Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tesauro της 20/04/1989. - HERMANN SCHRAEDER HS KRAFTFUTTER GMBH & CO KG ΚΑΤΑ HAUPTZOLLAMT GRONAU. - ΑΙΤΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΚΔΟΣΗ ΠΡΟΔΙΚΑΣΤΙΚΗΣ ΑΠΟΦΑΣΕΩΣ: FINANZGERICHT DUESSELDORF - ΓΕΡΜΑΝΙΑ. - ΓΕΩΡΓΙΑ - ΕΙΣΦΟΡΑ ΣΥΝΥΠΕΥΘΥΝΟΤΗΤΑΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΣΙΤΗΡΩΝ. - ΥΠΟΘΕΣΗ 265/87.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1989 σελίδα 02237

Σουηδική ειδική έκδοση σελίδα 00097

Φινλανδική ειδική έκδοση σελίδα 00109



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

Η παρούσα αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως υπάγεται στο πεδίο των δικαστικών διαφορών, που είναι ήδη αρκετά σημαντικό, σχετικά με το κύρος των εισφορών συνυπευθυνότητας. Με άφθονη νομολογία (1), το Δικαστήριο δέχθηκε κατ' ουσίαν ότι συμβιβάζεται με το κοινοτικό σύστημα αυτό το μέσο και οι ουσιώδεις λεπτομέρειες εφαρμογής του, έστω κι αν αποδοκίμασε ένα ειδικό σημείο, όπως θα δούμε πιο κάτω.

Στη προκειμένη περίπτωση ((η οποία αφορά τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1579 του Συμβουλίου της 23ης Μαΐου 1986, καθώς και τον εκτελεστικό κανονισμό που θεσπίστηκε κατόπιν, στις 30 Ιουνίου 1986, από την Επιτροπή - κανονισμός (ΕΟΚ) 2040)), η εταιρεία Schraeder, επιχείρηση εμπορίας μεταποιημένων σιτηρών, αμφισβητεί το κύρος της εν λόγω εισφοράς ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου για να αντιταχθεί στην καταβολή της, χρησιμοποιώντας επιχειρήματα τα οποία, όπως νομίζω, το Δικαστήριο έχει ήδη κατά μεγάλο μέρος ερευνήσει και απορρίψει με την προηγουμένη του νομολογία.

Το κύρος των προαναφερθέντων κανονισμών αμφισβητείται επίσης στο πλαίσιο μιας άλλης δίκης (υπόθεση 195/87, στην οποία αναπτύσσω σήμερα επίσης τις προτάσεις μου), μολονότι βάσει άλλων επιχειρημάτων που αφορούν όχι την καθαυτό νομιμότητα της εισφοράς, αλλά τη νομιμότητα του συστήματος εισπράξεως της εισφοράς αυτής.

Παρά τη διαφορά αυτή, νομίζω ότι, αν αποφασίσει το Δικαστήριο να αποδεχθεί στην τελευταία αυτή υπόθεση την προταθείσα με τις προτάσεις μου λύση (στις οποίες παραπέμπω), η λύση αυτή θα έχει ορισμένη σημασία επίσης για την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο εθνικό δικαστήριο στην προκειμένη υπόθεση.

Προτείνω λοιπόν ευθύς εξαρχής ότι, στην περίπτωση που το Δικαστήριο θεωρήσει σκόπιμο να ακολουθήσει τις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπόθεση 195/87, η απόφαση που θα εκδοθεί στην παρούσα υπόθεση να περιλαμβάνει παραπομπή στην απόφαση επί της υποθέσεως 195/87.

Κατόπιν αυτού, θα περιορίσω τις παρατηρήσεις μου στην εκτίμηση των λόγων ακυρότητας που συζητήθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας υπόθεσης και οι οποίοι εκτίθενται από το εθνικό δικαστήριο στη διάταξή του περί παραπομπής.

Το νομικό έρεισμα του κανονισμού 1579/86

Οι αμφιβολίες που εξέφρασε το εθνικό δικαστήριο όσον αφορά το κύρος του κανονισμού 1579/86 αφορούν σχεδόν αποκλειστικά την προβληθείσα έλλειψη σχετικού νομικού ερείσματος. Για το λόγο αυτό θα επικεντρώσω στο σημείο αυτό το μεγαλύτερο μέρος της αναπτύξεώς μου.

Το παραπέμπον δικαστήριο, δεχθέν στο σημείο αυτό την άποψη της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, θεωρεί ότι ο προαναφερθείς κανονισμός έπρεπε να στηρίζεται όχι μόνο στο άρθρο 43, αλλά επίσης στο άρθρο 201 της Συνθήκης.

Τα υπέρ της απόψεως αυτής αναπτυχθέντα επιχειρήματα είναι κυρίως δύο.

Πρώτον, παρατηρείται ότι η εισφορά συνυπευθυνότητας αποτελεί, λόγω της συγκεκριμένης μορφής της, όχι επέμβαση γεωργικής πολιτικής οικονομικής φύσεως, αλλά μέτρο με χαρακτήρα ουσιωδώς φορολογικό, τούτο δε αντιθέτως προς τη διάταξη του άρθρου 1, παράγραφος 4, σημείο 4, του κανονισμού 1579/86 (2). Αυτό αποδεικνύεται όχι μόνο από το ηυξημένο επίπεδο του φόρου, αλλά επίσης και ιδίως από το γεγονός ότι η εισφορά επιβαρύνει τελικά υποκείμενα (τους μεταποιητές σιτηρών) που δεν είναι υπεύθυνοι για την πλεονασματική παραγωγή. Κατά συνέπεια, ναι μεν αυτή η επιβάρυνση ανακουφίζει τις χρηματικές δυσχέρειες του εν λόγω τομέα, δεν έχει όμως κανένα συναφή στόχο και επομένως καμιά πραγματική επίπτωση στην οικονομική συμπεριφορά αυτών των επιχειρηματιών (των παραγωγών σιτηρών) οι οποίοι προσδιορίζουν την προσφορά και, ως εκ τούτου, και τα τυχόν πλεονάσματα. Εφόσον επομένως πρόκειται για έσοδο φορολογικής φύσεως, το Συμβούλιο δεν είχε την εξουσία να την αποφασίσει μόνο βάσει του άρθρου 43.

Κατά το παραπέμπον δικαστήριο και την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, στο συμπέρασμα αυτό καταλήγει κανείς επίσης και βάσει δευτέρου επιχειρήματος.

Κατά το γράμμα του άρθρου 2, δεύτερο εδάφιο, της αποφάσεως 70/243, ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ, του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970 (GU L 94, σ. 19):

"Αποτελούν, επίσης, ιδίους πόρους εγγραφόμενους στον προϋπολογισμό των Κοινοτήτων τα έσοδα που προέρχονται από άλλους φόρους που θα θεσπιστούν στο πλαίσιο κοινής πολιτικής, σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος ή της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητος Ατομικής Ενεργείας εφόσον ολοκληρώθηκε η διαδικασία του άρθρου 201 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος ή του άρθρου 173 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητος Ατομικής Ενεργείας".

Εφόσον η εισφορά συνυπευθυνότητας αποτελεί ακριβώς έσοδο το οποίο θεσπίστηκε στο πλαίσιο κοινής πολιτικής, προκύπτει επίσης από αυτή τη διάταξη, σύμφωνα με την ερμηνεία που υποστηρίζει η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η υποχρέωση του Συμβουλίου να στηριχθεί στο άρθρο 201 και να ακολουθήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στη διάταξη αυτή.

Δεν μπορώ να δεχθώ τα δύο αυτά επιχειρήματα.

Καταρχάς, στην απόφαση της 9ης Ιουλίου 1985, Βozzetti (υπόθεση 179/84, Συλλογή 1985, σ. 2301), το Δικαστήριο, αναφερόμενο στην εισφορά συνυπευθυνότητας στον τομέα του γάλακτος, δέχθηκε ότι η εισφορά αυτή:

"... πρέπει να θεωρείται ως ?μέρος των παρεμβάσεων που αποσκοπούν στη ρύθμιση των γεωργικών αγορών' . Αρα, η εισφορά έχει κατ' ουσία οικονομικό χαρακτήρα, εφόσον διαδραματίζει τον ίδιο ρόλο με τις άλλες παρεμβάσεις, οι οποίες προβλέπονται από την κοινή οργάνωση της αγοράς των γαλακτοκομικών προϊόντων. Το γεγονός ότι η εισφορά συνυπευθυνότητας, η οποία προορίζεται απευθείας για ορισμένες δαπάνες στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως της αγοράς γάλακτος, δεν συμπεριλαμβάνεται μεταξύ των ?ιδίων πόρων' της Κοινότητας, δεν έχει ως αποτέλεσμα να επηρεάζει το νομικό χαρακτηρισμό της που λειτουργεί έτσι ώστε να συμβάλλει στη ρύθμιση της εν λόγω αγοράς." (σκέψη 19 της αποφάσεως).

Οι παρατηρήσεις αυτές μπορούν να εφαρμοστούν στην εισφορά του τομέα των σιτηρών, η οποία είναι απολύτως ανάλογη με την άλλη εισφορά, τόσο από απόψεως διαρθρώσεως - όπως θα δούμε πιο κάτω - όσο και από απόψεως λειτουργίας? το τελευταίο δε αυτό στοιχείο είναι και το σημαντικότερο.

Εχω ήδη επισημάνει ότι το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού 1579/86 ορίζει ότι η εν λόγω εισφορά "θεωρείται ότι αποτελεί μέρος των παρεμβάσεων που προορίζονται για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών". Περαιτέρω, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις του ίδιου κανονισμού (δεύτερη αιτιολογική σκέψη), το όργανο αυτό το οποίο εντάσσεται σε μια ευρύτερη στρατηγική επανεξισορροπήσεως της αγοράς, ανταποκρίνεται άλλωστε στον ειδικό σκοπό να δοθεί στους παραγωγούς ένδειξη για την κατάσταση του οικείου τομέα. Οπως αναφέρουν η Επιτροπή και το Συμβούλιο, η εισφορά δεν λειτουργεί διαφορετικά από μείωση, κατά το ίδιο μέτρο, της τιμής παρεμβάσεως, έστω κι αν είναι πιο ευέλικτη. Πρόκειται δηλαδή για συγκεκριμένη επισήμανση που απευθύνεται στους παραγωγούς και η οποία, χωρίς να θίγει τους μηχανισμούς στηρίξεως του τομέα, αποβλέπει στην αποκατάσταση της φυσικής ισορροπίας μεταξύ ζητήσεως και προσφοράς.

Ετσι, αν είναι αυτή η λειτουργία - που περιγράφηκε εξαιρετικά συνοπτικά - αυτού του οργάνου, δεν μπορώ να αντιληφθώ πώς μπορεί να αμφισβητηθεί λογικά η οικονομική της ουσιωδώς φύση, η οποία άλλωστε έχει ρητώς γίνει δεκτή από τη νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα του γάλακτος.

Αντίθετα από τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας, ούτε οι λεπτομέρειες εισπράξεως της εισφοράς (πληρωμή από τους μεταποιητές αντί των παραγωγών) ούτε το ύψος αυτής της εισφοράς έρχονται σε αντίθεση με αυτή την οικονομική φύση.

Θα έχω την ευκαιρία να επανέλθω πιο κάτω επί των σημείων αυτών. Αρκεί προς το παρόν να σημειώσω ότι η προβαλλόμενη με την ανωτέρω έννοια επιχειρηματολογία εδράζεται σε προϋποθέσεις που στερούνται ερείσματος.

Οσον αφορά τις λεπτομέρειες εισπράξεως, δεν είναι ακριβές ότι η εισφορά βαρύνει τους μεταποιητές. Τουλάχιστον καταρχήν το αντίθετο είναι αληθές. Εστω κι αν καταβάλλεται από τους μεταποιητές, η επιβάρυνση επιρρίπτεται υποχρεωτικά - κατόπιν αφαιρέσεως από την τιμή αγοράς - στον παραγωγό. Αυτός ο τελευταίος είναι, επομένως, ο πραγματικά υποκείμενος στην εισφορά, ενώ ο μεταποιητής παρεμβάλλεται ως υποκαταστάτης. Ο παραγωγός αποτελεί πάντοτε τον πραγματικό αποδέκτη του οικονομικού μέτρου, αφού οι επιλογές του είναι αυτές που επηρεάζονται από την ύπαρξη και το ύψος της εισφοράς. Ο μηχανισμός της εισπράξεως αντιστοιχεί επομένως στο χαρακτηριστικό στόχο της εισφοράς, ο οποίος συνίσταται στην παροχή συγκεκριμένης ενδείξεως στους παραγωγούς ως προς τη συγκυρία της αγοράς.

Οσον αφορά το ύψος της επιβαρύνσεως, που καθορίστηκε στο 3% για τα δύο πρώτα έτη, δεν φαίνεται υπερβολικό, αφού πρόκειται για παρέμβαση υπό τη μορφή μειώσεως ή εν πάση περιπτώσει διατηρήσεως των προσφερομένων τιμών έναντι της ζητήσεως σε μια αγορά που είναι διαρθρωτικά πλεονασματική.

Εξάλλου, το ύψος της εισφοράς, έστω κι όταν καθορίζεται βάσει στοιχείων χρηματικού χαρακτήρα (τα δημοσιονομικά βάρη που συνδέονται με τη στήριξη της πλεονασματικής παραγωγής), συνδέεται πάντοτε ακριβώς με τη θεμελιώδη οικονομική ratio του μέτρου, η οποία συνίσταται - όπως έχω ήδη πει - στο να "δοθεί στους παραγωγούς μια ένδειξη για την κατάσταση της αγοράς" προκειμένου να "επιτευχθεί το ταχύτερο δυνατό μια καλύτερη ισορροπία της αγοράς και έλεγχος της αύξησης της παραγωγής" (δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1579/86).

