ABREVIATURAS Y SIGLAS

ACP : Países de África, del Caribe y del Pacífico

ALA : Países de Asia y América Latina

ANE : agentes no estatales

Cisoch : Civil Society Helpdesk

CT : cooperación técnica

DIPP : documento indicativo de planificación plurianual

EACI : Agencia Ejecutiva de Competitividad e Innovación

EIE : Energía Inteligente para Europa

IPA : Instrumento de Preadhesión

LIFE : Instrumento Financiero para el Medio Ambiente

PADOR : Potential Applicant Data On-line Registration

RAD : Recommendations, Actions, Discharge (base de datos)

RESUMEN

I. En el presente informe se analiza el nivel de ejecución por la Comisión de las recomendaciones contenidas en siete informes especiales del Tribunal del período 2003-2009, que correspondían a los tres ámbitos presupuestarios de agricultura, energía, y relaciones exteriores.

II. Los siete informes contenían 51 recomendaciones de auditoría, de las que 45 siguen siendo válidas.

III. La Comisión dispone de un sistema para el seguimiento de las recomendaciones del Tribunal y de las peticiones del Parlamento y del Consejo. El Tribunal considera que tendría que reforzarse dicho seguimiento para que la Comisión pueda responder a tiempo, y de modo eficiente y eficaz, a las insuficiencias subyacentes detectadas, así como a las recomendaciones y peticiones del Tribunal y de la autoridad de aprobación de la gestión.

IV. El análisis ha puesto de manifiesto que la Comisión procura respetar las recomendaciones del Tribunal y que trece (el 29 %) de las recogidas en el presente informe han sido cumplidas íntegramente. En cuanto al resto, un porcentaje elevado está en curso de aplicación y veintidós recomendaciones (49 %) han sido aplicadas mayoritariamente a través de las medidas ya adoptadas por la Comisión.

INTRODUCCIÓN

1. El presente informe expone los resultados del trabajo de seguimiento llevado a cabo por el Tribunal en 2011/2012 respecto de las recomendaciones formuladas en sus informes especiales de auditoría de gestión [1]. El anexo I sintetiza el nivel de ejecución de las recomendaciones analizadas, mientras que los anexos II a VIII describen pormenorizadamente el análisis de seguimiento.

2. Se seleccionaron siete informes del período 2003-2009 para su seguimiento según un doble criterio: que hubieran transcurrido más de dos a tres años para que la Comisión diera cumplimiento a las recomendaciones y que estas no hubieran perdido validez. El anexo IX presenta una lista de los informes especiales del Tribunal correspondientes al período 2005-2009 con su actividad de seguimiento en relación con dichos informes.

3. Las normas internacionales de auditoría consideran que el seguimiento de los informes de auditoría constituye la fase última del ciclo de planificación, ejecución y seguimiento de las auditorías de gestión. El presente análisis de seguimiento tiene como objetivo evaluar las medidas adoptadas por la Comisión en respuesta a las recomendaciones del Tribunal.

ALCANCE Y ENFOQUE

4. El Tribunal evaluó las medidas correctoras adoptadas por la Comisión en respuesta a sus recomendaciones, pero sin entrar a valorar los efectos de dichas medidas ya que esto hubiera requerido auditorías de seguimiento separadas.

En el anexo X se describen pormenorizadamente el enfoque y la metodología aplicados, mientras que en el cuadro se enumeran los informes especiales objeto del presente informe:

CUADRO

INFORMES ESPECIALES OBJETO DE SEGUIMIENTO EN EL PRESENTE INFORME

Informe Especial | Ámbito presupuestario | Número de recomendaciones de auditoría |

4/2003 sobre el desarrollo rural: apoyo a las zonas desfavorecidas [2] | Agricultura | 11 |

13/2003 sobre la ayuda a la producción de algodón [3] | Agricultura | 6 |

11/2009 sobre la sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión [4] | Agricultura | 9 |

7/2008 sobre Energía Inteligente 2003-2006 [4] | Energía | 4 |

6/2007 sobre la eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades [5] | Relaciones exteriores | 8 |

4/2009 sobre la gestión por la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación comunitaria al desarrollo [4] | Relaciones exteriores | 7 |

16/2009 sobre la gestión por la Comisión de la ayuda de preadhesión destinada a Turquía [4] | Relaciones exteriores | 6 |

Total número de recomendaciones | | 51 |

SISTEMA DE LA COMISIÓN PARA EL SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES

5. La base de datos RAD [6] registra las recomendaciones del Tribunal, las peticiones del Consejo y del Parlamento y las medidas específicas acordadas por la Comisión para dar cumplimiento a dichas recomendaciones y peticiones. Se trata de una herramienta que cumple la importante función de garantizar que el seguimiento y la gestión de las recomendaciones y peticiones del Tribunal resulten oportunos y adecuados.

6. El Tribunal llevó a cabo en 2009 un estudio piloto del sistema RAD prestando especial atención a la información de la base de datos referente a las recomendaciones aceptadas por la Comisión y las que habían sido ejecutadas.

7. Diez estructuras de auditoría de la Comisión que representaban a doce de sus direcciones generales procedieron en 2011 a una auditoría interna de los sistemas y procedimientos de gestión del sistema RAD, con el fin de determinar si existía un plan apropiado de acción o respuesta y de garantizar que las medidas consideradas finalizadas en el sistema RAD se habían llevado a la práctica sin retrasos y de modo eficiente y eficaz.

8. Los resultados de la auditoría interna de la Comisión corroboran ampliamente las conclusiones del estudio piloto llevado a cabo por el Tribunal en el sentido de que los sistemas y procedimientos existentes aportan garantías razonables sobre la gestión de la ejecución de las recomendaciones y peticiones formuladas, respectivamente, por el Tribunal y la autoridad de aprobación de la gestión, pero que hay muchos ejemplos de falta de documentación de procedimientos y de insuficiencias en el control y la supervisión de la ejecución de dichas recomendaciones y peticiones.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN A LAS RECOMENDACIONES DEL TRIBUNAL

9. En los informes especiales analizados el Tribunal había formulado cincuenta y una recomendaciones, de las cuales dos tercios aproximadamente se referían a cuestiones de eficacia (por ejemplo, la fijación de objetivos estratégicos, la elaboración de propuestas de proyectos, la concepción de los proyectos y su rendimiento, supervisión y evaluación), mientras que las restantes recomendaciones se referían a cuestiones de economía y eficiencia (por ejemplo, el pago de cantidades excesivas y la calidad y puntualidad de los métodos de selección de proyectos). De las cincuenta y una recomendaciones, seis no se recogen en el gráfico; de ellas, dos no eran aplicables con arreglo al marco actual y en las cuatro restantes no fue posible obtener pruebas de las medidas adoptadas debido al alcance del análisis de seguimiento.

10. Lo anterior significa que el Tribunal pudo determinar el nivel de ejecución de 45 recomendaciones, de las cuales la Comisión aplicó en su totalidad el 29 %, mientras que el 69 % están en curso de aplicación. El gráfico muestra el nivel de ejecución de las recomendaciones del Tribunal.

GRÁFICO

NIVEL DE EJECUCIÓN DE LAS RECOMENDACIONES

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RESUMEN DEL ANÁLISIS DE SEGUIMIENTO DEL TRIBUNAL

11. El análisis ha revelado que la Comisión ha cumplido íntegramente trece de las recomendaciones formuladas por el Tribunal en los informes seleccionados. Las más antiguas suelen caracterizarse por un nivel de ejecución más elevado, mientras que las más recientes siguen en curso de aplicación. Aparte de las recomendaciones cumplidas, otras veintidós han sido aplicadas mayoritariamente pero aún se precisan las actuaciones de la Comisión enumeradas en el anexo I para completar su aplicación.

12. El análisis de seguimiento del Tribunal indica que, a raíz de sus informes de auditoría, ha mejorado la gestión financiera de una serie de ámbitos del presupuesto de la UE. No obstante, sigue habiendo un margen considerable para mejorar las prácticas de gestión en ámbitos gestionados directamente por la Comisión (relaciones exteriores) y los sujetos a la gestión compartida (agricultura). A continuación se exponen algunos ejemplos de estas mejoras y posibilidades identificadas durante el análisis de seguimiento.

13. En la reforma del régimen de ayuda al algodón realizada por la Comisión se observó una mejora estratégica en el uso económico de la financiación de la UE, a raíz de la cual la ayuda de la UE al algodón ha dejado de estar vinculada a los niveles de producción para responder en cambio a la demanda del mercado (agricultura) [7].

14. En el nivel operativo, sin embargo, las malas prácticas de gestión pueden conducir al despilfarro de recursos. Por ejemplo, el pago de importes excesivos de ayuda de la UE hace que apenas se respete el principio de economía en la consecución de objetivos. Sigue siendo necesario pues reforzar los sistemas de gestión para garantizar un cálculo exacto de los pagos en los Estados miembros (agricultura) [8].

15. Se registraron mejoras en los procedimientos de selección que condujeron a una mayor calidad y puntualidad de los proyectos. Por ejemplo, las medidas adoptadas por la Comisión y las autoridades turcas contribuyeron a aumentar la calidad de los procesos de concepción y ejecución en 2010-2011 (relaciones exteriores) [9]. La Comisión aceptó revisar el procedimiento de selección de los proyectos LIFE-Naturaleza a fin de acortarlo y dar mayor prioridad al criterio de sostenibilidad en el componente de "Naturaleza y Biodiversidad" (agricultura) [10].

16. La Comisión también emprendió diversas iniciativas para reforzar la participación de agentes no estatales en la cooperación externa de la UE mediante contratos de ejecución de su ayuda al desarrollo. Una iniciativa fundamental fue desarrollar el "diálogo estructurado" entre las principales partes interesadas en la política europea de desarrollo, que contribuyó a la formulación de propuestas de mejora de los métodos de selección de proyectos para que la ayuda fuera más ágil y estuviera mejor focalizada (relaciones exteriores) [11].

17. Para que puedan lograrse resultados positivos y eficaces con la utilización de los fondos europeos, es importante en primer lugar identificar las necesidades que debe atender un programa o una medida. En segundo lugar, unos procedimientos correctos de concepción y ejecución de los proyectos aumentan las posibilidades de optimizar los recursos. La Comisión emprendió iniciativas para conseguir estas mejoras que consistían en introducir evaluaciones obligatorias de las necesidades y una programación más rigurosa en la contratación (relaciones exteriores) [12]. Ahora bien, siguen sin fijarse criterios precisos para evaluar la sostenibilidad de los proyectos propuestos (agricultura) [13].

18. Una información de gestión de calidad aumenta las probabilidades de mejora del proceso decisorio. La Comisión sigue teniendo margen para incrementar la eficacia potencial de la financiación mediante la fijación de prioridades más precisas para las acciones y la adecuación de los costes de los proyectos a las realizaciones y los impactos previstos (energía) [14]. La Comisión propone que el próximo Reglamento LIFE contenga una serie completa de indicadores de resultados para facilitar la planificación y la programación.

19. La supervisión y evaluación de la ejecución de programas y acciones es importante no solo para garantizar la legalidad y la regularidad, sino también para lograr los efectos previstos. Aunque se han registrado mejoras en la supervisión de los resultados, como las medidas adoptadas por la Comisión para reforzar el sistema de control en Turquía (relaciones exteriores), y en los costes administrativos de los programas (energía), hay que seguir avanzando particularmente en lo que se refiere al control de las exigencias financieras y medioambientales (agricultura) [15] y en la comunicación de los efectos de los distintos proyectos (relaciones exteriores) [16].

20. En los anexos II a VIII del presente informe se resumen esquemáticamente las fiscalizaciones y sus recomendaciones, el curso dado a estas últimas por la Comisión y los problemas ligados al rendimiento que siguen pendientes de resolución.

CONCLUSIÓN

21. La Comisión cuenta con un sistema para el seguimiento de las recomendaciones del Tribunal y de las peticiones del Parlamento y del Consejo, pero a juicio del Tribunal, tendría que reforzarlo para poder responder a tiempo y de modo eficiente y eficaz a sus recomendaciones y a las peticiones de la autoridad de aprobación de la gestión.

22. El análisis ha puesto de manifiesto que la Comisión procura respetar las recomendaciones del Tribunal y que trece (el 29 %) de las recogidas en el presente informe han sido cumplidas íntegramente. En cuanto al resto, un porcentaje elevado está en curso de aplicación y veintidós recomendaciones (49 %) han sido aplicadas mayoritariamente a traves de las medidas ya adoptadas por la Comisión.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala CEAD, presidida por Igors LUDBORŽS, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 16 de octubre de 2012.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] El contenido y alcance de este trabajo se explica en la sección referente al alcance y enfoque.

[2] DO C 151 de 27.6.2003.

[3] DO C 298 de 9.12.2003.

[4] http://eca.europa.eu

[5] DO C 312 de 21.12.2007.

[6] RAD (Recommendations, Actions, Discharge) es una aplicación de la Comisión (DG Presupuestos) que coordina a escala interdepartamental el procedimiento de aprobación de la gestión. Creada en 2008, contiene las recomendaciones a la Comisión del Consejo, del Parlamento y del Tribunal de Cuentas, las respuestas de aquella y el estadio en que se encuentra el seguimiento.

[7] Véase el anexo III para el seguimiento del Informe Especial no 13/2003 sobre la ayuda a la producción de algodón.

[8] Véase el anexo II para el seguimiento del Informe Especial no 4/2003 sobre el desarrollo rural: apoyo a las zonas desfavorecidas.

[9] Véase el anexo VIII para el seguimiento del Informe Especial no 16/2009 sobre la gestión por la Comisión de la ayuda de preadhesión destinada a Turquía.

[10] Véase el anexo IV para el seguimiento del Informe Especial no 11/2009 sobre la sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión.

[11] Véase el anexo VII para el seguimiento del Informe Especial no 4/2009 sobre la gestión por la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación comunitaria al desarrollo.

[12] Véase el anexo VIII para el seguimiento del Informe Especial no 16/2009 sobre la gestión por la Comisión de la ayuda de preadhesión destinada a Turquía.

[13] Véase el anexo IV para el seguimiento del Informe Especial no 11/2009 sobre la sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión.

[14] Véase el anexo V para el seguimiento del Informe Especial no 7/2008 Energía Inteligente 2003-2006.

[15] Véase el anexo III para el seguimiento del Informe Especial no 13/2003 sobre la ayuda a la producción de algodón.

[16] Véase el anexo VIII para el seguimiento del Informe Especial no 16/2009 sobre la gestión por la Comisión de la ayuda de preadhesión destinada a Turquía.

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ANEXO I

SÍNTESIS DE LAS RECOMENDACIONES ANALIZADAS POR EL TRIBUNAL

| Por auditoría | Aplicación completada | Aplicación en curso | Sin aplicar | Sin validez en el marco actual | Pruebas insuficientes |

mayoritariamente | en algunos aspectos |

IE no 4/2003 sobre el desarrollo rural: apoyo a las zonas desfavorecidas (Anexo II) | 1 | x | | | | | |

2 | | | x | | | |

3 | x | | | | | |

4 | | | x | | | |

5 | | | | | x | |

6 | | x | | | | |

7 | | | | | x | |

8 | | | | | | x |

9 | | | | | | x |

10 | | x | | | | |

11 | | | | | | x |

IE no 13/2003 sobre la ayuda a la producción de algodón (Anexo III) | 1 | x | | | | | |

2 | x | | | | | |

3 | x | | | | | |

4 | | x | | | | |

5 | | x | | | | |

6 | | x | | | | |

IE no 11/2009 sobre la sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión (Anexo IV) | 1 | x | | | | | |

