Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Fennelly της 20ης Μαΐου 1999. - Questore di Verona κατά Diego Zenatti. - Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: Consiglio di Stato - Ιταλία. - Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών - Συλλογή στοιχημάτων. - Υπόθεση C-67/98.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1999 σελίδα I-07289



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

I - Εισαγωγή

1 Με την παρούσα αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Consiglio di Stato (ιταλικό Συμβούλιο Επικρατείας, στο εξής: εθνικό δικαστήριο) τίθεται το ζήτημα αν η εκ μέρους του Δικαστηρίου ερμηνεία των κανόνων της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών, όπως αυτή προκύπτει από την απόφασή του στην υπόθεση Schindler (1) επί εθνικής νομοθεσίας περιοριστικής της πωλήσεως λαχνών λαχειοφόρου αγοράς, τυγχάνει επίσης εφαρμογής και στην περίπτωση εθνικής νομοθεσίας ρυθμίζουσας την ανάληψη στοιχημάτων.

II - Νομικό και πραγματικό πλαίσιο

2 Ο Diego Zenatti (στο εξής: καθού η ανακοπή) διευθύνει ένα περιγραφόμενο από το εθνικό δικαστήριο ως κέντρο ανταλλαγής πληροφοριών επί στοιχημάτων και ασκεί από τον Μάρτιο του 1997 τη δραστηριότητα του ενδιαμέσου στην Ιταλία για λογαριασμό της ειδικευμένης σε ανάληψη στοιχημάτων βρετανικής εταιρίας SSP Overseas Betting Ltd (στο εξής: SSP). Ο καθού η ανακοπή μεταβιβάζει τα στοιχήματα των Ιταλών πελατών επί αθλητικών εκδηλώσεων που λαμβάνουν χώρα στην αλλοδαπή, αποστέλλοντας με τηλεαντιγράφημα ή μέσω του διαδικτύου (internet) έντυπα στοιχημάτων συμπληρούμενα από τους πελάτες και συνοδευόμενα από φωτοτυπίες τραπεζικών εμβασμάτων. Είναι επίσης ο παραλήπτης φωτοτυπιών εκ μέρους της εταιρίας SSP τις οποίες διαβιβάζει στους πελάτες της. Ο καθού η ανακοπή υποστηρίζει ότι ενεργεί απλώς υπό την ιδιότητα του ενδιαμέσου, ενώ αρνείται την εμπλοκή του στην πρακτόρευση στοιχημάτων και αμφισβητεί ότι ασκεί επιρροή στους όρους συνάψεως των στοιχημάτων τους οποίους καθορίζει η εταιρία SSP στο Λονδίνο. Του καταβάλλεται ποσοστό επί του κύκλου εργασιών των υποβαλλομένων στην SSP στοιχημάτων. Υποστηρίζει ότι δεν ενεργεί αποκλειστικά για λογαριασμό της εταιρίας SSP και περιγράφει τη δραστηριότητά του ως κέντρου μεταβιβάσεως δεδομένων, ανοικτού σε όλους όσοι επιθυμούν τη μεταβίβαση των δεδομένων τόσο επί ιταλικού εδάφους όσο και στο εξωτερικό.

3 Στις 16 Απριλίου 1997, ο Questore di Verona (αστυνομικός διευθυντής της Βερόνας) διέταξε την παύση της δραστηριότητας αναλήψεως στοιχημάτων με το αιτιολογικό ότι οι ως άνω δραστηριότητες εξηρτώντο από την προϋπόθεση χορηγήσεως αδείας που δεν κατείχε ο καθού η ανακοπή και που δεν δικαιούνταν να λάβει σύμφωνα με το άρθρο 88 του ιταλικού βασιλικού διατάγματος αριθ. 773, της 18ης Ιουνίου 1931, περί εγκρίσεως του κωδικοποιητικού κειμένου των νόμων περί δημοσίας ασφαλείας (στο εξής: διάταγμα του 1931). Ο καθού η ανακοπή προσέφυγε αρχικά ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Veneto (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο της περιφέρειας Βένετο, στο εξής: tribunale), αιτούμενος τον έλεγχο νομιμότητας της πράξεως του αστυνομικού διευθυντή καθώς και τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων. Το Tribunale διέταξε την αναστολή εκτελέσεως της αμφισβητουμένης αποφάσεως. Ο αστυνομικός διευθυντής άσκησε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ανακοπή κατά της αναστολής εκτελέσεως της αποφάσεώς του που είχε διατάξει το Tribunale.

4 Το άρθρο 88, παράγραφος 1, του διατάγματος του 1931 ορίζει τα ακόλουθα:

«Δεν επιτρέπεται η χορήγηση αδείας για τη συλλογή στοιχημάτων, με εξαίρεση τα στοιχήματα που αφορούν αγώνες δρόμου, ιστιοπλοϋκούς αγώνες, ποδοσφαιρικούς αγώνες και άλλα παρεμφερή αγωνίσματα εφόσον η συλλογή των στοιχημάτων αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την εύθετη διεξαγωγή του αγωνίσματος (...)».

Το διάταγμα αναφέρεται ακολούθως ρητώς στη δημιουργία μονοπωλίου επί των στοιχημάτων που αφορούν ιππικούς αγώνες υπέρ των εγκεκριμένων για τη διεξαγωγή παρομοίων εκδηλώσεων οργανισμών.

5 Το εθνικό δικαστήριο εκτιμά ότι το άρθρο 88, παράγραφος 1, του διατάγματος του 1931 τροποποιήθηκε με τη γενική διάταξη του άρθρου 19 του νόμου 241, της 7ης Αυγούστου 1990, περί θεσπίσεως νέων διατάξεων σε θέματα διοικητικής διαδικασίας και περί του δικαιώματος προσβάσεως, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 2 του νόμου 537, της 24ης Δεκεμβρίου 1993. Η διάταξη αυτή αντικαθιστά τη διαδικασία χορηγήσεως αδείας του άρθρου 88, παράγραφος 1, του διατάγματος του 1931, προβλέποντας διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας ο ενδιαφερόμενος κοινοποιεί στις αρμόδιες δημόσιες αρχές την έναρξη της δραστηριότητάς του, βεβαιώνοντας ότι πληρούνται όλες οι νόμιμες προϋποθέσεις. Οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν 60 ημέρες προκειμένου να ελέγξουν τη συμμόρφωση προς την ως άνω ρύθμιση. Πάντως, η διαδικαστική αυτή τροποποίηση δεν είχε προφανώς επίπτωση επί της απαγορεύσεως αναλήψεως στοιχημάτων, όπως εξαγγέλλει το διάταγμα του 1931.

6 Η διοργάνωση στοιχημάτων επιτρέπεται οσάκις αφορά είτε τις αθλητικές εκδηλώσεις που διαχειρίζεται η Comitato Olimpico Nazionale Italiano (εθνική ολυμπιακή επιτροπή, στο εξής: CONI), είτε τους ιππικούς αγώνες. Ο Υπουργός Οικονομικών καθορίζει το ύψος της επιβαρύνσεως που πρέπει να καταβάλλεται αντίστοιχα στην CONI (2) και την Unione Nazionale Incremento Razze Equine (εθνική ένωση για τη φυλετική βελτίωση των ίππων, στο εξής: UNIRE) (3) αντίστοιχα από τα εισπραττόμενα για τις ως άνω εκδηλώσεις μικτά ποσά των στοιχημάτων. Η διάθεση των προερχομένων από τα στοιχήματα χρηματικών ποσών ρυθμίζεται περαιτέρω με τα ίδια νομοθετικά κείμενα που προβλέπουν επενδύσεις σε έργα αθλητικών υποδομών και προπονήσεως, ειδικότερα στις πλέον πτωχές περιοχές, καθώς και την υποστήριξη των ιππικών αγώνων και της εκτροφής ίππων. Το άρθρο 6 του νομοθετικού διατάγματος 496, της 14ης Απριλίου 1948, επιφύλασσε στις CONI και UNIRE το δικαίωμα διενεργείας στοιχημάτων επί των εκδηλώσεων που διοργάνωναν ή που διοργανώνονταν υπό τον έλεγχό τους. Σε περίπτωση που δεν επιθυμούσε να ασκήσουν την εξουσία αυτή, ο Υπουργός Οικονομικών είχε τη δυνατότητα, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ως άνω νομοθετικού διατάγματος, είτε να προβεί ο ίδιος ευθέως στη διοργάνωση αναλήψεως των στοιχημάτων, είτε να αναθέσει την αποστολή αυτή σε πρόσωπα παρέχοντα τα αναγκαία οικονομικά και ηθικά εχέγγυα, όπως αυτά προσδιορίζονται από το σώμα των γενικών επιθεωρητών των λαχειοφόρων αγορών του Υπουργείου. Φαίνεται ότι η CONI διοργάνωνε διαγωνισμούς προγνωστικών στον αθλητικό τομέα ευθύνης της μέσω περίπου 15 000 πρακτόρων, ενώ η UNIRE είχε παραχωρήσει περί τις 300 έως 350 άδειες για την επί τόπου ή εξ αποστάσεως συλλογή στοιχημάτων επί των ιππικών αγώνων. Η μεταξύ των ετών 1995 και 1997 θεσπισθείσα νομοθεσία προβλέπει ότι η διοργάνωση στοιχημάτων επί αθλητικών δραστηριοτήτων που διαχειρίζονταν οι CONI και UNIRE μπορεί να ανατίθεται δι' εκχωρήσεως, κατόπιν διαδικασιών προσκλήσεως για την υποβολή προσφορών (4), έναντι καταβολής δικαιωμάτων και υπό την επιφύλαξη της συμμορφώσεως προς τις υπουργικές οδηγίες που αφορούν την εύρυθμη διοργάνωση της δραστηριότητας της αναλήψεως στοιχημάτων (5).

7 Το άρθρο 718 του ιταλικού ποινικού κώδικα προβλέπει κυρώσεις για τη διεξαγωγή ή διευκόλυνση τυχερών παιγνίων σε δημόσιο χώρο ή σε χώρο όπου η είσοδος του κοινού είναι ελεύθερη ή και ιδιωτικώς. Με το άρθρο 4 του νόμου 401, της 13ης Δεκεμβρίου 1989, επιβάλλονται κυρώσεις σε όποιον διοργανώνει καταχρηστικώς λαχειοφόρες αγορές, αναλήψεις στοιχημάτων ή διαγωνισμούς προγνωστικών, πράξεις που επιφυλάσσονται νομοθετικώς στο δημόσιο ή στους εκπροσώπους του. Απαγορεύεται επίσης η συμμετοχή σε παρόμοια παράνομα στοιχήματα. Το άρθρο 1933 του ιταλικού αστικού κώδικα προβλέπει ότι είναι αδύνατη η άσκηση αγωγής αναζητήσεως χρέους από τυχερό παίγνιο ή στοίχημα, καθώς και η άσκηση αγωγής περί αποδόσεως, ως αχρεωστήτως καταβληθέντος, ποσού που εισπράχθηκε εθελουσίως ως προϋόν παιγνίου ή στοιχήματος χωρίς να ενέχει οποιοδήποτε στοιχείο εξαπατήσεως. Δυνάμει του άρθρου 2035 του ιταλικού αστικού κώδικα, είναι αδύνατη η άσκηση αγωγής περί αποδόσεως αχρεωστήτως καταβληθέντος σε περίπτωση παροχής υπηρεσιών αντικειμένων προς τα χρηστά ήθη.

8 Πάντως, δεν υφίστανται περιορισμοί για τους διαμένοντες στην Ιταλία ιδιώτες να διοργανώνουν απ' ευθείας στοιχήματα μέσω ταχυδρομείου, τηλεφώνου, τηλεαντιγραφήματος ή του διαδικτύου, με πράκτορες εγκατεστημένους εκτός Ιταλίας. Εντούτοις, φαίνεται ότι υπόκειται σε ποινική δίωξη αλλοδαπή εταιρία πρακτορεύσεως στοιχημάτων η οποία διαφημίζει τις παρεχόμενες υπηρεσίες της στην Ιταλία.

9 Όσον αφορά τη σύναψη των διασυνοριακών συμβάσεων, το άρθρο 1327, παράγραφος 1, του ιταλικού αστικού κώδικα προβλέπει ότι, οσάκις λόγω της φύσεως της υποθέσεως ή κατ' εφαρμογή των συνηθειών και κατόπιν αξιώσεως του προσώπου που διαμεσολαβεί, η παροχή πρέπει να εκτελεστεί χωρίς προειδοποίηση, τότε η σύμβαση συνάπτεται κατά τον χρόνο και στον τόπο όπου άρχισε η εκτέλεσή της.

10 Το εθνικό δικαστήριο εκτιμά, σύμφωνα με το άρθρο 1327, παράγραφος 1, του ιταλικού αστικού κώδικα, ότι οι αποστελλόμενες εκ μέρους του Zenatti προς την SSP συμβάσεις για λογαριασμό Ιταλών πελατών του συνάπτονται στην Ιταλία, τόπο όπου ο στοιχηματίζων, αποδεχόμενος την προσφορά του πράκτορα προς το κοινό, αρχίζει την εκτέλεση μέσω του στοιχήματος και της καταβολής του απαιτουμένου ποσού. Έπεται ότι, κατά το αιτούν δικαστήριο, τυγχάνει εφαρμογής το άρθρο 88, παράγραφος 1, του διατάγματος του 1931 λόγω του ως άνω δεσμού μεταξύ της συνάψεως της συμβάσεως στοιχήματος και του ιταλικού εδάφους.

11 Το εθνικό δικαστήριο εκτιμά ότι οι εξαγγελθείσες με την απόφαση Schindler αρχές, αφορώσες εθνική κανονιστική ρύθμιση περί λαχειοφόρων αγορών, μπορούν να τύχουν, αναλογικώς, εφαρμογής και στην ιταλική κανονιστική ρύθμιση περί στοιχημάτων. Εκτιμά ότι το ιταλικό σύστημα δεν εισάγει δυσμενείς διακρίσεις. Θεμελιώνεται σε κοινωνική και ηθική απέχθεια προς τον ιδιωτικό πλουτισμό από τυχερά παίγνια και προς μη παραγωγική οικονομική δραστηριότητα που είναι επιβλαβής για την αποταμίευση και την ατομική αξιοπρέπεια. Το άρθρο 718 του ποινικού κώδικα και το άρθρο 4 του νόμου 401 του 1989 απηχούν το ενδιαφέρον για τον έλεγχο των στοιχημάτων εκ λόγων δημοσίας τάξεως. Η αναγόμενη στη διαφύλαξη των χρηστών ηθών σπουδαιότητα αντανακλάται στα άρθρα 1933 και 2035 του αστικού κώδικα. Το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε, σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 234 ΕΚ), το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Ερωτάται αν οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την παροχή υπηρεσιών απαγορεύουν ρύθμιση, όπως είναι η ιταλική κανονιστική ρύθμιση περί στοιχημάτων, λαμβανομένης υπόψη της μέριμνας ασκήσεως κοινωνικής πολιτικής και προλήψεως της απάτης που τη δικαιολογούν».

