Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "Puesta en práctica de la contribución de las políticas comunitarias a la cohesión económica y social"

(2004/C 10/20)

El 23 de julio de 2002, el Sr. Michel Barnier, miembro de la Comisión Europea encargado de la política regional, solicitó al Comité Económico y Social Europeo, en nombre de la Comisión, un dictamen sobre el tema "Puesta en práctica de la contribución de las políticas comunitarias a la cohesión económica y social".

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de septiembre de 2003 (ponente: Sr. Dassis).

En su 402o Pleno de los días 24 y 25 de septiembre de 2003 (sesión del 25 de septiembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 66 votos a favor, 21 en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Algunos hechos recientes de la más alta importancia muestran que el camino hacia la unión política seguirá siendo largo y difícil. Determinados gobiernos de países europeos parecen haber olvidado la posición unánime presentada en los años setenta y ochenta por la que la unificación europea constituía la única vía posible para los países europeos, dado que cada uno por sí solo no puede influir en acontecimientos que suceden a escala mundial.

Sin embargo, la cohesión económica y social es uno de los objetivos fundamentales de los Tratados, junto con la UEM y la plena realización del mercado único, y ha sido confirmado por el proyecto de Constitución Europea.

Una serie de circunstancias nuevas especiales, a saber:

- la creciente globalización de los mercados,

- la ampliación de la UE y la integración en ella de los países de la Europa Central y Oriental,

- la preponderancia de la sociedad y la economía del conocimiento y

- las características sociales y políticas generales que conforman la fisonomía del siglo XXI,

exigen la búsqueda de un nuevo enfoque actualizado de la cuestión de la cohesión económica y social.

1.2. Dicho esfuerzo debería centrarse:

- en llevar a cabo un estudio detallado de las obligaciones de los Estados miembros y de la Comunidad para con la cohesión económica y social tal como se derivan del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con vistas a una aclaración lo más completa posible del significado de las disposiciones correspondientes de los Tratados;

- en enumerar y estudiar las prácticas de la Comunidad y de los Estados miembros en cuanto a la interpretación y aplicación de las disposiciones en materia de cohesión recogidas en los Tratados y la Constitución Europea cuando entre en vigor;

- en identificar las consecuencias para la cohesión económica y social de las prácticas seguidas por la Comunidad y los Estados miembros a la hora de interpretar y aplicar las disposiciones de los Tratados al respecto; y

- en determinar la necesidad eventual de modificar las prácticas seguidas hasta ahora en la interpretación y aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas a la cohesión. Dicha modificación puede verse como un cambio de prioridades o como una integración de distintas alternativas, a la hora de organizar, planificar y aplicar cada política comunitaria específica.

1.3. El CESE ha emitido una serie de dictámenes al respecto, entre los que se cuentan un Dictamen sobre "El futuro de la política de cohesión en la perspectiva de la ampliación y del cambio hacia la economía del conocimiento"(1), en el que se amplía el examen de la problemática a las consecuencias que pueda tener para la cohesión el paso a una economía del conocimiento, y un Dictamen sobre "La estrategia de cohesión económica y social de la UE"(2), en el que se da un peso especial al modo en que las políticas estructurales que se aplican en virtud del artículo III-111 del proyecto de Constitución pueden contribuir a reforzar la cohesión.

1.4. El presente Dictamen tiene un carácter complementario y se propone, por los motivos que se expondrán a continuación, abordar la cuestión concreta de un enfoque más detallado y una valoración, desde el punto de vista de la cohesión económica y social, de las políticas no estructurales, es decir, de las políticas basadas en el artículo III-112 del proyecto de Constitución.

2. El significado de la cohesión

2.1. Las normas y disposiciones sobre la cohesión figuran en la Parte III del proyecto de Constitución Europea, en la que se detallan y definen mejor.

2.2. Según las disposiciones del Tratado, los Estados miembros y la Unión están obligados a examinar y tomar en consideración conjuntamente también el criterio de la cohesión económica y social antes de optar por cualesquier medidas en el marco de todas las políticas y actividades comunitarias específicas. Así pues, el objetivo de potenciar la cohesión económica y social no se limita a unas políticas y actividades comunitarias específicas, sino que recorre y atraviesa todas las políticas y actividades.

2.3. Un análisis detallado permite deducir las tres conclusiones siguientes:

2.3.1. En primer lugar, en el texto de los Tratados se hace referencia a la cohesión económica y social sin incluir, sin embargo, disposiciones específicas que aclaren qué se entiende por dimensión "económica" o "social" de la cohesión. En todo caso, prevalece la idea de que los textos de los Tratados relativos a dichos aspectos no se limitan a una referencia global y de conjunto a la cohesión, sino que establecen dicha referencia en función de una doble vertiente: la económica y la social.

2.3.2. En segundo lugar, la única referencia a una concepción global y de conjunto de la cohesión (económica y social) es la disposición recogida en el artículo 158 (desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, reducción de las desigualdades regionales y del retraso de las regiones más pobres).

2.3.2.1. De no existir la disposición explícita recogida en el artículo 159 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, cabría preguntarse lo siguiente: a excepción de las políticas estructurales, las demás políticas comunitarias, antes de anunciarlas, ponerlas a punto y aplicarlas, ¿deben meterse o no en el "lecho de Procrustes" que supone su adaptación a las necesidades y a las correspondientes exigencias a que obliga el logro de la cohesión económica y social, con el consiguiente detrimento de la capacidad para beneficiarse del conjunto de ventajas que cabe esperar de la ejecución de dichas políticas? ¿Se aplicarán las restantes políticas comunitarias, salvo las estructurales, con el único objetivo de conseguir el mayor beneficio posible para el conjunto de la Comunidad que cabe esperar de su ejecución, independientemente de que una aplicación incondicional y sin excepciones de éstas agrave los desequilibrios regionales, empeore el retraso que sufren las regiones más pobres y, en definitiva, produzca divergencias regionales y nuevas desigualdades, en vez de cohesión?

