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Bruselas, 25.1.2006

COM(2006) 23 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Programa temático para la promoción de la democracia y los derechos humanos a escala mundial en el marco de las futuras perspectivas financieras (2007-2013)

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. Contexto 3

2.1. Análisis del tema 3

2.2. Marco actual de la política y la cooperación 5

2.3. Experiencia de la IEDDH 5

2.4. Justificación de un Programa temático 6

3. Principales aspectos del programa temático para la promoción de la democracia y los derechos humanos a escala mundial 7

3.1. Ámbito y objetivos 7

3.2. Directrices y prioridades 8

3.2.1. Impulsar el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales allí donde sea mayor el riesgo de que se violen y ofrecer apoyo y solidaridad a las víctimas de la represión o de abusos 8

3.2.2. Reforzar el papel de la sociedad civil en la promoción de los derechos humanos y de las reformas democráticas, apoyando la prevención de conflictos y el desarrollo de la participación y representación políticas 9

3.2.3. Fortalecer el marco internacional para la protección de los derechos humanos y la promoción de la democracia y el Estado de Derecho 11

3.2.4. Reforzar la confianza en el carácter democrático de los procesos electorales ampliando las tareas de observación a ellos consagradas 12

3.3. Principios de la programación 13

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Programa temático para la promoción de la democracia y los derechos humanos a escala mundial en el marco de las futuras perspectivas financieras (2007-2013)

1. INTRODUCCIÓN

Con el fin de racionalizar y simplificar el marco jurídico que regula actualmente la acción exterior de la Comunidad, la Comisión Europea propuso dentro de las perspectivas financieras del período 2007-2013 un nuevo paquete de seis instrumentos. Tres de ellos (ayuda humanitaria, estabilidad y asistencia macrofinanciera) son de carácter horizontal para responder a necesidades y circunstancias particulares. Los otros tres instrumentos (asistencia de preadhesión, apoyo a los vecinos de Europa y cooperación al desarrollo y cooperación económica) están diseñados para la aplicación de políticas concretas y tienen una cobertura geográfica definida. En el futuro, estos instrumentos aportarán los actos legislativos de base para los gastos que realice la Comunidad en apoyo de sus programas de cooperación exterior, incluidos los temáticos, y sustituirán a los Reglamentos de este tipo hoy existentes.

En el marco de esa propuesta, los programas temáticos ofrecerán un claro valor añadido y contemplarán actividades que complementen las de los programas geográficos, que continuarán siendo la principal vía de cooperación de la Comunidad con los países terceros[i].

La Comisión se ha comprometido a examinar con el Parlamento Europeo y el Consejo el ámbito, objetivos y prioridades de cada programa temático sobre la base de las comunicaciones oficiales que remitirá a ambas Instituciones. El resultado de ese proceso ofrecerá las orientaciones políticas necesarias para las fases subsiguientes de la programación, particularmente los documentos de estrategia temáticos que se elaborarán de acuerdo con las disposiciones de los instrumentos arriba mencionados.

La presente Comunicación tiene por objeto el Programa temático para la promoción de la democracia y los derechos humanos a escala mundial. En su texto recoge los comentarios recibidos durante el proceso de consulta pública que organizó en su día la Comisión[ii]. Estas consultas proseguirán en las fases posteriores de la programación. Además, en cooperación con el Parlamento Europeo, los Estados miembros y los organismos asociados al Programa temático, la Comisión se esforzará por impulsar la reflexión y el debate sobre el papel europeo en la asistencia a los procesos de democratización y en la promoción de los derechos humanos[iii].

2. CONTEXTO

2.1. Análisis del tema

La democracia y la protección de los derechos humanos son valores universales que deben perseguirse por sí mismos. Pero, además, están consideradas como un instrumento esencial para poder trabajar con eficacia por la reducción de la pobreza, la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la prevención y solución de conflictos y como un marco indispensable para la lucha contra el terrorismo[iv]. Los procesos democráticos de control y depuración de responsabilidades son también pieza fundamental para garantizar la transparencia de los gobiernos y combatir la corrupción.

La democracia y la protección de los derechos humanos están indisolublemente unidas: las libertades fundamentales de expresión y de asociación son condiciones previas para garantizar el pluralismo político y los sistemas democráticos; al mismo tiempo, la separación de poderes y el control democrático son esenciales para garantizar el funcionamiento del Estado de Derecho y la independencia del sistema judicial que se requieren para una protección eficaz de los derechos humanos. Mientras los derechos humanos pueden valorarse con arreglo a unas normas internacionales universalmente aceptadas, la democracia debe verse como un proceso que se desarrolla desde dentro y que implica a todos los sectores de la sociedad y a un conjunto de instituciones que han de garantizar la participación, la representación, la capacidad de respuesta y la depuración de responsabilidades. Aunque particularmente difícil y urgente en las democracias emergentes, la tarea de construir y mantener una cultura de derechos humanos y de hacer que la democracia funcione para los ciudadanos es de hecho un reto que no tiene fin y que incumbe ante todo al pueblo de cada país.

