ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

MICHAL BOBEK

της 16ης Ιουλίου 2020 ( 1 )

Υπόθεση C‑352/19 P

Région de Bruxelles-Capitale

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

«Αίτηση αναιρέσεως – Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 – Φυτοπροστατευτικά προϊόντα – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2017/2324 – Δραστική ουσία γλυφοσάτη – Άρθρο 263 ΣΛΕΕ – Ενεργητική νομιμοποίηση ιδιωτών προσφευγόντων – Άμεσος επηρεασμός – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ – Περιφέρειες των κρατών μελών – Άρθρο 9, παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Aarhus – Σύμφωνη ερμηνεία – Ατομικός επηρεασμός – Κανονιστική πράξη η οποία δεν απαιτεί εκτελεστικά μέτρα»

I. Εισαγωγή

1. Αφορά άμεσα μια ομόσπονδη οντότητα κράτους μέλους η οποία βάσει του Συντάγματος του εν λόγω κράτους είναι αρμόδια για την προστασία του περιβάλλοντος και κατά την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας απαγορεύει τη χρήση της δραστικής ουσίας γλυφοσάτη στο έδαφός της, διότι θεωρεί ότι η εν λόγω δραστική ουσία είναι επικίνδυνη, ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2017/2324 ( 2 ) της Επιτροπής για την ανανέωση της έγκρισης της εν λόγω δραστικής ουσίας, με τον οποίο η ουσία αυτή κρίθηκε κατ’ ουσίαν ασφαλής;

2. Το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ανωτέρω πράξη της Ένωσης δεν αφορά άμεσα μια τέτοια περιφέρεια, εν προκειμένω τη Région de Bruxelles-Capitale (Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης, Βέλγιο). Κατά συνέπεια, κήρυξε απαράδεκτη την ασκηθείσα από την εν λόγω περιφέρεια προσφυγή ακυρώσεως ( 3 ). Κατά τη γνώμη μου, το Γενικό Δικαστήριο, μη αναγνωρίζοντας ενεργητική νομιμοποίηση στην Περιφέρεια Βρυξελλών‑Πρωτευούσης, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον ερμήνευσε εσφαλμένως το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ καθώς και ορισμένες διατάξεις του εφαρμοστέου παράγωγου δικαίου.

II. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το διεθνές δίκαιο

3. Το άρθρο 2, παράγραφοι 2 και 4, της Συμβάσεως για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε θέματα περιβάλλοντος, η οποία εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 ( 4 ) (στο εξής: Σύμβαση του Aarhus), το οποίο περιλαμβάνει τους ορισμούς, έχει ως εξής: «Για τους σκοπούς της παρούσας σύμβασης, νοούνται ως: […] 2. “Δημόσια αρχή”: α) κυβέρνηση σε εθνικό, περιφερειακό ή άλλο επίπεδο· β) φυσικά ή νομικά πρόσωπα που εκτελούν δημόσιο διοικητικό λειτούργημα, δυνάμει του εθνικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων ειδικών καθηκόντων, δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών σε σχέση με το περιβάλλον· γ) οποιοδήποτε άλλο φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο έχει δημόσιες αρμοδιότητες ή ασκεί δημόσιο λειτούργημα ή παρέχει δημόσιες υπηρεσίες, σε σχέση με το περιβάλλον, υπό τον έλεγχο φορέα ή ατόμου που εμπίπτει στα στοιχεία α) ή β)· […] 4. “Το κοινό”, ένα ή περισσότερα φυσικά ή νομικά πρόσωπα, και, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία ή πρακτική, οι ενώσεις, οργανισμοί ή ομάδες τους.»

4. Το άρθρο 9, παράγραφοι 3 και 4, της Συμβάσεως του Aarhus, το οποίο αφορά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, προβλέπει: «3. […] κάθε μέρος εξασφαλίζει ότι, σε περίπτωση που πληροί τα τυχόν κριτήρια που καθορίζονται στο εθνικό του δίκαιο, το κοινό διαθέτει πρόσβαση σε διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες, προκειμένου να προσβάλει πράξεις και παραλείψεις από ιδιώτες και δημόσιες αρχές, οι οποίες συνιστούν παράβαση διατάξεων του εθνικού του δικαίου σχετικά με το περιβάλλον. 4. […] οι διαδικασίες που αναφέρονται στις παραγράφους 1, 2 και 3, προβλέπουν κατάλληλη και αποτελεσματική επανόρθωση, συμπεριλαμβανομένων προσωρινών μέτρων, όπως ενδείκνυται, και είναι αμερόληπτες, δίκαιες, έγκαιρες και μη απαγορευτικά δαπανηρές. […]»

Β. Το δίκαιο της Ένωσης

5. Με την οδηγία 2001/99/ΕΚ της Επιτροπής, της 20ής Νοεμβρίου 2001, για την τροποποίηση του παραρτήματος Ι της οδηγίας 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά ώστε να καταχωρηθεί η glyphosate και η thifensulfuron-methyl ως δραστική ουσία ( 5 ), η δραστική ουσία γλυφοσάτη περιελήφθη στο παράρτημα I της οδηγίας 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη διάθεση στην αγορά φυτοπροστατευτικών προϊόντων ( 6 ), και, ως εκ τούτου, εγκρίθηκε δυνάμει της τελευταίας αυτής οδηγίας από 1ης Ιουλίου 2002.

6. Η οδηγία 91/414 καταργήθηκε, από της 14ης Ιουνίου 2011 και υπό την επιφύλαξη ορισμένων μεταβατικών μέτρων, από τον κανονισμό (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Οκτωβρίου 2009, σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά και την κατάργηση των οδηγιών 79/117/ΕΟΚ και 91/414 του Συμβουλίου ( 7 ).

7. Οι αιτιολογικές σκέψεις 10, 23 και 29 του κανονισμού 1107/2009 έχουν ως εξής: «(10) Τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα θα πρέπει να περιέχουν ουσίες μόνον όταν έχει αποδειχθεί ότι αυτές ωφελούν σαφώς τη φυτική παραγωγή και δεν αναμένεται να έχουν επιβλαβείς συνέπειες στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή να έχουν μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον. Προκειμένου να επιτευχθεί το ίδιο επίπεδο προστασίας σε όλα τα κράτη μέλη, η απόφαση για το αν οι ουσίες αυτές είναι αποδεκτές ή όχι θα πρέπει να λαμβάνεται σε κοινοτικό επίπεδο βάσει εναρμονισμένων κριτηρίων. Τα κριτήρια αυτά θα πρέπει να εφαρμόζονται για την πρώτη έγκριση δραστικής ουσίας δυνάμει του παρόντος κανονισμού. Για δραστικές ουσίες που έχουν ήδη εγκριθεί, τα κριτήρια θα πρέπει να εφαρμόζονται κατά την ανανέωση ή την αναθεώρηση της έγκρισής τους. […] (23) […] Επομένως, οι άδειες φυτοπροστατευτικών προϊόντων θα πρέπει να χορηγούνται από τα κράτη μέλη. […] (29) Η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης είναι ένα από τα μέσα εξασφάλισης της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας. Προκειμένου να αποφευχθεί η αλληλεπικάλυψη των εργασιών, να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος για τη βιομηχανία και για τα κράτη μέλη και να υπάρξει πιο εναρμονισμένη διαθεσιμότητα των φυτοπροστατευτικών προϊόντων, οι άδειες που χορηγούνται από ένα κράτος μέλος θα πρέπει να γίνονται δεκτές από άλλα κράτη μέλη, όταν οι γεωργικές, φυτοϋγειονομικές και περιβαλλοντικές (καθώς και κλιματικές) συνθήκες είναι συγκρίσιμες. Επομένως, η Κοινότητα θα πρέπει να χωρισθεί σε ζώνες στις οποίες επικρατούν αυτές οι συγκρίσιμες συνθήκες προκειμένου να διευκολυνθεί αυτή η αμοιβαία αναγνώριση. Ωστόσο, οι ιδιάζουσες περιβαλλοντικές ή γεωργικές συνθήκες του εδάφους ενός ή περισσότερων κρατών μελών ενδέχεται να επιβάλλουν ώστε, κατ’ αίτηση, τα κράτη μέλη να αναγνωρίζουν ή να τροποποιούν την άδεια που έχει εκδώσει άλλο κράτος μέλος, ή να μην αδειοδοτούν το φυτοπροστατευτικό προϊόν στο έδαφός τους, εάν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών περιβαλλοντικών ή γεωργικών συνθηκών […]».

8. Το άρθρο 20, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009 ορίζει, κατά το μέρος που ασκεί επιρροή εν προκειμένω, ότι, «[σ]ε περίπτωση ανάκλησης της έγκρισης ή μη ανανέωσής της, λόγω άμεσης ανησυχίας για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων ή για το περιβάλλον, τα υπό εξέταση φυτοπροστατευτικά προϊόντα αποσύρονται αμέσως από την αγορά».

9. Το άρθρο 36, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009 ορίζει, κατά το μέρος που ασκεί επιρροή εν προκειμένω, ότι: «Όταν οι ανησυχίες ενός κράτους μέλους όσον αφορά την υγεία των ανθρώπων, των ζώων ή το περιβάλλον δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν με τη θέσπιση των εθνικών μέτρων άμβλυνσης του κινδύνου που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο, το κράτος μέλος δύναται να αρνηθεί να χορηγήσει άδεια στο φυτοπροστατευτικό προϊόν στο έδαφός του εάν, λόγω των ειδικών περιβαλλοντικών ή γεωργικών συνθηκών του, έχει αιτιολογημένους λόγους να πιστεύει ότι το υπό εξέταση προϊόν εξακολουθεί να παρουσιάζει απαράδεκτους κινδύνους για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων ή για το περιβάλλον.»

10. Το άρθρο 40, παράγραφος 1, του κανονισμού 1107/2009 έχει ως εξής: «Ο κάτοχος άδειας που έχει χορηγηθεί σύμφωνα με το άρθρο 29 μπορεί να υποβάλει αίτηση άδειας για το ίδιο φυτοπροστατευτικό προϊόν, για την ίδια χρήση και υπό συγκρίσιμες γεωργικές πρακτικές σε άλλο κράτος μέλος στο πλαίσιο της διαδικασίας αμοιβαίας αναγνώρισης που προβλέπεται στην παρούσα ενότητα, στις ακόλουθες περιπτώσεις: α) η άδεια χορηγήθηκε από κράτος μέλος (κράτος μέλος αναφοράς) που ανήκει στην ίδια ζώνη· […]».

11. Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού προβλέπει: «Το κράτος μέλος στο οποίο υποβάλλεται αίτηση δυνάμει του άρθρου 40 […] όπως αρμόζει σε σχέση με τις συνθήκες στην επικράτειά του, αδειοδοτεί το σχετικό φυτοπροστατευτικό προϊόν με τους ίδιους όρους με το κράτος μέλος που εξετάζει την αίτηση εκτός όταν ισχύει το άρθρο 36 παράγραφος 3.»

12. Το άρθρο 43 του κανονισμού 1107/2009 ορίζει: «1. Η άδεια ανανεώνεται κατόπιν σχετικής αίτησης του κατόχου της, εφόσον εξακολουθούν να πληρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 29. […] 5. Τα κράτη μέλη αποφασίζουν σχετικά με την ανανέωση της άδειας φυτοπροστατευτικού προϊόντος το αργότερο δώδεκα μήνες μετά την ανανέωση της έγκρισης της δραστικής ουσίας, του αντιφυτοτοξικού ή του συνεργιστικού που περιέχεται στο προϊόν. 6. Σε περίπτωση που, για λόγους ανεξάρτητους από τη βούληση του κατόχου της άδειας, δεν ληφθεί απόφαση σχετικά με την ανανέωση της άδειας πριν από τη λήξη της, το συγκεκριμένο κράτος μέλος παρατείνει την άδεια κατά το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την εξέταση και τη λήψη απόφασης σχετικά με την ανανέωση.»

13. Το άρθρο 78, παράγραφος 3, του κανονισμού 1107/2009 προέβλεπε την έκδοση κανονισμού περιλαμβάνοντος τον κατάλογο των δραστικών ουσιών που παρατίθενται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 91/414, δεδομένου ότι οι εν λόγω ουσίες θεωρούνταν εγκεκριμένες δυνάμει του κανονισμού 1107/2009.

14. Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 540/2011 της Επιτροπής, της 25ης Μαΐου 2011, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τον κατάλογο των εγκεκριμένων δραστικών ουσιών ( 8 ), ενέκρινε τον κατάλογο που προβλεπόταν στο άρθρο 78, παράγραφος 3, του κανονισμού 1107/2009. Η γλυφοσάτη περιλαμβανόταν στον κατάλογο αυτόν, με ημερομηνία λήξεως της περιόδου εγκρίσεως την 31η Δεκεμβρίου 2015.

15. Αίτηση για την ανανέωση της εγκρίσεως αυτής υποβλήθηκε εντός της προβλεπόμενης περιόδου. Εν συνεχεία, η Επιτροπή παρέτεινε δύο φορές την περίοδο εγκρίσεως για τη γλυφοσάτη, βάσει του άρθρου 17, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009, διότι η διαδικασία ανανεώσεως είχε καθυστερήσει ( 9 ).

16. Στις 12 Δεκεμβρίου 2017, η Επιτροπή εξέδωσε τον προσβαλλόμενο κανονισμό, με τον οποίο η έγκριση της δραστικής ουσίας γλυφοσάτη ανανεώθηκε, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μέχρι τις 15 Δεκεμβρίου 2022.

Γ. Το βελγικό δίκαιο

17. Κατά το άρθρο 1 του Συντάγματος του Βασιλείου του Βελγίου, «το Βέλγιο είναι ομοσπονδιακό κράτος αποτελούμενο από Κοινότητες και Περιφέρειες». Κατά το άρθρο 3 του Συντάγματος, «το Βέλγιο περιλαμβάνει τρεις Περιφέρειες: τη Φλαμανδική Περιφέρεια, τη Βαλλονική Περιφέρεια και την Περιφέρεια των Βρυξελλών».

18. Κατά το άρθρο 39 του Συντάγματος, «ο νόμος αναθέτει στους περιφερειακούς φορείς που δημιουργούνται βάσει αυτού και συγκροτούνται από εκλεγμένους αντιπροσώπους την εξουσία διαχειρίσεως των ζητημάτων που καθορίζονται από τον νόμο […] εντός του πεδίου εφαρμογής του και κατά τον προβλεπόμενο από αυτόν τρόπο […]».

19. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, σημείο ΙΙ, πρώτο εδάφιο, του Loi spéciale de réformes institutionnelles (ειδικού νόμου της 8ης Αυγούστου 1980 σχετικά με θεσμικές μεταρρυθμίσεις) (στο εξής: ειδικός νόμος) ( 10 ), στα ζητήματα η διαχείριση των οποίων ανατίθεται στις περιφέρειες συγκαταλέγεται «η προστασία του περιβάλλοντος, ιδίως του εδάφους, του υπεδάφους, των υδάτων και του αέρα, από τη ρύπανση και τις επιθετικές συμπεριφορές […]». Κατά την εν λόγω διάταξη, οι περιφέρειες είναι αρμόδιες για τη ρύθμιση της χρήσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων στα αντίστοιχα εδάφη τους.

20. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, σημείο II, πρώτο εδάφιο, του ειδικού νόμου ορίζει ότι η ομοσπονδιακή αρχή είναι αρμόδια «για τον καθορισμό των προδιαγραφών των προϊόντων». Επομένως, αρμόδια για την εξέταση των αιτήσεων άδειας διαθέσεως φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά καθώς και για τη χορήγηση των εν λόγω αδειών στο Βέλγιο, σύμφωνα με το άρθρο 28, παράγραφος 1, του κανονισμού 1107/2009, είναι η ομοσπονδιακή αρχή. Ωστόσο, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του ειδικού νόμου, στην άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας εμπλέκονται οι περιφέρειες.

21. Το άρθρο 7 του Arrêté royal relatif à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (βελγικού βασιλικού διατάγματος της 28ης Φεβρουαρίου 1994 σχετικά με τη διατήρηση, τη διάθεση στην αγορά και τη χρήση φυτοφαρμάκων γεωργικής χρήσεως) (στο εξής: βασιλικό διάταγμα) ( 11 ) ορίζει ότι απαγορεύoνται η διάθεση στην αγορά, η παρασκευή, η μεταφορά, η εισαγωγή, η προσφορά, η επίδειξη, η προσφορά προς πώληση, η κατοχή, η κτήση ή η χρήση φυτοφαρμάκου γεωργικής χρήσεως, το οποίο δεν έxει εγκριθεί προηγουμένως από τον Υπουργό. Κατά το άρθρο 8 του εν λόγω διατάγματος, «ο Υπουργός ή πρόσωπο εξουσιοδοτημένο για τον σκοπό αυτόν από τον Υπουργό χορηγεί την έγκριση κατόπιν γνώμης της [αναφερόμενης στο άρθρο 9 επιτροπής εγκρίσεων]». Κατά το άρθρο 9 του βασιλικού διατάγματος, η επιτροπή εγκρίσεων αποτελείται από δώδεκα μέλη τα οποία ορίζονται από τον Υπουργό, συμπεριλαμβανομένου «εμπειρογνώμονα από την Περιφέρεια των Βρυξελλών, τον οποίο υποδεικνύει ο Υπουργός-Πρόεδρος της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης».

22. Στις 20 Ιουνίου 2013, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης εξέδωσε διάταξη για την ορθολογική χρήση φυτοφαρμάκων στην Περιφέρεια Βρυξελλών‑Πρωτευούσης (στο εξής: διάταξη του 2013) ( 12 ). Κατά το άρθρο της 1, πρώτο εδάφιο, η διάταξη αυτή μεταφέρει την οδηγία 2009/128/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της, 21ης Οκτωβρίου 2009, σχετικά με την κοινή θέση του Συμβουλίου που αφορά τον καθορισμό πλαισίου κοινοτικής δράσης με σκοπό την επίτευξη ορθολογικής χρήσης των γεωργικών φαρμάκων ( 13 ). Κατά το άρθρο της 1, τρίτο εδάφιο, η Περιφέρεια Βρυξελλών‑Πρωτευούσης «δύναται να καθορίζει τα φυτοφάρμακα των οποίων η χρήση είναι απαγορευμένη λόγω των κινδύνων που εγκυμονούν για την υγεία των ανθρώπων ή για το περιβάλλον».

23. Στις 10 Νοεμβρίου 2016, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης εξέδωσε, βάσει της διατάξεως του 2013, τη διάταξη για την απαγόρευση της χρήσεως των φυτοφαρμάκων που περιέχουν γλυφοσάτη στην Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης (στο εξής: διάταξη του 2016) ( 14 ). Το άρθρο 1 της διατάξεως του 2016 ορίζει ότι «απαγορεύεται η χρήση οποιουδήποτε φυτοφαρμάκου περιέχοντος γλυφοσάτη στο έδαφος της Περιφέρειας Βρυξελλών‑Πρωτευούσης.»

III. Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη

24. Στις 8 Μαρτίου 2018, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης άσκησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού. Προς στήριξη της προσφυγής της, η Περιφέρεια Βρυξελλών‑Πρωτευούσης προέβαλε δύο λόγους ακυρώσεως.

25. Πρώτον, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης προέβαλε παράβαση της υποχρεώσεως διασφαλίσεως υψηλού επιπέδου προστασίας της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος. Υποστήριξε ότι ο κανονισμός 2017/2324 βασίζεται σε επιστημονική αξιολόγηση των κινδύνων για την υγεία και το περιβάλλον η οποία δεν πληροί τις απαιτήσεις της αρχής της προφυλάξεως. Η Επιτροπή δεν προέβη σε αξιολόγηση πολιτικής και σε διαχείριση κινδύνων σύμφωνα με την αρχή της προφυλάξεως.

26. Δεύτερον, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης προέβαλε παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως και παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως. Προέβαλε ότι το κείμενο του κανονισμού περιέχει αντιφάσεις. Η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης υποστήριξε ότι το προοίμιο και τα άρθρα του εν λόγω κανονισμού υποδηλώνουν ότι η γλυφοσάτη δεν έχει επιβλαβείς συνέπειες για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον, ενώ οι ειδικές διατάξεις του παραρτήματος Ι του εν λόγω κανονισμού συνεπάγονται την ύπαρξη τέτοιων αποτελεσμάτων.

27. Στις 28 Φεβρουαρίου 2019, το Γενικό Δικαστήριο, με την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, απέρριψε την προσφυγή της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης ως απαράδεκτη λόγω ελλείψεως ενεργητικής νομιμοποιήσεως. Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά άμεσα την Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης, κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.

28. Με την αίτηση αναιρέσεως που κατέθεσε ενώπιον του Δικαστηρίου την 1η Μαΐου 2019, η Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης ζητεί από το Δικαστήριο να κρίνει παραδεκτή και βάσιμη την αίτηση αναιρέσεως, να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, να αποφανθεί επί του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως που είχε ασκήσει η αναιρεσείουσα, να αναπέμψει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

29. Από την πλευρά της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και να καταδικάσει την Περιφέρεια Βρυξελλών‑Πρωτευούσης στα δικαστικά έξοδα.

IV. Εκτίμηση

30. Βάσει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η προσφυγή που ασκεί φυσικό ή νομικό πρόσωπο για την ακύρωση πράξεως η οποία δεν απευθύνεται σε αυτό είναι παραδεκτή σε δύο περιπτώσεις. Πρώτον, η προσφυγή αυτή μπορεί να ασκηθεί αν η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά το πρόσωπο αυτό. Δεύτερον, το πρόσωπο αυτό μπορεί να ασκήσει προσφυγή κατά κανονιστικής πράξεως η οποία δεν απαιτεί τη λήψη εκτελεστικών μέτρων αν η πράξη αυτή το αφορά άμεσα.

31. Στην αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, το Γενικό Δικαστήριο δεν εξέτασε την ενεργητική νομιμοποίηση της αναιρεσείουσας βάσει κάποιας εκ των ανωτέρω περιπτώσεων. Η ανάλυση του Γενικού Δικαστηρίου σταμάτησε στην κρίση ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά άμεσα την αναιρεσείουσα, προϋπόθεση η οποία είναι κοινή σε αμφότερες τις προαναφερθείσες περιπτώσεις.

32. Με την αίτηση αναιρέσεως, η αναιρεσείουσα αντικρούει την κρίση αυτή, διατυπώνοντας έναν και μοναδικό λόγο αναιρέσεως με τον οποίο προβάλλει πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Αυτός ο λόγος αναιρέσεως έχει δύο σκέλη. Πρώτον, η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη ερμηνεύοντας εσφαλμένως, και επομένως μη λαμβάνοντας δεόντως υπόψη, το άρθρο 9 της Συμβάσεως του Aarhus. Δεύτερον, η αναιρεσείουσα υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν εκτίμησε, μέσω εσφαλμένης ερμηνείας των σχετικών διατάξεων του παράγωγου δικαίου της Ένωσης (ειδικότερα, του κανονισμού 1107/2009), την έκταση στην οποία ο προσβαλλόμενος κανονισμός επηρεάζει την αναιρεσείουσα.

33. Οι παρούσες προτάσεις είναι διαρθρωμένες ως ακολούθως. Θα αρχίσω την ανάλυσή μου με το δεύτερο σκέλος του λόγου αναιρέσεως, το οποίο αφορά την προβαλλόμενη εσφαλμένη ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του παράγωγου δικαίου της Ένωσης, η οποία έχει ως συνέπεια εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ (υπό Α). Έχοντας καταλήξει στο συμπέρασμα ότι τα σχετικά επιχειρήματα της αναιρεσείουσας είναι βάσιμα, στη συνέχεια θα εξετάσω εν συντομία το πρώτο σκέλος χάριν πληρότητας (υπό Β). Εν συνεχεία, θα επωφεληθώ της ευκαιρίας για να προσθέσω κάποιες γενικές παρατηρήσεις σχετικά με την αδικαιολόγητα στενή ερμηνεία των προϋποθέσεων της ενεργητικής νομιμοποιήσεως, η δε αυτόματη και κάπως τυπολατρική εφαρμογή των προϋποθέσεων αυτών στη συγκεκριμένη περίπτωση των περιφερειών ή άλλων ομόσπονδων οντοτήτων των κρατών μελών οδηγεί σε αμφισβητήσιμα αποτελέσματα, όπως αποδεικνύεται εναργώς από την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως (υπό Γ). Τέλος, θα εξετάσω τις συνέπειες της αξιολογήσεως της αιτήσεως αναιρέσεως (υπό Δ).

Α. Δεύτερο σκέλος: εσφαλμένη ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του παράγωγου δικαίου της Ένωσης

34. Θα αρχίσω την εκτίμηση της αιτήσεως αναιρέσεως εξετάζοντας το δεύτερο σκέλος του λόγου αναιρέσεως. Το εν λόγω σκέλος όχι μόνον συζητήθηκε σε μεγαλύτερο βάθος από τους διαδίκους στα αντίστοιχα δικόγραφά τους, αλλά και εγείρει ορισμένα ζητήματα συνταγματικής εμβέλειας.

35. Αφότου εκθέσω τα επιχειρήματα που προέβαλαν οι διάδικοι (υπό 1), θα εξετάσω πρώτα τη νομολογία σχετικά με την έννοια του «άμεσου επηρεασμού» (υπό 2). Εν συνεχεία, θα επικεντρωθώ ειδικότερα στον τρόπο που η εν λόγω έννοια έχει εφαρμοσθεί όσον αφορά τις περιφέρειες και άλλες τοπικές οντότητες (υπό 3). Τα ανωτέρω θα αποτελέσουν το πλαίσιο εντός του οποίου θα εκτιμήσω τη βασιμότητα των επιχειρημάτων της αναιρεσείουσας (υπό 4).

1. Τα επιχειρήματα των διαδίκων

36. Με το δεύτερο σκέλος του λόγου αναιρέσεως, η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι η κρίση του Γενικού Δικαστηρίου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν την αφορά άμεσα οφείλεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 20, παράγραφος 2, το άρθρο 32, παράγραφος 1, το άρθρο 36, παράγραφος 3, το άρθρο 41, παράγραφος 1, και το άρθρο 43, παράγραφοι 5 και 6, του κανονισμού 1107/2009.

37. Με μια πρώτη και γενικού χαρακτήρα επίκριση, η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη ορισμένα από τα επιχειρήματα επί του παραδεκτού που είχε προβάλει πρωτοδίκως. Κατ’ ουσίαν, η αναιρεσείουσα είχε ισχυρισθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός την αφορά άμεσα με δύο τρόπους: i) λόγω της αρμοδιότητάς της να ρυθμίζει τη χρήση των φυτοφαρμάκων στο έδαφός της και ii) λόγω της συμμετοχής της στις διαδικασίες, οι οποίες διεξάγονται σε ομοσπονδιακό επίπεδο στο Βέλγιο, που αφορούν την ανανέωση των αδειών για τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά. Εντούτοις, στην αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, το Γενικό Δικαστήριο παρέβλεψε σε μεγάλο βαθμό την πρώτη πτυχή, επικεντρωνόμενο μόνο στη δεύτερη. Κατά συνέπεια, ορισμένα από τα επιχειρήματα της αναιρεσείουσας δεν εξετάστηκαν.

38. Δεύτερον, η αναιρεσείουσα επικρίνει τις σκέψεις 50 έως 55 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως: η ανανέωση της εγκρίσεως της γλυφοσάτης είχε ως άμεση συνέπεια τη διατήρηση της ισχύος των υφιστάμενων αδειών για τη διάθεση στην αγορά προϊόντων που περιέχουν γλυφοσάτη. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός κατέστησε δυνατόν οι εν λόγω άδειες να εξακολουθούν να παράγουν αποτελέσματα, ενώ, αν δεν είχε λάβει χώρα η ανανέωση, οι άδειες αυτές θα είχαν λήξει αυτοδικαίως.

39. Τρίτον, η αναιρεσείουσα διατείνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο έσφαλε, στις σκέψεις 56 έως 59 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, απορρίπτοντας το επιχείρημά της ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός την αφορά άμεσα, διότι οφείλει να μετέχει στις εθνικές διαδικασίες λήψεως αποφάσεων που αφορούν την ανανέωση των αδειών. Ο αρμόδιος ομοσπονδιακός υπουργός λαμβάνει την τελική απόφαση, αφότου ακούσει τη γνώμη της επιτροπής εγκρίσεων φυτοφαρμάκων για γεωργική χρήση (στο εξής: επιτροπή εγκρίσεων), μέλος της οποίας είναι η αναιρεσείουσα.

40. Τέταρτον, η αναιρεσείουσα επικρίνει τους λόγους για τους οποίους το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε, στις σκέψεις 60 έως 63 της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως, το επιχείρημά της ότι, λαμβανομένης υπόψη της διαδικασίας αμοιβαίας αναγνωρίσεως που προβλέπει ο κανονισμός 1107/2009, ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει ως αποτέλεσμα την εξουδετέρωση της δυνατότητας της επιτροπής εγκρίσεων, και κατά συνέπεια της δικής της δυνατότητας, να εναντιώνεται στη διάθεση στην αγορά οποιουδήποτε προϊόντος περιέχει γλυφοσάτη, αν το εν λόγω προϊόν έχει ήδη λάβει άδεια σε άλλο κράτος μέλος. Ο κανονισμός δεν αφήνει εξουσία εκτιμήσεως στις εθνικές αρχές, ρυθμίζοντας κατά τρόπο εξαντλητικό το ζήτημα αν η γλυφοσάτη στοιχεί με τις απαιτήσεις του κανονισμού 1107/2009. Επομένως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δημιουργεί αυτομάτως δικαιώματα για τους παραγωγούς και αντίστοιχες υποχρεώσεις για τις δημόσιες αρχές.

41. Πέμπτον, η αναιρεσείουσα αμφισβητεί τους λόγους, οι οποίοι εκτίθενται στις σκέψεις 66 έως 77 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, για τους οποίους το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημά της που βασιζόταν στα αποτελέσματα που ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει όσον αφορά τη νομιμότητα της διατάξεως του 2016. Η αναιρεσείουσα θεωρεί ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε σύγχυση όσον αφορά τα κριτήρια για τη διαπίστωση της υπάρξεως «άμεσου επηρεασμού» και εκείνων για τη διαπίστωση της υπάρξεως «ατομικού επηρεασμού», εφαρμόζοντας εσφαλμένως τη νομολογία των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι, λόγω του σφάλματος αυτού, το Γενικό Δικαστήριο δεν εκτίμησε ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός υπονομεύει το κύρος και την αποτελεσματικότητα της διατάξεως του 2016.

42. Η Επιτροπή υπεραμύνεται της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως. Κατά την Επιτροπή, τα αποτελέσματα που ο προσβαλλόμενος κανονισμός παράγει επί της καταστάσεως της αναιρεσείουσας δεν είναι άμεσα επειδή για την αδειοδότηση της διαθέσεως στην αγορά προϊόντων που περιέχουν γλυφοσάτη απαιτείται απόφαση της ομοσπονδιακής αρχής.

43. Η Επιτροπή προβάλλει ότι η συμμετοχή της αναιρεσείουσας στις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων για την ανανέωση των αδειών διαθέσεως στην αγορά απορρέει μόνον από το εθνικό δίκαιο. Επομένως δεν ασκεί επιρροή στην προκείμενη ένδικη διαδικασία. Εν πάση περιπτώσει, η προσβαλλόμενη απόφαση ουδόλως στερεί την αναιρεσείουσα από το δικαίωμά της να μετέχει, συμβουλευτικά, στις βελγικές διαδικασίες αδειοδοτήσεως.

44. Κατά την Επιτροπή, η σκέψη 61 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως ορθώς επισημαίνει ότι, ακόμη και σε περίπτωση αιτήσεως αμοιβαίας αναγνωρίσεως μιας ήδη χορηγηθείσας άδειας διαθέσεως στην αγορά, ένα κράτος μέλος δεν υποχρεούται αυτομάτως να χορηγήσει την άδεια και ως εκ τούτου δεν στερείται κάθε εξουσίας εκτιμήσεως. Κατά την Επιτροπή, επίσης οι αιτιάσεις της αναιρεσείουσας που στηρίζονται στο άρθρο 43 του κανονισμού 1107/2009 είναι αβάσιμες. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει την υποχρέωση των κατόχων αδειών διαθέσεως στην αγορά να ζητούν την ανανέωσή τους, καθώς και την υποχρέωση των κρατών μελών να λαμβάνουν απόφαση επί των εν λόγω αιτήσεων εντός συγκεκριμένης περιόδου.

45. Η Επιτροπή θεωρεί, τέλος, ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε ορθώς τη νομολογία των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση, χωρίς σύγχυση των δύο προϋποθέσεων του άμεσου και του ατομικού επηρεασμού. Επιπλέον, οι αποφάσεις που ενδεχομένως εκδοθούν από εθνικά δικαστήρια επί της νομιμότητας της διατάξεως του 2016 δεν μπορούν να καταλογιστούν στον προσβαλλόμενο κανονισμό.

2. Γενικές παρατηρήσεις όσον αφορά την έννοια του «άμεσου επηρεασμού»

46. Για την ορθή εκτίμηση της επιχειρηματολογίας των διαδίκων, είναι χρήσιμο να υπομνησθεί ότι πράξη της Ένωσης «αφορά» προσφεύγοντα, κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, όταν η νομική του κατάσταση επηρεάζεται από την εν λόγω πράξη. Τούτο συμβαίνει όταν μεταβάλλεται η εκ μέρους του προσφεύγοντος κατοχή δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, ιδιωτικής ή δημόσιας φύσεως ( 15 ).

