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Bruselas, 5.12.2007

SEC(2007) 1597

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento de acompañamiento de la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

ESTRATEGIA PARA UNA INDUSTRIA EUROPEA DE LA DEFENSA MÁS SÓLIDA Y COMPETITIVA RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2007) 764 final}{SEC(2007) 1596}

1. Contexto político

En el pasado, la Comisión destacó en varias ocasiones los retos que afronta la industria europea de la defensa y subrayó la necesidad de crear un mercado europeo de equipos de defensa[1]. Las iniciativas adoptadas por la Agencia Europea de Defensa (AED) y la Comisión desde 2004, así como la elaboración de dos propuestas legislativas concretas por parte de la Comisión, hacen necesario un esbozo del marco de actuación estratégico de la UE y de los retos que deberán afrontar tanto la industria europea de la defensa como los principales actores institucionales.

En otoño de 2007 se presentará un paquete de medidas con tres propuestas relacionadas con la defensa:

- una Comunicación titulada «Estrategia para una industria europea de la defensa más sólida y competitiva»;

- una propuesta de Directiva sobre contratos públicos de bienes de defensa;

- una propuesta de Directiva sobre transferencias intracomunitarias de equipos de defensa.

La presente evaluación de impacto acompañará a la Comunicación en la que se establece el contexto más amplio en el que se adoptan las iniciativas que afectan a la industria europea de la defensa. En ella se identificarán las opciones de actuación que tiene la Comisión para seguir avanzando con respecto a los problemas detectados (véase el punto 3 del presente documento). La presente evaluación será proporcionada a la naturaleza del documento de estrategia que se está estudiando, ya que cualquier futura iniciativa legislativa que se adopte a partir de la Comunicación en cuestión irá acompañada de su propia evaluación de impacto. Lo mismo ocurre con las dos propuestas legislativas cuya adopción está prevista con carácter inmediato, que van acompañadas de evaluaciones de impacto independientes.

2. Consulta de las partes interesadas

Teniendo en cuenta la especificidad del sector y el impacto limitado que tienen en el gran público las medidas de política industrial que se adoptan en el sector de la defensa, la Comisión encargó a un consultor la organización, en 2006, de una consulta dirigida a las partes interesadas. Dado que la Comunicación será un documento de estrategia marco, que se centrará en determinados problemas y en sus posibles soluciones, se consultó a las partes interesadas al objeto de identificar problemas y recabar opiniones en ámbitos en los que podrían estudiarse nuevas medidas. La Comisión elaboró un cuestionario de consulta que envió a más de ciento cuarenta organizaciones para que lo completaran (los ministerios de defensa de los veintisiete Estados miembros de la UE y de los países candidatos, veinte asociaciones nacionales del sector, tres terceros países[2], la AED, quince sindicatos nacionales que se ocupan del sector de la defensa, grandes empresas y pequeñas y medianas empresas [PYME] del sector de la defensa y organismos de investigación especializados en economía de la seguridad y la defensa).

Los encuestados podían elegir entre mantener el anonimato o facilitar más información acerca de sus organizaciones si así lo deseaban.

Se recibieron cuarenta respuestas procedentes de dieciocho países identificables de la UE; el desglose de las respuestas fue el siguiente:

- doce respuestas de los Estados miembros;

- catorce respuestas de grandes empresas y asociaciones del sector;

- seis respuestas de PYME; y

- ocho respuestas de «otras» organizaciones (sindicatos, organismos de investigación y repuestas de origen desconocido).

No todos los Estados miembros de la UE respondieron a la consulta. No obstante, la mayoría de las cuestiones también fueron debatidas por los representantes de los Estados miembros en las reuniones de la Junta Directiva ministerial de la AED celebradas el 13 de noviembre de 2006 y el 15 de mayo de 2007. No se recibió ninguna respuesta de terceros países.

Asimismo, se organizaron varias reuniones en colaboración con la AED para debatir cuestiones específicas con representantes de la industria y con la Asociación Europea de Industrias Aeroespaciales y de Defensa.

La amplia mayoría de las partes interesadas consultadas consideraban que las condiciones marco actuales en las que operan no son las adecuadas para garantizar la competitividad a largo plazo de la industria europea de la defensa. Los obstáculos percibidos por numerosas partes interesadas eran, por ejemplo, la ausencia de normas comunes relativas a un mercado europeo de equipos de defensa, la desequilibrada relación comercial entre la UE y los Estados Unidos en materia de defensa y la falta de coordinación de la investigación y la tecnología nacionales sobre defensa.

3. Definición de problemas

En el documento Initial Long-Term Vision for European Defence Capability and Capacity Needs (Visión inicial a largo plazo sobre las necesidades en materia de potencial y capacidad de la defensa europea), adoptado en 2006 por la Junta Directiva ministerial de la AED, se establece que es necesaria una política industrial que « evite la reducción y el declive constantes de la industria europea de la defensa mediante el incremento de la inversión, la consolidación de la base tecnológica e industrial europea y el aprovechamiento del pleno potencial europeo »[3].

Los problemas identificados pueden agruparse en tres grandes ámbitos:

Condiciones marco para la industria

El desarrollo de nuevas tecnologías relacionadas con la defensa cada vez más sofisticadas es cada día más caro y está llevando a una situación en la que los presupuestos nacionales de defensa ya no pueden financiar productos de la mejor calidad. Los nuevos programas de defensa no están lo suficientemente coordinados a nivel europeo, lo que hace que se dupliquen e impide las sinergias y economías de escala entre las empresas que participan en programas diferentes .

La investigación y el desarrollo en defensa también tienen lugar, básicamente, a nivel nacional , lo que da lugar a la duplicación de programas y a la pérdida de eficacia en comparación con un enfoque más coordinado.

Problemas del mercado de la defensa

Los Estados miembros tienden a adquirir los bienes de defensa de proveedores nacionales, dando lugar a la fragmentación del mercado, a cadenas de suministro nacionales y a obstáculos a la cooperación a nivel europeo.

Las prioridades nacionales en política exterior pueden crear una situación en la que se interrumpan las transferencias de productos de defensa a otros Estados miembros de la UE. Esto lleva a una ausencia de seguridad del suministro de equipos de defensa para el cliente.

La ausencia de un régimen comunitario aplicable a la seguridad de la información industrial confidencial puede dar lugar a la discriminación de los proveedores de otros Estados miembros de la UE.

Las PYME participan, sobre todo, en cadenas de suministro nacionales. Si sigue desarrollándose la contratación pública transfronteriza a nivel europeo —lo que puede ocurrir con la adopción del Código de Conducta en materia de Contratos Públicos de Defensa aprobado por la AED en 2006— se debe velar por que las PYME se beneficien de las oportunidades a nivel europeo.

Las prácticas de compensación vigentes, que a menudo forman parte de los contratos públicos, podrían dar lugar a distorsiones en el mercado interior.

Dado el carácter básicamente nacional de las cadenas de suministro organizadas, la normalización de los equipos de defensa a nivel europeo no está suficientemente desarrollada. Un mercado europeo de equipos de defensa necesita un sistema común de normas para simplificar la contratación pública transfronteriza.

La creación de un mercado europeo de equipos de defensa podría dar lugar a distorsiones del mercado si no se aplica de manera efectiva en este sector la legislación de la UE en materia de competencia.

Otros ámbitos

La relación comercial con los Estados Unidos en materia de defensa presenta un gran desequilibrio. La mayoría de las empresas de la UE del sector de la defensa sólo tienen un acceso marginal al mercado de los Estados Unidos, mientras que las empresas estadounidenses pueden acceder al mercado de la UE prácticamente sin restricciones.

El resultado de la reforma es, inevitablemente, el cambio y la necesidad de ajuste. Si bien esto puede traer beneficios globales para la economía y los ciudadanos, algunos trabajadores y regiones pueden resultar perjudicados a más corto plazo.

Todos los problemas mencionados tienen una dimensión europea y requieren que se actúe a nivel de la UE. Los Estados miembros no podrán progresar por sí solos en la mayoría de las cuestiones planteadas. Se considera, pues, que la participación de la Comisión y de la AED podría aportar un importante valor añadido.

4. Objetivos

En Europa es necesaria una base tecnológica e industrial de la defensa (BTID) competitiva para respaldar la Política Europea de Seguridad y Defensa. La no preservación de una base industrial de la defensa competitiva y la pérdida de capacidades autónomas de diseño e innovación limita las opciones disponibles y aumenta la dependencia de los proveedores no europeos de productos de defensa. Una BTID competitiva requiere un mercado europeo de equipos de defensa eficaz. Para que el mercado europeo funcione bien, es necesario mejorar el actualmente fragmentado marco jurídico y regulador, que se basa en legislación nacional e impone numerosas cargas a las empresas.

