GLOSARIO

AEI : Agencia Ejecutiva de Investigación.

Base de datos EMI : La base de datos "Experts Management Back-office Internal for FP7" es la mayor fuente de información empleada por las direcciones generales de la Comisión competentes en investigación para la identificación de expertos y para comprobar posibles conflictos de interés.

BEI : Banco Europeo de Inversiones.

CCR : El Comité de Clarificación para la Investigación se establece entre las direcciones generales encargadas de la ejecución de acciones indirectas del VII PM. El CCR tiene el mandato de adoptar posiciones definitivas acerca de las cuestiones horizontales relacionadas con la aplicación en las que los servicios no hayan alcanzado un consenso.

Controles ex ante : Los controles ex ante son controles preventivos efectuados antes de la firma de la subvención o antes del pago.

Controles ex post : Los controles ex post son controles de detección realizados una vez efectuado el pago.

DFG : El Deutsche Forschungsgemeinschaft (Consejo Alemán de Investigaciones) financia proyectos de investigación en todos los campos de la ciencia y las humanidades. Cuenta con un presupuesto anual de casi 2500 millones de euros.

DG : Dirección general

DG Empresa e Industria (ENTR) : Dirección General de Empresa e Industria de la Comisión.

DG Energía (ENER) : Dirección General de Energía de la Comisión.

DG Investigación e Innovación (RTD) : Dirección General de Investigación e Innovación de la Comisión.

DG Movilidad y Transportes (MOVE) : Dirección General de Movilidad y Transportes de la Comisión.

DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías (CNECT) : Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías de la Comisión, antigua Dirección General de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación (DG INFSO).

EEI : El Espacio Europeo de Investigación agrupa todas las actividades, programas y políticas europeas de investigación y desarrollo con perspectiva transnacional que permiten a los investigadores, las instituciones de investigación y las empresas circular, competir y cooperar mejor internacionalmente. Su objetivo general es contribuir a mejorar la organización y coordinación de los esfuerzos de investigación en Europa para aprovechar al máximo las sinergias y complementariedades transnacionales.

ERCEA : La Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación se creó para gestionar en exclusiva el programa específico "Ideas" según las directrices estratégicas del Consejo Europeo de Investigación.

Europa 2020 : Europa 2020 es la estrategia de crecimiento de la Unión para la próxima década en apoyo de una economía inteligente, sostenible e integradora.

Fondo de Garantía de los Participantes : El Fondo de Garantía de los Participantes representa una garantía a la que la UE puede recurrir en caso de eventuales pérdidas financieras vinculadas a los proyectos del VII PM. Pertenece a los beneficiarios, que aportan al Fondo una contribución del 5 % de la contribución total de la UE al proyecto.

Horizonte 2020 : Horizonte 2020 es el nuevo programa de la UE para la investigación y la innovación. Es el programa sucesor del VII PM y se desarrollará entre 2014 y 2020, período para el cual la Comisión ha propuesto un presupuesto de 80 000 millones de euros.

Herramientas BPM : Herramientas para la gestión de procesos de negocio (business process management).

ICR : Indicador clave de resultados.

I+D+i : Investigación, desarrollo e innovación.

IFRC : El Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido es un instrumento financiero concebido para permitir un mejor acceso a la financiación de la deuda de las inversiones en I+D+i en condiciones aceptables para empresas privadas o instituciones públicas que promuevan actividades en dicho campo.

ITC : Las iniciativas tecnológicas conjuntas son colaboraciones a largo plazo entre el sector público y el sector privado. Combinan inversiones del sector público con financiación del sector privado, y tienen la consideración jurídica de empresas comunes en el sentido del artículo 187 TFUE.

KBBE : "Alimentos, agricultura y pesca, y biotecnología" es uno de los temas del programa específico "Cooperación".

NMP : "Nanociencias, nanotecnologías, materiales y nuevas tecnologías de producción" es uno de los temas del programa específico "Cooperación".

Normas de participación : Las normas de participación son un conjunto de documentos que conforman las condiciones para financiar la investigación dentro del VII PM. Entre ellos se cuenta el Reglamento (CE) no 1906/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las normas de participación, las normas de desarrollo adoptadas por la Comisión y documentos orientativos no vinculantes.

NSF : La National Science Foundation (Fundación Nacional para la Ciencia) es un organismo federal independiente de los Estados Unidos que tiene por finalidad favorecer el progreso científico, mejorar la sanidad nacional, la prosperidad y el bienestar, y garantizar la defensa nacional. Cuenta con un presupuesto anual de unos 6900 millones de dólares (5200 millones de euros en cifras de 2010).

PIC : El Programa Marco para la Innovación y la Competitividad es un programa de la Comisión que presta apoyo a actividades de innovación (como la innovación ecológica), mejora el acceso a la financiación y presta servicios de apoyo empresarial en las regiones.

PYME : Pequeñas y medianas empresas.

RES : El Research Enquiry Service (Servicio de Consulta sobre Investigación) es un servicio por correo electrónico que responde a las preguntas sobre cualquier aspecto de la investigación europea.

VII PM : El Séptimo Programa Marco de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración es el principal instrumento de la Unión Europea para apoyar la investigación y la innovación. Los objetivos generales del VII PM se han agrupado en cuatro programas específicos: "Cooperación", "Ideas", "Personas" y "Capacidades".

SNF : La Schweizerischer Nationalfonds (Fundación Nacional Suiza) es una agencia federal suiza para la promoción de la investigación científica que cuenta con un presupuesto anual aproximado de 700 millones de francos suizos (580 millones de euros).

TIC : "Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones" es uno de los temas del programa específico "Cooperación".

TSB : El Technology Strategy Board es una agencia de innovación del Reino Unido cuyo objeto es acelerar el crecimiento económico estimulando y apoyando la innovación empresarial. Cuenta con un presupuesto anual de unos 250 millones de euros.

TTG : El "plazo para la concesión de subvenciones" es el período necesario para seleccionar una propuesta y negociar un contrato de forma satisfactoria.

TTP : El "plazo para el abono de los pagos" es el tiempo necesario para realizar un pago a un consorcio de beneficiarios.

RESUMEN

I. El Séptimo Programa Marco de acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración es uno de los instrumentos clave de la Unión para financiar la investigación, y constituye su contribución a la Estrategia Europa 2020. Tiene por objeto fortalecer la competitividad industrial y atender a las necesidades de investigación de otras políticas de la Unión, contribuyendo así a la creación de una sociedad basada en el conocimiento. Abarca el período 2007-2013 y su presupuesto total asciende a más de 50000 millones de euros. La mayor parte del presupuesto es utilizado por las direcciones generales de la Comisión o por sus agencias ejecutivas para otorgar subvenciones a los beneficiarios finales (véanse los apartados 1 a 13).

II. En la fiscalización se examinó si la Comisión había garantizado la ejecución eficiente del VII PM y, para determinarlo, se plantearon tres preguntas (véanse los apartados 14 a 16):

a) ¿Han permitido las normas de participación una ejecución eficiente del VII PM?

b) ¿Ha logrado la Comisión simplificar los procesos del VII PM sin comprometer la calidad del gasto?

c) ¿Gestionó bien la Comisión el establecimiento de nuevos instrumentos?

III. Durante el VII PM, la Comisión ha introducido una serie de cambios que han simplificado las normas de participación; en particular, ha racionalizado los requisitos y mejorado varios documentos orientativos de forma satisfactoria, y ha podido adaptar las disposiciones del VII PM a las prácticas de los beneficiarios en algunos casos, pero será necesario hacer más en el futuro. Los beneficiarios del VII PM tienen que afrontar incoherencias en algunos aspectos de las normas de participación. El establecimiento del Comité de Clarificación para la Investigación constituye un primer paso para resolver estas incoherencias, pero los mecanismos de identificación de prácticas divergentes presentan insuficiencias (véanse los apartados 17 a 44).

IV. Los procesos de la Comisión tienen por finalidad garantizar que la financiación se invierta en investigación de alta calidad; sin embargo, se han centrado menos en la eficiencia. La fiscalización permitió constatar que:

a) La gestión de los procesos del VII PM por la Comisión es sólida en tres de los cinco ámbitos: el diseño de procesos, las actividades de mejora y la información de gestión, pero no así en las herramientas y los recursos. Las actuales herramientas no permiten la ejecución eficiente y existen indicios de que se utilizan demasiados recursos humanos para la aplicación de algunos temas del programa específico "Cooperación" en detrimento de otros (véanse los apartados 45 a 55).

b) Aunque los plazos de tramitación se hayan reducido durante el VII PM, solo se han acercado a los nueve meses en 2012. En la fiscalización se señalan buenas prácticas para reducir más los plazos de concesión de las subvenciones. Es fundamental que los gestores se ocupen de este problema y que exista un entorno propicio al eficaz intercambio de buenas prácticas (véanse los apartados 56 a 66).

c) Los controles de la calidad de la selección y seguimiento de los proyectos funcionan bien. Sin embargo, el modelo de control financiero del VII PM no tiene suficientemente en cuenta el riesgo de errores. Esto significa que beneficiarios del VII PM de bajo riesgo están sometidos a demasiados controles (véanse los apartados 67 a 83).

V. El examen realizado por el Tribunal del Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido (IFRC) y de las iniciativas tecnológicas conjuntas (ITC) demostró que ambos instrumentos han satisfecho las necesidades para las que se crearon y en ocasiones han logrado de manera muy satisfactoria atraer a un grupo específico de beneficiarios (como, por ejemplo, las PYME). Sin embargo, la ejecución de las ITC ha sufrido los efectos adversos de un marco jurídico excesivamente complejo, y la Comisión no ha demostrado suficientemente que la financiación suministrada por el Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido dé lugar a inversiones superiores a las que los beneficiarios habrían realizado sin fondos públicos (véanse los apartados 84 a 97).

VI. Basándose en estas observaciones, el Tribunal formula una serie de recomendaciones dirigidas fundamentalmente a la Comisión (véanse los apartados 98 a 103):

a) Respecto de las normas de participación, la Comisión debería intensificar sus esfuerzos por garantizar que las prácticas de los beneficiarios pueden utilizarse en Horizonte 2020 y gestionar el VII PM de manera más coherente.

b) Para reforzar la gestión de los procesos, la Comisión debería implantar herramientas informáticas que integren todas las funcionalidades y examinar los desequilibrios en la carga de trabajo.

c) Para reducir los plazos de tramitación, la Comisión debería asegurarse de que los procesos se automatizan y se aplican de manera uniforme en todos sus servicios.

d) La Comisión debería basar más en el riesgo sus controles anteriores y posteriores al pago para concentrar mejor sus esfuerzos de control.

e) Las autoridades presupuestarias y la Comisión deberían adaptar mejor el marco jurídico de las iniciativas tecnológicas conjuntas a su personal. Para potenciar al máximo el impacto del IFRC, la Comisión debería mejorar su orientación hacia los beneficiarios que tienen un acceso limitado a la financiación.

INTRODUCCIÓN

INFORMACIÓN GENERAL

1. El Séptimo Programa Marco de acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (VII PM) es uno de los instrumentos clave de la Unión para financiar la investigación y constituye su contribución a la Estrategia Europa 2020. Tiene por objeto fortalecer la competitividad industrial y atender a las necesidades de investigación de otras políticas de la Unión [1], contribuyendo así a la creación de una sociedad basada en el conocimiento, a partir del Espacio Europeo de Investigación y como complemento de las actividades de nivel nacional y regional [2].

