ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

MACIEJ SZPUNAR

της 16ης Ιουλίου 2015 ( 1 )

Υπόθεση C‑293/14

Gebhart Hiebler

κατά

Walter Schlagbauer

[αίτηση του Oberster Gerichtshof (Αυστρία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Οδηγία 2006/123 — Ελευθερία εγκαταστάσεως — Αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις — Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ — Δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας — Επάγγελμα του καπνοδοχοκαθαριστή — Άρθρο 10, παράγραφος 4 — Άρθρο 15, παράγραφοι 1 έως 4 — Εδαφικοί περιορισμοί — Αναλογικότητα — Υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος»

I – Εισαγωγή

1. «Kärnten is lei ans».

2. Το σύνθημα αυτό, με το οποίο οι ντόπιοι στο αυστριακό ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας εκφράζουν στην τοπική τους διάλεκτο την υπερηφάνειά τους για το ότι υπάρχει μόνο μία Καρινθία δεν επιβεβαιώνεται στην παρούσα υπόθεση, αν εκληφθεί κυριολεκτικά. Τούτο, επειδή, σύμφωνα με τις τοπικές κανονιστικές διατάξεις, το ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας διαιρείται, όσον αφορά την άσκηση του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στις λεγόμενες «περιοχές καπνοδοχοκαθαρισμού». Οι καπνοδοχοκαθαριστές μπορούν, κατ’ αρχήν, να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους μόνο εντός της καπνοδοχοκαθαριστικής περιοχής της έδρας τους, πράγμα το οποίο ενοχλεί τον G. Hiebler, αρχικαπνοδοχοκαθαριστή από το Moosburg της Καρινθίας, ο οποίος επιθυμεί να προσφέρει τις υπηρεσίες του εκτός της δικής περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού.

3. Το Δικαστήριο καλείται να εξετάσει στην παρούσα υπόθεση το αν εθνική ρύθμιση, όπως αυτή που διέπει την κατάσταση του G. Hiebler, συνάδει με την οδηγία 2006/123 ( 2 ) (στο εξής: οδηγία για τις υπηρεσίες). Η εκτίμησή μου είναι ότι δεν συνάδει.

II – Νομικό πλαίσιο

Α– Το δίκαιο της Ένωσης

4. Το άρθρο 2 της οδηγίας 2006/123, το οποίο επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής», έχει ως εξής: «1. Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος. 2. Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες: [...] (ι) στις δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, όπως ορίζεται στο άρθρο 45 της Συνθήκης· [...]».

5. Το άρθρο 10 της οδηγίας επιγράφεται «Προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας». Η παράγραφός του 4 έχει ως εξής: «Η άδεια επιτρέπει στους παρόχους υπηρεσιών πρόσβαση στη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή τους επιτρέπει να την ασκήσουν σε όλη την εθνική επικράτεια, μεταξύ άλλων, με την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων, θυγατρικών εταιρειών ή γραφείων, εκτός εάν επιτακτικός λόγος δημόσιου συμφέροντος δικαιολογεί την έκδοση ιδιαίτερης άδειας για κάθε επιμέρους εγκατάσταση ή τον περιορισμό της άδειας σε ορισμένο τμήμα της επικράτειας.»

6. Το άρθρο 14, το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις που απαγορεύονται», ορίζει: «Τα κράτη μέλη δεν εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της στο έδαφός τους από τις ακόλουθες απαιτήσεις: 1) απαιτήσεις που εισάγουν διακρίσεις και βασίζονται άμεσα ή έμμεσα στην ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, στον τόπο της έδρας τους και ιδίως: α) απαιτήσεις όσον αφορά την ιθαγένεια του παρόχου της υπηρεσίας, του προσωπικού του, των προσώπων που κατέχουν εταιρικές μερίδες ή των μελών των διοικητικών και εποπτικών φορέων των παρόχων υπηρεσιών· β) την απαίτηση ότι ο πάροχος των υπηρεσιών, το προσωπικό του, τα πρόσωπα που κατέχουν εταιρικές μερίδες ή τα μέλη των διοικητικών και εποπτικών φορέων του παρόχου πρέπει να κατοικούν εντός της επικράτειας· [...]».

7. Το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν», ορίζει τα εξής: «1. Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις. 2. Τα κραʹτη μεʹλη εξεταʹζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την αʹσκησηʹ της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις: α) ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς, ιδίως υπό τη μορφή ορίων που καθορίζονται ανάλογα με τον πληθυσμό ή μιας ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών· [...] 3. Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις: α) μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, ανάλογα με την έδρα τους· β) αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος· γ) αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα. 4. Οι παράγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των εν λόγω παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. […]»

Β– Το αυστριακό δίκαιο

1. Σε ομοσπονδιακό (εθνικό) επίπεδο

8. Κατά το άρθρο 120 της αυστριακής Gewerbeordnung (κανονιστικής διατάξεως περί ασκήσεως των βιοτεχνικών, εμπορικών και βιομηχανικών επαγγελμάτων), για την απορρύπανση, τον καθαρισμό και τον έλεγχο καπνοδόχων, καπναγωγών και αγωγών καυσαερίων καθώς και των αντίστοιχων εγκαταστάσεων καύσεως απαιτείται άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή. Στο μέτρο που οι καπνοδοχοκαθαριστές υποχρεούνται με βάση τη νομοθεσία του αυστριακού ομόσπονδου κράτους να ασκούν δραστηριότητες «διοικητικού ελέγχου», και ειδικότερα δραστηριότητες που συνδέονται με την πυρασφάλεια ή με κτιριακούς ελέγχους ή παρόμοιες δραστηριότητες, ασκούν δημόσια καθήκοντα και προς τούτο πρέπει να είναι εγκατεστημένοι στην Αυστρία.

9. Το άρθρο 123 της αυστριακής Gewerbeordnung έχει ως εξής: «(1) Με απόφαση του κυβερνήτη του ομόσπονδου κράτους οριοθετούνται οι περιοχές ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή. Στην εν λόγω απόφαση τα όρια των περιοχών αυτών καθορίζονται κατά τέτοιον τρόπο ώστε να είναι δυνατή η προσήκουσα άσκηση των δραστηριοτήτων πυρασφάλειας και να διασφαλίζεται η οικονομική βιωσιμότητα τουλάχιστον δύο επιχειρήσεων καπνοδοχοκαθαρισμού, κάθε μία από τις οποίες απασχολεί τουλάχιστον δύο εργαζομένους κατά κύριο επάγγελμα. […] (2) Για την άσκηση του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή επιτρέπεται να χορηγούνται μόνο άδειες με τις οποίες η άσκηση των δραστηριοτήτων του άρθρου 120, παράγραφος 1, περιορίζεται εντός συγκεκριμένης περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού. Παρά ταύτα, σε περίπτωση επικείμενου κινδύνου, εντολής ανατεθείσας [από τις δημόσιες αρχές] ή αλλαγής περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού κατά την έννοια του άρθρου 124, επιτρέπεται η άσκηση των δραστηριοτήτων του άρθρου 120, παράγραφος 1, επίσης εκτός της περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού. […] (3) Οι καπνοδοχοκαθαριστές οφείλουν, εντός της δικής τους περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού, να ασκούν τις δραστηριότητες του άρθρου 120, παράγραφος 1, και με τις ανώτατες τιμές που ισχύουν στο συγκεκριμένο ομόσπονδο κράτος.»

