4. 7. 88 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 175/47 
Dictamen de iniciativa sobre una política para las zonas de montaña 
(88/C 175/16) 
Con fecha 23 dé febrero de 1988, la mesa del Comité autorizó a la Sección regional la 
elaboración de un dictamen de iniciativa basándose en el informe « Una política para las 
zonas de montaña», aprobado por dicha sección el 16 de febrero de 1988. 
La Sección de desarrollo regional, ordenación del territorio y urbanismo adoptó este dictamen 
el 19 de abril de 1988, basándose en el informe del ponente, Sr. Amato. 
El Comité Económico y Social adoptó el siguiente dictamen durante su 255a sesión plenaria 
(sesión del 28 de abril de 1988) por unanimidad, con 35 votos a favor, 1 voto en contra y 
1 abstención, el dictamen siguiente. 
1. Introducción 
1.1. El concepto de «zona de montaña» no es 
homogéneo dentro de la Comunidad. En el presente 
dictamen se considera « zona de montaña » a una enti­
dad, geográfica, ambiental, socioeconómica y cultural 
cuyas desventajas derivadas de la combinación de la 
altitud y otros factores naturales deben relacionarse con 
los condicionamientos socioeconómicos, con la situa­
ción de desequilibrio territorial y con el nivel de dete­
rioro ambiental. 
1.2. Las zonas de montaña constituyen una parte 
importante del territorio comunitario (aproximada­
mente el 28%) y en ellas vive todavía un porcentaje 
nada despreciable de su población (aproximadamente 
el 8,5%). 
2. Fisonomía actual de las zonas de montaña 
2.1. Las zonas de montaña han sufrido en los últimos 
decenios un proceso de deterioro ecológico creciente, 
que a menudo presenta fenómenos irreversibles. El des­
poblamiento de la montaña, la explotación irracional 
de pastos y bosques, el desarrollo salvaje del turismo, 
la contaminación atmosférica generalizada, la construc­
ción de algunas infraestructuras de comunicación y la 
intensificación de las extracciones a cielo abierto de 
minerales forman un conjunto de causas que han condu­
cido a la ruptura del equilibrio entre hombre y montaña. 
2.2. Las zonas de montaña son zonas desfavorecidas 
debido a los inconvenientes naturales permanentes y a 
los condicionamientos socioeconómicos que de ellos se 
derivan. Lo que caracteriza de manera más significativa 
la situción actual de las zonas de montaña, es el desequi­
librio territorial y de desarrollo iniciado al desaparecer 
la integración llanura-montaña y con la concentración 
progresiva del proceso de crecimiento (agrícola-indus­
trial) en las zonas de llanura. 
2.3. Las causas de estos desequilibrios deben bus­
carse en los mecanismos generales de la economía y en 
el impacto que éstos tienen en las zonas de montaña. 
Dicho impacto ha determinado históricamente en el 
interior de la Comunidad unas fisonomías diversifica­
das de las zonas de montaña: a) por sus características geofísicas, todas las zonas 
de montaña son zonas desfavorecidas en mayor 
o menor grado. Sufren las desventajas naturales 
permanentes y los condicionamientos económicos y 
sociales que se derivan directamente de ellas. No 
obstante, esta situación no determina de manera 
preponderante los problemas de la montaña y la 
necesidad de una política destinada a la misma; 
b) la mayoría de las zonas de montaña de la Comuni­
dad son zonas subdesarrolladas. La marginación de 
los procesos de desarrollo se ha combinado con las 
desventajas naturales, creando efectos negativos; 
c) en todos los casos las zonas de montaña son zonas 
desequilibradas. Aun cuando existan situaciones de 
crecimiento o de aparente equilibrio, las zonas de 
montaña se distinguen por el impacto desequili­
brado frente a la dinámica económica y social domi­
nante. 
3. ¿ Qué política aplicar a las zonas de montaña ? 
3.1. Debido precisamente a su fisionomía, las zonas 
de montaña no solamente tienen necesidad de incentivos 
y compensaciones, sino también de una política que 
modifique en general su relación con la economía y con 
la sociedad. Se observan ya algunos signos de cambio 
de las políticas nacionales y comunitarias en esta direc­
ción. En los capítulos siguientes se analizarán tales 
políticas con el fin de diseñar perspectivas positivas y 
propuestas de intervención. Además, una política que 
responda a los problemas actuales de las zonas de 
montaña debe ser capaz de modificar el cuadro estructu­
ral del desequilibrio, y de salvaguardar y aprovechar 
las condiciones ambientales. 
4. Las políticas para la montaña llevadas a cabo en la 
Comunidad 
4.1. Del análisis realizado en el informe se desprende 
claramente que hasta ahora ninguna política nacional 
ni comunitaria ha desempeñado, por diferentes razones, 
concretamente un papel de desarrollo, de protección y 
de aprovechamiento del medio ambiente en las zonas 
de montaña. 
N° C 175/48 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 4. 7. 88 
4.2. En el informe (capítulo V) se establecen y anali­
zan cuatro tipos de políticas de montaña; la política 
residual, la de explotación y colonización, la asistencial 
y la protectora/obligatoria. 
5. Líneas generales de una política para las zonas de 
montaña 
5.1. ¿Tiene sentido admitir la hipótesis de una polí­
tica de montaña válida para toda la Comunidad ? Inscri­
bir todas las políticas y todas las intervenciones en las 
zonas de montaña en un único marco normativo válido 
para toda la Comunidad, o bien proyectar un paquete 
de medidas y de intervenciones que se apliquen a todas 
las zonas de montaña, sería totalmente inútil y perjudi­
cial, además de constituir una ligereza. Como se ha 
visto, la relación entre los mecanismos de desarrollo 
económico y las desventajas naturales han determinado 
desequilibrios de diverso tipo e intensidad en las diferen­
tes realidades nacionales y regionales. Por lo tanto, es 
necesaria una política de montaña no centralizada sino 
articulada y adaptable a las diversas situaciones. 
Por otra parte, las diferentes políticas nacionales exami­
nadas en el informe confirman la necesidad de una 
política europea unificadora, aunque no unívoca, 
basada en: 
a) La fijación de objetivos generales comunes a las 
políticas de montaña realizadas a varios niveles de 
la Comunidad; objetivos que consideren explícita­
mente la política de montaña como parte integrante 
y coherente de la política general de la Comunidad. 
Dichos objetivos son: 
— salvar el patrimonio «montaña»: natural, 
humano y cultural, 
— detener la despoblación de las zonas de mon­
taña, 
— proponerse una estrategia de desarrollo que se 
enfrente a las causas estructurales y no sólo a 
los efectos del desequilibrio, 
— hacer « competitivas » las condiciones de vida en 
la montaña, 
— desarrollar el empleo; 
b) La identificación de algunos «criterios de orienta­
ción » necesarios para lograr con la mayor eficacia 
posible los objetivos propuestos. Dichos criterios 
deberían representar las líneas directrices del esfuer­
zo común que se deberá realizar a diversos niveles: 
Comunidad, Estados miembros, regiones y poderes 
locales. Dichos criterios son los siguientes: 
— enfoque global e integrado del desarrollo, con 
intervenciones a distintos niveles: económico, 
social, cultural, ecológico, tecnológico e institu­
cional, — acción sobre las estructuras de producción y la 
creación de nuevas inciativas, uniendo las fuer­
zas empresariales locales a las capacidades exter­
nas de gestión, 
— aprovechamiento de todos los recursos endóge­
nos tanto naturales como humanos, 
— tecnologías apropiadas pero no precarias, elabo­
radas mediante la localización de actividades de 
investigación en las zonas de montaña, 
— sinergias y no sólo equilibrio entre desarrollo y 
protección del medio ambiente, entendiendo el 
medio ambiente no como un impedimento sino 
como un recurso a utilizar en el proceso de 
desarrollo, 
— programas y proyectos integrados de iniciativas 
y gastos, que superen las intervenciones sectoria­
les, y de incentivación de la demanda, 
— organización autónoma del desarrollo, enten­
diéndola como una forma de participación de 
las colectividades de las zonas de montaña en 
las opciones y en los procesos de desarrollo, 
— solidaridad concreta de la colectividad, como 
instrumento de apoyo a los procesos de desarro­
llo autónomo. 
6. Propuestas para una política comunitaria de las 
zonas de montaña 
6.1. Papel de una política comunitaria de las zonas de 
montaña 
6.1.1. La Comunidad debe acometer la homologenei-
zación, la extensión y el desarrollo de las políticas 
de las zonas de montaña mediante la definición y la 
ejecución de una política comunitaria específica. 
6.1.2. La Comunidad deberá definir un marco 
común de objetivos generales, de criterios de orienta­
ción y de contenidos específicos (a este respecto remiti­
mos a los capítulos 6 y 7 del informe). Ello deberá 
constituir el punto de referencia político tanto para la 
acción sobre las políticas de los Estados miembros como 
para las propias intervenciones directas. 
6.2. Definición y delimitación de las zonas de montaña 
6.2.1. Se impone la necesidad de homogeneizar los 
criterios jurídicos de clasificación de las zonas de mon­
taña, aplicados hasta ahora tanto por los Estados miem­
bros como por la Comunidad. Y ello para eliminar 
eventuales distorsiones de la competencia entre empre­
sas de los diversos Estados miembros. Dicha homoge-
neización requiere un conjunto de criterios, definido a 
nivel comunitario, que incluya los diversos factores 
de desventajas, naturales y socioeconómicos, tal como 
sugiere la definición formulada en el apartado 1.1. 
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6.2.2. Los parámetros que deberán ser tenidos en 
cuenta a la hora de establecer dicho conjunto son: 
a) desventajas naturales. Sin limitarse a las variables 
establecidas en lá Directiva 75/268/CEE (altitud, 
pendiente, y combinación de ambas), deberá con­
tarse con: 
— la latitud y la situación geográfica, además de 
la altitud, en lo relativo al régimen climático, 
— el relieve, la naturaleza del suelo y otros crite­
rios, además de la pendiente, en lo relativo a los 
aspectos morfológicos y pedológicos; 
b) desventajas socioeconómicas: 
— baja densidad de población, 
— aislamiento debido a la lejanía de las aglomera­
ciones urbanas y de los centros económico-polí­
ticos, 
— excesiva dependencia de la población de la acti­
vidad agrícola, 
— insuficiencia de salidas hacia el valle en las zonas 
fronterizas con países extracomunitarios con los 
que haya dificultad de comunicación; 
c) intensidad de la degradación ambiental 
6.2.3. La combinación, en las diversas situaciones, 
de las variables indicadas, define un territorio como 
« zona de montaña » y hace variar el límite altimétrico 
a partir del cual un territorio puede definirse como 
montañoso. Por ello, la elección, los parámetros aplica­
dos y la combinación de los diversos factores no pueden 
ser únicos para toda la Comunidad, sino adaptados a 
las diversas situaciones. Dichas elecciones las efectuarán 
los Estados miembros y las propondrán a la Comunidad 
junto con una relativa delimitación de las zonas. 
