COMUNICACIÓN CONJUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE LA UE EN AFGANISTÁN 2014-16 /* JOIN/2014/017 final */





ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE LA UE EN AFGANISTÁN 2014-16 1. Objetivo El 20 de enero de 2014, el Consejo declaró, entre sus conclusiones, que la principal finalidad estratégica del futuro papel de la UE en Afganistán debía ser el desarrollo de las instituciones afganas, a fin de lograr la resiliencia necesaria para preservar los avances logrados hasta la fecha y ofrecer una plataforma de ámbito nacional con miras a un Estado afgano más eficaz y, en última instancia, más sostenible[1]. La UE tiene un compromiso a largo plazo con Afganistán y está en proceso de confirmar su compromiso financiero hasta 2020. Una serie de Estados miembros han manifestado ya su apoyo continuo a largo plazo. Afganistán es el país que más ayuda recibe de la UE[2]. El presente documento proporciona un marco estratégico para coordinar mejor el compromiso civil de la UE y de los Estados miembros en Afganistán desde mediados de 2014 hasta 2016, fijando los objetivos de la UE para el período 2014-16 y exponiendo las intervenciones previstas para alcanzar dichos objetivos. La estrategia debe ser lo suficientemente flexible para influir en la gama de posibles escenarios en Afganistán y, al mismo tiempo, responder adecuadamente frente a los mismos. La finalidad y los objetivos estratégicos se han desarrollado antes de saber a ciencia cierta cuál será el tamaño y la importancia de la posible presencia militar internacional después de 2014. En el supuesto de que la presencia internacional sea muy limitada, las expectativas en cuanto al grado de progresión y la prestación de ayuda internacional en apoyo de las prioridades del Gobierno de Afganistán tendrán necesariamente que moderarse. 2. Contexto político En la última década, Afganistán ha avanzado considerablemente en el plano político y económico, así como en materia de seguridad y desarrollo. No obstante, los logros obtenidos son, en su mayoría, frágiles y reversibles. En los próximos tres años, el país se enfrentará a retos de envergadura con vistas a preservar los progresos realizados e introducir las reformas y estructuras necesarias para permitir a Afganistán cumplir su objetivo último de un Estado plenamente sostenible. Es difícil realizar predicciones fundadas sobre Afganistán en 2016. Está claro que los afganos irán cada vez más adquiriendo el control de los asuntos de su país a lo largo de los próximos tres años. La influencia internacional disminuirá. Incluso en el escenario más optimista, Afganistán seguirá siendo un Estado frágil, con algunos de los índices de desarrollo humano más bajos a nivel mundial, dependiente de la ayuda financiera internacional y proclive a los estallidos de conflictos violentos. El Gobierno central tendrá que mitigar las amenazas que plantean la insurrección, la corrupción y la criminalización del Estado —en particular, a través del dinero de la droga— y garantizar la seguridad y la prestación de servicios en las zonas rurales escasamente pobladas, si quiere conservar la credibilidad y el apoyo popular. Afganistán se encuentra en una región compleja e inestable. Pese a sus múltiples imperfecciones, la democracia y la libertad de expresión están más desarrolladas en Afganistán que en gran parte de la región. Muchos de sus vecinos han registrado en su historia reciente violentos conflictos que se han extendido a Afganistán, debido a la fragilidad del Estado, y se han sumado al conflicto imperante en el país, exacerbándolo. Si bien Afganistán debe hacer suyo y liderar el proceso de paz, está claro que todos los agentes de la región tienen un importante papel que desempeñar, tanto a la hora de llevar a cabo un proceso de paz satisfactorio, como de mantener todo posible acuerdo de paz resultante, que beneficiaría no solo a Afganistán sino a toda la región. Un aumento de la cooperación e interdependencia regional puede contribuir de forma sustancial a respaldar el proceso político, creando incentivos para que los países de la región se beneficien de un Afganistán más estable, en particular mediante el fomento del desarrollo de las actividades comerciales. A corto plazo, el actual clima de insurrección y el traspaso de la responsabilidad en materia de seguridad conforman una difícil situación política y económica. El retraso en la finalización del acuerdo bilateral de seguridad entre el Gobierno de Afganistán y los Estados Unidos, que constituye un requisito para el