El Programa COSME se ejecuta principalmente a través de la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME) en nombre de la Comisión Europea (CE), a excepción de los instrumentos financieros que está poniendo en marcha el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) en nombre de la CE. Asimismo, el Programa está abierto a terceros países de Europa, no pertenecientes a la UE.

En la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de Reglamento COSME se identificaron los siguientes fallos del mercado: problemas de acceso a la financiación para las pymes; bajos niveles de creación de empresas emprendedoras y resultados insuficientes; escaso espíritu emprendedor; entorno empresarial no propicio para la puesta en marcha ni para el crecimiento; problemas que impiden la especialización de la industria y la competitividad sectorial; internacionalización limitada de las pymes dentro y fuera de Europa.

El EIP representaba aproximadamente el 60 % del presupuesto del PIC. El EIP respaldaba el acceso a la financiación para las pymes, la Red Europea para las Empresas (REE), el programa Erasmus para Jóvenes Emprendedores, los servicios de asistencia sobre derechos de propiedad intelectual (DPI) para las pymes y actividades destinadas a fomentar una cultura de emprendimiento y a crear unas mejores condiciones marco para las pymes que operan en la UE. Si bien en el Programa COSME no se incluyeron referencias a la innovación, se presta especial atención al turismo .

La REE, con aproximadamente 3 000 miembros de personal, contaba anualmente con la participación de más de 200 000 pymes en eventos locales y facilitaba servicios de asesoramiento especializados para 70 000 pymes sobre acceso a la financiación, DPI, empresas y tecnología, servicios de eficiencia de los recursos, etc. Cada año, alrededor de 25 000 pymes participan en eventos de establecimiento de contactos que dan lugar a la firma de aproximadamente 2 500 asociaciones internacionales entre pymes.

·varias actividades de apoyo a las pymes en sectores industriales (construcción, química, aeronáutica, defensa, cadena alimentaria, eficiencia de los recursos, diseño, bioproductos, etc.), con entre 5 y 8 millones EUR anuales;

·actividades de modernización de la industria (tecnologías facilitadoras esenciales, fabricación avanzada, etc.), con 5 millones EUR anuales de media;

Se ejecuta a través de convocatorias de propuestas anuales que dan lugar a la firma de acuerdos de subvención por parte de la EASME de veinticuatro meses de duración. Por lo general, siempre hay un elevado número de proyectos de calidad que no pueden financiarse debido a la escasez de fondos. En la convocatoria de 2014: se presentaron 111 propuestas y se seleccionaron 15 proyectos en los que participaban 111 organizaciones de 28 países del Programa COSME; no se pudieron financiar 40 proyectos de un valor aproximado de 14 millones EUR debido a las limitaciones presupuestarias. La ejecución de las actividades dio comienzo el 1 de febrero de 2015 con una red de 175 organizaciones intermediarias en 32 países (26 Estados miembros y 6 países del Programa COSME). A finales de 2016 se habían aceptado los perfiles de 11 000 emprendedores y se habían establecido 4 200 correspondencias con más de 8 400 emprendedores.

Entre 2014 y 2016, en las convocatorias de la acción «Las agrupaciones europeas se internacionalizan» («Clusters Go International») participaron 25 asociaciones europeas estratégicas de agrupaciones empresariales que representaban a 145 organizaciones de agrupaciones empresariales de 23 países europeos y más de 17 000 pymes europeas. Se concedió financiación a 15 de las 25 asociaciones europeas estratégicas de agrupaciones empresariales seleccionadas. A las otras 10 asociaciones se les concedió la etiqueta de «asociación europea estratégica de agrupaciones empresariales» y se las animó a que mantuvieran la asociación de manera voluntaria, sin financiación del Programa COSME. Las 15 asociaciones cofinanciadas están formadas por aproximadamente 95 agrupaciones empresariales que abarcan más de 10 300 pymes europeas.

Unos 115 millones de personas estuvieron expuestas a la campaña «E-skills for jobs» (Cibercompentencias para el empleo), que abarcó 30 países y contó con la participación de 384 organizaciones y más de 300 000 personas.

Entre 2014 y 2016 se destinaron 109,3 millones EUR a este objetivo, lo que representa el 12 % de la asignación presupuestaria. Las primeras convocatorias relacionadas con este objetivo se publicaron a finales de 2014 y, teniendo en cuenta el período de ejecución, la mayoría de las acciones no empezaron a dar resultados hasta que finalizó el período cubierto por la presente evaluación.

