ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

ELEANOR SHARPSTON

της 27ης Φεβρουαρίου 2014 ( 1 )

Υπόθεση C‑521/12

T. C. Briels κ.λπ.

κατά

Minister van Infrastructuur en Milieu

[αίτηση του Raad van State (Κάτω Χώρες) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Οδηγία για τους οικοτόπους — Σχέδιο που θίγει οικότοπο εντός περιοχής Natura 2000 — Μέτρα αμβλύνσεως — Αντισταθμιστικά μέτρα»

1. Ένα σχέδιο διαπλατύνσεως οδού στις Κάτω Χώρες θίγει μια ειδική ζώνη διατηρήσεως κατά την έννοια της οδηγίας για τους οικοτόπους ( 2 ). Ειδικότερα, ενδέχεται να επιφέρει μείωση της εκτάσεως και/ή να επιδράσει αρνητικά στην ποιότητα λειμώνων με molinia ( 3 ) εντός της εκτάσεως αυτής. Έχει αποφασισθεί η λήψη συγκεκριμένων μέτρων για τη διασφάλιση της δημιουργίας νέων λειμώνων σε διαφορετική τοποθεσία εντός του επίμαχου τόπου, την αντικατάσταση ή την επέκταση των επίμαχων λειμώνων. Οι εγκριτικές του περιλαμβάνοντος τα μέτρα αυτά σχεδίου υπουργικές αποφάσεις προσεβλήθησαν δικαστικώς.

2. Στο πλαίσιο αυτό, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) υπέβαλε το ερώτημα εάν η ακεραιότητα ενός τόπου παραβλάπτεται κατά την έννοια της οδηγίας για τους οικοτόπους, στην περίπτωση που το σχέδιο προβλέπει τη δημιουργία, εντός του εν λόγω τόπου, εκτάσεως του συγκεκριμένου τύπου φυσικών οικοτόπων με μέγεθος ίδιο ή μεγαλύτερο· επιπλέον, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ερωτάται εάν η δημιουργία της εκτάσεως αυτής δύναται να θεωρηθεί «αντισταθμιστικό μέτρο» κατά την έννοια της αυτής οδηγίας.

Οι εφαρμοστέες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης

Η οδηγία για τους οικοτόπους

3. Το άρθρο 1 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιέχει ορισμένους ορισμούς, μεταξύ των οποίων τους ακόλουθους: «α) “διατήρηση”: ένα σύνολο μέτρων που απαιτούνται για να διατηρηθούν ή αποκατασταθούν οι φυσικοί οικότοποι [...] σε ικανοποιητική κατάσταση όπως ορίζεται στα στοιχεία ε) [...]· [...] ε) “κατάσταση της διατήρησης ενός φυσικού οικοτόπου”: το αποτέλεσμα του συνόλου των παραγόντων που επιδρούν σε ένα φυσικό οικότοπο, καθώς και στα χαρακτηριστικά είδη που βρίσκονται σε αυτόν και οι οποίοι παράγοντες μπορούν να αλλοιώσουν μακροπρόθεσμα την φυσική του κατανομή, τη δομή του και τις λειτουργίες του, καθώς και την μακροπρόθεσμη επιβίωση των χαρακτηριστικών ειδών του στο αναφερόμενο στο άρθρο 2 έδαφος. Η “κατάσταση της διατήρησης” ενός φυσικού οικοτόπου θεωρείται “ικανοποιητική” όταν: — η περιοχή της φυσικής κατανομής του και οι εκτάσεις που περιέχει μένουν σταθερές ή αυξάνονται και — η δομή και οι ειδικές λειτουργίες που απαιτούνται για τη μακροπρόθεσμη συντήρησή του υφίστανται και είναι δυνατόν να συνεχίσουν να υφίστανται κατά το προβλεπτό μέλλον και — η κατάσταση της διατήρησης των χαρακτηριστικών ειδών κρίνεται ικανοποιητική [...] [...] ια) “τόπος κοινοτικής σημασίας”: ένας τόπος ο οποίος, στη βιογεωγραφική περιοχή ή στις βιογεωγραφικές περιοχές στις οποίες ανήκει, συνεισφέρει σημαντικά στη διατήρηση ή την αποκατάσταση ενός τύπου φυσικού οικοτόπου του παραρτήματος Ι ή ενός είδους του παραρτήματος ΙΙ, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης και ο οποίος μπορεί επί πλέον να συνεισφέρει σημαντικά στη συνοχή της “Φύσης 2000” (Natura 2000) που αναφέρεται στο άρθρο 3 ή/και να συνεισφέρει σημαντικά στη συντήρηση της βιολογικής πολλαπλότητας στις συγκεκριμένες βιογεωγραφικές περιοχές. [...] ιβ) “ειδική ζώνη διατήρησης”: ένας τόπος κοινοτικής σημασίας ορισμένος από τα κράτη μέλη μέσω κανονιστικής, διοικητικής ή/και συμβατικής πράξης, στον οποίο εφαρμόζονται τα μέτρα διατήρησης που απαιτούνται για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων ή/και των πληθυσμών των ειδών για τα οποία ορίστηκε ο τόπος· [...]».

4. Το άρθρο 2 προβλέπει τα ακόλουθα: «1. Η παρούσα οδηγία σκοπό έχει να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η Συνθήκη. 2. Τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται σύμφωνα με την παρούσα οδηγία αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατήρησης ή της αποκατάστασης, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας κοινοτικού ενδιαφέροντος. 3. Κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.»

5. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, ορίζει τα εξής: «Συνίσταται ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο “Natura 2000”. Το δίκτυο αυτό, που αποτελείται από τους τόπους όπου ευρίσκονται τύποι φυσικών οικοτόπων που εμφαίνονται στο παράρτημα I και τους οικοτόπους των ειδών που εμφαίνονται στο παράρτημα II, πρέπει να διασφαλίζει τη διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών. [...]»

6. Το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει τα εξής: «1. Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία [απαντώνται] στους τόπους. 2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας. 3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη. 4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε. Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί [...] λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»

7. Τέλος, ο κατάλογος των τύπων οικοτόπων που εμφαίνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας για τους οικοτόπους περιλαμβάνει, στην κατηγορία των ημιφυσικών υγρών λειμώνων με υψηλή χλόη, «6410 λειμώνες με Molinia σε έδαφος ασβεστούχο, τυρφώδες ή αργιλο-λασπώδες (Molinion caeruleae)». Ο συγκεκριμένος τύπος οικοτόπου δεν αποτελεί οικότοπο προτεραιότητας.

Ο ερμηνευτικός οδηγός της Επιτροπής

8. Η Επιτροπή εξέδωσε έναν ερμηνευτικό οδηγό (2007/2012· στο εξής: ερμηνευτικός οδηγός) σχετικά με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, στο σημείο 1.4.1 του οποίου τονίζεται ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, τα μέτρα αμβλύνσεως πρέπει να διακρίνονται σαφώς από τα αντισταθμιστικά μέτρα. Μολονότι ο όρος «αντισταθμιστικά μέτρα» δεν ορίζεται στην οδηγία, εντούτοις στον ερμηνευτικό οδηγό προτείνεται βάσει της πείρας η ακόλουθη διάκριση: «– Ως μέτρα άμβλυνσης με την ευρύτερη έννοια νοούνται μέτρα που αποσκοπούν σε ελαχιστοποίηση, μέχρι και άρση, των αρνητικών επιπτώσεων που μπορεί να έχει η υλοποίηση ενός σχεδίου ή έργου για τον τόπο. Τα μέτρα αυτά αποτελούν αναπόσπαστο σκέλος των προδιαγραφών ενός σχεδίου ή έργου [...], και – Αντισταθμιστικά μέτρα με τη στενή έννοια: είναι ανεξάρτητα από το έργο (ακόμη και όταν συμπεριλαμβάνουν τυχόν συνδεδεμένα μέτρα άμβλυνσης). Αποσκοπούν σε αντιστάθμιση των αρνητικών επιπτώσεων του σχεδίου ή έργου έτσι ώστε να διαφυλάσσεται η συνολική οικολογική συνοχή του δικτύου Natura 2000.»

9. Στον ερμηνευτικό οδηγό διευκρινίζεται, περαιτέρω, ότι τα αντισταθμιστικά μέτρα θα πρέπει να λειτουργούν συμπληρωματικά προς τις δράσεις οι οποίες αποτελούν συνήθη πρακτική δυνάμει της οδηγίας για τους οικοτόπους ή απορρέουν εκ του νόμου, όπως η υλοποίηση ενός διαχειριστικού σχεδίου· ήτοι, θα πρέπει να υπερβαίνουν τα συνήθη ή καθιερωμένα μέτρα που απαιτούνται για την προστασία και διαχείριση τόπων του δικτύου Natura 2000. «Κατά συνέπεια, τα αντισταθμιστικά μέτρα δεν αποτελούν μέσο υλοποίησης σχεδίων ή έργων για να παρακάμπτονται οι υποχρεώσεις του άρθρου 6. Η λήψη τους πρέπει να εξετάζεται μόνο από τη στιγμή που θα διαπιστωθεί αρνητική επίδραση στην ακεραιότητα ενός τόπου Natura 2000». Άπαξ και αποφασισθεί ότι το έργο ή σχέδιο πρέπει να προχωρήσει, ενδείκνυται να ακολουθήσει η εξέταση αντισταθμιστικών μέτρων· αυτά αποτελούν το «τελευταίο καταφύγιο», όταν οι άλλες διασφαλίσεις που προβλέπει η οδηγία είναι αναποτελεσματικές και έχει ληφθεί η απόφαση να εξετασθεί παρά ταύτα το ενδεχόμενο υλοποιήσεως ενός έργου ή σχεδίου που θα έχει επιπτώσεις στον τόπο του δικτύου Natura 2000.

