ΕΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ

στην υπόθεση C-331/88 ( *1 )

Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία

Η οδηγία 81/602/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 31ης Ιουλίου 1981, περί απαγορεύσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική ή θυρεοστατική δράση ( ΕΕ L 222, σ. 32 ) απαγορεύει τη χορήγηση σε κάθε είδους ζώα ορισμένων ορμονικών ουσιών.

Τα δύο πρώτα εδάφια του άρθρου 5 έχουν ως εξής:

« Το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, αποφασίζει ομόφωνα, το συντομότερο δυνατόν, περί της χορηγήσεως στα ζώα εκμεταλλεύσεως οιστραδιόλης 17β, προγεστερόνης, τεστοστερόνης, τρεμπολόνης και ζερανόλης με σκοπό την πάχυνση.

Μέχρι να ληφθεί αυτή η απόφαση, εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι ισχύουσες εθνικές ρυθμίσεις, καθώς και οι διακανονισμοί που έχουν συναφθεί από τα κράτη μέλη σχετικά με τις ουσίες αυτές, τηρώντας συγχρόνως τις γενικές διατάξεις της Συνθήκης, με την επιφύλαξη πρωτοβουλιών που λαμβάνονται σύμφωνα με κοινοτική διαδικασία για την προσέγγιση τους. »

Η οδηγία 88/146/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, περί απαγορεύσεως της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή (ΕΕ L 70, σ. 16), που ενδιαφέρει εν προκειμένω, ρυθμίζει τη χρησιμοποίηση των πέντε ουσιών που προβλέπονται στο άρθρο 5 της οδηγίας 81/602. Το άρθρο 2 προβλέπει απαγόρευση της χορηγήσεως σε ζώα εκμεταλλεύσεως των τριών πρώτων ουσιών ( των « φυσικών » ορμονών ), εκτός αν πρόκειται για θεραπευτικούς σκοπούς, και απόλυτη απαγόρευση χορηγήσεως των δύο άλλων ουσιών ( των « συνθετικών » ορμονών ).

Κατά τις δύο πρώτες παραγράφους του προοιμίου της επίδικης οδηγίας, η απαγόρευση αυτή στηρίζεται στις εξής σκέψεις:

«... η χορήγηση σε ζώα εκμεταλλεύσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση ρυθμίζεται διαφορετικά στα διάφορα κράτη μέλη· ότι, αν η επίπτωση των ουσιών αυτών επί των όρων εκτροφής είναι προφανής, οι επιπτώσεις τους στην ανθρώπινη υγεία εκτιμώνται διαφορετικά από τις ρυθμίσεις αυτές· ότι αυτή η διαφοροποίηση οδηγεί σε στρέβλωση των όρων του ανταγωνισμού μεταξύ των παραγωγών που αποτελούν αντικείμενο κοινών οργανώσεων της αγοράς, και σε σημαντικά εμπόδια στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές·

... είναι λοιπόν αναγκαίο να τεθεί τέρμα σ' αυτές τις στρεβλώσεις και τα εμπόδια, εξασφαλίζοντας σε όλους τους καταναλωτές συνθήκες εφοδιασμού, για τα εν λόγω προϊόντα, που να είναι αισθητά ταυτόσημες, παρέχοντας σ' αυτούς, συγχρόνως ένα προϊόν που να ανταποκρίνεται κατά το δυνατό καλύτερα στα ενδιαφέροντα και τις προσδοκίες τους· ότι αυτό θα συντελέσει στη βελτίωση των δυνατοτήτων διαθέσεως των εν λόγω προϊόντων ».

Δυνάμει του άρθρου 10 της υπό κρίση οδηγίας τα κράτη μέλη έπρεπε να συμμορφωθούν σ' αυτή το αργότερο μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1988.

Η επίδικη οδηγία εκδόθηκε στις 7 Μαρτίου 1988 και κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 11 Μαρτίου του ίδιου έτους. Το περιεχόμενο της, συμπεριλαμβανομένης της προθεσμίας συμμορφώσεως, ταυτίζεται με εκείνο της οδηγίας 85/649/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 31ης Δεκεμβρίου 1985, περί απαγορεύσεως της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή (ΕΕ L 382, σ. 228 ). Η τελευταία αυτή οδηγία ακυρώθηκε με την απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Φεβρουαρίου 1988, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (68/86, Συλλογή 1988, σ. 855), λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου από το Συμβούλιο, που δεν τήρησε τη διαδικασία του άρθρου 6, παράγραφος 1, του εσωτερικού του κανονισμού.

Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, παρασκευαστές, παραγωγοί ή πωλητές κτηνιατρικών φαρμάκων ή σωματεία του ζωοϋγειο-νομικού τομέα που ασκούν τις δραστηριότητες τους σε ολόκληρη την Ευρώπη και τις Ηνωμένες Πολιτείες, καθώς και ένας κτηνίατρος και ένας γεωργός, αμφισβητούν ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου το κύρος εθνικής αποφάσεως, ήτοι των κανονιστικών αποφάσεων περί φαρμάκων (ορμόνες ενισχυτικές της αναπτύξεως, απαγόρευση χρήσεως) (SI 1988 αριθ. 705) που μεταφέρουν εν μέρει την επίδικη οδηγία 88/146 στο εσωτερικό δίκαιο, για τον λόγο ότι η οδηγία αυτή είναι ανίσχυρη.

Η εθνική αυτή πράξη αντικατέστησε από 13ης Απριλίου 1988 την απόφαση του 1986 περί φαρμάκων (ορμόνες ενισχυτικές της αναπτύξεως, απαγόρευση χρήσεως) (SI 1986 αριθ. 1876), που είχε εκδοθεί για τη μεταφορά της οδηγίας 85/649 στο εσωτερικό δίκαιο.

Κρίνοντας ότι η διαφορά θέτει ζήτημα κύρους της υπό κρίση οδηγίας, το High Court of Justice, Queen's Bench Division, με Διάταξη της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, αποφάσισε, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, να αναστείλει τη διαδικασία μέχρις ότου το Δικαστήριο αποφανθεί επί των εξής προδικαστικών ερωτημάτων:

« 1) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη προς την αρχή της ασφάλειας του δικαίου;

2) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη προς την αρχή της αναλογικότητας;

3) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη προς την αρχή της ισότητας;

4) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, λόγω καταχρήσεως εξουσίας εκ μέρους του Συμβουλίου, ως αντικείμενη στους σκοπούς της κοινής γεωργικής πολιτικής που αναφέρονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης ΕΟΚ;

5) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, λόγω παραβάσεως του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΟΚ, ιδίως επειδή δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη;

6) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, λόγω παραβάσεως ουσιωδών τύπων, ιδίως επειδή δεν εκδόθηκε κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής για την έκδοση αυτής ή άλλης οδηγίας και επειδή, ακόμη και αν εκδόθηκε κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, η σύνθεση της Επιτροπής κατά τον χρόνο υποβολής της προτάσεως δεν ήταν η ίδια με τη σύνθεση της κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 88/146 και επειδή το Συμβούλιο δεν έλαβε την απαραίτητη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που έπρεπε να αφορά την ίδια αυτή οδηγία και καμία άλλη;

7) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη στην αρχή της μη αναδρομικότητας των νόμων, ιδίως επειδή προβλέπει την επιβολή ποινικών κυρώσεων για πράξεις που τελέστηκαν πριν από τη δημοσίευση της; »

Η Διάταξη του High Court of Justice, Queen's Bench Division, πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Νοεμβρίου 1988.

Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν:

— στις 15 Φεβρουαρίου 1989 η Κυβέρνηση του Βασιλείου της Ισπανίας, εκπροσωπούμενη από τον Javier Conde de Saro, γενικό διευθυντή του κοινοτικού νομικού και θεσμικού συντονισμού, και Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado στην αρμόδια για το Δικαστήριο νομική υπηρεσία·

— στις 17 Φεβρουαρίου 1989 το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τη Moyra Sims, μέλος της νομικής του υπηρεσίας, και τον Bjarne Hoff-Nielsen, νομικό σύμβουλο·

— στις 21 Φεβρουαρίου 1989 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από την Blanca Rodríguez Galindo και τον Grant Lawrence, μέλη της νομικής της υπηρεσίας, και τον Dierk Booss, νομικό σύμβουλο·

— στις 28 Φεβρουαρίου 1989, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενη από τη Susan Hay, του Treasury Solicitor's Department, και τον Richard Plender, barrister·

— την 1η Μαρτίου 1989, οι διάδικοι της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενοι από τους Christopher Carr και Thomas Sharpé, barristers·

— στις 2 Μαρτίου 1989 η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενη από τον Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato.

Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να αναθέσει την υπόθεση στο πέμπτο τμήμα και να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.

II — Περίληψη των γραπτών παρατηρήσεων που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου

Ι. Επί του πρώτον ερωτήματος (αρχή της αοφάλειας του όικαίου)

α) Κατά τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης, η υπό κρίση οδηγία είναι άκυρη, επειδή αντιβαίνει στην αρχή της ασφάλειας του δικαίου, κατά την οποία τα νομοθετικά μέτρα πρέπει να στηρίζονται σε ορθολογική και αντικειμενική βάση και να μην προσβάλλουν τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Κατά τη γνώμη τους, οι επιδιωκόμενοι από την οδηγία σκοποί είναι τουλάχιστον αμφισβητήσιμοι, αν δεν στερούνται ερείσματος. Ως προς την προστασία της υγείας, οι προσφεύγοντες στηρίζονται σε πολυάριθμες πραγματογνωμοσύνες που διαβιβάστηκαν στο Δικαστήριο από το εθνικό δικαστήριο, οι οποίες αποδεικνύουν, κατά τη γνώμη τους, το αβλαβές των πέντε επίμαχων ορμονών. Για τον λόγο αυτό οι ανησυχίες των καταναλωτών σχετικά με την υγεία τους στηρίζονται μόνο σε προλήψεις, σε άγνοια ή σε προκατάληψη και δεν μπορούν να προσφέρουν αντικειμενική ή ορθολογική βάση για την υπό κρίση οδηγία. Ως προς τον σκοπό της αυξήσεως της καταναλώσεως κρέατος, όταν αυτό δεν περιέχει πλέον ορμόνες, οι προσφεύγοντες θεωρούν ότι η πρόβλεψη αυτή είναι υποθετική και μάλλον ανακριβής. Δεν αποδεικνύεται ότι οι καταναλωτές αρνούνται το κρέας που προέρχεται από ζώα στα οποία χορηγήθηκαν ορμόνες. Αντίθετα, οι αποδείξεις που υφίστανται — και προσκομίστηκαν στο Δικαστήριο — δείχνουν ότι το κρέας χωρίς ορμόνες είναι δυσκολότερο να διατεθεί και να πωληθεί και ότι η χρήση των ορμονών βελτιώνει την ποιότητα του κρέατος, καθιστώντας το λιγότερο λιπαρό, επομένως πιο υγιεινό. Κατά τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης, όλοι αυτοί οι σκοποί είναι εξίσου σημαντικοί με τον σκοπό της καταργήσεως των εμποδίων του εμπορίου και των στρεβλώσεων των όρων του ανταγωνισμού και δεν μπορούν να τεθούν σε δεύτερη μοίρα σε σχέση με τον τελευταίο αυτό σκοπό. Το ότι αυτός δεν αναφέρεται στην προαναφερθείσα οδηγία 81/602 και το ότι υπήρξε, επομένως, μετατόπιση των γενικών στόχων μεταξύ 1981 και 1988, αυτό δεν σημαίνει ότι η οδηγία 81/602 και η επίδικη οδηγία δεν στηρίζονται αμφότερες σε λόγους υγείας και ποιότητας, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις. Κατά τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης ακόμη και ο στόχος της καταργήσεως των εμποδίων του εμπορίου και των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού είναι αμφιβόλου κύρους, επειδή τα εμπόδια και οι στρεβλώσεις που ενδεχομένως υφίστανται δεν προκύπτουν από τις διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών, αλλά από τη μη εφαρμογή του άρθρου 30 της Συνθήκης. Πράγματι, εφόσον είναι βέβαιο ότι η χρήση των πέντε επίμαχων ορμονών δεν συνεπάγεται κινδύνους για την υγεία, κάθε απαγόρευση εισαγωγής από ένα κράτος μέλος σε άλλο συνιστά παράβαση αυτού του άρθρου. Θεωρούν, εξάλλου, ότι συντρέχει προσβολή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που μπορούσαν να έχουν οι συναλλασσόμενοι του τομέα της γεωργίας και της βιομηχανίας, καθώς και οι κτηνίατροι. Πράγματι, αυτοί προεξόφλησαν ότι, ελλείψει αντικειμενικών αμφιβολιών ως προς το αβλαβές, την αποτελεσματικότητα και την ποιότητα των πέντε ορμονικών ουσιών, αυτές μπορούσαν να διατεθούν στο εμπόριο εντός κάθε κράτους μέλους.

β) Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου ΒαοιΜον συμμερίζεται την άποψη των προσφευγόντων ως προς τη μη ύπαρξη επιστημονικών αποδείξεων προς στήριξη των εκτιμήσεων και των ανησυχιών στις οποίες στηρίζεται η επίδικη οδηγία, ενώ υφίστανται επιστημονικές αποδείξεις περί του αντιθέτου, όπως υποστήριξε ήδη το Ηνωμένο Βασίλειο στην προαναφερθείσα υπόθεση 68/86. Ωστόσο, αντί να κάνει λόγο για παρανομία λόγω παραβιάσεως της αρχής της ασφαλείας του δικαίου, το Ηνωμένο Βασίλειο προτιμά να επικαλεστεί παρανομία προκύπτουσα από την προσβολή της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Από το 1965η πρακτική της Επιτροπής συνίστατο στη στήριξη της νομοθεσίας σχετικά με την έκδοση αδειών για φαρμακευτικά προϊόντα επί επιστημονικής εκτιμήσεως του αβλαβούς, της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας των οικείων προϊόντων. Κατά το προίμιο της οδηγίας 65/65/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιανουαρίου 1965, περί της προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με τα φαρμακευτικά ιδιοσκευάσματα (ΕΕ ειδ. έκδ. 13/001, σ. 6), η πρακτική αυτή εξηγείται με δύο σκοπούς: πρώτον, την προστασία της δημόσιας υγείας και, δεύτερον, τη μη παρεμπόδιση της αναπτύξεως της βιομηχανίας φαρμάκων και της εμπορίας φαρμακευτικών προϊόντων εντός της Κοινότητας. Οι οδηγίες 81/851/ΕΟΚ και 81/852/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Σεπτεμβρίου 1981, για τα κτηνιατρικά φαρμακευτικά προϊόντα (ΕΕ L 317, σ. 1 και 16), επιβεβαιώνουν αυτή την πρακτική. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, μολονότι η προαναφερθείσα οδηγία 81/602 απαγορεύει τη χορήγηση στα ζώα ορισμένων ορμονών για τον λόγο ότι « είναι δυνατόν να είναι επικίνδυνες για τους καταναλωτές » και « μπορούν επίσης να επηρεάζουν την ποιότητα του κρέατος» (πρώτη αιτιολογική σκέψη), από την οδηγία αυτή προκύπτει, ωστόσο, ότι, ενόψει και των ανωτέρω οδηγιών, το αβλαβές ή το βλαβερό των πέντε ορμονικών ουσιών — που δεν είχαν ακόμη απαγορευθεί το 1981, αλλά για πρώτη φορά το 1985, με την προαναφερθείσα οδηγία 85/649, κατόπιν δε με την επίδικη οδηγία — έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο εμπεριστατωμένης επιστημονικής μελέτης. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, η Επιτροπή ουδέποτε ανέφερε αλλαγή κατευθύνσεως συναφώς, αλλά, αντίθετα, επιβεβαίωσε την επιστημονική βάση του οικείου κοινοτικού καθεστώτος. Κατά συνέπεια, πρόσωπα ασκούντα δραστηριότητες σχετικές με την παρασκευή, τη διανομή και τη χορήγηση των υπό κρίση ουσιών μπορούν βάσιμα να θεωρούν ότι επιτρέπεται η χορήγηση των ουσιών αυτών σε ζώα για μη θεραπευτικούς σκοπούς, εφόσον υφίστανται επιστημονικές αποδείξεις περί του αβλαβούς τους, όταν αυτές χορηγούνται ορθά.

γ) Η Ισπανική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και το ΙυμβοΜιο και η Επιτροπή καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η επίδικη οδηγία ούτε αντιβαίνει στην αρχή της ασφάλειας του δικαίου ούτε προσβάλλει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των συναλλασσομένων. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, η οδηγία αυτή βρίσκει έρεισμα στην έλλειψη επαρκών μελετών που θα βεβαίωναν τον αβλαβή χαρακτήρα των πέντε απαγορευμένων ορμονών. Εφόσον δεν έχει, κατά την άποψη της, αποδειχθεί ότι η χρήση τους δεν μπορεί να έχει βλαπτικό χαρακτήρα για την ανθρώπινη υγεία, η Κοινότητα, που έχει υποχρέωση να μεριμνά για την υγεία των πολιτών της, πρέπει να θεσπίσει προληπτικά τα μέτρα που κρίνει σκόπιμα. Ισχυρίζεται, επίσης, ότι η υγεία των καταναλωτών δεν είναι ο μόνος λόγος, αφού η οδηγία στηρίζεται επίσης σε λόγους οικονομικής φύσεως που συνίστανται στην ενθάρρυνση της καλής λειτουργίας της κοινής οργανώσεως της αγοράς και στην εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των γεωργικών προϊόντων. Η Ιταλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει επίσης ότι η προστασία της υγείας είναι μόνο ένας από τους παράγοντες που λήφθηκαν υπόψη από την οδηγία, της οποίας η ουσιαστική βάση δεν έγκειται στην κοινοτική εκτίμηση της βλαπτικότητας των απαγορευμένων ουσιών. Λαμβάνει υπόψη της ότι η πλειονότητα των εθνικών νομοθεσιών θεωρεί βλαπτική τη χρήση των ορμονικών ουσιών και ότι οι καταναλωτές προτιμούν τα κρέατα που παράγονται χωρίς ορμόνες. Το Συμβούλιο αναγνωρίζει ότι, αν η οδηγία περιείχε μόνο μέτρα υγειονομικής φύσεως, τα επιστημονικά δεδομένα θα έπρεπε να συνιστούν την κύρια βάση της. Η οδηγία ανταποκρίνεται, ωστόσο, περισσότερο σε ανάγκες οικονομικής φύσεως, καθόσον έχει ως σκοπό τη βελτίωση της λειτουργίας της οργανώσεως της αγοράς και την ελεύθερη κυκλοφορία των γεωργικών προϊόντων. Θεωρεί, επιπλέον, ότι οι επιστημονικές αποδείξεις που είχε στη διάθεση του δεν κατέληγαν πραγματικά σε συμπέρασμα. Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι εκδίδοντας την οδηγία τήρησε τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας. Εξάλλου, το ότι οι ενδιαφερόμενοι κύκλοι ανέμεναν διαφορετικά μέτρα δεν μπορεί, σε καμιά περίπτωση, να επηρεάσει το κύρος της οδηγίας. Επιπλέον, το Συμβούλιο απορρίπτει το επιχείρημα ότι το κρέας που παράγεται χωρίς ορμόνες έχει υψηλότερη περιεκτικότητα σε λίπος. Η απαγόρευση επιβλήθηκε περισσότερο ως ανταπόκριση στις ενέργειες των καταναλωτών ολόκληρης της Κοινότητας, που απορρίπτουν το κρέας που περιέχει ορμόνες. Η Επιτροπή αμφισβητεί εκ των προτέρων τον τρόπο με τον οποίο οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης αντιλαμβάνονται την ασφάλεια του δικαίου· κατά την άποψη της, η αρχή αυτή μπορεί να θεωρηθεί ότι παραβιάζεται μόνο ελλείψει σαφήνειας — σημείο που, ορθώς, ουδέποτε αναφέρθηκε — ή ελλείψει επαρκούς αιτιολογίας (βλ. κατωτέρω). Εξάλλου, κάθε νομοθεσία στηρίζεται όχι σε επιστημονικές αποδείξεις, αλλά μάλλον σε αξίες και σκοπούς. Εν προκειμένω, ο κοινοτικός νομοθέτης, ασκώντας τη διακριτική του ευχέρεια, έλαβε υπόψη τη μαζική απόρριψη από τους καταναλωτές της χρήσεως των ορμονών, απόρριψη που εκφράστηκε ιδίως από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και τις ευρωπαϊκές και, εξάλλου, τις αμερικανικές ενώσεις καταναλωτών. Προσθέτει ότι κανένας επιστήμονας δεν μπορεί να βεβαιώσει ότι ορισμένες ορμονικές ουσίες ουδέποτε μπορούν να βλάψουν την ανθρώπινη υγεία: μπορούν να είναι επικίνδυνες σε περίπτωση εσφαλμένης χρήσεως ή καταχρήσεως ή χορηγήσεως υπό μη ικανοποιητικές συνθήκες.

2. Επί τον δευτέρου ερωτήματος (αρχή της αναΑθ}>ικότητας )

α) Κατά τους προοφεύ)>οντες της κύριας όίκης, η επίδικη οδηγία είναι παράνομη, επειδή αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας υπό τις τρεις της όψεις: την καταλληλότητα, την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα υπό στενή έννοια. Κατά την άποψη τους η πλήρης απαγόρευση είναι ακατάλληλη, από δύο διαφορετικές πλευρές, να διαλύσει τις υποτιθέμενες ανησυχίες των καταναλωτών έναντι του κρέατος που περιέχει ορμόνες. Αφενός, οδήγησε στη δημιουργία πολύ σημαντικής μαύρης αγοράς παρανόμων ουσιών, δυνάμει επικίνδυνων και χορηγούμενων από μη επαγγελματίες και σε άγνωστες δόσεις. Αφετέρου, είναι πρακτικά αδύνατη η διαπίστωση της χρήσεως των πέντε επίμαχων ορμονικών ουσιών με εξέταση των ζώων, λόγω της φυσικής παρουσίας ορμονών. Οι προσφεύγοντες αναφέρονται στις ένορκες καταθέσεις που διαβιβάστηκαν στο Δικαστήριο από το εθνικό δικαστήριο. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης θεωρούν ότι η απαγόρευση'βαίνει πέραν του αναγκαίου για τη διάλυση των φόβων των καταναλωτών, επειδή οι φόβοι αυτοί θα μπορούσαν να διαλυθούν με τη διάδοση πληροφοριών και συμβουλών. Οι προσφεύγοντες αναφέρουν, για παράδειγμα, τη δημοσίευση πολυάριθμων επιστημονικών μελετών περί του αβλαβούς των πέντε ουσιών, καθώς και τη διάδοση των αποδείξεων που δείχνουν ότι η κατανάλωση λιγότερου λιπαρού βοείου κρέατος, κατόπιν χορηγήσεως των πέντε ορμονικών ουσιών, συμβάλλει στη βελτίωση της ανθρώπινης υγείας. Επιπλέον, το Συμβούλιο θα μπορούσε να θεσπίσει υποχρέωση κατάλληλης επισημάνσεως του κρέατος που περιέχει ορμόνες, σύμφωνα με τις γενικές αρχές που ισχύουν στο δίκαιο της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Ως προς τους σκοπούς της εναρμονίσεως και της καταργήσεως των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, η πραγματοποίηση τους δεν απαιτεί, κατά τη γνώμη τους, να απαγορευθούν οι πέντε ουσίες περισσότερο από το να επιτραπούν. Ως προς την αναλογικότητα υπό στενή έννοια, πρέπει να σταθμιστεί η ζημία που προκαλείται στα δικαιώματα των ιδιωτών και τα πλεονεκτήματα υπέρ της Κοινότητας. Κατά τους προσφεύγοντες, τα αρνητικά αποτελέσματα της απαγορεύσεως είναι τα εξής: ανεπανόρθωτη ζημία για τις φαρμακευτικές επιχειρήσεις που παρασκεύαζαν και διένεμαν μέχρι τώρα τις πέντε απαγορευμένες ουσίες· μείωση του κέρδους των κτηνοτρόφων' μείωση του εισοδήματος των κτηνιάτρων ασθένειες των καταναλωτών λόγω λιπαρότερου, στο εξής, κρέατος-η προαναφερθείσα μαύρη αγορά· μείωση των δραστηριοτήτων έρευνας και αναπτύξεως της βιομηχανίας φαρμάκων λόγω αδυναμίας αποκλεισμού άλλων απαγορεύσεων χωρίς επιστημονικό έρεισμα· εμπορικά προβλήματα με τις Ηνωμένες Πολιτείες. Κατά το μέτρο που η υπό κρίση οδηγία στηρίζεται στην πραγματική ύπαρξη κινδύνου για την υγεία, οι προσφεύγοντες υπενθυμίζουν ότι στερείται οιουδήποτε κατάλληλου ερείσματος και θεωρούν ότι δεν παρέχει, επομένως, πλεονεκτήματα έναντι των προαναφερθέντων μειονεκτημάτων. Αυτό ισχύει, κατά την άποψη τους, και για τον σκοπό της αυξήσεως της καταναλώσεως. Κατά το μέτρο που η οδηγία θεωρείται ότι αποκλίνει από τους στόχους σχετικά με την υγεία, οι αρνητικές συνέπειες καθιστούν, κατά τη γνώμη τους, την απαγόρευση προφανώς δυσανάλογη. Ως προς τον σκοπό της εναρμονίσεως, αναφέρουν ότι, εφόσον μπορεί να επιτευχθεί εξίσου με ομοιόμορφο καθεστώς νομιμοποιήσεως, η ομοιομορφία ως ουδέτερη έννοια δεν πρέπει να παρεμβαίνει στη στάθμιση κόστους-πλεονεκτη-μάτων. Εξάλλου, το συμφέρον που εξυπηρετεί η απαγόρευση ως μέσο καταργήσεως των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού μπορεί να έχει ελάχιστη βαρύτητα, αφού ο σκοπός αυτός θα μπορούσε να επιτευχθεί με την εφαρμογή του άρθρου 30 της Συνθήκης ( βλ. ανωτέρω ).

