ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

PEDRO CRUZ VILLALÓN

της 6ης Οκτωβρίου 2015 ( 1 )

Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑443/14 και C‑444/14

Kreis Warendorf

κατά

Ibrahim Alo

και

Amira Osso

κατά

Region Hannover

[αίτηση του Bundesverwaltungsgericht (Γερμανία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης — Οδηγία 2011/95/ΕΕ — Κανόνες σχετικοί με το περιεχόμενο της διεθνούς προστασίας — Καθεστώς πρόσφυγα και καθεστώς επικουρικής προστασίας — Άρθρα 29 και 33 — Άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων — Σύμβαση της Γενεύης — Ελεύθερη κυκλοφορία στο εσωτερικό του κράτους μέλους υποδοχής — Υποχρέωση διαμονής σε συγκεκριμένο τόπο — Περιορισμός — Δικαιολογητικός λόγος — Ανάγκη διασφαλίσεως ισόρροπου επιμερισμού των δημοσίων καθηκόντων κοινωνικής αρωγής μεταξύ των διοικητικών φορέων — Λόγοι συνδεόμενοι με τη μεταναστευτική πολιτική και την πολιτική περί κοινωνικής ενσωματώσεως»

1. Η υπό κρίση υπόθεση ανάγεται σε δύο αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως με τις οποίες το Bundesverwaltungsgericht (γερμανικό ομοσπονδιακό διοικητικό δικαστήριο) υπέβαλε τρία προδικαστικά ερωτήματα αφορώντα τα άρθρα 29 και 33 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας ( 2 ), άρθρα των οποίων η ερμηνεία ζητείται για πρώτη φορά από το Δικαστήριο ( 3 ).

2. Αμφότερες οι αποφάσεις περί παραπομπής, ταυτόσημου σχεδόν περιεχομένου, υποβλήθηκαν λόγω των αμφιβολιών του εθνικού δικαστηρίου όσον αφορά τη συμβατότητα προς την εν λόγω οδηγία του προβλεπόμενου από το εθνικό δίκαιο όρου περί διαμονής σε συγκεκριμένο τόπο (επονομαζόμενου «Wohnsitzauflage») ο οποίος επιβάλλεται στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας που λαμβάνουν κοινωνικές παροχές.

3. Εν τέλει, και κατά τον πλέον συνοπτικό τρόπο, η υπό κρίση υπόθεση θέτει το πρόβλημα του βαθμού αναγνωρίσεως του θεμελιώδους δικαιώματος ελεύθερου καθορισμού του τόπου διαμονής στην περίπτωση των δικαιούχων επικουρικής προστασίας και, ιδίως, το ζήτημα της νομιμότητας τόσο του περιορισμού του δικαιώματος αυτού εξαιτίας της λήψεως κοινωνικών παροχών όσο και της διαφορετικής μεταχειρίσεως σε σχέση με λοιπούς νομίμως διαμένοντες αλλοδαπούς, όλα τα ανωτέρω στηριζόμενα στην επιδίωξη κατάλληλου εδαφικού επιμερισμού των σχετικών δημόσιων καθηκόντων κοινωνικής αρωγής μεταξύ περιφερειακών φορέων διαφορετικού επιπέδου και εφαρμογής κατάλληλης μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως.

I – Νομικό πλαίσιο

Α — Διεθνές δίκαιο

1. Σύμβαση της Γενεύης

4. Το άρθρο 23 της Συμβάσεως περί του καθεστώτος των προσφύγων, η οποία υπογράφηκε στη Γενεύη στις 28 Ιουλίου 1951 (στο εξής: Σύμβαση της Γενεύης) ( 4 ), με αντικείμενο τη «Συνδρομή υπό του Δημοσίου» ορίζει ότι «[α]ι Συμβαλλόμεναι Χώραι θα επιφυλάσσουν εις τους νομίμως διαμένοντας επί του εδάφους αυτών πρόσφυγας μεταχείρισιν οίαν και εις τους υπηκόους αυτών, όσον αφορά την υπό του Δημοσίου παρεχομένην πρόνοιαν και συνδρομήν».

5. Το άρθρο 26 της ιδίας Συμβάσεως, υπό τον τίτλο «Ελευθέρα κυκλοφορία», ορίζει ότι «[π]άσα Συμβαλλομένη Χώρα θα επιφυλάσση εις τους νομίμως διαμένοντας επί του εδάφους αυτής πρόσφυγας, το δικαίωμα τόσον εκλογής του τόπου διαμονής αυτών όσον και ελευθέρας κυκλοφορίας, υπό την επιφύλαξιν τυχόν υπάρξεως κανόνων εφαρμοζομένων, υπό τας ιδίας συνθήκας, εις αλλοδαπούς εν γένει».

2. Διεθνές Σύμφωνο για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα

6. Το άρθρο 12 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα ( 5 ) ορίζει τα εξής: «1. Οποιοσδήποτε βρίσκεται νόμιμα στο έδαφος ενός Κράτους έχει δικαίωμα ελεύθερης μετακίνησης και ελεύθερης επιλογής του τόπου κατοικίας στο έδαφος αυτού του Κράτους. […] 3. Τα ανωτέρω αναφερόμενα δικαιώματα δεν υπόκεινται σε περιορισμούς, με την εξαίρεση όσων περιορισμών προβλέπει ο νόμος και οι οποίοι είναι απαραίτητοι για την προστασία της εθνικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της δημόσιας υγείας, των χρηστών ηθών ή των δικαιωμάτων και των ελευθεριών των άλλων, και σύμφωνοι με τα άλλα δικαιώματα που αναγνωρίζονται στο παρόν Σύμφωνο. […]»

3. Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου

7. Το άρθρο 2 του τετάρτου πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (στο εξής: ΕΣΔΑ) ( 6 ), με τίτλο «Ελευθερία κυκλοφορίας», ορίζει τα εξής: «1. Οποιοσδήποτε βρίσκεται νόμιμα στο έδαφος ενός Κράτους έχει το δικαίωμα να διακινείται ελεύθερα μέσα σ’ αυτό και να διαλέγει ελεύθερα σ’ αυτό τον τόπο διαμονής του. […] 3. Η άσκηση των δικαιωμάτων αυτών δεν υπόκειται σε άλλους περιορισμούς εκτός εκείνων που, προβλεπόμενοι από το δίκαιο, συνιστούν αναγκαία μέτρα, μέσα σε μια δημοκρατική κοινωνία, για την εθνική ασφάλεια, την τήρηση της δημόσιας τάξεως, την πρόληψη ποινικών παραβάσεων, την προστασία της υγείας, της ηθικής ή την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων. 4. Τα δικαιώματα που αναφέρονται στην παράγραφο 1 μπορούν επίσης, σε καθορισμένες περιοχές, να αποτελέσουν αντικείμενο περιορισμών που, προβλεπόμενοι από το νόμο, δικαιολογούνται για λόγους δημοσίου συμφέροντος, μέσα σε μια δημοκρατική κοινωνία.»

Β — Δίκαιο της Ένωσης

8. Το άρθρο 78 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει στην παράγραφό του 1 ότι «[η] Ένωση αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της επικουρικής προστασίας και της προσωρινής προστασίας με στόχο να παρέχεται το κατάλληλο καθεστώς σε οποιοδήποτε υπήκοο τρίτης χώρας χρήζει διεθνούς προστασίας και να εξασφαλίζεται η τήρηση της αρχής της μη επαναπροώθησης. Η πολιτική αυτή πρέπει να συνάδει με τη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και με το Πρωτόκολλο της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του καθεστώτος των προσφύγων, καθώς και με άλλες συναφείς συμβάσεις».

9. Οι αιτιολογικές σκέψεις 4, 16, 17, 33, 39 και 45 της οδηγίας 2011/95 έχουν ως εξής: «(4) Η σύμβαση της Γενεύης και το σχετικό πρωτόκολλο αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο του διεθνούς νομικού καθεστώτος για την προστασία των προσφύγων. […] (16) Η παρούσα οδηγία σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και συνάδει με τις αρχές που αναγνωρίζονται, ιδίως, στον Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ειδικότερα, η παρούσα οδηγία σκοπεί να διασφαλίσει τον πλήρη σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και του δικαιώματος ασύλου των αιτούντων άσυλο και των μελών της οικογένειάς τους που τους συνοδεύουν και να προωθήσει την εφαρμογή των άρθρων 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 και 35 του Χάρτη και θα πρέπει επομένως να εφαρμοστεί αναλόγως. (17) Όσον αφορά τη μεταχείριση των προσώπων που εμπίπτουν στην παρούσα οδηγία, τα κράτη μέλη δεσμεύονται από υποχρεώσεις που υπέχουν από πράξεις διεθνούς δικαίου στις οποίες είναι μέρη, συμπεριλαμβανομένων συγκεκριμένα εκείνων που απαγορεύουν τις διακρίσεις. […] (33) Είναι επίσης σκόπιμο να θεσπισθούν απαιτήσεις για τον ορισμό και το περιεχόμενο του καθεστώτος επικουρικής προστασίας. Η επικουρική προστασία θα πρέπει να είναι συμπληρωματική και πρόσθετη σε σχέση με το καθεστώς προστασίας των προσφύγων που έχει θεσμοθετηθεί με τη σύμβαση της Γενεύης. […] (39) Με την παράλληλη ανταπόκριση στην πρόσκληση του προγράμματος της Στοκχόλμης για εγκαθίδρυση ενιαίου καθεστώτος για πρόσφυγες ή για πρόσωπα που δικαιούνται επικουρική προστασία, και εκτός των εξαιρέσεων που είναι αναγκαίες και αντικειμενικά δικαιολογημένες, στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας θα πρέπει να παρέχονται τα ίδια δικαιώματα και ευεργετήματα με αυτά που απολαμβάνουν σύμφωνα με την παρούσα οδηγία οι πρόσφυγες και θα πρέπει να πληρούν τις ίδιες προϋποθέσεις για την παροχή της εν λόγω προστασίας. […] (45) Είναι σκόπιμο, ιδίως προκειμένου να αποφεύγονται οι κοινωνικές δυσχέρειες, να προβλέπεται υπέρ των δικαιούχων διεθνούς προστασίας επαρκής κοινωνική συνδρομή και επαρκή μέσα διαβιώσεως άνευ διακρίσεων στο πλαίσιο της κοινωνικής αρωγής. Όσον αφορά την κοινωνική αρωγή, οι διαδικασίες και λεπτομέρειες της παροχής των βασικών ευεργετημάτων σε δικαιούχους καθεστώτος επικουρικής προστασίας θα πρέπει να καθορίζονται από το εθνικό δίκαιο. Η δυνατότητα περιορισμού της συνδρομής αυτής στα βασικά ευεργετήματα πρέπει να θεωρείται ότι καλύπτει τουλάχιστον την ελάχιστη στήριξη του εισοδήματος, την αρωγή σε περίπτωση ασθένειας ή κύησης και τη γονική μέριμνα, καθόσον τα εν λόγω ευεργετήματα χορηγούνται σε υπηκόους σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.»

10. Το άρθρο 2 της οδηγίας 2011/95 παρέχει στα στοιχεία της βʹ, στʹ και ζʹ του ακόλουθους ορισμούς: «β) “δικαιούχος διεθνούς προστασίας”, πρόσωπο στο οποίο έχει χορηγηθεί καθεστώς πρόσφυγα ή καθεστώς επικουρικής προστασίας, όπως ορίζονται στα στοιχεία ε) και ζ)· […] στ) “πρόσωπο που δικαιούται επικουρική προστασία”, ο υπήκοος τρίτης χώρας ή ο ανιθαγενής που δεν πληροί τις προϋποθέσεις για να αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας, αλλά σε σχέση με τον οποίο υπάρχουν ουσιώδεις λόγοι να πιστεύεται ότι, εάν ο ενδιαφερόμενος επιστρέψει στη χώρα της καταγωγής του ή, στην περίπτωση ανιθαγενούς, στη χώρα της προηγούμενης συνήθους διαμονής του, θα αντιμετωπίσει πραγματικό κίνδυνο να υποστεί σοβαρή βλάβη, όπως ορίζεται στο άρθρο 15, και στον οποίο δεν έχει εφαρμογή το άρθρο 17 παράγραφοι 1 και 2, και που δεν είναι σε θέση ή, λόγω του κινδύνου αυτού, δεν επιθυμεί να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας· ζ) “καθεστώς επικουρικής προστασίας”, η εκ μέρους κράτους μέλους αναγνώριση υπηκόου τρίτης χώρας ή ανιθαγενούς ως προσώπου που δικαιούται επικουρική προστασία· […]».

11. Το άρθρο 20 της οδηγίας 2011/95, ενταγμένο στο κεφάλαιο VII αυτής, με αντικείμενο το περιεχόμενο της διεθνούς προστασίας, ορίζει ότι: «1. Το παρόν κεφάλαιο δεν θίγει τα δικαιώματα που προβλέπονται στη σύμβαση της Γενεύης. 2. Το παρόν κεφάλαιο έχει εφαρμογή στους πρόσφυγες και στα πρόσωπα που δικαιούνται επικουρική προστασία, εκτός αν ορίζεται άλλως. […]»

12. Το άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95, υπό τον τίτλο «Κοινωνική αρωγή», έχει ως εξής: «1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας να λαμβάνουν στο κράτος μέλος στο οποίο έχει χορηγηθεί η προστασία αυτή την αναγκαία συνδρομή, από άποψη κοινωνικής αρωγής, όπως οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους. 2. Κατά παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν την κοινωνική αρωγή που χορηγείται στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας στα βασικά ευεργετήματα, τα οποία θα χορηγούνται στα ίδια επίπεδα και υπό τους ίδιους όρους επιλεξιμότητας που ισχύουν για τους υπηκόους τους.»

13. Το άρθρο 32 της οδηγίας 2011/95, με αντικείμενο την πρόσβαση σε κατάλυμα, ορίζει ότι: «1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας να έχουν πρόσβαση σε κατάλυμα υπό όρους ισοδύναμους με τους ισχύοντες για άλλους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφός τους. 2. Ενώ λαμβάνουν υπόψη την πρακτική της διασποράς σε εθνικό επίπεδο των δικαιούχων διεθνούς προστασίας, τα κράτη μέλη καταβάλλουν ωστόσο προσπάθειες για την υλοποίηση πολιτικών που αποβλέπουν στην πρόληψη των διακρίσεων έναντι των δικαιούχων διεθνούς προστασίας και στη διασφάλιση ίσων ευκαιριών όσον αφορά την πρόσβαση σε κατάλυμα.»

14. Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95, με τίτλο «Ελεύθερη κυκλοφορία εντός του κράτους μέλους», ορίζει ότι: «Τα κράτη μέλη επιτρέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία εντός του εδάφους τους των δικαιούχων διεθνούς προστασίας, υπό όρους και περιορισμούς ίδιους με τους ισχύοντες για άλλους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος τους.»

Γ — Γερμανικό δίκαιο

15. Το άρθρο 5 του Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley reguladora del derecho de residencia, el ejercicio de actividades remuneradas y la integración de los extranjeros en el territorio federal, στο εξής: AufenthG) ( 7 ), ορίζει στις παραγράφους 1, σημείο 1, και 3 τα εξής: «(1) Προϋπόθεση για τη χορήγηση άδειας διαμονής αποτελούν κατά κανόνα, 1. η ύπαρξη επαρκών μέσων διαβιώσεως. […] (3) Σε περίπτωση χορηγήσεως άδειας διαμονής σύμφωνα με το […] άρθρο 25, παράγραφοι 1 έως 3, […] δεν εφαρμόζονται οι παράγραφοι 1 και 2 […].»