10. Η Επιτροπή εξέδωσε, επίσης, τον «Οδηγό μεθοδολογίας σχετικά με τις διατάξεις των άρθρων 6, παράγραφος 3, και 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους» (Νοέμβριος 2001· στο εξής: οδηγός μεθοδολογίας), στον οποίο εκθέτει την άποψή της επί της ενδεδειγμένης δυνάμει των διατάξεων αυτών προσεγγίσεως. Στον οδηγό μεθοδολογίας απαριθμούνται τέσσερα διαδοχικά στάδια: το πρώτο στάδιο συνίσταται στη διαλογή· το δεύτερο στη δέουσα εκτίμηση (κατά την οποία λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι διατηρήσεως και αξιολογούνται τα μέτρα αμβλύνσεως)· το τρίτο στην αξιολόγηση των εναλλακτικών λύσεων· το τέταρτο στην εκτίμηση, εφόσον δεν υφίσταται καμία εναλλακτική λύση και οι αρνητικές συνέπειες παραμένουν (κατά το οποίο αναγνωρίζονται και αξιολογούνται τα αντισταθμιστικά μέτρα).

Η σχετική νομολογία του Δικαστηρίου

11. Το Δικαστήριο έχει επιλύσει σειρά ερμηνευτικών ζητημάτων ως προς το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους. Οι βασικές αρχές που απορρέουν από την οικεία νομολογία του Δικαστηρίου παρατίθεται εν περιλήψει στην προσφάτως εκδοθείσα απόφαση επί της υποθέσεως Sweetman ( 4 ). Κρίνεται, λοιπόν, σκόπιμη η παράθεση των επίμαχων σκέψεων της αποφάσεως αυτής: «28 Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει μια διαδικασία εκτίμησης που αποσκοπεί στο να εξασφαλίζεται ότι, χάρη στη διεξαγωγή προληπτικού ελέγχου, ένα σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του οικείου τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, θα εγκρίνεται μόνον εφόσον δεν θα παραβλάπτει την ακεραιότητα του τόπου αυτού (προαναφερθείσα απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging [ ( 5 )], σκέψη 34, και απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2012, C‑182/10, Solvay κ.λπ., σκέψη 66). 29 Η εν λόγω διάταξη προβλέπει συνεπώς δύο φάσεις. Κατά την πρώτη φάση, την οποία ρυθμίζει η πρώτη περίοδος της ίδιας αυτής διάταξης, επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση να προβαίνουν σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων που έχει ένα σχέδιο επί ενός προστατευόμενου τόπου, εφόσον είναι πιθανό ότι το σχέδιο αυτό θα επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο (βλ., επ’ αυτού, την προαναφερθείσα απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψεις 41 και 43). 30 Συναφώς, αν ένα σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση ενός τόπου, ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων διατήρησης του τόπου αυτού, πρέπει να θεωρείται ως δυνάμενο να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτό. Η εκτίμηση αυτού του κινδύνου πρέπει να γίνεται υπό το πρίσμα ιδίως των ειδικών περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών και συνθηκών του τόπου τον οποίο αφορά το σχέδιο (βλ., επ’ αυτού, την προαναφερθείσα απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψη 49). 31 Κατά τη δεύτερη φάση, την οποία ρυθμίζει η δεύτερη περίοδος του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους και η οποία διεξάγεται μετά από τη δέουσα εκτίμηση, το εν λόγω σχέδιο μπορεί να εγκριθεί μόνο υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα του οικείου τόπου, με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 4 του ίδιου αυτού άρθρου. 32 Συναφώς, για να εξακριβωθεί η έννοια της φράσης “παραβλάπτει την ακεραιότητα του τόπου”, επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι, όπως επισήμανε και η γενική εισαγγελέας στο σημείο 43 των προτάσεών της, οι διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να ερμηνεύονται ως ενιαίο σύνολο σε σχέση με τους στόχους διατήρησης που επιδιώκονται με την εν λόγω οδηγία. Συγκεκριμένα, οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου αυτού αποσκοπούν στη διασφάλιση ίδιου επιπέδου προστασίας για τους φυσικούς οικοτόπους και τους οικοτόπους ειδών (βλ., επ’ αυτού, την απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2011, C-404/09, Επιτροπή κατά Ισπανίας [Συλλογή 2011, σ. Ι-11853], σκέψη 142), ενώ η παράγραφος 4 του εν λόγω άρθρου αποτελεί απλώς διάταξη που παρεκκλίνει από τη δεύτερη περίοδο της εν λόγω παραγράφου 3. 33 Το Δικαστήριο έχει δεχτεί ότι οι διατάξεις του άρθρου 33, παράγραφος 6, της οδηγίας καθιστούν δυνατή την επίτευξη του ουσιώδους σκοπού της διατήρησης και της προστασίας της ποιότητας του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένης της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, και επιβάλλουν μια γενική υποχρέωση προστασίας, που αποσκοπεί στην αποτροπή της υποβάθμισης και των ενοχλήσεων που θα μπορούσαν να έχουν σημαντικές συνέπειες από την άποψη των σκοπών της οδηγίας αυτής (απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2010, C‑226/2, Stadt Papenburg, Συλλογή 2010, σ. I‑131, σκέψη 49 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). 34 Το άρθρο 34, παράγραφος 6, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει ότι στην περίπτωση κατά την οποία, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης που πραγματοποιείται σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 6, πρώτη περίοδος, της οδηγίας αυτής, ένα σχέδιο πρέπει να εκτελείται για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημόσιου συμφέροντος, στους οποίους περιλαμβάνονται και λόγοι κοινωνικής ή οικονομικής φύσης, και εφόσον δεν υφίστανται εναλλακτικές λύσεις, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο, ώστε να εξασφαλιστεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000 (βλ. αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2007, C‑304/3, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2007, σ. I‑7495, σκέψη 81, καθώς και Solvay κ.λπ., προαναφερθείσα, σκέψη 72). 35 Συναφώς, το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, ως διάταξη εισάγουσα παρέκκλιση από το προβλεπόμενο στη δεύτερη περίοδο της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου κριτήριο έγκρισης, δεν μπορεί να εφαρμόζεται παρά μόνο αφού έχει πραγματοποιηθεί η ανάλυση των επιπτώσεων ενός σχεδίου σύμφωνα με τις διατάξεις της εν λόγω παραγράφου 3 (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Solvay κ.λπ., σκέψεις 73 και 74). 36 Κατά συνέπεια, οι διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να τηρούν μια σειρά ειδικών υποχρεώσεων και διαδικασιών, με σκοπό τη διασφάλιση, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, της διατήρησης, ή ενδεχομένως της αποκατάστασης σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων και ιδιαίτερα των ειδικών ζωνών διατήρησης. [...] 40 Η έγκριση ενός σχεδίου, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, επιτρέπεται συνεπώς μόνον υπό την προϋπόθεση ότι οι αρμόδιες αρχές, αφού έχουν εντοπίσει όλες τις πτυχές του εν λόγω σχεδίου που θα μπορούσαν, καθαυτές ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια, να επηρεάσουν την επίτευξη των στόχων διατήρησης του οικείου τόπου και αφού έχουν λάβει υπόψη τις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, έχουν διαμορφώσει την πεποίθηση ότι το συγκεκριμένο σχέδιο δεν πρόκειται να έχει επιβλαβείς επιπτώσεις για την ακεραιότητα του τόπου αυτού. Η πεποίθηση αυτή διαμορφώνεται όταν δεν υφίσταται, από επιστημονική άποψη, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς τη μη ύπαρξη τέτοιων επιπτώσεων (βλ., επ’ αυτού, προαναφερθείσες αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 99, καθώς και Solvay κ.λπ., σκέψη 67). 41 Συναφώς επισημαίνεται ότι, αφού η αρμόδια αρχή είναι υποχρεωμένη να μην εγκρίνει το σχέδιο που της έχει υποβληθεί, αν υπάρχει αβεβαιότητα ως προς τη μη ύπαρξη επιβλαβών επιπτώσεων για την ακεραιότητα του οικείου τόπου, το κριτήριο που προβλέπει σχετικά με την έγκριση το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους εμπεριέχει την αρχή της προφύλαξης και παρέχει τη δυνατότητα αποτελεσματικής αποτροπής των απειλών που ενέχουν για την ακεραιότητα των προστατευόμενων τόπων τα υπό εξέταση σχέδια. Ένα λιγότερο αυστηρό κριτήριο έγκρισης δεν θα μπορούσε να διασφαλίσει το ίδιο αποτελεσματικά την επίτευξη του σκοπού της προστασίας των τόπων, τον οποίο ακριβώς επιδιώκει η εν λόγω διάταξη (προαναφερθείσα απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψεις 57 και 58). [...] 43 Οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν συνεπώς να εγκρίνουν παρεμβάσεις που ενέχουν τον κίνδυνο μόνιμης αλλοίωσης των οικολογικών χαρακτηριστικών των τόπων οι οποίοι περιλαμβάνουν τύπους φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας. Αυτό συμβαίνει π.χ. στην περίπτωση που η παρέμβαση ενέχει τον κίνδυνο εξαφάνισης ή μερικής και ανεπανόρθωτης καταστροφής ενός τύπου φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας που περιλαμβάνεται στον οικείο τόπο (βλ., όσον αφορά την εξαφάνιση ειδών προτεραιότητας, τις προαναφερθείσες αποφάσεις της 20ής Μαΐου 2010, Επιτροπή κατά Ισπανίας ( 6 ), σκέψη 21, και της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 163). 44 Όσον αφορά την εκτίμηση που πραγματοποιείται κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, διευκρινίζεται ότι δεν πρέπει να παρουσιάζει κενά και πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονική άποψη, ως προς τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών στον οικείο προστατευόμενο τόπο (βλ., επ’ αυτού, την προαναφερθείσα απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 100 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). [...] [...] 46 [...] αν η αρμόδια εθνική αρχή, κατόπιν της δέουσας εκτίμησης των επιπτώσεων ενός σχεδίου για έναν τόπο, η οποία πραγματοποιείται κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους, καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η εκτέλεση του σχεδίου αυτού θα οδηγήσει σε μόνιμη και ανεπανόρθωτη απώλεια ολόκληρου ή ενός μέρους ενός τύπου φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας, ο στόχος διατήρησης του οποίου αποτέλεσε τον λόγο για τον χαρακτηρισμό του τόπου αυτού ως ΤΚΣ, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το σχέδιο αυτό παραβλάπτει την ακεραιότητα του εν λόγω τόπου. 47 Υπό τις συνθήκες αυτές, το εν λόγω σχέδιο δεν επιτρέπεται να εγκριθεί σύμφωνα με τη διάταξη αυτή. Στις περιπτώσεις αυτές πάντως η αρμόδια αρχή μπορεί ενδεχομένως να παρέχει την έγκρισή της δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις που προβλέπει η διάταξη αυτή (βλ., επ’ αυτού, την προαναφερθείσα απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψη 60).»

