ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

JULIANE KOKOTT

της 25ης Ιουλίου 2018 ( 1 )

Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-293/17 και C-294/17

Coöperatie Mobilisation for the Environment UA κ.λπ.

κατά

College van gedeputeerde staten van Limburg κ.λπ.

[αίτηση του Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες)

για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Ειδική ζώνη διατηρήσεως – Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίου σε ορισμένο τόπο – Έννοιες του σχεδίου και της δέουσας εκτιμήσεως – Πρόγραμμα για την εκτίμηση της εναποθέσεως αζώτου – Γεωργία – Άδεια λειτουργίας – Λίπανση – Βόσκηση – Σωρευτικές επιπτώσεις – Όρια μη κρισιμότητας – Μέτρα περιορισμού της ζημίας – Αντισταθμιστικά μέτρα»

Περιεχόμενα

I. Εισαγωγή II. Το νομικό πλαίσιο Α. Το δίκαιο της Ένωσης 1. Η οδηγία περί οικοτόπων 2. Η οδηγία ΕΠΕ Β. Το δίκαιο των Κάτω Χωρών III. Το ιστορικό και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως Α. Επί των μέτρων των Κάτω Χωρών για τη μείωση της εναποθέσεως αζώτου Β. Επί της υποθέσεως C-293/17 Γ. Επί της υποθέσεως C-294/17 Δ. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου IV. Νομική εκτίμηση Α. Επί του ερωτήματος 2 στην υπόθεση C-294/17 – έγκριση σχεδίων βάσει του PAS 1. Μεμονωμένη ή προγραμματική συνολική εκτίμηση; 2. Επί των απαιτήσεων μιας προγραμματικής συνολικής εκτιμήσεως για τη συντονισμένη διαχείριση της εναποθέσεως αζώτου α) Επί των κρίσιμων στοιχείων εκτιμήσεως β) Επί της ποσότητας της συνολικής επιτρεπόμενης εναποθέσεως αζώτου 3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα Β. Επί των ερωτημάτων 5 έως 7α στην υπόθεση C-293/17 και 3 έως 5α στην υπόθεση C-294/17 – συνεκτίμηση μέτρων ανεξάρτητων από το σχέδιο 1. Επί των νομικών βάσεων 2. Επί των «μέτρων στην πηγή» που αναφέρει η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως 3. Επί των μέτρων στις ζώνες διατηρήσεως 4. Επί των μελλοντικών εξελίξεων 5. Ενδιάμεσο συμπέρασμα Γ. Επί του ερωτήματος 1 στην υπόθεση C-294/17 – κατώτατες και οριακές τιμές εναποθέσεως αζώτου Δ. Επί των ερωτημάτων 1 έως 4α και 8 στην υπόθεση C-293/17 – υποχρέωση εκτιμήσεως για τη βόσκηση και τη λίπανση 1. Επί του χαρακτηρισμού ως σχεδίου α) Επί της έννοιας του σχεδίου β) Επί της λιπάνσεως γ) Επί της βοσκήσεως δ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα 2. Επί της ενσωματώσεως σε συνολικό σχέδιο α) Επί της έννοιας του ενιαίου σχεδίου β) Επί των μεταβολών στην πρακτική της λιπάνσεως γ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα 3. Επί της απαλλαγής από την υποχρέωση εγκρίσεως 4. Επί της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων στην εσωτερική έννομη τάξη Ε. Τελική εκτίμηση V. Πρόταση

I. Εισαγωγή

1. Η γεωργία δεν αποτελεί μόνον επιτακτική ανάγκη για πολλούς τύπους προστατευόμενων οικοτόπων και ειδών ( 2 ), αλλά συγχρόνως και μία από τις κυριότερες αιτίες βλάβης τέτοιων προστατευόμενων αγαθών. Οι δύο υπό κρίση αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως παρέχουν στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εξετάσει την κατάσταση αυτή με βάση το παράδειγμα της εναποθέσεως αζώτου στις ζώνες διατηρήσεως που προβλέπει η οδηγία περί οικοτόπων ( 3 ), γνωστές ως περιοχές του δικτύου Natura 2000, στις Κάτω Χώρες. Η προκειμένη υπόθεση προμηνύεται ότι θα έχει παρόμοια σημασία με τη γνωστή υπόθεση για την αλιεία κυδωνιών στη θάλασσα του Wadden ( 4 ) η οποία είχε υποβληθεί στο Δικαστήριο επίσης από το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) των Κάτω Χωρών.

2. Σύμφωνα με τον ευρωπαϊκό οργανισμό περιβάλλοντος, κατά το έτος 2010, η υπέρμετρη εναπόθεση αζώτου έπληξε το 73 % όλων των περιοχών της Ένωσης που ανήκουν στο δίκτυο Natura 2000 ( 5 ). Επομένως, τα συμπεράσματα που θα συναχθούν από την εξέταση της υπό κρίση υποθέσεως θα μπορούσαν να έχουν σημασία και για άλλα κράτη μέλη. Επιπλέον, τίθεται το ερώτημα αν τα συμπεράσματα αυτά δύνανται να χρησιμοποιηθούν και για την εκτίμηση άλλων επιβλαβών συνεπειών της γεωργίας, παραδείγματος χάρη εκείνων που προκαλούνται από τη χρήση φυτοφαρμάκων.

3. Πιο συγκεκριμένα, το ζήτημα είναι ότι η εναπόθεση αζώτου μεμονωμένων γεωργικών εκμεταλλεύσεων σε ορισμένες ζώνες διατηρήσεως δεν εξετάζεται χωριστά στις Κάτω Χώρες, αλλά εντάσσεται στο πλαίσιο ενός προγραμματικού συνολικού σχεδιασμού ο οποίος καθορίζει, κατόπιν εξετάσεως κάθε ζώνης διατηρήσεως, σε ποιον βαθμό επιτρέπεται η εναπόθεση αζώτου. Πρέπει να διευκρινισθεί όχι μόνον αν επιτρέπεται τέτοιος συνολικός σχεδιασμός, αλλά και κατά πόσον συνάδει με την προστασία των τόπων το να λαμβάνονται υπόψη μέτρα για τη μείωση της εναποθέσεως αζώτου από άλλες πηγές, μέτρα για την ενίσχυση των ζωνών διατηρήσεως, καθώς και μελλοντικές εξελίξεις. Επίσης, επιβάλλεται να εξετασθεί ο τρόπος κατά τον οποίο η λίπανση των γεωργικών εκτάσεων και η βόσκηση πρέπει να εντάσσονται στο σύστημα εκτιμήσεως των επιπτώσεων.

4. Θα ήθελα να επισημάνω, προκαταρκτικώς, ότι η προσέγγιση ενός προγραμματικού συνολικού σχεδιασμού είναι ευπρόσδεκτη, αλλά χρήζει περαιτέρω βελτιώσεως όσον αφορά την πρακτική διαμόρφωσή της.

II. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το δίκαιο της Ένωσης

1. Η οδηγία περί οικοτόπων

5. Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων ρυθμίζει την προστασία των τόπων ως εξής: «1. Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία απαντώνται στους τόπους. 2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας. 3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη. 4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε. Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»

2. Η οδηγία ΕΠΕ

6. Επίσης, πρέπει να ληφθεί υπόψη το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας EΠE ( 6 ), το οποίο ορίζει ως έργο την «υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή τεχνικών κατασκευών» (πρώτη περίπτωση), καθώς και «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους» (δεύτερη περίπτωση).

Β. Το δίκαιο των Κάτω Χωρών

7. Από τις διατάξεις του δικαίου των Κάτω Χωρών πρέπει να επισημανθεί το άρθρο 2.4 του Wet natuurbescherming (νόμος για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, στο εξής: Wnb): «1. Όταν κρίνεται αναγκαίο με βάση τους στόχους διατηρήσεως για μια περιοχή του δικτύου Natura 2000, η επαρχιακή κυβέρνηση επιβάλλει σε όποιον ασκεί ή πρόκειται να ασκήσει δραστηριότητα στην οικεία επαρχία την υποχρέωση: a. να παρέχει πληροφορίες σχετικά με τη δραστηριότητα· b. να λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα πρόληψης και αποκαταστάσεως· c. να ασκεί τη δραστηριότητα σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στα προαναφερθέντα μέτρα ή d. να μην ασκήσει ή να αναστείλει την άσκηση της δραστηριότητας. 2. Όταν είναι αναγκαία η άμεση εκτέλεση αποφάσεως κατά την έννοια της παραγράφου 1 για λόγους προστασίας μιας περιοχής του δικτύου Natura 2000, η επαρχιακή κυβέρνηση δύναται να γνωστοποιήσει προφορικώς την απόφαση στο πρόσωπο που ασκεί ή πρόκειται να ασκήσει τη δραστηριότητα. Η επαρχιακή κυβέρνηση συντάσσει γραπτώς την απόφαση το συντομότερο δυνατό και την αποστέλλει ή την παραδίδει στον ενδιαφερόμενο. 3. […]. 4. Απαγορεύεται η άσκηση δραστηριότητας κατά παράβαση των υποχρεώσεων που ορίζει η παράγραφος 1 ή 2.»

III. Το ιστορικό και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως

8. Σε 118 από τις 162 περιοχές των Κάτω Χωρών που ανήκουν στο δίκτυο Natura 2000 υφίσταται υπέρμετρη εναπόθεση αζώτου σε ευπρόσβλητους από το άζωτο τύπους οικοτόπων και οικοτόπους των προστατευόμενων ειδών. Η σημαντικότερη πηγή αζώτου στην περίπτωση αυτή είναι οι γεωργικές εκμεταλλεύσεις.

9. Οι υπό κρίση αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως αφορούν δύο διαφορετικά ζητήματα σε σχέση με τα μέτρα των Κάτω Χωρών για τον περιορισμό της εναποθέσεως αζώτου σε τέτοιους τόπους. Πρόκειται, αφενός, για το αν πρέπει να περιορισθεί η λίπανση και η βόσκηση στις υφιστάμενες γεωργικές εκμεταλλεύσεις ( 7 ) και, αφετέρου, για το αν μπορούν να χορηγηθούν άδειες σε νέες εκμεταλλεύσεις ( 8 ).

Α. Επί των μέτρων των Κάτω Χωρών για τη μείωση της εναποθέσεως αζώτου

10. Η υπέρμετρη επιβάρυνση των ζωνών διατηρήσεως με άζωτο βλάπτει ιδίως τύπους οικοτόπων των οποίων η βλάστηση στηρίζεται στην απουσία αζώτου. Συνεπώς, η προστασία των εν λόγω οικολογικών χαρακτηριστικών συνιστά ιδιαίτερη πρόκληση και συγχρόνως μπορεί να εμποδίσει την ανάπτυξη οικονομικών δραστηριοτήτων που έχουν ως αποτέλεσμα την εναπόθεση αζώτου.

11. Για τον λόγο αυτόν, οι Κάτω Χώρες επέλεξαν μια προγραμματική προσέγγιση, το Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (προγραμματική προσέγγιση για την αντιμετώπιση του αζώτου 2015-2021, στο εξής: PAS).

12. Το PAS έχει δύο στόχους: αφενός, να διατηρηθούν και να αποκατασταθούν οι περιοχές του δικτύου Natura 2000 που καλύπτονται από το PAS, προκειμένου να επιτευχθεί ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως σε εθνικό επίπεδο και, αφετέρου, να καταστεί δυνατή η ανάπτυξη οικονομικών δραστηριοτήτων που έχουν ως αποτέλεσμα την εναπόθεση αζώτου στις περιοχές αυτές.

13. Για τη σταθερή μείωση της εναποθέσεως αζώτου, το PAS προβλέπει επιπρόσθετα μέτρα που εφαρμόζονται στην πηγή. Αυτά είναι, εν γένει, μέτρα που έχουν ως σκοπό να μειώσουν τις εκπομπές από πηγές αζώτου. Πρόκειται για μέτρα που σκοπούν στη μείωση των εκπομπών από χώρους σταβλισμού, μέτρα για λιπάσματα με μικρές εκπομπές, μέτρα για το τάισμα των ζώων και μέτρα διαχειρίσεως. Οι συνέπειες των μέτρων αυτών υπολογίστηκαν και το συμπέρασμα είναι ότι ως αποτέλεσμα του PAS η εκπομπή αμμωνίας ( 9 ) θα έχει μειωθεί το 2020 περίπου κατά 13,4 κιλοτόνους ανά έτος συγκριτικά με μια κατάσταση όπου το PAS δεν θα εφαρμοζόταν. Πάντως, το PAS λαμβάνει υπόψη μόνον 6,4 κιλοτόνους ανά έτος για να υπάρχει περιθώριο ασφαλείας ( 10 ).

14. Παράλληλα με τα εν λόγω μέτρα που εφαρμόζονται στην πηγή, το PAS προβλέπει μέτρα αποκαταστάσεως σχεδιασμένα ειδικά για τον οικείο τόπο. Τα μέτρα αποκαταστάσεως σκοπούν στην ενίσχυση των ευπρόσβλητων από το άζωτο οικοτόπων. Πρόκειται για υδρολογικά μέτρα και πρόσθετα μέτρα για τη βλάστηση, συμπληρωματικά της τακτικής διαχειρίσεως των περιοχών του δικτύου Natura 2000.

15. Τέλος, το PAS ρυθμίζει πόσο άζωτο μπορεί να εναποτεθεί κατά τη διάρκεια περιόδου έξι ετών. Αυτό είναι το λεγόμενο περιθώριο εναποθέσεως το οποίο καθορίζεται για κάθε μεμονωμένη περιοχή του δικτύου Natura 2000. Συναφώς, η υπολογιζόμενη μείωση της εναποθέσεως αζώτου χρησιμοποιείται, εν μέρει, για τη διεύρυνση του περιθωρίου εναποθέσεως.

16. Το PAS περιλαμβάνει ένα σύστημα παρακολουθήσεως και προσαρμογής. Η παρακολούθηση έχει ως σκοπό να διαμορφώσει μια εικόνα της εξελίξεως της εναποθέσεως αζώτου, των διαθέσιμων και αναλωθέντων περιθωρίων εναποθέσεως, της προόδου όσον αφορά την εφαρμογή των μέτρων του PAS, καθώς και της εξελίξεως των ευπρόσβλητων από το άζωτο οικοτόπων. Επί της βάσεως αυτής, οι αρμόδιες αρχές δύνανται να τροποποιήσουν, να αντικαταστήσουν ή να συμπληρώσουν στο PAS μέτρα που εφαρμόζονται στην πηγή και/ή μέτρα αποκαταστάσεως ή να μειώσουν το περιθώριο εναποθέσεως για ορισμένο τόπο.

