ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

της 20ής Ιουνίου 2019 ( 1 )

Υπόθεση C‑212/18

Prato Nevoso Termo Energy Srl

κατά

Provincia di Cuneo,

ARPA Piemonte,

παρισταμένου του:

Comune di Frabosa Sottana

[αίτηση του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte

(περιφερειακού διοικητικού πρωτοδικείου Πεδεμοντίου, Ιταλία)

για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 2008/98/ΕΚ – Απόβλητα – Χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία – Άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 4 – Αποχαρακτηρισμός αποβλήτων – Όροι – Περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών – Οδηγία 2009/28/ΕΚ – Προώθηση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές – Αίτηση χορήγησης άδειας για χρήση, σε σταθμό παραγωγής θερμικής και ηλεκτρικής ενέργειας, χωρίς υπαγωγή στην εθνική νομοθεσία περί ανάκτησης ενέργειας από απόβλητα, βιορευστού από χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία – Απόρριψη – Άρθρο 13, παράγραφος 1 – Διαδικασία αδειοδοτήσεως – Αναλογικότητα»

I. Εισαγωγή

1. Με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (περιφερειακό διοικητικό πρωτοδικείο Πεδεμοντίου, Ιταλία) ζητεί από το Δικαστήριο διευκρινίσεις όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 6 της οδηγίας 2008/98/ΕΚ για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών ( 2 ) καθώς και του άρθρου 13 της οδηγίας 2009/28/ΕΚ σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και την τροποποίηση και τη συνακόλουθη κατάργηση των οδηγιών 2001/77/ΕΚ και 2003/30/ΕΚ ( 3 ).

2. Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της εταιρίας Prato Nevoso Termo Energy Srl (στο εξής: PNTE) και της Provincia di Cuneo (επαρχίας Κούνεο, Ιταλία) σχετικά με την απόρριψη αιτήματος της PNTE να της επιτραπεί να τροποποιήσει την πηγή τροφοδοσίας σταθμού παραγωγής θερμικής και ηλεκτρικής ενέργειας τον οποίο εκμεταλλεύεται, αντικαθιστώντας το έως τώρα χρησιμοποιούμενο μεθάνιο με καύσιμο που παράγεται από τη χημική επεξεργασία χρησιμοποιημένων φυτικών ελαίων.

3. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2008/98 και το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει ότι η χρήση ενός τέτοιου καυσίμου σε σταθμό ο οποίος παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές υπόκειται στους κανονιστικούς περιορισμούς που ισχύουν για την ανάκτηση ενέργειας από απόβλητα, εκτός εάν και έως ότου οριστεί διαφορετικά με υπουργική απόφαση, δηλαδή με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος.

II. Το νομικό πλαίσιο

A. Το δίκαιο της Ένωσης

4. Το άρθρο 3, σημείο 1, της οδηγίας 2008/98 ορίζει ότι ως «απόβλητο» νοείται «κάθε ουσία ή αντικείμενο το οποίο ο κάτοχός του απορρίπτει ή προτίθεται ή υποχρεούται να απορρίψει».

5. Το άρθρο 6 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αποχαρακτηρισμός αποβλήτων», ορίζει τα εξής: «1. Ορισμένα προσδιορισμένα απόβλητα παύουν να αποτελούν απόβλητα κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1), εάν έχουν υποστεί εργασία ανάκτησης, περιλαμβανομένης της ανακύκλωσης, και πληρούν ειδικά κριτήρια που θα καθοριστούν σύμφωνα με τους ακόλουθους όρους: α) η ουσία ή το αντικείμενο χρησιμοποιείται συνήθως για συγκεκριμένους σκοπούς· β) υπάρχει αγορά ή ζήτηση για τη συγκεκριμένη ουσία ή αντικείμενο· γ) η ουσία ή το αντικείμενο πληροί τις τεχνικές απαιτήσεις για τους συγκεκριμένους σκοπούς και συμμορφώνεται προς την κείμενη νομοθεσία και τα πρότυπα που ισχύουν για τα προϊόντα, και δ) η χρήση της ουσίας ή του αντικειμένου δεν πρόκειται να έχει δυσμενή αντίκτυπο στο περιβάλλον ή την ανθρώπινη υγεία. Εφόσον απαιτείται, τα κριτήρια περιλαμβάνουν οριακές τιμές για τους ρύπους και συνεκτιμούν ενδεχόμενες δυσμενείς περιβαλλοντικές επιπτώσεις της ουσίας ή του αντικειμένου. 2. Τα μέτρα, σκοπός των οποίων είναι η τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων της παρούσας οδηγίας με τη συμπλήρωσή της και τα οποία αφορούν τον καθορισμό των κριτηρίων της παραγράφου 1 και ορίζουν τον τύπο αποβλήτων επί των οποίων ισχύουν τα κριτήρια αυτά, θεσπίζονται σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο που αναφέρεται στο άρθρο 39, παράγραφος 2. Τα ειδικά κριτήρια αποχαρακτηρισμού θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, μεταξύ άλλων, τουλάχιστον για τα αδρανή υλικά, το χαρτί, το γυαλί, το μέταλλο, τα ελαστικά επίσωτρα και τα προϊόντα κλωστοϋφαντουργίας. […] 4. Εάν δεν έχουν καθορισθεί κριτήρια σε κοινοτικό επίπεδο σύμφωνα με τη διαδικασία που καθορίζεται στις παραγράφους 1 και 2, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν, κατά περίπτωση, εάν ένα συγκεκριμένο απόβλητο έχει αποχαρακτηρισθεί βάσει της εφαρμοστέας νομολογίας. […]»

6. Το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2009/28 ορίζει ότι ως «βιορευστά» νοούνται τα «υγρά καύσιμα για ενεργειακούς σκοπούς, εκτός από κίνηση, συμπεριλαμβανομένης της ηλεκτρικής ενέργειας και της θέρμανσης και της ψύξης, τα οποία παράγονται από βιομάζα».

7. Το άρθρο 13 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διοικητικές διαδικασίες, κανονισμοί και κώδικες», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής: «Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εθνικοί κανόνες σχετικά με τις διαδικασίες έγκρισης, πιστοποίησης και χορήγησης άδειας που εφαρμόζονται στους σταθμούς και τις συνδεδεμένες υποδομές δικτύων μεταφοράς και διανομής για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, θέρμανσης ή ψύξης από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, και στη διαδικασία μεταποίησης της βιομάζας σε βιοκαύσιμα ή άλλα ενεργειακά προϊόντα να είναι αναλογικοί και αναγκαίοι. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα δέοντα μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι: α) με την επιφύλαξη των διαφορών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά τη διοικητική δομή και οργάνωση, οι αντίστοιχες αρμοδιότητες των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών διοικητικών φορέων για τις διαδικασίες έγκρισης, πιστοποίησης και χορήγησης άδειας συντονίζονται και καθορίζονται σαφώς, συμπεριλαμβανομένου του χωροταξικού σχεδιασμού, με διαφανή χρονοδιαγράμματα για τον καθορισμό των αιτήσεων πολεοδομικών ή οικοδομικών αδειών· β) πλήρεις πληροφορίες σχετικά με τη διεκπεραίωση των αιτήσεων έγκρισης, πιστοποίησης και χορήγησης άδειας για εγκαταστάσεις ανανεώσιμης ενέργειας και για τη βοήθεια που παρέχεται στους αιτούντες διατίθενται στο κατάλληλο επίπεδο· γ) οι διοικητικές διαδικασίες απλουστεύονται και διεκπεραιώνονται με ταχείες διαδικασίες στο κατάλληλο διοικητικό επίπεδο· δ) οι κανόνες που διέπουν την έγκριση, την πιστοποίηση και τη χορήγηση άδειας είναι αντικειμενικοί, διαφανείς, αναλογικοί, δεν δημιουργούν διακρίσεις μεταξύ των αιτούντων και λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις ιδιαιτερότητες των επιμέρους τεχνολογιών ανανεώσιμης ενέργειας· ε) είναι διαφανή και συνδεόμενα με το κόστος τα διοικητικά τέλη που καταβάλλουν οι καταναλωτές, οι πολεοδόμοι, οι αρχιτέκτονες, οι κατασκευαστές και οι εγκαταστάτες και προμηθευτές εξοπλισμού και συστημάτων· και στ) καθορίζονται, ανάλογα με την περίπτωση, απλουστευμένες και λιγότερο επαχθείς διαδικασίες έγκρισης, περιλαμβανομένης της απλής κοινοποίησης εάν επιτρέπεται από το εφαρμοστέο ρυθμιστικό πλαίσιο, για μικρότερα έργα και για αποκεντρωμένα συστήματα παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, κατά περίπτωση.»

B. Το ιταλικό δίκαιο

8. Το άρθρο 184ter, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 152 της 3ης Απριλίου 2006 περί κανόνων στον τομέα του περιβάλλοντος ( 4 ) μεταφέρει στο ιταλικό δίκαιο το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98.

9. Το άρθρο 268, στοιχείο eee-bis, του νομοθετικού αυτού διατάγματος ορίζει ότι ως «καύσιμο» νοείται «οποιοδήποτε στερεό, υγρό ή αέριο υλικό του οποίου το παράρτημα Χ του μέρους V προβλέπει τη χρήση για την παραγωγή ενέργειας διά της καύσεως, πλην των αποβλήτων».

10. Το άρθρο 293, παράγραφος 1, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος ορίζει ότι «[σ]τις εγκαταστάσεις που διέπονται από τον τίτλο I και από τον τίτλο II του μέρους V, συμπεριλαμβανομένων των πολιτικών θερμικών εγκαταστάσεων η ισχύς των οποίων είναι χαμηλότερη από το κατώτατο όριο, μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνο τα καύσιμα που προβλέπονται για τις κατηγορίες αυτές εγκαταστάσεων από το παράρτημα Χ του μέρους V, υπό τις προβλεπόμενες στο παράρτημα αυτό προϋποθέσεις. Τα υλικά και οι ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα Χ του μέρους V του παρόντος διατάγματος δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα κατά την έννοια του παρόντος τίτλου εφόσον αποτελούν απόβλητα κατά την έννοια του μέρους IV του παρόντος διατάγματος. Η καύση υλικών και ουσιών που δεν ανταποκρίνονται στις διατάξεις του παραρτήματος Χ του μέρους V του παρόντος διατάγματος ή που εν πάση περιπτώσει συνιστούν απόβλητα […] υπόκειται στη νομοθεσία που ισχύει για τα απόβλητα».

11. Το παράρτημα Χ του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006 απαριθμεί στον τίτλο ΙΙ, τμήμα 4, τα καύσιμα από βιομάζα των οποίων η χρήση επιτρέπεται για την παραγωγή ενέργειας ως εξής: «a) φυτικά υλικά παραχθέντα από καλλιέργειες που προορίζονται για την παραγωγή ενέργειας· b) φυτικά υλικά παραχθέντα από αποκλειστικά μηχανική επεξεργασία, έκπλυση με νερό ή αποξήρανση γεωργικών καλλιεργειών που δεν προορίζονται για την παραγωγή ενέργειας · c) φυτικά υλικά παραχθέντα από εργασίες δασοπονίας, συντηρήσεως δασών και αποκλαδώσεως· d) φυτικά υλικά παραχθέντα από αποκλειστικά μηχανική επεξεργασία και από επεξεργασία με αέρα, ατμό ή νερό, το οποίο μπορεί να είναι και υπερθερμασμένο, ακατέργαστης ξυλείας και φλοιών, πριονίδι, απόβλητα κοπής, αποκόμματα και κύλινδροι ακατέργαστης ξυλείας, κοκκία και θραύσματα από ακατέργαστο φελλό, κύλινδροι, που δεν έχουν μολυνθεί από ρυπογόνες ουσίες· e) φυτικά υλικά παραχθέντα από αποκλειστικά μηχανική επεξεργασία, έκπλυση με νερό ή αποξήρανση γεωργικών προϊόντων · f) ελαιοπυρήνες […]· g) μαύρο υγρό πολτοποιήσεως το οποίο λαμβάνεται στις χαρτοβιομηχανίες […]· h) ακατέργαστα ή εξευγενισμένα προϊόντα που αποτελούνται κατά κύριο λόγο από γλυκερίδια ζωικής προελεύσεως που […] έχουν χαρακτηριστεί ως υποπροϊόντα ζωικής προελεύσεως ή παράγωγα προϊόντα που είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν κατά τις διεργασίες καύσεως […]».

12. Κατά το άρθρο 281, παράγραφοι 5 και 6, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος, οι τροποποιήσεις και συμπληρώσεις των παραρτημάτων του μέρους V του ίδιου διατάγματος «επέρχονται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Προστασίας του Εδάφους και της Θάλασσας [στο εξής: Υπουργός Περιβάλλοντος] κατόπιν συμφωνίας με τον Υπουργό Υγείας, με τον Υπουργό Οικονομικής Ανάπτυξης και, αν πρόκειται για αρμοδιότητά του, με τον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών και κατόπιν ακροάσεως του Ενιαίου Οργάνου Διασκέψεως […]».

13. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο h, του νομοθετικού διατάγματος 28 της 3ης Μαρτίου 2011 ( 5 ) μεταφέρει στο ιταλικό δίκαιο το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2009/28.

14. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του νομοθετικού αυτού διατάγματος ορίζει ότι «η κατασκευή και η λειτουργία των σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που τροφοδοτούνται από ανανεώσιμες πηγές, τα συναφή έργα και οι απαραίτητες για την κατασκευή και τη λειτουργία των σταθμών υποδομές, καθώς και οι ουσιώδεις τροποποιήσεις των ίδιων των σταθμών, υπόκεινται στην ενιαία άδεια του άρθρου 12 του νομοθετικού διατάγματος 387 της 29ης Δεκεμβρίου 2003 [ ( 6 )]».

III. Η διαφορά της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

15. Η PNTE εκμεταλλεύεται σταθμό παραγωγής θερμικής και ηλεκτρικής ενέργειας ο οποίος τροφοδοτείται με μεθάνιο. Στις 8 Νοεμβρίου 2016 η εταιρία αυτή ζήτησε από την επαρχία Κούνεο τη χορήγηση άδειας, βάσει του άρθρου 12 του νομοθετικού διατάγματος 387/2003, για την τροποποίηση της πηγής τροφοδοσίας του εν λόγω σταθμού. H PNTE επιθυμεί να αντικαταστήσει το μεθάνιο με φυτικό έλαιο το οποίο παράγεται από την εταιρία ALSO Srl και προέρχεται από τη συλλογή και χημική επεξεργασία χρησιμοποιημένων τηγανελαίων, υπολειμμάτων διυλίσεως φυτικών ελαίων και υπολειμμάτων από την έκπλυση των δεξαμενών αποθηκεύσεως των εν λόγω ελαίων (στο εξής: φυτικό έλαιο).

16. Η ALSO διαθέτει άδεια εμπορίας του φυτικού ελαίου ως υλικού που έχει παύσει να αποτελεί απόβλητο κατά την έννοια του άρθρου 184 ter του νομοθετικού διατάγματος 152/2006, υπό την προϋπόθεση ότι αυτό έχει τα φυσικοχημικά χαρακτηριστικά που αναφέρει η εν λόγω άδεια και ότι στα εμπορικά έγγραφα υπάρχει η ένδειξη «προϊόν που προέρχεται από την ανάκτηση αποβλήτων και προορίζεται για χρήση σχετική με την παραγωγή βιοντίζελ».

