COMUNICACION DE LA COMISION - El abastecimiento de petróleo de la Unión Europea

Índice

I. Situación actual

1. Precio del crudo

2. Márgenes de refinado y distribución

3. Fiscalidad de los productos petrolíferos

II. Perspectivas a medio y largo plazo

1. Cifras clave

2. Factores clave que hay que tener en cuenta

a) El medio ambiente

b) La seguridad de abastecimiento

i. Contexto geopolítico

ii. Las reservas estratégicas

- el papel de la Agencia Internacional de la Energía

- la legislación de la Unión Europea

- la "Strategic Petroleum Reserve" de los Estados Unidos

III. Posibles medidas

1. Las relaciones con los países productores

2. La política de competencia en la industria petrolera del refinado y la distribución

3. Utilización de los instrumentos fiscales que gravan los productos petrolíferos

4. Un nuevo equilibrio entre los modos de transporte

5. Reducción del uso del petróleo en la economía europea

IV. Elementos de una estrategia

Anexos

I. SITUACIÓN ACTUAL

El precio del petróleo ha alcanzado estas últimas semanas un nivel histórico desde la guerra del Golfo. Este aumento, observado desde principios de 1999, ha desencadenado un debate que engloba los tres componentes de los precios que paga el consumidor europeo: 1) el precio del crudo, 2) los márgenes de refinado y distribución y 3) la fiscalidad sobre los productos petroleros.

La razón de esta fuerte subida de precios se sitúa claramente al nivel del mercado del crudo. Es evidente que se debe esencialmente a la política de producción restrictiva de la OPEP, es decir, a sus decisiones sobre cuotas de producción, decisiones que han sido desencadenadas por el nivel extraordinariamente bajo de los precios en 1998. El fuerte crecimiento de la demanda también ha desempeñado un papel importante, así como, en menor medida, la debilidad del euro con respecto al dólar. Dicho esto, conviene tener en cuenta también los demás componentes del precio a fin de detectar posibles márgenes de maniobra a ese nivel.

En este contexto, hay que estar atento también al impacto de esta subida y de la nueva situación de inestabilidad de los precios del petróleo en el crecimiento y la inflación en la Unión Europea. Si los precios del petróleo continúan en torno a los 30 dólares por barril durante el resto de este año, el efecto negativo del aumento de precios en el crecimiento sería del 0,3% para el 2000 y el 0,5% para el 2001. La subida de precios añadiría un 1% a la inflación. Una parte de este impacto ya se había incorporado a las previsiones de la primavera. Las consecuencias finales dependerán del efecto combinado de los precios del petróleo y de los demás componentes del crecimiento y la inflación. Sin embargo, el efecto del aumento de precios es más importante para los países en desarrollo, ya que su economía depende en mucha mayor medida del petróleo.

Con todo, por preocupante que sea este aumento, conviene relativizar la situación. Si nos situamos en un período largo, constatamos, en efecto, que los precios, impuestos incluidos, han llegado en el curso de los últimos veinte años a niveles más altos. Por ejemplo, los precios del gasoil y la gasolina eran, respectivamente, a precios constantes del 2000, 1.092 y 1.510 euros/mil litros, mientras que en la actualidad son 908 y 1.132. El precio del gasóleo, sin impuestos, se situaba en 675 euros/mil litros, mientras que en el 2000 está en 372. En Francia, por ejemplo, en moneda constante, el precio abonado por los automovilistas se sitúa, por término medio, en los 6,6 francos en el 2000, mientras que era de 5,9 francos en 1990 y 7,3 francos en 1985. Por otra parte, se observa que el consumo por kilómetro recorrido muestra una tendencia al descenso estructural desde hace años.

El problema clave al que ha tenido que hacer frente la Unión desde 1997 es la fuerte inestabilidad de los precios. La caída de precios hasta los 10 dólares por barril, el aumento de la demanda y la reactivación del cártel de la OPEP han dado lugar a una inversión repentina de la tendencia de los precios. Al mismo tiempo, el aumento excesivo de precios durante el año 2000 puede ejercer una presión demasiado fuerte sobre algunos sectores de la economía y dar lugar a un deterioro del clima económico.

La disminución del crecimiento económico debido al aumento de los precios del petróleo repercute también en el empleo. De cualquier modo, tanto en el 2000 como en el 2001, la Comisión prevé un aumento neto del empleo y una disminución del paro, dadas las previsiones económicas muy favorables, incluso teniendo en cuenta el aumento del precio del petróleo.

La vulnerabilidad de la Unión Europea al aumento del precio del petróleo, que ha sufrido durante estos últimos meses, remite a la necesidad de una política de reducción de la intensidad energética de nuestra economía. Un nivel estable y previsible del precio de los carburantes podría producir beneficios tanto económicos como ambientales.

1. Precio del crudo

Con excepción de breves momentos de respiro durante el mes de abril y hacia finales de julio, la cotización del crudo no parece querer abandonar ya la zona de los 30 dólares (para un barril de calidad Brent - petróleo del Mar del Norte), este nivel de los 30 dólares lo había alcanzado en febrero del 2000, tras una alza continua desde diciembre de 1998, momento en el que había llegado a un mínimo de 10 dólares por barril.

La ligera inflexión a la baja del precio del petróleo tras la decisión americana de poner en el mercado una parte muy pequeña de sus reservas (dos días de consumo) debe interpretarse con prudencia. Los factores psicológicos y especulativos que explican la inestabilidad de los precios son tan importantes como la realidad física del equilibrio entre la oferta y la demanda.

La causa principal de la triplicación de los precios durante el año 1999 y la primera mitad del año 2000 hay que buscarla en las restricciones de la producción decididas y aplicadas efectivamente por un grupo de países productores (OPEP y aliados de circunstancias). El comportamiento de la OPEP como cártel desmentía en este caso una opinión muy extendida desde mediados de los años 80, a saber, que la organización no tenía de cártel más que el nombre y que habíamos entrado en una fase de precios estables y bajos, reflejo de un mercado que se había convertido en competitivo.

La caída importante del precio experimentada en 1998, cuando llegó a 10 dólares con la perspectiva de bajar hasta 5, consiguió, en contra de la opinión mencionada, solidarizar a los países miembros de la OPEP, aunque sus intereses continúen siendo estructuralmente divergentes a largo plazo, y algunos otros países productores.

Además, el entorno económico era enormemente favorable. Con un nivel de precios de 10 dólares por barril, alcanzado a finales del año 1998, las empresas petroleras vieron como sus beneficios disminuían de manera impresionante. El número de proyectos de exploración y explotación en algunas regiones no-OPEP con un coste de producción elevado, como, por ejemplo, Estados Unidos, el Mar del Norte o la cuenca del Mar Caspio, acusó una bajada brutal.