2. El VII PM se compone de varios regímenes de financiación agrupados en cuatro programas específicos (véase el gráfico 1) destinados a apoyar acciones de investigación tanto fundamental como aplicada y actividades de educación e innovación. El VII PM proporciona más de 50000 millones de euros [3] para apoyar estas actividades durante el período 2007-2013. La mayor parte de los fondos se gastan en subvenciones a beneficiarios finales de los Estados miembros y también de países ajenos a la UE. La determinación de las acciones que se beneficiarán de la subvención se realiza a través de convocatorias de propuestas competitivas. Los beneficiarios trabajan normalmente en consorcios de socios con arreglo a acuerdos de subvención firmados con la Comisión.

GRÁFICO 1

PRESUPUESTO DEL VII PM 2007-2013 (EN MILES DE MILLONES DE EUROS)

+++++ TIFF +++++

N. B.: Los contornos de trazo discontinuo indican los instrumentos recientemente introducidos en el VII PM.

* Un programa específico de carácter especializado apoya las actividades no nucleares del Centro Común de Investigación (JRC), que es una dirección general que lleva directamente a cabo las acciones de investigación para la Comisión.

3. El VII PM es un programa complejo destinado a la financiación de la investigación. Su presupuesto anual aumenta cada año y se prevé que alcance los 11000 millones de euros en 2013; por ello, y por sus peculiaridades (véase el recuadro 1), constituye uno de los mayores programas individuales de investigación del mundo.

4. Estas características inciden directamente en el modo de gestión del VII PM; así, dada su naturaleza transnacional y la combinación de entidades académicas e industriales en los proyectos, participantes del mismo consorcio pueden estar sujetos a distintas normativas fiscales, jurídicas, contables o financieras. Por tanto, las normas del VII PM han de ser suficientemente flexibles para adaptarse a las diferencias, y precisas para evitar malentendidos. Las normas de los regímenes nacionales de financiación de la investigación solo deben basarse en la legislación nacional vigente.

RECUADRO 1

CARACTERÍSTICAS DEL VII PM

El VII PM se destina a beneficiarios de todos los Estados miembros de la UE, países asociados y candidatos a la adhesión (catorce [4]), así como de países socios de la cooperación internacional.

Está gestionado por diecinueve entidades independientes: ocho servicios de la Comisión (seis direcciones generales y dos agencias ejecutivas), el Banco Europeo de Inversiones, cinco iniciativas tecnológicas conjuntas y cinco iniciativas del artículo 185 [5].

En la ejecución del VII PM trabajan más de 2500 efectivos de los ocho servicios de la Comisión.

La contribución media de la UE por proyecto es de 1,75 millones de euros. Un proyecto normal implica una colaboración transnacional entre cinco o seis participantes. Los proyectos de colaboración, que representan alrededor de las dos terceras partes del presupuesto del VII PM, cuentan con una media de once participantes. En la mayoría de los proyectos, los consorcios se componen de participantes del mundo académico y del sector privado.

Cada año se evalúan alrededor de 15000 propuestas, se firman 2500 nuevos acuerdos de subvención y se efectúan en torno a 10000 pagos. El VII PM cuenta con una cartera aproximada de 14000 acuerdos de subvención (cifras de 2011).

Fuente: Quinto informe de seguimiento del VII PM, Presupuesto general de la UE para 2012 y Comunicación de la Comisión "Simplificar la ejecución de los programas marco de investigación" [COM(2010) 187].

5. El VII PM ha introducido una serie de nuevos instrumentos con respecto al VI PM, los más importantes de los cuales son: el Apoyo a la investigación en las fronteras del conocimiento [6], las iniciativas tecnológicas conjuntas (ITC) y el Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido (IFRC). El Apoyo a la investigación en las fronteras del conocimiento se introdujo para financiar la investigación "sin límites" [7], mientras que los otros dos instrumentos se destinaban a apoyar actividades de innovación próximas al mercado con objeto de favorecer la participación industrial, que ha disminuido de forma constante desde el IV PM [8].

MARCO REGULADOR

6. Los objetivos y actividades que serán financiados por el VII PM se definen en la Decisión no 1982/2006/CE y en las decisiones relativas a cuatro programas específicos. El Reglamento del VII PM [9] establece las normas de participación. Este marco se complementa con las normas de desarrollo adoptadas por la Comisión y con documentación orientativa no vinculante (en lo sucesivo, se entenderá por "normas de participación" la estructura jerárquica del gráfico 2).

7. Las normas de participación definen las condiciones para la selección de los proyectos, la participación de entidades en los mismos y su financiación. Todas ellas determinan condiciones de financiación como los porcentajes de financiación y los requisitos de subvencionabilidad de los gastos.

8. Las normas de participación vigentes son el resultado de la experiencia adquirida en más de veinte años de programas marco. En el VI PM, la simplificación pasó a ser el principal impulso [10] y en el VII PM se ha convertido en un compromiso para la Comisión [11].

GRÁFICO 2

JERARQUÍA DE LAS NORMAS DE PARTICIPACIÓN DEL VII PM

+++++ TIFF +++++

Fuente: ECA, CORDIS.

EJECUCIÓN

9. La ejecución del 58 % del VII PM en valor se realiza mediante la gestión directa centralizada [12] de seis direcciones generales, y la ejecución del resto se ha delegado a dos agencias ejecutivas (Agencia Ejecutiva de Investigación [AEI] y Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación [ERCEA]), al BEI, a las ITC y a estructuras de ejecución específicas para las iniciativas del artículo 185. Las agencias ejecutivas siguen los mismos procedimientos que la Comisión, pero las otras entidades pueden organizar sus procesos internos de forma diferente. En el gráfico 3 se presenta un desglose por tipo de gestión y entidades responsables.

GRÁFICO 3

ENTIDADES RESPONSABLES DE LA EJECUCIÓN

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

10. Independientemente de la entidad ejecutora, la ejecución de la subvención se logra normalmente a través de tres procesos principales:

a) identificación de los temas científicos que recibirán la ayuda y establecimiento de los programas de trabajo para su aplicación;

b) selección de los proyectos, basada normalmente en un proceso de selección competitivo, y negociación con los candidatos seleccionados;

c) control de la ejecución científica de los proyectos y reembolso de sus gastos subvencionables a los beneficiarios.

11. La simplificación del VII PM no ha afectado únicamente a las normas, sino también a los procesos internos de las direcciones generales y las agencias ejecutivas. Desde la última fiscalización del Tribunal en este ámbito [13], realizada en 2004, la Comisión ha introducido varios sistemas nuevos destinados a simplificar la ejecución del procedimiento de subvención (por ejemplo, un portal para los participantes, un sistema único de registro, y un sistema de negociación).

NUEVOS INSTRUMENTOS DEL VII PM

12. Las ITC son colaboraciones a largo plazo entre el sector público y el sector privado. Combinan inversiones del sector privado con financiación del sector público europeo y nacional. Su objetivo es apoyar los esfuerzos de investigación cooperativa en toda Europa en áreas de investigación industrial con objetivos tecnológicos y económicos claramente identificados. La Unión Europea contribuye a las ITC a través del VII PM con más de 3000 millones de euros. Las ITC bipartitas son asociaciones entre la UE y las asociaciones industriales, mientras que las ITC tripartitas se componen de la UE, las asociaciones industriales y los Estados miembros participantes (véase el cuadro 1). Por ejemplo, la Empresa Común para la ejecución de la iniciativa tecnológica conjunta sobre nanoelectrónica (ENIAC) está integrada por la Comisión, los Estados miembros participantes [14] y la Asociación de Actividades Europeas de Nanoelectrónica.

13. El Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido (IFRC) es un instrumento financiero concebido para permitir un mejor acceso a la financiación de la deuda de las inversiones en I+D+i en condiciones aceptables para empresas privadas o instituciones públicas que promuevan actividades de I+D+i. Entre los beneficiarios del IFRC también se cuentan entidades europeas de alto rendimiento científico e infraestructuras de investigación. La Comisión Europea, a través de la Dirección General de Investigación e Innovación, supervisa la subvencionabilidad de los proyectos del IFRC y las asignaciones presupuestarias del VII PM, mientras que el BEI se ocupa de las operaciones cotidianas. El instrumento está financiado conjuntamente por la UE y el BEI. La contribución máxima de la UE al IFRC a través del VII PM se fijó en 1000 millones de euros.

CUADRO 1

SINOPSIS DE LAS INICIATIVAS TECNOLÓGICAS CONJUNTAS

Fuente: Decisiones del Consejo por las que se establecen las ITC.

Iniciativa tecnológica conjunta | Objetivo estratégico | Contribución máxima de la UE (millones de euros) |

ITC bipartitas | Iniciativa sobre medicamentos innovadores (IMI) | Acelerar el desarrollo de medicamentos más seguros y eficaces para los pacientes. | 1000 |

Clean Sky | Desarrollar tecnologías rupturistas que reduzcan considerablemente el impacto del transporte aéreo en el medio ambiente y que consigan aviones menos ruidosos y más eficientes en términos de consumo de carburante. | 800 |

Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno (FCH) | Acelerar la introducción en el mercado europeo de las tecnologías de la energía derivada del hidrógeno. | 470 |

ITC tripartitas | ENIAC | Concentrarse en la nanoelectrónica para reforzar aún más la integración y miniaturización de los dispositivos, y aumentar sus funcionalidades. | 450 |

Artemis | Resolver los desafíos estructurales y de investigación que se plantean en el campo de los sistemas informáticos incorporados. | 420 |

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

14. En la fiscalización se examinó si la Comisión había garantizado la eficiente ejecución del VII PM y, para determinarlo, se plantearon tres preguntas:

a) ¿Han permitido las normas de participación una ejecución eficiente del VII PM?

b) ¿Ha logrado la Comisión simplificar los procesos del VII PM sin comprometer la calidad del gasto?

c) ¿Gestionó bien la Comisión el establecimiento de nuevos instrumentos?

15. La fiscalización abarcó la ejecución del VII PM entre 2007 y el primer semestre de 2012. En el anexo I se recogen los criterios de auditoría y los métodos de recopilación de elementos probatorios. El alcance de la fiscalización abarcó:

a) respecto de la primera pregunta de auditoría, las normas de participación para el conjunto del VII PM.

b) respecto de la segunda pregunta, los procesos internos establecidos en las direcciones generales de Investigación e Innovación, Sociedad de la Información y Medios de Comunicación, Empresa e Industria y en la Agencia Ejecutiva de Investigación, y que estaban relacionados con proyectos de colaboración del programa específico "Cooperación" [15]. De este modo, el análisis de los procesos internos abarcó la ejecución de casi dos terceras partes del presupuesto del VII PM.

c) respecto de la tercera pregunta, un análisis de dos nuevos instrumentos: las ITC y el IFRC.

16. El Tribunal realizó un seguimiento de sus anteriores recomendaciones en el Informe Especial no 1/2004 sobre la gestión de las acciones indirectas de IDT del Quinto Programa Marco (V PM) en materia de Investigación y Desarrollo Tecnológico (1998-2002). Los resultados, acompañados de las referencias a las observaciones correspondientes, se presentan en el anexo II.

OBSERVACIONES

LA COMISIÓN HA ADOPTADO ALGUNAS MEDIDAS PARA SIMPLIFICAR LAS NORMAS DE PARTICIPACIÓN, PERO DEBE INTENSIFICAR SUS ESFUERZOS

17. Cuando se inició el VII PM, la Comisión presentó una serie de planes de simplificación que afectaban a distintos aspectos de las normas de participación. En esta parte del informe se toman como base para evaluar los progresos logrados en este programa de simplificación los siguientes principios:

a) racionalizar los requisitos reequilibrando los riesgos y el control;

b) optimizar los métodos de reembolso a los beneficiarios por su esfuerzo de investigación;

c) orientar a los beneficiarios en las complejidades del régimen;

d) ajustar las disposiciones a las prácticas de los beneficiarios;

e) evitar duplicaciones e incoherencias.