17. Το αίτημα της PNTE για χορήγηση άδειας απορρίφθηκε με την αιτιολογία ότι το φυτικό έλαιο δεν εμπίπτει σε καμία από τις κατηγορίες καυσίμων τα οποία επιτρέπονται στους σταθμούς που παράγουν ατμοσφαιρικές εκπομπές και τα οποία περιλαμβάνονται στον κατάλογο που προβλέπει το παράρτημα X, μέρος ΙΙ, τμήμα 4, του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006. Τα μόνα φυτικά έλαια που περιλαμβάνονται στις κατηγορίες αυτές είναι, πράγματι, εκείνα τα οποία προέρχονται από καλλιέργειες που προορίζονται για την παραγωγή ενέργειας ή παράγονται από αποκλειστικά μηχανική επεξεργασία. Η επαρχία Κούνεο κατέληξε λοιπόν στο συμπέρασμα, βάσει του άρθρου 293, παράγραφος 1, του διατάγματος αυτού, ότι το φυτικό έλαιο πρέπει να θεωρηθεί ως απόβλητο.

18. Η PNTE προσέφυγε κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (περιφερειακού διοικητικού πρωτοδικείου Πεδεμοντίου). Προς στήριξη της προσφυγής της, η PNTE υποστηρίζει ότι η απόρριψη του αιτήματός της αντιβαίνει σε ορισμένες διατάξεις των οδηγιών 2008/98 και 2009/28.

19. Στο πλαίσιο αυτό, το εν λόγω δικαστήριο επισημαίνει ότι η διοικητική αρχή ενώπιον της οποίας η PNTE υπέβαλε το αίτημα χορήγησης άδειας υποχρεούνταν, δυνάμει του άρθρου 293, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 152/2006, σε συνδυασμό με το παράρτημα X του μέρους V του ως άνω νομοθετικού διατάγματος, να αντιμετωπίσει το φυτικό έλαιο ως απόβλητο.

20. Η απόφαση αυτή ήταν επιβεβλημένη παρά το γεγονός ότι, πρώτον, το φυτικό έλαιο πληροί τις προϋποθέσεις του τεχνικού προτύπου UNI/TS 11163:2009 περί «υγρών βιοκαυσίμων, ελαίων και ζωικών και φυσικών λιπών, των ενδιάμεσων και των παράγωγων προϊόντων τους – Κατάταξη και προδιαγραφές για τη χρήση για ενεργειακούς σκοπούς», γεγονός το οποίο δεν αμφισβητήθηκε από τη διοικητική αρχή ( 7 ).

21. Έπειτα, σύμφωνα με το εν λόγω δικαστήριο, το φυτικό έλαιο έχει τη δική του αγορά ως καύσιμο, όπως αποδεικνύεται από το γεγονός ότι η PNTE επιθυμεί να το αγοράσει για την τροφοδοσία του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης σταθμού.

22. Τέλος, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η αντικατάσταση, για τον σκοπό αυτό, του μεθανίου από το φυτικό έλαιο δεν φαίνεται συνολικά ικανή να επηρεάσει δυσμενώς το περιβάλλον. Η PNTE υπέβαλε, στο πλαίσιο της διαδικασίας αδειοδοτήσεως, τεχνική έκθεση η οποία καταδεικνύει ότι το περιβαλλοντικό ισοζύγιο της αντικατάστασης αυτής θα είναι συνολικά θετικό, γεγονός το οποίο δεν αμφισβητείται από τη διοικητική αρχή.

23. Εξάλλου, το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι η διαδικασία αδειοδοτήσεως των σταθμών παραγωγής ενέργειας από βιομάζα, η οποία προβλέπεται από τις συνδυασμένες διατάξεις των νομοθετικών διαταγμάτων 28/2011 και 387/2003, δεν είναι συντονισμένη με τη διαδικασία τροποποιήσεως του παραρτήματος Χ του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006. Δυνάμει του άρθρου 281, παράγραφοι 5 και 6, του νομοθετικού διατάγματος 152/2006, το παράρτημα αυτό μπορεί να αναθεωρηθεί μόνο με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, κατόπιν συμφωνίας με τα άλλα αρμόδια υπουργεία.

24. Επιπλέον, ούτε ο ορισμός της έννοιας «καύσιμο» στο άρθρο 268, στοιχείο eee-bis, του εν λόγω διατάγματος είναι εναρμονισμένος με εκείνον της έννοιας «βιορευστό» στο άρθρο 2, στοιχείο h, του νομοθετικού διατάγματος 28/2011, το οποίο μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2009/28.

25. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, το Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (περιφερειακό διοικητικό πρωτοδικείο Πεδεμοντίου), με απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2018, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 26 Μαρτίου 2018, ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: «1) Αντιτίθενται το άρθρο 6 της οδηγίας [2008/98] και εν πάση περιπτώσει η αρχή της αναλογικότητας σε εθνική ρύθμιση, όπως αυτή που περιέχεται στο άρθρο 293 του νομοθετικού διατάγματος 152/2006 και στο άρθρο 268, στοιχείο eee-bis, του νομοθετικού διατάγματος 152/2006, που επιβάλλει να θεωρηθεί ως απόβλητο, επίσης στο πλαίσιο διαδικασίας έγκρισης σταθμού που τροφοδοτείται με βιομάζα, ένα βιορευστό που πληροί τις τεχνικές απαιτήσεις προς τούτο και που ζητείται για παραγωγικούς σκοπούς ως καύσιμο, αν και για όσο χρονικό διάστημα το εν λόγω βιορευστό δεν είναι καταχωρισμένο στο παράρτημα Χ, μέρος ΙΙ, τμήμα 4, παράγραφος 1, του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος [152/2006], και τούτο ανεξαρτήτως των εκτιμήσεων περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή οποιασδήποτε αμφισβητήσεως σχετικά με τα τεχνικά χαρακτηριστικά του προϊόντος η οποία διατυπώθηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας χορήγησης άδειας; 2) Αντιτίθενται το άρθρο 13 της οδηγίας [2009/28] και εν πάση περιπτώσει οι αρχές της αναλογικότητας, της διαφάνειας και της απλουστεύσεως σε εθνική ρύθμιση όπως αυτή του άρθρου 5 του νομοθετικού διατάγματος 28/2011 καθόσον, όταν ο αιτών ζητεί να λάβει άδεια για τη χρήση βιομάζας ως καυσίμου σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές, δεν προβλέπει συντονισμό με τη διαδικασία για την αδειοδότηση της χρήσης αυτής ως καυσίμου η οποία προβλέπεται από το νομοθετικό διάταγμα 152/2006, παράρτημα Χ του μέρους V, ούτε προβλέπει δυνατότητα αξιολογήσεως in concreto της λύσεως που προτείνεται στο πλαίσιο ενιαίας διαδικασίας εγκρίσεως και υπό το πρίσμα προκαθορισμένων τεχνικών προδιαγραφών;»

26. Η PNTE, η επαρχία Κούνεο, η Ιταλική και η Ολλανδική Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις στο Δικαστήριο. Η PNTE, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 13ης Φεβρουαρίου 2019.

IV. Ανάλυση

Α. Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

27. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής και από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, το φυτικό έλαιο παράγεται από χημική επεξεργασία μέσω εστεροποίησης, μεταξύ άλλων, ορισμένων χρησιμοποιημένων εδώδιμων ελαίων ( 8 ). Δεν αμφισβητείται ότι τα έλαια αυτά αποτελούσαν, προτού υποβληθούν στην επεξεργασία αυτή, απόβλητα κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας 2008/98.

28. Η ALSO έλαβε άδεια βάσει της οποίας το φυτικό έλαιο το οποίο προκύπτει από την εν λόγω επεξεργασία μπορεί να γίνει αντικείμενο εμπορίας, ως προϊόν που έχει αποχαρακτηρισθεί ως απόβλητο, για χρήση συνδεόμενη με την παραγωγή βιοντίζελ (δηλαδή ενός βιοκαυσίμου που χρησιμοποιείται στους κινητήρες ντίζελ) ( 9 ). Σύμφωνα πάντα με τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στην απόφαση περί παραπομπής, η PNTE έχει προμηθευτεί το φυτικό έλαιο και επιθυμεί να το χρησιμοποιήσει για άλλο σκοπό, δηλαδή ως καύσιμο σε σταθμό συμπαραγωγής η οποία υπάγεται στην κατηγορία των σταθμών που παράγουν ατμοσφαιρικές εκπομπές.

29. Κατά το άρθρο 268, στοιχείο eee-bis, και το άρθρο 293, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 152/2006, σε συνδυασμό με το παράρτημα Χ του μέρους V του ίδιου νομοθετικού διατάγματος (στο εξής, από κοινού: επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία), η καύση σε σταθμούς της κατηγορίας αυτής φυτικών ελαίων που παράγονται από τη χημική επεξεργασία αποβλήτων υπόκειται στις εθνικές ρυθμίσεις περί ανάκτησης ενέργειας από απόβλητα. Αυτό ισχύει εκτός εάν και έως ότου τα έλαια του τύπου αυτού προστεθούν με υπουργική απόφαση στον κατάλογο που παρατίθεται στο εν λόγω παράρτημα. Η επαρχία Κούνεο υπογράμμισε ότι η ανάκτηση ενέργειας από απόβλητα απαιτεί ειδική άδεια και υπόκειται σε αυστηρούς κανόνες που αφορούν ιδίως τα όρια ατμοσφαιρικών εκπομπών.

30. Η μη αναγραφή των χρησιμοποιημένων φυτικών ελαίων που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία στον κατάλογο με τις κατηγορίες καυσίμων των οποίων η χρήση επιτρέπεται σε σταθμούς που παράγουν τέτοιες εκπομπές, εκτός του καθεστώτος ανάκτησης ενέργειας από απόβλητα, έχει ως συνέπεια να αποκλείεται κάθε κατά περίπτωση αξιολόγηση σχετικά με τον αποχαρακτηρισμό ως αποβλήτων των εν λόγω ελαίων όταν αυτά προορίζονται για μια τέτοια χρήση. Η απόφαση περί παραπομπής δεν διευκρινίζει τους λόγους που δικαιολογούν την ως άνω μη αναγραφή, δεδομένου μάλιστα ότι τα εν λόγω έλαια μπορούν να αποχαρακτηρισθούν κατόπιν ενός κατά περίπτωση ελέγχου όταν χρησιμοποιούνται για την παραγωγή βιοντίζελ. Το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να θεωρεί, σύμφωνα με τις εξηγήσεις που παρέσχε, ότι η εν λόγω επιλογή δεν βασίζεται σε εκτίμηση σχετικά με τους κινδύνους για το περιβάλλον και την υγεία τους οποίους συνεπάγεται η καύση ελαίων του τύπου αυτού σε σταθμούς που εκλύουν ατμοσφαιρικές εκπομπές.

31. Η επαρχία Κούνεο και η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλούνται, αντιθέτως, περιβαλλοντικούς και υγειονομικούς λόγους προς στήριξη της μη αναγραφής στον προαναφερθέντα κατάλογο των χρησιμοποιημένων φυτικών ελαίων που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία. Κατ’ ουσίαν, η επαρχία Κούνεο και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι, κατά την καύση τέτοιων ελαίων σε εγκαταστάσεις του είδους αυτού, τα χημικά αντιδραστήρια που αυτά περιέχουν απελευθερώνονται στην ατμόσφαιρα σε πολύ μεγαλύτερη αναλογία από ό,τι όταν καίγονται ως συστατικά του βιοντίζελ σε έναν κινητήρα ντίζελ. Οι διαθέσιμες επιστημονικές μελέτες δεν αποκλείουν την ύπαρξη κινδύνων για το περιβάλλον ή την ανθρώπινη υγεία από την καύση εστεροποιημένων φυτικών ελαίων σε σταθμούς που εκλύουν ατμοσφαιρικές εκπομπές. Οι κίνδυνοι αυτοί ενδέχεται να είναι σημαντικότεροι από αυτούς που συνδέονται με τη χρήση ελαίων του τύπου αυτού για την παραγωγή βιοντίζελ. Η PNTE και η Επιτροπή αμφισβητούν τη βασιμότητα της δικαιολόγησης αυτής.

32. Οι παρατηρήσεις αυτές θα αποτελέσουν το πλαίσιο εντός του οποίου θα αναλύσω τα προδικαστικά ερωτήματα.

Β. Β. Επί του πρώτου ερωτήματος, σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2008/98.

1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

33. Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά το αν συνάδει με το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2008/98 εθνική νομοθεσία η οποία εμποδίζει τις αρχές που επιλαμβάνονται αιτήματος χορήγησης άδειας για τη χρήση ως καυσίμου, σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές, ουσίας η οποία αποκτάται από την επεξεργασία αποβλήτων από βιομάζα, όπως χρησιμοποιημένο φυτικό έλαιο που έχει υποστεί χημική επεξεργασία, να εκτιμούν υπό το πρίσμα των τεχνικών της χαρακτηριστικών και των περιβαλλοντικών της επιπτώσεων, εάν η ουσία αυτή έχει αποχαρακτηρισθεί ως απόβλητο, εφόσον δεν εμπίπτει σε καμία από τις κατηγορίες που περιλαμβάνονται στον κατάλογο των καυσίμων των οποίων η χρήση σε εγκαταστάσεις του είδους αυτού επιτρέπεται δυνάμει της νομοθεσίας αυτής.

34. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι η απόφαση αποχαρακτηρισμού ενός αποβλήτου μπορεί να ληφθεί με τρεις διαφορετικούς τρόπους. Πρώτον, η απόφαση αυτή μπορεί να βασίζεται στην εφαρμογή των κριτηρίων αποχαρακτηρισμού, τα οποία αφορούν συγκεκριμένες κατηγορίες αποβλήτων και ορίζονται στο επίπεδο της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/98 ( 10 ). Δεύτερον, εάν δεν έχουν καθοριστεί τέτοια κριτήρια, η αποχαρακτηρισμός αυτός μπορεί να γίνει μέσω «κατά περίπτωση» απόφασης –δηλαδή, μέσω ατομικής απόφασης που αφορά ροές συγκεκριμένων αποβλήτων τα οποία ανακτώνται σε συγκεκριμένη εγκατάσταση– την οποία εκδίδει κράτος μέλος βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής. Τρίτον, όπως προκύπτει από την απόφαση Tallinna Vesi ( 11 ), η διάταξη αυτή εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να ορίσουν τα ίδια με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος, ελλείψει κριτηρίων οριζόμενων στο επίπεδο της Ένωσης, τα κριτήρια με βάση τα οποία αποχαρακτηρίζονται τα απόβλητα μιας συγκεκριμένης κατηγορίας ( 12 ).