Πρέπει επομένως, κατά τη γνώμη μου, να θεωρηθεί ότι, έστω και αν εμφανίζει αναμφισβητήτως μια χρηματική όψη κατά το ότι βοηθάει στον περιορισμό των δαπανών διαχειρίσεως των μηχανισμών της αγοράς στον τομέα των σιτηρών, η εισφορά εμφανίζεται επίσης συγκεκριμένα ως παρέμβαση η οποία αποβλέπει στη ρύθμιση των αγορών και έχει επομένως ουσιωδώς οικονομικό χαρακτήρα. Επομένως, δεν μπορεί με αυτή τη βάση να διαπιστωθεί η ανάγκη στηρίξεως επίσης του επιδίκου κανονισμού στο άρθρο 201 της Συνθήκης.

Τέτοια υποχρέωση δεν προκύπτει ούτε - κατά ορθή σκέψη - από το γράμμα του άρθρου 2, δεύτερο εδάφιο, της αποφάσεως του Συμβουλίου που προαναφέρθηκε σχετικά με τους ιδίους πόρους. Οπως υπογραμμίζει σωστά το Συμβούλιο, ενώ η πρώτη παράγραφος του άρθρου αυτού έχει επιτακτική ισχύ υπό την έννοια ότι προβλέπει τα έσοδα που αποτελούν υποχρεωτικά τους ιδίους πόρους, η δεύτερη παράγραφος είναι αμιγώς ενδεικτική διότι αφορά μάλλον τα έσοδα που, ανάλογα με τις περιστάσεις, μπορούν να αποτελέσουν μέρος ή όχι των ιδίων πόρων. Στην περίπτωση που προβλέπει η δεύτερη παράγραφος, δηλαδή όταν αποφασίστηκε να εγγραφεί συγκεκριμένο κεφάλαιο μεταξύ των ιδίων πόρων, και μόνο σ' αυτή την περίπτωση, αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση η προσφυγή στη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 201. Αντιθέτως, όταν κριθεί ότι ορισμένο έσοδο δεν πρέπει να εγγραφεί μεταξύ των ιδίων πόρων και επομένως στο γενικό προϋπολογισμό της Κοινότητας, η διαδικασία του άρθρου 201 είναι σαφώς περιττή και μάλιστα ultra vires.

Αυτή είναι ακριβώς η περίπτωση της εισφοράς συνυπευθυνότητας. Αλλωστε, το Δικαστήριο έχει ήδη καταλήξει σε τέτοιο συμπέρασμα στην απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1979, Stoelting (138/78, Racc. 1979, σ. 713). Στην περίπτωση αυτή, ο προσφεύγων της κύριας δίκης είχε αμφισβητήσει ότι αρκούσε το άρθρο 43 για να εξουσιοδοτηθούν τα κοινοτικά όργανα να εισπράττουν την εισφορά για την παραγωγή γάλακτος, ενώ η τελευταία αποτελούσε φόρο που δεν μπορούσε να συσταθεί παρά μόνο βάσει του άρθρου 201. Αντιθέτως, το Δικαστήριο, αφού αναφέρθηκε στη λειτουργία της εισφοράς, έκρινε ότι το Συμβούλιο είχε την εξουσία να την θεσπίσει βάσει του άρθρου 43. Στο σημείο αυτό ακολούθησε το Δικαστήριο τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Μayras, ο οποίος εξέθεσε ότι:

"Το άρθρο 201 αποτελεί έτσι τη βάση των εσόδων τα οποία, χωρίς καμιά διάκριση, προορίζονται να καλύψουν το σύνολο των δαπανών που έχουν εγγραφεί στον προϋπολογισμό.

Το άρθρο όμως αυτό δεν αποκλείει καθόλου, στο πλαίσιο ειδικών ρυθμίσεων, ιδίως σε θέματα κοινής γεωργικής πολιτικής, να έχει το Συμβούλιο την εξουσία να θεσπίζει έσοδα τα οποία, λόγω του στενού δεσμού τους με τα μέτρα που ενεργούν επί των δαπανών οι οποίες αφορούν στον εν λόγω τομέα, μειώνουν τη σημασία τους".

