ΓΝΩΜΗ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

JULIANE KOKOTT

της 13ης Ιουνίου 2014 ( 1 )

Διαδικασία για την έκδοση γνωμοδοτήσεως 2/13

κατόπιν αιτήσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής

«Σύναψη διεθνών συμφωνιών από την Ένωση — Προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (ΕΣΔΑ) — Διαφύλαξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης — Διατήρηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης και των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων της — Συμμετοχή της Ένωσης στα όργανα που έχουν ιδρυθεί με τη διεθνή συμφωνία — Αναγνώριση της δικαιοδοσίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) — Αποτελεσματική δικαστική προστασία στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας»

Περιεχόμενα

I – Εισαγωγή II – Η εξέλιξη της διαδικασίας προσχωρήσεως III – Η αίτηση γνωμοδοτήσεως που υπέβαλε η Επιτροπή IV – Το νομικό πλαίσιο V – Επί του παραδεκτού της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως VI – Επί της ουσίας Προκαταρκτική παρατήρηση Α — Η διατήρηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης 1. Αποκλεισμός του ενδεχομένου συρρικνώσεως των αρμοδιοτήτων της Ένωσης λόγω της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ 2. Αποκλεισμός του ενδεχομένου επεκτάσεως των αρμοδιοτήτων της Ένωσης λόγω της προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ 3. Αποκλεισμός του ενδεχομένου υποχρεωτικής απονομής νέων αρμοδιοτήτων στην Ένωση λόγω της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ α) Η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως β) Η υποχρέωση συμμορφώσεως προς τις δικαστικές αποφάσεις του ΕΔΔΑ γ) Η δικαστική προστασία στον τομέα της ΚΕΠΠΑ 4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα Β — Η διατήρηση των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης 1. Οι αρμοδιότητες του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης α) Η αποκλειστική αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης να επιλαμβάνονται διαφορών (άρθρο 344 ΣΛΕΕ) β) Οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης και τον έλεγχο του κύρους των νομικών πράξεων της Ένωσης γ) Οι συνέπειες του δέκατου έκτου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ επί των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου δ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα 2. Οι αρμοδιότητες των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης α) Γενικές παρατηρήσεις β) Το θεσμικό σύστημα επιβολής κυρώσεων της Ένωσης για παραβάσεις του δικαίου του ανταγωνισμού i) Ο θεσμικός ρόλος της Επιτροπής ως αρχής ανταγωνισμού ii) Η αρχή «ne bis in idem» iii) Η αρχής της εύλογης διάρκειας της δίκης iv) Σύνοψη Γ — Η διαφύλαξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης 1. Η αναγνώριση της δικαιοδοσίας του ΕΔΔΑ α) Γενικές παρατηρήσεις β) Οι ειδικές διατάξεις του σχεδίου συμφωνίας για τη διασφάλιση της αυτονομίας της έννομης τάξεως της Ένωσης i) Επί του καθορισμού των ευθυνών στη σχέση μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της (άρθρο 3, παράγραφος 7, του σχεδίου συμφωνίας) ii) Επί της εκτιμήσεως του ζητήματος περί του αν απαιτείται προηγούμενη εξέταση εκ μέρους του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης iii) Επί της διαφοράς στην έκταση των αρμοδιοτήτων του ΕΔΔΑ και των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ γ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα 2. Οι αρχές του άμεσου αποτελέσματος και της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης 3. Οι μηχανισμοί για τον προσδιορισμό του ορθού εναγομένου στις ένδικες διαδικασίες ενώπιον του ΕΔΔΑ α) Εγγυήσεις αποτελεσματικής εποπτείας εντός του συστήματος ελέγχου της ΕΣΔΑ β) Εγγυήσεις αποτελεσματικής προασπίσεως του δικαίου της Ένωσης ενώπιον του ΕΔΔΑ i) Η έλλειψη επαρκών πληροφοριών σχετικά με εκκρεμείς υποθέσεις ενώπιον του ΕΔΔΑ ii) Η εξουσία του ΕΔΔΑ να ελέγχει τον εύλογο χαρακτήρα των αιτήσεων παθητικής ομοδικίας γ) Σύνοψη 4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα Δ — Τα αναγκαία μέτρα για τη συμμετοχή της Ένωσης στα όργανα ελέγχου που προβλέπει η ΕΣΔΑ 1. H συμμετοχή της Ένωσης στο ΕΔΔΑ 2. Η συμμετοχή της Ένωσης στην Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης 3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα Ε — Η συνεκτίμηση της ιδιαίτερης καταστάσεως των κρατών μελών σε σχέση με την ΕΣΔΑ 1. Η ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών σε σχέση με τα πρόσθετα πρωτόκολλα της ΕΣΔΑ 2. Η ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών σε σχέση με το άρθρο 15 της ΕΣΔΑ 3. Η ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών σε σχέση με τις επιφυλάξεις που μπορούν να διατυπώνουν κατά το διεθνές δίκαιο έναντι της ΕΣΔΑ α) Η αρχή της κοινής ευθύνης του εναγομένου και του συνεναγόμενου β) Η ΕΣΔΑ ως αναπόσπαστο τμήμα του δικαίου της Ένωσης ως προς το οποίο ισχύει η αρχή της υπεροχής 4. Η ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών στο πλαίσιο του μηχανισμού παθητικής ομοδικίας 5. Ενδιάμεσο συμπέρασμα Τελική παρατήρηση VII – Πρόταση

I – Εισαγωγή

1. Η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών ( 2 ) (ΕΣΔΑ) έχει ως σκοπό να προσδώσει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και ομοιογένεια στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ευρώπη. Προ πάντων όμως, το αποτέλεσμα της προσχωρήσεως αυτής θα είναι ότι, όσον αφορά την τήρηση των ουσιωδών κανόνων προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η Ένωση θα υπόκειται σε εξωτερικό έλεγχο, όπως ζητούσαν επί μακρόν διάφορες πλευρές. Κατά τον τρόπο αυτό, η Ένωση θα δεσμεύεται από τους ίδιους κανόνες με αυτούς των οποίων ζητεί παγίως την αναγνώριση από τα κράτη μέλη της, τόσο τα νυν όσο και τα μελλοντικά.

2. Η σχεδιαζόμενη προσχώρηση στην ΕΣΔΑ έχει κεφαλαιώδη σημασία όχι μόνο λόγω του τεράστιου πολιτικού αντίκτυπού της αλλά και λόγω της συνταγματικής διαστάσεώς της. Επί δεκαετίες, η προσχώρηση αυτή έχει απασχολήσει κατ’ επανάληψη τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, ενώ το Δικαστήριο καλείται για δεύτερη φορά να εξετάσει τις νομικές πτυχές του εν λόγω ζητήματος ( 3 ).

3. Από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, το άρθρο 6, παράγραφος 2, ΣΕΕ ( 4 ) έχει καταστήσει σαφές όχι μόνο ότι η Ένωση έχει την αρμοδιότητα να προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ, αλλά και ότι τα κράτη μέλη της τής έχουν επιβάλει την υποχρέωση να κινηθεί προς αυτήν την κατεύθυνση. Έκτοτε, ο σκοπός της προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ έχει αποκτήσει συνταγματική περιωπή στο δίκαιο της Ένωσης.

4. Ωστόσο, όπως συνήθως συμβαίνει, «ο διάβολος κρύβεται στις λεπτομέρειες». Υπό ποιους όρους μπορεί η Ένωση να προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ και πώς μπορεί να διασφαλιστεί ότι η προσχώρηση αυτή δεν θα επηρεάσει τις ιδιαιτερότητες του δικαίου της Ένωσης, τις αρμοδιότητες της Ένωσης και τις αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της; Αυτά είναι κατ’ ουσίαν τα ζητήματα που καλείται να εξετάσει το Δικαστήριο στην παρούσα διαδικασία για την έκδοση γνωμοδοτήσεως που διεξάγεται κατόπιν αιτήσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Συγκεκριμένα, πρόκειται να εξεταστούν λεπτομερώς τα «ψιλά γράμματα» της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως, προκειμένου να ελεγχθεί το συμβατό της με τις ιδρυτικές Συνθήκες της Ένωσης. Η εξέταση αυτή θα στηριχθεί στο «αναθεωρημένο σχέδιο της συμφωνίας προσχωρήσεως» που υπέβαλαν τον Ιούνιο του 2013 οι μετέχοντες στη διαπραγμάτευση προς τη Διευθύνουσα Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων στο Στρασβούργο με την ιδιότητά της ως αρμοδίου οργάνου του Συμβουλίου της Ευρώπης.

II – Η εξέλιξη της διαδικασίας προσχωρήσεως

5. Σε συνέχεια της από 17 Μαρτίου 2010 συστάσεως της Επιτροπής, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 4 Ιουνίου 2010 αποφάσισε την έναρξη διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, εξουσιοδότησε την Επιτροπή να διαπραγματευθεί τη συμφωνία και καθόρισε τις κατευθυντήριες γραμμές των διαπραγματεύσεων.

6. Από θεσμικής απόψεως, οι διαπραγματεύσεις για την προσχώρηση έλαβαν χώρα στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης, και ειδικότερα στο πλαίσιο δύο διαδοχικών ομάδων εργασίας εντεταλμένων από την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης. Στις διαπραγματεύσεις μετέσχαν, πέραν της Επιτροπής, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, εκ των οποίων ορισμένα είναι κράτη μέλη της Ένωσης και άλλα όχι.

7. Τον Ιούνιο του 2013 υποβλήθηκε στη Διευθύνουσα Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Συμβουλίου της Ευρώπης ( 5 ) η τελική έκθεση επί των διαπραγματεύσεων, η οποία, πέραν του αναθεωρημένου σχεδίου της συμφωνίας προσχωρήσεως ( 6 ), συνοδευόταν από άλλα πέντε σχέδια πράξεων, και συγκεκριμένα από σχέδιο δηλώσεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την υπογραφή της συμφωνίας προσχωρήσεως, από σχέδιο κανόνα που πρέπει να προστεθεί στους κανόνες της Επιτροπής Υπουργών, από σχέδιο μνημονίου συμφωνίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τ… X καθώς και από σχέδιο επεξηγηματικής εκθέσεως στη συμφωνία προσχωρήσεως ( 7 ). Οι μετέχοντες στη διαπραγμάτευση συμφώνησαν ότι τα κείμενα αυτά αποτελούσαν ενιαίο σύνολο και ότι ήταν όλα εξίσου απαραίτητα για την προσχώρηση της Ένωσης στη Σύμβαση ( 8 ).

III – Η αίτηση γνωμοδοτήσεως που υπέβαλε η Επιτροπή

8. Λόγω της συνταγματικής διαστάσεως της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, η Επιτροπή, προς εδραίωση ασφάλειας δικαίου, υπέβαλε στις 4 Ιουλίου 2013 αίτηση προς το Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ, για την έκδοση γνωμοδοτήσεως επί του ακόλουθου ερωτήματος: «Είναι το σχέδιο συμφωνίας για την προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών συμβατό με τις Συνθήκες;»

9. Στην αίτηση γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής έχουν προσαρτηθεί, πέραν του σχεδίου συμφωνίας, όλα τα λοιπά σχέδια πράξεων που απαριθμήθηκαν στο σημείο 7 ανωτέρω. Τα κείμενα αυτά είναι δυστυχώς διαθέσιμα μόνο στη γαλλική και στην αγγλική γλώσσα.

10. Η αίτηση γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής αποτέλεσε αντικείμενο έγγραφης και προφορικής (5 και 6 Μαΐου 2014) διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν πέραν της Επιτροπής, η οποία υπέβαλε την αίτηση, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καθώς και η Βουλγαρία, η Τσεχική Δημοκρατία, η Δανία, η Γερμανία, η Εσθονία, η Ιρλανδία, η Ελλάδα, η Ισπανία, η Γαλλία, η Κύπρος, η Λετονία, η Λιθουανία, η Ουγγαρία, οι Κάτω Χώρες, η Αυστρία, η Πολωνία, η Πορτογαλία, η Ρουμανία, η Σλοβακία, η Φινλανδία, η Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας. Με την εξαίρεση της Βουλγαρίας και της Πολωνίας, οι ως άνω μετέχοντες έλαβαν μέρος και στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση στην οποία εκπροσωπήθηκαν επίσης το Βέλγιο και η Ιταλία.

IV – Το νομικό πλαίσιο

11. Το νομικό πλαίσιο της προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ οριοθετείται από το άρθρο 6 ΣΕΕ, από το πρωτόκολλο (αριθ. 8) της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ [στο εξής: πρωτόκολλο (αριθ. 8)] ( 9 ) και από τη δήλωση όσον αφορά το άρθρο 6, παράγραφος 2, ΣΕΕ ( 10 ) (στο εξής: δήλωση αριθ. 2).

12. Το άρθρο 6 ΣΕΕ ορίζει τα εξής: «1. Η Ένωση αναγνωρίζει τα δικαιώματα, τις ελευθερίες και τις αρχές που περιέχονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 7ης Δεκεμβρίου 2000, όπως προσαρμόσθηκε στις 12 Δεκεμβρίου 2007, στο Στρασβούργο, ο οποίος έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες. Οι διατάξεις του Χάρτη δεν συνεπάγονται καμία επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, όπως αυτές ορίζονται στις Συνθήκες. Τα δικαιώματα, οι ελευθερίες και οι αρχές του Χάρτη ερμηνεύονται σύμφωνα με τις γενικές διατάξεις του Τίτλου VII του Χάρτη που διέπουν την ερμηνεία και την εφαρμογή του και λαμβανομένων δεόντως υπόψη των επεξηγήσεων οι οποίες αναφέρονται στον Χάρτη και στις οποίες μνημονεύονται οι πηγές των εν λόγω διατάξεων. 2. Η Ένωση προσχωρεί στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών. Η προσχώρηση στην εν λόγω Σύμβαση δεν μεταβάλλει τις αρμοδιότητες της Ένωσης όπως ορίζονται στις Συνθήκες. 3. Τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως κατοχυρώνονται από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών και όπως απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, αποτελούν μέρος των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης.»

13. Το πρωτόκολλο (αριθ. 8) έχει ως εξής: «Άρθρο πρώτο Η συμφωνία για την προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (εφεξής “Ευρωπαϊκή Σύμβαση”), η οποία προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να εκφράζει την ανάγκη διαφύλαξης των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης, ιδίως όσον αφορά: α) τις ειδικές διαδικασίες της ενδεχόμενης συμμετοχής της Ένωσης στα ελεγκτικά όργανα της Ευρωπαϊκής Σύμβασης, β) τους μηχανισμούς που απαιτούνται για να εξασφαλίζεται ότι οι προσφυγές που ασκούν κράτη μη μέλη και οι ατομικές προσφυγές ορθώς στρέφονται κατά των κρατών μελών ή/και της Ένωσης, ανάλογα με την περίπτωση. Άρθρο 2 Η συμφωνία που αναφέρει το άρθρο 1 πρέπει να εξασφαλίζει ότι η προσχώρηση της Ένωσης δεν επηρεάζει τις αρμοδιότητες της Ένωσης και τις αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της. Πρέπει να εξασφαλίζει ότι καμία διάταξή της δεν επηρεάζει την ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών όσον αφορά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση, και ιδίως τα Πρωτόκολλα της Σύμβασης, τα μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη κατά παρέκκλιση από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση σύμφωνα με το άρθρο 15 αυτής, και τις επιφυλάξεις όσον αφορά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση που διατυπώνουν τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 57 της εν λόγω Σύμβασης. Άρθρο 3 Καμία διάταξη της συμφωνίας του άρθρου 1 δεν πρέπει να επηρεάζει το άρθρο 344 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»

14. Με τη δήλωση αριθ. 2, η Διακυβερνητική Διάσκεψη που υιοθέτησε τη Συνθήκη της Λισσαβώνας διευκρίνισε επίσης τα εξής: «Η Διάσκεψη συμφωνεί ότι η προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών θα πρέπει να γίνει κατά τρόπο που επιτρέπει τη διατήρηση των ιδιαιτεροτήτων της έννομης τάξης της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, η Διάσκεψη διαπιστώνει την ύπαρξη τακτικού διαλόγου μεταξύ του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ο οποίος μπορεί να ενισχυθεί όταν η Ευρωπαϊκή Ένωση προσχωρήσει στην εν λόγω Σύμβαση.»

