Informe especial no 2/2001

sobre la gestión de la ayuda humanitaria de emergencia para las víctimas de la crisis de Kosovo (ECHO), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 168/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

LISTA DE ABREVIATURAS

ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

ARYM Antigua República Yugoslava de Macedonia

CICR Comité Internacional de la Cruz Roja

CMP Contrato marco de partenariado (asociación)

ECHO Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FICR Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

KFOR Fuerza Internacional para Kosovo

ONG Organización no gubernamental

ONU Naciones Unidas

OSCE Organización de Seguridad y Cooperación en Europa

OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte

PMA Programa Mundial de Alimentos

RFY República Federativa de Yugoslavia

SCR Servicio Común de Relaciones Exteriores

UE Unión Europea

UNMIK Misión de las Naciones Unidas en Kosovo

USAID Organismo de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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RESUMEN

I. La crisis de Kosovo se caracterizó por grandes movimientos de población en la región entre marzo y julio de 1999, así como una destrucción a gran escala. A través de la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO), la Unión Europea (UE) proporcionó 400 millones de euros de ayuda humanitaria en respuesta a las necesidades de la población (véanse los apartados 1 a 4). Un aspecto relevante de estos acontecimientos lo constituyó el imprevisto regreso inmediato a Kosovo, en junio de 1999, de prácticamente todos los kosovares desplazados, con lo que debió modificarse en gran medida el programa de ayuda humanitaria.

II. El principal objetivo de la fiscalización consistió en evaluar la gestión por parte de ECHO de la ayuda comunitaria para las víctimas de la crisis de Kosovo, así como el marco administrativo de esta asistencia. Se seleccionó una muestra de contratos para evaluar si la ayuda de emergencia se había proporcionado con rapidez, eficiencia y en función de las necesidades, en buena cooperación con los principales socios, así como si se había controlado adecuadamente. Dado que la fiscalización se llevó a cabo entre julio de 1999 y febrero de 2000, no pretendía establecer qué impacto final habían logrado los gastos (véanse los apartados 5 a 6).

III. El contexto en el que se aplica la ayuda humanitaria de la UE no facilita una respuesta rápida a las emergencias. La toma de decisiones y los procedimientos de pago a nivel comunitario no permiten una reacción rápida. Los procedimientos contractuales para poner en práctica las actividades de ECHO sólo tienen en cuenta parcialmente el carácter urgente de una situación dada. ECHO ha identificado muchas de las deficiencias internamente y está tomando medidas para solventarlas (véanse los apartados 12 a 18 y 27).

IV. El contrato marco de partenariado (CMP) revisado, que regula la relación entre ECHO y sus socios ejecutantes, presenta varias mejoras, pero sigue adoleciendo de algunas deficiencias. El CMP no tiene en cuenta las características y mandatos específicos de los organismos de las Naciones Unidas y de la Cruz Roja (véanse los apartados 19 y 20).

V. El acuerdo entre la Comunidad Europea y las Naciones Unidas de agosto de 1999, relativo a toda la financiación comunitaria de los organismos de las Naciones Unidas, no ha resuelto todos los problemas que han afectado a las relaciones entre las dos organizaciones. El enfoque basado "en el proyecto" utilizado para cumplir con los requisitos contractuales de ECHO implica que gran parte de la preparación, examen y edición de los contratos de ECHO se convierta en un ejercicio administrativo costoso. Ello no siempre permite a la Comisión obtener un informe coherente sobre la utilización de los fondos (véanse los apartados 21 a 25).

VI. Las oficinas sobre el terreno de ECHO adolecían de escasez de personal. Los especialistas en las oficinas sobre el terreno se veían confrontados a muchos problemas de ejecución sin poder contar con funcionarios con competencias para la toma de decisiones que les pudiesen apoyar localmente. Ello creó un desequilibrio entre ECHO en Bruselas, que contaba con competencias para la toma de decisiones, y sus oficinas sobre el terreno. Los especialistas de ECHO se veían obligados a perder mucho tiempo en cuestiones prácticas y administrativas en vez de cumplir con sus responsabilidades operativas principales (véanse los apartados 31 y 32).

VII. Por lo general, resultó difícil para los especialistas de ECHO formarse una opinión sobre la ejecución de las actividades. Los socios de ECHO no prepararon la presentación de informes financieros y operativos, necesaria en virtud de los contratos, lo suficientemente pronto como para que constituyese una herramienta de control. No existía ningún sistema que proporcionase a ECHO una visión general regular y sistemática de la situación. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Comité Internacional de la Cruz Roja/Federación Internacional de la Cruz Roja (CICR/FICR) experimentaron dificultades en cuanto a la presentación de informes sobre la contribución de sus actividades financiada por ECHO (véanse los apartados 40 a 46).

VIII. La planificación resultó difícil durante la crisis de Kosovo ya que la situación cambiaba rápidamente. Sin embargo, las actividades continuaron durante más tiempo del previsto inicialmente ya que se iniciaron con retraso, y se sumó a veces el deseo de los socios de utilizar por completo los presupuestos para los contratos que se habían firmado, o la preocupación de ECHO de que sus socios siguiesen presentes sobre el terreno (véanse los apartados 27 a 30). En muchos casos, los anticipos abonados a los socios de ECHO no habían sido utilizados por completo en la fecha en la que se había programado la finalización del contrato. En algunos casos ello hubiera podido tener como consecuencia que las ampliaciones de los contratos se viesen todavía más fomentadas (véanse los apartados 47 y 48).

IX. El personal y los especialistas de ECHO mostraron un compromiso considerable en una situación de emergencia extremadamente complicada. Sin embargo, el marco reglamentario y de procedimientos, y la falta de competencias de toma de decisiones en las oficinas locales tuvieron un impacto desfavorable en la capacidad de ECHO de responder con rapidez y eficacia ante circunstancias cambiantes (véanse los apartados 50 a 54).

X. Los procedimientos administrativos de ECHO deberían adaptarse en función del grado de urgencia. Se precisa un enfoque más realista y más activo en la financiación y en la participación en la toma de decisiones de los organismos de las Naciones Unidas (véanse los apartados 55 a 58).

INTRODUCCIÓN

1. Las tensiones existentes entre serbios y albaneses en Kosovo desde la anulación de la autonomía de la provincia en 1989 desembocaron en un conflicto armado a partir de marzo de 1998. Tras el fracaso de los intentos diplomáticos para encontrar una solución(1), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) intervino militarmente en marzo de 1999 hasta conseguir la completa retirada de las tropas serbias de la provincia en junio de 1999(2). El despliegue de la Fuerza para Kosovo (KFOR) y el establecimiento de la Misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK)(3) se produjo inmediatamente después.

2. La violencia provocó grandes movimientos de población desde dentro del propio Kosovo hacia países vecinos [Albania, Bosnia-Herzegovina y la Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM)], hacia las demás provincias de la República Federativa de Yugoslavia (RFY), hacia otros países de asilo y por último el regreso a Kosovo en cuanto se desplegó la KFOR. El diagrama 1muestra la escala de los movimientos de población durante las principales etapas de la crisis(4). Estos movimientos se vieron acompañados por una destrucción considerable en la provincia de Kosovo, que afectó a la vivienda, a la capacidad productiva y a todos los ámbitos de la vida económica y social.

Diagrama 1

Movimiento de población de Kosovo a países vecinos

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Fuente:

ACNUR.

3. Las principales características de la crisis humanitaria en Kosovo, una de las crisis contemporáneas que más rápido han evolucionado, eran:

a) inmediatamente después del establecimiento de importantes programas de asistencia en los países vecinos, se produjo un regreso en masa, rápido y espontáneo de los refugiados en junio de 1999. Ello trastornó los planes recientemente previstos para un regreso gradual e hizo necesarias importantes modificaciones en el programa de ayuda humanitaria;

b) Albania, el país más pobre de Europa, acogió al mayor número de refugiados. Dado el elevado nivel de pobreza y de privación en el país, resultó difícil diferenciar entre las necesidades de ayuda para las víctimas de la crisis y las necesidades de ayuda para las infraestructuras básicas y para la población de acogida en Albania;

c) ante la falta de autoridades nacionales en Kosovo, las Naciones Unidas asumieron la administración de la provincia a partir de junio de 1999; la coordinación de la ayuda humanitaria se confió al ACNUR;

d) muchos países mostraron un interés considerable en la intervención humanitaria directa además de su contribución a través de las organizaciones internacionales y, en el caso de la UE, por medio de ECHO. El resultado fue que hubiera un gran número de participantes y una elevada proporción de financiación bilateral.

4. El cuadro 1 muestra las principales contribuciones de la comunidad internacional a la ayuda humanitaria de emergencia para las víctimas de la crisis de Kosovo en 1998 y en 1999, que ascendían a 1495 millones de euros, y los principales canales a través de los cuales pudo utilizarse ésta. La contribución de ECHO de 400 millones de euros representaba aproximadamente una cuarta parte de estas contribuciones. Durante el mismo período, además de la ayuda humanitaria de emergencia, la UE asignó 100 millones de euros a la ayuda presupuestaria para los vecinos de Kosovo(5), y 147 millones de euros para emprender la reconstrucción de Kosovo.

Ayuda humanitaria de emergencia asignada por la comunidad internacional como respuesta a la crisis de KosovoLas cifras han sido redondeadas

Fuente:

Sistema de fax de 14 puntos de ECHO; internet www.info.usaid.gov; llamamiento interinstitucional unificado de las Naciones Unidas revisado en 1999; CICR.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

5. El objetivo de la fiscalización del Tribunal era evaluar la gestión por parte de ECHO de la ayuda humanitaria de emergencia proporcionada por la UE para las víctimas de la crisis de Kosovo. En particular, el principal objetivo era verificar si los procedimientos y estructuras de ECHO permitían una respuesta rápida y una cooperación efectiva con sus principales socios. La fiscalización también intentó comprobar si la ayuda de emergencia se proporcionó en el momento adecuado, de forma eficaz y de manera adaptada a las necesidades, así como si se controló de forma apropiada. La fiscalización se desarrolló entre julio de 1999 y febrero de 2000, en un momento en que prácticamente todos los contratos se encontraban en curso. Por lo tanto, la fiscalización no intentó establecer cuáles eran las repercusiones finales que los gastos habían tenido. En 1997 el Tribunal publicó una extensa fiscalización sobre la gestión y actividades de ECHO entre 1992 y 1995 (Informe especial n° 2/97).

6. El examen comportó la comprobación de una muestra de 29 contratos que abarcaban el 24 % del valor de los compromisos y el 32 % del valor de los contratos concertados al 31 de diciembre de 1999. La muestra se seleccionó para que cubriese los socios principales de ECHO, los principales ámbitos geográficos y sectores de intervención, así como las decisiones de la Comisión con el fin de seguir la evolución de la asistencia (véase el anexo). En noviembre de 1999 se llevaron a cabo otros controles sobre el terreno en Albania, la ARYM y Kosovo, así como en las sedes del ACNUR, el PMA y la Cruz Roja (CICR y FICR).

