Προσωρινό κείμενο

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

LΑILA MEDINA

της 15ης Σεπτεμβρίου 2022( )

Υπόθεση C‑407/21

Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

κατά

Premier ministre,

Ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance

[αίτηση του Conseil d’État

(Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία)

για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Άρθρο 267 ΣΛΕΕ – Οδηγία (ΕΕ) 2015/2302 – Οργανωμένα ταξίδια και συνδεδεμένοι ταξιδιωτικοί διακανονισμοί – Καταγγελία σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού – Αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις – COVID‑19 – Χαρακτήρας της επιστροφής των ποσών που έχουν καταβληθεί από τον ταξιδιώτη για το πακέτο – Επιστροφή σε χρήμα ή ισοδύναμη παροχή με τη μορφή κουπονιού – Προσωρινή παρέκκλιση από την υποχρέωση του διοργανωτή να καταβάλει επιστροφή στον ταξιδιώτη το αργότερο εντός 14 ημερών από την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού»





Εισαγωγή

1. Στις 11 Μαρτίου 2020 ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας (στο εξής: ΠΟΥ) κήρυξε πανδημία την έξαρση της νόσου COVID‑19. Στις αρχικές δηλώσεις του σχετικά με τη νόσο COVID‑19 στα μέσα ενημέρωσης εκείνη την ημέρα, ο Γενικός Διευθυντής του ΠΟΥ αναγνώρισε ότι η πανδημία της νόσου COVID‑19 «δεν αποτελεί απλώς κρίση στον τομέα της δημόσιας υγείας, αλλά κρίση που θα επηρεάσει κάθε τομέα [...]». Πράγματι, η πανδημία και τα μέτρα έκτακτης ανάγκης που έλαβαν οι κυβερνήσεις παγκοσμίως για την πρόληψη της εξάπλωσης του ιού προκάλεσαν πρωτοφανή αναταραχή. Ο φιλόσοφος Edgar Morin έγραψε ότι, παρόλο που η πανδημία αυτή δεν είναι η πρώτη στην ανθρώπινη ιστορία, η «ριζική πρωτοτυπία» της στηρίζεται στο γεγονός ότι προκάλεσε μια «τεράστια κρίση η οποία συνίσταται σε έναν συνδυασμό πολιτικών, οικονομικών, κοινωνικών, οικολογικών, εθνικών [και] παγκόσμιων κρίσεων» ( ). Η πανδημία αποτέλεσε επίσης σημαντική πρόκληση στον τομέα του δικαίου. Ένας θεωρητικός παρατήρησε εύστοχα ότι αποτελεί «δοκιμασία αντοχής» ( ) για το δίκαιο των συμβάσεων στο μέτρο που μπορεί «να ελεγχθεί αυστηρά η δυνατότητα του ισχύοντος δικαίου να παράσχει κατάλληλα μέσα αντιμετώπισης» των συνεπειών της. ( )

2. Στους τομείς που επηρεάστηκαν σημαντικότερα και αμεσότερα από την πανδημία της νόσου COVID‑19 εντάσσεται ο τουρισμός. Οι οικονομικές επιπτώσεις ήταν «πρωτοφανείς», λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι ο τουρισμός αποτελεί την τρίτη μεγαλύτερη κατηγορία εξαγωγών, που αντιστοιχούσε στο 7 % του παγκόσμιου εμπορίου το 2019, και ότι «έχουν επηρεαστεί όλα τα τμήματα της τεράστιας αλυσίδας αξίας που περιλαμβάνει» ( ). Οι περιορισμοί των δραστηριοτήτων, οι απαγορεύσεις κυκλοφορίας, οι απαγορεύσεις μετακινήσεων και το κλείσιμο των συνόρων περιόρισαν σημαντικά την ίδια την έννοια του ταξιδιού που συνίσταται στην ελευθερία κυκλοφορίας. Λόγω των περιορισμών που επέβαλαν οι κυβερνήσεις για τον περιορισμό της εξάπλωσης του ιού, η λειτουργία των διοργανωτών οργανωμένων ταξιδιών, των μεταφορέων και γενικά των επιχειρήσεων στον τομέα του τουρισμού διακόπηκε άμεσα. Επιπλέον, έπρεπε να αντιμετωπίσουν εκτεταμένες ακυρώσεις και αξιώσεις για επιστροφή δαπανών.

3. Η υπό κρίση υπόθεση αφορά, πιο συγκεκριμένα, το ζήτημα της λήψης εθνικών μέτρων που προβλέπουν προσωρινές παρεκκλίσεις από τη νομοθεσία για την προστασία των καταναλωτών που διέπει τις συμβάσεις οργανωμένου ταξιδιού. Τα επίδικα μέτρα παρείχαν, μεταξύ άλλων, στους διοργανωτές οργανωμένων ταξιδιών τη δυνατότητα να παρέχουν στους ταξιδιώτες κουπόνια αντί της επιστροφής χρημάτων ως μέσο διαχείρισης των άμεσων προβλημάτων ρευστότητας που αντιμετώπιζαν. Λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου της υγειονομικής κρίσης, η υπόθεση βαίνει πέραν του καθορισμού των δικαιωμάτων στο δίκαιο της Ένωσης για την προστασία του καταναλωτή. Θέτει το ζήτημα των πιθανών ορίων στην επάρκεια του υφιστάμενου νομικού πλαισίου για την αντιμετώπιση της πανδημίας της νόσου COVID‑19. Θίγει επίσης το ζήτημα του εύρους των έκτακτων εξουσιών των κρατών μελών στο πλαίσιο της «κατάστασης έκτακτης ανάγκης της πανδημίας» ( ).

Νομικό πλαίσιο

Το δίκαιο της Ένωσης

Η οδηγία (ΕΕ) 2015/2302

4. Οι αιτιολογικές σκέψεις 31 και 40 της οδηγίας (EE) 2015/2302 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2015, σχετικά με τα οργανωμένα ταξίδια και τους συνδεδεμένους ταξιδιωτικούς διακανονισμούς, η οποία τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2006/2004 και την οδηγία 2011/83/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και καταργεί την οδηγία 90/314/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2015, L 326, σ. 1), αναφέρουν τα εξής:

«(31) Οι ταξιδιώτες θα πρέπει […] επίσης να έχουν το δικαίωμα να λύουν τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού χωρίς χρέωση καταγγελίας όταν αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις επηρεάζουν σημαντικά την εκτέλεση του πακέτου. Αυτό μπορεί να αφορά, για παράδειγμα, πόλεμο, άλλα σοβαρά προβλήματα ασφάλειας, όπως η τρομοκρατία, σημαντικούς κίνδυνους για την ανθρώπινη υγεία, όπως η εκδήλωση κρουσμάτων σοβαρής ασθένειας στον ταξιδιωτικό προορισμό, ή φυσικές καταστροφές όπως πλημμύρες, σεισμοί ή καιρικές συνθήκες που καθιστούν αδύνατη την ασφαλή μετάβαση στον προορισμό κατά τα συμφωνηθέντα στη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού.

[…]

(40) Για να είναι αποτελεσματική η προστασία κατά της αφερεγγυότητας, θα πρέπει να καλύπτει τα προβλέψιμα ποσά των πληρωμών που θίγονται από την αφερεγγυότητα του διοργανωτή και, κατά περίπτωση, το προβλέψιμο κόστος των επαναπατρισμών. [...] Εντούτοις, για την αποτελεσματική προστασία κατά της αφερεγγυότητας δεν θα πρέπει να λαμβάνονται υποχρεωτικά υπόψη ιδιαίτερα αμυδροί κίνδυνοι, για παράδειγμα η ταυτόχρονη αφερεγγυότητα αρκετών από τους μεγαλύτερους διοργανωτές, όταν η εν λόγω πράξη θα επηρέαζε δυσανάλογα το κόστος της προστασίας, εις βάρος της αποτελεσματικότητάς της. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η εγγύηση όσον αφορά τις επιστροφές χρημάτων μπορεί να είναι περιορισμένη».

5. Το άρθρο 3, σημείο 12, της οδηγίας αυτής προβλέπει ότι ως «αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις» νοούνται «καταστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχο του μέρους που επικαλείται τέτοια κατάσταση, και οι συνέπειες της οποίας δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν ακόμη και αν είχαν ληφθεί όλα τα εύλογα μέτρα».

6. Το άρθρο 4 της οδηγίας 2015/2302, με τίτλο «Επίπεδο εναρμόνισης», ορίζει τα εξής:

«Τα κράτη μέλη δεν διατηρούν ούτε εισάγουν στο εθνικό τους δίκαιο διατάξεις που παρεκκλίνουν από αυτές που καθορίζονται στην παρούσα οδηγία, συμπεριλαμβανομένων περισσότερο ή λιγότερο αυστηρών διατάξεων που θα εξασφάλιζαν διαφορετικό επίπεδο προστασίας του ταξιδιώτη, εκτός εάν άλλως προβλέπεται στην παρούσα οδηγία.»

7. Το άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302 ορίζει τα εξής:

«1. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι ο ταξιδιώτης μπορεί να καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού ανά πάσα στιγμή πριν από την έναρξη του πακέτου. Αν ο ταξιδιώτης καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού δυνάμει της παρούσας παραγράφου, μπορεί να του ζητηθεί η καταβολή εύλογης και δικαιολογημένης χρέωσης καταγγελίας στον διοργανωτή. […]

2. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 1, ο ταξιδιώτης έχει το δικαίωμα να καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού πριν από την έναρξη του πακέτου χωρίς την καταβολή οποιασδήποτε χρέωσης καταγγελίας σε περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων στον τόπο προορισμού ή πολύ κοντά σε αυτόν, οι οποίες επηρεάζουν σημαντικά την εκτέλεση του πακέτου ή επηρεάζουν σημαντικά τη μεταφορά των επιβατών στον προορισμό. Σε περίπτωση καταγγελίας της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο, ο ταξιδιώτης δικαιούται την πλήρη επιστροφή όλων των ποσών που κατέβαλε για το πακέτο, αλλά δεν δικαιούται πρόσθετη αποζημίωση.

3. Ο διοργανωτής δύναται να καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού και να επιστρέψει στον ταξιδιώτη το σύνολο των ποσών που κατέβαλε για το πακέτο, αλλά δεν υποχρεούται να καταβάλει πρόσθετη αποζημίωση, εάν:

[…]

(β) ο διοργανωτής δεν είναι σε θέση να εκτελέσει τη σύμβαση λόγω αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων και κοινοποιήσει στον ταξιδιώτη την καταγγελία της σύμβασης χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση πριν από την έναρξη του πακέτου.

4. Ο διοργανωτής πραγματοποιεί τις επιστροφές που απαιτούνται σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3 ή, σε ό,τι αφορά την παράγραφο 1, επιστρέφει κάθε ποσό που έχει καταβληθεί από ή εκ μέρους του ταξιδιώτη για το πακέτο μείον την κατάλληλη χρέωση καταγγελίας. Οι επιστροφές των εν λόγω ποσών στον ταξιδιώτη πραγματοποιούνται χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και, σε κάθε περίπτωση, το αργότερο εντός 14 ημερών μετά την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού.

[...]»

8. Το άρθρο 17 της οδηγίας 2015/2302, με τίτλο «Αποτελεσματικότητα και πεδίο εφαρμογής της προστασίας κατά της αφερεγγυότητας», προβλέπει τα εξής:

«1. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι διοργανωτές που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός τους παρέχουν εγγύηση για την επιστροφή του συνόλου των ποσών που έχουν καταβληθεί από ή για λογαριασμό των ταξιδιωτών, στον βαθμό που οι σχετικές υπηρεσίες δεν εκτελούνται λόγω αφερεγγυότητας των διοργανωτών. […]

[…]

2. Η εγγύηση της παραγράφου 1 είναι αποτελεσματική και καλύπτει τις ευλόγως προβλέψιμες δαπάνες. […]

[...]»

9. Το άρθρο 23 της οδηγίας 2015/2302, με τίτλο «Αναγκαστικός χαρακτήρας της παρούσας οδηγίας», προβλέπει στην παράγραφο 2 και 3 τα εξής:

«2. Οι ταξιδιώτες δεν μπορούν να παραιτηθούν των δικαιωμάτων που τους αναγνωρίζουν τα εθνικά μέτρα για τη μεταφορά της παρούσας οδηγίας.

3. Οποιαδήποτε συμβατική ρύθμιση ή δήλωση του ταξιδιώτη με την οποία, άμεσα ή έμμεσα, παραιτείται των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει στους ταξιδιώτες ή περιορίζονται τα δικαιώματα που του παρέχονται από την παρούσα οδηγία ή η οποία έχει ως στόχο την καταστρατήγηση της εφαρμογής της παρούσας οδηγίας δεν είναι δεσμευτική για τον ταξιδιώτη».

Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα

10. Οι αιτούσες, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) [Ομοσπονδιακή ένωση καταναλωτών – Τι να επιλέγουμε] και Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) [Κατανάλωση, στέγαση και πλαίσιο ζωής], είναι γαλλικές ενώσεις καταναλωτών. Προσβάλλουν τη νομιμότητα διάφορων πράξεων, συμπεριλαμβανομένης της ordonnance No 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (απόφασης υπ’ αριθ. 2020-315, της 25ης Μαρτίου 2020, περί των οικονομικών προϋποθέσεων καταγγελίας ορισμένων συμβάσεων τουριστικών ταξιδιών και διαμονής σε περίπτωση έκτακτων και αναπόφευκτων περιστάσεων ή ανωτέρας βίας, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).

11. Η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε βάσει της εξουσιοδότησης που χορηγήθηκε στη Γαλλική Κυβέρνηση με τον loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (νόμο της 23ης Μαρτίου 2020 σχετικά με τα επείγοντα μέτρα για τη διαχείριση της έξαρσης της πανδημίας της νόσου COVID‑19) «προς αντιμετώπιση των οικονομικών, χρηματοοικονομικών και κοινωνικών συνεπειών της εξάπλωσης της επιδημικής έξαρσης της νόσου COVID‑19 και των συνεπειών των μέτρων που ελήφθησαν για τον περιορισμό της εξάπλωσής της και, ειδικότερα, για την αποφυγή και τον περιορισμό της παύσης της δραστηριότητας των φυσικών και νομικών προσώπων και των ενώσεων που ασκούν οικονομική δραστηριότητα, καθώς και του αντικτύπου της ως άνω κατάστασης στην απασχόληση».

12. Το άρθρο 1, παράγραφος II, της προσβαλλόμενης απόφασης προβλέπει παρέκκλιση από ορισμένες διατάξεις του άρθρου L.211-14 του code du tourisme (τουριστικού κώδικα) το οποίο μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 12, παράγραφοι 1 έως 4, της οδηγίας 2015/2302. Προβλέπει ότι, σε περίπτωση καταγγελίας σύμβασης πώλησης ταξιδιών και διαμονής κατά το χρονικό διάστημα από την 1η Μαρτίου 2020 έως την 15η Σεπτεμβρίου 2020, «ο διοργανωτής ή ο πωλητής μπορούν να προτείνουν, αντί της επιστροφής του συνόλου των πραγματοποιηθεισών πληρωμών, κουπόνι» χρηματικής αξίας ίσης με το συνολικό ποσό των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν βάσει της καταγγελθείσας σύμβασης. Η πρόταση αυτή πρέπει να πραγματοποιηθεί το αργότερο εντός τριών μηνών από την κοινοποίηση της καταγγελίας της σύμβασης και ισχύει για περίοδο 18 μηνών. Ο επαγγελματίας υποχρεούται να επιστρέψει στον πελάτη το συνολικό ποσό των πραγματοποιηθεισών πληρωμών μόνο μετά την παρέλευση του ανωτέρω διαστήματος των 18 μηνών και εφόσον ο πελάτης δεν αποδεχθεί την πρόταση για πανομοιότυπη ή ισοδύναμη παροχή με εκείνη που προβλεπόταν στην καταγγελθείσα σύμβαση.

13. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι οι διατάξεις της προσβαλλόμενης απόφασης θεσπίστηκαν για την προστασία της ρευστότητας και της φερεγγυότητας των παρόχων υπηρεσιών που αφορά η απόφαση αυτή, υπό περιστάσεις υπό τις οποίες περισσότερα από 7 000 καταχωρισμένα στη Γαλλία γραφεία ταξιδίων αντιμετώπιζαν σοβαρές δυσχέρειες. Πράγματι, λόγω της πανδημίας της νόσου COVID‑19, που πλήττει συγχρόνως όχι μόνον τη Γαλλία και τις περισσότερες χώρες της Ευρώπης, αλλά και όλες σχεδόν τις ηπείρους, τα γραφεία ταξιδίων αντιμετώπιζαν πρωτοφανές πλήθος ακυρώσεων κρατήσεων και έπρεπε να διαχειριστούν την ολοκληρωτική έλλειψη νέων κρατήσεων. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η άμεση επιστροφή των χρηματικών ποσών για όλες τις ακυρωθείσες παροχές μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο τη βιωσιμότητα των σχετικών οικονομικών φορέων και, επομένως, τη δυνατότητα επιστροφής των πραγματοποιηθεισών πληρωμών στους πελάτες.

14. Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει επίσης ότι η αξία των κουπονιών που χορήγησαν τα γαλλικά ταξιδιωτικά γραφεία έως τις 15 Σεπτεμβρίου 2020, ημερομηνία λήξης της ισχύος της προσβαλλόμενης απόφασης, ανερχόταν περίπου σε 990 εκατομμύρια ευρώ, ποσό το οποίο αντιστοιχεί περίπου στο 10 % του κύκλου εργασιών του τομέα σε ένα κανονικό έτος.

15. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς που προέβαλαν οι αιτούσες ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, οι διατάξεις της προσβαλλόμενης απόφασης αντιβαίνουν στο άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302. Το άρθρο αυτό προβλέπει ότι ο ταξιδιώτης δικαιούται, σε περίπτωση καταγγελίας σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, να ζητήσει να του επιστραφεί το σύνολο των πληρωμών που πραγματοποίησε βάσει της σύμβασης εντός προθεσμίας 14 ημερών από την καταγγελία της. Επιπλέον, οι αιτούσες υποστηρίζουν ότι τέτοιου είδους διατάξεις θίγουν τον ελεύθερο ανταγωνισμό εντός της ενιαίας αγοράς και τον σκοπό εναρμόνισης που επιδιώκεται με την οδηγία αυτή.

16. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

«(1) Έχει το άρθρο 12 της οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2015, σχετικά με τα οργανωμένα ταξίδια και τους συνδεδεμένους ταξιδιωτικούς διακανονισμούς, την έννοια ότι επιβάλλει στον διοργανωτή οργανωμένου ταξιδιού, σε περίπτωση καταγγελίας της σύμβασης, την υποχρέωση να επιστρέψει σε χρήμα το σύνολο των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν βάσει του πακέτου ή έχει την έννοια ότι επιτρέπει την πραγματοποίηση της επιστροφής μέσω ισοδύναμης παροχής, ιδίως με τη μορφή πίστωσης ύψους ίσου με το ποσό των πραγματοποιηθεισών πληρωμών;

(2) Στην περίπτωση που οι επιστροφές πρέπει να πραγματοποιούνται σε χρήμα, μπορούν η υγειονομική κρίση που σχετίζεται με την επιδημική έξαρση της νόσου COVID‑19 και οι συνέπειές της στα γραφεία ταξιδιών, τα οποία, λόγω της κρίσης αυτής, υπέστησαν μείωση του κύκλου εργασιών τους που εκτιμάται ότι κυμαίνεται από 50 έως 80 %, και τα οποία αντιπροσωπεύουν άνω του 7 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος της Γαλλίας και, όσον αφορά τους διοργανωτές οργανωμένων ταξιδιών, απασχολούν 30 000 υπαλλήλους στη Γαλλία έχοντας κύκλο εργασιών σχεδόν 11 δισεκατομμυρίων ευρώ, να δικαιολογήσουν, και ενδεχομένως υπό ποιες προϋποθέσεις και εντός ποιων ορίων, προσωρινή παρέκκλιση από την υποχρέωση που υπέχει ο διοργανωτής να επιστρέψει στον ταξιδιώτη το σύνολο των πραγματοποιηθεισών για το πακέτο πληρωμών εντός προθεσμίας 14 ημερών από την καταγγελία της σύμβασης, βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 4, της οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2015, σχετικά με τα οργανωμένα ταξίδια και τους συνδεδεμένους ταξιδιωτικούς διακανονισμούς;

(3) Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στο προηγούμενο προδικαστικό ερώτημα, είναι δυνατόν, υπό τις συνθήκες που προεκτέθηκαν, να προσαρμοστούν τα διαχρονικά αποτελέσματα απόφασης με την οποία ακυρώνεται νομοθέτημα του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει στο άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2015, σχετικά με τα οργανωμένα ταξίδια και τους συνδεδεμένους ταξιδιωτικούς διακανονισμούς;»

17. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Union Fédérale des Consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) [Ομοσπονδιακή ένωση καταναλωτών – Τι να επιλέγουμε], η Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) (Κατανάλωση, στέγαση και πλαίσιο ζωής), η Βελγική, η Τσεχική, η Δανική, η Γαλλική, η Ιταλική, η Σλοβακική και η Φινλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή. Με εξαίρεση τη Δανική και τη Φινλανδική Κυβέρνηση, οι εν λόγω διάδικοι παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στη 1 Ιουνίου 2022.

Ανάλυση

Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος

18. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 έχει την έννοια ότι επιβάλλει στον διοργανωτή σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, σε περίπτωση καταγγελίας της σύμβασης, την υποχρέωση να επιστρέψει σε χρήμα το σύνολο των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν ή ότι επιτρέπει εναλλακτικές λύσεις, ιδίως την επιστροφή με τη μορφή κουπονιού χρηματικής αξίας ίσης με το ποσό των πραγματοποιηθεισών πληρωμών.

19. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302 καθορίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των συμβαλλομένων όσον αφορά την καταγγελία σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού. Ειδικότερα, σε περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων, η δεύτερη και η τρίτη παράγραφος του άρθρου αυτού παρέχουν τόσο στον ταξιδιώτη όσο και στον διοργανωτή το δικαίωμα καταγγελίας της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, βάσει των προϋποθέσεων που προβλέπονται στις παραγράφους αυτές. Η καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού γεννά την υποχρέωση του διοργανωτή να επιστέψει το σύνολο των ποσών που κατέβαλε ο ταξιδιώτης για το οργανωμένο ταξίδι. Η επιστροφή, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302, πρέπει να πραγματοποιηθεί «χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και, σε κάθε περίπτωση, το αργότερο εντός 14 ημερών μετά την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού».

20. Η οδηγία 2015/2302 δεν ορίζει την έννοια της «επιστροφής» ούτε παραπέμπει ρητώς στο δίκαιο των κρατών μελών όσον αφορά το ζήτημα αυτό. Στην περίπτωση αυτή, από τις επιταγές τόσο της ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσο και της αρχής της ίσης μεταχείρισης προκύπτει ότι το γράμμα διάταξης του δικαίου της Ένωσης πρέπει κατά κανόνα να ερμηνεύεται αυτοτελώς και ομοιόμορφα σε ολόκληρη την Ένωση. Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, ο προσδιορισμός της σημασίας και του περιεχομένου φράσεων ως προς τις οποίες το δίκαιο της Ένωσης δεν παρέχει κανέναν ορισμό πρέπει να γίνεται σύμφωνα με το σύνηθες νόημά τους στην καθημερινή γλώσσα, λαμβανομένων ταυτόχρονα υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου αυτές χρησιμοποιούνται και των σκοπών που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελούν μέρος ( ).

21. Πρώτον, επισημαίνεται ότι σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2015/2302 ο όρος «επιστροφή» αφορά την επιστροφή «όλων των ποσών που [καταβλήθηκαν] για το πακέτο». Τούτο αντικατοπτρίζει την έννοια του όρου «επιστροφή» στην καθημερινή γλώσσα, ο οποίος παραπέμπει σε ορισμένο χρηματικό ποσό που επιστρέφεται σε κάποιον. Στην αγγλική γλώσσα ο όρος «refund» [«επιστροφή»] χρησιμοποιείται ειδικότερα στην περίπτωση που η πληρωμή οφείλεται «ιδίως για τον λόγο ότι ορισμένο πρόσωπο έχει καταβάλει υπερβολικά υψηλό χρηματικό ποσό ή δεν είναι ικανοποιημένο με ορισμένο προϊόν ή υπηρεσία» ( ). Η ανωτέρω ερμηνεία του όρου «επιστροφή» συνάδει με διάφορες γλωσσικές αποδόσεις της συγκεκριμένης διάταξης ( ).

22. Συνεπώς, η «επιστροφή» του συνόλου των ποσών που καταβλήθηκαν δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρέχει στον διοργανωτή το δικαίωμα να προβεί σε αναβαλλόμενη πληρωμή, π.χ. σε πληρωμή με κουπόνι.

23. Δεύτερον, η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας αυτής. Στο ίδιο κεφάλαιο, το άρθρο 11 της οδηγίας 2015/2302 ρυθμίζει την τροποποίηση άλλων όρων της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού. Το εν λόγω άρθρο προβλέπει στην παράγραφο 2 ότι υπό ορισμένες περιστάσεις, συμπεριλαμβανομένης της περίπτωσης που ο διοργανωτής υποχρεωθεί να τροποποιήσει, σε σημαντικό βαθμό, οποιοδήποτε από τα κύρια χαρακτηριστικά των ταξιδιωτικών υπηρεσιών, όπως αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2015/2302, ο ταξιδιώτης δύναται να αποδεχτεί την προτεινόμενη τροποποίηση ή να καταγγείλει τη σύμβαση χωρίς την καταβολή χρέωσης καταγγελίας. Εάν ο ταξιδιώτης καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού, τότε ο ταξιδιώτης δύναται να δεχθεί άλλο πακέτο εφόσον αυτό προσφέρεται από τον διοργανωτή. Το άρθρο 11, παράγραφος 5, της οδηγίας 2015/2302 προβλέπει ότι αν ο ταξιδιώτης δεν δεχθεί άλλο πακέτο, ο διοργανωτής υποχρεούται να επιστρέψει όλα τα ποσά που έλαβε από τον ταξιδιώτη. Όπως επισήμανε η Γαλλική Κυβέρνηση στις γραπτές παρατηρήσεις της, η διάταξη αυτή θα στερούνταν αποτελέσματος αν ο διοργανωτής είχε το δικαίωμα να χορηγήσει στον ταξιδιώτη κουπόνι αντί της επιστροφής όλων των ποσών που καταβλήθηκαν. Επομένως, στο σύστημα διατάξεων της οδηγίας 2015/2302, η «επιστροφή» που πραγματοποιείται στον ταξιδιώτη καλύπτει το δικαίωμά του να λάβει πληρωμές σε χρήμα. Οποιοδήποτε άλλο είδος υποκατάστατου ταξιδιωτικού πακέτου ή κουπονιού δεν μπορεί, συνεπώς, να θεωρηθεί ότι ισοδυναμεί με «επιστροφή».

24. Επιπλέον, το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 προβλέπει ότι η επιστροφή πρέπει να πραγματοποιηθεί «χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και, σε κάθε περίπτωση, το αργότερο εντός 14 ημερών μετά την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού». Όπως επισημαίνει, κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή στις γραπτές παρατηρήσεις της, από τη διάταξη αυτή συνάγεται ότι ο ταξιδιώτης έχει το δικαίωμα να λάβει τα χρήματα σύντομα, ώστε να έχει τη δυνατότητα να τα διαθέσει άμεσα και σύμφωνα με τις επιθυμίες του.

25. Η ως άνω ερμηνεία στηρίζεται επίσης στο ιστορικό της θέσπισης του άρθρου 12 της οδηγίας 2015/2302 το οποίο εντάσσεται στο πλαίσιο του εκσυγχρονισμού των κανόνων που περιλαμβάνονται στην οδηγία 90/314/ΕΟΚ ( ). Το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 90/314 προέβλεπε ότι, αν ο καταναλωτής καταγγείλει τη σύμβαση σε περίπτωση τροποποίησης, σε σημαντικό βαθμό, των όρων του οργανωμένου ταξιδιού ή αν για οιονδήποτε λόγο, άνευ υπαιτιότητας του καταναλωτή, ο διοργανωτής ματαιώσει το οργανωμένο ταξίδι πριν από τη συμφωνηθείσα ημερομηνία αναχώρησης, ο καταναλωτής δικαιούται να ζητήσει είτε ένα άλλο οργανωμένο ταξίδι είτε την επιστροφή το συντομότερο δυνατόν των καταβληθέντων από αυτόν ποσών βάσει της σύμβασης. Το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 προβλέπει, ωστόσο, μία μόνον επιλογή, ήτοι την «επιστροφή» των ποσών που έχουν καταβληθεί. Δεν υπάρχει ένδειξη ότι μια τέτοιου είδους «επιστροφή» μπορεί να αντικατασταθεί παρά τη βούληση του ταξιδιώτη με κουπόνι ή άλλο υποκατάστατο της πληρωμής σε χρήμα.

26. Άλλα νομοθετήματα που αφορούν τα δικαιώματα των ταξιδιωτών και των καταναλωτών προβλέπουν ρητώς τη χορήγηση κουπονιού ως είδος επιστροφής, αλλά μόνον ως επιλογή για τον ταξιδιώτη. Τούτο ισχύει όσον αφορά τα δικαιώματα των επιβατών αεροπορικών μεταφορών που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ) 261/2004 ( ). Το άρθρο 7, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού διακρίνει δύο δυνατότητες αποζημίωσης: είτε σε χρήμα (με ηλεκτρονικό τραπεζικό έμβασμα, με τραπεζική εντολή ή επιταγή) ή, εφόσον συμφωνήσει ενυπογράφως ο επιβάτης, με ταξιδιωτικά κουπόνια (voucher) ή/και άλλες υπηρεσίες. Όσον αφορά τα δικαιώματα επιβατών σιδηροδρομικών γραμμών, το άρθρο 17, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1371/2007 ( ) προβλέπει ότι η αποζημίωση μπορεί να καταβληθεί σε δελτία (κουπόνια) ή/και άλλες υπηρεσίες εάν οι όροι παρέχουν ευελιξία (ιδίως όσον αφορά την περίοδο ισχύος και τον προορισμό). Η αποζημίωση καταβάλλεται σε χρήμα κατόπιν αιτήματος του επιβάτη. Το ίδιο δικαίωμα προβλέπεται σχετικά με τους επιβάτες θαλάσσιων μεταφορών βάσει του άρθρου 19, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ) 1177/2010 ( ). Τέλος, στο πεδίο των δικαιωμάτων των καταναλωτών που προβλέπονται στην οδηγία 2011/83/ΕΕ ( ), από την αιτιολογική σκέψη 46 της οδηγίας αυτής συνάγεται σαφώς ότι η επιστροφή των ποσών που καταβλήθηκαν από τον καταναλωτή δεν θα πρέπει να πραγματοποιείται με κουπόνι, εκτός εάν ο καταναλωτής έχει χρησιμοποιήσει κουπόνια κατά την αρχική συναλλαγή ή τα έχει αποδεχθεί ρητά.