2 | | | x | | | |

3 | | x | | | | |

4 | x | | | | | |

5 | x | | | | | |

6 | x | | | | | |

7 | x | | | | | |

8 | | | | x | | |

9 | | | x | | | |

IE no 7/2008 sobre Energía Inteligente 2003-2006 (Anexo V) | 1 | | x | | | | |

2 | | x | | | | |

3 | | | x | | | |

4 | | x | | | | |

IE no 6/2007 sobre la eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades (Anexo VI) | 1 | | | | | | x |

2 | x | | | | | |

3 | | | x | | | |

4 | | x | | | | |

5 | | x | | | | |

6 | x | | | | | |

7 | | x | | | | |

8 | | | x | | | |

IE no 4/2009 sobre la gestión por la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación comunitaria al desarrollo (Anexo VII) | 1 | x | | | | | |

2 | | x | | | | |

3 | | x | | | | |

4 | | x | | | | |

5 | | x | | | | |

6 | | x | | | | |

7 | | x | | | | |

IE no 16/2009 sobre la gestión por la Comisión de la ayuda de preadhesión destinada a Turquía (Anexo VIII) | 1 | | | x | | | |

2 | | | x | | | |

3 | | x | | | | |

4 | | x | | | | |

5 | | x | | | | |

6 | | x | | | | |

TOTAL | 51 | 13 | 22 | 9 | 1 | 2 | 4 |

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ANEXO II

AGRICULTURA: APOYO A LAS ZONAS DESFAVORECIDAS

1. El Informe Especial no 4/2003 se refería al apoyo del desarrollo rural a las zonas desfavorecidas.

"El régimen de apoyo a las zonas desfavorecidas concede ayudas compensatorias al 55,8 % de las explotaciones agrícolas comunitarias. Se trata de una ayuda por hectárea destinada a compensar las dificultades existentes: p. ej. explotaciones situadas en territorios agrícolas de escasa productividad y en los que la regresión acelerada de la actividad pondría en cuestión la viabilidad de la zona. El coste anual de estas ayudas representa alrededor de 2000 millones de euros, de los que casi la mitad está financiada por fondos comunitarios".

(Fuente: Nota informativa ECA/03/11)

2. El Tribunal examinó si el régimen se aplicaba de manera legal y regular, si era objeto de un seguimiento adecuado, si se disponía de información pertinente sobre su incidencia y si se tomaban medidas oportunas en el tiempo para solucionar las eventuales deficiencias.

3. El Tribunal recomendó que:

1) se procediera a una revisión completa y en profundidad de la clasificación actual de todas las zonas desfavorecidas (recomendación cumplida íntegramente);

2) la Comisión definiera, en estrecha colaboración con los Estados miembros, un conjunto más adecuado de indicadores para la identificación de las zonas desfavorecidas (recomendación aplicada en algunos aspectos).

El Tribunal subrayó la necesidad de que:

3) se dispusiera de información pertinente sobre la incidencia del régimen (recomendación cumplida íntegramente);

4) se identificaran los eventuales casos de compensación excesiva sistemática y se adoptaran medidas correctoras (recomendación aplicada en algunos aspectos);

5) las "buenas prácticas agrícolas" fueran objeto de una definición precisa y verificable (recomendación sin validez en el marco actual).

El Tribunal recomendó asimismo a la Comisión:

6) elaborar un inventario de las prácticas locales o regionales existentes en relación con las condiciones agrícolas específicas (recomendación aplicada mayoritariamente);

7) ofrecer a los Estados miembros orientaciones exhaustivas sobre las exigencias de un sistema de control eficaz (recomendación sin validez en el marco actual);

8) garantizar la eficacia de los controles efectuados (pruebas insuficientes [1]);

9) velar por que los Estados miembros respeten los principios contables generalmente admitidos (pruebas insuficientes [2]);

10) velar por que los Estados miembros cumplan la obligación de presentar datos completos a su debido tiempo (recomendación aplicada mayoritariamente);

11) definir indicadores pertinentes para garantizar su seguimiento (pruebas insuficientes [2]).

4. Las recomendaciones del Tribunal se aplicaron en su totalidad en dos casos (1 y 3), mayoritariamente en dos casos (6 y 10) y en algunos aspectos en otros dos casos (2 y 4). Dos casos no tenían validez en el actual marco revisado (5 y 7), mientras que en tres casos (8, 9, y 11) la Comisión no aportó pruebas suficientes o faltó la evaluación final de los auditores del Tribunal a causa de las limitaciones de alcance de la auditoría. Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

CLASIFICACIÓN DE ZONAS DESFAVORECIDAS

6. El Informe Especial del Tribunal sobre las zonas desfavorecidas publicado en 2003 reveló que los Estados miembros utilizaban una multiplicidad de indicadores para determinar cuáles eran estas zonas, lo que podía dar lugar a disparidades en el trato a los beneficiarios.

7. El Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural [3] proporcionó una definición más precisa de la clasificación de zonas desfavorecidas. Ahora bien, dado que esta definición no entró en vigor, el Consejo decidió mantener el anterior sistema de zonas desfavorecidas e instó a la Comisión a que supervisara el proceso de revisión con la idea de introducir un nuevo sistema en 2010. Sin embargo, esta introducción no tuvo lugar por lo que la determinación de zonas desfavorecidas sigue estando afectada por las deficiencias detectadas por el Tribunal en 2003.

COMPENSACIÓN EXCESIVA/DEFINICIÓN DE REGIONES

8. La recomendación de estudiar vías para identificar e impedir pagos que implicaran una compensación excesiva fue solo aplicada en algunos aspectos. Los Estados miembros no tienen obligación de asegurar la provisión de asesoramiento adecuado por organismos o servicios independientes funcionalmente de los encargados de calcular los pagos a fin de confirmar su exactitud, como sucede en otras medidas de desarrollo rural.

9. La Comisión presentó en octubre de 2011 su propuesta de legislación para el nuevo período de programación del desarrollo rural 2014-2020 que contiene una nueva definición de zonas desfavorecidas basada en criterios biofísicos y la obligación de garantizar un asesoramiento independiente de organismos o servicios funcionalmente independientes de los encargados de calcular los pagos.

BUENAS PRÁCTICAS AGRÍCOLAS

10. Por lo que se refiere a la definición de "buenas prácticas agrícolas" [4], el Reglamento (CE) no 1698/2005 ya no considera que este requisito sea obligatorio para los agricultores. En cambio, a raíz de la reforma de la PAC de 2003, los agricultores tienen que respetar las obligaciones de condicionalidad, es decir, los requisitos legales de gestión y las buenas condiciones agrarias y medioambientales, que constituyen las exigencias mínimas para recibir pagos en concepto de zona desfavorecida según el marco vigente.

11. A ello se añade que el Tribunal, dentro de su actividad de auditoría financiera anual en el contexto de la DAS, ha constatado repetidamente que los pagos en concepto de zona desfavorecida (pagos por "desventajas naturales" de las actuales medidas 211 y 212) eran proclives a contener errores. Los sistemas de control de los Estados miembros también son verificados por el Tribunal dentro de su actividad ligada a la DAS en la que se identifican con regularidad deficiencias relacionadas con este tipo de zonas.

[1] El presente análisis de seguimiento no incluyó visitas a los Estados miembros.

[2] Véase la nota 1.

[3] DO L 277 de 21.10.2005, p. 1.

[4] El marco de la condicionalidad (requisitos legales de gestión y buenas condiciones agrarias y medioambientales) es comparable en líneas generales con las buenas prácticas agrícolas.

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ANEXO III

AGRICULTURA: AYUDA A LA PRODUCCIÓN DE ALGODÓN

1. El Informe Especial no 13/2003 se refería a la ayuda a la producción de algodón.

"El algodón comunitario se cultiva casi exclusivamente en Grecia y España. Tras su recolección, se separan las fibras de las semillas y residuos mediante un proceso conocido con el nombre de desmotado. La UE produce un volumen aproximado de 1,6 millones de toneladas de algodón sin desmotar, con un rendimiento aproximado de 0,5 millones de toneladas de fibras (algodón desmotado). Este nivel de producción satisface alrededor del 47 % de las necesidades internas. El porcentaje restante se cubre mediante importaciones que entran en territorio comunitario libres de aranceles y gravámenes".

