Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Cosmas της 2ας Οκτωβρίου 1997. - Daniele Annibaldi κατά Sindaco del Comune di Guidonia και Presidente Regione Lazio. - Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: Pretura circondariale di Roma - Ιταλία. - Γεωργία - Φυσικό και αρχαιολογικό πάρκο - Οικονομική δραστηριότητα - Προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων - Αναρμοδιότητα του Δικαστηρίου. - Υπόθεση C-309/96.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1997 σελίδα I-07493



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

I - Εισαγωγή

1 Στην προκειμένη υπόθεση, η Pretura circondariale di Roma, με δύο προδικαστικά ερωτήματα που απευθύνει στο Δικαστήριο, ζητεί να πληροφορηθεί αν αντίκειται στα θεμελιώδη δικαιώματα της ιδιοκτησίας, της επιχειρηματικής ελευθερίας και της ίσης μεταχειρίσεως, καθώς και στο άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ, εθνική ρύθμιση με την οποία επιβάλλονται ουσιώδεις περιορισμοί στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας, χωρίς προηγούμενη αποζημίωση, χάριν της προστασίας του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος.

ΙΙ - Οι εθνικές διατάξεις

2 Με το άρθρο 1 του περιφερειακού νόμου του Lazio υπ' αριθμ. 22, της 20ής Ιουνίου 1996 (1), δημιουργήθηκε το φυσικό-αρχαιολογικό πάρκο της Inviolata, στην κοινότητα Guidonia-Montecelio, πλησίον της Ρώμης.

Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου αυτού, ο οποίος εξεδόθη δυνάμει του περιφερειακού νόμου 46 της 28ης Νοεμβρίου 1977 και του νόμου 394 της 6ης Δεκεμβρίου 1991, ορίζει ότι η δημιουργία του πάρκου αποσκοπεί στην προστασία και την ανάδειξη του φυσικού περιβάλλοντος και των αρχαιολογικών ευρημάτων της περιοχής.

Προς τούτο, το άρθρο 7 του νόμου απαγορεύει ορισμένες δραστηριότητες εντός του πάρκου, μεταξύ των οποίων το κυνήγι, τη δημιουργία εγκαταστάσεων διαχειρίσεως αποβλήτων, την αλλαγή καλλιεργειών και τις χωματουργικές δραστηριότητες, την κυκλοφορία και τη στάθμευση αυτοκινήτων, τη διάνοιξη οδών καθώς και την εκτέλεση κάθε κατασκευαστικής εργασίας, με ορισμένες εξαιρέσεις που συνδέονται με την επιδίωξη των σκοπών του πάρκου και κατά κανόνα μετά από ειδική άδεια.

Το άρθρο 8 του νόμου επιτρέπει, κατ' εξαίρεση, ορισμένες ήπιες δραστηριότητες, κυρίως ερευνητικές και επιστημονικές, καθώς και τον κοινωνικό τουρισμό σε καθορισμένες προς τούτο ζώνες.

Τέλος, το άρθρο 9 του νόμου προβλέπει ορισμένες περιπτώσεις αποζημιώσεως των θιγομένων από τη λειτουργία του πάρκου, από κονδύλια του περιφερειακού προϋπολογισμού.

ΙΙΙ - Τα πραγματικά περιστατικά

3 Ο Daniele Annibaldi, Ιταλός υπήκοος, ενάγων στην κύρια δίκη, είναι κύριος γεωργικής εκμεταλλεύσεως, εκτάσεως 65 εκταρίων, στην περιοχή της κοινότητας Guidonia. Από το 1996, τμήμα 35 εκταρίων της εκμεταλλεύσεώς του περιελήφθη στο προαναφερθέν πάρκο.

4 Στις 8 Αυγούστου 1996 ο πρόεδρος της κοινότητας της Guidonia, ως διαχειριστής του πάρκου, απέρριψε αίτηση με την οποία ο ενάγων ζητούσε την άδεια να φυτεύσει έναν οπωρώνα τριών εκταρίων σε τμήμα της ιδιοκτησίας του που εμπίπτει στο πάρκο.

5 Στις 26 Αυγούστου 1996 ο Annibaldi άσκησε αγωγή περί νομής, σύμφωνα με το άρθρο 703 του ιταλικού Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας, ενώπιον της Pretura circondariale di Roma, Sezione distaccata di Tivoli. Με την αγωγή αυτή υποστήριζε ότι η απόρριψη της ανωτέρω αιτήσεώς του περιορίζει ανεπίτρεπτα το δικαίωμα της ιδιοκτησίας και το δικαίωμα εκμεταλλεύσεως της γεωργικής του επιχειρήσεως και ότι οι διατάξεις του προαναφερθέντος περιφερειακού νόμου 22 που αποτελούν το νόμιμο έρεισμα της απορρίψεως, ιδίως δε τα άρθρα 7 και 8 αυτού, αντίκεινται στο ιταλικό Σύνταγμα, στις γενικές αρχές του ευρωπαϋκού δικαίου περί προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, καθώς και στα άρθρα 40 και 52 της Συνθήκης ΕΟΚ.

IV - Τα προδικαστικά ερωτήματα

6 Ο εθνικός δικαστής, θεωρώντας ότι τίθεται ζήτημα ερμηνείας του ευρωπαϋκού δικαίου, παραπέμπει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:

«1) Διάταξη εθνικού δικαίου, επιβάλλουσα στις εκμεταλλεύσεις που περιλαμβάνονται εντός φυσικού-αρχαιολογικού πάρκου να απέχουν από κάθε δραστηριότητα οποιασδήποτε φύσεως επί των οικείων εκτάσεων - πράγμα που καταλήγει σε ουσιαστική απαλλοτρίωση των εκμεταλλεύσεων που περιλαμβάνονται εντός του πάρκου αυτού χωρίς καμμιά προηγούμενη αποζημίωση των ιδιοκτητών - παραβιάζει τα θεμελιώδη δικαιώματα που συνδέονται με την ιδιοκτησία, με την επιχείρηση και με την εκ μέρους των εθνικών αρχών ίση μεταχείριση;

2) Ανεξάρτητα από την απάντηση που το Δικαστήριο θα δώσει στο πρώτο ερώτημα, τα μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 7 του υπό εξέταση νόμου της περιφερειακής διοικήσεως (που εξομοιώνεται, για τους σκοπούς της δίκης ενώπιον του κοινοτικού Δικαστηρίου, με οποιαδήποτε άλλη εθνική διάταξη) παραβιάζουν την αρχή της ισότητας και τη συναφή απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων που προβλέπει το άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης της Ρώμης;»

V - Επί του παραδεκτού

7 ύΟπως θα εκθέσω κατωτέρω, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα, λόγω του ότι η σχέση που υπόκειται στην κύρια δίκη εκφεύγει των πλαισίων του κοινοτικού δικαίου. Ωστόσο, θεωρώ σκόπιμο να εξετάσω προηγουμένως ορισμένες ενστάσεις που προβάλλει η Regione Lazio, μέρος στην κύρια δίκη, με τις οποίες επιδιώκεται να κηρυχθεί απαράδεκτη η προδικαστική παραπομπή λόγω εγγενών πλημμελειών της.

8 Αισθάνομαι πάντως την ανάγκη να σημειώσω, προκαταρκτικώς, ότι, στα πλαίσια της προδικαστικής παραπομπής, τα μέρη που ήσαν διάδικοι στην κύρια δίκη καλούνται απλώς και μόνο να ακουσθούν, υποβάλλοντας τις παρατηρήσεις τους ενώπιον του Δικαστηρίου (2). Οι παρατηρήσεις αυτές θα πρέπει να κινούνται μέσα στα πλαίσια του προδικαστικού ερωτήματος και να αποσκοπούν στο να υποβοηθήσουν το Δικαστήριο στην αποστολή του, δηλαδή στην επίλυση των ανακυπτόντων ζητημάτων ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου κατά τρόπο ενιαίο και ομοιόμορφο εντός της Ενώσεως, όχι δε να κατατείνουν στην κήρυξη της προδικαστικής παραπομπής ως άνευ αντικειμένου (3). Η υποχρέωση αυτή θα πρέπει να θεωρηθεί ως ειδικότερη εκδήλωση του καθήκοντος συνεργασίας που βαρύνει όλους τους παράγοντες της προδικαστικής διαδικασίας και όχι μόνο το παραπέμπον δικαστήριο. Το καθήκον αυτό επιβάλλει, νομίζω, όλως ιδιαιτέρως στις δημόσιες αρχές που εξέδωσαν τις κρίσιμες διατάξεις και μετέσχον της κυρίας δίκης, όπως εν προκειμένω, να μη περιορίζονται στην επισήμανση των πραγματικών ή υποθετικών ελλείψεων της προδικαστικής παραπομπής όσον αφορά το πραγματικό της υποθέσεως ή τις εκδοθείσες υπ' αυτών διατάξεις, αλλά να παρέχουν στο Δικαστήριο τα φερόμενα ως ελλείποντα στοιχεία, τα οποία ευλόγως αναμένει κανείς ότι γνωρίζουν καλύτερα παντός άλλου.

9 Προβάλλεται λοιπόν, πρώτον, ότι η προδικαστική παραπομπή είναι απαράδεκτη διότι ο εθνικός δικαστής, περιοριζόμενος να επαναλάβει τους ισχυρισμούς του ενάγοντος, δεν εκθέτει επαρκώς το πραγματικό και το νομικό πλαίσιο της διαφοράς, ούτε τους λόγους που τον ώθησαν να υποβάλει τα προδικαστικά ερωτήματα, με αποτέλεσμα τα κράτη μέλη και οι λοιποί τυχόν ενδιαφερόμενοι να αδυνατούν να υποβάλουν χρήσιμες παρατηρήσεις στο Δικαστήριο.

Θα πρέπει να παρατηρηθεί συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία, το δικαστήριο της παραπομπής οφείλει να εκθέτει σαφώς το πραγματικό και νομικό πλαίσιο της διαφοράς στην κύρια δίκη, ή τουλάχιστον να εξηγεί τις υποθετικές περιπτώσεις στις οποίες βασίζονται τα προδικαστικά ερωτήματα, ώστε και το Δικαστήριο να δυνηθεί να εκτελέσει την αποστολή του και οι κυβερνήσεις των κρατών μελών και άλλοι ενδιαφερόμενοι διάδικοι, στους οποίους κοινοποιείται η διάταξη περί παραπομπής, να δυνηθούν να υποβάλουν παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου (4). Διάταξη παραπομπής που δεν ικανοποιεί καμία από αυτές τις απαιτήσεις απορρίπτεται ως απαράδεκτη, όπως προκύπτει από τη νομολογία που παρατέθηκε σχετικώς.

Ωστόσο, τούτο δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση. Το πραγματικό και το νομικό πλαίσιο της διαφοράς στην κύρια δίκη προκύπτουν επαρκώς από τη διάταξη της παραπομπής, σε συνδυασμό προς τις παρατηρήσεις των μερών και ιδίως της Επιτροπής, ενώ είναι κατανοητοί και οι λόγοι της παραπομπής, ανεξαρτήτως της απαντήσεως που θα δοθεί. Εξάλλου, ο εθνικός δικαστής δικαιούται ή υποχρεούται, κατά περίπτωση, να αποστείλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο, είτε αυτεπαγγέλτως, είτε κατόπιν αιτήματος των διαδίκων (5). Επομένως, το γεγονός και μόνο ότι ο Pretore υιοθέτησε αίτημα του ενάγοντος περί προδικαστικής παραπομπής, δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω. Ενόψει τούτων, η ένσταση με την οποία προβάλλονται τα αντίθετα πρέπει να απορριφθεί.

10 Προβάλλεται, δεύτερον, ότι ο ενάγων στην κύρια δίκη στρέφεται κατ' ουσίαν ευθέως εναντίον των διατάξεων του περιφερειακού νόμου 22 του 1996, με το περιεχόμενο δε αυτό η αγωγή του εκφεύγει της δικαιοδοσίας παντός ιταλικού δικαστηρίου. Ως εκ τούτου, συμπεραίνει η Regione Lazio, η διαφορά στην κύρια δίκη παρίσταται τελείως υποθετική και φανταστική, η δε παραπομπή θα πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.

Συναφώς, θα πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως κρίνεται παγίως, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει τόσο την ανάγκη μιας προδικαστικής παραπομπής, όσο και το λυσιτελές των υποβαλλομένων στο Δικαστήριο ερωτημάτων. Εφόσον τα υποβαλλόμενα ερωτήματα αφορούν στην ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο υποχρεούται, καταρχήν, να απαντήσει, εκτός εάν είναι πρόδηλον ότι η ζητούμενη ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου ή η εξέταση του κύρους ενός κοινοτικού κανόνα δεν έχουν καμία σχέση με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης (6).

Στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει σαφώς από τη διάταξη της παραπομπής, ο ενάγων δεν στρέφεται κατά των εθνικών διατάξεων, αλλά κατά του περιορισμού των δικαιωμάτων του από τη Διοίκηση, η οποία εφήρμοσε τις εν λόγω διατάξεις. Ενόψει τούτων, ουδόλως προκύπτει ότι η διαφορά είναι υποθετική ή ανύπαρκτη, η δε ένσταση περί του αντιθέτου θα πρέπει να απορριφθεί.

11 Τέλος, το ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των εθνικών δικαιοδοσιών και της εφαρμογής των εσωτερικών δικονομικών κανόνων δεν ασκεί επιρροή επί του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος (7). Επομένως, τα περαιτέρω προβαλλόμενα από την ενισταμένη, ότι ο ενάγων ώφειλε να προσφύγει κατά της αρνήσεως της διοικήσεως ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων και όχι ενώπιον του Pretore, δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.

12 Προβάλλεται, τρίτον, ότι η προδικαστική παραπομπή είναι απαράδεκτη διότι με αυτήν ζητείται από το Δικαστήριο να αποφανθεί ευθέως επί του συμβατού εθνικών κανόνων προς το κοινοτικό δίκαιο και ότι δεν χωρεί εν προκειμένω «αναδιατύπωση» των προδικαστικών ερωτημάτων.

Αρκεί να υπομνησθεί συναφώς ότι, ναι μεν το Δικαστήριο, στα πλαίσια της προδικαστικής παραπομπής, δεν είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί του κύρους εθνικής ρυθμίσεως προς το κοινοτικό δίκαιο, είναι όμως αρμόδιο να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο, εφόσον συντρέχει περίπτωση, τα ερμηνευτικά στοιχεία τα οποία θα επιτρέψουν στο τελευταίο να κρίνει το ίδιο επί του εν λόγω συμβατού (8).

Στην προκειμένη περίπτωση, από την διάταξη της παραπομπής, ορθώς ερμηνευόμενη, προκύπτει ευχερώς ότι το εθνικό δικαστήριο ζητεί τα στοιχεία ερμηνείας του ευρωπαϋκού δικαίου που θα του χρησιμεύσουν να κρίνει το ίδιο, ενδεχομένως, επί του κύρους των εθνικών διατάξεων. Εφόσον τούτο προκύπτει αβίαστα από τη διάταξη της παραπομπής, δεν τίθεται ζήτημα «αναδιατυπώσεως» των προδικαστικών ερωτημάτων - ευχέρεια την οποία έχει εν πάση περιπτώσει το Δικαστήριο (9). Επομένως η ανωτέρω ένσταση, όπως προβάλλεται, θα πρέπει να απορριφθεί.

13 Θα πρέπει να σημειωθεί, τέλος, ότι ο ενάγων, με τις γραπτές παρατηρήσεις του, επικαλείται, πλην των θεμελιωδών ελευθεριών που μνημονεύονται στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, προσβολή και της γενικής αρχής της προστατευομένης εμπιστοσύνης και της ελευθερίας εγκαταστάσεως του άρθρου 52 της Συνθήκης ΕΟΚ. Δεδομένου όμως ότι έτσι διευρύνεται ανεπιτρέπτως το αντικείμενο της προδικαστικής παραπομπής οι σχετικοί ισχυρισμοί δεν είναι ακουστοί (10).

VI - Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου

14 Τόσο η Regione Lazio όσο και η Επιτροπή, προβάλλουν ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα, διότι το αντικείμενο της κυρίας δίκης δεν συνάπτεται με το κοινοτικό δίκαιο. Θα πρέπει επομένως να εξετασθούν τα προδικαστικά ερωτήματα από της απόψεως αυτής.

A - Επί του πρώτου ερωτήματος

15 Με το πρώτο ερώτημα ερωτάται αν εθνική ρύθμιση όπως αυτή στην κύρια δίκη παραβιάζει τα θεμελιώδη δικαιώματα της ιδιοκτησίας, της επιχειρηματικής ελευθερίας και της ίσης μεταχειρίσεως, που προστατεύει η κοινοτική έννομη τάξη.

16 Επιβάλλεται εξαρχής να τονισθεί ότι, κατά πάγια νομολογία (11), τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των γενικών αρχών του δικαίου, των οποίων την τήρηση διασφαλίζει το Δικαστήριο. Το Δικαστήριο λαμβάνει σχετικώς υπόψη του τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, καθώς και τα στοιχεία που προκύπτουν από τις διεθνείς συμβάσεις περί προστασίας των δικαιωμάτων του ανθρώπου, στη σύναψη των οποίων συνέβαλαν, ή στις οποίες προσχώρησαν τα κράτη μέλη. Από την άποψη αυτή, ιδιαίτερη σημασία έχει η Σύμβαση της Ρώμης περί προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων (στο εξής: Σύμβαση), η οποία μνημονεύεται και ρητώς στο προοίμιο της Ενιαίας Ευρωπαϋκής Πράξεως, καθώς και στο προοίμιο και στα άρθρα ΣΤ, παράγραφος 3, Ι.1, παράγραφος 2, πέμπτη περίπτωση και Κ.2, παράγραφος 1, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή ήΕνωση (12). Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι δεν επιτρέπονται στον χώρο της Κοινότητας μέτρα ασυμβίβαστα με τον σεβασμό των δικαιωμάτων του ανθρώπου, όπως αυτά αναγνωρίζονται και διασφαλίζονται με τη Σύμβαση (13).

17 Ειδικότερα, κατά τη νομολογία, οι επιταγές που απορρέουν από την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην κοινοτική έννομη τάξη, δεσμεύουν, πρώτον, τη δράση των οργάνων της Κοινότητας. ςΕτσι, έχει κριθεί ότι «(...) ο σεβασμός των δικαιωμάτων του ανθρώπου συνιστά (...) προϋπόθεση της νομιμότητας των κοινοτικών πράξεων» (14).

18 Δέσμευση απορρέει, δεύτερον, και για τα κράτη μέλη, όταν βεβαίως αυτά ενεργούν σε τομείς που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Ειδικότερα, όπως έχει κριθεί, οι ανωτέρω επιταγές «(...) δεσμεύουν επίσης τα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν τις κοινοτικές κανονιστικές ρυθμίσεις» (15).

19 Αντίστοιχη προς την έκταση κατά την οποία δεσμεύονται τα κράτη μέλη από τα κοινοτικά θεμελιώδη δικαιώματα είναι και η έκταση της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου να αποφαίνεται, προδικαστικώς, επί ζητημάτων ερμηνείας των δικαιωμάτων αυτών. νΕτσι, όπως κρίνεται παγίως, οσάκις εθνική κανονιστική ρύθμιση υπεισέρχεται στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο προδικαστικώς, οφείλει να παρέχει όλα τα αναγκαία ερμηνευτικά στοιχεία για την εκτίμηση, εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου, της συμφωνίας της κανονιστικής αυτής ρυθμίσεως με τα θεμελιώδη δικαιώματα των οποίων τον σεβασμό διασφαλίζει, όπως αυτά απορρέουν ειδικότερα από την Σύμβαση. Αντιθέτως, το Δικαστήριο δεν έχει την αρμοδιότητα αυτή έναντι κανονιστικής ρυθμίσεως η οποία δεν εμπίπτει στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου (16).

20 Μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων που εξασφαλίζει η κοινοτική έννομη τάξη περιλαμβάνεται και το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, το οποίο μνημονεύεται στο πρώτο πρωτόκολλο που έχει επισυναφθεί στη Σύμβαση (17).

21 ηΟσον αφορά το καθεστώς της ιδιοκτησίας, το άρθρο 222 της Συνθήκης ΕΟΚ ορίζει ότι: «Η παρούσα Συνθήκη δεν προδικάζει με κανένα τρόπο το καθεστώς της ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη». Ερμηνεύοντας το άρθρο αυτό, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι «(...) μολονότι το άρθρο 222 της Συνθήκης δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την ευχέρεια των κρατών μελών να θεσπίζουν σύστημα αναγκαστικής απαλλοτριώσεως υπέρ του Δημοσίου ή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, εξακολουθεί εντούτοις ένα τέτοιο σύστημα να διέπεται από το θεμελιώδη κανόνα της απαγόρευσης των διακρίσεων, ο οποίος αποτελεί το υπόβαθρο του κεφαλαίου της Συνθήκης περί του δικαιώματος εγκαταστάσεως» (18).

Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας, ενόψει του περιουσιακού και εμπορικού τους χαρακτήρα, «(...) μολονότι διέπονται από τις εθνικές νομοθεσίες, υπόκεινται στους κανόνες της Συνθήκης και εμπίπτουν, επομένως, στο πεδίο εφαρμογής αυτής» (19), με συνέπεια να έχει εφαρμογή επ' αυτών το άρθρο 7 της Συνθήκης (20). Με τις σκέψεις αυτές, το Δικαστήριο απέρριψε εμμέσως ισχυρισμό ότι τα εν λόγω δικαιώματα διέπονται από το άρθρο 222 της Συνθήκης.

Από την ανωτέρω νομολογία συνάγεται ότι το άρθρο 222 της Συνθήκης αφήνει, καταρχήν, στα κράτη μέλη την αρμοδιότητα να ρυθμίσουν το καθεστώς της ιδιοκτησίας, συμπεριλαμβανομένων των περιορισμών αυτής για λόγους δημοσίου συμφέροντος, υπό την επιφύλαξη ότι οι εθνικές ρυθμίσεις δεν θίγουν ελευθερίες που προστατεύει η Συνθήκη. Από την ίδια νομολογία συνάγεται επίσης, ότι τα εθνικά μέτρα που ρυθμίζουν θέματα ιδιοκτησίας αποτελούν καταρχήν εσωτερική υπόθεση του κράτους μέλους, εκτός εάν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, είτε επειδή κατά την εφαρμογή τους παρουσιάζονται στοιχεία αλλοδαπότητας (όπως στην υπόθεση Fearon), είτε ενόψει του ιδιάζοντος μικτού χαρακτήρα τους.

Κατά συνέπειαν, όταν με προδικαστικό ερώτημα τίθεται ζήτημα κρατικής επεμβάσεως στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας, όπως στην προκειμένη περίπτωση, η απάντηση, είτε διαπιστώνει αναρμοδιότητα του Δικαστηρίου, είτε προχωρεί στην ουσία, δεν μπορεί να δοθεί μόνο στα πλαίσια του άρθρου 222 της Συνθήκης, αλλά θα πρέπει να ερευνηθεί προεχόντως αν η εθνική ρύθμιση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

22 Στην προκειμένη περίπτωση, το γεγονός ότι το δικαίωμα ιδιοκτησίας του ενάγοντος στην κύρια δίκη ενδεχομένως θίγεται από την επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν αρκεί για να θεμελιώσει αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να αποφανθεί προδικαστικώς, δεδομένου ότι η ρύθμιση αυτή εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (21).

23 Πράγματι, ο μεν ενάγων είναι Ιταλός υπήκοος, η δε επίμαχη ιταλική ρύθμιση παρουσιάζεται μεν ως ουσιώδης περιορισμός της ιδιοκτησίας, πλην από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι θεσπίσθηκε με επίκληση κοινοτικής διατάξεως, ή ότι αποβλέπει στη διασφάλιση της τηρήσεως των κανόνων του κοινοτικού δικαίου. Εξάλλου, η κατάσταση του ενάγοντος δεν παρουσιάζει κανένα στοιχείο αλλοδαπότητας.

24 Τα αυτά ισχύουν όσον αφορά το δικαίωμα της επιχειρηματικής και εν γένει της επαγγελματικής ελευθερίας, το οποίο επίσης προστατεύεται στα πλαίσια του κοινοτικού δικαίου (22). Εκτός του ότι, υπό τις δεδομένες περιστάσεις, ο περιορισμός της ελευθερίας αυτής παρουσιάζεται ως απλή συνέπεια του περιορισμού του δικαιώματος ιδιοκτησίας (23), τίποτε δεν δείχνει ότι η υποκείμενη στην κύρια δίκη κατάσταση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

25 Τέλος, δεν έχω να πω κάτι διαφορετικό εν σχέσει με την υποτιθέμενη προσβολή της κοινοτικής αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, η οποία επιβάλλει όμοιες καταστάσεις να τυγχάνουν όμοιας μεταχειρίσεως (24). Ο ενάγων, με τις παρατηρήσεις του, ισχυρίζεται ότι υφίσταται άνιση μεταχείριση, συνισταμένη στο ότι το άρθρο 7 του περιφερειακού νόμου 22 δεν προβλέπει καμία αποζημίωση για τους περιορισμούς που επιβάλλει στις αγροτικές δραστηριότητες, ενώ το άρθρο 13 του ίδιου νόμου επιτρέπει τη συνέχιση εναποθέσεως απορριμμάτων σε άλλους χώρους του πάρκου. Ανεξαρτήτως αν στοιχειοθετείται καν στην προκειμένη περίπτωση άνιση μεταχείριση, το ζήτημα αυτό είναι καθαρά εσωτερικής φύσεως και δεν ενδιαφέρει το κοινοτικό δίκαιο.

26 Επομένως, η κατάσταση που υποβλήθηκε στην κρίση του παραπέμποντος δικαστηρίου είναι αμιγώς εσωτερική, το δε Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να απαντήσει επί του πρώτου ερωτήματος.

Β - Επί του δευτέρου ερωτήματος

27 Με το δεύτερο ερώτημα ζητείται αν εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη αντίκειται στο άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, το οποίο ορίζει τα εξής: «Η κοινή οργάνωση πρέπει να περιορίζεται στην επιδίωξη των στόχων του άρθρου 39 και να αποκλείει κάθε διάκριση μεταξύ παραγωγών ή καταναλωτών εντός της Κοινότητας.»

28 Η απαγόρευση των διακρίσεων που προβλέπεται στη διάταξη αυτή αποτελεί ειδική έκφραση της αρχής της ισότητας, η οποία περιλαμβάνεται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου (25). Προϋπόθεση για να κριθεί αν μία εθνική ρύθμιση αντιβαίνει τυχόν στη διάταξη αυτή, είναι η εν λόγω ρύθμιση να έχει εκδοθεί κατ' εφαρμογήν κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως σχετικά με την κοινή οργάνωση γεωργικής αγοράς (26).

29 Στην προκειμένη περίπτωση, η επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν φαίνεται να έχει οποιαδήποτε σχέση με κοινή οργάνωση γεωργικής αγοράς και επομένως δεν υπάρχει πεδίο εφαρμογής της. Κατ' ακολουθίαν, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να παράσχει την αιτούμενη ερμηνεία.

VIII - Πρόταση

Ενόψει τούτων, προτείνω να δοθεί στο παραπέμπον δικαστήριο η εξής απάντηση:

«Το Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο προδικαστικώς, δεν μπορεί να παράσχει τα αναγκαία στοιχεία ερμηνείας για την εκτίμηση, εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου, της συμφωνίας μιας εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως με τα θεμελιώδη δικαιώματα, τον σεβασμό των οποίων διασφαλίζει, εφόσον η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση αφορά κατάσταση η οποία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

Ωσαύτως, το Δικαστήριο δεν μπορεί να παράσχει στοιχεία ερμηνείας για την εκτίμηση του συμβατού εθνικής ρυθμίσεως προς το άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, εφόσον η εν λόγω ρύθμιση δεν εξεδόθη κατ' εφαρμογήν κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως της κοινής γεωργικής αγοράς.»

(1) - Τακτικό συμπλήρωμα 2 του Bolletino ufficiale della Regione Lazio υπ' αριθμ. 18, της 1ης Ιουλίου 1996, σ. 3.

(2) - Απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1994, C-364/92, SAT (Συλλογή 1994, σ. Ι-43, σκέψη 9).

(3) - Βλ. απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 1965, υπόθεση 44/65, Hessische Knappschaft (Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 201, σκέψεις 8 και 11).

(4) - Βλ., μεταξύ άλλων, τις διατάξεις της 2ας Φεβρουαρίου 1996, C-257/95, Bresle (Συλλογή 1996, σ. Ι-233, σκέψεις 16 και 19) και της 21ης Δεκεμβρίου 1995, C-307/95, Max Mara (Συλλογή 1995, σ. Ι-5083, σκέψεις 6 έως 8).

(5) - Απόφαση της 10ης Ιουλίου 1997, C-261/95, Palmisani (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 20).

(6) - Βλ., αντί άλλων, μνημονευθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση Palmisani, σκέψη 18, αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 1996, C-297/94, Bruyθre κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. Ι-1551, σκέψη 19), της 15ης Δεκεμβρίου 1995, C-415/93, Bosman (Συλλογή 1995, σ. Ι-4921, σκέψη 59), κ.ά.

(7) - Απόφαση της 3ης Μαρτίου 1994, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-332/92, C-333/92 και C-335/92, Eurico Italia κ.λπ. (Συλλογή 1994, σ. Ι-711, σκέψη 13).

(8) - Βλ., π.χ., απόφαση της 1ης Φεβρουαρίου 1996, C-177/94, Perfili (Συλλογή 1996, σ. Ι-161, σκέψη 9).

(9) - Βλ. απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, C-334/95, Krόger (μη δημοσιευθείσα ακόμη στην Συλλογή, σκέψη 23).

(10) - Βλ., αποφάσεις της 12ης Νοεμβρίου 1992, C-134/91 και C-135/91, Κεραφίνα κ.λπ. (Συλλογή 1992, σ. Ι-5699, σκέψη 16), της 15ης Ιουλίου 1982, υπόθεση 270/81, Felicitas (Συλλογή 1982, σ. 2771, σκέψη 9) κ.λπ.

(11) - Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 29ης Μαου 1997, C-299/95, Kremzow (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 14), γνωμοδότηση 2/94 της 28ης Μαρτίου 1996 (Συλλογή 1996, σ. Ι-1759, σκέψη 35), απόφαση της 18ης Ιουνίου 1991, C-260/89, EΡΤ (Συλλογή 1991, σ. Ι-2925, σκέψη 41), κ.ά.

(12) - Βλ., μεταξύ άλλων, μνημονευθείσα στην προηγούμενη υποσημείωση γνωμοδότηση 2/94, σκέψη 32.

(13) - Βλ. τις μνημονευθείσες, στην υποσημείωση 11, αποφάσεις Kremzow, σκέψη 14 και ΕΡΤ, σκέψη 41.

(14) - Προμνημονευθείσα, στην υποσημείωση 11, γνωμοδότηση 2/94, σκέψη 34.

(15) - Αποφάσεις της 15ης Φεβρουαρίου 1996, C-63/93, Duff κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. Ι-569, σκέψη 29), της 14ης Ιουλίου 1994, C-351/92, Graff (Συλλογή 1994, σ. Ι-3361, σκέψη 17) και της 13ης Ιουλίου 1989, υπόθεση 5/88, Wachauf (Συλλογή 1989, σ. 2609, σκέψη 19).

(16) - Βλ. προμνημονευθείσα, στην υποσημείωση 11, απόφαση Kremzow (σκέψη 15), επίσης μνημονευθείσα, στην υποσημείωση 8, απόφαση Perfili (σκέψη 20), απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1991, C-159/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland (Συλλογή 1991, σ. Ι-4685, σκέψη 31), προαναφερθείσα, στην υποσημείωση 11, απόφαση ΕΡΤ (σκέψη 42), αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 1987, υπόθεση 12/86, Demirel (Συλλογή 1987, σ. 3719, σκέψη 28), της 11ης Ιουλίου 1985, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 60 και 61/84, Cinιthθque (Συλλογή 1985, σ. 2605, σκέψη 26) κ.λπ.

(17) - Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1979, υπόθεση 44/79, Hauer (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 749, σκέψη 17). Βλ. και απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-248/95 και C-249/95, SAM Schiffahrt (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 72).

(18) - Απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 1984, υπόθεση 182/83, Fearon (Συλλογή 1984, σ. 3677, σκέψη 7). Στην υπόθεση αυτή ετίθετο το ζήτημα του συμβατού με το κοινοτικό δίκαιο των προϋποθέσεων αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, βάσει ιρλανδικών διατάξεων εκτάσεως ανηκούσης σε ιρλανδική εταιρία, της οποίας όμως οι μέτοχοι ήσαν Βρετανοί υπήκοοι.

(19) - Βλ. απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 1993, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-92/92 και C-326/92, Phil Collins κ.λπ. (Συλλογή 1993, σ. Ι-5145, σκέψη 22).

(20) - Ιδια απόφαση, σκέψη 28.

(21) - Ενόψει τούτου, παρέλκει η έρευνα αν α) η επίμαχη εθνική ρύθμιση συνιστά de facto απαλλοτρίωση, όπως υποστηρίζει ο ενάγων και φαίνεται να δέχεται το παραπέμπον δικαστήριο, ή περιορισμό κατά τη ρύθμιση της ιδιοκτησίας, άποψη που θεωρώ ορθότερη (για τη διάκριση, βλ. απόφαση Hauer, σκέψη 19· επίσης, προτάσεις κ. Jacobs στην απόφαση Wachauf, σημείο 24. Υπέρ της δεύτερης απόψεως, βλ. ΕΔΔΑ, απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1991, Fredin κατά Σουηδίας, σειρά Α.192 και της 29ης Νοεμβρίου 1995, Pine Valley, σειρά Α.222), β) αν η επέμβαση ήταν δικαιολογημένη εν προκειμένω (για τις προϋποθέσεις περιορισμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, βλ. την απόφαση της 30ής Ιουλίου 1996, C-84/95, Bosphorus (Συλλογή 1996, σ. Ι-3953, σκέψη 21) και τις ήδη μνημονευθείσες αποφάσεις SAM Schiffahrt (σκέψη 72) Wachauf (σκέψη 18) και Hauer (σκέψη 30) και γ) αν απητείτο αποζημίωση εν προκειμένω (βλ. σχετικά απόφαση Wachauf, σκέψη 24 και προτάσεις κ. Jacobs, σημείο 24. Βλ., επίσης, και απόφαση ΕΔΔΑ της 27ης Οκτωβρίου 1994, Katte Klitsche de la Grange κατά Ιταλίας, σειρά Α.293-Β, περί μη αποζημιώσεως περιορισμών της ιδιοκτησίας για πολεοδομικούς λόγους).

(22) - Βλ. μνημονευθείσα, στην υποσημείωση 17, απόφαση SAM Schiffahrt, ίδια σκέψη.

(23) - Περί του ότι ο περιορισμός της ασκήσεως γεωργικής δραστηριότητας, επαγγελματικής ή επιχειρηματικής, στην προκειμένη περίπτωση, είναι κατ' ουσίαν συνέπεια των περιορισμών που επεβλήθησαν στη χρήση και την κάρπωση της ιδιοκτησίας, δηλαδή του αγροκτήματος, πρβλ. προμνημονευθείσα, στην υποσημείωση 17, απόφαση Hauer (σκέψη 33).

(24) - Βλ., αντί άλλων, απόφαση SAM Schiffahrt (σκέψη 50).

(25) - Βλ. την προμνησθείσα απόφαση Duff (σκέψη 26).

(26) - Βλ. την προαναφερθείσα, στην υποσημείωση 15, υπόθεση Graff (σκέψεις 16 έως 18).