Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre indemnización a las víctimas de delitos"

(COM(2002) 562 final - 2002/0247 (CNS))

(2003/C 95/11)

El 14 de noviembre de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de febrero de 2003 (ponente: Sr. Koryfídis).

En su 397o Pleno de los días 26 y 27 de febrero de 2003 (sesión del 26 de febrero), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 110 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Antecedentes del problema

1.1.1. Para que los ciudadanos europeos puedan ejercer su derecho a circular libremente por la Unión deben darse unas condiciones de seguridad y justicia accesibles a todos.

1.1.2. Ello implica, entre otras cosas, que los ciudadanos deben poder recurrir a los tribunales y autoridades de cualquier Estado miembro tan fácilmente como en el suyo propio.

1.1.3. Asimismo, implica el derecho a poder recibir protección de las autoridades y a indemnización por los daños sufridos por delitos y actos terroristas.

1.2. Trato dado a las víctimas de delitos en los Estados miembros

1.2.1. Según los datos disponibles, las víctimas de delitos se encuentran, en general, en peor situación que otras personas que sufren otros perjuicios o daños a la hora de recibir una indemnización. Los obstáculos que impiden a las víctimas recibir una indemnización del delincuente son muchos y difíciles, y se deben a:

- que, en muchos casos, no llega a conocerse al autor del delito, o cuando se conoce, no puede ser encausado o carece de recursos para indemnizar a la víctima;

- que otras fuentes, como el seguro obligatorio o privado, pueden igualmente no cubrir adecuadamente las pérdidas sufridas por la víctima;

- que la ausencia de la posibilidad misma de obtener indemnización estatal en dos Estados miembros y la falta de convergencia entre los sistemas de indemnización en los demás Estados miembros crea diferencias entre los ciudadanos europeos según su lugar de residencia o el lugar en el que se ha cometido el delito.

1.3. El acervo correspondiente y la necesidad de actuación a nivel comunitario

1.3.1. La cronología del problema de la indemnización a las víctimas de delitos a nivel comunitario podría resumirse así:

1983: Se ratifica la "Convención Europea(1) sobre la compensación a las víctimas de delitos violentos", que prevé normas mínimas en el sistema de compensación estatal.

1989: El Parlamento Europeo aprueba una Resolución(2) sobre la indemnización a las víctimas de delitos violentos en la que, entre otras cosas, insta a la Comisión a que elabore cuanto antes una Propuesta de Directiva que obligue a los Estados miembros a armonizar al más alto nivel el importe de la indemnización a las víctimas de delitos violentos, independientemente del país de procedencia de la víctima.

1998: Se aprueba el Programa de Viena(3), elaborado por el Consejo y la Comisión, en el que, entre otras cosas, se prevé:

- abordar la cuestión del apoyo a las víctimas,

- elaborar un estudio comparativo de los sistemas de compensación para las víctimas y

- evaluar la viabilidad de una actuación a escala de la Unión.

1999: Las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere(4) insisten en la necesidad de que se elaboren normas mínimas sobre la protección de las víctimas de los delitos e instan a los Estados miembros a crear programas nacionales para financiar medidas, tanto públicas como no gubernamentales, de asistencia y protección de las víctimas.

1999: La Comisión presenta una Comunicación(5) sobre las víctimas de delitos en la que aborda no sólo la cuestión de la indemnización, sino también otros aspectos que pueden mejorar la forma de afrontar las prácticas delictivas en la UE.

2001: El Consejo adopta una Decisión marco(6) relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal.

2001: Se publica el Reglamento Bruselas I(7), relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.

2001: La Comisión presenta un Libro Verde(8) sobre indemnización a las víctimas de delitos, que se centra en la indemnización estatal y describe los sistemas vigentes en los Estados miembros. Sobre esta base, el Libro Verde formula los posibles objetivos que una iniciativa comunitaria en este ámbito podría perseguir, proponiendo lo siguiente:

- garantizar la posibilidad de obtener una indemnización estatal para las víctimas en la UE;

- tomar medidas para limitar los efectos injustos que pueden resultar de los diferentes niveles de indemnización disponibles en los Estados miembros actualmente;

- facilitar el acceso a la indemnización estatal a las víctimas en situaciones transfronterizas.

Cabe señalar que dicho Libro Verde suscitó un debate (2001/2002) tanto al nivel de las instituciones comunitarias como a nivel nacional y con la sociedad civil organizada, cuyas conclusiones reiteraban la situación insatisfactoria relativa a las indemnizaciones a las víctimas de delitos en la UE y la necesidad de lograr los objetivos propuestos por el Libro Verde.

