Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Cooperación local y regional para proteger a los niños y los jóvenes de los abusos y el abandono en la Unión Europea"

(2000/C 57/07)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de la Mesa de 2 de junio de 1999, de conformidad con lo dispuesto en el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de elaborar un dictamen sobre la "Cooperación local y regional para proteger a los niños y los jóvenes de los abusos y el abandono en la Unión Europea" y de asignar la preparación de los trabajos sobre el tema a la Comisión de Educación, Formación Profesional, Cultura, Juventud, Deporte y Derechos de los Ciudadanos (Comisión 7);

visto su Dictamen sobre "La cooperación transfronteriza y transnacional entre las entidades locales" (CDR 145/98 fin)(1);

visto su Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión sobre la violencia ejercida contra los niños, los adolescentes y las mujeres" y la "Propuesta modificada de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueba un programa de acción comunitario -Programa Daphne (2000-2004)- sobre medidas destinadas a prevenir la violencia ejercida contra los niños, los adolescentes y las mujeres" (CDR 300/98 fin)(2);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 225/99 rev. 2) aprobado por la Comisión 7 el 1 de octubre de 1999 (ponente: Sra. Henig (UK-PSE);

ha aprobado en su 31o Pleno celebrado los días 17 y 18 de Noviembre de 1999 (sesión del 18 de noviembre) el presente Dictamen por unanimidad.

1. Introducción

1.1. La Unión Europea fomenta una mayor movilidad de los ciudadanos en Europa, pero hasta no hace mucho poco se había avanzado en coordinar las prácticas, potenciar el bienestar y los derechos de la infancia, o en analizar la mejor manera de proteger a los niños de los abusos.

1.2. El Comité de las Regiones, tal como señala en el dictamen sobre el tema, considera satisfactoria la "Propuesta modificada de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueba un programa de acción comunitario -Programa Daphne (2000-2004)- sobre medidas destinadas a prevenir la violencia ejercida contra los niños, los adolescentes y las mujeres". Esta propuesta representa un avance importante en la prevención de la violencia y de los abusos. Asimismo, incorporará una dimensión europea al establecer y reforzar la cooperación, coordinación e intercambio de información a nivel local y regional en este campo.

1.3. El programa Daphne ya ha contribuido al desarrollo de prácticas e intercambio de información dentro de la Unión Europea en el ámbito de la protección del bienestar y de los derechos infantiles. Por ejemplo, con arreglo a dicho programa, el Comité de las Regiones ha cooperado con organizaciones no gubernamentales a escala regional para proteger a los niños de los abusos.

1.4. En la Unión Europea hay más de 120 millones de niños y jóvenes que tienen derecho a una infancia sin crueldad ni abandonos. La realización del mercado único, la creciente libertad de circulación a través de las fronteras nacionales y la creación de una ciudadanía común de la Unión Europea, que incluye el derecho a vivir y trabajar en cualquier Estado miembro, ponen de relieve la necesidad urgente de una estrategia a escala comunitaria para prevenir los abusos y el abandono de los niños.

1.5. Aunque el programa Daphne supondrá una contribución importante, en el dictamen correspondiente del CDR se manifiesta cierta preocupación por la limitada dotación presupuestaria (25 millones de euros para el período 2000-2004 en la propuesta inicial; 20 millones de euros para el período 2000-2003 en la posición común que el Consejo adoptó el 26 de julio de 1999) y por el fundamento jurídico propuesto, esto es, el artículo 129 (salud pública), ya que no es un fundamento jurídico adecuado para medidas relativas a la protección de los derechos humanos. Tal como se destaca en el dictamen, es importante que la Comisión Europea garantice que la definición de salud pública será objeto de una interpretación amplia, con el fin de que el programa cubra las medidas de lucha contra toda forma de violencia.

1.6. Los abusos contra los niños ocurren en todos los ámbitos: familia, residencias, centros escolares y centros de ocio. Los abusos pueden ser ejercidos por adultos o jóvenes, por empleados de la familia u otros profesionales que tienen contacto con niños. Los abusos contra los niños son frecuentes en todos los Estados europeos. Asimismo, deberá prestarse especial atención a los malos tratos a los niños relacionados con el acceso prematuro de éstos al mundo laboral, la incitación a la mendicidad y la prostitución y su explotación por obra de sus familias o de terceros. Este fenómeno está relacionado con la existencia, en muchos países europeos, de refugiados económicos, minorías y, en general, grupos que viven en la exclusión social y la pobreza. Estas condiciones de vida dan lugar a la explotación de los menores ya desde la infancia, exponen a los niños en edad escolar y preescolar a numerosos peligros, les privan del derecho elemental a un desarrollo normal y provocan su marginación cuando son adultos.

2. Observaciones generales

2.1. Abusos contra los niños

2.1.1. El CDR ya reconoció en el dictamen sobre el programa Daphne que la violencia ejercida contra niños y jóvenes es un problema social real en toda Europa y que afecta a todas las clases sociales, independientemente de su desarrollo socioeconómico y cultural.

2.1.2. Los niños son vulnerables porque son dependientes. Por este motivo, están expuestos a un sinnúmero de riesgos y peligros. Sin embargo a los niños se les escucha poco y rara vez se les da la posibilidad de expresar cómo perciben tales experiencias, cómo las hacen frente y se comportan a diario -y sin ayuda de adultos- en tales situaciones.

2.1.3. El abusar de los niños no es un concepto absoluto. A excepción de ciertas formas de abuso sexual, también debe quedar claro que los malos tratos rara vez son un acontecimiento, incidentes aislados que requieren medidas inmediatas para proteger al menor. Hay distintos tipos de abusos que se entremezclan: es casi seguro que un niño que ha sido maltratado físicamente habrá sufrido emocionalmente; del mismo modo que los abusos sexuales pueden llevar aparejada la fuerza física o la amenaza de un castigo.

2.1.4. Hay que analizar la mayor parte de los comportamientos en su contexto antes de poder hablar de malos tratos. No obstante, las decisiones sobre el límite a partir del cual debe intervenirse se toman sin que se consulte o se tenga en cuenta a los niños en ningún momento. A modo de ejemplo, la violencia continuada en el seno familiar cuando los niños ven cómo se golpea a su madre con regularidad, puede afectarles tanto como si hubieran recibido golpes brutales repetidamente, pero rara vez se considerará un comportamiento abusivo.

2.1.5. Asimismo, los abusos son uno de los principales factores que impulsan a los jóvenes a huir de casa, con los peligros que ello implica. La intimidación, los malos tratos y los abusos contra los niños atendidos fuera del hogar también les fuerzan a escapar.

2.2. Ciudadanía

2.2.1. Hasta hace poco no había ninguna disposición en el Tratado CE que permitiera abordar los problemas propios de los niños, aunque la realización del mercado interior y la creciente libertad de circulación a través de las fronteras nacionales han afectado a niños y jóvenes y generado nuevos problemas para los organismos de protección de la infancia. Los niños europeos no aparecían en los Tratados europeos ni eran escuchados por las instituciones europeas. Era como si 120 millones de niños y jóvenes de la Unión Europea fueran invisibles y no se les hiciera caso.

2.2.2. En el Tratado se establecía que la Unión debía prestar especial atención a la política de formación en temas como la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la tercera edad, las minorías étnicas y los discapacitados, pero no había ninguna disposición referida a los niños. Por lo tanto, aunque existía un consenso generalizado para incluir a los niños y jóvenes en el Tratado de la UE, su posición como ciudadanos europeos era muy ambigua.

2.2.3. Este vacío ha dificultado la posibilidad de legislar directamente en favor de los niños y jóvenes, así como de asignar financiación de los Fondos estructurales europeos al fomento de la igualdad de oportunidades para ellos.

2.2.4. El Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997, introduce una nueva cláusula de no discriminación: en el artículo 13 se incluye la discriminación por motivos de edad, lo que supone que los niños figuran en las disposiciones del Tratado. Aunque puede considerarse que es un avance limitado, representa un hito importante en el reconocimiento de que los niños también son ciudadanos europeos y, como tales, deben ser valorados, poder desarrollar sus capacidades y estar protegidos frente a todo tipo de crueldad.

2.2.5. El artículo 3 de la Convención de la ONU sobre los Derechos del Niño se destaca que "En todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño." Este principio sirve de pauta para que los adultos evalúen las decisiones y actuaciones referidas a los niños.

2.2.6. Es necesario que los niños participen en las decisiones que afectan a sus vidas. Escuchar a los niños y oír lo que tienen que decir es la base del desarrollo de unos derechos humanos efectivos de los niños. Este procedimiento pone de relieve sus puntos de vista, pero no es fácil de lograr ni cuenta con una aceptación generalizada.

2.2.7. Se puede mejorar la prevención responsabilizando a los niños, dejándoles opinar, para que sepan cómo y dónde deben solicitar ayuda. Los políticos locales pueden contribuir de forma efectiva a la capacitación de niños fomentando su participación en la planificación y desarrollo de servicios locales, y respondiendo a la preocupación infantil respecto de los problemas o temas que surjan. Niños y jóvenes deben conocer sus derechos, poder presentar denuncias y contar con abogados independientes. Las entidades locales y regionales pueden salvaguardar los derechos de los niños y jóvenes de diferentes modos que dependerán de cómo estén organizadas y configuradas la ayuda y el apoyo a los niños y jóvenes en cada Estado miembro. Por ejemplo, las entidades locales y regionales podrían defender a los niños y jóvenes designando a un ombudsman o defensor del menor independiente.

2.2.8. Los entes locales y regionales deberían establecer planes integrados y globales para los niños y jóvenes, con el fin de agrupar y estructurar todas las medidas de fomento de los derechos y de prevención de los problemas, así como garantizar su coordinación y supervisión. La inclusión del principio de subsidiariedad en los Tratados europeos ha conferido responsabilidades adicionales a las entidades locales y regionales. La Europa de los ciudadanos debe alcanzarse mediante el establecimiento de procedimientos descentralizados. Este proceso otorga una nueva dimensión a la cooperación transfronteriza y transnacional e indica que la integración europea tiene un enfoque ascendente (de abajo arriba). La descentralización creciente de los sistemas hará que la administración esté más cerca de los ciudadanos y fomentará la responsabilidad democrática. Los niños y los jóvenes no deben quedar al margen de dicho proceso; con tal fin, la UE debe animar a las entidades locales y regionales a que protejan los derechos de los niños y jóvenes mediante formas adecuadas a cada Estado miembro, incluida la designación de defensores del menor a nivel local que intercambien conocimientos y prácticas sobre los temas que interesan y afectan a los niños y jóvenes europeos.