Σχετικά είχε επίσης τονίσει ότι, στο πεδίο των παρεμβάσεων για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών, υφίσταντο ήδη συγκεκριμένα έσοδα που δεν αποτελούσαν ιδίους πόρους, η σύσταση των οποίων συνεπαγόταν προσφυγή στη διαδικασία του άρθρου 201 (παραδείγματος χάρη οι ασφάλειες και οι εγγυήσεις που εισπράττονται και διατηρούνται από την Κοινότητα), κατέληξε δε ότι το άρθρο αυτό δεν έπρεπε να εφαρμοστεί στην εισφορά συνυπευθυνότητας. (3)

Πρέπει όμως επίσης να υπογραμμιστεί ότι, στην περίπτωση της εν λόγω εισφοράς, η προσφυγή στο άρθρο 201 παρίσταται όχι μόνο περιττή αλλά ακόμα και απρόσφορη. Πράγματι, μολονότι προορίζεται να θεραπεύσει τις διαρθρωτικές ανισορροπίες, η εισφορά αποτελεί πάντως μέτρο που προβλέπεται για ορισμένους τομείς, στις ειδικές απαιτήσεις των οποίων έχει αυστηρά προσαρμοστεί και του οποίου ο χαρακτήρας είναι πιθανώς ενδεχόμενος, δεδομένου ότι η εφαρμογή αυτού του μέτρου εξαρτάται από τη διατήρηση της ανισορροπίας στον τομέα. Φαίνεται ορθότερο, όπως είπε το Συμβούλιο, να αποκλειστούν καταρχήν από την κατηγορία των ιδίων πόρων τα έσοδα που δεν είναι γενικής εφαρμογής και μονίμου χαρακτήρα.

Τέλος, η διάταξη σύμφωνα με την οποία το προϊόν της εισφοράς δεν αποβλέπει "στη χρηματοδότηση όλων των δαπανών αδιακρίτως" της Κοινότητας, όπως ορίζεται για τους ιδίους πόρους (άρθρο 5 της αποφάσεως του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970, που αναφέρθηκε πιο πάνω), σύμφωνα με την αρχή της γενικότητας του προϋπολογισμού, αλλ' αντιθέτως χρησιμοποιείται αποκλειστικά (σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, του καονισμού 1579/86) για τη "χρηματοδότηση των δαπανών του τομέα των σιτηρών", συμβιβάζεται απολύτως σ' αυτό το συνειρμό.

Θεωρώ, κατά συνέπεια, ότι ο κανονισμός 1579/86 μπορούσε να εκδοθεί μόνο βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης και ότι δεν πάσχει πλημμέλεια όσον αφορά το νομικό του έρεισμα.

Κατάλληλος χαρακτήρας της εισφοράς για την επίτευξη του προβλεπόμενου στόχου

Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ισχυρίζεται ότι η εν λόγω εισφορά είναι ακατάλληλη για την επίτευξη του στόχου της σταθεροποιήσεως της αγοράς που προβλέπει το άρθρο 39 της Συνθήκης και επομένως παράνομη κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3.

Κατά την άποψή της, σε δύο περιστατικά οφείλεται αυτή η ακαταλληλότητα:

- η εισφορά πλήττει υπερβολικά περιορισμένο μέρος της γεωργικής παραγωγής (λιγότερο από 50%),

- μπορεί να προκαλέσει αύξηση της τιμής των μεταποιημένων σιτηρών και επομένως μείωση της ζητήσεως.

Για το λόγο αυτό, ισχυρίζεται η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, το μέσο αυτό δεν είναι αποτελεσματικό ευθύς εξαρχής σε σχέση με το σκοπό του για να αποκαταστήσει την ισορροπία μεταξύ της προσφοράς και της ζητήσεως στην εν λόγω αγορά? ίσως μάλιστα να είναι και αντίθετο προς το σκοπό αυτό.

Πρέπει πάντως να επισημανθεί ότι θεσπίζοντας τέτοια μέτρα και επομένως κρίνοντάς τα υπό το πρίσμα της σκοπιμότητάς τους, το Συμβούλιο διαθέτει ευρεία διακριτική εξουσία η οποία ανταποκρίνεται στις πολιτικές ευθύνες που του επιβάλλουν τα άρθρα 40 και 43 της Συνθήκης (βλέπε την απόφαση Stoelting, σκέψη 8).

Η επιλογή, μεταξύ διαφόρων διαθεσίμων σχημάτων, αυτού που παρίσταται το καταλληλότερο για τον επιδιωκόμενο στόχο αφορά την άσκηση αυτής της διακριτικής εξουσίας (βλέπε την απόφαση Βozzetti, σκέψη 30).

Από αυτά προκύπτει, όσον αφορά το ειδικό αυτό σημείο, ότι ο δικαστικός έλεγχος του κύρους μπορεί να ασκηθεί κατά τρόπο περιορισμένο, μόνο μέσα στα όρια της πρόδηλης πλάνης, της καταχρήσεως εξουσίας ή της υπερβάσεως των άκρων ορίων της διακριτικής εξουσίας του οργάνου.

Ετσι, στην απόφαση Βiovilac (4) το Δικαστήριο δέχθηκε ότι μόνον η πρόδηλη ακαταλληλότητα ενός μέτρου σε σχέση με τους στόχους που προβλέπει το άρθρο 39 μπορεί να επηρεάσει τη νομιμότητά του. Το Δικαστήριο εκφράστηκε κατά ανάλογο τρόπο στην απόφαση Stoelting όπου η πρόδηλη ακαταλληλότητα ενός μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό από το αρμόδιο όργανο αντιμετωπίστηκε ως δυνατός λόγος ακυρότητας.

Αντιστρόφως, μόνον η αναποτελεσματικότητα της πράξεως δεν αποτελεί καθαυτό λόγο ακυρότητας της πράξεως αυτής και δεν μπορεί να είναι κρίσιμη παρά μόνο στο πλαίσιο εκτιμήσεως σκοπιμότητας που δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου (βλέπε την απόφαση Βiovilac).

Ετσι, πρέπει να γίνει δεκτό στην προκειμένη περίπτωση ότι, προφανώς, το όργανο δεν υπερέβη τα όρια της διακριτικής του εξουσίας, τουλάχιστον όσον αφορά τις πλευρές των οποίων έγινε επίκληση στο πλαίσιο της παρούσας δίκης.

Πράγματι, κατά το μέτρο που προσπαθεί να συγκρατήσει την προσφορά με ορισμένη πίεση που ασκείται στους παραγωγούς, η επίμαχη εισφορά συμβιβάζεται καταρχήν με το στόχο της σταθεροποιήσεως της αγοράς που προβλέπει το άρθρο 39.

Συγκεκριμένα, άλλωστε, κανείς δεν αμφισβητεί ότι η εισαγωγή της εισφοράς επέφερε μείωση σ' όλα τα επίπεδα της τιμής στηρίξεως των σιτηρών και βελτίωσε την οικονομική κατάσταση του τομέα, ελευθερώνοντας απαραίτητους πόρους για να αναληφθεί στρατηγική αναπτύξεως νέων αγορών.

Οι ισχυρισμοί της προσφεύγουσας της κύριας δίκης όσον αφορά τα αποτελέσματα της εισφοράς επί των τιμών και επί της ζητήσεως παρίστανται επομένως όχι μόνο ανεπαρκείς για να συναχθεί το ανίσχυρο του μέτρου αυτού, αλλά και στερούμενοι πραγματικού ερείσματος.

Οσον αφορά περαιτέρω την περιορισμένη επίπτωση του μέτρου, η οποία οφείλεται στη σπουδαιότητα των προβλεπομένων εξαιρέσεων, μπορεί να παρατηρηθεί καταρχάς ότι οι περιορισμοί αυτοί μπορεί να περιόρισαν την αποτελεσματικότητα, δεν την έπληξαν όμως, όπως παρατήρησα πιο πάνω. Δεύτερον, η έκταση των προβλεπομένων απαλλαγών δικαιολογείται αντικειμενικά από λόγους οικονομικούς, όπως δέχθηκε το Δικαστήριο με την απόφαση της 29ης Ιουνίου 1988, Van Landschoot, 300/86, Συλλογή 1988, σ. 3443. Εν πάση, τέλος, περιπτώσει, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, μέσα στο πιο πάνω περιγραφέν πλαίσιο, η επιλογή μεταξύ μιας λίγο-πολύ ουσιαστικής εκτάσεως εφαρμογής της εισφοράς δεν υπερβαίνει τα ακραία όρια της διακριτικής εξουσίας του οργάνου και δεν παρέχει κανένα στοιχείο ικανό για να αμφισβητηθεί το κύρος της πράξεως.

Φρονώ, κατά συνέπεια, ότι η άποψη περί παρανομίας της εισφοράς λόγω της ακαταλληλότητάς της για την επίτευξη του προβλεπόμενου στόχου στερείται οποιουδήποτε ερείσματος.

Παραβίαση θεμελιωδών δικαιωμάτων

Κατά τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, η παραβίαση αυτή εξαρτάται ουσιωδώς από το γεγονός ότι η εισφορά πλήττει κατηγορία προσώπων (τους μεταποιητές) που δεν είναι υπεύθυνοι για τα πλεονάσματα.

Κατά την προσφεύγουσα, πρόκειται επομένως για αδικαιολόγητη επιβάρυνση η οποία παραβιάζει για το λόγο αυτό τις αρχές που διέπουν την άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας ακόμα και στην κοινοτική τάξη.

Οπως ανέφερα ήδη πιο πάνω, ο συλλογισμός αυτός εδράζεται επί ανακριβούς προϋποθέσεως. Η επιβάρυνση της εισφοράς την οποία πληρώνουν οι μεταποιητές επιρρίπτεται υποχρεωτικά στους παραγωγούς. Αυτό προκύπτει από το άρθρο 1, παράγραφος 4, περίπτωση 6), του κανονισμού 1579/86 ("η εισφορά πρέπει να επιβαρύνει τον παραγωγό"), καθώς και από την έκτη αιτιολογική σκέψη και από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού της Επιτροπής (κανονισμός 2040/86) (5).