β) Το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει, κατ' ουσία, την επιχειρηματολογία των προσφευγόντων. Θεωρεί, επιπλέον, ότι η οδηγία είναι αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας, επειδή σε κάθε ζώο υφίστανται φυσικές ορμόνες, σε μερικές μάλιστα περιπτώσεις περισσότερες απ' ό,τι μετά τη χορήγηση ορμονών. Ένας καταναλωτής που διατρέφεται κανονικά λαμβάνει, επομένως, αναπόφευκτα μεγάλες ποσότητες φυσικών ορμονών. Κατά συνέπεια, μέτρο που απαγορεύει τη χρήση των ορμονών αυτών για τη διάλυση των φόβων των καταναλωτών σχετικά με τις ορμόνες δεν είναι ικανό, κατά την άποψη του, να επιτύχει τον σκοπό αυτό.

γ) Η ϊταΑική και η Ισπανική Κυβέρνηση καθώς και το ΣυμβονΑιο και η Επιτροπή θεωρούν ότι η επίδικη οδηγία δεν αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας. Η Ιταλική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι οι σκοποί της οδηγίας θα μπορούσαν να επιτευχθούν με λιγότερες θυσίες, μέσω διαφορετικής λύσεως. Η Ισπανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι οι αρνητικές χρηματοοικονομικές συνέπειες δεν μπορούν να θεωρηθούν ως ζημία δυσανάλογη προς την προστασία της ανθρώπινης υγείας. Ως προς τον κίνδυνο λαθραίας χορηγήσεως άλλων ουσιών, θεωρεί ότι πρέπει να διώκονται και να τιμωρούνται οι παραβάτες κτηνοτρόφοι. Κατά το Συμβούλιο, μέσα λιγότερο ριζικά από την απαγόρευση δεν θα ήταν επαρκή, επειδή κάθε σύστημα ελεγχομένης χρήσεως θα στοίχιζε πολύ ακριβά, χωρίς να μπορεί να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του. Ως προς τις χρηματοοικονομικές απόψεις, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι ένας από τους σκοπούς της οδηγίας είναι να επιφέρει αύξηση της καταναλώσεως και, επομένως, να παράσχει στους κτηνοτρόφους χρηματοοικονομικά πλεονεκτήματα. Ως προς τους κτηνιάτρους, η οδηγία τους επιφυλάσσει το μονοπώλιο της θεραπευτικής δραστηριότητας, και επομένως, ένα εγγυημένο εισόδημα. Οι παραγωγοί και παρασκευαστές ορμονικών ουσιών μπορούσαν να αναμένουν ήδη από το 1981, μετά την έκδοση της ανωτέρω οδηγίας 81/602, την ενδεχόμενη απαγόρευση των πέντε επίμαχων ουσιών. Και μετά την έκδοση της ανωτέρω οδηγίας 85/649, είχαν τουλάχιστον δύο έτη — την προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο — για να προσαρμοστούν στην απαγόρευση. Εξάλλου, η απαγόρευση αυτή ήταν πιθανή, επειδή μόνο το Ηνωμένο Βασίλειο εξακολουθούσε να επιτρέπει και τις πέντε ουσίες, ενώ τρία άλλα κράτη μέλη επέτρεπαν μόνο τη χρήση των τριών φυσικών ουσιών. Το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι απαγόρευση υφιστάμενη σε εθνικό επίπεδο δικαιολογείται, κατά μείζονα λόγο, σε κοινοτικό επίπεδο, για επιτακτικούς λόγους αναγόμενους στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Επιπλέον, το Συμβούλιο επικαλείται την απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Φεβρουαρίου 1985, ADBHU, σκέψη 12 (240/83, Συλλογή 1985, σ. 531), κατά την οποία « η αρχή της ελευθερίας του εμπορίου δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται κατά τρόπο απόλυτο, αλλά υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς που δικαιολογούνται από τους στόχους γενικού συμφέροντος τους οποίους επιδιώκει η Κοινότητα ». Υπενθυμίζει ότι υφίστανται και άλλες απαγορεύσεις εμπορίας και παρασκευής που θεσπίστηκαν, π.χ., για λόγους υγείας ή ασφάλειας των καταναλωτών ή προστασίας του περιβάλλοντος. Το Συμβούλιο, απαντώντας στο επιχείρημα του κινδύνου της λαθραίας χορηγήσεως ορισμένων ορμονικών ουσιών, ισχυρίζεται ότι στα κράτη μέλη απόκειται να μεριμνούν για την τήρηση της απαγορεύσεως. Η Επιτροπή παρατηρεί συναφώς ότι το πλαίσιο των μέτρων ελέγχου καθορίστηκε με την οδηγία 85/358/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουλίου 1985, για τη συμπλήρωση της οδηγίας 81/602/ΕΟΚ, περί απαγορεύσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική ή θυρεοστατική δράση (ΕΕ L 191, σ. 46), και με την οδηγία 86/469/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 1986, σχετικά με την εξέταση των ζώων και του νωπού κρέατος για την παρουσία υπολοίπων (ΕΕ L 275, σ. 36). Εξάλλου, κάθε απαγόρευση ενέχει τον κίνδυνο παραβάσεως της. Ακόμη και χωρίς απαγόρευση των πέντε υπό κρίση ουσιών, θα υφίστατο μαύρη αγορά για τις λοιπές αναμφισβήτητα επικίνδυνες αλλά φθηνότερες ουσίες. Κατά την Επιτροπή τα προβλεπόμενα στην επίδικη οδηγία μέτρα δεν είναι προφανώς ακατάλληλα για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών. Η απαγόρευση ήταν το μόνο κατάλληλο μέσο για να εξασφαλιστεί η δέουσα προστασία στους καταναλωτές που ζήτησαν οι ίδιοι τη θέσπιση αυτής της απαγορεύσεως μέσω του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Γραφείου των Ενώσεων Καταναλωτών. Υπό τις συνθήκες αυτές θα ήταν άσκοπο να επιτραπεί η χρήση ορμονών για τη μείωση της περιεκτικότητας των κρεάτων σε λίπος. Ανεξάρτητα από, την ακρίβεια του ισχυρισμού αυτού των προσφευγόντων, η αντιμετώπιση αυτή θα ήταν πατερναλιστική και όχι προστατευτική. Η Επιτροπή ισχυρίζεται, εξάλλου, ότι η απαγόρευση ήταν κατάλληλη και αναγκαία για την επίτευξη των λοιπών σκοπών της οδηγίας. Κανένα λιγότερο καταναγκαστικό μέτρο δεν θα μπορούσε να καταργήσει τα εμπόδια στο εμπόριο. Εκτός από τα πρακτικής φύσεως προβλήματα, η επισήμανση δεν θα είχε καταργήσει την απαγόρευση του κρέατος με ορμόνες, δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης, εκ μέρους ορισμένων κρατών μελών. Η απαγόρευση θα ήταν επίσης κατάλληλη κατά το ότι εξυπηρετεί την παρασκευή προϊόντων υψηλής ποιότητας. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, μολονότι το συμφέρον των συναλλασσομένων μπορεί να προστατευθεί με θεμελιώδη δικαιώματα όπως το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, τα δικαιώματα αυτά έχουν όρια, όπως καθορίστηκαν με την απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Δεκεμβρίου 1979, Hauer (44/79, Rec. 1979, σ. 3727). Οι σκοποί γενικού συμφέροντος των οποίων η επίτευξη επιδιώκεται με την απαγόρευση είναι πολύ σημαντικότεροι από τα χρηματοοικονομικά συμφέροντα που αναφέρουν οι προσφεύγοντες. Κανείς δεν στερήθηκε το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, και ο βιομηχανικός εξοπλισμός μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την παραγωγή ουσιών άλλων εκτός των απαγορευμένων ορμονών. Ως προς τους κτηνιάτρους, ακόμη και αν το εισόδημα τους μπορεί να υποστεί μείωση, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 3, στοιχείο β, της υπό κρίση οδηγίας προβλέπει γι' αυτούς το μονοπώλιο της χορηγήσεως των ουσιών που εξακολουθούν να επιτρέπονται για θεραπευτικούς σκοπούς. Δεν μπορεί, επομένως, να γίνει λόγος για προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας ή επαγγελματικής ελευθερίας ως προς αυτούς.

3. Æki του τρίτου ερωτήματος (αρχή της ισότητας)

α) Οι προσφεύγοντες της κύριας όίκης ισχυρίζονται ότι οι όροι, συνθήκες και πρακτικές εκτροφής ζώων ποικίλλουν αισθητά κατά κράτος μέλος ( βλ. τις ένορκες καταθέσεις που διαβιβάστηκαν στο Δικαστήριο από το εθνικό δικαστήριο) και ότι, επομένως, αυτό ισχύει επίσης για τις τροποποιήσεις που επιβάλλει η επίδικη οδηγία στην πρακτική και την παράδοση που υφίσταται στα κράτη αυτά. Θεωρούν ότι η ενιαία εφαρμογή της απαγορεύσεως δημιούργησε για τους κτηνοτρόφους του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ισπανίας, της Γαλλίας και της Ιρλανδίας δυσμενείς συνθήκες από πλευράς ανταγωνισμού και εμπορίου σε σχέση με τους κτηνοτρόφους των λοιπών κρατών μελών. Δεν υφίσταται αντικειμενικός λόγος δικαιολογών τα άνισα αυτά αποτελέσματα. Κατά τη γνώμη τους, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Ιουλίου 1959, Snupat (32/58 και 33/58, Rec. 1959, σ. 275 και 305), κάθε παρέμβαση που σκοπεύει ή τείνει στην πράξη να νοθεύσει κατά τρόπο τεχνητό και αισθητό τον ανταγωνισμό ενέχει διακρίσεις. Η ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων συνιστά διάκριση εξίσου με τη διαφορετική μεταχείριση ομοίων καταστάσεων (απόφαση της 17ης Ιουλίου 1963, Ιταλία κατά Επιτροπής, 13/63, Rec. 1963, σ. 335 και 360). Εν προκειμένω, η δυσμενής διάκριση συνίσταται στην επιβολή απαγορεύσεως που εφαρμόζεται μεν ενιαία, συνεπάγεται όμως άνισα αποτελέσματα. Η κατάσταση αυτή μπορεί να συγκριθεί με εκείνη της υποθέσεως 114/76, Bela-Mühle ( απόφαση της 5ης Ιουλίου 1977, Rec. 1977, σ. 1211). Κατά τους προσφεύγοντες το Συμβούλιο παρέλειψε επίσης να λάβει υπόψη του, αντίθετα από όσα απαιτεί το άρθρο 39, παράγραφος 2, στοιχείο α, της Συνθήκης, τις ανισότητες μεταξύ περιοχών, μολονότι αυτές είναι πολύ μεγάλες εν προκειμένω.