III - Παρατηρήσεις

12 Ο Zenatti, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Ιταλική Δημοκρατία, η Πορτογαλική Δημοκρατία, η Φινλανδική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Σουηδίας και η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις και διατύπωσαν προφορικά τις απόψεις τους. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και το Βασίλειο της Νορβηγίας περιορίστηκαν να καταθέσουν γραπτές παρατηρήσεις, ενώ το Βασίλειο του Βελγίου και η Γαλλική Δημοκρατία ανέπτυξαν επίσης προφορικά τις παρατηρήσεις τους.

13 Ο Zenatti ισχυρίζεται ότι η δραστηριότητά του δεν είναι παράνομη από απόψεως ιταλικού δικαίου δεδομένου ότι δεν διοργανώνει ο ίδιος στοιχήματα. Συγκρίνει τη δραστηριότητά του προς την ανάληψη στοιχημάτων εκ μέρους των ιδιωτών μέσω του διαδικτύου ή με πιστωτικές κάρτες. Ισχυρίζεται επίσης ότι οι συμβάσεις στοιχημάτων διέπονται από τη βρετανική νομοθεσία και όχι από το ιταλικό δίκαιο. Κατά την άποψή του, η σύμβαση στοιχήματος συνάπτεται κατά τον χρόνο καταβολής του διακυβεύματος στη Μεγάλη Βρετανία, οπότε αρμόδια να επιλύσουν οποιαδήποτε διαφορά εκ της συμβάσεως μεταξύ των Ιταλών που στοιχηματίζουν και της SSP είναι τα δικαστήρια του Ηνωμένου Βασιλείου.

14 Ο Zenatti ισχυρίζεται ότι η συλλογιστική του Δικαστηρίου στην υπόθεση Schindler δεν τυγχάνει εν προκειμένω εφαρμογής δεδομένου ότι τα στοιχήματα επί αθλητικών εκδηλώσεων δεν είναι τυχερά παίγνια αλλ' εγνωσμένη πρόβλεψη του αποτελέσματος.

15 Επιπλέον, ο Zenatti επικαλείται τη συλλογιστική του Δικαστηρίου στην απόφαση Reisebόro Broede κατά Sandker, με την οποία κρίθηκε ότι η δυνάμει του άρθρου 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 49 ΕΚ) ελεύθερη παροχή υπηρεσιών «μπορεί να περιοριστεί μόνον από ρυθμίσεις δικαιολογούμενες από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου έχει την εγκατάστασή του» (6). Επί του σημείου αυτού, εμμένει στο γεγονός ότι η δραστηριότητα της εταιρίας SSP υπόκειται σε έγκριση και σε αυστηρό έλεγχο στο Ηνωμένο Βασίλειο. Τα ποσά που αφορούν την άσκηση των δραστηριοτήτων του είναι εξαιρετικά πενιχρά ώστε να επιτρέπουν το ξέπλυμά τους. Επιπλέον, η επιχείρησή του μπορούσε, σε περίπτωση ανάγκης, να κληθεί να καταβάλει δικαίωμα προκειμένου να χρηματοδοτηθεί αθλητική δραστηριότητα στην Ιταλία. Επίσης, ο Zenatti ισχυρίζεται ότι η ιταλική πολιτική είναι ασυνεπής δεδομένου ότι άλλες περισσότερο επιβλαβείς κατηγορίες παιγνίων, όπως είναι οι λαχειοφόροι αγορές, επιτρέπονται ελευθέρως και αποτελούν αντικείμενο ευρείας διαφημίσεως στη χώρα.

16 Ο Zenatti υποστηρίζει ότι φέρει την ιδιότητα του παρέχοντος υπηρεσία προσβάσεως, κατά την έννοια της οδηγίας 90/388/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 28ης Ιουνίου 1990, σχετικά με τον ανταγωνισμό στις αγορές των τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών (7) και της οδηγίας 97/13/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 10ης Απριλίου 1997, σχετικά με κοινό πλαίσιο γενικών και ειδικών αδειών στον τομέα των τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών (8). Επικαλείται την όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 90/388, η οποία προβλέπει περιορισμένο αριθμό λόγων που δικαιολογούν περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών σε θέματα τηλεπικοινωνιών, καθώς και την εικοστή πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία είναι αδύνατη η επιβολή περιορισμών στις υπηρεσίες τηλεπικοινωνιών, όσον αφορά την ελεύθερη πρόσβαση των χρηστών στις υπηρεσίες αυτές, εκτός και αν δικαιολογείται από ουσιώδη απαίτηση ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.

17 Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη που κατέθεσαν παρατηρήσεις υποστηρίζουν ότι η ανάληψη στοιχημάτων αποτελεί οικονομική δραστηριότητα, η οποία, στην προκειμένη περίπτωση, διέπεται από τους κοινοτικούς κανόνες περί της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών. Το αν η δραστηριότητα του Zenatti συνιστά ή όχι διοργάνωση στοιχημάτων από απόψεως ιταλικού δικαίου ή αν προϋποθέτει τη σύναψη συμβάσεων διεπομένων από το ιταλικό αστικό δίκαιο ολίγον ενδιαφέρει εφόσον πρόκειται για το ζήτημα αν, κατά το κοινοτικό δίκαιο, η Ιταλία έχει την ευχέρεια να την καταργήσει λόγω του ότι συνδέεται εγγενώς με πράξεις στοιχημάτων στο Ηνωμένο Βασίλειο. Η Επιτροπή και η Σουηδία επικαλούνται το ενδεχόμενο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί εγκαταστάσεως ανάλογα με τη φύση των υφισταμένων μεταξύ Zenatti και της εταιρίας SSP σχέσεων. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το δικαίωμα εγκαταστάσεως μπορεί να ασκηθεί μέσω εντολής προς ανεξάρτητο πράκτορα να ενεργεί σε μόνιμη βάση εντός άλλου κράτους μέλους (9), διευκρινίζοντας, πάντως, ότι το αποτέλεσμα είναι το ίδιο σε κάθε περίπτωση.

18 Η Επιτροπή και τα διάφορα κράτη μέλη υποστηρίζουν ομόθυμα ότι η ιταλική νομοθεσία συνιστά δικαιολογημένο περιορισμό της διατάξεως περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Η απόφαση Schindler αναφέρεται ρητώς στις άλλες μορφές παιγνίων επί χρήμασι (10). Μεταξύ των κοινών χαρακτηριστικών γνωρισμάτων των δύο υποθέσεων είναι η διασυνοριακή φύση των πράξεων, στα πλαίσια των οποίων περιλαμβάνονται αγώνες, οι κανόνες των οποίων θεσπίζονται από εταιρίες εγκατεστημένες στην αλλοδαπή, ώστε να καθίσταται αδύνατος ο έλεγχός τους από τις αρχές του ενδιαφερομένου κράτους μέλους. Όλοι δέχονται ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας για τη θέσπιση μη εισαγόντων διακρίσεις μέτρων (11), διαφυλάσσοντας τις κοινωνικο-πολιτισμικές παραδόσεις τους, περιορίζοντας ή απαγορεύοντας τη διενέργεια λαχειοφόρων αγορών ή τυχερών παιγνίων εκ μέρους εταιριών εγκατεστημένων είτε στο έδαφός τους είτε αλλού εντός της Κοινότητας, για λόγους προστασίας των καταναλωτών και της οικογένειάς τους, καθώς και για λόγους προλήψεως της εγκληματικότητας ή με σκοπό τη χρηματοδότηση φιλανθρωπικών, πολιτιστικών ή αθλητικών δραστηριοτήτων. Πάντως, η Ιταλία υπογραμμίζει ότι η διενέργεια στοιχημάτων απαγορεύεται, καταρχήν, στο έδαφός της για λόγους αναγομένους στην ανθρώπινη αξιοπρέπεια και τη δημόσια τάξη και τα δημόσια ήθη και ότι επιτρέπεται, κατ' εξαίρεση, για τον εντελώς δευτερεύουσας σημασίας στόχο της χρηματοδοτήσεως επιθυμητών από κοινωνική άποψη σχεδίων.

