30.3.2004 ES C 80/139 Diario Oficial de la Unión Europea
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La fiscalidad en la UE:
principios comunes, convergencia de normas fiscales y posibilidad de votación por mayoría
cualificada»
(2004/C 80/33)
El 17 de julio de 2003, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el
Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema mencionado.
La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los
trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 26 de noviembre de 2003 (ponente: Sr. Nyberg).
En su 404oPleno de los días 10 y 11 de diciembre de 2003 (sesión del 10 de diciembre), el Comité
Económico y Social Europeo ha aprobado por 78 votos a favor, 23 votos en contra y 15 abstenciones elpresente Dictamen.
1. Introducción
1.1. La política fiscal es un aspecto de la política macroeco-
nómica que siempre se encuentra en el centro del debate
político, tanto a escala nacional como de la UE. Sin embargo,las políticas fiscales de los diferentes Estados miembros difieren
enormemente. Estas diferencias no sólo se refieren a los tipos
impositivos, sino también al cálculo de las bases impositivas ya la constitución misma de los sistemas impositivos, incluidos
aspectos como la recaudación, el control, etc.
1.2. También hay diferencias de opinión entre los partidos
políticos, que discrepan sobre cómo deberían evolucionar lossistemas fiscales. Así, el debate sobre la fiscalidad en la UE se
complica debido a estas divergencias de doble índole: por una
parte, las discrepancias entre los partidos políticos y, por otra,los distintos marcos de referencia, es decir, los sistemas
impositivos nacionales respectivos. Además, estos debates
pueden entablarse en parte con todos los Estados miembros,en parte con los países de la zona euro.
1.3. Por este motivo, es difícil hacer surgir una visión
común en materia fiscal; las dificultades empiezan ya con la
descripción de los sistemas fiscales, pues la definición de losdistintos impuestos varía de un país a otro, y no en todos
existen siempre los mismos tipos de impuestos. No obstante,
esperamos que el presente Dictamen contribuya a haceravanzar el debate y a forjar una visión común de la fiscalidady su desarrollo futuro.
1.4. Tomaremos como punto de partida las normas en
materia fiscal del Tratado y los debates y propuestas de laConvención sobre el futuro de Europa. Además, describiremosde manera concisa el desarrollo de los quince sistemas fiscales
de los países de la UE. Sin olvidar la ampliación de la UE en
2004, nos hemos visto obligados, por falta de material dereferencia, a ceñirnos a los actuales Estados miembros.2. Competencias y normas decisorias — El Tratado de
Roma y la Convención sobre el futuro de Europa
2.1. Las normas en materia fiscal que se aplican en la
actualidad están recogidas en los artículos 90 a 93 del Tratado
de Roma. El artículo 93 establece las normas decisorias.
2.1.1. «El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la
Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité
Económico y Social, adoptará las disposiciones referentes a laarmonización de las legislaciones relativas a los impuestos
sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos
específicos y otros impuestos indirectos, en la medida enque dicha armonización sea necesaria para garantizar elestablecimiento y el funcionamiento del mercado interior en
el plazo previsto en el artículo 14.»
2.2. En la Convención sobre el futuro de Europa se
debatieron varios nuevos procedimientos decisorios para el
ámbito fiscal. Los artículos 90 a 92 no han sido modificados,sólo ha cambiado la numeración. En el texto presentado a la
Conferencia Intergubernamental, las normas decisorias se
recogen ahora en dos artículos.
2.2.1. « Artículo III-62
1. Se establecerán mediante ley o ley marco europea del
Consejo de Ministros las medidas referentes a la armonizaciónde las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen
de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros
impuestos indirectos, siempre que dicha armonización seanecesaria para garantizar el funcionamiento del mercado
interior y evitar las distorsiones de la competencia. El Consejo
de Ministros se pronunciará por unanimidad, previa consultaal Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando el
Consejo de Ministros determine, por unanimidad y a propuestade la Comisión, que las medidas contempladas en el apartado 1
se refieren a la cooperación administrativa o a la lucha contra
el fraude fiscal y la evasión fiscal ilegal, se pronunciará pormayoría cualificada al adoptar la ley o ley marco europea queestablezca dichas medidas.»
C 80/140 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
2.2.2. « Artículo III-63
1. Cuando el Consejo de Ministros determine, por unanimi-
dad y a propuesta de la Comisión, que determinadas medidas
relativas al impuesto sobre sociedades se refieren a la coopera-
ción administrativa o a la lucha contra el fraude fiscal y laevasión fiscal ilegal, adoptará por mayoría cualificada una leyo ley marco europea que establezca dichas medidas, siempre
que las mismas sean necesarias para garantizar el funciona-
miento del mercado interior y evitar las distorsiones de lacompetencia.
2. Dicha ley o ley marco se adoptará previa consulta al
Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social.»
2.3. El primero de estos artículos (III-62) consta de dos
apartados, de los cuales el primero sustituye al artículo 93. Laredacción ha sido modificada, utilizándose las denominaciones
que la Convención propone en otros artículos. Las modificacio-
nes de contenido residen en el vínculo establecido con elmercado interior y en la idea de que la armonización puede
resultar necesaria para evitar distorsiones de la competencia
entre las empresas. Tanto en el artículo III-62 como en el III-63 se vinculan ambos aspectos en el enunciado «garantizar elfuncionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones
de la competencia» mediante la conjunción «y». Para evitar los
casos eventuales en que pueda aludirse que sólo se cumple unade estas condiciones, proponemos que se cambie «y» por «o».
2.3.1. El apartado 2 conlleva una clara extensión no de la
competencia en sí, sino de la posibilidad de recurrir a la
mayoría cualificada. Sin embargo, en todas las cuestionesrelativas a la base y los tipos impositivos se sigue requiriendo
la unanimidad.
2.4. El artículo III-63 amplía la posibilidad de utilizar la
mayoría cualificada al reconocer, en el ámbito del impuestosobre sociedades, la facultad para tratar la cooperación admi-nistrativa, la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal
ilegal. Se trata de una ampliación de la competencia, que antes
estaba limitada a los impuestos indirectos.