2.3. Papel de los entes locales y regionales

2.3.1. Los entes locales y regionales europeos, debido a que están muy próximos de las comunidades locales a las que representan, gozan de una posición privilegiada para adoptar medidas positivas en favor de los niños basadas en los principios fundamentales de la Convención de la ONU sobre los Derechos del Niño, así como aprobar decisiones que garanticen la protección de los niños contra los abusos y el abandono.

2.3.2. Los entes locales y regionales prestan una amplia gama de servicios destinados a los niños y los jóvenes como, por ejemplo, asistencia social, educación y actividades de ocio, y tienen que garantizar que quienes utilizan estos servicios no corren peligro. Asimismo, también deben garantizar que se atiende y ayude con sensibilidad y cuidado a cualquier niño o joven que sufra abusos o abandono dentro de su jurisdicción.

2.3.3. Las recomendaciones de actuación por parte de las entidades locales y regionales europeas para luchar contra los abusos que sufren los niños (recogidas en el anexo), que el Comité de las Regiones presentó en el seminario sobre "La cooperación local y regional para proteger a los niños de los abusos" celebrado el 4 de diciembre de 1998, demuestran el compromiso con la cooperación transfronteriza y el intercambio de experiencias entre autoridades en una Europa en la que el principio de subsidiariedad, recogido en los Tratados europeos, ha conferido a las entidades locales y regionales mayores responsabilidades. Estas recomendaciones deben tenerse en cuenta tanto a nivel local como a nivel europeo.

2.3.4. En caso de que sean varios los sistemas y organismos encargados de asuntos de la infancia en los diferentes países, es de vital importancia la coordinación y comunicación efectivas entre las distintas autoridades. La cooperación recíproca y en defensa del bienestar de los niños requiere el intercambio de experiencias y, en la medida de lo posible, la adopción de las mejores prácticas.

2.3.5. Se debe fortalecer la cooperación local y regional en toda la UE para combatir la violencia contra los niños. En dicha cooperación también deben participar los países candidatos y los países asociados de Europa Central y Oriental, que pueden obtener ventajas especiales en sus esfuerzos para fortalecer la protección de los derechos humanos en el marco de la estrategia de preadhesión.

2.3.6. La UE debe apoyar la cooperación entre las entidades locales y regionales de toda la UE y de los países candidatos, en un trabajo conjunto con las ONG, para combatir los malos tratos contra la infancia mediante la difusión de buenas prácticas, el intercambio de información y la organización de campañas de concienciación ciudadana, en particular, en el marco del programa Daphne propuesto.

2.3.7. Ante la constatación (punto 1.6 del presente dictamen) de que existe un número importante de niños que mueren víctimas de la explotación tanto económica como sexual a manos de adultos, que soportan malos tratos sistemáticos y viven en la miseria más absoluta, creemos necesario hacer todo lo posible tanto en el marco del programa Daphne como en la introducción de disposiciones legislativas en estos temas. Los entes locales y regionales son los más adecuados en este sentido, y deben recibir apoyo para poder emprender una iniciativa de introducción de mecanismos de identificación, seguimiento y apoyo de los niños que viven excluidos de las estructuras de educación y asistencia social.

3. Observaciones específicas

3.1. Necesidad de información - Importancia del problema

3.1.1. Los malos tratos a los niños constituyen un problema importante en la Unión Europea. Los abusos no tienen fronteras y, por tanto, para poder abordar el problema eficazmente, se requiere un esfuerzo conjunto a todos los niveles de la UE, incluyendo el gobierno local y regional.

3.1.2. No se dispone de información en cuanto a la magnitud de los abusos en la Unión Europea y es necesario recogerla y analizarla. Cada país tiene su propia manera de clasificar y recopilar la información sobre los abusos contra los niños. La UE debería dar detalles sobre la información de que se dispone para seleccionar aquellos datos que permitan conocer el alcance de los abusos contra los niños a escala europea. Eurostat, en colaboración con los entes locales y regionales podría respaldar este proceso.

3.1.3. Dado que los niños cuando son víctimas de la violencia pueden huir de quienes los cuidan, debería establecerse un registro europeo de niños desaparecidos para que no caigan en el olvido y para ayudar a las autoridades competentes de los distintos países a encontrarlos. Otra iniciativa útil sería estudiar el uso seguro de Internet por parte de los cuerpos de policía en Europa para disponer de fotografías y demás detalles de los niños desaparecidos expuestos a peligros.

3.1.4. En el Reino Unido se ha creado a nivel estatal un sistema de registro de los delincuentes condenados por motivos sexuales. Con este planteamiento se reconoce el alto riesgo de que los acusados de delitos sexuales reincidan tras la condena o la puesta en libertad, por lo que es muy útil para controlar los movimientos de los delincuentes sexuales y determinar su paradero. Se pide a los Estados miembros que examinen si este sistema debería introducirse a escala europea, si procede, con modificaciones, y en qué medida debería hacerse.

3.1.5. En la actualidad, la policía recopila información sobre individuos relacionados con condenas penales por pederastia, pornografía y prostitución infantiles, así como trata de mujeres y niños. Sin embargo, no existe ningún sistema paneuropeo, de modo que si los cuerpos de policía de la Unión Europea dispusieran de un protocolo para el intercambio de información -un acuerdo formal sobre los datos que deben registrarse y compartirse- se incrementaría la protección de los niños. Europol podría encargarse de elaborar dicho protocolo, así como crear en su seno una unidad especializada en la protección de los niños.