2.3.2.2. Sin embargo, la disposición que figura en el artículo 159 impide plantearse estos interrogantes: las restantes políticas tienen que adaptarse, en el momento de ser proyectadas y aplicadas, a las exigencias de la cohesión y, en consecuencia, no se excluye la posibilidad de que ello vaya en detrimento de la capacidad de conseguir el máximo beneficio posible para toda la Comunidad cuando dicho beneficio acaba provocando un agravamiento de las desigualdades regionales y un empeoramiento de la posición relativa que ocupan las regiones más pobres en la Comunidad.

2.3.3. En tercer lugar, sigue pendiente el interrogante, aún sin respuesta, sobre la forma en que la Comunidad ha interpretado y aplicado, hasta ahora, en su funcionamiento corriente, las disposiciones de los Tratados relativas a la cohesión. Como se analizará a continuación, son diversas las prácticas seguidas hasta ahora por la Comunidad. A la hora de programar, definir y aplicar las políticas comunitarias no estructurales, no se consideran ni se sopesan las consecuencias que puedan tener para la cohesión (y por tanto, para la reducción de las desigualdades y retrasos regionales), sino que la evaluación de sus repercusiones se limita al conjunto de la Comunidad. Ello significa que la Comunidad, a la hora de aplicar determinadas políticas comunitarias (por ejemplo, la política de competencia, de mercado interior, monetaria, etc.), asume el riesgo de empeorar las desigualdades regionales, es decir, las divergencias económicas y sociales, en vez de buscar la cohesión, y posteriormente, con la programación y aplicación de las políticas estructurales, intenta contrarrestar o limitar y reducir las consecuencias negativas de dichas políticas para la cohesión. Por tanto, en las prácticas comunitarias, la garantía de la cohesión económica y social parece derivar, en tanto que política estructural, de las restantes políticas comunitarias.

3. El enfoque combinado de la cohesión económica y social

3.1. Con el término "cohesión económica" se entiende la evaluación a nivel interregional de determinados indicadores económicos y, especialmente, de aquellos indicadores que reflejan el PIB per cápita.

3.2. Por "cohesión social" se entiende, en principio, el sistema de protección social y de previsión social que se aplica en el "modelo social europeo".

3.3. La referencia combinada de ambos conceptos en el texto del Tratado, y concretamente en los artículos 158-162, sin distinción conceptual alguna entre ambos, no puede considerarse la elección más adecuada, puesto que induce a constatar graves carencias a la hora de abordar concretamente el significado y los límites de las dos dimensiones de la cohesión.

3.4. El principal interrogante al que hay que responder tiene que ver con la aclaración de si existe una coherencia admisible (o tolerable) en el planteamiento de los dos significados (complementarios entre sí) de la cohesión. Dicho interrogante podría formularse también como una cuestión de eventual prioridad jerárquica de la cohesión económica frente a la cohesión social.

3.5. Es imperativo que el enfoque de esta cuestión se base en las disposiciones explícitas de los artículos 158 a 162 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y no en eventuales alternativas y estudios teóricos. Es decir, que debe dilucidarse si las disposiciones de los artículos 158 a 162 exigen que, de forma paralela y simultánea a la programación y aplicación del conjunto de las políticas comunitarias, se busque la cohesión, tanto económica como social, o si, por el contrario, introducen una relación jerárquica de prioridad de la cohesión económica respecto a la cohesión social.

3.6. Dado que el PIB per cápita es un valor expresado en forma de media, medir la cohesión exclusivamente mediante este valor aritmético exige que se tenga en cuenta debidamente la bien sabida problemática que plantean las medias en las mediciones estadísticas.

3.7. Por tanto, la cohesión y su consiguiente aumento o disminución no pueden estimarse en función del PIB per cápita únicamente. Es necesario contar también con otros parámetros y criterios para evaluar el alcance auténtico y exacto de la cohesión y sus alteraciones (mayor o menor convergencia o divergencia).

3.8. No obstante, esta evaluación necesaria con vistas a la confección de un indicador más representativo de la cohesión exige:

- En primer lugar, una selección de los otros parámetros, aparte del PIB, que hayan de tenerse en cuenta. El nuevo indicador del nivel de cohesión habrá de ser un indicador mixto y complejo: además del PIB, incluirá también el nivel de empleo, el nivel de desempleo, el grado de protección social, el nivel de acceso a los servicios de interés público, etc.

- En segundo lugar, habría que ver cómo sopesar la aportación de cada factor a la formación y construcción del indicador mixto y complejo para medir la cohesión.

4. Evaluación general de las repercusiones de las políticas estructurales en la cohesión económica y social

4.1. A la hora de elaborar y examinar los estudios e informes relativos a la política regional, se constata una clara vinculación entre política regional y políticas estructurales.

4.2. En cuanto a la medición de las repercusiones de las políticas estructurales, se han realizado y seguirán realizándose trabajos excelentes.

4.3. De este modo, ha sido posible enriquecer el Segundo Informe con una gran variedad de datos fiables y con un balance general de las consecuencias de las políticas estructurales para el refuerzo de la cohesión: durante el periodo 1988/1999 se logró limitar la divergencia inicial en el PIB per cápita de los cuatro países más pobres desde 32 puntos porcentuales respecto a la media del PIB comunitario (el 68 %) a un tercio, es decir, a 21 puntos porcentuales (el 79 %).

4.4. En consecuencia, en un plazo de once años (de 1988 a 1999) se ha reducido el desequilibrio entre el PIB per cápita de los cuatro Estados miembros de la cohesión y la media comunitaria correspondiente a un ritmo medio del 1 % anual.

5. Evaluación general de la contribución de las restantes políticas comunitarias a la cohesión económica y social

5.1. La afirmación realizada más arriba relativa a la vinculación de la política regional con las intervenciones estructurales nace de la constatación de que falta cualquier tipo de medición aritmética de las consecuencias de las demás políticas, aparte de las estructurales, para el refuerzo de la cohesión económica y social.