2.5. Por medio de estos dos artículos se establece la
posibilidad de decidir por mayoría cualificada en determinados
casos específicos, aunque el Consejo deberá siempre determi-nar, por unanimidad, si se trata de un asunto de cooperación
administrativa, lucha contra el fraude fiscal o evasión fiscal. En
principio, este tipo de decisiones son tarea de la Comisión. Porconsiguiente, tanto el artículo III-62 como el III-63 deberían
comenzar por «Cuando determinadas medidas ...», es decir,
se debe suprimir «el Consejo de Ministros determine, porunanimidad y a propuesta de la Comisión, que».
2.6. En los debates de la Convención se presentaron
propuestas de reforma más profunda de las disposiciones
fiscales del Tratado. Principalmente se proponía una extensiónde la competencia de la UE fuera del ámbito de los impuestosindirectos y la modificación del modelo decisorio para que un
mayor número de cuestiones fiscales se decidiesen por mayoría
cualificada en vez de por unanimidad.
2.7. Los artículos 94 y 95 (III-64 y III-65) tratan de la
aproximación de las disposiciones legales que incidan en el
mercado interior, pero en ellos se especifica que la posibilidadde recurrir a la mayoría cualificada no se aplica a las cuestiones
fiscales. El artículo 96 (III-66) establece que, en caso de que las
disposiciones legales de los Estados miembros puedan provo-car distorsiones de la competencia en el mercado interior, se
puede recurrir a una decisión por mayoría cualificada. La
política fiscal no se excluye de manera expresa, por lo quesería interesante que la Comisión sometiese a examen esteartículo, por ejemplo, en relación con la fiscalidad de las
empresas.
2.8. El artículo 175 (III-180) constituye el fundamento
jurídico para las decisiones por unanimidad relativas a losimpuestos y las tasas en materia de medio ambiente, mientras
que para las decisiones de carácter general en materia de
política medioambiental puede recurrirse a la mayoría cualifi-cada.
3. Impuestos directos e indirectos
3.1. El hecho de que los impuestos indirectos estén regula-
dos en el Tratado se explica por su importancia para el
funcionamiento del mercado interior. No obstante, la diferen-ciación entre impuestos directos e indirectos se utiliza también
en todos los demás contextos.
3.2. Otra subdivisión que suele utilizarse es la de trabajo,
capital y consumo, donde las dos primeras categorías se
corresponden con los impuestos directos. La cuestión se
complica aún más en relación con las cargas que gravan eltrabajo, pues además del impuesto sobre la renta se cobran
cotizaciones a la seguridad social. Dada la gran diferencia entre
los niveles de los impuestos sobre la renta y las cotizaciones ala seguridad social en los distintos países, cuando se establecencomparaciones es necesario tener en cuenta ambos factores.
3.3. Además, los impuestos pueden ser nacionales, regiona-
les o locales, y también existen grandes diferencias en cómo sedistribuyen entre estos tres niveles.
3.4. Por último, las ecotasas son un tipo de impuesto que
ha llegado a tener bastante importancia pero que no entra en
ninguna de las categorías anteriores. Las ecotasas pueden
aplicarse a la producción o al consumo, por lo que pueden serimpuestos directos o indirectos. La denominación de «tasa»que suele aplicárseles puede hacer que no se incluyan en
las comparaciones entre sistemas impositivos. Sin embargo,
deberían incluirse en los datos sobre la exacción fiscal,independientemente de su denominación.
30.3.2004 ES C 80/141 Diario Oficial de la Unión Europea
4. Comparación entre los Estados miembros
4.1. Las estadísticas de que nos servimos proceden de la
publicación de Eurostat «Structures of the taxations systems in
the European Union». Estos datos resultan de especial interés
para este tipo de comparación, ya que no sólo se basan en losactuales tipos impositivos, sino que tienen en cuenta la
exacción fiscal global. Para cada impuesto se menciona qué
proporción de la base impositiva se paga realmente comoimpuesto, lo que se denomina «tipo impositivo implícito». Paraobtener esta cifra se tienen en cuenta no sólo el tipo impositivo,
sino también la manera en que se calcula la base impositiva.
Cuando la comparación se basa únicamente en los tiposimpositivos puede resultar engañosa, ya que los modos de
calcular la base impositiva pueden variar enormemente. Así,
cuando es posible hacer desgravaciones importantes en elmomento de calcular la base impositiva, los ingresos fiscales
pueden ser reducidos, aun cuando el tipo impositivo sea
elevado.
4.2. Los datos de Eurostat se refieren al periodo compren-
dido entre 1995 y 2001. Pueden verse algunas tendencias
generales: (a) se tiende a reducir los impuestos sobre el trabajo
(tras un periodo donde la parte correspondiente a este tipo deimpuestos había aumentado); (b) se intenta reducir el tipoimpositivo del impuesto sobre sociedades, al mismo tiempo
que se aumenta la base impositiva y (c) se aumentan los
impuestos indirectos, como parte de un cambio del régimenfiscal que favorecería los impuestos relacionados con el medio
ambiente. En muchos casos, este cambio se ha combinado con
una reducción de la exacción fiscal sobre el trabajo. Auncuando la tendencia sea general, la evolución tiene carácter
muy distinto en los distintos Estados miembros. Deben evitarse
las decisiones que puedan aumentar las diferencias entre losEstados miembros.
4.3. Si agrupamos los países según sus particularidades
vemos que los países nórdicos se caracterizan por la elevada
proporción de impuestos directos, mientras que en Portugal yGrecia, principalmente, los impuestos indirectos constituyen
una parte considerable de la exacción fiscal global. Por su parte,
en Dinamarca, el Reino Unido e Irlanda las contribuciones ala seguridad social constituyen una pequeña parte del total.