35. Εν προκειμένω δεν έχουν οριστεί κριτήρια αποχαρακτηρισμού για τα χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια ούτε στο ενωσιακό ούτε στο εθνικό επίπεδο. Η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία αποκλείει, εξάλλου, κάθε κατά περίπτωση εκτίμηση για τον αποχαρακτηρισμό των ελαίων αυτών στην περίπτωση που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία και προορίζονται για χρήση ως καύσιμα σε σταθμό ο οποίος παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές ( 13 ). Πράγματι, ο αποχαρακτηρισμός των ελαίων αυτών προϋποθέτει την έκδοση υπουργικής απόφασης με την οποία θα εγγράφονται στον κατάλογο με τα καύσιμα τα οποία επιτρέπονται για τη χρήση αυτή εκτός του καθεστώτος που ισχύει για την αποτέφρωση αποβλήτων και η οποία θα προσδιορίζει, ενδεχομένως, τα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται για τον σκοπό αυτό.

36. Στο πλαίσιο αυτό, με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα το Δικαστήριο καλείται να κρίνει εάν και ενδεχομένως σε ποιον βαθμό ένα κράτος μέλος υποχρεούται, ελλείψει καθορισμού σε ενωσιακό ή εθνικό επίπεδο κριτηρίων για τον αποχαρακτηρισμό ενός συγκεκριμένου είδους αποβλήτων, να επιτρέπει κατά περίπτωση εκτίμηση όσον αφορά τον αποχαρακτηρισμό συγκεκριμένων ρευμάτων αποβλήτων του είδους αυτού. Αν και το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 επιβάλλει ευρύτερο έργο στα κράτη μέλη από την απλή δυνατότητα να εξετάζουν εάν ορισμένα απόβλητα έχουν αποχαρακτηρισθεί και να διαπιστώνουν, κατά περίπτωση, τον αποχαρακτηρισμό τους (ενότητα 2), θα πρέπει εντούτοις να προσδιοριστεί το εύρος του περιθωρίου εκτιμήσεως που τα κράτη διαθέτουν συναφώς (ενότητα 3) ώστε να μπορέσει το αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει εάν η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία συνάδει με τη διάταξη αυτή (ενότητα 4).

2. Επί της υποχρέωσης που υπέχουν τα κράτη μέλη να μην αντιμετωπίζουν ως απόβλητο μια ουσία η οποία έχει αποχαρακτηριστεί

37. Η διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 θα μπορούσε να αφήσει να εννοηθεί, λόγω της χρήσης του όρου «μπορούν», ότι η απόφαση για τον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων τα οποία δεν εμπίπτουν σε κατηγορία η οποία καλύπτεται από τα οριζόμενα στο επίπεδο της Ένωσης κριτήρια απόκειται στη διακριτική ευχέρεια κάθε κράτους μέλους. Η ερμηνεία αυτή δεν ανταποκρίνεται, ωστόσο, σε εκείνη που προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Όπως επισήμανε πρόσφατα το Δικαστήριο στην απόφαση Tallinna Vesi ( 14 ), τα κράτη μέλη οφείλουν, ελλείψει τέτοιων κριτηρίων, να προβαίνουν στον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων «τα οποία έχουν υποστεί εργασίες ανακτήσεως μέσω των οποίων μπορούν να καταστούν επαναχρησιμοποιήσιμα χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον».

38. Η προσέγγιση αυτή αποτελεί συνέχιση της νομολογίας η οποία είχε προηγηθεί της εισαγωγής, με την έκδοση της οδηγίας 2008/98, της έννοιας του «αποχαρακτηρισμού». Η νομολογία εκείνη, απαρχή της οποίας αποτελεί η απόφαση ARCO Chemie Nederland κ.λπ. ( 15 ), καθιέρωνε ήδη ένα κριτήριο ελέγχου, το οποίο βασιζόταν στην ερμηνεία της έννοιας «απόβλητο» ( 16 ) –η οποία προϋποθέτει θετική ενέργεια, πρόθεση ή υποχρέωση απόρριψης της επίμαχης ουσίας– και το οποίο αποσκοπούσε στη διάκριση μεταξύ ενός αποβλήτου και μιας ουσίας η οποία έχει αποχαρακτηρισθεί ως απόβλητο κατόπιν υποβολής της σε εργασίες ανάκτησης ( 17 ).

39. Με την απόφαση αυτή και εφεξής, το Δικαστήριο έκρινε ότι, όταν ένα απόβλητο υποβάλλεται σε εργασία πλήρους ανάκτησης, η οποία έχει ως συνέπεια ότι η εξ αυτής προκύπτουσα ουσία αποκτά τις ίδιες ιδιότητες και τα ίδια χαρακτηριστικά με μια πρώτη ύλη, με αποτέλεσμα να μπορεί να χρησιμοποιηθεί υπό τις ίδιες συνθήκες λήψεως προφυλάξεων για το περιβάλλον, η ουσία αυτή χάνει την ιδιότητα του αποβλήτου. Αυτό ισχύει ωστόσο μόνο κατά το μέτρο που ο κάτοχος μιας τέτοιας ουσίας δεν την απορρίπτει με τη σειρά του ή δεν έχει την πρόθεση ή την υποχρέωση να την απορρίψει ( 18 ). Με πλείονες μεταγενέστερες αποφάσεις του, το Δικαστήριο εφάρμοσε τις αρχές αυτές προκειμένου να προσδιορίσει το χρονικό σημείο από το οποίο η ανάκτηση ενός αποβλήτου –όπως η ανακύκλωσή του ( 19 ) ή η επανεπεξεργασία του με σκοπό τη χρήση του ως καυσίμου ( 20 )– θεωρείται ότι είναι πλήρης.

40. Η προσέγγιση κατά την οποία ο αποχαρακτηρισμός ενός αποβλήτου που έχει υποστεί εργασία πλήρους ανάκτησης δεν αποτελεί μόνο μια απλή ευχέρεια των κρατών μελών γίνεται επίσης κατανοητή υπό το πρίσμα του σκοπού της οδηγίας 2008/98. Όπως προκύπτει ιδίως από το άρθρο 1 και τις αιτιολογικές σκέψεις 6 έως 9, ο στόχος της προστασίας του περιβάλλοντος τον οποίο επιδιώκει η οδηγία αυτή περιλαμβάνει δύο πτυχές, ήτοι, αφενός, την πρόληψη και τη μείωση των δυσμενών επιπτώσεων των αποβλήτων και, αφετέρου, τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης των πόρων. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο έχει, βεβαίως, κρίνει επανειλημμένως ότι η έννοια «απόβλητο» πρέπει να ερμηνεύεται διασταλτικά ( 21 ), με σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος υπό την έννοια της πρώτης από τις δύο προαναφερθείσες πτυχές. Το περιεχόμενο της έννοιας αυτής δεν πρέπει, ωστόσο, να καταστεί τόσο ευρύ ώστε να αποθαρρυνθεί η ανάκτηση των αποβλήτων και να εμποδιστεί κατ’ αυτόν τον τρόπο η επίτευξη της δεύτερης πτυχής του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος. Ωστόσο, η αβεβαιότητα που χαρακτηρίζει το καθεστώς των αποβλήτων τα οποία έχουν υποστεί εργασία ανάκτησης ενέχει τον κίνδυνο να ωθήσει τους κατόχους αποβλήτων να προβούν, παρά την ιεράρχηση των αποβλήτων ( 22 ), στη διάθεση αντί για την ανάκτησή τους ( 23 ).

41. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2018/851, ορίζει πλέον σαφώς ότι τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να «λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα» για να εξασφαλίσουν ότι τα απόβλητα που έχουν υποστεί εργασία ανάκτησης θεωρείται ότι έχουν πάψει να αποτελούν απόβλητα τηρουμένων των όρων που προβλέπει η οδηγία αυτή ( 24 ).

42. Η τροποποίηση αυτή δεν σηματοδοτεί, κατά τη γνώμη μου, μια ρήξη σε σχέση με το προηγούμενο σύστημα, αλλά μάλλον την ενίσχυση της υποχρέωσης που ήδη υπείχαν τα κράτη μέλη να αποχαρακτηρίσουν ως απόβλητα τις ουσίες που έχουν υποβληθεί σε πλήρη ανάκτηση ( 25 ). Όπως προκύπτει ειδικότερα από την αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας 2018/851, σκοπός της ενίσχυσης αυτής είναι να αυξηθεί η ασφάλεια δικαίου υπέρ των συμμετεχόντων στην αγορά των δευτερογενών πρώτων υλών, ώστε να διευκολυνθεί η μετάβαση προς μια κυκλική οικονομία.

43. Πρέπει ωστόσο να αποσαφηνιστεί το εύρος του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη όταν εκτιμούν, δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98, εάν συγκεκριμένο είδος αποβλήτων ή συγκεκριμένη ροή αποβλήτων μπορεί να χρησιμοποιηθεί, αφού έχει υποστεί εργασίες ανάκτησης, χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον.

3. Επί του εύρους του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη προκειμένου να καθορίσουν εάν ένα απόβλητο έχει παύσει να είναι απόβλητο

44. Από τη διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 προκύπτει, όπως επισήμανε το Δικαστήριο στην απόφαση Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri ( 26 ), ότι, αν δεν έχουν οριστεί κριτήρια αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων στο επίπεδο της Ένωσης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποφασίζουν αποκλειστικά βάσει της «νομολογίας» εάν ορισμένα απόβλητα έχουν αποχαρακτηρισθεί ( 27 ). Ωστόσο, το Δικαστήριο έκρινε μεταγενέστερα, με την απόφαση Tallinna Vesi ( 28 ), ότι τόσο τα κριτήρια αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων όσο και οι κατά περίπτωση αποφάσεις που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να διασφαλίζουν την τήρηση των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98. Παρατηρώ, συναφώς, ότι η παράγραφος 4 του άρθρου αυτού αναφέρεται μεν αποκλειστικά στη «νομολογία», πλην όμως, όπως υποστήριξε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αυτοί καθεαυτούς οι όροι που προβλέπονται στην παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου είναι εμπνευσμένοι από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου ( 29 ).

45. Η ερμηνεία αυτή αντιστοιχεί εξάλλου στα όσα προβλέπει πλέον ρητώς το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής, όπως αυτή τροποποιήθηκε από την οδηγία 2018/851 ( 30 ).

46. Κατόπιν της διευκρινίσεως αυτής, προτείνω να αναγνωριστεί στα κράτη μέλη ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τόσο τον ουσιαστικό έλεγχο της τήρησης των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 όσο και την επιλογή της ακολουθούμενης μεθόδου και διαδικασίας.

47. Όσον αφορά, καταρχάς, τους κανόνες σχετικά με τις διαδικασίες, τις αρμόδιες αρχές καθώς και το βάρος αποδείξεως των στοιχείων που ορίζονται στην οδηγία 2008/98, από τη νομολογία προκύπτει ότι, εάν δεν υπάρχουν ειδικές σχετικές διατάξεις στην οδηγία αυτή, η θέσπιση των εν λόγω κανόνων εμπίπτει στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη ότι δεν υπονομεύεται ο σκοπός και η αποτελεσματικότητα της εν λόγω οδηγίας. Ειδικότερα, ένα κράτος μέλος μπορεί να προβλέψει ότι το βάρος αποδείξεως των εν λόγω στοιχείων φέρει εκείνος που τα επικαλείται, υπό την προϋπόθεση ότι η απόδειξη δεν καθίσταται ιδιαίτερα δυσχερής ( 31 ). Οι αρχές αυτές διέπουν, μεταξύ άλλων, την επιλογή της διαδικασίας που ακολουθείται για την εκτίμηση της τήρησης των όρων αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων που προβλέπονται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας.

48. Στη συνέχεια, το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 δεν διευκρινίζει το είδος των μέτρων που πρέπει να προκρίνει ένα κράτος μέλος, εάν δεν έχουν οριστεί σχετικά κριτήρια στο επίπεδο της Ένωσης, προκειμένου να προσδιορίσει το χρονικό σημείο κατά το οποίο ένα απόβλητο αποχαρακτηρίζεται. Υπό τις συνθήκες αυτές, η επιλογή των ως άνω μέτρων –των κριτηρίων γενικής ισχύος σχετικά με το επίμαχο είδος αποβλήτων ή των ατομικών αποφάσεων που αφορούν ροές αποβλήτων του συγκεκριμένου είδους– εμπίπτει επίσης, κατά την άποψή μου, στο πεδίο της αυτονομίας των κρατών μελών ( 32 ).

49. Όσον αφορά, τέλος, την ουσιαστική αξιολόγηση της τήρησης των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Tallinna Vesi ( 33 ), ότι, σε ορισμένες τουλάχιστον περιστάσεις ( 34 ), ένα κράτος μέλος μπορεί να μη θεσπίσει ούτε κριτήρια ούτε δυνατότητα έκδοσης ατομικής απόφασης για τον αποχαρακτηρισμό ενός συγκεκριμένου είδους αποβλήτων. Μια τέτοια απόφαση προϋποθέτει ότι το οικείο κράτος μέλος έχει κρίνει, λαμβάνοντας υπόψη «όλα τα σχετικά στοιχεία και τις πλέον πρόσφατες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις», ότι το συγκεκριμένο είδος αποβλήτων δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι υπέστη εργασία ανάκτησης με την οποία μπόρεσε να καταστεί χρησιμοποιήσιμο χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον και η ανθρώπινη υγεία –και, κατά συνέπεια, ότι επίσης δεν πληροί τους προαναφερθέντες όρους ( 35 ).

50. Για τους σκοπούς μιας τέτοιας αξιολόγησης, θεωρώ ότι είναι απαραίτητη η αναγνώριση στα κράτη μέλη σημαντικού, αν και όχι απόλυτου, περιθωρίου εκτιμήσεως.

51. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, όπως έχει διαπιστώσει το Δικαστήριο, οι όροι που απαριθμούνται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 δεν είναι αυτοί καθαυτούς επαρκείς, ελλείψει συγκεκριμενοποίησης μέσω γενικών κριτηρίων ή κατά περίπτωση αποφάσεων, προκειμένου να καθοριστεί κατά τρόπο άμεσο εάν συγκεκριμένα απόβλητα έχουν αποχαρακτηρισθεί ( 36 ). Δεδομένου ότι η διατύπωσή του είναι ακόμη πιο γενική, το κριτήριο το οποίο έχει θέσει η διαλαμβανόμενη στην παράγραφο 4 του ίδιου άρθρου «νομολογία», στο οποίο βασίζονται οι όροι αυτοί, είναι ακόμη λιγότερο πρόσφορο να καταστήσει άμεσα δυνατή τη διαπίστωση ότι ένα απόβλητο έχει παύσει να είναι απόβλητο.

52. Επιπλέον, τα κριτήρια αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων που έχουν θεσπιστεί στο επίπεδο της Ένωσης και των κρατών μελών, όπως και οι ατομικές αποφάσεις που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη, συνοδεύονται κατά κανόνα, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των εν λόγω όρων, από πολύ συγκεκριμένους κανόνες όσον αφορά, ιδίως, τη διαδικασία ανάκτησης των αποβλήτων.

