Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz της 14ης Νοεμβρίου 1996. - Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Βασιλείου του Βελγίου. - Παράβαση κράτους μέλους - Άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΚ - Οδηγία 68/360/ΕΟΚ. - Υπόθεση C-344/95.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1997 σελίδα I-01035



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

Α - Εισαγωγή

1 Με την παρούσα προσφυγή λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, η Επιτροπή προσάπτει στο καθού κράτος μέλος πολλαπλές παραβάσεις του άρθρου 48 της Συνθήκης και της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ (1), συνισταμένη στη διαμόρφωση του δικαιώματος διαμονής μισθωτών και μη μισθωτών εργαζομένων άλλων κρατών μελών, όπως το δικαίωμα αυτό έχει ρυθμιστεί με τον νόμο της 15ης Δεκεμβρίου 1980 για την είσοδο, διαμονή, εγκατάσταση και απομάκρυνση αλλοδαπών (2) και το εκτελεστικό του νόμου αυτού διάταγμα της 8ης Οκτωβρίου 1981 (3) (στο εξής: εκτελεστικό διάταγμα).

2 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι πρόκειται συγκεκριμένα για τις ακόλουθες παραβάσεις:

1) Yπήκοοι άλλων κρατών μελών, που αναζητούν εργασία στο Βέλγιο, είναι υποχρεωμένοι να εγκαταλείψουν το έδαφος του Βελγίου μετά την πάροδο τριών μηνών, χωρίς να υπάρχει η δυνατότητα παρατάσεως του χρονικού αυτού διαστήματος για περαιτέρω αναζήτηση εργασίας.

2) α) Στους εργαζομένους με σχέση εργασίας τουλάχιστον ενός έτους χορηγείται, κατά τη διάρκεια των πρώτων έξι μηνών της διαμονής τους, δύο φορές διαδοχικά βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο, πριν τους χορηγηθεί τελικά η «άδεια διαμονής υπηκόου κράτους μέλους».

β) Τόσο κατά την υποβολή αιτήσεων όσο και κατά την εκάστοτε χορήγηση βεβαιώσεως εγγραφής σε μητρώο και «αδείας διαμονής για υπηκόους κράτους μέλους» επιβάλλεται τέλος, με αποτέλεσμα το συνολικό ποσό των τελών αυτών να υπερβαίνει κατά πολύ (σε ορισμένες περιπτώσεις περισσότερο από τέσσερις φορές) τα τέλη που απαιτούνται για την έκδοση δελτίου ταυτότητας για ημεδαπούς.

3) Στους εργαζομένους και τους εποχιακούς εργαζομένους, των οποίων η δραστηριότητα δεν προβλέπεται να υπερβεί τους τρεις μήνες, χορηγείται έγγραφο διαμονής, για το οποίο επίσης επιβάλλεται τέλος.

3 Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:

1) να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου,

- υποχρεώνοντας τους υπηκόους άλλων κρατών μελών που αναζητούν εργασία στο Βέλγιο, να εγκαταλείψουν την επικράτεια του Βελγίου μετά την πάροδο τριών μηνών,

- χορηγώντας στους μισθωτούς εργαζομένους, που έχουν προσληφθεί για ένα τουλάχιστον έτος, κατά τη διάρκεια των έξι πρώτων μηνών της διαμονής τους δύο διαδοχικές βεβαιώσεις εγγραφής σε μητρώο, αντί άδεια διαμονής για υπηκόους κράτους μέλους, και επιβάλλοντας τέλος για την έκδοση των βεβαιώσεων αυτών και

- χορηγώντας στους μισθωτούς εργαζομένους και τους εποχιακούς εργαζομένους, των οποίων η δραστηριότητα δεν προβλέπεται να υπερβεί τους τρεις μήνες, έγγραφο διαμονής και επιβάλλοντας τέλος για την έκδοση του εγγράφου αυτού,

παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΚ και από την οδηγία 68/360·

2) να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.

