ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

GERARD HOGAN

της 24ης Ιουνίου 2021 ( 1 )

Υπόθεση C‑110/20

Regione Puglia

κατά

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

παρισταμένης της:

Global Petroleum Ltd

[αίτηση του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία)

για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 94/22/ΕΚ – Ενέργεια – Όροι χορήγησης και χρήσης των αδειών αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων – Άδεια αναζήτησης υδρογονανθράκων σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή για καθορισμένη χρονική περίοδο – Οριοθέτηση της έκτασης των περιοχών που καλύπτονται από μία άδεια – Γειτονικές περιοχές – Χορήγηση πλειόνων αδειών σε έναν μόνο φορέα – Διαδικασία διαγωνισμού»

I. Εισαγωγή

1. Η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία, στο εξής: αιτούν δικαστήριο) αφορά την ερμηνεία ορισμένων διατάξεων της οδηγίας 94/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 1994, για τους όρους χορήγησης και χρήσης των αδειών αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων ( 2 ).

2. Κατ’ ουσίαν, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η οδηγία 94/22 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθορίσουν και να επιβάλουν απόλυτα όρια στη γεωγραφική έκταση των περιοχών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί σε φορέα άδειa αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων (στο εξής: Ε&Π) ( 3 ).

3. Ωστόσο, πριν από την εξέταση των πραγματικών και νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν, είναι, κατ’ αρχάς, αναγκαία η παράθεση των σχετικών νομικών διατάξεων.

II. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το δίκαιο της Ένωσης

4. Η τέταρτη, η έκτη, η έβδομη, η όγδοη και η ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/22 έχουν ως εξής: «[…] τα κράτη μέλη ασκούν κυριαρχία και κυριαρχικά δικαιώματα επί των πηγών υδρογονανθράκων στην επικράτειά τους· […] […] είναι σκόπιμο να εξασφαλιστεί η άνευ διακρίσεων πρόσβαση στις δραστηριότητες αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων καθώς και την άσκησή τους, υπό όρους που ευνοούν την αύξηση της ανταγωνιστικότητας στον τομέα αυτόν, και ως εκ τούτου να προαχθεί η καλύτερη αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή των πόρων των κρατών μελών και να ενισχυθεί η ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενεργείας· […] προς το[ν] σκοπό αυτό πρέπει να θεσπιστούν κοινοί κανόνες που να εξασφαλίζουν ότι οι διαδικασίες χορήγησης των αδειών αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων είναι ανοικτές για όλους τους φορείς που διαθέτουν τις αναγκαίες δυνατότητες· […] η χορήγηση των αδειών αυτών πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά και δημοσιευμένα κριτήρια και […] οι όροι υπό τους οποίους χορηγούνται πρέπει να είναι γνωστοί εκ των προτέρων σε όλους τους φορείς που συμμετέχουν στη διαδικασία· […] τα κράτη μέλη πρέπει να διατηρήσουν τη δυνατότητα της υποβολής της πρόσβασης και της άσκησης των δραστηριοτήτων αυτών σε περιορισμούς που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και στην καταβολή σχετικής εισφοράς σε χρήμα ή σε υδρογονάνθρακες, οι λεπτομέρειες της οποίας θα πρέπει να καθοριστούν κατά τρόπο που να μην παρεμβαίνει στη διαχείριση των φορέων· […] η δυνατότητα αυτή πρέπει να χρησιμοποιείται κατά τρόπο που να μην εισάγει διακρίσεις· […] εξαιρέσει των υποχρεώσεων που αφορούν τη χρησιμοποίηση της δυνατότητας αυτής, δεν είναι σκόπιμο να επιβληθούν στους φορείς όροι και υποχρεώσεις που δεν αιτιολογούνται από την ανάγκη ορθής άσκησης των εν λόγω δραστηριοτήτων· […] ο έλεγχος στις δραστηριότητες των φορέων πρέπει να περιορίζεται στα αναγκαία για την τήρηση των εν λόγω υποχρεώσεων και όρων· […] η έκταση των περιοχών που καλύπτει μια άδεια και η διάρκειά της πρέπει να περιορίζεται κατά τρόπο ώστε να μην παραχωρείται σε ένα μόνον φορέα αποκλειστικό δικαίωμα επί περιοχών όπου η αναζήτηση, εξερεύνηση και η αξιοποίηση μπορεί να εξασφαλιστεί αποτελεσματικότερα από περισσότερους φορείς· […]».

5. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 94/22 ορίζει την έννοια «άδεια» ως εξής: «“άδεια”: κάθε νομοθετική, κανονιστική, διοικητική ή συμβατική διάταξη ή πράξη με την οποία οι αρμόδιες αρχές κράτους μέλους εξουσιοδοτούν ένα φορέα να ασκεί, για λογαριασμό του και αναλαμβάνοντας το σχετικό κίνδυνο, το αποκλειστικό δικαίωμα αναζήτησης, εξερεύνησης ή παραγωγής υδρογονανθράκων σε μια γεωγραφική περιοχή. Μπορεί να χορηγείται άδεια για μία ή περισσότερες από τις δραστηριότητες αυτές ταυτόχρονα.»

6. Το άρθρο 2 της οδηγίας 94/22 ορίζει τα εξής: «1. Τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα να ορίζουν, εντός των ορίων του εδάφους τους, τις περιοχές που διατίθενται για άσκηση δραστηριοτήτων αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων. 2. Εφόσον μια περιοχή διατίθεται για την άσκηση των δραστηριοτήτων που προβλέπονται στην παράγραφο 1, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν χωρίς διακρίσεις την πρόσβαση των φορέων και την άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών. […]»

7. Το άρθρο 3, παράγραφοι 1, 2 και 4, της οδηγίας 94/22 ρυθμίζει τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται για τη χορήγηση των αδειών: «1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι άδειες να χορηγούνται σύμφωνα με διαδικασία κατά την οποία όλοι οι ενδιαφερόμενοι φορείς μπορούν να υποβάλουν αίτηση σύμφωνα με τις παραγράφους 2 ή 3. 2. Η διαδικασία αυτή κινείται: α) είτε με πρωτοβουλία των αρμόδιων αρχών, μέσω προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων τουλάχιστον 90 ημέρες πριν από τη λήξη της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων· β) είτε μέσω δημοσίευσης προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων μετά από υποβολή αιτήσεως από φορέα με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 1. Οι τυχόν άλλοι ενδιαφερόμενοι φορείς διαθέτουν προθεσμία τουλάχιστον 90 ημερών μετά τη δημοσίευση για να υποβάλουν επίσης αίτηση. Η προκήρυξη καθορίζει τον τύπο αδείας και όλες τις γεωγραφικές περιοχές που αποτελούν ή που δύνανται να αποτελέσουν εν όλω ή εν μέρει το αντικείμενο της αίτησης, καθώς και την προβλεπόμενη ημερομηνία ή προθεσμία χορηγήσεως της αδείας. […] 4. Τα κράτη μέλη δύνανται να αποφασίζουν ότι δεν εφαρμόζουν τις διατάξεις της παραγράφου 1 εάν και εφόσον κριτήρια γεωλογικού ή παραγωγικού χαρακτήρα δικαιολογούν τη χορήγηση αδείας για μια περιοχή σε κάτοχο αδείας για γειτονική περιοχή. Στην περίπτωση αυτή, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι κάτοχοι αδείας για άλλες γειτονικές περιοχές είναι σε θέση να υποβάλουν σχετικές αιτήσεις και έχουν τον απαραίτητο χρόνο για να το πραγματοποιήσουν. […]»

8. Το άρθρο 4 της οδηγίας 94/22 έχει ως εξής: «Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε: α) όταν η οριοθέτηση των γεωγραφικών περιοχών δεν είναι απόρροια προηγούμενης γεωμετρικής διαίρεσης του εδάφους, η επιφάνεια κάθε μιας από τις περιοχές αυτές να προσδιορίζεται κατά τρόπον ώστε να μην υπερβαίνει ό,τι δικαιολογείται για άσκηση των δραστηριοτήτων κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο από τεχνική και οικονομική άποψη. Στην περίπτωση που οι άδειες χορηγούνται σύμφωνα με τις διαδικασίες του άρθρου 3 παράγραφος 2, θεσπίζονται αντικειμενικά κριτήρια προς τον σκοπό αυτόν και τίθενται στη διάθεση των φορέων πριν από την υποβολή των αιτήσεων· β) η διάρκεια της άδειας να μην υπερβαίνει το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την άσκηση των δραστηριοτήτων για τις οποίες χορηγείται η άδεια. Ωστόσο, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να παρατείνουν τη διάρκεια της άδειας όταν η προβλεπόμενη διάρκεια δεν επαρκεί για την ολοκλήρωση των εν λόγω δραστηριοτήτων, εφόσον αυτές έχουν διεξαχθεί σύμφωνα με την άδεια· γ) οι φορείς να μην διατηρούν αποκλειστικά δικαιώματα στη γεωγραφική περιοχή για την οποία έχουν λάβει άδεια πέραν του διαστήματος που είναι αναγκαίο για την ορθή εκτέλεση των εγκεκριμένων δραστηριοτήτων.»

9. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 94/22 ορίζει τα εξής: «Τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλουν προϋποθέσεις και απαιτήσεις για την άσκηση των δραστηριοτήτων που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, εφόσον αυτό απαιτείται για λόγους εθνικής ασφάλειας, δημόσιας ασφάλειας, δημόσιας υγείας, ασφάλειας των μεταφορών, προστασίας του περιβάλλοντος, προστασίας των βιολογικών πόρων και εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία, ασφάλειας των εγκαταστάσεων και των εργαζομένων, προγραμματισμένης διαχείρισης των πόρων σε υδρογονάνθρακες (όπως π.χ. ο ρυθμός εξάντλησης των υδρογονανθράκων ή η βέλτιστη ανασύστασή τους) ή εξασφάλισης φορολογικών εσόδων.»

10. Το άρθρο 7 της εν λόγω οδηγίας έχει ως εξής: «Με την επιφύλαξη των διατάξεων που αφορούν ή περιέχονται σε ατομικές άδειες και των διατάξεων του άρθρου [3, παράγραφος 5, σημείο βʹ], οι νομικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις με τις οποίες αναγνωρίζεται σε ένα μόνο φορέα το δικαίωμα απόκτησης αδείας σε μια συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή στο έδαφος ενός κράτους μέλους καταργούνται από τα συγκεκριμένα κράτη μέλη πριν από την 1η Ιανουαρίου 1997.»