3.1.6. Es un hecho admitido que las bases de datos de las entidades locales, al operar con definiciones muy diversas que pueden contener tanto las denuncias como los asuntos juzgados, no sirven hoy día para conocer la incidencia o extensión de los abusos contra los niños. Sin embargo, a medida que se estandaricen las definiciones y se registren sólo los casos confirmados, su utilidad irá en aumento.

3.1.7. Ante esta situación, la realización de un estudio a escala europea con una muestra representativa de la población en general serviría para obtener datos adecuados, pertinentes y válidos sobre la amplitud de los abusos.

3.2. Asistencia a los niños para denunciar abusos

3.2.1. En 1996, se publicó en el Reino Unido el informe de la Comisión nacional de investigación sobre prevención de la violencia (CNIPV). Más de 10000 personas, una parte de las cuales habían sufrido abusos de niños, manifestaron su opinión por medio de cartas, declaraciones por escrito o en persona. La CNIPV llegó a la conclusión de que para lograr un análisis equilibrado de la violencia contra los niños había que asumir verdades incómodas. Entre otras cosas, era preciso reconocer que más de la mitad de los casos de abusos infantiles, que se producen a veces durante períodos muy largos, no llegan a denunciarse cuando se están cometiendo; los niños que hablan en su momento son una minoría.

3.2.2. La CNIPV estableció que debe hacerse hincapié en la importancia de contar lo que ocurre y señaló que en un 25 % de los casos sobre los que había recibido información, la denuncia puso fin a los abusos. Denunciar lo que ocurre es el primer paso y puede ser útil para acabar con la violencia. La CNIPV señaló que, aunque quienes se atrevían a hablar solían ser jóvenes, el miedo, la incultura y el desconocimiento eran factores que impedían la denuncia de los hechos.

3.2.3. El reto de los sistemas de protección de la infancia en Europa es la creación de sistemas que ayuden a los niños a denunciar los abusos en la confianza de que recibirán apoyo. Sistemas en los que confíe la población en general para informar de todos los casos sospechosos. Una de las primeras medidas debe ser el examen de los usos actuales en Europa y la consulta a niños y jóvenes sobre su eficacia para determinar las "mejores prácticas". Las entidades locales y regionales pueden hacer perfectamente este trabajo y la UE debería incentivar esta labor de información, que podría ser coordinada por el Comité de las Regiones.

3.3. Posibilidades de ayuda para los niños que denuncian su situación

3.3.1. Los niños tienen necesidades diferentes en función de la edad. Por ejemplo, los niños de más de doce años, en enseñanza secundaria, tienen mayor movilidad e independencia y ya pueden conocer y utilizar los distintos servicios que ofrecen las secciones de asuntos sociales y de juventud de los entes locales, así como organizaciones varias.

3.3.2. Los niños que están en la enseñanza primaria, esto es, a partir de cuatro o cinco años, tienen más limitaciones para ser verdaderamente independientes y requieren especial atención. En esta categoría de edad la función de la escuela -donde pasan la mayor parte del tiempo- y del profesor son muy importantes. Los profesores pueden ayudar a identificar a los niños que padecen abusos y a crear un entorno en el que estos puedan revelar sus preocupaciones desde el inicio. Otra forma eficaz para animar a los niños a denunciar su situación la ofrecen los medios de comunicación a los que tienen fácil acceso como la televisión, que permite llegar directamente a los menores en peligro dentro del ámbito doméstico. Las estructuras hacia las que habrá que orientarlos deben ser las que ya conocen, a saber, la escuela.

3.3.3. Los informes de investigación existentes recogen las respuestas que los niños esperan de los "profesionales": que escuchen con atención, disponibilidad y una actitud que no implique ni imposición ni juicio de valor. Estas aspiraciones deben tenerse en cuenta en la formación del profesorado, para garantizar que se potencia la disposición a escuchar. Los centros de formación del profesorado europeos deben desarrollar las posibilidades existentes y adoptar las mejores prácticas.

3.3.4. La escuela también tiene un papel importante que desempeñar en la mejora del conocimiento que los jóvenes tienen del mundo y de las relaciones de los adultos y de lo que supone tener un hijo; en la comprensión de los derechos, responsabilidades y relaciones abusivas; así como en enseñar dónde pueden solicitar ayuda respecto de sus dudas y preocupaciones. Debe respetarse la diversidad familiar y cultural existente en Europa, pero la comprensión de las diferencias puede ayudar a comprender la vida de los adultos y el modo de tomar decisiones.

3.3.5. En muchos Estados miembros existen servicios sociales para las familias con niños en edad preescolar. Personal de la Oficina de Protección de menores, enfermeras o puericultoras con formación específica desempeñan un papel importante apoyando a familias que atraviesan dificultades, detectando situaciones que puedan dar lugar a abusos y diagnosticando y tratando problemas de desarrollo y enfermedades mentales. La importancia de estos servicios en la prevención de abusos es enorme.

3.3.6. Los niños también tienen acceso a ordenadores, a menudo sin supervisión. Internet es una fuente de información cada vez más accesible e importante, pero también es necesario ser conscientes de que Internet puede usarse de forma incorrecta para difundir contenidos ilegales.

3.3.7. Asimismo, la representación de los abusos, especialmente de la explotación sexual infantil, puede ser una forma de abuso. Los niños pueden encontrar material para "adultos" de forma involuntaria, y ser invitados por correo electrónico a que accedan a sitios pornográficos, sin darse cuenta de que hay adultos que se hacen pasar por niños en los foros de debate infantiles. Para proteger a los niños y los jóvenes de abusos de este tipo, debería elaborarse un marco jurídico válido para toda la UE que posibilite la persecución penal de los productores y proveedores de servicios que permitan el almacenamiento y el acceso a productos de pornografía infantil en los medios puestos a su disposición.