β) Το Ηνωμένο ΒασΊΑειο, επιβεβαιώνοντας τα πραγματικά στοιχεία που επικαλέστηκαν οι προσφεύγοντες, δεν συμμερίζεται τη νομική τους άποψη ως προς τη δυσμενή διάκριση. Θεωρεί, ωστόσο, ακολουθώντας την επιχειρηματολογία τους στην προαναφερθείσα υπόθεση 68/86, ότι, λόγω των ανισοτήτων των αποτελεσμάτων της απαγορεύσεως στα διάφορα κράτη μέλη, η οδηγία είναι αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας.

γ) Η Ισπανική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και το Συμβούλιο και η Επιτροπή, δεν αρνούνται ότι υφίστανται διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς τα αποτελέσματα της υπό κρίση απαγορεύσεως, ισχυρίζονται όμως ότι οι διακυμάνσεις αυτές είναι σύμφυτες με κάθε πράξη εναρμονίσεως, που εξυπηρετεί ακριβώς την αντικατάσταση των διαφορετικών εθνικών κανόνων, ότι όμως δεν συνιστούν δυσμενή διάκριση, εφόσον ο κοινοτικός κανόνας εφαρμόζεται, όπως εν προκειμένω, εξίσου σε όλα τα κράτη μέλη.

4. Επί τον τετάρτου ερωτήματος (κατάχρηση εξουσίας)

α) Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι το Συμβούλιο περιέπεσε σε κατάχρηση εξουσίας απαγορεύοντας τη χρήση των πέντε ορμονών και επιχειρώντας να δικαιολογήσει την απαγόρευση αυτή με τους σκοπούς της κοινής γεωργικής πολιτικής που καθορίζονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης, ενώ, στην πραγματικότητα, η απαγόρευση υπηρετούσε τον σκοπό της μειώσεως της παραγωγής βοείου κρέατος (βλ. τις ένορκες καταθέσεις που διαβιβάστηκαν στο Δικαστήριο). Ο σκοπός όμως αυτός δεν περιλαμβάνεται στους επιτρεπομένους κατά το άρθρο 39 σκοπούς και μπορεί να επιδιωχθεί νόμιμα μόνο βάσει του άρθρου 100. Εξάλλου, κατά τη γνώμη τους, η οδηγία στηρίζεται σε λόγους πολιτικής σκοπιμότητας και ευκολίας, σκοπούς που το Συμβούλιο δεν δικαιούται να επιδιώκει. Κατά τους προσφεύγοντες, όλα τα στοιχεία αυτά συνιστούν κατάχρηση εξουσίας, ενώ η χρήση εξουσίας προς καταστρατήγηση διαδικασίας προβλεπόμενης στη Συνθήκη δεν συνιστά τη μόνη περίπτωση αυτής της καταχρήσεως. Οι προσφεύγοντες αναγνωρίζουν ότι σκοποί όπως οι αναφερόμενοι στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας είναι ικανοί να τη θέσουν στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 39 και 43, συμπεριλαμβανομένων των σκοπών γενικού συμφέροντος στον τομέα της υγείας και της ποιότητας, όπως προκύπτει από την προαναφερθείσα απόφαση επί της υποθέσεως 68/86, η οποία δεν επιλύει, ωστόσο, κατά τη γνώμη τους, το προκείμενο πρόβλημα. Η οδηγία δεν μπορεί να συμβάλει στην πραγματοποίηση κανενός από τους σκοπούς αυτούς ούτε άλλου σκοπού αναφερόμενου στο άρθρο 39. Οι προσφεύγοντες υπενθυμίζουν, συναφώς, ότι αντίθετα, κατά τη γνώμη τους, θα μειωθεί η παραγωγικότητα της γεωργίας, θα διακυβευθεί η τεχνική πρόοδος και θα χειροτερέψει το βιοτικό επίπεδο του γεωργικού πληθυσμού. Θα μπορούσαν, βέβαια, να προκύψουν καταστάσεις στις οποίες θα έπρεπε να γίνουν δεκτές τέτοιες αρνητικές συνέπειες, μόνον όμως ενόψει μείζονος ανάγκης που θα επέβαλλε δράση χάρη του γενικού συμφέροντος, ιδίως στον τομέα της υγείας και της ποιότητας. Οι προσφεύγοντες ισχυρίζονται, εν προκειμένω, ότι οι πέντε ορμόνες δεν παρουσιάζουν κανένα κίνδυνο για την υγεία και ότι η ποιότητα του κρέατος θα χειροτέρευε χωρίς χορήγηση ορμονών.

β) Το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ισπανία και η Ιταλία, καθώς και το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι η επίδικη οδηγία δεν είναι ανίσχυρη λόγω καταχρήσεως εξουσίας. Κατά την άποψη τους αυτό προκύπτει ιδίως από την απόφαση στην προαναφερθείσα υπόθεση 68/86, με την οποία το Δικαστήριο δέχτηκε ότι η οδηγία 85/649 συμβάλλει στην επίτευξη των σκοπών της κοινής γεωργικής πολιτικής που αναφέρονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης και ότι το Συμβούλιο ήταν αρμόδιο να την εκδώσει βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης και μόνο. Το Ηνωμένο Βασίλειο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή αναφέρονται, επιπλέον, στην απόφαση της 24ης Οκτωβρίου 1973, Balkan-Import, σκέψη 24 (5/73, Rec. 1973, σ. 1091), κατά την οποία « τα κοινοτικά όργανα πρέπει να εξασφαλίζουν τον συνεχή συμβιβασμό που μπορεί να απαιτούν οι ενδεχόμενες αντιφάσεις μεταξύ των στόχων (του άρθρου 39) λαμβανομένων χωριστά και, κατά περίπτωση, να δίνουν σε κάποιον απ' αυτούς προσωρινό προβάδισμα ». Ως προς τον ορισμό της καταχρήσεως εξουσίας, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου επικαλείται την απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1984, Walzstahl-Vereinigung και Thyssen, σκέψη 27 ( 140/82, 146/82, 221/82 και 226/82, Συλλογή 1984, σ. 951 ). Κατά τη γνώμη της, από τα πραγματικά περιστατικά και τα στοιχεία που επικαλούνται οι προσφεύγοντες δεν προκύπτει ότι έγινε χρήση εξουσίας προς καταστρατήγηση διαδικασίας προβλεπόμενης στη Συνθήκη.

5. Επί νου πέμπτου ερωτήματος (αιτιολογία)

α) Οι προσφεύγοντες της κύριας οίκης θεωρούν ότι οι αιτιολογικές σκέψεις που περιέχονται στο προοίμιο της υπό κρίση οδηγίας, δηλαδή οι αναφερόμενες στις ανησυχίες των καταναλωτών, στην εναρμόνιση και την αύξηση της καταναλώσεως κρέατος, είναι δευτερεύουσες σε σχέση με τον βασικό σκοπό που είναι να καταστεί λιγότερο κερδοφόρα η παραγωγή βοείου κρέατος και να μειωθεί έτσι το σχετικό διαρθρωτικό πλεόνασμα στην Κοινότητα. Επειδή ο τελευταίος αυτός στόχος δεν αναφέρεται στις αιτιολογικές σκέψεις, η οδηγία δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη. O λόγος που αφορά ρητά την αιτιολογία, που προβλήθηκε από το Ηνωμένο Βασίλειο στην τελευταία αυτή υπόθεση και απορρίφθηκε από το Δικαστήριο, διαφέρει, κατά τους προσφεύγοντες, από τον λόγο που προβάλλουν αυτοί εν προκειμένω.

β) Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ιταλία, το Συμβούλιο και την Επιτροπή, η απόφαση στην προαναφερθείσα υπόθεση 68/86 εξάλειψε κάθε αμφιβολία ως προς την αιτιολογία της επίδικης οδηγίας, κρίνοντας ότι οι αιτιολογικές σκέψεις της προγενέστερης οδηγίας, που ταυτίζονται με εκείνες της υπό κρίση οδηγίας, αναφέρουν με επαρκή σαφήνεια τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Η Ιοπανική Κυβέρνηση καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα, βάσει της παγίας νομολογίας του Δικαστηρίου περί του άρθρου 190 της Συνθήκης. Η Κυβέρνηση του Ενωμένου Βασιλείου προσθέτει ότι η μείωση των διαρθρωτικών πλεονασμάτων δεν συνιστά τον μοναδικό ή βασικό σκοπό του Συμβουλίου, αλλ' ότι ήταν μόνο παρεπόμενη συνέπεια που μπορούσε να αναμένεται και υποστηριζόταν από ορισμένα μέλη του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής. Η Επιτροπή ισχυρίζεται συναφώς ότι η μείωση της κερδοφορίας δεν ήταν ο βασικός σκοπός, αλλ' ότι το Συμβούλιο δεν αγνοούσε ότι η εφαρμογή της οδηγίας μπορούσε να έχει αυτή τη συνέπεια.

6. Επί του έκτου ερωτήματος (παράβαση ουσιωδών τύπων)

α) Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται ότι η υπό κρίση οδηγία είναι ανίσχυρη λόγω παραβάσεως ουσιωδών τύπων. Θεωρούν ότι η ακύρωση της οδηγίας 85/649 από το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα υπόθεση 68/86 είχε ως συνέπεια ότι όλες οι προπαρασκευαστικές πράξεις, συμπεριλαμβανομένης της προτάσεως της Επιτροπής και της γνώμης του Κοινοβουλίου, ήταν επίσης άκυρες. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο δεν μπορούσε να θεσπίσει την επίδικη οδηγία βάσει των προπαρασκευαστικών αυτών πράξεων. Οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν, εξάλλου, ότι ήταν απαραίτητη νέα πρόταση της Επιτροπής και νέα γνώμη του Κοινοβουλίου, επειδή η σύνθεση των δύο αυτών οργάνων είχε μεταβληθεί εν τω μεταξύ, λόγω της προσχωρήσεως της Ισπανίας και της Πορτογαλίας, χωρών με διαφορετικές, εξάλλου, συνήθειες στον τομέα της κτηνοτροφίας από εκείνες των υπολοίπων χωρών της Κοινότητας, και επειδή από τον χρόνο εκδόσεως των προγενεστέρων αυτών πράξεων είχαν εξελιχθεί οι επιστημονικές και λοιπές γνώσεις.

β) Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι ούτε η ακύρωση της οδηγίας 86/649 ούτε η τροποποίηση της συνθέσεως της Επιτροπής μπορούσε να εμποδίσει το Συμβούλιο να εκδώσει την επίδικη οδηγία βάσει της προτάσεως που είχε οδηγήσει στην έκδοση της ακυρωθείσας οδηγίας, και αυτό για λόγους πρακτικής σκοπιμότητας, καθώς και λόγω του γεγονότος ότι διαβιβάστηκε πρόταση εκ μέρους της Επιτροπής ως θεσμού ή συλλογικού οργάνου. Ως προς τη γνώμη του Κοινοβουλίου, το Ηνωμένο Βασίλειο επαναλαμβάνει το επιχείρημα που προέβαλε στην προαναφερθείσα υπόθεση 68/86, επί του οποίου το Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε, δηλαδή ότι το Συμβούλιο έπρεπε να συμβουλευθεί εκ νέου το Κοινοβούλιο ύστερα από την τροποποίηση της προτάσεως της Επιτροπής το 1985, μετά τη γνώμη του Κοινοβουλίου. Θεωρεί ότι η παράλειψη αυτή συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου που συνεπάγεται το ανίσχυρο της οδηγίας.

