COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES relativa a los combustibles alternativos para el transporte por carretera y a un conjunto de medidas para promover el uso de biocarburantes

1. Introducción

Durante la última década, la producción comunitaria de petróleo ha experimentado un aumento, como consecuencia del éxito obtenido en la exploraciones efectuadas en el Mar del Norte. Durante el mismo período, el consumo se ha mantenido prácticamente sin cambios, debido fundamentalmente a que la reducción progresiva del petróleo como fuente de energía para usos ajenos al transporte ha compensado el fuerte crecimiento registrado en su consumo para ese fin. En los próximos veinte a treinta años se espera que la producción comunitaria de petróleo disminuya, mientras que, a medida que se vayan agotando las posibilidades de sustitución, su consumo seguirá aumentando, como también lo hará, probablemente, la demanda de transporte.

Durante las próximas décadas nuestra creciente dependencia de las importaciones coincidirá con unas previsiones de fuerte crecimiento de la demanda de petróleo a escala mundial. Por otra parte, y habida cuenta de la distribución de las reservas de petróleo conocidas, los países de Oriente Medio miembros de la OPEP serán los únicos capaces de satisfacer dicho incremento de la demanda.

Además, esta perspectiva de evolución contrasta con la necesidad reconocida de reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero y, en particular, con los compromisos asumidos en Kioto para que los países industrializados inicien sus programas de reducción durante la próxima década.

Contra este telón de fondo, el Libro Verde de la Comisión "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético" ha introducido el objetivo de sustituir por combustibles alternativos, de aquí al año 2020, hasta el 20% del carburante consumido por el sector del transporte por carretera, con el doble fin de incrementar la seguridad del abastecimiento y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Este objetivo plantea un desafío que supera con mucho las exigencias a las que se han visto enfrentadas en el pasado las industrias automovilística y petrolera, entre las que cabe señalar la reducción drástica de las emisiones de agentes contaminantes convencionales, la práctica eliminación del plomo y el azufre de los combustibles de automoción o la mejora significativa de la eficiencia energética para dar respuesta a situaciones que, de otro modo, habrían provocado un consumo cada vez mayor.

Cualquier cambio radical que afecte al suministro de combustible o a la tecnología de los motores utilizados en el transporte por carretera se enfrenta a una serie de dificultades. El grueso de la población se ha habituado a tener a su disposición un automóvil cuyo coste se ha abaratado enormemente con el paso del tiempo, como también lo ha hecho el del carburante (especialmente en comparación con la renta disponible). En la actualidad, sólo es necesario repostar cada 400-600 km (o más), el carburante puede encontrarse en todas partes y la operación se realiza en algunos minutos. El automóvil puede servir tanto para que una persona haga sus compras en el supermercado del barrio, como para llevar a toda la familia de vacaciones un o dos veces al año a la otra punta del continente. Además, no hay prácticamente ninguna restricción de seguridad que impida estacionar un automóvil, a pesar de que en su interior transporta una cantidad considerable de líquido altamente inflamable. Pocos personas estarían dispuestas a renunciar a cualquiera de las ventajas que ofrece el automóvil hoy día.

El transporte de mercancías responde a otros criterios. Al tratarse de un sector económico que experimenta una intensa competencia interna, los costes y la fiabilidad constituyen factores esenciales. Para poder penetrar en el mercado, cualquier tecnología alternativa que implique cambios en los combustibles o los motores habrá de ser competitiva. Por otra parte, el transporte por carretera a larga distancia es una actividad funcional única, lo cual implica que los puntos de reaprovisionamiento de combustible no tienen por qué estar tan próximos como en el caso del transporte de pasajeros. Sin embargo, es esencial que presenten una cobertura geográfica suficiente (en toda Europa).

El potencial de penetración de cualquier combustible alternativo para el futuro debe evaluarse en función de estos criterios. Cada opción requerirá tipos y niveles diferentes de inversiones en infraestructuras y equipos. La sustitución de un porcentaje mínimo del gasóleo o de la gasolina por biodiesel o etanol es la más sencilla, en la medida en que la creación de instalaciones de producción de dichos combustibles alternativos representa la única inversión necesaria a "largo plazo". Las pilas de combustible de hidrógeno son la opción más complicada, ya que exigen una tecnología alternativa para los motores, así como importantes inversiones en instalaciones de producción de hidrógeno y un sistema de distribución completamente nuevo. El paso a un sistema de transporte basado en el hidrógeno constituye una decisión importante, que sólo tendrá sentido si se enmarca en una estrategia a gran escala y a largo plazo que pueda extenderse, incluso, más allá de la UE.

Los motivos que aconsejan la sustitución a largo plazo del gasóleo y la gasolina convencionales residen, por una parte, en la conveniencia de incrementar la seguridad del abastecimiento energético, pero también responden a la necesidad de reducir el impacto del sector del transporte sobre el medio ambiente, en especial por lo que respecta al cambio climático. Cualquier solución a largo plazo tendrá que hacer posible la reducción, como mínimo, tanto de la dependencia del petróleo como de las emisiones de gases de efecto invernadero, en comparación con los vehículos más eficientes que funcionan con combustible convencional. Además, debe exigirse que las alternativas que se adopten permitan avanzar en la reducción de las emisiones a la atmósfera de agentes contaminantes "convencionales" procedentes de los vehículos.

La comodidad y el rendimiento de los automóviles, la seguridad del abastecimiento de combustible y el mantenimiento de un nivel bajo de impacto medioambiental y un elevado nivel de seguridad a un coste global reducido son requisitos que nunca será posible satisfacer por completo de manera simultánea. Las políticas que se adopten en el futuro tendrán que otorgar una mayor prioridad a la seguridad del abastecimiento energético y a la eficacia en el consumo de combustible (limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero). Un índice de crecimiento económico del 2-3% anual permitiría un margen suficiente para que el coste del transporte se incrementara de manera moderada para quienes no están dispuestos a aceptar una reducción del tamaño o las prestaciones de su automóvil. Este aspecto sería de especial importancia en el período de transición que conduciría hacia un sector del transporte más viable. La penetración de cualquier tecnología nueva en el sector del transporte depende, en lo fundamental, del elevado nivel de disponibilidad del combustible de que se trate. El establecimiento de sistemas de suministro de combustible con una cobertura amplia es especialmente costoso y sólo queda justificado cuando hay una demanda lo suficientemente alta (en otras palabras, cuando se produce la penetración del mercado). Este círculo vicioso dificulta cualquier innovación y, siendo realistas, implica que sólo cabe imaginar la introducción de combustibles alternativos con cuotas de mercado significativas a un nivel lo suficientemente amplio, como, por ejemplo, a escala comunitaria.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, la Comisión contempla tres gamas principales de combustibles alternativos que podrían desarrollarse hasta alcanzar un nivel igual o superior al 5% del mercado total de combustibles de automoción de aquí a 2020. Se trata de las siguientes:

- biocarburantes

- gas natural

- hidrógeno.

