Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a los vehículos para desguace» () (98/C 129/10)

El 2 de diciembre de 1997, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de febrero de 1998 (Ponente: Sr. Colombo).

En su 352° Pleno (sesión del 25 de febrero), el Comité Económico y Social ha aprobado por 85 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Principales elementos de la propuesta

1.1. La propuesta sometida a examen de conformidad con el artículo 130 S parece ambiciosa e innovadora, y se inscribe en la línea de la Directiva sobre los residuos de envases, dado que integra la definición de objetivos cuantificados y tiene repercusiones en un sector sensible de la economía europea, como es el del automóvil. En ella se propone adoptar un enfoque preventivo referente a un flujo específico de residuos, interviniendo en el ciclo completo de vida del producto, desde el diseño y el proceso productivo, siguiendo rigurosamente la jerarquía en materia de gestión de residuos y privilegiando la reutilización y el reciclado, es decir, la recuperación de los materiales.

1.2. Asimismo, se pone en práctica el principio de la «responsabilidad del productor», afirmado en la nueva estrategia comunitaria de gestión de residuos (), dado que incumbirá a todos los operadores económicos del sector poner en marcha un sistema adecuado de recogida y eliminación, con objetivos de reutilización y reciclado que deberán alcanzarse en plazos previamente fijados.

1.3. El sistema se completará con un «certificado de destrucción» expedido exclusivamente por las instalaciones de tratamiento autorizadas, que será obligatorio para dar de baja a un vehículo del registro nacional de matriculación (artículo 5).

1.4. Teniendo en cuenta que los vehículos para desguace deberán tratarse con arreglo a las disposiciones generales establecidas en el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE y a una serie de obligaciones de descontaminación y de requisitos técnicos fijados en el anexo (artículo 6), y como deberán aumentar progresivamente los niveles de reutilización y recuperación, así como el nivel de reciclado (primera etapa: 2005; segunda etapa: 2015; la tercera etapa se definirá después del año 2015) (artículo 7), incumbirá a los constructores diseñar y fabricar los vehículos de manera que se facilite el logro de dichos objetivos.

1.5. Para consolidar esta reorientación de la producción desde un punto de vista normativo, la Comisión ha previsto (apartado 4 del artículo 7) modificar la Directiva 70/156/CEE para introducir en la misma los requisitos de reutilización o reciclado aplicables a los vehículos comercializados después del 1 de enero del año 2005.

1.6. La Comisión considera que, aunque los acuerdos voluntarios en la materia existentes en determinados Estados miembros demuestran la viabilidad de una serie de medidas, no garantizan la seguridad jurídica y pueden crear distorsiones de la competencia, fomentando la exportación de residuos hacia zonas en las que los requisitos sean menos rigurosos. En consecuencia, propone adoptar una directiva a nivel europeo, que combine instrumentos reglamentarios con el principio de la responsabilidad de los productores.

2. Observaciones generales

2.1. A la luz del reciente Dictamen de iniciativa sobre «Los acuerdos voluntarios en el ámbito del medio ambiente» (), el Comité aprueba la decisión de la Comisión de recurrir al instrumento de la directiva para garantizar un marco de referencia armonizado aplicable en todos los Estados miembros. También aprueba los objetivos apuntados de protección del medio ambiente y el articulado de la Directiva, sin perjuicio de las observaciones formuladas infra.

2.1.1. Recomienda, por otra parte, llevar a cabo un examen detenido de los numerosos acuerdos que ya se están aplicando, así como de las disposiciones reglamentarias vigentes en algunos Estados miembros (por ejemplo, la reglamentación sueca), con el fin de aprovechar esta experiencia y de integrarla de la mejor forma posible en el dispositivo legislativo. Efectivamente, para garantizar el logro de los objetivos, habrá que sacar partido de los acuerdos voluntarios existentes en algunos Estados miembros, con el fin de difundir los resultados positivos y de subsanar los puntos débiles que sigan existiendo.

2.2. Deberá mejorarse la combinación de obligaciones normativas, dispositivos de control y medidas económicas de acompañamiento, para evitar que la flexibilidad permitida a los Estados miembros provoque distorsiones de la competencia en un sector económico clave. Paralelamente, habrá que definir con mayor claridad las responsabilidades de los diferentes eslabones del sector, estableciendo una distinción entre el aspecto de la prevención y el del tratamiento final.

2.3. En su Dictamen sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos (), el Comité había señalado que la Directiva sobre envases constituía un ejemplo válido de cómo aplicar en la práctica el principio de la responsabilidad del productor y había manifestado el deseo de hacer extensivo este enfoque a otros tipos de mercancías y residuos (puntos 2.13 y 2.14), determinando los flujos prioritarios. El Comité es consciente de que la transposición de la Directiva sobre envases sigue planteando problemas en varios Estados miembros, pero considera positiva la experiencia realizada.

2.4. A diferencia de los residuos de envases, que provienen de diversas fuentes y contienen materiales como el vidrio, el papel o el plástico, que plantean problemas diferentes de tratamiento y reciclado, y se encuentran dispersos entre los consumidores finales, dificultando así la definición de las responsabilidades de cada segmento del ciclo «de la cuna a la sepultura», en el caso de los vehículos para desguace nos encontramos frente a un sector más homogéneo. De hecho, se han propuesto ya soluciones parciales para este sector, gracias principalmente a la reutilización de aproximadamente el 75 % del peso de los vehículos, es decir, de la parte metálica, como chatarra para fundición. Queda por tratar, sin embargo, la cuestión de los riesgos derivados de la utilización de metales pesados y otras sustancias peligrosas, como los compuestos halogenados, que contaminan la chatarra destinada al reciclado en el sector siderúrgico. En cambio, para el 25 % restante del peso de los vehículos, constituido principalmente por materias plásticas y elastómeros, el problema sigue sin resolverse adecuadamente, dado que sólo una parte de esta proporción, y solamente en algunos países, se destina al reciclado, mientras que la mayor parte se destina a la incineración y al vertido, lo cual, además de provocar daños ambientales, representa un despilfarro de materias primas y de energía.

2.5. Por otra parte, también se plantea un problema de organización en el sector del desmontaje y de la demolición, que debe racionalizarse y modernizarse para responder a las responsabilidades ecológicas de la gestión de los materiales finales, garantizando la seguridad de los restos y la correcta eliminación de las sustancias peligrosas. En muchos países, este sector está constituido por pequeñas y medianas empresas que deben salvaguardarse y valorizarse profesionalmente. Se han realizado experiencias piloto en varios países, con la ayuda de la propia industria del automóvil y de acuerdo con las autoridades públicas, con el fin de modernizar el sector, adaptándolo a los nuevos requisitos. Estas iniciativas deberán generalizarse teniendo en cuenta la especificidad de cada Estado miembro y movilizando los recursos necesarios para la cualificación profesional del personal y la adaptación de las PYME a las exigencias ambientales.

2.5.1. Para asegurarse de que las empresas de desmontaje y demolición elaboren unos métodos de trabajo ecológicamente adecuados, junto a medidas ad hoc de control y de apoyo, es necesario disponer de operadores especializados y adecuadamente formados. Existen ya experiencias de cursos de formación en este sector, impulsadas por las cámaras de artesanos (Sarre-Lorena-Luxemburgo), que podrían servir de modelo para elaborar una cualificación europea lo más común posible.

2.6. Se desprende de las experiencias realizadas que, integrando los requisitos de reducción de residuos y aumento de la posibilidad de reciclado desde la fase de diseño de los vehículos, sin detrimento de las características de seguridad de los mismos, ideando los vehículos en función de una mayor facilidad de desmontaje y recuperación de las piezas y de los materiales, preparando manuales sobre las operaciones de desmontaje, aplicando una marca de reconocimiento a los componentes plásticos y reduciendo progresivamente los metales pesados y las demás sustancias peligrosas, se podrían conseguir los objetivos de recuperación y reciclado mencionados en la Directiva, que podrían combinarse con la posibilidad de mejorar las actividades de demolición y desguace, racionalizando y adaptando las operaciones de recuperación y desmontaje de los vehículos y separación de materiales.

