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Bruselas,

COM(2008) XXX

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

La UE, África y China: hacia el diálogo y la cooperación trilaterales

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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

La UE, África y China: hacia el diálogo y la cooperación trilaterales

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. Iniciativa estratégica de la UE sobre cooperación trilateral 5

2.1. Principios rectores del diálogo y la cooperación trilaterales 5

2.2. Objetivos concretos de la cooperación trilateral 5

2.3. Diálogo estratégico en materia de desarrollo y asociación para el desarrollo 7

3. Conclusiones 8

INTRODUCCIÓN

En los albores del siglo XXI, la nueva situación geopolítica constituye a la vez un desafío y una oportunidad para todas las partes implicadas. Ello es especialmente cierto en África, que está entrando en una nueva era de la que surge más democrática, más vital y mejor situada para aprovechar las posibilidades que ofrece la mundialización.

El nacimiento de la Unión Africana (UA), el papel más amplio asumido por las Comunidades Económicas Regionales africanas (CER), los planes para el desarrollo económico (Nueva Asociación para el Desarrollo de África – NEPAD) y para la gobernanza democrática ( African Peer Review Mechanism – APRM, el mecanismo africano de evaluación inter pares ), junto con el plan estratégico de la Unión Africana (2004-2007) han supuesto un giro decisivo en la forma en que África se percibe a sí misma y en la que se relaciona con sus socios exteriores. Determinada actualmente a reafirmar su estatus internacional, África se muestra cada vez más activa en los grandes asuntos mundiales, como la seguridad alimentaria, la energía y el cambio climático, o la constante evolución de los entornos económicos.

África ha creado una red de asociaciones que implican asumir más responsabilidad en su propio desarrollo, buscando soluciones africanas a los problemas africanos. Por otra parte, este continente suscita ahora un interés renovado debido a su importancia estratégica en términos económicos, políticos y de seguridad. Dicho interés supone una oportunidad genuina y bienvenida para el desarrollo de África y su lucha contra la pobreza.

Tanto la Unión Europea como China mantienen relaciones con los países africanos desde hace mucho tiempo (ocupan respectivamente el primer y el tercer puesto entre los socios comerciales y los inversores en África) y en los últimos años han respondido a la metamorfosis de este continente revisando sus estrategias en profundidad.

En la Segunda Cumbre África-UE, celebrada en Lisboa en diciembre de 2007[1], ambos socios acordaron establecer una nueva asociación global. La Estrategia conjunta UE-África y su primer Plan de Acción aprobado en Lisboa determinan retos comunes, intereses comunes y asociaciones sectoriales concretas con el objetivo de erradicar la pobreza, cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y promover la seguridad, los derechos humanos, la gobernanza democrática, el desarrollo sostenible, la integración regional y la integración en la economía mundial. De conformidad con estos objetivos y principios la UE, que en su conjunto constituye el mayor proveedor de ayuda oficial al desarrollo (AOD), ha acordado ampliar su ayuda, especialmente a África, y hacerla más eficaz[2] y se ha comprometido a alinear sus intervenciones en este continente con las prioridades de la UA («apropiación»), utilizando como principales herramientas financieras las subvenciones no vinculadas y los préstamos a tipo de interés reducido.

A partir de la década de los noventa China ha resurgido como potencia mundial y ha incrementado sus relaciones con África. Desde 2000 el comercio entre ambas partes ha aumentado vertiginosamente; las inversiones chinas en África han crecido notablemente y China ha intensificado su cooperación al desarrollo de los países africanos a la que aporta, entre otras cosas, su propia experiencia en la lucha contra la pobreza. Este nuevo planteamiento chino, expuesto en 2006 en el Libro Blanco sobre su política respecto a África, concede prioridad al fomento de la paz y la estabilidad, el desarrollo y la prosperidad común[3]. La política oficial china en materia de ayuda al desarrollo es buscar la cooperación centrándose en la soberanía, la solidaridad, la paz y el desarrollo, y tiene como principios clave la no injerencia en los asuntos nacionales y el beneficio mutuo. Sus principales herramientas, respaldadas fundamentalmente por préstamos y operaciones de pagos en especie, son el comercio, la inversión, proyectos de infraestructura llave en mano y formación en China (becas)[4].