5.2. La cuestión que se plantea es cómo evaluar la experiencia acumulada con la elección de indicadores y mediciones cuantitativas en el ámbito de las intervenciones estructurales y transferirla al ámbito de las restantes políticas comunitarias.

5.3. La necesidad de aplicar el artículo 159 se hace aún más imperiosa después de la ampliación de la UE. En función de los conocidos cálculos sobre la reducción prevista del PIB comunitario per cápita en un 13 % a raíz de la adhesión a la UE de los nuevos países y, con ello, la muy probable exclusión de quince regiones europeas del objetivo 1, se verá perjudicado el funcionamiento de las políticas estructurales para el refuerzo de la cohesión económica y social en dichas regiones, que seguirán siendo pobres.

5.4. Debe evitarse que los procedimientos de refuerzo de la cohesión económica y social se debiliten en aquellas regiones que puedan encontrarse, después de la ampliación, fuera del objetivo 1. Este objetivo puede lograrse de dos maneras, no excluyentes entre sí:

5.4.1. En primer lugar, garantizando la continuidad de dichas regiones en el objetivo 1 fijando el correspondiente límite de la media del PIB comunitario por debajo del 75 %.

5.4.2. En segundo lugar, reforzando la contribución de las políticas no estructurales a la cohesión económica y social.

5.5. Se entiende que, si la opción por la primera de las maneras expuestas no es posible, la aplicación del artículo 159 y el recurso a las políticas no estructurales para reforzar la cohesión económica y social (sobre todo en las regiones europeas pobres) se convierte en un elemento especialmente crítico y adquiere, por tanto, una importancia mucho mayor para la cohesión económica y social.

6. Contradicciones a la hora de aplicar las restantes políticas comunitarias - Se procurará adaptarlas, no refutarlas

6.1. Conviene aclarar que el conjunto de disposiciones que figuran en los Tratados no permite rechazar de pleno una política comunitaria.

6.2. En realidad, no parece tener sentido, en el marco concreto de los Tratados, poner conscientemente obstáculos al funcionamiento eficaz de una política comunitaria concreta: cualquier política comunitaria puede acarrear consecuencias en parte positivas y, eventualmente, negativas (por ejemplo, se puede afirmar que la introducción de la moneda única ha tenido repercusiones negativas circunstanciales pero que, no obstante, éstas no invalidan las consecuencias en general beneficiosas de la llegada del euro).

6.3. En este sentido, cabría afirmar que las políticas comunitarias que se aplican en virtud del artículo 159 pueden (hasta un cierto nivel de certidumbre) dar pie, muy probablemente, a consecuencias y repercusiones contradictorias: además de los efectos beneficiosos para el conjunto de la UE, no se excluye que puedan constatarse consecuencias adversas para regiones concretas.

6.4. Por otro lado, cabe esperar que las políticas comunitarias no estructurales presenten divergencias y, sobre todo, consecuencias en ocasiones muy distintas en las diversas regiones.

6.5. En el Segundo Informe sobre la cohesión económica y social se observa que, pese a constatarse una convergencia entre los Estados miembros, al mismo tiempo se constata también una divergencia entre las regiones europeas.

6.6. El estudio de la Comisión Europea sobre el empleo(3) va más allá: desde 1950 hasta hoy pueden distinguirse tres periodos con características distintivas:

6.7. En el periodo 1950-1970 se constata una clara convergencia entre las regiones europeas tanto en renta per cápita como en productividad: las regiones más pobres alcanzan un ritmo de desarrollo de más del cuádruple que las regiones más ricas.

6.8. La imagen se invierte en los periodos siguientes (a partir de 1970), a saber:

6.8.1. En el periodo 1971-1994 (y sobre todo entre 1995 y 1999) se observa una clara ralentización de la convergencia entre regiones, con la imposibilidad para las más pobres de acercarse a las más ricas.

6.8.2. El último periodo (1994-1999) es una época de desarrollo para Europa, aunque es evidente que, a juzgar por el desarrollo observado, no todas las regiones europeas se vieron beneficiadas. Por el contrario, cabe señalar que las regiones europeas ofrecieron rendimientos divergentes en los siguientes aspectos:

- aumento del PIB per cápita (expresado en unidades de poder adquisitivo),

- productividad,

- tasa de empleo y

- nivel de desempleo.

6.9. Reviste especial importancia la constatación de que la plena realización de Europa se ve obstaculizada por las diferencias existentes entre regiones en términos de:

- capacidad productiva,

- composición de las aptitudes y especialidades profesionales de la población activa,

- especialización sectorial de los productos fabricados y

- nivel de empleo y funcionamiento del mercado de trabajo.

6.9.1. Al mismo tiempo, la ubicación geográfica de cada región influye en su capacidad de acceder a los grandes mercados y a la difusión de conocimientos.

6.9.2. Estas diferencias llevan a las regiones europeas a especializar su producción en función de los puntos fuertes concretos de cada una.

6.9.3. Sin embargo, esta especialización provoca una ulterior diversificación de las repercusiones, en relación directamente proporcional entre una y otra, de modo que los sectores cuya producción se basa en un mayor conocimiento son las que más se benefician, afrontan menos gastos y tienen mayor movilidad de trabajadores.

6.10. Por tanto, el progreso tecnológico y la persistencia de determinadas características de la economía (alto índice de desempleo, baja renta per cápita, composición sectorial de la producción) no sólo dependen de la distribución por regiones de los factores de producción y del grado de movilidad de dichos factores, sino que tienen una fuerte influencia, a su vez, en la determinación de cuáles habrán de ser los factores productivos de cada región.

6.11. Especial importancia revisten, en el estudio "Empleo 2002", las "perturbaciones asimétricas", es decir, las alteraciones en la demanda de productos concretos o en determinadas categorías laborales. Dichas alteraciones, que se caracterizan por ser un factor decisivo en la evolución de las desigualdades regionales, influyen más en determinadas regiones que en el conjunto de la UE, por estar vinculadas con las estructuras económicas de cada región.

6.12. Las regiones que se ven afectadas por dichas alteraciones funcionan en condiciones adversas y son menos productivas que las demás, sobre todo si la adaptación se lleva a cabo a un ritmo más lento; así, por ejemplo, los trabajadores con poca o ninguna especialización cuentan con menos adaptabilidad que los más especializados.

6.13. En conclusión, cabría afirmar que la estrecha interdependencia de los distintos componentes (factores ligados a la producción, especialización de la mano de obra, posición geográfica, desarrollo tecnológico, "alteraciones asimétricas") ofrece un potencial variable de una región a otra cuando se trata de crear nuevos puestos de trabajo y fomentar el ritmo de desarrollo.

6.14. El informe observa, además, que si las regiones más pobres no logran asegurarse un nivel mínimo de capacidad estratégica (capital humano, infraestructuras públicas, etc.), quedan atrapadas en situaciones de escaso crecimiento económico y no son capaces de aproximarse al nivel de las más ricas.

6.15. Por tanto, las regiones europeas están obligadas a seguir vías divergentes, de modo que la convergencia sólo se logra, en principio, dentro del marco de los "grupos de regiones" existentes, cuyos límites inferior y superior quedan fijados por los factores estratégicos de que disponen.

6.16. Los esfuerzos por acortar las distancias que separan a las distintas regiones europeas resultan un requisito previo esencial para reforzar la cohesión en toda la UE, siempre que dichos esfuerzos se lleven a cabo de tal modo que impidan cualquier posibilidad de empeoramiento de las desigualdades y divergencias regionales.

6.17. No está siempre claro si la concepción, planificación y, sobre todo, aplicación de las políticas comunitarias definidas por el artículo 159 del Tratado reportarán los correspondientes beneficios a todas las regiones europeas o si, por el contrario, actuarán en favor sólo de aquellas regiones que dispongan de las infraestructuras que mejor se prestan a cosechar los beneficios derivados de la plena realización de Europa.

6.18. En el Informe "Empleo 2002", tras haber examinado las distintas características de las regiones europeas y sus mercados de trabajo, se distinguen cinco "grupos de regiones" con modelos divergentes entre sí en términos de aprovechamiento de los recursos humanos y de las competencias profesionales.

6.19. Sin embargo, más allá de las diferencias entre los modos de aprovechar los recursos humanos y las competencias profesionales, las desigualdades entre regiones europeas son tan profundas que la aplicación de las políticas comunitarias del artículo 159 produce repercusiones y consecuencias claramente divergentes en cada región o grupo de regiones.

6.20. El debate, sin embargo, no acaba aquí. A la hora de aplicar el artículo 159 del Tratado estamos obligados no sólo a detectar, sino también a medir las consecuencias positivas o negativas de la política comunitaria para la cohesión económica y social de cada región. Dicha medición, hasta ahora, no se ha llevado a cabo o, más exactamente, no se ha intentado llevar a cabo.

6.21. Así pues, cabe constatar que no basta con la afirmación genérica y bastante vaga de que la política de competencia ayuda a crear nuevos puestos de trabajo. Esta afirmación hay que basarla en estimaciones concretas de los nuevos puestos de trabajo por región, dado que con estas mediciones se comprobará si se han creado en realidad o no nuevos puestos de trabajo en determinadas regiones.

6.22. En sus dictámenes, el CESE no ha podido tampoco acompañar con datos numéricos determinadas afirmaciones, por ejemplo, cuando señala que las concentraciones han tenido consecuencias negativas para las regiones desfavorecidas.

6.23. Cabría proponer diferentes soluciones para hacer frente a este problema. Una de ellas podría ser la siguiente:

6.23.1. En primer lugar, medimos las consecuencias de una política comunitaria del artículo 159 en cada región.

6.23.2. En segundo lugar, no rechazamos en ningún caso la política comunitaria en su conjunto, aunque tenga consecuencias indeseadas para la cohesión regional.

6.23.3. En tercer lugar, aplicamos con mayor flexibilidad dicha política en una región o la introducimos de forma paulatina (durante un periodo transitorio determinado) para poder medir sus efectos.

6.23.4. En cuarto lugar, si esta aplicación flexible o gradual (de transición) de dicha política comunitaria en una o varias regiones no es posible, o no se considera eficaz, o lleva a cuestionar las consecuencias que cabe esperar de dicha política para el conjunto de la UE, seleccionamos y aplicamos en regiones concretas políticas complementarias (de tipo estructural, si procede) con el fin de eliminar o mitigar en dichas regiones las consecuencias negativas para la cohesión.

6.24. La aplicación de la solución propuesta requiere:

6.24.1. En primer lugar y como requisito previo indispensable, una medición de los efectos de la primera política comunitaria aplicada.

6.24.2. En segundo lugar, que la política complementaria destinada a eliminar las consecuencias negativas para alguna de las regiones sea eficaz, es decir, que cubra todas las consecuencias negativas constatadas.

6.25. Cabe señalar que en el Informe "Empleo 2002" se aplican determinados indicadores para medir el rendimiento de las regiones y, por ende, su capacidad para figurar entre las regiones pertenecientes a "grupos de regiones afines", es decir, a grupos de regiones con características similares y con funcionamiento y resultados convergentes.

6.25.1. El cuarto capítulo del Informe "Empleo 2002" puede constituir una ayuda muy valiosa para organizar un paquete de indicadores que permitan una estimación y presentación numérica de la eficacia con que las políticas comunitarias no estructurales refuerzan la cohesión.

7. Correlación entre las políticas estructurales (artículo 158 del Tratado) y las demás políticas comunitarias (artículo 159 del Tratado)

7.1. Como se ha señalado en otro lugar(4), los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) funcionan de tres formas:

- mejoran la infraestructura física de la economía,

- aumentan el nivel de capital humano (reforzando las competencias y la formación general de la mano de obra),

- aportan apoyo directo al sector privado subvencionando las inversiones en éste.

7.2. En los trabajos sobre las repercusiones de las políticas estructurales se ha procurado medir las consecuencias de los dos modos principales de funcionamiento de los MCA elaborando los correspondientes modelos.

