de 
contratación pública de la UE, supeditada a la condición de que se cumplan los principios de 
no discriminación y procedimiento justo. De hecho, esto podría dar a los poderes 
adjudicadores más flexibilidad para obtener de la contratación resultados que satisfagan 
realmente sus necesidades. 
Esta opción debe ser examinada en profundida d con todas las partes interesadas, poderes 
adjudicadores y operadores económicos. Las posib les ventajas de una mayor flexibilidad y 
una posible simplificación deben contraponerse con el aumento de los riesgos de favoritismo 
y, más en general, de que la mayor discr ecionalidad de que di sfrutarán los poderes 
adjudicadores en el procedimiento negociado dé lugar a decisiones demasi ado subjetivas. Esta 
subjetividad, a su vez, haría más difícil demostra r que el contrato resulta nte no se benefició de 
ayuda estatal. Además, dar mayor libertad a los poderes adjudicadores solo reportará 
resultados útiles si estos tie nen la experiencia técnica, el  conocimiento del mercado y las 
destrezas necesarios para negociar un  buen acuerdo con los proveedores.  
Por último, debe evaluarse cuidadosamente para qué tipo y tamaño de contratos tendría 
sentido la negociación. Las part es interesadas sostienen a menudo que la negociación sería 
particularmente apropiada para la adjudicación de contratos pequeños. Por otra parte, podría 
ser útil también, o más útil, para las licitaciones  de grandes proyectos, en especial mediante 
asociaciones entre los sectores público y priv ado. Dada la complejidad de los contratos 
ES 17   ES relativos a estos proyectos, podrían ser in cluso más necesarios unos procedimientos 
especialmente flexibles y grandes márgenes de  negociación, así como una mayor experiencia 
técnica del poder adjudicador para  llevar a cabo las negociaciones. 
Preguntas: 
19. ¿Estaría a favor de permitir más negociación en los proced imientos de contratación 
pública o de generalizar el uso del proced imiento negociado con publicación previa?  
20. En este último caso, ¿piensa que esta posibilidad debería permitirse para todos los 
tipos de contratos y todos los tipos de pode res adjudicadores, o solo en determinadas 
condiciones?  
21. ¿Comparte la opinión de que una utili zación generalizada del procedimiento 
negociado podría acarre ar ciertos riesgos de abuso o de discriminación? Además de 
las salvaguardias ya establecidas en las Di rectivas para el pr ocedimiento negociado, 
¿harían falta otras que protegieran la tran sparencia y contra la discriminación, a fin 
de compensar el mayor nivel de discreci onalidad? En tal cas o, ¿cuáles podrían ser 
esas otras salvaguardias? 
Bienes y servicios comerciales 
El ACP establece unas normas especiales para los «bienes y servicios del tipo de los que 
generalmente se venden u ofrecen a la venta en el mercado comercial a compradores no gubernamentales, y normalmente son adquiridos por éstos, con fines no gubernamentales». Se 
considera que los bienes y servicios comerciale s están disponibles en el mercado de manera 
normalizada y, por consiguiente, su contratación está simplificada por el hecho de que el 
precio, la calidad y las condici ones están ampliamente establecidos en los mercados. Podría 
ser conveniente introducir proced imientos simplificados para la  compra de esos bienes y 
servicios (por ejemplo, procedimientos más sencillos con plazos más cortos). 
Pregunta: 
22. ¿Piensa que sería apropiado establecer pro cedimientos simplificados para la compra 
de bienes y servicios comerciales? En tal caso, ¿qué formas de simplificación 
propondría? 
Selección y adjudicación  
Conforme a las Directivas actual es, la elección del licitador gana dor debe llevar se a cabo en 
dos fases. Durante la fase de selección, el poder adjudicador evalúa la capacidad y la aptitud 
de los operadores económicos. Esto se hace con a rreglo a criterios de exclusión y criterios de 
capacidad económica y financiera, conocimientos o capacidades profesiona les y técnicas. En 
la fase de adjudicación, el poder adjudicador examina las ofertas y elige la mejor. Esto se hace 
con arreglo a criterios objetivos relacionados  con la calidad de lo s productos y servicios 
propuestos.  
ES 18   ES Según la jurisprudencia del TJE41, los poderes adjudicadores de ben establecer una distinción 
estricta entre criterios de se lección y criterios de adjudic ación. La decisión de adjudicación 
del contrato debe estar basada exclusivamente en criterios relativos a los productos y servicios 
ofrecidos. No se permiten consideraciones vinc uladas a la capacidad del licitador para 
ejecutar el contrato, como su e xperiencia, la distribución de los puestos de responsabilidad y 
su equipamiento.  
En el ACP se distingue también entre la selecc ión y la decisión de ad judicación del contrato. 
No obstante, esta distinción es menos estricta que en la jurisprudencia  citada, porque el ACP 
no prohíbe explícitamente que se te ngan en cuenta, en la fase de  adjudicación, cr iterios que no 
estén vinculados a los bienes y servicios ofr ecidos y, por consiguiente, permite que se tengan 
en cuenta criterios relaci onados con el licitador.  
Los poderes adjudicadores se quejan a veces de la carga administrativa que conlleva el 
requisito de verificar los criter ios de selección para todos los candidatos y licitadores antes de 
examinar los criterios de adjudicación. Alegan  que, en algunas circunstancias, permitirles 
examinar primero los criterios de adjudicaci ón ayudaría a hacer avanza r el proceso con más 
rapidez, ya que solo habría que examinar los criterios de selección relativos al licitador 
ganador.  
En este aspecto, podría ser conveniente reconsider ar la organización y el orden del examen de 
los criterios de selección y ad judicación en el marco del pro cedimiento. Un indicador en esa 
dirección puede encontrarse en la jurisprudencia más reciente del TJE, en la que se establece 
que las Directivas sobre contrata ción pública «no excluye[n], en teoría, que la verificación de 
la aptitud de los licitadores y la adju dicación del contrato puedan tener lugar 
simultáneamente», a condición de que «ambas op eraciones [sean]… distintas y que se [rijan] 
por normas diferentes»42. Esto sugiere que lo que importa no es tanto el orde n de las etapas 
del procedimiento como la separ ación de principio entre criterios  de selección y criterios de 
adjudicación.  
Sin embargo, el que esta posibilidad sea o no apropiada debe analizarse cuidadosamente. Una 
verdadera reducción de las cargas administrativas  solo puede imaginarse en circunstancias 
específicas. Examinar los criterios de selección después de los criterios de adjudicación solo 
tendría sentido si los criterios de adjudicación pudier an evaluarse de mane ra rápida y fácil 
para todos los licitadores. Esto  podría ser así, en especial, en la adjudicación de contratos 
relacionados con la adquisición de bienes estándar al menor precio. Por otra parte, el 
planteamiento sería difícil de aplicar en un pr ocedimiento restringido o negociado, en el que 
los candidatos a los que se va a invitar a pr esentar ofertas o a negociar son seleccionados 
normalmente con arreglo a los cr iterios de la selecci ón cualitativa, y cuando se utilicen 
sistemas de clasificación. 
Algunas partes interesadas van más lejos, con propuestas que pondrían en cuestión la 
separación de principio entre criterios de selección y de adjudicación. Afirman que la 
posibilidad de tener en cuenta cr iterios relacionados con el licita dor, como la experiencia y la 
cualificación, como criterios de adjudicación p odría ayudar a mejorar los resultados de la 
contratación.  
                                                 
41 Véanse las sentencias de 20.9.198 8 en el asunto 31/87 Beentjes, apartados 15 a 19; de 24.1.2008 en el 
asunto C-532/06 Lianakis, apartado 30; y de 12.11.2009 en el asunto C-199/07 Comisión/Grecia, 
apartados 51 a 55.  
42 Véanse las sentencias Lianakis, aparta do 27, y Comisión/Grecia, apartado 51. 
ES 19   ES Sin embargo, hay que saber que la aceptación de esa posibilidad introduciría un cambio 
fundamental en el sistema procedimental esta blecido en las Directivas de contratación 
pública. La separación entre criteri os de selección y de adjudicac ión garantiza la equidad y la 
objetividad en la comparación de las ofertas. Permitir la inclusión de criterios relacionados 
con el licitador, como la experiencia y la cua lificación, en tanto que criterios de adjudicación 
del contrato podría mermar la co mparabilidad de los factores que  deben tenerse en cuenta y, 
en última instancia, vulneraría el principio de igualdad de trato. Así pues, la dependencia de criterios relacionados con el licitador podría dar lugar también a falseamientos de la 
competencia. Por lo tanto, las propuestas que ap untan en esa dirección deben contemplarse, si 
acaso, tan solo en circunstancias limitadas, por ejemplo, para tipos específicos de contratos en los que las cualificaciones y el  currículum del personal dis ponible sean especialmente 
importantes.  
En todo caso, cualquier cambio que tenga una repercusión en el pr incipio de la separación de 
la selección y la adjudicación debe considerar se con extremo cuidado. Podría ser necesario 
introducir salvaguardias adicionales para gara ntizar la equidad y la objetividad de los 
procedimientos.  
Preguntas: 
23. ¿Estaría a favor de un planteamiento más fl exible de la organización y la secuencia 
del examen de los criterios de selección y adjudicación como parte del procedimiento 
de contratación? En tal caso, ¿piensa que de bería ser posible examinar los criterios 
de adjudicación antes que lo s criterios de selección? 
24. ¿Considera que, en casos excepcionales, podr ía estar justificado permitir que los 
poderes adjudicadores tuvi eran en cuenta criterios relati vos al licitador co mo tal en la 
fase de adjudicación? Si la respuesta es afirmativa, ¿en qué casos? Y, en su opinión, 
¿qué salvaguardias adicionales serían neces arias para garantizar la equidad y la 
objetividad de la decisión de adjudicación en un sistema así? 
Tener en cuenta el comportamiento pasado 
Las partes interesadas han señalado también que las Directivas actu ales no proporcionan 
instrumentos adecuados para tener en cuen ta experiencias ante riores que los poderes 
adjudicadores puedan haber tenido en relación con la actuación de los licitadores. Es cierto 
que contar con esa experiencia puede aportar indi cadores útiles sobre la calidad del licitador y 
su futuro trabajo. Sin embargo, esta posibilid ad acarrearía riesgos obvios de discriminación 
entre los licitadores. Por lo tanto, habría que establecer salvaguard ias apropiadas para 
garantizar la igualdad de tr ato de los licitador es, la transparencia y la equidad del 
procedimiento. 
Pregunta: 
25. ¿Piensa que la Directiva debe permitir explícitamente que se tenga en cuenta la 
experiencia previa en rel ación con uno o más licitadores?  En caso afirmativo, ¿qué 
salvaguardias serían necesarias para impedir las prácticas discriminatorias? 
Herramientas específicas para las empresas de servicio público 
ES 20   ES Las herramientas procedimentales de la Directiva sobre servicios públicos difieren 
sustancialmente de las de la Directiva 2004/18/CE en diversos aspectos. Uno de ellos es que 
dan mayor flexibilidad de procedimiento a los poderes adjudicadores. Además de la 
mencionada libertad para elegir un procedimie nto negociado con convocatoria de licitación, 
los operadores de servicios públicos tienen a su disposición otras dos herramientas específicas 
para organizar la contratación, a sabe r: los sistemas de clasificación43 y los anuncios 
periódicos indicativos44. 
Conforme a lo dispuesto en la actual Directiv a sobre servicios públicos, los anuncios sobre la 
existencia de un sistema de clasificación puede n utilizarse como medio de convocatoria de 
licitación para las contrataciones de cualquier ti po de obras, suministros o servicios que vayan 
a adquirirse mientras dure el sistema de cl asificación, con independencia del número de 
procedimientos de contratación individuales que vaya utilizarse para ese fin. Cuando se elige 
un anuncio sobre la existencia de un sistema de  clasificación como medio de convocatoria de 
licitación, los contratos específicos de que en ella se trate únicamente pueden adjudicarse 
mediante un procedimiento restringido o negociado en  el que se elige a lo s participantes entre 
aquellos —y solo aquellos— que ya están clasificados  de acuerdo con la s normas que regulan 
el sistema en cuestión. Los sistemas de cl asificación pueden ser un instrumento útil en 
relación con la contratación de obras, suministros o servicios m uy exigentes desde el punto de 
vista técnico45 que conlleven un procedimiento tan la rgo para la clasificación de los 
operadores económicos46 que resulte ventajoso que todos los interesados u tilicen el mismo 
proceso de clasificación en relación con una serie de pro cedimientos de contratación 
concretos, en lugar de tener que  repetir el proceso de clasificación para cada uno de ellos.  
Los anuncios periódicos indicativos pueden u tilizarse como medio de convocatoria de 
licitación en relación con la cont ratación de cualquier tipo de obr a, suministro o servicio que 
vaya a adquirirse a lo largo de un periodo de doce meses, con independencia del número de 
procedimientos de contratación concretos que va yan a utilizarse para ese fin. Cuando se elige 
un anuncio periódico indicativo como medio de convocatoria de licitación, los contratos 
específicos de que se trate no pueden ser adju dicados mediante procedimiento abierto, sino 
únicamente mediante un procedimiento restring ido o negociado en el que se elige a los 
participantes entre aquellos —y solo aquellos— que hayan declarado su interés en respuesta 
al anuncio periódico in dicativo. Los anuncios peri ódicos indicativos suel en utilizarse como 
medio de convocatoria de licitaci ón para la adquisic ión reiterada de bien es, servicios u obras 
uniformes y similares, y, por tanto, pueden facili tar la actividad cotidiana  de los operadores de 
servicios públicos.  
Pregunta: 
26. ¿Considera que son necesarias normas especí ficas para la contra tación que llevan a 
cabo los operadores de servicios públicos? La s diferentes normas que se aplican a los 
operadores de servicios públicos y las em presas públicas, ¿reconocen adecuadamente 
el carácter específico de la c ontratación de estos servicios?  
                                                 
43 Véase, en particular, el artículo 53.  
44 Véase el artículo 42, apartado 3. 
45 Por ejemplo, vehículos ferroviarios, conducciones de gas de alta presión, etc. 
46 En algunos casos, de más de seis meses. 
ES 21   ES 2.2. Instrumentos específicos para lo s pequeños poderes adjudicadores 
Los poderes adjudicadores pequeños, en part icular, se quejan a menudo de que aplicar 
íntegramente el régimen de normas de procedim iento y salvaguardias para la adjudicación de 
sus relativamente pequeños contratos exig e una cantidad desproporcionada de tiempo y 
esfuerzo. Para los pequeños contratos por debajo  de los umbrales de las Directivas, aducen 
también la inseguridad jurídica en relación c on la necesidad de cumplir o no los requisitos 
derivados del Derecho primario. Ambas preoc upaciones pueden tratarse de la siguiente 
manera: 
Un marco procedimental más ligero para la ad judicación de contrato s por encima de los 
umbrales de las Directivas por los pode res adjudicadores locales y regionales  
Podría ser conveniente esta blecer un marco procedimental más ligero para los poderes 
adjudicadores locales y regionales, aprovechando  todas las posibilidades de flexibilidad que 
ofrece el ACP para las entidades subcentrales  y los operadores de servicios públicos, sin 
comprometer el requisito de transparencia. Las Directivas actuales prevén esta flexibilidad 
solo para los operadores de se rvicios públicos, pero no para los poderes adjudicadores locales 
y regionales. Este tipo de sistema diferenciado da ría a las entidades locales más libertad en su 
actividad de contratación y reduciría las cargas  administrativas, precisamente en aquellas 
áreas en las que podrían ser desp roporcionadas. Por otra parte,  la creación de diferentes 
niveles de requisitos de procedimiento podría in crementar la complejidad del marco jurídico 
global y resultar difícil de trans poner y aplicar en la práctica, sobre todo por lo que respecta a 
la aplicación de las normas en  materia de ayudas estatales47. 
Un elemento de este aligeramiento del marc o procedimental podrían ser unos requisitos de 
publicación menos estrictos: de acuerdo con el ACP, un poder adjudicador subcentral puede 
adjudicar un contrato sin publicar un anuncio de contrato específico, siempre que haya 
anunciado su intención y haya publicado info rmación específica en un anuncio periódico 
indicativo o un anuncio sobre la existe ncia de un sistem a de clasificación48. Esta opción 
podría reducir considerablemente la carga admi nistrativa para los poderes adjudicadores. Una 
posible desventaja podría ser la reducción de la accesibilidad a lo s contratos para los 
operadores económicos, lo cual haría disminuir la competencia para la obtención de los contratos.  
Otra posibilidad podría ser perm itir la utilización generalizad a del procedimiento negociado 
con publicación previa de un a nuncio de licitación. Se ha examinado ya la posibilidad de 
permitir las negociaciones en ge neral (sección 2.1). Debe analiz arse detenidamente si esta 
posibilidad es adecuada especí ficamente para los poderes adjudi cadores locales y regionales. 
Puede ser una buena manera de adaptar el contrato para tener en cuenta preocupaciones y necesidades específicas de esas entidades. Po r otra parte, no es seguro que los pequeños 
poderes adjudicadores tengan siempre el poder adqui sitivo y la experiencia técnica necesarios 
para negociar en igualdad de condiciones con los licitadores. 
                                                