La pertinencia del Programa es más limitada en lo relativo a los ámbitos no pertenecientes a la esfera económica (por ejemplo, los relacionados con los retos de la sociedad) y a algunos de los objetivos definidos en la Estrategia Europa 2020, como el crecimiento sostenible e integrador. El Programa COSME responde a estos objetivos principalmente de manera indirecta.

Teniendo en cuenta que se trata de una evaluación intermedia, todavía no es posible cuantificar la mayor parte de los efectos previstos a largo plazo. Por lo tanto, la atención se centró principalmente en la medida en que el Programa está sentando las bases para lograr los resultados a medio plazo previstos. Para ello se hace especial hincapié en la adecuación y la calidad del diseño del programa —por ejemplo, los objetivos formulados, los recursos invertidos y las actividades llevadas a cabo—, es decir, en los criterios de pertinencia y coherencia.

La ejecución del Programa COSME se delega principalmente en la EASME (medidas no financieras) y en el FEI (instrumentos financieros). La EASME ejecutó un presupuesto de 298 millones EUR para el período 2014-2016 y el FEI un presupuesto de 550 millones EUR destinado a las pymes para los instrumentos financieros del Programa COSME.

De manera general, el Programa COSME opera con un buen nivel de eficiencia, y todos sus componentes esenciales se han ejecutado de conformidad con los objetivos y los plazos específicos previstos en los programas de trabajo anuales. El principal punto fuerte del Programa COSME es la claridad de las descripciones de sus programas de trabajo, lo que conlleva un porcentaje relativamente pequeño de propuestas no subvencionables como parte de las convocatorias de subvenciones. No se identificaron cuellos de botella administrativos importantes y, por lo general, las medidas de simplificación introducidas se consideraron positivas, incluso a pesar de que la EASME tuvo problemas con el nuevo sistema informático durante el primer año de funcionamiento que generaron dificultades para los beneficiarios.

El programa Erasmus para Jóvenes Emprendedores logró los objetivos previstos. Contó con la participación de aproximadamente 3 500 emprendedores. Se calcula que, entre 2014 y 2016, la participación de nuevos emprendedores en el programa dio lugar a la creación de 250 nuevas empresas, a un volumen de negocios adicional de 5 millones EUR y a aproximadamente 1 000 puestos de trabajo nuevos. Asimismo, la participación de emprendedores de acogida está asociada a un volumen de negocios adicional de 203 millones EUR y a más de 1 100 nuevos puestos de trabajo. También ha sentado la base para importantes resultados en términos de relaciones empresariales e internacionalización, tanto para los emprendedores nuevos como de acogida. En total, entre 2014 y 2016 se realizaron 2 117 períodos de prácticas. Se calcula que aproximadamente 1 800 posibles nuevos emprendedores mejoraron sus competencias técnicas y de gestión gracias a Erasmus para Jóvenes Emprendedores, mientras que algunos han mejorado otras competencias empresariales (mercadotecnia, administración, finanzas, etc.).

El Instrumento de Garantía de Préstamos y el Instrumento de Capital para el Crecimiento son instrumentos financieros sumamente eficaces para las pymes beneficiarias. En concreto, el Instrumento de Garantía de Préstamos (IGP) llegó a un número considerable de pymes, propuso condiciones de financiación generales más favorables, demostró un elevado nivel de apalancamiento para la financiación de pymes e incrementó el suministro de financiación de la deuda en la mayoría de los Estados miembros. Sin embargo, se indicó que el límite de 150 000 EUR, por encima del cual los intermediarios financieros deben verificar si la pyme no cumple alguno de los criterios de innovación previstos en el instrumento de financiación de la deuda para pymes de Horizonte 2020, tuvo un efecto negativo, pues induce a los intermediarios a mantener su oferta financiera por debajo de este límite, que se considera inapropiado para las necesidades de financiación de muchas pymes.

En general, tanto los intermediarios como los beneficiarios finales consideran que los costes y las cargas relacionadas con la utilización del Programa COSME son asequibles y aceptables. A pesar de que, en algunos casos, se consideró que la carga administrativa era elevada, la opinión general fue que los beneficios eran superiores a los costes. Los intermediarios financieros indicaron que los requisitos de facilitación de información eran gravosos y conllevaban el riesgo de reducir el atractivo del IGP. Los intermediarios financieros también afirmaron que la carga administrativa del ICC era considerablemente superior a la habitual en el sector del capital de riesgo. Sin embargo, las pymes beneficiarias del IGP indicaron que no tuvieron que soportar costes, cargas administrativas o dificultades adicionales debido a la garantía de la UE.