4 H Βελγική Κυβέρνηση, κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, δεν αντικρούει πλέον κατ' ουσίαν τις επιμέρους αιτιάσεις. Δήλωσε ότι πρόκειται να προβεί σε νομοθετική μεταβολή, λαμβάνοντας υπόψη όλες τις αιτιάσεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή επισήμανε μεν ότι στην περίπτωση αυτή είναι έτοιμη να παραιτηθεί από την προσφυγή, πλην όμως, μέχρι το τέλος της έγγραφης διαδικασίας, δεν γνωστοποιήθηκε στο Δικαστήριο καμία νομοθετική μεταβολή. Πρέπει, επομένως, να εκδοθεί απόφαση επί της υποθέσεως.

Β - Η γνώμη μου επί της υποθέσεως

5 Παρ' όλον ότι η Βελγική Κυβέρνηση - αντίθετα απ' ό,τι έπραξε στην απάντησή της επί της αιτιολογημένης γνώμης της Επιτροπής - δεν αντικρούει πλέον κατ' ουσίαν το αίτημα της προσφυγής, πρέπει να ελεγχθεί το βάσιμο των ισχυρισμών της Επιτροπής.

6 1. Όσον αφορά τη θέση των αναζητούντων εργασία, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι υπήκοοι των κρατών μελών δικαιούνται, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου της 26ης Φεβρουαρίου 1991 στην υπόθεση Antonissen (4), να διαμένουν στο έδαφος των άλλων κρατών μελών προς αναζήτηση εργασίας. Όσον αφορά τη διάρκεια αυτού του δικαιώματος διαμονής, αυτή μπορεί να περιοριστεί από μια «εύλογη προθεσμία», μετά την πάροδο της οποίας το δικαίωμα δεν παύει αυτομάτως να υφίσταται, εφόσον ο αναζητών θέση εργασίας μπορεί να αποδείξει ότι εξακολουθεί να αναζητεί εργασία με βάσιμες προοπτικές επιτυχίας. Στην υπόθεση την οποία αφορούσε η απόφαση Antonissen το Δικαστήριο δέχθηκε ότι μια εξάμηνη προθεσμία αποτελούσε «εύλογη προθεσμία».

7 Η Επιτροπή αποδίδει ορθά την ισχύουσα έννομη κατάσταση. Σε αντίθεση προς τις επιταγές που απορρέουν από την έννομη αυτή κατάσταση, η βαλλόμενη βελγική ρύθμιση προβλέπει τον αυτόματο τερματισμό της προθεσμίας μετά την πάροδο τριών μηνών, χωρίς δυνατότητα παρατάσεως της προθεσμίας. Επομένως, η περιοριστική αυτή ρύθμιση είναι αντίθετη προς την εξασφαλιζόμενη από το άρθρο 48, παράγραφος 3, στοιχεία αα και ββ, της Συνθήκης ελευθερία διακινήσεως στο έδαφος των κρατών μελών με σκοπό την υποβολή υποψηφιότητας για πραγματικές προσφορές εργασίας.

8 2.α) Όσον αφορά τις βεβαιώσεις εγγραφής σε μητρώο, ως αναγκαίο προκαταρκτικό στάδιο για τη λήψη «άδειας διαμονής για υπηκόους κράτους μέλους», η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ενώ το κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο, σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 να χορηγεί τέτοιου είδους άδεια διαμονής, ο εργαζόμενος λαμβάνει κατά τη διάρκεια έξι μηνών δύο φορές διαδοχικά βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο που έχει μόνο τον χαρακτήρα προσωρινής άδειας διαμονής. Αυτό πρέπει να θεωρηθεί ως επιπλέον επιβάρυνση που προστίθεται στις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι διακινούμενοι εργαζόμενοι όταν εγκαθίστανται σε άλλο κράτος μέλος. Εφόσον επομένως η επίδικη βελγική ρύθμιση αποτελεί πραγματικό εμπόδιο για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, είναι αντίθετη προς το άρθρο 48 της Συνθήκης.

9 Όσον αφορά το ερώτημα ποια θα ήταν, αντίθετα από την βαλλόμενη ρύθμιση, η σύμφωνη προς το άρθρο 48 της Συνθήκης λύση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν απαιτείται βέβαια να χορηγείται η άδεια διαμονής την ίδια ήδη ημέρα που υποβάλλεται η αίτηση και προσκομίζονται τα δικαιολογητικά. Η πρακτική όμως αποτελεσματικότητα του άρθρου 4 της οδηγίας 68/360 επιβάλλει την αποδοχή μιας τέτοιας αιτήσεως μέσα σε σύντομη προθεσμία, οπότε προθεσμία τριών μηνών, ή ακόμη περισσότερο έξι μηνών, δεν είναι εύλογη για μια απλή διοικητική διατύπωση.

