Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Geelhoed της 14ης Νοεμβρίου 2002. - Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. - Παράβαση κράτους μέλους - Οδηγία 98/56/ΕΕ - Εμπορία πολλαπλασιαστικού υλικού καλλωπιστικών φυτών - Μη εμπρόθεσμη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη - Ερμηνευτικές δυσχέρειες. - Υπόθεση C-135/01.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 2003 σελίδα I-02837



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

1 Στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν θέσπισε ούτε γνωστοποίησε εμπροθέσμως τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις που ήσαν αναγκαίες για την πλήρη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 98/56/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1998, για την εμπορία πολλαπλασιαστικού υλικού καλλωπιστικών φυτών (1) (στο εξής: οδηγία). Η προβλεπόμενη από το άρθρο 19 προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας εξέπνευσε την 1η Ιουλίου 1999.

2 Η οδηγία αφορά την εμπορία πολλαπλασιαστικού υλικού καλλωπιστικών φυτών εντός της Κοινότητας. Επιβάλλει μέτρα σχετικά με την ποιότητα και την υγειονομική κατάσταση των υλικών που χρησιμοποιούνται για τον πολλαπλασιασμό των καλλωπιστικών φυτών.

3 Το άρθρο 2, σημείο 1, της οδηγίας ορίζει:

«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:

1) "Πολλαπλασιαστικό υλικό": το φυτικό υλικό που προορίζεται για:

- τον πολλαπλασιασμό καλλωπιστικών φυτών ή

- την παραγωγή καλλωπιστικών φυτών· ωστόσο, στην περίπτωση παραγωγής από πλήρη φυτά, αυτός ο ορισμός εφαρμόζεται μόνο στο μέτρο που το προκύπτον καλλωπιστικό φυτό προορίζεται για περαιτέρω εμπορία.

"Πολλαπλασιασμός": η αναπαραγωγή με φυτικά ή άλλα μέσα.»

4 Με το από 16 Νοεμβρίου 1999 έγγραφό της, η Επιτροπή απηύθυνε όχληση στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, διότι δεν της είχαν κοινοποιηθεί τα μέτρα της Γερμανικής Κυβέρνησης προς μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική της έννομη τάξη. Η Κυβέρνηση απάντησε στις 18 Ιανουαρίου 2000. Με την απάντησή της ενημέρωσε την Επιτροπή ότι η οδηγία επρόκειτο να εφαρμοστεί διά τροποποιήσεως του του Saatgutverkehrsgesetz (νόμου περί εμπορίας σπόρων) και του Anbaumaterialverordnung (κανονιστικής αποφάσεως περί εμπορίας οπωροκηπευτικών και καλλωπιστικών φυτών). Οι τροποποιήσεις βρίσκονταν στο στάδιο της επεξεργασίας. Η καθυστέρηση στην εν λόγω εφαρμογή οφειλόταν σε δυσχέρειες που συνάντησε η Γερμανική Κυβέρνηση ως προς τον ορισμό της έννοιας του «πολλαπλασιαστικού υλικού».

5 Η Επιτροπή αντέδρασε εκδίδοντας στις 19 Ιουλίου 2000 αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία καλούσε την Γερμανική Κυβέρνηση να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την εν λόγω γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεώς της. Η εν λόγω κυβέρνηση απάντησε με το από 10 Οκτωβρίου 2000 έγγραφό της, με το οποίο αναφερόταν εκ νέου στις ερμηνευτικές δυσχέρειες. Με το από 15 Δεκεμβρίου 2000 έγγραφό της δε, η ίδια κυβέρνηση διαβίβασε στην Επιτροπή συμπληρωματικά στοιχεία και δήλωσε ότι η μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη επρόκειτο να πραγματοποιηθεί στο προσεχές μέλλον.

6 Με το δικόγραφο της προσφυγής της η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει λάβει μέχρι τώρα όλα τα αναγκαία νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα για να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία.