 
47 Las normas sobre ayudas estatales prestan más aten ción a la compensación concedida que al tamaño del 
poder adjudicador. Cualquier posible revisión encaminada a aligerar el marco procedimental deberá 
hacerse sin perjuicio de la aplicación de  las normas sobre ayudas estatales.  
48 Para una explicación detallada de esto s instrumentos, véase la sección 2.1. 
ES 22   ES Preguntas: 
27. ¿Piensa que el régimen íntegro de cont ratación pública es apropiado o, por el 
contrario, inadecuado para las necesidad es de los poderes adjudicadores más 
pequeños? Explique su respuesta. 
28. En caso afirmativo, ¿estaría a favor de simplif icar el régimen de contratación para la 
adjudicación de contratos relativamente pequeños por la s autoridades regionales y 
locales? ¿Cuáles deberían ser, en su opi nión, las características de ese régimen 
simplificado?  
Más seguridad jurídica para las adj udicaciones por debajo de los um brales de las Directivas  
El valor de muchos de los contratos adjudi cados por pequeños poderes adjudicadores locales 
y regionales está por debajo de los umbrales de las Directivas. No obstante, según la jurisprudencia del TJE, la adjudicación de es os contratos debe respetar los principios 
fundamentales de la legislación de la UE, como la no discriminación y la transparencia, si 
presentan un interés transfront erizo. La Comisión ha expresado su opinión sobre los requisitos 
derivados de la jurisprudencia del Tribunal en su Comunicación interpretativa sobre el 
Derecho comunitario aplicable en la adjudicación de cont ratos no cubiertos o sólo 
parcialmente cubiertos por las Dire ctivas sobre contratación pública
49.  
Sin embargo, muchos poderes adjudicadores sost ienen que la aclaraci ón que proporciona esta 
Comunicación puede no ser siempre suficiente en la práctica, sobre todo cuando se trata de 
determinar si existe o no un interés transfront erizo. La incertidumbre acerca de si las normas 
de los principios básicos deben respetarse o no en casos concretos dificultaría las cosas, 
especialmente para los poderes adjudicadores más pequeños. La importancia de esta cuestión 
queda también de manifiesto en las medidas a doptadas al respecto por los Estados miembros 
en el contexto de la crisis financiera.  
Aunque los contratos situados por debajo de los umbrales no es tarían probablemente cubiertos 
por una futura propuesta legislativa, podría est udiarse ampliar la orientación ofrecida a los 
poderes adjudicadores para ayudarles a evaluar la existencia o no de un interés transfronterizo 
cierto en casos concretos. 
Pregunta: 
29. ¿Piensa que la jurisprudencia del Tribuna l de Justicia, según se explica en la 
Comunicación Interpretativa de la Comisi ón, ofrece seguridad jurídica suficiente 
para la adjudicación de cont ratos por debajo de los umbr ales de las Directivas? ¿O 
considera que podría ser necesaria más orient ación, por ejemplo sobre los indicios de 
un posible interés transfronterizo, o cualqui er otra iniciativa de la UE? ¿En qué 
aspectos considera que esto sería pertinente o necesario? 
                                                 
49 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre el  Derecho comunitario aplicable en la adjudicación 
de contratos no cubiertos o sólo parcialmente cubiertos por las Directivas sobre contratación pública, de 
1.8.2006 (DO C 179 de 1.8.2006, p. 2). Véase tambié n la sentencia del Tribunal General de 20 de mayo 
de 2010 en el asunto T-258/06, Alemania/Comisión. 
ES 23   ES 2.3. Cooperación dentro del sector público 
Otra cuestión que ha sido objeto de controversia en los últimos decenios es la de si las normas 
de contratación pública deben aplicarse a los co ntratos celebrados entre entidades públicas, y 
en qué medida.  
El principio de una competencia leal y abiert a impide que los contratos celebrados entre 
entidades públicas queden automáticamente  excluidos del ámbito de aplicación de las 
Directivas sobre contratación públ ica de la UE. Sin embargo, es cierto que la aplicación de 
estas normas no conviene a determinadas formas  de cooperación entre las entidades públicas, 
que, en esa medida, el Tribunal de Justicia  Europeo no considera que sean contratación 
pública.  
Básicamente, debe trazarse una línea divisoria entre los acuerdos entre poderes adjudicadores 
para llevar a cabo sus tareas amparados por su  derecho a la organi zación autónoma, por un 
lado, y las actividades de cont ratación que deben beneficiarse  de una competencia abierta 
entre los operadores económicos,  por otro. En concreto, el TJ E ha distinguido dos supuestos 
de cooperación dentro del sect or público que no están regula dos por las Directivas sobre 
contratación pública de la UE:  
A nivel interno: los contratos adjudicados a una entidad pública no se consideran contratación 
pública si los poderes adjudicadores ejercen sobr e la entidad de que se trate un control 
análogo al que ejercen sobre sus propios servicios y esta entidad realiza la parte esencial de su 
actividad con los poderes adjudicadores50. Varios poderes adjudicador es pueden utilizar una 
sola entidad, controlada conjuntam ente a nivel interno (cooperación 
vertical/institucionalizada). Sin embargo, esta ju risprudencia del Tribunal deja abiertas una 
serie de cuestiones, como qué significa exac tamente «control análogo», o la adjudicación de 
contratos por la entidad controlada a la matriz o a otra perteneciente a la misma estructura 
interna (es decir, otra entidad c ontrolada por la misma matriz).  
«Cooperación horizontal»: en una sentencia más reciente51, el Tribunal estableció que la 
utilización conjunta de entidades  controladas internamente no era la única forma posible de 
cooperación dentro del sect or público, y que esa cooperaci ón podía mantenerse a un nivel 
puramente contractual (cooperaci ón horizontal/no institucionaliz ada). Las normas de la UE 
sobre contratación pública no se aplican a este tipo de organización en el caso de que la 
ejecución conjunta por entidades exclusivamente públicas de una tarea pú blica, utilizando sus 
propios recursos, con un objet ivo común y vinculadas por mu tuos derechos y obligaciones, 
vaya más allá de «la ejecución de una tarea a cambio de una remuneración» en aras de la 
realización de objetivos  de interés público.  
Aparte de estas dos formas de cooperación, es  preciso mencionar otro supuesto, que no se 
refiere a la «cooperación» en sentido estricto entre varios  poderes adjudicadores, sino más 
bien a la transferencia de competencias de una entidad a otra para la realización de una tarea 
pública. Esta transferencia de competencias qu eda fuera del ámbito de aplicación de las 
Directivas de la UE sobre contratación pública si la responsabilidad por la tarea como tal se transfiere totalmente (y no se trata tan solo de  encomendar la ejecución efectiva de la tarea a 
otra entidad). 
                                                
 
50 Véanse, por ejemplo, los asuntos C-107/98, Teckal; C-324/07, Coditel y C-573/07, Sea. 
51 Asunto C-480/06, Comisión/Alemania. 
ES 24   ES El desarrollo de la jurisprudencia del TJE ha  dado lugar a un panorama bastante complejo de 
posibles excepciones a la cooperaci ón dentro del sector público, y la experiencia ha mostrado 
que los poderes adjudicadores no  siempre tienen claro si sus re laciones están incluidas en el 
ámbito de aplicación de la le gislación de la UE sobre c ontratación pública y en qué 
condiciones. Para responder a esta necesidad de  aclaración a corto plazo, los servicios de la 
Comisión proporcionarán orientac ión sobre la interpretación de la jurisprudencia en un 
documento de trabajo qu e se publicará en 2011.  
No obstante, la cuestión principa l es si (y cómo) esta cuestión  debe tratarse mediante normas 
legislativas que proporcionen, en particular, una definición clara de esas formas de 
cooperación que quedan fuera del ámbito de ap licación de las Directivas de la UE sobre 
contratación pública.  
Podría ser útil explorar si ti ene cabida un concepto con algunos criterios comunes para las 
formas de cooperación dentro del sector públic o que quedan exentas. Tal concepto debería 
distinguir claramente entre formas modernas de  organización de la ej ecución (conjunta) de las 
tareas públicas por los poderes adjudicadores, gu iadas exclusivamente por  consideraciones de 
interés público, por una parte (es decir, no regu ladas por las normas de contratación pública), 
y la pura compraventa (comercial) de bienes y se rvicios en el mercado, por otra (regulada por 
las normas). Debe analizarse minuciosamente cómo llevar esta distinción a la práctica, 
teniendo en cuenta también cómo se ha pronuncia do el TJE en sus sentencias recientes. Los 
siguientes aspectos parecen especialme nte importantes en este contexto.  
En primer lugar, de la jurisprudencia del Tribunal52 parece desprenderse con claridad que 
cualquier cooperación dentro del sector público ex imida de la aplicación de las normas de la 
UE sobre contratación pública debe ser siempr e estrictamente pública. Por lo tanto, la 
participación de capital privado en alguna de  las entidades cooperantes impide que esa 
cooperación quede exenta como tal de las normas sobre contratación pública.  
Otro elemento que parece importante es el criterio de la «vocación de mercado» de las 
entidades en cuestión, según la  doctrina desarrollada más recientemente por el TJE53. Que las 
entidades en cuestión tienen vocación de mercado significa que están activas en el mercado en 
competencia directa con operadores privados, persiguiendo objetivos comerciales iguales o 
parecidos y utilizando los mismos instrument os. La cooperación exenta de las normas de 
contratación y destinada a cumplir una tarea púb lica no debe en principio incluir este tipo de 
entidades. Los proveedores internos con vocación de mercado podrían dar lugar también a dudas en relación con la competen cia y con las ayudas estatales. 
En último lugar, debe estudiarse el tipo de conexión entre las entidades cooperantes. En la 
cooperación institucionalizada, es  la presencia de un control in terno (conjunto) lo que puede 
llevar a eximir del ámbito de aplicación del régimen de contratación incluso un acuerdo que 
normalmente habría estado regulado por él. Si no existe ese control, y para distinguir la 
cooperación no institucionalizada de un contra to público normal, parece importante que la 
primera implique derechos y oblig aciones recíprocos que vayan má s allá de la «realización de 
                                                
 
52 Asunto C-26/03, Stadt Halle. 
53 Asunto C-573/07, SEA, apartado 73. Los requisitos mencionados en la sentencia C-480/06, de que la 
cooperación «se rija únicamente po r consideraciones y exigencias características de la persecución de 
objetivos de interés público y se garantice el principi o de igualdad de trato de los interesados» apuntan 
en la misma dirección . 
ES 25   ES una tarea a cambio de una remuneración» y que el  objetivo principal de la cooperación no sea 
de naturaleza comercial. 
Preguntas: 
30. A la luz de lo anterior, ¿considera útil esta blecer normas legislativas  a nivel de la UE 
en relación con el ámbito y los criterio s para la cooperación dentro del sector 
público?  
31. ¿Estaría de acuerdo en que debe desa rrollarse un concepto, con determinados 
criterios comunes, para las formas de cooperación dentro del sector público que 
deben ser eximidas? En su opinión, ¿cuáles serían los elementos importantes de ese 
concepto? 
32. ¿O le parecería preferible que hubiera norma s específicas para las diferentes formas 
de cooperación, según la juri sprudencia del TJE (por ejemplo, cooperación interna y 
horizontal)? En caso afirmativo, explique por qué y cuáles deberían ser esas normas. 
33. ¿Deberían las normas de la UE regular tamb ién las transferencias de competencias? 
Explique por qué razones. 
2.4. Herramientas adecuadas para la agregación de la demanda/contratación 
conjunta 
Una de las cuestiones en las que las partes inte resadas deploran a menudo lo que consideran la 
insuficiencia de instrumentos a nivel de la UE es la de la agregación de la 
demanda/coordinación de la contratación pública entre poderes adjudicadores.  
Quienes están a favor de esa agregación de la  demanda destacan los considerables efectos 
positivos que tendría para los proveedores y los poderes adjudicadores, entre los cuales cabe citar: economías de escala, reducción de los costes de producción en beneficio de las 
empresas y los contribuyentes europeos, aume nto del poder adquisitivo de las autoridades 
públicas, que además tendrían la posibilidad de aunar sus cualificaciones y experiencia y de 
compartir los costes y los ries gos relacionados con la contrat ación. En concreto, compartir los 
costes y los riesgos facilitaría también la co ntratación estratégica de productos y servicios 
nuevos e innovadores, lo que fomentaría el  desarrollo de nuevos productos y mercados
54. 
La cooperación transfronteriza entre poderes adj udicadores de diferentes Estados miembros 
podría contribuir especialmente a una mayor integr ación de los mercados de la contratación 
pública, lo cual favorecería la desfragmentaci ón de los mercados europeos a través de las 
fronteras nacionales, creando así una base indu strial europea viable y competitiva a nivel 
internacional.  
Las Directivas actuales proporcion an ya una serie de herramientas para la agregación de la 
demanda, como las centrales de compras55. Existen otros instrumentos que no están 
específicamente diseñados para la agregación de la demanda, pe ro que pueden utilizarse para 
                                                 
54 Por eso en la iniciativa emblemática «Unión por la innovación» —SEC(2010) 1161—, que trata de 
relanzar las políticas europeas de innovación e inves tigación como parte de la estrategia Europa 2020, 
se pide también una iniciativa de la UE en materia de contratación conjunta.  
55 Véase el artículo 1, apartado 10, de la Directiva 2004/18/CE. 
ES 26   ES este fin, como la posibilidad de celebrar cont ratos marco en los que participen varios poderes 
adjudicadores. Obviamente, los poderes ad judicadores pueden coordinar también sus 
actividades de contratación sencillamente medi ante el intercambio de  experiencias o la 
coordinación de determinadas fases del procedimiento de contratación. 
Sin embargo, es necesario un debate que responda  a la solicitud recurrente de instrumentos 
más específicos a nivel de la UE para agrega r la demanda, en particular la contratación 
conjunta transfronteriza. Estos instrumentos y mecanismos deberían establecer el correcto 
equilibrio entre permitir una agregación más fuerte de la demanda en sectores estratégicos y no restringir la competencia en los mercados de  la contratación públi ca (en particular en 
detrimento de las PYME), por ejemplo dividiendo los contratos en lotes. 
Por lo que respecta a la cont ratación pública conjunta transfr onteriza, podría ser necesario 
tratar otras cuestiones jurídicas, como las sigu ientes: determinar qué legislación nacional es 
aplicable al procedimiento de contratación públi ca y al contrato, la pos ibilidad de que los 
poderes adjudicadores utilicen otra legislación nacional que no sea la propia, la decisión sobre 
el órgano competente y las normas aplicables para  revisar las decisiones de contratación, etc.  
Preguntas: 
34. En términos generales, ¿está a favor de una agregación mayor de la demanda/más 
contratación conjunta? En su  opinión, ¿cuáles son las vent ajas y las desventajas?  
35. En su opinión, ¿existen obstáculos al buen funcionamiento de la agregación de la 
demanda/contratación conjunta? ¿Piensa que los instrumentos que estas Directivas 
proporcionan para agregar la demanda ( central de compras, contratos marco) 
funcionan bien y son sufici entes? Si la respuesta es  negativa, ¿cómo deberían 
modificarse estos instrumentos? En su  opinión, ¿qué otros instrumentos o 
disposiciones serían necesarios? 
36. Piensa que el fortalecimiento de la ag regación de la demanda/la contratación 
conjunta podría conllevar ries gos en términos de restricción de la competencia o 
dificultades para el acceso de las PYME a los contratos públicos? En tal caso, ¿cómo 
podrían reducirse los posibles riesgos?  
37. ¿Piensa que la contratación pública conjunt a sería adecuada para  algunas áreas de 
productos específicas más que para otras? Si  es así, especifique algunas de estas 
áreas y explique las razones.  
38. ¿Encuentra problemas específicos para la contratación conjunta tr ansfronteriza (por 
ejemplo, en términos de legislación apli cable y procedimientos de recurso)? En 
concreto, ¿piensa que su legislación n acional permitiría que un poder adjudicador 
estuviera sujeto a un procedimiento de  revisión en otro Estado miembro? 
2.5. Interrogantes acerca de la ejecución del contrato   
Aparte de exigir transparencia previa para la s cláusulas de ejecución de l contrato (indicación 
en el anuncio de licitación o en las especific aciones), las Directivas actuales no regulan la 
ejecución del contrato. Sin emba rgo, algunos problemas que pueden plantearse durante la fase 
de ejecución pueden afectar gravemente a la no discriminación entre licit adores y a la solidez 
de la contratación pública en general. Se plant ea la cuestión de si las normas de la UE deben 
ES 27   ES proporcionar instrumentos específicos que pe rmitan a los poderes adjudicadores tratar más 
eficazmente estos problemas. 
Modificaciones sustanciales 
Una cuestión particularmente compleja es la de cambios posteriores que tienen una 
repercusión en el propio contrato o en su ejecución. 
Según la jurisprudencia del TJE, la modificación  de las disposiciones de un contrato público 
durante la validez de éste exige un nuevo procedimiento de adjudicación, si introduce diferencias sustanciales con re specto al contrato original
56.  
El TJE ha dado ya algunas indicaciones sobr e qué modificaciones deben considerarse 
sustanciales. En concreto, se considera que lo son cuando introducen condiciones que habrían 
permitido la participación de otros licitadores o la selección de otras ofertas, si amplían el 
contrato en gran medida o si modifican su equilibrio económico57. Sin embargo, los poderes 
adjudicadores han indicado que, para determinados  tipos de modificaciones, la jurisprudencia 
no resulta suficientemente clara en cuanto a determinar si es necesario un nuevo 
procedimiento de licitación.  
Con la presente consulta se tratará de determinar  si hace falta una acla ración jurídica al nivel 
de la UE para establecer las condiciones en las que la modificación de un contrato exige un 
nuevo procedimiento de adjudicación. Esa aclar ación podría hacer referencia también a las 
posibles consecuencias de esas modificaciones (por ejemplo, proporcionar un procedimiento 
de contratación más sencillo para la licitación del contrato modificado)58.  
Preguntas:  
39. ¿Deberían las Directivas sobre contrat ación pública regular la cuestión de las 
modificaciones sustanciales de un contrato  durante su período de validez? En tal 
caso, ¿qué elementos de aclaración propondría?  
40. Cuando deba organizarse un nuevo proced imiento de licitación a raíz de la 
modificación de una o más condiciones esenci ales, ¿estaría justificada la aplicación 
de un procedimiento más flexible? ¿D e qué procedimiento podría tratarse? 
Cambios relacionados con el contratist a y terminación de  los contratos 
Los cambios relacionados con el contratista elegido plantean también algunas cuestiones 
complejas. De acuerdo con la jurisprudencia del TJE, la sustitución por un nuevo socio contractual de aquel al que el  poder adjudicador había adjudica do inicialmente el contrato 
constituye una modificación sustancial, y exig e por tanto una nueva adjudicación, a menos 
que esa sustitución estuviera prevista en las co ndiciones del contrato inicial, por ejemplo, 
                                                