La crisis financiera rusa atizada por un hundimiento de los ingresos de la exportación del crudo y el déficit creciente de la hacienda pública de Arabia Saudita y algunos otros grandes productores constituían, además, otros factores preocupantes de inestabilidad.

La restricción de las cuotas de producción impuesta por la OPEP en un contexto marcado por el vigor de la demanda situó las reservas de petróleo a principios del años 2000 en un nivel especialmente bajo y constituyó la componente « física » del alza de precios.

En el plano geopolítico, conviene observar, sin que sea posible calibrar su influencia exacta en el comportamiento de los países miembros de la OPEP, las dificultades crecientes del proceso de paz en Oriente Medio, el embargo aplicado a Irak y la incertidumbre de la evolución de Irán y Libia.

Finalmente, no se puede ignorar, en el plano financiero, los efectos de movimientos especulativos generados por la multiplicación de transacciones sobre "el papel" en los mercados a plazo (International Petroleum Exchange de Londres y New-York Mercantile Exchange en los Estados Unidos).

Una parte de estos factores continúan, y probablemente continuarán durante los próximos dos años, permitiendo a la OPEP mantener un cierto dominio del mercado y una tensión en éste mediante una política de producción que sitúa las reservas de los países consumidores en un nivel escaso. Sin embargo, el desarrollo de la producción al margen de la OPEP, especialmente en la cuenca del Mar Caspio, que reacciona con retraso al movimiento de precios, podría complicar en su momento la situación para la OPEP, a semejanza de lo que ocurrió tras los shocks del petróleo de los años 70.

Un elemento importante que hay que tener en cuenta es la decisión de la OPEP de introducir un concepto de banda de precios centrado en un "precio-objetivo" de 25 dólares por barril, con un mínimo de 22 dólares y un máximo de 28 (sobre la base del barril compuesto OPEP). Si el precio OPEP cayese durante diez días consecutivos por debajo del mínimo de 22 dólares o subiese durante más de 20 días consecutivos por encima del máximo de 28 dólares, los países miembros han acordado consultarse para ajustar las cantidades de producción: estas consultas darían lugar a una intervención en el mercado mediante una reducción o un aumento de 500.000 barriles por día de la producción (un millón de barriles por día = 50 millones de toneladas por año). Un aspecto destacado de este acuerdo es el apoyo que ha recibido de Arabia Saudita, que poco tiempo antes todavía manifestaba su preferencia por una banda de precios entre 20 y 25 dólares el barril para la calidad "Brent", es decir, cerca de 4 dólares menos que la "banda de precios OPEP".

De hecho, el "precio ideal" desde el punto de vista de los países productores debe constituir un compromiso entre su voluntad de maximizar sus ingresos a corto plazo y la constatación de que a largo plazo unos precios muy elevados tendrían efectos negativos sobre esos mismos ingresos (desarrollo de la producción no OPEP y de las energías alternativas y contracción de la demanda). Dadas las diferencias objetivas de la situación de los distintos países productores (véase el punto II.2.B), este "precio ideal" es necesariamente diferente para los distintos tipos de países productores: la decisión sobre el intervalo de precios establecido constituye, pues, en cierta manera un compromiso insatisfactorio (el "precio ideal" se situaría cerca del máximo para algunos y cerca del mínimo para otros).

Este mecanismo no tiene, de ninguna manera, carácter automático. Su eficacia para estabilizar los precios es muy relativa. Asimismo, hay que subrayar que la "dosificación" de las cuotas de producción para llegar a un precio-objetivo es un ejercicio extremadamente peligroso, por no decir imposible. La OPEP siempre teme decidir un aumento de cuotas demasiado importante que haga caer los precios, como ocurrió a finales de 1997 (inquietud que, por otra parte, manifestó a finales de julio el Ministro del Petróleo venezolano). Así pues, puede decirse, en conclusión, que el acuerdo sobre este mecanismo, aunque debería evitar que el precio supere de manera continuada los 35 dólares, no garantiza una estabilización en el "precio-objetivo" de 25 dólares, ni siquiera a un cierto plazo.

Todo parece indicar que nos dirigimos hacia una situación en que la cotización del petróleo en adelante no volverá a caer más a los niveles observados hace 18 meses y en los próximos meses se mantendrá muy firme, en un contexto geopolítico extremadamente sensible (complicaciones del proceso de paz en Oriente Medio, fragilidad de las economías de algunos pequeños países productores y dificultad del proceso de reforma en Rusia).

Nuestra economía y nuestras políticas deberán adaptarse a esta nueva situación.

La Comisión considera que el objetivo debería ser la estabilidad de los precios del petróleo en un nivel ni demasiado alto ni demasiado bajo. Este nivel debería ser sostenible a largo plazo respondiendo a las necesidades tanto de los países productores como de los consumidores.

2. Márgenes de refinado y distribución

La pregunta clásica que el automovilista se hace cuando comprueba una fuerte subida de los precios al consumidor es: ¿este aumento corresponde al de los precios del crudo- Como muestra el gráfico anejo que compara la evolución del precio medio de la gasolina en la Unión Europea con el precio del petróleo "Brent", la respuesta es afirmativa hasta marzo del 2000. En efecto, se puede constatar durante el año 1999 una estrecha correlación entre ambas evoluciones, con un ligero retraso en la subida de los precios de la gasolina respecto a la del crudo. Sin embargo, a partir de marzo del 2000 se observa una desconexión entre ambas: el precio de la gasolina evoluciona más desfavorablemente que el del crudo durante la primavera del 2000. En fechas muy recientes, los márgenes de refinado han alcanzado niveles que no se habían experimentado desde la guerra del Golfo. No obstante, conviene señalar que las políticas de integración vertical llevadas a cabo por las empresas nacionales de varios países productores, especialmente del Oriente Medio, y la apertura del mercado de la Unión Europea han llevado a facilitar la implantación de estas empresas en los segmentos del almacenamiento y la distribución de productos petrolíferos. Aprovechándose de precios preferenciales en el inicio de la cadena, los márgenes de estas compañías podrían ser mucho más importantes que los de sus competidoras que se abastecen en el mercado.

Con todo, el hecho más importante que hay que destacar es que la comparación de los precios al consumo de los productos petrolíferos, excluidos derechos e impuestos, en los Estados miembros muestra importantes diferencias. Así, por ejemplo, el precio sin impuestos de la gasolina "Eurosúper 95" era, a finales de mayo del 2000, de 452 euros/mil litros en los Países Bajos y 344 euros en el Reino Unido (346 euros en Francia), es decir, una diferencia del 31%. Estas diferencias, por preocupantes que sean, existían ya antes de la actual subida de precios y, por tanto, no se da una relación causal entre ambos fenómenos.

Durante las investigaciones recientemente efectuadas en relación con la aplicación del Reglamento comunitario sobre el control de las concentraciones, los servicios de la Comisión han analizado la situación del sector de la distribución de carburantes en algunos Estados miembros en lo que se refiere a la competencia. Se ha destacado que, aunque algunos componentes del coste pueden variar entre Estados miembros, las diferencias de precios observadas sólo pueden explicarse por comportamientos oligopolistas y por la falta de competencia en la distribución. A título de ejemplo, los automovilistas franceses y británicos se benefician de la competencia que supone la distribución no especializada (grandes superficies).

Basándose en tal diagnóstico, la cuestión que se plantea naturalmente es si existen o no infracciones a las normas de competencia, especialmente si existen cárteles (acuerdos sobre precios). Las autoridades nacionales han puesto en marcha en los Estados miembros algunas investigaciones al respecto. En Italia y Suecia, las autoridades responsables de la competencia han impuesto sanciones a empresas petroleras.

3. La fiscalidad de los productos petrolíferos

El precio final de los productos petrolíferos (precio al consumidor) comprende una parte importante de impuestos. Estos impuestos son de dos tipos: los impuestos especiales que son derechos específicos (fijos) y el IVA que es un derecho ad valorem (proporcional al precio de venta del producto).

La parte de la fiscalidad en los precios de los productos petrolíferos varía fuertemente de un país a otro. Así, los impuestos especiales sobre el gasóleo de automoción varían entre 245 euros por mil litros en Portugal y 777 euros por mil litros en el Reino Unido con relación a un tipo mínimo de 245 euros. Por tanto, se puede considerar que la carga fiscal total de los carburantes representa del 50 al 60% del precio final en los países con menor presión fiscal (España, Grecia, Luxemburgo y Portugal), mientras que llega al 75% en el Reino Unido.

Por otra parte, el fuerte aumento del precio de los productos petrolíferos ha dado lugar también a un aumento de la carga fiscal. Este efecto (bola de nieve) está relacionado simplemente con el hecho de que el IVA consiste en un porcentaje del precio de venta del producto. Por tanto, las subidas de precios de los productos petrolíferos repercuten inmediatamente en el consumidor a través del IVA, cuya ventaja está precisamente en la facilidad de la percepción. En cambio, los impuestos especiales tienen un efecto de amortización en caso de variación de los precios, dado que se aplican en función de cantidades.

II. PERSPECTIVAS A MEDIO Y LARGO PLAZO

1. Cifras clave

Combinada con el crecimiento demográfico (8.000 millones de habitantes en 2020 y 10.000 millones en 2050) y con un índice de crecimiento anual de la economía mundial que se acerca al 3,5% durante los dos próximos decenios, la demanda mundial de energía está previsto que pase de 9.300 millones de toneladas equivalentes de petróleo (tep) en el año 2000 a 15.000 millones de tep en el año 2020.

Se estima que el consumo mundial de petróleo se situará en el 2020 en torno a los 115 millones de barriles por día, con respecto a unos 77 millones de barriles por día en el año 2000, es decir un aumento del 50%.

Según lo previsto, la OPEP cubrirá el 50% de esta demanda con una producción del orden de 55 millones de barriles por día, frente a los 32 millones de barriles por día del año 2000. Esta disponibilidad de la OPEP para aumentar la producción se justifica por un nivel de costes de producción que continuará siendo muy ventajoso, incluso situándose en una hipótesis de precios bajos. Conviene señalar que el coste medio de la producción de la OPEP es actualmente del orden de 2 dólares por barril. La existencia de márgenes de beneficio importantes constituirá un incentivo al que le será difícil resistirse.

En cuanto a la producción al margen de la OPEP, cuyo coste medio es actualmente de 5 dólares por barril, pero con un coste marginal superior a 10 dólares, el volumen de producción irá estrechamente ligado al desarrollo de los precios, siendo las reservas abundantes. Algunas zonas de producción de petróleo en Rusia o en la cuenca del Mar Caspio tienen en este sentido una importancia muy especial para la Unión Europea. Se estima que un precio del crudo del orden de 20 dólares debería permitir garantizar las inversiones de producción en las regiones no OPEP, inversiones que exigiría el aumento de la demanda en los 20 años próximos.

La Unión Europea es, y continuará siendo, muy dependiente de las importaciones. Esta tendencia irá en aumento dado que la dependencia energética pasará del 50% en 2000 a aproximadamente el 70% en 2020. El consumo de energía, que supera actualmente 1.400 millones de toneladas equivalentes de petróleo (tep), se reparte entre un 16% de combustibles sólidos, un 42% de petróleo, un 21% de gas natural, un 15% de energía nuclear y un 6% de fuentes de energías renovables.

Si la tendencia actual continúa y en ausencia de una política decidida de mejora del rendimiento energético, de fomento de las fuentes de energía renovables y de cambios estructurales en los sectores con un mayor consumo de energía, el consumo interior bruto de petróleo de la Unión Europea aumentará de manera importante - ya que de 12 millones de barriles por día (600 millones de tep) en el año 2000 pasaría a 13,2 millones de barriles por día (660 millones de tep) en 2020 - aunque se piensa que evolucionará 4 o 5 veces menos rápido que la demanda mundial. Conviene subrayar que el 93% de este aumento se considera que será atribuible al sector de los transportes. Se calcula que la Unión Europea (2,6 millones de barriles por día) más Noruega (3 millones de barriles por día) producirán en el 2020 en torno a los 6 millones de barriles por día, con respecto a 7 millones de barriles por día en el año 2000. En la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea, la relación entre la producción y el consumo se deteriorará considerablemente, ya que ningún país candidato, excepto Rumania, es productor de petróleo.

En cuanto a la estructura del consumo final energético de petróleo en la Unión Europea (1995 : 402 millones de tep, 2020 : 487 millones de tep), se prevé que sólo el sector de los transportes experimentará un alza significativa del consumo pasando de 270 millones de tep en 2000 a 348 millones de tep en 2020. Por tanto, este sector representará, según esta previsión, el 71% de la demanda final de petróleo frente al 7% de la industria, el 8% del sector terciario y el 14% del sector residencial. Dentro del consumo intermedio de petróleo del sector de la electricidad (1995 : 75 millones de tep, 2020 : 49 millones de tep), se prevé que las centrales térmicas no consumirán en el 2020 más del 7 % de nuestro abastecimiento. El consumo no energético (1995 : 80 millones de tep, 2020 : 92 millones de tep), principalmente el consumo del sector petroquímico, representaría el 14 % del consumo interior bruto.

En cuanto al consumo de los hogares, subsiste un potencial importante de sustitución en beneficio del gas natural. El principio actual de una cierta indexación de los precios del gas natural con respecto al del petróleo, en ausencia de una competencia real gas-gas, podría afectar al consumidor a través de las tarifas de la electricidad y del gas natural. Por consiguiente, la aceleración de la creación del mercado interior del gas natural constituye un objetivo fundamental.