4.4. Cuando se establecen comparaciones a lo largo de un
período, es necesario tener en cuenta que los cambios que
puedan observarse no siempre son fruto de modificaciones del
sistema fiscal. Así, durante la segunda mitad de los añosnoventa, un período de crecimiento económico, aumentaron
los ingresos tanto de los hogares como de las empresas. Por
consiguiente, los ingresos fiscales procedentes de los impuestosdirectos también aumentaron para ambos grupos, como puede
apreciarse claramente en el cuadro II-4.2 de Eurostat, sin que
se modificasen ni los tipos impositivos ni las normas relativasa las bases impositivas. Cuando, en 2001, el periodo de
crecimiento tocó a su fin, estos cambios también desaparecie-
ron, dando probablemente origen a la idea de que los ingresosfiscales disminuyen sin cambios en los sistemas impositivos.
4.5. Si observamos cómo se distribuye la recaudación de
impuestos entre los distintos niveles administrativos, también
constatamos diferencias. En Grecia, por ejemplo, el nivel local
representa un 1 % de la exacción fiscal, mientras que enDinamarca se sitúa en una tercera parte de la misma. Entodos los países nórdicos, buena parte de la exacción global
corresponde al nivel local. Por otra parte, el nivel regional tiene
un peso particular en los países con carácter «federal», es
decir Alemania, Bélgica, España y Austria. Estas diferencias,importantes a nivel nacional, no son relevantes para lasrelaciones entre los Estados miembros. Sin embargo, en un
Estado «federal» la aplicación de las decisiones fiscales adopta-
das a nivel comunitario puede resultar problemática, cuandolas decisiones se adoptan en el nivel subestatal.
4.6. Suele agruparse a los Estados miembros según la
importancia de la exacción fiscal. Sin embargo, cuando se
examinan por separado la carga fiscal sobre el trabajo, elcapital y el consumo, la cuestión resulta más compleja. Sueciay Finlandia son países con impuestos elevados en los tres
casos, mientras que en Dinamarca son especialmente elevados
los impuestos sobre el consumo, pero no sobre el capital. Endos países de impuestos reducidos, el Reino Unido e Irlanda,
los impuestos sobre el capital y el consumo son relativamente
altos. Para ser un país de escasa presión fiscal, Grecia presentaunos impuestos sobre el consumo especialmente elevados,
pues más del 40 % de los ingresos fiscales proceden de los
impuestos sobre el consumo. En líneas generales, la imposiciónsobre el consumo es sorprendentemente alta, y anteriormente
sólo se ha tenido en cuenta el tipo general del IVA. Si además
se incluyen otros impuestos sobre productos y se tiene encuenta el efecto de los tipos del IVA reducidos, las diferencias
entre los distintos países cambian ligeramente. En Luxem-
burgo, una tercera parte de los ingresos fiscales proceden de laimposición sobre el capital. Dinamarca y los Países Bajos sonlos países donde la recaudación en concepto de ecotasas es
mayor.
4.7. Para poder evaluar la eficacia del sistema tributario es
necesario comparar los datos relativos a la exacción fiscal realcon los tipos impositivos. Cuando un país con unos tiposimpositivos relativamente elevados no tiene una exacción fiscal
elevada, ello se debe a la importancia de las desgravaciones
sobre la base impositiva o a que la recaudación no eseficaz. Dado que la Comisión y Eurostat han utilizado bases
impositivas tan amplias como el trabajo, el capital y el
consumo, resulta difícil hacer comparaciones con los tiposimpositivos reales. La mayor parte de las veces, éstos afectan
únicamente a una parte de estos tres grandes ámbitos fiscales.
4.7.1. En el ámbito de la imposición sobre el capital, hay
bases impositivas a las que las disposiciones fiscales en otros
países afectan especialmente. Sin embargo, resulta enorme-mente complicado comparar la imposición sobre el capital
para averiguar cómo repercute en otros países y dónde
tiene mayores efectos. Este tipo de imposición se presentaprincipalmente en cuatro modalidades: el impuesto sobre
sociedades y los impuestos sobre los intereses, los dividendos
y las plusvalías. Las comparaciones que se hagan en cada unade ellas tampoco pueden limitarse a los tipos impositivos, ya
que las posibles desgravaciones y otros elementos también
varían. No se puede examinarlas por separado, sino que hayque tener en cuenta situaciones como por ejemplo un impuesto
sobre sociedades bajo combinado con un impuesto elevado
sobre los dividendos y las plusvalías. Todas estas modalidadesimpositivas influyen en la relación con los sistemas fiscales deotros países.
C 80/142 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
4.8. Por último, conviene recordar que los tipos de exacción
fiscal que hemos descrito aquí se basan únicamente en tipos
impositivos y en las bases impositivas utilizadas para la
imposición. Buena parte de las diferencias entre los paísesdependen de otras decisiones políticas. La deducción fiscalpor hijos arroja una exacción fiscal global menor que las
subvenciones por hijos, aunque la ayuda real por hijo sea la
misma. El recurso a un IVA reducido para la ropa de niños o asubvenciones por hijo también tienen distintos efectos sobre
la exacción fiscal. Además, las estadísticas muestran que un
IVA reducido no siempre tiene el efecto deseado sobre losprecios. Es cierto que, en una situación de déficit presupuesta-
rio, la exacción fiscal es menor, pero a medida que el déficit se
cubre, ésta aumenta.
5. ¿Para qué sirven los impuestos?
5.1. Los sistemas fiscales son producto de un largo proceso
histórico. En los países europeos se los considera hoy una
pieza elemental de toda sociedad democrática que funcioneadecuadamente en el plano social, pero no cumplen una única
función, sino varias.
— Su función principal es, obviamente, obtener ingresos
para financiar el sector público y sus servicios, proporcio-
nando así unos buenos servicios sociales. Las proporcio-nes de la recaudación fiscal y la manera en que ésta selleva a cabo dependen en buena medida de las distintas
tradiciones y de la voluntad de que el sector público
cubra distintos ámbitos.
— Mediante la elección de distintos tipos de impuestos para
financiar las arcas públicas se influye en la distribuciónde los ingresos y los recursos económicos.
— La configuración de los sistemas fiscales y su relación con
el sistema de seguridad social puede influir en el volumen
de la mano de obra y en la elección de cada individuo de
cuánto trabajar.
— Junto con las medidas de política monetaria, la modifica-
ción de los impuestos es la principal medida, y la más
rápida, de las utilizadas en política económica cuando seintenta influir el desarrollo coyuntural.
— Algunos impuestos van destinados a influir directamente
en el funcionamiento del mercado. El ejemplo más claro
es el de los impuestos o tasas sobre las actividadesperjudiciales para el medio ambiente, con los que seintenta reducir la producción y el consumo. Otro ejemplo
es el de los impuestos especiales con los que se intenta
frenar el consumo, como en el caso del tabaco y elalcohol.6. Base impositiva — Tipo impositivo
6.1. La elección de Eurostat de presentar los ingresos
fiscales como «tipo impositivo implícito», teniendo en cuentatanto la base como el tipo impositivos, muestra claramente
que ambos son decisivos para la exacción fiscal. Hasta el
momento, el debate en materia de impuestos se ha centradoexcesivamente en los tipos impositivos.
6.2. Dado que los tipos impositivos son el elemento más
conflictivo desde el punto de vista político, nuestra propuesta
es concentrarse, en primer lugar, en el estudio de las diferencias
existentes en el cálculo de las bases impositivas. Ello permitiríaproponer, en una fase posterior, normas comunes, de modo
que los métodos de cálculo se aproximen. En una tercera fase,
cuando la diferencia entre los ingresos fiscales se expliquefundamentalmente por los distintos tipos impositivos, podrádebatirse la conveniencia de establecer niveles mínimos.
6.3. Sin embargo, a la hora de evaluar únicamente los
tipos de interés se presentan también problemas de índole
puramente estadística. Uno de ellos es que, en materiade exenciones al tipo general del IVA, la situación varíaenormemente entre los Estados miembros. Así, el grado de
utilización de los márgenes de maniobra que ofrece la base
impositiva difiere según los países. Ello repercute a su vez enlos ingresos fiscales procedentes del IVA, independientemente
del nivel al que se haya situado el tipo general correspon-
diente (
1). No obstante, el reparto de las exenciones es significa-
tivo e importante respecto de las repercusiones en la distribu-
ción de las rentas y en el grado de redistribución del regímenes
fiscales.
6.3.1. La Comisión ha afirmado que «la política fiscal de la
UE debe seguir favoreciendo los esfuerzos por reducir los tiposnominales y, al mismo tiempo, ampliar la base impositiva,
atenuando así las distorsiones económicas derivadas de los
regímenes tributarios de los Estados miembros» (
2). Este enfo-
que de la política fiscal no debe aplicarse únicamente al IVA,
sino que puede resultar aun más importante en relación con
otros impuestos, como el impuesto sobre sociedades y lasecotasas.
6.3.2. Otra de las diferencias entre los Estados miembros
en relación con la base impositiva reside en el hecho de que
sólo parte de las actividades del sector público están gravadas
con el IVA. Si un país que cuente con un sector públicoimportante desea obtener una recaudación del IVA equivalente
a la de un país con un sector público pequeño, necesita fijar
un tipo del IVA más elevado. Por ello, los tipos impositivosdeben fijarse a nivel nacional.
(1) Un estudio realizado en Suecia muestra que si en este país el tipo
general del IVA se aplicase a la totalidad de productos y servicios,los tipos de interés podrían reducirse del 25 al 21 o 22 por ciento.Dado que uno de los tipos de IVA reducidos es el aplicado a losalimentos, una modificación de este tipo podría tener efectosconsiderables de redistribución de los ingresos.
(
2) COM(2001) 260 final.
30.3.2004 ES C 80/143 Diario Oficial de la Unión Europea
6.4. A juzgar por los cuadros sobre el tratamiento fiscal de
los factores relacionados con el medio ambiente recogidos en
el anexo, existe una gran diferencia en cómo se calcula la base
para estos impuestos o tasas. Aquellos países que normalmenteestán considerados como países que gravan con especialdureza las actividades perjudiciales para el medio ambiente no
se encuentran entre los países con ingresos elevados proceden-
tes de este tipo de impuestos. Ello puede tener dos explicacio-nes: bien que en algunos países existen numerosas posibilida-
des de evitar este tipo de tributos, bien que estas tasas son tal
altas que obligan de hecho a los consumidores a evitar losproductos nocivos. Para poder aplicar con mayor éxito el
principio de «quien contamina paga» sería conveniente trabajar
sobre bases impositivas más parecidas, y no sólo aplicartipos impositivos suficientemente elevados. Esto no sólo es
importante desde el punto de vista medioambiental, sino que
contribuiría a crear unas condiciones de competencia másequitativas.
6.5. Aunque las estadísticas más fáciles de obtener sean las
relativas a la base y los tipos impositivos, existe un tercer
aspecto que presenta diferencias entre los Estados miembros.Se trata de la organización de los sistemas fiscales. Por ejemplo,
¿cómo se recaudan los impuestos y quién se encarga de
efectuar el pago de los mismos? ¿Cuándo se hace, y con quéfrecuencia? ¿Qué tipo de controles se llevan a cabo? ¿Se utiliza
una tecnología informática moderna y disponen tanto las
administraciones como los ciudadanos de los conocimientosnecesarios para su uso? ¿Puede decirse que el procedimiento essencillo, o quedan todavía trazas de una burocracia innecesaria?
6.6. La respuesta a estas preguntas tiene una importancia
fundamental a nivel nacional en relación con qué ingresos se
obtienen a partir de un tipo impositivo determinado y a qué
precio. Pero, para el buen funcionamiento del mercado interior,también es importante que los distintos procedimientos se
parezcan más entre sí. Ya suele ser difícil aprender a emplear
un régimen tributario nacional, pero cuando se trabaja en elámbito del comercio internacional es necesario conocer variossistemas. Muchas veces, estas diferencias pueden suponer un
obstáculo en mayor medida que las diferencias entre los tipos
impositivos. Para las PYME, estos problemas pueden constituirun obstáculo insalvable.
