Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «8° Informe anual sobre los Fondos estructurales - 1996»

(98/C 235/08)

El 25 de noviembre de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «8° Informe anual sobre los Fondos estructurales - 1996».

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de abril de 1998 (ponente: Sr. Little).

En su 355° Pleno de los días 27 y 28 de mayo de 1998 (sesión del 27 de mayo) el Comité Económico y Social ha aprobado por 116 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Informe anual de la Comisión Europea sobre los Fondos estructurales en 1996 es el octavo que se publica desde la última gran revisión de los reglamentos por los que se rigen los Fondos estructurales (la «reforma» de 1988 de los Fondos).

1.2. El Informe se ha publicado de conformidad con los Reglamentos del Consejo (CEE) 2052/88 y 4253/88, ambos modificados en 1993, y en él se pormenorizan, según lo exigido en la normativa, el funcionamiento de los Fondos estructurales en 1996 y los progresos realizados en la consecución de sus objetivos.

1.3. En noviembre de 1996, conforme a lo dispuesto en el artículo 130 B del Tratado CE, la Comisión presentó su primer Informe trienal sobre la cohesión económica y social (). El Informe anual contiene un resumen de este primer Informe, con el que está estrechamente relacionado. El Informe sobre la cohesión incluye una evaluación de la contribución de los Fondos estructurales al progreso realizado en materia de cohesión económica y social. El Comité Económico y Social emitió un Dictamen () sobre este primer Informe el 23 de abril de 1997.

1.4. En una Comunicación exhaustiva titulada «Agenda 2000», elaborada a petición del Consejo Europeo, la Comisión ha presentado un resumen de sus perspectivas generales para el desarrollo de la Unión y sus políticas, pasado el fin de siglo, y para la creación de un amplio marco financiero con vistas a la futura ampliación. Este documento contiene, entre otras cosas, algunas propuestas de carácter general para una nueva reforma de los Fondos estructurales, con el objetivo declarado de fomentar en toda la Unión un desarrollo competitivo y un crecimiento sostenible y generador de empleo. El 30 de octubre de 1997, el Comité emitió un Dictamen () en el que se da una primera respuesta general a las propuestas de la Comisión y, además, tiene previsto examinar más a fondo, en dictámenes adicionales actualmente en curso de elaboración, aspectos importantes como, por ejemplo, la reforma de la política estructural, a la luz de las propuestas () más detalladas publicadas por la Comisión en marzo de 1998.

2. Aspectos de los Fondos estructurales en 1996

2.1. Los diferentes tipos de intervención del período de financiación ya se han aplicado en todos los Estados miembros mediante la adopción de los últimos documentos únicos de programación y los programas de iniciativa comunitaria en 1996, así como la instauración de la programación plurianual. En cuanto a los nuevos Estados miembros, 1996 fue una año clave en el que se realizaron progresos en la asignación de los compromisos.

2.2. Si bien concluyeron los programas del objetivo n° 2 para el período 1994-1996, se prorrogaron créditos por un importe de 859 millones de ecus al período subsiguiente. Entre los preparativos para 1997-1999, la Comisión decidió que la lista de regiones subvencionables para este período debería ser idéntica a la de 1994-1996, con excepción de algunas modificaciones menores. La población subvencionable en virtud del objetivo n° 2 sigue correspondiendo al 16,4 % de la población total de la Unión.

2.3. Por otra parte, la Comisión prosiguió con su seguimiento de la ejecución, contribuyendo a los preparativos de la evaluación intermedia. Asimismo, lanzó una serie de evaluaciones temáticas del impacto de los Fondos estructurales en algunos sectores clave como, por ejemplo, la investigación y el desarrollo, las pequeñas y medianas empresas, el medio ambiente y la igualdad de oportunidades. El inicio de los trabajos de utilización de los resultados de las evaluaciones estaba previsto para finales de 1997. Además, conjuntamente con los Estados miembros, se introdujeron nuevas orientaciones para una gestión clara y eficaz. Una vez más, se descubrieron deficiencias e irregularidades en casi todos los Estados miembros.

2.4. Asimismo, se mantuvo un seguimiento minucioso de los cuatro principios fundamentales de la reforma de 1988. Desde el punto de vista de la Comisión, mejoró la concretización de la cooperación y se realizaron progresos importantes en la comprobación del respeto del principio de adicionalidad.