CONTEXTO DE ASISTENCIA

Asignación de fondos

7. En 1998, se asignaron 22 millones de euros a la crisis inicial de Kosovo. De los 378 millones de euros asignados a la crisis de Kosovo en 1999, 32 millones procedían de líneas presupuestarias regulares de ECHO, y 346 millones fueron transferidos rápidamente en dos tramos a partir de la reserva de ayuda de emergencia.

Papel de ECHO

8. ECHO fue creado por la Comisión en 1991 con los siguientes fines:

a) concentrar la responsabilidad administrativa con el fin de lograr la unidad de gestión y los conocimientos necesarios para hacer frente a las situaciones de emergencia e implantar los procedimientos adecuados;

b) aumentar la presencia de la Comunidad sobre el terreno desarrollando para ello la capacidad de intervención directa en las diferentes fases: determinación de las necesidades, movilización de personal y material de intervención, seguimiento y control, evaluaciones posteriores;

c) mejorar la coordinación con los Estados miembros, los demás donantes, las ONG y los organismos internacionales especializados;

d) facilitar la movilización de los recursos presupuestarios necesarios en crisis de gran envergadura(6).

9. ECHO funciona como un donante activo, que financia los programas de los organismos internacionales y de las Naciones Unidas, así como de las ONG, responsabilizándose del control y de la evaluación, así como, en algunos casos, de las evaluaciones de las necesidades, también en las situaciones de emergencia. Durante las fases iniciales de la crisis de Kosovo, ECHO contó con una capacidad limitada para las evaluaciones de las necesidades y el control de las actividades. La evaluación de las necesidades fue llevada a cabo sobre todo por las principales organizaciones humanitarias como el ACNUR, la Cruz Roja y las ONG, y constituyó una base para el desarrollo de la estrategia de ECHO.

10. El diagrama 2 muestra el lugar de ECHO en el sistema de proporcionar ayuda a las víctimas de la crisis de Kosovo. Ilustra el gran número de agentes, así como la complejidad de sus relaciones.

11. En plena crisis de Kosovo, los Estados miembros de la UE solicitaron a ECHO que preparase informes diarios sobre la situación de la crisis, en los que se describieron los sucesos en Kosovo, la ARYM, Albania, Serbia y Montenegro. A esta tarea debían asignarse pocos recursos.

Diagrama 2

Posición de ECHO en el suministro de ayuda a las víctimas

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Nota:

No se ha tenido en cuenta el papel desempeñado por el sector privado (expertos, proveedores, transportistas, etc.).

Procedimientos de emergencia

12. El Reglamento(7) dispone que la Comisión pueda acelerar las decisiones relativas a importes que no sobrepasen los 10 millones de euros. Además, el Reglamento permite a la Comisión determinar las normas de ejecución detalladas, a través del contrato marco de partenariado (CMP) que la Comisión firma con sus socios ejecutantes.

13. Las disposiciones en las condiciones generales aplicadas a los contratos operativos firmados en el contexto del CMP relacionadas con casos de emergencia son:

a) ECHO puede decidir financiar los gastos realizados por un socio antes de la solicitud de financiación del socio (apartado 3 del artículo 7);

b) en casos excepcionales y debidamente justificados, puede incluirse en el presupuesto una cantidad no detallada (apartado 6 del artículo 10);

c) los socios de ECHO pueden efectuar compras sin recurrir al procedimiento de licitación (apartado 3 del artículo 16).

14. Los procedimientos de autorización de las actividades están centralizados y cumplen los acuerdos habituales de la Comisión en cuanto a los documentos en circulación. Los plazos resultantes no resultan apropiados para la financiación preliminar de las actividades de emergencia, como se explica a continuación. El procedimiento y los períodos de pago máximos (60 días) son idénticos a los aplicables a las actividades del presupuesto comunitario en general. El tiempo medio empleado para abonar anticipos en la muestra examinada era de 28 días, de los cuales nueve días (evaluación del expediente) correspondían al propio ECHO, mientras que los 19 días restantes, es decir, más del doble, correspondían a los demás canales administrativos de la Comisión. Puesto que las ONG rara vez pueden proporcionar una financiación preliminar en el caso de actividades importantes, estos períodos retrasan en consecuencia el inicio de las actividades.

15. El apartado 6 del artículo 10 de las condiciones generales establece que, en casos excepcionales debidamente justificados (no se hace referencia alguna a emergencias), puede incluirse en el presupuesto una cantidad indeterminada, a condición de que el socio proporcione la información correspondiente a más tardar 15 días después de que se hayan enviado los suministros o de que se hayan proporcionado los servicios. ECHO tuvo dificultades con algunos de sus socios para su plena ejecución. No se estableció claramente si en los contratos de emergencia en Kosovo debería proporcionarse información financiera más detallada, ni cuándo, en virtud del CMP (documento 8). De hecho, no existe ninguna contradicción entre los casos de emergencia y la capacidad de los socios de proporcionar un presupuesto detallado rápidamente. La falta de información financiera más detallada obstaculizó la propia capacidad de control de ECHO.

16. El procedimiento para la contratación de expertos externos, con la participación del Servicio Común de Relaciones Exteriores (SCR) y de la empresa externa responsable de la gestión de los contratos de expertos, tarda como mínimo tres meses, demasiado tiempo para poder reaccionar con rapidez ante una situación de emergencia. En la crisis de Kosovo, ECHO pudo destinar a algunos expertos de otros ámbitos, con lo que se redujo el tiempo precisado para su despliegue a entre cuatro y seis semanas.

17. ECHO reconoció que la crisis de Kosovo reveló deficiencias significativas en la forma en que pudo reaccionar ante las emergencias humanitarias. Con el fin de identificar estas deficiencias, y de proponer soluciones, ECHO organizó el "Kosovo Crisis Lessons Learned Seminar" en noviembre de 1999. En este seminario participaron todos los especialistas internacionales sobre el terreno, funcionarios superiores del programa nacional y representantes de ECHO en Bruselas. El seminario permitió identificar varias insuficiencias estructurales en ECHO:

a) ECHO carece de los medios necesarios para responder con rapidez en situaciones de crisis y para proporcionar ayuda de emergencia sin retrasos;

b) no existe una política clara y exenta de ambigüedades en caso de situaciones de emergencia;

c) la falta de coordinación con los Estados miembros, y entre los mismos, provocó una amplia duplicación de los esfuerzos e ineficacia;

d) ECHO carece de un equipo de emergencia de respuesta rápida que pueda enviarse a una región en crisis, con lo que cada unidad operativa debe improvisar en cada situación individual, lo que provoca una enorme pérdida de tiempo y reduce el impacto de la ayuda de emergencia de ECHO(8).

18. Los participantes en el seminario identificaron las posibles medidas correctoras. ECHO está tomando medidas para solventar las deficiencias observadas.

Contratos marco de partenariado (CMP)

19. Se introdujo un CMP revisado que entró en vigor el 1 de enero de 1999(9). Su revisión tenía como objetivo reforzar la colaboración, mejorar la calidad y la eficiencia, simplificar y clarificar el contrato, y mejorar la flexibilidad, manteniéndose al mismo tiempo el control sobre la utilización de los fondos. A pesar de que el CMP revisado contiene varias mejoras, la crisis de Kosovo puso de manifiesto que seguían existiendo deficiencias, especialmente en los ámbitos del período de movilización y de la presentación de informes. Además, partes importantes del manual del usuario del CMP, especialmente las relativas a los procedimientos de compra,(10) seguían pendientes de redacción al final de 1999. Esta deficiencia tuvo unas repercusiones negativas en la economía y eficacia de las actividades ejecutadas por los socios que seguían careciendo de los controles internos adecuados y de conocimientos especializados en este ámbito. Así pues, en dos de los casos examinados, las ofertas de los subcontratistas seleccionados por los socios de ECHO no resultaban las más ventajosas desde el punto de vista económico.

20. El CMP no tuvo en cuenta las características y mandatos específicos de los organismos de las Naciones Unidas y del CICR/FICR. Por lo tanto, los contratos con los organismos de las Naciones Unidas se acordaron caso por caso a través de intercambios de cartas y se rigieron por el Acuerdo global CE-ONU.

Acuerdo CE-ONU

21. Las entidades de las Naciones Unidas son órganos multilaterales que han recibido mandatos de sus Estados miembros a los que deben rendir cuentas. Obtienen la mayor parte de su financiación de los miembros de las Naciones Unidas. La Unión Europea, gran proveedor de fondos a las Naciones Unidas, no figura entre sus miembros y por lo tanto no forma parte como tal de este programa de rendición de cuentas.

22. En 1997, la Comisión y la ONU emprendieron negociaciones para llegar a un acuerdo marco global relativo a toda la financiación comunitaria de los organismos de la ONU(11). Estas discusiones desembocaron en un acuerdo firmado el 9 de agosto de 1999 sobre los principios aplicables a la financiación o cofinanciación por parte de la Comunidad de los programas y proyectos gestionados por las Naciones Unidas. Su objeto era resolver los problemas que habían afectado a las relaciones entre la Comisión y los organismos de la ONU(12). Sin embargo, como indicó el Tribunal en el apartado 5.96 de su Informe anual relativo al ejercicio 1999, no ha resuelto todos estos problemas.

El PMA y ECHO no pudieron concertar contratos que respetasen el acuerdo firmado en agosto de 1999. Por consiguiente, no fue posible llegar a un acuerdo sobre dos propuestas del PMA por un importe de 15 millones de euros que fueron presentadas el 2 de julio de 1999, y ello a pesar de que ECHO reconociese la necesidad urgente de los proyectos y de que los fondos ya hubiesen sido asignados. Así pues, 15 millones de euros disponibles para ayuda alimentaria urgente permanecieron bloqueados hasta diciembre de 2000 debido a los problemas administrativos entre ECHO y el PMA.

Pertinencia de la afectación de fondos

23. La Comisión considera que sus contribuciones deberían cubrir las actividades específicas ("proyectos")(13), individualizadas y autorizadas de antemano, con estrictas limitaciones en las modificaciones que el contratista puede realizar sin la autorización previa de la Comisión.

Las contribuciones financieras a menudo se expresan en forma de listas de gastos detalladas asignadas a un destino o período preciso, enfoque que recibe el nombre de "afectación". Sin embargo, los objetivos que se persiguen sólo podrán conseguirse si los contratos corresponden realmente a las actividades reales de los socios y si los socios llevan las cuentas relativas a los proyectos individuales relacionando cada gasto con una contribución financiera. Este enfoque puede corresponder con la situación real en el caso de las ONG de tamaño reducido que llevan a cabo proyectos específicos. De hecho, los directores de estas organizaciones consideran a menudo que las directrices detalladas de ECHO constituyen una ayuda para la buena gestión financiera de los proyectos.

