Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz της 14ης Δεκεμβρίου 1988. - STAR FRUIT COMPANY S. A. ΚΑΤΑ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΙΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ. - ΠΡΟΣΦΥΓΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΣ ΕΠΙ ΠΑΡΑΛΕΙΨΕΙ - ΠΑΡΑΛΕΙΨΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΝΑ ΚΙΝΗΣΕΙ ΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 169 ΤΗΣ ΣΥΝΘΗΚΗΣ ΕΟΚ. - ΥΠΟΘΕΣΗ 247/87.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1989 σελίδα 00291



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

1. Το πρόβλημα στην υπόθεση, επί της οποίας διατυπώνω σήμερα τη γνώμη μου, είναι κυρίως το αν οι επιχειρηματίες έχουν δικαίωμα να ασκήσουν προσφυγή κατά της Επιτροπής, όταν αυτή, παρά την όχληση, παρέλειψε να κινήσει κατά κράτους μέλους διαδικασία για παράβαση της Συνθήκης.

Α - Πραγματικά περιστατικά

2. Και εδώ πρόκειται για εισαγωγή μπανανών στη Γαλλία, που τελούν σε ελεύθερη κυκλοφορία σε ένα κράτος μέλος. Η προσφεύγουσα είναι εταιρία με έδρα τις Βρυξέλλες, ασχολούμενη μεταξύ άλλων με το εμπόριο φρούτων (είναι δε ο κύριος προμηθευτής της προσφεύγουσας στην υπόθεση 206/87).

3. Η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι επανειλημμένα έλαβε παραγγελίες από γάλλους πελάτες, δεν μπόρεσε, όμως, να πραγματοποιήσει εξαγωγές προς τη Γαλλία. Τα φορτηγά της αποπέμφθηκαν επανειλημμένα στα σύνορα - μόνο δύο φορές κατέστησαν δυνατές οι εισαγωγές διά της οδού αυτής - και ούτε οι γάλλοι πελάτες κατόρθωσαν, μέσω προσκλήσεων των γαλλικών αρχών για υποβολή προσφορών ενόψει εισαγωγών, να λάβουν άδειες, οι οποίες, αντίθετα, χορηγήθηκαν συστηματικά στο groupement d' interet economique bananier (για το οποίο έγινε εκτενώς λόγος στην υπόθεση 206/87), επειδή η ένωση αυτή είχε αναλάβει την υποχρέωση να εφαρμόζει ορισμένες τιμές.

4. Για το λόγο αυτό, η προσφεύγουσα απευθύνθηκε στις 17 Απριλίου 1987 στην Επιτροπή και της περιέγραψε τις συνθήκες της γαλλικής αγοράς μπανάνας (οι οποίες περιγράφονται εκτενώς και στην υπόθεση 206/87). Κατά τη γνώμη της, η Γαλλική Δημοκρατία παραβαίνει με τον τρόπο το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, καθώς και το άρθρο 2 της Συμφωνίας ΑΚΕ-ΕΟΚ της 28ης Φεβρουαρίου 1975, και για το λόγο αυτό έχει υποχρέωση να αποζημιώσει την προσφεύγουσα για τις συναλλαγές που δεν πραγματοποίησε από τον Οκτώβριο 1986 μέχρι τον Οκτώβριο 1987. Επισήμως ζήτησε από την Επιτροπή να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ με σκοπό:

- να διαπιστωθεί ότι υπάρχει παράβαση των άρθρων 30 επ. της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 2 καθώς και του πρωτοκόλλου 6 της αναφερθείσας Σύμβασης της Λομέ

- να καλέσει τη Γαλλική Δημοκρατία να καταργήσει τις ποσοστώσεις που επιβάλλει στις μπανάνες καταγωγής ή προελεύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας ή των συνδεομένων κρατών καθώς και στις μπανάνες καταγωγής τρίτων χωρών, που τελούν σε ελεύθερη κυκλοφορία εντός της Κοινότητας

- να καλέσει τη Γαλλική Δημοκρατία να αποζημιώσει την προσφεύγουσα για τις απώλειες που υπέστη μέχρι ποσού 87 451 400 βελγικών φράγκων, λόγω μη παραδόσεως ορισμένων φορτίων.