27. Τέλος, η ερμηνεία σύμφωνα με την οποία η επιστροφή μέσω της χορήγησης υποχρεωτικού κουπονιού αντίκειται στο άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302 ενισχύεται από τον σκοπό που επιδιώκει η οδηγία αυτή. Όπως αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 7 της οδηγίας, η πλειονότητα των ταξιδιωτών που αγοράζουν πακέτα είναι καταναλωτές κατά την έννοια του δικαίου καταναλωτών της Ένωσης. Η οδηγία 2015/2302 αποτελεί μέτρο που αποσκοπεί στην επίτευξη υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών βάσει της συνδυασμένης ερμηνείας του άρθρου 169, παράγραφος 1 και παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και του άρθρου 114, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, υπό το πρίσμα του άρθρου 38 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( ). Η ευρεία ερμηνεία του όρου «επιστροφή», ώστε να περιλαμβάνονται σε αυτόν και τα κουπόνια, θα μπορούσε να υπονομεύσει τον σκοπό αυτόν.

28. Η Σλοβακική Κυβέρνηση υιοθετεί διαφορετική άποψη από την προτεινόμενη στις παρούσες προτάσεις. Υποστηρίζει ότι ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις, συμπεριλαμβανομένης της απόδοσης στην αγγλική γλώσσα, προβαίνουν σε διάκριση μεταξύ της επιστροφής που αποδίδεται ως «refund» και της επιστροφής του συνόλου των ποσών που καταβλήθηκαν, η οποία αποδίδεται ως «reimbursement». Κατά την άποψή της, από τη χρήση δύο διαφορετικών όρων συνάγεται ότι η «επιστροφή» που αποδίδεται ως «reimbursement» πρέπει να καταβληθεί σε χρήμα, ενώ η «επιστροφή» που αποδίδεται ως «refund» μπορεί επίσης να περιλαμβάνει την προσφορά κουπονιού (κατ’ επιλογήν του διοργανωτή). Το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 προβλέπει την υποχρέωση του διοργανωτή να πραγματοποιεί τις «επιστροφές» («refunds») που απαιτούνται σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3 ή, σε ό,τι αφορά την παράγραφο 1, να επιστρέφει («reimburse») κάθε ποσό που έχει καταβληθεί από τον ταξιδιώτη για το πακέτο μείον την κατάλληλη χρέωση καταγγελίας. Η υποχρέωση πραγματοποίησης «επιστροφής» («refund») ανακύπτει όταν η σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού καταγγέλλεται, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων, βάσει του άρθρου 12, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2015/2302. Η υποχρέωση πραγματοποίησης των «επιστροφών» («reimbursements») ανακύπτει στην περίπτωση που η σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού καταγγέλλεται από τον ταξιδιώτη, κατά περίπτωση, έναντι εύλογης και δικαιολογήσιμης χρέωσης καταγγελίας.

29. Από τη χρήση του όρου «επιστροφή», ο οποίος αποδίδεται στα αγγλικά ως «refund» και ως «reimbursement», δεν προκύπτει ότι ο διοργανωτής έχει το δικαίωμα να προβεί σε επιστροφή με τη μορφή ενός υποχρεωτικού κουπονιού. Όπως επισήμανα ανωτέρω στο σημείο 21, με τον όρο «επιστροφή» («refund») στην αγγλική γλώσσα νοείται η επιστροφή χρημάτων και ο όρος αυτός χρησιμοποιείται ειδικότερα στην περίπτωση που το πρόσωπο που αξιώνει την επιστροφή των χρημάτων δεν είναι ικανοποιημένο με ορισμένο προϊόν ή υπηρεσία.

30. Σε κάθε περίπτωση, κατά πάγια νομολογία, η διατύπωση που χρησιμοποιείται σε μία από τις γλωσσικές αποδόσεις διάταξης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να αποτελεί τη μόνη βάση για την ερμηνεία της διάταξης αυτής ούτε μπορεί να χαρακτηρίζεται ως υπερέχουσα έναντι των άλλων γλωσσικών αποδόσεων ( ). Στην απόδοση στη γαλλική, την ελληνική και την ισπανική γλώσσα, το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 χρησιμοποιεί τον ίδιο όρο για την επιστροφή των ποσών που καταβλήθηκαν ανεξαρτήτως του λόγου καταγγελίας της σύμβασης. Συνεπώς, η χρήση δύο όρων σε ορισμένες μόνο γλωσσικές αποδόσεις δεν μπορεί να οδηγήσει σε διαφορετικό συμπέρασμα από εκείνο που συνάγεται σαφώς από το πλαίσιο και τον σκοπό της οδηγίας αυτής.

31. Συνεπώς, φρονώ ότι η υποχρέωση του διοργανωτή να πραγματοποιήσει επιστροφή στον ταξιδιώτη σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 καλύπτει μόνον την επιστροφή σε χρήμα, αποκλειομένης της επιβολής οποιασδήποτε εναλλακτικής λύσης από τον διοργανωτή, ιδίως επιστροφής με τη μορφή κουπονιού.

32. Ο ταξιδιώτης δεν μπορεί να παραιτηθεί από το δικαίωμά του να λάβει επιστροφή σε χρήμα. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 23 της οδηγίας 2015/2302, οι ταξιδιώτες δεν μπορούν να παραιτηθούν των δικαιωμάτων που τους αναγνωρίζουν τα εθνικά μέτρα για τη μεταφορά της οδηγίας. Ωστόσο, ο αναγκαστικός χαρακτήρας της οδηγίας 2015/2302 δεν εμποδίζει τον διοργανωτή να προσφέρει στον ταξιδιώτη προαιρετικό κουπόνι το οποίο ο τελευταίος έχει το δικαίωμα να αποδεχθεί μετά την επέλευση του γεγονότος που θεμελίωσε το δικαίωμα λήψης επιστροφής. Όπως διευκρινίζει η σύσταση (ΕΕ) 2020/648 της Επιτροπής ( ), η προσφορά ενός κουπονιού από τον διοργανωτή «δεν στερεί από τους ταξιδιώτες το δικαίωμα επιστροφής χρημάτων». Συνεπώς, η χορήγηση υποχρεωτικού κουπονιού δεν συνάδει με τον αναγκαστικό χαρακτήρα της οδηγίας 2015/2302.

33. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 έχει την έννοια ότι επιβάλλει στον διοργανωτή σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, σε περίπτωση καταγγελίας της σύμβασης, την υποχρέωση να επιστρέψει σε χρήμα το σύνολο των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν, ενώ απαγορεύει στον διοργανωτή αυτόν να επιβάλει εναλλακτική λύση, ιδίως με τη μορφή κουπονιού χρηματικής αξίας ίσης με το ποσό των πραγματοποιηθεισών πληρωμών. Ωστόσο, η διάταξη αυτή δεν εμποδίζει τον ταξιδιώτη να επιλέξει να λάβει ένα τέτοιου είδους κουπόνι μετά την επέλευση του γεγονότος που θεμελίωσε το δικαίωμα για επιστροφή.

Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος

34. Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η υγειονομική κρίση που σχετίζεται με την πανδημία της νόσου COVID‑19 και οι πρωτοφανείς συνέπειές της στον τομέα του τουρισμού δικαιολογούν, και ενδεχομένως υπό ποιες προϋποθέσεις και εντός ποιων ορίων, παρέκκλιση από την υποχρέωση που υπέχει ο διοργανωτής να επιστρέψει στον ταξιδιώτη το σύνολο των πραγματοποιηθεισών για το πακέτο πληρωμών εντός 14 ημερών από την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302.

35. Προκειμένου να δοθεί λυσιτελής απάντηση στο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, θα εξετάσω διαδοχικά διάφορες πτυχές των συνεπειών της κατάστασης έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία στην εμβέλεια και την άσκηση των δικαιωμάτων που προβλέπονται στην οδηγία 2015/2302. Η πρώτη πτυχή αφορά το αν περιορισμοί στην ελευθερία κυκλοφορίας που ενδεχομένως θεσπίζουν τα κράτη μέλη λόγω της πανδημίας της νόσου COVID‑19 μπορούν να δικαιολογήσουν παρέκκλιση από την υποχρέωση του διοργανωτή να πραγματοποιήσει επιστροφή. Η δεύτερη πτυχή αφορά το αν η πανδημία αποτελεί κατάσταση που δεν εμπίπτει στην εμβέλεια των «αναπόφευκτων και έκτακτων» περιστάσεων που προβλέπονται στην οδηγία 2015/2302. Η τρίτη πτυχή αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2015/2302 στο πλαίσιο πανδημίας. Η τέταρτη πτυχή αφορά το αν μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία μπορεί να δικαιολογήσει παρέκκλιση από συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης λόγω ανωτέρας βίας.

(α) Περιορισμοί στην ελευθερία κυκλοφορίας και συνέπειες στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης

36. Ένα προκαταρκτικό ζήτημα που χρήζει εξέτασης σε σχέση με πιθανή παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης υπό το πρίσμα της πανδημίας αφορά τις συνέπειες τυχόν περιορισμών στην ελευθερία κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης. Η προστασία της δημόσιας υγείας, της δημόσιας τάξης και της δημόσιας ασφάλειας μπορεί να δικαιολογήσει τον περιορισμό των δικαιωμάτων και ελευθεριών που προβλέπονται στο δίκαιο της Ένωσης σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων ( ). Μια σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια μπορεί να δικαιολογήσει την προσωρινή επαναφορά των συνοριακών ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα σύμφωνα με τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν ( ). Επιπλέον, «σε μια εξαιρετικά κρίσιμη κατάσταση, ένα κράτος μέλος μπορεί να προσδιορίσει την ανάγκη επαναφοράς συνοριακών ελέγχων ως αντίδραση στον κίνδυνο που συνιστά μια μολυσματική νόσος» ( ). Η προστασία της δημόσιας υγείας, η οποία εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών σύμφωνα με το άρθρο 168, παράγραφος 7, ΣΛΕΕ, μπορεί να δικαιολογήσει την επιβολή περαιτέρω περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία. Τέτοιου είδους περιορισμοί πρέπει, ωστόσο, να συνάδουν με τις αρχές του δικαίου της Ένωσης, ιδίως με τις αρχές της αναλογικότητας και της απαγόρευσης των διακρίσεων ( ). Κατά τη διάρκεια της πανδημίας, η Ευρωπαϊκή Ένωση επιδίωξε να αποφύγει τις επιπτώσεις της λήψης μονομερών μέτρων από τα κράτη μέλη –τα οποία αποτέλεσαν πηγή σημαντικής διατάραξης για επιχειρήσεις και πολίτες– και να διασφαλίσει τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών ( ).

37. Το ειδικότερο ζήτημα που τίθεται στην υπό κρίση υπόθεση αφορά το αν μια δικαιολογημένη παρέκκλιση από την ελευθερία κυκλοφορίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση μπορεί ομοίως να δικαιολογήσει περαιτέρω παρεκκλίσεις από συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης που προϋποθέτει την άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η οδηγία 2015/2302 εναρμονίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προκύπτουν από συμβάσεις οργανωμένων ταξιδιών προκειμένου να διευκολύνει τη δημιουργία μιας πραγματικής εσωτερικής αγοράς των καταναλωτών ( ).

38. Η πανδημία της νόσου COVID‑19 οδήγησε τα κράτη μέλη στην επαναφορά των συνοριακών ελέγχων και στη λήψη περαιτέρω μέτρων για τη δημόσια υγεία, τα οποία είχαν σημαντικές επιπτώσεις στην ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων και υπηρεσιών. Υπό τις περιστάσεις αυτές, μπορεί να υποστηριχθεί ότι, εφόσον τα κράτη μέλη μπορούν να δικαιολογήσουν, κατ’ εξαίρεση, τον περιορισμό της ελευθερίας κυκλοφορίας, πρέπει να έχουν το δικαίωμα να λάβουν περαιτέρω μέτρα στον τομέα του εναρμονισμένου παράγωγου δικαίου της Ένωσης που προϋποθέτει την ελευθερία κυκλοφορίας προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις «αλυσιδωτές» επιπτώσεις από τους περιορισμούς στην ελευθερία αυτή.

39. Ωστόσο, η αναγνώριση μιας τέτοιου είδους ευρείας εξαίρεσης, που δεν προβλέπεται στις Συνθήκες, θα έθιγε σοβαρά την υπεροχή του δικαίου της Ένωσης, τον δεσμευτικό χαρακτήρα του και την ομοιόμορφη εφαρμογή του. Η αποδοχή μιας τέτοιου είδους εξαίρεσης σε όλες τις λογικές συνέπειές της θα μπορούσε να συνεπάγεται ότι κατά τη διάρκεια μιας κατάστασης έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία το δίκαιο της Ένωσης δεν έχει εφαρμογή ( ).

40. Πράγματι, από την αρχή της πανδημίας, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης αγωνίστηκαν για την προώθηση του συντονισμού. Τα μονομερή μέτρα στα οποία κατέφυγαν ορισμένα κράτη μέλη στην αρχή της πανδημίας αντικαταστάθηκαν σταδιακά από συντονισμένα μέτρα ( ). Πράγματι, όπως τονίζει η Επιτροπή σε μία από τις ανακοινώσεις της σχετικά με τη στρατηγική της Ένωσης για τα εμβόλια, «η ραχοκοκαλιά της ισχυρής ευρωπαϊκής αντίδρασης στην πανδημία COVID ήταν η ενότητα και η διατήρηση της λειτουργίας της ενιαίας αγοράς» ( ). Επισημαίνεται επίσης ότι η αντίδραση ανάκαμψης στην κρίση που προκάλεσε η νόσος COVID‑19 οδήγησε στη μεγαλύτερη μέχρι σήμερα δέσμη μέτρων για την παροχή κινήτρων, τη δέσμη NextGenerationEU.

41. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, φρονώ ότι οποιαδήποτε παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης όσον αφορά την ελευθερία της κυκλοφορίας δεν μπορεί να δικαιολογήσει παρεκκλίσεις από συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης και, ειδικότερα, από το δικαίωμα του ταξιδιώτη να λάβει επιστροφή, όπως προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302.

42. Έχοντας εξετάσει το ανωτέρω προκαταρκτικό ζήτημα, θα εξετάσω τον τρόπο με τον οποίο η κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία που προκλήθηκε από την πανδημία της νόσου COVID‑19 εντάσσεται στο σύστημα διατάξεων της οδηγίας 2015/2302.

(β) «Αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις» και «ανωτέρα βία»

43. Η οδηγία 2015/2302 προβλέπει στο άρθρο 12, παράγραφος 2, το δικαίωμα του ταξιδιώτη να καταγγείλει τη σύμβαση χωρίς την καταβολή οποιασδήποτε χρέωσης καταγγελίας σε περίπτωση «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων στον τόπο προορισμού ή πολύ κοντά σε αυτόν, οι οποίες επηρεάζουν σημαντικά την εκτέλεση του πακέτου ή επηρεάζουν σημαντικά τη μεταφορά των επιβατών στον προορισμό». Ο διοργανωτής μπορεί επίσης να καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας στην περίπτωση, μεταξύ άλλων, που ο ίδιος δεν είναι σε θέση να εκτελέσει τη σύμβαση λόγω «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων». Σε κάθε περίπτωση, ο ταξιδιώτης δικαιούται την επιστροφή όλων των ποσών που κατέβαλε. Προκειμένου να προσδιοριστεί το δικαίωμα του ταξιδιώτη να λάβει επιστροφή σύμφωνα με την οδηγία αυτή στο πλαίσιο της πανδημίας της νόσου COVID‑19, είναι συνεπώς απαραίτητο να προσδιοριστεί, εξαρχής, το αν η πανδημία αυτή πρέπει να θεωρηθεί ότι εμπίπτει, γενικώς, στην έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» ( ).

44. Η έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» ορίζεται στο άρθρο 3, σημείο 12, της οδηγίας 2015/2302 ως «καταστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχο του μέρους που επικαλείται τέτοια κατάσταση, και οι συνέπειες της οποίας δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν ακόμη και αν είχαν ληφθεί όλα τα εύλογα μέτρα». Η αιτιολογική σκέψη 31 της οδηγίας παρέχει ορισμένα παραδείγματα γεγονότων που εμπίπτουν στην έννοια αυτή, συμπεριλαμβανομένων των «σημαντικών κινδύνων για την ανθρώπινη υγεία, όπως η εκδήλωση κρουσμάτων σοβαρής ασθένειας στον ταξιδιωτικό προορισμό». Η έξαρση της πανδημίας COVID‑19 δημιούργησε σημαντικούς κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία όχι μόνο στον οικείο τόπο προορισμού αλλά και παγκοσμίως. Η πανδημία πληροί τα συστατικά στοιχεία του ορισμού των «έκτακτων και αναπόφευκτων περιστάσεων». Πράγματι, αποτελεί γενικώς μια κατάσταση η οποία εκφεύγει του ελέγχου κάθε προσώπου και οι συνέπειες της οποίας δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν ακόμη και αν είχαν ληφθεί όλα τα εύλογα μέτρα.

45. Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει, ωστόσο, ότι η πανδημία αποτελεί περίπτωση ανωτέρας βίας που δεν μπορεί να εξομοιωθεί με τις «αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις» που προβλέπονται στην οδηγία αυτή. Υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι οι τεράστιες διαστάσεις που έλαβε η πανδημία COVID‑19 την καθιστούν κατάσταση η οποία βαίνει πέραν των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων». Η Τσεχική, η Ιταλική και η Σλοβακική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι η οδηγία 2015/2302 δεν έχει εφαρμογή στην πανδημία COVID‑19. Συνεπώς, τα κράτη μέλη εξακολουθούν να είναι αρμόδια να προβλέπουν διαφορετικές συμβατικές υποχρεώσεις από εκείνες που προβλέπονται στο άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας.

46. Προς υποστήριξη της θέσης της, η Γαλλική Κυβέρνηση υπενθυμίζει τα συστατικά στοιχεία της έννοιας της ανωτέρας βίας, η οποία, κατά τη νομολογία, καλύπτει «ξένες προς τον επικαλούμενο την ανωτέρα βία περιστάσεις, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, οι συνέπειες των οποίων δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν παρά την επιδειχθείσα επιμέλεια» ( ). Υποστηρίζει ότι η έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» δεν «υποκαθιστά εξ ολοκλήρου» την έννοια της ανωτέρας βίας η οποία εξακολουθεί να μην εμπίπτει στο πεδίο της οδηγίας 2015/2302.

47. Συναφώς, η Γαλλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η έννοια της ανωτέρας βίας δεν απαντά στο άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302. Επιπλέον, επισημαίνει ότι ο ορισμός της έννοιας των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» κατά το άρθρο 3, σημείο 12, της οδηγίας 2015/2302 δεν είναι ταυτόσημος με την έννοια της ανωτέρας βίας, καθόσον δεν απαιτεί οι περιστάσεις αυτές να είναι «ασυνήθεις και απρόβλεπτες». Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, από τη συνδυασμένη ερμηνεία του άρθρου 12, παράγραφος 4, και της αιτιολογικής σκέψης 31 της οδηγίας 2015/2302 συνάγεται το συμπέρασμα ότι η οδηγία καλύπτει έκτακτα γεγονότα τα οποία είναι μεμονωμένα και περιορισμένα χωρικά και χρονικά. Υποστηρίζει ότι η οδηγία δεν προβλέπει έκτακτα γεγονότα παγκόσμιου αντίκτυπου και κλίμακας. Ισχυρίζεται ότι μια τέτοιου είδους ερμηνεία συνάδει με την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 12 της οδηγίας 2015/2302 που στηρίζεται στην παραδοχή ότι ο διοργανωτής μπορεί να φέρει το βάρος των οικονομικών συνεπειών της καταγγελίας της σύμβασης που οφείλεται σε αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις. Η εφαρμογή της διάταξης αυτής, ακόμη και στο πλαίσιο πανδημίας που διακόπτει την εμπορική δραστηριότητα των διοργανωτών ταξιδίων, θα αντέβαινε στον σκοπό που επιδιώκει η οδηγία, ο οποίος συνίσταται στη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων, εξασφαλίζοντας παράλληλα ένα υψηλό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών.

48. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, δεδομένου ότι η έννοια της ανωτέρας βίας δεν έχει το ίδιο περιεχόμενο στα διάφορα πεδία εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, η σημασία της πρέπει να προσδιορίζεται ανάλογα με το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου προορίζεται να παραγάγει τα αποτελέσματά της ( ). Κατά τη γνώμη μου, εντός του νομικού πλαισίου της οδηγίας 2015/2302, η έννοια της ανωτέρας βίας εμπίπτει στην έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων».

49. Προκαταρκτικά, όπως ήδη επισήμανα, η πανδημία πληροί, γενικώς, τα συστατικά στοιχεία του ορισμού των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων». Από κανένα στοιχείο της οδηγίας 2015/2302 δεν προκύπτει ότι ένα γεγονός που εμπίπτει στην έννοια αυτή πρέπει εντούτοις να εξαιρεθεί από αυτή αν είναι γεγονός μεγάλης κλίμακας ή είναι ιδιαίτερα έκτακτο. Δεν είμαι πεπεισμένη ότι μπορεί να συναχθεί διαφορετικό συμπέρασμα από το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2015/2302 που προβλέπει το δικαίωμα του ταξιδιώτη να καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού σε περίπτωση «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων στον τόπο προορισμού ή πολύ κοντά σε αυτόν». Πράγματι, το συγκεκριμένο τμήμα της πρότασης τονίζει την ανάγκη να εξετασθούν οι συνθήκες στον τόπο εκτέλεσης του οργανωμένου ταξιδιού, δηλαδή τον τόπο προορισμού, προκειμένου να αξιολογηθεί η εκδήλωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων. Ωστόσο, τούτο δεν αποσκοπεί στον αποκλεισμό γεγονότων που εκδηλώνονται όχι μόνο στον τόπο προορισμού, αλλά και σε άλλο τόπο.

50. Δεύτερον, θεωρώ σημαντικό να επισημάνω ότι το Δικαστήριο εξετάζει με επιφύλαξη τις προσπάθειες των μεταφορέων να επικαλεστούν μια μεμονωμένη κατηγορία ιδιαίτερα έκτακτων γεγονότων που θα καθιστούσε δυνατόν σε αυτούς να απαλλαγούν από τις υποχρεώσεις τους. Παραθέτω, συναφώς, ένα παράδειγμα από το πεδίο των δικαιωμάτων των επιβατών αεροπορικών μεταφορών. Στην ευρέως γνωστή απόφαση στην υπόθεση McDonagh ( ), σχετικά με την έκρηξη του ηφαιστείου Eyjafjallajökull, το Δικαστήριο έκρινε ότι «ο κανονισμός 261/2004 δεν περιέχει καμία ένδειξη από την οποία μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι αναγνωρίζει, πέραν των “έκτακτων περιστάσεων” που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού, μια χωριστή κατηγορία “ιδιαίτερα έκτακτων” γεγονότων, η επέλευση των οποίων θα είχε ως συνέπεια την απαλλαγή του αερομεταφορέα από όλες τις υποχρεώσεις του […]» ( ).

51. Η εφαρμογή του σκεπτικού της απόφασης McDonagh ( ) κατ’ αναλογίαν στην οδηγία 2015/2302 θα οδηγούσε στο συμπέρασμα ότι από κανένα στοιχείο της οδηγίας αυτής δεν προκύπτει ότι αναγνωρίζει μια χωριστή κατηγορία γεγονότων, πέραν των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» που μνημονεύονται στο άρθρο 3, σημείο 12, της οδηγίας αυτής. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι η οδηγία αυτή, βάσει του άρθρου 4, προβλέπει την πλήρη εναρμόνιση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των συμβαλλόμενων μερών στη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού.

52. Η ερμηνεία της οδηγίας 2015/2302 υπό την έννοια ότι αναγνωρίζει μια χωριστή κατηγορία ιδιαίτερα έκτακτων γεγονότων, όπως η πανδημία της νόσου COVID‑19, που αποκλείονται από την έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» θα μπορούσε να οδηγήσει σε αντιφατικά αποτελέσματα που υπονομεύουν τελικά τη συνοχή του συστήματος που καθιερώνει η οδηγία 2015/2302. Πράγματι, τα συμβαλλόμενα μέρη θα είχαν το δικαίωμα να καταγγείλουν τη σύμβαση στην περίπτωση που ανακύπτει κίνδυνος για την ανθρώπινη υγεία στον τόπο προορισμού και επηρεάζει την εκτέλεση της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, αλλά θα εξακολουθούσαν να δεσμεύονται από τη σύμβαση στην περίπτωση σημαντικού κινδύνου για την ανθρώπινη υγεία που οφείλεται στην πανδημία, ακόμη και αν επηρεαζόταν σημαντικά η εκτέλεση του οργανωμένου ταξιδιού. Επιπλέον, ο διοργανωτής θα είχε το δικαίωμα να αρνηθεί να καταβάλει αποζημίωση στην περίπτωση που αποδεικνύεται ότι η έλλειψη συμμόρφωσης προς τους όρους εκτέλεσης της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού οφείλεται σε «αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις» στον τόπο προορισμού, βάσει του άρθρου 14, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2015/2302, αλλά δεν θα είχε το δικαίωμα αυτό στην περίπτωση της πανδημίας.

53. Καταλήγω, συνεπώς, στο συμπέρασμα ότι η ερμηνεία που προτείνει η Γαλλική Κυβέρνηση θα έθετε υπό αμφισβήτηση το σύστημα και τον πρωταρχικό σκοπό της οδηγίας 2015/2302 που συνίσταται στην παροχή της δυνατότητας στους ταξιδιώτες και στους εμπόρους ταξιδιωτικών υπηρεσιών να επωφεληθούν πλήρως από την εσωτερική αγορά, εξασφαλίζοντας παράλληλα υψηλό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών ( ). Θα δημιουργούσε επίσης σημαντική ανασφάλεια δικαίου καθόσον επιχειρεί να διακρίνει μεταξύ περιπτώσεων ανωτέρας βίας, αφενός, και «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων», αφετέρου, χωρίς να υφίσταται σαφές όριο μεταξύ των δύο εννοιών.

54. Υπέρ της ερμηνείας αυτής συνηγορεί και το ιστορικό θέσπισης της οδηγίας 2015/2302. Το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 90/314 προέβλεπε τη δυνατότητα του διοργανωτή να ματαιώσει το οργανωμένο ταξίδι πριν από τη συμφωνηθείσα ημερομηνία αναχώρησης. Στην περίπτωση αυτή, ο ταξιδιώτης είχε το δικαίωμα να ζητήσει αποζημίωση από τον διοργανωτή εκτός αν «η ματαίωση δεν οφείλεται σε υπεράριθμες κρατήσεις αλλά ανάγεται σε λόγους ανωτέρας βίας, δηλαδή σε περιστάσεις που είναι ξένες προς τη βούληση του ενδιαφερομένου, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, των οποίων οι συνέπειες δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν όση επιμέλεια και αν είχε καταβληθεί». Η εν λόγω δυνατότητα ματαίωσης δεν παρεχόταν στον ταξιδιώτη. Η οδηγία 2015/2302 συμπλήρωσε το κενό αυτό και χορήγησε το ίδιο δικαίωμα στους ταξιδιώτες. Ο νομοθέτης είχε συνεπώς την πρόθεση να χορηγήσει ίσα δικαιώματα στους συμβαλλομένους στη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού στην περίπτωση «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων». Από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι η πρόθεση του νομοθέτη ήταν να περιορίσει το δικαίωμα ακύρωσης για αμφότερους τους συμβαλλομένους στη σύμβαση αποκλείοντας την ανωτέρα βία από το εύρος των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων».

55. Συναφώς, πρέπει να τονισθεί ότι, μολονότι η νομοθετική πρόταση της Επιτροπής ( ) χρησιμοποίησε τον όρο «αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις», το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την πρόταση της Επιτροπής ( ) χρησιμοποίησε, σε ορισμένες περιπτώσεις, τον όρο ανωτέρα βία ( ). Επιπλέον, η έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την εφαρμογή της οδηγίας 2015/2302 διευκρινίζει ότι «η έννοια των “αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων” αντικαθιστά την έννοια της “ανωτέρας βίας” που χρησιμοποιείται στην οδηγία του 1990» ( ) Συνεπώς, η εξέταση του ιστορικού θέσπισης της οδηγίας 2015/2302 συνηγορεί υπέρ της θέσης ότι στο πλαίσιο της οδηγίας 2015/2302, η ανωτέρα βία αποτελεί έννοια ισοδύναμη με την έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων».

56. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι, στο συγκεκριμένο πλαίσιο της οδηγίας 2015/2302, η έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» δεν αποκλείει την πανδημία ως περίπτωση ανωτέρας βίας.

(γ) Η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2015/2302 στο πλαίσιο πανδημίας

57. Η Βελγική, η Τσεχική, η Ιταλική και η Σλοβακική Κυβέρνηση δεν διακρίνουν μεταξύ «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων» και ανωτέρας βίας. Ωστόσο, αμφισβητούν γενικότερα τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2015/2302 στο πλαίσιο πανδημίας. Ισχυρίζονται, κατ’ ουσίαν, ότι η οδηγία αυτή καλύπτει αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις τοπικής και περιορισμένης κλίμακας, στις οποίες δεν περιλαμβάνεται μια πανδημία. Στηρίζουν το επιχείρημα αυτό στην αιτιολογική σκέψη 31 της οδηγίας 2015/2302 η οποία παραθέτει, μεταξύ των παραδειγμάτων αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων που θεμελιώνουν το δικαίωμα καταγγελίας της σύμβασης ταξιδιού, την ύπαρξη «σημαντικών κινδύνων για την ανθρώπινη υγεία, όπως η εκδήλωση κρουσμάτων σοβαρής ασθένειας στον ταξιδιωτικό προορισμό» ( ).

58. Φρονώ ότι από την αιτιολογική σκέψη 31 δεν είναι δυνατόν να συναχθεί ότι ο νομοθέτης αποσκοπούσε στο να περιορίσει τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2015/2302 σε γεγονότα που λαμβάνουν χώρα σε τοπικό επίπεδο. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη παραθέτει απλώς μια ενδεικτική σειρά περιπτώσεων αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων. Φαίνεται μάλλον να οδηγεί στο αντίθετο συμπέρασμα από εκείνο που υποστηρίζουν οι προαναφερθείσες κυβερνήσεις. Εφόσον η εξάπλωση σοβαρής ασθένειας στον ταξιδιωτικό προορισμό αποτελεί παράδειγμα «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων», τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όσον αφορά την εξάπλωση μιας σοβαρής ασθένειας σε παγκόσμιο επίπεδο. Το ίδιο σκεπτικό μπορεί να εφαρμοστεί σε σχέση με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2015/2302 που προβλέπει το δικαίωμα του ταξιδιώτη να καταγγείλει τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού στην περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων «στον τόπο προορισμού ή πολύ κοντά σε αυτόν, οι οποίες επηρεάζουν σημαντικά την εκτέλεση του πακέτου». Εφόσον ο ταξιδιώτης έχει το δικαίωμα να καταγγείλει τη σύμβαση στην περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων που λαμβάνουν χώρα σε τοπικό επίπεδο και επηρεάζουν σημαντικά την εκτέλεση του οργανωμένου ταξιδιού, πρέπει κατά μείζονα λόγο να έχει το ίδιο δικαίωμα στην περίπτωση που ένα τέτοιου είδους γεγονός λαμβάνει χώρα σε παγκόσμια κλίμακα και επηρεάζει σημαντικά την εκτέλεση του οργανωμένου ταξιδιού.

59. Ωστόσο, ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί να προβλέπει διαφορετικά δικαιώματα και υποχρεώσεις των συμβαλλομένων στην περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων, αναλόγως του μεγέθους της αναταραχής. Συναφώς, επισημαίνω ότι η οδηγία 2015/2302 εκδόθηκε μετά την κρίση της ηφαιστειακής τέφρας το 2010, η οποία είχε σημαντικές επιπτώσεις στον τομέα του τουρισμού. Παρόλο που οι επιπτώσεις αυτές δεν μπορούν να συγκριθούν με τις επιπτώσεις της πανδημίας της νόσου COVID‑19, παρείχαν την ευκαιρία στον νομοθέτη να τροποποιήσει αντιστοίχως τους κανόνες. Τούτο ίσχυε, για παράδειγμα, όσον αφορά το γεγονός ότι, αν είναι αδύνατον να διασφαλιστεί η επιστροφή του ταξιδιώτη όπως συμφωνήθηκε στη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού λόγω αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων, η ευθύνη του διοργανωτή περιορίζεται στο να φέρει το κόστος της αναγκαίας παροχής καταλύματος για περίοδο όχι πέραν των τριών διανυκτερεύσεων ανά ταξιδιώτη (άρθρο 13, παράγραφος 7, της οδηγίας 2015/2302). Συνεπώς, θεωρώ εύλογο να συναχθεί ότι, αν η πρόθεση του νομοθέτη ήταν να περιορίσει, να αποκλείσει ή να προβεί σε διαφορετική πρόβλεψη για το δικαίωμα του ταξιδιώτη να λάβει επιστροφή εντός 14 ημερών από την ακύρωση της σύμβασης στην περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων που προκαλούν σημαντική αναταραχή, θα το είχε πράξει ρητώς.

60. Η Τσεχική και η Σλοβακική Κυβέρνηση υποστήριξαν περαιτέρω ότι η υποχρέωση του διοργανωτή να καταβάλλει επιστροφή στον ταξιδιώτη σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 δεν έχει εφαρμογή λαμβανομένου υπόψη του περιορισμένου πεδίου εφαρμογής της προστασίας κατά της αφερεγγυότητας. Το άρθρο 17 της οδηγίας 2015/2302 προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν ότι οι διοργανωτές που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός τους παρέχουν εγγύηση για την επιστροφή του συνόλου των ποσών που έχουν καταβληθεί από ή για λογαριασμό των ταξιδιωτών, στον βαθμό που οι σχετικές υπηρεσίες δεν εκτελούνται λόγω αφερεγγυότητας των διοργανωτών. Η εγγύηση αυτή «είναι αποτελεσματική και καλύπτει τις ευλόγως προβλέψιμες δαπάνες» ( ). Η αιτιολογική σκέψη 40 της οδηγίας 2015/2302 αναφέρει ότι για την αποτελεσματική προστασία κατά της αφερεγγυότητας «δεν θα πρέπει να λαμβάνονται υποχρεωτικά υπόψη ιδιαίτερα αμυδροί κίνδυνοι, για παράδειγμα η ταυτόχρονη αφερεγγυότητα αρκετών από τους μεγαλύτερους διοργανωτές, όταν η εν λόγω πράξη θα επηρέαζε δυσανάλογα το κόστος της προστασίας, εις βάρος της αποτελεσματικότητάς της». Σε αυτές τις περιπτώσεις, κατά την αιτιολογική σκέψη, «η εγγύηση όσον αφορά τις επιστροφές χρημάτων μπορεί να είναι περιορισμένη». Οι δύο αυτές κυβερνήσεις υποστηρίζουν ότι, στην περίπτωση ευρύτερης αδυναμίας των διοργανωτών, οι ταξιδιώτες δεν θα λάμβαναν καμία επιστροφή καθώς οι απαιτήσεις τους δεν προστατεύονται.

61. Συναφώς, από το άρθρο 17 της οδηγίας 2015/2302 προκύπτει ότι η υποχρέωση του διοργανωτή να παρέχει εγγύηση για την επιστροφή του συνόλου των ποσών που έχουν καταβληθεί καλύπτει την περίπτωση που οι σχετικές υπηρεσίες δεν εκτελούνται λόγω αφερεγγυότητας των διοργανωτών. Τούτο συνεπάγεται ότι η απαίτηση για επιστροφή προστατεύεται στην περίπτωση που το πρόβλημα ρευστότητας οφείλεται στην αφερεγγυότητα του διοργανωτή. Ωστόσο, στην περίπτωση της πανδημίας, τα προβλήματα ρευστότητας οφείλονται σε εκτεταμένα αιτήματα ακυρώσεων τα οποία μπορεί να οδηγούν με τη σειρά τους σε αφερεγγυότητα. Για τον λόγο αυτόν, η σύσταση της Επιτροπής σχετικά με τα κουπόνια αναγνωρίζει ότι εάν οι διοργανωτές καταστούν αφερέγγυοι «υπάρχει κίνδυνος πολλοί ταξιδιώτες [...] να μη λάβουν καμία επιστροφή, καθώς δεν προστατεύονται οι απαιτήσεις τους έναντι των διοργανωτών [...]» ( ).

62. Επιπλέον, από το γεγονός ότι η οδηγία 2015/2302 δεν εναρμονίζει την προστασία κατά της αφερεγγυότητας λόγω απαιτήσεων επιστροφής σε τέτοιου είδους περιπτώσεις δεν μπορεί να συναχθεί ότι το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής δεν έχει εφαρμογή. Γενικότερα, η οδηγία 2015/2302 δεν εναρμονίζει μέτρα αναδιάρθρωσης ή την προστασία έναντι της πτώχευσης όσον αφορά τους διοργανωτές ταξιδιών. Είναι γεγονός ότι, ελλείψει εναρμόνισης στο επίπεδο της Ένωσης, οι ουσιαστικοί κανόνες του πτωχευτικού δικαίου εμπίπτουν, επί του παρόντος, σε μεγάλο βαθμό στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Τα τελευταία πρέπει εντούτοις να ασκούν την αρμοδιότητα αυτή σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων των θεμελιωδών ελευθεριών που προβλέπονται στη ΣΛΕΕ ( ). Συνεπώς, οποιαδήποτε μέτρα λαμβάνουν τα κράτη μέλη για να διευκολύνουν την επίλυση των προβλημάτων ρευστότητας των διοργανωτών ταξιδιών πρέπει να σέβονται το πνεύμα του δικαιώματος του ταξιδιώτη να λάβει επιστροφή βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302. Τα μέτρα αυτά πρέπει επιπλέον να συνάδουν με τη νομοθεσία περί κρατικών ενισχύσεων.

63. Όσον αφορά τη νομοθεσία περί κρατικών ενισχύσεων, η σύσταση της Επιτροπής σχετικά με τα κουπόνια υπενθυμίζει ότι είναι δυνατόν τα κράτη μέλη να παρέχουν ενίσχυση ρευστότητας στους φορείς εκμετάλλευσης στους τομείς των ταξιδιών και των μεταφορών για να εξασφαλίσουν την ικανοποίηση απαιτήσεων επιστροφών που οφείλονται στην έξαρση της νόσου COVID‑19. Η σύσταση αυτή παραπέμπει στο προσωρινό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης ( ) ως βάση για τη συμβατότητα μιας τέτοιου είδους ενίσχυσης ρευστότητας με τους κανόνες της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις.

64. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, φρονώ ότι η οδηγία 2015/2302 έχει εφαρμογή στο πλαίσιο της πανδημίας της νόσου COVID‑19.

(δ) Η κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία ως λόγος που επιτρέπει στους ιδιώτες να παρεκκλίνουν από συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης

65. Το επόμενο ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί αφορά το αν, σε περίπτωση σοβαρής κατάστασης έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία, οι διοργανωτές ταξιδιών μπορούν να επικαλεστούν ανωτέρα βία προκειμένου να παρεκκλίνουν από διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης. Ειδικότερα, η Γαλλική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2015/2302 δεν αποκλείει τη δυνατότητα εφαρμογής της αρχής της «ανωτέρα βίας», όπως αναπτύχθηκε στη νομολογία του Δικαστηρίου. Επικαλείται, συναφώς, την απόφαση στην υπόθεση Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka ( )(στο εξής: απόφαση Billerud) καθώς και τη διάταξη στην υπόθεση Luxaviation ( ).

66. Η υπόθεση που οδήγησε στην απόφαση Billerud αφορούσε εταιρίες στις οποίες επιβλήθηκαν κυρώσεις για τον λόγο ότι δεν παρέδωσαν εμπροθέσμως τις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα. Οι εταιρίες αυτές υποστήριξαν ότι η μη εμπρόθεσμη παράδοση που τους προσαπτόταν οφειλόταν σε εσωτερική διοικητική δυσλειτουργία. Το Δικαστήριο, επικαλούμενο την προηγούμενη νομολογία του στην απόφαση στην υπόθεση Valsabbia κατά Επιτροπής ( ), έκρινε ότι «ακόμη και ελλείψει ειδικής διάταξης [...] η αναγνώριση της ύπαρξης περίπτωσης ανωτέρας βίας προϋποθέτει ότι η εξωτερική αιτία την οποία επικαλούνται τα υποκείμενα δικαίου έχει αναπότρεπτες και αναπόφευκτες συνέπειες, σε σημείο ώστε να καθίσταται αντικειμενικά αδύνατη για τους ενδιαφερομένους η συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις τους» ( ). Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης, στην ίδια σκέψη, ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει αν ο φορέας εκμετάλλευσης, παρά την όποια επιμέλεια θα μπορούσε να επιδείξει για να τηρήσει τις επιβαλλόμενες προθεσμίες, αντιμετώπισε περιστάσεις ξένες προς αυτόν, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, οι οποίες υπερβαίνουν μια απλή εσωτερική δυσλειτουργία ( ).

67. Από το πλαίσιο της απόφασης στην υπόθεση Billerud προκύπτει ότι η ανωτέρα βία ως λόγος άμυνας, όπως αναγνωρίζεται στην απόφαση αυτή, αφορά μια περιορισμένη δυνατότητα παρέκκλισης από τις έννομες συνέπειες που απορρέουν από την αθέτηση υποχρέωσης βάσει του δικαίου της Ένωσης. Στη συνέχεια θα εξετάσω αν το σκεπτικό που παρατίθεται στην απόφαση αυτή είναι κρίσιμο στο πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης, η οποία αφορά το ζήτημα παρέκκλισης από υποχρέωση που απορρέει από συγκεκριμένη διάταξη του δικαίου της Ένωσης λόγω ανωτέρας βίας.

68. Στις επιμέρους ενότητες (β) και (γ) της ανωτέρω ανάλυσης, κατέληξα στο συμπέρασμα ότι η περίπτωση της ανωτέρας βίας εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2015/2302 και καλύπτεται, γενικά, από την έννοια των «αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων». Η οδηγία 2015/2302 περιλαμβάνει ήδη συγκεκριμένες διατάξεις που διέπουν τη συμβατική σχέση σε περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων. Οι διατάξεις αυτές περιλαμβάνουν το άρθρο 12, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας, το οποίο περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με το δικαίωμα του ταξιδιώτη ή του διοργανωτή να καταγγείλει τη σύμβαση σε περίπτωση αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων. Αποτέλεσμα της καταγγελίας της σύμβασης, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 4, είναι ότι θεμελιώνει την υποχρέωση του διοργανωτή να επιστρέψει στον ταξιδιώτη το σύνολο των ποσών που κατέβαλε για το οργανωμένο ταξίδι χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και, σε κάθε περίπτωση, το αργότερο εντός 14 ημερών από την καταγγελία της σύμβασης.

69. Ωστόσο, το γεγονός ότι η οδηγία 2015/2302 περιλαμβάνει συγκεκριμένες διατάξεις σχετικά με τις επιπτώσεις των αναπόφευκτων και έκτακτων περιστάσεων στη συμβατική σχέση δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι δεν υπάρχει περιθώριο για την εφαρμογή της απόφασης Billerud. Τούτο ισχύει καθόσον, στην περίπτωση της πανδημίας, οι αναπόφευκτες και έκτακτες περιστάσεις όχι μόνον εμπόδισαν τους διοργανωτές να εκτελέσουν τη σύμβαση, αλλά επηρέασαν σημαντικά και την από διαχειριστική άποψη δυνατότητά τους να επεξεργάζονται τις καταγγελίες και την οικονομική δυνατότητά τους να καταβάλλουν τις επιστροφές. Από την άποψη αυτή, μπορεί να εξακολουθεί να υπάρχει περιθώριο για την εφαρμογή της αρχής που διατυπώνεται στην απόφαση Billerud. Η αρχή αυτή μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει ορισμένο βαθμό ανεκτικότητας όσον αφορά την αυστηρή εφαρμογή του δικαίου ( ). Ερευνητές που μελετούν τις επιπτώσεις της νόσου COVID‑19 στο δίκαιο και την πολιτική για την προστασία των καταναλωτών ( ) έχουν αναπτύξει την έννοια της «κοινωνικής ανωτέρας βίας» προκειμένου να αποτυπώσουν τον «συλλογικό αντίκτυπο της πανδημίας σε όλα τα εμπλεκόμενα συμφέροντα». Η ουσία της έννοιας αυτής συνίσταται στο να αναγνωριστεί ότι η πανδημία είχε σοβαρές και απροσδόκητες επιπτώσεις τόσο για τους καταναλωτές όσο και για τις επιχειρήσεις και κατέστη λόγος ανησυχίας για την κοινωνία ως σύνολο.

70. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η αρχή της ανωτέρας βίας σε σχέση με την αντικειμενική αδυναμία συμμόρφωσης με το δίκαιο της Ένωσης που καθιερώθηκε στην απόφαση Billerud μπορεί να εφαρμοστεί ώστε να παρέχεται πολύ περιορισμένη δυνατότητα προσωρινής απαλλαγής από τη συμμόρφωση με συγκεκριμένη υποχρέωση που προβλέπεται σε ορισμένο εναρμονισμένο πεδίο του παράγωγου δικαίου της Ένωσης. Οι διοργανωτές θα μπορούσαν επομένως να επικαλεστούν ανωτέρα βία στις περιπτώσεις που, παρά την όποια επιμέλεια θα μπορούσαν να επιδείξουν προκειμένου να τηρήσουν τις προθεσμίες που προβλέπονται στο άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302, η πανδημία έχει επιπτώσεις αναπότρεπτες και αναπόφευκτες που οδηγούν σε προς στιγμήν ανυπέρβλητες δυσκολίες ώστε να καθίσταται αντικειμενικά αδύνατη για τους ενδιαφερομένους η συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από τη διάταξη αυτή ( ). Συναφώς, μπορεί να ληφθεί υπόψη ένας πραγματικός κίνδυνος πτώχευσης που απειλεί την ύπαρξη του διοργανωτή ο οποίος επικαλείται την ανωτέρα βία ως λόγο άμυνας ( ). Οι διοργανωτές μπορούν να επικαλεστούν ανωτέρα βία μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την υπέρβαση των δυσχερειών αυτών ( ). Υπό τους περιορισμούς αυτούς, η εφαρμογή της γενικής αρχής της ανωτέρας βίας σε σχέση με την αντικειμενική αδυναμία συμμόρφωσης με το δίκαιο της Ένωσης στο πλαίσιο της σύμβασης ταξιδιού δεν αποτελεί μια γενική ρήτρα διαφυγής (ή επιταγή εν λευκώ). Μπορεί να καταστήσει δυνατή μόνο μια προσωρινή παρέκκλιση από τις αυστηρές προθεσμίες και μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι απαραίτητο για τον κανονικό διακανονισμό των επιστροφών.