Por otra parte, la tecnología de los vehículos híbridos, en los que se combinan la combustión interna y la energía eléctrica, permite unos niveles de ahorro de combustible similares a los que pueden ofrecen los combustibles alternativos. A continuación se describen estos combustibles y tecnologías alternativos, junto con otras opciones que, aunque quizás no parezcan muy prometedoras por el momento, también podrían contribuir de manera más limitada.

La presente comunicación no pretende formular las respuestas definitivas a los desafíos anteriormente señalados, sino que trata de establecer el enfoque que se deberá adoptar durante los próximos años para hacer posible que la Unión Europea realice el objetivo a medio plazo de sustituir el 20% del combustible de automoción convencional de aquí a 2020 y lo haga de manera que marque el rumbo para el desarrollo posterior de los sistemas de transporte por carretera en las décadas que seguirán a esa fecha.

2. Opciones

2.1 Eficiencia energética de los vehículos de motor

Si bien es verdad que la eficiencia energética no constituye en sí misma el objeto de la presente comunicación, es preciso subrayar que cualquier estrategia rentable para reducir la dependencia del petróleo y las emisiones de CO2 en el sector del transporte deberá reservar a este aspecto la máxima prioridad. Esta necesidad ha sido oficialmente reconocida en el marco de la estrategia comunitaria para la reducción de las emisiones y la mejora del consumo de combustible desde que en 1996 el Consejo adoptara un objetivo de emisión de CO2 de 120 g/km para los vehículos nuevos a partir de 2005 (con 2010 como fecha límite) [1], lo cual corresponde a una reducción media del consumo de combustible en dichos vehículos del 35% en comparación con los niveles correspondientes a 1995. Dicha estrategia se ha puesto en práctica, principalmente, gracias al compromiso por parte de los fabricantes de automóviles europeos (ACEA) y los importadores japoneses (JAMA) y coreanos (KAMA) de alcanzar un nivel máximo de CO2 de 140 g/km en 2008 (2009 en el caso de los importadores mencionados), lo que equivale a una eficiencia energética de cerca de 5,8 litros/100 km en el caso de la gasolina y de unos 5,3 litros/100 km en el del gasóleo. La meta de 140 g de CO2/km tendrá que alcanzarse, en lo esencial, a través de cambios tecnológicos y de la correspondiente evolución del mercado. Es preciso señalar que en el seguimiento de que será objeto el compromiso adoptado sólo se tendrán en cuenta las emisiones directas de CO2 procedentes de los vehículos, sin que se derive repercusión alguna de la proporción de biocarburantes utilizados.

[1] Consejo de Medio Ambiente de 25.6.1996.

Existen motivos para pensar que la aplicación y el desarrollo de la tecnología ya existente permitirán incrementar la eficiencia energética en el marco de una estrategia global rentable. El compromiso ACEA será objeto de revisión en 2003, circunstancia esta que aprovechará la Comisión para tratar de lograr un compromiso por parte de la industria automovilística para el período posterior a 2008, que se añadirá al seguimiento previsto de los avances hacia el objetivo establecido para dicho año.

Por lo demás, la Comisión ha iniciado consultas con la industria automovilística sobre cómo garantizar una mayor eficiencia energética en las categorías de vehículos que no están cubiertas por los acuerdos existentes. En particular, se prestará atención a los vehículos comerciales ligeros, incluido el segmento SUV (vehículos de ocio todoterreno y similares), que no estén contemplados en dichos acuerdos.

Si la mejora de la eficiencia energética se evalúa en un contexto de sustitución por combustibles alternativos, no cabe duda de que esta ofrece ventajas adicionales a las que se derivan de las propias medidas adoptadas. Con una mayor eficiencia se reduce la cantidad total de combustible a sustituir, lo cual contribuye a mantener menores costes globales, habida cuenta de que los combustibles alternativos son más costosos. Ahora bien, es probable que, desde un punto de vista global, sea aún más importante el efecto que tendrá a escala mundial el apoyo decidido por parte de Europa al desarrollo de la eficiencia energética de los automóviles. Los fabricantes europeos participan activamente en la producción de vehículos en diversos mercados importantes en fase de crecimiento (China, América Latina) situados en países que poseen poderosas razones para tratar de limitar en el futuro su dependencia del petróleo importado. Los efectos beneficiosos para todas las economías dependientes de las importaciones de petróleo (incluida la comunitaria) que se derivarán del alivio de la presión actual sobre el mercado mundial adquieren carácter prioritario en un período en el que se prevé que la dependencia de dichas importaciones será cada vez mayor. La Comisión hará de este aspecto una de sus prioridades en el diálogo transatlántico.

2.2 Biocarburantes

Desde que se produjo la primera crisis del petróleo en 1973, se ha considerado la biomasa como una fuente de energía alternativa al combustible fósil, cuyo uso se ha fomentado en algunos casos. En este sentido, ha sido objeto de especial atención su potencial como materia prima para la producción de combustibles de automoción alternativos (al gasóleo o a la gasolina) ante la situación de dependencia casi exclusiva del petróleo por parte del sector del transporte.

Los materiales biológicos pueden utilizarse como combustible para el transporte por carretera de diversas maneras:

- Los aceites vegetales (colza, soja, girasol, etc.) pueden transformarse en un sustituto del gasóleo denominado biodiesel, que puede mezclarse con el gasóleo convencional o utilizarse en estado puro.