Το υποκείμενο της επιβαρύνσεως είναι επομένως ο παραγωγός. Ο μεταποιητής, ως υποκαταστάτης, υφίσταται μόνον μια μέτρια επιβάρυνση διοικητικού και λογιστικού χαρακτήρα που μπορεί να θεωρηθεί ανάλογη, επομένως δε δικαιολογημένη, λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι αυτή η κατηγορία επιχειρηματιών, αν δεν είναι άμεσα υπεύθυνη για τα πλεονάσματα, αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της εν λόγω αγοράς και ενδιαφέρεται ασφαλώς για τη σταθεροποίησή της. Η μεταβίβαση της επιβαρύνσεως της εισφοράς αποκλείει επομένως να πρόκειται καταρχήν για φόρο ο οποίος πλήττει ανεπιτρέπτως το μεταποιητή και ο οποίος θα έπρεπε να αποδοκιμαστεί εν ονόματι των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Αυτό δεν επάγεται ότι οι τεχνικές λεπτομέρειες αυτής της μεταβιβάσεως δεν έχουν αναγκαστικά ελαττώματα. Αυτό είναι πάντως άλλο πρόβλημα - που αποτελεί αντικείμενο της δίκης 195/87 - και το οποίο πρέπει να ερευνηθεί υπό το φως πολύ ειδικών σκέψεων (που συνδέονται με την επίπτωση των γεωργικών τιμών μετατροπής στην περίπτωση διακρατικών συναλλαγών) που είναι εντελώς άσχετες με την παρούσα υπόθεση.

Οσον αφορά το συγκεκριμένο ύψος της εισφοράς (3% κατά το δύο πρώτα έτη εφαρμογής), ελέχθη ήδη ότι δεν πρόκειται για δυσανάλογη επιβάρυνση σε μια αγορά όπου η προσφορά υπερβαίνει διαρθρωτικά τη ζήτηση. Εξάλλου, το κατευθυντήριο κριτήριο για τον υπολογισμό της εισφοράς αναφέρεται στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1579/86. Το περιθώριο εκτιμήσεως του οργάνου στο συγκεκριμένο αυτό θέμα είναι επομένως καθορισμένο τουλάχιστον εν μέρει. Από αυτό προκύπτει ότι, πλην της περιπτώσεως όπου το κριτήριο αυτό προφανώς προσβάλλεται, μπορεί να αποκλειστεί ότι ο επιλεγείς συντελεστής επιβαρύνσεως πρέπει να θεωρηθεί δυσανάλογος.

Φρονώ, επομένως, ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι υπάρχει οποιαδήποτε παραβίαση θεμελιωδών δικαιωμάτων στην παρούσα υπόθεση.

Το ζήτημα αν το σύστημα της εισφοράς ενέχει διακρίσεις

Στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου η προσφεύγουσα ισχυρίστηκε ότι το σύστημα της εισπράξεως της εισφοράς, όπως προκύπτει από τους κανονισμούς (ΕΟΚ) 1579/86 και 2040/86, ενέχει διακρίσεις.

Χωρίς να χρειάζεται να ερευνηθεί χωριστά κάθε προβαλλόμενη περίπτωση διακρίσεως, αρκεί να παρατηρηθεί ότι, κατά την προσφεύγουσα, όλες συνδέονται με την σημαντική απαλλαγή που προβλέπεται βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 2040/86, για τα σιτηρά που προορίζονται για ζωοτροφή μέσα στην εκμετάλλευση όπου παράγονται αυτά τα σιτηρά.

Φρονώ σχετικά ότι αρκεί να τονιστεί ότι το ζήτημα έχει ήδη λυθεί με την απόφαση Van Landschoot, που αναφέρθηκε πιο πάνω. Το Δικαστήριο έκρινε ότι μια τέτοια εξαίρεση δικαιολογείται καταρχήν, εφόσον τα σιτηρά που καταναλώνονται επί τόπου δεν διατέθηκαν στην αγορά και δεν συμβάλλουν επομένως στο σχηματισμό πλεονασμάτων (βλέπε ιδίως τη σκέψη 11 της αποφάσεως).