16. Το άρθρο 12 του AufenthG ορίζει ότι: «(1) Η άδεια διαμονής χορηγείται για το ομοσπονδιακό έδαφος. Δεν θίγεται η ισχύς της βάσει των διατάξεων της Συμφωνίας του Σένγκεν όσον αφορά τη διαμονή στο έδαφος των συμβαλλόμενων μερών. (2) Η βίζα και η άδεια διαμονής είναι δυνατό να χορηγούνται και να ανανεώνονται υπό προϋποθέσεις. Επίσης είναι δυνατό να φέρουν, ακόμη και εκ των υστέρων επιβαλλόμενους, όρους, ιδίως υπό τη μορφή εδαφικών περιορισμών.»

17. Το άρθρο 25 του AufenthG, με τίτλο «Διαμονή για ανθρωπιστικούς λόγους», ορίζει στην παράγραφό του 2 ότι «άδεια διαμονής χορηγείται σε αλλοδαπό εφόσον η Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (ομοσπονδιακή υπηρεσία μεταναστεύσεως και προσφύγων) έχει αναγνωρίσει την ιδιότητα του πρόσφυγα […] ή καθεστώς επικουρικής προστασίας […]».

18. Βάσει του Aufenthaltsgesetz, ο Bundesminister des Innern (Υπουργός Εσωτερικών) εξέδωσε, με τη σύμφωνη γνώμη του Bundesrat (ομοσπονδιακό συμβούλιο), τη γενική διοικητική διάταξη περί του AufenthG, της 26ης Οκτωβρίου 2009 (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG, στο εξής: διάταξη του 2009), με την οποία οφείλουν να συμμορφώνονται οι αρμόδιες αρχές. Σε αυτήν ορίζεται ότι, σε περίπτωση που ο δικαιούχος άδειας διαμονής η οποία του χορηγείται για λόγους αναγόμενους στο διεθνές δίκαιο ή για λόγους ανθρωπιστικούς ή πολιτικούς, σύμφωνα με το κεφάλαιο 2, τμήμα 5, του AufenthG, λαμβάνει παροχές κοινωνικής πρόνοιας, θα πρέπει η άδεια διαμονής να φέρει περιοριστικό όρο περί του τόπου διαμονής (η επονομαζόμενη «Wohnsitzauflage»). Τα σχετικά σημεία της διοικητικής διατάξεως έχουν ως εξής: «12.2.5.2.1 Ο περιοριστικός όρος περί του τόπου διαμονής συνιστά ιδίως πρόσφορο μέσο προκειμένου, μέσω του περιορισμού σε περιφερειακό επίπεδο, να αποτρέπεται η δυσανάλογη δημοσιονομική επιβάρυνση μεμονωμένων ομόσπονδων κρατών και δήμων που προκαλείται από τη χορήγηση κοινωνικών παροχών σε αλλοδαπούς δικαιούχους. Τέτοιοι όροι είναι δυνατόν επίσης να συμβάλλουν στην αποτροπή της συγκεντρώσεως σε συγκεκριμένες περιοχές αλλοδαπών εξαρτημένων από κοινωνικές παροχές και της συνακόλουθης υποβαθμίσεως των περιοχών αυτών με όσες αρνητικές συνέπειες τούτο έχει για την κοινωνική ενσωμάτωση των αλλοδαπών. Τέτοια μέτρα δικαιολογούνται επίσης προκειμένου αλλοδαποί ιδιαιτέρως χρήζοντες κοινωνικής ενσωματώσεως να αποκτήσουν δεσμό με συγκεκριμένο τόπο όπου θα μπορούν να κάνουν χρήση των εκεί προσφερόμενων δυνατοτήτων ενσωματώσεως. 12.2.5.2.2 Στο πλαίσιο αυτό, επιβάλλονται και διατηρούνται περιοριστικοί όροι περί του τόπου διαμονής σε δικαιούχους αδειών διαμονής σύμφωνα με το κεφάλαιο 2, τμήμα 5, του AufenthG, ή αδειών εγκαταστάσεως, σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 2, εφόσον και για όσο διάστημα λαμβάνουν παροχές δυνάμει του βιβλίου II ή XII του Sozialgesetzbuch [κώδικας κοινωνικών ασφαλίσεων] ή του Asylbewerberleistungsgesetz [νόμος περί παροχών σε αιτούντες ασύλου].»

II – Εθνικές διαφορές, προδικαστικά ερωτήματα και διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

Α — Πραγματικά περιστατικά

19. Ο I. Alo και η A. Osso είναι Σύριοι υπήκοοι που εισήλθαν στη Γερμανία το 1998 και το 2001 αντιστοίχως, και στην οποία αμφότεροι κίνησαν, χωρίς επιτυχία, διαδικασία αιτήσεως ασύλου. Οι γερμανικές αρχές επέτρεψαν, ωστόσο, την παραμονή τόσο του I. Alo όσο και της A. Osso στο γερμανικό έδαφος. Αμφότεροι λαμβάνουν κοινωνικές παροχές από τον χρόνο κινήσεως της διαδικασίας ασύλου.

20. Κατόπιν υποβολής δεύτερης αιτήσεως ασύλου το 2012 από αμφότερους τους αιτούντες, η Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (ομοσπονδιακή υπηρεσία μεταναστεύσεως και προσφύγων, στο εξής: Bundesamt) εξέδωσε και στις δύο περιπτώσεις απαγόρευση απελάσεως στη Συρία σύμφωνα με το άρθρο 60, παράγραφος 2, του AufenthG. Βάσει των αποφάσεων αυτών, ο I. Alo και η A. Osso έχουν το καθεστώς δικαιούχων επικουρικής προστασίας. Κατά συνέπεια, η Kreis Warendorf (Περιφέρεια του Warendorf) και η Region Hannover Περιφέρεια του Ανόβερου χορήγησαν στον I. Alo και την A. Osso, αντιστοίχως, άδειες διαμονής, με τις οποίες τους επιβλήθηκαν περιοριστικοί όροι περί του τόπου διαμονής τους, δυνάμει των παραγράφων 12.2.5.2.1 και 12.2.5.2.2 της διατάξεως του 2009. Συγκεκριμένα, ο I. Alo υποχρεώθηκε να ορίσει ως τόπο διαμονής του την πόλη του Ahlen, ενώ η A. Osso όφειλε να διαμένει εντός της περιφέρειας του Ανόβερου, εξαιρουμένης της πρωτεύουσας του ομόσπονδου κράτους της Κάτω Σαξονίας. Οι νέες άδειες διαμονής που χορηγήθηκαν και στους δύο αιτούντες το 2014 σύμφωνα με το άρθρο 25, παράγραφος 2, του AufenthG διατήρησαν αμφότερους τους περιοριστικούς όρους.

21. Υπό τις περιστάσεις αυτές, τόσο ο I. Alo όσο και η A. Osso άσκησαν τον Φεβρουάριο του 2013 και τον Ιούνιο του 2012, αντιστοίχως, προσφυγές ακυρώσεως με τις οποίες έβαλλαν κατά των περιοριστικών όρων περί του τόπου διαμονής, και οι οποίες απορρίφθηκαν σε πρώτο βαθμό. Ωστόσο, τα δευτεροβάθμια δικαστήρια κατέληξαν σε διαφορετικά συμπεράσματα. Όσον αφορά τον I. Alo, το Oberverwaltungsgericht (ανώτατο διοικητικό δικαστήριο) του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας ακύρωσε τον εν λόγω όρο με απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2013, εκτιμώντας ότι προσκρούει στο άρθρο 28, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 32 της οδηγίας 2004/83. Κατά της αποφάσεως αυτής, η Kreis Warendorf άσκησε αίτηση αναιρέσεως (Revision) ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Όσον αφορά την A. Osso, το Oberverwaltungsgericht του ομόσπονδου κράτους της Κάτω Σαξονίας απέρριψε, με απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2013, την έφεσή της. Κατά της αποφάσεως αυτής, η A. Osso άσκησε αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.

Β — Προδικαστικά ερωτήματα

22. Εκτιμώντας ότι η επίλυση των διαφορών εξαρτάται από την ερμηνεία της οδηγίας 2011/95, το Bundesverwaltungsgericht αποφάσισε να αναστείλει αμφότερες τις διαδικασίες και να υποβάλει στο Δικαστήριο, για εκάστη των υποθέσεων, τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: «1. Αποτελεί ο όρος κατά τον οποίο η δυνατότητα επιλογής του τόπου διαμονής περιορίζεται εδαφικώς εντός συγκεκριμένης περιοχής (δήμος, επαρχία, περιφέρεια) περιορισμό της κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ ελεύθερης κυκλοφορίας, ενόσω ο αλλοδαπός κατά τα λοιπά είναι ελεύθερος να κυκλοφορεί και να διαμένει προσωρινά στην επικράτεια του κράτους μέλους; 2. Συμβιβάζεται με το άρθρο 33 και/ή το άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ ο όρος περί του τόπου διαμονής ο οποίος επιβάλλεται σε πρόσωπα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας, όταν βασίζεται στην επιδίωξη κατάλληλου επιμερισμού των δημόσιων καθηκόντων κοινωνικής πρόνοιας μεταξύ των κατά περίπτωση αρμόδιων φορέων εντός της επικράτειας; 3. Συμβιβάζεται με το άρθρο 33 και/ή το άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ ο όρος περί του τόπου διαμονής ο οποίος επιβάλλεται σε πρόσωπα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας, όταν βασίζεται σε λόγους μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως, όπως επί παραδείγματι για να αποτραπεί η υποβάθμιση περιοχών λόγω της μαζικής εγκαταστάσεως αλλοδαπών σε συγκεκριμένους δήμους ή επαρχίες; Στο πλαίσιο αυτό, αρκεί η αφηρημένη επίκληση λόγων μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως ή πρέπει να διαπιστώνεται η ύπαρξη συγκεκριμένων τέτοιων λόγων;»

Γ — Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

23. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 23ης Οκτωβρίου 2014, οι υποθέσεις C‑443/14, C‑444/14 και C‑445/14 ενώθηκαν προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως. Με απόφαση της 1ης Απριλίου 2015 το Bundesverwaltungsgericht ενημέρωσε το Δικαστήριο για την ανάκληση των προδικαστικών ερωτημάτων στην υπόθεση C‑445/14 λόγω εξαλείψεως του αντικειμένου της κύριας δίκης η οποία οφείλετο στη χορήγηση από τις αρμόδιες αρχές του καθεστώτος πρόσφυγα στον ενδιαφερόμενο. Η υπόθεση αυτή ετέθη στο αρχείο με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 28ης Απριλίου 2015. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν, σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο I. Alo, η A. Osso, η Kreis Warendorf, η Γερμανική Κυβέρνηση, η Ελληνική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι οποίοι, με εξαίρεση την Ελληνική Κυβέρνηση, παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 14ης Ιουλίου 2015.

III – Ανάλυση

24. Τα τρία διαδοχικά ερωτήματα που υποβάλλονται με τις υπό κρίση αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως συνδέονται στενά μεταξύ τους. Καίτοι το πρώτο ερώτημα θέτει το ζήτημα κατά πόσον ο επίμαχος στις υπό κρίση υποθέσεις περιορισμός περί του τόπου διαμονής συνιστά περιορισμό του κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, το δεύτερο και το τρίτο προτείνουν δύο διαφορετικούς πιθανούς δικαιολογητικούς λόγους για την περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα.

25. Η εξέταση των δικαιολογητικών αυτών λόγων τίθεται, κατά τα λοιπά, στο πεδίο συγκεκριμένων κανόνων του παράγωγου δικαίου οι οποίοι αναγνωρίζουν δικαιώματα με αναφορά στο έχον εφαρμογή σε άλλα υποκείμενα καθεστώς, μέσω διαφόρων εκδηλώσεων της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως. Τούτο δε με την ιδιαιτερότητα ότι οι εφαρμοστέες διατάξεις του παράγωγου δικαίου αποτελούν εξειδίκευση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των δικαιούχων διεθνούς προστασίας, τα οποία συνέχονται με τα δικαιώματα που αναγνωρίζει ειδικώς η Σύμβαση της Γενεύης. Συνεπώς, η ανάλυση της συμβατότητας του επίμαχου μέτρου προς τις αναφερόμενες από το αιτούν δικαστήριο διατάξεις του παράγωγου δικαίου να πρέπει να πραγματοποιηθεί χωρίς να παραβλέπονται οι απαιτήσεις που απορρέουν από τα θεμελιώδη δικαιώματα.

Α — Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος

26. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημά του, το Bundesverwaltungsgericht ζητεί να διευκρινιστεί εάν ο όρος κατά τον οποίο η δυνατότητα επιλογής του τόπου διαμονής περιορίζεται εδαφικώς εντός συγκεκριμένης περιοχής, όπως δήμος, επαρχία, περιφέρεια, συνιστά περιορισμό της κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 ελεύθερης κυκλοφορίας, μολονότι το οικείο πρόσωπο είναι κατά τα λοιπά ελεύθερο να κυκλοφορεί και να διαμένει προσωρινά στην επικράτεια του εν λόγω κράτους μέλους.

1. Παρατηρήσεις υποβληθείσες ενώπιον του Δικαστηρίου

27. Καίτοι ο I. Alo, η A. Osso, η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή προτείνουν να δοθεί καταφατική απάντηση στο πρώτο αυτό ερώτημα, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Kreis Warendorf τάσσονται, αντιθέτως, υπέρ μιας αρνητικής απαντήσεως.

28. Τόσο η A. Osso, όσο και ο I. Alo καθώς και η Ελληνική Κυβέρνηση εκτιμούν ότι στην έννοια της κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 ελεύθερης κυκλοφορίας περιλαμβάνεται το δικαίωμα επιλογής του τόπου διαμονής. Η A. Osso φρονεί ότι οι όροι «Bewegungsfreiheit» και «Freizügigkeit» δεν χρησιμοποιούνται ομοιόμορφα στο δίκαιο της Ένωσης, προσθέτοντας ότι το άρθρο 33 της οδηγίας προβλέπει για τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας την ίδια μεταχείριση με αυτήν που ισχύει για τους πρόσφυγες και ότι, σε σχέση με τους πρόσφυγες, το εθνικό δίκαιο δεν επιτρέπει την επιβολή περιοριστικών όρων περί του τόπου διαμονής στηριζόμενων στον επιμερισμό των δημόσιων καθηκόντων κοινωνικής πρόνοιας ( 8 ). Ο I. Alo επικαλείται τον κανονισμό 1612/68 ( 9 ) προς στήριξη του ισχυρισμού του ότι η έννοια της ελεύθερης κυκλοφορίας περιλαμβάνει και το δικαίωμα επιλογής του τόπου διαμονής. Επιπλέον, η Ελληνική Κυβέρνηση προσθέτει, κάνοντας μνεία του άρθρου 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, του άρθρου 26 της Συμβάσεως της Γενεύης, του άρθρου 2, παράγραφος 1, του 4ου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, και του άρθρο 12, παράγραφος 1, του ΔΣΑΠΔ, ότι η ελεύθερη κυκλοφορία αποτελείται από δύο σκέλη στενά συνδεδεμένα μεταξύ τους: την ελευθερία μετακινήσεως στο εσωτερικό της επικράτειας και το δικαίωμα διαμονής σε τόπο που επιλέγεται ελεύθερα.

29. Η Επιτροπή εκτιμά ότι, μολονότι το γράμμα του άρθρου 33 της οδηγίας 2011/95 δεν είναι σαφές, η ερμηνεία σύμφωνα με το άρθρο 26 της Συμβάσεως της Γενεύης δεν καταλείπει αμφιβολία περί του ότι το εν λόγω άρθρο της οδηγίας περιλαμβάνει και την ελευθερία επιλογής του τόπου διαμονής.

30. Αντιθέτως, τόσο η Γερμανική Κυβέρνηση όσο και η Kreis Warendorf βασίζονται, καταρχάς, στο γράμμα του εν λόγω άρθρου, επισημαίνοντας ότι τούτο κάνει αναφορά μόνο στην ελευθερία κυκλοφορίας, χωρίς οιαδήποτε μνεία στην ελευθερία διαμονής. Τονίζουν συναφώς τη σημασία του γεγονότος αυτού καθώς σε άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, όταν επιδιώκετο να περιληφθεί η ελευθερία διαμονής, γίνεται ρητή αναφορά σε αυτήν ( 10 ). Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, άλλες διατάξεις της ίδιας οδηγίας θα συνηγορούσαν υπέρ του συμπεράσματος αυτού, ιδίως το άρθρο της 32, το οποίο δέχεται ρητώς τις πρακτικές της διασποράς σε εθνικό επίπεδο όσον αφορά το ζήτημα του καταλύματος. Η συνεκτίμηση των διατάξεων της Συμβάσεως της Γενεύης δεν θα οδηγούσε σε διαφορετικό συμπέρασμα, καθώς το άρθρο της 26 κάνει επίσης ρητή αναφορά στην ελευθερία επιλογής του τόπου διαμονής. Η Γερμανική Κυβέρνηση επισημαίνει επιπλέον το γεγονός ότι η οδηγία 2011/95 δεν περιλαμβάνει το σύνολο των διατάξεων της Συμβάσεως της Γενεύης. Υπό την ίδια έννοια, η Kreis Warendorf τονίζει ότι το άρθρο 20 της οδηγίας αναφέρει ρητώς ότι οι διατάξεις της δεν θίγουν τα δικαιώματα που προβλέπονται στη Σύμβαση της Γενεύης, η οποία συμπληρώνει την οδηγία μόνο σε σχέση με όσους έχουν αναγνωριστεί ως πρόσφυγες σε κράτη στα οποία, όπως στην περίπτωση του άρθρου 33, η οδηγία παρέχει μικρότερη προστασία από αυτήν που παρέχουν οι εγγυήσεις της Συμβάσεως. Επιπλέον, τόσο η Kreis Warendorf όσο και η Γερμανική Κυβέρνηση τονίζουν ότι το περιεχόμενο του άρθρου 33 της οδηγίας δεν ταυτίζεται με αυτό του άρθρου 26 της Συμβάσεως της Γενεύης.

2. Εκτίμηση

31. Για να δοθεί απάντηση στο υπό κρίση προδικαστικό ερώτημα απαιτείται να καθοριστεί, πρώτον, εάν ο κατά τη διάταξη αυτή όρος «ελεύθερη κυκλοφορία» περιλαμβάνει και την ελευθερία επιλογής του τόπου διαμονής, ακολουθώντας τα κριτήρια της γραμματικής, συστηματικής, τελεολογικής και ιστορικής ερμηνείας και, δεύτερον, εάν μέτρο συνιστάμενο στην επιβολή περιοριστικού όρου περί του τόπου διαμονής αποτελεί περιορισμό της ελευθερίας αυτής.

α) Επί της ερμηνείας του όρου «ελεύθερη κυκλοφορία» του άρθρου 33 της οδηγίας 2011/95

i) Γραμματική ερμηνεία

32. Όπως τονίζουν τόσο το αιτούν δικαστήριο όσο και η Επιτροπή, η απλή αναφορά στο γράμμα του κειμένου δεν αρκεί για την οριστική ερμηνεία του επίμαχου άρθρου.

33. Πρώτον, το γεγονός ότι στη γερμανική απόδοση ο τίτλος του άρθρου 33 της οδηγίας φέρει τον όρο «Freizügigkeit» και το κείμενο αυτού, τον όρο «Bewegungsfreiheit», δεν μπορεί να θεωρηθεί κρίσιμο, υπό το πρίσμα άλλων γλωσσικών αποδόσεων, στις οποίες χρησιμοποιείται ως επί το πλείστον ένας μόνον όρος, αυτός της «ελεύθερης κυκλοφορίας», ο οποίος ταυτίζεται με τον κατά κόρον χρησιμοποιούμενο όρο στο πλαίσιο των θεμελιωδών ελευθεριών της Ένωσης ( 11 ).

34. Είναι αληθές ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που ρυθμίζουν ειδικώς τα δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης κάνουν συχνά ρητή αναφορά στο δικαίωμα διαμονής ( 12 ). Ωστόσο, ο όρος «ελεύθερη κυκλοφορία», ιδίως στο δίκαιο της Ένωσης, όπως δέχεται και η Γερμανική Κυβέρνηση με τις γραπτές παρατηρήσεις της, δεν χρησιμοποιείται πάντοτε ομοιόμορφα. Έτσι, το δίκαιο της Ένωσης χρησιμοποιεί συχνά τον όρο «ελεύθερη κυκλοφορία» με ευρύ τρόπο προκειμένου να αναφερθεί γενικώς σε ένα σύνολο δικαιωμάτων στενά συνδεδεμένων μεταξύ τους, ανάμεσα στα οποία περιλαμβάνονται η ελευθερία μετακινήσεως και η ελευθερία διαμονής ( 13 ), καθώς επίσης η ελευθερία εξόδου από το ίδιο κράτος, τα οποία, όπως εύγλωττα τόνισε ο γενικός εισαγγελέας Η. Mayras με τις προτάσεις του στην υπόθεση Rutili, είναι άρρηκτα ( 14 ).

35. Το άρθρο 202 ΣΛΕΕ αποτελεί ενδεικτικό παράδειγμα της χρήσεως της «ελεύθερης κυκλοφορίας» ως όρου που περιλαμβάνει τόσο τη μετακίνηση όσο και τη διαμονή. Το άρθρο αυτό, ενταγμένο στο κεφάλαιο που αφορά τη σύνδεση των υπερπόντιων χωρών και εδαφών, κάνει αναφορά στις πράξεις που διέπουν την «ελευθερία κυκλοφορίας των εργαζομένων των χωρών και εδαφών εντός των κρατών μελών», χωρίς να τίθεται υπό αμφισβήτηση ότι οι εν λόγω πράξεις περιλαμβάνουν επίσης διατάξεις σχετικές με το δικαίωμα διαμονής.

36. Εξάλλου, ο όρος «ελεύθερη κυκλοφορία» χρησιμοποιείται συχνά ως τίτλος που περιλαμβάνει τα ξεχωριστά δικαιώματα ελεύθερης μετακινήσεως και διαμονής ( 15 ). Ομοίως, ο όρος «ελεύθερη κυκλοφορία» απαντάται συχνά με ευρύτητα σε εκφράσεις όπως «δικαιούχοι του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας» ( 16 ).

37. Επιπλέον, η σαφής αναφορά του άρθρου 33 της οδηγίας 2011/95 στην έννοια της ελεύθερης κυκλοφορίας, η οποία έχει ιδιαίτερη βαρύτητα στο δίκαιο της Ένωσης, αντιδιαστέλλεται προς το γράμμα των νομοθετημάτων που σκοπό έχουν να ρυθμίσουν το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών, τα οποία χρησιμοποιούν την έκφραση «ελεύθερη πρόσβαση» στο σύνολο της επικράτειας ενός κράτους ( 17 ).

38. Επιπροσθέτως, δεν μπορεί να αγνοείται ότι στη σχετική βιβλιογραφία τόσο του δικαίου της Ένωσης όσο και του διεθνούς δικαίου ο όρος «κυκλοφορία» χρησιμοποιείται γενικώς ως ένας πολυσχιδής και αποτελούμενος από πολλές πτυχές νομικός όρος, οι οποίες ουδόλως περιορίζονται στην ταύτισή τους με την ελευθερία μεταβάσεως ή μετακινήσεως ( 18 ).

39. Βάσει όλων των ανωτέρω, κατά την άποψή μου, το γεγονός ότι το κείμενο του άρθρου 33 της οδηγίας 2011/95 αναφέρεται απλώς στην «ελευθερία κυκλοφορίας», χωρίς ρητή μνεία του δικαιώματος διαμονής, δεν αρκεί ώστε να γίνει δεκτό ότι το τελευταίο αυτό δικαίωμα έχει αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου.

ii) Συστηματική και τελολογική ερμηνεία

40. Το ανωτέρω συμπέρασμα επικυρώνεται από τη συστηματική και τελεολογική ερμηνεία, στο πλαίσιο της οποίας τόσο η Σύμβαση της Γενεύης όσο και τα θεμελιώδη δικαιώματα αποκτούν ιδιαίτερη σημασία.

41. Συγκεκριμένα, είναι ουσιώδους σημασίας να τονιστεί στο σημείο αυτό ότι η οδηγία 2011/95, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές της σκέψεις 4, 23 και 24 —καθώς και από τις αντίστοιχες της προηγηθείσας αυτής οδηγίας, ήτοι της οδηγίας 2004/83—,θεσπίστηκε με σκοπό οι αρμόδιες εθνικές αρχές να καθοδηγούνται, κατά την εφαρμογή της Συμβάσεως της Γενεύης, βάσει κοινών εννοιών και κριτηρίων, και ότι η εν λόγω Σύμβαση συνιστά τον ακρογωνιαίο λίθο του διεθνούς νομικού καθεστώτος για την προστασία των προσφύγων ( 19 ). Συνεπώς, και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι διατάξεις της οδηγίας αυτής «πρέπει να ερμηνεύονται με γνώμονα την εν γένει οικονομία και των σκοπών της, τηρουμένων της εν λόγω Συμβάσεως και των λοιπών διεθνών Συνθηκών που διαλαμβάνονται στο άρθρο 78, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ» ( 20 ).

42. Είναι, βεβαίως, αληθές ότι η οδηγία 2011/95 ούτε ενσωματώνει το σύνολο των δικαιωμάτων της Συμβάσεως της Γενεύης ( 21 ) ούτε θίγει τα δικαιώματα αυτά ( 22 ). Ωστόσο, και παρά το γεγονός ότι η προστασία της εν λόγω Συμβάσεως δεν έχει πλήρη εφαρμογή τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, εντούτοις, η Σύμβαση της Γενεύης πρέπει να εκλαμβάνεται ως πράξη που λαμβάνεται υποχρεωτικώς υπόψη για την ερμηνεία εκείνων των διατάξεων της οδηγίας που περιέχουν δικαιώματα ταυτόσημα με τα αναγνωριζόμενα από αυτή. Η απαίτηση σύμφωνης με τη Σύμβαση της Γενεύης ερμηνείας, η οποία απορρέει τόσο από τη νομική της βάση, όσο και από το ιστορικό της θεσπίσεώς της, πέραν των άλλων διατάξεων της οδηγίας 2011/95 ( 23 ), δεν αίρεται από το γεγονός ότι οι διατάξεις της οδηγίας —όπως είναι η περίπτωση του επίμαχου άρθρου— ρυθμίζουν αδιακρίτως τα δικαιώματα των προσφύγων και των δικαιούχων επικουρικής προστασίας, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 20, παράγραφος 2, της οδηγίας.

43. Στο πλαίσιο αυτό, αποκτά ιδιαίτερη σημασία το άρθρο 26 της Συμβάσεως της Γενεύης, το οποίο αναγνωρίζει από κοινού, στο όνομα του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας, το δικαίωμα διαμονής και ελεύθερης μετακινήσεως στην επικράτεια του κράτους υποδοχής ( 24 ).

44. Εξάλλου, η αιτιολογική σκέψη 16 της οδηγίας εξαγγέλλει ότι η οδηγία «σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και συνάδει με τις αρχές που αναγνωρίζονται, ιδίως, στον Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης» και ότι, ειδικότερα, σκοπεί να «διασφαλίσει τον πλήρη σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας […]».

45. Είναι αδιαμφισβήτητο ότι η οδηγία πρέπει να ερμηνεύεται συμφώνως προς τα θεμελιώδη δικαιώματα. Η υποχρέωση αυτή καταλαμβάνει, όπως κατέστη σαφές με την απόφαση Kamberaj ( 25 ), τον καθορισμό του εύρους και του περιεχομένου των διατάξεων οδηγίας οι οποίες θεσπίζουν δικαιώματα για τους υπηκόους τρίτων κρατών. Πράγματι, με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο επισήμανε την ανάγκη σεβασμού των δικαιωμάτων του άρθρου 34 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων κατά τη θέσπιση μέτρων κοινωνικής ασφαλίσεως, κοινωνικής αρωγής και προστασίας, μέτρα τα οποία πρέπει να διέπονται από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως που κατοχυρώνει η οδηγία 2003/109/ΕΚ, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες ( 26 ).

46. Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί ότι, μολονότι το άρθρο 45 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων αναφέρεται αποκλειστικά στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός των κρατών μελών χωρίς να κάνει ειδική μνεία στην ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή εντός της επικράτειας ορισμένου κράτους ( 27 ), η εσωτερική διάσταση της ελεύθερης κυκλοφορίας αποτελεί, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, ΣΕΕ, γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης η οποία απορρέει τόσο από τις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών όσο και από το άρθρο 2 του 4ου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ ( 28 ). Η διάταξη αυτή, σε συνδυασμό με το άρθρο 12 του ΔΣΑΠΔ, συνηγορεί υπέρ μιας ερμηνείας του όρου «ελεύθερη κυκλοφορία» που εγκολπώνεται κατά τρόπο αλληλένδετο και αδιαχώριστο τα διαφορετικά στοιχεία που άπτονται της ανθρώπινης κινητικότητας ως άρρηκτα συνδεδεμένα μεταξύ τους, έτσι ώστε «η μη αναγνώριση ενός εξ αυτών να καθιστά μάλλον χίμαιρα παρά πραγματικότητα την επιβεβαίωση των υπολοίπων» ( 29 ).

47. Όλες αυτές οι παρατηρήσεις συνάδουν κατ’ ουσίαν με τη γενική αντίληψη της ελευθερίας κυκλοφορίας ως δικαιώματος που ενσωματώνει τις παραμέτρους της μετακινήσεως και της διαμονής, καθώς, σε αντίθετη περίπτωση, η πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 33 της οδηγίας δυσχερώς θα διασφαλίζετο. Εν συνόψει, το δικαίωμα μετακινήσεως εντός συγκεκριμένου εδαφικού χώρου, όπως προκύπτει από το «προμοντέρνο» ιστορικό της θεσπίσεώς του, χαρακτηρίζεται από μια ισχυρή δευτερεύουσα συνιστώσα, υπό την έννοια ότι πρόκειται για δυνατότητα σκοπούσα σε μεγάλο βαθμό στην ελεύθερη επιλογή του τόπου διαμονής ( 30 ).