3.3.8. Las entidades locales y regionales tienen que desempeñar una función activa para aumentar la concienciación sobre el tema, sobre todo, mediante sus competencias en materia educativa. Una de las funciones posibles es que el profesorado se familiarice con las nuevas tecnologías de la información, el uso de sistemas adecuados para consultar Internet en la escuela y en el hogar, así como la forma de enseñar a los niños y los jóvenes a usarlo de forma adecuada.

3.4. Función de los adultos responsables

3.4.1. Es importante que haya una red eficaz de servicios locales perfectamente coordinados para responder a la preocupación por los abusos, garantizar que se investigan todos los casos y velar por que se toman todas las medidas necesarias para proteger a los niños.

3.4.2. Deben tomarse en serio todas las inquietudes de los niños y también de los adultos. Los profesores, profesionales sanitarios, asistentes sociales, monitores de actividades de ocio o la policía pueden detectar dichas inquietudes. Los niños se acercarán a las personas en las que, a su juicio, pueden confiar y no deberían sentirse defraudados.

3.4.3. Estos profesionales requieren una formación para comprender los abusos contra los niños, saber que debe tomarse en serio toda inquietud y actuar en consecuencia. Las normas o procedimientos locales para responder en estos casos ayudan a los profesionales a decidir qué deben hacer, por lo que su formación es importante.

3.4.4. Quienes trabajan con niños en escuelas, guarderías, residencias o centros sanitarios deben recibir formación que les permita reconocer los abusos y responder de manera que se actúe en consecuencia. Las entidades locales y regionales deberían intercambiar sus experiencias al respecto, para determinar las mejores prácticas existentes y aplicarlas.

3.4.5. Los departamentos de personal y de formación de los gobiernos locales y regionales pueden promover la formación multidisciplinar del personal en diferentes servicios y organizaciones con el fin de garantizar que todo el personal sea competente para reconocer los casos de abusos.

3.5. Mejores prácticas para ayudar a niños y familias

3.5.1. Los niños y las familias que han sido víctimas de casos de abusos tienen necesidad de servicios que no les estigmaticen. Sería oportuno programar y controlar la valoración de las necesidades de los menores y las iniciativas tomadas para tenerlas en cuenta. El punto central es la seguridad de los niños, pero también la mayoría de las familias pueden recibir ayuda y apoyo si así lo desean. Para poder trabajar con las familias son necesarios recursos y apoyos para prevenir la violencia en el futuro. De hecho, sólo en casos extremos se quita a la familia la patria potestad. Sin embargo, no deben infravalorarse los casos menos graves en los que, para proteger al niño, suele ser necesario resolver problemas anteriores e intervenir para subsanar la falta de comunicación dentro de la familia que, en mucho casos, acaba generando a largo plazo una violencia física y psíquica.

3.5.2. Debe fomentarse y potenciarse la redacción de manuales de buenas prácticas profesionales en los que se recojan y divulguen las experiencias que cada país, dado que serán muy útiles para el personal que se ocupa de estos temas. Del mismo modo, también es importante aprender de las malas prácticas y tener muy en cuenta las circunstancias que rodean la muerte de niños. Esta información puede permitir la creación y desarrollo de normas y programas de control de calidad homologados.

3.5.3. Ya hay defensores del menor que se ocupan de verificar y difundir información sobre las prácticas existentes -buenas y malas- y podría considerarse la creación de dicho cargo a nivel europeo, nacional, regional o local.

3.6. Cuidadosa selección y contratación de personal

3.6.1. Con el fin de garantizar la protección de los niños, los proveedores de servicios, las entidades regionales o locales o cualquier otra organización deben ser muy cuidadosos en la contratación y selección del personal que presta servicios en residencias, centros educativos o de recreo. A este respecto, es útil pensar en crear obstáculos: cuantos más obstáculos haya, más difícil será para los pederastas salvarlos y de mayor protección gozarán los niños y los jóvenes.

3.6.2. Un requisito esencial es garantizar en la medida de lo posible que, mediante ejercicios eficaces y rigurosos de contratación, se selecciona a las personas adecuadas para trabajar con niños y se disuade o se rechaza a las no aptas.

3.6.3. El proceso formal de selección debe combinar diversos métodos de evaluación: ejercicios escritos, disertaciones, ejercicios en grupo, pruebas psicométricas, entrevistas individuales, así como cualquier otro método adaptado a las circunstancias. Los enfoques basados en la competencia permiten determinar las cualificaciones, aptitudes, conocimiento, comportamientos y valores requeridos para realizar bien un trabajo; estas competencias pueden describirse y evaluarse por medio de un proceso de selección.

3.6.4. Dado que los pederastas se fijan en los niños más vulnerables, buscan empleos que les permitan tener un contacto regular y fácil con menores, así como establecer lazos que pueden aprovechar más adelante.

3.6.5. Una medida de salvaguardia importante para los niños es prohibir que las personas con condenas en este ámbito trabajen con niños en cualquier tipo de residencia, centro escolar o de ocio. Las entidades regionales y locales tienen una responsabilidad importante al respecto, pero se trata de una medida difícil de aplicar porque es improbable que se conozcan los delitos cometidos en otros países. Las personas que han residido y trabajado en otras parte de Europa pueden presentar certificados de buena conducta, y Europol debería encargarse de comprobar su autenticidad.