Además, a fin de evitar una excesiva concentración del abastecimiento a los sectores iniciales de la industria en algunos países exportadores, y con objeto de ir reforzando así la competencia, conviene destacar el papel creciente que debería desempeñar el gas natural licuado (GNL). No obstante, esta evolución dependerá de las economías de escala que puedan hacerse en ese sector y de la continuación de la introducción de nuevas tecnologías, principalmente en el campo del transporte.

En el sector del transporte por carretera, existe un potencial significativo de sustitución. A corto y medio plazo, hay que destacar el relanzamiento del vehículo eléctrico mediante el coche eléctrico híbrido, la utilización, para las flotas cautivas, del GNV (gas natural para vehículos) con ventajas ambientales indiscutibles o, para todos los tipos de vehículos, de los biocarburantes. Sin embargo, habrá que velar por que el ciclo global energético y el balance de las emisiones de gases de invernadero se tengan debidamente en cuenta antes de adoptar la tecnología más adecuada y las consiguientes opciones en cuanto a combustibles. Si bien es cierto que los biocarburantes permiten economizar productos petrolíferos, no lo es menos que su balance energético continúa siendo en la actualidad desfavorable. Su coste de producción es relativamente alto, por eso se impone la continuación de la investigación y la experimentación a fin de que vaya decreciendo y llegue a coincidir, en su momento, con el coste inevitablemente creciente del petróleo. Finalmente, la utilización directa del hidrógeno como carburante de sustitución o indirecta mediante la pila de combustible ofrece igualmente perspectivas alentadoras.

2. Factores clave que deben tenerse en cuenta

a) El medio ambiente

La Unión Europea se ha asignado un objetivo de reducción de las emisiones de gases de invernadero dentro del Protocolo de Kioto del 8 % en 2008-2012 con respecto al nivel alcanzado en 1990. En el 2010, las emisiones de CO2 derivadas del consumo de productos petrolíferos representarán más del 50% de las emisiones totales.

El sector de los transportes experimentará un crecimiento de sus emisiones especialmente sostenido. Se calcula que éstas se elevarán, en el 2010, basándose en una hipótesis no voluntarista, en un 35% con respecto a su nivel de 1990. Por tanto, es en este sector donde deben hacerse los esfuerzos más importantes.

Por otra parte, la problemática del sector no se limita sólo a la cuestión de las emisiones de CO2 y al cambio climático sino también a la contaminación atmosférica provocada por otras emisiones nocivas, especialmente en las zonas urbanas.

En cuanto a los efluentes gaseosos, el transporte es responsable del 12% de las emisiones de SO2, el 69 % de las emisiones de óxidos de nitrógeno, el 64% de las emisiones de monóxido de carbono, el 49% de los compuestos orgánicos volátiles (VOC) y el 33% de las partículas.

Aunque sea muy difícil cuantificar con precisión las externalidades negativas relacionadas con el transporte, se constata que los principales campos en los que se impone una intervención de las autoridades públicas son principalmente la utilización de los automóviles en las zonas urbanas y el transporte de mercancías por carretera a larga distancia.

El esfuerzo importante que deberá realizar este sector en el marco del protocolo de Kioto exige la aplicación de medidas radicales en cuanto a la elección del modo de transporte. Estas políticas implicarán naturalmente una disminución del consumo de productos petrolíferos.

Además, las limitaciones medioambientales crecientes en lo que se refiere a las características de los productos petrolíferos y la modificación de la estructura de la demanda de carburantes dan lugar a programas de inversión importantes en la

industria del refinado, que se prevé que provoquen un aumento muy moderado del precio de los productos al nivel del consumidor, principalmente en el sector de los transportes.

Finalmente, las catástrofes marítimas relacionadas con el transporte marítimo de productos petrolíferos, la última de las cuales fue la del petrolero "Erika", han incitado a la Unión Europea a prever una reglamentación más rigurosa en materia de normas aplicables a los buques.

b) La seguridad de abastecimiento

i. Contexto geopolítico

La dependencia de la Unión Europea con respecto a las importaciones de petróleo, que ya es especialmente elevada, puesto que en el 2000 se sitúa en el 75% del conjunto de su abastecimiento de petróleo, aumentará, según lo previsto, de aquí al año 2020 para llegar a más del 85%. En 1999, el 43% de nuestro abastecimiento de petróleo provenía de los países miembros de la OPEP, y el 30% concretamente de la zona del Golfo Pérsico.

Mas del 70% de las reservas mundiales de petróleo está situado en los países miembros de la OPEP. En el 2020, el 40% de la producción mundial provendrá de la zona del Golfo Pérsico.

Los acontecimientos que se han producido recientemente en el mercado del petróleo tienden a demostrar que, aunque a veces se califica a la OPEP de cártel débil y poco homogéneo, por el momento dominan las fuerzas centrípetas, aunque dé la impresión de que en las decisiones tomadas en el curso de estos dos últimos años haya pesado en el debate la influencia de Arabia Saudita, Venezuela, Irán y Kuwait. De hecho, los intereses y los condicionamientos de los estados soberanos que componen la organización son múltiples y complejos y, en gran parte, divergentes, si no contradictorios.

Aunque algunos de esos países miembros son partidarios de la maximización de precios a corto plazo porque tienen escasas reservas, una capacidad de absorción de los ingresos del petróleo importante y un grado de utilización de la capacidad de producción elevado o un PIB relativamente bajo, como son Argelia, Venezuela o Irán, otros, como Arabia Saudita u otros productores del Golfo Pérsico, prefieren moderar los precios a más largo plazo dado que cuentan con reservas elevadas, una capacidad de absorción débil y a menudo una capacidad de producción excedentaria, por tanto, desean evitar la aparición de energías de sustitución y preservar, a la vez, el lugar del petróleo en el paisaje energético mundial a medio y largo plazo, así como sus cuotas de mercado.

Ciertamente, no es casualidad, en relación con esta cuestión, que Venezuela fuese uno de los promotores de la disminución de las cuotas de producción a principios de 1999, cuando el precio del barril de crudo oscilaba en torno a los 10 dólares por barril, ni que Irán y Argelia fueran especialmente reticentes a la flexibilización de las cuotas de producción que habían sido decididas por la OPEP en marzo del 2000, ni tampoco que Arabia Saudita hubiese puesto en el mercado discretamente cantidades adicionales a fin de obtener una moderación de los precios.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que los aspectos geopolíticos no son ajenos a la evolución observada. Las divergencias dentro de la OPEP, que ya habían aparecido en el momento de la guerra del Golfo, las tensiones internas dentro de la OPEP sobre el embargo petrolero que pesa sobre Irak, las incertidumbres en cuanto a la evolución de Irán y Libia, así como la postura común de los países árabes sobre el conflicto israelo-palestino son factores que no facilitan el buen funcionamiento del mercado del petróleo.