En la Cumbre de Pekín de noviembre de 2006 China y África acordaron una nueva asociación estratégica en el marco ofrecido por el Foro de Cooperación China – África (FOCAC)[5]. Son muchos los observadores de este proceso que han constatado una serie de objetivos e intereses comunes en la promoción del crecimiento económico de África y su integración en la economía mundial, de sus esfuerzos por cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de sus trabajos en materia de gestión de conflictos y mantenimiento de la paz.

Por otra parte, la UE y China comparten un gran interés por fomentar un desarrollo estable y sostenible en África, y así lo han reconocido. En la décima Cumbre UE-China, que tuvo lugar en Pekín el 28 de noviembre de 2007, los líderes de ambas partes «saludaron la cooperación más práctica que China y la UE, a través de sus respectivos mecanismos de cooperación existentes, están desarrollando con África sobre una base de igualdad y beneficio mutuo a fin de contribuir a la paz, la estabilidad y el desarrollo sostenible de África. Ambas partes acordaron continuar con su diálogo sobre los problemas africanos y explorar activamente las formas y canales eficaces para la cooperación entre China, la UE y África en los ámbitos apropiados».

La Estrategia conjunta UE-África agradece explícitamente las contribuciones de otros interlocutores y se muestra abierta a la cooperación con terceros países para el logro de los objetivos comunes de la asociación. Estas declaraciones ofrecen así una oportunidad explícita para vincular estratégicamente, y reforzar mutuamente, la asociación de la UE tanto con África como con China.

La cuestión es si la UE, África y China pueden hacer más para reforzar el diálogo político y la cooperación a través de formas de cooperación trilateral[6] que complementen las asociaciones bilaterales[7]. La presente Comunicación considera que debemos partir de una base consensuada para establecer, de manera gradual pero progresiva, un programa de trabajo trilateral con nuestros socios africanos y chinos en una serie de ámbitos que permitan aprovechar al máximo las sinergias y los beneficios mutuos.

INICIATIVA ESTRATÉGICA DE LA UE SOBRE COOPERACIÓN TRILATERAL

La Comisión propone que África, China y la UE delimiten y aborden conjuntamente, de manera flexible y pragmática, un número concreto de ámbitos adecuados para la cooperación trilateral vinculando dicha cooperación, en la medida de lo posible, a los compromisos existentes en los foros multilaterales, especialmente en la ONU. Se propone un planteamiento gradual, empezando con los temas más simples y avanzando progresivamente hacia asuntos más complejos.

Principios rectores del diálogo y la cooperación trilaterales

- Planteamiento pragmático y progresivo : cooperación práctica sobre el terreno, que podría centrarse en proyectos y sectores concretos. Una estrategia de este tipo, orientada a los resultados, ayudará a formular objetivos comunes.

- Planteamiento común : dicha cooperación práctica se llevará a cabo en todas sus fases garantizando la plena participación y conformidad de los interlocutores africanos interesados (a escala nacional o regional).

- Eficacia de la ayuda : el planteamiento propuesto aspira a: a) evitar la duplicación de trabajos; b) garantizar una coordinación más estrecha de las actividades de China y de la UE en cada país africano que gire en torno a las estrategias de desarrollo nacionales, y facilitar el intercambio de experiencias – como la experiencia de China en su propio desarrollo – y de buenas prácticas, y c) aumentar la eficacia de la ayuda y el intercambio de experiencias, entre otras sobre las funciones de la AOD, la Inversión Extranjera Directa (IED) y otros instrumentos.

La cooperación trilateral contribuirá a aumentar nuestra responsabilidad común en materia de desarrollo y gobernanza mundial.

Objetivos concretos de la cooperación trilateral

En una primera fase, se propone concentrar la cooperación trilateral en los siguientes sectores clave para la estabilidad y el desarrollo africanos y en los que se considera que la cooperación trilateral puede aportar el máximo valor añadido.

1. Paz y seguridad en África — Son los requisitos previos necesarios para el desarrollo. Por ello redunda en interés de África, la UE y China cooperar a fin de promover la estabilidad y la prosperidad de los países africanos y de sus economías y colaborar con la UA y, en el marco de las Naciones Unidas, con China a fin de dar un mayor impulso a la Arquitectura de Paz y Seguridad en África y colaborar en las operaciones de la UA para el mantenimiento de la paz, el desarrollo de capacidades y la formación.

2. Apoyo a las infraestructuras africanas — Constituyen la espina dorsal del desarrollo, el comercio y la inversión: la búsqueda de estrategias comunes y la mejora de las sinergias entre África, la UE y China ayudará a solucionar las inmensas necesidades de África en materia de infraestructuras y a cumplir objetivos comunes. Asimismo debe promoverse la cooperación trilateral para el suministro de infraestructuras asequibles y sostenibles a África, potenciando la interconectabilidad y la integración regional y mejorando las condiciones para el desarrollo sostenible y el crecimiento económico (corredores de transporte multimodal, telecomunicaciones, energía, incluidas las energías renovables, planteamientos sectoriales). El Consorcio para la Infraestructura de África debería actuar como punto central a través del cual África, la UE y China, junto con otros países y organizaciones internacionales, coordinen sus actividades e intercambien experiencias. La Asociación entre la UE y África en materia de infraestructuras proporciona un marco en el que también podrían coordinarse mejor las prioridades articuladas por África (Plan de Acción a corto plazo — STAP — e Instrumento para financiar la preparación de proyectos de infraestructura de la Nueva Asociación para el Desarrollo de África — NEPAD-IPPF, 2003).

3. Gestión sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales — Es un factor clave para el crecimiento continuo, la lucha contra el cambio climático y los intereses comerciales mutuos. La cooperación trilateral vinculada a iniciativas como la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas (EITI), la Aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (FLEGT) o el Proceso de Kimberley podría permitir a los países africanos mejorar su capacidad local para gestionar los recursos, el comercio y la competencia de manera abierta y transparente a fin de maximizar los resultados del desarrollo y la inversión sostenibles, especialmente en sectores como la silvicultura, las energías renovables, la eficiencia energética, la gestión de residuos, la pesca y la minería. Habida cuenta de la importancia de aumentar el potencial nacional de adaptación a largo plazo, especialmente en los países más vulnerables al cambio climático, la Comisión propone estudiar la posibilidad de iniciar trabajos conjuntos con la Comisión de la Unión Africana y con China a fin de desarrollar capacidades en materia de cambio climático y energías renovables, lo que podría incluir la transferencia de tecnologías y el aumento de la capacidad de inversión en el Mecanismo para un desarrollo limpio, que podría considerarse también en la perspectiva de un acuerdo mundial sobre el cambio climático a partir de 2012. Un pilar medioambiental sólido contribuye a garantizar los medios de vida de los más pobres y a una paz perdurable. El desarrollo conjunto de capacidades será coherente con los diálogos bilaterales actuales sobre medio ambiente entre la Comisión Europea y China y la Unión Europea y la Unión Africana.

4. Agricultura y seguridad alimentaria — Hacer más productivo el sector agrario es fundamental para avanzar en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en general, y más concretamente del objetivo 1: erradicación de la pobreza extrema y el hambre. La cooperación trilateral podría mejorar la productividad agraria africana y sus niveles de producción, así como contribuir a aumentar la seguridad alimentaria de manera sostenible, prestando la debida atención a los aspectos socioeconómicos, medioambientales y sanitarios de la producción de alimentos. La Comisión propone estudiar qué sinergias podrían conseguirse mediante la cooperación trilateral en: investigación agraria e innovación (haciendo especial hincapié en los alimentos de primera necesidad), control de enfermedades animales, y seguridad alimentaria (prestando especial atención a la definición y el cumplimiento de las normas sanitarias y fitosanitarias). La cooperación trilateral debería enmarcarse en el contexto del Programa general para el desarrollo de la agricultura en África, que constituye el programa a largo plazo para el desarrollo agrario africano.

