Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tesauro της 1ης Δεκεμβρίου 1992. - ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ ΚΑΤΑ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ. - ΟΔΗΓΙΑ ΠΕΡΙ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ - ΝΟΜΙΚΗ ΒΑΣΗ. - ΥΠΟΘΕΣΗ C-155/91.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1993 σελίδα I-00939

Σουηδική ειδική έκδοση σελίδα 00067

Φινλανδική ειδική έκδοση σελίδα I-00061



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε Πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

1. Στην παρούσα υπόθεση τίθεται, για μία ακόμη φορά, το ζήτημα της σχέσεως μεταξύ δύο από τις "νομικές βάσεις" που καθιερώθηκαν με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, το άρθρο 100 Α και το άρθρο 130 Ρ: το πρώτο * ως γνωστό *, αναφέρεται στις πράξεις που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, στόχος που καθιερώνεται με το άρθρο 8 Α της Συνθήκης, το δεύτερο αναφέρεται ειδικά στις πράξεις που αποβλέπουν στην πραγματοποίηση των στόχων της πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος (συνοπτικά, προστασία του περιβάλλοντος, προστασία της υγείας και συνετή χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων) οι οποίοι περιγράφονται στο άρθρο 130 Π της Συνθήκης.

2. Η βαλλόμενη οδηγία στην προκειμένη περίπτωση είναι η οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991 (ΕΕ L 78, σ. 32), η οποία τροποποιεί ουσιωδώς την προηγούμενη οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86). Η προσβαλλόμενη οδηγία, η οποία ορίζει τις ουσιώδεις αρχές του συστήματος διαχειρίσεως των αποβλήτων εντός της Κοινότητας, εκδόθηκε από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 130 Ρ. Αντιθέτως, η Επιτροπή θεωρεί ότι * σύμφωνα με την πρότασή της * η πράξη έπρεπε να εκδοθεί δυνάμει του άρθρου 100 Α επομένως, ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει την παρανομία αυτή και να ακυρώσει την επίμαχη οδηγία. Είναι ίσως χρήσιμο να προστεθεί ότι, για τους ίδιους λόγους, η Επιτροπή προσέβαλε επίσης τη μεταγενέστερη οδηγία 91/689/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για τα επικίνδυνα απόβλητα (ΕΕ L 377, σ. 20).

3. Προτού αναλύσω την επίμαχη οδηγία, θεωρώ σκόπιμο να υπομνήσω τα γενικά κριτήρια τα οποία, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, διέπουν την εφαρμογή των εν λόγω κανόνων.

Συναφώς, υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να αποφανθεί επί της σχέσεως μεταξύ του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Ρ με την απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C-300/89, Συλλογή 1991, σ. 2867, στο εξής: "απόφαση 'διοξείδιο του τιτανίου' ").

Με την ευκαιρία αυτή, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε, πρώτον, ότι η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως δεν μπορεί να εξαρτάται μόνον από την πεποίθηση του κοινοτικού οργάνου ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε στοιχεία αντικειμενικά και δεκτικά ενδίκου ελέγχου. Προς τούτο, θα πρέπει να εξακριβώνεται ποιό είναι το αντικείμενο της πράξεως, με βάση εμπεριστατωμένη ανάλυση τόσο του σκοπού, όσο και του περιεχομένου της.

Με βάση τις αρχές αυτές, το Δικαστήριο έκρινε εν συνεχεία ότι, στην περίπτωση κατά την οποία μια πράξη, λόγω του αντικειμένου της, "παρουσιάζει συγχρόνως τον χαρακτήρα δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος κατά την έννοια του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης και μέτρου εναρμονίσεως που έχει ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς κατά την έννοια του άρθρου 100 Α της Συνθήκης", η ίδια η πράξη, μολονότι μπορεί καταρχήν να συνδέεται προς δύο χωριστούς κανόνες αρμοδιότητας, πρέπει να εκδοθεί αποκλειστικά βάσει του άρθρου 100 Α.