7.3. A la hora de medir las repercusiones se ha constatado que las políticas estructurales contribuían de forma desigual al desarrollo -aumento del PIB per cápita- de cada uno de los cuatro países de la cohesión. Así, Grecia y Portugal se benefician más de las políticas estructurales que Irlanda y España.

7.4. Sin embargo, esos mismos trabajos demuestran también que los beneficios que Grecia y Portugal perciben del mercado único son menores que los que reciben Irlanda y España.

7.5. Por tanto, cabe preguntarse qué correlación existe entre las consecuencias de las políticas estructurales y las de las restantes políticas comunitarias.

7.6. Con el fin de llegar a una respuesta precisa a la cuestión de la correlación y los efectos combinados del mercado único y los MCA, los autores de los trabajos publicados en la Single Market Review señalan que hay que elegir entre una serie de hipótesis de trabajo posibles, por ejemplo:

- ¿cabe atribuir, y en qué medida, el mayor flujo de inversión extranjera directa que recibe España, por ejemplo, al funcionamiento del mercado único europeo?

- la financiación aportada a través de las políticas estructurales y los MCA ¿tiene carácter temporal o permanente?

- los mecanismos económicos que generan respuestas a largo plazo por parte de la oferta ante las ayudas de los MCA ¿son fuertes o débiles?

7.7. Se trata de preguntas difíciles a las que, hasta ahora, no se ha dado una respuesta concreta. No obstante, es urgente intentar dar respuesta a estas preguntas, en vista, sobre todo, de la ampliación.

8. Puntos débiles concretos de las restantes políticas comunitarias en relación con la cohesión económica y social

8.1. Política Agrícola Común. La revisión parcial de la PAC y la cohesión económica y social

8.1.1. La Política Agrícola Común ha sido la primera política comunitaria fundamental desde la introducción del Tratado de Roma, ha resuelto con pleno éxito la carencia de alimentos que se sufría después del final de la segunda guerra mundial y ha contribuido de forma sustancial al refuerzo de la cohesión económica y social(5).

8.1.2. Una de las características principales de la reforma de la política agrícola común decidida el 26 de junio de 2003 es la desvinculación o la desvinculación parcial de los pagos compensatorios respecto a la producción y, concretamente, de los subsidios a los cultivos agrarios, las primas por cabeza de ganado y los pagos compensatorios a la leche a partir de 2005. La vinculación total o parcial de los pagos compensatorios con su actual base de cálculo (pago por cabeza de ganado o por hectárea) se sustituye por un sistema de concesión de subsidios a la renta de los agricultores (pago por explotación agraria). Queda a discreción de los Estados miembros decidir qué forma de desvinculación se elige.

8.1.3. El CESE señala al mismo tiempo que hay otros instrumentos de la PAC, como los que regulan la oferta de productos agrarios (régimen de cuotas, etc.), que también desempeñan una función importante. Estos instrumentos contribuyen de modo significativo a frenar el proceso de concentración de la producción agraria en las zonas más favorables. Esto va en beneficio de las explotaciones agrarias de menor tamaño y es asimismo necesario para garantizar la producción en las regiones desfavorecidas.

8.1.4. En la evaluación de la PAC y su contribución a la cohesión económica y social hay que tener en cuenta que las reformas realizadas en 1992 y 1999 introdujeron cambios decisivos. Se redujeron de modo sustancial los gastos del apoyo a los mercados y al mismo se incrementaron considerablemente las primas por hectárea o por cabeza de ganado. Como éstas constituyen una contrapartida por la disminución de los precios otorgados a los productores agrarios, no se produjo ningún cambio radical en las transferencias entre regiones o sectores de producción. Siguen existiendo discriminaciones, por ejemplo, en lo que respecta a las zonas de pastos, tal como ha objetado el CESE en repetidas ocasiones.

8.1.5. Con la reforma emprendida en el marco de la Agenda 2000, las diversas medidas de acompañamiento la política de mercados quedaron reunidas en el programa de política de desarrollo del espacio rural, el denominado "segundo pilar". En diversos dictámenes, el Comité se ha pronunciado a favor del nuevo elemento central de la PAC, por considerar que puede contribuir en gran medida a garantizar la multifuncionalidad de la agricultura europea y la capacidad de funcionamiento del medio rural. En consecuencia, el Comité se ha pronunciado también reiteradamente a favor de aumentar la dotación financiera del segundo pilar.

8.1.6. En su dictamen de 14 de mayo de 2004 sobre la reforma de la PAC(6), el Comité subrayó en particular la necesidad de que en las próximas etapas de la reforma se tengan en cuenta también las repercusiones en la cohesión económica y social. El grado en que esto se lleve realmente a cabo dependerá en gran medida de la aplicación de las medidas de reforma por parte de los Estados miembros.

8.1.7. Dado que las medidas del segundo pilar desempeñan una función importante para la cohesión económica y social en el medio rural, la redistribución de los recursos prevista con arreglo a la denominada "modulación" no bastará para responder plenamente a las exigencias reales. En consecuencia, en su reciente dictamen de 14 de mayo de 2003, el Comité se pronunció a favor de movilizar recursos adicionales para el desarrollo rural.

8.1.8. Este refuerzo de la cohesión, que se espera más eficaz, gracias a la nueva PAC, tendrá que medirse en cifras y por región, de conformidad con el artículo 159 del Tratado.

8.2. Política económica: Pacto de Estabilidad y Crecimiento - Introducción de la moneda única

8.2.1. En el Segundo Informe sobre la cohesión económica y social (Síntesis, segunda parte) se señala que para mantener tasas elevadas de crecimiento en las regiones menos desarrolladas de la Unión, es necesario asociar las políticas estructurales (es decir, las políticas del artículo 158) con políticas macroeconómicas que aseguren su estabilidad financiera (es decir, con las políticas correspondientes al artículo 159).