10 Η διαδοχική χορήγηση δύο βεβαιώσεων εγγραφής σε μητρώο πριν από την οριστική χορήγηση άδειας διαμονής, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη αν ο διακινούμενος εργαζόμενος έχει ήδη υποβάλει όλα τα έγγραφα που είναι απαραίτητα για τη λήψη άδειας διαμονής σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας, περιλαμβανομένης της περί προσλήψεως δηλώσεως του εργοδότη ή βεβαιώσεως εργασίας, αποτελεί, κατά την άποψή μου, τυπολατρία αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας. Ακόμη και αν πρέπει να δίδεται στις αρχές η δυνατότητα ελέγχου των εγγράφων, η φύση των εγγράφων αυτών (δελτίο ταυτότητας του εργαζομένου και δήλωση προσλήψεως ή βεβαίωση εργασίας) δεν δικαιολογεί σε καμία περίπτωση το να φθάνει η διάρκεια του ελέγγχου το μισό έτος. Κατά κανόνα, η διάρκεια του χρόνου αναμονής μέχρι τη χορήγηση της άδειας διαμονής, σε συνδυασμό με την ανάγκη πολλαπλών διοικητικών ενεργειών, πρέπει να θεωρηθεί αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας.

11 Διάκριση, αναλόγως του αν κατά την υποβολή της αίτησης προσκομίζεται ήδη δήλωση προσλήψεως ή βεβαίωση εργασίας ή όχι, είναι απολύτως πρόσφορη να επηρεάσει την εξέλιξη της διαδικασίας. Η κατά τον προεκτεθέντα γενικό τρόπο οργάνωση της διαδικασίας και η με αυτή συνδεόμενη χρονική διάρκεια μέχρι τη χορήγηση της άδειας διαμονής πρέπει εντούτοις να θεωρηθούν ότι συνεπάγονται υπερβολικές επιβαρύνσεις και συνεπώς αποτελούν πραγματικό εμπόδιο για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, πράγμα που είναι αντίθετο προς το άρθρο 48 της Συνθήκης.

12 2.β) Το πρόβλημα της ρυθμίσεως που αφορά τα τέλη, το οποίο είναι διαμορφωμένο ως αυτοτελής αιτίαση, πρέπει να αντιμετωπιστεί σε άμεση συνάρτηση με τη βεβαίωση εγγραφής σε μητρώο. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 68/360 ορίζει:

«Τα έγγραφα διαμονής που χορηγούνται στους υπηκόους ενός κράτους μέλους της ΕΟΚ και που αναφέρονται στην παρούσα οδηγία εκδίδονται και ανανεώνονται ατελώς ή αντί καταβολής ποσού μη υπερβαίνοντος τα δικαιώματα και τέλη που απαιτούνται για την έκδοση δελτίων ταυτότητας στους ημεδαπούς.» (5)

Αυτό σημαίνει, κατά την άποψή μου, ότι το σύνολο των τελών που απαιτούνται για τη χορήγηση άδειας διαμονής δεν πρέπει να υπερβαίνει το ποσό των τελών που απαιτούνται για την έκδοση δελτίων ταυτότητας για τους ημεδαπούς.

13 Έστω και αν είναι αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοικήσεως να καθορίζει το εκάστοτε ύψος των τελών, μπορεί να θεωρηθεί βέβαιο, πράγμα που καθίσταται σαφές και από τα στοιχεία που προσκόμισε κατά την πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία η Βελγική Κυβέρνηση και τα οποία αφορούν πέντε αντιπροσωπευτικούς οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως, ότι επιβάλλεται τέλος για κάθε μία από τις περιγραφείσες διοικητικές ενέργειες, αρχίζοντας από την υποβολή της αιτήσεως (6), τη χορήγηση βεβαιώσεως εγγραφής σε μητρώο, μέχρι τη χορήγηση της άδειας διαμονής. Ακόμη και αν το κάθε τέλος χωριστά δεν υπερβαίνει το τέλος που απαιτείται για την έκδοση δελτίου ταυτότητας, το συνολικό ποσό των τελών αυτών ανέρχεται κατά κανόνα σε πολλαπλάσιο του τέλους για την έκδοση δελτίου ταυτότητας. Έτσι όπως είναι διαμορφωμένο το σύστημα των βεβαιώσεων εγγραφής σε μητρώο, ο εργαζόμενος, που έχει αξίωση να του χορηγηθεί άδεια διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360, είναι αναπόφευκτα υποχρεωμένος να διέλθει από όλα τα διοικητικά στάδια για τα οποία επιβάλλεται τέλος. Ο τρόπος συνεπώς με τον οποίο έχει διαμορφωθεί η επιβολή διοικητικών τελών για τη λήψη άδειας διαμονής αποτελεί παράβαση του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 68/360.