53. Έτσι, οι κανονισμοί που καθορίζουν τα κριτήρια αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων στο επίπεδο της Ένωσης θεσπίζουν λεπτομερή κριτήρια σχετικά με τα απόβλητα που υποβάλλονται στη διαδικασία ανάκτησης, τα υλικά που αποκτώνται από τη διαδικασία αυτή, τις διεργασίες επεξεργασίας, καθώς και τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν τα πρόσωπα που είναι υπεύθυνα για τις εν λόγω διαδικασίες. Ένα παρεμφερές σύστημα χαρακτηρίζει, ιδίως, τους κανόνες που έχουν θεσπιστεί στη Γαλλία ( 37 ) και το Ηνωμένο Βασίλειο ( 38 ), οι οποίοι θέτουν κριτήρια αποχαρακτηρισμού αποβλήτων για τα χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια. Το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2008/98, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2018/851, ορίζει πλέον ότι τα κριτήρια αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων που θεσπίζονται στο επίπεδο της Ένωσης ή των κρατών μελών θα πρέπει να βασίζονται σε ένα παρόμοιο σύστημα ( 39 ).

54. Η διαμόρφωση τέτοιων κριτηρίων αποτελεί, στην πράξη, μια τεχνική διαδικασία η οποία απαιτεί συχνά διαβουλεύσεις με τη βιομηχανία και τα υπόλοιπα ενδιαφερόμενα μέρη καθώς και την πραγματοποίηση μελετών για την εκτίμηση των επιπτώσεων τις οποίες έχει για το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία ο αποχαρακτηρισμός της εκάστοτε ουσίας ως αποβλήτου. Εάν δεν έχουν οριστεί κριτήρια για συγκεκριμένο είδος αποβλήτων, η κατά περίπτωση αξιολόγηση της τήρησης των όρων αποχαρακτηρισμού για συγκεκριμένες ροές αποβλήτων του είδους αυτού απαιτεί επίσης αυστηρό έλεγχο των χαρακτηριστικών των ροών αυτών ο οποίος διασφαλίζει ότι πληρούνται οι εν λόγω όροι ( 40 ).

55. Εν ολίγοις, η υιοθέτηση κριτηρίων, όπως και ατομικών αποφάσεων, σχετικά με τον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων συνεπάγεται πολύπλοκες τεχνικές και επιστημονικές αξιολογήσεις εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών ( 41 ). Σε τέτοιου είδους αξιολογήσεις μπορεί να βασίζεται επίσης και η επιλογή ενός κράτους μέλους να μη θεσπίσει τέτοια κριτήρια ούτε δυνατότητα κατά περίπτωση εκτίμησης όσον αφορά τον αποχαρακτηρισμό συγκεκριμένων αποβλήτων. Ούτε το Δικαστήριο ούτε τα εθνικά δικαστήρια είναι σε θέση να υποκαταστήσουν με την δική τους κρίση μια τέτοια επιλογή.

56. Υπό το πρίσμα αυτό, εκτιμώ ότι, αφενός, ελλείψει εναρμονισμένων κριτηρίων, το κράτος μέλος δεν θα πρέπει, καταρχήν, να έχει την υποχρέωση ούτε να κινήσει διαδικασία θέσπισης κριτηρίων ούτε να προβλέψει κατά περίπτωση αξιολόγηση σχετικά με τον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων εφόσον ο εθνικός νομοθέτης κρίνει ότι οι όροι του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 δεν είναι δυνατόν να πληρούνται όσον αφορά συγκεκριμένο είδος αποβλήτων ( 42 ). Κατά την άποψή μου, το ίδιο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν η απουσία κριτηρίων και η άρνηση κάθε κατά περίπτωση αξιολόγησης ισχύει για τα απόβλητα του συγκεκριμένου αυτού είδους μόνον όταν αυτά έχουν υποβληθεί σε ορισμένη επεξεργασία και προορίζονται για συγκεκριμένη χρήση, υπό την επιφύλαξη της δυνατότητας αποχαρακτηρισμού τους εφόσον υποβληθούν σε διαφορετική επεξεργασία και/ή προοριστούν για άλλες χρήσεις.

57. Κατά τη γνώμη μου, η απόφαση να μην προβλεφθεί ούτε καθορισμός κριτηρίων ούτε δυνατότητα κατά περίπτωση αξιολόγησης σχετικά με τον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων θα πρέπει, εντούτοις, να επισύρει κυρώσεις όταν η παραδοχή επί της οποίας βασίζεται –περί μη πλήρωσης των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98– οφείλεται σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως. O περιορισμένος αυτός δικαστικός έλεγχος είναι κατά την άποψή μου αναγκαίος προκειμένου να συμβιβαστεί το απαραίτητο περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών με τον σκοπό της προώθησης της κυκλικής οικονομίας τον οποίο επιδιώκει η οδηγία αυτή ( 43 ). Εξάλλου, το περιθώριο αυτό εκτιμήσεως πρέπει να οριοθετηθεί καθώς ενέχει αναγκαστικά τον κίνδυνο αποκλίσεων μεταξύ των εθνικών πρακτικών σχετικά με τον καθορισμό του χρονικού σημείου κατά το οποίο τα απόβλητα αποχαρακτηρίζονται, οι οποίες μπορούν να αποτελέσουν εμπόδιο για τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών ( 44 ).

58. Κατά μείζονα λόγο, αφετέρου, το κράτος μέλος μπορεί να κρίνει, με την επιφύλαξη και σε αυτή την περίπτωση ελέγχου ύπαρξης πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως ( 45 ), όσον αφορά συγκεκριμένο είδος αποβλήτων, ότι μολονότι η πλήρωση των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 δεν μπορεί ευλόγως να αποκλειστεί εκ των προτέρων, εντούτοις η τήρηση των όρων αυτών μπορεί να διασφαλιστεί μόνο διά του καθορισμού κριτηρίων με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος η διαδικασία έκδοσης της οποίας πρέπει να περιλαμβάνει τις κατάλληλες διαβουλεύσεις και έρευνες.

59. Ωστόσο, στην τελευταία αυτή περίπτωση, οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν, κατά την άποψή μου, να υιοθετήσουν μια παθητική στάση η οποία εμποδίζει τη θέσπιση τέτοιων κριτηρίων ή, έστω, την έναρξη διαδικασίας που να επιτρέπει την εξέταση των στοιχείων που προσκομίζουν οι ενδιαφερόμενοι κάτοχοι αποβλήτων. Η επίτευξη του στόχου της προώθησης της ανάκτησης των αποβλήτων απαιτεί η διαμόρφωση κριτηρίων αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων να μπορεί να εξεταστεί στο πλαίσιο διαδικασίας της οποίας οι κανόνες, οι οποίοι καθορίζονται από το εθνικό δίκαιο, τηρούν την αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Η αρχή αυτή συνεπάγεται, κατά την άποψή μου, τη δυνατότητα για τους ενδιαφερόμενους κατόχους αποβλήτων να ζητήσουν να κινηθεί η διαδικασία θέσπισης τέτοιων κριτηρίων καθώς και να ασκήσουν ένδικα βοηθήματα σε περίπτωση απόρριψης του αιτήματος αυτού ή ολιγωρίας εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών. Η αρχή της αποτελεσματικότητας προϋποθέτει επίσης ότι η διαδικασία αυτή υπόκειται σε εύλογες προθεσμίες ( 46 ).

4. Επί του ελέγχου της πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως στην παρούσα υπόθεση

60. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά, να κρίνει εάν η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία οφείλεται σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ως προς την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2008/98.

61. Η διαπίστωση μιας τέτοιας πλάνης προϋποθέτει ότι το αιτούν δικαστήριο θα κρίνει ότι ο εθνικός νομοθέτης υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη είτε καθόσον έκρινε ότι ένας τουλάχιστον από τους όρους της παραγράφου 1 του εν λόγω άρθρου δεν μπορούσε να πληρωθεί όσον αφορά τα χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια τα οποία έχουν υποστεί χημική επεξεργασία και χρησιμοποιούνται ως καύσιμα σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές, είτε καθόσον έκρινε ότι ο έλεγχος της συνδρομής των όρων αυτών μπορούσε να πραγματοποιηθεί μόνο κατόπιν θέσπισης, μέσω κανονιστικής ρύθμισης, κριτηρίων αποχαρακτηρισμού για τα έλαια του είδους αυτού.

62. Οι σκέψεις σχετικά με το περιεχόμενο των όρων αυτών, τις οποίες θα εκθέσω στη συνέχεια ( 47 ), μπορούν να διαφωτίσουν το αιτούν δικαστήριο ως προς την εν λόγω εκτίμηση. Προτού εκθέσω τις σκέψεις αυτές, θεωρώ χρήσιμο να προβώ σε δύο διευκρινίσεις γενικού χαρακτήρα.

63. Πρώτον, το γεγονός ότι η αρμόδια εθνική αρχή διαπιστώνει ότι, εφόσον πληρούνται ορισμένα κριτήρια, συγκεκριμένο απόβλητο χάνει την ιδιότητα αυτή για ορισμένη χρήση δεν σημαίνει ότι το απόβλητο αυτό παύει να είναι απόβλητο όταν χρησιμοποιείται για άλλους σκοπούς. Πράγματι, η τήρηση των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 εξαρτάται από τη συγκεκριμένη χρήση για την οποία προορίζεται το απόβλητο και πρέπει, συνεπώς, να εξετάζεται αυτοτελώς για κάθε χρήση ( 48 ).

64. Υπό το πρίσμα αυτό, από το γεγονός ότι, κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 4 του άρθρου αυτού, η αρμόδια αρχή διαπίστωσε, με την άδεια που χορήγησε στην ALSO, ότι το φυτικό έλαιο παύει να είναι απόβλητο όταν χρησιμοποιείται για την παραγωγή βιοντίζελ, ουδόλως προκύπτει ότι ο Ιταλός νομοθέτης υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει κατά το μέτρο που απέκλεισε την κατά περίπτωση εκτίμηση σχετικά με τον αποχαρακτηρισμό του συγκεκριμένου ελαίου με σκοπό τη χρήση σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές.

65. Δεύτερον, τα κριτήρια αποχαρακτηρισμού των χρησιμοποιημένων φυτικών ελαίων που έχουν υιοθετηθεί στη Γαλλία και στο Ηνωμένο Βασίλειο ( 49 ) επιτρέουν, εάν δεν απατώμαι, τον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων για τα έλαια του είδους αυτού, όταν αυτά έχουν υποστεί χημική επεξεργασία, αποκλειστικά για χρήση ως βιοκαύσιμα καθώς επίσης, στο Ηνωμένο Βασίλειο, ως καύσιμο οικιακής θέρμανσης ( 50 ). Αν και η τήρηση των όρων αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων πρέπει να αξιολογείται από κάθε κράτος μέλος κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει, τα κριτήρια και οι αποφάσεις που λαμβάνονται από άλλα κράτη μέλη μπορούν παρ’ όλα αυτά να παράσχουν ορισμένες χρήσιμες ενδείξεις.

α) Επί της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας 2008/98

66. Τα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 εξαρτούν τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων από το εάν τα επίμαχα απόβλητα χρησιμοποιούνται συνήθως για συγκεκριμένους σκοπούς καθώς και από το εάν υπάρχει αγορά ή ζήτηση για αυτά. Οι ως άνω όροι φαίνονται να απηχούν τη νομολογία κατά την οποία η ιδιότητα μιας συγκεκριμένης ουσίας ως αποβλήτου εξαρτάται από τον βαθμό κατά τον οποίο είναι πιθανή η επαναχρησιμοποίησή της, πιθανότητα η οποία αυξάνεται όταν η επαναχρησιμοποίηση συνοδεύεται από οικονομικά οφέλη ( 51 ).

67. Συναφώς, το έγγραφο της Επιτροπής με τίτλο «Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste» ( 52 ) αναφέρει, ορθώς κατά την άποψή μου, ότι η τήρηση των εν λόγω όρων, οι οποίοι είναι αλληλένδετοι, μπορεί να ελεγχθεί μέσω ενδείξεων όπως είναι η ύπαρξη παγιωμένων συνθηκών στην αγορά όσον αφορά την προσφορά και τη ζήτηση, η ύπαρξη εξακριβώσιμης αγοραίας τιμής για την επίμαχη ουσία ή ακόμη και η ύπαρξη εμπορικών προδιαγραφών ή προτύπων.

68. Αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν η PNTE, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, το γεγονός ότι η PNTE απέκτησε το φυτικό έλαιο με σκοπό να το χρησιμοποιήσει ως καύσιμο σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές δεν δικαιολογεί κατ’ ανάγκην, από μόνο του, το συμπέρασμα ότι πληρούνται οι εν προκειμένω εξεταζόμενοι όροι. Ένα τέτοιο συμπέρασμα προϋποθέτει ότι αποδεικνύεται είτε ότι το αίτημα ενός μόνο χρήστη επαρκεί, λόγω του μεγέθους του, προκειμένου να εξασφαλιστεί η τήρηση των όρων αυτών είτε ότι υπάρχει μια ευρύτερη αγορά ή ζήτηση για τα χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια τα οποία έχουν υποστεί χημική επεξεργασία, όσον αφορά τη συγκεκριμένη χρήση.

β) Επί της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2008/98

69. Ο όρος που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2008/98 αντικατοπτρίζει τη νομολογία κατά την οποία ένα απόβλητο χάνει την ιδιότητα αυτή όταν μπορεί να χρησιμοποιηθεί, μετά από εργασία ανάκτησης, υπό τις ίδιες συνθήκες με μια πρώτη ύλη. Η τήρηση του όρου αυτού προϋποθέτει, πράγματι, ότι το απόβλητο πρέπει να πληροί, μετά την ανάκτησή του, τα πρότυπα που ισχύουν για τις παρθένες πρώτες ύλες οι οποίες χρησιμοποιούνται για τους ίδιους σκοπούς με αυτό ( 53 ).

70. Συναφώς, το γεγονός ότι το φυτικό έλαιο ανταποκρίνεται στο τεχνικό πρότυπο UNI που ισχύει για τα υγρά βιοκαύσιμα, αν και αποτελεί ένδειξη ότι πληρούται ο όρος αυτός, δεν επαρκεί, από μόνο του, να επιβάλει τη διαπίστωση αυτή.

71. Η τήρηση του όρου που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2008/98 εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό, κατά την άποψή μου, από το εάν ένα εστεροποιημένο φυτικό έλαιο το οποίο δεν λαμβάνεται από απόβλητα εμπίπτει στις κατηγορίες καυσίμων που απαριθμούνται στο παράρτημα X του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006. Τυχόν θετική απάντηση στο ερώτημα αυτό θα επιβεβαίωνε το συμπέρασμα ότι το φυτικό έλαιο πληροί τα πρότυπα που ισχύουν για τα προϊόντα κατά την έννοια του 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2008/98. Αντιθέτως, εάν η συγκεκριμένη χρήση έχει απαγορευτεί για όλα τα φυτικά έλαια που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία, είτε αυτά προέρχονται από διύλιση παρθένων ελαίων (προερχόμενων ή μη προερχόμενων από καλλιέργειες προορισμένες για την παραγωγή ενέργειας) είτε από την επεξεργασία χρησιμοποιημένων ελαίων, το γεγονός αυτό θα μπορούσε να αποτελεί ένδειξη ότι ο προβλεπόμενος στη διάταξη αυτή όρος δεν πληρούται ( 54 ).

72. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, η αξίωση της PNTE θα ισοδυναμούσε με αμφισβήτηση του προτύπου που ισχύει για τα προϊόντα και το οποίο συνιστά η εν λόγω απαγόρευση. Ωστόσο, κατά την άποψή μου, το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 δεν αποτελεί νομική βάση για την αμφισβήτηση των κανονιστικών επιλογών, ιδίως στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας, στις οποίες βασίζονται οι ρυθμίσεις που διέπουν τα προϊόντα.