(Fuente: Nota informativa ECA/03/020)

2. En su informe especial, el Tribunal examinó el grado de seguimiento del funcionamiento del régimen en los Estados miembros y si el régimen constituye un método eficiente y eficaz de apoyar a los productores de algodón, así como el impacto del régimen en la producción, la calidad del algodón, la dedicación a cultivos alternativos y el medio ambiente, la fiabilidad de los sistemas de control vigentes en los Estados miembros y, por último, la legalidad y regularidad de los pagos efectuados en virtud del régimen.

RECOMENDACIONES DEL TRIBUNAL

3. El Tribunal recomendó a la Comisión aprovechar la oportunidad de resolver las deficiencias observadas en el régimen al formular sus propuestas de reforma y en particular:

1) prestar atención al relativo atractivo que ofrece la ayuda de algodón y su incidencia en el volumen de producción (recomendación cumplida íntegramente);

2) considerar la incorporación de un mecanismo que asegure la neutralidad presupuestaria (recomendación cumplida íntegramente);

3) revisar los mecanismos financieros facilitados a las desmotadoras (recomendación cumplida íntegramente);

4) examinar la eficacia del incentivo ofrecido para mejorar la calidad del algodón producido (recomendación aplicada mayoritariamente);

5) obtener información sobre el posible efecto perjudicial de la producción de algodón en el medio ambiente (recomendación aplicada mayoritariamente);

6) garantizar que los controles fueran transparentes, tuvieran un fundamento válido y se aplicaran de forma coherente (recomendación aplicada mayoritariamente).

4. El Tribunal constató en su análisis de seguimiento que la Comisión había aplicado las seis recomendaciones, las tres primeras en su totalidad y las tres segundas mayoritariamente. Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

REFORMA DEL RÉGIMEN

6. Desde la publicación en 2003 del Informe Especial del Tribunal sobre la ayuda a la producción, la ayuda de la UE al algodón se ha reformado sustancialmente, y las reformas han aportado cambios importantes al régimen de ayuda al algodón, sobre todo su inclusión parcial en el régimen de pago único (RPU) y la introducción de la ayuda a la reestructuración del sector de desmotadoras. En el momento de realizarse la anterior fiscalización del Tribunal la ayuda era abonada a las desmotadoras, con lo que los productores de algodón solo se beneficiaban de ella indirectamente. En 2006 se suprimió la ayuda a la producción y los productores de algodón recibieron derechos de pago a cargo del RPU que representaban el 65 % de la anterior ayuda. Además, se introdujo una forma de ayuda específica al cultivo por la que se abonaba el 35 % de la ayuda previa a cada productor de algodón. Los programas nacionales de reestructuración se financian desde 2008 con cargo al presupuesto de la UE a fin de facilitar la reestructuración de las desmotadoras y favorecer la calidad y comercialización del algodón producido.

7. A pesar de haber abordado la mayor parte de los problemas, la Comisión necesita seguir supervisando:

la reestructuración de las desmotadoras de los principales países productores (España, Grecia), véase la recomendación 3;

la eficacia de las medidas referentes a la calidad que introdujo la reforma al amparo del artículo 69 del Reglamento (CE) no 1782/2003 [1] (España), véase la recomendación 4;

el cumplimiento de las exigencias medioambientales, véase la recomendación 5;

la correcta aplicación de los controles de producción de algodón en el régimen revisado de ayuda al algodón (ayuda a la superficie y RPU) en los Estados miembros, véase la recomendación 6.

[1] Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo de 29 de septiembre de 2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 y (CE) no 2529/2001 (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1).

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ANEXO IV

AGRICULTURA: SOSTENIBILIDAD DE LOS PROYECTOS LIFE-NATURALEZA Y SU GESTIÓN POR LA COMISIÓN

1. El Informe Especial no 11/2009 se refería a la sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión.

"En este informe especial, el Tribunal de Cuentas evalúa la eficacia de la gestión llevada a cabo por la Comisión de las subvenciones LIFE-Naturaleza desde la perspectiva de la sostenibilidad de los resultados de los proyectos. LIFE-Naturaleza, componente de LIFE, cofinancia proyectos en los Estados miembros, principalmente relacionados con los espacios Natura 2000, en favor de la conservación de las especies y los hábitats".

(Fuente: Nota informativa ECA/09/49)

2. El Tribunal examinó si el proceso de selección revisado concedía prioridad a los proyectos que ofrecían mayores expectativas de sostenibilidad, si la ejecución y el seguimiento de los proyectos eran correctos, si la Comisión garantizaba la adecuada difusión de la información sobre los resultados y la experiencia adquirida de los proyectos y se ocupaba de su seguimiento, y si los resultados se evaluaban a largo plazo.

3. El Tribunal recomendó a la Comisión:

1) revisar su modelo de selección (recomendación cumplida íntegramente);

2) conceder prioridad a las propuestas de proyectos LIFE-Naturaleza mediante su modelo de selección (recomendación aplicada en algunos aspectos);

3) estudiar posibles maneras de reducir la duración del procedimiento de selección (recomendación aplicada mayoritariamente).

Y además:

4) mejorar el seguimiento de los proyectos (recomendación cumplida íntegramente);

5) desarrollar indicadores y criterios apropiados (recomendación cumplida íntegramente).

En el plano de la comunicación, el Tribunal recomendó a la Comisión:

6) revisar su estrategia, actividades e instrumentos de comunicación (recomendación cumplida íntegramente);

7) exigir a los beneficiarios que aportaran más detalles técnicos sobre los métodos empleados, los conocimientos adquiridos y las mejores prácticas (recomendación cumplida íntegramente).

Y además:

8) asegurarse de que el convenio de subvención comprometa a los beneficiarios a mantener los resultados de los proyectos por un período mínimo una vez clausurado el proyecto (recomendación sin aplicar);

9) considerar la posibilidad de introducir un sistema de seguimiento para la "financiación post-LIFE" (recomendación aplicada en algunos aspectos).

4. Cinco de las nueve recomendaciones se aplicaron en su totalidad (1 y 4 a 7), en particular las referentes a la revisión de modelos de selección, la ejecución de proyectos (seguimiento, indicadores, criterios) y la divulgación de resultados. Una fue aplicada mayoritariamente (3), mientras que dos fueron aplicadas en algunos aspectos (2 y 9) y una no se aplicó en absoluto (8). Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN

6. La Comisión aceptó revisar el procedimiento de selección con vistas a acortarlo y poner en evidencia el criterio de sostenibilidad del componente "Naturaleza y Biodiversidad". La guía de evaluación fue reformulada y se crearon dos procedimientos distintos (Medio ambiente-Naturaleza). Sin embargo, el criterio de "sostenibilidad" sigue siendo un subcriterio de "Contribución a los objetivos generales de Life+" y no se pondera separadamente, por lo que la Comisión tiene todavía que definir un criterio de selección específico para la sostenibilidad.

EJECUCIÓN DE PROYECTOS

7. La Comisión introdujo en el impreso de evaluación de proyectos una sección titulada "valoración de los resultados del proyecto" con el fin de mejorar su supervisión. También se añadieron criterios más restrictivos para los planes de gestión en las "disposiciones y directrices comunes para solicitantes". La Comisión propuso además incluir en el reglamento siguiente de LIFE una serie completa de indicadores.

DIVULGACIÓN DE CONOCIMIENTOS ADQUIRIDOS

8. La futura obligación de los beneficiarios de establecer redes representa una mejora en la divulgación de los resultados de los proyectos y un resumen actualizado de estos se ha publicado asimismo en Internet.

GESTIÓN A LARGO PLAZO DE LOS RESULTADOS DE LOS PROYECTOS

9. Se está introduciendo un régimen de seguimiento para la "financiación post-LIFE". La Comisión creó además una metodología para al menos quince proyectos de LIFE Naturaleza al año. Sin embargo, la recomendación de comprometer a los beneficiarios para sostener los resultados de los proyectos (durante al menos los cinco años siguientes a su clausura) ha quedado sin aplicar a resultas de un dictamen negativo del servicio jurídico de la Comisión.

