Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Darmon της 17ης Νοεμβρίου 1993. - COMITATO DI COORDINAMENTO PER LA DIFESA DELLA CAVA ΚΑΙ ΛΟΙΠΟΙ ΚΑΤΑ REGIONE LOMBARDIA ΚΑΙ ΛΟΙΠΩΝ. - ΑΙΤΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΚΔΟΣΗ ΠΡΟΔΙΚΑΣΤΙΚΗΣ ΑΠΟΦΑΣΕΩΣ: TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA - ΙΤΑΛΙΑ. - ΑΠΟΡΡΙΨΗ ΑΣΤΙΚΩΝ ΣΤΕΡΕΩΝ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ - ΟΔΗΓΙΑ 75/442/ΕΟΚ. - ΥΠΟΘΕΣΗ C-236/92.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1994 σελίδα I-00483



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε Πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

1. Με Διάταξή του της 1ης Απριλίου 1992, ο πρόεδρος του περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου της Λομβαρδίας υπέβαλε προς το Δικαστήριο πέντε προδικαστικά ερωτήματα (1) ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου περί αποβλήτων (στο εξής: οδηγία) (2), που ανέκυψαν στα πλαίσια μιας διαφοράς στην οποία μια ένωση και ορισμένοι ιδιώτες βάλλουν κατά της αποφάσεως της περιφέρειας της Λομβαρδίας να εγκαταστήσει στο έδαφός της χώρο εναποθέσεως αστικών στερεών αποβλήτων (3).

2. Από τη Διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν συμβιβάζεται η εθνική ρύθμιση μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο με το κοινοτικό, εφόσον κανένα μέτρο που να αποβλέπει στην προώθηση της ανακυκλώσεως των αποβλήτων δεν έχει ληφθεί, οπότε σήμερα, προκειμένου να πραγματοποιηθεί η διάθεσή τους, αποδείχθηκε αναγκαία η προσφυγή στη μέθοδο της απορρίψεως. Εάν όμως, παρατηρείται, η Ιταλία είχε λάβει τα αναγκαία μέτρα για να προωθήσει, κατά την έναρξη ισχύος της οδηγίας, τη μέσω ανακυκλώσεως διάθεση, δεν θα υπήρχε τώρα η ανάγκη δημιουργίας νέων χώρων εναποθέσεως αστικών στερεών αποβλήτων (4). Το αιτούν δικαστήριο προέβη στον διορισμό ανεξαρτήτου πραγματογνώμονα, αφήνοντας ανεφάρμοστες τις εθνικές διατάξεις που το υποχρέωναν να προσφύγει στην αρμόδια διοικητική αρχή, καθότι τις θεωρούσε ασυμβίβαστες με το κοινοτικό δίκαιο. Το έργο πάντως που ανατέθηκε στον πραγματογνώμονα αυτόν δεν διευκρινίζεται στη Διάταξη περί παραπομπής.

3. Εκτιμώντας ότι το πραγματικό και νομικό πλαίσιο δεν σκιαγραφείται επακριβώς από το αιτούν δικαστήριο, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής επέκρινε, κατά την προφορική διαδικασία, τον ατελή χαρακτήρα της περιγραφής των πραγματικών περιστατικών, συμπίπτοντας στο σημείο αυτό με τις παρατηρήσεις της Βρετανικής Κυβερνήσεως, η οποία εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό του προδικαστικού αυτού ερωτήματος.

4. Το Δικαστήριο ανέκαθεν αρνείται να αποφαίνεται επί αφηρημένων νομικών ερωτημάτων, υπογραμμίζοντας συναφώς ότι

(...) η ανάγκη να επιτυγχάνεται μια ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που να είναι χρήσιμη στον εθνικό δικαστή απαιτεί να προσδιορίζεται το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο πρέπει να τοποθετηθεί η ερμηνεία που ζητείται και, από τη σκοπιά αυτή, μπορεί να αποτελεί πλεονέκτημα, σε ορισμένες περιπτώσεις, το να έχουν αποδειχθεί τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως και να έχουν επιλυθεί τα προβλήματα που είναι καθαρά εθνικού δικαίου κατά τον χρόνο της παραπομπής στο Δικαστήριο, έτσι ώστε να καθίσταται δυνατό στο τελευταίο να γνωρίζει όλα τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που μπορεί να είναι σημαντικά για την αιτουμένη ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου (5).

5. Αν και η Διάταξη είναι όντως λακωνική, στα ερωτήματα που τίθενται είναι πιστεύω δυνατόν να δοθεί απάντηση, δεδομένου ότι το αντικείμενο της διαφοράς μπορεί να γίνει επαρκώς αντιληπτό.

6. Ασφαλώς, η νομολογία του Δικαστηρίου σας τείνει να γίνεται περισσότερο απαιτητική όσον αφορά τις προϋποθέσεις ασκήσεως του καθήκοντος συνεργασίας, εφόσον πρόσφατα κρίνατε ότι:

επιβάλλεται (...) να εξηγεί το εθνικό δικαστήριο τους λόγους για τους οποίους φρονεί ότι η απάντηση στα ερωτήματα αυτά είναι αναγκαία για την επίλυση της διαφοράς (6).