γ) Κατά την Ισπανική και Ιταλική Κυβέρνηση, το Ινμβονλιο και την Επιτροπή δεν συντρέχει παράβαση ουσιωδών τύπων. Η Ισπανική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι τα δύο νέα κράτη μέλη έλαβαν μέρος στην επεξεργασία της υπό κρίση οδηγίας ως μέλη του Συμβουλίου και ότι η Ισπανία συμφωνούσε πλήρως με το περιεχόμενο της οδηγίας ήδη προ της προσχωρήσεως, αφού η θέσπιση της νομοθεσίας της ανέρχεται ήδη στις 22 Ιανουαρίου 1984. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση η αρχή της οικονομίας των νομικών μέσων απαιτεί τη διατήρηση των πράξεων που είναι σύμφωνες προς τον νόμο. Εν προκειμένω, η ακύρωση της οδηγίας 85/649 λόγω διαδικαστικού ελαττώματος δεν ήταν ικανή να επηρεάσει τη γνώμη του Κοινοβουλίου και την πρόταση της Επιτροπής, η οποία παραμένει αμετάβλητη, εφόσον η Επιτροπή δεν αποφασίσει να την τροποποιήσει κατά το άρθρο 149, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Εξάλλου, η προαναφερθείσα απόφαση στην υπόθεση 68/86 δημιούργησε κατάσταση αναμονής και εμπιστοσύνης ως προς μια γρήγορη πρωτοβουλία του Συμβουλίου, που οφείλει να συμμορφωθεί προς την απόφαση δυνάμει του άρθρου 176 της Συνθήκης. Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι δεν υπερέβη την ευχέρεια εκτιμήσεως που του παρέχει το άρθρο 176 της Συνθήκης θεωρώντας ότι η ακύρωση της οδηγίας 85/649 λόγω διαδικαστικής πλημμέλειας δεν επηρέαζε το κύρος των σταδίων που^προηγήθηκαν της εκδόσεως της οδηγίας αυτής και ότι, κατά συνέπεια, οι προπαρασκευαστικές πράξεις διατηρούσαν το κόρος τους. Εξάλλου, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή συμμετέσχε πλήρως στις εργασίες του Συμβουλίου, χωρίς να τροποποιήσει την πρόταση της κατά το άρθρο 149, παράγραφος 3, της Συνθήκης και ότι το Κοινοβούλιο δεν ζήτησε νέες διαβουλεύσεις. Όσον αφορά τη μεταβολή της συνθέσεως της Επιτροπής, το Συμβούλιο θεωρεί ότι κάθε μεταβολή, είτε κατά τη λήξη της θητείας είτε συνεπεία διευρύνσεως, δεν μπορεί να έχει αυτομάτως συνέπειες επί των υφισταμένων προτάσεων. Κατά τη γνώμη του αυτό αντιστοιχεί επίσης στην παγία πρακτική. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η απόφαση αυτή δεν επηρεάζει καμιά από τις φάσεις που προηγήθηκαν της αποφάσεως του Συμβουλίου να εφαρμόσει την έγγραφη διαδικασία — μόνος λόγος για τον οποίο το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 85/649. Το Συμβούλιο ήταν υποχρεωμένο, δυνάμει του άρθρου 176 της Συνθήκης, να επαναλάβει τη διαδικασία από αυτό το ίδιο στάδιο. Η Επιτροπή, εφόσον δεν ήθελε να τροποποιήσει την πρόταση της κατά το άρθρο 149, παράγραφος 3, της Συνθήκης, δεν είχε ούτε καν τη νομική δυνατότητα να υποβάλει εκ νέου την πρόταση της, αφού το Συμβούλιο δεν είχε αποφανθεί έγκυρα. Κατά τη γνώμη της, οι ίδιες σκέψεις ισχύουν ως προς το Κοινοβούλιο. Εξάλλου, δεν υφίστατο ούτε υποχρέωση νέων διαβουλεύσεων με το Κοινοβούλιο μετά την τροποποίηση της προτάσεως το 1985, η οποία έγινε σύμφωνα με τα συμπεράσματα που περιέχονταν στη γνώμη του Κοινοβουλίου. Η άποψη ότι η Επιτροπή έπρεπε να υποβάλει εκ νέου προτάσεις μετά τη μεταβολή της συνθέσεως της όχι μόνο αντιφάσκει προς τη μακροχρόνια πρακτική, αλλ' είναι ασυμβίβαστη και προς τη θέση της Επιτροπής ως οργάνου συνεχούς λειτουργίας (βλ. το άρθρο 155 της Συνθήκης ΕΟΚ και το άρθρο 12, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης περί συγχωνεύσεως). Εξάλλου, με τη συμμετοχή της στη συνεδρίαση του Συμβουλίου που εξέδωσε την οδηγία, η Επιτροπή, με τη σύνθεση που είχε τον Μάρτιο 1988, συμφώνησε να εμμείνει στην αρχική πρόταση της.

7. Επί του εβδόμου ερωτήματος (αρχή της μη αναδρομικότητας)

α) Μόνον οι προσφεύγοντες της κύριας ο'ικης θεωρούν ότι η επίδικη οδηγία είναι ανίσχυρη λόγω παραβιάσεως της θεμελιώδους αρχής που προβλέπεται στο άρθρο 7 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και αναγνωρίζεται από το κοινοτικό δίκαιο, δηλαδή της αρχής ότι η ποινική νομοθεσία δεν πρέπει να έχει αναδρομικά αποτελέσματα. Πράγματι, η οδηγία — που εκδόθηκε στις 7 Μαρτίου 1988 και προβλέπει την εφαρμογή της το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 1988 — επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να θεσπίσουν νομοθετικές διατάξεις με αναδρομική ισχύ, εκθέτοντας έτσι τους πολίτες σε ποινικές κυρώσεις για πράξεις που τελέστηκαν σε μια περίοδο κατά την οποία δεν ίσχυε καμιά απαγόρευση. Οι προσφεύγοντες ισχυρίζονται ότι η άδεια θεσπίσεως και η εκ των υστέρων κύρωση των εθνικών ποινικής φύσεως μέτρων που προβλέπουν κυρώσεις για πράξεις που δεν ήταν κολάσιμες κατά τον χρόνο τελέσεως τους θεωρήθηκαν παράνομες με την απόφαση της 10ης Ιουλίου 1984, Kirk, σκέψεις 21 και 22 (63/83, Συλλογή 1984, σ. 2689). Οι αποφάσεις της 25ης Ιανουαρίου 1979, Račke (98/78, Rec. 1979, σ. 69), και της 13ης Φεβρουαρίου 1979, Granaria ( 101/78, Rec. 1979, σ. 623), δεν μπορούν να μεταφερθούν από τον τομέα του αστικού στον τομέα του ποινικού δικαίου.

β) Το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ιοπανία και η Ιταλία, καθώς και το Συμβούλιο και η Επιτροπή ζητούν να μη θεωρηθεί η οδηγία ανίσχυρη λόγω παραβιάσεως της αρχής της μη αναδρομικότητας. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υπενθυμίζει ότι η οδηγία 85/649 ίσχυε μέχρι την ημερομηνία ακυρώσεως της, την 23η Φεβρουαρίου 1988. Επομένως, θα μπορούσαν να ασκηθούν διώξεις κατά το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου μέχρι 24ης Φεβρουαρίου 1988, βάσει της εθνικής νομοθεσίας που μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία 85/649 και, εκ νέου, από 11ης Μαρτίου 1988, ημερομηνία κοινοποιήσεως της επίδικης οδηγίας. Αυτή μπόρεσε, επομένως, να παραγάγει αναδρομικά αποτελέσματα μόνο επί διάστημα 17ημερών. Ακόμη και αν η απαγόρευση της αναδρομικότητας των νόμων αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι, εν προκειμένω, η αρχή αυτή μπορεί να εξασφαλιστεί με μέσα άλλα εκτός της ακυρώσεως της οδηγίας, δηλαδή με μια ερμηνεία υπό το φως της αρχής αυτής. Σύμφωνα με μια τέτοια ερμηνεία, το άρθρο 10 της οδηγίας δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι υποχρεώνει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν ποινικές κυρώσεις σε ιδιώτες για πράξεις που τελέστηκαν από 23ης Φεβρουαρίου μέχρι 11 Μαρτίου 1988. Αντίθετα, όσον αφορά τις άλλες πλευρές της οδηγίας, για παράδειγμα το μητρώο που προβλέπεται στο άρθρο 4, το άρθρο 10 απαιτεί την πλήρη εφαρμογή τους από 1ης Ιανουαρίου 1988. Η Ισπανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει τις εξαιρέσεις από την αρχή της μη αναδρομικότητας. 'Ετσι, η αναδρομικότητα μπορεί να γίνει εξαιρετικά δεκτή, όταν αυτό απαιτείται από τον επιδιωκόμενο σκοπό και εξασφαλίζεται δεόντως η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων (απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 1979, Weingut Decker, 99/78, Rec. 1979, σ. 101 ). Κατά τη γνώμη της, οι 13ημέρες που μεσολάβησαν μεταξύ της ακυρώσεως της οδηγίας 85/649 και της ενάρξεως της ισχύος της νέας οδηγίας δεν ήταν επαρκείς για να επιτρέψουν στους ενδιαφερομένους την κτήση δικαιωμάτων άξιων προστασίας. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση η αναδρομικότητα που προβλέπεται στο άρθρο 10 της επίδικης οδηγίας δεν έχει άμεσες επιπτώσεις στην κατάσταση των ενδιαφερομένων συναλλασσομένων που υπόκεινται στις υποχρεώσεις και κυρώσεις που προβλέπουν οι εθνικές νομοθεσίες. Στην ιδιαίτερη προκείμενη περίπτωση δεν μπορεί να γίνει λόγος για παραβίαση των αρχών της ασφαλείας του δικαίου και της προστασίας της εμπιστοσύνης, η εξασφάλιση των οποίων μπορεί να αποτελέσει εμπόδιο στην αναγνώριση αναδρομικού αποτελέσματος, επειδή οι εθνικές εκτελεστικές διατάξεις, που δεν εθίγησαν άμεσα από την ακύρωση της οδηγίας 85/649, ίσχυαν ήδη κατά την έκδοση της επίδικης οδηγίας. Το Συμβούλιο ισχυρίζεται επίσης ότι τα εθνικά εκτελεστικά μέτρα είναι αυτά που, καταρχήν, παράγουν αποτελέσματα έναντι των ιδιωτών και όχι η ίδια η οδηγία. Έτσι, στο Ηνωμένο Βασίλειο, ποτέ δεν ίσχυσε για τους προσφεύγοντες εσωτερική νομοθεσία αναδρομικού χαρακτήρα, αφού οι προαναφερθείσες κανονιστικές αποφάσεις SI 1988 αριθ. 705 κατήρ-' γησαν και αντικατέστησαν, στις 13 Απριλίου 1988, τις προαναφερθείσες αποφάσεις SI 1986 αριθ. 1876. Ακόμη και αν λαμβανόταν υπόψη η ίδια η οδηγία, το Συμβούλιο θεωρεί ότι δεν μπορεί να κηρυχθεί ανίσχυρη για τον λόγο ότι έχει αναδρομικό αποτέλεσμα. Επικαλείται την απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 1982, Amylum (108/81, Συλλογή 1982, σ. 3107), κατά την οποία η αναδρομικότητα μπορεί να γίνει δεκτή, εξαιρετικά, όταν αυτό απαιτείται από τον επιδιωκόμενο σκοπό και εξασφαλίζεται δεόντως η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων. Κατά τη γνώμη του, οι προϋποθέσεις αυτές πληρούνται εν προκειμένω. Αφενός, ενόψει της φύσεως των υπό κρίση ουσιών και της επιτακτικής ανάγκης προστασίας των καταναλωτών, ήταν απαραίτητο να αποφευχθεί ένα νομικό κενό, προκειμένου να παρεμποδιστούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και να μην επανεμφανιστούν σημαντικά εμπόδια στο εμπόριο μετά την ακύρωση της οδηγίας 85/649. Εξάλλου, το χρονικό διάστημα των 17ημερών μεταξύ της ακυρώσεως αυτής και της κοινοποιήσεως της επίδικης οδηγίας ήταν τόσο σύντομο, ώστε να μην καταστεί δυνατό στους ενδιαφερομένους να θεμελιώσουν δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στη νομιμοποίηση των υπό κρίση ουσιών. Η Επιτροπή αρνείται ότι η οδηγία είχε αναδρομικά αποτελέσματα έναντι των προσφευγόντων, επειδή δεν υποχρέωσε το Ηνωμένο Βασίλειο να την εφαρμόσει προ της ημερομηνίας κοινοποιήσεως της, αλλά του έδινε απλώς την ευχέρεια εφαρμογής. Το ζήτημα αν το Ηνωμένο Βασίλειο μπορούσε να κάνει χρήση, στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου, της εξουσίας αυτής δεν ενδιαφέρει εν προκειμένω. Ακόμη και αν μπορούσε να προσδοθεί αναδρομικό αποτέλεσμα στην οδηγία, αυτό θα ήταν δικαιολογημένο κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου ( βλ. για παράδειγμα την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1983, Meiko-Konservenfabrik, 224/82, Συλλογή 1983, σ. 2539). Αφετέρου, η απαγόρευση των ορμονών δεν κατέστησε δυνατή καμιά διακοπή. Οι λόγοι που οδήγησαν το 1985 στην έκδοση της οδηγίας 85/649 εξακολούθησαν να υπάρχουν εξάλλου, στην περίπτωση περιόδου νομιμοποιήσεως των ορμονών μετά την ακύρωση αυτής της οδηγίας, η Κοινότητα θα έπρεπε να αντιμετωπίσει επί μακρό το πρόβλημα των κρεάτων ζώων στα οποία χορηγήθηκαν νομίμως ορμόνες κατά την περίοδο αυτή. Εξάλλου, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν δικαιολογείται κανένα διάστημα αναμονής. Στην πραγματικότητα, η χορήγηση των ορμονών απαγορευόταν ήδη πολύ προ της 1ης Ιανουαρίου 1988. Δεδομένου ότι η πρώτη οδηγία ακυρώθηκε λόγω διαδικαστικών ελαττωμάτων, που μπορούσαν ευχερώς να θεραπευτούν, και ότι δεν υπήρχε καμιά ένδειξη για μεταβολή της απόψεως που επικρατούσε στα κοινοτικά όργανα, καθώς και στο κοινό γενικά, υπέρ της απαγορεύσεως, οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούσαν να αναμένουν τροποποίηση της πραγματικής καταστάσεως, αφού μάλιστα το χρονικό διάστημα που μεσολάβησε μέχρι την έκδοση της νέας οδηγίας ήταν ιδιαίτερα σύντομο. Τέλος, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η ίδια η οδηγία δεν περιέχει ποινικές διατάξεις και δεν απαιτεί οπωσδήποτε τη θέσπιση τους, εφόσον η εφαρμογή της απαγορεύσεως μπορεί να εξασφαλιστεί με διοικητικά μέτρα. Ενδεχόμενες ποινικές διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο θα έπρεπε να μην αντιβαίνουν στην αρχή της μη αναδρομικότητας που περιλαμβάνεται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου.

8. Προτεινόμενη απάντηση

Συμπεραίνοντας, οι προσφεύγοντες της κυρίας δίκης θεωρούν ότι η οδηγία 88/146 είναι ανίσχυρη για τον λόγο ότι το γεγονός ότι το Συμβούλιο παρέλειψε να λάβει υπόψη του τα πραγματικά στοιχεία που αναγνωρίζονται όσον αφορά την υγεία και την ποιότητα, το γεγονός ότι στηρίχτηκε σε παράλογες σκέψεις (στηριζόμενες, στην καλύτερη περίπτωση, σε αβέβαιες αποδείξεις ) και ότι οι συνέπειες της οδηγίας που προξενούν σοβαρή ζημία μεγάλης εκτάσεως συνιστούν στοιχεία που οδηγούν όλα μαζί στη σκέψη ότι το Συμβούλιο έπρεπε να μελετήσει άλλα μέσα ενημερώσεως προστασίας των καταναλωτών και εναρμονίσεως των νομοθεσιών. Η οδηγία 88/146 πάσχει επίσης τυπικά ελαττώματα που την καθιστούν ανίσχυρη.

Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί από το Δικαστήριο να κηρύξει ανίσχυρη την οδηγία 88/146 για τον λόγο ότι προσβάλλει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ή, επικουρικά, για τον λόγο ότι είναι ασυμβίβαστη προς την αρχή της αναλογικότητας, ή, ακόμη επικουρικότερα, για τον λόγο ότι εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιωδών τύπων, και να αποφανθεί ότι παρέλκει η απάντηση στα λοιπά ερωτήματα που υπέβαλε το High Court.

Η Ισπανική Κυβέρνηση, το Συμβούλιο και η Επιτροπή που θεωρούν, όπως και η Ιταλική Κυβέρνηση, ότι η οδηγία 88/146 είναι έγκυρη, προτείνουν στο Δικαστήριο να απαντήσει ότι από την εξέταση των ερωτημάτων που υπέβαλε το High Court δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος της οδηγίας 88/146.

G. C Rodríguez Iglesias

εισηγητής δικαστής

( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.

ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ (πέμπτο τμήμα)

της 13ης Νοεμβρίου 1990 ( *1 )

Στην υπόθεση C-331/88,

που έχει ως αντικείμενο αίτηση του High Court of Justice, Queen's Bench Division, προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ

The Queen, αφενός,

και

The Minister of Agriculture, Fisheries and Food and the Secretary of State for Health, αφετέρου,

ex parte:

Fédération européenne de la santé animale ( Fedesa ),

Pitman-Moore, Inc.,

Distrivet SA,

Hoechst ( UK ) Limited,

National Office of Animal Health Limited,

Donald Leslie Haxby CBE

και

Robert Sleightholme,

η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς το κύρος της οδηγίας 88/146/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 7ης Μαρτίου 1988, για την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή ( ΕΕ L 70, σ. 16 ),

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),

συγκείμενο από τους J. C Moitinho de Almeida, πρόεδρο τμήματος, G. C. Rodríguez Iglesias, Sir Gordon Slynn, R. Joliét και M. Zuleeg, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: J. Mischo

γραμματέας: D. Louterman, κύρια υπάλληλος διοικήσεως

λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που κατέθεσαν:

— οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενοι από τους Christopher Carr και Thomas Sharpé, barristers,

— η Κυβέρνηση του Βασιλείου της Ισπανίας, εκπροσωπούμενη από τον Javier Conde de Saro, γενικό διευθυντή νομικού και θεσμικού κοινοτικού συντονισμού, και τη Rosario Silva de Lapuerta, νομικό σύμβουλο του κράτους στην αρμόδια για το Δικαστήριο νομική υπηρεσία,

— η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενη από τη Susan Hay, του Treasury Solicitor's Department, και τον Richard Plender, barrister,

— η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενη από τον Pier Giorgio Ferri, νομικό σύμβουλο του κράτους,

— το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τη Moyra Sims, μέλος της νομικής του υπηρεσίας, και τον Bjarne Hoff-Nielsen, νομικό σύμβουλο,

— η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους Blanca Rodríguez Galindo και Grant Lawrence, μέλη της νομικής της υπηρεσίας, και τον Dierk Booss, νομικό σύμβουλο,

έχοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση και κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 13ης Δεκεμβρίου 1989,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 8ης Μαρτίου 1990,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1 Με Διάταξη της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 14 Νοεμβρίου του ιδίου έτους, το High Court of Justice, Queen's Bench Division, υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, προδικαστικά ερωτήματα ως προς το κόρος της οδηγίας 88/146/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, για την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή ( ΕΕ L 70, σ. 16 ).

2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Federation européene de la santé animale ( Fedesa ) και λοιπών, αφενός, και του Υπουργού Γεωργίας, Αλιείας, Διατροφής και Υγείας, αφετέρου. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης αμφισβητούν ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου το κύρος των εθνικών κανονιστικών αποφάσεων που εφαρμόζουν μερικώς την υπό κρίση οδηγία, για τον λόγο ότι η οδηγία αυτή είναι ανίσχυρη.

3 Η επίδικη οδηγία εκδόθηκε στις 7 Μαρτίου 1988 και κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 11 Μαρτίου του ιδίου έτους. Το περιεχόμενο της, συμπεριλαμβανομένης της προθεσμίας θέσεως της σε εφαρμογή, ταυτίζεται προς εκείνο της οδηγίας 85/649/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 31ης Δεκεμβρίου 1985, για την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή ( ΕΕ L 382, σ. 228 ), που ακυρώθηκε με την απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Φεβρουαρίου 1988, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου ( 68/86, Συλλογή 1988, σ. 855 ), για τον λόγο ότι το Συμβούλιο παρέβη ουσιώδεις τύπους, μη τηρώντας τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου.

4 Το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα εξής ερωτήματα: « 1) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη προς την αρχή της ασφάλειας του δικαίου; 2) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη προς την αρχή της αναλογικότητας; 3) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη προς την αρχή της ισότητας; 4) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, λόγω του ότι εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας από το Συμβούλιο, ως αντικείμενη στους σκοπούς της κοινής γεωργικής πολιτικής που αναφέρονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης ΕΟΚ; 5) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, λόγω παραβάσεως του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΟΚ, ιδίως επειδή δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη; 6) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου, ιδίως επειδή δεν εκδόθηκε κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής για την έκδοση αυτής ή άλλης οδηγίας και επειδή, ακόμη και αν εκδόθηκε κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, η σύνθεση της Επιτροπής κατά τον χρόνο υποβολής της προτάσεως δεν ήταν η ίδια με τη σύνθεση της κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 88/146 και επειδή το Συμβούλιο δεν έλαβε την απαραίτητη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που έπρεπε να αφορά την ίδια αυτή οδηγία και καμία άλλη; 7) Είναι ανίσχυρη η οδηγία 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, ως αντικείμενη στην αρχή της μη αναδρομικότητας των νόμων, ιδίως επειδή προβλέπει την επιβολή ποινικών κυρώσεων για πράξεις που τελέστηκαν πριν από τη δημοσίευση της; »

5 Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, η διαδικασία, καθώς και οι γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω, παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.

6 Πριν εξεταστούν οι διάφοροι προβληθέντες λόγοι ανίσχυρου, πρέπει να υπομνηστεί ότι, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις, η υπό κρίση οδηγία σκοπό έχει να θέσει τέρμα στις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και στα εμπόδια του εμπορίου που προκύπτουν από τις διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών, όσον αφορά τη χορήγηση σε ζώα εκμεταλλεύσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση. Στην πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αναφέρεται ιδίως ότι οι επιπτώσεις των ουσιών αυτών στην υγεία των ανθρώπων εκτιμώνται διαφορετικά από τις εθνικές νομοθεσίες. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο θεώρησε ενδεδειγμένο να θεσπίσει διατάξεις ικανές να εξασφαλίσουν σε όλους τους καταναλωτές συνθήκες εφοδιασμού για τα οικεία προϊόντα που να είναι αισθητά ταυτόσημες, παρέχοντας σ' αυτούς, συγχρόνως, ένα προϊόν που να ανταποκρίνεται κατά το δυνατόν καλύτερα στις ανησυχίες τους και στις προσδοκίες τους. Το Συμβούλιο θεώρησε ότι αυτό θα συντελούσε στη βελτίωση των δυνατοτήτων διαθέσεως των οικείων προϊόντων ( βλ. δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας ).

Ως προς την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της ασφάλειας του δικαίου

7 Ο πρώτος λόγος ανίσχυρου που αντιμετωπίζει το εθνικό δικαστήριο αφορά το συμβιβαστό της οδηγίας προς την αρχή της ασφάλειας του δικαίου. Κατά τη συζήτηση επί του ζητήματος αυτού υποστηρίχθηκε, αφενός, ότι η οδηγία στερείται επιστημονικής βάσεως που να δικαιολογεί τις εκτιμήσεις σχετικά με τη δημόσια υγεία και τις ανησυχίες των καταναλωτών που οδήγησαν στην έκδοση της και, αφετέρου, ότι η οδηγία προσέβαλε τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των επιχειρηματιών που μπορούσαν να αναμένουν ότι οι σχετικές ουσίες δεν θα απαγορεύονταν ελλείψει κάθε αντικειμενικά θεμελιωμένης αμφιβολίας ως προς τον αβλαβή τους χαρακτήρα, την αποτελεσματικότητα και την ποιότητα τους.

8 Πρέπει να παρατηρηθεί ότι, ακόμη και αν έπρεπε να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, ότι η αρχή της ασφάλειας του δίκαιου προϋποθέτει ότι κάθε μέτρο, θεσπιζόμενο από τα κοινοτικά όργανα, πρέπει να στηρίζεται σε ορθολογική και αντικειμενική βάση, ο σχετικός δικαστικός έλεγχος πρέπει, ενόψει της διακριτικής ευχέρειας που αναγνωρίζεται στο Συμβούλιο για την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής, να περιορίζεται στην εξέταση του ζητήματος αν το υπό κρίση μέτρο εκδόθηκε κατά προφανή πλάνη ή κατά κατάχρηση εξουσίας ή αν η εν λόγω αρχή δεν υπερέβη τα άκρα όρια της ευχέρειας εκτιμήσεως της.

9 Υπό το φως των προεκτεθέντων δεν μπορεί να γίνει δεκτός ο λόγος που στηρίζεται στην ύπαρξη επιστημονικών αποδείξεων περί του αβλαβούς χαρακτήρα των πέντε υπό κρίση ορμονών. Χωρίς να είναι απαραίτητο να διαταχθούν αποδείξεις για τον έλεγχο της ακριβείας του ισχυρισμού αυτού, αρκεί να παρατηρηθεί ότι, ενόψει των διαφορετικών εκτιμήσεων εκ μέρους των εθνικών αρχών των κρατών μελών, τις οποίες απηχούν οι ισχύουσες εθνικές νομοθεσίες, το Συμβούλιο τήρησε τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας, επιλέγοντας τη λύση που συνίσταται στην απαγόρευση των υπό κρίση ορμονών και αντιμετωπίζοντας έτσι τις ανησυχίες που εκφράστηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, καθώς και από διάφορες οργανώσεις καταναλωτών.

10 Η υπό κρίση οδηγία δεν προσέβαλε, εξάλλου, τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των επιχειρηματιών που εθίγησαν από την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως των υπό κρίση ορμονών. Είναι ακριβές ότι η οδηγία 81/602/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 31ης Ιουλίου 1981, περί απαγορεύσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική ή θυρεοστατική δράση ( ΕΕ L 222, σ. 32 ), αναφέρεται σε αναμενόμενες λεπτομερείς μελέτες περί του αβλαβούς ή μη χαρακτήρα των υπό κρίση ουσιών ( τέταρτη αιτιολογική σκέψη ) και υποχρεώνει την Επιτροπή να λάβει υπόψη την επιστημονική εξέλιξη (άρθρο 8). Ωστόσο, η οδηγία αυτή δεν προδικάζει τα συμπεράσματα που μπορούν να αντληθούν από το Συμβούλιο κατά την άσκηση της διακριτικής του ευχέρειας. Ενόψει, εξάλλου, των διαφορετικών εκτιμήσεων που είχαν διατυπωθεί, οι επιχειρηματίες δεν μπορούσαν να αναμένουν βάσιμα ότι η απαγόρευση της χορηγήσεως των υπό κρίση ουσιών σε ζώα θα μπορούσε να στηρίζεται μόνο σε επιστημονικά στοιχεία.

11 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο ισχυρισμός περί παραβιάσεως της αρχής της ασφάλειας του δικαίου δεν μπορεί να γίνει δεκτός.

Ως προς την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας

12 Υποστηρίχθηκε ότι η υπό κρίση οδηγία παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας από τρεις απόψεις. Πρώτον, η γενική απαγόρευση της χορηγήσεως των πέντε υπό κρίση ουσιών είναι ακατάλληλη για την επίτευξη των δεδηλωμένων σκοπών της οδηγίας, επειδή είναι αδύνατον να εφαρμοστεί στην πράξη και οδηγεί στη δημιουργία επικίνδυνης μαύρης αγοράς. Δεύτερον, μια τέτοια απαγόρευση δεν είναι αναγκαία, επειδή οι ανησυχίες των καταναλωτών θα μπορούσαν να διασκεδαστούν με την απλή διάδοση πληροφοριών και συμβουλών. Τέλος, η υπό κρίση απαγόρευση συνεπάγεται υπερβολικά μειονεκτήματα, ιδίως σημαντικές χρηματοοικονομικές ζημίες για τους οικείους επιχειρηματίες, σε σχέση με τα πλεονεκτήματα που υποστηρίζεται ότι απορρέουν για το γενικό συμφέρον.

13 Η αρχή της αναλογικότητας αναγνωρίζεται με παγία νομολογία του Δικαστηρίου ως μια από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου. Δυνάμει της αρχής αυτής, η νομιμότητα της απαγορεύσεως μιας οικονομικής δραστηριότητας εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι τα απαγορευτικά μέτρα είναι κατάλληλα και αναγκαία για την επίτευξη των σκοπών που νομίμως επιδιώκονται από την οικεία ρύθμιση. Όταν υπάρχει επιλογή μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό και τα προξενούμενα μειονεκτήματα δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς.

14 Ως προς τον δικαστικό έλεγχο των ανωτέρω προϋποθέσεων, πρέπει, ωστόσο, να διευκρινιστεί ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έχει, στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, διακριτική ευχέρεια αντίστοιχη προς τις πολιτικές ευθύνες που του αναθέτουν τα άρθρα 40 και 43 της Συνθήκης. Κατά συνέπεια, η νομιμότητα μέτρου θεσπιζόμενου στον τομέα αυτό μπορεί να επηρεαστεί μόνον όταν το μέτρο είναι προδήλως ακατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκομένου από το αρμόδιο όργανο σκοπού ( βλ. ιδίως την απόφαση της 11ης Ιουλίου 1989, Schräder, σκέψεις 21 και 22, 265/87, Συλλογή 1989, σ. 2237).

15 Όσον αφορά τον κατάλληλο ή μη χαρακτήρα της απαγορεύσεως, πρέπει να παρατηρηθεί, καταρχήν, ότι, ακόμη και αν η παρουσία φυσικών ορμονών σε όλα τα κρέατα εμποδίζει την ανίχνευση της παρουσίας απαγορευμένων ορμονών μέσω ελέγχων επί των ζώων ή των κρεάτων, στα κράτη μέλη, μπορούν να εφαρμοστούν και έχουν ήδη επιβληθεί άλλες μέθοδοι ελέγχου, με την οδηγία 85/358/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουλίου 1985, που συμπληρώνει την προαναφερθείσα οδηγία 81/602/ΕΟΚ (ΕΕ L 191, σ. 46). Δεν είναι προφανές ότι η νομιμοποίηση μόνο των λεγομένων « φυσικών » ορμονών μπορεί να αποτρέψει τη δημιουργία μαύρης αγοράς για τις επικίνδυνες αλλά φθηνότερες ουσίες. Επιπλέον, κατά το Συμβούλιο, που δεν διαψεύστηκε στο σημείο αυτό, κάθε σύστημα μερικής νομιμοποιήσεως θα απαιτούσε δαπανηρά μέτρα ελέγχου των οποίων η αποτελεσματικότητα δεν θα ήταν εξασφαλισμένη. Από αυτό προκύπτει ότι η υπό κρίση απαγόρευση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως προδήλως ακατάλληλο μέτρο.

16 Ως προς τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν, για να στηριχθεί η άποψη ότι η υπό κρίση απαγόρευση δεν είναι απαραίτητη, προϋποθέτουν, στην πραγματικότητα, ότι το υπό κρίση μέτρο είναι ακατάλληλο για την επίτευξη σκοπών διαφορετικών της διασκεδάσεως των ανησυχιών των καταναλωτών, ανησυχιών που θεωρούνται αβάσιμες. Αφού, όμως, το Συμβούλιο δεν περιέπεσε συναφώς σε προφανή πλάνη, μπορούσε βάσιμα να θεωρήσει ότι η κατάργηση των εμποδίων στο εμπόριο και των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, λαμβανομένων υπόψη των απαιτήσεων της δημόσιας υγείας, δεν μπορούσε να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο καταναγκαστικά, όπως η διάδοση πληροφοριών στους καταναλωτές και η επισήμανση του κρέατος.

17 Τέλος, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η σημασία των επιδιωκομένων σκοπών μπορεί να δικαιολογήσει ακόμη και σημαντικές αρνητικές χρηματοοικονομικές συνέπειες για ορισμένους επιχειρηματίες.

18 Κατά συνέπεια, δεν συντρέχει παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.

Ως προς την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της ισότητας

19 Υποστηρίχθηκε ότι η οδηγία ενέχει διακρίσεις, κατά το μέτρο που συνεπάγεται άνισα αποτελέσματα στα διάφορα κράτη μέλη λόγω των διαφορετικών συνθηκών, περιστάσεων και παραδοσιακών πρακτικών της κτηνοτροφίας.

20 Αρκεί να αναφερθεί συναφώς ότι ένα μέτρο εναρμονίσεως που αποσκοπεί στην ενοποίηση των διαφορετικών, μέχρι σήμερα, κανόνων των κρατών μελών παράγει αναποφεύκτως διαφορετικά αποτελέσματα, ανάλογα με την προγενέστερη κατάσταση των διαφόρων εθνικών νομοθεσιών. Όταν ο κοινοτικός κανόνας εφαρμόζεται εξίσου σε όλα τα κράτη μέλη, όπως εν προκειμένω, δεν μπορεί να γίνει λόγος για διακρίσεις.

21 Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός περί παραβιάσεως της αρχής της ισότητας δεν μπορεί να γίνει δεκτός.

Ως προς την προβαλλόμενη κατάχρηση εξουσίας

22 Υποστηρίχθηκε ότι η οδηγία είναι ασυμβίβαστη προς τους σκοπούς της κοινής γεωργικής πολιτικής του άρθρου 39 της Συνθήκης. Επιπλέον, υποστηρίχθηκε ότι η οδηγία είχε ως πραγματικό σκοπό τη μείωση της παραγωγής βοείου κρέατος, σκοπό που μπορούσε να επιδιωχθεί νομίμως με βάση μόνο το άρθρο 100 της Συνθήκης.

23 To Δικαστήριο έκρινε ήδη ( βλ. προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, σκέψεις 21 και 22), σχετικά με την προαναφερθείσα οδηγία του Συμβουλίου 85/649, που ήταν ταυτόσημη με την εν προκειμένω υπό κρίση οδηγία, ότι η οδηγία αυτή, που ρύθμιζε τους όρους παραγωγής και εμπορίας του κρέατος με προοπτική τη βελτίωση της ποιότητας του, ενέπιπτε στο πλαίσιο των μέτρων που προβλέπουν οι προαναφερθείσες κοινές οργανώσεις αγοράς κρέατος, συμβάλλοντας έτσι στην επίτευξη των σκοπών της κοινής γεωργικής πολιτικής που διατυπώνονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης και ότι, επομένως, το Συμβούλιο ήταν αρμόδιο να την εκδώσει με βάση μόνο το άρθρο 43 της Συνθήκης.

24 Περαιτέρω, όπως προκύπτει από παγία νομολογία του Δικαστηρίου ( βλ. ιδίως τις αποφάσεις της 21ης Φεβρουαρίου 1984, Walzstahl-Vereinigung και Thyssen, σκέψη 27, 140/82, 146/82, 221/82 και 226/82, Συλλογή 1984, σ. 951, και της 21ης Ιουνίου 1984, Lux κατά Ελεγκτικού Συνεδρίου, σκέψη 30, 69/83, Συλλογή 1984, σ. 2447 ), μια απόφαση εκδίδεται κατά κατάχρηση εξουσίας όταν από αντικειμενικές, κρίσιμες και συγκλίνουσες ενδείξεις προκύπτει ότι εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό άλλο εκτός του υπ' αυτής αναφερομένου ή την καταστρατήγηση της διαδικασίας που προβλέπεται ειδικά στη Συνθήκη για την αντιμετώπιση των οικείων περιστάσεων.

25 Μολονότι από τα στοιχεία που προσκομίστηκαν στο Δικαστήριο και στα οποία στηρίχθηκαν οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης προκύπτει ότι η δυνατότητα μειώσεως των πλεονασμάτων ελήφθη, πράγματι, υπόψη κατά τη διαδικασία εκδόσεως της οδηγίας, από αυτό δεν προκύπτει ότι η μείωση αυτή, που δεν αναφέρεται στο προοίμιο της οδηγίας ως επιδιωκόμενος σκοπός, ήταν, πράγματι, ο αποκλειστικός ή ο κύριος σκοπός των θεσπισθέντων κανόνων.

26 Περαιτέρω, πρέπει να αναφερθεί ότι οι σκοποί της γεωργικής πολιτικής του άρθρου 39 της Συνθήκης περιλαμβάνουν, ιδίως, τη σταθεροποίηση των αγορών. Εξάλλου, το άρθρο 39, παράγραφος 2, στοιχεία β και γ, προβλέπει ότι κατά τη θέσπιση της κοινής γεωργικής πολιτικής πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη σταδιακής εφαρμογής των καταλλήλων προσαρμογών και το γεγονός ότι στα κράτη μέλη η γεωργία αποτελεί ένα τομέα στενά συνδεόμενο με το σύνολο της οικονομίας. Από αυτό προκύπτει ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, σκέψη 10, οι σκοποί της γεωργικής πολιτικής διαμορφώνονται κατά τρόπο ώστε τα κοινοτικά όργανα να μπορούν να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους λαμβάνοντας υπόψη τις εξελίξεις στον τομέα της γεωργίας και στο σύνολο της οικονομίας.

27 Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η μείωση της πλεονασματικής γεωργικής παραγωγής είναι ξένη προς τους σκοπούς της κοινής γεωργικής πολιτικής.

28 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η οδηγία δεν εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας.

Ως προς την προβαλλόμενη ανεπάρκεια της αιτιολογίας

29 Ως προς την προβαλλόμενη ανεπάρκεια της αιτιολογίας, το Δικαστήριο έκρινε ήδη με την προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, σκέψεις 28 και 36, ότι η οδηγία είναι επαρκώς αιτιολογημένη, αφού στις αιτιολογικές της σκέψεις διατυπώνονται με επαρκή σαφήνεια οι επιδιωκόμενοι σκοποί.

30 Ο ισχυρισμός που στηρίζεται στη μη αναφορά του σκοπού της μειώσεως της παραγωγής κρέατος θα ασκούσε επιρροή αν η μείωση αυτή αποτελούσε τον πραγματικό ή τον κύριο λόγο εκδόσεως της οδηγίας. Η άποψη όμως αυτή απορρίφθηκε ήδη κατά την εξέταση του τετάρτου ερωτήματος.

31 Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός περί ανεπαρκούς αιτιολογίας δεν μπορεί να γίνει δεκτός.

Ως προς την προβαλλόμενη παράβαση ουσιώδους τύπου

32 Υποστηρίχθηκε ότι η επίδικη οδηγία πάσχει διάφορα διαδικαστικά ελαττώματα, λόγω του ότι, ύστερα από την ακύρωση της προγενέστερης οδηγίας με την προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, το Συμβούλιο εξέδωσε τη νέα οδηγία χωρίς νέα πρόταση της Επιτροπής και χωρίς νέα γνώμη του Κοινοβουλίου.

33 Υποστηρίχθηκε, πρώτον, ότι η ακύρωση της προγενέστερης οδηγίας είχε ως συνέπεια την ακυρότητα όλων των προπαρασκευαστικών πράξεων.

34 Η οδηγία που προηγήθηκε της υπό κρίση οδηγίας ακυρώθηκε λόγω διαδικαστικού ελαττώματος που αφορούσε αποκλειστικά τον τρόπο της οριστικοποιήσεως της από το Συμβούλιο. Υπό τις συνθήκες αυτές, η ακύρωση της οδηγίας δεν επηρεάζει τις προπαρασκευαστικές πράξεις των λοιπών οργάνων.

35 Δεύτερον, υποστηρίχθηκε ότι νέα πρόταση της Επιτροπής και νέα γνώμη του Κοινοβουλίου είναι απαραίτητες λόγω των μεταβολών που μεσολάβησαν από της εκδόσεως των προπαρασκευαστικών πράξεων, τόσο ως προς τη σύνθεση των οργάνων αυτών όσο και συνεπεία της προσχωρήσεως της Ισπανίας και της Πορτογαλίας, χωρών με συνήθειες διαφορετικές από εκείνες των λοιπών χωρών της Κοινότητας, καθώς και ως προς το στάδιο εξελίξεως των επιστημονικών γνώσεων.

36 Πρέπει να παρατηρηθεί συναφώς, καταρχάς, ότι η μεταβολή της συνθέσεως ενός κοινοτικού οργάνου δεν επηρεάζει τη συνέχεια του ιδίου του οργάνου, του οποίου οι τελικές ή προπαρασκευαστικές πράξεις διατηρούν, καταρχήν, όλα τους τα αποτελέσματα.

37 Περαιτέρω, στα ίδια τα κοινοτικά όργανα εναπόκειται να εκτιμούν αν οι οποιασδήποτε φύσεως μεταβολές των συνθηκών απαιτούν τη διατύπωση νέας απόψεως εκ μέρους τους. Όσον αφορά ειδικότερα τις προτάσεις της Επιτροπής, το όργανο αυτό έχει το δικαίωμα, κατά το άρθρο 149, παράγραφος^, της Συνθήκης, να τις τροποποιεί ανά πάσα στιγμή, μέχρις ότου αποφανθεί το Συμβούλιο.

38 Υποστηρίχθηκε, επίσης, ότι το Κοινοβούλιο έπρεπε να διατυπώσει εκ νέου γνώμη κατόπιν της τροποποιήσεως της προτάσεως της Επιτροπής του 1985 μετά τη γνώμη του Κοινοβουλίου.

39 Πρέπει να παρατηρηθεί συναφώς ότι, εκτός από ορισμένες τροποποιήσεις τεχνικού παρά ουσιαστικού χαρακτήρα, η πρόταση της Επιτροπής τροποποιήθηκε, κατ ουσιαν, προς την κατεύθυνση που υποδείχθηκε από το Κοινοβούλιο, το οποίο, με τη γνώμη του είχε ταχθεί υπέρ της γενικής απαγορεύσεως των πέντε ουσιών επί των οποίων θα συμφωνούσε ενδεχομένως το Συμβούλιο, ενώ η πρόταση που του είχε διαβιβαστεί προέβλεπε την απαγόρευση δύο μόνον ουσιών. Υπό τις συνθήκες αυτές, η διατύπωση νέας γνώμης δεν ήταν αναγκαία.

40 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η επίδικη οδηγία δεν πάσχει παράβαση ουσιώδους τύπου.

Ως προς την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της μη αναδρομικότητας

41 Υποστηρίχθηκε ότι η υπό κρίση οδηγία προσκρούει στην αρχή της μη αναδρομικότητας, επειδή εκδόθηκε στις 7 Μαρτίου 1988 και προέβλεπε ότι έπρεπε να τεθεί σε εφαρμογή το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 1988. Στο σημείο αυτό θα έπρεπε να γίνει διάκριση μεταξύ δύο ζητημάτων, δηλαδή μεταξύ της αναδρομικότητας των ποινικών διατάξεων και της αναδρομικότητας εκτός του ποινικού δικαίου.

42 Ως προς το πρώτο ζήτημα, πρέπει να παρατηρηθεί εκ των προτέρων ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. ιδίως την απόφαση της 10ης Ιουλίου 1984, στην υπόθεση 63/83, Regina κατά Kirk, σκέψη 22, Συλλογή 1984, σ. 2689 ), η αρχή της μη αναδρομικότητας των ποινικών διατάξεων είναι κοινή στην έννομη τάξη όλων των κρατών μελών, καθιερώνεται δε από το άρθρο 7 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως περί Προασπίσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών ως θεμελιώδες δικαίωμα που αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου των οποίων την τήρηση εξασφαλίζει το Δικαστήριο.

43 Όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 11ης Ιουνίου 1987, Pretore di Salò κατ' αγνώστων ( 14/86, Συλλογή 1987, σ. 2545 ), η οδηγία δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα, από μόνη της και ανεξάρτητα από εσωτερικό νόμο κράτους μέλους εκδιδόμενο κατ' εφαρμογή της, τη στοιχειοθέτηση ή την επιβάρυνση της ποινικής ευθύνης των ενεργούντων κατά παράβαση των διατάξεων της. Καμιά από τις διατάξεις της υπό κρίση οδηγίας δεν αποσκοπεί στην παραγωγή αυτού του αποτελέσματος.

44 Το άρθρο 10 της οδηγίας, που αποτελεί κατά γράμμα επανάληψη της προγενέστερης οδηγίας που ακυρώθηκε από το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις απαραίτητες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν, μεταξύ άλλων, « προς την παρούσα οδηγία, το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 1988». Η διάταξη αυτή δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να θεσπίζουν μέτρα αντίθετα προς το κοινοτικό δίκαιο, ιδίως προς την αρχή της μη αναδρομικότητας των ποινικών διατάξεων. Ούτε μπορεί να αποτελέσει έρεισμα κινήσεως ποινικής διαδικασίας δυνάμει εθνικών διατάξεων που θεσπίστηκαν κατ' εφαρμογή της ακυρωθείσας οδηγίας και στηρίζονται μόνο στην οδηγία αυτή.

45 Ως προς το αναδρομικό αποτέλεσμα της υπό κρίση οδηγίας εκτός του ποινικού δικαίου, πρέπει να υπομνηστεί ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο επανειλημμένα ( βλ. ιδίως την απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 1990, Società agricola fattoria alimentare, σκέψη 13, C-337/88, Συλλογή 1990, II, σκέψη 13 ), « μολονότι, κατά γενικό κανόνα, η αρχή της ασφάλειας των νομικών καταστάσεων δεν επιτρέπει την έναρξη της ισχύος μιας κοινοτικής πράξεως σε χρόνο προγενέστερο της δημοσιεύσεως της, αποκλίσεις επιτρέπονται, εξαιρετικά, όταν αυτό απαιτείται από τον επιδιωκόμενο σκοπό και όταν εξασφαλίζεται δεόντως η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων ». Επομένως, για την απάντηση του υποβληθέντος ερωτήματος πρέπει να εξεταστεί αν τα κριτήρια αυτά πληρούνται εν προκειμένω.

46 Στην παρούσα υπόθεση, επειδή η προγενέστερη οδηγία ακυρώθηκε λόγω διαδικαστικού ελαττώματος, το Συμβούλιο θεώρησε αναγκαία τη θέσπιση οδηγίας με το ίδιο περιεχόμενο, συμπεριλαμβανομένης και της ημερομηνίας θέσεως της σε εφαρμογή, για να αποφευχθεί διαχρονικό νομικό κενό ως προς την ύπαρξη ερείσματος στο κοινοτικό δίκαιο για τις εθνικές διατάξεις που είχαν θεσπιστεί από τα κράτη μέλη σε εκτέλεση της ακυρωθείσας οδηγίας.

47 Ως προς τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων πρέπει να παρατηρηθεί ότι το χρονικό διάστημα από της ακυρώσεως της πρώτης οδηγίας ( 23 Φεβρουαρίου 1988) μέχρι της κοινοποιήσεως της υπό κρίση οδηγίας (11 Μαρτίου 1988, ενώ η οδηγία αυτή εκδόθηκε στις 7 Μαρτίου του ίδιου έτους ) ή της δημοσιεύσεως της στην Επίσημη Εφημερίδα, στις 16 Μαρτίου, ήταν πολύ σύντομο και, περαιτέρω, η προγενέστερη οδηγία είχε ακυρωθεί λόγω διαδικαστικού ελαττώματος. Υπό τις συνθήκες αυτές οι ενδιαφερόμενοι των οποίων οι δραστηριότητες υπάγονταν στην εθνική νομοθεσία που είχε θεσπιστεί κατ' εφαρμογή της ακυρωθείσας οδηγίας δεν μπορούσαν να αναμένουν ότι το Συμβούλιο θα μετέβαλλε τη στάση του ως προς την ουσία του ζητήματος. Κατά συνέπεια, ο αναδρομικός χαρακτήρας της νέας οδηγίας δεν προσκρούσει στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.

48 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η οδηγία δεν είναι ασυμβίβαστη προς την αρχή της μη αναδρομικότητας.

49 Κατά συνέπεια, στο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου προσήκει η απάντηση ότι από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος της οδηγίας 88/146 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, για την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή.

Επί των δικαστικών εξόδων

50 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Κυβέρνηση του Βασιλείου της Ισπανίας, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιταλικής Δημοκρατίας, καθώς και το Συμβούλιο και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό απόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.

Για τους λόγους αυτούς, ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα), κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε το High Court of Justice, Queen's Bench Division, με Διάταξη της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, αποφαίνεται:

Από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος της οδηγίας 88/146/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1988, για την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή.

Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Slynn Joliét Zuleeg Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 13 Νοεμβρίου 1990. Ο γραμματέας J.-G. Giraud Ο πρόεδρος του πέμπτου τμήματος J. C. Moitinho de Almeida

( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.