8.2.2. En esa misma parte del texto, y con el fin de argumentar que la convergencia nominal se vio acompañada de una convergencia real, se señala que la importante reducción de la inflación en la década de 1990 fue en paralelo con un aumento del PIB (superior a la media europea para los cuatro países de la cohesión en la segunda mitad de la década).

8.2.3. A pesar de lo bien fundado, en principio, de esta argumentación, se le podría contraponer el punto de vista de que faltan datos que midan la posible repercusión de los criterios de convergencia en el aumento del PIB nacional per cápita.

8.2.4. Podría remediarse esta carencia estableciendo indicadores que midan factores económicos concretos, y concretamente:

- un indicador para medir la disminución de la demanda como consecuencia de la vigencia continuada del Pacto de Estabilidad y Crecimiento;

- un indicador para medir las repercusiones en el rendimiento económico provocadas por dicha disminución de la demanda;

- un indicador para medir las repercusiones en las inversiones económicas provocadas por dicha disminución de la demanda;

- un indicador para medir las consecuencias de una menor productividad en la reducción de los puestos de trabajo y en el aumento del desempleo;

- un indicador que exprese aritméticamente la vinculación entre la reducción de la demanda y la pérdida de puestos de trabajo y el aumento del desempleo;

- un indicador que exprese aritméticamente la vinculación entre la tasa de desempleo y la consiguiente evolución (positiva o negativa) de los salarios y jornales (la introducción de este indicador requeriría una aceptación previa del principio de que cualquier subida o bajada salarial debe vincularse con la correspondiente variación, inversamente proporcional y siempre cuantificada, de los indicadores del empleo y el desempleo).

8.2.5. En el mismo capítulo del Segundo Informe sobre política económica y social se aduce, de forma general y abstracta, que la introducción de la moneda única europea ha contenido la inflación y reforzado la estabilidad, con consecuencias favorables, por tanto, para la cohesión, pero no se dan cifras para fundamentar estas afirmaciones. Convendría que la Comisión realizara un estudio cuantitativo al respecto.

8.2.6. Por el contrario, el enfoque correcto de la cuestión exige seleccionar y elaborar una serie de indicadores numéricos que midan, por ejemplo:

- la correlación entre la inflación y las correspondientes variaciones regionales del PIB per cápita,

- la correlación entre la inflación (o el PIB per cápita) y las correspondientes variaciones regionales del empleo, el desempleo y la pobreza.

8.2.7. Los recientes debates sobre la necesidad de cambiar gradualmente la orientación de las prioridades financieras pasando del criterio del déficit al de la deuda pública no pueden limitarse a una mera expresión de puntos de vista o reducirse a opciones políticas poco fundadas. Por el contrario, el requisito para tomar las decisiones políticas adecuadas es siempre una estimación previa de las repercusiones que hayan de tener dichas decisiones.

8.2.7.1. Así pues, en el caso de las repercusiones del Pacto de Estabilidad y, concretamente, de la aplicación de determinados criterios (déficit y deuda), previamente hay que preocuparse por llevar a cabo una valoración cuantitativa de las consecuencias que ha tenido hasta hoy la prioridad del primer criterio (el déficit), junto con una evaluación de las consecuencias que se esperaba que dicho criterio tuviera, en función de la coyuntura económica actual, para la cohesión económica y social.

8.2.7.2. Por otro lado, habría que evaluar conjuntamente el paso al criterio de la deuda pública como prioritario y las consecuencias de dicho paso para la cohesión social.

8.2.8. Es conveniente señalar que el objeto de las mediciones y estimaciones propuestas más arriba no puede limitarse a ser el alcance general de la recuperación, sino un desglose detallado en porcentajes del desarrollo de cada región, con especial atención al desarrollo de las regiones más pobres.

8.3. Política de competencia

8.3.1. En el Segundo Informe sobre cohesión económica y social se hace una alusión clara a las consecuencias de las políticas nacionales en el aumento de las desigualdades, con el fin evidente de señalar la vinculación necesaria entre las políticas nacionales y las comunitarias y evitar el fomento de las divergencias dentro de los Estados miembros.

8.3.2. En realidad, en el segundo párrafo de la página XI del documento se distingue entre las disparidades entre Estados y las disparidades entre regiones y se constata que las segundas han disminuido algo menos, en parte porque han aumentado las divergencias dentro de algunos Estados miembros.

8.3.3. Las políticas nacionales de desarrollo que se aplican por medio de leyes nacionales específicas en función de las características y necesidades de cada país incluyen paquetes de ayudas al desarrollo vinculadas a diversos incentivos al desarrollo.

8.3.4. Dichos incentivos pueden consistir en:

- exenciones y reducciones fiscales,

- facilidades de préstamo, a interés reducido o no,

- concesión de subvenciones a fondo perdido, o

- diversas combinaciones de ayudas y medidas fiscales, préstamos y subvenciones.

8.3.5. Además de contribuir al desarrollo de las regiones más pobres de cada Estado miembro, las medidas y ayudas concretas de desarrollo también deben tener como objetivo:

- el fomento del empleo y

- el refuerzo de los puntos fuertes del país.

8.3.6. Cabe señalar que cada uno de estos paquetes de ayudas al desarrollo se somete siempre a la aprobación de las autoridades de la UE, con el fin de garantizar que no se han infringido, en mayor o menor medida, las políticas comunitarias. Sin embargo, este objetivo de adecuación a la legislación comunitaria no incluye una evaluación previa de las consecuencias de dicha legislación para el refuerzo de la cohesión económica y social.

8.3.7. Además, habría que modificar las prácticas seguidas hasta ahora y procurar:

- una evaluación previa cuantificada de las consecuencias, positivas o negativas, de la aplicación de los paquetes nacionales de incentivos al desarrollo en lo que respecta a los objetivos de las normas comunitarias relativas al refuerzo de la cohesión y

- una diferenciación correctora al respecto para que, a la hora de aplicar las políticas nacionales correspondientes, se eviten aquellas opciones que empeoren las divergencias o no fomenten la cohesión.

