ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

LAILA MEDINA

της 3ης Φεβρουαρίου 2022 ( 1 )

Υπόθεση C‑436/20

Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE)

κατά

Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas

[αίτηση του Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

(ανώτερου δικαστηρίου της Αυτόνομης Κοινότητας της Βαλένθια, Ισπανία)

για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Δημόσιες συμβάσεις – Άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ – Ελευθερία εγκαταστάσεως και ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Οικονομική δραστηριότητα – Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Άρθρο 1, παράγραφος 2, άρθρο 2, παράγραφος 1, και άρθρο 4, στοιχείο δʹ – Προϋποθέσεις εφαρμογής – Άρθρο 20, παράγραφος 1, και άρθρο 77 – Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα – Άρθρα 74 έως 76 και παράρτημα XIV – Παροχή κοινωνικών υπηρεσιών – Δημόσιες συμβάσεις στον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών – Απλουστευμένο καθεστώς – Συμφωνίες από κοινού δράσεως για την παροχή τέτοιων υπηρεσιών – Αποκλεισμός φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα – Αρχές διαφάνειας, ισότητας και αναλογικότητας – Όρος διαγωνισμού – Γεωγραφικός περιορισμός – Οδηγία 2006/123/ΕΚ – Καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής – Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ – Αποκλεισμός των κοινωνικών υπηρεσιών»

Περιεχόμενα

I. Το νομικό πλαίσιο Α. Το δίκαιο της Ένωσης 1. Η οδηγία 2014/24 2. Η οδηγία για τις υπηρεσίες Β. Το ισπανικό δίκαιο II. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα III. Ανάλυση Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Β. Επί του πρώτου και του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος 1. Επί της φύσεως των επίμαχων κοινωνικών υπηρεσιών 2. Επί των προϋποθέσεων εφαρμογής της οδηγίας 2014/24 α) Η έννοια της «διαδικασίας σύναψης σύμβασης» β) Τα χαρακτηριστικά της δημόσιας συμβάσεως 1) Σύμβαση που συνάπτεται εξ επαχθούς αιτίας 2) Σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ οικονομικού φορέα και μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών 3) Σύμβαση παροχής υπηρεσιών γ) Τα κριτήρια των κατώτατων ορίων 3. Οι ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεις και το απλουστευμένο καθεστώς που προβλέπεται στην οδηγία 2014/24 α) Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα 1) Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα βάσει του άρθρου 20 της οδηγίας 2014/24 2) Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα βάσει του άρθρου 77 της οδηγίας 2014/24 β) Οι κανόνες των άρθρων 75 και 76 της οδηγίας 2014/24 4. Η ελευθερία εγκαταστάσεως Γ. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος 1. Επί της συμβατότητας του επίμαχου κριτηρίου επιλογής με την οδηγία 2014/24 2. Επί της συμβατότητας του κριτηρίου επιλογής με την οδηγία για τις υπηρεσίες 3. Επί της συμβατότητας του κριτηρίου επιλογής με τις θεμελιώδεις ελευθερίες IV. Πρόταση

1. Η Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (εθνική ένωση φορέων παροχής υπηρεσιών κατ’ οίκον φροντίδας, στο εξής: ASADE, Ισπανία) είναι επαγγελματική ένωση στην οποία μετέχουν ιδιωτικές επιχειρήσεις. Η εν λόγω ένωση ζητεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου –του Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (ανώτερου δικαστηρίου της Αυτόνομης Κοινότητας της Βαλένθια, Ισπανία)– την ακύρωση του διατάγματος 181/2017 ( 2 ) που εξέδωσε η Comunitat Valenciana (Αυτόνομη Κοινότητα της Βαλένθια, Ισπανία), στο μέτρο που το διάταγμα αυτό εμποδίζει τους φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα να συνάπτουν «συμφωνίες από κοινού δράσεως» με τις δημόσιες αρχές ( 3 ).

2. Δυνάμει των εν λόγω συμφωνιών, οι δημόσιες αρχές αναθέτουν τη διαχείριση ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών σε φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας. Στο πλαίσιο αυτό, δεν υποχρεούνται να ακολουθούν τις διαδικασίες που προβλέπει η νομοθεσία της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων. Εντούτοις, λόγω των ρυθμίσεων του διατάγματος 181/2017, μόνον ιδιωτικοί μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα φορείς μπορούν να συνάπτουν τις ως άνω συμφωνίες για την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, οι οποίες μπορούν να περιλαμβάνουν την παροχή βοήθειας σε παιδιά, εφήβους, νέους, ηλικιωμένους, άτομα με αναπηρία, μετανάστες, γυναίκες που βρίσκονται σε ευάλωτες καταστάσεις, καθώς και μέλη των κοινοτήτων ΛΟΑΔΜ ( 4 ) και Ρομά (στο εξής: επίμαχες υπηρεσίες) ( 5 ).

3. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο καλείται, κατ’ ουσίαν, να διευκρινίσει αν το δίκαιο της Ένωσης και ιδίως τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 74, 76 και 77 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ ( 6 ), καθώς και το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ ( 7 ) (στο εξής: οδηγία για τις υπηρεσίες) αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία αποκλείει τους φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα από τη σύναψη συμφωνιών από κοινού δράσεως με δημόσιες αρχές για την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, ενώ παρέχει τη δυνατότητα συνάψεως τέτοιων συμφωνιών σε φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα.

4. Η περιπλοκότητα του αντικειμένου της υπόθεσης και ο τεχνικός χαρακτήρας των εφαρμοστέων κανόνων, οι οποίοι απορρέουν από διάφορες πράξεις του δικαίου της Ένωσης, δεν πρέπει να υποβαθμίσουν την αναμφισβήτητη σημασία του εν λόγω ζητήματος, δεδομένου ότι το Δικαστήριο καλείται να προσδιορίσει τη σχέση μεταξύ οικονομικής δραστηριότητας και κοινωνικών ζητημάτων, καθώς και τη σχέση μεταξύ του δικαίου της Ένωσης και του εθνικού δικαίου.

5. Συναφώς, είναι σκόπιμο να επαναλάβω τα λόγια του γενικού εισαγγελέα G. Tesauro, ο οποίος, προ είκοσι και πλέον ετών, τόνισε ότι ο τομέας της κοινωνικής ασφαλίσεως ουδόλως συνιστά «νησίδα απρόσβλητη από την επιρροή του [δικαίου της Ένωσης]» ( 8 ). Τούτο ίσχυε οπωσδήποτε τότε αλλά ισχύει ακόμη περισσότερο σήμερα. Μολονότι τα κράτη μέλη παραμένουν αυτόνομα όσον αφορά την οργάνωση του συστήματός τους κοινωνικής ασφαλίσεως, η εν λόγω αυτονομία δεν εμποδίζει την εφαρμογή των θεμελιωδών ελευθεριών που προβλέπουν οι Συνθήκες ( 9 ), αναπόσπαστο μέρος των οποίων αποτελούν οι κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων ( 10 ).

I. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το δίκαιο της Ένωσης

1. Η οδηγία 2014/24

6. Η οδηγία 2014/24 θεσπίζει κανόνες που αποσκοπούν στον συντονισμό των εθνικών διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που υπερβαίνουν ορισμένο κατώτατο ποσό, προκειμένου να τηρούν τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και να διασφαλίζουν την εφαρμογή αρχών όπως της ίσης μεταχειρίσεως, της απαγόρευσης των διακρίσεων, της αναλογικότητας και της διαφάνειας. Η οδηγία αυτή αποσκοπεί επίσης στη διασφάλιση αποτελεσματικού ανταγωνισμού στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.

7. Οι αιτιολογικές σκέψεις 1 και 6 της οδηγίας 2014/24 έχουν ως εξής: «(1) Η ανάθεση δημόσιων συμβάσεων από τις αρχές των κρατών μελών ή εκ μέρους αυτών πρέπει να είναι σύμφωνη με τις αρχές της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και ιδίως με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, την αρχή της ελευθερίας της εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και με τις αρχές που απορρέουν από αυτές, όπως είναι η αρχή της ίσης μεταχείρισης, η αρχή της αποφυγής διακρίσεων, η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, η αρχή της αναλογικότητας και η αρχή της διαφάνειας. Εντούτοις, για δημόσιες συμβάσεις που υπερβαίνουν ορισμένη αξία, είναι σκόπιμο να θεσπιστούν διατάξεις για τον συντονισμό των εθνικών διαδικασιών προμήθειας, ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι οι εν λόγω αρχές εφαρμόζονται στην πράξη και ότι οι δημόσιες προμήθειες είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό. […] (6) Υπενθυμίζεται επίσης ότι η παρούσα οδηγία δεν θα πρέπει να επηρεάζει τη νομοθεσία των κρατών μελών στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης. Ομοίως, δεν θα πρέπει να αφορά την ελευθέρωση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος που ανατίθενται σε δημόσιες ή ιδιωτικές οντότητες ούτε την ιδιωτικοποίηση δημόσιων φορέων παροχής υπηρεσιών. Θα πρέπει, επίσης, να υπενθυμιστεί ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να οργανώνουν την παροχή υποχρεωτικών κοινωνικών υπηρεσιών ή άλλων υπηρεσιών –όπως, επί παραδείγματι, των ταχυδρομικών– είτε με τη μορφή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος είτε με τη μορφή μη οικονομικών υπηρεσιών γενικού συμφέροντος είτε ως συνδυασμό των ανωτέρω. Τονίζεται ότι οι μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος δεν θα πρέπει να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας.»

8. Η αιτιολογική σκέψη 114 της εν λόγω οδηγίας διευκρινίζει τους λόγους για τους οποίους πρέπει να θεσπιστεί ειδικό απλουστευμένο καθεστώς όσον αφορά ορισμένες προσωπικής φύσεως υπηρεσίες, όπως ορισμένες κοινωνικές, υγειονομικές και εκπαιδευτικές υπηρεσίες, η δε αιτιολογική σκέψη 118 διευκρινίζει το καθεστώς των κατ’ αποκλειστικότητα ανατιθέμενων συμβάσεων για τις υπηρεσίες που απαριθμούνται στο άρθρο 77, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας.

9. Υπό τον τίτλο Ι της οδηγίας 2014/24, ο οποίος επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής, ορισμοί και γενικές αρχές», το άρθρο 1, παράγραφοι 1, 2, 4 και 5, ορίζει τα ακόλουθα: «1. Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κανόνες για τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που πραγματοποιούνται από αναθέτουσες αρχές, τόσο για δημόσιες συμβάσεις όσο και για διαγωνισμούς μελετών, των οποίων η αξία εκτιμάται ότι δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων που προβλέπονται στο άρθρο 4. 2. Διαδικασία σύναψης σύμβασης ή σύμβαση κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας είναι η απόκτηση, μέσω δημόσιας σύμβασης, από μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές, […] υπηρεσιών από οικονομικούς φορείς που επιλέγονται από τις εν λόγω αναθέτουσες αρχές, ανεξαρτήτως του κατά πόσον […] οι υπηρεσίες προορίζονται για την εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος. […] 4. Η παρούσα οδηγία δεν θίγει το δικαίωμα των κρατών μελών να ορίζουν, σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο, ποιες υπηρεσίες θεωρούν γενικού οικονομικού συμφέροντος, πώς θα πρέπει να οργανώνονται και να χρηματοδοτούνται οι υπηρεσίες αυτές, σύμφωνα με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, και σε ποιες ειδικές υποχρεώσεις θα πρέπει να υπόκεινται. Ομοίως, η παρούσα οδηγία δεν θίγει την απόφαση των δημόσιων αρχών αν, πώς και σε ποιο βαθμό επιθυμούν να ασκούν δημόσιες λειτουργίες οι ίδιες, σύμφωνα με το άρθρο 14 της ΣΛΕΕ και το πρωτόκολλο αριθ. 26 σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος. 5. Η παρούσα οδηγία δεν θίγει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη οργανώνουν τα συστήματά τους στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης.»

10. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 5, της οδηγίας 2014/24 ορίζει τις «δημόσιες συμβάσεις» ως «συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων και μιας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών».

11. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 10, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τον «οικονομικό φορέα» ως «κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή δημόσι[ο] φορέ[α] ή ένωση αυτών των προσώπων ή/και φορέων, συμπεριλαμβανομένων των προσωρινών συμπράξεων επιχειρήσεων, που προσφέρει στην αγορά εκτέλεση εργασιών ή/και έργου, προμήθεια προϊόντων ή παροχή υπηρεσιών».

12. Το άρθρο 4 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατώτατα ποσά», ορίζει τα εξής: «Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις των οποίων η εκτιμώμενη αξία εκτός φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) είναι ίση προς ή ανώτερη από τα ακόλουθα κατώτατα όρια: […] δ) 750000 EUR για δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών που αφορούν κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα XIV.»

13. Το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24, το οποίο επιγράφεται «Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα», ορίζει τα εξής: «1. Τα κράτη μέλη μπορούν να παραχωρούν κατ’ αποκλειστικότητα το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων σε προστατευόμενα εργαστήρια και οικονομικούς φορείς που έχουν ως κύριο σκοπό την κοινωνική και επαγγελματική ένταξη προσώπων με αναπηρία ή μειονεκτούντων προσώπων ή να προβλέπουν την εκτέλεση των συμβάσεων αυτών στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευόμενης απασχόλησης, εφόσον τουλάχιστον 30 % των εργαζομένων στα εργαστήρια, τους οικονομικούς φορείς ή τα προγράμματα αυτά είναι εργαζόμενοι με αναπηρία ή μειονεκτούντες εργαζόμενοι. […]»

14. Ο τίτλος III της εν λόγω οδηγίας, ο οποίος επιγράφεται «Ειδικά καθεστώτα συμβάσεων», περιλαμβάνει το κεφάλαιο Ι, το οποίο αποτελείται από τα άρθρα 74 έως 77. Τα εν λόγω άρθρα περιέχουν διατάξεις σχετικά με το απλουστευμένο καθεστώς που εφαρμόζεται στις «κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες».

15. Το άρθρο 74 της οδηγίας 2014/24, το οποίο επιγράφεται «Ανάθεση συμβάσεων για κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες», ορίζει τα εξής: «Οι δημόσιες συμβάσεις για κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες οι οποίες αναφέρονται στο παράρτημα XIV ανατίθενται σύμφωνα με το παρόν κεφάλαιο εφόσον η αξία των συμβάσεων ισούται ή υπερβαίνει το κατώτατο όριο που ορίζεται στο άρθρο 4 στοιχείο δ).»

16. Το άρθρο 75 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Δημοσίευση προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων», προβλέπει όρους σχετικούς με τη δημοσίευση των προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων των δημοσίων συμβάσεων που αναφέρονται στο άρθρο 74.

17. Το άρθρο 76 της οδηγίας 2014/24, το οποίο επιγράφεται «Αρχές της ανάθεσης συμβάσεων», ορίζει τα εξής: «1. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν εθνικούς κανόνες για την ανάθεση συμβάσεων δυνάμει του παρόντος κεφαλαίου, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι αναθέτουσες αρχές τηρούν τις αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίζουν τους εφαρμοστέους διαδικαστικούς κανόνες, υπό το όρο ότι οι κανόνες αυτοί επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαιτερότητες των σχετικών υπηρεσιών. 2. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη διασφάλισης της ποιότητας, της συνέχειας, της δυνατότητας πρόσβασης, του οικονομικά προσιτού χαρακτήρα, της διαθεσιμότητας και της πληρότητας των υπηρεσιών, τις ειδικές ανάγκες των διαφόρων κατηγοριών χρηστών, συμπεριλαμβανομένων των μειονεκτουσών και των ευάλωτων ομάδων, τη συμμετοχή και την ενδυνάμωση των χρηστών και την καινοτομία. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να προβλέπουν ότι η επιλογή του παρόχου υπηρεσιών γίνεται βάσει της προσφοράς που παρουσιάζει τον καλύτερο λόγο τιμής/ποιότητος, λαμβανομένων υπόψη των κριτηρίων ποιότητας και βιωσιμότητας για τις κοινωνικές υπηρεσίες.»

18. Στο άρθρο 77, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, το οποίο επιγράφεται «Αποκλειστικές συμβάσεις για ορισμένες υπηρεσίες», επισημαίνεται ότι τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν ότι οι αναθέτουσες αρχές δύνανται να παραχωρούν κατ’ αποκλειστικότητα σε οργανισμούς το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων μόνο για τις αναφερόμενες στο άρθρο 74 υγειονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές υπηρεσίες οι οποίες καλύπτονται από τους κωδικούς CPV που αναφέρονται στο εν λόγω άρθρο ( 11 ). Το άρθρο 77, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι οικείοι οργανισμοί για να μπορούν να συμμετέχουν σε συμβάσεις που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα. Κατά το άρθρο 77, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/24, η μέγιστη διάρκεια της συμβάσεως δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τρία έτη.

19. Το παράρτημα XIV της οδηγίας 2014/24 περιλαμβάνει κατάλογο υπηρεσιών που αναφέρονται στο άρθρο 74.

2. Η οδηγία για τις υπηρεσίες

20. Η αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας για τις υπηρεσίες έχει ως εξής: «Η παρούσα οδηγία δεν θα πρέπει να καλύπτει τις κοινωνικές υπηρεσίες στους τομείς της στέγασης, της παιδικής μέριμνας και της στήριξης οικογενειών και ατόμων που έχουν ανάγκη, που παρέχονται από το κράτος –σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο– από παρόχους υπηρεσιών για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικά ιδρύματα αναγνωρισμένα από το κράτος, με στόχο τη στήριξη όσων, μόνιμα ή προσωρινά, έχουν ιδιαίτερη ανάγκη, λόγω της ανεπάρκειας του οικογενειακού τους εισοδήματος ή της πλήρους ή μερικής έλλειψης αυτονομίας, και όσων κινδυνεύουν να περιθωριοποιηθούν. Οι υπηρεσίες αυτές έχουν ουσιώδη σημασία για την εξασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων ανθρώπινης αξιοπρέπειας και ακεραιότητας και αποτελούν εκδήλωση των αρχών της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύης και δεν θα πρέπει να θιγούν από την παρούσα οδηγία.»

21. Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής: «1. Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος. 2. Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες: […] ι) στις κοινωνικές υπηρεσίες που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, την παιδική μέριμνα και τη στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη, οι οποίες παρέχονται από το κράτος, από παρόχους για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος· […]».

Β. Το ισπανικό δίκαιο

22. Δυνάμει των αρμοδιοτήτων που της απονέμει το ισπανικό Σύνταγμα όσον αφορά τις κοινωνικές υπηρεσίες, η Αυτόνομη Κοινότητα της Βαλένθια θέσπισε τον νόμο 5/1997. Εν προκειμένω κρίσιμα είναι τα άρθρα 44bis, 53, 56, 62, 63, 64, 66, 67 και 68 του νόμου 5/1997.

23. Το διάταγμα 181/2017 εξειδικεύει μέσω εκτελεστικών διατάξεων τον νόμο 5/1997 και αποτελεί το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης. Μολονότι ο νόμος 5/1997 καταργήθηκε με τον νόμο 3/2019 ( 12 ), δυνάμει του τελευταίου αυτού νόμου, το διάταγμα 181/2017 παραμένει σε ισχύ. Εν προκειμένω κρίσιμα είναι τα άρθρα 3, 6, 11, 13, 15, 17, 19 και 21 έως 26 του διατάγματος 181/2017, τα οποία εξειδικεύουν τους κανόνες που θέσπισε ο νόμος 5/1997.

II. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα

24. Η ASADE άσκησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προσφυγή ζητώντας τόσο την ακύρωση του διατάγματος 181/2017 όσο και την κήρυξη ως ανεφάρμοστων ορισμένων διατάξεων του νόμου 5/1997 ( 13 ). Κατά την άποψή της, το διάταγμα 181/2017 είναι παράνομο καθόσον αποκλείει τη δυνατότητα των φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα να παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες βάσει συμφωνιών από κοινού δράσεως μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών φορέων, ενώ επιτρέπει την εκ μέρους φορέων μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα –όχι μόνον εθελοντικών οργανώσεων– ( 14 ) παροχή των εν λόγω υπηρεσιών έναντι αμοιβής, χωρίς αυτοί να χρειάζεται να διέλθουν διαφανή διαδικασία διαγωνισμού η οποία να διασφαλίζει την ίση μεταχείριση.

25. Η ASADE υποστηρίζει ότι το διάταγμα 181/2017 και ορισμένες διατάξεις του νόμου 5/1997 αντίκεινται, πρώτον, στην ελευθερία εγκαταστάσεως που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, δεύτερον, στην οδηγία 2014/24, καθόσον οι κανόνες αυτοί δεν τηρούν την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων, και, τρίτον, στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Επιπλέον, κατ’ αυτήν, ο περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως που επιφέρει η επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν δικαιολογείται από λόγους γενικού συμφέροντος. Η ASADE επισημαίνει ότι η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν περιορίζεται στους τομείς της υγείας και της κοινωνικής ασφαλίσεως, αλλά καταλαμβάνει κάθε είδους κοινωνικές υπηρεσίες και ισχύει για το σύνολο των φορέων μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα και όχι μόνο για τις εθελοντικές οργανώσεις ( 15 ). Κατά την άποψή της, τούτο σημαίνει ότι οι εξαιρέσεις από την εφαρμογή των κανόνων της Ένωσης περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες έχουν καθιερωθεί στη νομολογία του Δικαστηρίου ( 16 ), δεν έχουν εφαρμογή εν προκειμένω.

26. Από την πλευρά του, το καθού Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana (Υπουργείο Ισότητας και Συμπεριληπτικών Πολιτικών της Κυβερνήσεως της Αυτόνομης Κοινότητας της Βαλένθια, Ισπανία) επισημαίνει ότι τόσο ο νόμος 5/1997 όσο και το διάταγμα 181/2017 συνάδουν με την οδηγία 2014/24 και την οδηγία για τις υπηρεσίες.

27. Πρώτον, το καθού προβάλλει ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι χωρεί εξαίρεση από την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού στην περίπτωση συμβάσεων που συνάπτονται στο πλαίσιο του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως με φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δεδομένου ότι οι κοινωνικές και υγειονομικές υπηρεσίες παρουσιάζουν σειρά χαρακτηριστικών τα οποία καθιστούν αναγκαία τη διαφορετική μεταχείριση των εν λόγω υπηρεσιών από πλευράς κανόνων περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων ( 17 ).

28. Δεύτερον, το καθού υποστηρίζει ότι, βάσει της αρχής της δημοσιονομικής αποτελεσματικότητας, οι συμφωνίες από κοινού δράσεως αποτελούν εναλλακτική λύση έναντι της άμεσης ή έμμεσης διαχειρίσεως των δημοσίων μη οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσιών, την οποία παρέχουν φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που λαμβάνουν ως αντιπαροχή την κάλυψη των δαπανών τους, η οποία δεν συνεπάγεται κέρδος από επιχειρηματική δραστηριότητα. Επίσης θεωρεί ότι οι συμφωνίες από κοινού δράσεως δεν αντιβαίνουν στην οδηγία για τις υπηρεσίες, δεδομένου ότι η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζεται όσον αφορά τις μη έχουσες οικονομικό χαρακτήρα υπηρεσίες γενικού συμφέροντος ή κοινωνικές υπηρεσίες που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, τη μέριμνα για παιδιά και τη στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που τελούν σε μόνιμη ή προσωρινή επισφαλή κατάσταση, οι οποίες παρέχονται από το κράτος ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος.

29. Τρίτον, το καθού υποστηρίζει ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι αβάσιμη, καθόσον ο νόμος 5/1997 καταργήθηκε με τον νόμο 3/2019.

30. Οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου απορρέουν ιδίως από δύο αποφάσεις του Δικαστηρίου, ήτοι από τις αποφάσεις Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce και Piepenbrock ( 18 ). Στις εν λόγω δύο αποφάσεις, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η έννοια της «συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας» καταλαμβάνει και τις περιπτώσεις συμβάσεων στο πλαίσιο των οποίων η προβλεπόμενη αντιπαροχή περιορίζεται στην επιστροφή του κόστους παροχής της υπηρεσίας την οποία αφορά η σύμβαση. Για τον λόγο αυτόν, το αιτούν δικαστήριο ερωτά εάν η προσφυγή σε συμφωνίες από κοινού δράσεως, που ρυθμίζεται από τον νόμο 5/1997, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 13/2016 ( 19 ), συνάδει με τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, με τα άρθρα 76 και 77 της οδηγίας 2014/24, σε συνδυασμό με το άρθρο 74 της οδηγίας 2014/24 και το παράρτημα XIV της οδηγίας 2014/24, καθώς και με το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

31. Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: «1) Έχουν το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 76 και 77 (σε συνδυασμό με το άρθρο 74 και το παράρτημα XIV) της [οδηγίας 2014/24] την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία επιτρέπει στις αναθέτουσες αρχές να συνάπτουν συμφωνίες με ιδιωτικούς φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα –και όχι μόνο με εθελοντικές οργανώσεις– για την παροχή κάθε είδους κοινωνικών υπηρεσιών προσωπικής φύσεως έναντι επιστροφής των δαπανών, χωρίς να εφαρμόζουν τις διαδικασίες που προβλέπονται στην [οδηγία 2014/24] και ανεξαρτήτως της εκτιμώμενης αξίας, τούτο δε απλώς κατόπιν χαρακτηρισμού των εν λόγω μορφωμάτων ως μη συμβατικών; 2) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως και ως εκ τούτου, εφόσον οι αναθέτουσες αρχές δύνανται να ενεργήσουν κατά τον ανωτέρω τρόπο: έχουν το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 76 και 77 (σε συνδυασμό με το άρθρο 74 και το παράρτημα XIV) της [οδηγίας 2014/24] την έννοια ότι επιτρέπουν στις αναθέτουσες αρχές να συνάπτουν συμφωνίες με ιδιωτικούς φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (και όχι μόνο με εθελοντικές οργανώσεις) για την παροχή κάθε είδους κοινωνικών υπηρεσιών προσωπικής φύσεως έναντι επιστροφής των δαπανών, χωρίς να εφαρμόζουν τις διαδικασίες που προβλέπονται στην εν λόγω οδηγία και ανεξαρτήτως της εκτιμώμενης αξίας, απλώς κατόπιν χαρακτηρισμού των εν λόγω μορφωμάτων ως μη συμβατικών, όταν, επιπλέον, η ως άνω εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν προβλέπει ρητώς τις κατά το άρθρο 77 της οδηγίας αυτής προϋποθέσεις, αλλά παραπέμπει σε μεταγενέστερη εκτελεστική κανονιστική ρύθμιση, χωρίς να περιλαμβάνει σαφώς μεταξύ των κατευθυντηρίων γραμμών τις οποίες θα πρέπει να τηρήσει η εν λόγω εκτελεστική ρύθμιση το να προβλέπει αυτή ρητώς τις κατά το άρθρο 77 της εν λόγω οδηγίας προϋποθέσεις; 3) Επίσης σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως και ως εκ τούτου, εφόσον οι αναθέτουσες αρχές δύνανται να ενεργήσουν κατά τον ανωτέρω τρόπο: έχουν τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 76 και 77 (σε συνδυασμό με το άρθρο 74 και το παράρτημα XIV) της [οδηγίας 2014/24] και το άρθρο 15, παράγραφος 2, της [οδηγίας για τις υπηρεσίες], την έννοια ότι επιτρέπουν στις αναθέτουσες αρχές, για τους σκοπούς της επιλογής φορέα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (και όχι μόνον εθελοντικής οργανώσεως) με τον οποίο θα συνάψουν συμφωνία για την παροχή κάθε είδους κοινωνικών υπηρεσιών προσωπικής φύσεως –και όχι μόνον των προβλεπομένων στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της [οδηγίας για τις υπηρεσίες]– να συμπεριλαμβάνουν μεταξύ των κριτηρίων επιλογής το να είναι εγκατεστημένος στον τόπο όπου πρόκειται να παρασχεθεί η υπηρεσία;»

32. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η προσφεύγουσα, το καθού, η Ισπανική, η Ιταλική και η Νορβηγική Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το Δικαστήριο, αφού αποφάσισε να αποφανθεί χωρίς διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζήτησης, έθεσε διάφορες ερωτήσεις προς γραπτή απάντηση στους διαδίκους και στους ενδιαφερομένους κατά την έννοια του άρθρου 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στις οποίες απάντησαν η προσφεύγουσα, το καθού, η Ισπανική και η Νορβηγική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή.

III. Ανάλυση

Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

33. Κατ’ αρχάς, φρονώ ότι τα προδικαστικά ερωτήματα, στον βαθμό που αφορούν τον νόμο 5/1997, είναι παραδεκτά. Το αιτούν δικαστήριο εξέθεσε σαφώς ότι η νομιμότητα του διατάγματος 181/2017 μπορεί να εκτιμηθεί μόνον υπό το πρίσμα της συμβατότητας της νομικής βάσεως του εν λόγω διατάγματος, ήτοι του νόμου 5/1997, με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. Το εν λόγω δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί επί της νομιμότητας του διατάγματος 181/2017 κατά τον χρόνο της εκδόσεώς του. Το εθνικό δικαστήριο επισημαίνει στην απόφασή του περί παραπομπής ότι, κατά το χρονικό σημείο εκείνο, ο νόμος 5/1997, όπως είχε τροποποιηθεί με τον νόμο 13/2016, εξακολουθούσε να ισχύει. Επομένως, η ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε το καθού πρέπει να απορριφθεί.

34. Δεύτερον, θα εξετάσω την επίκριση που διατύπωσε η Ιταλική Κυβέρνηση ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν αναφέρει ειδικώς τα είδη κοινωνικών υπηρεσιών που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο των επίμαχων στο πλαίσιο της εθνικής δίκης συμφωνιών από κοινού δράσεως.