5. Στη συνέχεια, επειδή απλώς πληροφορήθηκε με έγγραφο της 4ης Μαΐου 1987 ενός προϊσταμένου τμήματος της Επιτροπής ότι οι αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής θα λάβουν τα αναγκαία μέτρα και θα ενημερώσουν σχετικά την προσφεύγουσα, έφερε στις 14 Αυγούστου 1987 ενώπιον του Δικαστηρίου την παρούσα υπόθεση.

6. Με την προσφυγή της - που στηρίζεται στα άρθρα 173 και 175 της Συνθήκης ΕΟΚ - η προσφεύγουσα ζητεί από το Δικαστήριο να δεχτεί ότι η Επιτροπή παρέλειψε να λάβει απόφαση κατά της Γαλλικής Δημοκρατίας κατόπιν της αιτήσεως της προσφεύγουσας της 17ης Απριλίου 1987 (την οποία επαναλαμβάνει επί λέξει στο δικόγραφο της προσφυγής).

7. Η Επιτροπή - όπως εξάλλου και η Γαλλική Δημοκρατία που την υποστηρίζει - ζήτησε να απορριφθεί η προσφυγή ως απαράδεκτη, και για το λόγο αυτό περιορίστηκε να καταθέσει παρατηρήσεις βάσει του άρθρου 91 του κανονισμού διαδικασίας του Δικαστηρίου.

Β - Η γνώμη μου επί της υποθέσεως

Η γνώμη μου στο ζήτημα του παραδεκτού - που είναι το μόνο που μας απασχολεί σήμερα - της υπό κρίση προσφυγής είναι η ακόλουθη:

8. 1. Είναι σαφές ότι η αναφορά στο άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ ως νομική βάση της προσφυγής είναι άστοχη. Στην πραγματικότητα, δεν μπορεί να κινηθεί εν προκειμένω προσφυγή ακυρώσεως, εφόσον η προσφεύγουσα δεν προσδιορίζει την πράξη της Επιτροπής που θα μπορούσε, ενδεχομένως, να ακυρωθεί. Φαίνεται, εξάλλου, ότι και η προσφεύγουσα το παραδέχεται, εφόσον, συνεπεία της αντιδικίας ως προς το σημείο αυτό, περιορίστηκε να δηλώσει απλώς ότι επαφίεται στην κρίση του Δικαστηρίου όσον αφορά το παραδεκτό της προσφυγής της δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ.

9. Κατά συνέπεια, το παραδεκτό της προσφυγής πρέπει να εξεταστεί μόνον βάσει του άρθρου 175, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, κατά το οποίο κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί υπό τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο πρώτο και στο δεύτερο εδάφιο να προσφύγει στο Δικαστήριο κατά οργάνου της Κοινότητας το οποίο παρέλειψε να του απευθύνει πράξη εκτός συστάσεως ή γνώμης.

10. 2. Μετά τις παρατηρήσεις της Επιτροπής όσον αφορά τα σημεία 3 και 4 της προσφυγής, διευκρινίστηκε ότι τα σημεία αυτά - με τα οποία ζητείται να κληθεί η Γαλλική Δημοκρατία να καταργήσει τις ποσοστώσεις και να αποζημιώσει την προσφεύγουσα - δεν συνιστούν αυτοτελή κεφάλαια, αλλά πρέπει να θεωρηθεί ότι συνδέονται με τα δύο πρώτα κεφάλαια και να εξεταστούν κατά τον ίδιο τρόπο.

11. Κατά συνέπεια, δεν χρειάζεται να ασχοληθούμε περισσότερο με την άποψη της Επιτροπής ότι τέτοιου είδους προσφυγές είναι απαράδεκτες, επειδή δεν προβλέπονται από το δικαιοδοτικό σύστημα της Συνθήκης, πράγμα λίαν αμφίβολο. Ο πυρήνας του προβλήματος βρίσκεται αντίθετα στο ζήτημα αν τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα μπορούν να προσφύγουν στο Δικαστήριο κατ' εφαρμογή του άρθρου 175 της Συνθήκης ΕΟΚ, προκειμένου να υποχρεωθεί η Επιτροπή να κινήσει τη διαδικασία λόγω παραβάσεως του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ.

12. 3. Η άποψη αυτή γεννά σοβαρές αμφιβολίες.

