Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tesauro της 26ης Σεπτεμβρίου 1989. - USINES COOPERATIVES DE DESHYDRATATION DU VEXIN (UCDV) ΚΑΙ ΛΟΙΠΟΙ ΚΑΤΑ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΙΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ. - ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ ΠΕΡΙ ΑΝΑΣΤΟΛΗΣ ΤΟΥ ΠΡΟΚΑΘΟΡΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΠΟΣΟΥ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΣ - ΠΑΡΑΔΕΚΤΟ ΤΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ. - ΥΠΟΘΕΣΗ 244/88.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1989 σελίδα 03811



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

1. Οι προσφεύγουσες προσβάλλουν τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1910/88 της Επιτροπής (1), με τον οποίο ανεστάλη ο προκαθορισμός της ενισχύσεως για τις αποξηραμένες ζωοτροφές για το διάστημα από 1 μέχρι 7 Ιουλίου 1988.

Το νομοθετικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η παρούσα διαδικασία αναπτύσσεται στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση, στην οποία και παραπέμπω. Υπενθυμίζω μόνον ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός στηρίζεται στο άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1417/78 του Συμβουλίου (2), που προβλέπει δυνατότητα αναστολής του προκαθορισμού της εν λόγω ενισχύσεως σε περίπτωση ανώμαλης καταστάσεως στην αγορά των αποξηραμένων ζωοτροφών στην Κοινότητα, ιδίως όταν ο αριθμός των αιτήσεων προκαθορισμού δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται προς τη συνήθη κατανάλωση αυτών των ζωοτροφών. Υπενθυμίζω, ακόμα, ότι, σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1528/78 της Επιτροπής (3) ((όπως ίσχυε κατά το χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως, μετά την τροποποίησή του από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2334/87 (4))), η αναστολή αυτή σημαίνει απόρριψη των αιτήσεων για τη χορήγηση πιστοποιητικών με προκαθορισμό του ποσού της ενισχύσεως, τα οποία χωρίς την αναστολή θα χορηγούνταν στις αιτούσες επιχειρήσεις την τρίτη εργάσιμη ημέρα από της καταθέσεως της αιτήσεως.

2. Στις 28, 29 και 30 Ιουνίου 1988, οι προσφεύγουσες κατέθεσαν στον εθνικό οργανισμό παρεμβάσεως αιτήσεις για τη χορήγηση πιστοποιητικών με προκαθορισμό της εν λόγω ενισχύσεως.

Εντούτοις, κατά τις τελευταίες ημέρες του Ιουνίου, παράλληλα με μία απότομη αύξηση της παγκόσμιας τιμής των αποξηραμένων ζωοτροφών, διαπιστώθηκε μαζική αύξηση του αριθμού των αιτήσεων προκαθορισμού εντός της Κοινότητας.

Η Επιτροπή θεώρησε ότι επρόκειτο για φαινόμενο κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Πράγματι, η εν λόγω ενίσχυση καθορίζεται περιοδικώς με βάση τη διαφορά μεταξύ της κοινοτικής τιμής και της παγκόσμιας τιμής (που κανονικά είναι χαμηλότερη) των αποξηραμένων ζωοτροφών.

Λόγω της αυξήσεως που σημείωσε η παγκόσμια τιμή κατά το τέλος Ιουνίου, οι επιχειρήσεις προέβλεψαν μείωση του ποσού της ενισχύσεως από τον επόμενο μήνα (πράγμα που επαληθεύθηκε πράγματι, κατόπιν), εξ ου και το ενδιαφέρον τους να ζητήσουν προκαθορισμό της ενισχύσεως σε ποσό που δεν είχε ακόμα υποστεί διορθωτική μείωση.

Υπ' αυτές τις συνθήκες, επενέβη η Επιτροπή, δυνάμει των εξουσιών που της παρέχονται με το άρθρο 12 του προαναφερθέντος κανονισμού (ΕΟΚ) 1417/78, και εξέδωσε τον προσβαλλόμενο κανονισμό περί αναστολής, πράγμα που είχε ως συνέπεια να απορριφθούν και οι αιτήσεις που είχαν καταθέσει οι προσφεύγουσες.

3. Προκαταρκτικώς, η Επιτροπή προέβαλε ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής, θεωρώντας ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.