6.2.4. La mayor parte de las leyes nacionales y la 
propia Directiva 75/268/CEE, hacen referencia, en la 
delimitación de las zonas de montaña, a territorios de 
municipios o a partes de estos. Esto ha llevado en 
muchos casos a una excesiva fragmentación del territo­
rio que se debe tomar en consideración. Es necesario 
que las medidas para las zonas de montaña se apliquen a 
« bloques » compactos de territorio (teniendo en cuenta 
también los problemas de integración entre las zonas 
de montaña y las zonas de falda de montaña) que 
comprendan las zonas de montaña propiamente dichas 
y las zonas inmediatamente contiguas, que forman con 
estas una misma entidad geográfica, económica y social. 
A la acertada objeción de que la ampliación de la 
delimitación, además de las zonas de montaña propia­
mente dichas, implicaría una dispersión de las ayudas 
públicas, e igualmente de su concentración allí donde 
las desventajas son mayores, se puede responder con la 
graduación de las ayudas según una escala de niveles 
de desventajas internas en las mismas zonas. 6.3. Función de la Comunidad en relación con los 
Estados miembros 
Es una función de coordinación, homogeneización y 
estímulo. Debe consistir, en particular, en: 
a) el conocimiento de los problemas de la montaña. 
Las dificultades que surgen en la elaboración del 
informe, dadas la ausencia y diferencia de datos y 
análisis estadísticos relativos a las zonas de mon­
taña, son una prueba concreta de una situación 
insostenible que revela una infravaloración política. 
Es necesario disponer de datos estadísticos homogé^ 
neos sobre todas las zonas de montaña de la Comu­
nidad, induciendo a los Estados miembros, según 
los casos, a proveerlos ex novo, a completarlos y a 
armonizarlos; 
b) la adaptación de las legislaciones nacionales, para 
hacerlas funcionales al desarrollo y la protección de 
las zonas de montaña y coherentes con el cuadro 
de objetivos, orientaciones y contenidos definido a 
nivel comunitario. La directiva parece ser el instru­
mento más adecuado a este fin. La armonización 
de las legislaciones nacionales es particularmente 
necesaria en las zonas de montaña transfronterizas, 
en las que, a menudo, ciertos macizos montañosos 
que pertenecen a diferentes Estados miembros 
requieren criterios homogénos de programación y 
de intervención; 
c) la aceptación, por parte de las instituciones públicas, 
de una metodología eficaz de programación y tam­
bién de un papel activo en el desarrollo de las zonas 
de montaña. Esta es una función fundamental que 
sólo la Comunidad puede desempeñar mediante la 
difusión activa y organizado de los conocimientos 
y el intercambio de experiencias diversas, el estímulo 
(incluso con medidas normativas) de las administra­
ciones estatales y regionales y su compromiso, 
mediante la asociación a programas cofinanciados, 
innovadores en su contenido y particularmente en 
sus metodologías. 
6.4. La montaña en las políticas comunitarias 
6.4.1. Aceptar completamente la «dimen­
sión montaña » 
Se debe incorporar la « dimensión montaña » a las políti­
cas que hasta ahora la han ignorado, y de introducir 
los cambios necesarios en las que de alguna manera la 
han tomado en consideración. En el informe se han 
expuesto de modo detallado los contenidos que las 
diversas políticas sectoriales deberían asumir para con­
tribuir de modo positivo al desarrollo de las zonas de 
montaña. Nos limitamos a recordar algunas de las 
principales adaptaciones que sería necesario incorporar 
a las políticas comunitarias. 
6.4.2. Adecuación a la política agrícola 
común (PAC) 
Modificar el enfoque asistencial y asignar a la PAC 
objetivos de desarrollo y de reequilibrio de la agricul-
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tura de montaña significa plantear la cuestión general 
de su revisión. Las orientaciones seguidas hasta hoy por 
la política de mercado y del desequilibrio entre esta y 
la política estructural privilegian la agricultura de las 
zonas fuertes, incrementan las diferencias con las zonas 
débiles, y son, por lo tanto, incompatibles con los 
objetivos de desarrollo y de reequilibrio de la agricul­
tura y de la economía de las zonas de montaña. No 
obstante, pueden incorporarse ya algunas correcciones 
e integraciones, por ejemplo: 
a) definir líneas y acciones para una política comunita­
ria de la propiedad territorial, que afecte en parti­
cular a las zonas de montaña. Es este un terreno en 
el que la PAC no se ha comprometido nunca de 
modo significativo, dejándolo a la responsabilidad 
de los Estados miembros. Los análisis y las conside­
raciones desarrolladas en el informe (capítulo VII, 
apartado 2) demuestran suficientemente que la cues­
tión de la propiedad territorial es un factor perjudi­
cial para las zonas de montaña en cualquier tipo de 
política productiva, incluso comunitaria, en el sector 
primario. El tratamiento global de la cuestión de la 
propiedad territorial por parte de la Comunidad, 
con una política adecuada y concreta, es ya inapla­
zable; 
b) promover una política de calidad y de tipificación 
de los productos de la montaña, favoreciendo asi­
mismo las redes de distribución y los mercados 
locales; 
c) aplicar una política estructural de modo paralelo a 
la política de propiedad territorial arriba indicada, 
que privilegie las inversiones integradas, en parti­
cular las agro-silvo-zootécnicas y las agroturísticas 
que provengan de asociaciones y cooperativas según 
las directrices indicadas en el informe (capítulo VII, 