α) Με τη διαπίστωση αυτή δεν αναφέρομαι τόσο στα επιχειρήματα που μπορεί να φαίνονται σαφή αν ληφθεί υπόψη η διατύπωση του άρθρου 175 της Συνθήκης ΕΟΚ ("παρέλειψε να του απευθύνει ... γνώμης") και στα οποία η Επιτροπή έριξε το βάρος με τις παρατηρήσεις της, τονίζοντας, αφενός, ότι στο πλαίσιο της διαδικασίας βάσει του άρθρου 169 πρόκειται μόνο για πράξεις που απευθύνονται στο οικείο κράτος μέλος (και σε καμιά περίπτωση για πράξεις που από τη φύση τους και ως εκ του σκοπού τους πρέπει να απευθύνονται σε αιτούντα ιδιώτη) και υπογραμμίζοντας, αφετέρου, ότι δεν πρόκειται για δεσμευτικές πράξεις με χαρακτήρα αποφασεως (χαρακτήρα, τον οποίο ο γενικός εισαγγελέας Gand έκρινε, με τις προτάσεις του στην υπόθεση 48/65 ως ουσιώδη από τη σκοπιά του άρθρου 175) (1).

13. Σ' αυτό, όμως, μπορεί πράγματι να αντιταχθεί το επιχείρημα ότι η Επιτροπή μπορεί χωρίς αμφιβολία, στο πλαίσιο του άρθρου 169 - στο οποίο ακριβώς βρίσκεται το κλειδί του προβλήματος -, να εκδώσει πράξεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα, επειδή η διαδικασία καταλήγει συχνά σε προσφυγή στο Δικαστήριο με σκοπό να διαπιστωθεί, με δεσμευτική απόφαση, η παράβαση. Μπορεί, εξάλλου, να παρατηρηθεί ότι η συσταλτική γραμματική ερμηνεία ("παρέλειψε να του απευθύνει ... γνώμης") προσκρούει στο γεγονός ότι, σύμφωνα με την άποψη αυτή, οι προσφυγές λόγω παραλείψεως δεν μπορούν να έχουν ως αντικείμενο παρά μόνο την έκδοση διοικητικών πράξεων προς όφελος του προσφεύγοντος, αποκλειομένων συγκεκριμένων πράξεων σε βάρος τρίτων -, ενώ θα μπορούσε και πάλι να υπάρχει έννομο συμφέρον.

14. β) Κατά τη γνώμη μου, όμως, σοβαρές αμφιβολίες γεννώνται, αντίθετα, ως προς δύο άλλα σημεία.

15. Το σύστημα απονομής της δικαιοσύνης της Συνθήκης δεν προβλέπει βεβαίως γενικό δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής υπέρ των ιδιωτών, αλλά μόνο σε συνάρτηση με ειδικά συμφέροντα. Αυτό εκφράζεται, όσον αφορά την προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, με τον όρο ότι η πράξη πρέπει να αφορά άμεσα και ατομικά τον προσφεύγοντα. Το κριτήριο "παρέλειψε να του απευθύνει ... γνώμης" του άρθρου 175 πρέπει να γίνει αντιληπτό υπό την έννοια αυτή, ότι δηλαδή μπορεί να πρόκειται για πράξεις που παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τον προσφεύγοντα, σε καμιά περίπτωση όμως για πράξεις γενικής ισχύος (δεν αρκεί - όπως αναφέρει ο Daig στο έργο του "Nichtigkeits- und Untaetigkeitsklagen im Recht der europaeischen Gemeinschaft", σελίδα 239 - κάποιο μέτρο να αφορά από κοινού τον προσφεύγοντα μαζί με άλλα μέλη ομάδας προσώπων που διακρίνεται από γενικά χαρακτηριστικά, αλλά πρέπει να πρόκειται για μέτρα που αφορούν ειδικά το πρόσωπο ή την κατάσταση του προσφεύγοντος).