17. Σημαντικός σκοπός του PAS είναι η απλοποίηση της διοικητικής εγκρίσεως για δραστηριότητες που έχουν ως αποτέλεσμα την εναπόθεση αζώτου. Από την έναρξη ισχύος του προγράμματος μπορεί να γίνει χρήση του PAS και της σχετικής νομοθεσίας στο πλαίσιο χορηγήσεως εγκρίσεων για δραστηριότητες που έχουν ως αποτέλεσμα την εναπόθεση αζώτου. Το PAS και η σχετική νομοθεσία παρέχουν ένα πλαίσιο εκτιμήσεως για τις πράξεις (σχέδια και άλλες δραστηριότητες) που έχουν ως αποτέλεσμα την εναπόθεση αζώτου. Αυτό το πλαίσιο εκτιμήσεως προβλέπει τα εξής: α) σχέδια και άλλες δραστηριότητες που έχουν ως αποτέλεσμα εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα την οριακή τιμή των 0,05 mol ( 11 ) αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος επιτρέπονται χωρίς προηγούμενη έγκριση· β) σχέδια και άλλες δραστηριότητες που έχουν ως αποτέλεσμα εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα την οριακή τιμή των 0,05 έως 1 mol αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος επιτρέπονται χωρίς προηγούμενη έγκριση· σε ορισμένες περιπτώσεις όμως ισχύει υποχρέωση αναφοράς· γ) σχέδια και άλλες δραστηριότητες που έχουν ως αποτέλεσμα εναπόθεση αζώτου υπερβαίνουσα την οριακή τιμή προϋποθέτουν τη λήψη άδειας. Η άδεια δύναται να χορηγηθεί κατόπιν παραπομπής στη δέουσα εκτίμηση του PAS όταν τα εν λόγω σχέδια και οι δραστηριότητες δεν συνεπάγονται αύξηση της εναποθέσεως αζώτου. Σε περίπτωση αυξήσεως της εναποθέσεως αζώτου, η άδεια δύναται να χορηγηθεί κατόπιν παραπομπής στο PAS, εφόσον για την αύξηση της εναποθέσεως αζώτου παρέχεται περιθώριο εναποθέσεως. Από το διαθέσιμο περιθώριο μπορεί να παρασχεθεί, κατά την πρώτη περίοδο του PAS (3 έτη), το 60 % κατ’ ανώτατο όριο. Κρίσιμη είναι η σύγκριση με την εναπόθεση για την οποία έχει χορηγηθεί προηγούμενη άδεια και με το καθεστώς που ίσχυε κατά την περίοδο 2012-2014.

Β. Επί της υποθέσεως C-293/17

18. Οι τέσσερις γεωργικές εκμεταλλεύσεις τις οποίες αφορά η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στην υπόθεση C-293/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment και Vereniging Leefmilieu, διαθέτουν άδειες από τα έτη 1989 έως 2015, στις οποίες αναφέρονται ανά βουστάσιο ο αριθμός και το είδος βοοειδών καθώς και το είδος βουστασίου με τον σχετικό συντελεστή εκπομπής. Από τις χορηγηθείσες άδειες προκύπτει ότι σχετικά με όλες τις εκμεταλλεύσεις εξετάστηκαν μόνον οι επιπτώσεις των εκπομπών από τα βουστάσια όσον αφορά την ευπρόσβλητη από το άζωτο φυσική κληρονομιά σε περιοχές του δικτύου Natura 2000.

19. Αντιθέτως, οι κανονιστικές ρυθμίσεις στις επαρχίες Χέλντερλαντ και Λιμβουργίας εξαιρούν τη βόσκηση βοοειδών και τη λίπανση από την υποχρέωση λήψεως άδειας.

20. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ανάγεται στο ότι περιβαλλοντικές ενώσεις στρέφονται κατά της ανωτέρω εξαιρέσεως. Οι ενώσεις αυτές ζήτησαν, ανεπιτυχώς, τη λήψη μέτρων καταναγκασμού κατά της βοσκήσεως βοοειδών και της λιπάνσεως γεωργικών εκτάσεων από τέσσερις υφιστάμενες κτηνοτροφικές μονάδες πλησίον των περιοχών του δικτύου Natura 2000 στις επαρχίες Χέλντερλαντ και Λιμβουργίας. Οι διοικητικές αρχές των επαρχιών Χέλντερλαντ και Λιμβουργίας δεν έκαναν δεκτές τις ενστάσεις που προέβαλαν οι περιβαλλοντικές ενώσεις κατά της απορρίψεως των αιτήσεών τους. Οι ενώσεις έχουν ασκήσει πλέον προσφυγή κατά των σχετικών πράξεων.

21. Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας), λοιπόν, υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα στην υπόθεση C‑293/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment und Vereniging Leefmilieu κ.λπ.: 1. Δύναται μια δραστηριότητα η οποία δεν εμπίπτει στην έννοια του έργου [(project)] κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, επειδή δεν αποτελεί υλική επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον, να συνιστά σχέδιο [(project)] κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, επειδή η δραστηριότητα αυτή μπορεί να έχει σημαντικές συνέπειες σε περιοχή του δικτύου Natura 2000; 2. Αν γίνει δεκτό ότι η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους αποτελεί σχέδιο, πρέπει τότε, σε περίπτωση που η εναπόθεση αυτή πραγματοποιήθηκε νομίμως πριν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων καταστεί εφαρμοστέο σε περιοχή του δικτύου Natura 2000, και εξακολουθεί να πραγματοποιείται, να κριθεί ότι πρόκειται για ένα και το αυτό σχέδιο, ακόμη και αν η λίπανση δεν πραγματοποιείται στα ίδια γεωτεμάχια, στις ίδιες ποσότητες και με τις ίδιες τεχνικές; Έχει σημασία για την εκτίμηση του αν πρόκειται για ένα και το αυτό σχέδιο το ότι η εναπόθεση αζώτου λόγω της αποθέσεως λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους δεν αυξήθηκε αφότου το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων κατέστη εφαρμοστέο στην περιοχή του δικτύου Natura 2000; 3. Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων σε νομοθετική ρύθμιση η οποία έχει ως αποτέλεσμα ότι μια δραστηριότητα η οποία συνδέεται άρρηκτα με ένα σχέδιο και ως εκ τούτου πρέπει και αυτή να χαρακτηριστεί ως σχέδιο, όπως η βόσκηση βοοειδών μονάδας γαλακτοπαραγωγής, απαλλάσσεται από την υποχρέωση λήψεως άδειας, οπότε για τη δραστηριότητα αυτή δεν απαιτείται ατομική έγκριση, λαμβανομένου υπόψη του ότι οι επιπτώσεις αυτής της επιτρεπόμενης χωρίς άδεια δραστηριότητας υποβλήθηκαν σε δέουσα εκτίμηση πριν από τη θέσπιση αυτής της νομοθετικής ρυθμίσεως; 3α. Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων σε νομοθετική ρύθμιση η οποία έχει ως αποτέλεσμα ότι ορισμένη κατηγορία σχεδίων, όπως η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, απαλλάσσεται από την υποχρέωση λήψεως άδειας, οπότε για τη δραστηριότητα αυτή δεν απαιτείται ατομική έγκριση, λαμβανομένου υπόψη του ότι οι επιπτώσεις αυτής της επιτρεπόμενης χωρίς άδεια δραστηριότητας υποβλήθηκαν σε δέουσα εκτίμηση για τη θέσπιση αυτής της νομοθετικής ρυθμίσεως; 4. Ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων η δέουσα εκτίμηση στην οποία βασίζεται η απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως άδειας για τη βόσκηση βοοειδών και την εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, στο πλαίσιο της οποίας ελήφθησαν υπόψη η πραγματική και η αναμενόμενη έκταση και ένταση των δραστηριοτήτων αυτών και της οποίας το συμπέρασμα είναι ότι κατά μέσον όρο μπορεί να αποκλειστεί η αύξηση της εναποθέσεως αζώτου λόγω των δραστηριοτήτων αυτών; 4α. Έχει εν προκειμένω σημασία το ότι η απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως άδειας συνδέεται με το Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS), στο πλαίσιο του οποίου λαμβάνεται ως αφετηρία η μείωση της συνολικής εναποθέσεως αζώτου σε ευπρόσβλητους από το άζωτο τόπους φυσικής κληρονομιάς σε περιοχές του δικτύου Natura 2000, και το ότι η εξέλιξη της εναποθέσεως στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 στο πλαίσιο του Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 παρακολουθείται σε ετήσια βάση, και, όταν προκύπτει ότι η μείωση είναι λιγότερο ευνοϊκή από την αναμενόμενη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως του προγράμματος, πραγματοποιείται εν ανάγκη προσαρμογή; 5. Δύνανται στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, η οποία πραγματοποιείται για ένα πρόγραμμα όπως το Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, να ληφθούν υπόψη οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων τα οποία ελήφθησαν για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων και βιοτόπων σε εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής; 5α. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 5: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο δέουσας εκτιμήσεως για ένα πρόγραμμα όταν κατά τον χρόνο της δέουσας εκτιμήσεως τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει; Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο; 6. Δύνανται τα θετικά αποτελέσματα της αυτόνομης μειώσεως της εναποθέσεως αζώτου τα οποία θα εκδηλωθούν κατά την περίοδο ισχύος του Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων; Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η αυτόνομη μείωση της εναποθέσεως αζώτου παρακολουθείται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο; 7. Δύνανται μέτρα αποκαταστάσεως, τα οποία ελήφθησαν στο πλαίσιο του Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 και τα οποία έχουν ως σκοπό ένας συγκεκριμένος επιβαρυντικός για το περιβάλλον παράγοντας, όπως η εναπόθεση αζώτου, να μην έχει επιβλαβείς συνέπειες για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων ή βιοτόπων, να χαρακτηριστούν ως μέτρα προστασίας κατά την έννοια της σκέψεως 28 της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 15ης Μαΐου 2014 στην υπόθεση Briels (EU:C:2014:330), τα οποία μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο μιας δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων; 7α. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 7: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων προστασίας, οι οποίες μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως, να ληφθούν υπόψη όταν, κατά τον χρόνο πραγματοποιήσεως της εκτιμήσεως αυτής, τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει; Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών, οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο; 8. Αποτελεί η αρμοδιότητα για την επιβολή υποχρεώσεων κατά την έννοια του άρθρου 2.4 του Wet natuurbescherming, την οποία η αρμόδια αρχή πρέπει να ασκήσει αν, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως, αυτό είναι αναγκαίο για μια περιοχή του δικτύου Natura 2000, επαρκές προληπτικό μέσο για την εφαρμογή, όσον αφορά τη βόσκηση βοοειδών και την εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων;

Γ. Επί της υποθέσεως C-294/17

22. Η υπόθεση C-294/17 αφορά τις προσφυγές της ενώσεως περιβαλλοντικής προστασίας Stichting Werkgroep Behoud de Peel κατά έξι αδειών για διάφορες γεωργικές εκμεταλλεύσεις στην επαρχία της Βόρειας Βραβάντης οι οποίες έχουν ως αποτέλεσμα την εναπόθεση αζώτου, μεταξύ άλλων, στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 Groote Peel (NL 3009012) και Deurnsche Peel & Mariapeel (NL 1000026). Οι στόχοι διατηρήσεως και για τις δύο αυτές περιοχές καλύπτουν, μεταξύ άλλων, τους υψηλούς τυρφώνες. Ο εν λόγω τύπος φυσικού οικοτόπου είναι ευπρόσβλητος από το άζωτο.

23. Οι άδειες αφορούν τη δημιουργία ή την επέκταση εκμεταλλεύσεων στους τομείς της γαλακτοπαραγωγής, της χοιροτροφίας και της πτηνοτροφίας.

24. Το College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant χορήγησε τις άδειες αυτές στο πλαίσιο εφαρμογής του PAS και της σχετικής νομοθεσίας. Το PAS στηρίζεται σε εκτίμηση επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, αλλά οι μεμονωμένες άδειες δεν εξετάσθηκαν κατά τρόπο εξατομικευμένο.

25. Το College ενέκρινε επέκταση εκμεταλλεύσεως για τον λόγο ότι η εναπόθεση αζώτου από τις δραστηριότητες της συγκεκριμένης επιχειρήσεως δεν είναι αυξημένη συγκριτικά με την εναπόθεση που πραγματικά είχε προκληθεί πριν από το PAS. Στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως για το PAS η εναπόθεση από υπάρχουσες δραστηριότητες θεωρήθηκε μέρος της εναποθέσεως που εν προκειμένω είναι το σημείο αφετηρίας. Η άδεια αυτή χορηγήθηκε με παραπομπή στη δέουσα εκτίμηση που πραγματοποιήθηκε για το PAS.

26. Στις υπόλοιπες περιπτώσεις, το College ενέκρινε επιχειρηματικές δραστηριότητες που οδηγούν σε αύξηση της εναποθέσεως αζώτου συγκριτικά με την πραγματικά προκληθείσα εναπόθεση ή την εναπόθεση για την οποία είχε χορηγηθεί άδεια πριν από την έναρξη ισχύος του PAS. Ορισμένες εκμεταλλεύσεις προκαλούν στις δύο ζώνες διατηρήσεως εναπόθεση αζώτου η οποία κυμαίνεται από 0,05 έως 1 mol αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος, ενώ άλλες εκμεταλλεύσεις έχουν ως αποτέλεσμα μεγαλύτερες τιμές. Για τις τελευταίες έχει παρασχεθεί περιθώριο εναποθέσεως από το College.

27. Στην υπόθεση C-294/17, Stichting Werkgroep Behoud de Peel, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: 1. Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων σε νομοθετική ρύθμιση που σκοπό έχει τα σχέδια και άλλες δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα το όριο ή την ανώτατη τιμή να απαλλάσσονται από την υποχρέωση αδειοδοτήσεως και, επομένως, να μην προϋποθέτουν ατομική έγκριση, δεδομένου ότι τα σωρευτικά αποτελέσματα όλων αυτών των σχεδίων και δραστηριοτήτων που μπορούν να κάνουν χρήση της νομοθετικής ρυθμίσεως υποβλήθηκαν σε δέουσα εκτίμηση πριν από τη θέσπιση της νομοθετικής αυτής ρυθμίσεως; 2. Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων στο ότι η δέουσα εκτίμηση για ένα πρόγραμμα στο πλαίσιο του οποίου εκτιμήθηκε η καθορισθείσα συνολική ποσότητα εναποθέσεως αζώτου χρησιμεύει ως βάση για τη χορήγηση άδειας (ατομικής εγκρίσεως) για σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα το οποίο προκαλεί εναπόθεση αζώτου εμπίπτουσα στο περιθώριο εναποθέσεως που εκτιμήθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού; 3. Δύνανται, στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, η οποία πραγματοποιείται για ένα πρόγραμμα όπως το Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, να ληφθούν υπόψη οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων τα οποία ελήφθησαν για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων και βιοτόπων σε εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής; 3α. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 3: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο δέουσας εκτιμήσεως για ένα πρόγραμμα, όταν, κατά τον χρόνο της δέουσας εκτιμήσεως, τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει; Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο; 4. Δύνανται τα θετικά αποτελέσματα της αυτόνομης μειώσεως της εναποθέσεως αζώτου τα οποία θα εκδηλωθούν κατά την περίοδο ισχύος του Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων; Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η αυτόνομη μείωση της εναποθέσεως αζώτου παρακολουθείται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο; 5. Δύνανται μέτρα αποκαταστάσεως τα οποία ελήφθησαν στο πλαίσιο του Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 και τα οποία έχουν ως σκοπό ένας συγκεκριμένος επιβαρυντικός για το περιβάλλον παράγοντας, όπως η εναπόθεση αζώτου, να μην έχει επιβλαβείς συνέπειες για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων ή βιοτόπων να χαρακτηριστούν ως μέτρα προστασίας κατά την έννοια της σκέψεως 28 της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 15ης Μαΐου 2014 στην υπόθεση Briels (EU:C:2014:330), τα οποία μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο μιας δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων; 5α. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 5: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων προστασίας, οι οποίες μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως, να ληφθούν υπόψη όταν, κατά τον χρόνο πραγματοποιήσεως της εκτιμήσεως αυτής, τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει; Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών, οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;

Δ. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

28. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Ιουνίου 2017, οι υποθέσεις C-293/17 και C-294/17 ενώθηκαν ώστε να συνεκδικασθούν προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.

29. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν από κοινού η Coöperatie Mobilisation for the Environment και η Vereniging Leefmilieu, ως μετέχουσες στην υπόθεση C-293/17, καθώς και η Stichting Werkgroep Behoud de Peel ως μετέχουσα στην υπόθεση C-294/17, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, το Βασίλειο της Δανίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 3ης Μαΐου 2018 παραστάθηκαν επίσης το College van gedeputeerde staten van Limburg, το College van gedeputeerde staten van Gelderland και το College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant ως διάδικοι των κυρίων δικών.

IV. Νομική εκτίμηση

30. Οι δύο αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως περιέχουν πολυάριθμα ερωτήματα σε σχέση με τη διαχείριση των εκπομπών αζώτου από γεωργικές δραστηριότητες που ενδέχεται να έχουν δυσμενείς επιπτώσεις σε περιοχές του δικτύου Natura 2000. Τα ερωτήματα αυτά είναι σκόπιμο να μην απαντηθούν με τη σειρά που προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και τους αριθμούς των υποθέσεων.

31. Αντιθέτως, πρέπει να αποσαφηνισθεί πρωτίστως το «βασικό ζήτημα», δηλαδή να κριθεί η χορήγηση άδειας σε γεωργική εκμετάλλευση της οποίας η εναπόθεση αζώτου σε ζώνες διατηρήσεως δεν έχει εξετασθεί χωριστά, αλλά βάσει του μέτρου συνολικού σχεδιασμού των Κάτω Χωρών, δηλαδή του PAS. Το αν η πρακτική αυτή συνάδει, καταρχήν, με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων αποτελεί αντικείμενο του δεύτερου ερωτήματος στην υπόθεση C‑294/17 (σχετικά υπό Α).

32. Στη συνέχεια πρέπει να διευκρινισθεί κατά πόσον η προσδοκώμενη μείωση της εναποθέσεως αζώτου στο πλαίσιο του PAS μπορεί να στηριχθεί σε συγκεκριμένα μέτρα για τη μείωση των εκπομπών αζώτου από άλλες πηγές, καθώς και σε μέτρα αποκαταστάσεως ζωνών διατηρήσεως, ιδίως όταν τα μέτρα αυτά πρόκειται να εφαρμοσθούν στο μέλλον (σχετικά υπό B). Κατόπιν τούτου, θα διερευνηθεί αν οι προβλεπόμενες οριακές τιμές για την εναπόθεση αζώτου συνάδουν με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (σχετικά υπό Γ).

33. Τα συγκεκριμένα ερωτήματα της υποθέσεως C-293/17 που αφορούν τη βόσκηση και τη λίπανση συνιστούν αντικείμενο της επόμενης ενότητας (σχετικά υπό Δ).

34. Τέλος, στο πλαίσιο μιας συνολικής θεωρήσεως υπό το φως των λοιπών σκέψεων, θα εκτιμηθεί κατά πόσον το άρθρο 6 της οδηγίας περί οικοτόπων επιτρέπει μέτρο όπως το PAS (σχετικά υπό Ε).

Α. Επί του ερωτήματος 2 στην υπόθεση C-294/17 – έγκριση σχεδίων βάσει του PAS

35. Με το ερώτημα 2 στην υπόθεση C-294/17, το Συμβούλιο της Επικρατείας ζητεί να διευκρινισθεί αν συμβιβάζεται με το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων το να μην εξετάζεται μεμονωμένα εάν μέτρο το οποίο προκαλεί εναπόθεση αζώτου σε ζώνη διατηρήσεως συνάδει με τους στόχους διατηρήσεως του οικείου τόπου, αλλά η έγκριση του μέτρου να στηρίζεται στην εκτίμηση επιπτώσεων στο πλαίσιο προγράμματος που ορίζει συγκεκριμένη συνολική ποσότητα επιπρόσθετης εναποθέσεως αζώτου η οποία συνάδει με τους στόχους διατηρήσεως στον οικείο τόπο.

36. Ακολούθως, θα καταστεί πρώτα σαφές ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν επιβάλλει κατ’ ανάγκη την εξατομικευμένη εξέταση σχεδίων και έργων, και εν συνεχεία θα εξετασθούν οι απαιτήσεις που πρέπει να πληροί μια προγραμματική συνολική εκτίμηση.

1. Μεμονωμένη ή προγραμματική συνολική εκτίμηση;

37. Το άρθρο 6 της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει ορισμένες ειδικές υποχρεώσεις και διαδικασίες οι οποίες, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, σκοπούν στη διασφάλιση της διατηρήσεως ή της επαναφοράς σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας που ενδιαφέρουν την Ένωση ( 12 ).

38. Συναφώς, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει μια διαδικασία εκτιμήσεως η οποία σκοπεί να εξασφαλίσει, βάσει ελέγχου που διεξάγεται εκ των προτέρων, ότι σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του συγκεκριμένου τόπου, δυνάμενο όμως να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτόν, δεν θα εγκρίνεται παρά μόνον εφόσον δεν πρόκειται να παραβλάψει την ακεραιότητα αυτού του τόπου ( 13 ).

39. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, τέτοιο σχέδιο γίνεται αντικείμενο δέουσας εκτιμήσεως ως προς τις επιπτώσεις του επί του τόπου σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως αυτού του τόπου, στην περίπτωση που δεν μπορεί να αποκλειστεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι μπορεί να επηρεάσει τον τόπο αυτό κατά τρόπο σημαντικό, καθεαυτό ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ( 14 ). Συναφώς, πρέπει να προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν να επηρεάσουν τους στόχους διατηρήσεως του τόπου αυτού ( 15 ). Η εν λόγω εκτίμηση πρέπει, ιδίως, να γίνεται υπό το πρίσμα των ειδικών περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών και προϋποθέσεων του τόπου τον οποίο αφορά το σχέδιο ή το έργο ( 16 ).

40. Επομένως, το πρότυπο του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, είναι η εξατομικευμένη εκτίμηση κάθε σχεδίου και έργου.

41. Οι περιπτώσεις των κυρίων δικών έχουν ως αντικείμενο την πιθανή βλάβη ζωνών διατηρήσεως λόγω εναποθέσεως αζώτου. Ως προς την εναπόθεση αζώτου, ισχύει εν γένει ότι οι βλαπτικές ουσίες συγκεντρώνονται από διάφορες πηγές ( 17 ). Ως εκ τούτου, κατά την εκτίμηση που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όλες οι διαφορετικές πηγές αζώτου οι οποίες συμβάλλουν στην εναπόθεση αζώτου σε συγκεκριμένη ζώνη διατηρήσεως. Δηλαδή, η εκτίμηση πρέπει να προσδιορίζει όλες τις πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν, αυτές καθεαυτές ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατηρήσεως του τόπου αυτού ( 18 ).

42. Χωρίς συνολική θεώρηση, όπως αυτή που πραγματοποιείται στο πλαίσιο του PAS, η εν λόγω εκτίμηση των σωρευτικών επιπτώσεων θα ήταν πολύ επιρρεπής σε σφάλματα. Θα υπήρχε πάντοτε ο κίνδυνος να μην συνεκτιμηθούν ορισμένες πηγές ή να ληφθούν υπόψη σε αντίθεση προς την εκτίμηση άλλων σχεδίων. Ο κίνδυνος αυτός θα ήταν ιδιαιτέρως αυξημένος σε περίπτωση παράλληλων εκτιμήσεων οι οποίες θα διενεργούνταν χωριστά.

43. Συνεπώς, η συνολική εκτίμηση της εναποθέσεως αζώτου στην οικεία ζώνη διατηρήσεως δεν είναι απλώς κατάλληλη, αλλά και αναγκαία, για να διαπιστωθεί η συμβατότητα ορισμένων πηγών αζώτου με τους στόχους διατηρήσεως του συγκεκριμένου τόπου.

44. Καταρχήν, λοιπόν, είναι ευπρόσδεκτος ο συντονισμός της εκτιμήσεως της δυνητικής εναποθέσεως αζώτου σε ζώνες διατηρήσεως με τη χρήση ενός εργαλείου κεντρικού σχεδιασμού, το οποίο καθορίζει την ποσότητα αζώτου που μπορεί να εναποτεθεί σε κάθε ζώνη διατηρήσεως.

2. Επί των απαιτήσεων μιας προγραμματικής συνολικής εκτιμήσεως για τη συντονισμένη διαχείριση της εναποθέσεως αζώτου

45. Ωστόσο, το ότι ένα εργαλείο συνολικού συντονισμού είναι προτιμότερο από πολυάριθμες, χωριστές, μεμονωμένες εκτιμήσεις δεν σημαίνει ότι το PAS πληροί όλες τις απαιτήσεις που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων για τη δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων.

46. Όπως προαναφέρθηκε, η δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίου ή έργου στον οικείο τόπο, η οποία πρέπει να πραγματοποιείται σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, επιβάλλει να προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν, αυτές καθεαυτές ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατηρήσεως του τόπου αυτού ( 19 ).

47. Επομένως, η εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν μπορεί να παρουσιάζει κενά. Πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών στην οικεία ζώνη διατηρήσεως ( 20 ).

48. Τούτο ισχύει και για σχέδια που υλοποιούνται μεν εκτός των ζωνών διατηρήσεως, αλλά μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά τις εν λόγω περιοχές ( 21 ).

α) Επί των κρίσιμων στοιχείων εκτιμήσεως

49. Οι απαιτήσεις που θέτουν τα κριτήρια αυτά όσον αφορά μια προγραμματική συνολική εκτίμηση είναι σημαντικές, ιδίως, επειδή πρέπει να αποκλεισθεί κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, σε σχέση με τα συμπεράσματά της.

50. Κατ’ αρχάς επιβάλλεται να προσδιορισθεί ορθώς πόσο άζωτο απελευθερώνουν τα μεμονωμένα υπό συντονισμό σχέδια και τι ποσοστό από αυτό καταλήγει στους οικοτόπους που είναι ευπρόσβλητοι από το άζωτο στις εκάστοτε ζώνες διατηρήσεως.

51. Ιδίως, για κάθε έκταση σε ζώνες διατηρήσεως όπου βρίσκονται προστατευόμενοι οικότοποι, πρέπει να προσδιορίζεται η μέγιστη ποσότητα αζώτου που θα εναποτεθεί από το εξεταζόμενο μεμονωμένο σχέδιο. Το πόσο πυκνή πρέπει να είναι η κλίμακα εξετάσεως σε τοπικό επίπεδο, δηλαδή ποιες εκτάσεις επιβάλλεται να εκτιμηθούν χωριστά, εξαρτάται από τον βαθμό κατά τον οποίο διαφοροποιείται η εναπόθεση από περιοχή σε περιοχή.

52. Συγχρόνως, πρέπει να προσδιορισθεί ορθώς το συνολικό φορτίο αζώτου στις εκτάσεις αυτές το οποίο προέρχεται από υφιστάμενες δραστηριότητες. Κατά συνέπεια, δεν αρκεί ο περιορισμός σε συγκεκριμένους τομείς, παραδείγματος χάρη στη γεωργία. Αντιθέτως, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όλες οι πηγές αζώτου, όπως η κυκλοφορία οχημάτων, η βιομηχανία ή τα νοικοκυριά.

53. Τέλος, πρέπει να εξετάζονται και όλοι οι άλλοι παράγοντες οι οποίοι ενδέχεται να έχουν δυσμενείς επιπτώσεις για τις ζώνες διατηρήσεως σε συνδυασμό με την εναπόθεση αζώτου.

54. Συναφώς, όπως ορθώς επισήμανε η Δανία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, μπορούν να χρησιμοποιηθούν και εκτιμώμενες τιμές, καθόσον η εκτίμηση επιπτώσεων συνιστά κατ’ ανάγκη πρόγνωση μελλοντικών επιπτώσεων των σχετικών δραστηριοτήτων.

55. Οι τιμές αυτές όμως πρέπει να συνάδουν με την ευαισθησία των πληττόμενων οικοτόπων και ειδών, καθώς και με τον πραγματικό κίνδυνο βλάβης λόγω της εναποθέσεως αζώτου. Δεν θα αρκούσε ο υπολογισμός μόνον χονδρικών μέσων τιμών και η αγνόηση τοπικών ή παροδικών υψηλών τιμών επιβαρύνσεως, εάν οι υψηλές τιμές μπορούν να επηρεάσουν τους στόχους διατηρήσεως του οικείου τόπου.

β) Επί της ποσότητας της συνολικής επιτρεπόμενης εναποθέσεως αζώτου

56. Πάντως, για ένα εργαλείο συνολικού συντονισμού έχει ιδιαίτερη σημασία ο προσδιορισμός της ποσότητας της συνολικής επιτρεπόμενης εναποθέσεως αζώτου σε κάθε προστατευόμενο οικότοπο.

57. Σχέδιο ή έργο θα μπορούσε να επηρεάσει σημαντικά μια ζώνη διατηρήσεως, εάν ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων διατηρήσεως που έχουν καθορισθεί για τον τόπο αυτόν ( 22 ). Προκειμένου η ακεραιότητα ενός τόπου, ως φυσικού οικοτόπου, να μην παραβλάπτεται κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, ο εν λόγω τόπος πρέπει να διατηρείται σε ικανοποιητική κατάσταση. Για τον σκοπό αυτόν, επιβάλλεται η διασφάλιση της διατηρήσεως των συστατικών χαρακτηριστικών του οικείου τόπου που έχουν σχέση με την παρουσία ενός τύπου φυσικού οικοτόπου, του οποίου ο σκοπός διατηρήσεως αποτέλεσε τον λόγο καταχωρίσεως του τόπου αυτού στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας κατά την έννοια της οδηγίας ( 23 ). Τούτο πρέπει να ισχύει αναλόγως και για τα προστατευόμενα είδη.

58. Επομένως, η εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν μπορεί να σκοπεί, ως προς την εναπόθεση αζώτου, στη διατήρηση του υφιστάμενου επιπέδου επιβαρύνσεως ή στη μη υπέρβαση του επιπέδου αυτού. Αντιθέτως, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι διατηρήσεως της οικείας ζώνης διατηρήσεως, δηλαδή να επιδιώκεται τουλάχιστον η διατήρηση των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων και ειδών του τόπου στην κατάσταση που βρίσκονταν κατά τον χρόνο που τέθηκε σε εφαρμογή το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3.