18. Estos principios se basan en varios documentos de la Comisión [16] que presentan proyectos de simplificación, así como en las posiciones de las autoridades legislativas [17] respecto de las normas de participación. Desde 2005, las normas de participación han evolucionado con arreglo a estos principios, cuando la Comisión inició la preparación del VII PM. En el cuadro 2 se ofrece un panorama general de los avances logrados en el programa de simplificación.

CUADRO 2

AVANCES EN EL PROGRAMA DE SIMPLIFICACIÓN DE LA COMISIÓN

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Principios con ejemplos de las medidas previstas | Evaluación del Tribunal |

Racionalizar los requisitos: Sustitución de las garantías bancarias por el Fondo de Garantía de los ParticipantesMenor uso de certificados de auditoría para las solicitudes de pagoRacionalización de los períodos de declaración | Satisfactorio Ya no son necesarias las garantías bancarias, lo cual exime a los beneficiarios de la correspondiente carga administrativa. A raíz de la fijación de un umbral, solo el 6 % de las declaraciones de gastos, lo cual representa una tercera parte de los gastos financiados en el VII PM, necesitan un certificado de auditoría. En algunos aspectos (por ejemplo, la duración de los períodos de declaración) el VII PM es más favorable que los regímenes de financiación nacionales. Sin embargo, aun es posible racionalizar más los requisitos de notificación: si también se amplían los períodos de declaración de los proyectos correspondientes al tema de las TIC;si se aplican límites estrictos a la longitud de los informes, como en algunos organismos nacionales de financiación (SNF, DFG, TSB). |

Optimizar los métodos de reembolso: Ampliar la utilización de tipos fijos.Simplificar el modelo de financiación basado en costes reales. | Parcialmente satisfactorio. El VII PM incorpora nuevos métodos de financiación basados en tipos fijos y no en costes reales. El modelo de financiación del VII PM basado en costes reales sigue siendo complejo (véase el apartado 20). |

Orientar a los beneficiarios en las complejidades del régimen: Mejorar los materiales orientativos.Herramientas electrónicas comunes para interactuar con los beneficiarios.Instrumentos de orientación adicionales como servicios de asistencia técnica. | Satisfactorio. Los documentos orientativos son más breves y claros que los del VI PM, según confirman las respuestas de los beneficiarios a la encuesta del Tribunal. Las nuevas herramientas informáticas facilitan la interacción entre la Comisión y los beneficiarios. Se han introducido servicios de asistencia técnica especializados para los beneficiarios. |

Ajustar las disposiciones a las prácticas de los beneficiarios: Certificación de los métodos de cálculo de costes de los beneficiarios.Aceptación más generalizada de los métodos de los beneficiarios. | Insatisfactorio. La adopción por los beneficiarios del régimen de certificación fue escasa, la aceptación de los métodos de cálculo de costes de personal, tardía; los beneficiarios tienen que asumir plenamente el riesgo de interpretación incorrecta de las disposiciones del VII PM, las cuales no siempre reflejan la práctica general en el ámbito de la investigación (véanse los apartados 21 a 29). |

Evitar duplicaciones e incoherencias: Un registro electrónico para los beneficiarios (registro electrónico único).Evaluación coherente de la viabilidad financiera.Centro único de intercambio de información (Research Enquiry Service [Servicio de Consulta sobre Investigación])Comité de Clarificación para la Investigación | Insatisfactorio. Se introdujeron la mayoría de las medidas, pero su aplicación sigue afectada por incoherencias (véanse los apartados 30 a 44). |

EL PROGRAMA DE SIMPLIFICACIÓN PROGRESA SATISFACTORIAMENTE

19. Respecto a los cinco principios, la Comisión ha racionalizado los requisitos y mejorado varios documentos orientativos de forma satisfactoria, y ha podido adaptar las disposiciones del VII PM a las prácticas de los beneficiarios en algunos casos (por ejemplo, para aceptar los costes medios de personal), pero será necesario hacer más en el futuro. Los beneficiarios del VII PM tienen que afrontar incoherencias en algunos aspectos de las normas de participación (véanse los apartados 21 y 30 respectivamente).

20. En cuanto al modelo de financiación, se introdujeron nuevas modalidades de financiación basadas en tipos fijos y no en costes reales. El principal modelo de financiación del VII PM sigue siendo el basado en costes reales. Comparado con el de los organismos nacionales de financiación, el modelo de financiación del VII PM es complejo debido a las numerosas combinaciones de categorías de gastos, métodos de cálculo de los gastos y porcentajes de reembolso. Esto representa una carga para los beneficiarios y tiene importantes repercusiones en los procedimientos administrativos de la Comisión. En su Informe no 1/2004 (véase el anexo II), el Tribunal recomendaba la simplificación del modelo de financiación. La simplificación del modelo de financiación constituye un elemento importante de la propuesta para las normas de participación en Horizonte 2020 [18].

NO SE HA LOGRADO PLENAMENTE EL OBJETIVO DE ADAPTAR LAS DISPOSICIONES DEL VII PM A LAS PRÁCTICAS DE LOS BENEFICIARIOS

21. Al inicio del VII PM, la Comisión indicó que el modelo de financiación basado en costes reales utilizaría los principios contables y de gestión habituales de los participantes [19]. Las autoridades legislativas y la propia Comisión han destacado recientemente la necesidad de que las normas del VII PM sean más compatibles con las prácticas empresariales generales [20].

ES NECESARIA UNA MAYOR ADAPTACIÓN A LAS PRÁCTICAS DE LOS BENEFICIARIOS

22. Para lograr una mejor adaptación de las normas de participación del VII PM a las prácticas de los beneficiarios, la normativa debería prever un mecanismo para reconocer dichas prácticas a su debido tiempo y adaptar las interpretaciones y las prácticas en consecuencia, siempre que no se comprometan los objetivos generales y de control del VII PM.

23. Al inicio del VII PM, la Comisión estableció un mecanismo de certificación para aprobar los métodos de cálculo de costes que aportaba garantías a los beneficiarios sobre sus métodos. Sin embargo, debido al carácter estricto de los requisitos, el régimen de certificación ha registrado un bajo índice de utilización por los beneficiarios. Según los cálculos de la Comisión, se expedirían un máximo de 350 certificaciones [21]. En marzo de 2012, la Comisión había aceptado solicitudes de certificación de métodos de 71 beneficiarios, lo cual representa el 20 % de dichos beneficiarios. Los resultados de la encuesta del Tribunal indican que las principales razones por las que no se aplica la certificación ex ante son la duración y complejidad del procedimiento de solicitud, la dificultad de cumplir los criterios de certificación y el uso limitado del certificado. La baja participación socavó los esfuerzos de la Comisión por simplificar los procedimientos [22].

24. Para facilitar la adaptación de las disposiciones del VII PM a las prácticas de los beneficiarios sobre costes de personal, en 2011 la Comisión introdujo la posibilidad de que aquellos aplicaran sus prácticas internas para imputar costes medios de personal, bajo ciertas condiciones. Las entrevistas del Tribunal de Cuentas Europeo con organismos de investigación y participantes revelaron una reacción positiva a la mayor aceptación de los métodos de cálculo de costes medios de personal. No obstante, pese al reconocimiento relativamente precoz del problema de la aceptación de los costes medios de personal [23], transcurrieron veintiún meses hasta que se modificaron las normas, lo cual es un plazo excesivamente largo para un programa que dura siete años y financia proyectos con una duración media de treinta y seis meses.

25. Pese a que la reglamentación financiera del VII PM, lejos de ser prescriptiva, se basa en principios, en algunas situaciones es difícil conciliar la realidad a la que se enfrenta un beneficiario con los principios del VII PM. Cuando el beneficiario se encuentra en una de estas situaciones, se le ofrecen tres alternativas:

ponerse en contacto con el agente de la Comisión encargado de su proyecto;

recurrir al punto de contacto nacional [24], que transmitirá la solicitud al Servicio de Consulta sobre Investigación (RES);

remitirla directamente al RES.

26. Los agentes de la Comisión encargados de los proyectos solo pueden tomar como referencia las normas y orientaciones vigentes. El RES puede facilitar una orientación más específica, elaborada, en caso de cuestiones jurídicas complejas, por el servicio jurídico de la Dirección General de Investigación e Innovación. Sin embargo, sigue estando sujeto a una cláusula de exención de responsabilidad jurídica, que puede debilitar significativamente su utilidad en caso de ulteriores discrepancias con la Comisión. La exactitud de la interpretación puede ser cuestionada hasta cinco años tras el cierre del proyecto. Aunque la existencia de una cláusula de exención de responsabilidad jurídica esté justificada por razones válidas, el sistema vigente implica que los beneficiarios asumen todos los riesgos de interpretación incorrecta de las disposiciones del VII PM.

LAS DISPOSICIONES DEL VII PM NO SIEMPRE REFLEJAN LA PRÁCTICA HABITUAL DE LOS BENEFICIARIOS

27. Para valorar en qué medida se adapta la práctica del VII PM a la práctica habitual de los beneficiarios, el Tribunal la comparó con las empleadas en los organismos nacionales de financiación y con las prácticas internas de los beneficiarios. El análisis del Tribunal se centró en los costes de personal, ya que frecuentemente representan la categoría más importante de costes directos incurridos al llevar a cabo un proyecto.

28. Algunos organismos nacionales de financiación aceptan cantidades a tanto alzado o categorías de costes sin obligaciones en materia de registro del tiempo de trabajo (por ejemplo, el Consejo Alemán de Investigaciones, DFG) o utilizan gastos presupuestados basados en categorías salariales y tiempo de trabajo predefinido (Fundación Nacional Suiza para la Ciencia, SNF). Otros imponen obligaciones de registro del tiempo de trabajo similares a las del VII PM, como por ejemplo el Ministerio de Energía de los Estados Unidos (US Department of Energy) y justifican los costes de personal mediante un sistema de asignación del tiempo verificable. Sin embargo, en algunos casos, las normas de los organismos nacionales de financiación admiten más las prácticas habituales de gestión y contabilidad de los beneficiarios.

29. La encuesta realizada por el Tribunal a los beneficiarios muestra que, pese a las reacciones positivas a la aceptación generalizada de los métodos de cálculo de costes medios de personal, los requisitos del VII PM relativos a los costes de personal en su mayoría son incompatibles con las prácticas de los beneficiarios. El 29 % de los encuestados confirmó que no podían usar su sistema interno de registro del tiempo de trabajo para cumplir los requisitos de la Comisión (véase el gráfico 4), y el 30 % aplicaba un sistema de registro del tiempo de trabajo para participar en los proyectos de la UE. Algunos beneficiarios indicaron que para sus fines internos utilizaban sistemas distintos a los registros de tiempo de trabajo (véase el recuadro 2).

GRÁFICO 4

PRÁCTICAS DE REGISTRO DEL TIEMPO DE TRABAJO DE LOS BENEFICIARIOS DEL VII PM

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

RECUADRO 2

EJEMPLOS DE DIFERENTES SISTEMAS DE CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE REGISTRAR EL TIEMPO DE TRABAJO

En función de la realización: el personal específico de unidades de investigación con dedicación plena a trabajos de investigación no debe cumplimentar fichas de control. Se controla, por ejemplo, entre otras cosas, el avance de los trabajos, la calidad de los resultados o el cumplimiento de los objetivos establecidos.

En función de otras pruebas: se obtienen pruebas suficientes a través de los contratos de trabajo (por ejemplo, Doctor dedicado al 100 % a un proyecto específico) o mediante declaración interna que confirme la dedicación plena a un proyecto o trabajo (por ejemplo, durante un período específico).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del examen de las respuestas a su cuestionario.

LAS INCOHERENCIAS INNECESARIAS REDUCEN LA EFICIENCIA

30. No es siempre posible lograr la ejecución uniforme de programas que pueden tener diferentes objetivos, pero las diferencias deberían ser limitadas en la aplicación del mismo instrumento de financiación dentro del mismo programa específico. Al inicio del VII PM, la Comisión declaró que la coherencia era uno de los tres principios de la aplicación del VII PM [25] y que"deberá asegurarse una interpretación uniforme de las normas, especialmente en relación con las disposiciones financieras y jurídicas de los proyectos, en todos los servicios de la Comisión intervinientes" [26].

31. La coherencia en la aplicación reduce la carga administrativa que sufren los beneficiarios, pues facilita el conocimiento y el cumplimiento de los requisitos por parte de los beneficiarios y la gestión del programa por parte de la Comisión.

PESE A LA INTRODUCCIÓN DE ALGUNAS MEDIDAS DE ARMONIZACIÓN...

32. Para garantizar una mayor coherencia en la aplicación, la Comisión dispuso en los actos preparatorios [27] que:

se estableciera un registro electrónico (registro electrónico único);

se garantizara la evaluación coherente de la viabilidad financiera de un participante;

se estableciera un centro único de intercambio de información.

33. El sistema único de registro evita tener que pedir varias veces a los beneficiarios que presenten la misma información sobre su condición jurídica y su situación financiera en todos los proyectos. Se eliminó el retraso inicial, causado por el registro simultáneo de numerosos beneficiarios, y actualmente no se producen retrasos significativos. Según la evaluación intermedia del VII PM, el sistema único de registro ha constituido un éxito [28]. El control de validación financiera corre actualmente a cargo del equipo central de validación de la AEI, que vela por la coherencia utilizando los mismos coeficientes financieros [29].

34. No se ha establecido un centro único de intercambio de información [30], sino que la Comisión creó primero el Research Enquiry Service (Servicio de Consulta sobre Investigación) para responder a las preguntas de los beneficiarios. En 2011, la Comisión estableció el Comité de Clarificación para la Investigación (CCR) con el mandato de adoptar posiciones definitivas en cuestiones transversales relativas a la aplicación sobre las cuales los servicios no hayan alcanzado un consenso [31].

… ALGUNOS ASPECTOS DE LA EJECUCIÓN DEL VII PM CARECEN DE COHERENCIA

35. A pesar de los avances logrados, algunos aspectos de la ejecución del VII PM carecen de coherencia. Si se consideran solo los proyectos de colaboración del programa específico "Cooperación", la comparación realizada por el Tribunal de las normas y procedimientos desveló ciertas prácticas que daban lugar a diferencias en el modo de tratar situaciones básicamente iguales por parte de servicios diferentes o incluso por distintas unidades dentro del mismo servicio (véase el recuadro 3).

RECUADRO 3

EJEMPLOS DE DIVERGENCIA DE LAS PRÁCTICAS

1. Recurso a los tipos fijos para cubrir gastos de estancia relacionados con viajes: no aceptado por la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, pero sí por otros servicios.

2. Audiencias durante la evaluación de grandes proyectos: empleada por las direcciones generales de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, y Empresa e Industria y la AEI, pero no por la Dirección General de Investigación e Innovación.

3. Requisito de suscribir y facilitar un acuerdo de consorcio: varía en función del tema.

4. Tratamiento de la subcontratación imprevista: varía en función de los servicios.

5. Determinación del presupuesto de gestión: varía según el servicio.

6. Procedimiento aplicable si el beneficiario cambia su denominación jurídica: se introduce una modificación formal solo en la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías.

7. Frecuencia en la presentación de informes: la frecuencia es mayor en la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías que en otros servicios.

8. Recurso a la revisión científica para el seguimiento de los proyectos: más habitual en la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías que en otros servicios.

9. Posibilidad de ejecutar múltiples pagos por período: los pagos parciales se utilizan en las direcciones generales de Investigación e Innovación y de Empresa e Industria, pero no en la de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías ni en la AEI.

Divergencias de las prácticas debatidas y resueltas en el CCR

10. Subvencionabilidad de los costes de un certificado de los estados financieros que no era obligatorio.

11. Tratamiento de asientos de regularización favorable al beneficiario en los proyectos cerrados.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. La relación se basa en el análisis de normas, documentos internos de la Comisión, respuestas de los beneficiarios y entrevistas con los gestores de la Comisión.

36. La encuesta del Tribunal muestra que, a juicio de los beneficiarios, existe una falta de coherencia en la ejecución del VII PM: el 51 % de los beneficiarios indicó que había sufrido tratamiento diferente al menos ocasionalmente sin que ello estuviera justificado por el marco jurídico ni por las particularidades del programa específico, y el 15 % de los beneficiarios indicó que habían sufrido estas diferencias de tratamiento en casi todos los proyectos. Los comentarios de los beneficiarios indican que la interpretación puede variar en función del agente encargado del proyecto (véase el recuadro 4).

LOS MECANISMOS DE IDENTIFICACIÓN DE DIVERGENCIAS DE LAS PRÁCTICAS PRESENTAN INSUFICIENCIAS

37. En septiembre de 2011, el CCR había debatido y resuelto tres asuntos relativos a la mejora de la coordinación entre los servicios. Dos estaban directamente relacionados con la armonización de los procedimientos del VII PM. Sin embargo, en su análisis, el Tribunal (véase el recuadro 3) puso de relieve nueve ejemplos de normas y procedimientos divergentes que no se debatieron en el CCR, lo cual indica que, pese a la eficacia de este organismo para llegar a posiciones uniformes, los mecanismos establecidos no revelan todos los procedimientos divergentes en la ejecución del VII PM.

RECUADRO 4

EJEMPLOS DE COMENTARIOS DE LOS BENEFICIARIOS SOBRE LAS DIVERGENCIA DE LAS PRÁCTICAS

En todos los proyectos, las negociaciones se basan en la interpretación que cada agente encargado de los mismos hace de las normas, de modo que varían según las distintas interpretaciones y la organización principal ha de adaptarse y seguir las instrucciones dictadas por dicho agente.

En algunas situaciones ha ocurrido que diferentes agentes de proyectos de distintas unidades han dispensado un tratamiento diferente a la misma situación.

Los datos solicitados en relación con el contenido de la solicitud, los informes técnicos (resultados, objetivos e informes de evolución) y financieros, así como el uso de los instrumentos informáticos del VII PM y la organización de los procesos, varían en función del agente encargado de cada proyecto. Esto sucede en todas las fases de ejecución del proyecto.

Fuente: Cuestionario del Tribunal de Cuentas Europeo.

38. Son dos los cauces principales a través de los cuales puede presentarse un asunto a la atención del CCR:

mediante una decisión de un grupo de trabajo interno de la Comisión o a través de un director general (o su representante) relacionado con la investigación;

mediante pregunta formulada por un beneficiario en el sitio web del RES.

39. En ambos casos, el CCR depende del compromiso activo del personal de la Comisión o de los beneficiarios. Solo se realizó un tímido intento de identificar todas las posibles diferencias en los procedimientos vigentes del VII PM. Existe la posibilidad de armonizar aun más los procedimientos del VII PM, ya que algunos seguirán utilizándose hasta cinco años después de 2013 por el carácter plurianual de muchos proyectos.

LA EXPERIENCIA ADQUIRIDA EN EL VII PM DEMUESTRA LO DIFÍCIL QUE SERÁ LOGRAR OBJETIVOS SIMILARES LIGADOS AL ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIÓN

40. El programa marco constituye solo una mínima parte del gasto público europeo en investigación [32]. La idea básica que subyace al Espacio Europeo de Investigación (EEI) es que la actividad investigadora europea debe estar mejor organizada y coordinada. La armonización de las normas es uno de los aspectos que influyen en la mejor coordinación del EEI: en este ámbito, las normas de participación del VII PM deben crear un marco coherente que asegure la ejecución más eficiente posible [33]. El VII PM debería aplicarse de modo que se garanticen unas sinergias y una complementariedad recíprocas con otros programas y políticas comunitarios [34].

41. El VII PM cuenta con instrumentos como las ITC, que poseen su propio corpus de normas y procedimientos para las convocatorias de propuestas y las disposiciones financieras (por ejemplo, criterios de subvencionabilidad o normas de financiación). Del mismo modo, las iniciativas del artículo 185 pueden adoptar su propia normativa, que deberá ser similar a la del VII PM aunque puede variar en los detalles.

42. En otros programas financiados o cofinanciados por la Unión, se emplean distintas normas de participación. La normativa del Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (PIC) se basa en diferentes criterios de subvencionabilidad, modelo de financiación, regímenes de costes, procedimientos, etc. El sistema de gestión compartida empleado para los Fondos Estructurales restringe la libertad de acción de la Comisión para imponer la armonización de las normas fijadas por las regiones o los Estados miembros con las normas de participación en el VII PM. Sin embargo, todavía pueden lograrse más sinergias en algunos casos. Tanto los Fondos Estructurales como el VII PM permiten la aprobación de métodos de cálculo de costes de personal e indirectos, pero la aprobación que la Comisión concede en un régimen no es válida en otro. El IVA no recuperable es subvencionable en el marco de los Fondos Estructurales, pero no en el del VII PM. Si bien algunos beneficiarios del VII PM [35] pueden beneficiarse de una base a tanto alzado del 60 % para cubrir sus costes indirectos, en los Fondos Estructurales el reglamento correspondiente [36] limita los costes indirectos sobre una base a tanto alzado hasta el 20 %.

43. Se prevé que algunos de los problemas detectados se resuelvan con Horizonte 2020, cuando se fusionen el PIC y el VII PM. No obstante, los Fondos Estructurales abarcan una amplia gama de actividades, no necesariamente relacionadas con la investigación, y la armonización de las acciones de investigación podría provocar nuevas incoherencias con otras actividades.

44. El caso del VII PM ilustra la dificultad de lograr el objetivo del EEI de mayor coordinación mediante la armonización de la normativa. Los beneficiarios del VII PM se enfrentan a diferencias derivadas de la relativa autonomía de las direcciones generales de la Comisión o de los otros organismos de ejecución. Además, las agencias de financiación de los Fondos Estructurales o de los programas nacionales disfrutan de una autonomía todavía mayor. Así, la armonización de las normativas será muy difícil lograr teniendo en cuenta que no se ha logrado plenamente en los programas en los que la Comisión puede tomar decisiones.

LOS ESFUERZOS SE HAN CENTRADO SOBRE TODO EN GARANTIZAR UN GASTO DE ALTA CALIDAD Y MENOS EN LA EFICIENCIA

LA COMISIÓN HA CREADO PROCESOS ADECUADOS, PERO NO HA ADAPTADO PLENAMENTE LOS RECURSOS PARA SU APLICACIÓN

45. Contar con procesos adecuados [37] contribuye a mejorar la eficiencia en una organización. Para evaluar el rendimiento en este ámbito, la fiscalización examinó cinco elementos [38] característicos de una gestión sólida de los procesos: diseño de procesos, mejora, herramientas, información y personal (véase el gráfico 5).