7. Γι' αυτόν εξάλλου τον λόγο, στην υπόθεση Telemarsicabruzzo (7), το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν ήταν δυνατό να αποφανθεί, από τη στιγμή που

(...) η ανάγκη μιας ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, η οποία να είναι χρήσιμη για το εθνικό δικαστήριο, επιβάλλει όπως αυτό καθορίζει το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή τουλάχιστον να εξηγεί τις πραγματικές υποθέσεις στις οποίες βασίζονται τα ερωτήματα αυτά (8).

8. Η παρούσα υπόθεση διαφέρει από εκείνη επί της οποίας εκδόθηκε η τελευταία απόφαση κατά το ότι, πρώτον, τα ερωτήματα που υποβλήθηκαν δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αφορούσαν έναν τομέα

(...) ο οποίος χαρακτηρίζεται από περίπλοκες πραγματικές και νομικές καταστάσεις (9),

και δεύτερον, και κυριότερο, είναι κάλλιστα δυνατό να εντοπιστεί το πλαίσιο στο οποίο πρέπει να δοθεί η ερμηνεία του Δικαστηρίου.

9. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζω ότι η διαφορά έχει σχέση με την απόφαση περί εγκαταστάσεως χώρων απορρίψεως στο έδαφος της Λομβαρδίας (10) και ότι η ιταλική ρύθμιση, η οποία ως μόνη μέθοδο διαθέσεως των αποβλήτων προβλέπει την απόρριψη, εμφανίζεται ως αντίθετη με την κοινοτική οδηγία η οποία επιβάλλει τη λήψη μέτρων προωθήσεως της ανακυκλώσεως (11).

10. Το πρώτο ερώτημα είναι σχετικό με το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 4 της οδηγίας, το οποίο ορίζει ότι:

Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι τα στερεά απόβλητα θα διατίθενται χωρίς να θέτουν σε κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτουν το περιβάλλον, και κυρίως

- χωρίς να δημιουργούν κίνδυνο για το νερό, τον αέρα ή το έδαφος ούτε για την πανίδα ή χλωρίδα,

- χωρίς να προκαλούν ενοχλήσεις θορύβου και οσμών,

- χωρίς να επιφέρουν βλάβη στην τοποθεσία και στο τοπίο.

11. Δύο προκαταρκτικές παρατηρήσεις.

12. Πρώτον, η δυνατότητα των ατόμων να επικαλούνται απευθείας μια οδηγία ενώπιον εθνικού δικαστηρίου προϋποθέτει ένα παθολογικό νομικό πλαίσιο (12), ήτοι τη μη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη από το κράτος μέλος μέσα στην προθεσμία που έχει ταχθεί ή την πλημμελή ή εσφαλμένη μεταφορά της.

13. Από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, πράγματι, απορρέει ότι:

(...) σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες προκύπτει ότι, από απόψεως περιεχομένου, οι διατάξεις μιας οδηγίας είναι ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς, οι ιδιώτες μπορούν να τις επικαλούνται εναντίον του κράτους, είτε όταν το τελευταίο παραλείπει να μεταφέρει εμπροθέσμως την οδηγία στο εθνικό δίκαιο είτε όταν προβαίνει σε πλημμελή μεταφορά της (13).

14. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, από τη Διάταξη περί παραπομπής του εθνικού δικαστηρίου προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία εξέδωσε διάταγμα μεταφοράς της οδηγίας (14).

15. Δεύτερον, το Δικαστήριο, στην απόφαση Marshall (15), αρνήθηκε να αναγνωρίσει οριζόντιο αποτέλεσμα στις οδηγίες, εκτιμώντας ότι

(...) ο δεσμευτικός χαρακτήρας της οδηγίας, στον οποίο στηρίζεται η δυνατότητα επικλήσεώς της ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, υφίσταται μόνο έναντι 'κάθε κράτους μέλους στο οποίο απευθύνεται' (16).

16. Εναπόκειται συνεπώς στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει - πράγμα που δεν γεννά καμία δυσκολία στην προκειμένη περίπτωση, εφόσον πρόκειται για την περιφέρεια της Λομβαρδίας - εάν το πρόσωπο κατά του οποίου γίνεται επίκληση μιας οδηγίας είναι όντως το κράτος , νοούμενο με την ευρύτερη έννοια του όρου, η οποία συμπεριλαμβάνει όλα τα όργανά του, ακόμα και τα περιφερειακά (17) .

17. Θα περάσω τώρα στην εξέταση της οδηγίας και, πιο συγκεκριμένα, του τετάρτου άρθρου της, προκειμένου να ελέγξω εάν η διατύπωσή του είναι ανεπιφύλακτη και επαρκώς σαφής ώστε να μπορούν να το επικαλεστούν οι ιδιώτες.

18. Αρκεί να υπενθυμίσω, συναφώς, ότι μια κοινοτική διάταξη είναι ανεπιφύλακτη όταν

(...) δεν συνοδεύεται από καμία επιφύλαξη ούτε απαιτείται για την εκτέλεσή της ή την επαγωγή των αποτελεσμάτων της η έκδοση κάποιας πράξεως είτε των οργάνων της Κοινότητας είτε των κρατών μελών (18),

και σαφής όταν η υποχρέωση την οποία επιβάλλει ορίζεται

(...) με όχι διφορούμενη διατύπωση (19).