Η λύση αυτή * η οποία άλλωστε εναρμονίζεται με ότι είχα προτείνει με τις προτάσεις μου στην υπόθεση διοξειδίου του τιτανίου * βασίζεται σε δύο λόγους. Πρώτον, το Δικαστήριο απέκλεισε τη σωρευτική εφαρμογή του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Ρ. Πράγματι, η εξέλιξη της διαδικασίας του άρθρου 130 Ρ είναι ικανή να καταστήσει κενό περιεχομένου τον ίδιο τον μηχανισμό της διαδικασίας συνεργασίας που προβλέπει το άρθρο 100 Α, καθιστώντας κατά συνέπεια χωρίς κανένα νόημα την προσφυγή στην τελευταία αυτή διάταξη.

Δεύτερον, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι η ίδια η Συνθήκη προβλέπει τη δυνατότητα όπως οι επιταγές προστασίας του περιβάλλοντος εκπληρώνονται, αν παρίσταται ανάγκη, στο πλαίσιο άλλων κοινοτικών πολιτικών πλην της πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος και, ειδικότερα, στο πλαίσιο εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών που αναφέρονται στο άρθρο 100 Α. Βάσει των σκέψεων αυτών, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, στην περίπτωση συρροής μεταξύ του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Ρ, το άρθρο 100 Α πρέπει να υπερισχύει, υπό την έννοια ότι η πράξη πρέπει να εκδοθεί αποκλειστικά με βάση την τελευταία αυτή διάταξη.

4. Όπως είναι προφανές, η λύση που έγινε δεκτή με την απόφαση "διοξείδιο του τιτανίου" καταλήγει αναπόφευκτα σε μερική διεύρυνση της σφαίρας εφαρμογής του άρθρου 100 Α σε σχέση με το άρθρο 130 Ρ. Ακριβώς όμως, η παρατήρηση αυτή θα πρέπει να παρακινήσει στην αυστηρή εφαρμογή των κριτηρίων που προσδιόρισε το Δικαστήριο. Αυτό σημαίνει ότι το άρθρο 100 Α δεν πρέπει να θεωρείται ως κατάλληλο για την έκδοση κάποιας πράξεως παρά μόνον αν η ίδια η πράξη έχει ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, κατά συνέπεια μόνον αν ρυθμίζει ειδικά τους όρους του ανταγωνισμού ή τις συναλλαγές στο εσωτερικό της Κοινότητας.

Αντιθέτως, το άρθρο 100 Α πρέπει να θεωρείται ως μη έχον εφαρμογή όταν η πράξη για την οποία γίνεται λόγος, επιδιώκοντας ορισμένους στόχους οι οποίοι εμπίπτουν στο πλαίσιο μιας δράσεως ή μιας ειδικής κοινοτικής πολιτικής, παρεμπιπτόντως έχει επίσης επιπτώσεις στις συνθήκες της αγοράς.

Αυτή η ανάγνωση του άρθρου 100 Α είναι σύμφωνη προς το γράμμα της διατάξεως η οποία αναφέρεται στα μέτρα που έχουν "ως αντικείμενο" την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Εξάλλου, η ερμηνεία αυτή είναι συμφυής προς τη συστηματική αναγκαιότητα * επί της οποίας θα επανέλθω πιό κάτω * να μη διευρυνθεί υπερβολικά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Α εις βάρος άλλων ειδικών νομικών βάσεων προς τις οποίες ο κανόνας ως προς την εσωτερική αγορά μπορεί, θεωρητικά, να ανταγωνίζεται.

Πρέπει, ιδίως, να παρατηρηθεί ότι η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώθηκε από την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου. Με την απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1991, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C-70/88, Συλλογή 1991, σ. Ι-4529), το Δικαστήριο αναγνώρισε πράγματι ότι η προσφυγή στο άρθρο 100 Α δεν δικαιολογείται όταν η προς έκδοση πράξη μόνο παρεμπιπτόντως έχει ως αποτέλεσμα την εναρμόνιση των όρων της αγοράς στο εσωτερικό της Κοινότητας. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, επρόκειτο για κανονισμό ο οποίος καθόριζε τα μέγιστα επιτρεπτά επίπεδα ραδιενεργού μολύνσεως στα τρόφιμα και στις ζωοτροφές. Συναφώς, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι ο κανονισμός είχε ως αντικείμενο την προστασία του πληθυσμού έναντι των κινδύνων που προέρχονται από τρόφιμα τα οποία έχουν υποστεί ραδιενεργό μόλυνση και η συνακόλουθη απαγόρευση εμπορίας που προέβλεπε δεν έπρεπε να θεωρηθεί ως προϋπόθεση αποβλέπουσα στο να εξασφαλίσει το αποτέλεσμα της εφαρμογής των επιβαλλομένων μεγίστων επιτρεπτών ορίων. Ενόψει των περιστάσεων αυτών, το Δικαστήριο συνήγαγε ότι "επομένως, μόνον παρεμπιπτόντως έχει ο κανονισμός ως αποτέλεσμα την εναρμόνιση των όρων της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων" και, κατά συνέπεια, ο κανονισμός αυτός έπρεπε να θεμελιώνεται επί της ειδικής νομικής βάσεως που προβλέπεται για την προστασία του πληθυσμού από τις ιοντίζουσες ακτινοβολίες, δηλαδή το άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ και όχι επί της νομικής βάσεως που αφορά την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς, δηλαδή το άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ.