6.6.1. La Comisión debe conceder importancia a estas
cuestiones en los trabajos futuros, pues resulta necesario para
que los Estados miembros puedan aceptar una aproximación
del cálculo de las bases impositivas. Al mismo tiempo, el CESEespera que el nuevo concepto de «cooperación administrativa»incluya todo tipo de cooperación que pueda hacer desaparecer
las diferencias y la burocracia innecesarias.
6.6.2. La cuestión de abrir los diferentes sistemas fiscales a
la competencia siempre ha ocasionado intensos debates.
Es necesario especificar muy claramente de qué tipo decompetencia se trata, y es erróneo pensar que se refiere
necesariamente a los tipos y las bases impositivas. Por otra
parte, nunca debería rechazarse una competencia que fomenteregímenes más eficaces y menos burocráticos. Para lograrintroducir una competencia que permita hacer avanzar las
mejores prácticas, proponemos que se estudie la posibilidad
de establecer un nuevo «método abierto de coordinación» paraestos aspectos de la política fiscal.7. Interdependencia y necesidad de sistemas más pare-
cidos
7.1. Al aumentar la integración económica entre los Estados
miembros, las diferencias existentes entre los distintos sistemas
tributarios adquieren mayor peso. En una situación estática,
estas diferencias no tienen mayor importancia. Son productode tradiciones diferentes, como la de optar por que sea elsector público quien se encargue de buena parte de los servicios
sociales, por lo que el peso total de los impuestos en la
economía aumenta. Estas tradiciones existen ya desde hacemucho tiempo, y las economías se han adaptado a ellas. Sin
embargo, en una economía dinámica y, en particular, cuando
esta dinámica se traduce principalmente en una integracióncontinuada entre varios países, algunas de las diferencias entre
los sistemas fiscales pueden repercutir considerablemente en
cómo dichas economías funcionan de manera conjunta.
7.1.1. El mercado interior y la puesta en marcha de la UEM
han facilitado la integración de los mercados. Esta tendenciapuede seguir avanzando e incluir también una mayor coordina-
ción de la política económica, en la que se enmarca la política
fiscal. Además, la integración significa un aumento de lacompetencia, lo que a su vez implica una mayor eficacia y másposibilidades de bienestar económico. Un aumento de la
competencia que tiene como resultado un incremento de la
productividad sólo puede considerarse positivo, tanto para lasempresas como para los empleados y la economía en su
totalidad.
7.1.2. Sin embargo, la integración conlleva ciertos riesgos
cuando se recurre a otros métodos para hacer frente a una
mayor presión de la competencia. Si no se consigue hacerfrente a la competencia aumentando la productividad, puede
resultar más fácil recurrir a un empeoramiento de la protección
social y del medio ambiente, o hacer uso de la política fiscal.Con este tipo de cambios se limitan las ventajas que supone elaumento de la competencia. La falta de competitividad se
traduce entonces en cambios que repercuten en los empleados
o el medio ambiente, o se compensa con un traslado a otrospaíses por medio de un dumping fiscal. En muchos casos,
aunque no siempre, la normativa relativa al mercado interior
ha logrado combatir esta tendencia al empeoramiento en losámbitos social y medioambiental. Apenas ha sido así, sin
embargo, en el ámbito fiscal.
7.1.3. La relación entre la política fiscal y la incapacidad
para establecer una competencia equitativa no ha recibido laatención que se merece. Así, el llamado «Informe Primarolo»
recogía toda una serie de medidas del ámbito de la fiscalidad
de las empresas que falsean la competencia. Los Estadosmiembros se han comprometido a suprimir las más perjudicia-
les, unas 66 en total. El CESE espera que la Comisión presente
en breve un informe sobre los progresos realizados en estesentido, pues estas deficiencias inherentes a los sistemas fiscalesdeben desaparecer.
C 80/144 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
7.2. No obstante, la instauración del mercado interior y la
introducción de una moneda única ya han servido para
mejorar las condiciones de competencia, que son ahora
más equitativas. De esta manera, las medidas políticas hanestablecido límites al funcionamiento de la economía demercado. Si lo ha hecho en suficiente medida, o si el contenido
de las normas ha sido el óptimo podría discutirse, pero casi
nadie duda que esta evolución ha resultado positiva para elfuncionamiento del mercado en el interior de la UE. La
supresión de estas trabas resulta especialmente importante
para las PYME, que de esta manera pueden participar másfácilmente en el comercio «internacional» del mercado interior.
7.2.1. Se debe seguir utilizando el método de establecer un
marco para el funcionamiento del mercado interior, de modoque se creen condiciones equitativas de competencia en los
Estados miembros. Sobre todo, es importante desarrollar y
acelerar las decisiones en materia de política fiscal, que sonimprescindibles para las condiciones de competencia. Al
mismo tiempo, se debe evitar que las decisiones que se adopten
en materia fiscal frenen el desarrollo del mercado interior. Noobstante, tal como se señala en el punto 5.1., la fiscalidad
también tiene, en su calidad de instrumento de política
económica, una dimensión de fomento (o de penalización) dedeterminados comportamientos económicos, especialmente
en el marco de un enfoque favorable al desarrollo sostenible
que tenga en cuenta la ecología. Por consiguiente, dicha normadebe excluir las ecotasas, con las que puede evitarse que estedesarrollo adopte una dirección no deseable desde el punto de
vista político Los impuestos que falsean la competencia deben
verse como equiparables a las ayudas estatales directas, pues elefecto que tienen sobre la competencia en el mercado interior
es el mismo.
7.2.2. Si no se adoptan decisiones políticas, las condiciones
de competencia, más duras como resultado de la integración,obligarán a reducir los impuestos y las cargas que afectan másdirectamente a las empresas. Algo no funciona cuando es el
mercado el que impulsa una reducción del nivel impositivo y
una redistribución del peso de los distintos tipos de impuestos.Las últimas reformas del impuesto de sociedades realizadas en
los Estados miembros se han caracterizado en su totalidad por
la disminución de los tipos impositivos: la media de la UE de15 pasa de 32,42 % a 29,70 %. Si se desea llevar a cabo estos
cambios, debe hacerse mediante una decisión de índole
política, en la que la influencia de los sistemas fiscales de otrospaíses no sea el factor decisivo.
7.3. La mayoría de los impuestos no tienen repercusiones
directas o significativas para el mercado interior. Sí tienen
importancia, obviamente, para el funcionamiento de los
mercados nacionales. Por lo tanto, la necesidad de sistemas másparecidos sólo se justifica en relación con el funcionamiento del
mercado interior.
7.4. El Tratado de Roma entiende, por este motivo, que
los impuestos indirectos deben ser competencia de la UE,
precisamente porque tienen repercusiones para el mercadointerior. La Convención añadió cierto grado de competenciapor lo que se refiere al impuesto sobre sociedades. No obstante,
se limita a hablar de la cooperación administrativa, el fraude
fiscal y la evasión fiscal. Estas medidas son importantes, pero
resultan demasiado limitadas para cubrir todos los posiblesefectos del impuesto sobre sociedades en el mercado interior.
7.4.1. Cabe considerar como muy positivo que se mencio-
nen tanto el funcionamiento del mercado interior como lasmedidas para combatir las distorsiones de la competencia. No
obstante, la definición de «distorsiones de la competencia»
resultará de gran importancia, y el debate entablado en elGrupo Primarolo puede servir de punto de partida.
7.4.2. Para determinar si el concepto de «cooperación
administrativa» resulta adecuado es necesario que exista unacuerdo sobre su alcance. La expresión es aceptable si la ideaes intentar aproximar las normas relativas a la recaudación y
cobro de impuestos, el control fiscal, la configuración de los
formularios y otros aspectos similares. Pero si sólo se trata dedeterminar en qué medida colaborar en relación con las
personas que se mueven entre varios países o realizan transac-
ciones en varios países por otros motivos, se trata de unconcepto demasiado restringido.
7.4.3. El gran defecto de estos textos, además de sus
formulaciones reductoras, es que no aportan un enfoqueunitario para todos los impuestos que pueden tener repercusio-
nes para el mercado interior y las condiciones de competencia.
Aludimos, por una parte, a la imposición de los rendimientosdel capital mobiliario, que tiene gran importancia para el
desarrollo de un mercado financiero europeo común y para
poder disponer fácilmente de capital de inversión en cada país.Por otra parte, hace falta una tributación para la proteccióndel medio ambiente.
7.5. La UE debe tener competencias en todos los ámbitos
con repercusiones para el mercado interior y las condiciones
de competencia entre los Estados miembros. Es necesario que
se incluyan todos los impuestos y tasas que tengan talesefectos, sin que haga falta recurrir al artículo que permite que,cuestión por cuestión, la UE decida, por unanimidad, tratar el
asunto a nivel comunitario. Además de ampliar el ámbito de
competencia, es necesario determinar a qué aspectos se aplicará(mercado interior y condiciones de competencia) y si las
decisiones se adoptarán por mayoría cualificada o por unani-
midad. A la hora de elegir un procedimiento decisorio, esnecesario tener en cuenta que en una Unión con 25 Estados
miembros será aún más difícil decidir por unanimidad.
8. Decisiones actualmente en vigor
8.1. A pesar de las deficiencias de las formulaciones del
Tratado, en el curso de los últimos años se han abordado
varias cuestiones fiscales de importancia, e incluso se hanadoptado ciertas decisiones.
30.3.2004 ES C 80/145 Diario Oficial de la Unión Europea
8.2. El 3 de junio de 2003, el Consejo de Ministros aprobó,
tras catorce años de debate y numerosos compromisos, un
paquete fiscal relativo a los impuestos sobre los intereses y las
empresas. En realidad, más que el contenido mismo de ladecisión, lo que puede criticarse es la manera en que ésta setomó.
8.2.1. Por lo que se refiere al impuesto aplicable a los
intereses, se decidió que cada país facilitara los datos relativosa los intereses del capital de ciudadanos de otro país a suspaíses respectivos, con el fin de que paguen impuestos allí. Los
diez nuevos Estados miembros participan a partir de 2007. Se
conceden exenciones a Luxemburgo, Bélgica y Austria, asícomo a los «paraísos fiscales» (Suiza, Mónaco, Liechtenstein,
Andorra, San Marino, Gibraltar y las islas británicas del Canal),
que gravarán con una retención en origen el ahorro de losnacionales de otros países y enviarán las tres cuartas partes a
sus países respectivos. Todas las normas entrarán en vigor en
2005. En los países que se benefician de la exención, laretención en origen deberá ser del 15 %, y aumentar al 20 %
en 2008 y al 35 % en 2011. Además, los Estados Unidos han
prometido proporcionar los datos que se le soliciten.
8.2.2. Por lo que se refiere a la decisión relativa a la
imposición de los intereses, puede decirse que se trata de unadecisión de gran alcance, aunque sus repercusiones se ven
limitadas por el hecho de que no se incluyen otros rendimien-
tos del capital, como los dividendos en acciones, ni tampocodiferentes tipos de productos de seguros.
8.2.3. Asimismo, este paquete fiscal incluye normas relati-
vas a los rendimientos procedentes del pago de regalías, a fin
de evitar la doble imposición. Por lo que se refiere a lafiscalidad de las empresas, el paquete incluye un código de
conducta por el que los Estados miembros se comprometen a
eliminar las 66 medidas que se precisan para evitar lacompetencia desleal. Sin embargo, esta parte del paquete fiscal
no dice nada sobre los tipos aplicables al impuesto sobre
sociedades. Por consiguiente, debe asumirse que, en su estadoactual, el paquete fiscal está incompleto, sobre todo por lo quese refiere a la fiscalidad de las empresas.
