ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

της 25ης Ιουνίου 2009 ( 1 )

Υπόθεση C-205/08

Umweltanwalt von Kärnten

κατά

Kärntner Landesregierung

«Αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως — Άρθρο 234 ΕΚ — Έννοια του όρου “εθνικό δικαστήριο” — Παραδεκτό — Οδηγία 85/337/ΕΟΚ — Εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων — Κατασκευή εναέριων αγωγών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας — Μήκος άνω των 15 χιλιομέτρων — Διασυνοριακές εγκαταστάσεις — Διασυνοριακός αγωγός — Συνολικό μήκος ανώτερο του προβλεπόμενου ορίου — Αγωγός εκτεινόμενος κατά το μεγαλύτερο μέρος του στο έδαφος όμορου κράτους μέλους — Μήκος τμήματος του αγωγού που διασχίζει το εθνικό έδαφος κατώτερο του προβλεπόμενου ορίου»

I — Εισαγωγή

1. Το Umweltsenat (τμήμα αρμόδιο για τις υποθέσεις που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος) της Αυστρίας υπέβαλε, βάσει του άρθρου 234 ΕΚ, προδικαστικό ερώτημα για την ερμηνεία της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον ( 2 ), προκειμένου να διευκρινιστεί αν ο υπολογισμός του μήκους των εναέριων γραμμών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας, που μνημονεύει το παράρτημα Ι της ανωτέρω οδηγίας, πρέπει να περιορίζεται στο έδαφος εκάστου κράτους μέλους ή αν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το πραγματικό μήκος τους, έστω και αν διασχίζουν τα σύνορα περισσοτέρων κρατών μελών.

2. Με αφετηρία το ανωτέρω ερώτημα, η παρούσα υπόθεση δημιουργεί εκ νέου επιφυλάξεις ως προς το κατά πόσον τα αυστριακά ανεξάρτητα διοικητικά δικαστήρια (Senate) αποτελούν δικαστήρια. Στο Δικαστήριο έχουν υποβληθεί επανειλημμένως προδικαστικά ερωτήματα από τα Senate περί των οποίων διαλαμβάνουν τα άρθρα 11, παράγραφος 7, και 129 του αυστριακού συντάγματος. Μολονότι τα περισσότερα προδικαστικά ερωτήματα κρίθηκαν παραδεκτά, αυξάνεται ο αριθμός όσων υποστηρίζουν ότι τούτο αντιβαίνει στο άρθρο 234 ΕΚ. Αυτή τη φορά πρόκειται για το Umweltsenat, έναν ψευδοδικαστικό οργανισμό που εξειδικεύεται στα ζητήματα της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και του οποίου οι αποφάσεις μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht (ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου).

3. Με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster ( 3 ) προτείνω μια ερμηνεία του άρθρου 234 ΕΚ η οποία περιορίζει τον ευρωπαϊκό δικαστικό διάλογο μεταξύ των οργάνων που ασκούν δικαιοδοτικά καθήκοντα. Βάσει της ανωτέρω ερμηνείας, αποκλείω την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος από όργανα που δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία προκειμένου να μην αλλοιωθεί η φιλοσοφία στην οποία στηρίζεται η εν λόγω διάταξη. Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικού ερωτήματος που υπέβαλε το Umweltsenat μου παρέχει τη δυνατότητα να εμβαθύνω στο ζήτημα αυτό προκειμένου να συμπληρώσω τη συλλογιστική που εξέθεσα με τις εν λόγω προτάσεις μου. Η θέση μου δεν αποκλείει από το άρθρο 234 ΕΚ οποιοδήποτε όργανο το οποίο δεν ανήκει στη δικαστική εξουσία. Με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster επιχειρώ να θέσω ορισμένη τάξη σε μια άκρως διφορούμενη νομολογία. Επίσης, έχω συνείδηση του γεγονότος ότι, σε ορισμένα κράτη μέλη, υφίστανται αρχές, στους κόλπους της δικαστικής εξουσίας, των οποίων τα καθήκοντα είναι ουσιαστικά δικαιοδοτικής φύσεως. Με αυτές θα ασχοληθώ στην παρούσα υπόθεση, δεδομένου ότι το Umweltsenat αποτελεί μέρος ενός γραφειοκρατικού μηχανισμού ο οποίος, σύμφωνα με ορισμένους συγγραφείς, ασκεί καθήκοντα αντίστοιχα με αυτά ενός δικαιοδοτικού οργάνου.

II — Πραγματικά περιστατικά

4. Η ιταλική επιχείρηση Rette Elettrica Nazionale SpA και η αυστριακή VERBUND-Austrian Power Gris AG επεξεργάστηκαν κοινό σχέδιο για την κατασκευή και την εκμετάλλευση εναέριας γραμμής μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας ονομαστικής ισχύος 300 MVΑ. Το έργο θα είχε συνολικό μήκος περίπου 49 χιλιομέτρων, εκ των οποίων 41 στο ιταλικό έδαφος και περίπου 7 στην Αυστρία.

5. Στις 12 Ιουλίου 2007, η Alpe Adria Energia SpA ζήτησε την έκδοση αποφάσεως, όπως προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 7, του αυστριακού νόμου του 2000 περί εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000), από τις αρμόδιες για περιβαλλοντικά ζητήματα αυστριακές αρχές. Ο αρμόδιος διοικητικός οργανισμός ήταν η κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους της Καρινθίας, η οποία, στις 11 Οκτωβρίου του ιδίου έτους, αρνήθηκε να προβεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (στο εξής: ΕΠΕ), διότι, στο αυστριακό έδαφος, το μήκος της σχεδιαζόμενης γραμμής δεν συμπλήρωνε το όριο των δεκαπέντε χιλιομέτρων που απαιτεί η οδηγία 85/337.

6. Ο Landesumweltanwalt (διαμεσολαβητής περιβάλλοντος του ομόσπονδου κράτους της Καρινθίας) άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Umweltsenat, προβάλλοντας ότι υπήρχε η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας στη συγκεκριμένη περίπτωση. Κατά τον διαμεσολαβητή περιβάλλοντος, το μήκος αναφοράς ενός σχεδίου που έχει περιβαλλοντικές επιπτώσεις δεν πρέπει να περιορίζεται μόνο στο τμήμα του εδάφους ενός κράτους μέλους, αλλά απαιτεί τη συνεκτίμηση του συνολικού μήκους του σχεδιαζόμενου έργου. Με υπόμνημα της 5ης Φεβρουαρίου 2008, η Alpe Adria Energia SpA αντέκρουσε τις απόψεις του προσφεύγοντος ενώπιον του Umweltsenat. Το εν λόγω όργανο ανέστειλε την κύρια διαδικασία και υπέβαλε το παρόν προδικαστικό ερώτημα βάσει του άρθρου 234 ΕΚ.

III — Νομικό πλαίσιο

A — Το κοινοτικό δίκαιο

7. Κύριο μέλημα της οδηγίας 85/337 είναι η πρόληψη και, κατόπιν της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων κάθε σχεδίου, η αποτροπή οποιασδήποτε μορφής υποβαθμίσεως του φυσικού περιβάλλοντος και του τοπίου λόγω εργασιών ή εγκαταστάσεων καθώς και λόγω οποιωνδήποτε άλλων ενεργειών. Ο σκοπός αυτός καθορίζεται στο άρθρο της 1 ως εξής: «Άρθρο 1 1. Η παρούσα οδηγία αφορά την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον των σχεδίων δημόσιων και ιδιωτικών έργων που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. 2. Κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας, νοείται ως: σχέδιο: — η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων, — άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους· […] άδεια: απόφαση της ή των αρμόδιων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο. […]»

8. Ο προληπτικός χαρακτήρας της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και τα σχέδια που διέπονται από τις διατάξεις της οδηγίας αποτελούν το αντικείμενο των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας: «Άρθρο 2 1. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως, λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια. Αυτά τα σχέδια καθορίζονται στο άρθρο 4. Άρθρο 4 1. Τα σχέδια των κατηγοριών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, με την επιφύλαξη του άρθρου 2 παράγραφος 3, υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.»

9. Μετά την παράθεση των διαδικαστικών διατυπώσεων που συνεπάγεται η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στις προαναφερθείσες διατάξεις, το παράρτημα I προβαίνει στην εξαγγελθείσα απαρίθμηση, ιδιαίτερο δε ενδιαφέρον για την υπό κρίση υπόθεση παρουσιάζει το σημείο 20: «20. Κατασκευή εναέριων αγωγών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας με τάση 220 kV και άνω και μήκος άνω των 15 χιλιομέτρων.»

10. Για αυτά τα διασυνοριακά έργα, ή για αυτά των οποίων οι επιπτώσεις εκτείνονται πέραν του εδάφους ενός κράτους μέλους, το άρθρο 7 της οδηγίας απαριθμεί τους τρόπους δράσεως. «1. Όταν ένα κράτος μέλος γνωρίζει ότι ένα έργο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον άλλου κράτους μέλους ή όταν το ζητήσει ένα κράτος μέλος που ενδέχεται να θιγεί σοβαρά, το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πρόκειται να εκτελεσθεί το σχέδιο διαβιβάζει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, το ταχύτερο δυνατό, και όχι αργότερα από την ημερομηνία ενημέρωσης του εγχωρίου πληθυσμού, μεταξύ άλλων: α) την περιγραφή του έργου και κάθε διαθέσιμη πληροφορία σχετικά με τις ενδεχόμενες διασυνοριακές επιπτώσεις· β) πληροφορίες σχετικά με τη φύση της απόφασης που ενδέχεται να ληφθεί, και παρέχει στο άλλο κράτος μέλος εύλογη προθεσμία προκειμένου να δηλώσει αν επιθυμεί να συμμετάσχει στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων σχετικά με το περιβάλλον, οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, και μπορεί να συμπεριλάβει τις πληροφορίες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου. 2. Εάν κράτος μέλος, που λαμβάνει πληροφορίες, βάσει της παραγράφου 1, αναφέρει ότι σκοπεύει να συμμετάσχει στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων σχετικά με το περιβάλλον που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2 το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πρόκειται να εκτελεσθεί το σχέδιο, αποστέλλει, εφόσον δεν έχει ήδη αποστείλει, στο θιγόμενο κράτος μέλος, τις πληροφορίες την παροχή των οποίων επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφος 2, και οι οποίες καθίστανται διαθέσιμες σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, στοιχεία α’ και β’. 3. Τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη θα πρέπει επίσης, στον βαθμό που τα αφορά: α) να μεριμνήσουν ώστε οι πληροφορίες που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2 να τίθενται, εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, στη διάθεση των αρχών οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 6 παράγραφος 1 και του πληθυσμού του κράτους μέλους το οποίο ενδέχεται να θιγεί σοβαρά και β) να διασφαλίσουν ότι δίνεται στις εν λόγω αρχές και στο κοινό η ευκαιρία, πριν χορηγηθεί η άδεια για το έργο, να δώσουν, εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, τη γνώμη τους σχετικά με τις πληροφορίες που έχουν παρασχεθεί στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους όπου πρόκειται να εκτελεστεί το έργο. 4. Τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη πραγματοποιούν διαβουλεύσεις σχετικά, μεταξύ άλλων, με τις ενδεχόμενες διασυνοριακές επιπτώσεις του έργου και τα μέτρα μείωσης ή εξάλειψής τους και θέτουν εύλογη προθεσμία διαβουλεύσεων. 5. Οι αναλυτικές ρυθμίσεις σχετικά με την εφαρμογή του παρόντος άρθρου μπορούν να καθορίζονται από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη και πρέπει να είναι τέτοιες ώστε να επιτρέπουν στο ενδιαφερόμενο κοινό στην επικράτεια του θιγόμενου κράτους μέλους να συμμετέχει πραγματικά στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων σχετικά με το περιβάλλον που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, για το σχέδιο.»

Β — Η εθνική νομοθεσία

11. Στην Αυστρία υπάρχουν εξειδικευμένα τμήματα, τα οποία δεν αποτελούν μέρος της δικαστικής εξουσίας και των οποίων οι αποφάσεις υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof. Mεταξύ άλλων, το ομοσπονδιακό σύνταγμα προβλέπει ρητώς στο άρθρο 11, παράγραφος 7, την ίδρυση του Umweltsenat: «Eπί των ζητημάτων που εμπίπτουν στην παράγραφο 1, σημείο 7, αποφαίνεται το ανεξάρτητο Umweltsenat κατόπιν εξαντλήσεως των μέσων θεραπείας στο πλαίσιο της εκτελεστικής εξουσίας του ομόσπονδου κράτους. Το ανεξάρτητο Umweltsenat αποτελείται από έναν πρόεδρο, δικαστές και λοιπούς νομομαθείς ως μέλη του και υπάγεται στο αρμόδιο ομοσπονδιακό υπουργείο. Η ίδρυση, τα καθήκοντα και η οργάνωση του Umweltsenat θα αποτελέσουν το αντικείμενο ομοσπονδιακού νόμου. Οι αποφάσεις του δεν μπορούν να ακυρωθούν ή να αναθεωρηθούν διά της ιεραρχικής οδού. Μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof.»

12. Το Umweltsenat ιδρύθηκε το 1993 και διέπεται από τον Bundesgesetz über den Umweltsenat (ομοσπονδιακός νόμος για το Umweltsenat, στο εξής: USG 2000).

13. Κατά το άρθρο 1 του USG 2000: «1. Ιδρύεται Umweltsenat στο Bundesministerium für Land — und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας και Δασών, Περιβάλλοντος και Διαχειρίσεως Υδάτων). 2. Το Umweltsenat αποτελείται από 10 δικαστές και 32 νομομαθείς ως μέλη του. […]»

14. Κατά το άρθρο 4 του USG 2000: «Τα μέλη του Umweltsenat απολαύουν ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των καθηκόντων τους και δεν δεσμεύονται από οδηγίες.»