5. Κατόπιν τούτου, και επανερχόμενος στην προσβαλλόμενη οδηγία, η άποψη που εξέθεσε η προσφεύγουσα μπορεί να συνοψισθεί ως εξής. Κατά την Επιτροπή, η οδηγία έχει ως αντικείμενο τόσο την προστασία του περιβάλλοντος, όσο και την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Κατά συνέπεια, εμπίπτει ratione materiae στο πεδίο εφαρμογής τόσο του άρθρου 130 Ρ, όσο και του άρθρου 100 Α. Εκ τούτου έπεται ότι, σύμφωνα με την απόφαση "διοξείδιο του τιτανίου", η οδηγία έπρεπε να εκδοθεί αποκλειστικά βάσει του άρθρου 100 Α.

Προς στήριξη της απόψεως αυτής, η Επιτροπή προβάλλει ότι η οδηγία συμβάλλει στην εναρμόνιση των όρων ανταγωνισμού τόσο στο επίπεδο της βιομηχανικής παραγωγής, όσο και στο επίπεδο της δραστηριότητας διαθέσεως των αποβλήτων. Επιπλέον, η προσφεύγουσα υπογραμμίζει όιτ η οδηγία, εναρμονίζοντας τις εθνικές νομοθεσίες στον τομέα της διαχειρίσεως των αποβλήτων, συμβάλλει στην εξάλειψη, στον τομέα αυτόν, των εμποδίων στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.

6. Ευθύς εξαρχής αναφέρω ότι δεν συμμερίζομαι την άποψη που υποστηρίζει η προσφεύγουσα. Πράγματι, θεωρώ ότι, λόγω του σκοπού της και του περιεχομένου της, η προσβαλλόμενη οδηγία πρέπει να θεωρηθεί ως πράξη η οποία έχει ως αντικείμενο την προστασία του περιβάλλοντος και μόνο παρεμπιπτόντως έχει επίπτωση επί των συνθηκών της αγοράς.

7. Όσον αφορά τους σκοπούς της επίμαχης οδηγίας, πρέπει πράγματι να παρατηρηθεί ότι, όπως ειδικότερα προκύπτει από την τρίτη, τέταρτη, έκτη, έβδομη και ένατη αιτιολογική σκέψη, οι ειδικοί στόχοι που επιδιώκονται εμπίπτουν όλοι στην πολιτική προστασίας του περιβάλλοντος, υπό την έννοια ότι εντάσσονται στο πλαίσιο των γενικών στόχων που καθορίζονται με το άρθρο 130 Π της Συνθήκης. Πράγματι, η οδηγία αποβλέπει στο να εξασφαλίσει: αποτελεσματικότερη διαχείριση των αποβλήτων στα πλαίσια της Κοινότητας υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, που συνεπάγεται τον περιορισμό παραγωγής αποβλήτων την προώθηση ανακυκλώσεως των αποβλήτων την επίτευξη αυτάρκειας όσον αφορά τη διάθεση των αποβλήτων τόσο σε κοινοτικό, όσο και σε εθνικό επίπεδο τη μείωση των μετακινήσεων των αποβλήτων στο πλαίσιο της Κοινότητας.

Είναι αληθές ότι στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αναφέρεται ότι "διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών όσον αφορά τη διάθεση και την αξιοποίηση των αποβλήτων μπορούν να επιδράσουν στην ποιότητα του περιβάλλοντος και στην καλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς". Ωστόσο, πρέπει να παρατηρηθεί ότι πρόκειται για εξαιρετικά γενική ένδειξη η οποία δεν αρκεί καθαυτή για να εκτιμηθεί ότι η εναρμόνιση των όρων ανταγωνισμού και των συναλλαγών συνιστά έναν από τους ουσιώδεις στόχους της πράξεως. Πράγματι, ενώ οι σκοποί της πολιτικής προστασίας του περιβάλλοντος που επιδιώκονται με την οδηγία καθορίζονται κατά τρόπο αναλυτικό και ακριβή, η αιτιολογία της πράξεως δεν περιλαμβάνει κανένα στοιχείο που να αναφέρει ποιοί είναι οι όροι ανταγωνισμού και συναλλαγών που η οδηγία αποβλέπει να εναρμονίσει. Κατά συνέπεια, η αιτιολογική αυτή σκέψη διευκρινίζει απλώς ότι η θέσπιση ενός κοινοτικού συστήματος διαχειρίσεως των αποβλήτων μπορεί να έχει θετικά αποτελέσματα επί της λειτουργίας της αγοράς, ωστόσο όμως αυτό δεν αρκεί για να αναφερθεί ότι ειδικοί λόγοι, συνδεόμενοι με τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές, υπήρξαν ένας από τους λόγους που παρακίνησαν τα κοινοτικά όργανα να θεσπίσουν τις εν λόγω διατάξεις. Με άλλα λόγια, η αιτιολογία της οδηγίας φωτίζει ακριβώς το γεγονός ότι αυτή θα έχει επίπτωση επί της αγοράς: η επίπτωση αυτή δεν είναι ωστόσο ικανή να δικαιολογήσει * όπως ανέφερα πιό πάνω *, την εφαρμογή του άρθρου 100 Α.

8. Δεύτερον, όσον αφορά το περιεχόμενό της, η οδηγία (εκτός του ότι καθορίζει τις έννοιες οι οποίες οριοθετούν το πεδίο εφαρμογής) καθορίζει πρωτίστως τους ουσιώδεις στόχους οι οποίοι πρέπει να καθοδηγούν τη δράση των κρατών μελών στον τομέα της διαχειρίσεως των αποβλήτων. Προς τούτο, υποχρεώνει τα κράτη: να προωθήσουν τη μείωση της παραγωγής αποβλήτων, καθώς και τη μείωση της βλαπτικότητάς τους (με την ανάπτυξη καθαρών τεχνολογιών, προϊόντων τα οποία ρυπαίνουν λιγότερο και τεχνικών με σκοπό την εξάλειψη των επικινδύνων ουσιών) να προωθήσουν την ανακύκλωση των αποβλήτων, να εξασφαλίσουν τη διάθεσή τους χωρίς κινδύνους για την υγεία και το περιβάλλον και, τέλος, να απαγορεύσουν την εγκατάλειψη των αποβλήτων.

Δεύτερον, η οδηγία προβλέπει ότι τα κράτη μέλη, συνεργαζόμενα μεταξύ τους, δημιουργούν ολοκληρωμένο δίκτυο εγκαταστάσεων για τη διάθεση των αποβλήτων, τεχνολογικώς προηγμένο, που να επιτρέπει τόσο στην Κοινότητα στο σύνολό της, όσο και σε κάθε κράτος μέλος, να καταστεί αυτάρκης στον τομέα της διαθέσεως των αποβλήτων. Εξάλλου, το δίκτυο πρέπει να επιτρέπει να γίνεται η διάθεση των αποβλήτων σε μία από τις εγκαταστάσεις που είναι πλησιέστερες στον τόπο παραγωγής των αποβλήτων, προκειμένου να μειώνεται, κατά το μέτρο του δυνατού, η μεταφορά (αρχή της εγγύτητας).

Τρίτον, η οδηγία ορίζει ότι τα κράτη μέλη καταρτίζουν σχέδια διαχειρίσεως των αποβλήτων. Τα σχέδια αυτά έχουν εθνικό χαρακτήρα και τα κράτη μέλη μπορούν να εμποδίζουν μεταφορές αποβλήτων που δεν ανταποκρίνονται στα κριτήρια τα οποία έχουν καθιερώσει.

