Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Geelhoed της 10ης Σεπτεμβρίου 2002. - The Queen κατά Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd και Imperial Tobacco Ltd. - Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) - Ηνωμένο Βασίλειο. - Οδηγία 2001/37/ΕΚ - Παρασκευή, παρουσίαση και πώληση προϊόντων καπνού - Κύρος - Νομική βάση - .ρθρα 95 ΕΚ και 133 ΕΚ - Ερμηνεία - Εφαρμογή στα προϊόντα καπνού που συσκευάζονται στην Κοινότητα και προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. - Υπόθεση C-491/01.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 2002 σελίδα I-11453



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

Ι - Εισαγωγή

1 Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως του High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Ηνωμένο Βασίλειο) αφορά το κύρος και την ερμηνεία της οδηγίας 2001/37/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2001, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την παραγωγή, την παρουσίαση και την πώληση των προϋόντων καπνού (1) (στο εξής: οδηγία).

2 Η οδηγία αυτή διαφέρει σε ένα σημαντικό σημείο από πολλές άλλες κοινοτικές οδηγίες που θεσπίζουν προδιαγραφές για προϋόντα. Συγκεκριμένα, η οδηγία (ή τουλάχιστον το άρθρο 3) δεν εφαρμόζεται μόνον επί των προϋόντων καπνού που διατίθενται στο εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης, αλλά και επί των προϋόντων καπνού που παράγονται εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης και εξάγονται σε τρίτες χώρες.

3 Κεντρικό ζήτημα της υποθέσεως είναι αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας και αν το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τη ρύθμιση των εξαγωγών τσιγάρων. Το High Court of Justice (Administrative Court) ερωτά εξάλλου το Δικαστήριο αν η οδηγία είναι άκυρη, διότι παραβιάζει ορισμένες αρχές του δικαίου ή αντιβαίνει στο δίκαιο της ιδιοκτησίας. Τέλος, το High Court υποβάλλει στο Δικαστήριο ερώτημα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 7 της οδηγίας.

4 Η παρούσα υπόθεση είναι συναφής με την υπόθεση Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (2) (στο εξής: απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού), με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε μια άλλη οδηγία για τα προϋόντα καπνού. Επρόκειτο για την οδηγία 98/43/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Ιουλίου 1998, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών όσον αφορά τη διαφήμιση και τη χορηγία υπέρ των προϋόντων καπνού (3).

5 Όσον αφορά την εμπλεκόμενη στην παρούσα υπόθεση οδηγία, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε το κύρος της ενώπιον του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο, με διάταξη της 17ης Μαου 2002 (4), κήρυξε απαράδεκτη την προσφυγή ως εκπρόθεσμη.

6 Η παρούσα υπόθεση μου δίνει την ευκαιρία να εξετάσω γενικώς την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ. Βάσει του άρθρου αυτού, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να θεσπίσει κανόνες για την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Ειδικότερα, στην παρούσα υπόθεση ανακύπτουν δύο ερωτήματα:

- περιλαμβάνει αυτή η αρμοδιότητα τη δυνατότητα θεσπίσεως κανόνων για την προστασία κυρίως της δημόσιας υγείας; και

- σε ποιο βαθμό μπορεί αυτή η νομική βάση να χρησιμοποιηθεί για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με προϋόντα τα οποία, παρότι παρασκευάστηκαν στην Κοινότητα, δεν προορίζονται για εμπορία στην εσωτερική αγορά;

Στην παρούσα υπόθεση πρέπει να ληφθεί υπόψη η αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 133 ΕΚ, ιδίως ο βαθμός στον οποίο ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να επιβάλει περιορισμούς στις εξαγωγές ορισμένων προϋόντων σε τρίτες χώρες, λόγω των κινδύνων που μπορεί να προκαλέσουν αυτά τα προϋόντα στη δημόσια υγεία.

ΙΙ - Το νομικό πλαίσιο

Α - Διατάξεις της οδηγίας

7 Τα άρθρα 3 έως 7 της οδηγίας ορίζουν τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στους καπνοβιομήχανους και στους εμπόρους των προϋόντων καπνού. Τα άρθρα αυτά παρατίθενται αναλυτικά κατωτέρω.

8 Τα άρθρα 3 έως 7 προβλέπουν τα εξής:

«Άρθρο 3

Τσιγάρα: μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα, σε νικοτίνη και σε μονοξείδιο του άνθρακα

1. Από την 1η Ιανουαρίου 2004, τα τσιγάρα που τίθενται σε ελεύθερη κυκλοφορία, διατίθενται στο εμπόριο ή παράγονται στα κράτη μέλη δεν μπορούν να έχουν περιεκτικότητα που να υπερβαίνει:

- τα 10 mg ανά τσιγάρο όσον αφορά την πίσσα,

- το 1 mg ανά τσιγάρο όσον αφορά τη νικοτίνη,

- τα 10 mg ανά τσιγάρο όσον αφορά το μονοξείδιο του άνθρακα.

2. Κατά παρέκκλιση της ημερομηνίας που αναφέρεται στην παράγραφο 1, όσον αφορά τα τσιγάρα που παρασκευάζονται στην Ευρωπαϋκή Κοινότητα, αλλά προορίζονται για εξαγωγή, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν τις οριακές περιεκτικότητες που προβλέπονται στο παρόν άρθρο από την 1η Ιανουαρίου 2005, αλλά υποχρεούνται οπωσδήποτε να τις εφαρμόζουν από την 1η Ιανουαρίου 2007 το αργότερο.

3. Για την Ελληνική Δημοκρατία, ως προσωρινή παρέκκλιση, η ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της μέγιστης περιεκτικότητας σε πίσσα των τσιγάρων που παράγονται και διατίθενται στο εμπόριο στην επικράτειά της, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 1, είναι η 1η Ιανουαρίου 2007.

Άρθρο 4

Μέθοδοι μέτρησης

1. Οι περιεκτικότητες των τσιγάρων σε πίσσα, νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα μετρώνται βάσει των προτύπων ISO 4387 για την πίσσα, ISO 10315 για τη νικοτίνη και ISO 8454 για το μονοξείδιο του άνθρακα.

Η ακρίβεια των ενδείξεων στα πακέτα όσον αφορά την πίσσα και τη νικοτίνη ελέγχεται σύμφωνα με το πρότυπο ISO 8243.

2. Οι δοκιμές που αναφέρονται στην παράγραφο 1 πραγματοποιούνται ή ελέγχονται σε εργαστήρια δοκιμών, εγκεκριμένα και ελεγχόμενα από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.

Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στην Επιτροπή, μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 2002, και με την ευκαιρία κάθε τροποποίησης, κατάλογο των εγκεκριμένων εργαστηρίων, καθορίζοντας τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την έγκριση και τις μεθόδους εποπτείας που εφαρμόζονται.

3. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να απαιτούν από τους καπνοβιομηχάνους ή τους εισαγωγείς καπνού να πραγματοποιούν κάθε άλλη δοκιμή επιβαλλόμενη από τις αρμόδιες εθνικές αρχές προκειμένου να υπολογιστεί η περιεκτικότητα άλλων ουσιών που παράγονται από τα προϋόντα καπνού τους ανά μάρκα και τύπο και να εκτιμηθούν οι συνέπειες αυτών των ουσιών για την υγεία, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, και τον κίνδυνο εθισμού που συνεπάγονται. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να απαιτούν οι δοκιμές αυτές να πραγματοποιούνται ή να ελέγχονται στα εγκεκριμένα εργαστήρια δοκιμών, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 2.

4. Τα αποτελέσματα των δοκιμών που πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγράφου 3, υποβάλλονται στις οικείες εθνικές αρχές σε ετήσια βάση. Τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν ότι τα αποτελέσματα των δοκιμών κοινοποιούνται σε πιο αραιά χρονικά διαστήματα, εάν οι προδιαγραφές του προϋόντος δεν έχουν μεταβληθεί. Τα κράτη μέλη ενημερώνονται για τις τυχόν μεταβολές των εν λόγω προδιαγραφών του προϋόντος.

Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διάδοση, με κάθε κατάλληλο μέσο, των πληροφοριών που υποβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, προκειμένου να ενημερώνονται οι καταναλωτές, λαμβάνοντας υπόψη, όπου χρειάζεται, τις πληροφορίες που αποτελούν εμπορικό απόρρητο.

5. Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν κατ' έτος στην Επιτροπή όλα τα στοιχεία και τις πληροφορίες που υποβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, η οποία τα λαμβάνει υπόψη κατά την εκπόνηση της έκθεσης που αναφέρεται στο άρθρο 11.

Άρθρο 5

Σήμανση

1. Οι περιεκτικότητες των τσιγάρων σε πίσσα, σε νικοτίνη και σε μονοξείδιο του άνθρακα, οι οποίες μετρούνται σύμφωνα με το άρθρο 4, τυπώνονται σε μία από τις πλάγιες όψεις του πακέτου τσιγάρων, στην επίσημη γλώσσα ή γλώσσες του κράτους μέλους στο οποίο το προϋόν διατίθεται στο εμπόριο, έτσι ώστε να καλύπτεται τουλάχιστον το 10 % της αντίστοιχης επιφάνειας.

Το ποσοστό αυτό αυξάνεται σε 12 % για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 15 % για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες.

2. Κάθε μονάδα συσκευασίας προϋόντων καπνού, εκτός από τα προϋόντα καπνού που λαμβάνονται από το στόμα και άλλα μη καπνιζόμενα προϋόντα καπνού, πρέπει να φέρει τις ακόλουθες προειδοποιήσεις:

α) Γενικές προειδοποιήσεις:

1. "Το κάπνισμα σκοτώνει" ή "Το κάπνισμα μπορεί να σκοτώσει".

2. "Το κάπνισμα βλάπτει σοβαρά εσάς και τους γύρω σας".

Οι γενικές προειδοποιήσεις που αναφέρονται ανωτέρω εναλλάσσονται κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται η τακτική τους εμφάνιση. Η προειδοποίηση τυπώνεται στην πιο ορατή επιφάνεια της μονάδας συσκευασίας και σε κάθε εξωτερική συσκευασία, εκτός του διαφανούς περιτυλίγματος, που χρησιμοποιείται στη λιανική πώληση του προϋόντος.

β) Μια συμπληρωματική προειδοποίηση η οποία λαμβάνεται από τον κατάλογο του παραρτήματος Ι.

Οι προαναφερόμενες συμπληρωματικές προειδοποιήσεις εναλλάσσονται κατά τρόπο που να εξασφαλίζει την τακτική εμφάνισή τους.

Η προειδοποίηση αυτή τυπώνεται στην άλλη περισσότερο ορατή επιφάνεια της μονάδας συσκευασίας και σε κάθε εξωτερική συσκευασία, εκτός του διαφανούς περιτυλίγματος, που χρησιμοποιείται στη λιανική πώληση του προϋόντος.

Τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν τη θέση των προειδοποιήσεων στις επιφάνειες αυτές ανάλογα με τις γλωσσικές απαιτήσεις.

3. Η Επιτροπή, μόλις τούτο καταστεί εφικτό και σε κάθε περίπτωση όχι αργότερα από τις 31 Δεκεμβρίου 2002, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 10, παράγραφος 2, θεσπίζει κανόνες για τη χρήση έγχρωμων φωτογραφιών ή άλλων εικονογραφήσεων που παριστάνουν και επεξηγούν τις συνέπειες του καπνίσματος για την υγεία, προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι δεν υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς.

Όταν τα κράτη μέλη απαιτούν συμπληρωματικές προειδοποιήσεις υπό μορφή έγχρωμων φωτογραφιών ή άλλων εικονογραφήσεων, αυτές συμφωνούν με τους προαναφερθέντες κανόνες.

4. Τα προϋόντα καπνού που λαμβάνονται από το στόμα και η διάθεση των οποίων επιτρέπεται στο εμπόριο δυνάμει του άρθρου 8 και τα μη καπνιζόμενα προϋόντα καπνού, φέρουν την ακόλουθη προειδοποίηση: "Αυτό το προϋόν καπνού μπορεί να βλάψει την υγεία σας και προκαλεί εξάρτηση".

Η προειδοποίηση αυτή τυπώνεται στην περισσότερο ορατή επιφάνεια της μονάδας συσκευασίας και σε κάθε εξωτερική συσκευασία, εκτός του διαφανούς περιτυλίγματος, η οποία χρησιμοποιείται στη λιανική πώληση του προϋόντος.

Τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν τη θέση της προειδοποίησης στην επιφάνεια αυτή ανάλογα με τις γλωσσικές απαιτήσεις.

5. Η γενική προειδοποίηση που απαιτείται σύμφωνα με την παράγραφο 2, στοιχείο α), και η προειδοποίηση για τα μη καπνιζόμενα προϋόντα καπνού και τα προϋόντα καπνού που λαμβάνονται από το στόμα, τα οποία αναφέρονται στην παράγραφο 4, καλύπτουν τουλάχιστον το 30 % της εξωτερικής επιφάνειας της αντίστοιχης πλευράς της μονάδας συσκευασίας καπνού στην οποία τυπώνονται. Το ποσοστό αυτό αυξάνεται σε 32 % για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 35 % για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες. Η συμπληρωματική προειδοποίηση που αναφέρεται στην παράγραφο 2, στοιχείο ββ, καλύπτει τουλάχιστον το 40 % της εξωτερικής επιφάνειας της αντίστοιχης πλευράς της ατομικής συσκευασίας του καπνού στην οποία τυπώνεται. Το ποσοστό αυτό αυξάνεται σε 45 % για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 50 % για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες.

Ωστόσο, όσον αφορά τις μονάδες συσκευασίας που προορίζονται για προϋόντα εκτός των τσιγάρων, η πιο ορατή επιφάνεια των οποίων υπερβαίνει τα 75 cm2, οι προειδοποιήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 2 καλύπτουν τουλάχιστον 22,5 cm2 σε κάθε επιφάνεια. Το μέγεθος αυτό αυξάνεται σε 24 cm2 για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 26,25 cm2 για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες.

6. Το κείμενο των προειδοποιήσεων και οι ενδείξεις της περιεκτικότητας που απαιτούνται από το παρόν άρθρο:

α) τυπώνονται με έντονα μαύρα στοιχεία τύπου Helvetica σε άσπρο φόντο. Ανάλογα με τις γλωσσικές απαιτήσεις, τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέγουν το μέγεθος των στοιχείων, υπό τον όρο ότι το μέγεθος των στοιχείων που καθορίζεται στη νομοθεσία τους είναι τέτοιο ώστε να καλύπτεται όσο το δυνατόν μεγαλύτερο μέρος της επιφάνειας η οποία διατίθεται στο απαιτούμενο κείμενο·

β) γράφονται με μικρά γράμματα, εκτός από το αρχικό γράμμα του μηνύματος καθώς και, όταν απαιτείται, σύμφωνα με τους κανόνες της γραμματικής·

γ) τοποθετούνται στο κέντρο της επιφάνειας όπου πρέπει να τυπωθεί το κείμενο και παράλληλα προς το επάνω άκρο του πακέτου·

δ) για τα προϋόντα εκτός από αυτά που αναφέρονται στην παράγραφο 4, περιβάλλονται από μαύρο περίγραμμα ελάχιστου πάχους 3 mm και μέγιστου 4 mm, το οποίο δεν ενοχλεί από καμία άποψη την ανάγνωση της προειδοποίησης ή των πληροφοριών που παρέχονται·

ε) τυπώνονται στην επίσημη ή τις επίσημες γλώσσες του κράτους μέλους στο οποίο το προϋόν διατίθεται στο εμπόριο.

7. Τα κείμενα που ορίζονται στο παρόν άρθρο δεν επιτρέπεται να τυπώνονται επάνω στην ταινία φόρου της μονάδας συσκευασίας. Τα κείμενα αυτά τυπώνονται κατά τρόπον ώστε να μην αποσπώνται και να είναι ανεξίτηλα και δεν πρέπει να κρύβονται, να καλύπτονται ή να διακόπτονται με κανένα τρόπο από άλλες ενδείξεις ή εικόνες, ούτε από το άνοιγμα του πακέτου. Τα κείμενα για τα προϋόντα καπνού, εκτός των τσιγάρων, μπορούν να προσαρτώνται με αυτοκόλλητες ετικέτες, αρκεί αυτές να είναι αναπόσπαστες.

8. Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι οι προειδοποιήσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 2 και 3 συνοδεύονται από την ένδειξη, εκτός του πλαισίου που προβλέπεται για τις προειδοποιήσεις, της αρχής που τις συνέταξε.