 
56 Véanse las sentencias de 5.10.2000 en el asunto C-337/98, Comisión/Francia, apartados 44 y 46; de 
19.6.2008 en el asunto C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur, apartados 34-37; y de 13.4.2010 en el 
asunto C-91/08, Wall AG, apartado 37. 
57 Véase la sentencia pressetext Nachrichtenagentur, apartados 35-37. 
58 En el artículo 31, apartado 4, de la Directiva 2004/18/CE, se ofrece ya una solución para algunos 
cambios específicos, al permitirse la utilización de l procedimiento negociado sin publicación previa de 
un anuncio de licitación para la ejecución de obras o servicios adicionales en determinadas 
circunstancias. 
ES 28   ES mediante una disposición sobre subcontratación. Sin embargo, esto no se aplica en los casos 
en que un contrato es transferido a otro cont ratista perteneciente al mismo grupo como parte 
de una reorganización interna59. Por otra parte, en situaciones excepcionales, un cambio de 
subcontratista podría considerar se una modificación sustanci al del contrato, aunque la 
posibilidad de un cambio esté contem plada en las condiciones del contrato60. 
La experiencia de las partes interesadas sugiere además que, no solo la sustitución del 
contratista por otra entidad ju rídica, sino también los cambios en su condición pueden tener 
una repercusión significativa en el equilibrio contractual o en la buena ejecución (por 
ejemplo, incidentes que repercutan en la capacidad para ejecutar el contrato, como 
insolvencia, marcha de la empresa de  algunos expertos cruciales, etc.).  
Una vez más, debe estudiarse si  hacen falta instrumentos a ni vel de la UE que ayuden a los 
poderes adjudicadores a tratar de manera adecu ada estas situaciones, por ejemplo, el derecho 
de los poderes adjudicadores de poner fin al contrato en caso de cambios importantes 
relacionados con el contratista, o un nuevo procedimiento simplificado para sustituir al antiguo contratista en esos casos
61.  
Esta posibilidad explícita de que los poderes adjudicadores pongan fin al contrato podría 
requerirse también en los casos en que el TJE declare que la adjudic ación de un contrato 
específico ha infringido las normas de cont ratación pública de la UE. Aunque los Estados 
miembros están obligados a poner término a los contratos cuya adjudicación haya infringido 
las normas de la UE62, en algunas legislaciones nacionale s no se prevé ningún derecho de 
cancelación de esos contratos, lo cual hace difícil —si no de facto  imposible— que los 
poderes adjudicadores tomen las medidas adecuadas para cumplir  las sentencias del TJE en 
casos de infracción.  
Preguntas: 
41. ¿Piensa que disponer de normas de la UE so bre los cambios en el contexto de la 
ejecución de los contratos aportaría un valor añadido? En tal caso, ¿cuál sería el valor 
añadido de unas normas al nivel de la UE? En particular, ¿deberían las normas de la 
UE disponer explícitamente la obligación o el derecho de los poderes adjudicadores 
de cambiar de proveedor/poner término al c ontrato en determinadas circunstancias? 
En caso afirmativo, ¿en qué circunstancias ? ¿Debería la UE establecer también 
procedimientos específicos sobre cómo se debe o se puede elegir al nuevo 
proveedor?  
42. ¿Está de acuerdo en que las Directivas de  la UE sobre contratación pública deben 
exigir a los Estados miembros que prevean en su legislación nacional el derecho a 
cancelar contratos cuya adjudicación ha ya infringido la legislación sobre 
contratación pública? 
                                                 
59 Sentencia pressetext Nachrichtenagentur, apartado 40. 
60 Véase la sentencia Wall AG, apartado 39. 
61 Este procedimiento podría proporcionar tambié n soluciones intermedias, como la posibilidad de 
habilitar al segundo mejor del procedimiento de licitación original o de volver a abrir la licitación solo entre aquellos licitadores que hubieran participado en el procedimiento original, siempre que este no se 
hubiera celebrado en fecha muy anterior. 
62 Véase el asunto C-5 03/04, Comisión/Alemania. 
ES 29   ES En términos más generales, la regulación n acional sobre la ejecución de los contratos es 
bastante detallada en muchos Estados mi embros y puede ser una fuente de cargas 
administrativas (por ejemplo, normas sobre la s garantías de ejecuci ón, las condiciones de 
entrega, los retrasos, la indicación del precio de los ajustes, etc.).  La cantidad de normas 
nacionales en este ámbito podría tal vez reducirse introduciendo normas comunes para 
determinados aspectos a nivel de la UE.  
Pregunta:  
43. ¿Piensa que determinados aspectos de la ejecución de los contratos —y, en su caso, 
cuáles— deberían regularse a nivel de  la UE? Explique su respuesta. 
Subcontratación 
La legislación existente contiene tan solo algunas normas muy limitadas sobre 
subcontratación. En el artículo 25 de la Di rectiva 2004/18/CE se establece que los poderes 
adjudicadores pueden obligar al li citador a mencionar en su ofer ta sus intenciones en materia 
de subcontratación. Sin embargo, de acuerdo con la  jurisprudencia del TJE, un licitador tiene 
en principio derecho a recurrir a subcontratistas para la ejecuc ión del contrat o, aunque esto 
signifique que todo el contrato, o una gran parte de él, sea ejecu tada por subcontratistas. La 
subcontratación de partes esenciales del cont rato únicamente puede limitarse o prohibirse en 
caso de que el poder adjudicador no haya podido  verificar la capacida d técnica y económica 
de los subcontratistas. 
Algunas partes interesadas han pedido mayores re stricciones de la subcontratación para que 
los poderes adjudicadores puedan ejercer más in fluencia en la ejecución del contrato. 
Defienden, por ejemplo, la posibilidad de exclui r la subcontratación por completo, o al menos 
para partes esenciales del contrato, de restri ngirla a un determinado porcentaje del contrato, o 
de reconocer el derecho genera l de los poderes adjudicadores a rechazar a los subcontratistas 
propuestos. 
Pregunta: 
44. ¿Piensa que los poderes adjudicadores deberían  tener más posibilidades de influir en 
la subcontratación que lleve a cabo el licitador seleccionado? En tal caso, ¿qué 
instrumentos propondría? 
3. UN MERCADO EUROPEO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA MÁS ACCESIBLE  
Uno de los objetivos más importantes de la legi slación de la UE sobre contratación pública es 
permitir que los operadores económicos compitan eficazmente por los contratos públicos en 
otros Estados miembros. A este respecto se ha logrado un éxito co nsiderable desde la 
introducción de las primeras Directivas sobr e contratación pública, en la década de los 
setenta. Sin embargo, parece que aún queda ma rgen de mejora para crear un verdadero 
mercado europeo de la contratación pública qu e sea plenamente accesible para todas las 
empresas europeas. En concreto, habrá que mejo rar el acceso para las PYME y aumentar la 
competitividad de los mercados de la  contratación pública en general. 
ES 30   ES Pregunta: 
45. ¿Piensa que las Directivas actuales permite n a los operadores económicos aprovechar 
plenamente las oportunidades de contrataci ón en el mercado interior? En caso 
negativo: ¿qué disposiciones considera que no están bien adaptadas a las necesidades 
de los operadores económicos, y por qué?  
3.1. Mejora del acceso para las PYME  y las empresas incipientes   
La finalidad de las Directivas sobre cont ratación pública es abri r el mercado de la 
contratación pública a todos los operadores econó micos, con independencia de su tamaño. No 
obstante, debe prestarse part icular atención al problema de l acceso de las pequeñas y 
medianas empresas (PYME) a esos mercados63.  
Las PYME, con su gran potencial de creaci ón de empleo, crecimiento e innovación, son 
consideradas la espina dorsal de la economía de  la UE. Facilitarles el acceso a los contratos 
públicos puede ayudarlas a liberar  este potencial de crecimiento  e innovación, lo cual tendría 
una repercusión positiva en la economía europ ea. Además, una participación fuerte de las 
PYME en las compras públicas permite a los poderes adjudicadores ampliar considerablemente la base de potenciales proveedores, con los ef ectos positivos de 
incremento de la competencia por los contratos públicos y contrapeso de los agentes dominantes en el mercado.  
Con el fin de hacer las contrat aciones públicas de todos los ta maños lo más accesibles posible 
para las PYME, la Comisión publicó en 2008 el European Code of Best Practices facilitating 
access by SMEs to publi c procurement contracts
64. En él se destaca y desarrolla una serie de 
prácticas previstas en el marco normativo de la UE que optimizan las licitaciones para la 
participación de las PYME y garantizan la igualdad de oportunidade s para este grupo de 
licitadores. 
Un estudio reciente encarg ado por la Comisión Europea65 revela que, en tre 2006 y 2008, la 
proporción de PYME entre las empresas  que obtuvieron contratos públicos por encima de los 
umbrales de la UE  se situó entre el 58 % y el 61 % en la EU-27. Por lo que respecta al valor 
total estimado de los contratos obtenidos, las PY ME representaron entre el 31 % y el 38 % de 
la contratación pública, mientras que su porcentaje global en la economía, calculado con arreglo a su volumen de negocios conjunto, es del 52 %.  
En estas circunstancias, merece la  pena analizar si es necesario  prever medidas legislativas a 
nivel de la UE para asegurar que los podere s adjudicadores aprovechen plenamente el 
potencial económico e innovador de las PYME en sus transacci ones relativas a los contratos 
públicos.  
Reducción de las cargas administrativas en la fase de selección 
                                                
 
63 Véase también la petición del Parlamento Europeo a la Comisión para que haga más esfuerzos 
destinados a facilitar el acceso de las PYME a los mercados de la contratación pública en el Informe 
sobre nuevos aspectos de la política de contratación pública (2009/2175(INI) ).  
64 Documento de trabajo de los servicios de la Comisión - SEC(2008) 2193. 
65 Evaluation of SMEs’ access to public procurement markets in the EU (2009 update) , presentado en 
septiembre de 2010. Encargado por la Dirección General de Empresa e Industria. Consultor: GHK.  
ES 31   ES Los comentarios recibidos de los operadores económicos pequeños y medianos indican que 
los principales obstáculos a la participación de las PYME en las licitaciones públicas se encuentran en la fase de selección. Por una parte, están relacionados con las pruebas que 
deben proporcionarse. El gran número de certificados que a me nudo se exige en la fase de 
selección acarrea una carga administrativa que a las PYME puedes resultarles difícil asumir, 
especialmente en un cont exto transfronterizo, cuando además  hay que traducirlos. Por otra 
parte, los criterios de selección como tales se sitúan con frecuenc ia a un nivel tan elevado (por 
ejemplo, requisitos relacionados con el volumen de negocios o número de contratos de 
referencia exigidos), que a las PYME les resulta prácticamente imposible cumplirlos. 
En relación con la primera cuestión (pruebas para  los criterios de selección), una solución que 
se propone a menudo consistiría en permitir en ge neral a las empresas que presenten solo un 
resumen de la información pertinente para la selección o que faciliten, como primer paso, 
declaraciones del propio empres ario sobre el cumplimiento de los criterios de selección. En 
principio, solo se pediría que presentasen jus tificantes reales (certif icados) al licitador 
seleccionado o a los licitadores admitidos a la  fase de adjudicación. No obstante, el poder 
adjudicador tendría la posibi lidad de pedir los documentos en cualquier momento del 
procedimiento de contratación, o incluso despué s, con fines de prevención del fraude. Esto 
reduciría la carga administrativa, sobre todo para las pequeñas y medianas empresas, sin 
poner en peligro las garantías de hacer una buena elección.  
En relación con la segunda cuestión (criterios de selección demasiado exigentes), podría ser 
conveniente introducir en las normas de la UE un tope a determinados requisitos de selección 
cualitativa, especialment e en relación con la capacidad financiera. Esto  podría evitar que los 
poderes adjudicadores establezcan criterios de selección demasiado exigentes (por ejemplo, 
sobre el volumen de negocios) que inevitable mente excluyen a las PYME. Tal medida sería 
un desarrollo de la obligación ya existente de aplicar criterios de selección proporcionados. 
Por otra parte, restringiría la libertad de los poderes adjudicadores para determinar qué niveles 
consideran necesarios para asegurar que el contrato se ejecute adecuadamente. 
Otras propuestas  
Algunas partes interesadas han propuesto ta mbién que se introduzcan medidas de 
discriminación positiva en relación con las PYME , como fijar por adel antado las cuotas de 
contratación reservadas exclus ivamente para ellas. A diferencia de algunos de sus socios 
comerciales que han introducido es te tipo de medidas, la UE no está a favor de reservar 
mercados para empresas específicas. Este tipo de acciones sería también contrario al principio 
de igualdad de trato de los licitadores, un pilar f undamental del régimen de contratación 
pública de la UE afianzado por el Tribunal de  Justicia en las libertades del Tratado.  
Sin embargo, una posibilidad viable podría ser la adopción de medidas administrativas 
internas que incentivasen a los poderes adjudicadores a hacer todo lo posible para mejorar el 
acceso de las PYME a sus contratos públicos. Por ejemplo, podrían fijarse objetivos de 
participación de las PYME en la contratación global. Este sistema no implicaría reservar 
contratos específicos  para las PYME, sino que simple mente proporcionaría a los poderes 
adjudicadores un incentivo para hacer el mejor uso posible de los inst rumentos disponibles 
con el fin de llevar a cabo una c ontratación favorable a las PYME.  
Otra opción sería permitir que los poderes adju dicadores exijan al licitador seleccionado que 
subcontrate un porcentaje determ inado del valor del contrato a terceros. Esta obligación se 
reconoce ya en la Directiva 2004/18/CE para las concesiones de obras públicas (artículo 60) y 
ES 32   ES en la Directiva 2009/81/CE, en relación con la c ontratación en los ámbito s de la defensa y la 
seguridad (artículo 21).  
Preguntas: 
46. ¿Piensa que las normas y la política de contratación pública de la UE son ya 
suficientemente favorables para las PYME? O, por el contrario,  ¿piensa que algunas 
normas de la Directiva deberí an revisarse o que deberían  introducirse otras medidas 
para promover la participación de las PY ME en la contrat ación pública? Por favor, 
explique por qué ha elegido una u otra opción.  
47. ¿Sería usted de la opinión de que al gunas de las medidas expuestas en el Code of 
Best Practices  (Código de Mejores Prácticas), co mo la subdivisión en lotes (con 
algunas salvedades) deberían ser obliga torias para los poderes adjudicadores? 
48. ¿Piensa que las normas relativas a la el ección del licitado r acarrean una carga 
administrativa desproporcionada para la s PYME? En caso afirmativo, ¿cómo podrían 
flexibilizarse estas normas sin poner en peligro las garantías de transparencia, no 
discriminación y alta calidad en la ejecución de los contratos? 
49. ¿Estaría a favor de una solución que exigie ra la presentación y la verificación de 
pruebas solo por los candidatos incluidos en  una lista restringida o por el licitador 
elegido?  
50. ¿Piensa que las declaraciones del propio em presario son una buena manera de aliviar 
la carga administrativa que suponen las prueba s para los criterios de selección, o no 
son lo bastante fiables para sustituir a los certificados? ¿Sobr e qué cuestiones podrían 
ser útiles las declaraciones del propio empres ario (en particular, datos en el ámbito 
de la propia empresa)  y sobre cuáles no?  
51. ¿Está de acuerdo en que unos requisitos demasiado estrictos acerca del volumen de 
negocios para demostrar la capacidad fina nciera resultan problemáticos para las 
PYME? ¿Debería la legislac ión de la UE establecer un porcentaje máximo para 
asegurar la proporcionalidad de los criterios de selecci ón (por ejemplo: el volumen 
de negocios máximo exigido no puede exceder de determinado múltiplo del valor del 
contrato)? ¿Propondría otros instrumentos  para asegurar que los criterios de 
selección guarden proporción con el valor y el objeto del contrato?  
52. ¿Cuáles serían las ventajas y las desventaja s de dar a los Estados miembros la opción 
de permitir o exigir a sus poderes adju dicadores que obliguen al licitador 
seleccionado a subcontratar determinado porcen taje del contrato principal a terceros?  
3.2. Asegurar una competencia leal y efectiva   
Los compradores públicos compran a menudo en mercados cuya estructura es 
anticompetitiva66. En tales mercados, el objetivo de las normas de cont ratación pública —a 
                                                 