Τέταρτον, η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθιερώνουν για τις επιχειρήσεις και τις εγκαταστάσεις διαθέσεως αποβλήτων σύστημα άδειας, εγγραφής σε μητρώο και σύστημα ελέγχου.

Τέλος, η οδηγία επιβεβαιώνει, στον τομέα διαθέσεως των αποβλήτων, την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει" που καθιερώνει γενικώς το άρθρο 130 Π της Συνθήκης.

Συνοπτικά, από τη γενική αυτή διατύπωση του περιεχομένου της οδηγίας προκύπτει ότι η πράξη καθορίζει τις γενικές γραμμές της δράσεως την οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να αναλάβουν για να εξασφαλίσουν ότι η διαχείριση των αποβλήτων στο πλαίοιο της Κοινότητας γίνεται σύμφωνα με διαδικασίες ικανές να εγγυώνται την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας. Ωστόσο, τα κράτη μέλη παραμένουν θεμελιωδώς ελεύθερα να καθορίσουν το περιεχόμενο της δράσεως αυτής και τα μέσα που πρέπει να χρησιμοποιηθούν.

9. Τούτου δοθέντος, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι η οδηγία δεν περιλαμβάνει καμία διάταξη που να έχει ως αντικείμενο την εναρμόνιση των όρων ανταγωνισμού για συγκεκριμένες βιομηχανίες και των όρων στις συναλλαγές συγκεκριμένων προϊόντων. Όσον αφορά ειδικότερα τους όρους ανταγωνισμού, η οδηγία * όπως ανέφερα ήδη πιό πάνω * δεν καθιερώνει κοινούς κανόνες ως προς τη δραστηριότητα διαχειρίσεως των αποβλήτων, αλλά περιορίζεται στον καθορισμό των αρχών βάσει των οποίων πρέπει να διαμορφώνεται η δράση των κρατών. Απ' αυτό έπεται ότι κάθε κράτος μέλος έχει την ευχέρεια να θεσπίζει in subiecta materia τις διατάξεις τις οποίες θεωρεί ως τις πλέον κατάλληλες προς επίτευξη των προβλεπομένων στόχων. Αυτό σημαίνει ότι οι διαδικασίες διαθέσεως και ανακυκλώσεως των αποβλήτων μπορούν να διαφέρουν ακόμη και αισθητά από ένα κράτος μέλος σε άλλο και, κατά συνέπεια, οι επιβαρύνσεις που πλήττουν τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις μπορούν επίσης να διαφέρουν αισθητά. Νομίζω, επομένως, ότι μπορεί να θεωρηθεί ότι η επίμαχη οδηγία όχι μόνο δεν εξισώνει, αλλά ούτε καν προτείνει την εξίσωση των όρων ανταγωνισμού των επιχειρήσεων οι οποίες ασχολούνται ειδικά με τη διαχείριση των αποβλήτων, ούτε και των βιομηχανιών οι οποίες παράγουν τα απόβλητα και οι οποίες, τελικά, φέρουν το κόστος διαθέσεως των αποβλήτων.

Κατά τον ίδιο τρόπο, όσον αφορά τους όρους των συναλλαγών, δεν είναι ασφαλώς δυνατό να προβληθεί ο ισχυρισμός ότι η οδηγία καθιερώνει κοινούς κανόνες που αποσκοπούν στην κυκλοφορία των αποβλήτων εντός της Κοινότητας. Αντιθέτως, η οδηγία, σύμφωνα με την αρχή της εγγύτητας, την οποία δέχθηκε το ίδιο το Δικαστήριο με την απόφαση της 9ης Ιουλίου 1992, Επιτροπή κατά Βελγίου (C-2/90, Συλλογή 1992, σ. Ι-4431, σκέψεις 34 και 35), εκκινεί από την ιδέα ότι η συλλογή, η επεξεργασία και η διάθεση των αποβλήτων πρέπει να γίνεται ουσιαστικά σε τοπικό επίπεδο, ώστε να περιορίζεται κατά το δυνατό η μεταφορά των αποβλήτων γενικά.