10. Κατά το άρθρο 124 της αυστριακής Gewerbeordnung: «Σε περίπτωση αλλαγής του καπνοδοχοκαθαριστή στον οποίο έχει ανατεθεί εργασία καθαρισμού, ο αντικαθιστάμενος καπνοδοχοκαθαριστής οφείλει να παραδώσει αμελλητί στον νέο καπνοδοχοκαθαριστή, στον Δήμο και στον κύριο της προς καθαρισμό εγκαταστάσεως γραπτή έκθεση σχετικά με τον τελευταίο καθαρισμό και την κατάσταση στην οποία βρίσκεται η εγκατάσταση. […] Αν στην περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού δεν υπάρχουν περισσότεροι από δύο καπνοδοχοκαθαριστές, επιτρέπεται η αλλαγή προς άλλη περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού.»

11. Το άρθρο 125, παράγραφος 1, της αυστριακής Gewerbeordnung ορίζει: «Με απόφαση του κυβερνήτη του ομόσπονδου κράτους ορίζονται επίσης οι ανώτατες τιμές. Συναφώς, λαμβάνονται υπόψη η ικανότητα των επιχειρήσεων και τα συμφέροντα των αποδεκτών των υπηρεσιών.»

2. Σε επίπεδο ομόσπονδου κράτους – το δίκαιο της Καρινθίας

12. Οι διατάξεις της νομοθεσίας των αυστριακών ομόσπονδων κρατών περιλαμβάνουν κανόνες επιβάλλοντες στους κύριους εγκαταστάσεων καύσεως υποχρέωση τακτικού καθαρισμού των καπνοδόχων από καπνοδοχοκαθαριστή («υποχρέωση καθαρισμού»). Επίσης ορίζουν ότι οι καπνοδοχοκαθαριστές πρέπει επίσης να εκτελούν καθήκοντα πυρασφάλειας. Για παράδειγμα, στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, στα καθήκοντα αυτά περιλαμβάνεται ο τακτικός έλεγχος πυρασφάλειας όπως προβλέπεται από το Kärtner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung (διάταγμα της Καρινθίας σχετικά με την αστυνόμευση κινδύνων και την πυρασφάλεια).

13. Κατά το άρθρο 26 του διατάγματος αυτού: «(1) Ο έλεγχος πυρασφάλειας στις κτιριακές εγκαταστάσεις έχει ως σκοπό τη διαπίστωση συνθηκών ικανών να προκαλέσουν ή να επιτείνουν τον κίνδυνο πυρκαγιάς ή να δυσχεράνουν την κατάσβεση πυρκαγιάς ή την εφαρμογή μέτρων διασώσεως. (2) Ο έλεγχος πυρασφάλειας περιλαμβάνει οπτική εξέταση, με σκοπό ιδίως να καθοριστεί: a) αν τηρούνται οι διατάξεις του παρόντος νομοθετήματος ή των κανονιστικών πράξεων και αποφάσεων που εκδόθηκαν βάσει του παρόντος νομοθετήματος […], ή αν υπάρχουν ελλείψεις σχετικά με την πυρασφάλεια· b) αν υφίστανται δομικές ατέλειες οι οποίες συνιστούν κίνδυνο πυρκαγιάς και c) αν συντρέχουν άλλες περιστάσεις σημαντικές για την πρόληψη ή την κατάσβεση των πυρκαγιών. […] (3) Ο έλεγχος πυρασφάλειας διενεργείται λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων πυρκαγιάς που υπάρχουν στις κτιριακές εγκαταστάσεις και όσον αφορά τις εν λόγω εγκαταστάσεις πρέπει να διενεργείται: a) ανά 15 έτη αν ο κίνδυνος πυρκαγιάς είναι μικρός· b) ανά 9 έτη αν ο κίνδυνος πυρκαγιάς είναι μεσαίος και c) ανά 5 έτη αν ο κίνδυνος πυρκαγιάς είναι μεγάλος. […]

14. Το άρθρο 27 του ίδιου διατάγματος ορίζει: «(1) Ο κατά το άρθρο 26, παράγραφος 3, στοιχεία a και b, έλεγχος πυρασφάλειας διενεργείται σε αυτοτελή βάση από εντεταλμένο προς τούτο καπνοδοχοκαθαριστή. […] (9) Για κάθε έλεγχο κατά την έννοια της παραγράφου 1, ο κύριος (ή ο επικαρπωτής ή ο διαχειριστής του κτιρίου) καταβάλλει μια επιβάρυνση. Η επιβάρυνση αυτή εισπράττεται από τον καπνοδοχοκαθαριστή. […]»

III – Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και τεθέντα ερωτήματα

15. Οι διάδικοι στην κύρια δίκη είναι καπνοδοχοκαθαριστές στο αυστριακό ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας. Ερίζουν ως προς το αν επιτρέπεται ο G.Hiebler να ασκεί το επάγγελμά του εκτός της περιοχής, για την οποία έχει άδεια.

16. Σύμφωνα με τις προπαρατεθείσες νομικές διατάξεις, ο G. Hiebler έλαβε άδεια για «την καπνοδοχοκαθαριστική περιοχή Α». Του επετράπη επίσης να ασκεί το επάγγελμά του σε άλλη περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού («καπνοδοχοκαθαριστική περιοχή Β»), επειδή εκεί δεν ήσαν εγκατεστημένοι περισσότεροι από δύο καπνοδοχοκαθαριστές. Πάντως, η καπνοδοχοκαθαριστική περιοχή Β δεν υπάρχει πλέον. Υπό το νέο καθεστώς, το οποίο τέθηκε σε ισχύ στις 27 Ιουλίου 2011, η περιοχή αυτή συγχωνεύθηκε με άλλη και δημιουργήθηκε η νέα «καπνοδοχοκαθαριστική περιοχή C». Από τότε, στην περιοχή αυτή δραστηριοποιούνται τέσσερις καπνοδοχοκαθαριστές, οπότε ο G. Hiebler δεν μπορεί πλέον να ασκεί το επάγγελμά του στην εν λόγω περιοχή, δεδομένου ότι δεν συντρέχουν οι εξαιρετικοί λόγοι οι οποίοι θα δικαιολογούσαν κάτι τέτοιο (περιπτώσεις επικειμένου κινδύνου ή εργασίας κατ’ εντολήν των δημοσίων αρχών).