2002: El Comité Económico y Social Europeo aprueba su Dictamen(9) relativo al Libro Verde de la Comisión, en el que expresa su satisfacción por la iniciativa de la Comisión y señala, entre otras cosas:

- la dificultad de la empresa debido a la diversidad de tradiciones a la hora de hacer frente al problema en los distintos Estados miembros (diversidad que se hace más patente con la ampliación), así como la necesidad de lograr los objetivos del Libro Verde "desde el punto de vista del éxito de una construcción europea centrada en el ciudadano y sus problemas concretos";

- la necesidad de instaurar una dinámica positiva y un enfoque equitativo del problema que permita la convergencia en este ámbito;

- el riesgo de una divergencia continuada de los sistemas y de la consiguiente división entre, por un lado, un nivel mínimo de indemnización que algunos países convertirían en nivel máximo y, por otro, un desarrollo creciente del sistema en aquellos países que ya ofrecen un alto nivel de protección;

- la necesidad de garantizar la aplicación práctica de la norma acordada, según un sistema que prevea la imposición de sanciones a quienes no respeten la solución de compromiso a la que se haya llegado, así como la constitución de un fondo europeo destinado a completar las indemnizaciones;

- la necesidad, por último, y en razón de las dificultades antes expuestas, "de apostar por el nivel común más exigente de respuesta, definiendo distintas etapas de desarrollo sucesivas a partir de inicios diferentes para llegar progresivamente a eliminar las divergencias(10)".

2002: El Parlamento Europeo adopta una Resolución(11) sobre el Libro Verde de la Comisión en la que expresa un juicio positivo sobre la iniciativa y señala, entre otras cosas, lo siguiente:

- las profundas divergencias existentes entre los sistemas nacionales, la falta de medidas legislativas de ámbito comunitario que tengan en cuenta las situaciones específicas de las víctimas transfronterizas y la necesidad de establecersistemas mínimos de indemnización estatal;

- la necesidad de convergencia de los sistemas de indemnización estatal y la fijación de condiciones mínimas de aplicación de la responsabilidad subsidiaria del Estado;

- la necesidad de crear un Organismo europeo para las víctimas y, eventualmente, un fondo europeo de solidaridad para la concesión de ayudas según criterios fijados por la Comisión;

- la necesidad, por último, de campañas que informen a los ciudadanos sobre el sistema comunitario de indemnización de las víctimas de delitos.

2002: La Comisión presenta la Propuesta de Directiva de referencia, relativa a la indemnización a las víctimas de delitos.

1.3.2. La indemnización a las víctimas de delitos introduce "un paralelismo necesario con las numerosas medidas tomadas para promover la cooperación judicial en asuntos civiles y combatir la delincuencia y el terrorismo". Esta medida responde, pues, a las disposiciones del Tratado relativas a la creación en la Unión de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Dichas disposiciones crean asimismo el marco general que determina la necesidad de una actuación a nivel comunitario para hace frente al problema.

2. La Propuesta de Directiva

2.1. Cabe esperar que la Propuesta contribuya a la consecución de los objetivos del Tratado relativos a:

- la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos y

- la libre circulación de personas dentro de la Unión.

2.1.1. En este sentido, la Propuesta sigue la línea marcada por el Libro Verde sobre esta cuestión y por el Consejo Europeo de Tampere y aspira, en general, a garantizar a todos los ciudadanos de la Unión Europea y a todas las personas que residen en ella legalmente una indemnización adecuada en caso de ser víctimas de un delito en su territorio.

2.1.2. Según la Propuesta, se intentará lograr este objetivo garantizando:

- que todos los Estados miembros de la UE prevean la posibilidad de conceder indemnizaciones estatales suficientes mediante la introducción de una norma mínima para la indemnización a las víctimas de delitos;

- que las posibilidades permitidas en la práctica para que la víctima obtenga la indemnización estatal no se vean negativamente afectadas en función del Estado miembro en que se cometió el delito (situaciones transfronterizas - presentación de la solicitud a una autoridad del Estado miembro de residencia).

2.1.3. Las posibilidades de que las víctimas de delitos obtengan una indemnización del delincuente no están cubiertas por la Propuesta. Según la Exposición de motivos de la Propuesta de Directiva, "la posibilidad de obtener una resolución, como tal, de indemnización a cargo del delincuente es objeto de la Decisión marco relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal. En cuanto a la posibilidad de ejecutar tales resoluciones en casos transfronterizos, hay varias iniciativas adoptadas o en preparación sobre el acceso a la justicia en pleitos transfronterizos civiles en general, que beneficiarán igualmente a las víctimas de delitos"(12).