14 3. Όσον αφορά την τελευταία αυτοτελή αιτίαση, που αφορά την κατάσταση εργαζομένων με διάρκεια διαμονής μικρότερη των τριών μηνών, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι ενδιαφερόμενοι πρέπει, καταβάλλοντας τέλος, να ζητήσουν τη χορήγηση εγγράφου, που είναι κάτι περισσότερο από απλή πιστοποίηση ότι ο εργαζόμενος δήλωσε την παρουσία του στη βελγική επικράτεια. Το έγγραφο εξομοιώνεται με άδεια διαμονής. Η υποχρέωση αυτή είναι αντίθετη προς το άρθρο 8 της οδηγίας 68/360.

15 Το άρθρο 8 της οδηγίας ορίζει τις ομάδες εργαζομένων, στους οποίους τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν το δικαίωμα διαμονής χωρίς την έκδοση άδειας διαμονής. Στο άρθρο 8, παράγραφος 1, ο κύκλος αυτός προσώπων καθορίζεται ως εξής.

στοιχείο αα: «Στον εργαζόμενο που ασκεί μισθωτή δραστηριότητα όταν η διάρκειά της δεν προβλέπεται να είναι μεγαλύτερη των τριών μηνών (...).»

και στοιχείο γγ: «Στον εποχιακό εργαζόμενο, ο οποίος έχει σύμβαση εργασίας θεωρημένη από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους στην επικράτεια του οποίου έρχεται να ασκήσει τη δραστηριότητά του.»

16 Εντούτοις, στο άρθρο 8, παράγραφος 2, ορίζεται:

«Σε όλες τις περιπτώσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 1, οι αρμόδιες αρχές του κράτους υποδοχής δύνανται να απαιτήσουν από τον εργαζόμενο να γνωστοποιεί την παρουσία του στην επικράτεια.» (7)

17 Επαφή με τις αρχές, υπό τη μορφή ότι ο εργαζόμενος, που ανήκει στις ομάδες αυτές, δηλώνει την παρουσία του, είναι απόλυτα σύμφωνη με την οδηγία. Οτιδήποτε όμως υπερβαίνει τη δήλωση αυτή και λαμβάνει τον χαρακτήρα εγκρίσεως ή άδειας διαμονής είναι αντίθετο προς την οδηγία.

18 Το άρθρο 47 του βελγικού εκτελεστικού διατάγματος προβλέπει για την περίπτωση δηλώσεως της παρουσίας στην επικράτεια τη χορήγηση εγγράφου σύμφωνα με το πρότυπο που υπάρχει στα παραρτήματα του διατάγματος (8).

19 Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει την άποψη ότι η αντί καταβολής τέλους χορήγηση του εγγράφου αυτού δεν αποτελεί τίποτε άλλο από απόδειξη ότι τηρήθηκε η υποχρέωση δηλώσεως της παρουσίας του εργαζομένου στην επικράτεια.

20 Στον ισχυρισμό αυτόν η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η υποχρέωση απλής δηλώσεως της παρουσίας στο έδαφος του κράτους μέλους προκύπτει ήδη, για όλους τους αλλοδαπούς, από το άρθρο 5 του νόμου της 15ης Δεκεμβρίου 1980 και τα άρθρα 18 έως 20 του εκτελεστικού διατάγματος της 8ης Οκτωβρίου 1981. Στα πρόσωπα αυτά χορηγείται έγγραφο σύμφωνα με το πρότυπο του παραρτήματος 3 του διατάγματος. Το άρθρο 47 του εκτελεστικού διατάγματος προβλέπει κάτι περισσότερο από την υποχρέωση δηλώσεως της παρουσίας, διότι, σύμφωνα με το άρθρο αυτό, ο εργαζόμενος είναι υποχρεωμένος να προσκομίσει δήλωση προσλήψεως του εργοδότη του ή βεβαίωση εργασίας. Τα έγγραφα αυτά είναι απαραίτητα για να χορηγηθεί άδεια διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 4 της οδηγίας.

