ES Diario Oficial de la Unión Europea C 226/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Instrumentos de mercado destinados a lograr una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos en la UE» (Dictamen de iniciativa)

2014/C 226/01

Ponente: Martin Siecker

Coponente: Lutz Ribbe

El 18 de septiembre de 2013, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema:

Instrumentos de mercado destinados a lograr una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos en la UE

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de marzo de 2014.

En su 497o pleno de los días 25 y 26 de marzo de 2014 (sesión del 25 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 123 votos a favor, 2 en contra y 6 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 Los avances en la transición a una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos han carecido del vigor suficiente. Si la UE quiere alcanzar, de manera rentable y socialmente aceptable, los objetivos para 2050 acordados por los Estados miembros y respaldados por varios dictámenes del CESE, es preciso progresar a mayor velocidad. Esto puede lograrse mediante una combinación de un marco normativo claro, eficaz, sólido y eficiente con unos instrumentos de mercado previsibles. Los objetivos de reducción de las emisiones de carbono acordados por los Estados miembros están concebidos para ralentizar el agotamiento de los recursos y el calentamiento global y, de este modo, evitar una futura crisis medioambiental. Para ello, se requiere un objetivo a medio plazo que prevea un importante crecimiento de las energías renovables y una reducción significativa del carbón, a menos que la captura de carbono resulte rentable y socialmente aceptable.

1.2 Las consecuencias de la actual crisis económica y financiera han puesto en el punto de mira la fijación de los precios de la energía debido al impacto de los elevados precios de la energía en los costes de energía de los hogares, en el contexto de las medidas de austeridad, y a las repercusiones para la competitividad industrial. Algunos consideran que la energía es una carga en la recuperación en vez de una parte de la solución. Si bien es necesario atender a estas preocupaciones reales, es esencial que el sector energético, en particular, pueda emprender un programa de transición a largo plazo, comprometiéndose a la vez con una dirección clara y la estabilidad de las diferentes políticas y sus correspondientes mecanismos de apoyo. Los instrumentos de mercado son importantes porque tienen la doble misión de impulsar la transición hacia una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos y respaldar la recuperación económica.

1.3 La reforma fiscal ambiental (RFA) pretende utilizar los mecanismos de mercado para abordar los factores externos negativos relacionados con el uso de los recursos naturales, sin que ello tenga incidencia presupuestaria y mediante una reducción de la carga impositiva sobre el trabajo. Al mismo tiempo, la RFA aplica el principio de que «quien contamina paga» de una forma más sistemática, suprimiendo gradualmente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente y desplazando la presión fiscal del trabajo a la utilización de los recursos. Así pues, la RFA puede corregir deficiencias del mercado, mejorar el rendimiento económico, contribuir al desarrollo de nuevas industrias que proporcionen puestos de trabajo sostenibles a nivel local, crear un entorno transparente y predecible para las inversiones innovadoras desde el punto de vista ecológico y contribuir a restaurar la estabilidad fiscal tras la recesión, aumentando los ingresos adicionales.

1.4 Los precios de la energía han subido en todos los sectores. Esto está suscitando una viva reacción de los hogares y la industria en muchos Estados miembros. Es preciso investigar a fondo para determinar la causa de esta subida de precios (producción, distribución, impuestos), así como los casos en que las energías renovables contribuyeron a aumentar los precios de la electricidad o a estabilizarlos o reducirlos. El Comité anima a los Estados miembros a avanzar con sensibilidad en la reforma fiscal ambiental, particularmente en tiempos de crisis, adelantándose a una reforma más en profundidad de sus respectivos sistemas fiscales a su debido tiempo. En este sentido, garantizar unos precios adecuados del carbono en la UE y, por consiguiente, de manera consensuada también a nivel mundial, debe constituir un elemento clave de esta reforma. El Comité insta a la Comisión a convertir la RFA en una parte integral y permanente del Semestre Europeo, con especial énfasis en el fomento de la eficiencia energética.

1.5 En la actualidad, el empleo de instrumentos de mercado en la UE no resulta lo suficientemente homogéneo y coherente. Los Estados miembros de la UE no aprovechan al máximo las oportunidades que ofrece la transición a una economía hipocarbónica para la innovación y modernización en la industria y el fomento del empleo. El sector del automóvil es un buen ejemplo que demuestra que el objetivo de reducir la utilización de hidrocarburos puede alcanzarse mediante una combinación adecuada de actos normativos e instrumentos de mercado. Es preciso fortalecer y mejorar los instrumentos de mercado de tal manera que pueda transmitirse una señal firme a los mercados. El Comité pide a los Estados miembros que respeten y apliquen los principios de mejores prácticas adoptados en la reciente Comunicación de la Comisión sobre los mercados interiores de la energía y las líneas directrices que la acompañan (1). No cabe duda de que la realización del mercado único de la energía eliminaría las considerables diferencias de precios entre Estados miembros. Además, el establecimiento de redes energéticas interestatales permitiría reducir el coste de la transición a las energías renovables mediante un aumento del número de centrales eléctricas de reserva.