Κατά την άποψή της, η προσβαλλομένη πράξη έχει γενική ισχύ και, επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως απόφαση η οποία, αν και εκδόθηκε ως κανονισμός, αφορά ατομικά τις προσφεύγουσες.

Σχετικώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, κατά πάγια και γνωστή νομολογία του Δικαστηρίου (5):

"Το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης εξαρτά το παραδεκτό προσφυγής ακυρώσεως που ασκήθηκε από ιδιώτη από την προϋπόθεση ότι η προσβαλλόμενη πράξη, αν και έχει εκδοθεί υπό τη μορφή κανονισμού, συνιστά στην πραγματικότητα απόφαση, η οποία αφορά τον προσφεύγοντα άμεσα και ατομικά. Ο σκοπός της διάταξης αυτής είναι ιδίως να εμποδίζει τα κοινοτικά όργανα να αποκλείουν, με την απλή επιλογή της μορφής του κανονισμού, τη δυνατότητα των ιδιωτών να ασκούν προσφυγές κατά αποφάσεων που τους αφορούν άμεσα και ατομικά, και να διασαφηνίσει έτσι ότι η επιλογή της μορφής δεν μπορεί να μεταβάλλει τη φύση μιας πράξης.

Προσφυγή ιδιώτη δεν είναι πάντως παραδεκτή, εφόσον στρέφεται κατά κανονισμού γενικής ισχύος κατά την έννοια του άρθρου 189, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης. Το κριτήριο διακρίσεως μεταξύ κανονισμού και αποφάσεως πρέπει να αναζητείται στη γενική ή μη έκταση εφαρμογής της οικείας πράξεως. Επομένως, πρέπει να ερευνάται η φύση της προσβαλλόμενης πράξεως και ιδίως τα έννομα αποτελέσματα που αποσκοπεί να παραγάγει ή πράγματι παρήγαγε.

Ο κανονιστικός χαρακτήρας μιας πράξης δεν επηρεάζεται από τη δυνατότητα προσδιορισμού του αριθμού ή και της ταυτότητας των υποκειμένων δικαίου στα οποία η πράξη έχει εφαρμογή σε δεδομένη στιγμή, εφόσον είναι βέβαιο ότι η εφαρμογή αυτή πραγματοποιείται βάσει μιας αντικειμενικής νομικής ή πραγματικής καταστάσεως που καθορίζει η πράξη σε σχέση με το σκοπό της.

Για να θεωρηθεί ότι η πράξη αφορά ατομικά τα εν λόγω υποκείμενα δικαίου, πρέπει η έννομη κατάστασή τους να θίγεται συνεπεία μιας πραγματικής καταστάσεως, η οποία τα διαφοροποιεί από κάθε άλλο πρόσωπο και τα εξατομικεύει όπως τα πρόσωπα προς τα οποία απευθύνεται η πράξη."

4. Ακόμα, πρέπει να υπομνησθεί ότι στις - περιορισμένες, εξάλλου - περιπτώσεις κατά τις οποίες το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι μια πράξη που έχει εκδοθεί υπό τη μορφή κανονισμού αφορούσε ατομικά αυτούς που την προσέβαλαν, απέδωσε μεγάλη σημασία στο γεγονός ότι, κατά το χρόνο λήψεως του μέτρου, οι αποδέκτες των συνεπειών της πράξεως ήταν ορισμένοι ή, τουλάχιστον, δυνατόν να προσδιοριστούν.

'Ετσι, στην απόφαση International Fruit (6), το Δικαστήριο, προκειμένου περί καθορισμού περί παρατάσεως της ισχύος καθεστώτος ποσοτικών περιορισμών ως προς τη χορήγηση αδειών εισαγωγής για τα επιτραπέζια μήλα προερχόμενα από τρίτες χώρες, υπογράμμισε ότι,

"κατά την έκδοση του εν λόγω κανονισμού, ο αριθμός των αιτήσεων (για τη χορήγηση αδειών εισαγωγής) επί των οποίων θα μπορούσε να τύχει εφαρμογής ήταν ... ορισμένος καμία νέα αίτηση δεν ήταν δυνατόν να προστεθεί σ' αυτές" (βλέπε σκέψεις 16 έως 19 η υπογράμμιση δική μου),

και ότι,

"κατά συνέπεια, εκδίδοντας κανονισμό με τον οποίο διατηρούσε σε ισχύ, κατά την κρίσιμη περίοδο, το καθεστώς που εισήγαγε το άρθρο 1 του κανονισμού 565/70, η Επιτροπή, ακόμη και αν έλαβε γνώση μόνο των ποσοτήτων που αφορούσαν οι αιτήσεις, αποφάσισε για τη συνέχεια που θα δινόταν σε καθεμία από τις κατατεθείσες αιτήσεις" (βλέπε σκέψεις 20 έως 22).