apartado 2). En lo relativo a las explotaciones de 
dimensiones reducidas, las ayudas deberían conce­
derse solamente a través de planes colectivos; 
d) excluir, mediante normas comunitarias, las zonas 
de montaña —entendidas según los criterios defini-
torios indicados en el punto 2 del apartado 6— de 
cualquier tipo de medida administrativa (actual o 
futura) dirigida a limitar la producción (cuotas 
lecheras, exacciones de corresponsabilidad, etc.) y 
de cualquier obligación de significado similar, pre­
sente en las medidas estructurales (Reglamento 
(CEE) n° 797/85); 
e) excluir las zonas de montaña de las medidas de 
extensificación de la producción (Reglamento (CEE) 
n° 1760/87) y de las relativas a la retirada de tierras; 
f) estudiar a fondo y revisar el régimen de la indemni­
zación compensatoria (IC). En los capítulos prece­
dentes se han proporcionado datos suficientes para 
dicho estudio. Algunas propuestas concretas son: 
— el valor de compensación de las desventajas 
naturales debería separarse del de la compensa­
ción de las desventajas estructurales, — la compensación de las desventajas naturales 
deberá constituir une especie de «límite» 
(importe base) de la indemnización compensato­
ria, al cual se añadirían otras cuotas en función 
de otras variables que se deseen compensar. La 
adopción de un límite de admisión, según el 
modelo alemán, evitaría despilfarros inútiles, 
— la cuota adicional compensatoria de las desven­
tajas estructurales debería someterse a un plazo, 
y estar en relación con planes de mejora estructu­
ral. La asociación de las pequeñas explotaciones 
debería incentivarse, 
— debería cambiarse el método de cálculo de la 
indemnización compensatoria en función de la 
unidad de ganado mayor (UGM) o de las hectá­
reas; una indemnización compensatorio propor­
cional a la cantidad de trabajo (autónomo e 
independiente) utilizado en la explotación res­
pondería de hecho mejor al objetivo de frenar 
el éxodo rural, sería más equitativa en la relación 
entre pequeñas y grandes explotaciones, e incen­
tivaría más el empleo. Por ejemplo, las grandes 
explotaciones eventualmente excluidas en base 
a los límites podrían beneficiarse de la indemni­
zación compensatoria mediante la cuota incre­
mentada de empleo, 
— la indemnización compensatoria no debe utili­
zarse indebidamente para funciones que debe­
rían desempeñar otras medidas socioestructura-
les, como por ejemplo la integración de las rentas 
de las explotaciones que resulten afectadas nega­
tivamente por las adaptaciones de la PAC. En 
este sentido, debe destacarse la tendencia a 
ampliar exageradamente el área geográfica de 
las zonas desfavorecidas en algunos países con 
el fin de compensar las repercusiones de las 
cuotas de la leche y de la política de mercado, 
— sería oportuno que los Estados miembros y las 
regiones, a fines de distribución entre zonas de 
montaña y otras zonas desaventajadas, adopta­
sen condiciones y criterios que hayan sido apro­
bados por la Comisión, que debería asegurar la 
armonización en el marco de criterios comunita­
rios (como ya se hace en otras acciones comuni­
tarias, por ejemplo, las del Fondo europeo de 
desarrollo regional (Feder); 
g) realizar un análisis en profundidad de las interaccio­
nes entre las políticas de mercado y las medidas 
estructurales individuales, que en algunos casos pue­
den verse totalmente invalidadas. Por ejemplo, se 
está realizando un detenido examen en este sentido 
en algunas zonas de montaña para comprobar si, y 
en qué medida, algunas políticas de integración de 
precios (por ejemplo, para el grano duro) entran en 
conflicto con el objetivo de desarrollo integral de 
dichas zonas. 
6.4.3. Adaptaciones a la política forestal 
El Comité Económico y Social, en su dictamen de 2 de 
julio de 1986 (doc. CES n° 635/86) sobre el documento 
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de trabajo de la Comisión « Una acción comunitaria en 
el sector forestal» (*), y sobre el documento complemen­
tario, acogía positivamente, las propuestas de la Comi­
sión recordando sin embargo que no se ha establecido 
todavía una política forestal común y exponiendo, entre 
otras, la siguiente reserva: 
«1.5. El Comité considera además insufi­
ciente, en la comunicación de la Comisión, la 
consideración de los problemas específicos de 
los bosques en las zonas de montaña, sobre 
los que es necesario profundizar más. » 
En efecto, las propuestas de la Comisión abordan los 
problemas de la producción forestal con un enfoque 
principalmente de monocultivo y de integración vertical 
(sector de la madera). Dicho enfoque no parece ade­
cuado a las necesidades de la silvicultura en las zonas 
de montaña, donde la integración productiva horizontal 
y la complementariedad con otras actividades económi­
cas es fundamental para las rentas, el empleo y la 
protección ambiental. Falta también una advertencia 
sobre los daños que la silvicultura de monocultivo 
intensiva indiscriminada puede acarrear al medio 
ambiente y a la estructura hidrogeológica de la mon­
taña. Por estas razones, se ha pedido un nuevo estudio 
global por parte de la Comisión sobre los problemas 
de la silvicultura en las zonas de montaña. En este 
contexto, debería también profundizarse en los proble­
mas de los incendios de bosques, especialmente en todo 
lo relativo a su prevención. 
El Comité comprueba con disgusto que desde hace dos 
años la Comisión no ha dado curso a los documentos 
anteriormente indicados, con propuestas normativas 
concretas. 
6.4.4. Adaptaciones a la política regio­
nal 
La montaña debe entrar de manera más clara y especí­
fica en la política regional comunitaria: 
a) en el ámbito de las intervenciones del Feder y de 
los instrumentos comunitarios de crédito debería 
prestarse una atención particular, si no prioritaria, 
a las acciones que afecten a las zonas de montaña; 
b) el reglamento del Feder debería modificarse con el 
fin de incluir, de modo limitado para las zonas de 
montaña, algunas intervenciones actualmente 
excluidas, como, por ejemplo, las del sector de la 
construcción, por otra parte esenciales en las accio­
nes de recuperación y valorización de los centros 
históricos y de los asentamientos rurales también 
en las acciones de protección antisísmica. Al estar 
estrechamente ligadas al desarrollo turístico, estas 
intervenciones no pueden considerarse dentro de la 
categoría «welfare»; 
c) debería establecerse un programa comunitario para 
las zonas de montaña en el ámbito de las acciones 
del Feder. Dichos programas no deberían afectar 
solamente a ámbitos sectoriales, sino también a 
las grandes cuestiones horizontales de desequilibrio 
í1) DO n° C 263 de 20. 10. 1986. regional y a las áreas temáticas. La montaña es una 
de estas últimas. 
Los elementos básicos de este programa deberían 
ser: 
— Las pequeñas y medianas empresas (PYME). 
El desarrollo de los Centros de innovación y 
promoción de empresas (CIPE) deberían verse 
promovidos en particular en las zonas de mon­
taña, tal como se indica en el informe 
(capítulo VII, apartado 4). Una acción comple­
mentaria que el programa debería prever es la 
promoción de instrumentos de ayuda a la inves­
tigación, el desarrollo y la innovación tecnoló­
gica realizada en las zonas de montaña, que 
tenga por destinatarios los centros arriba cita­
dos. No se trata de crear organismos o superes­
tructuras de difícil realización, ni tampoco de 
recurrir simplemente a la red de CIPE ya exis­
tente. A nivel nacional, sería adecuado promover 
la creación de un « pool» constituido por empre­
sas, entidades públicas, sectores de la investiga­
ción y sociedades especializadas, que desarrolle 
funciones de relación/promoción, con posibles 
articulaciones regionales. A nivel comunitario 
sería extremadamente útil la presencia de una 
task forcé para la innovación tecnológica en las 
zonas de montaña que desarrolle una acción de 
promoción, de impulso y de trasvase de conoci­
mientos con los « pools » nacionales además de 
la realización de proyectos piloto. 
— El turismo. Además de las acciones de apoyo 
basadas en la orientación expuesta en el informe 
(capítulo VII, apartado 3), la primera tarea del 
programa debería ser elaborar, con la ayuda de 
los Estados miembros y las regiones, un mapa 
de los flujos, así como de la oferta y de las 
potencialidades turísticas y agroturísticas en las 
zonas de montaña, también con el objetivo de 
prever posibles acciones comunitarias de reequi­
librio entre zonas sobreutilizadas y zonas infrau-
tilizadas. 
— La energía. También bajo la dirección del pro­
grama VALOREN se necesita una acción de 
apoyo y de difusión de las energías alternativas 
aplicadas a la montaña, orientada según las 
líneas expuestas en el informe (capítulo VII, 
apartado 5). 
— La ordenación, la creación de infraestructuras y 
el aprovechamiento del territorio. Considerando 
el territorio montañoso como un verdadero fac­
tor de producción y desarrollo, según la línea 
expuesta en el informe (capítulo VII, apartado 
6), el programa debería prever medidas para una 
programación de la ordenación del territorio de 
montaña, dirigida al reequilibrio, también en el 
interior de las zonas de montaña. El programa 
debería activar intervenciones específicas, apro­
piadas a las diversas situaciones, sobre todo en 
los campos de la ordenación hidrogeológica, 
infraestructuras civiles y productivas, recupera­
ción de edificios en los centros habitados de la 
montaña, en relación con intervenciones antisís-
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micas en las zonas sísmicas, restauración de 
monumentos y sitios de interés histórico y 
artístico, servicios civiles y en particular de 
transportes y telecomunicaciones (a partir del 
programa STAR). 
— La información sobre la metodología de progra­
mación y la experiencia local y regional de des­
arrollo de las zonas de montaña. Los destinata­
rios de esta información deberían ser las admi­
nistraciones locales y regionales, sin olvidar los 
sectores sociales interesados. Además de la 
información escrita y audiovisual se pueden 
fomentar los intercambios de experiencias 
mediante la organización de encuentros, semina­
rios y viajes de estudio; 
d) En los programas comunitarios que la Comisión 
está elaborando (medio ambiente e I&D), se debería 
prestar mayor atención a los problemas específicos 
de las zonas de montaña. 
6.4.5. Adaptación de la política del 
turismo 
No puede hablarse de la adaptación de una política que 
aún no existe como tal. En diciembre de 1986, el Con­
sejo aprobó una decisión por la que se establece un 
procedimiento de consulta y cooperación en el sector 
del turismo y una resolución relativa a un mejor reparto 
estacional y geográfico de este. No obstante, se trata 
de disposiciones que si bien presentan líneas comunes y 
homogéneas a las indicadas en el informe (capítulo VII, 
apartado 3), se encuentran aún en el campo de las 
orientaciones generales de las acciones preliminares de 
una verdadera política. 
El Comité está informado de que los servicios de la 
Comisión están elaborando un programa plurianual de 
acción en el sector del turismo y desea que se incluya 
en él la problemática específica del turismo en las zonas 
de montaña y se formulen propuestas concretas de 
intervención según las líneas indicadas en el informe 
(capítulo VII, apartado 3). 