Β. Η ιταλική νομοθεσία

1. Νόμος 9/1991

11. Το Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625, Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi ( 4 ) (νομοθετικό διάταγμα 625, της 25ης Νοεμβρίου 1996, για την εφαρμογή της οδηγίας 94/22/ΕΚ σχετικά με τους όρους χορήγησης και χρήσης των αδειών για την αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή υδρογονανθράκων, στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 625/1996), μετέφερε την οδηγία 94/22 στην ιταλική έννομη τάξη. Τροποποίησε το άρθρο 6 του Legge 9 gennaio 1991, n. 9, in materia di permesso di ricerca degli idrocarburi ( 5 ) (νόμου αριθ. 9, της 9ης Ιανουαρίου 1991, περί αδειών εξερεύνησης υδρογονανθράκων, στο εξής: νόμος 9/1991), το οποίο ορίζει τα εξής: «1. Η άδεια εξερεύνησης χορηγείται με απόφαση του Υπουργού Βιομηχανίας, Εμπορίου και Βιοτεχνίας, κατόπιν διαβούλευσης με την τεχνική επιτροπή υδρογονανθράκων και γεωθερμίας και την οικεία, από εδαφικής απόψεως, περιφέρεια ή αυτόνομη επαρχία του Trento ή του Bolzano από κοινού, για τις αντίστοιχες αρμοδιότητες, με τον Υπουργό Περιβάλλοντος και τον Υπουργό Εμπορικής Ναυτιλίας […]. 2. Η περιοχή της άδειας εξερεύνησης πρέπει να είναι τέτοια ώστε να καθιστά εφικτή την ορθολογική ανάπτυξη του προγράμματος εξερεύνησης και δεν είναι δυνατόν να εκτείνεται, εν πάση περιπτώσει, πέραν των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων· στην περιοχή της άδειας μπορούν να περιλαμβάνονται όμορες ζώνες ξηράς και θάλασσας. 3. Σε περίπτωση που κρίνει ότι η περιοχή την οποία αφορά η αίτηση δεν έχει επαρκείς διαστάσεις και ορθολογική διαμόρφωση σε σχέση με τους βέλτιστους σκοπούς της εξερεύνησης, ο Υπουργός Βιομηχανίας, Εμπορίου και Βιοτεχνίας έχει τη δυνατότητα να μη χορηγήσει την άδεια εξερεύνησης μέχρις ότου καταστεί εφικτή η ενοποίηση της περιοχής αυτής με γειτονικές περιοχές. 4. Η άδεια χορηγείται για διάστημα έξι ετών. 5. Ο δικαιούχος της άδειας δύναται να λάβει δύο διαδοχικές παρατάσεις, διάρκειας τριών ετών εκάστη, υπό την προϋπόθεση ότι έχει εκπληρώσει τις απορρέουσες από την άδεια υποχρεώσεις του. 6. Στον δικαιούχο της άδειας μπορεί να χορηγηθεί περαιτέρω παράταση εάν […] βρίσκονται ακόμη σε εξέλιξη εργασίες […] για λόγους που δεν μπορούν να καταλογισθούν σε απραξία, αμέλεια ή έλλειψη ικανότητας του εν λόγω δικαιούχου […]».

2. Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12. Η διαδικασία χορήγησης των αδειών εξερεύνησης διεπόταν από διοικητικές αποφάσεις εκδοθείσες από το Ministero dello sviluppo economico (ιταλικό Υπουργείο Οικονομικής Ανάπτυξης, στο εξής: ΥΟΑ). Αρχικώς, εκδόθηκε η υπηρεσιακή απόφαση της 22ας Μαρτίου 2011 ( 6 ), η οποία ίσχυε κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεων για τη χορήγηση των αδειών και μέχρι τις 4 Σεπτεμβρίου 2015. Από την ημερομηνία αυτή και έπειτα και μέχρι την ημερομηνία εκδόσεως των αποφάσεων με τις οποίες κρίθηκε ότι τα έργα είναι περιβαλλοντικώς συμβατά, εφαρμοστέα ήταν η υπηρεσιακή απόφαση της 15ης Ιουλίου 2015 ( 7 ). Αυτή παρέμεινε σε ισχύ μέχρι τις 3 Απριλίου 2017. Οι ως άνω αποφάσεις προέβλεπαν μια ενιαία διαδικασία για την έκδοση της άδειας για τις δραστηριότητες Ε&Π, στο πλαίσιο της οποίας έπρεπε να υποβληθούν αυτοτελείς αιτήσεις περιβαλλοντικής εκτίμησης. Σε αυτή την ενιαία διαδικασία συμμετείχαν το Δημόσιο και οι ενδιαφερόμενες περιφερειακές αρχές και ήταν υποχρεωτική η υποβολή των γνωμοδοτήσεων των αρχών ( 8 ), του αποτελέσματος της διαδικασίας εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και, για τις έρευνες στην ηπειρωτική χώρα, η σύμφωνη γνώμη της περιφέρειας.

13. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της υπηρεσιακής αποφάσεως της 22ας Μαρτίου 2011 και το άρθρο 14, παράγραφος 1, της υπηρεσιακής αποφάσεως της 15ης Ιουλίου 2015 ορίζουν αμφότερα ότι πλείονες άδειες εξερεύνησης ή ενιαίες άδειες παραχώρησης μπορούν να χορηγηθούν στην ίδια εταιρία, υπό την προϋπόθεση ότι η συνολική έκταση της περιοχής δεν υπερβαίνει τα 10000 τετραγωνικά χιλιόμετρα.

III. Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης

14. Στις 27 Αυγούστου 2013 η Global Petroleum Ltd, αυστραλιανή επιχείρηση η οποία δραστηριοποιείται παγκοσμίως στον τομέα των υπεράκτιων υδρογονανθράκων, υπέβαλε στο ΥΟΑ τέσσερις χωριστές αιτήσεις. Ζήτησε να της χορηγηθούν ισάριθμες άδειες εξερεύνησης σε όμορες περιοχές στα ανοικτά των ακτών της περιφέρειας Puglia, καθεμία από τις οποίες είχε έκταση ελαφρώς μικρότερη των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων, οπότε η συνολική έκταση ανερχόταν σε περίπου 3000 τετραγωνικά χιλιόμετρα.

15. Σύμφωνα με τους εφαρμοστέους ιταλικούς διαδικαστικούς κανόνες, οι αιτήσεις για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έπρεπε να υποβληθούν αυτοτελώς. Αυτό και έπραξε η Global Petroleum στις 30 Μαΐου 2014, υποβάλλοντας στο ΥΠΠΕΘ αιτήσεις με αντικείμενο την έκδοση των απαιτούμενων αποφάσεων περιβαλλοντικής συμβατότητας σχετικά με δισδιάστατες και, ενδεχομένως, τρισδιάστατες σεισμικές έρευνες οι οποίες επρόκειτο να διενεργηθούν με τη μέθοδο «air gun» στις οικείες περιοχές.

16. Δυνάμει τεσσάρων διαφορετικών αποφάσεων που εκδόθηκαν σε τρεις διαφορετικές ημερομηνίες, ήτοι στις 14 Οκτωβρίου 2016, στις 31 Αυγούστου 2017 και στις 26 Σεπτεμβρίου 2017 αντιστοίχως (στο εξής: επίμαχες αποφάσεις), το ΥΠΠΕΘ, με τη σύμφωνη γνώμη του Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (Υπουργού Πολιτιστικών Αγαθών και Δραστηριοτήτων και Τουρισμού, στο εξής: ΥΠΑΔΤ), έκρινε ότι τα έργα είναι περιβαλλοντικώς συμβατά. Το ΥΠΠΕΘ σημείωσε ότι η Global Petroleum δεν μπορούσε να υποβάλει μία ενιαία αίτηση, δεδομένου ότι ο νόμος 9/1991 προέβλεπε ότι η έκταση στην οποία αναφέρεται η άδεια εξερεύνησης υδρογονανθράκων πρέπει να είναι τέτοια ώστε να επιτρέπει την ορθολογική ανάπτυξη του προγράμματος εξερεύνησης και επ’ ουδενί δύναται να υπερβαίνει τα 750 τετραγωνικά χιλιόμετρα, πλην όμως επισήμανε ότι η τεχνική επιτροπή για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων είχε ζητήσει πρόσθετες πληροφορίες από τηn Global Petroleum προκειμένου να αξιολογήσει τις σωρευτικές επιπτώσεις των έργων.

17. Η Regione Puglia (Περιφέρεια της Απουλίας) –μία εκ των αρχών που μετείχαν στη διαδικασία– στράφηκε κατά των αποφάσεων αυτών, καταθέτοντας τέσσερις διαφορετικές προσφυγές ενώπιον του Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο του Λατίου, Ιταλία). Υποστήριξε ότι οι επίμαχες αποφάσεις αντέβαιναν στο άρθρο 6, παράγραφος 2, του νόμου 9/1991, καθόσον το όριο των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων είχε εφαρμοστεί μόνον ως προς τις μεμονωμένες άδειες και όχι ως προς τους φορείς εκμετάλλευσης. Τούτο σήμαινε ότι ένας φορέας μπορούσε να λάβει άδεια για περιοχή της οποίας η συνολική έκταση υπερβαίνει το ανωτέρω όριο.

18. Το περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο απέρριψε τις προσφυγές. Έκρινε ότι σκοπός του νόμου δεν ήταν η προστασία του περιβάλλοντος αλλά, αντιθέτως, η προώθηση της ορθολογικής εκμετάλλευσης των πόρων υδρογονανθράκων και, συνεπώς, του ανταγωνισμού μεταξύ των φορέων του τομέα. Εξ αυτού συνήγαγε το συμπέρασμα ότι είναι δυνατόν να χορηγηθούν σε κάθε μεμονωμένο φορέα πλείονες άδειες, ακόμη και για όμορες περιοχές, υπό την προϋπόθεση ότι κάθε υποβληθείσα αίτηση αφορά περιοχή εκτάσεως μικρότερης των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων και ότι κάθε άδεια ελήφθη κατόπιν χωριστής διαδικασίας.

19. Η Regione Puglia προσέβαλε και τις τέσσερις αποφάσεις με αντίστοιχες αιτήσεις αναιρέσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.

20. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν η ιταλική νομοθεσία συνάδει με την οδηγία 94/22. Ειδικότερα, διατηρεί αμφιβολίες ως προς την ορθή ερμηνεία του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας. Κατά την άποψή του, η ως άνω διάταξη πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ενθαρρύνει τον «ανταγωνισμό στην αγορά», επιδιώκοντας να υπάρχουν πολλοί φορείς που θα ανταγωνίζονται ο ένας τον άλλον στην αγορά, και όχι απλώς τον «ανταγωνισμό για την αγορά», επιδιώκοντας να επιλέγονται οι φορείς μέσω ανταγωνιστικών μηχανισμών ώστε να λειτουργήσουν εντός συγκεκριμένης αγοράς. Ωστόσο, η τελευταία αυτή λύση είχε επιλεγεί κατά τη μεταφορά της οδηγίας στην ιταλική νομοθεσία, η οποία δεν απαγορεύει –και, συνεπώς, επιτρέπει– τη χορήγηση πλειόνων αδειών σε έναν φορέα, υπό την προϋπόθεση ότι τις έχει αποκτήσει μέσω χωριστών διοικητικών διαδικασιών.

21. Εν αντιθέσει, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το άρθρο 4 της οδηγίας 94/22 υποχρεώνει τα κράτη μέλη, προς διασφάλιση της ύπαρξης «ανταγωνισμού στην αγορά» από πολλούς φορείς, κι όχι απλώς από λίγους ή ακόμη κι από έναν, να ορίζουν ενιαίο κατάλληλο όριο ως προς την έκταση που επιτρέπεται να έχουν οι περιοχές οι οποίες θα διατίθενται προς άσκηση δραστηριοτήτων Ε&Π, καθώς και την κατάλληλη διάρκεια ισχύος των σχετικών αδειών που μπορούν να χορηγηθούν σε έναν και μόνον φορέα. Το αιτούν δικαστήριο εκφράζει τους φόβους του ότι, σε διαφορετική περίπτωση, ενδέχεται να υπάρξει συγκέντρωση αδειών στα χέρια ενός ή λίγων μόνο φορέων εκμετάλλευσης.

22. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει περαιτέρω, παραπέμποντας στο γράμμα των ιταλικών διατάξεων, ότι αδυνατεί να ερμηνεύσει την ιταλική νομοθεσία περί μεταφοράς της οδηγίας κατά τρόπο σύμφωνο με τα όσα το ίδιο κρίνει ότι αποτελούν την ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, ήτοι υπό την έννοια ότι επιτρέπει τη χορήγηση μίας μόνον άδειας ανά αιτούντα. Όπως βεβαιώνει το εν λόγω δικαστήριο, η ιταλική νομοθεσία προέβλεπε ανέκαθεν δύο διαφορετικά όρια σε σχέση με τη χορήγηση αδειών εξερεύνησης υδρογονανθράκων: το πρώτο αφορούσε τη μέγιστη επιφάνεια που έπρεπε να καλύπτει κάθε επιμέρους άδεια ( 9 ). Το δεύτερο αφορούσε τη μέγιστη επιφάνεια που μπορούσαν να καλύπτουν οι άδειες τις οποίες κατείχε ένα μεμονωμένο πρόσωπο ή νομική οντότητα ( 10 ). Ως εκ τούτου, η κατάργηση αυτού του δευτέρου ορίου μπορεί, κατά τη γνώμη του αιτούντος δικαστηρίου, να ερμηνευθεί μόνον υπό την έννοια ότι δεν τίθεται περιορισμός ως προς τον αριθμό των αδειών που μπορεί να λάβει ένας φορέας ( 11 ). Τούτο ωστόσο, κατά την εκτίμησή του, αντίκειται στον σκοπό της οδηγίας 94/22. Το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι το ίδιο ισχύει ακόμη και αν ληφθεί υπόψη το μέγιστο όριο των 10000 τετραγωνικών χιλιομέτρων ( 12 ), στο οποίο αναφέρονται το άρθρο 9, παράγραφος 1, της υπηρεσιακής αποφάσεως της 22ας Μαρτίου 2011 και το άρθρο 14, παράγραφος 1, της υπηρεσιακής αποφάσεως της 15ης Ιουλίου 2015, εφόσον το όριο αυτό είναι πάνω από δεκατρείς φορές υψηλότερο από το «κατάλληλο όριο» για κάθε περιοχή δραστηριοτήτων Ε&Π, που έχει καθοριστεί στα 750 τετραγωνικά χιλιόμετρα.

IV. Το προδικαστικό ερώτημα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

23. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω παρατηρήσεων, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα: «Έχει η [οδηγία 94/22/ΕΚ] την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη, η οποία, αφενός, προσδιορίζει ως βέλτιστη για τον σκοπό της χορήγησης άδειας εξερεύνησης υδρογονανθράκων περιοχή συγκεκριμένης έκτασης, παραχωρούμενη για καθορισμένο χρονικό διάστημα –εν προκειμένω περιοχή 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων παραχωρούμενη για έξι έτη– και, αφετέρου, επιτρέπει την υπέρβαση των ορίων αυτών με τη χορήγηση στην ίδια εταιρία πλειόνων αδειών εξερεύνησης για γειτονικές περιοχές, εφόσον οι άδειες αυτές χορηγήθηκαν στο πέρας διαφορετικών διοικητικών διαδικασιών;»

24. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Regione Puglia, η Global Petroleum Ltd, η Ιταλική, η Πολωνική και η Κυπριακή Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή.

Α. Ανάλυση

1. Επί του παραδεκτού

25. Στις γραπτές παρατηρήσεις της, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη. Οι λόγοι στους οποίους στηρίζει την άποψή της είναι ότι, αφενός, οι επίμαχες αποφάσεις αφορούν την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων η οποία στηρίζεται στην εφαρμογή περιβαλλοντικών κανόνων, ενώ το ζήτημα εν προκειμένω είναι η ορθή εφαρμογή της οδηγίας 94/22. Περαιτέρω, σημειώνει ότι η Regione Puglia δεν έχει άμεσο και ενεστώς συμφέρον, αφού οι αιτήσεις για τη χορήγηση των επίμαχων αδειών εξερεύνησης αφορούν περιοχές παρακείμενες στην ακτή, οι οποίες ανήκουν στα χωρικά ύδατα. Τούτο σημαίνει ότι οι περιοχές αυτές τελούν υπό την αποκλειστική δικαιοδοσία του Δημοσίου. Επιπλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση ενημέρωσε το Δικαστήριο ότι οι άδειες εξερεύνησης δεν έχουν εκδοθεί ακόμη, καθόσον η χορήγησή τους –όπως και η χορήγηση οποιασδήποτε άλλης άδειας εξερεύνησης– τελούν, επί του παρόντος, σε αναστολή λόγω της θέσεως σε ισχύ της Decreto-Legge 14 Dicembre 2018 n. 135 ( 13 ), η οποία απαιτεί έγκριση ενός «αναπτυξιακού σχεδίου» ( 14 ) πριν από την παραχώρηση των αδειών για δραστηριότητες Ε&Π.

26. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο το οποίο έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη της δικαστικής αποφάσεως που θα εκδοθεί να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες της υποθέσεως, τόσο το αν η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι αναγκαία για την έκδοση της δικής του αποφάσεως όσο και το αν τα ερωτήματα που υποβάλλει στο Δικαστήριο είναι λυσιτελή. Συνεπώς, εφόσον τα υποβαλλόμενα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία ή το κύρος κανόνα του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο οφείλει κατ’ αρχήν να απαντήσει, εκτός αν προκύπτει ότι η ερμηνεία την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, αν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσης ή ακόμη αν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα εν λόγω ερωτήματα ( 15 ).

27. Όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, φρονώ ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να κριθεί παραδεκτή. Πρώτον, κατά το αιτούν δικαστήριο, προκειμένου να ληφθούν οι άδειες εξερεύνησης που ζητήθηκαν από την Global Petroleum, έπρεπε να κατατεθούν –καίτοι χωριστά– αιτήσεις για την έκδοση των εκτιμήσεων περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Συνεπώς, η διαδικασία εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας χορήγησης των αδειών ( 16 ). Δεύτερον, το κατά πόσον το γεγονός ότι μόνον το ιταλικό Δημόσιο είναι αρμόδιο όσον αφορά τις δραστηριότητες Ε&Π στα χωρικά ύδατα σημαίνει ότι η Regione Puglia είναι αναρμόδια να προσβάλει τις επίμαχες αποφάσεις άπτεται της διαδικασίας ενώπιον των ιταλικών δικαστηρίων. Ουδόλως επηρεάζει το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως. Το ίδιο ισχύει για το ζήτημα αν και υπό ποία έννοια ενδέχεται να επηρεάζει τη διαδικασία ενώπιον των ιταλικών δικαστηρίων η θέση σε ισχύ της υπ’ αριθ. 135 πράξεως νομοθετικού περιεχομένου της 14ης Δεκεμβρίου 2018. Όσο εκκρεμεί η διαδικασία ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, τα ζητήματα δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι υποθετικά. Τρίτον, μολονότι οι επίμαχες αποφάσεις αφορούν τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των σεισμικών ερευνών που προτίθεται να διεξαγάγει η Global Petroleum με τη χρήση της μεθόδου «air gun», οι σχετικές με την περιβαλλοντική συμβατότητα αποφάσεις αναφέρουν ρητώς ότι, λόγω των διατάξεων του νόμου 9/1991, η Global Petroleum δεν ήταν δυνατόν να υποβάλει αίτηση για τη χορήγηση μίας μόνο άδειας γι’ αυτές τις τέσσερις γειτονικές περιοχές. Τέταρτον, η Regione Puglia επικαλείται, στην πράξη, το άρθρο 6, παράγραφος 2, του νόμου 9/1991, στις προσφυγές της έναντι των τεσσάρων αυτών αποφάσεων. Δεδομένου ότι πρόκειται για τη διάταξη με την οποία μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία 94/22, καθίσταται προφανές ότι η ερμηνεία των διατάξεων της εν λόγω οδηγίας είναι αναγκαία στο αιτούν δικαστήριο προκειμένου αυτό να αποφανθεί επί της διαφοράς της κύριας δίκης.

2. Απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα

28. Από τη στιγμή που το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν ένα κράτος μέλος μπορεί να «καταστρατηγεί» τον γεωγραφικό περιορισμό της έκτασης των περιοχών ο οποίος έχει προβλεφθεί στη νομοθεσία του κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22, χορηγώντας πλείονες άδειες στην ίδια οντότητα εφόσον αυτή έχει υποβάλει χωριστές αιτήσεις για τις αντίστοιχες άδειες, τίθεται το ζήτημα αν η οδηγία 94/22 απαιτεί από τα κράτη μέλη να οριοθετούν τη γεωγραφική έκταση των αδειών που χορηγούν σε μία και μόνον οντότητα. Το αιτούν δικαστήριο δεν διερωτάται μόνον ως προς τον γεωγραφικό περιορισμό (άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22), αλλά και ως προς τον χρονικό περιορισμό ενδεχόμενης άδειας (άρθρο 4, στοιχεία βʹ και γʹ, της οδηγίας 94/22). Ο χρονικός περιορισμός που προβλέπεται από το άρθρο 4, στοιχείο βʹ, είναι λιγότερο αυστηρός από τον γεωγραφικό περιορισμό, υπό την έννοια ότι επιτρέπεται ρητώς η παράταση της ισχύος όταν η διάρκεια η οποία έχει οριστεί δεν επαρκεί για την ολοκλήρωση των επίμαχων δραστηριοτήτων και οι δραστηριότητες αυτές έχουν ασκηθεί σύμφωνα με την άδεια ( 17 ). Επιπλέον, όπως συνάγεται από τη διάταξη περί παραπομπής, ο χρονικός περιορισμός δεν αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση υποθέσεως. Ως εκ τούτου, θα επικεντρωθώ στη γεωγραφική πτυχή της υποθέσεως, καίτοι είμαι πεπεισμένος ότι η προτεινόμενη λύση θα έχει επίσης εφαρμογή και στη χρονική της πτυχή.

29. Κατά το τρίτο εδάφιο του άρθρου 288 ΣΛΕΕ, οι οδηγίες δεσμεύουν κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνονται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνουν την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών. Κατά συνέπεια, το βασικό ζήτημα εν προκειμένω είναι αν η οδηγία 94/22 είχε ως σκοπό να επιβάλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίσουν ανώτατο όριο για τις περιοχές στις οποίες ένας μόνο φορέας δικαιούται να διεξαγάγει δραστηριότητες Ε&Π σε κάθε κράτος μέλος.

30. Για να αποσαφηνιστεί το ζήτημα, θα πρέπει να εφαρμοστούν οι ερμηνευτικές μέθοδοι που χρησιμοποιούνται κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου. Βάσει της νομολογίας αυτής, για την ερμηνεία της κρίσιμης διατάξεως πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο όπου εντάσσεται, καθώς και οι σκοποί της κανονιστικής ρυθμίσεως της οποίας η διάταξη αυτή αποτελεί μέρος ( 18 ).

α) Γραμματική ερμηνεία

31. Δεδομένου ότι καμία εκ των διατάξεων της οδηγίας 94/22 δεν παρέχει σαφή απάντηση ως προς το αν τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν τη μέγιστη γεωγραφική περιοχή στην οποία μπορεί να διεξαγάγει δραστηριότητες Ε&Π ένας μόνο φορέας, είναι σκόπιμο να εξεταστεί αν μπορούν να συμβάλουν στην αποσαφήνιση του συγκεκριμένου ζητήματος ορισμένες συναφείς διατάξεις ή η όλη οικονομία τους.

32. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/22 ορίζει ότι τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα να καθορίζουν, εντός των ορίων του εδάφους τους, τις περιοχές που διατίθενται για άσκηση δραστηριοτήτων Ε&Π. Με βάση αυτή την παραδοχή, η οδηγία 94/22 προβαίνει σε μια μη εξαντλητική εναρμόνιση των σχετικών δραστηριοτήτων ( 19 ).

33. Για την ακρίβεια, η διάταξη η οποία αφορά την «επιφάνεια […] από τις περιοχές αυτές» –ο κρίσιμος όρος που χρησιμοποιείται εδώ είναι «περιοχές» και στη συγκεκριμένη φράση ουδεμία αναφορά γίνεται σε άδεια(-ες) ( 20 )– είναι το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22. Το εν λόγω άρθρο ορίζει ότι όταν η οριοθέτηση των γεωγραφικών περιοχών δεν είναι απόρροια προηγούμενης γεωμετρικής διαίρεσης του εδάφους, «η επιφάνεια κάθε μιας από τις περιοχές αυτές […] προσδιορίζεται κατά τρόπον ώστε να μην υπερβαίνει ό,τι δικαιολογείται για άσκηση των δραστηριοτήτων κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο από τεχνική και οικονομική άποψη». Η ως άνω διάταξη δεν απαιτεί από τα κράτη μέλη να οριοθετούν αυτή τη μέγιστη επιφάνεια με απόλυτους αριθμούς που θα ισχύουν σε όλες τις περιπτώσεις οι οποίες ανακύπτουν εντός του κράτους μέλους. Ούτε απαντά στο ερώτημα αν το όριο αυτό σημαίνει ότι οι σχετικές περιοχές πρέπει επίσης να αποτελούν το όριο για κάθε μεμονωμένο φορέα που ασκεί τις προαναφερθείσες δραστηριότητες. Κατά συνέπεια, δεν περιέχει κανόνες ούτε για τις γειτονικές περιοχές.

34. Αυτό το οποίο επιτάσσει το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 είναι ότι, στην περίπτωση που οι άδειες χορηγούνται σύμφωνα με τις διαδικασίες του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 94/22 («σύστημα του γύρου αδειοδοτήσεων»), πρέπει να «θεσπίζονται αντικειμενικά κριτήρια προς τον σκοπό αυτόν και [να] τίθενται στη διάθεση των φορέων πριν από την υποβολή των αιτήσεων». Τούτο σημαίνει δύο πράγματα. Πρώτον, ότι όταν κράτος μέλος ξεκινά έναν γύρο χορήγησης αδειών, η δημοσιότητα των κριτηρίων καθορισμού του εν λόγω ορίου είναι καθοριστικής σημασίας ( 21 ). Δεύτερον, ότι, αν οι άδειες χορηγούνται σύμφωνα με τα δύο άλλα συστήματα, ήτοι με το «ανοικτό σύστημα» κατά το άρθρο 3, παράγραφος 3 της οδηγίας 94/22 ( 22 ) και με το σύστημα που καθιερώνει το άρθρο 3, παράγραφος 4, της ίδιας οδηγίας –στο οποίο θα αναφερθώ αμέσως–, τα κράτη μέλη θα πρέπει και πάλι να συμμορφώνονται με την απαίτηση ότι η έκταση κάθε περιοχής δεν πρέπει να υπερβαίνει την έκταση που δικαιολογείται από τη βέλτιστη δυνατή άσκηση των δραστηριοτήτων από τεχνικής και οικονομικής απόψεως.

35. Το άρθρο 3 της οδηγίας 94/22 αφορά τα διαδικαστικά ζητήματα σχετικά με τη χορήγηση των αδειών. Στη δεύτερη παράγραφό του περιγράφει αυτό στο οποίο έχω ήδη αναφερθεί ως «σύστημα γύρου αδειοδοτήσεων», όπου οι αιτούντες καλούνται να υποβάλουν αιτήσεις χορήγησης αδειών είτε κατόπιν πρωτοβουλίας της αρμόδιας αρχής είτε ως αντίδραση στην υποβολή αιτήσεως από φορέα εφόσον το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος επιθυμεί να καταστήσει διαθέσιμη την αντίστοιχη περιοχή για τη διεξαγωγή δραστηριοτήτων Ε&Π. Οι προσκλήσεις προς υποβολή αιτήσεων πρέπει να δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 23 ). Το άρθρο 3, παράγραφος 3, της ίδιας οδηγίας θεσπίζει ένα «ανοικτό σύστημα» σε ειδικές περιπτώσεις, το οποίο όμως απαιτεί επίσης δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα. Σκοπός αμφότερων των διαδικασιών είναι να παρέχεται πρόσβαση σε όλα τα μέρη που ενδιαφέρονται να συμμετάσχουν σε αυτές.

36. Το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 94/22 προβλέπει μια εξαίρεση από τις προαναφερθείσες διαδικασίες «εάν και εφόσον κριτήρια γεωλογικού ή παραγωγικού χαρακτήρα δικαιολογούν τη χορήγηση αδείας για μια περιοχή σε κάτοχο αδείας για γειτονική περιοχή». Η Πολωνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η συγκεκριμένη διάταξη επιτρέπει απλώς στα κράτη μέλη να χορηγούν άδειες χωρίς να υποχρεούνται να παράσχουν σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη τη δυνατότητα συμμετοχής. Δεδομένου ότι αυτή είναι η μοναδική εξαίρεση που αναγνωρίζεται βάσει της εν λόγω διατάξεως, η Πολωνική Κυβέρνηση διατείνεται ότι η συγκεκριμένη διάταξη προϋποθέτει ότι οι άδειες για γειτονικές περιοχές μπορούν, στην πράξη, να χορηγούνται σε έναν μόνο φορέα. Το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/22 φαίνεται να ενισχύει εν μέρει την ως άνω ερμηνεία, καθόσον ορίζει ότι στις περιπτώσεις του άρθρου 3, παράγραφοι 2 και 3, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλίσουν ότι οι άδειες χορηγούνται κατόπιν διαδικασιών στις οποίες όλοι οι ενδιαφερόμενοι φορείς μπορούν να υποβάλουν αίτηση σύμφωνα είτε με την παράγραφο 2 είτε με την παράγραφο 3. Επομένως, η διάταξη αναγνωρίζει ότι η εξαιρετική διαδικασία την οποία προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 94/22 δεν απαιτεί την πρόσβαση όλων των ενδιαφερόμενων φορέων σε αυτή. Στην πραγματικότητα, το άρθρο 3 της οδηγίας 94/22 αφορά απλώς διαδικαστικά ζητήματα σχετικά με τη χορήγηση των αδειών.

37. Από την άλλη πλευρά, η Regione Puglia θεωρεί ότι το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 94/22 δεν περιέχει απλώς μια εξαίρεση από τις διαδικαστικές απαιτήσεις, αλλά και από την ισχύουσα, κατά την άποψή της, γενική αρχή ότι άδειες για γειτονικές περιοχές μπορούν να χορηγούνται μόνον υπό τις ειδικές περιστάσεις που καθορίζονται στην εν λόγω διάταξη. Πρέπει δε να υπενθυμιστεί ότι η συγκεκριμένη διάταξη αφορά μόνον τη χορήγηση αδειών για γειτονικές περιοχές υπό ειδικές περιστάσεις. Εξάλλου το άρθρο 3 της οδηγίας 94/22 δεν ορίζει (όπως άλλωστε και καμία άλλη διάταξή της) ότι άδειες για γειτονικές περιοχές μπορούν να παρέχονται μόνον υπό τις περιστάσεις του άρθρου 3, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας, ούτε και ρυθμίζει τα (συνολικά) γεωγραφικά όρια των περιοχών αυτών. Συνεπώς, εάν γίνει δεκτό ότι το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθορίζουν ένα απόλυτο όριο ως προς την έκταση των περιοχών για τις οποίες χορηγείται άδεια σε έναν μόνο φορέα, για ποιον λόγο να μη χορηγούνται άδειες για γειτονικές περιοχές στην περίπτωση που αυτές οι γειτονικές περιοχές δεν συμπληρώνουν αθροιστικά αυτή την έκταση ( 24 ); Τούτο δεν έχει κανένα έρεισμα στο γράμμα της οδηγίας 94/22. Ούτε το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 94/22 χορηγεί εξαίρεση από το όριο που καθορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 στην περίπτωση που θεωρηθεί ότι η τελευταία αυτή διάταξη θεσπίζει ένα απόλυτο όριο.

38. Ως εκ τούτου, στην οδηγία 94/22 δεν υπάρχει οποιαδήποτε ένδειξη για την ύπαρξη γενικής αρχής κατά την οποία δεν χορηγούνται άδειες για γειτονικές περιοχές, όπως υποστηρίζει η Regione Puglia. Τούτο ωστόσο δεν απαντά στο ερώτημα κατά πόσον το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 θέτει όριο ως προς την έκταση των περιοχών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί άδεια σε έναν μόνο φορέα εκμετάλλευσης.

39. Μία ακόμη σχετική διάταξη είναι το άρθρο 5 της οδηγίας 94/22. Καθορίζει τα κριτήρια για τη χορήγηση των αδειών στους φορείς εκμετάλλευσης (operators) ( 25 ). Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/22 περιέχει ένα πολύ περιορισμένο σύνολο κριτηρίων για τη χορήγηση αδειών –και ορίζει ότι τα κριτήρια αυτά πρέπει να καταρτίζονται και να δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα πριν από την έναρξη της περιόδου υποβολής των αιτήσεων. Οι επόμενες παράγραφοι του άρθρου 5 της οδηγίας 94/22 έχουν ως σκοπό να διασφαλίσουν ότι όλοι οι όροι και προϋποθέσεις που διέπουν την άσκηση και τη λήξη της δραστηριότητας –συμπεριλαμβανομένων των πληροφοριών περί των ενδεχόμενων μεταβολών– τίθενται στη διάθεση όλων των ενδιαφερόμενων μερών. Το ίδιο ισχύει και για την γνωστοποίηση στους αιτούντες της αιτιολογίας των απορριπτικών αποφάσεων επί των αιτήσεων, εφόσον το επιθυμούν. Επιπλέον, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να εφαρμόζουν τα κριτήρια, τους όρους και τις προϋποθέσεις κατά τρόπο που να μην εισάγει διακρίσεις.

40. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 94/22 έχει ένα ενδιαφέρον όσον αφορά τις περιβαλλοντικές πτυχές τις οποίες εγείρουν η Regione Puglia και η Επιτροπή. Παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιβάλλουν προϋποθέσεις και απαιτήσεις για την άσκηση των δραστηριοτήτων Ε&Π, εφόσον τούτο απαιτείται, μεταξύ άλλων, για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος.

41. Το άρθρο 7 της οδηγίας 94/22 επιδιώκει την ενίσχυση του ανταγωνισμού. Επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καταργήσουν τις νομικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις με τις οποίες αναγνωρίζεται σε έναν μόνο φορέα το δικαίωμα απόκτησης άδειας σε μια συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή εντός του εδάφους τους πριν από την 1η Ιανουαρίου 1997.

42. Παρότι από το άρθρο 7, καθώς και από την έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/22, καθίσταται σαφές ότι η βούληση του νομοθέτη είναι να αυξηθεί ο ανταγωνισμός στον τομέα, το άρθρο 7 της οδηγίας αφορά το πρόβλημα που υπήρχε κατά τον χρόνο που τέθηκε σε ισχύ η οδηγία. Αυτό ήταν ότι σε πολλές χώρες υπήρχαν νομικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις οι οποίες αναγνώριζαν σε έναν μόνο φορέα το δικαίωμα απόκτησης άδειας για τη διενέργεια δραστηριοτήτων Ε&Π σε συγκεκριμένες περιοχές. Οι διατάξεις αυτές έπρεπε να καταργηθούν μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1997 ( 26 ). Η διάταξη αυτή πάντως δεν προβλέπει τίποτε για μετά από τη συγκεκριμένη ημερομηνία. Όπως καθίσταται επίσης προφανές από το γράμμα της έκτης αιτιολογικής σκέψης, τα μέτρα τα οποία πρέπει να ληφθούν δυνάμει της οδηγίας συνίστανται στην άνευ διακρίσεων πρόσβαση στις δραστηριότητες και άσκηση των δραστηριοτήτων που καταλαμβάνονται από την οδηγία υπό όρους «που ευνοούν την αύξηση της ανταγωνιστικότητας στον τομέα αυτόν, και ως εκ τούτου προ[άγουν] [την] καλύτερη αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή των πόρων των κρατών μελών και ενισχ[ύουν] [την] ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενεργείας».

43. Θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 απαιτεί απλώς τον προσδιορισμό μιας περιοχής η οποία «να μην υπερβαίνει ό,τι δικαιολογείται για άσκηση των δραστηριοτήτων κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο από τεχνική και οικονομική άποψη», όταν η οριοθέτηση των γεωγραφικών περιοχών δεν είναι απόρροια προηγούμενης γεωμετρικής διαίρεσης του εδάφους ( 27 ). Συνεπώς, εάν υπήρχε πρόθεση διασφάλισης των ίδιων ανταγωνιστικών όρων όσον αφορά την έκταση των περιοχών για όλους τους υποψήφιους φορείς εντός ενός κράτους μέλους, αυτή θα παρέμενε οπωσδήποτε ανεκπλήρωτη ( 28 ).