IV - Ερμηνεία

19 Καταρχάς, παρατηρώ ότι η ανάληψη στοιχημάτων από πράκτορες συνιστά σαφώς οικονομική δραστηριότητα, όπως συμβαίνει και με τις δραστηριότητες του Zenatti, ο οποίος διαβιβάζει σε πράκτορα τα στοιχήματα και τις αποδείξεις καταβολής χρημάτων των πελατών, και τα αποτελέσματα των στοιχημάτων και των τυχόν κερδών από τους πράκτορες προς τους πελάτες (12). Σε περιπτώσεις όπου η επίδικη δραστηριότητα δεν απαγορεύεται ολοσχερώς σε όλα τα κράτη μέλη, ούτε η επικριτέα πτυχή των στοιχημάτων από ηθική άποψη, ούτε το στοιχείο του τυχαίου που προϋποθέτουν, ούτε ακόμη η ψυχαγωγική πτυχή μιας τέτοιας δραστηριότητας, τέλος ούτε η ρύθμιση εκ μέρους πολλών κρατών μελών του τρόπου χρησιμοποιήσεως των προερχομένων από παρόμοια δραστηριότητα κερδών, της στερούν τον οικονομικό χαρακτήρα της (13).

20 Εξάλλου, η ρύθμιση των στοιχημάτων και της πρακτορεύσεώς τους καθώς και των σχετικών δραστηριοτήτων, όπως αυτές του Zenatti, δεν είναι εναρμονισμένη σε κοινοτικό επίπεδο. Δεν συντάσσομαι με το επιχείρημα του τελευταίου ότι η εναρμόνιση ορισμένων κανόνων σε θέματα παροχής υπηρεσιών στις τηλεπικοινωνίες στερεί από τα κράτη μέλη την εξουσία να ρυθμίζουν το περιεχόμενο πράξεων που διαβιβάζονται μέσω τηλεφώνου, τηλεαντιγραφήματος ή του διαδικτύου. Πρώτον, οι οδηγίες 90/388 και 97/13 τυγχάνουν εφαρμογής σε ό,τι θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί ως άσκηση δραστηριοτήτων λιανοπωλητή εκ μέρους του Zenatti. Έπεται, δεύτερον, ότι οι ουσιώδεις απαιτήσεις που είναι ικανές να δικαιολογήσουν περιορισμούς στη χρήση του δημοσίου δικτύου τηλεπικοινωνιών που παρατίθενται στην όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 90/388, όπως είναι η ασφάλεια της λειτουργίας του δικτύου και η εναλλαξιμότητα, δεν εφαρμόζονται στις δραστηριότητες του Zenatti και δεν μπορούν να θεωρηθούν ως αποκλείουσες άλλους λόγους που υπαγορεύουν ρύθμιση της δράσης του σε εθνικό επίπεδο.

21 Ακολούθως, είναι ανάγκη να διερευνηθεί αν η κανονιστική ρύθμιση της οικονομικής δραστηριότητας που ασκεί ο Zenatti σε σχέση με τα στοιχήματα πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα των διατάξεων της Συνθήκης για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών [άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ) και άρθρο 60 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 50 ΕΚ)] ή υπό το πρίσμα των διατάξεων εκείνων που διασφαλίζουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως [άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 43 ΕΚ)]. Μολονότι τα κριτήρια που εφαρμόζονται τόσο για τον εντοπισμό των περιορισμών κατά την άσκηση των ως άνω δικαιωμάτων όσο και επί των πιθανών λόγων που τους δικαιολογούν είναι, κατ' ουσίαν, τα ίδια, στην πραγματικότητα υφίσταται εν δυνάμει διαφορά λόγω του γεγονότος ότι ο παρέχων υπηρεσίες υπόκειται σε εθνικούς περιορισμούς υπαγορευόμενους από το γενικό συμφέρον μόνο στον βαθμό που το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες που ισχύουν στο κράτος όπου είναι εγκατεστημένος (14). Όπως θα εξετάσω κατωτέρω, η πτυχή αυτή είναι καθοριστική όσον αφορά τους δύο κυρίους δικαιολογητικούς λόγους που επικαλέστηκε η Ιταλία στην παρούσα υπόθεση.

22 Ο ίδιος ο Zenatti είναι εγκατεστημένος στην Ιταλία. Πάντως, μπορεί να θεωρηθεί ότι η δραστηριότητά του έγκειται στην παροχή διασυνοριακών υπηρεσιών δύο μορφών: στη διαβίβαση προς την εταιρία SSP στοιχημάτων εκ μέρους των πελατών με βάση την Ιταλία και στη διενέργεια πράξεων στην Ιταλία για λογαριασμό της SSP. Η νομολογία «ξεναγοί» επιτρέπει να συναχθεί ότι η πρώτη μορφή διασυνοριακής οικονομικής δραστηριότητας μπορεί να αποτελεί υπηρεσία, έστω και αν ασκείται εκ μέρους ή για λογαριασμό προσώπων που είναι όλα εγκατεστημένα σε ένα και το αυτό κράτος μέλος (15). Εντούτοις, στα πλαίσια του συστήματος της Συνθήκης, οι υπηρεσίες αποτελούν επικουρική κατηγορία οικονομικών δραστηριοτήτων, οπότε οι διατάξεις σχετικά με την παροχή υπηρεσιών εξαρτώνται από εκείνες του δικαιώματος εγκαταστάσεως (16). Η έννοια της εγκαταστάσεως είναι πολύ ευρεία, εμπεριέχουσα τη δυνατότητα συμμετοχής, με σταθερό και συνεχή τρόπο, στην οικονομική ζωή άλλου κράτους μέλους εκτός του κράτους προελεύσεως του ασκούντος οικονομική δραστηριότητα, ενώ ως υπηρεσίες νοούνται εκείνες που παρέχονται γενικώς σε προσωρινή βάση (17). Είναι ενδιαφέρουσα επί του σημείου αυτού η σκέψη του Δικαστηρίου, το σχετικό χωρίο της οποίας παραθέτω από την απόφαση Gebhard:

«Ο προσωρινός χαρακτήρας των εν λόγω δραστηριοτήτων πρέπει να εκτιμηθεί όχι μόνον σε σχέση με τη διάρκεια της παροχής αλλά και σε σχέση με τη συχνότητα, περιοδικότητα ή συνέχειά της. Ο προσωρινός χαρακτήρας της παροχής δεν αποκλείει τη δυνατότητα του παρέχοντος τις υπηρεσίες, κατά την έννοια της Συνθήκης, να διαθέτει στο κράτος μέλος υποδοχής ορισμένη υποδομή (συμπεριλαμβανομένης πλήρους εγκαταστάσεως γραφείου), στο μέτρο που η υποδομή αυτή είναι απαραίτητη για την εκπλήρωση της εν λόγω παροχής» (18).