Condiciones marco para la industria

(1) Los Estados miembros deberían tender al agrupamiento de la demanda en los mercados de defensa, para acabar con la fragmentación del mercado y eliminar los obstáculos a la cooperación industrial transfronteriza. Este objetivo sólo puede lograrse si los Estados miembros actúan y, a ser posible, respaldados por la AED.

(2) Los Estados miembros deberían tender al agrupamiento de la demanda en investigación y desarrollo militares de nuevas tecnologías relacionadas con la defensa. La duplicación de los programas de investigación, derivada del carácter básicamente nacional de la investigación militar, conduce, desde una perspectiva europea, a la ineficacia del gasto. Este objetivo puede lograrse principalmente por la acción de los Estados miembros, pero la Comisión puede contribuir a él coordinando el programa comunitario de investigación en materia de seguridad con iniciativas de investigación respaldadas por la AED.

Problemas del mercado de la defensa

(3) Para crear un clima de confianza entre los Estados miembros y garantizar el funcionamiento adecuado del mercado europeo de equipos de defensa, sería importantísimo introducir disposiciones que tuvieran en cuenta las necesidades en materia de seguridad del suministro y seguridad de la información. Sin embargo, dado que estas cuestiones afectan a los intereses nacionales de seguridad de los Estados miembros, cualquier propuesta en este ámbito se centraría, en un primer momento, en nuevos análisis sobre las posibilidades de contar con un régimen europeo.

(4) Debería fomentarse la participación de las PYME innovadoras en la cadena de suministro de la industria europea de la defensa. La AED aborda los problemas de las PYME en su Código de Mejores Prácticas en la Cadena de Suministro. Teniendo en cuenta que las PYME constituyen un elemento importante de la política industrial de la UE, es importante que la Comisión haga un seguimiento de su participación en la cadena de suministro de defensa y proponga medidas cuando observe obstáculos a tal participación.

(5) Hacia una desaparición progresiva de las compensaciones. Las compensaciones como parte de los contratos públicos de defensa pueden distorsionar la competencia en el mercado interior y las compensaciones indirectas pueden plantear problemas jurídicos. Sin embargo, se trata de una práctica muy extendida dentro y fuera de la UE y, a menudo, incluso exigida sobre la base de actos legislativos nacionales. La Comisión y la AED podrían ahondar en la cuestión de las compensaciones y proponer medidas para su progresiva desaparición en el futuro.

(6) Aplicación de normas relativas a los equipos de defensa para garantizar la eficacia de costes y la interoperabilidad de los equipos. Los Estados miembros tienen a su disposición un Manual Europeo de Contratos Públicos de Defensa, pero estas normas en materia de contratación pública no son vinculantes. La Comisión y la AED podrían seguir fomentando el uso de las normas publicadas en el Manual.

(7) Garantía de competencia leal en el mercado europeo. La creación progresiva de un verdadero mercado europeo de equipos de defensa tendrá que garantizar el control adecuado de las medidas que puedan hacer que algunas empresas se encuentren en situaciones más ventajosas que otras (por ejemplo, a través de ayudas públicas). Los Estados miembros deberán ser capaces de justificar su recurso al artículo 296 cada vez que concedan una ayuda pública o adopten otras medidas en el ámbito del Tratado CE en sectores que afecten a sus intereses esenciales de seguridad.

Otros ámbitos

(8) Hacia unas relaciones transatlánticas más equilibradas. La Comisión debería analizar y abordar en un foro adecuado el desequilibrado comercio entre la UE y los Estados Unidos en materia de defensa.

(9) Identificar y abordar las barreras de acceso a terceros mercados. La Comisión podría incluir las barreras al comercio de material de defensa con terceros países en la base de datos de acceso a los mercados, a fin de reunir un inventario de posibles obstáculos.

(10) Anticipar el cambio y los costes de adaptación, y acompañarlos, en su caso, de medidas adecuadas. La Comisión consultaría a las partes interesadas y estudiaría los procesos de ajuste económico en la industria de la defensa para poder desarrollar medidas o estrategias que permitan abordar a tiempo posibles problemas de adaptación.