1.6 El Comité observa que los instrumentos de mercado no solo pueden ser de utilidad para las políticas relacionadas con la energía, sino también para otras estrategias destinadas a aumentar la eficiencia en el uso de los recursos naturales y reducir las emisiones de carbono como, por ejemplo, el reciclado y el aumento de la sostenibilidad en ámbitos como la gestión de residuos y la agricultura.

1.7 La RFA promueve la transferencia de la carga impositiva del trabajo a la utilización de recursos, facilitando así el mantenimiento de los empleos existentes y la creación de otros nuevos en muchos sectores económicos. Alternativamente, en un sector particular como el de la energía, puede gravar las emisiones de CO2 producidas por los combustibles fósiles, que son nocivas, y utilizar los importes recaudados para subvencionar la introducción de nuevas tecnologías más limpias como las energías renovables y la eficiencia energética, con el objetivo de alcanzar una combinación energética mucho más sostenible, manteniendo al mismo tiempo los precios medios o las facturas de energía en niveles más asequibles. Esto puede contribuir a la consolidación fiscal con una incidencia menos negativa en el crecimiento económico y en el empleo que otros impuestos directos o indirectos. La Comisión Europea debería desempeñar una función de coordinación e impulsión para promover la reforma fiscal en el ámbito del medio ambiente.

1.8 El Comité considera inaceptable que en la UE se sigan subvencionando actividades injustificables, perjudiciales para el medio ambiente, directamente con presupuestos públicos e indirectamente como «costes externos» que no se internalizan en los precios de los productos debido a una aplicación insuficiente del principio de «quien contamina paga». Estas subvenciones distorsionan las señales del mercado y obstaculizan la transición a una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos. Durante años, la UE ha mantenido el compromiso de eliminar gradualmente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente e internalizar los costes externos. Habida cuenta del objetivo de la UE de eliminar dichas subvenciones para 2020, al Comité le preocupa la falta de medidas suficientes. El Comité insta a los Estados miembros a elaborar inventarios y planes de acción destinados a eliminar las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, con arreglo a dicho objetivo. La Comisión debe desempeñar una función de coordinación e impulsión también en este ámbito, por ejemplo integrándolo en el proceso del Semestre Europeo.

1.9 Las energías solares y eólicas tienen un impacto medioambiental mucho menor que el de la energía procedente de combustibles fósiles. Los mejores sistemas de producción de energías limpias tienen en cuenta tanto los intereses sociales como los medioambientales y las necesidades de las generaciones futuras, mantienen la producción nacional y reducen la dependencia de las importaciones energéticas, además de crear nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, las energías limpias no podrán competir en pie de igualdad en el mercado porque la energía basada en los combustibles fósiles y la energía nuclear reciben más subvenciones (directas e indirectas) que la energía procedente de fuentes renovables. Hay que dar a la energía limpia una oportunidad razonable para poder desarrollarse, por lo que resulta esencial crear condiciones equitativas para la producción de energía.

1.10 Si bien se acepta generalmente el objetivo global de una transición a una economía hipocarbónica, siguen siendo objeto de un intenso debate tanto el ritmo como los métodos elegidos para llevarla a cabo. Además, preocupa el hecho de que no se haya reconocido el impacto de la recesión y la crisis de la deuda en la capacidad de endeudamiento de la economía europea. También suscita inquietud la posibilidad de que la competitividad se vea perjudicada, a corto y medio plazo, por una aceleración de las medidas de transición. Por último, persiste el desacuerdo en torno a los beneficios económicos que reportarán las medidas de transición, unido a la sensación de que no se están teniendo en cuenta los efectos negativos. El presente dictamen hace eco de estas preocupaciones y reconoce que deben seguir siendo objeto de debate. No obstante, el Comité pide a la UE y a sus Estados miembros que impriman un mayor sentido de urgencia a esta transición hacia un futuro con baja emisión de carbono.

2. Introducción

2.1 Los Estados miembros de la UE no se han esforzado lo suficiente para adaptar sus economías al cambio climático. Se ha celebrado un debate amplio y de fondo en la UE para determinar si es necesario adaptar la sociedad al desarrollo sostenible y al cambio climático. El resultado ha sido un acuerdo sobre una línea de actuación encaminada hacia el desarrollo sostenible, incluida la «ecologización» de la economía. Esta dirección política se ha visto confirmada en varios documentos, a saber, la Estrategia de Desarrollo Sostenible de 2001, revisada en 2006, el Séptimo Programa de acción en materia de medio ambiente, la iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» en el marco de la Estrategia Europa 2020, la «Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos» y la «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050». El Comité ha respaldado esta ambición en varios dictámenes.

2.2 Durante los últimos cinco años, todos los Estados miembros se han enfrentado, en mayor o menor medida, a problemas provocados por la crisis bancaria y la crisis de la deuda soberana, que se han visto agravados por una recesión económica muy severa. La evolución de los precios energéticos domésticos e industriales, en el contexto de la austeridad y frente a una competencia mundial con precios más bajos, ha puesto en tela de juicio la manera en que se está aplicando la política medioambiental y energética de la UE dados sus potenciales efectos secundarios negativos. La situación es crítica y debe abordarse. Los instrumentos de mercado deben aplicarse de tal modo que contribuyan tanto a la ecologización como a la recuperación de la economía.

2.3 Aunque el debate ha sido provocado en parte por el cambio climático, las discusiones también se centran en la economía y el progreso social. Europa obtendrá claros beneficios si lidera la transición a una economía verde e integradora. Un estudio reciente de la Comisión ha confirmado que la industria europea ha mantenido hasta ahora su posición en el mercado mundial gracias a unos niveles de intensidad energética relativamente bajos y un alto índice de penetración de las energías renovables (2). El Comité ya se ha referido a las oportunidades que brinda la economía hipocarbónica para los nuevos modelos de empresa sostenibles y la transformación industrial (3). Una transición rápida y satisfactoria no solo constituye un desafío, sino que este modelo económico verde también brinda a la Unión su mejor oportunidad para mantener su posición como una potencia económica mundial. Asimismo, preocupa la posibilidad de que, a corto plazo, la fijación de los precios de la energía sea uno de los factores que conduzcan a la desindustrialización, por lo que es necesario abordar esta cuestión. En particular, las industrias de elevado consumo energético se están viendo afectadas por el bajo precio del gas en los Estados Unidos y Rusia. No obstante, para la mayor parte de la industria, el coste de la energía sigue siendo un factor menos significativo desde el punto de vista de la competitividad que la productividad general y los costes de la mano de obra. La Comisión ha transformado la transición a una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos en un elemento clave de su iniciativa emblemática destinada a promover una industria europea más fuerte (4), pero también ha señalado recientemente que la transición deberá llevarse a cabo de tal modo que se tengan en cuenta las realidades políticas y económicas existentes (5).

2.4 Sin duda, la seguridad energética en Europa se vería reforzada por la transición a una economía hipocarbónica. Actualmente, Europa importa gas y petróleo por un valor de más de 500 000 millones de euros, en parte de regiones políticamente inestables. La sustitución de estas importaciones por la producción de energía con bajas emisiones de carbono en la UE aumentaría la resistencia de la economía europea y ayudaría a mantener las cadenas de valor en Europa. De hecho, si la transición se realiza puntualmente, con una gestión inteligente del ritmo de cambio y alcanza un equilibrio adecuado entre los intereses económicos, ecológicos y sociales, puede desempeñar un papel fundamental para superar la crisis.

2.5 Naturalmente, esta transición no puede producirse a expensas de la competitividad europea y el requisito fundamental es un mayor nivel de actividad económica con más empresas en más sectores, que empleen a más personas. A este respecto, es imposible ignorar el impacto de las fuentes de energía barata, sobre todo del gas de esquisto, que está presidiendo el resurgimiento de la industria manufacturera en los Estados Unidos. La economía de la UE está pidiendo a gritos un renacimiento industrial comparable para incorporar de nuevo a las personas a la vida activa y aumentar los ingresos tributarios. En parte, este resurgimiento exigirá mayor certidumbre y una política energética europea capaz de resistir las presiones internacionales, sin dejar de perseguir el objetivo general de una economía hipocarbónica.

2.6 La UE aspira a reducir para 2050 las emisiones de CO2 entre un 80 % y un 95 % en relación con 1990. La Comisión considera que, para alcanzar este objetivo, cada año debería invertirse un 1,5 % del PIB europeo adicional en la transición hacia una economía hipocarbónica. La Comisión estima el coste de la inacción en 50 000 millones de euros al año. Sin embargo, para las decenas de millones de ciudadanos de la Unión que se encuentran actualmente en paro o que están padeciendo un descenso de nivel de vida, estos «costes futuros» resultan mucho menos reales que sus dificultades actuales. Si no se resuelve esta tensión palpable, conseguir este objetivo podrá costar bastante más tiempo y dinero.

2.7 La ambición y los reglamentos descansan principalmente en palabras, mientras que la política se basa en hechos. No se ha hecho lo suficiente por alcanzar los objetivos. Las causas son múltiples: la crisis financiera, la inacción los Estados miembros, las retractaciones políticas de estos últimos y la oposición de la industria del petróleo y el gas. Además, el impacto imprevisto de los últimos cambios o acontecimientos, como por ejemplo el rápido desarrollo del gas de esquisto en los Estados Unidos o el accidente de Fukushima, han dado paso a verdaderas incertidumbres y diversos ajustes. Las consiguientes políticas de carácter discontinuo no contribuyen a la creación del marco estable y previsible que se requiere. Para proseguir cuanto antes con el proceso de transición, es preciso encontrar un equilibrio entre la flexibilidad política y el necesario compromiso con las inversiones a largo plazo y una serie de instrumentos de mercado de apoyo. Para ello, es necesario un diálogo intensivo entre todas las partes interesadas de la cadena energética, las instituciones europeas, los Estados miembros, la industria y el público en general.

2.8 El mercado de la energía responde a las señales de precios, como cualquier otro mercado, con arreglo al marco normativo existente. Las señales de precios suelen ser erróneas cuando el mercado no se ajusta a la combinación energética prevista en el plan de transición. Estas señales pueden modificarse, aunque es preciso garantizar que los agentes económicos y sociales no se vean gravemente perjudicados como consecuencia de ello.