En los últimos años se ha asistido en todos los niveles a un incremento de las expectativas, los compromisos y el debate en torno a la promoción de la democracia y de los derechos humanos. Y, gracias especialmente a la movilización de las sociedades civiles locales y a la presión internacional, han podido conseguirse algunos avances: muchos países han evolucionado hacia sociedades más abiertas y procesos electorales más justos; en el ámbito de los derechos humanos, es mayor el nivel de compromiso y de concienciación pública y se ha aprobado y aplicado mejor más legislación en la materia; asimismo, las estrategias de desarrollo han dado más voz a las comunidades locales, contribuyendo así a la integración de los débiles y excluidos. Los retos que siguen abiertos son, sin embargo, muy numerosos: con demasiada frecuencia las élites políticas dirigen sus países sin rendir responsabilidades ni ofrecer respuesta a las expectativas de los ciudadanos, llegando a veces, incluso, a la represión de disidentes y opositores. Las diferencias étnicas, religiosas o de clase que presentan algunas sociedades, en lugar de canalizadas en un debate democrático, son exacerbadas, y esto siembra semillas de conflicto y socava el pluralismo y el respeto de los derechos humanos.

La democracia y los derechos humanos se han convertido en un elemento permanente de la política y la acción exteriores de la UE: se abordan en los diálogos políticos, se fijan como condiciones, se integran en los programas de cooperación o se incorporan a proyectos concretos. Cada vez es más frecuente que el desarrollo[v] se enfoque desde perspectivas globales basadas en el respeto de los derechos humanos; se observa, asimismo, un aumento en el apoyo brindado a la construcción del Estado, a la “buena gobernanza” y al desarrollo de la sociedad civil. Hoy día es política de desarrollo garantizar que los países socios participen activamente en sus procesos de desarrollo y democratización, involucrando en ellos a gobiernos y parlamentos y a todos los líderes locales.

En los últimos años, la preocupación por la seguridad y la lucha contra el terrorismo han tendido a dominar las agendas internacionales, pero han permitido también empezar a comprender las causas profundas de la violencia y la importancia de los derechos humanos, del Estado de Derecho y de las democracias integradoras para evitar la alienación de comunidades y la creación de condiciones de inseguridad. La prevención de conflictos ha añadido así una nueva dimensión a las estrategias de desarrollo y al trabajo realizado con las sociedades civiles.

2.2. Marco actual de la política y la cooperación

La política de la UE en apoyo de la democracia y de los derechos humanos en los países terceros ha sido articulada y desarrollada a lo largo de los años en sucesivas comunicaciones de la Comisión, resoluciones del Parlamento Europeo y conclusiones del Consejo. Como se indica en los mandatos que establece el Tratado[vi], el objetivo de ampliar y consolidar la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales es parte hoy día de todas las formas de cooperación con los países terceros.

Los derechos humanos ocupan en la política de la Unión un lugar importante. Prueba de ello son los informes anuales de la UE en la materia, así como las comunicaciones específicas de la Comisión, las resoluciones e informes del Parlamento o las posiciones del Consejo referentes a cuestiones concretas relacionadas con estos derechos[vii]. El Consejo ha destacado también la necesidad de incorporar los derechos humanos y la democratización en las políticas y acciones exteriores, así como la importancia de mantener un diálogo con la sociedad civil. En el proceso de ampliación, los criterios políticos de Copenhague sobre la estabilidad de las instituciones garantes de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías aportan un conjunto de objetivos específicos para la estrategia de preadhesión. Estos objetivos se recogen de diferentes formas en el Proceso de Estabilización y Asociación[viii] y en la Política Europea de Vecindad[ix]. También el Acuerdo de Cotonú y la política de la UE en materia de gobernanza y desarrollo[x] contemplan la protección y promoción de los derechos humanos y de la democracia como cuestiones que deben integrarse en la estrategia destinada a cada país, así como en los canales de diálogo y en todos los demás instrumentos pertinentes. Esto se ha reflejado más recientemente en el Consenso europeo sobre el desarrollo[xi], en la estrategia de la UE para África[xii] y en la reciente propuesta de la Comisión sobre las relaciones de la UE con Latinoamérica[xiii].

Los mecanismos de aplicación de las políticas de la UE en el ámbito de la democracia y de los derechos humanos van desde el diálogo político y las intervenciones diplomáticas hasta diversos instrumentos de cooperación financiera y técnica. La Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) ha tenido la misión especial de contribuir a la consecución nacional e internacional de los objetivos fijados en ese ámbito, complementando al mismo tiempo la acción de los diferentes programas de cooperación bilateral y regional de la Comunidad. Basada actualmente en dos Reglamentos[xiv], esta Iniciativa se enmarca principalmente en una comunicación de la Comisión del 2001[xv] y en las posiciones adoptadas a propósito de ella por el Consejo y el Parlamento Europeo[xvi] (véase más abajo el punto 2.3).

Además, con el creciente papel en la gestión de crisis que ha desempeñado la CE en los últimos años, los aspectos relativos a la democracia y los derechos humanos han ganado importancia en la prevención de conflictos, en los procesos de pacificación y en los esfuerzos de reconstrucción posbélicos. El “mecanismo de reacción rápida”[xvii], que trabaja también con la sociedad civil y con otros actores locales en el campo de los derechos humanos y de la democracia, complementa la IEDDH prestando apoyo a las intervenciones de urgencia necesarias para dar respuesta a situaciones de conflicto reales o potenciales.

2.3. Experiencia de la IEDDH

Desde su creación, la IEDDH ha evolucionado considerablemente y ha sido objeto de numerosos trabajos de documentación y evaluación[xviii]. Sirviéndose de su principal fuerza, que es su capacidad de funcionar sin necesitar el consentimiento de los gobiernos locales, la principal vocación de esta Iniciativa ha sido prestar apoyo a las actividades de la sociedad civil en favor de los derechos humanos y de la democracia. Aunque los socios de la IEDDH son primordialmente organizaciones internacionales y locales de la sociedad civil[xix], entre ellos se incluyen también organismos intergubernamentales de ámbito internacional con competencias en ámbitos especiales.