- La remolacha azucarera, los cereales y otros cultivos producen por fermentación un alcohol (bioetanol) que además de poder aditivarse directamente a la gasolina o ser utilizado como combustible de automoción en estado puro, también puede incorporarse a la gasolina tras haber sido transformado en ETBE mediante su síntesis con el isobutileno (subproducto de la destilación del petróleo). Por otra parte, diversos indicios permiten pensar que en el futuro será posible producir un bioetanol económicamente competitivo a partir de la madera o de la paja.

- Los residuos orgánicos pueden ser transformados en energía utilizable como combustible de automoción. Los aceites usados (aceites de fritura) se pueden convertir en biodiesel, mientras que el estiércol y los residuos orgánicos de origen doméstico permiten producir biogás y los residuos vegetales son transformables en bioetanol. En la mayoría de los casos, las cantidades son limitadas, pero las materias primas son gratuitas y su utilización permitirá reducir los problemas de gestión de residuos (y los costes correspondientes).

- Los avances tecnológicos permiten suponer que, a medio plazo, podrían llegar a ser competitivos otros biocarburantes líquidos y gaseosos producidos mediante tratamiento termoquímico de la biomasa, entre los que cabe mencionar el biodimetiléter, el biometanol, los bioaceites (obtenidos por pirólisis) y el hidrógeno.

En principio, los biocarburantes proporcionan una alternativa ideal ya que, al obtenerse a partir de cultivos producidos en la UE, son casi totalmente indígenas. Además, su contenido de carbono procede de la atmósfera, motivo por el cual resultan neutros desde el punto de vista de las emisiones de CO2.

Sin embargo, también son costosos (entrañan un coste adicional igual o superior a 300 euros por 1000 litros de combustible convencional sustituido) y requieren un consumo de energía directo e indirecto para el cultivo de las cosechas y la producción de los combustibles que implica una reducción del efecto de recuperación del CO2 de hasta el 50%, o más, en la elaboración de biodiesel y bioetanol, respectivamente. Esta desventaja puede reducirse utilizando como combustible en el proceso de producción los residuos procedentes de los propios cultivos (paja), aunque de ello puede derivarse un aumento del coste adicional.

El coste adicional de 300 euros/1000 litros se ha calculado en función de los precios actuales del petróleo (aproximadamente, 30 euros/barril). Dichos precios tendrían que situarse en alrededor de 70 euros/barril para situar al gasóleo y la gasolina convencionales derivados del petróleo al mismo nivel que los biocarburantes.

Por lo general, se considera que, si se limitara la producción de biocarburantes al 10% de las tierras cultivables, el porcentaje máximo de sustitución del combustible para transporte por carretera mediante la biomasa se situaría en un 8% del consumo actual de gasolina y gasóleo. Es difícil estimar hoy cuál será la disponibilidad de tierras para cultivos energéticos o biocarburantes en 2020 o después de esa fecha. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que diversos cultivos (colza, trigo, etc.) poseen un contenido energético superior a la fracción utilizada para la producción del biocarburante y ofrecen, por ello, una perspectiva amplia como energía renovable que no se limita a la sustitución de los combustibles de automoción. Además, dichos cultivos generan como subproducto piensos ricos en proteínas. En la actualidad, la UE importa al año alrededor de 30 millones de toneladas de semillas oleaginosas para la elaboración de alimento para el ganado.

La creación de un mercado comunitario de biocarburantes también abrirá nuevas oportunidades para los países candidatos, los cuales poseen, por término medio, unos niveles de tierras cultivables y de consumo de gasóleo y gasolina per cápita superiores e inferiores, respectivamente, a los de los actuales Estados miembros de la UE. La producción de cultivos para biocarburantes facilitará la incorporación del sector agrícola de los nuevos Estados miembros a la política agrícola común.

Aunque el carácter limitado de las tierras disponibles impide considerarlos como sustitutos de los combustibles de automoción a largo plazo y en grandes cantidades, los biocarburantes constituyen una opción que merece ser aprovechada a corto y medio plazo, ya que pueden utilizarse en los vehículos y los sistemas de distribución existentes y no requieren, por consiguiente, costosas inversiones en infraestructuras. El consumo actual de biocarburantes, que todavía se sitúa por debajo del 0,5% del consumo total de gasóleo y gasolina, se hace principalmente en flotas cautivas que funcionan con biocarburantes en estado puro y cuentan con el apoyo de diversos regímenes de exención fiscal.

El incremento significativo del uso de biocarburantes hará necesaria una actuación a escala comunitaria, habida cuenta del considerable coste adicional de estos combustibles que, a pesar de no ser excesivamente elevado en los niveles actuales de consumo, ascenderá anualmente a más de 5 000 millones de euros cuando la sustitución supere la cota del 5%.

El fomento de los biocarburantes puede hacerse a través de diversas medidas que tengan por objeto compensar su coste más elevado:

a) medidas de apoyo al sector agrícola no alimentario

b) diferenciación fiscal en favor de biocarburantes para incrementar su competitividad en el mercado.

c) medidas para que los biocarburantes representen un determinado porcentaje del combustible de transporte comercializado.

Política agrícola

La Comisión considera que existe poco margen para la producción de biocarburantes a gran escala en el marco del régimen actual de retirada de tierras, en la medida en que el acuerdo vigente con los EE.UU. (acuerdo de Blair House) entraña una serie de limitaciones en cuanto a las ayudas que pueden destinarse a la colza, la soja y el girasol. Además, la opinión pública no apoyaría una campaña de fomento de los biocarburantes que pudiera interpretarse, con razón o sin ella, como una oportunidad para aumentar las subvenciones a la agricultura. Por último, los límites presupuestarios establecidos en Berlín harían imposible la concesión de ayudas adicionales para los productos agrícolas.

Medidas fiscales

Los incentivos fiscales podrían constituir un medio eficaz para fomentar el desarrollo de los biocarburantes mediante ayudas destinadas a reducir las diferencias en relación con los costes de producción de los combustibles fósiles, a través de regímenes fiscales adecuados. Ahora bien, el potencial para establecer regímenes fiscales diferenciados que ofrece la legislación vigente [2] choca hasta cierto punto con los objetivos de buen funcionamiento del mercado interior mediante el control del falseamiento de la competencia y de seguridad jurídica para los operadores, los Estados miembros y los sectores de más rápido crecimiento.