48. Το γεγονός ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/95, δέχεται ρητώς την πρακτική της διασποράς σε εθνικό επίπεδο των δικαιούχων διεθνούς προστασίας όσον αφορά την πρόσβαση σε κατάλυμα δεν οδηγεί, σε τελική ανάλυση, σε διαφορετικό συμπέρασμα. Κατά την άποψή μου, η αναγνώριση αυτή νομιμοποιεί αποκλειστικώς ενδεχόμενη πολιτική διασποράς των δικαιούχων διεθνούς προστασίας στο πλαίσιο της εκπληρώσεως από το κράτος μέλος της υποχρεώσεώς του να εφαρμόζει δημόσιες πολιτικές που αποσκοπούν στην αποτροπή διακρίσεων σε σχέση με την πρόσβαση σε κατάλυμα. Με άλλα λόγια, η παρατήρηση με την οποία άρχεται το άρθρο 32, παράγραφος 2, της οδηγίας, πρέπει να νοείται απλώς ως τρόπος διαφυλάξεως των συμφερόντων των κρατών μελών για αποτροπή της συγκεντρώσεως δικαιούχων διεθνούς προστασίας κατά τη διαμόρφωση της δικής τους πολιτικής προσφοράς καταλύματος.

iii) Ιστορική ερμηνεία

49. Τέλος, μολονότι δεν μπορούν να εξαχθούν συμπεράσματα από την αναφερόμενη αποκλειστικώς στις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 2011/95 ιστορική ερμηνεία ( 31 ), εντούτοις, η συνολική εκτίμηση των προπαρασκευαστικών εργασιών των οδηγιών 2004/83 και 2003/9/ΕΚ, σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη ( 32 ), επιβεβαιώνει ότι η ελευθερία διαμονής εντάσσεται στην κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 έννοια της ελεύθερης κυκλοφορίας.

50. Πράγματι, η πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη, η οποία θα κατέληγε στην οδηγία 2003/9 ( 33 ), ακολουθήθηκε από Συμπεράσματα του Συμβουλίου που περιείχαν ειδικές κατευθύνσεις επί των πιθανών περιορισμών της ελευθερίας διαμονής των εν λόγω αιτούντων ( 34 ). Βασιζόμενη ρητώς στις οδηγίες αυτές, η πρόταση της Επιτροπής περιελάμβανε πλέον στο άρθρο της 7 σημαντικούς περιορισμούς. Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι, όπως συνάγεται από το κείμενο και τις επεξηγήσεις του άρθρου αυτού ( 35 ), οι εν λόγω περιορισμοί αφορούσαν σαφώς τη διαμονή, το γράμμα της προτάσεως αναφερόταν γενικώς στην «ελεύθερη κυκλοφορία». Σύμφωνα με τη διατύπωση αυτή, η πρόταση της Επιτροπής που παρουσιάστηκε μερικούς μήνες αργότερα, και η οποία θα κατέληγε στην οδηγία 2004/83 ( 36 ), αναφερόταν αποκλειστικά στην ελευθερία κυκλοφορίας, διατύπωση η οποία αναμφίβολα επαναλήφθηκε τόσο στο άρθρο 32 της οδηγίας 2004/83 όσο και στο άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95.

51. Επομένως, η ρητή αναφορά στην ελεύθερη κυκλοφορία, αφενός, και στους περιορισμούς ως προς τη διαμονή, αφετέρου, κατά το άρθρο 7 της οδηγίας 2003/9, νυν άρθρο 7 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ ( 37 ), είναι ακριβώς το αποτέλεσμα των πολύπλοκων διαπραγματεύσεων κατά τις οποίες επιδιώχθηκε η με σαφή τρόπο ρύθμιση των περιορισμών στις διάφορες παραμέτρους της ελεύθερης κυκλοφορίας οι οποίες είχαν αντιμετωπιστεί ενιαία στην πρόταση της Επιτροπής ( 38 ). Αντιθέτως, η έννοια της ελεύθερης κυκλοφορίας η οποία εμπλούτισε το κείμενο της επίμαχης οδηγίας δεν αποτέλεσε αντικείμενο συζητήσεως με αυτού του είδους τα χαρακτηριστικά. Έτσι, όπως τόνισε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, σε αντίθετη περίπτωση θα έπρεπε να είχε δοθεί ρητή εξήγηση για το γεγονός ότι μόνο μία εκ των παραμέτρων της ελεύθερης κυκλοφορίας περιελήφθη στην πρότασή της.

52. Κατά συνέπεια, η από κοινού θεώρηση των προπαρασκευαστικών εργασιών των οδηγιών 2003/9 και 2004/83, η διαπραγμάτευση των οποίων, έγινε, εκτός των άλλων, κατά τον ίδιο εν μέρει χρόνο και επί τη βάσει προτάσεων στις οποίες η Επιτροπή είχε χρησιμοποιήσει παρόμοια διατύπωση όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία, οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 ελευθερία κυκλοφορίας περιλαμβάνει, πέραν της ελευθερίας μετακινήσεως, και την ελευθερία διαμονής. Πράγματι, δύσκολα μπορεί να γίνει δεκτό ότι, στο πλαίσιο των δύο οδηγιών, η διαπραγμάτευση των οποίων έλαβε χώρα κατά την ίδια χρονική περίοδο και οι οποίες ουσιαστικά συνέχονται, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε αποφασίσει τον άνευ ετέρου αποκλεισμό μιας εκ των ουσιωδών παραμέτρων της ελεύθερης κυκλοφορίας όσον αφορά τους αναγνωρισμένους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, παράμετρος η οποία είχε συζητηθεί εκτενώς σε σχέση με τους αιτούντες άσυλο.

53. Εν τέλει, μπορεί να γίνει δεκτό, βάσει των ανωτέρω παρατηρήσεων, ότι στην κατά το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 έννοια της «ελεύθερης κυκλοφορίας» περιλαμβάνεται τόσο η ελευθερία μετακινήσεως όσο και η ελευθερία επιλογής του τόπου διαμονής.

β) Επί του εάν ο όρος περί του τόπου διαμονής συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας

54. Μετά τον καθορισμό του περιεχομένου του άρθρου 33 της οδηγίας 2011/95, δεν είναι δύσκολη η απάντηση στο ερώτημα εάν ο όρος κατά τον οποίο η δυνατότητα επιλογής του τόπου διαμονής περιορίζεται εντός συγκεκριμένης περιοχής συνιστά αφεαυτού περιορισμό της προβλεπόμενης από τη διάταξη αυτή ελεύθερης κυκλοφορίας, και τούτο ανεξαρτήτως, κατά το παρόν στάδιο αναλύσεως του ζητήματος, εάν το εν λόγω μέτρο σέβεται κατά τα λοιπά την απαίτηση ίσης μεταχειρίσεως σε σχέση με τους λοιπούς νομίμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών, ζήτημα που θα εξεταστεί στο πλαίσιο της εκτιμήσεώς μου επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος.

55. Για τους σκοπούς αυτούς, αρκεί η εξέταση της φύσεως του μέτρου, καθώς επίσης των συνεπειών του. Το επίμαχο μέτρο επιβάλλει, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, την υποχρέωση κατοχής και χρήσεως καταλύματος σε συγκεκριμένο τόπο, χωρίς να περιορίζει τη δυνατότητα ελεύθερης μετακινήσεως και προσωρινής διαμονής στο σύνολο της εθνικής επικράτειας. Εξάλλου, όπως διασαφήνισε η Γερμανική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η παραβίαση του εν λόγω περιοριστικού όρου συνεπάγεται ποινές συνιστάμενες στην επιβολή προστίμου.

56. Υπό τις περιστάσεις αυτές, λαμβανομένου υπόψη ότι το βασικό περιεχόμενο της ελευθερίας διαμονής συνίσταται ακριβώς στη δυνατότητα ελεύθερης επιλογής του τόπου κατοικίας, καθίσταται σαφές ότι η υποχρέωση επιλογής του τόπου διαμονής εντός συγκεκριμένης περιοχής αποτελεί, από ουσιαστικής απόψεως, περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας, ανεξαρτήτως του ότι το επίμαχο μέτρο δεν θίγει τη δυνατότητα μεταβάσεως ή προσωρινής διαμονής για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα σε άλλες περιοχές και ότι προβλέπονται συγκεκριμένες προϋποθέσεις για την τροποποίηση του εν λόγω όρου ( 39 ).

57. Κατά συνέπεια, προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου η απάντηση ότι όρος επιβαλλόμενος από κράτος μέλος κατά τον οποίο η δυνατότητα επιλογής του τόπου διαμονής περιορίζεται εδαφικώς εντός συγκεκριμένης περιοχής συνιστά περιορισμό της προβλεπόμενης από το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 ελευθερίας κυκλοφορίας, τελείως ανεξάρτητα του εάν ο δικαιούχος διεθνούς προστασίας είναι ελεύθερος να κυκλοφορεί και να διαμένει προσωρινά στην επικράτεια του κράτους μέλους.

Β — Επί του δευτέρου και τρίτου προδικαστικού ερωτήματος

58. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το Bundesverwaltungsgericht ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινιστεί εάν ο όρος περί του τόπου διαμονής ο οποίος επιβάλλεται σε πρόσωπα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας συμβιβάζεται με το άρθρο 33 και/ή το άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95, όταν βασίζεται στην επιδίωξη κατάλληλου επιμερισμού των δημόσιων καθηκόντων κοινωνικής πρόνοιας μεταξύ των κατά περίπτωση αρμόδιων φορέων εντός της επικράτειας (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα) ή όταν βασίζεται σε λόγους μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως, όπως επί παραδείγματι για να αποτραπεί η υποβάθμιση περιοχών λόγω της μαζικής εγκαταστάσεως αλλοδαπών σε συγκεκριμένους δήμους ή επαρχίες (τρίτο προδικαστικό ερώτημα). Σε σχέση με το τελευταίο αυτό σημείο, το αιτούν δικαστήριο ζητεί επίσης να διευκρινιστεί εάν αρκεί η αφηρημένη επίκληση λόγων μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως ή εάν, αντιθέτως, πρέπει να διαπιστώνεται η ύπαρξη συγκεκριμένων τέτοιων λόγων.

59. Για την καλύτερη κατανόηση του νοήματος και των ζητημάτων που θέτουν τα δύο αυτά ερωτήματα είναι αναγκαίο να ληφθεί υπόψη η ίδια η απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου, του Bundesverwaltungsgericht, της 15ης Ιανουαρίου 2008 ( 40 ), με την οποία το δικαστήριο αυτό έκρινε ότι όρος περί του τόπου διαμονής όπως ο επίμαχος στις υπό κρίση υποθέσεις δεν μπορεί να έχει εφαρμογή στους αναγνωρισμένους πρόσφυγες, ως αντίθετος προς το άρθρο 23 της Συμβάσεως της Γενεύης, στον βαθμό που δικαιολογείται μόνον από την ανάγκη διασφαλίσεως κατάλληλου επιμερισμού των δημόσιων καθηκόντων κοινωνικής πρόνοιας. Το αιτούν δικαστήριο εκφράζει, ωστόσο, αμφιβολίες ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής της συλλογιστικής αυτής στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, καθώς το άρθρο 29 της οδηγίας —το οποίο αναφέρεται στην «αναγκαία συνδρομή, από άποψη κοινωνικής αρωγής, όπως οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους μέλους»— δεν έχει την ίδια διατύπωση με το άρθρο 23 της Συμβάσεως της Γενεύης, —το οποίο αναφέρεται στην «ίση μεταχείριση». Ωστόσο, και σύμφωνα πάντοτε με τη νομολογία του Bundesverwaltungsgericht, ο εν λόγω όρος περί του τόπου διαμονής θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από λόγους μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως ακόμη και για τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες, μολονότι δεν θα αρκούσε προς τούτο η αφηρημένη απλώς επίκληση των λόγων αυτών, αλλά, αντιθέτως, θα απαιτείτο, η αναφορά από τις αρμόδιες αρχές των συγκεκριμένων λόγων που καθιστούν επιβεβλημένο τέτοιου είδους περιορισμό.

1. Παρατηρήσεις υποβληθείσες ενώπιον του Δικαστηρίου

60. Τόσο ο I. Alo όσο και η A. Osso καθώς επίσης η Επιτροπή φρονούν ότι τα άρθρα 29 και 33 της οδηγίας 2011/95 αντιτίθενται στον περιορισμό σχετικά με τον τόπο διαμονής.

61. Ο I. Alo φρονεί ότι με τον επίμαχο όρο περί του τόπου διαμονής επιβάλλεται περιορισμός στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας με βάση τη λήψη κοινωνικών παροχών, όπερ συνιστά παράβαση του άρθρου 29 της οδηγίας 2011/95. Εκτιμά περαιτέρω ότι το επίμαχο μέτρο είναι αντίθετο προς το άρθρο 12, παράγραφος 1, του ΔΣΑΠΔ, στον βαθμό που αποτελεί περιορισμό ο οποίος ούτε προβλέπεται από τον νόμο, ούτε μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει των κριτηρίων της παραγράφου 3 της εν λόγω διατάξεως. Κατά την A. Osso, το άρθρο 33 της οδηγίας προβλέπει ίση μεταχείριση των προσφύγων και των δικαιούχων επικουρικής προστασίας και ως εκ τούτου το γεγονός ότι στη Γερμανία, σύμφωνα με τη νομολογία του Bundesverwaltungsgericht, δεν επιτρέπεται, βάσει της Συμβάσεως της Γενεύης, η επιβολή περιορισμών στους πρόσφυγες, συνεπάγεται ότι η ίδια μεταχείριση πρέπει να επιφυλάσσεται και στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας. Επιπλέον, λαμβανομένου υπόψη ότι η κοινωνική αρωγή που παρέχεται στους υπηκόους του εν λόγω κράτους δεν πρέπει, κατά το γερμανικό δίκαιο, να συνέχεται με συγκεκριμένο τόπο διαμονής, ο όρος περί του τόπου διαμονής που επιβάλλεται στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας είναι αντίθετος και προς το άρθρο 29 της οδηγίας. Το γεγονός ότι η διάταξη αυτή αναφέρεται στην «αναγκαία συνδρομή, από άποψη κοινωνικής αρωγής» δεν επιτρέπει να συναχθεί ότι παρέχεται η δυνατότητα επιβολής εδαφικών περιορισμών. Η A. Osso επισημαίνει ότι οι κατά τη διάταξη του 2009 λόγοι μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως αναφέρονται αποκλειστικά στους αλλοδαπούς που έχουν γίνει δεκτοί για ανθρωπιστικούς και πολιτικούς λόγους ή για λόγους διεθνούς δικαίου, και όχι στο σύνολο των νομίμως διαμενόντων, με αποτέλεσμα να υφίσταται διαφορετική μεταχείριση κατά παράβαση του άρθρου 33 της οδηγίας. Περαιτέρω, εκτιμά ότι οι αρμόδιες αρχές δεν απέδειξαν ότι λόγοι γενικού συμφέροντος έχουν εφαρμογή στην περίπτωσή της: δεν απεδείχθη ότι η ελεύθερη από μέρους της επιλογή του τόπου διαμονής μπορούσε είτε να προκαλέσει δυσανάλογο βάρος που θα έθετε υπό διακύβευση συγκεκριμένες περιοχές είτε θα συνέβαλε στη δημιουργία κοινωνικών εντάσεων. Επιπλέον, η A. Osso επισημαίνει ότι η υποχρέωση διαμονής εντός συγκεκριμένων περιοχών μπορεί να προκαλέσει προβλήματα κατά την εύρεση εργασίας και να «στιγματίσει» τα οικεία πρόσωπα.