GRÁFICO 5

CINCO ELEMENTOS DE LA GESTIÓN DE PROCESOS SÓLIDA

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

EL DISEÑO DE PROCESOS, LAS ACTIVIDADES DE MEJORA Y LA INFORMACIÓN DE GESTIÓN SON ÁMBITOS SÓLIDOS CON POCAS INSUFICIENCIAS

46. Todos los servicios aplican el enfoque basado en los procesos para la gestión de sus actividades operativas. Se han documentado y difundido los procedimientos y las funciones de todos los usuarios involucrados en los procesos internos. Todos los servicios han creado comités internos o han asignado recursos humanos a las actividades de mejora. Desde los comienzos del VII PM se han llevado a cabo una serie de actividades de mejora que siguen en curso. En todos los servicios existen ejemplos de buenas prácticas en el diseño y la mejora de procesos.

47. La información también constituye uno de los ámbitos más fuertes. Con arreglo a la anterior recomendación del Tribunal (véase el anexo II), la Comisión ha creado un sistema para recabar un conjunto de indicadores clave de resultados del VII PM; estos constituyen la base de los informes anuales de seguimiento del VII PM. Para fines internos, los indicadores clave de resultados relativos a los procesos u otra información de gestión, como consumo presupuestario, plazos de abono de los pagos y de subvención y vacantes se comunican a los gestores trimestralmente, mensualmente, o incluso en tiempo real. Sin embargo, el modo en que se recaban los datos de algunos criterios de medición importantes, como la carga de trabajo o el uso de recursos humanos, no facilita la comparación entre servicios. Además, no se han analizado suficientemente las interdependencias entre los distintos criterios de medición de procesos, como el beneficio en términos de disminución del porcentaje de error o de mejor seguimiento de los proyectos cuando se utilizan con mayor frecuencia informes o estudios científicos [39].

LAS ACTUALES HERRAMIENTAS NO PERMITEN LA EJECUCIÓN EFICIENTE DE LOS PROCESOS

48. Los procesos deberían contar con el apoyo de un sistema informático integrado [40], y los sistemas deberían ser interoperables y aprovechar las posibles sinergias entre los sistemas de las direcciones generales relacionadas con sistemas de información [41]. Por tanto, la fiscalización se centró en el modo en que las herramientas informáticas internas, de atención al público y de gestión de procesos de negocio (BPM) [42] apoyan la ejecución del VII PM y en qué medida se cuenta con herramientas comunes para todo el ámbito de la investigación.

49. Las herramientas de atención al público han mejorado gracias al Portal del participante, y la interacción con los beneficiarios se realiza principalmente a través de las mismas herramientas en todo el ámbito de la investigación. Sin embargo, las herramientas internas correspondientes no han sido armonizadas en consecuencia. El mantenimiento y ulterior desarrollo de múltiples herramientas internas cuya función básica es la misma no constituye un uso económico de los recursos.

50. Las herramientas BPM son las menos desarrolladas, salvo iFlow en la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, que es una herramienta informática de seguimiento del trabajo que interactúa con las otras herramientas internas, automatiza los procesos y contribuye a acortar la duración de estos (véase el apartado 63). Los otros servicios (direcciones generales de Investigación e Innovación y de Empresa e Industria y AEI) dependen más de procedimientos en papel, de herramientas locales que abarcan fases específicas de ejecución de la subvención o utilizan hojas de cálculo Excel.

51. Las diferentes herramientas empleadas para la gestión de las subvenciones se han desarrollado como módulos en gran medida independientes sin considerar cómo deberían interconectarse, por lo que ha sido necesario establecer mecanismos de sincronización entre los sistemas. Asimismo, cuando un gestor desea obtener una visión general de los proyectos de la cartera de la que se encarga, con frecuencia debe recabar manualmente los datos de hasta seis sistemas diferentes.

52. Aunque las herramientas electrónicas del VII PM ofrecen en general más ventajas que las de la mayoría de los organismos nacionales de financiación visitados, algunas herramientas nacionales constituyen ejemplos de buenas prácticas. Por ejemplo, la herramienta de gestión de las subvenciones de la Fundación Nacional Suiza de Investigación (SNF) integra tanto las funcionalidades de atención al público como las internas, con la consiguiente reducción de la complejidad y de la redundancia de los datos y la mejora de la gestión de datos "en el momento preciso". La SNF y la National Science Foundation (NSF) emplean fuentes de datos externas como bases de datos de citaciones para mejorar la exactitud de sus sistemas.

ES NECESARIO EXPLICAR LAS VARIACIONES EN LA UTILIZACIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS DISTINTOS SERVICIOS

53. La asignación de efectivos debería basarse en los objetivos y prioridades de las direcciones generales. En caso necesario —al menos una vez al año—, los gestores deberían adaptar las estructuras organizativas y la asignación de efectivos a las prioridades y a la carga de trabajo [43].

54. En los ocho servicios de la Comisión, se emplean para ejecutar el VII PM más de 2500 efectivos, de los cuales, 1500 (60 %) se encargan directamente de gestionar la ejecución del programa específico "Cooperación". Esta proporción se corresponde con el porcentaje del presupuesto asignado a este programa (61 %), pero, dentro del mismo, existen indicios de que la utilización de los recursos humanos varía considerablemente en función de los temas (véase el cuadro 3), aun cuando no haya diferencias significativas en la complejidad de la gestión de los proyectos.

CUADRO 3

INDICADORES DE UTILIZACIÓN DEL PERSONAL POR TEMAS EN EL PROGRAMA ESPECÍFICO "COOPERACIÓN"

N. B.: Los indicadores de utilización del personal se calcularon a partir de los efectivos asignados a los temas según la información facilitada en los informes anuales de actividad.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Tema | Presupuesto por miembro del personal (millones de euros) | Contratos por miembro del personal | Participantes por miembro del personal |

Energía (direcciones generales de Investigación e Innovación y de Energía) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Medio ambiente (Dirección General de Investigación e Innovación) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Salud (Dirección General de Investigación e Innovación) | 35,7 | 4,1 | 48 |

ICT (Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (Dirección General de Investigación e Innovación) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (Dirección General de Investigación e Innovación) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Ciencias Sociales y Humanidades (Dirección General de Investigación e Innovación) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Espacio y seguridad (AEI, Dirección General de Empresa e Industria) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Transporte (Dirección General de Investigación e Innovación) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. La Comisión carece de criterios transparentes y objetivos para comparar las diferencias en la utilización de personal en función de los temas en el programa específico "Cooperación".

LOS PROCESOS PUEDEN ACORTARSE MÁS

56. Los procesos y procedimientos de las direcciones generales empleados en la ejecución y control de sus actividades deben ser eficientes [44]. Una de las características clave de la eficiencia de los procesos es la puntualidad, cuya importancia era destacada en la decisión del VII PM: "Se debe facilitar la participación en las actividades del Séptimo Programa Marco mediante [...] el uso adecuado de procedimientos [...] breves" [45], y también en las normas de participación: "Es necesario que la contribución financiera de la Comunidad llegue a los participantes sin ningún retraso indebido" [46]. Por este motivo, la presente sección se centra en dos indicadores de tiempo clave en los procesos del VII PM:

a) plazo de concesión de las subvenciones — tiempo necesario para seleccionar adecuadamente una propuesta y negociar un contrato;

b) plazo de abono de los pagos — tiempo necesario para efectuar un pago a un consorcio de beneficiarios.

EL PLAZO DE CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES SE ESTÁ ACORTANDO, PERO HA HABIDO DIFERENCIAS ENTRE SERVICIOS DURANTE LOS CINCO PRIMEROS AÑOS DEL VII PM

57. Al inicio del VII PM, la Comisión afirmó en su evaluación del impacto que debería hacerse todo lo posible por reducir el tiempo necesario para negociar con éxito un contrato [47]. En los proyectos con características similares (como complejidad, envergadura y experiencia de los beneficiarios) el plazo de concesión de las subvenciones no debería diferenciarse demasiado entre proyecto y proyecto. Es importante que el plazo de concesión de las subvenciones sea corto porque permite que:

a) se inicien antes los proyectos, factor importante en unos ámbitos como la investigación y la innovación en los que las ideas pueden quedar fácilmente obsoletas;

b) se disponga antes de la financiación incrementando así el flujo de fondos a todos los beneficiarios [48], incluidas las PYME.

58. El plazo de concesión de las subvenciones para todos los proyectos negociados con éxito en el VII PM ha sido de una media de 333 días naturales [49]. Durante el VII PM, hubo una clara tendencia a acortar el plazo de concesión de las subvenciones, y, con la continua mejora de los procedimientos internos, las estadísticas relativas al plazo de concesión de las subvenciones por servicios están convergiendo, pero persisten las diferencias entre servicios. Aun cuando solo se tomen en cuenta proyectos similares (o sea, proyectos del programa específico "Cooperación"), el plazo de concesión de las subvenciones es de unos 260 días en la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, 315 días en la Dirección General de Investigación e Innovación, y 380 días en la AEI y en la Dirección General de Empresa e Industria [50] (véase el gráfico 6).

59. El plazo de concesión de las subvenciones en el VII PM es todavía más largo que el de los organismos nacionales de financiación, cuyo plazo medio de concesión de las subvenciones oscila entre cinco y siete meses, aunque los proyectos financiados por estos últimos suelen contar con un presupuesto menor y a menudo con un único participante.

GRÁFICO 6

EVOLUCIÓN DEL PLAZO DE CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES EN EL PROGRAMA ESPECÍFICO "COOPERACIÓN"

+++++ TIFF +++++

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

ALGUNAS DE LAS CAUSAS DE LOS RETRASOS EN LOS PLAZOS DE CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES PUEDEN SER CONTROLADOS POR LA COMISIÓN

60. Los agentes de la Comisión mencionaron una serie de factores que en su opinión pueden influir en el plazo de concesión de las subvenciones [51]. En el caso de los factores que pueden cuantificarse y de los que se dispone de datos, el Tribunal utilizó un análisis de regresión múltiple para calcular la magnitud relativa de su impacto, el cual indica que, entre los posibles factores que influyen en el plazo de concesión de las subvenciones, la asignación a un servicio determinado ha sido un importante factor. Por ejemplo, cuando una propuesta era negociada por la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, aunque el resto de los factores permaneciera invariable, el plazo de concesión de las subvenciones disminuía en un 29 %. La influencia de otros factores (como la carga de trabajo del personal, el número de participantes o la experiencia del consorcio en el VII PM) no era determinante.

61. La conclusión de que la asignación a un determinado servicio es una importante variable con influencia en el plazo de concesión de las subvenciones indica que no existe razón alguna que explique las diferencias en dichos plazos. La asignación a un servicio determinado obedece esencialmente a sus características diferenciadoras, tales como sus procedimientos internos, sus sistemas informáticos, su estructura organizativa interna, su priorización de la gestión, o a peculiaridades de las que carecen otros servicios, por lo que responde a una combinación de múltiples factores y todos ellos influyen en el plazo de concesión de las subvenciones.

62. El Tribunal también ha analizado las principales causas de los largos plazos de concesión de las subvenciones en los proyectos. En el anexo III se resumen estas causas y se dividen, según la medida en que la Comisión podría haberlas evitado, en inevitables, parcialmente evitables y evitables. El análisis muestra que solo existe un número reducido de causas totalmente inevitables, aunque estas puedan tener un impacto significativo en el plazo de concesión de las subvenciones. En el transcurso del VII PM, la Comisión ha empezado a resolver algunos de los problemas evitables; sin embargo, algunos persisten, como la falta de comunicación entre los agentes encargados de la negociación o los cambios de dichos agentes o los generosos plazos para la presentación de información.