24. Sin embargo, este enfoque resulta menos apropiado para las actividades de las principales organizaciones humanitarias internacionales. Por ejemplo, en el caso de los contratos individuales de ECHO con las Naciones Unidas y la Cruz Roja, normalmente se seleccionan los gastos que forman parte de los programas a gran escala de estas organizaciones, y se combinan para constituir un "proyecto" que debe ser financiado por ECHO. Ello cumple con los requisitos contractuales de ECHO. Sin embargo, no está necesariamente relacionado con una actividad distinta que se gestiona y de la que se rinden cuentas por separado dentro del sistema de la organización. En este contexto, gran parte de la preparación, el examen y la liquidación de los contratos de ECHO se convirtió en un costoso ejercicio administrativo, que tenía como principal fin garantizar el cumplimiento de los requisitos formales. Este ejercicio también puede constituir un motivo que explique los retrasos en la provisión de fondos.

25. El Tribunal ya ha indicado en varias ocasiones que, además de los retrasos sufridos al intentar movilizar las contribuciones con rapidez, ello no siempre permite a la Comisión obtener información coherente sobre la utilización de los fondos. Así quedó confirmado de nuevo mediante la revisión de los contratos de ECHO concertados con el ACNUR en la crisis de Kosovo.

A través del contrato 99/6001 con el ACNUR (20 millones de euros), ECHO financió 44 subproyectos vinculados a cinco proyectos ACNUR diferentes, que representaban un presupuesto total de aproximadamente 180 millones de euros. Estos proyectos evolucionaron con la situación, con el resultado de que el 8 de octubre de 1999 el ACNUR presentó a ECHO una petición de reasignación, cuyo efecto fue de gran importancia para prácticamente todas las actividades. Los expertos de ECHO no pudieron expresar una opinión sobre la validez de la petición debido a una falta de información sobre los correspondientes proyectos de ACNUR. Sin embargo, el sistema de gestión financiera de ACNUR mostró en diciembre de 1999 que la mayor parte de los proyectos presentados a ECHO para su financiación, en realidad habían sido financiados por otros donantes, mientras que la mayor parte de los fondos de ECHO (aproximadamente 16 millones de euros) habían sido asignados a otro proyecto, cuya aprobación posterior todavía debía ser solicitada a ECHO.

El contrato de ECHO 99/6108 (10 millones de euros) fue totalmente asignado por el ACNUR a la financiación de un proyecto de un valor superior a 60 millones de euros y que comprendía 55 subproyectos, y fue modificado siete veces durante 1999 con el fin de que reflejase el trabajo que se había realizado realmente. El contrato de ECHO financió el 16 % de este vasto proyecto y la asignación de esta contribución a gastos específicos es puramente teorética.

GESTIÓN DE ACTIVIDADES

Movilización de fondos

26. La Comisión tomó seis decisiones para asignar fondos a la ayuda humanitaria. En 1999 en total se encontraban disponibles 378 millones de euros. El 31 de diciembre de 1999, sólo 299,5 millones de euros (79 %) habían sido justificados en lo que respecta a los contratos. El 6 de marzo de 2000 se firmaron contratos adicionales por un valor de 16,3 millones de euros.

27. El 15 de abril de 1999, la Comisión transfirió 150 millones de euros de la reserva para imprevistos. El 12 de mayo de 1999 decidió la asignación a sus socios ejecutantes. Esta decisión de 150 millones de euros estaba destinada a cubrir el período desde el 1 de abril hasta el 30 de septiembre de 1999. La decisión de 16 de julio de 1999 relativa a 196 millones de euros debía cubrir las necesidades más urgentes hasta el 31 de diciembre de 1999. En realidad, los fondos se habían contratado lentamente durante estos períodos, y se utilizaron mucho después de que hubiese finalizado el período previsto. Por ejemplo, sólo el 61 % de los 196 millones de euros habían sido contratados al 31 de diciembre de 1999. Según ECHO, la complejidad de la crisis y el imprevisto regreso en masa de refugiados a Kosovo justificó la prórroga de las dos decisiones: hasta el 30 de septiembre de 2000 en el caso de la decisión de 150 millones de euros y hasta el 31 de agosto de 2001 en el de la decisión de 196 millones de euros. El diagrama 3 muestra, respecto a ambas decisiones, el desfase entre los períodos que habían sido planificados inicialmente y el período de ejecución de los contratos(14). En cada decisión, la zona rayada indica el período durante el cual se pretendían utilizar los fondos, tal y como se especifica en la decisión. La línea del gráfico indica en cualquier momento el valor total de los contratos que se están realizando. La zona gris muestra el desfase.

Diagrama 3

Períodos de ejecución previsto y reales

millones de euros

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Fuente:

ECHO.

millones de euros

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Fuente:

ECHO.

28. Las condiciones generales de ECHO relativas a la financiación de las actividades humanitarias permiten que el día a partir del cual puedan realizarse los gastos (la fecha de subvencionabilidad) sea anterior a la fecha del contrato. De todos los contratos celebrados el 6 de marzo de 2000, 260 de los 318 contratos contaban con fechas de subvencionabilidad anteriores a la fecha de firma del contrato por ECHO. En siete casos, este período sobrepasaba los 100 días. Sin embargo, esta retroactividad no tuvo en la práctica un impacto significativo en el período efectivo de ejecución de los proyectos, ya que las ONG no realizaron compromisos significativos antes de recibir un anticipo y la Cruz Roja y los organismos de la ONU iniciaron sus proyectos independientemente de la financiación de ECHO. Como muestra el diagrama 4, el valor acumulado de los contratos firmados por ECHO es por tanto la única forma de medir la realización.

Diagrama 4

Valor acumulado de los contratos firmados por ECHO

millones de euros

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Fuente:

ECHO.

millones de euros

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Fuente:

ECHO.

29. Dado que la situación sobre el terreno cambiaba con rapidez, especialmente en junio de 1999, los retrasos en la obtención de fondos por ECHO o en el inicio y posterior ejecución de las actividades disminuyeron la importancia y utilidad de las medidas correspondientes.

Como respuesta a la petición de fondos integrada de 7 de abril de 1999 por la Cruz Roja, se firmaron seis contratos por un importe total de 15,5 millones de euros con la FICR o el CICR entre el 24 de junio y el 21 de julio de 1999. Las actividades concernidas o bien se encontraban en una fase inicial cuando se firmaron los contratos o ya no eran apropiadas dado el cambio repentino de situación en junio. La mayor parte de los artículos financiados por ECHO en virtud del contrato 99/6084 con la FICR (3 millones de euros) no pudieron ser distribuidos en Albania hasta septiembre de 1999. Para entonces los refugiados ya se habían marchado, con lo que algunos artículos ya no resultaban necesarios. La distribución de las mercancías en virtud del contrato 99/6082 con el CICR (6,5 millones de euros, fecha de vencimiento el 31 de julio de 1999) no comenzó hasta agosto de 1999. Al final de noviembre de 1999, el 26 % en valor de las mercancías adquiridas con un coste de 3,1 millones de euros seguía almacenado, incluida la totalidad del suministro de leche en polvo que ascendía a 0,4 millones de euros.

30. La mayoría de los contratos con una fecha final inicial anterior al final de febrero de 2000 fueron prorrogados. Basándose en las actividades examinadas, las principales razones para prorrogar los contratos eran la reorientación de las actividades justificada por los cambios en la situación de crisis. Sin embargo, en algunos casos también se prorrogaron los contratos debido al escalonado o reasignación de las actividades con el fin de utilizar el presupuesto estipulado en vez de reducirlo, y eventualmente el deseo de los socios de financiar su presencia continuada a la espera de futuras actividades. Es discutible que estas prórrogas estuvieran siempre totalmente justificadas por las necesidades.

En lo que respecta al contrato 99/6050, ECHO acordó que la modificación permitiría a la ONG cubrir sus costes operativos hasta el final de febrero de 2000 (una prórroga de seis meses), lo que abarcaría la segunda distribución de fertilizante. A pesar de los resultados esporádicos y de una propuesta de proyecto poco clara, ECHO decidió financiar estos costes de utilización con el fin de mantener su presencia en la región.

Recursos y organización de ECHO

31. El presupuesto global inicial de ECHO para 1999 era de aproximadamente 500 millones de euros. Los 346 millones de euros transferidos de la reserva de ayuda de emergencia a la crisis de Kosovo constituyeron gastos suplementarios que debían gestionarse adicionalmente a este presupuesto inicial. ECHO tuvo que gestionar estos fondos sin personal suplementario. Debido a la falta de personal y a la falta de informes escritos tanto por parte de las ONG como de la oficina de ECHO, no siempre fue posible para los responsables geográficos del departamento en Bruselas identificar los problemas de ejecución en una fase inicial y tomar las medidas correctoras necesarias. Además de las misiones del personal de ECHO, las funciones operativas sobre el terreno eran competencia exclusiva de especialistas externos, mientras que sólo algunos funcionarios autorizados en Bruselas podían tomar decisiones que comprometiesen a ECHO. Por lo tanto, las competencias de toma de decisiones sobre el terreno resultaron insuficientes en la fase de emergencia de la crisis.

32. En Pristina y Skopje, los especialistas de ECHO emplearon una parte considerable de su tiempo en resolver cuestiones logísticas, como la instalación de la oficina, la compra del material necesario, la gestión del presupuesto de los costes de utilización, etc. El hecho de que los especialistas empleasen su tiempo en resolver estas cuestiones prácticas no constituyó una utilización eficiente de los recursos.

Evaluación de los proyectos

33. En el caso de los contratos de emergencia, las propuestas de proyecto recibidas de las ONG no especificaron la asignación de los costes de personal, y no existen pruebas de que ECHO llevase a cabo una evaluación sistemática de estos costes al aprobar los contratos o al conceder nuevas asignaciones de los presupuestos operativos a los costes de personal mediante adiciones sucesivas. La evaluación de los costes de personal se vio además dificultada por la falta de desgloses presupuestarios detallados. Por lo tanto, ECHO no insistió en que todas las ONG movilizasen los recursos de personal suficientes para poner en práctica las mejores prácticas sobre el terreno. En el caso del programa de refugio, por ejemplo, dado que conocía los factores clave del éxito de antemano, ECHO podría haber garantizado la asignación de recursos presupuestarios suficientes a la preparación y adaptación de la distribución a las necesidades de las comunidades locales.

Adaptación de la asistencia a las necesidades

34. ECHO encargó a las ONG ejecutivas que evaluasen las necesidades, así como que controlasen si la asistencia proporcionada era apropiada. Ello constituyó un elemento clave para adaptar las actividades según las necesidades, dadas las rápidas fluctuaciones del número de refugiados y el desconocimiento de la situación en Kosovo. En algunos de los proyectos las ONG fracasaron en su tarea de control de las necesidades, lo que en algunos casos condujo a una utilización ineficaz de los recursos.

Las cantidades de alimentos frescos suministrados a dos campos de refugiados en ARYM entre junio y octubre de 1999 (contrato 99/4006 por 2 millones de euros) no fueron calculadas teniendo en cuenta el número real de refugiados en los campos. Aunque la primera intención era proporcionar 2 kg de alimentos frescos por semana a cada persona, en estos campos se suministró una media de 12 kg por semana y por persona en julio y de 10 kg en agosto. Al mismo tiempo, los refugiados en otro campo de la ARYM recibieron 0,2 kg por semana en julio y 0,4 kg en agosto.

