Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Léger της 7ης Νοεμβρίου 2002. - Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Βασιλείου του Βελγίου. - Παράβαση κράτους μέλους - Διατήρηση των άγριων πτηνών - Ζώνες ειδικής προστασίας. - Υπόθεση C-415/01.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 2003 σελίδα I-02081



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

1. Με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου έχει παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί διατηρήσεως των αγρίων πτηνών .

2. Αντικείμενο της οδηγίας είναι η διατήρηση όλων των ειδών πτηνών που ζουν φυσιολογικώς σε άγρια κατάσταση στην επικράτεια των κρατών μελών. Η εν λόγω οδηγία θεσπίζει ένα σύστημα προστασίας, διαχειρίσεως και ισόρροπης αναπτύξεως αυτών των ειδών.

3. Το άρθρο 4 της οδηγίας αφορά μέτρα ειδικής προστασίας καθώς και άλλα ανάλογα μέτρα. Η παράγραφός του 1 επιβάλλει στα κράτη μέλη να καθορίσουν τα εδάφη που είναι τα πλέον κατάλληλα για τη διατήρηση των ειδών που μνημονεύονται στο παράρτημα Ι και να τα χαρακτηρίσουν ως ζώνες ειδικής προστασίας (στο εξής: ΖΕΠ). Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου επιβάλλει στα κράτη μέλη τη λήψη ανάλογων μέτρων σχετικά με τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα Ι και των οποίων η έλευση είναι τακτική. Τέλος, η παράγραφός του 4 απαιτεί, μεταξύ άλλων, όπως τα κράτη μέλη λάβουν τα ενδεικνυόμενα μέτρα ώστε να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών καθώς και οι ενοχλήσεις που επηρεάζουν τα είδη για τα οποία έχουν καθοριστεί οι ζώνες.

4. Όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή διατυπώνει κατά του Βασιλείου του Βελγίου τρεις αιτιάσεις. Όλες αυτές οι αιτιάσεις αφορούν την Περιφέρεια της Φλάνδρας .

5. Αφενός, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η Περιφέρεια της Φλάνδρας δεν έχει θεσπίσει τα μέτρα που είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της πλήρους μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας. Το Βασίλειο του Βελγίου δεν αμφισβητεί την αιτίαση αυτή. Αναγνωρίζει ότι τα ισχύοντα σήμερα μέτρα δεν διασφαλίζουν παρά τη «μερική μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο» των επιμάχων διατάξεων .

6. Αφετέρου, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου , το άρθρο 4 της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη να αναγνωρίσουν όσον αφορά τις ΖΕΠ ένα νομικό καθεστώς δυνάμενο να διασφαλίζει την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών που μνημονεύονται στο παράρτημα Ι καθώς και την αναπαραγωγή, η αλλαγή φτερώματος, και η διαχείμαση των αποδημητικών ειδών που δεν αναφέρονται στο παράρτημα Ι και των οποίων η έλευση είναι τακτική. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η Περιφέρεια της Φλάνδρας δεν έχει θεσπίσει κανένα μέτρο για την αυτόματη σύνδεση του χαρακτηρισμού μιας περιοχής ως ΖΕΠ με την εφαρμογή ενός νομικού καθεστώτος κατάλληλης προστασίας. Το Βασίλειο του Βελγίου δεν αμφισβητεί την αιτίαση αυτή . Η εν λόγω Περιφέρεια υποστηρίζει ότι τελεί επί του παρόντος υπό εξέταση, ενώπιον του φλαμανδικού Κοινοβουλίου, πρόταση περί εκδόσεως σχετικού διατάγματος.

7. Τέλος, η Επιτροπή φρονεί ότι οι φλαμανδικές αρχές δεν έχουν θεσπίσει τα μέτρα που είναι αναγκαία για να διασφαλιστεί ότι οι οριοθετούντες τις ΖΕΠ γεωγραφικοί χάρτες θα έχουν δεσμευτική ισχύ και θα δύνανται να αντιτάσσονται σε τρίτους. Το Βασίλειο του Βελγίου δεν αμφισβητεί την αιτίαση αυτή.

8. Από τα ανωτέρω στοιχεία προκύπτει ότι το μόνο στοιχείο επί του οποίου διαφωνούν οι διάδικοι έχει σχέση με την τρίτη αιτίαση, που αντλείται από την ανυπαρξία δεσμευτικής ισχύος όσον αφορά τους χάρτες που οριοθετούν τις ΖΕΠ. Επομένως, θα περιορίσω το αντικείμενο των προτάσεών μου στην εξέταση της αιτιάσεως αυτής, ενώ, ταυτόχρονα, θα προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτή, κατά τα λοιπά, την προσφυγή.

Επί της αιτιάσεως που αντλείται από την ανυπαρξία δεσμευτικής ισχύος των οριοθετούντων τις ΖΕΠ χαρτών

9. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι φλαμανδικές αρχές δεν έχουν ορθώς εφαρμόσει το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας εφόσον οι οριοθετούντες τις ΖΕΠ στην Περιφέρεια της Φλάνδρας γεωγραφικοί χάρτες στερούνται δεσμευτικής ισχύος.

10. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, σύμφωνα με το βελγικό δίκαιο , τα θεσπιζόμενα από τις περιφερειακές αρχές μέτρα πρέπει υποχρεωτικώς, προκειμένου να αποκτήσουν δεσμευτική ισχύ, να δημοσιεύονται στο Moniteur belge (Εφημερίδα της Κυβερνήσεως του Βασιλείου του Βελγίου). Μόνον η δημοσίευση αυτή δημιουργεί το αμάχητο τεκμήριο της γνώσεως των μέτρων όσον αφορά τους πολίτες και διασφαλίζει, ως εκ τούτου, την αντιταξιμότητά τους σε τρίτους.

11. Όμως, υπογραμμίζει η Επιτροπή, οι οριοθετούντες τις ΖΕΠ στη Φλαμανδική Επικράτεια γεωγραφικοί χάρτες ουδόλως έχουν δημοσιευθεί στο Moniteur belge. Απλώς έχουν κατατεθεί στα κοινοτικά καταστήματα ώστε να μπορεί ο πληθυσμός να τους γνωρίζει. Το μέτρο αυτό δεν αρκεί, σύμφωνα με την Επιτροπή, για την εφαρμογή του νομικού καθεστώτος προστασίας που επιβάλλει το άρθρο 4 της οδηγίας.

12. Το Βασίλειο του Βελγίου υπογραμμίζει ότι το ζήτημα της δεσμευτικής ισχύος των οριοθετούντων τις ΖΕΠ χαρτών εμπίπτει στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών. Τα τελευταία διαθέτουν σημαντικό περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τον τρόπο κατά τον οποίο θα διασφαλίζουν την υποχρεωτική ισχύ των μέτρων για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο μιας οδηγίας. Εν πάση περιπτώσει, η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Cour de cassation (Βέλγιο), η κατάθεση χαρτών στα κοινοτικά καταστήματα τους προσδίδει ισχύ αντίστοιχη προς αυτήν της δημοσιεύσεως στο Moniteur belge.

13. Υπό το φως των επιχειρημάτων αυτών, πρέπει να υπομνηστούν ορισμένες λεπτομέρειες όσον αφορά τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη κατά τη μεταφορά στο εσωτερικό τους δίκαιο των οδηγιών.

14. Κατά πάγια νομολογία, οι διατάξεις μιας οδηγίας πρέπει να εφαρμόζονται με αδιαμφισβήτητη δεσμευτική ισχύ καθώς και με την ιδιαιτερότητα, την ακρίβεια και τη σαφήνεια που απαιτούνται ώστε να πληρούται η επιταγή της νομικής ασφάλειας . Η αρχή αυτή επιβάλλει να δημοσιοποιούνται καταλλήλως τα εθνικά μέτρα που διασφαλίζουν τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των οδηγιών , ώστε να καθίσταται δυνατό στα υποκείμενα δικαίου να γνωρίζουν πλήρως τα δικαιώματά τους και, ενδεχομένως, να τα προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων . Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει διασαφηνίσει ότι η αρχή της νομικής ασφάλειας δεν επιβάλλει κανένα συγκεκριμένο τύπο δημοσιότητας, όπως η δημοσίευση των εθνικών μέτρων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως των κρατών μελών .

15. Προκειμένου περί της οδηγίας, δεν αμφισβητείται ότι οι οριοθετούντες τις ΖΕΠ χάρτες πρέπει να είναι οπωσδήποτε δεσμευτικής ισχύος. Πράγματι, σε περίπτωση που δεν θα συνέβαινε κάτι τέτοιο, η γεωγραφική οριοθέτηση των ΖΕΠ θα μπορούσε να αμφισβητείται ανά πάσα στιγμή και οι στόχοι της οδηγίας θα ετίθεντο σε σοβαρό κίνδυνο.

16. Όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, το Βασίλειο του Βελγίου δεν αμφισβητεί ότι, δυνάμει του ομοσπονδιακού νόμου (ο προπαρατεθείς ειδικός νόμος περί θεσμικών μεταρρυθμίσεων), τα θεσπιζόμενα από τις περιφερειακές αρχές μέτρα πρέπει, προκειμένου να αποκτούν δεσμευτική ισχύ, να δημοσιεύονται στο Moniteur belge. Παρ' όλ' αυτά, το Βασίλειο του Βελγίου στηρίζεται σε μια εξαίρεση από τον κανόνα αυτό. Εξηγεί ότι, με την απόφασή του της 7ης Οκτωβρίου 1983 , το Cour de cassation έκρινε ότι ένα τομεακού χαρακτήρα δεν καθίσταται κατ' ανάγκη δεσμευτικό μόνο λόγω της δημοσιεύσεώς του στο Moniteur belge αλλά και διά της καταθέσεώς του στο δημοτικό κατάστημα κάθε καλυπτομένου από το εν λόγω σχέδιο δήμου. Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η απόφαση εκείνη, σχετικά με τη χωροταξία της επικράτειας, μπορεί κάλλιστα να εφαρμοστεί και στην περίπτωση των σχετικών με την οριοθέτηση των ΖΕΠ γεωγραφικών χαρτών.

17. Όπως ακριβώς και η Επιτροπή, θεωρώ ότι η θέση αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή.

18. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η απόφαση που επικαλείται η Βελγική Κυβέρνηση εκδόθηκε υπό ιδιάζουσες περιστάσεις. Έτσι, ο οργανικός νόμος περί χωροταξίας και πολεοδομίας της 29ης Μαρτίου 1962 ορίζει ότι ένα τομεακού χαρακτήρα προσχέδιο πρέπει να έχει αποτελέσει το αντικείμενο δημοσίας έρευνας, που θα έχει προαναγγελθεί μέσω αφισοκολλήσεων σε κάθε δημοτικό κατάστημα, με ανακοινώσεις καταχωρισμένες, τρεις φορές, στο Moniteur belge, από ανακοινώσεις δημοσιευθείσες, τρεις φορές, σε τρεις εφημερίδες της πρωτεύουσας και, εφόσον είναι δυνατό, σε τρεις εφημερίδες της οικείας περιφέρειας καθώς και με ανακοινωθέντα, διανεμημένα τρεις φορές, από το Institut national de radioduffusion.

19. Εξάλλου, από το αιτιολογικό της προπαρατεθείσας αποφάσεως προκύπτει ότι, για να αναγνωριστεί η δεσμευτική ισχύς των τομεακού χαρακτήρα προσχεδίων, το Cour de cassation στηρίχθηκε σε διάφορα συγκεκριμένα στοιχεία, όπως το γράμμα της επίμαχης διατάξεως, η γενική οικονομία του νόμου καθώς και το σύνολο των δηλώσεων του αρμοδίου υπουργού κατά τις κοινοβουλευτικές εργασίες.

20. Όμως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, εν προκειμένω, το Βασίλειο του Βελγίου δεν κατέδειξε τη συνδρομή τέτοιων περιστάσεων. Βεβαίως, η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η απόφαση της τοπικής κυβερνήσεως της Φλάνδρας της 17ης Οκτωβρίου 1988 επιβάλλει την κατάθεση των οριοθετούντων τις ΖΕΠ χαρτών στα δημοτικά καταστήματα .

21. Παρ' όλ' αυτά, από τη δικογραφία δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι επίμαχοι χάρτες έχουν αποτελέσει το αντικείμενο δημοσίας έρευνας, όμοιας προς αυτήν που απαιτεί ο προπαρατεθείς νόμος. Ομοίως, δεν είναι βέβαιο ότι της καταθέσεως των χαρτών έχουν προηγηθεί μέτρα δημοσιότητας ανάλογα προς τα επιβαλλόμενα από τον εν λόγω νόμο. Αγνοείται επίσης εάν, όπως συνέβη στην προβαλλόμενη υπόθεση, η βούληση του «νομοθέτη» αποσκοπεί πράγματι στο να προσδοθεί στους χάρτες, μέσω της καταθέσεώς τους στα δημοτικά καταστήματα, δεσμευτική ισχύς. Τέλος, αγνοείται, κυρίως, εάν, σύμφωνα με το βελγικό δίκαιο, ένα θεσπισμένο από ομοσπονδιακή οντότητα μέτρο (η απόφαση της τοπικής Φλανδικής Κυβερνήσεως) μπορεί εγκύρως να παρεκκλίνει από την αρχή της δημοσιεύσεως που επιβάλλεται με τον οποσπονδιακό νόμο (ο ειδικός νόμος περί θεσμικών μεταρρυθμίσεων).

22. Εν όψει των ανωτέρω, θεωρώ ότι, με βάση τα στοιχεία της δικογραφίας, το Βασίλειο του Βελγίου δεν απέδειξε ότι οι οριοθετούντες τις ΖΕΠ στην Περιφέρεια της Φλάνδρας χάρτες έχουν «αδιαμφισβήτητη» δεσμευτική ισχύ, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου .

23. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτή την τρίτη αιτίαση της Επιτροπής.

Πρόταση

24. Επομένως, ενόψει των ανωτέρω θεωρήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει:

«1) Το Βασίλειο του Βελγίου, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η Περιφέρεια της Φλάνδρας

- δεν θέσπισε, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που ήσαν αναγκαία για τη διασφάλιση της πλήρους μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών,

- δεν θέσπισε τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που ήσαν αναγκαία προκειμένου να συνδεθεί, κατά τρόπο αυτόματο, ο χαρακτηρισμός μιας περιοχής ως ζώνης ειδικής προστασίας με την εφαρμογή ενός νομικού καθεστώτος προστασίας συμφώνου προς το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, της εν λόγω οδηγίας και

- δεν θέσπισε τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που ήσαν αναγκαία προκειμένου να προσδοθεί αδιαμφισβήτητη δεσμευτική ισχύς στους χάρτες που οριοθετούν τις κείμενες στην Περιφέρειά της ζώνες ειδικής προστασίας,

παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, της εν λόγω οδηγίας.

2) Να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.»