8.3.8. Al mismo tiempo, conviene señalar que, en muchos casos, las ayudas concedidas a una empresa o un sector determinado constituyen, en realidad, ayudas a una región concreta, por lo que al suspender o no conceder una ayuda a una empresa se acaba por empeorar las desigualdades económicas y sociales de la región correspondiente.

8.4. Política comercial - Mercado interior

8.4.1. La estrategia de mercado interior aprobada por el Consejo de Helsinki reviste especial importancia, dado que permite una revisión y mejora permanentes del funcionamiento del mercado interior.

8.4.2. En el marco de dicha revisión, cabría investigar si se logra aplicar indicadores concretos y preseleccionados para la evaluación comparativa de cuestiones relativas a las desigualdades regionales.

8.4.3. Esta investigación permitirá ver con detalle el alcance de los objetivos de la cohesión.

8.5. Política de transportes

8.5.1. La política de transportes constituye uno de los factores básicos de desarrollo de las regiones periféricas de la UE. La inexistencia, en muchas regiones, de conexiones interregionales (por vía terrestre, aérea o marítima) supone una fuerte desventaja para su desarrollo. La liberalización de los transportes no sólo no ha mejorado la situación de las regiones periféricas, sino que, en algunas de ellas, se corre el riesgo de que queden económicamente aisladas.

8.6. Política de educación y formación profesional

8.6.1. Las aptitudes y conocimientos profesionales que ha consolidado la mano de obra de una región en correlación también con el tipo de empleo se consideran "variables clave" respecto a la capacidad competitiva de cada región, sobre todo a la luz de la estrategia de Lisboa(7).

8.6.2. Por otro lado, en el Consejo Europeo de Niza se hizo hincapié en que conseguir el objetivo del pleno empleo implica políticas ambiciosas de aumento de la tasa de empleo y de reducción de las desigualdades regionales.

8.6.3. Concretamente, el Consejo Europeo de Niza señaló la dimensión local y regional de la estrategia para el empleo, que requiere un planteamiento a todos los niveles (incluido el comunitario), con políticas diversas y específicas, en contenido y objetivos, para cada región, como requisito previo para el logro de los objetivos de Lisboa y el refuerzo de la cohesión de las regiones europeas.

8.6.4. La valoración de estas observaciones del Consejo Europeo requiere un examen y un análisis detallado de las especializaciones y capacidades profesionales existentes en cada región en relación con la demanda, así como el desarrollo de los necesarios mecanismos de refuerzo de las regiones desfavorecidas, de modo que éstas puedan cubrir sus carencias de cualificación laboral al ritmo requerido en función de su capacidad productiva.

9. Conclusiones

9.1. Aunque la situación económica y, en general, el nivel de vida de los habitantes de las regiones de la UE ha ido mejorando en las dos últimas décadas, en muchos casos las desigualdades se han mantenido o incluso agravado.

9.2. Para ser eficaz respecto a la cohesión económica y social, la política regional europea tiene que tener un carácter horizontal, de modo que todas las políticas de la UE tengan en cuenta sus consecuencias para el desarrollo de las regiones.

9.3. Sin querer minimizar el papel de las restantes políticas comunitarias, estimamos que habría que revisar las disposiciones de las políticas de transportes y competencia en materia de ayudas estatales al desarrollo regional. Teniendo en cuenta que no existe aún una política fiscal común, las políticas fiscales nacionales tendrían que tener muy en cuenta la dimensión regional con vistas a potenciar la cohesión sin desatender la política de competencia.

9.4. Las desigualdades de renta van siempre acompañadas de otras desigualdades y divergencias que no afectan únicamente a las rentas y que empeoran aún más la situación de las regiones más pobres. Conviene recordar que en el Segundo Informe sobre la cohesión económica y social (pág. XI) se señala expresamente que el menor PIB per cápita está asociado con:

- un menor producto por persona empleada,

- menores niveles de educación y formación,

- una menor actividad de investigación y desarrollo y de innovación,

- una introducción más lenta de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

9.5. Se impone asimismo la detección y localización de los puntos débiles de las políticas comunitarias del artículo 159 (es decir, de todas las demás políticas excepto las estructurales) en relación con una cuantificación en cifras de las repercusiones de éstas en la cohesión económica y social.

9.6. Proponemos que se defina un procedimiento de medición de las repercusiones de las políticas del artículo 159 para la cohesión económica y social y, concretamente, para el nivel de PIB per cápita, empleo, desempleo y pobreza en cada región (dicho procedimiento se aplica ya a las políticas estructurales del artículo 158).

9.7. Es necesario llevar a cabo un estudio específico sobre la elaboración de un conjunto de indicadores que midan, antes y después de su aplicación, la eficacia de las restantes políticas, similar al que se aplica para medir la eficacia de las políticas estructurales(8), con la salvedad de que los indicadores que se elijan no podrán ser aplicables a todas las políticas en general, sino que conviene que sean específicos para cada política concreta.

9.8. La creación de un procedimiento de medición de las repercusiones también de las políticas del artículo 159 y la realización de un estudio específico sobre la elaboración de un conjunto de indicadores que midan la eficacia de estas políticas debe hacerse en las circunstancias previstas en el "Segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social", concretamente:

- en el marco de la obligación de la Comisión de ampliar ulteriormente la cuestión de la continuidad y coherencia entre las políticas comunitarias con el fin de garantizar la necesaria compatibilidad entre el conjunto de políticas del nuevo periodo de programación (2007-2013) y el objetivo de la cohesión económica y social,

- procurando respetar el plazo de aplicación de los nuevos instrumentos legislativos antes de finales de 2005, de modo que el año 2006 se pueda dedicar a negociar con los Estados miembros y las regiones la programación del periodo 2007-2013(9).