19. Κανείς από τους διαδίκους και τους παρεμβαίνοντες που υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο δεν αποδίδει άμεσο αποτέλεσμα στην οδηγία και συμμερίζομαι αυτή την άποψη.

20. Υπενθυμίζω ότι η οδηγία αποτέλεσε αντικείμενο πολλών προσφυγών ενώπιον του Δικαστηρίου, είτε λόγω παραβάσεως είτε υπό μορφή αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, και συνεπώς το Δικαστήριο, αν δεν έχει ερωτηθεί ευθέως περί της επίδικης διατάξεως, έχει ωστόσο ήδη αποφανθεί επί των σκοπών του νομοθετήματος αυτού.

21. 'Οπως προκύπτει από το προοίμιό της, η οδηγία έχει δύο στόχους: αφενός να επιφέρει την αναγκαία εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών στο ζήτημα της διαθέσεως των αποβλήτων προκειμένου να αποφευχθεί ένα εμπόδιο στις ενδοκοινοτικές ανταλλαγές και η επίδραση στους όρους του ανταγωνισμού (20), και αφετέρου να προστατεύσει (...) την υγεία του ανθρώπου και το περιβάλλον από τις επιβλαβείς επιδράσεις που προκαλούνται από τη συγκέντρωση, τη μεταφορά, την επεξεργασία, την εναποθήκευση και την απόθεση των αποβλήτων (21).

22. Αυτό ακριβώς εξάλλου διαπίστωσε και το Δικαστήριο στην απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας (22) επί μιας προσφυγής λόγω παραβάσεως και ειδικότερα λόγω μη εκτελέσεως των οδηγιών 75/442/ΕΟΚ και 78/319/ΕΟΚ (23).

23. Και η απόφαση αυτή συνέχιζε ως εξής:

Για την επίτευξη των στόχων αυτών οι οδηγίες επιβάλλουν στα κράτη μέλη τη λήψη ορισμένων μέτρων (24),

τα οποία εκτίθενται στα άρθρα 5 επ. και συγκεκριμένα:

- τη σύσταση αρχών επιφορτισμένων κυρίως με τον σχεδιασμό, τη χορήγηση αδειών και την επίβλεψη των εργασιών διαθέσεως των αποβλήτων (άρθρο 5)

- τη σύνταξη σχεδίων που να αφορούν κυρίως τους κατάλληλους χώρους για τη διάθεση αυτή (άρθρο 6)

- την παράδοση των αποβλήτων σε ειδικό φορέα περισυλλογής (άρθρο 7)

- τη χορήγηση αδειών σε επιχειρήσεις που προβαίνουν σε επεξεργασία των εν λόγω αποβλήτων (άρθρο 8)

- περιοδικούς ελέγχους των ανωτέρω επιχειρήσεων (άρθρο 9)

- την επίβλεψη των επιχειρήσεων που διενεργούν την περισυλλογή (άρθρο 10)

- την υιοθέτηση της αρχής σύμφωνα με την οποία όποιος ρυπαίνει πληρώνει (άρθρο 11).

24. 'Οπως δικαίως επισημαίνει η Βρετανική Κυβέρνηση στις παρατηρήσεις της, ο σκοπός του άρθρου 4, το οποίο συνιστά απλώς μια επανάληψη της τρίτης αιτιολογικής σκέψης, νοείται μόνο στο πλαίσιο των ειδικότερων μέτρων που περιέχονται στα άρθρα 5 έως 11, αλλά βεβαίως τούτο δεν συνιστά, από μόνο του, ένα τέτοιο μέτρο.

25. Αυτή την άποψη δέχθηκε το Δικαστήριο στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Traen (25). Στην υπόθεση αυτή, προκειμένου να προσδιορίσει την έκταση της διακριτικής ευχέρειας του κράτους σύμφωνα με το προαναφερθέν άρθρο 10, το Δικαστήριο επισήμανε ότι:

Επομένως η εν λόγω διάταξη δεν περιέχει κανέναν ιδιαίτερο όρο που να περιορίζει την ελευθερία των κρατών μελών κατά την οργάνωση της εποπτείας των εργασιών που απαριθμεί. Ωστόσο η ελευθερία αυτή πρέπει να ασκείται σύμφωνα με τους στόχους που διακηρύσσονται στην τρίτη αιτιολογική σκέψη και στο άρθρο 4 της οδηγίας, δηλαδή την προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος (26).

26. Θεωρώ επομένως ότι οι διατάξεις του άρθρου 4 δεν γεννούν υπέρ των ιδιωτών άμεσα δικαιώματα, τα οποία να μπορούν να προβληθούν ενώπιον δημόσιας αρχής, καθότι δεν είναι ούτε σαφείς ούτε ανεπιφύλακτες.

27. Η ανάλυση αυτή ωστόσο χρήζει συμπληρώσεως, εφόσον δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι η νομολογία του Δικαστηρίου διαμόρφωσε την αρχή ότι η ερμηνεία του εθνικού δικαίου πρέπει να είναι όσο το δυνατόν σύμφωνη με τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου:

(...) η υποχρέωση των κρατών μελών, η οποία απορρέει από οδηγία, να επιτύχουν το αποτέλεσμα που επιδιώκει η οδηγία αυτή, καθώς και το καθήκον που έχουν δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης να λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, επιβάλλονται σε όλες τις αρχές των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων των δικαστηρίων στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι το εθνικό δικαστήριο, εφαρμόζοντας το εθνικό δίκαιο (...), οφείλει να ερμηνεύει το εθνικό του δίκαιο υπό το φως των διατάξεων και του στόχου της οδηγίας, προκειμένου να επιτευχθεί το αποτέλεσμα στο οποίο αναφέρεται το άρθρο 189, παράγραφος 3 (27),

και αυτό, ακόμη και αν η προθεσμία μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο δεν έχει παρέλθει (28).

28. Εδώ, σε αντίθεση με όσα ισχύουν όταν μια οδηγία έχει άμεσο αποτέλεσμα, η δυνατότητα επικλήσεως δεν περιορίζεται μόνο στις αγωγές που στρέφονται κατά του εν ευρεία εννοία δημοσίου, εφόσον το εθνικό δικαστήριο εφαρμόζει το εσωτερικό δίκαιο η ερμηνεία όμως του δικαίου αυτού οφείλει να είναι τέτοια που να το καθιστά σύμφωνο με τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου, πράγμα που οδήγησε μια τάση της θεωρίας στην αναγνώριση, σε τέτοιες περιπτώσεις, ενός εμμέσου οριζοντίου αποτελέσματος (29).

29. Συνεπώς, όταν ένα κράτος μέλος δεν έχει μεταφέρει ορθώς στην εσωτερική έννομη τάξη μια οδηγία, ο δικαστής που είναι επιφορτισμένος να εφαρμόσει το εσωτερικό του δίκαιο οφείλει, στο μέτρο του δυνατού, να το ερμηνεύσει όπως επιβάλλει η οδηγία.

30. Η αφηρημένη διακήρυξη της αρχής αυτής δεν αρκεί βεβαίως για να τον καταστήσει ικανό να επιλύσει το συγκεκριμένο ερμηνευτικό πρόβλημα που έχει μπροστά του. Στα πλαίσια της συνεργασίας που καθιερώνεται με το άρθρο 177, το Δικαστήριο οφείλει να του παράσχει τα αναγκαία στοιχεία που θα του επιτρέψουν να εκδώσει την απόφασή του.

31. Το ερώτημα που υποβλήθηκε πρέπει κατ' ουσίαν να νοηθεί ως εξής: πρέπει το άρθρο 4 να ερμηνευθεί έτσι ώστε, σε περίπτωση που ένα κράτος δεν λάβει μέτρα για την προώθηση της επεξεργασίας των αποβλήτων μέσω ανακυκλώσεως, να θεωρηθεί ότι οι ιδιώτες μπορούν να αντιταχθούν στη δημιουργία ενός χώρου απορρίψεως αποβλήτων;

32. Το ερώτημα αυτό πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να τύχει αρνητικής απαντήσεως, δεδομένου ότι η ημερομηνία εκδόσεως της οδηγίας καθώς και οι όροι που αυτή χρησιμοποιεί συνηγορούν υπέρ μιας ελαστικής ερμηνείας, όπως εξάλλου δέχθηκε και η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία.

33. Η οδηγία αυτή, η οποία εκδόθηκε το 1975, αντιπροσωπεύει την πρώτη κοινή παρέμβαση των κρατών μελών, ως εκβιομηχανισμένων χωρών, ενόψει των προβλημάτων που προκαλεί η κακή διαχείριση ή, ενίοτε, η έλλειψη διαχειρίσεως των αποβλήτων.

34. Γι' αυτόν τον λόγο αποφασίστηκε η καθιέρωση μιας διαδικασίας ελέγχου, εκ μέρους των δημοσίων αρχών ή εκ μέρους των υπηρεσιών που αυτές θα υποδείκνυαν, επί των εργασιών διαθέσεως των αποβλήτων. Το νομοθέτημα αυτό συνεπώς αποσκοπεί περισσότερο στον σχεδιασμό της διαθέσεως των αποβλήτων παρά στην επιβολή μιας συγκεκριμένης μεθόδου επεξεργασίας αντί κάποιας άλλης.

35. Αυτό εξάλλου επιβεβαιώνεται από το άρθρο 1, σύμφωνα με το οποίο υπό τον όρο διάθεση νοούνται ταυτόχρονα τόσο η μέθοδος της απορρίψεως όσο και αυτή της ανακυκλώσεως έστω και αν, σύμφωνα με τη διατύπωση του άρθρου 3, παράγραφος 1,

Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για τον περιορισμό, την ανακύκλωση και την επεξεργασία των στερεών αποβλήτων, την εξ αυτών λήψη πρώτων υλών, ενδεχομένως δε και ενεργείας, καθώς και κάθε άλλη μέθοδο που επιτρέπει την επαναχρησιμοποίησή τους.

36. Το νομοθέτημα αυτό περιορίζεται στο να ενθαρρύνει την ανωτέρω μέθοδο, χωρίς να μπορεί να συναχθεί οποιαδήποτε υποχρέωση των κρατών να προσφεύγουν σ' αυτή.