Todas las pymes, y especialmente las microempresas y las empresas pequeñas, calificaron las condiciones de préstamo de su financiación respaldada por una garantía del Programa COSME de la UE como más favorables que las facilitadas por otros intermediarios financieros para obtener una financiación similar. Las pymes beneficiarias de otras esferas temáticas del Programa COSME también consideraron que los beneficios eran superiores a los costes.

En cuanto a la gestión del Programa COSME por parte de la EASME, el plazo para la concesión de subvenciones de las convocatorias abiertas fue inferior al fijado como objetivo por la EASME, mientras que el nivel de competencia, el número de propuestas y la tasa de éxito de las propuestas subvencionables variaron considerablemente entre las diferentes acciones. Es importante señalar que el Programa COSME financia multitud de pequeñas acciones que requieren la participación de un número proporcionalmente elevado de personal.

En lo relativo a las deficiencias, la evaluación intermedia indica que se debe mejorar la gestión de los datos del Programa COSME. El reparto de las responsabilidades de aplicación entre los numerosos actores implicados supone un reto importante para la eficiencia de la gestión y la coordinación del Programa, además del riesgo de debilitar la supervisión y la evaluación del Programa. Se debe prestar una mayor atención a la recopilación de datos sobre el perfil de los beneficiarios para permitir un seguimiento adecuado de los resultados del Programa y de los progresos hacia el logro de sus objetivos.

D.Coherencia

De manera general, el Programa COSME muestra un elevado nivel de coherencia interna. Se realizan esfuerzos con miras a crear sinergias y no se han detectado solapamientos sustanciales. Se presta especial atención a lograr complementariedades entre las diferentes acciones, especialmente en lo relativo a la REE y a la internacionalización. Tanto el Centro UE-Japón como los servicios de asistencia sobre los DPI, por ejemplo, cooperan con la REE. La colaboración entre el programa de internacionalización de agrupaciones empresariales y el Centro UE-Japón permitió ofrecer apoyo en materia de internacionalización a las asociaciones de agrupaciones empresariales. Se anima a que los expertos de los servicios de asistencia sobre los DPI y de la REE también participen en los eventos de la Plataforma Europea para la Colaboración de las Agrupaciones Empresariales.

En cuanto al objetivo relacionado con el emprendimiento, los solapamientos entre las partes interesadas de toda la cartera fueron mínimos, ya que la mayoría de las acciones requieren la participación de un grupo de asociados concreto con ámbitos de especialización específicos. Las acciones relacionadas con el ámbito temático «Condiciones generales en el mercado único» no se solapan entre sí: cada acción aborda diferentes aspectos del mercado único.

La situación en lo relativo a la coherencia entre las diferentes actividades de comunicación del Programa COSME —principalmente sitios web relacionados con los instrumentos financieros y las acciones de emprendimiento— es en cierta medida desigual. Si bien los sitios web sobre los instrumentos financieros ofrecen información clara, los relativos a las acciones de emprendimiento parecen gestionarse de manera independiente los unos de los otros y sin interacción alguna. La evaluación es positiva en cuanto a las sinergias y las complementariedades creadas entre el portal «Tu Europa - Empresas» y los servicios de la REE, así como entre otras actividades del Programa COSME orientadas a la internacionalización, como la REE y el programa «Las agrupaciones europeas se internacionalizan».

El análisis indica que entre los instrumentos financieros de la UE hay tanto sinergias como solapamientos. Hay pruebas claras de la existencia de sinergias entre el IGP del Programa COSME y la ventana de las pymes del FEIE, puesto que esta medida del FEIE se canaliza a través del IGP. Es posible que surjan solapamientos entre el IGP del Programa COSME y los instrumentos financieros de los Fondos EIE. La ventana de las pymes del FEIE está desplazando claramente al ICC (tal y como preveía la Comisión al crearla en 2016).

Existe una coherencia general entre los instrumentos financieros del Programa COSME y de Horizonte 2020. La evaluación del Plan de Inversión realizada en 2016 concluyó que el FEIE, el Programa COSME y el instrumento InnovFin de Horizonte 2020 se complementan bien entre sí. La coordinación entre las actividades de la REE en el marco del Programa COSME y el programa Horizonte 2020 es un buen ejemplo de coherencia con otras iniciativas de la UE. Muchas de las partes interesadas lo elogian en gran medida.