9. Για να εξασφαλίζονται η εξακρίβωση και η ανιχνευσιμότητα του προϋόντος, το προϋόν καπνού πρέπει να σημαίνεται με κάθε κατάλληλο τρόπο, με τον αριθμό της παρτίδας ή αντίστοιχο τρόπο, στη μονάδα συσκευασίας ώστε να μπορούν να καθοριστούν ο τόπος και ο χρόνος της παρασκευής.

Τα τεχνικά μέτρα για την εφαρμογή της παρούσας διάταξης, θεσπίζονται σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 10 παράγραφος 2.

Άρθρο 6

Άλλες πληροφορίες για το προϋόν

1. Τα κράτη μέλη απαιτούν από όλους τους καπνοβιομηχάνους και εισαγωγείς προϋόντων καπνού να τους υποβάλουν κατάλογο όλων των συστατικών που χρησιμοποιούνται στην παραγωγή των προϋόντων καπνού τους ανά μάρκα και τύπο, καθώς και των ποσοτήτων των συστατικών αυτών.

Ο κατάλογος συνοδεύεται από δήλωση που εκθέτει τους λόγους για τους οποίους συμπεριλαμβάνονται τα εν λόγω συστατικά στα προϋόντα καπνού. Αναφέρει τη λειτουργία και την κατηγορία τους. Ο κατάλογος συνοδεύεται επίσης από τα τοξικολογικά στοιχεία τα οποία διαθέτει ο κατασκευαστής ή εισαγωγέας όσον αφορά αυτά τα συστατικά πριν και μετά την καύση, όπως ενδείκνυται, αναφέροντας ιδιαίτερα τις επιπτώσεις τους στην υγεία και λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, τους κινδύνους εθισμού. Ο κατάλογος καθορίζεται με φθίνουσα σειρά βάρους κάθε συστατικού που περιλαμβάνει το προϋόν.

Οι πληροφορίες που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο παρέχονται σε ετήσια βάση, και για πρώτη φορά το αργότερο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2002.

2. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διάδοση, με κάθε κατάλληλο μέσο, των πληροφοριών που παρέχονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, με σκοπό την ενημέρωση των καταναλωτών. Ωστόσο, λαμβάνεται δεόντως υπόψη η προστασία των πληροφοριών για συγκεκριμένο τύπο προϋόντος, οι οποίες αποτελούν εμπορικό απόρρητο.

3. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι ο κατάλογος των συστατικών για κάθε προϋόν, ο οποίος αναφέρει την πίσσα, τη νικοτίνη και το μονοξείδιο του άνθρακα, δημοσιοποιείται.

4. Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν κατ' έτος στην Επιτροπή όλα τα στοιχεία και τις πληροφορίες που υποβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, η οποία τα λαμβάνει υπόψη κατά την εκπόνηση της έκθεσης που αναφέρεται στο άρθρο 11.

Άρθρο 7

Περιγραφή του προϋόντος

Από τις 30 Σεπτεμβρίου 2003 και με την επιφύλαξη του άρθρου 5, παράγραφος 1, τα κείμενα, ονόματα, εμπορικά σήματα και απεικονίσεις ή άλλα σημεία που υποδεικνύουν ότι ένα συγκεκριμένο προϋόν καπνού είναι λιγότερο επιβλαβές από άλλα, δεν χρησιμοποιούνται για τη συσκευασία προϋόντων καπνού.»

9 Το άρθρο 13 της οδηγίας καθορίζει τις αρμοδιότητες και τις υποχρεώσεις των κρατών μελών μετά τη θέση σε ισχύ της οδηγίας. Το άρθρο αυτό προβλέπει τα εξής:

«1. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν, για λόγους σχετικούς με τον περιορισμό της περιεκτικότητας των τσιγάρων σε πίσσα, σε νικοτίνη ή σε μονοξείδιο του άνθρακα, με τις προειδοποιήσεις που αφορούν την υγεία και άλλες ενδείξεις ή με άλλες απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας, να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την εισαγωγή, την πώληση ή την κατανάλωση προϋόντων καπνού τα οποία είναι σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, με εξαίρεση τα ληφθέντα μέτρα με σκοπό την επαλήθευση των στοιχείων που προβλέπονται από το άρθρο 4.

2. Η παρούσα οδηγία δεν θίγει το δικαίωμα των κρατών μελών να διατηρούν ή να θεσπίζουν, σύμφωνα με τη Συνθήκη, περισσότερο αυστηρούς κανόνες σχετικά με την παραγωγή, την εισαγωγή, την πώληση και την κατανάλωση προϋόντων καπνού τους οποίους κρίνουν αναγκαίους για την προστασία της δημόσιας υγείας, εφόσον οι κανόνες αυτοί δεν θίγουν τους κανόνες που θεσπίζει η παρούσα οδηγία.

3. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν την απαγόρευση, όσο εκκρεμεί η σύνταξη του κοινού καταλόγου συστατικών που αναφέρεται στο άρθρο 12, της χρήσης συστατικών που συντελούν στην αύξηση των ιδιοτήτων εθισμού των προϋόντων καπνού.»

Β - Η νομική βάση και το προοίμιο της οδηγίας

10 Ο κοινοτικός νομοθέτης επέλεξε τα άρθρα 95 ΕΚ και 133 ΕΚ ως νομική βάση της οδηγίας. Πρέπει να σημειωθεί ότι το Κοινοβούλιο πρόσθεσε το άρθρο 133 ΕΚ στο τελικό στάδιο της διαδικασίας εκδόσεως της οδηγίας. Η πρόταση της Επιτροπής περιείχε μία μόνον νομική βάση, το άρθρο 95 ΕΚ.

11 Με το προοίμιο δίνεται ιδιαίτερη σημασία στο άρθρο 95 ΕΚ ή, τουλάχιστον, στην κατάργηση των εμποδίων στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Η δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη αναφέρουν ότι εξακολουθούν να υπάρχουν ουσιαστικές διαφορές μεταξύ των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την παραγωγή, την παρουσίαση και την πώληση των προϋόντων καπνού, οι οποίες εμποδίζουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Τα εμπόδια αυτά πρέπει να εκλείψουν. Σύμφωνα με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη, λόγω των ιδιαίτερα επιβλαβών συνεπειών του καπνού, η προστασία της υγείας θα πρέπει να αποτελέσει κατά προτεραιότητα αντικείμενο προσοχής, σύμφωνα με το άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ.

12 Στα (δυνητικά) εμπόδια γίνεται συχνά μνεία σε πολλές άλλες αιτιολογικές σκέψεις. Αναφέρω τις ακόλουθες:

- στην έβδομη αιτιολογική σκέψη, πρώτη φράση: «Διάφορα κράτη μέλη έχουν δηλώσει ότι, αν δεν θεσπιστούν σε κοινοτικό επίπεδο μέτρα για τη θέσπιση μέγιστης περιεκτικότητας των τσιγάρων σε μονοξείδιο του άνθρακα, θα λάβουν σχετικά μέτρα σε εθνικό επίπεδο»,

- στην ένατη αιτιολογική σκέψη, πρώτη και δεύτερη φράση: «Υπάρχουν διαφορές μεταξύ των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη μέγιστη επιτρεπτή περιεκτικότητα νικοτίνης στα τσιγάρα. Οι διαφορές αυτές ενδέχεται να δημιουργήσουν προσκόμματα στο εμπόριο και να εμποδίσουν την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.»

13 Μόνον η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αφορά τις εξαγωγές και, επομένως, το άρθρο 133 ΕΚ. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη προβλέπει: «Η παρούσα οδηγία θα έχει επίσης συνέπειες για τα προϋόντα καπνού που εξάγονται από την Ευρωπαϋκή Κοινότητα. Το καθεστώς εξαγωγής αποτελεί μέρος της κοινής εμπορικής πολιτικής. Σύμφωνα με το άρθρο 152, παράγραφος 1, της Συνθήκης και τη νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, οι απαιτήσεις της προστασίας της υγείας πρέπει να αποτελούν συστατικό μέρος των άλλων πολιτικών της Κοινότητας. Θα πρέπει να θεσπισθούν κανόνες προκειμένου να διασφαλίζεται ότι δεν υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς.»

14 Τους λόγους καθορισμού της μέγιστης επιτρεπόμενης περιεκτικότητας σε ορισμένες επιβλαβείς ουσίες (άρθρο 3 της οδηγίας) αναφέρουν η πέμπτη, έβδομη και ένατη αιτιολογική σκέψη. Όσον αφορά την πίσσα, η οδηγία 90/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Μαου 1990, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη μέγιστη περιεκτικότητα των τσιγάρων σε πίσσα (5) καθορίζει τη μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα των τσιγάρων που πωλούνται στα κράτη μέλη. Η καρκινογόνος φύση της πίσσας καθιστά απαραίτητη την περαιτέρω μείωση των επιπέδων πίσσας στα τσιγάρα. Όσον αφορά το μονοξείδιο του άνθρακα, «έχει αποδειχθεί ότι τα τσιγάρα παράγουν ποσότητες μονοξειδίου του άνθρακα που είναι επικίνδυνες για την ανθρώπινη υγεία και ικανές να συμβάλλουν στην πρόκληση καρδιαγγειακών παθήσεων και άλλων ασθενειών». Σύμφωνα με την ένατη αιτιολογική σκέψη, η νικοτίνη προκαλεί ειδικά προβλήματα δημόσιας υγείας.

15 Η δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη αναφέρει τους λόγους θεσπίσεως του άρθρου 5 της οδηγίας και προβλέπει τα εξής: «Η παρουσίαση των προειδοποιητικών μηνυμάτων και των περιεκτικοτήτων εξακολουθεί να διαφέρει ανάμεσα στα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, οι καταναλωτές σε ένα κράτος μέλος μπορούν να ενημερώνονται καλύτερα ως προς τους κινδύνους των προϋόντων καπνού από ό,τι σε κάποιο άλλο. Οι διαφορές αυτές είναι απαράδεκτες και ενδέχεται να δημιουργήσουν προσκόμματα στο εμπόριο και να εμποδίσουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς όσον αφορά τα προϋόντα καπνού και θα πρέπει, κατά συνέπεια, να εξαλειφθούν. Είναι ανάγκη, για τον σκοπό αυτό, να ενισχυθεί και να διασαφηνιστεί η ισχύουσα νομοθεσία, εξασφαλίζοντας ένα υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας.»

16 Όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 7 της οδηγίας - το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο - είναι σχετική η εικοστή έβδομη αιτιολογική σκέψη: «Η χρησιμοποίηση επάνω στις συσκευασίες προϋόντων καπνού χαρακτηρισμών, όπως "low tar", "light", "ultra light", "mild", ονομάτων, εικόνων και παραστατικών ή άλλων ενδείξεων, ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή δημιουργώντας την εσφαλμένη εντύπωση ότι τα προϋόντα αυτά είναι λιγότερο βλαβερά και να προκαλέσει αλλαγές στην κατανάλωση. Τα επίπεδα των εισπνεόμενων ουσιών εξαρτώνται όχι μόνον από τις ποσότητες ορισμένων ουσιών που περιέχονται στο προϋόν πριν από την κατανάλωση, αλλά και από τη συμπεριφορά του καπνιστή και τον εθισμό. Το θέμα αυτό δεν αντικατοπτρίζεται στη χρησιμοποίηση τέτοιων όρων και έτσι μπορεί να υπονομεύσει τις απαιτήσεις επισήμανσης οι οποίες καθορίζονται στην παρούσα οδηγία. Προκειμένου να διασφαλισθεί η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και δεδομένης της εξέλιξης των προτεινόμενων διεθνών κανόνων, θα πρέπει να προβλεφθεί η απαγόρευση αυτής της χρησιμοποίησης σε κοινοτικό επίπεδο, παρέχοντας επαρκή χρόνο για την εισαγωγή του εν λόγω κανόνα.»

Γ - Η απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού

17 Η απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 98/43, είναι ιδιαίτερα σημαντική για την εξέταση της παρούσας υποθέσεως. Ανακύπτει το ζήτημα της σημασίας αυτής της αποφάσεως στην παρούσα οδηγία, η οποία επιδιώκει επίσης τη μείωση της καταναλώσεως καπνού και στηρίζεται - τουλάχιστον κυρίως - στο άρθρο 95 ΕΚ. Γι' αυτόν τον λόγο θα παραθέσω, ως μέρος του νομικού πλαισίου, τις κύριες σκέψεις της αποφάσεως αυτής.

18 Το Δικαστήριο όρισε τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για την εναρμόνιση των απαιτήσεων για τα προϋόντα. Περιληπτικά, οι προϋποθέσεις αυτές είναι οι εξής (6):

- Τα μέτρα πρέπει να αποσκοπούν στη βελτίωση των συνθηκών εγκαθίδρυσης και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Το άρθρο 95 ΕΚ δεν παρέχει στον κοινοτικό νομοθέτη γενική αρμοδιότητα για τη ρύθμιση της εσωτερικής αγοράς.

- Τα μέτρα πρέπει να αποσκοπούν στην εξάλειψη των εμποδίων στις θεμελιώδεις ελευθερίες ή στην εξάλειψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.

- Πρέπει να υπάρχει σοβαρός κίνδυνος. Η χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ είναι δυνατή προκειμένου να προληφθεί η εμφάνιση μελλοντικών εμποδίων στο εμπόριο λόγω της ανομοιογενούς εξελίξεως των εθνικών νομοθεσιών. Εντούτοις, η εμφάνιση τέτοιων εμποδίων πρέπει να είναι πιθανή και το επίμαχο μέτρο πρέπει να αποσκοπεί στην πρόληψή τους.

- Η οδηγία μπορεί να περιέχει διατάξεις μη συμβάλλουσες στην εξάλειψη των εμποδίων στις θεμελιώδεις ελευθερίες μόνον εφόσον οι διατάξεις αυτές είναι αναγκαίες για την αποφυγή της καταστρατηγήσεως ορισμένων απαγορεύσεων που έχουν τέτοιο σκοπό.

- Λαμβάνονται υπόψη μόνον οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που, σύμφωνα με τη νομολογία, είναι αισθητές.

- Το Δικαστήριο κρίνει ως στρέβλωση του ανταγωνισμού κάθε περιορισμό των μορφών ανταγωνισμού, επιβαλλόμενο κατά τον ίδιο τρόπο σε όλους τους επιχειρηματίες ενός κράτους μέλους, για παράδειγμα η απαγόρευση μιας συγκεκριμένης πράξεως. Η στρέβλωση αυτή δεν δικαιολογεί τη χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσεως για να επεκταθεί η εφαρμογή σε όλη την Ευρωπαϋκή Ένωση ενός αυστηρού εθνικού περιορισμού.

19 Αν πληρούνται οι προϋποθέσεις χρησιμοποίησης του άρθρου 95 ΕΚ, η προστασία της δημόσιας υγείας μπορεί να είναι καθοριστική για τις επιλογές που πρέπει να γίνουν.

20 Όσον αφορά το θεσπισθέν μέτρο, πρέπει να εξεταστεί αν συμβάλλει στην εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία ή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.

21 Όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία, η εξέταση κατέληξε στα εξής. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 95 ΕΚ επιτρέπει τους κανόνες για τη διαφήμιση με έντυπα μέσα, αλλά ότι η απαγόρευση της διαφημίσεως, μεταξύ άλλων, με αφίσες, ομπρέλες ηλίου, σταχτοδοχεία, και η απαγόρευση των διαφημιστικών μηνυμάτων στον κινηματογράφο δεν επηρεάζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των οικείων προϋόντων. Το Δικαστήριο στηρίχτηκε προφανώς στην ιδέα ότι αυτές οι τελευταίες περιπτώσεις αφορούν τοπικές μάλλον αγορές, οι οποίες, κατά τη γνώμη μου, δεν είναι τόσο προφανείς, δεδομένης της διεθνούς φύσεως της αγοράς καπνού, μέρος της οποίας είναι η παραγωγή και το εμπόριο των διαφημιστικών πινακίδων. Το Δικαστήριο έλαβε ιδίως υπόψη το γεγονός ότι οι διατάξεις για τις διαφημιστικές πινακίδες είναι ελάχιστες προϋποθέσεις. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλουν αυστηρότερες απαιτήσεις. Επομένως - αν ορθώς αντιλαμβάνομαι την άποψη του Δικαστηρίου -, η οδηγία δεν μπορεί να συμβάλει πραγματικά στην εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.

22 Η εξέταση από πλευράς του δικαίου του ανταγωνισμού κατέληξε στην ακόλουθη διαπίστωση: το άρθρο 95 ΕΚ δεν είναι κατάλληλο για την εξάλειψη στρεβλώσεως του ανταγωνισμού με τον περαιτέρω περιορισμό του ανταγωνισμού στο σύνολο της Κοινότητας.

23 Τέλος, το Δικαστήριο, λόγω της γενικής φύσεως της απαγορεύσεως που θέσπισε η οδηγία, έκρινε ότι δεν ήταν αρμόδιο να ακυρώσει εν μέρει την οδηγία.

ΙΙΙ - Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία

Α - Η διαφορά της κύριας δίκης

24 Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης, η British American Tobacco (Investments) Ltd και η Imperial Tobacco Ltd (στο εξής: οι προσφεύγουσες) παρασκευάζουν προϋόντα καπνού στο Ηνωμένο Βασίλειο. Συγκαταλέγονται μεταξύ των μεγαλύτερων καπνοβιομηχάνων παγκοσμίως. Ασκούν δραστηριότητες σε 180 χώρες και κατέχουν συνολικό ποσοστό αγοράς 15,1 %. Διαθέτουν περισσότερα από 80 εργοστάσια σε 64 χώρες και παρασκευάζουν 800 δισεκατομμύρια τσιγάρα ετησίως. Απασχολούν περίπου 80 000 εργαζομένους παγκοσμίως. Τα κυριότερα διεθνή τους σήματα είναι το Lucky Strike, το Kent, το Dunhill και το Pall Mall. Άλλα σημαντικά σήματα είναι το Rothmans, το Peter Stuyvesant, το Benson & Hedges και το John Player Gold Leaf (7). Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι η εφαρμογή της οδηγίας θα επηρεάσει σημαντικά τις δραστηριότητές τους και τις δραστηριότητες των θυγατρικών τους εταιριών.

25 Στις 3 Σεπτεμβρίου 2001 οι προσφεύγουσες υπέβαλαν αίτηση ενώπιον του High Court of Justice προκειμένου να τους επιτραπεί η άσκηση προσφυγής περί δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας της προθέσεως και/ή της υποχρεώσεως της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου να μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ανέκυψε το ζήτημα της ερμηνείας του άρθρου 2, παράγραφος 2, του European Communities Act. Oι προσφεύγουσες ισχυρίστηκαν ότι αυτή η διάταξη παρέχει στην Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου την εκτελεστική των κοινοτικών της υποχρεώσεων αρμοδιότητα. Οι προσφεύγουσες ζήτησαν από το εθνικό δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υπερέβη τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που της παρέχει το European Communities Act, εφόσον η οδηγία είναι άκυρη. Ως εκ τούτου, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου δεν υπείχε την υποχρέωση βάσει του κοινοτικού δικαίου να δικαιολογήσει την άσκηση αυτής της αρμοδιότητας.

26 Με διάταξη της 26ης Φεβρουαρίου 2002, επετράπη, ενώπιον του High Court of Justice, η παρέμβαση της Japan Tobacco Inc. και της JT International SA.

27 Η Japan Tobacco Inc. δήλωσε ότι οι αιτιάσεις της αφορούν το άρθρο 7 της οδηγίας και ιδίως τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλουν οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη.

28 Η Japan Tobacco Inc. είναι μία από τις μεγαλύτερες καπνοβιομηχανίες παγκοσμίως. Η JT International SA είναι θυγατρική της Japan Tobacco Inc. και παρασκευάζει τσιγάρα στα εργοστάσιά της στη Γερμανία και τα διανέμει στα δεκαπέντε κράτη μέλη της Κοινότητας. Η Japan Tobacco Inc. είναι επίσης δικαιούχος του σήματος Mild Seven. Ισχυρίζεται ότι το Mild Seven είναι το δεύτερο σήμα τσιγάρων παγκοσμίως. Η JT International SA είναι η αποκλειστική κάτοχος άδειας αυτού του σήματος. Οι πωλήσεις του Mild Seven αντιπροσωπεύουν ποστοστό μεγαλύτερο του 40 % των συνολικών πωλήσεων της Japan Tobacco Inc. (8).

29 Οι προσφεύγουσες προβάλλουν επτά λόγους ακυρώσεως της οδηγίας, οι οποίοι παρατίθενται στα επτά υποερωτήματα του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος.

Β - Τα προδικαστικά ερωτήματα

30 Με διάταξη της 6ης Δεκεμβρίου 2001, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 19 Δεκεμβρίου 2001, το High Court of Justice (Administrative Court) υπέβαλε τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:

«1) Είναι η οδηγία 2001/37/ΕΚ ανίσχυρη, εν όλω ή εν μέρει, λόγω:

α) ακαταλληλότητας των άρθρων 95 και/ή 133 ΕΚ ως νομικής βάσεως;

β) της χρησιμοποιήσεως των άρθρων 95 και 133 ΕΚ ως διττής νομικής βάσεως;

γ) προσβολής της αρχής της αναλογικότητας;

δ) παραβάσεως του άρθρου 295 ΕΚ, προσβολής του θεμελιώδους δικαιώματος επί της ιδιοκτησίας και/ή παραβάσεως του άρθρου 20 της Συμφωνίας για τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας στον τομέα του εμπορίου (TRIP);

ε) παραβάσεως του άρθρου 295 ΕΚ και/ή της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως;

στ) προσβολής της αρχής της επικουρικότητας;

ζ) καταχρήσεως εξουσίας;

2. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, εφαρμόζεται το άρθρο 7 της οδηγίας 2001/37/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου μόνον επί των προϋόντων καπνού που διατίθενται στο εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας ή εφαρμόζεται και επί προϋόντων καπνού που συσκευάζονται εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας για να εξαχθούν σε τρίτες χώρες;»

Γ - Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

31 Σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν οι προσφεύγουσες, η Japan Tobacco, το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, καθώς και η Βελγική, η Γερμανική, η Γαλλική, η Ελληνική, η Ιταλική, η Ιρλανδική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική, η Φινλανδική, η Σουηδική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 2ας Ιουλίου 2002, οι προσφεύγουσες, η Japan Tobacco, το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, καθώς και η Βελγική, η Γερμανική, η Φινλανδική, η Γαλλική, η Ελληνική, η Ιρλανδική, η Ιταλική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου αγόρευσαν προς στήριξη των αιτημάτων τους.

Δ - Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

32 Το Κοινοβούλιο παρατηρεί ότι οι προσφεύγουσες δήλωσαν ότι τα επιχειρήματά τους στηρίζονται σε εμπιστευτική γνωμοδότηση της Νομικής του Υπηρεσίας όσον αφορά το σχέδιο της οδηγίας. Δύο διαφορετικές γνωμοδοτήσεις της Νομικής του Υπηρεσίας παρατίθενται με τις μαρτυρικές καταθέσεις των προσφευγουσών. Οι προσφεύγουσες ενισχύουν την άποψή τους επικαλούμενες γνωμοδότηση της νομικής επιτροπής του Κοινοβουλίου.

33 Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να μη λάβει υπόψη αυτές τις γνωμοδοτήσεις ούτε τα έγγραφα με τα οποία γίνεται παραπομπή στις εν λόγω γνωμοδοτήσεις. Παραπέμπει συναφώς στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs, στο πλαίσιο της υποθέσεως Ισπανία κατά Συμβουλίου (9), με τις οποίες ο γενικός εισαγγελέας ανέφερε ότι, ελλείψει ρητής άδειας του κοινοτικού οργάνου, δεν μπορεί να γίνει ενώπιον του Δικαστηρίου, άμεση ή έμμεση, επίκληση των συμβουλών της Νομικής Υπηρεσίας αυτού του οργάνου. Αυτό θα ήταν επιζήμιο για το δημόσιο συμφέρον που έγκειται στην παροχή, κατά τρόπο ανεξάρτητο, νομικών συμβουλών. Το Κοινοβούλιο επίσης παραπέμπει στη διάταξη του Προέδρου του Πρωτοδικείου επί της υποθέσεως Carlsen κ.λπ. κατά Συμβουλίου (10), από την οποία προκύπτει ότι η κοινολόγηση των απόψεων της Νομικής Υπηρεσίας μπορεί να δημιουργήσει αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των κοινοτικών πράξεων και να έχει αρνητικές επιπτώσεις στη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων. Αυτή η κοινολόγηση θα απειλούσε τη σταθερότητα της κοινοτικής έννομης τάξεως και την εύρυθμη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων - που αποτελούν γενικά συμφέροντα, η προστασία των οποίων πρέπει να διαφαλίζεται οπωσδήποτε.

34 Φρονώ ότι οι γνωμοδοτήσεις κατά τη διαδικασία εκδόσεως κοινοτικής νομοθεσίας δεν πρέπει να είναι εμπιστευτικές σε όλες τις περιπτώσεις. Η δημοσιοποίηση αυτών των γνωμοδοτήσεων παρουσιάζει και πλεονεκτήματα, διότι αυξάνεται η διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας. Αυτό ωστόσο δεν σημαίνει ότι όλες οι γνωμοδοτήσεις και οι συμβουλές πρέπει να δημοσιοποιούνται. Διακρίνω, συναφώς, μεταξύ, αφενός, των εσωτερικών γνωμοδοτήσεων των νομικών υπηρεσιών, οι οποίες πρέπει να εκδίδονται ελεύθερα για τον καθορισμό της απόψεως του κοινοτικού οργάνου, και, αφετέρου, των εξωτερικών, πιο επίσημων, γνωμοδοτήσεων που εκδίδει το Συμβούλιο της επικρατείας σε ορισμένα κράτη μέλη. Στην τελευταία περίπτωση δεν βλέπω τον λόγο για τον οποίο οι γνωμοδητήσεις πρέπει να είναι εμπιστευτικές. Ωστόσο, και στην περίπτωση εσωτερικής γνωμοδότησης, η γνωμοδότηση μπορεί να δημοσιευθεί, για οποιονδήποτε λόγο. Οι διάδικοι μπορούν βεβαίως να χρησιμοποιούν ελεύθερα τα επιχειρήματα που περιέχει η γνωμοδότηση, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι το κοινοτικό όργανο δεσμεύεται από τις απόψεις της Νομικής του Υπηρεσίας.

35 Στην παρούσα υπόθεση, τα εν λόγω έγγραφα δεν είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη κατά την εκτίμηση της βουλήσεως του κοινοτικού νομοθέτη. Προτείνω στο Δικαστήριο να σημειώσει, κατά την εξέταση της υποθέσεως, ότι αυτές οι γνωμοδοτήσεις δεν εκφράζουν την άποψη του Κοινοβουλίου. Παρέλκει, επομένως, η περαιτέρω εξέταση του αιτήματος του Κοινοβουλίου.

IV - Ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της διαδικασίας και το παραδεκτό

36 Η παρούσα υπόθεση έχει ιδιαίτερο χαρακτήρα, διότι για πρώτη φορά το Δικαστήριο καλείται να κρίνει το παραδεκτό προδικαστικών ερωτημάτων που αφορούν το κύρος οδηγίας και τα οποία διατύπωσαν τα ενδιαφερόμενα μέρη στο πλαίσιο διαδικασίας ενώπιον εθνικού Δικαστηρίου κατά το στάδιο εφαρμογής της οδηγίας. Παρόμοια ήταν η υπόθεση Imperial Tobacco κ.λπ. (11), στην οποία ωστόσο το Δικαστήριο δεν έπρεπε να αποφανθεί επί του παραδεκτού, διότι η υπόθεση κατέστη άνευ αντικειμένου μετά την απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού (12), με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 98/43. Με την απόφαση SMW Winzersekt (13), το Δικαστήριο απάντησε σε παρόμοιο ερώτημα. Η υπόθεση αφορούσε τη διάταξη κανονισμού που θα εφαρμοζόταν μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ο προσφεύγων της κύριας δίκης δεν υποχρεούτο να αναμείνει τη λήξη της μεταβατικής περιόδου για να επικαλεστεί ενώπιον εθνικού δικαστηρίου το ανεφάρμοστο διατάξεως.

37 Η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή αμφισβητούν το παραδεκτό της παρούσας υποθέσεως. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι μια οδηγία, αυτή καθεαυτή, δεν μπορεί να δημιουργεί υποχρεώσεις σε βάρος ιδιώτη. Παραπέμπει ειδικά στην απόφαση Salamander κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (14), με την οποία το Πρωτοδικείο έκρινε ότι μια οδηγία η οποία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν υποχρεώσεις στους επιχειρηματίες δεν μπορεί, αυτή καθεαυτή, πριν από τη θέσπιση των κρατικών μέτρων περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο και ανεξαρτήτως αυτών, να επηρεάσει άμεσα τη νομική κατάσταση των εν λόγω επιχειρηματιών. Η ζημία που προκαλείται στους ιδιώτες κατά την περίοδο μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο είναι ζημία που αφορά τα πραγματικά περιστατικά και δεν απορρέει από το κοινοτικό δίκαιο. Η Επιτροπή φρονεί ότι πριν από τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας, το Δικαστήριο δεν πρέπει να αποφανθεί επί του κύρους και της ερμηνείας της οδηγίας. Επιπλέον, αν ένας ιδιώτης μπορούσε να αμφισβητήσει το κύρος οδηγίας ενώπιον εθνικού δικαστηρίου πριν από τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας, αυτό θα συνιστούσε καταστρατήγηση του άρθρου 230 ΕΚ, κατά παράβαση του συστήματος ενδίκων μέσων που προβλέπει η Συνθήκη.

38 Κατά τη γνώμη μου, η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων δίνει απάντηση στην παρούσα υπόθεση όσον αφορά ερωτήματα για το κύρος της οδηγίας που υποβάλλονται κατά την περίοδο μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο.

39 Στην ουσία, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν τα εθνικά δικαστήρια υποβάλλουν ερωτήματα που αφορούν την ερμηνεία διατάξεως του κοινοτικού δικαίου το Δικαστήριο οφείλει καταρχήν να αποφαίνεται. Η απόρριψη της αιτήσεως του εθνικού δικαστηρίου είναι δυνατή μόνον εφόσον προκύπτει ότι καταστρατηγείται το άρθρο 234 ΕΚ ή το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί κατασκευασμένης διαφοράς ή είναι προφανές ότι η διάταξη του κοινοτικού δικαίου δεν μπορεί να εφαρμοστεί ούτε άμεσα ούτε έμμεσα στις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως (15).

40 Το Δικαστήριο ερμηνεύει ευρέως την υποχρέωσή του να απαντά σε προδικαστικά ερωτήματα, υπογραμμίζοντας πάντοτε ότι η διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 234 ΕΚ αποτελεί μέσο συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων. Επομένως, το Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον τα εθνικά δικαστήρια ενώπιον των οποίων εκκρεμεί η διαφορά και τα οποία έχουν την ευθύνη της αποφάσεως που θα εκδώσουν είναι αρμόδια να εκτιμούν, με βάση τις ιδιαιτερότητες κάθε υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα της προδικαστικής αποφάσεως προκειμένου να εκδώσουν τη δική τους απόφαση όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλουν στο Δικαστήριο.

41 Με άλλα λόγια, το εθνικό δικαστήριο - και όχι το Δικαστήριο - εκτιμά το λυσιτελές της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων. Μοναδική προϋπόθεση είναι να μην πρόκειται για κατασκευασμένη διαφορά και τα ερωτήματα να αφορούν την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.

42 Κατά τη γνώμη μου, δεν υπάρχει αμφιβολία επ' αυτών των σημείων. Πρώτον, πρόκειται για πραγματική διαφορά δυνάμει του εθνικού δικαίου, όσον αφορά την αρμοδιότητα της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου να εφαρμόσει το άρθρο 2, παράγραφος 2, του European Communities Act. Δεύτερον, τα ερωτήματα αφορούν την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. H διαφορά, πράγματι, δεν αφορά σχέδιο κοινοτικής νομοθεσίας, αλλά οδηγία που έχει ήδη εκδοθεί και, σύμφωνα με το άρθρο 16, τέθηκε σε ισχύ την ημέρα δημοσιεύσεώς της. Το περιεχόμενο της οδηγίας και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτή κατά τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας είναι δεδομένα.