2.1.4. Según la Propuesta de Directiva, las consecuencias injustas y abusivas provocadas por la situación actual de las indemnizaciones a las víctimas de delitos no son compatibles con el establecimiento en la UE de un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos. Además, la Convención europea de 1983, pese a suponer una contribución positiva a la introducción de un sistema de indemnización estatal, no ha logrado garantizar la plena cobertura para todos los ciudadanos de la Unión. Diecinueve años después de su apertura para la firma, los resultados respecto a la norma mínima que pretendía establecer no se corresponden con las expectativas de los ciudadanos de la UE y quienes residen legalmente en su territorio. Esta realidad es una razón más para impulsar una actuación comunitaria en este sentido.

2.1.5. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, constatando la relación necesaria entre la libre circulación de las personas y la indemnización estatal a las víctimas de delitos, ha sostenido(13) que la protección de las víctimas de la delincuencia constituye el "corolario de esta libertad de circulación" de las personas garantizada por el Tratado. Sin embargo, no puede considerarse que la Propuesta de referencia pertenezca al ámbito de aplicación de los artículos 94 y 95 del Tratado(14), sino que su objetivo corresponde al ámbito general de aplicación de las disposiciones de éste, destinadas a la creación de una Comunidad Europea, entendidas en su conjunto(15). Por tanto, se propone el artículo 308(16) del Tratado como fundamento jurídico de dicha Propuesta.

3. Observaciones generales

3.1. El CESE considera que la Propuesta de Directiva es el resultado concreto de un largo intento de resolver un problema importante, el de la concesión de indemnizaciones estatales a las víctimas de delitos cometidos en el territorio de la UE. La considera también una contribución institucional importante a los esfuerzos generales por construir un espacio único de libertad, seguridad y justicia. Por último, estima que constituye una forma efectiva de hacer frente a los problemas actuales de los ciudadanos europeos, en el marco de su nuevo ámbito de funcionamiento territorial y del papel proactivo que debe asumir un Estado miembro de la Unión hoy día.

3.2. A la vista de esta concepción, el CESE aprecia positivamente la Propuesta de Directiva y de los objetivos en ella planteados, por considerar que, siempre que se den determinadas condiciones importantes, su contenido servirá para:

- impulsar la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos en la Unión;

- fomentar la libre circulación dentro de la Unión;

- promover la convergencia de las legislaciones de los Estados miembros y de los mecanismos de solución de las situaciones transfronterizas, en el marco de la subsidiariedad y la proporcionalidad.

3.3. En este sentido, el CESE coincide, en líneas generales, con la Propuesta de Directiva que se examina. Sin embargo, considera que se deben explicar y formular más claramente algunos de sus artículos.

3.4. Más concretamente, el CESE estima que la Propuesta de Directiva deja claras las siguientes cuestiones importantes:

- designa claramente quiénes son las personas a las que ampara la norma (artículo 2), con el fin de evitar los problemas que surgieron cuando los Estados miembros se vieron instados a indemnizar a ciudadanos de otros Estados miembros (véase el Dictamen del Tribunal y el art. 3, apdo. 2 de la Propuesta);

- obliga a los Estados miembros que aún no lo han hecho a instaurar un mecanismo de indemnización;

- introduce un mecanismo que facilita la comunicación entre las víctimas que residen en otro Estado miembro y el Estado miembro obligado a conceder la indemnización.

3.5. El CESE constata asimismo que la Propuesta de Directiva que se examina concede a los Estados miembros la posibilidad de aplicar sistemas con importantes divergencias entre sí. Esta constatación le induce a señalar que deberían sopesarse cuidadosamente, entre otros:

- el artículo 4, que determina los principios por los que se fija el importe de la indemnización: según el texto, mientras que en el apartado 1 se introduce el principio de la plena indemnización, inmediatamente después los apartados 2 y 3 introducen importantes excepciones, con lo que el resultado final puede ser muy distinto;

- la colaboración prevista entre la autoridad de asistencia y la autoridad de decisión: dado que la descripción de dicha colaboración entre ambas autoridades no es suficientemente detallada, es posible que surjan problemas durante la misma, lo que muy posiblemente desalentará a los ciudadanos a la hora de ejercer los derechos que les otorga la Directiva.