En cuanto a la internacionalización de las pymes, no existen solapamientos importantes entre las actividades financiadas por el Programa COSME y las actividades financiadas en el marco de Horizonte 2020. Las iniciativas de la Comisión vinculadas a la internacionalización de las pymes se llevan a cabo principalmente a través del Programa COSME. Sin embargo, en Horizonte 2020 hay algunos programas importantes que pueden fomentar la internacionalización y la innovación de las pymes, bien implícitamente o de manera indirecta. Un ejemplo claro es la iniciativa INNOSUP de Horizonte 2020, a través de la cual se aborda el reto de crear nuevas cadenas de valor industrial intersectoriales dentro de la UE basándose en el potencial de innovación de las pymes.

La información disponible no refleja solapamientos sustanciales entre los servicios de la REE, las medidas de internacionalización de pymes/agrupaciones empresariales y las acciones financiadas a través de otras iniciativas de la UE. Entre estas iniciativas de la UE se incluyen los programas operativos del FEDER e Interreg y las iniciativas EU Gateway y Business Avenues.

Los servicios de la REE financiados con cargo al Programa COSME y al programa operativo del FEDER son, en la mayoría de los casos, complementarios. Mientras que, por lo general, el FEDER centra su atención en el contexto regional, los servicios de la REE del Programa COSME se centran principalmente en la cooperación transfronteriza. Las iniciativas EU Gateway y Business Avenues ayudan a las empresas europeas a establecer una colaboración empresarial en Asia (por ejemplo, en Japón, Corea y en países de Asia Sudoriental). La evaluación indicó que existe una colaboración regular entre la REE y las iniciativas EU Gateway y Business Avenues. También se detectaron sinergias entre otras acciones del Programa COSME, por ejemplo, el Centro UE-Japón y los servicios de asistencia sobre los DPI.

En el Plan de acción sobre emprendimiento 2020 de la Comisión se establecen iniciativas destinadas a promover y respaldar el emprendimiento. Muchas de estas medidas se financian a través del Programa COSME. Sin embargo, otras medidas con un objetivo similar reciben financiación de otros programas de la UE, incluida la facilitación de apoyo a varias redes que ayudan a las mujeres a emprender, el programa Erasmus+, el Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social (EaSI) y los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE). A pesar de que todas estas acciones tienen un objetivo común, no existen solapamientos claros entre ellas. La complementariedad se logra principalmente al utilizar diferentes instrumentos.

Asimismo, la evaluación intermedia indica que la interacción entre los planos de la UE, nacional y regional del apoyo a las pymes no siempre es sinérgica y complementaria, a pesar de que no se detectaron solapamientos sustanciales. Respecto a las acciones para las que la proximidad a las comunidades de pymes es un elemento facilitador importante, una mejor coordinación con las acciones nacionales y regionales mejoraría la coherencia. Este es especialmente el caso de los servicios de la REE y de las acciones del Programa COSME que respaldan a organizaciones de agrupaciones empresariales.

E.Valor añadido de la Unión Europea

Cada programa financiado por la UE debe ofrecer un valor añadido de la UE tangible. Esto significa que debe contribuir claramente a promover los valores y las normas de la Unión Europea. Las acciones financiadas por la UE deben complementar, mejorar y apoyar las acciones nacionales, regionales y locales.

Los instrumentos financieros del Programa COSME, especialmente el IGP, ofrecen un apalancamiento financiero importante que permite que los intermediarios nacionales y regionales faciliten productos de préstamo con un mayor perfil de riesgo que los productos que normalmente ofrecen. También prestan apoyo a un número de empresas muy superior al que podrían dar servicio en otras condiciones. Además, los programas nacionales de apoyo, especialmente en mercados más pequeños, ofrecen un mayor apalancamiento cuando se combinan con un programa a escala de la UE. Por lo general, las partes interesadas y los intermediarios están de acuerdo en que, de manera individual, ninguna institución privada ni ningún país participante podría haber logrado los resultados que el Programa COSME ha conseguido en términos de efectos de apalancamiento, alcance y perfil de riesgo de las pymes implicadas.

La mayoría de los intermediarios del IGP consideraban que el apoyo público a escala de la UE era decisivo y que un programa europeo puede lograr resultados que un programa nacional no podría conseguir. El IGP les permitió ofrecer un instrumento de garantía en condiciones más favorables (tipos de interés, tasas y solicitudes de garantía más bajos) para un mayor número de pymes. Además, en algunos países no existen programas a escala nacional que respalden el acceso a la financiación para pymes. La «marca de la UE» ayuda a aumentar la confianza entre los posibles beneficiarios. Sin embargo, los resultados de la evaluación apuntan a que el alcance del IGP en mercados financieros menos desarrollados no ha sido suficiente y que sería recomendable aplicar un enfoque más específico.