43 Η διαπίστωση αυτή - όπως τονίζει και η Επιτροπή - δεν αναιρείται από την απόφαση Vaneetveld (16). Με την απόφαση αυτή, τo Δικαστήριο έκρινε ότι οι ιδιώτες μπορούν να επικαλεστούν μια οδηγία ενώπιον εθνικού δικαστηρίου μόνον μετά τη λήξη της προθεσμίας που τίθεται για τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο. Πριν από τη λήξη αυτής της προθεσμίας, η οδηγία δεν γεννά υπέρ ιδιωτών δικαιώματα που τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να προστατεύουν. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, η οδηγία δεν επιβάλλει σαφείς υποχρεώσεις στους ιδιώτες. Μόνον τα κράτη μέλη υπέχουν υποχρεώσεις κατά την εν λόγω περίοδο. Οφείλουν να μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία και να απέχουν από τη θέσπιση διατάξεων ικανών να διακυβεύσουν σοβαρά το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα (17).

44 Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν υφίσταται αντικειμενική ανάγκη (18) να δοθεί απάντηση στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα, ούτε ότι πρόκειται για κατασκευασμένη διαφορά, στην οποία το Δικαστήριο δεν υποχρεούται να απαντήσει.

45 Επιπλέον, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι προσφεύγουσες έχουν έννομο συμφέρον στην επίλυση της διαφοράς. Το συμφέρον έγκειται στο ότι απαιτούν ασφάλεια όσον αφορά τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που είναι θεμελιώδη για την άσκηση των δραστηριοτήτων τους και τα οποία θα επικαλεστούν προσεχώς. Επιπλέον, είναι πιθανόν να οφείλουν να λάβουν ορισμένα μέτρα κατά τη διαχείριση των επιχειρήσεών τους πριν από τη λήξη της ταχθείσας για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας. Το Δικαστήριο δεν οφείλει να εκτιμήσει το περιεχόμενο ή την έκταση αυτού του συμφέροντος, διότι η εκτίμηση αυτή εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια. Αυτή είναι η διαφορά μεταξύ της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως και των απευθείας προσφυγών δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ (19). Για λόγους πληρότητας, αναφέρω ότι το συμφέρον των προσφευγουσών είναι αναμφιβόλως σημαντικό. Ομοίως, εξετάζω το επιχείρημα της Γαλλικής Κυβερνήσεως σύμφωνα με το οποίο το συμφέρον των προσφευγουσών αφορά πραγματικά περισταστικά και δεν στηρίζεται στο κοινοτικό δίκαιο. Θεωρώ το επιχείρημα αυτό όχι μόνον εσφαλμένο (20), αλλά και αλυσιτελές, διότι απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει αυτό το συμφέρον.

46 Συναφώς, διαπιστώνω ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα υποβληθέντα από το High Court προδικαστικά ερωτήματα. Αυτή η διαπίστωση συνάδει με τη λύση που επέλεξε το Δικαστήριο στην παρόμοια υπόθεση SMW Winzersekt (21).

47 Πρέπει όμως να τονιστεί ότι μια διαφορετική διαπίστωση - που θα οδηγούσε στο απαράδεκτο - θα σήμαινε ότι η κοινοτική έννομη τάξη δεν παρέχει αποτελεσματική δικαστική προστασία στις προσφεύγουσες. Επομένως, δεν θα λαμβάνονταν υπόψη μια σημαντική γενική αρχή του δικαίου, την οποία το Δικαστήριο παγίως αναγνώρισε (22) ως ανήκουσα στις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Την αρχή αυτή προβλέπουν τα άρθρα 6 και 13 της Ευρωπαϋκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: ΕΣΔΑ) και το άρθρο 47 της Ευρωπαϋκής Ξάρτας Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

48 Όσον αφορά την αποτελεσματική δικαστική προστασία, σημειώνω, κατ' αρχήν, τα εξής: η διαδικασία υποβολής προδικαστικού ερωτήματος αποτελεί μέρος του συνόλου των ενδίκων μέσων, τα οποία παρέχουν την αναγκαία έννομη προστασία στους ιδιώτες. Εκτός της διαδικασίας αυτής, η Συνθήκη προβλέπει και την απευθείας προσφυγή που κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να ασκήσει ενώπιον του Πρωτοδικείου.

49 Το άρθρο 230 ΕΚ προβλέπει εντούτοις ότι το κύρος μιας οδηγίας μπορεί να εξετάζεται μόνον κατόπιν απευθείας προσφυγής που ασκεί ένα κράτος μέλος, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή (23). Τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα δεν μπορούν, βάσει αυτού του άρθρου, να ασκήσουν προσφυγή ως προς το κύρος μιας οδηγίας. Το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 230 ΕΚ αναφέρει μόνον τις αποφάσεις και - υπό μία συγκεκριμένη προϋπόθεση - τους κανονισμούς.

50 Από το γεγονός ότι το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 230 ΕΚ περιγράφει λεπτομερώς τις περιπτώσεις στις οποίες τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα έχουν δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής συνάγεται ότι η κοινοτική νομοθεσία ρητώς επέλεξε να μην παράσχει απευθείας δικαίωμα προσφυγής ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων σε περίπτωση όπως η παρούσα. Αυτό συνάδει και με τη νομολογία του Δικαστηρίου, με την οποία το Δικαστήριο όρισε περιοριστικά τις προϋποθέσεις εννόμου συμφέροντος των ιδιωτών για την άσκηση προσφυγής ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων (24). Οι ιδιώτες έχουν έννομο συμφέρον ασκήσεως προσφυγής μόνον εάν «η απόφαση τους θίγει λόγω ορισμένων ιδιαιτέρων ιδιοτήτων που έχουν ή λόγω μιας πραγματικής καταστάσεως η οποία τους χαρακτηρίζει σε σχέση με κάθε άλλο πρόσωπο και εκ του γεγονότος αυτού τους εξατομικεύει κατά ανάλογο τρόπο προς εκείνο του αποδέκτη» (25). Κατά τη νομολογία αυτή, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν, επομένως, να ασκήσουν προσφυγή εν προκειμένω, διότι δεν διαφοροποιούνται από τους λοιπούς καπνοβιομήχανους που θίγει η οδηγία. Εν συντομία, ακόμη και αν το άρθρο 230 ΕΚ, τέταρτο εδάφιο, έκανε μνεία των οδηγιών, οι προσφεύγουσες δεν θα είχαν δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής.

51 Η περιοριστική ερμηνεία του Δικαστηρίου στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στο επιχείρημα ότι οι ιδιώτες μπορούν να ασκούν προσφυγή ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα οποία μπορούν να υποβάλουν προδικαστικά ερωτήματα ενώπιον του Δικαστηρίου. Το δικαίωμα των ιδιωτών για αποτελεσματική δικαστική προστασία διασφαλίζεται μέσω της διαδικασίας υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων (26). Εντούτοις, το κοινοτικό δίκαιο δεν πρέπει να αποκλείσει αυτόν τον τρόπο υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων και να δημιουργήσει, επομένως, νομικό κενό. Εξετάζω αυτό το ζήτημα χωριστά από το ζήτημα αν αυτή η περιοριστική από το Δικαστήριο ερμηνεία του άρθρου 230 ΕΚ, τέταρτο εδάφιο, λαμβάνει επαρκώς υπόψη τα θεμελιώδη δικαιώματα των ιδιωτών ως προς την άσκηση ενδίκων μέσων. Συναφώς, ο γενικός εισαγγελέας Jacobs, με τις προτάσεις του επί της αποφάσεως UPA (27), διατύπωσε, ορθώς κατά τη γνώμη μου, σοβαρές αμφιβολίες.

52 Δεύτερον, κατά τη γνώμη μου, σημαντική είναι και η αρχή της ασφάλειας δικαίου. Σε μια έννομη τάξη που λειτουργεί ορθώς, κάθε ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει όσο το δυνατόν μεγαλύτερη ασφάλεια ως προς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του. Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο για τις υποχρεώσεις που επηρεάζουν σημαντικά τη διαχείριση των υποθέσεών του. Δεν έχει σημασία το ότι η υπόθεση αφορά δικαιώματα και υποχρεώσεις που δεν τέθηκαν ακόμη σε ισχύ σε μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο, τα οποία όμως είναι βέβαιο ότι θα τεθούν συντόμως σε ισχύ.

53 Δεν αμφισβητείται ότι δυνάμει της Συνθήκης, στο πλαίσιο της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων, το κύρος μιας οδηγίας μπορεί να υποβληθεί στην εκτίμηση του Δικαστηρίου στο πλαίσιο προσφυγής ενώπιον εθνικού δικαστηρίου που άσκησε ένας ενδιαφερόμενος, ο οποίος είχε βάσιμες αμφιβολίες ως προς το κύρος της οδηγίας. Θεωρώ ότι αντίκειται στην αρχή της ασφάλειας δικαίου η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου υπό την έννοια ότι ο ενδιαφερόμενος πρέπει να περιμένει τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας για να ασκήσει αυτό το ένδικο μέσο.

54 Τρίτον, το απαράδεκτο στην παρούσα υπόθεση θα προκαλούσε ζημία στις προσφεύγουσες, δεδομένου ότι πρέπει ήδη να λάβουν μέτρα για να προσαρμόσουν την παραγωγή τους, ενώ αργότερα μπορεί να αποδειχτεί το ανίσχυρο της οδηγίας. Τα ενδιαφερόμενα μέρη θα έπρεπε τότε να ζητήσουν αποκατάσταση της ζημίας από το κράτος μέλος που θέσπισε μέτρα μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ή απευθείας από την Ευρωπαϋκή Κοινότητα, σύμφωνα με τη δυνατότητα που παρέχει το άρθρο 288, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ.

55 Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο εξαρτά τη χορήγηση αποζημιώσεως λόγω παράνομης νομοθεσίας από αυστηρές προϋποθέσεις. Δεν θα εξετάσω λεπτομερώς το ζήτημα αν μπορεί να ευδοκιμήσει η αγωγή αποζημιώσεως κατά των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων. Δεν το θεωρώ απίθανο, ιδίως αν η παρανομία απορρέει από το γεγονός ότι ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε ένα μέτρο, για το οποίο, βάσει της Συνθήκης, ήταν αναρμόδιος λόγω ελλείψεως νομικής βάσεως.

56 Πιο σημαντικό είναι ότι, αν κηρυσσόταν το απαράδεκτο και στη συνέχεια η οδηγία, στο πλαίσιο νέας διαδικασίας, κηρυσσόταν ανίσχυρη, οι προσφεύγουσες θα είχαν υποστεί ζημία χωρίς να ήταν σε θέση να επέμβουν. Το ζήτημα της θεσπίσεως των αναγκαίων για την εκτέλεση της οδηγίας μέτρων - προτού διαπιστωθεί το ανίσχυρο - δεν εξαρτάται από την επιλογή της επιχείρισης, αλλά από μια εκ του νόμου υποχρέωση.

57 Ένα σύστημα ενδίκων μέσων πρέπει να προβλέπει μέσα για την κατά το δυνατό πρόληψη ζημιών ή, τουλάχιστον, για τον περιορισμό του μεγέθους της ζημίας. Με άλλα λόγια, θα ήταν εσφαλμένη η ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης περί ενδίκων μέσων κατά τρόπο που να αποκλείει τη δυνατότητα των ιδιωτών να περιορίσουν αυτή τη ζημία.

V - Κρίσιμα πραγματικά περιστατικά

Α - Γενικά

58 Η παρούσα υπόθεση δεν είναι μεμονωμένη. Η επίλυσή της εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται. Πρώτον, υπάρχει το πραγματικό πλαίσιο στο οποίο τα προϋόντα παρασκευάζονται, πωλούνται και καταναλώνται. Σ' αυτό το πλαίσιο εκδόθηκε η οδηγία. Η διαδικασία έκδοσης της οδηγίας θα εξεταστεί στο δεύτερο μέρος αυτού του κεφαλαίου. Το τρίτο σημείο που θεωρώ κρίσιμο είναι οι ουσιαστικές τροποποιήσεις που απορρέουν από την οδηγία. Ο κοινοτικός νομοθέτης έχει ρυθμίσει, πράγματι, παλαιότερα τη σύνθεση και τη σήμανση των προϋόντων καπνού.

Β - Πραγματικό πλαίσιο

59 Τα διάδικα μέρη προσκόμισαν στο Δικαστήριο πολλά πληροφοριακά στοιχεία για τους κινδύνους που προκαλεί η κατανάλωση καπνού, μεταξύ των οποίων εκτενείς ιατρικές και επιστημονικές εκθέσεις, καθώς και φωτογραφίες θυμάτων. Δεν νομίζω ότι απόκειται στο Δικαστήριο να κρίνει λεπτομερώς τις επιπτώσεις του καπνίσματος. Αρκεί η διαπίστωση ότι ουδόλως αμφισβητείται η σοβαρότητα των επιπτώσεών του και ότι η κοινή γνώμη για την κατανάλωση καπνού έχει αλλάξει στάση σημαντικά. Οι δύο αυτές εξελίξεις είναι συνέπεια της αύξησης των επιστημονικών γνώσεων σχετικά με τις επιβλαβείς συνέπειες του καπνίσματος. Ωστόσο, πολλοί, μεταξύ των οποίων και νέοι, συνεχίζουν να καπνίζουν (28).

60 Η πολιτική όσον αφορά το κάπνισμα τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϋκής Ενώσεως όσο και σε επίπεδο κρατών μελών στηρίζεται σε δύο άξονες. Ο πρώτος περιλαμβάνει μέτρα για την κατά το δυνατό αποθάρρυνση του καπνίσματος, με ιδιαίτερη έμφαση στους νέους, ενώ ο δεύτερος αφορά μέτρα για τον κατά το δυνατό περιορισμό των επιβλαβών συνεπειών του καπνίσματος. Οι υποχρεώσεις για τη σήμανση που επιβάλλει η οδηγία είναι παράδειγμα πολιτικής του πρώτου άξονα, ενώ οι υποχρεώσεις για τη σύνθεση εμπίπτουν στον δεύτερο άξονα. Η Επιτροπή παρατηρεί επιπλέον ότι η θέσπιση ενός πιο ριζικού μέτρου - η πλήρης απαγόρευση των προϋόντων καπνού - θα δικαιολογούνταν ίσως από τους κινδύνους που προκαλεί το κάπνισμα, αλλά είναι αδύνατη για πρακτικούς, φορολογικούς και πολιτικούς λόγους.

61 Θα αναφερθώ τώρα στην αγορά των προϋόντων καπνού, ιδίως στην αγορά των τσιγάρων. Η αγορά αυτή αποκτά όλο και περισσότερο διεθνικό χαρακτήρα (29). Οι τοπικές προτιμήσεις διαδραματίζουν όλο και πιο περιορισμένο ρόλο· η αγορά κυριαρχείται από περιορισμένο αριθμό σημάτων τσιγάρων. Η συγκέντρωση στον τομέα της καπνοβιομηχανίας είναι ακόμη μεγαλύτερη (30): οι κυριότεροι επιχειρηματίες διαθέτουν στο εμπόριο συχνά διάφορα σήματα. Ο διεθνικός χαρακτήρας της αγοράς των τσιγάρων δεν σημαίνει την ύπαρξη απολύτως ενιαίας αγοράς. Αντιθέτως, η αγορά ρυθμίζεται σε μεγάλο βαθμό από τις εθνικές αρχές. Οι εθνικοί ειδικοί φόροι καταναλώσεως, μεταξύ άλλων, συνεπάγονται μεγάλες διαφορές στην τιμή, ενώ και οι κανόνες περί διαφημίσεως διαφέρουν σημαντικά.

62 Λόγω των σημανικτών διαφορών στην τιμή, η αγορά αυτή προσφέρεται ιδιαιτέρως για την ανάπτυξη παράνομου εμπορίου και λαθρεμπορίας. Σύμφωνα με την έκθεση της Παγκόσμιας Τράπεζας για το 1999 (31), υπολογίζεται ότι το 30 % των διεθνώς εξαγόμενων τσιγάρων, δηλαδή περίπου 355 δισεκατομμύρια τσιγάρα, διακινούνται λαθραίως.

63 Στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϋκής Ενώσεως και των τρίτων χωρών, το παράνομο εμπόριο και η λαθρεμπορία είναι σημαντική δραστηριότητα, γεγονός που δεν αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση. Οι απόψεις ωστόσο διίστανται ως προς την έκταση της λαθρεμπορίας τσιγάρων που παρασκευάζονται εντός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως και στη συνέχεια διατίθενται στην ευρωπαϋκή αγορά (ανεξαρτήτως του αν εξήχθησαν και επανεισήχθησαν) ή τσιγάρων που προέρχονται από τρίτες χώρες.