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ANEXO V

ENERGÍA: ENERGÍA INTELIGENTE 2003-2006

1. El Informe Especial no 7/2008 se refería al Programa Energía Inteligente 2003-2006.

"El programa Energía Inteligente para Europa (EIE) 2003-2006 contaba con un presupuesto de 250 millones de euros para promover la eficiencia energética, el recurso a fuentes de energía renovables y la diversificación energética. Estos fondos se utilizaron para apoyar aproximadamente 450 proyectos, en los que participaron más de 1700 entidades. El programa promovió más bien los intercambios de experiencia y conocimientos que el desarrollo de nueva tecnología".

(Fuente: Nota informativa ECA/08/18)

2. El Tribunal examinó de qué manera la Comisión había asignado los fondos EIE y llevado a cabo la evaluación y el seguimiento del programa, cuáles fueron los gastos administrativos del programa y la aportación de la agencia ejecutiva a la gestión de este.

3. El Tribunal recomendó que:

1) las propuestas de programas se basaran en un modelo de política explícito y que reflejaran la relación esperada entre gastos, realizaciones e impacto (recomendación aplicada mayoritariamente);

2) el seguimiento no se limitara al ámbito de cada proyecto particular y contribuyera a obtener una visión del conjunto del programa (recomendación aplicada mayoritariamente);

3) la evaluación de los programas permitiera optimizar su utilidad (recomendación aplicada en algunos aspectos);

4) el registro y el análisis de la información sobre los gastos administrativos de los programas fueran más sistemáticos (recomendación aplicada mayoritariamente).

4. En el seguimiento se constató que tres recomendaciones habían sido aplicadas mayoritariamente (1, 2 y 4) y otra en algunos aspectos (3). Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

RELACIÓN ENTRE GASTOS, REALIZACIONES E IMPACTO DEL PROGRAMA

6. En sus respuestas al informe especial, la entidad fiscalizada aceptó la necesidad de un modelo de política explícito que reflejara la relación entre gastos, realizaciones e impacto en el EIE, aunque estimaba que ese modelo existía en cada ámbito de intervención de la Comisión y que, por tanto, no eran necesarias medidas adicionales.

7. En el análisis se constató sin embargo que la Comisión y la Agencia Ejecutiva de Competitividad e Innovación (EACI) habían introducido un sistema de indicadores mejorado para medir el impacto global del programa, que las acciones financiadas estaban mejor focalizadas y que se había procedido a un análisis más detenido de las necesidades de los principales ámbitos de intervención. Pese a ello, la priorización de las acciones financiadas requiere atención y es difícil establecer todavía una relación clara entre gastos, realizaciones e impacto en los principales ámbitos de intervención del EIE II.

MEJORES MECANISMOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

8. La Comisión aplicó parcialmente la recomendación de mejorar el seguimiento y la evaluación del programa y de utilizar los resultados de la evaluación a la hora de planificar futuras actividades.

Sin embargo, la supervisión y la evaluación del programa no facilitan la medición de su impacto: por ejemplo, los informes anuales de ejecución de 2008 a 2010 no facilitan información sobre los resultados y el impacto del programa (o de sus proyectos). Las evaluaciones del programa se han ajustado a las exigencias normativas, pero podrían haberse utilizado más las de carácter "longitudinal".

SUPERVISIÓN SISTEMÁTICA DE LOS GASTOS ADMINISTRATIVOS DEL PROGRAMA

9. En el análisis de seguimiento se puso de manifiesto que la Comisión había estudiado la manera de reducir la carga administrativa de la agencia ejecutiva y los beneficiarios. La Comisión y la EACI instauraron multiples medidas de simplificación para disminuir los gastos administrativos y, en particular, la carga administrativa de los beneficiarios. El Tribunal ha llegado a la conclusión de que, si bien en la mayoría de los casos será imposible cuantificar las economías logradas en términos de tiempo o de dinero, es probable que las medidas se traduzcan en una mayor eficiencia.

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ANEXO VI

RELACIONES EXTERIORES: EFICACIA DE LA ASISTENCIA TÉCNICA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

1. El Informe Especial no 6/2007 se refería a la eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades.

"La asistencia técnica es una herramienta empleada en numerosos y variados proyectos y programas de desarrollo y consiste en la "contratación de expertos para la transferencia de conocimientos y capacidades y la creación y el refuerzo de las instituciones". En los últimos años la asistencia técnica ha venido utilizándose cada vez más en apoyo del desarrollo de capacidades de la administración central y local de los países beneficiarios, en ámbitos como la gestión de las finanzas públicas, la sanidad y la enseñanza, entre otros. El traslado de la atención hacia el funcionamiento de los servicios prestados por las administraciones es consecuencia de una mayor sensibilización de los donantes de fondos, incluida la Unión Europea, ante el hecho de que la falta de capacidades institucionales constituye un obstáculo al desarrollo sostenible".

(Fuente: Nota informativa ECA/07/32)

2. El Tribunal examinó si la Comisión garantizaba que la asistencia técnica contribuía al desarrollo de las capacidades institucionales en los países beneficiarios, para lo cual evaluó el enfoque que aplicaba en relación con el desarrollo de capacidades y con el recurso a la asistencia técnica, así como su gestión de la concepción y la ejecución de las actividades relativas a dicha asistencia en los proyectos de desarrollo de capacidades.

3. El Tribunal recomendó a la Comisión:

1) llevar a cabo en sus documentos de estrategia por país un análisis global y estructurado de las debilidades institucionales existentes y de las necesidades en materia de desarrollo de capacidades (pruebas insuficientes);

2) formular directrices sobre asistencia técnica (recomendación cumplida íntegramente).

El Tribunal subrayó la conveniencia de:

3) mejorar la concepción de los proyectos de desarrollo de capacidades (recomendación aplicada en algunos aspectos);

4) revisar los procedimientos que rigen la preparación del proyecto y la fase de puesta en marcha (recomendación aplicada mayoritariamente);

5) revisar los criterios de evaluación (recomendación aplicada mayoritariamente);

6) sopesar más posibilidades en lo que se refiere a la adjudicación de contratos (recomendación cumplida íntegramente).

Por último, en línea con los compromisos de la Declaración de París, el Tribunal recomendó a la Comisión:

7) aumentar su recurso a la asistencia técnica a través de programas coordinados (recomendación aplicada mayoritariamente), que 8) fueran evaluados sistemáticamente (recomendación aplicada en algunos aspectos).

4. La Comisión aplicó en su totalidad dos recomendaciones (2 y 6) y tres mayoritariamente (4, 5 y 7) y dos en algunos aspectos (3 y 8). En un caso (la recomendación 1 sobre la necesidad de un análisis global y estructurado), las pruebas obtenidas eran insuficientes para concluir que el cumplimiento había sido efectivo. Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

DESARROLLO DE CAPACIDADES

6. A raíz de la publicación del Informe Especial no 6/2007, la Comisión realizó un gran esfuerzo para reformar su enfoque de cooperación técnica (CT [1]) que se plasmó en la aprobación y ejecución de la "estrategia básica", que forma parte de una actuación de la UE más amplia para aplicar la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda y persigue aumentar dicha eficacia en relación con el desarrollo de capacidades financiado por la UE. La estrategia ha recogido la mayor parte de las recomendaciones del Tribunal.

7. En el plano de la estrategia, la Comisión informó al Tribunal de que están en preparación nuevas orientaciones de programación para las relaciones exteriores de la UE aplicables al período 2014-2020, que harán hincapié en el desarrollo de capacidades, extremo que también abordarán las futuras directrices en materia de apoyo presupuestario.

8. En el plano de la intervención, la reforma instauró una serie de principios rectores, directrices detalladas y herramientas para la provisión de cooperación técnica, incluidos unos criterios de calidad que también se deben utilizar en el seguimiento y la evaluación de las actividades.