Στην προοπτική αυτή, η οδηγία όχι μόνον ορίζει ότι τα κράτη, καταρτίζοντας τα σχέδιά τους για διαχείριση των αποβλήτων, οφείλουν να αποβλέπουν στο να καταστούν αυτάρκη στη διάθεση των αποβλήτων, αλλά τους αναγνωρίζει ακόμη την ευχέρεια να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εμποδίζουν τη μεταφορά αποβλήτων που δεν συνάδει προς τα δικά τους σχέδια διαχειρίσεως.

Συνοπτικά, η οδηγία επιβεβαιώνει, σύμφωνα με την υπομνησθείσα πιό πάνω νομολογία, ότι το κοινοτικό δίκαιο στον τομέα του περιβάλλοντος * τουλάχιστον στο σημερινό στάδιο αναπτύξεώς του * θεσπίζει, για τη διαχείριση των αποβλήτων, ένα jus singulare βασιζόμενο στις αρχές της αυτάρκειας και της εγγύτητας και, σύμφωνα με τις αρχές αυτές, αποβλέπει στο να εξασφαλίσει όχι την απελεύθερωση των συναλλαγών ως προς τα απόβλητα, αλλά αντιθέτως, τη μείωση μετακινήσεων αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας (βλ. ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας).

Εκ τούτου έπεται ότι, από το αντικείμενό της, η κανονιστική ρύθμιση που προβλέπεται με την προσβαλλόμενη οδηγία εντάσσεται αυτοδικαίως μεταξύ των μέτρων πολιτικής προστασίας του περιβάλλοντος που αποβλέπουν στην επίτευξη των στόχων οι οποίοι προβλέπονται ειδικά στο άρθρο 130 Π της Συνθήκης και δεν εμπίπτει στις δραστηριότητες εναρμονίσεως των όρων ανταγωνισμού και εμπορικών συναλλαγών στην εσωτερική αγορά. Επομένως, το Συμβούλιο ενήργησε ορθώς εκδίδοντας την οδηγία βάσει του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης.

10. Το συμπέρασμα αυτό φαίνεται άλλωστε σύμφωνο με την κοινοτική πρακτική. Πράγματι, μπορεί να παρατηρηθεί ότι στον τομέα του περιβάλλοντος το άρθρο 100 Α χρησιμοποιήθηκε ιδίως για τις πράξεις οι οποίες εναρμονίζουν τους κανόνες ως προς συγκεκριμένα προϊόντα (βλ., για παράδειγμα, την οδηγία ως προς την επιτρεπτή στάθμη ακουστικής ισχύος των χορτοκοπτικών μηχανών (1) ή ακόμη την οδηγία για τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές που περιέχουν επικίνδυνες ουσίες (2) η τελευταία αυτή οδηγία ενέχει ειδικό ενδιαφέρον καθόσον αποδεικνύει ότι τα ιδιάζοντα καθεστώτα τα οποία διέπουν ειδικές κατηγορίες αποβλήτων θεσπίζονται κανονικά από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 100 Α).

Εξάλλου, σύμφωνα με την απόφαση "διοξείδιο του τιτανίου", το άρθρο 100 Α χρησιμοποιήθηκε επίσης για τις πράξεις οι οποίες εναρμονίζουν τους κανόνες ως προς το περιβάλλον * περιλαμβανομένων και των κανόνων που διέπουν τη διαχείριση των αποβλήτων * σχετικά με συγκεκριμένες βιομηχανίες (όπως ακριβώς στην περίπτωση της οδηγίας η οποία εναρμονίζει τα προγράμματα για τη μείωση της ρυπάνσεως που προκαλεί η βιομηχανία διοξειδίου του τιτανίου, που εξετάστηκε από το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφαση (3)).