66 En muchos Estados miembros, el mercado de la eliminación de residuos está dominado por uno o dos 
grandes agentes. El sector de la construcción se ca racteriza, al menos por lo  que respecta a los grandes 
proyectos de infraestructuras, por la tendencia al oligopolio y la propensión a la construcción de 
cárteles. Otros ejemplos son el suministro de servicios informáticos y el mercado de la electricidad en 
algunos Estados miembros, como ilustran las decisiones adoptadas en virtud del artículo 30 en relación 
ES 33   ES saber, una competencia abierta y eficaz— puede ser difícil de lograr con la sola aplicación de 
las normas de procedimiento previstas en la s Directivas actuales. Las decisiones de 
contratación que se toman sin tener en cuenta las estructu ras del mercado, aunque sean 
plenamente conformes con las normas de las Di rectivas, conllevan el riesgo de consolidar o 
incluso agravar estructuras contrarias a la competencia. Esto es especialmente cierto en los casos de contratos de alto valor y los sector es en los que las autoridades públicas son los 
principales clientes, y la demanda privada no es suficiente para compensar la repercusión de 
las compras de las autoridades públicas en el mercado.  
Una contratación inteligente encaminada a ma ximizar la competencia en esos mercados 
exigiría, en primer lugar, que los contratadores conozcan la estructura de los mercados en 
cuestión. Además, tendrían que adaptar en co nsecuencia sus estrategias de contratación 
(diseño de los contratos y procedimiento). Po r ejemplo, los poderes adjudicadores deberían 
evitar la licitación de contratos que solo pueda n ser ejecutados por un operador o un reducido 
número de ellos, ya que esto consolidaría la s estructuras de oligopolio y haría casi imposible 
la entrada de nuevos operadores. En el peor de los casos, el poder adjudicador terminaría con 
un proveedor dominante que podría dictar la s condiciones contractuales y los precios. 
La correcta configuración de lo s contratos depende obviamente de  la estructura del mercado 
de que se trate. Si existen en el mercado co mpetidores de menor tamaño capaces de prestar el 
servicio o entregar los produc tos en cuestión a menor escal a, una manera eficiente de 
maximizar la competencia podría ser reducir el volumen o la duración de los contratos. Se 
podría lograr también una competencia eficiente dividiendo los contrato s en lotes, añadiendo 
tal vez que solo un número máximo de lotes pue da adjudicarse a un mismo licitador. Si no 
hay suficientes competidores entre las empresas más pequeñas, otra alternativa para asegurar 
una competencia eficiente podría ser agrupar varias compras en  un solo contrato, a fin de 
atraer a competidores potenciale s de otros Estados miembros.  
Hay otros instrumentos que suelen considerarse  útiles para salvaguardar una competencia 
eficiente en los mercados de la contratación públ ica, que podrían introduci rse a nivel de la UE 
como opciones para los Estados miembros o lo s poderes adjudicadores. Como ya se ha 
mencionado, la reducción del nivel de exigencia de los criterios de selección incrementa 
normalmente el número de ofertas válidas
67. La imposición de contratos desventajosos por 
proveedores dominantes puede impedirse median te la definición previa de un precio máximo 
de reserva, por encima del cual el contrato no se adjudica, o mediante la posibilidad de 
cancelar el procedimiento si solo la oferta de un licitador pasa la fase de selección.  
En términos más generales, deben considerarse  también medidas encaminadas a facilitar la 
participación de licitadores de otros Estados miembros, siempre que sea posible. Como ya se 
ha destacado, hay un potencial co nsiderable aún sin explotar para incrementar el comercio 
intraeuropeo en la contratación pública hasta crear un mercado de la  contratación pública 
verdaderamente europeo. Esto multiplicaría las oportunidades de negocio para las empresas 
europeas y, al mismo tiempo, incrementaría la  base de proveedores potenciales para los 
poderes adjudicadores. Una de las medidas destinadas a fa cilitar la participación 
transfronteriza puede ser la mejora del reconocim iento mutuo de los certif icados (o incluso la 
                                                                                                                                                         
con el mercado de la electricidad en la República Checa, España e Italia, así como el mercado de 
determinados servicios postales en algunos Estados miembros, como ilustran las decisiones en virtud del artículo 30 en relación con el sector postal en Suecia, Finlandia y Austria.  
67 Exigir un menor volumen de negocios facilita la pa rticipación de empresas más pequeñas, exigir menos 
experiencia previa favorece la entrada de nuevos operadores en el mercado, etc.  
ES 34   ES implantación de un sistema europeo común de  preselección). Algunas partes interesadas 
sugieren incluso que, para determinados contrato s de alto valor, puede ser útil redactar los 
pliegos de condiciones en una segunda lengua o aceptar ofertas en lenguas extranjeras. Podría 
considerarse también la utilización de un si stema de traducción automática —al menos con 
fines preliminares de información— pa ra algunos pasos del procedimiento.  
Todas las medidas destinadas a mejorar la comp etencia en los mercados de la contratación 
pública presuponen que los poderes adjudica dores tengan un buen conocimiento de los 
mercados en los que compran (por ejemplo, a través  de estudios sobre la estructura y la forma 
del mercado al que se dirigen antes de la contratación efectiva). Po ner en práctica estas 
salvaguardias (u otras) exigiría de los pode res adjudicadores un esfuerzo adicional que 
probablemente solo estaría justificado para  contratos grandes con una considerable 
repercusión potencial en la  estructura del mercado.  
Preguntas: 
53. ¿Está de acuerdo en que la contrataci ón pública puede tener una repercusión 
importante en las estructuras del mercado y en que los compradores deben, en la 
medida de lo posible, tratar de ajustar sus estrategias de  contratación para luchar 
contra las estructuras de mercado anticompetitivas? 
54. ¿Piensa que las normas y pol íticas europeas de contra tación pública deben prever 
instrumentos (opcionales) que fomenten esas  estrategias de contratación favorables a 
la competencia? En tal cas o, ¿qué instrumentos propondría? 
55. En este contexto, ¿piensa que hacen falta instrumentos o iniciativas más específicos 
para fomentar la participación de licitadore s de otros Estados miembros? Si es así, 
descríbalos. 
56. ¿Piensa que hay que mejorar el reconocimien to mutuo de los certificados? ¿Estaría a 
favor de crear un sistema de pr eselección a nivel europeo?  
57. ¿Cómo propondría resolver la cuestión de las barreras lingüísticas? ¿Opina usted que 
los poderes adjudicadores deberían tener la  obligación de redact ar los pliegos de 
condiciones para los contra tos de alto valor en una segunda lengua o de aceptar 
ofertas en lenguas extranjeras?  
58. ¿Qué instrumentos podrían establecer la s normas sobre contra tación pública para 
impedir el desarrollo de proveedores  dominantes? ¿Cómo podrían los poderes 
adjudicadores protegerse mejor contra el  poder de los proveedores dominantes?  
Impedir comportamientos contrarios a la competencia 
Una cuestión conexa es el problema de los comportamientos anticompetitivos en los 
mercados e la contratación pública. Estos me rcados parecen especialmente propensos a 
prácticas de colusión de los participantes (man ipulación de las licitaci ones, reparto de los 
mercados, etc.)68, entre otros factores, debido a la esta bilidad y la previsibilidad de la 
                                                 
68 Véanse también los amplios trabajos de la OCDE, po r ejemplo sus directrices pa ra combatir la colusión 
en los procedimientos de licitación de la contratación pública: 
http://www.oecd.org/document/29/0,3343,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html 
ES 35   ES demanda pública. Algunos analistas consideran  también que la transparencia del proceso 
conduce de hecho a la creación de cárteles.  
Pese a que el número de infracciones de la legislación sobre competencia en los 
procedimientos de contratación públ ica no es ni mucho menos marginal69, en las normas 
actuales de la UE al respecto no  se trata específicamente este problema. Hasta ahora, la idea 
ha sido que el problema podía tratarse eficie ntemente con las normas actuales, por ejemplo 
proporcionando orientación a los agentes de contratación sobr e cómo detectar e impedir 
prácticas de colusión.  
Sin embargo, debe haber un debate acerca de si es a orientación es suficiente para combatir 
eficientemente la colusión en los mercados de  contratación, o si hacen falta instrumentos 
legislativos específicos, como los siguientes: medidas más estrictas de exclusión en caso de 
colusión en un procedimiento de licitación; posibilidad de no revelar determinada información o utilización obligatoria del procedimiento negocia do en sectores en los que existe una alta 
probabilidad de que se creen cárt eles; utilización de certifica dos de determinación de ofertas 
independientes; ob ligación para los contratadores de consultar a las autoridades de la 
competencia en los casos de pautas sospechosas en las ofertas, etc.  
La experiencia sugiere también que puede se r conveniente hacer más «resistentes a la 
colusión» algunos instrumentos expuestos a un riesgo especial de usos fraudulentos. Por 
ejemplo, la subcontratación de determinadas partes del contrato es una conocida manera en que el licitador seleccionado recompensa a los mi embros del cartel por atenerse al acuerdo de 
cartel. Una manera de hacer frente a este problema podría consistir en prohibir, en 
determinadas condiciones, la subcontratación a empresas que participaran a su vez en el 
procedimiento de licitación
70.  
Es obvio que la introducción de más garantía s para luchar contra los comportamientos 
anticompetitivos podría contribuir a mantener una competencia sa na en los mercados de la 
contratación pública. Una vez más, esta ventaja debe sopesarse cuidadosamente en relación 
con la carga administrativa adicional que es as normas acarrearían para contratadores y 
empresas.  
Pregunta:  
59. ¿Piensa que en las normas de la UE sobr e contratación públi ca deben introducirse 
salvaguardias más fuertes contra los com portamientos anticompetitivos? En tal caso, 
¿qué nuevos instrumentos o disposiciones propondría?  
3.3. Contratación en los casos de inexistencia de competencia o de derechos 
exclusivos 
En la práctica, es habitual que los poderes adjudicadores tengan que comprar a un operador 
económico específico porque su empresa tiene lo s derechos exclusivos para la producción de 
los bienes o la prestación de los servicios de que se trate. En estos casos, queda descartado 
                                                 
69 Acerca de algunos «famosos» cárteles de los mercados de la contratación pública,  véase, por ejemplo, el 
«asunto de los vales de restaurante» en Italia o el  de los «institutos de l'Ile-de-France» en Francia. 
70 No obstante, la participación de los licitadores solo puede restringirse por riesgos de colusión en 
condiciones relativamente limitadas, véase la sentenci a del TJE de 19 de mayo de 2009 en el asunto C-
538/07, Assitur (sobre uniones temporales de empresas).  
ES 36   ES que haya una competencia normal para obtener esos  contratos. Por eso en las Directivas sobre 
contratación pública se permite el uso del pr ocedimiento negociado sin publicación previa 
cuando, «por razones técnicas o artísticas o por cualquier ot ra razón relaci onada con la 
protección de derechos de exclusividad, el contrato sólo pueda en comendarse a un operador 
económico determinado»71. 
Es cierto que, debido a la existencia del derecho exclusi vo, una licitación sería una mera 
formalidad sin ningún valor práctico. Es inne gable que el acceso al contrato público en 
cuestión se ha cerrado mediante la adjudicacion  previa del derecho exclusivo, eliminando así 
cualquier posibilidad de competencia antes de que el proceso de cont ratación haya siquiera 
comenzado.  
La cuestión de cómo se ha adjudicado el derech o exclusivo y, en particul ar, de si ha habido 
una competencia leal en la fase de su adjudi cación (que prefigure la posterior decisión de 
contratación), no se trata en las Directivas actuales sobre contrata ción pública por lo que 
respecta a los contratos adj udicados a operadores privados. 
Esta cuestión se trata solo en el contexto de la cooperación dentro  del sector público, donde 
los contratos de servic io público entre poderes adjudicadores están excluidos de la aplicación 
de la Directiva si se han adjudicado en virt ud de un derecho exclusivo, pero solo a condición 
de que este derecho exclusivo sea comp atible con los principios del Tratado72.  
Esta disposición concreta probablemente ya no será necesaria cuando se encuentre una 
solución global para las cuesti ones relacionadas con la cooperac ión dentro del sector público. 
No obstante, debe considerarse si, en aras de una competencia sana en los mercados de la 
contratación pública, debe genera lizarse la idea que subyace tras  este artículo. Este principio 
solo permitiría que se adjudicaran contratos sin procedimiento de licitación en virtud de 
derechos exclusivos, si estos derechos ex clusivos hubieran sido a su vez objeto de un 
procedimiento de licitación. 
Preguntas: 
60. En su opinión, ¿puede la atribución de der echos exclusivos comprometer la lealtad 
de la competencia en los merca dos de la contratación pública? 
61. En tal caso, ¿qué instrumentos propondría pa ra mitigar esos riesgos o asegurar una 
competencia leal? ¿Piensa que las normas de contratación de la UE deben permitir la 
adjudicación de cont ratos sin procedimiento de contra tación, en virtud de derechos 
exclusivos, únicamente con la condición de que ese derecho exclusivo haya sido 
adjudicado mediante un procedimient o de licitación transparente?  
4. UTILIZACIÓN ESTRATÉGICA DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN RESPUESTA A 
NUEVOS DESAFÍOS  
Las autoridades públicas pueden hacer una cont ribución importante a la realización de los 
objetivos estratégicos de Europa 202073 utilizando su poder adquisitivo para comprar bienes y 
                                                 
71 Artículo 31, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/18/CE. 
72 Artículo 18 de la Directiva 2004/18/CE. 
73 Véase la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 – COM(2010) 2020. 
ES 37   ES servicios con un alto valor «soc ial» en términos de promoci ón de la innovaci ón, respeto del 
medio ambiente y lucha contra el cambio climático, reducción del consumo energético, 
mejora del empleo, la salud pública74 y las condiciones sociales, y promoción de la igualdad 
mejorando la inclusión de los grupos desfavorecidos75. Una demanda significativa por las 
autoridades públicas de productos y servicio s más ecológicos, con bajas emisiones de 
carbono, más innovadores y socialmente responsables puede influir también en las tendencias 
de la producción y el consumo en los próximos a ños. Obviamente, la respuesta a los desafíos 
sociales no debería reducir la eficiencia de  la contratación pública. La incorporación de 
consideraciones políticas en la contratación pública debe hacerse evitando la creación de 
nuevas cargas administrativas desproporcionad as para los poderes adjudicadores y el 
falseamiento de la competencia en los contratos públicos. 
Hay dos maneras posibles de utilizar la contra tación pública para r ealizar los objetivos 
políticos de Europa 2020:  
° proporcionar a los poderes adjudicadores los medios para tener en cuenta esos 
objetivos de acuerdo con las normas pro cedimentales de contratación pública («cómo 
comprar»);  
° imponer requisitos obligatorios a los podere s adjudicadores o pr oporcionar incentivos 
para orientar sus decisiones respecto a qué  productos y servicios deben comprarse («qué 
comprar»). 
Las Directivas sobre contrat ación pública proporcionan un ma rco común para las compras 
públicas estableciendo normas de procedimient o sobre «cómo comprar», y dejan a los poderes 
adjudicadores libertad en su de cisión básica de «qué comprar», para definir las características 
de las obras, los productos o lo s servicios que mejor se adap ten a sus necesidades y para 
establecer las condiciones que sean más adecuadas  en función de los objetivos políticos que 
persigan (siempre que sean transp arentes y no discriminatorias).  
La legislación sobre contra tación pública de la UE permite también incentivar una 
contratación que promueva los objetivos  de Europa 2020, o imponer a los poderes 
adjudicadores obligaciones sobre «qué compra r», bien a nivel euro peo o nacional, para 
asegurar que las estrategias de contratación pública sean coherent es con los obje tivos políticos 
generales.  
En los últimos años se ha puesto en marcha una serie de iniciativas políticas específicas, tanto 
a nivel europeo como nacional, pa ra fomentar la utilización de la contratación pública en 
apoyo de los objetivos políticos mencionados, co mo el trabajo en curso para promover la 
contratación pública ecológica76, las consideraciones sociales en la contratación pública77 y la 
innovación78.  
                                                 
74 Véanse las Conclusiones del Consejo de 13 de septiembre de 2010 sobre las enseñanzas extraídas de la 
pandemia de gripe A(H1N1). 
75 Esta reflexión es acorde, en concreto, con el artículo 9 del TFUE, donde se pide que la Unión tenga en 
cuenta las exigencias relacionadas co n la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de 
una protección social adecuada y con la  lucha contra la exclusión social. 
76 Véase la Comunicación de la Comisión Contratación pública para un medio ambiente mejor  – 
COM(2008) 400, en la que se es tablecen objetivos para la implan tación de la CPE en los Estados 
miembros y se inicia el proceso de desarrollo de criterios europeos comunes voluntarios de CPE. Véase 
también el Manual sobre la contratación pública ecológica (Compras ecológicas) , 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
ES 38   ES La contratación pública ecológi ca (CPE), en concreto, se  practica en algunos Estados 
miembros desde hace más de un decenio. La mayoría de los Estados miembros ha adoptado planes nacionales de acción al  respecto, con objetivos voluntarios u obligatorios y medidas 
específicas para promover e implantar la CPE. La UE ha desarrollado criterios de CPE para 
18 grupos de productos y servicios
79, a los que se añadirán otros más adelante.  
En la siguiente sección se examina si es ne cesario modificar las normas de la UE sobre 
contratación pública —y, en tal caso, qué cambios  serían precisos— pa ra que las diversas 
medidas que se han adoptado o podrían adoptarse a nivel nacional y de la UE sean coherentes 
y apropiadas. 
4.1. «Cómo comprar» para realizar los objetivos de Europa 2020 
Las consideraciones relativas a la protección de l medio ambiente, la inclusión social o la 
promoción de la innovación puede n plantearse en diferentes fases del procedimiento de 
contratación, según cuál sea su naturaleza. No to das las diferentes consideraciones relativas a 
estos objetivos políticos pueden te nerse en cuenta en todas las fases. En la sección siguiente 
se examina cómo cada uno de los objetivos políti cos puede tenerse en cuenta en las sucesivas 
etapas de un procedimiento de contratación.  
Descripción del objeto del contrato y de las especificaciones técnicas 
De acuerdo con las normas actuales de la UE sobre contratación pública, los poderes 
adjudicadores tienen que ofrecer una descripció n clara y no discriminatoria del objeto del 
contrato y deben definir unas especificaciones té cnicas que no tengan el efecto de favorecer a 
determinadas empresas.  
Los requisitos relativos a los métodos de pr oducción y transformación deben referirse a la 
fabricación del producto y contribuir a sus características, aunque no sean visibles 
necesariamente. Las normas actuales no permiten exigir métodos de producción y transformación que no estén relacionados con la fabricación del producto y que no queden 
reflejados en sus características.  
Algunas autoridades públicas y partes interesa das afirman que, por razo nes medioambientales 
y sanitarias, algunos productos tienen o tendrían que ser necesariamente de origen local. En 
este contexto se ha de destacar que este tipo de requisitos infringe la legi slación de la UE si da 
                                                                                                                                                        