2.7. Existe, pues, un problema de corresponsabilidad entre las operaciones de diseño, producción y tratamiento final, entre otras cosas para encontrar mercados para las materias primas recicladas, que podrían ser utilizadas, en parte, por la industria productora.

2.8. De acuerdo con el enfoque de la responsabilidad compartida, debe prestarse al menos la misma importancia a los consumidores, que desde el momento de su decisión de compra pueden ser orientados hacia opciones más conscientes desde el punto de vista medioambiental, gracias a la información proporcionada por los productores y a los posibles incentivos. Se debe incitar al propietario, durante todo el ciclo de vida del vehículo, a realizar un mantenimiento adecuado del mismo, con vistas a su recuperación final. Por último, en la fase final del ciclo de vida del vehículo, el consumidor debe estar seguro de poder acceder a instalaciones de demolición eficaces y relativamente cercanas a su domicilio.

2.9. El posible valor negativo del vehículo para desguace, debido a la diferencia entre el coste del tratamiento final que cumpla todas las normas de protección del medio ambiente y los ingresos obtenidos gracias a los materiales reutilizables y reciclables, no sólo depende del diseño, que puede ser claramente orientado por el productor hacia objetivos de recuperación y reciclado, sino también del cuidado puesto por los propietarios en el mantenimiento del vehículo y de la capacidad del sector de la chatarra para valorizar las partes reutilizables y los materiales reciclables. En la medida en que se garantice una corresponsabilidad adecuada de todos los operadores y se oriente el sector, como ya está sucediendo, hacia un nuevo diseño de los vehículos que facilite su recuperación y reciclado, podría reducirse el problema del posible «valor negativo» de los vehículos para desguace, planteado en el apartado 4 del artículo 5. Efectivamente, la constitución de una red de instalaciones de tratamiento autorizadas y la obligación de expedir un certificado permitirán modernizar el sector del tratamiento final y ampliar el ámbito de sus actividades, aumentando así su rentabilidad.

2.10. También hay que reconocer la dificultad de cuantificar el «valor negativo» de un vehículo para desguace, dado que este valor puede variar en función de las características de los mercados locales y del grado de desarrollo del sector de demolición, desguace y recuperación en los diferentes países. Por último, su función de incentivo también varía, dependiendo de si se trata de vehículos actualmente en circulación (que serán para desguace dentro de ocho a diez años) o de vehículos de nuevo diseño que no se han comercializado aún, para los cuales los incentivos económicos pueden orientar eficazmente el diseño con vistas al reciclado.

2.11. El Comité considera por tanto que el problema del «valor negativo» debe tratarse de forma más estructurada, teniendo en cuenta la variedad de situaciones y causas, y adoptando medidas que, de acuerdo con los principios de responsabilidad compartida e internalización de los costes ambientales, favorezcan la modernización del sector del tratamiento final de los vehículos y el logro de los objetivos más ambiciosos en el ámbito de la reutilización, reciclado y recuperación de los vehículos para desguace, y apelando paralelamente a la responsabilidad de los productores, que deben orientar el diseño de sus vehículos desde una perspectiva de reciclado.

2.12. El Comité considera que, una vez fijado el marco reglamentario, deberá prestarse la máxima atención a los siguientes problemas, recurriendo asimismo a instrumentos voluntarios de corresponsabilidad de las partes interesadas y a una intensificación del diálogo entre asociaciones de productores e instalaciones de tratamiento final:

- garantizar que la responsabilidad financiera de los productores fomente verdaderamente una política de prevención, evitando que el valor negativo se transfiera pura y simplemente al precio de compra inicial;

- garantizar que el reconocimiento del principio de un valor negativo no se generalice automáticamente a todos los vehículos, independientemente de su capacidad real de reciclado;

- garantizar que las empresas de tratamiento y demolición utilicen adecuadamente el dinero obtenido como compensación del valor negativo, para modernizar sus actividades y adecuarse a las disposiciones establecidas.

