8.

Προτού εξεταστούν τα αιτήματα αποζημιώσεως των εναγουσών, πρέπει να εξακριβωθούν τα δεδομένα τα οποία, όσον αφορά την αποκατάσταση της ζημίας, προκύπτουν ρητά ή σιωπηρά από τις αποφάσεις της 19ης Οκτωβρίου 1977, δεδομένου ότι οι διάδικοι αναφέρθηκαν συχνά στην απόφαση αυτή για να αντλήσουν επιχειρήματα προς υποστήριξη των εκατέρωθεν απόψεών τους. Ως προς τις εν λόγω αποφάσεις, πρέπει κατ' αρχήν να παρατηρηθεί ότι, κηρύσσοντας μη νόμιμο το άρθρο 11 του κανονισμού 120/67 με τη διατύπωση που ισχύει έπειτα από την τροποποίηση που εισήγαγε το άρθρο 5 του κανονισμού 1125/74 (για το Quellmehl) και το άρθρο 3 του κανονισμού 663/75 (για το Gritz), οι αποφάσεις αυτές έθεσαν το πρόβλημα της ανάγκης να «σβήσει» αυτή η έλλειψη νομιμότητας — αυτός είναι ο όρος που χρησιμοποίησε το Δικαστήριο — όχι μόνο για το μέλλον αλλά και για το παρελθόν. Το γεγονός ότι οι δύο αποφάσεις προβλέπουν ρητά ότι πρέπει να αποκατασταθούν η ίση μεταχείριση των δύο αυτών προϊόντων, καθώς και η ζημία που ενδεχομένως προκλήθηκε στους ενδιαφερομένους, αρκεί για να το αποδείξει· η αποκατάσταση της ισότητας μπορούσε να χωρήσει ex nunc ή ex tunc· η αποκατάσταση της ζημίας είχε ως σκοπό να εγγυηθεί την πλήρη άρση της μη νόμιμης καταστάσεως για το παρελθόν. Είναι πάντως δυνατό να προστεθούν και άλλου είδους παρατηρήσεις. Ως γνωστόν, τα προδικαστικά ερωτήματα, στα οποία έδωσαν απάντηση οι δύο αποφάσεις, αφορούσαν το κύρος των τροποποιήσεων που επέφερε ο κανονισμός 120/67, με τις οποίες καταργήθηκαν οι επιστροφές υπέρ του Quellmehl και του Gritz και είναι γνωστό, ότι το Δικαστήριο δεν προέβη σε αναγνώριση του ανισχύρου κυρίως για λόγους νομικής τεχνικής· οι τροποποιήσεις έλαβαν τη μορφή αντικαταστάσεως της παλαιάς διατάξεως με νέα, η οποία δεν ανέφερε πλέον κατ' αρχήν το Quellmehl και έπειτα και το Gritz (οι δύο αποφάσεις ορίζουν ότι «ο παράνομος χαρακτήρας της διατάξεως συνίσταται έτσι σ' αυτό που δεν προβλέπει, και όχι σε οποιοδήποτε τμήμα του κειμένου της»). Αν δεν υπήρχε αυτό το τεχνικό εμπόδιο και η κατάργηση των επιστροφών είχε πάρει τη μορφή ρητών καταργητικών διατάξεων, το Δικαστήριο ασφαλώς θα τις είχε κηρύξει ανίσχυρες, ανεξαρτήτως του αν ο καθορισμός του ποσού των επιστροφών που δικαιούνταν να λάβουν οι παραγωγοί Quellmehl και Gritz απαιτούσε ή όχι AD HOC πράξη του Συμβουλίου (αυτό ήταν το αντικείμενο του δεύτερου ερωτήματος που υπέβαλε το Finanzgericht του Αμβούργου στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 117/76 και 16/77). Έτσι, θα άνοιγε ο δρόμος για να αναγνωριστεί, ενώπιον των εσωτερικών δικαστηρίων, το δικαίωμα των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων να λάβουν τις επιστροφές στην παραγωγή από την ημερομηνία των αντίστοιχων αγωγών τους. Όμως, η διαφορετική φύση της απαντήσεως που έδωσε το Δικαστήριο στους εθνικούς