35. Κατά πάγια νομολογία, είναι απαραίτητο το εθνικό δικαστήριο να παρέχει ορισμένες, τουλάχιστον, διευκρινίσεις σχετικά με τους λόγους για τους οποίους επέλεξε τις συγκεκριμένες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης των οποίων ζητεί την ερμηνεία, καθώς και σχετικά με τον σύνδεσμο που διαπιστώνει μεταξύ των διατάξεων αυτών και της εθνικής νομοθεσίας που έχει εφαρμογή στην υποβληθείσα στην κρίση του ένδικη διαφορά ( 20 ).

36. Δέχομαι ότι η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν απαριθμεί τις επιμέρους επίμαχες κοινωνικές υπηρεσίες και ότι το γεγονός ότι τα εν λόγω στοιχεία απουσιάζουν αποτελεί πράγματι παράλειψη. Εντούτοις, από το νομικό πλαίσιο που εκτίθεται στην απόφαση περί παραπομπής καθώς και από τη διατύπωση των υποβληθέντων ερωτημάτων προκύπτει ότι πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για «κάθε είδους κοινωνικές υπηρεσίες». Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το αιτούν δικαστήριο έχει επαρκώς διευκρινίσει το νομοθετικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η αίτησή του περί ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης.

37. Τρίτον, εκτιμώ ότι, στο μέτρο που τα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, πρέπει να κριθούν παραδεκτά. Είναι αληθές ότι από την απόφαση περί παραπομπής δεν προκύπτει αν η διαφορά της κύριας δίκης εμφανίζει διασυνοριακή διάσταση.

38. Εντούτοις, φρονώ ότι η περίπτωση της υπό κρίση προδικαστικής παραπομπής είναι πανομοιότυπη με εκείνη της αποφάσεως Libert κ.λπ. ( 21 ), στην οποία το Δικαστήριο παρέπεμψε με τη σκέψη 51 της αποφάσεως Ullens de Schooten ( 22 ). Στην εν λόγω σκέψη, το Δικαστήριο έκρινε ότι αίτηση προδικαστικής αποφάσεως μπορεί να κριθεί παραδεκτή σε αμιγώς εσωτερική κατάσταση στην οποία «το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στο πλαίσιο διαδικασίας ακυρώσεως διατάξεων εφαρμοζόμενων όχι μόνο σε ημεδαπούς υπηκόους, αλλά και σε υπηκόους άλλων κρατών μελών» ( 23 ). Τούτο φαίνεται να συμβαίνει στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεδομένου ότι η ASADE άσκησε προσφυγή με αίτημα την ακύρωση του διατάγματος 181/2017, το οποίο εφαρμόζεται όχι μόνο σε υπηκόους του οικείου κράτους μέλους αλλά και σε υπηκόους άλλων κρατών μελών.

39. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, στον βαθμό που τα εν λόγω ερωτήματα αφορούν τις προαναφερθείσες διατάξεις της Συνθήκης, πρέπει να κριθούν παραδεκτά.

Β. Επί του πρώτου και του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος

40. Με τα δύο πρώτα ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού καθόσον αφορούν το ίδιο ζήτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 74, 76 και 77 της οδηγίας 2014/24 έχουν την έννοια ότι επιτρέπουν σε δημόσια αρχή να συνάπτει, χωρίς να τηρεί τις διαδικαστικές απαιτήσεις που επιβάλλει το δίκαιο της Ένωσης, συμφωνίες μόνο με ιδιωτικούς φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δυνάμει των οποίων η εν λόγω αρχή αναθέτει στους ως άνω φορείς την παροχή ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών έναντι επιστροφής των δαπανών στις οποίες υποβάλλονται οι φορείς αυτοί για την παροχή των ως άνω υπηρεσιών.

41. Η απάντηση στα ως άνω ερωτήματα προσομοιάζει με περιπλάνηση σε λαβύρινθο διαφορετικών νομικών προβλημάτων. Για να διευκολύνω την προσπάθεια αυτή, θα τη χωρίσω σε τέσσερα επιμέρους ζητήματα. Κατ’ αρχάς, πρέπει να προσδιοριστεί η φύση των επίμαχων στην κύρια δίκη κοινωνικών υπηρεσιών προκειμένου να καθοριστεί αν αυτές πρέπει να χαρακτηριστούν ως «οικονομικές δραστηριότητες» κατά την έννοια των κανόνων της Ένωσης περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Κατόπιν θα αναλύσω τις προϋποθέσεις εφαρμογής της οδηγίας 2014/24. Εν συνεχεία θα εξετάσω το «απλουστευμένο καθεστώς» που προβλέπεται στα άρθρα 74 έως 77 της εν λόγω οδηγίας και, τέλος, τους κανόνες της ελευθερίας εγκαταστάσεως που κατοχυρώνονται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ.

42. Ωστόσο, πριν εξετάσω τα ως άνω ζητήματα, θα ήθελα να προβώ στις ακόλουθες δύο επισημάνσεις. Πρώτον, μνημονεύοντας το άρθρο 49 ΣΛΕΕ στα προδικαστικά ερωτήματα, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η υπό κρίση υπόθεση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ελευθερίας εγκαταστάσεως και όχι της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.

43. Κατά τη γνώμη μου, η ως άνω εκτίμηση είναι ορθή, δεδομένου ότι, κατά πάγια νομολογία, η παροχή υπηρεσιών πρέπει να διακρίνεται από την εγκατάσταση, υπό την έννοια ότι η δεύτερη προϋποθέτει σταθερή και μόνιμη δραστηριότητα, ενώ η πρώτη προϋποθέτει δραστηριότητα προσωρινού χαρακτήρα ( 24 ). Φρονώ ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης παροχή κοινωνικών υπηρεσιών προϋποθέτει την ως άνω σταθερότητα και ότι οι εν λόγω δραστηριότητες μπορούν, ως εκ τούτου, να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ελευθερίας εγκαταστάσεως.

44. Δεύτερον, δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται στην οδηγία 2014/24, φαίνεται ότι δέχεται ότι οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως δεν αποτελούν συμβάσεις παραχώρησης οι οποίες ρυθμίζονται από την οδηγία 2014/23/ΕΕ ( 25 ). Η σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών είναι σύμβαση η οποία παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με μια δημόσια σύμβαση παροχής υπηρεσιών, εκτός από το γεγονός ότι το αντάλλαγμα της παροχής υπηρεσιών συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης της υπηρεσίας είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής. Η παραχώρηση υπηρεσιών συνεπάγεται τη μετακύλιση από τη δημόσια αρχή στον παραχωρησιούχο ορισμένου λειτουργικού κινδύνου σε σχέση με την εκμετάλλευση των εν λόγω υπηρεσιών ( 26 ). Μολονότι η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν απαγορεύει την εκ μέρους των χρηστών υποχρέωση καταβολής μέρους της αμοιβής για τις κοινωνικές υπηρεσίες που αποτελούν το αντικείμενο των εν λόγω συμφωνιών ( 27 ), εντούτοις δεν προκύπτει ότι έλαβε χώρα τέτοια μετακύλιση δυνάμει της εν λόγω ρυθμίσεως ( 28 ). Επομένως, φρονώ ότι οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23.

45. Κατά συνέπεια, επί τη βάσει των προδικαστικών ερωτημάτων, θα εξετάσω τα ερωτήματα υπό το πρίσμα της οδηγίας 2014/24 ή των διατάξεων περί ελευθερίας εγκαταστάσεως που περιέχονται στη Συνθήκη ΛΕΕ.

1. Επί της φύσεως των επίμαχων κοινωνικών υπηρεσιών

46. Εκ προοιμίου, θα ήθελα να υπογραμμίσω ότι ο κύριος σκοπός των κανόνων της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, και ιδίως της οδηγίας 2014/24, είναι η ελευθερία εγκαταστάσεως και η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ( 29 ). Δεδομένου ότι η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί στην εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά με τις ως άνω ελευθερίες ( 30 ), οι επίμαχες στην κύρια δίκη κοινωνικές υπηρεσίες εμπίπτουν κατ’ ανάγκη στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής των ως άνω θεμελιωδών ελευθεριών.

47. Επομένως, αν οι κοινωνικές υπηρεσίες που αποτελούν το αντικείμενο των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως θεωρούνταν μη οικονομικές δραστηριότητες κατά την έννοια των εν λόγω διατάξεων της Συνθήκης, οι εν λόγω συμφωνίες θα αποκλείονταν και από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, δεδομένου ότι η εν λόγω οδηγία δεν μπορεί να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών τις οποίες σκοπεί να θέσει σε εφαρμογή ( 31 ).

48. Εξάλλου, από το γράμμα του άρθρου 1, παράγραφος 4, και της αιτιολογικής σκέψεως 6 της οδηγίας 2014/24 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίζουν τις «υπηρεσίες [τους] γενικού οικονομικού συμφέροντος» και ότι οι «μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος» δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Συγχρόνως, επισημαίνεται ότι η οδηγία 2014/24 δεν ορίζει ειδικώς τις έννοιες «μη οικονομικές υπηρεσίες» και «υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος».

49. Επομένως, είμαι της γνώμης ότι, για τους σκοπούς της εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, οι έννοιες της «οικονομικής δραστηριότητας» και των «μη οικονομικών υπηρεσιών γενικού συμφέροντος» που περιλαμβάνονται σε αυτήν πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, όπως προβλέπονται στη Συνθήκη ΛΕΕ ( 32 ).

50. Μολονότι τα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα μνημονεύουν μόνον το άρθρο 49 ΣΛΕΕ –και όχι το άρθρο 56 ΣΛΕΕ–, εντούτοις, οι έννοιες «υπηρεσίες» και «οικονομική δραστηριότητα» προσδιορίζονται σε μεγάλο βαθμό από τη δεύτερη αυτή διάταξη της Συνθήκης. Δεν υφίσταται απλό κριτήριο για τη διάκριση μεταξύ των δύο ελευθεριών, μολονότι η διάκριση φαίνεται να έγκειται στον προσωρινό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων ( 33 ). Λόγω της υπάρξεως γκρίζας ζώνης μεταξύ των δύο αυτών ελευθεριών και δεδομένου ότι αμφότερες αποτελούν τη βάση της οδηγίας 2014/24, στις παρούσες προτάσεις γίνεται μνεία, στο πλαίσιο της αναλύσεως του πρώτου και του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος, όχι μόνον της ελευθερίας εγκαταστάσεως αλλά και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.

51. Στο πλαίσιο αυτό, εκάστη εκ των εννοιών της «οικονομικής δραστηριότητας» και των «μη οικονομικών υπηρεσιών γενικού συμφέροντος» καθορίζει αν συγκεκριμένη δραστηριότητα εμπίπτει ή όχι στο πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας της Ένωσης ( 34 ). Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι δεν υφίστανται προκαθορισμένοι κανόνες για την ανωτέρω εκτίμηση. Υφίσταται, ωστόσο, μια κοινή αφετηρία για τον ορισμό των εν λόγω εννοιών. Πράγματι, επειδή η έννοια της «οικονομικής δραστηριότητας» οριοθετεί το πεδίο εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών που προβλέπει η Συνθήκη ΛΕΕ, δεν πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς ( 35 ).

52. Δεδομένου ότι οι κανόνες του δικαίου της Ένωσης περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων αναπτύχθηκαν αρχικώς στο πλαίσιο των θεμελιωδών ελευθεριών και μολονότι δέχομαι ότι υπάρχει μέχρι ενός βαθμού αλληλοεπικάλυψη μεταξύ των εν λόγω ελευθεριών και άλλων τομέων του δικαίου –ήτοι του δικαίου του ανταγωνισμού ή των κρατικών ενισχύσεων– ( 36 ) οι έννοιες των «υπηρεσιών γενικού συμφέροντος» και της «οικονομικής δραστηριότητας» που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο των θεμελιωδών ελευθεριών τείνουν να διαφέρουν από εκείνες που έχουν αναπτυχθεί στο δίκαιο του ανταγωνισμού ( 37 ). Ως εκ τούτου, κατά τη νομολογία που αφορά τον τομέα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, ως οικονομική δραστηριότητα πρέπει να θεωρείται η παροχή αμειβόμενων υπηρεσιών ( 38 ).

53. Επιπλέον, το ουσιώδες χαρακτηριστικό της αμοιβής έγκειται στο γεγονός ότι αποτελεί την οικονομική αντιπαροχή της αντίστοιχης παροχής ( 39 ), ειδικότερα «η δραστηριότητα δεν πρέπει να ασκείται χωρίς αντιπαροχή» ( 40 ). Ως εκ τούτου, υπογραμμίζω ότι ο αποφασιστικός παράγοντας βάσει του οποίου μια δραστηριότητα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης ΛΕΕ περί των θεμελιωδών ελευθεριών είναι ο οικονομικός χαρακτήρας της, ανεξαρτήτως του ποιος πληρώνει για την υπηρεσία –είτε πρόκειται για τον χρήστη είτε για το κράτος μέλος ( 41 ). Το Δικαστήριο έχει κρίνει, επί παραδείγματι, ότι το γεγονός ότι το κράτος μετέχει στη χρηματοδότηση ιατρικών παροχών δεν σημαίνει ότι μια ιατρική δραστηριότητα δεν πρέπει να χαρακτηρίζεται ως υπηρεσία ( 42 ).

54. Λαμβανομένου υπόψη του ευρέος ορισμού της έννοιας της «οικονομικής δραστηριότητας» στο πλαίσιο των θεμελιωδών ελευθεριών, το Δικαστήριο δεν δίστασε, για παράδειγμα, να χαρακτηρίσει ως υπηρεσίες, κατά την έννοια της οδηγίας 2004/18/ΕΚ ( 43 ), τις συμβατικές συμφωνίες στον τομέα της διακομιδής ασθενών, ακόμη και όταν η αναθέτουσα αρχή συνήπτε τις εν λόγω συμφωνίες με εθελοντικές οργανώσεις και αυτές στηρίζονταν στην αρχή της αλληλεγγύης ( 44 ). Επιπλέον, το γεγονός ότι η δραστηριότητα ασκείται σε μη κερδοσκοπική βάση από ιδιώτη εταίρο όπως ένα ίδρυμα κοινωνικής αλληλεγγύης δεν εμποδίζει τον χαρακτηρισμό της ως οικονομικής δραστηριότητας ( 45 ).

55. Εν προκειμένω, το παράρτημα του διατάγματος 181/2017 περιλαμβάνει τις υπηρεσίες οι οποίες μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως ( 46 ). Όπως αναφέρθηκε σε προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων, οι επίμαχες υπηρεσίες μπορεί να περιλαμβάνουν υπηρεσίες απευθυνόμενες σε παιδιά, εφήβους, νέους, ηλικιωμένους, άτομα με αναπηρία, μετανάστες, γυναίκες που έχουν ανάγκη βοήθειας καθώς και πρόσωπα που εμπίπτουν στην κατηγορία «Ισότητα στη διαφορετικότητα» (ΛΟΑΔΜ και Ρομά) ( 47 ).

56. Όσον αφορά το περιεχόμενο των επίμαχων υπηρεσιών, πρέπει να υπομνησθεί ότι οι δραστηριότητες που παρέχονται στο πλαίσιο συμφωνιών από κοινού δράσεως περιλαμβάνουν ευρύ φάσμα διαφορετικών δραστηριοτήτων ( 48 ), οι οποίες περιλαμβάνουν, επί παραδείγματι, υπηρεσίες στεγάσεως, κέντρα ημερήσιας φροντίδας, περίθαλψη σε κέντρα φροντίδας και υποδοχή προσώπων που έχουν ανάγκη βοήθειας, παροχή υποστήριξης σε πρόσωπα σε επισφαλή κατάσταση, παροχή οικονομικής υποστηρίξεως και ακόμη και προγράμματα για την εκτέλεση δικαστικών μέτρων. Για να απαριθμήσω ορισμένα μόνον παραδείγματα, στις εν λόγω υπηρεσίες συγκαταλέγονται η διάθεση εγκαταστάσεων για την υποδοχή ανηλίκων που τελούν υπό τη φροντίδα ή την επιτροπεία περιφερειακών αρχών· τα κέντρα για την εκτέλεση δικαστικών μέτρων που αφορούν ανηλίκους· η υποστήριξη της χειραφετήσεως και της προσωπικής αυτοτέλειας των νέων που τελούσαν υπό επιτροπεία και έχουν ενηλικιωθεί· τα προγράμματα δικαστικών μέτρων που αφορούν ανηλίκους· οι χώροι για τη διεξαγωγή οικογενειακών συναντήσεων· οι παρεμβάσεις στις ανάδοχες οικογένειες που φιλοξενούν ανηλίκους· τα μέτρα για την υιοθεσία και τις οικογένειες που υιοθετούν· τα ημερήσια κέντρα υποδοχής ανηλίκων που βρίσκονται σε ευάλωτη κατάσταση· οι υπηρεσίες στεγάσεως και κάλυψης του κόστους διαβίωσης για νέους· τα κέντρα ευρέσεως εργασίας για νέους· η περίθαλψη σε γηροκομεία και τα κέντρα ημερήσιας φροντίδας ηλικιωμένων· η κοινωνική στέγαση ηλικιωμένων, καθώς και τα κέντρα για γυναίκες που αντιμετωπίζουν κίνδυνο κοινωνικού αποκλεισμού και τα κέντρα υποδοχής γυναικών που έχουν πέσει θύματα βίας.

57. Πάντως, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν οι επίμαχες υπηρεσίες προσφέρονται έναντι αμοιβής και ως εκ τούτου συνιστούν «οικονομική δραστηριότητα» κατά την έννοια της προμνησθείσας νομολογίας.

58. Συναφώς, έχω την εντύπωση ότι οι λήπτες των υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο των συμφωνιών από κοινού δράσεως συνήθως δεν καταβάλλουν αντίτιμο για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών, πλην εξαιρετικών περιπτώσεων στις οποίες μπορεί να τους ζητηθεί να καταβάλουν τέλος το οποίο έχει προηγουμένως εγκριθεί από την αναθέτουσα αρχή ( 49 ). Εντούτοις, εφόσον ο οικονομικός χαρακτήρας μιας δραστηριότητας δεν εξαρτάται από το αν η αμοιβή για την υπηρεσία καταβάλλεται από τους χρήστες ή από την αναθέτουσα αρχή ( 50 ) και, εφόσον, δυνάμει της επίμαχης εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως, πραγματοποιείται η εν λόγω καταβολή ( 51 ), οι υπηρεσίες αυτές μπορούν να θεωρηθούν ως «οικονομική δραστηριότητα» κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ. Συνάγεται επίσης ότι η νομική φύση και ο μηχανισμός αλληλεγγύης που εφαρμόζουν οι φορείς οι οποίοι παρέχουν τις επίμαχες υπηρεσίες δεν ασκούν επιρροή ( 52 ).

59. Επομένως, θα συνεχίσω την ανάλυσή μου με βάση την παραδοχή ότι τουλάχιστον ένα μέρος των υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι συνιστά «οικονομική δραστηριότητα» εφόσον οι εν λόγω υπηρεσίες παρέχονται πράγματι έναντι αμοιβής, ακόμη και αν η εν λόγω αμοιβή δεν καταβάλλεται απευθείας από τους χρήστες της υπηρεσίας αλλά από τις δημόσιες αρχές.

60. Χάριν πληρότητας, θα πρέπει να εξεταστεί αν οι επίμαχες υπηρεσίες εμπίπτουν στην «άσκηση δημόσιας εξουσίας» κατά την έννοια του άρθρου 51 ΣΛΕΕ, καθόσον αυτή συνιστά λόγο παρέκκλισης από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ. Μολονότι με τα προδικαστικά ερωτήματα το εθνικό δικαστήριο δεν ερωτά ρητώς σχετικά με την εξαίρεση που προβλέπεται συναφώς στο πρώτο εδάφιο του άρθρου 51 ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο ορισμένες από τις εν λόγω δραστηριότητες να εμπίπτουν στην «άσκηση δημόσιας εξουσίας» κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως. Επί παραδείγματι, προκύπτει ότι το παράρτημα του διατάγματος 181/2017 περιλαμβάνει ορισμένες τέτοιες δραστηριότητες, όπως η εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων από τους φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας βάσει συμφωνιών από κοινού δράσεως.

61. Η έννοια της «ασκήσεως δημόσιας εξουσίας» πρέπει να ερμηνεύεται στενά, καθόσον πρόκειται για εξαίρεση από την ελευθερία εγκαταστάσεως ( 53 ). Η εν λόγω εξαίρεση περιορίζεται στις δραστηριότητες οι οποίες, αυτές καθεαυτές, αποτελούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας ( 54 ). Επιπλέον, δεν εκτείνεται σε ορισμένες δραστηριότητες επικουρικού ή προπαρασκευαστικού χαρακτήρα της ασκήσεως δημόσιας εξουσίας ( 55 ), ή σε ορισμένες δραστηριότητες των οποίων η άσκηση, μολονότι περιλαμβάνει επαφές, ακόμη και τακτικές και λειτουργικές, με διοικητικές ή δικαστικές αρχές, ή και συνδρομή, ακόμη και υποχρεωτική, στη λειτουργία τους, δεν θίγει τις εξουσίες εκτιμήσεως και λήψεως αποφάσεων των εν λόγω αρχών ( 56 ). Ωσαύτως δεν καλύπτει ορισμένες δραστηριότητες οι οποίες δεν συνεπάγονται την άσκηση εξουσίας λήψεως αποφάσεων ( 57 ), εκτελεστικής εξουσίας ( 58 ) ή εξουσίας καταναγκασμού ( 59 ).

62. Εν πάση περιπτώσει, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο, και όχι στο Δικαστήριο, να εξακριβώσει την ειδική φύση των δραστηριοτήτων που ανατίθενται στους εν λόγω φορείς με συμφωνίες από κοινού δράσεως και να διαπιστώσει αν ορισμένες από τις δραστηριότητες αυτές μπορούν να συνεπάγονται άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας. Στην περίπτωση αυτή, οι εν λόγω δραστηριότητες δεν είναι οικονομικής φύσεως.

63. Εφόσον διαπιστωθεί, λαμβανομένης υπόψη της φύσεως των επίμαχων δραστηριοτήτων, ότι συγκεκριμένη δραστηριότητα συνιστά «οικονομική δραστηριότητα» κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ και της οδηγίας 2014/24, πρέπει στη συνέχεια να καθοριστεί αν η lex specialis των κανόνων περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων –ήτοι η οδηγία 2014/24– τυγχάνει εφαρμογής στην επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση.

2. Επί των προϋποθέσεων εφαρμογής της οδηγίας 2014/24

64. Η εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 υπόκειται σε ορισμένες προϋποθέσεις. Πρώτον, η διαδικασία που προβλέπεται από την εθνική κανονιστική ρύθμιση πρέπει να εμπίπτει στη «διαδικασία σύναψης σύμβασης ή σύμβαση» όπως η έννοια αυτή ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24. Δεύτερον, οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως πρέπει να εμπίπτουν στην έννοια των «δημοσίων συμβάσεων» που ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 5, της εν λόγω οδηγίας. Τρίτον, η αξία των εν λόγω συμφωνιών πρέπει να είναι ίση ή να υπερβαίνει το κατώτατο όριο που ορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο δʹ, της εν λόγω οδηγίας. Θα εξετάσω διαδοχικά την καθεμία από τις ως άνω προϋποθέσεις.

α) Η έννοια της «διαδικασίας σύναψης σύμβασης»

65. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24, η εν λόγω οδηγία εφαρμόζεται στη «διαδικασία σύναψης σύμβασης ή σύμβαση», η οποία ορίζεται ως η απόκτηση, μέσω δημόσιας σύμβασης, από μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές, μεταξύ άλλων, υπηρεσιών από οικονομικούς φορείς που επιλέγονται από τις εν λόγω αναθέτουσες αρχές, ανεξαρτήτως του κατά πόσον οι υπηρεσίες προορίζονται για την εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος.

66. Από τον ως άνω ορισμό προκύπτει ότι η διαδικασία σύναψης σύμβασης προϋποθέτει, μεταξύ άλλων, επιλογή ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων από μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές. Αντιθέτως, απλώς και μόνον η χρηματοδότηση κοινωνικών υπηρεσιών ή η χορήγηση αδειών εκμετάλλευσης ή άλλων αδειών σε όλους τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τα κριτήρια τα οποία έχουν οριστεί εκ των προτέρων από την αναθέτουσα αρχή, χωρίς τη θέση ορίων ή ποσοστώσεων, δεν συνιστά διαδικασία σύναψης σύμβασης κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας ( 60 ).

67. Το ζήτημα της επιλογής εξετάστηκε για πρώτη φορά στην υπόθεση Falk Pharma ( 61 ). Στην εν λόγω υπόθεση η οποία αφορούσε την οδηγία 2004/18, το Δικαστήριο έκρινε ότι η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής μη επιλογή οικονομικού φορέα στον οποίο θα ανατεθεί κατ’ αποκλειστικότητα μια σύμβαση έχει ως συνέπεια να μην υφίσταται ανάγκη να οριοθετηθούν οι ενέργειες της εν λόγω αναθέτουσας αρχής προκειμένου αυτή να συμμορφώνεται με τους συγκεκριμένους κανόνες που προβλέπει η εν λόγω οδηγία ( 62 ). Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η επιλογή μιας προσφοράς και, συνακόλουθα, ενός διαγωνιζομένου αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του πλαισίου που θέτει η εν λόγω οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις ( 63 ).

68. Κατόπιν της ως άνω αποφάσεως, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Tirkkonen ( 64 ), ότι, όταν η αναθέτουσα αρχή δεν έχει αναφέρει κανένα κριτήριο ανάθεσης της σύμβασης που να επιτρέπει τη σύγκριση και την κατάταξη των παραδεκτών προσφορών, δεν μπορεί να υπάρξει δημόσια σύμβαση κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας ( 65 ). Το Δικαστήριο επισήμανε ότι «δεν συνιστά δημόσια σύμβαση, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις […] με το οποίο δημόσιος φορέας κάνει δεκτούς όλους τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τις απαιτήσεις καταλληλότητας του διαγωνισμού και επιτυγχάνουν στις εξετάσεις που προβλέπονται από τον διαγωνισμό αυτόν, έστω και αν δεν μπορεί να γίνει δεκτός κανένας νέος οικονομικός φορέας κατά την περιορισμένη διάρκεια ισχύος του εν λόγω συστήματος» ( 66 ).

69. Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι το κριτήριο επιλογής, όπως αυτό καθορίστηκε με τις προαναφερθείσες αποφάσεις Falk Pharma και Tirkkonen, μπορεί να οδηγήσει σε μια ασαφή κατάσταση στην οποία τα κράτη μέλη μπορούν να εξαιρούν ορισμένες διαδικασίες από την εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 εξαλείφοντας το στοιχείο της «επιλογής» όπως αυτή ορίζεται στις εν λόγω αποφάσεις. Όπως επισημαίνουν ορισμένοι επικριτές –με τους οποίους τείνω να συμφωνήσω– η περιοριστική προσέγγιση που υιοθέτησε το Δικαστήριο στις αποφάσεις αυτές θα μπορούσε, μεταξύ άλλων, να αποτρέψει τα κράτη μέλη από την εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 και να θέσει σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα των κανόνων του δικαίου της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων ( 67 ). Επί παραδείγματι, θα αρκούσε η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής θέση στους όρους του διαγωνισμού μιας κατάλληλα προσαρμοσμένης ρήτρας η οποία να μπορεί να ικανοποιηθεί μόνον από κάποιους συγκεκριμένους φορείς και η πρόβλεψη ότι όλοι οι οικονομικοί φορείς που τηρούν τη ρήτρα αυτή θα επιλεγούν, για να τεθεί σε κίνδυνο η αποτελεσματικότητα των εν λόγω κανόνων.

70. Προσθέτω επίσης ότι οι ως άνω αποφάσεις καθιστούν δυσδιάκριτη τη διαχωριστική γραμμή μεταξύ, αφενός, της προϋποθέσεως της επιλογής κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24 και, αφετέρου, των κριτηρίων επιλογής και αναθέσεως που προβλέπει η ίδια οδηγία ( 68 ). Εκ πρώτης όψεως, μου δημιουργεί προβληματισμό το ότι ένα και μόνο στοιχείο αποτελεί συγχρόνως προϋπόθεση εφαρμογής της οδηγίας 2014/24 και όρο τον οποίο πρέπει να πληρούν οι υποψήφιοι βάσει της εν λόγω οδηγίας ( 69 ). Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να μην ακολουθήσει την ως άνω νομολογία. Αντιθέτως, το Δικαστήριο θα πρέπει να δώσει στον όρο «διαδικασία σύναψης σύμβασης» ευρύτερο ορισμό ο οποίος να περιλαμβάνει διαδικασίες που συνίστανται στην ανάθεση συμβάσεων σε ορισμένους παρέχοντες υπηρεσίες, με ταυτόχρονο αποκλεισμό άλλων για ορισμένο χρονικό διάστημα.

71. Aν το Δικαστήριο αποφασίσει να ακολουθήσει παρά ταύτα την ως άνω νομολογία, δεν είναι βέβαιο αν, εν προκειμένω, υπό το πνεύμα των προαναφερθεισών αποφάσεων, η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση θεσπίζει σύστημα βάσει του οποίου οι αναθέτουσες αρχές χορηγούν «έγκριση» και οι χρήστες των οικείων υπηρεσιών επιλέγουν μεταξύ των φορέων που παρέχουν τις εν λόγω υπηρεσίες ή αν η επιλογή εναπόκειται, εν τέλει, στις αναθέτουσες αρχές ( 70 ).

72. Το διάταγμα 181/2017 φαίνεται να προβλέπει πρόσκληση για την υποβολή προσφορών η οποία πρέπει να καθορίζει μια ελάχιστη βαθμολογία και τα κριτήρια επιλογής των φορέων για τη σύναψη των συμφωνιών από κοινού δράσεως ( 71 )· οι προσφορές θα εξετάζονται από την επιτροπή αξιολογήσεως ( 72 ). Η απόφαση σχετικά με τους επιτυχόντες φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας ( 73 ), οι οποίοι μπορούν στη συνέχεια να συνάψουν δεσμευτικές συμφωνίες για την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, δημοσιεύεται στο Diari Oficial de la Generalitat Valenciana ( 74 ). Εντούτοις, δεν προκύπτει σαφώς κατ’ εμέ αν υπάρχει περιορισμένος αριθμός επιτυχόντων φορέων στους οποίους χορηγείται «έγκριση», κατά την έννοια της αποφάσεως Falk Pharma, ή αν υπάρχει περιορισμένος αριθμός φορέων που επιλέγονται πράγματι από τις αναθέτουσες αρχές. Επιπλέον, τα κριτήρια επιλογής που προβλέπονται στο άρθρο 64, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου 5/1997 φαίνεται να εμπίπτουν στην έννοια της επιλογής οικονομικού φορέα και, ως εκ τούτου, στοιχειοθετείται «διαδικασία σύναψης σύμβασης» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24. Σε κάθε περίπτωση, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να κρίνει αν αυτή καθεαυτήν η επιλογή έχει μετατεθεί στους χρήστες των επίμαχων υπηρεσιών ή αν η επιλογή έχει πραγματοποιηθεί από τις αναθέτουσες αρχές. Εντούτοις, για τους λόγους που εκθέτω στις παρούσες προτάσεις ( 75 ), εκτιμώ ότι η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2014/24 δεν πρέπει να εξαρτάται από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη επιλέγουν τους επιτυχόντες φορείς, αλλά από το αντικείμενο των συμβάσεων.

73. Ωστόσο, πρέπει να τονίσω ακόμη μία φορά ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει αν αυτές καθεαυτές οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως προϋποθέτουν επιλογή κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24.

β) Τα χαρακτηριστικά της δημόσιας συμβάσεως

74. Ουσιαστική προϋπόθεση της δυνατότητας εφαρμογής της οδηγίας 2014/24 αποτελεί η ύπαρξη δημόσιας συμβάσεως. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 5, της εν λόγω οδηγίας, ως «δημόσια σύμβαση» νοείται η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας η οποία συνάπτεται γραπτώς μεταξύ ενός οικονομικού φορέα και μιας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών και έχει ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών.

75. Βάσει του ως άνω ορισμού, πέραν της προφανούς απαιτήσεως κατά την οποία η εν λόγω σύμβαση πρέπει να περιβάλλεται τον έγγραφο τύπο, γεγονός το οποίο δεν αποτελεί αντικείμενο διαφωνίας εν προκειμένω ( 76 ), τα κύρια χαρακτηριστικά γνωρίσματα της δημόσιας συμβάσεως είναι τα ακόλουθα: η ύπαρξη συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας, η οποία συνάπτεται μεταξύ οικονομικού φορέα και μιας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών, αντικείμενο της οποίας είναι η παροχή υπηρεσιών.

1) Σύμβαση που συνάπτεται εξ επαχθούς αιτίας

76. Προκαταρκτικώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι ο ορισμός της δημόσιας συμβάσεως αποτελεί ζήτημα του δικαίου της Ένωσης και ότι, για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, το καθοριστικό στοιχείο δεν είναι ούτε ο χαρακτηρισμός της επίμαχης συμβάσεως βάσει της εθνικής νομοθεσίας ούτε οι προθέσεις του εθνικού νομοθέτη ούτε οι προθέσεις των μερών. Ο χαρακτηρισμός των επίμαχων συμφωνιών διέπεται από τους κανόνες που προβλέπει η εν λόγω οδηγία ( 77 ). Επομένως, κατά τη γνώμη μου, ουδεμία επιρροή ασκεί το γεγονός ότι το άρθρο 62, παράγραφος 1, του νόμου 5/1997 και το άρθρο 3, στοιχείο c, του διατάγματος 181/2017 χαρακτηρίζουν τη συμφωνία από κοινού δράσεως ως «διαφορετική από τις δημόσιες συμβάσεις» ( 78 ).

77. Όσον αφορά την έννοια του όρου «εξ επαχθούς αιτίας», το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι αναφέρεται σε σύμβαση με την οποία έκαστο των μερών αναλαμβάνει τη δέσμευση να εκπληρώσει μια παροχή έναντι αντιπαροχής ( 79 ). Δεδομένου ότι η παροχή μιας υπηρεσίας μπορεί να αντισταθμιστεί με διάφορες μορφές αντιπαροχής, όπως η επιστροφή των εξόδων που προκλήθηκαν από την παροχή της συμφωνηθείσας υπηρεσίας ( 80 ), γεγονός παραμένει ότι ο αμφοτεροβαρής χαρακτήρας μιας δημόσιας συμβάσεως οδηγεί κατ’ ανάγκη στη δημιουργία νομικώς δεσμευτικών υποχρεώσεων για καθένα από τα συμβαλλόμενα μέρη, η εκπλήρωση των οποίων πρέπει να μπορεί να επιδιώκεται δικαστικώς. Ως εκ τούτου, ο αμφοτεροβαρής χαρακτήρας της συμβάσεως αποτελεί ουσιώδες χαρακτηριστικό μιας δημόσιας συμβάσεως ( 81 ).

78. Εν προκειμένω, πρώτον, όσον αφορά τον αμφοτεροβαρή χαρακτήρα της δημόσιας συμβάσεως, από τους ορισμούς του άρθρου 3 και των άρθρων 21 έως 26 του διατάγματος 181/2017 προκύπτει ότι τα έγγραφα που μπορούν να εγκριθούν από τα μέρη μπορούν να αποτελέσουν επίσημες συμφωνίες. Επιπλέον, από το άρθρο 65, παράγραφος 2, του νόμου 5/1997 μπορεί να συναχθεί ότι οι συμφωνίες από κοινού δράσεως γεννούν υποχρεώσεις για τους φορείς που παρέχουν τις επίμαχες υπηρεσίες, οι οποίες καθορίζονται επακριβώς στους τίτλους IV και V του εν λόγω διατάγματος. Το άρθρο 66, παράγραφος 2, του εν λόγω νόμου και το άρθρο 22, παράγραφος 1, του διατάγματος 181/2017 καθορίζουν τις τιμές και τους μηχανισμούς επιστροφής των δαπανών των εν λόγω φορέων. Το άρθρο 26 του διατάγματος 181/2017 προβλέπει σύστημα ενδίκων προσφυγών, ο δε τίτλος V του ίδιου διατάγματος περιλαμβάνει κατάλογο υποχρεώσεων σχετικών με την παροχή των υπηρεσιών. Βάσει των στοιχείων αυτών, κλίνω προς την άποψη ότι με τις συμφωνίες από κοινού δράσεως ιδρύεται σχέση αμφοτεροβαρούς χαρακτήρα ( 82 ).

79. Αφετέρου, όσον αφορά την έννοια του όρου «εξ επαχθούς αιτίας», το άρθρο 22, παράγραφος 2, του διατάγματος 181/2017 ορίζει ότι η αναθέτουσα αρχή φέρει, το πολύ, το μεταβλητό, το πάγιο και το σταθερό κόστος των επίμαχων υπηρεσιών, χωρίς να προβλέπεται εμπορικό κέρδος για τον εν λόγω φορέα. Μολονότι οι χρήστες των εν λόγω υπηρεσιών συνήθως δεν καταβάλλουν αντίτιμο για την παροχή των υπηρεσιών, πλην εξαιρετικών περιπτώσεων κατά τις οποίες μπορεί να υποχρεωθούν να καταβάλουν προκαθορισθείσα αμοιβή ( 83 ), στους εν λόγω φορείς επιστρέφεται το κόστος των υπηρεσιών. Συναφώς, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι μια σύμβαση δεν μπορεί να μην εμπίπτει στην έννοια αυτή για τον λόγο και μόνον ότι η αμοιβή περιορίζεται στην επιστροφή των εξόδων που πραγματοποιήθηκαν για την παροχή της υπηρεσίας. Με άλλα λόγια, η αμοιβή με την οποία καλύπτονται απλώς τα έξοδα πληροί το κριτήριο της «επαχθούς αιτίας» κατά την έννοια των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων ( 84 ). Επομένως, ο ρόλος του εθνικού δικαστή είναι απλώς να διασφαλίζει ότι παρέχεται αντίτιμο και όχι να εξετάζει την επάρκεια της αντιπαροχής. H δε έλλειψη κέρδους για τους φορείς που παρέχουν τις υπηρεσίες δεν ασκεί επιρροή στη διαπίστωση της υπάρξεως επαχθούς αιτίας.

80. Επομένως, εν προκειμένω, βάσει των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως υφίσταται παροχή και αντιπαροχή, δεδομένου ότι, αφενός, οι φορείς παρέχουν κοινωνικές υπηρεσίες σε ιδιώτες υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζει η δημόσια αρχή και, αφετέρου, οι φορείς αυτοί λαμβάνουν αμοιβή υπό τη μορφή της επιστροφής δαπανών από τη δημόσια αρχή. Ως εκ τούτου συμπεραίνω ότι εν προκειμένω πληρούται το κριτήριο της υπάρξεως συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας.

2) Σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ οικονομικού φορέα και μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών

81. Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οι έννοιες του «οικονομικού φορέα» και των «αναθετουσών αρχών» είναι αμφότερες ευρύτατες τόσο στο πλαίσιο της οδηγίας 2014/24 όσο και στο πλαίσιο της νομολογίας σχετικά με τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων. Κατά τη γνώμη μου, είναι σαφές ότι η δεύτερη εκ των ως άνω εννοιών δεν είναι αντικείμενο διαφωνίας στην υπό κρίση υπόθεση, δεδομένου ότι οι συμφωνίες από κοινού δράσεως συνάπτονται από τις αρχές της Περιφέρειας της Βαλένθια ( 85 ).

82. Όσον αφορά την έννοια του «οικονομικού φορέα», αυτή περιλαμβάνει, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 10, της οδηγίας 2014/24, κάθε φορέα, ανεξαρτήτως φύσεως, ο οποίος προσφέρει στην αγορά, μεταξύ άλλων, υπηρεσίες. Ο εν λόγω ορισμός απηχεί τη νομολογία κατά την οποία, για τους σκοπούς των κανόνων της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, είναι άνευ σημασίας το τι είναι ο φορέας και εκείνο που έχει σημασία είναι το τι κάνει ( 86 ).

83. Εν προκειμένω, η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση εφαρμόζεται στους «φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας», οι οποίοι ορίζονται στο άρθρο 3, στοιχείο e, του διατάγματος 181/2017 ως ιδρύματα, ενώσεις, εθελοντικές οργανώσεις και άλλοι φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που ασκούν δραστηριότητες κοινωνικών υπηρεσιών. Ο ορισμός αυτός καλύπτει επίσης τους συνεταιρισμούς που χαρακτηρίζονται ως μη κερδοσκοπικοί οργανισμοί σύμφωνα με τη σχετική ειδική νομοθεσία ( 87 ). Κατά πάγια νομολογία, το γεγονός ότι ο αντισυμβαλλόμενος της αναθέτουσας αρχής είναι ένωση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα ουδεμία ασκεί επιρροή ( 88 ).

84. Κατά συνέπεια, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι πληρούται η προϋπόθεση σχετικά με τη σύναψη συμβάσεως μεταξύ ενός οικονομικού φορέα και μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών.

3) Σύμβαση παροχής υπηρεσιών

85. Η σχετική με τη «σύμβαση παροχής υπηρεσιών» προϋπόθεση αφορά το αντικείμενο της συμβάσεως και απαιτεί τον προσδιορισμό του σκοπού της.

86. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, του διατάγματος 181/2017 ορίζει τις υπηρεσίες που μπορούν να παρασχεθούν βάσει των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως και οι οποίες απαριθμούνται στο παράρτημα του εν λόγω διατάγματος. Όπως προανέφερα στο σημείο 57 των παρουσών προτάσεων, το αιτούν δικαστήριο πρέπει κατ’ αρχάς να εξακριβώσει αν οι εν λόγω υπηρεσίες συνεπάγονται «οικονομική δραστηριότητα» και, ως εκ τούτου, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών και της οδηγίας 2014/24 ( 89 ).

87. Το καθού και η Ισπανική Κυβέρνηση έδωσαν ιδιαίτερη έμφαση στο γεγονός ότι το άρθρο 1, παράγραφος 5, της οδηγίας 2014/24 ορίζει ρητώς ότι η εν λόγω οδηγία δεν θίγει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη οργανώνουν τα συστήματά τους κοινωνικής ασφαλίσεως και ότι η αιτιολογική σκέψη 6 της ίδιας οδηγίας ορίζει ότι «οι μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος δεν θα πρέπει να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής» της εν λόγω οδηγίας. Εντούτοις, είμαι της γνώμης ότι, εν προκειμένω, δεν τίθεται ευθέως υπό αμφισβήτηση η ελευθερία των κρατών μελών να αποφασίζουν σχετικά με τον τρόπο διάθεσης των δημοσίων πόρων. Όταν δημόσια αρχή αποφασίζει να διεξαγάγει διαδικασία σύναψης σύμβασης κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24 και να συνάψει δημόσια σύμβαση κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 5, της εν λόγω οδηγίας, η δημόσια σύμβαση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ως άνω οδηγίας, οπότε πρέπει να εφαρμοστούν οι προβλεπόμενοι σε αυτήν κανόνες περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων.

88. Στην περίπτωση αυτή, η οδηγία 2014/24 περιέχει ειδικές διατάξεις σχετικά με τις κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες, οι οποίες απαριθμούνται στο παράρτημα XIV της εν λόγω οδηγίας. Ο εν λόγω κατάλογος περιλαμβάνει διάφορους κωδικούς CPV οι οποίοι εμπίπτουν στο απλουστευμένο καθεστώς των άρθρων 74 έως 76 της οδηγίας 2014/24. Το παράρτημα αυτό διευκρινίζει σε υποσημείωση ότι οι υποχρεωτικές υπηρεσίες κοινωνικής ασφαλίσεως, βάσει του CPV 75300000‑9, «δεν καλύπτονται από την παρούσα οδηγία εάν παρέχονται ως μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος» ( 90 ).

89. Από τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν προκύπτει σαφώς αν οι επίμαχες υπηρεσίες περιλαμβάνονται στον κατάλογο αυτόν ή αν συγκαταλέγονται στις υποχρεωτικές κοινωνικές υπηρεσίες που τα κράτη μέλη μπορούν να εξαιρέσουν από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24. Πρόκειται για ζήτημα που δεν επιλύθηκε ούτε στο πλαίσιο των γραπτών ερωτήσεων που τέθηκαν στους διαδίκους.

90. Ως εκ τούτου είμαι της άποψης ότι το αιτούν δικαστήριο πρέπει να διενεργήσει τους απαραίτητους ελέγχους και να συγκρίνει τον κατάλογο που προσαρτάται στο διάταγμα 181/2017 με τον κατάλογο που περιλαμβάνεται στο παράρτημα XIV της οδηγίας 2014/24 ( 91 ). Αν οι υπηρεσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα 181/2017 καλύπτονται από τους περιλαμβανόμενους στο παράρτημα της εν λόγω οδηγίας κωδικούς CPV, με την εξαίρεση των προαναφερθεισών υποχρεωτικών υπηρεσιών κοινωνικής ασφαλίσεως, οι εν λόγω απαριθμούμενες υπηρεσίες υπάγονται στο «απλουστευμένο καθεστώς» των άρθρων 74 έως 76 της οδηγίας 2014/24. Στην κατωτέρω ανάλυση θα εκλάβω ως δεδομένο ότι οι ορισμένες από τις επίμαχες υπηρεσίες καλύπτονται από το εν λόγω καθεστώς. Εφόσον έχουν καθοριστεί οι διαδικασίες, τα συμβαλλόμενα μέρη και το αντικείμενο, θα προχωρήσω στην εξέταση του ζητήματος αν οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως υπερβαίνουν το ύψος των κατώτατων ορίων που προβλέπονται στην οδηγία 2014/24.

γ) Τα κριτήρια των κατώτατων ορίων

91. Το κατώτατο όριο των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών οι οποίες αφορούν κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα XIV της οδηγίας 2014/24, οι οποίες υπόκεινται στο «απλουστευμένο καθεστώς» που προβλέπεται στα άρθρα 74 έως 76 της ίδιας οδηγίας, καθορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο δʹ, της εν λόγω οδηγίας. Η διάταξη αυτή ορίζει ότι η οδηγία 2014/24 εφαρμόζεται στις συμβάσεις των οποίων η εκτιμώμενη αξία είναι ίση προς ή ανώτερη από 750000 ευρώ ( 92 ).

92. Συναφώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, κατά την αιτιολογική σκέψη 114 της οδηγίας 2014/24, ορισμένες κατηγορίες υπηρεσιών, μεταξύ άλλων, ορισμένες κοινωνικές υπηρεσίες, έχουν περιορισμένη διασυνοριακή διάσταση και, επομένως, υπάγονται σε ειδικό καθεστώς το κατώτατο όριο του οποίου είναι υψηλότερο του ισχύοντος για άλλες υπηρεσίες ( 93 ).

93. Επομένως, οι κανόνες που προβλέπει η οδηγία 2014/24 δεν εφαρμόζονται στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων των οποίων η αξία υπολείπεται του κατώτατου αυτού ορίου που καθορίζει το άρθρο 4, στοιχείο δʹ, της εν λόγω οδηγίας ( 94 ). Πάντως, οι εν λόγω διαδικασίες σύναψης συμβάσεων πρέπει να είναι σύμφωνες με τους κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας καθώς και με τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως, της αμοιβαίας αναγνωρίσεως, της αποφυγής των διακρίσεων και της αναλογικότητας ( 95 ).

94. Εν προκειμένω, η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν φαίνεται να παρέχει καμία πληροφορία σχετικά με την οικονομική αξία των υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο των συμφωνιών από κοινού δράσεως. Δεδομένου ότι το όριο του άρθρου 4, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2014/24 είναι αρκετά υψηλό, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η αξία υπερβαίνει το εν λόγω όριο· ενώ, σε άλλες, μπορεί να υπολείπεται του ορίου αυτού. Ως εκ τούτου, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν πληρούται η εν λόγω προϋπόθεση της οδηγίας 2014/24 ως προς τις επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως.

95. Αν πληρούνται όλες οι προαναφερθείσες προϋποθέσεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 5, και του άρθρου 4, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2014/24, τότε οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Ειδικότερα, απαντώντας στα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο, φρονώ ότι το γεγονός και μόνον ότι οι εν λόγω συμφωνίες στηρίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης δεν σημαίνει ότι αυτές πρέπει να εξαιρεθούν από τις δημόσιες συμβάσεις κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 5, της οδηγίας 2014/24. Επιπλέον, το γεγονός ότι για τις επίμαχες υπηρεσίες καταβάλλεται αμοιβή από δημόσιες αρχές, ότι δεν δημιουργούν κέρδη για τους φορείς που τις παρέχουν ή ότι παρέχονται δωρεάν στους χρήστες είναι άνευ σημασίας για τους σκοπούς της διαπιστώσεως αν υφίσταται ή όχι δημόσια σύμβαση. Εντούτοις, όσον αφορά τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, και στο άρθρο 4, στοιχείο δʹ, τα οποία αφορούν, αντιστοίχως, τη διαδικασία σύναψης σύμβασης και το κατώτατο όριο, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν η διαδικασία και η αξία των συμβάσεων πληρούν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις.

96. Κατόπιν των ανωτέρω διευκρινίσεων, προχωρώ τώρα στον πυρήνα του ερωτήματος: μπορούν οι φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα να αποκλειστούν από τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων που υπόκεινται στις ειδικές διατάξεις της οδηγίας 2014/24;

3. Οι ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεις και το απλουστευμένο καθεστώς που προβλέπεται στην οδηγία 2014/24

97. Για την περίπτωση που υποτεθεί ότι ορισμένες τουλάχιστον από τις επίμαχες στην κύρια δίκη συμφωνίες από κοινού δράσεως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν το «απλουστευμένο καθεστώς» στο οποίο υπάγονται οι εν λόγω συμφωνίες παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αποκλείουν για τους φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα κάθε δυνατότητα συνάψεως τέτοιων συμφωνιών.

98. Πρώτον, οι ειδικές διατάξεις της οδηγίας 2014/24 δεν προσδιορίζουν αν οι δημόσιες συμβάσεις που εμπίπτουν στον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών πρέπει να ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα σε φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Εντούτοις, τα άρθρα 20 και 77, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 παρέχουν ρητώς στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίζουν το είδος των οργανισμών που μπορούν να συμμετέχουν στις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που αφορούν ορισμένες κοινωνικές υπηρεσίες ( 96 ). Οι δημόσιες συμβάσεις που αφορούν τις κοινωνικές υπηρεσίες οι οποίες περιλαμβάνονται στο άρθρο 74 και δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 20 και 77, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 εμπίπτουν στο απλουστευμένο καθεστώς των άρθρων 74 έως 76 της οδηγίας αυτής, το οποίο, κατά τη γνώμη μου, πρέπει να εξεταστεί στη συνέχεια.

α) Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα

99. Δεδομένου ότι τα άρθρα 20 και 77, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 συνιστούν παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες της οδηγίας αυτής, φρονώ ότι το πεδίο εφαρμογής των εν λόγω διατάξεων πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Τούτο συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, ότι οι εν λόγω διατάξεις προβλέπουν περιοριστικώς τις περιπτώσεις που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο συμβάσεων ανατιθέμενων κατ’ αποκλειστικότητα.

1) Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα βάσει του άρθρου 20 της οδηγίας 2014/24

100. Το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24 αφορά δύο εναλλακτικές περιπτώσεις: i) τη δυνατότητα των αναθετουσών αρχών να αναθέτουν κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεις είτε σε προστατευόμενα εργαστήρια είτε σε οικονομικούς φορείς που έχουν ως σκοπό την κοινωνική και επαγγελματική ένταξη προσώπων με αναπηρία ή μειονεκτούντων προσώπων, ή ii) τη δυνατότητα να προβλέπεται η εκτέλεση των συμβάσεων αυτών στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευόμενης απασχολήσεως ( 97 ).

101. Μολονότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει τη δυνατότητα εφαρμογής της ως άνω διατάξεως στις επίμαχες υπηρεσίες, εκτιμώ ότι η εφαρμογή της δεν αποκλείεται εν προκειμένω. Πράγματι, το τμήμα IV του παραρτήματος του διατάγματος 181/2017 περιλαμβάνει τα πρόσωπα με «λειτουργική διαφορετικότητα» και, ειδικότερα, το σημείο 2 του εν λόγω παραρτήματος αφορά την κοινωνική τους ενσωμάτωση. Επομένως, στο μέτρο που οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως αφορούν υπηρεσίες παρεχόμενες σε αποδέκτες που είναι πρόσωπα με «λειτουργική διαφορετικότητα», το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24 μπορεί να τύχει εφαρμογής.

102. Το άρθρο αυτό επιτρέπει –αλλά δεν επιβάλλει– στις αναθέτουσες αρχές να αναθέτουν κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεις σε προστατευόμενα εργαστήρια και οικονομικούς φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας ή να προβλέπουν την εκτέλεση των εν λόγω συμβάσεων στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευόμενης απασχολήσεως. Το ζήτημα αν τα κράτη μέλη μπορούν, βάσει της ως άνω διατάξεως, να επιβάλλουν πρόσθετους περιορισμούς καθιστώντας στενότερο τον κύκλο των νομίμως συμμετεχόντων και, κατά συνέπεια, επιφυλάσσοντας τις δημόσιες συμβάσεις υπέρ των εν λόγω συμμετεχόντων εξετάστηκε προσφάτως από το Δικαστήριο με την απόφαση Conacee ( 98 ).

103. Στην εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο επισήμανε ότι από το γράμμα του άρθρου 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, καθώς και από τους σκοπούς που αυτή επιδιώκει, προκύπτει ότι η εν λόγω οδηγία δεν περιλαμβάνει περιοριστική απαρίθμηση προϋποθέσεων βάσει των οποίων η αναθέτουσα αρχή δύναται να περιορίζει το είδος των οικονομικών φορέων με τους οποίους μπορεί να συνάψει δημόσια σύμβαση που ανατίθεται κατ’ αποκλειστικότητα. Αντιθέτως, η εν λόγω οδηγία αφήνει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να θεσπίσουν πρόσθετα κριτήρια για τον προσδιορισμό των εν λόγω προϋποθέσεων, εφόσον αυτά συμβάλλουν στην επίτευξη των επιδιωκόμενων με το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24 σκοπών κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχολήσεως. Ακολουθώντας τη θέση του γενικού εισαγγελέα Ε. Tanchev ότι οι απαιτήσεις της εν λόγω διατάξεως συνιστούν ελάχιστες απαιτήσεις ( 99 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να περιορίζουν τον κύκλο των νομίμως συμμετεχόντων όταν χρησιμοποιούν τις κατά το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24 συμβάσεις που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα ( 100 ).

104. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να προσθέσουν κριτήρια όπως το προβλεπόμενο από την εθνική κανονιστική ρύθμιση κριτήριο περί αποκλεισμού των φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα, στον βαθμό που ο εν λόγω αποκλεισμός «συμβάλλ[ει] στην επίτευξη των επιδιωκομένων με την εν λόγω διάταξη σκοπών κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχολήσεως» ( 101 ). Εντούτοις, πρέπει να επισημανθεί ότι, εν προκειμένω, δεν παρασχέθηκε στο Δικαστήριο κανένα στοιχείο όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους ο εθνικός νομοθέτης προέβλεψε τον συγκεκριμένο αποκλεισμό. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα έχουν εντονότερο κοινωνικό προσανατολισμό απ’ ό,τι οι φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα και, επομένως, είναι πιο κατάλληλοι για την επιδίωξη των ως άνω σκοπών. Αντιστρόφως, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα μπορούν να παρέχουν υπηρεσίες υψηλής ποιότητας με χαμηλό κόστος και, ως εκ τούτου, είναι σε θέση να επιδιώξουν τους εν λόγω σκοπούς. Κατόπιν των ανωτέρω επισημάνσεων, εναπόκειται αποκλειστικώς στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν ο επίμαχος αποκλεισμός συμβάλλει στην «επίτευξη […] σκοπών κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχολήσεως».

105. Στο σημείο αυτό, πρέπει να υπογραμμίσω ότι η δυνατότητα που προβλέπει το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 γνωρίζει δύο περιορισμούς.

106. Αφενός, το άρθρο 20, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη, όταν κάνουν χρήση της δυνατότητας που προβλέπει το άρθρο 20, να προβαίνουν σε ρητή μνεία του εν λόγω άρθρου στην προκήρυξη του διαγωνισμού, ελλείψει της οποίας οι εν λόγω συμβάσεις δεν μπορούν να ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα. Εν προκειμένω, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν πληρούται η ως άνω προϋπόθεση.

107. Αφετέρου, όταν τα κράτη μέλη κάνουν χρήση της δυνατότητας που προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24, οφείλουν να τηρούν, μεταξύ άλλων, την ελευθερία εγκαταστάσεως, καθώς και τις αρχές που απορρέουν από την εν λόγω ελευθερία, όπως είναι οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας ( 102 ). Όσον αφορά τις επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης κοινωνικές υπηρεσίες, οι χρήστες των οποίων είναι πρόσωπα που παρουσιάζουν λειτουργική διαφορετικότητα, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν οι προϋποθέσεις που προβλέπει η εθνική κανονιστική ρύθμιση είναι αναγκαίες και κατάλληλες για τη διασφάλιση της εντάξεως των προσώπων αυτών, όπως απαιτεί το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24. Εξάλλου, επισημαίνεται ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, όταν τα κράτη μέλη περιορίζουν στις εθελοντικές οργανώσεις τις κατ’ αποκλειστικότητα ανατιθέμενες συμβάσεις, η αρχή της ισότητας δεν παραβιάζεται κατά το ουσιώδες μέρος της ( 103 ).

2) Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα βάσει του άρθρου 77 της οδηγίας 2014/24

108. Το άρθρο 77, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 εφαρμόζεται σε ορισμένες ειδικές κοινωνικές υπηρεσίες. Μολονότι φαίνεται πιθανόν ορισμένες από τις υπηρεσίες που διαλαμβάνονται στο παράρτημα του διατάγματος 181/2017 να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 77, είναι κατά τη γνώμη μου αναμφισβήτητο ότι ούτε οι φορείς ούτε οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 77, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2014/24.

109. Το γράμμα και η γενικότερη οικονομία του άρθρου 77 της εν λόγω οδηγίας δεν παρέχουν επαρκή στοιχεία για την ερμηνεία της διατάξεως αυτής ( 104 ). Εντούτοις, η αιτιολογική σκέψη 118 της οδηγίας 2014/24 διευκρινίζει τον σκοπό των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων η δυνατότητα συμμετοχής στις οποίες μπορεί να παρέχεται κατ’ αποκλειστικότητα μόνο σε συγκεκριμένους φορείς σύμφωνα με το άρθρο 77 της εν λόγω οδηγίας. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη αναφέρει ότι, προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνέχεια των δημοσίων υπηρεσιών, η οδηγία θα πρέπει να προβλέπει ότι στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων υπηρεσιών για ορισμένες κοινωνικές υπηρεσίες θα μπορούσαν να συμμετέχουν μόνον ορισμένοι οργανισμοί –όπως οργανισμοί που βασίζονται στην ίδια ευθύνη ή στην ενεργό συμμετοχή των υπαλλήλων στη διακυβέρνηση, καθώς και συνεταιρισμοί. Επομένως, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν τον κύκλο των συμμετεχόντων στους εν λόγω οργανισμούς οι οποίοι συμμετέχουν στην παροχή των υπηρεσιών αυτών στους τελικούς χρήστες. Από τις ανωτέρω διευκρινίσεις προκύπτει ότι οι διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δυνάμει του άρθρου 77 της οδηγίας 2014/24 αποτελούν απλώς υποσύνολο των συμβάσεων που εμπίπτουν στο απλουστευμένο καθεστώς, οπότε οι προϋποθέσεις που θέτει η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς ( 105 ).

110. Πρώτον, το άρθρο 77, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας περιέχει κατάλογο τεσσάρων προϋποθέσεων που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς. Οι τρεις πρώτες αφορούν τη διακυβέρνηση των φορέων που παρέχουν τις υπηρεσίες, ενώ η τέταρτη αφορά τον περιορισμό που επιβάλλεται στις διαδοχικές επαναλαμβανόμενες συμβάσεις. Εν προκειμένω, όσον αφορά την επίμαχη εθνική ρύθμιση, προβληματική φαίνεται η συνδρομή της τρίτης και της τέταρτης από τις εν λόγω προϋποθέσεις. Αφενός, η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν φαίνεται να αφορά φορείς των οποίων η οικονομική διακυβέρνηση συνεπάγεται ότι ανήκουν στους υπαλλήλους τους ή ανταποκρίνεται σε αρχές συμμετοχικότητας ( 106 ). Κατά συνέπεια, είναι απίθανο οι φορείς που μετέχουν στις επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως να πληρούν την προϋπόθεση του άρθρου 77, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2014/24. Αφετέρου, κατά την εξέταση της επίμαχης εθνικής ρυθμίσεως δεν εντόπισα ρήτρα περί «μη επαναλήψεως» όπως αυτή που προβλέπεται στο άρθρο 77, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2014/24. Αντιθέτως, η τελευταία περίοδος του άρθρου 23 του διατάγματος 181/2017 φαίνεται να επιτρέπει την ανανέωση συμβάσεως, ακόμη και μετά την παρέλευση της δεκαετούς παρατάσεως που προβλέπεται στο εν λόγω άρθρο. Επομένως, η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν φαίνεται να πληροί τα κριτήρια του άρθρου 77, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24.

111. Οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως δεν πληρούν ούτε την προϋπόθεση του άρθρου 77, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/24, κατά την οποία η μέγιστη διάρκεια της συμβάσεως δεν πρέπει να υπερβαίνει τα τρία έτη. Κατά το άρθρο 23 του διατάγματος 181/2017, οι εν λόγω συμφωνίες μπορούν να συνάπτονται για χρονικό διάστημα 4 ετών κατ’ ανώτατο όριο και, κατά περίπτωση, να παρατείνονται έως και 10 έτη (με δυνατότητα καταρτίσεως νέας συμφωνίας αμέσως μετά).

112. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 77 της οδηγίας 2014/24 δεν έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση.

113. Θα συνεχίσω την ανάλυσή μου με βάση την παραδοχή ότι, όσον αφορά τις συμφωνίες από κοινού δράσεως οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, εξαιρουμένων εκείνων που εμπίπτουν στο άρθρο 20 της εν λόγω οδηγίας, οι λοιπές τέτοιες συμφωνίες πρέπει να πληρούν τα κριτήρια του απλουστευμένου καθεστώτος που προβλέπονται στα άρθρα 75 και 76 της εν λόγω οδηγίας.

β) Οι κανόνες των άρθρων 75 και 76 της οδηγίας 2014/24

114. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν οι δημόσιες αρχές μπορούν να συνάπτουν συμφωνίες από κοινού δράσεως αποκλειστικώς και μόνο με ιδιωτικούς φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δυνάμει των οποίων οι εν λόγω αρχές αναθέτουν στους φορείς αυτούς την παροχή ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 74 της οδηγίας 2014/24. Για να δώσω απάντηση στο ως άνω ερώτημα, πρέπει να εξετάσω τους κανόνες που προβλέπουν τα άρθρα 75 και 76 της εν λόγω οδηγίας, τα οποία, μεταξύ άλλων, αφορούν την υποχρέωση δημοσιεύσεως προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων και την αρχή της ισότητας, αντιστοίχως.

115. Πρώτον, το άρθρο 75 της οδηγίας 2014/24, σχετικά με τη δημοσίευση των προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων, επιβάλλει στις αναθέτουσες αρχές την υποχρέωση να γνωστοποιούν την πρόθεσή τους να αναθέσουν δημόσια σύμβαση στην Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 107 ) μέσω προκηρύξεως συμβάσεως ή προκαταρκτικής προκηρύξεως. Το άρθρο 74 της οδηγίας 2014/24 θεσπίζει ειδικό καθεστώς σύναψης δημοσίων συμβάσεων όσον αφορά τις συμβάσεις για κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες η αξία των οποίων ισούται ή υπερβαίνει το κατώτατο όριο που ορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο δʹ, της εν λόγω οδηγίας. Το δε άρθρο 75 της εν λόγω οδηγίας τονίζει το γεγονός ότι οι δημόσιες αρχές εξακολουθούν να οφείλουν να τηρούν κανόνες σχετικούς με τη δημοσίευση των προκηρύξεων διαγωνισμού για τις εν λόγω δημόσιες συμβάσεις. Στο πλαίσιο αυτό, η ως άνω απαίτηση αποτελεί έκφραση της αρχής της διαφάνειας η οποία προβλέπεται στο τμήμα 2 και στο άρθρο 76, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.

116. Εν προκειμένω, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, του διατάγματος 181/2017, οι οικείες προκηρύξεις συμβάσεως δημοσιεύονται στο Diari Oficial de la Generalitat Valenciana (Επίσημη Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Αυτόνομης Κοινότητας της Βαλένθια). Εντούτοις, όσον αφορά τις προκηρύξεις συμβάσεως, η εν λόγω μορφή δημοσιότητας, η οποία περιορίζεται στην Αυτόνομη Κοινότητα της Βαλένθια, δεν αρκεί, κατά τη γνώμη μου, για την πλήρωση των απαιτήσεων του άρθρου 75, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, το οποίο παραπέμπει ειδικώς στη διαδικασία του άρθρου 51 όταν οι αναθέτουσες αρχές επιλέγουν να εκδώσουν προκήρυξη συμβάσεως. Κατά συνέπεια, η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν φαίνεται να τηρεί τους κανόνες διαφάνειας που προβλέπονται στο άρθρο 75, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24.

117. Δεύτερον, σύμφωνα με το άρθρο 76, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, ακόμη και στο πλαίσιο του απλουστευμένου καθεστώτος, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν, μεταξύ άλλων, την αρχή της ισότητας των οικονομικών φορέων. Πρέπει να υπομνησθεί ότι η οδηγία 2014/24 αποσκοπεί στη διασφάλιση της ελευθερίας εγκαταστάσεως καθώς και των αρχών που απορρέουν από τις θεμελιώδεις ελευθερίες, όπως είναι η ίση μεταχείριση, η αποφυγή των διακρίσεων, η αμοιβαία αναγνώριση, η αναλογικότητα και η διαφάνεια ( 108 ).

118. Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει αν η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική κανονιστική ρύθμιση, η οποία επιτρέπει τον εκ των πραγμάτων αποκλεισμό φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα από την παροχή ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών δυνάμει συμφωνιών από κοινού δράσεως κατά το διάταγμα 181/2017 ( 109 ), συνάδει προς τις ως άνω αρχές.

119. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η αρχή της ισότητας επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικώς ( 110 ). Η ομοιότητα των καταστάσεων πρέπει να εκτιμάται υπό το φως του αντικειμένου και του σκοπού της πράξεως της Ένωσης που εισάγει την εν λόγω διάκριση ( 111 ).

120. Επομένως, εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να καθορίσει αν οι «φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας», όπως ορίζονται στο άρθρο 3, στοιχείο e, του διατάγματος 181/2017, βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τους φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα όσον αφορά τον σκοπό που επιδιώκεται με το απλουστευμένο καθεστώς των άρθρων 74 έως 76 της οδηγίας 2014/24 ( 112 ).

121. Όσον αφορά τους εν λόγω σκοπούς, η αιτιολογική σκέψη 114 της εν λόγω οδηγίας διευκρινίζει ότι το απλουστευμένο καθεστώς που αφορά, μεταξύ άλλων, ορισμένες κοινωνικές υπηρεσίες πρέπει να καθορίζεται λαμβανομένου υπόψη του πολιτισμικού πλαισίου και του ευαίσθητου χαρακτήρα των εν λόγω υπηρεσιών. Επομένως και δεδομένου του γράμματος του άρθρου 1, παράγραφος 5, της οδηγίας 2014/24, πρέπει να αναγνωριστεί στα κράτη μέλη ευρεία διακριτική ευχέρεια για την οργάνωση της επιλογής των παρεχόντων τις υπηρεσίες κατά τον τρόπο που αυτά κρίνουν ως τον πλέον ενδεδειγμένο. Η ως άνω αιτιολογική σκέψη αναφέρει επιπλέον τους στόχους της απλουστεύσεως και της μειώσεως του διοικητικού φόρτου για τις αναθέτουσες αρχές και τους οικονομικούς φορείς.

122. Κατά τη γνώμη μου, η εν λόγω αιτιολογική σκέψη πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 76, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24, το οποίο αναφέρεται στην ποιότητα, στη συνέχεια, στην προσβασιμότητα, στον οικονομικά προσιτό χαρακτήρα, στη διαθεσιμότητα και στην πληρότητα των υπηρεσιών, καθώς και στις ειδικές ανάγκες διαφόρων κατηγοριών χρηστών. Επομένως, προκύπτει ότι η ύπαρξη του απλουστευμένου καθεστώτος δικαιολογείται από τον ειδικό χαρακτήρα των επίμαχων κοινωνικών υπηρεσιών. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το κρίσιμο κριτήριο πρέπει να είναι ο χαρακτήρας των επίμαχων κοινωνικών υπηρεσιών που παρέχονται από τις δύο κατηγορίες φορέων ( 113 ).

123. Εν προκειμένω, το καθού και η Ισπανική Κυβέρνηση δεν εξήγησαν γιατί οι φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα αποκλείονται αυτομάτως από το πεδίο εφαρμογής του διατάγματος 181/2017. Μολονότι θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι «φορείς κοινωνικής πρωτοβουλίας», όπως ορίζονται στο άρθρο 3, στοιχείο e, του διατάγματος 181/2017, και οι φορείς κερδοσκοπικού χαρακτήρα έχουν διαφορετική νομική φύση και λειτουργούν με διαφορετικό τρόπο, οι δύο κατηγορίες φορέων μπορούν επίσης να κληθούν να παράσχουν παρόμοιες κοινωνικές υπηρεσίες, ενώ παρέχουν υπηρεσίες ίσης ποιότητας με παρόμοιες δαπάνες. Επομένως, υπό την επιφύλαξη των διαπιστώσεων του αιτούντος δικαστηρίου, οι εν λόγω δύο κατηγορίες φορέων μπορεί να βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση όσον αφορά τον σκοπό του καθεστώτος που προβλέπεται στα άρθρα 74 έως 76 της οδηγίας 2014/24.

124. Εξάλλου, κατά πάγια νομολογία, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, οι κανόνες που θεσπίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας 2014/24 δεν πρέπει να βαίνουν πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει η οδηγία αυτή ( 114 ). Συναφώς είναι κατά τη γνώμη μου αναμφισβήτητο ότι η νομολογία του Δικαστηρίου δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει τον αποκλεισμό ορισμένων φορέων από την εφαρμογή του απλουστευμένου καθεστώτος για τον λόγο και μόνον ότι επιδιώκουν κερδοσκοπικό σκοπό ( 115 ).

125. Ιδίως, δεν αντιλαμβάνομαι πώς ο αυτόματος αποκλεισμός των φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα από το πεδίο εφαρμογής της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως διασφαλίζει ότι οι επίμαχες υπηρεσίες παρέχονται προσηκόντως, με ταυτόχρονη απλούστευση και μείωση του διοικητικού φόρτου όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 114 της οδηγίας 2014/24. Περαιτέρω, ο εν λόγω αυτόματος αποκλεισμός δεν φαίνεται να συμβάλλει στη διασφάλιση της ποιότητας, της συνέχειας, του οικονομικά προσιτού χαρακτήρα, της διαθεσιμότητας και της πληρότητας των εν λόγω υπηρεσιών, όπως επιτάσσει το άρθρο 76, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24. Κατά την εφαρμογή του απλουστευμένου καθεστώτος, είναι προσφορότερο η προσοχή να επικεντρωθεί στην ικανότητα παροχής αποδοτικών από πλευράς κόστους και ποιοτικών κοινωνικών υπηρεσιών, παρά στη φύση του φορέα που παρέχει τις εν λόγω υπηρεσίες ( 116 ).

126. Κατά συνέπεια, είναι, κατά τη γνώμη μου, αδιανόητο ένας τέτοιος αποκλεισμός να είναι δικαιολογημένος ή σύμφωνος με την αρχή της αναλογικότητας· επομένως, αντίκειται στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.

4. Η ελευθερία εγκαταστάσεως

127. Σε περίπτωση που οι επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24 ( 117 ), πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, τούτο δεν θα σημαίνει, πάντως, ότι οι εν λόγω συμφωνίες αποκλείονται κατ’ ανάγκην από το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης. Από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ως προς τις επίμαχες συμφωνίες από κοινού δράσεως μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να ισχύουν οι θεμελιώδεις ελευθερίες και οι γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, ειδικότερα οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, καθώς και η εξ αυτών απορρέουσα υποχρέωση διαφάνειας, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω συμφωνίες εμφανίζουν βέβαιη διασυνοριακή διάσταση ( 118 ). Επιπλέον, με την επιφύλαξη του ως άνω όρου, οι εν λόγω θεμελιώδεις ελευθερίες και αρχές εφαρμόζονται αν δεν γίνεται καμία επιλογή μεταξύ των ενδιαφερομένων οικονομικών φορέων. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, σε αντίθεση με την οδηγία 2014/24, η ελευθερία εγκαταστάσεως και η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως εφαρμόζονται σε διάφορα συστήματα παραχωρήσεως αδειών στα οποία δεν υφίσταται το στοιχείο της επιλογής ( 119 ).

128. Στην υπό κρίση υπόθεση, όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν διαθέτει κανένα στοιχείο σχετικά με την αξία των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως, υποθέτω ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η αξία των συμβάσεων αυτών υπερβαίνει το κατώτατο όριο που καθορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2014/24, ενώ, σε άλλες περιπτώσεις, μπορεί να υπολείπεται του κατώτατου αυτού ορίου ( 120 ), πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει ( 121 ). Στις τελευταίες αυτές περιπτώσεις, υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, λόγω του «περιορισμένου οικονομικού ενδιαφέροντος», θα μπορούσε ευλόγως να υποστηριχθεί ότι μια επιχείρηση εγκατεστημένη σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο εντός του οποίου ανατίθεται η σύμβαση δεν θα ενδιαφερόταν για την επίμαχη σύμβαση, με αποτέλεσμα να μη δικαιολογείται η εφαρμογή των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης ( 122 ).

129. Επομένως, εφόσον οι κοινωνικές υπηρεσίες που αποτελούν το αντικείμενο των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως συνίστανται σε οικονομική δραστηριότητα και εμφανίζουν διασυνοριακό ενδιαφέρον, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει αν η μη επαρκής δημοσίευση της προκηρύξεως διαγωνισμού και ο εκ των πραγμάτων αποκλεισμός των φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα συνιστούν ή όχι εμπόδιο στην ελευθερία εγκαταστάσεως κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ και παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της υποχρεώσεως διαφάνειας που απορρέουν από αυτή ( 123 ).

130. Πρώτον, όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως και την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η απαίτηση να λαμβάνουν τα πρόσωπα που επιθυμούν να ασκήσουν οικονομική δραστηριότητα συγκεκριμένη νομική μορφή συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ. Πράγματι, η εν λόγω απαίτηση εμποδίζει τους οικονομικούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι στο κράτος μέλος καταγωγής τους και έχουν άλλη νομική μορφή να ιδρύσουν δευτερεύουσα εγκατάσταση στο κράτος μέλος υποδοχής ( 124 ).

131. Εντούτοις, δεδομένου ότι ο περιορισμός αυτός δεν συνεπάγεται άμεσες διακρίσεις λόγω ιθαγένειας, μπορεί ακόμη να επιδιώκει κάθε σκοπό που αναγνωρίζεται ως θεμιτός βάσει του δικαίου της Ένωσης. Συναφώς, φρονώ ότι οι εκτιμήσεις που παρατίθενται στα σημεία 122 έως 125 των παρουσών προτάσεων όσον αφορά τους δικαιολογητικούς λόγους και την αναλογικότητα της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως ισχύουν mutatis mutandis. Ελλείψει οποιουδήποτε δικαιολογητικού λόγου προβληθέντος εκ μέρους των ισπανικών αρχών για τον αποκλεισμό των φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα από τις επίμαχες συμβάσεις από κοινού δράσεως, η εθνική κανονιστική ρύθμιση φαίνεται να αντίκειται στην ελευθερία εγκαταστάσεως και την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Εν πάση περιπτώσει, ο αυτόματος αποκλεισμός των φορέων κερδοσκοπικού χαρακτήρα από το πεδίο εφαρμογής της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως δεν παρίσταται πρόσφορος, δεδομένου ότι δεν επικεντρώνεται στη φύση και στην ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών αλλά στη νομική μορφή του φορέα. Πάντως, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να κρίνει αν η εθνική ρύθμιση επιδιώκει θεμιτό σκοπό αναγνωρισμένο από το δίκαιο της Ένωσης και, εφόσον διαπιστώσει κάτι τέτοιο, να εκτιμήσει αν η εν λόγω ρύθμιση είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας.

132. Δεύτερον, όσον αφορά την υποχρέωση διαφάνειας που απορρέει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, επισημαίνεται ότι, σε αντίθεση προς τις ειδικές απαιτήσεις που απορρέουν από την οδηγία 2014/24, η εν λόγω υποχρέωση δεν επιτάσσει τη δημοσίευση προκηρύξεως διαγωνισμού στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αντιθέτως, η υποχρέωση αυτή περιορίζεται στη διασφάλιση προσήκοντος βαθμού δημοσιότητας που να καθιστά δυνατό, πρώτον, το άνοιγμα στον ανταγωνισμό και, δεύτερον, τον έλεγχο του αμερόληπτου χαρακτήρα της διαδικασίας αναθέσεως ( 125 ).

133. Εν προκειμένω, δεδομένου ότι το Diari Oficial de la Generalitat Valenciana είναι η Επίσημη Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Αυτόνομης Κοινότητας της Βαλένθια και ως εκ τούτου αποτελεί τον συνήθη τρόπο δημοσιεύσεως στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, φρονώ ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση πληροί τα προαναφερθέντα κριτήρια δημοσιότητας.

134. Επομένως, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, είμαι της γνώμης ότι τα άρθρα 74 έως 76 της εν λόγω οδηγίας έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία επιτρέπει σε δημόσια αρχή να συνάπτει, χωρίς να τηρεί τις διαδικαστικές απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης, δημόσια σύμβαση δυνάμει της οποίας η εν λόγω αρχή αναθέτει μόνο σε φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα την παροχή ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών έναντι επιστροφής των δαπανών στις οποίες υποβάλλονται οι εν λόγω φορείς, εφόσον το οικείο νομοθετικό μέτρο τηρεί τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας, στοιχείο το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει. Το άρθρο 75 της οδηγίας 2014/24 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία προβλέπει ότι οι προκηρύξεις δημοσίων συμβάσεων πρέπει να δημοσιεύονται μόνο στην Επίσημη Εφημερίδα της οικείας περιφέρειας.

135. Όσον αφορά τις υπηρεσίες για τις οποίες η εκτιμώμενη αξία υπολείπεται του κατώτατου ορίου του άρθρου 4, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2014/24 και τις διαδικασίες που δεν συνεπάγονται επιλογή κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, η ελευθερία εγκαταστάσεως που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε τέτοια εθνική κανονιστική ρύθμιση, εφόσον το εν λόγω νομοθετικό μέτρο επιδιώκει θεμιτό σκοπό αναγνωρισμένο από το δίκαιο της Ένωσης και συνάδει προς τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας, στοιχείο το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει.

Γ. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος

136. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα, με το τρίτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, το άρθρο 76 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει κριτήριο επιλογής για τη σύναψη των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως, κατά το οποίο οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να αποδώσουν βαρύτητα στο γεγονός ότι οι δυνητικοί υποψήφιοι για την παροχή των επίμαχων κοινωνικών υπηρεσιών είναι εγκατεστημένοι στον τόπο όπου πρόκειται να παρασχεθούν οι εν λόγω υπηρεσίες.

137. Για να δώσω απάντηση στο ως άνω ερώτημα, θα αναλύσω τη συμβατότητα του επίμαχου κριτηρίου επιλογής με την οδηγία 2014/24, με την οδηγία για τις υπηρεσίες και, εν συνεχεία, με τις θεμελιώδεις ελευθερίες.

1. Επί της συμβατότητας του επίμαχου κριτηρίου επιλογής με την οδηγία 2014/24

138. Όσον αφορά τη συμβατότητα του επίμαχου κριτηρίου επιλογής με την οδηγία 2014/24, το ζήτημα ενός γεωγραφικού κριτηρίου εξετάστηκε ήδη στην απόφαση Grupo Hospitalario Quirón ( 126 ), η οποία αφορούσε διαγωνισμούς στον τομέα των ιατρικών υπηρεσιών ( 127 ). Ειδικότερα, το Δικαστήριο κλήθηκε να εκτιμήσει τη συμβατότητα με την οδηγία 2004/18 της απαιτήσεως της διαδικασίας αναθέσεως κατά την οποία ο υποψήφιος έπρεπε να βρίσκεται στον δήμο που αποτελούσε τον τόπο παροχής των επίμαχων υπηρεσιών υγείας. Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η εν λόγω απαίτηση συνιστούσε «εδαφικό περιορισμό όσον αφορά την εκτέλεση» ( 128 ). Η εν λόγω απαίτηση δεν εξασφάλιζε την ίση και άνευ διακρίσεων πρόσβαση όλων των υποψηφίων στους επίμαχους στην εν λόγω υπόθεση διαγωνισμούς, καθόσον επέτρεπε την πρόσβαση στις συμβάσεις αυτές μόνο σε υποψηφίους οι οποίοι μπορούσαν να παράσχουν τις επίμαχες υπηρεσίες εντός νοσηλευτικού ιδρύματος ευρισκόμενου στον δήμο που οριζόταν από τις αναθέτουσες αρχές ( 129 ).

139. Εν προκειμένω, από το άρθρο 15, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του διατάγματος 181/2017 προκύπτει ότι, για την επιλογή των φορέων κοινωνικής πρωτοβουλίας στους οποίους θα ανατεθεί η παροχή των επίμαχων κοινωνικών υπηρεσιών, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν, μεταξύ άλλων, να αποδώσουν βαρύτητα στο γεγονός ότι οι εν λόγω φορείς ευρίσκονται στην περιοχή στην οποία πρόκειται να παρασχεθεί συγκεκριμένη υπηρεσία ( 130 ). Επομένως, φρονώ ότι το επίμαχο στην υπό κρίση υπόθεση γεωγραφικό κριτήριο είναι αντίστοιχο με εκείνο περί του οποίου επρόκειτο στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Grupo Hospitalario Quirón. Το εν λόγω κριτήριο συνιστά «εδαφικό περιορισμό όσον αφορά την εκτέλεση» ( 131 ), καθόσον «συνεπάγεται [την περιέλευση σε μειονεκτική θέση] όσων υποψηφίων δεν μπορούν να παράσχουν τις επίμαχες υπηρεσίες υγείας σε νοσηλευτικό ίδρυμα ευρισκόμενο σε συγκεκριμένο δήμο, παρά το γεγονός ότι οι υποψήφιοι αυτοί ενδέχεται να πληρούν τις λοιπές προϋποθέσεις που επιβάλλουν οι συγγραφές υποχρεώσεων και τις τεχνικές προδιαγραφές των εν λόγω συμβάσεων».

140. Εκτιμώ, επομένως, ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη κριτήριο επιλογής συνεπάγεται διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των φορέων που πληρούν την εν λόγω απαίτηση και εκείνων που δεν την πληρούν. Η ως άνω απαίτηση αντίκειται στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως στην οποία υπόκειται η σύναψη δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών δυνάμει του άρθρου 76 της οδηγίας 2014/24, εκτός αν οι ως άνω δύο κατηγορίες δυνητικών υποψηφίων δεν τελούν σε αντικειμενικώς συγκρίσιμη κατάσταση ή αν η διαφορετική αυτή μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικώς.

141. Όσον αφορά το ζήτημα αν οι δύο αυτές ομάδες δυνητικών υποψηφίων βρίσκονται σε αντικειμενικώς συγκρίσιμη κατάσταση, φρονώ ότι αυτό συμβαίνει, δεδομένου ότι η ικανότητά τους να παρέχουν τις επίμαχες κοινωνικές υπηρεσίες είναι η ίδια από απόψεως ποιότητας και κόστους. Επομένως, υπό την ως άνω προϋπόθεση, η επαλήθευση της οποίας εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο, εκτιμώ ότι η εν λόγω απαίτηση επιφυλάσσει διαφορετική μεταχείριση σε αντικειμενικώς συγκρίσιμες καταστάσεις.

142. Όσον αφορά τον δικαιολογητικό λόγο, από κανένα στοιχείο της επίμαχης εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως ή της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προκύπτει οποιαδήποτε δικαιολόγηση για το επίμαχο κριτήριο επιλογής. Ωστόσο, εναπόκειται, εν τέλει, στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν όντως συντρέχει τέτοια περίπτωση.

2. Επί της συμβατότητας του κριτηρίου επιλογής με την οδηγία για τις υπηρεσίες

143. Το Δικαστήριο ερωτάται αν το κριτήριο επιλογής για τη σύναψη των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως συμβιβάζεται με την οδηγία για τις υπηρεσίες.

144. Προκαταρκτικώς, πρέπει να διαπιστωθεί αν οι επίμαχες κοινωνικές υπηρεσίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.

145. Συναφώς, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη της 27, αποκλείει ρητώς από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας «τις κοινωνικές υπηρεσίες που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, την παιδική μέριμνα και τη στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη, οι οποίες παρέχονται από το κράτος, από παρόχους για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος».

146. Η αιτιολογική σκέψη 27 διευκρινίζει ότι σκοπός του αποκλεισμού αυτού είναι η «στήριξη όσων, μόνιμα ή προσωρινά, έχουν ιδιαίτερη ανάγκη, λόγω της ανεπάρκειας του οικογενειακού τους εισοδήματος ή της πλήρους ή μερικής έλλειψης αυτονομίας, και όσων κινδυνεύουν να περιθωριοποιηθούν». Η ως άνω αιτιολογική σκέψη προσθέτει ότι οι εν λόγω «υπηρεσίες […] έχουν ουσιώδη σημασία για την εξασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων ανθρώπινης αξιοπρέπειας και ακεραιότητας και αποτελούν εκδήλωση των αρχών της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύης και δεν θα πρέπει να θιγούν από την [οδηγία για τις υπηρεσίες]».

147. Οφείλω να υπογραμμίσω ότι το Δικαστήριο έχει ορίσει την έννοια των «κοινωνικών υπηρεσιών» του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες με διττό τρόπο. Με την απόφασή του στην υπόθεση Femarbel, το Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον οι υπηρεσίες που πληρούν δύο σωρευτικές προϋποθέσεις εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του αποκλεισμού που προβλέπει η εν λόγω διάταξη. Η πρώτη αφορά το είδος των δραστηριοτήτων, ενώ η δεύτερη αφορά την ιδιότητα του παρέχοντος υπηρεσίες ( 132 ).

148. Για να πληρούται η πρώτη προϋπόθεση, οι επίμαχες δραστηριότητες πρέπει να είναι «ουσιώδεις προκειμένου να διασφαλισθεί το θεμελιώδες δικαίωμα της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και ακεραιότητας» και να αποτελούν «εκδήλωση των αρχών της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύης» ( 133 ). Στην εν λόγω υπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε ότι το αιτούν δικαστήριο όφειλε να εκτιμήσει αν οι επίμαχες δραστηριότητες είχαν πράγματι κοινωνικό χαρακτήρα, καθόσον αφορούσαν την παροχή στα οικεία πρόσωπα της «κατάλληλης αρωγής λαμβανομένης υπόψη της απώλειας αυτονομίας τους», η οποία συνοδευόταν από ειδικό πρόγραμμα δραστηριοτήτων ή της αναγκαίας αρωγής «που δεν μπορούν να τους παρέχουν διαρκώς οι οικείοι τους».

149. Εν προκειμένω, όπως αναφέρθηκε σε προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων, το παράρτημα του διατάγματος 181/2017 περιέχει ευρύ φάσμα κοινωνικών υπηρεσιών, οι οποίες ενδέχεται να ποικίλλουν ανάλογα με τη φύση τους και τις ομάδες προσώπων που τις χρησιμοποιούν ( 134 ). Εντούτοις, όλες αυτές οι υπηρεσίες φαίνεται να έχουν ως κοινό σκοπό την παροχή αρωγής και φροντίδας στα πρόσωπα που έχουν ανάγκη. Επομένως, φρονώ ότι οι εν λόγω υπηρεσίες φαίνονται να πληρούν την πρώτη προϋπόθεση που διατύπωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Femarbel ( 135 ).

150. Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Femarbel, ότι οι κοινωνικές υπηρεσίες μπορεί να παρέχονται από το ίδιο το κράτος, από φιλανθρωπική οργάνωση αναγνωρισμένη από το κράτος ή από ιδιώτη παρέχοντα υπηρεσίες για λογαριασμό του κράτους ( 136 ). Λαμβανομένης υπόψη της εν λόγω ευρείας οριοθετήσεως ratione personae εκ μέρους του Δικαστηρίου, οι φορείς που παρέχουν τις υπηρεσίες στο πλαίσιο των επίμαχων συμφωνιών από κοινού δράσεως, οι οποίοι είναι ενώσεις μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, ενδέχεται να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, στοιχείο το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

151. Κατά συνέπεια, είμαι της γνώμης ότι η οδηγία για τις υπηρεσίες δεν έχει εφαρμογή στις κοινωνικές υπηρεσίες που προβλέπει το διάταγμα 181/2017, δεδομένου ότι οι εν λόγω υπηρεσίες, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας αυτής, αποκλείονται ρητώς από το πεδίο εφαρμογής της.

3. Επί της συμβατότητας του κριτηρίου επιλογής με τις θεμελιώδεις ελευθερίες

152