Κατ' ανάλογο τρόπο, στην απόφαση CΑΜ (7), η συλλογιστική του Δικαστηρίου εκκινεί από τη διαπίστωση ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός

"αφορά ορισμένο και γνωστό αριθμό εξαγωγέων δημητριακών καθώς και - για καθέναν απ' αυτούς - τον όγκο των συναλλαγών για τις οποίες είχε ζητηθεί προκαθορισμός" (βλέπε σκέψη 15 η υπογράμμιση δική μου).

Η δυνατότητα προσδιορισμού των υποκειμένων στα οποία μπορούσε να εφαρμοσθεί η πράξη κρίθηκε καθοριστική για τον προσδιορισμό της φύσεως της πράξεως ως κανονισμού αποφάσεως και στην απόφαση Toepfer (8).

Εξάλλου, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η δυνατότητα προσδιορισμού των αποδεκτών ή, ακόμα καλύτερα, το γεγονός ότι ο αριθμός τους είναι ορισμένος (numerus clausus) και γνωστός στο κοινοτικό όργανο που εκδίδει την πράξη είναι μεν απαραίτητη προϋπόθεση για να γίνει δεκτό ότι η πράξη δεν έχει κανονιστικό χαρακτήρα, αλλά δεν αποτελεί προϋπόθεση που αρκεί αφεαυτής.

'Οπως προείπα ήδη, σύμφωνα με την προπαρατεθείσα νομολογία, "ο κανονιστικός χαρακτήρας μιας πράξης δεν επηρεάζεται από τη δυνατότητα προσδιορισμού του αριθμού ή και της ταυτότητας των υποκειμένων δικαίου στα οποία η πράξη έχει εφαρμογή σε δεδομένη στιγμή, εφόσον είναι βέβαιο ότι η εφαρμογή αυτή πραγματοποιείται βάσει μιας αντικειμενικής νομικής ή πραγματικής καταστάσεως που καθορίζει η πράξη σε σχέση με το σκοπό της".

Πράγματι, είναι επίσης απαραίτητο τα δεδομένα που καθιστούν δυνατό τον προσδιορισμό των αποδεκτών της πράξεως να είχαν, κατά τον ένα ή τον άλλο τρόπο, καθοριστική σημασία για την ενέργεια του κοινοτικού οργάνου και να περιλαμβάνονται, επομένως, στο λόγο υπάρξεως της ιδίας της πράξεως.

'Οπως έχει ειπωθεί, "η γνώση του αριθμού και της ταυτότητας των προσώπων που αφορά η πράξη, η οποία είναι γενικώς δυνατή λόγω του αναδρομικού χαρακτήρα του μέτρου, δεν είναι παρά ένα πρώτο στοιχείο που πρέπει ακόμα να συμπληρωθεί από την εξατομίκευση της καταστάσεώς τους. Η εξατομίκευση αυτή γίνεται όχι μόνο λόγω της υπάρξεως ορισμένων ιδιαιτέρων ιδιοτήτων ή μιας συγκεκριμένης πραγματικής καταστάσεως, που αποτελούν αντικειμενικά δεδομένα, αλλά και επειδή τα στοιχεία αυτά λαμβάνονται υπ' όψιν από την κοινοτική αρχή" (9).

'Εχει τονισθεί, ακόμα σαφέστερα, ότι: "δεν αρκεί ο αριθμός ή η ταυτότητα των προσώπων αυτών να είναι ή να μπορούν να γίνουν γνωστά πρέπει ακόμη να περιλαμβάνονται μεταξύ των στοιχείων που υπήρξαν καθοριστικά για την έκδοση της πράξεως. Με άλλα λόγια, πρέπει να υπάρχει αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της υπό του οργάνου γνώσεως της καταστάσεως του προσφεύγοντος και του ληφθέντος μέτρου" (10) (η υπογράμμιση δική μου).