15. Το άρθρο 5 του USG 2000 προσθέτει: «Το Umweltsenat αποφαίνεται επί προσφυγών για ζητήματα που εμπίπτουν στο πρώτο και το δεύτερο μέρος του Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz [ ( 4 )] [στο εξής: UVP-G 2000] […]».

16. Το άρθρο 6 του USG 2000 ορίζει: «Οι αποφάσεις του Umweltsenat δεν μπορούν να ακυρωθούν ή να μεταρρυθμιστούν διά της διοικητικής οδού. Επιτρέπεται η άσκηση προσφυγής ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof.»

17. Ο UVP-G 2000 μετέφερε την οδηγία 85/337 στην αυστριακή νομοθεσία. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, ορίζει τις απαιτήσεις που διέπουν την ΕΠΕ συγκεκριμένων σχεδίων: «Σχέδια τα οποία περιλαμβάνονται το παράρτημα Ι, καθώς και τροποποιήσεις των σχεδίων αυτών υπόκεινται σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεών τους κατά τους ορισμούς των ακόλουθων διατάξεων. Επί σχεδίων, τα οποία περιλαμβάνονται στις στήλες 2 και 3 του παραρτήματος Ι, πρέπει να εφαρμόζεται η απλουστευμένη διαδικασία. […]»

18. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του UVP-G 2000 ορίζει την έννοια του σχεδίου: «Σχέδιο είναι η δημιουργία εγκαταστάσεως ή οποιαδήποτε άλλη επέμβαση στη φύση και το τοπίο περιλαμβανομένων των μέτρων που τελούν σε συνάφεια προς αυτό από απόψεως χώρου και αντικειμένου. Ένα σχέδιο μπορεί να περιλαμβάνει μία ή περισσότερες εγκαταστάσεις ή επεμβάσεις, εφόσον αυτές τελούν σε συνάφεια προς αυτό από απόψεως χώρου και αντικειμένου.»

19. Οι υπέρτιτλοι των πινάκων του παραρτήματος Ι του UVP-G 2000 ορίζουν τα σχέδια που υπόκεινται σε ΕΠΕ. Αφενός, στις στήλες 1 και 2 απαριθμούνται τα σχέδια για τα οποία είναι υποχρεωτική η ΕΠΕ και για τα οποία πρέπει να κινηθεί η διαδικασία για ΕΠΕ (στήλη 1) ή μια απλοποιημένη διαδικασία (στήλη 2). Αφετέρου, στη στήλη 3 απαριθμούνται τα σχέδια για τα οποία είναι υποχρεωτική η ΕΠΕ μόνον εφόσον συντρέχουν ορισμένες ειδικές προϋποθέσεις.

20. Το σημείο 16, στήλη 1, στοιχείο a, περιλαμβάνει: «εναέριοι αγωγοί μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας ονομαστικής ισχύος 220 kV και μήκους τουλάχιστον 15 km». Το σημείο 16, στήλη 3, στοιχείο b, περιλαμβάνει: «εναέριοι αγωγοί μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας σε προστατευόμενες περιοχές των κατηγοριών A ή B με ονομαστική ισχύ τουλάχιστον 110 kV και μήκος τουλάχιστον 20 χιλιομέτρων».

IV — Το προδικαστικό ερώτημα

21. Με απόφαση της 2ας Μαΐου 2008, το Umweltsenat υπέβαλε, βάσει του άρθρου 234 ΕΚ, ερμηνευτικό προδικαστικό ερώτημα. Αφού εξέθεσε συνοπτικά ότι πληρούσε τις προϋποθέσεις που απαιτεί η διάταξη αυτή (ήτοι ότι η αιτούσα αρχή έχει τον χαρακτήρα δικαστηρίου), το Umweltsenat υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο ερώτημα: «Έχει η οδηγία 85/337/EΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον […], την έννοια ότι ο έλεγχος σχεδίων έργων τα οποία περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της [εν λόγω] οδηγίας, και συγκεκριμένα στο σημείο 20 (κατασκευή εναέριων αγωγών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας με τάση 220 kV και άνω και μήκος άνω των 15 χιλιομέτρων), πρέπει υποχρεωτικώς να προβλέπεται από το οικείο κράτος μέλος και επί σχεδιαζόμενων στο έδαφος δυο ή περισσότερων κρατών μελών εγκαταστάσεων, ακόμη και στην περίπτωση που το ευρισκόμενο εντός του εδάφους του οικείου κράτους μέλους τμήμα της εγκαταστάσεως δεν υπερβαίνει το προβλεπόμενο όριο υποχρεωτικού ελέγχου (εν προκειμένω: μήκος άνω των 15 χιλιομέτρων), πλην όμως προκύπτει υπέρβαση του ορίου αυτού αν συνυπολογιστεί το τμήμα της εγκαταστάσεως που πρόκειται να υλοποιηθεί στο έδαφος όμορου ή όμορων κρατών μελών;»

22. Η διάταξη περί παραπομπής του Umweltsenat πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 19 Μαΐου 2008. Παρατηρήσεις κατέθεσαν, εντός της προθεσμίας που τάσσει το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, η Alpe Adria Energia SpA, ο διαμεσολαβητής για το περιβάλλον του ομόσπονδου κράτους της Καρινθίας καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

23. Ούτε η Επιτροπή ούτε οι διάδικοι της κύριας δίκης ζήτησαν τη διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζητήσεως εντός της προβλεπόμενης προς τούτο προθεσμίας, οπότε η υπόθεση κατέστη ώριμη για τη σύνταξη των ανά χείρας προτάσεων στις 24 Απριλίου 2009.

V — Επί του παραδεκτού

24. Το ερώτημα που υπέβαλε το Umweltsenat θέτει εκ νέου το πρόβλημα της ικανότητας των ανεξάρτητων αυστριακών οργάνων να υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα βάσει του άρθρου 234 ΕΚ. Μολονότι ουδείς υπεισήλθε στην προβληματική αυτή στο πλαίσιο της παρούσας προδικαστικής διαδικασίας, πρέπει να εξεταστεί λαμβανομένης υπόψη της σημασίας των οργάνων αυτών στο οργανόγραμμα της αυστριακής δικαιοσύνης. Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί επανειλημμένως ότι τα όργανα αυτά είναι δικαιοδοτικά, όχι όμως πάντοτε με την ίδια έννοια. Λαμβανομένης υπόψη της προβληματικής αυτής, φρονώ ότι ενδείκνυται η επισκόπηση της νομολογίας και η διατύπωση ορισμένων προτάσεων που θα συμβάλλουν στο να γίνει αντιληπτός ο προσανατολισμός της.

A — Η έννοια του «δικαστηρίου» του άρθρου 234 ΕΚ και οι οργανισμοί που δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία των κρατών μελών

25. Με την απόφαση Vaassen-Goebbels ( 5 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι η ικανότητα υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων πρέπει να εκτιμάται βάσει κοινοτικών κριτηρίων και όχι βάσει του εθνικού δικαίου. Στηριζόμενο στην αρχή αυτή, το Δικαστήριο διατύπωσε τα περίφημα κριτήρια που πρέπει να συντρέχουν για να έχει ένα όργανο δικαιοδοτικό χαρακτήρα, ήτοι ίδρυση με νόμο, μονιμότητα, τήρηση της αρχής της κατ’ αντιμωλίαν διεξαγωγής της δίκης, δεσμευτικός χαρακτήρας των αποφάσεων και εφαρμογή κανόνων δικαίου. Όπως εξέθεσα με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster, τα κριτήρια αυτά αλλοιώθηκαν προοδευτικά σε βαθμό ώστε να γίνεται δεκτή η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος από ένα ετερογενές αμάλγαμα οργάνων, πράγμα που δεν ανταποκρίνεται πάντοτε στην κατά το άρθρο 234 ΕΚ έννοια του δικαιοδοτικού οργάνου.

26. Η ελαστικότητα της νομολογίας έθεσε ορισμένα προβλήματα τα οποία το Δικαστήριο δεν έχει ακόμη επιλύσει. Συνεπεία της αναγνωρίσεως της δυνατότητας προδικαστικής παραπομπής σε αρχές με οιονεί δικαιοδοτικά καθήκοντα, η υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων αφέθηκε στο έλεος οργάνων που δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία κράτους μέλους. Η εξέλιξη αυτή δεν είναι τελείως αρνητική, δεδομένου ότι στο πλαίσιο της κάθε εθνικής παραδόσεως, η δικαστική εξουσία κατανέμεται ανάλογα με τα αντίστοιχα κριτήρια και έθιμα, το δε κοινοτικό δίκαιο πρέπει να σέβεται το καθεστώς αυτό. Εντούτοις, η παρέκκλιση αυτή εγκυμονεί έναν κίνδυνο: την ανάμιξη στον προδικαστικό διάλογο παραδικαστικών οργάνων που ουδόλως ασκούν δικαιοδοτική λειτουργία. Αυτή η εύθραυστη ισορροπία ανετράπη πολλές φορές, όπως στην περίπτωση της υποθέσεως Gabalfrisa κ.λπ. ( 6 ), στην οποία το Δικαστήριο έκρινε παραδεκτό το προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε ένα ισπανικό οικονομικό και διοικητικό δικαστήριο. Η υπό κρίση υπόθεση παρουσιάζει έναν παρεμφερή κίνδυνο, δεδομένου ότι τα αυστριακά Senate δεν ανήκουν στην κανονική δικαστηριακή οργάνωση.

27. Στην περίπτωση αυτή, τα ερωτήματα του Umweltsenat παρέχουν τη δυνατότητα στο Δικαστήριο να διευκρινίσει τη νομολογία του. Επίσης, δράττομαι της ευκαιρίας προκειμένου να αναπτύξω τις απόψεις που εξέθεσα με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster ζητώντας από το Δικαστήριο αυστηρότερη και συνεπέστερη νομολογία οσάκις τα όργανα που επικαλούνται το άρθρο 234 ΕΚ δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία. Προτίθεμαι να προτείνω ορισμένα στοιχεία για την προστασία του δικαστικού διαλόγου που εγκαθιδρύει η διάταξη αυτή μεριμνώντας παράλληλα να διατηρηθεί ζων ο διάλογος και, ως εκ τούτου, ανοικτός σε αυτούς οι οποίοι έχουν ως αποστολή τους την επίλυση διαφορών μεταξύ αντιδικούντων.

1. Η θεσμική σημασία των εθνικών δικαστηρίων στη διαδικασία ολοκληρώσεως και ο ρόλος του προδικαστικού ερωτήματος

28. Όπως υποστήριξα με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster, η επέκταση του μηχανισμού του άρθρου 234 ΕΚ πέραν των ορίων της δικαστικής εξουσίας θέτει σοβαρά προβλήματα τα οποία πρέπει να επισημανθούν ( 7 ). Δεν θα επαναλάβω τα ήδη λεχθέντα, αλλά θα επιμείνω σε ορισμένες απόψεις που παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον υπό το φως της εξελίξεως της νομολογίας.

29. Δεν είναι αναγκαίο να τονίσω τον στρατηγικό ρόλο των εθνικών δικαστηρίων όσον αφορά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Με τη σύνταξη του άρθρου 234 ΕΚ και τη διατήρησή του αναλλοίωτο για περίπου μισό αιώνα, οι ιδρυτές της Ενώσεως και οι διάδοχοί τους επεδίωξαν να ενισχύσουν τη θεσμική φωνή μιας εξουσίας των κρατών μελών: της δικαιοσύνης. Η επιλογή δεν είναι αθώα και η ιστορία το αποδεικνύει. Η Ένωση χαρακτηρίστηκε ως μια ολοκλήρωση δικαίου και μέσω του δικαίου καθιερώνοντας την ιδιαίτερη θέση των δικαστηρίων στον ευρωπαϊκό συνταγματικό χώρο ( 8 ). Το προδικαστικό ερώτημα αποτελεί τη δικονομική επιβεβαίωση του προφανούς αυτού γεγονότος. Ενσαρκώνοντας μια εξουσία που στηρίζεται στην ανεξαρτησία, τη σχέση της με τον νόμο και την επίλυση διαφορών, ο δικαστής έχει μια άλλη αποστολή μακράν της πολιτικής σκηνής και δεσμευόμενος αποκλειστικά από τη βούληση του νόμου ( 9 ). Παρέχοντας ειδικές εξουσίες στους εθνικούς δικαστές, σκοπός των συνθηκών ήταν να ενισχύσουν το κύρος μιας νεαρής έννομης τάξεως που δημιούργησε ένας διεθνής οργανισμός χωρίς άλλο προηγούμενο πρότυπο.

30. Το μέσο αυτό υπήρξε προδήλως επιτυχές. Χάρη στο διάλογο μεταξύ των δικαστών, τα γενετικά χαρακτηριστικά της νέας έννομης τάξεως άρχισαν να διαγράφονται προοδευτικά: το άμεσο αποτέλεσμα ( 10 ), η υπέρτερη ισχύς ( 11 ), η ευθύνη ( 12 ), αποτελεσματικότητα ( 13 ), η ισοδυναμία ( 14 ) και πολλά άλλα που αποτέλεσαν το νομικό σύστημα της Ενώσεως ( 15 ). Επιπλέον, δεδομένου ότι πρόκειται για ανεξάρτητα όργανα που διαθέτουν τα μέσα εκτελέσεως της δικανικής κρίσεώς τους, η εφαρμογή των ευρωπαϊκών κανόνων δικαίου απολαύει του κύρους που παρέχει η αντικειμενικότητα ( 16 ).