9. El análisis por la Comisión de los datos disponibles el primer año y medio de aplicación de las directrices mencionadas pone de manifiesto que dos de cada tres operaciones evaluadas desde la perspectiva de su conexión con la cooperación técnica resultaban conformes con los criterios de calidad de la reforma de dicha cooperación. Sin embargo, en aproximadamente el 20 % de los proyectos no se evalúa el componente CT y la correspondiente parrilla de evaluación de calidad solo se usa en uno de cada dos proyectos relacionados con la cooperación técnica, por lo que debe seguir mejorando el nivel efectivo de aplicación de los distintos criterios de calidad, herramientas y directrices y su grado de comunicación, en particular a escala de los distintos países.

EVALUACIÓN SISTEMÁTICA DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

10. Aunque considera que la evaluación del rendimiento de expertos y compañías de asistencia técnica puede ser útil como base de valoración en las licitaciones, la Comisión se ha pronunciado en contra de evaluar sistemáticamente el rendimiento individual de los consultores debido a problemas derivados de la obligación de protección de datos personales, por lo que el Tribunal ha llegado a la conclusión de que sigue siendo difícil contar con una evaluación y selección de la asistencia técnica respaldadas por una información sólida.

[1] Mientras que por cooperación técnica (CT) se entiende una serie de actividades de reforzamiento de las capacidades individuales y organizativas, la asistencia técnica (AT) se refiere al personal encargado de prestar y gestionar los servicios de CT.

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ANEXO VII

RELACIONES EXTERIORES: PARTICIPACIÓN DE AGENTES NO ESTATALES EN LA COOPERACIÓN COMUNITARIA AL DESARROLLO

1. El Informe Especial no 4/2009 se refería a la participación de agentes no estatales en la cooperación comunitaria al desarrollo.

"Los agentes no estatales son cada vez más importantes en la cooperación al desarrollo. La expresión agentes no estatales (ANE) se refiere a todos los elementos de la sociedad que no forman parte del sector privado o del Estado. En el ámbito de la cooperación al desarrollo, los agentes no estatales pueden ser organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones radicadas en comunidades locales, asociaciones agrícolas, empresariales o profesionales, agrupaciones de defensa ambiental, universidades, sindicatos, cámaras de comercio y fundaciones, así como iglesias y comunidades religiosas. Con frecuencia, la expresión agentes no estatales se emplea como sinónimo de organizaciones de la sociedad civil, precisamente el sentido que se le da en el presente informe".

(Fuente: Nota informativa ECA/09/23)

2. El Tribunal examinó si la Comisión garantiza de manera satisfactoria que los ANE participen con eficacia en el proceso de cooperación al desarrollo, si cuenta con sistemas de gestión eficientes para garantizar que las actividades ejecutadas por los ANE son pertinentes y conducen a los resultados esperados, y si garantiza suficientemente el desarrollo de las capacidades de los ANE.

3. El Tribunal recomendó a la Comisión:

1) reforzar y proporcionar una mayor orientación acerca de sus procedimientos para hacer participar a los ANE en el proceso de cooperación al desarrollo (recomendación cumplida íntegramente);

2) mantener las medidas ya existentes para mejorar el procedimiento de convocatoria de propuestas (recomendación aplicada mayoritariamente);

3) delimitar mejor el alcance del seguimiento y de la ayuda de las delegaciones (recomendación aplicada mayoritariamente);

4) orientar suficientemente al personal de las delegaciones y al de los ANE en lo que se refiere a los indicadores de resultados (recomendación aplicada mayoritariamente);

5) mejorar la sostenibilidad y sopesar el recurso a una combinación de instrumentos, sin limitarse a los proyectos, en la colaboración con los ANE (recomendación aplicada mayoritariamente);

6) elaborar una estrategia para el desarrollo de las capacidades de los ANE en los países ALA y reconsiderar la disparidad de enfoques observada entre estos países y los ACP (recomendación aplicada mayoritariamente);

7) examinar nuevas posibilidades para la consecución de los objetivos políticos de desarrollo de capacidades como el recurso a acuerdos de asociación, a la financiación por múltiples donantes y a la concesión de subvenciones en cascada a fin de poder llegar fácilmente a las organizaciones de base (recomendación aplicada mayoritariamente).

4. La Comisión ha aplicado en su totalidad la primera recomendación de seguir reforzando la participación de los ANE pertinentes y mayoritariamente las seis restantes. Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

ORIENTACIÓN PARA HACER PARTICIPAR A LOS ANE EN EL PROCESO DE COOPERACIÓN

6. Desde la publicación del informe especial, la Comisión ha emprendido una serie de iniciativas para reforzar la participación de los ANE en la cooperación exterior de la UE a través de contratos de ejecución de la ayuda al desarrollo de la UE. Una iniciativa fundamental fue la de organizar, de marzo de 2010 a mayo de 2011, un "diálogo estructurado" con la intervención de las principales partes interesadas en la política europea de desarrollo.

7. Simultáneamente al diálogo, la Comisión creó el Civil Society Helpdesk (Cisoch) que constituye un punto de acceso centralizado para la sociedad civil que interviene en la ayuda al desarrollo y facilita al personal de los ANE y la UE una herramienta de aprendizaje en red.

MEJORA DEL PROCEDIMIENTO DE CONVOCATORIA DE PROPUESTAS

8. Desde 2009 la Comisión ha seguido desarrollando el Potential Applicant Data On-line Registration (PADOR), una base de datos que contiene la lista de solicitantes potenciales de convocatorias de propuestas. Los agentes no estatales y las administraciones públicas, incluidas las entidades locales, se registran y actualizan sus datos en ella. El "diálogo estructurado" dio lugar en particular a doce sugerencias para incrementar la eficacia del sistema de convocatorias de propuestas o introducir otros métodos de selección cuando fuera necesario, con el objetivo fundamental de agilizar la ayuda y orientarla con mayor precisión. Sin embargo, el nuevo enfoque requiere esfuerzos adicionales de formación, comunicación, coordinación, encuesta a los ANE y orientación.

SEGUIMIENTO Y PRESTACIÓN DE APOYO POR LAS DELEGACIONES DE LA UE

9. La Comisión ha ampliado el uso por las delegaciones de la UE de encuestas a agentes de la sociedad civil. En el momento de realizarse el seguimiento (diciembre de 2011), la Comisión estaba elaborando directrices y metodologías para prestar apoyo a las delegaciones a través de Cisoch. Sin embargo, las delegaciones de la UE deben intensificar sus encuestas de los agentes de la sociedad civil en los países socios cuya situación política lo permita. Igualmente se precisan esfuerzos para incluir en el sistema de supervisión a más organizaciones de base y pequeñas dimensiones que ejecuten proyectos.

ORIENTACIÓN SOBRE INDICADORES DE RESULTADOS

10. A través de indicadores contenidos en los informes sobre la gestión de la ayuda exterior (IGAE) presentados por las delegaciones de la UE, la Comisión empezó en 2011 a recopilar información sobre el número de actividades de los ANE, que refleja su participación en la planificación y ejecución de la ayuda de la UE. De este modo persigue iniciar un seguimiento cuantitativo y cualitativo regular de la participación de los ANE en los países socios.

11. Cabe añadir además que, a raíz de la introducción del diálogo estructurado que gestionan los servicios centrales de la Comisión, se ha puesto en marcha un proceso similar en las delegaciones.

DESARROLLO DE CAPACIDADES DE LOS ANE

12. La Comisión recientemente ha tomado la iniciativa de mejorar la gestión operativa y financiera de la ayuda suministrada por la UE a los ANE, pero debe seguir buscando estrategias para implicarlos en los instrumentos de apoyo general y sectorial. Sobre la base de un análisis sistemático de los datos contenidos en los informes sobre la gestión de la ayuda exterior, habría que definir nuevas estrategias para mejorar los programas geográficos que deben seguir siendo la principal fuente de apoyo a la sociedad civil de los países socios.

13. Ahora bien, lograr la plena participación de los ANE en la política de desarrollo de la UE sigue siendo un objetivo de medio a largo plazo, cuya consecución depende considerablemente del contexto local. Si bien se han alcanzado resultados parciales, se requieren mejoras y nuevos avances para consolidar los progresos logrados.