62. Η Επιτροπή εκτιμά ότι για την επιβολή περιορισμού στην ελεύθερη κυκλοφορία πρέπει να πληρούνται σωρευτικώς δύο προϋποθέσεις. Πρώτον, ο περιορισμός δεν μπορεί να επάγεται διαφορετική μεταχείριση μεταξύ προσφύγων και δικαιούχων επικουρικής προστασίας, καθώς η ίση μεταχείρισή τους επιβάλλεται από την ενιαία ονομασία «δικαιούχοι διεθνούς προστασίας». Διαφοροποίηση, σύμφωνα με την αρχή που κατοχυρώνεται στο άρθρο 20, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/95, επιτρέπεται μόνο σε σχέση με το άρθρο 29, παράγραφος 2. Δεύτερον, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να περιορίσουν περαιτέρω την ελεύθερη κυκλοφορία παρά μόνον υπό τους ίδιους όρους σε σχέση με τους λοιπούς νομίμως διαμένοντες. Μολονότι η Επιτροπή εκτιμά ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξετάσει την εθνική νομοθεσία υπό το πρίσμα των δύο αυτών προϋποθέσεων, εκτιμά εντούτοις ότι από την απόφαση περί παραπομπής συνάγεται ότι οι εθνικοί κανόνες ενέχουν διπλή διάκριση, η οποία είναι αντίθετη προς το άρθρο 33 της οδηγίας. Επιπλέον, εκτιμά ότι το άρθρο 29 δεν είναι κρίσιμο για τους σκοπούς δικαιολογήσεως περιορισμού στην ελεύθερη κυκλοφορία. Για την υποθετική περίπτωση κατά την οποία ο περιορισμός δεν εφαρμοζόταν κατά τρόπο ενέχοντα διακρίσεις, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι αναφερθέντες λόγοι θα μπορούσαν να συνιστούν θεμιτούς σκοπούς και να γίνουν δεκτοί εφόσον σέβονται την αρχή της αναλογικότητας και συνάδουν με τους σκοπούς της οδηγίας.

63. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, τα κράτη μέλη διαθέτουν διακριτική ευχέρεια καθορισμού των λόγων για τους οποίους μπορούν να επιβληθούν περιορισμοί στην ελεύθερη κυκλοφορία. Ωστόσο, οι περιορισμοί αυτοί πρέπει να εφαρμόζονται εντός των ορίων και των σκοπών της οδηγίας, καθώς επίσης σύμφωνα με τις γενικές αρχές και την αρχή της αναλογικότητας. Ο όρος περί του τόπου διαμονής θα συνιστούσε επομένως πρόσφορο μέσο προκειμένου να αποφευχθούν δυσανάλογα βάρη για ορισμένους φορείς και να ενισχυθεί η κοινωνική ενσωμάτωση, και ως εκ τούτου θα ήταν δικαιολογημένος.

64. Η Γερμανική Κυβέρνηση και η Kreis Warendorf εκτιμούν, επικουρικώς, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, ότι ο περιοριστικός όρος περί του τόπου διαμονής δεν έρχεται σε αντίθεση με τα άρθρα 29 και 33 της οδηγίας. Αμφότερες εμμένουν στη διαφορά του γράμματος του άρθρου 29 της οδηγίας και του άρθρου 23 της Συμβάσεως της Γενεύης, διαφορά που καταδεικνύει ότι βούληση του νομοθέτη της Ένωσης ήταν η θέσπιση διακρίσεως. Η Γερμανική Κυβέρνηση επισημαίνει επίσης σε σχέση με το άρθρο 33 της οδηγίας ότι το άρθρο 12, παράγραφος 2, του AufenthG προβλέπει περιορισμούς διαμονής που αφορούν το σύνολο των αλλοδαπών και ότι το γεγονός ότι οι περιορισμοί αυτοί δεν επιβάλλονται στους πρόσφυγες δεν προσκρούει στην οδηγία, εφόσον η οδηγία αυτή δεν θεσπίζει την υποχρέωση να εφαρμόζεται η μεταχείριση του μάλλον ευνοούμενου κράτους. Σε κάθε περίπτωση, εκτιμήσεις που άπτονται της φορολογίας καθώς επίσης της μεταναστευτικής πολιτικής και της πολιτικής κοινωνικής ενσωματώσεως θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν έναν περιοριστικό όρο περί του τόπου διαμονής, στον βαθμό που ο όρος αυτός επιδιώκει θεμιτό σκοπό και είναι σύμφωνος προς την αρχή της αναλογικότητας. Η Γερμανική Κυβέρνηση τονίζει επίσης ότι, σε περίπτωση που γίνει δεκτό ότι κάποια από τις δύο αυτές πτυχές δεν είναι αφεαυτής αρκετή για να δικαιολογήσει έναν όρο περί του τόπου διαμονής, είναι κρίσιμο να εκτιμηθεί εάν η ταυτόχρονη παρουσία και των δύο πτυχών θα μπορούσε παρόλα αυτά να δικαιολογήσει τέτοιου είδους μέτρο. Η Kreis Warendorf δεν εξέφερε, με τις γραπτές παρατηρήσεις της, άποψη επί του τρίτου ερωτήματος, καθόσον η απόφασή της δεν στηρίχθηκε σε εκτιμήσεις μεταναστευτικού χαρακτήρα ή κοινωνικής ενσωματώσεως.

2. Εκτίμηση

65. Το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα εγείρουν ζήτημα συμβατότητας με τα άρθρα 29 και 33 της οδηγίας όρου περί του τόπου διαμονής, στον βαθμό που ο όρος αυτός μπορεί να δικαιολογηθεί για κάποιον από τους ακόλουθους δύο λόγους: τον σχετικό με τον εδαφικό επιμερισμό των δημόσιων καθηκόντων κοινωνικής πρόνοιας και τον απορρέοντα από εκτιμήσεις μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως.

66. Πριν προτείνω απάντηση σε κάθε ένα εκ των ερωτημάτων αυτών, πρέπει να επισημάνω ότι, μολονότι το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε τα ερωτήματά του με αναφορά σε δύο διαφορετικά άρθρα της οδηγίας 2011/95, τα άρθρα 29 και 33, κέντρο βάρους της ανάλυσής μου θα αποτελέσει η τελευταία αυτή διάταξη. Επομένως, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι ο όρος περί του τόπου διαμονής ενδέχεται να συνιστά περιορισμό του δικαιώματος λήψεως κοινωνικής αρωγής «υπό τους ίδιους όρους» με αυτούς που ισχύουν για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους, από κανένα από τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι ο όρος περί του τόπου διαμονής συνεπάγεται περιορισμό της προσβάσεως στις κοινωνικές παροχές, στην περίπτωση, για παράδειγμα, ενδεχόμενης παραβιάσεώς του από τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας. Εξάλλου, λαμβανομένου υπόψη ότι το άρθρο αυτό, στην παράγραφό του 2, επιτρέπει τη διαφορετική μεταχείριση των δικαιούχων επικουρικής προστασίας σε σχέση με τα ευεργετήματα που δεν θεωρούνται βασικά, είναι σαφές ότι το τμήμα αυτό του άρθρου θα έπρεπε να τεθεί εκτός της αναλύσεώς μου αφ’ ης στιγμής δεν έχει διαπιστωθεί εάν το κράτος μέλος έκανε χρήση της εν λόγω δυνατότητας παρεκκλίσεως και εάν οι παροχές στις οποίες εδράζεται ο όρος περί του τόπου διαμονής εντάσσονται στο πεδίο των βασικών ευεργετημάτων.

67. Αφετέρου, το άρθρο 29 δεν είναι κρίσιμο κατά την εξέταση της συμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης του μέτρου που δικαιολογείται από τους ανωτέρω λόγους, καθώς, ακόμη και αν η εν λόγω διάταξη επιτρέπει τη διαφορετική μεταχείριση των αιτούντων επικουρικής προστασίας όσον αφορά την πρόσβαση στις κοινωνικές παροχές που δεν θεωρούνται βασικές, τούτο δεν σημαίνει ότι μπορεί να θεσπιστεί τέτοιου είδους διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με τους όρους ασκήσεως του κατά το άρθρο 33 της οδηγίας δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας.

68. Στο πεδίο πλέον εφαρμογής του άρθρου 33 της οδηγίας, πρέπει να υπομνησθεί επιπλέον ότι τα προδικαστικά ερωτήματα υποβάλλονται στο πλαίσιο ενός σχετικού δικαιώματος, το οποίο διαμορφώνεται με αναφορά στα δικαιώματα που απολαύουν άλλες κατηγορίες υποκειμένων. Κατά συνέπεια, δεν πρέπει να εξεταστεί μόνον εάν οι προβληθέντες λόγοι μπορούν, από ουσιαστική άποψη, να δικαιολογήσουν έναν περιορισμό στην ελευθερία κυκλοφορίας, αλλά εάν μπορούν επίσης να δικαιολογήσουν διαφορετική μεταχείριση.

69. Πριν προβώ στην εξέταση των προαναφερθεισών δικαιολογήσεων υπό τη διττή αυτή οπτική, κρίνω απαραίτητη τη διατύπωση ορισμένων παρατηρήσεων όσον αφορά το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους υπό το πρίσμα της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων.

70. Στο πλαίσιο αυτό, δεν πρέπει να λησμονάται ότι, στις συνθήκες που χαρακτηρίζουν την εποχή μας, όπου η κινητικότητα συνιστά ένα εκ των θεμελιωδών στοιχείων που επιτρέπουν την επίτευξη των επαγγελματικών ή προσωπικών στόχων των ατόμων που ζουν στις δυναμικές κοινωνίες των κρατών μελών της Ένωσης, το θεμελιώδες δικαίωμα στην ελεύθερη κυκλοφορία διατηρεί στενή σχέση με την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας ( 41 ). Εξάλλου, περιττεύει να υπομνησθεί η τεράστια αξία της προσωπικής κινητικότητας μεταξύ των θεμελιωδών αρχών του δικαίου της Ένωσης. Εξάλλου, όσον αφορά τους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, που υποχρεώθηκαν επιπλέον να εγκαταλείψουν τα κράτη τους, οι οποίοι έρχονται αντιμέτωποι, όπως τονίζεται στην αιτιολογική σκέψη 41 της οδηγίας 2011/95, με τις ιδιαίτερες προκλήσεις εντάξεως, η ελεύθερη κυκλοφορία εντός του κράτους μέλους υποδοχής αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον η σημασία του οποίου δεν πρέπει να υποβαθμίζεται.

α) Επί του δικαιώματος απαγορεύσεως των διακρίσεων σε σχέση με την ελευθερία κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους

71. Ανεξαρτήτως της περίπλοκης αλληλεπιδράσεως μεταξύ του δικαιώματος των προσφύγων και των δικαιωμάτων του ανθρώπου κατά το διεθνές δίκαιο, δεν υφίσταται καμία αμφιβολία ότι στο δίκαιο της Ένωσης, όπως αναγνωρίζει η αιτιολογική σκέψη 16 της οδηγίας 2011/95, τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν το βασικό πλαίσιο αναφοράς στο οποίο εντάσσεται το ειδικό καθεστώς των δικαιούχων διεθνούς προστασίας. Εξάλλου, οι διατάξεις του κεφαλαίου VII της οδηγίας 2011/95 ορίζουν το καθεστώς των δικαιούχων διεθνούς προστασίας επί τη βάσει της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, με διάφορες διατυπώσεις. Η αρχή αυτή συνιστά επιπλέον γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία κατοχυρώνεται πλέον στο άρθρο 20 του Χάρτη, της οποίας ιδιαίτερη έκφανση αποτελεί η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων του άρθρου 21, παράγραφος 1, του Χάρτη ( 42 ). Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου «η εν λόγω αρχή επιβάλλει να μην αντιμετωπίζονται παρόμοιες καταστάσεις κατά τρόπο διαφορετικό και να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικές καταστάσεις καθ’ όμοιο τρόπο, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικώς» ( 43 ).

72. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σαφές ότι οι υποθέσεις της κύριας δίκης θέτουν δύο πιθανές καταστάσεις διαφορετικής μεταχειρίσεως αναλόγως του μεταναστευτικού νομικού καθεστώς: αυτή των δικαιούχων επικουρικής προστασίας σε σύγκριση με τους πρόσφυγες, αφενός, και αυτή των δικαιούχων διεθνούς προστασίας σε σύγκριση με άλλους νομίμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών, αφετέρου.

73. Πράγματι, η διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με τους πρόσφυγες οι οποίοι λαμβάνουν κοινωνικές παροχές, και οι οποίοι τελούν, κατά συνέπεια, σε παρόμοια κατάσταση, θα μπορούσε να θεμελιωθεί μόνο στο διαφορετικό νομικό καθεστώς.

74. Εξάλλου, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, μολονότι ο AufenthG προβλέπει, στο άρθρο του 12, παράγραφος 2, ότι οι εδαφικοί περιορισμοί μπορούν να επιβάλλονται στους υπηκόους τρίτων κρατών εν γένει, η διάταξη του 2009 ορίζει ότι οι περιορισμοί διαμονής πρέπει να επιβάλλονται στους υπηκόους τρίτων χωρών στους οποίους έχει επιτραπεί η διαμονή για λόγους αναγόμενους στο διεθνές δίκαιο, ή για ανθρωπιστικούς ή πολιτικούς λόγους, και οι οποίοι λαμβάνουν κοινωνικές παροχές. Για τον λόγο αυτό, η διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με άλλους αλλοδαπούς οι οποίοι, κατά τα λοιπά, τελούν σε παρόμοια κατάσταση όσον αφορά τη λήψη κοινωνικών παροχών, θεμελιώνεται αποκλειστικά στο μεταναστευτικό καθεστώς. Η δυνατότητα συγκρίσεως των δικαιούχων διεθνούς προστασίας με τους λοιπούς αλλοδαπούς δεν αποκλείεται από το γεγονός ότι η υποδοχή των τελευταίων τελεί, σύμφωνα με τον AufenthG, σε συνάρτηση με την ύπαρξη επαρκών διαθέσιμων πόρων, ούτε επίσης από το γεγονός ότι οι λόγοι που δικαιολογούν τη διαμονή τους είναι διαφορετικοί ( 44 ). Αρκεί να σημειωθεί ότι, ως προς το σημείο αυτό, το άρθρο 33 της οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 26 της Συμβάσεως της Γενεύης, ορίζει ότι το μέτρο συγκρίσεως είναι οι λοιποί νομίμως διαμένοντες, υπήκοοι τρίτων κρατών ( 45 ).

75. Ο χαρακτηρισμός του μεταναστευτικού νομικού καθεστώτος ως ενός από τους απαγορευόμενους λόγους διακρίσεως φαίνεται εύλογος. Αφενός, μολονότι το άρθρο 21 δεν κάνει μνεία του λόγου αυτού μεταξύ των «ιδίως» ρητώς απαγορευομένων, δεν αμφισβητείται ότι η απαρίθμηση που περιέχεται στη διάταξη αυτή δεν έχει εξαντλητικό χαρακτήρα. Αφετέρου, και συμπληρωματικώς, η αναγνώριση του μεταναστευτικού νομικού καθεστώτος ως απαγορευόμενου λόγου διακρίσεως απορρέει από την ερμηνεία του άρθρου 21 του Χάρτη σε συνδυασμό με το άρθρο 14 της ΕΣΔΑ, συνδυασμός που είναι υποχρεωτικός, στον βαθμό που αμφότερες οι διατάξεις ταυτίζονται ( 46 ). Πρέπει δε να σημειωθεί ότι το ΕΔΔΑ έχει αναγνωρίσει ότι το μεταναστευτικό καθεστώς αποτελεί μια εκ των κατηγοριών που εντάσσονται στον όρο «άλλη κατάσταση» του άρθρου 14 της ΕΣΔΑ ( 47 ).

76. Εξάλλου, το γεγονός ότι η κατάσταση των δικαιούχων διεθνούς προστασίας στερείται του στοιχείου της ελεύθερης προσωπικής επιλογής το οποίο ενυπάρχει σε σχέση με άλλα είδη μεταναστευτικών καθεστώτων συνεπάγεται ότι για τη δικαιολόγηση της διαφορετικής μεταχειρίσεως μπορούν να προβληθούν μόνον ιδιαιτέρως επιτακτικοί λόγοι οι οποίοι χρήζουν ενδελεχούς εξετάσεως κατά τον έλεγχο της αναλογικότητας ( 48 ).

77. Η ερμηνεία του άρθρου 21 του Χάρτη υπό το πρίσμα του άρθρου 14 της ΕΣΔΑ είναι υποχρεωτική αφ’ ης στιγμής η επίμαχη διαφορετική μεταχείριση συντελείται ειδικώς εντός του πεδίου εφαρμογής ενός εκ των θεμελιωδών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στο πεδίο της Συμβάσεως, ήτοι, του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους κατά το άρθρο 2, του 4ου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ. Το δικαίωμα αυτό συγκαταλέγεται, αναμφισβήτητα, όπως έχω επισημάνει στο σημείο 46 των παρουσών προτάσεων, στα θεμελιώδη δικαιώματα της Ένωσης, ως γενική αρχή.

78. Είναι βεβαίως αληθές ότι το ΕΔΔΑ έχει ερμηνεύσει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους υπό την έννοια ότι, εφόσον καλύπτει αποκλειστικά τους νομίμως διαμένοντες, δεν εφαρμόζεται στους αλλοδαπούς που παραβιάζουν τους επιβληθέντες κατά την είσοδό τους στο κράτος όρους, εντός των οποίων μπορεί να περιλαμβάνεται όρος σχετικός με την εδαφική ισχύ της άδειας διαμονής ( 49 ). Ωστόσο, για τον καθορισμό του περιεχομένου του θεμελιώδους δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους, ως γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης, απαιτείται η ορθή κατανόηση της νομολογίας αυτής.

79. Η προπαρατεθείσα νομολογία έχει, πράγματι, εφαρμοστεί σε υποθέσεις που αφορούσαν πάντοτε καταστάσεις κατά τις οποίες οι αλλοδαποί γίνονταν δεκτοί προσωρινώς, εν αναμονή της αποφάσεως επί της αιτήσεώς τους ασύλου ή επειδή η απέλασή τους δεν ήταν εφικτή. Ωστόσο, εν προκειμένω, κάθε άλλο παρά για αυστηρώς προσωρινή κατάσταση πρόκειται, καθώς στις υπό κρίση υποθέσεις, τόσο I. Alo όσο και η A. Osso απολαύουν του αναγνωριζόμενου καθεστώτος των δικαιούχων επικουρικής προστασίας και είναι κάτοχοι αδειών διαμονής οι οποίες έχουν χορηγηθεί κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 24 της οδηγίας 2011/95 και ανανεώνονται περιοδικώς εδώ και αρκετά χρόνια.

80. Απόδειξη, εν τέλει, της μη προσωρινής φύσεως του καθεστώτος επικουρικής προστασίας είναι το γεγονός ότι το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/109 έχει διευρυνθεί προκειμένου να καταστήσει δυνατή την πρόσβαση όλων των δικαιούχων διεθνούς προστασίας στο καθεστώς επί μακρόν διαμονής ( 50 ).

81. Μετά τις παρατηρήσεις αυτές, πρέπει ευθύς αμέσως να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, και σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, η διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται εφόσον στηρίζεται σε «αντικειμενικό και εύλογο κριτήριο, δηλαδή εφόσον σχετίζεται με τον νομίμως επιδιωκόμενο από την επίμαχη νομοθεσία σκοπό, η δε διαφορά αυτή είναι ανάλογη προς τον σκοπό που επιδιώκεται σχετικώς» ( 51 ).

82. Ο όρος περί του τόπου διαμονής έχει, καταρχάς, ως νομική βάση το άρθρο 12, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του AufenthG, άρθρο, δυνάμει του οποίου, η διάταξη του 2009 περιορίζει την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της Διοικήσεως ( 52 ).

83. Επιπλέον, εντός του περιθωρίου εκτιμήσεως το οποίο, ως προς το σημείο αυτό, μπορεί να παρέχεται στα κράτη μέλη κατά τη λήψη των αναγκαίων μέτρων για την επίτευξη στόχων διαφορετικής φύσεως, οι δύο ρητώς αναφερόμενοι στη διάταξη του 2009 —ήτοι, να αποτρέπεται το δυσανάλογο δημοσιονομικό βάρος για συγκεκριμένα κρατίδια και δήμους και να προλαμβάνεται ο κοινωνικός διαχωρισμός και οι αρνητικές συνέπειες που αυτός επάγεται για την ενσωμάτωση— συνιστούν και οι δύο αφεαυτών εύλογους στόχους. Ειδικότερα, η προώθηση της κοινωνικής ενσωματώσεως αποτελεί επιπλέον στόχο ρητώς αναγνωριζόμενο από την ίδια την οδηγία η οποία ορίζει στην αιτιολογική της σκέψη 41 ότι, «[γ]ια να βελτιωθεί η αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων και των ευεργετημάτων που θεσπίζονται στην παρούσα οδηγία από τους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, είναι ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι συγκεκριμένες τους ανάγκες και οι ιδιαίτερες προκλήσεις ένταξης τις οποίες αυτοί αντιμετωπίζουν».

84. Βάσει των ανωτέρω, επιβάλλεται, κατά την εξέταση του εάν η διαφορετική μεταχείριση είναι, επιπλέον, ανάλογη σε σχέση με τους εύλογους αυτούς στόχους, η διατύπωση συγκεκριμένων παρατηρήσεων επί εκάστης των προτεινόμενων, στο δεύτερο και τρίτο προδικαστικό ερώτημα, αντιστοίχως, δικαιολογήσεων.

β) Επί του όρου περί του τόπου διαμονής των δικαιούχων επικουρικής προστασίας επιβληθέντος για λόγους εδαφικού επιμερισμού των δημοσίων καθηκόντων κοινωνικής πρόνοιας (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα)

85. Δυσχερώς μπορεί να υποστηριχθεί ότι είναι ανάλογη η διαφορετική μεταχείριση κατά την επιβολή όρου περί του τόπου διαμονής για τον ισόρροπο εδαφικό επιμερισμό των βαρών κοινωνικής αρωγής μεταξύ, αφενός, των δικαιούχων επικουρικής προστασίας και, αφετέρου, των προσφύγων, οι οποίοι λαμβάνουν, εξάλλου, όλοι κοινωνικές παροχές.

86. Κατ’ αρχάς, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι ο λόγος αυτός δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας, ήτοι, υπό το πρίσμα του ουσιαστικού περιεχομένου του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας. Συγκεκριμένα, δεν είναι παρακινδυνευμένο να υποστηριχθεί ότι υφίστανται μέτρα λιγότερο περιοριστικά στο πλαίσιο ενός ομοσπονδιακού κράτους, όπου είναι δυνατός ο σχεδιασμός μηχανισμών ανακατανομής και εδαφικής αντισταθμίσεως των δημοσιονομικών ανισορροπιών. Η παρατήρηση αυτή και μόνο θα αρκούσε αφεαυτής ώστε να μην γίνεται δεκτό ότι μέτρο όπως ο υπό εξέταση όρος περί του τόπου διαμονής ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας.

87. Ωστόσο, και πέραν τούτου, μέτρο με τα χαρακτηριστικά αυτά, το οποίο εφαρμόζεται κατ’ αρχήν μόνον στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, και όχι στους πρόσφυγες που λαμβάνουν το ίδιο είδος κοινωνικών παροχών, δυσχερώς μπορεί να γίνει δεκτό ότι πληροί το κριτήριο της καταλληλότητας προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Πράγματι, δεν έχει καταστεί σαφές σε ποιον βαθμό μπορεί να επιτευχθεί ισόρροπος εδαφικός επιμερισμός των δημοσίων καθηκόντων κοινωνικής αρωγής όταν ο όρος περί του τόπου διαμονής επιβάλλεται, για τον σκοπό αυτό, μόνο στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, και όχι στους πρόσφυγες.

88. Έτι περαιτέρω, διαφορετική μεταχείριση εδραζόμενη σε μη αποδεκτό αιτιολογικό λόγο σε σχέση με τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες θα ερχόταν σε αντίθεση με το συγκεκριμένο κανονιστικό πλαίσιο της οδηγίας 2011/95, η οποία περιορίζει σε σημαντικό βαθμό το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών όσον αφορά τη δυνατότητα θεσπίσεως διαφορετικής μεταχειρίσεως μεταξύ προσφύγων και δικαιούχων επικουρικής προστασίας.

89. Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως αποφανθεί σε σχέση με το καθεστώς επικουρικής προστασίας, όπως είχε διαμορφωθεί από την οδηγία 2004/38, πρόδρομο της οδηγίας 2011/95, τονίζοντας ότι, «στο πλαίσιο της έννοιας “διεθνής προστασία”, η οδηγία [2004/83] ρυθμίζει δύο χωριστά καθεστώτα προστασίας, ήτοι, αφενός, το καθεστώς πρόσφυγα, αφετέρου, το καθεστώς επικουρικής προστασίας, καθότι το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, της οδηγίας, ορίζει ως πρόσωπο που δικαιούται επικουρική προστασία εκείνο που “δεν πληροί τις προϋποθέσεις για να αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας”» ( 53 ). Το Δικαστήριο έχει κρίνει συναφώς ότι «η επικουρική προστασία που παρέχεται βάσει της οδηγίας 2004/83 αποτελεί συμπλήρωμα της προστασίας των προσφύγων την οποία κατοχυρώνει η Σύμβαση της Γενεύης» ( 54 ) και ότι «βάσει της ιδιότητας του πρόσφυγα παρέχεται ευρύτερη προστασία από την επικουρική» ( 55 ). Τούτο, εξάλλου, προκύπτει και από τα διαλαμβανόμενα στο άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας, υπό την έννοια ότι οι διατάξεις του κεφαλαίου της VII δεν θίγουν τα δικαιώματα που κατοχυρώνει η Σύμβαση της Γενεύης.

90. Λαμβανομένων τούτων υπόψη και δεδομένου ότι η επικουρική προστασία διατηρεί, ως ειδική μορφή, ορισμένη αυτονομία, η ρητή βούληση του νομοθέτη της Ένωσης να προχωρήσει σε ενοποίηση αμφότερων των καθεστώτων αποκτά ιδιαίτερη σημασία. Πράγματι, το άρθρο 20, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/95, ορίζει ρητώς ότι τα κατοχυρούμενα στο κεφάλαιο VII της οδηγίας δικαιώματα αναγνωρίζονται επί ίσοις όροις σε πρόσφυγες και δικαιούχους επικουρικής προστασίας, εκτός εάν άλλως ορίζεται, με αποτέλεσμα η ίση μεταχείριση να θεσπίζεται ως γενικός κανόνας ( 56 ). Με τον τρόπο αυτό, η οδηγία εκφράζει τη σαφή βούληση του νομοθέτη να θεσπίσει ενιαίο καθεστώς για τους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, ορίζοντας ότι στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας «θα πρέπει να παρέχονται τα ίδια δικαιώματα και ευεργετήματα με αυτά που απολαμβάνουν σύμφωνα με την παρούσα οδηγία οι πρόσφυγες και θα πρέπει να πληρούν τις ίδιες προϋποθέσεις για την παροχή της εν λόγω προστασίας», με την επιφύλαξη βεβαίως «των εξαιρέσεων που είναι αναγκαίες και αντικειμενικά δικαιολογημένες» ( 57 ).

91. Οι εν λόγω εξαιρέσεις έχουν ρυθμιστεί ρητώς από τον νομοθέτη της Ένωσης με τον καθορισμό στα σχετικά άρθρα του κεφαλαίου VII της οδηγίας των συγκεκριμένων περιπτώσεων στις οποίες επιτρέπεται διαφορετική μεταχείριση.

92. Επιπλέον, δεν πρέπει, επίσης, να παροράται ότι, σε αντίθεση προς την προηγούμενη οδηγία, η οδηγία 2011/95, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας Y. Bot ( 58 ), έχει απαλείψει σε μεγάλο βαθμό τις διαφορές που υπήρχαν μεταξύ των απονεμόμενων στους πρόσφυγες και στους δικαιούχους προστασίας δικαιωμάτων, οι οποίες εξακολουθούν να υφίστανται μόνον, και κατ’ εξαίρεση, σε ζητήματα αδειών διαμονής και ταξιδιωτικών εγγράφων, και όχι όσον αφορά την κοινωνική προστασία.

93. Κατά συνέπεια, το περιεχόμενο των διατάξεων της οδηγίας οι οποίες θεσπίζουν δικαιώματα άνευ ουδεμίας διακρίσεως δεν μπορεί να αποσυντεθεί εκ νέου αναλόγως του εάν οι δικαιούχοι διεθνούς προστασίας καλύπτονται ή όχι από τη Σύμβαση της Γενεύης. Πράγματι, η ενιαία ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης και η αρχή της ασφάλειας του δικαίου επιτάσσουν η ερμηνεία που δίδεται σε ορισμένο άρθρο να είναι ίδια σε σχέση με τους δικαιούχους των κατοχυρούμενων από το κεφάλαιο VII της οδηγίας δικαιωμάτων, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι σχετικές διατάξεις δεν προβλέπουν κάποια διαφοροποίηση. Σε τελική ανάλυση, δεν πρέπει να αγνοείται ότι το ίδιο το άρθρο 78 ΣΛΕΕ ορίζει ότι η Ένωση αναπτύσσει «κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της επικουρικής προστασίας και της προσωρινής προστασίας», η οποία πρέπει να «συνάδει» με τη Σύμβαση της Γενεύης, αναγνωρίζοντας επομένως τον ρόλο της ως κοινού σημείου αναφοράς ( 59 ).

94. Κατόπιν τούτων, μένει μόνο να σημειωθεί ότι το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95, εν αντιθέσει προς το άρθρο της 29, δεν εισάγει κάποια διαφοροποίηση ανάμεσα στη μεταχείριση που επιφυλάσσεται στους πρόσφυγες και τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας καθώς αναφέρεται στους «δικαιούχους διεθνούς προστασίας», ως δικαιούχους του δικαιώματος που ρυθμίζει.

95. Συμπερασματικώς, φρονώ ότι στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι όρος περί του τόπου διαμονής επιβαλλόμενος σε πρόσωπα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας, όπως ο προβλεπόμενος στην επίμαχη στην κύρια δίκη νομοθεσία, ο οποίος στηρίζεται στην επιδίωξη κατάλληλου εδαφικού επιμερισμού των δημοσίων καθηκόντων κοινωνικής αρωγής, δεν συνάδει με το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95.

γ) Επί του επιβαλλόμενου στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας όρου περί του τόπου διαμονής δικαιολογούμενου από λόγους σχετικούς με τη μεταναστευτική πολιτική και την πολιτική περί κοινωνικής ενσωματώσεως (τρίτο προδικαστικό ερώτημα)

96. Για την αξιολόγηση, από ουσιαστικής απόψεως, της αναλογικότητας ενός περιορισμού, όπως του επίμαχου, προς το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους, υπό το πρίσμα ενδεχόμενης δικαιολογήσεως βασιζόμενης σε επιτακτικούς λόγους μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως, θα μπορούσαν να γίνουν ευχερώς δεκτές, τόσο η καταλληλότητα του όρου περί του τόπου διαμονής προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, όσο και η δυσκολία να αποτραπεί η συγκέντρωση δικαιούχων διεθνούς προστασίας με λιγότερο περιοριστικά μέτρα. Ως προς το τελευταίο αυτό σημείο, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο βρίσκεται αναμφιβόλως σε καλύτερη θέση να κρίνει τις ιδιαιτερότητες του συγκεκριμένου κοινωνικού πλαισίου, να εξετάσει τη δυνατότητα λήψεως καθώς και την καταλληλότητα τέτοιων μέτρων όπως η αποθάρρυνση διαμονής σε διάφορους τόπους μέσα από τις ήδη αναφερθείσες πολιτικές διασποράς με δημόσια παροχή καταλύματος.

97. Σε κάθε περίπτωση, κατά τον έλεγχο της εν στενή εννοία αναλογικότητας ενός μέτρου με τα χαρακτηριστικά αυτά προς το ουσιαστικό περιεχόμενο του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, είναι έργο του αιτούντος δικαστηρίου να εξετάσει το επίμαχο μέτρο λαμβάνοντας υπόψη, κατά τη στάθμιση των διακυβευομένων συμφερόντων, την αδιαμφισβήτητη σημασία που έχει για τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους, η οποία καταδείχθηκε στο σημείο 70 των παρουσών προτάσεων.

98. Λόγω της σημασίας του ατομικού συμφέροντος και της ανάγκης ιδιαιτέρως ενδελεχούς εξετάσεως όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, αφηρημένοι λόγοι συνδεόμενοι με εκτιμήσεις μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως δεν αρκούν προκειμένου να δικαιολογηθούν μέτρα όπως ο όρος περί του τόπου διαμονής. Μόνον επιτακτικοί λόγοι συνδεόμενοι με συγκεκριμένες εκτιμήσεις μεταναστευτικού χαρακτήρα και ενσωματώσεως ενδέχεται να μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας μέτρου όπως το επίμαχο. Τόσο σημαντικοί λόγοι μπορούν, ιδίως, να συντρέχουν σε συγκεκριμένες περιστάσεις εμφανούς κοινωνικής εντάσεως, με επιπτώσεις στη δημόσια τάξη, εξαιτίας, ενδεχομένως, της συγκεντρώσεως μεγάλου αριθμού δικαιούχων διεθνούς προστασίας που λαμβάνουν κοινωνικές παροχές.

99. Είναι, επίσης, αναγκαίο, κατά την εξέταση της αναλογικότητας όρου περί του τόπου διαμονής, να ληφθεί υπόψη η χρονική διάρκειά του καθώς επίσης η εδαφική έκτασή του, στοιχεία που πρέπει ομοίως να εξεταστούν από το εθνικό δικαστήριο. Όσον αφορά τη διάρκεια του επιβληθέντος όρου περί του τόπου διαμονής, δυσχερώς θα συμβιβαζόταν με τις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας μέτρο επιβαλλόμενο για υπερβολικά μεγάλο χρονικό διάστημα. Επιπλέον, η εδαφική έκταση του τόπου που χρησιμοποιείται ως αναφορά για τον όρο περί του τόπου διαμονής —δήμος, επαρχία ή ακόμη κρατίδιο— έχει αδιαμφισβήτητη σημασία.

100. Τέλος, και ανεξαρτήτως του εάν ορισμένος περιορισμός του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας όπως ο επίμαχος μπορεί να γίνει δεκτός βάσει των προεκτεθέντων, οι δικαιολογητικοί λόγοι σχετικά με τη μεταναστευτική πολιτική ή την πολιτική περί κοινωνικής ενσωματώσεως πρέπει να εξεταστούν επίσης υπό το πρίσμα της συμβατότητάς τους προς την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων.

101. Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 προβαίνει, για τους σκοπούς αυτούς, σε εξειδίκευση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία εντός ορισμένου κράτους, ορίζοντας ότι αυτή πρέπει να κατοχυρώνεται «υπό όρους και περιορισμούς ίδιους με τους ισχύοντες για άλλους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος τους», χωρίς να παρέχεται καμία δυνατότητα παρεκκλίσεως, εν αντιθέσει προς άλλα άρθρα της οδηγίας.

102. Η επίμαχη διαφορετική μεταχείριση στις υπό κρίση υποθέσεις απορρέει από το γεγονός ότι, μολονότι το άρθρο 12 του AufenthG προβλέπει τη δυνατότητα θεσπίσεως εδαφικών περιορισμών ως προς τον τόπο διαμονής των αλλοδαπών εν γένει, οι εν λόγω περιορισμοί επιβλήθηκαν, με τη διάταξη του 2009, μόνο στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας.

103. Ως εκ τούτου, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να διαπιστώσει εάν, σε περιστάσεις όπως οι προεκτεθείσες, στις οποίες ο περιορισμός του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας θα μπορούσε να θεωρηθεί δικαιολογημένος, η εθνική έννομη τάξη, εξεταζόμενη στο σύνολό της, επιφυλάσσει τον επίμαχο περιορισμό αποκλειστικά στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας.

104. Εξάλλου, και σε αντίθεση προς όσα σημειώνονται στην απόφαση περί παραπομπής, οι περιορισμοί σχετικά με τον τόπο διαμονής που επιβάλλονται για λόγους μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως δεν μπορούν να αντλήσουν έρεισμα, κατά τρόπο γενικό, από την ιστορική ερμηνεία του άρθρου 26 της Συμβάσεως της Γενεύης. Πράγματι, μολονότι η ανάγκη να αποτραπεί η συγκέντρωση προσφύγων σε συγκεκριμένες περιοχές, ιδίως στις παραμεθόριες περιοχές, είχε καταδειχθεί από τους εκπροσώπους διαφόρων κρατών, εντούτοις η επιτροπή που ήταν επιφορτισμένη με τη σύνταξη της Συμβάσεως δεν περιέλαβε τελικώς τη δυνατότητα αυτή ( 60 ). Το γεγονός αυτό αποδεικνύει τη σταθερή δέσμευσή της για εξομοίωση των όρων ελεύθερης κυκλοφορίας των ευρισκομένων νομίμως στο έδαφος ορισμένου κράτους προσφύγων με αυτούς που ισχύουν για τους λοιπούς αλλοδαπούς εν γένει. Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 αντικατοπτρίζει τη δέσμευση αυτή σε σχέση με τους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, χωρίς να λησμονάται ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύτερο περιθώριο εκτιμήσεως κατά τη θέσπιση περιορισμών στην κυκλοφορία των αιτούντων την προστασία αυτή ( 61 ).

105. Εν κατακλείδι, εκτιμώ ότι στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι όρος περί του τόπου διαμονής επιβαλλόμενος σε άτομα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας όπως ο προβλεπόμενος στην επίμαχη στην κύρια δίκη νομοθεσία, δικαιολογούμενος από λόγους μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως, συνάδει με το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95, σε συνδυασμό με το άρθρο 21 του Χάρτη σε σχέση με το θεμελιώδες δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία οι λόγοι αυτοί είναι αρκούντως σοβαροί και συνέχονται με συγκεκριμένες πραγματικές περιστάσεις, και στην οποία, τηρουμένων των απαιτήσεων της αρχής της αναλογικότητας, η εθνική έννομη τάξη, εξεταζόμενη στο σύνολό της, δεν επιφυλάσσει τον επίμαχο περιορισμό αποκλειστικά στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, διαπίστωση που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει.

IV – Πρόταση

106. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, φρονώ ότι στα ερωτήματα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht πρέπει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση: «1. Όρος κατά τον οποίο η δυνατότητα επιλογής του τόπου διαμονής περιορίζεται εδαφικώς εντός συγκεκριμένης περιοχής συνιστά περιορισμό της προβλεπόμενης στο άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 ελεύθερης κυκλοφορίας, τελείως ανεξάρτητα του εάν ο δικαιούχος διεθνούς προστασίας είναι ελεύθερος να κυκλοφορεί και να διαμένει προσωρινά στην επικράτεια του κράτους μέλους. 2. Όρος περί του τόπου διαμονής επιβαλλόμενος σε πρόσωπα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας όπως ο προβλεπόμενος στην επίμαχη στην κύρια δίκη νομοθεσία, ο οποίος βασίζεται στην επιδίωξη κατάλληλου εδαφικού επιμερισμού των δημοσίων καθηκόντων κοινωνικής αρωγής, δεν συνάδει με το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95. 3. Όρος περί του τόπου διαμονής επιβαλλόμενος σε πρόσωπα υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας όπως ο προβλεπόμενος στην επίμαχη στην κύρια δίκη νομοθεσία, ο οποίος βασίζεται σε λόγους μεταναστευτικής πολιτικής ή πολιτικής περί κοινωνικής ενσωματώσεως, συνάδει με το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95, σε συνδυασμό με το άρθρο 21 του Χάρτη σε σχέση με το θεμελιώδες δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία οι λόγοι αυτοί είναι αρκούντως σοβαροί και συνέχονται με συγκεκριμένες πραγματικές περιστάσεις, και στην οποία, τηρουμένων των απαιτήσεων της αρχής της αναλογικότητας, η εθνική έννομη τάξη, εξεταζόμενη στο σύνολό της, δεν επιφυλάσσει τον επίμαχο περιορισμό αποκλειστικά στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, διαπίστωση που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει.»

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.

( 2 ) ΕΕ L 337, σ. 9. Η οδηγία αυτή κατήργησε και αντικατέστησε, όσον αφορά τα κράτη που δεσμεύονταν από αυτήν, την οδηγία 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απατρίδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους (ΕΕ L 304, σ. 12, και διορθωτικά ΕΕ 2005, L 204, σ. 24, και ΕΕ 2011, L 278, σ. 13).

( 3 ) Το Δικαστήριο προέβη σε ερμηνεία της οδηγίας 2004/83 με τις αποφάσεις Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351)· B (C‑57/09 και C‑101/09, EU:C:2010:661)· Y (C‑71/11 και C‑99/11, EU:C:2012:518)· X (C‑199/12 έως C‑201/12, EU:C:2013:720)· A κ.λπ. (C‑148/13 έως C‑150/13, EU:C:2014:2406)· T. (C‑373/13, EU:C:2015:413)· Shepherd (C‑472/13, EU:C:2015:117)· Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453)· Qurbani (C‑481/13, EU:C:2014:2101), εξετάζοντας και ορισμένες πτυχές της επικουρικής προστασίας με τις αποφάσεις Elgafaji (C‑465/07, EU:C:2009:94)· Diakite (C‑285/12, EU:C:2014:39)· M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452)· M.M. (C‑277/11, EU:C:2012:744)· Salahadin Abdulla κ.λπ. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 και C‑179/08, EU:C:2010:105)· Abed El Karem El Kott κ.λπ. (C‑364/11, EU:C:2012:826) και H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302).

( 4 ) UNTS, τόμος 189, σ. 150, αριθ. 2545 (1954), που τέθηκε σε ισχύ στις 22 Απριλίου 1954. Η Σύμβαση αυτή συμπληρώθηκε από το Πρωτόκολλο περί του καθεστώτος των προσφύγων της 31ης Ιανουαρίου 1967, το οποίο τέθηκε σε ισχύ στις 4 Οκτωβρίου 1967.

( 5 ) Εγκρίθηκε στις 16 Δεκεμβρίου 1966 και τέθηκε σε ισχύ στις 23 Μαρτίου 1976 (UNTS τόμος 999, σ. 171) (στο εξής: ΔΣΑΠΔ).

( 6 ) Το 4ο πρωτόκολλο το οποίο τέθηκε προς υπογραφή στις 16 Σεπτεμβρίου 1963 και άρχισε να ισχύει στις 2 Μαΐου 1968 επικυρώθηκε από όλα τα κράτη μέλη με εξαίρεση την Ελλάδα —η οποία δεν το υπέγραψε ούτε το επικύρωσε— και το Ηνωμένο Βασίλειο —το οποίο το υπέγραψε αλλά δεν το επικύρωσε.

( 7 ) BGBl. 2004 I, σ. 1050, της 30ής Ιουλίου 2004, όπως ίσχυε στις 25 Φεβρουαρίου 2008, τροποποιηθείς για τελευταία φορά με τον νόμο της 28ης Αυγούστου 2013.

( 8 ) Απόφαση του Bundesverwaltungsgericht, της 15ης Ιανουαρίου 2008, 1 C 17.07, σκέψη 20.

( 9 ) Κανονισμός (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33).

( 10 ) Υπέρ του συμπεράσματος αυτού συνηγορούν το άρθρο 45, παράγραφος 3, στοιχεία βʹ και γʹ, ΣΛΕΕ, το οποίο αναφέρεται αφενός, στο δικαίωμα ελεύθερης διακινήσεως, και στο δικαίωμα διαμονής, καθώς επίσης άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, όπως τα άρθρα 20, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και το άρθρο 45 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, διατάξεις οι οποίες κάνουν όλες διάκριση μεταξύ της ελευθερίας κυκλοφορίας και του δικαιώματος διαμονής. Επιπλέον, άλλοι κανόνες του παράγωγου δικαίου, όπως το άρθρο 7 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (ΕΕ L 180, σ. 96), και η οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ L 158, σ. 77).

( 11 ) Παραδείγματος χάριν, στην ισπανική απόδοση (libre circulación), τη γαλλική (liberté de circulation), την αγγλική (freedom of movement), την ιταλική (libertà di circolazione), την ολλανδική (vrij verkeer), την πορτογαλική (liberdade de circulação), τη ρουμανική (libertatea de circulație), τη δανέζικη (Fri bevægelighed), τη σουηδική (fri rörlighet), τη βουλγαρική (Свобода на придвижване), την εσθονική (Liikumisvabadus), την ελληνική (Ελεύθερη κυκλοφορία), την τσέχικη (svoboda pohybu), τη σλοβάκικη (sloboda pohybu), τη λεττονική (pārvietošanās brīvība), την κροατική (sloboda kretanja). Εξαιρετικά, διαπιστώνεται διαφορά ορολογίας, για παράδειγμα, στην πολωνική απόδοση (swobodny przepływ/swoboda przemieszczania).

( 12 ) Ιδίως, τα άρθρα 45, παράγραφος 3, στοιχεία βʹ και γʹ· 21, παράγραφος 1 και 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, καθώς επίσης το άρθρο 45, παράγραφοι 1 και 2, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και η οδηγία 2004/38.

( 13 ) Βλ., παραδείγματος χάριν, A. Olesti Rayo, «La libre circulación de personas: desplazamiento y residencia», σε Beneyto Pérez, J., Ma (επιμ.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo VI: Mercado Único Europeo y Unión Económica y Monetaria, Thomson Reuters Aranzadi, 2009, σ. 325-387.

( 14 ) Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Η. Mayras στην υπόθεση (36/75, EU:C:1975:124), στις οποίες γίνεται αναφορά στο δικαίωμα των εργαζομένων “να αποδέχονται κάθε πραγματική προσφορά εργασίας” όσο και [σ]το δικαίωμα να διακινούνται ελεύθερα εντός του εδάφους των κρατών μελών και να διαμένουν εκεί προκειμένου να εργάζονται».

( 15 ) Παραδείγματος χάριν, το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ· ο τίτλος του κεφαλαίου IV του τμήματος III της Συνθήκης ΛΕΕ· το άρθρο 26, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ· το άρθρο 45, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ· τα άρθρα 46 και 48 ΣΛΕΕ.

( 16 ) Η έκφραση αυτή απαντάται συχνά στο πεδίο των διατάξεων του κεκτημένου Σένγκεν.

( 17 ) Βλ., άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες (ΕΕ 2004, L 16, σ. 44)· άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2009/50/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 2009, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την απασχόληση υψηλής ειδίκευσης (ΕΕ L 155, σ. 17)· άρθρο 22, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2014/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την εποχιακή εργασία (ΕΕ L 94, σ. 375)· και άρθρο 17, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2014/66/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών στο πλαίσιο ενδοεταιρικής μετάθεσης (ΕΕ L 157, σ. 1).

( 18 ) Εν είδει παραδείγματος, Schermers, H., Free Movement of Persons in Europe: Legal Problems and Experiences, Springer 1993· Spaventa, E., Free Movement of Persons in the European Union: Barriers to Movement in Their Constitutional Context, Kluwer Law International, 2007· Flory, M., και Higgins, R., Liberté de circulation des personnes en droit international, Economica, 1988· Beyani, C., Human Rights Standards and the Movement of People Within States, Oxford University Press, 2000, και Goodwin-Gill, G., International law and the Movement of Persons Between States, Oxford University Press 2008.

( 19 ) Βλ., παραδείγματος χάριν, σε σχέση με την οδηγία 2004/83, απόφαση X κ.λπ. (C‑199/12 έως C‑201/12, EU:C:2013:720, σκέψη 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

( 20 ) Απόφαση H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, σκέψη 28 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

( 21 ) Απόφαση Qurbani (C‑481/13, EU:C:2014:2101, σκέψεις 24 και 26).

( 22 ) Όπως ρητώς αναφέρει το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/95.

( 23 ) Βλ., προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις B (C‑57/09 και C‑101/09, EU:C:2010:302, σκέψη 42).

( 24 ) Συναφώς, είναι διαφωτιστικό το σχόλιο της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους πρόσφυγες (UNHCR) επί του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/83 κατά το μέρος που διακηρύσσει ότι η «UNHCR understands that, in line with Article 26 of the 1951 Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR, the right to choose the place of residence is included in the right to freedom of movement», UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive2004/83/EC, 2005.

( 25 ) C‑571/10 (EU:C:2012:233, σκέψεις 79 επ.).

( 26 ) Οδηγία του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003 (ΕΕ 2004, L 16, σ. 44), όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2011/51/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαΐου 2011 (ΕΕ L 132, σ. 1).

( 27 ) Η σπουδαιότητα του θεμελιώδους δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός ορισμένου κράτους έχει ως συνέπεια το εν λόγω δικαίωμα να απορροφάται, ως ένα βαθμό, από το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Ένωσης. Έτσι, το άρθρο 22 της οδηγίας 2004/83 ορίζει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν εδαφικούς περιορισμούς στο δικαίωμα διαμονής και στο δικαίωμα μόνιμης διαμονής μόνο στις περιπτώσεις που οι ίδιοι περιορισμοί ισχύουν και για τους ημεδαπούς. Με την απόφαση Rutili (36/75, EU:C:1975:137), το Δικαστήριο έκρινε ότι, «όσον αφορά τις μερικές απαγορεύσεις διαμονής που περιορίζονται σε ορισμένες περιοχές του εθνικού εδάφους, τα προστατευόμενα με το κοινοτικό δίκαιο πρόσωπα πρέπει, δυνάμει του άρθρου 7 της Συνθήκης και στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής της διάταξης αυτής, να τυγχάνουν μεταχείρισης ίσης με αυτή που επιφυλάσσεται στους υπηκόους του οικείου κράτους μέλους» (σκέψη 49). Η υποχρέωση αυτή περί ίσης μεταχειρίσεως αμβλύνθηκε με την απόφαση Oteiza Olazabal (C‑100/01, EU:C:2002:712), σε σχέση με εδαφικούς περιορισμούς για επιβεβλημένους λόγους δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφάλειας που βασίζονται στην προσωπική συμπεριφορά συγκεκριμένου ατόμου, οι οποίοι σε αντίθετη περίπτωση, θα μπορούσαν να έχουν ως συνέπεια τη έκδοση πράξεως απαγορεύσεως της διαμονής ή απελάσεως από το σύνολο της εθνικής επικράτειας. Η ελεύθερη κυκλοφορία εντός ορισμένου κράτους προστατεύεται και έμμεσα από το δίκαιο της Ένωσης στον βαθμό που εθνικό περιοριστικό αυτής μέτρο δύναται να επηρεάσει επιπλέον την ελεύθερη κυκλοφορία μεταξύ κρατών μελών, και δεν δικαιολογείται. Βλ. απόφαση Libert κ.λπ. (C‑197/11 και C‑203/11, EU:C:2013:288).

( 28 ) Πρέπει να σημειωθεί ότι, όπως αναφέρει το αιτούν δικαστήριο, στη νομολογία του ΕΔΔΑ επί του άρθρου 2 του 4ου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, οι όροι περί του τόπου διαμονής περιλαμβάνονται ορισμένες φορές στην έννοια της ελευθερίας κυκλοφορίας (βλ., παραδείγματος χάριν, αποφάσεις Luordo κατά Ιταλίας της 17ης Ιουλίου 2003, αριθ. 32190/96· Villa κατά Ιταλίας της 20ής Απριλίου 2010, αριθ. 19675/06, και Tatishvili κατά Ρωσίας της 22ας Φεβρουαρίου 2007, αριθ. 1509/02).

( 29 ) Βλ. Higgins, R., «The Right in International Law of an Individual to Enter, Stay in and Leave a Country», International Affairs, τόμος 49, αριθ. 31973, σ. 341-357, σ. 342, σχετικά με τα δικαιώματα εισόδου, διαμονής και εξόδου.

( 30 ) Για μια λεπτομερή ιστορική μελέτη των απαρχών της ελευθερίας κυκλοφορίας στη Γερμανία, βλ. Ziekow, J., Über Freizügigkeit und Aufenthalt, Mohr Siebeck, 1997.

( 31 ) Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 επαναλαμβάνει σχεδόν κατά γράμμα το κείμενο του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/83 το οποίο, με τη σειρά του, αντανακλά την ορολογία της προτάσεως της Επιτροπής [COM(2001) 510 τελικό]. Με την απάντησή της σε ερώτημα που της απευθύνθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι πρόθεσή της ήταν να θεωρηθεί η ελευθερία διαμονής εμπίπτουσα στην έννοια της ελεύθερης κυκλοφορίας. Ωστόσο, ούτε στις επεξηγήσεις που περιείχοντο στην εν λόγω πρόταση ούτε στις μετέπειτα προπαρασκευαστικές εργασίες εντοπίζονται στοιχεία που να επιβεβαιώνουν την πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης σε σχέση με το επίμαχο ζήτημα.

( 32 ) Του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 2003 (ΕΕ L 31, σ. 18/25).

( 33 ) COM(2001) 181 τελικό.

( 34 ) Προτάσεις του Συμβουλίου της 30ής Νοεμβρίου και της 1ης Δεκεμβρίου 2000, έγγραφο 13865/00, που περιέχει σε παράρτημα «Κατευθύνσεις για τη μελλοντική κοινοτική πράξη που θα διέπει τις συνθήκες υποδοχής των προσώπων που ζητούν άσυλο».

( 35 ) Στις επεξηγήσεις αυτές γίνεται επίσης αναφορά στην ανάγκη σεβασμού του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας κατά το 4ου πρόσθετο πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ. Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου, σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη COM(2001) 181 τελικό (ΕΕ C 213, σ. 286).

( 36 ) COM(2001) 510 τελικό.

( 37 ) Οδηγία 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (ΕΕ L 180, σ. 96).

( 38 ) Βλ., για παράδειγμα, έγγραφα του Συμβουλίου 11541/01, 6467/02 ή 7307/02.

( 39 ) Πράγματι, η διάταξη του 2009 προβλέπει την ανάκληση ή την αναθεώρηση του όρου περί του τόπου διαμονής σε περίπτωση που υφίσταται σύμβαση εργασίας πληρούσα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά —κατά κύριο λόγο, να διασφαλίζει τα μέσα διαβιώσεως για όλη την οικογένεια χωρίς προσφυγή στις κοινωνικές παροχές—, ή όταν ευνοείται κατ’ αυτόν τον τρόπο η συμβίωση με τον σύζυγο, τον σύντροφο ή τα ανήλικα τέκνα ή η παροχή φροντίδας σε συγγενείς χρήζοντες βοήθειας λόγω ηλικίας, ασθενείας ή ανικανότητας, ή για να αποφευχθούν καταστάσεις ενέχουσες κινδύνους οι οποίες προέρχονται από το οικογενειακό περιβάλλον.

( 40 ) BVerwG (1 C 17.07).

( 41 ) Τούτο τονίζεται ιδιαιτέρως από την Επιτροπή των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου των Ηνωμένων Εθνών με τη γενική παρατήρησή της 27, σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία (άρθρο 12 ΔΣΑΠΔ), της 2ας Νοεμβρίου 1999. CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, CCPR OB, το κείμενο της οποίας εκκινεί με τη διαπίστωση ότι «η ελευθερία κυκλοφορίας αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ελεύθερη ανάπτυξη του προσώπου».

( 42 ) Απόφαση Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, σκέψη 43 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

( 43 ) Απόφαση Akzo Nobel Chemicals και Akcros Chemicals κατά Επιτροπής (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, σκέψη 55 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

( 44 ) Επί του ζητήματος αυτού, βλ. Bank, R., «Rechtsstellung von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen nach der Qualifikationsrichtlinie» σε Hofmann, R., και Löhr, T. (επιμ.), Europäisches Flüchtlings- und Einwanderungsrecht. Eine kritische Zwischenbilanz, Nomos, Baden-Baden, 2008, σ. 169-181, ιδίως σ. 174. Το άρθρο 6 της Συμβάσεως της Γενεύης ορίζει ότι, «[ε]ν τη εννοία της παρούσης Συμβάσεως, ο όρος “υπό τας ιδίας συνθήκας” συνεπάγεται ότι δέον όπως πληρούνται άπασαι αι προϋποθέσεις (και ιδίως αι εις την διάρκειαν και τας συνθήκας της προσκαίρου ή συνήθους διαμονής αναφερόμεναι) άς ο ενδιαφερόμενος θα ώφειλε να πληροί, εάν δεν ήτο πρόσφυξ, ίνα απολαύση του περί ού ο λόγος δικαιώματος, πλήν των προϋποθέσεων εκείνων αίτινες ως εκ της φύσεως αυτών δεν δύνανται να πληρωθούν υπό πρόσφυγος».

( 45 ) Με τον όρο αυτό, ο οποίος δεν διευκρινίζεται στην οδηγία, νοείται κάθε άτομο που δεν είναι πολίτης της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και πληροί τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για τη διαμονή του σε κράτος μέλος. Γίνεται κατανοητό ότι η γενική αναφορά στους λοιπούς νομίμως διαμένοντες αφορά τους αλλοδαπούς του γενικού καθεστώτος, η διαμονή των οποίων δεν στηρίζεται σε εξαιρετικούς λόγους, ή σε λόγους διεθνούς προστασίας.

( 46 ) Σύμφωνα με το κείμενο των επεξηγήσεων σχετικά με τον Χάρτη, άρθρο 21.

( 47 ) Βλ. ΕΔΔΑ, απόφαση Ponomaryovi κατά Βουλγαρίας της 21ης Ιουνίου 2011, αριθ. 5335/05, και, ειδικότερα, απόφαση Bah κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 27ης Σεπτεμβρίου 2011, αριθ. 56328/07.

( 48 ) Βλ. ΕΔΔΑ, προπαρατεθείσα απόφαση Bah κατά Ηνωμένου Βασιλείου, § 48.

( 49 ) Απόφαση Omwenyeke κατά Γερμανίας της 20ής Νοεμβρίου 2007, αριθ. 44294/04. Βλ. επίσης αποφάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στις υποθέσεις P. κατά Γερμανίας, αριθ. 12068/86· U. και S. κατά Γερμανίας, αριθ. 11825/85 και Aygün κατά Σουηδίας, αριθ. 14102/88.

( 50 ) Οδηγία 2011/51/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαΐου 2011, που τροποποιεί την οδηγία 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου επεκτείνοντας το πεδίο εφαρμογής της και στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας (ΕΕ L 132, σ. 1).

( 51 ) Απόφαση Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, σκέψη 43).

( 52 ) Επί της αλληλεπιδράσεως μεταξύ των διοικητικών οδηγιών που περιορίζουν τη διακριτική ευχέρεια της Διοικήσεως και των απαιτήσεων σχετικά με την «ποιότητα του νόμου», όταν ακριβώς θεραπεύουν τα κενά του νόμου στον οποίον εδράζονται, βλ., επί παραδείγματι, ΕΔΔΑ, απόφαση Silver κ.λπ. κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 25ης Μαρτίου 1983, αριθ. 5947/72, § 88. Η διάταξη του 2009 είναι προσβάσιμη στο κοινό. Επιπλέον, το ΕΔΔΑ έχει κρίνει ότι η Σύμβαση δεν προσδιορίζει τον τρόπο δημοσιεύσεως, στην απόφασή του Spacek s.r.o. κατά Τσεχικής Δημοκρατίας της 9ης Νοεμβρίου 1999, αριθ. 26449/95, § 57. Επί του ζητήματος των περιορισμών που προβλέπονται βάσει νόμου αναφέρθηκα εκτενώς με τις προτάσεις μου στην υπόθεση Scarlet Extended (C‑70/10, EU:C:2011:255, σημεία 88 επ.).

( 53 ) Απόφαση Salahadin Abdulla κ.λπ. (C‑175/08, C‑176/08, C- 178/08 και C‑179/08, EU:C:2010:105, σκέψη 78).

( 54 ) Απόφαση H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, σκέψη 32).

( 55 ) Απόφαση H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, σκέψη 34).

( 56 ) Battjes, H., «Commentary to article 20- Directive 2011/95/UE», σε Hailbronner, K., και Thym, D. (επιμ.), EU Immigration and Asylum Law. Commentary, 2η έκδ. (C.H. Beck, Hart, Nomos, 2016), έντυπο, σημείο 20. Βλ. επίσης Moreno Lax, V., και Garlick, M., «Qualification: Refugee Status and Subsidiary Protection» σε Peers, S., κ.λπ. (επιμ.), EU Immigration and Asylum Law. Text and Commentary, 2η έκδ., Brill, 2014, σ. 65-210, ιδίως σ. 158.

( 57 ) Αιτιολογική σκέψη 39 της οδηγίας 2011/95.

( 58 ) Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Y. Bot στην υπόθεση Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2167, υποσημείωση 11), και στην υπόθεση C‑542/13 (υποσημείωση 9). Η τάση αυτή προς άρση των διαφορών μεταξύ αμφότερων των καθεστώτων είναι επίσης εμφανής στην οδηγία 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (ΕΕ L 180, σ. 60). Βλ. σημείο 46 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Y. Bot στην υπόθεση H. N. (C‑604/12, EU:C:2013:714).

( 59 ) Επί του ζητήματος αυτού, βλ. Hailbronner, K., και Thym, D., «Chapter IV. Asylum. Legal Framework for EU Asylum Policy», σε Hailbronner, K., και Thym, D., όπ.π., σημείο 9.

( 60 ) Βλ. Hathaway, J., C., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, σ. 711 και 719· Marx, R., «Article 26 — Freedom of Movement», σε A. Zimmermann (επιμ.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. A Commentary, Oxford University Press, 2011, σ. 1160· Division of International Protection of the UNHCR, Commentary on the Refugee Convention 1951, 1997.

( 61 ) Τούτο προκύπτει από το άρθρο 7 της οδηγίας 2013/33, λαμβανομένου υπόψη ότι το άρθρο 31, παράγραφος 2, της Συμβάσεως της Γενεύης αναγνωρίζει ρητώς τη δυνατότητα επιβολής των αναγκαίων περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία έως ότου ρυθμιστεί η κατάσταση του αιτούντος άσυλο.