31. Τα εθνικά δικαστήρια χάνουν τον στρατηγικό χαρακτήρα τους οσάκις γίνεται δεκτή η συμμετοχή στον προδικαστικό διάλογο διοικητικών οργάνων τα οποία υπόκεινται στην εκτελεστική εξουσία και στερούνται ίδιας υποστάσεως ως δικαστήρια. Μολονότι ορισμένοι οργανισμοί της εκτελεστικής εξουσίας ασκούν εξουσίες παρεμφερείς προς αυτές των δικαστηρίων, δεν πρέπει να αποκρύπτεται το πραγματικό πρόσωπο της διοικήσεως εκ του λόγου ότι προβλέπεται μια διαδικασία που έχει τα χαρακτηριστικά δίκης. Η αιτίαση αυτή είναι ακόμη πιο σημαντική όταν οι αποφάσεις αυτών των ψευδοδικαστικών σχηματισμών μπορούν κατά κανόνα να προσβληθούν ενώπιον ενός πραγματικού δικαστηρίου του κράτους. Αν το άρθρο 234 ΕΚ προβλέπει τον προνομιακό διάλογο με μία εξουσία του κράτους, δεν έχει νόημα να επεκτείνεται η εφαρμογή της διατάξεως αυτής προκειμένου στον διάλογο αυτό να γίνουν δεκτά και άλλα υποκείμενα των οποίων οι αποφάσεις μπορούν να καταλήξουν στα χέρια των δικαστών που μετέχουν στη συζήτηση. Για τους λόγους αυτούς, πρότεινα, με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster, μία εξαίρεση από τον γενικό κανόνα όταν οι διοικητικές αποφάσεις δεν μπορούν να προσβληθούν με ένδικο βοήθημα ( 17 ), περίπτωση στην οποία είναι απολύτως δικαιολογημένο να επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 234 ΕΚ και σε άλλα όργανα, προκειμένου να μην υπάρξει ο κίνδυνος να διασαλευθεί η συνοχή και η ενιαία εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου και ταυτόχρονα να διακυβευθεί το θεμελιώδες δικαίωμα της παροχής αποτελεσματικής ένδικης προστασίας.

32. Ως εκ τούτου, το κύρος της ευρωπαϊκής έννομης τάξεως ερείδεται σε μεγάλο βαθμό στη δικαστική συνιστώσα του. Δεν είναι υπερβολική η εκτίμηση να θεωρηθεί ότι διά μέσου των εθνικών δικαστηρίων το Δικαστήριο φέρει την ύψιστη ευθύνη για το δίκαιο της Ενώσεως.

33. Το Δικαστήριο δεν επέδειξε πάντοτε συνέπεια σε σχέση με τις ανωτέρω επιφυλάξεις. Μετά τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster, διαμορφώθηκε προφανώς μια βούληση περί σταθερότερου προσανατολισμού της νομολογίας, πλην όμως εξακολουθούν να υπάρχουν διακυμάνσεις στο παρόν στάδιο εξελίξεώς της. Αν και στις υποθέσεις Schmid ( 18 ) και Syfait κ.λπ. ( 19 ) υπήρξε πράγματι απόρριψη των δύο προδικαστικών ερωτημάτων που υπέβαλαν όργανα εγγύς κείμενα προς τη διοίκηση, τούτο οφείλεται αποκλειστικά στο γεγονός ότι είχαν μικρό βαθμό ανεξαρτησίας. Στις αποφάσεις αυτές, δεν διακρίνεται κάποιος προβληματισμός σχετικά με τη θεσμική ισορροπία που απαιτεί το άρθρο 234 ΕΚ. Μόνο ευφάνταστα πνεύματα θα μπορούσαν να υποστηρίξουν κάτι τέτοιο.

34. Εντούτοις, υπάρχει ένας ορισμένος βαθμός αποδοχής των προτάσεών μου επί της υποθέσεως De Coster από τη νομολογία στο παρόν στάδιο εξελίξεώς της. Προτίθεμαι να εξηγήσω αυτή τη σύγκληση, μολονότι υπάρχει ο κίνδυνος να ερμηνεύω εσφαλμένα τις προθέσεις του Δικαστηρίου.

2. Τα κριτήρια Vaassen-Goebbels στο συνταγματικό πλαίσιο

35. Το άρθρο 234 ΕΚ εγκαθιδρύει τον διάλογο μεταξύ των δικαστών προκειμένου να διασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη ( 20 ). Το Δικαστήριο επέτρεψε σε πολύ διαφορετικούς φορείς να μετάσχουν στον διάλογο αυτό, πράγμα που είχε ως συνέπεια την υπέρμετρα διασταλτική ερμηνεία της αποφάσεως Vaassen-Goebbels. Τούτο, παρά τα προαναφερθέντα προβλήματα, δεν είναι τελείως αδικαιολόγητο. Η δικαστηριακή οργάνωση μιας Ευρώπης που αποτελείται από είκοσι επτά κράτη μέλη αντιστοιχεί σε πολύ ετερογενείς παραμέτρους και αντιλήψεις. Είναι δυσχερές να υπάρξει κάποιο υπόδειγμα το οποίο να περιγράφει κατά τρόπο ενιαίο τη δικαστική λειτουργία σε τόσες χώρες, αυτός δε είναι ο λόγος για τον οποίον τα κριτήρια που διατύπωσε η απόφαση Vaassen-Goebbels ερμηνεύθηκαν με τόσο γενικό και διασταλτικό τρόπο ( 21 ). Επιπλέον, σε ορισμένες νομικές παραδόσεις, η διοικητική δικαιοσύνη συνδέεται με την εκτελεστική εξουσία χάριν της διακρίσεως των εξουσιών. Ουδείς θα υποστήριζε την άποψη ότι το γαλλικό Conseil d’État, ένα όργανο αναγκαίο για την ανάπτυξη του σύγχρονου δημόσιου δικαίου, δεν αποτελεί «δικαστήριο» κατά την έννοια του άρθρου 234 ΕΚ. Εντούτοις, στο πλαίσιο της διακρίσεως των εξουσιών που θέσπισαν τα διάφορα γαλλικά συντάγματα, το Conseil d’État ουδέποτε εντάχθηκε στον δικαστικό πυλώνα. Η κατάσταση είναι περίπου η ίδια στα κράτη τα οποία δεν έχουν ειδικά διοικητικά δικαστήρια, αλλά δικαστικούς σχηματισμούς που δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία, έστω και αν οι σχέσεις τους με τη διοίκηση έχουν αποκλειστικά τυπικό χαρακτήρα ( 22 ).

36. Η κοινοτική νομολογία παρέσχε τη δυνατότητα σε αυτούς τους δικαστικούς σχηματισμούς να μετάσχουν στον προδικαστικό διάλογο, όχι τόσο για να αυξήσει τον αριθμό των προδικαστικών παραπομπών όσο για να υπεραμυνθεί της θεσμικής αυτονομίας αυτών των κρατών μελών. Με άλλα λόγια, διεύρυνε το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 234 ΕΚ, προκειμένου να περιληφθούν στον ευρωπαϊκό προδικαστικό διάλογο οι κοινές συνταγματικές παραδόσεις. Διαφωνώ με όσους υποστηρίζουν ότι, όπισθεν της νομολογίας αυτής, κρύβεται η βούληση του Δικαστηρίου να ελέγξει τον αριθμό των υποθέσεων που άγονται ενώπιόν του. Εάν υπήρχε κάποιου είδους «docket control», το κριτήριο θα μπορούσε να γίνει αυτεπίστροφο βλήμα για το Δικαστήριο και να το πλημμυρίσει με υποθέσεις. Φρονώ ότι η νομολογία του Δικαστηρίου διαπνέεται από τη βούληση να σέβεται τον τρόπο με τον οποίον έχει διαμορφωθεί η δικαστική λειτουργία σε κάθε κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, πρέπει να διατηρηθεί η ισορροπία μεταξύ του αυστηρώς δικαστικού χαρακτήρα των προδικαστικών παραπομπών και της διακρίσεως των εξουσιών στα κράτη μέλη.

37. Συνεπώς, πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη έμφαση στο περιεχόμενο των προτάσεων επί της υποθέσεως De Coster προσθέτοντας ορισμένες διευκρινίσεις που θα ενισχύσουν τη σημασία τους.

3. Μια συνεπής προς τη νομολογία πρόταση

38. Προκειμένου να απλοποιήσω τα πράγματα, θα εκθέσω με σαφήνεια την αποστολή του άρθρου 234 ΕΚ, που πλέον μετρά άνω του ημίσεος αιώνα υπάρξεως. Θα διευκρινίσω ορισμένες συνέπειες που απορρέουν από τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως De Coster ( 23 ), προκειμένου να τις τοποθετήσω στο πλαίσιο των λύσεων που ακολούθησε το Δικαστήριο.

α) Ο γενικός κανόνας: διάλογος μεταξύ των δικαστών βάσει των κριτηρίων που διατύπωσε η απόφαση Vaassen-Goebbels

39. Η ανάλυση στηρίζεται στη νομολογιακή φύση της προδικαστικής σχέσεως. Πριν από την εφαρμογή των κριτηρίων που διατυπώθηκαν με την απόφαση Vaassen-Goebbels, πρέπει να τεθεί το ερώτημα αν το αιτούν όργανο εμπίπτει στη δικαστική εξουσία του κράτους μέλους. Ακολούθως, το Δικαστήριο εξετάζει τις απαιτήσεις σε σχέση με την ίδρυσή του με νόμο, τον μόνιμο χαρακτήρα του, την τήρηση της αρχής της κατ’ αντιμωλίαν διεξαγωγής της δίκης, τον δεσμευτικό χαρακτήρα των αποφάσεων και της εφαρμογής κανόνων δικαίου. Για τους λόγους που εξέθεσα στα σημεία 35 και 36 των ανά χείρας προτάσεων, οι απαιτήσεις αυτές δεν διατυπώθηκαν με άκρα αυστηρότητα. Όπως υποστήριξα με τις προτάσεις μου επί της υποθέσεως Roda Golf & Beach Resort, το προδικαστικό ερώτημα αποτελεί μια μορφή συνεργασίας μεταξύ δικαστηρίων ( 24 ). Ως εκ τούτου, πρόκειται για μια εποικοδομητική σχέση δικαστή προς δικαστή και όχι διαφοράς προς διαφορά, γεγονός που εξηγεί ότι άπαξ τα μέρη που μετέχουν στη συνεργασία αυτή είναι γνωστά, η προσέγγιση ήταν περισσότερο ελαστική ( 25 ).

40. Έτσι, τα όργανα που δεν ανήκουν στη δικαστική εξουσία ενός κράτους μέλους δεν δικαιούνται να υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα. Εντούτοις, υπάρχουν δύο σημαντικές εξαιρέσεις από τον κανόνα αυτόν τις οποίες θα εξετάσω στη συνέχεια.

β) Πρώτη εξαίρεση: αδυναμία προσφυγής ενώπιον των δικαστηρίων

41. Βάσει των προτάσεων μου επί της υποθέσεως De Coster, οσάκις ένα παραδικαστικό όργανο λαμβάνει αποφάσεις που δεν μπορούν να προσβληθούν ενώπιον των πραγματικών δικαστηρίων, αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα το θεμελιώδες δικαίωμα της παροχής αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, όπως επίσης η ομοιόμορφη και συνεπής εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου ( 26 ). Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Δικαστήριο υποχρεούται να απαντήσει σε όργανο το οποίο είναι επιφορτισμένο να επιλύσει τη διαφορά σε τελευταίο βαθμό, προκειμένου η ληφθείσα απόφαση να μην αποκλίνει από την ευρωπαϊκή έννομη τάξη.

42. Εν αντιθέσει προς τον διάλογο μεταξύ δικαστών, πρέπει να προστεθεί ότι τα κριτήρια που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της υποθέσεως Vaassen-Goebbels πρέπει να εφαρμόζονται στην περίπτωση αυτή με αυστηρότητα. Με αυστηρότητα αρκετά διαφορετική από αυτήν που απαιτείται για τα δικαιοδοτικά όργανα που περιλαμβάνονται στη δικαστική εξουσία. Είναι εύλογο μία τόσο καθαρή εξαίρεση από το άρθρο 234 ΕΚ να αντισταθμίζεται από μια μεγαλύτερη αυστηρότητα όσον αφορά την τήρηση των εγγενών προϋποθέσεων που πρέπει να πληροί η έννοια του δικαστηρίου. Η τάση αυτή επιβεβαιώνεται από τη νομολογία, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έκρινε, ακόμη και στην περίπτωση που δεν υπήρχε η δυνατότητα προσφυγής ενώπιον των δικαστηρίων, ότι τα μη δικαιοδοτικά όργανα τα οποία δεν πληρούν τους ελάχιστους κανόνες ανεξαρτησίας δεν μπορούσαν να υποβάλλουν στο Δικαστήριο αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως βάσει του άρθρου 234 ΕΚ ( 27 ).

γ) Δεύτερη εξαίρεση: η ανάθεση της ασκήσεως δικαστικών καθηκόντων σε παραδικαστικά όργανα δυνάμει τυπικού ή ουσιαστικού συνταγματικού κανόνα

43. Υπάρχει και δεύτερη εξαίρεση από τον γενικό κανόνα η οποία, χωρίς αμφιβολία, στηρίζεται ως επί το πλείστον στην εξέλιξη της νομολογίας. Είναι προφανές ότι το Δικαστήριο κρίνει κατά παράδοση παραδεκτά, άνευ επιφυλάξεων, προδικαστικά ερωτήματα που υποβάλλονται από όργανα τα οποία βρίσκονται στο περιθώριο της δικαστικής εξουσίας του εκάστοτε κράτους. Τούτο παρατηρείται ιδίως όσον αφορά τη διοικητική οργάνωση της οποίας ο δικαστικός έλεγχος πραγματοποιείται με τους πλέον διαφορετικούς τρόπους.