7 Με το υπόμνημά της αντικρούσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αμφισβητεί την καθυστέρηση που σημειώθηκε ως προς τη μεταφορά της οδηγίας. Ισχυρίζεται, ωστόσο, ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη λόγω πλημμελειών στην προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία. Πράγματι, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση είχε ήδη, με την απάντησή της στο πρώτο έγγραφο όχλησης, επισημάνει ότι η έννοια του βασικού όρου «πολλαπλασιαστικό υλικό» ήταν ασαφής. Αυτή η ασάφεια προέκυπτε επίσης από την απόδοση του κειμένου της οδηγίας στις διάφορες γλώσσες. Η συσταθείσα δυνάμει του άρθρου 17 της οδηγίας διαρκής επιτροπή δεν κατέληξε, άλλωστε, κατά τη συνεδρίασή της στις 25 Νοεμβρίου 1999, σε καμία ομοιόμορφη ερμηνεία. Στο μέτρο που η Επιτροπή δεν αναφέρθηκε σε κανένα στάδιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας σε αυτές τις ερμηνευτικές δυσχέρειες, συντρέχει ελλιπής αιτιολογία, η οποία καθιστά πλημμελή την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία. Με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επανέρχεται διεξοδικότερα στις εν λόγω ασάφειες, καθώς και στη συνεδρίαση της διαρκούς επιτροπής. Παραπέμπει, επίσης, στην απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας (2), στην οποία το Δικαστήριο εξέτασε τις ερμηνευτικές δυσχέρειες που επικαλούνταν η Γερμανική Κυβέρνηση. Στην υπόθεση εκείνη το Δικαστήριο δεν τις έλαβε υπόψη, διότι η επίκλησή τους είχε γίνει μετά την εκπνοή της ταχθείσας για τη μεταφορά των τότε επίδικων οδηγιών προθεσμίας. Στην προκειμένη περίπτωση, αντιθέτως, η Επιτροπή ενημερώθηκε προ της εκπνοής της προθεσμίας αυτής.

8 Δεν βλέπω για ποιο λόγο θα μπορούσαν οι ερμηνευτικές δυσχέρειες που επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να επιφέρουν το απαράδεκτο της προσφυγής.

9 Καταρχάς, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, κατά πάγια νομολογία, ο σκοπός της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας έγκειται στο να παρασχεθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα, αφενός, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο και, αφετέρου, να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατυπώνει η Επιτροπή. Επιπλέον, η προ της ασκήσεως της προσφυγής φάση καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό του αντικειμένου της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας. Υπ' αυτή την έννοια, η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία σε μια υπόθεση πρέπει να πληροί δύο προϋποθέσεις: το κράτος μέλος πρέπει να έχει τη δυνατότητα να αμυνθεί και το αντικείμενο της διαφοράς πρέπει να είναι σαφώς προσδιορισμένο. Δεν υπάρχει, κατά την γνώμη μου, καμία αμφιβολία ότι στην προκειμένη περίπτωση πληρούνται και οι δύο προϋποθέσεις. Αυτό που η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προσάπτει στην Επιτροπή δεν είναι τόσο το γεγονός ότι την εμπόδισε να αμυνθεί, αλλά το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν πείστηκε από την επιχειρηματολογία της.

10 Συναφώς, πρέπει να γίνει διάκριση της παρούσας υπόθεσης από δύο υποθέσεις στις οποίες είχε ασκηθεί προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά της Ιρλανδίας (3). Οι γενικοί εισαγγελείς Mischo και Ruiz-Jarabo Colomer πρότειναν την απόρριψη των προσφυγών αυτών ως απαράδεκτων για τον λόγο ότι η Επιτροπή δεν είχε, κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, απαντήσει στα επιχειρήματα που η Ιρλανδική Κυβέρνηση είχε προβάλει μετά την όχληση. Και στις δύο υποθέσεις, οι γενικοί εισαγγελείς υπογράμμισαν ότι απέκειτο στην Επιτροπή - ως θεματοφύλακα της Συνθήκης - να εξετάσει διεξοδικώς τα επιχειρήματα που της είχαν αντιταχθεί. Συμμερίζομαι την άποψή τους ως προς την υποχρέωση εξέτασης που υπέχει η Επιτροπή. Ωστόσο, η μη συμμόρφωση της Επιτροπής προς την υποχρέωσή της αυτή είναι, εν προκειμένω, άνευ σημασίας.

11 Κατά τη γνώμη μου, δεν ενδιαφέρει το Δικαστήριο το γεγονός ότι η Γερμανική Κυβέρνηση είχε - καθώς υποστηρίζει - ενημερώσει την Επιτροπή προ της εκπνοής της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη. Πράγματι, κατά το στάδιο εκείνο το περιεχόμενο της οδηγίας ήταν ήδη καθορισμένο. Ομοίως, ήταν αναμφισβήτητη η υποχρέωση των κρατών μελών να εφαρμόσουν την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο προ της 1ης Ιουλίου 1999. Δεν πρόκειται εδώ για υποχρέωση έναντι της Επιτροπής, αλλά για καθήκον που απορρέει απευθείας από τη Συνθήκη ΕΚ. Συνεπώς, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να καλύπτονται πίσω από τις απόψεις που εκφράζει η Επιτροπή σχετικά με το περιεχόμενο μιας οδηγίας ή, όπως στην προκειμένη περίπτωση, πίσω από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν εξέφρασε την άποψη της επί του θέματος αυτού. Οι απόψεις της Επιτροπής δεν μπορούν να δικαιολογούν παράταση της προθεσμίας, εντός της οποίας τα κράτη μέλη υποχρεούνται να μεταφέρουν τις οδηγίες στην εσωτερική τους έννομη τάξη.

12 Η προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 7, οδηγεί στο ίδιο συμπέρασμα. Η υπόθεση εκείνη δεν αφορούσε καθόλου την περίπτωση στην οποία ένα κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή περί των δυσχερειών που συνάντησε κατά την εφαρμογή της οδηγίας προ της παρέλευσης της προς τον σκοπό αυτό ταχθείσας προθεσμίας. Ούτε άλλωστε όφειλε το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της περιπτώσεως αυτής.

13 Εν συνόψει, εάν ένα κράτος μέλος συναντήσει δυσχέρειες σχετικές με την ασάφεια μιας οδηγίας, μπορεί να ενεργήσει πριν από την υιοθέτησή της, με την ιδιότητά του ως μέλους του Συμβουλίου, προκειμένου να επιτύχει την τροποποίηση του κειμένου της οδηγίας.

14 Ούτε το άρθρο 10 ΕΚ επιβάλλει στην Επιτροπή να αποστεί από την άσκηση προσφυγής λόγω παράβασης κράτους μέλους στην περίπτωση που το κράτος μέλος αυτό συναντά προβλήματα ερμηνείας κατά τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική του έννομη τάξη. Εάν γινόταν δεκτή η αντίθετη άποψη, η Επιτροπή δεν θα μπορούσε να φέρει επιτυχώς εις πέρας την αποστολή της να μεριμνά για την ορθή και εμπρόθεσμη μεταφορά των οδηγιών στην εσωτερική έννομη τάξη όλων των κρατών μελών. Επιπλέον, κάτι τέτοιο θα είχε ως συνέπεια την αδικαιολόγητη διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των κρατών μελών που συναντούν προβλήματα ερμηνείας και των υπολοίπων.

15 Αφού αποδείχθηκε το παραδεκτό της προσφυγής, πρέπει να εξεταστεί το βάσιμό της.

16 Κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως κράτους μέλους πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση στην οποία βρισκόταν το κράτος μέλος κατά τη λήξη της προθεσμίας που έτασσε η αιτιολογημένη γνώμη. Εν προκειμένω, η αιτιολογημένη γνώμη εκδόθηκε την 19η Ιουλίου 2000 και η Γερμανική Κυβέρνηση κλήθηκε να ανακοινώσει εντός προθεσμίας δύο μηνών στην Επιτροπή τα μέτρα που σκόπευε να λάβει. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο δεν μπορεί να λάβει υπόψη τις τυχόν μεταβολές που έλαβαν χώρα μετά τη 19η Σεπτεμβρίου 2000.

17 Οι ερμηνευτικές δυσχέρειες που συναντά ένα κράτος μέλος δεν το απαλλάσσουν από την υποχρέωση να μεταφέρει μια οδηγία στην εσωτερική του έννομη τάξη εντός της ταχθείσας προθεσμίας. Πράγματι, κατ' άρθρο 249 ΕΚ, οι οδηγίες δεσμεύουν όλα τα κράτη μέλη ως προς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Επομένως, συντρέχει παράβαση του εν λόγω κράτους μέλους.

Πρόταση

18 Προτείνω συνεπώς στο Δικαστήριο, δεχόμενο την παρούσα προσφυγή:

- να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας και μη γνωστοποιώντας εμπροθέσμως τις αναγκαίες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις, προκειμένου να συμμορφωθεί προς την οδηγία 98/56/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1998, για την εμπορία πολλαπλασιαστικού υλικού καλλωπιστικών φυτών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία,

- να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.

(1) - ΕΕ L 226, σ. 16.

(2) - Απόφαση της 12ης Μαρτίου 1998, C-344/96 (Συλλογή 1998, σ. Ι-1165).

(3) - Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Mischo της 28ης Μαου 2002 στην υπόθεση C-120/01, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (η οποία διεγράφη με την από 9 Σεπτεμβρίου 2002 διάταξη), και του γενικού εισαγγελέα Ruiz-Jarabo Colomer της 17ης Σεπτεμβρίου 2002 στην υπόθεση C-362/01, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου).