ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

MICHAL BOBEK

της 6ης Οκτωβρίου 2021 ( 1 )

Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18

Ιταλική Δημοκρατία (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

κατά

Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Υπόθεση C‑743/19

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

κατά

Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

«Προσφυγή ακυρώσεως – Οργανισμοί της Ένωσης – Ευρωπαϊκός Οργανισμός Φαρμάκων και Ευρωπαϊκή Αρχή Εργασίας – Έδρες – Πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ – Αρμοδιότητα όσον αφορά τη λήψη απόφασης για τις έδρες οργανισμών – Αποφάσεις εκδοθείσες από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών στο περιθώριο συνόδων του Συμβουλίου για τον καθορισμό της τοποθεσίας των εδρών οργανισμών – Νομική φύση – Εκδότης της πράξης – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ – Έλλειψη δεσμευτικών αποτελεσμάτων στη νομική τάξη της Ένωσης»

I. Εισαγωγή

1. Τον Νοέμβριο του 2017, μετά τη γνωστοποίηση από το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας της πρόθεσής του να αποχωρήσει από την Ευρωπαϊκή Ένωση, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών επέλεξαν, στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Συμβούλιο), το Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες) ως τη νέα έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (στο εξής: EMA), σε αντικατάσταση του Λονδίνου. Τον Ιούνιο του 2019, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών αποφάσισαν επίσης κατόπιν κοινής συμφωνίας ότι η νεοσύστατη Ευρωπαϊκή Αρχή Εργασίας (στο εξής: ELA) θα έχει την έδρα της στην Μπρατισλάβα (Σλοβακία).

2. Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18 (στο εξής: υποθέσεις EMA), η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano (Δήμος Μιλάνου, Ιταλία) προσβάλλουν αντίστοιχα την απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών για τη μετεγκατάσταση της έδρας του EMA στο Άμστερνταμ. Στην υπόθεση C‑743/19 (στο εξής: υπόθεση ELA), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προσβάλλει την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών για τη μετεγκατάσταση της έδρας της ELA στην Μπρατισλάβα (Σλοβακία).

3. Οι προσφυγές αυτές εγείρουν ορισμένα σημαντικά ερωτήματα. Πρώτον, μπορεί μια συλλογική απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ; Δεύτερον, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ οι αποφάσεις των αντιπροσώπων των κρατών μελών σχετικά με τον καθορισμό της έδρας οργανισμών της Ένωσης; Τρίτον, ποιο είναι το νομικό καθεστώς, από απόψεως δικαίου της Ένωσης, των αποφάσεων των αντιπροσώπων των κρατών μελών που δεν προβλέπονται από τις Συνθήκες; Δεδομένου ότι τα συνταγματικά αυτά ζητήματα είναι κοινά για τις τρεις επίδικες υποθέσεις, θα τα εξετάσω στις παρούσες προτάσεις από κοινού.

4. Κατόπιν της απόφασης των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, ο κανονισμός (ΕΕ) 2018/1718 ( 2 ) προβλέπει ότι το Άμστερνταμ θα είναι η τοποθεσία της νέας έδρας του EMA. Κατά του κανονισμού αυτού ασκήθηκαν δύο προσφυγές ακυρώσεως από την Ιταλική Δημοκρατία (C‑106/19) και τον Comune di Milano (C‑232/19), αντίστοιχα. Οι υποθέσεις αυτές αποτελούν από κοινού αντικείμενο παράλληλων προτάσεών μου τις οποίες αναπτύσσω σήμερα ( 3 ).

II. Το νομικό πλαίσιο

5. Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής: «Η έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών.»

6. Στις 12 Δεκεμβρίου 1992, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών έλαβαν με κοινή συμφωνία, βάσει του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ, του άρθρου 77 της Συνθήκης ΕΚΑΧ και του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, την απόφαση σχετικά με τον καθορισμό των εδρών των οργάνων και ορισμένων οργανισμών και υπηρεσιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (στο εξής: απόφαση του Εδιμβούργου) ( 4 ).

7. Το άρθρο 1 της απόφασης του Εδιμβούργου ορίζει τις αντίστοιχες έδρες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου, της Επιτροπής, του Δικαστηρίου, της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων. Το άρθρο 2 της εν λόγω απόφασης προέβλεπε ότι «[η] έδρα άλλων οργανισμών και υπηρεσιών που έχουν ιδρυθεί ή πρόκειται να ιδρυθούν θα αποφασισθεί κατόπιν κοινής συμφωνίας από τους Αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών σε μια από τις προσεχείς συνόδους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που παρέχουν στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη οι ανωτέρω διατάξεις, και δίνοντας προτεραιότητα στα κράτη μέλη στα οποία, προς το παρόν, δεν υπάρχει έδρα οργάνου των Κοινοτήτων».

8. Κατά το πρωτόκολλο αριθ. 6, το οποίο προσαρτάται στη ΣΕΕ και στη ΣΛΕΕ με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, για τον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων και ορισμένων λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 6): «Οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, Έχοντας υπόψη το άρθρο 341 της Συνθήκης για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το άρθρο 189 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας, Υπενθυμίζοντας και επιβεβαιώνοντας την απόφαση της 8ης Απριλίου 1965, και με την επιφύλαξη των αποφάσεων σχετικά με την έδρα των μελλοντικών θεσμικών και λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών, Συμφώνησαν επί των ακολούθων διατάξεων […]: Άρθρο μόνο α) Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει την έδρα του στο Στρασβούργο […] β) Το Συμβούλιο έχει την έδρα του στις Βρυξέλλες·[…] γ) Η Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες […] δ) Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο. ε) Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο. στ) Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες. ζ) Η Επιτροπή των Περιφερειών έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες. η) Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων έχει την έδρα της στο Λουξεμβούργο. θ) Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει την έδρα της στη Φρανκφούρτη. ι) Η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία (Ευρωπόλ) έχει την έδρα της στη Χάγη.»

III. Το ιστορικό των διαφορών και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

Α. Υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18 (υποθέσεις EMA)

9. Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων συστάθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2309/93 του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1993, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών έγκρισης και εποπτείας των φαρμακευτικών προϊόντων για ανθρώπινη και κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση ευρωπαϊκού οργανισμού για την αξιολόγηση των φαρμακευτικών προϊόντων ( 5 ).

10. Στις 29 Οκτωβρίου 1993, οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων των κρατών μελών αποφάσισαν με κοινή συμφωνία ότι η έδρα του θα ήταν στο Λονδίνο (Ηνωμένο Βασίλειο) ( 6 ).

11. Εν συνεχεία, ο κανονισμός 2309/93 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 726/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών χορήγησης άδειας και εποπτείας όσον αφορά τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη και για κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων ( 7 ). Με τον κανονισμό αυτόν, ο ευρωπαϊκός οργανισμός για την αξιολόγηση των φαρμακευτικών προϊόντων μετονομάστηκε σε Ευρωπαϊκό Οργανισμό Φαρμάκων. Ο κανονισμός δεν περιείχε καμία διάταξη σχετικά με την τοποθεσία της έδρας του οργανισμού αυτού.

12. Στις 29 Μαρτίου 2017, σύμφωνα με το άρθρο 50, παράγραφος 2, ΣΕΕ, το Ηνωμένο Βασίλειο γνωστοποίησε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο την πρόθεσή του να αποχωρήσει από την Ευρωπαϊκή Ένωση.

13. Στις 22 Ιουνίου 2017, στο περιθώριο συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (άρθρο 50), οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων των υπόλοιπων 27 κρατών μελών ενέκριναν, βάσει πρότασης του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Προέδρου της Επιτροπής, τη διαδικασία σχετικά με τη μετεγκατάσταση του EMA και της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (στο εξής: κανόνες επιλογής) ( 8 ).

14. Οι εν λόγω κανόνες όριζαν, μεταξύ άλλων, ότι η απόφαση σχετικά με τη μελλοντική έδρα των δύο οργανισμών θα πρέπει να ληφθεί βάσει δίκαιης και διαφανούς διαδικασίας λήψης αποφάσεων με οργανωμένη πρόσκληση υποβολής προσφορών για τη φιλοξενία της έδρας, η οποία θα στηρίζεται σε καθορισμένα αντικειμενικά κριτήρια. Στην παράγραφο 3 των κανόνων επιλογής καθορίστηκαν έξι κριτήρια, και συγκεκριμένα: i) εξασφάλιση ότι ο οργανισμός μπορεί να συγκροτηθεί στη συγκεκριμένη τοποθεσία και να αναλάβει τα καθήκοντά του κατά την ημερομηνία αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση· ii) προσβασιμότητα της τοποθεσίας· iii) ύπαρξη επαρκών εκπαιδευτικών εγκαταστάσεων για τα τέκνα των εργαζομένων του οργανισμού· iv) κατάλληλη πρόσβαση στην αγορά εργασίας, την κοινωνική ασφάλιση και την ιατρική περίθαλψη τόσο για τα τέκνα όσο και για τους/τις συζύγους· v) επιχειρησιακή συνέχεια· και vi) γεωγραφική εξάπλωση.

15. Στους κανόνες επιλογής μνημονευόταν ότι τα κριτήρια αυτά βασίζονταν κατ’ αναλογίαν στα κριτήρια για την απόφαση σχετικά με την τοποθεσία της έδρας οργανισμού τα οποία ορίζονται στο σημείο 6 της κοινής δήλωσης και της κοινής προσέγγισης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 19ης Ιουλίου 2012, σχετικά με τους αποκεντρωμένους οργανισμούς ( 9 ), λαμβάνοντας ιδίως υπόψη το γεγονός ότι οι δύο οργανισμοί υφίσταντο ήδη και ότι είχε ζωτική σημασία και έπρεπε να διασφαλιστεί η επιχειρησιακή συνέχειά τους.

16. Επιπλέον, σύμφωνα με τους κανόνες επιλογής, η απόφαση θα λαμβανόταν με ψηφοφορία, της οποίας το αποτέλεσμα τα κράτη μέλη συμφώνησαν εκ των προτέρων ότι θα σεβαστούν ( 10 ). Ειδικότερα, προβλεπόταν ότι, σε περίπτωση ισοψηφίας μεταξύ των υπολοίπων προσφορών στον τρίτο γύρο ψηφοφορίας, η απόφαση θα λαμβανόταν από την Προεδρία με κλήρωση μεταξύ των προσφορών που θα είχαν ισοψηφήσει και η προσφορά που θα κληρωνόταν θα θεωρούνταν ότι έχει επιλεγεί.

17. Στις 30 Σεπτεμβρίου 2017, η Επιτροπή δημοσίευσε την αξιολόγησή της για τις 27 προσφορές που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη ( 11 ). Στις 31 Οκτωβρίου 2017, το Συμβούλιο δημοσίευσε σημείωμα για τη συμπλήρωση των κανόνων επιλογής όσον αφορά πρακτικά ζητήματα σχετικά με την ψηφοφορία ( 12 ).

18. Στις 20 Νοεμβρίου 2017, η προσφορά της Ιταλικής Δημοκρατίας και η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών έλαβαν τον ίδιο αριθμό ψήφων στον τρίτο γύρο ψηφοφορίας. Η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών επιλέχθηκε στη συνέχεια μετά από κλήρωση μεταξύ των προσφορών που είχαν ισοψηφήσει.

19. Κατόπιν τούτου, οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών επέλεξαν την ίδια ημέρα, στο περιθώριο της 3 579ης συνόδου του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων, το Άμστερνταμ ως τη νέα έδρα του EMA (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση στις υποθέσεις EMA). Η απόφαση αυτή ανακοινώθηκε στα πρακτικά της συνόδου του Συμβουλίου ( 13 ) και εκδόθηκε μέσω δελτίου Τύπου ( 14 ). Τόσο στα πρακτικά όσο και στο δελτίο Τύπου αναφέρεται ότι «η Επιτροπή θα καταρτίσει τώρα νομοθετικές προτάσεις που θα αποτυπώνουν τη σημερινή ψηφοφορία, οι οποίες θα υποβληθούν προς έγκριση σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, με τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεσμεύονται να διασφαλίσουν ότι οι εν λόγω νομοθετικές προτάσεις θα διεκπεραιωθούν το συντομότερο δυνατό, λόγω του επείγοντος χαρακτήρα του θέματος».

20. Στις 29 Νοεμβρίου 2017, η Επιτροπή ενέκρινε πρόταση σχεδίου κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας του ΕΜΑ. Στην αιτιολογική έκθεση, το εν λόγω σχέδιο κανονισμού ανέφερε, μεταξύ άλλων, ότι τα «κράτη μέλη, στο περιθώριο του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων (άρθρο 50), επέλεξαν το Άμστερνταμ, Κάτω Χώρες, ως νέα έδρα του [ΕΜΑ]».

21. Σε αυτήν τη βάση, ο κανονισμός 726/2004 τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2018/1718 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Νοεμβρίου 2018 ( 15 ). Προβλέπεται πλέον ότι «ο Οργανισμός έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών» ( 16 ).

22. Στο πλαίσιο αυτό, η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano άσκησαν προσφυγή κατά του Συμβουλίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

23. Στην υπόθεση C‑59/18, η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο i) να υποχρεώσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τον ΕΜΑ και κάθε άλλο θεσμικό όργανο ή οργανισμό να παράσχει όλες τις αναγκαίες πληροφορίες που αποδεικνύουν την καταλληλότητα του Άμστερνταμ ως νέας έδρας του ΕΜΑ, ii) να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, καθόσον με την απόφαση αυτή καθορίζεται το Άμστερνταμ ως νέα έδρα του ΕΜΑ και iii) να κρίνει ότι ως νέα έδρα πρέπει να ορισθεί το Μιλάνο.

24. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και την Επιτροπή, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή αβάσιμη και να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα. Σε περίπτωση που η προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας γίνει δεκτή, ζητεί επίσης από το Δικαστήριο να διατηρήσει τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης απόφασης μέχρις ότου διεξαχθεί νέα διαδικασία επιλογής.

25. Στην υπόθεση C‑182/18 ( 17 ), ο Comune di Milano, υποστηριζόμενος από την Ιταλική Δημοκρατία και τη Regione Lombardia (Περιφέρεια Λομβαρδίας, Ιταλία), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, καθόσον με την απόφαση αυτή καθορίζεται το Άμστερνταμ ως νέα έδρα του ΕΜΑ και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.

26. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και την Επιτροπή, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή αβάσιμη και να καταδικάσει τον Comune di Milano στα δικαστικά έξοδα. Σε περίπτωση που η προσφυγή του Comune di Milano γίνει δεκτή, ζητεί επίσης από το Δικαστήριο να διατηρήσει τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης απόφασης μέχρις ότου διεξαχθεί νέα διαδικασία επιλογής.

27. Στις 17 Απριλίου 2018, το Συμβούλιο προέβαλε ένσταση περί απαραδέκτου καθεμιάς από τις υποθέσεις αυτές, δυνάμει του άρθρου 151, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Με απόφαση της 18ης Σεπτεμβρίου 2018, το Δικαστήριο αποφάσισε τη συνεξέταση της ένστασης αυτής με την ουσία της υπόθεσης.

28. Στις 2 Ιουλίου 2018, ο Αντιπρόεδρος του Δικαστηρίου απέρριψε την αίτηση του Comune di Milano για αναστολή εκτελέσεως της προσβαλλόμενης απόφασης ( 18 ).

29. Στις 19 Δεκεμβρίου 2019, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου αποφάσισε τη συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων προς έκδοση κοινής απόφασης.

30. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Comune di Milano, η Regione Lombardia, το Συμβούλιο, η Ολλανδική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή.

31. Η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Comune di Milano, η Regione Lombardia, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Τσεχική, η Ιρλανδική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική και η Σλοβακική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Ιουνίου 2021. Η επ’ ακροατηρίου συζήτηση διεξήχθη από κοινού για τις παρούσες συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18, τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19 (υποθέσεις EMA 2), καθώς και για την υπόθεση C‑743/19, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της ELA).

Β. Υπόθεση C‑743/19 (υπόθεση ELA)

32. Στις 13 Μαρτίου 2018, η Επιτροπή υπέβαλε στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο πρόταση σχεδίου κανονισμού για την ίδρυση Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας (στο εξής: σχέδιο κανονισμού) ( 19 ). Η έδρα της αρχής αυτής έπρεπε να ορίζεται στο άρθρο 4. Ωστόσο, στο πλαίσιο διοργανικών διαπραγματεύσεων που διεξήχθησαν το διάστημα μεταξύ Ιανουαρίου και Φεβρουαρίου του 2019, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκριναν ότι δεν διέθεταν τα απαραίτητα στοιχεία για να αποφασίσουν σχετικά με την έδρα της ELA και, συνεπώς, αποφάσισαν να αναβάλουν την επιλογή αυτή. Ως εκ τούτου, δεν περιέλαβαν το άρθρο 4 στο σχέδιο κανονισμού και αποφάσισαν να παραθέσουν την αιτιολογία ως προς την απόφασή τους αυτή σε κοινή δήλωση του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, η οποία θα επισυναπτόταν στο σχέδιο κανονισμού μετά την έγκρισή του.

33. Στις 13 Μαρτίου 2019, στο περιθώριο της συνεδρίασης του 1ου τμήματος της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (στο εξής: Coreper I), οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενέκριναν με κοινή συμφωνία τη διαδικασία και τα κριτήρια για τη λήψη απόφασης σχετικά με την έδρα της ELA ( 20 ). Από τους κανόνες επιλογής προκύπτει με σαφήνεια ότι τα κριτήρια για τον καθορισμό της έδρας της ELA βασίζονταν στο σημείο 6 της κοινής προσέγγισης που επισυνάπτεται στην κοινή δήλωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής του 2012 σχετικά με τους αποκεντρωμένους οργανισμούς ( 21 ). Τα κριτήρια αυτά είναι i) η γεωγραφική ισορροπία, ii) η ημερομηνία κατά την οποία η Αρχή μπορεί να εγκατασταθεί στην έδρα της μετά την έναρξη ισχύος της ιδρυτικής της πράξης, iii) η προσβασιμότητα της τοποθεσίας, iv) η ύπαρξη επαρκών εκπαιδευτικών υποδομών για τα τέκνα των εργαζομένων της Αρχής και v) η κατάλληλη πρόσβαση στην αγορά εργασίας, την κοινωνική ασφάλιση και την ιατρική περίθαλψη τέκνων και συζύγων.

34. Σύμφωνα με τους κανόνες της διαδικασίας επιλογής, οι προσφορές για τη φιλοξενία της Αρχής θα έπρεπε να υποβληθούν στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου με κοινοποίηση προς τον Γενικό Γραμματέα της Επιτροπής και να δημοσιευθούν στον δικτυακό τόπο του Συμβουλίου. Η Επιτροπή θα συνέτασσε μια γενική αξιολόγηση όλων των προσφορών και θα περιέγραφε πώς η κάθε προσφορά πληροί τα κριτήρια. Η Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου θα διένεμε την αξιολόγηση αυτή στα κράτη μέλη και θα τη δημοσιοποιούσε. Εν συνεχεία, θα διεξαγόταν πολιτική συζήτηση μεταξύ των αντιπροσώπων των κρατών μελών στο περιθώριο συνεδρίασης της Coreper I. Η διαδικασία ψηφοφορίας θα ελάμβανε χώρα σε μεταγενέστερο στάδιο στο περιθώριο του Συμβουλίου EPSCO στο Λουξεμβούργο. Η ψηφοφορία θα αποτελούνταν από διαδοχικούς γύρους ψηφοφοριών και δεν θα περιελάμβανε κλήρωση. Η διαδικασία της ψηφοφορίας θα επαναλαμβανόταν έως ότου μια προσφορά λάβει την πλειοψηφία των ψήφων. Η απόφαση για την έδρα της ELA, η οποία θα αντικατόπτριζε το αποτέλεσμα της διαδικασίας ψηφοφορίας, θα επιβεβαιωνόταν στη συνέχεια με κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κρατών μελών στην ίδια συνεδρίαση ( 22 ).

35. Στις 16 Απριλίου 2019, το Κοινοβούλιο ενέκρινε, μέσω νομοθετικού ψηφίσματος ( 23 ), το σχέδιο κανονισμού σε πρώτη ανάγνωση. Το παράρτημα στο ψήφισμα περιέχει την προαναφερθείσα ( 24 ) κοινή δήλωση του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Στην εν λόγω δήλωση, τα τρία θεσμικά όργανα «επισημαίνουν ότι η διαδικασία επιλογής του τόπου της έδρας της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας (ΕΑΕ) δεν ολοκληρώθηκε κατά τον χρόνο έκδοσης του ιδρυτικού κανονισμού της. […] Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σημειώνουν την πρόθεση της Επιτροπής να λάβει όλα τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου ο ιδρυτικός κανονισμός να προβλέπει διάταξη σχετικά με τον τόπο της έδρας της [ELA] και να διασφαλίσει ότι η [ELA] θα λειτουργεί αυτόνομα σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό» ( 25 ).

36. Στις 5 Ιουνίου 2019, με βάση την αξιολόγηση που πραγματοποίησε η Επιτροπή των τεσσάρων υποβληθέντων προσφορών [και συγκεκριμένα της Σόφιας (Βουλγαρία), της Λευκωσίας (Κύπρος), της Ρίγας (Λεττονία) και της Μπρατισλάβας (Σλοβακία)], οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών εξέτασαν τις εν λόγω προσφορές στο περιθώριο συνεδρίασης της Coreper.

37. Στις 13 Ιουνίου 2019, το Συμβούλιο ενέκρινε τη θέση του Κοινοβουλίου σε πρώτη ανάγνωση. Συνεπώς, το προτεινόμενο σχέδιο κανονισμού εγκρίθηκε σύμφωνα με το άρθρο 294, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ ( 26 ).

38. Την ίδια ημέρα, στο περιθώριο της εν λόγω συνόδου του Συμβουλίου, η πλειοψηφία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών ψήφισε υπέρ της προσφοράς της Σλοβακίας. Κατόπιν τούτου, ελήφθη κατόπιν κοινής συμφωνίας η απόφαση (ΕΕ) 2019/1199, σύμφωνα με την οποία η ELA θα εδρεύει στην Μπρατισλάβα (εφεξής: προσβαλλόμενη απόφαση στην υπόθεση ELA) ( 27 ). Η απόφαση αυτή θα δημοσιευόταν στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θα άρχιζε να ισχύει από την ημερομηνία της δημοσίευσής της.

39. Στις 20 Ιουνίου 2019, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εξέδωσαν τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/1149 για την ίδρυση της ELA ( 28 ). Ο κανονισμός αυτός δεν περιέχει καμία διάταξη σχετικά με την τοποθεσία της έδρας της ELA.

40. Ο κανονισμός αυτός δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 11 Ιουλίου 2019. Η δε προσβαλλόμενη απόφαση που όριζε την έδρα της ELA στην Μπρατισλάβα δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 15 Ιουλίου 2019.

41. Στο πλαίσιο αυτό, το Κοινοβούλιο άσκησε προσφυγή κατά του Συμβουλίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση στην υπόθεση ELA και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.

42. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το σύνολο των παρεμβαινόντων κρατών μελών, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή αβάσιμη και να καταδικάσει το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα. Το Συμβούλιο ζητεί επίσης από το Δικαστήριο, σε περίπτωση που κάνει δεκτή την προσφυγή του Κοινοβουλίου, να διατηρήσει σε ισχύ τα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης απόφασης μέχρις ότου ληφθεί απόφαση για νέα έδρα της ELA.

43. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλε το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Βελγική, η Τσεχική, η Δανική, η Ιρλανδική, η Ελληνική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Λουξεμβουργιανή, η Ουγγρική, η Ολλανδική, η Πολωνική, η Σλοβακική και η Φινλανδική Κυβέρνηση.

44. Η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Comune di Milano, η Regione Lombardia, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Τσεχική, η Ιρλανδική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική και η Σλοβακική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Ιουνίου 2021. Αυτή η επ’ ακροατηρίου συζήτηση διεξήχθη από κοινού για την παρούσα υπόθεση C‑743/19, καθώς και για τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18 (υποθέσεις EMA) και τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19 (υποθέσεις EMA 2).

IV. Ανάλυση

45. Οι παρούσες προτάσεις έχουν την ακόλουθη διάρθρωση. Θα εξετάσω κατ’ αρχάς ποιες πράξεις είναι δεκτικές προσφυγής δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και θα αναλύσω, στο μέτρο του δυνατού, κατά πόσον οι αποφάσεις των αντιπροσώπων των κρατών μελών μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης (A). Εν συνεχεία, θα εξετάσω το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ βάσει του οποίου φέρεται ότι εκδόθηκαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις στις υποθέσεις EMA και ELA (Β). Αφού εξετάσω ενδελεχώς και τα δύο αυτά σημεία, θα αξιολογήσω τις προσβαλλόμενες αποφάσεις προκειμένου να προσδιορίσω αν είναι δεκτικές προσφυγής δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και να εξακριβώσω τη νομική τους φύση βάσει του δικαίου της Ένωσης (Γ).

Α. Ποια πράξη είναι δεκτική προσφυγής δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ;

46. Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί Ένωση δικαίου. Έχει καθιερώσει πλήρες σύστημα ενδίκων βοηθημάτων και διαδικασιών με το οποίο ανατίθεται στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ο έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ( 29 ). Στο πλαίσιο αυτό, κατά πάγια νομολογία, αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ μπορούν να αποτελέσουν όλες οι θεσπιζόμενες από τα θεσμικά όργανα διατάξεις, ανεξαρτήτως της φύσεώς τους, οι οποίες αποσκοπούν στην παραγωγή δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων ( 30 ).

47. Συνεπώς, οι προσφυγές ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ είναι παραδεκτές εφόσον πληρούνται δύο κριτήρια. Πρώτον, πρέπει να βάλλουν κατά πράξεων που έχουν εκδοθεί από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης (στο εξής: κριτήριο της ταυτοποίησης του εκδότη) ( 31 ). Δεύτερον, πρέπει να βάλλουν κατά πράξεων οι οποίες παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα (στο εξής: κριτήριο της δεσμευτικής πράξης) ( 32 ).

1. Το κριτήριο της ταυτοποίησης του εκδότη

48. Σκοπός των προσφυγών ακυρώσεως είναι να ελεγχθεί η νομιμότητα των πράξεων της Ένωσης. Συνεπώς, το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα επί εθνικών πράξεων μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν οι πράξεις αυτές είναι απλώς προπαρασκευαστικές για την έκδοση τελικής απόφασης οργάνου της Ένωσης στο πλαίσιο σύνθετης διοικητικής διαδικασίας ( 33 ), ή όταν η αρμοδιότητα αυτή ορίζεται σαφώς στις Συνθήκες ( 34 ).

49. Κατ’ αρχήν, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αποφαίνεται ως προς το κύρος διατάξεων που έχουν ληφθεί από εθνικές αρχές. Το Δικαστήριο ακολούθησε τη λογική αυτή τόσο σε σχέση με διατάξεις που λαμβάνονται μεμονωμένα από αρχή ενός και μόνο κράτους μέλους ( 35 ), όσο και σε σχέση με συλλογικές πράξεις των κρατών μελών στο πλαίσιο των οποίων τα κράτη μέλη συνεργάζονται κατά την άσκηση των μεμονωμένων αρμοδιοτήτων τους.

50. Στην τελευταία κατηγορία περιλαμβάνονται επί παραδείγματι, ιδίως, οι αποφάσεις των αντιπροσώπων των κρατών μελών, οι οποίες λαμβάνονται συνήθως στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου ( 36 ). Κατά το Δικαστήριο, «οι πράξεις που εκδίδονται από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών που ενεργούν όχι ως μέλη του Συμβουλίου αλλά ως αντιπρόσωποι των κυβερνήσεών τους, ασκώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο συλλογικά τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, δεν υπόκεινται στον έλεγχο νομιμότητας που ασκ[ούν τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης]» ( 37 ).

51. Η διαπίστωση αυτή πραγματοποιήθηκε το 1993 στην απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, η οποία αφορούσε απόφαση ληφθείσα από τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια συνόδου του Συμβουλίου με σκοπό τη χορήγηση ειδικής ενίσχυσης στο Μπαγκλαντές και περιλαμβανόταν σε ένα σημείο των πρακτικών συνεδρίασης του Συμβουλίου. Η προσέγγιση αυτή επιβεβαιώθηκε πρόσφατα από το Δικαστήριο στο συγκεκριμένο πλαίσιο απόφασης των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών περί διορισμού μελών του Δικαστηρίου σύμφωνα με το άρθρο 253 ΣΛΕΕ ( 38 ). Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε απερίφραστα ότι το κρίσιμο κριτήριο που δέχθηκε το Δικαστήριο για να αποκλείσει την αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης να επιλαμβάνονται προσφυγής στρεφόμενης κατά πράξεων που έχουν ληφθεί από τα κράτη μέλη υπό την ιδιότητα κράτους μέλους είναι το ποιος είναι ο εκδότης της οικείας πράξης, ανεξάρτητα από τα δεσμευτικά έννομα αποτελέσματά της ( 39 ).

52. Επομένως, ελλείψει οποιασδήποτε διάταξης στις συλλογικές αποφάσεις των κρατών μελών, περί ανάθεσης αρμοδιότητας στο Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 273 ΣΛΕΕ ( 40 ), οι συλλογικές αυτές αποφάσεις δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, όπως προκύπτει από τη σαφή διατύπωση του άρθρου αυτού και από την πρόθεση των συντακτών των Συνθηκών ( 41 ).

53. Ο αποκλεισμός της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου επί εθνικών πράξεων συνάδει με την τυπική κατανομή των (δικαστικών) καθηκόντων εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η οριοθέτηση μεταξύ της δικαστικής αρμοδιότητας της Ένωσης και των κρατών μελών είναι πράγματι πρωτίστως ζήτημα τυπικής πατρότητας. Εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξετάσει τη νομιμότητα των πράξεων της Ένωσης. Εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να εξετάσουν τις πράξεις των κρατών μελών, ενδεχομένως σε συνεργασία με το Δικαστήριο όταν το περιεχόμενό τους βασίζεται στο δίκαιο της Ένωσης ( 42 ). Η διάκριση αυτή προκύπτει λογικά από την ακυρωτική αρμοδιότητα: το Δικαστήριο δεν είναι γενικά αρμόδιο να ακυρώνει εθνικές πράξεις, ενώ τα εθνικά δικαστήρια δεν μπορούν να ακυρώνουν πράξεις της Ένωσης ( 43 ).

2. Δικαστικός επαναχαρακτηρισμός του εκδότη;

54. Πάντως, η απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου σχετικοποιεί, σε ορισμένο βαθμό, τον διαχωρισμό αυτόν όσον αφορά τις συλλογικές πράξεις των κρατών μελών. Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο, μολονότι ενημερώθηκε από τους φορείς (τα κράτη μέλη) ότι η εκδοθείσα πράξη χαρακτηρίζεται ως «απόφαση των κρατών μελών», εντούτοις, δεν έλαβε ως δεδομένο το συμπέρασμα αυτό. Αντιθέτως, προχώρησε σε ουσιαστική αξιολόγηση της επίμαχης απόφασης προκειμένου να διαπιστώσει αν η οικεία πράξη αποτελούσε στην πραγματικότητα απόφαση του Συμβουλίου. Προς τούτο, το Δικαστήριο εξέτασε το «περιεχόμενο και το σύνολο των συνθηκών» υπό τις οποίες εκδόθηκε η εν λόγω συλλογική πράξη ( 44 ).

55. Το Δικαστήριο, ακολουθώντας την προσέγγιση αυτή, επεδίωξε κατ’ ουσίαν να διασφαλίσει ότι η εμφάνιση μιας (μη δυνάμενης να προσβληθεί) απόφασης των κρατών μελών δεν θα είχε ως αποτέλεσμα την απόκρυψη μιας (δυνάμενης να προσβληθεί) απόφασης του Συμβουλίου. Η λογική που διέπει την προσέγγιση αυτή είναι ότι το περιεχόμενο μιας τυπικώς ληφθείσας από τα κράτη μέλη απόφασης και οι περιστάσεις που περιβάλλουν την έκδοσή της μπορεί να αποκαλύψουν ότι το Συμβούλιο είναι ο πραγματικός εκδότης της εν λόγω απόφασης. Το Δικαστήριο δύναται, επομένως, να οδηγηθεί να προσδιορίσει εκ των υστέρων τον πραγματικό εκδότη μιας πράξης σε περιπτώσεις όπου η ταυτότητα του εκδότη αμφισβητείται.