Επίσης, το Δικαστήριο έκρινε, στα πλαίσια της υποθέσεως 205/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας, ότι μια ασφαλιστική εταιρία με μόνιμη παρουσία σε άλλο κράτος μέλος εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί του δικαιώματος εγκαταστάσεως έστω και αν η σχετική δραστηριότητα δεν ασκείται μέσω υποκαταστήματος ή πρακτορείου αλλά μέσω απλού γραφείου, το οποίο διευθύνεται από δικό της προσωπικό ή από ανεξάρτητο προσωπικό, στο οποίο όμως έχει δοθεί η εντολή να ενεργεί για λογαριασμό της κατά τρόπο μόνιμο όπως θα έπραττε ένα πρακτορείο (19). Η μορφή αυτή εγκαταστάσεως πρέπει να διακρίνεται από την παροχή υπηρεσιών εκ μέρους ενδιαμέσου ο οποίος δεν είναι εγκεκριμένος πράκτορας της αλλοδαπής επιχειρήσεως (20). Στην παρούσα υπόθεση, ο Zenatti ισχυρίζεται ότι δεν ενεργεί αποκλειστικά για λογαριασμό της εταιρίας SSP, εφόσον το κέντρο μεταδόσεως που διαχειρίζεται αποστέλλει μηνύματα, έγγραφα και στοιχεία κάθε μορφής για λογαριασμό της πελατείας του. Δεν είναι προφανές ότι ενεργεί για οποιονδήποτε άλλο πράκτορα. Το ότι η σχέση του Zenatti με την SSP είναι περισσότερο μόνιμη και συνδέεται στενότερα με την προώθηση της δραστηριότητας της SSP στην περιφέρειά του εντός της Ιταλίας απ' ό,τι η απλή παροχή υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών, ευκαιριακώς, καταδεικνύεται από το γεγονός ότι ο πρώτος αμείβεται με βάση τον κύκλο εργασιών εκ των στοιχημάτων και όχι σύμφωνα με τον όγκο των διαβιβαζομένων. Πάντως, ελλείψει οποιασδήποτε αποδείξεως ως προς τη φύση της σχέσεως μεταξύ του Zenatti και της εταιρίας SSP, προτιμώ να εγκύψω στην υπόθεση, όπως έπραξε μέχρι τώρα το εθνικό δικαστήριο, σαν να επρόκειτο για ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, διευκρινίζοντας ότι εναπόκειται, ασφαλώς, στο εθνικό δικαστήριο να ελέγξει αν αυτό συμβαίνει στην πραγματικότητα, προτού αποφανθεί οριστικά επί της υποθέσεως. Αν το εθνικό δικαστήριο αποφάσιζε διαφορετικά, τότε θα έπρεπε, κατ' ανάγκη, οι παρατηρήσεις που ακολουθούν σχετικά με τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων της SSP στο κράτος της προελεύσεώς του να μη ληφθούν υπόψη, χωρίς πάντως να θίγεται η υπόλοιπη ανάλυσή μου.

23 Στη συνέχεια της αναλύσεώς μου είναι χρήσιμο να επισημάνω ορισμένες ομοιότητες και διαφορές μεταξύ της παρούσας και της υποθέσεως Schindler. Πρώτον, μια συζητήσιμη, αλλά χρήσιμη κατά την άποψή μου, διάκριση μπορεί να γίνει ανάμεσα στις λαχειοφόρους αγορές και τα στοιχήματα επί αθλητικών γεγονότων υπό την έννοια ότι τα δεύτερα ενέχουν ένα στοιχείο δεξιοτεχνίας που στερούνται τα πρώτα (21). Πάντως, το υπόβαθρο τόσο των επιχειρημάτων της Ιταλίας υπέρ της ρυθμίσεώς της στον ως άνω τομέα όσον και της αποδοχής εκ μέρους του Δικαστηρίου ορισμένων από τα ως άνω επιχειρήματα με την προαναφερθείσα απόφαση Schindler (22), είναι οι προσωπικές, κοινωνικές, ηθικές και οικονομικές συνέπειες των τυχερών παιγνίων κάθε μορφής. Τα εν λόγω επιχειρήματα μπορούν, ασφαλώς, να υποστηριχθούν περισσότερο ή λιγότερο πειστικά, ανάλογα με τη μορφή του τυχερού παιγνίου. Έτσι, για παράδειγμα, η δυσαναλογία μεταξύ του διακυβεύματος και του τυχόν κέρδους είναι συνήθως μεγαλύτερη στην περίπτωση λαχειοφόρων αγορών απ' ό,τι στην περίπτωση στοιχημάτων (23).

24 Η σημαντικότερη διαφορά μεταξύ της παρούσας υποθέσεως και της αποφάσεως Schindler έγκειται στο ότι η τελευταία αναφέρεται σε απόλυτη απαγόρευση της μορφής του τυχερού παιγνίου που ήταν επίδικο, ήτοι των μεγάλων λαχειοφόρων αγορών. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η απαγόρευση αυτή αποτελεί αδιακρίτως εφαρμοζόμενο περιορισμό (24). Εξάλλου, ο ιταλικός νόμος επιτρέπει σε ορισμένες περιπτώσεις τη διοργάνωση στοιχημάτων επί αθλητικών γεγονότων. Μολονότι χωρεί ως εξαίρεση από γενική απαγόρευση, πρόκειται, κατ' ουσίαν, προφανώς για περιορισμό της παροχής υπηρεσιών που έγκεινται σε στοιχήματα (ή, ενδεχομένως, στην εγκατάσταση επιχειρήσεων στοιχημάτων), μέσω της αναγνωρίσεως ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων σε δύο οργανισμούς, ήτοι στις CONI και UNIRE (25). Από τους δύο αυτούς οργανισμούς περισσότερο εν προκειμένω ενδιαφέρει η UNIRE, υπό την έννοια ότι δεν προκύπτει ότι η CONI διοργανώνει στοιχήματα επί μεμονωμένων γεγονότων πέραν των γενικών αγωνισμάτων της. Δεδομένου ότι ο επιβαλλόμενος στις δραστηριότητες της SSP και του Zenatti περιορισμός θίγει ευθέως την πρόσβαση στην ιταλική αγορά στοιχημάτων, πρόκειται προφανώς για περιορισμό εμπίπτοντα στην απαγόρευση του άρθρου 49, παράγραφος 1, ΕΚ (26).

25 Μολονότι η χορήγηση των εν λόγω ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων σε εθνικές επιχειρήσεις καταλήγει αναπόφευκτα στο να θέσει σε δυσμενέστερη θέση τους αλλοδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες που δρουν στον ίδιο τομέα (27), δεν θεωρείται πάντως ως εισάγουσα διάκριση μορφή περιορισμού δυνάμενη να διατηρηθεί μόνο σε περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 56 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 46 ΕΚ) και του άρθρου 66 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 55 ΕΚ) (28). Οι ως άνω περιορισμοί δικαιολογούνται στον βαθμό που οφείλονται σε υπέρτερους λόγους γενικού συμφέροντος. Επί παραδείγματι, με την απόφαση Mediawet, το Δικαστήριο εξέτασε το επιχείρημα ότι εθνικός περιορισμός στην παροχή υπηρεσιών ραδιοφωνίας και τηλοψίας μπορούσε να δικαιολογηθεί σε συνάρτηση με στόχους πολιτισμικής πολιτικής (29). Δικαιολογητικοί λόγοι παρεμφερείς προς εκείνους που είχαν αναφερθεί στην υπόθεση Schindler μπορούν επίσης να εξεταστούν στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως.