37. Πάντως, στην περίπτωση καθορισμού ενός χώρου απορρίψεως αποβλήτων, το άρθρο 6 επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές την υποχρέωση να συντάξουν σχέδια που να εντοπίζουν τις κατάλληλες τοποθεσίες για τη διάθεση των αποβλήτων . Μετά τον εντοπισμό, οφείλουν να διασφαλίσουν ότι η διάθεση αυτή θα συντελείται χωρίς κίνδυνο για το περιβάλλον ή για την ανθρώπινη υγεία, ενεργώντας προς τούτο σύμφωνα με τους σκοπούς που θέτει το άρθρο 4. Εντός αυτών των ορίων εντάσσεται η ελευθερία δράσεως των αρχών αυτών θα πρέπει ωστόσο να παρατηρηθεί ότι οποιοδήποτε μέτρο που έχει ως αντικείμενο τη διάθεση των αποβλήτων είναι καθεαυτό επιβλαβές προς το περιβάλλον, όποια και αν είναι η μέθοδος που προβλέπεται σ' αυτό.

38. Δεδομένου ότι το άρθρο 4 δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη να προσφεύγουν στη μέθοδο της ανακυκλώσεως προς διάθεση των αποβλήτων τους, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι, ελλείψει διατάξεως του εσωτερικού δικαίου που να θεσπίζει μια τέτοια υποχρέωση, ο εθνικός δικαστής μπορεί λυσιτελώς να προσφύγει στον κανόνα της σύμφωνης προς το κοινοτικό δίκαιο ερμηνείας προκειμένου να καταλήξει σε μια λύση ευνοϊκή προς αυτή τη μορφή διαθέσεως.

39. Θα περάσω τώρα στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο, το σχετικό με τη νομιμότητα ενός συστήματος το οποίο δεν προστατεύει επαρκώς τα δικαιώματα των πολιτών τα οποία απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο, στον βαθμό που τα εξομοιώνει προς έννομα συμφέροντα , με αποτέλεσμα ο δικαστής, όταν κρίνει απαραίτητη τη διεξαγωγή πραγματογνωμοσύνης για την επίλυση κάποιας διαφοράς, να είναι υποχρεωμένος να διορίσει ως πραγματογνώμονα κάποιον υπάλληλο της διοικήσεως, η οποία εμπλέκεται η ίδια στη διαφορά.

40. Επ' αυτού του σημείου, όπως και επί των υπολοίπων, θα διατυπώσω την άποψή μου κατά τρόπο επικουρικό, στον βαθμό που, κατά τη γνώμη μου, η ορθή ερμηνεία του άρθρου 4 είναι ότι δεν γεννά υποχρέωση των κρατών μελών να επιλέξουν ειδικά την ανακύκλωση ως μέθοδο διαθέσεως των αποβλήτων και συνεπώς τα άτομα δεν μπορούν να επικαλεστούν προσβολή κάποιου δικαιώματός τους.

41. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί εντός ενός πεδίου απτομένου προς αυτό που επικράτησε να αποκαλείται διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών .

42. Από την απόφαση Salgoil (30) προκύπτει ότι

εναπόκειται στην εθνική έννομη τάξη να καθορίσει το αρμόδιο δικαστήριο για να εξασφαλίσει αυτή την προστασία και να αποφασίσει, προς τον σκοπό αυτόν, πώς μπορεί να χαρακτηριστεί η ατομική κατάσταση που προστατεύεται με τον τρόπο αυτόν (31).

43. Ωστόσο, στην απόφαση Ferwerda (32), το Δικαστήριο έκρινε ότι

(...) εναπόκειται στα δικαστήρια των κρατών μελών να διασφαλίζουν, κατ' εφαρμογή της αρχής της συνεργασίας που καθιερώνει το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ, την έννομη προστασία που απορρέει από το άμεσο αποτέλεσμα των κοινοτικών διατάξεων, τόσο όταν αυτές συνεπάγονται υποχρεώσεις των υποκειμένων δικαίου όσο και όταν τους παρέχουν δικαιώματα. Εναπόκειται έτσι στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να ορίζει τα αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα και να ρυθμίζει τις διαδικαστικές λεπτομέρειες εφαρμογής των μέσων έννομης προστασίας που έχουν ως προορισμό τη διασφάλιση των δικαιωμάτων που τα υποκείμενα δικαίου αντλούν από το άμεσο αποτέλεσμα του κοινοτικού δικαίου, νοουμένου ότι αυτές οι λεπτομέρειες εφαρμογής δεν μπορούν να είναι λιγότερο ευνοϊκές από αυτές που αφορούν παρόμοια μέσα έννομης προστασίας εσωτερικής φύσεως και ότι σε καμιά περίπτωση αυτές οι λεπτομέρειες εφαρμογής δεν θα μπορούν να ρυθμίζονται κατά τρόπο που να καθιστά στην πράξη αδύνατη την άσκηση των δικαιωμάτων που τα εθνικά δικαστήρια έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν (33).