14. A partir de ahora son necesarios esfuerzos e iniciativas adicionales para plasmar en la práctica de modo eficaz estas estrategias, en particular en los países ALA.

MEJORA DE LA SOSTENIBILIDAD MEDIANTE EL RECURSO A UNA COMBINACIÓN DE INSTRUMENTOS

15. Para hacer funcionar una nueva "combinación" de instrumentos, tiene que estar terminada la reforma del sistema de convocatoria de propuestas. La Comisión debe asimismo ampliar la revisión de los proyectos clausurados a través de un sistema de seguimiento basado en los resultados.

PLANIFICACIÓN Y ESTRATEGIA

16. La Comisión ha emprendido iniciativas adecuadas para acomodar su oferta de instrumentos financieros a la diversidad y complejidad de las situaciones que encuentra en los países receptores. Las enmiendas propuestas se encaminan en la buena dirección, pero la Comisión tiene que garantizar todavía su efectiva aplicación.

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ANEXO VIII

RELACIONES EXTERIORES: AYUDA DE PREADHESIÓN DESTINADA A TURQUÍA

1. El Informe Especial no 16/2009 se refería a la ayuda de preadhesión destinada a Turquía.

El Tribunal de Cuentas Europeo examinó si la Comisión Europea había gestionado correctamente la ayuda de preadhesión a Turquía, en virtud de la cual se conceden fondos a la ejecución de proyectos destinados a apoyar los esfuerzos de ese país para cumplir las condiciones exigidas para su adhesión a la Unión Europea.

(Fuente: Nota informativa ECA/10/02)

2. El Tribunal examinó si la Comisión garantizaba que la ayuda de la UE se destinaba a los proyectos que más contribuyeran a la consecución de las prioridades de la Asociación para la Adhesión, así como la consecución correcta y puntual de las realizaciones y objetivos de los proyectos mediante el sistema de ejecución descentralizada, y si se había contado con un sistema eficaz de control y evaluación del rendimiento.

3. El Tribunal formuló a la Comisión las siguientes recomendaciones de medidas correctoras:

1) mejorar la programación (recomendación aplicada en algunos aspectos);

2) determinar cuáles son los objetivos estratégicos que más necesitan de la ayuda financiera comunitaria (recomendación aplicada en algunos aspectos);

3) formular plazos más realistas para los objetivos (recomendación aplicada mayoritariamente);

4) mejorar la concepción y ejecución de los proyectos (recomendación aplicada mayoritariamente);

5) garantizar la supervisión de los efectos de los proyectos a partir de objetivos claros e indicadores apropiados que permitan demostrar su contribución al logro de los objetivos estratégicos (recomendación aplicada mayoritariamente).

Además la Comisión debería:

6) realizar una evaluación del programa completo de ayuda de preadhesión para Turquía (recomendación aplicada mayoritariamente).

4. La Comisión aplicó mayoritariamente cuatro recomendaciones (3, 4, 5 y 6) y dos en algunos aspectos (1 y 2). Véase el anexo I para determinar su ejecución.

5. Los apartados siguientes se centran en los principales aspectos del seguimiento llevado a cabo por el Tribunal.

DETERMINACIÓN DE LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS PRIORITARIOS

6. La Asociación para la Adhesión no arroja suficiente luz sobre las prioridades, por que el documento indicativo de planificación plurianual (DIPP) constituye el principal texto estratégico para orientar la ayuda financiera del instrumento de ayuda a la preadhesión. El DIPP de 2011-2013 supone una mejora con respecto a la versión de 2007 fiscalizada ya que se centra en un subconjunto de prioridades de financiación con los limitados recursos del IPA. Ahora bien, el DIPP tiene potencial para orientar mejor la financiación de la UE. El nivel de agregación sigue limitando la definición de las prioridades de financiación. La lógica de la intervención sigue sin garantizar que la ayuda de la UE se dirija a financiar los proyectos que más contribuyen a la consecución de prioridades.

MEJORA DE LA CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS

7. La Comisión continuó con sus iniciativas de mejora de la concepción y ejecución de los proyectos por las instituciones turcas del sistema de ejecución descentralizada de la UE: la supervisión constante por sus servicios de la calidad de los documentos de programación y propuestas de proyectos en las distintas etapas del proceso, así como la mayor participación del Ministerio de Asuntos Europeos en el control de calidad de las propuestas de proyectos. La evaluación de las necesidades pasó a ser obligatoria y mejoró la programación de los contratos. Pese a la evolución positiva de la calidad de los impresos de los proyectos, sigue habiendo deficiencias en su concepción (es decir, la definición de la finalidad del proyecto, así como de sus resultados, actividades, indicadores y condiciones).

SUPERVISIÓN DE LOS EFECTOS DE LOS PROYECTOS

8. Inmediatamente después de la fiscalización, la Comisión comenzó a a aplicar las recomendaciones del Tribunal sobre rendimiento de los proyectos. Entre las medidas adoptadas en 2008-2009 cabe citar el seguimiento sistemático de la ejecución y la realización de controles sobre el terreno gracias a una lista de comprobación específica. En 2011 la Comisión procedió a reforzar el sistema de control de Turquía. Sin embargo, el sistema de supervisión no ha mejorado satisfactoriamente en el sentido de que siguen sin llevarse a la práctica elementos básicos de las recomendaciones, como la presentación de un informe definitivo al final de un proyecto.

9. Otras insuficiencias consisten en la falta de uso de los indicadores fijados en el impreso de solicitud del proyecto para demostrar la realización de sus objetivos y en la falta de comunicación sistemática de los efectos (resultados e impactos) al final de cada proyecto, y a intervalos apropiados después, para generar información que sirva de base a una futura planificación.

10. Ha faltado un sistema de evaluación ex post de proyectos individuales o de la eficacia del programa en su conjunto, en relación con el cumplimiento de las prioridades de la Asociación para la Adhesión y los progresos de Turquía en su adhesión a la UE. La Comisión llevó a cabo una evaluación intermedia de la ayuda a Turquía de 2005 a 2008 y en 2013, una vez finalizados y clausurados en 2012 todos los proyectos, comenzará una evaluación ex post que permita determinar el impacto y la sostenibilidad de la ayuda previa al IPA de 2002-2006.

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ANEXO IX

SEGUIMIENTO DE LOS INFORMES ESPECIALES DEL TRIBUNAL DE 2005-2009

CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES

NÚMERO Y TÍTULO | SEGUIMIENTO |

Informe Especial no 3/2005 sobre el desarrollo rural: control del gasto agroambiental | En el IE no 7/2011 |

Informe Especial no 7/2006 sobre las inversiones en el desarrollo rural: ¿resuelven de manera eficaz los problemas de las zonas rurales? | |

Informe Especial no 8/2006 ¿Cultivar logros? La eficacia de la ayuda comunitaria a los programas operativos de los productores de frutas y hortalizas | |

Informe Especial no 4/2007 sobre controles físicos y de sustitución de las partidas con restituciones a la exportación | |

Informe Especial no 7/2007 sobre los sistemas de control, inspección y sanción relativos a las normas de conservación de los recursos pesqueros comunitarios | En el IE no 12/2011 |

Informe Especial no 4/2008 sobre la aplicación de las cuotas lecheras en los Estados miembros que se incorporaron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004 | |

Informe Especial no 8/2008 ¿Constituye la condicionalidad una política eficaz? | |

Informe Especial no 11/2008 sobre la gestión de la ayuda comunitaria a las operaciones de almacenamiento público de cereales | |

Informe Especial no 6/2009 sobre la ayuda alimentaria comunitaria a las personas necesitadas: evaluación de los objetivos, los medios y los métodos empleados | |

Informe Especial no 10/2009 sobre las acciones de información y de promoción de los productos agrícolas | |

Informe Especial no 11/2009 sobre la sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión | En el presente informe |

Informe Especial no 14/2009 ¿Han logrado sus principales objetivos los instrumentos de gestión aplicados al mercado de la leche y de los productos lácteos? | |