mantenimiento de las fuerzas internacionales en el país, agrava la incertidumbre en cuanto a lo que sucederá después de 2014. En ausencia de un acuerdo de paz integrador, y dadas las significativas divergencias en el entorno operativo de las distintas zonas del país –cuyo espectro incluye desde zonas más estables con las que se podrán seguir desarrollando relaciones conducentes a una mayor normalización del Estado hasta algunas zonas de conflicto que exigen un planteamiento eminentemente humanitario–, es probable que se requieran enfoques diferentes y flexibles. Más de 600 000 personas han sido desplazadas dentro del país debido al conflicto. Los países vecinos, especialmente Irán y Pakistán, siguen albergando un gran número de refugiados procedentes de Afganistán. Las necesidades humanitarias entre los grupos más vulnerables de la población afgana persistirán en un futuro próximo. La progresión del país dependerá, en gran parte, de la capacidad del nuevo Gobierno para impulsar la negociación de un pacto político integrador con todos los grupos de insurrectos y milicias importantes; mantener la seguridad; poner freno a la corrupción y promulgar las reformas económicas y políticas esenciales. La credibilidad y el éxito de la transición dependen por igual de que se instaure una gobernanza democrática y responsable en Afganistán a todos los niveles, y de la capacidad de las fuerzas de seguridad. Esta será una tarea generacional a largo plazo, pero los avances en los próximos tres años pueden evitar un retroceso y sentar unas bases firmes para continuar progresando en el futuro. Existe un riesgo importante de que Afganistán se enfrente a una grave contracción económica si el Gobierno no logra suscitar la confianza necesaria para atraer la inversión y frenar la fuga de capitales, a medida que se reduzcan la presencia internacional y los contratos de ayuda. En particular, es necesario crear empleo para unos 400 000 afganos que entran en el mercado laboral cada año. Si no se satisface esa demanda, podría surgir una nueva generación de jóvenes subempleados y marginados, que podrían engrosar la bolsa de reclutamiento de insurrectos y de candidatos a una emigración incontrolada e ilegal hacia los países vecinos y Europa. 3. Finalidad y objetivos estratégicos La estrategia de la UE se centra en los ámbitos críticos para lograr avances en Afganistán de aquí a 2016, teniendo en cuenta los marcos establecidos por las conferencias internacionales celebradas en 2011 y 2012, en particular el Marco de Responsabilidad Mutua de Tokio, en los que seguirá basándose la relación entre la comunidad internacional y el Gobierno de Afganistán durante la mayor parte de este período. La vital importancia de una reforma sistémica para que Afganistán pueda progresar es una de las razones por las que la UE seguirá abanderando los principios del referido Marco de Responsabilidad Mutua de Tokio, adaptando la asistencia a las prioridades del Gobierno y aprovechando el efecto multiplicador colectivo de la financiación de la UE para incentivar la reforma. La estrategia servirá también de plataforma para la aplicación del Acuerdo de Cooperación sobre Asociación y Desarrollo, que proporcionará el oportuno marco jurídico para el compromiso a largo plazo de la UE, siempre que finalicen las negociaciones y que la nueva administración firme el proyecto de acuerdo. La principal finalidad estratégica de la UE de cara al período 2014-16 será el desarrollo de las instituciones afganas, a fin de lograr la resiliencia necesaria para preservar los avances logrados hasta la fecha y ofrecer una plataforma con miras a un Estado afgano más eficaz y, en última instancia, más sostenible. Dicha finalidad se concretizará a través de cuatro objetivos que focalizan el compromiso de la UE en los ámbitos en los que puede generar un mayor valor añadido y reforzar los valores compartidos entre los europeos y los afganos, en particular la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos. Los objetivos se han concebido de tal forma que se refuercen mutuamente. Por ejemplo, una policía civil eficaz es claramente un componente clave para la existencia del Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, al tiempo que depende de los mismos. En todos los ámbitos de la estrategia de la UE en Afganistán, la lucha contra la corrupción y la promoción de los derechos de las mujeres serán fundamentales de cara a nuestro compromiso. Los objetivos serán los siguientes: Promover la paz, la estabilidad y la seguridad en la región, defendiendo un acuerdo de paz integrador, mitigando la amenaza del narcotráfico y la delincuencia organizada y respaldando el desarrollo de un servicio de policía civil profesional y responsable. Consolidar la democracia: es preciso implantar un sistema democrático que funcione a través de un control democrático a escala nacional, provincial y de distritos, la organización de elecciones integradoras y transparentes y la capacitación de las instituciones clave para la gobernanza. Impulsar el desarrollo económico y humano, lo que implica crear un marco económico transparente para estimular la inversión, aumentar los ingresos, asignar los fondos, reforzar la resiliencia y mejorar el acceso a la sanidad y la educación, particularmente en el caso de los segmentos más vulnerables de la población. Fomentar el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, en particular los derechos de las mujeres y los niños, abogando por el respeto de los derechos humanos (y, en especial, por la plena aplicación de garantías legales de los derechos de las mujeres y de las niñas), apoyando una mayor igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y ayudando al desarrollo de un marco global para reforzar y reformar el sector de la justicia. 3.a). Promover la paz, la estabilidad y la seguridad Una seguridad duradera exigirá un acuerdo de paz integrador con los grupos de insurrectos, que permita reducir considerablemente la incidencia de los conflictos y la violencia en el país. La UE intentará promover un acuerdo integrador que Afganistán lidere y haga suyo, y responder oportunamente para apoyar la resolución de los conflictos. La cooperación regional puede desempeñar un papel importante a la hora de garantizar la estabilidad y los países vecinos deben tomar plenamente parte en la promoción de la paz y la estabilidad. Mientras tanto, la capacidad de las fuerzas de seguridad nacionales afganas será fundamental para contener la insurrección y sentar las bases para la seguridad. En la cumbre de Chicago de 2012 se definieron una serie de compromisos de la comunidad internacional con vistas a apoyar el desarrollo de la capacidad de dichas fuerzas de seguridad. Pero esta estrategia de la UE se centra exclusivamente en el desarrollo de las funciones de policía civil. La UE aprovechará su implicación y sus instrumentos, según resulte conveniente, con vistas a lo siguiente: Objetivos secundarios Ø Apoyar un proceso de paz y reconciliación integrador que Afganistán haga suyo y lidere y que conduzca a una solución política que evite la violencia, reniegue de todo vínculo con el terrorismo y respete los derechos humanos, en particular los de las mujeres. Ø Reforzar la cooperación política y económica entre Afganistán y sus vecinos. Ø Apoyar una estrategia tendente a una solución regional para la reinserción de los refugiados afganos, partiendo de los principios de repatriación voluntaria y sostenibilidad. Ø Consolidar la labor desarrollada por Afganistán para aumentar la calidad y sostenibilidad de las funciones de policía civil. Ø Reforzar la labor de Afganistán y otros países de la región para reducir la delincuencia organizada y la producción, el tráfico y la demanda de drogas. 3.b). Consolidar la democracia Una condición fundamental para la legitimidad del Estado será la institución de una actividad política que funcione satisfactoriamente. Ello requiere un correcto control democrático y la separación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El cambio institucional debe ir unido a la diversidad e independencia de los medios de comunicación, al pluralismo y la implicación activa de la sociedad civil y a una mayor participación y representación de las mujeres en todos los niveles de la función pública. Estos pasos contribuirán a garantizar la solidez de las instituciones democráticas, a aumentar la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos y a mejorar la eficacia de los servicios prestados a los ciudadanos. La UE aprovechará su implicación y sus instrumentos, según resulte conveniente, con vistas a respaldar lo siguiente: Objetivos secundarios Ø Arquitectura y procedimientos electorales sólidos. Ø Elecciones parlamentarias creíbles en 2015, con resultados globalmente aceptados por los afganos. Ø Mayor rendición de cuentas del ejecutivo merced a un control parlamentario e independiente. Ø Reducción de la corrupción e intensificación de la obligación de rendir cuentas mediante el aumento de la capacidad de gobernanza a nivel subnacional, con especial énfasis en la mejora de la prestación de servicios y la gestión presupuestaria. 