73. Το ζήτημα της συμβατότητας ενός τέτοιου προτύπου με το δίκαιο της Ένωσης δεν θα ετίθετο συνεπώς σε σχέση με την οδηγία 2008/98 αλλά σε σχέση με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων που κατοχυρώνεται στο άρθρο 34 ΣΛΕΕ. Ένα τέτοιο πρότυπο θα μπορούσε, πράγματι, όπως υποστηρίζει η PNTE, να εμποδίζει την ελεύθερη κυκλοφορία των φυτικών ελαίων που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία υπάγοντας τη χρήση τους στους προαναφερθέντες σταθμούς στο καθεστώς των αυστηρών περιορισμών που ισχύει για τα απόβλητα. Ένα τέτοιο εμπόδιο μπορεί να γίνει δεκτό μόνον εφόσον είναι δικαιολογημένο, λαμβανομένου υπόψη του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά την αξιολόγηση, μεταξύ άλλων, των κινδύνων που συνδέονται με τη χρήση και τη διαχείριση των αποβλήτων ( 55 ).

74. Η απόφαση περί παραπομπής δεν περιέχει, κατά την άποψή μου, επαρκή στοιχεία που να επιτρέπουν στο Δικαστήριο να λάβει θέση επί του ιδιαίτερα πολύπλοκου αυτού ζητήματος. Ειδικότερα, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν διευκρίνισε εάν η μη αναγραφή των φυτικών ελαίων που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία στον κατάλογο του παραρτήματος Χ του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006 αιτιολογείται αποκλειστικά βάσει των κινδύνων που συνδέονται με τις εκπομπές καύσης ή εξυπηρετεί και άλλους σκοπούς, όπως η τήρηση της ιεράρχησης των αποβλήτων (μέσω της ενθάρρυνσης, ανάλογα με την περίπτωση, της ανακύκλωσης των αποβλήτων αντί της επανεπεξεργασίας τους με σκοπό την ανάκτηση ενέργειας ( 56 )) ή ακόμη και η προώθηση της χρήσης χρησιμοποιημένων φυτικών ελαιών ως βιοκαυσίμων και όχι ως καυσίμων ( 57 ). Το Δικαστήριο δεν διαθέτει εξάλλου επαρκή στοιχεία ούτε για να κρίνει εάν η επίμαχη στην κύρια δίκη νομοθεσία είναι ανάλογη προς τον, αποκλειστικό ή πολλαπλό, επιδιωκόμενο σκοπό.

γ) Επί της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2008/98

75. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2008/98, κατά το μέτρο που προβλέπει ότι ένα απόβλητο παύει να αποτελεί απόβλητο μόνο εφόσον η χρήση του δεν πρόκειται να έχει δυσμενή αντίκτυπο στο περιβάλλον ή την ανθρώπινη υγεία, αντικατοπτρίζει επίσης τη νομολογία που προηγήθηκε της έκδοσής του ( 58 ).

76. Κατά την άποψή μου, το γεγονός ότι η επαρχία Κούνεο δεν αμφισβήτησε την εκτίμηση της PNTE κατά την οποία το περιβαλλοντικό ισοζύγιο της αντικατάστασης του μεθανίου, ως πηγής τροφοδοσίας του επίμαχου στην κύρια δίκη σταθμού συμπαραγωγής, από φυτικό έλαιο είναι συνολικά θετικό, δεν συνιστά, από μόνο του, απόδειξη ότι ο όρος αυτός τηρείται.

77. Ασφαλώς, όπως επισήμανε η PNTE, η ανάκτηση ενέργειας από χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια μπορεί να έχει οικολογικά οφέλη καθώς επιτρέπει τη διάθεση αποβλήτων κατά τρόπον ώστε να υποκαθιστούν ορυκτά καύσιμα ή βιορευστά που προέρχονται από καλλιέργειες οι οποίες είναι προορισμένες για την παραγωγή ενέργειας και των οποίων το περιβαλλοντικό ισοζύγιο είναι αμφιλεγόμενο λόγω της έμμεσης αλλαγής των χρήσεων γης που μπορούν να επιφέρουν ( 59 ).

78. Ωστόσο, έχω αμφιβολίες για το αν είναι οπωσδήποτε επαρκής η σύγκριση μεταξύ του ισοζυγίου χρήσης του βιοκαυσίμου από απόβλητα και του ισοζυγίου χρήσης του υποκαθιστώμενου καυσίμου όσον αφορά τις εκπομπές που εκλύονται συνήθως από την καύση του τελευταίου. Το ζήτημα αυτό αφορά τον προσδιορισμό του κατάλληλου κριτηρίου σύγκρισης στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2008/98.

79. Κατά το έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής, η τήρηση του όρου αυτού προϋποθέτει ότι αποδεικνύεται ότι οι αρνητικές περιβαλλοντικές και υγειονομικές επιπτώσεις της χρήσης της ουσίας εκτός του καθεστώτος που ισχύει για τα απόβλητα δεν είναι σημαντικότερες από εκείνες που προκύπτουν από τη χρήση της σύμφωνα με το καθεστώς αυτό ( 60 ). Θα πρέπει, συνεπώς, να συγκριθεί ο κίνδυνος που προκύπτει για το περιβάλλον και την υγεία στην περίπτωση που η επίμαχη ουσία αντιμετωπιστεί ως απόβλητο και στην περίπτωση που αντιμετωπιστεί ως προϊόν το οποίο δεν έχει πλέον την ιδιότητα αυτή.

80. Εν προκειμένω, από τα έγγραφα που επισυνάπτονται στις γραπτές παρατηρήσεις της PNTE και της επαρχίας Κούνεο προκύπτει ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές δέχθηκαν ότι το περιβαλλοντικό ισοζύγιο της μεταβολής καυσίμου ήταν θετικό κατά το μέτρο που η μεταβολή αυτή επέφερε μείωση των εκπομπών που οφείλονται στην καύση μεθανίου ( 61 ). Ωστόσο, σύμφωνα με τα έγγραφα αυτά, και υπό την επιφύλαξη της επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο, το εν λόγω ισοζύγιο δεν λαμβάνει υπόψη τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις που ενδέχεται να προκύψουν από την καύση του φυτικού ελαίου λόγω πιθανών εκπομπών άλλων ρυπογόνων ουσιών οι οποίες μπορεί να συνδέονται με την αποτέφρωση αποβλήτων. Ομοίως, το γεγονός ότι το φυτικό έλαιο πληροί το τεχνικό πρότυπο UNI που ισχύει για τα υγρά βιοκαύσιμα δεν διασφαλίζει κατ’ ανάγκη ότι το έλαιο αυτό δεν παρουσιάζει περιβαλλοντικούς ή υγειονομικούς κινδύνους που συνδέονται ειδικά με το γεγονός ότι παράγεται από την επεξεργασία αποβλήτων ( 62 ).

81. Υπό τις συνθήκες αυτές, η επαρχία Κούνεο και η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλούνται την αρχή της προφύλαξης. Υποστηρίζουν ειδικότερα ότι, για τους λόγους που αναφέρονται στο σημείο 31 των παρουσών προτάσεων, δεν είναι δυνατόν να αποκλειστεί, με εύλογο βαθμό επιστημονικής βεβαιότητας, ο συνολικά δυσμενής αντίκτυπος στο περιβάλλον ή στην ανθρώπινη υγεία της χρήσης του φυτικού ελαίου ως καυσίμου σε σταθμό συμπαραγωγής.

82. Αντιθέτως, η PNTE και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι οι ιταλικές αρχές δεν απέδειξαν ούτε ότι η καύση εστεροποιημένων φυτικών ελαίων είναι περισσότερο επιβλαβής για το περιβάλλον από ό,τι η καύση φυτικών ελαίων που έχουν υποβληθεί σε μηχανική επεξεργασία ούτε ότι η χρήση εστεροποιημένων φυτικών ελαίων ως καυσίμων σε σταθμό συμπαραγωγής είναι πιο επιβλαβής σε σχέση με τη χρήση τους ως βιοκαύσιμα. Κατ’ αυτές, η εν λόγω απουσία αποδείξεων συνεπάγεται, κατ’ ουσίαν, ότι ο όρος του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2008/98 πρέπει να λογίζεται ότι πληρούται.

83. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζω ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν, κατά την άποψή μου, ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για να αξιολογήσουν εάν πληρούνται οι όροι αποχαρακτηρισμού αποβλήτων. Ειδικότερα, η αξιολόγηση αυτή εξαρτάται από τις επιλογές κάθε κράτους μέλους, ελλείψει κριτηρίων καθορισμένων στο επίπεδο της Ένωσης, όσον αφορά το επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος που επιθυμεί να διασφαλίσει ( 63 ), καθώς και όσον αφορά τη στάθμιση μεταξύ των δύο σκοπών που επιδιώκει το εν λόγω άρθρο ( 64 ).

84. Επιπλέον, μια τέτοια αξιολόγηση πραγματοποιείται συχνά σε πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από ορισμένο βαθμό επιστημονικής αβεβαιότητας αναφορικά με τους περιβαλλοντικούς κινδύνους που συνδέονται με τον αποχαρακτηρισμό ορισμένων ουσιών ως αποβλήτων. Ένα κράτος μέλος έχει όμως, κατά τη γνώμη μου, την εξουσία –δυνάμει, ακριβώς, της αρχής της προφύλαξης ( 65 )–, να καθορίζει τον βαθμό βεβαιότητας που απαιτείται όσον αφορά την απουσία κινδύνου σημαντικών επιπτώσεων για το περιβάλλον ή την ανθρώπινη υγεία, όπως επίσης και τον βαθμό κινδύνου που θεωρείται αποδεκτός προκειμένου να επιτραπεί ο αποχαρακτηρισμός αποβλήτων. Η απόφαση, ωστόσο, του κράτους μέλους πρέπει να βασίζεται σε έλεγχο των συναφών τεχνικών και επιστημονικών στοιχείων, εξυπακουομένου ότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέψουν ότι το βάρος αποδείξεως της συνδρομής των όρων αποχαρακτηρισμού αποβλήτων φέρουν οι κάτοχοι αποβλήτων που επικαλούνται τον αποχαρακτηρισμό αυτό ( 66 ).

5. Ενδιάμεσο συμπέρασμα

85. Οι ανωτέρω εκτιμήσεις με οδηγούν στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2008/98 δεν αντιτίθεται στην επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία εφόσον το αιτούν δικαστήριο κρίνει ότι ο εθνικός νομοθέτης μπορούσε να αποφασίσει, χωρίς να υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, ότι τα χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία δεν δύνανται να πληρούν τους όρους της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού όταν χρησιμοποιούνται ως καύσιμα σε σταθμό ο οποίος παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές.

86. Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο κρίνει ότι ο εθνικός νομοθέτης μπορούσε να αποφασίσει, χωρίς να υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, ότι ο έλεγχος της τήρησης των όρων αυτών, λόγω της πολυπλοκότητας και του τεχνικού χαρακτήρα του, προϋποθέτει τον καθορισμό, με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος, κριτηρίων αποχαρακτηρισμού για τα έλαια του είδους αυτού, υπό την προϋπόθεση ότι η διαδικασία έκδοσης μιας τέτοιας πράξης διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98.

Γ. Επί του δευτέρου ερωτήματος, σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28

87. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 αντιτίθεται στην επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία κατά το μέτρο που ο κατάλογος των κατηγοριών καυσίμων από βιομάζα τα οποία μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές χωρίς να απαιτείται η τήρηση των κανόνων σχετικά με την ανάκτηση ενέργειας από απόβλητα μπορεί να τροποποιηθεί μόνο με υπουργική απόφαση η διαδικασία έκδοσης της οποίας δεν είναι συντονισμένη με τη διοικητική διαδικασία χορηγήσεως άδειας για τη χρήση ως καυσίμου ουσίας παραγόμενης από βιομάζα ( 67 ). Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, επιπροσθέτως, η διαδικασία έκδοσης μιας τέτοιας υπουργικής απόφασης δεν περιλαμβάνει σαφή και διαφανή χρονοδιαγράμματα.

88. Το ζήτημα που εγείρεται αφορά τη διάρθρωση μεταξύ, αφενός, των εθνικών διαδικασιών αποχαρακτηρισμού αποβλήτων δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 και, αφετέρου, των απαιτήσεων που απορρέουν από το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28. Το Δικαστήριο καλείται πράγματι να κρίνει εάν και ενδεχομένως σε ποιο βαθμό επηρεάζει τις απαιτήσεις που βαρύνουν τα κράτη μέλη όσον αφορά την εκτίμηση της τήρησης των όρων του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98 το γεγονός ότι η ουσία της οποίας ο κάτοχος επιθυμεί τον αποχαρακτηρισμό ως αποβλήτου συνιστά βιορευστό κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2009/28.

89. Εξεταζόμενο στο πλαίσιο της ανάλυσης που προτάθηκε ως απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το ζήτημα αυτό συνεπάγεται ότι πρέπει να προσδιοριστεί, αφενός, εάν το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 θέτει υπό αμφισβήτηση το συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη μπορούν, με την επιφύλαξη ελέγχου ύπαρξης πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως, να αποκλείσουν κάθε δυνατότητα αποχαρακτηρισμού για ορισμένο είδος αποβλήτων, ενδεχομένως στην περίπτωση που αυτά έχουν υποστεί συγκεκριμένη επεξεργασία και/ή προορίζονται για συγκεκριμένη χρήση.

90. Αφετέρου, πρέπει να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 επιβάλλει σε κράτος μέλος, όταν αυτό κρίνει ότι, μολονότι η δυνατότητα αυτή δεν μπορεί ευλόγως να αποκλειστεί εκ των προτέρων, η τήρηση των όρων αποχαρακτηρισμού αποβλήτων μπορεί να επαληθευτεί μόνον εφόσον έχουν καθοριστεί κριτήρια για το συγκεκριμένο είδος αποβλήτων, επιπρόσθετες υποχρεώσεις πέραν της υποχρέωσης να θεσπίσει διαδικασία για τον καθορισμό των κριτηρίων αυτών η οποία να είναι σύμφωνη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας.

91. Η απάντηση μου στα ερωτήματα αυτά είναι αρνητική.

92. Αυτό συμβαίνει διότι, αφενός, οι διατάξεις εθνικού δικαίου δυνάμει των οποίων ορισμένες κατηγορίες αποβλήτων από βιομάζα δεν αποχαρακτηρίζονται στην περίπτωση που έχουν υποβληθεί σε συγκεκριμένη επεξεργασία προκειμένου να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα πρέπει να θεωρούνται, κατά την άποψή μου, ως ουσιαστικές προϋποθέσεις που διέπουν την προσφυγή σε ορισμένες μορφές ανανεώσιμης ενέργειας. Τέτοιου είδους διατάξεις δεν εμποδίζουν τη χορήγηση άδειας για τη χρήση των επίμαχων αποβλήτων ως ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Οι διατάξεις του είδους αυτού υπάγουν απλώς τη χρήση αυτή στους κανονιστικούς περιορισμούς που ισχύουν για την ανάκτηση ενέργειας από απόβλητα. Εκτιμώ ωστόσο, για τους λόγους που εκθέτω στη συνέχεια, ότι οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της χρήσης ανανεώσιμων πηγών ενέργειας δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28.

93. Αφετέρου, οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου αφορούν τη συμβατότητα με την εν λόγω διάταξη της διαδικασίας χορήγησης άδειας για τη λειτουργία σταθμού που τροφοδοτείται με βιομάζα μόνο κατά το μέτρο που η διαδικασία αυτή δεν συντονίζεται με τη διαδικασία έκδοσης εσωτερικής πράξης γενικής ισχύος η οποία θα επιτρέπει τον αποχαρακτηρισμό του βιορευστού τη χρήση του οποίου σκοπεύει να επιτρέψει. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, επιπλέον, ως προς τον αναγκαίο και αναλογικό χαρακτήρα της εν λόγω διαδικασίας. Κατά την άποψή μου, επίσης για τους λόγους που εκθέτω στη συνέχεια, ούτε οι κανονιστικές διαδικασίες για τη θέσπιση κριτηρίων αποχαρακτηρισμού αποβλήτων διέπονται από το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28.

94. Συναφώς, από το γράμμα καταρχάς του πρώτου εδαφίου της διάταξης αυτής προκύπτει ότι οι εθνικοί κανόνες σχετικά με «τις διαδικασίες έγκρισης, πιστοποίησης και χορήγησης άδειας» που εφαρμόζονται στους σταθμούς παραγωγής, μεταφοράς και διανομής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές καθώς και στη μεταποίηση της βιομάζας σε ενεργειακά προϊόντα πρέπει να είναι «αναλογικοί και αναγκαίοι» ( 68 ). Το δεύτερο εδάφιο της ίδιας διάταξης επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λάβουν σειρά μέτρων με σκοπό, μεταξύ άλλων, να εξειδικεύσουν την απαίτηση αυτή. Οι ειδικές αυτές υποχρεώσεις δεν μπορούν να ερμηνευθούν, λαμβανομένου υπόψη του πρώτου εδαφίου της ίδιας διάταξης, υπό την έννοια ότι έχουν ευρύτερο πεδίο εφαρμογής από τη γενική απαίτηση αναλογικότητας και αναγκαιότητας την οποία υλοποιούν ( 69 ).

95. Στη συνέχεια, η ερμηνεία σύμφωνα με την οποία η γενική αυτή απαίτηση ισχύει αποκλειστικά για τις διατάξεις διαδικαστικού περιεχομένου συνάγεται επίσης από το ιστορικό της θέσπισης του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28. Από τις προπαρασκευαστικές εργασίες προκύπτει σαφώς, πράγματι, ότι σκοπός της διάταξης αυτής ήταν ο περιορισμός των διοικητικών φραγμών που προκύπτουν από τις καθυστερήσεις, τα διοικητικά κόστη και την αβεβαιότητα όσον αφορά τις διαδικασίες έγκρισης και χορήγησης άδειας για έργα εκμετάλλευσης ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ( 70 ).

96. Τέλος, η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από τους σκοπούς και τη γενική οικονομία της οδηγίας 2009/28.

97. Όπως προκύπτει από το άρθρο της 1, η οδηγία αυτή θεσπίζει απλώς ένα κοινό πλαίσιο για την προώθηση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Θέτει, για τον σκοπό αυτό, υποχρεωτικούς εθνικούς στόχους όσον αφορά το συνολικό μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας και στην κατανάλωση ενέργειας στις μεταφορές. Η επίτευξη των στόχων αυτών αποσκοπεί με τη σειρά της στην υλοποίηση του συνολικού στόχου ο οποίος συνίσταται στο να διασφαλιστεί ότι το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην Ένωση θα ανέρχεται τουλάχιστον σε 20 % έως το 2020 ( 71 ).

98. Συναφώς, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες προκύπτει σαφώς ότι πρόθεση του νομοθέτη ήταν να διαφυλάξει την ελευθερία των κρατών μελών να αναπτύσσουν τους τομείς ανανεώσιμων πηγών ενέργειας που ανταποκρίνονται καλύτερα στις εθνικές τους συνθήκες και να διαμορφώνουν κατά τον τρόπο αυτό το δικό τους ενεργειακό μείγμα ανάλογα με τις προτεραιότητες που τα ίδια θέτουν ( 72 ), υπό την προϋπόθεση ότι υλοποιούν τους υποχρεωτικούς εθνικούς στόχους που τους έχουν ταχθεί.

99. Σε αυτή την περιγραφή των στόχων και της γενικής οικονομίας της οδηγίας 2009/28 στηρίζεται η προσέγγιση που ακολουθήθηκε στην απόφαση Elecdey Carcelen κ.λπ. ( 73 ) Με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας αυτής αποβλέπει αποκλειστικά στο να ρυθμίσει το κόστος που συνεπάγονται οι διοικητικές διαδικασίες έγκρισης, πιστοποίησης και χορήγησης άδειας και δεν περιορίζει τη δυνατότητα των κρατών μελών να επιβάλουν φόρους όπως τα τέλη που επιβάλλονται στις ανεμογεννήτριες. Το Δικαστήριο τόνισε ότι τα κράτη μέλη, μολονότι υπέχουν υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφοι 1 και 2, της εν λόγω οδηγίας, ήτοι υποχρέωση να επιτύχουν τους υποχρεωτικούς εθνικούς τους στόχους, διαθέτουν εντούτοις περιθώριο εκτιμήσεως ως προς την επιλογή των μέσων που θα χρησιμοποιήσουν προς τούτο. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι δεν αποκλείεται ένα τέτοιο τέλος να καθιστά λιγότερο ελκυστική ή ακόμη και να υπονομεύει την ανάπτυξη της αιολικής ενέργειας. Ωστόσο, κατά το Δικαστήριο, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι το επίμαχο τέλος μπορούσε ενδεχομένως να εμποδίσει το οικείο κράτος μέλος να επιτύχει τον υποχρεωτικό εθνικό στόχο του, τούτο θα συνεπαγόταν, το πολύ, παράβαση της υποχρεώσεως αυτής επιτεύξεως αποτελέσματος. Το μέτρο όμως που επιβάλλει το τέλος δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι παραβιάζει, αυτό καθαυτό, την εν λόγω οδηγία. Το μέτρο αυτό πρέπει, ωστόσο, να σέβεται τις θεμελιώδεις ελευθερίες που εγγυάται η Συνθήκη ΛΕΕ ( 74 ).

100. Η λογική στην οποία βασίζεται η απόφαση αυτή κατά την άποψή μου επιβεβαιώνει ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιορίζει την ευχέρεια των κρατών μελών να ρυθμίζουν, με κανονιστικά μέτρα μη διαδικαστικού χαρακτήρα, την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.

101. Φρονώ ότι η εν λόγω απόφαση θέτει υπό αμφισβήτηση την προσέγγιση που ακολουθήθηκε στην απόφαση Azienda Agro-Zootecnica Franchini και Eolica di Altamura ( 75 ), την οποία και επικαλέστηκε η Επιτροπή προς στήριξη της αντίθετης ερμηνείας από αυτή την οποία προτείνω. Με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο είχε κρίνει, στο πλαίσιο διαφοράς στην οποία η οδηγία δεν 2009/28 δεν είχε ακόμη εφαρμογή ratione temporis, ότι το άρθρο 13 της οδηγίας αυτής αποτελεί έκφραση της γενικής αρχής της αναλογικότητας στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης. Το Δικαστήριο εξέτασε, συνεπώς, τη συμβατότητα με την αρχή αυτή εθνικής ρύθμισης η οποία απαγόρευε την εγκατάσταση σε τόπους του Natura 2000 ανεμογεννητριών μη προοριζόμενων για ίδια τελική κατανάλωση. Η απόφαση αυτή υποδήλωνε ότι η αρχή της αναλογικότητας, όπως διατυπώνεται στη διάταξη αυτή, αφορά το σύνολο των κανόνων, τόσο διαδικαστικών όσο και ουσιαστικών, που διέπουν την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, προσέγγιση την οποία όμως απέρριψε κατά τη γνώμη μου η απόφαση Elecdey Carcelen κ.λπ. ( 76 )

102. Καταλήγω λοιπόν στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία εξαρτά τη χρήση, ως καυσίμων σε σταθμούς που παράγουν ατμοσφαιρικές εκπομπές, χρησιμοποιημένων φυτικών ελαίων που έχουν υποστεί χημική επεξεργασία από τη συμμόρφωση με τα πρότυπα για την αποτέφρωση αποβλήτων, εκτός εάν και έως ότου οριστεί διαφορετικά με υπουργική απόφαση. Ακόμη και εάν μια τέτοια ρύθμιση έθετε σε κίνδυνο την επίτευξη του υποχρεωτικού εθνικού στόχου που έχει ταχθεί στην Ιταλία (πράγμα το οποίο ουδόλως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής), τούτο θα συνεπαγόταν απλώς παράβαση της υποχρέωσης επιτεύξεως αποτελέσματος που υπέχει η Ιταλία.

103. Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από την επιχειρηματολογία που προέβαλε η PNTE, κατά την οποία η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση είναι αντίθετη προς το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28 κατά το μέτρο που ο κατάλογος των επιτρεπόμενων καυσίμων που περιλαμβάνεται στη ρύθμιση αυτή δεν είναι συντονισμένος με τον ορισμό της έννοιας «βιοκαύσιμο» που προβλέπεται στη διάταξη του εθνικού δικαίου η οποία μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, της ίδιας οδηγίας.

104. Το εν λόγω συμπέρασμα δεν αναιρείται ούτε από την επιχειρηματολογία την οποία προέβαλε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, σύμφωνα με την οποία το άρθρο 17, παράγραφος 8, της οδηγίας 2009/28 απαγορεύει στα κράτη μέλη να υπαγάγουν στις κανονιστικές ρυθμίσεις για τα απόβλητα την καύση ενός βιοκαυσίμου όπως το φυτικό έλαιο, το οποίο πληροί τα κριτήρια αειφορίας της παραγράφου 1 του ίδιου άρθρου.

105. Επισημαίνω, συναφώς, ότι το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2009/28 απλώς ορίζει την έννοια «βιορευστό» η οποία χρησιμοποιείται σε άλλες διατάξεις της οδηγίας αυτής. Ειδικότερα, το άρθρο 17, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας προβλέπει «κριτήρια αειφορίας» για τα βιοκαύσιμα και τα βιορευστά.

106. Σε αντίθεση με τα όσα υποστηρίζει η Επιτροπή, η εναρμόνιση στην οποία προβαίνει το άρθρο 17 της οδηγίας 2009/28, όπως προκύπτει από το γράμμα της παραγράφου 8 του ίδιου άρθρου και όπως έχει ήδη διαπιστώσει το Δικαστήριο ( 77 ), περιορίζεται απλώς στη διευκρίνιση των κριτηρίων αειφορίας που πρέπει να πληρούν τα βιοκαύσιμα και τα βιορευστά «[γ]ια τους σκοπούς που απαριθμούνται στα στοιχεία α), β) και γ) της παραγράφου 1» του άρθρου αυτού. Οι σκοποί αυτοί συνίστανται, αφενός, στο να λαμβάνεται υπόψη η ενέργεια που παράγεται από βιοκαύσιμα και βιορευστά προκειμένου να εξακριβωθεί κατά πόσον ένα κράτος μέλος τηρεί τους υποχρεωτικούς εθνικούς στόχους του καθώς και τις υποχρεώσεις στον τομέα της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και, αφετέρου, στην ενδεχόμενη χορήγηση εθνικής χρηματοδοτικής υποστήριξης για την κατανάλωση βιοκαυσίμων.

107. Από τα ανωτέρω συνάγεται, κατά το Δικαστήριο, ότι το άρθρο 17 της οδηγίας 2009/28 δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να επιτρέπουν απεριορίστως τις εισαγωγές αειφόρων βιοκαυσίμων από άλλα κράτη μέλη ( 78 ). Με την ίδια λογική, η διάταξη αυτή, κατά τη γνώμη μου, δεν επιβάλλει σε κράτος μέλος ούτε να επιτρέπει απεριορίστως τη χρήση αειφόρων βιοκαυσίμων και βιορευστών, είτε αυτά παράγονται στην επικράτειά του είτε σε άλλο κράτος μέλος.

V. Πρόταση

108. Κατόπιν όλων των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί στα προδικαστικά ερωτήματα του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (περιφερειακού διοικητικού πρωτοδικείου Πεδεμοντίου, Ιταλία) η εξής απάντηση: 1) Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2008/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών, δεν αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, που επιβάλλει να θεωρηθεί ως απόβλητο, όταν χρησιμοποιείται ως καύσιμο σε σταθμό παραγωγής θερμικής και ηλεκτρικής ενέργειας, ουσία παραγόμενη από τη χημική επεξεργασία χρησιμοποιημένων φυτικών ελαίων η οποία δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο των κατηγοριών ουσιών που παράγονται από βιομάζα και των οποίων η χρήση επιτρέπεται για τον σκοπό αυτό και ο οποίος μπορεί να τροποποιηθεί μόνο με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος. Τούτο όμως ισχύει μόνον εφόσον ο εθνικός νομοθέτης έχει κρίνει, χωρίς να υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, ότι: – τα χρησιμοποιημένα φυτικά έλαια δεν δύνανται να πληρούν τους όρους του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής όταν υποβάλλονται σε τέτοια επεξεργασία με σκοπό τη χρήση αυτή, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει, ή ότι – η τήρηση των όρων αυτών μπορεί να ελεγχθεί μόνον μέσω προηγούμενου καθορισμού, με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος, κριτηρίων για τον αποχαρακτηρισμό ως αποβλήτων των ουσιών του είδους αυτού και ότι η διαδικασία που προβλέπεται στο εθνικό δίκαιο για την έκδοση τέτοιας πράξης διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής κατά το μέτρο, ιδίως, που υπόκειται σε εύλογες προθεσμίες, μπορεί να κινηθεί κατόπιν αιτήματος των ενδιαφερόμενων κατόχων αποβλήτων και προβλέπει τη δυνατότητα άσκησης ένδικων βοηθημάτων κατά της απόρριψης του αιτήματος αυτού από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει. 2) Το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/28/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και την τροποποίηση και τη συνακόλουθη κατάργηση των οδηγιών 2001/77/ΕΚ και 2003/30/ΕΚ, δεν αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία υπάγει στην εθνική ρύθμιση σχετικά με την ανάκτηση ενέργειας από απόβλητα τη χρήση, ως καυσίμου σε σταθμό παραγωγής θερμικής και ηλεκτρικής ενέργειας, βιορευστού παραγόμενου από απόβλητα το οποίο δεν εμπίπτει σε καμία από τις κατηγορίες του καταλόγου των καυσίμων των οποίων η χρήση επιτρέπεται για τον σκοπό αυτό δυνάμει της ως άνω νομοθεσίας, ο οποίος μπορεί να τροποποιηθεί μόνο με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος η διαδικασία έκδοσης της οποίας δεν είναι συντονισμένη με τη διαδικασία χορήγησης άδειας για τη λειτουργία του επίμαχου σταθμού.

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.

( 2 ) Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008 (ΕΕ 2008, L 312, σ. 3).

( 3 ) Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009 (ΕΕ 2009, L 140, σ. 16).