17. Παρά ταύτα, ο G. Hiebler απέστειλε ταχυδρομικώς διαφημιστικά φυλλάδια, προκειμένου να προσελκύσει νέους πελάτες σε αυτή την περιοχή μετά τις 27 Ιουλίου 2011. Ανταποκρινόμενοι στη διαφήμιση αυτή, σαράντα δύο πελάτες, οι οποίοι εξυπηρετούνταν από τον εκεί εγκατεστημένο W. Schlagbauer, πέρασαν στον G. Hiebler. Το αποτέλεσμα ήταν να χάσει ο W. Schlagbauer κέρδη.

18. Ο W. Schlagbauer άσκησε κατά του G. Hiebler αγωγή ενώπιον του Landesgericht Klagenfurt (Πρωτοδικείου του Klagenfurt) και ζήτησε να διαταχθεί η παύση της επίμαχης δραστηριότητας, να δημοσιευθεί η δικαστική απόφαση και να επιδικαστεί ποσό 2594,65 ευρώ πλέον τόκων και δικαστικών εξόδων. Στις 10 Μαρτίου 2013 το Landesgericht Klagenfurt δέχθηκε την αγωγή, κρίνοντας ότι οι εδαφικοί περιορισμοί συνάδουν με την οδηγία 2006/123, δεδομένου ότι δεν συνεπάγονται δυσμενείς διακρίσεις και είναι αναγκαίοι και αναλογικοί.

19. Στις 6 Νοεμβρίου 2013 το Oberlandesgericht Graz (Εφετείο του Graz) επικύρωσε την απόφαση αυτή μετά την άσκηση εφέσεως από τον G. Hiebler.

20. Μετά την κατάθεση αιτήσεως αναιρέσεως, το Oberster Gerichtshof (Ανώτατο Ακυρωτικό) με απόφαση της 20ής Μαΐου 2014, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 13 Ιουνίου 2014, έθεσε τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: «1. Αποκλείεται κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας [2006/123] η επαγγελματική δραστηριότητα του καπνοδοχοκαθαριστή στο σύνολό της από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας για τον λόγο ότι οι καπνοδοχοκαθαριστές εκτελούν και καθήκοντα τα οποία εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της πυροσβεστικής υπηρεσίας (έλεγχος πυρασφάλειας, γνωμοδοτήσεις στο πλαίσιο πολεοδομικών διαδικασιών κ.λπ.); 2. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα: είναι εθνική ρύθμιση, κατά την οποία η ισχύς της άδειας ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή περιορίζεται σε συγκεκριμένη “περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού”, συμβατή με το άρθρο 10, παράγραφος 4, και το άρθρο 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας [2006/123];»

IV – Ανάλυση

Α – Εισαγωγικές παρατηρήσεις

21. Το Oberster Gerichtshof, παραπέμποντας κυρίως στο κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123, θεωρεί ότι η παρούσα υπόθεση διέπεται από τις διατάξεις περί εγκαταστάσεως και όχι από αυτές περί των υπηρεσιών. Νομίζω ότι αυτή είναι η ορθή αφετηρία, δεδομένου ότι κατά πάγια νομολογία η παροχή υπηρεσιών διαφέρει από την εγκατάσταση πρωτίστως ως προς τη σταθερότητα και τη διάρκεια της επίμαχης δραστηριότητας σε αντίθεση με μια δραστηριότητα προσωρινού χαρακτήρα ( 3 ). Στην υπό εξέταση υπόθεση, η πρόθεση του G. Hiebler είναι να ασκεί τη δραστηριότητα του καπνοδοχοκαθαριστή κατά τρόπο σταθερό και διαρκή.

22. Κατά συνέπεια, η παρούσα υπόθεση πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως.

23. Περαιτέρω, όλα τα δεδομένα της παρούσας υποθέσεως περιορίζονται στην Αυστρία, και ειδικότερα στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας. Με άλλα λόγια, δεν υπάρχει το λεγόμενο διασυνοριακό στοιχείο μεταξύ κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

24. Πάντως, όπως υποστηρίζω στις προτάσεις μου στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις Trijber και Harmsen, ένα τέτοιο διασυνοριακό στοιχείο δεν είναι αναγκαίο. Το κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123 σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών πρέπει να θεωρηθεί ότι έχει εφαρμογή επίσης σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις ( 4 ).

25. Τούτο συνεπάγεται επίσης ότι δεν χρειάζεται να εξεταστεί το παραδεκτό της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως και να γίνει παραπομπή σε πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία, μολονότι αυτή καθ’ εαυτή η υπό εξέταση υπόθεση δεν έχει διασυνοριακά στοιχεία, παρά ταύτα υπάρχει συμφέρον να δώσει το Δικαστήριο απάντηση στο ερώτημα που του τέθηκε ( 5 ).

26. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι στην παρούσα υπόθεση έχει εφαρμογή το κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123, και δεν χρειάζεται να εξεταστεί αν υπάρχουν στοιχεία τα οποία υπερβαίνουν τα αυστριακά σύνορα.

Β – Το πρώτο ερώτημα

27. Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί στην ουσία να διευκρινιστεί αν ολόκληρη η εμπορική δραστηριότητα του καπνοδοχοκαθαριστή αποκλείεται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 επειδή οι καπνοδοχοκαθαριστές ασκούν επίσης καθήκοντα στον τομέα της πυρασφάλειας. Το Oberster Gerichtshof αναφέρει ειδικά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123, το οποίο αποκλείει τις δραστηριότητες, που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, όπως εκτίθεται στο νυν άρθρο 51 ΣΛΕΕ ( 6 ).

1. Σχετικά με την άσκηση δημόσιας εξουσίας

28. Πάντως, το ζήτημα αυτό προϋποθέτει ότι στην Καρινθία οι καπνοδοχοκαθαριστές ασκούν, ως μέρος της δραστηριότητάς τους, δημόσια εξουσία.

29. Με βάση την απόφαση περί παραπομπής και τα πληροφοριακά στοιχεία που παρασχέθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, προκύπτει η ακόλουθη εικόνα: στην Καρινθία οι καπνοδοχοκαθαριστές ασκούν διάφορες δραστηριότητες. Η μεγάλη πλειονότητά τους συνιστά ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες, οι οποίες ουδόλως συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Επιπρόσθετα, οι καπνοδοχοκαθαριστές ασκούν καθήκοντα δημόσιου χαρακτήρα, στο μέτρο που από διατάξεις σε επίπεδο ομόσπονδου κράτους απαιτείται να ασκούν δραστηριότητες «διοικητικού ελέγχου», και ειδικότερα δραστηριότητες που συνδέονται με την πυρασφάλεια ή με κτιριακούς ελέγχους ή παρόμοιες δραστηριότητες ( 7 ).