56. Η δυνατότητα αυτή, δηλαδή η εκ των υστέρων «διόρθωση» από το Δικαστήριο του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη, υπό το φως του περιεχομένου της πράξης αυτής και των συνθηκών που περιβάλλουν την έκδοσή της, καθιστά αναγκαίες ορισμένες παρατηρήσεις.

57. Πρώτον, μια τέτοια διόρθωση του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη με βάση το περιεχόμενο της πράξης μπορεί να εφαρμοστεί, κατά λογική ακολουθία, μόνο για να προσδιοριστεί αν μια πράξη εκδόθηκε από τα κράτη μέλη ή από το Συμβούλιο/Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Αυτό οφείλεται στη διπλή λειτουργία ή τον διπλό ρόλο που διαδραματίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης της Ένωσης, ανάλογα με το αν ασκούν διακυβερνητικές λειτουργίες (ενεργώντας ως κράτη μέλη) ή υπερεθνικές λειτουργίες (ενεργώντας ως μέλη του Συμβουλίου ή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου).

58. Αμφιβολίες ως προς την ταυτότητα του πραγματικού εκδότη μιας πράξης απλώς δεν μπορούν να προκύψουν όσον αφορά τα υπόλοιπα θεσμικά όργανα της Ένωσης, διότι τα συστατικά μέλη τους δεν ασκούν τέτοια διπλή λειτουργία. Αυτό που ενδεχομένως θα μπορούσε μόνο να προκύψει, σε πολύ σπάνιες περιπτώσεις, θα ήταν πραγματικές διαφωνίες ως προς την ταυτότητα του εκδότη μιας πράξης σε περίπτωση που η προέλευση ενός συγκεκριμένου εγγράφου δεν είναι σαφής. Ωστόσο, σε κανονιστικό επίπεδο, με βάση την αρμοδιότητα, όταν ο εκδότης είναι γνωστός, μια πράξη της Επιτροπής θα είναι πάντοτε πράξη της Επιτροπής. Ομοίως, μια πράξη του Κοινοβουλίου θα είναι πάντοτε πράξη του Κοινοβουλίου. Αμφιβολίες μπορούν να προκύψουν μόνον όσον αφορά τις πράξεις του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και τις πράξεις των κρατών μελών.

59. Πάντως, η παρατήρηση αυτή αποκαλύπτει την πραγματική φύση του επιλεγέντος κριτηρίου στην απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου. Από τη διατύπωσή του, φαίνεται ότι πρόκειται για κριτήριο που βασίζεται σε πραγματικά περιστατικά (ποιο είναι το περιεχόμενο και ποιες ήταν οι συνθήκες υπό τις οποίες εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη;). Εντούτοις, η αληθής φύση του είναι μάλλον μια κανονιστική διόρθωση πιθανών πραγματικών καταστάσεων με βάση την αρμοδιότητα (ποιος, σύμφωνα με την ορθή ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, έπρεπε να λάβει μια συγκεκριμένη απόφαση;). Επιστρέφοντας στην έννοια του διπλού ρόλου, το πραγματικό ερώτημα που πρέπει να τεθεί είναι ποιος ήταν ο κατάλληλος ρόλος που θα έπρεπε να είχαν διαδραματίσει τα κράτη μέλη όταν έλαβαν μια τέτοια απόφαση; Με αφετηρία αυτήν τη διαπίστωση, αντιστρέφοντας τον συλλογισμό, ενδεχομένως να πρέπει να αναπροσαρμοστεί εκ των υστέρων ο εκδότης και, εν μέρει, η φύση της πράξης που εξέδωσαν τα κράτη μέλη.

60. Δεύτερον, η διόρθωση του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη με βάση το περιεχόμενο της πράξης είναι αποτέλεσμα της μεταφοράς στον προσδιορισμό του πραγματικού εκδότη μιας πράξης της προσέγγισης που χρησιμοποιεί το Δικαστήριο για τον προσδιορισμό της ύπαρξης δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων σε πράξεις της Ένωσης οι οποίες εκ πρώτης όψεως μπορεί να φαίνεται ότι στερούνται τέτοιων αποτελεσμάτων λόγω της μορφής τους ( 45 ). Σε αυτό το τελευταίο πλαίσιο, το Δικαστήριο δεν λαμβάνει απλώς υπόψη το «τυπικό περίβλημα» του επίμαχου μέτρου, αλλά εξετάζει πιο προσεκτικά το πραγματικό περιεχόμενο και τον σκοπό του, προκειμένου να διασφαλίσει αποτελεσματική δικαστική προστασία έναντι πράξεων των οργάνων της Ένωσης οι οποίες παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα παρά τη (μη δεσμευτική) μορφή τους. Με την εφαρμογή αυτής της προσέγγισης στην ταυτοποίηση του εκδότη, το Δικαστήριο θα διασφαλίσει ότι η επίμαχη πράξη δεν αποτελεί τεχνητά συγκεκαλυμμένη μη δεκτική προσφυγής πράξη, απλά και μόνο επειδή έχει χαρακτηριστεί ως πράξη εκδοθείσα από τα κράτη μέλη.

61. Το 2017, το Γενικό Δικαστήριο, εφαρμόζοντας την προσέγγιση αυτή, διαπίστωσε ότι, «παρά την ατυχώς ασαφή διατύπωση της δηλώσεως ΕΕ–Τουρκίας» ( 46 ) σχετικά με κοινό σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα της διαχείρισης της μετανάστευσης, οι εκπρόσωποι των κρατών μελών συνάντησαν τον Τούρκο πρωθυπουργό στις κτιριακές εγκαταστάσεις που μοιράζονται το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Συμβούλιο, υπό την ιδιότητα των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων των εν λόγω κρατών μελών ( 47 ).

62. Προκειμένου να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η επίμαχη δήλωση δεν συνιστά πράξη που μπορεί να αποδοθεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε διαδοχικά διάφορα πραγματικά στοιχεία, όπως τη φύση των συναντήσεων που είχαν προηγηθεί από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων, τον τρόπο δημοσιοποίησης της δήλωσης σε σχέση με τις προηγούμενες δηλώσεις, τους όρους που χρησιμοποιήθηκαν, το περιεχόμενο της δήλωσης, τη μορφή με την οποία δημοσιεύθηκε, τα έγγραφα που αφορούν τη συνάντηση κατά την οποία εκδόθηκε η επίμαχη δήλωση. Το Γενικό Δικαστήριο έφτασε στο σημείο να εξετάσει τις προσκλήσεις για δείπνο και γεύμα και να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δύο διακριτά γεγονότα (η σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και μια διεθνής σύνοδος κορυφής με τη συμμετοχή των κρατών μελών) είχαν «διοργανωθεί παραλλήλως, με διακριτές διαδικασίες στο νομικό επίπεδο, στο επίπεδο του πρωτοκόλλου και σε αυτό της οργανώσεως […], πράγμα που συνηγορεί υπέρ της διακριτής νομικής φύσεως των δύο αυτών γεγονότων» ( 48 ).

63. Κατά την άποψή μου, οι διατάξεις του Γενικού Δικαστηρίου καταδεικνύουν τον προβληματικό χαρακτήρα που έχει η μεταφορά της προσέγγισης που ακολουθείται σε σχέση με τη διόρθωση με βάση το περιεχόμενο, η οποία χρησιμοποιείται για τον καθορισμό της δεσμευτικής φύσης της πράξης, στην απόφαση σχετικά με την ταυτοποίηση του εκδότη (ή μάλλον, με τη διόρθωση της ταυτότητας του εκδότη). Η εξέταση περιστασιακών, πραγματικών στοιχείων έχει νόημα όταν επιχειρείται να διαπιστωθεί η ύπαρξη δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων, διότι μια τέτοια ανάλυση επικεντρώνεται στα εγγενή χαρακτηριστικά μιας πράξης ενός οργάνου το οποίο έχει την απαραίτητη αρμοδιότητα για την έκδοση μιας δεσμευτικής πράξης. Αυτό, όμως, δεν ισχύει στο πλαίσιο της εκτίμησης του αν εκδότης της πράξης είναι τα κράτη μέλη ή το Συμβούλιο (ή το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο), το οποίο είναι μάλλον κανονιστικό ζήτημα.

64. Επιπλέον, στην πράξη, η εξέταση πραγματικών στοιχείων για τους σκοπούς μιας τέτοιας εκτίμησης είναι βέβαιο ότι θα οδηγήσει σε ασαφές συμπέρασμα όσον αφορά την ταυτότητα του πραγματικού εκδότη της επίμαχης πράξης. Διότι μια συλλογική απόφαση που λαμβάνεται από όλα τα κράτη μέλη στο περιθώριο μιας συνόδου του Συμβουλίου είναι βέβαιο ότι, σε πραγματικό επίπεδο, μοιάζει πολύ με απόφαση του Συμβουλίου (ή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου). Και οι δύο αποφάσεις είναι πράγματι πιθανό να απευθύνονται στους ίδιους φορείς (δηλαδή τα κράτη μέλη), να έχουν περιεχόμενο σχετικό με την Ένωση, να δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα και να εμπλέκουν σε κάποιο βαθμό την Επιτροπή και το Συμβούλιο, τουλάχιστον μέσω της Γραμματείας του τελευταίου (και της νομικής του υπηρεσίας σε περίπτωση δικαστικής διαμάχης) ( 49 ).

65. Επιπλέον, αυτό που ίσως προκαλεί τη μεγαλύτερη σύγχυση είναι ότι, εάν το κριτήριο της (αληθινής) ταυτότητας του εκδότη ήταν όντως πραγματικό (ποιος υπέγραψε μια συνθήκη ή ποιος εξέδωσε μια απόφαση) και όχι κανονιστικό, εξαρτώμενο από την αρμοδιότητα (ποιος ορθώς θα έπρεπε να είχε υπογράψει μια συνθήκη, ποιος ορθώς θα έπρεπε να είχε εκδώσει μια απόφαση), τότε κανονικά θα ανέμενε κανείς ότι τα αποδεικτικά στοιχεία που θα προσκομίζονταν και κυρίως θα ζητούνταν από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης θα ήταν εκείνα που είναι άμεσα συναφή και καθοριστικά για το πραγματικό ζήτημα που πρέπει να διευθετηθεί στη σχετική διαδικασία. Εάν η δικαστική διαφορά ως προς τα πραγματικά περιστατικά αφορά το «ποιος υπέγραψε το σχετικό έγγραφο», τότε τα περισσότερα δικαστήρια θα ζητούσαν απλώς από τους διαδίκους να προσκομίσουν το εν λόγω (ενδεχομένως απόρρητο) έγγραφο, προκειμένου να διαπιστωθεί ποιανού η υπογραφή έχει τεθεί στο έγγραφο. Μόνο όταν δεν υπάρχει κανένα έγγραφο στην πραγματικότητα, και το στοιχείο αυτό επιβεβαιώνεται από τις σχετικές καταθέσεις ή ένορκες βεβαιώσεις μαρτύρων, θα ήταν ενδεχομένως υποχρεωμένος ο δικαστής να προβεί, εν τέλει, σε έλεγχο των καταλόγων δείπνου ( 50 ).

66. Στις υπό κρίση υποθέσεις, τα επιχειρήματα που προέβαλαν, αφενός, η Ιταλική Κυβέρνηση και ο Comune di Milano στις υποθέσεις EMA και, αφετέρου, το Κοινοβούλιο στην υπόθεση ELA αποτελούν ένα ακόμη παράδειγμα του πόσο ασαφής είναι η προσέγγιση περί εξέτασης του «περιεχομένου και των συνθηκών» για τον προσδιορισμό του «ρόλου στο πλαίσιο του οποίου» τα κράτη μέλη εξέδωσαν τις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Απαντήσεις σε ερωτήματα όπως, αν χρησιμοποιήθηκαν οι υποδομές και οι εγκαταστάσεις του Συμβουλίου ή αν άλλα θεσμικά όργανα της Ένωσης συμμετείχαν με κάποιο τρόπο στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, ελάχιστα συμβάλλουν στο να αποσαφηνιστεί η λειτουργία υπό την οποία (θα έπρεπε να) έχουν ενεργήσει τα κράτη μέλη.

67. Το σημείο αυτό αποκαλύπτει, για άλλη μια φορά, ότι τέτοια πραγματικά ζητήματα παρέχουν ελάχιστη καθοδήγηση σε περιπτώσεις όπου το ζήτημα είναι, κατ’ ουσίαν, η αρμοδιότητα. Το πραγματικό ερώτημα δεν είναι ποιος ήταν ο εκδότης, αλλά ποιος θα έπρεπε να ήταν ο εκδότης. Τα πραγματικά στοιχεία θα είναι σημαντικά κυρίως (αν όχι αποκλειστικά) στις περιπτώσεις όπου η ταυτότητα του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη είναι απλώς άγνωστη, δηλαδή όταν από την ίδια την πράξη δεν προκύπτει κάποιο ιδιαίτερο στοιχείο το οποίο να ταυτοποιεί τα κράτη μέλη ή το Συμβούλιο.

68. Τρίτον, τίθεται επίσης το ερώτημα της πιθανής «κατεύθυνσης» της διόρθωσης. Λειτουργεί, ή μάλλον θα έπρεπε να λειτουργεί, αμφίδρομα; Στην απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου το 1993, η εισαγωγή της διόρθωσης του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη με βάση το περιεχόμενο της πράξης είχε προφανώς ως έρεισμα την άποψη ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να θεμελιώσει αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ για τις πράξεις οι οποίες μολονότι έχουν ληφθεί τυπικώς από τα κράτη μέλη και είναι, επομένως, εκ πρώτης όψεως, μη δεκτικές προσφυγής, εμφανίζονται, εντούτοις, ως συγκεκαλυμμένες πράξεις του Συμβουλίου. Συνεπώς, αυτό το οποίο είχε προηγουμένως ρητά αποκλειστεί, στη συνέχεια, συμπεριλήφθηκε εκ νέου.

69. Ωστόσο, η κατεύθυνση των προαναφερόμενων διαταγών του Γενικού Δικαστηρίου ήταν ακριβώς η αντίθετη. Η δήλωση η οποία, τουλάχιστον σε ένα δελτίο Τύπου, περιγράφεται ρητώς ως ρύθμιση «ΕΕ–Τουρκίας» επαναχαρακτηρίστηκε στη συνέχεια από το Γενικό Δικαστήριο ως δήλωση εκδοθείσα στην πράξη, όχι από το Συμβούλιο (ή το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο), αλλά από τα κράτη μέλη. Συνεπώς, αυτό που προηγουμένως φαινόταν να εμπίπτει στην αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, εξαιρέθηκε, κατ’ ουσίαν, από αυτή την ίδια αρμοδιότητα.

70. Τέταρτον και τελευταίο, η ανωτέρω ανάλυση επισημαίνει την πραγματική φύση του κριτηρίου, όπως προαναφέρθηκε: για να αποκτήσει κάποιο λογικό νόημα το κριτήριο που συνάγεται από την απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου όσον αφορά την ιδιότητα υπό την οποία τα κράτη μέλη ενήργησαν σε μία μεμονωμένη περίπτωση, πρέπει να είναι, ως προς τη φύση του, κανονιστικό και όχι πραγματολογικό. Το πραγματικό ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί εν προκειμένω δεν αφορά τον εκδότη (ο οποίος θα είναι πάντοτε τα ίδια 27 άτομα που συνεδριάζουν σε μια αίθουσα), αλλά τη λειτουργία που ασκεί κατά την έκδοση της πράξης (τα 27 αυτά άτομα, εκείνη τη στιγμή, ενεργούσαν ως μέλη του Συμβουλίου ή ως αντιπρόσωποι των κυβερνήσεών τους;). Συνεπώς, το τελευταίο ζήτημα είναι αναπόφευκτα ζήτημα εξουσίας και αρμοδιότητας. Αφορά η επίμαχη πράξη αρμοδιότητα των κρατών μελών (οπότε θα έπρεπε να έχει εκδοθεί από τα κράτη μέλη που ενεργούν ως κράτη μέλη) ή αρμοδιότητα της Ένωσης (οπότε θα έπρεπε να έχει εκδοθεί από τα κράτη μέλη που ενεργούν ως μέλη του Συμβουλίου);

71. Ειδικότερα, πρέπει οι προσβαλλόμενες αποφάσεις να αποδοθούν στο Συμβούλιο, διότι η απόφαση για την έδρα ενός οργανισμού εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Ένωσης και, επομένως, μια τέτοια απόφαση θα μπορούσε να ληφθεί μόνον από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και όχι από τα κράτη μέλη; Αυτή είναι ουσιαστικά η θέση της Ιταλικής Κυβέρνησης και του Comune di Milano στις υποθέσεις EMA. Από την πλευρά του, το Κοινοβούλιο δεν έφθασε στο σημείο να υποστηρίξει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στην υπόθεση ELA αποδίδεται στο Συμβούλιο με την αιτιολογία ότι η απόφαση αυτή έπρεπε να ληφθεί από το Συμβούλιο. Ωστόσο, το Κοινοβούλιο αφιέρωσε σημαντικό μέρος της επιχειρηματολογίας του για να υποδηλώσει ότι το ζήτημα της αρμοδιότητας είναι σχετικό ζήτημα, υποστηρίζοντας ότι η προσβαλλόμενη απόφαση μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

3. Εάν είναι γνωστός, ο εκδότης παραμένει, κατ’ αρχήν, ο εκδότης

72. Είναι βεβαίως αληθές ότι ο (επανα)χαρακτηρισμός, βάσει της αρμοδιότητας της Ένωσης, μιας συλλογικής πράξης των κρατών μελών ως πράξης του Συμβουλίου θα παρουσίαζε ορισμένα πλεονεκτήματα. Πρώτον, θα προστάτευε πράγματι με δυναμικό τρόπο την ακεραιότητα της έννομης τάξης της Ένωσης, διασφαλίζοντας τον σεβασμό στις αρμοδιότητες της Ένωσης και στη θεσμική ισορροπία εντός της Ένωσης. Δεύτερον, ενδέχεται να ενισχύσει τη δικαστική προστασία (από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης), καθόσον τα μεμονωμένα εθνικά δικαστήρια αναμφισβήτητα δεν είναι πλήρως κατάλληλα για να εξετάσουν τη νομιμότητα των συλλογικών αποφάσεων των κρατών μελών, ακόμη και αν είναι ενδεχομένως αρμόδια να εξετάσουν τη συμμετοχή των αντίστοιχων κυβερνήσεών τους στη διαδικασία λήψης συλλογικών αποφάσεων.

73. Ωστόσο, αυτή η κανονιστική διόρθωση του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη με βάση την αρμοδιότητα παρουσιάζει επίσης σημαντικά μειονεκτήματα. Εν κατακλείδι, τα μειονεκτήματα αυτά υπερισχύουν κατά πολύ των δυνητικών πλεονεκτημάτων.

74. Πρώτον και πρωτίστως, σε αντίθεση με τον (δεσμευτικό ή μη) χαρακτήρα μιας πράξης, όπου η ουσία θα πρέπει βεβαίως να υπερισχύει του τύπου, το όργανο που εκδίδει την πράξη είναι ο εκδότης της. Αφήνοντας και πάλι κατά μέρος τις σπάνιες περιπτώσεις κατά τις οποίες η ταυτότητα του εκδότη είναι πράγματι ασαφής, δύσκολα μπορεί να επεκταθεί η προσέγγιση αυτή σε περιπτώσεις όπου η ταυτότητα του εκδότη είναι μεν σαφής, αλλά απλώς αμφισβητείται από άλλους φορείς από απόψεως εξουσίας και αρμοδιότητας. Αν δεν υπήρχε ο διπλός ρόλος σε σχέση με το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη, το ζήτημα αυτό δεν θα ετίθετο καν. Πράγματι, θα ήταν μάλλον παράλογο να ασκηθεί, για παράδειγμα, προσφυγή ακυρώσεως κατά της Επιτροπής, υπονοώντας ότι η οικεία πράξη εκδόθηκε στην πραγματικότητα από το Κοινοβούλιο.

75. Δεύτερον, όσον αφορά ειδικότερα τα κράτη μέλη, είναι αυτονόητο ότι αυτά ασκούν κυριαρχική εξουσία, πέραν ή εκτός του πλαισίου του δικαίου της Ένωσης. Συνεπώς, κατά κανόνα, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να δρουν, εκτός αν περιορίζονται από συγκεκριμένη διάταξη του δικαίου της Ένωσης.

76. Τρίτον, πώς θα μπορούσε να προσδιορισθεί η αρμοδιότητα της Ένωσης σε ένα τέτοιο πλαίσιο όπου, εξ ορισμού, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να ενεργούν; Κατ’ αρχάς, στις μέρες μας, σχεδόν κάθε ζήτημα μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει σε (συγκεκριμένη) αρμοδιότητα της Ένωσης. Όσον αφορά τους ευρείς τομείς των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων, δεν είναι πάντα εύκολο να προσδιοριστεί στην πράξη αν για ένα συγκεκριμένο θέμα υφίσταται «προβάδισμα» της Ένωσης ή αν τα κράτη μέλη μπορούν ακόμη να θεσπίσουν αυτοτελείς κανόνες δικαίου ( 51 ). Ειδικότερα, είναι απαραίτητο, για τους σκοπούς του προβαδίσματος, η Επιτροπή να έχει κινήσει τυπικά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, περιλαμβάνοντας ρητά το επίμαχο ζήτημα στο πεδίο εφαρμογής της, ή αρκεί να διαπιστωθεί ότι το ζήτημα αυτό διέπεται γενικά από το δίκαιο της Ένωσης;

77. Επιπλέον, δεν είναι σαφές αν η διόρθωση με βάση την αρμοδιότητα θα εφαρμοζόταν μόνο στην εξέταση των αποφάσεων των κρατών μελών που λαμβάνονται στο περιθώριο του Συμβουλίου ή και στις αποφάσεις των κρατών μελών που λαμβάνονται εκτός των συνεδριάσεων του Συμβουλίου. Πρέπει να είναι καθοριστικό αν τα ίδια 27 πρόσωπα συνέρχονται, στην πραγματικότητα, με φυσική παρουσία ή εικονικά, στις Βρυξέλλες ή οπουδήποτε αλλού; Είναι επίσης δύσκολο να διευκρινιστεί αν η εν λόγω διόρθωση θα μπορούσε να λειτουργήσει μόνο στο πλαίσιο αποφάσεων που λαμβάνονται από όλα τα κράτη μέλη ή και όσον αφορά τις αποφάσεις που λαμβάνονται από την πλειοψηφία των κρατών μελών ή ακόμη και από ελάχιστα κράτη μέλη. Σε τελική ανάλυση, θα μπορούσε ακόμη και μια απόφαση των κρατών μελών που συμμετέχουν συλλογικά στη λήψη αποφάσεων άλλου διεθνούς οργανισμού, η οποία, ως προς την ουσία της, συμπίπτει με αρμοδιότητα της Ένωσης, να αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου από το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ;

78. Σαφώς και δεν διατείνομαι ότι τούτο πρέπει να θεωρηθεί ότι ισχύει. Θέλω απλώς να επισημάνω ότι, από απόψεως εφικτού κριτηρίου, οι καταστάσεις αυτές είναι δύσκολο να διακριθούν. Συνεπώς, τουλάχιστον κατά τη γνώμη μου, η διόρθωση του εκδόσαντος τυπικώς μια πράξη με βάση την αρμοδιότητα βρίθει αβεβαιοτήτων, οι οποίες καθιστούν τη χρήση της μάλλον αβέβαιη και αυθαίρετη και, εν γένει, μάλλον αντιπαραγωγική.

79. Για τους λόγους αυτούς, δεν συμμερίζομαι τη συνολική προσέγγιση που πρότειναν η Ιταλική Κυβέρνηση και ο Comune di Milano στις υποθέσεις EMA, υπονοώντας ουσιαστικά ότι, επειδή η απόφαση για την έδρα θα έπρεπε να ληφθεί από την Ένωση, κάθε δήλωση των κρατών μελών επί του θέματος αυτού αποτελεί αυτομάτως απόφαση του Συμβουλίου.

80. Αντιθέτως, θα πρότεινα η λογική της απόφασης Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου να περιοριστεί σε εξαιρετικές περιπτώσεις στις οποίες η λήψη μιας συγκεκριμένης απόφασης, εντός μιας σαφώς καθορισμένης και τυπικά ήδη εν εξελίξει διαδικασίας, εναπόκειται αναμφίβολα στο Συμβούλιο το οποίο ενεργεί ως θεσμικό όργανο της Ένωσης. Μόνο αν, μέσα σε ένα τόσο σαφώς οριοθετημένο διαδικαστικό πλαίσιο, εκδοθεί αίφνης μια απόφαση η οποία, από τυπικής απόψεως, θεωρείται απόφαση των κρατών μελών, θα μπορούσε πράγματι να εξεταστεί το ενδεχόμενο επαναχαρακτηρισμού της απόφασης αυτής, παρά την ταυτότητα του επίσημου εκδότη της, ως απόφασης του Συμβουλίου και, συνεπώς, ως απόφασης δεκτικής προσφυγής, βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, τέτοιου είδους εξαιρετικές περιπτώσεις θα πρέπει να διέπονται από την πολύ στενότερη λογική που διέπει περιπτώσεις στις οποίες υπάρχει σαφής καταστρατήγηση των υφιστάμενων κανόνων στο πλαίσιο των εν εξελίξει διαδικασιών και, όταν δεν υπάρξουν εν εξελίξει διαδικασίες, δεν θα πρέπει να θεωρείται ότι υφίστανται μόνο για τον λόγο ότι υπάρχει αφηρημένα επικάλυψη αρμοδιοτήτων.

81. Εκτός από ένα τέτοιο εξαιρετικό σενάριο, η άποψή μου είναι ότι μια επίσημη απόφαση των κρατών μελών είναι απλώς μια πραγματική απόφαση των κρατών μελών η οποία διαφεύγει του ελέγχου του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Εάν ο επίσημος εκδότης είναι γνωστός, η αλλαγή του δεν θα πρέπει να απόκειται στο Δικαστήριο. Το περιεχόμενο, οι πραγματικές περιστάσεις ή η έλλειψη αρμοδιότητας θα πρέπει να προσφέρουν καθοδήγηση μόνο σε περιπτώσεις όπου υπάρχει αληθής πραγματική αβεβαιότητα ως προς το αν μια πράξη έχει εκδοθεί από τα κράτη μέλη, ενεργώντας υπό την ιδιότητά τους αυτή, ή από τα κράτη μέλη, ενεργώντας ως μέλη του Συμβουλίου. Τα στοιχεία αυτά δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται σε περιπτώσεις όπου υπάρχει απλώς αμφισβήτηση της αρμοδιότητας από άλλους φορείς.

82. Επομένως, κατ’ αρχήν και βεβαίως με βάση την παρούσα μορφή των Συνθηκών, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα, βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, επί αποφάσεων που λαμβάνονται από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών.

Β. Το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ

83. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, οι αποφάσεις των κρατών μελών που εκδίδονται στο πλαίσιο των Συνθηκών δυνάμει του άρθρου 253 ΣΛΕΕ δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως ( 52 ). Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ έχει παρόμοια διατύπωση, δεδομένου ότι, πρώτον, αφορά επίσης αποφάσεις εκδοθείσες με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών και, δεύτερον, τα κράτη μέλη εξουσιοδοτούνται από τη διάταξη αυτή να αποφασίζουν για την έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Έτσι, έπεται λογικώς ότι η προσέγγιση που εφαρμόζεται στο άρθρο 253 ΣΛΕΕ ισχύει και για τις αποφάσεις των κρατών μελών που λαμβάνονται ορθά εντός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

84. Ωστόσο, το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η απόφαση σχετικά με την έδρα των οργανισμών της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 341 ΣΛΕΕ. Απόκειται η έκδοση της απόφασης αυτής στα κράτη μέλη, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, ή στον νομοθέτη της Ένωσης, δηλαδή στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, όπως υποστηρίζουν η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Comune di Milano και η Επιτροπή στις υποθέσεις EMA και το Κοινοβούλιο στην υπόθεση ELA; Στην τελευταία αυτήν περίπτωση, ποια είναι η νομική φύση των αποφάσεων των κρατών μελών με τις οποίες καθορίζεται η τοποθεσία της έδρας των οργανισμών της Ένωσης;

85. Στις παρατηρήσεις τους, οι μετέχοντες στην υπόθεση ELA εξέτασαν ενδελεχώς το ζήτημα του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ και κατά πόσον θα μπορούσε να αποτελέσει έγκυρη νομική βάση για την έκδοση της επίμαχης απόφασης σχετικά με την έδρα της ELA. Μολονότι οι παρατηρήσεις αυτές υποβάλλονται στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως που προβάλλει το Κοινοβούλιο, οι αντίστοιχες θέσεις τους ισχύουν και ως προς το ζήτημα της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου. Κατά το Δικαστήριο, η εκτίμηση του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως συνδέεται με την εκτίμηση των αιτιάσεων που προβάλλονται κατά της επίδικης πράξεως ( 53 ).

86. Σύμφωνα με το Κοινοβούλιο, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν αποτελεί κατάλληλη νομική βάση για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την έδρα των οργανισμών της Ένωσης, καθώς η εν λόγω διάταξη εφαρμόζεται μόνο στα θεσμικά όργανα. Εάν η βούληση των συντακτών των Συνθηκών ήταν να συμπεριλάβουν τους οργανισμούς στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής, θα την είχαν εκφράσει ρητά. Ωστόσο, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ ουδέποτε τροποποιήθηκε προς τον σκοπό αυτόν. Υπό το πρίσμα του γράμματός του, το πρωτόκολλο αριθ. 6 δεν μπορεί να έχει σκοπό να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης. Επιπλέον, όχι μόνο η προηγούμενη θεσμική πρακτική δεν έχει σημασία για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αλλά ο νομοθέτης της Ένωσης έχει ήδη αποφασίσει στο παρελθόν σχετικά με την έδρα των οργανισμών της. Συνεπώς, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η λήψη μιας τέτοιας απόφασης εναπόκειται μόνο στα κράτη μέλη.

87. Σύμφωνα με το Κοινοβούλιο, πάντως, η απόφαση για τη σύσταση ενός οργανισμού εναπόκειται στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος, για τον σκοπό αυτόν, μπορεί να επικαλεστεί τη νομική βάση της οικείας πολιτικής. Ο κανονισμός 2019/1149 για τη σύσταση της ELA εκδόθηκε με βάση τα άρθρα 46 και 48 ΣΛΕΕ. Από κανένα στοιχείο δεν δικαιολογείται ο διαχωρισμός της απόφασης για την έδρα ενός οργανισμού από την απόφαση για την ίδρυσή του και τον καθορισμό της αποστολής, της οργάνωσης και της λειτουργίας του. Συνεπώς, η απόφαση σχετικά με την έδρα ενός οργανισμού θα πρέπει να λαμβάνεται από τον νομοθέτη της Ένωσης, εκτός αν υπάρχει ρητή διάταξη στις Συνθήκες που ορίζει διαφορετικά. Μολονότι πολιτικές και συμβολικές εκτιμήσεις επηρεάζουν τη λήψη απόφασης σχετικά με τη γεωγραφική τοποθεσία της έδρας ενός οργανισμού, τούτο δεν είναι ασυνήθιστο και κατά τη λήψη της απόφασης για την ίδρυση του οργανισμού, τον καθορισμό των αποστολών του και, κατά συνέπεια, την οργάνωση και τη λειτουργία του. Ως εκ τούτου, είναι λογικό και συνεπές η απόφαση για την έδρα να λαμβάνεται από το νομοθετικό όργανο της Ένωσης. Εν πάση περιπτώσει, η πολιτική ευαισθησία του ζητήματος αυτού δεν θα πρέπει να μεταβάλλει τις αρμοδιότητες που ανατίθενται από τις Συνθήκες στα θεσμικά όργανα της Ένωσης.