12. Σκόπιμο είναι επίσης να υπομνησθεί η ερμηνευτική προσέγγιση της γενικής εισαγγελέα J. Kokott, η οποία στο σημείο 17 των προτάσεών της στην υπόθεση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών ( 7 ) επισήμανε ότι «[...] εναλλακτικές δυνατότητες πραγματοποιήσεως μπορούν να αποτελούν μέρος των πτυχών του σχεδίου που πρέπει να εξακριβώνονται ήδη στο πλαίσιο της κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους εκτιμήσεως. [Ως παράδειγμα μπορεί να αναφερθεί,] η άσκηση επιβλαβών δραστηριοτήτων σε χρονικές περιόδους κατά τις οποίες το επιβλαβές αποτέλεσμα περιορίζεται στο ελάχιστο δυνατό. Οι αρμόδιες αρχές οφείλουν κατά την απόφασή τους για την έγκριση να λαμβάνουν υπόψη τα εν προκειμένω αποτελέσματα της εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερη φράση, ακόμη κι όταν ο οικείος τόπος δεν επηρεάζεται. Κατάλληλοι όροι μπορούν [...] να συμβάλουν [...] στη διασφάλιση σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας κοινοτικού ενδιαφέροντος. Το άρθρο 6, παράγραφος 4, αφορά εντούτοις όχι αυτές τις εναλλακτικές δυνατότητες πραγματοποιήσεως, αλλά εναλλακτικά σχέδια».

13. Επιπλέον, στις προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην υπόθεση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας ( 8 ), σημείο 35, επισημαίνεται ότι: «[...] στο πλαίσιο του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, η ζημία που προξενείται σε μια περιοχή πρέπει να διακρίνεται αυστηρά από τα αντισταθμιστικά μέτρα. Σύμφωνα με το σύστημα της οδηγίας για τους οικοτόπους, η πρόκληση ζημιών πρέπει κατά το δυνατόν να αποφεύγεται. Τούτο επιτυγχάνεται κατά προτίμηση με την εξάλειψη οποιουδήποτε κινδύνου ζημίας ή με τη λήψη κατάλληλων μέτρων περιορισμού ή αποφυγής της. Αντιθέτως, αντισταθμιστικά μέτρα μπορούν να ληφθούν μόνο στην περίπτωση κατά την οποία οι επιπτώσεις πρέπει να γίνουν ανεκτές για λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, ελλείψει εναλλακτικών λύσεων. Αυτό οφείλεται στο ότι η διαφύλαξη των υφιστάμενων φυσικών πόρων κρίνεται προτιμότερη από τα αντισταθμιστικά μέτρα για τον λόγο ότι η επιτυχία των μέτρων αυτών σπανίως μπορεί να προβλεφθεί με βεβαιότητα».

Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα

14. Το αιτούν δικαστήριο παραθέτει τα εξής πραγματικά περιστατικά και επιχειρήματα που προεβλήθησαν ενώπιόν του επ’ αφορμή της παρούσας υποθέσεως.

15. Στις 6 Ιουνίου 2011 ο Minister van Infrastructuur en Milieu (Υπουργός Υποδομών και Περιβάλλοντος, στο εξής: Υπουργός) εξέδωσε απόφαση αναφορικά με τη διαπλάτυνση του αυτοκινητόδρομου Α2, η οποία ακολούθως τροποποιήθηκε με την από 25 Ιανουαρίου 2012 απόφασή του (στο εξής: απόφαση περί του αυτοκινητόδρομου). Οι αιτούντες άσκησαν αίτηση ακυρώσεως των αποφάσεων αυτών, αλλά οι περισσότεροι από τους προβληθέντες λόγους ακυρώσεως απερρίφθησαν. Παρά ταύτα, το αιτούν δικαστήριο δεν έχει ακόμη αποφανθεί επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά τις συνέπειες της διαπλατύνσεως του αυτοκινητόδρομου στην περιοχή Natura 2000 Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek (στο εξής: περιοχή Natura 2000), η οποία έχει καθοριστεί ως ειδική ζώνη διατηρήσεως ιδίως για τον τύπο φυσικού οικοτόπου λειμώνες με Molinia ( 9 ). Οι σκοποί διατηρήσεως συνίστανται στην επέκταση της καλυπτόμενης επιφάνειας και την ποιοτική αναβάθμιση.

16. Βάσει μιας προκαταρκτικής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η επέλευση σοβαρών αρνητικών συνεπειών από την επικάθηση αζώτου δεν δύναται να αποκλεισθεί. Η δεύτερη μελέτη που εκπονήθηκε επισήμανε, όσον αφορά τη Moerputten, ότι η προσωρινή αύξηση της επικαθήσεως αζώτου λόγω της διαπλατύνσεως του αυτοκινητόδρομου θα επιφέρει ελαφρά επιτάχυνση της υπό εξέλιξη απώλειας ποιότητας. Μολονότι στην Bossche Broek οι λειμώνες με Molinia είναι καλής ποιότητας, εντούτοις η διατήρησή τους κρίνεται επισφαλής. Η επέλευση αρνητικών συνεπειών από την αύξηση της επικαθήσεως αζώτου δεν δύναται να αποκλεισθεί. Επιπλέον, καίτοι η επέκταση των λειμώνων με Molinia κατά τις επόμενες δεκαετίες είναι εφικτή, η επικάθηση αζώτου αναμένεται να συνεχίσει να αυξάνεται το 2020, περιορίζοντας τις δυνατότητες επεκτάσεως. Στη Vlijmens Ven, κατόπιν της αποκαταστάσεως του υδρογεωλογικού συστήματος οι λειμώνες με Molinia έχουν τη δυνατότητα ταχείας αναπτύξεως, η οποία δεν αναμένεται να καμφθεί από την προσωρινή αύξηση της επικαθήσεως αζώτου. Η μελέτη κατέληξε στο συμπέρασμα ότι είναι απαραίτητη η λήψη μέτρων αμβλύνσεως, ώστε να αρθούν οι αρνητικές συνέπειες της διαπλατύνσεως της οδού.

17. Στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της αποφάσεως περί του αυτοκινητόδρομου προβλέπεται η βελτίωση της υδρογεωλογικής καταστάσεως στην υποπεριοχή Vlijmens Ven ως μέτρο αμβλύνσεως των ενδεχόμενων επιπτώσεων στους λειμώνες με Molinia, ώστε να καταστεί δυνατή η επέκταση αυτού του τύπου φυσικών οικοτόπων στη συγκεκριμένη περιοχή. Το σχέδιο αμβλύνσεως των επιπτώσεων αυτών προβλέπει έναρξη της αναπλάσεως της Vlaamse Ven το 2012, ώστε οι πρώτοι νέοι λειμώνες με Molinia να εμφανιστούν εκεί εντός του 2013. Η ανάπτυξη νέων λειμώνων με Molinia στη Vlijmens Ven αναμένεται να αντισταθμίσει σε μεγάλο βαθμό τις συνέπειες της αυξήσεως της επικαθήσεως αζώτου στα υπάρχοντα 11,5 εκτάρια λειμώνων με Molinia στην περιοχή Natura 2000 συνεπεία της κυκλοφορίας επί του διαπλατυνθέντος αυτοκινητόδρομου Α2.

18. Ορισμένοι διάδικοι στην κύρια δίκη διατείνονται ότι η πρόταση αναπτύξεως νέων λειμώνων με Molinia στην περιοχή Natura 2000 δεν έπρεπε να ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση του ζητήματος εάν παραβλάπτεται η ακεραιότητα της περιοχής Natura 2000, καθώς και ότι είναι εσφαλμένη η εκτίμηση του Υπουργού ότι η ανάπτυξη νέων λειμώνων με Molinia αποτελεί μέτρο αμβλύνσεως.

19. Ο Υπουργός αποκλείει το ενδεχόμενο να παραβλαφθεί η ακεραιότητα της περιοχής, εκτιμώντας ότι οι σκοποί διατηρήσεως ως προς αυτόν τον τύπο φυσικών οικοτόπων τηρούνται επαρκώς με την προβλεπόμενη στην απόφαση περί του αυτοκινητόδρομου ανάπτυξη νέων λειμώνων με Molinia.

20. Κατά το αιτούν δικαστήριο, πρέπει να κριθεί εάν ο Υπουργός μπορούσε νομίμως να λάβει την απόφαση ότι η ακεραιότητα της συγκεκριμένης περιοχής Natura 2000 δεν παραβλάπτεται.

21. Η διαπλάτυνση της οδού προκαλεί αυτή καθ’ εαυτή αρνητικές συνέπειες επί της υπάρχουσας εκτάσεως λειμώνων με Molinia. Ωστόσο, η απόφαση περί του αυτοκινητόδρομου προβλέπει την υλοποίηση μέτρων αμβλύνσεως, ώστε να δημιουργηθεί μεγαλύτερη έκταση λειμώνων με Molinia, των οποίων η ποιότητα θα είναι μάλιστα καλύτερη σε σχέση με τους υπάρχοντες. Ο Υπουργός υποστηρίζει ότι, σε περίπτωση που ένα σχέδιο ενδέχεται να επιφέρει επιπτώσεις σε προστατευόμενο φυσικό οικότοπο εντός μιας περιοχής Natura 2000, κατά την εκτίμηση του εάν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου αυτού πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η δημιουργία ισοδύναμης ή μεγαλύτερης εκτάσεως αυτού του τύπου φυσικών οικοτόπων εντός της αυτής περιοχής, η οποία δεν θα πλήττεται από τις αρνητικές συνέπειες του σχεδίου.

22. Κατά την κρίση του αιτούντος δικαστηρίου, ούτε από το γράμμα της οδηγίας για τους οικοτόπους ούτε από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει με σαφήνεια κατά ποιον τρόπο πρέπει εν προκειμένω να εκτιμηθεί εάν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3. Ως εκ τούτου, ζητεί την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, υποβάλλοντας τα ακόλουθα ερωτήματα: «1) Πρέπει η έκφραση “δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται” η οποία περιέχεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της [οδηγίας για τους οικοτόπους], να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του περί ου πρόκειται τόπου στην περίπτωση που το σχέδιο έχει συνέπειες για την υπάρχουσα έκταση ενός προστατευόμενου τύπου οικοτόπων στον περί ου πρόκειται τόπο, αν στο πλαίσιο του σχεδίου θα δημιουργηθεί ίση ή μεγαλύτερη έκταση του εν λόγω τύπου οικοτόπων; 2) Αν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι ότι η έκφραση “δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται” πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παραβλάπτεται η ακεραιότητα της περιοχής Natura 2000, πρέπει στην περίπτωση αυτή η δημιουργία νέας εκτάσεως ενός τύπου οικοτόπων να θεωρηθεί αντισταθμιστικό μέτρο του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας;»

23. Όταν υπεβλήθη η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου στην υπόθεση Sweetman βρισκόταν ήδη σε στάδιο κατά το οποίο η συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων δεν ήταν δυνατή. Ως εκ τούτου, η εκδίκαση της παρούσας υποθέσεως ανεστάλη, προκειμένου να μπορέσουν οι ενδιαφερόμενοι να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους μετά την έκδοση της αποφάσεως στην υπόθεση Sweetman.

24. Γραπτές παρατηρήσεις υπεβλήθησαν από έναν εκ των αιτούντων στην κύρια δίκη (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, στο εξής: Stichting), από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, από το Ηνωμένο Βασίλειο, καθώς και από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι οποίοι επίσης ανέπτυξαν τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Δεκεμβρίου 2013, ιδίως ως προς το ζήτημα της ερμηνείας του όρου «μέτρα άμβλυνσης» κατά την έννοια του ερμηνευτικού οδηγού της Επιτροπής και του όρου «αντισταθμιστικά μέτρα» κατά την έννοια της οδηγίας για τους οικοτόπους.

25. Όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως στην κύρια δίκη, το Stichting και η Επιτροπή επισήμαναν την ύπαρξη ενός σχεδίου LIFE+ ( 10 ), ανεξαρτήτου από το σχέδιο για τη διαπλάτυνση του αυτοκινητόδρομου, του οποίου το κύριο αντικείμενο συνίσταται στην επέκταση και ποιοτική αναβάθμιση εκτάσεων που φιλοξενούν δύο είδη πεταλούδας, ιδίως λειμώνων με Molinia, εντός της περιοχής Natura 2000. Το σχέδιο, το οποίο φέρει τον τίτλο «Blues in the Marshes» ( 11 ), περιλαμβάνει «τη δημιουργία οικοτόπων αποτελούμενων από λιβαδικές εκτάσεις 170 εκταρίων» στο μεγαλύτερο τμήμα της περιοχής (ήτοι στο τμήμα που καλύπτει τη Vlijmens Ven και τη Moerputten). Το σχέδιο αυτό έλαβε μερική χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση τον Ιούνιο 2012, οπότε και ξεκίνησε η εκτέλεσή του, η οποία αναμένεται να ολοκληρωθεί τον Δεκέμβριο 2018.

Ανάλυση

26. Το αιτούν δικαστήριο έχει υποβάλει δύο ερωτήματα, η απάντηση στα οποία προϋποθέτει την επίλυση των ζητημάτων που εκθέτω ακολούθως. Όταν η υφιστάμενη έκταση ενός προστατευόμενου τύπου φυσικών οικοτόπων εντός μιας περιοχής Natura 2000 είναι εκτεθειμένη στις επιπτώσεις ενός δημοσίου έργου, η υλοποίηση του οποίου τελεί ωστόσο υπό την αίρεση της δημιουργίας νέας (ισομεγέθους ή μεγαλύτερης) εκτάσεως του αυτού τύπου φυσικών οικοτόπων σε διαφορετική τοποθεσία εντός του οικείου τόπου, παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου αυτή καθ’ εαυτή κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους; Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, δύναται η δημιουργία της νέας εκτάσεως να θεωρηθεί αντισταθμιστικό μέτρο κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, της αυτής οδηγίας;

27. Καθώς τα ζητήματα που τίθενται με τα ερωτήματα αυτά –τα οποία φρονώ πως πρέπει αμφότερα να απαντηθούν καταφατικώς– αποτελούν μια λογική ενότητα, είναι σκόπιμη η από κοινού εξέτασή τους.