Αντιθέτως, οι γενικές κανονιστικές ρυθμίσεις κατά της ρυπάνσεως, δηλαδή αυτές οι οποίες δεν λαμβάνουν υπόψη ένα προϊόν ή μια συγκεκριμένη βιομηχανία, θεσπίζονται κανονικά βάσει του άρθρου 130 Ρ, αυτό δε μολονότι έχουν εν πάση περιπτώσει επίπτωση κατά το μάλλον ή ήττον σημαντική επί του συστήματος παραγωγής. Υπενθυμίζω, για παράδειγμα, την οδηγία για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων, η οποία περιλαμβάνει πολύ συγκεκριμένους κανόνες για την απόρριψη των βιομηχανικών λυμάτων (βλ. άρθρο 11 και παράρτημα Ι, Γ), καθώς και των βιοαποικοδομήσιμων βιομηχανικών λυμάτων που προέρχονται από τις εγκαταστάσεις ορισμένων τομέων (βλ. άρθρο 13 και παράρτημα ΙΙΙ), την οδηγία για τον περιορισμό των εκπομπών στην ατμόσφαιρα ορισμένων ρύπων από μεγάλες εγκαταστάσεις καύσεως, η οποία αφορά επίσης αρκετές κατηγορίες βιομηχανικών εγκαταστάσεων, ή ακόμη την οδηγία η οποία προβλέπει την πρόληψη της ατμοσφαιρικής ρύπανσης που προκαλείται από τις νέες εγκαταστάσεις καύσεως αστικών απορριμάτων. Όλες αυτές είναι πράξεις * το επαναλαμβάνω * οι οποίες, ανεξάρτητα από τα αποτελέσματά τους και τις επιπτώσεις τους στην οικονομική δραστηριότητα, εκδόθηκαν χωρίς δισταγμό βάσει του άρθρου 130 Ρ.

Νομίζω ότι η οδηγία που προσβάλλεται στην προκειμένη περίπτωση μπορεί και αυτή να ενταχθεί στο πλαίσιο της τελευταίας αυτής κατηγορίας πράξεων. Πράγματι, καθιερώνει κανονιστική ρύθμιση κατά της ρυπάνσεως πολύ γενικού χαρακτήρα, που περιλαμβάνει τόσο τα οικιακά, όσο και τα βιομηχανικά απόβλητα. Επιπλέον, η οδηγία έχει ασφαλώς μικρότερη επίπτωση επί της λειτουργίας της αγοράς παρά ορισμένες οδηγίες που παρατέθηκαν πιό πάνω, επειδή, αφενός, δεν περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις για τα απόβλητα βιομηχανικών δραστηριοτήτων, και, αφετέρου * όπως ανέφερα ήδη * δεν εναρμονίζει τις λεπτομέρειες διαχειρίσεως των αποβλήτων, αφήνοντας στην πραγματικότητα στα κράτη μέλη την ελευθερία να τις καθορίσουν.

Ασφαλώς, είναι προφανές ότι, προβλέποντας την κανονιστική αυτή ρύθμιση, η οδηγία ασκεί επίσης επίπτωση επί της λειτουργίας της αγοράς. Αλλά, για μια ακόμη φορά, πρόκειται για αποτέλεσμα καθαρά δευτερεύον, το οποίο, κατά την προαναφερθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την προσφυγή στο άρθρο 100 Α ως νομικής βάσεως της πράξεως.

Εκ τούτου έπεται ότι εν προκειμένω το Συμβούλιο ενήργησε ορθά, επιβεβαιώνοντας την προγενέστερη πρακτική του και θεσπίζοντας την προσβαλλόμενη πράξη βάσει του άρθρου 130 Ρ.

11. Εξάλλου, θα ήθελα να τονίσω ότι διαφορετικό συμπέρασμα θα περιείχε τον κίνδυνο να διευρύνει υπερβολικά τη σφαίρα του άρθρου 100 Α σε σχέση με εκείνη του άρθρου 130 Ρ.

Πράγματι, ένα από τα κύρια επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή για να δικαιολογήσει την προσφυγή στο άρθρο 100 Α συνίσταται στο ότι η εναρμόνιση των κανόνων διαχειρίσεως των αποβλήτων θα επέτρεπε την εξίσωση των νομικών επιβαρύνσεων που πλήττουν τις επιχειρήσεις λόγω της διαθέσεως των αποβλήτων και, κατά συνέπεια, την αποφυγή του κινδύνου των στρεβλώσεων στον ανταγωνισμό.