30. Συνδέονται τέτοια καθήκοντα δημόσιου χαρακτήρα με την άσκηση δημόσιας εξουσίας κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123 και του άρθρου 51 ΣΛΕΕ;

31. Η έννοια της «δημόσιας εξουσίας», όπως εκτίθεται στο άρθρο 51 ΣΛΕΕ, η οποία έχει αυτοτελές περιεχόμενο υπό την έννοια ότι πρέπει να καθορίζεται μόνο βάσει των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης και δεν μπορεί να ορίζεται από κάθε κράτος μέλος, συνιστά εξαίρεση από τη θεμελιώδη αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως και, ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Μολονότι δεν έχει οριστεί in abstracto από το Δικαστήριο ( 8 ), το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι πρέπει να περιορίζεται σε δραστηριότητες οι οποίες από μόνες τους συνδέονται άμεσα και ειδικά με την άσκηση δημόσιας εξουσίας ( 9 ). Για παράδειγμα, κατά το Δικαστήριο, πράξεις επικυρώσεως, οι οποίες ανατίθενται σε συμβολαιογράφους, δεν συνδέονται άμεσα και ειδικά με την άσκηση δημόσιας εξουσίας ( 10 ).

32. Επιπλέον, δραστηριότητες που έχουν απλώς βοηθητικό ή προπαρασκευαστικό χαρακτήρα σε σχέση με την άσκηση δημόσιας εξουσία ( 11 ) δεν αποκλείονται από το πεδίο της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Το ίδιο είναι αλήθεια για δραστηριότητες των οποίων η άσκηση, μολονότι συνεπάγεται επαφή, ακόμη και σε τακτική και συστηματική βάση, με τις διοικητικές ή δικαστικές αρχές, περιλαμβανομένης ακόμη και της αναγκαστικής συνεργασίας, αφήνει άθικτη τη διακριτική τους ευχέρεια και την εξουσία τους λήψεως αποφάσεων ( 12 ), καθώς και για ορισμένες δραστηριότητες οι οποίες δεν συνεπάγονται την άσκηση εξουσιών λήψεως αποφάσεων ( 13 ), κατασταλτικών εξουσιών ( 14 ) ή εξουσιών διοικητικού καταναγκασμού ( 15 ).

33. Επιπλέον, όπως πρόσφατα έκρινε το Δικαστήριο σχετικά με την εξαίρεση ως προς τη δημόσια διοίκηση κατά το άρθρο 45, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, το οποίο είναι η διάταξη που αντιστοιχεί στο άρθρο 51 στον τομέα της ελεύθερης διακινήσεως των εργαζομένων, η δημόσια εξουσία πρέπει να ασκείται σε τακτική βάση και πρέπει να μη συνιστά ήσσον μέρος των καθηκόντων του προσώπου που την ασκεί ( 16 ).

34. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, υποστηρίχθηκε ότι, κατά το δίκαιο της Καρινθίας, την ευθύνη για την πυρασφάλεια έχει η τοπική αρχή, όπως εκπροσωπείται από τον Δήμαρχο (Bürgermeister), και όχι ο καπνοδοχοκαθαριστής. Του Δημάρχου αρμοδιότητα είναι να ασκεί δημόσια εξουσία και να επιβάλλει στους πελάτες του καπνοδοχοκαθαριστή την εφαρμογή των υποχρεώσεών τους, μέσω μέτρων διοικητικού καταναγκασμού.

35. Έχοντας αυτά υπόψη, αμφιβάλλω ως προς το αν τέτοια καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια εμπίπτουν στο πεδίο της ασκήσεως δημόσιας εξουσίας κατά την έννοια του άρθρου 51 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι οι δραστηριότητες του καπνοδοχοκαθαριστή έχουν βοηθητικό χαρακτήρα σε σχέση με την άσκηση δημόσιας εξουσίας και αυτός δεν έχει κατασταλτικές εξουσίες ή εξουσίες διοικητικού καταναγκασμού.

36. Αν ουδεμία από τις δραστηριότητες του G. Hiebler εμπίπτει στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123, τότε το σύνολο των δραστηριοτήτων του υπάγεται στην οδηγία ( 17 ).

2. Σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος

37. Θα εξετάσω στο δεύτερο ερώτημα την έννοια των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος. Εδώ, είναι αρκετό να πω ότι ακόμη και αν (όλες) οι δραστηριότητες των καπνοδοχοκαθαριστών θεωρούνταν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, πάλι θα υπάγονταν στην οδηγία. Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123, η ελευθέρωση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, οι οποίες ανατίθενται σε δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς, δεν αποτελεί αντικείμενο της οδηγίας αυτής. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1, παράγραφος 3, αναφέρει ότι η οδηγία «δεν θιʹγει την ελευθεριʹα των κρατωʹν μελωʹν να οριʹζουν, συʹμφωνα με το κοινοτικοʹ διʹκαιο, ποιες υπηρεσιʹες θεωρουʹν γενικουʹ οικονομικουʹ ενδιαφεʹροντος, πωʹς θα πρεʹπει να οργανωʹνονται και να χρηματοδοτουʹνται οι εν λοʹγω υπηρεσιʹες, τηρουμεʹνων των κανοʹνων περιʹ κρατικωʹν ενισχυʹσεων, και σε ποιες ειδικεʹς υποχρεωʹσεις θα πρεʹπει να υποʹκεινται». Αυτό συνεπάγεται, κατά την άποψή μου, ότι, κατ’ αρχήν, οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος όντως υπάγονται στην οδηγία 2006/123, πράγμα το οποίο επιβεβαιώνεται επίσης από την αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας ( 18 ). Επιπρόσθετα, στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, τονίζεται ότι η οδηγία δεν έχει εφαρμογή σε μη οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος, πράγμα το οποίο είναι περιττό, δεδομένου ότι συστατικό στοιχείο της υπηρεσίας είναι ότι παρέχεται έναντι αμοιβής ( 19 ). Επιπλέον, ορισμένες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως οι υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών ( 20 ), ρητώς αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, πράγμα που σημαίνει a contrario ότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που δεν αποκλείονται ρητώς.

38. Κατά συνέπεια, η απάντηση στο πρώτο ερώτημα πρέπει να είναι ότι δραστηριότητες, όπως αυτές του καπνοδοχοκαθαριστή στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, περιλαμβανομένων αυτών στον τομέα της πυρασφάλειας, δεν συνιστούν δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123 και του άρθρου 51 ΣΛΕΕ. Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123.