5. Ας έλθουμε, τώρα, στην προκειμένη περίπτωση. Πρώτα-πρώτα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι κατά τη στιγμή της εκδόσεως του προσβαλλομένου κανονισμού, στις 30 Ιουνίου 1988, οι αποδέκτες της πράξεως δεν αποτελούσαν σύνολο συγκεκριμένο και γνωστό στην Επιτροπή.

'Οπως συμβαίνει συχνά στις περιπτώσεις αναστολής χορηγήσεως πιστοποιητικών με προκαθορισμό, ο εν λόγω κανονισμός παρήγαγε αποτελέσματα τόσον ως προς τις αιτήσεις που είχαν ήδη κατατεθεί, όσο και ως προς τις αιτήσεις που δεν είχαν κατατεθεί ακόμη, αλλά που ήταν δυνατόν να κατατεθούν μετά τις 30 Ιουνίου 1988.

Πράγματι, ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορούσε τα πιστοποιητικά που έπρεπε να χορηγηθούν από 1 μέχρι 7 Ιουλίου 1988. Λαμβανομένου υπόψη του διαστήματος των τριών εργασίμων ημερών μεταξύ της καταθέσεως της αιτήσεως και της εκδόσεως του πιστοποιητικού, συνάγεται ότι εν προκειμένω η αναστολή αφορούσε τόσο τις αιτήσεις που κατατέθηκαν τις τελευταίες ημέρες του Ιουνίου 1988, όσο και τις αιτήσεις που θα μπορούσαν να κατατεθούν μετά τις 30 Ιουνίου 1988, και για την ακρίβεια την Παρασκευή 1 Ιουλίου ή τη Δευτέρα 4 Ιουλίου 1988 (για τις οποίες, αν δεν είχε δοθεί αναστολή, τα πιστοποιητικά θα είχαν εκδοθεί την Τετάρτη 6 και την Πέμπτη 7 Ιουλίου 1988, αντίστοιχα).

6. Οι προσφεύγουσες αντιτάσσουν ότι η επέκταση της κατά χρόνον ισχύος του κανονισμού περί αναστολής και επί των αιτήσεων που θα μπορούσαν να κατατεθούν μετά τις 30 Ιουνίου 1988 είναι φαινομενική.

Τούτο συμβαίνει για δύο λόγους. Πρώτον, θα ήταν αντίθετο προς τη συνήθη πρακτική των επιχειρήσεων να ζητήσουν πιστοποιητικά στην αρχή του μήνα. Δεύτερον, δεδομένου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός είχε ως σκοπό να εμποδίσει την κερδοσκοπία, φαινομενικά μόνον θα εφαρμοζόταν επί των αιτήσεων που θα είχαν κατατεθεί από 1ης Ιουλίου. Πράγματι, από την ημερομηνία αυτή και μετά, το ποσό της ενισχύσεως μειώθηκε, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1895/88 της Επιτροπής (11), και πάλι στο σωστό επίπεδο (που πρέπει να αντικατοπτρίζει τη διαφορά μεταξύ της παγκόσμιας τιμής και της κοινοτικής τιμής των αποξηραμένων ζωοτροφών). Επομένως, αν υποτεθεί ότι οι αιτήσεις είχαν κατατεθεί μετά την 1η Ιουλίου, δεν θα μπορούσαν σε καμία περίπτωση να έχουν κερδοσκοπικό χαρακτήρα και συνεπώς δεν έπρεπε να εμπίπτουν στην αναστολή. Από τις σκέψεις αυτές οι προσφεύγουσες συνάγουν ότι ο εν λόγω κανονισμός, παρόλο που ήταν διατυπωμένος διαφορετικά, αφορούσε στην πραγματικότητα μόνο τις αιτήσεις που είχαν κατατεθεί μέχρι τις 30 Ιουνίου και, επομένως, συγκεκριμένη ομάδα προσώπων.

Η επιχειρηματολογία αυτή δεν φαίνεται πειστική.

Πρώτα-πρώτα, όσον αφορά την πρακτική λόγω της οποίας δεν ζητούνται συνήθως πιστοποιητικά στην αρχή του μήνα, πρόκειται για πραγματικό δεδομένο εντελώς τυχαίο, που δεν μπορεί να παίξει καθοριστικό ρόλο ως προς το χαρακτήρα της εν λόγω πράξεως.