21 Οποιαδήποτε διατύπωση που υπερβαίνει την υποχρέωση δηλώσεως της παρουσίας και επιβάλλεται υποχρεωτικά στους εργαζόμενους που περιγράφονται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας είναι αντίθετη προς τη διάταξη αυτή, σύμφωνα με την οποία ο εργαζόμενος κατά την έννοια του στοιχείου αα της διατάξεως αποδεικνύει ότι ανήκει σ' αυτήν την ομάδα προσώπων με «το έγγραφο με το οποίο ο ενδιαφερόμενος εισήλθε στην επικράτεια και μια δήλωση του εργοδότου για την προβλεπομένη διάρκεια απασχολήσεώς του».

22 Στο μέτρο που η δήλωση της παρουσίας αποτελεί μονομερή ενέργεια του εργαζομένου έναντι της διοικήσεως, που δεν απαιτεί κατ' ανάγκη περαιτέρω διοικητικές ενέργειες, η επιβολή τέλους για τη δήλωση αυτή μπορεί επίσης να θεωρηθεί ως περιττό εμπόδιο.

23 Τελικά μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η αντί καταβολής τέλους χορήγηση εγγράφου για την απόδειξη της νόμιμης διαμονής στην επικράτεια, σε περιπτώσεις στις οποίες η οδηγία 68/360 δεν απαιτεί την έκδοση άδειας διαμονής, είναι αντίθετη προς το άρθρο 8 της οδηγίας.

Δικαστικά έξοδα

24 Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα. Δεδομένου ότι το αίτημα της Επιτροπής έγινε δεκτό, το Βασίλειο του Βελγίου πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Γ - Πρόταση

25 Ως συμπέρασμα των ανωτέρω σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει την ακόλουθη απόφαση:

«1) Το Βασίλειο του Βελγίου,

- υποχρεώνοντας τους υπηκόους άλλων κρατών μελών που αναζητούν εργασία στο Βέλγιο να εγκαταλείψουν την επικράτεια μετά την πάροδο τριών μηνών,

- χορηγώντας στους μισθωτούς εργαζομένους, που έχουν προσληφθεί για ένα τουλάχιστον έτος, κατά τη διάρκεια των έξι πρώτων μηνών της διαμονής τους δύο διαδοχικές βεβαιώσεις εγγραφής σε μητρώο, αντί άδεια διαμονής για υπηκόους κράτους μέλους, και επιβάλλοντας τέλος για την έκδοση των βεβαιώσεων αυτών και

- χορηγώντας στους μισθωτούς εργαζομένους και τους εποχιακούς εργαζομένους, των οποίων η δραστηριότητα δεν προβλέπεται να υπερβεί τους τρεις μήνες, έγγραφο διαμονής και επιβάλλοντας τέλος για την έκδοση του εγγράφου αυτού,

παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΚ και από την οδηγία 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας.

2) καταδικάζει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.»

(1) - Οδηγία του Συμβουλίου της 15ης Οκτωβρίου 1968 περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43, όπως τροποποιήθηκε τελευταία ΕΕ L 1, της 3ης Ιανουαρίου 1994, σ. 325, 572).

(2) - Loi du 15 dιcembre 1980 sur l'accθs au territoire, le sιjour, l'ιtablissement et l'ιloignement des ιtrangers (όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο της 6ης Μαου 1993).

(3) - Το οποίο έχει εν τω μεταξύ τροποποιηθεί πολλές φορές.

(4) - Υπόθεση C-292/89 (Συλλογή 1991, σ. Ι-745).

(5) - Η υπογράμμιση δική μου.

(6) - Frais d'ouverture de dossier.

(7) - Η υπογράμμιση δική μου.

(8) - Βλ. παράρτημα 22.