3.c). Impulsar el desarrollo económico y humano Afganistán necesita hacer frente a la corrupción para incrementar la fe de la población en el Estado y la confianza de los inversores. A fin de alcanzar los niveles de crecimiento precisos para crear empleo y aumentar los ingresos nacionales será primordial lograr un volumen sostenido de inversiones y desarrollar tanto el sector privado como la economía rural. Estos logros son imprescindibles para reducir la pobreza, mejorar los medios de subsistencia, prestar los servicios básicos, en particular en materia de sanidad y educación, y acelerar el desarrollo social y humano, que sigue estando muy por debajo de lo habitual en la región. La UE aprovechará su implicación y sus instrumentos, según resulte conveniente, con vistas a ayudar al Gobierno a conseguir lo siguiente: Objetivos secundarios Ø Mayor desarrollo humano, en particular en los segmentos más vulnerables de la población, especialmente en materia de educación y sanidad. Ø Mejora de la gestión de las finanzas públicas. Ø Mayor autosuficiencia financiera del Estado afgano, mediante la generación de un mayor volumen de ingresos. Ø Estimulación de la economía rural. 3.d). Fomentar el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos Aún queda mucho por hacer para garantizar el progreso en materia de derechos humanos y asegurar la plena aplicación de las disposiciones legales. El desarrollo de un sistema judicial eficaz será fundamental para la defensa de los derechos de los afganos, y en particular de las mujeres y niñas afganas, y para la mejora del Estado de Derecho. Si bien un auténtico Estado de Derecho reforzará la obligación de rendir cuentas y aumentará la confianza empresarial, requerirá un considerable desarrollo institucional. La UE aprovechará su implicación y sus instrumentos, según resulte conveniente, con vistas a lo siguiente: Objetivos secundarios Ø Impulsar los derechos humanos, en particular de las mujeres y los niños. Ø Contribuir a que todos los componentes del sector judicial formal colaboren realmente de manera más independiente, eficiente y accesible y con menos corrupción, defendiendo mejor los principios del Estado de Derecho. Ø Abogar por que se ponga fin a la cultura de impunidad ante graves crímenes de guerra y violaciones de los derechos humanos. Ø Mantener el derecho a la libertad de reunión y reforzar el derecho a la libertad de expresión. 4. Conclusión Los propios afganos serán responsables en gran medida del éxito del proceso de transición y de que este proporcione a Afganistán las bases para avanzar hacia su objetivo último de autosostenibilidad. No obstante, la comunidad internacional ha puesto de relieve en numerosas ocasiones su disposición a aportar niveles excepcionales de asistencia técnica y financiera para ayudar a Afganistán a prosperar a partir de los avances realizados hasta la fecha. Esta estrategia coordinará mejor las intervenciones de la UE y de los Estados miembros en favor de la población afgana y los principios que deben aplicarse, incluida una mayor adaptación a los objetivos del Gobierno de Afganistán y la incentivación de las reformas clave. La estrategia ofrecerá el marco general en el que podrá desarrollarse un plan indicativo de ejecución, que programará las oportunas divisiones del trabajo entre los instrumentos de la UE y las intervenciones de los Estados miembros. Aunque la finalidad y los objetivos estratégicos deben ser suficientemente sólidos para tener en cuenta la mayoría de los escenarios posibles en Afganistán, el plan de ejecución y, en particular, el ritmo de ejecución, dependerán en gran medida del contexto de seguridad. [1] El Consejo también declaró que la UE concentrará sus esfuerzos en aquellos ámbitos en los que genere mayor valor añadido. Los objetivos fundamentales han de consistir en: promover la paz, la estabilidad y la seguridad en Afganistán y, más generalmente, en la región; consolidar la democracia; estimular el desarrollo económico y humano, en particular, mejorando el acceso a la sanidad y la educación; y fomentar el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, en especial de las mujeres y las niñas. La estrategia deberá tener en cuenta la dimensión regional y mantener la flexibilidad necesaria para responder adecuadamente a posibles cambios en Afganistán. [2] Esto es válido tanto en forma agregada, como también para una serie de donantes individuales, incluida la propia UE, Alemania, Italia, Suecia, Dinamarca, Finlandia y los Países Bajos.