Por otra parte, el papel que desempeñará Irak durante los próximos años constituye una incógnita de envergadura. Durante el año 1999, este país fue capaz de aumentar su producción a 2,8 millones de barriles por día a fin de alcanzar el nivel ligeramente superior a 5.200 millones de dólares de exportaciones de petróleo autorizado por las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dentro del programa "alimentos contra petróleo". Se puede considerar que en caso de levantamiento de las sanciones y con la ayuda de inversores extranjeros, la producción podría aumentar con relativa rapidez en 3 o 4 millones de barriles por día.

Por tanto, aunque no cabe temer en un futuro previsible una escasez física, al mismo tiempo, no puede prejuzgarse el comportamiento de la OPEP como cártel ni las preocupaciones políticas que pueden influir en su actitud episódicamente. No obstante, se observan varios factores que pueden ejercer una influencia determinante en el nivel de precios, a saber: el ritmo de crecimiento económico de los países importadores, los progresos conseguidos en el control de la demanda, la aparición de nuevas reservas y el refuerzo de las normas de protección del medio ambiente.

A largo plazo, teniendo en cuenta la concentración de las reservas en los países miembros de la OPEP, es el avance tecnológico el que constituirá el principal peligro para el cártel, es decir, las nuevas técnicas de producción en zonas difíciles y sobre la base de petróleo no convencional, así como el desarrollo de nuevos combustibles de sustitución y de las tecnologías a ellos asociadas, principalmente en el sector de los transportes.

El papel de los países de la antigua Unión Soviética podría también resultar especialmente importante para la Unión Europea puesto que en 1989 todavía eran los primeros productores mundiales de petróleo con una producción que supera los 11 millones de barriles por día. La producción en esta región podría duplicarse, en el curso de los 20 años próximos, pasando de 7,8 millones de barriles por día en el 2000 a 14 millones de barriles por día en el 2020. Las reservas confirmadas de petróleo de la cuenca del Mar Caspio (25.000 millones de barriles) son del orden de las del Mar del Norte o los Estados Unidos. Las reservas posibles podrían superar los 200.000 millones de barriles, es decir el 25% de las reservas confirmadas de Oriente Medio.

En lo que se refiere en concreto al mercado europeo, la fuerte penetración del gas natural, que puede ser un sustituto del petróleo, debe incitar a la Unión Europea a reforzar su cooperación con sus dos principales proveedores de gas natural, Rusia y Argelia, mediante un apoyo tanto a la explotación como al transporte de este combustible, manteniendo, al mismo tiempo, el objetivo prioritario de diversificación de sus fuentes de abastecimiento, especialmente, mediante las importaciones de GNL.

ii. Las reservas estratégicas

Un acontecimiento, por ejemplo de tipo político o militar, en una zona de producción o de tránsito de petróleo puede provocar en cualquier momento una interrupción de una parte importante del abastecimiento de petróleo mundial. Las reservas de seguridad y las medidas de crisis previstas en el marco de la Agencia Internacional de la Energía y en la legislación comunitaria constituyen una respuesta parcial a este tipo de amenaza: los esfuerzos en este terreno deben mantenerse o incluso acentuarse.

El papel de la Agencia Internacional de la Energía

Los aspectos clave de la constitución de reservas estratégicas se establecieron en 1974 mediante la firma del "Acuerdo sobre un Programa Internacional de la Energía", por el cual se fundaba la AIE. Actualmente, todos los Estados miembros de la UE son miembros de la AIE.

Uno de los compromisos esenciales de los Estados miembros de la AIE es mantener un nivel de reservas equivalente a 90 días de importaciones netas de petróleo o productos petrolíferos, que puedan utilizarse en caso de crisis de abastecimiento para sustituir a toda o a una parte de la oferta.

El acuerdo de 1974 establece asimismo un mecanismo de reacción solidaria y coordinada en caso de crisis de suministro. Las características esenciales de este mecanismo fundado en el principio de "equal misery", son:

- un umbral de desencadenamiento a un nivel de ruptura del abastecimiento del 7%,

- una obligación uniforme de reducción del consumo para todos los Estados miembros (porcentajes de reducción preestablecidos según el nivel de ruptura),

- un procedimiento centralizado y preestablecido de utilización de las reservas y de asignación del petróleo disponible entre Estados miembros.

La esencia del mecanismo es que, una vez que se pone en marcha, los derechos y obligaciones de cada Estado se calculan automáticamente en función de procedimientos preestablecidos.

En 1984, se creó dentro de la AIE otro mecanismo de crisis, designado con el acrónimo CERM (Coordinated Emergency Response Measures). Se trata de un procedimiento mucho más flexible que el de 1974: se pone en marcha por debajo de un umbral del 7% y no incluye ningún mecanismo de asignación de petróleo entre Estados, sino que se trata simplemente de que cada uno acepta un esfuerzo de intensidad equivalente para restablecer el equilibrio del mercado. El carácter concreto del esfuerzo (reducción del consumo, utilización de reservas, aumento de la producción autóctona o combinación de estos elementos) se deja a la elección de cada Estado miembro.

La legislación de la Unión Europea

La legislación comunitaria en este campo comprende los textos siguientes.

1)Directiva 68/414/CEE, modificada por la Directiva 98/93/CE

Esta Directiva obliga a los Estados miembros a mantener un nivel de reservas equivalente a 90 días de consumo para cada una de las tres categorías principales de productos petrolíferos destinados a usos energéticos (está autorizado el almacenamiento de crudo en sustitución de productos siempre que se respeten determinadas normas).

La Directiva 68/414/CEE prevé la organización por la Comisión de una consulta a los Estados miembros antes de que estos proceden a la liberación de reservas por debajo del límite de los 90 días.

Por otra parte, hay que señalar que varios Estados miembros tienen actualmente un nivel de reservas superior a 90 días, que, por tanto, sería "liberable" sin necesidad de ninguna consulta comunitaria (véase el cuadro anejo).

2) La Directiva 73/238/CEE

Esta Directiva tiene dos finalidades. Por una parte, obliga a los Estados miembros a estar preparados para actuar, es decir, a dotarse de planes de intervención, órganos adecuados y poderes que les permitan, en particular, poner las reservas en el mercado, restringir el consumo, asegurar el abastecimiento de los consumidores prioritarios y regular los precios. Por otra parte, en caso de crisis, la Comisión se encarga de organizar una consulta entre los Estados miembros con fines de coordinación.