La IEDDH ha intentado abordar una multiplicidad de temas siguiendo las Directrices de la UE en materia de derechos humanos[xx] así como otros objetivos, mandatos y sugerencias específicos del Consejo y del Parlamento centrados primordialmente en esa materia[xxi]. La Iniciativa ha hecho hincapié en proyectos “monotemáticos”, valorados por sus méritos propios, y, aunque su impacto colectivo o sus sinergias a nivel nacional no se hayan puesto todavía de manifiesto, la mayoría de los proyectos que ha apoyado, considerados individualmente, han sido de alta calidad y han alcanzado resultados positivos en circunstancias a menudo difíciles.

Pero, además de su trabajo con la sociedad civil, la IEDDH se ha distinguido también por el apoyo prestado a instrumentos y mecanismos internacionales de derechos humanos así como al sistema penal internacional, incluida la Corte Penal Internacional (CPI) y otros tribunales penales internacionales ad hoc . Este ámbito de actividad de la Iniciativa responde a los objetivos de política de la UE[xxii] y refleja el sólido compromiso de la Unión con el multilateralismo.

Basándose, por otra parte, en los principios y procedimientos definidos en una Comunicación del 2000[xxiii] y aprobados por el Consejo al año siguiente, la IEDDH ha sido, asimismo, el instrumento del que se ha servido la Comisión para desarrollar el papel de la UE como uno de los principales actores en la observación de los procesos electorales.

El actual programa 2005-2006 de la IEDDH agrupa esos diversos tipos de acción dentro de cuatro “campañas” generales: promoción de la justicia y del Estado de Derecho, fomento de una cultura de derechos humanos, impulso del proceso democrático y avance de la igualdad, la tolerancia y la paz[xxiv]. El programa cubre a 68 países, de los que 54 se benefician de fondos para la realización de microproyectos (lo que favorece la participación de las organizaciones locales de la sociedad civil).

Los múltiples mandatos y las fuertes expectativas que han ido surgiendo con el paso del tiempo han favorecido la atribución a la IEDDH de un número cada vez mayor de objetivos, temas y países subvencionables. Al mismo tiempo, el fuerte excedente que arroja el número de solicitudes y propuestas presentadas[xxv] ha obligado a establecer prioridades con más rigor y a buscar la necesaria complementariedad con los programas nacionales. El nuevo Programa temático ofrece la oportunidad de revisar y redefinir los objetivos y los métodos empleados para la fijación de prioridades.

2.4. Justificación de un Programa temático

La propuesta de un programa temático separado, común a los cuatro nuevos instrumentos, se justifica por el hecho de que la promoción de la democracia y de los derechos humanos figura entre los objetivos y las medidas subvencionables de los tres instrumentos geográficos (ENPI, DCECI e IPA) y del Instrumento de Estabilidad. Aunque habrá posibilidades de acometer acciones de carácter específico en el marco de los programas geográficos, la democracia y los derechos humanos son por naturaleza asuntos de interés y relevancia general. De ahí la necesidad de que la CE esté facultada para articular y apoyar a nivel internacional objetivos y medidas específicos que no tengan una base geográfica ni estén relacionados con crisis alguna[xxvi]. Además, las campañas generales de promoción de los derechos humanos y de la democracia exigen un enfoque transnacional y pueden requerir la realización de operaciones tanto en la Unión como en diversos países socios[xxvii]. Hay, asimismo, actividades, como, por ejemplo, las de observación de procesos electorales, que reclaman la existencia de un programa temático único para garantizar la necesaria coherencia entre las políticas, así como un sistema de gestión unificado y unas reglas de funcionamiento comunes.

Por otra parte, la libertad de acción que ofrece un programa temático es fundamental para la cooperación con las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional, muy particularmente en el caso de las cuestiones relacionadas con la democracia y los derechos humanos. Además, un programa temático ha de diferenciarse de los programas geográficos y de su enfoque de largo plazo por su flexibilidad y capacidad para responder a los cambios de circunstancias o para apoyar la innovación. Por ser común a los cuatro instrumentos y tener, por tanto, alcance intercontinental, el Programa temático que se propone puede también producir beneficios al aumentar la credibilidad de las organizaciones asociadas y la propia visibilidad de la UE.

3. PRINCIPALES ASPECTOS DEL PROGRAMA TEMÁTICO PARA LA PROMOCIÓN DE LA DEMOCRACIA Y LOS DERECHOS HUMANOS A ESCALA MUNDIAL

3.1. Ámbito y objetivos

Apoyándose en la experiencia de la IEDDH y dándole continuidad, el nuevo Programa temático tiene como objetivo general contribuir, dentro del marco de las políticas y directrices de la UE, al desarrollo y consolidación de la democracia y del respeto de los derechos humanos en países terceros. Su alcance es global, abarcando una gama de temas y de países similar a la de la IEDDH, pero su enfoque tiene un carácter más estratégico y flexible que el de ésta. Permite seguir complementando los programas geográficos, apoyando particularmente un enfoque integrado en la construcción de las democracias y en la protección de los derechos humanos, y garantiza, asimismo, una conexión con los campos de la seguridad y el desarrollo. El Programa quiere prestar especial atención al apoyo necesario para que la sociedad civil se erija con eficacia como fuerza impulsora del diálogo y motor de reformas. Trabaja, pues, primordialmente con la sociedad civil y a través de ella, y esto, al igual que a la IEDDH, le confiere su característica más importante.