Ακόμη δε, αφού δέχθηκε τη ratio που αποτελεί τη βάση αυτής της απαλλαγής, το Δικαστήριο επεξέτεινε μεταγενέστερα την έκταση εφαρμογής της κρίνοντας ότι δημιουργεί διακρίσεις το ότι αφορά μόνο τις εκμεταλλεύσεις που καταναλώνουν αυτές οι ίδιες τα μεταποιηθέντα σιτηρά με δικές τους εγκαταστάσεις και όχι τις εκμεταλλεύσεις οι οποίες καταναλώνουν τα σιτηρά δικής τους παραγωγής που έχουν όμως μεταποιηθεί σ' άλλες επιχειρήσεις.

Υπό το φως των συμπερασμάτων της νομολογίας Van Landschoot, δεν μπορώ να συμμεριστώ τις αμφιβολίες που εκφράστηκαν στην προκειμένη περίπτωση και οι οποίες αφορούν τις διακρίσεις του συστήματος απαλλαγών από την εισφορά.

Καταλήγω επομένως να προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο εθνικό δικαστήριο:

"Από την εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θίξουν το κύρος του κανονισμού (ΕΟΚ) 1579 του Συμβουλίου της 23ης Μαΐου 1986, ούτε του κανονισμού (ΕΟΚ) 2040 της Επιτροπής της 30ής Ιουνίου 1986."

(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.

(1) Βλέπε την απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1979, Stoelting, υπόθεση 138/78, Racc. 1979, σ. 713, την απόφαση της 9ης Ιουλίου 1985, Βozzetti, υπόθεση 179/84, Συλλογή 1985, σ. 2301, την απόφαση της 29ης Ιουνίου 1988, Van Landschoot, υπόθεση 300/86, Συλλογή 1988, σ. 3447 και την απόφαση της 19ης Απριλίου 1988, Versele Laga, υπόθεση 64/87, Συλλογή 1988, σ. 1961.

(2) Η διάταξη αυτή ορίζει ότι "η εισφορά που αναφέρεται στο παρόν άρθρο θεωρείται ότι αποτελεί μέρος των παρεμβάσεων που προορίζονται για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών στον τομέα των σιτηρών και χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση των δαπανών του τομέα των σιτηρών".

(3) Οι παρατηρήσεις αυτές σχετικά με την εισφορά στον τομέα του γάλακτος μπορούν ασφαλώς να μεταφερθούν επίσης και στην περίπτωση της εισφοράς που εισήχθη στον τομέα των σιτηρών. Πέραν της λειτουργικής αναλογίας που σημειώθηκε ήδη μεταξύ των δύο αυτών εισφορών, πρέπει να λεχθεί επίσης, από άποψη διαρθρωτική, ότι και στις δύο περιπτώσεις η εισφορά υπολογίζεται βάσει μη διαφοροποιημένου συντελεστή (1,5% ως 3% για το γάλα, 3% για τα σιτηρά των δύο πρώτων ετών) για ενιαία φορολογική βάση (την ενδεικτική τιμή για το γάλα, την τιμή παρεμβάσεως για τα σιτηρά). Εξάλλου, όπως είδαμε, το υποκείμενο που φέρει την επιβάρυνση της εισφοράς είναι και στις δύο περιπτώσεις ο γεωργικός παραγωγός.

(4) Απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 1984, Βiovilac, υπόθεση 59/83, Συλλογή 1984, σ. 4057 (σκέψη 17).

(5) Η έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΟΚ) 2040/86 με το εξής περιεχόμενο:

"εκτιμώντας ότι ένας από τους στόχους του καθεστώτος της εισφοράς συνυπευθυνότητας είναι να ευαισθητοποιήσει τους παραγωγούς ως προς την κατάσταση που επικρατεί στην αγορά? ότι, για το σκοπό αυτό, η επιβάρυνση της εισφοράς πρέπει να έχει επίπτωση στους τελευταίους? ότι πρέπει, ως εκ τούτου, να καθιερωθεί σύστημα τιμολόγησης που λαμβάνει υπόψη αυτή την απαίτηση? ότι η αρχή αυτή της επίπτωσης της εισφοράς εφαρμόζεται με την επιφύλαξη κάθε συμβατικής ρήτρας που αντιτίθεται σ' αυτήν ((ορθό: παρά την ύπαρξη οποιασδήποτε αντίθετης συμβατικής ρήτρας))"

Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού προβλέπει ότι:

"1. Οι φορείς που πραγματοποιούν τις εργασίες που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, μεταβιβάζουν ((επιρρίπτουν)) την εισφορά συνυπευθυνότητας στον προμηθευτή τους. Γίνεται επίσης μεταβίβαση ((επίρριψη)) κατά τη διάρκεια κάθε προηγούμενης συναλλαγής, μέχρι το στάδιο της προμήθειας από τον παραγωγό.

Για κάθε μία από τις συναλλαγές που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο, τα σχετικά δικαιολογητικά αναφέρουν ξεχωριστά το ποσό της εισφοράς που αφαιρείται."