71. Το επόμενο ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί αφορά το αν η αρχή της ανωτέρας βίας σε σχέση με την αντικειμενική αδυναμία συμμόρφωσης με το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης μπορεί να παρέχει στους διοργανωτές τη δυνατότητα να αναβάλουν τις επιστροφές που πραγματοποιούνται με τη μορφή κουπονιού. Από συμβατική άποψη, η πρόταση για τη χορήγηση κουπονιού αποτελεί ένα είδος προσαρμογής της σύμβασης. Η προσφορά του κουπονιού έχει ως αποτέλεσμα τη διατήρηση της συμβατικής σχέσης. Πράγματι, το κουπόνι έχει ως αποτέλεσμα την καθυστέρηση της εκτέλεσης σε μεταγενέστερο στάδιο κατά το οποίο οι περιστάσεις θα καταστήσουν δυνατή τη συνέχιση των ταξιδιών. Η συμβατότητα μιας τέτοιου είδους συμβατικής προσαρμογής με την οδηγία 2015/2302 θα εξαρτηθεί από τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά του κουπονιού.

72. Στην υπό κρίση υπόθεση, ένα κουπόνι που παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά που περιγράφηκαν στην προσβαλλόμενη απόφαση δεν φαίνεται να συνάδει με την οδηγία 2015/2302. Ειδικότερα, η προσφορά ενός τέτοιου είδους κουπονιού δεν φαίνεται να αποκαθιστά την ισορροπία μεταξύ των συμβαλλομένων στην περίπτωση της ανωτέρας βίας. Φαίνεται περισσότερο να θέτει σε μειονεκτική θέση ένα μέρος της σύμβασης, δηλαδή τον ταξιδιώτη. Όπως σχολίασε ένας θεωρητικός, «είναι υπερβολικό να αναγκαστεί ο πελάτης να χρηματοδοτήσει τον αντισυμβαλλόμενο, στην περίπτωση που δεν το επιθυμεί» ( ). Τούτο ισχύει ιδίως λαμβανομένης υπόψη της περιόδου ισχύος του κουπονιού που ανέρχεται σε 18 μήνες. Μόνο στο τέλος της περιόδου αυτής ο ταξιδιώτης έχει τη δυνατότητα να ασκήσει το δικαίωμά του σε επιστροφή χωρίς να υφίσταται διασφάλιση έναντι της αφερεγγυότητας του διοργανωτή. Επιπλέον, εναπόκειται στον ταξιδιώτη να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να λάβει τα χρήματά του στο τέλος της περιόδου αυτής. Οποιαδήποτε επαναδιαπραγμάτευση της σύμβασης πρέπει να ωφελεί αμφότερους τους συμβαλλομένους. Ορθώς επισημαίνεται στη θεωρία ότι οι διοργανωτές ταξιδιών και οι καταναλωτές πρέπει «να επωφελούνται αμοιβαία από ένα σύστημα κουπονιών» και ότι τούτο ισχύει «αν οι διοργανωτές ταξιδιών προσφέρουν στον καταναλωτή μια επιπρόσθετη παροχή σε σχέση με εκείνες που δικαιούται κατά τον νόμο» ( ).

73. Τελικά, η συμβατική ρύθμιση σε περίπτωση ανωτέρας βίας θα εξαρτηθεί από τις περιστάσεις κάθε περίπτωσης υπό το πρίσμα της αρχής της καλής πίστης ( ). Στο πλαίσιο της πανδημίας, ιδίως στην αρχή της, δεν μπορεί να αγνοηθούν πλήρως οι επιπτώσεις της καταγγελίας της σύμβασης στον αντισυμβαλλόμενο. Δεδομένης της έκτασης των ακυρώσεων, ακόμη και οι διοργανωτές που είχαν την οικονομική δυνατότητα να πραγματοποιήσουν επιστροφές σε όλους τους ταξιδιώτες θα χρειάζονταν τουλάχιστον ορισμένο χρονικό διάστημα για τη διεκπεραίωση των επιστροφών των ποσών που καταβλήθηκαν ( ). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή αναγνώρισε ότι στα αρχικά στάδια της πανδημίας η πλειοψηφία των ταξιδιωτών αντιμετώπισαν την κατάσταση ρεαλιστικά και δεν προσδοκούσαν να λάβουν την επιστροφή εντός της σύντομης προθεσμίας των 14 ημερών που εφαρμόζεται υπό κανονικές συνθήκες. Υπό την προϋπόθεση ότι τους παρέχονταν επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τους όρους της επιστροφής, ήταν πρόθυμοι να αναμείνουν ένα εύλογο χρονικό διάστημα. Αμφότεροι οι συμβαλλόμενοι στη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού πρέπει συνεπώς να καταβάλλουν κάθε προσπάθεια να ενεργούν «υπεύθυνα και δίκαια» ( ).

74. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι ένας μεμονωμένος διοργανωτής μπορεί να επικαλεστεί ανωτέρα βία στις περιπτώσεις που, παρά την όποια επιμέλεια θα μπορούσε να επιδείξει προκειμένου να τηρήσει τις προθεσμίες, η πανδημία της νόσου COVID‑19 είχε επιπτώσεις αναπότρεπτες και αναπόφευκτες που οδηγούν σε προς στιγμήν ανυπέρβλητες δυσχέρειες ώστε να καθίσταται αντικειμενικά αδύνατον για τον διοργανωτή να καταβάλει επιστροφή βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302. Ο διοργανωτής μπορεί να επικαλεστεί ανωτέρα βία μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την υπέρβαση των δυσχερειών αυτών. Ο λόγος της ανωτέρας βίας σε σχέση με την αντικειμενική αδυναμία συμμόρφωσης με το δίκαιο της Ένωσης δεν επιτρέπει, ωστόσο, στους διοργανωτές να χορηγούν κουπόνι με τα χαρακτηριστικά που περιγράφονται στην προσβαλλόμενη απόφαση.

(ε) Η κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία ως λόγος που επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης

75. Ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι το σκεπτικό της απόφασης Billerud μπορεί να έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις που είναι αντικειμενικά αδύνατον για έναν μεμονωμένο διοργανωτή να τηρήσει την υποχρέωση να επιστέψει το σύνολο των ποσών που καταβλήθηκαν από τους ταξιδιώτες εντός 14 ημερών λόγω της πανδημίας της νόσου COVID‑19, τούτο δεν παρέχει πάντως χρήσιμη απάντηση στην υπό κρίση υπόθεση. Πράγματι, η υπόθεση δεν αφορά διαφορά μεταξύ ιδιωτών. Αφορά τη νομιμότητα νομοθετικής διάταξης βάσει της οποίας ένα κράτος μέλος αποφασίζει να λάβει ένα μέτρο που παρεκκλίνει από το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης προς αντιμετώπιση της πανδημίας της νόσου COVID‑19. Συνεπώς, φρονώ ότι οι διαπιστώσεις που περιλαμβάνονται στην απόφαση Billerud δεν μπορούν να εφαρμοστούν αυτομάτως όσον αφορά τα κράτη μέλη.

76. Όσον αφορά την παράλειψη κράτους μέλους να συμμορφωθεί με το δίκαιο της Ένωσης, υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο, στο πλαίσιο προσφυγών λόγω παραβάσεως, αποδέχτηκε κατ’ εξαίρεση την ανωτέρα βία ως λόγο που δικαιολογεί τέτοιου είδους παράλειψη. Η συναφής νομολογία αφορούσε κυρίως την παράλειψη μεταφοράς ενός μέτρου του δικαίου της Ένωσης ( ) ή την παράλειψη συμμόρφωσης με συγκεκριμένη υποχρέωση που προβλέπεται στο παράγωγο δίκαιο της Ένωσης ( ). Κατά τη νομολογία αυτή, «ένα κράτος μέλος που προσκρούει σε προς στιγμήν ανυπέρβλητες δυσχέρειες που το εμποδίζουν να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης μπορεί να επικαλεστεί ανωτέρα βία μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την υπέρβαση των δυσχερειών αυτών» ( ).

77. Στην υπό κρίση υπόθεση, δεδομένου ότι η υποχρέωση από την οποία επιδιώκεται παρέκκλιση δεν βαρύνει το κράτος μέλος αλλά τον διοργανωτή ταξιδιών, μπορεί να υποστηριχθεί ότι δεν υπάρχει περιθώριο εφαρμογής της νομολογίας που έχει εφαρμογή στις προσφυγές λόγω παραβάσεως. Ωστόσο, στην περίπτωση που η απόφαση Billerud εφαρμοζόταν σε έναν υψηλό αριθμό διοργανωτών και επηρέαζε έναν πολύ σημαντικό αριθμό συμβάσεων, τούτο θα μπορούσε να υποδεικνύει ένα συστημικό πρόβλημα και την ανάγκη ύπαρξης του απαραίτητου χρόνου για την εξεύρεση «συστημικής» λύσης για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας ( ). Υπό τις περιστάσεις αυτές, στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος αντιμετωπίζει προς στιγμήν ανυπέρβλητες δυσχέρειες κατά την εφαρμογή, στην έννομη τάξη του, διάταξης για τη μεταφορά παράγωγου δικαίου της Ένωσης, πρέπει επίσης, κατ’ εξαίρεση, να έχει το δικαίωμα να επικαλεστεί ανωτέρα βία.

78. Η κατ’ αναλογίαν εφαρμογή της ανωτέρας βίας ως λόγου άμυνας σε περίπτωση παρέκκλισης από συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης θα πρέπει να υπόκειται σε ιδιαίτερα αυστηρές διασφαλίσεις. Δεν πρέπει να ερμηνευθεί ως γενική ρήτρα διαφυγής ή επιταγή εν λευκώ για την παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης. Αφορά μια όλως εξαιρετική, περιορισμένη ως προς το περιεχόμενο και τη διάρκεια παρέκκλιση σε περιπτώσεις που είναι αντικειμενικά αδύνατη η συμμόρφωση με το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης. Συνεπώς, φρονώ ότι στο πλαίσιο μιας «άνευ προηγουμένου κατάστασης έκτακτης ανάγκης στον τομέα της υγείας» ( ), όπως η πανδημία της νόσου COVID‑19, ένα κράτος μέλος μπορεί να επικαλεστεί ανωτέρα βία που δικαιολογεί τη λήψη μέτρου παρέκκλισης για την αντιμετώπιση της πανδημίας στην περίπτωση που προσκρούει σε προς στιγμήν ανυπέρβλητες δυσχέρειες που εμποδίζουν τη συμμόρφωση με την υποχρέωσή του να εφαρμόζει, στην έννομη τάξη του, συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, το κράτος μέλος μπορεί να επικαλεστεί ανωτέρα βία μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την υπέρβαση των δυσχερειών αυτών. Τα μέσα που επιλέγονται για την υπέρβαση των ανυπέρβλητων δυσχερειών πρέπει να συνάδουν με τη γενική αρχή της αναλογικότητας. Εναπόκειται στο κράτος μέλος που επικαλείται περίπτωση ανωτέρας βίας να αποδείξει ότι είναι αναγκαίο να προσφύγει σε παρέκκλιση για την υπέρβαση των ανυπέρβλητων δυσχερειών που αντιμετωπίζει λόγω της κατάστασης αυτής. Συναφώς, δεν πρέπει να καταλείπεται στο κράτος μέλος εναλλακτική λύση, πέραν της προσωρινής παρέκκλισης από το δίκαιο της Ένωσης.

79. Στην υπό κρίση υπόθεση, η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι αναγκάστηκε να προβλέψει παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης και συγκεκριμένα να επιτρέψει στους διοργανωτές ταξιδιών να χορηγήσουν κουπόνι αντί της άμεσης επιστροφής προκειμένου να αποτρέψει την εκτεταμένη πτώχευση των οικείων φορέων εκμετάλλευσης. Συναφώς, θα ήθελα να επισημάνω τα εξής. Κατά τα αρχικά στάδια της πανδημίας, τα κράτη μέλη αντιμετώπισαν σημαντικές προκλήσεις όσον αφορά την υγεία των πληθυσμών τους και την οικονομία. Δεδομένων των συνθηκών, οι κυβερνήσεις κλήθηκαν να καθορίσουν μια σειρά προτεραιοτήτων, να προστατεύσουν τα ευάλωτα άτομα και να ενισχύσουν τους εργαζομένους που αντιμετώπισαν την ανεργία, διασφαλίζοντας παράλληλα ότι δεν θα καταρρεύσουν οι επιχειρήσεις που επλήγησαν βαρύτερα από την πανδημία. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Τσεχική Κυβέρνηση τόνισε ότι η κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία επέβαλε στα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα σε πολλούς τομείς και να εξισορροπήσουν τα εμπλεκόμενα συμφέροντα λαμβανομένων υπόψη των συνθηκών. Στην περίπτωση αυτή θα ήταν δικαιολογημένο ένα κράτος μέλος να επιβάλει αναστολή, περιορισμένης εμβέλειας και διάρκειας, της άσκησης ορισμένων συμβατικών δικαιωμάτων για το χρονικό διάστημα που είναι απόλυτα αναγκαίο ώστε να δοθεί η δυνατότητα στους συμβαλλομένους να προσαρμοστούν σε μια νέα και απρόβλεπτη κατάσταση ή στην κυβέρνηση να εξεύρει κατάλληλες λύσεις. Τέτοιου είδους λύσεις θα μπορούσαν να ενθαρρύνουν τη συνέχιση της ισχύος των συμβάσεων προκειμένου να αποφευχθούν προβλήματα ρευστότητας στην οικονομία χωρίς να επιβάλλεται υπερβολική επιβάρυνση στους ταξιδιώτες που έχουν το δικαίωμα να λάβουν επιστροφή ( ).

80. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το επίδικο μέτρο παρέκκλισης είχε εφαρμογή μόνο σε σχέση με συμβάσεις οργανωμένου ταξιδιού που καταγγέλθηκαν μεταξύ 1 Μαρτίου 2020 και 15 Σεπτεμβρίου 2020. Δεν παρατάθηκε μετά την περίοδο αυτή, καθόσον θεωρήθηκε ότι στον τομέα του τουρισμού είχε δοθεί το απαιτούμενο χρονικό διάστημα προσαρμογής στη νέα κατάσταση. Είναι γεγονός ότι η παρέκκλιση ήταν προσωρινή, καθόσον αφορούσε αποκλειστικά συμβάσεις που καταγγέλθηκαν εντός της προαναφερθείσας εξάμηνης περιόδου. Ωστόσο, η προσβαλλόμενη απόφαση, όπως τόνισε εκτεταμένα η Επιτροπή στις προφορικές παρατηρήσεις της, προσέκρουε αναδρομικά στο κεκτημένο και αναγκαστικού δικαίου δικαίωμα των ταξιδιωτών να λάβουν τα χρήματα που είχαν καταβάλει. Δεδομένων των ανωτέρω σημαντικών επιπτώσεων στην καταναλωτική σύμβαση, δεν αρκεί να προβληθεί ότι το μέτρο παρέμεινε σε ισχύ αποκλειστικά για ορισμένο χρονικό διάστημα. Πρέπει να υποβληθεί σε ιδιαίτερο έλεγχο. Συναφώς, επισημαίνω δύο χαρακτηριστικά του συστήματος κουπονιών που προβλέπονται στην προσβαλλόμενη απόφαση τα οποία, εξεταζόμενα από κοινού με το αναδρομικό αποτέλεσμα, μπορεί να υποδεικνύουν ότι υπερέβη αυτό που ήταν αναγκαίο για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας στην καταγγελία των συμβάσεων ταξιδιού. Το πρώτο χαρακτηριστικό είναι η διάρκεια της αναστολής του δικαιώματος λήψης επιστροφής. Η προσβαλλόμενη απόφαση προβλέπει ότι ο διοργανωτής μπορεί να προσφέρει ένα κουπόνι το αργότερο εντός περιόδου τριών μηνών από την κοινοποίηση της καταγγελίας της σύμβασης, το οποίο έχει ισχύ για 18 μήνες. Ο καταναλωτής μπορεί να ασκήσει το δικαίωμά του να λάβει την επιστροφή σε χρήμα όλων των ποσών που καταβλήθηκαν μόνο μετά την παρέλευση της ανωτέρω περιόδου των 18 μηνών. Στην πράξη, η προσβαλλόμενη απόφαση αναστέλλει το δικαίωμα του ταξιδιώτη να ανακτήσει τα χρήματα που κατέβαλε, για χρονικό διάστημα μεταξύ 18 και 21 μηνών μετά την καταγγελία της σύμβασης. Η Γαλλική Κυβέρνηση δεν διευκρίνισε τους λόγους για τους οποίους ήταν απαραίτητο να στερηθούν οι ταξιδιώτες το δικαίωμά τους που απορρέει από το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 για το ελάχιστο χρονικό διάστημα των 18 μηνών μετά την χορήγηση του κουπονιού.

81. Το δεύτερο χαρακτηριστικό είναι η απουσία οποιουδήποτε πλεονεκτήματος που να παρέχεται στους ταξιδιώτες προκειμένου να αντισταθμιστεί η σοβαρή παρέμβαση στο δικαίωμά τους να λάβουν επιστροφή. Πράγματι, το σύστημα κουπονιών που καθιερώθηκε με την προσβαλλόμενη απόφαση ανάγκασε τους ταξιδιώτες να φέρουν τον κίνδυνο των επιπτώσεων της πανδημίας στη σύμβαση ταξιδιού χωρίς να υφίσταται οποιοδήποτε μέτρο για την αντιστάθμιση του κινδύνου αυτού. Συναφώς, θεωρώ ιδιαίτερα σημαντική μία από τις αρχές που έχει θεσπίσει το Ινστιτούτο Ευρωπαϊκού Δικαίου (European Law Institute) για την αντιμετώπιση της κρίσης που προκάλεσε η νόσος COVID‑19 σε σχέση με την «Ανωτέρα Βία και τις Δυσχέρειες» («Force Majeure and Hardship») και έχει την ακόλουθη διατύπωση: «Σύμφωνα με τις αρχές της αλληλεγγύης, τα κράτη πρέπει να διασφαλίζουν ότι δεν φέρει αποκλειστικά ο ένας συμβαλλόμενος, ιδίως ο καταναλωτής ή οι ΜΜΕ, τον κίνδυνο των επιπτώσεων της διατάραξης της συμβατικής σχέσης, όπως της ακύρωσης των ταξιδιωτικών διακανονισμών» ( ). Με άλλα λόγια, το επιχείρημα «too big to fail» δεν μπορεί να γίνει δεκτό στις περιπτώσεις που έχει ως αποτέλεσμα να τίθεται ο καταναλωτής σε μειονεκτική θέση.

82. Όσον αφορά τους κατάλληλους εναλλακτικούς διακανονισμούς, επιβάλλεται η αναφορά στη σύσταση της Επιτροπής σχετικά με τα κουπόνια, η οποία περιλαμβάνει συγκεκριμένο τμήμα για τα μέτρα στήριξης και τις κρατικές ενισχύσεις ( ). Τονίζει τη δυνατότητα των κρατών μελών να παρέχουν στήριξη στους φορείς εκμετάλλευσης στους τομείς των μεταφορών και των ταξιδιών, ώστε να διασφαλιστεί η ικανοποίηση των απαιτήσεων επιστροφής που έχουν προκληθεί από την πανδημία COVID‑19. Στο μέτρο που οι φορείς εκμετάλλευσης στον τομέα των ταξιδιών χρειάζονται γενική στήριξη ρευστότητας, η σύσταση αυτή προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να αποφασίζουν να θεσπίσουν καθεστώτα για την παροχή τέτοιου είδους στήριξης στους φορείς εκμετάλλευσης. Συναφώς, γίνεται αναφορά στο προσωρινό πλαίσιο που προβλέπει τη βάση για τη συμβατότητα οποιασδήποτε ενίσχυσης ρευστότητας με τις απαιτήσεις της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις.

83. Το προσωρινό πλαίσιο, το οποίο έχει τροποποιηθεί έξι διαδοχικές φορές, προβλέπει ορισμένα είδη ενίσχυσης τα οποία μπορεί να αξιολογηθούν βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ( ) ή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ( ). Όσον αφορά ιδίως την αποζημίωση που καταβάλλεται σε τουριστικές επιχειρήσεις, από το προσωρινό πλαίσιο προκύπτει σαφώς ότι τα κράτη μέλη μπορούν να κοινοποιούν τέτοιου είδους μέτρα αποζημίωσης και ότι η Επιτροπή θα τα αξιολογεί απευθείας βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ ( ). Τονίζω ότι η Επιτροπή έχει δεσμευτεί για τη διασφάλιση μιας «ταχείας» διαδικασίας έγκρισης ( ). Διάφορα κράτη μέλη έκαναν χρήση του προσωρινού πλαισίου και κοινοποίησαν μέτρα κρατικής ενίσχυσης για την ενίσχυση των διοργανωτών ταξιδίων, τα οποία η Επιτροπή ενέκρινε σύμφωνα με το προσωρινό πλαίσιο ή βάσει της Συνθήκης ( ).

84. Φαίνεται, συνεπώς, ότι το δίκαιο της Ένωσης πρόσφερε στα κράτη μέλη εναλλακτικά μέσα για να αντιμετωπίσουν τα προβλήματα ρευστότητας των διοργανωτών. Προς στήριξη της θέσης αυτής, η Δανική Κυβέρνηση παρέθεσε στις παρατηρήσεις της το παράδειγμα της υιοθέτησης ενός συστήματος δανειακής στήριξης για τον τομέα των ταξιδιών («Rejsegarantifonden»). Με τις απαντήσεις τους σε ερώτημα του Δικαστηρίου, οι κυβερνήσεις που έλαβαν μέρος στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση εξέθεσαν τις θέσεις τους σχετικά με τη δυνατότητα σύστασης ενός παρόμοιου ταμείου. Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι δεν ήταν δυνατόν να εφαρμοστεί στη Γαλλία η λύση που υιοθετήθηκε από τη Δανική Κυβέρνηση καθόσον δεν υφίστατο παρόμοιο ταμείο πριν από την υγειονομική κρίση. Ειδικότερα, η Γαλλική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι στη Γαλλία οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις περιορίζονται στον ρόλο του εγγυητή και δεν μπορούν να δανείζουν χρήματα χωρίς άδεια.

85. Κατά την αξιολόγηση των επιλογών που διαθέτει κάθε κράτος μέλος για την ενίσχυση των διοργανωτών ταξιδίων προς αντιμετώπιση της πανδημίας, είναι απαραίτητο να ληφθούν υπόψη οι διαρθρωτικές διαφορές κάθε χώρας. Ωστόσο, στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ. Η αρχή αυτή δεσμεύει τόσο τα κράτη μέλη όσο και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Στις περιπτώσεις που ένα κράτος μέλος κοινοποιεί στην Επιτροπή τις σημαντικές δυσχέρειες που αντιμετωπίζει κατά την εφαρμογή συγκεκριμένης διάταξης του δικαίου της Ένωσης λόγω μιας κατάστασης έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία, η Επιτροπή έχει την υποχρέωση να λάβει δεόντως υπόψη τις δυσχέρειες αυτές και να υποστηρίξει το οικείο κράτος μέλος. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο, δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν διαθέτει το δικό του γενικό «ευρωπαϊκό καθεστώς έκτακτης ανάγκης» ( ).

86. Επισημαίνεται επίσης ότι, κατά τους πρώτους μήνες της πανδημίας, δεν υπήρχε νομοθεσία στο επίπεδο της Ένωσης σε σχέση με τα κουπόνια που χορηγούνται ως εναλλακτικό μέσο επιστροφής για ακυρωθείσες συμβάσεις μεταφοράς και συμβάσεις οργανωμένου ταξιδιού ( ). Στις 5 Μαρτίου 2020, η Επιτροπή δημοσίευσε στον δικτυακό τόπο της άτυπες οδηγίες σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2015/2302, οι οποίες επικαιροποιήθηκαν στις 19 Μαρτίου 2020 και στις οποίες επιβεβαιώνεται το δικαίωμα του ταξιδιώτη να λάβει επιστροφή του πλήρους ποσού, αλλά και δηλώνεται ότι ο ταξιδιώτης μπορεί να αποδεχθεί κουπόνι ( ). Με επιστολή της 27ης Μαρτίου 2020 που απευθυνόταν σε όλα τα κράτη μέλη, ο επίτροπος D. Reynders επιβεβαίωσε εκ νέου το δικαίωμα του ταξιδιώτη να λάβει επιστροφή. Πρότεινε ότι οι διοργανωτές ταξιδιών μπορούσαν να προσφέρουν κουπόνια υπό την προϋπόθεση ότι τέτοιου είδους κουπόνια δεν είναι υποχρεωτικά. Πρότεινε επίσης τη λήψη μέτρων εκ μέρους των κρατών μελών για την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του ταξιδιώτη στην επιλογή της λύσης του κουπονιού ( ).

87. Εν τω μεταξύ, αρκετά κράτη μέλη ζήτησαν από την Επιτροπή να αναστείλει το δικαίωμα λήψης επιστροφής εντός 14 ημερών και/ή να το αντικαταστήσει με μια προσωρινή λύση επιλογής κουπονιού. ( ) Αντιθέτως, η Επιτροπή επιβεβαίωσε εκ νέου τη θέση της ότι τα δικαιώματα των καταναλωτών δεν πρέπει να αναστέλλονται και ότι «δεν θα ικανοποιήσει αιτήματα για τον περιορισμό της προστασίας των καταναλωτών» ( ). Στις 13 Μαΐου 2020 η Επιτροπή εξέδωσε τη σύσταση σχετικά με τα κουπόνια. Στη σύσταση αυτή, η Επιτροπή αναγνωρίζει πλήρως τις σοβαρές επιπτώσεις των ακυρώσεων λόγω της πανδημίας, τα προβλήματα ρευστότητας των καταναλωτών καθώς και τον κίνδυνο πολλοί ταξιδιώτες να μη λάβουν καμία απολύτως επιστροφή δεδομένου ότι οι αξιώσεις τους έναντι διοργανωτών και μεταφορέων δεν προστατεύονται. Η λύση στα ζητήματα αυτά στηρίζεται, σύμφωνα με την εν λόγω σύσταση, στο να καταστούν τα κουπόνια πιο ελκυστικά στους ταξιδιώτες. Προς επίτευξη του σκοπού αυτού, η Επιτροπή κάλεσε τα κράτη μέλη να εξετάσουν το ενδεχόμενο να θεσπίσουν καθεστώτα εγγυήσεων για τη στήριξη των φορέων εκμετάλλευσης στους τομείς των ταξιδιών και των μεταφορών σύμφωνα με τους κανόνες της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις. Η Επιτροπή πρότεινε να εξετάσουν επίσης τα κράτη μέλη τη λήψη προσωρινών μέτρων κρατικής ενίσχυσης βάσει των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο προσωρινό πλαίσιο.

88. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, σε άλλους τομείς του δικαίου ( ), τα θεσμικά όργανα της Ένωσης θεώρησαν απαραίτητο και δικαιολογημένο να προτείνουν στον νομοθέτη της Ένωσης να υιοθετήσει παρέκκλιση από συγκεκριμένες διατάξεις του παράγωγου δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, όσον αφορά το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 ελήφθη η απόφαση να μην πραγματοποιηθεί αυτό. Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι μια τροποποίηση στην οδηγία 2015/2302 θα επηρέαζε αναδρομικά τα κεκτημένα δικαιώματα των καταναλωτών. Επιπλέον, η Επιτροπή επισήμανε ότι περίπου τα μισά κράτη μέλη δεν θεώρησαν απολύτως αναγκαίο να τροποποιηθεί η οδηγία αυτή και κατόρθωσαν να διαχειριστούν την κατάσταση διαφορετικά. Ανεξαρτήτως της πολιτικής επιλογής που έγινε, φρονώ ότι, λαμβανομένων υπόψη των σοβαρών επιφυλάξεων που εξέφρασαν διάφορα κράτη μέλη για τις επιπτώσεις των εκτεταμένων ακυρώσεων των συμβάσεων ταξιδιού, θα μπορούσε να αναμένει κανείς την πρόταση μιας νομοθετικής πράξης (αντί μιας σύστασης) προκειμένου να αντιμετωπιστεί η κατάσταση συντονισμένα. Ωστόσο, η διαπίστωση αυτή δεν αρκεί για να συναχθεί ότι τα κράτη μέλη έχουν την ελευθερία να θεσπίσουν μονομερή παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης, πέραν εκείνης που είναι απολύτως απαραίτητη για την υπέρβαση μιας περίπτωσης ανωτέρας βίας.

89. Μια τελευταία παρατήρηση αφορά τη συναγωγή συμπερασμάτων για το μέλλον. Η αναγκαιότητα να εξεταστούν τα ζητήματα που ανέκυψαν λόγω της πανδημίας της νόσου COVID‑19 αντικατοπτρίζεται στη συνεχή αναθεώρηση των υφιστάμενων κανόνων της Ένωσης για τα οργανωμένα ταξίδια. Όπως ανακοίνωσε στο νέο θεματολόγιο για τους καταναλωτές, η Επιτροπή ανέλαβε να διενεργήσει έως το 2022 «ενδελεχέστερη ανάλυση του κατά πόσον το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο για τα οργανωμένα ταξίδια, όπου περιλαμβάνεται η προστασία κατά της αφερεγγυότητας, εξακολουθεί να ανταποκρίνεται στην υποχρέωσή του να εξασφαλίζει άρτια και ολοκληρωμένη προστασία των καταναλωτών ανά πάσα στιγμή» ( ). Η Επιτροπή διευκρινίζει, ωστόσο, ότι η ανάλυση «δεν θα αποσκοπεί στον περιορισμό της προστασίας των καταναλωτών».

90. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, φρονώ ότι στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η υγειονομική κρίση που σχετίζεται με την πανδημία της νόσου COVID‑19 και οι πρωτοφανείς συνέπειές της στον τομέα του τουρισμού μπορούν να δικαιολογήσουν προσωρινή παρέκκλιση από την υποχρέωση που υπέχει ο διοργανωτής να επιστρέψει στον ταξιδιώτη το σύνολο των πραγματοποιηθεισών για το πακέτο πληρωμών εντός 14 ημερών από την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302, μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι απαραίτητο προκειμένου το κράτος μέλος να υπερβεί τις ανυπέρβλητες δυσχέρειες που το εμποδίζουν να εφαρμόσει την εθνική διάταξη που μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο μια τέτοιου είδους υποχρέωση. Τα μέσα που επιλέγονται για την αντιμετώπιση τέτοιου είδους δυσχερειών πρέπει να συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας. Εναπόκειται στο κράτος μέλος που επικαλείται περίπτωση ανωτέρας βίας να αποδείξει ότι είναι αναγκαίο να προσφύγει σε παρέκκλιση για την υπέρβαση των εν λόγω δυσχερειών που αντιμετωπίζει λόγω της κατάστασης αυτής. Συναφώς, είναι απαραίτητο να εξακριβωθεί ότι δεν υπάρχει εναλλακτικό μέτρο, εκτός από την προσφυγή σε παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης. Ωστόσο, η προσβαλλόμενη απόφαση φαίνεται να υπερβαίνει όσα είναι αναγκαία και αναλογικά για την αντιμετώπιση των ανυπέρβλητων δυσχερειών που ανέκυψαν, ιδίως λαμβανομένων υπόψη της αναδρομικής ισχύος της, της διάρκειας της αναστολής του δικαιώματος λήψης επιστροφής και της απουσίας οποιουδήποτε πλεονεκτήματος που να προσφέρεται στον ταξιδιώτη προκειμένου να αντισταθμίσει τις αναδρομικές επιπτώσεις στα δικαιώματά του που απορρέουν από τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού.

Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος

91. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν, σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αποκλείει παρέκκλιση όπως αυτή που προβλέπεται με την προσβαλλόμενη απόφαση, είναι δυνατόν, υπό τις συνθήκες που εκτέθηκαν στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, να προσαρμοστούν τα διαχρονικά αποτελέσματα απόφασης που ακυρώνει εθνική νομοθεσία η οποία αντίκειται στη διάταξη αυτή.

92. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι μόνον το Δικαστήριο δύναται, κατ’ εξαίρεση και για επιτακτικούς λόγους ασφάλειας δικαίου, να αποφασίσει ότι διάταξη του εθνικού δικαίου που έχει κριθεί αντίθετη προς κανόνα του δικαίου της Ένωσης μπορεί προσωρινά να εξακολουθήσει να εφαρμόζεται. Εάν τα εθνικά δικαστήρια είχαν την εξουσία να κρίνουν ότι οι εθνικές διατάξεις υπερέχουν, έστω και προσωρινώς, των αντίθετων προς αυτές διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, θα διακυβευόταν η ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης ( ).

93. Συνεπώς, μόνον κατ’ εξαίρεση μπορεί το Δικαστήριο, κατ’ εφαρμογήν της συμφυούς με την έννομη τάξη της Ένωσης γενικής αρχής της ασφάλειας δικαίου, να αποφασίσει τον περιορισμό της δυνατότητας την οποία έχει κάθε ενδιαφερόμενος να επικαλεστεί διάταξη, την οποία έχει ερμηνεύσει το Δικαστήριο, προκειμένου να αμφισβητήσει έννομες σχέσεις που έχουν καλοπίστως συναφθεί. Για να αποφασιστεί ένας τέτοιος περιορισμός, είναι αναγκαία η συνδρομή δύο βασικών προϋποθέσεων, συγκεκριμένα της καλής πίστης των ενδιαφερομένων και του κινδύνου σημαντικών διαταραχών ( ).

94. Στην υπό κρίση υπόθεση, όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση της αρχής της καλής πίστης, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η Γαλλική Κυβέρνηση τήρησε δεόντως την αρχή αυτή, τουλάχιστον κατά τα αρχικά στάδια της πανδημίας και τουλάχιστον μέχρι την έκδοση της σύστασης της Επιτροπής σχετικά με τα κουπόνια. Είναι γεγονός ότι η Επιτροπή κοινοποίησε τη θέση της μετά την έξαρση της πανδημίας ( ). Ωστόσο, η ανακοίνωση αυτή της 5ης Μαρτίου 2020 (η οποία επικαιροποιήθηκε στις 19 Μαρτίου 2020) αποτελούσε «άτυπη οδηγία» ( ). Η Επιτροπή αναγνώρισε στις γραπτές παρατηρήσεις της ότι κλήθηκε να αντιμετωπίσει ορισμένες δυσχέρειες σχετικά με προβλήματα ανεπάρκειας της νομοθεσίας της Ένωσης όσον αφορά τις ειδικότερες περιστάσεις της κρίσης. Προκειμένου να αντιμετωπίσει τις δυσχέρειες αυτές, η Επιτροπή θεώρησε απαραίτητο να υποβάλει επειγόντως νομοθετικές προτάσεις προκειμένου να προσαρμοστεί προσωρινά στην κατάσταση. Όπως ανέφερα στην ανάλυσή μου στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα( )όσον αφορά την οδηγία 2015/2302, αρκετά κράτη μέλη ζήτησαν από την Επιτροπή να αναστείλει το δικαίωμα λήψης επιστροφής εντός 14 ημερών και/ή να το αντικαταστήσει με μια προσωρινή λύση επιλογής κουπονιού.

95. Η Επιτροπή αναφέρει στις γραπτές παρατηρήσεις της ότι οι υπηρεσίες της αξιολόγησαν, κατά την έναρξη της πανδημίας, το αν θα ήταν σκόπιμο να λάβουν συγκεκριμένα μέτρα προκειμένου να προστατεύσουν τους διοργανωτές. Η Επιτροπή αποφάσισε τελικά ότι δεν ήταν σκόπιμο να υποβάλει νομοθετική πρόταση ως προς τούτο. Όπως εξήγησε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ένας από τους καθοριστικούς παράγοντες που οδήγησαν στην απόφαση αυτή ήταν η ανησυχία ότι οι συμβάσεις που συνήφθησαν από τους ταξιδιώτες θα επηρεάζονταν αναδρομικά. Αντ’ αυτού, η Επιτροπή εξέδωσε τη σύσταση σχετικά με τα κουπόνια.

96. Η ανωτέρω αλληλουχία των γεγονότων υποδεικνύει, κατά τη γνώμη μου, ότι, τουλάχιστον στα αρχικά στάδια της πανδημίας, υπήρχαν βάσιμοι λόγοι να πιστεύουν τα κράτη μέλη ότι το υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο μπορεί να προσαρμοστεί λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της πανδημίας της νόσου COVID‑19. Συνεπώς, συμφωνώ με τη Βελγική Κυβέρνηση ότι η Γαλλική Κυβέρνηση ενήργησε με καλή πίστη, τουλάχιστον κατά τα αρχικά στάδια της πανδημίας, όταν αποφάσισε να εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση. Ωστόσο, μετά την έκδοση της σύστασης της Επιτροπής σχετικά με τα κουπόνια, η θέση της Γαλλικής Κυβέρνησης να διατηρηθεί η προσβαλλόμενη απόφαση δεν φαίνεται πλέον πειστική.

97. Η δεύτερη προϋπόθεση που προβλέπει η νομολογία που παρατίθεται στο σημείο 93 των παρουσών προτάσεων για τον περιορισμό των διαχρονικών αποτελεσμάτων μιας απόφασης του Δικαστηρίου είναι η απόδειξη «του κινδύνου σημαντικών διαταραχών». Στην υπό κρίση υπόθεση, το αιτούν δικαστήριο επισήμανε ότι η αξία των κουπονιών που χορήγησαν τα γαλλικά ταξιδιωτικά γραφεία έως τις 15 Σεπτεμβρίου 2020, ημερομηνία λήξης της εφαρμογής της προσβαλλόμενης απόφασης, ανερχόταν σε 990 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι 10 % του κύκλου εργασιών του τομέα σε ένα κανονικό έτος. Ωστόσο, το γεγονός ότι οι διοργανωτές αντιμετώπισαν προβλήματα ρευστότητας κατά την έναρξη της πανδημίας δεν σημαίνει ότι εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν τέτοιου είδους προβλήματα. Συναφώς, επισημαίνεται ότι, δύο και πλέον έτη μετά την έναρξη της ισχύος της προσβαλλόμενης απόφασης και δύο έτη μετά τη λήξη της (15 Σεπτεμβρίου 2020), τα οικονομικά μέσα που διαθέτουν τα κράτη μέλη για την άμβλυνση των αναγκών ρευστότητας των διοργανωτών που επηρεάστηκαν από την πανδημία έχουν καθιερωθεί ( ). Ενδεχομένως οι διοργανωτές να πρέπει να καταβάλουν τόκους για τις επιστροφές που δεν πραγματοποιήθηκαν κατά το χρονικό διάστημα που η προσβαλλόμενη απόφαση εξακολουθούσε να ισχύει. Ωστόσο, ούτε το αιτούν δικαστήριο ούτε η Γαλλική Κυβέρνηση επικεντρώθηκαν στην πτυχή αυτή ή στο ζήτημα αν τούτο θα προκαλούσε «κίνδυνο σημαντικών διαταραχών».

98. Συνεπώς, δεδομένου ότι δεν αποδείχθηκε η ύπαρξη κινδύνου σημαντικών διαταραχών, όπως προκύπτει από την ερμηνεία που προτείνεται στις παρούσες προτάσεις, και λόγω του ότι οι προϋποθέσεις που μνημονεύονται στο σημείο 93 των παρουσών προτάσεων είναι σωρευτικές, παρέλκει ο περιορισμός των διαχρονικών αποτελεσμάτων της απόφασης ( ).

99. Για την πληρότητα της απάντησης, επισημαίνεται ότι το Δικαστήριο αναγνώρισε στα εθνικά δικαστήρια τη δυνατότητα, κατά περίπτωση και κατ’ εξαίρεση, να διαρρυθμίζουν τα αποτελέσματα της ακύρωσης εθνικής διάταξης που έχει κριθεί ασύμβατη με το δίκαιο της Ένωσης, τηρώντας τις προϋποθέσεις που έχουν τεθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου ( ).

100. Το Δικαστήριο αναγνώρισε τη δυνατότητα αυτή στο πλαίσιο «επιτακτικού λόγου» συνδεόμενου με το περιβάλλον, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις που προβλέπονται στη νομολογία ( ). Το Δικαστήριο έχει επίσης αναγνωρίσει, κατ’ εξαίρεση, τη δυνατότητα διατήρησης της ισχύος των αποτελεσμάτων των μέτρων στο πεδίο του περιβαλλοντικού δικαίου εφόσον η διατήρηση αυτή δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους συνδεόμενους με την ανάγκη να αποκλειστεί πραγματική και σοβαρή απειλή διακοπής του εφοδιασμού του οικείου κράτους μέλους με ηλεκτρική ενέργεια, η οποία δεν θα μπορούσε να αντιμετωπισθεί με άλλα μέσα και εναλλακτικές λύσεις, ιδίως στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς ( ). Η διατήρηση της ισχύος των μέτρων αυτών μπορεί να διαρκέσει μόνον όσο χρονικό διάστημα είναι απολύτως αναγκαίο προκειμένου να αρθεί η παρανομία. Η εφαρμογή της νομολογίας αυτής εξαρτάται συνεπώς από την ύπαρξη «πραγματικής και σοβαρής απειλής διακοπής της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια».

101. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, είναι δύσκολο να υποστηριχθεί ότι υφίσταται επιτακτικό συμφέρον τουλάχιστον συγκρίσιμο με την παροχή ηλεκτρικής ενέργειας σε ένα κράτος μέλος. Επιπλέον, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ισχύει πλέον. Συνεπώς, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή, ο χρονικός περιορισμός των αποτελεσμάτων της απόφασης του Δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση δεν θα παρείχε στη διοίκηση τη δυνατότητα να αποκαταστήσει τη διαπιστωθείσα παράβαση. Αντίθετα, θα οδηγούσε σε μια εκ των πραγμάτων επικύρωση της παράβασης του δικαίου της Ένωσης.

102. Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί για τις πρακτικές συνέπειες της ακύρωσης της προσβαλλόμενης απόφασης. Η δικογραφία δεν περιλαμβάνει πληροφορίες για τις ακριβείς συνέπειες που θα επέφερε η ακύρωση για τους διοργανωτές. Σε κάθε περίπτωση, οι οικονομικές συνέπειες της ακύρωσης δεν αρκούν για να δικαιολογηθεί ο περιορισμός των διαχρονικών αποτελεσμάτων της απόφασης του Δικαστηρίου ( ).

103. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι δεν είναι σκόπιμο να προσαρμοστούν τα διαχρονικά αποτελέσματα απόφασης με την οποία ακυρώνεται νομοθέτημα του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει στο άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302.

Πρόταση

104. Βάσει της ανωτέρω ανάλυσης, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα από το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) ερωτήματα ως εξής:

(1) Το άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας (EE) 2015/2302 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2015, σχετικά με τα οργανωμένα ταξίδια και τους συνδεδεμένους ταξιδιωτικούς διακανονισμούς, η οποία τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2006/2004 και την οδηγία 2011/83/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και καταργεί την οδηγία 90/314/ΕΟΚ του Συμβουλίου,

έχει την έννοια ότι:

σε περίπτωση καταγγελίας της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, ο διοργανωτής έχει την υποχρέωση να επιστρέψει σε χρήμα το σύνολο των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν και δεν μπορεί να επιβάλει εναλλακτική λύση, ιδίως την επιστροφή με τη μορφή κουπονιού χρηματικής αξίας ίσης με το ποσό των πραγματοποιηθεισών πληρωμών. Ωστόσο, η διάταξη αυτή δεν εμποδίζει τον ταξιδιώτη να επιλέξει να λάβει ένα τέτοιου είδους κουπόνι μετά την επέλευση του γεγονότος που θεμελίωσε το δικαίωμα για επιστροφή.

(2) Η υγειονομική κρίση που σχετίζεται με την πανδημία της νόσου COVID‑19 και οι πρωτοφανείς συνέπειές της στον τομέα του τουρισμού μπορούν να δικαιολογήσουν προσωρινή παρέκκλιση από την υποχρέωση που υπέχει ο διοργανωτής να επιστρέψει στον ταξιδιώτη το σύνολο των πραγματοποιηθεισών για το πακέτο πληρωμών εντός 14 ημερών από την καταγγελία της σύμβασης οργανωμένου ταξιδιού, βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302, μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι απαραίτητο προκειμένου το κράτος μέλος να υπερβεί τις ανυπέρβλητες δυσχέρειες που το εμποδίζουν να διατηρήσει την εθνική διάταξη που μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο μια τέτοιου είδους υποχρέωση. Τα μέσα που επιλέγονται για την αντιμετώπιση τέτοιου είδους δυσχερειών πρέπει να συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας. Εναπόκειται στο κράτος μέλος που επικαλείται περίπτωση ανωτέρας βίας να αποδείξει ότι είναι αναγκαίο να προσφύγει σε παρέκκλιση για την υπέρβαση των εν λόγω δυσχερειών που αντιμετωπίζει λόγω της κατάστασης αυτής. Συναφώς, είναι απαραίτητο να εξακριβωθεί ότι δεν υπάρχει εναλλακτικό μέτρο, εκτός από την προσφυγή σε παρέκκλιση από το δίκαιο της Ένωσης. Ωστόσο, η προσβαλλόμενη απόφαση φαίνεται να υπερβαίνει όσα είναι αναγκαία και αναλογικά για την αντιμετώπιση των ανυπέρβλητων δυσχερειών που ανέκυψαν, ιδίως λαμβανομένων υπόψη της αναδρομικής ισχύος του επίδικου μέτρου, της διάρκειας της αναστολής του δικαιώματος λήψης επιστροφής και της απουσίας οποιουδήποτε πλεονεκτήματος που να προσφέρεται στον ταξιδιώτη προκειμένου να αντισταθμίσει τις αναδρομικές επιπτώσεις στα δικαιώματά του που απορρέουν από τη σύμβαση οργανωμένου ταξιδιού.

(3) Δεν είναι σκόπιμο να προσαρμοστούν τα διαχρονικά αποτελέσματα απόφασης με την οποία ακυρώνεται νομοθέτημα του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει στο άρθρο 12, παράγραφος 4, της οδηγίας 2015/2302.