8.3. En los últimos años también ha habido un debate
sobre los impuestos de carácter medioambiental y las ecotasas.Según el artículo 175 (III-130), las decisiones relativas a las
ecotasas deberán adoptarse por unanimidad. Las propuestas
presentadas a la Convención de introducir la mayoría cualifi-cada para este artículo fueron rechazadas. La Comisión ha
presentado muchas propuestas que todavía no han resultado
en una decisión definitiva. Es el caso de las directivas relativasa la imposición sobre el gasóleo y los biocombustibles,
respectivamente. El 27 de octubre de 2003, el Consejo de
Ministros adoptó una decisión sobre la imposición de losproductos energéticos, que entrará en vigor el 1 de enero de2004 y reducirá las diferencias de imposición entre diferentes
tipos de energía. Esta cuestión, que lleva diez años sobre el
tablero, ha tenido que ser tratada por el Consejo Europeo envarias ocasiones.8.3.1. Probablemente, la regla de la unanimidad es la
razón por la que la Comisión no ha presentado oficialmente
propuestas relativas a los envases, las emisiones de CO
2
procedentes de los automóviles, los combustibles para aviones,
etc. Tampoco existe propuesta alguna sobre la adecuación dela imposición de los productos según su grado de nocividad.
8.4. Entre tanto, la Comisión incluso ha presentado pro-
puestas sobre la aproximación de las normas relativas a la
reducción del IVA para determinados productos. Según laComisión, en el mercado interior es posible aceptar una
diferencia de diez unidades porcentuales (15 %-25 %), aunque
las diferencias entre las exenciones al tipo general del IVApueden resultar demasiado importantes, del orden del 0 % al25 % (
1).
9. Mayoría cualificada y niveles mínimos
9.1. Todas las decisiones de la UE en materia fiscal se
adoptan por unanimidad. La propuesta de la Convenciónofrece una pequeña flexibilidad, aunque no incluye ni el cálculode las bases impositivas ni los tipos impositivos. El CESE ya ha
solicitado en varias ocasiones que se revise el requisito de la
unanimidad para las cuestiones fiscales.
9.1.1. El requisito de unanimidad tiene por consecuencia
no sólo que se adopten menos decisiones de las propuestas,
sino también que el periodo de negociación hasta la obtenciónde la unanimidad puede ser extremadamente largo, como fueel caso con los rendimientos del ahorro. Además, este caso
concreto proporciona un buen ejemplo de cómo se hace uso
del requisito de unanimidad para imponer las ideas propias enotros ámbitos. Otro de sus efectos es que, cuando se requiere
la aprobación por unanimidad, la Comisión prefiere ni siquiera
presentar propuestas para las que se espera la oposición dealgún país. Siempre es preferible que las decisiones cuenten
con el apoyo de todos los Estados miembros, pero si el
requisito de la unanimidad tiene por consecuencia que lasdecisiones se toman en el grupo de la zona euro o por
medio de una cooperación reforzada, las desigualdades se
perpetuarán.
9.1.2. El CESE considera que sólo hay un manera de
solucionar este rompecabezas: Es necesario que la UE sea
competente en este ámbito, y que además tenga la posibilidad
de decidir por mayoría cualificada en materia fiscal en aquelloscasos en que la posibilidad de que dispone un país de fijar susimpuestos dependa en gran medida de la actuación de los
demás Estados miembros en un mercado interior de 25 países.
Justamente por el hecho de que la política aplicada en un paísafecta a los demás, es necesario utilizar los márgenes de
maniobra que ofrece la CIG para ampliar el recurso a la
mayoría cualificada en el ámbito de la política fiscal. Paraalgunos impuestos, la supuesta soberanía nacional no es más
que una quimera, pues en la práctica es el mercado interior el
que pone límites a las decisiones nacionales en materia fiscal.Si existe un derecho de decisión formal, pero no real, no puede
decirse que haya auténtica soberanía.
(1) Véase el Dictamen del CESE sobre el COM(2003) 397 — DO
C 32 de 5.2.2004.
C 80/146 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
9.2. Si las bases impositivas móviles resultan cada vez más
difíciles de gravar, debido a que la competencia en el mercado
interior impone una «armonización» a la baja de los tipos
impositivos, el peso de la imposición fiscal recaerá sobre lapoblación trabajadora. Con el tiempo, teniendo en cuenta undesarrollo demográfico como el que tenemos en vista, el
peso de la imposición fiscal podrá ser insoportable. Por
consiguiente, a medida que, debido a los cambios demográfi-cos, la población que constituye la mano de obra y a cuyo
cargo está el bienestar social vaya disminuyendo, la necesidad
de disponer de sistemas fiscales claros y que los ciudadanosconsideran justos irá en aumento.
9.3. En caso de que se establezcan normas sobre el recurso
a la mayoría cualificada, debe delimitarse muy claramente aqué impuestos se aplican, pero no hay duda de que la fiscalidad
de las empresas y los impuestos sobre el rendimiento del
capital y las actividades nocivas para el medio ambiente debencontarse entre ellos. No se trata, de ninguna manera, de laposibilidad de decidir de manera general por mayoría cualifi-
cada en el ámbito fiscal, sino que, como propone la Conven-
ción, su utilización estará limitada a los impuestos que tienenrepercusiones para el funcionamiento del mercado interior o
que pueden distorsionar la competencia. La imposición de las
rentas, el trabajo y, por ejemplo, los bienes inmuebles, seguirásiendo competencia de los Estados, y si se debate a nivel de la
UE, las decisiones deberán adoptarse por unanimidad. No
obstante, es difícil fijar límites claros. Hay impuestos, como elIVA y otros impuestos sobre productos, que en cierta medida
repercuten en el mercado interior, aunque es difícil determinar
hasta qué punto sus posibles efectos perturban la competenciaen él.