Γ– Το δεύτερο ερώτημα

39. Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο αν το προβλεπόμενο από το εθνικό δίκαιο καθεστώς, κατά το οποίο η άδεια για την άσκηση του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή περιορίζεται σε συγκεκριμένη περιοχή, είναι συμβατό με το άρθρο 10, παράγραφος 4, και το άρθρο 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123. Στην ουσία, με το ερώτημα αυτό ζητείται να επιβεβαιωθεί αν ένας ποσοτικός ή εδαφικός περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως μπορεί να δικαιολογηθεί από υπέρτερους λόγους δημοσίου συμφέροντος.

40. Το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 ορίζει τις προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να πληροί ένα εθνικό σύστημα αδειών, και το άρθρο 15 έχει ως αντικείμενο τη συμβατότητα με την οδηγία των εθνικών προϋποθέσεων που επιβάλλονται στον πάροχο υπηρεσιών.

1. Το άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ

41. Πριν εξετάσω τα άρθρα 10, παράγραφος 4, και 15, θεωρώ αναγκαίο να φέρω στην προσοχή του Δικαστηρίου το άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ.

42. Εκλαμβάνω το άρθρο 120 της αυστριακής Gewerbeordnung υπό την έννοια ότι για τη λήψη άδειας καπνοδοχοκαθαριστή ουδεμία διάκριση γίνεται ως προς τον πραγματικό είδος της ασκούμενης δραστηριότητας και ότι, κατά συνέπεια, όποιος επιθυμεί να λάβει τέτοια άδεια πρέπει να είναι εγκατεστημένος στην Αυστρία. Στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει αν είναι ορθή αυτή η παραδοχή. Πάντως, αν τούτο ισχύει, συνιστά δυσμενή διάκριση, η οποία βασίζεται έμμεσα στην ιθαγένεια κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123, δεδομένου ότι υποχρεώνει την επιχείρηση του G. Hiebler να είναι εγκατεστημένη στην Αυστρία. Αυτό από μόνο του στερείται νομιμότητας, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα δικαιολογήσεως ( 21 ).

2. Το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123

43. Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123, περιορισμός της άδειας σε ορισμένο μέρος της επικράτειας πρέπει να δικαιολογείται από υπέρτερο λόγο δημοσίου συμφέροντος.

44. Όσον αφορά έναν πιθανό δικαιολογητικό λόγο βάσει της διατάξεως αυτής, η Αυστριακή Κυβέρνηση επικαλείται με τις γραπτές προτάσεις της την προστασία της υγείας και την προστασία της δημόσιας ασφάλειας. Προφανώς, εφόσον δεν μπορεί να γίνει επίκληση οικονομικών λόγων, η «οικονομική βιωσιμότητα […] των επιχειρήσεων καπνοδοχοκαθαρισμού» ( 22 ), ασφαλώς δεν είναι πιθανός δικαιολογητικός λόγος ( 23 ).

45. Περαιτέρω, ο περιορισμός πρέπει να είναι αναλογικός ( 24 ). Κατά συνέπεια, πρέπει πρώτα να είναι κατάλληλος ( 25 ) για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

46. Ήδη έχω εκφράσει την αμφιβολία μου ως προς την καταλληλότητα της αυστριακής νομοθεσίας.

47. Στο μέτρο που ένας εδαφικός περιορισμός είναι κατάλληλος για τη διασφάλιση του κοινού από τον κίνδυνο πυρκαγιάς, διερωτώμαι αν θα ήταν πιο κατάλληλο να επιτρέπεται στους καπνοδοχοκαθαριστές να παρέχουν τις υπηρεσίες τους και σε άλλες περιοχές, επειδή αυτό θα συνέβαλλε στην καλύτερη εξυπηρέτηση των πελατών.

48. Είναι αλήθεια ότι στον τομέα της προστασίας της υγείας το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι εδαφικοί περιορισμοί για φαρμακεία και οπτικούς είναι αναλογικοί. Στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Blanco Pérez και Chao Gómez έκρινε ότι η νομοθεσία, βάσει της οποίας μόνο ένα φαρμακείο μπορεί να λειτουργεί ανά συγκεκριμένο αριθμό κατοίκων, είναι αναλογική από τη σκοπιά της προστασίας της δημόσιας υγείας ( 26 ). Στην υπόθεση Ottica New Line επεξέτεινε το σκεπτικό αυτό στους οπτικούς ( 27 ).

49. Πάντως, αυτό που διαφοροποιεί την παρούσα υπόθεση, η οποία αφορά τους καπνοδοχοκαθαριστές, από τις υποθέσεις εκείνες είναι ένα διττό στοιχείο ακινησίας. Όχι μόνο οι πελάτες δεν μπορούν να μετακινηθούν, δεδομένου ότι οι καπνοδόχοι ως εκ της φύσεώς τους είναι μέρος ενός ακινήτου, αλλά και ο καπνοδοχοκαθαριστής δεν μπορεί να μετακινηθεί εκτός της περιοχής για την οποία έχει άδεια.

50. Πάλι αδυνατώ να δω κατά ποιον τρόπο μια τέτοια προϋπόθεση θα μπορούσε να συμβάλει στη βελτίωση της πυρασφάλειας ή της δημόσιας υγείας. Όλως αντιθέτως, θα μπορούσα να υποθέσω ότι η παροχή στους καπνοδοχοκαθαριστές της δυνατότητας να μετακινούνται πέρα από την περιοχή τους, προκειμένου να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους, πράγματι θα βελτίωνε την εξυπηρέτηση των πελατών και κατά συνέπεια θα αύξανε την πυρασφάλεια και την προστασία της δημόσιας υγείας.

51. Επιπλέον, είναι σαφές ότι ο εδαφικός περιορισμός υπερβαίνει το αναγκαίο όριο για τον σκοπό πυρασφάλειας, όπως δείχνει το παράδειγμα του αυστριακού ομόσπονδου κράτους του Salzburg, το οποίο ρητώς αναφέρθηκε από το Oberster Gerichtshof.

52. Κατά συνέπεια, ο εδαφικός περιορισμός συνιστά παράβαση του άρθρου 10, παράγραφος 4, της οδηγίας.

3. Το άρθρο 15, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας 2006/123

53. Προκαταρκτικά, θα ήθελα να πω το προφανές, ότι η διάταξη, παρά το γεγονός ότι απευθύνεται στα κράτη μέλη με τη μορφή υποχρεώσεως αξιολογήσεως, έχει άμεση εφαρμογή και δύναται να γίνει επίκλησή της από τον G. Hiebler έναντι των αυστριακών αρχών.

54. Ο εδαφικός περιορισμός κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 3, να μη συνεπάγεται δυσμενείς διακρίσεις, να δικαιολογείται από υπέρτερους λόγους δημοσίου συμφέροντος ( 28 ) και να είναι αναλογικός.