Diálogo estratégico en materia de desarrollo y asociación para el desarrollo

Para alcanzar los objetivos expuestos más arriba será necesario ampliar el diálogo en los niveles centrales y locales partiendo de los diálogos UE-África y UE-China existentes actualmente, y complementando asimismo el marco de la ONU. Es importante fomentar una cultura de intercambio y consulta a todos los niveles. La instauración paralela de debates entre expertos podría ayudar a los responsables políticos a entender mejor sus respectivas estrategias y planteamientos y detectar posibilidades de cooperación, contribuyendo a la vez al desarrollo de capacidades en materia de investigación y al fomento de los intercambios interpersonales.

Partiendo de las estructuras y foros existentes, habrá que organizar y reforzar el diálogo a distintos niveles:

- A escala continental: se espera que la Comisión de la Unión Africana (CUA) juegue un papel fundamental en este diálogo para promover la integración continental y regional de África. El Jefe de la Delegación de la UE ante la UA en Addis Abeba, Etiopía, podría encargarse de organizar consultas periódicas y ad hoc entre la UA, la UE y China, especialmente en materia de paz y seguridad.

- A escala regional: la Comisión Europea ha desempeñado un papel único para reforzar las Comunidades Económicas Regionales africanas y cuenta con un potente instrumento de cooperación, el FED. Las distintas estrategias regionales y programas indicativos podrían constituir el punto de partida para promover la cooperación trilateral en todos los sectores propuestos, pero especialmente en el de las infraestructuras, en el que la valoración y la ejecución de grandes programas de energía y telecomunicaciones o de corredores de transporte multimodal requieren una dimensión regional, tanto institucional como de gestión, en apoyo del marco nacional[8].

- A escala nacional (embajadores), para los intercambios periódicos y ad hoc de información y opiniones, así como en los marcos de iniciativas multilaterales lideradas por los países.

- En el diálogo bilateral entre la UE y China: incluir a África como punto habitual en el orden del día de las consultas UE-China, en el diálogo estratégico, la comisión conjunta, la Troika para África y las cumbres UE-China. Siempre que sea posible, se buscará la participación de los homólogos africanos interesados.

A fin de fomentar la asociación para el desarrollo (ODM 8) y la eficacia de la ayuda al desarrollo (Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda[9]) es especialmente necesario ampliar los actuales intercambios de información y experiencias con nuestros socios africanos sobre estrategias nacionales y sobre el modo en que cada parte aplica y evalúa su política de desarrollo con el objetivo de optimizar las complementariedades y la división del trabajo, la utilización de los sistemas nacionales, la previsibilidad y la gestión en función de los resultados, con menos restricciones procedimentales al suministro de ayuda. Ello puede conseguirse organizando viajes de estudios, enviando funcionarios en comisión de servicio y celebrando consultas periódicas en los niveles centrales y nacionales. Las reuniones de coordinación entre donantes podrían convertirse en «reuniones de coordinación de los socios del desarrollo», y China podría aportar sus experiencias a este proceso. El Centro Internacional para la Eliminación de la Pobreza de China aspira a convertirse en una plataforma para este tipo de intercambios y ha entablado relaciones con el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE y los donantes tradicionales, y la UE debe apoyar estas iniciativas. El Proceso de Diálogo de Heiligendamm, en el que participa China, puede contribuir a este nuevo planteamiento. La política de mayor compromiso por parte de la OCDE, así como el actual proceso de reflexión del CAD para preparar su nuevo mandato a fin de responder a los desafíos futuros, pueden abrir también nuevas perspectivas. La cooperación trilateral en África podría contribuir a este proceso con experiencias prácticas y aportar enseñanzas útiles al debate actual sobre la eficacia de la ayuda y el desarrollo.