'Οσον αφορά τον μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα των αιτήσεων οι οποίες ενδεχομένως θα είχαν κατατεθεί από 1ης Ιουλίου, πρόκειται για μια σκέψη που μπορεί να επαληθευθεί μόνον εκ των υστέρων. 'Οταν εκδόθηκε ο κανονισμός περί αναστολής, σε μια φάση εντόνων διακυμάνσεων των τιμών στην οικεία αγορά, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να προβλέψει με απόλυτη βεβαιότητα αν η διόρθωση του ποσού της ενισχύσεως, την οποία αποφάσισε την 1η Ιουλίου, θα αρκούσε. Μέχρι να γίνει η κατάσταση σαφέστερη και σταθερότερη, ήταν σκόπιμο να ανασταλεί ο προκαθορισμός για το μεγαλύτερο επιτρεπόμενο διάστημα, δηλαδή για επτά ημέρες. Επομένως, δεν νομίζω ότι μπορεί να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή αποφάσισε την αναστολή εννοώντας να καταλάβει μόνο τις αιτήσεις που είχαν κατατεθεί μέχρι τις 30 Ιουνίου. Αντίθετα, η αναστολή αφορούσε και τις αιτήσεις που ενδεχομένως θα κατετίθεντο μετά την ημερομηνία αυτή, των οποίων ο κερδοσκοπικός ή μη χαρακτήρας δεν μπορούσε να προσδιορισθεί με βεβαιότητα εκ των προτέρων.

Είναι αλήθεια ότι μετά την 1η Ιουλίου δεν κατατέθηκε καμία αίτηση. Αυτό όμως δεν είναι παρά συνέπεια της αναστολής που αποφασίστηκε μέχρι 7 Ιουλίου. Οι επιχειρήσεις, αφού έλαβαν γνώση της αναστολής, αποτράπηκαν από την κατάθεση αιτήσεων που δεν μπορούσαν να ευδοκιμήσουν. Επομένως, το γεγονός αυτό δεν διαψεύδει - ίσως, μάλιστα, επιβεβαιώνει - ότι η αναστολή αποφασίστηκε με σκοπό να καταλάβει - δυνάμει, τουλάχιστον - τόσο τις αιτήσεις που είχαν ήδη κατατεθεί (των οποίων, άλλωστε, η Επιτροπή είχε γενική γνώση μόνον), όσο και τις αιτήσεις που θα μπορούσαν να κατατεθούν κατόπιν.

Εν συνεχεία, υπάρχει μια περαιτέρω σκέψη. Ο κανονισμός περί αναστολής εκδόθηκε στις 30 Ιουνίου και δημοσιεύτηκε την επομένη. 'Ετσι, οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις έλαβαν γνώση της αναστολής μόλις την 1η Ιουλίου. Επομένως, η αναστολή θα εφαρμοζόταν και επί αιτήσεων που θα κατετίθεντο ενώπιον των εθνικών αρχών στις 30 Ιουνίου (ημερομηνία κατά την οποία το ποσό της ενισχύσεως δεν είχε μειωθεί ακόμη) και των οποίων η Επιτροπή ήταν ανθρωπίνως αδύνατο να έχει γνώση όταν αποφάσισε την αναστολή.

Επομένως, δεν νομίζω ότι μπορεί να θεωρηθεί ότι ο κανονισμός περί αναστολής αφορούσε συγκεκριμένο και γνωστό σύνολο ατόμων. Αντίθετα, φαίνεται ότι ο κανονισμός αυτός απέβλεπε στο να παραγάγει συνέπειες στη "νομική σφαίρα" επιχειρήσεων που δεν ήταν δυνατόν να προσδιοριστούν όταν εκδόθηκε η πράξη.

7. Τα ανωτέρω θα έπρεπε να αρκούν για να αποκλειστεί η αποδοχή της απόψεως ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί να θεωρηθεί ως σύνολο αποφάσεων κατά των οποίων τα φυσικά ή τα νομικά πρόσωπα νομιμοποιούνται να προσφύγουν βάσει του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο.

Υπάρχει, όμως, μια περαιτέρω σκέψη που νομίζω ότι έχει καθοριστική σημασία.

Θεωρώ ότι, ανεξαρτήτως των συγκεκριμένων συνεπειών του κανονισμού περί αναστολής, στην αναγνώριση της κανονιστικής του φύσεως οδηγούν, γενικότερα, η ratio και ο σκοπός του.

Η αναστολή του προκαθορισμού αποτελεί - και όχι μόνο στην περίπτωση που αποτελεί αντικείμενο της παρούσας δίκης - μέτρο κανονιστικής ρυθμίσεως της αγοράς. 'Εχει ως σκοπό να αποφευχθεί, σε περίπτωση ανώμαλης εξέλιξης της οικονομικής καταστάσεως, η χρησιμοποίηση του συστήματος του εκ των προτέρων καθορισμού (της ενισχύσεως, καθώς και άλλων πλεονεκτημάτων) προς σκοπούς αμιγώς κερδοσκοπικούς, επομένως δε κατά παρέκκλιση από το σκοπό για τον οποίο έχει καθιερωθεί.

Αντίθετα, η αναστολή δεν αποτελεί απάντηση και πολύ λιγότερο απόφαση εκδιδόμενη σε σχέση με τις κατατεθειμένες ατομικές αιτήσεις περί προκαθορισμού. Αν οι διατάξεις που προβλέπουν την εξουσία αναστολής ορίζουν γενικώς ότι η εξουσία αυτή μπορεί να ασκηθεί "ιδίως" όταν ο αριθμός των αιτήσεων περί προκαθορισμού δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται προς τις κανονικές δυνατότητες διαθέσεως των εμπορευμάτων της αγοράς (βλέπε, εν προκειμένω, το άρθρο 12 του κανονισμού 1417/78 του Συμβουλίου), αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι ένας υπερβολικά μεγάλος αριθμός αιτήσεων αποτελεί ιδιαιτέρως ισχυρή ένδειξη της υπάρξεως κερδοσκοπίας και, επομένως, αλλοιώσεως των κανονικών συνθηκών της αγοράς. Τίποτε όμως δεν εμποδίζει την Επιτροπή, ακόμα και αν δεν υπάρχει ασυνήθιστα μεγάλος αριθμός αιτήσεων, να αποφασίσει την αναστολή, εφόσον, εννοείται, κάτι τέτοιο δικαιολογείται από τις συνθήκες της αγοράς. 'Ετσι, για παράδειγμα, στον τομέα που αφορά η προκειμένη υπόθεση, όταν διαπιστώνεται απροσδόκητη αύξηση της παγκόσμιας τιμής των αποξηραμένων ζωοτροφών, η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει την αναστολή ακόμα και προληπτικώς, δηλαδή πριν αρχίσουν να κατατίθενται αιτήσεις κερδοσκοπικού χαρακτήρα στις εθνικές αρχές.

Επομένως, το μέτρο της αναστολής δικαιολογείται αποκλειστικώς και μόνον από τη μεταβολή της ισορροπίας της αγοράς και όχι από την κατάθεση ατομικών αιτήσεων από τις επιχειρήσεις.

Υπ' αυτό το πρίσμα, η κατάσταση στην προκειμένη υπόθεση φαίνεται σαφώς διαφορετική απ' ό,τι στην περίπτωση που αφορούσε η προπαρατεθείσα απόφαση International Fruit. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, η βασική κανονιστική ρύθμιση προέβλεπε ότι τα κράτη μέλη ενημερώνουν κάθε εβδομάδα την Επιτροπή σχετικά με τις ποσότητες για τις οποίες έχουν ζητηθεί άδειες εισαγωγής και ότι η Επιτροπή εκτιμά την κατάσταση και αποφασίζει τη χορήγηση των αδειών βάσει των ανακοινώσεων αυτών. Στην περίπτωση αυτή, όπως είπα, όχι μόνο το μέτρο που έλαβε η Επιτροπή (εν προκειμένω επρόκειτο για μέτρο διασφαλίσεως) αφορούσε ορισμένο και σταθερό σύνολο επιχειρήσεων, αλλά - προ πάντων - οι αιτήσεις των επιχειρήσεων αυτών για τη χορήγηση αδειών εισαγωγής (και ειδικότερα οι αναφερόμενες ποσότητες) ήταν το βασικό στοιχείο που έλαβε υπ' όψη η Επιτροπή προκειμένου να καθορίσει το περιεχόμενο του ληπτέου μέτρου διασφαλίσεως. Στην περίπτωση αυτή, συνεπώς, υπάρχει αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ των κατατεθειμένων αιτήσεων για τη χορήγηση αδειών εισαγωγής και του μέτρου διασφαλίσεως. Κατά συνέπεια, το μέτρο αυτό - όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο - δεν είχε γενική ισχύ, αλλά, αντίθετα, έπρεπε να θεωρηθεί ως δέσμη αποφάσεων που αφορούσαν ατομικά κάθε αιτούντα.