POLÍTICAS ESTRUCTURALES, TRANSPORTE Y ENERGÍA

NÚMERO Y TÍTULO | SEGUIMIENTO |

Informe Especial no 1/2006 sobre la contribución del Fondo Social Europeo a la lucha contra el abandono escolar | En el IA 2010 |

Informe Especial no 10/2006 sobre las evaluaciones ex post de los programas de los objetivos no 1 y 3 durante 1994-1999 (Fondos Estructurales) | En el IA 2010 |

Informe Especial no 1/2007 sobre la aplicación de los procesos intermedios de los Fondos Estructurales 2000-2006 | |

Informe Especial no 1/2008 sobre los procesos de tramitación y de evaluación de los grandes proyectos de inversión de los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006 | |

Informe Especial no 3/2008 sobre el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea: ¿en qué medida es rápido, eficaz y flexible? | |

Informe Especial no 7/2008 sobre Energía Inteligente 2003-2006 | En el presente informe |

Informe Especial no 12/2008 sobre el Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-2006 | |

Informe Especial no 3/2009 sobre la eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006 | |

Informe Especial no 7/2009 sobre la gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo | En el IA 2010 |

Informe Especial no 17/2009 sobre las acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo | |

RELACIONES EXTERIORES

NÚMERO Y TÍTULO | SEGUIMIENTO |

Informe Especial no 2/2005 sobre las ayudas presupuestarias del FED a los países ACP: gestión por la Comisión del capítulo "reforma de las finanzas públicas" | En el IE no 11/2010 |

Informe Especial no 4/2005 sobre la gestión de la Comisión en la cooperación económica en Asia | |

Informe Especial no 3/2006 sobre la respuesta de ayuda humanitaria de la Comisión Europea al tsunami | En el IA 2009 |

Informe Especial no 4/2006 sobre los proyectos de inversión en el contexto Phare en Bulgaria y Rumanía | |

Informe Especial no 5/2006 sobre el programa MEDA | En el IA 2008 |

Informe Especial no 6/2006 sobre los aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo llevada a cabo por la Comisión | En el IA 2009 |

Informe Especial no 5/2007 sobre la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión | En el IE no 12/2009 |

Informe Especial no 6/2007 eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades | En el presente informe |

Informe Especial no 6/2008 sobre la ayuda a la rehabilitación aportada por la Comisión Europea a raíz del tsunami y del huracán Mitch | |

Informe Especial no 9/2008 sobre la eficacia de la ayuda de la UE en el ámbito de la seguridad, la libertad y la justicia en Belarús, Moldavia y Ucrania | En el IA 2010 |

Informe Especial no 10/2008 sobre la ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana | En el IA 2010 |

Informe Especial no 4/2009 sobre la gestión por la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación comunitaria al desarrollo | En el presente informe |

Informe Especial no 12/2009 sobre la eficacia de los proyectos de la Comisión en el ámbito de justicia y asuntos de interior de los Balcanes Occidentales | |

Informe Especial no 15/2009 sobre la ayuda comunitaria suministrada a través de organizaciones de Naciones Unidas: toma de decisiones y seguimiento | En el IE no 3/2011 |

Informe Especial no 16/2009 sobre la gestión por la Comisión de la ayuda de preadhesión destinada a Turquía | En el presente informe |

Informe Especial no 18/2009 sobre la eficacia de la contribución del FED a la integración económica regional en el África Oriental y Occidental | |

INGRESOS, INVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS INTERNAS E INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA

NÚMERO Y TÍTULO | SEGUIMIENTO |

Informe Especial no 1/2005 sobre la gestión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) | En el IE no 2/2011 |

Informe Especial no 5/2005 sobre los gastos de interpretación del Parlamento, la Comisión y el Consejo | |

Informe Especial no 9/2006 sobre los gastos de traducción de la Comisión, el Parlamento y el Consejo | |

Informe Especial no 11/2006 relativo al régimen de tránsito comunitario | |

Informe Especial no 2/2007 sobre los gastos inmobiliarios de las instituciones | |

Informe Especial no 3/2007 sobre la gestión del Fondo Europeo para los Refugiados (2000-2004) | |

Informe Especial no 8/2007 sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido | |

Informe Especial no 9/2007 sobre la evaluación de los programas marco de investigación y de desarrollo tecnológico (IDT) de la UE. ¿Podría mejorarse el enfoque de la Comisión? | |

Informe Especial no 2/2008 sobre la información arancelaria vinculante (IAV) | En el IA 2010 |

Informe Especial no 5/2008 Agencias de la Unión: obtener resultados | |

Informe Especial no 1/2009 sobre actividades bancarias en la cuenca mediterránea en el contexto del programa MEDA y los protocolos anteriores | |

Informe Especial no 5/2009 sobre la gestión de tesorería de la Comisión | |

Informe Especial no 8/2009 "Redes de excelencia" y "proyectos integrados" en la política de investigación comunitaria: ¿consiguieron sus objetivos? | |

Informe Especial no 9/2009 sobre la eficiencia y eficacia de las actividades de selección de personal llevadas a cabo por la Oficina Europea de Selección de Personal, acompañado de las respuestas de la EPSO | |

Informe Especial no 13/2009 sobre la delegación de las tareas de ejecución a las agencias ejecutivas: ¿ha sido una elección acertada? | |

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ANEXO X

METODOLOGÍA

1. El principal vehículo del Tribunal para mejorar la gestión financiera es la publicación de informes, pero también contribuye a ello el proceso de auditoría en sí mismo. En todas sus auditorías el Tribunal remite a la entidad fiscalizada constataciones detalladas para confirmar la exactitud de sus observaciones, tras lo cual tiene lugar un "procedimiento contradictorio" sobre el texto final del informe, al que se acompañarán en el momento de su publicación las respuestas de la entidad fiscalizada, principalmente la Comisión, que en muchos casos reconoce los problemas identificados por el Tribunal en sus constataciones y propone las medidas que tiene previstas para resolverlos.

2. Los informes especiales tratan en general de los sistemas, programas y organizaciones vinculados a la ejecución del presupuesto de la UE (o de los Fondos Europeos de Desarrollo), en relación con uno o más aspectos de los tres que conforman la buena gestión financiera: economía, eficiencia y eficacia.

3. La valoración y medición del impacto de los informes del Tribunal sobre auditoría de gestión constituye un elemento necesario del ciclo de rendición de cuentas. Las recomendaciones contenidas en los informes especiales deben estar dirigidas a la adopción y valoración de las medidas adoptadas. De hecho, la propia existencia del análisis de seguimiento puede alentar la aplicación efectiva de las recomendaciones del informe por las entidades fiscalizadas.

4. La ejecución de las recomendaciones de los informes persigue principalmente cuatro finalidades:

redoblar la eficacia de los informes de auditoría: la razón fundamental de proceder a su seguimiento es aumentar las probabilidades de que se apliquen las recomendaciones;

ayudar a las autoridades legislativas y presupuestarias (incluida la de aprobación de la gestión): el seguimiento de las recomendaciones puede servir de orientación a su actuación;

evaluar la actuación del Tribunal: el seguimiento sirve de base a la evaluación y valoración del rendimiento de la institución;

crear incentivos para aprender y progresar: la actividad de seguimiento puede contribuir a mejorar los conocimientos y las prácticas existentes.

5. Los informes que debían ser objeto de seguimiento fueron seleccionados con arreglo a dos criterios: que hubieran transcurrido más de dos a tres años desde su publicación y que las recomendaciones no hubieran perdido validez.

6. El proceso de dividió en tres fases:

La base de datos RAD de gestión de la Comisión destinada a las actividades de seguimiento fue utilizada como fuente preliminar de información para los informes seleccionados.

Se procedió a una comprobación documental de informes anuales, de informes de la autoridad de aprobación de la gestión, de planes de acción, de documentos estratégicos y de informes específicos y su análisis.

Se obtuvieron pruebas escritas y orales en los correspondientes servicios de la Comisión.

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