( 4 ) Τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 96 της 14ης Απριλίου 2006 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 152/2006).

( 5 ) Τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 81 στην GURI αριθ. 71 της 28ης Μαρτίου 2011 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 28/2011).

( 6 ) Νομοθετικό διάταγμα περί μεταφοράς της οδηγίας 2001/77/ΕΚ για την προαγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 387/2003) (τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 17 στην GURI αριθ. 25 της 31ης Ιανουαρίου 2004).

( 7 ) Επισημαίνω ότι η Ente Nazionale di Normazione (UNI) (εθνικό ινστιτούτο τυποποίησης, Ιταλία) είναι ένας μη κερδοσκοπικός ιδιωτικός οργανισμός ο οποίος καταρτίζει, δημοσιεύει και προωθεί εθελοντικά τεχνικά πρότυπα στους τομείς της βιομηχανίας, του εμπορίου και των υπηρεσιών. Η UNI εκπροσωπεί την Ιταλία στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή Τυποποίησης (CEN) και στον Διεθνή Οργανισμό Τυποποίησης (ISO) (βλ. http://www.uni.com/και https://www.iso.org/fr/member/1823.html).

( 8 ) Η PNTE υποστηρίζει ότι το φυτικό έλαιο παράγεται από μία πρώτη ύλη η οποία έχει πάψει να αποτελεί απόβλητο, γνωστή ως διαυγές ελαϊκό οξύ (στο εξής: OAL), και την οποία η ALSO παράγει από απόβλητα. Η εκδοχή αυτή των πραγματικών περιστατικών διαφέρει σημαντικά από εκείνη που προκύπτει τόσο από την απόφαση περί παραπομπής όσο και από την άδεια που χορηγήθηκε στην ALSO. Στην άδεια αυτή αναφέρεται, υπό την επιφύλαξη της επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο –το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά–, ότι η ALSO παράγει το OAL σε μία αρχική εγκατάσταση με βάση διάφορα απόβλητα διαφορετικά από τα χρησιμοποιημένα εδώδιμα έλαια. Το OAL χρησιμοποιείται σε μία δεύτερη εγκατάσταση για την παραγωγή εστεροποιημένου φυτικού ελαίου. Σε μία τρίτη εγκατάσταση, η ALSO παράγει ένα διαφορετικό έλαιο από χρησιμοποιημένα τηγανέλαια. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο και υπό την επιφύλαξη πάντα της επαλήθευσης από αυτό, φαίνεται ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη φυτικό έλαιο δεν αντιστοιχεί σε εκείνο που παράγεται με βάση το OAL. Εν πάση περιπτώσει, όπως θα εκθέσω στα σημεία 63 και 64 των παρουσών προτάσεων, το γεγονός ότι ένα απόβλητο έχει παύσει να αποτελεί απόβλητο για μία συγκεκριμένη χρήση (όπως η παραγωγή βιοκαυσίμων) δεν συνεπάγεται ότι έχει αποχαρακτηρισθεί όσον αφορά άλλες χρήσεις (όπως, για παράδειγμα, για τη χρήση του ως καύσιμο σε σταθμό συμπαραγωγής).

( 9 ) Η PNTE υποστηρίζει ότι ο περιορισμός αυτός ως προς τη χρήση του προϊόντος αφορά αποκλειστικά το OAL. Αντιθέτως, η άδεια που χορηγήθηκε στην ALSO προβλέπει ότι το φυτικό έλαιο μπορεί να γίνει αντικείμενο εμπορίας χωρίς περιορισμούς στον τομέα της ενέργειας. Η εκδοχή αυτή των πραγματικών περιστατικών δεν αντιστοιχεί σε εκείνη που παρουσιάζεται στην απόφαση περί παραπομπής. Σημειώνω, συναφώς, ότι η άδεια αυτή δεν φαίνεται, υπό την επιφύλαξη της επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο, να επιβάλει μόνο για το OAL την υποχρέωση να αναγράφεται στα εμπορικά έγγραφα ότι τα προϊόντα που προέρχονται από τις εγκαταστάσεις της ALSO προορίζονται για χρήση ως βιοντίζελ.

( 10 ) Προς το παρόν, βάσει της διάταξης αυτής έχουν εκδοθεί ο κανονισμός (ΕΕ) 333/2011 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2011, για τη θέσπιση κριτηρίων προσδιορισμού των περιπτώσεων στις οποίες ορισμένοι τύποι απορριμμάτων μετάλλων παύουν να αποτελούν απόβλητα σύμφωνα με την [οδηγία 2008/98] (ΕΕ 2011, L 94, σ. 2), ο κανονισμός (ΕΕ) 1179/2012 της Επιτροπής, της 10ης Δεκεμβρίου 2012, για τη θέσπιση κριτηρίων προσδιορισμού των περιπτώσεων στις οποίες το υαλόθραυσμα παύει να αποτελεί απόβλητο σύμφωνα με την [οδηγία 2008/98] (ΕΕ 2012, L 337, σ. 31), καθώς και ο κανονισμός (ΕΕ) 715/2013 της Επιτροπής, της 25ης Ιουλίου 2013, για τη θέσπιση κριτηρίων προσδιορισμού των περιπτώσεων στις οποίες τα απορρίμματα χαλκού παύουν να αποτελούν απόβλητα σύμφωνα με την [οδηγία 2008/98] (ΕΕ 2013, L 201, σ. 14).

( 11 ) Απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019 (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψεις 24 και 25).

( 12 ) Η δυνατότητα αυτή προβλέπεται πλέον ρητά στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/98, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2018/851 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018, για την τροποποίηση της [οδηγίας 2008/98] (ΕΕ 2018, L 150, σ. 109), η οποία τέθηκε σε ισχύ μετά τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης.

( 13 ) Η δικογραφία που κατατέθηκε στο Δικαστήριο δεν περιέχει κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση παράγει, στην πράξη, τα ίδιο αποτέλεσμα όσον αφορά άλλα καύσιμα που είναι «υποψήφια» να αποχαρακτηριστούν ως απόβλητα. Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι οι κατηγορίες καυσίμων που απαριθμούνται στο παράρτημα X του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006 ορίζονται με ιδιαίτερα ευρείς όρους. Αν και η PNTE εκτιμά ότι η προσθήκη με υπουργική απόφαση στον κατάλογο αυτό των εστεροποιημένων φυτικών ελαίων έχει παρουσιάσει μεγάλη καθυστέρηση, εντούτοις δεν υπάρχει κανένα στοιχείο σχετικά με εάν μια τέτοια αιτίαση μπορεί να διατυπωθεί και για άλλα καύσιμα που προέρχονται από απόβλητα.

( 14 ) Απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019 (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 27).

( 15 ) Απόφαση της 15ης Ιουνίου 2000 (C‑418/97 και C‑419/97, EU:C:2000:318, σκέψεις 94 και 96).

( 16 ) Βλ. άρθρο 3, σημείο 1, της οδηγίας 2008/98, το οποίο επαναλαμβάνει κατ’ ουσίαν τον ορισμό της έννοιας «απόβλητο» τον οποίο προέβλεπαν τα προγενέστερα της οδηγίας αυτής κείμενα.

( 17 ) Κατά το άρθρο 3, σημείο 15, της οδηγίας 2008/98, ως «ανάκτηση» νοείται «οιαδήποτε εργασία της οποίας το κύριο αποτέλεσμα είναι ότι απόβλητα εξυπηρετούν έναν χρήσιμο σκοπό αντικαθιστώντας άλλα υλικά τα οποία, υπό άλλες συνθήκες, θα έπρεπε να χρησιμοποιηθούν για την πραγματοποίηση συγκεκριμένης λειτουργίας, ή ότι απόβλητα υφίστανται προετοιμασία για την πραγματοποίηση αυτής της λειτουργίας». Στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής παρατίθεται μη εξαντλητικός κατάλογος των εργασιών ανάκτησης, στις οποίες περιλαμβάνεται και η χρήση ως καύσιμο. Στο δε άρθρο 3, σημείο 17, της ίδιας οδηγίας ορίζεται η έννοια «ανακύκλωση» περιλαμβάνει «οιαδήποτε εργασία ανάκτησης με την οποία τα απόβλητα μετατρέπονται εκ νέου σε προϊόντα, υλικά ή ουσίες που προορίζονται είτε να εξυπηρετήσουν και πάλι τον αρχικό τους σκοπό είτε άλλους σκοπούς», αλλά «όχι την ανάκτηση ενέργειας [ούτε] την επανεπεξεργασία σε υλικά που πρόκειται να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα ή σε εργασίες επίχωσης».

( 18 ) Βλ. αποφάσεις της 18ης Απριλίου 2002, Palin Granit και Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, EU:C:2002:232, σκέψη 46), και της 22ας Δεκεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑283/07, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2008:763, σκέψη 61). H ερμηνεία αυτή της έννοιας «απόβλητο» εξηγείται, κατά την άποψή μου, από το γεγονός ότι η ενέργεια με την οποία γίνεται απόρριψη μιας ουσίας μπορεί να συνίσταται στην υποβολή της σε διαδικασία ανάκτησης [βλ., ιδίως, απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, σκέψεις 26 και 27)]. Εάν η ουσία που προκύπτει μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας αυτής μπορεί να χρησιμοποιηθεί χωρίς κίνδυνο για το περιβάλλον ή την υγεία, τότε ο κάτοχός της, καταρχήν, δεν την απορρίπτει πλέον. Αν και το γεγονός ότι ένα απόβλητο έχει αποτελέσει αντικείμενο πλήρους ανάκτησης συνιστά συνεπώς σοβαρή και συχνά αποφασιστική ένδειξη για τον αποχαρακτηρισμό του, το Δικαστήριο έχει εντούτοις επισημάνει ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο –έστω και μάλλον θεωρητικό [βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα S. Alber στην υπόθεση Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2002:420, σημείο 104)]– ο κάτοχός του να το απορρίψει, να έχει την πρόθεση να το απορρίψει ή να υποχρεούται να το απορρίψει παρά την ανάκτηση αυτή.

( 19 ) Βλ. αποφάσεις της 19ης Ιουνίου 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, σκέψεις 67 και 68, καθώς και σκέψη 75), και της 11ης Νοεμβρίου 2004, Niselli (C‑457/02, EU:C:2004:707, σκέψη 52).

( 20 ) Βλ. συνδυαστικά αποφάσεις της 4ης Δεκεμβρίου 2008, Lahti Energia (C‑317/07, EU:C:2008:684, σκέψεις 35 και 36), και της 25ης Φεβρουαρίου 2010, Lahti Energia (C‑209/09, EU:C:2010:98, σκέψεις 18 έως 21). Βλ. επίσης, a contrario, απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑283/07, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2008:763, σκέψη 62).

( 21 ) Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 18ης Απριλίου 2002, Palin Granit και Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, EU:C:2002:232, σκέψη 23), της 24ης Ιουνίου 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, σκέψη 44), και της 12ης Δεκεμβρίου 2013, Shell Nederland (C‑241/12 και C‑242/12, EU:C:2013:821, σκέψη 53).

( 22 ) Βλ. άρθρο 4 της οδηγίας 2008/98.

( 23 ) Πρβλ. Commission Staff Working Document – Annex the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Waste and Communication from the Commission Taking Sustainable Use of Resources Forward: A Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste – Impact Assessment on the Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste and the Immediate Implementing Measures, 21 Δεκεμβρίου 2005 [SEC(2005) 1681, σ. 9 και 17].

( 24 ) Κατά την αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας 2018/851, τα μέτρα αυτά μπορεί να περιλαμβάνουν «τη θέσπιση νομοθεσίας για τη μεταφορά των εν λόγω προϋποθέσεων [συνοδευόμενη] από διαδικασίες για την εφαρμογή τους, όπως η θέσπιση ειδικών κριτηρίων αποχαρακτηρισμού [αποβλήτων] ανά υλικό και εφαρμογή, έγγραφα καθοδήγησης, κατά περίπτωση αποφάσεις και άλλες διαδικασίες για την [ad hoc] εφαρμογή των εναρμονισμένων προϋποθέσεων που θεσπίζονται σε επίπεδο Ένωσης».

( 25 ) Υπό την προϋπόθεση πάντοτε ότι ο κάτοχός τους δεν τις απορρίπτει με τη σειρά του ή ότι δεν συντρέχουν άλλες περιστάσεις που καταδεικνύουν ότι ο κάτοχός τους έχει την πρόθεση ή ακόμη και την υποχρέωση να τις απορρίψει.

( 26 ) Απόφαση της 7ης Μαρτίου 2013 (C‑358/11, EU:C:2013:142, σκέψεις 56 και 57).

( 27 ) Η εν λόγω νομολογία περιλαμβάνει, κατά το Δικαστήριο, τις αποφάσεις που μνημονεύονται στο σημείο 39 των παρουσών προτάσεων.

( 28 ) Απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019 (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 23).

( 29 ) Βλ. σημεία 66, 69 και 75 των παρουσών προτάσεων.

( 30 ) Η διάταξη αυτή ορίζει ότι, αν δεν έχουν καθοριστεί κριτήρια αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων σε επίπεδο Ένωσης ή στο επίπεδο του οικείου κράτους μέλους, οι κατά περίπτωση αποφάσεις του εν λόγω κράτους μέλους λαμβάνονται με βάση τους όρους του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98.

( 31 ) Πρβλ. αποφάσεις της 15ης Ιουνίου 2000, ARCO Chemie Nederland κ.λπ. (C‑418/97 και C‑419/97, EU:C:2000:318, σκέψεις 41 και 70), της 11ης Νοεμβρίου 2004, Niselli (C‑457/02, EU:C:2004:707, σκέψη 34), καθώς και, κατ’ αναλογίαν, της 3ης Οκτωβρίου 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, σκέψη 62). Βλ., επίσης, αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας 2018/851.

( 32 ) Πρβλ. απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 25).

( 33 ) Απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019 (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψεις 26 και 28).

( 34 ) Επισημαίνω ότι, με την απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 30), το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 δεν παρέχει σε κάτοχο αποβλήτων τη δυνατότητα να ζητήσει από την αρμόδια εθνική αρχή ή το αρμόδιο εθνικό δικαστήριο την έκδοση αποφάσεως αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων «υπό περιστάσεις όπως αυτές [της υπόθεσης επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση αυτή]». Το Δικαστήριο φαίνεται λοιπόν ότι επισήμανε ότι το συμπέρασμα θα μπορούσε να είναι διαφορετικό υπό διαφορετικές περιστάσεις ή, τουλάχιστον, ότι άφησε το ερώτημα ανοικτό.

( 35 ) Το συμπέρασμα αυτό συνάγεται, κατά την άποψή μου, από τη σκέψη 27 της απόφασης της 28ης Μαρτίου 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264).

( 36 ) Βλ. αποφάσεις της 7ης Μαρτίου 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, σκέψη 55), και της 28ης Μαρτίου 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 29).