44. Το σύγχρονο ευρωπαϊκό διοικητικό δίκαιο προήλθε από τις διεργασίες που προκάλεσε η γαλλική επανάσταση κατά τα τέλη του 18ου αιώνα, εποχή κατά την οποία ο δικαστικός έλεγχος της διοικήσεως στηριζόταν σε μια αρκετά άκαμπτη θεώρηση της διακρίσεως των εξουσιών ( 28 ). Στον βαθμό που η δικαστική εκτίμηση της διοικητικής δράσεως θα μπορούσε να είναι επίσης ένας τρόπος ασκήσεως της διοικήσεως, αναπτύχθηκε στην Ευρώπη μια διοικητική δικαιοσύνη παράλληλη προς τη δικαστική εξουσία (πράγματι, ειδάλλως ο πυλώνας αυτός θα μετατρεπόταν σε εκτελεστική εξουσία), χωρίς ωστόσο να ενταχθεί στη δημόσια διοίκηση, προκειμένου να διαφυλαχθεί η αρχή της ανεξαρτησίας. Ο καθηγητής García de Enterría περιέγραψε αριστοτεχνικά το φαινόμενο αυτό λέγοντας ότι «με την πρώτη εφαρμογή, στο πλαίσιο συγκεκριμένων συμφερόντων, της αρχής της διακρίσεως ανεφάνη ένα ειδικό σύστημα διοικητικής δικαιοσύνης […], το οποίο οργανώθηκε ευθύς εξαρχής ως έλεγχος ασκούμενος από εξειδικευμένα όργανα ανήκοντα στην ίδια τη διοίκηση και όχι από εξωτερικούς και ανεξάρτητους δικαστές […]. Η εμπέδωση του εν λόγω μηχανισμού μέσω αυτού που στη συνέχεια αποκλήθηκε σύστημα επιλύσεως διοικητικών διαφορών υπήρξε έργο του ίδιου του Ναπολέοντα, του οποίου οι ικανότητες ως νομοθέτη υπερέχουν κατά πολύ τις ικανότητές του ως πολεμάρχου» ( 29 ).

45. Με αφετηρία αυτό το σύστημα της διακρατούμενης δικαιοσύνης [justice retenue] αναπτύχθηκε ένα ιδιαίτερο και ανεξάρτητο δικαιοδοτικό σύστημα επιφορτισμένο να διασφαλίζει ότι η δράση της διοικήσεως είναι σύμφωνη προς τον νόμο, σύστημα το οποίο επέζησε μέχρι τις μέρες μας με ανέπαφα τα κύρια αρχικά χαρακτηριστικά του ( 30 ).

46. Δεν είναι το μόνο σύστημα επιλύσεως διοικητικών διαφορών στην Ευρώπη, πλην όμως πρόκειται για ένα σημαντικό φαινόμενο το οποίο προαναγγέλλει το διοικητικό δίκαιο της σύγχρονης εποχής το οποίο υιοθετήθηκε σε μεγάλο βαθμό από τα περισσότερα κράτη μέλη: από τη Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, το Βασίλειο του Βελγίου, την Ιταλική Δημοκρατία και την Ελληνική Δημοκρατία που επέλεξαν ένα σύστημα σαφούς διακρίσεως, ενώ άλλα κράτη, όπως είναι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Αυστριακή Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Τσεχίας, η Δημοκρατία της Πολωνίας ή η Δημοκρατία της Λιθουανίας δημιούργησαν έννομες τάξεις αυτοτελείς και διαφορετικές από τη δικαιοδοσία του κοινού δικαίου στην οποία κατά παράδοση υπάγονται οι αστικές και ποινικές υποθέσεις ( 31 ). Ως εκ τούτου, μπορεί να γίνει αντιληπτό ότι, ευρισκόμενο ενώπιον προδικαστικών ερωτημάτων από διοικητικά δικαιοδοτικά όργανα της φύσεως αυτής, το Δικαστήριο απάντησε σε αυτά χωρίς την παραμικρή επιφύλαξη.

47. Όπισθεν της εκτιμήσεως αυτής υπάρχει η ιδέα που διαπνέει την ερμηνεία του άρθρου 234 ΕΚ. Καθιστώντας ελαστικότερους τους κανόνες που διέπουν την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων, το Δικαστήριο αναγνωρίζει την αξία των συνταγματικών αποφάσεων των κρατών μελών. Ανοίγοντας τις πόρτες του διαλόγου μεταξύ των δικαστών σε αυτούς οι οποίοι βρίσκονται στο περιθώριο της δικαστικής εξουσίας εν στενή εννοία, το Δικαστήριο δέχεται ότι τα κράτη της Ενώσεως είναι κυρίαρχα κατά τον ορισμό της συνθέσεως και της διακρίσεως των εξουσιών που προβλέπουν τα συντάγματά τους. Εάν ένα κράτος μέλος αναθέτει την άσκηση δικαιοδοτικών καθηκόντων σε παραδικαστικά όργανα, προσδίδοντας στην ανάθεση αυτή συνταγματικό έρεισμα, τούτο συνιστά εκδήλωση βουλήσεως αρρήκτως συνδεδεμένης με την εθνική ταυτότητα και την εθνική συνταγματική αυτονομία την οποία το Δικαστήριο σέβεται ( 32 ). Ως εκ τούτου, το άρθρο 234 ΕΚ αποτελεί μέσο επικοινωνίας μεταξύ των εθνικών αρχών οι οποίες έχουν βάσει συνταγματικής προβλέψεως την εξουσία να δικαιοδοτούν. Σε ορισμένα κράτη μέλη, η λειτουργία αυτή ανήκει αποκλειστικά στη δικαστική εξουσία, ενώ σε άλλα κατανέμεται μεταξύ πλειόνων εξουσιών, βάσει ενός νόμιμου τρόπου διαμορφώσεως της θεσμικής οργανώσεως την οποία το κοινοτικό δίκαιο δεν αμφισβητεί.

48. Μετά από αυτήν τη σύντομη διαπραγμάτευση της προελεύσεως των διοικητικών δικαιοδοτικών οργάνων, θα εξετάσω τη δεύτερη εξαίρεση από τον γενικό κανόνα, κατά την οποία ένα παραδικαστικό όργανο μπορεί να θέτει προδικαστικά ερωτήματα οσάκις ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα δυνάμει τυπικού ή ουσιαστικού συνταγματικού κανόνα.

49. Όπως προελέχθη στο σημείο 42 των ανά χείρας προτάσεων, αυτή η εξαίρεση από τη γενική αρχή πρέπει να αντισταθμίζεται με μια αυστηρότερη εφαρμογή των κριτηρίων Vaassen-Goebbels. Δεδομένου ότι δεν ανήκει στη δικαστική εξουσία και ότι διέπεται από διαφορετικούς δικονομικούς κανόνες, το αιτούν όργανο μπορεί να είναι φορέας ο οποίος δεν είναι εξοικειωμένος με τις συνήθεις πρακτικές που χαρακτηρίζουν μια διαφορά. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο πρέπει να μεριμνά για την τήρηση των προαναφερθεισών προϋποθέσεων, ιδίως όσον αφορά την ανεξαρτησία, προκειμένου να μην αλλοιωθεί ο θεμελιώδης σκοπός του άρθρου 234 ΕΚ, πράγμα που μπορεί να διαπιστωθεί στην πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου και το οποίο εξηγεί το αποτέλεσμα των προαναφερθεισών υποθέσεων Schmid και Syfait κ.λπ.

4. Συμπέρασμα

50. Το άρθρο 234 ΕΚ εισάγει τον διάλογο μεταξύ των δικαστών, δεν επιδέχεται δε εξαιρέσεις παρά μόνο σε πολύ συγκεκριμένες περιπτώσεις. Πρώτον, οσάκις δεν προβλέπεται η άσκηση ένδικου βοηθήματος ενώπιον εθνικού δικαστηρίου και, δεύτερον, οσάκις το αιτούν όργανο, μολονότι αποτελεί παραδικαστική αρχή, ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα δυνάμει τυπικού ή ουσιαστικού συνταγματικού κανόνα. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, τα κριτήρια Vaassen-Goebbels πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά προκειμένου να μην υπονομευθεί ένας θεμελιώδης μηχανισμός εξελίξεως του κοινοτικού δίκαιου όπως είναι το προδικαστικό ερώτημα

51. Η ανωτέρω ερμηνεία του άρθρου 234 ΕΚ, η οποία στηρίζεται στην κοινοτική νομολογία, παρουσιάζει ορισμένα πλεονεκτήματα σε άλλα πεδία που αξίζει επίσης να επανεξεταστούν. Η υπέρτερη ισχύς της κοινοτικής έννομης τάξεως επιβάλλει, στην περίπτωση συγκρούσεως νόμων, να μην εφαρμόζεται το εθνικό δίκαιο. Στην υπόθεση Fratelli Costanzo ( 33 ), το Δικαστήριο επιβεβαίωσε την επέκταση της εφαρμογής της ανωτέρω αρχής και στις δημόσιες διοικήσεις οι οποίες επίσης υπέχουν την υποχρέωση να μην εφαρμόζουν εθνικούς κανόνες δικαίου που αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο ( 34 ). Παρά τις επικρίσεις, η νομολογία αυτή επιβεβαιώθηκε και παγιώθηκε σε υποθέσεις όπως οι CIF ( 35 ) και Ciola ( 36 ). Η κύρια ένσταση που διατυπώνεται κατά της νομολογίας αυτής απορρέει ακριβώς από τον μηχανισμό της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων που προβλέπει το άρθρο 234 ΕΚ, δεδομένου ότι είναι αμφίβολο το κατά πόσον μια διοικητική αρχή, που δεν έχει τη δυνατότητα υποβολής προδικαστικού ερωτήματος, υπέχει εντούτοις την υποχρέωση να μην εφαρμόζει τις διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας. Ο εθνικός δικαστής μπορεί πάντοτε να υπολογίζει στην ερμηνευτική αρωγή του Δικαστηρίου, την οποία εγγυάται ο προδικαστικός διάλογος, ενώ η διοίκηση ενεργεί χωρίς παρόμοια στήριξη ( 37 ).

52. Η ένταση αυτή θα εκτονωνόταν αν το Δικαστήριο περιόριζε την ισχύ της αποφάσεως Fratelli Costanzo μόνο στα όργανα που έχουν την εξουσία να του υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα. Το άρθρο 234 ΕΚ, όπως έχει ερμηνευθεί, επιτρέπει σε παραδικαστικά όργανα να μετέχουν σε αυτόν τον προδικαστικό διάλογο. Εάν η εξουσία μη εφαρμογής των διατάξεων που αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο ανήκε μόνο στις αρχές που μπορούν να υποβάλλουν προδικαστικό ερώτημα, θα εξαλείφονταν οι κίνδυνοι που συνεπάγεται η απόφαση Fratelli Costanzo. Η ανασφάλεια που προκάλεσε η απόφαση αυτή, χωρίς να θίξω τα πρακτικά προβλήματα που ανέκυψαν λόγω του γεγονότος ότι δόθηκε αυτή η εξουσία της μη εφαρμογής σε όργανα τα οποία υπόκεινται στην αρχή της διοικητικής ιεραρχίας, θα επανερχόταν στα φυσιολογικά της επίπεδα. Έτσι, η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου θα περιοριζόταν στο δικαστικό πλαίσιο, όπως ακριβώς η υπεροχή του συντάγματος ή του νόμου, πράγμα το οποίο θα απέτρεπε το ενδεχόμενο να μπορεί ένας δημόσιος υπάλληλος να αγνοήσει τις εντολές που λαμβάνει ή τους διοικητικούς κανόνες που διέπουν τη σφαίρα των αποφάσεών του ( 38 ).

53. Μετά την παρουσίαση της θεωρητικής αυτής αναλύσεως που στηρίζεται στην εκ μέρους του Δικαστηρίου ερμηνεία του άρθρου 234 ΕΚ, καθώς και τα πλεονεκτήματα που θα απέρρεαν από έναν αναπροσανατολισμό αυτής της ερμηνείας, θα εξετάσω στη συνέχεια αν το αιτούν όργανο πληροί τα προαναφερθέντα κριτήρια.

Β — Η νομολογία η σχετική με τον ορισμό της έννοιας «δικαστήριο» εφαρμοζόμενη στο Umweltsenat

54. Το Umweltsenat αποτελεί ένα από τα διοικητικά όργανα που προβλέπει το άρθρο 133, παράγραφος 4, του αυστριακού συντάγματος. Η διάταξη αυτή προβλέπει εξαίρεση από τον γενικό κανόνα της γενικής δωσιδικίας του Verwaltungsgerichtshof βάσει της οποίας παρέχεται η δυνατότητα στις ανεξάρτητες αρχές να αποφαίνονται επί προσφυγών κατά αποφάσεων της διοικήσεως. Ομοίως, το Umweltsenat έχει τύχει ειδικής αναγνωρίσεως στο άρθρο 11, παράγραφος 7, του συντάγματος, έστω και αν τούτο δεν το αποκλείει από την κατηγορία των οργάνων περί των οποίων διαλαμβάνει το ως άνω άρθρο 133, παράγραφος 4.

55. Το Verfassungsgerichtshof (αυστριακό συνταγματικό δικαστήριο) έχει ερμηνεύσει συσταλτικά τη δυνατότητα δημιουργίας ανεξάρτητων οργάνων αρμόδιων να επιλαμβάνονται διοικητικών ζητημάτων, δεδομένου ότι τούτο συνιστά εξαίρεση από την αρχή που αναγνωρίζει στο Verwaltungsgerichtshof την αρμοδιότητα να αποφαίνεται επί προσφυγών στρεφόμενων κατά της διοικήσεως ( 39 ), πλην όμως επέβαλε στις αρχές αυτές ορισμένες ουσιαστικές προϋποθέσεις προκειμένου να προσδώσει σε αυτές περισσότερο τη δυναμική ενός δικαστηρίου απ’ ό,τι ενός διοικητικού οργάνου ελέγχου. Ενδεικτικό στοιχείο είναι ότι, μεταξύ άλλων χαρακτηριστικών, τα δικαστήρια που ιδρύονται βάσει του άρθρου 133, παράγραφος 4, υπόκεινται στις αρχές του άρθρου 6 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, καθώς και στην επί της διατάξεως αυτής νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

56. Το Umweltsenat ιδρύθηκε το 1993 ως ανεξάρτητο δικαστήριο βάσει του άρθρου 133, παράγραφος 4, του αυστριακού συντάγματος, προκειμένου να αποφαίνεται επί προσφυγών κατά των αποφάσεων των επιφορτισμένων με τη διαχείριση περιβαλλοντικών ζητημάτων διοικητικών οργάνων οι οποίες λαμβάνονται βάσει του πρώτου και του δεύτερου μέρους του UVP-G 2000. Αποτελείται από σαράντα δύο μέλη εκ των οποίων δέκα είναι δικαστές και τριάντα δύο νομομαθείς· ο διορισμός τους δεν ανακαλείται και απολαύουν όλων των εγγυήσεων αμεροληψίας.

57. Η εσωτερική λειτουργία του Umweltsenat είναι παρεμφερής προς αυτήν ενός τακτικού δικαστηρίου, με αντικειμενικούς κανόνες κατανομής των υποθέσεων, ο δε πρόεδρος έχει ειδικές εξουσίες για τον διορισμό των εισηγητών και την τοποθέτηση ενός τρίτου μέλους του τμήματος ( 40 ). Οι διασκέψεις είναι μυστικές και τα μέλη υπέχουν την υποχρέωση απόλυτης εμπιστευτικότητας ( 41 ).

58. Η διαδικασία ενώπιον του Umweltsenat διέπεται από τους γενικούς κανόνες του κώδικα διοικητικής διαδικασίας (Verwaltungsverfahrensgesetz, στο εξής: AVG), με τις διευκρινίσεις που εισήγαγε ο νόμος USG 2000. Η προσφυγή κατατίθεται ενώπιον της διοικητικής αρχής κατά της οποίας στρέφεται εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών από της κοινοποιήσεως της αποφάσεως ( 42 ), της οποίας τα αποτελέσματα αναστέλλονται ex lege, εφόσον δεν ορίζεται ρητώς το αντίθετο ( 43 ). Μπορούν να ασκήσουν προσφυγή όλοι όσοι μετέσχον στη διοικητική διαδικασία καθώς και τα όργανα που μνημονεύει ο UVP-G 2000 ( 44 ). Η διαδικασία, πρωτίστως γραπτή, διασφαλίζει την τήρηση της εκατέρωθεν ακροάσεως και προβλέπει, αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν υποβολής σχετικού αιτήματος των διαδίκων, την ύπαρξη επ’ ακροατηρίου συζητήσεως ( 45 ). Μολονότι δεν είναι υποχρεωτικό, κάθε ενδιαφερόμενος μπορεί να εκπροσωπηθεί από δικηγόρο ( 46 ).

59. Το Umweltsenat ασκεί πλήρη δικαιοδοσία. Μολονότι οι αποφάσεις του έχουν χαρακτήρα διοικητικής πράξεως, δημιουργούν δεδικασμένο, πρέπει να είναι αιτιολογημένες, δημοσιεύονται σε δημόσια συνεδρίαση, είναι εκτελεστές και μπορούν να προσβληθούν μόνον ενώπιον του Verwaltungsgericht ( 47 ).

60. Βάσει των κριτηρίων που εξέθεσα στα σημεία 54 έως 59 των ανά χείρας προτάσεων, το Umweltsenat είναι ένα όργανο το οποίο δεν εντάσσεται στην αυστριακή δικαστική εξουσία, πλην όμως αναγνωρίζεται ρητώς από το σύνταγμα της χώρας του. Τα άρθρα 133, παράγραφος 4, και 11, παράγραφος 7, του αυστριακού συντάγματος αναθέτουν την άσκηση δικαιοδοτικών καθηκόντων σε όργανα που βρίσκονται στο περιθώριο της οργανικής δικαστηριακής δομής, πλην όμως με ουσιαστικά χαρακτηριστικά καθηκόντων παρεμφερή προς αυτά ενός τακτικού δικαστηρίου. Όπως εξέθεσα στο σημείο 49 των ανά χείρας προτάσεων, οσάκις παραδικαστικές αρχές ασκούν δικαιοδοτικές αρμοδιότητες, πρέπει να είναι αυστηρότερη η εφαρμογή των κριτηρίων που απορρέουν από την απόφαση Vaassen-Goebbels. Από της απόψεως αυτής, το Umweltsenat πληροί τα κριτήρια περί ιδρύσεώς του με νόμο, νομιμότητας, τηρήσεως της αρχής της κατ’ αντιμωλίαν διεξαγωγής της δικής, του δεσμευτικού χαρακτήρα των αποφάσεών του και της εφαρμογής κανόνων δικαίου. Πολύ σημαντική ένδειξη, αν και όχι καθοριστική, αποτελεί το γεγονός ότι το Verwarltungsgericht απαιτεί από το Umweltsenat να τηρεί τις δικονομικές εγγυήσεις του άρθρου 6 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών.

61. Βάσει των ανωτέρω αναπτύξεων, φρονώ ότι το Umweltsenat, ως παραδικαστικό όργανο που ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα, αναγνωρίζεται τυπικά από το αυστριακό σύνταγμα και πληροί απόλυτα τα κριτήρια που διατυπώθηκαν στην υπόθεση Vaassen-Goebbels και, ως εκ τούτου, το αιτούν όργανο έχει πλήρη αρμοδιότητα να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα βάσει του άρθρου 234 ΕΚ.

VI — Επί της ουσίας

62. Το πρόβλημα που θέτει η παρούσα υπόθεση χρήζει απλής και άμεσης απαντήσεως. Κατ’ ουσίαν, το Umweltsenat ερωτά αν το συνολικό μήκος ενός έργου εντασσόμενου σε διακρατικό σχέδιο το οποίο διέπεται από την οδηγία 85/337 πρέπει να περιορίζεται στην απόσταση που διασχίζει εντός εκάστου κράτους μέλους ή εάν πρέπει η επιμέτρηση να αφορά το συνολικό μήκος του έργου. Οι πρακτικές συνέπειες της αποφάσεως που θα λάβει το Δικαστήριο είναι σημαντικές, δεδομένου ότι, στην πρώτη περίπτωση, η ΕΠΕ που αφορά πλείονα κράτη θα πρέπει να κατατμηθεί σε τόσα μέρη ως εάν επρόκειτο για διαφορετικά σχέδια· ενώ, στη δεύτερη περίπτωση, η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων θα πρέπει να πραγματοποιηθεί για το σύνολο του σχεδίου, να αγνοηθούν τα σύνορα και να υποχρεωθούν σε συνεργασία οι εθνικές αρχές.

63. Όπως ορθώς τόνισε η Επιτροπή με το σημείο 20 των παρατηρήσεών της, η παρούσα διαφορά αφορά αποκλειστικά την υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και όχι το περιεχόμενο και τις επιπτώσεις της εν λόγω εκτιμήσεως. Με απλά λόγια, το αντικείμενο της διαφοράς αφορά την αρμοδιότητα διαπιστώσεως της αναγκαιότητας του διοικητικού ελέγχου. Έτσι, πρέπει να προσδιοριστεί η έννοια των «σχεδίων» περί των οποίων κάνει λόγο η οδηγία 85/337, οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να εφαρμόζονται τα όρια της και η αρχή που είναι επιφορτισμένη με την άσκηση διοικητικών καθηκόντων προλήψεως όπως επιβάλλει η ρύθμιση αυτή.

Α — Η έννοια των «σχεδίων που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον» της οδηγίας 85/337

64. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα υποστήριξε, ως βάση της περιβαλλοντικής πολιτικής της, την άποψη ότι η καλύτερη πολιτική στον τομέα αυτό συνίστατο «στην πρόληψη στην πηγή της δημιουργίας ρυπάνσεων ή οχλήσεων και όχι στην καταπολέμηση των επιδράσεών τους εκ των υστέρων» ( 48 ). Προς τούτο, εκδόθηκε η οδηγία 85/337 προκειμένου να εναρμονίσει τις διοικητικές διαδικασίες για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον. Η φιλοσοφία της ρυθμίσεως αυτής διευκρινίζεται στα άρθρα 2 και 4 της οδηγίας τα οποία προβλέπουν την υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από την εκτέλεση των σχεδίων τα οποία διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: αυτά που έχουν αναμφισβήτητα περιβαλλοντικές επιπτώσεις (τα σχέδια αυτά απαριθμούνται στο παράρτημα Ι) και τα οποία υπόκεινται σε έλεγχο σε κάθε περίπτωση, και αυτά των οποίων οι επιπτώσεις είναι μικρότερες (τα σχέδια αυτά απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ) για τα οποία ο έλεγχος αυτός ασκείται βάσει των κριτηρίων που προβλέπει κάθε κράτος μέλος, πλην όμως υπό το φως των όσων ορίζει το παράρτημα ΙΙΙ ( 49 ).

65. Λόγω του κόστους της ΕΠΕ, η οδηγία 85/337 προσδιορίζει επακριβώς τα σχέδια που απαριθμεί το παράρτημα Ι. Στο παράρτημα ΙΙ, τα χαρακτηριστικά εκάστης κατηγορίας προσδιορίζονται με γενικότερο τρόπο, πλην όμως τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διευκρινίζουν σχολαστικά τις περιστάσεις υπό τις οποίες απαιτείται η διενέργεια ΕΠΕ ( 50 ). Δεν προξενεί έκπληξη το γεγονός ότι το Δικαστήριο ερμήνευσε συσταλτικά το περιθώριο χειρισμών που έχει αφεθεί στους εθνικούς νομοθέτες, προκειμένου να μην αλλοιωθεί το παράρτημα ΙΙ μέσω υπερβολικά αόριστων ή επιφανειακών εσωτερικών κριτηρίων. Ως εκ τούτου, η περιγραφή των κατηγοριών σχεδίων είναι ιδιαιτέρως συγκεκριμένη στην οδηγία 85/337 προκειμένου να μην μπορούν οι αρχές να προφασίζονται ασάφεια του κανόνα προκειμένου να αποφύγουν τις υποχρεώσεις τους σε σχέση με τη διενέργεια εκτιμήσεως.

66. Πάντως, η ακρίβεια αυτή συνδέεται με την εκτεταμένη περιγραφή των «σχεδίων» της οδηγίας 85/337. Έτσι, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, και το άρθρο 2, παράγραφος 1, ως «σχέδιο» νοείται «η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων», καθώς και οποιεσδήποτε «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο». Η περιγραφή ολοκληρώνεται διά της προσθήκης ότι εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων διενεργείται οσάκις «τα σχέδια […] λόγω της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον». Τέλος, το παράρτημα IV απαριθμεί τα στοιχεία τα οποία πρέπει να προσκομίσει ο κύριος του έργου στις αρμόδιες αρχές για τη διενέργεια της εν λόγω εκτιμήσεως ( 51 ).

67. Από τον συνδυασμό των διατάξεων αυτών απορρέει πλήθος συνεπειών.

68. Πρώτον, τα σχέδια που περιλαμβάνονται στα παραρτήματα I και II πρέπει να ερμηνεύονται βάσει των προαναφερθέντων άρθρων 1, παράγραφος 2, και 2, παράγραφος 1, δεδομένου ότι ο ακριβής κατάλογος των δράσεων εντάσσεται σε ένα ευρύτερο νομικό πλαίσιο και οι ειδικές διατάξεις πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο συνεκτικό προς τις γενικότερες ( 52 ). Συνεπώς, όταν στο παράρτημα Ι, σημείο 20, περιλαμβάνεται η «κατασκευή εναέριων αγωγών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας με τάση 220 kV και άνω και μήκος άνω των 15 km», τούτο αφορά αυτά τα σχέδια υπό την προϋπόθεση ότι «έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λόγω, μεταξύ άλλων, της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους».

69. Δεύτερον, σε συνάρτηση προς τα ανωτέρω, ο γενικός ορισμός είναι πολύ χρήσιμος για να συγκεκριμενοποιηθεί η σημασία των ορίων των σχεδίων, ήτοι των εγκαταστάσεων που μνημονεύονται στο παράρτημα ανάλογα με την παραγωγική ικανότητά τους ( 53 ), την αποθηκευτική ικανότητά τους ( 54 ) και το μέγεθός τους ( 55 ), κριτήρια που είναι γνωστά και με την ονομασία «κατώφλια περιβαλλοντικού αντικτύπου» ( 56 ). Τα χαρακτηριστικά κάθε επιμέρους είδους σχεδίου αποτελούν τέτοιου είδους κατώφλια τα οποία με τη σειρά τους καθορίζουν την υποχρέωση διενέργειας μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει των άρθρων 5 έως 10 της οδηγίας 85/337. Δεδομένου ότι πρόκειται για χαρακτηριστικά τα οποία περιστέλλουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, πρέπει να ερμηνεύονται βάσει δύο κριτηρίων: βάσει του ερμηνευτικού κανόνα ότι οι εξαιρέσεις πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά ( 57 ), και βάσει των γενικών επιπτώσεων του έργου, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, η οποία κάνει λόγο για τη «φύση», το «μέγεθος», και τη «θέση» του σχεδίου. Τα κριτήρια αυτά πρέπει να νοηθούν υπό το πρίσμα των συνολικών επιπτώσεων του σχεδίου επί του περιβάλλοντος. Ως εκ τούτου, οσάκις τα παραρτήματα Ι και ΙΙ περιέχουν τιμές κατωφλίου, οι οποίες στηρίζονται σε κάποιο από τα χαρακτηριστικά αυτά, η οδηγία 85/337 παρουσιάζει συνοχή στο σύνολό της και αφορά τις ίδιες καταστάσεις με αυτές που ρυθμίζει το άρθρο 2, παράγραφος 1.

70. Τρίτον και τελευταίο, πρέπει να αποφεύγονται οι ερμηνείες οι οποίες καθιστούν κενές περιεχομένου άλλες διατάξεις της οδηγίας 85/337. Βάσει της αρχής αυτής, μια εδαφικά περιορισμένη και συσταλτική ερμηνεία μειώνει την πρακτική αποτελεσματικότητα του παραρτήματος IV. Όπως προελέχθη στο σημείο 66 των ανά χείρας προτάσεων, το παράρτημα περιλαμβάνει τα στοιχεία τα οποία πρέπει να προσκομίσει ο κύριος του έργου. Μεταξύ άλλων περιλαμβάνονται στοιχεία που αφορούν την περιγραφή «των φυσικών χαρακτηριστικών του συνόλου του έργου» ( 58 ), πρόβλεψη «της ποσότητας των καταλοίπων και εκπομπών […] που αναμένεται να προκύψουν από τη λειτουργία του προτεινόμενου έργου» ( 59 ) ή την περιγραφή των «στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν σημαντικά» ( 60 ) από το σχέδιο. Οι υποχρεώσεις αυτές δεν είναι δυνατό να εκπληρωθούν, όταν λαμβάνονται υπόψη μόνον τα τμήματα του εθνικού εδάφους των κρατικών αρχών που προβαίνουν σε ΕΠΕ. Τα «φυσικά χαρακτηριστικά του συνόλου του έργου» ερευνώνται μόνο στην περίπτωση που λαμβάνεται υπόψη η συνολική και όχι μόνον η εθνική κατάσταση. Το ενδεχόμενο ρυπάνσεως μπορεί να εκτιμηθεί κατά τρόπο αξιόπιστο μόνον εάν ληφθεί υπόψη το σύνολο των καταλοίπων και όχι η τμηματική αναλογία της ρυπάνσεως που αντιστοιχεί σε ένα κράτος.

71. Υπάρχουν και άλλοι λόγοι οι οποίοι συνηγορούν υπέρ της διασταλτικής ερμηνείας της εννοίας «σχέδιο» και οι οποίοι απορρέουν όχι μόνον από την οδηγία 85/337, αλλά και από τη νομολογία του Δικαστηρίου.

Β — Η κατάτμηση των σχεδίων για τα οποία πρέπει να διενεργηθεί ΕΠΕ βάσει της νομολογίας

72. Μολονότι η υπό κρίση υπόθεση θέτει για πρώτη φορά το ζήτημα αν τα εθνικά σύνορα συνιστούν τα όρια των «σχεδίων» τα οποία διέπονται από την οδηγία 85/337, δεν είναι άγνωστο στη νομολογία το φαινόμενο να επικαλούνται κράτη τον κατακερματισμό των έργων που υπόκεινται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων προκειμένου να αποφύγουν τις συνέπειες του κοινοτικού δικαίου. Για την υπό κρίση διαφορά δεν υπάρχουν πρόσφορα δικαστικά προηγούμενα, πλην όμως είναι διαφωτιστικές οι αποφάσεις που αφορούν την επέκταση έργων, τη μερική εκτέλεση έργων στο πλαίσιο δικτύων μεταφοράς ή το χρονοδιάγραμμα διαδοχικών δραστηριοτήτων. Όλες οι ανωτέρω αποφάσεις στηρίζονται στη διασταλτική ερμηνεία της οδηγίας 85/337, ενώ απορρίπτονται οι προσπάθειες συρρικνώσεως του πεδίου εφαρμογής της.

73. Στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ισπανίας ( 61 ), το αντικείμενο της διαφοράς ήταν η παράλειψη να διενεργηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου σιδηροδρομικής γραμμής εκτάσεως 13 χιλιομέτρων που συνέδεε τις πόλεις Las Palmas και Oropesa. Το σχέδιο αποτελούσε μέρος ενός ευρύτερου προγράμματος με την ονομασία «Corredor del Mediterráneo» (μεσογειακός διάδρομος), ήτοι μιας σιδηροδρομική γραμμή 251 χιλιομέτρων κατά μήκος της ανατολικής ακτής της Ισπανίας από την Ταραγκόνα έως τη Βαλένθια. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι η εν λόγω έκταση αποτελούσε το μόνο αντικείμενο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων και ότι λόγω του μήκους της δεν μπορούσε να χαρακτηριστεί ως σιδηροδρομική γραμμή «μεγάλων αποστάσεων» κατά την έννοια του σημείου 7, του παραρτήματος Ι, της οδηγίας 85/337. Το Δικαστήριο απέρριψε απερίφραστα το επιχείρημα αυτό προτάσσοντας την πρακτική αποτελεσματικότητα της ρυθμίσεως η οποία θα διακυβεύετο σε μεγάλο βαθμό, διότι στην περίπτωση αυτή «οι οικείες σχετικές εθνικές αρχές θα αρκούνταν να μεριμνήσουν ώστε ένα σχέδιο σιδηροδρομικής γραμμής μεγάλης αποστάσεως να κατακερματιστεί σε μικρά διαδοχικά τμήματα προκειμένου να διαφύγουν την οδηγία αυτή τόσο το σχέδιο στο σύνολό του όσο και τα τμήματα που προέκυψαν από τον κατακερματισμό αυτό» ( 62 ). Περαιτέρω, ο γενικός εισαγγελέας Poiares Maduro τόνισε με τις προτάσεις του επί της ανωτέρω υποθέσεως ότι μεγάλες εγκαταστάσεις, όπως η επίδικη τότε, εκτελούνται συνήθως σταδιακά ( 63 ). Αν γινόταν αποδεκτή η άποψη της Ισπανίας, τότε θα εξαιρείτο από την οδηγία 85/337 όχι μόνον η εν λόγω σιδηροδρομική γραμμή, αλλά και ένα πολύ μεγάλο μέρος των δημοσίων έργων που αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη.

74. Οι δυσχέρειες των σχεδίων που εκτελούνται σε διαφορετικά χρονικά διαστήματα κατέστησαν σαφείς με τις αποφάσεις Wells ( 64 ), Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου ( 65 ) και Barker ( 66 ), με τις οποίες το Δικαστήριο επανέλαβε την ανάγκη να υπάρχει συνολική εκτίμηση των σχεδίων. Προκειμένου να αποτρέψει το ενδεχόμενο αλλοιώσεως του περιεχομένου του σχεδίου λόγω του κατακερματισμού σε πλείονα διοικητικά στάδια, με αποτέλεσμα να μην τυγχάνει εφαρμογής η οδηγία 85/337, η νομολογία επιβεβαίωσε ότι η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων «πρέπει να είναι σφαιρική, ώστε να καλύπτει όλες τις πτυχές του σχεδίου» που δεν έχουν ακόμα εκτιμηθεί ή οι οποίες απαιτείται να εκτιμηθούν εκ νέου ( 67 ). Εν κατακλείδι, ο έλεγχος που επιβάλλει η οδηγία 85/337 είναι πλήρης και τα διάφορα γραφειοκρατικά στάδια ενός σχεδίου δεν πρέπει να υπονομεύουν την επίτευξη των σκοπών της.

75. Η κατάσταση είναι περίπου η αυτή οσάκις δεν πραγματοποιήθηκε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων εκ του λόγου ότι το έργο, που αρχικά δεν υπέκειτο σε έλεγχο των περιβαλλοντικών επιπτώσεών του, χρήζει τροποποιήσεως ή επεκτάσεως ενός άλλου που περιλαμβάνεται στα παραρτήματα της οδηγίας 85/337. Αυτή η περίπτωση αποτέλεσε το αντικείμενο της υποθέσεως Abraham κ.λπ. ( 68 ), με αντιδίκους τους κατοίκους των περιχώρων του αεροδρομίου Λιέγη-Μπιερσέ και των αρχών που προτίθεντο να επεκτείνουν το αεροδρόμιο προκειμένου να επιτρέψουν τη λειτουργία του επί εικοσιτετραώρου βάσεως και για 365 ημέρες τον χρόνο. Το σημείο 7 του παραρτήματος Ι ορίζει ότι απαιτείται να διενεργηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για την «κατασκευή […] αερολιμένων, των οποίων οι διάδρομοι απογείωσης και προσγείωσης έχουν μήκος 2100 m και πλέον». Εντούτοις, ουδέν προβλεπόταν για την περίπτωση επεκτάσεως ενός αεροδρομίου, ιδίως οσάκις η επέκταση αυτή δεν συνεπάγεται κάποια αλλαγή στο μήκος του αεροδιαδρόμου. Εν προκειμένω, το σχεδιαζόμενο έργο προέβλεπε την τροποποίηση των υποδομών του αεροδρομίου, την κατασκευή πύργου ελέγχου, νέων διαδρόμων εξόδου από τους αεροδιαδρόμους και χώρους σταθμεύσεως καθώς και εργασίες αναδιαμορφώσεως και επεκτάσεως των ζωνών προσγειώσεως και απογειώσεως, χωρίς όμως επιμήκυνση του αεροδιαδρόμου. Το Δικαστήριο αντιλήφθηκε ότι το σχέδιο αυτό επρόκειτο να έχει σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις και ότι καταβαλλόταν προσπάθεια να αποφευχθεί η διενέργεια εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων με το πρόσχημα ότι δεν θα τροποποιείτο το μήκος του αεροδιαδρόμου. Με την απόφασή του, το Δικαστήριο εφάρμοσε το κριτήριο της σφαιρικής εκτιμήσεως, προς το συμφέρον της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας 85/337, και έκρινε ότι οι εργασίες «αναμόρφωσης ενός αεροδρομίου του οποίου ο διάδρομος απογείωσης και προσγείωσης έχει μήκος 2100 m ή περισσότερο είναι όχι μόνον οι εργασίες που αποσκοπούν στην επιμήκυνση του διαδρόμου, αλλά όλες οι εργασίες που αφορούν τα κτίρια, τις εγκαταστάσεις ή τον εξοπλισμό αυτού του αεροδρομίου, εφόσον μπορούν να θεωρηθούν, ιδίως λόγω της φύσης, της σημασίας ή των χαρακτηριστικών τους, ως αναμόρφωση του ίδιου του αεροδρομίου» ( 69 ).

76. Οι προαναφερθείσες αποφάσεις απηχούν τη βούληση να αποτραπεί το ενδεχόμενο η κατάτμηση ενός σχεδίου να επηρεάσει την υποχρέωση διενέργειας ΕΠΕ. Λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο των σχεδίων, το Δικαστήριο φρονεί ότι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις αποτελούν ένα φαινόμενο το οποίο δεν εκφράζεται με διαστάσεις, επίπεδο παραγωγής και αποθηκευτική ικανότητα. Με την απόφασή του επί της υποθέσεως Ecologistas en Acción-CODA, το Δικαστήριο επανέλαβε ότι «ο σκοπός της […] οδηγίας [85/337] δεν μπορεί να καταστρατηγηθεί με κατάτμηση των σχεδίων έργων και η μη στάθμιση του σωρευτικού αποτελέσματος πλειόνων σχεδίων δεν πρέπει να έχει ως πρακτική συνέπεια να εξαιρεθεί το σύνολο των σχεδίων ορισμένου είδους από την υποχρέωση υποβολής σε διαδικασία εκτίμησης ενώ, θεωρούμενα συνολικά, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον […]» ( 70 ).

77. Η μέριμνα αυτή εκφράζεται επανειλημμένα στη νομολογία ως πασίγνωστος κανόνας σε όλες τις υποθέσεις οι οποίες αφορούν την οδηγία. Έτσι, το Δικαστήριο δίδει ιδιαίτερη έμφαση στο γεγονός ότι «το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας είναι εκτεταμένο και ο σκοπός της ευρύτατος» ( 71 ). Αυτός είναι ακριβώς ο λόγος για τον οποίον θα ήταν ασυνεπές να παρακαμφθούν οι υποχρεώσεις που προβλέπει η οδηγία αυτή, ιδίως οσάκις έργα, τα οποία έχουν ενδεχομένως περιβαλλοντικές επιπτώσεις, μπορούν να τύχουν εγκρίσεως διά του αποκλεισμού της διενέργειας ΕΠΕ.

78. Ως εκ τούτου, εάν ένα σχέδιο που εμπίπτει στο παράρτημα Ι της οδηγίας 85/337 διέπεται από τις διατάξεις της όταν πραγματοποιείται ανά τμήματα, όταν η διοικητική διαδικασία περιλαμβάνει πλείονα στάδια ή όταν το σχέδιο αυτό τροποποιείται, τότε το σχέδιο πρέπει επίσης να διέπεται από τις διατάξεις της οδηγίας όταν εκτείνεται στο έδαφος περισσοτέρων κρατών μελών. Εν πάση περιπτώσει, πριν ολοκληρώσω τις προτάσεις μου πρέπει να επισημάνω τις επιπτώσεις που έχει ο εδαφικός παράγοντας στην εφαρμογή της οδηγίας 85/337.

Γ — Τα εθνικά σύνορα ως όριο στην ΕΠΕ

79. Τα τείχη της Ευρώπης είναι μάρτυρες ενός τραυματικού κοινού παρελθόντος. Οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες δημιουργήθηκαν ακριβώς για να ρίξουν φράκτες και συρματοπλέγματα με την πεποίθηση ότι τα σύνορα αποτελούσαν εμπόδια για την ανάπτυξη, την πρόοδο, την επικοινωνία και τη συνύπαρξη μεταξύ των λαών. «Ενώνουμε πρόσωπα, όχι κράτη», διακήρυξε ο Jean Monnet περιγράφοντας τον σκοπό της ολοκληρώσεως που είχε το σχέδιό του. Σε αυτήν την κοινή κατασκευή, εξέλιπε σταδιακά ο χωρισμός μεταξύ χωρών μέχρι του σημείου της συγχωνεύσεως την οποία επέφερε η Συνθήκη του Σένγκεν ( 72 ).

80. Εφόσον τα πρόσωπα, τα εμπορεύματα, οι υπηρεσίες και τα κεφάλαια κυκλοφορούν ελεύθερα στον ευρωπαϊκό χώρο, θα ήταν παράδοξο να υψωθούν εκ νέου τα τείχη αυτά για ένα φαινόμενο το οποίο, εκ της φύσεώς του, δεν γνωρίζει ούτε χώρες ούτε ηπείρους: τη ρύπανση. Ως εκ τούτου, εφόσον η κοινοτική πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος συνεπάγεται την καταπολέμηση της ρυπάνσεως που πλήττει διάφορες χώρες, εν επιγνώσει του ότι η μάχη αυτή δεν διεξάγεται σε έναν μόνον τόπο, θα ήταν ασυνεπές να κατακερματίζονται τα σχέδια για τα οποία πρέπει να διενεργηθεί ΕΠΕ ανάλογα με το εθνικό έδαφος το οποίο διασχίζουν.

81. Η παραδοχή αυτή στηρίζεται στην ίδια την οδηγία 85/337 της οποίας το άρθρο 7 προβλέπει τους τρόπους διακρατικής συνεργασίας οσάκις ένα έργο εκτείνεται σε πλείονες χώρες της Ενώσεως. Η ίδια νομική βάση απορρέει επίσης από τη Σύμβαση ΕΣΠΟ, της 25ης Φεβρουαρίου 1991, για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε διασυνοριακό πλαίσιο ( 73 ). Το εν λόγω άρθρο 7 της οδηγίας 85/337 είναι σύμφωνο προς τις αρχές της Συμβάσεως αυτής και, στις παραγράφους του 1 και 2, παρέχει τη δυνατότητα σε ένα κράτος να συνεργαστεί στη διαδικασία ΕΠΕ που διενεργεί άλλο κράτος, εφόσον το σχέδιο εκτελείται στο έδαφος του πρώτου κράτους ( 74 ). Η οδηγία προβλέπει διάφορα είδη συνεργασιών. Πράγματι, εάν ένα σχέδιο εκτελείται από κοινού από πλείονα κράτη μέλη, έκαστο εξ αυτών πρέπει να προβαίνει σε ΕΠΕ, ωστόσο τα κράτη μέλη πρέπει να παρέχουν αμοιβαία συνδρομή στο πλαίσιο των εκάστοτε διαδικασιών. Ελλείψει εκτιμήσεως σε ευρωπαϊκό επίπεδο, απαιτείται η ύπαρξη συνεργασίας ( 75 ).

82. Εντούτοις, αυτή η κοινή δράση απαιτεί την εφαρμογή κοινών κριτηρίων, όπως είναι η ομοιόμορφη και σφαιρική ερμηνεία της εννοίας του «σχεδίου»· πράγματι, άλλως, η συνεργασία δεν θα αποτελούσε παρά πρόσχημα για να αποφευχθεί η εκπλήρωση των υποχρεώσεων που επιβάλλει η οδηγία 85/337 σε σχέση με το σχέδιο. Στην υπό κρίση υπόθεση, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι διενεργήθηκε ΕΠΕ στην Ιταλία, δεδομένου ότι το τμήμα του έργου στη χώρα αυτή εκτείνεται σε μήκος άνω των 15 χιλιομέτρων. Αυτό που με ανησυχεί είναι ότι, σε μια περίπτωση όπως είναι η υπό κρίση, θα μπορούσε να υπάρξει η εξής παραλλαγή: ένα διασυνοριακό σχέδιο συνολικού μήκους 29 χιλιομέτρων, από 14,5 χιλιόμετρα σε κάθε κράτος μέλος· βάσει των όσων ορίζει το παράρτημα Ι, η διενέργεια ΕΠΕ δεν θα ήταν υποχρεωτική για καμία από τις δύο χώρες, με κίνδυνο να μην υπάρχει έλεγχος των επιπτώσεων του σχεδίου, γεγονός το οποίο αποδεικνύει ότι η άποψη που προβάλλει η Alpe Adria Energia SpA μπορεί να έχει ανησυχητικές συνέπειες.

83. Έτσι, φρονώ ότι τα εθνικά σύνορα δεν αποτελούν όριο όσον αφορά τον ορισμό της εννοίας των «σχεδίων» που χρησιμοποιεί η οδηγία 85/337. Συνεπώς, τα κράτη μέλη πρέπει να προβλέπουν την υποχρέωση εκτιμήσεως των σχεδίων που εμπίπτουν στο παράρτημα Ι, ιδίως αυτών που εμπίπτουν στο σημείο 20 του εν λόγω παραρτήματος, στις περιπτώσεις στις οποίες το σχέδιο της εγκαταστάσεως αφορά το έδαφος δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών, όταν το όριο που προβλέπεται προκειμένου να στοιχειοθετηθεί υποχρέωση εκτιμήσεως δεν συμπληρώνεται μεν σε σχέση με το τμήμα της εγκαταστάσεως που βρίσκεται εντός των συνόρων του, πλην όμως το όριο αυτό συμπληρώνεται εάν προστεθεί το τμήμα της σχεδιαζόμενης εγκαταστάσεως που βρίσκεται στο έδαφος του όμορου ή των όμορων κρατών.

VII — Πρόταση

84. Βάσει των ανωτέρω αναπτύξεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα του Umweltsenat ως εξής: «Η οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη πρέπει να προβλέπουν την υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων που απαριθμεί το παράρτημα Ι της εν λόγω οδηγίας, μεταξύ άλλων στο σημείο του 20, στην περίπτωση που η σχεδιαζόμενη εγκατάσταση εκτείνεται στο έδαφος δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών, όταν το όριο που προβλέπεται προκειμένου να υπάρχει η υποχρέωση εκτιμήσεως δεν συμπληρώνεται μεν σε σχέση με το τμήμα της εγκαταστάσεως που βρίσκεται εντός των συνόρων του, πλην όμως το όριο αυτό συμπληρώνεται εάν προστεθεί το τμήμα της σχεδιαζόμενης εγκαταστάσεως που βρίσκεται στο έδαφος του όμορου ή των όμορων κρατών.»

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.

( 2 ) Οδηγία του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985 (ΕΕ L 175, σ. 40).

( 3 ) Προτάσεις της 28ης Ιουνίου 2001 (απόφαση της 29ης Νοεμβρίου 2001, C-17/00, Συλλογή 2001, σ. I-9445).

( 4 ) BGBl. I αριθ. 697/1993, όπως τροποποιήθηκε εσχάτως με BGBl. I αριθ. 153/2004.

( 5 ) Απόφαση της 30ής Ιουνίου 1966 (Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 337).

( 6 ) Απόφαση της 21ης Μαρτίου 2000, C-110/98 έως C-147/98 (Συλλογή 2000, σ. I-1577).

( 7 ) Προπαρατεθείσες προτάσεις, σημεία 75 έως 79.

( 8 ) Σε μια κλασσική μελέτη του, ο Robert Lecourt χαρακτήρισε ως πυλώνες της Κοινότητας δικαίου την ύπαρξη του αυτού κανόνα δικαίου, του αυτού δικαστή και της αυτής εξουσίας. Ένα σαφές τρίπτυχο στο οποίο τα εθνικά δικαστήρια κατέχουν ιδιαίτερη θέση («L'Europe des juges», εκδόσεις Bruylant, Βρυξέλλες, 1976, σ. 221).

( 9 ) Dubos, O., «Les juridictions nationales, juge communautaire», εκδόσεις Dalloz, Παρίσι, 2001, σ. 723.

( 10 ) Απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 1963, 26/62, Van Gend en Loos (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 861).

( 11 ) Απόφαση της 15ης Ιουλίου 1964, 6/64, Costa (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1191), και της 9ης Μαρτίου 1978, 106/77, Simmenthal (Συλλογή τόμος 1978, σ. 239).

( 12 ) Απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 1991, C-6/90 y C-9/90, Francovich κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. I-5357).

( 13 ) Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1977, 8/77, Sagulo κ.λπ. (Συλλογή τόμος 1977, σ. 441).

( 14 ) Απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, C-231/96, Edis (Συλλογή 1998, σ. I-4951).

( 15 ) Κατά ορισμένους συγγραφείς η ιστορία της συνεργασίας μεταξύ των δικαστών συνιστά την ιστορία της ευρωπαϊκής ολοκληρώσεως. Martinico, G., «L'integrazione silente. La funzione interpretativa della Corte di giustizia e il diritto costituzionale europeo», εκδόσεις Jovene, 2009, σ. 138. Όπως εύστοχα διευκρίνισε ο Dubos, O., όπ.π., σ. 74, παραπέμποντας στις υποθέσεις Van Gend en Loos και Costa: «Si le Président Lecourt a pu s’interroger sur ce qu’aurait été le droit des Communautés sans les arrêts de 1963 et 1964, il convient encore une fois de rappeler que ces arrêts fondateurs comme tant d’autres, ont été rendus suite à une question préjudicielle, et que l’article 234 est un indice de l’immédiateté et de la primauté du droit communautaire. Dès lors qu’eût été le droit des Communautés sans l’article 234?»

( 16 ) Dehousse, R., «The European Court of Justice», εκδόσεις MacMillan, Λονδίνο, 1998, σ. 109 έως 114.

( 17 ) Προπαρατεθείσες προτάσεις, σημεία 87 έως 95.

( 18 ) Απόφαση της 30ής Μαΐου 2002, C-516/99 (Συλλογή 2002, σ. I-4573, σκέψη 34).

( 19 ) Απόφαση της 31ης Μαΐου 2005, C-53/03 (Συλλογή 2005, σ. I-4609, σκέψεις 31 έως 35).

( 20 ) Όπως τονίζει με πειστικό τρόπο ο Mancini, G.F., «Democracy and Constitutionalism in the EU», εκδόσεις Hart, Oxford-Portland, 2001, σ. 23, καταδεικνύοντας τον στρατηγικό ρόλο των προδικαστικών ερωτημάτων στο ευρωπαϊκό νομικό αρχιτεκτόνημα: «it seems indisputable that the only way of preventing Community law from disintegrating as a result of divergent interpretations — and thus losing its validity or rather its nature as law — was to safeguard as much as possible the role of helmsman conferred upon the Court by Article [234]».

( 21 ) Τόνισα την ανάγκη να συνδυαστεί η λειτουργικότητα του συστήματος με τον δικαστικό χαρακτήρα του διαλόγου που προβλέπει το άρθρο 234 ΕΚ. Βλ. Ruiz-Jarabo Colomer, D., «El juez nacional como juez comunitario», εκδόσεις Civitas, Μαδρίτη, 1993, σ. 71 και 72. Βλ. επίσης Chalmers, D., Hadjiemmanuil, C., Monti, G. και Tomkins, A., «European Union Law», εκδόσεις Cambridge University Press, 2006, σ. 293.

( 22 ) Βλ., μεταξύ άλλων, τα βρετανικά Immigration Adjudicators (απόφαση της 2ας Μαρτίου 1999, C-416/96, Eddline El-Yassini, Συλλογή 1999, σ. I-1209), τα πειθαρχικά συμβούλια επαγγελματικών συλλόγων (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1981, 246/80, Broekmeulen, Συλλογή 1981, σ. 2311), τη γερμανική ομοσπονδιακή επιτροπή ελέγχου της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων (απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1997, C-54/96, Dorsch Consult, Συλλογή 1997, σ. I-4961) ή τις επιτροπές για ζητήματα δασμών (προπαρατεθείσα απόφαση De Coster).

( 23 ) Προτάσεις μου της 24ης Μαΐου 2007 επί της υποθέσεως C-195/06, Österreichischer Rundfunk (απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2007, Συλλογή 2007, σ. I-8817), και της 22ας Νοεμβρίου 2007 επί της υποθέσεως C-393/06, Ing. Aigner (απόφαση της 10ης Απριλίου 2008, Συλλογή 2008, σ. I-2339).

( 24 ) Προτάσεις της 5ης Μαρτίου 2009 (C-14/08, υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου).

( 25 ) Αυτόθι, σημεία 51 έως 53.

( 26 ) Προπαρατεθείσες προτάσεις, σημεία 83 έως 86.

( 27 ) Διάταξη της 14ης Μαΐου 2008, C-109/07, Pilato, η οποία αφορούσε το ζήτημα αν η prud’homie de pêche de Martigues ήταν «δικαστήριο», μολονότι δεν ανήκε στη γαλλική δικαστηριακή δομή. Το Δικαστήριο προέβη, ορθώς, σε μια ανάλυση βάσει των κριτηρίων της αποφάσεως Vaassen-Goebbels και έκρινε εαυτό αναρμόδιο να απαντήσει στα ερωτήματα.