δικαστές, λόγω της τεχνικής δυσκολίας που αναφέρθηκε, και οι συνέπειες που προκύπτουν απ' αυτήν δεν αλλάζουν τη φύση του προβλήματος που παραμένει πρόβλημα ανίσου μεταχειρίσεως των παραγωγών Gritz και Quellmehl σε σχέση με τους παραγωγούς αμύλου, πρόβλημα νομικής εκτιμήσεως της ανισότητας αυτής και πρόβλημα άρσεώς της AB INITIO. Κατά δεύτερο λόγο, πρέπει να ερευνηθεί η έννοια των επιλογών που άφησαν οι αποφάσεις της 19ης Οκτωβρίου 1977 στα κοινοτικά όργανα, όταν δέχτηκαν την ύπαρξη «περισσοτέρων δυνατοτήτων για την αποκατάσταση της ισότητας μεταχειρίσεως των δύο αυτών προϊόντων και της ζημίας που ενδεχομένως προκλήθηκε στους ενδιαφερομένους» και όταν δήλωσαν «ότι είναι έργο των αρμόδιων για την κοινή γεωργική πολιτική οργάνων να εκτιμήσουν τους οικονομικούς και πολιτικούς παράγοντες από τους οποίους θα εξαρτηθούν οι επιλογές αυτές». Για το μέλλον μπορεί βέβαια κανείς να σκεφθεί τρία δυνατά μέτρα: την επανεισαγωγή των επιστροφών για το Gritz και το Quellmehl, ενώ θα παραμείνουν άθικτες οι επιστροφές για το άμυλο, ή την κατάργηση των επιστροφών για όλα τα εν λόγω προϊόντα, ή τέλος, τον καθορισμό νέου κοινού συντελεστή (η δεύτερη και η τρίτη δυνατότητα θα μπορούσαν ενδεχομένως να συνοδεύονται από άλλου είδους μέτρα ενισχύσεως). Για το παρελθόν, αντίθετα, δεδομένου ότι οι καταβληθείσες επιστροφές στους παραγωγούς αμύλου δεν μπορούσαν να καταργηθούν χωρίς να προσβληθούν κεκτημένα δικαιώματα, οι δυνατότητες περιορίζονταν, κατά τη γνώμη μου, σε δύο: επανεισαγωγή των επιστροφών για το Gritz και το Quellmehl μέσω μέτρου γενικού χαρακτήρα με ισχύ EX TUNC ή αποκατάσταση της ζημίας κάθε μίας από τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις που το ζήτησαν (ίσως μάλιστα ένα γενικό μέτρο κατ' αποκοπή αποζημιώσεως, με την επιφύλαξη εκτιμήσεως των διαφόρων περιπτώσεων μεταγενέστερων ζημιών, θα μπορούσε να συμβάλει στη λύση του προβλήματος). Ας σημειωθεί ως προς αυτό ότι η υπόθεση του Συμβουλίου, κατά την οποία θα ήταν δυνατόν να καταργηθούν αναδρομικά οι επιστροφές για το άμυλο και να αποκατασταθεί έτσι η ίση μεταχείριση για τις τρεις κατηγορίες προϊόντων, χωρίς όμως να αναζητηθούν οι επιστροφές που κατεβλήθησαν στους παραγωγούς αμύλου, αποτελεί τυπολατρική κατασκευή και δεν είναι πειστική· πράγματι, ακόμα και στην περίπτωση αυτή οι παραγωγοί Gritz και Quellmehl θ' απαιτούσαν την αποκατάσταση της ζημίας που συνδέεται με την προσβολή του δικαιώματός τους για πραγματική (και όχι μόνο τυπική) ισότητα μεταχειρίσεως σε σχέση με τους παραγωγούς αμύλου. Ο τρόπος, με τον οποίο άσκησε έπειτα το Συμβούλιο τη δυνατότητα επιλογής του, οδηγεί σε ορισμένες άλλες παρατηρήσεις. Είδαμε ότι οι κανονισμοί 1125/78 και 1127/78 επανεισήγαγαν τις επιστροφές για το Quellmehl και το Gritz με τον ίδιο συντελεστή που ισχύει για τις επιστροφές που καταβάλλονται