 
77 Véase el manual Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public 
Procurement  - SEC(2010) 1258.  
78 Tras el compromiso 17 de la Comunicación sobre la «Unión por la innovación», la Comisión Europea 
está supervisando actualmente un estudio (fecha de inicio: noviembre de 2010 y fecha de terminación: 
noviembre de 2011) que tiene por objeto el desa rrollo de un nuevo mecanismo de apoyo para la 
contratación de innovación. Este  proyecto ofrecerá orientación y es tablecerá un mecanismo de apoyo 
(financiero) para ayudar a los poderes adjudicadores  a llevar a cabo estas contrataciones de manera no 
discriminatoria y abierta, a pone r en común la demanda, a ela borar especificaciones comunes y a 
promover el acceso de las PYME. Sobre la contra tación precomercial, véase la Comunicación de la 
Comisión La contratación precomercial: impulsar la innovación para dar a Europa servicios públicos 
de alta calidad y sostenibles , COM(2007) 799. 
79 Véase la Comunicación de la Comisión « Contratación pública para un medio ambiente mejor » – 
COM(2008) 400, en la que se es tablecen objetivos para la implan tación de la CPE en los Estados 
miembros y se inicia el proceso de desarrollo de criterios europeos comunes voluntarios de CPE. Véase 
también el Manual sobre la contratación pública ecológica (Compras ecológicas) , 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
ES 39   ES lugar a discriminaciones injustificadas, direct as o indirectas, entre los proveedores. Solo 
pueden estar justificados en casos excepcion ales, cuando existan necesidades legítimas y 
objetivas no relacionadas con consideraci ones estrictamente económicas que únicamente 
puedan satisfacerse con productos or iginarios de determinada región.  
Preguntas: 
62. ¿Considera que las normas sobre las espe cificaciones técnicas dejan un margen 
suficiente para la introducción de consid eraciones relacionadas con otros objetivos 
políticos? 
63. ¿Comparte la opinión de que la posibilidad de definir las especificaciones técnicas en 
términos de requisitos de rendimiento o funcionales podría permitir a los poderes 
adjudicadores satisfacer sus necesidades políticas mejor que su definición en 
términos de requisitos técnic os estrictos detallados? En  tal caso, ¿propugnaría que los 
requisitos de rendimiento o funcionales fueran obligatorios en determinadas 
condiciones? 
64. Por ejemplo, ¿piensa que los poderes adjudi cadores utilizan suficientemente las 
posibilidades que ofrece el artículo 23 de  la Directiva 2004/18/CE en lo que respecta 
a los criterios de accesibilidad80 para las personas con discapacidades o el diseño 
para todos los usuarios? De no se r así, ¿qué se debe hacer? 
65. ¿Piensa que algunos de los procedimientos previstos en las Directivas actuales81 
(como el diálogo competitivo y los concur sos de proyectos) resultan especialmente 
adecuados para tener en cuenta las políticas  medioambiental, social, de accesibilidad 
y de innovación?  
66. ¿Qué cambios propondría introducir en los procedimientos establecidos en las 
Directivas actuales para tener lo más en  cuenta posible los objetivos políticos 
mencionados, salvaguardando al mismo tiempo el respeto de los principios de no 
discriminación y transparencia, que garanti zan condiciones equitativas para todas las 
empresas europeas? La utili zación de tecnologías innovado ras de la información y la 
comunicación, ¿podría ayudar específicamente  a los contratadores a realizar los 
objetivos de Europa 2020? 
67. ¿Encuentra que hay casos en los que la re stricción a proveedores locales o regionales 
pueda estar justificada por razones legíti mas y objetivas que no estén basadas en 
consideraciones estrictamente económicas? 
68. ¿Piensa que permitir la utilización del procedimiento negociado con publicación 
previa como procedimiento estándar podría ayudar a tener en cuenta mejor 
consideraciones relacionadas con políticas como las de medio ambiente, las políticas 
sociales y las de innovación, entre otras? ¿O sería dema siado elevado el riesgo de 
discriminación y restricci ón de la competencia? 
Aplicación de los criterios de selección más pertinentes 
                                                 
80 Accesibilidad, en este contexto, si gnifica accesibilidad para las pers onas con limitaciones funcionales 
(discapacidades). 
81 Para la descripción de los pro cedimientos, véase la sección 2.1. 
ES 40   ES Cuando evalúen la capacidad de los candidato s para ejecutar el contrato, los poderes 
adjudicadores pueden tener en cuenta experienci a y competencias específicas en relación con 
aspectos sociales o medioambientales pe rtinentes para el objeto del contrato.  
Pregunta: 
69. ¿Qué propondría como ejemplos útiles de competencia técnica u otros criterios de 
selección encaminados a promover la realizac ión de objetivos como la protección del 
medio ambiente, la promoción de la inclusi ón social, la mejora de la accesibilidad 
para las personas discapacitadas y el fomento de la innovación? 
Utilización de los criterios de adjudicación más apropiados 
Para asegurar una competencia efectiva entr e los operadores económicos y evitar decisiones 
arbitrarias de las autoridades públicas, las normas actuales de contratación pública de la UE 
exigen que los criterios de adjudicación esté n vinculados al objeto del contrato, que no 
confieran una libertad de elecci ón ilimitada al poder adjudicador y que estén explícitamente 
mencionados en el pliego de condiciones.  
Los poderes adjudicadores tienen libertad para deci dir la importancia rela tiva que se debe dar 
a cada uno de los criterios  aplicados para encontrar la of erta más ventajosa económicamente. 
Esto les permite reflejar en la evaluación la importancia que quieren conceder a los criterios 
medioambientales o sociales con respect o a los demás, incluido el precio.  
Para muchos bienes y servicios habitual es ya es posible fijar exigentes normas 
medioambientales o sociales en las especific aciones técnicas o las condiciones de ejecución 
del contrato y, al mismo tiempo, adjudicar el cont rato con arreglo al cr iterio del menor precio. 
Esto permite a los poderes adjudicadores obtener  al mejor precio productos y servicios que 
cumplen normas exigentes.  
Sin embargo, la utilización de criterios relaci onados con el medio am biente, la eficiencia 
energética, la accesibilidad o la innovación en la fase de adjudicación, y no solo en las 
especificaciones técnicas o las condiciones de ejecución del contrato, te ndría la ventaja de 
impulsar a las empresas a presentar ofertas que irían más allá del nivel fijado en las 
especificaciones técnicas, lo cual promovería la introducción de productos innovadores en el 
mercado. También podría ser útil aplicar este ti po de criterios en la fase de adjudicación 
cuando haya incertidumbre respect o a los productos o servicios di sponibles en el mercado.  
Preguntas: 
70. El criterio de la oferta económicamente más ventajosa parece ser el más apropiado 
para la promoción de otro s objetivos políticos. ¿Piensa que, para tener mejor en 
cuenta esos objetivos  políticos, sería útil cambia r las normas existentes (para 
determinados tipos de contratos/algunos sectores específico s/en circunstancias 
concretas) a fin de: 
70.1.1.  eliminar el criterio del menor precio únicamente; 
70.1.2.  limitar la utilización del criterio del precio o la importancia que los poderes 
adjudicadores pueden atribuirle; 
ES 41   ES 70.1.3.  introducir una tercera posibilidad de crit erios de adjudicación, además de las del 
menor precio y la oferta económicamente má s ventajosa? En tal caso, ¿qué criterio 
alternativo propondría que pe rmitiera, al mismo tiempo, promover otros objetivos 
políticos más eficazmente y garantizar c ondiciones equitativas y una competencia 
leal entre las empresas europeas?  
71. ¿Piensa que, en cualquier caso, la puntuaci ón atribuida a criterios medioambientales, 
sociales o de innovación, por ejemplo, debería limitarse a un máximo fijado, de 
manera que estos criterios no adquieran más importancia que los relativos al 
rendimiento o a los costes? 
72. ¿Piensa que la posibilidad de incluir criterios medioambientales o sociales en la fase 
de adjudicación se conoce y se utiliza? En su  opinión, ¿debería explicarse mejor en la 
Directiva?  
73. En su opinión, ¿debería ser obligatorio tener en cuenta los costes del ciclo de vida a 
la hora de determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa, especialmente 
en el caso de los grandes proyectos? En tal caso, ¿consideraría necesario o apropiado 
que los servicios de la Comisión elaborasen  una metodología para el cálculo de los 
costes del ciclo de vida?  
Imposición de cláusulas adecuadas  de ejecución del contrato  
De acuerdo con las normas actuales de la UE  sobre contratación públi ca, las cláusulas de 
ejecución de un contrato deben estar vinculadas a las tareas  que se requier an para la 
producción de los bienes y la prestación de los servicios comprados. Tales condiciones 
relacionadas con la ejecución de l contrato pueden tener en cuenta otras consideraciones 
políticas, como las cuestiones sociales y medioambientales82. Un ejemplo de estas podría ser 
exigir que se compense con las emisiones la ad quisición de un suministro específico con una 
huella de carbono significativa. Al  contratar servicios de taxi u otros de transporte, algunos 
Estados miembros han exigido ya que los vehículos que se utilicen para prestarlos sean de la 
clase más eficiente. Las cláusulas de ejecución podrían utilizarse también para fomentar la 
innovación durante el desarrollo del contrato, por ejem plo, proporcionando incentivos para 
que sigan desarrollándose los productos o servicios durante su ejecución. 
En esta fase, los poderes adjudicadores puede n imponer al licitador que  resulte seleccionado 
determinadas obligaciones relacionadas con el l ogro de diferentes obje tivos medioambientales 
o sociales que no pueden reflejar se en las fases anteriores de l procedimiento de contratación. 
Preguntas: 
74. Las cláusulas de ejecución del contrato son la fase del procedimiento más apropiada 
para incluir consideraciones sociales re lacionadas con el empl eo y las condiciones 
laborales de los trabajadores que participen  en la ejecución del contrato. ¿Está de 
acuerdo? Si no es así, ¿cuál podría ser, en  su opinión, la mejor solución alternativa? 
75. En su opinión, ¿qué tipo de cláusulas de ej ecución del contrato serían especialmente 
apropiadas para tener en cuenta aspectos sociales, medioambientales y de eficiencia 
energética? 
                                                 
82 Véase el artículo 26 de la Directiva 2004/18/CE.  
ES 42   ES 76. ¿Deberían especificarse ya al nivel de la  UE determinadas cláusulas generales de 
ejecución del contrato, en part icular las relacionadas con el  empleo y las condiciones 
laborales de los trabajadores que  participan en su ejecución?  
Comprobación de los requisitos 
Los poderes adjudicadores podrían especificar los requisitos medioamb ientales o sociales 
cuando elaboren las especificac iones técnicas, cuando decidan los criterios de selección o 
adjudicación o cuando introduzcan las cláusulas de ejecución del contrato. En estos casos, 
normalmente elaborarán una lista de elemen tos (certificación/documentación o compromiso 
específico) que deberán presentar los candidato s o los licitadores para demostrar que pueden 
cumplir los requisitos medioambientales o soci ales. De conformidad con las normas vigentes, 
pueden aceptarse sistemas específicos de certi ficación (por ejemplo, sistemas de certificación 
forestal, certificados sociales, etc.) como medio de prueba, pero deben aceptarse también 
otros medios equivalentes. Un problema general que se plantea en la contratación pública es 
el de cómo comprobar estos requisitos en la  cadena de suministro. La cuestión de la 
comprobación es especialmente importante en los casos en que una parte de la cadena de suministro está ubicada en un tercer país. 
Al examinar las solicitudes de participaci ón y las ofertas, el poder adjudicador debe 
comprobar si la información y la documentación f acilitadas por los candidatos o licitadores se 
ajustan a los requisitos. Si faltan datos so licitados o si la info rmación proporcionada se 
considera insatisfactoria, el candidato o licitador quedará excluido del procedimiento. 
Preguntas: 
77. ¿Piensa que el marco actual de contrataci ón pública de la UE debe proporcionar 
soluciones específicas para tratar la cues tión de la comprobación de los requisitos a 
lo largo de la cadena de suministro? En caso afirmati vo, ¿qué soluciones propondría 
para abordar esta cuestión? 
78. ¿Cómo se podría ayudar mejor a los poderes adjudicadores a comprobar los 
requisitos? ¿Facilitarían su labor el desarrollo de sistemas y documentación 
normalizados de evaluación de la conformidad y la utilizac ión de etiquetas? Si se 
adopta este tipo de planteamie nto, ¿qué puede hacerse para  reducir todo lo posible 
las cargas administrativas? 
Vínculo con el objeto/con la  ejecución del contrato 
Como se ha indicado anteriorment e, en el actual marco jurídico de contratación pública de la 
UE, el vínculo con el objeto del contrato es la condición fundamental que debe tenerse en 
cuenta cuando se introducen en el proces o de contratación pública consideraciones 
relacionadas con otras políticas. Esto es aplicable  a lo largo de las fases sucesivas del proceso 
de contratación y para sus diferentes aspectos (especificaciones técnicas, criterios de selección 
y criterios de adjudicación). En el caso de la s cláusulas de ejecución de l contrato, lo que se 
exige es que exista un vínculo con la ejecución de las tareas necesarias para la producción de 
los bienes o la prestación de los se rvicios que se presentan a licitación.  
La flexibilización de este requi sito podría permitir a las autoridades públicas avanzar en la 
realización de los objetivos polí ticos de Europa 2020 a través de la cont ratación pública. Entre 
otras cosas, permitiría a los poderes adjudicador es influir en el co mportamiento de las 
ES 43   ES empresas con independencia del producto o el se rvicio adquiridos, por ejemplo, para fomentar 
una mayor responsabilidad medioambiental o una  mayor atención a la responsabilidad social 
corporativa. Este podría ser un pode roso instrumento en apoyo de los objetivos políticos de la 
estrategia Europa 2020. 
No obstante, cuando se consid ere esta posibilidad, deben s opesarse cuidadosamente las 
contrapartidas con otras consideraciones polít icas. El vínculo con el objeto del contrato 
asegura que la compra como tal siga siendo cent ral para el proceso en el que se utiliza el 
dinero de los contribuyentes. Esto constituye una garantía importante para asegurar que los poderes adjudicadores obtengan la mejor oferta posible haciendo un uso eficiente del dinero 
público. Como ya se ha explicado, este objetivo se destaca también en la estrategia Europa 
2020, en la que se subraya que la política de cont ratación pública debe asegurar que se haga el 
uso más eficiente posible de los fondos públicos . Al mismo tiempo, esta garantía de compras 
al mejor precio asegura cierta coherencia entre las políticas de  contratación pública de la UE y 
las normas en materia de ayudas estatales, ya que evita que se conced a una ventaja económica 
indebida a los operadores económicos a través de la adjudicación de contratos públicos. Por 
consiguiente, relajar el nexo con el objet o del contrato podría acarrear un riesgo de 
distanciamiento de la aplicaci ón de las normas de contratación pública de la UE respecto de 
las normas sobre ayudas estatales, y podría in cluso contravenir al objetivo de una mayor 
convergencia entre ambos conjuntos de normas. 
El vínculo con el objeto puede  ayudar también a evitar que al gunos operadores económicos de 
un país concreto puedan verse favorecidos en de trimento de los de otros Estados miembros. 
Aunque esto es especialmente importante para algunos tipos de consider aciones (por ejemplo, 
algunos requisitos sociales), porque es más proba ble que estén arraigadas en la realidad 
nacional, regional o incluso local,  es cierto también de otras consideraciones políticas, como 
las relativas al medio ambiente. Por ejemplo, en  el caso del suministro de mercancías, el 
requisito de que los edificios de oficinas utilizados por los licitadores se calienten 
exclusivamente con energía so lar podría favorecer a las empr esas de aquellos Estados 
miembros cuyas condiciones meteorológicas esp ecíficas son especialmente favorables a la 
tecnología solar.
 
El vínculo entre las consideraciones relacionadas con determinadas políticas y el objeto del contrato tiene también por objeto dar seguridad  y previsibilidad a las empresas. De lo 
contrario, si no existiera este vínculo (y si no hubiera requ isitos armonizados al nivel de la 
UE), se podría pedir a los operadores econó micos que cumplieran diferentes requisitos 
(relativos al porcentaje de mujeres o al nú mero de desempleados contratados, a las 
instalaciones de guardería de que debe n disponer los empleados, a las medidas 
medioambientales o de gestión de residuos, a las etiquetas ecológi cas, etc.) para cada 
contratación o para cada poder adjudicador.  
Cumplir los diferentes requisi tos impuestos por los poderes ad judicadores podría resultarles 
especialmente difícil a las PYME, que posib lemente no tengan los recursos económicos y 
humanos necesarios para cumplir una amplia vari edad de requisitos sociales en cada caso. 
Por último, la aplicación de requisitos no relaciona dos con el producto o el servicio adquiridos 
podría ser contraria al objetivo de Europa 2020 de promover la innovación, puesto que la 
competencia entre las empresas ya no se basaría en el desarrollo del me jor producto o servicio 
(posiblemente innovador), sino en razones de política corporativa. 
Preguntas: 
ES 44   ES 79. Algunas partes interesadas sugieren que se flexibilice o incluso que se suprima la 
condición de que los requisitos impuestos  por el poder adjudicador deben estar 
vinculados al objeto del contrato (esto permitiría exigir, por ejemplo, que los 
licitadores apliquen una política de igualdad de género  en el empleo o que empleen 
determinada cuota de categorías específi cas de personas, como desempleados, 
personas con discapacidad, etc.). ¿Está de  acuerdo con esta propuesta? En su 
opinión, ¿cuáles serían las ventajas o las desv entajas de relajar o eliminar el vínculo 
con el objeto? 
80. Si se relaja el vínculo con el objeto, ¿qué mecanismos correctores, en su caso, 
deberían aplicarse para mitigar los riesgos de discriminación y de restricción 
considerable de la competencia? 
81. ¿Cree que las PYME podrían tener problemas pa ra cumplir los requis itos? De ser así, 
¿cómo debería, a su juicio, tratarse esta cuestión?  
82. Si cree que el vínculo con el objeto deberí a relajarse o eliminarse, ¿en cuál de las 
etapas sucesivas del proceso de  contratación debería hacerse? 
82.1. ¿Considera que, al definir las especificaci ones técnicas, es conveniente atenuar el 
requisito de que las especificaciones rela cionadas con el proceso y con los métodos 
de producción estén vinculadas a las caracterí sticas del producto, a fin de dar cabida 
a elementos que no están reflejados en las características del pr oducto (por ejemplo, 
cuando se compra café, pedir al provee dor que pague a los productores una prima 
que deberá invertirse en actividades encaminadas a promover el desarrollo 
socioeconómico de las comunidades locales)?  
82.2. ¿Piensa que la legislación de la UE sobre contratación pública debería permitir a los 
poderes adjudicadores aplicar criterios de se lección basados en características de las 
empresas no vinculadas al objeto del contra to (por ejemplo, exigir a los licitadores 
que apliquen una política de em pleo que respete la igualdad  de género, o una política 
general de cuotas de empleo de categoría s específicas de personas, por ejemplo, 
desempleados, personas con discapacidad, etc.)? 
82.3. ¿Considera que el vínculo con el objeto del contrato debería atenuarse o eliminarse 
en la fase de adjudicación para tener en cuenta otras consideraciones políticas (por 
ejemplo, dar más puntos a los licitadores que  empleen a desempleados o a personas 
con discapacidad)? 
82.3.1.  Otros criterios de adjudicación que no fuer an los del menor precio o la oferta 
económicamente más ventajosa y que no estuvi eran vinculados al objeto del contrato 
podrían separar la aplicación de las normas de  contratación pública de la UE de la de 
las normas sobre ayudas estatales, ya que la  adjudicación de cont ratos con arreglo a 
criterios no económicos podría conllevar la concesión de ayudas estatales, lo cual 
podría resultar problemático conforme a las normas de la UE al respecto. ¿Comparte 
esta inquietud? En caso afirmativo, ¿cómo debería tr atarse esta cuestión? 
82.4. ¿Piensa que la legislación de la UE sobre contratación pública debería permitir a los 
poderes adjudicadores imponer cláusulas de  ejecución del contrato que no estén 
estrictamente vinculadas al suministro de los productos o a la prestación de los 
servicios en cuestión (por ejemplo, exigir al contratista que organice servicios de 
ES 45   ES guardería para sus empleados o exigir que se asigne determinada cantidad de la 
retribución a proyectos sociales)? 
4.2. «Qué comprar» en apoyo de los objetivos políticos de Europa 2020   
Otro modo de realizar objetivos  políticos a través de la c ontratación pública podría consistir 
en imponer a los poderes adjudicadores oblig aciones sobre «qué comprar». Esto podría 
hacerse, por ejemplo, imponiendo requisitos o criterios obligatorios que regulen las 
características de los bienes o servicios que se va yan a suministrar (por ejemplo, niveles 
máximos de utilización de ener gía y recursos, sustancias noci vas para el medio ambiente o 
niveles mínimos de reciclaje), o fijando objetivos (por ejempl o, que el 60 % de las compras 
públicas sean respetuosas con el medio ambiente)83. 
En la legislación reciente sobre sect ores específicos a nivel de la UE: 
• se han introducido obligaciones según las cuales  los poderes adjudicadores deben exigir en 
los contratos públicos cierto ni vel de eficiencia energética84; 
• se han introducido obligaciones según las cu ales los poderes ad judicadores, en sus 
decisiones de contratación pública, deben te ner en cuenta los impactos energético y 
ambiental85; 
• se ha pedido al sector público que dé ejempl o en el ámbito de la eficiencia energética 
adoptando un número mínimo de medidas de contratación que la favorezcan86 y 
promoviendo edificios públicos que hagan un uso eficiente de los recursos (por ejemplo, 
edificios con un consumo de energía primaria bajo o nulo87). 
• se ha pedido a los poderes adjudicadores que procuren adquirir solo productos 
pertenecientes a la clase de ef iciencia energética más elevada88. 
En su reciente Comunicación «Energía 2020 – Estrategia para una energía competitiva, 
sostenible y segura»89, la Comisión indicó que de bían utilizarse criterios  energéticos (relativos 
a la eficiencia, las energías renovables y la conexión a rede s inteligentes) en todos los 
contratos públicos de obras,  servicios o suministros.  
                                                 
83 Por ejemplo, en el ámbito de la contratación pública ecológica, varios Estados miembros, como los 
Países Bajos, Finlandia, Eslovenia, Austria o Bélgica, han fijado ambiciosos objetivos de contratación 
pública ecológica a nivel nacional. 
84 Reglamento (CE) nº 106/2008 (DO L 39 de 13.2.2008, p. 1); (el denominado Reglamento «Energy 
Star»). 
85 Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y 
energéticamente eficientes. 
86 Directiva 2006/ 32/CE sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos. 
87 Directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO L 
140 de 5.6.2009, p. 16), y Directiva 2010/31/UE rela tiva a la eficiencia energética de los edificios (DO 
L 153 de 18.6.2010, p. 13).  
88 Directiva 2010/30/UE relativa a la indicación del cons umo de energía y otros re cursos por parte de los 
productos relacionados con la energía, mediante el etiquetado y una información normalizada (DO L 
153 de 18.6.2010, p. 6). 
89 COM(2010)639. 
ES 46   ES Se podría generalizar, también para los produ ctos, la utilización de una metodología de 
cuantificación económica como la desarrollada pa ra la Directiva sobre vehículos limpios90. 
De hecho, la obligación de incluir el coste de  funcionamiento durante la vida útil en la 
decisión de compra de productos y servicios (de forma análoga a lo que se exige ya para los 
vehículos) podría reducir los costes totales. No obstante, para esto habría que definir una 
metodología general que pudiera aplicarse  a todos los grupos de productos. 
En términos más generales, la introducción de requisitos obligatorio s en las normas de 
contratación pública de la UE  mediante legislación basada en actos delegados ha sido 
defendida como otro medio de pr omover la innovación u otros obje tivos políticos dentro de la 
estrategia Europa 202091. 
Por lo que respecta a la inclusión social, en la  nueva Estrategia Europea sobre Discapacidad 
2010-202092 se indica que la Comisión estudiará los beneficios de adoptar medidas 
legislativas que garanticen la  accesibilidad de los productos y los servicios, incluidas las 
medidas encaminadas a intensificar el  recurso a la contratación pública.  
Imponer este tipo de obligaciones puede ser un  instrumento muy eficaz para realizar los 
objetivos políticos de Europa 2020, al promover  la aceptación en el mercado de bienes y 
servicios de un alto valor para la sociedad. Ad emás, la centralización de las decisiones sobre 
las estrategias de compra puede evitar la fr agmentación de las políticas de contratación e 
incrementar la previsibilidad, en beneficio de  los operadores económicos. Por ejemplo, en el 
ámbito de la Contratación Pública Ecológica, la aplicación por los Estados miembros de 
planteamientos divergentes al respecto puede ocasionar problemas para  los proveedores, en 
especial para las PYME, que tienen que adaptarse a marcos diferentes en los diferentes países, 
lo cual complica el desarrollo y la vent a de productos y servicios ecológicos. 
Por otra parte, han surgido algunas inquietudes en relación con la imposición de obligaciones 
sobre qué comprar.  
Un aspecto importante que se debe considerar es  el riesgo de que la introducción de esas 
obligaciones pueda generar discriminación o restri ngir la competencia en los mercados de la 
contratación pública, lo cual podría ocasionar una disminuci ón del número de licitadores o 
una subida de los precios, que  podría ser problemática en tiem pos de dificultades económicas 
y restricciones presupuestarias en muchos Es tados miembros. Para reducir este riesgo, los 
requisitos y los criterios impuestos deben se r objetivos y no discriminatorios, y deben 
utilizarse solo cuando el mercado esté lo bast ante desarrollado a nivel de  la UE para asegurar 
una competencia efectiva. No obstante, se ha de tener en cuenta también que algunos requisitos de mayor protección medioambiental  podrían generar ahorros económicos a medio 
o largo plazo (por ejemplo, en el ám bito de la eficiencia energética). 
Algunos tipos de obligaciones pueden tener mayor repercusión que otros en la competencia en 
los mercados de la contratación pública. 
                                                
 
90 Para apoyar el cumplimiento de la obligación —der ivada de esta Directiva— de tener en cuenta los 
costes durante la vida útil, la Comisión ha creado un portal sobre vehículos limpios, en el que se ofrece 
toda la información necesaria para  la cuantificación económica de los costes de la vida útil a que se 
refiere la Directiva: h ttp://www.cleanvehicle.eu/ ; 
http://ec.europa.eu/transport/urban/veh icles/directive/directive_en.htm. 
91 Informe de Mario Monti al Presidente de la Comisión Europea, de 9 de mayo de 2010, «Una nueva 
estrategia para el mercado único», punto 3.4, p. 78.  
92 COM(2010)636. 
ES 47   ES – Es probable que las especificaciones técnicas  expresadas en requi sitos de rendimiento 
tengan un efecto menos limitador en la compet encia que unas especi ficaciones detalladas 
sobre las características técnicas de los bienes que se van a comprar.  
– Las prescripciones obligatorias sobre las caracter ísticas técnicas de lo s bienes que se van a 
comprar podrían reducir considerablemente las posibilidades de elección y la competencia 
en los mercados de contrataci ón pública, e incluso eliminarlas por completo, mientras que 
el establecimiento de dispos iciones obligatorias sobre la decisión de qué criterios de 
adjudicación deben tenerse en cuenta (por ejem plo, eficiencia energética, coste del ciclo de 
vida o accesibilidad) tendrían probablemente efectos menos limitadores de la competencia en estos mercados.  
Otro efecto de la imposición a los podere s adjudicadores de obligaciones sobre «qué 
comprar» es que se reduce su margen de mani obra en los procedimient os de contratación. 
Esto puede afectar a su capacidad para compra r bienes y servicios que estén perfectamente 
adaptados para satisfacer su s necesidades específicas. Es te riesgo podría atenuarse 
estableciendo la obligación a un nivel adecuado. 
Se alega también que la imposición centralizad a de obligaciones sobre qué comprar crearía 
una carga administrativa adicional para los poderes adjudicadores y los operadores 
económicos, al aumentar el trabajo necesario  para comprobar qué empresas cumplen los 
requisitos. Una formación adecuada y otras medidas educativas complementarias, así como el uso de instrumentos específicos
93, podrían ayudar a los poderes adjudicadores a manejar con 
eficiencia esta carga de trabajo. Además, disponer de requi sitos normalizados a nivel de la 
UE, por ejemplo, el de comprar productos etiq uetados de las clases de rendimiento más 
elevadas, evitaría a los poderes adjudicadores la  necesidad de poseer c onocimientos técnicos 
concretos a la hora de redactar las especificaci ones, lo cual simplificaría en algunos casos la 
tarea de tener en cuenta esos criter ios a nivel local, regional y nacional. 
Una solución de menor alcance consistiría en ofrecer incentivos para  la contratación de 
determinados tipos de bienes o servicios, si n imponerla. Los incentivos podrían ser ventajas 
financieras para los poderes adjudicadores que comprasen bienes y servicios respetuosos con 
el medio ambiente, inclusivos socialmente o in novadores, mecanismos para el intercambio de 
mejores prácticas entre los poderes adjudicador es u otros mecanismos de apoyo para los 
poderes adjudicadores que quisier an perseguir los objetivos de  Europa 2020 a través de su 
labor de contratación. 
Preguntas: 
83. ¿Piensa que las obligaciones a nivel de la UE sobre «qué comprar» son una buena 
manera de realizar otros objetivos políticos ? ¿Cuáles serían las principales ventajas y 
desventajas de este planteamiento? ¿P ara qué áreas de productos o servicios 
concretas o para qué políticas específicas piensa que serían útiles las obligaciones 
sobre «qué comprar»? Por favor, explique por qué ha elegido una u otra opción. 
Ponga ejemplos de prácticas de contrataci ón de los Estados mi embros que pudieran 
reproducirse al nivel de la UE. 
84. ¿Piensa que, si se adoptan nuevas obligacione s relativas a «qué comprar» a nivel de 
la UE, estas deberían recogerse en la legi slación sobre políticas específicas (medio 
                                                 
93 Como el mencionado portal sobre vehículos limpios. 
ES 48   ES ambiente, energía, social, acc esibilidad, etc.) o,  por el contrario, deberían imponerse 
con arreglo a la legislación general de la UE sobre contratación pública? 
85. ¿Piensa que las obligaciones sobre «qué comprar» deberían imponerse a nivel 
nacional? ¿Considera que esas obligaci ones nacionales podrían conducir a una 
posible fragmentación del mercado interi or? En caso afirmativo, ¿cuál sería la 
manera más apropiada de  reducir ese riesgo? 
86. ¿Piensa que las obligaciones sobre qué co mprar deben consistir en obligaciones 
dirigidas a los poderes adjudicadores resp ecto a un nivel de implantación (por 
ejemplo, de la contratación pública ecológica)  o a las característi cas de los bienes, 
servicios u obras que deben adquirir, o en criterios específicos que deben tenerse en 
cuenta entre otros elementos de la licitación?  
86.1. ¿Qué margen de maniobra se debe dejar a los poderes adjudicadores a la hora de 
tomar decisiones de compra?  
86.2. ¿Deben los requisitos obligatorios fijar tan solo un nivel mínimo, de manera que los 
poderes adjudicadores puedan f ijar requisitos más ambiciosos? 
87. En su opinión, ¿cuál sería el mejor instrument o para tratar el desarrollo tecnológico 
por lo que respecta a la tecnología más avanzada (por ejemplo, encargar a una 
entidad que supervise qué tecnología ha alcanzado la fase más avanzada de 
desarrollo, o exigir a los poderes adjudica dores que tengan en cuenta, entre los 
criterios de adjudicación, el de cuál es  la tecnología más avanzada, o por otros 
medios)? 
88. La introducción de criterios  u objetivos obligatorios sobre qué comprar no debe 
llevar a la eliminación de la  competencia en los merca dos de contratación. ¿Cómo 
puede tenerse en cuenta el propósito de no eliminar la competencia a la hora de 
establecer esos criterios u objetivos?  
89. ¿Considera que la imposición de obligacione s sobre «qué comprar» incrementaría la 
carga administrativa, en especial para las pequeñas empresas? En tal caso, ¿cómo 
podría reducirse este riesgo? ¿Qué tipo de  medidas de aplicación o de orientación 
deberían acompañar a estas obligaciones? 
90. Si no está usted a favor de que se impongan obligaciones sobre «qué comprar», 
¿consideraría apropiados otros instrument os (por ejemplo, recomendaciones u otros 
incentivos)?  
4.3. Innovación 
Europa tiene un enorme potencial aún sin explotar para impulsar la innovación a través de la 
contratación pública y, al mismo tiempo, foment ar la competencia transnacional, promover 
una economía con bajas emisiones de carbono y l ograr que las entidades públicas obtengan la 
mayor rentabilidad por su dinero. La contratación púb lica de productos y servicios 
innovadores es crucial para mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios públicos en una 
época de limitaciones presupuestarias.  
En las Directivas actuales de la UE sobre contratación pública se a dopta un planteamiento 
flexible que permite a los poderes adjudicadores utilizar las licitaciones en favor de la 
ES 49   ES innovación, lo cual puede fomentar en la industria la búsqueda de nuevas soluciones 
avanzadas. 
Los concursos de proyectos94 permiten a los poderes adjudi cadores adquirir planes o 
proyectos en ámbitos como la arquitectura, la inge niería o el tratamiento de datos: en este tipo 
de procedimiento, se pide a los participantes que propongan proyectos no sujetos a un 
mandato estricto; por lo tanto, tienen libertad para proponer ideas innovadoras que puedan ser 
utilizadas en un futuro procedimiento de adjudicación. 
En el caso de contratos especialmente comple jos, cuando el poder adjudicador considere que 
el uso de los procedimientos abierto o restringido no permite la  adjudicación de l contrato, la 
Directiva prevé otro procedimiento: el diálogo competitivo95. En este procedimiento, los 
poderes adjudicadores pueden en tablar con los candidatos un diálogo cuyo objetivo será 
determinar y definir los medios adecuados para satisfacer lo mejor posib le sus necesidades. Se 
exige a los licitadores que propongan ideas y so luciones que se debaten con los poderes 
adjudicadores.  
El objetivo de las normas actuales  de contratación pública de la UE es proteger las soluciones 
innovadoras, aunque no estén concretadas en der echos de propiedad intelectual. Los poderes 
adjudicadores no pueden comunicar las solu ciones propuestas ni otras informaciones 
confidenciales a los demás participan tes sin el acuerdo previo del licitador96. 
No obstante, se han señalado los problemas que pl antea la «elección select iva» de derechos de 
propiedad intelectual o de las propias soluciones innovadoras, en especial por lo que respecta 
al diálogo competitivo: si un par ticipante revela las caracterís ticas únicas de su solución, 
podrán conocerlas los demás candidatos. Mientr as que las normas actuales exigen que se 
mantenga la confidencialidad de esa informaci ón, el poder adjudicador se ve enfrentado a una 
disyuntiva entre la obligación de  proteger esa información conf idencial y la necesidad de 
revelar parte de ella a fin de determinar cuál es son las soluciones más idóneas para satisfacer 
sus necesidades. Los poderes adjudicadores pueden verse inclinados a presionar a los 
licitadores para que se avengan a hacer revel aciones. Además, el hecho de que la mejor 
solución (la elegida por el poder adjudicador) sea inevitable mente presentada a todos los 
participantes, a quienes entonces se invita a que  presenten sus ofertas basadas en esa solución, 
puede desincentivar a éstos de proponer soluciones muy i nnovadoras, ya que no estarán 
seguros de ser «recompensados» por inventar esta  solución con la adjudicación efectiva del 
contrato. 
Cuando preparen una licitación, los poderes adjudi cadores pueden decidir también autorizar a 
los licitadores a que presenten variantes. En tal caso, podrán ofrecerse bienes o servicios que 
no se correspondan con los indicados por el  poder adjudicador, pero que cumplan los 
requisitos técnicos mínimos contenidos en el pliego de condiciones. La oportunidad de 
presentar ofertas que difieran de las especificaci ones técnicas inicialmente establecidas por los 
poderes adjudicadores anima a los operadores  económicos a proponer servicios o productos 
                                                 
