INFORME DE LA COMISIÓN - Actividades comunitarias en materia de análisis, de investigación y de cooperación en el ámbito del empleo - Informe intermedio

De conformidad con las disposiciones de la Decisión del Consejo de 23 de febrero de 1998 relativa a las actividades comunitarias en materia de análisis, de investigación y de cooperación en el ámbito del empleo y del mercado de trabajo (98/171/CE) la Comisión debe elaborar un informe provisional sobre las actividades realizadas en el marco del programa.

1. Contexto y orígenes

La Decisión del Consejo se adoptó en febrero de 1998, poco después del Consejo Europeo de Luxemburgo y antes de la ratificación del Tratado de Amsterdam, pero en un momento en que la estrategia europea de empleo estaba en pleno proceso de elaboración. El programa se había esbozado originalmente a mediados de la década de los 90 con objeto de dotar de un fundamento jurídico a las actividades realizadas por la Comisión durante un período de aproximadamente 20 años en apoyo de sus iniciativas políticas en materia de empleo, que en aquella época respondían a la estrategia establecida en el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo. Tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, dicha Decisión fue superada por los acontecimientos, con la disposición del artículo 129 relativa a la adopción de medidas de fomento del empleo. Este programa podía considerarse como una medida provisional para llevar a cabo las actividades necesarias en apoyo de la estrategia de empleo, en espera de la ratificación del Tratado de Amsterdam.

De conformidad con la Decisión, se creó un Comité para supervisar las actividades del programa, cuya misión era aprobar el programa de trabajo propuesto por la Comisión para el año siguiente, y pronunciarse sobre los proyectos individuales que debían llevarse a cabo con arreglo al mismo. La primera reunión del Comité se celebró en marzo de 1998. Los representantes de los Estados miembros en este Comité proceden principalmente de los departamentos de investigación de los ministerios de Empleo y de Trabajo.

En dicha reunión se presentó el programa de trabajo para 1998, que se adoptó posteriormente el 30 de abril de 1998. Las primeras consultas tuvieron lugar en junio de 1998. En razón del plazo de tiempo necesario para la creación del Comité y para concluir los procedimientos de consulta, las actividades realizadas en 1998 se refieren, por lo tanto, a menos de un semestre.

El programa del trabajo para 1999 se aprobó en enero de 1999 y las actividades se llevaron a cabo durante ese mismo año.

La finalidad del programa ha evolucionado con el tiempo, hasta desempeñar un papel esencial de apoyo a la estrategia de empleo. Inicialmente, el programa comprendía tres elementos:

* Promoción de la cooperación en materia de análisis, investigación y seguimiento

* Identificación de las mejores prácticas y promoción de los intercambios y las transferencias de información y experiencias

* Desarrollo de una política de información activa

Durante los tres años de duración del programa, el papel de apoyo de la estrategia ha evolucionado y los proyectos se han orientado más específicamente a las necesidades de apoyo y desarrollo de la estrategia.

2. Procedimientos

Los procedimientos financieros utilizados en la aplicación de este programa son los que rigen todas las actividades de este tipo, en particular:

* Concursos abiertos para todos los proyectos importantes (más de 100 000 euros) con un plazo superior a 6 meses desde la publicación a la adjudicación del contrato; este plazo se fija con arreglo a las normas establecidas en las Directivas sobre contratación pública.

* Convocatorias de manifestaciones de interés para la concesión de subvenciones a proyectos interesantes e innovadores en los Estados miembros, en particular a los que contribuyen al intercambio de buenas prácticas y experiencias. No obstante esta vía es también muy larga y exige recursos considerables (aproximadamente 8 meses desde el principio hasta el final).

* Restricciones en cuanto al número e importe de las subvenciones ad hoc, que se limitan efectivamente a las actividades que presentan una importante relación estratégica con las prioridades de la Presidencia en ejercicio del Consejo.

3. Actividades

Los programas del trabajo para los tres años en cuestión se estructuraron conforme a los tres sectores de actividad definidos inicialmente en la Decisión del Consejo. Sin embargo, a efectos del presente informe, se considera más útil analizar las actividades realmente efectuadas en el marco de los cuatro capítulos siguientes:

* Trabajo relacionado con la elaboración de estadísticas

* Análisis y estudios

* Observación y transferencia de buenas prácticas

* Integración de la dimensión del empleo en todas las políticas comunitarias

4. Actividades relacionadas con la elaboración de estadísticas (código 1.2 del programa de trabajo)

A instancias del Comité, el programa ha atribuido una especial importancia a las actividades relacionadas con la elaboración de estadísticas. Esto responde a dos objetivos: en primer lugar, mejorar la fiabilidad y comparabilidad de las estadísticas sobre el empleo utilizadas para el análisis, la evaluación del rendimiento y el desarrollo futuro de la estrategia de empleo. En segundo lugar, desarrollar las herramientas y la metodología adecuadas para mejorar la medición de indicadores políticos en relación con la estrategia de empleo. Por un lado, esto ha supuesto la concesión de ayuda financiera a Eurostat para el desarrollo y la mejora de las estadísticas comparables necesarias para otros elementos del programa, así como para el análisis y el apoyo político a la estrategia para el empleo. Sin embargo, esta ayuda financiera no se ha utilizado para la recogida regular de datos por parte de Eurostat, sino para la realización de nuevos proyectos que mejoren la fiabilidad y comparabilidad de las estadísticas. En especial, la atención se ha centrado en el desarrollo de la Encuesta permanente de la Población Activa, que aportará los datos necesarios para un análisis riguroso y actualizado de las tendencias del empleo en los Estados miembros, a partir de la lista acordada de indicadores de rendimiento. La financiación también se ha dedicado a la serie de módulos ad hoc de la Encuesta de Población Activa, cuya finalidad es proporcionar información sobre los temas específicos que no están (o han dejado de estar) cubiertos por la encuesta periódica. Entre dichos módulos cabe mencionar uno sobre el tiempo de trabajo y otro dedicado a la transición de la escuela a la vida activa.

A otro nivel, se adjudicaron contratos a investigadores externos a fin de desarrollar metodologías que pudieran probarse en colaboración con Eurostat. Con respecto a los indicadores políticos, se puso en marcha un proyecto de gran envergadura, realizado durante el periodo de aplicación del programa, para desarrollar una base de datos sobre las políticas del mercado de trabajo, crucial para la evaluación de los planes nacionales de acción. Este trabajo se desarrolló en colaboración con Eurostat en el contexto de la base de datos SEEPROS.

En 1999, el programa se adaptó para incluir una contribución a la encuesta ad hoc sobre el mercado de trabajo de los empleados, organizada por la DG ECFIN. Esta encuesta ya se había llevado a cabo por vez primera en 1985, y se repitió posteriormente en 1989 y 1994.

Otros proyectos realizados bajo este capítulo incluyen un estudio para desarrollar el enfoque de los gráficos en diamante, utilizado en el Informe conjunto sobre el empleo 1998, así como un proyecto iniciado en 2000 para desarrollar una serie de indicadores sobre la flexibilidad del mercado de trabajo que incluyeran los siguientes elementos: disponibilidad de la mano de obra, situación sanitaria de los trabajadores, nivel de educación y de formación, capacidad de utilizar nuevas tecnologías, flexibilidad del tiempo de trabajo, relaciones laborales a nivel micro y macroeconómico, flexibilidad del coste de la mano de obra, fiscalidad del trabajo, flexibilidad de contratación y movilidad profesional. El estudio debía recoger los datos ya existentes, así como datos adicionales para establecer un indicador estadísticamente sólido. Los datos debían cubrir los 15 Estados miembros de la UE, los EE.UU. y Japón.

En el anexo se proporciona un cuadro resumido de las dotaciones presupuestarias y de los gastos realizados.

5. Análisis y Estudios (código 1.3 del programa de trabajo)

Las actividades realizadas bajo este capítulo del programa tienen por objeto apoyar la evaluación y el desarrollo ulterior de la estrategia de empleo. Con este fin, se distribuyen en dos categorías principales:

* Apoyo específico a la aplicación de las directrices para el empleo

* Estudio de las cuestiones relativas al mercado de trabajo que se refieren al desarrollo ulterior de la estrategia de empleo

5.1. Apoyo específico

Los primeros años de aplicación de las directrices para el empleo demostraron que todos los Estados miembros ponen constantemente en marcha políticas innovadoras. El apoyo analítico es necesario para dar un contenido concreto a las recomendaciones implícitas en las directrices. Entre los proyectos realizados en este ámbito cabe destacar el trabajo sobre la detección precoz de los desempleados y un estudio sobre los sistemas de subsidios de desempleo y las políticas activas del mercado de trabajo relacionadas con un enfoque preventivo, así como una serie de proyectos vinculados al pilar del espíritu empresarial.

5.2. Estudios analíticos

Es preciso realizar análisis y estudios prospectivos para comprender mejor el funcionamiento del mercado de trabajo europeo y apoyar el desarrollo a largo plazo de la estrategia de empleo, mediante la identificación anticipada de nuevos problemas y desafíos potenciales. Durante el período de aplicación del programa, el Informe sobre el empleo en Europa ha continuado presentando un análisis cuantitativo de las tendencias y políticas en materia de empleo en la Unión, proporcionando un análisis de fondo esencial sobre el que basar el trabajo analítico restante. Las otras cuestiones abordadas en los principales estudios realizados fueron:

* Reestructuración del gasto público (informe al Comité de Empleo)

* Oferta de mano de obra (publicación)

* Modelos de crecimiento económico creador de empleo (concluido en febrero de 2001)

* Salarios y calidad de los puestos de trabajo

* Empleo en el sector de los servicios (publicación)

* Globalización, flujos comerciales e inversión directa exterior (3 estudios)

* Serie de estudios sobre los trabajadores de mayor edad

En el anexo se proporciona un cuadro resumido de las dotaciones presupuestarias y de los gastos realizados.

Observación y transferencia de buenas prácticas (códigos 1.1 y 2 del programa de trabajo)

Este capítulo del programa se basó en el trabajo previo realizado por la Comisión en el desarrollo del concepto de programas de acción-investigación y en el intercambio de información y buenas prácticas, con un énfasis particular en la capacidad de reproducir los enfoques estratégicos y los proyectos acertados. Este trabajo ha resultado en la creación de los programas MISEP y SYSDEM, relativos a las políticas del mercado de trabajo y la documentación, respectivamente, así como los programas LEDA (desarrollo local del empleo) y ERGO (desempleo de larga duración).

Con la adopción de las directrices para el empleo y la aplicación de los planes nacionales de acción, esta parte del programa ARC cobró mayor relevancia al apoyar las actividades realizadas conjuntamente por la Comisión y los Estados miembros para supervisar la incorporación de las directrices en las políticas y acciones a nivel nacional.

Un elemento fundamental del proceso de Luxemburgo consiste en la determinación y evaluación de las políticas de empleo y del mercado de trabajo que han producido buenos resultados en los países en los que se han aplicado. El método de revisión por expertos en la materia, que se ha desarrollado durante el período de aplicación del programa, aspira a evaluar la transferabilidad de dichas políticas, mediante una apreciación multilateral e independiente. En 1998-1999 se llevó a cabo una primera serie de revisiones. En 1999 se puso en marcha otro programa de dos años con objeto de establecer una base de información regular y sólida en apoyo de la estrategia de empleo. Además, los resultados de las evaluaciones por expertos se incluirán desde ahora en el Informe conjunto sobre el empleo.

Los servicios públicos de empleo (SPE) desempeñan un papel importante en la aplicación de las medidas políticas derivadas de las directrices para el empleo, y esto se refleja en las actividades que han recibido apoyo financiero. Además de las reuniones regulares que celebran semestralmente los directores de los SPE, éstas actividades incluyen:

* la modernización de los SPE

* el análisis de los sistemas de autoservicio (self-service)

* el apoyo a la organización de actividades dirigidas a mejorar la comprensión del sistema de prestación de servicios de empleo

* la participación de los interlocutores sociales en los SPE

* la regionalización de los SPE

* el estudio de las consecuencias sociales de las reconversiones a gran escala

Mientras que el Informe conjunto sobre el empleo es el principal instrumento para evaluar la incorporación de las directrices del empleo en las políticas nacionales, van a llevarse a cabo estudios más pormenorizados de los programas nacionales de acción para el empleo. El objetivo es examinar en detalle determinadas iniciativas políticas que ocupan un lugar central en los PNA, con objeto de evaluar su impacto en la situación del empleo y su interacción con otras políticas sociales, y extraer posteriormente posibles conclusiones para la difusión de las mejores prácticas.

A finales del año 2000 se puso también en marcha un estudio experimental sobre los desempleados para supervisar las directrices sobre activación y prevención, que contó con la participación voluntaria de diez Estados miembros. Con este estudio se espera mejorar la comparabilidad de los datos y obtener una visión complementaria de los servicios administrativos y estadísticos nacionales. Los resultados serán útiles para la evaluación del impacto político de la estrategia de empleo.

6. Integración de las políticas de empleo (código 2.2 del programa de trabajo)

La integración de la dimensión del empleo en otras políticas comunitarias es un elemento central del título sobre el empleo del Tratado (artículo 127), y se ha integrado por lo tanto en el programa ARC en el marco de la actividad global de identificación y transferencia de las mejores prácticas.

Las actividades realizadas en el marco del programa han abordado las cuestiones siguientes:

* el desarrollo sostenible y el empleo

* el potencial de empleo de la cultura

* el desempleo y la salud pública

* nuevas áreas de crecimiento del empleo

* espíritu empresarial y empleo

A finales de 2000, también se puso en marcha un estudio importante sobre el potencial de las políticas comunitarias para el fomento del empleo, con objeto de identificar las orientaciones y acciones políticas que pueden desempeñar un papel fundamental para el fomento del empleo a nivel comunitario y sus interacciones con las medidas nacionales de promoción del empleo. Los objetivos del estudio son evaluar, cualitativamente en caso necesario, en qué medida y de qué manera pueden incidir estas políticas en el crecimiento del empleo. Los resultados se incluirán en el próximo informe que debe elaborar la Comisión, de conformidad con lo previsto en el artículo 127.

En el anexo se proporciona un cuadro resumido de las dotaciones presupuestarias y de los gastos realizados.

7. Publicación y difusión

Durante el período de aplicación del programa, la Comisión ha llevado a cabo una política activa de publicación y de difusión. Además del Informe sobre el empleo en Europa y el Informe conjunto sobre el empleo, todos los estudios con una aplicación más amplia se han publicado en formato impreso o, cada vez más, en Internet.

Además, la Comisión considera que una explotación activa de los resultados de los estudios y los proyectos de investigación puede a menudo realizarse más adecuadamente a través de la organización de seminarios y talleres. La organización de un taller para discutir y evaluar los resultados de los estudios forma parte integrante de cada contrato, siendo el contratista responsable de lograr una participación apropiada de académicos y responsables políticos. Se han realizado ya seminarios de este tipo sobre la reestructuración del gasto público, el empleo en el sector de los servicios, el espíritu empresarial y el empleo, el concepto y la evaluación de los índices de flexibilidad/adaptabilidad del mercado de trabajo europeo y sobre el trabajo no declarado. Se organizarán otros seminarios a medida que finalicen los demás estudios emprendidos en 1999 y 2000.

En el anexo se proporciona un cuadro resumido de las dotaciones presupuestarias y de los gastos realizados.

Conferencias y subvenciones

En 1999 se publicó una convocatoria de propuestas para proyectos innovadores en apoyo de la estrategia de empleo. Como resultado de la misma se concedieron subvenciones a siete proyectos por un total de 784 000 euros. Los proyectos financiados debían tener algún vínculo con la estrategia de empleo, ser innovadores y presentar un carácter transnacional. La mayoría se centró en la metodología: por ejemplo, uno de los proyectos se centró en la promoción del proceso de evaluación comparativa; otro, en aprender de las experiencias de los vecinos de la región báltica meridional, otro en el desarrollo de redes regionales de aprendizaje y en la conferencia anual de economistas europeos, especializados en el ámbito del empleo, que trató temas como la movilidad y la migración, las opciones profesionales y la distribución de los ingresos. Otros proyectos se consagraron a ámbitos políticos específicos como el empleo urbano, los licenciados en letras y el sector de los deportes.

Por otro lado, durante la aplicación del programa, se apoyó la organización de conferencias en el contexto de las Presidencias en ejercicio, entre otras:

* La política social y el Tratado de Amsterdam (Presidencia alemana)

* Una cultura del trabajo II (Presidencia alemana)

* La cultura, las nuevas tecnologías y el empleo (Presidencia austríaca)

* Conferencia sobre el empleo - estrategias de empleo UE/OCDE (Presidencia finlandesa)

En el anexo se proporciona un cuadro resumido de las dotaciones presupuestarias y de los gastos realizados.

8. Conclusión

El programa sobre las actividades de la Comisión en materia de análisis, de investigación y de cooperación en el ámbito del empleo se estableció a raíz de la publicación del Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo, y se llevó a la práctica con la adopción de las primeras directrices para el empleo. Si bien no se diseñó específicamente a tal efecto, el programa se ha convertido en un instrumento esencial de apoyo a la estrategia europea de empleo, utilizado por la Comisión, los Estados miembros, los interlocutores sociales y otros agentes interesados. Cada uno de sus componentes ha contribuido a la supervisión y desarrollo de dicha estrategia, desde el análisis subyacente de los problemas actuales y futuros y la evaluación del impacto de las políticas comunitarias hasta el proceso interactivo representado por el procedimiento de revisión por expertos y la evaluación de los planes nacionales de acción.

El presente informe intermedio ofrece una visión del programa al final del período de aplicación de las actividades (los últimos compromisos se establecieron en diciembre de 2000). Sin embargo, la naturaleza de algunos de los principales estudios realizados, en especial en la última parte del programa, significa que muchos de ellos concluirán en el transcurso de 2001 y algunos a principios de 2002. Por consiguiente, será preciso esperar hasta entonces antes de poder realizar una evaluación completa del programa.

No obstante, pueden extraerse desde ahora algunas conclusiones preliminares. La ayuda financiera a EUROSTAT ha resultado en considerables mejoras de los sistemas estadísticos en el ámbito del empleo, y particularmente con respecto a la comparabilidad y pertinencia de los datos. En un futuro próximo se espera obtener nuevas mejoras a medida que la encuesta de población activa empiece a aplicarse en todos los Estados miembros, encuesta cuyos trabajos preparatorios han contando con el apoyo del programa.

En el ámbito político, la introducción del procedimiento de revisión por expertos y los estudios transnacionales han contribuido de manera notable a la mejora de las directrices para el empleo, mientras que el proyecto conjunto entre la DG EMPL, Eurostat y la OCDE para desarrollar sistemas adecuados de seguimiento de las directrices ha comenzado a producir resultados fructíferos.

Sin embargo, una consecuencia que ya se ha puesto de manifiesto es que un programa de actividades de este tipo depende en gran medida de la disponibilidad de recursos internos adecuados, no sólo para diseñar y poner en marcha los proyectos, sino también para explotar los resultados y extraer las conclusiones políticas pertinentes.

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