En el programa de refugio de emergencia de Kosovo se utilizaron "equipos de refugio" como unidad logística para la planificación y la compra. Algunas ONG evaluaron las necesidades de cada casa dañada y distribuyeron artículos individuales del equipo en función de ello, lo que resultaba eficiente en relación con su coste. Sin embargo, otras ONG distribuyeron un único equipo por casa independientemente de las necesidades específicas de cada una de ellas. Ello no era conforme al requisito de adaptar la distribución en función de las necesidades (envergadura y tipo de daños, tamaño de la casa, número de personas en la casa) y de los últimos movimientos de población.

35. La cuestión del excedente de mercancías, suministradas una vez que los refugiados habían vuelto a casa, resulta especialmente importante en el caso de la Cruz Roja. A pesar de los esfuerzos para remitir la ayuda a las zonas necesitadas, la inmovilidad logística impidió que las actividades se anulasen o se modificasen a su debido tiempo. Por su parte, ECHO fue incapaz de intervenir con el fin de impedir una movilización de recursos que no se necesitaban.

Las 26500 radios adquiridas por 1 millón de euros mediante el contrato 99/6082 con el CICR tenían una utilidad limitada en el contexto tecnológico de la crisis de Kosovo. Se suministraron a los refugiados una vez que éstos ya habían vuelto a casa, y no se utilizaron como forma de comunicación de emergencia tal y como estaba previsto. Tampoco se almacenaron, lo que hubiese salvaguardado la financiación de ECHO, ni se contempló su uso potencial en otras emergencias.

Organización de las compras y el suministro

36. La compra y distribución de artículos básicos alimenticios y no alimenticios, cofinanciada por ECHO mediante la financiación de los programas del PMA y del ACNUR, fue eficiente. Las mercancías se adquirieron de forma centralizada y su distribución se encargó a las ONG ejecutivas. Sin embargo, en el caso del programa de refugio de emergencia en Kosovo, los tres donantes principales decidieron que los tres iban a operar en toda la provincia, en vez de que cada uno asumiese la responsabilidad de una zona determinada o de que se asignase la responsabilidad a uno de ellos. ECHO siguió el enfoque del ACNUR al atribuir a siete ONG las siete zonas determinadas con este fin. Dado que el USAID también eligió a varias ONG, cada uno de los tres donantes principales tenía su propia ONG en cada zona, lo que, dada la duplicación del trabajo, no constituyó un uso eficiente de los recursos.

37. Cada una de las siete ONG contratadas por ECHO debía encargarse de efectuar las compras. Así, todas ellas llevaron a cabo la totalidad del procedimiento de selección de proveedores (lo que a menudo comportaba varios viajes al extranjero), la formalización de contratos, la organización del complicado transporte a Kosovo, y la búsqueda y alquiler de almacenes. Las ONG no contaban con competencias de este tipo, y carecían de los medios para efectuar los suministros, lo que provocó retrasos en la ejecución del programa y problemas de coordinación.

38. El programa, con siete distribuidores primarios y 13 secundarios(15), era innecesariamente complejo. Se observaron casos en los que los distribuidores secundarios tuvieron que trabajar con dos distribuidores primarios o se vieron confrontados a un solapamiento de las regiones. La asignación de los materiales y la coordinación entre los distribuidores primarios y secundarios era difícil, especialmente dados los retrasos en el suministro de materiales. Además, el establecimiento de las prioridades sólo pudo gestionarse a nivel local en vez de a nivel regional.

39. Se encomendó a seis organismos diferentes (el CICR, tres ONG financiadas por el USAID y dos ONG financiadas por ECHO) la compra y distribución de semillas de trigo de invierno y de fertilizante, en vez de a una sola entidad. Ello provocó retrasos, problemas de rentabilidad, así como problemas de coordinación y calidad que también se produjeron con el material para refugio. Debido al número limitado de proveedores potenciales que podían suministrar las semillas específicas que se necesitaban, las ONG compitieron entre sí para obtener las cantidades que precisaban. No resultó nada fácil a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) comprobar que las mismas semillas no habían sido adquiridas varias veces.

Presentación de informes operativa

40. Los informes de control todavía se basan en el calendario administrativo de los proyectos y con demasiada frecuencia se elaboran sólo cuando se realiza una petición de modificación de un contrato o cuando se presentan los informes finales. No existe pues un informe periódico sobre el estado de los proyectos y, por consiguiente, tampoco una evaluación general de las actividades.

41. En aproximadamente la mitad de los contratos examinados se elaboraron informes intermedios de situación. Al intentar hacer pasar por proyectos específicos una contribución general a una amplia gama de actividades, los contratos de ECHO con el ACNUR y con la Cruz Roja dificultaron la elaboración de informes, tanto para el socio como para ECHO (véase el apartado 24). Por este motivo, ambas organizaciones intentaron quedar exentas.

42. Para los especialistas de ECHO resulta difícil evaluar y controlar las contribuciones de ECHO a los programas del ACNUR y del PMA. Sobre el terreno, el ACNUR pone en práctica sus programas dentro del marco de sus cartas de instrucciones internas y no siempre es posible evaluar por separado los resultados obtenidos en el contexto del contrato operativo de ECHO que contribuye a su financiación. Los actuales procedimientos de control sobre el terreno no resultan apropiados para este tipo de operación, como tampoco los acuerdos para la preparación de presupuestos y para la presentación de cuentas.

En el caso del contrato 99/07001 con el PMA, tanto ECHO en Bruselas como la oficina de ECHO en Pristina fueron incapaces de proporcionar información sobre la ejecución del contrato. No fue posible obtener información básica sobre qué ayuda se había proporcionado o incluso en qué país se había proporcionado la ayuda humanitaria de ECHO. Puesto que ECHO no contó con información sobre cómo se utilizaron los fondos del PMA, existe el riesgo de solapamiento con la asistencia proporcionada en virtud de la decisión de 6 de marzo de 1999 en favor de las víctimas del conflicto en la antigua Yugoslavia(16). Los fondos que corresponden a esta decisión también se utilizaron para la ayuda alimentaria con financiación de ECHO a los más vulnerables.

Control financiero

43. Por lo general, la Comisión evalúa el desarrollo de sus actividades en función de la tasa de realización de los pagos a partir del presupuesto comunitario. Este indicador no refleja el grado de ejecución de las actividades de ECHO, ya que los pagos anticipados se realizan tan pronto como se firman los contratos (una media del 65 % del valor del contrato en el caso de la crisis de Kosovo).

44. La única información financiera que ECHO recibió en la práctica sobre la ejecución de las actividades fue el informe financiero final, que debe presentarse tres meses después del vencimiento de los contratos. A falta de un informe financiero de situación o estado de gastos, los informes operativos de situación, cuando son elaborados, no siempre proporcionan una indicación útil del estado de las actividades en lo que respecta a la buena gestión de los fondos. En varios casos, los fondos se vieron inmovilizados de forma improductiva sin que se detectase esta situación. El período durante el cual ECHO carece de información financiera a su disposición aumenta en proporción a las reorientaciones y prórrogas que concede.

45. La diferenciación entre informes de situación e informes financieros no está justificada a efectos de gestión y es perjudicial para el control de las actividades. En varios de los casos examinados, los socios proporcionaron un presupuesto detallado de las actividades para justificar las peticiones de prórroga de los contratos. Sin embargo, hasta la fecha ECHO nunca ha solicitado un estado de gastos, a pesar de que tal estado es necesario para una verdadera evaluación de la situación, especialmente cuando las peticiones se realizan al final del período inicialmente previsto para la ejecución del contrato.

El contrato 99/5009 para administrar el campo de Durres en Albania venció el 5 de julio de 1999. ECHO no advirtió que sólo se habían gastado 0,25 millones de euros del presupuesto de 1 millón de euros hasta que se presentó el informe financiero final el 3 de noviembre de 1999, a pesar de que se había utilizado el 84 % del presupuesto de dotación de personal. Por lo tanto, 0,6 millones de euros del anticipo del 80 % abonado permanecieron sin utilizar innecesariamente. ECHO no emitió ninguna orden de ingreso hasta marzo de 2000.

Sistemas de información gerencial

46. Las decisiones de la Comisión estipulan una asignación indicativa basada en el destino geográfico y también créditos regionales destinados principalmente a la Cruz Roja y a los organismos de las Naciones Unidas. Sin embargo, el sistema de información gerencial de ECHO no proporciona una descripción fiable de las actividades realizadas en cada país (y, en el caso de la RFY, en cada provincia), principalmente por los motivos siguientes:

a) descripciones geográficas que no corresponden a las necesidades. A pesar de que Serbia, Montenegro y Kosovo son zonas de intervención bien determinadas tanto en las decisiones de la Comisión como en la práctica, el sistema de información gerencial sólo hace referencia a la RFY;

b) ejecución controlada basándose en las decisiones individuales de la Comisión, que también engloban ayuda que no sea de emergencia como la proporcionada a Albania. Por lo tanto, no se dispone de una información global relativa a la crisis de Kosovo;

c) actividades identificadas como regionales y que se centraban realmente en una zona geográfica sin identificar;

d) muchas actividades reorientadas geográficamente sin que ello fuese registrado.

El contrato regional 99/6029 con la Cruz Roja danesa (1,25 millones de euros, firmado el 21 de junio de 1999) estaba destinado a beneficiar a las personas desplazadas en Albania, la RFY y la ARYM. Al cambiar la situación de forma inesperada en junio, en realidad fue puesto en práctica íntegramente en Serbia. Este cambio no se registró en el sistema de información gerencial de ECHO.

Justificación de los anticipos

47. En el 48 % de todos los contratos concertados en virtud de las decisiones de 1999 relativas a la crisis de Kosovo, ECHO abonó un anticipo del 80 % al firmarse el contrato, mientras que los contratos restantes recibieron un anticipo del 50 %. En ocho(17) de los contratos examinados, los gastos realizados en la fecha en que estaba previsto que finalizase el contrato eran inferiores al importe del anticipo. Pueden existir motivos operativos aceptables que justifiquen las prórrogas de los contratos. Sin embargo, en situaciones en las que los anticipos iniciales resultaron excesivos debido a las circunstancias cambiantes, los expedientes no siempre indicaban que las prórrogas de los contratos estuviesen justificadas.

En el caso de una de las ONG, que recibió un anticipo del 80 %, los gastos directos ascendían a sólo el 25 % del presupuesto en la fecha en que estaba previsto inicialmente que finalizasen las actividades. A raíz del regreso de los refugiados, ECHO aceptó la propuesta de la ONG de reorientar sus actividades, a pesar del hecho de que el ACNUR, que era responsable de la coordinación de estas actividades, ya había contratado a las organizaciones locales para llevarlas a cabo.

48. El apartado 3 del artículo 21 de las condiciones generales relativas a los contratos de ECHO estipula el pago de un anticipo del 50 %, con la posibilidad de un pago adicional del 30 % cuando un socio justifica una tasa de ejecución suficiente. En virtud del apartado 2 del artículo 21 de las condiciones generales, el pago de un anticipo del 80 % en vez del 50 % debe estar justificado por la naturaleza de las actividades o por un programa de gastos. En los expedientes de evaluación de los contratos no figura tal justificación.