ALGUNAS PRÁCTICAS CONTRIBUYEN A EVITAR RETRASOS EN EL PLAZO DE CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES

63. Compartir buenas prácticas entre servicios es una manera de mejorar la puntualidad de los procedimientos. En las entrevistas, muchos agentes de la Comisión señalaron prácticas que contribuyen a mitigar las causas de los retrasos. También se puede aprender de los organismos nacionales de financiación. En el recuadro 5 se sintetizan las buenas prácticas identificadas en la fiscalización.

RECUADRO 5

PRÁCTICAS QUE CONTRIBUYEN A REDUCIR EL PLAZO DE CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES

Automatización de los procesos

Medición de los avances en el cumplimiento de las metas fijadas para cada fase del proceso.

Herramientas de seguimiento automáticas, que facilitan el acopio de información de seguimiento.

Uniformidad de los procesos

Velar por que todas las propuestas o proyectos sigan los mismos pasos y se sometan a los mismos controles, realizados de idéntica forma.

Adaptación de la estructura organizativa a los procesos

Reducir la distancia dentro de la organización entre las diferentes personas que participan en la negociación.

Conferir responsabilidad plena en la selección y negociación de las propuestas a un solo equipo.

Centralizar las funciones de apoyo.

Procesamiento paralelo

Cultura de gestión decisiva

Finalizar las negociaciones que sobrepasen los plazos.

Hacer hincapié en la eficiencia de los procesos.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

64. Los gestores de las unidades operativas de la Comisión señalaron que la experiencia adquirida en las negociaciones es transmitida a sus unidades o direcciones. Está demostrado que esta información se comparte parcialmente en comités internos en un servicio determinado. No obstante, las continuas diferencias en los plazos de concesión de las subvenciones entre servicios demuestran que existen barreras organizativas inherentes que impiden que las experiencias adquiridas se compartan eficazmente y se apliquen a tiempo. Por ejemplo, el reparto de competencias en las direcciones operativas de la Dirección General de Investigación e Innovación no alcanza el nivel de normalización de otras direcciones generales. Las diferentes estructuras organizativas entorpecen la comunicación eficaz de buenas prácticas, ya que lo que funciona en una dirección no siempre es adecuado para las demás, que tienen una organización distinta.

EXISTEN CONSIDERABLES DIFERENCIAS EN LOS PLAZOS DE ABONO DE LOS PAGOS ENTRE DIRECCIONES GENERALES

65. En general, los pagos deberían realizarse con la mayor rapidez posible [52]. Los pagos intermedios y finales tienen que efectuarse en el plazo de noventa días naturales a partir de la fecha en que el informe periódico se considere completo [53]. Los beneficiarios deben presentar un informe periódico acompañado de una declaración de gastos dentro del plazo de sesenta días a partir del final del período al que se refiere la declaración. Los servicios de la Comisión determinan cuándo el informe periódico es aceptable para pago (parcial) y podrán suspender el plazo si se realizan correcciones o si se precisa más información del consorcio.

66. Por término medio, más del 85 % de los pagos de subvenciones a la investigación se realizan dentro de plazo, pero este indicador por sí solo no ofrece una visión completa de la puntualidad. Por ejemplo, las direcciones E e I de la Dirección General de Investigación e Innovación tienen resultados similares. Ambas efectuaron alrededor del 95 % de los pagos de 2010 y un 92 % de los de 2011 en el plazo legal. Sin embargo, por término medio, los coordinadores de proyectos gestionados por la Dirección I reciben pagos por sus declaraciones de gastos menos de siete meses después del final de cada período de declaración, mientras que en la Dirección E se reciben casi diez meses y medio después de dicho período. Resulta difícil atribuir a factores externos una diferencia de más de tres meses para una cartera de proyectos cuando las direcciones gestionan proyectos de carácter similar con patrones similares de participación.

LOS CONTROLES DE CALIDAD SON VÁLIDOS Y PRESENTAN POCAS INSUFICIENCIAS

67. En términos generales, se entiende por control interno un proceso destinado a ofrecer garantías razonables a los gestores sobre el logro de los objetivos de las direcciones generales. Los controles relativos a la calidad tiene por objeto garantizar que el VII PM financia proyectos de gran calidad.

LOS CONTROLES DE CALIDAD FUNCIONAN BIEN

68. Dentro del VII PM, la financiación se asigna por medio de convocatorias de propuestas competitivas y en virtud de una revisión inter pares independiente y basada en el mérito [54]. Cuanto más fiables sean los controles de la selección y la ejecución de los proyectos, mayores posibilidades habrá de que el VII PM financie proyectos de gran calidad. Los siguientes controles clave tienen una influencia decisiva en la calidad de los procesos de selección y en la ejecución de los proyectos del VII PM:

a) Los proyectos son seleccionados por expertos con conocimientos especializados en el ámbito de que se trate y no se enfrentan a conflictos de interés que pudieran afectar a su objetividad.

b) Los expertos son orientados por la Comisión durante el proceso de evaluación.

c) La evaluación se efectúa según las mejores prácticas internacionales en el ámbito.

d) Las recomendaciones formuladas durante la evaluación se aplican en consecuencia antes de la firma de la subvención.

e) Los agentes encargados de los proyectos realizan un seguimiento de la ejecución científica de los proyectos.

f) El progreso científico alcanzado por la cartera de proyectos se mide con respecto a los objetivos.

69. La Comisión evalúa las propuestas con la ayuda de expertos independientes para garantizar que solo las de mayor calidad son seleccionadas para recibir la financiación y tiene un enfoque muy similar a los de los organismos nacionales de financiación, aunque los procedimientos de evaluación sí difieren en algunos extremos: por ejemplo, solo la Comisión fija criterios estrictos sobre la composición de los expertos en evaluación (por ejemplo, composición geográfica, proporción de expertos industriales o equilibrio entre hombres y mujeres).

70. Durante el VII PM, los controles de calidad han mejorado desde el punto de vista de la orientación facilitada a los expertos y de la documentación de la fase de negociación del proyecto, en la que se aplican las recomendaciones de los expertos. La Comisión ha experimentado asimismo con las herramientas para detectar casos de plagio y en ese ámbito ha avanzado más que los organismos nacionales de financiación.

LA PRINCIPAL HERRAMIENTA EMPLEADA PARA LA SELECCIÓN DE EXPERTOS PRESENTA CIERTAS INSUFICIENCIAS

71. Los expertos empleados para la evaluación de las propuestas presentadas se eligen a partir de la base de datos EMI, creada por la Comisión con este propósito. Todos los expertos que participan en las actividades de evaluación han de registrarse en esta base de datos. Las unidades operativas tienen que asegurarse de que los expertos que llevan a cabo las evaluaciones no se enfrentan a conflictos de interés que pudieran afectar a su objetividad. Puesto que la base de datos EMI es la mayor fuente de información utilizada por todos los servicios para la búsqueda de expertos, del mismo modo que los controles para detectar posibles conflictos de interés, dicha base de datos debería contener información exacta y completa. El número de expertos registrados en ella es de 100 000.

72. El registro en la base de datos y la actualización del historial de los expertos son completamente voluntarios. Existe el riesgo de que los expertos introduzcan información no fiable sobre su experiencia profesional o que esta no esté actualizada, por lo que se recurre con frecuencia a otras fuentes [55] para buscar a expertos adecuados. Algunos servicios utilizan EMI como fuente principal para buscar expertos y otros se sirven tanto de EMI como de otras fuentes, o usan principalmente las otras fuentes para encontrar expertos adecuados, y después estos se registran en EMI.

73. El examen de la base de datos EMI desveló algunas insuficiencias que menoscaban su utilidad tanto como herramienta para seleccionar expertos como para garantizar que los expertos elegidos no afrontan un conflicto de interés. Así pues:

a) No se dispone de información sobre el rendimiento de los expertos que participaron en anteriores ejercicios de evaluación. Esto puede representar una importante insuficiencia, sobre todo en los casos en que se descubrió que los expertos no habían cumplido las normas de evaluación ni el código de conducta exigido.

b) Los servicios tienen que asegurar que los expertos no participen en un contrato ni colaboren en una investigación realizada por una organización proponente, o hayan participado o colaborado en los tres años anteriores [56]. No obstante, los expertos que se registran en la base de datos EMI no tienen la obligación de facilitar información sobre su historial laboral en los últimos tres años.

74. Realizar controles de calidad de la información registrada en EMI por todos los expertos no resulta rentable, pero algunos organismos nacionales de financiación han desarrollado sistemas rentables para mejorar la fiabilidad de sus bases de datos de expertos:

a) Mediante la interconexión de las bases de datos de expertos con bases de datos de citación o con fuentes de información externas. Por ejemplo, la SNF utiliza un módulo de rastreo de la web conectado a la base de datos de expertos que mejora la fiabilidad de los datos a través de búsquedas en fuentes seleccionadas en internet.

b) Mediante el uso de los conocimientos internos sobre los expertos: por ejemplo, al seleccionar a los expertos, los agentes encargados de los proyectos de la NSF pueden consultar también la lista de proyectos en los que el experto ya ha participado.

75. En el momento de la fiscalización, las direcciones generales de la Comisión preveían mejorar las herramientas de gestión de los expertos para introducir nuevas funciones, como las fechas de inicio y de finalización de su trabajo anterior. La Comisión espera que las nuevas funciones mejoren la calidad de los datos.

LOS CONTROLES FINANCIEROS SE HAN RACIONALIZADO, PERO TODAVÍA NO SE ORIENTAN A LOS RIESGOS

76. El objetivo de los controles financieros es verificar si las operaciones del VII PM cumplen los requisitos de subvencionabilidad y si los gastos realizados están directamente relacionados con el objetivo del proyecto.

EL MODELO DE CONTROL FINANCIERO DEL VII PM DIFIERE CONSIDERABLEMENTE DE LOS UTILIZADOS EN LOS ORGANISMOS NACIONALES DE FINANCIACIÓN; EN PARTICULAR, CONCEDE MENOR IMPORTANCIA AL NIVEL DE RIESGO

77. El sistema de control debe concebirse teniendo en cuenta la relación coste-eficacia [57], lo cual significa que el coste de los controles debe ser inferior a los beneficios que se obtenga de ellos [58]. La Comisión tiene la responsabilidad de garantizar no solo que los fondos se gastan adecuadamente, para lo cual debe realizar estrictos controles y una medición eficaz de los resultados, sino también reducir la carga administrativa de los beneficiarios de los fondos y limitar los gastos administrativos en la medida de lo posible.

78. En el marco de los VI y VII PM la Comisión tomó la decisión de dejar a un lado los controles minuciosos ex ante [59] y centrarse más en los controles ex post [60] para aliviar la carga que suponía para los beneficiarios la aportación de pruebas antes de que se efectuaran los pagos. Como consecuencia de ello, la mayor parte de los errores significativos que se descubren son detectados mediante controles ex post. Como observaba el Tribunal [61], los controles ex ante se limitan con frecuencia a la comprobación documental de las declaraciones de gastos y de los consiguientes resultados obtenidos por los beneficiarios. Todas las operaciones están sustancialmente sujetas a los mismos controles ex ante.

79. En general, la mayoría de los organismos nacionales de financiación llevan a cabo controles ex ante más exhaustivos que la Comisión, lo que implica una mayor calidad del control, pero también la necesidad de disponer de más efectivos y una mayor carga administrativa para los beneficiarios. Algunos organismos nacionales de financiación recurren a controles ex ante diferenciados bien por el tipo de beneficiario [62] o por su perfil de riesgo [63]. Esto permite a los organismos dedicar sus limitados recursos a los beneficiarios considerados de mayor riesgo y también tiene la ventaja de reducir la carga de los controles ex ante a los beneficiarios de menor riesgo.