2.9 La transición a una economía hipocarbónica debe tener en cuenta las consecuencias sociales, especialmente en términos de empleo. La Comisión ha afirmado que la evolución del empleo en la economía ecológica ha sido positiva durante toda la recesión y, según las previsiones, esta tendencia se mantendrá bastante sólida. La eficiencia energética y los sectores de las energías renovables podrían crear, por sí solos, cinco millones de puestos de trabajo de aquí a 2020 (6). Una transición equitativa requiere políticas activas de empleo para garantizar empleos dignos. Para ello es fundamental una recuperación económica con sus requisitos asociados en términos de política energética, e infraestructuras y mercados de la energía. Las consecuencias para los hogares de renta baja y los precios de la energía deberán estudiarse detenidamente. Además, en el mercado de la energía, los precios no suelen reflejar con exactitud el coste real de las diferentes fuentes energéticas. A diferencia de los costes de las energías renovables, muchos de los costes de las energías convencionales no se contabilizan ni se facturan por separado, sino que figuran como subvenciones en los presupuestos públicos y se disimulan como costes externos de los efectos adversos sobre la salud y el medio ambiente.

2.10 En la Comunicación de la Comisión sobre «Precios y costes de la energía en Europa» se aborda la compleja cuestión del precio de la energía y el impacto de los costes en los consumidores domésticos e industriales (7). Una de las conclusiones es que las medidas financiadas con cargo «al componente impuestos y gravámenes de los precios de la energía», que ha experimentado el mayor aumento en los últimos años, deben aplicarse de la manera más eficaz posible desde el punto de vista de los costes.

3. Instrumentos de mercado

3.1 Observaciones generales

3.1.1 Buena parte de la normativa de la UE ha sido concebida para lograr una reducción de las emisiones de carbono. Un marco normativo por sí solo no es suficiente; se precisan incentivos financieros y económicos basados en el principio de las recompensas y las penalizaciones para apuntalar la transición. En este proceso cobran un importante papel los instrumentos de mercado, como los impuestos medioambientales, el comercio de derechos de emisión y la reforma de las subvenciones (8).

3.1.2 Dichos instrumentos pueden modificar el resultado de la actividad del mercado porque mejoran el sistema de señales de precios mediante la internalización de los costes externos y ofrecen más flexibilidad y apoyo para que las empresas logren los objetivos y para fomentar la eficiencia y la innovación.

3.1.3 La UE y los Estados miembros han creado algunas herramientas, como la reforma de los impuestos ambientales, la eliminación gradual de las subvenciones perjudiciales, el comercio de derechos de emisión, la promoción de las energías renovables y la contratación ecológica. Los instrumentos disponibles pueden hacer el trabajo en principio. El problema reside en la incorporación a la legislación y en una aplicación, un control y una ejecución adecuados, para lo cual es necesario contar con el apoyo de los ciudadanos. Si esa cadena no se desarrolla suficientemente, se corre un riesgo real de que los instrumentos no funcionen de manera adecuada, lo que conducirá a resultados deficientes e impondrá al mismo tiempo unos costes excesivos a los hogares y la industria. Esta falta de coherencia se ve reflejada en las notables diferencias de costes energéticos entre los Estados miembros.

3.1.4 Para alcanzar sus propios objetivos en materia de reducción de las emisiones de carbono, la UE debe acelerar el proceso y granjearse el apoyo de la opinión pública. También es necesario impulsar el ahorro energético y sustituir el suministro energético basado en combustibles fósiles por otro basado en energías renovables, ambos factores clave en la transición a una economía verde. En la transición de la energía con emisiones de carbono a las energías renovables también debe preverse el recurso a combustibles de apoyo y etapas intermedias en las que se utilizaría, por ejemplo, el gas o la energía nuclear. La forma en que los Estados miembros aplican los instrumentos disponibles no proporciona un estímulo lo suficientemente fuerte como para que el mercado funcione mejor. Los instrumentos importantes como los impuestos medioambientales no se utilizan en una escala adecuada. Esto se debe en gran medida a que la combinación energética a disposición de cada Estado miembro varía considerablemente en función de su geografía, clima, recursos naturales e historia. Los planes de acción de los Estados miembros para reducir el CO2 y el uso que hacen de los instrumentos de mercado difieren en consecuencia.

3.1.5 A juicio del Comité, las energías renovables deben formar parte de la combinación y priorizarse de manera que se garantice que las políticas energéticas respaldan al mismo tiempo el desarrollo económico y la transición a una economía hipocarbónica. Aun así, pese a las diferentes circunstancias de los Estados miembros, el CESE desea vivamente que las redes energéticas transeuropeas se terminen lo antes posible. Estas conexiones pueden representar un valioso recurso adicional para cada una de las estrategias nacionales.

3.1.6 La política ambiental debería estar estrechamente ligada a otros ámbitos políticos. La generación descentralizada de energía eléctrica en las zonas rurales puede generar muchos puestos de trabajo adicionales. Al vincular la política ambiental a la política regional, con sus fondos, la calidad de vida en las zonas rurales se puede mejorar significativamente.