64 Η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση αναφέρει ότι 97 % των παρανόμως εισαγόμενων στην Ευρωπαϋκή Ένωση τσιγάρων προέρχονται από τρίτες χώρες, η Γερμανική Κυβέρνηση αναφέρει το ίδιο ποσοστό για τις παράνομες εισαγωγές στη Γερμανία και οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι 85 % των τσιγάρων που διατίθενται παράνομα στο εμπόριο προέρχονται από τρίτες χώρες. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι από τα τσιγάρα που διακινούνται παράνομα στην Ευρωπαϋκή Ένωση το ποσοστό αυτών που παρασκευάζονται στην Ευρωπαϋκή Ένωση υπερβαίνει κατά πολύ το 15 %.

65 Σύμφωνα με την πιο πρόσφατη έκθεση της OLAF (32), η λαθρεμπορία τσιγάρων είναι για όλα τα κράτη μέλη και για πολλές τρίτες χώρες ένα πρόβλημα που συνεπάγεται σημαντικές απώλειες τόσο για τον κοινοτικό, όσο και για τους εθνικούς προϋπολογισμούς. Οι επιχειρηματίες παρανομούν στον τομέα των τσιγάρων σε παγκόσμιο επίπεδο και διαθέτουν σημαντικούς οικονομικούς πόρους και περίπλοκη υποδομή. Οι απάτες στον τομέα των τσιγάρων οργανώνονται κατά κανόνα με τον ίδιο τρόπο: συνήθως με ψευδείς δηλώσεις, καταστρατήγηση της νομοθεσίας και λαθρεμπορία. Αν ένα κράτος μέλος ή μια τρίτη χώρα εντείνει τους ελέγχους ως προς την προέλευση των τσιγάρων, οι επιχειρηματίες που παρανομούν θα μεταφέρουν τις δραστηριότητές τους σε άλλο κράτος μέλος ή σε άλλη τρίτη χώρα. Λόγω των τεράστιων διακυβευόμενων κερδών, οι παρανομούντες είναι διατεθειμένοι να αποθηκεύσουν ή να μεταφέρουν τα τσιγάρα για μεγάλα χρονικά διαστήματα, μέχρις ότου η προσοχή των υπηρεσιών ελέγχου εξασθενήσει και είναι σε θέση να εισάγουν παράνομα τα τσιγάρα στην Κοινότητα (33). Η έκθεση αναφέρει εξάλλου ότι τα λαθραία τσιγάρα αποθηκεύονται στην Ευρωπαϋκή Ένωση προτού εξαχθούν σε τρίτες χώρες (ή δηλωθούν για εξαγωγή).

66 Στην παρούσα υπόθεση πρέπει να υπογραμμιστεί η οικονομική σημασία του τομέα καπνού στην Ευρωπαϋκή Ένωση, δηλαδή η καλλιέργεια καπνού - ιδίως σε πολλά νότια κράτη μέλη - και η βιομηχανική του μεταποίηση. Η οδηγία μπορεί να επηρεάσει δυσμενώς αυτόν τον τομέα. Σύμφωνα με τις προσφεύγουσες, η εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές θα οδηγήσει σε απώλεια 1 800 έως 3 000 θέσεων εργασίας μόνον στις επιχειρήσεις τους.

Γ - Ιστορικό της οδηγίας

67 Η οδηγία έχει μακρά ιστορία. Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 18ης Δεκεμβρίου 1996 είχε ήδη κάνει μνεία στα σημαντικότερα μέτρα που θεσπίζει η οδηγία (άρθρα 3 έως 7) (34). Η Επιτροπή, με την ανακοίνωση αυτή, πρότεινε σειρά μέτρων για την εντατικοποίηση των ελέγχων για την πρόληψη του καπνίσματος στην Κοινότητα.

68 Μετά την ανακοίνωση αυτή εκδόθηκε, μεταξύ άλλων, ψήφισμα του Κοινοβουλίου (35), με το οποίο το Κοινοβούλιο συνέστησε την προσεκτική επιτήρηση της εξέλιξης της περιεκτικότητας νικοτίνης που αναγράφεται στις συσκευασίες τσιγάρων στο σύνολο της Κοινότητας. Κάλεσε επίσης την Επιτροπή να αξιολογήσει την αποτελεσματικότητα της επισήμανσης επί της συσκευασίας των κινδύνων του καπνίσματος για την υγεία. Το Κοινοβούλιο καταδίκασε τις εξαγωγές κακής ποιότητας καπνού της Ευρωπαϋκής Ενώσεως σε τρίτες χώρες, οι οποίες συμβάλλουν έτσι στην όξυνση των προβλημάτων υγείας σε χώρες που διακρίνονται ήδη για χαμηλού επιπέδου δημόσια υγεία.

69 Μετά τις παρατηρήσεις του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, η Επιτροπή υπέβαλε τον Οκτώβριο του 1999 σχετική έκθεση (36). Η έκθεση περιέχει ανάλυση της πολιτικής και της πρακτικής των κρατών μελών σε σχέση με σειρά μέτρων καταπολέμησης του καπνίσματος.

70 Το Συμβούλιο, με τα συμπεράσματά του για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού (37), υπογράμμισε την ανάγκη να αναπτυχθεί μια γενική στρατηγική που να περιέχει αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης της κατανάλωσης καπνού, των σχετικών πολιτικών και των επιπτώσεών τους σε όλη την Κοινότητα, καθώς και της εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας. Ορισμένα από τα προταθέντα με τα εν λόγω συμπεράσματα μέτρα αναπτύχθηκαν λεπτομερώς με την πρόσφατη πρόταση της Επιτροπής για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού (38). Η πρόταση αυτή περιέχει, ιδίως, ατομικές πρωτοβουλίες με στόχο την προστασία των ανηλίκων, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για τις προϋποθέσεις πώλησης, τις πωλήσεις με ηλεκτρονικά μέσα και από μηχανήματα αυτόματης πώλησης.

71 Η παρέμβαση της Ευρωπαϋκής Κοινότητας για την καταπολέμηση του καπνίσματος είναι παλαιότερη. Ήδη τον Ιούνιο του 1985, το Ευρωπαϋκό Συμβούλιο του Μιλάνου υπογράμμισε τη σημασία της προώθησης ευρωπαϋκού προγράμματος δράσης κατά του καρκίνου. Το πρόγραμμα δράσης τέθηκε σε ισχύ στις 7 Ιουλίου 1986 (39) και αποσκοπούσε στη βελτίωση της υγείας και της ποιότητας ζωής των πολιτών της Κοινότητας, μειώνοντας τις περιπτώσεις καρκίνου. Το εν λόγω πρόγραμμα δράσης ανέφερε ότι έπρεπε να δοθεί προτεραιότητα στην καταπολέμηση του καπνίσματος. Εκτέλεση του εν λόγω προγράμματος δράσης ήταν η έκδοση των πρώτων οδηγιών εναρμόνισης στον τομέα της καταναλώσεως καπνού.

72 Το ιστορικό της οδηγίας πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ενόψει των εξελίξεων σε διεθνές επίπεδο. Ορισμένες δυτικές χώρες εκτός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως ενίσχυσαν σημαντικά τη νομοθεσία τους τα τελευταία χρόνια. Ο Καναδάς συχνά αναφέρεται ως παράδειγμα, διότι τα προειδοποιητικά μηνύματα για την υγεία είναι πολύ αυστηρότερα από αυτά που προτείνει η οδηγία.

73 Εξάλλου, σε εξέλιξη βρίσκονται διαπραγματεύσεις για την κατάρτιση σύμβασης-πλαισίου της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας (ΠΟΥ) για τον έλεγχο του καπνού (40). Τόσο η Επιτροπή, όσο και τα κράτη μέλη συμμετέχουν σ' αυτές τις διαπραγματεύσεις. Από τα πρακτικά των διαπραγματεύσεων (41) προκύπτει ότι η καπνοβιομηχανία ενημερώνεται για τις διαπραγματεύσεις σχετικά με τη σύμβαση-πλαίσιο και είναι σε θέση να προβάλει τις απόψεις της επί της συμβάσεως.

74 Εν περιλήψει, οι περιορισμοί που επιβάλλει η οδηγία για τη σύνθεση, τη σήμανση και την ονομασία των προϋόντων καπνού δεν ήταν τελείως απρόβλεπτοι· υπάρχει μακρύ ιστορικό, στο οποίο συμμετείχε ενεργά η καπνοβιομιηχανία. Αυτό σημαίνει ότι η καπνοβιομήχανοι εντός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως - καθώς και οι εισαγωγείς προϋόντων καπνού - είχαν την ευκαιρία να λάβουν εγκαίρως τα αναγκαία μέτρα για τον περιορισμό της ζημίας που ενδέχεται να τους προκαλέσει η οδηγία.

Δ - Ουσιαστικές τροποποιήσεις που απορρέουν από την οδηγία

75 Το εμπόριο προϋόντων καπνού υπόκειται ήδη σε κοινοτικούς κανόνες σχετικά με τους κινδύνους που προκαλεί το κάπνισμα στην υγεία. Τους κανόνες αυτούς προβλέπουν οι εξής οδηγίες:

- η οδηγία 89/622/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 1989, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη σήμανση των προϋόντων καπνού, καθώς και με την απαγόρευση ορισμένων καπνών που λαμβάνονται από το στόμα (42)·

- η οδηγία 90/239/ΕΟΚ·

- η οδηγία 89/552/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Οκτωβρίου 1989, για το συντονισμό ορισμένων νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την άσκηση τηλεοπτικών δραστηριοτήτων, αποκαλούμενη «οδηγία για την τηλεόραση χωρίς σύνορα» (43), που απαγορεύει τη διαφήμιση προϋόντων καπνού στην τηλεόραση.

Σ' αυτές τις οδηγίες προστίθεται η οδηγία 98/43 για τη διαφήμιση και τη χορηγία υπέρ των προϋόντων καπνού. Tην οδηγία αυτή ακύρωσε, όπως προανέφερα, το Δικαστήριο.

76 H υφιστάμενη κοινοτική ρύθμιση ενισχύθηκε με την επίμαχη οδηγία. Αυτό ισχύει τόσο για τις διατάξεις για τη σήμανση - τα προειδοποητικά μηνύματα για τους καπνιστές είναι όλο και σοβαρότερα - όσο και για τις διατάξεις για τη σύνθεση. Εκτός της χαμηλότερης περιεκτικότητας σε πίσσα, επιβλήθηκε μέγιστη περιεκτικότητα σε νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα. Επιπλέον - και πρόκειται για νέο στοιχείο της νομοθεσίας - οι μέγιστες περιεκτικότητες ισχύουν τώρα και για τα τσιγάρα που παρασκευάζονται στην Κοινότητα και προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες.

77 Η οδηγία επιβάλλει επίσης δύο νέες υποχρεώσεις. Το άρθρο 6 προβλέπει τη δημοσίευση από τις αρχές των κρατών μελών όλων των συστατικών που χρησιμοποιούνται στην παρασκευή των προϋόντων καπνού. Το άρθρο 7 απαγορεύει τη χρήση ορισμένων ενδείξεων που μπορεί να υποδεικνύουν ότι ένα συγκεκριμένο προϋόν καπνού είναι λιγότερο επιβλαβές από άλλα, όπως «mild», «light» ή «ultra light». Η απαγόρευση αυτή ισχύει και όταν οι εν λόγω ενδείξεις καταχωρίστηκαν ως σήμα ή μέρος σήματος.

VI - Εξέταση του πρώτου ερωτήματος: επιλογή της νομικής βάσης

Α - Εισαγωγή και προσέγγιση

78 Το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο είναι στο επίκεντρο της παρούσας διαδικασίας. Το High Court αναφέρει ορισμένα στοιχεία ικανά να αμφισβητήσουν το κύρος της οδηγίας.

79 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Βελγική, η Φινλανδική, η Γαλλική, η Ιρλανδική, η Ιταλική, η Ολλανδική και η Σουηδική Κυβέρνηση, καθώς και το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή φρονούν ότι η οδηγία είναι έγκυρη. Αντιθέτως, οι προσφεύγουσες, καθώς και η Ελληνική και η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση φρονούν ότι η οδηγία είναι ανίσχυρη στο σύνολό της. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι η οδηγία δεν αποσκοπεί στη βελτίωση των συνθηκών εγκαθίδρυσης και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Ούτε όσον αφορά τη χρησιμοποίηση του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσης η οδηγία αποσκοπεί στη θέσπιση κοινής εμπορικής πολιτικής. Η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι σκοπός της οδηγίας είναι η προστασία μόνον της δημόσιας υγείας και ότι, γι' αυτόν τον σκοπό, δεν επιτρέπεται εναρμόνιση. Η Ελληνική Κυβέρνηση αμφισβητεί το κύρος της οδηγίας όσον αφορά την εξαγωγή των τσιγάρων. Κατά την Japan Tobacco, το άρθρο 7 της οδηγίας είναι ανίσχυρο. Η Γερμανική Κυβέρνηση, παρότι δεν λαμβάνει θέση ως προς το κύρος άλλων διατάξεων της οδηγίας, ισχυρίζεται ότι το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, είναι ανίσχυρο, διότι απαγορεύει την παρασκευή τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή.

80 Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, θα εξετάσω πρώτα το ζήτημα της νομικής βάσης, όπως τίθεται με τα υποερωτήματα αα και ββ. Είναι αρμόδια το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την εναρμόνιση των κανόνων παρασκευής προϋόντων, όπως προβλέπει η οδηγία; Το ζήτημα αν το περιεχόμενο της οδηγίας παραβιάζει ορισμένες αρχές του δικαίου θα εξεταστεί στο κεφάλαιο VII των παρουσών προτάσεων.

81 Σ' αυτή την προσέγγιση, θα ακολουθήσω τη σειρά των ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου. Μεγάλο μέρος της διαδικασίας δεν αφορά τόσο το σύνολο της οδηγίας, όσο την ισχύ διαφόρων υποχρεώσεων που επιβάλλουν τα άρθρα 3 έως 7 της οδηγίας. Η προσέγγιση που επέλεξα σημαίνει ότι ορισμένες από αυτές τις υποχρεώσεις θα εξεταστούν σε περισσότερα από ένα σημεία. Στην ουσία, όμως, θα διαχωρίσω μεταξύ, αφενός, των απαιτήσεων για τη σύνθεση (άρθρο 3, σε συνδυασμό με το άρθρο 4 της οδηγίας), στις οποίες η νομική βάση που επελέγη αμφισβητείται, και, επικουρικώς ιδίως της αναλογικότητας, και, αφετέρου, των υποχρεώσεων για τη σήμανση και την πληροφόρηση (άρθρα 5 έως 7), οπότε θα εξετάσω την αναλογικότητα και το δικαίωμα της ιδιοκτησίας.

82 Στη συνέχεια, θα προσθέσω έναν ακόμη περιορισμό. Το Δικαστήριο δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να εξετάσει χωριστά τα άρθρα 4 και 6 της οδηγίας.

83 Όσον αφορά το άρθρο 4, ο καθορισμός μεθόδων μέτρησης είναι η αναγκαία συνέπεια των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο 3 για τη σύνθεση. Ξωρίς τον καθορισμό των μεθόδων μέτρησης, δεν έχει νόημα ο καθορισμός μέγιστης περιεκτικότητας των τσιγάρων σε πίσσα, νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα. Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μετρήσεις για άλλες ουσίες. Αντίθετα προς ό,τι συνάγεται από τα επιχειρήματα των προσφευγουσών, το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεν συνιστά αυτόνομο εμπόδιο στο εμπόριο. Η διάταξη αυτή απλώς επιβεβαιώνει το περιθώριο παρέμβασης που διαθέτουν τα κράτη μέλη, όσον αφορά ένα ζήτημα που δεν εναρμόνισε η οδηγία.

84 Ο λόγος για τον οποίο δεν πρέπει να εξεταστεί χωριστά το άρθρο 6 της οδηγίας είναι διαφορετικής φύσης. Ουδεμία αιτίαση δεν αφορά το άρθρο 6. Το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι το εν λόγω άρθρο δεν αποσκοπεί στην εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, αλλά στην προστασία της δημόσιας υγείας (44), θα εξεταστεί αναλυτικά στο κεφάλαιο VI-Γ, χωριστά από τις διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας.