Dos son los grandes objetivos estratégicos del Programa:

- impulsar el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales allí donde sea mayor el riesgo de que se violen y ofrecer apoyo y solidaridad a las víctimas de la represión o de abusos

- reforzar el papel de la sociedad civil en la promoción de los derechos humanos y de las reformas democráticas, apoyando la prevención de conflictos y el desarrollo de la participación y representación políticas

El Programa, que no requerirá el consentimiento del gobierno de los países interesados, prestará asistencia técnica y financiera específica para operaciones que no puedan realizarse adecuadamente o con efectividad integrándolas en otros programas de la CE[xxviii]. El Programa ha de tener capacidad para apoyar actividades a nivel internacional, regional, nacional y local, así como, dentro de la Unión, intervenciones relacionadas directamente con situaciones de abuso de los derechos humanos en países terceros (por ejemplo, prestación de asistencia para la rehabilitación de personas de esos países que hayan sufrido tortura).

El Programa tendrá una vertiente consagrada a la prevención y solución de conflictos, conectándose, cuando proceda, con las intervenciones que se prevén para el nuevo Instrumento de Estabilidad en respuesta a las situaciones de crisis. Servirá, asimismo, para complementar la acción de los programas geográficos y la de los demás programas de carácter temático, especialmente aquéllos que, centrándose en actores no estatales o en el desarrollo humano y social y en la migración y el asilo, incorporen a su misión la protección de los derechos humanos y sustenten de diversas formas los procesos democráticos[xxix].

Además, reflejando el sólido y permanente compromiso de la UE con la cooperación multilateral en el campo de la democracia y de los derechos humanos, el Programa tendrá un objetivo complementario:

- fortalecer el marco internacional para la protección de los derechos humanos y la promoción de la democracia y el Estado de Derecho

Por último, como también lo ha hecho la IEDDH, el Programa asumirá tareas de observación electoral, que seguirán constituyendo una parte esencial de la actividad de la UE en el terreno de la democracia y de los derechos humanos. El Programa, en efecto, ofrece el marco adecuado para la aplicación de una sola política y una sola gestión unificadas a las misiones de observación electoral realizadas por la Unión en todo el mundo. Con ello se persigue el objetivo siguiente:

- reforzar la confianza en el carácter democrático de los procesos electorales ampliando las tareas de observación a ellos consagradas

3.2. Directrices y prioridades

3.2.1. Impulsar el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales allí donde sea mayor el riesgo de que se violen y ofrecer apoyo y solidaridad a las víctimas de la represión o de abusos

Con este objetivo estratégico se persigue de forma general construir el espacio político necesario para que la sociedad civil pueda desarrollarse, contribuir al pluralismo de los pueblos y promover los derechos humanos y la democracia. La atención se centrará, pues, en situaciones de grave carencia de libertades fundamentales, de dificultad de acción de la sociedad civil y de escaso funcionamiento del pluralismo político. Algunos países, en efecto, sufren la represión ejercida por sus Estados; otros ven en peligro sus derechos y libertades fundamentales por la debilidad o quiebra estatal o por un conflicto violento. Estas situaciones pueden surgir en países con los que la UE no tenga aún ninguna relación contractual, o en países socios con los que se haya suspendido parcial o totalmente la cooperación general o en otros Estados frágiles o difíciles[xxx].

La atención del Programa se centrará principalmente en promover las libertades fundamentales de expresión y de asociación y la protección de los defensores de los derechos humanos, dado que estos dos elementos son condiciones indispensables para el funcionamiento normal de la sociedad civil y el logro de cualquier avance hacia la democracia[xxxi]. La acción adoptará cuando sea posible un enfoque holístico, insistiendo en la relación entre las diferentes libertades que subyacen a una sociedad abierta, así como en el principio de que “Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí”[xxxii]. Las intervenciones del Programa estarán orientadas siempre a la prevención de conflictos y, en función de las particularidades de cada país, podrán concernir también a cuestiones concretas de derechos humanos[xxxiii]. A nivel nacional, la actividad de la sociedad civil en el marco de este objetivo podrá adoptar diferentes formas, desde la sensibilización o la educación y formación, hasta el diálogo con los principales interesados del país, pasando por tareas de defensa más concretas relacionadas con los defensores de los derechos humanos. Estas actividades podrán tener como objetivo específico la ratificación de convenios internacionales, la reforma de legislaciones, la resolución de problemas de ejecución y de procesos judiciales, la defensa de la integridad electoral o el tratamiento de cuestiones más generales de orden público. Tales cuestiones podrán ser objeto (como se prevé en el Instrumento de Estabilidad propuesto) de acciones concertadas decididas por la UE para el tratamiento de situaciones de crisis. En ellas, se podrá apoyar gracias al Programa una intervención más sostenida de la sociedad civil en el campo de la prevención y solución de conflictos.

Asimismo, se podrá contemplar la realización de proyectos regionales en los casos en que sea posible ejercer una presión inter pares efectiva a través de interesados influyentes de países vecinos o de organismos de ámbito regional.

Con el fin de no hacer correr riesgos a los socios y de evitar la aparición de nuevos focos de resistencia a las reformas democráticas, serán las circunstancias concretas de cada situación las que determinarán las formas de acción que sean posibles y la medida en que pueda involucrarse a organizaciones de la sociedad civil local. En ocasiones se podrá recurrir a organizaciones no gubernamentales de ámbito internacional o regional y, a veces, a organismos intergubernamentales para que sirvan de intermediarios entre los poderes públicos, de un lado, y los agentes de la sociedad civil local y defensores de los derechos humanos, del otro.

El Programa requerirá la flexibilidad necesaria para responder a los cambios de circunstancias y a las oportunidades de acción que vayan surgiendo.

