Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025)»

[COM(2021) 591 final]

(2022/C 290/15)

Ponente: José Antonio MORENO DÍAZ Coponente: Pietro Vittorio BARBIERI

Consulta Comisión Europea, 1.12.2021 Base jurídica Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía Aprobado en la sección 7.3.2022 Aprobado en el pleno 23.3.2022 Pleno n.o 568 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 212/0/5

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El tráfico ilícito de migrantes es una actividad delictiva transfronteriza que pone en peligro la vida de las personas, vulnera los derechos fundamentales y perturba la gestión ordenada de los flujos migratorios. En los últimos veinte años, el tráfico de personas ha crecido como consecuencia de múltiples factores de expulsión en los países de origen (vulneraciones de los derechos humanos, violencia, conflictos, desigualdades, factores económicos, factores medioambientales, etc.), pero también por la falta de medios legales de acceso a los territorios de muchos países. Las restricciones, que han aumentado debido a la pandemia de COVID-19, han elevado el número de personas que utilizan estas redes ilícitas, con todos los riesgos que esto conlleva.

1.2. Desde sus inicios, la política migratoria europea ha tenido como objetivo, entre otros, luchar contra esta actividad delictiva, prevenir la explotación de migrantes por parte de redes delictivas y reducir los incentivos a la migración irregular. El Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025) debe entenderse como una herramienta de continuidad y mejora en la lucha de la Unión Europea contra esta actividad delictiva.

1.3. Según Europol, más del 90 % de las personas que entran irregularmente en la Unión Europea se han desplazado con la intervención de redes de tráfico ilícito en alguna etapa de su viaje. En el marco de la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, la Unión Europea considera prioritario colaborar con los países asociados para reducir los incentivos a emprender estos peligrosos viajes; abordar las causas profundas de la migración irregular; promover la migración regular y las rutas legales y seguras a los países de la Unión Europea; reforzar la gestión de las fronteras comunes; abordar los factores de atracción, como los empleos irregulares; y facilitar el retorno y la reintegración de las personas que se encuentran en situación irregular en el territorio de la Unión.

1.4. El CESE acoge favorablemente el Plan de Acción renovado de la UE y el enfoque global que propone, como la continuación de los trabajos de la Unión Europea encaminados a combatir el tráfico ilícito de migrantes. Se entiende que, como actividad delictiva, el tráfico ilícito pone en peligro la vida de los migrantes y vulnera sus derechos, se aprovecha indebidamente de las personas que buscan acceder al territorio de la Unión y constituye una amenaza para la seguridad europea.

1.5. El Comité entiende que la protección de las fronteras exteriores es una prioridad para la Unión Europea, pero señala que deben protegerse respetando siempre los derechos humanos y la inviolabilidad del Derecho internacional público, protegiendo en todo momento a las personas y evitando criminalizar la solidaridad. En cualquier caso, la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes nunca puede dirigirse contra los propios migrantes ni contra la ayuda humanitaria y la asistencia que se les preste.

1.6. El CESE considera esencial luchar contra el tráfico ilícito de migrantes mediante la adopción de un planteamiento que tenga en cuenta la ruta en su totalidad. Esto significa reforzar las medidas propuestas contra las redes de tráfico ilícito mediante la mejora tanto de la cooperación judicial y policial como de la cooperación y el diálogo con los países vecinos en la lucha contra las redes de tráfico ilícito; el refuerzo de las acciones destinadas a prevenir la explotación y garantizar la protección de las víctimas del tráfico ilícito; y la lucha contra el empleo irregular y la explotación laboral de una manera más coordinada y enérgica.

1.7. El CESE coincide en la necesidad de eliminar la demanda para combatir la obtención de beneficios por parte de las redes de tráfico ilícito de personas. Sin embargo, advierte de las disfunciones que pueden derivarse de abordar únicamente el lado de la oferta (las redes). En este sentido, señala que la existencia de canales legales, eficaces y seguros, así como la protección del derecho de asilo, son fundamentales para desactivar gran parte de este negocio ilícito.

1.8. El CESE también condena firmemente la instrumentalización de los migrantes y solicitantes de asilo como elementos de desestabilización de la UE ( 1 )

1.9. El CESE señala que la protección de las personas y la prestación de asistencia médica ( 2 ) y ayuda solidaria no deben tipificarse como delito ni tratarse de la misma manera que las redes de tráfico ilícito y solo deben perseguirse cuando se cometan intencionalmente y con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material ( 3 ) . Debe incluirse expresamente una cláusula de exención de responsabilidad obligatoria si en las acciones de ayuda o asistencia han existido motivos humanitarios.

2. Observaciones generales

2.1. El tráfico ilícito de migrantes es una actividad delictiva transfronteriza que pone en peligro la vida de las personas, vulnera los derechos fundamentales y perturba la gestión ordenada de los flujos migratorios.

2.2. En los últimos veinte años, el tráfico de personas ha crecido como consecuencia de múltiples factores de expulsión en los países de origen (vulneraciones de los derechos humanos, violencia, conflictos, desigualdades, factores económicos, factores medioambientales, etc.), pero también por la falta de medios legales de acceso a los territorios de muchos países. Las restricciones, que han aumentado debido a la pandemia de COVID-19, han elevado el número de personas que utilizan estas redes ilícitas, con todos los riesgos que esto conlleva ( 4 )

2.3. La principal diferencia entre el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos es que, en el primero, los migrantes participan voluntariamente en el proceso migratorio mediante el pago de los servicios de un traficante para cruzar una frontera internacional, mientras que, en la segunda, las personas son objeto de trata con fines laborales, sexuales o de extracción de órganos, y son víctimas que necesitan asistencia y ayuda. Las actividades de trata no son necesariamente transfronterizas. Los dos fenómenos se encuentran a menudo interrelacionados, ya que las personas objeto de tráfico ilícito pueden convertirse en víctimas de tratantes de personas con fines de explotación laboral, sexual o de otro tipo.

2.4. Desde sus inicios, la política migratoria europea ha tenido como objetivo, entre otros, luchar contra esta actividad delictiva, prevenir la explotación de migrantes por parte de redes delictivas y reducir los incentivos a la migración irregular. En el Pacto sobre Migración y Asilo presentado por la Comisión Europea en 2020, se señala que la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes es una prioridad, y que se «reforzará la cooperación con los países de origen y tránsito a efectos de prevenir los viajes peligrosos y las travesías irregulares, en particular estableciendo con terceros países asociaciones específicas contra el tráfico ilícito de migrantes».

2.5. Según Europol, más del 90 % de las personas que entran irregularmente en la Unión Europea se han desplazado con la intervención de redes de tráfico ilícito en alguna etapa de su viaje.

2.6. El Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025) debe entenderse como una herramienta de continuidad en la lucha de la Unión Europea contra esta actividad delictiva. El tráfico ilícito de migrantes debe considerarse no solo como un reto migratorio, sino también como una amenaza para la seguridad que afecta a las fronteras exteriores de la UE. La gestión y protección adecuadas de las fronteras exteriores de la UE, respetando el marco jurídico internacional y los derechos fundamentales, constituyen una cuestión fundamental. La UE necesita reforzar las normas y los procedimientos comunes, respetando los derechos humanos y las normas internacionales, a fin de evitar el tráfico ilícito de migrantes hacia la UE.

2.7. En el marco de la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, la Unión Europea considera prioritario colaborar con los países asociados para reducir los incentivos a emprender estos peligrosos viajes; abordar las distintas causas profundas de la migración irregular; promover la migración regular y las rutas legales y seguras a los países de la Unión Europea; reforzar la gestión de las fronteras comunes; y facilitar el retorno y la reintegración de las personas que se encuentran en situación irregular en el territorio europeo ( 5 )

2.8. La lucha contra el tráfico de personas también conlleva reforzar la aplicación de la Directiva sobre sanciones a los empleadores ( 6 ) , y comprender que el trabajo irregular constituye un elemento de atracción para la migración irregular y que puede vincularse al tráfico ilícito de migrantes: cabe recordar que si existen trabajadores extranjeros en situación irregular en la UE es porque existen empleadores irregulares que les proporcionan un trabajo ilegal que no cumple las condiciones laborales mínimas en lo que atañe al salario, la jornada laboral, las condiciones de salud y seguridad, etc.

2.9. El Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025) tiene en cuenta los resultados de una serie de consultas específicas y de una consulta pública cuya realización tuvo lugar entre el 19 de marzo y el 11 de junio de 2021. Al contribuir a la desarticulación de los negocios delictivos, también apoya los objetivos de la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad ( 7 ) , así como la Estrategia de la UE para Luchar contra la Delincuencia Organizada 2021-2025 ( 8 ) y la Estrategia de la UE en la Lucha contra la Trata de Seres Humanos 2021-2025 ( 9 )

3. Observaciones sobre el Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025)

3.1. El CESE acoge favorablemente el Plan de Acción renovado de la UE y el enfoque global que propone, como la continuación de los trabajos de la Unión Europea encaminados a combatir el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos.

3.2. Se entiende que, como actividad delictiva, el tráfico ilícito pone en peligro la vida de los migrantes y vulnera sus derechos, además de aprovecharse indebidamente de las personas que buscan acceder al territorio de la Unión. Por consiguiente, el CESE considera que deben establecerse los mecanismos y herramientas necesarios para luchar contra esta actividad delictiva.

3.3. El Comité entiende que la protección de las fronteras exteriores es también una prioridad para la Unión Europea, pero señala que deben protegerse respetando siempre los derechos humanos y la inviolabilidad del Derecho internacional público, respetando en todo momento a las personas y evitando criminalizar la solidaridad. En cualquier caso, la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes nunca puede dirigirse contra los propios migrantes ni contra la ayuda humanitaria y la asistencia que se les preste, ni constituir una excusa para abolir el derecho de asilo tanto en la UE como a escala internacional.

3.4. La protección de las personas y la prestación de asistencia médica ( 10 ) y ayuda solidaria no deben tipificarse como delito ni tratarse de la misma manera que las redes de tráfico ilícito, y solo deben perseguirse cuando se cometan intencionalmente y con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material ( 11 ) . Debe incluirse expresamente una cláusula de exención de responsabilidad obligatoria si en las acciones de ayuda o asistencia han existido motivos humanitarios.

3.5. El CESE considera esencial luchar contra el tráfico ilícito de migrantes mediante la adopción de un planteamiento que tenga en cuenta la ruta en su totalidad, y entender que la falta de rutas legales y seguras es una de las razones por las que pueden prosperar las redes de tráfico ilícito.

3.6. El Comité considera asimismo que el trabajo irregular puede vincularse a las redes de tráfico ilícito de personas, que a menudo acaban en situaciones de explotación laboral. Por tanto, cree que deben realizarse esfuerzos para mejorar la ejecución de la Directiva sobre sanciones a los empleadores y luchar contra el empleo irregular y la explotación laboral de una manera más coordinada y enérgica.

3.7. El CESE considera necesario reforzar las medidas propuestas contra las redes de tráfico ilícito mediante la mejora de la cooperación judicial y policial, el apoyo a la labor de la plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas delictivas (EMPACT) y de Eurojust, y la optimización de la recogida de datos y las campañas informativas sobre los riesgos del tráfico ilícito de migrantes en los países de origen.

3.8. El CESE acoge con satisfacción que este enfoque integrado también conlleve la mejora de la cooperación y el diálogo con los países vecinos en la lucha contra las redes de tráfico ilícito, pero advierte del peligro de que repercuta negativamente en las relaciones de cooperación con estos países, lo que podría acabar reforzando las redes de tráfico ilícito al hacer un uso espurio de conceptos como el retorno y la reintegración. A este respecto, cabe señalar que la Comunicación de la Comisión destaca correctamente el creciente papel que desempeñan los agentes estatales a la hora de crear artificialmente y potenciar la inmigración irregular para fomentar la desestabilización de la UE.

3.9. El CESE considera esencial reforzar las acciones encaminadas a prevenir la explotación y garantizar la protección de las víctimas del tráfico ilícito. A este respecto, cree necesario desarrollar acciones piloto con arreglo al planteamiento que tiene en cuenta la ruta en su totalidad, con la participación de las administraciones y los agentes sociales de los países de origen, tránsito y destino.

3.10. El CESE considera interesante el desarrollo de asociaciones operativas contra el tráfico de personas con terceros países, pero señala que estos acuerdos no deben conculcar los principios rectores de la Unión Europea ni deben establecerse con países en los que se producen violaciones sistemáticas de los derechos humanos.

3.11. El Comité considera asimismo que el Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025) logra identificar los riesgos que plantea esta actividad delictiva y la velocidad con la que las redes de tráfico ilícito se adaptan a las circunstancias y utilizan las nuevas tecnologías para sacar el máximo partido.

3.12. El CESE coincide en la necesidad de eliminar la demanda para combatir la obtención de beneficios por parte de las redes de tráfico ilícito de personas, tal como se establece en el Plan de Acción renovado. Sin embargo, advierte de las disfunciones que pueden derivarse de abordar únicamente el lado de la oferta (las redes) sin entender la necesidad de emprender reformas estructurales para reducir la demanda. En este sentido, señala que la existencia de canales legales, eficaces y seguros, así como la protección del derecho de asilo, son fundamentales para desactivar gran parte de este negocio ilícito.

3.13. Al CESE le preocupa que la mejora de la prevención del tráfico ilícito —un objetivo que comparte— pueda dar lugar a la violación de los mecanismos de asistencia a los migrantes vulnerables, y destaca que, en los últimos meses, han aumentado las actuaciones de partidos y gobiernos encaminadas a criminalizar los actos de solidaridad. El CESE señala que la protección de las personas vulnerables y la prestación de asistencia médica ( 12 ) y ayuda solidaria no deben tipificarse como delito ni tratarse del mismo modo que las redes de tráfico ilícito ( 13 )

3.14. El CESE considera que debe prestarse especial atención a las víctimas del tráfico ilícito de personas, especialmente a las más vulnerables, como los menores (no acompañados) ( 14 ) , las personas con discapacidad y las mujeres ( 15 ) . El CESE pide a la Comisión Europea que elabore una Directiva relativa a la protección de los menores no acompañados cuyo fin sea el interés superior del menor. Además, el papel de los agentes de la sociedad civil, las entidades sociales y las ONG en la ayuda y el apoyo a las víctimas del tráfico ilícito de personas debe reconocerse como acción humanitaria para reforzar los principios de la UE.

3.15. El CESE reconoce que el Plan también es pertinente y aborda claramente los problemas actuales de la instrumentalización de la migración cuando se ven directamente implicados agentes estatales. El CESE, al igual que el Consejo Europeo ( 16 ) , también condena firmemente la instrumentalización de los migrantes y los solicitantes de asilo como elementos de desestabilización, como se ha observado recientemente en las fronteras con Marruecos y, en particular, con Bielorrusia ( 17 )

3.16. El CESE señala que los Estados miembros están obligados en todo momento a cumplir los compromisos internacionales, incluida la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967 que regula el derecho de asilo, además del marco legislativo de la UE en su totalidad.

3.17. La concepción de la migración como una amenaza y el discurso que presenta a los migrantes como un peligro deshumanizan a los seres humanos y solo favorecen a quienes quieren aprovecharse de ellos por razones geoestratégicas o de política nacional.

3.18. El CESE lamenta que la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes constituya un motivo de mayor preocupación que la lucha contra la trata de seres humanos, que sigue siendo la actividad delictiva más lucrativa y representa no solo una violación de los derechos humanos, sino también una amenaza real para la seguridad nacional, el crecimiento económico y el desarrollo sostenible ( 18 )

Bruselas, 23 de marzo de 2022. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) Futuro Dictamen REX/554 del CESE.

(2) CPME statement on criminalisation of acts of solidarity (Declaración del CPME sobre la criminalización de los actos de solidaridad). Véase también el informe del Parlamento Europeo (2019): Fit for purpose?The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 Update (¿Adecuada para sus fines? La Directiva relativa a la ayuda a la entrada y la criminalización de la asistencia humanitaria a los migrantes irregulares: actualización de 2018).

(3) Artículo 6 del Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.

(4) Global Initiative (2021), The Global Illicit Economy.

(5) DO C 517 de 22.12.2021, p. 86.

(6) Directiva 2009/52/CE.

(7) COM(2020) 605 final.

(8) COM/2021/170 final.

(9) COM(2021) 171 final.

(10) CPME statement on criminalisation of acts of solidarity (Declaración del CPME sobre la criminalización de los actos de solidaridad). Véase también el informe del Parlamento Europeo (2019): Fit for purpose?The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 Update (¿Adecuada para sus fines? La Directiva relativa a la ayuda a la entrada y la criminalización de la asistencia humanitaria a los migrantes irregulares: actualización de 2018).

(11) Artículo 6 del Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.

(12) CPME statement on criminalisation of acts of solidarity (Declaración del CPME sobre la criminalización de los actos de solidaridad). Véase también el informe del Parlamento Europeo (2019): Fit for purpose?The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 Update (¿Adecuada para sus fines? La Directiva relativa a la ayuda a la entrada y la criminalización de la asistencia humanitaria a los migrantes irregulares: actualización de 2018).

(13) Expert Council on NGO Law (Consejo Experto en Derecho de ONG) de la Conferencia de ONGI del Consejo de Europa: Using criminal law to restrict the work of NGOs supporting refugees and other migrants in Council of Europe Member States (Utilización del Derecho penal para restringir la labor de las ONG que apoyan a refugiados y otros migrantes en Estados miembros del Consejo de Europa) (2019).

(14) DO C 429 de 11.12.2020, p. 24.

(15) Objetivo 9 del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular: Reforzar la respuesta transnacional al tráfico ilícito de migrantes. Véase también el punto 25, letra c): Establecer a lo largo de las rutas migratorias protocolos de cooperación con perspectiva de género e infantil que detallen los pasos que deben seguirse para identificar y ayudar adecuadamente a los migrantes que son objeto de tráfico ilícito.

(16) JOIN(2021) 32 final, Respuesta a la instrumentalización de migrantes auspiciada por el Estado en la frontera exterior de la Unión.

(17) https://www.eesc.europa.eu/en/news-media/presentations/eesc-expresses-its-concern-about-situation-border-belarus

(18) Bigio, J., y Vogelstein, R. B. (2021), Ending Human Trafficking in the Twenty-First Century (Erradicación de la trata de seres humanos en el siglo XXI), Consejo de Relaciones Exteriores.