3.5.1. El CESE subraya que no es probable que la posibilidad de mantener importantes divergencias entre las normativas de los Estados miembros resulte positiva a la hora de impulsar la creación, dentro de la Unión, de un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos.

4. Observaciones específicas

4.1. En general, el CESE considera que la posibilidad de definir exactamente el resultado que se busca es condición indispensable cuando se aspira a conseguirlo mediante sistemas políticos, administrativos y legales que todavía divergen mucho entre sí.

4.1.1. A este fin, el CESE estima que la Directiva debería, entre otras cosas, incluir las disposiciones siguientes:

4.1.1.1. Definir los delitos de modo que no se incluyan sólo los que atentan contra la vida, la salud o la integridad física, sino también aquellos que afectan a la salud y la integridad psíquicas (artículo 2.1.a).

4.1.1.2. Definir detalladamente las competencias de las autoridades de asistencia y de decisión, simplificando al mismo tiempo los procedimientos de colaboración entre ellas, de modo que se reduzca la burocracia y se facilite el ejercicio de los derechos previstos por la Directiva para los ciudadanos de los Estados miembros; mencionar explícitamente la legislación aplicable en cada caso y la correspondiente distinción entre el derecho vigente en el lugar de residencia de la víctima y el del lugar en el que se comete el delito (artículos 16 y siguientes).

4.1.1.3. Reforzar la posibilidad de cobro anticipado por parte de la víctima. Cabe señalar que el periodo inmediatamente después de la perpetración del delito es a menudo el momento más doloroso para la víctima y aquel en el que más ayuda necesita (artículo 5).

4.1.1.4. Definir el procedimiento de abono anticipado de tal manera que favorezca lo más posible la creación de:

- un sistema europeo de aplicación general y criterios únicos de determinación del importe de la indemnización;

- un sistema de cuya aplicación se encargue la autoridad judicial o administrativa que decida cada Estado miembro;

- un sistema para el cual pueda garantizarse, al menos en parte, una financiación comunitaria, de modo que pueda hacerse frente a la fuerte tendencia que tienen los ciudadanos a desplazarse dentro de la Unión.

4.1.1.5. A la hora de definir dicho procedimiento, dar más relieve a la experiencia positiva obtenida en el caso de la definición de la protección judicial provisional en la fase que precede a la adjudicación de contratos de suministros, obras y servicios (Directiva 89/665/CEE).

4.1.1.6. Dejar claro que en todos los casos debe quedar garantizada la concesión de una indemnización definitiva por parte del Estado cuando:

- pese a todos los esfuerzos en este sentido, no sea posible localizar al delincuente y

- éste es localizado, pero no dispone de recursos suficientes para indemnizar a la víctima.

4.1.1.6.1. En caso de fijación de un límite máximo de indemnización, éste deberá adaptarse regularmente en función de la evolución del coste de la vida.

4.1.1.7. La solución propuesta en los puntos 4.1.1.3 y 4.1.1.4 permite introducir precisiones respecto al objetivo de la intervención estatal en este ámbito. Dicha intervención tiene lugar al comienzo del procedimiento, inmediatamente después de haberse cometido el delito, cuando la víctima tiene mayor necesidad de ella, y al final del mismo, cuando ha quedado claramente demostrado que no existe otra instancia que pueda indemnizar a la víctima.

Bruselas, 26 de febrero de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Dicho convenio, firmado por diez Estados miembros y suscrito luego por otros dos, no prevé ninguna medida concreta que facilite la obtención de una indemnización estatal en las situaciones transfronterizas.

(2) A3-13/89, DO C 256 de 9.10.1989, p. 32.

(3) DO C 19 de 23.1.1999, p. 1, punto 51 c).

(4) Conclusiones de la Presidencia, punto 32.

(5) COM(1999) 349 final.

(6) DO L 82 de 22.3.2001, p. 1.

(7) Reglamento (CE) n° 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, DO L 12 de 16.1.2001, p. 1.

(8) COM(2001) 536 final.

(9) DO C 125 de 27.5.2002.

(10) DO C 125 de 27.5.2002, p. 38, punto 5.2.

(11) A5-0309/2002 final.

(12) COM(2002) 562 final, punto 3.3.

(13) Asunto 186/87 Ian William Cowan contra Trésor public, Rec. 1989, p. 195.

(14) Artículos 94 y 95 del Tratado.

(15) Véase el Dictamen 2/94 del Tribunal de 28 de marzo de 1996.

(16) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, artículo 308, p. 163.