Αυτός, όμως, ακριβώς ο αιτιώδης σύνδεσμος δεν φαίνεται να υπάρχει στην προκειμένη υπόθεση, αφού η αναστολή του προκαθορισμού συνδέεται λογικώς - όπως προκύπτει από τη βασική κανονιστική ρύθμιση - προς μια εκτίμηση της καταστάσεως της αγοράς και όχι κατ' ανάγκην προς τη λήψη υπ' όψη των κατατεθειμένων αιτήσεων προκαθορισμού.

Σε τελική ανάλυση, νομίζω ότι οι κανονισμοί περί αναστολής όπως ο εν προκειμένω προσβαλλόμενος κανονισμός, ανεξαρτήτως του γεγονότος ότι παράγουν αποτελέσματα έναντι αιτήσεων ήδη κατατεθειμένων (και συνεπώς ορισμένων) ή ακόμα και αιτήσεων μελλοντικών και ενδεχομένων, πρέπει εν πάση περιπτώσει να θεωρούνται, ενόψει της ratio και του σκοπού τους, ως πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα εφαρμοστέες επί εννόμων καταστάσεων που προσδιορίζονται γενικώς και αφηρημένως.

Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται, εξάλλου, από νομολογιακό προηγούμενο ανάλογο, κατ' ουσίαν, προς την προκειμένη υπόθεση. Αναφέρομαι στην απόφαση Moksel (12), στην οποία το Δικαστήριο έκρινε απαράδεκτη προσφυγή ακυρώσεως κατά κανονισμού περί αναστολής του προκαθορισμού των επιστροφών λόγω εξαγωγής στον τομέα του βοείου κρέατος, λέγοντας ότι:

"Κατά συνέπεια, από την έννοια και το σκοπό της επιδίκου πράξεως, από το κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται, καθώς και από την ίδια τη φύση της, συνάγεται ότι πρόκειται περί κανονισμού γενικής ισχύος. Επομένως, η ένσταση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή, καθόσον αφορά την αίτηση ακυρώσεως κατά του κανονισμού 3318/80." (σκέψη 19)

Κατά συνέπεια, νομίζω ότι η παρούσα προσφυγή είναι απαράδεκτη.

8. Εν συνεχεία, ας μου επιτραπεί μια τελευταία παρατήρηση.

Η ευχέρεια αναστολής του προκαθορισμού προβλέπεται σε διαφόρους τομείς της αγοράς και σε σχέση με διάφορες περιπτώσεις (ενισχύσεις της μεταποιήσεως, επιστροφές λόγω εξαγωγής κλπ.). Αν και οι συγκεκριμένες περιστάσεις μπορεί να αλλάζουν από τη μία περίπτωση στην άλλη, η λειτουργία και τα ουσιώδη χαρακτηριστικά των κανονισμών περί αναστολής παραμένουν, πάντως, ανάλογα. Πράγματι, σε όλες τις περιπτώσεις, πρέπει να εξακριβωθεί, κατά το ενδιάμεσο διάστημα μερικών ημερών (μεταξύ της καταθέσεως της αιτήσεως και της χορηγήσεως του σχετικού πιστοποιητικού), αν έχει επέλθει αλλοίωση της καταστάσεως της αγοράς επιβάλλουσα αναστολή του προκαθορισμού για ορισμένο διάστημα.

Είναι συχνό το φαινόμενο της αμφισβητήσεως, εν συνεχεία, του κύρους των κανονισμών αυτών, στο πλαίσιο είτε προδικαστικών παραπομπών είτε ευθειών προσφυγών, όπως ακριβώς στην προκειμένη περίπτωση και στην προπαρατεθείσα υπόθεση Moksel.