2.13. El Comité observa que, aunque en el artículo 11 se establece que la Directiva deberá cumplirse a más tardar el 31 de marzo de 1999, el apartado 4 del artículo 5, relativo al «valor negativo», no entrará en vigor hasta el 1 de enero del año 2003. No obstante, este plazo debería permitir a los productores orientar el diseño de los nuevos modelos hacia los objetivos preestablecidos de reciclado, al tiempo que el conjunto de los agentes económicos podría adoptar acuerdos voluntarios adaptados al logro de los objetivos. Cabe prever, sin embargo, un control de la situación previo a la aplicación de dicha disposición.

3. Observaciones específicas

3.1. Ámbito de aplicación (artículo 3)

3.1.1. Aunque la exclusión de los autocares y autobuses y las excepciones previstas para los vehículos de dos y tres ruedas son comprensibles en una primera fase, teniendo en cuenta que los problemas planteados por estos residuos son menores y específicos, deberían reexaminarse más adelante, sobre todo en lo referente al tratamiento de las sustancias peligrosas: de hecho, los riesgos de contaminación ambiental son los mismos.

3.1.2. En lo que respecta a las excepciones previstas en al apartado 3 para los vehículos de motor de dos y tres ruedas, el Comité considera que deberían ampliarse, por analogía, a lo dispuesto en el artículo 5. Cabría examinar la conveniencia de excluir de las disposiciones del artículo 5 los ciclomotores de cilindrada inferior a 50 cc. y los ciclomotores que pueden circular sin placa de matrícula por la vía pública de los Estados miembros.

3.2. Prevención (artículo 4)

3.2.1. El CES ha subrayado ya la necesidad de limitar y, en la medida de lo posible, prohibir la utilización de metales pesados y otras sustancias tóxicas en los procesos de fabricación y en los productos (). Celebra, pues, el enfoque preventivo adoptado por la Comisión.

3.2.2. En lo que respecta a la ausencia de referencia alguna al PVC, el Comité celebra la declaración contenida en el 12° considerando, según la cual la Comisión revisará su política sobre la presencia de PVC en los flujos de residuos con el fin de formular posibles propuestas, pero opina que su formulación es demasiado vaga y preferiría un compromiso más vinculante encaminado a la adopción ulterior de propuestas concretas, como ha hecho la Comisión para otros aspectos de la presente propuesta de Directiva.

3.2.3. En cuanto a los metales pesados y otras sustancias peligrosas, el Comité considera insuficiente adoptar disposiciones aplicables exclusivamente al sistema de tratamiento final de los vehículos, sin distinguir entre los vehículos que ya están en circulación y seguirán estándolo durante varios años y aquellos que no se han comercializado aún, pudiéndose orientar su diseño para que cumplan unos objetivos más elevados de protección ambiental. Un enfoque más adecuado podría basarse en acciones que prevean:

- para los vehículos en circulación, medidas de eliminación final de los residuos de tratamiento de los vehículos que garanticen el mismo nivel de protección ambiental que el que se haya establecido para los demás residuos que contengan metales pesados y sustancias peligrosas;

- para los vehículos diseñados después de la entrada en vigor de la Directiva y que se pongan en circulación en el futuro, la eliminación progresiva de los metales pesados y de otras sustancias peligrosas, con disposiciones que tengan en cuenta el criterio de progresión, a partir de las sustituciones técnicamente posibles en la actualidad, como la del plomo en los circuitos electrónicos. Es esencial, a tal fin, promover la investigación y la innovación tecnológica en este ámbito.

