COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Documento de orientación sobre los pasos que deben dar los Estados miembros de la UE en caso de dudas sobre la legalidad de la madera de especies incluidas en la CITES importada en la UE

(2018/C 376/01)

PASOS QUE DEBEN DAR LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE EN CASO DE DUDAS SOBRE LA LEGALIDAD DE LA MADERA DE ESPECIES INCLUIDAS EN LA CITES IMPORTADA EN LA UE

El objetivo de la presente Comunicación es proporcionar orientaciones a las autoridades competentes de los Estados miembros de la UE en relación con la aplicación de los Reglamentos de la UE sobre el comercio de especies silvestres (1) cuando se importan en la UE envíos de madera de especies incluidas en la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) con un permiso de exportación expedido por las autoridades de un país de exportación, pero existen dudas de que la madera haya sido aprovechada en cumplimiento de la legislación aplicable en el país de aprovechamiento.

1. Información de referencia

De conformidad con los Reglamentos de la UE sobre el comercio de especies silvestres, la Autoridad Administrativa CITES de un Estado miembro de la UE solo puede expedir un permiso de importación CITES si el país de exportación ha expedido un permiso de exportación con arreglo a la Convención CITES (2). Esto presupone, entre otras cosas, que el país de exportación «haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora» (3).

De conformidad con el artículo 7, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 865/2006, modificado por el Reglamento (UE) 2015/870 de la Comisión (4), los «permisos de exportación y los certificados de reexportación expedidos por terceros países solo se aceptarán si la autoridad competente del tercer país considerado facilita, cuando así se le solicite, información satisfactoria que confirme que los especímenes se han obtenido de acuerdo con la legislación sobre la protección de la especie a la que pertenezcan».

El artículo 7, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 865/2006 se aplica a todos los especímenes para los cuales deben expedirse permisos de exportación con arreglo al Reglamento (CE) n.o 338/97 del Consejo, pero resulta especialmente pertinente para las especies de madera. Algunos ejemplos recientes revelan que los Estados miembros de la UE se enfrentan a situaciones en las que tienen que tramitar las solicitudes de permisos de importación de envíos de madera incluida en la CITES de cuyo origen legal existen serias dudas. Los envíos van acompañados de un permiso de exportación válido expedido por el país de exportación, el cual, en principio, garantiza que el país de exportación ha verificado el origen legal de la madera. Sin embargo, puede haber información procedente de diversas fuentes que arroje dudas sobre su origen legal y sobre si el país de exportación ha comprobado adecuadamente que los especímenes no se obtuvieron vulnerando su legislación relativa a la protección de la fauna y la flora.

En tal situación, es importante que los Estados miembros de la UE sean coherentes en su enfoque y ejerzan un grado equivalente de control del origen legal de los productos, lo que en última instancia podría llevar a denegar permisos de importación. Debe garantizarse la coherencia entre los Estados miembros de la UE con la ayuda de las presentes orientaciones sobre la interpretación del artículo 7, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 865/2006. Se invita a los Estados miembros de la UE a que consideren los elementos enumerados a continuación caso por caso y de forma proporcionada a cada una de las situaciones que tengan que tratar.

2. Naturaleza del documento

El presente documento de orientación fue elaborado por los servicios de la Comisión, y un borrador del mismo fue aprobado por el Comité sobre el Comercio de Fauna y Flora Silvestres, establecido de conformidad con el artículo 18 del Reglamento (CE) n.o 338/97, y, por tanto, por las autoridades competentes de los Estados miembros.

La finalidad del documento es ayudar a las autoridades nacionales en la aplicación del Reglamento (CE) n.o 338/97. No es jurídicamente vinculante; su único propósito es facilitar información sobre determinados aspectos del Reglamento (CE) n.o 865/2006 y sobre las medidas que se consideran mejores prácticas. No sustituye, añade ni modifica las disposiciones de la legislación aplicable de la Unión a que hace referencia la sección 1 del presente documento, que siguen siendo la base jurídica aplicable. El documento tampoco debe considerarse de forma aislada; conviene utilizarlo conjuntamente con la legislación y no como referencia «autónoma». Solo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para formular interpretaciones vinculantes del Derecho de la Unión.

La Comisión publicará el documento por medios electrónicos, y los Estados miembros de la UE también podrán publicarlo. Será revisado por el Comité sobre el Comercio de Fauna y Flora Silvestres en 2021.

3. Orientaciones sobre la interpretación del artículo 7, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 865/2006

Los actos del Derecho de la Unión deben interpretarse en función de sus objetivos. El artículo 1 del Reglamento (CE) n.o 338/97 establece que el objetivo de dicho Reglamento es «proteger las especies de la fauna y flora silvestres y asegurar su conservación controlando su comercio». Por lo tanto, las disposiciones del Reglamento deben interpretarse de manera coherente con este objetivo.

Por otra parte, el artículo 191, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que la política de medio ambiente debe basarse en el principio de cautela. Esto implica que, si una acción o una política corren el riesgo de causar daños graves o irreversibles a las personas o al medio ambiente, no puede alegarse la falta de plena certidumbre científica para posponer la adopción de medidas eficaces y de un coste adecuado para prevenir tales daños. Este principio tiene por objeto elevar el grado de protección del medio ambiente mediante la toma de decisiones preventivas en caso de tales riesgos.

De conformidad con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el principio de cautela se aplica, entre otras cosas, a la interpretación y aplicación del acervo de la Unión en materia de medio ambiente y, por tanto, también a la interpretación y aplicación del Reglamento (CE) n.o 338/97. Los Estados miembros de la UE deben aplicar el principio de cautela en el ejercicio de su facultad discrecional con arreglo al Reglamento (CE) n.o 338/97.

De conformidad con el artículo 7, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 865/2006, cuando reciben una solicitud de importación de especímenes de CITES, las autoridades CITES de los Estados miembros deben decidir si resulta necesario consultar al país de exportación. El artículo 7, apartado 6, no les impone la obligación de proceder a tal consulta sistemáticamente. Se recomienda que los Estados miembros de la UE adopten un enfoque basado en el riesgo para decidir caso por caso si procede consultar al país de exportación.

a) ¿Qué elementos han de tener en cuenta los Estados miembros de la UE para decidir si deben consultar al país de exportación?

Se invita a los Estados miembros de la UE a que comprueben los siguientes elementos:

— ¿Hay información sobre el país de exportación, en relación con la aplicación de la Convención CITES, que sugiera que podría no llevar a cabo controles suficientes para garantizar la legalidad del envío (por ejemplo, si el país está sujeto a recomendaciones específicas o medidas de cumplimiento por el Comité Permanente de la CITES, o si se requeriría una verificación más detallada en un caso similar en virtud del Reglamento de la UE sobre la madera (5), en consonancia con el documento de orientación correspondiente (6))?

— ¿Existe información procedente de fuentes fiables que parezca indicar que el envío de madera podría no proceder de fuentes legales?

— ¿Hay indicios de que alguna empresa de la cadena de suministro ha participado en prácticas relacionadas con la tala ilegal?

— ¿En qué medida es compleja la cadena de suministro? ¿En qué medida es difícil determinar el origen de la madera?

— ¿Existe un riesgo elevado de corrupción en el país?

Si la información recabada al comprobar los elementos mencionados suscita serias dudas de que el envío puede haber sido obtenido en contravención de la legislación pertinente del país de exportación en materia de conservación de las especies, se recomienda que el Estado miembro de la UE se ponga en contacto con la Autoridad Administrativa CITES del país de exportación (e informe también a la Autoridad Científica CITES de ese país y, si está disponible, a su autoridad o autoridades encargadas de conceder las licencias FLEGT (7) y a los puntos de contacto FLEGT o de la administración forestal). El importador en cuestión debe ser informado de esta consulta en caso de retrasos significativos (8).

b) ¿Qué información debe solicitarse al país de exportación?

Se sugiere que los Estados miembros de la UE consideren la siguiente lista de comprobación para decidir sobre las preguntas que deben formularse al país de exportación:

— Para expedir un permiso de exportación de madera procedente de una especie incluida en el apéndice II de la CITES, el país de exportación debe tener la certeza de que el especimen ha sido aprovechado de acuerdo con la legislación de protección de la fauna y la flora. ¿Cuál es la legislación relativa a la protección de la fauna y la flora aplicable a los productos amparados por el permiso de exportación?

— ¿Qué sistema se ha implantado para verificar si se ha cumplido esta legislación? En el caso del envío objeto del permiso de exportación, ¿cómo se aplicó este sistema? En particular, ¿qué documentos se expidieron y qué controles se realizaron para garantizar el cumplimiento de los requisitos de verificación de la legalidad?

— ¿Se ha identificado a todos los agentes que han participado a lo largo de la cadena de suministro, desde la fase de aprovechamiento hasta la de exportación a la UE (aprovechamiento, transporte, venta inicial y ventas subsiguientes, transformación primaria y secundaria, exportación)? ¿Cómo se ha asegurado la trazabilidad del envío a lo largo de la cadena de suministro para garantizar que los especímenes mencionados en el permiso de exportación se corresponden con los especímenes aprovechados?

En caso necesario, los Estados miembros de la UE también podrían invitar a los países de exportación a que facilitaran la información específica que figura a continuación, ya que la experiencia ha demostrado que a menudo tales elementos son esenciales para evaluar adecuadamente la legalidad de un envío de madera:

— nombre y dirección completos de la empresa exportadora,

— origen geográfico de la madera (región, ubicación de la concesión y datos conexos),

— año en que se ha aprovechado la madera exportada y verificación de que la madera se ha exportado al amparo del contingente del año correspondiente (si hay un contingente de exportación CITES o un cupo de aprovechamiento nacional),

— información sobre el plan de gestión, el permiso o permisos de explotación o la licencia o licencias de tala, así como cualquier otra información pertinente, en función de la legislación vigente en el país de exportación,

— información relativa a los lugares de tala (por ejemplo, parcelas y números de los árboles) de los que procede la madera,

— información relativa a la trazabilidad desde los lugares de tala hasta los lugares de transformación o exportación.

c) ¿En qué condiciones puede considerarse «satisfactoria» la información procedente de los países de exportación?

El Estado miembro de la UE de importación debe analizar la respuesta de la Autoridad Administrativa CITES del país de exportación a las preguntas anteriores para determinar si proporciona un conjunto coherente y fiable de información que aporta suficientes garantías de que el envío procede de madera obtenida de acuerdo con la legislación aplicable a la protección de la fauna y la flora en el país de exportación. Si se cumplen estas condiciones y existe una confianza fundada en la validez y verificabilidad de los documentos aportados, la información debe considerarse satisfactoria y debe expedirse el permiso de importación.

Si la información facilitada se considera insuficiente o faltan elementos importantes, se recomienda que los Estados miembros de la UE se pongan en contacto con el país de exportación para solicitar los elementos que falten.

Si, a pesar de los intentos de obtener la información solicitada, los elementos facilitados por el país de exportación en respuesta a las preguntas anteriores siguen siendo insuficientes para concluir que los especímenes se han obtenido de conformidad con la legislación sobre protección de la especie de que se trate, o si no se ha facilitado una respuesta, los Estados miembros no deben expedir el permiso de importación correspondiente, de conformidad con el artículo 7, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 865/2006 (9).

En el caso concreto de los países de exportación que han celebrado un acuerdo de asociación voluntaria FLEGT con la UE, en virtud del cual se expiden licencias FLEGT para los envíos de madera exportados por el país en cuestión, puede suceder que el sistema nacional de expedición de licencias del país incluya la obligación de que los envíos de madera enumerada en la CITES vayan acompañados tanto de un permiso de exportación CITES como de una licencia FLEGT (10). Una licencia FLEGT ofrece garantías adicionales sobre el origen legal del envío. En tales casos, la Autoridad Administrativa también podría solicitar información a la autoridad encargada de conceder las licencias FLEGT del país de exportación. Se recomienda asimismo que, en los casos en que se declare una licencia FLEGT respecto a madera CITES, se informe a la autoridad competente FLEGT del Estado miembro de la UE de importación (11).

d) ¿Qué medidas adicionales pueden adoptarse para garantizar un nivel de control uniforme entre los Estados miembros?

Se invita a los Estados miembros a compartir información con otros Estados miembros de la UE y con la Comisión en los casos en que no hayan podido expedir permisos de importación por no haber obtenido respuestas satisfactorias —o por falta de respuesta— de los países de exportación a las citadas preguntas.

Para garantizar un enfoque común a nivel de la UE, el asunto podría ponerse en conocimiento del grupo de expertos de las Autoridades Administrativas CITES competentes, si se considera necesario. Sobre esta base, el grupo de expertos podría recomendar que:

i) la Comisión se ponga en contacto con el país de exportación de que se trate para transmitirle las dudas sobre la legalidad de las exportaciones de la especie en cuestión y solicitar aclaraciones sobre los elementos en que se base la negativa a expedir los permisos;

ii) se establezca una suspensión de las importaciones de combinaciones específicas de especies/países en todos los Estados miembros de la UE, si la información facilitada por el país de exportación a raíz de la solicitud de la Comisión se considera insuficiente; esto podría hacerse sobre la base del artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 338/97, según el cual, «en consulta con los países de origen afectados, de conformidad con el procedimiento de reglamentación contemplado en el artículo 18, apartado 2, y teniendo en cuenta el dictamen del Grupo de Revisión Científica, la Comisión podrá fijar limitaciones, bien de carácter general o bien con relación a determinados países de origen, para la introducción en la Comunidad»;

iii) la UE someta el asunto a la atención de la Secretaría de la CITES y del Comité Permanente de la CITES en el marco de los mecanismos de cumplimiento de la CITES (12).

4. Vínculo con el Reglamento de la UE sobre la madera

Los pasos sugeridos más arriba son especialmente importantes desde la entrada en vigor, en 2013, del Reglamento de la UE sobre la madera (13), que prohíbe la comercialización en la UE de madera aprovechada ilegalmente. En el anexo del presente documento se ofrece más información sobre la verificación de la legalidad en el marco del Reglamento sobre la madera y, en particular, sobre la definición del concepto de «legislación aplicable» establecida en el artículo 2, letra h), de dicho Reglamento.

En el artículo 3 del Reglamento sobre la madera se establecen normas específicas sobre las especies de madera incluidas en la CITES: «Se considerará aprovechada legalmente, a los efectos del presente Reglamento, la madera de las especies enumeradas en los anexos A, B y C del Reglamento (CE) n.o 338/97 que cumpla lo dispuesto en ese Reglamento y en sus disposiciones de aplicación». El razonamiento de esta presunción es que, tal como se ha explicado, la Convención CITES impone a sus Partes la obligación de conceder un permiso de exportación únicamente cuando la especie haya sido aprovechada, entre otras cosas, en cumplimiento de la legislación nacional pertinente del país de exportación.

En este contexto, se recomienda que, en cada Estado miembro de la UE, la Autoridad Administrativa CITES, por una parte, y las autoridades competentes responsables de la aplicación del Reglamento de la UE sobre la madera y del Reglamento FLEGT (14), por otra, cooperen entre sí (en particular, mediante el intercambio de información) para velar por que los respectivos reglamentos se apliquen de manera coherente en dicho Estado miembro. En los casos en que la Autoridad Administrativa CITES de un Estado miembro de la UE tenga dudas sobre la legalidad de un envío de madera, debe informar a su homóloga responsable de la aplicación del Reglamento de la UE sobre la madera y del Reglamento FLEGT y, en su caso, a los organismos responsables de la aplicación de los controles de la madera, para orientar sus actuaciones. Del mismo modo, las autoridades competentes responsables del Reglamento de la UE sobre la madera y del Reglamento FLEGT también deben informar a sus homólogas de la CITES en caso de que reciban información que afecte o pueda afectar a especies incluidas en la CITES.

Para ayudar a los Estados miembros en la aplicación del Reglamento sobre la madera, la Comisión creó una plataforma segura al servicio de las autoridades competentes para el intercambio de información sobre cuestiones relacionadas con dicho Reglamento (15). La Comisión también podría conceder acceso a esta plataforma a las Autoridades Administrativas CITES, con el fin de ayudar a todas las autoridades pertinentes a compartir información sobre la legalidad de los productos de la madera importados en la UE. Por otro lado, en colaboración con los Estados miembros, la Comisión ha elaborado un documento de orientación que aborda los problemas ligados a la aplicación de dicho Reglamento (16). Este documento figura en el sitio web de la Comisión junto con otras fuentes de información, como, por ejemplo, las notas informativas sobre las novedades en la aplicación y el cumplimiento del Reglamento sobre la madera.

Existen otros recursos disponibles para obtener información sobre los marcos jurídicos vigentes en determinados países de exportación (17). No obstante, es posible que esos marcos jurídicos tengan un alcance más amplio que la definición de legalidad según la CITES, es decir, «la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora», en consonancia con el artículo IV de la Convención CITES.