2.5. Por último, se produjo una clara recuperación de la actividad financiera y la ejecución del presupuesto comunitario en 1996 alcanzó casi el 100 %. Se comprometieron 26 100 millones de ecus en concepto de créditos y los pagos se elevaron a 22 400 millones de ecus.

2.6. A lo largo de 1996, la situación del empleo siguió siendo un tema de gran preocupación y la Comisión se propuso garantizar la coherencia entre las actuaciones cofinanciadas por los Fondos estructurales y la estrategia de la UE de dar prioridad a la resolución de los problemas relacionados con el empleo. Por ello, en primer lugar se dio prioridad a la creación de empleo en el marco de las orientaciones de la Comisión notificadas a los Estados miembros para preparar la programación del objetivo n° 2 durante el período comprendido entre 1997 y 1999. Por este mismo motivo, la Comisión lanzó una iniciativa encaminada a promover pactos territoriales en favor del empleo, cofinanciados por los Fondos estructurales.

2.7. Asimismo, la reserva financiera de casi 1 700 millones de ecus, establecida en el momento de la primera asignación destinada a las iniciativas comunitarias del período 1994-1999, fue distribuida por la Comisión conforme a ciertas prioridades, a saber: la lucha contra el desempleo, la igualdad de oportunidades y la lucha contra la exclusión, el medio ambiente y la dimensión territorial de las políticas estructurales.

3. Observaciones generales

3.1. El Informe no sólo es amplio y complejo a la vez, sino que constituye, por lo general, un inventario histórico y una fuente de referencia. El Comité considera que no sería ni práctico ni apropiado abordar todos los aspectos del Informe.

3.2. En el presente Dictamen, el Comité se centra en los principales problemas que se plantearon en 1996, los que se plantearon anteriormente pero que aún no se han resuelto y el fondo del propio 8° Informe anual. Los programas del objetivo n° 2 para el período 1997-1999 son objeto de un dictamen paralelo y, por consiguiente, a fin de evitar cualquier duplicación, no se hacen observaciones específicas sobre los preparativos de dichos programas en 1996, que se mencionan en el Informe sometido a examen. Del mismo modo, en el presente documento tampoco se hacen observaciones específicas sobre las pormenorizadas propuestas para la reforma de los reglamentos de los Fondos estructurales, ya que éstas serán objeto de uno o varios dictámenes específicos que deberán elaborarse y aprobarse en los próximos meses.

3.3. El Comité toma nota de que la estructura del Informe de la Comisión para 1996 se ajusta en gran parte a la del año precedente. No obstante, se ha producido un cambio importante con la presentación de toda la información sobre las intervenciones de los Fondos estructurales en cada país en un único capítulo, con el fin de dar una visión global individualizada de los programas estructurales ejecutados. Además, se confirma la novedad introducida en el Informe del año pasado consistente en el tratamiento de un tema transversal a lo largo de todo el informe. El tema escogido para el Informe sometido a examen es el del apoyo a la investigación y la innovación tecnológica.

3.4. El Informe se divide en dos grandes partes. La primera aborda las realizaciones durante 1996 de forma general y contiene cuatro capítulos (la ejecución de las intervenciones estructurales en 1996, la ejecución presupuestaria, las cuestiones institucionales vinculadas a los Fondos estructurales y la evaluación). La segunda parte examina de forma detallada la ejecución de los Fondos estructurales y contiene seis capítulos: el primero presenta los programas y las realizaciones en cada Estado miembro y los cinco restantes, compuestos únicamente por cuadros financieros, constituyen una presentación detallada de la ejecución financiera en 1996, de la ejecución de los años 1994 a 1996, del desglose regional de la ejecución financiera, de los grandes proyectos y de los proyectos piloto del FEDER y del FSE.

3.5. El Comité acoge favorablemente tanto el contenido como la estructura del Informe correspondiente a 1996 y felicita a la Comisión por su diligencia en la elaboración de este amplio documento de unas 350 páginas y por haberlo publicado antes de que se cumpliera el plazo de noviembre. No obstante, el Informe se ve devaluado por el calendario de elaboración y, por consiguiente, el Comité respalda la intención, recientemente declarada por la Comisión, de adelantar la fecha de publicación en los próximos años.