94 Véanse los artículos 66 a 74  de la Directiva 2004/18/CE. 
95 Véanse el artículo 29 de la Dir ectiva 2004/18/CE y el considerando 31 de la Directiva 2004/18/CE. El 
diálogo competitivo no está previsto en la Directiva 2004/17/CE. Sin embargo, nada impide a un poder 
adjudicador que haya optado por un procedimiento negociado con convocatoria previa de licitación 
estipular en las especificaciones que el procedimie nto se atendrá a lo dispuesto en la Directiva 
2004/18/CE para el diálogo competitivo. 
96 Artículo 29, apartado 3, de la Directiva 2004/18/CE. Esta garantía es otra norma añadida a la cláusula 
de confidencialidad que figura en el  artículo 6 de la misma Directiva. 
ES 50   ES más innovadores. Esto puede fomentar la inves tigación en nuevas tecnologías y permitir que 
los usuarios aprovechen el progreso técnico.  
Otra manera importante de fomentar la innovaci ón consiste en que los poderes adju dicadores 
pidan que se desarrollen productos o servicios a ún no disponibles en el mercado. Dentro del 
marco jurídico actual, esto puede hacerse me diante lo que se conoce como «contratación 
precomercial»97, que supone la contrataci ón de servicios de investig ación y desarrollo para el 
desarrollo de nuevas soluciones98, con miras a la posible compra  del producto o el servicio 
final a través de un procedimiento normal de co ntratación pública en una fase posterior. Este 
enfoque permite a las autoridades públicas co mpartir con los proveedor es los riesgos y los 
beneficios del diseño, el desarrollo  de prototipos y la puesta a prueba de una cantidad limitada 
de nuevos productos y servicios, si n que exista a yuda estatal.  
La contratación precomercial puede ayudar a lo s poderes adjudicadores a aportar mejoras 
radicales a la calidad y la eficiencia de los servicios públicos, al cr ear mercados líderes y 
poner en marcha el de sarrollo de nuevas solu ciones que supongan un gran avance en el 
tratamiento de desafíos del sector público para los que no haya productos o servicios 
preexistentes ya disponibles en el mercado. 
Pese a estas diferentes posibilidades de prom over la innovación a través  de la contratación 
pública, las partes interesada s afirman que la contrataci ón pública orientada hacia la 
innovación que se lleva a cabo en Europa es dema siado escasa. Esto puede deberse a una serie 
de factores, como los siguientes: incentivos in apropiados que favorecen soluciones de bajo 
riesgo; falta de conocimientos y capacidades s obre la contratación de  nuevas tecnologías e 
innovaciones; desconexión entre la contratación  pública y los objetivos políticos y falta de 
planteamiento estratégico. Por consiguiente, en respuesta a la necesidad de orientación 
constatada, hace falta debatir de qué modo la  aplicación de las normas sobre contratación 
pública y, en su caso, otras medidas podrían ayud ar a los poderes adjudicadores a promover la 
innovación. Habría que pr estar especial atención a la medi ción de los resultados, como 
elemento clave para evaluar el  efecto de la contra tación pública en la  innovación, mejorar 
esos resultados y lograr en la pr áctica el objetivo de la innovación.  
Preguntas: 
91. ¿Piensa que es necesario promover o incen tivar más la innovaci ón a través de la 
contratación pública? ¿Qué incentivos o medidas apoyarían y acelerarían la 
aceptación de la innovación por los organismos públicos?  
92. ¿Piensa que el diálogo competitivo permite su ficiente protección de los derechos de 
propiedad intelectual y de las solucione s innovadoras, de tal manera que los 
licitadores no se vean privados de lo s beneficios de sus ideas innovadoras?  
                                                 
97 Para más orientación, véanse la Comunicación de la Comisión y el documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión anexo «La contratación precomercial: impulsar la innovación para dar a 
Europa servicios públicos de alta calidad y sostenibles», COM(2007) 799 y SEC (2007) 1668. Para más 
información acerca de las últimas novedades y no ticias sobre la contratación precomercial: 
http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html. 
98 Contratación no regulada por las Directivas de la UE sobre contratación pública, en virtud del artículo 16, letra f), de la Directiva 2004/18/CE. 
ES 51   ES 93. ¿Piensa que otros procedimientos servirían mejor al requisito de fortalecer la 
innovación protegiendo las soluciones originales? En tal caso, ¿qué tipo de 
procedimientos serían los más apropiados? 
94. En su opinión, el planteamiento de la cont ratación precomercial, que implica que los 
poderes adjudicadores contraten servicios de I+D para el desarrollo de productos que 
aún no están disponibles en el mercado, ¿e s adecuado para fomentar la innovación? 
¿Es necesario ampliar la puesta en común de las mejores prácticas o el análisis 
comparativo de las prácticas de contrat ación de I+D utilizad as en los Estados 
miembros para extender el uso de la cont ratación precomercial? ¿Podría haber otros 
medios, no recogidos explícitamente en el ma rco jurídico actual, por los cuales los 
poderes adjudicadores pudieran solicitar el de sarrollo de productos o servicios aún no 
disponibles en el mercado? ¿Le parece que los poderes públicos podrían fomentar 
con medidas específicas la participación de  las PYME y las empresas incipientes en 
la contratación precomercial?  
95. ¿Hacen falta otras medidas específicas para  promover la capacidad de innovación de 
las PYME? En tal caso, ¿qué tipo de medidas específicas propondría? 
96. ¿Qué tipo de medidas de evaluación de los resultados propondría para supervisar el 
progreso y la repercusión de la contrata ción pública innovadora? ¿Qué datos harían 
falta para estas medidas de los resulta dos y cómo podrían re unirse sin que ello 
suponga una carga adicional para los poderes adjudicadores o los operadores 
económicos? 
4.4. Servicios sociales 
Los servicios sociales se  enumeran en el anexo II B de la  Directiva 2004/18/CE. Por lo tanto, 
como ya se ha explicado, los contratos de servicios sociales cuyo valor excede de los 
umbrales para la aplicación de las Directivas sobre contratación pública están sujetos solo a algunas de sus normas (las relativas a las especi ficaciones técnicas y a la publicación de los 
resultados del procedimiento de co ntratación) y a los principios bá sicos de la legislación de la 
UE, como los de no discri minación y transparencia
99. Como ya se ha explicado, los contratos 
de importe inferior a esos umbrales están suje tos solo a los principios  fundamentales de la 
legislación de la UE —como la no discriminación  y la transparencia—, si presentan un interés 
transfronterizo.  
Por consiguiente, cuando externalizan servicios sociales por medio de un contrato público de 
servicios, las autoridades públicas disfrutan ya  de una libertad considerable con respecto al 
procedimiento que se debe seguir. Por otra pa rte, las autoridades públicas pueden introducir 
requisitos relativos, en particular , a la calidad, la exhaustividad y la continuidad del servicio 
de que se trate, así como referentes a la imp licación y la participación de los usuarios en la 
prestación y la evaluación del servicio o para asegurar que  los prestadores se hayan 
familiarizado con el contexto local cuando vayan a llevarlo a cabo100. 
                                                 
99 Los servicios sociales figuran entre los enumerados  en el anexo II B de la Directiva 2004/18/CE, a los 
que se aplican solo algunas de sus normas (sobre la distinción entre los servicios enumerados en el 
anexo II A y los enumerados en el  anexo II B, véanse los artículos 20 y 21 de esa Directiva). 
100 Sobre la aplicación de las normas de contratación pú blica a los servicios social es, teniendo presente el 
amplio margen de maniobra de que disfrutan las autoridades públicas en este ámbito, se ofrece 
orientación específica en el documento Guide to the application of the European Union rules on State 
ES 52   ES No obstante, algunas partes interesadas sostiene n que es preciso adaptar las normas actuales 
para que respondan mejor a las características específicas de los servicios sociales. En 
concreto, se ha pedido que se eleven los umbrales  para estos servicios. Se ha de observar que, 
en el caso de los servicios sociales, un increm ento de los umbrales aplicables no ocasionaría 
una restricción de la cobertura ni posibles soli citudes de compensación amparadas en el ACP 
u otros acuerdos internacionales, ya que los servicios del anexo B no están sujetos a estos 
instrumentos.  
Preguntas: 
97. ¿Considera que las características específica s de los servicios sociales deben tenerse 
más en cuenta en la legislación de la UE sobre contratación pública? En tal caso, 
¿cómo debe hacerse? 
97.1. ¿Cree que determinados aspectos relativos a la contratación de servicios sociales 
deben estar más regulados a nivel de la UE  con el fin de mejorar su calidad? En 
particular: 
97.1.1.  ¿Deben las Directivas prohibir el criterio del menor precio para  la adjudicación de 
contratos / limitar la utilización del criterio  del precio/limitar la importancia que los 
poderes adjudicadores pueden dar al precio /introducir una terc era posibilidad de 
criterios de adjudicación, además de los del menor precio y la oferta 
económicamente más ventajosa? 
97.1.2.  ¿Deben las Directivas admitir la posibilidad de que se reserven contratos de servicios 
sociales para organizaciones sin ánimo de lucro? ¿Deben estas organizaciones 
disfrutar de otros privilegios en el contex to de la adjudicaci ón de contratos de 
servicios sociales? 
97.1.3.  Flexibilizar los criterios de adjudicación o reservar contratos para determinados tipos 
de organizaciones podría mermar la capacida d de los procedimient os de contratación 
para asegurar que esos servicios sean adqui ridos «al menor coste para la comunidad» 
y, en consecuencia, conllevar el riesgo de  ayudas estatales en esos contratos. 
¿Comparte estas preocupaciones? 
97.2. ¿Cree que otros aspectos de la contrataci ón de servicios sociales deberían estar 
menos regulados (por ejemplo, mediante umbrales más altos o norma de minimis  
para estos servicios)? ¿Cómo se justificaría la concesión de este trato especial a los 
servicios sociales? 
5. ASEGURAR LA INTEGRIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS  
Los riesgos financieros en jue go y la estrecha intera cción entre los sector es público y privado 
hacen de la contratación  pública una zona expuesta a prácti cas comerciales ilícitas, como el 
conflicto de intereses, el favor itismo y la corrupción. En la misma línea de pensamiento, en el 
                                                                                                                                                         
aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest and, in 
particular, to social services of general interest  – (SEC(2010) 1545), que actualiza el documento de 
trabajo de los servicios de la Comisión Frequently Asked Questions concerning the application of 
public procurement rules to social services of general interest  - SEC(2007) 1514, de 20.11.2007. 
ES 53   ES Programa de Estocolmo101 se menciona la contratación pública como un área que merece 
especial atención en el contexto de  la lucha contra la corrupción.  
Disponer de mecanismos eficaces que impidan prácticas comerciales ilícitas en la 
contratación pública no solo es necesario para  asegurar una competencia leal basada en 
condiciones equitativas y para garantizar el buen uso del di nero de los contribuyentes, sino 
que puede contribuir también considerablemente al  éxito de la lucha global contra el delito 
económico. 
Los requisitos de las Directivas en materia de transparencia del procedimiento para garantizar 
la igualdad de trato de todos los licitadores reducen  ya los riesgos de este tipo de prácticas. No 
obstante, las Directivas actuales no incluyen nor mas más específicas para prevenir y sancionar 
los conflictos de intereses, y disponen de pocas normas específicas para penalizar el 
favoritismo y la corrupción en la  contratación pública. Estos problemas se tratan de forma 
más concreta en las legislaciones nacionales, au nque el nivel de salvaguardias varía mucho de 
unos Estados miembros a otros.  
El incremento de las garantías procedimentales contra las prácticas comerciales ilícitas a nivel 
de la UE podría mejorar el nivel europeo co mún de protección contra  ellas, aumentar la 
imparcialidad global de los procedimientos y hacer que los procesos de contratación sean 
menos vulnerables al fraude y a la corrupció n. No obstante, estas garantías adicionales 
conllevarían a menudo nuevas cargas administra tivas para compradores y empresas, y su 
valor añadido en la lucha contra las prácti cas comerciales ilícitas debe contrastarse 
cuidadosamente con su posible repercusión nega tiva en el objetivo general de simplificación 
de los procedimientos.  
5.1. Prevención de los conflictos de intereses 
La noción de conflicto de intereses caract eriza una situación en la que las personas 
participantes en la decisión de adjudicación de un contrato tienen obligaciones profesionales o 
personales o intereses personales o económicos  contrapuestos que p odrían hacer que les 
resultase difícil cumplir con su deber justa e im parcialmente, o en la que una persona está en 
condiciones de influir en el proceso de toma  de decisiones del poder adjudicador para 
favorecer sus propios intereses. Este tipo de conf licto de intereses no lleva necesariamente a la 
corrupción, pero puede dar lugar a comportami entos corruptos. Localizar y resolver los 
conflictos de intereses es, por tanto, clave para prevenir el fraude. Se ha de subrayar que un 
conflicto de intereses constituye, objetivamente y por sí mismo, una irregularidad grave con independencia de las intencione s de las partes implicadas y de  que estén actuando de buena o 
de mala fe
102. 
Debe debatirse si hacen falta normas básicas al  nivel de la UE, como una definición común de 
situaciones de conflicto de intereses inaceptabl es y algunas salvaguardias para prevenirlas o 
resolverlas103. Estas salvaguardias pueden consistir en exigir declaraciones de ausencia de 
                                                 
101 Documento 17024/09 del Consejo, adoptado por el Consejo Europeo de los días 10 y 11 de diciembre 
de 2009. 
102 Véase la sentencia de 15 de junio de 1999 en el asunto T-277/97, Ismeri Europa Srl/Tribunal de 
Cuentas de las Comunidades Europeas, apartado 123, sobre las normas de contratación de las 
instituciones de la UE. 
103 Véanse, por ejemplo, las normas establecidas para la contratación por las instituciones de la UE: 
artículo 52 del Reglamento nº 1605/2002 del Consejo por el que se aprueba el Reglamento financiero 
aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, así como la jurisprudencia pertinente, 
ES 54   ES conflicto de intereses y cierto grado de transp arencia y rendición de cuentas por parte de los 
funcionarios responsables de la contratación con respecto a su situación personal, dentro de 
un estricto cumplimiento, lógicamente, de las nor mas y principios de protección de datos. Por 
ejemplo, las normas de la UE podrían establ ecer la obligación de revelar a un órgano de 
control los nombres de los miembros del comité  de evaluación, o intro ducir el requisito de 
que el poder adjudicador, al establecer el comité de ev aluación, compruebe que no hay 
conflictos de intereses.  
Preguntas: 
98. ¿Estaría a favor de introducir una definición de la UE del conflicto de intereses en la 
contratación pública? ¿Qué actividades  o situaciones que contengan un riesgo 
potencial deberían estar contempladas  (relaciones pers onales, intereses 
empresariales, como la participación en el capital, incompatibilidades con 
actividades externas, etc.)? 
99. ¿Piensa que hacen falta salvaguardias para prevenir, localizar y resolver eficazmente 
las situaciones de conflicto de intereses a nivel de la UE? En tal caso, ¿qué tipo de 
salvaguardias consideraría útiles? 
5.2. Lucha contra el favoritismo y la corrupción 
Los mercados de la contrataci ón pública, y en especial lo s proyectos de obras de gran 
envergadura, se consideran a menudo un lucrati vo blanco de potenciales sobornos. Se ha de 
subrayar también que la integrid ad del proceso no solo está en  peligro en el caso de la 
corrupción, bastante obvi o, sino también, más en general, en todos los casos de favoritismo, 
aunque no impliquen necesariamente una c onducta corrupta, como las muestras de 
favoritismo por un candidato local. Los escen arios de corrupción más comunes que pueden 
darse en los procedimientos de contratación públ ica son lo que se conoce como «la mordida» 
(el pago de un soborno a un funcio nario como recompensa por haber influido en el proceso de 
contratación), la manipulación de los documentos de la licitación para favorecer a un licitador 
específico, y la utilización de empresas ficticia s o intermediarias para encubrir las actividades 
ilegales del funcionario corrupto.  
Las normas de contratación de muchos Es tados miembros contienen mecanismos 
específicamente destinados a prevenir y combatir  la corrupción y el favoritismo. Al igual que 
para el problema del conflicto de  intereses, se ha de analizar la conveniencia de incluir en la 
legislación de la UE sobre contratación públi ca determinadas salvaguardias específicas, a 
condición de no crear cargas administrativas desp roporcionadas. No obstante, se ha de tener 
presente no solo que la corrupción es una cu estión muy delicada para los Estados miembros, 
sino también que los problemas reales que existen en este ámbito y sus potenciales soluciones 
dependen de las —muy divergentes— culturas ad ministrativas y empresar iales nacionales. En 
consecuencia, puede resultar difícil encontrar soluciones que sirvan pa ra todos y que puedan 
implantarse a nivel de la UE. 
A menudo se propone que la corrupción en la cont ratación pública debe tratar de resolverse 
aumentando el nivel de transparencia, sobre t odo por lo que respecta a las decisiones tomadas 
por los funcionarios públicos durante el proced imiento. Esto permitiría a los candidatos, y tal 
                                                                                                                                                         
en concreto las sentencias de 9 de julio de 2002 en el asunto T-21/01, Zavvos/Comisión, y de 17 de 
marzo de 2005 en el asunto T-160/03, AFCon Management Consultants/Comisión.  
ES 55   ES vez al público en general, in speccionar las decision es de los funcionarios públicos y, por 
tanto, actuar como un instrume nto eficiente contra la corrupción. Esta mayor transparencia 
podría introducirse, por ejemplo, en la apertura de las ofer tas o mediante la publicación 
obligatoria de los informes que documente n el proceso de cont ratación. La carga 
administrativa adicional de este tipo de medida  sería bastante limitada, puesto que los poderes 
adjudicadores ya tienen la obligación de elaborar este tipo de informes104. La publicación de 
los contratos celebrados (con omisión de la in formación comprometida desde el punto de vista 
comercial) puede conducir también a una mejor inspección democrática de las decisiones de 
contratación.  
Se podría plantear también el desarrollo de herramientas específicas, como un teléfono 
gratuito o sistemas de notifi cación del fraude basados en Internet, para animar a los 
participantes u otras personas a proporcionar in formación sobre las faltas o irregularidades 
que se detecten. En el anuncio de licitación, la página web del poder adjudicador y otros 
medios de publicación podrían in cluirse referencias al sistema por medio del cual el poder 
adjudicador o la autoridad de control puede n recibir información de fuentes anónimas o 
identificadas.  
Debe fomentarse la utilización de prácticas co mo las herramientas existentes para potenciar 
una gestión adecuada y transparente de todo el ciclo de contratación. En este contexto puede 
ser útil la elaboración de listas de indicadores de alerta ( red flag indicators ) para los poderes 
adjudicadores, pese a sus conocidas limitaciones105. Promover normas claras sobre las 
obligaciones de información y la prote cción de las personas que denuncien los 
comportamientos ilícitos puede ser útil para la implantación de prácticas más eficientes. El 
recurso a observadores exter nos (por ejemplo, expertos en  gobernanza, ONG, etc.) puede 
aportar valor añadido a las herramientas de contro l interno para evaluar el comportamiento de 
los contratistas, así como para de tectar y denunciar casos sospechosos. 
Puede considerarse también el uso de los mecanismos de evaluación existentes para 
supervisar el cumplimiento de los instrument os internacionales que incluyen disposiciones 
sobre la corrupción en la contratación pública106.  
Por último, limitar la discrecionalidad de los pod eres adjudicadores en determinados aspectos 
puede dificultar la puesta en pr áctica de decisiones que no es tén justificadas por razones 
objetivas, evitando así el favorit ismo (por ejemplo, limitando la discrecionalidad de los 
poderes adjudicadores para anular procedimient os). No obstante, estas medidas no deben ser 
una traba en el margen de maniobra que los poderes adjudicadores necesitan para adquirir 
bienes y servicios adaptados a sus necesidades específicas. 
Preguntas: 
100. ¿Comparte la opinión de que los mercados de la contratación pública están expuestos 
a un riesgo de corrupción y favoritismo? ¿Pie nsa que es necesaria una actuación de la 
UE en este ámbito o debe dejarse únicamente a los Estados miembros?  
                                                 
104 Artículo 43 de la Directiva 2004/18/CE. 
105 World Bank Policy Research Paper nº 5243, 29 de marzo de 2010. 
106 En concreto, el Convenio de la OCDE sobre la lucha contra la corrupción de los agentes públicos 
extranjeros en las transacciones comerciales intern acionales y la Convención de las Naciones Unidas 
contra la Corrupción. 
ES 56   ES 101. En su opinión, ¿cuáles son los riesgos crític os que afectan a la integridad en cada 
fase del proceso de contratación pública (definición del objeto, preparación de la 
licitación, fase de selección, fase de ad judicación y ejecución del contrato)?  
102. En su opinión, ¿cuáles de los riesgos en contrados deben tratarse introduciendo 
normas nuevas o más específicas en las Dir ectivas sobre contratación pública de la 
UE, y de qué manera (qué normas o salvaguardias)?  
103. ¿Qué instrumentos adicionales podrían proporc ionar las Directivas para hacer frente 
a la delincuencia organizada en la c ontratación pública? ¿Estaría a favor, por 
ejemplo, de que se estableciera un cont rol previo de la subcontratación? 
5.3. Exclusión de los licitadores deshonestos 
La exclusión de los licitadores que sean culpab les de corrupción y, más en general, de falta 
profesional («inhabilitación»), es un arma poderosa para cas tigar —y también, en cierta 
medida, impedir— los comportamientos empresar iales ilícitos. En el artículo 45 de la 
Directiva 2004/18/CE se establece ya la obligaci ón de excluir a los licit adores que hayan sido 
condenados por alguno de los moti vos que se enumeran (entre e llos, la corrupción), así como 
la posibilidad de excluir a los licitadores por otras prácticas comerciales ilícitas (en concreto, 
por «falta grave en materia profesional»).  
Sin embargo, sigue habiendo interrogantes en relación con el ámbito de aplicación, la 
interpretación, la transposición y la aplicac ión práctica de esta di sposición, y los Estados 
miembros y las autoridades contra tantes han pedido una aclaración.  
En concreto, debe examinarse si los motivos de  exclusión enumerados en el artículo 45 son 
apropiados, suficientemente claros (en particular  el motivo de exclusión por «falta en materia 
profesional») y exhaustivos, o si deben introdu cirse otros. Los poderes adjudicadores parecen 
encontrar también dificultades pr ácticas cuando tratan de obtener la información pertinente 
sobre la situación personal de los licitadores y candidatos esta blecidos en otros Estados 
miembros y su admisibilidad de acu erdo con su legislación nacional.  
Además, es probable que haya que aclarar tambié n el ámbito de aplicación de la legislación 
nacional sobre los motivos de exclusión. Di sponer que los Estados miembros introduzcan 
otros motivos de exclusión en su legislac ión nacional puede perm itirles afrontar más 
eficazmente problemas específicos de comporta mientos comerciales ilícitos vinculados al 
contexto nacional. Por otra pa rte, la adopción de motivos de exclusión específicamente 
nacionales acarrea siempre un ri esgo de discriminación contra los licitadores extranjeros y 
puede comprometer el principio de la equi dad de las condiciones de actuación a nivel 
europeo.  
Una cuestión importante respecto a la cual las ac tuales Directivas de la UE sobre contratación 
pública no se pronuncian es la  relativa a las medidas autocorrectoras , es decir, las medidas 
adoptadas por el operador económico interesado  para remediar una situación negativa que 
afecte a su admisibilidad. Su eficacia depende de su aceptación por los Estados miembros. La 
importancia de estas medidas radica en la ne cesidad de establecer un equilibrio entre la 
aplicación de los motivos de excl usión y el respeto de la propor cionalidad y la igualdad de 
trato. Tenerlas en cuenta pue de ayudar a los poderes adjudi cadores a llevar a cabo una 
evaluación objetiva y más completa de la situaci ón particular del candidato  o el licitador para 
decidir su exclusión de un procedimiento de contratación. 
ES 57   ES El artículo 45 permite a los Esta dos miembros tener en cuenta  las medidas autocorrectoras 
siempre que se demuestre que con ellas han sido disipadas las dudas relacionadas con la 
honestidad profesional, la solvencia y la fiabilid ad del candidato o el licitador. Sin embargo, 
no hay normas uniformes al respecto, aunque en algunos Estados miembros los poderes adjudicadores tienen en cuenta de todas fo rmas las medidas tomadas por los operadores 
económicos para corregir la  situación de exclusión. 
Por otra parte, se plantea la cuestión de si la UE debe imponer explícitamente sanciones que 
penalicen los intentos de comprometer la transparencia y la imparcialidad del procedimiento de adjudicación (por ejemplo, candidatos o lic itadores que intenten acceder a información 
confidencial o influir indebidamente en la ac tividad del poder adjudicador, por ejemplo en las 
fases de selección y adjudicación). Estas sanciones podrían consistir,  entre otras, en el rechazo 
de la candidatura o de la oferta, siempre que  la decisión esté debidamente justificada. 
Algunas formas graves de comportamiento ilí cito, como la corrupción o la no declaración 
deliberada de conflictos de intereses, deben sancionarse también más duramente, por ejemplo 
mediante sanciones penales. Los Estados mi embros tienen ya la obligación de establecer 
sanciones penales en caso de co rrupción de sus funcionarios. La  conveniencia de establecer 
unas normas mínimas en relación con las sanciones debe evaluarse a tenor de la gravedad del 
delito y con arreglo a los principios de necesidad, subsidiariedad y proporcionalidad
107. 
Preguntas: 
104. ¿Piensa que el artículo 45 de la Direct iva 2004/18/CE sobre la exclusión de los 
licitadores es un instrumento útil para sa ncionar los comportamientos empresariales 
ilícitos? ¿Qué mejoras de este mecan ismo o qué mecanismos alternativos 
propondría? 
105. ¿Cómo podría reforzarse la cooperación entr e los poderes adjudicadores para obtener 
información sobre la situ ación personal de los can didatos y licitadores?  
106. ¿Piensa que la cuestión de las «medidas autocorrectoras» debería tratarse 
expresamente en el artículo 45 o regularse solo a nivel nacional? 
107. La decisión razonada de rechazar una oferta o una candidatura, ¿es una sanción 
adecuada para mejorar el respeto del principio de igua ldad de trato? 
108. ¿Piensa que, a la luz del Tratado de Lisboa , deben desarrollarse a nivel de la UE unas 
normas mínimas en materia de sanciones pe nales, en circunsta ncias particulares, 
como las de corrupción o conflicto de intereses no declarado? 
5.4. Prevención de ventajas injustas   
Por último, puede haber situaciones en las que, sin que existan conflicto de intereses ni 
prácticas comerciales ilícitas, la equidad del procedimiento pueda verse amenazada al 
encontrarse ciertos licitadores en  una situación ventajosa. Así,  la participación previa del 
candidato o licitador en actividades preparatorias relacionadas con el desarrollo del servicio que se va a contratar (por ejemplo, en su i nvestigación o diseño) pu ede conferir ventajas 
                                                
 
107 Sobre la competencia funcional de la UE en mate ria de Derecho penal, v éase el asunto C-440/05, 
Comisión/Consejo, apartado 66. 
ES 58   ES considerables a ese licitador en  términos de información priv ilegiada y, por consiguiente, 
suscitar inquietudes en cuanto al respeto de la igualdad de trato108.  
Habría que estudiar hasta qué punto las ventajas pueden contra rrestarse sin discriminar al 
licitador en cuestión. Excluir sin más a los licitadores que participaran en la preparación del 
proyecto sería probablemente una reacción despropor cionada, y tal vez incluso inviable en la 
práctica, sobre todo cuando haya pocos competidor es cualificados por el contrato en cuestión. 
Una manera razonable de contrarrestar podría consistir, por ejemplo, en la obligación de 
revelar a todos los licitadores rivales cualquier  información privilegiada que el licitador con 
ventaja pueda haber obtenido a través de una relación anterior con el proyecto.  
Un problema aún más complejo es el de las vent ajas naturales de los li citadores concurrentes, 
todavía más difíciles de determinar claramente  y de contrarrestar. De  nuevo, la revelación 
obligatoria de información privilegiada podría ser conveniente para re ducir los riesgos de 
discriminación, siempre que se proteja adecu adamente la información confidencial por 
razones comerciales. 
Preguntas: 
109. ¿Debe haber normas específicas a nivel de la  UE para tratar las ventajas de algunos 
licitadores por su relación previa con el di seño del proyecto objet o de la licitación? 
¿Qué salvaguardias propondría? 
110. ¿Piensa que el problema de las posibles ve ntajas de licitadores  concurrentes debe 
tratar de resolverse a nivel de la UE y, en tal caso, de qué manera? 
6. ACCESO DE LOS PROVEEDORES DE TERCEROS PAÍSES AL MERCADO DE LA UE  
Los compromisos internacionales cont raídos por la UE en el ámb ito de la contratación pública 
quedan reflejados en varias dis posiciones de las Directivas.  
En el considerando 7 de la Directiva 2004/18/CE y el cons iderando 14 de la 
Directiva 2004/17/CE se hace refe rencia explícita a la Decisi ón 94/800/CE del Consejo, por la 
que se aprobó el ACP de la OMC. Se establece que « el régimen aplicable a los licitadores y a 
los productos de los terceros paí ses signatarios es el que se determina en [el Acuerdo de la 
OMC sobre Contratación Pública] ». Además, las condiciones relativas al ACP se recogen en 
el artículo 5 de la Directiva 2004/18/CE y en el artículo 12 de la Directiva 2004/17/CE. En 
consecuencia, los operadores económicos origin arios de países signatarios del ACP deben 
disfrutar del mismo trato que los operadores  económicos europeos en las condiciones 
establecidas en el ACP, y en especial en el ap éndice I de la UE, en el que se enumeran todos 
los compromisos de la UE en virtud del Acuerdo.  
Además, en relación con los ámbitos en los que la UE no ha asumido compromisos 
internacionales, en el artícul o 58 de la Directiv a 2004/17/CE se introd uce una preferencia 
comunitaria para la compra de pr oductos, y en el artículo 59 de la misma Directiva se prevé la 
posibilidad de restringir  el acceso al mercado de  contratación de servic ios públicos de la UE.  
                                                 
108 Véanse los asuntos acumulados C-21/03 y C-34/03, Fabricom. 
ES 59   ES Numerosas partes interesadas ha n señalado recientemente que el mercado de contratación 
pública de la UE es más abierto que los mercados  equivalentes de sus so cios internacionales. 
Como resultado, las empresas de  la UE no siempre compiten en igualdad de condiciones con 
las empresas de terceros países. Esta situaci ón afecta también negativam ente a la posición de 
la UE en las negociaciones internacionales por un mayor acceso a los mercados. Por lo tanto, 
es necesario reflexionar acerca de  la política de cont ratación pública de la UE con respecto a 
terceros países y sobre la utilización de las di sposiciones mencionadas y su posible mejora.  
Esto guarda relación con el debate en curso sobr e las posibilidades de fortalecer la influencia 
de la UE en las negociaciones internacionales para garantizar un acceso más equilibrado y 
recíproco a los mercados de contratación públi ca de la UE y de los terceros países. La 
Comisión lleva a cabo actualmente una evaluaci ón de impacto sobre las diversas opciones 
políticas posibles, basándose en  la aplicación de los compromi sos internacionales de la UE, 
como el Acuerdo sobre Contratación Pública, así como en relación con los terceros países con 
los que la UE no ha suscrito aún este tipo de acuerdos.  
Preguntas: 
111. ¿Cuál es su experiencia en relación con lo s mecanismos previstos en los artículos 58 
y 59 de la Directiva 2004/17/CE , o su opinión al respecto?  
111.1.  ¿Deberían mejorarse estas disposicione s? En caso afirmativo, ¿de qué manera? 
¿Podría ser conveniente ampliar el ámbito de aplicación de estas disposiciones más 
allá de la contratación de servicios públicos?  
112. ¿Qué otros mecanismos propondría para mejo rar la simetría en el acceso a los 
mercados de la contratación pública? 
*** 
En el presente Libro Verde se tratan las cues tiones que la Comisión ha considerado aspectos 
importantes de una futura reforma de la pol ítica de contratación pública de la UE. Puede 
haber otros asuntos clave que no se abordan en  él. Asimismo, sería in teresante conocer la 
opinión de las partes interesadas sobre cuáles de los asuntos tratados  son más importantes y 
qué cuestiones parecen menos relevantes de cara a una futura reforma. Por lo tanto, se invita a 
todas las partes interesadas a res ponder a las siguientes preguntas. 
Preguntas: 
113. ¿Hay otras cuestiones que le parezca que deberían tratarse en una futura reforma de 
las Directivas sobre contratación pública de  la UE? ¿Qué cuestiones serían? En su 
opinión, ¿cuáles son los problemas que debe n resolverse y cómo podrían enfocarse 
sus posibles soluciones? 
114. Clasifique por orden de importancia las cu estiones tratadas en el presente Libro 
Verde y otras que a usted le parezcan impo rtantes. Si tuviera que elegir tres 
cuestiones prioritarias que deberían tratarse en primer lugar, ¿cuáles serían? Explique 
por qué las ha elegido. 
ES 60   ES *** 
La Comisión invita a todas las partes interesa das a presentar sus contribuciones antes del 18 
de abril de 2011, preferiblemente mediante su e nvío por correo electrónico y en formato Word 
a la siguiente direcci ón: MARKT-CONSULT-PP-REFORM@ec.europa.eu . 
Las contribuciones no deberán abarcar necesaria mente todas las cuestiones tratadas en el 
presente documento. Podrán limitarse a aquellas cuestiones que revistan especial interés para 
los consultados, a quienes se ru ega que indiquen claramente los aspectos a los que se refiere 
su contribución. 
Las contribuciones recibidas y la identidad de su autor se publicarán en Internet, a menos que 
este alegue que la publicación de los dato s personales pueda perj udicar sus intereses 
legítimos. En este caso, la contribución podrá pu blicarse de forma anónima. De lo contrario, 
ni se publicará ni, en principio, se  tendrá en cuenta su contenido.