Β - Προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά με τη νομική βάση

85 Η οδηγία στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ και στο άρθρο 133 ΕΚ. Οι δύο αυτές νομικές βάσεις δεν μπορεί να θεωρηθούν ισοδύναμες. Σημείο εκκίνησης για τον κοινοτικό νομοθέτη ήταν το άρθρο 95 ΕΚ. Δεδομένου ότι δεν ήταν σίγουρος αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με τα τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή από την Ευρωπαϋκή Ένωση, πρόσθεσε το άρθρο 133 ΕΚ ως νομική βάση γι' αυτό το συγκεγκριμένο ζήτημα.

86 Την αιτιολογία του νομοθέτη για την εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές μνημονεύει η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Απ' αυτή τη σκέψη, μόνον η τελευταία φράση είναι κατάλληλη για να δικαιολογήσει τη ρύθμιση. Η εν λόγω φράση παραπέμπει στην επιθυμία να μην υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο προέβαλαν πρόσθετη αιτιολογία. Ισχυρίστηκαν ότι η εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές υπηρετεί δύο σκοπούς, άρρηκτα συνδεδεμένους μεταξύ τους. Ο πρώτος σκοπός που δικαιολογεί τη χρήση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσης αφορά την καταπολέμηση του παράνομου εμπορίου και, επομένως, την προστασία της εσωτερικής αγοράς. Ο δεύτερος αφορά την εξαγωγή των τσιγάρων και νομική βάση είναι το άρθρο 133 ΕΚ. Θα συνεχίσω θεωρώντας ότι μόνον ο πρώτος σκοπός βρίσκει στήριγμα στις αιτιολογικές σκέψεις.

87 Το Δικαστήριο, εξετάζοντας το βάσιμο της νομικής βάσης που επελέγη, θα πρέπει να λάβει υπόψη τη μη ισοδυναμία των δύο νομικών βάσεων και της αιτιολογίας που επέλεξε ο κοινοτικός νομοθέτης. Πρώτον, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας στο σύνολό της. Δύο είναι τα κύρια ερωτήματα συναφώς:

- Μπορεί ένα μέτρο που αποσκοπεί (μεταξύ άλλων) στην προστασία της δημόσιας υγείας να στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ;

- Μπορεί ένα μέτρο που στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ να αφορά και την παρασκευή προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες;

Η αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα συνεπάγεται το ανίσχυρο της οδηγίας· η αρνητική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα δεν έχει οπωσδήποτε τις ίδιες συνέπειες. Ανακύπτει τότε το ζήτημα αν το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει επικουρική νομική βάση για τις εξαγωγές σε τρίτες χώρες. Εντούτοις, ακόμη κι αν δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει και το άρθρο 133 ΕΚ. Ανεξαρτήτως του ζητήματος αν ο κοινοτικός νομοθέτης χρειαζόταν το άρθρο 133 ΕΚ ως επικουρική νομική βάση, γεγονός είναι ότι το χρησιμοποίησε.

88 Η εξέταση της χρησιμοποίησης του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσης περιλαμβάνει τα ακόλουθα ερωτήματα:

- Μπορεί να χρησιμοποιηθεί στην παρούσα υπόθεση διττή νομική βάση, δηλαδή το άρθρο 133 ΕΚ επιπλέον του άρθρου 95 ΕΚ;

- Μπορεί το άρθρο 133 ΕΚ να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση κανόνων για την παρασκευή προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες; Το Δικαστήριο, σ' αυτό το πλαίσιο, πρέπει επίσης να λάβει υπόψη την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.

- Αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας, ποιες οι νομικές συνέπειες της εσφαλμένης χρησιμοποιήσεως του άρθρου 133 ΕΚ;

Γ - Το άρθρο 95 ΕΚ και η προστασία της δημόσιας υγείας

1. Επιχειρήματα

89 Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είναι αρμόδιος για την εναρμόνιση των εθνικών κανόνων στον τομέα της δημόσιας υγείας. Το άρθρο 152, παράγραφος 1, ΕΚ προβλέπει ότι κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας πρέπει να εξασφαλίζεται υψηλού επιπέδου προστασία της ανθρώπινης υγείας. Το άρθρο 152 ΕΚ εξηγεί στη συνέχεια λεπτομερώς πώς μπορεί να παρέμβει η Κοινότητα στον τομέα της δημόσιας υγείας μαζί με τα κράτη μέλη και συμπληρώνοντας τις παρεμβάσεις τους. Το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ, αποκλείει τα μέτρα εναρμονίσεως. Η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση συμφωνεί επ' αυτού με τις προσφεύγουσες.

90 Κατά τις προσφεύγουσες, το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση μόνο για τη βελτίωση των συνθηκών εγκαθίδρυσης και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Σ' αυτό το πλαίσιο, οι προσφεύγουσες θεωρούν τους σκοπούς που μνημονεύει η εν λόγω διάταξη ως μέσα για την προώθηση του εμπορίου και όχι για τον περιορισμό του. Τονίζουν ότι η οδηγία 98/43 ακυρώθηκε παρά το ότι το προοίμιο της οδηγίας ανέφερε την ύπαρξη ανησυχιών στον τομέα της δημόσιας υγείας. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται στην ουσία ότι η εν λόγω οδηγία αποτελεί συγκεκαλυμμένο μέτρο προστασίας της δημόσιας υγείας, εμπνεόμενο από την ίδια ιδέα με το σχέδιο της σύμβασης-πλαισίου της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας για τον έλεγχο του καπνού, την οποία αναφέρει η δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.

91 Κατά τις προσφεύγουσες, η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για τη δικαιολόγηση των κανόνων που θεσπίζει η οδηγία σχετικά με την περιεκτικότητα των τσιγάρων σε πίσσα. Συγκεκριμένα, η οδηγία 90/239 εναρμόνισε πλήρως τους κανόνες για την περιεκτικότητα των τσιγάρων σε πίσσα. Δεν επιτρέπεται η εμφάνιση νέων εμποδίων στο εμπόριο και ο κοινοτικός νομοθέτης δεν μπορεί να μειώσει περαιτέρω τη μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα, με σκοπό την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Οι προσφεύγουσες προσθέτουν ότι ακόμη κι αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε να νομοθετήσει εκ νέου όσον αφορά την περιεκτικότητα σε πίσσα για λόγους δημόσιας υγείας, οι κανόνες αυτοί θα έπρεπε τουλάχιστον να στηρίζονται σε νέες εξελίξεις που βασίζονται σε επιστημονικά δεδομένα.

92 Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν ήταν αρμόδιος όσον αφορά τη μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα και μονοξείδιο του άνθρακα, διότι καμία συγκεκριμένη απειλή εμποδίων στο εμπόριο δεν απορρέει από μονομερή μέτρα των κρατών μελών. Συναφώς, είναι εσφαλμένη η ένατη αιτιολογική σκέψη, η οποία παραπέμπει στις διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών σχετικά με τη μέγιστη επιτρεπτή περιεκτικότητα των τσιγάρων σε νικοτίνη.

93 Κανένα από τα πολλά διάδικα μέρη που υπέβαλαν παρατηρήσεις δεν συμφωνεί με το επιχείρημα των προσφευγουσών για την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να θεσπίσει, βάσει του άρθρου 95 ΕΚ, μέτρα εναρμονίσεως στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας. Τα επιχειρήματα αυτά αμφισβητήθηκαν σε μεγάλο βαθμό. Αυτό ισχύει τόσο για τα επιχειρήματα για την αρμοδιότητα γενικώς, όσο και για τα επιχειρήματα που αφορούν ειδικώς την οδηγία. Υπάρχουν ωστόσο διαφωνίες ως προς τον σκοπό της οδηγίας, αν δηλαδή κύριος σκοπός της είναι η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς και η προστασία της δημόσιας υγείας ή, όπως ισχυρίστηκε η Ιρλανδική Κυβέρνηση κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, και τα δύο ταυτόχρονα.

2. Η νομολογία

94 Το Δικαστήριο, με την απόφαση Κάτω Ξώρες κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (στο εξής: απόφαση Βιοτεχνολογία) (45), ερμήνευσε ευρέως τη δυνατότητα χρησιμοποίησης του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσης όταν ένα μέτρο δεν αποσκοπεί απλώς στην άρση των εμποδίων στην εσωτερική αγορά. Παραθέτω: «Ο προσδιορισμός της νομικής βάσεως ως αναγκαίου θεμελίου της εκδοθησομένης πράξεως πρέπει να είναι συνάρτηση του κυρίου αντικειμένου της [...]. Καίτοι δεν αμφισβητείται συναφώς ότι η οδηγία επιδιώκει τον στόχο της προωθήσεως της έρευνας και της αναπτύξεως στον τομέα της γενετικής μηχανικής εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας, ο τρόπος με τον οποίο συμβάλλει σ' αυτό συνίσταται στην άρση των εμποδίων νομικής φύσεως που αποτελούν, στα πλαίσια της εσωτερικής αγοράς, οι νομοθετικές και νομολογιακές διαφορές μεταξύ κρατών μελών, δυνάμενες να παρεμβάλουν προσκόμματα και να διαταράξουν τις δραστηριότητες έρευνας και αναπτύξεως στον ως άνω τομέα. Η προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών δεν αποτελεί, επομένως, παρεμπίπτοντα ή επικουρικό στόχο της οδηγίας, αλλά ανταποκρίνεται στην ίδια την ουσία του. Το γεγονός ότι η οδηγία επιδιώκει και στόχο εμπίπτοντα στα άρθρα 130 και 130 ΣΤ της Συνθήκης (46) δεν είναι ικανό, υπό τις περιστάσεις αυτές, να καταστήσει απρόσφορη την επίκληση του άρθρου 100 Α της Συνθήκης (47) ως νομικής βάσεως της οδηγίας.»

95 Όταν ένα μέτρο αποσκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας, η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να θεσπίσει κανόνες βάσει του άρθρου 95 ΕΚ είναι τουλάχιστον το ίδιο ευρεία. Η αρμοδιότητα αυτή δεν είναι απεριόριστη, όπως προκύπτει σαφώς από την απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού. Τα μέτρα, ακόμη κι αν δεν αποσκοπούν στην άρση των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία, πρέπει να συμβάλλουν σημαντικά στην άρση τους. Αν πρόκειται για μελλοντικά εμπόδια, πρέπει να είναι πιθανή η εμφάνισή τους.

96 Συναφώς, το Δικαστήριο φαίνεται να αποδίδει μεγαλύτερη σημασία στο περιεχόμενο (αντικείμενο) του μέτρου απ' ό,τι στον επιδιωκόμενο από τον νομοθέτη σκοπό. Ως παράδειγμα αναφέρω τη διάκριση μεταξύ του σκοπού και του αντικειμένου στην οποία προέβη ο γενικός εισαγγελέας Tesauro με τις προτάσεις του στο πλαίσιο της αποφάσεως «διοξείδιο του τιτανίου» (48). Ο γενικός εισαγγελέας φρονεί τελικά ότι αυτή η διαφορά αφορά απλώς και μόνον την ορολογία. Ωστόσο, για τον καθορισμό του αντικειμένου ενός μέτρου πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και ο σκοπός του, ο οποίος εξάλλου νοείται μόνον με γνώμονα το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα του μέτρου, προκειμένου να αποφευχθεί ο κίνδυνος (και η κατηγορία) ότι η ανάλυση στηρίζεται σε κριτήριο υποκειμενικό (την πεποίθηση του κοινοτικού οργάνου ως προς τους σκοπούς που επιδιώκει το μέτρο).

3. Γενική εκτίμηση

97 Πολλές από τις υποβληθείσες παρατηρήσεις αφορούν τον κύριο σκοπό της οδηγίας. Σκοπός της οδηγίας είναι η κοινή αγορά ή η προστασία της δημόσιας υγείας; Εκ πρώτης όψεως, φρονώ ότι κύριος σκοπός είναι ο δεύτερος, ιδίως αν σκεφτούμε ότι η οδηγία αποτελεί μέρος ενός συνόλου κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση του καπνίσματος (49). Θεωρώ λιγότερο σημαντικό το ότι οι αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας παραπέμπουν εκτενώς στην κοινή αγορά: οι παραπομπές αυτές γίνονται για τη δικαιολόγηση της χρησιμοποίησης του άρθρου 95 ΕΚ και όχι τόσο για τον καθορισμό του πραγματικού σκοπού της οδηγίας. Οι απόψεις μου κατωτέρω για τη νομική βάση του άρθρου 95 ΕΚ πρέπει να ενταχθούν σ' αυτό το πλαίσιο.

98 Από τις υποβληθείσες ενώπιον του Δικαστηρίου παρατηρήσεις και από τη νομολογία συνάγω ότι το ακόλουθο ερώτημα εκφράζει τις ενδεχόμενες αμφιβολίες για την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να εκδώσει μια οδηγία, όπως η εν προκειμένω: έχει την έννοια η απαίτηση του άρθρου 95 ΕΚ ότι ένα μέτρο πρέπει να αποσκοπεί στην εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, ότι ο κύριος σκοπός του μέτρου πρέπει να αφορά την εσωτερική αγορά; Ή είναι ορθό το επιχείρημα της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, παραπέμποντας στην απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, ότι το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση ενός μέτρου το οποίο δεν αποσκοπεί στην προώθηση της εσωτερικής αγοράς, αλλά στην προστασία της δημόσιας υγείας;

99 Προκειμένου να δοθεί απάντηση σ' αυτά τα ερωτήματα, θα εξετάσω γενικώς την αρμοδιότητα που παρέχει το άρθρο 95 ΕΚ στον κοινοτικό νομοθέτη.

100 Πρόκειται για το ακόλουθο ζήτημα: αν εμφανιστεί ένα (ενδεχόμενο) εμπόδιο στο εμπόριο, η Κοινότητα πρέπει να είναι σε θέση να παρέμβει. Αυτή η παρέμβαση πρέπει, όπως συνάγω από την απόφαση Βιοτεχνολογία (50), να συνίσταται στην άρση του εμποδίου. Το άρθρο 95 ΕΚ παρέχει αυτή την αρμοδιότητα. Δεν είναι σημαντικό το ζήτημα αν το εμπόδιο αποτελεί τον κύριο λόγο παρέμβασης του κοινοτικού νομοθέτη. Το γεγονός ότι η Συνθήκη παρέχει στον κοινοτικό νομοθέτη ειδική αρμοδιότητα για να παρέμβει σε συγκεκριμένους τομείς, όπως στον τομέα της δημόσιας υγείας βάσει του άρθρου 152 ΕΚ, δεν αναιρεί αυτή τη διαπίστωση.

101 Αυτή η αρμοδιότητα δεν είναι απεριόριστη. Ακόμη κι αν διαπιστωθεί ότι ένα μέτρο αφορά ένα εμπόδιο στο εμπόριο, το εθνικό δικαστήριο μπορεί, σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, να εξετάσει αν ο κοινοτικός νομοθέτης άσκησε την αρμοδιότητά του σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο. Μπορεί εν πάση περιπτώσει να εξετάσει αν το μέτρο αποσκοπεί πράγματι στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος που αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο. Το εν λόγω δικαστήριο θα εξετάσει στη συνέχεια αν η παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη σε μια συγκεκριμένη περίπτωση συμβάλλει πράγματι στην άρση του εμποδίου στο εμπόριο. Μπορεί επίσης να εξετάσει την ενδεχόμενη εσφαλμένη χρήση της παρεχόμενης από τη Συνθήκη αρμοδιότητας, καθώς και τις λοιπές αρχές του δικαίου που μνημονεύει το High Court με τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα. Θα εξετάσω κατωτέρω τις αρχές του δικαίου (51).

4. Επί της ουσίας της αρμοδιότητας

102 Θα εξετάσω τώρα αυτά τα σημεία, αρχίζοντας από την ουσία της παρεχόμενης από το άρθρο 95 ΕΚ αρμοδιότητας.

103 Το άρθρο 95 ΕΚ δεν παρέχει γενική αρμοδιότητα στον κοινοτικό νομοθέτη για την εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων. Προβλέπει απλώς την αρμοδιότητα θεσπίσεως μέτρων εναρμονίσεως που αποσκοπούν στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς (52). Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο γγ ΕΚ, η εσωτερική αγορά εγκαθιδρύεται με την εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών. Η Συνθήκη προβλέπει δύο πρόσθετα εργαλεία για την εξάλειψη αυτών των εμποδίων. Αν περιοριστώ μόνον στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, το πρώτο εργαλείο συνίσταται στην απαγόρευση, βάσει των άρθρων 28 ΕΚ και 29 ΕΚ, των ποσοτικών περιορισμών επί των εισαγωγών και εξαγωγών, καθώς και των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, συμπεριλαμβανομένων των εξαιρέσεων που προβλέπει το άρθρο 30 ΕΚ και η νομολογία του Δικαστηρίου. Το δεύτερο εργαλείο είναι η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ για την άρση των υφιστάμενων - ή των δημιουργηθέντων - εμποδίων, λόγω εφαρμογής εκ μέρους του εθνικού νομοθέτη μιας εξαίρεσης από τις απαγορεύσεις που προβλέπουν τα άρθρα 28 ΕΚ και 29 ΕΚ. Οι εθνικές νομοθετικές διατάξεις για την προστασία συγκεκριμένων δημοσίων αναγνωρισμένων συμφερόντων αποτελούν παράδειγμα μέτρων που δημιουργούν εμπόδια στο εμπόριο.