47. Τούτου λεχθέντος, η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως αφορά την έννοια του «άμεσου επηρεασμού». Κατά πάγια νομολογία, «η προϋπόθεση να αφορά η απόφαση που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής άμεσα ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο, την οποία θέτει το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, απαιτεί να συντρέχουν σωρευτικώς δύο κριτήρια, ήτοι το προσβαλλόμενο μέτρο πρέπει, αφενός, να παράγει άμεσα αποτελέσματα επί της νομικής καταστάσεως του ιδιώτη και, αφετέρου, να μην καταλείπει εξουσία εκτιμήσεως στους αποδέκτες του που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή του, δεδομένου ότι αυτή έχει καθαρώς αυτόματο χαρακτήρα και απορρέει αποκλειστικά από τη ρύθμιση της Ένωσης, χωρίς εφαρμογή άλλων παρεμβαλλομένων κανόνων» ( 16 ).

48. Τούτο σημαίνει, κατ’ ουσίαν, ότι τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης πράξεως πρέπει να παράγονται από την ίδια την πράξη, αυτομάτως, δίχως να απαιτείται προς τούτο να ακολουθήσει η λήψη άλλου μέτρου, είτε από την Ένωση είτε από τα κράτη μέλη ( 17 ). Κατά συνέπεια, η προϋπόθεση του άμεσου επηρεασμού πληρούται όταν μπορεί να αποδειχθεί η ύπαρξη άμεσου αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της προσβαλλόμενης πράξεως της Ένωσης και της μεταβολής της νομικής καταστάσεως του προσφεύγοντος. Η προϋπόθεση του άμεσου επηρεασμού δεν συντρέχει όταν υπάρχει κάποια παρέμβαση, είτε των θεσμικών οργάνων της Ένωσης είτε των εθνικών αρχών, η οποία δύναται να διαρρήξει τον εν λόγω σύνδεσμο ( 18 ).

49. Κατά την εφαρμογή των ανωτέρω εκτιμήσεων τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης ορισμένες φορές, αλλά όχι πάντοτε, απέρριψαν μια υπερβολικά αυστηρή ερμηνεία των δύο κριτηρίων του άμεσου επηρεασμού. Τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης σε ορισμένες περιπτώσεις δεν στάθηκαν στα φαινόμενα, απορρίπτοντας την επίπλαστη επιχειρηματολογία των καθών θεσμικών οργάνων, προκειμένου να εκτιμήσουν in concreto τον τρόπο με τον οποίο η προσβαλλόμενη πράξη της ΕΕ επηρέασε τη νομική κατάσταση του προσφεύγοντος ( 19 ). Κατά συνέπεια, η ανάλυσή τους επικεντρώθηκε στο αν η επίμαχη πράξη περιόρισε τα ουσιαστικά ( 20 ) ή τα διαδικαστικά ( 21 ) δικαιώματα των προσφευγόντων, ή ενεργοποίησε ορισμένες υποχρεώσεις τους ( 22 ).

50. Κατ’ αρχάς, το κριτήριο που αφορά την έλλειψη εκτελεστικών μέτρων δεν σημαίνει ότι οποιαδήποτε εκτελεστική πράξη αποκλείει άμεσα και οπωσδήποτε τον άμεσο επηρεασμό. Ειδικότερα, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν κρίνει ότι η προϋπόθεση του άμεσου επηρεασμού πληρούται όταν ενωσιακό ή εθνικό εκτελεστικό μέτρο υπήρχε αλλά, στην πράξη, οι αρχές της Ένωσης ή οι εθνικές αρχές δεν είχαν πραγματική εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο έπρεπε να εκτελεσθεί η κύρια πράξη ( 23 ).

51. Επί παραδείγματι, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι υπήρχε άμεσος επηρεασμός σε περιπτώσεις όπου η επίμαχη πράξη της Ένωσης ρύθμιζε εξαντλητικά τον τρόπο με τον οποίο οι εθνικές αρχές έπρεπε να λαμβάνουν τις αποφάσεις τους ( 24 ) ή το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα ( 25 ), όταν ο ρόλος των εθνικών αρχών ήταν υπερβολικά περιορισμένος και ήσσονος σημασίας ( 26 ) ή είχε αμιγώς αυτόματο χαρακτήρα ( 27 ) καθώς και όταν τα κράτη μέλη λάμβαναν κατά κύριο λόγο μέτρα παρεπόμενου και επικουρικού χαρακτήρα σε σχέση με την επίμαχη πράξη της Ένωσης ( 28 ), ακόμη και όταν τα εν λόγω μέτρα ρητώς προβλέπονταν στην επίμαχη πράξη της Ένωσης ( 29 ).

52. Επιπλέον, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν επίσης επισημάνει ότι το ζήτημα αν πράξη της Ένωσης αφορά άμεσα τον προσφεύγοντα ο οποίος δεν είναι αποδέκτης της, πρέπει να εκτιμάται επίσης «σε συνάρτηση με το αντικείμενο της εν λόγω πράξεως» ( 30 ). Αυτό σημαίνει ότι δεν ασκεί επιρροή το αν άλλα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης πράξεως της Ένωσης μπορούν να επέλθουν μόνο με τη λήψη εκτελεστικών μέτρων, στον βαθμό που τα αποτελέσματα τα οποία επικαλείται ο προσφεύγων απορρέουν με άμεσο και αυτόματο τρόπο από την εν λόγω πράξη ( 31 ).

53. Παρόμοια προσέγγιση υιοθετήθηκε όσον αφορά το κριτήριο ότι οι εκτελεστικές αρχές δεν πρέπει να έχουν διακριτική ευχέρεια κατά την εκτέλεση της επίμαχης πράξεως της Ένωσης. Επίσης η προϋπόθεση αυτή συχνά αξιολογήθηκε με υγιή δόση ρεαλισμού. Επί παραδείγματι, το Δικαστήριο δέχεται παγίως ότι άμεσος επηρεασμός υφίσταται «όταν η δυνατότητα των αποδεκτών να μην ενεργήσουν σύμφωνα με την [ενωσιακή] πράξη είναι καθαρά θεωρητική, δεδομένου ότι δεν υφίσταται αμφιβολία ως προς τη βούλησή τους να συμμορφωθούν προς την πράξη αυτή» ( 32 ). Η αρχή αυτή απαιτεί, σε κάθε περίπτωση, εκτίμηση όλων των συγκεκριμένων περιστάσεων, προκειμένου να εξακριβωθεί αν είναι βέβαιη η εφαρμογή της επίμαχης πράξεως της Ένωσης ( 33 ).

54. Το Γενικό Δικαστήριο αποτύπωσε τη λογική στην οποία στηρίζεται η εν λόγω νομολογία με αρκετά εύστοχο τρόπο σε μία από τις αποφάσεις του: «οσάκις πράξη κοινοτικού οργάνου απευθύνεται σε κράτος μέλος και η ενέργεια στην οποία οφείλει να προβεί το εν λόγω κράτος μέλος κατόπιν αυτής της πράξεως έχει χαρακτήρα αυτόματο ή, εν πάση περιπτώσει, δεν χωρεί αμφιβολία ως προς την τελική έκβαση, η πράξη αφορά άμεσα οποιοδήποτε θιγόμενο πρόσωπο από την ενέργεια αυτή. Αν, αντίθετα, η πράξη παρέχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να ενεργήσει ή να μην ενεργήσει, τότε αυτή η ενέργεια ή αδράνεια του κράτους μέλους αφορά άμεσα το οικείο πρόσωπο και όχι την πράξη αυτή καθεαυτήν. Δηλαδή, η εν λόγω πράξη δεν πρέπει να εξαρτάται, όσον αφορά την παραγωγή των αποτελεσμάτων της, από την άσκηση διακριτικής εξουσίας ενός τρίτου, εκτός αν είναι προφανές ότι μια τέτοια εξουσία δεν μπορεί να ασκηθεί παρά προς μία συγκεκριμένη κατεύθυνση.» ( 34 )

55. Στο ίδιο πνεύμα, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης δέχονται ότι ο άμεσος επηρεασμός δεν αποκλείεται από το γεγονός ότι ο προσφεύγων δύναται να εγείρει το ζήτημα ενώπιον των αρμόδιων εθνικών δικαστηρίων, όταν η εκτέλεση στο εθνικό επίπεδο γίνεται αμιγώς με αυτόματο τρόπο, όχι δυνάμει εσωτερικών ενδιάμεσων κανόνων, αλλά δυνάμει της ρυθμίσεως της Ένωσης και μόνον ( 35 ). Ομοίως, η προϋπόθεση του άμεσου επηρεασμού δεν αποκλείεται από το γεγονός ότι ο επηρεασμός της νομικής καταστάσεως του προσφεύγοντος από την επίμαχη πράξη της Ένωσης οφείλεται επίσης σε ορισμένες επιλογές του αποδέκτη της εν λόγω πράξεως ( 36 ).

56. Οι ανωτέρω αρχές ισχύουν, προφανώς, όσον αφορά όλα τα φυσικά και τα νομικά πρόσωπα τα οποία, για τους σκοπούς του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, είναι «μη προνομιούχοι» προσφεύγοντες. Σε αυτά περιλαμβάνεται, επομένως, οποιαδήποτε περιφερειακή ή τοπική οντότητα, αρκεί δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας να έχει νομική προσωπικότητα ( 37 ).

57. Παράλληλα, ωστόσο, πρέπει να αναγνωρισθεί ότι, ως εκ της φύσεώς τους, οι ομόσπονδες οντότητες των κρατών μελών απλά δεν εξομοιώνονται με οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο (ιδιώτη) υπό την ιδιότητά τους ως μη προνομιούχων προσφευγόντων. Στο σημείο αυτό, είναι επομένως χρήσιμο να εξετασθεί ο τρόπος με τον οποίο οι αρχές αυτές έχουν εφαρμοσθεί, από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης, όσον αφορά τις περιφέρειες και άλλες τοπικές οντότητες.

3. Ο άμεσος επηρεασμός στην περίπτωση των περιφερειών και άλλων τοπικών οντοτήτων

58. Στην απόφαση Vlaams Gewest, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι απόφαση της Επιτροπής αφορώσα κρατική ενίσχυση επηρέαζε άμεσα και ατομικά τη νομική κατάσταση της Φλαμανδικής Περιφέρειας. Η εν λόγω απόφαση εμπόδιζε ευθέως την εν λόγω περιφέρεια να ασκήσει τις εξουσίες της που συνίσταντο στην κατά το δοκούν χορήγηση της επίμαχης ενισχύσεως και την υποχρέωνε να τροποποιήσει σύμβαση που είχε συνάψει με τον αποδέκτη της ενισχύσεως ( 38 ). Όμοιες κρίσεις εντοπίζονται επίσης σε άλλες αποφάσεις των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, όπως η απόφαση Diputación Foral de Guipúzcoa: «οι προσβαλλόμενες αποφάσεις [της Επιτροπής] αφορούν άμεσα και ατομικά τις προσφεύγουσες [στον βαθμό που] αφορούν φορολογικά μέτρα τα οποία θέσπισαν οι ίδιες οι προσφεύγουσες, επιπλέον δε, δεν τους επιτρέπουν να ασκούν, κατά το δοκούν, τις ίδιες αρμοδιότητες που αρύονται ευθέως δυνάμει του ισπανικού δικαίου» ( 39 ).

59. Στην απόφαση Freistaat Sachsen, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι απόφαση της Επιτροπής, η οποία απευθυνόταν στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αφορούσε άμεσα το ομόσπονδο κράτος της Σαξονίας, εφόσον η πρώτη δεν άσκησε καμία εξουσία εκτιμήσεως κατά την κοινοποίησή της στο δεύτερο ( 40 ). Ομοίως, στην απόφαση Regione Friuli-Venezia Giulia, το Δικαστήριο επισήμανε ότι απόφαση της Επιτροπής εμπόδισε την προσφεύγουσα περιφέρεια να εξακολουθεί να εφαρμόζει την επίμαχη νομοθεσία, εξουδετέρωσε τα αποτελέσματα της εν λόγω νομοθεσίας και της επέβαλε να κινήσει διοικητικές διαδικασίες για τη διασφάλιση της συμμορφώσεως με την απόφαση της Επιτροπής. Επομένως, η προσφεύγουσα περιφέρεια νομιμοποιούνταν να προσφύγει ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης ( 41 ). Με την ίδια λογική, στην απόφαση Nederlandse Antillen, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι δύο κανονισμοί της Επιτροπής σχετικά με εισαγωγές ρυζιού καταγωγής υπερπόντιων χωρών και εδαφών αφορούσαν άμεσα την προσφεύγουσα, κυρίως για τον λόγο ότι οι κανονισμοί αυτοί περιείχαν πλήρεις και δεσμευτικές ρυθμίσεις οι οποίες δεν άφηναν εξουσία εκτιμήσεως στις αρχές των κρατών μελών ( 42 ).

60. Η μόλις προαναφερθείσα ομάδα αποφάσεων δείχνει ότι πράξη της Ένωσης αφορά περιφερειακή ή τοπική οντότητα όταν της έχουν ανατεθεί εξουσίες τις οποίες ασκεί αυτοτελώς εντός των ορίων του εθνικού συνταγματικού συστήματος του οικείου κράτους μέλους, και η πράξη της Ένωσης δεν επιτρέπει στην εν λόγω οντότητα να ασκεί τις εν λόγω εξουσίες κατά τον τρόπο που θεωρεί πρόσφορο ( 43 ). Τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης φαίνεται ότι έχουν χρησιμοποιήσει το εν λόγω κριτήριο (το οποίο συχνά αποκαλείται «κριτήριο της αποφάσεως Vlaams Gewest») για τη διαπίστωση τόσο του άμεσου όσο και του ατομικού επηρεασμού όσον αφορά τις περιφέρειες και άλλες τοπικές οντότητες.

61. Μολονότι οι δύο προϋποθέσεις θα έπρεπε, θεωρητικά, να διακρίνονται, το κριτήριο της αποφάσεως Vlaams Gewest όντως δεν φαίνεται να διακρίνει μεταξύ των μέτρων τα οποία αφορούν μια περιφερειακή οντότητα άμεσα (μεταβάλλοντας αυτομάτως τη νομική της κατάσταση) και ατομικά (λόγω ειδικών περιστάσεων που διαφοροποιούν την εν λόγω οντότητα από όλα τα άλλα νομικά ή φυσικά πρόσωπα). Αμφότερες οι προϋποθέσεις φαίνεται ότι μπορούν να ενταχθούν υπό τον ίδιο τίτλο: εμποδίζουν την περιφερειακή οντότητα από την άσκηση των συγκεκριμένων εξουσιών που της έχει παράσχει η εθνική νομοθεσία. Επομένως, στην πράξη, μολονότι ίσως αυτό να μην αναγνωρίζεται ανοικτά, οι περιφερειακές και οι τοπικές οντότητες που πληρούν το κριτήριο της αποφάσεως Vlaams Gewest κατ’ ουσίαν δεν αντιμετωπίζονται με τον τρόπο που αντιμετωπίζεται οποιοσδήποτε άλλος μη προνομιούχος προσφεύγων ( 44 ).

62. Τούτου λεχθέντος, το γεγονός και μόνον ότι περιφέρεια διαθέτει κάποια αρμοδιότητα –ως οργανισμός αρμόδιος για οικονομικά, κοινωνικά ή περιβαλλοντικά ζητήματα εντός του εδάφους του– όσον αφορά το ζήτημα που ρυθμίζεται από ενωσιακή πράξη γενικής ισχύος δεν αρκεί, αφ’ εαυτού, για να θεωρηθεί ότι η εν λόγω πράξη την «αφορά» κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ ( 45 ). Με άλλα λόγια, δεν επιτρέπεται στις περιφέρειες να στρέφονται κατά πράξεων της Ένωσης οι οποίες επηρεάζουν τα συμφέροντά τους με γενικό τρόπο ( 46 ). Απαιτείται κάτι παραπάνω: να υφίσταται άμεσος περιορισμός στην άσκηση συγκεκριμένης εξουσίας η οποία έχει ανατεθεί στην εν λόγω περιφέρεια σε συνταγματικό επίπεδο στο κράτος μέλος ( 47 ).

63. Με γνώμονα τις ανωτέρω αρχές θα προχωρήσω στη συνέχεια στην εκτίμηση των επιχειρημάτων που προέβαλαν οι διάδικοι της παρούσας δίκης.

4. Η υπό κρίση υπόθεση

64. Φρονώ ότι διάφορα επιχειρήματα που η αναιρεσείουσα προέβαλε πρωτοδίκως είναι βάσιμα. Πράγματι, υφίσταται αυτόματη και άμεση σχέση, αιτιώδους φύσεως, μεταξύ του προσβαλλόμενου κανονισμού και των μεταβολών στη νομική κατάσταση της αναιρεσείουσας.

α) Άμεσος περιορισμός στην άσκηση συγκεκριμένων εξουσιών που έχουν ανατεθεί στην περιφέρεια σε συνταγματικό επίπεδο

65. Πρώτον, φρονώ ότι οι γενικές επικρίσεις της αναιρεσείουσας κατά της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, με τις οποίες προβάλλεται εσφαλμένη ερμηνεία ορισμένων επιχειρημάτων της σχετικά με το παραδεκτό της προσφυγής, είναι βάσιμες.

66. Πράγματι, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, η αναιρεσείουσα προέβαλε δύο ομάδες επιχειρημάτων προς στήριξη της θέσεως ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός την αφορά άμεσα. Αφενός, η αναιρεσείουσα επισήμανε τα αποτελέσματα που ο προσβαλλόμενος κανονισμός είχε ως προς την αρμοδιότητά της να ρυθμίζει τη χρήση των φυτοφαρμάκων στο έδαφός της. Αφετέρου, η αναιρεσείουσα τόνισε τα αποτελέσματα που ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει ως προς την άσκηση των εξουσιών της στο πλαίσιο των διαδικασιών αδειοδοτήσεως για τη διάθεση φυτοφαρμάκων στην αγορά.

67. Στο πλαίσιο της πρώτης ομάδας επιχειρημάτων, και κατά πάγια νομολογία ( 48 ), το Γενικό Δικαστήριο έπρεπε να εξετάσει αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός, λόγω των έννομων αποτελεσμάτων του, εμπόδισε την προσφεύγουσα να ασκήσει, κατά τον τρόπο που αυτή έκρινε πρόσφορο, συγκεκριμένες εξουσίες που της έχουν ανατεθεί σε συνταγματικό επίπεδο.

68. Ωστόσο, το Γενικό Δικαστήριο δεν προέβη στην ανωτέρω εξέταση. Αντιθέτως, υποβάθμισε, αν δεν παρέλειψε εντελώς, την εξέταση της πρώτης ομάδας επιχειρημάτων (εκείνα που αφορούν την εξουσία της αναιρεσείουσας να ρυθμίζει τη χρήση των φυτοφαρμάκων στο έδαφός της στο πλαίσιο της προστασίας του περιβάλλοντος) και εν συνεχεία έστρεψε γρήγορα την ανάλυσή του στην εξέταση του αν η συμμετοχή της αναιρεσείουσας στις διαδικασίες αδειοδοτήσεως μπορούσε να θεωρηθεί αρκετή για τη διαπίστωση άμεσου επηρεασμού. Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο δεν εφάρμοσε το ορθό νομικό κριτήριο στο πλαίσιο αυτό. Περαιτέρω, αν είχε εφαρμόσει το κριτήριο αυτό, κατά τη γνώμη μου θα είχε κρίνει ότι αυτό πληρούται για τους ακόλουθους λόγους.

69. Κατά το άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο ΙΙ, πρώτο εδάφιο, του ειδικού νόμου, σε συνδυασμό με το άρθρο 39 του βελγικού Συντάγματος, η αναιρεσείουσα έχει γενική και αυτοτελή αρμοδιότητα στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας. Η εν λόγω αρμοδιότητα περιλαμβάνει την εξουσία ρυθμίσεως της χρήσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων στο έδαφός της. Η ύπαρξη της αρμοδιότητας αυτής, η οποία απορρέει από το ομοσπονδιακό σύνταγμα, επιβεβαιώθηκε προσφάτως ότι ανήκει στις περιφέρειες του Βασιλείου του Βελγίου σε δύο αποφάσεις του Cour Constitutionelle (Συνταγματικού Δικαστηρίου, Βέλγιο) ( 49 ).

70. Περιορίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός τη δυνατότητα της αναιρεσείουσας να ασκεί τις εξουσίες αυτές;

71. Ασφαλώς την περιορίζει. Στο πλαίσιο της ασκήσεως των εξουσιών αυτών, η αναιρεσείουσα επιθυμούσε να απαγορεύσει τη χρήση, στο έδαφός της, όλων των φυτοπροστατευτικών προϊόντων που περιέχουν συγκεκριμένη δραστική ουσία: τη γλυφοσάτη. Συναφώς, η αναιρεσείουσα θεωρεί ότι η γλυφοσάτη αποτελεί επιβλαβή ουσία η οποία δεν πληροί τις απαιτήσεις του κανονισμού 1107/2009.

72. Πάντως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός προδήλως περιορίζει την εξουσία της αναιρεσείουσας να λάβει μια τέτοια απόφαση. Πράγματι, ο εν λόγω κανονισμός αποτελεί, κατά κύριο λόγο, πράξη η οποία πιστοποιεί το γεγονός ότι η ουσία γλυφοσάτη πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1107/2009: με βάση τις σύγχρονες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις, θεωρείται ότι η ουσία αυτή δεν έχει επιβλαβείς συνέπειες για την υγεία των ανθρώπων ούτε μη αποδεκτές συνέπειες για το περιβάλλον ( 50 ). Δεν χωρεί αμφιβολία ως προς το ότι η πτυχή αυτή κρίθηκε κατά τρόπο οριστικό και εξαντλητικό στον προσβαλλόμενο κανονισμό.

73. Θα μπορούσε η σύγκρουση μεταξύ της δυνατότητας της αναιρεσείουσας να ρυθμίζει τη χρήση των φυτοφαρμάκων στο έδαφός της και των έννομων αποτελεσμάτων που απορρέουν από κανονισμό, όπως ο προσβαλλόμενος στην παρούσα δίκη, να είναι πιο άμεση και πιο προφανής, δεδομένου ότι η θέση που προκρίνεται στο επίπεδο της Ένωσης είναι ότι «η γλυφοσάτη είναι ασφαλής», ενώ στο τοπικό επίπεδο υποστηρίζεται ότι «η γλυφοσάτη δεν είναι ασφαλής»; Αν δεν υπήρχε ο προσβαλλόμενος κανονισμός, η αναιρεσείουσα νομίμως θα μπορούσε να ασκήσει τις συγκεκριμένες εξουσίες της να απαγορεύσει οποιοδήποτε προϊόν περιέχει γλυφοσάτη στο έδαφός της.

74. Η αιτιολογία του Γενικού Δικαστηρίου επικεντρώθηκε στον ρόλο της προσφεύγουσας στις διαδικασίες αδειοδοτήσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων, χωρίς να λάβει υπόψη την περιβαλλοντική διάσταση του ζητήματος. Στο πλαίσιο ορισμένης, μάλλον αμφισβητήσιμης ερμηνείας, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ο κανονισμός 1107/2009 αποτελεί μέτρο της εσωτερικής αγοράς, το οποίο αφορά μόνον αγαθά και την αδειοδότηση προϊόντων, αλλά όχι το περιβάλλον. Επομένως, το γεγονός ότι η αναιρεσείουσα διαθέτει συγκεκριμένη και αυτοτελή αρμοδιότητα στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος δεν ασκεί επιρροή όσον αφορά την ενεργητική της νομιμοποίηση ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης.

75. Ομολογώ ότι, κατ’ εμέ, ο βαθμός της αυστηρής τυπολατρίας που έχει η ανωτέρω κρίση είναι πράγματι εντυπωσιακός.

76. Πρώτον, όσον αφορά τον τομέα του δικαίου, ο κανονισμός 1107/2009 σαφώς δεν είναι απλώς και μόνον μέτρο αδειοδοτήσεως προϊόντων το οποίο εμπίπτει μόνο στη ρύθμιση της εσωτερικής αγοράς. Αντιθέτως, είναι ολοφάνερο ότι αφορά στο σύνολό του την προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος: τούτο, όχι μόνον στο επίπεδο των σκοπών και εκτιμήσεων ( 51 ) αλλά και σε αυτό των νομικών βάσεων ( 52 ). Ο αντίκτυπος που το σύστημα αδειοδοτήσεως των δραστικών ουσιών έχει για την προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος είναι προφανής.

77. Δεύτερον, όσον αφορά τον συγκεκριμένο μηχανισμό, η αδειοδότηση των δραστικών ουσιών αποτελεί, με βάση τη λογική του κανονισμού 1107/2009, προκαταρκτικό στάδιο στη διαδικασία αδειοδοτήσεως των προϊόντων. Ωστόσο, έχει και αυτός σημαντικά έννομα αποτελέσματα από μόνος του, ανεξαρτήτως της υπάρξεως εθνικής αποφάσεως για την αδειοδότηση συγκεκριμένων προϊόντων. Το γεγονός ότι οι αποφάσεις για την ανανέωση των συγκεκριμένων αδειών προϊόντων τα οποία περιέχουν γλυφοσάτη δεν εκδίδονται αυτομάτως, και λαμβάνονται από τις ομοσπονδιακές αρχές, δεν αναιρεί το γεγονός ότι η διαπίστωση σχετικά με την ασφάλεια της εν λόγω ουσίας δεν απαιτεί την ύπαρξη εκτελεστικού μέτρου για να παραγάγει έννομα αποτελέσματα ( 53 ).

78. Η διάκριση μεταξύ των δύο αυτών πτυχών αποτυπώνεται ρητώς επίσης στο κείμενο του κανονισμού 1107/2009. Το άρθρο του 1, παράγραφοι 1 και 2, καθιστά σαφές ότι ο κανονισμός θεσπίζει τόσο«κανόνες για την αδειοδότηση φυτοπροστατευτικών προϊόντων υπό εμπορική μορφή καθώς και για τη διάθεσή τους στην αγορά, τη χρήση τους και τον έλεγχό τους μέσα στην Κοινότητα», όσο και«κανόνες για την έγκριση των δραστικών ουσιών, […] που περιέχουν τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα ή από τις οποίες αποτελούνται». Ομοίως, όσον αφορά το ρυθμιστικό επίπεδο, η αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού 1107/2009 αναφέρει ότι «η απόφαση για το αν οι ουσίες αυτές είναι αποδεκτές ή όχι θα πρέπει να λαμβάνεται σε κοινοτικό επίπεδο βάσει εναρμονισμένων κριτηρίων», ενώ η αιτιολογική σκέψη 23 αναφέρει ότι «οι άδειες φυτοπροστατευτικών προϊόντων θα πρέπει να χορηγούνται από τα κράτη μέλη» ( 54 ). Πάλι, οι διαφορετικές διαδικασίες δεν διακρίνονται μόνον με βάση διαφορετικά κριτήρια, αλλά και διεξάγονται σε διαφορετικά επίπεδα διακυβερνήσεως.

79. Τρίτον, το «έπος» της διατάξεως του 2016, το οποίο περιλαμβάνει δύο ένδικες διαφορές ως προς τη νομιμότητα της διατάξεως αυτής οι οποίες ήχθησαν ενώπιον του βελγικού Συμβουλίου της Επικρατείας από εταιρίες που δραστηριοποιούνται στο εμπόριο σχετικών προϊόντων ( 55 ), τις επανειλημμένες δίκες ενώπιον του βελγικού Συνταγματικού Δικαστηρίου που αφορούσαν παρεμφερείς διατάξεις εκδοθείσες από τη Βαλλονική Περιφέρεια και τη Φλαμανδική Περιφέρεια, αντιστοίχως ( 56 ), καθώς και την επίσημη εναντίωση της Επιτροπής σε αντίστοιχο σχέδιο διατάξεως για την κατάργηση της διατάξεως του 2016 ( 57 ), αναδεικνύει τον άμεσο, σημαντικό και ανεξάρτητο αντίκτυπο που ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει όσον αφορά τις ρυθμιστικές εξουσίες της αναιρεσείουσας ( 58 ). Επίσης δείχνει εναργώς ότι δεν είναι δυνατή η αποσύνδεση της διαστάσεως της «εσωτερικής αγοράς» του συστήματος που θέσπισε ο κανονισμός 1107/2009 από τις γεωργικές και περιβαλλοντικές διαστάσεις και συνέπειές του καθώς και από εκείνες που αφορούν τη δημόσια υγεία και την υγεία των ζώων.

80. Για τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι η συνολική δομή της επιχειρηματολογίας του Γενικού Δικαστηρίου, το οποίο απλώς εξαφάνισε τις άλλες διαστάσεις του προσβαλλόμενου κανονισμού και του κανονισμού 1107/2009, και εξέτασε μόνον τη διαδικασία εγκρίσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων, προκειμένου να αρνηθεί ότι η αναιρεσείουσα έχει ενεργητική νομιμοποίηση, είναι άκρως αμφισβητήσιμη και αλλά και έχει κατά κάποιον τρόπο εργαλειακό χαρακτήρα. Η καλόπιστη και ειλικρινής συνεργασία η οποία ζητείται από τα κράτη μέλη και τα συστατικά τους μέρη, συμπεριλαμβανομένων των ομόσπονδων οντοτήτων, προκειμένου να διασφαλίζονται η ορθή εφαρμογή και η τήρηση του δικαίου της Ένωσης, πρέπει να λειτουργεί αμφίδρομα. Δεν μπορεί να υφίσταται μόνον όταν επιβάλλονται περιορισμοί και υποχρεώσεις, και να εξαφανίζεται κατά περίεργο τρόπο όταν πρόκειται για την ενεργητική νομιμοποίηση και την πρόσβαση στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης.

81. Εν ολίγοις, η αναιρεσείουσα ορθώς προβάλλει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν εξέτασε τα επιχειρήματά της σχετικά με το γεγονός ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, από μόνος του, την εμπόδισε να ασκήσει τις αυτοτελείς εξουσίες της κατά τον τρόπο που αυτή έκρινε πρόσφορο. Επίσης, τα εν λόγω επιχειρήματα της αναιρεσείουσας είναι ορθά επί της ουσίας.

82. Η ανωτέρω πολλαπλή πλάνη περί το δίκαιο είναι από μόνη της αρκετή για να αναιρεθεί η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη. Εντούτοις, για λόγους πληρότητας και προκειμένου να παράσχω πλήρη συνδρομή στο Δικαστήριο όσον αφορά την εξέταση της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, θα εξετάσω και τα άλλα επιχειρήματα που η αναιρεσείουσα προέβαλε στο πλαίσιο του δεύτερου σκέλους του λόγου αναιρέσεως.

β) Προσωρινή διατήρηση της ισχύος των υφιστάμενων αδειών

83. Στις σκέψεις 50 έως 55 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο απέκλεισε κάθε ενδεχόμενο να έχει ο προσβαλλόμενος κανονισμός αυτόματο αποτέλεσμα όσον αφορά τις υφιστάμενες άδειες. Το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ότι οι υφιστάμενες άδειες δεν ανανεώνονται αυτομάτως, δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού. Πράγματι, ανανέωση μπορεί να επιτραπεί, μόνον κατόπιν ειδικής αιτήσεως του κατόχου της άδειας, από τις εθνικές αρχές. Στο Βέλγιο, οι αρχές αυτές είναι οι ομοσπονδιακές αρχές.

84. Ωστόσο, η αναιρεσείουσα ουδέποτε υποστήριξε ότι, λόγω του προσβαλλόμενου κανονισμού, οι υφιστάμενες εγκρίσεις ανανεώνονται ή επιβεβαιώνονται αυτομάτως ( 59 ). Η αναιρεσείουσα ανέφερε απλώς ότι η ισχύς των υφιστάμενων αδειών διατηρείται αυτομάτως κατά την περίοδο κατά την οποία το κράτος μέλος όφειλε να ολοκληρώσει τις εθνικές διαδικασίες σχετικά με την ανανέωση των αδειών αυτών.

85. Στο πλαίσιο αυτό, οι ισχυρισμοί της αναιρεσείουσας ευσταθούν. Κατά το άρθρο 43, παράγραφος 6, του κανονισμού 1107/2009, τα κράτη μέλη «παρατείν[ουν] την άδεια κατά το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την εξέταση και τη λήψη απόφασης σχετικά με την ανανέωση» ( 60 ). Αν δεν υπήρχε ο προσβαλλόμενος κανονισμός, οι υφιστάμενες άδειες θα είχαν λήξει αμέσως. Πράγματι, όπως ορίζει το άρθρο 20, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009, «[σ]ε περίπτωση ανάκλησης της έγκρισης ή μη ανανέωσής της, λόγω άμεσης ανησυχίας για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων ή για το περιβάλλον, τα υπό εξέταση φυτοπροστατευτικά προϊόντα αποσύρονται αμέσως από την αγορά» ( 61 ).

86. Επομένως, το αποτέλεσμα της προσωρινής διατηρήσεως της ισχύος των υφιστάμενων αδειών απορρέει ευθέως από τον προσβαλλόμενο κανονισμό. Κάθε πράξη που τα κράτη μέλη οφείλουν να εκδώσουν προς τον σκοπό αυτόν είναι αμιγώς αυτόματη, δεδομένου ότι δεν διαθέτουν συναφώς εξουσία εκτιμήσεως. Συνεπώς, η συλλογιστική του Γενικού Δικαστηρίου –πέραν του ότι παρερμηνεύει το επιχείρημα της αναιρεσείουσας– είναι επίσης ανακόλουθη: το γεγονός ότι οι άδειες δεν ανανεώνονται αυτομάτως ουδόλως σημαίνει ότι αυτομάτως η ισχύς τους δεν διατηρείται προσωρινά.

87. Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο ερμηνεύοντας εσφαλμένως το άρθρο 20, παράγραφος 2, και το άρθρο 43, παράγραφος 6, του κανονισμού 1107/2009.

γ) Συμμετοχή της αναιρεσείουσας στις ομοσπονδιακές διαδικασίες για την ανανέωση των αδειών

88. Στις σκέψεις 56 έως 59 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η υποχρεωτική συμμετοχή της αναιρεσείουσας στις εθνικές διαδικασίες ανανεώσεως των αδειών δεν ασκεί επιρροή. Το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, αφενός, ότι η επιτροπή εγκρίσεων, στην οποία μετέχει η αναιρεσείουσα, διατυπώνει μόνο μη δεσμευτική γνώμη, δεδομένου ότι η λήψη της τελικής αποφάσεως εναπόκειται στην ομοσπονδιακή αρχή. Αφετέρου, τόνισε ότι η επιχειρηματολογία της αναιρεσείουσας θέτει, στην πράξη, υπό αμφισβήτηση το κύρος του κανονισμού 1107/2009, και όχι το κύρος του προσβαλλόμενου κανονισμού.

89. Μολονότι φρονώ ότι από μόνη της η συμμετοχή στην επιτροπή εγκρίσεων δεν αποτελεί καθοριστικό επιχείρημα, οφείλω να συμφωνήσω με ορισμένες από τις επικρίσεις που η αναιρεσείουσα διατύπωσε κατά της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως.

90. Κατ’ αρχάς, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί το γεγονός ότι η γνώμη της επιτροπής εγκρίσεων έχει μη δεσμευτικό χαρακτήρα έχει καθοριστική σημασία στο πλαίσιο αυτό. Οι διάδικοι δεν αμφισβητούν ότι η διατύπωση της γνώμης αυτής συνιστά ουσιώδη διαδικαστική απαίτηση προβλεπόμενη από τους βελγικούς συνταγματικούς κανόνες. Πράγματι, χωρίς τη γνώμη της εν λόγω επιτροπής, η ομοσπονδιακή αρχή απλά δεν μπορεί να προχωρήσει προς τη μία ή την άλλη κατεύθυνση. Επομένως, ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας της γνώμης δεν σημαίνει ότι η γνώμη αυτή στερείται σημασίας ( 62 ).

91. Η αιτιολογία του Γενικού Δικαστηρίου επί του σημείου αυτού προκαλεί ακόμη μεγαλύτερη σύγχυση καθόσον δεν είναι συμβατή με τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με παρόμοιες διαδικασίες σε επίπεδο Ένωσης. Κατά την εν λόγω νομολογία, αν η παρέμβαση συγκεκριμένου θεσμικού οργάνου ή οργανισμού επιβάλλεται από τον νόμο, τότε η συμμετοχή του είναι απαραίτητη για τη νομότυπη διεξαγωγή της διαδικασίας. Το γεγονός ότι το εν λόγω θεσμικό όργανο ή οργανισμός έχει, από την ίδια του τη φύση ή λόγω των ιδιαιτεροτήτων της επίμαχης διαδικασίας, αμιγώς συμβουλευτικό ρόλο είναι αδιάφορο. Η προσέγγιση του Δικαστηρίου είναι σταθερή, ανεξαρτήτως του είδους του θεσμικού οργάνου ή του οργανισμού που έπρεπε να μετάσχει στη διαδικασία ( 63 ).

92. Η έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού θέτει σε κίνηση, σε εθνικό επίπεδο, μια διαδικασία για την ανανέωση των αδειών στα κράτη μέλη. Στο Βέλγιο, η διαδικασία αυτή απαιτεί τη συμμετοχή της αναιρεσείουσας. Επομένως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός ενεργοποιεί μια υποχρέωση, διαδικαστικού χαρακτήρα και συνταγματικής σημασίας, την οποία έχει η αναιρεσείουσα.

93. Επιπλέον, η υποχρέωση αυτή βαίνει πέρα από την απλώς και μόνον απαίτηση συμμετοχής της αναιρεσείουσας στην επιτροπή εγκρίσεων. Βεβαίως, είναι ορθό, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν στερεί από την αναιρεσείουσα το δικαίωμά της συμμετοχής στην εν λόγω επιτροπή. Ωστόσο, ο ισχυρισμός αυτός είναι αλυσιτελής. Εκείνο που είναι σημαντικό, εν προκειμένω, είναι ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός περιορίζει σε μεγάλο βαθμό την άσκηση των εξουσιών που η αναιρεσείουσα έχει στο πλαίσιο της επιτροπής εγκρίσεων.

94. Η αναιρεσείουσα –περιφέρεια του Βασιλείου του Βελγίου– υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, να λαμβάνει κάθε μέτρο που είναι ικανό να διασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τον προσβαλλόμενο κανονισμό και να απέχει από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου που είναι ικανό να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει ο κανονισμός αυτός.

95. Κατά συνέπεια, η επιτροπή εγκρίσεων και τα μέλη της δεν διαθέτουν πραγματικό περιθώριο χειρισμών όσον αφορά τις αποφάσεις που πρέπει να ληφθούν κατόπιν της εκδόσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού. Στο μέτρο που ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει κηρύξει τη γλυφοσάτη «ασφαλή» ουσία, η έκβαση των εθνικών αυτών διαδικασιών είναι μάλλον προδιαγεγραμμένη ( 64 ), η δε συμμετοχή της αναιρεσείουσας δεν μπορεί να ασκήσει καμία ουσιώδη επιρροή. Τυχόν εναντίωση ή αντίρρηση στο πλαίσιο αυτό θα συνιστούσε ενδεχομένως παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, η οποία θα μπορούσε να προκαλέσει, μεταξύ άλλων, την κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως κατά του Βελγίου δυνάμει των άρθρων 258 και 259 ΣΛΕΕ ( 65 ), και/ή την άσκηση αγωγών αποζημιώσεως κατά του Δημοσίου από τους κατόχους αδειών βάσει της νομολογίας Francovich ( 66 ).

96. Εντούτοις, η Επιτροπή υποστηρίζει περαιτέρω ότι η συμμετοχή της αναιρεσείουσας στην ανωτέρω επιτροπή δεν ασκεί επιρροή στην παρούσα διαδικασία, διότι απορρέει αποκλειστικά από το εθνικό δίκαιο.

97. Ο εν λόγω ισχυρισμός δεν ευσταθεί. Το δίκαιο της Ένωσης δεν ρυθμίζει και δεν δύναται να ρυθμίζει την εσωτερική κατανομή των αρμοδιοτήτων εντός των κρατών μελών, όπως αυτή μεταξύ των κεντρικών, των περιφερειακών ή των τοπικών αρχών ( 67 ). Όταν διατάξεις του δικαίου της Ένωσης παρέχουν εξουσίες ή επιβάλλουν υποχρεώσεις στα κράτη μέλη με σκοπό την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, το ζήτημα με ποιον τρόπο μπορεί να ανατεθεί από τα κράτη μέλη η άσκηση των εξουσιών αυτών και η εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών σε ορισμένα εσωτερικά όργανα εξαρτάται μόνον από τους συνταγματικούς κανόνες κάθε κράτους ( 68 ). Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ επιβάλλει στην Ένωση να σέβεται, μεταξύ άλλων, την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών, η οποία είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, στην οποία συμπεριλαμβάνονται η περιφερειακή και η τοπική αυτοδιοίκηση ( 69 ). Εν προκειμένω, η Επιτροπή φαίνεται να πάσχει από «περιφερειακή τύφλωση» ( 70 ): ο ισχυρισμός της δείχνει ότι αγνοεί τη βελγική συνταγματική δομή και κατά συνέπεια προσκρούει στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.

98. Τέλος, πρέπει να προσθέσω ότι η σκέψη 58 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως είναι, όπως τονίζει η αναιρεσείουσα, εσφαλμένη. Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, η αναιρεσείουσα ουδόλως αμφισβητεί το πλαίσιο που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 1107/2009. Η αναιρεσείουσα, επί παραδείγματι, δεν υποστηρίζει ότι η διαδικασία που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός στερείται νομιμότητας ή δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω. Η αναιρεσείουσα κατ’ ουσίαν αμφισβητεί το αποτέλεσμα στο οποίο η διαδικασία αυτή κατέληξε σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, στηριζόμενη σε ορισμένα προβαλλόμενα σφάλματα, τα οποία οφείλονται σε εσφαλμένη εφαρμογή των διατάξεων του κανονισμού 1107/2009.

δ) Αμοιβαία αναγνώριση

99. Θεωρώ ότι είναι πειστικά επίσης τα επιχειρήματα της αναιρεσείουσας σχετικά με τις σκέψεις 60 έως 64 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως. Κατ’ ουσίαν, στα εν λόγω χωρία το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη τον εγγενή αυτόματο χαρακτήρα της διαδικασίας αμοιβαίας αναγνωρίσεως που προβλέπεται στα άρθρα 40 έως 42 του κανονισμού 1107/2009. Η ερμηνεία που έδωσε το Γενικό Δικαστήριο στις εν λόγω διατάξεις είναι, κατά τη γνώμη μου, εσφαλμένη.

100. Κατά το άρθρο 40 παράγραφος 1, του κανονισμού 1107/2009, κράτος μέλος μπορεί να αρνηθεί να αναγνωρίσει άδεια χορηγηθείσα από άλλο κράτος μέλος, αλλά, αν το τελευταίο ανήκει στην ίδια ζώνη ( 71 ), το κράτος μέλος αδειοδοτεί (με χρήση επιτακτικής διατυπώσεως) το σχετικό φυτοπροστατευτικό προϊόν με τους ίδιους όρους με το κράτος μέλος αναφοράς.

101. Βεβαίως, κατά το άρθρο 36, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να αρνηθεί να αναγνωρίσει άδεια κρατών μελών που ανήκουν στην ίδια ζώνη. Ωστόσο, τούτο είναι δυνατό μόνον αν i) άλλα μέτρα είναι αναποτελεσματικά, και ii) «λόγω των ειδικών περιβαλλοντικών ή γεωργικών συνθηκών του, έχει αιτιολογημένους λόγους να πιστεύει ότι το υπό εξέταση προϊόν εξακολουθεί να παρουσιάζει απαράδεκτους κινδύνους για την υγεία των ανθρώπων και των ζώων ή για το περιβάλλον» ( 72 ).

102. Επομένως, ο κανονισμός 1107/2009 δεν επιτρέπει σε καμία βελγική αρχή, κεντρική ή περιφερειακή, να εναντιωθεί στην εφαρμογή του συστήματος αμοιβαίας αναγνωρίσεως σε περιπτώσεις, όπως η επίμαχη, στις οποίες εκτιμά ότι το επίμαχο προϊόν είναι εγγενώς επιβλαβές για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή για το περιβάλλον (και όχι λόγω των συγκεκριμένων περιβαλλοντικών ή γεωργικών συνθηκών που επικρατούν στο έδαφός της). Κατά το παράρτημα Ι του κανονισμού 1107/2009, το Βέλγιο ανήκει στην «Κεντρική Ζώνη Β», η οποία δεν φαίνεται να είναι ιδιαιτέρως μικρή και στην οποία περιλαμβάνονται επίσης η Αυστρία, η Γερμανία, η Ιρλανδία, οι Κάτω Χώρες, το Λουξεμβούργο, η Ουγγαρία, η Πολωνία, η Ρουμανία, η Σλοβενία, η Σλοβακία και η Τσεχική Δημοκρατία (και μέχρι τις 31 Ιανουαρίου 2020 στην εν λόγω ζώνη περιλαμβανόταν επίσης το Ηνωμένο Βασίλειο).

103. Επομένως, προκειμένου να εναντιωθούν στην αμοιβαία αναγνώριση όταν έχει χορηγηθεί άδεια από κράτος μέλος που ανήκει στην ίδια ζώνη, οι βελγικές αρχές θα έπρεπε πράγματι να καταστρατηγήσουν τις διατάξεις του κανονισμού 1107/2009. Θα έπρεπε να επινοήσουν κάποια ψευδή επιχειρηματολογία και να υποστηρίξουν ότι η γλυφοσάτη δεν είναι ασφαλής λόγω κάποιων συγκεκριμένων γεωργικών ή περιβαλλοντικών συνθηκών που επικρατούν στο Βέλγιο, γνωρίζοντας ότι η εν λόγω επιχειρηματολογία είναι αναληθής και επίπλαστη. Εν ολίγοις, οι εν λόγω αρχές θα έπρεπε να παραβιάσουν το δίκαιο της Ένωσης ώστε οι ενδιαφερόμενοι να προσφύγουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ( 73 ) και τα εν λόγω δικαστήρια να μπορέσουν, με τη σειρά τους, να υποβάλουν προδικαστικό ερώτημα σύμφωνα με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ σχετικά με το κύρος του κανονισμού 1107/2009. Αυτή ακριβώς την κατάσταση ήθελαν να αποφύγουν οι συντάκτες των Συνθηκών όταν αποφάσισαν να τροποποιήσουν το (νυν) άρθρο 263 ΣΛΕΕ, ρητώς όσον αφορά τους μη προνομιούχους προσφεύγοντες ( 74 ). Θα μπορούσε ασφαλώς να γίνει δεκτό ότι, αν η παραβίαση του δικαίου δεν θεωρείται ότι αποτελεί ορθή προσέγγιση όσον αφορά τους ιδιώτες φυσικά ή νομικά πρόσωπα, τούτο ισχύει ακόμη περισσότερο όσον αφορά τις δημόσιες αρχές των κρατών μελών.

104. Η σημασία των εννόμων συνεπειών όσον αφορά τη συμπεριφορά των αρχών των κρατών μελών, οι οποίες απορρέουν από τους μηχανισμούς αμοιβαίας αναγνωρίσεως που προβλέπει η νομοθεσία της Ένωσης, δεν πρέπει να παραβλέπεται, όπως την παρέβλεψε το Γενικό Δικαστήριο στην αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη. Στο πλαίσιο εξετάσεως παρεμφερών μηχανισμών αμοιβαίας αναγνωρίσεως, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης πράγματι έλαβαν δεόντως υπόψη τις συνέπειες αυτές κατά την εκτίμησή τους σχετικά με το αν πράξη της Ένωσης η οποία ενεργοποίησε τους εν λόγω μηχανισμούς αφορούσε άμεσα τον προσφεύγοντα ( 75 ).

ε) Ενδιάμεσο συμπέρασμα

105. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, φρονώ ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε και εφάρμοσε εσφαλμένως το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ κατά την εκτίμηση της προϋποθέσεως περί άμεσου επηρεασμού.

106. Εν ολίγοις, ο προσβαλλόμενος κανονισμός παρήγαγε νομικά αποτελέσματα τα οποία μετέβαλαν τη νομική κατάσταση της αναιρεσείουσας τουλάχιστον από τέσσερις απόψεις. Πρώτον, η αναιρεσείουσα δεν μπόρεσε να ασκήσει, κατά τον τρόπο που έκρινε πρόσφορο, την αυτοτελή εξουσία που διαθέτει για τη ρύθμιση της χρήσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων στο έδαφός της. Δεύτερον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός επέβαλε στις βελγικές αρχές –συμπεριλαμβανομένης της αναιρεσείουσας– να διατηρούν σε ισχύ τις υφιστάμενες άδειες καθ’ όλο τον χρόνο που απαιτείται για τη συμπλήρωση των διαδικασιών ανανεώσεως των εν λόγω αδειών. Τρίτον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός ενεργοποίησε διαδικασία, στην οποία η αναιρεσείουσα ήταν υποχρεωμένη να μετάσχει και στην οποία αυτή δεν μπορούσε, ούτε de jure ούτε de facto, να ασκήσει τις εξουσίες που της παρέχει το βελγικό Σύνταγμα. Τέταρτον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός επίσης επέβαλε στην αναιρεσείουσα να αναγνωρίζει, στο πλαίσιο του συστήματος αμοιβαίας αναγνωρίσεως, κάθε άδεια που χορηγείται από κράτος μέλος το οποίο ανήκει στην ίδια ζώνη. Παρά τις αμφιβολίες που η αναιρεσείουσα έχει όσον αφορά τον γενικώς επιβλαβή χαρακτήρα της γλυφοσάτης, δεν δικαιούται να αρνηθεί την αναγνώριση, εκτός αν ενεργήσει κατά παράβαση των υποχρεώσεων που έχει από το δίκαιο της Ένωσης.

107. Σημαντικό είναι ότι όλα τα ανωτέρω αποτελέσματα είναι καταλογιστέα στον προσβαλλόμενο κανονισμό. Δεν υφίσταται «ενδιάμεσο» εκτελεστικό μέτρο το οποίο διαρρηγνύει τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ του προσβαλλόμενου κανονισμού και της μεταβολής της νομικής καταστάσεως της αναιρεσείουσας.

Β. Πρώτο σκέλος: εσφαλμένη ερμηνεία της Συμβάσεως του Aarhus

108. Στο μέτρο που έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένα στο άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ και τις διατάξεις του κανονισμού 1107/2009, παρέλκει ανάλυση των ζητημάτων που εγείρονται με το πρώτο σκέλος του λόγου αναιρέσεως. Εντούτοις, σε περίπτωση που το Δικαστήριο διαφωνήσει με το συμπέρασμά μου επί του σημείου αυτού, θα εκθέσω ορισμένες σύντομες εκτιμήσεις όσον αφορά τα επιχειρήματα της αναιρεσείουσας που στηρίζονται στη Σύμβαση του Aarhus.

1. Τα επιχειρήματα των διαδίκων

109. Με το πρώτο σκέλος του λόγου αναιρέσεως, η αναιρεσείουσα προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν έλαβε υπόψη, στις σκέψεις 34 έως 37 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, το άρθρο 9 της Συμβάσεως του Aarhus κατά την εξέταση του παραδεκτού της προσφυγής. Η αναιρεσείουσα θεωρεί ότι, εφόσον η προσφυγή της εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω Συμβάσεως, οι προϋποθέσεις του παραδεκτού που προβλέπονται στο άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθούν υπό το πρίσμα του άρθρου 9 της Συμβάσεως του Aarhus, το οποίο αφορά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Συναφώς, η αναιρεσείουσα επικαλείται δύο εκθέσεις που εξέδωσε το 2011 και το 2017 η Επιτροπή συμμορφώσεως (επιτροπή των Ηνωμένων Εθνών αρμόδια για τον έλεγχο της τηρήσεως της εν λόγω Συμβάσεως), κατά τις οποίες η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 9, παράγραφοι 3 και 4, της Συμβάσεως αυτής ( 76 ).

110. Κατά την αναιρεσείουσα, το Γενικό Δικαστήριο έσφαλε εκτιμώντας ότι οι δύο έννοιες του «κοινού» και των «δημοσίων αρχών», κατά το άρθρο 2, παράγραφοι 2 και 4, της Συμβάσεως, αποκλείουν η μία την άλλη και ότι η αναιρεσείουσα εμπίπτει στη δεύτερη έννοια. Η αναιρεσείουσα θεωρεί ότι μια τέτοια αυστηρή διάκριση είναι αντίθετη προς το γράμμα και το πνεύμα της Συμβάσεως. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται επίσης, έμμεσα, από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία βʹ και γʹ, το οποίο επεκτείνει την έννοια της δημόσιας αρχής σε ορισμένους ιδιώτες: ως εκ τούτου, η αναιρεσείουσα υποστηρίζει ότι πρέπει να ισχύει επίσης το αντίστροφο.

111. Τέλος, η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι, σε αντίθεση με όσα διαλαμβάνονται στην αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, παρέσχε επαρκείς διευκρινίσεις σχετικά με το πώς μια ερμηνεία του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ υπό το πρίσμα της Συμβάσεως του Aarhus θα μπορούσε, εν προκειμένω, να επηρεάσει το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά άμεσα την αναιρεσείουσα.

112. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, θεωρεί ότι οι προϋποθέσεις του παραδεκτού προσφυγής ακυρώσεως δεν πρέπει να εξαρτώνται από την ερμηνεία τους υπό το πρίσμα των διατάξεων της Συμβάσεως του Aarhus. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή συντάσσεται με το Γενικό Δικαστήριο ως προς το ότι, πρωτοδίκως, η αναιρεσείουσα δεν έδωσε επαρκείς και συγκεκριμένες διευκρινίσεις όσον αφορά το πώς οι διατάξεις της Συμβάσεως του Aarhus θα μπορούσαν να επηρεάσουν την εκτίμηση του παραδεκτού εν προκειμένω.

113. Επιπλέον, η Επιτροπή προβάλλει ότι η επίκληση των δύο εκθέσεων της Επιτροπής συμμορφώσεως είναι αλυσιτελής. Πρώτον, οι εν λόγω εκθέσεις ουδέποτε υιοθετήθηκαν επισήμως από τα μέρη της εν λόγω Συμβάσεως. Δεύτερον, το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής τους είναι στενότερο από εκείνο που περιγράφει η αναιρεσείουσα. Τρίτον, οι εν λόγω εκθέσεις δεν περιλαμβάνουν κάποια συγκεκριμένη απαίτηση επεκτάσεως στις τοπικές αρχές των προνομιών που αναγνωρίζονται σε μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ) και σε άλλες ενώσεις.

2. Ανάλυση

114. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 9, παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Aarhus δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα ( 77 ). Πάντως, εν προκειμένω, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης δεν κλήθηκαν να ελέγξουν το κύρος πράξεως της Ένωσης με γνώμονα τη Σύμβαση του Aarhus, αλλά απλά να ερμηνεύσουν τους κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση υπό το πρίσμα της Συμβάσεως αυτής. Επομένως, η σύμφωνη ερμηνεία (ή το καθήκον σύμφωνης ερμηνείας) δεν εξαρτάται από το αν η επίμαχη διάταξη έχει άμεσο αποτέλεσμα.

115. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τα εθνικά δικαστήρια πρέπει «να ερμηνεύ[ουν], στο μέτρο του δυνατού, το δικονομικό δίκαιο περί των προϋποθέσεων από τις οποίες εξαρτάται η άσκηση διοικητικής ή ένδικης προσφυγής σύμφωνα τόσο με τους σκοπούς του άρθρου 9, παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Aarhus όσο και τον σκοπό της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που απορρέουν από την έννομη τάξη της Ένωσης ώστε [ενώσεις] προστασίας του περιβάλλοντος […] να μπορ[ούν] να προσβάλ[ουν] ενώπιον δικαστηρίου απόφαση ληφθείσα κατόπιν διοικητικής διαδικασίας, ενδεχομένως αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης για το περιβάλλον» ( 78 ). Σε ορισμένες περιπτώσεις, το Δικαστήριο έκρινε μάλιστα ότι ορισμένες προϋποθέσεις που κατά το εθνικό δίκαιο περιορίζουν την πρόσβαση στη δικαιοσύνη παραβιάζουν διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, όπως αυτές ερμηνεύονται υπό το πρίσμα της Συμβάσεως του Aarhus ( 79 ).

116. Μολονότι το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να διατυπώσει ανάλογες κρίσεις σχετικά με τις ένδικες διαδικασίες της Ένωσης, δεν βλέπω κανένα λόγο να μην εφαρμοστούν οι ανωτέρω αρχές επίσης εν προκειμένω. Η Επιτροπή ορθώς υποστηρίζει ότι οι διεθνείς συνθήκες δεν μπορούν ούτε να παρεκκλίνουν ούτε να υπερισχύουν του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης. Εντούτοις, το πρωτογενές δίκαιο μπορεί και πρέπει να ερμηνεύεται, στο μέτρο του δυνατού, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο ( 80 ).

117. Επομένως, δεν μπορώ παρά να συμφωνήσω με την άποψη που εξέφρασε ο γενικός εισαγγελέας N. Jääskinen, ο οποίος υπογράμμισε την ανάγκη συνεκτικής προσεγγίσεως ως προς το ζήτημα αυτό ( 81 ). Αυτό που απαιτείται από τα εθνικά δικαστήρια πρέπει επίσης να απαιτείται από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης. Το άρθρο 263 ΣΛΕΕ αποτελεί έκφραση της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης). Επίσης το άρθρο 9, παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Aarhus, στον ειδικό τομέα που αφορά, αποτελεί έκφραση της ίδιας αρχής. Το Δικαστήριο έχει ρητώς συσχετίσει τις διατάξεις αυτές στη νομολογία του ( 82 ).

118. Εντούτοις, δεν αντιλαμβάνομαι για ποιον λόγο αυτό θα ασκούσε επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση, τούτο δε για έναν αρκετά απλό λόγο.

119. Η Σύμβαση του Aarhus διακρίνει σαφώς μεταξύ, αφενός, των φορέων δικαιωμάτων («του κοινού» ή «του ενδιαφερόμενου κοινού», όπως ορίζονται στο άρθρο της 2, παράγραφοι 2 και 5), και, αφετέρου, των «δημοσίων αρχών» (που ορίζονται στο άρθρο της 2, παράγραφος 2), οι οποίες έχουν ορισμένες αντίστοιχες υποχρεώσεις.

120. Πράγματι, ορισμένα μέρη του «κοινού» είναι δυνατόν να αλλάζουν κατηγορία περιστασιακά και να θεωρούνται, σε ειδικές περιπτώσεις, ως «δημόσιες αρχές» κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχεία βʹ ή γʹ, της Συμβάσεως. Επί παραδείγματι, μπορεί κανείς να φανταστεί την περίπτωση (φυσικού) προσώπου στο οποίο οργανισμός περιβαλλοντικής προστασίας έχει αναθέσει ορισμένα καθήκοντα. Το πρόσωπο αυτό μπορεί να είναι ταυτόχρονα: i) «δημόσια αρχή» όταν ασκεί, κατ’ επάγγελμα, τα καθήκοντα που του έχουν ανατεθεί από τη δημόσια εξουσία, και ii) «ενδιαφερόμενο κοινό» όταν ενεργεί ως ιδιώτης όσον αφορά περιβαλλοντικά ζητήματα που δεν σχετίζονται με τα υπηρεσιακά του καθήκοντα.

121. Ωστόσο, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η αναιρεσείουσα, τούτο δεν σημαίνει ότι το αντίστροφο σενάριο είναι επίσης δυνατό. Δεν εντοπίζω κανένα έρεισμα, στη Σύμβαση του Aarhus, για να θεωρηθεί ότι, σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις, δημόσια αρχή –πολλώ δε μάλλον, κυβέρνηση σε περιφερειακό επίπεδο, η οποία σαφώς εμπίπτει στο άρθρο της 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ– θα μπορούσε επίσης να καταστεί «ενδιαφερόμενο κοινό».

122. Τούτο ισχύει ειδικά στην περίπτωση που η αρχή ενεργεί ως πρόσωπο δημοσίου δικαίου, όπως προδήλως συμβαίνει εν προκειμένω, επιβάλλοντας απαγορεύσεις και υποχρεώσεις σε άλλα πρόσωπα όσον αφορά το ίδιο αντικείμενο. Δεν θα εισέλθω στην αναμφισβήτητα άκρως ενδιαφέρουσα συζήτηση ως προς το αν νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου θα μπορούσε, εξ ορισμού, να αποτελέσει ποτέ «το (ενδιαφερόμενο) κοινό» όσον αφορά υποθέσεις στις οποίες δεν μπορεί να ενεργεί ασκώντας τα προνόμια της δημόσιας εξουσίας ( 83 ). Αυτό που, κατά τη γνώμη μου, σε κάθε περίπτωση οπωσδήποτε αποκλείεται είναι να μπορεί μια δημόσια αρχή να είναι συγχρόνως «το ενδιαφερόμενο κοινό», όσον αφορά το ζήτημα που υπάγεται στην αρμοδιότητά της, όταν ενεργεί ως η δημόσια εξουσία.

123. Τούτο ακριβώς συμβαίνει στην περίπτωση της Περιφέρειας Βρυξελλών‑Πρωτευούσης όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος, τη ρύθμιση της χρήσεως φυτοφαρμάκων και την απαγόρευση της γλυφοσάτης στο έδαφός της. Όπως αναγνωρίστηκε στο προηγούμενο μέρος των παρουσών προτάσεων, όσον αφορά τα ζητήματα αυτά η περιφέρεια είναι η αρμόδια δημόσια αρχή. Επομένως, δεν μπορεί να είναι ταυτόχρονα το (ενδιαφερόμενο) κοινό.

124. Κατά συνέπεια, μολονότι δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς το ότι οι συντάκτες της Συμβάσεως του Aarhus όντως επιδίωξαν την ευρύτερη δυνατή συμμετοχή στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων σε θέματα περιβάλλοντος και την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά ζητήματα, φρονώ ότι δεν υπήρξε η πρόθεση ο ως άνω σκοπός να περιλαμβάνει δημόσιες αρχές που προσφεύγουν η μία κατά της άλλης ή ακόμη και κατά του εαυτού τους.

125. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι, αντιθέτως προς το δεύτερο σκέλος του λόγου αναιρέσεως, το πρώτο σκέλος πρέπει να απορριφθεί.

Γ. Μια παρένθεση, ένα βήμα προς τα πίσω, και η (μη ικανοποιητική) μεγαλύτερη εικόνα

126. Θεωρώ ότι είναι σαφές ότι το πρώτο σκέλος του λόγου αναιρέσεως δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Πάντως, η εν λόγω αιτίαση είναι ενδεικτική μιας ευρύτερης προβληματικής. Πράγματι, εκ πρώτης όψεως, είναι περίεργο να προσπαθεί μια δημόσια αρχή, η οποία είναι επιφορτισμένη με την υλοποίηση και την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης στο δικό της επίπεδο διακυβερνήσεως (ήτοι είναι η δημόσια εξουσία), να επικαλεστεί αιφνιδίως πράξη η οποία εκδόθηκε για τους ιδιώτες και τις ΜΚΟ (ήτοι για εκείνους που, κατά κάποιον τρόπο, επιθυμούν να προστατευθούν έναντι της εν λόγω εξουσίας).

127. Μετά από μια δεύτερη και πιο προσεκτική ανάγνωση, η εν λόγω θέση παύει να είναι περίεργη. Αντιθέτως, γίνεται ανησυχητική. Μια περιφέρεια, η οποία, στο πλαίσιο μιας μηχανικής και τυπολατρικής εφαρμογής των κανόνων για την ενεργητική νομιμοποίηση οι οποίοι θεσπίστηκαν εδώ και πολλά χρόνια για φυσικά και νομικά πρόσωπα (ιδιώτες κατά κύριο λόγο), βρίσκεται κατ’ ουσίαν στο κενό: αφενός, δεν είναι κράτος μέλος stricto sensu, το οποίο, για τους σκοπούς της προσβάσεως στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης, ανέκαθεν σήμαινε μόνο την κεντρική κυβέρνηση, και, αφετέρου, δεν είναι ούτε το (ενδιαφερόμενο) κοινό.

128. Δράττομαι της ευκαιρίας να κάνω μια παύση και να εξετάσω εν συντομία τα ευρύτερα ζητήματα που ανακύπτουν από την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως. Τα «τεχνικά» επιχειρήματα που εξετάστηκαν στα προηγούμενα μέρη των παρουσών προτάσεων δεν πρέπει να μας αποσπάσουν από κάποια ευρύτερα ζητήματα που χρήζουν εξετάσεως: ποιοι είναι οι κανόνες που πρέπει να διέπουν την πρόσβαση των περιφερειών και άλλων ομόσπονδων οντοτήτων των κρατών μελών στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης (υπό 1) και με ποιον τρόπο αυτή η οπωσδήποτε ευρύτερη πρόσβαση προσαρμόζεται στην τωρινή διάρθρωση των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης (υπό 2).

1. Οι περιφέρειες και άλλες ομόσπονδες οντότητες ως διάδικοι ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης

129. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ ορίζει ρητώς ότι «[η] Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών καθώς και την εθνική τους ταυτότητα που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, στην οποία συμπεριλαμβάνεται η περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση».

130. Επομένως, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι, κατ’ εφαρμογήν ορισμένων άλλων ειδικών διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου, οι ιδιαιτερότητες των διαφόρων ευρωπαϊκών περιφερειών, πέραν του ότι βρίσκονται στο επίκεντρο της πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή ( 84 ), πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης όταν σχεδιάζουν ευρύ φάσμα πολιτικών της Ένωσης, στις οποίες συγκαταλέγεται το περιβάλλον ( 85 ). Οι ευρωπαϊκές περιφέρειες έχουν σημαντικό ρόλο να διαδραματίσουν στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού εγχειρήματος. Η συμμετοχή τους στη νομοθετική διαδικασία της Ένωσης μέσω της Επιτροπής των Περιφερειών είναι μόνον ένα παράδειγμα. Επιπλέον, οι περιφέρειες ή άλλες ομόσπονδες οντότητες των κρατών μελών μπορεί να είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης σε τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους.

131. Τα ανωτέρω ουδόλως σημαίνουν ότι, πάνω σε αυτή τη βάση, οι περιφέρειες ή άλλες εθνικές ή υποκρατικές οντότητες πρέπει αυτομάτως να εξομοιωθούν με κράτος μέλος. Για τις Συνθήκες, δεν είναι τα κράτη μέλη. Εντούτοις, παραμένει το ζήτημα αυτών των οντοτήτων κράτους μέλους που κατά το εθνικό σύνταγμα αντιπροσωπεύουν, για οποιονδήποτε πρακτικό λόγο και όσον αφορά την άσκηση ορισμένων αρμοδιοτήτων, κατ’ ουσίαν το κράτος μέλος. Τι ισχύει σχετικά με τις ειδικές και συγκεκριμένες αρμοδιότητες που έχουν ανατεθεί στις εν λόγω οντότητες, τις οποίες αυτές ασκούν αυτοτελώς, και μέσω των οποίων οι ίδιες αυτές οντότητες ασκούν δημόσια εξουσία της Ένωσης; Μπορεί μια τέτοια συνταγματικού χαρακτήρα εθνική επιλογή να ταιριάξει με τις Συνθήκες όσον αφορά την πρόσβαση στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης;

132. Ασφαλώς μπορεί. Μάλιστα, η εν λόγω επιλογή, σε κάποιον βαθμό, έχει ήδη γίνει δεκτή. Κατά τη γνώμη μου, η απάντηση είναι εντυπωσιακά απλή: η εφαρμογή του κριτηρίου της αποφάσεως Vlaams Gewest ( 86 ) με ανοικτό πνεύμα καλόπιστης και ειλικρινούς συνεργασίας. Οποτεδήποτε, εκ πρώτης όψεως, σε ομόσπονδη οντότητα του κράτους μέλους έχουν παρασχεθεί, δυνάμει του εθνικού Συντάγματος, συγκεκριμένες αυτοτελείς εξουσίες επί συγκεκριμένου ζητήματος τις οποίες δεν δύναται να ασκήσει κατά τον τρόπο που κρίνει πρόσφορο και αυτό αποτελεί άμεση συνέπεια πράξεως της Ένωσης, η οντότητα αυτή πρέπει να νομιμοποιείται να ασκήσει προσφυγή κατά της επίμαχης πράξεως.

133. Δύο στοιχεία αξίζουν να υπογραμμισθούν: εκ πρώτης όψεως και με ευρύ πνεύμα καλόπιστης και ειλικρινούς συνεργασίας.

134. Εκ πρώτης όψεως σημαίνει απλώς και μόνο διαπίστωση της υπάρξεως αρμοδιότητας επί του ζητήματος, η άσκηση της οποίας εμποδίζεται άμεσα: μπορεί η ομόσπονδη οντότητα να θεσπίσει νομίμως νομοθεσία επί του συγκεκριμένου ζητήματος; Δεν είναι αναγκαίο, ούτε και θα ήταν σκόπιμο να εισέλθουν τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης σε λεπτομερή συζήτηση όσον αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων εντός κράτους μέλους, με σχολαστική εξέταση των ζητημάτων που πράγματι εμπίπτουν στη δικαιοδοσία εθνικού (συνταγματικού) δικαστηρίου. Επιπλέον, από συγκριτικής και διαρθρωτικής απόψεως, πάντοτε φαίνεται κάπως περίεργο ένα σύστημα δικαστικού ελέγχου στο πλαίσιο του οποίου καταναλώνεται σημαντικά περισσότερη ενέργεια για ζητήματα που αφορούν το παραδεκτό και όχι την ουσία.

135. Με ευρύ πνεύμα σημαίνει να θεωρούνται οι αμφισβητήσεις αυτού του είδους αυτό που πραγματικά είναι: ένα sui generis είδος Organstreitigkeiten εντός της Ένωσης, όπου μια μονάδα της δημόσιας εξουσίας του κράτους μέλους η οποία είναι επιφορτισμένη με τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο και την υλοποίηση του δικαίου της Ένωσης, ήτοι, η πραγματική ρυθμιστική αρχή, και όχι (απλώς ένας ακόμη) αποδέκτης της νομοθετικής ρυθμίσεως της Ένωσης, επιθυμεί να εκφράσει τη δυσαρέσκειά της. Επομένως η μηχανική και τυπική (ή τυπολατρική) εφαρμογή, σε τέτοιες οντότητες, της περιοριστικής νομολογίας σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση των μη προνομιούχων προσφευγόντων είναι εννοιολογικά εσφαλμένη.

136. Εν κατακλείδι, δανειζόμενος λίγο τις κύριες έννοιες ενός πολύ γνωστού έργου κοινωνικής θεωρίας: αν απαιτείται αφοσίωση (ή, κατ’ ουσίαν, δράση), πρέπει να παρέχεται βήμα για την έκφραση της διαφωνίας, διαφορετικά είναι πιθανόν να εξετασθεί η εναλλακτική λύση της αποχωρήσεως ( 87 ).

2. Άμεσος και ατομικός επηρεασμός και η τέχνη του ελέγχου της κυκλοφορίας

137. Τέλος, υπάρχει η συνολική εικόνα της προσβάσεως στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης. Πόρρω απέχω από το να προτείνω μια εκ βάθρων επανερμηνεία των κατηγοριών του άμεσου και ατομικού επηρεασμού και το αιφνίδιο άνοιγμα των πυλών. Πράγματι, ορισμένα νομικά συστήματα, συμπεριλαμβανομένων αυτών των κρατών μελών, επιβάλλουν ορισμένες προϋποθέσεις βάσει των οποίων απαιτείται να αποδεικνύεται ατομικός επηρεασμός των ιδιωτών προκειμένου αυτοί να μπορούν να προσβάλουν μια ρύθμιση γενικής ισχύος.

138. Ωστόσο, εκείνο που προκαλεί ανησυχία είναι η τάση υπέρμετρα στενής ερμηνείας και εφαρμογής των εν λόγω κανόνων, ιδίως δέκα έτη μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, η οποία υποτίθεται ότι θα κατεύναζε ορισμένες τουλάχιστον από τις ανησυχίες αυτές. Προκαλούν έκπληξη σε όποιον διαβάζει με κριτική διάθεση τη νομολογία των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, ιδίως τις πολυάριθμες διατάξεις του Γενικού Δικαστηρίου, ο ζήλος και η επινοητικότητα με την οποία εντοπίζεται η έλλειψη άμεσου επηρεασμού, ή ακόμη και οποιουδήποτε έννομου συμφέροντος για την άσκηση προσφυγής. Η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως αποτελεί ακόμη ένα παράδειγμα αυτής της γενικής προσεγγίσεως και αυτού του γενικού πνεύματος. Η ως άνω αίτηση αναιρέσεως θέτει το ακόλουθο ερώτημα: αν τα μέτρα της Ένωσης δεν αφορούν ούτε καν τις περιφέρειες των κρατών μελών που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή και την τήρησή τους, τότε ποιον μπορεί να αφορούν;

139. Βεβαίως, η απάντηση που δίνεται παραδοσιακά είναι ότι η έννομη τάξη της Ένωσης παρέχει πλήρες σύστημα ενδίκων βοηθημάτων. Επομένως, η έλλειψη ενεργητικής νομιμοποιήσεως κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ δεν εμποδίζει να αχθεί εν τέλει μια υπόθεση ενώπιον του Δικαστηρίου μέσω αιτήσεως εθνικού δικαστηρίου για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί του κύρους ( 88 ).

140. Δεν θα επαναλάβω τα επιχειρήματα σχετικά με τους λόγους για τους οποίους η θέση αυτή ουδόλως δικαιολογείται από εννοιολογικής απόψεως ( 89 ). Επίσης, δεν θα υποδείξω μεμονωμένες περιπτώσεις στις οποίες το δόγμα αυτό αποδεικνύεται εσφαλμένο. Ομοίως, δεν επιθυμώ να επαναφέρω τη συζήτηση περί δύο μέτρων και δύο σταθμών και τη συζήτηση μέχρι ποιου σημείου μια τέτοια ερμηνεία του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ συνάδει με το δικαίωμα προσβάσεως σε δικαστήριο κατά το άρθρο 47 του Χάρτη και με την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας κατά το άρθρο 19, παράγραφος 1, ΣΕΕ.

141. Αντιθέτως, θα καταλήξω σε συμπέρασμα χρησιμοποιώντας δύο επιχειρήματα διαρθρωτικού χαρακτήρα τα οποία συνηγορούν υπέρ μιας πιο ανοικτής ερμηνείας των κριτηρίων του άμεσου και ατομικού επηρεασμού, τουλάχιστον όσον αφορά ορισμένες κατηγορίες ασυνήθιστων μη προνομιούχων προσφευγόντων, όπως είναι οι περιφέρειες σε υποθέσεις όπως η υπό κρίση.

142. Πρώτον, υπάρχει η νέα αρχιτεκτονική των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Ο διά της νομολογίας περιορισμός της άμεσης προσβάσεως, και η ταυτόχρονη γενναιόδωρη παροχή έμμεσης προσβάσεως μέσω της διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής, ήταν ίσως καλή συνταγή στις αρχές της δεκαετίας του 2000. Ωστόσο, με τη ριζική μεταβολή της δομής των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης περίπου μια εικοσαετία αργότερα ( 90 ), η εμμονή να εξακολουθεί να παρέχεται περιορισμένη πρόσβαση μέσω μιας οδού η οποία έχει τη δυνατότητα να επιτρέψει ευρύτερη πρόσβαση, και την ίδια στιγμή να παρέχεται απρόσκοπτη πρόσβαση για τα ίδια ζητήματα μέσω άλλης οδού, η οποία, μέχρι σήμερα, έχει περιορισμένη δυνατότητα προς τούτο, δεν μπορεί παρά να οδηγήσει σε συμφόρηση και σε εμφανή επιδείνωση της κατάστασης όσον αφορά τη ροή των υποθέσεων.

143. Δεύτερον, αυτό συμβαίνει ιδίως όσον αφορά περίπλοκα, νομικά και τεχνικά ζητήματα, για τα οποία απαιτούνται αρκούντως εκτενής συλλογή αποδείξεων, πραγματογνωμοσύνη ή (επιστημονικά) δεδομένα. Το ζήτημα της ασφάλειας ορισμένων φυτοφαρμάκων αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα εντός αυτής της κατηγορίας υποθέσεων. Δεν θα ήταν καλύτερο ένα τέτοιο ζήτημα να συζητείται πρώτα σε βάθος επί της ουσίας ενώπιον πρωτοβαθμίου δικαστηρίου, ήτοι ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, το οποίο αξιολογεί το σύνολο των συλλεγέντων αποδεικτικών στοιχείων και δεδομένων και ακούει τους διαδίκους, πριν η υπόθεση αχθεί ενδεχομένως ενώπιον του Δικαστηρίου κατόπιν αιτήσεως αναιρέσεως; Δεν θα ήταν προτιμότερη αυτή η οδός από το να πρέπει να εξετάζονται παρόμοια ζητήματα, τα οποία, εν τέλει, αφορούν το κύρος κανονιστικών μέτρων της Ένωσης, στο πλαίσιο διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής;

144. Ακριβώς σε τόσο περίπλοκες υποθέσεις το παγιωμένο δόγμα της πλήρως λειτουργικής εναλλακτικής οδού, υπό τη μορφή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, προσκρούει σε σοβαρές δυσχέρειες. Υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο των προδικαστικών αποφάσεων, το Δικαστήριο δεν θα συλλέξει κανένα αποδεικτικό στοιχείο, σχεδόν ποτέ δεν θα εξετάσει πραγματογνώμονες, καθόσον μόνο στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να διαπιστώσει τα πραγματικά περιστατικά (ή να μην προβεί στην εν λόγω διαπίστωση, όπως δυστυχώς συμβαίνει αρκετά συχνά σε τόσο περίπλοκες τεχνικές υποθέσεις). Ως αποτέλεσμα των περιορισμών ως προς τον αριθμό των δυνητικά μετεχόντων στην προδικαστική διαδικασία, το Δικαστήριο καλείται συχνά να αποφανθεί επί πραγματικών στοιχείων σαφώς επιστημονικής φύσεως, με τη βοήθεια ελάχιστων στοιχείων που παρέχονται είτε από τους μετέχοντες στην προδικαστική διαδικασία είτε από το αιτούν δικαστήριο.

145. Δεν θα ήταν, επομένως, πιο λογικό να επιτρέπεται να αρχίζει η εκδίκαση τέτοιων υποθέσεων ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, με τη δέουσα συλλογή και εξέταση όλων των αναγκαίων αποδεικτικών και επιστημονικών στοιχείων, αντί να ανοίγεται εμμέσως το ζήτημα της γλυφοσάτης μέσω προδικαστικής παραπομπής ( 91 ); Πέραν του ζητήματος της εμπειρογνωμοσύνης και του αναγκαίου βάθους των ισχυρισμών, υπάρχουν επίσης ευρύτερα ζητήματα προσβάσεως και νομιμότητας: πώς είναι δυνατόν μια περιφέρεια η οποία έχει αρμοδιότητες σε περιβαλλοντικά ζητήματα να μην νομιμοποιείται για την προσβολή της εγκρίσεως της γλυφοσάτης από την Ένωση, ενώ ιδιώτες που καταστρέφουν βιτρίνες καταστημάτων και προθήκες έχουν τόσο έννομο συμφέρον όσο και ενεργητική νομιμοποίηση ( 92 );

146. Βεβαίως, πρόκειται για δύο διαφορετικά είδη δίκης. Ωστόσο, εκείνο που προκαλεί προβληματισμό είναι ακριβώς αυτή η μεγαλύτερη εικόνα, συμπεριλαμβανομένης της αλληλεπιδράσεως μεταξύ των ειδών των δικών ενώπιον του Δικαστηρίου και της προσβάσεως σε αυτό. Δεν θα εξυπηρετούσε καλύτερα την Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης, αν, αντί να ασκήσει νομότυπα προσφυγή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου (φυσικά, εντελώς υποθετικά), οδηγούσε κάποιους υπαλλήλους της να βγουν έξω και να βανδαλίσουν λίγα καταστήματα στις Βρυξέλλες ( 93 );

147. Εν κατακλείδι, αν κανείς συνδυάσει τα δύο γενικά επιχειρήματα που εκτέθηκαν στο παρόν μέρος, αντί να αναμένεται η εφαρμογή της δυνατότητας που προβλέπεται στο άρθρο 256, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, η περιπλοκότητα της οποίας την καθιστά απίθανη για το άμεσο μέλλον ( 94 ), η βραχυπρόθεσμη και μεσοπρόθεσμη βιώσιμη εναλλακτική είναι να άγονται οι υποθέσεις αυτού του είδους, μέσω μιας πιο λογικής ερμηνείας των κριτηρίων του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, όσον αφορά τουλάχιστον ορισμένους μη προνομιούχους προσφεύγοντες, όπως αυτοί της παρούσας διαδικασίας, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.

Δ. Οι συνέπειες της αναλύσεως: η κρίση επί της παρούσας υποθέσεως

148. Έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας την προσφυγή απαράδεκτη για τον λόγο ότι η επίδικη απόφαση δεν αφορά άμεσα την αναιρεσείουσα. Αν το Δικαστήριο καταλήξει στο ίδιο συμπέρασμα, θα πρέπει να εξετάσει αν πληρούνται οι λοιπές προϋποθέσεις ενεργητικής νομιμοποιήσεως της αναιρεσείουσας βάσει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Πράγματι, αν δεν πληρούνται οι λοιπές προϋποθέσεις ενεργητικής νομιμοποιήσεως που προβλέπει η διάταξη αυτή, η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη θα πρέπει να επικυρωθεί και η αίτηση αναιρέσεως θα πρέπει να απορριφθεί, παρά τα νομικά σφάλματα στα οποία υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο ( 95 ).

1. Επί του παραδεκτού της προσφυγής που ασκήθηκε στον πρώτο βαθμό

149. Η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός την αφορά άμεσα και ατομικά. Προβάλλει, περαιτέρω, ότι ο εν λόγω κανονισμός αποτελεί κανονιστική πράξη η οποία δεν απαιτεί τη λήψη εκτελεστικών μέτρων. Από την πλευρά της, η Επιτροπή αμφισβητεί αμφότερους τους εν λόγω ισχυρισμούς.

150. Θα εξετάσω με τη σειρά τις δύο αυτές περιπτώσεις.

α) Πράξη άμεσου και ατομικού επηρεασμού

151. Έχω ήδη υπενθυμίσει τη νομολογία κατά την οποία μια πράξη της Ένωσης αφορά –τόσο άμεσα όσο και ατομικά– περιφερειακή ή τοπική οντότητα όταν της έχουν ανατεθεί εξουσίες που ασκούνται αυτοτελώς εντός των ορίων του εθνικού συνταγματικού συστήματος του οικείου κράτους μέλους και η πράξη της Ένωσης εμποδίζει την εν λόγω οντότητα να ασκεί τις εν λόγω εξουσίες κατά τον τρόπο που κρίνει πρόσφορο (το κριτήριο της αποφάσεως Vlaams Gewest) ( 96 ).

152. Εξήγησα επίσης γιατί το κριτήριο αυτό φαίνεται να πληρούται εν προκειμένω. Εν συνεχεία, επισήμανα πώς ο αντίκτυπος επί των εξουσιών της αναιρεσείουσας απορρέει αυτομάτως από τον προσβαλλόμενο κανονισμό ( 97 ).

153. Στο μέτρο που τα παραπάνω δεν αρκούν για το κριτήριο της αποφάσεως Vlaams Gewest, πράγμα που κατά τη γνώμη μου θα έπρεπε να συμβαίνει, το μοναδικό στοιχείο που ενδεχομένως απομένει είναι το πώς ο προσβαλλόμενος κανονισμός μεταβάλλει τη νομική κατάσταση της αναιρεσείουσας λόγω της συγκεκριμένης καταστάσεώς της (ήτοι το κριτήριο του ατομικού επηρεασμού).

154. Οι εξουσίες που έχουν παρασχεθεί στις περιφέρειες του Βελγίου για τη ρύθμιση της χρήσεως των φυτοφαρμάκων στο αντίστοιχο έδαφός τους προφανώς ανάγονται στη βελγική συνταγματική τάξη. Η κατάσταση είναι διαφορετική σε (τουλάχιστον ορισμένα) άλλα κράτη μέλη. Δεν διαθέτουν όλες οι περιφέρειες ή άλλες τοπικές οντότητες των άλλων κρατών μελών αντίστοιχες αυτοτελείς εξουσίες. Οι περιφερειακές ή τοπικές αρχές με συγκεκριμένες εξουσίες για τη ρύθμιση της χρήσεως των φυτοφαρμάκων στα αντίστοιχα εδάφη τους αποτελούν μια κλειστή, προκαθορισμένη και ασφαλώς αρκετά περιορισμένη ομάδα (νομικών) προσώπων.

155. Η ίδια λογική ισχύει για τα άλλα είδη των αποτελεσμάτων που ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει όσον αφορά την κατάσταση της αναιρεσείουσας. Ειδικότερα, η νομική κατάσταση της αναιρεσείουσας μεταβάλλεται επίσης από το γεγονός ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός παρέχει ορισμένα δικαιώματα σε εταιρίες ή σε ιδιώτες (μεταξύ άλλων, στους παραγωγούς, στις ενώσεις παραγωγών της δραστικής ουσίας, καθώς και στους κατόχους αδειών). Για παράδειγμα, οι κάτοχοι αδειών που ζητούν την ανανέωση των αδειών τους έχουν το δικαίωμα να λάβουν απόφαση των αρχών εντός 12 μηνών και, ενδεχομένως, να διατηρήσουν σε ισχύ τις άδειές τους για το χρονικό διάστημα που απαιτείται προς τούτο ( 98 ). Τα δικαιώματα αυτά μπορούν, αναμφισβήτητα, να αντιταχθούν στις αρμόδιες βελγικές αρχές, οι οποίες, σε αντίθεση με άλλα κράτη μέλη, περιλαμβάνουν τις περιφερειακές οντότητες λόγω της συγκεκριμένης αρμοδιότητάς τους στον τομέα της ρυθμίσεως των φυτοφαρμάκων.

156. Επιπλέον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός ενεργοποιεί επίσης μια υποχρέωση διαδικαστικού χαρακτήρα σε βάρος της αναιρεσείουσας. Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση δεν μπορεί να αποφανθεί επί των αδειών χωρίς να ακούσει την επιτροπή εγκρίσεων, μέλος της οποίας είναι η αναιρεσείουσα. Πάλι, η υποχρέωση των αρχών της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, μεταξύ άλλων, να αναλαμβάνουν δράσεις παρακολουθήσεως, να εξετάζουν τους οικείους φακέλους και να μετέχουν στις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων απορρέει από τη συνταγματική δομή του Βελγίου.

157. Στο μέτρο που η ανωτέρω συνολική δομή και λογική μπορεί όντως να εφαρμοσθεί στους ρυθμιστικούς φορείς, αντί των αποδεκτών της ρυθμίσεως, για τους οποίους προοριζόταν ( 99 ), τα στοιχεία αυτά, τόσο από μόνα τους όσο και (ακόμη περισσότερο) από κοινού, διακρίνουν σαφώς την αναιρεσείουσα από όλες τις άλλες περιφερειακές ή τοπικές αρχές της Ένωσης, οι οποίες μπορεί να επηρεάζονται μόνον έμμεσα, στο μέτρο που έχουν ως αποστολή να μεριμνούν για τη γενική ευημερία των πολιτών τους ή για την ακεραιότητα του εδάφους τους. Κατά μείζονα λόγο, τα στοιχεία αυτά διαφοροποιούν την αναιρεσείουσα από άλλα νομικά ή φυσικά πρόσωπα που δραστηριοποιούνται στον τομέα του περιβάλλοντος ή τα οποία ενδέχεται να αφορά ο προσβαλλόμενος κανονισμός (όπως οι πολίτες που εκτίθενται στην ουσία).

158. Κατά συνέπεια, εκτιμώ ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά άμεσα και ατομικά την αναιρεσείουσα, και ως εκ τούτου νομιμοποιείται να τον προσβάλει σύμφωνα με το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Τούτου λεχθέντος, για λόγους πληρότητας θα αξιολογήσω την ενεργητική της νομιμοποίηση επίσης στο πλαίσιο του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ.

β) Κανονιστική πράξη η οποία δεν απαιτεί εκτελεστικά μέτρα

159. Πρώτον, είναι σαφές ότι ό προσβαλλόμενος κανονισμός αποτελεί «κανονιστική πράξη» κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.

160. Κατά πάγια νομολογία, η ανωτέρω έννοια «καλύπτει όλες τις μη νομοθετικές πράξεις γενικής ισχύος» ( 100 ). Ο προσβαλλόμενος κανονισμός σαφώς πληροί την απαίτηση αυτή. Δεν πρόκειται για νομοθετική πράξη, αλλά για εκτελεστική πράξη κατά την έννοια του άρθρου 291 ΣΛΕΕ, την οποία εξέδωσε η Επιτροπή προς εκτέλεση του κανονισμού 1107/2009. Επιπλέον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός εφαρμόζεται σε αντικειμενικώς προσδιοριζόμενες καταστάσεις και παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι κατηγοριών προσώπων οι οποίες καθορίζονται κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο ( 101 ).

161. Δεύτερον, θεωρώ επίσης ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν «[απαιτεί] εκτελεστικά μέτρα» κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.

162. Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι, για να εκτιμηθεί αν κανονιστική πράξη απαιτεί εκτελεστικά μέτρα, πρέπει να εξετάζονται η κατάσταση του προσφεύγοντος και το αντικείμενο της προσφυγής ( 102 ). Αυτό σημαίνει ότι είναι αδιάφορο αν η επίμαχη πράξη απαιτεί εκτελεστικά μέτρα έναντι άλλων προσώπων ( 103 ), και αν άλλα μέρη της προσβαλλομένης πράξεως, τα οποία δεν αμφισβητούνται από τον προσφεύγοντα, απαιτούν εκτελεστικά μέτρα ( 104 ). Αυτό που έχει καθοριστική σημασία, στο πλαίσιο αυτό, είναι αν τα συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα που μεταβάλλουν την κατάσταση του προσφεύγοντος επέρχονται έναντι αυτού ως αποτέλεσμα της προσβαλλόμενης πράξεως της Ένωσης ή οποιασδήποτε άλλης πράξεως εκδοθείσας από την Ένωση ή από το οικείο κράτος μέλος ( 105 ).

163. Στο πλαίσιο αυτό, λαμβανομένης υπόψη της καταστάσεως της αναιρεσείουσας και του αντικειμένου της παρούσας δίκης, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν απαιτεί εκτελεστικά μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ. Όπως έχει επανειλημμένως αναφερθεί στις παρούσες προτάσεις, η αναιρεσείουσα δεν αμφισβητεί καμία συγκεκριμένη άδεια που θα μπορούσε να χορηγηθεί (ή να ανανεωθεί) για ένα ή περισσότερα προϊόντα που περιέχουν γλυφοσάτη. Η προσφεύγουσα αμφισβητεί την ασφάλεια της ουσίας βάσει του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1107/2009, πτυχή την οποία ο προσβαλλόμενος κανονισμός ρυθμίζει κατά τρόπο οριστικό. Κανένα εκτελεστικό μέτρο δεν είναι αναγκαίο ούτε προβλέπεται συναφώς.

164. Το γεγονός ότι εκτελεστικά μέτρα όσον αφορά τον προσβαλλόμενο κανονισμό πρέπει να ληφθούν έναντι άλλων προσώπων (επί παραδείγματι, των κατόχων αδειών και των παραγωγών γλυφοσάτης) ή ως προς άλλες πτυχές του προσβαλλόμενου κανονισμού (ιδίως όσον αφορά την ασφάλεια των συγκεκριμένων προϊόντων που περιέχουν γλυφοσάτη) δεν ασκεί επιρροή, σύμφωνα με την προαναφερθείσα νομολογία.

165. Η Επιτροπή αμφισβητεί τα ανωτέρω επιχειρήματα. Προβάλλει ότι η πρόσφατη νομολογία στηρίζει μια ιδιαιτέρως στενή ερμηνεία της φράσεως «δεν [απαιτούν] εκτελεστικά μέτρα».

166. Συμμερίζομαι το σημείο εκκινήσεως της Επιτροπής, αλλά δεν αντιλαμβάνομαι κατά τον ίδιο τρόπο τη νομολογία που επικαλείται η Επιτροπή και, επομένως, διαφωνώ με τις συνέπειες που η Επιτροπή συνάγει από αυτήν στην υπό κρίση υπόθεση.

167. Πρώτον, συμφωνώ ότι η εν λόγω προϋπόθεση, κατά την οποία η προσβαλλόμενη πράξη δεν πρέπει να «[απαιτεί] εκτελεστικά μέτρα», δεν πρέπει να συγχέεται με την προϋπόθεση του «άμεσου επηρεασμού» ( 106 ). Πράγματι, οι δύο προϋποθέσεις έχουν κοινό σκοπό: την αποφυγή περιττών ένδικων διαδικασιών ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης με τη διασφάλιση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας σε όλα τα πρόσωπα τα οποία αφορά άμεσα το μέτρο της Ένωσης ( 107 ). Εντούτοις, το περιεχόμενο και η έννοιά τους δεν ταυτίζονται.

168. Κατά πάγια νομολογία, η φράση «δεν [απαιτούν] εκτελεστικά μέτρα» πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του σκοπού της διατάξεως αυτής, ο οποίος, όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της, συνίσταται στην αποτροπή του ενδεχομένου να πρέπει ο ιδιώτης να παραβεί τον νόμο προκειμένου να έχει πρόσβαση σε δικαστήριο. Όταν κανονιστική πράξη επηρεάζει άμεσα τη νομική κατάσταση φυσικού ή νομικού προσώπου χωρίς να απαιτεί εκτελεστικά μέτρα, το πρόσωπο αυτό θα διέτρεχε τον κίνδυνο να στερηθεί αποτελεσματική δικαστική προστασία αν δεν διέθετε ένδικο βοήθημα το οποίο θα μπορεί να ασκήσει απευθείας ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης για την αμφισβήτηση της νομιμότητας της συγκεκριμένης κανονιστικής πράξεως. Ελλείψει εκτελεστικών μέτρων, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, μολονότι η επίμαχη πράξη το αφορά άμεσα, θα μπορούσε να επιτύχει τον δικαστικό έλεγχο της πράξεως αυτής μόνον κατόπιν παραβάσεως των διατάξεών της, με την προβολή του παράνομου χαρακτήρα των εν λόγω διατάξεων στο πλαίσιο δίκης κινηθείσας εναντίον τους ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ( 108 ).

169. Συμφωνώ επίσης με την Επιτροπή ότι βασική διαφορά μεταξύ των δύο αυτών εννοιών είναι η ακόλουθη: σε αντίθεση με τον άμεσο επηρεασμό, απλώς και μόνον η ύπαρξη εκτελεστικών μέτρων της πράξεως της Ένωσης, ακόμη και όταν τα μέτρα αυτά είναι αμιγώς μηχανιστικής φύσεως και ουδεμία εξουσία εκτιμήσεως καταλείπεται συναφώς στους αποδέκτες της πράξεως της Ένωσης, αρκεί για να συναχθεί ότι δεν πληρούται η προϋπόθεση του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ ( 109 ). Με άλλα λόγια, η προσβαλλόμενη πράξη της Ένωσης πρέπει, αυτή καθεαυτήν, να παράγει τα έννομα αποτελέσματα που αποτελούν το αντικείμενο της προσφυγής ( 110 ). Αντιστοίχως, η προϋπόθεση που αφορά την έλλειψη εκτελεστικών μέτρων ακολουθεί τη λογική που διέπει την προϋπόθεση του άμεσου επηρεασμού, αλλά καθιστά την εν λόγω προϋπόθεση μέχρι ενός σημείου αυστηρότερη ( 111 ).

170. Ο λόγος για τη συνταγματικού χαρακτήρα επιλογή να συμπεριληφθεί η εν λόγω προϋπόθεση στο άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ είναι, πιθανώς, η εξισορρόπηση του γεγονότος ότι i) η ευθεία προσφυγή ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης είναι παραδεκτή κατά όλων των πράξεων γενικής ισχύος (ήτοι κατά τρόπο που δυνητικά αφορά πολύ μεγάλο αριθμό ιδιωτών) και του ότι ii) η ενεργητική νομιμοποίηση εκτείνεται σε κάθε πρόσωπο το οποίο οι πράξεις αυτές αφορούν άμεσα (δεδομένου ότι η προϋπόθεση του ατομικού επηρεασμού καταργήθηκε στις περιπτώσεις αυτές). Επομένως, η ανάγκη να αποφευχθεί μια actio popularis ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης οδήγησε τους συντάκτες της Συνθήκης της Λισσαβώνας να ενισχύσουν την προϋπόθεση κατά την οποία τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης πράξεως από τον προσφεύγοντα απορρέουν ακριβώς και άμεσα από την προσβαλλόμενη πράξη της Ένωσης.

171. Ωστόσο, η ανωτέρω προϋπόθεση δεν μπορεί τώρα να αντιστραφεί και να (επαν)ερμηνευθεί κατά τρόπο που όντως θα οδηγούσε σε ακόμη μικρότερη πρόσβαση απ’ ό,τι στο παρελθόν, με αποτέλεσμα να καταστεί άνευ περιεχομένου αυτή η ρητή τροποποίηση της Συνθήκης. Τούτο θα αντέβαινε στη σαφή βούληση του συνταγματικού νομοθέτη της Ένωσης ( 112 ).

172. Επομένως, διαφωνώ με την προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία της πρόσφατης νομολογίας του Δικαστηρίου. Αντιθέτως, συντάσσομαι πλήρως με την άποψη του γενικού εισαγγελέα P. Cruz Villalón, ο οποίος υποστήριξε ότι οι «μη ουσιώδεις ή παρακολουθηματικές πράξεις» δεν πρέπει να συνιστούν εκτελεστικά μέτρα. Αντιθέτως, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης πρέπει να εξετάζουν αν η προσβαλλόμενη πράξη είναι «πλήρως και αφ’ εαυτής λειτουργική» υπό το πρίσμα του σκοπού της, του περιεχομένου της και των αποτελεσμάτων της στη νομική κατάσταση του προσφεύγοντος ( 113 ).

173. Θεωρώ ότι η νομολογία απηχεί σε μεγάλο βαθμό την ανωτέρω άποψη. Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι είναι αδιάφορο αν η επίμαχη πράξη που προσβάλλεται απαιτεί τη λήψη εκτελεστικών μέτρων έναντι άλλων προσώπων και αν άλλα στοιχεία της προσβαλλόμενης πράξεως, τα οποία δεν αμφισβητεί ο προσφεύγων, απαιτούν εκτελεστικά μέτρα ( 114 ). Επιπλέον, στην απόφαση Montessori, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι προσφεύγοντες είχαν ενεργητική νομιμοποίηση δυνάμει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ, στο μέτρο που δεν μπορούσε να αναμένεται να δημιουργήσουν μια τεχνητή ένδικη διαφορά για να προσβάλουν εθνικές πράξεις η οποία, αν δεν υπήρχε παραβίαση του δικαίου, ουδέποτε θα υφίστατο, ώστε να ζητηθεί η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με το κύρος της βασικής πράξεως της Ένωσης ( 115 ).

174. Την ίδια λογική ακολούθησε σε ορισμένες πρόσφατες υποθέσεις το Γενικό Δικαστήριο. Στην απόφαση Gazprom Neft, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι θα ήταν τεχνητό ή υπερβολικό να απαιτείται από επιχείρηση να ζητήσει την έκδοση εκτελεστικής πράξεως με αποκλειστικό σκοπό τη δυνατότητα αμφισβητήσεώς της ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, όταν είναι προφανές ότι μια τέτοια αίτηση θα οδηγούσε κατ’ ανάγκη σε απορριπτική απόφαση, οπότε δεν θα είχε υποβληθεί στο πλαίσιο της συνήθους επιχειρηματικής δραστηριότητας ( 116 ). Περαιτέρω, στις αποφάσεις Tilly-Sabco και Doux, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον μέτρα τα οποία οι αρχές της Ένωσης ή οι εθνικές αρχές λαμβάνουν κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων μπορούν να είναι εκτελεστικά μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρ