Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la organización de la cooperación en torno a unos objetivos energéticos comunitarios establecidos de común acuerdo» () (97/C 206/22)

El Consejo ha decidido, el 27 de enero de 1997, conforme a las disposiciones del artículo 198 del Tratado constituyente de la Comunidad Europea, consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, responsable de la preparación de los trabajos del Comité en la materia, adoptó su dictamen el 2 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Hernández Bataller).

En su 345° Pleno celebrado los días 23 y 24 de abril de 1997 (sesión del 23 de abril de 1997) el Comité Económico y Social ha aprobado por 79 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el siguiente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El objetivo de esta propuesta de Decisión, presentada por la Comisión, tiene como fin el establecimiento de unos objetivos generales de la Comunidad en el sector de la energía y crear un marco para la cooperación en torno a dichos objetivos energéticos establecidos de común acuerdo.

1.2. En esta propuesta se incluyen una relación de objetivos energéticos que abarcan, fundamentalmente, la competitividad, la protección del medio ambiente, la seguridad de abastecimiento, relaciones exteriores en materia de energía y la promoción de la eficiencia energética y de las energías renovables.

1.3. La propuesta tiene como punto de partida la Resolución del Consejo de Energía de 7 de mayo de 1996 sobre el Libro Blanco «Una política energética para la Unión Europea», en la que invitó a la Comisión a instaurar un procedimiento de cooperación entre la Comunidad y los Estados miembros con el fin de garantizar que la política energética de la Comunidad y las políticas energéticas nacionales sean compatibles con unos objetivos energéticos comunitarios establecidos de común acuerdo. Estos objetivos energéticos fueron identificados en la Resolución del Consejo sobre el Libro Verde «Por una política energética de la Unión Europea» de 23 de noviembre de 1995.

1.4. Como se ha manifestado en numerosos dictámenes del Comité Económico y Social, la energía constituye uno de los elementos claves en la competitividad de la economía comunitaria y en la calidad de vida de los ciudadanos. Debido a su naturaleza estratégica y a su condición de indispensable para el crecimiento económico y el bienestar, tendrá que desempeñar un papel importante en el proceso de convergencia económica.

1.4.1. Asimismo, la actual globalización de la economía y del comercio mundiales, donde la energía tiene un especial protagonismo, el desarrollo del mercado interior y la interacción de la energía con el medio ambiente han mostrado la necesidad de buscar una visión de conjunto en materia de energía.

1.5. En esta línea se publicó el Libro Verde «Por una política energética de la Unión europea» sobre el cual ya se pronunció el Comité en su Dictamen de 5 de julio de 1995 y cuyas observaciones siguen reflejando la opinión actual del Comité.

1.5.1. Al Libro Verde siguió el Libro Blanco «Una política energética para la Unión Europea», sobre el cual no fue consultado el Comité, y en el que se establecieron unos objetivos energéticos comunes y un programa de trabajo indicativo a lo largo de un periodo de cinco años.

1.6. El Comité ha insistido en que la adopción de decisiones en materia energética a nivel comunitario debe situarse en el contexto de un análisis común de la situación energética y de las futuras tendencias, lo que exige una estrecha cooperación entre los Estados miembros y la Comunidad en materia de estudios y análisis energéticos, sin perjuicio de la labor que se realiza en la Agencia Internacional de la Energía.

1.7. Cabe recordar que el Comité, en sus anteriores dictámenes sobre una política energética comunitaria (), coincide con la Comisión en la necesidad de crear una política común de la Comunidad Europea en el ámbito de la energía, así como en la importancia de definir unos objetivos energéticos comunitarios y de garantizar la coherencia de las políticas energéticas nacionales con los mismos al servicio de dicha política.

2. Observaciones de carácter general

2.1. En coherencia con sus anteriores dictámenes, el Comité acoge favorablemente esta iniciativa de la Comisión, dirigida a aumentar la cooperación entre los Estados miembros en materia energética en torno a unos objetivos establecidos de común acuerdo, a través de la cual da respuesta a la petición efectuada por el Consejo en su Resolución de 7 de mayo de 1996 sobre el Libro Blanco «Una política energética para la Unión Europea».

2.2. El Comité quiere hacer constar que esta iniciativa debe ser considerada como un paso importante hacia un enfoque concertado de los problemas energéticos. A este respecto, cabe recordar que el Comité se manifestó a favor de la introducción de un capítulo de energía en el Tratado en su Dictamen de iniciativa sobre la «Política energética comunitaria» de 14 de septiembre de 1994 ().

2.3. Así, considera que la propuesta de Decisión establece un marco de cooperación ambicioso, incluyendo una relación de objetivos comunes acordados en el sector de la energía, así como los principales instrumentos comunitarios que pueden contribuir a la consecución de los mismos. Sin embargo, en una fase ulterior, este marco de cooperación exigirá, para poder garantizar su aplicación, que se defina y articule cómo se va a implementar la misma y se delimiten las competencias entre los Estados miembros y la Comunidad.

2.4. En este sentido, el Comité lamenta la generalidad y amplitud con la que se ha redactado la propuesta de Decisión, que exigirá una implementación y desarrollo posterior con el fin de poder conseguir los objetivos perseguidos por la misma. El gran número de instrumentos, programas y responsabilidades de los Estados miembros y la Comunidad en materia energética hacen necesario establecer una cooperación adecuada basada en la definición de objetivos comunes y métodos de trabajo que aseguren el diálogo y la transparencia.

2.5. El Comité comparte la idea de la Comisión de que no se trata de establecer unos objetivos energéticos sectoriales rígidos, sino centrarse en un procedimiento de política de cooperación en el ámbito de la energía. El objetivo no es adaptar las políticas energéticas nacionales a un molde comunitario, sino más bien asegurar que las políticas y medidas nacionales en el sector de la energía sean consecuentes con los objetivos energéticos comunitarios acordados.

2.5.1. Los sectores de la energía y las políticas energéticas de los Estados miembros continuarán reflejando su dotación de recursos, sus opciones políticas y condiciones sociales y económicas respectivas, pero esta diversidad deberá estar en consonancia con unos objetivos definidos en común a nivel comunitario.

2.6. La creación de un verdadero mercado interior de la energía exige una coherencia suficiente de las políticas energéticas de los Estados miembros en torno a algunos objetivos comunes.

2.7. Asimismo, el Comité considera que este marco de cooperación no deberá limitarse a un intercambio de información constante y un planteamiento cooperativo en los estudios y análisis de energía, con el objeto de realizar informes periódicos en los que se evaluará la evolución del sector, sino que deberá ser el punto de partida para que el Consejo examine la situación en el sector de la energía y la Comisión prepare las nuevas propuestas que sean pertinentes, con el fin de garantizar la compatibilidad.

2.8. La falta de una política energética común o de una mayor cooperación en el ámbito de la energía lleva a un solapamiento de las medidas comunitarias y las nacionales. Las políticas energéticas nacionales y las acciones comunitarias en materia de energía, complementándose, deben considerarse de forma global ya que su eficacia depende de su coherencia.

3. Observaciones específicas

3.1. Marco de cooperación

3.1.1. La propuesta establece en su articulado un marco de cooperación a través de 3 artículos. El primero de ellos establece los objetivos a lograr con el marco de cooperación propuesto, el artículo 2 se refiere a las acciones que deberá llevar a acabo la Comisión para conseguirlos y, finalmente, el artículo 3 solicita a los Estados miembros que informen anualmente a la Comisión sobre las medidas que hayan adoptado en relación con los objetivos energéticos establecidos de común acuerdo en el anexo.

3.1.2. A este respecto, el Comité considera que, si se desea comprobar la compatibilidad de las políticas energéticas nacionales con los objetivos energéticos establecidos de común acuerdo, será necesario en el futuro definir con mayor claridad y precisión cómo se va a establecer y garantizar esta cooperación, este intercambio de información y este examen común de las políticas energéticas nacionales.

3.1.3. Asimismo, este marco de cooperación deberá movilizar y tener en cuenta todos los niveles de actuación, locales, regionales, nacionales y comunitarios.

3.1.4. El Comité apoya el objetivo de fortalecer la transparencia de las acciones en materia energética mediante la publicación periódica de un informe sobre el desarrollo y la evolución de la política energética a nivel comunitario y a nivel de los Estados miembros, en relación con los objetivos establecidos de común acuerdo. Este informe servirá de base para la evaluación y actualización de dichos objetivos energéticos.

3.1.5. Finalmente, el Comité insta a la Comisión a delimitar con mayor precisión el papel de la misma en este marco de cooperación, papel que debería, con independencia del intercambio de información y sus funciones de análisis y estudios, dirigirse a apoyar las medidas adoptadas por los Estados miembros en materia energética en el respeto, siempre, del principio de subsidiariedad.

3.2. Objetivos

3.2.1. El Comité acoge en términos generales los objetivos que se recogen en el anexo, de acuerdo con el Libro Verde y el Libro Blanco sobre política energética comunitaria y las resoluciones del Consejo sobre los mismos.

3.2.2. El Comité considera que los objetivos recogidos en el anexo deben ser suficientemente flexibles y generales para responder a los cambios que puedan darse en el mercado de la energía y constituyen, por su generalidad, una línea indicativa para la acción comunitaria y las políticas energéticas de los Estados miembros.

3.2.3. A este respecto el Comité considera esencial lograr un consenso sobre unos objetivos energéticos comunitarios claros que se puedan llevar a la práctica para poder solucionar los actuales y futuros retos en este sector. Estos objetivos servirán de referencia para poder verificar el grado de compatibilidad de las políticas energéticas de los Estados miembros y las acciones comunitarias con los mismos.

3.2.4. Por ello, el Comité quiere manifestar la necesidad de revisar la redacción de estos objetivos en aras de introducir una mayor claridad, reducir la ambigüedad y evitar las contradicciones o solapamientos entre unos y otros.

3.2.5. En todo caso deberá preverse la actualización periódica de estos objetivos a la luz de los análisis e informes de la Comisión. La política energética debe elaborarse en el marco de las perspectivas económicas a largo plazo para el sector energético y teniendo en cuenta el riesgo político en relación con los suministros de energía exteriores de la Comunidad, por lo que la flexibilidad y la adaptabilidad son necesarias para la definición y aplicación de unos objetivos energéticos a nivel comunitario.

3.2.6. El Comité quiere señalar, sin embargo, que la búsqueda simultánea de algunos de los objetivos recogidos en el anexo de la propuesta pueden quedar obstaculizados por la oposición de sus efectos contradictorios. Es necesario, por lo tanto, establecer, en la medida de lo posible y con la flexibilidad y adaptabilidad que los propios objetivos requieren, un orden de prioridades y un equilibrio entre los mismos.

3.2.7. En primer lugar, con el fin de añadir claridad a la propuesta, es necesario distinguir entre tres niveles de objetivos que deben perseguir las políticas y acciones en materia energética, que deben integrarse entre sí, con el fin de lograr un equilibrio adecuado entre los mismos.

3.2.7.1. Así, en un primer nivel, las medidas energéticas, como todas las medidas comunitarias, deben contribuir a alcanzar los objetivos generales del Tratado que se recogen en su artículo 2. Entre los que se encuentran, el establecimiento de un mercado común, el desarrollo armonioso de las actividades económicas, la protección del medio ambiente, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y la calidad de vida y la cohesión económica y social.

3.2.7.2. Sin embargo, más allá de estos objetivos, las políticas energéticas deben tender a alcanzar aquéllos que compaginen la competitividad, la seguridad de abastecimiento y la protección del medio ambiente.

3.2.7.3. Finalmente, y de forma más específica en el marco general establecido por los otros dos niveles, las políticas energéticas de los Estados miembros y las acciones de la Comunidad deberán ser coherentes con los objetivos energéticos específicos establecidos en el anexo de la propuesta de Decisión.

3.2.8. En todo caso, la búsqueda de todos estos objetivos deberá tener en cuenta el principio de subsidiariedad, el principio de proporcionalidad y el fortalecimiento de la cohesión económica y social.

3.2.8.1. El principio de subsidiariedad implica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 B del Tratado, que en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y puedan lograrse mejor a nivel comunitario. La actuación comunitaria deberá centrarse en aquellos campos en los que pueda lograrse un auténtico valor añadido.

3.2.8.2. Asimismo, la Comunidad intervendrá, en función de su competencia exclusiva, cuando ciertas políticas nacionales creen barreras al comercio y otras distorsiones del mercado que impidan la consecución de los objetivos energéticos previamente acordados, sin perjuicio de los objetivos del Tratado y de los criterios ligados al servicio público y al interés general.

3.2.9. Comentarios particulares sobre cada objetivo del anexo

3.2.9.1. Objetivos energéticos establecidos en los Tratados

Asimismo, de acuerdo con lo ya manifestado en su anterior Dictamen sobre el Libro Verde «Para una política energética para la Unión Europea» (), el Comité añade que deberían incluirse, junto a los objetivos de integración de mercado, desarrollo sostenible, protección del medio ambiente y seguridad de abastecimiento, otros dos objetivos generales importantes como son la creación de empleo y la cohesión económica y social, que tendrán que tenerse en cuenta, de forma particular, en las políticas energéticas.

3.2.9.2. Integración del mercado energético comunitario

El Comité coincide con la Comisión en que la integración del mercado es el factor central de todas las acciones comunitarias en materia energética ya que un mercado fragmentado remitiría estas acciones a nivel nacional. Esta integración del mercado energético deberá contemplar la participación de todas las fuentes de energía a la hora de determinar la estructura energética comunitaria.

3.2.9.2.1. Por otro lado, el Comité quiere destacar la importancia del desarrollo de las redes transeuropeas, en la medida en que las mismas contribuyen a la seguridad de abastecimiento, la realización del mercado interior y el reforzamiento de la cohesión económica y social. La Resolución del Consejo sobre el Libro Blanco «Una política energética para la Unión Europea», recoge como objetivo individual «el desarrollo de las infraestructuras energéticas requeridas y en especial de las redes transeuropeas cuando surja la necesidad y en condiciones de viabilidad económica». Es importante insistir por ello, en la necesidad de movilizar los recursos financieros suficientes para poder cumplir con este objetivo.

3.2.9.3. Transparencia y no distorsión de los precios de la energía

El Comité coincide con la Comisión en la necesidad de lograr la transparencia y no distorsión de los precios de la energía.

3.2.9.4. Desarrollo sostenible: integración de objetivos energéticos y medioambientales

Dada la creciente dimensión internacional de muchas de las cuestiones medioambientales y la mayor concienciación pública, la Comunidad tendrá cada vez un papel más importante en este campo. Es esencial la integración de los objetivos energéticos con los medioambientales pero logrando el necesario equilibrio entre los mismos. El análisis coste-beneficio y las medidas que aseguren condiciones de competencia uniformes deben estar presentes en la elaboración de toda acción o iniciativa en materia de medio ambiente. Asimismo, el Comité quiere señalar la importancia de los acuerdos voluntarios en este ámbito y el hecho de que la utilización de los distintos instrumentos económicos en este campo deberá tener en cuenta la competitividad industrial.

3.2.9.5. Reforzar la seguridad de abastecimiento

Es necesario recoger de forma más clara las acciones que llevan a conseguir este objetivo. Así, el Comité quiere señalar que, para la realización del mismo, será preciso, entre otros, reforzar el uso de las fuentes autóctonas de energía, la diversidad de fuentes energéticas, la flexibilidad para la interconexión de las redes, la cooperación internacional para reforzar los lazos económicos y políticos de la Unión y sus zonas de aprovisionamiento, la cooperación energética con terceros países, y el mantenimiento de las medidas de seguridad, de almacenamiento y de solidaridad para hacer frente a una interrupción de los suministros. Dado que la Unión seguirá dependiendo de las importaciones de energía en un futuro previsible, la cooperación con otros importantes consumidores de energía seguirá siendo esencial.

3.2.9.6. Enfoque coordinado de las relaciones energéticas exteriores

El Comité quiere insistir en la importancia de una coordinación de las relaciones energéticas exteriores con terceros países suministradores y países en vías de desarrollo. Así, las relaciones con terceros países deben incrementarse, no sólo en aras de la seguridad de abastecimiento, sino también porque la cooperación en el sector de la energía puede contribuir al desarrollo económico y a la estabilidad política. Es necesario destacar el papel del Tratado de la Carta de la Energía, así como de la cooperación con los países de la cuenca del Mediterráneo.

3.2.9.6.1. Si bien es cierto que la Comunidad ha asumido importantes responsabilidades internacionales a través de acuerdos bilaterales y multilaterales, es necesario reforzar las mismas si quiere hacer frente a los problemas que provienen de su gran y creciente dependencia exterior y del hecho de que muchas cuestiones energéticas, especialmente relacionadas con el medio ambiente, tienen una dimensión internacional.

3.2.9.7. Promoción de energías renovables y de la eficiencia energética

El Comité acoge favorablemente este objetivo de fomentar la utilización de las fuentes de energía renovables así como la eficiencia energética, objetivos que pueden aportar una importante contribución a lograr un medio ambiente más sano y pueden, junto al desarrollo de fuentes autóctonas, reducir la dependencia energética de la Comunidad respecto de fuentes exteriores y contribuir al crecimiento económico y al empleo, remitiendo a su dictamen sobre el Libro Verde sobre «Energías Renovables» en cuanto a su pronunciamiento en este campo.

3.2.9.8. Nuevas propuestas

Asimismo debería incluirse entre los objetivos:

a) La contribución para que se alcance un alto nivel de protección de los consumidores y promover para ello la información y participación de los usuarios en materia de política energética.

b) El fortalecimiento de la competitividad de la industria de la Comunidad respecto a nuestros principales competidores, lo que implica un aprovisionamiento energético a precios no excesivos.

3.3. Instrumentos a disposición de la Comunidad en materia de energía

3.3.1. El Comité considera que, junto a la formulación de unos objetivos energéticos comunitarios, resulta decisivo su aplicación práctica y, por lo tanto, el establecimiento de los correspondientes instrumentos necesarios para ello.

3.3.2. La reticencia de los Estados miembros a perder competencias en materia de energía hace necesario que la política comunitaria se centre en el tratamiento de instrumentos horizontales en los que podría ser más posible y beneficioso encontrar un consenso o una mayor coordinación a nivel comunitario.

3.3.3. El Comité es consciente de que el cumplimiento de los objetivos de la Comunidad requiere el uso de todos los instrumentos disponibles de los Tratados de forma coordinada y en el respeto del principio de subsidiariedad.

3.3.4. Por otro lado, reitera, como ya lo hizo en su dictamen sobre el Libro Verde, que para la aplicación de estos instrumentos es especialmente importante concretar al máximo las responsabilidades y competencias de la Comunidad y los Estados miembros.

3.3.5. En relación a los instrumentos recogidos en el anexo, el Comité quiere destacar la importancia de incluir entre los mismos la política comercial de la Comunidad y la política exterior y de seguridad común.

3.3.5.1. En este sentido, cabe recordar que el Tratado comienza el artículo J afirmando que «se establece una política exterior y de seguridad común», y que «la Unión y los Estados miembros definirán y realizarán una política exterior y de seguridad común, que abarcará todos los ámbitos de política exterior y de seguridad». De acuerdo con el art. J.1.4 corresponde a los Estados miembros apoyar activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la Unión, debiendo abstenerse de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar a su eficacia como fuerza cohesionada en las relaciones internacionales.

3.3.5.2. Entre los objetivos de esta política se encuentra el fomento de la cooperación internacional. Asimismo, para el logro de estos objetivos y la ejecución de esta política se prevé una serie de instrumentos: la cooperación intergubernamental sistemática, las posiciones comunes, las acciones comunes y los medios financieros, instrumentos claves para garantizar la seguridad de abastecimiento energético ante la intensa y creciente dependencia energética exterior de la Comunidad.

3.3.6. Asimismo, el desarrollo de redes transeuropeas debe ser un instrumento más a tener en cuenta en el sector de la energía, en la medida en que contribuyen no sólo a favorecer la realización del mercado interior de la energía, sino que aumenta la flexibilidad y seguridad del suministro y favorece la cohesión económica y social.

3.3.7. El Comité quiere, finalmente, insistir en la importancia de reforzar las acciones y medidas en investigación y desarrollo y la difusión de tecnologías nuevas y mejores en el sector de la energía, destacando la necesidad de que los programas comunitarios de investigación y desarrollo apoyen las medidas nacionales adoptadas por los distintos Estados miembros.

Bruselas, el 23 de abril de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO n° C 27 de 28. 1. 1997, p. 9.

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994; DO n° C 256 de 2. 10. 1995.

() DO n° C 256 de 2. 10. 1995.