28. Συναφώς, μια σύντομη ανάλυση της διατάξεως του άρθρου 6 της οδηγίας δύναται να φωτίσει τις βασικές πτυχές του προβλήματος. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, η λήψη αντισταθμιστικών μέτρων είναι απαραίτητη, όταν (i) η υπάρχουσα εκτίμηση των επιπτώσεων έχει καταλήξει σε αρνητικά συμπεράσματα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, (ii) δεν υφίσταται καμία εναλλακτική λύση και (iii) το σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για επιτακτικούς λόγους υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. Επομένως, με σαφήνεια προκύπτει από τη συνδυαστική ερμηνεία των δύο αυτών διατάξεων ότι η εξέταση αντισταθμιστικών μέτρων βρίσκεται εκτός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3. Από λογικής και χρονικής απόψεως, τα μέτρα αυτά έπονται της εξαγωγής αρνητικών συμπερασμάτων στο πλαίσιο δέουσας εκτιμήσεως των επιπτώσεων δυνάμει της αυτής διατάξεως. Εάν, ωστόσο, αντισταθμιστικά μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, εξετασθούν στο πλαίσιο εκτιμήσεως δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, τότε αυτά είτε (α) είναι ανεπαρκή για την αποτροπή των εκτιμωμένων επιπτώσεων, οπότε η πραγματοποίηση του σχεδίου δεν είναι δυνατή, είτε (β) αυτά –από κοινού με το σχέδιο– δύνανται να λάβουν έγκριση, με αποτέλεσμα να παρέλκει η εξέταση της υπάρξεως εναλλακτικών λύσεων ή επιτακτικών λόγων σημαντικού δημοσίου συμφέροντος για την πραγματοποίηση του σχεδίου. Και στις δύο περιπτώσεις, η διάταξη του άρθρου 6, παράγραφος 4, στερείται πρακτικής αποτελεσματικότητας. Αυτή η ερμηνευτική προσέγγιση είναι εσφαλμένη, καθώς καθιστά αδύνατη την ερμηνεία του άρθρου 6 –η παράγραφος 4 του οποίου πρέπει να εφαρμόζεται κατά τρόπο αυτόνομο και αποτελεσματικό, όπως σαφώς προκύπτει από τον σκοπό της διατάξεως αυτής– ως ενιαίου συνόλου, όπως απαιτείται κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου ( 12 ).

29. Εντούτοις, συνιστάται να μην περιορισθεί η ανάλυση στο γράμμα και τη δομή των επίμαχων διατάξεων, αλλά να εμβαθύνει και στην ουσία τους. Χρήσιμη θα ήταν προηγουμένως η εξέταση της έννοιας του όρου «μέτρο άμβλυνσης», ο οποίος καίτοι δεν αποτελεί μέρος του δικαίου της Ένωσης, ενώ ούτε το περιεχόμενό του έχει καθορισθεί νομολογιακώς, αποτέλεσε αντικείμενο εκτενούς συζητήσεως ενώπιον του Δικαστηρίου στην παρούσα υπόθεση.

30. Είναι γενικώς αποδεκτό μεταξύ των περιβαλλοντολόγων και, όπως φάνηκε, αποτέλεσε κοινό τόπο μεταξύ όσων ανέπτυξαν τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι σχέδια τα οποία δύνανται να έχουν περιβαλλοντικές επιπτώσεις πρέπει να αξιολογούνται βάσει μιας «ιεραρχίας των μεθόδων μετριασμού των επιπτώσεων». Μολονότι υφίστανται μικρές διαφορές μεταξύ των διαθέσιμων ορισμών της υπό εξέταση έννοιας της ιεραρχίας ως προς τον βαθμό λεπτομερειακότητας και τη μορφή τους, η ουσία της μπορεί να συνοψισθεί ως εξής: «η λήψη αντισταθμιστικών μέτρων κατά της εναπομείνασας βλάβης είναι το τελευταίο στάδιο στο οποίο δύναται κανείς να φθάσει κατόπιν εξετάσεως των μεθόδων εξ υπαρχής αποφυγής της βλάβης και, εν συνεχεία, εφόσον το ανωτέρω δεν είναι δυνατόν, των μεθόδων ελαχιστοποιήσεως της βλάβης μέσω μέτρων άμβλυνσης» ( 13 ). Επομένως, κατά φθίνουσα σειρά προτιμήσεως, τα τρία μείζονα βήματα ή επίπεδα είναι τα ακόλουθα: αποφυγή, άμβλυνση, αντιστάθμιση ( 14 ).

31. Μια παρόμοια κλίμακα ιεραρχίας θεσπίζεται στο άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, μολονότι δεν γίνεται μνεία της έννοιας της αμβλύνσεως αυτής καθ’ εαυτής. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, προβλέπει τον καθορισμό μέτρων διατηρήσεως, ήτοι, όπως προκύπτει εκ της συνδυαστικής ερμηνείας με τα άρθρα 1, στοιχείο αʹ, 2, παράγραφος 2, και 3, παράγραφος 1, εκείνα τα μέτρα που απαιτούνται «για να διατηρηθούν ή αποκατασταθούν» οι φυσικοί οικότοποι «σε ικανοποιητική κατάσταση». Επομένως, πρόκειται για επίπεδο υψηλότερο από την απλή αποφυγή, καθώς προϋποθέτει την ενεργή συντήρηση ή ακόμα και τη βελτίωση, είτε ποιοτική είτε ποσοτική, των οικοτόπων. Ακολούθως, το άρθρο 6, παράγραφος 2, επιβάλλει τη θέσπιση των κατάλληλων μέτρων για την αποφυγή οιασδήποτε υποβαθμίσεως ή ενοχλήσεως. Για τη διασφάλιση ίδιου επιπέδου προστασίας ( 15 ), το άρθρο 6, παράγραφος 3, επιτρέπει την έγκριση ενός σχεδίου αποκλειστικά υπό την προϋπόθεση ότι «δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται». Τέλος, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, απαιτείται η λήψη κάθε αναγκαίου αντισταθμιστικού μέτρου στην περίπτωση που ένα σχέδιο, μολονότι παραβλάπτει την ακεραιότητα του τόπου, πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος και δεν υφίσταται καμία εναλλακτική λύση.

32. Επομένως, παρά την έλλειψη ειδικής αναφοράς στα μέτρα αμβλύνσεως στο άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, δεν μπορεί να υποστηριχθεί βασίμως ότι αυτά δεν έχουν έρεισμα στο σύστημα που καθιερώνει η οδηγία. Συμφωνώ με όλες τις υποβληθείσες παρατηρήσεις, καθώς με τις προπαρατεθείσες επισημάνσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott, ότι μέτρα που έχουν ενταχθεί σε ένα σχέδιο και τα οποία ελαχιστοποιούν αποτελεσματικώς τις επιπτώσεις αυτού δύνανται να λαμβάνονται υπόψη κατά την εκτίμηση του ζητήματος εάν το συγκεκριμένο σχέδιο παραβλάπτει την ακεραιότητα ενός τόπου δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3. Είναι, πάντως, σαφές ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, θεσπίζει την υποχρέωση ενεργού διαχειριστικής δράσεως, με αποτέλεσμα να μην αρκεί απλώς η έλλειψη αρνητικών συνεπειών, καθώς και ότι το άρθρο 6, παράγραφος 4, αφορά καταστάσεις κατά τις οποίες κάθε μέτρο που μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή για τη μείωση των αναμενομένων αρνητικών συνεπειών έχει αποδειχθεί ανεπαρκές στο πλαίσιο εκτιμήσεως δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3.

33. Υπάρχει ομοφωνία μεταξύ όλων των υποβαλόντων ενώπιον του Δικαστηρίου παρατηρήσεις ως προς το ότι ο όρος «μέτρο άμβλυνσης» αποδίδει μια σημαντική νομική έννοια που θεμελιώνεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, και η οποία είναι διακριτή από τη νομική έννοια των «αντισταθμιστικών μέτρων» κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4. Επιπροσθέτως, η θέση της διατάξεως του άρθρου 6, παράγραφος 3, στη συνολική δομή του άρθρου 6 αντιστοιχεί στη θέση της «αμβλύνσεως» ή της «ελαχιστοποιήσεως» στην κοινώς αποδεκτή ιεραρχία των μεθόδων μετριασμού των επιπτώσεων.

34. Σε αυτό το σημείο, οφείλω να στραφώ στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο. Η ουσία του ζητήματος, όπως ετέθη ενώπιον του Δικαστηρίου, είναι εάν ένα μέτρο, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, αποτελεί μέτρο αμβλύνσεως, το οποίο (κατά την κοινή αντίληψη) μπορεί να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 3, ή αντιθέτως αποτελεί αντισταθμιστικό μέτρο· επίσης, στην περίπτωση που όντως αποτελεί αντισταθμιστικό μέτρο, ερωτάται αν και πάλι δύναται να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 3, ή αντιθέτως μόνο στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 4. Καίτοι δεν αμφισβητείται ότι τέτοιου είδους μέτρα δύνανται να χαρακτηρισθούν έστω ως αντισταθμιστικά, εντούτοις υποστηρίχθηκε η άποψη ότι τα συγκεκριμένα επίδικα μέτρα δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου διαπλατύνσεως του αυτοκινητόδρομου, εάν εν τοις πράγμασι δεν αποτελούν παρά κοινά μέτρα διαχειρίσεως της περιοχής Natura 2000.

35. Επομένως, πρέπει ευθύς εξ αρχής να χαραχθούν δύο διαχωριστικές γραμμές: αφενός μεταξύ των μέτρων αμβλύνσεως και των αντισταθμιστικών μέτρων, αφετέρου μεταξύ των μέτρων που δύνανται να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους και των μέτρων που δεν δύνανται να ληφθούν υπόψη παρά μόνο στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 4. Δεν μπορεί να γίνει εκ προοιμίου δεκτό ότι οι δύο αυτές διαχωριστικές γραμμές ταυτίζονται ( 16 ).