3.6.6. Es importante reconocer que estos procedimientos tienen limitaciones. Muchos adultos que trabajan con niños y abusan de ellos nunca llaman la atención del empleador. Incluso puede ocurrir que se sepa pero no se informe a la policía de ello. Por consiguiente, las autoridades deben garantizar que existen controles adecuados en los centros de trabajo para detectar toda inquietud respecto de la labor o rendimiento de la plantilla. Las entidades locales y regionales tienen la posibilidad de intercambiar información sobre las mejores prácticas y fomentarlas.

3.7. Campañas de concienciación sobre los abusos contra los niños

3.7.1. Los entes locales y regionales europeos, debido a que están muy próximos de las comunidades locales a las que representan, gozan de una posición única para adoptar medidas positivas en favor de los niños. Entre otras cosas, pueden organizar campañas de concienciación en la comunidad sobre los abusos contra menores, sobre los peligros que corren éstos y pasar por alto el tabú de la interferencia con la familia. Los ciudadanos necesitan información y que se les incite a denunciar los abusos. También deben conocer los lugares donde presentar las denuncias y que sus preocupaciones van a ser tomadas en serio.

3.7.2. Los entes locales y regionales pueden ponerse al frente de esas campañas para combatir los abusos, por ejemplo, defendiendo la intolerancia absoluta de toda forma de violencia ejercida contra los niños, y organizar campañas a nivel europeo en colaboración con organizaciones no gubernamentales siempre que sea posible.

3.8. Disposiciones legales a nivel europeo

3.8.1. En la actualidad, las disposiciones legales dentro Europa referidas a la protección infantil así como a las competencias de las autoridades locales y regionales y de la policía varían mucho; lo mismo ocurre con la posición del niño en los sistemas y procesos judiciales y las medidas para respetar su intimidad como, por ejemplo, la posibilidad de que graben su declaración en vídeo o la existencia de jueces especializados. La UE debería analizar la legislación existente, determinar las actuaciones más positivas para los niños y recomendar medidas que permitan a los Estados miembros avanzar hacia un marco legislativo a escala europea para la protección de niños.

4. Conclusión

4.1. La Unión Europea fomenta una mayor movilidad de los ciudadanos en Europa, pero en cuanto a coordinar las prácticas, potenciar el bienestar y los derechos de la infancia, o buscar la mejor manera de proteger a los niños de los abusos se ha avanzado poco.

4.2. Debe reconocerse y fomentarse de forma clara el papel de los entes locales y regionales europeos a la hora de adoptar medidas positivas en favor de los niños basadas en los principios fundamentales de la Convención de la ONU sobre los Derechos del Niño, así como de aprobar decisiones que garanticen la protección de los niños contra los abusos y el abandono.

4.3. La Europa de los ciudadanos necesita procedimientos descentralizados, pero también requiere más coordinación y la cooperación transfronteriza y transnacional. Los niños y los jóvenes no deben quedar al margen de dicho proceso; con tal fin, la UE debe considerar los modos de salvaguardar los derechos de los niños y jóvenes en los Estados miembros y en Europa, incluida la designación de defensores del menor a nivel local que intercambien conocimientos y prácticas sobre los temas que interesan y afectan a los niños y jóvenes europeos. Efectivamente, los entes territoriales, por su proximidad y sus competencias en el ámbito social, están capacitados para adoptar medidas específicas en favor de los niños. Sin embargo, dado que la Unión Europea es favorable a este tipo de iniciativas, cabe esperar que se comprometa a apoyar las acciones realizadas localmente por dichos entes, o el intercambio de experiencias efectuado a nivel transfronterizo, amén de la financiación prevista a través del futuro programa Daphne.

4.4. El Comité de las Regiones debe participar en la coordinación del desarrollo de modelos de mejores prácticas por parte de la administración y de diversas organizaciones europeas, y ponerlos a disposición de las entidades locales. Las recomendaciones de actuación por parte de las entidades locales y regionales europeas para luchar contra los abusos que sufren los niños (véase el anexo), que el Comité de las Regiones presentó en el seminario sobre "La cooperación local y regional para proteger a los niños de los abusos", demuestran el compromiso respecto de la cooperación transfronteriza y el intercambio de experiencias entre distintas autoridades, así como la labor de coordinación efectiva que realiza el Comité de las Regiones.

4.5. Hasta hace poco, la falta de referencia a los niños en los Tratados europeos impidió abordar directamente las necesidades e intereses de los niños y los jóvenes, así como asignar financiación de los Fondos Estructurales europeos al fomento de su bienestar. Dado que el Tratado de Amsterdam ha introducido una nueva cláusula de no discriminación, ahora queda claro que los niños figuran en las disposiciones del Tratado y se reconoce que también son ciudadanos europeos. Este principio puede desarrollarse en la legislación, reconociendo y teniendo en cuenta la necesidad urgente de contar con una política europea de prevención de los abusos contra menores y su abandono, dentro del respeto de las competencias de las autoridades nacionales, regionales y locales.

4.6. El Comité de las Regiones acoge favorablemente las posibilidades que ofrecerá el programa Daphne para consolidar la cooperación entre las ONG y los entes locales y regionales de la UE. El CDR señala con satisfacción que el Parlamento Europeo (primera lectura), la Comisión (propuesta modificada) y el Consejo (posición común) han aceptado recientemente la petición que formuló en el dictamen correspondiente(3) para fomentar la cooperación entre las ONG y los entes locales y regionales al aplicar el programa y en las redes de información. Junto a la cooperación entre entes locales y ONG, es importante conectar en una red de datos a los propios entes, en beneficio de las medidas adoptadas actualmente en cada Estado miembro.