44. Η διάκριση μεταξύ εννόμων συμφερόντων και δικαιωμάτων είναι γνωστή στο Δικαστήριό σας, δεδομένου ότι ο ίδιος δικαστής, ως μέλος τότε πολυμελούς δικαστηρίου, σας είχε ερωτήσει σχετικώς στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε κατόπιν η απόφαση Enichem (34).

45. Βεβαίως, το ερώτημα που είχε υποβληθεί τότε αφορούσε αγωγή αποζημιώσεως ιδιωτών κατά της διοικήσεως λόγω προσβολής δικαιωμάτων τους τα οποία προστατεύονται από το κοινοτικό δίκαιο, τη στιγμή που η εθνική έννομη τάξη δεν παρείχε κανένα τέτοιο δικαίωμα αποζημιώσεως.

46. Στον βαθμό που το κοινοτικό δίκαιο δεν γεννούσε κανένα δικαίωμα για τους ιδιώτες, το Δικαστήριο δεν χρειάστηκε να απαντήσει στο ερώτημα αυτό, αλλά ο γενικός εισαγγελέας Jacobs εξέφρασε επικουρικώς την ακόλουθη γνώμη επ' αυτού του σημείου:

(...) όταν το κοινοτικό δίκαιο απονέμει δικαιώματα στους ιδιώτες, τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να παρέχουν πρόσφορα και αποτελεσματικά μέτρα έννομης προστασίας σε περίπτωση προσβολής των δικαιωμάτων αυτών από τις εθνικές αρχές (35).

47. Με το ίδιο σκεπτικό, εκτιμώ ότι, όταν ο κοινοτικός κανόνας απονέμει κάποια δικαιώματα, η πραγματική προστασία τους προϋποθέτει αναγκαία την ανεξαρτησία των πραγματογνωμόνων που διορίζει το δικαστήριο, προκειμένου η πραγματογνωμοσύνη να διεξαχθεί με την αυστηρότερη αμεροληψία και ουδετερότητα.

48. Υπενθυμίζω, συναφώς, ότι με την απόφαση Bozetti (36) το Δικαστήριο, επαναλαμβάνοντας, αλλά ταυτόχρονα συμπληρώνοντας, τη διατύπωση της αποφάσεως Salgoil, αποφάνθηκε:

(...) εναπόκειται στην έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να προσδιορίσει το δικαστήριο που είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί διαφορών, στο πλαίσιο των οποίων διακυβεύονται ατομικά δικαιώματα απορρέοντα από την κοινοτική έννομη τάξη εννοείται, πάντως, ότι τα κράτη μέλη έχουν σε κάθε περίπτωση την ευθύνη διασφαλίσεως αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων αυτών (37).

49. Πώς συμβιβάζεται συνεπώς με την αρχή της πραγματικής προστασίας η έλλειψη ουδετερότητας του πραγματογνώμονα του οποίου αποστολή είναι να διαφωτίσει, με πλήρη αμεροληψία, το δικαστήριο, τη στιγμή που αυτός προέρχεται από τη διοίκηση, δηλαδή από έναν των διαδίκων;

50. Αυτή που απειλείται εκ των δύο είναι σαφώς η πραγματική προστασία, εφόσον ο απλός ιδιώτης, ιδίως σε τεχνικής φύσεως υποθέσεις και έναντι της διοικήσεως, δεν διαθέτει τα αναγκαία μέσα για να αμφισβητήσει τα λεγόμενά της. 'Ετσι, ο πραγματογνώμονας οφείλει να χαρακτηρίζεται από την ίδια ανεξαρτησία η οποία, σύμφωνα με το Δικαστήριο, απαιτείται προκειμένου για τον δικαστή (38).

51. Θεωρώ επομένως ότι μια διάταξη εσωτερικού δικαίου επιβάλλουσα στα εθνικά δικαστήρια να διορίζουν κάποιον υπάλληλο της διοικήσεως ως πραγματογνώμονα τη στιγμή που η τελευταία εμπλέκεται η ίδια στη διαφορά, θα ήταν αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, οσάκις αυτός παρέχει ένα δικαίωμα στα άτομα.

52. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί του περιεχομένου του άρθρου 174, εδάφιο β', της Συνθήκης ΕΟΚ. Το αιτούν δικαστήριο κατ' ουσίαν ερωτά εάν, σε περίπτωση παραβάσεως ενός κοινοτικού κανόνα, έχει την αρμοδιότητα όχι να αφήσει τον κανόνα εσωτερικού δικαίου ανεφάρμοστο, αλλ' αντιθέτως να τον διατηρήσει σε ισχύ, για λόγους γενικότερου συμφέροντος, προκειμένου να αποφευχθεί η διατάραξη της εσωτερικής έννομης τάξης.

53. Σύμφωνα με το πρότυπο που ως γνωστόν καθιέρωσε η απόφαση Simmenthal του Δικαστηρίου (39),

(...) ο εθνικός δικαστής, στον οποίο έχει ανατεθεί, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του, να εφαρμόζει τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, έχει την υποχρέωση να εξασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων αυτών, αφήνοντας εν ανάγκη κυριαρχικά ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της είτε δια της νομοθετικής οδού είτε με οποιαδήποτε άλλη συνταγματική διαδικασία (40).