La "Strategic Petroleum Reserve" de los Estados Unidos

Esta iniciativa se remonta al año 1975, 2 años después del primer shock petrolero. La "Energy Policy and Conservation Act (EPCA)" obligaba a constituir unas reservas estratégicas del orden de 1.000 millones de barriles de petróleo para su utilización en caso de guerra o de disturbios importantes que diesen lugar a una interrupción del abastecimiento. El lugar lógico para la ubicación de esta reserva se situaba en el Golfo de México (Luisiana y Texas), donde se cuenta con más de 500 cavernas de sal.

La reserva se compone actualmente de 571 millones de barriles, es decir, al precio de hoy, una inversión del orden de 20.000 millones de dólares. Recordemos que recientemente los Estados Unidos han decidido liberar 30 millones de barriles de esta reserva, es decir un poco menos de dos días de consumo, a fin de paliar un nivel de reserva de productos demasiado escaso, que podría provocar una escasez de gasóleo de calefacción durante el próximo invierno.

Todos estos mecanismos se han creado para hacer frente a una interrupción grave del abastecimiento pero no para actuar sobre fenómenos de mercado como la inestabilidad de precios. No obstante, se constata que la intervención de los Estados Unidos de la semana pasada han influido de manera notable en la psicología del mercado.

III. POSIBLES MEDIDAS

1. Relaciones con los países productores

Conseguir que los precios evolucionen de forma previsible interesa tanto a los países productores como a los países consumidores, pero no es menos preciso que estos precios se establezcan en un mercado competitivo y no según criterios de maximización de una renta de monopolio aplicados por un grupo de productores. Cualquier otra política no beneficiaría ni a los países consumidores, que se verían obligados a intensificar prematuramente las inversiones de sustitución, ni a los países productores, que asistirían a un estancamiento, esta vez duradero, de los precios al reducirse la demanda de sus productos. Además, a corto plazo, no interesa a los países productores poner en peligro el crecimiento mundial, víctima potencial de su actual política de producción.

A nivel político, es importante que la Unión Europea siga dialogando con la OPEP y sus principales países miembros. La Unión Europea, potencia económica de primer orden y segundo consumidor de petróleo, debe hacer oír su voz para obtener una mayor transparencia en los precios y, a plazo más largo, una estabilización de los mismos.

Nuestro mensaje de cara a los países productores debe centrarse en la vulnerabilidad de la economía mundial a las alzas de precios que provocaría un sistema irracional de gestión de los recursos naturales a nivel planetario y, en consecuencia, en la necesidad de iniciar un diálogo constructivo sobre un mejor funcionamiento del mercado y una mayor transparencia.

Por último, la Unión Europea debería seguir concediendo especial atención y respaldo, en particular a través del programa comunitario de asistencia técnica INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe), a los Estados ribereños del Mar Caspio. Es imprescindible estar atentos al interés que la Federación Rusa concede a las posibilidades de la cuenca del Mar Caspio y a las infraestructuras de transporte. Por esta razón ha solicitado integrarse mejor en este programa.

La rehabilitación de las redes de petróleo y gas de la antigua Unión Soviética y su optimización con vistas a sacar de su aislamiento los recursos rusos y los de la cuenca del Mar Caspio deberían contribuir en su momento a la mejora del abastecimiento de petróleo a una Unión Europea ampliada.

2. La política de competencia en la industria petrolera de refinado y distribución

Resulta indispensable favorecer una estructura más abierta y competitiva del sector de distribución de carburantes. Un punto crítico es el desarrollo de un verdadero mercado interior de productos refinados (a nivel del mercado al por mayor) que ofrezca a cualquier distribuidor un abastecimiento fácil y competitivo, incluso sin limitarse a las empresas de refinado nacionales.

A tal efecto, interesaría llevar a cabo una comparación sistemática de los precios de los productos petrolíferos en los Estados miembros, para así poner de relieve las disparidades que puedan existir entre ellos.

La Comisión seguirá en contacto con las autoridades nacionales en materia de competencia para intercambiar experiencias en este ámbito. La reunión por ella organizada el 29 de septiembre permitió examinar la forma en que puede contribuir la política de competencia a hacer más competitivo el sector de los carburantes. Esta reunión demostró claramente que las autoridades de la competencia (tanto a nivel nacional como comunitario) están dispuestas a intervenir de inmediato desde el momento en que parezca que algún operador del mercado quiera aprovecharse de la situación mediante comportamientos anticompetitivos. La Comisión seguirá asimismo aplicando diligentemente las normas de control de concentraciones en este sector, como en los asuntos BP/Amoco y TotalFina/Elf. Cualquier complicidad o abuso de posición dominante deberán ser severamente sancionados.

3. Utilización de los instrumentos fiscales que gravan los productos petrolíferos

Dado el importante peso que tienen los impuestos en el precio que pagan los consumidores, una idea muy extendida, y además avalada por la OPEP, es la de atenuar el alza del precio de los productos petrolíferos reduciendo la fiscalidad. Ceder en esto supondría transferir los ingresos fiscales hacia los países miembros de la OPEP y animarles a mantener precios artificialmente elevados, ya que el efecto del aumento del precio del crudo sobre los precios al consumo quedaría neutralizado por las reducciones fiscales.

La utilización de instrumentos fiscales debe ser compatible con las orientaciones de política económica y los compromisos adquiridos en materia de saneamiento presupuestario.

Una reducción de la fiscalidad ajena a un plan global no es plenamente compatible con la reglamentación europea, aunque esta no haya conseguido aún, ni de lejos, una verdadera aproximación de los impuestos especiales y de los tipos del IVA.

En lo que se refiere al IVA, la Sexta Directiva prevé que los productos petrolíferos estén sometidos al tipo "normal" mínimo de 15%. Los Estados miembros no pueden introducir en su legislación fiscal nacional tipos reducidos de IVA para determinados usos de los productos petrolíferos. Sólo pueden mantenerse los tipos reducidos que existían en 1991, y en el marco de medidas transitorias.

En lo que se refiere a los impuestos especiales, la legislación comunitaria prevé solamente unos tipos mínimos muy bajos en relación con el promedio realmente aplicado, pues no se han revisado posteriormente los tipos decididos en 1992. Además, distintas excepciones permiten a los Estados miembros exonerar del pago de impuestos especiales sobre productos petrolíferos, o al menos reducirlos. La legislación comunitaria prevé expresamente varias exoneraciones o reducciones. Citaremos en particular la exoneración total de impuestos especiales de la que se benefician los carburantes utilizados para la navegación aérea comercial (queroseno) y para la navegación comercial en aguas comunitarias.