88. Εκτός από ορισμένες ασήμαντες διαφοροποιήσεις, όλα τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη υιοθετούν την άποψη του Συμβουλίου ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του σκοπού και του πλαισίου του, εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να αποφασίζουν για την έδρα των οργανισμών της Ένωσης. Μολονότι, μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, αρκετές διατάξεις των Συνθηκών αναφέρονται πλέον ρητά στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, το στοιχείο αυτό δεν θα πρέπει να οδηγήσει σε περιοριστική ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής των διατάξεων που αναφέρονται μόνο στα «θεσμικά όργανα». Η ερμηνεία αυτή υποστηρίζεται από το πλαίσιο και την ιστορική εξέλιξη της εν λόγω διάταξης. Ειδικότερα, το πρωτόκολλο αριθ. 6 ορίζει την τοποθεσία της έδρας δύο επιτροπών και ενός οργανισμού. Το άρθρο 2 της απόφασης του Εδιμβούργου επιβεβαιώνει περαιτέρω ότι η έδρα των μελλοντικών οργάνων της Ένωσης αποφασίζεται από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών. Επιπλέον, πολλές δικαστικές αποφάσεις επί σειρά δεκαετιών επιβεβαιώνουν ότι η αρμοδιότητα των κρατών μελών να αποφασίζουν για την έδρα των θεσμικών οργάνων ισχύει και για τους οργανισμούς. Μια περιοριστική ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ θα μπορούσε να εξαιρέσει αδικαιολόγητα τους οργανισμούς και να τους αποκλείσει από την εφαρμογή των τελικών διατάξεων της ΣΛΕΕ.

89. Επιπροσθέτως, σύμφωνα με το Συμβούλιο, η αρμοδιότητα σχετικά με την απόφαση για την έδρα ενός οργανισμού διαφέρει από την αρμοδιότητα σχετικά με την ουσιαστική ρύθμιση ενός συγκεκριμένου τομέα. Η απόφαση για την έδρα είναι θεμελιωδώς διαφορετική εκ φύσεως λόγω της πολιτικής και συμβολικής της διάστασης. Κατά συνέπεια, η απόφαση για την έδρα ενός οργανισμού της Ένωσης δεν πρέπει να λαμβάνεται μέσω της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Η ένταξη της επιλογής της έδρας στο πλαίσιο της νομοθετικής συζήτησης θα είχε παράδοξες και επιζήμιες συνέπειες. Η γεωγραφική τοποθεσία ενός οργανισμού θα αποτελούσε, στην περίπτωση αυτή, μέρος των διαπραγματεύσεων και θα είχε αντίκτυπο στην ουσία των ίδιων των κανόνων πολιτικής. Επιπλέον, οι κανόνες ψηφοφορίας τόσο στο Κοινοβούλιο όσο και στο Συμβούλιο δεν θα συνέβαλαν στην επίτευξη μιας κατάλληλης γεωγραφικής ισορροπίας.

90. Δεν συμφωνώ με το Συμβούλιο. Κατά την άποψή μου, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν εφαρμόζεται στους οργανισμούς.

1. Το γράμμα της διάταξης

91. Κατά το γράμμα του, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ αναφέρεται στην έδρα των «θεσμικών οργάνων» χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις. Πάντως, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η έννοια των «θεσμικών οργάνων» έχει οριστεί σε συνταγματικό επίπεδο στο άρθρο 13 ΣΕΕ, το οποίο απαριθμεί τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Από αυτόν τον νομικό ορισμό που παρέχουν οι Συνθήκες προκύπτει σαφώς ότι οι οργανισμοί δεν είναι θεσμικά όργανα.

92. Ένας τέτοιος σαφής, νομικός ή ακόμη και συνταγματικός ορισμός του υπό ερμηνεία όρου δεν αποκλείει την πρόσθετη εξέταση του γενικού συστήματος και του σκοπού των κανόνων των οποίων ο όρος αυτός αποτελεί μέρος. Ωστόσο, για να είναι δικαιολογημένη η μη εφαρμογή εκ μέρους δικαστή ενός τέτοιου αδιαμφισβήτητου συνταγματικού ορισμού, θα χρειάζονταν πολύ πειστικά επιχειρήματα κατά την ανάλυση του πλαισίου ή του σκοπού, τα οποία να καταδεικνύουν ότι η γραμματική και λογική ερμηνεία ενός σαφώς καθορισμένου όρου οδηγεί, σε ένα δεδομένο πλαίσιο, σε κατάφωρη αδικία ή παραλογισμό.

2. Πλαίσιο και οικονομία

93. Κατ’ εμέ, ωστόσο, δεν υπάρχουν τέτοια πειστικά επιχειρήματα περί του αντιθέτου. Πράγματι, η γραμματική ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ επιβεβαιώνεται περαιτέρω από το πλαίσιο και την οικονομία της εν λόγω διάταξης.

94. Πρώτον, η Συνθήκη της Λισσαβώνας τροποποίησε πολυάριθμες διατάξεις των Συνθηκών, διακρίνοντας με τον τρόπο αυτόν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης από τα λοιπά «όργανα ή οργανισμούς της Ένωσης». Πράγματι, αρκετές διατάξεις σχετικά με την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου έχουν τροποποιηθεί ώστε να συμπεριλάβουν σαφώς τα λοιπά όργανα και οργανισμούς στο πεδίο εφαρμογής τους ( 54 ). Η Συνθήκη της Λισσαβώνας επέκτεινε επίσης στα «θεσμικά και λοιπά όργανα ή οργανισμούς της Ένωσης» την απαγόρευση χορήγησης πιστωτικών διευκολύνσεων από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (στο εξής: ΕΚΤ) ( 55 ) και τον έλεγχο της κακής διοίκησης από τον Διαμεσολαβητή ( 56 ). Ομοίως, ο Οργανισμός του Δικαστηρίου κάνει πλέον διάκριση μεταξύ θεσμικών και λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης. Τούτο ισχύει προδήλως στην περίπτωση των άρθρων 23 και 40: ενώ τα θεσμικά όργανα μπορούν να παρεμβαίνουν σε όλες τις διαφορές που υποβάλλονται στο Δικαστήριο, τα λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης μπορούν να παρεμβαίνουν εφόσον έχουν συμφέρον στην επίλυση της διαφοράς.

95. Είναι σαφές, κατ’ ουσίαν, ότι οι Συνθήκες έχουν αναθεωρηθεί αρκετά πρόσφατα ώστε να αναγνωρίζεται η αυτοτελής ύπαρξη των «λοιπών οργάνων ή οργανισμών» της Ένωσης, τα οποία είναι διαφορετικά από τα θεσμικά όργανα. Μέσα σε αυτό το συνταγματικό πλαίσιο, απλώς δεν χωρεί, ή δεν χωρεί βεβαίως πλέον, διασταλτική ερμηνεία της έννοιας των «θεσμικών οργάνων».

96. Ωστόσο, σύμφωνα με το Συμβούλιο, το γεγονός ότι οι γενικές και τελικές διατάξεις της ΣΛΕΕ –μέρος των οποίων αποτελεί το άρθρο 341 ΣΛΕΕ– δεν έχουν τροποποιηθεί και αναφέρονται μόνο στα «θεσμικά όργανα» δεν θα πρέπει να ερμηνευθεί ως βούληση των συντακτών των Συνθηκών να περιορίσουν το πεδίο εφαρμογής τους. Δεδομένου ότι οι εν λόγω διατάξεις έχουν οριζόντιο χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, οριζόντια εφαρμογή σε ολόκληρη τη Συνθήκη, οι εν λόγω γενικές και τελικές διατάξεις θα πρέπει, κατ’ ουσίαν, να ερμηνεύονται διασταλτικώς.

97. Διαφωνώ. Δεν υπάρχει κανένας συστημικός, εγγενής λόγος για τον οποίο οι γενικές και τελικές διατάξεις θα πρέπει να διαχωρίζονται και να ερμηνεύονται διαφορετικά από τις άλλες διατάξεις των Συνθηκών. Επιπλέον, το επιχείρημα του Συμβουλίου συγκεκριμένα όσον αφορά το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν είναι ιδιαίτερα πειστικό.

98. Το άρθρο 342 ΣΛΕΕ, το οποίο ρυθμίζει το γλωσσικό καθεστώς των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ( 57 ), εφαρμόζεται στην πραγματικότητα μόνο στα όργανα αυτά. Βεβαίως, οι κανονισμοί για την ίδρυση οργανισμών συχνά προβλέπουν ότι στους οργανισμούς αυτούς εφαρμόζονται οι διατάξεις του κανονισμού 1 του Συμβουλίου, της 15ης Απριλίου 1958, περί καθορισμού του γλωσσικού καθεστώτος που πρέπει να χρησιμοποιείται από τα θεσμικά όργανα ( 58 ). Ωστόσο, υπάρχουν επίσης κανονισμοί που επιτρέπουν στο διοικητικό συμβούλιο του οργανισμού να αποφασίζει σχετικά με τις εσωτερικές γλωσσικές ρυθμίσεις ( 59 ). Επιπλέον, και πιο σημαντικό, το γλωσσικό καθεστώς ενός οργανισμού μπορεί να είναι διαφορετικό από αυτό που ισχύει στα θεσμικά όργανα, όπως επιβεβαιώθηκε από το Δικαστήριο ( 60 ).

99. Η μόνη εξαίρεση που φαίνεται, τουλάχιστον εκ πρώτης όψεως, να υποστηρίζει τα επιχειρήματα που προβάλλει το Συμβούλιο είναι το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Η διάταξη αυτή, η οποία αφορά την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης, έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο υπό την έννοια ότι ο όρος «θεσμικό όργανο», κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, περιλαμβάνει όχι μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και όλα τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών και προορίζονται να συμβάλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης ( 61 ).

100. Ωστόσο, κατόπιν πιο προσεκτικής εξέτασης, μια τέτοια ανάγνωση δικαιολογείται τόσο από το γράμμα όσο και από τη λογική του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με το γράμμα της διάταξης αυτής, «η Ένωση υποχρεούται […] να αποκαθιστά τη ζημία που προξενούν τα θεσμικά όργανα ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους». Κατά λογική ακολουθία, επομένως, αν οι «υπάλληλοι», ή με άλλα λόγια οι μεμονωμένοι οργανισμοί της Ένωσης, περιλαμβάνονται ήδη με σαφήνεια στο γράμμα της, τότε, a fortiori, θα πρέπει να περιλαμβάνονται και όλοι οι οργανισμοί ή τα λοιπά όργανα που περιλαμβάνονται στο φάσμα μεταξύ ενός θεσμικού οργάνου της Ένωσης, αφενός, και ενός μεμονωμένου υπαλλήλου της Ένωσης, αφετέρου. Όσον αφορά τη λογική της, θα ήταν πράγματι παράξενο η συγκεκριμένη διάταξη, η οποία παρέχει ένα σημαντικό μέσο ατομικής έννομης προστασίας έναντι αδικοπραξιών που ενδεχομένως διαπράττονται από την Ένωση ως νομική οντότητα, να ερμηνεύεται με έναν τόσο εντυπωσιακά φορμαλιστικό τρόπο, ο οποίος στην ουσία υποδηλώνει ότι μόνο τα θεσμικά όργανα και οι υπάλληλοι μπορούν να είναι υπεύθυνοι, ενώ δεν μπορούν να είναι υπεύθυνοι οι οργανισμοί ή λοιπά όργανα, παρόλο που είναι σαφές ότι ήδη περιλαμβάνονται εμμέσως στη διάταξη αυτή, διότι αποτελούν μέρος του φάσματος των αντιπροσώπων της Ένωσης, δεδομένης της ρητής αναφοράς στα δύο άκρα του φάσματος αυτού.

101. Ως εκ τούτου, το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ περιλαμβάνει αναμφίβολα τους οργανισμούς. Πρόκειται, ωστόσο, απλώς για μια πολύ διαφορετική διάταξη, τόσο ως προς το γράμμα όσο και ως προς τη λογική της. Λαμβανομένης υπόψη αυτής της διευκρίνισης, δεν μπορώ να συμφωνήσω με το επιχείρημα ότι, επειδή το άρθρο 341 ΣΛΕΕ έπεται του άρθρου 340 ΣΛΕΕ, σε ένα σύμπλεγμα διαφόρων γενικών και τελικών διατάξεων, πρέπει και οι δύο διατάξεις αυτομάτως να ερμηνεύονται με τον ίδιο ακριβώς τρόπο, ανεξάρτητα από τις αντικειμενικές διαφορές τους.

102. Συνεπώς, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας δεν τροποποίησε το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, ενώ οι περισσότερες άλλες διατάξεις παρόμοιας φύσης τροποποιήθηκαν με αποτέλεσμα να συμπεριληφθούν ρητά άλλα «όργανα ή οργανισμοί της Ένωσης» στο αντίστοιχο πεδίο εφαρμογής τους, σημαίνει ότι ο συνταγματικός ορισμός των θεσμικών οργάνων που προβλέπεται στο άρθρο 13 ΣΕΕ δύσκολα μπορεί να παραμεριστεί.

103. Δεύτερον, η άποψη αυτή ενισχύεται περαιτέρω αν εξεταστεί σε ένα πιο συστημικό επίπεδο: τα θεσμικά όργανα της Ένωσης διαφέρουν από συνταγματικής απόψεως από τα λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης. Τα θεσμικά όργανα θεσπίζονται από τις ίδιες τις Συνθήκες. Εκτελούν ευρείες συνταγματικές λειτουργίες σε όλους τους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης και στους οποίους η Ένωση έχει αρμοδιότητα. Το σημαντικότερο είναι ότι η ίδρυση και οι λειτουργίες τους προβλέπονται απευθείας από τις ίδιες τις Συνθήκες. Το νομικό καθεστώς των θεσμικών οργάνων είναι συνεπώς αυτοτελές και δεν απαιτείται η έκδοση πράξεων του παράγωγου δικαίου. Είναι επομένως απολύτως λογικό να εφαρμόζεται μια ειδική συνταγματική διαδικασία, ήτοι η διαδικασία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, σε σχέση με τις αποφάσεις που αφορούν τις έδρες τους. Πού αλλού θα μπορούσε να αναζητηθεί ρύθμιση σχετικά με την έδρα, ή τουλάχιστον τη διαδικασία για τον καθορισμό της τοποθεσίας της έδρας, ενός θεσμικού οργάνου, εκτός από την ίδια τη Συνθήκη η οποία θεσπίζει το θεσμικό αυτό όργανο; Εξάλλου, λόγω της υψηλής ευαισθησίας του θέματος αυτού ιστορικά, είναι κατανοητό ότι η απόφαση πρέπει να λαμβάνεται με τη συναίνεση των κρατών μελών.

104. Αντιθέτως, οι οργανισμοί δεν ιδρύονται συνήθως από τις Συνθήκες. Θεσπίζονται με διατάξεις του παράγωγου δικαίου, σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, στο πλαίσιο της υλοποίησης μιας συγκεκριμένης πολιτικής της Ένωσης. Ο ρόλος τους είναι σε μεγάλο βαθμό διοικητικός και σαφώς περιορισμένος σε ένα στενά καθορισμένο, εξειδικευμένο αντικείμενο. Οι σχετικές ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών σχετικά με τις πολιτικές αποτελούν τη νομική βάση για την ίδρυση των οργανισμών αυτών ( 62 ). Συνεπώς, από αυστηρά συνταγματική άποψη, δεν υπάρχει καμία εγγενής, συστημική ανάγκη ως προς τον λόγο για τον οποίο η διαδικασία επιλογής της έδρας τους θα πρέπει αίφνης να καθορίζεται από διάταξη των Συνθηκών.