Liquidación financiera

49. ECHO se retrasa al calcular y realizar el pago final en lo que respecta a las actividades concluidas. Un examen de las actividades concluidas al final de febrero de 2000 mostró que 51 de los 64 contratos concluidos antes de noviembre de 1999, es decir, con más de tres meses de antelación, no se habían liquidado. La cantidad que liquidar en concepto de estos contratos era de 54 millones de euros. En el caso de las actividades en curso antes de la evacuación de Kosovo en marzo de 1999, la pérdida de archivos pertenecientes a ECHO o a sus socios retrasó la elaboración de las cuentas anuales.

En el caso del contrato 98/2002 con el CICR que venció el 17 de febrero de 1999, el informe final se presentó el 15 de junio de 1999, y las cuentas anuales todavía no habían sido elaboradas al principio de marzo de 2000.

CONCLUSIONES

Evaluación global

50. El alcance y la rapidez de los movimientos de población, junto con cambios inesperados en la situación, plantearon problemas a todas las principales organizaciones humanitarias responsables de canalizar la considerable cantidad de ayuda movilizada por la comunidad internacional como respuesta a la crisis de Kosovo. Los principales problemas registrados consistieron en la dificultad de responder inmediatamente a las necesidades a gran escala (véanse los apartados 26 a 32) y de coordinar un gran número de participantes que tenían sus propias prioridades (véanse los apartados 36 a 39), así como la inercia del complejo mecanismo de ayuda resultante (véanse los apartados 34 y 35).

51. El personal y los especialistas de ECHO mostraron un compromiso considerable en la identificación y aprobación de numerosas actividades de ayuda humanitaria. La rapidez, la eficacia y la eficiencia con la que se movilizaron los recursos y con la que se utilizaron posteriormente se vieron sin embargo obstaculizadas por un marco reglamentario y de procedimientos que no resultaba apropiado al carácter urgente de la situación (véanse los apartados 12 a 20) y al papel fundamental desempeñado por los organismos de las Naciones Unidas (véanse los apartados 21 y 22).

52. Debido a la práctica de la asignación de fondos, resultó difícil integrar las contribuciones de ECHO en el mecanismo de asistencia a pesar de su volumen considerable (véanse los apartados 23 a 25).

53. Los recursos de control disponibles no permitieron a ECHO controlar adecuadamente el desarrollo de las actividades sobre el terreno en un contexto en rápida evolución. Se concedió prioridad a los procedimientos de evaluación de los proyectos y a la firma de los contratos (véanse los apartados 40 a 46).

54. El papel y obligaciones en caso de emergencias de ECHO son los de un donante activo (véanse los apartados 9 a 11). No se han establecido unos mecanismos que permitan movilizar los recursos humanos y financieros con rapidez (véanse los apartados 27 a 32), y sacar conclusiones de las situaciones de crisis anteriores. Ello ha tenido repercusiones adversas en cuanto a la capacidad de ECHO de responder con rapidez en la crisis de Kosovo.

Recomendaciones

55. Sería posible adaptar realmente los procedimientos administrativos (decisiones, autorización de actividades y pagos) en función del grado de urgencia. Para que la asistencia de ECHO sea más creíble y rápida es preciso que se establezcan procedimientos apropiados de toma de decisiones sobre el terreno para la fase de emergencia de las crisis humanitarias. Además, es necesario asignar personal suficiente a las unidades operativas que gestionan los contratos de emergencia, es preciso desarrollar los sistemas de información gerencial y las oficinas locales precisan un apoyo logístico apropiado.

56. Para que la Unión Europea continúe asignando grandes cantidades de ayuda de emergencia de ECHO a los organismos de las Naciones Unidas, se precisa un enfoque más realista y más activo para la financiación de estas organizaciones. Sería apropiada una verdadera participación por parte de la UE en los órganos de programación y administrativos de los organismos de las Naciones Unidas, así como su colaboración en los acuerdos de auditoría de tales organismos, dada la importancia de la contribución de la UE a su financiación [véase también el Informe anual 1999(18)].

57. Los programas de las Naciones Unidas y de la Cruz Roja deben ser comprendidos por completo para que sea posible controlar adecuadamente su ejecución sobre el terreno, lo cual no es viable con los acuerdos actuales de ECHO. ECHO debería comprobar si es posible trasladar la actual preocupación por la medición de los insumos, que no siempre refleja la situación real, a la medición de las salidas basada en indicadores de resultados cuantificados.

58. ECHO debería asegurarse de que los socios pueden proporcionar una logística apropiada cuando financia programas de compras importantes. ECHO debería considerar si los organismos de suministros especializados podrían proporcionar este servicio de forma más rápida y económica, y con mayor coordinación que las ONG que actúan por separado.

El presente Informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 21 y 22 de marzo de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Acuerdo alcanzado con Belgrado en octubre de 1998 para la retirada de parte de las fuerzas yugoslavas y el despliegue en Kosovo de 2000 inspectores de la OSCE, que fueron evacuados el 19 de marzo de 1999 tras el fracaso de las negociaciones de Rambouillet sobre el estatuto de la provincia.

(2) Basándose en el acuerdo de paz de 10 de junio de 1999, las fuerzas yugoslavas se retiraron por completo antes del 20 de junio de 1999.

(3) Mediante la resolución de las Naciones Unidas n° 1244 de 10 de junio de 1999 se decidió el despliegue en Kosovo de una presencia internacional civil y de seguridad bajo su jurisdicción. La presencia civil (UNMIK) se organizó en cuatro ramas: administración civil (organizada por las Naciones Unidas), ayuda humanitaria (coordinada por el ACNUR), reconstrucción (creación de una Task Force por la UE) y consolidación institucional (OSCE). Con el fin de garantizar la seguridad, la OTAN optó por aliarse con una fuerza internacional (KFOR).

(4) Las estimaciones sobre la población de Kosovo antes de la crisis varían. La Oficina federal de estadística yugoslava estableció la cifra en 1,96 millones en 1992, mientras que otras estimaciones eran de 1,5 millones y 2,1 millones. El 9 de junio de 1999, la ONU estimó que quedaban aproximadamente 500000 personas en Kosovo. Además de los movimientos de población descritos anteriormente, más de 130000 habitantes de Kosovo buscaron asilo después de febrero de 1998 fuera de la región, especialmente en Alemania y Suiza, y 91000 refugiados en la ARYM fueron evacuados temporalmente como parte del programa de evacuación humanitaria del ACNUR.

(5) 62 millones de euros para Albania, 25 millones de euros para la ARYM y 13 millones de euros para Montenegro.

(6) Mandato conferido por la Comisión a ECHO el 6 de noviembre de 1991.

(7) El artículo 13 del Reglamento del Consejo de 20 de junio de 1996 sobre la ayuda humanitaria capacita a la Comisión, en caso de emergencia, a tomar decisiones relativas a las intervenciones de emergencia cuyo importe no supere los 10 millones de euros sin tener que esperar un dictamen previo por parte del Comité de ayuda humanitaria.

(8) Nota de ECHO "OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion".

(9) Véase el Informe anual de 1998, apartados 5.85, 5.86, 5.89 (DO C 349 de 3.12.1999).

(10) Documentos 14 y 15 relativos a los procedimientos de compras.

(11) La cuestión del Acuerdo UE-ONU se ha planteado en un contexto más amplio en el Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1999 (DO C 342 de 1.12.2000, apartados 5.94 a 5.103).

(12) La Comisión declaró en su Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Objetivos estratégicos 2000-2005 [COM(2000) 154 con fecha de 9 de febrero de 2000] que "somos protagonistas en la escena mundial y líderes en comercio, ayuda al desarrollo y finanzas. Sin embargo, la Unión no está plenamente representada en las instituciones financieras internacionales ni en los organismos de la ONU. Hay que corregir esta anomalía". Por su parte, en una propuesta de resolución, el Parlamento Europeo "pide a la Comisión y a los Estados miembros que apoyen los esfuerzos realizados para que la presencia e influencia de la Unión Europea ante las organizaciones internacionales reflejen en mayor medida su peso político y la dimensión de su contribución a la ayuda humanitaria" (PE 286.789, apartado 15).

(13) Véase la cláusula 1.6 del Acuerdo.

(14) El período de ejecución abarca desde la fecha en que los gastos se consideraron como subvencionables hasta la fecha en la que finalizó la operación. Las fechas son las registradas en las cuentas de ECHO el 6 de marzo de 2000.

(15) La distribución primaria abarca desde el proveedor hasta el almacén local y la distribución secundaria desde el almacén local hasta el beneficiario.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 millones de euros.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Informe anual 1999, apartado 5.102 (DO C 342 de 1.12.2000).

Anexo

DESGLOSE DE LOS 29 CONTRATOS EXAMINADOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la comisión

RESUMEN

I. La Comisión desea subrayar que la dotación de 400 millones de euros utilizada en la crisis de Kosovo supuso casi el doble del presupuesto original de ECHO, sin que se dispusiera prácticamente de personal adicional. Concretamente esto significó que ECHO tuvo que gestionar 12 decisiones adicionales y 500 contratos suplementarios.

II. La Comisión reconoce que el muestreo de contratos examinados por el Tribunal cubre los socios principales de ECHO (en términos de socios con contratos con mayores presupuestos individuales) y los principales ámbitos geográficos y sectores de intervención. Sin embargo, esto puede haber dado lugar a no haber tenido suficientemente en cuenta a las ONG socios de ECHO, que conjuntamente recibieron en definitiva más de la mitad de los fondos.

En todo caso la Comisión estima que un examen de las prestaciones de todas las organizaciones implicadas en la crisis mostraría que los resultados globales de ECHO son al menos equivalentes a los de otras organizaciones donantes similares. La Comisión también observa que una de las conclusiones de la evaluación independiente del funcionamiento de ECHO, presentada en abril de 1999 de conformidad con el artículo 20 del Reglamento sobre ayuda humanitaria, era que "ECHO está financiando actualmente la entrega de ayuda humanitaria al menos tan bien como de cualquier otra organización, y probablemente mejor y de manera más rentable que cualquier otra organización internacional comparable".

III. Por lo que se refiere al contexto en que se aplica la ayuda humanitaria de la UE y su efecto sobre la rapidez de su ejecución, ECHO, como servicio de la Comisión, tiene que asegurarse de que se responde al imperativo humanitario, practicando al mismo tiempo una gestión financiera correcta, obligación que viene impuesta explícitamente en los Tratados. Entretanto ECHO ha adoptado varias medidas para simplificar más los procedimientos.

IV. Las características específicas de la ONU se tienen en cuenta contractualmente en virtud del hecho de que los organismos de la ONU acuerdan respetar las condiciones de los CMP sobre la base de cada contrato individual, sin perjuicio de la supremacía de los acuerdos específicos CE-ONU en lo referente a las cuestiones específicas amparadas por tales acuerdos.

V. El propio acuerdo ONU-CE reconocía que determinados puntos seguían sin resolver y debían ser objeto de discusión entre la ONU y la CE, discusiones que se han iniciado pero que aún no han finalizado. La Comisión está de acuerdo en que es importante continuar estas conversaciones.