6.4.6. Adaptación de la política energé­
tica 
Los proyectos comunitarios de demostración han consi­
derado la montaña sólo de forma marginal. En ningún 
caso se han tratado los problemas energéticos específi­
cos de las zonas de montaña. Estas lagunas deberían 
superarse otorgando mayor importancia y apoyo a los 
proyectos que se realizan en estas zonas y definiendo 
una verdadera política de desarrollo energético para 
la montaña, según las líneas indicadas en el informe 
(capítulo VII, apartado 5). 
6.4.7. Adaptación de las políticas de 
medio ambiente y ordenación del 
territorio 
La política ecológica comunitaria sólo ha tratado hasta 
ahora aspectos particulares de las zonas de montaña, 
pero esta no ha sido nunca objeto de medidas especí­
ficas. En el cuarto programa de acción de la Comunidad en 
materia de medio ambiente (1987-1992) se citan las 
zonas de montaña, pero cuando se trata de acciones 
concretas, se hace referencia a las emprendidas por la 
Comunidad en la agricultura de montaña. El Comité 
pone de relieve la parcialidad de esta óptica, dado que, 
como se ha dicho, el deterioro del medio ambiente de 
las zonas de montaña no procede del abandono de la 
agricultura sino también de otros factores (hiperexplo-
tación de los pastos, desarrollo del turismo, etc.). 
Con relación a las acciones previstas en el cuarto pro­
grama, que si bien no son específicas para las zonas de 
montaña, las afecta de forma notable, el Comité se 
congratula por la reactivación de las dirigidas a la 
conservación de la naturaleza y los recursos naturales 
y por la inclusión del capítulo «Protección del suelo». 
Este capítulo trata el grave problema del desorden 
hidrogeológico de las zonas de montaña. El Comité 
espera, ahora, que este problema sea tratado de forma 
apropiada en las propuestas de acción que la Comisión 
presentará y sobre todo en las referentes al deterioro 
físico, la erosión y los riesgos naturales y las que tratan 
de los usos impropios del suelo y del despilfarro deri­
vado de actividades que necesitan espacio. 
Con relación a la prevención del deterioro del medio 
ambiente, se espera mucho de la aplicación de la Direc­
tiva 85/337/CEE en la evaluación del impacto ambiental 
(VIA). A este fin, la Comisión debería emprender una 
acción de presión frente a los Estados miembros que en 
las semanas anteriores a la expiración del plazo previsto 
no hayan aún adoptado la normativa de aplicación. 
Todo cuanto se ha dicho hasta ahora es, sin embargo, 
insuficiente con relación al compromiso histórico que 
tiene la Comunidad de salvar el «patrimonio de la 
montaña». En consecuencia, es necesario: 
a) llevar a cabo una acción comunitaria para la armo­
nización de las legislaciones protectoras nacionales 
con el fin de proteger el principio de la competencia. 
Esta armonización debería basarse en algunas nor­
mas mínimas de defensa de los bienes del medio 
ambiente tales como el respeto de los estanques y 
los cursos de agua, la prohicición de edificar a 
partir de una determinada altitud, un código de 
comportamiento para la defensa de los bosques, etc; 
b) reforzar la acción de estímulo y presión de la Comu­
nidad respecto de las regiones y Estados miembros. 
Como mínimo, las contribuciones de los fondos 
estructurales deberían concederse solamente a aque­
llas regiones en las que se apliquen las directivas 
comunitarias para la salvaguarda del medio 
ambiente; 
c) definir normas comunitarias que obliguen a las 
regiones y los entes locales a aplicar una programa­
ción del desarrollo económico y del territorio, que 
considere, de forma preventiva, la variable medio 
ambiente como recurso y obligación a respetar. Ello 
significa fundamentalmente dos cosas: 
4. 7. 88 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 175/53 
— integrar la obligación de la evaluación del 
impacto del medio ambiente no sólo en los pro­
yectos individuales sino también en la fase de 
elaboración de los planes económicos y territo­
riales tanto a nivel regional como subregional, 
— promover una programación económica y terri­
torial que tome como punto de partida el inven­
tario de los recursos ambientales y que se realice 
sobre la base de reglas generales de utilización 
de los recursos y de metodologías adecuadas 
de planificación ambiental. Por consiguiente, la 
programación debería adoptar —con relación a 
su dimensión territorial— el criterio de la escala 
natural que, en lo que respecta a las zonas de 
montaña, está en función de la cuenca hidrográ­
fica. 
Estos criterios deberían constituir la base de una política 
comunitaria de ordenación del territorio que si bien era 
anunciada, aún no ha visto la luz. En este contexto, es 
indispensable una normativa comunitaria que armonice 
la legislación urbanística, basada en algunos puntos 
relativos a las zonas de montaña: la reglamentación de 
la construcción rural y de la parcelación privada, la 
desincentivación de segundas residencias y el reequili­
brio del territorio montañoso entre zonas sobreutiliza-
das y zonas infrautilizadas. Además deberá armonizarse 
él régimen de suelos (el reparto justo del valor entre los 
suelos agrícolas edificables, normas de expropiación, 
régimen fiscal, etc.) incluso para garantizar la compe­
tencia dentro del mercado único. 
En el informe (capítulo VII, apartado 6) se ha insistido 
mucho en el concepto de «ecología productiva», En 
este principio deberá inspirarse toda política activa para 
el medio ambiente que la Comunidad deberá realizar 
mediante los fondos estructurales, comenzando por el 
programa comunitario del Feder para el medio 
ambiente, en fase de elaboración. 