26 Οι περιορισμοί στην παροχή υπηρεσιών που έγκεινται στην ανάληψη στοιχημάτων, εν προκειμένω, απαγορεύονται από το άρθρο 49 ΕΚ, εκτός και αν δικαιολογούνται από υπέρτερους λόγους γενικού συμφέροντος, μη δυναμένους απλώς να ικανοποιηθούν από τους κανόνες που επιβάλλονται στους παρέχοντες τις ως άνω υπηρεσίες εντός των κρατών μελών όπου είναι αυτοί εγκατεστημένοι (30). Η επίδικη εθνική κανονιστική ρύθμιση πρέπει να επιτρέπει τη διασφάλιση της υλοποιήσεως του επιδιωκομένου σκοπού και να μη βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του ως άνω στόχου (31). Οι πιθανές δικαιολογίες συμποσούνται κατ' ουσίαν σε τρεις, όπως άλλωστε και στην υπόθεση Schindler: πρόληψη της εγκληματικότητας και προστασία των καταναλωτών από την απάτη· αποθάρρυνση της ζητήσεως παιγνίων επί χρήμασι και αποφυγή της ηθικής και οικονομικής ζημίας που συνεπάγονται για τους παίκτες και την κοινωνία γενικότερα· τέλος, διασφάλιση ότι τα παίγνια επί χρήμασι δεν διοργανώνονται με σκοπό την προσπόριση προσωπικού ή εμπορικού κέρδους αλλ' αποκλειστικά για φιλανθρωπικούς, αθλητικούς ή για άλλους αγαθοεργούς σκοπούς.

27 Η Ιταλία συμφωνεί ορθά με τον επικουρικό χαρακτήρα του τρίτου από τους επικληθέντες δικαιολογητικούς λόγους. Το Δικαστήριο έκρινε στην υπόθεση Schindler ότι η τυχόν εκμετάλλευση ορισμένων μορφών παιγνίων επί χρήμασι με σκοπό τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων γενικού ενδιαφέροντος δεν μπορεί αφεαυτής να θεωρηθεί ως αντικειμενικός λόγος παρακωλύσεως θεμελιώδους ελευθερίας, μολονότι υπογράμμισε επίσης, κατά τρόπο αινιγματικό, ότι αυτό «δεν στερείται σημασίας» (32). Το χωρίο αυτό δεν επαναλαμβάνεται στο διατακτικό της αποφάσεως που αφορά απλώς την κοινωνική πολιτική και την πρόληψη της απάτης. Συμμερίζομαι τις επιφυλάξεις που διατύπωσε ο γενικός εισαγγελέας La Pergola με τις προτάσεις του επί της υποθέσεως Lδδrδ (33), υπό την έννοια ότι ο δικαιολογητικός αυτός λόγος περιορισμού ενέχει κατ' ουσίαν οικονομικό χαρακτήρα και, συνακόλουθα, είναι απαράδεκτος. Η εκτίμηση αυτή ενισχύεται από το σχόλιο του εκπροσώπου της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με το οποίο, αν τα παίγνια επί χρήμασι απελευθερώνονταν, με συνέπεια τη μείωση των εξ αυτών εσόδων για τα προϋφιστάμενα μονοπώλια παιγνίων, οι αρχές θα ήσαν υποχρεωμένες είτε να παύσουν να χρηματοδοτούν μέσω αυτών κοινωνικούς σκοπούς είτε να αυξήσουν τους φόρους.

28 Επομένως, καλούμαι να εξετάσω καταρχάς το ενδεχόμενο η ιταλική νομοθεσία να δικαιολογείται εκ λόγων προστασίας των καταναλωτών και προλήψεως της εγκληματικότητας. Ήδη από την απόφαση Schindler προκύπτει σαφώς ότι πρόκειται για λόγο επιτρέποντα την επιβολή περιορισμού σε διασυνοριακή δραστηριότητα παιγνίων επί χρήμασι (34). Είναι αξιοσημειώτο το γεγονός ότι το Δικαστήριο, εξετάζοντας το ζήτημα αυτό στο πλαίσιο της αποφάσεως Schindler, δεν αναφέρθηκε, όπως έπραξε ο γενικός εισαγγελάς Gulmann (35), στην ενδεχόμενη ύπαρξη ισοδυνάμων ρητρών διαφυλάξεως εντός του κράτους μέλους όπου ο παρέχων υπηρεσίες ήταν εγκατεστημένος - ρήτρες διαφυλάξεως που έκρινε επαρκείς στην προκειμένη περίπτωση. Η σιωπή του Δικαστηρίου επί του σημείου αυτού μπορεί να εξηγηθεί από το γεγονός ότι οι λοιποί μηχανισμοί εθνικού ελέγχου, ανεξάρτητα από την αυστηρότητά τους, κρίθηκε ότι από απόψεως προστατευτικού αποτελέσματος δεν ισοδυναμούσαν με σφαιρική απαγόρευση της επίδικης δραστηριότητας των παιγνίων επί χρήμασι. Εν πάση περιπτώσει, δεν συντρέχει λόγος να οδηγηθούμε στο συμπέρασμα ότι το εθνικό δικαστήριο απαιτείται στην προκειμένη περίπτωση να προβεί σε σύγκριση μεταξύ των κανονιστικών συστημάτων προκειμένου να ελέγξει την αναγκαιότητα του ιταλικού περιορισμού. Για να σχηματίσει την κρίση του επ' αυτού, το εθνικό δικαστήριο θα όφειλε προφανώς να έχει κατά νου ότι εκείνο που πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο της συγκρίσεως με το ιταλικό σύστημα (36) είναι η αποτελεσματικότητα του ελέγχου που ασκείται στο Ηνωμένο Βασίλειο επί των δραστηριοτήτων της SSP στην αλλοδαπή, όπως προκύπτουν από τις σχέσεις της με τον Zenatti.

29 Πάντως, ανεξάρτητα και από το αποτέλεσμα της συγκρίσεως αυτής, η ανάγκη απαγορεύσεως των στοιχημάτων εκτός του πλαισίου των αποκλειστικών ή ειδικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στις UNIRE και CONI, για λόγους προστασίας του καταναλωτή ή προλήψεως της εγκληματικότητας, τίθεται εν αμφιβόλω και από το γεγονός ότι στην Ιταλία υφίστανται ήδη νόμιμοι δίαυλοι για αθλητικά στοιχήματα με ευθύνη των δύο αυτών οργανισμών. Υποτίθεται ότι οι δραστηριότητες των δύο αυτών οργανισμών που έγκεινται στη διοργάνωση παιγνίων υπόκεινται σε ό,τι θεωρείται από τις αρχές ως ενδεδειγμένο επίπεδο ελέγχου που θεμελιώνεται στους λόγους αυτούς, χωρίς να καταλήγει σε μη επιτρεπόμενη απαγόρευση. Υπό την επιφύλαξη ότι μπορεί να αποδειχθεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ότι η συναλλαγή του Zenatti με την SSP συνεπάγεται κάποιας μορφής ιδιαίτερο κίνδυνο, μη δυνάμενο να αποτραπεί από την εφαρμογή του ενός ή του άλλου μηχανισμού ελέγχου που υφίστανται στα δύο ενδιαφερόμενα κράτη, έχοντας ως συνέπεια μεγαλύτερο κίνδυνο απάτης ή άλλων εγκλημάτων απ' ό,τι σε αμιγώς εσωτερικό επίπεδο, επιβάλλεται να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η απαγόρευση της αναλήψεως στοιχημάτων εκτός των εγκεκριμένων κυκλωμάτων είναι υπερβολικά αυστηρή και ως εκ τούτου δεν δικαιολογείται από τους συγκεκριμένους λόγους. Το γεγονός και μόνο ότι οι επίδικες συναλλαγές έχουν διασυνοριακό χαρακτήρα δεν νομίζω ότι είναι αφεαυτού επαρκές για να δικαιολογήσει μεγαλύτερο βαθμό περιορισμού.