105. Τρίτον, εν προκειμένω, δεν αντιλαμβάνομαι πώς είναι δυνατόν, από εννοιολογική άποψη, η απόφαση για την τοποθεσία της έδρας ενός οργανισμού να είναι ζήτημα διαφορετικό από την ίδρυση του εν λόγω οργανισμού –θέση που διατυπώθηκε από το Συμβούλιο και τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη. Το ζήτημα της τοποθεσίας της έδρας αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, μέρος της οργάνωσης του οργανισμού, η οποία διέπεται από την κατάλληλη νομική πράξη για την ίδρυση του εν λόγω οργανισμού. Δεν υπάρχει σαφές διαρθρωτικό επιχείρημα για ποιον λόγο, κατά πρώτον, η απόφαση σχετικά με την τοποθεσία της έδρας να ακολουθεί διαφορετικό νομικό καθεστώς από την απόφαση σχετικά με τη δημιουργία της και, κατά δεύτερον, γιατί η πρώτη αυτή απόφαση να λαμβάνεται σύμφωνα με το ίδιο νομικό πρότυπο που ακολουθείται για τα θεσμικά όργανα, δηλαδή μέσω του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

106. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η απόφαση για την έδρα ενός οργανισμού είναι πολιτική. Βεβαίως, δεν αρνούμαι το γεγονός ότι μια τέτοια απόφαση έχει πράγματι πολιτική διάσταση. Ωστόσο, δεν είναι σαφές γιατί, κατ’ επέκταση, το Κοινοβούλιο, το οποίο εκπροσωπεί τους Ευρωπαίους πολίτες, δεν θα μπορούσε να λάβει μια τέτοια απόφαση ή γιατί το ίδιο το Συμβούλιο, ως θεσμικό όργανο της Ένωσης που συγκεντρώνει τους αντιπροσώπους των κρατών μελών σε υπουργικό επίπεδο, δεν θα μπορούσε να αποφασίσει για το ζήτημα αυτό. Γενικά, θεωρώ τουλάχιστον παράδοξο το επιχείρημα ότι το Κοινοβούλιο δεν είναι κατάλληλο όργανο για να λαμβάνει πολιτικές αποφάσεις ( 63 ).

107. Εν πάση περιπτώσει, η απόφαση σχετικά με την τοποθεσία της έδρας ενός οργανισμού δύσκολα μπορεί να θεωρηθεί καθαρά πολιτική, τουλάχιστον αν ληφθούν υπόψη τα κριτήρια που αναφέρονται και στις δύο υπό κρίση υποθέσεις. Οι αντίστοιχοι κανόνες επιλογής καθόρισαν διάφορα κριτήρια που είναι όλα περισσότερο τεχνικής φύσης, δηλαδή την ημερομηνία κατά την οποία ο οργανισμός θα μπορούσε να αρχίσει να λειτουργεί στη συγκεκριμένη τοποθεσία, την προσβασιμότητα της τοποθεσίας, την ύπαρξη επαρκών εκπαιδευτικών εγκαταστάσεων για τα τέκνα των μελών του προσωπικού του οργανισμού και την κατάλληλη πρόσβαση στην αγορά εργασίας, την κοινωνική ασφάλιση και την ιατρική φροντίδα για τα τέκνα και τους/τις συζύγους ( 64 ). Η γεωγραφική ισορροπία φαίνεται να είναι το μόνο κριτήριο που έχει κυρίως πολιτικό χαρακτήρα.

108. Συνεπώς, οι αποφάσεις σχετικά με την έδρα των οργανισμών της Ένωσης μπορούν κάλλιστα, λόγω του μικτού χαρακτήρα τους, να λαμβάνονται από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, κινηθείσας με πρόταση της Επιτροπής.

3. Το παρελθόν

109. Κανένα από τα επιχειρήματα που προβάλλει το Συμβούλιο σε σχέση με τη γένεση του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, τον αντίκτυπο του πρωτοκόλλου αριθ. 6 και της απόφασης του Εδιμβούργου καθώς και την προγενέστερη θεσμική πρακτική δεν φαίνεται αρκετά πειστικό ώστε να ανατρέψει την ερμηνεία που προκύπτει ήδη από το γράμμα, καθώς και από το πλαίσιο και την οικονομία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

110. Πρώτον, όσον αφορά την εξέλιξη του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το περιεχόμενο της εν λόγω διάταξης παραμένει το ίδιο από το 1951 ( 65 ). Η μόνη διαφορά έγκειται στο γεγονός ότι ο όρος «θεσμικά όργανα της Κοινότητας» έχει αντικατασταθεί από τον όρο «θεσμικά όργανα της Ένωσης». Σημαντικό είναι επίσης ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας δεν τροποποίησε τη διάταξη αυτήν, ούτως ώστε να συμπεριλάβει ρητά τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης ( 66 ).

111. Δεύτερον, το Συμβούλιο και, στο πλαίσιο της υπόθεσης ELA, η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση ειδικότερα, επικαλέστηκαν εκτενώς το πρωτόκολλο αριθ. 6 και την απόφαση του Εδιμβούργου, που εκδόθηκε στο περιθώριο συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου το 1992, για να υποστηρίξουν ότι οι οργανισμοί εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

112. Όσον αφορά το πρωτόκολλο αριθ. 6, είναι αληθές ότι δεν ορίζει μόνο την έδρα των θεσμικών οργάνων, αλλά και την έδρα δύο επιτροπών και ενός οργανισμού, δηλαδή της Ευρωπόλ. Συνεπώς, είναι σαφές ότι η έδρα των οργάνων αυτών έχει κατοχυρωθεί στο πρωτογενές δίκαιο. Ωστόσο, το πρωτόκολλο αριθ. 6 ουδόλως ορίζει ότι οι έδρες όλων των (εν δυνάμει ή μελλοντικών) οργανισμών πρέπει να καθορίζονται από τα κράτη μέλη βάσει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ –όλως αντιθέτως. Με την έκδοση ενός ειδικού πρωτοκόλλου (συνεπώς με την τροποποίηση των Συνθηκών σύμφωνα με τις προβλεπόμενες διαδικασίες τροποποίησης), τα κράτη μέλη θεώρησαν βεβαίως ότι η συλλογική τους απόφαση έπρεπε να κατοχυρωθεί στις Συνθήκες προκειμένου να παράγει έννομα αποτελέσματα στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης.

113. Όσον αφορά την απόφαση του Εδιμβούργου, το άρθρο 2 της απόφασης αυτής προέβλεπε ότι «[η] έδρα άλλων οργανισμών και υπηρεσιών που έχουν ιδρυθεί ή πρόκειται να ιδρυθούν θα αποφασισθεί κατόπιν κοινής συμφωνίας από τους Αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών σε μια από τις προσεχείς συνόδους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που παρέχουν στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη οι ανωτέρω διατάξεις, και δίνοντας προτεραιότητα στα κράτη μέλη στα οποία, προς το παρόν, δεν υπάρχει έδρα οργάνου των Κοινοτήτων» ( 67 ). Από τη δήλωση αυτήν προκύπτει ότι οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών επιθυμούσαν να διατηρήσουν την εξουσία να αποφασίζουν για τις έδρες των οργανισμών (ως «άλλων οργανισμών και υπηρεσιών») στον ίδιο βαθμό που έχουν ρητή και σαφή εξουσιοδότηση από το άρθρο 341 ΣΛΕΕ να αποφασίζουν για τις έδρες των θεσμικών οργάνων.

114. Λαμβάνοντας υπόψη το άρθρο 2 της απόφασης του Εδιμβούργου, συμφωνώ, επομένως, ότι φαίνεται πράγματι ότι οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων ενδεχομένως να απέβλεπαν στην επέκταση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ στους οργανισμούς. Εξάλλου, φαίνεται επίσης ότι, επιδιώκοντας την έκδοση του ίδιου άρθρου, οι συντάκτες του παραδέχθηκαν ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν καλύπτει τους οργανισμούς (αν τους κάλυπτε, τότε γιατί θα ήταν απαραίτητο να συνταχθεί ειδικό πρωτόκολλο προς τον σκοπό αυτόν;).

115. Ωστόσο, αυτό με το οποίο διαφωνώ είναι οι νομικές συνέπειες που προκύπτουν από το άρθρο 2 της απόφασης του Εδιμβούργου. Κατά την άποψή μου, η συγκεκριμένη διάταξη είναι μια διεθνής συμφωνία μεταξύ κρατών μελών. Δεδομένου ότι η εν λόγω απόφαση δεν ελήφθη στο πλαίσιο της διαδικασίας αναθεώρησης που ορίζει το άρθρο 48 ΣΕΕ, δεν μπορεί να γίνει δεκτή ως έγκυρος τρόπος τροποποίησης του άρθρου 341 ΣΛΕΕ. Συνεπώς, δεν έχει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα στο εσωτερικό της έννομης τάξης της Ένωσης (χωρίς βεβαίως να αποκλείεται το ενδεχόμενο να έχει τέτοια αποτελέσματα στο πλαίσιο του διεθνούς δικαίου).

116. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι μια απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών, όπως η απόφαση του Εδιμβούργου, η οποία δεν ελήφθη βάσει διάταξης του δικαίου της Ένωσης, έχει νομική ισχύ στο δίκαιο της Ένωσης μόνο στον βαθμό που το περιεχόμενό της έχει επίσημα υιοθετηθεί από το δίκαιο της Ένωσης, ακολουθώντας τις διαδικασίες του δικαίου της Ένωσης ( 68 ). Στο παρελθόν, αυτή η «ενσωμάτωση» είχε συνήθως τη μορφή της έκδοσης ενός πρωτοκόλλου, όπως, επί παραδείγματι, είναι κυρίως το πρωτόκολλο αριθ. 22 σχετικά με τη θέση της Δανίας μετά την αρχική άρνηση αυτού του κράτους μέλους να επικυρώσει τη Συνθήκη του Μάαστριχτ ( 69 ) ή το πρωτόκολλο σχετικά με τα μελήματα του ιρλανδικού λαού όσον αφορά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας ( 70 ).

117. Όσον αφορά την απόφαση του Εδιμβούργου, μόνον το άρθρο 1 αυτής υιοθετήθηκε μέσω του πρωτοκόλλου αριθ. 6 και κατέστη με τον τρόπο αυτόν δίκαιο της Ένωσης το 1999 με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, στην οποία προσαρτήθηκε το νέο αυτό πρωτόκολλο. Το άρθρο 2, εξ όσων γνωρίζω, ουδέποτε ενσωματώθηκε σε επίσημη πράξη του δικαίου της Ένωσης, ούτε καν σε (ερμηνευτική) δήλωση. Συνεπώς, δεν αποτελεί μέρος ούτε του πρωτογενούς ούτε του δευτερογενούς δικαίου ( 71 ).

118. Επομένως, η μόνη αξία που θα μπορούσε ίσως να θεωρηθεί ότι έχει το άρθρο 2 της απόφασης του Εδιμβούργου, στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, είναι πολιτική και όχι νομική. Το πολύ να ληφθεί υπόψη ως μέσο ερμηνείας των Συνθηκών ( 72 ).

119. Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι συντάκτες της απόφασης του Εδιμβούργου δεν κατέστησαν το άρθρο 2 της απόφασης μέρος του πρωτογενούς δικαίου. Ως εκ τούτου, η ερμηνευτική καθοδήγηση που παρέχει η εν λόγω διάταξη δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αντιβαίνει στο γράμμα, το πλαίσιο, την οικονομία και τον σκοπό του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

120. Τρίτον, το Συμβούλιο στηρίχθηκε σε μεγάλο βαθμό στην προηγούμενη θεσμική πρακτική όσον αφορά την απόφαση σχετικά με την έδρα των οργανισμών για να υποστηρίξει ότι οι αποφάσεις αυτές συνήθως λαμβάνονται με απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών σύμφωνα με το άρθρο 341 ΣΛΕΕ. Εν ολίγοις, κατά το Συμβούλιο, το γεγονός ότι ακολουθήθηκε μια ορισμένη θεσμική πρακτική κατά τη διάρκεια των τελευταίων δεκαετιών όχι μόνο επιβεβαιώνει ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ περιλαμβάνει τους οργανισμούς, αλλά δικαιολογεί την πρακτική αυτή σήμερα και, προφανώς, την καθιστά μόνιμη για το μέλλον.

121. Διαφωνώ. Από τη μια πλευρά, δεν μπορώ να δεχτώ αυτή την άποψη σε καθαρά πραγματολογικό, εμπειρικό επίπεδο. Λαμβανομένων υπόψη όλων των στοιχείων που τέθηκαν υπόψη του Δικαστηρίου στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, φαίνεται να υφίσταται σημαντική διαφοροποίηση όσον αφορά τους τρόπους με τους οποίους έχουν ληφθεί οι αποφάσεις σχετικά με τις έδρες των οργανισμών ή των οργάνων της Ένωσης.

122. Όσον αφορά ορισμένους οργανισμούς στο παρελθόν, η απόφαση για την τοποθεσία της έδρας τους ελήφθη από τα κράτη μέλη και όχι από τον κανονισμό της Ένωσης για την ίδρυσή τους. Αυτό συνέβη κυρίως το 1993 για εννέα οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένου του προκατόχου του ΕΜΑ ( 73 ), το 2004 για εννέα άλλους οργανισμούς ( 74 ), το 2009 για τον Οργανισμό Συνεργασίας των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας ( 75 ) και πιο πρόσφατα για την ELA και το Ευρωπαϊκό Κέντρο Αρμοδιότητας για Βιομηχανικά, Τεχνολογικά και Ερευνητικά Θέματα Κυβερνοασφάλειας ( 76 ). Επισημαίνεται ότι η έδρα ορισμένων από τους οργανισμούς αυτούς αναφέρθηκε εν συνεχεία και στον κανονισμό για την ίδρυσή τους ( 77 ).

123. Εντούτοις, στο παρελθόν υπήρχε και μια πρακτική κατά την οποία την απόφαση για την έδρα των οργανισμών λάμβανε το νομοθετικό όργανο της Ένωσης, δηλαδή το Συμβούλιο που αρχικά ενεργούσε μόνο του και στη συνέχεια, με την εξέλιξη του συνταγματικού πλαισίου της Ένωσης, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Αυτό συνέβη ιδίως με τους πρώτους οργανισμούς της Ένωσης τη δεκαετία του 1970, δηλαδή το Cedefop ( 78 ) και το Eurofound ( 79 ). Αυτό συνέβη αργότερα και με τον Frontex ( 80 ), την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ελέγχου της Αλιείας ( 81 ) και, πιο πρόσφατα, με τους τρεις οργανισμούς που δημιουργήθηκαν μετά την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση (την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών, την Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών και την Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων) ( 82 ). Το ίδιο ισχύει και για τους οργανισμούς που εμπίπτουν στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), η έδρα των οποίων αποφασίζεται από το Συμβούλιο (μόνο) και όχι από τα κράτη μέλη ( 83 ).

124. Εκτός από αυτά τα δύο σενάρια, χρησιμοποιήθηκαν, λιγότερο όμως συχνά, και άλλες διαδικασίες για την έκδοση απόφασης όσον αφορά την έδρα ενός οργανισμού της Ένωσης. Αυτή ήταν, για παράδειγμα, η περίπτωση της ΕΑΑ, όπου, κατά τρόπο μη συνήθη, η απόφαση ελήφθη στην πραγματικότητα από πολλούς, μεταβαλλόμενους φορείς ( 84 ).

125. Είναι σαφές ότι ο τρόπος με τον οποίο λαμβάνεται η απόφαση για τις έδρες των οργανισμών έχει διαφοροποιηθεί κατά τις τελευταίες δεκαετίες. Είναι αδύνατον να προσδιοριστεί σαφώς μια θεσμική πρακτική. Στην πραγματικότητα, από την ίδρυση των πρώτων οργανισμών, η θεσμική πρακτική εξελίσσεται συνεχώς.

126. Από την άλλη πλευρά, και εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν ήταν δυνατόν να προσδιοριστεί μια ενιαία συνεκτική πρακτική κατά τη διάρκεια των ετών, γεγονός που δεν ισχύει, το ερώτημα είναι, ποια συνεχιζόμενη κανονιστική σημασία έχει μια τέτοια διαπίστωση για την παρούσα υπόθεση;

127. Διαφωνώ απολύτως με το Συμβούλιο ως προς το σημείο αυτό. Κατ’ εμέ, σε μια Ένωση που αποτελεί ένωση δικαίου, καθοριστικό στοιχείο είναι το ισχύον συνταγματικό της πλαίσιο και όχι η πρακτική του παρελθόντος. Κατά τη γνώμη μου βεβαίως, υπάρχει υποχρέωση του νομοθέτη της Ένωσης η νομοθεσία να συμβαδίζει με την εποχή της και, σε εύλογο βαθμό, να είναι επικαιροποιημένη, ανταποκρινόμενη στις κοινωνικές εξελίξεις ( 85 ). Είναι, ωστόσο, τελείως διαφορετικό ζήτημα να προτείνεται ουσιαστικά ότι το ισχύον σύνταγμα πρέπει να (επαν)ερμηνευθεί προκειμένου να συμπεριλάβει και να παρατείνει κάποια πρακτική του παρελθόντος, ανεξάρτητα από το μεταβαλλόμενο συνταγματικό περιβάλλον. Εν ολίγοις, δεν είναι το ισχύον σύνταγμα που πρέπει να ευθυγραμμιστεί με την πρακτική του παρελθόντος, αλλά μάλλον το αντίθετο: η παρούσα και η μελλοντική πρακτική πρέπει να ευθυγραμμιστεί με το ισχύον συνταγματικό πλαίσιο.