3.3. Recogida (artículo 5)

3.3.1. Teniendo en cuenta que el valor de los vehículos para desguace puede depender de muchos factores, además del nivel de eficacia de los sectores de demolición y recuperación y de las características de los mercados locales, el Comité considera que el problema del «valor negativo» puede circunscribirse con intervenciones encaminadas a promover unos sistemas industriales eficaces de recogida y demolición, distribuidos por el territorio de acuerdo con el principio de proximidad, y capaces de lograr, de forma económica, unos niveles elevados de recuperación.

3.3.2. Para poner en práctica la estrategia de prevención, recuperación y reciclado deberán preverse sistemas de control de los resultados que se vayan obteniendo progresivamente, con objeto de comprobar el grado de eficacia de los sectores de la recuperación y el grado de conformidad del diseño, por parte de los fabricantes, con los fines de reciclado, de acuerdo con las medidas previstas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 4 (prevención).

3.4. Tratamiento (artículo 6)

3.4.1. La obligación impuesta a los operadores del sector de disponer de una autorización permite a las autoridades públicas controlar el cumplimiento de los requisitos ambientales. Teniendo en cuenta que sólo las instalaciones autorizadas podrán expedir el certificado de destrucción obligatorio, una reestructuración del sector es inevitable. En los sectores en que sean mayoritarias las pequeñas y medianas empresas y en los Estados miembros en los que el sistema de tratamiento sea relativamente vetusto, deberán adoptarse medidas de fomento y ayuda a la modernización, utilizando a tal fin los fondos de fomento disponibles a nivel comunitario y nacional para la adaptación de las PYME a las normas de protección ambiental.

3.5. Reutilización y valorización (artículo 7)

3.5.1. El Comité observa que los objetivos propuestos reflejan adecuadamente la jerarquía en el ámbito de la gestión de residuos y los aprueba, en la medida en que se han escalonado en el tiempo y se han dejado márgenes de flexibilidad y adaptación que permitan la valorización energética cuando ésta sea la única solución «sostenible» desde el punto de vista del medio ambiente.

3.5.2. El Comité señala que la cuantificación, en peso, de los objetivos podría contradecir el otro objetivo ecológico consistente en reducir el peso de los vehículos para disminuir el consumo de carburante. La mayor facilidad de reciclado de los metales podría incitar a aumentar la proporción de estos elementos con relación a las materias plásticas, más ligeras. Para evitar este posible problema, el Comité recomienda que se tomen medidas adecuadas sobre el marcado de los materiales y el diseño pensado en función del reciclado. Por otra parte, el peso no debería calcularse para cada vehículo sino que se debería fijar con arreglo a unos datos medios generales, a falta de lo cual las operaciones de control serían excesivamente detalladas y complejas.

3.5.3. En el apartado 4 se anuncia la modificación de la Directiva 70/156/CEE, para que puedan alcanzarse los objetivos previstos para el año 2015. Ello significa que se anuncia una medida reglamentaria de la que depende la garantía de alcanzar los objetivos más elevados, mientras que para el período hasta el año 2005 sólo se recurre al principio de la «responsabilidad del productor», utilizando el valor negativo para fomentar la prevención.

3.5.4. Este enfoque mixto suscita varios interrogantes. Además, cabe preguntarse si no habría que establecer una distinción entre los vehículos fabricados antes de la entrada en vigor de la presente Directiva, para los cuales la penalización del valor negativo sería retroactiva, y los vehículos fabricados a partir de 1999. Es interesante, a este respecto, la disposición adoptada en Suecia según la cual la responsabilidad del productor sólo interviene para los vehículos nuevos a partir de la fecha de entrada en vigor de la nueva legislación.

Bruselas, el 25 de febrero de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 337 de 7.11.1997, p. 3.

() COM(96) 399 final, Resolución del Consejo de 24 de febrero de 1997 (DO C 76 de 11.3.1997), Dictamen del CES (DO C 89 de 19.3.1997).

() DO C 287/1 de 22.9.1997.

() DO C 89 de 19.3.1997.

() Dictamen sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos, punto 3.3.2, DO C 89 de 21.1.1997, p. 2.