Επομένως, νομίζω ότι είναι σκόπιμο να διευκρινίσει το Δικαστήριο σαφώς στους ενδιαφερομένους ποιο ένδικο βοήθημα πρέπει να επιλέγουν όταν σκοπεύουν να προσβάλουν ένα κανονισμό περί αναστολής: πρέπει να τους πει αν μπορούν να ζητήσουν την ακύρωσή του βάσει του άρθρου 173 ή, αντίθετα, αν πρέπει να επικαλεσθούν το ανίσχυρο του κανονισμού στο πλαίσιο διαδικασίας ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων κατά των πράξεων εκτελέσεως που έχουν εκδώσει οι εθνικές αρχές, ζητώντας συγχρόνως από το επιληφθέν δικαστήριο να υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα ως προς το κύρος του κανονισμού περί αναστολής.

Για τους λόγους που εξέθεσα, νομίζω ότι πρέπει να προτιμάται η δεύτερη λύση. Περαιτέρω, θεωρώ ότι, προκειμένου ακριβώς να αποκλειστεί κάθε αβεβαιότητα για το μέλλον, το Δικαστήριο, επιβεβαιώνοντας όσα δέχθηκε στην απόφαση Moksel, θα πρέπει να αναλύσει τη φύση της πράξεως της οποίας το κύρος αμφισβητείται κυρίως υπό το φως της ratio και του σκοπού της: όπως φαίνεται, τα δύο αυτά στοιχεία είναι, εν γένει, κοινά σε όλους τους κανονισμούς περί αναστολής, σε οποιονδήποτε τομέα και αν αναφέρονται οι κανονισμοί αυτοί.

Αντίθετα, το γεγονός ότι, όπως είδαμε, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά ορισμένο και γνωστό κύκλο επιχειρήσεων, μολονότι είναι στοιχείο αποφασιστικής σημασίας στην προκειμένη περίπτωση, δεν είναι, σε τελική ανάλυση, παρά τυχαία περίσταση και συνεπώς δεν μπορεί να θεμελιώσει εκτίμηση γενικής αξίας ως προς τη φύση (κανονιστική ή όχι) των κανονισμών περί αναστολής. Επομένως, αυτό δεν αποτελεί ασφαλές κριτήριο προσανατολισμού για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις, καθόσον μάλιστα οι επιχειρήσεις αυτές μπορεί και να μην είναι σε θέση να γνωρίζουν αν, κατά την έκδοσή του, ένας κανονισμός περί αναστολής αναφέρεται ή όχι σε ορισμένο και σταθερό αριθμό (numerus clausus) αποδεκτών.

9. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει την προσφυγή απαράδεκτη και να καταδικάσει τις προσφεύγουσες στα δικαστικά έξοδα.

(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.

(1) ΕΕ L 168 της 1.7.1988, σ. 111.

(2) ΕΕ ειδ. έκδ. 03/021, σ. 204.

(3) ΕΕ ειδ. έκδ. 03/021, σ. 227.

(4) ΕΕ L 210 της 1.8.1987, σ. 63.

(5) Βλέπε αντί άλλων, απόφαση της 29ης Ιουνίου 1989, RΑR, σκέψεις 6 έως 9 (250/86 και 11/87, Συλλογή 1989, σ. 2045) επίσης, απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, Deutz und Geldermann, σκέψεις 6 έως 9 (26/86, Συλλογή 1987, σ. 941) και απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1982, Alusuisse, σκέψεις 7, 8 και 11 (307/81, Συλλογή 1982, σ. 3463).

(6) Απόφαση της 13ης Μαΐου 1971, International Fruit (41 έως 44/70, Rec. 1971, σ. 411).

(7) Απόφαση της 18ης Νοεμβρίου 1975, CΑΜ (100/74, Rec. 1975, σ. 1393).

(8) Απόφαση της 3ης Μαΐου 1978, Toepfer (112/77, Rec. 1978, σ. 1021).

(9) Barav, A. και Vandersanden, G.: Contentieux communautaire, Bruylant, Βρυξέλλες, 1977, σ. 172.

(10) Waelbroeck, M.: Rev. int. jur. belge, 1971, σ. 533.

(11) ΕΕ L 168 της 1.7.1988, σ. 73.

(12) Απόφαση της 25ης Μαρτίου 1982, Moksel (45/81, Συλλογή 1982, σ. 1129).