4.7. El Comité de las Regiones considera que deben incrementarse los recursos disponible para facilitar a los entes regionales y locales la creación de mecanismos y servicios de identificación, registro, seguimiento y apoyo a los niños que sufren malos tratos, explotación y abandono, así como a sus familias. Dichos mecanismos deberían:

- garantizar la posibilidad de que aquellos niños que acceden de forma prematura al mundo laboral, o se ven empujados a la mendicidad o a la prostitución, o que viven en la miseria, puedan acceder a estructuras de asistencia social, sanitarias y educativas;

- asegurar el buen desarrollo físico, afectivo e intelectual de los niños;

- ampliar la prestación de servicios a todos los niños que se encuentren en su jurisdicción territorial (legal o ilegalmente, con carácter temporal o permanente);

- cooperar con los sistemas y servicios homólogos en lugares a los que vayan a trasladarse los niños en el futuro, con el fin de mantener el seguimiento de los mismos.

4.8. Asimismo, el CDR considera que deberían regularse legalmente, a nivel tanto nacional como europeo, los problemas específicos de los niños que pertenecen a grupos que se desplazan (refugiados por motivos económicos, nómadas, como, por ejemplo, los gitanos, etc.) entre distintas regiones del mismo país, o entre distintos países de la UE.

4.9. Es necesario contar con información sobre la magnitud de los abusos en la Unión Europea a partir de los datos existentes, teniendo presente que existen diversas maneras de clasificar y recopilar la información sobre los abusos contra los niños. La UE debería dar detalles sobre la actual recopilación de datos con objeto de seleccionar la información que permita conocer el alcance de los abusos contra menores a escala europea.

4.10. Asimismo, se pueden crear otras bases de datos europeas para proteger a los niños como, quizá, un registro europeo de niños desaparecidos, un sistema europeo de control y seguimiento de delincuentes condenados por delitos sexuales y un protocolo para el intercambio de información entre cuerpos de policía, que también mejore el control de los empleados.

4.11. Debe fomentarse y potenciarse en muchos campos la elaboración de manuales de buenas prácticas profesionales en los que se recojan y compartan las experiencias de los distintos países, dado que serán muy útiles para el personal que se ocupa de estos temas. Una forma de lograr avances es mediante el examen de los usos vigentes, por ejemplo en la prestación de servicios, la contratación y selección de personal y la formación básica en Europa para determinar las mejores prácticas. Las entidades locales y regionales pueden hacer perfectamente este trabajo y la UE debería incentivar esta labor de información, que podría ser coordinada por el Comité de las Regiones.

4.12. Debe reconocerse y apoyarse el papel fundamental de los centros escolares en la prevención de los abusos, escucha a los niños y satisfacción de sus necesidades. La escuela no sólo mejora el conocimiento que los jóvenes tienen del mundo de los adultos, sus relaciones y peligros potenciales, sino que también puede informarles sobre las ayudas existentes y fomentar su uso. Una de las prioridades debe ser la de ofrecer al profesorado formación, recursos y apoyo mediante orientaciones basadas en las mejores prácticas, para que puedan impartir una enseñanza personal y social. Con el fin de que el papel fundamental de la escuela sea realmente eficaz, debe mejorarse la comunicación y el intercambio de información entre el sistema educativo y el sistema asistencial; sobre todo, debe potenciarse la colaboración profesional entre los agentes de los dos ámbitos, que suelen aplicar orientaciones paralelas pero no comunes.

4.13. Los entes locales y regionales europeos, debido a que están muy próximos de las comunidades locales a las que representan, gozan de una posición única para adoptar medidas positivas en favor de los niños y, en especial, organizar campañas de concienciación sobre los abusos contra menores en sus territorios. Los entes locales y regionales podrían emprender campañas para combatir los abusos, por ejemplo, defendiendo la intolerancia absoluta de toda forma de violencia ejercida contra los niños, y podrían organizar campañas a nivel europeo en colaboración con organizaciones no gubernamentales siempre que sea posible.

4.14. Debe revisarse el marco legislativo para la protección del menor en Europa, así como elaborar recomendaciones que apoyen una estrategia coordinada dentro de la UE de protección del bienestar y de los derechos infantiles y de prevención de los abusos, teniendo en cuenta los convenios internacionales vigentes y las competencias y posibilidades de las autoridades nacionales, regionales y locales.

Bruselas, 18 de noviembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) DO C 51 de 22.2.1999, p. 21.

(2) DO C 198 de 14.7.1999, p. 61.

(3) CDR 300/98 fin - DO C 198 de 14.7.1999, p. 61.

ANEXO

al Dictamen del Comité de las Regiones

Resumen de las recomendaciones

El 7 de septiembre y el 4 de diciembre de 1998, los miembros de las Comisiones 3, 5 y 7 del CDR se reunieron para estudiar formas de fomentar una Europa de las Regiones en la que se proteja a los niños de los malos tratos. El seminario estaba organizado por la Asociación británica para la prevención de la crueldad ejercida contra los niños y la Asociación irlandesa para la prevención de la crueldad ejercida contra los niños en cooperación con el CDR y con fondos de la Iniciativa Daphne de la Comisión Europea.