στους παραγωγούς αμύλου· υιοθέτησαν δηλαδή την πρώτη από τις τρεις δυνατές λύσεις που ανέφερα προηγουμένως (τουλάχιστον μέχρι το τέλος της περιόδου εμπορίας 1978-1979). Όμως, η επιλογή αυτή δεν ίσχυσε μόνο για το μέλλον οι κανονισμοί που τέθηκαν σε ισχύ στις 2 Ιουνίου 1978 χορήγησαν τις επιστροφές από την 19η του προηγουμένου Οκτωβρίου, κατ' αίτηση των ενδιαφερομένων (βλ. άρθρο 6 του κανονισμού 1127/78). Έτσι, η επανεισαγωγή των επιστροφών για το Quellmehl και το Gritz είχε επίσης και τη λειτουργία αποζημιώσεως για την περίοδο από 19ης Οκτωβρίου 1977 έως 1ης Ιουνίου 1978· πράγματι, δεδομένου ότι, κατά την ημερομηνία κατά την οποία οι αναφερθέντες κανονισμοί τέθηκαν σε ισχύ, η περίοδος αυτή ανήκε πλέον στο παρελθόν, δεν ήταν πια δυνατόν να σκεφθεί κανείς ότι οι επιστροφές είχαν ως ειδική αποστολή να βοηθήσουν την εμπορία των συγκεκριμένων γεωργικών προϊόντων. Αυτό δεν νομίζω ότι διαψεύδεται από την προτελευταία αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1125/78, σύμφωνα με την οποία ενδείκνυται το μέτρο αυτό να έχει αναδρομικό αποτέλεσμα δοθέντος ότι το Συμβούλιο όφειλε να σεβαστεί τις διαδικασίες που προβλέπονται από τη Συνθήκη. Στην πραγματικότητα, η Επιτροπή, που ήταν αντίθετη προς την αναδρομική εφαρμογή (βλ. το υπόμνημα της Επιτροπής της 4ης Δεκεμβρίου 1978 επί της υποθέσεως 238/78), είχε επίγνωση ότι η αναδρομικότητα των κανονισμών 1125/78 και 1127/78 προϋπέθετε μη κανονική χρησιμοποίηση του μέσου των επιστροφών. Εν πάση περιπτώσει, λόγω της κατευθύνσεως που ακολουθήθηκε, η περίοδος μεταξύ της καταργήσεως των επιστροφών για τα δύο προϊόντα αυτά και της θέσεως σε ισχύ του μέτρου που επανεισήγαγε τις επιστροφές διαιρέθηκε τελικά σε δύο: από τις 19 Οκτωβρίου 1977 έως την 1η Ιουνίου 1978 οι επιστροφές χορηγήθηκαν αναδρομικά· για την περίοδο από τον Αύγουστο 1974 (για το Quellmehl) και 1975 (για το Gritz) μέχρι τις 19 Οκτωβρίου 1977 μένει ανοικτό το θέμα της αποκαταστάσεως της ζημίας. Η ομοιομορφία των μέτρων που αφορούν τις δύο φάσεις της περιόδου αυτής, για το παρελθόν και το μέλλον σε σχέση με τους κανονισμούς 1125/78 και 1127/78, θα ήταν η πιο πιστή λύση προς το σκοπό που επιδιώκουν οι αποφάσεις της 19ης Οκτωβρίου 1977 και ο οποίος τείνει στην άρση της υπάρχουσας ελλείψεως νομιμότητας· είναι όμως ακόμη δυνατόν να επιτευχθεί ουσιαστική ανομοιομορφία. Τέλος τα εναγόμενα όργανα έδωσαν μεγάλη σημασία σε μία πλευρά των αποφάσεων αυτών: στο γεγονός ότι γίνεται λόγος για αποκατάσταση της ζημίας που ενδεχομένως προκλήθηκε στους ενδιαφερομένους. Ο συλλογισμός των εναγομένων συνοψίζεται ως εξής: η ζημία της οποίας την αποκατάσταση ζητούν σήμερα οι ενάγουσες συνίσταται στην απώλεια των εσόδων που προέρχονται από επιστροφές και η απώλεια αυτή υφίσταται IN RE IPSA, δεν έχει «ενδεχόμενο» χαρακτήρα, ενώ το Δικαστήριο μίλησε για ζημία που «ενδεχομένως» προκλήθηκε, και συνεπώς απέκλεισε σιωπηρά τη δυνατότητα να αποκατασταθεί η απώλεια των επιστροφών. Κατά τη γνώμη μου, είναι υπερβολικό να συναχθεί ότι το Δικαστήριο, χρησιμοποιώντας την έκφραση που αναφέρθηκε προηγουμένως, θέλησε να λάβει θέση επί του προβλήματος της ζημίας που πρέπει να αποκατασταθεί στο πλαίσιο προδικαστικών αποφάσεων, ενώ δεν είχε γίνει ακόμη εμβάθυνση του προβλήματος της φύσεως της ζημίας. Φαίνεται λογικότερο να υποτεθεί ότι οι όροι που υιοθετήθηκαν επεδίωκαν να μην προκαταλάβουν ούτε να προδικάσουν μία εκτίμηση που μπορούσε να γίνει μόνο με τη βοήθεια της κατάλληλης διαδικασίας. Εκτός αυτού δεν πρέπει να λησμονείται ότι η ύπαρξη και το μέγεθος της ζημίας ήταν, κατά την ημερομηνία των αποφάσεων, στοιχεία μεταβλητά, εξαρτώμενα από την επιλογή που θα είχε κάνει το Συμβούλιο όσον αφορά την αποκατάσταση της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ του αμύλου, αφενός, και του Gritz και του Quellmehl, αφετέρου· αν η αποκατάσταση αυτή επραγματοποιείτο (όπως ήταν δυνατόν) με την EX TUNC αποκατάσταση των επιστροφών για τα δύο αδικούμενα προϊόντα, θα χρειαζόταν ενδεχομένως αποκατάσταση μόνο των «περαιτέρω» ζημιών. Διαβάζοντας τη φράση «για να αποκατασταθεί η ίση μεταχείριση των δύο αυτών προϊόντων και η ζημία που ενδεχομένως προκλήθηκε στους ενδιαφερομένους» δεν πρέπει κανείς να ξεχνά ότι η πλήρης πραγματοποίηση του πρώτου σκοπού θα μπορούσε να απορροφήσει το δεύτερο ή να τον καταστήσει περιθωριακό. Εξάλλου, γενικά, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, για τον προσδιορισμό της αποκαταστατέας ζημίας, παίζουν επίσης ρόλο και άλλοι παράγοντες: αν η ζημία που προκάλεσε μία κανονιστική πράξη της Κοινότητος έχει χαρακτήρα «ανεκτό» ή κείται εντός των «ευλόγων» ορίων, μπορεί να αποκλειστεί η υποχρέωση της Κοινότητος να την αποκαταστήσει ή είναι δυνατόν να υπάρχουν κέρδη ικανά να συμψηφίσουν τη ζημία (θα επανέλθω αργότερα στο σημείο αυτό). Συνοψίζοντας, η εξέταση των αποφάσεων της 19ης Οκτωβρίου 1977 επιτρέπει τις ακόλουθες διαπιστώσεις: α) για την εξάλειψη της παράνομης καταστάσεως που δημιούργησε το Συμβούλιο ήταν απαραίτητα μέτρα και για το παρελθόν β) το δικαίωμα επιλογής που παραχωρήθηκε ως προς αυτό στα όργανα περιοριζόταν στην ακόλουθη εναλλακτική λύση: στη λήψη ενός γενικού μέτρου για την αποκατάσταση των επιστροφών υπέρ των παραγωγών Quellmehl και Gritz, με αποτελέσματα EX TUNC, ή στη λήψη σειράς ατομικών μέτρων αποζημιώσεως για όποιον την έχει ζητήσει· γ) η έκφραση που χρησιμοποιείται ως προς την αποκατάσταση της ζημίας που ενδεχομένως προκλήθηκε στους ενδιαφερομένους δεν αποτελεί επαρκές έρεισμα για να θεωρηθεί ότι αποκλείεται η δυνατότητα αποκαταστάσεως της ζημίας που προκύπτει από την απώλεια των επιστροφών για την προ της 19ης Οκτωβρίου 1977 περίοδο.