4. Observaciones específicas

4.1. Cooperación

4.1.1. El Comité Económico y Social se ha interesado desde hace tiempo por el establecimiento de una «cooperación» satisfactoria, mediante la cual se celebren consultas, entre la Comisión, los Estados miembros y otros organismos pertinentes, en lo que se refiere a la preparación, la financiación y la evaluación de las operaciones de los Fondos estructurales. El Comité suscribió, en principio, las nuevas disposiciones en materia de cooperación introducidas en 1994 y ahora reconoce los progresos realizados en la puesta en práctica de estas disposiciones en 1996.

4.1.2. En el Informe se menciona un documento interno de la Comisión en el que se presentan propuestas encaminadas a favorecer la introducción del concepto de cooperación durante el período posterior a 1999. Estas propuestas se presentaron en la Comunicación de la Comisión sobre las intervenciones estructurales comunitarias y el empleo (), sobre la cual el Comité Económico y Social no fue consultado, y se plasmaron en la Comunicación «Acción en favor del empleo en Europa - Pacto de confianza» ().

4.1.3. De acuerdo con la iniciativa de fomentar los Pactos territoriales en favor del empleo (inicialmente sobre la base de proyectos piloto), aprobada en el Consejo Europeo de julio de 1996, se han adoptado directrices concretas a fin de favorecer una «cooperación más enérgica», considerada necesaria para el proyecto. El Comité ya se ha manifestado a favor de los Pactos y aprobó, el 30 de octubre de 1997, un Documento informativo para ayudar a darlos a conocer.

4.1.4. El Comité considera que a través de los Pactos territoriales se podrá adquirir, a su debido tiempo, experiencia útil de este tipo de cooperación de carácter más enérgico. Esto incidirá en las operaciones generales de los Fondos estructurales aunque, dadas las demoras en la ejecución de los pactos piloto, puede que dicha experiencia no esté disponible o no pueda ser evaluada antes de la introducción de la estructura y los reglamentos correspondientes al siguiente período. En el Informe no se da indicación alguna sobre la forma en que la Comisión pretende plasmar su visión del futuro desarrollo de la cooperación. No obstante, el Comité es consciente de que en 1997 la Comisión puso en marcha una evaluación temática de la cooperación, cuyo resultado espera con interés.

4.1.5. La Comisión propone una nueva definición de la cooperación en el marco de la reforma de los Fondos estructurales.

4.2. Programación

4.2.1. En 1996 se recuperaron en gran parte los retrasos registrados en 1995 y 1996 en la ejecución y puesta en marcha de los programas. Aunque acoge favorablemente la consecución de este objetivo, el Comité sigue estando preocupado por la existencia de un desfase de unos dieciocho meses, por término medio, entre la conclusión de los programas del período precedente y el lanzamiento de programas para el período 1994-1999. La enorme cantidad de medidas de intervención (que actualmente se eleva a 492, ¡sólo en lo que se refiere a los objetivos!) impone una carga considerable en términos de preparación, evaluación y aprobación. Evidentemente, esta carga es incompatible con una reducción satisfactoria del citado desfase.

4.2.2. El programa correspondiente a las regiones del objetivo n° 2 se verá doblemente perjudicado por los retrasos, como consecuencia de la división del período 1994-1999 en dos fases. Antes del inicio de ese período, el Comité expresó -en sus Dictámenes () sobre la modificación de los Reglamentos de los Fondos estructurales- la opinión de que no debería subdividirse el período del objetivo n° 2. Al final, sólo se introdujeron cambios insignificantes en la lista de regiones subvencionables, aunque se habrían podido evitar los retrasos y las cargas administrativas adicionales si se hubiera aceptado la recomendación del Comité.

4.2.3. El Comité sigue estando a favor de la simplificación de los procedimientos de programación y, como consecuencia de ello, ha presentado -en su reciente Dictamen sobre el Informe sobre la cohesión económica y social- propuestas específicas para la racionalización y reducción del número de objetivos, fondos e iniciativas.

4.2.4. El Comité recomienda que, en el ciclo de programación, se adelante el calendario de preparación, evaluación y aprobación, a fin de acortar considerablemente el plazo de tiempo de espera entre el inicio de un nuevo período de financiación y el lanzamiento de los programas, y pide a la Comisión que establezca directrices amplias y claras tan pronto como sea posible en el marco del ciclo de programación. La puesta en práctica de un calendario de estas características para el período de financiación 2000-2007 exige la adopción de decisiones políticas apropiadas, por parte del Consejo y el Parlamento Europeo, a principios de 1999.