104 Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη γεννάται από την εμφάνιση πραγματικών εμποδίων, ή τουλάχιστον από τη στιγμή που είναι πιθανή η εμφάνιση μελλοντικών εμποδίων.

105 Όσον αφορά την παρούσα υπόθεση, το εθνικό μέτρο που επιβάλλει περιορισμούς στη σύνθεση ή στην παρουσίαση των προϋόντων καπνού αποτελεί ποσοτικό περιορισμό επί των εξαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 29 ΕΚ. Το άρθρο 30 ΕΚ παρέχει ωστόσο δικαιολογητικό λόγο για τη θέσπιση αυτού του εθνικού μέτρου όταν το μέτρο αποσκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, το εθνικό μέτρο πρέπει να πληροί ορισμένες πρόσθετες προϋποθέσεις, μεταξύ άλλων, όσον αφορά την αναλογικότητα. Στην παρούσα υπόθεση, η οποία αφορά την καταπολέμηση του καπνίσματος, αυτό το εθνικό μέτρο θα ήταν εύκολα αποδεκτό.

106 Υποθέτοντας ότι ένα εθνικό μέτρο, όπως αυτό που περιέγραψα στο προηγούμενο σημείο, δικαιολογείται από το άρθρο 30 ΕΚ σημαίνει ότι το εμπόδιο στο εμπόριο υπάρχει. Για την εξάλειψη αυτού του εμποδίου, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να θεσπίσει μέτρα υποκαθιστώντας τον εθνικό νομοθέτη στην προστασία του δημόσιου συμφέροντος (εν προκειμένω την προστασία της δημόσιας υγείας). Με άλλα λόγια, η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς σημαίνει ίσως ότι ένα συγκεκριμένο δημόσιο συμφέρον - όπως η δημόσια υγεία - διασφαλίζεται σε επίπεδο Ευρωπαϋκής Ένωσης. Το συμφέρον της εσωτερικής αγοράς δεν είναι ακόμη ο κύριος σκοπός ενός κοινοτικού μέτρου. Η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς απλώς καθορίζει το επίπεδο στο οποίο διαφαλίζεται ένα άλλο δημόσιο συμφέρον.

107 Αυτή η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη είναι ουσιώδης για την κοινοτική ολοκλήρωση. Παραπέμπω συναφώς στο άρθρο 2 ΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η δημιουργία ενός χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα είναι κύριος σκοπός της Ευρωπαϋκής Ένωσης, και στο άρθρο 2 ΕΚ, βάσει του οποίου εγκαθιδρύθηκε η κοινή αγορά. Σ' ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα ή σε μια κοινή αγορά, το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών δεν μπορεί να εμποδίζεται από περιοριστικές προϋποθέσεις. Αν ο κοινοτικός νομοθέτης δεν μπορούσε να παρέμβει σε τέτοια περίπτωση, θα έλειπε ένα σημαντικό μέσο για την εξάλειψη αυτών των προϋποθέσεων. Θα μπορούσα μάλιστα να πω ότι η Συνθήκη υποχρεώνει τον κοινοτικό νομοθέτη να θεσπίζει τα αναγκαία μέτρα για την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

108 Όπως ήδη ανέφερα, ο σκοπός της επεμβάσεως δεν είναι σημαντικός. Σ' αυτό το πλαίσιο, η κοινοτική αρμοδιότητα μπορεί να συγκριθεί με την αρμοδιότητα των ομοσπονδιακών αρχών στις Ηνωμένες Πολιτείες σε θέματα εμπορίου μεταξύ των πολιτειών. Όπως έκρινε το Supreme Court (Ηνωμένες Πολιτείες): δεν έχει σημασία αν ο εξωγενής σκοπός (εν προκειμένω: η δημόσια υγεία) είναι ο κύριος ή ο δεσπόζων σκοπός του ομοσπονδιακού μέτρου (εν προκειμένω: η οδηγία) εφόσον συμβάλλει επαρκώς στην πραγματοποίηση ενός νόμιμου σκοπού (εν προκειμένω: η εσωτερική αγορά) (53). Θεωρώ την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη λειτουργική αρμοδιότητα, αναγκαία για την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς.

109 Εν συντομία, το Δικαστήριο, προκειμένου να απαντήσει στο ερώτημα αν η Κοινότητα είναι αρμόδια για να θεσπίσει ένα συγκεκεριμένο μέτρο που αποσκοπεί στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς, πρέπει να εξετάσει αν το μέτρο συνδέεται άμεσα με ένα εμπόδιο στο διακρατικό εμπόριο. Παραπέμπω σ' αυτό το σημείο στη σκέψη 84 της αποφάσεως για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού.

110 Οι προσφεύγουσες παραπέμπουν στην ειδική αρμοδιότητα που έχει η Κοινότητα σε θέματα δημόσιας υγείας. Αναφέρουν ειδικότερα ότι το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ αποκλείει κάθε εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών. Ισχυρίζονται ότι η εναρμόνιση των νομοθεσιών βάσει του άρθρου 95 ΕΚ θα οδηγούσε σε καταστρατήγηση του άρθρου 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ.

111 Αυτή η ερμηνεία του άρθρου 152 ΕΚ δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Κατά τη σύνταξη της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η ένταξη στη Συνθήκη ΕΚ τίτλου για τη δημόσια υγεία αποσκοπούσε ειδικώς στο να αναγνωριστεί στον κοινοτικό νομοθέτη αρμοδιότητα σε τομείς στους οποίους δεν είχε μέχρι τότε αρμοδιότητα. Επρόκειτο, μεταξύ άλλων, για μέτρα στον τομέα της δημόσιας υγείας που δεν συνδέονται άμεσα με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

112 Η ένταξη αυτής της νέας αρμοδιότητας στη Συνθήκη δεν μπορεί βεβαίως να έχει ως συνέπεια να αφαιρεθεί από την Κοινότητα ένα προηγούμενο νομοθετικό εργαλείο, με το οποίο η δημόσια υγεία μπορούσε επίσης να διασφαλιστεί. Αυτή η συνέπεια θα αντέκειτο όχι μόνον στον σκοπό του άρθρου 152 ΕΚ, που είναι η παροχή (και όχι η αφαίρεση) ειδικών αρμοδιοτήτων στην Κοινότητα σε θέματα δημόσιας υγείας, αλλά θα παραβίαζε και την αρχή του άρθρου 15, παράγραφος 1, ΕΚ, σύμφωνα με την οποία εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας του ανθρώπου κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας.

113 Επιπλέον, αν δεν ήταν δυνατή η χρήση της αρμοδιότητας βάσει του άρθρου 95 ΕΚ για την εναρμόνιση των κανόνων σε θέματα δημόσιας υγείας, θα εξέλιπε ένα σημαντικό εργαλείο πραγματοποίησης της εσωτερικής αγοράς. Όπως ήδη υπογράμμισα, αποδεικνύεται συχνά ότι τα δικαιολογημένα εθνικά μέτρα δημόσιας υγείας δημιουργούν εμπόδια στο εμπόριο (54).

114 Εν περιλήψει, το άρθρο 152 ΕΚ συμπληρώνει τις ήδη υφιστάμενες βάσει της Συνθήκης αρμοδιότητες, όπως την αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 95 ΕΚ. Η εξαίρεση του άρθρου 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ σημαίνει απλώς ότι το άρθρο 152 ΕΚ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για την εναρμόνιση, αλλά ουδόλως επηρεάζει τις νομικές βάσεις που προβλέπει σε άλλα σημεία η Συνθήκη. Το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ δεν περιορίζει ratione materiae την αρμοδιότητα εναρμόνισης των εθνικών μέτρων στον τομέα της δημόσιας υγείας (55).

5. Επί της ασκήσεως της αρμοδιότητας

115 Θα εξετάσω σ' αυτό το σημείο την άσκηση από τον κοινοτικό νομοθέτη της παρεχόμενης αρμοδιότητας.

116 Εκ προοιμίου, σημειώνω τα εξής. Ανέφερα ήδη ότι η Συνθήκη ΕΚ επιβάλλει στον κοινοτικό νομοθέτη την υποχρέωση θεσπίσεως των αναγκαίων για την εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς μέτρων. Για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει διακριτική ευχέρεια. Ο ίδιος εκτιμά πότε κρίνει πρόσφορη τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων εναρμονίσεως. Στο πλαίσιο της εκτίμησης αυτής, καθορίζει αν το επιλεγέν εργαλείο είναι το καταλληλότερο για τη διασφάλιση της προστασίας του συγκεκριμένου δημόσιου συμφέροντος, καθώς και το επιθυμητό επίπεδο προστασίας. Το Δικαστήριο δεν επεμβαίνει σ' αυτές τις νομοθετικές εκτιμήσεις, ελέγχει μόνον αν ο κοινοτικός νομοθέτης υπερέβη τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας.

117 Το πρώτο όριο αφορά την αναμενόμενη επίπτωση ενός μέτρου. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα μέτρο που θεσπίζεται βάσει του άρθρου 95 ΕΚ πρέπει πράγματι να συμβάλλει στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς (56). Στην παρούσα υπόθεση τίθεται το ζήτημα αν ένα μέτρο μπορεί να συμβάλει στην κατάργηση υφιστάμενων ή τουλάχιστον πιθανών εμποδίων στο εμπόριο. Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 98/43 με την απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, διότι όλες οι διατάξεις αυτής της οδηγίας δεν πληρούσαν αυτό το κριτήριο. Το Δικαστήριο έκρινε ότι όλες οι διατάξεις δεν αφορούσαν το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Στην παρούσα υπόθεση η κατάσταση είναι διαφορετική: εκτός της απαγορεύσεως παρασκευής, όλα τα μέτρα αφορούν το ενδοκοινοτικό εμπόριο.

118 Το δεύτερο όριο συνδέεται με τον (κύριο) σκοπό επέμβασης βάσει του άρθρου 95 ΕΚ, εν προκειμένω την προστασία της δημόσιας υγείας. Ο κοινοτικός νομοθέτης, χρησιμοποιώντας το άρθρο 95 ΕΚ, αφαιρεί την προστασία αυτού του δημοσίου συμφέροντος από την αρμοδιότητα του εθνικού νομοθέτη (57). H αφαίρεση από την εθνική αρμοδιότητα της προστασίας ενός αναγνωρισμένου από τη Συνθήκη δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η δημόσια υγεία, δεν έχει ως αποτέλεσμα ότι γι' αυτό το συμφέρον διασφαλίζεται χαμηλότερο επίπεδο προστασίας (58), επειδή ο κοινοτικός νομοθέτης λαμβάνει υπόψη μόνον τα συμφέροντα που συνδέονται με την αγορά.

119 Στην ουσία, ο κοινοτικός νομοθέτης πρέπει να προβεί στην ίδια εκτίμηση με τον εθνικό νομοθέτη, τον οποίο υποκαθιστά. Αυτή η εκτίμηση πρέπει να οδηγήσει στη θέσπιση ορισμένων προηγούμενων προϋποθέσεων στην οικονομική ελευθερία των επιχειρηματιών, λαμβάνοντας υπόψη την ελευθερία των επιχειρηματιών και την ανάγκη προστασίας ορισμένων δημόσιων συμφερόντων.

120 Ο κοινοτικός νομοθέτης, κατά την εκτίμηση αυτή, διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, ιδίως όταν πρόκειται για την προστασία της δημόσιας υγείας. Επ' αυτού δεν διαφέρει από τον εθνικό νομοθέτη, ο οποίος χρησιμοποιεί την ευχέρεια που του παρέχει το άρθρο 30 ΕΚ. Κατά την εκτίμηση αυτή πολλά στοιχεία είναι σημαντικά. Η ανάγκη θεσπίσεως προστατευτικών μέτρων εξαρτάται όχι μόνον από τις επιστημονικές γνώσεις για τους ειδικούς κινδύνους υγείας, αλλά και από την κοινωνική και πολιτική εκτίμηση των εν λόγω κινδύνων. Αυτό ισχύει και για την επιλογή του μέτρου. Ο κοινοτικός νομοθέτης (και αυτές είναι μόνον οι ελάχιστες ουσιαστικές προϋποθέσεις που απορρέουν από τη Συνθήκη) πρέπει να λαμβάνει υπόψη την αρχή της προφυλάξεως και να διασφαλίζει υψηλό επίπεδο προστασίας (άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ). Πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να λαμβάνει υπόψη τις επιστημονικές εξελίξεις.

121 Το τρίτο όριο είναι οι αρχές του δικαίου, ιδίως η αρχή της αναλογικότητας, την οποία θα αναπτύξω στο κεφάλαιο VII-A.

122 Εν περιλήψει, η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη απορρέει από την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Ο νομοθέτης μπορεί ωστόσο να ασκήσει αυτή την αρμοδιότητα για την προστασία ενός δημόσιου συμφέροντος, όπως είναι η δημόσια υγεία στην παρούσα υπόθεση. Τα ληφθέντα μέτρα πρέπει να είναι κατάλληλα για την κατάργηση των υφισταμένων ή τουλάχιστον πιθανών εμποδίων στο εμπόριο. Ο κοινοτικός νομοθέτης, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του, πρέπει να προβεί στην ίδια εκτίμηση με τον εθνικό νομοθέτη όταν σκοπεύει, για την προστασία ζητήματος δημοσίου συμφέροντος, να επιβάλει προηγούμενες προϋποθέσεις στην οικονομική ελευθερία των επιχειρηματιών.

6. Επί της ενισχύσεως των ήδη εναρμονισθέντων κανόνων παρασκευής

123 Οι προσφεύγουσες αμφισβητούν την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να ενισχύσει, σύμφωνα με το άρθρο 95 ΕΚ, τους ήδη εναρμονισθέντες κανόνες παρασκευής. Κατά τη γνώμη τους, οι υφιστάμενοι κανόνες διασφαλίζουν ήδη το ενιαίο της αγοράς και η ενίσχυσή τους ουδόλως αφορά την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Η άποψη, αυτή καθ' εαυτή, δεν είναι εσφαλμένη: δεν υπάρχει πράγματι κίνδυνος διαφορών της νομοθεσίας των κρατών μελών. Εντούτοις, ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου ούτε οι ανωτέρω παρατηρήσεις μου στηρίζουν την εν λόγω άποψη.

124 Μετά την εναρμόνιση, η προστασία της δημόσιας υγείας εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη. Πράγματι, ο εθνικός νομοθέτης δεν είναι πλέον αρμόδιος για τη θέσπιση κανόνων επί του ζητήματος. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί ωστόσο να εκπληρώσει ορθώς το καθήκον του μόνον αν μπορεί να τροποποιεί τη νομοθεσία λαμβάνοντας υπόψη κάθε μεταβολή των περιστάσεων ή κάθε εξέλιξη των γνώσεων. Εν συντομία, η εκπλήρωση των καθηκόντων του κοινοτικού νομοθέτη δεν είναι στατική, αλλά δυναμική.

125 Αυτόν τον δυναμικό χαρακτήρα έλαβε υπόψη και η Συνθήκη. Το άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ υποχρεώνει τα κοινοτικά όργανα να λαμβάνουν υπόψη τις επιστημονικές εξελίξεις (59). Αντίθετα προς τους ισχυρισμούς των προσφευγουσών, το άρθρο 95 ΕΚ δεν απαιτεί την ύπαρξη νέων επιστημονικών εξελίξεων. Το άρθρο 95 ΕΚ προβλέπει μόνον ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι επιστημονικές εξελίξεις. Το ανέφερα ήδη στο σημείο 120.

126 Γενικότερα, είναι αληθές ότι η νομοθετική δραστηριότητα είναι δυναμική δραστηριότητα. Ο νομοθέτης δεν υποχρεούται μόνον να θεσπίζει κανόνες, αλλά και να τους τροποποιεί, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη των κοινωνικών συνθηκών. Αν δεν το πράξει, η νομοθεσία θα καταστεί γρήγορα απαρχαιωμένη και δεν θα πληροί πλέον τις επιβαλλόμενες απαιτήσεις.