5. Desarrollo de las opciones de actuación

En una siguiente etapa se identificaron tres opciones de actuación que abordaban estos objetivos específicos:

Opción 1: No hacer nada o mantener el statu quo

Esta opción implicaría que la Comisión no pusiera en marcha ninguna iniciativa a nivel de la UE para reforzar la BTID o crear un mercado europeo de equipos de defensa, en consonancia con los objetivos específicos. Sin embargo, esto no significa necesariamente que no se hiciera nada en absoluto, ya que, en determinados casos, algunos Estados miembros podrían decidir actuar entre sí, por medio de acuerdos bilaterales o disposiciones voluntarias.

Opción 2: Actuación inmediata en todos los ámbitos en los que la industria de la defensa se está tratando de manera diferente que otros sectores industriales.

Este enfoque implicaría la adopción de medidas inmediatas para integrar plenamente los bienes de defensa en el mercado único, por ejemplo, eliminando todos los obstáculos a la libre circulación en el interior de la UE, prohibiendo las compensaciones con carácter inmediato, regulando el comercio con terceros países a nivel de la UE, combatiendo las restricciones a la libertad de inversión y aplicando en su totalidad las normas de competencia mediante la puesta en marcha sistemática de investigaciones de oficio en las industrias relacionadas con la defensa. Otras medidas aún más ambiciosas, como la apertura de la demanda europea de bienes de defensa y la financiación de I+D en defensa europea, implicarían la puesta a disposición del presupuesto correspondiente a nivel de la UE.

Opción 3: Un enfoque progresivo, intensificando el proceso con medidas inmediatas cuando resulte adecuado y trabajando con otras partes interesadas para identificar y preparar otras áreas de trabajo.

Este enfoque se centraría en iniciativas que probablemente podrían consensuarse con los Estados miembros a corto plazo e identificaría ámbitos de actuación a medio plazo o ámbitos que habría que seguir estudiando a largo plazo. No obstante, no abordaría inmediatamente todos los problemas identificados, sino que, más bien, tendería a intensificar el diálogo con las partes interesadas y a cooperar con otros actores clave.

6. Evaluación de impacto

Todas las opciones se evaluaron teniendo en cuenta su impacto económico, social y medioambiental. Dado que la Comunicación será un documento de estrategia que prepare el terreno para iniciativas futuras más concretas, los impactos económico, social y medioambiental se evaluaron cualitativamente.

La evaluación dio como resultado una clasificación de opciones de actuación que reflejaba el impacto estimado en los objetivos. La comparación de opciones puso de manifiesto que la opción 3, no sólo tendría el mayor impacto en el logro de los objetivos específicos, sino que también evitaría las consecuencias negativas más importantes a largo y corto plazo, respectivamente, de las opciones 1 y 2. El carácter delicado del sector de la defensa y la necesidad de que las partes interesadas actúen juntas para lograr los resultados más eficaces requiere un enfoque prudente que garantice un amplio consenso. Así pues, puede concluirse que adoptar medidas inmediatas en ámbitos específicos, identificados y consensuados, y destacar la necesidad de adoptar nuevas medidas en otras áreas parece ser la mejor manera de avanzar en estos momentos. Esta opción no conlleva nuevos programas de gastos o medidas reguladoras específicos.

7. Seguimiento y evaluación

La Comisión evaluará el progreso realizado en tres o cuatro años con respecto a los problemas y objetivos descritos. Esta evaluación abarcará iniciativas de la Comisión, la AED y los Estados miembros, que contribuyen a reforzar la BTID y a crear un mercado europeo de equipos de defensa según se establece en la presente evaluación de impacto y en la Comunicación.

Dado que los actos legislativos futuros irán acompañados de evaluaciones de impacto independientes, no parece adecuado en este momento definir los indicadores para su aplicación.

La Comisión, además, hará un seguimiento permanente de los avances en el sector de la defensa en su trabajo diario con la AED. En particular, realizará periódicamente un estudio de competitividad del sector. Una vez finalizado, el trazado de la industria europea de la defensa, elaborado a modo de seguimiento de la Comunicación de 2003, debería mejorar también el conocimiento y los datos sobre la industria de la defensa en Europa.

[1] COM(97) 583, de 12 de noviembre de 2007, y COM(2003) 113, de 11 de marzo de 2003.

[2] Estados Unidos, Rusia e Israel.

[3] Long-Term Vision , AED, adoptado por la Junta Directiva ministerial de la AED el 3 de octubre de 2007, página 3.