9.4. Una de las dos limitaciones al uso de la mayoría
cualificada consistirá en limitar los tipos de impuestos a que se
aplique. La otra será que no se tratará de armonizar, sino sólode establecer niveles mínimos. La posibilidad de cada país de
fijar sus impuestos según su conveniencia sólo puede restrin-
girse si algunos países reducen sus impuestos hasta niveles tanbajos que los demás se ven obligados a imitarlos por motivos
de competencia. Si, una vez establecidos ciertos niveles
mínimos, un país prefiere guardar un nivel impositivo máselevado, o incluso aumentar los impuestos, se trata de unacuestión de índole nacional. Una medida de este tipo sólo
puede tener repercusiones —negativas desde el punto de vista
de la competencia— para el país en cuestión.
10. Conclusiones
10.1. Las diferencias entre la política fiscal de los diferentes
Estados miembros no se limitan a los tipos impositivos, sinoque residen también en el cálculo de las bases impositivas y enla configuración misma de los sistemas fiscales. Por este
motivo, las dificultades para hacer surgir una visión común en
materia fiscal no radican sólo en las diferencias entre distintasopciones políticas.10.2. Las modificaciones propuestas por la Convención
sobre el futuro de Europa en materia de política fiscal implican
que no sólo el mercado interior, sino también la distorsión de
la competencia, podrán justificar la adopción de medidascomunitarias. La Convención propone que se pase a lasdecisiones por mayoría cualificada en materia de cooperación
administrativa, fraude fiscal y evasión fiscal ilegal, y que ello se
aplique, además de a los impuestos indirectos, también alimpuesto sobre sociedades.
10.3. Cuando se compara la situación en los Estados
miembros en relación con la carga fiscal sobre el trabajo, el
capital y el consumo y con la utilización de ecotasas, la
cuestión resulta compleja. Además, los datos relativos alimpuesto sobre sociedades muestran que las variaciones de los
ingresos fiscales pueden depender de la coyuntura económica,
y no necesariamente de que se modifiquen las normastributarias.
10.4. Los impuestos tienen por función principal la obten-
ción de ingresos para financiar el sector público, pero tambiénse utilizan para influir en la redistribución de la riqueza, en el
mercado —por ejemplo, la utilización de productos nocivos—
y la oferta de trabajo, así como para actuar sobre la coyuntura,como parte de la política económica.
10.5. Antes de pasar a decidir sobre los tipos impositivos,
la política fiscal debería intentar armonizar las normas relativasal cálculo de los impuestos, las desgravaciones, etc, y ocuparse
de la administración y eficacia de los sistemas fiscales. En
muchas ocasiones, estas diferencias crean más problemas quelas relativas a los tipos impositivos, especialmente a las PYME
que tienen la intención de introducir sus productos en el
mercado interior.
10.6. Al aumentar la integración económica entre los
Estados miembros, las diferencias existentes entre los distintossistemas fiscales adquieren mayor peso. A su vez, la integración
significa un aumento de la competencia, lo que puede resultar
en un aumento de la eficacia y el bienestar económico. Peroexiste el riesgo de que, si no se consigue hacer frente a la
competencia aumentando la productividad, se recurra a un
empeoramiento del medio ambiente y de las condicionessociales o a una disminución de los impuestos, para «proteger»
así a las empresas sometidas a la competencia.
10.6.1. Es necesario eliminar las medidas que falsean la
competencia, por ejemplo en el ámbito de la fiscalidad de lasempresas. Por ello, hay que dar un impulso a la política fiscaly acelerar las decisiones, de modo que las condiciones de
competencia sean más equitativas. Los impuestos que falsean
la competencia tienen el mismo efecto para el mercado interiorque las ayudas estatales directas.
10.6.2. La propuesta de la Convención de simplificar
los procedimientos decisorios en materia de cooperación
administrativa, así como los relativos a la lucha contra elfraude fiscal y la evasión fiscal ilegal sólo tiene sentido si sehace una interpretación amplia de la misma, que permita
reducir las diferencias innecesarias entre los distintos sistemas
fiscales para así mejorar el funcionamiento del mercadointerior.
30.3.2004 ES C 80/147 Diario Oficial de la Unión Europea
10.7. Tras catorce años de debates, se ha decidido ir
introduciendo sucesivamente hasta 2011 un sistema más
equitativo de imposición de los rendimientos del capital.
Gracias a una decisión que se adoptará durante el otoño de2003 podrán reducirse las diferencias relativas a la imposiciónde la energía, mientras que la mayoría de las cuestiones
relacionadas con los impuestos medioambientales parecen
encalladas en los mecanismos decisorios. Por lo que se refierea los impuestos sobre sociedades, se ha empezado a trabajar
con las normas más perjudiciales, aunque todavía queda
mucho por hacer para obtener una normativa de mayoralcance.
10.8. Es necesario que la UE sea competente en este ámbito,
y que además tenga la posibilidad de decidir por mayoría
cualificada en aquellos casos en que la posibilidad de que
Bruselas, 10 de diciembre de 2003.
El Presidente
del Comité Económico y Social Europeo
Roger BRIESCHdispone un país de fijar sus impuestos dependa en gran medida
de la actuación de los demás Estados miembros. Si no se
pueden gravar las bases impositivas móviles aumentará la
exacción fiscal de las bases fijas, lo que afectará básicamente ala población trabajadora.
10.8.1. El recurso a la mayoría cualificada debe limitarse a
determinados impuestos, entre los que se encuentran lafiscalidad de las empresas y la imposición del capital mobiliarioy de las actividades nocivas para el medio ambiente. Suutilización se aplicará a los impuestos que tienen repercusionespara el funcionamiento del mercado interior o que distorsionanla competencia, pero no a aquellas diferencias nacionales queno repercutan ni en el mercado ni en la competencia.Además de aplicarse únicamente a determinados impuestos,las decisiones por mayoría cualificada se limitarán a establecerniveles mínimos.