44. Περαιτέρω, το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 υποχρεώνει απλώς τα κράτη μέλη να θεσπίζουν αντικειμενικά κριτήρια για τον προσδιορισμό αυτής της περιοχής. Δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν μια συγκεκριμένη γεωγραφική επιφάνεια σε απόλυτους αριθμούς για όλες τις περιοχές στο έδαφός τους (τούτο ενδέχεται, λόγω γεωγραφικών ή γεωλογικών διαφοροποιήσεων σε διάφορα τμήματα του εδάφους ενός κράτους μέλους, να μην είναι η πλέον αποτελεσματική προσέγγιση από τεχνικής και οικονομικής απόψεως). Ο προσδιορισμός της μέγιστης επιφάνειας σε απόλυτους αριθμούς συνιστά αντικειμενικό κριτήριο ( 29 ). Δεδομένου ωστόσο ότι δεν πρόκειται για τον μοναδικό τρόπο μεταφοράς του άρθρου 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 από τα κράτη μέλη στην εσωτερική έννομη τάξη τους, φρονώ ότι δεν αποτελεί σαφή ένδειξη ότι ένα όριο όπως αυτό των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων πρέπει να θεωρηθεί ως απόλυτο όριο το οποίο απαιτείται από την οδηγία.

45. Η σαφέστερη διατύπωση προς επίρρωση της ερμηνείας αυτής είναι πιθανότατα εκείνη που χρησιμοποιείται στην ένατη αιτιολογική σκέψη. Εκεί αναφέρεται ότι «η έκταση των περιοχών που καλύπτει μια άδεια και η διάρκειά της πρέπει να περιορίζεται κατά τρόπο ώστε να μην παραχωρείται σε ένα μόνον φορέα αποκλειστικό δικαίωμα επί περιοχών όπου η αναζήτηση, εξερεύνηση και η αξιοποίηση μπορεί να εξασφαλιστεί αποτελεσματικότερα από περισσότερους φορείς» ( 30 ). Δεδομένου ότι τούτο συνδέεται ρητώς με τα κριτήρια που διατυπώνονται στο άρθρο 4, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας 94/22, η συγκεκριμένη διάταξη θα μπορούσε, υπό το πρίσμα της ένατης αιτιολογικής σκέψης, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι σκοπός των εν λόγω κριτηρίων είναι να τεθεί ένας περιορισμός ώστε κάθε φορέας/εταιρία να μπορεί ανά πάσα στιγμή να διαθέτει μία και μόνον άδεια για δραστηριότητες Ε&Π ανά κράτος μέλος.

46. Η ερμηνεία του άρθρου 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 υπό την έννοια ότι πρέπει να προβλέπεται ένα απόλυτο όριο ως προς την έκταση της περιοχής για την οποία επιτρέπεται να χορηγηθεί σε έναν φορέα άδεια(-ες), θα μπορούσε μεν να αυξήσει τον αριθμό των ανταγωνιστών για δραστηριότητες Ε&Π, πλην όμως ενδέχεται επίσης να έχει αρνητικές συνέπειες. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, είναι πιθανό να περιορίσει τον ανταγωνισμό για τις άδειες, καθόσον θα οδηγήσει –με την πάροδο του χρόνου, ανάλογα με τη διάρκεια των αδειών– σε αποκλεισμό ενός ολοένα μεγαλύτερου αριθμού φορέων από τη διαδικασία, σε περίπτωση που αυτοί διεξάγουν ήδη τέτοιου είδους δραστηριότητες σε άλλο κράτος μέλος.

47. Καίτοι αυτή η αμιγώς γραμματική ερμηνεία δεν καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι φορείς περιορίζονται σε μία μόνον άδεια εξερεύνησης, θα εξετάσω μολαταύτα στη συνέχεια τους επιδιωκόμενους από την οδηγία 94/22 σκοπούς.

β) Συστηματική και τελολογική ερμηνεία

48. Κατά την έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/22, η οδηγία έχει δύο αλληλένδετους σκοπούς. Πρώτον, αποβλέπει στο να διασφαλίσει την άνευ διακρίσεων πρόσβαση στις δραστηριότητες Ε&Π και, ως εκ τούτου, να προαγάγει την καλύτερη αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή των πόρων που βρίσκονται στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Όπως συνάγεται με σαφήνεια από την τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, αυτό έχει βαρύνουσα σημασία δεδομένου ότι, κατά τον χρόνο που τέθηκε σε ισχύ η οδηγία 94/22, η Ευρωπαϊκή Ένωση εξαρτιόταν και εξακολουθεί να εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από εισαγωγές για τον εφοδιασμό της σε υδρογονάνθρακες.

49. Η νομική βάση της οδηγίας 94/22 ήταν το πρώτο και το τρίτο εδάφιο του άρθρου 57, παράγραφος 2, καθώς και τα άρθρα 66 και 100α της Συνθήκης ΕΚ ( 31 ). Εξ αυτού και μόνον καθίσταται σαφές ότι το κύριο μέλημα της οδηγίας είναι η εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς. Κύριος σκοπός της είναι να εξασφαλίσει άνευ διακρίσεων πρόσβαση στις δραστηριότητες Ε&Π για όλους τους φορείς, ανεξάρτητα από την εθνικότητα τους ή τον δημόσιο ή ιδιωτικό χαρακτήρα τους ( 32 ). Τούτο είναι προφανές από τους κανόνες της, οι οποίοι –όπως καταδείχθηκε ανωτέρω– εστιάζουν στο να ενημερωθούν όλα τα μέρη τα οποία ενδέχεται να ενδιαφέρονται για τη χορήγηση των αδειών ( 33 ) και στον καθορισμό περιορισμένου αριθμού σχετικών κριτηρίων για τη χορήγηση αυτή ( 34 ). Το δεύτερο αυτό μέτρο αποβλέπει στον περιορισμό της δυνατότητας των κρατών μελών να προσαρμόζουν τα κριτήρια με βάση τις (εθνικές) προτιμήσεις τους. Οι αρχές αυτές μπορούν να συνοψιστούν υπό τον τίτλο «διαφάνεια και αμεροληψία» ( 35 ).

50. Κατά τη Regione Puglia, η οδηγία 94/22 εγγυάται τον ανταγωνισμό στην αγορά, ο οποίος, κατά την άποψή της, είναι εφικτός μόνον αν οι διατάξεις της ερμηνευθούν με τέτοιον τρόπο ώστε να αποτρέπεται το ενδεχόμενο να αποκτήσει ένας φορέας δεσπόζουσα θέση ή να συγκεντρωθούν οι άδειες στα χέρια λίγων φορέων. Η Regione Puglia υποστηρίζει ότι σκοπός της οδηγίας 94/22 είναι η αποτροπή της δημιουργίας αποκλειστικών δικαιωμάτων σε γεωγραφικές περιοχές, διότι αυτά δεν επιτρέπουν τον «γνήσιο ανταγωνισμό στην αγορά». Κατά την άποψή της, εάν σε έναν φορέα ανατεθούν μεγαλύτερες σε έκταση περιοχές για την άσκηση υπηρεσιών Ε&Π, το αποτέλεσμα θα είναι η στρέβλωση της αγοράς. Κατά τη Regione Puglia, σκοπός του ορίου που θέτει το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 –ήτοι των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων– είναι να αποτρέψει ακριβώς αυτό.

51. Δεν συμφωνώ με την παραπάνω συλλογιστική. Πρώτον, οι κανόνες τους οποίους θεσπίζει η οδηγία 94/22 αποτελούν μέρος των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων και όχι των κανόνων ανταγωνισμού. Μολονότι αμφότερα τα σύνολα κανόνων αποβλέπουν στη διευκόλυνση του ανταγωνισμού εντός της Ένωσης, η οποία, με τη σειρά της, έχει ως σκοπό να προαγάγει ακόμη περισσότερο την εσωτερική αγορά, εντούτοις εκκινούν από διαφορετικά σημεία. Ενώ το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων ρυθμίζει τη συμπεριφορά των δημοσίων αρχών ή των δημοσίων επιχειρήσεων ή των επιχειρήσεων που λειτουργούν επί τη βάσει ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων που τους έχουν χορηγηθεί από τα κράτη μέλη, οι κανόνες ανταγωνισμού αφορούν τις οικονομικές δραστηριότητες των επιχειρήσεων ( 36 ). Συνεπώς, οι αντίστοιχοι κανόνες λειτουργούν σε διαφορετικά επίπεδα. Ενώ τα άρθρα 101 και 102 ΣΛΕΕ περιορίζουν ορισμένες αντίθετες προς τον ανταγωνισμό συμπεριφορές και ο κανονισμός για τις συγχωνεύσεις ( 37 ) έχει ως στόχο να αποτρέψει τις διαρθρωτικές αλλαγές στην αγορά λόγω συγχωνεύσεων οι οποίες θέτουν σημαντικά εμπόδια στον αποτελεσματικό ανταγωνισμό, οι κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων αποβλέπουν στην παροχή ίσης προσβάσεως στην αγορά σε όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς μέσω της εφαρμογής των αρχών της διαφάνειας και της αμεροληψίας. Μόνον ο κανονισμός για τις συγχωνεύσεις αποτρέπει τη δημιουργία δεσπόζουσας θέσης, και πάλι όμως μόνο σε περιπτώσεις συγκεντρώσεων επιχειρήσεων.

52. Η άποψη ότι η οδηγία 94/22 εντάσσεται σε αυτό το δεύτερο σύνολο διατάξεων ενισχύεται έτι περαιτέρω από το άρθρο 12 της οδηγίας 94/22, το οποίο τη συνδέει ευθέως με την οδηγία 93/38 ( 38 ). Κατά την οδηγία αυτή –αλλά και σύμφωνα με τις οδηγίες που την αντικατέστησαν– «η εκμετάλλευση μιας συγκεκριμένης γεωγραφικής περιοχής, με σκοπό […] την αναζήτηση, συλλογή ή εξόρυξη πετρελαίου [ή] αερίου» αποτελούσε δραστηριότητα που ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής της ( 39 ). Δυνάμει ωστόσο του άρθρου 3 της οδηγίας 93/38, μπορούσε να ζητηθεί παρέκκλιση από την εφαρμογή της οδηγίας κοινής ωφελείας εφόσον πληρούνταν ορισμένα κριτήρια, δηλαδή κριτήρια τα οποία αφορούσαν τη διαφάνεια και την απαγόρευση των διακρίσεων στη χορήγηση των αδειών. Στη συνέχεια, τα κράτη μέλη όφειλαν να μεριμνούν ώστε να εξασφαλίζεται, με τις άδειες αυτές, ότι κάθε φορέας στον οποίο είχε χορηγηθεί τέτοια άδεια εφάρμοζε, κατά την ανάθεση συμβάσεων, την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων και την αρχή του ανταγωνισμού, καθώς και ότι ανακοίνωνε στην Επιτροπή πληροφορίες σχετικές με την ανάθεση συμβάσεων. Το άρθρο 3, παράγραφος 5, της οδηγίας 93/38, όπως προστέθηκε με το άρθρο 12 της οδηγίας 94/22, προβλέπει ότι τα κριτήρια περί διαφάνειας και μη διακρίσεων θεωρείται ότι πληρούνται εφόσον τα κράτη μέλη συμμορφώνονται προς τις διατάξεις της οδηγίας 94/22 ( 40 ).

53. Τούτο καταδεικνύει ότι η οδηγία 94/22 και οι διατάξεις της αποτελούν έναν κρίκο στην αλυσίδα των μέτρων που έχουν ληφθεί προκειμένου να οδηγήσουν τους τομείς που λειτουργούσαν σε κλειστές αγορές να στραφούν προς τη λειτουργία με βάση τον ανταγωνισμό σε ευρωπαϊκή κλίμακα και προς την εφαρμογή κανόνων σύναψης δημοσίων συμβάσεων, κάτι το οποίο δεν επέτρεπαν τα χορηγούμενα από τις εθνικές αρχές αποκλειστικά δικαιώματα για την εκμετάλλευση δεδομένων γεωγραφικών περιοχών ( 41 ).

54. Οι επιβαλλόμενοι σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας 94/22 περιορισμοί πρέπει να ερμηνευθούν υπ’ αυτό το πρίσμα. Καίτοι αναγνωρίζεται ότι οι δραστηριότητες Ε&Π που απαιτούν μεγάλες επενδύσεις μπορούν να πραγματοποιηθούν σε μια περιοχή μόνον αν τούτο μπορεί να γίνει σε αποκλειστική βάση ( 42 ), εντούτοις κάθε τέτοιο αποκλειστικό δικαίωμα σημαίνει ότι ο ανταγωνισμός παύει για τη γεωγραφική περιοχή που καλύπτεται και για τη χρονική περίοδο που χορηγείται η σχετική άδεια. Κατά συνέπεια, η ουσιαστική κατάργηση του ανταγωνισμού πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο περιορισμένη σε γεωγραφική έκταση και σε χρονική διάρκεια, επιτρέποντας ταυτόχρονα στους κατόχους των αδειών (σε θεωρητικό, τουλάχιστον, επίπεδο) ( 43 ) να αποσβέσουν τις επενδύσεις τους ( 44 ).

55. Το Δικαστήριο έχει υπογραμμίσει ότι οι κανόνες της Ένωσης που διέπουν τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων θεσπίστηκαν στο πλαίσιο της εγκαθίδρυσης της ενιαίας αγοράς, σκοπός της οποίας είναι η ελεύθερη κυκλοφορία και η κατάργηση των περιορισμών του ανταγωνισμού και ότι, εντός αυτού του πλαισίου, είναι προς το συμφέρον του δικαίου της Ένωσης η διασφάλιση της ευρύτερης δυνατής συμμετοχής υποψηφίων στους διαγωνισμούς ( 45 ). Στο ίδιο πνεύμα, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως αντιταχθεί σε απόπειρες διεύρυνσης των λόγων αποκλεισμού υποψήφιων αναδόχων από τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, πέραν από τους προβλεπόμενους στις αντίστοιχες οδηγίες, εκτός εάν επρόκειτο για λόγους που αποσκοπούσαν στη διασφάλιση της «τηρήσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως όλων των υποβαλλόντων προσφορά και της αρχής της διαφάνειας, οι οποίες αποτελούν τη βάση των οδηγιών της Ένωσης σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης των δημοσίων συμβάσεων, υπό την προϋπόθεση πάντως ότι τηρείται η αρχή της αναλογικότητας» ( 46 ). Καίτοι οι ως άνω παραδοχές αφορούσαν την ανάθεση συμβάσεων δημοσίων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, ο ίδιος αυτός σκοπός που συνίσταται στον δικαιολογημένο περιορισμό προσβάσεως στις συμβάσεις έχει επίσης εφαρμογή στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ( 47 ).

56. Ως εκ τούτου, σκοπός της οδηγίας 94/22 δεν είναι ο περιορισμός του αριθμού των αιτούντων άδεια, αλλά το ακριβώς αντίθετο, δηλαδή η ύπαρξη όσο το δυνατόν περισσότερων –κατάλληλων– φορέων που θα ανταγωνιστούν για τις άδειες. Δεν εξυπηρετεί τον ανταγωνισμό το να αποκλείονται ορισμένοι φορείς από την αγορά όταν ακριβώς λαμβάνει χώρα ο ανταγωνισμός, δηλαδή κατά τον χρόνο που χορηγούνται οι άδειες, απλώς και μόνον επειδή οι άδειες τις οποίες αυτοί ήδη διαθέτουν έχουν φθάσει το όριο που έχει τεθεί δυνάμει του άρθρου 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22. Παρότι είναι αληθές ότι φορείς οι οποίοι διαθέτουν ήδη άδειες για δραστηριότητες Ε&Π, ιδίως άδειες για γειτονικές περιοχές, ενδέχεται να βρίσκονται σε πλεονεκτικότερη θέση ως προς την πλήρωση των κριτηρίων που θέτει το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/22 και το να κερδίσουν σε έναν διαγωνισμό για πρόσθετες άδειες, η αποτροπή αυτής της καταστάσεως δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Και όπως προανέφερα, ούτε οι διατάξεις του δικαίου του ανταγωνισμού απαγορεύουν την ενδεχόμενη απόκτηση δεσπόζουσας θέσης, εφόσον αυτή επιτυγχάνεται μέσω της λειτουργίας της αγοράς και όχι μέσω συγκεντρώσεων.

57. Εάν το γεγονός ότι ένας μόνο φορέας κατέχει περισσότερες άδειες έχει ως αποτέλεσμα την απόκτηση δεσπόζουσας θέσης στην αγορά υπηρεσιών Ε&Π –η οποία, όπως τονίστηκε ήδη, αποτελεί μια παγκόσμια αγορά– και εάν συντρέχει περίπτωση κατάχρησης αυτής της δεσπόζουσας θέσης, τούτο αντίκειται στο δίκαιο του ανταγωνισμού, το οποίο, προφανώς, τυγχάνει εφαρμογής. Ωστόσο, είναι κατ’ αρχήν αμφίβολο κατά πόσον μια αγορά λειτουργεί με τον καλύτερο δυνατό τρόπο όταν έχουν το δικαίωμα να δραστηριοποιούνται σε αυτήν αποκλειστικά και μόνο φορείς οι οποίοι δεν ασκούν ήδη παρόμοιες δραστηριότητες στην ίδια χώρα.

3. Λόγοι που αφορούν το περιβάλλον

58. Καίτοι το αιτούν δικαστήριο δεν θέτει το συγκεκριμένο ζήτημα στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, τόσο η Regione Puglia όσο και η Επιτροπή διερωτώνται αν πρέπει να εξεταστούν και οι λόγοι που αφορούν το περιβάλλον. Μολονότι διατηρώ αμφιβολίες όσον αφορά τη συνάφειά τους στην υπό κρίση υπόθεση, θα εξετάσω συνοπτικώς τα ζητήματα που εγείρονται.

59. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, για να επιτραπεί η αναζήτηση με τη χρήση της μεθόδου «air-gun» απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από την έκδοση της άδειας ( 48 ). Προκειμένου οι αρμόδιες εθνικές αρχές να αποφασίσουν, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/92, κατά πόσον πρέπει να διενεργηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, οφείλουν να λάβουν υπόψη τους τις σωρευτικές επιπτώσεις των έργων, όπως ορίζει το παράρτημα III, αριθ. 1, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας, ώστε να αποφύγουν την καταστρατήγηση της νομοθεσίας της Ένωσης μέσω του διαχωρισμού έργων τα οποία, συνδυαστικά, είναι πιθανό να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον ( 49 ). Η Regione Puglia φαίνεται να υποστηρίζει συναφώς ότι το γεγονός ότι ζητείται η έκδοση (περισσοτέρων) αδειών από έναν και τον αυτό φορέα σε διαφορετικές διαδικασίες έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία μιας κατάστασης στην οποία με τις απαιτούμενες εκτιμήσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων εξετάζονται απλώς οι επιπτώσεις κάθε μεμονωμένου μέτρου (που καλύπτεται από την εκάστοτε διαδικασία) και όχι οι συνολικές επιπτώσεις όλων των έργων ( 50 ). Περαιτέρω, το άρθρο 11 ΣΛΕΕ ορίζει ότι οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και δράσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως προκειμένου να προωθηθεί η αειφόρος ανάπτυξη ( 51 ). Η αρχή αυτή έχει αναγνωρισθεί από το Δικαστήριο σε αρκετούς τομείς πολιτικής ( 52 ).

60. Κατά το αιτούν δικαστήριο, το άρθρο 3, παράγραφος 9, της υπουργικής αποφάσεως του ΥΟΑ, της 7ης Δεκεμβρίου 2016 ( 53 ), προβλέπει μία ενιαία διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας πραγματοποιείται η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Στη διαδικασία αυτή μετέχουν διάφορα υπουργεία. Προς τούτο, η Global Petroleum υπέβαλε στο ΥΠΠΕΘ τέσσερις αιτήσεις για διενέργεια περιβαλλοντικών εκτιμήσεων της χρήσεως της μεθόδου «air gun» στις περιοχές για τις οποίες είχε καταθέσει αιτήσεις χορήγησης αδειών. Οι αποφάσεις που επιβεβαίωσαν την περιβαλλοντική συμβατότητα αποτελούν το αντικείμενο της διαδικασίας στην οποία στηρίχθηκε η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Η διάταξη περί παραπομπής περιέχει επίσης την πληροφορία ότι οι αποφάσεις αναφέρουν ότι, κατά την εφαρμοστέα ιταλική νομοθεσία, δεν ήταν δυνατόν να ζητηθεί ενιαία εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων αλλά ότι, προκειμένου να αξιολογηθούν οι σωρευτικές επιπτώσεις, ζητήθηκαν από την Global Petroleum πρόσθετες πληροφορίες επί του συγκεκριμένου ζητήματος. Ως εκ τούτου, ουδεμία ένδειξη υπάρχει ότι η ιταλική διαδικασία δεν διασφαλίζει ότι οι απορρέουσες από την οδηγία 2011/92 υποχρεώσεις εκτελούνται κατ’ ορθόν τρόπο. Αντιθέτως, οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας έχουν ενταχθεί στη διαδικασία χορήγησης της άδειας για δραστηριότητες Ε&Π, όπως προβλέπεται από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ.

61. Επιπλέον, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 94/22 ορίζει ότι τα κράτη μέλη μπορούν, στον βαθμό που τούτο δικαιολογείται από λόγους προστασίας του περιβάλλοντος και των βιολογικών πόρων, να επιβάλουν προϋποθέσεις και απαιτήσεις για την άσκηση των δραστηριοτήτων Ε&Π. Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο δεν παρέσχε κανένα πληροφοριακό στοιχείο ότι η Ιταλία έχει επιβάλει τέτοιου είδους προϋποθέσεις και απαιτήσεις.

62. Πέραν τούτου, ακόμη σημαντικότερο είναι ότι δεν καθίσταται σαφές με ποιον τρόπο δύναται ή όχι να διαφοροποιήσει την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων το ζήτημα αν ένας μόνο φορέας έχει λάβει πλείονες άδειες οι οποίες του επιτρέπουν να διεξαγάγει δραστηριότητες Ε&Π σε περιοχή εκτάσεως μεγαλύτερης των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων.

63. Συνεπώς, φρονώ ότι οι λόγοι που αφορούν το περιβάλλον, περιλαμβανομένων εκείνων που άπτονται της οδηγίας 2011/92, κανέναν ρόλο δεν διαδραματίζουν ως προς την ερμηνεία του άρθρου 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22.

V. Πρόταση

64. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί στο Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) η εξής απάντηση: Το άρθρο 4 της οδηγίας 94/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 1994, για τους όρους χορήγησης και χρήσης των αδειών αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων, έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται σε εθνική νομοθεσία που επιτρέπει τη χορήγηση πλειόνων αδειών εξερεύνησης (συμπεριλαμβανομένων αδειών για όμορες περιοχές) στον ίδιο φορέα κατόπιν χωριστών διοικητικών διαδικασιών, ακόμη και αν αυτό έχει ως αποτέλεσμα να αποκτά ο φορέας άδειες εξερεύνησης για μεγαλύτερη γεωγραφική περιοχή (και για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα) σε σχέση με ό,τι έχει καθοριστεί βάσει της εν λόγω διατάξεως.

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.

( 2 ) ΕΕ 1994, L 164, σ. 3.