55. Η ανάλυση του άρθρου 10, παράγραφος 4, σχετικά με τη δικαιολόγηση ενός περιορισμού έχει εφαρμογή mutatis mutandis, οπότε εξ αυτού του λόγου η αυστριακή νομοθεσία αντίκειται επίσης στη διάταξη του άρθρου 15, παράγραφος 3.

4. Το άρθρο 15, παράγραφος 4 – Οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος

56. Έχοντας ολοκληρώσει την αξιολόγηση αυτή, εξακολουθώ να θεωρώ ενδεδειγμένο να εξεταστεί το άρθρο 15, παράγραφος 4, μολονότι το ζήτημα αυτό δεν τέθηκε από το αιτούν δικαστήριο ή από όσους υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις ( 29 ).

57. Σύμφωνα με αυτή την κυκλική ( 30 ) διάταξη, «οι παραʹγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμοʹζονται στη νομοθεσιʹα που διεʹπει τον τομεʹα των υπηρεσιωʹν γενικουʹ οικονομικουʹ ενδιαφεʹροντος, μοʹνο καταʹ το μεʹτρο που η εφαρμογηʹ των εν λοʹγω παραγραʹφων δεν παρακωλυʹει, νομικαʹ ηʹ στην πραʹξη, την εκτεʹλεση της συγκεκριμεʹνης αποστοληʹς που τους εʹχει ανατεθειʹ».

58. Θα ήθελα να προχωρήσω σε δυο στάδια: πρώτα, να εξετάσω την έννοια των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος και στη συνέχεια να εξετάσω το νόημα του άρθρου 15, παράγραφος 4.

59. Η φράση «υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος», η οποία προέρχεται από το πρωτογενές δίκαιο (άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ) ( 31 ), ήδη έχει πολλές φορές ερμηνευθεί από το Δικαστήριο, έστω και αν δεν έχει οριστεί in abstracto.

60. Όπως προαναφέρθηκε, με την απόφαση περί παραπομπής το αιτούν δικαστήριο δεν θέτει το ζήτημα αν οι δραστηριότητες του καπνοδοχοκαθαριστή συνιστούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος. Πάντως, θεωρώ ενδεδειγμένο να εξεταστεί αυτό το ενδεχόμενο, για να παρασχεθεί στο αιτούν δικαστήριο η μέγιστη καθοδήγηση ως προς το πώς θα λύσει την επίδικη διαφορά υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

61. Μολονότι ένα κράτος μέλος έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια για να ορίσει τι θεωρεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, πρέπει να διασφαλίζει ότι κάθε ανάθεση της παροχής υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος πληροί συγκεκριμένα ελάχιστα κριτήρια, τα οποία είναι κοινά για όλες αυτές τις αναθέσεις, και να αποδεικνύει ότι τα κριτήρια αυτά πράγματι πληρούνται στη συγκεκριμένη περίπτωση ( 32 ). Αυτά είναι, ιδίως, η ύπαρξη πράξεως δημόσιας αρχής, με την οποία ανατίθεται στους εμπλεκόμενους προμηθευτές η παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, καθώς και ο καθολικός και υποχρεωτικός χαρακτήρας της αναθέσεως αυτής ( 33 ). Περαιτέρω, το κράτος μέλος πρέπει να αναφέρει τους λόγους, για τους οποίους θεωρεί ότι η επίμαχη υπηρεσία ως εκ της φύσεώς της αξίζει να χαρακτηριστεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος και να διαφοροποιηθεί από άλλες οικονομικές δραστηριότητες ( 34 ).

62. Ο γενικός εισαγγελέας Ruiz-Jarabo Colomer πρότεινε τον ακόλουθο ορισμό: οι «προϋποθέσεις υπό τις οποίες παρέχονται οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος [είναι]: αδιαλείπτως (συνέχεια)· υπέρ όλων των χρηστών και επί όλης της εθνικής επικράτειας (καθολικότητα)· σε ενιαίες τιμές για παρεμφερή ποιότητα, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαίτερες καταστάσεις ούτε ο βαθμός της οικονομικής αποδοτικότητας κάθε ατομικής διαδικασίας (ισότητα)». ( 35 ) Μετά, προσέθεσε τη διαφάνεια και την προϋπόθεση η υπηρεσία να μην προσφέρεται σε απαγορευτικές τιμές ( 36 ).

63. Επιπλέον, συχνός λόγος για την παρέμβαση του κράτους όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος είναι η ανεπάρκεια της αγοράς ( 37 ).

64. Λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριακών στοιχείων που παρασχέθηκαν από το εθνικό δικαστήριο και των διευκρινίσεων που δόθηκαν από τον εκπρόσωπο του G. Hiebler κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αμφιβάλλω ως προς το αν οι καπνοδοχοκαθαριστές ασκούν καθήκοντα γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στην Καρινθία. Οι καπνοδοχοκαθαριστές υποχρεούνται, βάσει του άρθρου 123, παράγραφος 3, της αυστριακής Gewerbeordnung, να συμβάλλονται εντός της περιοχής τους. Πάντως, αντί ενιαίου τιμοκαταλόγου υπάρχει απλώς και όνο ένα ανώτατο όριο ως προς το τι μπορούν να χρεώνουν. Όπως φαίνεται να λέγει το αιτούν δικαστήριο, ο ανταγωνισμός αναπτύσσεται κάτω από αυτό το όριο —μέχρι του σημείου που επιτρέπει ο εδαφικός περιορισμός.

65. Επιπλέον, εφόσον ούτε το εθνικό δικαστήριο στην απόφασή του περί παραπομπής ούτε η Αυστριακή Κυβέρνηση στις γραπτές παρατηρήσεις της έθεσαν το ζήτημα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, δεν γνωρίζω να υπάρχουν λόγοι για τους οποίους η Αυστρία θα θεωρούσε ότι τα καθήκοντα του καπνοδοχοκαθαριστή, ακόμη και όταν αφορούν την πυρασφάλεια, αξίζουν, ως εκ της φύσεώς τους, να χαρακτηριστούν ως υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος και να διαφοροποιηθούν από άλλες οικονομικές δραστηριότητες ( 38 ).

66. Τούτου λεχθέντος, πάλι στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει τα πραγματικά περιστατικά και να αποφανθεί βάσει της ανωτέρω καθοδηγήσεως. Δεν είναι αδιανόητο η εξέταση των πραγματικών περιστατικών να οδηγήσει το αιτούν δικαστήριο να κρίνει ότι οι καπνοδοχοκαθαριστές παρέχουν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος.

67. Πώς θα πρέπει τότε να νοηθεί η διάταξη του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123;

68. Πρώτον, κάποια διευκρίνιση δίνεται από την αιτιολογική σκέψη 72 της οδηγίας, κατά την οποία «οι απαιτήσεις που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των καθηκόντων αυτών δεν θα πρέπει να θίγονται από τη διαδικασία αυτήν, ενώ, παράλληλα, θα πρέπει να αντιμετωπίζονται αδικαιολόγητοι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης».

69. Δεύτερον, το μη δεσμευτικό πλην όμως διαφωτιστικό ( 39 )«Εγχειρίδιο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες» ( 40 ), το οποίο εξέδωσε η Επιτροπή, ρίχνει περισσότερο φως στο ζήτημα όταν αναφέρει, στο σημείο 10.2.4, ότι «τούτο σημαίνει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να επανεξετάσουν, αλλά μπορούν να διατηρήσουν τις απαιτήσεις στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος που είναι αναλογικές και αναγκαίες για την εκπλήρωση του συγκεκριμένου καθήκοντος που έχει ανατεθεί στον παʹροχο υπηρεσιών. Η αξιολόγηση αυτή πρέπει να συνάδει με τη νομολογία του ΔΕΚ σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος» ( 41 ). Η αναφερόμενη νομολογία είναι οι αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Merci convezionali Porto di Genova ( 42 ) και Corbeau ( 43 ).

70. Κατά συνέπεια, νοώ το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας ως εξής: προβλέπει δυνατότητα δικαιολογήσεως αυτού που διαφορετικά θα κατέληγε σε παραβίαση της ελευθερίας εγκαταστάσεως όπως αυτή κατοχυρώνεται στην οδηγία. Αν γίνει επίκλησή του από κράτος μέλος, το άρθρο 15, παράγραφοι 1 έως 3, δεν έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις που η εφαρμογή του θα εμπόδιζε την παροχή μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος. Το κράτος μέλος πρέπει να το αιτιολογήσει. Δεδομένου ότι το άρθρο 15, παράγραφος 4, αποτελεί εξαίρεση από τον γενικό κανόνα, πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Το βάρος αποδείξεως ανήκει στο κράτος μέλος.

71. Λαμβανομένων τούτων υπόψη —ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι πρόκειται για υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, πράγμα το οποίο για τους προαναφερθέντες λόγους δεν νομίζω ότι συμβαίνει— στην Αυστρία απόκειται να αποδείξει ότι ο υπάρχων στη νομοθεσία της εδαφικός περιορισμός είναι απολύτως αναγκαίος για την άσκηση των καθηκόντων των καπνοδοχοκαθαριστών κατά την παροχή των υπηρεσιών τους στον πληθυσμό.

72. Πάλι αυτό συνιστά ζήτημα αξιολογήσεως των πραγματικών περιστατικών από το αιτούν δικαστήριο. Πάντως, με βάση τα παρασχεθέντα πληροφοριακά στοιχεία διατηρώ ιδιαιτέρως σοβαρές επιφυλάξεις για το ότι πρόκειται περί αυτού.

73. Για τους λόγους αυτούς, προτείνω η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα να είναι ότι i) το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση βάσει της οποίας όποιος επιθυμεί να λάβει άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή πρέπει να είναι κάτοικος ημεδαπής και ii) το άρθρο 10, παράγραφος 4, και το άρθρο 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση βάσει της οποίας η άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή περιορίζεται σε συγκεκριμένη περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού.

V – Συμπέρασμα

74. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα του Oberster Gerichtshof (Αυστρία) ως εξής: (1) Δραστηριότητες, όπως αυτή του καπνοδοχοκαθαριστή στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, περιλαμβανομένων αυτών που αφορούν τον τομέα της πυρασφάλειας, δεν συνιστούν δραστηριότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, και του άρθρου 51 ΣΛΕΕ. Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123. (2) Το άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση βάσει της οποίας όποιος επιθυμεί να λάβει άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή πρέπει να είναι κάτοικος ημεδαπής. (3) Το άρθρο 10, παράγραφος 4, και το άρθρο 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση βάσει της οποίας η άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή περιορίζεται σε συγκεκριμένη περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού.

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.

( 2 ) Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ L 376, σ. 36). Η οδηγία αυτή δεν έχει γίνει μέχρι σήμερα αντικείμενο εκτεταμένης αντιδικίας και μέχρι τώρα έχει εφαρμοστεί από το Δικαστήριο μόνο σε μία υπόθεση. Βλ. απόφαση Rina Services και Rina (C-593/13, EU:C:2015:399). Βλ. επίσης προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ρ. Cruz Villalón στην υπόθεση Rina Services και Rina (C-593/13, EU:C:2015:159, σημείο 1 και υποσημείωση 2).

( 3 ) Βλ., π.χ., απόφαση Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, σκέψεις 25 επ.). Όσον αφορά τη διαφορά μεταξύ της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και του δικαιώματος εγκαταστάσεως, βλ. επίσης προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ρ. Cruz Villalón στην υπόθεση Yellow Cab Verkehrsbetriebs (C‑338/09, EU:C:2010:568, σημεία 15 έως 18).

( 4 ) Παραπέμπω το Δικαστήριο στην επιχειρηματολογία μου που αναπτύσσεται στα σημεία 49 έως 57 των σημερινών προτάσεών μου στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις Trijber και Harmsen (C‑340/14 και C-341/14).

( 5 ) Για συνοπτική παρουσίαση, κατηγοριοποίηση και ανάλυση της νομολογίας αυτής, βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα N. Wahl στην υπόθεση Venturini (C-159/12 έως 161/12, EU:C:2013:529, σημεία 26 έως 53).

( 6 ) Πρώην άρθρο 54 ΕΚ, όπως αναφέρει το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123.

( 7 ) Βλ. άρθρο 120, παράγραφος 1, της αυστριακής Gewerbeordnung.

( 8 ) Πάντως βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα H. Mayras στην υπόθεση Reyners (2/74, EU:C:1974:59, σ. 664), σύμφωνα με τις οποίες η έννοια αυτή «παρέχει το δικαίωμα σ’ αυτόν που την ασκεί να κάμει χρήση προνομιακών δικαιωμάτων που εκφεύγουν του κοινού δικαίου, κυριαρχικών προνομίων και εξουσιών καταναγκασμού έναντι των πολιτών».

( 9 ) Τούτο συνιστά πάγια νομολογία μετά την απόφαση στην υπόθεση Reyners (2/74, EU:C:1974:68, σκέψη 45).

( 10 ) Βλ. απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας (C-54/08, EU:C:2011:339, σκέψη 93). Στη σκέψη 94 της ίδιας αποφάσεως το Δικαστήριο έκρινε ότι το γεγονός ότι είναι υποχρεωτική επί ποινή ακυρότητας η επικύρωση ορισμένων εγγράφων και συμβάσεων δεν θέτει υπό αμφισβήτηση το συγκεκριμένο συμπέρασμα, δεδομένου ότι είναι φυσιολογικό για τo κύρος διαφόρων εγγράφων να υπόκεινται αυτά, σύμφωνα με τα εθνικά νομικά συστήματα και τους ισχύοντες κανόνες, σε τυπικές διαδικασίες ή ακόμη και σε διαδικασίες υποχρεωτικής επικυρώσεως.

( 11 ) Βλ., στο ίδιο πνεύμα, αποφάσεις Thijssen (C-42/92, EU:C:1993:304, σκέψη 22), Επιτροπή κατά Ισπανίας (C-114/97, EU:C:1998:519, σκέψη 38), Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, σκέψη 47) και Επιτροπή κατά Γερμανίας (C-404/05, EU:C:2007:723, σκέψη 38).

( 12 ) Βλ., στο ίδιο πνεύμα, απόφαση Reyners (2/74, EU:C:1974:68, σκέψεις 51 και 53).

( 13 ) Βλ., στο ίδιο πνεύμα, αποφάσεις Thijssen (C-42/92, EU:C:1993:304, σκέψεις 21 και 22), Επιτροπή κατά Αυστρίας (C-393/05, EU:C:2007:722, σκέψεις 36 και 42) και Επιτροπή κατά Γερμανίας (C-404/05, EU:C:2007:723, σκέψεις 38 και 44).

( 14 ) Βλ. απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας (C-114/97, EU:C:1998:519, σκέψη 37).

( 15 ) Βλ. απόφαση Anker κ.λπ. (C-47/02, EU:C:2003:516, σκέψη 61).

( 16 ) Βλ. απόφαση Χαραλαμπίδης (C-270/13, EU:C:2014:2185, σκέψη 58).

( 17 ) Αλλά ακόμη και αν ενέπιπταν, τέτοιες δραστηριότητες δημοσίου δικαίου θα αποτελούσαν χωριστό μέρος των καθηκόντων του G. Hiebler, πράγμα που σημαίνει ότι οι λοιπές δραστηριότητές του υπόκεινται στην οδηγία.

( 18 ) Κατά την αιτιολογική αυτή σκέψη, «οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος είναι υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος και, επομένως, περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Ωστόσο, ορισμένες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως αυτές που μπορεί να υπάρχουν στον τομέα των μεταφορών, αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, ενώ για ορισμένες άλλες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως για όσες μπορεί να υπάρχουν στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών, προβλέπεται παρέκκλιση από τη διάταξη περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που θεσπίζεται με την παρούσα οδηγία».

( 19 ) Βλ. ορισμό του όρου «υπηρεσία» στο άρθρο 4, σημείο 1, της οδηγίας 2006/123.

( 20 ) Βλ. άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας. Σχετικά με την έννοια αυτή, βλ. επίσης σημεία 26 έως 43 των σημερινών προτάσεών μου στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις Trijber και Harmsen (C-340/14 και C-341/14).

( 21 ) Πράγματι, το Δικαστήριο πρόσφατα διευκρίνισε με την απόφασή του στην υπόθεση Rina Services και Rina (C-59/13, EU:C:2015:399) ότι, αν διάταξη του εθνικού δικαίου εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 14, δεν υπάρχει δυνατότητα δικαιολογήσεως.

( 22 ) Βλ. άρθρο 123 της αυστριακής Gewerbeordnung.

( 23 ) Εκτός αν οι δραστηριότητες των καπνοδοχοκαθαριστών συνιστούν υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, ζήτημα το οποίο εξετάζω κατωτέρω —και για το οποίο πολύ αμφιβάλλω.

( 24 ) Μολονότι το άρθρο 10, παράγραφος 4, δεν αναφέρει ρητώς την αρχή της αναλογικότητας, για μένα είναι φανερό ότι η αρχή αυτή —ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης— πρέπει να τηρείται.

( 25 ) ΣτΜ: Η υποσημείωση αυτή αφορά μόνο την αγγλική γλώσσα.

( 26 ) C-570/07 και C-571/07, EU:C:2010:300, σκέψη 112.

( 27 ) C-539/11, EU:C:2013:591, σκέψη 57.

( 28 ) Νομίζω ότι όρος «αναγκαιότητα», ο οποίος χρησιμοποιείται στο άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, οδηγεί ελαφρώς σε σύγχυση, επειδή το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, είναι σαφές όσον αφορά τη δικαιολόγηση ορισμένων προϋποθέσεων.

( 29 ) Βάσει του άρθρου 61 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο κάλεσε όσους έλαβαν μέρος στη διαδικασία να εξετάσουν τη δυνατότητα να υπάρχει υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στην παρούσα υπόθεση. Η απάντηση που δόθηκε από την Αυστριακή Κυβέρνηση δεν περιέχει στοιχεία που δικαιολογούν τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας.

( 30 ) Ο εκπρόσωπος της Επιτροπής λίγο-πολύ το δέχθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.

( 31 ) Τώρα η φράση αυτή εμφανίζεται επίσης στο άρθρο 14 ΣΛΕΕ, καθώς και στο άρθρο 36 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

( 32 ) Βλ. απόφαση BUPA κλπ. κατά Επιτροπής (T-289/03, EU:T:2008:29, σκέψη 172).

( 33 ) Αυτόθι.

( 34 ) Βλ. απόφαση Merci convezionali Porto di Genova (C-179/90, EU:C:1991:464, σκέψη 27).

( 35 ) Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ruiz-Jarabo Colomer στην υπόθεση Federutility κ.λπ. (C‑265/08, EU:C:2009:640, σημείο 54).

( 36 ) Αυτόθι, σημείο 55.

( 37 ) Βλ. Szyszczak, E., The regulation of the state in competitive markets in the EU, Hart Publishing, Oxford και Portland, Oregon, 2007, σ. 248.

( 38 ) Βλ. επίσης υποσημείωση 29 των προτάσεών μου.

( 39 ) Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ρ. Cruz Villalón στην υπόθεση Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:171, σημείο 22) και στην υπόθεση Rina Services και Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, σημείο 39). Βλ. επίσης προτάσεις μου στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις Trijber και Harmsen (C-340/14 και C-341/14, σημεία 36 και 54).

( 40 ) Το εγχειρίδιο αυτό έχει ήδη αναφερθεί από το Δικαστήριο προς στήριξη του σκεπτικού του στην απόφαση Femarbel (C-57/12, EU:C:2013:517, σκέψεις 37 και 45).

( 41 ) Βλ. Εγχειρίδιο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες, Γραφείο Επίσημων Δημοσιεύσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 2007, σ. 58 της εκδόσεως στην αγγλική γλώσσα, διαθέσιμο στο http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_en.pdf

( 42 ) C-179/90, EU:C:1991:464.

( 43 ) C-320/91, EU:C:1993:198.