La legislación comunitaria prevé, además, la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan solicitudes particulares ante la Comisión Europea para aplicar exoneraciones o reducciones de los impuestos especiales distintas de las previstas expresamente en dicha legislación. Varios Estados miembros anunciaron recientemente reducciones de los impuestos especiales sobre el combustible diésel para el transporte por carretera. Algunas se encuentran amparadas por las excepciones hasta que finalice el año 2000, mientras que otras no lo están. La Comisión reexamina actualmente estas solicitudes con el fin de preparar una propuesta al Consejo, que deberá decidir por unanimidad. Aunque tales excepciones puedan justificarse por consideraciones a plazo muy corto, no son coherentes con los objetivos de la Unión Europea tanto en lo que se refiere a la política de medio ambiente como a las de energía y transporte.

Las medidas ocasionales deben evaluarse asimismo en el marco de las ayudas estatales que, con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, podrían falsear la competencia y crear, de esta manera, obstáculos a la realización del mercado interior.

Por consiguiente, resulta imprescindible una aproximación por arriba de la fiscalidad de los Estados miembros. Tal es la propuesta de la Comisión en su proyecto de Directiva relativa a la fiscalidad de los productos energéticos, que el Consejo de Ministros tiene sobre la mesa desde 1997. Esto viene a recordar la necesidad de que determinados aspectos de los procedimientos de decisión en materia de fiscalidad indirecta en el marco de la CIG evolucionen hacia la mayoría cualificada.

Conviene, por lo tanto, disuadir de la tentación de amortiguar el alza de los precios mediante una reducción de la fiscalidad. Más bien convendría proceder a lo contrario en el marco de una verdadera aproximación por arriba de los impuestos especiales sobre los carburantes.

El único mecanismo de ajuste que cabría utilizar es el que se refiere al IVA: podría decidirse estabilizar los ingresos en caso de fluctuación importante de los precios del petróleo .

4. Un nuevo equilibrio entre los modos de transporte

El transporte es el sector que más productos petrolíferos consume, y más del 80% corresponde al transporte por carretera. A la vista de la demanda de transporte generada por el crecimiento económico, cabe esperar que esta tendencia se acentúe. De aquí a 2010, se espera que el tráfico de mercancías aumente en un 38% y el de viajeros en un 19%, yendo acompañada esta evolución por un desequilibrio creciente caracterizado por un deterioro del reparto del tráfico en detrimento del ferrocarril. Mientras que en 1970 el transporte por carretera representaba menos de la mitad del tráfico, hoy alcanza el 80%.

Ante el fenómeno de la congestión de los grandes ejes viarios y los centros de las ciudades, así como ante las consecuencias para el medio ambiente, resulta esencial detener esta espiral e iniciar un proceso de reequilibrio entre los modos de transporte que pasa por:

- La revitalización de la vía férrea, prosiguiendo la modernización de los servicios públicos, en particular los ferrocarriles, y la apertura a la competencia; conviene asimismo fomentar el desarrollo del transporte marítimo de corta distancia.

- La revisión de las condiciones de acceso a la profesión de transportista por carretera y la aplicación estricta de la reglamentación en materia social y de seguridad. La sobrecapacidad del sector en la Unión, estimada en un 30%, exige una reestructuración del mismo que pasa por medidas sociales, y no por una disminución de la fiscalidad.

- La inversión en infraestructura encaminada a eliminar los puntos de estrangulamiento en la red ferroviaria y a desarrollar una red ferroviaria europea. Para ello es necesario encontrar soluciones de financiación originales, recurriendo por ejemplo a fondos de inversión alimentados por una tarificación de los itinerarios de carretera competidores.

Por último, constituyen igualmente objetivos prioritarios la racionalización de la utilización del vehículo particular clásico en los centros urbanos y el fomento de los transportes urbanos limpios. Convendrá además plantearse la cuestión de las condiciones de competencia entre determinados modos de transporte, en particular del avión con respecto a las rutas de tren de alta velocidad, sobre todo si se tiene en cuenta que el queroseno disfruta de una exoneración de impuestos. La propuesta de Directiva relativa a la fiscalidad de los productos energéticos que está sobre la mesa del Consejo desde 1997 permitiría establecer un impuesto sobre el queroseno a nivel comunitario.

5. Reducción del uso del petróleo en la economía europea

El uso del petróleo en la economía europea se ha reducido ya a la mitad con respecto a 1973, gracias a lo cual esta economía ha sido menos sensible al aumento de precios que se ha producido recientemente que lo fue a las crisis petroleras de 1973 y 1979/80, aunque en el pasado esta reducción se debiera más a factores económicos que a medidas adoptadas por los poderes públicos.

Se observa en los mercados energéticos que, en todos los sectores, el papel de los poderes públicos con respecto a la oferta disminuye incesantemente en diversos aspectos: apertura de los mercados energéticos a la competencia, mundialización de las empresas, influencias geopolíticas o impacto importante de la especulación observada sobre el mercado del petróleo. Sólo una intervención sobre la demanda podría servir de base para una auténtica política energética.

El nuevo contexto de precios elevados del petróleo, que escapa en gran medida, en lo que se refiere a la oferta, a los responsables políticos de los países consumidores, refuerza la necesidad de proseguir el desarrollo de una nueva estrategia con respecto a la demanda encaminada a sustituir progresivamente el petróleo por otras fuentes de energía, utilizar en mayor medida las energías renovables y alternativas, controlar la demanda, mejorar la eficiencia energética y fomentar el ahorro de energía, en particular en los edificios. Estas medidas contribuirían a la vez a proteger el medio ambiente (en particular en relación con el problema de los gases de invernadero) y a reducir la vulnerabilidad de la economía europea en relación con el abastecimiento energético exterior. Si la Unión Europea no consigue invertir las tendencias actuales en materia de utilización de la energía y de los transportes, en particular en las ciudades, no podrá respetar los compromisos que adquirió en Kioto.

De aquí a finales de año, la Comisión propondrá un Reglamento relativo al ahorro de energía en los edificios que sustituirá las medidas simplemente incentivadoras y relativamente ineficaces adoptadas hasta el momento a nivel comunitario. Tiene previsto también proponer un programa, acompañado de objetivos cuantificados a nivel europeo, relativo al número de vehículos limpios (en porcentaje del parque automovilístico) y a los carburantes de sustitución de la gasolina y el gasóleo (en porcentaje del consumo global). No parece ilusorio pensar que de aquí a 2010 pueda verse sustituido un porcentaje sustancial de la gasolina y del gasóleo consumidos.

En este contexto, en el sector clave del transporte, el control de la demanda de carburante exige asimismo un nuevo equilibrio entre los modos de transporte, en particular en lo que se refiere a las mercancías, en beneficio del ferrocarril y del transporte marítimo de corta distancia, así como la racionalización de la utilización del automóvil particular en los centros urbanos y el fomento de transportes urbanos "limpios".

Estas políticas constituyen parte integrante de los objetivos estratégicos de la Comisión para 2000 - 2005 y están contenidas en un nuevo Libro Blanco sobre los transportes que se adoptará en breve.