(1) Reglamento (CE) n.o 338/97 del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio (DO L 61 de 3.3.1997, p. 1), y sus reglamentos de ejecución, en particular: el Reglamento (CE) n.o 865/2006 de la Comisión, de 4 de mayo de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 338/97 del Consejo relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio (DO L 166 de 19.6.2006, p. 1), el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 792/2012 de la Comisión, de 23 de agosto de 2012, por el que se establecen disposiciones sobre el diseño de los permisos, certificados y otros documentos previstos en el Reglamento (CE) n.o 338/97 del Consejo, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio, y se modifica el Reglamento (CE) n.o 865/2006 de la Comisión (DO L 242 de 7.9.2012, p. 13), y el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 2017/1915 de la Comisión, de 19 de octubre de 2017, por el que se prohíbe la introducción en la Unión de especímenes de determinadas especies de fauna y flora silvestres (DO L 271 de 20.10.2017, p. 7).

(2) Véase el artículo 4, apartado 2, letra c), del Reglamento (CE) n.o 338/97, aplicable a las especies enumeradas en el anexo B del Reglamento.

(3) Véase el artículo IV, apartado 2, letra b), de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), aplicable a las especies enumeradas en el apéndice II de la Convención.

(4) Reglamento (UE) 2015/870 de la Comisión, de 5 de junio de 2015, por el que se modifica, en lo relativo al comercio de especies de fauna y flora silvestres, el Reglamento (CE) n.o 865/2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 338/97 del Consejo (DO L 142 de 6.6.2015, p. 3).

(5) Reglamento (UE) n.o 995/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, por el que se establecen las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos de la madera (DO L 295 de 12.11.2010, p. 23).

(6) Comunicación de la Comisión de 12.2.2016«Documento de orientación sobre el Reglamento de la UE sobre la madera», C(2016) 755 final – http://ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm.

(7) Aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales, basada en la Comunicación de la Comisión «Aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (FLEGT) — Propuesta de plan de acción de la UE», COM(2003) 251, y Reglamento (CE) n.o 2173/2005 del Consejo, de 20 de diciembre de 2005, relativo al establecimiento de un sistema de licencias FLEGT aplicable a las importaciones de madera en la Comunidad Europea (DO L 347 de 30.12.2005, p. 1).

(8) Véase el artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 865/2006.

(9) Se reconoce que los Estados miembros de la UE también tienen derecho a denegar la expedición de un permiso de importación con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra e), y al artículo 4, apartado 2, letras a) y c), del Reglamento (CE) n.o 338/97.

(10) Este es actualmente el caso de Indonesia, donde la madera procedente de especies incluidas en la CITES está también sujeta al sistema indonesio de garantía de la legalidad de la madera y donde se exige un documento V-Legal/licencia FLEGT vigente para exportar dicha madera.

(11) En consonancia con la Comunicación de la Comisión «Servicios de aduanas y FLEGT — Directrices de aplicación — Resumen público» (DO C 389 de 4.11.2014, p. 2).

(12) Véase la Resolución Conf. 14.3, «Procedimientos para el cumplimiento de la CITES».

(13) Reglamento (UE) n.o 995/2010.

(14) Reglamento (CE) n.o 2173/2005.

(15) http://capacity4dev.ec.europa.eu/eutr-competent-authorities/dashboard

(16) Véase la nota 7.

(17) Véase, por ejemplo, http://gftn.panda.org/?202483/Framework-for-Assessing-Legality-of-Forestry-Operations-Timber-Processing-and-Trade. Este sitio web ofrece información sobre el marco común para evaluar la legalidad de las operaciones forestales y la transformación y el comercio de madera (también conocido como el Marco Común de Legalidad), una lista de comprobación elaborada por las organizaciones no gubernamentales WWF/GFTN y TRAFFIC que permite a gobiernos y empresas acceder a los aspectos relevantes de las leyes, reglamentos, circulares administrativas y obligaciones contractuales que afectan a las operaciones forestales y a la transformación y el comercio de madera en varios países (Brasil, Camerún, República Centroafricana, China, Colombia, República Democrática del Congo, Gabón, India, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Perú, República del Congo, Rusia y Vietnam).