80. El sistema de controles ex post de la Comisión se aleja mucho de los modelos de control habituales en los organismos nacionales de financiación. Ningún otro organismo de financiación utiliza en la misma medida una muestra representativa de controles ex post, sino que recurren, en cambio, a una estrategia de control ex post basada en el riesgo. Algunos organismos de financiación [64] insisten más en los controles basados en las instituciones, que les permiten obtener un cierto nivel de garantía sobre el entorno de control del beneficiario y reducir la carga auditora. Los controles ex post de la Comisión se centran en proyectos concretos.

81. Los controles ex post proporcionan información sobre las prácticas y el riesgo de los beneficiarios; así, la SNF asigna índices de riesgo a los beneficiarios según sus resultados anteriores. Estos índices permiten al organismo ampliar los controles ex ante para los beneficiarios con mayor riesgo e intensificar el esfuerzo de auditoría en los ámbitos que considere más problemáticos (como por ejemplo salarios y bienes de equipo). La Comisión no utiliza la información obtenida de los controles ex post para ajustar los controles ex ante y modular su intensidad con objeto de aumentar su eficacia.

LA INTRODUCCIÓN DE UNA ÚNICA MUESTRA REPRESENTATIVA CONSTITUYE UNA MEJORA

82. Las direcciones generales competentes en materia de investigación han adoptado una estrategia de control ex post común [65]. Hasta el final de noviembre de 2011, con arreglo a la metodología de muestreo se tomaron ocho muestras representativas independientes de 161 controles ex post por cada servicio relacionado con la investigación [66]. Esta estrategia de control ex post fue muy criticada por los interesados porque creaba una carga administrativa innecesaria para los beneficiarios [67] y daba lugar a una situación en la que el mismo beneficiario podía ser auditado varias veces durante el VII PM.

83. Actualmente existe una muestra representativa única común en el ámbito de la investigación. La Comisión prevé que esto reducirá la carga de auditoría de los beneficiarios y minimizará las situaciones en las que el mismo beneficiario es auditado reiteradamente por múltiples servicios del ámbito de la investigación. No obstante, la única muestra representativa abarca exclusivamente los servicios de la Comisión (el 92 % del presupuesto del VII PM) y no incluye las partes del VII PM ejecutadas por organismos independientes (como las ITC o las iniciativas del artículo 185), que seguirán encargándose de realizar sus propios controles ex post.

LOS NUEVOS INSTRUMENTOS HAN SATISFECHO LA NECESIDAD PARA LA QUE FUERON CREADOS, PERO SU APLICACIÓN PRESENTA INSUFICIENCIAS

AUNQUE AMBOS INSTRUMENTOS MEJORARON EL PANORAMA DE FINANCIACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN...

84. Las ITC (iniciativas tecnológicas conjuntas) y el IFRC (Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido) se crearon para lograr objetivos que no podían alcanzarse únicamente con los tradicionales instrumentos basados en subvenciones. Las ITC se establecieron para apoyar la inversión industrial a largo plazo en campos de investigación determinados, mientras que el IFRC tenía por objeto principal [68] "impulsar la inversión del sector privado, en toda Europa, en investigación, desarrollo tecnológico y demostración (IDT), así como en innovación". Ello debía conseguirse movilizando dicha inversión privada con un objetivo de 10000 millones de euros en créditos adicionales para IDT.

85. Entre 2008 y 2011, las ITC comprometieron 1400 millones de euros en proyectos de investigación, lo cual representa casi el 90 % del presupuesto correspondiente. No obstante, debido al carácter plurianual de los proyectos financiados por las ITC, los pagos son muy inferiores [69]. Los patrones de participación muestran que las ITC han logrado atraer a gran variedad de beneficiarios y sus convocatorias de propuestas han restablecido el equilibrio entre el mundo académico y el sector privado al atraer a más participantes privados que las convocatorias del programa específico "Cooperación".

86. Algunas ITC han conseguido con gran éxito la participación de pequeñas y medianas empresas en sus proyectos. Por ejemplo, el 38 % de la financiación de Clean Sky de la UE ha ido a parar a las PYME; más del 40 % de los proyectos financiados por ENIAC contaban con una PYME, aun cuando el porcentaje de financiación de ENIAC destinado a este tipo de empresas sea solo de alrededor del 19 %. Por término medio, el 21 % de la financiación suministrada por las ITC se ha destinado a las PYME.

87. Hasta el final de 2011, se aprobaron con arreglo al IFRC 96 operaciones por un importe de 9500 millones de euros. Como no todas las operaciones aprobadas culminaron con la firma de la operación de empréstito entre el BEI y el prestatario, el importe prestado a los proyectos firmados alcanzó los 7300 millones de euros, y se desembolsaron casi 5000 millones de euros [70]. Según la Dirección General de Investigación e Innovación, el efecto multiplicador de la contribución europea es de 6,6 (por cada euro de la contribución de la UE se obtienen más de seis euros de la financiación mediante empréstito del IFRC). La Dirección General de Investigación e Innovación estima además que el IFRC multiplica por 28 la inversión total en IDT (por cada euro del presupuesto de la UE se financiaron 28 euros de inversión en IDT). El IFRC abarca también una gran diversidad de países; al final de 2011, la cartera del IFRC contenía proyectos firmados de 21 países [71], si bien tres Estados miembros (Alemania, España y Suecia) abarcaban más de la mitad de las operaciones totales del IFRC.

88. El Tribunal interrogó a expertos industriales (para las ITC) y a beneficiarios (para el IFRC) sobre su opinión respecto de ambos instrumentos. La reacción general fue positiva, y los encuestados estuvieron de acuerdo en que los instrumentos eran útiles: así, los expertos industriales relacionados con las ITC afirmaron que estas aportaban valor añadido para fomentar acciones de investigación y conseguían crear una confianza mutua entre quienes participaban en ellas.

... LA EJECUCIÓN DE LAS ITC ESTABA CONDICIONADA POR UN MARCO JURÍDICO DEMASIADO COMPLEJO...

89. La estructura debe adaptarse a la naturaleza del desafío tecnológico planteado, a las características de la relación entre las partes interesadas y a las necesidades de financiación de la iniciativa [72].

LAS ITC DEBEN CUMPLIR REQUISITOS QUE NO CORRESPONDEN A SU TAMAÑO

90. Las ITC son organizaciones pequeñas, establecidas como organismos de la UE. Por su condición jurídica están obligadas a cumplir requisitos de recursos humanos que normalmente solo se aplicarían a organizaciones mucho mayores, por lo que un promedio del 52 % de su plantilla se dedica a tareas administrativas, mientras que en las agencias de la UE, sujetas a los mismos requisitos legales, solo el 22 % de la plantilla [73] desempeña este tipo de tareas.

91. Las ITC deben regirse según un reglamento financiero similar al que aplican las instituciones de la UE, y su plantilla se rige por el Estatuto de los funcionarios [74]. Este marco reglamentario supone que todas la ITC han de contar con una serie de funciones: un responsable de la protección de datos, un funcionario local de seguridad de la información, un coordinador de control interno, un contable (y un sustituto), un ordenador (y un sustituto), agentes para iniciar las operaciones (y sustitutos), agentes para validar (y sustitutos), un auditor interno, un administrador informático y un comité de personal. Resulta difícil satisfacer todos estos requisitos en una entidad que emplea a entre trece y treinta y un empleados.

92. El reglamento financiero no permite que una ITC concluya acuerdos de servicios con otra ITC, lo cual impide a estas entidades compartir servicios para reducir gastos. Por ejemplo, la función de auditor interno podría haberse compartido entre las ITC. Por otra parte, dado que el marco jurídico exige la aprobación del Consejo de Dirección para una larga lista de decisiones, este órgano debe tomar demasiadas decisiones administrativas (como pedidos de restauración o adquisición de material de oficina), en detrimento de su dedicación a cuestiones estratégicas [75].

LOS REQUISITOS IMPUESTOS A LAS ITC PROVOCARON RETRASOS EN SU PUESTA EN MARCHA

93. Debido al tiempo necesario para establecer y aplicar las normas previstas por su reglamento interno, y para la contratación de personal, la puesta en marcha de las ITC fue más lenta de lo previsto [76]. Por término medio, las ITC tardaron dos años en obtener autonomía financiera, lo cual significa que la Comisión asumió la responsabilidad durante una media de un tercio de la vida operativa prevista de las ITC. La inmensa mayoría de los expertos industriales consideraron que no era razonable el tiempo empleado en establecer la estructura operativa de las ITC.

... Y DEBEN CONSIDERARSE DETENIDAMENTE EL RIESGO Y EL EFECTO DE EXCLUSIÓN DEL IFRC

LA COMISIÓN NO HA DEMOSTRADO SUFICIENTEMENTE QUE LA FINANCIACIÓN DEL IFRC DÉ LUGAR A INVERSIONES SUPERIORES A LAS QUE LOS BENEFICIARIOS HABRÍAN REALIZADO SIN FONDOS PÚBLICO

94. El IFRC tiene por objeto la financiación de acciones de IDT europeas más arriesgadas, que no podrían financiarse sin dicho apoyo comunitario [77]. Para satisfacer esta condición, el BEI financia proyectos del IFRC con una calificación interna de D– o inferior. Normalmente el BEI no debería financiar proyectos de tal riesgo.

95. La posibilidad de disponer de financiación de la deuda para proyectos de IDT más arriesgados ha sido especialmente valiosa en tiempos de crisis financiera. El IFRC era uno de los pocos instrumentos financieros al alcance de las sociedades anónimas para mantener acciones de IDT, tal y como confirmaron las respuestas de los beneficiarios del IFRC a la encuesta del Tribunal. Dichos beneficiarios también manifestaron que los préstamos contribuían a evitar "la fuga" de personas altamente cualificadas y constituía un apoyo al empleo en la UE.

96. Una encuesta entre beneficiarios del IFRC reveló que el acceso a la financiación no constituía un obstáculo importante a la inversión de los beneficiarios en IDT. Más de la mitad de los beneficiarios (56 %) manifestaron que el tipo de interés inferior era un factor decisivo o importante para pedir un crédito del IFRC (véase el gráfico 7), lo cual indica que el IFRC podría tener un efecto de exclusión y que algunos de sus proyectos podrían haber sido financiados por bancos comerciales [78], aunque con un coste mayor para los beneficiarios. Dado el relativamente largo plazo de vencimiento de los créditos, es pronto para valorar los riesgos asumidos por el BEI con el IFRC. Sin embargo, la actual baja tasa de deterioro [79] podría indicar que los préstamos del IFRC no son necesariamente tan arriesgados como se preveía cuando se creó el instrumento.

GRÁFICO 7

MOTIVOS PARA PEDIR UN CRÉDITO DEL IFRC

+++++ TIFF +++++

Fuente: Cuestionario del Tribunal de Cuentas Europeo a los beneficiarios del IFRC.