127 Κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ιδίως ισχυρίστηκε ότι αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε να παρέμβει μία μόνον φορά, η ρύθμιση θα απειλούνταν με «απολίθωση». Ήδη αυτός ο όρος αποδεικνύει ότι τα επιχειρήματα των προσφευγουσών θα είχαν παράλογες συνέπειες στην πράξη.

7. Η οδηγία

128 Το Δικαστήριο πρέπει απλώς να εξετάσει αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε ευλόγως να καταλήξει στην εν λόγω διαπίστωση. Δεν χρειάζεται να εξετάσω εδώ τις απαιτήσεις για την παραγωγή.

129 Πρώτον, θα αναφερθώ στο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η οδηγία. Η καταπολέμηση του καπνίσματος είναι σε πολλά κράτη μέλη ζήτημα μεγάλης πολιτικής σημασίας. Ενώ υπάρχει σχετική συναίνεση ως προς την ενίσχυση των κανόνων για τη χρήση του καπνού - ιδίως λόγω των αυξημένων γνώσεων για τις επιβλαβείς συνέπειες του καπνίσματος -, αυτό δεν σημαίνει ότι υπάρχει συναίνεση ως προς τον συγκεκριμένο τρόπο αντιμετώπισης του ζητήματος. Αυτό προκύπτει και από τις διαφορετικές απόψεις που εξέφρασαν τα κράτη μέλη κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία. Οι απόψεις διαφέρουν σημαντικά, ανάλογα με τον χρόνο και τον τόπο. Ως εκ τούτου, υπάρχει κίνδυνος διαφοράς των εθνικών διατάξεων, ιδίως σε σχέση με τις επιτρεπόμενες περιεκτικότητες των τσιγάρων σε επιβλαβείς ουσίες.

130 Κατά τη γνώμη μου, είναι πρόδηλη η καταφατική απάντηση στο ερώτημα ως προς τη στάθμιση συμφερόντων στην οποία πρέπει να προβεί ο κοινοτικός νομοθέτης. Πρώτον, υπάρχει αρμοδιότητα και το μέτρο αφορά το ενδοκοινοτικό εμπόριο προϋόντων. Δεύτερον, προστατεύεται δημόσιο συμφέρον αναγνωρισμένο από το κοινοτικό δίκαιο και δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς το υψηλό επίπεδο προστασίας, διότι οι απαιτήσεις για τη σύνθεση και την παρουσίαση των τσιγάρων ενισχύθηκαν σημαντικά. Τρίτον, μπορεί να υποτεθεί ότι υπήρχαν διαφορές - ή τουλάχιστον υπήρχε συγκεκριμένος κίνδυνος υπάρξεως διαφορών - μεταξύ των νομοθετικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών. Σύμφωνα με την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, διάφορα κράτη μέλη σκόπευαν να θεσπίσουν εθνικά μέτρα, αν δεν θεσπίζονταν σχετικά μέτρα σε κοινοτικό επίπεδο.

131 Ιδιαίτερη σημασία πρέπει να δοθεί στην έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Η αιτιολογική αυτή σκέψη στηρίζεται σε ερωτηματολόγιο που συμπλήρωσαν τα κράτη μέλη μετά από σχετικό αίτημα της Επιτροπής. Από την ανάγνωση των αποτελεσμάτων του ερωτηματολογίου (60) δεν προκύπτει άμεσα ότι υπήρχαν συγκεκριμένα σχέδια θεσπίσεως μέτρων σε εθνικό επίπεδο. Κανένα κράτος μέλος δεν αναφέρει την πρόθεσή του να τροποποιήσει την υφιστάμενη νομοθεσία. Ωστόσο, δεν βλέπω τον λόγο υπάρξεως αμφιβολιών ως προς την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ. Η κατάσταση έχει ως εξής:

- Σύμφωνα με το ερωτηματολόγιο, πολλά κράτη μέλη - η Γαλλία, η Ιταλία, οι Κάτω Ξώρες, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Σουηδία - εκφράζουν ρητώς την άποψη ότι πρέπει να ενισχυθούν οι κανόνες παρασκευής προϋόντων καπνού. Προτιμούν ωστόσο τη ρύθμιση σε κοινοτικό επίπεδο.

- Δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς τη στάση των κρατών μελών. Αποδίδεται προτεραιότητα στα μέτρα καταπολέμησης του καπνίσματος, καθώς και στην πολιτική και κοινωνική σημασία του ζητήματος.

Αν δεν παρέμβει ο κοινοτικός νομοθέτης, είναι πιθανόν τα κράτη μέλη να επιλέξουν την πιο συμφέρουσα γι' αυτά εναλλακτική λύση, δηλαδή την ενίσχυση των κανόνων σε εθνικό επίπεδο. Προσθέτω ένα στοιχείο σχετικά με τις πιθανές συνέπειες της αντίθετης άποψης. Η προτίμηση εκ μέρους των κρατών μελών για τη ρύθμιση σε κοινοτικό επίπεδο - και, επομένως, η μη θέσπιση εθνικών μέτρων που εμποδίζουν το εμπόριο - θα σήμαινε την αναρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη, διότι δεν θα υπήρχαν εθνικά μέτρα που να δημιουργούν εμπόδια στο εμπόριο.

132 Για λόγους πληρότητας σημειώνω ότι κατά την έκδοση της οδηγίας το Βέλγιο, η Ισπανία και η Πορτογαλία είχαν ήδη θεσπίσει κανόνες για τη μέγιστη περιεκτικότητα σε νικοτίνη. Και οι προσφεύγουσες το ανέφεραν, αλλά ισχυρίζονται ότι αυτοί οι εθνικοί κανόνες δεν έχουν στην πράξη αποτελέσματα, διότι δεν χωρεί υπέρβαση της μέγιστης περιεκτικότητας σε νικοτίνη που επιβάλλουν οι εθνικές νομοθεσίες λόγω της βιοχημικής σχέσεως μεταξύ της περιεκτικότητας σε νικοτίνη και σε πίσσα. Αυτές οι υφιστάμενες νομοθετικές ρυθμίσεις δεν μπορούν επομένως να δημιουργήσουν εμπόδια στο εμπόριο. Αυτή η άποψη των προσφευγουσών μπορεί να γίνει δεκτή - εξάλλου δεν αμφισβητήθηκε από τα πραγματικά περιστατικά. Η αιτιολογία των δύο πρώτων φράσεων της ένατης αιτιολογικής σκέψης δεν μπορεί, επομένως, να στηρίξει το μέτρο εναρμονίσεως. Αυτή η έλλειψη δεν επηρεάζει όμως την παρούσα υπόθεση, δεδομένου ότι η ύπαρξη εμποδίων στο εμπόριο είναι επαρκώς πιθανή.

Δ - Το άρθρο 95 ΕΚ και η παρασκευή τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες

1. Επιχειρήματα

133 Η κύρια αιτίαση που υποβλήθηκε κατά τη διαδικασία (61) κατά της απαγόρευσης παρασκευής, η οποία έχει ως συνέπεια την εφαρμογή της οδηγίας (μέρος της) επί προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες, είναι η εξής: η απαγόρευση δεν συμβάλλει στην άρση των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, ούτε διασφαλίζει τη μη καταστρατήγηση των κανόνων που ισχύουν στην εσωτερική αγορά. Η Ελληνική Κυβέρνηση παραπέμπει συναφώς στο άρθρο 14 ΕΚ. Η Γερμανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι η απαγόρευση αυτή μπορεί να γίνει δεκτή, κατ' αρχήν, μόνον αν το ίδιο το προϋόν είναι επικίνδυνο. Στην παρούσα υπόθεση ωστόσο η απαγόρευση δεν είναι προς το συμφέρον ούτε της εσωτερικής αγοράς ούτε της δημόσιας υγείας εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης.

134 Άλλοι παρεμβαίνοντες, αντιθέτως, ερμηνεύουν ευνοϋκά αυτή την απαγόρευση παρασκευής λόγω του σοβαρού, κατά τη γνώμη τους, κινδύνου τα τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες να διατίθενται παρά ταύτα στην Ευρωπαϋκή Ένωση, είτε κατόπιν παράνομων επανεισαγωγών, είτε επειδή δεν εξήχθησαν από την Ευρωπαϋκή Ένωση. Στην ουσία, τα υποβληθέντα ενώπιον του Δικαστηρίου επιχειρήματα αφορούν κυρίως τις προβλέψεις σχετικά με τον κίνδυνο παράνομου εμπορίου και το πρόσφορο της απαγόρευσης παρασκευής για την αντιμετώπισή του.

135 Μη λαμβάνοντας υπόψη τους πολλούς και συχνά αντιφατικούς μεταξύ τους αριθμούς που προσκομίστηκαν κατά τη διαδικασία όσον αφορά το νόμιμο και το παράνομο εμπόριο τσιγάρων, οι αιτιάσεις κατά της απαγορεύσεως παρασκευής συνοψίζονται ως εξής:

- το μέτρο είναι ακατάλληλο, διότι το μεγαλύτερο μέρος των παρανόμως καταναλωθέντων τσιγάρων στην Ευρωπαϋκή Ένωση προέρχεται από τρίτες χώρες·

- το παράνομο εμπόριο τσιγάρων υφίσταται για να μην καταβληθούν οι υψηλοί δασμοί και φόροι επί των προϋόντων καπνού. Το παράνομο εμπόριο δεν σχετίζεται με τη σύνθεση ή τη σήμανση των τσιγάρων·

- το παράνομο εμπόριο μπορεί να καταπολεμηθεί με αποτελεσματικότερους ελέγχους.

136 Τα επιχειρήματα υπέρ της απαγόρευσης παρασκευής τσιγάρων είναι τα εξής:

- το Συμβούλιο ιδίως ισχυρίστηκε ότι, παρότι το ποσοστό των τσιγάρων που διατίθενται παρανόμως στο εμπόριο είναι μικρό, αυτό δεν σημαίνει ότι το παράνομο εμπόριο είναι μικρό σε απόλυτους αριθμούς·

- η έκθεση δραστηριοτήτων της OLAF (62) επιβεβαιώνει τη σοβαρότητα του λαθρεμπορίου τσιγάρων·

- η ενίσχυση των ελέγχων από τα κράτη μέλη δεν είναι κατάλληλη εναλλακτική λύση εντός του ανοιχτού χώρου της Ευρωπαϋκής Ένωσης.

2. Προσέγγιση

137 Το ζήτημα που τίθεται είναι αν ο κοινοτικός νομοθέτης είναι αρμόδιος στην παρούσα υπόθεση βάσει του άρθρου 95 ΕΚ να θεσπίσει κανόνες για την παρασκευή τσιγάρων, ακόμη κι όταν η παρασκευή αυτή προορίζεται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Το μέτρο αφορά, επομένως, προϋόντα που δεν θα διατεθούν στην εσωτερική αγορά ή, τουλάχιστον, δεν προορίζονται γι' αυτό.

138 Θα ακολουθήσω την εξής προσέγγιση απαντώντας στο ερώτημα. Θα εξετάσω συνοπτικά πώς ο κοινοτικός νομοθέτης χρησιμοποίησε το άρθρο 95 ΕΚ - και το παρόμοιο το άρθρο 94 ΕΚ - σε προηγούμενες υποθέσεις για τη θέσπιση κανόνων στο στάδιο παραγωγής. Στη συνέχεια, θα αναλύσω την αρμοδιότητα που παρέχει το άρθρο 95 ΕΚ στον κοινοτικό νομοθέτη σχετικά με κανόνες που δεν αφορούν άμεσα το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Η ανάλυση αυτή είναι αναγκαία προκειμένου να διαπιστώσω ότι το άρθρο 95 ΕΚ παρέχει ευρεία, αλλά βεβαίως όχι απεριόριστη, αρμοδιότητα για την πραγματοποίηση της εναρμόνισης. Τέλος, θα εξετάσω αν ο κοινοτικός νομοθέτης άσκησε αυτή την αρμοδιότητα στην παρούσα υπόθεση εντός των επιτρεπόμενων ορίων.

3. Τα άρθρα 94 ΕΚ και 95 ΕΚ και οι απαιτήσεις κατά το στάδιο παραγωγής: συνοπτική παρουσίαση

139 Οι απαιτήσεις κατά το στάδιο παραγωγής μπορεί να αφορούν τόσο τα χαρακτηριστικά των προϋόντων, όσο και τις προϋποθέσεις παρασκευής τους, για παράδειγμα όσον αφορά το περιβάλλον και τις συνθήκες εργασίας.

140 Οι κατά κυριολεξία απαιτήσεις παραγωγής που εφαρμόζονται και στο στάδιο παραγωγής αποτελούν εξαίρεση στην κοινοτική νομοθεσία. Οι περισσότεροι κανόνες που στηρίζονται στο άρθρο 95 ΕΚ αφορούν μόνον τη διάθεση των προϋόντων στην εσωτερική αγορά και δεν επηρεάζουν το στάδιο παραγωγής, ακόμη και όταν πρόκειται για προϋόντα ευαίσθητα από υγειονομικής απόψεως. Ως παράδειγμα αναφέρω τα συστήματα έγκρισης που εφαρμόζονται επί των φαρμάκων για ιατρική και κτηνιατρική χρήση και επί των φυτοπροστατευτικών προϋόντων (63). Γι' αυτά τα προϋόντα, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν θεώρησε αναγκαία την εφαρμογή συστημάτων εγκρίσεως κατά την παρασκευή και, επομένως, για τα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Υπάρχουν ωστόσο απαιτήσεις για τα προϋόντα κατά το στάδιο παρασκευής. Επομένως, η ευρωπαϋκή νομοθεσία στον τομέα των τροφίμων εφαρμόζεται σε όλα τα στάδια της αλυσίδας παραγωγής (64). Το ευρύ πεδίο εφαρμογής οφείλεται στο ότι όλα τα στάδια της αλυσίδας παραγωγής μπορεί να επηρεάσουν τελικά το ακίνδυνο του τροφίμου (65).

141 Θα εξετάσω τώρα τις απαιτήσεις που ισχύουν για την παραγωγή. Πρώτον, θα αναφέρω την οδηγία για το διοξείδιο του τιτανίου (66). Η οδηγία αυτή εκδόθηκε μετά την ακύρωση από το Δικαστήριο, λόγω εσφαλμένης νομικής βάσης, της προηγούμενης οδηγίας για το διοξείδιο του τιτανίου (67). Η Επιτροπή αιτιολογεί ως εξής την απόφασή της για να στηρίξει την πρότασή της για την καινούργια οδηγία στο άρθρο 95 ΕΚ: παρότι οι υφιστάμενοι εθνικοί κανόνες θεσπίστηκαν για την προστασία του περιβάλλοντος, η απαίτηση εναρμόνισης προκύπτει από την ανάγκη εξάλειψης των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού (68). Η οδηγία επιβάλλει, μεταξύ άλλων, κανόνες για τη διαδικασία παρασκευής, και ιδίως, για την επεξεργασία των αποβλήτων.

142 Οι προηγούμενες οδηγίες για το περιβάλλον που είχαν εκδοθεί πριν από την Ενιαία Ευρωπαϋκή Πράξη, με την οποία προστέθηκε στη Συνθήκη ειδικός τίτλος για το περιβάλλον, αποτελούν παράδειγμα για τις δυνατότητες επιβολής απαιτήσεων κατά τη διαδικασία παρασκευής, σύμφωνα με τα άρθρα 94 ΕΚ και 95 ΕΚ (69). Ο κοινοτικός νομοθέτης με τις οδηγίες αυτές θεωρεί παγίως ότι οι διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά, για παράδειγμα, τις επιτρεπόμενες εκχύσεις στο ύδωρ ή τις επιτρεπόμενες εκπομπές στον αέρα μπορεί να οδηγήσουν σε άνισες συνθήκες ανταγωνισμού και, επομένως, να επηρεάσουν άμεσα τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Το άρθρο 94 ΕΚ μπορούσε να αποτελέσει νομική βάση συναφώς. Αφετέρου, ο κοινοτικός νομοθέτης έκρινε αναγκαίο να βασιστεί στο άρθρο 308 ΕΚ, διότι η Συνθήκη ΕΚ δεν προέβλεπε αρμοδιότητα για την προστασία του περιβάλλοντος. Το όριο που χρησιμοποίησε εδώ ο κοινοτικός