59. Εάν η κατάσταση διατηρήσεως των προστατευόμενων αυτών αγαθών δεν είναι ικανοποιητική, η υποχρέωση διατηρήσεως αφορά τουλάχιστον την υπάρχουσα δυνατότητα να επιτευχθεί τέτοια κατάσταση διατηρήσεως στο μέλλον. Πιο συγκεκριμένα, με βάση τον ορισμό της ικανοποιητικής καταστάσεως διατηρήσεως στο άρθρο 1, στοιχεία εʹ και θʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων, μόνο μια τέτοια κατάσταση διατηρήσεως μπορεί να εξασφαλίσει τη μακροπρόθεσμη συντήρηση των διαφόρων τύπων οικοτόπων και των ειδών. Επίπεδο επιβαρύνσεως το οποίο εμποδίζει μόνιμα την επίτευξη ικανοποιητικής καταστάσεως διατηρήσεως δημιουργεί κίνδυνο αφανισμού των οικοτόπων και των ειδών. Ως εκ τούτου, θα μπορούσε να βλάψει την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου.

60. Η κατάσταση την οποία εκθέτει το Συμβούλιο της Επικρατείας, ήτοι ότι η εναπόθεση αζώτου υποχωρεί συνολικά, χρήζει μεν επιδοκιμασίας, αλλά δεν αρκεί κατ’ ανάγκη από μόνη της. Αντιθέτως, το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων απαιτεί τη μείωση του επιπέδου επιβαρύνσεως σε τέτοιον βαθμό, ώστε να είναι δυνατή η επίτευξη ικανοποιητικής καταστάσεως διατηρήσεως σε διαρκή βάση.

61. Για τον σκοπό αυτόν, επιβάλλεται να καθορισθεί οριακή τιμή της επιτρεπόμενης συνολικής επιβαρύνσεως τουλάχιστον για κάθε τύπο οικοτόπου και ενδεχομένως για ορισμένους οικοτόπους στους οποίους επικρατούν ιδιαίτερες συνθήκες.

62. Συναφώς, είναι δύσκολο, αν όχι αδύνατον, το να γίνουν δεκτές τιμές υψηλότερες από τα λεγόμενα «critical loads» [κρίσιμα φορτία]. Αυτά συνιστούν επιστημονικώς θεμελιωμένα όρια επιβαρύνσεως για τύπους βλάστησης ή άλλα προστατευόμενα αγαθά, τα οποία όταν τηρούνται μπορεί να αναμένεται ότι, μακροπρόθεσμα, η εναπόθεση βλαπτικών στοιχείων δεν θα έχει σημαντικά επιβλαβή αποτελέσματα ( 24 ). Οι επιστήμονες έχουν ορίσει τέτοια «critical loads» αζώτου για τους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων της οδηγίας περί οικοτόπων στις Κάτω Χώρες ( 25 ).

63. Επίσης, θα ήταν ενδεχομένως αναγκαίο να εξεταστεί κατά πόσον έχουν εκτεθεί οι μεμονωμένοι προστατευόμενοι οικότοποι, επί μακρόν, σε υπέρμετρη εναπόθεση αζώτου. Αφενός, σε περίπτωση τέτοιας εναποθέσεως θα μπορούσε να συναχθεί ότι η κατάσταση των οικοτόπων έχει ήδη καταστεί δυσμενέστερη, ιδίως όσον αφορά τα υφιστάμενα είδη φυτών. Αφετέρου, οι τόποι αυτοί ενδέχεται να φέρουν ήδη υπερβολικό φορτίο αζώτου το οποίο πρέπει πρώτα να αποβληθεί ή να εξαλειφθεί με άλλον τρόπο πριν καταστεί δυνατή η ανάπτυξη των οικοτόπων σύμφωνα με τους στόχους διατηρήσεως του εκάστοτε τόπου. Ως εκ τούτου, δεν αποκλείεται να είναι αναγκαίο, έως την αποβολή των υφιστάμενων αποθεμάτων αζώτου, να περιορισθεί η επιτρεπόμενη επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου και κάτω από τα όρια που προβλέπονται με βάση τα «critical loads».

64. Το αρμόδιο εθνικό δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει, υπό το φως αυτών των σκέψεων, αν τα «critical loads» ή άλλες τιμές θεμελιώνονται επιστημονικώς σε τέτοιον βαθμό, ώστε σε περίπτωση τηρήσεώς τους να αποκλείεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι οι οικείοι τόποι δεν θα επηρεασθούν.

65. Όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στην υπόθεση C-294/17, η διαπίστωση υπέρμετρη επιβαρύνσεως πολλών ζωνών διατηρήσεως στηρίζεται στην υπέρβαση των «critical loads» ( 26 ), δηλαδή σε ετήσια εναπόθεση αζώτου η οποία είναι υψηλότερη από τα «critical loads». Κατά τη θέσπιση του PAS, η τήρηση των «critical loads» θεωρήθηκε προφανώς μη ρεαλιστική και αδύνατον να επιβληθεί από πολιτικής απόψεως ( 27 ). Αντ’ αυτού, ο σκοπός του PAS περιγράφεται ως στάθμιση μεταξύ των οφελών για τη φύση και των βαρών για την κοινωνία ( 28 ).

66. Εάν η περιγραφή αυτή ισχύει, το PAS δεν είναι κατάλληλο για την έγκριση σχεδίων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Μια στάθμιση θα μπορούσε να εκτιμηθεί μάλλον με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας. Εντούτοις, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να συναγάγει οριστικό συμπέρασμα επ’ αυτού.

3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα

67. Συνεπώς, στο ερώτημα 2 της υποθέσεως C-294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων επιτρέπει η δέουσα εκτίμηση για ένα πρόγραμμα, στο οποίο αξιολογήθηκε η καθορισθείσα συνολική ποσότητα εναποθέσεως αζώτου, να χρησιμεύει ως βάση για τη χορήγηση ατομικής άδειας για σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα το οποίο προκαλεί εναπόθεση αζώτου σε ζώνες διατηρήσεως εμπίπτουσα στο περιθώριο εναποθέσεως που αξιολογήθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού. Ωστόσο, η εν λόγω εκτίμηση πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις της εναποθέσεως αζώτου. Τούτο προϋποθέτει ότι για κάθε σχέδιο και κάθε έκταση εντός των ζωνών διατηρήσεως, στις οποίες υφίστανται προστατευόμενοι οικότοποι, εξασφαλίζεται ότι η συνολική επιτρεπόμενη εναπόθεση αζώτου δεν θέτει σε κίνδυνο, μακροπρόθεσμα, τη διατήρηση των προστατευόμενων οικοτόπων και ειδών στον οικείο τόπο, καθώς και τη δυνατότητα να επιτευχθεί ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως.

Β. Επί των ερωτημάτων 5 έως 7α στην υπόθεση C-293/17 και 3 έως 5α στην υπόθεση C-294/17 – συνεκτίμηση μέτρων ανεξάρτητων από το σχέδιο

68. Με σειρά ερωτημάτων και στις δύο υποθέσεις, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινισθεί αν στο πλαίσιο της εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων μπορούν να ληφθούν υπόψη συγκεκριμένα μέτρα και εξελίξεις που δεν συνδέονται άμεσα με το εξεταζόμενο σχέδιο ή έργο. Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ερωτά, ιδίως, κατά πόσον δύναται να ληφθεί υπόψη η αναμενόμενη αυτόνομη μείωση των εκπομπών αζώτου (ερώτημα 6 στην υπόθεση C-293/17 και ερώτημα 4 στην υπόθεση C-294/17). Πιο συγκεκριμένα, πρόκειται, αφενός, για μέτρα που μειώνουν τις εκπομπές αζώτου από άλλες πηγές και, αφετέρου για μέτρα αποκαταστάσεως σε ευπρόσβλητους οικοτόπους των ζωνών διατηρήσεως τα οποία σκοπούν να δημιουργήσουν περιθώριο για περαιτέρω εναπόθεση αζώτου.

69. Συναφώς, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) υποβάλλει χωριστά ερωτήματα σχετικά με το αν τα μέτρα αυτά μπορούν να συνεκτιμηθούν, όταν λαμβάνονται με βάση το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί οικοτόπων (ερωτήματα 5 και 5α στην υπόθεση C-293/17 και 3 και 3α στην υπόθεση C-294/17) ή ως μέτρα προστασίας κατά την έννοια της σκέψεως 28 της αποφάσεως Briels ( 29 ) (ερωτήματα 7 και 7α στην υπόθεση C-293/17 και 5 και 5α στην υπόθεση C-294/17). Φρονώ όμως ότι η διάκριση αυτή δεν είναι εύστοχη. Εάν ένα σχέδιο εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, δεν είναι εύλογο να εφαρμοσθεί επ’ αυτού, παράλληλα, και το άρθρο 6, παράγραφος 2 ( 30 ). Επίσης, μέτρα τα οποία στηρίζονται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, συνδέονται άμεσα με τη διαχείριση του τόπου ή είναι αναγκαία για τον σκοπό αυτόν και, ως εκ τούτου, δεν αποτελούν αντικείμενο εκτιμήσεως με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3. Αντιθέτως, έχει καθοριστική σημασία το αν τα επίμαχα μέτρα, ανεξαρτήτως του νομικού τους χαρακτηρισμού, οδηγούν στη διαπίστωση ότι η επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου.

70. Επομένως, θα παρουσιάσω κατ’ αρχάς τις νομικές βάσεις για τη συνεκτίμηση μέτρων ανεξάρτητων από το σχέδιο (σχετικά υπό 1) και στη συνέχεια θα εξετάσω χωριστά τη μείωση των εκπομπών αζώτου από άλλες πηγές (σχετικά υπό 2), καθώς και τα μέτρα αποκαταστάσεως στις ζώνες διατηρήσεως (σχετικά υπό 3) και τη συνεκτίμηση μελλοντικών εξελίξεων, συμπεριλαμβανομένης της αναμενόμενης μειώσεως των εκπομπών αζώτου (σχετικά υπό 4).

1. Επί των νομικών βάσεων

71. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, στο πλαίσιο εκτιμήσεως με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, η αρμόδια εθνική αρχή πρέπει να λαμβάνει υπόψη τα περιλαμβανόμενα στο σχέδιο μέτρα προστασίας με σκοπό την αποτροπή ή μείωση των ενδεχόμενων άμεσων επιβλαβών συνεπειών επί του τόπου αυτού, ώστε να διασφαλίζεται ότι το σχέδιο αυτό δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου ( 31 ).

72. Αντιθέτως, τυχόν προβλεπόμενα από σχέδιο μέτρα προστασίας που σκοπούν στην αντιστάθμιση των αρνητικών συνεπειών αυτού επί περιοχής του δικτύου Natura 2000 δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη κατά την προβλεπόμενη από το άρθρο 6, παράγραφος 3, εκτίμηση των επιπτώσεων του συγκεκριμένου σχεδίου ( 32 ).

73. Μέτρα τα οποία δεν αποβλέπουν ούτε στην αποτροπή ούτε στη μείωση των σημαντικών αρνητικών συνεπειών ενός σχεδίου, αλλά αποσκοπούν στην εκ των υστέρων αντιστάθμιση των συγκεκριμένων συνεπειών, δεν συνιστούν μέτρα προστασίας ικανά να διασφαλίσουν ότι το σχέδιο δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ( 33 ).

74. Η διάκριση αυτή μεταξύ μέτρων περιορισμού της βλάβης, τα οποία μπορούν να χρησιμοποιηθούν στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, και μέτρων αποκαταστάσεως, ως προς τα οποία δεν ισχύει το ίδιο, συνάδει με την αρχή που κατοχυρώνεται στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ για την επανόρθωση των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή ( 34 ). Η περιβαλλοντική πολιτική της Ένωσης και, κατ’ επέκταση, η οδηγία περί οικοτόπων στηρίζεται στον ανωτέρω σκοπό, όπως και στην αρχή της προλήψεως. Από το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων προκύπτει με ιδιαίτερη σαφήνεια ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων είναι προσανατολισμένη στον προσδιορισμό και την αποτροπή των επιβλαβών συνεπειών που προκαλεί το εξεταζόμενο σχέδιο ή έργο. Το σχέδιο αυτό, λοιπόν, εξετάζεται ως πιθανή πηγή επιβλαβών συνεπειών για το περιβάλλον.

75. Αντιθέτως, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν προβλέπει ότι οι βλάβες που προκαλεί σχέδιο ή έργο σε ζώνες διατηρήσεως μπορούν να αντισταθμισθούν ( 35 ). Τούτο, άλλωστε, θα αντέβαινε προδήλως στην αρχή της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή.

76. Επιπλέον, το Δικαστήριο ορθώς τονίζει ότι είναι δύσκολο να εκτιμηθεί με την αναγκαία βεβαιότητα η αποτελεσματικότητα μελλοντικών αντισταθμιστικών μέτρων ( 36 ) και ότι υφίσταται κίνδυνος καταστρατηγήσεως του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, το οποίο προβλέπει μεν ρητώς αντισταθμιστικά μέτρα υπό μορφή μέτρων για την εξασφάλιση της συνοχής του δικτύου Natura 2000, αλλά σε συνδυασμό με περαιτέρω απαιτήσεις ( 37 ).

77. Ασφαλώς, η Δανία ορθώς επισημαίνει ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων πρέπει να είναι πλήρης. Ακριβώς για τον λόγο αυτόν, είναι αυτονόητο ότι οφείλει να λάβει υπόψη και όλους τους παράγοντες που δεν συνδέονται μεν άμεσα με το σχέδιο, αλλά μπορούν να επηρεάσουν τις επιπτώσεις του σχεδίου εντός της ζώνης διατηρήσεως. Δεν είναι άσκοπη η αναφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων σε σχέδιο το οποίο είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια.

78. Ωστόσο, κατά την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων υφίσταται μια ουσιαστική διαφορά μεταξύ μέτρων που εφαρμόζονται στην εξεταζόμενη πηγή των επιβλαβών συνεπειών και άλλων μέτρων. Εάν οι επιβλαβείς συνέπειες που προκαλεί το εξεταζόμενο σχέδιο εξαλειφθούν ή καταστούν αμελητέες λόγω της μειώσεως της βλάβης, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να επιτρέψουν το σχέδιο δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Αντιθέτως, άλλα μέτρα, τα οποία δεν επηρεάζουν την εξεταζόμενη πηγή, δεν μεταβάλλουν τη βλάβη που προκαλεί το σχέδιο. Τα θετικά αποτελέσματα αυτών των άλλων μέτρων δεν δύνανται, ιδίως, να συμψηφισθούν ευχερώς με τις επιβλαβείς συνέπειες του εξεταζόμενου σχεδίου.