54. Επίσης, στην απόφαση Denkavit italiana (41) το Δικαστήριο επισήμανε ότι:

Η ερμηνεία των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου στην οποία προβαίνει το Δικαστήριο κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που του έχει αναθέσει το άρθρο 177 διαφωτίζει και αποσαφηνίζει, όταν υφίσταται σχετική ανάγκη, την έννοια και το περιεχόμενο της σχετικής διατάξεως, όπως πρέπει ή θα έπρεπε να είχε νοηθεί και εφαρμοστεί από τη χρονική στιγμή της θέσεώς της σε ισχύ. Συνέπεια αυτού είναι ότι η διάταξη που ερμηνεύθηκε κατ' αυτόν τον τρόπο μπορεί και πρέπει να εφαρμοστεί από τον δικαστή ακόμη και σε έννομες σχέσεις που γεννήθηκαν και σχηματίστηκαν πριν από την απόφαση που έκρινε επί της αιτήσεως ερμηνείας (...) (42),

χωρίς αυτό να εμποδίζει το Δικαστήριο να

(...) οδηγηθεί στον περιορισμό της δυνατότητας των ενδιαφερομένων να επικαλεστούν τη διάταξη που ερμηνεύθηκε κατ' αυτόν τον τρόπο για να τεθούν υπό αμφισβήτηση και πάλι οι έννομες αυτές σχέσεις (43),

για να καταλήξει ότι,

Τέτοιος όμως περιορισμός δεν μπορεί πάντως να γίνει δεκτός παρά μόνο με την ίδια την απόφαση η οποία κρίνει επί της αιτουμένης ερμηνείας. Η θεμελιώδης απαίτηση ενιαίας και γενικής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου συνεπάγεται ότι μόνο το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφασίσει διαχρονικούς περιορισμούς που πρέπει να τεθούν στην ερμηνεία την οποία δίδει (44),

περιορισμούς οι οποίοι δεν μπορούν παρά να τίθενται κατ' εξαίρεση.

55. Στο ειδικότερο πλαίσιο του ερωτήματος αυτού, δηλαδή ως προς τη δυνατότητα να θεωρηθεί εφαρμοστέα μια εσωτερική ρύθμιση ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο, αρκεί να παρατηρήσουμε ότι η αναγνώριση μιας τέτοιας δυνατότητας στα εθνικά δικαστήρια θα υπονόμευε τόσο την υπεροχή όσο και την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.

56. Διαπιστώνω ωστόσο ότι, από το πλαίσιο εντός του οποίου γεννήθηκε η διαφορά, δεν φαίνεται να προκύπτει καμία βλάβη δικαιώματος που να προστατεύεται από το κοινοτικό δίκαιο, δεδομένου ότι το άρθρο 4 δεν παρέχει, αυτό καθαυτό, κανένα δικαίωμα στα άτομα και ότι η διάταξη αυτή, εάν ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 6, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι καταργεί ή ότι περιορίζει το δικαίωμα των κρατών μελών να προσφεύγουν στη μέθοδο της ανακυκλώσεως προς διάθεση των αποβλήτων τους - το αντίθετο μάλιστα.

57. Θα εξετάσω στη συνέχεια το τέταρτο ερώτημα, με το οποίο το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο εάν οφείλει, σε περίπτωση που κρίνει έναν νόμο αντίθετο προς το κοινοτικό δίκαιο, να εγγυηθεί στην εθνική ή τοπική νομοθετική εξουσία τον σεβασμό των δικαιωμάτων άμυνας, πράγμα που θα σήμαινε ότι η εξουσία αυτή θα έπρεπε προς τούτο να εναχθεί ενώπιόν του.

58. 'Οπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, πρόκειται για ζήτημα που αφορά αποκλειστικά την ιταλική έννομη τάξη και ως εκ τούτου εκφεύγει του πεδίου αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στο Δικαστήριο με το άρθρο 177.

59. Παρέλκει συνεπώς η απάντηση επ' αυτού του ερωτήματος, όπως επίσης και επί του πέμπτου, το οποίο τέθηκε μόνο για την περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο.

60. Προτείνω, κατά συνέπεια, το Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:

1) Το άρθρο 4 της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν παρέχει στα άτομα κανένα δικαίωμα το οποίο να μπορούν να προβάλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ζητώντας την ακύρωση αποφάσεως μιας εθνικής αρχής που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής αυτής της διατάξεως, με το αιτιολογικό ότι η εσωτερική ρύθμιση δεν προέβλεψε τα αναγκαία μέτρα για την προώθηση της μεθόδου επεξεργασίας και ανακυκλώσεως προς διάθεση των αποβλήτων

2) Επικουρικώς,

α) τυχόν περιορισμός πραγματικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στα άτομα από κοινοτικό κανόνα, με εθνική ρύθμιση επιβάλλουσα τον διορισμό ως πραγματογνώμονα υπαλλήλου της διοικήσεως τη στιγμή που η τελευταία εμπλέκεται η ίδια στη διαφορά, είναι αντίθετος προς το κοινοτικό δίκαιο

β) όταν ένας εθνικός δικαστής, προκειμένου να διασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή ενός κοινοτικού κανόνα που γεννά δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών, οδηγείται από δική του πρωτοβουλία να μην εφαρμόσει μια αντίθετη εσωτερική διάταξη, δεν μπορεί να περιορίσει τα αποτελέσματα της αποφάσεώς του, δεδομένου ότι ένας τέτοιος περιορισμός, ερειδόμενος στο άρθρο 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.