36. Φρονώ ότι υπάρχει σχετική ομοφωνία ως προς τα βασικά σημεία της εννοιολογικής διαφοροποιήσεως μεταξύ αμβλύνσεως (ή ελαχιστοποιήσεως ή μειώσεως) και αντισταθμίσεως. Μέτρο αμβλύνσεως στο πλαίσιο του συστήματος που καθιερώνει το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους είναι αυτό που μειώνει τις αρνητικές συνέπειες ενός σχεδίου, προκειμένου να διασφαλίσει, ει δυνατόν, ότι (παρά το ενδεχόμενο ορισμένες επουσιώδεις και/ή προσωρινές συνέπειες να μην αναχαιτισθούν πλήρως) η «ακεραιότητα του τόπου» αυτή καθ’ εαυτή δεν παραβλάπτεται. Αντισταθμιστικό μέτρο είναι αντιθέτως αυτό που, αντί να επιτυγχάνει τον σκοπό αυτόν εντός των στενών ορίων του σχεδίου αυτού καθ’ εαυτό, επιδιώκει να αντισταθμίσει την αδυναμία επιτεύξεως του σκοπού αυτού, καταφεύγοντας σε μέσα που ωφελούν το περιβάλλον, προκειμένου τουλάχιστον να περιορισθεί η έκταση των επιπτώσεων (και, ει δυνατόν, το συνολικό αποτέλεσμα να είναι ευεργετικό για το περιβάλλον) εντός ενός ευρύτερου πλαισίου αναφοράς ( 17 ).

37. Εν προκειμένω, φρονώ ότι τα επίδικα μέτρα εντάσσονται κατ’ αρχήν στην κατηγορία των αντισταθμιστικών μέτρων. Από την περιγραφή τους προκύπτει ότι η διαπλάτυνση του αυτοκινητόδρομου ενδέχεται να οδηγήσει σε υποβάθμιση της ποιότητας και/ή μείωση της εκτάσεως (κάποιων εκ) των λειμώνων με Molinia που βρίσκονται εντός της περιοχής Natura 2000. Όπως φαίνεται, αφενός οι επίμαχοι λειμώνες διατρέχουν τον κίνδυνο υποβαθμίσεως λόγω της (μακροπρόθεσμα) αυξημένης επικαθήσεως αζώτου που θα προκαλέσει η αυξημένη κίνηση επί του αυτοκινητόδρομου, αφετέρου μολονότι δεν έχουν ληφθεί ούτε σχεδιασθεί μέτρα ικανά να μειώσουν επαρκώς την επαπειλούμενη μόλυνση ή να οχυρώσουν έναντι αυτής τις εκτάσεις λειμώνων με Molinia πλησίον του αυτοκινητόδρομου, έχει σχεδιασθεί η ανάπτυξη νέων λειμώνων σε τοποθεσία όπου θα είναι προστατευμένοι από τη νέα εστία μολύνσεως.

38. Συνεπώς, διαφωνώ με την άποψη που εκφράσθηκε από την Ολλανδική Κυβέρνηση ότι η ανάπτυξη νέων λειμώνων με Molinia σε άλλη τοποθεσία εντός της περιοχής Natura 2000 αποτελεί μέτρο αμβλύνσεως. Πρόκειται περί αντισταθμιστικού μέτρου.

39. Εντούτοις, το ανωτέρω συμπέρασμα δεν συνεπάγεται αυτό καθ’ εαυτό ότι ένα μέτρο αυτού του είδους δεν δύναται να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της εκτιμήσεως κατ’ άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Στην εν λόγω διάταξη δεν γίνεται μνεία ούτε των μέτρων αμβλύνσεως ούτε των αντισταθμιστικών μέτρων, καθώς σκοπός της διατάξεως είναι η εξασφάλιση του τελικού αποτελέσματος –ήτοι να μην παραβλαφθεί η «ακεραιότητα του τόπου».

40. Κατά την άποψη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως και της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, η «ακεραιότητα του τόπου» πρέπει να κρίνεται συνολικώς βάσει της καθαρής ζημίας ή του καθαρού οφέλους· υπ’ αυτήν την έννοια, η απώλεια ενός συγκεκριμένου οικοτόπου σε ένα τμήμα της περιοχής είναι άνευ σημασίας, εφόσον δημιουργηθεί όμοιος οικότοπος τουλάχιστον ίσης (και κατά προτίμηση μεγαλύτερης) εκτάσεως και της ιδίας ποιότητας σε άλλη τοποθεσία εντός της αυτής περιοχής. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου τόνισε, μάλιστα, ιδιαιτέρως ότι ένα αντισταθμιστικό μέτρο αυτού του είδους δύναται να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο εκτιμήσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους.

41. Συμφωνώ με την άποψη ότι η «ακεραιότητα του τόπου» πρέπει να κρίνεται συνολικώς, υπό την έννοια ότι η εν λόγω εκτίμηση δεν πρέπει να βασίζεται σε επουσιώδεις και προσωρινές διακυμάνσεις στην ποιότητα ή την έκταση ενός συγκεκριμένου οικοτόπου, αλλά στη μακροπρόθεσμη διατήρηση των ουσιωδών χαρακτηριστικών του. Ωστόσο, φρονώ ότι η μακροχρόνια υποβάθμιση ενός υπάρχοντος φυσικού οικοτόπου άπτεται της μακροπρόθεσμης διατηρήσεως των ουσιωδών χαρακτηριστικών του και δεν αποτελεί επουσιώδη και προσωρινή διακύμανση. Το αυτό ισχύει και στην περίπτωση που προκύψει (ή ενδέχεται να προκύψει) επιτάχυνση μιας υπό εξέλιξη ποιοτικής υποβαθμίσεως ή περιορισμός μιας πιθανής επεκτάσεως (στην παρούσα υπόθεση, αναμένεται να πραγματοποιηθούν και τα δύο ενδεχόμενα σε τμήματα της περιοχής Natura 2000). Σε κάθε περίπτωση, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, η εκτίμηση πρέπει να γίνεται «λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του» –ήτοι, στην παρούσα υπόθεση της επεκτάσεως των λειμώνων με Molinia και της ποιοτική τους αναβαθμίσεως. Εφόσον δεν μπορεί να αποκλεισθεί η ποσοτική ή ποιοτική υποβάθμιση, φρονώ ότι η εκτίμηση πρέπει να καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ακεραιότητα του τόπου, όπως αυτή ορίζεται βάσει των συγκεκριμένων στόχων διατήρησής του, παραβλάπτεται.

42. Φρονώ ότι η πρόβλεψη της δημιουργίας νέων εκτάσεων του οικοτόπου σε άλλη τοποθεσία στην αυτή περιοχή είναι εν προκειμένω άνευ σημασίας, ακόμα και στην περίπτωση που το συνολικό αποτέλεσμα αναμένεται να είναι ευεργετικό για το περιβάλλον. Ο υπάρχων φυσικός οικότοπος θα εκτεθεί σε αρνητικές (και ενδεχομένως ανεπανόρθωτες) συνέπειες, με αποτέλεσμα να παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου. Ο νέος οικότοπος θα δημιουργηθεί, σε κάποιο βαθμό, τεχνητά και δεν θα μπορεί να λειτουργήσει όπως ένας πραγματικός φυσικός οικότοπος για κάποιο, ενδεχομένως ιδιαιτέρως μακρό, χρονικό διάστημα. Πράγματι, όπως επισημάνθηκε από τον συνήγορο του Stichting κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, είναι αβέβαιο εάν οι ενέργειες για τη δημιουργία μιας νέας εκτάσεως ενός συγκεκριμένου οικοτόπου θα μπορέσουν πράγματι να επιτύχουν το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα και, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της προφυλάξεως, η έλλειψη αβεβαιότητας είναι προϋπόθεση της εγκρίσεως ενός σχεδίου δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους ( 18 ). Δεδομένων των εγγενών δυσκολιών των γεωργικών εργασιών, το αποτέλεσμά τους είναι πάντοτε αβέβαιο· πολλώ μάλλον, όταν απαιτείται η συνέργεια επιπλέον φυσικών παραγόντων που έχουν ενεργοποιηθεί τεχνητώς. Το Δικαστήριο έχει τονίσει ότι, προκειμένου μια διοικητική αρχή να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ακεραιότητα ενός τόπου δεν παραβλάπτεται, πρέπει να έχει προηγουμένως αποκλεισθεί κάθε αμφιβολία σε επιστημονικό επίπεδο. Φρονώ ότι η αρχή αυτή έχει εφαρμογή στην εκτίμηση κατά πόσον ένα σχέδιο για τη δημιουργία νέων εκτάσεων ενός «φυσικού» οικοτόπου είναι εφικτό.

43. Δεν έχω πεισθεί από το επιχείρημα που προέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο ότι η προσέγγιση την οποία προτείνω μπορεί να καταλήξει στο «παράλογο» αποτέλεσμα να είναι κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους δυνατή η έγκριση σχεδίου που έχει αρνητικές συνέπειες για έναν οικότοπο, καθώς λόγω του επουσιώδους χαρακτήρα των συνεπειών δεν θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου, ενώ αντιθέτως να μην είναι δυνατή ή έγκριση σχεδίου που προβλέπει την αντικατάσταση του υποβαθμισθέντος τμήματος του οικοτόπου με όμοιο οικότοπο μεγαλύτερης εκτάσεως, του οποίου το συνολικό αποτέλεσμα θα ήταν ευεργετικό για το περιβάλλον. Αφενός, όπως επισήμανα ανωτέρω, υπάρχει εγγενής αβεβαιότητα ως προς την επιτυχία του εγχειρήματος δημιουργίας νέου οικοτόπου και ως, εκ τούτου, ως προς το καθαρό όφελος που θα προκύψει, με αποτέλεσμα το επιχείρημα του Ηνωμένου Βασιλείου να ενδέχεται να οδηγήσει σε αποτέλεσμα αντίθετο προς την αρχή της προφυλάξεως. Αφετέρου, το γεγονός ότι δεν είναι δυνατή η έγκριση ενός σχεδίου δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεν αποκλείει αυτό καθ’ εαυτό την έγκριση του ιδίου σχεδίου δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4, στο οποίο γίνεται ειδική μνεία των αντισταθμιστικών μέτρων.

44. Επίσης, δεν έχω πεισθεί από το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι, καίτοι ένα σχέδιο όπως αυτό για τη διαπλάτυνση του αυτοκινητόδρομου Α2 δύναται πέραν αμφιβολίας να υπηρετεί «επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος» και, ως εκ τούτου, να εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4 της οδηγίας για τους οικοτόπους, προϋποτιθεμένης της προβλέψεως αντισταθμιστικών μέτρων, εντούτοις δεν ισχύει το αυτό για ιδιωτικά σχέδια (για παράδειγμα, την επέκταση ενός χοιροστασίου), έστω κι αν αυτά περιλαμβάνουν όμοια ή ακόμη αποτελεσματικότερα αντισταθμιστικά μέτρα, ώστε το αποκομιζόμενο καθαρό όφελος να είναι παρόμοιο ή μεγαλύτερο. Είναι σαφές ότι τα κριτήρια που θέσπισε ο νομοθέτης της Ένωσης στο άρθρο 6, παράγραφος 3, είναι διαφορετικά από αυτά που θέσπισε στο άρθρο 6, παράγραφος 4. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, προϋπόθεση για την έγκριση ενός σχεδίου είναι η εκτίμηση ότι δεν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, ένα σχέδιο που δεν δύναται να εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, δύναται εντούτοις να εγκριθεί, εφόσον, μεταξύ άλλων, πρέπει να πραγματοποιηθεί για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος. Η εκτίμηση ότι πολλά, αν όχι τα περισσότερα, ιδιωτικά σχέδια ενδέχεται να μην ικανοποιούν το κριτήριο αυτό δεν επαρκεί, προκειμένου να παραβλέψουμε το γεγονός ότι ένα μέτρο δεν έχει σχεδιασθεί κατά τρόπο που ελαχιστοποιεί τις επιπτώσεις του στην ακεραιότητα του επίμαχου τόπου.

45. Σε αυτό το σημείο, ενδείκνυται η εξέταση ενός ακόμη επιχειρήματος που προβλήθηκε από τα κράτη μέλη τα οποία μετέσχαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ήτοι ότι, επειδή το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει την υποχρέωση να ληφθεί «κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000» (η υπογράμμιση δική μου), η εν λόγω διάταξη αφορά αποκλειστικώς μέτρα που λαμβάνονται εκτός της συγκεκριμένης περιοχής που είναι εκτεθειμένη στις επιπτώσεις του σχεδίου.

46. Συμφωνώ ότι προκύπτει με σαφήνεια εκ του γράμματος του άρθρου 6, παράγραφος 4, ότι τα αντισταθμιστικά μέτρα δεν πρέπει αναγκαίως να βρίσκονται εντός του πληττομένου τόπου, αλλά είναι δυνατόν να αφορούν άλλους τόπους εντός του δικτύου Natura 2000 ( 19 ). Φρονώ, ωστόσο, ότι κατά το γράμμα της εν λόγω διατάξεως τα μέτρα αυτά δεν περιορίζονται αναγκαίως σε άλλους τέτοιους τόπους. Ένα αντισταθμιστικό μέτρο διαφέρει από ένα μέτρο αμβλύνσεως, ελαχιστοποιήσεως ή μειώσεως κατά τη φύση αυτού και όχι κατά τη γεωγραφική του θέση. Μολονότι οι επιπτώσεις επί της ακεραιότητας ενός τόπου είναι απίθανο να αμβλυνθούν από μέτρα που ελήφθησαν σε έναν άλλον τόπο, αυτό το σκεπτικό δεν έχει εφαρμογή όσον αφορά την αντιστάθμιση. Ένα αντισταθμιστικό μέτρο είναι εκ της φύσεώς του διακριτό από το μέτρο που επιδιώκει να αντισταθμίσει, ενώ ένα μέτρο αμβλύνσεως αποτελεί απαραιτήτως τμήμα του μέτρου του οποίου τις επιπτώσεις επιδιώκει να αμβλύνει. Πάντως, το γεγονός ότι τα αντισταθμιστικά μέτρα δύνανται να υλοποιηθούν σε τόπο διαφορετικό από τον πληττόμενο δεν συνεπάγεται ότι είναι αδύνατη η υλοποίησή τους εντός (ενδεχομένως σε άλλο τμήμα) του τόπου αυτού. Επίσης, δεν καθίσταται λιγότερο ευχερής η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000, όταν το μέτρο υλοποιείται εντός του πληττομένου τόπου, απ’ ό,τι αν υλοποιείτο σε άλλο τμήμα του δικτύου (αν μη τι άλλο, ενδέχεται να καταστεί ευχερέστερη). Γενικώς, αδυνατώ να εντοπίσω οιανδήποτε ένδειξη περί του αντιθέτου στο γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους.

47. Επιπροσθέτως, ετέθη ένα σημαντικό ζήτημα, το οποίο ωστόσο άπτεται πραγματικών περιστατικών που δύνανται να αποδειχθούν μόνον ενώπιον του αρμόδιου εθνικού δικαστηρίου, όσον αφορά τη σχέση μεταξύ της αναπτύξεως νέων εκτάσεων λειμώνων με Molinia, ως προϋποθέσεως για την υλοποίηση του σχεδίου διαπλατύνσεως του αυτοκινητόδρομου, και της αναπτύξεως τέτοιων εκτάσεων στο πλαίσιο του σχεδίου LIFE+, στο οποίο αναφέρθηκα στο σημείο 25 ανωτέρω. Το Stichting και η Επιτροπή υποστήριξαν, στον βαθμό που αντελήφθην ορθώς τους ισχυρισμούς τους, ότι η αίρεση που περιλαμβάνεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της αποφάσεως περί του αυτοκινητόδρομου ενδέχεται να μην αποτελεί αυτοτελή προϋπόθεση για την υλοποίηση του σχεδίου, αλλά ο πραγματικός σκοπός της εισαγωγής της συνίσταται στη χρησιμοποίηση των περιβαλλοντικώς ωφελίμων αποτελεσμάτων του σχεδίου LIFE+ ως βάση για την αντιστάθμιση των επιπτώσεων του σχεδίου διαπλατύνσεως του αυτοκινητόδρομου.

48. Φρονώ ότι, εφόσον αυτό αποδειχθεί αληθές, τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα δεν δύνανται να χαρακτηρισθούν αντισταθμιστικά μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Το εν λόγω σχέδιο LIFE+ εμφανώς ανήκει στην κατηγορία των μέτρων συντηρήσεως και των σχεδίων διαχειρίσεως, όπως αυτά ορίζονται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, της επίμαχης οδηγίας. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεν αφορά παρά σχέδια «μη άμεσα συνδεόμενα ή αναγκαία για τη διαχείριση του τόπου» και θεσπίζει την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους «λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του». Φρονώ ότι κατά την ορθή ερμηνεία της διατάξεως αυτής στην έννοια «ακεραιότητα του τόπου» περιλαμβάνονται οι στόχοι και τα σχέδια διαχειρίσεως που πλήττονται από τις επιπτώσεις του υπό αξιολόγηση σχεδίου. Δεν είναι δυνατόν να αποτελούν ταυτοχρόνως (παράγοντα αμβλύνσεως των συνεπειών εντασσόμενο στο) τμήμα του σχεδίου αυτού καθ’ εαυτό. Το αυτό ισχύει ιδιαιτέρως, όταν ένα σχέδιο που έχει ήδη αποτελέσει αντικείμενο εκτιμήσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, τίθεται ακολούθως υπό αξιολόγηση κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4.

49. Φρονώ, συνεπώς, ότι, μολονότι μέτρα του είδους που περιγράφεται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι άνευ σημασίας ως προς την εκτίμηση του ζητήματος εάν κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους ένα σχέδιο παραβλάπτει την ακεραιότητα ενός τόπου, εντούτοις δύνανται να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 4, υπό την προϋπόθεση ότι αποτελούν τμήμα μόνον του υπό εξέταση σχεδίου και δεν εντάσσονται σε προϋπάρχον σχέδιο διαχειρίσεως ή συντηρήσεως, το οποίο ούτως ή άλλως θα υλοποιείτο. Κατά συνέπεια, παρέλκει η εξέταση των προϋποθέσεων για τη συνεκτίμηση μέτρων διαφορετικού είδους στο πλαίσιο της εκτιμήσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3. Εντούτοις, είναι σκόπιμο να αναλυθούν τα βασικά σημεία των προϋποθέσεων αυτών, ιδίως όσον αφορά δύο ζητήματα επί των οποίων ενδεχομένως δεν έχει αποφανθεί το Δικαστήριο. Εν προκειμένω, συμφωνώ κατά βάση με τα κριτήρια που προτάθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση από τα κράτη μέλη που μετέσχαν σ’ αυτή.

50. Αφενός, όχι μόνο είναι τα μέτρα αμβλύνσεως στενά συνδεδεμένα με τις επιπτώσεις τις οποίες σκοπείται να αμβλύνουν –ως εκ τούτου, πρέπει να αφορούν τον ίδιο τόπο και τον ίδιο τύπο οικοτόπου– αλλά, προκειμένου να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο εκτιμήσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρέπει να αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα του υπό εξέταση σχεδίου. Όπως επισήμανε το Ηνωμένο Βασίλειο, δύνανται είτε να περιλαμβάνονται εξ αρχής στο σχέδιο είτε να εισαχθούν ως αίρεση της πραγματοποιήσεως του σχεδίου σε μεταγενέστερο στάδιο (το οποίο πρέπει, πάντως, να προηγείται της εγκρίσεως του σχεδίου), προκειμένου να αντιμετωπισθούν οι αναμενόμενες επιπτώσεις. Ωστόσο, η πιθανολόγηση ότι ένα μέτρο θα αμβλύνει τις επιπτώσεις ενός σχεδίου δεν επαρκεί αυτή καθ’ εαυτή: πρέπει να αποτελεί τμήμα μόνον αυτού του σχεδίου και να μην εντάσσεται σε κάποιο άλλο αυτόνομο πλαίσιο.

51. Αφετέρου, συνεπεία των ανωτέρω, η λήψη των μέτρων αυτών πρέπει να αποτελεί νομικώς δεσμευτική υποχρέωση, υπό τη μορφή αιρέσεως υπό την οποία τελεί η πραγματοποίηση του σχεδίου, προκειμένου να δοθεί έγκριση. Επίσης, η λήψη τους (ως, ούτως ειπείν, η άλλη όψη του νομίσματος) δεν είναι υποχρεωτική, στην περίπτωση που δεν δοθεί έγκριση. Αυτό δεν σημαίνει ότι η πραγματοποίηση των μέτρων αυτών δεν είναι δυνατή αν το σχέδιο δεν εγκριθεί (δεδομένου ότι μπορεί κάλλιστα να υπηρετούν κάποιον διακριτό σκοπό προστασίας του περιβάλλοντος), αλλά μόνον ότι δεν δύνανται να λογίζονται ως τμήμα του σχεδίου, εφόσον η πραγματοποίησή τους αποτελεί αντικείμενο άλλης αυτόνομης υποχρεώσεως.

Πρόταση

52. Υπό το φως του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Raad van State ως εξής: 1) Όταν η υπάρχουσα έκταση ενός προστατευόμενου τύπου φυσικών οικοτόπων εντός περιοχής Natura 2000 παραβλάπτεται από σχέδιο το οποίο προβλέπει τη δημιουργία νέας (ίσης ή μεγαλύτερης) εκτάσεως του αυτού τύπου φυσικών οικοτόπων σε διαφορετική τοποθεσία εντός της αυτής περιοχής, η ακεραιότητα του τόπου αυτή καθ’ εαυτή λογίζεται ως παραβλαπτόμενη κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας. Κατά συνέπεια, το σχέδιο δεν δύναται να εγκριθεί στο πλαίσιο εκτιμήσεως κατά την προαναφερθείσα διάταξη. 2) Υπό τις συνθήκες αυτές, η δημιουργία της νέας εκτάσεως δύναται να χαρακτηρισθεί ως αντισταθμιστικό μέτρο κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας, υπό την προϋπόθεση ότι αποτελεί τμήμα μόνον του υπό εξέταση σχεδίου και δεν θα πραγματοποιείτο ούτως ή άλλως στο πλαίσιο της τακτικής διαχειρίσεως του τόπου, όπως ορίζεται στο άρθρο 6, παράγραφοι 1 ή 2. Στην περίπτωση που αυτό όντως συμβαίνει, το σχέδιο μπορεί να πραγματοποιηθεί υπό την προϋπόθεση ότι έχει εκπληρωθεί ή τηρείται το σύνολο των προαπαιτουμένων και των υποχρεώσεων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4.

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.

( 2 ) Οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ L 206, σ. 7).

( 3 ) Η Molinia caerulea είναι αγγειόσπερμα που ανήκει στην οικογένεια των ποωδών φυτών και απαντάται σε υγρούς χερσοτόπους, έλη και άγονες εκτάσεις.

( 4 ) Απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Απριλίου 2013, C-258/11, Sweetman κ.λπ.

( 5 ) Υπόθεση C-127/02 (Συλλογή 2004, σ. I-7405).

( 6 ) Συλλογή 2010, σ. Ι‑4281.

( 7 ) Απόφαση της 14ης Απριλίου 2005, C-441/03, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 2005, σ. I-3043).

( 8 ) Απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 2006, C-239/04, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2006, σ. I-10183).

( 9 ) H επίμαχη περιοχή βρίσκεται νοτίως της πόλης ’s-Hertogenbosch στις νοτιοκεντρικές Κάτω Χώρες. Από χάρτες που δείχνουν τα σύνορά της προκύπτει ότι η Vlijmens Ven και η Moerputten αποτελούν μέρος μιας ευρύτερης συνεχούς εκτάσεως στο δυτικό τμήμα της περιοχής (τα άλλα τμήματα ονομάζονται De Maij και Honderd Morgen), από το οποίο διαχωρίζεται η μικρότερη έκταση Bossche Broek μέσω ενός διαδρόμου εκτάσεως 500 περίπου μέτρων, ο οποίος περιλαμβάνει οδούς, κατοικίες και μια σιδηροδρομική γραμμή. Ο αυτοκινητόδρομος Α2, μέσω του οποίου συνδέεται το Άμστερνταμ με το Μάαστριχτ, περνάει από το νότιο άκρο της Bossche Broek, σε απόσταση περίπου 2 χιλιομέτρων από το εγγύτερο σημείο της εκτάσεως Moerputten και μερικών χιλιομέτρων από τη Vlijmens Ven. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση πληροφόρησε το Δικαστήριο ότι η επίμαχη περιοχή καθορίστηκε στο σύνολό της ως περιοχή Natura 2000 λόγω της υπάρξεως λειμώνων με Molinia.

( 10 ) Ο κανονισμός (ΕΚ) 614/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 2007, σχετικά με το χρηματοδοτικό μέσο για το περιβάλλον (LIFE+) (ΕΕ L 149, σ. 1), επιτρέπει τη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών έργων, περιλαμβανομένων των έργων που αφορούν τη διαχείριση περιοχών Natura 2000 κατά την οδηγία για τους οικοτόπους (βλ. αιτιολογική σκέψη 5).

( 11 ) «Blues in the Marshes – Habitat restoration & development for Scarce and Dusky Large Blue in the N2K area Vlijmens Ven, Moerputten and Bossche Broek» (LIFE11 NAT/NL/000770).

( 12 ) Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Sweetman (σκέψη 32).

( 13 ) Απόσπασμα από «Biodiversity Offsetting Pilots 1– Guidance for developers» (Μάρτιος 2012), έκδοση του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Επισιτισμού και Γεωργικών Υποθέσεων του Ηνωμένου Βασιλείου, σημείο 16.

( 14 ) Εναλλακτικές διατυπώσεις περιλαμβάνουν τους εξής όρους: αποφυγή, ελαχιστοποίηση, αντιστάθμιση· αποφυγή, μείωση, θεραπεία· αποφυγή των συνεπειών, μείωση των αναπόφευκτων συνεπειών, αντιστάθμιση των εναπομεινασών συνεπειών· ή (λεπτομερέστερα) βελτίωση, αποφυγή, ελαχιστοποίηση, αποκατάσταση, επανόρθωση, αντιστάθμιση.

( 15 ) Προαναφερθείσα απόφαση Sweetman (σκέψη 32 και παρατιθέμενη νομολογία).

( 16 ) Βλ. σημείο 39 κατωτέρω.

( 17 ) Βλ., επίσης, τα σημεία 47 και 48 κατωτέρω.

( 18 ) Βλ. την προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Sweetman (σκέψη 41), καθώς και τις προαναφερθείσες προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην υπόθεση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (σημείο 35).

( 19 ) Στην πράξη, είναι πιθανόν οι άλλοι τόποι αυτού του είδους να συνδέονται με τον θιγόμενο τόπο με κάποια εύλογα στενή σχέση, υπό την έννοια της γεωγραφικής εγγύτητας και του τύπου φυσικών οικοτόπων, εάν σκοπείται η προστασία της «συνολικής συνοχής».