16. Στο πλαίσιο της διαδικασίας λόγω παραβάσεως του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, όπως την αντιλαμβάνεται η προσφεύγουσα, όταν ζητεί να διαπιστωθεί ότι η Γαλλία παρέβη τα άρθρα 30 και επόμενα της Συνθήκης ΕΟΚ και τη Σύμβαση της Λομέ, πρόκειται, αναμφίβολα, σε τελική ανάλυση (αν λάβει κανείς υπόψη τις συνέπειες που μπορεί να έχει για τη Γαλλική Δημοκρατία η απόφαση περί παραβάσεως, την οποία επιδιώκει η προσφεύγουσα) για πράξη γενικής ισχύος, αποσκοπούσα πράγματι να τροποποιήσει το ισχύον καθεστώς εισαγωγών και τους περιορισμούς που αυτό επιβάλλει στο ενδοικοινοτικό εμπόριο. Πράγματι, δύσκολα μπορεί να γίνει δεκτό ότι μια ιδιωτική επιχείρηση μπορεί να επιδιώξει τέτοιο στόχο - όπως υπογράμμισε ήδη ο γενικός εισαγγελέας Roemer στις προτάσεις του στην υπόθεση 103/63 (2).

17. Προκύπτει, εξάλλου, σαφώς - και ίσως κατά τρόπο ακόμη πιο ακλόνητο - από την οικονομία της Συνθήκης, όπως απορρέει από τα άρθρα 169 και 170, ότι μόνο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν δικαίωμα να προσφύγουν στο Δικαστήριο λόγω παραβάσεως της Συνθήκης από κράτος μέλος, ότι η διακριτική ευχέρεια παίζει σημαντικό ρόλο στο σημείο αυτό (όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας Gand στις προτάσεις του στην υπόθεση 48/65) και ότι η λύση εξαρτάται επίσης από την τήρηση της προς της ασκήσεως προσφυγής διαδικασίας που παρέχει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος τη δυνατότητα να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τη Συνθήκης χωρίς δίκη.

18. Δύσκολα συμβιβάζεται με τις αρχές αυτές η παραδοχή ότι ο ενδιαφερόμενος ιδιώτης μπορεί να ζητήσει από την Επιτροπή να κινήσει διαδικασία λόγω παραβάσεως και σε περίπτωση αρνήσεως να προσφύγει στο Δικαστήριο. Ελλείπει μια ουσιώδης προϋπόθεση - η κατά παράβαση της Συνθήκης παράλειψη εκδόσεως αποφάσεως - που προβλέπεται από το άρθρο 175 της Συνθήκης ΕΟΚ, διότι ακριβώς η Επιτροπή δεν υποχρεούται να κινήσει τέτοια διαδικασία αλλά έχει προς τούτο διακριτική ευχέρεια. Εξάλλου - σε περίπτωση που η Επιτροπή κρίνει ότι δεν χρειάζεται να κινήσει διαδικασία - η επίμαχη συμπεριφορά του κράτους οδηγεί, κατά κάποιο τρόπο, απευθείας σε δικαστικό έλεγχο (δηλαδή με μια διαδικασία που έχει σκοπό να υποχρεωθεί το όργανο να ασκήσει προσφυγή και κατά την οποία εξετάζεται, τουλάχιστον, η ύπαρξη επαρκών ενδείξεων ως προς την παράβαση της Συνθήκης) αυτό σημαίνει ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν έχει τη δυνατότητα - την οποία προβλέπει το άρθρο 169 - να δώσει προηγουμένως εξηγήσεις και να θέσει τέλος στην παράβαση που του αποδίδεται. Την άποψη αυτή υποστήριξε και ο γενικός εισαγγελέας Gand στις προτάσεις του στην υπόθεση 48/65, είναι δε και η κρατούσα - όπως δείχνει ο Daig στο προαναφερθέν έργο σ. 240).

Γ - Πρόταση

19. 4. Από τα προεκτεθέντα συνάγεται το συμπέρασμα ότι η προσφυγή της εταιρίας Star Fruit Company πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη και να καταδικαστεί η προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα, εξαιρουμένων βεβαίως των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε η παρεμβαίνουσα, η οποία δεν υπέβαλε τέτοιο αίτημα.

(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.

(1) Απόφαση της 1ης Μαρτίου 1966 στην υπόθεση 48/65, Alfons Luetticke GmbH και λοιποί κατα Επιτροπής της ΕΟΚ, Slg. 1966, σ. 27.

(2) Απόφαση της 2ας Ιουλίου 1964 στην υπόθεση 103/63, Rhenania, Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft mbH κατά Επιτροπής της ΕΟΚ, Slg. 1964, σ. 903, ιδίως σ. 934.