(1) - Το κείμενο των ερωτημάτων αναφέρεται στην έκθεση ακροατηρίου: 1.5.

(2) - Οδηγία της 15ης Ιουλίου 1975 (ΕΕ L 194, σ. 39).

(3) - Διάταξη περί παραπομπής, παράγραφος Α.1.

(4) - 'Οπ.π., παράγραφοι 6.1 έως 6.3.

(5) - Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, C-83/91, Meilicke (Συλλογή 1992, σ. Ι-4871, σκέψη 26).

(6) - Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, C-343/90, Lourenco Dias (Συλλογή 1992, σ. Ι-4673). Βλ. ομοίως τις αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1981, 255/80, Foglia (Συλλογή 1981, σ. 3045) και της 12ης Ιουνίου 1986, 98/85, 162/85 και 258/85, Bertini (Συλλογή 1986, σ. 1885).

(7) - Απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 1993, C-320/90, C-321/90 και C-322/90 (Συλλογή 1993, σ. Ι-393).

(8) - Σκέψη 6.

(9) - 'Οπ.π., σκέψη 7.

(10) - Σκέψη Α.1 της Διατάξεως περί παραπομπής.

(11) - 'Οπ.π., σκέψεις 6.1 έως 6.3.

(12) - Isaac, G.: Droit communautaire general, 3η έκδοση, Masson, σ. 163.

(13) - Απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 1987, 80/86, Kolpinghuis Nijmegen (Συλλογή 1987, σ. 3969, σκέψη 7).

(14) - Διάταγμα αριθ. 915 του Προέδρου της Ιταλικής Δημοκρατίας της 10ης Σεπτεμβρίου 1982 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana αριθ. 343, της 15ης Δεκεμβρίου 1982, σ. 9071).

(15) - Απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1986, 152/84 (Συλλογή 1986, σ. 723).

(16) - Σκέψη 48.

(17) - Βλ. σχετικά τις αποφάσεις 152/84, όπ.π., και C-188/89, Foster, της 12ης Ιουλίου 1990 (Συλλογή 1990, σ. Ι-3313).

(18) - Απόφαση της 3ης Απριλίου 1968, 28/67, Molkerei Zentrale (Rec. 1968, σ. 211).

(19) - Απόφαση 152/84, όπ.π., σκέψη 52.

(20) - 'Εκτη αιτιολογική σκέψη.

(21) - Τρίτη αιτιολογική σκέψη.

(22) - Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1991, 33/90 (Συλλογή 1991, σ. Ι-5987, σκέψη 2).

(23) - Οδηγία του Συμβουλίου της 20ής Μαρτίου 1978, περί τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων (ΕΕ L 84, σ. 43).

(24) - Σκέψη 3.

(25) - Απόφαση της 12ης Μαΐου 1987, 372/85 έως 374/85 (Συλλογή 1987, σ. 2141).

(26) - Σκέψη 21.

(27) - Απόφαση της 10ης Απριλίου 1984, 14/83, Von Colson και Κamann (Συλλογή 1984, σ. 1891, σκέψη 26) βλ. ομοίως τις αποφάσεις της 4ης Φεβρουαρίου 1988, 157/86, Murphy (Συλλογή 1988, σ. 673) 80/86, όπ.π., και της 13ης Νοεμβρίου 1990, C-106/89, Marleasing (Συλλογή 1990, σ. Ι-4135).

(28) - Απόφαση 80/86, όπ.π., σκέψη 15.

(29) - Emmert και Pereira De Azevedo: L' effet horizontal des directives - La jurisprudence de la Cour de justice des Communautes europeennes: un bateau ivre? , RTDE 1993, αριθ. 3, σ. 503.

(30) - Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1968, 13/68 (Rec. 1968, σ. 661).

(31) - Τελευταία σκέψη, σ. 675.

(32) - Απόφαση της 5ης Μαρτίου 1980, 265/78 (Rec. 1980, σ. 617).

(33) - Σκέψη 10 η υπογράμμιση δική μου.

(34) - Απόφαση της 13ης Ιουλίου 1989, 380/87 (Συλλογή 1989, σ. 2491).

(35) - 'Οπ.π., παράγραφος 19.

(36) - Απόφαση της 9ης Ιουλίου 1985, 179/84 (Συλλογή 1985, σ. 2301).

(37) - Σκέψη 17 η υπογράμμιση δική μου.

(38) - Βλ. την πρόσφατη απόφαση της 30ής Μαρτίου 1993, C-24/92, Corbiau (Rec. 1993, σ. Ι-1277).

(39) - Απόφαση της 9ης Μαρτίου 1978, 106/77 (Συλλογή 1978, σ. 629).

(40) - Σκέψη 24.

(41) - Απόφαση της 27ης Μαρτίου 1980, 61/79 (Rec. 1980, σ. 1205).

(42) - Σκέψη 16 η υπογράμμιση δική μου.

(43) - Σκέψη 17.

(44) - Σκέψη 18 η υπογράμμιση δική μου.