4.3. Los Fondos estructurales y otras políticas comunitarias

4.3.1. El desarrollo regional no depende exclusivamente de las políticas regionales de la Comunidad y de los Estados miembros. Del mismo modo, las políticas estructurales de la UE deben aplicarse en el entorno económico global y están sujetas a los efectos de otras políticas.

4.3.2. El Comité ha subrayado en numerosas ocasiones la necesidad de un óptimo nivel de coherencia entre las diferentes políticas y ha pedido frecuentemente que se estudie tanto la relación entre los Fondos estructurales y otras políticas comunitarias como el impacto que tienen entre sí.

4.3.3. El Informe sobre la Cohesión, mencionado anteriormente en el punto 1.3, presenta una perspectiva del impacto de todas las políticas comunitarias y nacionales sobre la cohesión económica y social, que constituye el objetivo fundamental de los Fondos estructurales. El Comité acogió el Informe de forma sumamente favorable y señaló, en su correspondiente Dictamen, que «El valor crítico del Primer Informe sobre la Cohesión reside en que sitúa a los Fondos en el contexto de un conjunto más amplio de políticas comunitarias» ().

4.3.4. Independientemente de los esfuerzos realizados para dar cabida a la cohesión, las oportunidades y los beneficios de las políticas no estructurales tendrán, inevitablemente, consecuencias desiguales para las regiones, al igual que el conjunto del proceso de integración económica. El reconocimiento de las presiones adversas ejercidas por las políticas no estructurales forma parte del fundamento lógico de la operación de los Fondos estructurales y estas presiones deberán tenerse suficientemente en cuenta en la asignación de los fondos. En la parte D del capítulo II del 8° Informe anual, la Comisión pone de relieve la contribución de los Fondos estructurales a la consecución de los objetivos de otras políticas, aunque sólo hace algunas referencias a los efectos positivos de esas políticas sobre la cohesión. El Comité reconoce que no procede detallar esas presiones adversas en los Informes anuales (a diferencia del Informe sobre la Cohesión), pero considera que al menos no se debería pasar por alto que existen.

4.3.5. El Comité considera que el título de la parte D del capítulo II puede inducir al error puesto que el término «complementariedad» da a entender que las políticas de la UE son complementarias sin ningún tipo de reserva (las cosas o las medidas no pueden ser más o menos complementarias). El término utilizado constituye un ejemplo de jerga burocrática poco afortunada y, en el mejor de los casos, es poco claro. Sería más informativo utilizar «Compatibilidad con las otras políticas comunitarias» como título de esta parte del capítulo.

5. Investigación e innovación tecnológica

El Comité acoge favorablemente el análisis transversal de las actuaciones realizadas por los Fondos estructurales en favor del desarrollo tecnológico de las regiones y suscribe la importancia concedida a los productos y servicios innovadores que genera la investigación aplicada. En el Informe se subrayan las diferencias existentes en toda la UE en lo que se refiere a indicadores de IDT como, por ejemplo, los gastos públicos de IDT, el empleo y el acceso a las telecomunicaciones. Asimismo, se acoge favorablemente la mayor importancia otorgada por los Fondos estructurales a las medidas de IDT en los programas para 1994-1999, especialmente en las regiones del objetivo n° 1. Por otra parte, cabe subrayar el creciente desarrollo de las medidas tecnológicas (por ejemplo, servicios de información y asesoramiento, educación y formación técnica, explotación de la infraestructura de telecomunicaciones, mecanismos de transferencia de tecnología), la creciente participación del sector privado y las actuales inversiones en estrategias complementarias regionales de transferencia de innovación/tecnología, destinadas a promover un planteamiento más analítico y estratégico para los problemas de IDT. Desde el punto de vista de los futuros Informes y evaluaciones de la Comisión Europea, será importante evaluar el impacto de estas tendencias. El Comité toma nota con interés de que la Comisión tiene previsto publicar un nuevo Informe sobre la IDT y los Fondos estructurales a principios de 1998.

Bruselas, el 27 de mayo de 1998.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() COM(96) 542 final.

() DO C 206 de 7.7.1997, pp. 78-87.

() DO C 19 de 21.1.1998, pp. 111-115.

() COM(98) 131 final.

() COM(96) 109 final, marzo de 1996.

() CSE(96) 1 final, junio de 1996.

() DO C 201 de 26.7.1993, pp. 52-58.

() DO C 206 de 7.7.1997, pp. 78-87, punto 1.10 del Dictamen.