128. Ωστόσο, από την ανωτέρω θέση προκύπτει φυσικά το ερώτημα: ποιος είναι ο τρέχων σκοπός του άρθρου 341 ΣΛΕΕ; Αυτό είναι το ζήτημα που θα εξετάσω στη συνέχεια.

4. Ο (τρέχων) σκοπός

129. Σύμφωνα με το Συμβούλιο, μια ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ που θα απέκλειε τους οργανισμούς από το πεδίο εφαρμογής του θα στερούσε από τη διάταξη αυτήν κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile). Η έδρα των θεσμικών οργάνων έχει ήδη καθοριστεί από το πρωτογενές δίκαιο. Δεν μπορεί κανείς να θεωρήσει ότι η πρακτική αποτελεσματικότητα που θα απονεμόταν στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ θα αφορούσε την απόφαση για την αλλαγή της έδρας των θεσμικών οργάνων, δεδομένου ότι, κατά την άποψη του Συμβουλίου, οι αποφάσεις αυτές θα πρέπει να λαμβάνονται σύμφωνα με τις διαδικασίες αναθεώρησης του άρθρου 48 ΣΕΕ και όχι του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

130. Κατά τη γνώμη μου, αν κάτι καταδεικνύεται από την υπό κρίση υπόθεση, είναι ότι τα επιχειρήματα που σχετίζονται με την πρακτική αποτελεσματικότητα, καθώς και κάθε άλλη τελολογική συλλογιστική στο δίκαιο εν γένει, μπορεί να είναι προβληματικά. Αυτό συμβαίνει επειδή μια τέτοια συλλογιστική, τόσο στην υπό κρίση υπόθεση όσο και γενικότερα, μπορεί να οδηγήσει κάποιον στο συμπέρασμα που θέλει, ανάλογα με τον σκοπό που αποφασίζει να υιοθετήσει.

131. Ο τρέχων σκοπός ή η προστιθέμενη αξία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ εξαρτάται απλώς από το ενδιαφέρον, τον στόχο ή την αξία που αποφασίζει κανείς να προσδώσει στη διάταξη αυτήν. Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο μεμονωμένα από το συγκείμενό του, δεν έχει καμία προφανή πρακτική αποτελεσματικότητα. Αυτό το ενδιαφέρον ή η αξία πρέπει να προκύψει από κάπου αλλού. Πράγματι, όπως προκύπτει από τις διάφορες θέσεις των μετεχόντων στην υπό κρίση υπόθεση, ανάλογα με τη συγκεκριμένη αξία που επιλέγεται, το αποτέλεσμα μπορεί στη συνέχεια να οδηγήσει σε αντίθετες κατευθύνσεις.

132. Πρώτον, εάν δοθεί σημασία στην πολιτική διάσταση των αποφάσεων σχετικά με την επιλογή της έδρας εν γένει, όπως επισήμανε το Συμβούλιο, και εάν θεωρηθεί ότι μόνο τα κράτη μέλη είναι σε θέση να λάβουν μια τέτοια απόφαση ( 86 ), τότε το άρθρο 341 ΣΛΕΕ θα μπορούσε πράγματι να ερμηνευθεί με ευρύ τρόπο. Εν προκειμένω, ο σκοπός που πρέπει να προστεθεί στη διάταξη θα ήταν ουσιαστικά η προστασία των εξουσιών λήψης αποφάσεων των κρατών μελών (σκοπός αριθ. 1).

133. Δεύτερον, η στενότερη ερμηνεία, την οποία υποστήριξε το Κοινοβούλιο στην υπόθεση ELA, θα ήταν αναγκαία προκειμένου να ενισχυθεί ο ρόλος του Κοινοβουλίου (και των θεσμικών οργάνων της Ένωσης) και για τον λόγο ότι η απόφαση σχετικά με την έδρα ενός οργανισμού αποτελεί απαραίτητο μέρος της συνολικής απόφασης για τη σύσταση ενός οργανισμού, προκειμένου να παρακολουθείται η εφαρμογή των πολιτικών της Ένωσης. Σε μια τέτοια περίπτωση, ο σκοπός θα ήταν η προστασία του ρόλου του Κοινοβουλίου και ενδεχομένως άλλων θεσμικών οργάνων της Ένωσης (σκοπός αριθ. 2).

134. Τρίτον, το οποίο σχετίζεται με το προηγούμενο σημείο, αλλά εκφράζεται ως έναν βαθμό από συστηματικής απόψεως, είναι ο στόχος της διατήρησης της (εσωτερικής) ακεραιότητας της έννομης τάξης της Ένωσης. Αποφάσεις που θα έπρεπε να λαμβάνονται προς το συμφέρον και στο όνομα της Ένωσης δεν θα πρέπει να επιτρέπεται να εκφεύγουν του συστήματος και να μεταβιβάζονται, κατ’ ουσίαν, εκτός αυτού, με το αποτέλεσμα που επιτυγχάνεται εκτός του συστήματος να επιβάλλεται εκ νέου εντός του εν λόγω συστήματος. Αυτός ακριβώς ο σκοπός δικαιολογεί μια ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ κατά την οποία οι οργανισμοί δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του (σκοπός αριθ. 3).

135. Τέταρτον, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ φαίνεται να απαιτεί ομοφωνία. Εάν ο σκοπός που πρέπει να ακολουθηθεί σύμφωνα με την ερμηνεία του είναι η διατήρηση ή ακόμη και η ενίσχυση της σκοπιμότητας των διαδικασιών λήψης αποφάσεων της Ένωσης, τότε μπορεί να είναι πιο δύσκολο να επιτευχθεί ομοφωνία μεταξύ των κρατών μελών από ό,τι σε περίπτωση που οι ίδιοι αντιπρόσωποι αποφάσιζαν συνελθόντες ως μέλη του Συμβουλίου και ακολουθώντας τις (χαμηλότερες) απαιτήσεις ορίων στο πλαίσιο της εν λόγω λήψης αποφάσεων. Αυτό θα αποτελούσε και πάλι έναν λόγο για την όσο το δυνατόν στενότερη ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ (σκοπός αριθ. 4).

136. Πέμπτον και τελευταίο, ο σκοπός της ερμηνείας του άρθρου 341 ΣΛΕΕ θα μπορούσε (επίσης) να είναι η τήρηση των αρχών της Ένωσης ως Ένωσης δικαίου, στην οποία «η ύπαρξη αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου προς διασφάλιση της τηρήσεως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης είναι αναπόσπαστα συνδεδεμένη με την ύπαρξη κράτους δικαίου» ( 87 ). Ωστόσο, αν αυτό ισχύει, όπως ουσιαστικά πρότεινε η Ιταλική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τότε το άρθρο 341 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο όσο το δυνατόν πιο περιοριστικό, λόγω της επακόλουθης αδυναμίας δικαστικού ελέγχου, τουλάχιστον ενώπιον του Δικαστηρίου, που προκύπτει από την εφαρμογή του (σκοπός αριθ. 5).

137. Γενικά, αλλά και σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις όπως εν προκειμένω, δεν θεωρώ συνετό για ένα δικαστήριο, συμπεριλαμβανομένου του Δικαστηρίου, να επιλέγει έναν σκοπό έναντι ενός άλλου. Αντιθέτως, θα πρέπει να παραμείνει κανείς εντός του μάλλον σαφούς γράμματος και συστήματος των Συνθηκών. Ωστόσο, αν πρέπει πράγματι να ευνοηθεί ένας σκοπός έναντι των άλλων, τότε, υπό το πρίσμα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, ο σκοπός αυτός θα πρέπει λογικά να είναι η διατήρηση της ακεραιότητας και της λειτουργίας αυτού καθεαυτόν του συστήματος της Ένωσης.

138. Δεύτερον, εν πάση περιπτώσει, πρέπει να παραδεχθώ ότι δεν βρίσκω πειστικό το επιχείρημα του Συμβουλίου περί πρακτικής αποτελεσματικότητας. Από τη μια πλευρά, είναι βεβαίως αληθές ότι οι έδρες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης έχουν ήδη καθοριστεί. Συνεπώς, σε κάποιον βαθμό, έχει εξαντληθεί σημαντικά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, αυτό το αποτέλεσμα ήταν ήδη εγγενές στο αντικείμενό του. Από την άλλη πλευρά, το γεγονός ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει στο πεδίο εφαρμογής του τους οργανισμούς ουδόλως στερεί από την εν λόγω διάταξη τη χρήση της. Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ περιλαμβάνει με σαφήνεια τα θεσμικά όργανα, διασφαλίζοντας ότι η διάταξη αυτή εξακολουθεί να είναι λειτουργική και να συνεχίζει να έχει σημασία όσον αφορά τα όργανα αυτά. Παραμένει, πράγματι, σε ισχύ και ενδεχομένως να εφαρμόζεται σε μια απόφαση σχετικά με την έδρα ενός νέου θεσμικού οργάνου ( 88 ) και, κυρίως, σε μια απόφαση για την αλλαγή της έδρας ενός υφιστάμενου θεσμικού οργάνου ( 89 ). Συνεπώς, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ στερείται πλήρως περιεχομένου, εάν θεωρηθεί ότι δεν περιλαμβάνει τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Εν πάση περιπτώσει, το γεγονός ότι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ φαίνεται επί του παρόντος να είναι αρκετά περιορισμένο δεν αποτελεί βάσιμο λόγο για την τεχνητή διεύρυνση του πεδίου αυτού, παρά τη γραμματική του διατύπωση.

139. Τρίτον και τελευταίο, εξακολουθώ να μην αντιλαμβάνομαι στο σύνολό του το επιχείρημα του Συμβουλίου, σύμφωνα με το οποίο το άρθρο 341 ΣΛΕΕ πρέπει να περιλαμβάνει τους οργανισμούς, διότι οι αποφάσεις σχετικά με την έδρα τους είναι πολιτικά ευαίσθητες και, ως εκ τούτου, πρέπει να διατηρηθεί η ομοφωνία των κρατών μελών που απαιτείται βάσει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ.

140. Ταυτοχρόνως, όμως, φαίνεται ότι προφανώς δεν υπήρχε αυτή η επιτακτική ανάγκη σε αμφότερες τις υπό κρίση υποθέσεις στην παρούσα δίκη. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τις προσβαλλόμενες αποφάσεις στις υπό κρίση υποθέσεις, καμία από αυτές δεν υπέκειτο στην αρχή της ομοφωνίας. Πράγματι, αμφότερες οι ομάδες κανόνων επιλογής προέβλεπαν ότι η απόφαση για την έδρα του ΕΜΑ και της ELA θα λαμβανόταν με απλή πλειοψηφία.

141. Από πλευράς πραγματικών περιστατικών και όσον αφορά τον ΕΜΑ, η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι η απόφαση για την έδρα δεν ελήφθη με κοινή συμφωνία όλων των κρατών μελών. Η Ιταλική Κυβέρνηση επισήμανε επανειλημμένα ότι ουδέποτε συμφώνησε για αυτή την απόφαση.

142. Σε αυτό το σημείο, η ασυμφωνία μεταξύ του δηλωμένου, συστημικού σκοπού που υποστηρίζει το Συμβούλιο και της πραγματικότητας είναι υπερβολικά μεγάλη για να περάσει απαρατήρητη. Το Συμβούλιο έχει επανειλημμένα υποστηρίξει ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να ερμηνεύσει ευρέως το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, ώστε να συμπεριλάβει τους οργανισμούς, προκειμένου να διατηρηθεί ο ιδιαίτερος πολιτικός χαρακτήρας της λήψης αποφάσεων που απαιτεί ομοφωνία. Ωστόσο, το ίδιο το Συμβούλιο στη συνέχεια, όποτε μπορούσε, παρέκκλινε από την ίδια αυτή διαδικασία, επιλέγοντας την απλή πλειοψηφία.

143. Για όλους αυτούς τους λόγους, θεωρώ ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν διέπει την απόφαση σχετικά με τις έδρες των οργανισμών και των λοιπών οργάνων της Ένωσης.

Γ. Η νομική φύση των προσβαλλομένων αποφάσεων

144. Όσον αφορά τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, φαίνεται ότι δεν πρόκειται για συγκεκαλυμμένες αποφάσεις του Συμβουλίου. Πρόκειται για πραγματικές αποφάσεις των κρατών μελών επί των οποίων το Δικαστήριο δεν έχει συνεπώς καμία αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ (Α). Πάντως, ως αποφάσεις των κρατών μελών που έχουν ληφθεί εκτός του πλαισίου των Συνθηκών, στερούνται δεσμευτικών νομικών αποτελεσμάτων εντός της έννομης τάξης της Ένωσης (Β).

1. Συγκεκαλυμμένες αποφάσεις του Συμβουλίου;

145. Στις υποθέσεις ΕΜΑ, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου και των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, η προσβαλλόμενη απόφαση ελήφθη από το Συμβούλιο. Πρώτον, οι ειδικές συνθήκες υπό τις οποίες εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση αποδεικνύουν ότι πρόκειται για απόφαση του Συμβουλίου, δεδομένου ότι ελήφθη στις κτιριακές εγκαταστάσεις του Συμβουλίου και στηρίχθηκε στις θεσμικές του δομές, δηλαδή στην Προεδρία, τη Γενική Γραμματεία, τη νομική υπηρεσία και την Coreper. Εξάλλου, πολλά θεσμικά όργανα της Ένωσης, ιδίως το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και η Επιτροπή, συμμετείχαν στη διαδικασία επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ. Επιπλέον, η απόφαση αυτή ελήφθη πράγματι σύμφωνα με τον κανόνα της πλειοψηφίας. Η προσέγγιση αυτή είναι χαρακτηριστική της διαδικασίας λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου και σαφώς διαφορετική από μια διακυβερνητική απόφαση των κρατών μελών που ενεργούν από κοινού, δεδομένου ότι οι διακυβερνητικές αποφάσεις λαμβάνονται ομόφωνα ή με συναίνεση («κοινή συμφωνία»).

146. Δεύτερον, η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η απόφαση σχετικά με την έδρα των οργανισμών της Ένωσης εμπίπτει αναμφίβολα στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, όπως προκύπτει ιδίως από την πρόταση της Επιτροπής για την τροποποίηση του κανονισμού 726/2004. Η αρμοδιότητα αυτή δεν μπορεί να ασκηθεί με πράξη των κρατών μελών. Το συμπέρασμα ότι το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα θα ισοδυναμούσε με την εξαίρεση των αποφάσεων του Συμβουλίου από τον έλεγχο των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης κάθε φορά που τα κράτη μέλη θεωρούν ότι τα θέματα που αφορούν διαδικασίες και αρμοδιότητες της Ένωσης είναι, κατ’ ουσίαν, «διακυβερνητικά». Η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί ότι είναι απόφαση του Συμβουλίου.

147. Από την πλευρά του, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι απόφαση που ελήφθη από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών. Η απόφαση αυτή εκδόθηκε προκειμένου να τροποποιηθεί η απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1993 των αντιπροσώπων των κρατών μελών που είχαν επιλέξει την έδρα της προηγούμενης έδρας του ΕΜΑ. Γενικότερα, οι αποφάσεις σχετικά με τις έδρες των οργανισμών της Ένωσης δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης και, κατά συνέπεια, δεν ακολουθούν τη συνήθη νομοθετική διαδικασία.

148. Κατά το Κοινοβούλιο, όσον αφορά την υπόθεση ELA, εκδότης της απόφασης είναι το Συμβούλιο. Η απόφαση υπογράφηκε από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων που προηγήθηκε της έκδοσης της πράξης βασίστηκε στις διοικητικές δομές του Συμβουλίου, συμπεριλαμβανομένης της Coreper.

149. Σύμφωνα με το Συμβούλιο, και όπως κατ’ ουσίαν επιβεβαιώθηκε από όλα τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, πρόκειται για απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ. Το γεγονός ότι η διαδικασία λήψεως αποφάσεων έλαβε χώρα στις εγκαταστάσεις του Συμβουλίου με τη συνδρομή της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου, η οποία είναι επιφορτισμένη με τη διοικητική υποστήριξη της διακυβερνητικής δράσης, και ότι ένα θεσμικό όργανο της Ένωσης συμμετείχε στην εκτέλεση της προσβαλλόμενης αποφάσεως δεν μεταβάλλει το συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι, εκ φύσεως, πράξη των κρατών μελών. Μολονότι το Συμβούλιο συνήλθε επίσης στις 13 Ιουνίου 2019, υπήρξαν δύο διαφορετικές συνεδριάσεις που οργανώθηκαν, ακολουθώντας διαφορετικές διαδικασίες σε νομικό και οργανωτικό επίπεδο και επίπεδο πρωτοκόλλου. Όσον αφορά την υπογραφή της προσβαλλόμενης απόφασης από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ανέθεσαν στη Ρουμανία (ως το κράτος μέλος που προήδρευε κατά τον χρόνο εκείνο του Συμβουλίου) να διασφαλίσει την ορθή λειτουργία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

150. Κατά τη γνώμη μου, καμία από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν μπορεί να αποδοθεί στο Συμβούλιο.

151. Πρώτον, όπως προαναφέρθηκε ( 90 ), το περιεχόμενο και οι συνθήκες που περιβάλλουν την έκδοση μιας πράξης μπορούν να παράσχουν καθοδήγηση, προκειμένου να διαπιστωθεί ποιος είναι ο επίσημος εκδότης της πράξης αυτής, όταν ο εκδότης είναι άγνωστος. Στις υπό κρίση υποθέσεις, όμως, είναι σαφές ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι επισήμως αποφάσεις των κρατών μελών. Το επιχείρημα των προσφευγόντων και στις δύο υποθέσεις είναι και πάλι μάλλον κανονιστικό: κατά την άποψή τους, οι αποφάσεις θα έπρεπε ορθά να έχουν ληφθεί από το Συμβούλιο και όχι από τα κράτη μέλη.

152. Σε επίπεδο πραγματικών περιστατικών, αρχής γενομένης από την ELA, η προσβαλλόμενη απόφαση είναι μια επίσημη απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών που δημοσιεύθηκε ως τέτοια στην Επίσημη Εφημερίδα ( 91 ). Βεβαίως, το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δημοσιεύθηκε πράγματι στη σειρά L της Επίσημης Εφημερίδας δημιουργεί τα δικά του προβλήματα ( 92 ). Ταυτοχρόνως όμως, τα προβλήματα αυτά δεν έχουν σχέση με την αυθεντικότητα. Η Επίσημη Εφημερίδα που πιστοποιεί με επίσημο τρόπο στην αρχή ενός εγγράφου ότι πρόκειται για «απόφαση των κρατών μελών» δεν είναι βεβαίως απλά ένα ασαφές δελτίο Τύπου αναρτημένο σε κάποιο σημείο στο διαδίκτυο, οπότε μπορεί κανείς να έχει αμφιβολίες για το τι ακριβώς αναφέρεται σε αυτό το δελτίο Τύπου.

153. Ομοίως, δεν βλέπω να έχει κάποια ιδιαίτερη βαρύτητα το επιχείρημα ότι το έγγραφο υπογράφηκε επισήμως από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου. Βεβαίως, από τυπική άποψη και πάλι, θα ήταν αναμφισβήτητα λογικό μια τέτοια απόφαση να υπογράφεται από όλους τους αντιπροσώπους των κρατών μελών. Ωστόσο, η υπογραφή της προσβαλλόμενης απόφασης από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου φαίνεται να συνάδει με τον συντονιστικό ρόλο που του ανέθεσαν οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων στους κανόνες επιλογής. Επιπλέον, όπως κατ’ ουσίαν επισήμανε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, συμφωνώ ότι είναι πρακτικά λογικό να ανατεθεί ο ρόλος του «συμβολαιογράφου» για τέτοιου είδους συλλογικές αποφάσεις στη χώρα που προεδρεύει της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά τη χρονική στιγμή της λήψης αποφάσεων.

154. Στις υποθέσεις ΕΜΑ, η προσβαλλόμενη απόφαση ανακοινώθηκε, από την πλευρά της, στα πρακτικά της συνεδρίασης του Συμβουλίου και δημοσιεύθηκε σε δελτίο Τύπου ( 93 ). Δεν κατέληξε στην έκδοση επίσημης απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών η οποία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα. Ωστόσο, παρά την έλλειψη τέτοιας επισημοποίησης της ίδιας της προσβαλλόμενης απόφασης, εξακολουθεί να διευκρινίζεται ότι η τελευταία αποτελεί απόφαση των κρατών μελών. Τόσο τα πρακτικά όσο και το δελτίο Τύπου μνημονεύουν απερίφραστα ότι η απόφαση ελήφθη από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών.

155. Παρεμπιπτόντως, το γεγονός ότι δεν μπορεί να αποδοθεί στο Συμβούλιο επιβεβαιώνεται περαιτέρω από την επακόλουθη έκδοση του κανονισμού 2018/1718. Η ύπαρξη του εν λόγω κανονισμού αποδεικνύει ότι, σύμφωνα με τους κανόνες της διαδικασίας επιλογής ( 94 ), ο πραγματικός εκδότης της προσβαλλόμενης απόφασης ήταν οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών.Στη συνέχεια, το Συμβούλιο συμμετείχε υπό την ιδιότητά του αυτή, μαζί με το Κοινοβούλιο, στη συνήθη νομοθετική διαδικασία, προκειμένου να επιβεβαιωθεί η νέα τοποθεσία της έδρας στον ιδρυτικό κανονισμό του ΕΜΑ που θα αποτύπωνε την ψηφοφορία των κρατών μελών.

156. Επιπλέον, είτε πρόκειται για την έδρα της ELA είτε για την έδρα του ΕΜΑ, η συμμετοχή άλλων θεσμικών οργάνων στη διαδικασία λήψης αποφάσεων –ιδίως της Επιτροπής μέσω της αξιολόγησης των προσφορών και του Συμβουλίου μέσω της Προεδρίας, της Γενικής Γραμματείας και γενικότερα των εγκαταστάσεών του– δύσκολα μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι στην πραγματικότητα αποφάσεις του Συμβουλίου. Και πάλι, λόγω του διττού χαρακτήρα του Συμβουλίου και των κρατών μελών ως συστατικών μελών του, δεν μπορεί να εφαρμοστεί η λογική («ό,τι συμβαίνει στο κτίριο του Συμβουλίου είναι του Συμβουλίου»), η οποία θα μπορούσε ενδεχομένως να λειτουργήσει σε σχέση με άλλα θεσμικά όργανα της Ένωσης («ό,τι συμβαίνει στα κτίρια της Επιτροπής είναι της Επιτροπής»), σε αυτό το ιδιότυπο σχήμα ( 95 ).

157. Εξάλλου, κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, μπορούν, εκτός του πλαισίου της Ένωσης, να αναθέτουν καθήκοντα στα θεσμικά όργανα, όπως τον συντονισμό μιας συλλογικής δράσης την οποία αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη, υπό τον όρο ότι τα καθήκοντα αυτά δεν αλλοιώνουν τις αρμοδιότητες τις οποίες οι Συνθήκες αναθέτουν στα εν λόγω θεσμικά όργανα ( 96 ).

158. Δεύτερον, όπως εξέθεσα ανωτέρω, η θέσπιση οργανισμών υπάγεται στην αρμοδιότητα της Ένωσης και η οικεία απόφαση λαμβάνεται κανονικά μέσω της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Το ίδιο θα πρέπει να ισχύει και για τις τοποθεσίες των εδρών των οργανισμών ως μέρος του «πακέτου δημιουργίας» ( 97 ). Συνεπώς, η απόφαση αυτή θα πρέπει λογικά να λαμβάνεται από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και όχι από τα κράτη μέλη.

159. Ωστόσο, είναι φυσικό η αρμοδιότητα της Ένωσης ως προς το ζήτημα αυτό να αφορά μόνο τη δεσμευτική επιλογή της έδρας ενός οργανισμού ως ζήτημα δικαίου της Ένωσης. Αυτό δεν μπορεί να ισχύει για κάτι που, ως εκ φύσεως, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, είναι μια μη δεσμευτική πολιτική δήλωση για τη θέσπιση ενός νέου οργανισμού της Ένωσης, η οποία αναφέρει επίσης πού θα έπρεπε ιδανικά να βρίσκεται η έδρα του.

160. Επιπροσθέτως, και ενδεχομένως μάλλον σημαντικότερο, λαμβανομένων υπόψη των προγενέστερων και τρεχουσών διακυμάνσεων όσον αφορά το ζήτημα της αρμοδιότητας για την έκδοση απόφασης επί των εδρών οργανισμών ( 98 ), οι υπό κρίσεις υποθέσεις πόρρω απέχουν από κάθε λογική που θα μπορούσε ενδεχομένως, τουλάχιστον κατά τη γνώμη μου, να δικαιολογήσει κατ’ εξαίρεση τον εκ των υστέρων «επαναχαρακτηρισμό» του εκδότη μιας πράξης από το Δικαστήριο ( 99 ).

161. Η προηγούμενη θεσμική πρακτική όσον αφορά τις έδρες των οργανισμών μαρτυρεί την παρατεταμένη διαφωνία μεταξύ των αρμόδιων φορέων σχετικά με το εφαρμοστέο δίκαιο. Το 2012 το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ήταν πράγματι της άποψης ότι «η πολιτική απόφαση σχετικά με την έδρα ενός οργανισμού [λαμβάνεται] με κοινή απόφαση ανάμεσα στους αντιπροσώπους των κρατών μελών που συνέρχονται σε επίπεδο αρχηγού κράτους ή κυβέρνησης ή από το Συμβούλιο» ( 100 ). Το 2017 η Επιτροπή υποστήριξε, σε σχέση με τη μελλοντική έδρα του ΕΜΑ, ότι «το ζήτημα του καθορισμού της έδρας του Οργανισμού εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης» ( 101 ).Το 2018 το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αφαίρεσαν τη διάταξη σχετικά με την τοποθεσία της έδρας της ELA από το σχέδιο ιδρυτικού κανονισμού ( 102 ), αφήνοντας φαινομενικά την απόφαση στους αντιπροσώπους των κρατών μελών. Το 2019, σε έκθεση που ζήτησε το Συμβούλιο μετά από αίτημα του Κοινοβουλίου για την αναθεώρηση της διαδικασίας σχετικά με την τοποθεσία των εδρών οργανισμών, η Επιτροπή, αφού επισήμανε την ύπαρξη διαφόρων πρακτικών από το 2012 για την επιλογή της εν λόγω τοποθεσίας, κατέληξε τελικά στο συμπέρασμα ότι «οι αρχές της κοινής προσέγγισης παρέχουν ένα καλό πλαίσιο για τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με τις έδρες των οργανισμών και για τη διασφάλιση ότι τα κράτη μέλη υποδοχής ανταποκρίνονται στις ειδικές ανάγκες των οργανισμών» ( 103 ).

162. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, ακόμη και λόγω του γεγονότος ότι, στο παρόν στάδιο εξέλιξης του συνταγματικού πλαισίου της Ένωσης, η απόφαση για τις έδρες των οργανισμών πρέπει να λαμβάνεται ορθά από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και όχι από τα κράτη μέλη, η προηγούμενη πρακτική των κρατών μελών να αποφασίζουν τα ίδια για τις έδρες των οργανισμών, ακόμη και μετά την αλλαγή του συνταγματικού πλαισίου με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, μπορεί ενδεχομένως να ερμηνευθεί, τρόπον τινά, praeter legem, αλλά σαφώς όχι contra legem ( 104 ).

163. Συνεπώς δεν είναι κατά τη γνώμη μου δυνατόν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις να αποδοθούν (εκ νέου) εκ των υστέρων στο Συμβούλιο. Πρόκειται για συλλογικές αποφάσεις των αντιπροσώπων των κρατών μελών επί των οποίων το Δικαστήριο δεν έχει καμία αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

2. Νομικά αποτελέσματα των προσβαλλομένων αποφάσεων βάσει του δικαίου της Ένωσης

164. Αυτό το συμπέρασμα συνοδεύεται ωστόσο από μια μάλλον σημαντική διευκρίνιση που απορρέει ευθέως από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, όπως εκτέθηκε ανωτέρω. Οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι αποφάσεις των κρατών μελών. Ωστόσο, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχουν ληφθεί βάσει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή δεν εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να αποφασίζουν για τις έδρες των οργανισμών. Κατά συνέπεια, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι αποφάσεις των κρατών μελών που εκδόθηκαν εκτός του πλαισίου των Συνθηκών.

165. Βεβαίως, όσον αφορά παρόμοιες αποφάσεις των κρατών μελών που εκδίδονται βάσει του άρθρου 253 ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι «είναι αδιάφορο αν οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενήργησαν στο πλαίσιο των Συνθηκών ή άλλων νομικών πηγών, όπως το διεθνές δίκαιο» ( 105 ). Δεν θα εξετάσω αν αυτό είναι πραγματικά παντελώς αδιάφορο για τους σκοπούς της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, ζήτημα για το οποίο διατηρώ σοβαρές αμφιβολίες. Πάντως, η εξέταση αυτού του ζητήματος δεν ασκεί επιρροή στις υπό κρίση υποθέσεις, δεδομένου ότι οι επίμαχες αποφάσεις των κρατών μελών δεν προβλέπονται από τις Συνθήκες.

166. Ωστόσο, είμαι της γνώμης ότι πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ της δράσης των κρατών μελών εντός του πλαισίου των Συνθηκών και της δράσης των κρατών μελών εκτός του πλαισίου των Συνθηκών, προκειμένου να καθοριστεί αν μια απόφαση των κρατών μελών παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα βάσει του δικαίου της Ένωσης. Βεβαίως, αν μια απόφαση των κρατών μελών προβλέπεται από τις Συνθήκες, τότε παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα βάσει του δικαίου της Ένωσης λόγω των Συνθηκών. Αντιθέτως, όπως ορθά επισημαίνεται από την Επιτροπή στις υποθέσεις EMA, αλλά και από το Κοινοβούλιο, μια απόφαση των κρατών μελών επί ενός ζητήματος για το οποίο οι Συνθήκες δεν προβλέπουν τη δράση τους στερείται, ελλείψει της ενσωμάτωσής της με τον ένα ή τον άλλο τρόπο στην έννομη τάξη της Ένωσης, οποιουδήποτε δεσμευτικού νομικού αποτελέσματος βάσει του δικαίου της Ένωσης.

167. Όπως, ομοίως, επισημάνθηκε στις παρούσες προτάσεις μου σε σχέση με την απόφαση του Εδιμβούργου, οι αποφάσεις των αντιπροσώπων των κρατών μελών που δεν λαμβάνονται βάσει διάταξης του δικαίου της Ένωσης δεν αποτελούν μέρος του δικαίου της Ένωσης. Δεν έχουν δεσμευτικά νομικά αποτελέσματα στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ένωσης. Για να παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα στην έννομη τάξη της Ένωσης, το περιεχόμενό τους πρέπει να ενσωματωθεί στο δίκαιο της Ένωσης, σύμφωνα με τις διαδικασίες του δικαίου της Ένωσης ( 106 ).

168. Η ίδια λογική ισχύει βεβαίως και για τις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Δεδομένου ότι η έκδοσή τους ούτε επιβάλλεται ούτε προβλέπεται από το δίκαιο της Ένωσης, και δη ούτε από το άρθρο 341 ΣΛΕΕ ούτε από οποιαδήποτε άλλη διάταξη του δικαίου της Ένωσης, δεν παράγουν, συνεπώς, δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα βάσει του δικαίου αυτού. Παραμένουν, τρόπον τινά, «ante portas» της έννομης τάξης της Ένωσης. Βεβαίως, αυτό δεν σημαίνει ότι μια τέτοια απόφαση των κρατών μελών δεν θα παράγει δυνητικά δεσμευτικά νομικά αποτελέσματα βάσει του διεθνούς δικαίου. Συνεπώς, μολονότι τα κράτη μέλη που συμφώνησαν ενδεχομένως να δεσμεύονται μεταξύ τους δυνάμει του διεθνούς δικαίου, εντούτοις, ούτε τα διαφωνούντα κράτη μέλη ούτε τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεσμεύονται από τις επίμ