[2] La Directiva 92/81/CEE contempla dos posibilidades para que los Estados miembros establezcan reducciones o exenciones del impuesto especial sobre los hidrocarburos.

Por consiguiente, la Comisión y el Consejo habrán de adoptar un marco sencillo y transparente para reducir el impuesto especial en el caso de los biocarburantes, sujeto a control fiscal. Esta necesidad, que ya se había puesto de manifiesto en la denominada propuesta "Scrivener" [3] de 1992 sobre combustibles de origen agrícola, volvió a reconocerse en 1997 en la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se reestructura el marco comunitario de imposición de los productos energéticos [4], cuyo artículo 14 contempla en las letras b) y c) de su apartado 1 (biomasa y residuos) la posibilidad de que los Estados miembros apliquen a los biocarburantes reducciones o exenciones del impuesto especial. Desgraciadamente, la propuesta Scrivener no fue adoptada por el Consejo [5], mientras que la propuesta de 1997 ha permanecido en manos del Consejo desde que le fuera presentada.

[3] COM(92) 36 final (DO C 73 de 24.3.1992, p. 6) modificada por COM(94) 147 final (DO C 209 de 29.7.1994, p. 9).

[4] COM(97) 30 final (DO C 139 de 6.5.1997, p. 14).

[5] La Comisión retiró la propuesta en 1999.

El uso de instrumentos fiscales suele ser más eficaz cuando la reducción impositiva se inscribe en un sistema coherente de medidas de carácter técnico, reglamentario y económico. Tal será el caso cuando se elaboren conjuntamente dos propuestas de directiva destinadas, respectivamente, a establecer la venta con carácter obligatorio de un determinado porcentaje de biocarburantes en los Estados miembros y a dotar a los Estados miembros de un instrumento económico flexible para aplicar la primera de las propuestas, e incluso superar sus objetivos.

Porcentaje mínimo obligatorio de biocarburantes

El establecimiento de un porcentaje mínimo obligatorio de biocarburantes en relación con las ventas comunitarias totales de combustible puede llevarse a cabo sin complicaciones técnicas y haciendo que los costes (modestos) de la medida sean compartidos por todos los usuarios. En la primera fase de una estrategia a largo plazo, el establecimiento de una cuota mínima para los biocarburantes de hasta el 2% --que no tendría repercusiones significativas para la tecnología de los vehículos u otros aspectos medioambientales, al margen de la reducción de CO2-- abriría las puertas a la creación de un mercado estable, haría necesario multiplicar por 5 la actual capacidad de producción con que cuenta Europa y permitiría adquirir experiencia antes de avanzar en la implantación de este tipo de combustible. La Comisión cree que la manera más simple de fomentar a largo plazo la penetración a gran escala de los biocarburantes sería su mezcla obligatoria, en determinadas proporciones, con la gasolina y el gasóleo comercializados en Europa. Esta solución no requiere ninguna modificación de los vehículos actuales y puede aprovechar el sistema de distribución ya existente, sin generar, prácticamente, coste adicional alguno. Sin embargo, este enfoque sería insensible a las diferencias que presenta la producción comunitaria de materias primas agrícolas, que en algunas partes de Europa favorecería principalmente a los sustitutos del gasóleo y en otras zonas a los aditivos a base de alcohol. Por otra parte, muchos de los programas ya existentes se han basado en el uso de biocarburantes, puros o en mezcla, a través de flotas cautivas, a menudo mediante acuerdos celebrados a escala local entre los productores y los municipios o las regiones.

Por consiguiente, la Comisión considera que el enfoque que a continuación se expone constituirá la solución adecuada para lograr que la introducción a gran escala de los biocarburantes se lleve a cabo de la manera más rentable, conservando a un tiempo el impulso otorgado por la visibilidad de los programas locales para la utilización de biocarburantes en estado puro.

En una primera fase, se debería asumir un compromiso general para que cada Estado miembros garantice que un determinado porcentaje (que aumentará progresivamente) del combustible de transporte vendido en su territorio corresponda a biocarburantes. Con esta medida se logrará el doble objetivo de garantizar un determinado nivel de sustitución de combustible y permitir la flexibilidad necesaria para mantener los proyectos ya existentes o programados a nivel local y regional. En una segunda fase, como los usos especializados de los biocarburantes sólo podrán absorber una cantidad limitada, el incremento de la sustitución por encima del 5% deberá hacerse, necesariamente, mediante la mezcla obligatoria de los distintos tipos de combustible comercializados con una determinada cantidad de biocarburantes.

2.3 Gas natural

El gas natural está compuesto fundamentalmente de metano (CH4) y puede utilizarse como combustible en un motor convencional de gasolina. Sin embargo, requiere un equipo especial de almacenamiento e inyección, motivo por el cual para su uso a gran escala sería aconsejable utilizar automóviles especialmente fabricados, en lugar de recurrir al acondicionamiento de los vehículos de gasolina ya existentes.

Para permitir que los vehículos lleven el combustible necesario para gozar de una autonomía suficiente (+ 400 km), la conservación del gas natural tendría que hacerse a altas presiones (200 bares) o en forma licuada a -162 °C . Con toda probabilidad, el recurso a las altas presiones sería la solución preferible desde el punto de vista técnico.

Esta tecnología está plenamente desarrollada y comprobada. En Italia circulan 300 000 vehículos de gas natural gracias a una red de 300 puntos de aprovisionamiento de combustible. A esa cifra hay que sumar otros 50 000 vehículos que funcionan con gas natural en toda Europa, por lo general en áreas geográficas limitadas que cuentan con uno o vatios puntos de aprovisionamiento exclusivos.

En principio, el gas natural ofrece un gran potencial al tratarse de un combustible alternativo barato que posee un octanaje elevado, es limpio y no presenta problemas de cara a las futuras normas de emisión. Por otra parte, permite generar una cantidad de energía equivalente a la gasolina con una reducción de las emisiones de CO2 del 20-25%, si bien no ofrece ventajas significativas sobre el rendimiento de los motores de gasóleo, más eficientes. Su uso en los autobuses hace posible una reducción del ruido que resulta sumamente interesante en las zonas urbanas.