( 28 ) Σχετικά με τις διεργασίες που προκάλεσε η γαλλική επανάσταση και τις επιπτώσεις της επί της οργανώσεως της γαλλικής δικαιοσύνης, βλ. το κλασσικό σύγγραμμα του Seligman, E., «La Justice en France pendant la Révolution, 1789-1792», εκδόσεις Plon, Παρίσι, 1913.

( 29 ) García de Enterría, E., «Las Transformaciones de la Justicia Administrativa: de excepción singular a la plenitud jurisdiccional. ¿Un cambio de paradigma?», εκδόσεις Thomson-Civitas, Μαδρίτη, 2007, σ. 37 και 38.

( 30 ) Σχετικά με την ιστορική εξέλιξη του φαινομένου αυτού στην Ευρώπη μέχρι τις πλέον πρόσφατες εξελίξεις του, βλ. Bouineau, J., «Traité d'histoire européenne des institutions. XVI — XX siècle», τόμος II, εκδόσεις Litec, Παρίσι, 2009.

( 31 ) Βλ. Fromont, M., «Droit administratif des États européens», εκδόσεις PUF, Παρίσι, 2006, σ. 120 έως 135.

( 32 ) Συμφώνως προς όσα προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3, ΕΕ, η νομολογία επέδειξε επανειλημμένως τον σεβασμό αυτό στις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Μεταξύ άλλων, με τις αποφάσεις της 2ας Ιουλίου 1996, C-473/93, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 1996, σ. I-3207), και της 14ης Οκτωβρίου 2004, C-36/02, Omega (Συλλογή 2004, σ. I-9609). Βλ. επίσης τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Poiares Maduro επί της υποθέσεως Μηχανική απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C-213/07, Συλλογή 2008, σ. I-9999, και Berranger, T., «Constitutions nationales et construction communautaire», εκδόσεις LGDJ, Παρίσι, 1995, σ. 249 έως 492.

( 33 ) Απόφαση της 22ας Ιουνίου 1989, 103/88 (Συλλογή 1989, σ. 1839).

( 34 ) «Θα ήταν […] αντιφατικό, αφενός, να γίνει δεκτό ότι οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα να επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τις διατάξεις μιας οδηγίας που πληρούν τις ανωτέρω προϋποθέσεις, προκειμένου να επιβληθούν δικαστικές κυρώσεις στη διοίκηση, και, αφετέρου, να θεωρηθεί, αντίθετα, ότι η διοίκηση δεν έχει την υποχρέωση να εφαρμόζει τις διατάξεις της οδηγίας και επομένως να μην εφαρμόζει τις διατάξεις του εθνικού δικαίου που δεν είναι σύμφωνες με αυτές. Από αυτό συνάγεται ότι, όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις που τίθενται από τη νομολογία του Δικαστηρίου για να μπορούν οι ιδιώτες να επικαλούνται τις διατάξεις μιας οδηγίας ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, όλα τα όργανα της διοικήσεως, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων της αυτοδιοικήσεως, όπως οι δήμοι και οι κοινότητες, υποχρεούνται να εφαρμόζουν τις διατάξεις αυτές» (προπαρατεθείσα απόφαση Fratelli Costanzo, σκέψη 31).

( 35 ) Απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2003, C-198/01 (Συλλογή 2003, σ. I-8055, σκέψη 49).

( 36 ) Απόφαση της 29ης Απριλίου 1999, C-224/97 (Συλλογή 1999, σ. I-2517, σκέψη 26).

( 37 ) Ο Alonso García, R., επικρίνει τη θεωρία αυτή στο «Derecho comunitario. Sistema constitucional y administrativo de la Comunidad Europea», εκδόσεις Centro de Estudios Ramón Areces, Μαδρίτη, 1994, σ. 332 και 333. Ο Bobek, M., διερωτάται επίσης ως προς τη βιωσιμότητα της θεωρίας Fratelli Costanzo σε εννέα κράτη μέλη της Ενώσεως στο «Thou Shalt Have Two Masters; The Application of European Law by Administrative Authorities in the New Member Status», Review of European Administrative Law, τόμος 1, τεύχος 1, 2008, σ. 62 και 63.

( 38 ) Ο Bobek, M., όπ.π. φρονεί ότι υπάρχει κάτι στη νομολογία Fratelli Costanzo το οποίο «προκαλεί βαθειά ανησυχία» από απόψεως διακρίσεως των εξουσιών.

( 39 ) Αποφάσεις της 14ης Οκτωβρίου 1987, B267/86 (VfSlg. 11500), της 24ης Φεβρουαρίου 1999, B1625/98-32 (VfSlg. 15.427), της 29ης Ιουνίου 2000, G175/95 (VfSlg 15.886), και της 13ης Ιουνίου 2001, G 141/00 (VfSlg 16.189).

( 40 ) Άρθρα 9 και 10 του USG 2000.

( 41 ) Άρθρο 67f, παράγραφος 2, του AVG.

( 42 ) Άρθρο 40, παράγραφος 2, του UVP-G 2000.

( 43 ) Άρθρο 64, παράγραφος 1, AVG.

( 44 ) Άρθρο 19, παράγραφος 1, του UVP-G 2000.

( 45 ) Άρθρο 67d, παράγραφος 1, του AVG.

( 46 ) Άρθρο 10 του AVG.

( 47 ) Με μόνη εξαίρεση τυχόν προσφυγή ενώπιον του Verfassungsgerichtshof, πλην όμως αποκλειστικά λόγω παραβάσεως συνταγματικής διατάξεως.

( 48 ) Πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 85/337, βλ., σε σχέση με τους σκοπούς της προλήψεως της ευρωπαϊκής περιβαλλοντικής πολιτικής, Jans, J.H., και Vedder, H.H.B., «European Environmental Law», 3η έκδοση, Europea Law Publishing, Groninga, 2008, σ. 40 έως 42.

( 49 ) Το παράρτημα αυτό κάνει μνεία των «χαρακτηριστικών των σχεδίων», της «θέσης τους» και των χαρακτηριστικών «των πιθανών επιπτώσεων», μειώνοντας κάθε φορά τη διακριτική εξουσία των κρατών μελών προκειμένου να ορίσει τα δικά του κριτήρια.

( 50 ) Βλ., συναφώς, αποφάσεις της 24ης Οκτωβρίου 1996, C-72/95, Kraaijeveld κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. I-5403, σκέψη 50), της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, C-392/96, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 1999, σ. I-5901, σκέψη 65), της 16ης Σεπτεμβρίου 1999, C-435/97, WWF κ.λπ. (Συλλογή 1999, σ. I-5613, σκέψη 36), της 13ης Ιουνίου 2002, C-474/99, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2002, σ. I-5293, σκέψη 31), της 16ης Μαρτίου 2006, C-332/04, Επιτροπή κατά Ισπανίας (σκέψη 76), και της 23ης Νοεμβρίου 2006, C-486/04, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2006, σ. I-11025, σκέψη 53).

( 51 ) Το παράρτημα IV απαιτεί περιγραφή του σχεδίου, σκιαγράφηση των κυριότερων εναλλακτικών λύσεων που εξετάστηκαν, περιγραφή των στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν καθώς και περιγραφή των πλέον σημαντικών επιπτώσεων. Επίσης, επιβάλλει την υποχρέωση προσκομίσεως περιγραφής των μέτρων για την ελαχιστοποίηση των δυσμενών επιπτώσεων του σχεδίου στο περιβάλλον και σύντομη αναφορά των ενδεχόμενων δυσκολιών που συνάντησε ο κύριος του έργου κατά τη συλλογή των απαιτούμενων πληροφοριών.

( 52 ) Η προσέγγιση αυτή απορρέει από την απαίτηση συνοχής του περιεχομένου ενός νομοθετήματος, όπως τη διατύπωσε το Δικαστήριο, μεταξύ άλλων, με τις αποφάσεις του της 27ης Ιανουαρίου 2000, C-164/98 P, DIR International Film κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I-447, σκέψεις 21 έως 30), και της 15ης Ιουνίου 1993, C-225/91, MATRA κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. I-3203, σκέψη 41).

( 53 ) Σημεία 1, 2, 5 και 18.β).

( 54 ) Σημεία 10, 12, 13, 15, 18 β) και 21.

( 55 ) Σημεία 7, 8, 16, 19 και 20.

( 56 ) Moreno Molina, A.M., «Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional, regulación sectorial y aplicación en España», εκδόσεις Marcial Pons, Μαδρίτη, 2006, σ. 201.

( 57 ) Αποφάσεις της 10ης Δεκεμβρίου 1968, 7/68, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή τόμος 1964-1968, σ. 805), της 28ης Οκτωβρίου 1999, C-6/98, ARD (Συλλογή 1999, σ. I-7599, σκέψεις 9 έως 31), και της 17ης Ιουνίου 1998, C-321/96 (Συλλογή 1998, σ. I-3809, σκέψη 25).

( 58 ) Παράρτημα IV, σημείο 1, πρώτη περίπτωση.

( 59 ) Παράρτημα IV, σημείο 1, τέταρτη περίπτωση.

( 60 ) Παράρτημα IV, παράγραφος 3.

( 61 ) Απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 2004, C-227/01 (Συλλογή 2004, σ. I-8253).

( 62 ) Αυτόθι, σκέψη 53.

( 63 ) Προτάσεις της 24ης Μαρτίου 2004, στο σημείο 48 των οποίων ο γενικός εισαγγελέας παραθέτει την άποψη –την οποία και ο ίδιος συμμερίζεται– της Επιτροπής: «Εφόσον η κατασκευή σιδηροδρομικής γραμμής 251 km γίνεται κατά στάδια, το να ακολουθηθεί η συλλογιστική του Βασιλείου της Ισπανίας θα κατέληγε στο να μη θεωρηθεί ποτέ ότι ένα συγκεκριμένο σχέδιο αφορά γραμμή μεγάλων αποστάσεων, καθόσον όλα τα διαδοχικά τμήματα της σιδηροδρομικής γραμμής καλύπτουν μικρές αποστάσεις και συνδέουν κοντινούς τόπους. Το να γίνει δεκτή μια τέτοια ερμηνεία της οδηγίας θα συνεπαγόταν τον κίνδυνο να περιοριστεί σημαντικά το πεδίο εφαρμογής της και να τεθεί εν αμφιβόλω η επίτευξη του σκοπού που έχει η οδηγία.»

( 64 ) Απόφαση της 7ης Ιανουαρίου 2004, C-201/02 (Συλλογή 2004, σ. I-723).

( 65 ) Απόφαση της 4ης Μαΐου 2006, C-508/03 (Συλλογή 2006, σ. I-3969).

( 66 ) Απόφαση της 4ης Μαΐου 2006, C-290/03 (Συλλογή 2006, σ. I-3949).

( 67 ) Απόφαση Barker, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 66, σκέψη 48.

( 68 ) Απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2008, C-2/07 (Συλλογή 2008, σ. I-1197).

( 69 ) Σκέψη 36.

( 70 ) Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2008, C-142/07, Συλλογή 2008, σ. I-6097, σκέψη 44.

( 71 ) Βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Kraaijeveld κ.λπ., σκέψη 31, WWF κ.λπ., σκέψη 40, Επιτροπή κατά Ισπανίας, της 16ης Σεπτεμβρίου 2004, σκέψη 46, και Abraham κ.λπ., σκέψη 32.

( 72 ) Σύμβαση εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας, σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19), που υπεγράφη στις 19 Ιουνίου 1990 στο Σένγκεν (Λουξεμβούργο).

( 73 ) Κείμενο στο οποίο προσχώρησε η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, με απόφαση του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1996, για την έγκριση της συμβάσεως περί εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε διασυνοριακό πλαίσιο (μη δημοσιευθείσα).

( 74 ) Τούτο απορρέει από το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας: «Εάν κράτος μέλος, που λαμβάνει πληροφορίες, βάσει της παραγράφου 1, αναφέρει ότι σκοπεύει να συμμετάσχει στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων σχετικά με το περιβάλλον που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πρόκειται να εκτελεσθεί το σχέδιο, αποστέλλει, εφόσον δεν έχει ήδη αποστείλει, στο θιγόμενο κράτος μέλος, τις πληροφορίες την παροχή των οποίων επιβάλλει το άρθρο 6 παράγραφος 2 […]». Είναι βέβαιο ότι το άρθρο 7 αφορά περιπτώσεις στις οποίες το σχέδιο εκτελείται σε ένα μόνον κράτος μέλος, πλην όμως έχει επιπτώσεις σε όμορη ή όμορες χώρες.

( 75 ) Άλλως, δεν θα είχε νόημα η χάραξη μιας κοινοτικής πολιτικής για το περιβάλλον. Στηριζόμενη στην εμπειρία των ομόσπονδων κρατών, η Κοινότητα εκπόνησε ένα πρόγραμμα δράσεως στον τομέα αυτόν προκειμένου να αποτραπούν τα προβλήματα που θέτει η ύπαρξη πλειόνων νομοθεσιών καθώς και το εδαφικό πεδίο εφαρμογής τους. Το παράδειγμα των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής είναι ιδιαίτερα σημαντικό καθώς αποτελεί μια χώρα η οποία, όπως ακριβώς και η Κοινότητα, χρησιμοποιεί εναρμονισμένους κανόνες δικαίου ζητώντας τη συνεργασία μεταξύ των κρατών, Hall, N.D., «Political Externalities, Federalism, and a Proposal for an Interstate Environmental Impact Assessment Policy», Harvard Environmental Law Review, τεύχος 32, 2008, και Revesz, R.L., «Environmental Regulation in Federal Systems», Yearbook of European Environmental Law, Oxford University Press, 2000, σ. 10 έως 14.