CONCLUSIONES

La cooperación trilateral deberá ser progresiva, y los cambios que suscite podrán contribuir de manera eficaz y multilateral a conseguir mejores resultados en la respuesta a los retos mundiales de desarrollo. Los tres socios pueden desarrollar conjuntamente sus intereses comunes y debatir los principales retos mundiales prosiguiendo simultáneamente con sus relaciones bilaterales. El proceso reforzará sus respectivas asociaciones bilaterales y aumentará la capacidad de la Unión Africana para desempeñar su papel como agente clave del desarrollo en África y en la escena internacional. La cooperación trilateral contribuirá a aumentar nuestra responsabilidad común por el desarrollo y la gobernanza mundial.

La Comisión Europea invita a los Estados miembros de la UE y a sus socios africanos y chinos a estudiar y apoyar las propuestas expuestas más arriba y a cooperar en la organización de iniciativas trilaterales siguiendo las líneas siguientes:

- Aumentar la coordinación en las iniciativas y organizaciones internacionales pertinentes, especialmente en torno a las iniciativas africanas, y determinar las modalidades de cooperación adecuadas.

- Aumentar el intercambio de funcionarios y los viajes de trabajo entre todas las partes a fin de aprender unos de otros y crear una red en apoyo del diálogo y la cooperación trilateral a escala internacional, nacional y en las sedes, y mejorar el flujo de información.

- Organizar una reunión anual de altos funcionarios (UE-UA-China) por iniciativa rotativa de los socios para la coordinación estratégica del diálogo y la cooperación.

- Invitar a la Troika de la UA a unirse al diálogo anual UE-China sobre África.

- Aumentar la investigación y la generación de conocimientos en los sectores determinados.

- Celebrar acuerdos específicos entre agencias, instituciones y asociaciones a fin de facilitar iniciativas conjuntas orientadas a los resultados.

- Presentar esta Comunicación a nuestros socios africanos y chinos para su debate en la cumbre o a nivel ministerial.

En consecuencia, la Comisión pide al Consejo y al Parlamento Europeo que refrenden las propuestas expuestas más arriba para examinarlas con los homólogos africanos y chinos de la UE.

[1] Para más información: http://www.africa-union.org/root/AU/Conferences/2007/December/eu-au/AU_EU.htm

[2] En su Comunicación La UE como socio mundial para el desarrollo , la Comisión propone una serie de medidas para animar a los Estados miembros a aumentar el volumen y la eficacia de la ayuda, definiendo también aquellos ámbitos en los que podrían coordinarse mejor las políticas de la UE.

[3] Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China (2006): «Política de China en África » , enero de 2006.

[4] Es difícil determinar las cantidades exactas, ya que los métodos contables son muy diferentes y China todavía no publica estadísticas sobre ayuda. Además de los programas del Gobierno central, una serie de agentes provinciales y corporativos están tejiendo una red, cada vez más densa y compleja, de relaciones con África.

[5] El Foro de Cooperación China – África (FOCAC) fue inaugurado en una conferencia ministerial en Pekín en 2000. La tercera reunión del FOCAC, una reunión en la cumbre, se celebró en Pekín del 3 al 5 de noviembre de 2006. Más información en: http://english.focacsummit.org/

[6] De conformidad con el apartado 19b de la Agenda de Acción de Accra, que fomenta la cooperación triangular.

[7] La Comunicación de la Comisión de 2006 UE-China: una asociación más fuerte con mayores responsabilidades , trata sobre las repercusiones más generales del auge de China. La presente Comunicación se centra específicamente en la respuesta de la UE a las posibilidades y retos de desarrollo que están surgiendo en África debido a la emergencia de China como interlocutor clave del desarrollo africano.

[8] Tales intervenciones regionales sólo deberían llevarse a cabo cuando se cumplan determinadas condiciones (gobernanza, capacidad institucional y de gestión a escala regional, eficiencia del sector y organizaciones regionales) que posibiliten el entorno favorable necesario para llevar a cabo las distintas operaciones previstas.

[9] China es signataria de la Declaración de París sobre eficacia de la ayuda, refrendada el 2 de marzo de 2005, y está estudiando las actividades de los demás signatarios y del CAD – OCDE a este respecto. China participa también en el proceso de seguimiento (como el Foro de Alto Nivel de Accra sobre eficacia de la ayuda de septiembre de 2008).