6.4.8. Adaptación de la política de trans­
portes 
La política comunitaria de transportes debe tener en 
cuenta dos exigencias fundamentales de las zonas de 
montaña: por una parte, debe asegurar una adecuada 
red de accesos funcional respecto a las necesidades de 
las poblaciones de montaña y al desarrollo; por otra, 
debe reducir al mínimo posible los daños al medio 
ambiente. En este sentito, los principales problemas 
provienen del tráfico automovilístico de tránsito, cuyos 
efectos negativos sobre el medio ambiente (contamina­
ción, destrucción del paisaje, etc.) son indudables, mien­
tras que en general sus efectos positivos sobre la eco­
nomía de las zonas de montaña son escasos. 
Por esta razón, la política comunitaria de transportes 
debería tender a limitar el tráfico de vehículos pesados 
para el transporte de mercancías, desplazando su 
aumento hacia el ferrocarril. Con ello se promocionaría 
la competitividad del medio ferroviario y del tráfico 
intermodal. Por lo tanto, es necesario revisar los proyec­tos que prevén la construcción o la ampliación de 
autopistas que atraviesen macizos y cadenas montaño­
sas, adoptándolos únicamente después de haber explo­
rado todas las soluciones restantes. 
En lo relativo al desarrollo de los accesos a las zonas 
de montaña, debería potenciarse la red secundaria de 
ferrocarilles. 
En general, se busca la reducción de la contaminación 
que produce el tráfico automovilístico mediante las 
medidas que son ya objeto de normativas comunitarias 
(gasolinas sin plomo, catalizadores, eficacia de los siste­
mas de combustión, etc.) incrementadas con la limita­
ción de la velocidad en los trazados montañosos. 
Estos criterios generales deben ser, en primer lugar, 
adoptados por el programa plurianual para las infraes­
tructuras de transporte, especialmente en todo lo rela­
tivo a las grandes travesías europeas de montaña: Alpes, 
Pirineos, Montes Griegos, Apeninos, etc. 
6.4.9. Adaptación de la política de inves­
tigación y de innovación tecnoló­
gica 
En este sector tampoco parece haberse tenido en cuenta 
la « dimensión montaña » y por lo tanto, dada la impor­
tancia decisiva que la investigación tiene en el desarrollo 
de las zonas de montaña, especialmente para la utiliza­
ción de los recursos potenciales, como se ha subrayado 
varias veces en el informe, esta dimensión debería espe­
cialmente estar presente en: 
— el programa marco comunitario de investigación 
científica, 
— en los programas comunes de investigación agrícola, 
—- en los programas de investigación nuclear del Cen­
tro común de investigaciones, 
— en los programas BRITE (investigación tecnológica 
para la industria), FAST (perspectivas de la ciencia 
y de la tecnología), COST (cooperación europea 
en la investigación ciencífica y técnica), SPRINT 
(innovación y transferencia tecnológica) ECLAIR 
(tecnologías agroindustriales), FLAIR (productos 
alimenticios), energía no nuclear, medio ambiente. 
6.4.10. Adaptación de las políticas de 
empleo 
a) en relación con las zonas de montaña, deberían 
promoverse e incrementarse: 
— acciones de apoyo a la iniciativa local de empleo 
(ILE), 
— acciones sobre el medio ambiente, generadoras 
de empleo, 
— acciones de apoyo al empleo fuera del mercado 
(trabajos socialmente útiles); 
b) en el ámbito de las intervenciones del Fondo social 
europeo (FSE) se deberían considerar para las zonas 
de montaña: 
— programas de información y de apoyo financiero 
al empleo (al menos trienal) para agentes de 
desarrollo, 
N° C 175/54 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 4. 7. 88 
— programas de formación integral adaptados a 
las necesidades de formación de la población de 
montaña, 
— programas de formación dirigidos a un nuevo 
empleo, incluso mediante contratos de forma­
ción en el empleo, 
— programas de agregación y movilización socio­
económica, tal y como se indica en el informe 
(capítulo VII, apartado 7); 
c) deberían proponerse de nuevo para las zonas de 
montaña algunas acciones experimentadas del FSE 
para la creación de empleo (del tipo de la acción 
realizada en los Pirineos). 
6.5. Programas integrados de desarrollo de las zonas 
de montaña (PIDZM) 
6.5.1. Las acciones y la política sectorial comunita­
ria, específicas o no, que afectan a las zonas de montaña 
deberían confluir en los PIDZM por obra de los Estados 
miembros y de las regiones. Estas acciones deberían ser 
complementarias a las políticas nacionales y regionales 
según las líneas indicadas en el informe (capítulo VII). 
Los PIDZM deberían tener dimensiones subregionales. 
6.5.2. Sería muy útil prever una financiación comuni­
taria de los PIDZM, aunque no sea muy generalizada, 
dirijida a actuar como estímulo de la iniciativa nacional 
y regional y a difundir y homogeneizar metodologías 
apropiadas de programación. 
6.5.3. Todo PIDZM financiado por la Comunidad 
debería estar sujeto a un contrato de programa entre 
este, el Estado miembro, la región y los demás sujetos 
que participen en la realización del PIDZM. 
6.5.4. Solamente deberían financiarse los PIDZM 
que cuenten, desde la fase de planificación, con la 
participación de los diversos agentes sociales. 
6.5.5. Es necesario que la Comisión participe con 
todos los medios y el know-how necesarios, en la fase 
de programación de los PIDZM, con el fin de superar 
las dificultades ya surgidas en los programas integrados 
mediterráneos, a las que las regiones se enfrentan en la 
programación del desarrollo integrado. 