Las nuevas iniciativas contribuirán a reducir la dependencia de Europa en materia de abastecimiento de petróleo, dependencia olvidada en los últimos quince años, pero que constituye una debilidad.

IV ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA

La situación actual pone de relieve el riesgo que supone una dependencia excesiva de un vector energético cuya producción se concentra, en buena parte, en un número limitado de países. Por otro lado, la volatilidad del mercado ha demostrado la falta de transparencia de éste y de los mecanismos de fijación de precios. La Unión Europea no puede aceptar que las alzas y la volatilidad de los precios de una materia prima de la que sigue dependiendo demasiado amenacen indefinidamente su economía. Desde esta perspectiva:

- La Comisión presentará al Consejo Europeo de Göteborg un plan de ahorro y diversificación energética en el que se abordarán tanto la mejora de la eficiencia energética, en particular en los edificios, como el apoyo al desarrollo de una nueva generación de vehículos. El esfuerzo se concentrará prioritariamente en los dos ejes que a continuación se mencionan, con respecto a los cuales se establecerán objetivos cuantificados para 2010.

Por un lado, en lo que se refiere a los vehículos, los avances tecnológicos permitirán, aparte de mejorar el rendimiento de los vehículos clásicos, progresar en la consecución de unos vehículos eléctricos e híbridos más eficaces y en la comercialización de vehículos accionados por pilas de combustible. Por otro lado, en lo que se refiere a los carburantes, es indispensable acentuar las medidas en favor de los carburantes de sustitución para facilitar una mayor penetración del gas natural como combustible de vehículos y, a más largo plazo, del hidrógeno y de los biocarburantes que la propuesta de Directiva relativa a los productos energéticos prevé exonerar de impuestos especiales. Además de las ventajas que presenta desde el punto de vista de la seguridad del abastecimiento, los biocarburantes abren asimismo nuevas perspectivas económicas para el mundo agrario.

- El futuro y el lugar respectivo de las diferentes fuentes de energía (petróleo, carbón, gas, nuclear, renovables) constituirá el tema de un Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento que adoptará la Comisión de aquí a final de año. En él se propondrá una estrategia de conjunto para reforzar la seguridad del abastecimiento interno y externo y dar una respuesta al problema de la dependencia energética creciente de la Unión con respecto al exterior, en la doble perspectiva de la ampliación de la Unión y de los compromisos de Kioto en materia de reducción de emisiones de gases de invernadero.

- Hay que esforzarse por conseguir un nuevo equilibrio en beneficio del ferrocarril y del transporte marítimo de corta distancia a través de una mejora sustancial de su eficiencia económica. La reestructuración inevitable del sector del transporte por carretera exige medidas sociales, no fiscales. Todo ello quedará consignado en un Libro Blanco sobre la política de transporte que presentará la Comisión antes de fin de año.

- La Unión Europea debe organizar un diálogo permanente con los países productores, y en particular con la OPEP, con el fin de introducir un máximo de transparencia en el mercado y contribuir a la fijación de precios estables. En este contexto hay que ser consciente de las perspectivas de varios países productores sobre la evolución política de la situación en Oriente Medio.

- En lo que se refiere a la transparencia del mercado, convendría instar a los países productores, así como a los operadores de los mercados y de la industria, a mejorar los indicadores de fijación de precios, en particular en torno a un índice mundial que reflejara el conjunto del mercado.

- Conviene disuadir de la tentación de amortiguar el alza de los precios del petróleo a través de una reducción de la fiscalidad. Tal planteamiento resultaría contrario a nuestros objetivos en materia de medio ambiente, en particular los que se desprenden del Protocolo de Kioto, y supondría transferir los recursos fiscales hacia los países productores. Podría asimismo resultar incompatible con las orientaciones de política económica y los compromisos de los Estados miembros en materia de saneamiento presupuestario. Por consiguiente, convendría elaborar un enfoque común y estudiar cómo traducirlo a orientaciones de política económica. Habrá que emprender una iniciativa continuada en favor de una aproximación de los impuestos especiales sobre los carburantes entre los Estados miembros, en particular a través de un aumento de los tipos mínimos, tal como se prevé en la propuesta de Directiva relativa a la fiscalidad de los productos energéticos que está sobre la mesa del Consejo desde 1997.

- La Comisión explorará si procede asociar la aproximación por arriba de la fiscalidad sobre los carburantes (componente estructural) con un mecanismo comunitario que permita estabilizar los ingresos del IVA en caso de fluctuación importante del precio del petróleo (componente coyuntural).

- Debe reforzarse la cooperación en favor de la necesaria rehabilitación de las instalaciones de producción y transporte de Rusia y en relación con las perspectivas que ofrecen el petróleo y el gas de la cuenca del Mar Caspio, en particular en el marco del programa INOGATE.

- La Comisión llevará a cabo activamente, en cooperación con los Estados miembros, el control del cumplimiento de las normas sobre competencia en el sector de la distribución de productos petrolíferos. Examinará la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas coyunturales adoptadas para atenuar la repercusión del alza reciente de los precios sobre determinados sectores. Estará asimismo particularmente atenta a garantizar el buen funcionamiento de las etapas previas del sector petrolero.

- El aumento del precio del petróleo afecta con gran intensidad a las capas de la población que están en el umbral de la pobreza, por lo cual podría contribuir a su exclusión económica y social. La Comisión tiene intención de facilitar el intercambio de experiencias sobre las prácticas apropiadas para aliviar los efectos del aumento del precio del petróleo sobre quienes más lo necesiten y para aminorar el riesgo de exclusión social, en consonancia con las Conclusiones de Lisboa.

- La Comisión examinará las modalidades que podría revestir un reforzamiento del dispositivo de reservas estratégicas de petróleo a través de la "comunitarización" de su uso. Para luchar contra los movimientos especulativos, convendrá buscar formas de intervención, en la línea de las técnicas utilizadas en los mercados monetarios para limitar la volatilidad de los precios.

Anexos

Gráfico 1: Precios internacionales del petróleo crudo

Gráfico 2: Evolución de las reservas de petróleo

Gráfico 3: Coste de producción del abastecimiento mundial de petróleo

Gráfico 4: Coste de la producción de petróleo de la OPEP

Gráfico 5: Coste de la producción de petróleo no OPEP

Gráfico 6: Comparación de los precios de la gasolina Eurosúper 95, impuestos excluidos

Gráfico 7: Comparación de la evolución del precio medio de la gasolina y del precio del petróleo crudo

Gráfico 8: Estructura del consumo de energía en la UE (1998)

Gráfico 9: Precio del petróleo crudo (OPEC basket price (1970-2000)

Gráfico 10: Nivel de las reservas petroleras en la Unión Europea

Cuadro: Impuestos especiales y tipos de IVA aplicados a los carburantes.

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