Por lo que se refiere a la elaboración de proyectos de presupuestos para la ONU basados en proyectos, existen casos en los que el Tribunal tiene globalmente razón cuando apunta que no tenían relación con las con las actividades del programa. Sin embargo, en otros casos los proyectos tienen una clara identidad propia que permite su gestión individual y, también, en muchos casos forman parte de programas elaborados en colaboración con ECHO.

En todo caso, la Comisión está considerando la posibilidad de financiar partes de los programas y de discutir esta cuestión con la ONU, pero estima que, aparte de las numerosas implicaciones de este cambio, existen también otros problemas vinculados a ello que deben discutirse al mismo tiempo (por ejemplo la responsabilidad de la ONU en cuanto a la ejecución efectiva si se reducen los controles de las contribuciones y la implicación de la Comisión en los sistemas de gestión de la ONU). La Comisión considera que tales cambios podrían dar lugar a tantos problemas nuevos como los que podrían solucionarse, a menos que la cuestión se gestionara cuidadosamente.

Incluso si esos problemas se resolvieran, la Comisión cree que tal cambio podía solamente realizarse después de una revisión del Reglamento financiero, para obtener más flexibilidad en las disposiciones de financiación que la Comisión puede establecer con organizaciones internacionales, incluida la ONU. La Comisión ha presentado propuestas en este sentido.

VI. Una parte del personal de la sede de ECHO realizó misiones sobre el terreno para asistir en cuestiones operativas y administrativas, lo que supuso que en la mayor parte de los casos la comunicación entre Bruselas y el terreno de operaciones no fuera un problema. El único desequilibrio que reconoce la Comisión es que en algunos casos surgieron retrasos debido a la necesidad de obtener aprobaciones de contratos en Bruselas. Sin embargo, reconociendo la necesidad realizar mejoras en este ámbito, ECHO ha identificado ahora el personal específico en su organización que se estará a disposición para llevar a cabo estas tareas cuando sea necesario en el futuro.

VII. Habida cuenta de la escala de la crisis, su complejidad y rapidez de desarrollo sobre el terreno, habría sido asombroso que los expertos de ECHO no hubieran encontrado el tipo de problemas de control mencionados por el Tribunal. Es necesario mantener una perspectiva realista de hasta qué punto es posible llevar a cabo un seguimiento sistemático periódico en una crisis de tal amplitud y complejidad, en la medida en que el donante u organismo desee tener un impacto dentro de un plazo de tiempo útil.

VIII. Por lo que se refiere a la continuación de los contratos durante más tiempo del previsto inicialmente, la Comisión desea subrayar que los contratos se prorrogaron en gran parte debido a la complejidad y velocidad de la crisis y considera que estas decisiones se basaron en necesidades operativas.

En cualquier caso, sería claramente ineficaz que ECHO terminara los contratos para los que se habían contraído considerables costes, cuando, ampliándolos, podrían conseguirse sustanciales beneficios tangibles con costes adicionales marginales muy reducidos.

IX. La Comisión estima que de hecho ECHO respondió dentro de un período de tiempo efectivo, a pesar de que la rápida evolución de la situación sobre el terreno significara que hubiera que reorientar gran parte de los esfuerzos. La Comisión acepta que puede haber dificultades en encontrar un equilibrio entre la financiación de acciones humanitarias en tiempo útil al mismo tiempo que se mantienen los controles financieros. Éste es un reto constante al que se enfrenta ECHO y todas las organizaciones importantes de donantes del sector público.

Se ha hecho referencia más arriba a algunas de las acciones de la Comisión para simplificar el marco regulador y de procedimientos y, más concretamente, en cuanto a los cambios propuestos de la reglamentación financiera y el proceso de toma de decisiones. La Comisión aprecia el apoyo del Tribunal sobre la necesidad de efectuar cambios con respecto a algunas de estas cuestiones.

X. La Comisión ya ha aprobado, a petición de ECHO, el principio de un nuevo marco de procedimientos de decisión para situaciones de emergencia, para disponer de mayor flexibilidad para responder a tales situaciones. Esto se aplicará en breve.

Por lo que se refiere a las relaciones futuras con la ONU, la Comisión ha fomentado reuniones tanto con la ONU como con el Tribunal para discutir estas cuestiones. En la medida en que el problema se refiere a la posible financiación de la participación en estos programas en vez de en proyectos completos, la Comisión está activamente estudiando esta cuestión pero considera que sus implicaciones exigen un cuidadoso estudio y que para ello sería necesario modificar el Reglamento financiero, algo que ya se ha propuesto.

INTRODUCCIÓN

5. En todo caso la Comisión considera que un examen de la actuación de todas las organizaciones implicadas en la crisis mostraría que el rendimiento global de ECHO sería al menos equivalente al de otras organizaciones similares de donantes. La Comisión también observa que una de las conclusiones de la evaluación independiente del funcionamiento global de ECHO a partir de 1996-1998, presentada en abril de 1999 de conformidad con el artículo 20 del Reglamento sobre ayuda humanitaria, era que "ECHO está financiando actualmente la entrega de ayuda humanitaria por lo menos tan bien como cualquier otra organización, y probablemente mejor y de manera más rentable que cualquier otra organización internacional comparable".

6. La Comisión acepta que la muestra examinada por el Tribunal recoge los socios principales de ECHO (en términos de socios con contratos con mayores presupuestos individuales) y los principales ámbitos geográficos y sectores de intervención. Sin embargo, esto puede haber dado lugar a no haber tenido suficientemente en cuenta a las ONG socios de ECHO, que conjuntamente recibieron en definitiva más de la mitad de los fondos.

CONTEXTO DE ASISTENCIA

Papel de ECHO

11. La Comisión reconoce que probablemente el requisito de que ECHO elaborase informes diarios de situación creó una carga administrativa excesiva, cuando podría haberse alcanzado un resultado similar con un proceso más simplificado.

Procedimientos de emergencia

12. La Comisión está tratando de simplificar sus procesos de toma de decisiones en general como parte del proceso de reformas. Además, en el caso de ECHO, la Comisión está considerando delegar poderes al Director de ECHO para tomar inmediatamente decisiones dentro de ciertos parámetros en determinadas situaciones predefinidas de emergencia.

13. Los 3 casos específicos de CMP mencionados por el Tribunal en los que se permiten excepciones en caso de emergencia son de hecho áreas clave en las que es necesario practicar la flexibilidad para situaciones de emergencia.

14. Para acelerar el proceso de los pagos de ECHO, esta Oficina ha solicitado a la DG AUDIT la designación de un funcionario específicamente responsable de despachar los pagos de ECHO.

ECHO está de acuerdo con el Tribunal en que las ONG raramente pueden proporcionar financiación preliminar en el caso de actividades importantes. Es una de las razones por las que se estimó que era necesario proporcionar anticipos del 80 % en muchos contratos en la crisis de Kosovo.

15. Por lo que se refiere a la ausencia de información financiera más detallada en el caso de contratos de emergencia, es cierto que ECHO tuvo dificultades con algunos de sus socios para aplicar esto plenamente. Es necesario aclarar la cuestión de cuándo y en qué casos debía proporcionarse información financiera más detallada en los CMP. En la próxima revisión del los CMP, ECHO se propone hacer más explícito el requisito de proporcionar información suplementaria dentro de unos plazos específicos.

Por otra parte, conviene señalar que sólo una minoría de los contratos de la crisis de Kosovo se realizó en forma de contratos de emergencia que fueron los que dieron lugar a este problema.

16. En cuando a la rapidez de contratación de expertos, ECHO está examinando la posibilidad de establecer un contrato marco para establecer una lista nominal de reserva de expertos que permita una disponibilidad más rápida.

17. Por lo que se refiere a los comentarios del Tribunal que hacen referencia a los resultados del seminario que organizó ECHO, a iniciativa propia, en la ARYM, la Comisión hace las siguientes observaciones.

a) La capacidad de ECHO de reaccionar ante situaciones de urgencia debería mejorar por el hecho de que el personal de ECHO esté aumentando y que de 2001 en adelante se ha propuesto que el Director de ECHO disponga de delegación de poderes para adoptar decisiones dentro de determinados parámetros en situaciones de emergencia predeterminadas.

b) Las preocupaciones de ECHO en situaciones de emergencia no han estado principalmente relacionadas con la necesidad de estrategias sino más bien con el hecho de determinar si sus procedimientos estaban suficientemente adaptados para enfrentarse a las situaciones de emergencia. Por consiguiente, desde la designación del nuevo Director de ECHO en marzo de 2000, se han llevado a cabo varios cambios en la organización de ECHO, así como modificaciones de sus procedimientos.

c) ECHO hizo muchos esfuerzos para coordinar actividades, incluida la actualización diaria de la situación de las operaciones para los Estados miembros. La Comisión estima que no puede considerarse que cualquier posible falta de coordinación con los Estados miembros o entre éstos pueda ser achacada principalmente a la Comisión o a ECHO.

d) ECHO está investigando actualmente la posibilidad de poner en marcha una licitación para disponer de capacidad de asistencia técnica cuando sea necesario, para ser utilizada específicamente en casos de urgencia.

18. En cuanto a las acciones correctoras para abordar los problemas identificados en el seminario de ECHO, en junio de 2000 ECHO adoptó una nueva estructura organizativa de acuerdo con el planteamiento de gestión basada en actividades, racionalizando la organización y especificando las tareas. Esta nueva estructura dio lugar a un nuevo despliegue de los recursos humanos en el que más del 60 % del personal se concentra actualmente en las actividades esenciales de ECHO.

Estos factores también han llevado a ECHO a definir sus principios de programación para 2001, para tratar, por ejemplo, de que las asignaciones por beneficiario sean más equilibradas, centrándose en las situaciones inestables de post-crisis; hacer un uso más sistemático de la experiencia adquirida y de las evaluaciones; y continuar interviniendo en las "crisis olvidadas".

El Libro Blanco de la reforma también ha llevado a ECHO a emprender varias acciones. Éstas han incluido, por ejemplo, el refuerzo de la unidad presupuestaria; la creación de una capacidad independiente de auditoría junto con el SCR (acción 81); y la revisión y evaluación de los actuales controles internos y procedimientos financieros (acción 84).

Contratos Marco de Partenariado (CMP)

19. Tras la experiencia del CMP revisado en 1999 y 2000, ECHO está actualmente actualizándolo y adaptándolo. Se pretende acabar este proceso en un plazo más corto que el anterior ejercicio. Una primera fase técnica entró en vigor el 1 de febrero de 2001. En la segunda fase, que se completará a finales del primer semestre 2001, se abordará un número limitado de cuestiones de fondo. ECHO consultará a sus socios durante este proceso.

Acuerdo CE-ONU

21. Habida cuenta que la UE no es miembro de la ONU, es necesario establecer la rendición de cuentas correspondiente a las contribuciones de la UE mediante contratos específicos en cada caso. El acuerdo marco de financiación CE-ONU de 1999 ha facilitado la cooperación con el sistema de la ONU.

22. La Comisión concuerda en que no se han solucionado todavía todos los problemas de las relaciones CE-ONU; de hecho, el acuerdo ONU-CE de 9 de agosto de 1999 identificó explícitamente determinadas áreas que requieren un mayor análisis. Es primordial encontrar una solución mutuamente satisfactoria a los problemas planteados en la aplicación concreta de determinados elementos del acuerdo CE-ONU, por ejemplo, la presentación de informes. Sin embargo, la Comisión considera que tanto la ONU como la Comisión deberán efectuar cambios y que tales cambios tendrán que ser cuidadosamente estudiados.

El hecho de que no se celebraran contratos con el PMA en un primer tiempo se debió en gran parte a la total negativa inicial del PMA de permitir el acceso a documentos originales durante una visita de inspección de ECHO en julio de 1999. Esto llevó a la suspensión temporal de las contribuciones en el año 2000. También hubo problemas con los contratos específicos mencionados debido a la negativa del PMA a acceder a las numerosas peticiones de suministrar detalles de los presupuestos. ECHO, con el acuerdo del Servicio Jurídico y de la DG AUDIT, continuó manteniendo contactos con el PMA para encontrar soluciones a estos problemas. El PMA finalmente puso a disposición la información solicitada, tanto para su comprobación como para los presupuestos, de conformidad con la solicitud inicial de ECHO. Desde entonces el PMA y ECHO pudieron utilizar los fondos en cuestión.

Pertinencia de la afectación de fondos

24. Es cierto que hay casos en los que, como señala el Tribunal, los proyectos que las grandes organizaciones internacionales identifican en sus programas para los contratos de ECHO son un tanto teóricos. Sin embargo, esto no siempre es así ya que en algunos casos los proyectos tienen una clara vida propia y pueden gestionarse por separado. En todo caso, ECHO a menudo está implicado en primer lugar con los socios en la elaboración del programa, de modo que el papel de ECHO en la práctica puede ser más amplio que el mero proyecto objeto del contrato.

En todo caso, los gastos que se imputan a un proyecto de ECHO deben estar relacionados de una manera lógica y no ser simplemente una serie de costes aleatorios que existen en el ámbito del programa.

25. El Tribunal tiene razón al afirmar que la ONU no siempre proporciona a ECHO la información adecuada sobre su actividad en el ámbito del proyecto. Sin embargo, el cambio de orientación en la relación con la ONU de modo que ECHO celebrara contratos a nivel de programas en vez de a nivel de proyectos, podría crear otros problemas si no se gestiona cuidadosamente tal cambio. Los problemas que deben tenerse en cuenta incluyen la necesidad de cambiar del control de insumos al control de resultados y la posible inclusión de la Comisión en el sistema de rendición de cuentas de la ONU.

La Comisión también considera que este planteamiento no sería plenamente compatible con el Reglamento financiero actual. Se está llevando a cabo una revisión del Reglamento financiero y, en este contexto, la Comisión ha propuesto una modificación que permitiría negociar modalidades de aplicación apropiadas con organizaciones internacionales, una vez acordadas.

GESTIÓN DE ACTIVIDADES

Movilización de fondos

26. Por lo que se refiere al ejemplo citado del uso hecho por el ACNUR de los fondos de ECHO, ha sido claramente difícil que la ONU realizase un seguimiento de las modificaciones a nivel de proyecto en sus planes contables, pero se espera que este problema se supere con la mejora de los programas informáticos y del sistema de información financiera que está instalando el ACNUR.

27. Con respecto a la tasa global de utilización de fondos en 1999, conviene precisar que:

a) De los 378 millones de euros, 50 millones eran para imprevistos y se había reservado esa cantidad específicamente para ser utilizada más adelante; así pues, el 91 % de los fondos específicamente asignados (excluida la suma para imprevistos) se justificaron en términos de contratos antes del 31 de diciembre de 1999.

b) Un problema esencial fue la forma en que las características de la crisis cambiaron por completo cuando todos los kosovares volvieron repentina e inesperadamente a Kosovo al entrar la KFOR en la zona.

c) Uno de los problemas que encontró ECHO fue el conseguir propuestas de sus socios que correspondiesen a la estrategia de ECHO, ya que muchos de ellos estaban más interesados en la reconstrucción de infraestructuras que en la ayuda humanitaria.

Dadas las circunstancias existentes en aquel momento, así como los plazos y recursos de que disponía ECHO, el hecho de que se firmaran contratos por el 91 % de los fondos específicamente asignados constituye un logro notable.

28. El ritmo relativamente lento de utilización de los fondos a mediados de 1999 se debió fundamentalmente al retorno imprevisto, rápido, masivo y espontáneo de refugiados kosovares en junio de 1999. De hecho, en aquel momento toda la comunidad de ayuda humanitaria tuvo que darse tiempo para evaluar nuevamente las necesidades y modificar sus contratos en consecuencia.

29. Las fechas de subvencionabilidad de los gastos se acuerdan con los socios para cada uno de los contratos. Generalmente son los socios quienes solicitan que se ponga una fecha anterior, aunque ECHO pueda indicar que existe esa posibilidad.

Los retrasos en el inicio de las operaciones y en la firma de los contratos también se debían evidentemente a las dificultades de la situación sobre el terreno.

30. La Comisión considera que los retrasos en la utilización de fondos en 1999 no redujeron materialmente la pertinencia y utilidad de las actividades financiadas por ella; de hecho 53,6 millones de euros de ayuda humanitaria se habían contratado ya antes de abril de 1999. Habida cuenta de la complejidad de la crisis, la Comisión estima que los retrasos no fueron irrazonables no que existieran otras alternativas.

Por lo que se refiere a las dificultades encontradas por la FICR y el CICR, dado que el retorno de refugiados en junio de 1999 fue espontáneo, masivo y rápido, los principales programas de asistencia que acababan de ponerse en marcha en los países vecinos, habiendo sido previstos asumiendo que el retorno de refugiados sería gradual, se encontraron desfasados. Las acciones de ECHO se sitúan a la par con las de los demás protagonistas de la ayuda humanitaria.

Recursos y organización de ECHO

31. La Comisión considera que la prórroga de contrato que figura en el ejemplo del Tribunal estaba plenamente justificada por razones operativas. En cualquier caso, merece la pena exponer el dilema que surge frecuentemente cuando hay que decidir si es o no oportuno prorrogar un contrato, especialmente en situaciones tan cambiantes como la crisis de Kosovo. La mayoría de los contratos de ayuda humanitaria firmados por ECHO se desarrolla en dos etapas. En la primera se compromete una parte desproporcionadamente elevada de los gastos contractuales totales (por ejemplo, compra de mercancías). La segunda etapa se desarrolla sobre el terreno, cuando el socio efectúa la distribución, rehabilitación, etc. En la segunda etapa pueden darse muchas razones imprevisibles que hacen imposible temporalmente llevar a cabo las operaciones o que ralentizan su ejecución. Incluso obviando las razones humanitarias, habida cuenta de la gran cantidad de fondos comprometidos en la primera etapa, iría generalmente en contra de los principios de una gestión financiera correcta el rehusar la prórroga de un contrato cuando tal prórroga podría proporcionar resultados tangibles a un bajo coste marginal, incluso si los resultados son a veces inferiores a los inicialmente previstos.

Por lo que se refiere al ejemplo de la modificación de contrato que el Tribunal considera que se acordó para mantener la presencia de la ONG en la región sin suficiente justificación operativa, conviene señalar que originalmente el proyecto estaba destinado a proporcionar alimentos a corto plazo, pero, tras el retorno de los kosovares a sus hogares, se modificó para convertirlo en un proyecto a más largo plazo de suministro de insumos agrícolas. La Comisión considera que tal modificación está justificada por las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, la Comisión estima que se presentaron propuestas claras tanto para el proyecto original como para el proyecto modificado. En segundo lugar, debido al cambio de sus características, el proyecto modificado duraba más tiempo que el proyecto original, lo que justificaba la necesidad de mantener al personal sobre el terreno. En tercer lugar, aunque es cierto que, al igual que la mayor parte de los socios, las ONG experimentaron algunos retrasos en las entregas por problemas logísticos locales, tras la revisión sobre el terreno llevada a cabo por el experto de ECHO -que incluyó la obtención de opiniones directas de los beneficiarios- éste consideró que el resultado final del proyecto era "eficaz" y "coherente".

Evaluación de los proyectos

33. Los miembros de la unidad financiera de ECHO pasaron varias semanas en Prístina para asistir en las cuestiones de logística. En la práctica, ECHO estima que, en aquel momento, no existía ninguna otra solución posible. Posteriormente se han nombrado ayudantes administrativos regionales en Costa de Marfil el 1 de julio de 1999, en el Cuerno de África el 1 de septiembre de 2000, y en Skopje el 18 de septiembre de 2000, para proporcionar una mayor flexibilidad ante estos problemas, y determinados miembros de la unidad financiera de ECHO se encuentran permanentemente a disposición para acudir si se produce este tipo de situación.

Adaptación de la asistencia a las necesidades

34. La mayor parte de las propuestas de proyectos estaba suficientemente pormenorizada como para permitir el control previo de los recursos de personal, aunque no fuera así en el caso de algunos contratos de emergencia. Uno de los medios para acelerar la ejecución de contratos de emergencia era aceptar que no fuera necesario proporcionar un desglose completo en la fase ex ante. En cualquier caso, la Comisión quisiera subrayar las características reales de las acciones de urgencia. En todo momento existen incertidumbres: dificultades para prever cómo evolucionará la situación, identificar las necesidades, coordinarse con otros donantes y organismos de ayuda, localizar suministros y personal experimentado, etc. Debe encontrarse un equilibrio entre el tiempo necesario para cumplir los requisitos reglamentarios y de procedimiento en los que se desarrolla la ayuda humanitaria del sector público y la necesidad humanitaria imperativa de hacer frente a las necesidades sobre el terreno.

35. La Comisión admite que el seguimiento inadecuado de alguna ONG pudiera haber dado lugar a una cierta utilización ineficaz de recursos. No obstante, no debe sorprender excesivamente que algunas ONG tuvieran dificultades a este respecto dada la compleja y rápida evolución de la crisis de Kosovo.

Aunque la asignación de alimentos en la ARYM pueda no haber sido óptima, no está claro que éstos se desperdiciaran en la práctica.

Aunque la asignación de equipos de refugio en Kosovo pueda no haber sido óptima, no está claro que se desperdiciaran realmente algunos de ellos. De hecho, en algunos casos ECHO identificó este problema en su momento y pidió a las ONG que mejoraran la adaptación de sus equipos.

Organización de las compras y el suministro

36. La FICR fue sólo uno de los muchos organismos a quienes el imprevisto retorno de los refugiados pilló desprevenido.

La entrega de radios a los refugiados una vez que habían vuelto a su casa era ciertamente menos útil que si se hubiera hecho en Albania pero, la operación todavía tuvo cierta utilidad para los refugiados retornados si se considera la situación incierta que seguía existiendo y la fragilidad de las infraestructuras. Parte del problema fue la dificultad de conseguir una respuesta rápida del CICR a tiempo para poder adecuar las disposiciones contractuales.