6.6. Las zonas de montaña en la reforma de los fondos 
estructurales 
6.6A. Considerando que no se propone la creación 
de una línea presupuestaria adicional para la política 
de las zonas de montaña y que esta encuentra en los 
fondos estructurales su principal instrumento de finan­
ciación, es necesario situar las acciones específicas para 
las zonas de montaña dentro del marco general de 
reforma de los fondos, tal y como se ha precisado 
después del Consejo Europeo de Bruselas. 6.6.2. En las regiones retrasadas en su desarrollo 
(objetivo n° 1) las acciones para las zonas de montaña 
deberán ocupar un lugar importante. En la perspectiva 
de un nuevo procedimiento para la programación de 
las intervenciones de desarrollo regional, la Comisión 
deberá sensibilizar a las regiones con el fin de que en 
los nuevos planos regionales de desarrollo se conceda 
a las zonas de montaña la importancia necesaria. 
6.6.3. El Comité deplora que el Consejo Europeo no 
haya aceptado su propuesta (dictamen CES n° 
1067/87) de ampliar el objetivo n° 1 a las zonas insulares 
y montañosas (incluidas las regiones en las que el pro­
ducto interior bruto (PIL) por habitante no supera la 
media comunitaria). 
6.6.4. Por consiguiente, las intervenciones en las 
zonas de montaña, en las regiones no incluidas en el 
objetivo n° 1, deberían incluirse dentro del desarrollo 
de las zonas rurales (objetivo n° 5). De hecho, la previ­
sión de intervenciones del FSE en las zonas de montaña, 
para los objetivos n° 3 y n° 4, desligadas de las demás 
intervenciones estructurales, produciría efectos de gran 
dispersión. 
6.6.5. Además, se recuerda que el Comité, en el 
citado dictamen, indicaba que las intervenciones del 
Feder y del FSE en cuanto al objetivo n° 5, deberán 
afectar la forma limitada a las zonas de montaña e 
insulares. 
6.6.6. Cabe precisar que no existe una identidad 
entre la política de desarrollo en las zonas rurales 
(política del espacio rural) y la de las zonas de montaña. 
Por otra parte, siendo esta de mayor alcance, no puede 
considerarse que forma parte de la primera. Por el 
contrario, es la política del espacio rural la que deberá 
formar parte de las zonas de montaña. 
6.6.7. No obstante, el Comité considera que en la 
nueva formulación del Reglamento marco que ha hecho 
la Comisión las zonas de montaña deberían ser priorita­
rias dentro del objetivo n° 5 bis (desarrollo de las zonas 
rurales). Dichas políticas deberían incluir intervencio­
nes de carácter multidisciplinario e intersectorial y res­
ponder a los criterios del enfoque integrado, con la 
participación conjunta de los fondos estructurales. Ello 
permitirá aproximarse al planteamiento del desarrollo 
global de las zonas de montaña mantenido en este 
dictamen y en el informe. 
6.6.8. El enfoque integrado y la financiación de los 
PIDZM, sin ser exclusivo, debería ser el modo principal 
de intervención de los fondos estructurales en las zonas 
de montaña, tanto con relación al objetivo n° 1 como 
al n° 2. 
6.6.9. A este fin, es necesario preparar desde ahora 
(es decir, utilizando los instrumentos y la normativa 
actualmente existente) la financiación comunitaria de: 
— algunos PIDZM piloto para iniciar y experimentar 
cuanto se ha propuesto en el presente dictamen, 
4. 7. 88 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 175/55 
— estudios y programaciones de PIDZM, para desa­
rrollar una función impulsora con relación a las 
potencialidades y disponibilidades financieras 
nacionales y regionales. 
6.7. Las zonas de montaña en las intervenciones de 
los instrumentos de crédito comunitarios y en la 
ingeniería financiera 
6.7A. En la elaboración de los PIDZM se concede 
una gran importancia a las intervenciones comunitarias 
de crédito, dentro de una lógica complementaria de las 
intervenciones de los fondos estructurales. 
6.7.2. Las acciones comunitarias en materia de inge­
niería financiera se desarrollarán, orientarán y adapta­
rán a las necesidades de las zonas de montaña. 
6.7.3. Debería preverse, desde ahora, un cjojunto de 
préstamos dirigidos a las zonas de montaña. Estos 
préstamos deberían canalizarse mediante los recursos 
propios del Banco europeo de inversiones (BEI) y el 
empleo del nuevo instrumento comunitario (NIC), 
apropiado a las zonas de montaña; también deberían 
extenderse a las actividades agrícolas y forestales. 
6.7.4. Los citados préstamos deberían ir acompaña­
dos de una bonificación de intereses. 
Hecho en Bruselas, el 28 de abril de 1988. 6.8. La coordinación de la intervención comunitaria 
6.8.1. En estrecha relación con los servicios de la 
Comisión debería crearse una unidad administrativa 
para las zonas de montaña. 
6.8.2. Las competencias de tal unidad administrativa 
deberán ser: 
— evaluar el impacto de las diferentes políticas comu­
nitarias en las zonas de montaña, 
— elaborar un cuadro comunitario de objetivos, crite­
rios de orientación y contenidos del desarrollo de 
las zonas de montaña, que sirva de punto de referen­
cia a las políticas comunitarias y nacionales, 
— formular propuestas para la armonización de las 
políticas y las legislaciones nacionales, comenzando 
por la definición, clasificación y delimitación de las 
zonas de montaña, 
— formular propuestas para la adaptación de las políti­
cas comunitarias a las exigencias del desarrollo de 
las zonas de montaña, 
— coordinar y desarrollar las intervenciones de las 
diversas políticas comunitarias en las zonas de mon­
taña, 
— promover y coordinar la financiación comunitaria 
de los PIDZM. 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Alfons MARGOT