Habida cuenta de que tanto la gasolina como el gas natural habrían de ser importados en su mayor parte, el incremento futuro del uso del gas no ofrecería ventaja alguna desde el punto de vista de la seguridad del abastecimiento. Con todo, el mayor consumo de gas natural trasladaría la dependencia a un mercado que no es el del petróleo, lo cual suele considerarse como un efecto positivo. Aunque, en términos generales, la distribución del gas a escala mundial es más uniforme que la de los recursos petrolíferos, su explotación y distribución revisten mayor dificultad. Cualquier decisión que se adoptara para hacer del gas natural un combustible de transporte a gran escala tendría que basarse en un análisis serio de su seguridad desde el punto de vista del abastecimiento. Un primer paso que otorgara al gas natural una cuota del mercado de combustible para transporte del 5 o el 10% no parece presentar mayores riesgos por lo que respecta a la seguridad del abastecimiento.

El metano es un gas que produce un importante efecto invernadero. La ventaja teórica sobre la gasolina desde el punto de vista de las emisiones de CO2 se desvanecería simplemente con que se produjeran algunas pérdidas de metano mínimas durante su distribución y almacenamiento o al repostar combustible. La experiencia de las flotas existentes indica que la ventaja real en cuanto a las emisiones de CO2 se sitúa entre 15% y 20%, en lugar del 20-25% teórico. Si se ampliara el uso del gas natural, habría que contemplar una serie de medidas para minimizar las pérdidas. Además, debe tenerse en cuenta que si el gas natural reemplaza al gasóleo, la ventaja es menor como consecuencia de la eficacia más elevada de los motores diesel. La energía utilizada para comprimir el gas natural a 200 bares representa una pérdida adicional de energía del 4%.

El transporte de gas natural comprimido requiere unas medidas de seguridad adecuadas. El hecho de que el gas natural sea más ligero que el aire y se caracterice por su reducido intervalo de inflamabilidad y elevada temperatura de ignición espontánea lo hace menos peligroso que la gasolina y el GLP, motivo por el cual nada parece impedir que los vehículos de gas natural tengan acceso a todos los lugares donde están permitidos los vehículos de gasolina. El establecimiento de una infraestructura suficiente de suministro de gas natural para vehículos de motor entrañará unos costes moderados, ya que podrá aprovechar la red de distribución de gas natural que existe en la UE. Un estudio reciente proponía la creación de 1 450 estaciones de reaprovisionamiento adicionales, al objeto de crear una red adecuada a escala comunitaria con una inversión total de alrededor de 800 millones de euros.

2.4 Hidrógeno

Durante los últimos años, el uso del hidrógeno como combustible potencial para vehículos de motor ha sido objeto de un esfuerzo intensivo de investigación. Ello se debe, principalmente, a los requisitos establecidos por la legislación de EE.UU. para que los fabricantes de automóviles empiecen a comercializar "vehículos de emisión cero". Las pilas de combustible de hidrógeno, cuyo único "producto de combustión" es el agua, ofrece esa posibilidad.

El uso del hidrógeno como combustible de automoción no se limita a las pilas de combustible, ya que dicho gas también es un combustible perfecto para los motores de gasolina convencionales. Debido al coste mucho menor de los motores de combustión en comparación con las pilas de combustible, esta podría ser la opción preferible hasta que los avances futuros reduzcan de manera significativa el coste de las pilas de combustible o mejoren su rendimiento energético de conversión. Aunque el uso del hidrógeno en los motores de combustión da lugar a la formación de NOx, su descomposición casi total no debería plantear mayores dificultades, pues se trata del único contaminante producido. Son varios los fabricantes de automóviles importantes que realizan fuertes inversiones para desarrollar la tecnología del hidrógeno y de las pilas combustible y cabe esperar que dentro de 3 o 4 años surjan las primeras cadenas de producción en serie de vehículos de pasajeros con motor de hidrógeno, siempre y cuando los avances previstos permitan reducir los costes de producción de los sistemas de pilas de combustible a la décima parte como mínimo.

Ahora bien, es preciso hacer hincapié en que el hidrógeno no es una fuente de energía sino un portador de energía. Aunque suele decirse que se puede sacar hidrógeno del agua, lo cierto es que, desde un punto de vista estrictamente químico, esa afirmación carece de sentido. Cualquier procedimiento de generación de hidrógeno requiere el uso de fuentes de energía, como también ocurre con el otro principal portador de energía (la electricidad).

Como en el caso de la electricidad, las ventajas que pueden derivarse del uso del hidrógeno como combustible, desde el punto de vista de la seguridad del abastecimiento y de las emisiones de gases de efecto invernadero, dependen de cuál sea el procedimiento de producción empleado. Si se recurre al carbón como fuente de energía, se incrementa la seguridad del abastecimiento, pero se generan mayores emisiones de CO2. Si la producción de hidrógeno se hace con energía no fósil (nuclear o renovable) se incrementa la seguridad del abastecimiento, al tiempo que se reducen las emisiones de CO2, pero solamente en la medida en que la fuente no fósil de energía sea adicional a los recursos necesarios para la generación de electricidad. Lo anterior implica que a la hora de evaluar las ventajas del paso al hidrógeno como combustible de transporte es preciso contar con una serie de premisas en cuanto a la evolución a largo plazo de la política energética y ese es un ámbito en que el nivel de incertidumbre es, por el momento, muy elevado.

El uso del hidrógeno como futuro portador de energía a gran escala presenta la ventaja (que también ofrece la electricidad) de permitir la generación a partir de cualquier fuente imaginable de energía, a la que se añade la característica (que no comparte la electricidad) de hacer posible su almacenamiento durante un período de tiempo. Sin embargo, el hidrógeno tendrá que competir con la generación de electricidad a partir de fuentes energéticas con bajo contenido de carbono (gas natural) o enteramente sin carbono (nuclear, renovable), motivo por el cual sólo será ventajoso si su producción se basa en recursos energéticos adicionales sin carbono o en un suministro adicional de gas natural. En este último caso, aún queda por demostrar si las mayores ventajas residen en el uso directo del gas natural como combustible de automoción o en la conversión a hidrógeno para un uso posterior en una pila de combustible.

La producción de hidrógeno a gran escala por electrólisis utilizando la energía del gas natural o de la electricidad constituye un proceso industrial completamente desarrollado y con poco margen para innovaciones tecnológicas o reducciones de costes significativas. La mayor ventaja del hidrógeno como portador de energía es que ofrece un vínculo flexible y con capacidad de almacenamiento temporal con un mercado energético descentralizado basado en combustibles no fósiles. La distribución del hidrógeno mediante canalizaciones descansa, asimismo, en una tecnología completamente comprobada. La construcción de una amplia red de distribución sólo depende de la existencia de una clientela lo suficientemente numerosa. Hasta que llegue a ese momento, la distribución en contenedores a las estaciones de servicio constituye la alternativa más viable.

El almacenamiento de una cantidad suficiente de combustible en los vehículos es uno de los problemas para los que todavía no se ha encontrado una solución satisfactoria. A volúmenes iguales, el hidrógeno sólo posee el 30% del contenido energético del gas natural y, por esa razón, los depósitos necesarios para almacenar una cantidad de combustible suficiente acaban siendo muy grandes y pesados. Aunque se están estudiando diversas técnicas para almacenar el hidrógeno a bordo de los automóviles, por el momento ninguna de ellas representa una alternativa seria a los depósitos de alta presión (hasta 350 bares).

En conclusión, resulta obvio que las ventajas potenciales que ofrece el hidrógeno como combustible de automoción sólo podrán materializarse una vez que produzcan los avances tecnológicos necesarios en los ámbitos del almacenamiento del combustible y de la tecnología de las pilas de combustible, a los que habrán se sumarse costosas inversiones en instalaciones de producción y distribución. Mientras que el uso de otros combustibles alternativos pueden hacerse recurriendo a los vehículos existentes (biocarburantes), a los combustibles disponibles (gas natural) o a la infraestructura de distribución ya en funcionamiento (biocarburantes y, en parte, gas natural), el desarrollo e implantación de la tecnología del hidrógeno y las pilas de combustible tiene que partir de cero. Sin lugar a dudas, se trata de la alternativa a los automóviles convencionales de gasolina o gasóleo que representa el mayor desafío y, por ello, la opinión más generalizada es que aún pasarán varios años antes de que sea posible la implantación comercial del hidrógeno como combustible de automoción a gran escala.

Los avances en las tecnologías relacionadas con el hidrógeno y las pilas de combustible podrían ser fruto de los cientos de millones de euros invertidos por la industria automovilística, con el apoyo de los programas marco comunitarios en materia de IDT. La introducción acelerada en el mercado se irá haciendo cada vez más extensa de manera gradual. Por el momento, la Comisión cofinancia un vasto proyecto de demostración que incluye la circulación de 30 autobuses con motor de hidrógeno por 10 ciudades europeas, cuyo objetivo es adquirir experiencia práctica en esta nueva tecnología. La asunción por parte de los Gobiernos de la UE de un compromiso amplio de ayuda financiera a la introducción de vehículos con motor de hidrógeno proporcionaría un apoyo extremadamente necesario para el futuro desarrollo de esta tecnología.

2.5 Otros combustibles y tecnologías

a) Los automóviles eléctricos se vienen comercializando desde hace varios años, pero no han conseguido suscitar gran interés en los consumidores. La relación entre el tamaño y coste de las baterías y la energía que contienen no permite fabricar un automóvil de tamaño, potencia y autonomía suficientes a un precio que el comprador esté dispuesto a pagar. Además, la lentitud en la recarga de las baterías, que suele producirse de noche, representa una desventaja a los ojos de los compradores potenciales.

En los últimos años parecen haber disminuido las expectativas de que se produzcan avances significativos en la tecnología de las baterías eléctricas que permitan aumentar el atractivo de este tipo de automóviles para un abanico de compradores más amplio. Es posible que los vehículos eléctricos conserven, no obstante, un segmento de mercado para el transporte a corta distancia, en el que es esencial la ausencia de ruido y emisiones. A menos que se produzcan avances significativos en la tecnología de las baterías que cambien la situación, la Comisión ve pocas perspectivas en el mantenimiento de los automóviles eléctricos dentro de la lista de candidatos a vehículos alternativos comercializables a gran escala.

b) Automóviles híbridos

Aunque no representan un combustible alternativo, los automóviles híbridos son una de las posibles tecnologías alternativas para un futuro cercano.

El diseño de los automóviles híbridos permite aprovechar los aspectos más positivos de los motores de gasolina (o gasóleo) y de los vehículos eléctricos, evitando a un tiempo sus desventajas respectivas.

Estos automóviles están equipados de dos motores, uno de combustión y otro eléctrico. Dependiendo de las circunstancias en que se produzca la conducción (carga, aceleración) el vehículo selecciona automáticamente el modo de funcionamiento más eficiente.

Gracias a la recarga semicontinua que se produce durante la conducción, las baterías pueden ser mucho más pequeñas (y baratas) que en un automóvil eléctrico. Sin embargo, la presencia de dos sistemas motores, así como de algunas sofisticaciones técnicas adicionales como el frenado regenerativo, incrementa el coste (y el peso) de los vehículos. Hasta la fecha, los automóviles híbridos comercializados, relativamente escasos, han sido receptores de importantes subvenciones. Es difícil prever si una producción en masa permitiría reducir o aproximar los precios a niveles en los que el ahorro de combustible justifique el coste adicional. Obviamente, dicho ahorro depende de las circunstancias en las que se utilice el automóvil. Aunque los fabricantes de automóviles híbridos suelen señalar una reducción del consumo de combustible del 30%, dicho nivel sólo se alcanza en condiciones de tráfico urbano, en las que el frenado y la aceleración son frecuentes y los motores funcionan gran parte del tiempo con cargas bajas. Por el contrario, la conducción constante a alta velocidad de un automóvil híbrido no ofrece ninguna ventaja en comparación con la de un automóvil tradicional.

c) El metanol y el dimetiléter (DME) son posibles combustibles alternativos, producidos, por lo general, a partir del gas natural. El metanol puede utilizarse en motores de gasolina, mientras que el DME es un sustituto del gasóleo.

