ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

MACIEJ SZPUNAR

της 28ης Ιανουαρίου 2015 ( 1 )

Υπόθεση C‑579/13

P

και

S

κατά

Commissie Sociale Zekerheid Breda

και

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen

[αίτηση του Centrale Raad van Beroep (Κάτω Χώρες)

για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση — Μεταναστευτική πολιτική — Καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες — Οδηγία 2003/109/ΕΚ — Άρθρα 5, παράγραφος 2, και 11, παράγραφος 1 — Υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως κατά το εθνικό δίκαιο — Ίση μεταχείριση των επί μακρόν διαμενόντων — Αναλογικότητα — Πρόστιμο»

I – Εισαγωγή

1. Αντικείμενο της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως αποτελεί το εξής νομικό ζήτημα: Κατά πόσο το ενωσιακό δίκαιο θέτει στο πεδίο της μεταναστευτικής πολιτικής όρια σε εθνικές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως των αλλοδαπών;

2. Η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως των αλλοδαπών θεσπίστηκε στις Κάτω Χώρες το έτος 2007. Βάσει της εν λόγω υποχρεώσεως, ο αλλοδαπός οφείλει να αποδείξει τη γνώση της ολλανδικής γλώσσας και βασικών γνώσεων για την κοινωνία των Κάτω Χωρών υποβαλλόμενος σε σχετική εξέταση. Η μη εμπρόθεσμη συμμόρφωση προς την εν λόγω υποχρέωση αποτελεί διοικητική παράβαση η οποία τιμωρείται με πρόστιμο.

3. Στην προκείμενη υπόθεση το Centrale Raad van Beroep (ανώτατο διοικητικό δικαστήριο των Κάτω Χωρών, αρμόδιο, μεταξύ άλλων, για υποθέσεις κοινωνικής ασφάλειας) έχει αμφιβολίες σχετικά με το αν και υπό ποιες συνθήκες επιτρέπεται η επιβολή της εν λόγω υποχρεώσεως σε αλλοδαπούς οι οποίοι διαμένουν νόμιμα στις Κάτω Χώρες για αρκετά μεγάλο χρονικό διάστημα και απολαύουν του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109/ΕΚ ( 2 ).

II – Νομικό πλαίσιο

A — Ενωσιακό δίκαιο

4. Η παράγραφος 1 του άρθρου 4 («Διάρκεια παραμονής») της οδηγίας 2003/109 ορίζει τα εξής: «Τα κράτη μέλη παρέχουν το καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν στην επικράτειά τους νόμιμα και αδιάλειπτα κατά τα πέντε τελευταία έτη αμέσως πριν από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως.»

5. Το άρθρο 5 («Προϋποθέσεις απόκτησης του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος») της οδηγίας 2003/109 ορίζει στην παράγραφο 2 τα εξής: «Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με όρους ενσωμάτωσης, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.»

6. Η παράγραφος 1 του άρθρου 11 («Ίση μεταχείριση») της οδηγίας 2003/109 ορίζει τα εξής: «Ο επί μακρόν διαμένων απολαύει ίσης μεταχείρισης με τους ημεδαπούς όσον αφορά: α) την πρόσβαση σε μισθωτή απασχόληση και σε ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα, εφόσον οι δραστηριότητες αυτές δεν αφορούν, ούτε καν ευκαιριακά, την άσκηση δημόσιας εξουσίας, καθώς και τους όρους απασχόλησης και εργασίας, περιλαμβανομένων και των όρων απόλυσης και αμοιβής· β) την εκπαίδευση και επαγγελματική κατάρτιση, περιλαμβανομένων και υποτροφιών σπουδών, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο· […]»

7. Η παράγραφος 3 του άρθρου 15 («Όροι διαμονής σε δεύτερο κράτος μέλος») της οδηγίας 2003/109 ορίζει τα εξής: «Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με μέτρα ενσωματώσεως, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο. Ο όρος αυτός δεν ισχύει όταν οι εν λόγω υπήκοοι τρίτων χωρών έχουν υποχρεωθεί να συμμορφωθούν με όρους ενσωμάτωσης προκειμένου να τους χορηγηθεί το καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5 παράγραφος 2. Υπό την επιφύλαξη του δευτέρου εδαφίου, οι ενδιαφερόμενοι μπορεί να υποχρεωθούν να παρακολουθήσουν μαθήματα γλώσσας.»

Β — Δίκαιο των Κάτω Χωρών

8. Στις Κάτω Χώρες τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109 ρυθμίζει ο Vreemdelingenwet (νόμος περί αλλοδαπών).

9. Κατά το άρθρο 21, παράγραφος 1, στοιχείο k, του Vreemdelingenwet, η αίτηση χορηγήσεως άδειας διαμονής αορίστου χρόνου δύναται να απορριφθεί αν ο αλλοδαπός δεν μετάσχει επιτυχώς σε εξέταση κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 2, στοιχείο a, του Wet inburgering (νόμος περί κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, στο εξής: Wi), ή δεν έχει λάβει πτυχίο, πιστοποιητικό ή άλλο έγγραφο κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νόμου αυτού.

10. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η εν λόγω διάταξη τέθηκε μεν σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2007, στην πράξη όμως εφαρμόζεται μόλις από την 1η Ιανουαρίου 2010. Πριν από την ημερομηνία αυτή, η αναγνώριση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος δεν απαιτούσε την υποβολή σε εξέταση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

11. Τα άρθρα 3 και 31 Wi είχαν κατά τον κρίσιμο χρόνο ως εξής: «Άρθρο 3 (1) Υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως υφίσταται για αλλοδαπούς με νόμιμη διαμονή [στις Κάτω Χώρες] κατά την έννοια του άρθρου 8, στοιχεία a έως e, ή l, του Vreemdelingenwet 2000, ο οποίος a. διαμένει επιδιώκοντας μη προσωρινό σκοπό στις Κάτω Χώρες […] Άρθρο 31 (1) Το College επιβάλλει διοικητικό πρόστιμο στον υπέχοντα υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ο οποίος αποτυγχάνει σε εξέταση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εντός της προθεσμίας του άρθρου 7, παράγραφος 1, ή της προθεσμίας που παρατάθηκε κατά την παράγραφο 2, στοιχείο a. (2) Κατά παρέκκλιση της παραγράφου 1: a. το College παρατείνει την προθεσμία του άρθρου 7, παράγραφος 1, αν ο υπέχων υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως αποδείξει ότι δεν ευθύνεται προσωπικά για την αποτυχία του σε εξέταση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ή b. το College παρέχει απαλλαγή από την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως αν, βάσει των αποδεδειγμένων προσπαθειών του έχοντος υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, κρίνει ότι αυτός εύλογα δεν είναι δυνατόν να επιτύχει σε εξέταση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως. […]»

12. Ο Wi τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2007.

13. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι για τους αλλοδαπούς οι οποίοι αφίχθησαν στις Κάτω Χώρες μετά τη θέση σε ισχύ του νόμου η προθεσμία υποβολής σε εξέταση των γλωσσικών γνώσεων και των γνώσεων για την κοινωνία των Κάτω Χωρών άρχεται την πρώτη ημέρα της διαμονής τους στις Κάτω Χώρες. Για όσους κατά την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του νόμου διέμεναν ήδη στις Κάτω Χώρες, η ημερομηνία εξετάσεως καθορίζεται με ειδική απόφαση.

III – Κύρια δίκη και προδικαστικό ερώτημα

14. Η P είναι υπήκοος των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής και διαμένει στις Κάτω Χώρες από το 2002. Στις 14 Νοεμβρίου 2008 της χορηγήθηκε το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109.

15. Με απόφαση της 1ης Αυγούστου 2008, η οποία στη συνέχεια αντικαταστάθηκε από αποφάσεις της 4ης Αυγούστου 2009 και της 25ης Φεβρουαρίου 2010, η Commissie Sociale Zekerheid Breda (επιτροπή κοινωνικής ασφάλειας του Δήμου Breda, στο εξής: Commissie) γνωστοποίησε στην P ότι υπέχει υποχρέωση κοινωνικής ενσωματώσεως κατά την έννοια του Wi και οφείλει να υποβληθεί στις σχετικές εξετάσεις έως τις 30 Ιουνίου 2013.

16. Η P άρχισε να παρακολουθεί έναν κύκλο μαθημάτων ενσωματώσεως που προσέφερε η Commissie, όμως διέκοψε την παρακολούθησή του στις 25 Αυγούστου 2008 για λόγους υγείας.

17. Η S γεννήθηκε στην πρώην Γιουγκοσλαβία και έχει τη νεοζηλανδική ιθαγένεια. Διαμένει στις Κάτω Χώρες από το 2000. Στις 8 Ιουνίου 2007 της χορηγήθηκε το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος.

18. Με τις αποφάσεις της 24ης Φεβρουαρίου 2010 και της 6ης Μαΐου 2010, το College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (δημοτικό συμβούλιο του Δήμου Amstelveen) γνωστοποίησε στην S ότι υπέχει υποχρέωση κοινωνικής ενσωματώσεως κατά την έννοια του Wi και οφείλει να υποβληθεί στις σχετικές εξετάσεις έως τις 24 Αυγούστου 2013.

19. Οι P και S προσέφυγαν κατά των εν λόγω αποφάσεων ενώπιον του Rechtbank Breda και του Rechtbank Amsterdam (πρωτοδικεία του Breda και του Amsterdam) αντίστοιχα. Οι προσφυγές τους απορρίφθηκαν με τις αποφάσεις του Rechtbank Breda της 12ης Ιουλίου 2010 και του Rechtbank Amsterdam της 8ης Σεπτεμβρίου 2011.

20. Κατά των εν λόγω αποφάσεων ασκήθηκε από τις P και S έφεση ενώπιον του Centrale Raad van Beroep.

21. Στους λόγους των εφέσεών τους, οι εφεσείουσες αναφέρουν ότι ως επί μακρόν διαμένουσες πρέπει να τυγχάνουν της ίδιας μεταχειρίσεως με τους υπηκόους των Κάτω Χωρών και ως εκ τούτου να μην υποβάλλονται σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως. Επίσης αναφέρουν ότι η επιβολή της εν λόγω υποχρεώσεως σε επί μακρόν διαμένοντες δεν συνάδει με τους σκοπούς της οδηγίας 2003/109 και είναι αντίθετη προς το άρθρο 5, παράγραφος 2, και το άρθρο 11, παράγραφος 1, αυτής.

22. Κατά την κρίση του αιτούντος δικαστηρίου δεν αποκλείεται η επιβολή της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε επί μακρόν διαμένοντες να είναι αντίθετη προς την οδηγία 2003/109. Το δικαστήριο επισημαίνει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας επιτρέπει στο κράτος μέλος να αρνείται τη χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος όταν δεν πληρούνται οι όροι ενσωματώσεως κατά το εθνικό δίκαιο. Η χορήγηση του εν λόγω καθεστώτος σημαίνει καταρχήν την ολοκλήρωση της ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου. Συνεπώς δεν είναι σαφές αν ένα κράτος μέλος μπορεί να επιβάλλει την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε όσους έχει ήδη χορηγηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος και αν η μη εκπλήρωση της εν λόγω υποχρεώσεως δύναται να τιμωρείται με πρόστιμο.

23. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Centrale Raad van Beroep αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να θέσει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα: «1. Έχουν ο σκοπός και το πνεύμα της οδηγίας 2003/109/ΕΚ, ή το άρθρο της 5, παράγραφος 2, ή/και το άρθρο της 11, παράγραφος 1, την έννοια ότι η βάσει της εθνικής νομοθεσίας υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, για τη μη τήρηση της οποίας προβλέπονται κυρώσεις μέσω ενός συστήματος προστίμων, η οποία επιβάλλεται σε υπηκόους τρίτων χωρών έχοντες το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος δεν συνάδει με τον σκοπό και το πνεύμα ή με τα εν λόγω άρθρα της οδηγίας; 2. Έχει σημασία για την απάντηση στο πρώτο ερώτημα το αν η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως επιβλήθηκε πριν από την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος;»

IV – Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

24. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 15 Νοεμβρίου 2013.

25. Οι P και S, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών και η Πορτογαλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Οι P και S ζήτησαν τη διεξαγωγή ακροαματικής διαδικασίας.

26. Στην ακροαματική διαδικασία της 5ης Νοεμβρίου 2014 συμμετείχαν οι P και S, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή.

V – Εκτίμηση

A — Εισαγωγή

27. Η οδηγία 2003/109 συγκαταλέγεται μεταξύ των νομικών πράξεων της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών, οι οποίες στηρίζονται σε νομοθετικές αρμοδιότητες προβλεπόμενες από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ ( 3 ).

28. Οι διά της θεσπίσεως της εν λόγω οδηγίας επιδιωκόμενοι σκοποί του ενωσιακού νομοθέτη προκύπτουν από τα συμπεράσματα της συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που έλαβε χώρα στο Τάμπερε στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999. Εκεί δηλώθηκε, μεταξύ άλλων, ότι θα πρέπει να υπάρξει προσέγγιση του νομικού καθεστώτος των υπηκόων τρίτων χωρών προς εκείνο των υπηκόων των κρατών μελών και ότι στα άτομα που έχουν διαμείνει νομίμως σε κράτος μέλος επί ορισμένο χρονικό διάστημα και τα οποία διαθέτουν άδεια διαμονής επί μακρόν διαμένοντος θα πρέπει να παρέχονται ορισμένα δικαιώματα κατά το δυνατόν παραπλήσια προς τα δικαιώματα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 4 ).

29. Βάσει των παραδοχών αυτών, η οδηγία 2003/109 εισάγει για τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν διαμείνει νόμιμα στην Ένωση επί πενταετία ένα νέο καθεστώς, το οποίο στηρίζεται αποκλειστικά στο ενωσιακό δίκαιο: το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος ( 5 ).

30. Με τη θέσπιση του εν λόγω καθεστώτος δημιουργείται μια εναλλακτική προς την ιθαγένεια μορφή συμμετοχής των αλλοδαπών στην οικονομική και κοινωνική ζωή της Ένωσης, η οποία στη βιβλιογραφία αναφέρεται —σε αντιπαραβολή προς τη «citizenship»— ως «denizenship» ( 6 ).

31. Στον βαθμό που το ενωσιακό δίκαιο δεν περιέχει συναφείς ρυθμίσεις, το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν στην Ένωση εξακολουθεί να διέπεται από το εθνικό δίκαιο των κρατών μελών.

32. Ιδίως τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα ασκήσεως πολιτικής κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως προκειμένου να αποτρέπουν την περιθωριοποίηση και τον διαχωρισμό των αλλοδαπών ( 7 ). Η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δύναται εξάλλου να εκτείνεται σε διάφορα στάδια μεταναστεύσεως, αναλόγως με το αν θεσπίζεται ως προϋπόθεση για τη χορήγηση i) άδειας εισόδου και διαμονής, ii) άδειας μακροχρόνιας διαμονής, iii) καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος ή iv) υπηκοότητας διά πολιτογραφήσεως.

33. Στο πλαίσιο της εν λόγω υποχρεώσεως ζητείται κατά κανόνα από τον ενδιαφερόμενο να κατέχει έως έναν βαθμό την επίσημη γλώσσα του εκάστοτε κράτους και, σε ορισμένες περιπτώσεις, να διαθέτει γνώσεις για την κοινωνία του —την ιστορία, την έννομη τάξη και τις αξίες του. Ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμετάσχουν επιτυχώς σε εξέταση, ενδεχομένως μετά την παρακολούθηση υποχρεωτικών μαθημάτων. Σε άλλα πάλι είναι υποχρεωτική μόνο η συμμετοχή σε μαθήματα κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ( 8 ).

34. Το ερώτημα που υποβλήθηκε από το αρμόδιο δικαστήριο των Κάτω Χωρών στην παρούσα υπόθεση αφορά το επιτρεπτό της επιβολής υποχρεώσεως προς κοινωνικοπολιτική ενσωμάτωση σε άτομα τα οποία απολαύουν του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια του ενωσιακού δικαίου. Κατά το δίκαιο των Κάτω Χωρών, η εν λόγω υποχρέωση δεν αποτελεί προϋπόθεση για την απόκτηση δικαιωμάτων από τα άτομα αυτά, αλλά ειδική απαίτηση η οποία πρέπει να πληρούται απλώς και μόνον εκ της διαμονής στη συγκεκριμένη χώρα.

35. Προς απάντηση του εν λόγω ερωτήματος πρέπει εξεταστούν δύο βασικά σημεία. Πρώτον, πρέπει να διευκρινιστεί αν βάσει της οδηγίας 2003/109 συμβιβάζεται με το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος η επιβολή υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε άτομα που υπάγονται στο καθεστώς αυτό. Δεύτερον, εφόσον η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι καταφατική, θα πρέπει να διαπιστωθεί κατά πόσο το ενωσιακό δίκαιο θέτει περιορισμούς στο δικαίωμα των κρατών μελών να διαμορφώνουν το περιεχόμενο της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

Β — Επί του επιτρεπτού της επιβολής υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε επί μακρόν διαμένοντες

36. Στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109 προβλέπεται ρητά η δυνατότητα να απαιτείται βάσει του εθνικού δικαίου η συμμόρφωση προς συγκεκριμένους «όρους ενσωματώσεως» ως προϋπόθεση για τη χορήγηση του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος.

37. Εντούτοις, η οδηγία δεν ορίζει αν και κατά πόσο επιτρέπεται η επιβολή της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ακόμη και μετά την απόκτηση του καθεστώτος αυτού.

38. Οι απόψεις των διαδίκων ως προς το εν λόγω θέμα διίστανται. Οι εφεσείουσες στην κύρια δίκη και η Πορτογαλική Κυβέρνηση θεωρούν ότι η υποχρέωση των επί μακρόν διαμενόντων προς κοινωνικοπολιτική ενσωμάτωση δεν συμβιβάζεται με την οδηγία 2003/109. Αντιθέτως, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή, θεωρώντας ότι το εν λόγω θέμα δεν καλύπτεται από την οδηγία, φρονούν ότι η υποβολή μιας τέτοιας υποχρεώσεως είναι θεμιτή.

39. Όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, οι δύο εφεσείουσες στην κύρια δίκη διαμένουν επί χρόνια στις Κάτω Χώρες και συγκαταλέγονται μεταξύ των «παλαιών» επί μακρόν διαμενόντων, καθόσον το εν λόγω καθεστώς τους χορηγήθηκε προ της ενάρξεως εφαρμογής των κανόνων για την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως. Ωστόσο, βάσει του δικαίου των Κάτω Χωρών υποχρεούνται και αυτές να υποβληθούν σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ( 9 ).

40. Στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως το δικαστήριο των Κάτω Χωρών διατυπώνει επιφυλάξεις σχετικά με το επιτρεπτό της επιβολής της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε άτομα στα οποία έχει ήδη χορηγηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Κατά την άποψη του δικαστηρίου, η απόκτηση του εν λόγω καθεστώτος σημαίνει ότι ο ενδιαφερόμενος έχει ήδη αποδείξει την ένταξή του στην χώρα υποδοχής όπως απαιτεί η αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2003/109, ήτοι ότι η διαδικασία κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως έχει ολοκληρωθεί.

41. Θέλω να τονίσω ότι, όπως ορθώς απεφάνθη το αιτούν δικαστήριο, η οδηγία 2003/109 ερείδεται στην παραδοχή ότι, με την πάροδο του χρόνου, οι σχέσεις που συνάπτει ένα άτομο το οποίο διαμένει νομίμως και αδιαλείπτως στο εκάστοτε κράτος προσλαμβάνουν μόνιμο χαρακτήρα, καταδεικνύοντας την ένταξη του εν λόγω ατόμου στην κοινωνία. Σκοπός της οδηγίας είναι να χορηγείται σε υπηκόους τρίτων χωρών, οι οποίοι έχουν εγκατασταθεί μόνιμα σε κράτος μέλος, ένα ιδιαίτερο καθεστώς, διότι έτσι προωθείται η οικονομική και κοινωνική συνοχή εντός της Ένωσης ( 10 ).

42. Πάντως από την ανωτέρω παραδοχή δεν μπορεί κατά τη γνώμη μου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι απαγορεύεται στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέσα κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για τους επί μακρόν διαμένοντες.

43. Αναφερόμενη στα μέσα κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, η οδηγία 2003/109 χρησιμοποιεί δύο διαφορετικούς όρους. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, η χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος δύναται να εξαρτηθεί από τη συμμόρφωση προς «όρους ενσωματώσεως» ( 11 ). Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας, το οποίο ρυθμίζει το δικαίωμα του επί μακρόν διαμένοντος να διαμένει σε δεύτερο κράτος μέλος, το κράτος μέλος υποδοχής δύναται να εφαρμόσει «μέτρα ενσωματώσεως» για πρόσωπα τα οποία έχουν ήδη αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος ( 12 ), εκτός αν τα πρόσωπα αυτά έχουν υποχρεωθεί να συμμορφωθούν προς όρους ενσωματώσεως προκειμένου να τους χορηγηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στο άλλο κράτος μέλος ( 13 ).

44. Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το ιστορικό θεσπίσεως της ανωτέρω διατάξεως. Κατά τη διάρκεια των προπαρασκευαστικών εργασιών για τη θέσπιση της οδηγίας 2003/109, ορισμένα κράτη μέλη είχαν προτείνει στο Συμβούλιο να αντικαταστήσει στο άρθρο 15 τη λέξη «μέτρα» με τη λέξη «όροι». Η πρόταση αυτή δεν υιοθετήθηκε κατά την κατάρτιση του τελικού κειμένου της οδηγίας ( 14 ).

45. Η διάκριση μεταξύ των όρων «μέτρα ενσωματώσεως» και «όροι ενσωματώσεως» υποδεικνύεται και από τις διατάξεις της οδηγίας 2003/86. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/86, τα κράτη μέλη δύνανται να απαιτήσουν από τους υπηκόους των τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν υποβάλει αίτηση οικογενειακής επανενώσεως να συμμορφωθούν προς συγκεκριμένα μέτρα ενσωματώσεως. Εν προκειμένω ο νομοθέτης χρησιμοποίησε διατύπωση ίδια με εκείνη του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109. Βάσει του ιστορικού θεσπίσεως του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109, και συγκρίνοντας τις διατάξεις των δύο οδηγιών, ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης επέλεξε συνειδητά όρο διαφορετικό των «όρων ενσωματώσεως», η εκπλήρωση των οποίων θα απαιτούσε προαπαιτούμενο για την απόκτηση του εν λόγω καθεστώτος ( 15 ).

46. Η διάκριση αυτή είναι εξαιρετικά σημαντική για την εφαρμογή της οδηγίας 2003/86. Αν οι εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ήθελε θεωρηθεί ότι αποτελούσαν αναγκαίο «όρο» για την είσοδο μέλους της οικογένειας, θα ετίθετο υπό αμφισβήτηση ο πυρήνας του δικαιώματος της οικογενειακής επανενώσεως ( 16 ).

47. Αλλά και στο πλαίσιο της οδηγίας 2003/109 η διάκριση αυτή είναι καθοριστικής σημασίας: Τα μέτρα ενσωματώσεως τα οποία θεσπίζονται για τους επί μακρόν διαμένοντες που έχουν δικαίωμα διαμονής σε άλλο κράτος μέλος δεν επιτρέπεται να προβλέπουν «όρους», ήτοι δεν επιτρέπεται να συνιστούν de iure ή de facto εργαλείο διαλογής προσώπων ή έλεγχο μεταναστεύσεως. Σε αντίθετη περίπτωση, τα εν λόγω μέτρα ενσωματώσεως θα υπονόμευαν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Ένωσης, το οποίο αποτελεί βασικό στοιχείο του καθεστώτος που εισάγει η οδηγία 2003/109.

48. Ως εκ τούτου, τα εν λόγω νομοθετήματα διακρίνουν μεταξύ μέσων ενσωματώσεως υπό την έννοια των όρων που συνδέονται με την απόκτηση ή άσκηση δικαιωμάτων, αφενός, και μέσων ενσωματώσεως τα οποία ορίζονται ως μέτρα που έχουν ως σκοπό απλώς τη διευκόλυνση της ενσωματώσεως των ατόμων, αφετέρου ( 17 ).

49. Κατά την άποψή μου, η θέσπιση μέτρων ενσωματώσεως για επί μακρόν διαμένοντες δεν είναι αντίθετη προς τους σκοπούς της οδηγίας 2003/109, καθόσον τα εν λόγω μέτρα αποβλέπουν αποκλειστικά στην ένταξη των επί μακρόν διαμενόντων στην κοινωνική και οικονομική ζωή της χώρας υποδοχής.

50. Ο θεμιτός χαρακτήρας των εν λόγω μέτρων προκύπτει και με γνώμονα την οικονομία της οδηγίας. Όπως επισήμανα σε προηγούμενο σημείο, το άρθρο 15, παράγραφος 3, επιτρέπει στα κράτη μέλη —υπό την επιφύλαξη ορισμένων ειδικών προϋποθέσεων— να θεσπίζουν μέτρα ενσωματώσεως για πρόσωπα τα οποία έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, εξίσου σύμφωνη με τους σκοπούς της οδηγίας πρέπει να είναι και η θέσπιση παρόμοιων μέτρων για «εγχώριους» επί μακρόν διαμένοντες, οι οποίοι δεν έχουν δικαίωμα διαμονής σε άλλο κράτος μέλος.

51. Οι εφεσείουσες στην κύρια δίκη επικαλούνται την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των επί μακρόν διαμενόντων προβάλλοντας το επιχείρημα ότι ούτε οι υπήκοοι των Κάτω Χωρών ούτε οι υπήκοοι άλλων κρατών μελών της Ένωσης έχουν υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

52. Φρονώ ότι το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό, καθόσον ως προς την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν δύνανται να συγκριθούν με τους υπηκόους του εκάστοτε κράτους ή με άλλους υπηκόους της Ένωσης.

53. Τα ίδια ισχύουν και όσον αφορά τους αλλοδαπούς οι οποίοι έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας, οι επί μακρόν διαμένοντες απολαύουν ίσης μεταχειρίσεως με τους υπηκόους της εκάστοτε χώρας σε διάφορους τομείς οι οποίοι αναφέρονται στην εν λόγω διάταξη, περιλαμβανομένων της προσβάσεως σε μισθωτή απασχόληση και σε ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα, της εκπαιδεύσεως και της επαγγελματικής καταρτίσεως, της κοινωνικής ασφαλίσεως και της προσβάσεως σε αγαθά και υπηρεσίες. Αυτό σημαίνει ότι το δικαίωμα για ίση μεταχείριση των επί μακρόν διαμενόντων τυγχάνει εφαρμογής ιδίως στους συγκεκριμένους τομείς που παρατίθενται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/109 ( 18 ). Ο σκοπός του νομοθέτη κατά τη θέσπιση της εν λόγω διατάξεως προκύπτει από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, κατά την οποία θα πρέπει να υπάρξει «προσέγγιση», και όχι εξίσωση, του νομικού καθεστώτος των υπηκόων τρίτων χωρών προς εκείνο των υπηκόων των κρατών μελών.

54. Δεν έχω καμία αμφιβολία ότι εθνική διάταξη κατά την οποία η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως αποτελεί προϋπόθεση για τη διατήρηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος ή την άσκηση των συνδεδεμένων μετ’ αυτού δικαιωμάτων θα ήταν ασυμβίβαστη τόσο με το άρθρο 9 της οδηγίας 2003/109, με το οποίο ρυθμίζονται οι κανόνες για την ανάκληση ή απώλεια του εν λόγω καθεστώτος, όσο και με το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, το οποίο επιτρέπει τη θέσπιση «όρων ενσωματώσεως» αποκλειστικά ως προϋπόθεση για τη χορήγηση του καθεστώτος αυτού.

55. Με βάση τα ανωτέρω, η διάκριση μεταξύ της υποχρεώσεως ενσωματώσεως ως μέτρου ενσωματώσεως ή ως όρου για την ενσωμάτωση είναι κρίσιμης σημασίας για την παρούσα υπόθεση.

56. Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι, με βάση τις εθνικές διατάξεις που εφαρμόζονται στην παρούσα υπόθεση, η υποβολή σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δεν προβλέπεται ρητώς ως «όρος» για την απόλαυση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος. Η μη εκπλήρωση της εν λόγω υποχρεώσεως δεν συνεπάγεται την απώλεια του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος ούτε τον περιορισμό των δικαιωμάτων που απορρέουν από αυτό. Όπως προκύπτει από τα έγγραφα της διαδικασίας, μόνη δυσμενής συνέπεια κατά το εθνικό δίκαιο είναι η επιβολή προστίμου.

57. Ως εκ τούτου δεν αποκλείω η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως κατά το δίκαιο των Κάτω Χωρών να μπορεί να θεωρηθεί «μέτρο ενσωματώσεως» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109.

58. Βάσει των ανωτέρω, φρονώ ότι η οδηγία 2003/109, και ιδίως τα άρθρα 5, παράγραφος 3, και 11, παράγραφος 1, αυτής, δεν είναι αντίθετη προς τη θέσπιση μέτρων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στο εκάστοτε κράτος μέλος ( 19 ), στον βαθμό που τα εν λόγω μέτρα έχουν ως μοναδικό σκοπό τη διευκόλυνση της ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου και δεν αποτελούν ή υποκρύπτουν κάποια προϋπόθεση για την απόκτηση του εν λόγω καθεστώτος ή την άσκηση των μετ’ αυτού συνδεδεμένων δικαιωμάτων.

59. Όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, θα ήθελα να επισημάνω ότι για την ερμηνεία αυτή δεν εξαρτάται από το αν η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εισήχθη πριν από την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος από τον ενδιαφερόμενο ή μετά από αυτήν. Εφόσον το κράτος δεν έχει θεσπίσει την εν λόγω υποχρέωση ως όρο για τη χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, δεν μπορεί να αναιρέσει την απόφαση αυτή απαιτώντας την εκπλήρωση κάποιου όρου για τη διατήρηση του καθεστώτος ή για την άσκηση των συνδεδεμένων μετ’ αυτού δικαιωμάτων των ατόμων που ήδη απολαύουν του εν λόγω καθεστώτος. Από τον χρόνο της αποκτήσεως του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, τα προβλεπόμενα για τους αποκτήσαντες το καθεστώς αυτό μέσα ενσωματώσεως αποτελούν αποκλειστικά μέτρα ενσωματώσεως ( 20 ).

60. Σε δεύτερο στάδιο πρέπει να εξετασθεί το κατά πόσο το ενωσιακό δίκαιο θέτει περιορισμούς στην εξουσία των κρατών μελών για τη διαμόρφωση του περιεχομένου των μέτρων ενσωματώσεως.

Γ — Εκτίμηση της συμβατότητας των εθνικών διατάξεων περί υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως των επί μακρόν διαμενόντων με το ενωσιακό δίκαιο

1. Κριτήρια για την εκτίμηση των παρατεθεισών διατάξεων από την άποψη του ενωσιακού δικαίου

61. Όπως επισημαίνω ανωτέρω, η οδηγία 2003/109 επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν υποχρεώσεις ενσωματώσεως «σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο» (άρθρο 5, παράγραφος 2, και άρθρο 15, παράγραφος 3), χωρίς εντούτοις να διαλαμβάνει σχετικά με το περιεχόμενο των εν λόγω μέτρων ή τις προϋποθέσεις εφαρμογής τους, ως προς τα οποία παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο.

62. Ποια είναι λοιπόν τα κριτήρια για την εκτίμηση των εθνικών διατάξεων περί κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως από απόψεως της συμβατότητάς τους με το ενωσιακό δίκαιο;

63. Η απάντηση σε αυτό το ερώτημα θα δοθεί αφού πρώτα εξετασθεί αν οι εν λόγω διατάξεις εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Αν αυτό συμβαίνει, τότε οι διατάξεις αυτές θα πρέπει να εξετασθούν με κριτήρια την απαγόρευση λήψεως μέτρων τα οποία επηρεάζουν τους σκοπούς ή την αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου, την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, καθώς και τα προστατευόμενα από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) θεμελιώδη δικαιώματα.

64. Θέλω να τονίσω ότι με την οδηγία 2003/109 δημιουργείται ένα νέο καθεστώς για τους υπηκόους των κρατών μελών οι οποίοι διαμένουν στην Ένωση και συνεπώς είναι αναγκαία μια ολοκληρωμένη ρύθμιση του καθεστώτος αυτού.

65. Υπό τις συνθήκες αυτές, η απλή διαπίστωση ότι τα μέσα ενσωματώσεως υπάγονται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών σε καμία περίπτωση δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι τα τελευταία δύνανται να ενεργούν συναφώς κατά την απόλυτη διακριτική τους ευχέρεια. Στον βαθμό που άπτεται δικαιωμάτων τα οποία κατοχυρώνονται από την ενωσιακή νομοθεσία, η άσκηση των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών υπόκειται σε έλεγχο με γνώμονα το ενωσιακό δίκαιο ( 21 ).

66. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ως προς το ζήτημα των τελών για την έκδοση εγγράφων διαμονής βάσει της οδηγίας 2003/109 ότι τα κράτη μέλη, καίτοι διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό του ύψους των τελών αυτών, δεν μπορούν να εφαρμόσουν εθνική ρύθμιση η οποία ενδέχεται να θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει η οδηγία και, συνεπώς, να την καταστήσουν άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας ( 22 ).

67. Δεν έχω καμία αμφιβολία ότι, όταν κράτος μέλος κάνει χρήση της δυνατότητας που ρητώς προβλέπεται στην οδηγία 2003/109, οι σχετικές εθνικές διατάξεις εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου.

68. Τέτοια περίπτωση συντρέχει όταν στο πλαίσιο της εξουσίας που ρητώς προβλέπεται από το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109, θεσπίζονται εθνικές διατάξεις περί «όρων ενσωματώσεως» για την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος. Εν προκειμένω πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και το γεγονός ότι η απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος διέπεται από μια ειδική διαδικασία σύμφωνα με την οδηγία 2003/109, η οποία καθορίζει κατά τρόπο εξαντλητικό τις προϋποθέσεις για την απόκτηση του καθεστώτος αυτού ( 23 ).

69. Αντίστοιχα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και οι εθνικές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν «μέτρα ενσωματώσεως» για πρόσωπα που έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109.

70. Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και εθνικές διατάξεις όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία προβλέπει την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για «εγχώριους» επί μακρόν διαμένοντες, ήτοι για επί μακρόν διαμένοντες που δεν έχουν κάνει χρήση του δικαιώματος διαμονής σε άλλο κράτος μέλος;

71. Φρονώ ότι στο ερώτημα αυτό προσήκει καταφατική απάντηση.

72. Το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος προκύπτει αποκλειστικά από το ενωσιακό δίκαιο. Ως εκ τούτου και η διάκριση μεταξύ «διακινούμενων» και «εγχώριων» επί μακρόν διαμενόντων, ήτοι μεταξύ εκείνων που έκαναν χρήση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Ένωσης και εκείνων που δεν έκαναν χρήση του δικαιώματος αυτού, δεν επηρεάζει την εμβέλεια της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Ακόμη και στην περίπτωση που ο επί μακρόν διαμένων δεν έχει κάνει χρήση του δικαιώματος διαμονής σε άλλο κράτος μέλος, δεν πρόκειται για αμιγώς εσωτερική κατάσταση.

73. Ως εκ τούτου φρονώ ότι οι εθνικές διατάξεις με τις οποίες επιβάλλεται στους επί μακρόν διαμένοντες η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου ανεξαρτήτως του αν ο ενδιαφερόμενος έχει κάνει χρήση του δικαιώματος διαμονής του σε άλλο κράτος μέλος.

74. Η διαπίστωση αυτή έχει σημασία και για τον προσδιορισμό των ορίων της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη ( 24 ). Η εν λόγω διάταξη του Χάρτη βασίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην έννομη τάξη της Ένωσης μπορούν να εφαρμόζονται σε όλες τις καταστάσεις που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης ( 25 ).

75. Το ίδιο ισχύει ασφαλώς και όταν κατά τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ένα κράτος μέλος επικαλείται την εξουσία που προβλέπεται ρητώς σε αυτή ή προκύπτει από την οικονομία της. Αυτό συμβαίνει και στην παρούσα περίπτωση.

76. Εν προκειμένω δεν έχει ιδιαίτερη σημασία το γεγονός ότι οι περί όρων και μέτρων ενσωματώσεως διατάξεις της οδηγίας 2003/109 παραπέμπουν στο εθνικό δίκαιο. Με προγενέστερη απόφασή του το Δικαστήριο έκρινε ότι κατά τον προσδιορισμό του εύρους τόσο της κοινωνικής αρωγής που δικαιούται να λάβει ένας επί μακρόν διαμένων κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, και το άρθρο 4 της οδηγίας 2003/109, όσο και των «βασικών πλεονεκτημάτων», τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνει ο Χάρτης, παρά το γεγονός ότι η εν λόγω διάταξη της οδηγίας παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο ( 26 ).

77. Σημειωτέον ότι, σε προγενέστερη υπόθεση, κατά την εξέταση εθνικών διατάξεων που προέβλεπαν μέτρα ενσωματώσεως για την είσοδο σε κράτος μέλος βάσει των διατάξεων περί οικογενειακής επανενώσεως, το Δικαστήριο εκτίμησε τη σκοπιμότητα των εν λόγω μέτρων βάσει επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος και την αναλογικότητά τους ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό ( 27 ). Καίτοι ο εν λόγω έλεγχος αφορούσε την ελευθερία εγκαταστάσεως βάσει της συμφωνίας συνδέσεως με την Τουρκία, η εφαρμογή ανάλογων κριτηρίων για την αξιολόγηση των μέτρων ενσωματώσεως δεν αντενδείκνυται παρά το γεγονός ότι αφορούν θέμα διεπόμενο από τις οδηγίες της Ένωσης για τις πολιτικές ενσωματώσεως.

78. Βάσει των ανωτέρω συλλογισμών καταλήγω στο συμπέρασμα ότι οι εθνικές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για τους επί μακρόν διαμένοντες εμπίπτουν και κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου.

2. Εξέταση των μέτρων ενσωματώσεως βάσει του κριτηρίου της αναλογικότητας

79. Όπως ήδη επισήμανα, το άρθρο 79, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ αποκλείει την αρμοδιότητα της Ένωσης όσον αφορά την εναρμόνιση των νομοθετικών διατάξεων οι οποίες έχουν ως στόχο τη διευκόλυνση της ενσωματώσεως. Ως εκ τούτου θεωρώ ότι τα κράτη μέλη έχουν συναφώς κάποιο περιθώριο ελιγμών.

80. Ωστόσο, το εν λόγω περιθώριο ελιγμών δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιείται από τα κράτη μέλη κατά τρόπο που θα αντιστρατεύεται τους σκοπούς και την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας ( 28 ). Οι εθνικές διατάξεις που εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου πρέπει να συνάδουν και με την αρχή της αναλογικότητας: Η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως πρέπει να διαμορφώνεται κατά τρόπο που να διασφαλίζει την επίτευξη των επιδιωκόμενων με αυτή σκοπών και να μην υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξή τους μέτρο ( 29 ).

81. Όταν η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως αφορά επί μακρόν διαμένοντες, δεν μπορεί να δυσχεραίνει υπέρμετρα την άσκηση των απορρεόντων από το εν λόγω καθεστώς δικαιωμάτων. Δεν μπορεί να εμποδίζει την πρόσβαση σε μισθωτή ή ανεξάρτητη εργασία ή στην εκπαίδευση και την επαγγελματική κατάρτιση. Ιδιαίτερης σημασίας είναι εν προκειμένω η δυνατότητα συμμετοχής σε βραδινά μαθήματα, ενώ επίσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη το κόστος εκπαιδεύσεως και η παροχή υλικής βοήθειας ( 30 ). Υπενθυμίζω ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η επιβολή τελών συνεπαγόμενων σημαντική οικονομική επιβάρυνση των υπηκόων τρίτων χωρών που πληρούν τις προβλεπόμενες στην οδηγία προϋποθέσεις για τη χορήγηση των συναφών αδειών ενδέχεται να στερήσει από τα πρόσωπα αυτά τη δυνατότητα να επικαλεσθούν τα δικαιώματα που κατοχυρώνει η οδηγία 2003/109, ο περιορισμός δε αυτός αντίκειται στους σκοπούς της ( 31 ).

82. Μετά τον έλεγχο της αναλογικότητας των όρων ενσωματώσεως των επί μακρόν διαμενόντων, επιβάλλεται επίσης η σύγκριση των όρων αυτών με τις προϋποθέσεις για την απόκτηση της ιθαγένειας διά πολιτογραφήσεως. Οι όροι που τίθενται στους επί μακρόν διαμένοντες πρέπει να είναι λιγότερο αυστηροί —ή τουλάχιστον όχι περισσότερο αυστηροί— από εκείνους που ισχύουν για την απόκτηση της ιθαγένειας ( 32 ).

83. Τα εφαρμοζόμενα μέτρα πρέπει να συνάδουν με τα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύονται από τον Χάρτη, ιδίως το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής (άρθρο 7 του Χάρτη), την ελευθερία σκέψεως και συνειδήσεως και τη θρησκευτική ελευθερία (άρθρο 10 του Χάρτη), την απαγόρευση των διακρίσεων (άρθρο 21 του Χάρτη) ( 33 ), τα δικαιώματα του παιδιού (άρθρο 24 του Χάρτη), τα δικαιώματα των ηλικιωμένων ατόμων (άρθρο 25 του Χάρτη) και την ένταξη των ατόμων με αναπηρία (άρθρο 26 του Χάρτη).

84. Καίτοι ο έλεγχος των εθνικών διατάξεων βάσει των εν λόγω αρχών εναπόκειται στο αρμόδιο εθνικό δικαστήριο, το Δικαστήριο μπορεί να παρέχει τις απαραίτητες για τον έλεγχο αυτόν οδηγίες ερμηνείας.

85. Κατά τον έλεγχο αυτό πρέπει ιδίως να εξετάζεται αν οι εθνικές διατάξεις αναφέρονται σε όρους ενσωματώσεως ή σε μέτρα ενσωματώσεως κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109. Παρά το γεγονός ότι η οδηγία 2003/86, όπως και η οδηγία 2003/109, δεν περιέχουν συναφώς ρητές αναφορές, είναι πάντως σαφές ότι τα «μέτρα ενσωματώσεως» πρέπει να θεωρούνται λιγότερο περιοριστικά σε σχέση με τους «όρους ενσωματώσεως» ( 34 ).

86. Σε αντίθεση με τους όρους ενσωματώσεως, τα μέτρα ενσωματώσεως έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την προώθηση της εντάξεως του ατόμου στην οικονομική και κοινωνική ζωή της εκάστοτε χώρας και σε καμία περίπτωση δεν επιτρέπεται να αποτελούν εργαλείο για τη διαλογή των μεταναστών ή τον έλεγχο της μεταναστεύσεως ( 35 ).

87. Ποια είναι, στο πλαίσιο αυτό, η λειτουργία της υποχρεώσεως υποβολής σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως;

88. Με τις εξετάσεις καθίσταται δυνατός ο προσδιορισμός των γνώσεων του ενδιαφερόμενου. Δημιουργείται ένα κατώφλι για την κατάταξη των ατόμων που πληρούν ορισμένες απαιτήσεις, ενώ γίνεται αποδεκτό ότι ορισμένα άτομα δεν πληρούν τις απαιτήσεις αυτές. Όταν οι εξετάσεις διοργανώνονται από το κράτος, αποτελούν αναμφισβήτητα εργαλείο διαλογής βάσει κριτηρίων που καθορίζονται από την Διοίκηση.

89. Ωστόσο, δεν κατανοώ το σκεπτικό επί του οποίου ερείδεται η άποψη ότι μια υποχρεωτική εξέταση των γλωσσικών ικανοτήτων και των γνώσεων για την κοινωνία θα μπορούσε να συμβάλει στην επίτευξη των σκοπών των μέτρων ενσωματώσεως, ήτοι στην προώθηση της εντάξεως του ενδιαφερομένου στην κοινωνία. Η απορία αυτή αφορά ιδίως άτομα που διαμένουν επί αρκετό διάστημα στο εκάστοτε κράτος και ως εκ τούτου απολαύουν του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, ενώ, ανεξάρτητα από τις γλωσσικές τους ικανότητες και τις γνώσεις τους για την κοινωνία, διαθέτουν ήδη κάποιους κοινωνικούς δεσμούς.

90. Αν τα άτομα αυτά υποχρεούνταν να υποβληθούν εντός συγκεκριμένης προθεσμίας σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, ο βασικός σκοπός των μέτρων ενσωματώσεως δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί. Τα μέτρα αυτά πρέπει να αποβλέπουν στην ενίσχυση της εντάξεως στην εκάστοτε κοινωνία και όχι στον καθορισμό ποιοτικών απαιτήσεων αναφορικά με τη διαμονή στην εκάστοτε χώρα.

91. Ακόμη λιγότερο ενδείκνυται το μέτρο της υποχρεωτικής υποβολής στις εν λόγω εξετάσεις για τους επί μακρόν διαμένοντες, καθόσον —όπως προκύπτει από το περιγραφόμενο στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ( 36 )— αποτελεί το μοναδικό κριτήριο για τον προσδιορισμό του βαθμού ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου.

92. Ένα άτομο που ζει επί αρκετό χρόνο σε μια συγκεκριμένη περιοχή έχει σίγουρα δημιουργήσει ένα δίκτυο σχέσεων ενσωματώσεως στο πλαίσιο του γάμου ή της οικογένειας, της γειτονιάς, του ασκούμενου επαγγέλματος, των χόμπι του ή της δραστηριοποιήσεώς του σε μη κυβερνητικές οργανώσεις. Μέτρο ενσωματώσεως που δεν επιτρέπει την εξατομικευμένη αξιολόγηση αυτών των πραγματικών συνθηκών, αλλά λαμβάνει υπόψη μόνο το αποτέλεσμα των εξετάσεων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, είναι δυσανάλογο προς τον σκοπό της προωθήσεως της περαιτέρω εντάξεως του ατόμου αυτού στην κοινωνία.

93. Η δυνατότητα εφαρμογής των εξετάσεων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ως μέτρο που αποσκοπεί στην ενσωμάτωση των μεταναστών θα ήταν μάλλον αντίθετη προς τις παραδοχές στις οποίες βασίζονται οι κοινές βασικές αρχές των πολιτικών εντάξεως, οι οποίες υιοθετήθηκαν από το Συμβούλιο το 2004 και περιλήφθηκαν στο λεγόμενο Πρόγραμμα της Στοκχόλμης ( 37 ).

94. Σύμφωνα με τις κοινές βασικές αρχές, η ένταξη αποτελεί μια δυναμική, αμφίδρομη διαδικασία βασιζόμενη στην αμοιβαία αλληλεπίδραση, στην ανάπτυξη των επαφών μεταξύ μεταναστών και υπηκόων του εκάστοτε κράτους μέλους, καθώς και στην προώθηση του διαπολιτισμικού διαλόγου. Στο έγγραφο αυτό αναφέρεται ότι η γνώση της γλώσσας, της ιστορίας και των θεσμών της κοινωνίας υποδοχής αποτελεί απαραίτητο στοιχείο της διαδικασίας εντάξεως, ενώ, από την άλλη πλευρά, υψίστης σημασίας για την επιτυχή ένταξη είναι η παροχή της δυνατότητας στους μετανάστες να αποκτήσουν την γνώση αυτή. Μεταξύ των διαφόρων μέτρων που συνιστώνται για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού δεν συμπεριλαμβάνονται όμως ούτε οι εξετάσεις ούτε οι δοκιμασίες ενσωματώσεως ( 38 ).

95. Κατά την άποψή μου αυτό δεν σημαίνει ότι τα μέτρα ενσωματώσεως δεν θα πρέπει σε καμία περίπτωση να συνεπάγονται υποχρεώσεις για τους επί μακρόν διαμένοντες. Ωστόσο, οι εν λόγω υποχρεώσεις δεν πρέπει να έχουν τον χαρακτήρα της αποδείξεως ενός προϋποτιθέμενου επιπέδου γνώσεων για την κοινωνία ή γλωσσικών ικανοτήτων στο πλαίσιο εξετάσεων ή δοκιμασιών κατατάξεως ( 39 ).

96. Θέλω να τονίσω ότι παρόμοια άποψη —κατά την οποία τα μέτρα ενσωματώσεως δεν πρέπει να απαιτούν την επέλευση επιτυχούς αποτελέσματος, όπως συμβαίνει με την υποβολή σε εξετάσεις— υποστηρίζεται και στη βιβλιογραφία ( 40 ).

97. Με βάση τα ανωτέρω φρονώ ότι, σε αντίθεση με τους «όρους ενσωματώσεως», τα «μέτρα ενσωματώσεως» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109 δεν επιτρέπεται να προβλέπουν την υποχρέωση επιτυχούς συμμετοχής σε εξετάσεις ενσωματώσεως.

3. Αναλογικότητα των κυρώσεων

98. Αυτοτελώς πρέπει να εξετασθεί το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου σχετικά με το επιτρεπτό της επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

99. Κατά την άποψή μου το ερώτημα αυτό είναι υποθετικό, καθόσον ούτε από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ούτε από τις εξηγήσεις που παρασχέθηκαν από τους διαδίκους προκύπτει ότι σε κάποια από τις εφεσείουσες έχει επιβληθεί πρόστιμο.

100. Επειδή, πάντως, το εν λόγω ερώτημα αποτέλεσε αντικείμενο της συζητήσεως κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, και μάλιστα οι διατυπωθείσες συναφώς απόψεις διίσταντο ( 41 ), θα ήθελα να διατυπώσω ορισμένες παρατηρήσεις.

101. Η κύρωση επιβεβαιώνει τον αναγκαστικό χαρακτήρα των μέσων ενσωματώσεως και τον ρόλο τους ως εργαλείο ασκήσεως ελέγχου εκ μέρους της Διοικήσεως το οποίο καταργεί τα όρια μεταξύ όρων ενσωματώσεως και μέτρων ενσωματώσεως. Η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων αποτελεί σημαντική παρέμβαση του κράτους στις συνθήκες ζωής ατόμων που έχουν αποκτήσει το προστατευόμενο από το δίκαιο της Ένωσης καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος.

102. Κατά πάσα πιθανότητα, η επιβολή κυρώσεων κατά ατόμων που απολαύουν του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος προκειμένου τα άτομα αυτά να εξαναγκαστούν να συμμετέχουν σε δράσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δεν συνάδει με την οδηγία 2003/109.

103. Το μόνο οικονομικό μέσο εξαναγκασμού που αδιαμφισβήτητα θα μπορούσε να επιβληθεί υπό τις περιγραφείσες περιστάσεις θα ήταν η υποχρέωση επιστροφής του κόστους των ενεργειών ενσωματώσεως στην περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος αρνείται αδικαιολόγητα να συμμετάσχει σε αυτές.

104. Εντούτοις δεν αποκλείω —παρά την αντίθετη άποψη της Επιτροπής στην προκείμενη υπόθεση— τη δυνατότητα της επιβολής προστίμου σε άτομο που αρνείται επίμονα να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που του επιβλήθηκαν στο πλαίσιο μέτρων ενσωματώσεως. Η κύρωση δεν θα πρέπει να είναι πάντως δυσανάλογη προς την παράβαση, ενώ θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και ο λόγος για τον οποίο η τιμωρούμενη πράξη θεωρείται επιλήψιμη ( 42 ). Επίσης, κατά τον καθορισμό του ύψους του προστίμου πρέπει να συνεκτιμάται το γεγονός ότι η οικονομική κατάσταση των μεταναστών είναι κατά κανόνα χειρότερη από αυτή του μέσου όρου των πολιτών της εκάστοτε χώρας. Η εφαρμογή κυρώσεων πρέπει να υπόκειται σε χρονικούς περιορισμούς και να λαμβάνει υπόψη την κατ’ ιδέα συρροή ενεργειών. Τέλος, πρέπει να εκτιμάται αν η εκάστοτε κύρωση έχει κατασταλτικό χαρακτήρα· στην περίπτωση αυτή ισχύει το άρθρο 49, παράγραφος 3, του Χάρτη, κατά το οποίο η αυστηρότητα της ποινής δεν πρέπει να είναι δυσανάλογη προς το αδίκημα ( 43 ).

105. Οι ανωτέρω παρατηρήσεις έχουν σημασία για την προκείμενη υπόθεση, καθόσον —όπως προκύπτει από τις εξηγήσεις που παρέσχε η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών κατά τη συζήτηση— το ανώτατο πρόστιμο για την μη εκπλήρωση της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως στις Κάτω Χώρες ανέρχεται στο μη ευκαταφρόνητο ποσό των 1000 ευρώ, ενώ μπορεί να επιβληθεί επανειλημμένα σε περίπτωση μη επιτυχίας στις εκ νέου προσδιορισθείσες εξετάσεις, χωρίς να προβλέπεται δυνατότητα σχηματισμού συνολικής ποινής. Ενόψει του ύψους του προστίμου, το οποίο μπορεί να επιβάλλεται απεριόριστα και κατ’ επανάληψη, πρέπει να εκτιμηθεί αν η απειλή της κυρώσεως θα μπορούσε να παρακινήσει κάποια πρόσωπα να μετοικίσουν σε άλλο κράτος μέλος, κάτι που προφανώς θα υπονόμευε ο καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109.

106. Με βάση το σκεπτικό αυτό, η κύρωση υπό μορφή προστίμου, την οποία προβλέπει το δίκαιο των Κάτω Χωρών για την περίπτωση της μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι δυσανάλογη τόσο ως προς το ύψος όσο και ως προς τις προϋποθέσεις εφαρμογής της.

VI – Πρόταση

107. Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Centrale Raad van Beroep (Κάτω Χώρες) ως εξής: 1. Η οδηγία 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες, δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν σε υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στο εκάστοτε κράτος υποχρεώσεις υπό μορφή μέτρων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως. Τα εν λόγω μέτρα πρέπει να αποσκοπούν αποκλειστικά στη διευκόλυνση της ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου και να μην αποτελούν προϋπόθεση για τη διατήρηση του εν λόγω καθεστώτος ή την άσκηση των μετ’ αυτού συνδεδεμένων δικαιωμάτων. Βάσει της αρχής της αναλογικότητας, τα μέτρα ενσωματώσεως δεν πρέπει να δυσχεραίνουν υπέρμετρα την άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Επίσης πρέπει να είναι κατάλληλα για την επίτευξη του σκοπού τους, που είναι η διευκόλυνση της ενσωματώσεως, και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο. Ιδίως τα μέτρα ενσωματώσεως για τους επί μακρόν διαμένοντες δεν μπορεί να προβλέπουν την υποχρέωση υποβολής σε εξετάσεις σχετικά με την ένταξη στην κοινωνία. 2. Για την ερμηνεία αυτή είναι αδιάφορο αν η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εισήχθη πριν την απόκτηση του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος από τον ενδιαφερόμενο.

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η πολωνική.

( 2 ) Οδηγία του Συμβουλίου της 25ης Νοεμβρίου 2003 σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες (ΕΕ 2004, L 16, σ. 44), όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2011/51/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαΐου 2011 (ΕΕ L 132, σ. 1).

( 3 ) Βλ. επίσης την οδηγία 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανενώσεως (ΕΕ L 251, σ. 12), την οδηγία 2004/114/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία (ΕΕ L 375, σ. 12), την οδηγία 2005/71/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2005, σχετικά με ειδική διαδικασία εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών για σκοπούς επιστημονικής έρευνας (ΕΕ L 289, σ. 15), καθώς και την οδηγία 2009/50/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 2009, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την απασχόληση υψηλής ειδικεύσεως (ΕΕ L 155, σ. 17).

( 4 ) Βλ. τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2003/109 και την ανακοίνωση της Επιτροπής «Μετανάστευση, ένταξη και απασχόληση» [COM(2003) 336 της 3ης Ιουνίου 2003].

( 5 ) Το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που εργάζονται νόμιμα σε ένα κράτος μέλος χωρίς να είναι ακόμη επί μακρόν διαμένοντες ρυθμίζεται —αυστηρότερα— από την οδηγία 2011/98/ΕΕ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Δεκεμβρίου 2011 (ΕΕ L 343, σ. 1).

( 6 ) Η αγγλική λέξη «denizen» (η οποία σημαίνει, μεταξύ άλλων, «πολιτογραφημένος αλλοδαπός») χρησιμοποιείται στη βιβλιογραφία για τα μεταναστευτικά θέματα για να προσδιορίσει την ενδιάμεση κατάσταση μεταξύ υπηκόου και αλλοδαπού. Βλ. Hammar, T., Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens and Citizens in a World of International Migration, Aldershot, Avebury 1990.

( 7 ) Το άρθρο 79, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ αποκλείει την αρμοδιότητα της Ένωσης όσον αφορά την εναρμόνιση των νομοθετικών διατάξεων οι οποίες έχουν ως στόχο τη διευκόλυνση της εντάξεως αλλοδαπών.

( 8 ) Βλ. την έκθεση της Επιτροπής, της 28ης Σεπτεμβρίου 2011, όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας 2003/109/EΚ σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες [COM(2011) 585, σ. 3].

( 9 ) Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η εφεσείουσα S έχει γεννηθεί στην πρώην Γιουγκοσλαβία και συνεπώς δεν αποκλείεται να έχει την κροατική υπηκοότητα —το γεγονός αυτό επιβεβαίωσε και ο πληρεξούσιος δικηγόρος της εφεσείουσας κατά τη συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου. Στην περίπτωση αυτή, η S δεν έχει υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής εντάξεως, καθόσον από την ημέρα προσχώρησης της Κροατίας στην Ένωση έχει αποκτήσει την ιθαγένεια της Ένωσης. Επίσης θα ήθελα να τονίσω ότι, αν η εφεσείουσα έχει την ιθαγένεια της Ένωσης, αποκλείεται η επιβολή κυρώσεων λόγω μη συμμορφώσεώς της προς την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής εντάξεως προ της προσχωρήσεως.

( 10 ) Βλ. απόφαση Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, σκέψη 32).

( 11 ) Το πολωνικό κείμενο της οδηγίας διαφέρει από τις υπόλοιπες γλωσσικές εκδόσεις (βλ. σημείο 7 των παρουσών προτάσεων) ως προς το ότι τόσο στο πρώτο όσο και στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 15, παράγραφος 3, χρησιμοποιείται ο όρος «μέσα ενσωματώσεως». Στις παρούσες προτάσεις θα χρησιμοποιήσω ως προς την εν λόγω διάταξη τους όρους «μέτρα ενσωματώσεως» και «όροι ενσωματώσεως». Στο πολωνικό κείμενο της μεταγενέστερης οδηγίας 2009/50 χρησιμοποιείται αναφορικά με την οδηγία 2003/86 ο όρος «προϋποθέσεις και μέτρα ενσωματώσεως».

( 12 ) Βλ. αντίστοιχα στη γερμανική, στην αγγλική και τη γαλλική γλώσσα: «Integrationsanforderungen — Integrationsmaßnahmen», «integration conditions — integration measures», «conditions d’intégration — mesures d’intégration». Αντιθέτως, στο ολλανδικό κείμενο χρησιμοποιείται ο ίδιος όρος «integratievoorwaarden» χωρίς να επιχειρείται διάκριση κατά τον ανωτέρω τρόπο. Τέτοια διάκριση υπάρχει ωστόσο στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/50 («integratievoorwaarden en –maatregelen»).

( 13 ) Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/109, οι ενδιαφερόμενοι μπορούν κατ’ εξαίρεση να υποχρεωθούν να παρακολουθήσουν μαθήματα γλώσσας.

( 14 ) Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287, σημείο 51), ιδίως δε την παραπομπή στο σημείωμα της Προεδρίας του Συμβουλίου της 14ης Μαρτίου 2003 (έγγραφο 7393/1/03 REV 1, σ. 5).

( 15 ) Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Dogan (EU:C:2014:287, σημεία 51 έως 56). Στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/50 γίνεται επίσης λόγος για «προϋποθέσεις και μέτρα ενσωματώσεως». Βλ. επίσης και τα άρθρα 7, 10 και 11 της οδηγίας 2004/114 σχετικά με προαιρετικές «προϋποθέσεις» για την είσοδο και διαμονή σπουδαστών (προσκόμιση αποδεικτικών στοιχείων για την επαρκή γνώση της γλώσσας), αλλά και ορισμένες απαιτήσεις προς άμισθους μαθητευόμενους και εθελοντές (παρακολούθηση βασικών μαθημάτων γλώσσας).

( 16 ) Το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να αποφασίσει αν συμβιβάζεται με την οδηγία 2003/86 η εξάρτηση της εισόδου στο εκάστοτε κράτος μέλος από την επιτυχή συμμετοχή σε εξετάσεις [βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Dogan (EU:C:2014:287, σημείο 59) και τα παρατιθέμενα στην υποσημείωση 52 των εν λόγω προτάσεων έγγραφα της Επιτροπής]. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων επισήμανε ότι η θέσπιση μιας τέτοιας υποχρεώσεως ως προϋποθέσεως για την είσοδο ή την περαιτέρω διαμονή στο πλαίσιο της οικογενειακής επανενώσεως είναι αντίθετη προς το άρθρο 19, παράγραφος 6, του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (βλ. έγγραφο εργασίας της 15ης Ιουλίου 2014, «Σχέση μεταξύ του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη», σημείο 76).

( 17 ) Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Dogan (EU:C:2014:287, σημείο 53).

( 18 ) Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 5, τα κράτη μέλη μπορούν να επεκτείνουν την εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και σε τομείς οι οποίοι δεν καλύπτονται από την παράγραφο 1.

( 19 ) Υπενθυμίζω ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι απέκτησαν το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109.

( 20 ) Όπως προκύπτει από τα έγγραφα της διαδικασίας, οι εν λόγω περιστάσεις ισχύουν ως προς την εφεσείουσα P, η οποία απέκτησε το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στις 14 Νοεμβρίου 2008, δηλαδή μετά τη θέση σε ισχύ του Wi την 1η Ιανουαρίου 2007 και την έκδοση της αποφάσεως της 1ης Αυγούστου 2008 με την οποία καθορίστηκε η ημερομηνία διεξαγωγής των εξετάσεων. Υπενθυμίζω ότι πριν από την 1η Ιανουαρίου 2010 η επιτυχής συμμετοχή στις εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δεν αποτελούσε προϋπόθεση για την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος στις Κάτω Χώρες.

( 21 ) Σχετικά με την άσκηση των συναφών με την απώλεια της ιθαγένειας κράτους μέλους αρμοδιοτήτων των κρατών μελών, βλ. απόφαση Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, σκέψη 48).

( 22 ) Απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (C‑508/10, EU:C:2012:243, σκέψεις 64 και 65).

( 23 ) Βλ. αποφάσεις Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, σκέψη 66) και Tahir (EU:C:2014:2094, σκέψη 27).

( 24 ) Από την αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2003/109 προκύπτει ότι η οδηγία αυτή σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης· η εν λόγω διάταξη έχει ήδη απολέσει την αυτοτελή σημασία της, καθόσον κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ, ο Χάρτης έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες.

( 25 ) Απόφαση Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, σκέψη 19).

( 26 ) Βλ. απόφαση Kamberaj (EU:C:2012:233, σκέψη 81).

( 27 ) Βλ. απόφαση Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, σκέψεις 37 και 38) σχετικά με το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Συμφωνίας Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/002, σ. 151.).

( 28 ) Παρομοίως, σχετικά με την οδηγία 2003/86, βλ. απόφαση Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, σκέψη 43) και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Noorzia (C‑338/13, EU:C:2014:288, σημείο 61).

( 29 ) Βλ. απόφαση Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, σκέψη 34 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

( 30 ) Οι εν λόγω προϋποθέσεις έχουν επίσης σημασία για την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, καθόσον σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 9 της οδηγίας 2003/109 οι οικονομικές εκτιμήσεις δεν πρέπει να αποτελούν λόγο αρνήσεως χορηγήσεως του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος ούτε να αποκλείουν την εκπλήρωση των σχετικών όρων.

( 31 ) Απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (EU:C:2012:243, σκέψη 70).

( 32 ) Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής της 28ης Σεπτεμβρίου 2011 [COM(2011) 585, σ. 4] όπως επίσης και την απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (EU:C:2012:243, σκέψη 78).

( 33 ) Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 5 της οδηγίας, αυτή θα πρέπει να εφαρμόζεται χωρίς διακρίσεις λόγω φύλου, φυλής, χρώματος, εθνοτικής ή κοινωνικής προελεύσεως, γενετικών χαρακτηριστικών, γλώσσας, θρησκείας ή πεποιθήσεων, πολιτικών ή άλλων φρονημάτων, ιδιότητας μέλους εθνικής μειονότητας, περιουσίας, γεννήσεως, αναπηριών, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού.

( 34 ) Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Dogan (EU:C:2014:287, σημείο 52).

( 35 ) Βλ. σημείο 48 των παρουσών προτάσεων.

( 36 ) Από τις παρατιθέμενες στην αίτηση διατάξεις της νομοθεσίας των Κάτω Χωρών προκύπτει ότι κατ’ εξαίρεση δεν έχουν υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως όσοι είναι νεότεροι των 16 ετών ή είναι 65 ετών ή μεγαλύτερης ηλικίας, όσοι διέμειναν τουλάχιστον επί οκτώ έτη στις Κάτω Χώρες κατά την περίοδο υποχρεωτικής σχολικής εκπαιδεύσεως, καθώς και όσοι διαθέτουν πτυχίο, πιστοποιητικό ή άλλο έγγραφο ή έχουν αποδείξει ότι διαθέτουν ικανοποιητική προφορική και γραπτή ικανότητα στην ολλανδική γλώσσα (άρθρο 5, παράγραφος 1, Wi).

( 37 ) Βλ. τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 19ης Νοεμβρίου 2004 (έγγραφο του Συμβουλίου 14615/04) και της 11ης Δεκεμβρίου 2009 (έγγραφο του Συμβουλίου 17024/09), καθώς και την ανακοίνωση της Επιτροπής «Κοινό Πρόγραμμα για την Ένταξη — Πλαίσιο σχετικά με την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στην Ευρωπαϊκή Ένωση» [COM(2005) 389 της 1ης Σεπτεμβρίου 2005].

( 38 ) Τα μέτρα που προτείνονται σε εθνικό επίπεδο αφορούν μεταξύ άλλων την προσφορά διαφόρων μαθημάτων γλώσσας, κύκλων εκπαιδεύσεως και προγραμμάτων ενημερώσεως προσαρμοσμένων στην εκάστοτε κατάσταση των μεταναστών, το μορφωτικό τους επίπεδο και τις ήδη υφιστάμενες γνώσεις τους σχετικά με το εκάστοτε κράτος.

( 39 ) Μέτρα τα οποία δεν προϋποθέτουν κάποια δοκιμασία για την απόδειξη ικανοτήτων είναι ενδεικτικά: η υποχρεωτική παρακολούθηση μαθημάτων γλώσσας, σεμιναρίων για κοινωνικά ή νομικά θέματα, πολιτιστικών εκδηλώσεων ή συναντήσεων με εξέχουσες προσωπικότητες της εκάστοτε κοινωνίας.

( 40 ) Βλ. E. Bribosia, S. Ganty, «Arrêt Dogan: quelle légalité pour les tests d’intégration civique?», Journal de droit européen, 2014, σημείο 213, σ. 378, καθώς και την πλούσια βιβλιογραφία που παρατίθεται στην σελίδα 379, υποσημείωση 19. Ορισμένοι συγγραφείς υποστηρίζουν ότι, σε αντίθεση με τις «απαιτήσεις ενσωματώσεως», οι οποίες ενέχουν το στοιχείο της πειθαρχίας και της κυρώσεως, ο όρος «μέτρα ενσωματώσεως» μπορεί να έχει και την έννοια ότι αυτά δεν θα πρέπει να συνδέονται με οποιεσδήποτε υποχρεώσεις ή κυρώσεις, S. Carrera, «Integration of Immigrants in EU Law and Policy», στο: L. Azoulai, K. de Vries, EU Migration Law: Legal Complexities and Political Rationales, Oxford University Press 2014, σ. 159.

( 41 ) Κατά την άποψη της Επιτροπής, η μόνη κύρωση που μπορεί να επιβληθεί με βάση την αρχή της αναλογικότητας είναι η επιστροφή του κόστους των ενεργειών ενσωματώσεως. Αντιθέτως, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών θεωρεί ότι η επιβολή προστίμου ύψους έως 1000 ευρώ πληροί το κριτήριο της αναλογικότητας.

( 42 ) Η ανώτατη κύρωση για τη μη συμμετοχή σε ενέργειες ενσωματώσεως δεν πρέπει να υπερβαίνει την προβλεπόμενη για παρόμοιες παραβάσεις στο πεδίο των υποχρεώσεων του πολίτη όπως, για παράδειγμα, τη μη συμμόρφωση προς την υποχρέωση ψήφου ή την υποχρέωση υψώσεως της εθνικής σημαίας.

( 43 ) Βλ. τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων σχετικά με το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 6 και 7 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών όσον αφορά κυρώσεις μη εντασσόμενες στον «σκληρό πυρήνα» του ποινικού δικαίου, ιδίως την απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2006, Jussila κατά Φινλανδίας (προσφυγή 73053/01, § 43) και, ως προς την αναλογικότητα της κυρώσεως, την απόφαση της 7ης Ιουνίου 2012, Segame SA κατά Γαλλίας (προσφυγή 4837/06, § 59).