30 Αντίθετα, το επιχείρημα υπέρ της δικαιολογήσεως της ιταλικής κανονιστικής ρυθμίσεως σε συνάρτηση με κοινωνική πολιτική καταπολεμήσεως των ηθικώς και οικονομικώς επιζημίων για το άτομο και την κοινωνία αποτελεσμάτων των παιγνίων επί χρήμασι, μέσω του περιορισμού των ευκαιριών για στοιχηματισμό, είναι κατά την άποψή μου περισσότερο πειστικό. Πρόκειται, και στην περίπτωση αυτή, για δικαιολογητικό λόγο ρητώς αποδεκτό από το Δικαστήριο με την απόφαση Schindler (37). Λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαίτερη φύση των παιγνίων επί χρήμασι που προτρέπουν τα άτομα να δαπανούν μεγάλο μέρους του διαθεσίμου εισοδήματός τους με την ελπίδα της προσπορίσεως όλως αμφιβόλων κερδών, τα κράτη μέλη επιτρέπεται να λαμβάνουν μέτρα προς αποτροπή της ζητήσεως, στα πλαίσια προστασίας των παικτών και διατηρήσεως της δημόσιας τάξεως (38). Οι εθνικές αρχές διαθέτουν συναφώς ευρύ περιθώριο προκειμένου να θεσπίζουν τα μέτρα, η λήψη των οποίων επιβάλλεται, ενόψει των κοινωνικών και πολιτιστικών ιδιομορφιών, ιδίως των άκρως διαφορετικών συνηθειών σε ηθικό και κοινωνικό επίπεδο, προς αντιμετώπιση των παιγνίων επί χρήμασι στα κράτη μέλη (39). Έτσι, το γεγονός ότι επιτρέπονται ορισμένες μορφές παιγνίων, υπό την επιφύλαξη των αναγκαίων ελέγχων, ενώ απαγορεύονται άλλες, διαφορετικές ως εκ των αντικειμένων, κανόνων και μεθόδων οργανώσεώς τους, μπορεί να είναι η αποδεκτή συνέπεια εθνικών επιλογών κοινωνικο-πολιτισμικού χαρακτήρα (40).

31 Περαιτέρω, κατά την άποψή μου, ένα κράτος μέλος μπορεί να θεσπίζει μέτρα περιορισμού της προσβάσεως σε μορφή παιγνίου επί χρήμασι, όπως είναι τα στοιχήματα, την οποία θεωρεί ως βλαπτική, χωρίς να την απαγορεύει παντελώς. Στο βαθμό που η ενδεχόμενη ζήτηση για ορισμένες κατηγορίες παιγνίων υπερβαίνει ό,τι κρίνεται ως συμβιβαστό με τη δημόσια τάξη, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να επιβάλλουν περιορισμούς, θεμελιούμενους σε εκτίμηση των αναγκών, υπό το φως εθνικής κοινωνικής πολιτικής (41). Συντάσσομαι με την εκφρασθείσα από τον γενικό εισαγγελέα Gulmann επί της υποθέσεως Schindler άποψη, σύμφωνα με την οποία ο δικαιολογητικός αυτός λόγος περιορισμού μπορεί να εφαρμοστεί ακόμα και από τα κράτη μέλη που έχουν, κατά κανόνα, σχετικά φιλελεύθερη στο θέμα των παιγνίων επί χρήμασι νομοθεσία. Αν συνέβαινε το αντίθετο, δεν θα είχαν τη δυνατότητα να δράσουν έναντι αυτού που θεωρούν ως τις πλέον επικίνδυνες μορφές παιγνίων επί χρήμασι (42). Εξυπακούεται ότι ο περιορισμός της προσφοράς είναι ανέφικτος αν οι επιχειρήσεις που προτείνουν παίγνια επί χρήμασι και που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη είναι ελεύθερες να παρέχουν υπηρεσίες σε άλλο κράτος μέλος που επιδιώκει παρόμοιο σκοπό.

32 Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο η χορήγηση ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων μέσω αυστηρού καθεστώτος αδειών ή παραχωρήσεων μπορεί να συμβιβάζεται με την ως άνω πολιτική περιορισμού της προσφοράς, υπό την προϋπόθεση ότι χωρεί με σκοπό την πραγματική μείωση των ευκαιριών για παίγνια επί χρήμασι και της αυξημένης ζητήσεως μέσω των διαφημίσεων. Εξάλλου, είναι απαράδεκτο η χορήγηση αδειών ή παραχωρήσεων να συνιστά απλώς και μόνον το μέσον διοχετεύσεως των κερδών από δυνάμει απεριόριστη ζήτηση στα ταμεία των δημοσίων αρχών ή σε εκείνα των οργανισμών που εκμεταλλεύονται δραστηριότητες γενικού συμφέροντος. Κατά την άποψή μου, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να εμπλέκεται, είτε ευθέως είτε μέσω οργανισμών στους οποίους παρέχει προνόμια, στην ενεργό προώθηση επισήμως διοργανωμένων παιγνίων επί χρήμασι, με πρωταρχικό σκοπό τη χρηματοδότηση κοινωνικών δραστηριοτήτων, ανεξάρτητα από την αξία τους, υπό το πρόσχημα μιας πολιτικής ελέγχου των παιγνίων που δικαιολογείται ηθικώς. Αυτό θα συνιστούσε, όπως ήδη προανέφερα, αμιγώς οικονομικό στόχο. Πάντως, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να ελέγξει αν πληρούται η προϋπόθεση αυτή στην περίπτωση της ιταλικής αγοράς στοιχημάτων επί αθλητικών γεγονότων, λαμβανομένης υπόψη της πρακτικής της UNIRE και των κατά παραχώρηση αυτής πρακτόρων. Αν πληρούται η προϋπόθεση αυτή, ο αποκλεισμός επιχειρήσεων, όπως η SSP και ο Zenatti, οι οποίοι προφανώς δεν ζήτησαν καν την αναγνώριση του κατά παραχώρηση δικαιούχου, από την ιταλική αγορά στοιχημάτων μπορεί να θεωρηθεί ως δικαιολογημένος περιορισμός της ελευθερίας τους να παρέχουν υπηρεσίες.

33 Περαιώνοντας την ανάλυσή μου, επιθυμώ να διατυπώσω δύο τελικές παρατηρήσεις. Πρώτον, η άσκηση εκ μέρους της Ιταλίας εξουσιών αστυνομεύσεως στο έδαφός της μέσω της δικαιολογημένης επιβολής περιορισμών στην άσκηση της δραστηριότητας αναλήψεως στοιχημάτων δεν μπορεί να θίγεται ούτε από το γεγονός ότι οι συμβάσεις όπως οι συναφθείσες μεταξύ του Zenatti και της SSP και των πελατών τους ενδέχεται να μην εμπίπτουν στο ιταλικό δίκαιο, γεγονός που αποτελεί αμιγές ζήτημα του ιδιωτικού διεθνούς δικαίου, ούτε από το γεγονός ότι η δραστηριότητα της αναλήψεως στοιχημάτων ασκείται όντως στο Ηνωμένο Βασίλειο. Δεύτερον, το γεγονός ότι άτομα κατοικούντα στην Ιταλία έχουν τη δυνατότητα να διενεργούν ελευθέρως στοιχήματα μέσω αλλοδαπών πρακτόρων, τηλεφωνικώς, διά τηλεαντιγράφου ή μέσω του διαδικτύου, δεν επηρεάζει την ερμηνεία μου δεδομένου ότι οι τυχόν επιπτώσεις της δραστηριότητας αυτής στη δημόσια τάξη είναι προφανώς ελάχιστες σε σύγκριση με εκείνες της άνευ περιορισμού παροχής υπηρεσιών που έγκεινται σε στοιχήματα μέσω εκπροσώπων που δρουν στο ιταλικό έδαφος.

V - Συμπέρασμα

34 Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο ερώτημα του Consiglio di Stato:

«Εθνική κανονιστική ρύθμιση περί χορηγήσεως ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων σε ορισμένες επιχειρήσεις με σκοπό την ανάληψη στοιχημάτων επί αθλητικών γεγονότων, περιορίζοντας με τον τρόπο αυτό την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που έγκεινται στη συλλογή στοιχημάτων, δεν είναι ασυμβίβαστη με τις αφορώσες την παροχή υπηρεσιών διατάξεις της Συνθήκης αν επιβάλλεται ως στοιχείο συνεκτικής και ισόρροπης εθνικής πολιτικής με σκοπό τον περιορισμό των βλαβερών συνεπειών των δραστηριοτήτων επί στοιχημάτων για τα άτομα και την κοινωνία.»

(1) - Απόφαση της 24ης Μαρτίου 1994 στην υπόθεση C-275/92 (Συλλογή 1994, σ. I-1039).

(2) - Άρθρο 3, παράγραφος 231, του νόμου 549, της 28ης Δεκεμβρίου 1995, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 24 του νόμου 449, της 27ης Δεκεμβρίου 1997.

(3) - Άρθρο 12, παράγραφος 1, του προεδρικού διατάγματος 169, της 8ης Απριλίου 1998.

(4) - Όσον αφορά τις εξαρτώμενες από την CONI εκδηλώσεις, βλ. το άρθρο 3, παράγραφοι 229 και 230, του νόμου 549 του 1995, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 24, παράγραφοι 25 και 26, του νόμου 449 του 1997· για τους ιππικούς αγώνες, βλ. άρθρο 3, παράγραφοι 77 και 78, του νόμου 662, της 23ης Δεκεμβρίου 1996, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 24, παράγραφοι 27 και 28, του νόμου 449 του 1997, καθώς και την υπουργική απόφαση της 15ης Ιουνίου 1998.

(5) - Οι σχετικές οδηγίες περί της ασκήσεως της δραστηριότητας αναλήψεως στοιχημάτων παρατίθενται στο άρθρο 2 της αποφάσεως 174 του Υπουργού Οικονομικών, της 2ας Ιουνίου 1998.

(6) - Απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 1996 στην υπόθεση C-3/95 (Συλλογή 1996, σ. I-6511, σκέψη 28).

(7) - ΕΕ L 192, σ. 10.

(8) - ΕΕ L 117, σ. 15.

(9) - Απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986 στην υπόθεση 205/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1986, σ. 3755, σκέψη 21).

(10) - Προαναφερθείσα απόφαση Schindler, σκέψη 60.

(11) - Βλ. απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991 στην υπόθεση C-76/90, Sδger (Συλλογή 1991, σ. I-4221, σκέψη 12).

(12) - Προαναφερθείσα απόφαση Schindler, σκέψη 19.

(13) - Αυτόθι, σκέψεις 31 έως 35.

(14) - Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψεις 34 επ., απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994 στην υπόθεση C-43/93, Vander Elst (Συλλογή 1994, σ. Ι-3803, σκέψη 16) και προαναφερθείσα απόφαση Reisebόro Broede, σκέψη 28.

(15) - Βλ. τις αποφάσεις της 26ης Φεβρουαρίου 1991 στις υποθέσεις C-154/89, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1991, σ. I-659), C-180/89, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-709), και C-198/89, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1991, σ. I-727). Ο παρέχων υπηρεσίες έχει τη δυνατότητα να αμφισβητήσει τη νομιμότητα περιορισμών που έχει επιβάλλει το κράτος εγκαταστάσεώς του· βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 10ης Μαου 1995 στην υπόθεση C-384/93, Alpine Investments (Συλλογή 1995, σ. I-1141, σκέψεις 29 έως 31).

(16) - Βλ. άρθρο 50, παράγραφος 1, ΕΚ, καθώς και απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1995 στην υπόθεση C-55/94, Gebhard (Συλλογή 1995, σ. Ι-4165, σκέψη 22).

(17) - Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψεις 25 και 26.

(18) - Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψη 27· βλ. επίσης προαναφερθείσα απόφαση Reisebόro Broede, σκέψη 21.

(19) - Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψη 21.

(20) - Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψη 16.

(21) - Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Gulmann επί της υποθέσεως Schindler, που προανέφερα στην υποσημείωση 1.

(22) - Βλ. τις γενικές αναφορές στα τυχερά παίγνια στην πρώτη και δεύτερη περίοδο της σκέψεως 60 της αποφάσεως Schindler.

(23) - Βλ. τρίτη περίοδο της σκέψεως 60 της προαναφερθείσας αποφάσεως Schindler.

(24) - Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Schindler, σκέψη 52.

(25) - Επί των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μέσω χορηγήσεως ορισμένων ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων, βλ. επί παραδείγματι, απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991 στην υπόθεση C-353/89, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών (Συλλογή 1991, σ. Ι-4069, σκέψεις 21 έως 25 και 33 έως 37, στο εξής απόφαση Mediawet).

(26) - Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Alpine Investments, σκέψη 38.

(27) - Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Mediawet, σκέψη 25.

(28) - Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Mediawet, σκέψη 15.

(29) - Συμμερίζομαι την άποψη συναφώς του γενικού εισαγγελέα Gulmann επί της προαναφερθείσας υποθέσεως Schindler (σημεία 75 και 76 των προτάσεών του) και του γενικού εισαγγελέα La Pergola επί της εκκρεμούσας υποθέσεως C-124/97, Markku Juhani Lδδrδ κ.λπ. κατά Kihlakunnansyyttδjφ και Suomen Valtio (σημείο 28 των προτάσεων της 4ης Μαρτίου 1999) (στο εξής: υπόθεση Lδδrδ).

(30) - Δεν μπορεί να είναι πειστικό το επιχείρημα ότι η ιταλική κανονιστική ρύθμιση εμπίπτει στην ευεργετική διάταξη του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ)· βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα La Pergola στην προαναφερθείσα υπόθεση Lδδrδ, σημείο 30.

(31) - Προαναφερθείσες αποφάσεις Mediawet, σκέψεις 17 και 19, Gebhard, σκέψη 37, και Reisebόro Broede, σκέψη 28.

(32) - Προαναφερθείσα απόφαση Schindler, σκέψη 60.

(33) - Προαναφερθείσες προτάσεις, σημεία 11, 12 και 33.

(34) - Προαναφερθείσα απόφαση Schindler σκέψεις 60 και 63 και σημείο 3 του διατακτικού της αποφάσεως.

(35) - Σημείο 97 των προαναφερθεισών προτάσεών του.

(36) - Απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 1979 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 110/78 και 111/78, Van Wesemael κ.λπ. (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 29, σκέψη 30).

(37) - Προαναφερθείσα απόφαση Schindler, σκέψεις 58, 60, 61 και 63, και σημείο 3 του διατακτικού της αποφάσεως.

(38) - Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψεις 57, 59, 60 και 61.

(39) - Προαναφερθείσα απόφαση Schindler, σκέψη 61.

(40) - Προαναφερθείσ απόφαση Schindler, σκέψεις 51 και 61· βλ. επίσης σημεία 69 και 70 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Gulmann.

(41) - Βλ. σημεία 40 και 42 έως 49 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Gulmann επί της υποθέσεως Schnindler.

(42) - Σημείο 101 των προαναφερθεισών προτάσεων.