Por último, dentro de este objetivo estratégico general, el Programa deberá atender por separado a la solidaridad con las víctimas de la represión y prestar ayuda para ello a quienes hayan sufrido torturas y malos tratos. El Programa tendrá que proseguir el mismo tipo de apoyo que el brindado en el pasado a centros de rehabilitación situados tanto dentro como fuera de la UE. Esta acción, pasada y futura, demuestra en la práctica la solidaridad de la UE y complementa las tareas generales de defensa y las gestiones políticas que realiza contra la tortura a nivel nacional e internacional. Dos recientes evaluaciones, de marzo de 2005 y de noviembre de 2003[xxxiv], propusieron una serie de medidas para aumentar la efectividad de los procesos de rehabilitación.

3.2.2. Reforzar el papel de la sociedad civil en la promoción de los derechos humanos y de las reformas democráticas, apoyando la prevención de conflictos y el desarrollo de la participación y representación políticas

Dentro de este objetivo estratégico, centrado en los países donde hay suficiente libertad y margen de maniobra, el propósito general es trabajar con la sociedad civil y ayudarla a lograr cohesión y a convertirse en fuerza impulsora de los procesos de democratización, de la prevención de conflictos y de la protección de los derechos humanos. Con este objetivo se pretende también fomentar la cooperación entre las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y conseguir que su acción vaya más allá de las simples campañas monotemáticas (que tienden a fragmentar los esfuerzos de la sociedad civil). El objetivo pretende asimismo ofrecer un apoyo complementario a iniciativas de pequeña escala propuestas por las OSC locales.

En el marco de este objetivo, las actividades se desarrollarán a tres niveles:

A nivel nacional , se hará especial hincapié en el apoyo a las iniciativas de diálogo y cooperación de la sociedad civil que permitan, entre otros fines:

- que las OSC cooperen y trabajen juntas, prestándose mutuo apoyo, para crear amplias coaliciones de regiones, comunidades y grupos identitarios distintos y lograr el apoyo de los agentes socioeconómicos a sus agendas comunes de defensa de los derechos humanos y de promoción de las reformas democráticas; a tal efecto, las OSC podrán desarrollar campañas o actividades educativas conjuntas, o colaborar en el seguimiento de los derechos humanos y de las reformas políticas o realizar otros tipos de actividades; los temas no se predeterminarán ya que vendrán dados en cada caso por las prioridades locales, pero deberán tratar de incluir cuestiones transversales tales como la igualdad de género, las normas laborales fundamentales o los derechos de los pueblos indígenas, los niños u otros grupos vulnerables;

- que en las sociedades profundamente divididas se establezca un diálogo de la sociedad civil que, aglutinando a una amplia gama de interesados[xxxv], analice y debata temas controvertidos para llegar a un consenso (por ejemplo, minorías, amnistía y reconciliación, religión y política, etc.); en ese diálogo será muy importante dar cabida a la prevención de conflictos y a la igualdad de género;

- que la sociedad civil entable un diálogo con los partidos políticos, los representantes elegidos y las instituciones para, por ejemplo, mejorar la representación y participación políticas (incluidas las de la mujer y las de otros grupos subrepresentados), así como el control de responsabilidades y la capacidad de respuesta; como regla general, ese diálogo deberá ser multipartidista, es decir, agrupar a todos los grandes partidos que estén comprometidos con la democracia; el apoyo prestado a este tipo de iniciativas no incluirá la concesión de ayudas directas para el desarrollo de partidos.

A nivel regional o transnacional , se prestará especial atención a la cooperación que añada valor y mejore la efectividad de las medidas aplicadas a escala nacional. Se apoyarán así iniciativas que hagan posible, entre otros objetivos:

- la cooperación entre OSC de regiones sumidas en conflictos con implicaciones transnacionales (por ejemplo, Grandes Lagos, región del Río Mano, Balcanes Occidentales, etc.);

- la cooperación y el diálogo sobre cuestiones políticas altamente conflictivas que puedan canalizarse mejor para su debate a nivel transnacional (por ejemplo, minorías religiosas y laicismo, reconciliación y justicia, etc.);

- actividades de desarrollo de la capacidad que aporten un claro valor añadido y mayor efectividad a las redes transnacionales de OSC (por ejemplo, trabajos realizados conjuntamente para elaborar documentos en las lenguas regionales comunes).

A nivel local , se subvencionarán iniciativas de pequeña escala promovidas por OSC locales. Las subvenciones se regularán de la misma forma que actualmente los microproyectos, aunque dando un mayor acceso a las organizaciones pequeñas[xxxvi]. Esta ayuda podrá contribuir a la representatividad de la sociedad civil si se canaliza, por ejemplo, para apoyar actividades de nuevas OSC creadas por grupos cuyos intereses estén subrepresentados (por ejemplo, pertenecientes a zonas lejanas, a minorías o a otros medios desfavorecidos) o para impulsar de otra forma la integración de esos grupos. Las necesidades y prioridades concretas del diálogo de la sociedad civil se definirían con mayor precisión si se consultara sobre el terreno a los representantes de aquélla. Esto, además, facilitaría la complementariedad con la programación geográfica, al tiempo que reforzaría la implicación local en los procesos de democratización[xxxvii].

Por lo que se refiere a las prioridades geográficas de este objetivo estratégico, se prevé que las intervenciones en él enmarcadas beneficien a un gran número de países. No obstante, más que a una mayor dispersión de los recursos que la actual, a lo que deberá tenderse es a concentrar la primera fase de actividades en aquellos países que, gozando de una sociedad relativamente abierta, hayan obtenido ya resultados positivos con algún mecanismo de financiación de microproyectos de la IEDDH y donde pueda producir sus frutos el apoyo prestado por la CE a la sociedad civil. En el caso de ciertos países, debería poder fijarse un plazo de entre 5 y 7 años para alcanzar objetivos concretos de sostenibilidad y consolidación de la acción de la sociedad civil local. Esta cuestión podría analizarse con los principales interesados del país.

3.2.3. Fortalecer el marco internacional para la protección de los derechos humanos y la promoción de la democracia y el Estado de Derecho

El propósito general de este objetivo es seguir contribuyendo, como lo ha hecho la IEDDH, a la efectividad de los instrumentos internacionales dentro de la línea marcada por las prioridades de política de la UE. Siempre que no estén cubiertos por otros instrumentos o programas financieros, el nuevo Programa podrá prestar ayuda al funcionamiento o lanzamiento de:

- instrumentos básicos de derechos humanos a través de los organismos, agencias o mecanismos de las Naciones Unidas que sean pertinentes, como, por ejemplo, el ACNUDH, la CEDAW o la OIT;

- mecanismos de justicia penal internacionales del tipo de la Corte Penal Internacional[xxxviii];

- instrumentos regionales de derechos humanos;

- redes regionales destinadas a la formación en los países en desarrollo de especialistas en la aplicación de instrumentos internacionales de derechos humanos;

- instrumentos internacionales especiales destinados a apoyar los esfuerzos de democratización[xxxix], lo que podrá incluir iniciativas realizadas conjuntamente con organizaciones regionales como el Consejo de Europa;

- campañas organizadas por la sociedad civil en torno a cuestiones concretas de derechos humanos, siempre que tales campañas guarden conexión con las iniciativas lanzadas por las NU (por ejemplo, la Conferencia mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia).

Las prioridades de esta ayuda se decidirán teniendo presentes los objetivos de la UE y dialogando con las organizaciones pertinentes. También aquí las OSC y sus redes podrán actuar como socios ejecutivos.

3.2.4. Reforzar la confianza en el carácter democrático de los procesos electorales ampliando las tareas de observación a ellos consagradas

La observación de los procesos electorales es una tarea extremadamente sensible que ha dado nombre y autoridad a la UE, fortaleciendo su posición en los diálogos políticos, y ha contribuido a promover la democracia y los derechos humanos. Ha ayudado también a estimular la transparencia y profesionalidad en la gestión de los procesos electorales, así como a desalentar la comisión de abusos e irregularidades y a inspirar confianza en esos procesos. El papel coordinador y gestor de la Comisión Europea ha garantizado un alto nivel de coherencia en las diversas misiones de observación electoral (MOE) de la UE gracias a su metodología y programación unificadas y a su independencia y visibilidad políticas. El principal propósito de este objetivo es utilizar el Programa temático como vehículo para apoyar, al igual que lo ha hecho la IEDDH, la capacidad comunitaria de observación de los procesos electorales, contribuyendo al mismo tiempo al desarrollo de esa capacidad a nivel regional y nacional.

Se prevé que en el marco del nuevo Programa pueda mejorar la programación y ejecución de las MOE realizadas por la UE. La Comisión, además, ha dado su respaldo a los principios generales acordados recientemente para las operaciones internacionales de observación electoral[xl] y proseguirá su cooperación con otros organismos dotados de experiencia en este campo, como, por ejemplo, la OSCE. El Programa temático seguirá centrando su atención en un número limitado de comicios que cumplan criterios de utilidad, pertinencia y viabilidad, al tiempo que tratará de mejorar la calidad de las misiones de observación y de aumentar progresivamente su número. Las prioridades fijadas para estas misiones continuarán decidiéndose en función del calendario de las elecciones, de la evolución de la situación política y de las consideraciones contenidas en la Comunicación sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE, que fue aprobada por el Consejo en el 2001[xli].

Por otra parte, con objeto de seguir apoyando los procesos de democratización y el respeto de los derechos humanos, el Programa ofrecerá un marco para desarrollar la observación de las fases anteriores a las elecciones (por ejemplo, el registro de electores y candidatos) y la vigilancia de los medios de comunicación, así como para aumentar la precisión de los informes y sistematizar la asistencia prestada a las tareas de seguimiento. Se prevé, además, un mayor desarrollo de las misiones de observación adaptadas a los conflictos y a los procesos electorales organizados a su término.

Por último, el Programa temático contribuirá también al desarrollo de la capacidad de observación electoral a nivel regional, siempre que este aspecto no esté cubierto por ningún programa geográfico. La acción se desarrollará a través de organizaciones regionales, como actualmente la Unión Africana (UA) o en el futuro, por ejemplo, las del mundo árabe. El Programa prestará su apoyo, asimismo, al desarrollo de la capacidad de los observadores y supervisores locales y a la ejecución de iniciativas más amplias que aumenten la participación en los procesos electorales y la confianza en ellos[xlii].

3.3. Principios de la programación

La Comisión adoptará por el procedimiento de comitología dos documentos de estrategia temáticos (documentos de programación), el primero de cuatro años (2007-2010) y el segundo de tres (2011-2013). Sobre la base de esta programación plurianual, la Comisión elaborará cada año un plan de acción con los objetivos concretos y las actuaciones prioritarias que deban apoyarse y con los resultados y los importes que se prevean. En ese plan se tendrán en cuenta las iniciativas relevantes para su acción que estén financiadas por otros programas. La Comisión gestionará el Programa temático haciendo uso de todos los instrumentos de los que dispone de acuerdo con el Reglamento Financiero y con sus normas de desarrollo[xliii].

Como revisión intermedia, se prevé realizar una evaluación externa de las operaciones correspondientes a los tres primeros años (2007-2009), a fin de que sus resultados puedan utilizarse en la preparación del segundo documento de estrategia temático (2011-2013). Los informes que se realicen se presentarán a los Estados miembros y al Parlamento Europeo y se examinarán con ellos.

ANEXO: Notas de pie de página

[i] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre “Las acciones exteriores a través de los programas temáticos en el marco de las futuras perspectivas financieras de 2007-2013” - COM(2005) 324, de 3.8.2005.

[ii] Consúltese la dirección siguiente: http://europa.eu.int/comm/external_relations/consultations/er.htm

[iii] En este contexto, se podrá prestar apoyo al desarrollo del Foro anual de las ONG de derechos humanos y podrán tomarse en consideración otras posibles iniciativas complementarias.

[iv] Véase, por ejemplo, la muy elocuente exposición contenida en “In Larger Freedom” (NU, 2005).

[v] Véanse el Programa de reforma de las Naciones Unidas (1997) y el documento de “Entendimiento común” de las Agencias de las NU sobre una estrategia de cooperación al desarrollo basada en los derechos humanos (mayo de 2003).

[vi] Véanse el artículo 11, apartado 1, del Tratado UE y el artículo 181 bis, apartado 1, del Tratado CE.

[vii] Directrices de la política de la UE hacia terceros países sobre la pena de muerte (junio de 1998); Directrices sobre la política de la UE frente a terceros países en relación con la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (abril de 2001); Directrices de la UE sobre los niños y los conflictos armados (diciembre de 2003); Directrices de la UE sobre los defensores de los derechos humanos (junio de 2004).

[viii] La página web http://europa.eu.int/comm/enlargement/intro/sap/summit_zagreb.htm ofrece información sobre la Cumbre de Zagreb de noviembre de 2000.

[ix] Véanse el documento de estrategia COM(2004) 373, de 12.5.2004, y las conclusiones del Consejo de 14.7.2004.

[x] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2003) 615, de 20.10.2003, y las conclusiones del Consejo de 17.11.2003.

[xi] Véase la Comunicación de la Comisión sobre “La política de desarrollo de la Unión Europea. El consenso europeo” - COM(2005) 311, de 13.7.2005; véase, asimismo, la Declaración conjunta del Consejo, de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión que lleva por título “El consenso europeo sobre el desarrollo”, adoptada el 22 de noviembre de 2005.

[xii] Adoptada por el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de diciembre de 2005 bajo el título “La UE y África: hacia una asociación estratégica”.

[xiii] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada “Una asociación más fuerte entre la UE y Latinoamérica” - COM(2005) 636, de 8.12.2005.

[xiv] Reglamento (CE) n° 975/1999 del Consejo, modificado por los Reglamentos (CE) n° 1882/2003 y (CE) n° 2240/2004; Reglamento (CE) n° 976/1999 del Consejo, modificado por los Reglamentos (CE) n° 907/2003 y (CE) n° 2242/2004.

[xv] Comunicación de la Comisión titulada “El papel de la Unión Europea en el fomento de los derechos humanos y la democratización en terceros países” - COM(2001) 252, de 8.5.2001; documento de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2004) 1041, de 30.7.2004.

[xvi] Conclusiones del Consejo de 25 de junio de 2001 sobre el papel de la Unión Europea en el fomento de los derechos humanos y la democratización en terceros países; Resolución del Parlamento Europeo de 25 de abril de 2002; conclusiones del Consejo de 23 de febrero de 2004.

[xvii] Reglamento (CE) n° 381/2001 del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por el que se crea un mecanismo de reacción rápida.

[xviii] Véase en http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/documents_en.htm#eidhr la evaluación temática más reciente sobre el apoyo de la IEDDH a los proyectos relacionados con el racismo, la xenofobia y las minorías. Véase también en http://www.nimd.org/upload/publications/2005/epfinal.doc la última evaluación general dedicada a esta Iniciativa. Se trata del documento titulado “No lasting peace and prosperity without democracy and human rights” (julio de 2005), que fue encargado por la Subcomisión de Derechos Humanos de la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo y realizado bajo los auspicios del Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD).

[xix] El término “organización de la sociedad civil” (OSC) abarca una amplia gama de socios, incluidos sindicatos, asociaciones patronales, grupos de apoyo confesionales, grupos de reflexión, etc.

[xx] Véase la nota de pie de página 9.

[xxi] Con el paso de los años, la IEDDH ha ido concediendo un nivel de prioridad y de visibilidad cada vez mayor a la abolición de la pena de muerte, a la lucha contra la tortura y a las campañas contra el racismo y la discriminación de minorías. Asimismo, ha prestado especial atención a los derechos de las mujeres, los niños y los pueblos indígenas. Ha apoyado también las libertades de expresión y de asociación y el pluralismo en los medios de comunicación y ha promovido los derechos de los defensores de los derechos humanos. En el ejercicio del mandato especial que tiene asignado, la Iniciativa ha impulsado la protección y rehabilitación de las víctimas de la tortura prestando apoyo a diferentes proyectos tanto dentro como fuera de la UE. Ha sido, en fin, fuente de ayuda importantísima para el lanzamiento de programas de educación superior especializados en los derechos humanos y, en alguna medida, ha apoyado también el desarrollo de la sociedad civil, la cultura de la democracia, el pluralismo y el establecimiento de instituciones democráticas.

[xxii] Plan de acción revisado para el seguimiento de la posición común sobre la Corte Penal Internacional, posición común del Consejo de 16 de junio de 2003 sobre esta Corte; Resolución del Parlamento Europeo de 24 de octubre de 2002 sobre la posición del Consejo de Asuntos Generales referente a dicha Corte.

[xxiii] Comunicación de la Comisión sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE - COM(2000), de 11.4.2000; conclusiones del Consejo de 31 de mayo de 2001; Resolución del Parlamento Europeo de 15 de marzo de 2001.

[xxiv] Programación 2005-2006 de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos - C(2004) 4475, de 6.12.2004. Las cuatro campañas se dividen en 17 tipos de intervenciones, además de tres temas transversales (niños y mujeres, pueblos indígenas y prevención de conflictos).

[xxv] En el caso, por ejemplo, de las convocatorias de propuestas del 2004, sólo se aprobó 1 de cada 10 solicitudes presentadas.

[xxvi] En este contexto se incluiría, por ejemplo, la posibilidad de apoyar iniciativas de las NU, campañas de defensa de ámbito mundial o medidas de cooperación multilateral en materia de democracia y de derechos humanos que respondieran a una perspectiva global. Se incluirían asimismo, siguiendo la experiencia actual de la IEDDH, las intervenciones de apoyo al establecimiento y funcionamiento de instrumentos internacionales competentes en el campo de los derechos humanos y de la justicia penal.

[xxvii] Tal es el caso, por ejemplo, de la protección y rehabilitación de las víctimas de la tortura y de malos tratos. En la actualidad, son pocos más los instrumentos que existen para responder a la necesidad permanente de prestar apoyo en este campo.

[xxviii] Aunque la formación y la asistencia técnica para el desarrollo de la capacidad de las instituciones públicas nacionales (por ejemplo, órganos judiciales, organismos de gestión electoral o parlamentos) son un elemento esencial de la cooperación en materia de democracia y de derechos humanos, lo normal es que formen parte de los programas geográficos más amplios acordados con los gobiernos interesados. En general, esto debe aplicarse también en el caso de la asistencia prestada a los organismos intergubernamentales regionales.

[xxix] Las actividades de los programas temáticos que tengan objetivos tales como la participación de agentes no estatales en las estrategias de desarrollo o la promoción de los derechos sociales y la protección de los migrantes frente a la explotación y la exclusión, quedarán fuera del núcleo específico de este Programa temático.

[xxx] Es indudable que los países a los que podrá destinarse el Programa variarán con el paso del tiempo, ya que algunos experimentarán un cambio de régimen y avanzarán hacia la democracia, mientras que otros, antes más libres, sufrirán mayor represión y restricciones de los derechos y libertades o degenerarán en situaciones de desorden público.

[xxxi] Esta acción apoyada en la sociedad civil complementará los otros medios de los que se sirve la UE (diálogo político, diligencias, sanciones, etc.) para presionar a los gobiernos a ampliar las libertades básicas de expresión y de asociación y a instaurar o restaurar el Estado de Derecho.

[xxxii] Declaración y Programa de Acción de Viena adoptados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993 (Consenso de Viena) (documento de la AGNU A/CONF.157/23, de 12 de julio de 1993); véanse en especial los puntos 5 y 8.

[xxxiii] De acuerdo con las Directrices de la UE, estas cuestiones podrán referirse a la tortura y la pena capital, a los niños en los conflictos armados, a los defensores de los derechos humanos y a otros grupos vulnerables, así como también a la libertad de los medios de comunicación, a las libertades sindicales, al trabajo forzado, a los derechos de las mujeres y la igualdad de género, a la trata de seres humanos y a la estigmatización y discriminación (por razones de raza, religión, etnia, casta, orientación sexual, enfermedad, discapacidad u otras).

[xxxiv] Véase la dirección: europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/documents_en.htm#evaluations

[xxxv] El diálogo social puede desempeñar un papel especial en este contexto.

[xxxvi] Se presupone aquí que, siguiendo la propuesta de la Comisión de modificar el artículo 164 del Reglamento sobre normas de desarrollo del Reglamento Financiero - SEC(2005) 1240, de 12.10.2005 - se acordará para las subvenciones de menos de 25.000 euros un procedimiento simplificado que haga posible la participación de las pequeñas OSC en las convocatorias de propuestas de microproyectos.

[xxxvii] Dado que las situaciones cambian, estas consultas podrían ser orientadas y desarrolladas gradualmente en conjunción con la nueva ronda de programación 2007-2010 y 2011-2013.

[xxxviii] En este concepto podrán entrar los tribunales internacionales y nacionales que, habiendo sido establecidos en virtud de un acuerdo internacional de paz, no estén subvencionados de otra forma por el Instrumento de Estabilidad.

[xxxix] Como ejemplo de esos instrumentos, cabe citar el recientemente creado Fondo para la Democracia de las NU.

[xl] Se trata de la Declaración de principios para la observación internacional de elecciones y del Código de Conducta para los observadores internacionales de elecciones, adoptados bajo los auspicios de las Naciones Unidas el 27 de octubre de 2005.

[xli] COM(2000) 191, de 11.4.2000; conclusiones del Consejo de 31 de mayo de 2001.

[xlii] También los programas geográficos deberían prestar normalmente el adecuado apoyo a iniciativas paralelas que tuvieran por objeto desarrollar la capacidad local y alcanzar un nivel profesional y sostenible en la gestión y en la infraestructura de los procesos electorales.

[xliii] La eficacia del Programa temático aumentaría con la reforma del Reglamento Financiero y de sus normas de desarrollo que ha sido propuesta en los documentos COM(2005) 181, de 3.5.2005, y SEC(2005) 1240, de 12.10.2005.