Πάντως, πρέπει να λεχθεί ότι ένα τέτοιο φαινόμενο χαρακτηρίζει σχεδόν το σύνολο των γενικών κανονιστικών ρυθμίσεων κατά της ρυπάνσεως. Κατά συνέπεια, αν γινόταν δεκτό ότι παρόμοια επίπτωση επί του ανταγωνισμού αρκεί για να δικαιολογήσει την προσφυγή στο άρθρο 100 Α, αυτό θα είχε ως συνέπεια ότι το άρθρο 130 Ρ θα έχανε μεγάλο μέρος του περιεχομένου του για παράδειγμα, ακολουθώντας τη συλλογιστική που διατύπωσε η Επιτροπή, θα ήταν δυνατό να θεμελιωθούν στο άρθρο 100 Α οδηγίες όπως η σχετική με την επεξεργασία των λυμάτων ή η οδηγία για τον περιορισμό των εκπομπών των μεγάλων εγκαταστάσεων καύσεως, πράξεις οι οποίες, όπως έχω αναφέρει, μέχρι τώρα είχαν ως βάση το άρθρο 130 Ρ, αυτό δεν παρά το ότι είχαν πολύ μεγαλύτερη επίπτωση επί της καταστάσεως των επιχειρηματιών παρά η προσβαλλόμενη εν προκειμένω οδηγία.

Με άλλα λόγια, νομίζω ότι η πλήρης ανάπτυξη της συλλογιστικής που προτείνει η Επιτροπή εμπεριέχει τον κίνδυνο να αποσυρθούν σταδιακά από το άρθρο 130 Ρ οι κοινοτικές πράξεις με τις οποίες θεσπίζονται γενικά συστήματα προστασίας του περιβάλλοντος και, ειδικότερα, οι πράξεις που αφορούν την απόρριψη των λυμάτων, των εκπομπών στην ατμόσφαιρα και τη διαχείριση των αποβλήτων.

12. Με βάση τα προαναφερθέντα, θεωρώ ότι το Συμβούλιο ορθώς βάσισε την προσβαλλόμενη οδηγία στο άρθρο 130 Ρ και, κατά συνέπεια, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.

Το επικουρικό αίτημα του παρεμβαίνοντος

13. Απομένει να εξετασθεί ένα τελευταίο σημείο. Με τα αιτήματα του υπομνήματος παρεμβάσεως το Κοινοβούλιο, εκτός του ότι ζητεί την ακύρωση της οδηγίας κατά το μέτρο που αυτή ερείδεται σε εσφαλμένη νομική βάση, ζητεί επίσης από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 18 της εν λόγω οδηγίας κατά το μέτρο που η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο αυτό (επιτροπή κανονιστικών ρυθμίσεων) είναι αντίθετη προς τη Συνθήκη.

Θεωρώ ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να αποφανθεί επί του δευτέρου αυτού αιτήματος. Η παρέμβαση που προβλέπει το άρθρο 37 του οργανισμού του Δικαστηρίου έχει στην πραγματικότητα καθαρά παρεμπίπτοντα χαρακτήρα υπό την έννοια ότι, όπως ορίζει η διάταξη αυτή, "η παρέμβαση έχει ως αντικείμενο την υποστήριξη των αιτημάτων του ενός των διαδίκων".

Στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει να παρατηρηθεί ότι το Κοινοβούλιο, προβάλλοντας την έλλειψη νομιμότητας του άρθρου 18 της οδηγίας, επιπλέον δε για λόγους οι οποίοι δεν έχουν καμία σχέση με την έλλειψη νομικής βάσεως, υποβάλλει αίτημα το οποίο έχει αυτοτελή χαρακτήρα σε σχέση με τα αιτήματα των διαδίκων. Επομένως, το αίτημα αυτό είναι απαράδεκτο.

Συμπέρασμα

Για τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή, και ως προς τα δικαστικά έξοδα, να αποφανθεί ότι η Επιτροπή πρέπει να φέρει επίσης τα έξοδα του Συμβουλίου, το δε Κοινοβούλιο και το Βασίλειο της Ισπανίας να φέρουν τα έξοδά τους.

(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.

(1) * Οδηγία 88/181/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1988, για την τροποποίηση της οδηγίας 84/538/ΕΟΚ, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επιτρεπτή στάθμη ακουστικής ισχύος των χορτοκοπτικών μηχανών (ΕΕ L 81, σ. 71).

(2) * Οδηγία 91/157/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, για τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές που περιέχουν ορισμένες επικίνδυνες ουσίες (ΕΕ L 78, σ. 38).

(3) * Οδηγία 89/428/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1989, για τον καθορισμό των τρόπων εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας του διοξειδίου του τιτανίου με προοπτική την εξάλειψή της (ΕΕ L 201, σ. 56).