( 3 ) Ο όρος «Ε&Π» αποτελεί την καθιερωμένη συντομογραφία για την «εξερεύνηση και παραγωγή» (υδρογονανθράκων). Στις παρούσες προτάσεις χρησιμοποιείται υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει και το στάδιο της αναζήτησης, ήτοι της γεωλογικής ανάλυσης που προηγείται της περαιτέρω εξερεύνησης, αφού και τα τρία στάδια ρυθμίζονται ρητώς από την οδηγία 94/22.

( 4 ) GURI αριθ. 293 της 14ης Δεκεμβρίου 1996.

( 5 ) GURI αριθ. 13 της 16ης Ιανουαρίου 1991.

( 6 ) Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del decreto ministeriale 4 marzo 2011 (απόφαση της 22ας Μαρτίου 2011, περί λειτουργικών διαδικασιών για την εφαρμογή της υπουργικής αποφάσεως της 4ης Μαρτίου 2011 και διαδικασιών για την αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή υγρών και αερίων υδρογονανθράκων και τους σχετικούς ελέγχους δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 5, της υπουργικής αποφάσεως της 4ης Μαρτίου 2011) (GURI αριθ. 89 της 18ης Απριλίου 2011).

( 7 ) Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’art. 19, comma 6, dello stesso decreto (απόφαση της 15ης Ιουλίου 2015, περί λειτουργικών διαδικασιών για την εφαρμογή της υπουργικής αποφάσεως της 25ης Μαρτίου 2015 και διαδικασιών για την αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή υγρών και αερίων υδρογονανθράκων και τους σχετικούς ελέγχους κατά το άρθρο 19, παράγραφος 6 της αποφάσεως αυτής) (GURI αριθ. 204 της 3ης Σεπτεμβρίου 2015).

( 8 ) Για τις υπεράκτιες δραστηριότητες, σε αυτές συμπεριλαμβάνονταν το Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Υπουργείο Περιβάλλοντος και Προστασίας Εδάφους και Θάλασσας, στο εξής: ΥΠΠΕΘ), το Υπουργείο Υποδομών και Συγκοινωνιών και το Υπουργείο Γεωργίας, Τροφίμων και Δασικών Πολιτικών.

( 9 ) Το όριο είχε καθορισθεί αρχικώς στα 50000 εκτάρια (100 εκτάρια αντιστοιχούν σε 1 τετραγωνικό χιλιόμετρο) σύμφωνα με τις διατάξεις του Legge 11 gennaio 1957, n. 6 (νόμου αριθ. 6 της 11ης Ιανουαρίου 1957, στο εξής: νόμος 6/1957), ακολούθως αυξήθηκε στα 70000 εκτάρια δυνάμει των μεταβατικών διατάξεων του Legge 21 luglio 1967, n. 613 (νόμου 613 της 21ης Ιουλίου 1967, στο εξής: νόμος 613/1967) και, τέλος, στα 100000 εκτάρια δυνάμει των διατάξεων του ίδιου νόμου. Ο αριθμός αυτός διατηρήθηκε στην αρχική διατύπωση του άρθρου 6 του νόμου 9/1991 (πριν από την τροποποίησή του δυνάμει του νομοθετικού διατάγματος 625/1996).

( 10 ) Αυτός ο δεύτερος αριθμός, ο οποίος ανερχόταν σε 300000 εκτάρια για το σύνολο της εθνικής επικράτειας και σε 150000 εκτάρια εντός της ίδιας περιφέρειας, σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου 6/1957 (με απαγόρευση χορήγησης αδειών για όμορες περιοχές), αυξήθηκε σε 500000 εκτάρια δυνάμει των μεταβατικών διατάξεων του νόμου 613/1967. Ο αριθμός αυτός αυξήθηκε σε 1000000 εκτάρια δυνάμει του ίδιου νόμου και του νόμου 9/1991 (πριν από την τροποποίησή του δυνάμει του νομοθετικού διατάγματος 625/1996) με την εξαίρεση που προβλεπόταν για την Ente nazionale idrocarburi (Εθνική Αρχή Υδρογονανθράκων, νυν «Eni SpA»).

( 11 ) Το αιτούν δικαστήριο δηλώνει ότι η ίδια γνώμη υιοθετήθηκε στην απόφαση του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας), τμήμα VI, της 4ης Ιανουαρίου 2019, αριθ. 92. Το αιτούν δικαστήριο δεν συμφωνεί όμως με την κρίση του τμήματος εκείνου ότι δεν μπορεί να συναχθεί από το δίκαιο της Ένωσης, και δη από την οδηγία 94/22, απαγόρευση χορήγησης πλειόνων αδειών σε έναν φορέα εκμετάλλευσης (οι οποίες έχουν ως αποτέλεσμα την υπέρβαση του ορίου της έκτασης των περιοχών που μπορούν να περιέλθουν υπό έναν φορέα).

( 12 ) Το οποίο είναι το ίδιο, δηλαδή 1000000 εκτάρια, με αυτό που προέβλεπε ο νόμος 9/1991 πριν από την τροποποίησή του δυνάμει του νομοθετικού διατάγματος 625/1996.

( 13 ) Decreto-legge 14 dicembre 2018, n 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione [πράξη νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 135, της 14ης Δεκεμβρίου 2018, σχετικά με επείγουσες διατάξεις για την ενίσχυση και την απλούστευση της λειτουργίας των επιχειρήσεων και της δημόσιας διοίκησης (GURI αριθ. 290 της 14ης Δεκεμβρίου 2018)], η οποία ακολούθως κυρώθηκε με τον νόμο αριθ. 12 της 11ης Φεβρουαρίου 2019 (GURI αριθ. 36 της 12ης Φεβρουαρίου 2019).

( 14 ) Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (Σχέδιο για τη μετάβαση των επιλέξιμων περιοχών στη βιώσιμη ενέργεια).

( 15 ) Πρβλ. απόφαση της 22ας Απριλίου 2021, PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 16 ) Το κατά πόσον η απόφαση αυτή, η οποία θα μπορούσε να θεωρηθεί ως ενδιάμεση για τη χορήγηση της άδειας εξερεύνησης, μπορεί να προσβληθεί ή αν προσβάλλεται μόνον η τελική απόφαση χορήγησης της σχετικής άδειας συνιστά ζήτημα που άπτεται αποκλειστικώς του εθνικού δικαίου.

( 17 ) Πάντως, το άρθρο 4, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 94/22 ορίζει ρητώς ότι πρέπει να διασφαλιστεί ότι οι φορείς εκμετάλλευσης δεν διατηρούν αποκλειστικά δικαιώματα στη γεωγραφική περιοχή για την οποία έχουν λάβει άδεια πέραν του διαστήματος που είναι αναγκαίο για την ορθή εκτέλεση των εγκεκριμένων δραστηριοτήτων.

( 18 ) Πρβλ., για παράδειγμα, απόφαση της 29ης Απριλίου 2021, Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, σκέψη 35 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 19 ) Πρβλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Campos Sánchez-Bordona στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Eni και Shell Italia E & P (C‑364/18 και C‑365/18, EU:C:2019:503, σημεία 38 και 39).

( 20 ) Δεν ισχύει το ίδιο για το άρθρο 4, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 94/22, το οποίο αναφέρεται σε «διάρκεια της άδειας». Από την άλλη, τούτο δεν σημαίνει ότι δεν μπορούν να χορηγούνται περισσότερες άδειες σε έναν φορέα.

( 21 ) Συνεπώς, τα κριτήρια αυτά μπορούν επίσης να αμφισβητηθούν.

( 22 ) Τα «ανοικτά συστήματα» είναι εκείνα στα οποία οι περιοχές για την άσκηση δραστηριοτήτων Ε&Π είναι διαθέσιμες σε μόνιμη βάση και μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο αιτήσεως για τη χορήγηση άδειας οποτεδήποτε, κατόπιν ατομικών διαπραγματεύσεων για άδειες.

( 23 ) Κατά τον χρόνο που τέθηκε σε ισχύ η οδηγία 94/22, η ονομασία της ήταν ακόμη Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

( 24 ) Η Regione Puglia συμφωνεί πάντως ότι ένας φορέας δικαιούται να λάβει πλείονες άδειες εξερεύνησης, υπό την προϋπόθεση ότι η περιοχή που καλύπτεται από όλες αυτές τις άδειες παραμένει εντός του ορίου των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων.

( 25 ) Για την ακρίβεια, μόνον το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/22 αναφέρεται σε «operators». Γενικώς, η οδηγία κάνει λόγο για «entities». Ο όρος «entity» ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας ως «κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή ομάδα προσώπων που ζητεί, ενδέχεται να ζητήσει ή κατέχει άδεια». Η φράση «operator of an entity» ή «Betreiber eines Unternehmens» (στη γερμανική γλώσσα) ή «l’exploitant de l’entité» (στη γαλλική γλώσσα) ή «agente de una entidad» (στην ισπανική γλώσσα) που περιέχεται στο τέταρτο εδάφιο του άρθρου 5, παράγραφος 1, είναι κάπως περίεργη. Σε συνδυασμό με το τρίτο εδάφιο της ίδιας διατάξεως, όπου γίνεται λόγος για τη «σύνθεση του φορέα στον οποίο μπορούν να χορηγήσουν άδεια», υποδηλώνεται κατά τα φαινόμενα ότι η οντότητα αυτή μπορεί να συνίσταται σε έναν όμιλο εταιριών οι οποίες ασκούν τις δραστηριότητές τους, για παράδειγμα, ως κοινοπραξία (βλ., επίσης, το τρίτο εδάφιο του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 94/22). Η διαφοροποίηση μεταξύ των όρων «entity» και «operator» ουδεμία αξία έχει εν προκειμένω και οι οντότητες στις οποίες χορηγούνται άδειες θα χρειαστούν έναν φορέα ή θα αναγκαστούν να ενεργήσουν ως φορείς προκειμένου να διεξαγάγουν, στην πράξη, δραστηριότητες Ε&Π.

( 26 ) Δεν ισχύει το ίδιο ούτε για τις διατάξεις που αφορούν ή περιέχονται σε ατομικές άδειες ούτε για τις διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 5, της οδηγίας 94/22.

( 27 ) Έχει επίσης υπογραμμιστεί από τον Wangelow, V. P., «Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark», The Journal of World Energy Law & Business, τόμος 11(2), OUP, Οξφόρδη, 2018, σ. 145 έως 163, στη σ. 155, ότι η οδηγία 94/22 έπασχε, υπό την έννοια ότι για τις περισσότερες από τις γεωγραφικές περιοχές είχαν ήδη δοθεί άδειες πριν από τη θέση της σε ισχύ [βλ. κατάλογο των νομικών διατάξεων με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούσαν τέτοιες άδειες κατά τον χρόνο εκείνο στο παράρτημα IV της οδηγίας 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ 1993, L 199, σ. 84)].

( 28 ) Επιπλέον, τούτο θα αφορούσε μόνον το εκάστοτε κράτος μέλος, ενώ η αγορά –χωρίς να υπεισέλθω σε λεπτομέρειες και δεδομένου ότι το ζήτημα δεν έχει συζητηθεί ούτε εξεταστεί λεπτομερώς, υποθέτω ότι η αγορά προϊόντος είναι η αγορά εξερεύνησης για αργό πετρέλαιο και για αναζήτηση φυσικού αερίου (η Επιτροπή αναφέρεται στις αγορές αυτές από κοινού καθόσον το περιεχόμενο των υπογείων κοιτασμάτων δεν μπορεί να είναι γνωστό κατά το στάδιο της εξερεύνησης)– για τις δραστηριότητες αυτές δεν ταυτίζεται κατ’ ανάγκην με την αγορά κάθε κράτους μέλους μεμονωμένα. Για την ακρίβεια, η Επιτροπή έχει επισημάνει σε διάφορες αποφάσεις ότι πρέπει να γίνει δεκτό ότι η αγορά για υπηρεσίες Ε&Π είναι παγκόσμια. Βλ., για παράδειγμα, εκτελεστική απόφαση της Επιτροπής, της 24ης Ιουνίου 2011, σχετικά με την εξαίρεση της αναζήτησης πετρελαίου και αερίου και της εκμετάλλευσης πετρελαίου στην Ιταλία από την εφαρμογή της οδηγίας 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ 2011, L 166, σ. 28, σκέψεις 9 και 14) και, όσον αφορά τη δραστηριότητα της εξερεύνησης, βλ. εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2015/1120 της Επιτροπής, της 8ης Ιουλίου 2015, για την εξαίρεση της εξερεύνησης πετρελαίου και αερίου στην Ελλάδα από την εφαρμογή της οδηγίας 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ 2015, L 182, σ. 88, σκέψη 12) και απόφαση της Επιτροπής, της 7ης Μαρτίου 2019, στην υπόθεση M.9175 – Total/Chevron Denmark (ΕΕ 2019, C 126, σ. 1), σκέψη 19, επίσης ως προς τον ορισμό της προαναφερθείσας αγοράς προϊόντος.

( 29 ) Η Global Petroleum υποστηρίζει ότι η έρευνα για υδρογονάνθρακες στη θάλασσα είναι, εν γένει, πολύ δαπανηρή, συνεπάγεται σημαντικές προκαταβολικές δαπάνες, ενίοτε, ύψους δεκάδων εκατομμυρίων ευρώ ανάλογα με το βάθος των υδάτων καθώς και οικονομικές εγγυήσεις οι οποίες κυμαίνονται μεταξύ 200 και 500 εκατομμυρίων ευρώ προκειμένου να καλυφθούν εγγυήσεις για ζημίες που ενδέχεται να επέλθουν στη διάρκεια της εξερεύνησης (κατά την ιταλική νομοθεσία). Η Global Petroleum και η Επιτροπή συμφωνούν ότι οι φορείς δεν θα ενδιαφέρονταν για την ανάληψη δραστηριοτήτων Ε&Π εάν αυτές περιορίζονταν σε μία μόνο περιοχή εκτάσεως 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων. Τούτο, όμως, μπορεί να αποτελεί απλώς επιχείρημα υπέρ της άποψης ότι η Ιταλία έχει θέσει πολύ χαμηλά το όριο των 750 τετραγωνικών χιλιομέτρων. Η Ιταλία, ωστόσο, δεν εμποδίζεται από το άρθρο 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 να θέσει υπερβολικά χαμηλό όριο, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη υποχρεώνει απλώς τα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα ώστε να διασφαλίσουν ότι οι γεωγραφικές περιοχές για δραστηριότητες Ε&Π «[δεν] υπερβαίν[ουν] ό,τι δικαιολογείται για άσκηση των δραστηριοτήτων κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο από τεχνική και οικονομική άποψη» (η υπογράμμιση δική μου).

( 30 ) Η υπογράμμιση δική μου.

( 31 ) Νυν άρθρα 53, παράγραφος 1, 62 και 114 ΣΛΕΕ.

( 32 ) Πρβλ., επίσης, έκθεση της 29ης Ιουλίου 1998 της Επιτροπής προς το Συμβούλιο σχετικά με την οδηγία 94/22/ΕΚ για τους όρους χορήγησης και χρήσης των αδειών αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων, COM(1998) 447 τελικό (στο εξής: έκθεση σχετικά με την οδηγία 94/22).

( 33 ) Ιδίως σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 94/22.

( 34 ) Άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 94/22.

( 35 ) Οι αρχές αυτές είναι γενικές αρχές του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες βρίσκουν επίσης έκφραση στις οδηγίες για τις επιχειρήσεις κοινής ωφελείας. Η δεύτερη αρχή διατυπώνεται ήδη ρητώς στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 93/38. Οι μεταγενέστερες οδηγίες για τις επιχειρήσεις κοινής ωφελείας περιέχουν άρθρο στο οποίο αποτυπώνονται οι εν λόγω αρχές που διέπουν την ανάθεση συμβάσεων. Βλ., για παράδειγμα, άρθρο 10 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 1) και άρθρο 36, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβούλιου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 243).

( 36 ) Τούτο επ’ ουδενί σημαίνει ότι οι δημόσιες αρχές μπορούν να αντιμετωπίζονται ως επιχειρήσεις για τους σκοπούς του δικαίου του ανταγωνισμού όταν ασκούν οικονομικές δραστηριότητες.

( 37 ) Κανονισμός (ΕΚ) 139/2004 του Συμβουλίου, της 20ής Ιανουαρίου 2004, για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων («Κοινοτικός κανονισμός συγκεντρώσεων») (ΕΕ 2004, L 24, σ. 1).

( 38 ) Η σύνδεση αυτή γίνεται μέσω του άρθρου 45, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής στο οποίο ορίζεται ότι αναφορές στην οδηγία 90/531/ΕΟΚ, της 17ης Σεπτεμβρίου 1990, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ1990, L 297, σ. 1), δηλαδή στην οδηγία που τροποποίησε το άρθρο 12 της οδηγίας 94/22, θα πρέπει να θεωρούνται ως αναφορές προς την οδηγία 94/22. Το γεγονός ότι η οδηγία 93/38 έπρεπε, βάσει του άρθρου της 45, παράγραφος 1, να έχει τεθεί σε εφαρμογή ως την 1η Ιουλίου 1994, ενώ η οδηγία 94/22 έπρεπε, βάσει του άρθρου της 14, παράγραφος 1, να έχει τεθεί σε εφαρμογή έως την 1η Ιουλίου 1995, σήμαινε ότι η αρχική αναφορά στην οδηγία 90/531 είχε μικρή πρακτική σημασία.

( 39 ) Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 93/38, άρθρο 7, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/17 και άρθρο 14, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2014/25.

( 40 ) Για την ακρίβεια, η λύση αυτή μεταφέρθηκε και στην οδηγία 2004/17 με το άρθρο 30, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το παράρτημα XΙ, στοιχείο Ζ. Δεδομένου ότι κρίθηκε ότι η οδηγία 94/22 εφαρμοζόταν και λειτουργούσε ορθώς, η οδηγία 2004/17 κατάργησε το ειδικό καθεστώς που είχε δημιουργηθεί όσον αφορά τις δραστηριότητες Ε&Π και το αντικατέστησε με μια γενική διαδικασία η οποία επιτρέπει την εξαίρεση τομέων των οποίων η δραστηριότητα είναι ευθέως εκτεθειμένη στον ανταγωνισμό σε αγορές στις οποίες δεν απαγορεύεται η πρόσβαση (αιτιολογική σκέψη 38 και άρθρο 30 της οδηγίας 2004/17). Κατά τη νυν ισχύουσα οδηγία 2014/25 «οι [δημόσιες συμβάσεις] για την εξερεύνηση πετρελαίου και φυσικού αερίου» εξαιρούνται εντελώς από την οδηγία. Ο λόγος είναι ότι «έχει διαπιστωθεί επανειλημμένα ότι ο εν λόγω τομέας δέχεται τόσο μεγάλη ανταγωνιστική πίεση ώστε οι ρυθμίσεις […] που θεσπίζονται από τους κανόνες περί [δημοσίων συμβάσεων] της Ένωσης δεν είναι πλέον απαραίτητες» (αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας 2014/25), ενώ η εξόρυξη πετρελαίου και φυσικού αερίου εξακολουθεί να καλύπτεται. Ωστόσο, η πρόσβαση στη συγκεκριμένη αγορά δεν θεωρείται ότι περιορίζεται αν ένα κράτος μέλος εφαρμόζει την οδηγία 94/22 (βλ. αιτιολογική σκέψη 25 και άρθρο 34, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το παράρτημα III, στοιχείο Ζ, της οδηγίας αυτής).

( 41 ) Βλ. αιτιολογική σκέψη 11 της οδηγίας 93/38 και αιτιολογική σκέψη 1 της οδηγίας 2014/25.

( 42 ) Το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 94/22 ορίζει ως άδεια τη δυνατότητα ασκήσεως ενός αποκλειστικού δικαιώματος.

( 43 ) Δεδομένου ότι οι δραστηριότητες αναζήτησης και εξερεύνησης έχουν ακριβώς ως στόχο να διερευνηθεί αν και σε ποια περιοχή ενδέχεται να υπάρχουν εκμεταλλεύσιμοι πόροι υδρογονανθράκων, υπάρχει προφανώς πάντοτε η πιθανότητα να μην βρεθούν υδρογονάνθρακες ή, τουλάχιστον, να μη βρεθούν υδρογονάνθρακες των οποίων η εκμετάλλευση να είναι οικονομικώς εφικτή.

( 44 ) Στην ίδια λογική στηρίζεται ο περιορισμός της χρονικής διάρκειας των συμβάσεων παραχώρησης δυνάμει του άρθρου 18 της οδηγίας 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1). Βλ., επίσης, αιτιολογική σκέψη 52 της οδηγίας εκείνης.

( 45 ) Πρβλ. αποφάσεις της 19ης Μαΐου 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, σκέψεις 25 και 26) και της 8ης Φεβρουαρίου 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, σκέψεις 33 και 34 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 46 ) Αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 2008, Μηχανική (C‑213/07, EU:C:2008:731, σκέψεις 43 και 44), όσον αφορά την πρώτη παράγραφο του άρθρου 24 της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ 1993, L 199, σ. 54), και της 8ης Φεβρουαρίου 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, σκέψεις 29, 30 και 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), όσον αφορά τους λόγους αποκλεισμού από τη συμμετοχή σε διαγωνισμό λόγω της προσωπικής καταστάσεως του υποψηφίου ή του προσφέροντος που καθορίζονται στο άρθρο 45 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 114).

( 47 ) Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 71, 73 και τρίτη περίοδο της αιτιολογικής σκέψης 106 της οδηγίας 2014/25.

( 48 ) Όπως προβλέπεται στο ιταλικό δίκαιο, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με τον αριθμό 2, στοιχείο εʹ, του παραρτήματος II, της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (κωδικοποίηση) (ΕΕ 2012, L 26, σ. 1).

( 49 ) Πρβλ. αποφάσεις της 25ης Ιουλίου 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 10ης Δεκεμβρίου 2009, Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, σκέψη 53), της 17ης Μαρτίου 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest κ.λπ. (C‑275/09, EU:C:2011:154, σκέψη 36), της 15ης Δεκεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας (C‑560/08, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2011:835, σκέψη 80), της 21ης Μαρτίου 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, σκέψη 37), και της 11ης Φεβρουαρίου 2015, Marktgemeinde Straßwalchen κ.λπ. (C‑531/13, EU:C:2015:79, σκέψεις 43 και 45), όσον αφορά την οδηγία 85/337, η οποία ήταν ο πρόδρομος της οδηγίας 2011/92, καθώς και απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2016, Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (C‑141/14, EU:C:2016:8, σκέψη 95).

( 50 ) Η Regione Puglia παραπέμπει στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 94/22, στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στην οδηγία 2008/56/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Ιουνίου 2008, περί πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής για το θαλάσσιο περιβάλλον (οδηγία-πλαίσιο για τη θαλάσσια στρατηγική) (ΕΕ 2008, L 164, σ. 19), χωρίς ωστόσο να εξηγεί για ποιον λόγο συντρέχει παράβαση των ως άνω διατάξεων σε περίπτωση ερμηνείας του άρθρου 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 94/22 υπό την έννοια ότι δεν καθορίζει ένα συνολικό όριο για τις γεωγραφικές περιοχές ως προς τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί άδεια σε έναν φορέα.

( 51 ) Βλ., επίσης, άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

( 52 ) Για παράδειγμα, στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.

( 53 ) Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l’esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale [απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2016 σχετικά με την κανονική διαδικασία έκδοσης και χρήσης αδειών εξόρυξης για την αναζήτηση, εξερεύνηση και παραγωγή υγρών και αερίων υδρογονανθράκων στην ξηρά, στα χωρικά ύδατα και στην υφαλοκρηπίδα (GURI αριθ. 78 της 3ης Απριλίου 2017)].