El metanol ofrece pocas ventajas sobre el gas natural, a no ser la de su estado líquido que facilita el almacenamiento en los vehículos. En comparación con el uso directo del gas como combustible, cabe señalar que la pérdida de energía que se registra en la transformación del metano en metanol reduce la eficiencia de conjunto e incrementa las emisiones globales de CO2. Además, la alta toxicidad del metanol lo hace menos atractivo como combustible de automoción. El DME posee unas propiedades físicas similares a las del GLP, a saber, es gaseoso a temperatura ambiente, pero se licúa al ser sometido a una presión de algunas atmósferas. Al tratarse de un combustible para motor diesel, ofrece una eficacia más alta que los combustibles para motores de gasolina, que podría bastar, de hecho, para compensar la pérdida de energía que se registra en el proceso de transformación del gas natural. Por estas razones, el DME utilizado en un motor diesel se acerca más al gas natural utilizado en un motor de gasolina, por lo que respecta a las ventajas que se derivan de la sustitución del petróleo y la reducción de las emisiones de CO2.

Gracias a la facilidad con que se puede licuar, el DME ofrece la posibilidad de comercializar fuentes de gas natural cuyo tamaño reducido o lejanía descarta la posibilidad de invertir en gasoductos. Otra ventaja adicional del DME es que su quemado más limpio, en comparación con el gasóleo, plantea menos problemas de equipos de control de las emisiones. Por ello, ha suscitado el interés de los fabricantes de camiones y autobuses.

Aunque sería difícil justificar un apoyo comunitario a gran escala para el metanol o el DME, la Comisión supervisará su desarrollo comercial, tanto dentro como fuera de la UE.

d) El combustible diesel producido a partir del gas natural mediante la denominada síntesis de Fischer Tropsch constituye un prometedor complemento al gasóleo convencional, especialmente atractivo en los casos en los que no hay ningún mercado para el gas natural cerca del lugar de producción.

La transformación del gas natural en combustible diesel sigue una serie de etapas que requieren un consumo de energía significativo y en las que se generan unas emisiones de CO2 asimismo considerables. Por consiguiente, la elaboración de combustible diesel por este método no presenta ninguna ventaja por lo que respecta al CO2. Sin embargo, sí ofrece ventajas desde el punto de vista de la seguridad del abastecimiento, pues no sólo permite ampliar la gama de posibilidades de suministro de combustibles de automoción, sino que, además, produce como resultado un combustible diesel con excelentes propiedades para la mezcla (índice de cetano), lo que le confiere un elevado valor.

e) El gas licuado de petróleo (GLP) se ha venido utilizando como combustible de automoción durante décadas. Este carburante se obtiene tanto de la destilación del petróleo, como en forma de condensado de gas natural (fracción que se separa del metano durante la producción de dicho gas). Las cantidades resultantes dependen del tipo de petróleo crudo, del tipo y grado de refinamiento y de la especificidad de cada yacimiento de gas. La cuestión de hasta qué punto puede considerarse el GLP como combustible alternativo "auténtico" está abierta a debate.

El GLP es barato y ha gozado siempre de la consideración de combustible respetuoso del medio ambiente. Sin embargo, con el mayor grado de limpieza que están adquiriendo tanto la gasolina como el gasóleo, esa ventaja disminuye con rapidez.

Parte del GLP es necesario como materia prima en la industria química y para otros usos específicos. La gasolina convencional también contiene butano (que es uno de los componentes del GLP) en cantidades que dependen de las limitaciones en materia de presión de vapor. La producción deliberada de GLP a partir de fracciones más pesadas del petróleo carece de sentido, tanto desde el punto de vista de la seguridad del abastecimiento, como desde una perspectiva medioambiental. Por consiguiente, el desafío que se plantea es garantizar que el GLP disponible de manera "natural" se utilice como combustible de automoción, en vez de servir de combustible para las refinerías o recibir otros usos como fuente de energía de poco valor.

Hay motivos para pensar que la aplicación de procesos de refinado más sofisticados y el incremento de la producción de gas natural aumentarán en el futuro la disponibilidad de GLP. De ser así, cabría prever un aumento limitado del GLP utilizado como combustible de automoción. La Comisión hará un seguimiento de la situación y adoptará las medidas oportunas en los casos en que la industria automovilística o los consumidores no presten la suficiente atención a cantidades potenciales de GLP.

3. Conclusiones

De toda la amplia gama de combustibles alternativos y tecnologías posibles, las tres opciones que se indican a continuación muestran un potencial de gran envergadura (superior, en cada caso, al 5% del consumo total de combustibles de transporte) para los próximos 20 años:

- biocarburantes

- gas natural

- hidrógeno/pilas de combustible.

En la fase actual, una "hipótesis de desarrollo optimista" en relación con los combustibles alternativos podría ofrecer el siguiente aspecto (sin excluir otras posibilidades, como el DME):

>SITIO PARA UN CUADRO>

En lo que se refiere a las cifras relativas a los biocarburantes, hay que precisar que el 2% correspondiente a 2005 se basa en el supuesto de que la situación actual de los Estados miembros más avanzados en este ámbito puede extrapolarse a los demás Estados miembros. El 6% de 2010 presupone la aplicación de una política activa de fomento de los biocarburantes y está basado en el potencial que ofrecen la agricultura y el tratamiento de residuos. La utilización del gas natural requerirá el establecimiento de una nueva infraestructura de distribución y la modificación de los vehículos. Como es poco probable una adaptación a gran escala de los vehículos existentes, la introducción gradual de este combustible alternativo dependerá de la venta de vehículos nuevos ya adaptados. Por lo tanto, el 2% correspondiente a 2010 y el 5% de 2015 constituyen hipótesis optimistas basadas en la aplicación de una política activa. La introducción del hidrógeno plantea el problema adicional de la capacidad de producción, lo que hace poco probable que se alcance una penetración sustancial del mercado antes de 2015. Además, el método de producción que se elija será determinante para las repercusiones medioambientales. A la luz de lo expuesto en los apartados anteriores, resulta obvio que estas cifras no son más que una mera indicación que habrá que ajustar en función de la experiencia que se vaya adquiriendo en el curso de los próximos años, lo cual permite mantener el objetivo del 20% de sustitución para 2020, a pesar de que algunas de las alternativas sean menos prometedoras. Como ya se ha subrayado con anterioridad, cualquier estrategia de combustible alternativo debe ser objeto de un seguimiento continuado a la luz de los avances en la eficiencia energética de los motores. El éxito en la implantación de un régimen de elevada eficiencia energética no sólo reduciría la necesidad de alcanzar altos porcentajes de sustitución, sino que también podría constituir el medio más rentable para reducir las emisiones de CO2, proporcionando mayor seguridad del abastecimiento durante un largo período de tiempo.