LA REVISIÓN DE LOS PARÁMETROS DEL IFRC EN 2011 AUMENTÓ EL RIESGO PARA EL PRESUPUESTO DE LA UE

97. Según el acuerdo inicial de cooperación entre el BEI y la Comisión Europea, el presupuesto de la UE financiaba unas pérdidas máximas del 50 % del valor nominal del préstamo. Una modificación efectuada en diciembre de 2011 introdujo un nuevo enfoque basado en el "primer tramo de pérdida de cartera", con arreglo al cual el BEI podía retirar de la contribución de la UE un importe del 95 % de la pérdida de valor del crédito dentro de los límites de la contribución total de la UE. Por tanto, el BEI está expuesto al riesgo restante del 5 % de la pérdida de valor y a todas las pérdidas de valor por encima de la contribución de la UE. Por tanto, conforme al acuerdo de cooperación revisado, se ha transferido el riesgo del BEI a la UE. Si los créditos resultan ser efectivamente de bajo riesgo, el importe acumulado de las pérdidas no excederá de la contribución máxima de la UE y esta acabará soportando el 95 % de las pérdidas de los créditos dudosos (esto queda ilustrado con un ejemplo en el recuadro 6). En la Decisión del Consejo no queda suficientemente claro el nivel de riesgo aceptable para la UE.

RECUADRO 6

EJEMPLO PARA COMPARAR EL ACUERDO DE COOPERACIÓN INICIAL CON EL REVISADO

Acuerdo de cooperación inicial

La contribución máxima de la UE para cubrir las pérdidas por un crédito determinado se fijó en el 50 %: así, para un crédito de 100 millones de euros, se bloqueaba un máximo de 50 millones de euros que cubriera el riesgo de incumplimiento. Si el prestatario dejara de pagar el préstamo, la pérdida para la UE sería de 50 millones de euros y el resto recaería en el BEI.

Acuerdo de cooperación revisado

Para el mismo crédito, el importe bloqueado de la contribución de la UE se fija en 95 millones de euros. Si el prestatario dejara de pagar el préstamo, la UE perdería 95 millones de euros, mientras que sobre el BEI recaería únicamente una pérdida de 5 millones de euros.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

98. Durante el VII PM, la Comisión ha introducido una serie de modificaciones que han simplificado las normas de participación y en especial ha conseguido racionalizar los requisitos y mejorar sus documentos orientativos para los beneficiarios. El modelo de financiación del VII PM sigue siendo complejo, pero su simplificación constituye un elemento importante de la propuesta de la Comisión sobre normas de participación dentro de Horizonte 2020 (véanse los apartados 17 a 20).

99. La Comisión ha podido adaptar las disposiciones del VII PM a las prácticas de los beneficiarios en algunos casos, pero será necesario hacer más en el futuro para aprovechar al máximo las ventajas. El Tribunal advierte que, pese a la importancia concedida por la Comisión a la coherencia en los actos preparatorios del VII PM, algunos aspectos de la ejecución de este carecen de coherencia. Los beneficiarios del VII PM se enfrentan a diferencias derivadas de la relativa autonomía de los servicios de la Comisión. El establecimiento del CCR como comité de alto nivel con una responsabilidad global constituye un primer paso para resolver las incoherencias en las normas; no obstante, los mecanismos de identificación de divergencia de las prácticas presentan insuficiencias (véanse los apartados 21 a 44).

RECOMENDACIÓN 1

Para una mejor adaptación de las disposiciones del VII PM a las prácticas de los beneficiarios, en Horizonte 2020, la Comisión debería tener como objetivo:

- intensificar sus esfuerzos para garantizar que las prácticas de los beneficiarios son aceptables;

- reducir los requisitos que los beneficiarios tienen que cumplir para certificar sus métodos de cálculo de los costes;

- garantizar que los certificados sobre la metodología son claramente beneficiosos por reducir la carga administrativa, de modo que la obtención de dichos certificados resulte claramente ventajosa para los beneficiarios;

- aceptar, cuando esté justificado, las prácticas nacionales existentes, como los métodos de cálculo de costes medios de personal, para simplificar los trámites a los beneficiarios que los usan.

RECOMENDACIÓN 2

La Comisión debería mejorar la coherencia en la gestión del VII PM. La introducción del CCR constituye un avance. La Comisión debería llevar a cabo análisis detallados de los procedimientos para detectar y eliminar cualquier divergencia. Cualquier excepción debe estar claramente justificada. La Comisión debería lograr que la ejecución de otros instrumentos relacionados con la investigación (como las ITC o los Fondos Estructurales) sea más coherente con los programas marco (VII PM y Horizonte 2020) a modo de ejemplo sobre cómo alcanzar el objetivo del Espacio Europeo de Investigación de lograr una mejor armonización mediante la adaptación de las normas.

100. La gestión que realiza la Comisión de los procesos del VII PM no es lo suficientemente sólida en algunos ámbitos clave. Por una parte, el diseño de procesos, la mejora y la información son ámbitos fuertes con unas cuantas insuficiencias; por otra, la Comisión no ha asignado adaptado plenamente los recursos para sustentar los procesos del VII PM. La falta de armonización de las herramientas internas y la falta de instrumentos de gestión de procesos de negocio pueden dificultar la ejecución eficiente. Hay algunos ejemplos de herramientas avanzadas en la Comisión que podrían servir de ejemplo a otros servicios. Existen además indicios de que la utilización del personal varía en función de los temas del programa específico "Cooperación". En su análisis, el Tribunal empleó indicadores básicos de carga de trabajo que señalan el empleo de demasiados recursos humanos para la ejecución de unos temas en menoscabo de otros o de otras actividades de la Comisión (véanse los apartados 45 a 55).

RECOMENDACIÓN 3

Para mejorar la eficiencia de los procesos, la Comisión debería garantizar que los recursos se adaptan debidamente:

- La Comisión ya ha empezado a desarrollar una nueva generación de herramientas informáticas para Horizonte 2020 y para que los procesos puedan ejecutarse con eficiencia, debería implantar herramientas que integren funcionalidades internas, de cara al público y de flujo de trabajo con una arquitectura flexible que permita actualizaciones rápidas y que no incidan negativamente en el buen desarrollo del trabajo.

- En cuanto al personal, las direcciones generales de la Comisión deberían acordar unos indicadores de carga de trabajo que permitan valorar objetivamente las necesidades de personal para la gestión del programa marco. Basándose en estos indicadores, la Comisión debería realizar un estudio para identificar los servicios o direcciones con exceso de efectivos que puedan ser reasignados a sectores en los que falta personal o a otras actividades de la Comisión.

101. Pese a haberse reducido durante el VII PM, los plazos de tramitación solo se han aproximado a los nueve meses en 2012. La fiscalización ha puesto de manifiesto una serie de causas de los plazos más largos de concesión de las subvenciones y también buenas prácticas para abordar las causas evitables. Es fundamental que los gestores se ocupen de este problema y que el entorno permita compartir eficazmente las buenas prácticas. Las importantes diferencias en los plazos totales de abono de los pagos entre las diferentes direcciones también muestra que existe posibilidad de mejorar (véanse los apartados 56 a 66).

RECOMENDACIÓN 4

La reducción de los plazos de tramitación, en especial el plazo de concesión de las subvenciones, exige la máxima automatización de los procesos y la aplicación uniforme de estos en toda la Comisión. Para ello, la Comisión debería examinar si un reparto más armónico de las competencias entre servicios mejoraría la eficiencia de los procesos. La Comisión debería garantizar que el reparto de competencias se optimice teniendo en cuenta los cambios previstos en virtud del Horizonte 2020. Ello permitirá un intercambio fluido de mejores prácticas entre servicios y creará condiciones de igualdad que permitirán comparar directamente el rendimiento de diferentes entidades organizativas en la aplicación del mismo programa. Otra ventaja será la reducción de la complejidad, que a su vez puede aumentar la eficiencia del programa marco (por ejemplo, será más fácil la implantación de herramientas electrónicas de gestión de los flujos).

102. Los controles de calidad aplicados a la selección y el seguimiento de los proyectos funcionan bien. El enfoque de evaluación de la Comisión sigue las mejores prácticas internacionales. En la fiscalización se detectó una laguna en los controles de calidad que afectaba a la principal herramienta de selección de expertos. En los controles financieros, el modelo de control del VII PM es muy distinto a los observados en los organismos nacionales de financiación, porque concede mayor importancia a los controles efectuados después del pago y menor importancia al riesgo de errores. Las estrategias de control basadas en el riesgo que aplican los organismos nacionales de financiación les permiten concentrar sus acciones de control en los beneficiarios que constituyen un mayor riesgo y aligerar los controles de los beneficiarios con menor riesgo (véanse los apartados 67 a 83).

RECOMENDACIÓN 5

La Comisión debería basar más en el riesgo sus acciones de control. Su objetivo último debería ser centrar sus controles en los beneficiarios que considere más arriesgados y aligerar los controles de los que presenten menor riesgo. Los beneficiarios deberían clasificarse en categorías basadas en su perfil de riesgo general y en la experiencia de la Comisión con el entorno de control del beneficiario. La cooperación con organismos nacionales de financiación podría proporcionar más información sobre el riesgo de los beneficiarios de modo que se redujera la carga de control en algunos de ellos. En cuanto a los controles ex post, la Comisión debería ampliar su muestra representativa de controles para que abarcara todas las partes del VII PM.

103. Los dos nuevos instrumentos analizados por el Tribunal en su fiscalización han demostrado sus posibilidades de mejorar la financiación de la investigación: han satisfecho las necesidades para las que se crearon y en ocasiones han logrado de manera muy satisfactoria atraer a un grupo específico de beneficiarios, como las PYME. Sin embargo, la ejecución de las ITC ha sufrido los efectos adversos de un marco jurídico excesivamente complejo (véanse los apartados 84 a 93).

RECOMENDACIÓN 6

El Tribunal recomienda que las autoridades presupuestarias y la Comisión ajusten el marco jurídico de las ITC (y de futuros instrumentos similares) a su plantilla. En especial, deberían racionalizarse los requisitos que no sirven directamente para garantizar un control adecuado. Deberían incrementarse las competencias del director ejecutivo encargado de la gestión cotidiana para que el comité de gestión se dedique únicamente a las cuestiones operativas y estratégicas.

104. Deben considerarse detenidamente el riesgo y el efecto de exclusión del IFRC. La Comisión no ha demostrado suficientemente que la financiación del IFRC dé lugar a inversiones superiores a las que los beneficiarios habrían realizado de todos modos sin fondos públicos (véanse los apartados 94 a 97).

RECOMENDACIÓN 7

Para potenciar al máximo el impacto del IFRC y minimizar el riesgo de exclusión, es preciso que la Comisión demuestre que orienta la ayuda a beneficiarios que no pueden obtener financiación en forma de préstamos de entidades crediticias comerciales o de otro tipo. Además, los acuerdos de distribución del riesgo entre la Comisión y el BEI deberían estar plasmados con mayor claridad en el fundamento jurídico como ocurre con otros instrumentos financieros gestionados por la Comisión.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Louis GALEA, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 19 de marzo de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Como desarrollo sostenible, cambio climático, energía, transporte, sanidad pública, tecnologías de la información y biotecnología.

[2] Anexo I a la Decisión no 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativa al Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (2007-2013) (DO L 412 de 30.12.2006, p. 1).

[3] Este importe no incluye el presupuesto del VII PM de Euratom, que aportará 5300 millones de euros adicionales durante el mismo período.

[4] Suiza, Israel, Noruega, Islandia, Liechtenstein, Turquía, Croacia, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia, Albania, Montenegro, Bosnia y Herzegovina, Islas Feroe y Moldavia.

[5] Las iniciativas basadas en el artículo 185 TFUE (iniciativas del artículo 185) permiten a la UE prestar apoyo a la ejecución conjunta de programas de investigación y desarrollo de los Estados miembros. La aplicación se realiza a través de estructuras de ejecución específicas.

[6] Financiado a través del programa específico "Ideas", ejecutado por el Consejo Europeo de Investigación y su agencia ejecutiva.

[7] El término investigación "sin límites" o "en las fronteras del conocimiento" se refiere a la investigación científica