37. Por lo que se refiere a la división en siete zonas para la operación logística del programa de refugio de emergencia, de hecho el ACNUR actuó como coordinador del ACNUR, OFDA y ECHO, asignándose a todas las ONG financiadas por uno de esos donantes una serie de pueblos de los que eran responsables, realizándose una coordinación efectiva semanalmente. Es probable que algunas ONG con financiación independiente realizaran programas de refugio que no coordinaron con el ACNUR.

38. Véase la respuesta de la Comisión que figura en el apartado 40.

39. Véase la respuesta de la Comisión que figura en el apartado 40.

Presentación de informes operativa

40. Por lo que se refiere a los distribuidores secundarios y a la multiplicación de los contratos de compra, no todas las dificultades encontradas por las ONG en materia de adquisiciones eran previsibles e, incluso si hubiera sido posible preverlas, no hubieran podido necesariamente evitarse. En cualquier caso, no está claro que hubiera existido una rentabilidad directa si todas las semillas hubieran sido compradas por una entidad, en tanto que el hecho de utilizar varias ONG limitó los riesgos de ECHO, proporcionándole algo más de flexibilidad que si se hubieran utilizado una o dos organizaciones.

La posible mayor eficacia que hubiera podido conseguirse de haberse utilizado una sola organización no deja de ser hipotética.

41. El contrato CMP prevé la presentación de informes de control periódicos, cosa que se hace en muchos casos. Cuando las ONG no proporcionan esta información, ECHO procura asegurarse de que se recibe.

42. ECHO ha tenido dificultades para obtener informes provisionales sobre las operaciones de algunos de sus socios importantes. Esta cuestión está siendo discutida entre las distintas partes. No obstante, las observaciones del Tribunal en el apartado 40 indican las dificultades que pueden surgir si no se cumple este requisito.

Control financiero

43. Las dificultades encontradas por los especialistas de ECHO para controlar las operaciones de algunos de sus principales socios deben considerarse dentro del marco más complejo que subyace sus relaciones, así como debido a que ECHO está obligada a "afectar" sus fondos a proyectos y, de hecho, la Comisión ha presentado propuestas para adaptar esta obligación.

Por lo que se refiere a los posibles solapamientos de la financiación de contratos del PMA, en la medida en que ello constituyese un problema, fue debido a la dificultad de obtener información del PMA sobre la ejecución de sus contratos.

44. En la mayor parte de los contratos, los anticipos se gastan generalmente poco después de haberse recibido. Sin embargo es probable que, habida cuenta de la complejidad de la crisis de Kosovo, esto haya ocurrido con menos frecuencia de la habitual.

45. Para los contratos operativos normales, ECHO exige a los socios la presentación de informes trimestrales en el documento 4 del CMP. En este documento se requiere que el socio proporcione detalles financieros sobre la tasa de ejecución del presupuesto, la declaración de cualquier cambio y/o modificación del presupuesto inicial, así como de las propuestas de reasignación de montantes no utilizados. Aunque no se trata de un informe detallado ésta es una información financiera útil.

Los contratos de ayuda de emergencia en general está previsto que sean de corta duración, por lo que hay relativamente pocas oportunidades de elaborar informes intermedios.

En todos los casos, si el socio solicita una modificación del presupuesto o un pago complementario, ECHO exige un informe financiero intermedio detallado.

Sistemas de información gerencial

46. Los socios de ECHO ya tienen la obligación de proporcionar informes financieros en todos los casos cuando se trata de reafectar los presupuestos de los contratos o de realizar pagos adicionales. Este principio probablemente debería ampliarse para incluir las prórrogas de contratos.

Por lo que se refiere a la baja utilización de fondos en el campamento de Durres, la Comisión tuvo conocimiento de ello en noviembre de 1999 a través del informe financiero final de la ONG, con quien se puso en contacto para obtener aclaraciones para tener una mejor comprensión de la situación. La orden de recuperación se estableció el 10 de marzo de 2000 y el socio reembolsó su importe el 29 de mayo de 2000.

Justificación de los anticipos

47. Cuando las crisis afectan a varias zonas geográficas y los propios refugiados pueden cruzar varias fronteras nacionales, es más difícil elaborar datos sobre las crisis humanitarias. La información siempre puede conseguirse. El problema es que para ello se necesita una mayor intervención manual en las crisis más complejas que en aquellas que lo son menos. ECHO está mejorando actualmente sus sistemas de tratamiento de la información con lo que debería ser posible finalmente que dicha información sea más fácilmente accesible.

48. Los anticipos del 80 % pueden justificarse si se considera la magnitud de los gastos incurridos en la primera etapa de cada operación y el hecho de que la gran mayoría de los socios de ECHO lleva ya varios años operando, por lo que el riesgo financiero que representan es escaso.

En los contratos firmados entre ECHO y sus socios importantes de la ONU después de la entrada en vigor del acuerdo CE-ONU en agosto de 1999, los anticipos del 80 % se hicieron más habituales. De hecho, pueden concederse anticipos de hasta un 95 % a los organismos de la ONU si están justificados.

Véase asimismo la respuesta de la Comisión en el apartado 49 más abajo.

Liquidación financiera

49. Tanto el responsable geográfico como la unidad financiera, examinan siempre la cuestión de si hay que conceder un anticipo del 50 o del 80 %. Es cierto que su razonamiento no se anota sistemáticamente en el expediente, pero el hecho de que la mayor parte de los contratos recibiera anticipos de sólo el 50 % indica que dicho examen se llevó a cabo.

También es cierto que para todos los contratos firmados con socios de la ONU, después de que el acuerdo CE-ONU entrara en vigor en agosto de 1999, se había previsto que lo habitual fuera conceder un anticipo del 80 %, con la posibilidad de conceder anticipos de hasta un 95 % si se justificaban.

CONCLUSIONES

Evaluación global

50. Los contratos de ECHO con los socios estipulan que sus informes financieros finales, que se requieren para apoyar su petición de pago final del contrato, deben presentarse dentro de los tres meses siguientes a la terminación de los proyectos. En la práctica, la mayor parte de los socios tardan esos tres meses (y a veces más) en presentar sus informes. Una vez recibidos, la Comisión tiene que comprobar su exactitud antes de realizar el pago final y dar por terminado el contrato, tras lo cual pone en marcha el proceso real de efectuar el pago. No es por lo tanto sorprendente que los pagos finales de los contratos finalizados hasta de noviembre de 1999 no se hubieran realizado en febrero de 2000.

El retraso en la liquidación del contrato 98/2002 se debió a varios factores: los funcionarios de la unidad operativa responsable de evaluar los informes finales estaban saturados de trabajo; este contrato y varios otros firmados antes de la evacuación de Kosovo en marzo de 1999 sufrieron retrasos en su liquidación debido a que las oficinas locales de ECHO y del CICR fueron saqueadas y se perdieron documentos; el CICR alegó que había solicitado una modificación de este contrato a ECHO en Bruselas pero no se encontró ningún rastro de tal solicitud de modificación. El contrato finalmente se liquidó a finales de junio de 2000.

51. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que en el caso de esta crisis se daban circunstancias particularmente extremas que hicieron que fuera especialmente difícil de gestionar.

Véanse las respuestas pormenorizadas de la Comisión en los apartados 28 y 30, 41, 38 y 42.

52. En la Comisión se han hecho y continúan haciéndose para esfuerzos considerables para tratar de mejorar los procedimientos y mitigar dificultades innecesarias. Sin embargo, hay que tener presente que inevitablemente habrá que ajustarse a los procedimientos destinados a proteger los fondos públicos.

Véase las respuestas pormenorizadas de la Comisión en los apartados 14, 15; 17 a 20 y 20 a 22.

53. Un eventual cambio de la práctica de asignar fondos a proyectos específicos podría tener muchas consecuencias que requieren un cuidadoso estudio. Por ejemplo, la Comisión no está todavía convencida de que los procedimientos de rendición de cuentas de los programas de la ONU (que se centran más en los insumos que en los resultados) justificarían la disminución del elemento de control del que actualmente dispone ECHO gracias a la financiación de proyectos. La Comisión está estudiando esta cuestión y, de todos modos, ha presentado propuestas para simplificar el Reglamento financiero en este sentido. Considera, no obstante, que esta modificación del planteamiento debe ser cuidadosamente estudiada y negociada.

Véanse las respuestas pormenorizadas de la Comisión en los apartados 25 a 28 y 30.

54. La comprobación de la utilización de los recursos es una de las partes más problemáticas de todo el proceso. Aunque los controles la evaluación de los proyectos y la firma de los contratos sean más evidentes, también se realizaban esfuerzos considerables - a veces frustrados - para realizar el seguimiento y, de hecho, la Comisión llegó a tener 9 especialistas sobre el terreno que se ocupaban de la supervisión en la etapa más aguda de la crisis.

Véanse las respuestas pormenorizadas de la Comisión en los apartados 46 y 49 a 51.

Recomendaciones

55. La Comisión considera que se han realizado, y siguen realizándose, importantes esfuerzos de adaptación de los procedimientos para permitir reaccionar con rapidez y eficacia.

Véanse las respuestas pormenorizadas de la Comisión en los apartados 9, 35, 36 y en el resumen.

Las respuestas de la Comisión al resumen del Tribunal enumeran algunas de las muchas mejoras de sus sistemas que ECHO y la Comisión han emprendido desde la fecha de la auditoría, para ser capaces de responder más eficazmente ante situaciones de emergencia. La Comisión acepta, sin embargo, que es necesario que se continúen las tareas de mejora de los procedimientos.

Al mismo tiempo, la Comisión considera que la enorme escala de la crisis y la rapidez con la que cambiaba la situación sobre el terreno constituyeron contratiempos más importantes en la crisis de Kosovo que los procedimientos de Evelocidad ECHO o de la Comisión.

56. Por lo que se refiere a la evolución del papel de la UE en la ONU, en el último año la Comisión ha tomado la iniciativa de tratar de consolidar el diálogo con la ONU y está aguardando actualmente una respuesta de la ONU en cuanto a la fecha en que podrán empezar las negociaciones sobre algunos de los temas pendientes del acuerdo CE-ONU.

57. La Comisión ya está discutiendo internamente y con la ONU sobre la cuestión de enfoque por programas o enfoque por proyectos, aunque llevará algún tiempo estudiar la totalidad de las numerosas implicaciones de tal cambio, especialmente porque requerirá cambios tanto en la Comisión como en la ONU y si no se gestiona correctamente originará más trabajo para ambas partes.

La Comisión acoge con satisfacción la recomendación del Tribunal de examinar la posibilidad de cambiar de un enfoque centrado en los insumos a un enfoque centrado en la evaluación de las prestaciones basándose en los indicadores de resultados.

58. Por lo que se refiere a la consideración de si los organismos especializados en compras podían proporcionar servicios logísticos, este tema fue planteado por ECHO en su informe sobre la ARYM. Hay varios acuerdos internacionales que afectan la contratación de suministros por parte de entidades del sector público. Habría que examinarlos antes de que la Comisión elaborase contratos marco con los organismos especializados para las funciones de adquisición, logística y suministro. No obstante, se acoge con satisfacción el apoyo del Tribunal sobre esta idea.