( 37 ) Arrêté du 24 août 2016 fixant les critères de sortie du statut de déchet pour les déchets graisseux et les huiles alimentaires usagées pour un usage en tant que combustible dans une installation de combustion classée sous la rubrique 2910‑B au titre de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement et d’une puissance supérieure à 0,1 [MW (mégawatt)] et les esters méthyliques d’acides gras fabriqués à partir de ces déchets destinés à être incorporés dans un produit pétrolier [υπουργική απόφαση της 24ης Αυγούστου 2016 για τον καθορισμό κριτηρίων αποχαρακτηρισμού για τα λιπαρά απόβλητα και τα χρησιμοποιημένα εδώδιμα έλαια που προορίζονται για χρήση ως καύσιμα σε εγκαταστάσεις καύσης που υπάγονται στον τίτλο 2910‑B βάσει της ονοματολογίας των εγκαταστάσεων που έχουν ταξινομηθεί για την προστασία του περιβάλλοντος και έχουν ισχύ ανώτερη των 0,1 [MW (μεγαβάτ)], και για τους μεθυλεστέρες λιπαρών οξέων που παράγονται από τα απόβλητα αυτά οι οποίοι προορίζονται για ενσωμάτωση σε πετρελαϊκά προϊόντα] (JORF αριθ. 0234 της 7ης Οκτωβρίου 2016, στο εξής: υπουργική απόφαση της 24ης Αυγούστου 2016).

( 38 ) Guidance, Biodiesel: Quality Protocol, επικαιροποιημένη έκδοση της 12ης Ιουνίου 2015, https://www.gov.uk/government/publications/biodiesel-quality-protocol/biodiesel-quality-protocol.

( 39 ) Αναφέρεται περαιτέρω ότι η Επιτροπή, κατά τον καθορισμό των κριτηρίων, λαμβάνει ως αφετηρία τα πλέον αυστηρά και φιλικά προς το περιβάλλον κριτήρια από εκείνα που έχουν καθορίσει τα κράτη μέλη.

( 40 ) Εν προκειμένω, η άδεια που έλαβε η ALSO προβλέπει τα τεχνικά και φυσικοχημικά χαρακτηριστικά καθώς και τα χαρακτηριστικά ενεργειακής απόδοσης που πρέπει να διαθέτουν οι προκύπτουσες από τις δραστηριότητές της ουσίες προκειμένου να αποχαρακτηριστούν ως απόβλητα, διευκρινίζοντας όμως παράλληλα ότι τα χαρακτηριστικά αυτά συνδέονται αυστηρά με τη χρήση για την οποία προορίζονται οι ουσίες αυτές σύμφωνα με τους όρους της εν λόγω άδειας.

( 41 ) Πρβλ. απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 27).

( 42 ) Όσον αφορά συνεπώς τα απόβλητα που υποβάλλονται σε επεξεργασία προκειμένου να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα, η ανάκτησή τους θεωρείται ολοκληρωμένη όχι κατόπιν της επεξεργασίας αλλά αφού έχουν αποτεφρωθεί σύμφωνα με τις ρυθμίσεις που ισχύουν για την ανάκτηση ενέργειας από απόβλητα.

( 43 ) Πρβλ. απόφαση της 28ης Μαρτίου 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, σκέψη 27).

( 44 ) Πρβλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 19ης Ιουνίου 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, σκέψεις 78 και 79).

( 45 ) Στο ίδιο πνεύμα, η γενική εισαγγελέας J. Kokott θεώρησε, στις προτάσεις της στην υπόθεση Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2018:969), ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τη ρύθμιση των εργασιών ανακτήσεως και τον καθορισμό του εφαρμοστέου επιπέδου προστασίας δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98 (σημείο 43). H γενική εισαγγελέας J. Kokott θεώρησε, κατ’ ουσίαν, ότι το κράτος μέλος, όταν, ελλείψει κριτηρίων που ορίζονται με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος, αποκλείει κάθε δυνατότητα κατά περίπτωση αξιολόγησης για τον αποχαρακτηρισμό συγκεκριμένων αποβλήτων, δεν υπερβαίνει τα όρια του περιθωρίου αυτού εκτιμήσεως παρά μόνον εάν τα επίμαχα απόβλητα θα είχαν, «άνευ εύλογης αμφιβολίας», καταστεί χρησιμοποιήσιμα κατόπιν εργασιών ανακτήσεως χωρίς να βλάπτεται η ανθρώπινη υγεία ή το περιβάλλον (σημείο 52).

( 46 ) Η απόφαση περί παραπομπής αναφέρει, συναφώς, ότι οι ενδιαφερόμενοι οικονομικοί φορείς μπορούν το πολύ να ζητήσουν από το Υπουργό Περιβάλλοντος να ασκήσει τη διακριτική του ευχέρεια προκειμένου να κινήσει τη διαδικασία τροποποίησης του καταλόγου που παρατίθεται στο παράρτημα Χ του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι φορείς αυτοί έχουν δυνατότητα άσκησης ένδικων βοηθημάτων κατά των αποφάσεων που απορρίπτουν το αίτημα αυτό ή κατά της αδράνειας του Υπουργού. Η PNTE αμφισβητεί τα ως άνω εκτιθέμενα. Κατά το αιτούν δικαστήριο, η επίμαχη διαδικασία τροποποίησης δεν υπόκειται εξάλλου ούτε σε συγκεκριμένες προθεσμίες ούτε σε διαφανή χρονοδιαγράμματα.

( 47 ) Βλ. σημεία 66 έως 84 των παρουσών προτάσεων.

( 48 ) Το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2008/98 διευκρινίζει εξάλλου ότι η επίμαχη ουσία πρέπει να χρησιμοποιείται συνήθως «για συγκεκριμένους σκοπούς». Η τήρηση των όρων που απαριθμούνται στα στοιχεία αʹ έως δʹ της διάταξης αυτής είναι και αυτή άρρηκτα συνδεδεμένη με την εκάστοτε συγκεκριμένη χρήση της εν λόγω ουσίας.

( 49 ) Βλ. σημείο 53 των παρουσών προτάσεων.

( 50 ) Η γαλλική νομοθεσία προβλέπει ότι τα φυτικά έλαια που έχουν υποβληθεί σε μηχανική επεξεργασία μπορούν, αντιθέτως, να παύσουν να αποτελούν απόβλητα όταν πρόκειται να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμο σε ορισμένες εγκαταστάσεις καύσης. Βλ. άρθρο 3, στοιχείο b, της υπουργικής απόφασης της 24ης Αυγούστου 2016, σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι, ενότητα 2, σημεία 2.1 και 2.2 της ίδιας υπουργικής απόφασης.

( 51 ) Βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 18ης Απριλίου 2002, Palin Granit και Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, EU:C:2002:232, σκέψεις 36 και 37).

( 52 ) Ιούνιος 2012, σ. 23 (στο εξής: έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής). Το έγγραφο αυτό, αν και δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα, περιέχει διευκρινίσεις που μπορούν να καθοδηγήσουν το Δικαστήριο κατά την ερμηνεία της οδηγίας 2008/98.

( 53 ) Πρβλ., επίσης, έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής, σ. 23.

( 54 ) Σύμφωνα με τα στοιχεία της δικογραφίας που διαβιβάστηκε στο Δικαστήριο, η υπουργική απόφαση 264 της 13ης Οκτωβρίου 2016 περί κανόνων που θέτουν ενδεικτικά κριτήρια προκειμένου να διευκολυνθεί η απόδειξη της συνδρομής των όρων για τον χαρακτηρισμό των καταλοίπων παραγωγής ως υποπροϊόντων και όχι ως αποβλήτων (GURI αριθ. 38 της 15ης Φεβρουαρίου 2017) διευκρινίζει, στο τμήμα 2, ότι τα υποπροϊόντα της επεξεργασίας ή διύλισης φυτικών ελαίων εμπίπτουν στο παράρτημα X του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006 μόνον εφόσον έχουν υποβληθεί σε φυσική επεξεργασία. Φαίνεται, υπό την επιφύλαξη της επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο, ότι ο κανόνας αυτός ισχύει για τα παρθένα έλαια. Αντιθέτως, από τα στοιχεία της δικογραφίας δεν προκύπτει εάν τα φυτικά έλαια που προέρχονται από καλλιέργειες προορισμένες για την παραγωγή ενέργειας μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε σταθμό που παράγει ατμοσφαιρικές εκπομπές όταν έχουν υποστεί χημική επεξεργασία.

( 55 ) Βλ. σημείο 83 των παρουσών προτάσεων.

( 56 ) Βλ. άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/98.

( 57 ) Υπογραμμίζω ότι κάθε κράτος μέλος οφείλει, δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2009/28, να μεριμνά ώστε το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στις μεταφορές να αντιπροσωπεύει τουλάχιστον το 10 % της τελικής κατανάλωσης ενέργειας στον τομέα αυτό εντός του εν λόγω κράτους μέλους. Βλ. επίσης, κατ’ αναλογία, απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2013, IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, σκέψεις 81 και 82), από την οποία προκύπτει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτίμησης κατά την επιλογή των πηγών βιομάζας των οποίων τη χρήση ως καύσιμο θέλουν να ενθαρρύνουν μέσω μέτρων ενίσχυσης.

( 58 ) Βλ. σημεία 38 και 39 των παρουσών προτάσεων.

( 59 ) Πρβλ., ιδίως, αιτιολογικές σκέψεις 4 και 5 της οδηγίας (ΕΕ) 2015/1513 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, για την τροποποίηση της οδηγίας 98/70/ΕΟΚ σχετικά με την ποιότητα των καυσίμων βενζίνης και ντίζελ και για την τροποποίηση της οδηγίας [2009/28] (ΕΕ 2015, L 239, σ. 1), καθώς και αιτιολογική σκέψη 81 της οδηγίας (ΕΕ) 2018/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (ΕΕ 2018, L 328, σ. 82).

( 60 ) Έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής, σ. 24.

( 61 ) Ειδικότερα των εκπομπών οξειδίων του θείου (SOx), οξειδίων του αζώτου (NOx), μονoξειδίου του άνθρακα (CO), αμμωνίας (NH3) και σκόνης.

( 62 ) Πρβλ. απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑283/07, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2008:763, σκέψη 62).

( 63 ) Πρβλ. απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2004, EU-Wood-Trading (C‑277/02, EU:C:2004:810, σκέψη 46).

( 64 ) Βλ. σημείο 40 των παρουσών προτάσεων.

( 65 ) Βλ. μεταξύ άλλων, κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 22ας Δεκεμβρίου 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, σκέψεις 60 και 82), της 11ης Ιουλίου 2013, Γαλλία κατά Επιτροπής (C‑601/11 P, EU:C:2013:465, σκέψη 143), καθώς και της 9ης Ιουνίου 2016, Pesce κ.λπ. (C‑78/16 και C‑79/16, EU:C:2016:428, σκέψη 49).

( 66 ) Βλ. σημείο 44 των παρουσών προτάσεων.

( 67 ) Εν προκειμένω, η διαδικασία αυτή προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 28/2011, το οποίο παραπέμπει στο άρθρο 12 του νομοθετικού διατάγματος 387/2003. Η δε διαδικασία τροποποίησης του καταλόγου του παραρτήματος X του μέρους V του νομοθετικού διατάγματος 152/2006 καθορίζεται στο άρθρο 281, παράγραφοι 5 και 6, του ίδιου νομοθετικού διατάγματος.

( 68 ) Εξάλλου, το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/2001 επαναλαμβάνει κατ’ ουσίαν τη διατύπωση αυτή. Η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται ratione temporis στα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης της κύριας δίκης.

( 69 ) Σε αντίθεση με τα όσα υποστήριξε η Επιτροπή, η ερμηνεία αυτή δεν αναιρείται από την αναφορά στους «κανονισμο[ύς] και κώδικες» που γίνεται στον τίτλο του άρθρου 13 της οδηγίας 2009/28. Πράγματι, από τις παραγράφους 4 έως 6 του άρθρου αυτού προκύπτει ότι η αναφορά αυτή παραπέμπει στους οικοδομικούς κανονισμούς και κώδικες, στους οποίους τα κράτη μέλη οφείλουν να εισαγάγουν κατάλληλα μέτρα για να αυξήσουν το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στον οικοδομικό τομέα και να ενθαρρύνουν τη χρήση ενέργειας από τέτοιες πηγές. Η εν λόγω ερμηνεία δεν συνεπάγεται ότι η παράγραφος 1 του ίδιου άρθρου θεσπίζει μια γενική υποχρέωση αναλογικότητας η οποία ισχύει για όλες τις εθνικές ρυθμίσεις που διέπουν την παραγωγή και χρήση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές.

( 70 ) Βλ., ιδίως, Commission Staff Working Document, The Support of Electricity from Renewable Energy Sources – Accompanying Document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources, 23 Ιανουαρίου 2008 [SEC(2008) 57 τελικό, σ. 7]. Βλ., επίσης, document de travail des services de la Commission – Analyse d’impact – Document accompagnant le train de mesures pour la réalisation des objectifs fixés par l’Union européenne pour 2020 en matière de changement climatique et d’énergies renouvelables [έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής – Εκτίμηση επιπτώσεων – Έγγραφο που συνοδεύει το πακέτο μέτρων για την υλοποίηση των στόχων της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά την κλιματική αλλαγή και τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας για το 2020] [SEC(2008) 85 τελικό, σ. 12].

( 71 ) Άρθρο 3, παράγραφος 1, και παράρτημα I, μέρος A, της οδηγίας 2009/28. Δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, κάθε κράτος μέλος λαμβάνει αποτελεσματικά μέτρα ώστε να διασφαλίζεται ότι το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην τελική κατανάλωση ενέργειας ισούται τουλάχιστον με το μερίδιο το οποίο προβλέπεται στην ενδεικτική πορεία που καθορίζεται στο μέρος Β του παραρτήματος Ι. Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας απαιτείται η θέσπιση εθνικών σχεδίων δράσης που να περιγράφουν τα εν λόγω μέτρα.

( 72 ) Βλ. πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, της 23ης Ιανουαρίου 2008 [COM(2008) 19 τελικό, σ. 12].

( 73 ) Απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2017 (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 και C‑221/16, EU:C:2017:705, σκέψεις 32 έως 35 καθώς και σκέψεις 39 και 40).

( 74 ) Στο πλαίσιο της εξέτασης του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, διατύπωσα ήδη την άποψη ότι το Δικαστήριο δεν διαθέτει επαρκή στοιχεία ώστε να κρίνει εάν συνιστά αδικαιολόγητο εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων που κατοχυρώνει το άρθρο 34 ΣΛΕΕ εθνική νομοθεσία η οποία υπάγει τη χρήση εστεροποιημένων φυτικών ελαίων ως καυσίμων σε σταθμούς που εκλύουν ατμοσφαιρικές εκπομπές στις ρυθμίσεις για την αποτέφρωση αποβλήτων (βλ. σημεία 73 και 74 των παρουσών προτάσεων).

( 75 ) Απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011 (C‑2/10, EU:C:2011:502, σκέψη 73).

( 76 ) Απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2017 (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 και C‑221/16, EU:C:2017:705).

( 77 ) Βλ. αποφάσεις της 22ας Ιουνίου 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, σκέψεις 28, 32 και 33), καθώς και της 4ης Οκτωβρίου 2018, L.E.G.O. (C‑242/17, EU:C:2018:804, σκέψη 28). Βλ., επίσης, αιτιολογική σκέψη 94 της οδηγίας 2009/28.

( 78 ) Βλ. απόφαση της 22ας Ιουνίου 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, σκέψη 35).