Como resultado de las discusiones que tuvieron lugar durante estos seminarios, se acordó el siguiente plan de acción local y regional para combatir los abusos contra los niños.

Recomendaciones a las entidades locales y regionales

1. Lograr una comprensión global del fenómeno de los malos tratos a los niños dentro de la Unión Europea y recoger, analizar e intercambiar información sobre la magnitud de dichos abusos

Acción

- Las entidades locales y regionales deben cooperar para fomentar el desarrollo de bases de datos comunes en este campo en cooperación con Eurostat.

- Las entidades locales y regionales deben trabajar en cooperación con las autoridades policiales y Europol en el desarrollo de bases de datos sobre sentencias condenatorias que tengan que ver con la pedofilia, la pornografía infantil, la prostitución infantil y el tráfico de menores, así como información sobre niños desaparecidos.

2. Asegurar que la legislación en la Unión Europea es la adecuada para proteger a los niños en peligro

Acción

- Las entidades locales y regionales deben apoyar el desarrollo de una legislación específica de protección infantil a escala europea basándose en las recomendaciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. Esta legislación proporcionaría un punto de vista homogéneo en toda Europa.

- Las entidades locales y regionales deben fomentar el desarrollo de directrices comunes para toda la EU en cuanto a las actuaciones profesionales que las personas relacionadas con casos de malos tratos a los niños deban llevar a cabo.

3. Garantizar, mediante una cuidadosa selección en la contratación, que los niños en Europa no se hallan expuestos a los abusos de quienes están a cargo de ellos y les prestan servicios

Acción

- Las entidades locales y regionales de toda la UE deben compartir las prácticas de selección y contratación y desarrollar las recomendaciones de "buenas prácticas" para su consideración y aplicación.

- Las fuerzas policiales deben establecer registros comunes de sentencias condenatorias relacionadas con la infancia y métodos para intercambiar dicha información.

4. Asegurar que todos cuantos tienen niños a cargo o les proporcionan servicios posean la formación necesaria para reconocer los abusos y sepan cómo actuar en esos casos

Acción

- Las entidades locales y regionales deben desarrollar las competencias clave en relación con las aptitudes y conocimientos necesarios en esta área. Una vez desarrolladas estas competencias se podrían normalizar a fin de intercambiar las "buenas" prácticas en todos los Estados miembros.

- Los departamentos de personal y de formación de los gobiernos locales y regionales pueden promover la formación del personal en diferentes departamentos y organizaciones para asegurar que todo el personal esté en condiciones de reconocer los casos de abusos y asegurar que todo el personal recibe información sobre los malos tratos a los niños en los cursos a la entrada en servicio.

5. Asegurar la existencia de políticas y procedimientos locales para el tratamiento de los casos de malos tratos a los niños que contemplen el papel del personal en todas las profesiones y organizaciones

Acción

- Las entidades locales y regionales deben fomentar el desarrollo de directrices comunes, el uso de procedimientos normalizados y aclarar los papeles y las responsabilidades de las actuaciones profesionales que las personas relacionadas con casos de malos tratos a los niños deban llevar a cabo en los ámbitos de la sanidad, la educación, la actuación policial o el trabajo social.

6. Asegurar que los menores y quienes se ocupan de ellos disponen de los servicios necesarios cuando se han producido malos tratos

Acción

- Las entidades locales y regionales de la UE deben compartir información sobre prácticas eficaces para ayudar a las familias afectadas y a los niños a superar sus efectos traumáticos, para que unas autoridades puedan aprender de otras.

7. Emprender acciones para establecer programas de prevención de malos tratos

Acción

- Las entidades locales y regionales deben iniciar políticas que aseguren que todos los niños reciben información sobre la vida y las relaciones familiares, sus derechos y qué deben hacer y a quién deben dirigirse si tienen problemas.

- Las entidades locales y regionales deben intercambiar las experiencias y desarrollar recursos que los profesores puedan utilizar para informar a los niños y desarrollar las destrezas y la comprensión del papel de padre.

- Las entidades locales y regionales europeas pueden cooperan para desarrollar programas que aseguren que las escuelas y las bibliotecas disponen de unas normas eficaces de seguridad en Internet; para desarrollar campañas de seguridad en Internet y para a fomentar el funcionamiento de líneas de acceso directo en las que puedan informar de sus preocupaciones.

8. Dar a los niños un papel más activo de acuerdo con la Convención de la Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño

Acción

- Los entes locales y regionales deben proporcionar acceso a los servicios de orientación que respondan a las preocupaciones de los niños sobre problemas o sobre temas concretos y fomentar su participación en la planificación y desarrollo de los servicios locales.

- Los entes locales y regionales deben apoyar a los niños y a los jóvenes despertando la conciencia de sus derechos, facilitándoles el acceso a un sistema para interponer denuncias y a un abogado independiente y designando a una persona independiente para el cargo de Ombudsman/Defensor del Niño.

9. Responsabilizarse de emprender campañas periódicas de concienciación ciudadana

Acción

- Las entidades locales y regionales deben cooperar, intercambiar experiencias e iniciar campañas a escala europea para combatir la violencia contra los niños.

10. Fortalecer la cooperación local y regional en toda la UE para combatir la violencia contra los niños

Acción

- Contribuir al fortalecimiento de la cooperación entre las entidades locales y regionales de toda la UE y de los países candidatos, trabajando conjuntamente con las ONG, para combatir los malos tratos contra la infancia mediante la difusión de buenas prácticas y el intercambio de información y la organización de campañas de concienciación.