3.2 Impuestos medioambientales

3.2.1 La idea tras estos impuestos es aplicar un precio a las actividades económicas contaminantes para el medio ambiente a fin de revelar los verdaderos costes de producción y consumo que no se reflejan en los precios del mercado, según el principio de «quien contamina paga». Este es el planteamiento adoptado, por ejemplo, en Polonia, donde las empresas que contaminan deben abonar un importe a un Fondo nacional para la protección del medio ambiente y la gestión del agua, que a su vez se utiliza para incentivar programas de sostenibilidad. El derecho a recaudar impuestos directos e indirectos en la Unión Europea es prerrogativa de los Estados miembros. Solamente un número limitado de Estados miembros cuenta con impuestos ambientales específicos; hay algunos buenos ejemplos, como Finlandia, Suecia, Dinamarca, Países Bajos, Alemania, Reino Unido, Eslovenia y Estonia. El grado de desplazamiento de la presión fiscal varía de un Estado miembro a otro; el importe total correspondiente se estima en más de 25 000 millones de euros anuales (9).

3.2.2 Pese al éxito de los impuestos ambientales en algunos Estados miembros, la RFA no ha desarrollado todo su potencial para imponer un cambio importante de las políticas fiscales. Cabe destacar que la RFA ofrece enormes oportunidades, en particular si se utiliza como parte de las medidas de recuperación de empleo. Si se pone en práctica el lema de la Comisaria Hedegaard «Grava lo que consumes, no lo que ganas» y la carga tributaria se traslada del trabajo a la utilización de recursos, se reducirán los costes laborales para los empresarios y se facilitará la creación de nuevos puestos de trabajo, no solo en «nichos ecológicos», sino en muchos sectores económicos. La RFA debería ser una piedra angular de la indispensable reestructuración de las finanzas públicas en aras de la consolidación fiscal. Evidentemente, una reforma de este tipo no debe aumentar la carga fiscal global y debería ser rentable y eficiente en el plano ecológico. Debería evitarse cualquier aumento del coste de la energía que no se mantenga dentro del margen necesario para ahorrar costes aplicando medidas de eficiencia.

3.2.3 La RFA también puede contribuir a la recuperación de los déficits presupuestarios. Los impuestos medioambientales pueden contribuir a la consolidación fiscal a la vez que tienen una repercusión menos negativa en el crecimiento económico y el empleo que otros impuestos directos o indirectos, como el impuesto sobre la renta o el IVA (10). La Comisión debería dar mayor protagonismo a su planteamiento de considerar los beneficios de las reformas fiscales ambientales en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y en el Semestre Europeo.

3.3 Retirada progresiva de las subvenciones perjudiciales

3.3.1 La UE pretende retirar progresivamente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente antes de 2020 (11). La Comisión se comprometió a ello en 2006 y en 2009. También en 2009, la Cumbre del G20 se comprometió a empezar a eliminar gradualmente las «subvenciones ineficientes a los combustibles fósiles que fomentan el despilfarro». Dicho compromiso se ha incluido, asimismo, en el marco del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico y en las conclusiones de la conferencia Río+20. A pesar de todas estas promesas, no se ha hecho suficiente hasta la fecha.

3.3.2 A nivel mundial, la OCDE ha informado sobre las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente que siguen existiendo en países miembros: el apoyo presupuestario directo más las ventajas fiscales concedidas a los combustibles fósiles suponen un total de entre 55 000 y 90 000 millones de euros al año (12). La AIE calcula que las subvenciones a los combustibles fósiles en todo el mundo ascienden a 523 000 millones de dólares estadounidenses y tacha estas subvenciones de «enemigo público número uno» (13). El Banco Mundial estima que las subvenciones anuales para combustibles fósiles ascienden a 775 000 millones de dólares cada año. Si no se cambian las políticas, las subvenciones destinadas a los combustibles fósiles se dispararán de manera desorbitada dentro de unos años y ocasionarán muchos problemas adicionales. Una retirada progresiva de las subvenciones para 2020 reducirá sustancialmente la demanda de energía y reducirá las emisiones de CO2 en 1,7 gigatoneladas, incrementando al mismo tiempo los ingresos adicionales para los gobiernos.

3.3.3 No existen datos completos sobre las subvenciones destinadas a los combustibles fósiles en la UE hasta la fecha; las cifras facilitadas por varias fuentes divergen. La percepción general es que reciben importantes subvenciones. A nivel de la UE, los combustibles fósiles reciben subvenciones por un valor de hasta 68 800 millones de euros anuales, incluidos los 26 000 millones en concepto de subvenciones directas y hasta 42 800 millones de euros que los Estados miembros y los contribuyentes tienen que pagar para compensar las repercusiones sociales y sanitarias negativas (14). Cuando se establecieron, las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente no tenían por objeto dañar deliberadamente la salud o el medio ambiente y tenían otros objetivos positivos como suministrar energía de fuentes locales a bajo precio o crear empleo. El CESE insta a los Estados miembros a que decidan si quieren seguir apoyando estos objetivos y, en caso afirmativo, cómo hacerlo de manera respetuosa con el medio ambiente. Un buen punto de partida sería elaborar un inventario de la UE que proporcione una vista de conjunto de estas subvenciones.

3.3.4 Además de las subvenciones directas de los presupuestos públicos y los costes externos para la salud, han de tenerse en cuenta los costes adicionales que generan las consecuencias adversas del consumo de combustibles fósiles para el medio ambiente, como por ejemplo los costes de seguimiento de los daños medioambientales y de las fuertes tormentas e inundaciones causadas por el calentamiento del clima. Estos «costes externos» son la consecuencia de una aplicación insuficiente del principio de «quien contamina, paga». La Agencia Federal Alemana de Medio Ambiente estima los costes externos medioambientales de la producción de carbono en 80 euros por tonelada de emisiones de CO2 (15), con una carga adicional de 290 000 millones de euros, habida cuenta de que 3 652 millones de toneladas de emisiones de CO2 proceden de actividades de combustión (16). Las centrales nucleares reciben subvenciones por un importe total de 35 000 millones de euros en la UE, sin incluir los costes de cobertura de riesgos de accidente y de eliminación de residuos. Las energías renovables reciben cada año 30 000 millones de euros en concepto de subvenciones directas.

3.3.5 Pese a estas desigualdades, la tecnología de las energías renovables avanza con rapidez; los precios de las energías renovables han disminuido rápidamente en los últimos años (el precio de los paneles solares ha caído en un 85 %) y el sector ha creado muchos puestos de trabajo, mientras que los precios de la energía fósil continúan siendo elevados. En octubre de 2013 los intereses creados en el sector energético pidieron que se dejara de subvencionar las energías renovables y un aumento de las subvenciones destinadas a la energía nuclear. Si esto sucede, las energías renovables no podrán competir con otros sistemas de suministro energético debido a la ausencia de unas condiciones de competencia equitativas.

3.3.6 No todas las subvenciones son perjudiciales. En situaciones en que las nuevas tecnologías deben desarrollarse para apoyar una economía más sostenible en el futuro puede resultar útil conceder subvenciones en apoyo de la investigación inicial, el desarrollo y las infraestructuras, hasta que las nuevas tecnologías pueden mantener su posición en el mercado. Esta ayuda ha sido crucial, por ejemplo, en las primeras etapas del desarrollo de las energías renovables y deberá mantenerse hasta que estas energías se hayan establecido plenamente como fuentes de energía competitivas para el futuro.

3.3.7 Según la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, los Estados miembros deberían haber determinado las subvenciones perjudiciales más importantes por medio de metodologías establecidas en 2012, además de haber preparado planes y calendarios de retirada progresiva de dichas subvenciones y haber informado de ello en sus programas nacionales de reforma. El nivel de aplicación de estas medidas ha resultado insuficiente. Un estudio realizado por la DG ENV en 2012 ofrece una visión general de las subvenciones y otros tipos de subsidios perjudiciales para el medio ambiente (17) concedidos en la Unión Europea y propone una hoja de ruta para la revisión de dichas subvenciones. La Comisión debería tener en cuenta esta herramienta en el Semestre Europeo actual.

3.4 El régimen de comercio de derechos de emisión

3.4.1 El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE) es el principal instrumento económico europeo, se basa en el principio de límites máximos y tiene por objeto reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El sistema pretende ofrecer a las empresas un fuerte incentivo para invertir en la prevención de gases de efecto invernadero, brindándoles un margen de flexibilidad para hacerlo de la manera más eficiente.

3.4.2 El RCDE UE afronta actualmente un desequilibrio entre la oferta y la demanda que ha dado lugar a un incentivo de precios insuficiente para las inversiones en tecnologías hipocarbónicas que se requieren. El excedente en la oferta de derechos de emisión se debe, en gran parte, al carácter inesperadamente grave de la crisis económica y al amplio recurso a los créditos internacionales. Debería acometerse urgentemente una reforma estructural del RCDE UE para transformarlo en un fuerte incentivo a las inversiones en tecnologías hipocarbónicas. Los derechos excedentarios deben retirarse del mercado y los derechos restantes deben vincularse a los futuros objetivos de reducción de las emisiones de CO2, que serán necesarios para lograr una economía hipocarbónica en la UE antes de 2050. Para dicha reforma, también debería tenerse en cuenta la viabilidad tecnológica y económica en el plano industrial y estudiarse detenidamente las posibilidades de que se produzcan consecuencias no intencionadas en el futuro.

3.5 Ajuste del carbono en frontera

3.5.1 Deben adoptarse medidas adicionales para abordar la «fuga de carbono» como, por ejemplo, el ajuste del carbono en frontera, un sistema destinado a reducir las emisiones de CO2 garantizando al mismo tiempo condiciones de competencia equitativas. Con arreglo a este sistema, el precio de las mercancías importadas se incrementará en la frontera según un cálculo de las emisiones totales de tales productos. Los modelos utilizados en un estudio reciente (18) muestran que el ajuste de carbono en frontera puede reducir la fuga de carbono sustancialmente en sectores importantes.

3.5.2 Sin embargo, algunos de los principales socios comerciales de Europa no acogen favorablemente los ajustes de carbono en frontera en la forma en que actualmente se debaten. Esta cuestión debe negociarse en el seno de la OMC, cuyos Acuerdos permiten examinar este tipo de problemas «no comerciales». No debería subestimarse lo difícil que esto resultará en ausencia de un acuerdo mundial sobre la tarificación de las emisiones de carbono. Estas inquietudes pueden resolverse con un mejor diseño de los sistemas de ajuste de carbono en frontera. El resultado final que se pretende es que el ajuste del impuesto sobre el carbono en frontera no constituya una herramienta antidumping sino una contribución a una política climática sostenible a escala mundial; no obstante, el ajuste deberá estar bien diseñado.

3.6 El fomento de la energía sostenible

3.6.1 El fomento de las energías renovables es uno de los aspectos fundamentales para la transición a una economía hipocarbónica; los instrumentos de mercado pueden desempeñar un papel importante en este sentido. La introducción de estos instrumentos compete a los Estados miembros; algunos de ellos han optado por diferentes instrumentos para subvencionar las energías renovables: ayuda a la inversión y apoyo operativo incluyendo un sistema de tarifas reguladas de alimentación. La experiencia adquirida en algunos Estados miembros demuestra que este último sistema ha conducido al aumento más importante observado en la producción de energías renovables, a menudo garantizando una elevada rentabilidad de la inversión.

3.6.2 Es importante, sin embargo, que las tarifas reguladas destinadas a fomentar la instalación de formas de energía renovables no se financien exclusivamente a través del aumento de los precios de la energía en general, ya que, de ser así, se podría provocar una reacción negativa de la opinión pública contra estas tarifas e incluso contra las propias energías renovables. Lamentablemente, esto ya ha ocurrido en muchos países y el descontento de los ciudadanos ha sido manifiesto. Se requieren medidas correctivas urgentes para consolidar el apoyo de la ciudadanía a la revolución verde.

3.6.3 El hecho de que los Estados miembros cuenten con distintos regímenes de apoyo contribuye a la fragmentación del mercado energético europeo. El Comité aboga por la utilización de instrumentos de mercado que favorezcan la integración de los regímenes nacionales en un mercado europeo de la energía. La utilización de los mecanismos de cooperación contemplados en la Directiva sobre energías renovables de 2009 también es esencial para un mayor recurso a las sinergias de la UE en el marco del mercado de la electricidad (19).

3.7 Instrumentos de mercado en el sector del automóvil

3.7.1 En general, los instrumentos de mercado se han aplicado de manera ejemplar en el sector del automóvil. El objetivo de la transición consiste en reducir y eliminar definitivamente la utilización de los hidrocarburos en el sector. La estrategia consta de cuatro elementos: reglamentación, tecnología, infraestructuras e instrumentos de mercado. La reglamentación se utiliza para mejorar la eficiencia en el consumo de combustible y reducir las emisiones de los nuevos vehículos de combustión interna (VCI). La tecnología permite respetar la normativa en materia de hidrocarburos y desarrollar vehículos eléctricos (VE). A medida que se vaya generalizando el uso de los VE, será necesaria una infraestructura que incluya puntos de recarga dotados de contadores, instalaciones de recambio de baterías, etc., para duplicar y, finalmente, reemplazar la actual infraestructura de suministro de hidrocarburos. Además, los avances en términos de reglamentación, tecnología e infraestructuras permitirán a los instrumentos de mercado desempeñar un papel decisivo en dicha transición.

3.7.2 Los instrumentos de mercado se han utilizado, sobre todo, para aumentar los impuestos sobre los hidrocarburos, lo cual está animando a los propietarios de VCI a optar por vehículos más pequeños y con menor consumo de combustible, el transporte público y la bicicleta. Asimismo, la fiscalidad de los VCI se ha adaptado para fomentar la adquisición y el uso de vehículos más eficientes en el uso de combustible, aplicando impuestos sobre los precios de compra o impuestos anuales sobre el uso de los vehículos. Este sistema de diferencias impositivas entre vehículos también se está utilizando para fomentar los VE, si bien subsisten muchos otros factores que impiden una aceptación generalizada de estos vehículos.

3.8 Contratación pública ecológica

3.8.1 La contratación pública desempeña un importante papel en el mercado, ya que representa el 16 % del PIB de la UE. La contratación pública ecológica constituye, por tanto, un instrumento importante para promover productos y servicios ecológicos. En los últimos años, la Comisión ha trabajado para establecer un sistema integral de orientación y apoyo mediante el Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Comunicación sobre la contratación pública ecológica. Sobre la base de una evaluación del rendimiento de los Estados miembros, la Comisión fijó como objetivo indicativo que para 2010 el 50 % del gasto total fuera de carácter ecológico. Este objetivo está lejos de alcanzarse, por lo que debería ocupar un lugar más destacado en los planes de acción de los Estados miembros.

3.9 Inversiones realizadas por el sector privado

3.9.1 La transición hacia un modelo más sostenible de producción y consumo, tanto en el sector de la energía como en otros sectores, implica reestructurar en profundidad la economía. Esta transformación no la podrán lograr solo los gobiernos y las políticas públicas, sino que requiere un compromiso de toda la sociedad, así como un amplio diálogo constructivo con todas las partes interesadas, para alcanzar un consenso y el compromiso de efectuar los cambios necesarios. Según la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica, en las próximas cuatro décadas los sectores público y privado deberán realizar inversiones por un valor de 270 000 millones de euros adicionales cada año. Una tercera parte de estas inversiones pueden ser financiadas por fondos públicos; el resto debe proceder del sector privado. Se trata de inversiones a largo plazo; la Comisión considera esta inversión como un desafío central para que la UE avance de nuevo en la dirección de una economía inteligente, sostenible e integradora, por ejemplo a través de los fondos de inversión a largo plazo europeos (FILPE) y el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE).

3.9.2 De acuerdo con la recomendación contenida en un documento de trabajo sobre el medio ambiente de la OCDE publicado en 2012, a fin de facilitar las inversiones en crecimiento verde y en infraestructuras hipocarbónicas resistentes al cambio climático, los gobiernos deben elaborar planes estratégicos globales para las infraestructuras, que estén estrechamente vinculados a los objetivos nacionales en materia de cambio climático. La Comisión también debe buscar oportunidades para crear un entorno de inversión similar para los FILPE desde la perspectiva de un futuro sostenible. A este respecto, las prioridades de inversión del MCE y los FILPE deben ser coherentes con los objetivos de las hojas de ruta de la UE para la economía hipocarbónica y la energía en 2050, la estrategia de adaptación y el paquete de medidas para 2030 sobre el cambio climático y la energía, actualmente objeto de examen.

3.9.3 Estos fondos podrían facilitar este tipo de inversiones. Habida cuenta de que el vencimiento a largo plazo de los activos a financiar está vinculado a la responsabilidad de los inversores institucionales, este tipo de fondo también puede ayudar a atraer recursos del mercado de capitales. Naturalmente, la condición es que esas inversiones resulten atractivas debido a que los riesgos –particularmente los riesgos normativos– son limitados, a que existe una perspectiva de rendimiento suficiente y a que los proyectos en que se ha invertido son adecuados desde el punto de vista financiero y técnico.

3.9.4 Se acogen favorablemente los fondos innovadores y los instrumentos financieros destinados a atraer recursos de los mercados de capitales. Sin embargo, el sector bancario seguirá financiando una parte significativa de la economía europea mediante instrumentos de deuda tradicionales. El desarrollo de normas bancarias ecológicas es, por consiguiente, indispensable para que la financiación privada pueda pasar de inversiones convencionales a inversiones hipocarbónicas y resistentes al cambio climático. Para alcanzar los objetivos climáticos y energéticos, los instrumentos financieros innovadores deben movilizar fondos privados para inversiones que, de lo contrario, no podrán realizarse.

Bruselas, 25 de marzo de 2014. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Henri MALOSSE

(1) SWD(2013) 439 final.

(2) Comisión Europea, Energy Economic Developments in Europe, European Economy 1/2014.

(3) Dictamen del CESE sobre el tema «Modelos de empresa para el crecimiento sostenible, la economía hipocarbónica y la transformación industrial», DO C 133/8 de 9.5.2013.

(4) Comunicación «Una industria europea más fuerte para el crecimiento y la recuperación económica» COM(2012) 582 final.

(5) Comunicación «Un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020-2030» (COM(2014) 15).

(6) Comunicación «Hacia una recuperación generadora de empleo» COM(2012) 173 final.

(7) Comunicación «Precios y costes de la energía en Europa» COM (2014) 21 final

(8) Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente COM(2007) 140 final.

(9) Instituto para la Política Ambiental Europea (IPAE), Reforming environmental taxes and harmful subsidies: challenges and opportunities, p. 6.

(10) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits, informe elaborado por la European Climate Foundation y Green Budget Europe, mayo de 2012.

(11) Decisión no 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 , relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020.

(12) OCDE, Fossil fuel subsidies: billions up in smoke?, 2013.

(13) Asociación Europea de la Energía Eólica (EWEA), comunicado de prensa, 4.2.2013.

(14) Las cifras relativas a las subvenciones directas proceden del Inventario sobre el Apoyo Presupuestario Estimado y el Gasto Fiscal relativo a los Combustibles Fósiles (2013) de la OCDE y de la publicación «Budgetary support and tax expenditures for fossil fuels: an inventory for six non-OECD EU countries (2013), del IVM Institute for Environmental Studies»; las cifras correspondientes a las repercusiones sanitarias proceden de un informe de HEAL (Health and Environment Alliance) titulado «The unpaid health bill — how coal power plants make us sick», publicado en 2013; véase asimismo, el siguiente artículo publicado el 14.10.2013 en el Süddeutsche Zeitung: http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerderung-der-energiebranche-oettinger-schoent-subventionsbericht-1.1793957.

(15) Federal Environmental Agency, Schätzung der Umweltkosten in den Bereichen Energie und Verkehr, 2012

(16) Fuente: EU energy in figures — statistical pocketbook 2013

(17) Institute for European Environmental Policy, Study supporting the phasing-out of environmental harmful subsidies, octubre de 2012.

(18) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits, informe elaborado por la European Climate Foundation y Green Budget Europe, mayo de 2012.

(19) SWD(2012) 164 final.