15. Συμπληρωματικά, υπενθυμίζεται η αρχή που διακηρύσσεται με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης: «Στον βαθμό που ο παρών Χάρτης περιλαμβάνει δικαιώματα που αντιστοιχούν σε δικαιώματα τα οποία διασφαλίζονται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η έννοια και η εμβέλειά τους είναι ίδιες με εκείνες που τους αποδίδει η εν λόγω Σύμβαση. Η διάταξη αυτή δεν εμποδίζει το δίκαιο της Ένωσης να παρέχει ευρύτερη προστασία.»

V – Επί του παραδεκτού της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως

16. Ορισμένοι από τους μετέχοντες στη διαδικασία εξέφρασαν αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως. Οι επισημάνσεις τους αφορούν τις εξηγήσεις που παρέσχε η Επιτροπή σχετικά με τα εσωτερικά μέτρα εφαρμογής που μελετά να λάβει η Ένωση ενόψει της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ. Μέρος των ως άνω μετεχόντων φρονεί ότι δεν υπήρχε λόγος να εξετάσει η Επιτροπή το ζήτημα αυτό ενώ κατ’ άλλους μετέχοντες η εν λόγω εξέταση δεν είναι αρκούντως εμπεριστατωμένη.

17. Κατά το άρθρο 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ, ένα κράτος μέλος, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει από το Δικαστήριο να γνωμοδοτήσει επί του συμβατού μιας σχεδιαζόμενης διεθνούς συμφωνίας (ή άλλως διεθνούς συνθήκης) με τις Συνθήκες. Η διαδικασία για την έκδοση γνωμοδοτήσεως έχει ως σκοπό να αποτρέψει τις περιπλοκές που θα μπορούσαν να ανακύψουν από τυχόν μεταγενέστερες ένδικες αμφισβητήσεις του συμβατού δεσμευτικών για την Ένωση διεθνών συμφωνιών με τις Συνθήκες ( 11 ).

18. Κατά το άρθρο 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ, για να είναι παραδεκτή, η αίτηση γνωμοδοτήσεως πρέπει να αφορά ορισμένη «σχεδιαζόμενη συμφωνία», πράγμα το οποίο σημαίνει ότι το Δικαστήριο πρέπει να διαθέτει επαρκή στοιχεία όσον αφορά το περιεχόμενο της εν λόγω συμφωνίας ( 12 ).

19. Η Επιτροπή επισυνήψε στην αίτηση που υπέβαλε στο Δικαστήριο το πλήρες κείμενο του σχεδίου συμφωνίας και των παραρτημάτων του. Από το σύνολο των εγγράφων αυτών προκύπτουν με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία οι όροι υπό τους οποίους η Ένωση θα προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ, ιδίως ο τρόπος με τον οποίο η Ένωση σκοπεύει να υπαχθεί στον μηχανισμό δικαιοδοτικού ελέγχου που έχει καθιερώσει η ΕΣΔΑ ( 13 ). Τα στοιχεία αυτά είναι επαρκή και, επομένως, παρέχουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να εκτιμήσει το συμβατό της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ με τις Συνθήκες.

20. Το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε στο Δικαστήριο τα σχέδια των εσωτερικών μέτρων εφαρμογής της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως ουδόλως θίγει το παραδεκτό της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως που υπέβαλε. Πράγματι, η αίτηση αυτή έχει αποκλειστικώς ως αντικείμενο τη σχεδιαζόμενη συμφωνία προσχωρήσεως αυτή καθαυτήν, όχι όμως και τα εσωτερικά μέτρα εφαρμογής που θα καταστούν ενδεχομένως αναγκαία. Για την κατανόηση του περιεχομένου και της εκτάσεως εφαρμογής του σχεδίου συμφωνίας και των παραρτημάτων του δεν είναι απαραίτητο να διαθέτει το Δικαστήριο στοιχεία που αφορούν τα προαναφερθέντα μέτρα.

21. Επίσης, το γεγονός ότι, στο παρόν στάδιο, οι μετέχοντες στη διαδικασία δεν έχουν ακόμη συμφωνήσει ούτε ως προς τη νομική μορφή ούτε ως προς το περιεχόμενο που θα πρέπει να έχουν τα εσωτερικά μέτρα εφαρμογής δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να ελέγξει το συμβατό του σχεδίου συμφωνίας με τις Συνθήκες. Πράγματι, το Δικαστήριο, δεδομένου ότι κατά το παρελθόν έχει κρίνει ότι δεν απαιτείται να έχει προηγηθεί οριστική συμφωνία μεταξύ των εμπλεκόμενων θεσμικών οργάνων όσον αφορά το ακριβές περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης διεθνούς συμφωνίας ( 14 ), δεν δύναται κατά μείζονα λόγο σήμερα να εξαρτήσει το παραδεκτό της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως από την προηγούμενη επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των εν λόγω θεσμικών οργάνων όσον αφορά την ακριβή διαμόρφωση των εσωτερικών μέτρων εφαρμογής που θα ληφθούν ενδεχομένως από την Ένωση.

22. Λαμβανομένης υπόψη της αρχής της θεσμικής ισορροπίας, κατ’ επιταγή της οποίας κάθε θεσμικό όργανο οφείλει να ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των λοιπών οργάνων ( 15 ) (βλ. επίσης άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ), το Δικαστήριο, στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, δεν έχει στο παρόν στάδιο το καθήκον να παράσχει στα αρμόδια θεσμικά όργανα πλήρεις και λεπτομερείς οδηγίες σχετικά με το περιεχόμενο των εσωτερικών μέτρων που πρόκειται να ληφθούν για την εφαρμογή της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως.

23. Το Δικαστήριο, στην περίπτωση που, κατόπιν της εξετάσεως του περιεχομένου του σχεδίου συμφωνίας, διαπιστώσει ότι είναι απολύτως αναγκαία η λήψη ορισμένων εσωτερικών μέτρων εφαρμογής από την Ένωση ενόψει της ενάρξεως της ισχύος της συμφωνίας, έχει τη δυνατότητα, στο πλαίσιο της απαντήσεώς του στην αίτηση γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, να εξαρτήσει το συμβατό της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως με τις Συνθήκες από την προηγούμενη λήψη τέτοιων μέτρων.

24. Συνοψίζοντας, η αίτηση γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής είναι παραδεκτή χωρίς να επιβάλλεται να ληφθούν υπόψη οι τυχόν αποκλίνουσες απόψεις των μετεχόντων στη διαδικασία σχετικά με το ακριβές περιεχόμενο των εσωτερικών μέτρων εφαρμογής που πρόκειται να λάβει η Ένωση.

VI – Επί της ουσίας

Προκαταρκτική παρατήρηση

25. Με τη σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δημιουργείται μια ιδιαίτερη, αν όχι μοναδική, κατάσταση, καθόσον ένας διεθνής, υπερεθνικός οργανισμός —η Ευρωπαϊκή Ένωση— θα υπόκειται στον έλεγχο ενός άλλου διεθνούς οργανισμού —του Συμβουλίου της Ευρώπης—, όσον αφορά την τήρηση των ουσιωδών κανόνων προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Αυτό θα έχει ως συνέπεια ότι, στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης, ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων θα μπορεί στο εξής να διασφαλίζεται όχι μόνο από τα εθνικά δικαστήρια και από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης, αλλά επίσης από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ).

26. Προκειμένου η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ να πραγματοποιηθεί κατά τρόπο σύμφωνο προς το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, οι αντιπροσωπείες που μετείχαν στις διαπραγματεύσεις ενσωμάτωσαν σειρά ρυθμίσεων στο σχέδιο συμφωνίας. Σε αντίθεση με όσα κατά καιρούς έχουν υποστηριχθεί, το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα δεν είναι να επιφυλαχθεί στην Ένωση μια ευνοϊκή μεταχείριση σε σχέση με τα λοιπά συμβαλλόμενα μέρη στην ΕΣΔΑ, αλλ’ αντιθέτως να ληφθεί υπόψη, μέσω των μελετώμενων ρυθμίσεων, η ιδιαίτερη κατάσταση της Ένωσης και των κρατών μελών της. Ένα από τα χαρακτηριστικά της καταστάσεως αυτής είναι ότι στους τομείς ευθύνης της Ένωσης υπάρχει ένας περίπλοκος συνδυασμός πράξεων και αρμοδιοτήτων, αφενός, της Ένωσης και, αφετέρου, των κρατών μελών τα οποία, ειδικότερα, συμμετέχουν κατά κανόνα στην εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.

27. Είναι προφανές ότι η ιδιόμορφη και περίπλοκη αυτή κατάσταση πρέπει να ληφθεί υπόψη με τη θέσπιση των κατάλληλων διατάξεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ειδικότερα, πρέπει να υπογραμμιστούν τρεις καινοτομίες του σχεδίου συμφωνίας οι οποίες αφορούν τον καθορισμό της ευθύνης της Ένωσης, τον μηχανισμό της παθητικής ομοδικίας και τη διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως από το Δικαστήριο.

28. Όσον αφορά την ευθύνη της Ένωσης σε σχέση με ενδεχόμενες παραβιάσεις της ΕΣΔΑ, το άρθρο 1, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας διευκρινίζει ότι η προσχώρηση της Ένωσης στη Σύμβαση της επιβάλλει υποχρεώσεις μόνον σε σχέση με πράξεις, μέτρα ή παραλείψεις των θεσμικών ή λοιπών οργάνων, οργανισμών ή υπηρεσιών της ή προσώπων που ενεργούν εξ ονόματος αυτών. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας προσθέτει ότι καμία από τις διατάξεις της Συμβάσεως ή των πρωτοκόλλων της δεν μπορεί να επιβάλει στην Ένωση την υποχρέωση να προβεί σε πράξη ή να λάβει μέτρο για τα οποία δεν έχει αρμοδιότητα βάσει του δικαίου της Ένωσης. Τέλος, το άρθρο 1, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας ορίζει ότι μια πράξη, ένα μέτρο ή μια παράλειψη των οργάνων ενός κράτους μέλους ή προσώπων που ενεργούν εξ ονόματός τους καταλογίζονται στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, ακόμη και όταν η εν λόγω πράξη, μέτρο ή παράλειψη συντελούνται κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης από το κράτος μέλος αυτό, συμπεριλαμβανομένων των αποφάσεων που λαμβάνονται βάσει της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 4, δεύτερη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας, σε μια τέτοια περίπτωση, η Ένωση δεν αποκλείεται να φέρει ευθύνη, ως συνεναγόμενη από κοινού με τα εμπλεκόμενα κράτη μέλη, για ενδεχόμενη παραβίαση της ΕΣΔΑ.

29. Ο νέος μηχανισμός παθητικής ομοδικίας που καθιερώνει το άρθρο 3 του σχεδίου συμφωνίας, μηχανισμός ο οποίος είναι επίσης γνωστός ως μηχανισμός του «πρόσθετου εναγομένου», επιτρέπει, σε ορισμένες περιπτώσεις, στην Ένωση και σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη της να είναι από κοινού εναγόμενοι και, επομένως, διάδικοι με ισότιμα δικαιώματα σε ένδικη διαδικασία ενώπιον του ΕΔΔΑ, ακόμη και όταν η προσφυγή που έχει ασκηθεί ενώπιον του ΕΔΔΑ στρέφεται μόνο κατά της Ένωσης ή μόνο κατ’ ενός ή περισσότερων κρατών μελών της. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 4, δεύτερη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας, τούτο συμβαίνει ιδίως όταν η πράξη, το μέτρο ή η παράλειψη του οργάνου του κράτους μέλους έχει συντελεστεί κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.

30. Η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως που προβλέπεται με το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας είναι στενά συνδεδεμένη με τον μηχανισμό παθητικής ομοδικίας. Η διαδικασία αυτή, ενίοτε γνωστή και ως «διαδικασία προηγούμενου εσωτερικού ελέγχου», πρόκειται να παράσχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα, όταν πρόκειται για ένδικη διαφορά που έχει αχθεί ενώπιον εθνικών δικαστηρίων και δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο προδικαστικής παραπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 267 ΣΛΕΕ ( 16 ), να αποφαίνεται επί του συμβατού του δικαίου της Ένωσης με την ΕΣΔΑ πριν το ΕΔΔΑ εκδώσει απόφαση στην εν λόγω υπόθεση.

31. Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως θα διερευνηθεί κατά πόσον η ανωτέρω καινοτομία όπως και όσες άλλες περιλαμβάνει το σχέδιο συμφωνίας δύνανται να διασφαλίσουν ότι η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ θα είναι συμβατή με τις Συνθήκες. Προς τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να εξεταστούν διαδοχικά, με βάση τη διάρθρωση της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, οι διάφορες νομικές απαιτήσεις τις οποίες προβλέπει το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης σε σχέση με τη συμφωνία προσχωρήσεως. Τόσο οι κανόνες σχετικά με την ευθύνη της Ένωσης όσο και ο μηχανισμός παθητικής ομοδικίας καθώς και η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως θα μελετηθούν εντός των περισσότερων δυνατών πλαισίων ώστε να καταδειχθεί η σημασία τους. Ειδικότερα, θα εξεταστεί — κατά πόσον διατηρούνται οι αρμοδιότητες της Ένωσης (μέρος Aʹ) ( 17 ), — κατά πόσον διατηρούνται οι αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (μέρος Bʹ) ( 18 ), — κατά πόσον διαφυλάσσονται τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης (μέρος Γʹ) ( 19 ), — κατά πόσον έχουν ληφθεί τα αναγκαία μέτρα για τη συμμετοχή της Ένωσης στα όργανα ελέγχου που προβλέπει η ΕΣΔΑ (μέρος Δʹ) ( 20 ) και — κατά πόσον έχει ληφθεί δεόντως υπόψη η ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών σε σχέση με την ΕΣΔΑ (μέρος Eʹ) ( 21 ).

32. Στο πλαίσιο αυτό, ιδιαίτερης προσοχής χρήζουν, αφενός, το ζήτημα του κατά πόσον η αναγνώριση της δικαιοδοσίας του ΕΔΔΑ είναι συμβατή με την αυτονομία του δικαίου της Ένωσης ( 22 ) και, αφετέρου, το ζήτημα του κατά πόσον ο δικαστικός έλεγχος της δράσεως της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας κατά την έννοια των άρθρων 6 και 13 της ΕΣΔΑ ( 23 ).

Α — Η διατήρηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης

33. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ, η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν μεταβάλλει τις αρμοδιότητες της Ένωσης όπως ορίζονται στις Συνθήκες.

34. Η διάταξη αυτή απηχεί μια βασική επιδίωξη των κρατών μελών η οποία διατρέχει ως κόκκινη γραμμή ολόκληρη τη Συνθήκη της Λισσαβώνας: η ενίσχυση της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε ευρωπαϊκό επίπεδο —μέσω του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ή μέσω της προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ— δεν πρέπει να προκαλέσει καμία διαταραχή στις λεπτές ισορροπίες του συστήματος αρμοδιοτήτων στο οποίο στηρίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση και το οποίο χαρακτηρίζει τη σχέση της προς τα κράτη μέλη ( 24 ).

35. Σε τελική ανάλυση, σκοπός του άρθρου 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ είναι να διασφαλιστεί ότι η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν θα έχει ως συνέπεια την παράκαμψη των διαδικασιών αναθεωρήσεως των Συνθηκών (άρθρο 48 ΣΕΕ) και, ως εκ τούτου, την αλλοίωση του «συνταγματικού χάρτη» της Ένωσης ( 25 ).

36. Η υποχρέωση κυρώσεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως από όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης (άρθρο 218, παράγραφος 8, δεύτερο εδάφιο, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ) σε καμία περίπτωση δεν έχει την έννοια ότι οι διατάξεις της συμφωνίας αυτής μπορούν να αποκλίνουν από το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης. Αντιθέτως, η Ένωση μπορεί να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες, όπως η σχεδιαζόμενη συμφωνία προσχωρήσεως, μόνον αν και στον βαθμό που οι συμφωνίες αυτές είναι συμβατές με τις Συνθήκες. Στην αντίθετη περίπτωση, μπορεί να συνάπτει τέτοιες συμφωνίες μόνον κατόπιν ρητής τροποποιήσεως των Συνθηκών σε επίπεδο Ένωσης ( 26 ). Σε καμία περίπτωση τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν επιτρέπεται να παρακάμπτουν σιωπηρώς το πρωτογενές δίκαιο («treaty override») ( 27 ), ακόμη και αν τα κράτη μέλη στηρίξουν την Ένωση στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων και της κυρώσεως διεθνών συμφωνιών.

37. Από τα ανωτέρω έπεται ότι στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως πρέπει να εξεταστεί αν η σχεδιαζόμενη συμφωνία συνεπάγεται συρρίκνωση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης (βλ. το αμέσως επόμενο κεφάλαιο 1) ή επέκτασή τους (βλ. κεφάλαιο 2 κατωτέρω) κατά παράβαση της Συνθήκης ΕΕ ή της Συνθήκης ΛΕΕ· επίσης θα πρέπει να διερευνηθεί αν οι υποχρεώσεις που θα αναλάβει η Ένωση κατόπιν της συνάψεως της συμφωνίας προσχωρήσεως επιβάλλει την απονομή νέων αρμοδιοτήτων σε αυτή (βλ. κεφάλαιο 3 κατωτέρω).

1. Αποκλεισμός του ενδεχομένου συρρικνώσεως των αρμοδιοτήτων της Ένωσης λόγω της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ

38. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ επιτάσσει να διασφαλιστεί ότι η προσχώρηση στην ΕΣΔΑ δεν θα έχει ως συνέπεια τη συρρίκνωση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Το ίδιο υπογραμμίζεται και με το άρθρο 2, πρώτη περίοδος, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8), κατά το οποίο η συμφωνία πρέπει να παρέχει την εγγύηση ότι η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ «δεν επηρεάζει» τις αρμοδιότητες της Ένωσης.

39. Από κανένα στοιχείο του σχεδίου συμφωνίας ή των παραρτημάτων του, που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, δεν προκύπτουν ενδείξεις ότι η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ θα έχει ως συνέπεια τη συρρίκνωση των αρμοδιοτήτων της. Ούτε και από τις παρατηρήσεις των μετεχόντων στη διαδικασία μπορεί να συναχθεί τέτοιο συμπέρασμα.

40. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι η κατά το διεθνές δίκαιο δέσμευση της Ένωσης από την ΕΣΔΑ θα της επιβάλει περιορισμούς κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της. Πράγματι, η ΕΣΔΑ, ως διεθνής συμφωνία στην οποία συμβαλλόμενο μέρος θα είναι η Ένωση, θα έχει, με την ολοκλήρωση της προσχωρήσεως, δεσμευτική ισχύ έναντι των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (άρθρο 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ).

41. Εντούτοις, τέτοιοι περιορισμοί κατά την άσκηση αρμοδιοτήτων είναι σύμφυτοι σε κάθε ρύθμιση η οποία κατοχυρώνει θεμελιώδη δικαιώματα. Πράγματι, η κατεξοχήν λειτουργία των θεμελιωδών δικαιωμάτων συνίσταται στην επιβολή περιορισμών στη δράση τόσο των εθνικών όσο και διεθνών αρχών με σκοπό την προστασία των υποκειμένων δικαίου. Η σχετική με την προσχώρηση στην ΕΣΔΑ επιταγή του άρθρου 6, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ θα καθίστατο άνευ αντικειμένου αν η Ένωση δεν είχε τη δυνατότητα να αποδεχθεί τους απορρέοντες από την ΕΣΔΑ περιορισμούς κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της.

42. Εν πάση περιπτώσει, η Ένωση εφαρμόζει ήδη, δηλαδή πριν την επίσημη προσχώρησή της, τους κατευθυντήριους κανόνες που απορρέουν από την ΕΣΔΑ αναφορικά με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι, αυστηρώς από απόψεως περιεχομένου, οι περιορισμοί που θα προκύψουν στο μέλλον από τη συμμετοχή στην ΕΣΔΑ για την άσκηση των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης βρίσκονται σε ισχύ ήδη επί μεγάλο χρονικό διάστημα (βλ. ιδίως, άρθρο 6, παράγραφος 3, ΣΕΕ και άρθρο 52, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων) ( 28 ).

43. Εν κατακλείδι, δεν υφίσταται κίνδυνος συρρικνώσεως των αρμοδιοτήτων της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ και του άρθρου 2, πρώτη περίοδος, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8), λόγω της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ.

2. Αποκλεισμός του ενδεχομένου επεκτάσεως των αρμοδιοτήτων της Ένωσης λόγω της προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ

44. Στη συνέχεια, πρέπει να εξεταστεί αν αυτή καθαυτήν η σχεδιαζόμενη προσχώρηση στην ΕΣΔΑ ενδέχεται να έχει ως συνέπεια, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, την επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ επίσης απαγορεύει ένα τέτοιο ενδεχόμενο.

45. Σε τελική ανάλυση, η απαγόρευση της επεκτάσεως των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, την οποία επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ, αποσκοπεί στη διασφάλιση της τηρήσεως της αρχής της δοτής αρμοδιότητας. Όπως είναι γνωστό, δυνάμει της αρχής αυτής, η Ένωση ενεργεί μόνον εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των σκοπών που καθορίζουν οι Συνθήκες αυτές (άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, και παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ), κάθε δε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη (άρθρο 4, παράγραφος 1, ΣΕΕ και άρθρο 5, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ).

46. Το Δικαστήριο, στην πρώτη γνωμοδότησή του σχετικά με την προσχώρηση στην ΕΣΔΑ, διαπίστωσε ότι ουδεμία διάταξη της τότε Συνθήκης ΕΚ παρείχε στα κοινοτικά όργανα, κατά τρόπο γενικό, ειδική αρμοδιότητα για τη θέσπιση κανόνων δικαίου ή για τη σύναψη διεθνών συνθηκών στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου ( 29 ). Οι τροποποιήσεις που υπέστη στη συνέχεια το πρωτογενές δίκαιο έως τη Συνθήκη της Λισσαβώνας δεν επέφεραν συναφώς καμία μεταβολή. Η Ένωση εξακολουθεί να μην έχει γενική αρμοδιότητα στον τομέα των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να αποκτήσει την αρμοδιότητα αυτή μέσω της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ ( 30 ).

47. Πάντως, οποιαδήποτε ανησυχία ότι η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ θα έχει ως αποτέλεσμα την επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης στερείται ερείσματος. Τουναντίον, πολλές διατυπώσεις στο σχέδιο συμφωνίας και στα έγγραφα που έχουν προσαρτηθεί σε αυτό καταδεικνύουν ότι οι συντάκτες των εν λόγω κειμένων μερίμνησαν ώστε να αρθούν εκ των προτέρων τυχόν επιφυλάξεις.

48. Ειδικότερα, τόσο το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, όσο και το άρθρο 1, παράγραφος 4, του σχεδίου συμφωνίας διασφαλίζουν ότι, σε περίπτωση προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, δεν θα θιγεί η προβλεπόμενη με το πρωτογενές δίκαιο οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων και τομέων ευθύνης, αφενός, της Ένωσης και, αφετέρου, των κρατών μελών.

49. Αφενός, το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας υπογραμμίζει ότι καμία από τις διατάξεις της Συμβάσεως ή των πρωτοκόλλων της δεν μπορεί να επιβάλει στην Ευρωπαϊκή Ένωση την υποχρέωση να προβεί σε πράξη ή να λάβει μέτρο για τα οποία δεν έχει αρμοδιότητα βάσει του δικαίου της Ένωσης. Η διάταξη αυτή παρέχει την εγγύηση ότι η Ένωση δεν θα έχει την υποχρέωση, λόγω της συμμετοχής της στην ΕΣΔΑ, να προβεί σε οποιαδήποτε ενέργεια η οποία κείται εκτός των αρμοδιοτήτων που της έχει απονείμει το δίκαιο της Ένωσης.

50. Αφετέρου, από το άρθρο 1, παράγραφος 4, του σχεδίου συμφωνίας προκύπτει ότι καμία πράξη, μέτρο ή παράλειψη των κρατών μελών δεν μπορεί να καταλογιστεί στην Ένωση, ακόμη και αν η εν λόγω πράξη, μέτρο ή παράλειψη έχουν συντελεστεί κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης από τα κράτη μέλη.

51. Ενίοτε εγείρεται το ζήτημα κατά πόσον η προβλεπόμενη με το σχέδιο συμφωνίας συμμετοχή της Ένωσης στα όργανα ελέγχου που προβλέπει η ΕΣΔΑ θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια την επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Ωστόσο, δεν υφίσταται τέτοιο ενδεχόμενο. Η συμμετοχή της Ένωσης στα όργανα ελέγχου που προβλέπει η ΕΣΔΑ δεν συνεπάγεται καμία υποχρέωση της Ένωσης για οποιουδήποτε είδους ενέργειες πέραν των αρμοδιοτήτων που της έχουν ανατεθεί με τη Συνθήκη ΕΕ και τη Συνθήκη ΛΕΕ. Αντιθέτως, το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης προβλέπει ρητώς ότι η Ένωση μετέχει στις εργασίες των οργάνων του Στρασβούργου, με τη συμμετοχή της στη λήψη ορισμένων αποφάσεων της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως και της Επιτροπής Υπουργών ή με την πρόταση υποψηφίων για τη θέση δικαστή στο ΕΔΔΑ [βλ. άρθρο 1, στοιχείο αʹ, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8)].

52. Όσον αφορά, ειδικότερα, την εποπτεία από την Επιτροπή Υπουργών της εκτελέσεως των οριστικών αποφάσεων του ΕΔΔΑ, αφενός (άρθρο 46, παράγραφοι 2 έως 5, της ΕΣΔΑ), και των όρων φιλικού διακανονισμού, αφετέρου (άρθρο 39, παράγραφος 4, της ΕΣΔΑ), η συμμετοχή της Ένωσης στην επιτροπή αυτή δεν μπορεί να περιορίζεται μόνο στις περιπτώσεις οι οποίες αφορούν την ίδια ή τα κράτη μέλη της όταν αυτά θέτουν σε εφαρμογή το δίκαιο της Ένωσης. Αντιθέτως, σκοπός κάθε εξωτερικού ελέγχου, όπως είναι ο έλεγχος που καθιερώνει η ΕΣΔΑ, είναι ακριβώς η άσκηση από κάθε συμβαλλόμενο μέρος στην ΕΣΔΑ εποπτείας επί των περιπτώσεων που εμπίπτουν στον τομέα ευθύνης ενός ή περισσότερων άλλων συμβαλλομένων μερών. Η πλήρης συμμετοχή της Ένωσης στο ως άνω σύστημα αμοιβαίας εποπτείας ανταποκρίνεται στο πνεύμα του συστήματος εξωτερικού ελέγχου που καθιερώνει η ΕΣΔΑ και, επομένως, αποτελεί συνέπεια της επιταγής περί προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ.

53. Τέλος, παρατηρείται ότι η σχεδιαζόμενη συμφωνία προσχωρήσεως δεν λαμβάνει εκ των προτέρων θέση ως προς το αν και υπό ποιες περιστάσεις η Ένωση έχει την αρμοδιότητα να προσχωρεί σε άλλες διεθνείς συμφωνίες που αποσκοπούν στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των δικαιωμάτων του ανθρώπου, συμπεριλαμβανομένων των υφιστάμενων ή μελλοντικών πρωτοκόλλων της ΕΣΔΑ. Πράγματι, αν το ζήτημα εξεταστεί από τη σκοπιά του Συμβουλίου της Ευρώπης και μόνο, η προβλεπόμενη με το σχέδιο συμφωνίας τροποποίηση του άρθρου 59, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ ( 31 ) παρέχει στην Ένωση, από απόψεως διεθνούς δικαίου, τη δυνατότητα να προσχωρήσει σε άλλα πρόσθετα πρωτόκολλα της ΕΣΔΑ, πλην του πρώτου και του έκτου πρωτοκόλλου στα οποία θα έχει ούτως ή άλλως προσχωρήσει. Εντούτοις, τούτο προϋποθέτει χωριστές πράξεις προσχωρήσεως ( 32 ), για την κύρωση των οποίων ισχύει, στο εσωτερικό επίπεδο της Ένωσης, η διαδικασία του άρθρου 218, παράγραφος 8, δεύτερο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, ΣΛΕΕ.

54. Ασφαλώς, θα μπορούσε να τεθεί το ερώτημα αν, σύμφωνα με το γνωστό ως «δόγμα AETR» ( 33 ), η Ένωση θα αποκτήσει αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη άλλων διεθνών συμφωνιών στον τομέα των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των δικαιωμάτων του ανθρώπου μετά την προσχώρησή της στην ΕΣΔΑ. Εν πάση περιπτώσει, η ΕΣΔΑ θα καταστεί, συνεπεία της προσχωρήσεως, αναπόσπαστο τμήμα της έννομης τάξεως της Ένωσης ( 34 ). Επομένως, θα μπορούσε θεωρητικά να προβληθεί το επιχείρημα ότι η Ένωση, μέσω της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ, θα αποκτήσει νέα αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 216, παράγραφος 1, τελευταίο σκέλος της περιόδου, ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η οποία θα της παρέχει τη δυνατότητα να συνάπτει στο μέλλον διεθνείς συμφωνίες μόνο στο μέτρο κατά το οποίο οι συμφωνίες αυτές θα μπορούσαν να επηρεάσουν ή να μεταβάλουν το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της ΕΣΔΑ ως τμήματος των «κοινών κανόνων» που ισχύουν στο εσωτερικό της Ένωσης. Εντούτοις, ως lex specialis, το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ, κατά το οποίο η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν μεταβάλλει τις αρμοδιότητες της Ένωσης όπως ορίζονται στις Συνθήκες, ήτοι τις υφιστάμενες προ της προσχωρήσεως αρμοδιότητες, εμποδίζει, κατά την άποψή μου, την εφαρμογή του «δόγματος AETR».

55. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η σχεδιαζόμενη προσχώρηση στην ΕΣΔΑ δεν δύναται να έχει ως συνέπεια την υπό οποιαδήποτε μορφή επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης.

3. Αποκλεισμός του ενδεχομένου υποχρεωτικής απονομής νέων αρμοδιοτήτων στην Ένωση λόγω της προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ

56. Τέλος, πρέπει να διευκρινιστεί αν η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ επιβάλλει στα κράτη μέλη να της απονείμουν πρόσθετες αρμοδιότητες.

57. Είναι βέβαιο ότι, στο παρόν στάδιο, δεν μπορεί να δοθεί άπαξ διά παντός οριστική και δεσμευτική απάντηση στο ζήτημα αυτό. Πράγματι, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να ερμηνεύσει στο μέλλον το ΕΔΔΑ ορισμένη διάταξη της ΕΣΔΑ κατά τρόπο που να καθιστά αναγκαία την τροποποίηση του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης.

58. Ωστόσο, το ενδεχόμενο αυτό είναι ελάχιστα πιθανό διότι, αφενός, η δράση της Ένωσης έχει ως άξονά της τους κατευθυντήριους κανόνες προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων που απορρέουν από την ΕΣΔΑ (βλ. ιδίως άρθρο 6, παράγραφος 3, ΣΕΕ και άρθρο 52, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων) και, αφετέρου, το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας διευκρινίζει ότι η ΕΣΔΑ δεν μπορεί να επιβάλει στην Ένωση υποχρεώσεις για την εκπλήρωση των οποίων το δίκαιο της Ένωσης δεν της παρέχει σχετικές εξουσίες.

59. Γεγονός πάντως είναι ότι, στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, είναι καθήκον του Δικαστηρίου να διασφαλίσει ότι η Ένωση, μέσω της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεώς της στην ΕΣΔΑ, δεν θα αναλάβει ενσυνειδήτως υποχρεώσεις διεθνούς δικαίου τις οποίες, λόγω του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου, προδήλως δεν δύναται να εκπληρώσει.

60. Στο πλαίσιο αυτό, τρεις πτυχές της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ χρήζουν εκτενέστερης αναλύσεως: πρώτον, η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως (βλ. την αμέσως επόμενη ενότητα αʹ)· δεύτερον, η υποχρέωση συμμορφώσεως προς τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ με τις οποίες διαπιστώνεται παραβίαση της ΕΣΔΑ (ενότητα βʹ, κατωτέρω) και, τρίτον, το ζήτημα της δικαστικής προστασίας στον τομέα της ΚΕΠΠΑ (ενότητα γʹ, κατωτέρω).

α) Η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως

61. Η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, το ΕΔΔΑ, στο πλαίσιο προσφυγής που έχει ασκηθεί ενώπιόν του, παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί προηγουμένως επί του συμβατού διατάξεως του δικαίου της Ένωσης με την ΕΣΔΑ.

62. Στο εσωτερικό επίπεδο της Ένωσης, αυτό σημαίνει ότι η Ένωση πρέπει να έχει τις απαραίτητες αρμοδιότητες για τη θέσπιση της προαναφερθείσας διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως. Αν αποδειχθεί ότι, σε εσωτερικό επίπεδο, δεν υφίστανται νομικές βάσεις που να παρέχουν στην Ένωση τη δυνατότητα να καθιερώσει την ως άνω διαδικασία, η σύναψη της συμφωνίας προσχωρήσεως δεν θα είναι δυνατή.

63. Στις δημόσιες συζητήσεις για την προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, εκφράστηκαν όντως μεμονωμένες αμφιβολίες ως προς το αν είναι δυνατή η θέσπιση της επίμαχης διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως χωρίς προηγούμενη τροποποίηση των ιδρυτικών Συνθηκών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην παρούσα διαδικασία για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, διατυπώθηκε η άποψη, ιδίως από την Πολωνία, ότι, στο παρόν στάδιο, η θέσπιση διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως δεν είναι συμβατή με τις Συνθήκες.

64. Είναι ακριβές ότι η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως δεν αποτελεί τμήμα των ρητώς προβλεπόμενων με τη Συνθήκη ΕΕ και τη Συνθήκη ΛΕΕ διαδικασιών των οποίων η εφαρμογή έχει ανατεθεί στο θεσμικό όργανο που καλείται Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 19, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ). Εντούτοις, από το γεγονός αυτό και μόνο δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεώς του, το πρωτογενές δίκαιο αντιτίθεται στη θέσπιση της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως.

65. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι είναι δυνατή η ανάθεση σε αυτό νέων αρμοδιοτήτων βάσει διεθνούς συμφωνίας συναφθείσας με τρίτα κράτη, υπό τον όρο ότι οι αρμοδιότητες αυτές δεν αλλοιώνουν την αποστολή του Δικαστηρίου, όπως αυτή ορίζεται βάσει των Συνθηκών ΕΕ και ΛΕΕ ( 35 ).

66. Πάντως, δεν είναι βέβαιο ότι η προηγούμενη εξέταση, όπως προβλέπεται με το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας, θα αποτελεί νέα αρμοδιότητα του Δικαστηρίου. Ειδικότερα, μπορεί κάλλιστα να υποστηριχθεί ότι η διεξαγωγή προηγούμενης εξετάσεως από το Δικαστήριο κατά τη διάρκεια ένδικης διαδικασίας που διεξάγεται ενώπιον του ΕΔΔΑ αποτελεί απλώς νέο τρόπο ασκήσεως των αρμοδιοτήτων τις οποίες απονέμει ήδη το άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, και παράγραφος 3, ΣΕΕ στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης.

67. Ακόμη όμως και αν γίνει δεκτό ότι η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως συνεπάγεται την απονομή νέας αρμοδιότητας στο Δικαστήριο, η αρμοδιότητα αυτή σε κάθε περίπτωση δεν είναι ικανή να αλλοιώσει την ουσία της αποστολής που του έχουν αναθέσει οι Συνθήκες. Αντιθέτως, η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως συμβάλλει στην καλύτερη εκπλήρωση της αποστολής με την οποία ήταν ανέκαθεν επιφορτισμένο το Δικαστήριο και, επιπλέον, στη διατήρηση του —υφιστάμενου στον τομέα των κοινοτικοποιημένων πολιτικών— μονοπωλίου που αυτό διαθέτει για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών ή λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης ( 36 ).

68. Η αποστολή του Δικαστηρίου συνίσταται, κατ’ ουσίαν, στη διασφάλιση της τηρήσεως του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών (άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ). Το Δικαστήριο, κατά την εκπλήρωση της αποστολής του, έχει μεταξύ άλλων την αρμοδιότητα να ερμηνεύει το δίκαιο της Ένωσης (άρθρο 267, πρώτο εδάφιο, στοιχεία αʹ και βʹ, ΣΛΕΕ) και να ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων που εκδίδουν τα θεσμικά ή λοιπά όργανα και οργανισμοί της Ένωσης (άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ και άρθρο 267, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ).

69. Η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως από το Δικαστήριο, όπως προβλέπεται με το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας, επινοήθηκε κατά βάση προς τον ίδιο σκοπό, ήτοι προς τον σκοπό της ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης και του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων που εκδίδουν τα θεσμικά ή λοιπά όργανα και οργανισμοί της Ένωσης.

70. Ασφαλώς, το διαδικαστικό πλαίσιο εντός του οποίου το Δικαστήριο θα ασκεί το ως άνω καθήκον σε περίπτωση προηγούμενης εξετάσεως θα είναι προφανώς διαφορετικό από το πλαίσιο εντός του οποίου κινείται όταν επιλαμβάνεται προσφυγών ακυρώσεως ή αιτήσεων προδικαστικής αποφάσεως (άρθρα 263 ΣΛΕΕ και 267 ΣΛΕΕ). Ενδέχεται ιδίως να υπάρξουν διαφορές όσον αφορά τις υποκειμενικές προϋποθέσεις του παραδεκτού, τη διεξαγωγή της διαδικασίας, τις προθεσμίες που θα πρέπει τυχόν να τηρηθούν και τα έννομα αποτελέσματα της αποφάσεως του Δικαστηρίου.

71. Οι ως άνω διαφορές δεν είναι αφ’ εαυτών ικανές να αλλοιώσουν την ουσία των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου και των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης που ενδεχομένως θα εμπλέκονται στη διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως· σε καμία περίπτωση δεν υφίσταται αλλοίωση σε βαθμό τέτοιο που να δικαιολογεί την απόρριψη του σχεδίου συμφωνίας λόγω μη συμβατότητάς του με τις Συνθήκες ( 37 ).

72. Αντιθέτως, όπως έχει υπογραμμίσει το Δικαστήριο, η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως αποτελεί μέρος των απολύτως αναγκαίων προϋποθέσεων για την προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ ( 38 ). Η καθιέρωση της διαδικασίας αυτής συμβάλλει στη διαφύλαξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης καθώς και των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου [άρθρο 1 και άρθρο 2, πρώτη περίοδος, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8)] ( 39 ).

73. Επομένως, το άρθρο 6, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ και το πρωτόκολλο (αριθ. 8) δεν παρέχουν απλώς στην Ένωση τη δυνατότητα, αλλά της επιβάλλουν την υποχρέωση να θεσπίσει τη διαδικασία αυτή η οποία αποτελεί αναγκαίο συστατικό στοιχείο των απαιτούμενων για την προσχώρηση μέτρων. Πέραν τούτου, το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8) προβλέπει ρητώς τη θέσπιση «ειδικ[ών] διαδικασ[ιών] της ενδεχόμενης συμμετοχής της Ένωσης στα ελεγκτικά όργανα» της ΕΣΔΑ.

74. Για την ακριβή διαμόρφωση της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως σε εσωτερικό επίπεδο Ένωσης θα καταστεί αναγκαία η συμπλήρωση του Οργανισμού του Δικαστηρίου, η οποία, δεδομένου ότι δεν θα έχει χαρακτήρα «συνταγματικής αναθεωρήσεως», θα μπορεί να πραγματοποιηθεί μέσω της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας (άρθρο 281, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ), χωρίς δηλαδή να χρειάζεται να προηγηθεί επίσημη διαδικασία αναθεωρήσεως των Συνθηκών (άρθρο 48 ΣΕΕ) ( 40 ).

75. Αντιθέτως, δεν θα ήταν, κατά τη γνώμη μου, επαρκής η απλή προσθήκη των σχετικών κανόνων διαδικασίας στην απόφαση του Συμβουλίου περί εγκρίσεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως, διότι, αφενός, κάτι τέτοιο θα συνιστούσε παράκαμψη της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας του άρθρου 281, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και, αφετέρου, οι θεσπιζόμενοι κανόνες διαδικασίας δεν θα είχαν την ίδια ενέργεια και την ίδια τυπική ισχύ με τις διατάξεις του Οργανισμού.

76. Μόνον εφόσον οι αναγκαίες διατάξεις —ιδίως οι διατάξεις σχετικά με τις υποκειμενικές προϋποθέσεις του παραδεκτού, τη διεξαγωγή της διαδικασίας και τα έννομα αποτελέσματα των αποφάσεων του Δικαστηρίου— περιληφθούν στον Οργανισμό του Δικαστηρίου, θα μπορεί η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως να τεθεί πλήρως σε λειτουργία και, σύμφωνα με όσα ορίζει το άρθρο 19, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 281, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ και το άρθρο 51 ΣΕΕ, να αποτελέσει μέρος «των λοιπών περιπτώσεων που προβλέπονται από τις Συνθήκες» και των οποίων δύναται να επιληφθεί το Δικαστήριο.

β) Η υποχρέωση συμμορφώσεως προς τις δικαστικές αποφάσεις του ΕΔΔΑ

77. Η στηριζόμενη στο άρθρο 46, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ υποχρέωση συμμορφώσεως προς τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ με τις οποίες διαπιστώνεται ορισμένη παραβίαση της ΕΣΔΑ από τα θεσμικά ή λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης δεν απαιτεί τη μεταβίβαση νέων αρμοδιοτήτων στην Ένωση.

78. Οι αποφάσεις αυτές του ΕΔΔΑ έχουν διαπιστωτική ισχύ, η δε ΕΣΔΑ δεν ορίζει πώς ακριβώς τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει να συμμορφώνονται προς τις αποφάσεις των οποίων είναι αποδέκτες, αλλά τους παρέχει προς τον σκοπό αυτό ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως ( 41 ).

79. Στο εσωτερικό επίπεδο της Ένωσης, κάθε παραβίαση της ΕΣΔΑ που θα διαπιστώνεται από το ΕΔΔΑ θα πρέπει να αίρεται κατά κανόνα μέσω της ακυρώσεως ή της μεταρρυθμίσεως της επίμαχης νομικής πράξεως του οικείου θεσμικού οργάνου της Ένωσης. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι η Ένωση έχει τις αναγκαίες αρμοδιότητες για την έκδοση μιας τέτοιας actus contrarius· πρόκειται για τις ίδιες αρμοδιότητες με αυτές που χρησιμοποιήθηκαν ως βάση για την έκδοση της εν λόγω νομικής πράξεως. Επιπλέον, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν την εξουσία να κηρύσσουν νομικές πράξεις της Ένωσης άκυρες ή ανίσχυρες υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες (άρθρα 263 ΣΛΕΕ και 267 ΣΛΕΕ).

80. Εξάλλου, είναι δυνατό ορισμένη απόφαση του ΕΔΔΑ να επιβάλει για πρώτη φορά την έκδοση νομικής πράξεως της Ένωσης ή την καταβολή αποζημιώσεως. Τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μπορούν χωρίς αμφιβολία να συμμορφώνονται και προς μια τέτοια υποχρέωση στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων που τους απονέμουν οι Συνθήκες, δεδομένου μάλιστα ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, του σχεδίου συμφωνίας διευκρινίζει ότι η ΕΣΔΑ δεν επιβάλλει στην Ένωση υποχρεώσεις για την εκπλήρωση των οποίων δεν έχει αρμοδιότητα βάσει των Συνθηκών.

81. Εφόσον η διαπιστωθείσα από το ΕΔΔΑ παραβίαση της ΕΣΔΑ είναι απόρροια αποφάσεως δικαιοδοτικού οργάνου της Ένωσης που έχει περιβληθεί την ισχύ του δεδικασμένου, ενδέχεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να καταστεί αναγκαία η επανάληψη της επίμαχης ένδικης διαδικασίας. Προς τον σκοπό αυτό, επιβάλλεται η συμπλήρωση του άρθρου 44 του Οργανισμού του Δικαστηρίου ( 42 ), η οποία μπορεί να πραγματοποιηθεί βάσει του άρθρου 281, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, χωρίς να υπάρχει κίνδυνος αλλοιώσεως της αποστολής των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, ισχύουν κατ’ αναλογία όσα επισημάνθηκαν ανωτέρω σε σχέση με τη διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως ( 43 ).

γ) Η δικαστική προστασία στον τομέα της ΚΕΠΠΑ

82. Πολύ πιο αμφιλεγόμενο σε σύγκριση με τις δύο πτυχές που εξετάστηκαν ανωτέρω είναι το ζήτημα του αν οι υφιστάμενες αρμοδιότητες της Ένωσης —και συγκεκριμένα οι αρμοδιότητες του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 19, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ)— επαρκούν προκειμένου να διασφαλιστεί, στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, ένα επίπεδο δικαστικής προστασίας που να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις των άρθρων 6 και 13 της ΕΣΔΑ ( 44 ).

83. Ειδικότερα, αφενός, η προσχώρηση στην ΕΣΔΑ θα έχει αναμφιβόλως ως συνέπεια την υποχρέωση της Ένωσης να σέβεται τις απορρέουσες από την ΕΣΔΑ εγγυήσεις των θεμελιωδών δικαιωμάτων —και, επομένως, επίσης την επιταγή περί αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας κατά τα άρθρα 6 και 13 της ΕΣΔΑ— σε όλους τους τομείς της δραστηριότητάς της, συμπεριλαμβανομένου του τομέα της ΚΕΠΠΑ ( 45 ). Η Ένωση δεν μπορεί να απαλλαγεί από τις ως άνω υποχρεώσεις, ακόμη και αν διατυπώσει, σύμφωνα με τα ισχύοντα στο διεθνές δίκαιο, επιφύλαξη κατά την υπογραφή της συμφωνίας προσχωρήσεως ή κατά την κατάθεση της πράξεως κυρώσεως, διότι το άρθρο 57, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, της ΕΣΔΑ απαγορεύει τις «επιφυλάξεις γενικής φύσεως» ( 46 ) και, επιπροσθέτως, το άρθρο 11 του σχεδίου συμφωνίας δεν επιτρέπει κανενός είδους επιφύλαξη ως προς τη συμφωνία προσχωρήσεως.

84. Αφετέρου, στο εσωτερικό επίπεδο της Ένωσης, η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου δεν εκτείνεται καταρχήν στις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου που αφορούν την ΚΕΠΠΑ ή στις νομικές πράξεις που εκδίδονται στο πλαίσιό της (άρθρο 24, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, έκτη περίοδος, ΣΕΕ και άρθρο 275, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ). Μόνον όλως κατ’ εξαίρεση έχουν τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 275, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, αρμοδιότητα στον τομέα της ΚΕΠΠΑ· η αρμοδιότητα αυτή περιλαμβάνει, αφενός, τον έλεγχο της τηρήσεως της γνωστής ως ρήτρας μη επηρεασμού (άρθρο 40 ΣΕΕ) και, αφετέρου, την εξέταση των προσφυγών ακυρώσεως των ιδιωτών (άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ) κατά των περιοριστικών μέτρων που μπορεί να λαμβάνει το Συμβούλιο στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.

85. Λαμβανομένου υπόψη του προμνησθέντος περιορισμού των αρμοδιοτήτων των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, μπορεί η δικαστική προστασία που εγγυάται η έννομη τάξη της Ένωσης στον τομέα της ΚΕΠΠΑ να θεωρηθεί ως αποτελεσματική δικαστική προστασία κατά την έννοια των άρθρων 6 και 13 της ΕΣΔΑ; Ή μήπως η Ένωση, με την προσχώρησή της στην ΕΣΔΑ, όπως η προσχώρηση αυτή προβλέπεται με το σχέδιο συμφωνίας, θα αναλάβει, όσον αφορά τη δικαστική προστασία στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, υποχρεώσεις κατά το διεθνές δίκαιο για την εκπλήρωση των οποίων τα θεσμικά όργανά της, και συγκεκριμένα το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεν έχουν τις αναγκαίες αρμοδιότητες; Αν το Δικαστήριο κρίνει ότι συντρέχει η δεύτερη περίπτωση, τότε όχι μόνο η Ένωση δεν θα δύναται να προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ, αλλά θα έλθει στο φως, σε εσωτερικό επίπεδο Ένωσης, ένα κενό στο ισχύον σύστημα έννομης προστασίας που μπορεί ακόμη και σήμερα να δημιουργήσει μια άκρως προβληματική κατάσταση, μεταξύ άλλων λόγω της υποχρεώσεως ομοιόμορφης εφαρμογής που επιβάλλει το άρθρο 52, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

86. Η Επιτροπή ( 47 ), προκειμένου να αρθούν οι τυχόν αμφιβολίες ως προς την αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας των ιδιωτών στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, προτείνει μια ιδιαιτέρως διασταλτική ερμηνεία του δεύτερου σκέλους που περιλαμβάνει το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 275 ΣΛΕΕ. Κατά την άποψή της, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα όχι μόνο να επιλαμβάνεται προσφυγών ακυρώσεως των ιδιωτών κατά αποφάσεων λήψεως περιοριστικών μέτρων, αλλά επίσης να αποφαίνεται επί αγωγών αποζημιώσεως και αιτήσεων προδικαστικής αποφάσεως υποβαλλόμενων από εθνικά δικαστήρια στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Εξάλλου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι δυνατότητες δικαστικής προστασίας των ιδιωτών στον τομέα της ΚΕΠΠΑ πρέπει να εφαρμόζονται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να καλύπτουν όχι μόνο τις πράξεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα κατά την έννοια του άρθρου 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, αλλά και τις αμιγώς υλικές πράξεις («Realakte»), δηλαδή τις πράξεις που στερούνται εννόμων αποτελεσμάτων.

87. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή προσέθεσε ότι ο έλεγχος της τηρήσεως του άρθρου 40 ΣΕΕ, τον οποίο προβλέπει το πρώτο σκέλος του δεύτερου εδαφίου του άρθρου 275 ΣΛΕΕ, παρέχει επίσης στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης τη δυνατότητα να μεριμνούν για τη διασφάλιση της προσήκουσας δικαστικής προστασίας στον τομέα της ΚΕΠΠΑ.

88. Όπως και πολλοί άλλοι μετέχοντες στη διαδικασία ( 48 ), έχω σοβαρές αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία των δύο σκελών που περιλαμβάνει το άρθρο 275, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική λύση προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική δικαστική προστασία των ιδιωτών, κατά την έννοια των άρθρων 6 και 13 της ΕΣΔΑ, στον τομέα της ΚΕΠΠΑ.

89. Αφενός, η ερμηνεία της Επιτροπής δεν λαμβάνει υπόψη τη σχέση μεταξύ κανόνα και εξαιρέσεως στην οποία βασίζεται το άρθρο 275 ΣΛΕΕ· προσδίδει το αντίθετο νόημα στον κανόνα της αναρμοδιότητας των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, όπως αυτός προβλέπεται με το άρθρο 24, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, έκτη περίοδος, ΣΕΕ και με το άρθρο 275, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Αφετέρου, η ερμηνεία αυτή, καθόσον δέχεται ότι το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα να επιλαμβάνεται αιτήσεων προδικαστικής αποφάσεως και αγωγών αποζημιώσεως στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, προσκρούει ευθέως στο σαφέστατο γράμμα του δεύτερου σκέλους του δεύτερου εδαφίου του άρθρου 275 ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα όσον αφορά προσφυγές ακυρώσεως ασκούμενες σύμφωνα με το άρθρο 263, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ από ιδιώτες κατά περιοριστικών μέτρων, όχι όμως και όσον αφορά ένδικα βοηθήματα διαφορετικού αντικειμένου και διαφορετικής φύσεως και πάντως σε καμία περίπτωση όσον αφορά αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως υποβαλλόμενες από εθνικά δικαστήρια κατ’ εφαρμογή του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.

90. Το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 275 ΣΛΕΕ επιβεβαιώνει ότι η άποψη της Επιτροπής δεν ευσταθεί ( 49 ). Η διάταξη αυτή επρόκειτο αρχικώς να περιληφθεί ως άρθρο III‑376 στη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης. Η διατύπωση της εν λόγω διατάξεως ανάγεται κατά βάση στις εργασίες της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως, οι οποίες με τη σειρά τους έχουν αποτυπωθεί στο άρθρο III‑282 του σχεδίου Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης ( 50 ). Όπως προκύπτει από τις εργασίες της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως, κατά τη διάρκειά τους συζητήθηκε εκτεταμένα το κατά πόσον οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης στον τομέα της ΚΕΠΠΑ έπρεπε να έχουν ευρύτερη έκταση, ωστόσο δεν μπόρεσε να επιτευχθεί συναίνεση επί των σχετικών προτάσεων ( 51 ). Τελικώς, η Συνέλευση καθώς και οι δύο διακυβερνητικές διασκέψεις που την ακολούθησαν σχετικά με τη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης και τη Συνθήκη της Λισσαβώνας ενέμειναν στη διαχείριση της ΚΕΠΠΑ σε μια ευρέως διακυβερνητική βάση η οποία συνεπαγόταν την αναγνώριση αυστηρώς οριοθετημένων αρμοδιοτήτων στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης.

91. Επιπροσθέτως, η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 275 ΣΛΕΕ θα είχε ως συνέπεια την επέκταση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης κατά τρόπο μη συμβατό με το άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, και παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ και, πιο συγκεκριμένα, την επέκταση των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 52 ).

92. Επίσης, οι μνημονευόμενες από την Επιτροπή αποφάσεις Les Verts, Kadi, Gestoras Pro Amnistia και Segi ( 53 ) δεν παρέχουν κανένα στοιχείο προς στήριξη της απόψεως που έχει διατυπώσει. Στις υποθέσεις αυτές, το Δικαστήριο ασφαλώς τόνισε ότι η Ένωση αποτελεί κοινότητα δικαίου —ή με σημερινή ορολογία, ένωση δικαίου. Ωστόσο, το Δικαστήριο, στηριζόμενο στη θεμελιώδη αυτή διαπίστωση, υπενθύμισε ότι ούτε τα κράτη μέλη ούτε τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μπορούν να διαφύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεών τους με τις Συνθήκες, οι οποίες αποτελούν τον συνταγματικό χάρτη της Ένωσης ( 54 ). Σε καμία πάντως περίπτωση δεν συνήγαγε από την προαναφερθείσα θεμελιώδη διαπίστωση ότι πρέπει να αναγνωριστούν, τρόπον τινά praeter legem, νέα ένδικα βοηθήματα ή νέες ένδικες διαδικασίες ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, πέραν όσων προβλέπει το πρωτογενές δίκαιο.

93. Ομολογουμένως, το Δικαστήριο, στις ως άνω υποθέσεις, τάχθηκε υπέρ μιας ερμηνείας του πρωτογενούς δικαίου που επιτρέπει την πληρέστερη δυνατή διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας των ένδικων διαδικασιών που προβλέπονται ρητώς στις Συνθήκες. Παραδείγματος χάριν, στην απόφαση Les Verts, αναγνώρισε ότι η προσφυγή ακυρώσεως κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ μπορούσε επίσης να ασκηθεί κατά πράξεων του Κοινοβουλίου που προορίζονταν να παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι των τρίτων ( 55 ). Ομοίως, στις αποφάσεις Gestoras Pro Amnistía και Segi, όσον αφορά τον πρώην «τρίτο πυλώνα», ερμήνευσε το πεδίο εφαρμογής της προδικαστικής διαδικασίας κατ’ άρθρο 35, παράγραφος 1, ΕΕ ( 56 ) υπό την έννοια ότι η διαδικασία αυτή μπορούσε να εφαρμοστεί για όλα τα μέτρα του Συμβουλίου που προορίζονταν να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων.

94. Εντούτοις, διαφωτιστικότερο για την εξέταση του παρόντος ζητήματος είναι το γεγονός ότι, στις αποφάσεις Gestoras Pro Amnistía και Segi, το Δικαστήριο αρνήθηκε ευθέως να αναγνωρίσει, όσον αφορά τον πρώην «τρίτο πυλώνα», τύπους ένδικων βοηθημάτων που δεν προβλέπονταν ρητώς από τη Συνθήκη ΕΕ, όπως ίσχυε μετά τη Συνθήκη του Άμστερνταμ. Στην αλληλουχία αυτή, έκρινε μεταξύ άλλων ότι δεν έχει αρμοδιότητα να επιλαμβάνεται αγωγών αποζημιώσεως ( 57 ). Η νομολογία αυτή ισχύει κατ’ αναλογία και για την εδώ εξεταζόμενη περίπτωση της δικαστικής προστασίας στον πρώην «δεύτερο πυλώνα», δηλαδή στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, στον οποίο οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης είναι ακόμη πιο περιορισμένες ( 58 ).

95. Από τα ανωτέρω έπεται ότι η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία του άρθρου 275 ΣΛΕΕ δεν ευσταθεί. Εξάλλου, πέραν του αλυσιτελούς χαρακτήρα των επιχειρημάτων της Επιτροπής, η έντονα διασταλτική ερμηνεία την οποία προτείνει σε σχέση με τις αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης ουδόλως είναι αναγκαία προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματική δικαστική προστασία των ιδιωτών στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Πράγματι, η απολύτως ορθή διαπίστωση ότι ούτε τα κράτη μέλη ούτε τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μπορούν να διαφύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεών τους με τις Συνθήκες, οι οποίες αποτελούν τον συνταγματικό χάρτη της Ένωσης, δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν σχετικώς αρμοδιότητα.

96. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από το άρθρο 19, παράγραφος 1, ΣΕΕ, το σύστημα έννομης προστασίας που καθιερώνουν οι Συνθήκες στηρίζεται σε δύο πυλώνες, εκ των οποίων ο ένας έχει ως βάση του τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης και ο άλλος τα εθνικά δικαστήρια ( 59 ). Όταν δεν υφίσταται δυνατότητα παροχής έννομης προστασίας απευθείας από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης, όπως κατά κανόνα συμβαίνει στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, τα εθνικά δικαστήρια είναι και παραμένουν αρμόδια συναφώς. Η διαπίστωση αυτή είναι εν τέλει απόρροια της αρχής της δοτής αρμοδιότητας κατά την οποία κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη (άρθρο 4, παράγραφος 1, ΣΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, και παράγραφος 2, ΣΕΕ) ( 60 ).

97. Επιπλέον, το άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ επιβάλλει ρητώς στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία προς διασφάλιση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, δηλαδή σε έναν από τους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης ( 61 ).

98. Πολλές πτυχές της ΚΕΠΠΑ καθιστούν αναγκαία τη λήψη μέτρων από τις αρχές των κρατών μελών (άρθρα 26, παράγραφος 3, ΣΕΕ, 42, παράγραφος 3, ΣΕΕ και 44, παράγραφος 1, ΣΕΕ). Επομένως, η προδιαγεγραμμένη οδός για όποιον ιδιώτη επιθυμεί τον δικαστικό έλεγχο πράξεων, μέτρων ή παραλείψεων που εμπίπτουν στην ΚΕΠΠΑ και που τον επηρεάζουν καθ’ οιονδήποτε τρόπο είναι αυτή των εθνικών δικαστηρίων ( 62 ).

99. Ακόμη όμως και όταν η ΚΕΠΠΑ τίθεται σε εφαρμογή από τα θεσμικά ή λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης κατά τρόπο που επηρεάζει άμεσα και ατομικά τους ιδιώτες, δεν αποκλείεται η πρόσβαση των ιδιωτών στα εθνικά δικαστήρια εκτός αν κατ’ εξαίρεση είναι δυνατή η απευθείας προσφυγή τους στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης κατ’ εφαρμογή του δεύτερου σκέλους του δεύτερου εδαφίου του άρθρου 275 ΣΛΕΕ. Πράγματι, δεδομένου ότι οι Συνθήκες δεν απονέμουν στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης καμία σχετική αρμοδιότητα, ακόμη και οι υποθέσεις στις οποίες είναι διάδικος η Ένωση εξακολουθούν να εμπίπτουν, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 274 ΣΛΕΕ, στη δικαιοδοσία των εθνικών δικαστηρίων. Αυτή είναι η κατάσταση που υφίσταται κανονικά στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, λαμβανομένης υπόψη της ρυθμίσεως που καθιερώνουν το άρθρο 24, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, έκτη περίοδος, ΣΕΕ και το άρθρο 275, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.

100. Όταν τα εθνικά δικαστήρια επιλαμβάνονται διαφορών στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, έχουν την υποχρέωση να εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, οφείλουν, εφόσον παρίσταται ανάγκη, να ελέγχουν το συμβατό των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης στον τομέα της ΚΕΠΠΑ με το ανώτερης τυπικής ισχύος δίκαιο της Ένωσης και, σε περίπτωση διαπιστώσεως ασυμβατότητας, να αφήνουν ανεφάρμοστες τις εν λόγω πράξεις στη συγκεκριμένη υπόθεση ( 63 ). Πράγματι, όπως επισημάνθηκε ( 64 ), σε αντίθεση προς τους κοινοτικοποιημένους τομείς πολιτικής, οι Συνθήκες δεν προβλέπουν καμία αρμοδιότητα του Δικαστηρίου προς έκδοση προδικαστικών αποφάσεων στον τομέα της ΚΕΠΠΑ, όπως προκύπτει και από το άρθρο 24, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, έκτη περίοδος, ΣΕΕ και το άρθρο 275, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο, στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, δεν μπορεί να διεκδικεί το μονοπώλιο του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών ή λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, το οποίο του έχει κατά τα λοιπά αναγνωριστεί. Επομένως, κατά την άποψή μου, η πάγια νομολογία του, η οποία ανάγεται στην απόφαση Foto-Frost ( 65 ), δεν μπορεί να ισχύσει κατ’ αναλογία στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Σε αντίθεση με τους λοιπούς τομείς του δικαίου της Ένωσης που είναι δομημένοι σε υπερεθνική βάση, ο τομέας της ΚΕΠΠΑ δεν περιλαμβάνει καμία γενική αρχή κατά την οποία η νομιμότητα των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ελέγχεται αποκλειστικά και μόνο από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης.

101. Από απόψεως πολιτικής ολοκληρώσεως, είναι λυπηρό το γεγονός ότι, όσον αφορά τα ζητήματα του τομέα της ΚΕΠΠΑ, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα εκδόσεως προδικαστικών αποφάσεων ούτε το μονοπώλιο του ελέγχου της νομιμότητας των νομικών πράξεων των θεσμικών οργάνων κατά την έννοια της αποφάσεως Foto-Frost, με συνέπεια, κατά τον τρόπο αυτό, να μη διασφαλίζεται η ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ. Εντούτοις, το γεγονός αυτό αποτελεί λογική συνέπεια της επιλογής των συντακτών των Συνθηκών οι οποίοι εξακολούθησαν να στηρίζουν την ΚΕΠΠΑ ουσιαστικά σε διακυβερνητική βάση και να περιορίζουν το εγγενές σε όλες τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου υπερεθνικό στοιχείο σε αυστηρώς προκαθορισμένες εξαιρετικές περιπτώσεις οι οποίες απαριθμούνται εξαντλητικά στο άρθρο 275, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ.

102. Πάντως, η κατ’ επιταγή των άρθρων 6 και 13 της ΕΣΔΑ αποτελεσματική δικαστική προστασία των ιδιωτών μπορεί να διασφαλίζεται ακόμη και όταν το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα εκδόσεως προδικαστικών αποφάσεων ή το μονοπώλιο του ελέγχου των νομικών πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.

103. Συνοψίζοντας, διαπιστώνεται ότι, όσον αφορά την ΚΕΠΠΑ, η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ μπορεί να πραγματοποιηθεί χωρίς να είναι επιβεβλημένη η απονομή νέων αρμοδιοτήτων στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διότι, σε σχέση με τα ζητήματα του τομέα της ΚΕΠΠΑ, η αποτελεσματική δικαστική προστασία των ιδιωτών διασφαλίζεται εν μέρει από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης (άρθρο 275, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ) και εν μέρει από τα εθνικά δικαστήρια (άρθρα 19, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ και 274 ΣΛΕΕ).

4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα

104. Από το σύνολο των ανωτέρω έπεται ότι δεν υφίσταται κίνδυνος το σχέδιο συμφωνίας να μεταβάλει τις οριζόμενες με τις Συνθήκες αρμοδιότητες της Ένωσης. Επιπλέον, για την εκτέλεση, στο εσωτερικό επίπεδο της Ένωσης, της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως δεν απαιτείται η μεταβίβαση νέων αρμοδιοτήτων στην Ένωση.

Β — Η διατήρηση των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης

105. Όπως προκύπτει επίσης από το άρθρο 2, πρώτη περίοδος, και από το άρθρο 3 του πρωτοκόλλου (αριθ. 8), η προσχώρηση στην ΕΣΔΑ δεν επηρεάζει τις αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Η απαίτηση αυτή θα εξεταστεί κατά πρώτο λόγο σε σχέση με τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 19, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ, βλ. το αμέσως επόμενο κεφάλαιο 1). Χάριν πληρότητας, θα προβώ στη συνέχεια σε σύντομη εξέταση σχετικά με τις αρμοδιότητες των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης (κεφάλαιο 2), εξέταση στο πλαίσιο της οποίας θα δοθεί ιδιαίτερη έμφαση στο προβλεπόμενο από το δίκαιο της Ένωσης σύστημα οικονομικών κυρώσεων στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού (κεφάλαιο 2, στοιχείο βʹ).

1. Οι αρμοδιότητες του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

106. Ο ρόλος του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο είναι επιφορτισμένο με τη διασφάλιση της τηρήσεως του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών (άρθρο 19, παράγραφος 1, ΣΕΕ), έχει κεφαλαιώδη σημασία για την έννομη τάξη που έχουν ιδρύσει οι Συνθήκες ( 66 ). Ειδικότερα, όσον αφορά τη σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, δύο πτυχές χρήζουν εξετάσεως: αφενός, η αποκλειστική αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης να επιλαμβάνονται διαφορών (κεφάλαιο αʹ, κατωτέρω) και, αφετέρου, οι αρμοδιότητές τους στον τομέα της ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης και του ελέγχου της νομιμότητας των νομικών πράξεων της Ένωσης (κεφάλαιο βʹ). Θα πρέπει επίσης να εξεταστεί ακροθιγώς το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ (κεφάλαιο γʹ).

α) Η αποκλειστική αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης να επιλαμβάνονται διαφορών (άρθρο 344 ΣΛΕΕ)

107. Με το άρθρο 344 ΣΛΕΕ, τα κράτη μέλη ανέλαβαν την υποχρέωση «να μην ρυθμίζουν διαφορές σχετικές με την ερμηνεία ή την εφαρμογή των Συνθηκών κατά τρόπο διάφορο από εκείνον που προβλέπουν οι Συνθήκες». Κατά πάγια νομολογία, η διάταξη αυτή έχει την έννοια ότι το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει αποκλειστική αρμοδιότητα να αποφαίνεται επί όλων των νομικής φύσεως διαφορών μεταξύ των κρατών μελών στον βαθμό που οι διαφορές αυτές αφορούν το δίκαιο της Ένωσης ( 67 ) (βλ. άρθρο 259 ΣΛΕΕ). Το ίδιο πρέπει επίσης να ισχύει κατά μείζονα λόγο για τις νομικής φύσεως διαφορές μεταξύ της Ένωσης και ενός ή περισσότερων κρατών μελών (βλ. ιδίως άρθρα 258 ΣΛΕΕ, 263, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, 265, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ και 268 ΣΛΕΕ). Επομένως, τα κράτη μέλη, για την επίλυση των σχετικών με το δίκαιο της Ένωσης νομικών διαφορών τους, έχουν παράσχει αποκλειστική αρμοδιότητα στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης, η οποία έχει ως νομικό της έρεισμα στο πρωτογενές δίκαιο το άρθρο 344 ΣΛΕΕ.

108. Προκειμένου να διαφυλαχθεί η θεμελιώδης αυτή λειτουργία των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, το άρθρο 3 του πρωτοκόλλου (αριθ. 8) ορίζει ότι καμία από τις διατάξεις της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως δεν επηρεάζει το άρθρο 344 ΣΛΕΕ.

109. Στο πλαίσιο αυτό, ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στη διαδικασία που καθιερώνει το άρθρο 33 της ΕΣΔΑ όσον αφορά τις διακρατικές υποθέσεις ( 68 ), κατά το οποίο κάθε Υψηλό Συμβαλλόμενο Μέρος μπορεί να προσφεύγει στο ΕΔΔΑ για κάθε παράβαση των διατάξεων της Συμβάσεως και των πρωτοκόλλων της, που θεωρεί ότι μπορεί να καταλογισθεί σε ένα άλλο Υψηλό Συμβαλλόμενο Μέρος ( 69 ). Η διάταξη αυτή πρέπει να εξεταστεί σε συνδυασμό με το άρθρο 55 της ΕΣΔΑ, κατά το οποίο τα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη κατ’ ουσίαν συμφωνούν να μην υποβάλλουν τις διαφορές που αφορούν την ερμηνεία ή την εφαρμογή της Συμβάσεως σε κανένα άλλο τρόπο επιλύσεως εκτός από εκείνους που προβλέπει η Σύμβαση.

110. Είναι προφανής η αντίθεση μεταξύ, αφενός, της υποχρεώσεως που επιβάλλει το άρθρο 344 ΣΛΕΕ στα κράτη μέλη να αποτείνονται, όσον αφορά διαφορές σχετικές με το δίκαιο της Ένωσης, αποκλειστικώς στο Δικαστήριο και, αφετέρου, της υποχρεώσεως που επιβάλλει το άρθρο 55 της ΕΣΔΑ στα συμβαλλόμενα μέρη να υποβάλλουν τις μεταξύ τους διαφορές σε σχέση με τη Σύμβαση στην κρίση του ΕΔΔΑ μέσω του μηχανισμού εξετάσεως των διακρατικών υποθέσεων. Πράγματι, όπως επισημάνθηκε, η ΕΣΔΑ, συνεπεία της προσχωρήσεως, θα καταστεί αναπόσπαστο τμήμα της έννομης τάξεως της Ένωσης ( 70 ) (βλ. επίσης άρθρο 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ). Σε αντίθεση με την όλως απροσδόκητη άποψη της Επιτροπής, είναι πιθανότατο, μετά την εν λόγω προσχώρηση, να ανακύψουν διαφορές, στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, μεταξύ των κρατών μελών της ή μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης αναφορικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή της ΕΣΔΑ.

111. Τυχόν διευθέτηση μιας τέτοιας διαφοράς από το ΕΔΔΑ μέσω της διαδικασίας για τις διακρατικές υποθέσεις κατά το άρθρο 33 της ΕΣΔΑ θα συνιστούσε παράκαμψη της αποκλειστικής αρμοδιότητας του Δικαστηρίου και, ως εκ τούτου, παράβαση του άρθρου 344 ΣΛΕΕ.

112. Εκτενής αναφορά στο ανωτέρω ζήτημα έγινε κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων επί της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ. Προς επίλυσή του, προβλέφθηκε στο σχέδιο συμφωνίας η θέσπιση του άρθρου 5 κατά το οποίο οι ένδικες διαδικασίες ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης «δεν πρέπει να λογίζονται ως τρόποι επιλύσεως διαφορών κατά την έννοια του άρθρου 55 της [ΕΣΔΑ]». Η επεξηγηματική έκθεση ερμηνεύει τη διάταξη αυτή του σχεδίου συμφωνίας υπό την έννοια ότι «το άρθρο 55 της [ΕΣΔΑ] δεν απαγορεύει την εφαρμογή του κανόνα του άρθρου 344 ΣΛΕΕ» ( 71 ).

113. Επομένως, κατά την ερμηνεία που παρέχει η επεξηγηματική έκθεση, το άρθρο 5 του σχεδίου συμφωνίας αίρει τη σύγκρουση που θα μπορούσε να προκύψει μεταξύ του άρθρου 55 της ΕΣΔΑ και του άρθρου 344 ΣΛΕΕ, υπό την έννοια ότι επιτρέπει στην Ένωση και στα κράτη μέλη της να εξακολουθούν να υποβάλλουν στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης τις τυχόν μεταξύ τους διαφορές που έχουν σχέση με την ερμηνεία και την εφαρμογή της ΕΣΔΑ και δεν τα υποχρεώνει να κινούν ενώπιον του ΕΔΔΑ τη διαδικασία του άρθρου 33 της ΕΣΔΑ σχετικά με τις διακρατικές υποθέσεις.

114. Εντούτοις, ούτε το σχέδιο συμφωνίας ούτε τα παραρτήματά του αποκλείουν πράγματι τη δυνατότητα των κρατών μελών της Ένωσης να διευθετούν τις μεταξύ τους διαφορές ενωσιακού δικαίου που έχουν σχέση με την ερμηνεία και την εφαρμογή της ΕΣΔΑ χρησιμοποιώντας τη διαδικασία για τις διακρατικές υποθέσεις ενώπιον του ΕΔΔΑ μολονότι, σύμφωνα με το άρθρο 55 της ΕΣΔΑ σε συνδυασμό με το άρθρο 5 του σχεδίου συμφωνίας, δεν υπέχουν τέτοια υποχρέωση από απόψεως διεθνούς δικαίου.

115. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι, στο πλαίσιο διαφορών ενωσιακού δικαίου που έχουν σχέση με την ΕΣΔΑ, τα κράτη μέλη της Ένωσης δεν πρόκειται σε καμία περίσταση να παρακάμψουν την αποκλειστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου, πρέπει —κατά το πρότυπο του άρθρου 282 της Συμβάσεως των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας ( 72 )— να περιληφθεί στη σχεδιαζόμενη συμφωνία προσχωρήσεως κανόνας πέραν του άρθρου 5 του σχεδίου συμφωνίας, ο οποίος όχι μόνο δεν θα θίγει το άρθρο 344 ΣΛΕΕ, αλλά αντιθέτως θα κατοχυρώνει την υπεροχή του έναντι του άρθρου 33 της ΕΣΔΑ. Επομένως, αν παρά ταύτα κινηθεί η ισχύουσα για τις διακρατικές υποθέσεις διαδικασία ενώπιον του ΕΔΔΑ, θα μπορεί να προταθεί κατ’ αυτής ένσταση απαραδέκτου. Επιπροσθέτως, το ΕΔΔΑ, πριν αποφανθεί επί διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιόν του και έχει εισαχθεί με τη διαδικασία των διακρατικών υποθέσεων, θα είναι υποχρεωμένο, τουλάχιστον στις αμφισβητούμενες περιπτώσεις, να παράσχει στο Δικαστήριο, κατ’ εφαρμογή της διαδικασίας της προηγούμενης εξετάσεως, τη δυνατότητα να αποφανθεί επί του αν η ένδικη διαδικασία έχει ή όχι ως αντικείμενό της διαφορά ενωσιακού δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 344 ΣΛΕΕ.

116. Εντούτοις, η θέσπιση μιας τόσο αυστηρής ρυθμίσεως, η οποία εξάλλου δεν αντιστοιχεί σε καμία από τις συνήθεις πρακτικές που εφαρμόζονται στις διεθνείς συμφωνίες, δεν παρίσταται κατά τη γνώμη μου απολύτως αναγκαία για τη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας του άρθρου 344 ΣΛΕΕ και, συνακόλουθα, για τη διαφύλαξη της αποκλειστικής αρμοδιότητας επιλύσεως διαφορών που έχει το Δικαστήριο.

117. Επιπροσθέτως, η θέσπιση στην προκειμένη περίπτωση ρητής ρυθμίσεως περί απαραδέκτου των προσφυγών που ασκούνται βάσει της διαδικασίας διακρατικών υποθέσεων ενώπιον του ΕΔΔΑ και περί υπεροχής του άρθρου 344 ΣΛΕΕ και η αναγωγή της ρυθμίσεως αυτής σε προϋπόθεση του συμβατού της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως με το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης θα οδηγούσε εμμέσως στο συμπέρασμα ότι πολλές διεθνείς συμφωνίες που έχει κατά το παρελθόν συνάψει η Ένωση βαρύνονται με ελάττωμα κατά το μέρος που δεν περιλαμβάνουν τέτοια ρήτρα.

118. Κατά την άποψή μου, για τη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας του άρθρου 344 ΣΛΕΕ αρκεί η δυνατότητα κινήσεως της διαδικασίας κατά παραβάσεως έναντι όσων κρατών μελών υποβάλλουν τις σχετικές με το δίκαιο της Ένωσης διαφορές τους σε διεθνή όργανα διαφορετικά από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρα 258 ΣΛΕΕ έως 260 ΣΛΕΕ) ( 73 ), διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας είναι εν ανάγκη δυνατή η λήψη ασφαλιστικών μέτρων (άρθρο 279 ΣΛΕΕ) ( 74 ).

119. Συνοψίζοντας, φρονώ ότι το σχέδιο συμφωνίας δεν εγείρει, από νομικής απόψεως, αμφιβολίες ως προς το άρθρο 344 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 3 του πρωτοκόλλου (αριθ. 8).

120. Αν παρά ταύτα το Δικαστήριο κρίνει αναγκαίο να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 344 ΣΛΕΕ σε βαθμό μεγαλύτερο από αυτόν που προκύπτει επί του παρόντος από το σχέδιο συμφωνίας, μπορεί να εξαρτήσει το συμβατό της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ με τις Συνθήκες από δήλωση στην οποία θα πρέπει να προβούν η Ένωση και τα κράτη μέλη της κατά την προσχώρηση. Με τη δήλωση αυτή, η Ένωση και τα κράτη μέλη της θα πρέπει να ανακοινώνουν, κατά τρόπο δεσμευτικό από απόψεως διεθνούς δικαίου, στα λοιπά συμβαλλόμενα μέρη στην ΕΣΔΑ ότι στις μεταξύ τους διαφορές λόγω ενδεχόμενων παραβιάσεων της ΕΣΔΑ δεν προτίθενται να κινούν ενώπιον του ΕΔΔΑ τη διαδικασία του άρθρου 33 της ΕΣΔΑ, όταν το αντικείμενο της διαφοράς έχει σχέση με το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης ( 75 ).

β) Οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης και τον έλεγχο του κύρους των νομικών πράξεων της Ένωσης

121. Ανεξαρτήτως της ως άνω αποκλειστικής αρμοδιότητας προς επίλυση διαφορών την οποία τους παρέχει το άρθρο 344 ΣΛΕΕ, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης είναι επιφορτισμένα, στο σύστημα έννομης προστασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης κατά τρόπο δεσμευτικό και μη υποκείμενο σε αμφισβήτηση και είναι αποκλειστικώς αρμόδια ( 76 ) για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών ή λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης ( 77 ).

122. Η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν θα επιφέρει καταρχήν αλλαγές στο προαναφερθέν σύστημα. Πράγματι, οι αποφάσεις του ΕΔΔΑ με τις οποίες διαπιστώνονται παραβιάσεις της ΕΣΔΑ έχουν αμιγώς διαπιστωτικό χαρακτήρα και παρέχουν στο εκάστοτε εμπλεκόμενο συμβαλλόμενο μέρος ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως για τη συμμόρφωσή του προς αυτές (άρθρο 46, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ) ( 78 ). Επιπλέον, το ΕΔΔΑ με τις αποφάσεις του δεν εκφέρει κρίση σχετικά με τη δεσμευτική ερμηνεία και το κύρος των νομικών ρυθμίσεων των εμπλεκόμενων συμβαλλομένων μερών ( 79 ). Αντιθέτως, περιορίζεται στην ερμηνεία της ΕΣΔΑ και στη διαπίστωση ενδεχόμενων προσβολών των κατοχυρωμένων με τη Σύμβαση αυτή θεμελιωδών δικαιωμάτων.

123. Εντούτοις, το ΕΔΔΑ, με τις αποφάσεις του, προβαίνει κατ’ ανάγκη σε εξέταση του εσωτερικού δικαίου των εμπλεκόμενων συμβαλλομένων μερών, στον βαθμό που η εξέταση αυτή είναι αναγκαία προκειμένου να αποφανθεί επί των προβαλλόμενων προσβολών των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνει η ΕΣΔΑ. Επομένως, οι αποφάσεις του ΕΔΔΑ απηχούν κατ’ ανάγκη τη συγκεκριμένη αντίληψή του σε σχέση με το περιεχόμενο και την έκταση εφαρμογής του εσωτερικού δικαίου. Μόνο κατ’ αυτόν τον τρόπο μπορεί το ΕΔΔΑ να ελέγχει λυσιτελώς, παραδείγματος χάριν, αν τα ένδικα βοηθήματα που προβλέπονται στην εσωτερική έννομη τάξη ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις που απορρέουν από το δικαίωμα σε «αποτελεσματική προσφυγή» (άρθρο 13 της ΕΣΔΑ) ή αν οι επεμβάσεις σε ορισμένα θεμελιώδη δικαιώματα της ΕΣΔΑ προβλέπονται στην εσωτερική έννομη τάξη «υπό του νόμου» (άρθρα 5, παράγραφος 1, 8, παράγραφος 2, 9, παράγραφος 2, 10, παράγραφος 2, και 11, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ) ( 80 ). Στο πνεύμα αυτό, το ΕΔΔΑ έχει σε ορισμένες αποφάσεις του εξετάσει ζητήματα δικαίου της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της νομολογίας του Δικαστηρίου επί των ζητημάτων αυτών ( 81 ).

124. Προκειμένου ακριβώς να διασφαλιστεί ότι σε ανάλογες περιπτώσεις δεν θα θιγούν οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης και ότι συγχρόνως θα ικανοποιούνται οι απαιτήσεις της αρχής της επικουρικότητας εντός του συστήματος ελέγχου που καθιερώνει η ΕΣΔΑ, το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας προβλέπει τη διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως. Κατά το άρθρο αυτό, όταν η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι συνεναγόμενη σε ένδικη διαδικασία ενώπιον του ΕΔΔΑ και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν έχει ακόμη εξετάσει το συμβατό ορισμένης διατάξεως του δικαίου της Ένωσης με την ΕΣΔΑ, το ΕΔΔΑ πρέπει να του παράσχει το αναγκαίο χρονικό διάστημα για την εξέταση αυτή.

125. Όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο με το έγγραφο προβληματισμού που δημοσιοποίησε ( 82 ), η διαδικασία προηγούμενης εξετάσεως είναι κατά βάση κατάλληλη και, επιπλέον, αναγκαία για τη διασφάλιση του σεβασμού των αρμοδιοτήτων των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης ενόψει της προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ.

126. Μένει ωστόσο να εξεταστεί αν οι προϋποθέσεις της προηγούμενης εξετάσεως τις οποίες προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας τείνουν να καταστούν ιδιαιτέρως αυστηρές με κίνδυνο να μπορούν να επηρεάσουν τις αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Οι προϋποθέσεις αυτές είναι τρεις: — Το πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως είναι αδιάσπαστα συνδεδεμένο με την ιδιότητα του συνεναγόμενου, με συνέπεια η προηγούμενη εξέταση από το Δικαστήριο να είναι εκ προοιμίου δυνατή μόνον όταν η Ένωση είναι συνεναγόμενη ενώπιον του ΕΔΔΑ. — Η προηγούμενη εξέταση προβλέπεται μόνο στην περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο δεν έχει ακόμη εξετάσει το συμβατό της επίμαχης διατάξεως του δικαίου της Ένωσης με την ΕΣΔΑ. — Αντικείμενο της προηγούμενης εξετάσεως είναι το συμβατό του δικαίου της Ένωσης με εκείνα τα θεμελιώδη δικαιώματα της ΕΣΔΑ των οποίων προβάλλεται η προσβολή ενώπιον του ΕΔΔΑ.

127. Πρώτον, η συνάρτηση του πεδίου εφαρμογής της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως προς την ιδιότητα της Ένωσης ως συνεναγόμενης δύναται, κατά τη γνώμη μου, να διασφαλίσει τον σεβασμό των αρμοδιοτήτων των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Ασφαλώς, από τη συνάρτηση αυτή προκύπτει εξ αντιδιαστολής ότι η προηγούμενη εξέταση εκ μέρους του Δικαστηρίου δεν είναι δυνατή όταν η προσφυγή που έχει ασκηθεί ενώπιον του ΕΔΔΑ στρέφεται κατά της ίδιας της Ένωσης ως εναγόμενης ή όταν η Ένωση δεν είναι διάδικος στην ένδικη διαδικασία ενώπιον του ΕΔΔΑ ούτε ως εναγόμενη ούτε ως συνεναγόμενη. Σε καμία από τις δύο προαναφερθείσες περιπτώσεις, η έλλειψη δυνατότητας προηγούμενης εξετάσεως δεν δημιουργεί τον κίνδυνο να θιγούν οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης.

128. Ειδικότερα, αν εναγόμενη είναι η Ένωση, η υποχρέωση εξαντλήσεως των εσωτερικών ένδικων μέσων (άρθρο 35, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ) παρέχει ήδη τη διασφάλιση ότι η διαφορά δεν θα μπορεί να αχθεί ενώπιον του ΕΔΔΑ πριν δοθεί στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης η δυνατότητα να αποφανθούν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, επί της ερμηνείας και του κύρους της επίμαχης διατάξεως του δικαίου της Ένωσης. Αντιθέτως, αν η Ένωση δεν είναι εναγόμενη ή συνεναγόμενη, δηλαδή δεν είναι διάδικος στην ένδικη διαδικασία ενώπιον του ΕΔΔΑ, δεν υπάρχει ούτως ή άλλως κίνδυνος να θιγούν οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης διότι η απόφαση που θα εκδώσει το ΕΔΔΑ, έστω και αν περιέχει εκτιμήσεις σχετικά με το δίκαιο της Ένωσης, δεν θα είναι δεσμευτική για την Ένωση (βλ. άρθρο 46, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ).

129. Δεύτερον, κίνδυνο να θιγούν οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης δεν προξενεί ούτε ο περιορισμός του μηχανισμού της προηγούμενης εξετάσεως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης δεν έχουν ακόμη αποφανθεί επί του συμβατού της επίμαχης διατάξεως του δικαίου της Ένωσης με την ΕΣΔΑ. Ειδικότερα, αν τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν λάβει θέση με απόφασή τους που έχει αποκτήσει ισχύ δεδικασμένου επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος το οποίο καθίσταται σε μεταγενέστερο χρόνο αντικείμενο προσφυγής ενώπιον του ΕΔΔΑ, θα έχουν εκ του γεγονότος αυτού ασκήσει την αρμοδιότητά τους ( 83 ). Επομένως, στην περίπτωση αυτή της «ερμηνευθείσας πράξεως» (acte éclairé), ακόμη και τα δικαστήρια των κρατών μελών της Ένωσης που αποφαίνονται σε τελευταίο βαθμό δεν θα ήταν υποχρεωμένα να αποταθούν στο Δικαστήριο. Το ίδιο πρέπει να ισχύει και για τη σχέση μεταξύ του ΕΔΔΑ και των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης.

130. Τρίτον, προβληματικός είναι αντιθέτως ο προβλεπόμενος με το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας περιορισμός του μηχανισμού προηγούμενης εξετάσεως στα ζητήματα συμβατότητας (στη γαλλική γλώσσα: compatibilité, στη γερμανική: Vereinbarkeit, στην αγγλική: compatibility) του δικαίου της Ένωσης με τα κατοχυρωμένα από την ΕΣΔΑ θεμελιώδη δικαιώματα των οποίων προβάλλεται προσβολή σε ένδικη διαδικασία ενώπιον του ΕΔΔΑ. Πράγματι, όπως επισημάνθηκε ανωτέρω ( 84 ), οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης ουδόλως περιορίζονται στον έλεγχο του κύρους των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, αλλά εκτείνονται με τον ίδιο ουσιαστικό τρόπο και στην ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων. Ακριβώς όταν πρόκειται περί ζητημάτων σχετικών με θεμελιώδη δικαιώματα αποκτά ιδιαίτερη σημασία η προαναφερθείσα αρμοδιότητα ερμηνείας που έχουν τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης διότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, η ερμηνεία αυτή αρκεί για να διασφαλιστεί ότι η επίμαχη διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν έρχεται σε αντίθεση με τα θεμελιώδη δικαιώματα ( 85 ). Τούτο ισχύει για τις διατάξεις τόσο του πρωτογενούς όσο και του παράγωγου δικαίου.

131. Σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει προφανώς η Επιτροπή ( 86 ), αν το αντικείμενο της προηγούμενης εξετάσεως περιοριζόταν αμιγώς σε ζητήματα νομιμότητας ή κύρους, οι αρμοδιότητες των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης θα θίγονταν σε σημαντικό βαθμό, διότι το Δικαστήριο θα είχε απλώς τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ «μαύρου ή άσπρου».

132. Είναι ευτύχημα ότι η αναφορά που κάνει το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας στην «εξέταση του συμβατού» είναι αυτή καθαυτήν αρκούντως ευρεία ώστε να καλύπτει τα ζητήματα ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης και να καθιστά δυνατή την προηγούμενη εξέταση από το Δικαστήριο κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η σύμφωνη προς την ΕΣΔΑ ερμηνεία των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.

133. Εντούτοις, όπως προκύπτει από την επεξηγηματική έκθεση, η «εξέταση του συμβατού» κατά το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας έχει, στην περίπτωση του παράγωγου δικαίου της Ένωσης, απλώς και μόνο την έννοια ότι το Δικαστήριο εξετάζει το «κύρος» των διατάξεων που περιλαμβάνονται στις νομικές πράξεις των θεσμικών ή λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης ( 87 ).

134. Το γεγονός ότι η επεξηγηματική έκθεση αντιμετωπίζει με τον ίδιο τρόπο τα ζητήματα του «κύρους» του παράγωγου δικαίου και τα ζητήματα του «συμβατού» προκαλεί σοβαρές αμφιβολίες ως προς το αν το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως, όπως αυτό καθορίζεται με το άρθρο 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας, αρκεί πράγματι για τη διασφάλιση του σεβασμού των αρμοδιοτήτων των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Βεβαίως, ορισμένοι μετέχοντες στη διαδικασία επιχείρησαν να υποβαθμίσουν τη σημασία της επεξηγηματικής εκθέσεως για την ερμηνεία του άρθρου 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας. Ωστόσο, η άποψη αυτή δεν είναι πειστική, δεδομένου ότι η επεξηγηματική έκθεση αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του συνόλου των κειμένων που αποτέλεσαν αντικείμενο των διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ και ότι, σύμφωνα με τη βούληση των συντακτών της, πρέπει να της αναγνωριστεί η ίδια σημασία με τη συμφωνία ( 88 ).

135. Οι αμφιβολίες που διατυπώθηκαν ανωτέρω σχετικά με την έκταση εφαρμογής της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως μπορούν εν τέλει να αρθούν μόνο αν γίνει η διευκρίνιση ότι ο έλεγχος του συμβατού του δικαίου της Ένωσης με την ΕΣΔΑ, στον οποίο πρέπει να μπορεί να προβαίνει το Δικαστήριο μέσω της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 6, του σχεδίου συμφωνίας, αφορά ζητήματα ερμηνείας όχι μόνο στον τομέα του πρωτογενούς δικαίου, αλλά και στην περίπτωση του παράγωγου δικαίου. Η διευκρίνιση αυτή παρίσταται, κατά τη γνώμη μου, απολύτως αναγκαία για την εδραίωση ασφάλειας δικαίου. Για τον λόγο αυτό, φρονώ ότι το σχέδιο συμφωνίας μπορεί να κριθεί συμβατό με τις Συνθήκες μόνον εφόσον γίνει η ως άνω διευκρίνιση.

γ) Οι συνέπειες του δέκατου έκτου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ επί των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου

136. Τέλος, πρέπει να γίνει σύντομη αναφορά στο δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση επί της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, οι διάδικοι, απαντώντας σε ερωτήσεις των μελών του Δικαστηρίου, διατύπωσαν εν συντομία την άποψή τους για τις ενδεχόμενες συνέπειες του πρωτοκόλλου αυτού επί των αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου.

137. Το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο, το οποίο έως σήμερα ( 89 ) έχει υπογραφεί μόνο από επτά κράτη μέλη της Ένωσης και δεν έχει κυρωθεί από κανένα από αυτά, προβλέπει την εισαγωγή μιας προαιρετικής «προδικαστικής διαδικασίας» στο σύστημα της ΕΣΔΑ, μέσω της οποίας ορισμένα ανώτατα δικαστήρια των συμβαλλομένων μερών στην ΕΣΔΑ μπορούν να υποβάλουν στο ΕΔΔΑ αίτηση για την έκδοση μη δεσμευτικής γνωμοδοτήσεως σχετικά με την ερμηνεία της ΕΣΔΑ.

138. Παρατηρείται καταρχάς ότι το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο δεν αποτελεί αυτό καθαυτό αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, διότι δεν αποτελεί τμήμα των διεθνών συμφωνιών στις οποίες πρόκειται να προσχωρήσει η Ένωση δυνάμει του σχεδίου συμφωνίας προσχωρήσεως.

139. Εντούτοις, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να μπορεί το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο να επηρεάσει εμμέσως τον ρόλο του Δικαστηρίου, ακόμη και αν δεν κυρωθεί από την Ένωση αλλά από ορισμένα κράτη μέλη της. Πράγματι, όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, η ΕΣΔΑ, συνεπεία της προσχωρήσεως, θα καταστεί αναπόσπαστο τμήμα της έννομης τάξεως της Ένωσης, με συνέπεια να έχει το Δικαστήριο αρμοδιότητα να την ερμηνεύει στο πλαίσιο της διαδικασίας της προδικαστικής παραπομπής (άρθρο 267 ΣΛΕΕ) ( 90 ). Εντούτοις, ο ρόλος του Δικαστηρίου αναφορικά με την ερμηνεία της ΕΣΔΑ σε εσωτερικό επίπεδο Ένωσης θα μπορούσε ενδεχομένως να διακυβευτεί αν τα ανώτατα δικαστήρια των κρατών μελών που έχουν κυρώσει το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ επιλέξουν, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του πρωτοκόλλου αυτού, να υποβάλουν ερωτήματα περί ερμηνείας της ΕΣΔΑ στο ΕΔΔΑ και όχι στο Δικαστήριο.

140. Σε τελική ανάλυση, το φαινόμενο αυτό δεν είναι απόρροια της προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ. Ακόμη και αν δεν υπήρχε σχέδιο προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ, τα δικαστήρια όσων κρατών μελών έχουν κυρώσει το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο θα μπορούν να υποβάλλουν στο ΕΔΔΑ ερωτήματα περί θεμελιωδών δικαιωμάτων σχετικά με την ερμηνεία της ΕΣΔΑ αντί να αποταθούν στο Δικαστήριο για να του υποβάλουν όμοια από απόψεως περιεχομένου ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

141. Για την επίλυση του ζητήματος αυτού, αρκεί η εφαρμογή του άρθρου 267, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το οποίο επιβάλλει στα αποφαινόμενα σε τελευταίο βαθμό δικαστήρια των κρατών μελών την υποχρέωση να υποβάλλουν αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο. Το άρθρο 267, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ κατισχύει του εθνικού δικαίου και, ως εκ τούτου, διεθνών συμφωνιών τις οποίες έχουν κυρώσει ορισμένα από τα κράτη μέλη της Ένωσης, όπως συμβαίνει με το δέκατο έκτο πρόσθετο πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ. Επομένως, τα δικαστήρια των κρατών μελών που αποφαίνονται σε τελευταίο βαθμό, οσάκις επιλαμβάνονται ένδικης διαφοράς που έχει σχέση με το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, οφείλουν να υποβάλλουν τα σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα ερωτήματά τους κατά προτεραιότητα στο Δικαστήριο και να συμμορφώνονται επίσης κατά προτεραιότητα με τις αποφάσεις του.

δ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα

142. Συνοψίζοντας, διαπιστώνεται ότι το σχέδιο συμφωνίας δεν επηρεάζει τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά τρόπο μη συμβατό προς το άρθρο 2, πρώτη περίοδος, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8), υπό τον όρο πάντως ότι, όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας προηγούμενης εξετάσεως, θα περιληφθεί στο σχέδιο αυτό διευκρίνιση υπό την έννοια που εκτέθηκε στο σημείο 135 ανωτέρω.

2. Οι αρμοδιότητες των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης

143. Όσον αφορά τις αρμοδιότητες των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης, και ειδικότερα του Κοινοβουλίου, του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, δεν διακρίνεται κάποιος λόγος για τον οποίο θα μπορούσαν να θίγονται σε ορισμένο βαθμό λόγω της προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ. Από τη διαδικασία για την έκδοση γνωμοδοτήσεως που έλαβε χώρα ενώπιον του Δικαστηρίου δεν προέκυψε κάποια ένδειξη σχετικά με πιθανό επηρεασμό των αρμοδιοτήτων αυτών.

α) Γενικές παρατηρήσεις

144. Επιβάλλεται η γενική παρατήρηση ότι, συνεπεία της προσχωρήσεως της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, όλα τα θεσμικά όργανά της, κατά την άσκηση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, θα πρέπει να σέβονται τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνει η Σύμβαση αυτή. Όπως επισημάνθηκε σε άλλο σημείο ( 91 ), η εν λόγω υποχρέωση είναι πάντως το αναγκαίο και επιδιωκόμενο αποτέλεσμα της προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ και δεν πρέπει να συγχέεται με το ζήτημα του επηρεασμού των αρμοδιοτήτων κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου (αριθ. 8).

145. Τα ζητήματα επί των οποίων τοποθετήθηκαν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και τα κράτη μέλη που μετείχαν στη διαδικασία για την έκδοση γνωμοδοτήσεως σχετικά με το ποιος μελλοντικά θα καθορίζει τη θέση της Ένωσης στα όργανα της ΕΣΔΑ ή του Συμβουλίου της Ευρώπης και ποιος θα εκπροσωπεί την Ένωση στα εν λόγω όργανα θα πρέπει να επιλυθούν στο πλαίσιο του επακριβούς καθορισμού των μέτρων που θα ληφθούν σε εσωτερικό επίπεδο Ένωσης προς εκτέλεση της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προσχωρήσεως. Πράγματι, οποιοσδήποτε τυχόν επηρεασμός των αρμοδιοτήτων του τάδε ή του δείνα θεσμικού οργάνου δεν θα οφείλεται στη συμφωνία προσχωρήσεως, αλλά αποκλειστικώς στα μέτρα εκτελέσεώς της. Κατά συνέπεια, τα νομικά ζητήματα που τυχόν προκύψουν θα πρέπει ενδεχομένως να αποτελέσουν αντικείμενο μελλοντικών ένδικων διαδικασιών ( 92 ) και δεν μπορούν να εξεταστούν, έστω προληπτικώς, στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, δεδομένου ότι επί του παρόντος έχουν αμιγώς υποθετικό χαρακτήρα.

β) Το θεσμικό σύστημα επιβολής κυρώσεων της Ένωσης για παραβάσεις του δικαίου του ανταγωνισμού

146. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το Δικαστήριο και οι μετέχοντες στη διαδικασία εξέτασαν εν συντομία το ζήτημα αν η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ καθιστά αναγκαία την τροποποίηση των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ή άλλες δομικού τύπου προσαρμογές στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, ειδικότερα όσον αφορά την επιβολή οικονομικών κυρώσεων για παραβάσεις των άρθρων 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ. Πρέπει συναφώς να εξεταστεί, πρώτον, ο θεσμικός ρόλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως αρχής ανταγωνισμού, δεύτερον, η αρχή «ne bis in idem» και, τρίτον, η αρχή της εύλογης διάρκειας της δίκης.

i) Ο θεσμικός ρόλος της Επιτροπής ως αρχής ανταγωνισμού

147. Όταν τα άρθρα 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ εφαρμόζονται σε επίπεδο Ένωσης, η Επιτροπή επέχει θέση αρχής ανταγωνισμού και έχει την εξουσία να επιβάλλει στις επιχειρήσεις ή ενώσεις επιχειρήσεων ιδιαιτέρως αυστηρές οικονομικές κυρώσεις (πρόστιμα και χρηματικές ποινές), χωρίς προηγούμενη παρέμβαση οποιουδήποτε δικαιοδοτικού οργάνου ?άρθρο 103, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, άρθρο 105 ΣΛΕΕ καθώς και άρθρα 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) 1/2003 ( 93 ) ?. Στο σύστημα που καθιερώνουν οι ιδρυτικές Συνθήκες, ο θεσμικός αυτός ρόλος της Επιτροπής ( 94 ) έχει ιδιαίτερη σημασία στενά συνδεδεμένη με τη θεμελιώδη αποστολή περί διασφαλίσεως της λειτουργίας της ευρωπαϊκής εσωτερικής αγοράς.

148. Ορισμένοι υποστήριξαν ότι το σύστημα αυτό, το οποίο στηρίζεται στην επιβολή διοικητικών κυρώσεων από την αρμόδια διοικητική αρχή, εγείρει ζητήματα σε σχέση με την ποινικοδικαιική πτυχή του δικαιώματος σε δίκαιη δίκη που κατοχυρώνεται με το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ.

149. Οι αμφιβολίες αυτές δεν βρίσκουν κανένα έρεισμα στην υφιστάμενη νομολογία του ΕΔΔΑ. Ειδικότερα, όπως έχει διευκρινίσει το όργανο αυτό, οι διοικητικές κυρώσεις, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που επιβάλλονται στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, όντως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των δικονομικών εγγυήσεων που απορρέουν στον τομέα του ποινικού δικαίου από το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ. Εντούτοις, οι εν λόγω κυρώσεις δεν εντάσσονται στον «σκληρό πυρήνα» του ποινικού δικαίου —θα μπορούσαν μάλλον να χαρακτηριστούν ως οιονεί ποινικές κυρώσεις ( 95 )—, με αποτέλεσμα να μην πρέπει υποχρεωτικά να εφαρμόζεται επ’ αυτών το σύνολο των ποινικοδικαιικών εγγυήσεων του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ ( 96 ).

150. Προσφάτως, το ΕΔΔΑ αναγνώρισε ρητώς ότι οι αρχές ανταγωνισμού δύνανται να επιβάλλουν πρόστιμα για παραβάσεις της απαγορεύσεως συμπράξεων, εφόσον η εμπλεκόμενη επιχείρηση έχει τη δυνατότητα να προσβάλει την απόφαση περί επιβολής προστίμου στον τομέα του ανταγωνισμού ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου έχοντος πλήρη δικαιοδοσία (στη γαλλική γλώσσα: pleine juridiction, στη γερμανική: vollumfängliche Prüfungsbefugnis, στην αγγλική: full jurisdiction). Το σύστημα παροχής έννομης προστασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης πληροί την προϋπόθεση αυτή, όπως επιβεβαιώνουν τόσο η νομολογία του Δικαστηρίου ( 97 ) όσο και η νομολογία του ΕΔΔΑ ( 98 ).

151. Κατά συνέπεια, η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν απαιτεί, υπό το πρίσμα του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, καμία θεσμική μεταβολή του συστήματος επιβολής οικονομικών κυρώσεων για παραβάσεις του δικαίου του ανταγωνισμού.

ii) Η αρχή «ne bis in idem»

152. Η σχεδιαζόμενη προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν προϋποθέτει καμία τροποποίηση του συστήματος εφαρμογής των άρθρων 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ ούτε και υπό το πρίσμα της αρχής της άπαξ εκδικάσεως της ίδιας εγκληματικής πράξεως («ne bis in idem») που κατοχυρώνεται με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του έβδομου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ. Πράγματι, το σχέδιο συμφωνίας δεν αφορά το εν λόγω πρωτόκολλο. Επομένως, η Ένωση, με την προσχώρησή της στην ΕΣΔΑ, δεν θα αναλάβει καμία υποχρέωση βάσει του διεθνούς δικαίου σχετικά με την αρχή «ne bis in idem». Ως εκ τούτου, όσον αφορά την επί του παρόντος σχεδιαζόμενη προσχώρηση στην ΕΣΔΑ, δεν συντρέχει ανάγκη για οποιαδήποτε ενέργεια σε σχέση με την αρχή «ne bis in idem», ακόμη και αν γίνει δεκτό —αντιθέτως προς όσα έχω υποστηρίξει ( 99 )— ότι η αντίληψη που επικρατεί σήμερα στο δίκαιο του ανταγωνισμού της Ένωσης για την αρχή αυτή δεν αντιστοιχεί (ακόμη) πλήρως στην αντίληψη στην οποία στηρίζεται το ΕΔΔΑ κατά την εξέταση υποθέσεων ποινικού ενδιαφέροντος.

iii) Η αρχής της εύλογης διάρκειας της δίκης

153. Τέλος, όσον αφορά την αρχή της εύλογης διάρκειας της δίκης, η οποία επίσης συνάγεται από το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, σημειώνεται ότι η ισχύς της αρχής αυτής στο δίκαιο της Ένωσης είναι γενικώς αναγνωρισμένη (βλ. άρθρα 41, παράγραφος 1, και 47, παράγραφος 2, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων) και ότι το Δικαστήριο έχει κληθεί συχνά να ελέγξει την τήρησή της, ιδίως σε υποθέσεις ανταγωνισμού.

154. Από το γεγονός και μόνο ότι σε πολλές επιμέρους περιπτώσεις διαπιστώθηκε ότι η Επιτροπή ως αρχή ανταγωνισμού ( 100 ) ή το Γενικό Δικαστήριο ως δικαιοδοτικό όργανο αποφαινόμενο σε πρώτο βαθμό ( 101 ) παραβίασαν την εν λόγω αρχή δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, ενόψει της σχεδιαζόμενης προσχωρήσεως στην ΕΣΔΑ, θα πρέπει να πραγματοποιηθούν θεσμικές τροποποιήσεις εντός της Ένωσης.

155. Αντιθέτως, κατά τη γνώμη μου, πρωταρχική σημασία έχει να λάβουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης όλα τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη τυχόν παραβιάσεων της αρχής της εύλογης διάρκειας της δίκης και για την επιβολή αποτελεσματικών κυρώσεων σε περίπτωση μη τηρήσεώς της. Δεν διακρίνω κανένα συγκεκριμένο στοιχείο από το οποίο να προκύπτει η πιθανή έλλειψη τέτοιων μέτρων ( 102 ).

iv) Σύνοψη

156. Για τους ανωτέρω λόγους, συνάγω το συμπέρασμα, συντασσόμενη με την Επιτροπή και το Συμβούλιο, ότι η Ένωση μπορεί να προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ χωρίς να χρειάζεται να τροποποιήσει τις υφιστάμενες αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της ή να προβεί σε άλλες δομικού τύπου προσαρμογές στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού.

Γ — Η διαφύλαξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης

157. Κατά το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου (αριθ. 8), η συμφωνία προσχωρήσεως πρέπει επίσης «να εκφράζει την ανάγκη διαφύλαξης των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της Ένωσης». Η πρώτη περίοδος της δηλώσεως αριθ. 2 εκφράζει επίσης τη βασική μέριμνα για τη «διατήρηση των ιδιαιτεροτήτων της έννομης τάξης της Ένωσης».

158. Η έννοια των όρων «ιδιαίτερα χαρακτηριστικά» ή «ιδιαιτερότητες» που περιλαμβάνονται αντιστοίχως στο πρωτόκολλο (αριθ. 8) και στη δήλωση αριθ. 2 είναι διττή: αφενός, η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ δεν πρέπει να θίγει την αυτονομία της έννομης τάξεως της Ένωσης. Αφετέρου, η προσχώρηση αυτή πρέπει να διαφυλάσσει τις ιδιαιτερότητες της Ένωσης ως πολυεπίπεδου συστήματος.

159. Ως προς την αυτονομία της έννομης τάξεως της Ένωσης παρατηρείται ότι οι ιδρυτικές Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν ιδρύσει μια έννομη τάξη sui generis, ή, άλλως, μια αυτόνομη έννομη τάξη. Επί 50 και πλέον έτη, η προστασία της εν λόγω έννομης τάξεως αποτελεί έναν από τους βασικούς άξονες της νομολογίας του Δικαστηρίου ( 103