79. Τέτοια μέτρα μπορούν να καταστήσουν δυνατή την έγκριση σχεδίου κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, μόνον εφόσον μειώνουν τη συνολική επιβάρυνση της ζώνης διατηρήσεως ή την ευαισθησία της στις επιβλαβείς συνέπειες σε τέτοιον βαθμό, ώστε οι επιβλαβείς συνέπειες που προκαλεί το εξεταζόμενο σχέδιο να μην παραβλάπτουν την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου. Ωστόσο, εάν οι επιβλαβείς συνέπειες μειωθούν συνολικά, αλλά η ακεραιότητα των οικείων ζωνών διατηρήσεως εξακολουθεί να βλάπτεται, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν επιτρέπει επιπρόσθετες παρόμοιες επιβλαβείς συνέπειες.

80. Τούτο μαρτυρά με σαφήνεια και το παράδειγμα της εναποθέσεως αζώτου: δεν αρκεί η μείωσή της κατά ορισμένη ποσότητα, παραδείγματος χάρη 1 κιλό αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος, προκειμένου να επιτραπεί επιπρόσθετη εναπόθεση της ίδιας κλίμακας, εφόσον ο προστατευόμενος οικότοπος εξακολουθεί να έχει πολύ υψηλό συνολικό φορτίο αζώτου. Επιπρόσθετη εναπόθεση μπορεί να επιτραπεί μόνον όταν το συνολικό φορτίο, συμπεριλαμβανομένης της επιπρόσθετης εναποθέσεως, είναι τόσο μειωμένο που δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου.

81. Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι τα κράτη μέλη, ανεξάρτητα από την έγκριση νέου σχεδίου με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, υποχρεούνται να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την εξάλειψη των υφιστάμενων βλαβών σε ζώνες διατηρήσεως, όπως η υπέρμετρη εναπόθεση αζώτου ( 38 ).

2. Επί των «μέτρων στην πηγή» που αναφέρει η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως

82. Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το ερώτημα 5 στην υπόθεση C-293/17 και το ερώτημα 3 στην υπόθεση C-294/17 αφορούν μέτρα τα οποία εφαρμόζονται στην πηγή, καθόσον μειώνουν, παραδείγματος χάρη, τις εκπομπές αζώτου από χώρους σταβλισμού άλλων εκμεταλλεύσεων. Αντίστοιχες διατάξεις πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, κατά κανόνα, σε περίπτωση μεταβολών ή επεκτάσεων γεωργικών εκμεταλλεύσεων.

83. Οι πηγές αυτές όμως δεν συνιστούν αντικείμενο της εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων στις υποθέσεις της κύριας δίκης, αλλά άλλες πηγές. Οι μειώσεις των εκπομπών αυτών των άλλων πηγών αζώτου ούτε αποτρέπουν ούτε μειώνουν την εναπόθεση αζώτου που οφείλεται στην εκάστοτε εξεταζόμενη εκμετάλλευση. Επομένως, δεν είναι δυνατόν να συμψηφισθούν άνευ ετέρου, ούτε καν εν μέρει, με τις εκπομπές αζώτου γεωργικής εκμεταλλεύσεως στο πλαίσιο της διαδικασίας εγκρίσεως της εκμεταλλεύσεως αυτής.

84. Προκειμένου να επιτραπεί η επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα εν λόγω μέτρα που εφαρμόζονται σε άλλες πηγές πρέπει να έχουν ως αποτέλεσμα η εναπόθεση αζώτου στην οικεία ζώνη διατηρήσεως να υποχωρήσει σε τέτοιον βαθμό κάτω από τα όρια που έχουν ορισθεί για τους οικείους οικοτόπους, ώστε να δημιουργηθεί επαρκές περιθώριο για επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου, δηλαδή το συνολικό φορτίο να πληροί τις προδιαγραφές που αναπτύχθηκαν ανωτέρω ( 39 ).

3. Επί των μέτρων στις ζώνες διατηρήσεως

85. Τα μέτρα στις ζώνες διατηρήσεως τα οποία αναφέρει το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) στο ερώτημα 7 της υποθέσεως C-293/17 και στο ερώτημα 5 της υποθέσεως C-294/17 δεν μπορούν επίσης να αναγνωρισθούν ως ολοκληρωμένα μέτρα προστασίας για τον περιορισμό των επιβλαβών συνεπειών.

86. Βεβαίως, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) επισημαίνει ότι, κατά την εθνική νομολογία, μέτρα αποκαταστάσεως στις ζώνες διατηρήσεως, τα οποία λαμβάνονται ειδικά ενόψει της εκτελέσεως σχεδίου ή έργου και προστίθενται στην υφιστάμενη διαχείριση, θεωρούνται ως μέτρα περιορισμού των επιβλαβών συνεπειών, εφόσον σκοπούν στην αποτροπή ή μείωση των τοπικών συνεπειών για τους προστατευόμενους οικοτόπους οι οποίοι θα επηρεάζονταν αρνητικά εάν δεν λαμβάνονταν τα εν λόγω μέτρα. Στο πλαίσιο αυτό, αμβλύνονται οι άμεσες επιπτώσεις του σχεδίου ( 40 ).

87. Ωστόσο, τα μέτρα στις ζώνες διατηρήσεως δεν επιφέρουν αποτέλεσμα στην πηγή της εξεταζόμενης εναποθέσεως αζώτου, αλλά στον τόπο όπου επέρχεται η εναπόθεση. Επιπλέον, δεν σκοπούν να αποτρέψουν την εναπόθεση που προκαλείται από το εξεταζόμενο σχέδιο, αλλά, στην καλύτερη περίπτωση, να την εξαλείψουν εκ των υστέρων. Κατά κανόνα όμως δεν αφορούν συγκεκριμένα την εναπόθεση αζώτου του εκάστοτε σχεδίου, αλλά καλύπτουν αδιακρίτως την εναπόθεση αζώτου από ποικίλες πηγές.

88. Αντιθέτως προς την εκτίμηση του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας), η απόφαση Moorburg δεν οδηγεί σε διαφορετικό συμπέρασμα. Σε αυτήν, το Δικαστήριο εξέτασε αν ιχθυοδιάδρομος ανόδου μπορούσε να ληφθεί υπόψη για να διαπιστωθεί ότι η θανάτωση των ψαριών λόγω του συστήματος ψύξεως σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα συγκεκριμένων τόπων ( 41 ). Η προσέγγιση αυτή στηρίζεται στη λογική ότι, αφενός, η απώλεια ψαριών λόγω της λειτουργίας του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας έχει ως αποτέλεσμα λιγότερα ψάρια να φτάνουν στις ζώνες διατηρήσεως για να αναπαραχθούν, αφετέρου όμως το μειονέκτημα αυτό αντισταθμίζεται τουλάχιστον από τον ιχθυοδιάδρομο ανόδου, διότι χάρη στο μέτρο αυτό περισσότερα ψάρια μπορούν να φτάσουν στις εν λόγω ζώνες.

89. Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο δεν έλαβε θέση σχετικά με το αν το συγκεκριμένο αντιστάθμισμα δύναται να αναγνωρισθεί ως μέτρο μειώσεως της βλάβης, αλλά απλώς περιορίστηκε στη διαπίστωση ότι τα οφέλη του ιχθυοδιαδρόμου ανόδου δεν υφίσταντο ακόμη κατά τον χρόνο εγκρίσεως του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και δεν μπορούσαν ακόμη να αποδειχθούν. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, μπόρεσε να διαπιστώσει την παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων στο πλαίσιο της διαδικασίας εγκρίσεως, χωρίς να χρειασθεί να αποφανθεί οριστικώς αν τέτοιο μέτρο μπορεί να συνεκτιμηθεί εν γένει κατά την εφαρμογή της συγκεκριμένης διατάξεως.

90. Εντούτοις, οι Κάτω Χώρες υποστηρίζουν ότι χάρη σε τέτοια μέτρα μπορεί να εναποτίθεται περισσότερο άζωτο σε ζώνες διατηρήσεως χωρίς να πλήττονται οι προστατευόμενοι οικότοποι. Πράγματι, φαίνεται να υπάρχουν μέτρα που έχουν τέτοιο αποτέλεσμα. Συναφώς, επισημαίνονται ο συχνός θερισμός με απομάκρυνση του κομμένου προϊόντος, η καύση της βλάστησης, η επαναδιαβροχή των ελών και η αφαίρεση εδάφους με υψηλό φορτίο αζώτου ( 42 ). Σε κάθε περίπτωση, τα επιλεγμένα μέτρα –συμπεριλαμβανομένων και των τυχόν μειονεκτημάτων τους ( 43 )– θα έπρεπε να εκτιμηθούν ειδικότερα από τα εθνικά δικαστήρια.

91. Εάν προκύψει ότι τέτοια μέτρα δημιουργούν όντως περιθώριο επιπρόσθετης εναποθέσεως αζώτου, δηλαδή εάν το όριο επιβαρύνσεως αυξηθεί σε τέτοιον βαθμό, ώστε η συνολική επιβάρυνση να μην το υπερβαίνει, το περιθώριο αυτό θα μπορούσε να διατεθεί για νέα σχέδια και έργα.

4. Επί των μελλοντικών εξελίξεων

92. Το κοινό χαρακτηριστικό όλων των προαναφερθέντων μέτρων τα οποία είναι ανεξάρτητα από το σχέδιο συνίσταται στο γεγονός ότι τα αποτελέσματά τους δεν έχουν επέλθει ακόμη, αλλά αναμένονται σε μελλοντικό χρόνο. Ως εκ τούτου, με τα ερωτήματα 5α και 7α στην υπόθεση C-293/17, καθώς και με τα ερωτήματα 3α και 5α στην υπόθεση C-294/17, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να αποσαφηνισθεί κατά πόσον έχει σημασία αυτό το χρονικό στοιχείο για την εκτίμηση των μέτρων, καθώς και αν η παρακολούθηση με τη δυνατότητα προσαρμογής των εν λόγω μέτρων καθιστά δυνατή τη συνεκτίμηση μελλοντικών εξελίξεων. Με το ερώτημα 6 στην υπόθεση C-293/17 και το ερώτημα 4 στην υπόθεση C-294/14 τίθεται το ίδιο ζήτημα σε σχέση με τη συνεκτίμηση της αναμενόμενης γενικής μειώσεως των εκπομπών αζώτου.

93. Συνεπώς, επιβάλλεται να διευκρινισθεί αν είναι δυνατόν να εγκρίνονται σχέδια με βάση την εκτίμηση ότι τα μέτρα στην πηγή και στους οικείους τόπους τα οποία εφαρμόζονται στο πλαίσιο του PAS, καθώς και η μείωση των εκπομπών αζώτου για άλλους λόγους, θα δημιουργήσουν στο μέλλον περιθώρια για επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου, μολονότι τούτο δεν είναι ακόμη βέβαιο.

94. Κατά τον χρόνο λήψεως της αποφάσεως με την οποία εγκρίνεται ένα σχέδιο δεν πρέπει να υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα του οικείου τόπου ( 44 ). Η υπέρβαση του εμποδίου αυτού είναι, φυσικά, ιδιαιτέρως δύσκολη στην περίπτωση μελλοντικών μέτρων και εξελίξεων, τόσο όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των μέτρων όσο και σε σχέση με τη βεβαιότητα ότι τα μέτρα και οι εξελίξεις θα λάβουν χώρα.

95. Επίσης, λόγω αυτής της αναπόφευκτης αβεβαιότητας, το Δικαστήριο αρνήθηκε να λάβει υπόψη τα θετικά αποτελέσματα νέων οικοτόπων που πρόκειται να δημιουργηθούν, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ( 45 ). Ομοίως, έκρινε ότι δεν αρκεί η παρακολούθηση και η δυνατότητα προσαρμογής των μέτρων ( 46 ).

96. Το ίδιο πρέπει να ισχύσει και για το PAS.

97. Εκ πρώτης όψεως, το συμπέρασμα αυτό θα μπορούσε να εκληφθεί ως αντίφαση σε σχέση με τον προγνωστικό χαρακτήρα της εκτιμήσεως των επιπτώσεων βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ( 47 ). Ωστόσο, η εκτίμηση των μελλοντικών επιπτώσεων σχεδίου ή έργου είναι αναπόφευκτο να καταλήξει μόνο σε μια πρόγνωση. Αντιθέτως, η αβεβαιότητα των προγνώσεων δεν είναι αναγκαίο να χρησιμοποιηθεί και κατά τη λήψη μέτρων ανεξάρτητων από το σχέδιο τα οποία σκοπούν να δημιουργήσουν τις προϋποθέσεις, ώστε οι επιβλαβείς συνέπειες του σχεδίου να μην βλάψουν την ακεραιότητα των ζωνών διατηρήσεως.

5. Ενδιάμεσο συμπέρασμα

98. Συνεπώς, στα ερωτήματα 5 έως 7α της υποθέσεως C-293/17 και στα ερωτήματα 3 έως 5α της υποθέσεως C-294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι – μέτρα για τη μείωση της εναποθέσεως αζώτου από άλλες πηγές, – μέτρα αποκαταστάσεως για την ενίσχυση ευπρόσβλητων από το άζωτο τύπων οικοτόπων στους οικείους τόπους και – η αυτόνομη μείωση των εκπομπών αζώτου, καθιστούν δυνατή την επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου σε ζώνες διατηρήσεως κατά τρόπο σύμφωνο με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, μόνον εφόσον κατά τον χρόνο της σχετικής εγκρίσεως είναι ήδη βέβαιο ότι η συνολική επιβάρυνση του τόπου από την εναπόθεση αζώτου διατηρείται κάτω από το όριο που μπορεί να παραβλάψει την ακεραιότητα του συγκεκριμένου τόπου. Αντιθέτως, για να επιτραπεί η επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου δεν αρκεί η συνολική μείωση της εναποθέσεως, εάν οι οικείες εκτάσεις εξακολουθούν να επιβαρύνονται με υψηλό φορτίο αζώτου. Απλές προγνώσεις μελλοντικών αποτελεσμάτων των ανωτέρω μέτρων και αναμενόμενης μειώσεως των εκπομπών αζώτου δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη κατά τη λήψη αποφάσεως που επιτρέπει επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου.

Γ. Επί του ερωτήματος 1 στην υπόθεση C-294/17 – κατώτατες και οριακές τιμές εναποθέσεως αζώτου

99. Το ερώτημα 1 στην υπόθεση C-294/17 σκοπεί να διευκρινίσει αν το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων αντιτίθεται σε νομοθετική ρύθμιση που σκοπό έχει τα σχέδια και άλλες δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα την κατώτατη ή την οριακή τιμή να εξαιρούνται από την υποχρέωση εγκρίσεως και, επομένως, να μην προϋποθέτουν ατομική έγκριση, λαμβανομένου υπόψη του ότι τα σωρευτικά αποτελέσματα όλων αυτών των σχεδίων και δραστηριοτήτων που μπορούν να χρησιμοποιήσουν τη νομοθετική ρύθμιση έγιναν αντικείμενο δέουσας εκτιμήσεως με σκοπό τη θέσπιση της νομοθετικής αυτής ρυθμίσεως.

100. Σε αντίθεση με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας ΕΠΕ, για παράδειγμα, η οδηγία περί οικοτόπων δεν περιέχει ρητές διατάξεις σχετικά με την υποχρέωση εγκρίσεως ορισμένων δραστηριοτήτων.

101. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν απαιτεί, ιδίως, να υπόκεινται ορισμένες δραστηριότητες σε υποχρέωση εγκρίσεως. Βεβαίως, η υποχρέωση εγκρίσεως φαίνεται να είναι κατάλληλη για την επίτευξη των σκοπών της εν λόγω διατάξεως όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχετικών δραστηριοτήτων σε ζώνες διατηρήσεως, αλλά η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών ( 48 ) καθιστά δυνατή και την επιλογή άλλων μεθόδων.

102. Ωστόσο, η διαδικασία της εκ των προτέρων εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων επιβάλλει τέτοια έγκριση, διότι διεξάγεται με σκοπό οι αρχές να εγκρίνουν το επίμαχο σχέδιο ή έργο. Επομένως, η παράλειψη της διαδικασίας εγκρίσεως συνάδει με το άρθρο 6, παράγραφος 3, μόνον όταν είναι βέβαιο ότι δεν απαιτείται εκτίμηση για τις επίμαχες δραστηριότητες.

103. Όπως επισημάνθηκε ήδη, εκτίμηση επιπτώσεων δεν είναι αναγκαία, εάν μπορεί να αποκλεισθεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, το ενδεχόμενο το εν λόγω σχέδιο ή έργο να επηρεάσει σημαντικά ζώνες διατηρήσεως, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια ή έργα ( 49 ). Αντιθέτως, δεν επιτρέπεται η απαλλαγή από την υποχρέωση εκτιμήσεως ορισμένων κατηγοριών σχεδίων βάσει κριτηρίων μη δυνάμενων να εξασφαλίσουν ότι τα εν λόγω σχέδια δεν επηρεάζουν σημαντικά τις ζώνες διατηρήσεως ( 50 ). Κριτήριο της σχετικής αξιολογήσεως μπορεί να είναι μόνον η απουσία κάθε εύλογης αμφιβολίας, από επιστημονικής απόψεως, όπως ισχύει και για την έγκριση των εξεταζόμενων σχεδίων και έργων.

104. Συνεπώς, ο καθορισμός κατώτατων ή οριακών τιμών για τις ανάγκες της εγκρίσεως, η οποία συνιστά προϋπόθεση για τη διεξαγωγή εκτιμήσεως των επιπτώσεων, συνάδει με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, μόνον εάν μπορεί να αποκλεισθεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, το ενδεχόμενο η εναπόθεση αζώτου η οποία είναι κατώτερη των τιμών αυτών να επηρεάσει σημαντικά ζώνες διατηρήσεως, καθεαυτή ή από κοινού με άλλα σχέδια ή έργα ( 51 ).

105. Το PAS απαλλάσσει από την υποχρέωση εγκρίσεως τα σχέδια τα οποία προκαλούν εναπόθεση αζώτου σε ζώνες διατηρήσεως μη υπερβαίνουσα την κατώτατη τιμή των 0,05 mol αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος ή την οριακή τιμή των 0,05 έως 1 mol αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος. Είναι πιθανό οι τιμές αυτές να έχουν επαρκή επιστημονική θεμελίωση, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι η επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου της συγκεκριμένης τάξεως δεν δύναται να επηρεάσει σημαντικά ζώνες διατηρήσεως.

106. Υπέρ αυτού συνηγορεί, εκ πρώτης όψεως, το ότι οι εν λόγω τιμές αντιστοιχούν μόνο σε ελάχιστα κλάσματα των «critical loads» για τους τύπους οικοτόπων που είναι ιδιαιτέρως ευπρόσβλητοι από το άζωτο: 0,017 % και 0,23 % του ορίου επιβαρύνσεως των 6 κιλών αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος για ολιγοτροφικά στάσιμα ύδατα σε επίπεδες και λοφώδεις εκτάσεις με βλάστηση Littorelletalia uniflorae (κωδικός 3110 του Natura 2000), καθώς και 0,01 % και 0,2 % του ορίου επιβαρύνσεως των 7 κιλών αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος για ενεργούς τυρφώνες υψιπέδων (κωδικός 7110 του Natura 2000). Για τους περισσότερους άλλους τύπους οικοτόπων τα «critical loads» είναι εν μέρει σημαντικά υψηλότερα ( 52 ).

107. Επιπλέον, το άρθρο 2, παράγραφος 3, της κανονιστικής αποφάσεως Besluit grenswaarden programmatische aanpak (κανονιστική απόφαση περί οριακών τιμών για την προγραμματική προσέγγιση) των Κάτω Χωρών προβλέπει ακόμη και αυτόματη μείωση του ορίου των 0,05 έως 1 mol αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος σε 0,05 mol αζώτου ανά εκτάριο και ανά έτος, όταν στις πληττόμενες ευπρόσβλητες από το άζωτο εκτάσεις απομένει διαθέσιμο μόνον το 5 % του περιθωρίου εναποθέσεως. Η ρύθμιση αυτή καλύπτει τον κίνδυνο της συσσωρευμένης εναποθέσεως αζώτου από πολυάριθμες πηγές οι οποίες μεμονωμένα έχουν ελάχιστη σημασία, δηλαδή τον λεγόμενο «αργό θάνατο» ( 53 ).

108. Αντιθέτως, το γερμανικό Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο) ήταν σαφώς πιο ελαστικό κατά τον καθορισμό του ορίου de minimis για την εναπόθεση αζώτου. Πιο συγκεκριμένα, επισήμανε ότι οι ειδικοί επιστήμονες συμφωνούν ότι, όταν υπάρχουν ήδη πολύ υψηλά φορτία στους πληττόμενους οικοτόπους, οι επιπρόσθετες επιβαρύνσεις που δεν υπερβαίνουν το 3 % του «critical load» δεν είναι σε θέση να προκαλέσουν σημαντικές μεταβολές της υφιστάμενης καταστάσεως ή να περιορίσουν σημαντικά την επαναφορά μιας ικανοποιητικής καταστάσεως ( 54 ). Εν προκειμένω δεν επιβάλλεται να κριθεί αν η ανωτέρω διαπίστωση της γερμανικής δικαιοσύνης συμβιβάζεται εν τέλει με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Η διαπίστωση αυτή όμως αποτελεί επιπλέον ένδειξη ότι οι σαφώς χαμηλότερες κατώτατες και οριακές τιμές των Κάτω Χωρών μπορεί να είναι αρκούντως θεμελιωμένες από επιστημονικής απόψεως.

109. Ανεξάρτητα από τις ενδείξεις αυτές όμως, το αρμόδιο εθνικό δικαστήριο πρέπει να ελέγξει αν αποδείχθηκε όντως με τη δέουσα βεβαιότητα ότι οι κατώτατες και οριακές τιμές των Κάτω Χωρών δεν προκαλούν σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις.

110. Συνεπώς, στο ερώτημα 1 της υποθέσεως C-294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν αποκλείει νομοθετική ρύθμιση η οποία έχει ως σκοπό τα σχέδια και άλλες δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα την κατώτατη ή την οριακή τιμή να εξαιρούνται από την υποχρέωση εγκρίσεως και, επομένως, να μην προϋποθέτουν ατομική έγκριση, εφόσον, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, δεν υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι η εναπόθεση αζώτου δεν θα έχει σημαντικές επιπτώσεις στην οικεία ζώνη διατηρήσεως.

Δ. Επί των ερωτημάτων 1 έως 4α και 8 στην υπόθεση C-293/17 – υποχρέωση εκτιμήσεως για τη βόσκηση και τη λίπανση

111. Η υπόθεση C-293/17 αφορά δύο γεωργικές δραστηριότητες που συνεπάγονται εναπόθεση αζώτου, δηλαδή τη βόσκηση των ζώων και τη λίπανση καλλιεργήσιμων εκτάσεων. Με τα ερωτήματα 1 έως 4α ζητείται να αποσαφηνισθεί αν επιβάλλεται εκτίμηση επιπτώσεων για τις δραστηριότητες αυτές με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινισθεί, κατ’ αρχάς, αν οι εν λόγω δραστηριότητες συνιστούν σχέδια κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, (σχετικά υπό 1) και, στη συνέχεια, κατά πόσον μπορούν να σχηματίσουν ενιαίο σχέδιο από κοινού με την οικεία γεωργική εκμετάλλευση, το οποίο σε πολλές περιπτώσεις αποτελούσε αντικείμενο ενιαίας άδειας πριν από την έναρξη ισχύος του άρθρου 6, παράγραφος 3 (σχετικά υπό 2). Όσον αφορά τις νέες δραστηριότητες στον τομέα της λιπάνσεως και της βοσκήσεως οι οποίες ξεκίνησαν κατά τη διάρκεια ισχύος του άρθρου 6, παράγραφος 3, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ερωτά αν επιτρέπεται να παραλειφθεί η υποχρέωση λήψεως αδείας για κάθε μεμονωμένη περίπτωση, εφόσον η παράλειψη αυτή στηρίζεται σε εκτίμηση από την οποία προέκυψε ότι αποκλείεται, κατά μέσον όρο, η αύξηση της εναποθέσεως αζώτου λόγω των συγκεκριμένων δραστηριοτήτων (σχετικά υπό 3). Ως προς την ενδεχόμενη εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 2, σε σχέση με τη λίπανση ή τη βόσκηση, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινισθεί επίσης αν η εν λόγω διάταξη έχει μεταφερθεί δεόντως στην έννομη τάξη των Κάτω Χωρών (σχετικά υπό 4).

1. Επί του χαρακτηρισμού ως σχεδίου

112. Κατ’ αρχάς, θα εξετάσω το ερώτημα 1 στην υπόθεση C-293/17, δηλαδή αν η λίπανση και η βόσκηση βοοειδών γαλακτοπαραγωγής πρέπει να θεωρούνται ως σχέδια.

113. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, σχέδιο το οποίο είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά ζώνη διατηρήσεως, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως του συγκεκριμένου τόπου.

α) Επί της έννοιας του σχεδίου

114. Ασφαλώς, η οδηγία περί οικοτόπων δεν ορίζει την έννοια του σχεδίου. Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ο ορισμός του έργου του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ είναι κρίσιμη για την οριοθέτηση της έννοιας του σχεδίου κατά την οδηγία περί οικοτόπων, η οποία αποσκοπεί, όπως και η οδηγία ΕΠΕ, να αποτρέψει το ενδεχόμενο εγκρίσεως δραστηριοτήτων δυναμένων να θίξουν το περιβάλλον χωρίς προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεών τους επί του περιβάλλοντος ( 55 ).

115. Αντιλαμβάνομαι τη διαπίστωση αυτή υπό την έννοια ότι, σε κάθε περίπτωση, έργα κατά την έννοια του ορισμού αυτού συνιστούν και σχέδια με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Ωστόσο, λαμβάνω ως δεδομένο ότι, κατ’ αυτόν τον τρόπο, η έννοια του σχεδίου στο πλαίσιο της οδηγίας περί οικοτόπων δεν είναι απολύτως οριοθετημένη ( 56 ).

116. Παραδείγματος χάρη, το Δικαστήριο έχει τονίσει επίσης ότι δεν επιτρέπεται η απαλλαγή από την υποχρέωση εκτιμήσεως ορισμένων κατηγοριών σχεδίων βάσει κριτηρίων μη δυνάμενων να εξασφαλίσουν ότι τα εν λόγω σχέδια δεν επηρεάζουν σημαντικά τις ζώνες διατηρήσεως ( 57 ). Στην επακόλουθη εξέταση των διαφόρων εξαιρέσεων, το Δικαστήριο δεν διερεύνησε αν αυτές αφορούν έργα κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας EΠE. Αντιθέτως, αρκούσε το ενδεχόμενο προκλήσεως σημαντικών επιπτώσεων στις ζώνες διατηρήσεως, ώστε να απορρίψει τις εξαιρέσεις για τις επίμαχες δραστηριότητες ( 58 ).

117. Επομένως, σε αντίθεση με την εκτίμηση του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας), ο ορισμός του έργου στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ δεν οριοθετεί απολύτως την έννοια του σχεδίου κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων. Αντιθέτως, έχει καθοριστική σημασία το αν η εξεταζόμενη δραστηριότητα μπορεί να επηρεάσει σημαντικά μια ζώνη διατηρήσεως. Τούτο δεν μπορεί να αποκλεισθεί για τη λίπανση και τη βόσκηση, διότι η εναπόθεση αζώτου την οποία προκαλούν μπορεί να επηρεάσει πολλούς προστατευόμενους οικοτόπους.

118. Στην προκειμένη περίπτωση όμως δεν απαιτείται ερμηνεία πέραν του ορισμού του έργου που περιέχει η οδηγία ΕΠΕ. Πράγματι, το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας EΠE ορίζει ως έργο την «υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή τεχνικών κατασκευών» (πρώτη περίπτωση), καθώς και «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους» (δεύτερη περίπτωση). Όπως έχει διαπιστώσει το Δικαστήριο, αυτή η έννοια του έργου αφορά εργασίες ή επεμβάσεις που τροποποιούν τα πράγματα στον συγκεκριμένο χώρο ( 59 ). Τόσο η λίπανση όσο και η βόσκηση πληρούν τις απαιτήσεις αυτές.

β) Επί της λιπάνσεως

119. Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) εκτιμά ότι, σε κάθε περίπτωση, η εφαρμογή λιπάσματος δεν συνιστά έργο όταν το λίπασμα αποτίθεται επί του εδάφους. Μόνον εάν το λίπασμα ενσωματωθεί στο έδαφος υφίσταται φυσική επέμβαση όπως αυτή που απαιτεί η δεύτερη περίπτωση του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ.

120. Ωστόσο, η Επιτροπή ορθώς αντιτείνει ότι η λίπανση μεταβάλλει τις ιδιότητες του εδάφους ανεξάρτητα από τη διαδικασία που χρησιμοποιείται. Η λίπανση, ως εκ της φύσεώς της, σκοπεί να εμπλουτίσει το έδαφος με θρεπτικά συστατικά. Είτε αυτό συμβαίνει επειδή ο γεωργός επεξεργάζεται το έδαφος με μηχανήματα είτε επειδή το λίπασμα –όπως η υγρή κοπριά– διεισδύει στο έδαφος διά της απορροφήσεως, δεν δικαιολογείται οποιαδήποτε διαφορετική μεταχείριση. Τέλος, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι η λίπανση είναι σχεδόν το αντίθετο της εκμεταλλεύσεως των πόρων του εδάφους, ήτοι εμπλουτισμός του εδάφους.

121. Η μεταβολή αυτή του εδάφους μέσω της λιπάνσεως μπορεί να συγκριθεί, εν τέλει, με την αλιεία κυδωνιών, δηλαδή τη διηθητική σάρωση του ανώτερου στρώματος του θαλάσσιου πυθμένα, την οποία έχει αναγνωρίσει ήδη το Δικαστήριο ως σχέδιο ή έργο κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ και του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ( 60 ).

122. Επομένως, η λίπανση συνιστά σχέδιο το οποίο μπορεί να απαιτεί εκ των προτέρων εκτίμηση με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.

γ) Επί της βοσκήσεως

123. Η βόσκηση των ζώων, καθεαυτή, είναι πιο δύσκολο να υπαχθεί στον ορισμό του έργου του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας EΠE. Εάν η δραστηριότητα της διατηρήσεως ζώων σε ορισμένη έκταση χαρακτηρισθεί ως επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο και εξομοιωθεί με το ρητώς αναφερόμενο παράδειγμα της εκμεταλλεύσεως πόρων του εδάφους, θα έπρεπε να ισχύει το ίδιο και για την καλλιέργεια της γης. Πιο συγκεκριμένα, τόσο η βόσκηση όσο και η καλλιέργεια έχουν ως σκοπό την οικονομική εκμετάλλευση των θρεπτικών ουσιών που περιέχονται στο έδαφος. Τούτο όμως θα μπορούσε να θεωρηθεί και ως εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους.

124. Ωστόσο, η ερμηνεία αυτή δεν είναι αναγκαία, διότι η «υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή τεχνικών κατασκευών» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας ΕΠΕ καλύπτει και τη δημιουργία βοσκότοπου. Κατά κανόνα ένας βοσκότοπος είναι περιφραγμένος για να μην τον εγκαταλείπουν τα ζώα. Η περίφραξη αυτή, λοιπόν, αποτελεί έργο ( 61 ). Κατά την εκτίμηση, μάλιστα, της περιφράξεως πρέπει να ληφθεί υπόψη ο σκοπός της, δηλαδή η βόσκηση.

125. Πάντως, εάν το Δικαστήριο δεν αναγνωρίσει ούτε τη βόσκηση ούτε τη δημιουργία βοσκότοπου ως έργο κατά την έννοια της οδηγίας ΕΠΕ, η βόσκηση θα έπρεπε να θεωρηθεί τουλάχιστον ως δραστηριότητα η οποία, κατά την ευρύτερη έννοια του σχεδίου με βάση την οδηγία περί οικοτόπων, δύναται να επηρεάσει σημαντικά μια ζώνη διατηρήσεως. Μπορεί να προκαλέσει εναπόθεση αζώτου, αλλά οπωσδήποτε επηρεάζει και τη βλάστηση. Το αν οι επιπτώσεις αυτές μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά μια ζώνη διατηρήσεως, παραδείγματος χάρη υπό μορφή υπερβολικής βοσκήσεως, εξαρτάται τόσο από την κλίμακα και την περιοχή της βοσκήσεως όσο και από τους συγκεκριμένους στόχους διατηρήσεως του οικείου τόπου.

126. Επομένως, μπορεί να επιβάλλεται να εξετασθεί, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, κατά πόσον η βόσκηση ζώων συνάδει με τους στόχους διατηρήσεως των οικείων ζωνών διατηρήσεως.

δ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα

127. Στο ερώτημα 1 της υποθέσεως C-293/17 πρέπει, επομένως, να δοθεί η απάντηση ότι η λίπανση συγκεκριμένων εκτάσεων ή η χρησιμοποίησή τους για βόσκηση νοείται ως σχέδιο κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.

2. Επί της ενσωματώσεως σε συνολικό σχέδιο

128. Με το ερώτημα 2 στην υπόθεση C-293/17 ζητείται να αποσαφηνισθεί ο τρόπος κατά τον οποίο πρέπει να εκτιμάται η τακτικώς επαναλαμβανόμενη λίπανση, εφόσον αυτή είχε ξεκινήσει νομίμως πριν τεθεί σε εφαρμογή, σε ορισμένη ζώνη διατηρήσεως, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων και εξακολουθεί να πραγματοποιείται επί του παρόντος. Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινισθεί, ιδίως, αν η λίπανση δύναται να αποτελεί τμήμα ενός συνολικού ενιαίου σχεδίου, ήτοι μίας γεωργικής εκμεταλλεύσεως, και αν θα μπορούσε, ως εκ τούτου, να καλύπτεται από την άδεια της εν λόγω εκμεταλλεύσεως.

α) Επί της έννοιας του ενιαίου σχεδίου

129. Όπως ακριβώς η οδηγία περί οικοτόπων δεν ορίζει την έννοια του σχεδίου, ομοίως δεν προβλέπει τα μέτρα τα οποία μπορούν να αποτελέσουν από κοινού ενιαίο σχέδιο. Ωστόσο, το ζήτημα αυτό δεν έχει καμία πρακτική σημασία όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων για ορισμένα σχέδια. Πράγματι, ανεξάρτητα από το ποια επιμέρους μέτρα εμπεριέχονται σε ένα σχέδιο, πρέπει να διερευνηθούν όλες οι συγκεκριμένες επιπτώσεις αυτής της δέσμης μέτρων σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως των οικείων ζωνών διατηρήσεως.

130. Το υπόβαθρο του εν λόγω ερωτήματος συνίσταται μάλλον στη διαχρονική εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Εάν ένα σχέδιο είχε εγκριθεί προτού καταστεί εφαρμοστέα η εν λόγω διάταξη, η εξακολούθησή του δεν δύναται να κριθεί βάσει αυτής, αλλά υπόκειται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, ( 62 ) το οποίο απαιτεί μόνον υπό ορισμένες συνθήκες εκτίμηση των επιπτώσεων σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως των ζωνών διατηρήσεως ( 63 ). Εντούτοις, εάν κάθε λίπανση γεωργικών εκτάσεων ή και μόνον η λίπανση που πραγματοποιείται επί ένα έτος συνιστά μεμονωμένο σχέδιο, πρέπει, καταρχήν, να υποβάλλεται κάθε φορά σε νέα εκτίμηση.

131. Στην απόφαση Stadt Papenburg, το Δικαστήριο αναγνώρισε τη δυνατότητα σχηματισμού ενός ενιαίου μέτρου σε παρόμοια κατάσταση. Η υπόθεση εκείνη αφορούσε τακτικές εργασίες βυθοκόρησης πλωτής οδού, οι οποίες ήταν αναγκαίες για να διατηρηθεί συγκεκριμένο βάθος στον πλεύσιμο δίαυλο. Οι εργασίες αυτές μπορούν να θεωρηθούν ως ενιαία πράξη ή ως ενιαίο σχέδιο λόγω της φύσεώς τους ή των όρων εκτελέσεώς τους και ιδίως λόγω του κοινού σκοπού τους ( 64 ). Επιπλέον ένδειξη για τον χαρακτηρισμό τους ως ένα ενιαίο σχέδιο, την οποία όμως δεν επισήμανε το Δικαστήριο, είναι το γεγονός ότι οι τακτικές εργασίες εγκρίθηκαν μόνο με μία ενιαία άδεια πριν από την έναρξη εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ( 65 ).

132. Η τακτική λίπανση των γεωργικών εκτάσεων έχει επίσης έναν κοινό, ενιαίο σκοπό, ήτοι την καλλιέργεια της γης στο πλαίσιο γεωργικής εκμεταλλεύσεως. Επίσης, πρέπει να ληφθεί ως δεδομένο ότι η λίπανση επιτρεπόταν τουλάχιστον όταν η εκάστοτε εκμετάλλευση ξεκίνησε τη δραστηριότητά της.

133. Τέτοια εκμετάλλευση, λοιπόν, πρέπει να θεωρείται ως ενιαία πράξη και περιλαμβάνει τη λίπανση των εκτάσεων που συνδέονται με αυτήν.

134. Υπέρ του συμπεράσματος αυτού συνηγορεί και η εξέταση της λιπάνσεως από απόψεως διαχρονικής εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Εάν για κάθε μεμονωμένη λίπανση γεωργικών εκτάσεων ή έστω και κάθε χρόνο έπρεπε να διεξαχθεί εκτίμηση με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, οι απαιτούμενοι για τον σκοπό αυτόν πόροι θα ήταν, κατά πάσα πιθανότητα, δυσανάλογοι προς το ενδεχόμενο όφελος για την προστασία των τόπων. Κατά κανόνα πρέπει να αρκεί η λίπανση συγκεκριμένων εκτάσεων, η οποία πραγματοποιείται τακτικά με παρόμοιο τρόπο, να υποβάλλεται μία φορά στη δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως των οικείων τόπων.

β) Επί των μεταβολών στην πρακτική της λιπάνσεως

135. Εντούτοις, δημιουργούνται δυσχέρειες όταν μεταβάλλεται ο τρόπος λιπάνσεως. Για τον λόγο αυτόν, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινισθεί αν εξακολουθεί να υφίσταται ενιαία πράξη όταν η λίπανση δεν αφορά πάντοτε τις ίδιες εκτάσεις ή τις ίδιες ποσότητες και τις ίδιες μεθόδους. Ερωτά επίσης εάν έχει σημασία, συναφώς, το ότι η εναπόθεση αζώτου δεν αυξήθηκε λόγω της χρήσεως λιπασμάτων αφότου κατέστη εφαρμοστέο το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.

136. Δεδομένου ότι το ζήτημα αφορά την έννοια του σχεδίου στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα ερωτήματα αυτά πρέπει να απαντηθούν με βάση τον σκοπό της εν λόγω διατάξεως. Η διάταξη αυτή αποτελεί έκφραση της αρχής της προλήψεως και παρέχει τη δυνατότητα αποτελεσματικής αποτροπής των απειλών που συνεπάγονται τα διάφορα σχέδια ή έργα για την ακεραιότητα των ζωνών διατηρήσεως ( 66 ). Συνεπώς, έχει καθοριστική σημασία το αν οι μεταβολές στην πρακτική της λιπάνσεως συνεπάγονται επιπρόσθετο κίνδυνο προκλήσεως σημαντικών επιπτώσεων στις ζώνες διατηρήσεως.

137. Εάν ο κίνδυνος της βλάβης που προκαλεί η λίπανση εξακολουθεί να εμπίπτει εντός του προηγούμενου πλαισίου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το σχέδιο, ήτοι η γεωργική εκμετάλλευση, δεν έχει μεταβληθεί. Ωστόσο, σε περίπτωση που ο κίνδυνος βλάβης αυξηθεί, παραδείγματος χάρη λόγω ενδεχόμενης επιπρόσθετης εναποθέσεως αζώτου σε προστατευόμενους οικοτόπους ως αποτέλεσμα ισχυρότερης λιπάνσεως, διαφορετικών λιπασμάτων, διαφορετικών μεθόδων λιπάνσεως ή μεταβολής της περιοχής λιπάνσεως, η λίπανση δεν μπορεί να αναγνωρισθεί ως τμήμα του αρχικώς εγκεκριμένου σχεδίου.

138. Επομένως, το αν η χρήση λιπασμάτων δεν έχει αυξήσει την εναπόθεση αζώτου έχει σημασία μόνον όταν είναι βέβαιο ότι η εναπόθεση αζώτου δεν έχει αυξηθεί στους οικείους προστατευόμενους οικοτόπους. Αντιθέτως, μια γενική εξέλιξη η οποία συνίσταται στο ότι η λίπανση δεν έχει αυξήσει συνολικά την εναπόθεση αζώτου δεν αποκλείει το ενδεχόμενο ορισμένοι προστατευόμενοι οικότοποι να επιβαρύνονται περισσότερο.

139. Συμπληρωματικώς, πρέπει να σημειωθεί ότι για τη βόσκηση ισχύουν παρόμοιες εκτιμήσεις όπως και για τη λίπανση γεωργικών εκτάσεων.

γ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα

140. Κατά συνέπεια, στο ερώτημα 2 της υποθέσεως C-293/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η τακτικώς επαναλαμβανόμενη λίπανση η οποία πραγματοποιούνταν νομίμως πριν καταστεί εφαρμοστέο το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων για ορισμένη ζώνη διατηρήσεως, και εξακολουθεί να πραγματοποιείται επί του παρόντος, μπορεί να αποτελέσει ένα ενιαίο σχέδιο από κοινού με γεωργική εκμετάλλευση. Αντιθέτως, μεταβολές στην πρακτική της λιπάνσεως νοούνται ως νέο σχέδιο μόνον όταν θεμελιώνουν επιπρόσθετο κίνδυνο προκλήσεως σημαντικής βλάβης σε ζώνες διατηρήσεως.

3. Επί της απαλλαγής από την υποχρέωση εγκρίσεως

141. Τα ερωτήματα 3 και 3α στην υπόθεση C-293/17 αφορούν το αν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων επιτρέπει την εκ του νόμου απαλλαγή της βοσκήσεως και της λιπάνσεως από την ανάγκη ατομικής εγκρίσεως. Η απαλλαγή αυτή συνεπάγεται κατ’ ανάγκη ότι οι εν λόγω δραστηριότητες δεν θα υποβάλλονται σε χωριστή εκτίμηση των επιπτώσεών τους σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως των προστατευόμενων ζωνών διατηρήσεως.

142. Οι Κάτω Χώρες στηρίζουν την απαλλαγή αυτή σε μια αφηρημένη εκτίμηση των επιπτώσεων της λιπάνσεως και της βοσκήσεως. Με τα ερωτήματα 4 και 4α στην υπόθεση C-293/17, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινισθεί αν η εκτίμηση αυτή συνάδει με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η εκτίμηση στηρίχθηκε στην πραγματική και αναμενόμενη έκταση και ένταση των συγκεκριμένων δραστηριοτήτων και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι αυτές δεν θα προκαλούσαν, κατά μέσον όρο, αύξηση της εναποθέσεως αζώτου. Επίσης, η απαλλαγή καλύπτεται από παρακολούθηση της εξελίξεως της εναποθέσεως και εν ανάγκη επιβάλλεται προσαρμογή της επιτρεπόμενης εναποθέσεως.

143. Μολονότι τούτο ομοιάζει, εκ πρώτης όψεως, με την, καταρχήν, επιτρεπόμενη και μάλιστα ευπρόσδεκτη εφαρμογή του PAS σε άλλες δραστηριότητες ( 67 ), εν προκειμένω διαπιστώνεται μια σημαντική διαφορά: όσον αφορά τις άλλες δραστηριότητες, οι επιπτώσεις τους σε ζώνες διατηρήσεως προσδιορίζονται κατά τρόπο εξατομικευμένο. Αντιθέτως, για τη λίπανση και τη βόσκηση θεωρείται εκ προοιμίου ότι αποκλείονται οι σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις.

144. Δεδομένου ότι η βόσκηση και η λίπανση πρέπει να νοούνται ως σχέδια, η απαλλαγή από την υποχρέωση εγκρίσεως, η οποία αποκλείει την εξατομικευμένη εκτίμηση, δεν θα συμβιβαζόταν με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, εάν οι δραστηριότητες αυτές έχρηζαν της δέουσας εκτιμήσεως επιπτώσεων. Τέτοια εκτίμηση δύναται να παραλειφθεί μόνον εάν μπορεί να αποκλεισθεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, το ενδεχόμενο η βόσκηση ή η λίπανση να επηρεάσει σημαντικά ζώνες διατηρήσεως, καθεαυτή ή από κοινού με άλλα σχέδια ή έργα ( 68 ).

145. Η πραγματική και αναμενόμενη έκταση και ένταση των εν λόγω δραστηριοτήτων συνιστούν αντικειμενικά στοιχεία. Ωστόσο, σύμφωνα με το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας), τα στοιχεία αυτά κατέστησαν δυνατή μόνον τη διαπίστωση ότι κατά μέσον όρο αποκλείεται η αύξηση της εναποθέσεως αζώτου.

146. Μόνο μια μέση τιμή, όμως, δεν εγγυάται ότι καμία ζώνη διατηρήσεως δεν θα επηρεασθεί σημαντικά από τη λίπανση ή τη βόσκηση λόγω ιδιαίτερων συνθηκών, ιδίως λόγω του συνδυασμού με άλλες πηγές αζώτου. Ως εκ τούτου, η εν λόγω συνολική εκτίμηση δεν αρκεί αφ’ εαυτής για να απαλλάξει τη λίπανση και τη βόσκηση από την εξατομικευμένη εκτίμηση επιπτώσεων.

147. Εξάλλου, κατά τον χρόνο εκδόσεως της αποφάσεως με την οποία εγκρίνεται το σχέδιο, δεν πρέπει να υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι το σχέδιο δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα του οικείου τόπου ( 69 ). Εντούτοις, ούτε αυτή η βεβαιότητα υπάρχει, εφόσον η απαλλαγή από την υποχρέωση εκτιμήσεως στηρίζεται μόνο στο ότι, κατά μέσον όρο, δεν αναμένεται καμία αύξηση της εναποθέσεως αζώτου.

148. Τέλος, το Δικαστήριο δεν έχει πεισθεί μέχρι σήμερα ότι η παρακολούθηση καθιστά άνευ σημασίας τυχόν αμφιβολίες ως προς τον αβλαβή χαρακτήρα ορισμένων μέτρων ( 70 ).

149. Ασφαλώς, θα μπορούσε να εξετασθεί το ενδεχόμενο μιας πιο ελαστικής αντιμετώπισης λόγω της μάλλον ελάχιστης συμβολής της λιπάνσεως και της βοσκήσεως επί συγκεκριμένων εκτάσεων στη βλάβη των ζωνών διατηρήσεως. Ακριβώς όμως η παραδοχή αυτής της ελάχιστης σημασίας δημιουργεί αμφιβολίες σχετικά με το αν η παρακολούθηση των επιπτώσεων των εν λόγω δραστηριοτήτων και τα ενδεχομένως αναγκαία διορθωτικά μέτρα θα εφαρμοσθούν με την απαραίτητη συνέπεια και αυστηρότητα.

150. Τούτο σημαίνει, στην πράξη, ότι η λίπανση ή η βόσκηση σε νέες εκτάσεις ή μεταβολές των δραστηριοτήτων αυτών που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε επιπρόσθετη εναπόθεση αζώτου σε προστατευόμενους οικοτόπους, πρέπει να υποβάλλονται στη δέουσα εκτίμηση σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, προκειμένου να καταστεί δυνατή η έγκρισή τους από τις αρχές. Βεβαίως, η εναπόθεση αζώτου που προκαλείται από τη λίπανση ή τη βόσκηση μεμονωμένων γεωργικών εκτάσεων, είναι πιθανώς πολύ περιορισμένης κλίμακας. Σε συγκεκριμένες περιπτώσεις όμως δεν αποκλείεται να επηρεάσει σημαντικά ζώνες διατηρήσεως. Συναφώς, μπορεί να ληφθεί υπόψη ιδίως η εντατική χρήση εκτάσεων που γειτνιάζουν άμεσα με προστατευόμενους οικοτόπους οι οποίοι έχουν υποστεί ήδη σημαντική επιβάρυνση. Σε άλλες περιπτώσεις, πάντως, θα έπρεπε να είναι σχετικά εύκολο να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο προκλήσεως σημαντικών βλαβών.

151. Επομένως, στα ερωτήματα 3 έως 4α της υποθέσεως C-293/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η βόσκηση και η λίπανση δεν δύνανται να απαλλαγούν εκ του νόμου από την ανάγκη εξατομικευμένης εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους σε σχέση με τους στόχους διατηρήσεως των οικείων ζωνών διατηρήσεως, με την αιτιολογία ότι, κατά μέσον όρο, αποκλείεται η αύξηση της εναποθέσεως αζώτου λόγω των δραστηριοτήτων αυτών. Επίσης, η παρακολούθηση της εναποθέσεως αζώτου και η δυνατότητα λήψεως επιπλέον μέτρων για την αποτροπή υπέρμετρης εναποθέσεως δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την παράλειψη εξατομικευμένης εκτιμήσεως.

4. Επί της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων στην εσωτερική έννομη τάξη

152. Το ερώτημα 8 στην υπόθεση C-293/17 σκοπεί να διευκρινίσει αν το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων εφαρμόζεται δεόντως στην εσωτερική έννομη τάξη, δεδομένου ότι η βόσκηση και η λίπανση δεν υπόκεινται σε υποχρέωση εγκρίσεως και ασκείται μόνον η αρμοδιότητα επιβολής υποχρεώσεων κατά την έννοια του άρθρου 2.4 του Wet natuurbescherming των Κάτω Χωρών.

153. Συναφώς, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) επισημαίνει ορθώς ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, σε αντίθεση προς το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεν απαιτεί καμία συστηματική εκ των προτέρων εκτίμηση δραστηριοτήτων ( 71 ). Επομένως, η παράλειψη της υποχρεώσεως εγκρίσεως μπορεί να συνιστά, το πολύ, παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, αλλά όχι του άρθρου 6, παράγραφος 2. Όσον αφορά την υποχρέωση εγκρίσεως για τη βόσκηση και τη λίπανση, επιβάλλεται η παραπομπή στην απάντηση των ερωτημάτων 3 έως 4α στην υπόθεση C-293/17 ( 72 ).

154. Αντιθέτως, εάν θεωρηθεί ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων επιτάσσει, ανεξάρτητα από το ζήτημα της εγκρίσεως, τη λήψη μέτρων προστασίας σε σχέση με τη βόσκηση ή τη λίπανση, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν περιέχει καμία ένδειξη ότι το άρθρο 2.4 του WnB δεν θα αρκούσε για τον σκοπό αυτόν.

155. Σύμφωνα με το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας), η διάταξη αυτή καθιστά δυνατή την επιβολή των απαιτούμενων υποχρεώσεων στους γεωργούς. Ιδίως η λίπανση και η βόσκηση δεν εξαιρούνται από την εφαρμογή του άρθρου 2.4 του WnB ( 73 ).

156. Βεβαίως, στο πλαίσιο διαδικασίας που αφορούσε την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων στην εσωτερική έννομη τάξη, το Δικαστήριο έκρινε ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση οι αρμοδιότητες δεν είχαν προληπτικό χαρακτήρα, αλλά μόνον επανορθωτικό, και επιπλέον περιλάμβαναν σημαντικά εμπόδια για τη λήψη επειγόντων μέτρων ( 74 ). Ωστόσο, είναι ορθή η παρατήρηση του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας) ότι τα αποτελέσματα της βοσκήσεως και της λιπάνσεως μπορούν να προβλεφθούν, κατά κανόνα, και επέρχονται ήδη επί μακρό χρονικό διάστημα. Επίσης, το άρθρο 2.4 του WnB καθιστά δυνατή τη λήψη επειγόντων μέτρων σε αντίθεση με την εξεταζόμενη νομοθεσία της προαναφερθείσας υποθέσεως. Επομένως, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να επιβάλλουν εγκαίρως επιπρόσθετες υποχρεώσεις, όταν υφίστανται κίνδυνοι για ζώνες διατηρήσεως.

157. Κατά συνέπεια, στο ερώτημα 8 της υποθέσεως C-293/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι αρμοδιότητα όπως αυτή για την επιβολή υποχρεώσεων κατά την έννοια του άρθρου 2.4 του WnB, την οποία οφείλει να ασκεί η αρμόδια αρχή όταν τούτο επιβάλλεται με βάση τους στόχους διατηρήσεως μιας περιοχής του δικτύου Natura 2000, συνιστά αρκούντως προληπτικό μέσο για την εφαρμογή, όσον αφορά τη βόσκηση βοοειδών και την εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων στην εσωτερική έννομη τάξη.

Ε. Τελική εκτίμηση

158. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, το PAS των Κάτων Χωρών φαίνεται να περιέχει πολλά υποσχόμενες προσεγγίσεις, αλλά συνολικά υφίστανται σημαντικές αμφιβολίες ως προς το αν πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.

159. Τούτο όμως δεν σημαίνει ότι η οδηγία αντιτίθεται απόλυτα στο PAS. Αντιθέτως, το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων συνιστά το μέσο που οδηγεί σε εύλογα αποτελέσματα σε μια τέτοια κατάσταση. Το PAS περιγράφεται ως στάθμιση μεταξύ των συμφερόντων της προστασίας της φύσης και της κοινωνίας ( 75 ) και το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) στηρίζεται επίσης σε αυτό όταν επικαλείται το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας για να αντικρούσει την αιτίαση περί μειωμένης «φιλοδοξίας» του PAS ( 76 ). Τέτοια στάθμιση όμως εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 4, και όχι του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3 ( 77 ).

160. Μια συνολική θεώρηση καθιστά προφανές ότι κράτος μέλος όπως οι Κάτω Χώρες δεν μπορεί να υπόκειται άνευ όρων στην υποχρέωση να περιορίσει αίφνης σε μεγάλο βαθμό τη γεωργία και να παρέμβει σημαντικά στην υπόλοιπη οικονομική ανάπτυξη, προκειμένου να μειωθεί σε ανεκτό επίπεδο η επιβάρυνση με άζωτο στις περιοχές του δικτύου Natura 2000. Αντιθέτως, οι επιτακτικοί λόγοι υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη δεόντως.

161. Οι λόγοι αυτοί στηρίζονται, αφενός, στο συνολικό συμφέρον της κοινωνίας για οικονομική ανάπτυξη και, αφετέρου, ιδίως όσον αφορά την περαιτέρω ανοχή ήδη εγκεκριμένων δραστηριοτήτων, στον σκοπό του κράτους δικαίου ο οποίος έγκειται στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των οικείων επιχειρήσεων. Μολονότι μάλιστα θα ήταν δύσκολο, κατά κανόνα, να αναγνωρισθούν τα συμφέροντα μεμονωμένων γεωργικών εκμεταλλεύσεων ως επιτακτικοί λόγοι υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, μια συνολική θεώρηση, όπως αυτή του PAS, καθιστά δυνατή την ένταξη των εν λόγω μεμονωμένων συμφερόντων στο δημόσιο συμφέρον για τη γεωργική ανάπτυξη και τον σεβασμό κεκτημένων δικαιωμάτων.

162. Από μια συνολική εξέταση προκύπτει επίσης με σαφήνεια ότι δεν υπάρχει καμία εναλλακτική προκειμένου να επιτραπούν ορισμένες επιπρόσθετες δραστηριότητες και να εξακολουθήσει η άσκηση άλλων υφιστάμενων δραστηριοτήτων. Ένα εργαλείο όπως το PAS είναι όμως κατάλληλο να αναδείξει ποιες εναλλακτικές υπάρχουν πράγματι. Αφενός, πρέπει να επιβάλει μεθόδους παραγωγής που ελαχιστοποιούν την εναπόθεση αζώτου χωρίς να προκαλούν άλλες δυσανάλογες βλάβες (best practices). Αφετέρου, πρέπει να αποτρέψει δραστηριότητες που προκαλούν βλάβες δυσανάλογες προς το όφελός τους.

163. Τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλισθεί η συνοχή του δικτύου Natura 2000 φαίνεται να αποτελούν, εκ πρώτης όψεως, το πιο δύσκολο εμπόδιο για την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων. Εάν ένα εργαλείο συνολικού συντονισμού επιτρέπει υπέρμετρη εναπόθεση αζώτου σε ζώνες διατηρήσεως σε ολόκληρη την επικράτεια λόγω υπέρτερων συμφερόντων, θα ήταν δύσκολο ή και αδύνατο να αναπτυχθούν οι πληττόμενοι οικότοποι σε άλλους τόπους ως αντιστάθμισμα.

164. Ωστόσο, ιδίως τα μέτρα που προβλέπει το PAS στις ζώνες διατηρήσεως συμβάλλουν στην εξασφάλιση της συνοχής του δικτύου Natura 2000. Εάν είναι αποτελεσματικά, βελτιώνουν τις συνθήκες αναπτύξεως των αντίστοιχων οικοτόπων παρά την υπέρμετρη εναπόθεση αζώτου.

165. Επιπλέον το PAS στοχεύει, μακροπρόθεσμα, να μειώσει την εναπόθεση αζώτου σε ένα αποδεκτό επίπεδο και να δημιουργήσει μια ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των πληττόμενων οικοτόπων. Με αυτήν την μακροπρόθεσμη προοπτική, το PAS συνιστά επίσης μέτρο για την εξασφάλιση της συνοχής του δικτύου Natura 2000.

166. Τέλος, το PAS πλαισιώνει τα μέτρα αυτά με μόνιμη παρακολούθηση και προβλέπει προσαρμογές όταν προκύπτει ότι τα προβλεπόμενα μέτρα δεν επαρκούν.

167. Το αν το PAS επιτυγχάνει συνολικά ορθή στάθμιση μεταξύ της προστασίας του δικτύου Natura 2000 και άλλων κοινωνικών συμφερόντων και το πώς τούτο δύναται να ελεγχθεί δικαστικώς συνιστούν ερωτήματα τα οποία δεν υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο. Ως εκ τούτου, υπερβαίνουν τα όρια της παρούσας διαδικασίας.

168. Τουλάχιστον όμως ένα εμπόδιο θα μπορούσε να αποκλείσει την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων: στο μέτρο που η εναπόθεση αζώτου επηρεάζει τύπους οικοτόπων προτεραιότητας, παραδείγματος χάρη ενεργούς τυρφώνες υψιπέδων (κωδικός 7110 του Natura 2000), οι Κάτω Χώρες θα έπρεπε, ενδεχομένως, να ενημερώσουν την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο. Πιο συγκεκριμένα, είναι μάλλον απίθανο η έγκριση της επιπρόσθετης εναποθέσεως αζώτου μέσω του PAS να στηρίζεται αποκλειστικώς σε εκτιμήσεις σε σχέση με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον. Η Επιτροπή όμως δεν έχει δημοσιεύσει καμία σχετική γνωμοδότηση ( 78 ). Τούτο, πάντως, δεν αποκλείει τη δυνατότητα λήψεως τέτοιας γνωμοδοτήσεως, ώστε το PAS να στηρίζεται σε ασφαλή βάση.

V. Πρόταση

169. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής: 1. Στο ερώτημα 1 της υποθέσεως C-294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας δεν αποκλείει νομοθετική ρύθμιση η οποία έχει ως σκοπό τα σχέδια και άλλες δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα την κατώτατη ή την οριακή τιμή να εξαιρούνται από την υποχρέωση εγκρίσεως και, επομένως, να μη προϋποθέτουν ατομική έγκριση, εφόσον, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, δεν υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ότι η εναπόθεση αζώτου δεν θα έχει σημαντικές επιπτώσεις στην οικεία ζώνη διατηρήσεως. 2. Στο ερώτημα 2 της υποθέσεως C-294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 92/43 επιτρέπει η δέουσα εκτίμηση για ένα πρόγραμμα, στο οποίο αξιολογήθηκε η καθορισθείσα συνολική ποσότητα εναποθέσ