Para fomentar la evolución descrita más arriba, la Comisión actuará con arreglo al siguiente plan de acción:

1. Se adjuntan a la presente Comunicación dos propuestas de la Comisión. La primera contiene una Directiva por la que se exige que una proporción creciente de todo el gasóleo y la gasolina comercializados en los Estados miembros corresponda a biocarburantes y en la que se anuncia, para una segunda fase, la mezcla con carácter obligatorio de un determinado porcentaje de biocarburantes en toda la gasolina y el gasóleo. La segunda propuesta crea un marco a escala europea que permitirá a los Estados miembros la aplicación de tipos impositivos diferenciados en favor de los biocarburantes. Es preciso señalar que, contrariamente a lo que ocurre con la introducción del gas natural o el hidrógeno, se sabe cuáles serán las repercusiones que se derivarán de la introducción gradual de los biocarburantes y que, por ello, no hay razones objetivas que justifiquen dilación alguna al respecto. Habida cuenta de que los biocarburantes representan la única opción a medio y corto plazo, la adopción de los instrumentos políticos que hagan posible su introducción constituirá una señal clara de la determinación con la que la Comunidad aborda el desarrollo de alternativas al uso de derivados del petróleo en el transporte.

2. Se procederá a la creación de un grupo formalizado de contacto, cuya misión consistirá en asesorar sobre la introducción adicional de combustibles alternativos, en particular gas natural e hidrógeno, durante los próximos 20 años.

En el caso del gas natural, dicho grupo recomendará qué tipos de vehículos conviene tener en cuenta (autobuses, camiones, taxis, todo tipo de automóviles), en qué áreas geográficas (dependiendo de la disponibilidad de gas natural y de la densidad del parque de automóviles) y cómo crear las estaciones de reaprovisionamiento de combustible y los incentivos necesarios, entre los que figuran aspectos como el tratamiento fiscal aplicado tanto al combustible como a los vehículos.

Por lo que respecta al hidrógeno y las pilas de combustible, el grupo analizará la viabilidad de diversos conceptos y sugerirá una estrategia para despejar incertidumbres, al tiempo que estudiará diversas hipótesis en cuanto al combinado energético que podría utilizarse para producir hidrógeno y sus consecuencias medioambientales. Dicha estrategia habrá de incluir las medidas necesarias para lograr que en 2020 el hidrógeno alcance un nivel mínimo de sustitución del 5%.

Además, el grupo de contacto ofrecerá su asesoramiento en relación con otros posibles combustibles alternativos a medida que lo estime oportuno.

El grupo de contacto estará presidido por la Comisión e incluirá entre sus miembros a las principales partes interesadas, como son las industrias automovilística, del gas y de la electricidad y diversas ONG. El grupo presentará un primer informe a finales de 2002, el cual estará seguido de otros informes de carácter periódico (por ejemplo, bienal). De conformidad con lo anterior, la Comisión informará periódicamente al Consejo y Parlamento a partir de mediados de 2003, fecha en que presentará un primer informe.

3. Los combustibles y tecnologías de carácter alternativo que no están directamente contemplados en el plan de acción (GLP, DME, automóviles eléctricos) serán objeto de un seguimiento continuado por parte de la Comisión, en el marco de sus compromisos generales en materia de seguridad del abastecimiento energético y de desarrollo sostenible. El Consejo y el Parlamento serán informados de cualquier progreso que pudiera hacer necesaria la revisión de la evaluación que figura en la presente Comunicación.

4. Los consumidores recibirán una información adecuada, procedente de los poderes públicos y de los fabricantes de automóviles, relativa a las posibilidades de uso de los biocarburantes.

En el marco de la aplicación de la estrategia para la reducción de las emisiones y la mejora del consumo de combustible, la Comisión incluirá entre sus actividades acciones como las que a continuación se indica:

a) La Comisión presentará (como tercer pilar de la estrategia mencionada) una Comunicación relativa a las diversas opciones para establecer un marco de referencia de medidas fiscales que permitan colmar la diferencia de 20 g de CO2/km existente entre el objetivo fijado por la Comunidad y el compromiso adoptado por las asociaciones de fabricantes.

b) Por otra parte, debe estudiarse la posibilidad de prestar apoyo a la introducción acelerada de automóviles avanzados de alto rendimiento. Un compromiso que obligara a los Gobiernos a adquirir una cantidad significativa de automóviles de tales características para el servicio público sería de la máxima utilidad para determinar si los costes adicionales pueden reducirse mediante la producción en masa y constituiría una contribución significativa para colmar la diferencia que separa el objetivo comunitario de 120g de CO2/km y el compromiso asumido por la industria.

c) En relación con la evaluación intermedia de los compromisos sumidos en materia de CO2 prevista para 2003-2004, la Comisión y la industria del automóvil también habrán de tratar la cuestión de los objetivos de eficiencia energética para después de 2008.

d) La Comisión seguirá debatiendo con la industria del automóvil la adopción de medidas adecuadas para reducir las emisiones de CO2 procedentes de vehículos industriales ligeros.

Aunque las medidas y actividades señaladas no están estrictamente relacionadas con la introducción de combustibles alternativos, van a la par de ésta en la medida en que guardan una estrecha relación con la reducción de las emisiones de CO2 en el transporte por carretera y la dependencia energética.

La Comisión invita al Parlamento Europeo y al Consejo a que aprueben su plan de acción y adopten la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento del uso de biocarburantes para transporte y la propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/81/CE del Consejo objeto de la presente Comunicación, pues constituyen un paquete coherente de medidas para lograr un aumento significativo del uso de los biocarburantes en la UE en condiciones transparentes y estables.