9.9. Hay que procurar introducir un procedimiento de revisión y evaluación trienal de las repercusiones del Pacto de Estabilidad tanto en el conjunto de la UE como en la economía de parte de las regiones europeas. Uno de los objetivos de dicha evaluación ha de ser la revisión, oportuna y eficaz, y siempre en correlación con la evolución seguida por la economía real a nivel comunitario y regional, de las previsiones y compromisos que impone el Pacto de Estabilidad a las economías nacionales, con el fin de evitar eventuales regresiones, impedir que se refuercen ulteriormente los periodos de recesión a nivel comunitario y disminuir los riesgos de empeoramiento de la cohesión a nivel regional.

9.10. La combinación y vinculación de las políticas comunitarias no estructurales, sobre todo la económica, con los objetivos de la cohesión es una cuestión bastante compleja, que requiere un estudio en profundidad y en la que, en todo caso, hay que evitar toda simplificación excesiva.

9.11. En 1999 los recursos comunitarios que se destinaron al fomento de la cohesión equivalieron al 0,45 % del PIB comunitario. Es indudable que el grado de cohesión de las regiones de la UE de los Quince ha aumentado. No obstante, desde la perspectiva de la ampliación a diez nuevos Estado miembros, el CESE opina que es preciso prestar atención tanto al nivel como a la aplicación adecuada del conjunto de los recursos necesarios para seguir mejorando la cohesión.

9.12. En el marco de sus competencias, el CESE podría profundizar ulteriormente en esta cuestión e intentar dar respuesta a los siguientes interrogantes:

- cuáles son las políticas comunitarias que contribuyen a la cohesión;

- de qué forma puede garantizarse una óptima cohesión económica y social en el territorio de la Unión Europea.

Bruselas, 25 de septiembre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) DO C 241 de 7.10.2002, p. 66.

(2) DO C 241 de 7.10.2002, p. 151.

(3) El empleo en Europa 2002, capítulo 4.

(4) The Single Market Review - Subseries VI: Vol. 2 "The cases of Greece, Spain, Ireland and Portugal".

(5) Dictamen del CESE sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Revisión intermedia de la Política Agrícola Común, DO C 85 de 8.4.2003, p. 76.

(6) COM(2003) 23 final - 2003/0006+0007 (CNS).

(7) Empleo 2002, capítulo 4.

(8) Comisión Europea - DG XVI: "Nuevo periodo de programación 2000-2006: documentos de trabajo metodológicos. N° 3: Indicadores de seguimiento y evaluación: una metodología indicativa".

(9) Segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social, COM(2003) 34 final de 30.1.2003: III - Los principales temas de debate sobre la política de cohesión futura. Otros aspectos: La contribución de las demás políticas, y IV - Etapas futuras.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social Europeo

Las enmiendas siguientes fueron sometidas a votación y rechazadas en el transcurso de los debates (apartado 3 del artículo 54 del Reglamento Interno):

Punto 6.21

Modifíquese el punto 6.21 como sigue:

"Así pues, cabe constatar que no basta con la afirmación genérica y bastante vaga de que la política de competencia ayuda a crear nuevos puestos de trabajo en todas las regiones (Segundo Informe sobre la Cohesión). Esta afirmación hay que basarla en evaluaciones periódicas del impacto de la política de competencia en el empleoestimaciones concretas de los nuevos puestos de trabajo por región, dado que con estas mediciones se comprobará si se han creado en realidad o no nuevos puestos de trabajo en determinadas regiones.".

Exposición de motivos

Se trata de descartar la expectativa poco realista de que el impacto de la política de competencia puede medirse fácilmente en términos de puestos de trabajo.

Resultado de la votación

Votos a favor: 28, votos en contra: 53, abstenciones: 6.

Puntos 6.24, 6.24.1, 6.24.2

Suprímanse estos puntos.

Exposición de motivos

Se trata de no crear falsasexpectativas considerando esos requisitos como propuestas prácticas. El principio se expone someramente en el punto 6.23.4.

Resultado de la votación

Votos a favor: 31, votos en contra: 49, abstenciones: 9.

Punto 8.2.3

Sustituir el punto 8.2.3 con el texto siguiente:

"Por consiguiente, parecería conveniente estudiar con mayor grado de detalle el impacto de la introducción de la moneda única y la vigencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento sobre la evolución económica de las regiones europeas."

Resultado de la votación

Votos a favor: 38, votos en contra: 52, abstenciones: 3.

Punto 8.2.4

Suprimir el punto 8.2.4.

Exposición de motivos

En este punto, la relación con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento está demasiado simplificada y la búsqueda de indicadores económicos en la secuencia indicada sería poco realista.

Este punto establece a priori unas relaciones causa efecto muy discutibles. Además, propone una metodología concreta -la creación de ciertos "indicadores" aritméticos- que puede no ser la más adecuada frente a otros métodos, como encuestas, "check lists", o múltiples tipos de modelos econométricos. No parece razonable pedir a los Servicios Técnicos de la Comisión que realicen un estudio y decirles, además, la metodología que deben utilizar.

Resultado de la votación

Votos a favor: 39, votos en contra: 48, abstenciones: 2.

Punto 8.2.6

Suprímase el punto 8.2.6.

Exposición de motivos

Una relación que puede ser significativa sería entre la estabilidad de la moneda única y su impacto en la cohesión. Las referencias a la causalidad de la inflación no parecen apropiadas.

Corresponde a los Servicios Técnicos de la Comisión el determinar la metodología a utilizarse.

Resultado de la votación

Votos a favor: 37, votos en contra: 52, abstenciones: 4.

Punto 8.3.7

Suprímase el primer guión del punto 8.3.7.

Exposición de motivos

Resultaría difícil o incluso imposible llevar a cabo tal evaluación. Los posibles beneficios se verían superados por los costes y las dificultades conceptuales de la misma tanto retrospectivamente como de manera anticipada.

Resultado de la votación

Votos a favor: 31, votos en contra: 53, abstenciones: 2.

Punto 8.3.8 (indicado como 8.3.2. en la enmienda)

Suprimir el punto 8.3.2.

Exposición de motivos

Atenta contra la igualdad de oportunidades en el Mercado Único.

Resultado de la votación

Votos a favor: 23, votos en contra: 58, abstenciones: 4.