Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tesauro της 7ης Μαρτίου 1989. - ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΙΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ ΚΑΤΑ ΒΑΣΙΛΕΙΟΥ ΤΟΥ ΒΕΛΓΙΟΥ. - ΕΛΕΥΘΕΡΗ ΚΥΚΛΟΦΟΡΙΑ ΤΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ - ΕΛΕΓΧΟΣ ΣΤΑ ΣΥΝΟΡΑ - ΑΔΕΙΑ ΔΙΑΜΟΝΗΣ Η ΕΓΚΑΤΑΣΤΑΣΕΩΣ. - ΥΠΟΘΕΣΗ 321/87.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1989 σελίδα 00997



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

1. Η παράβαση που η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο του Βελγίου συνίσταται σε ορισμένους μη συστηματικούς ελέγχους, στους οποίους οι εθνικές αρχές υποβάλλουν τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών που διαμένουν στο Βέλγιο επ' ευκαιρία της διελεύσεως των συνόρων μετά από ταξίδι στο εξωτερικό, και συγκεκριμένα στο ότι ζητείται η επίδειξη όχι μόνο διαβατηρίου ή δελτίο ταυτότητας αλλά και αδείας διαμονής ή εγκαταστάσεως. Η βελγική κυβέρνηση δεν αμφισβητεί το γεγονός αυτό.

2. Το σχετικό έλεγχο προβλέπει το άρθρο 38 του βελγικού βασιλικού διατάγματος της 8ης Οκτωβρίου 1981 περί εισόδου, διαμονής, εγκαταστάσεως και απομακρύνσεως από το βελγικό έδαφος των αλλοδαπών, βάσει του οποίου:

"Οι άνω των 15 ετών αλλοδαποί οφείλουν να φέρουν πάντοτε μαζί τους την άδεια διαμονής ή εγκαταστάσεώς τους ή κάθε άλλο έγγραφο διαμονής και να το επιδεικνύουν σε κάθε ζήτηση των αρμόδιων οργάνων των αρχών ελέγχου."

3. Οι διάδικοι συμφωνούν ότι ο έλεγχος αυτός συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο όταν διενεργείται εντός του Βελγίου. Πάντως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υποχρεωτική επίδειξη αδείας τις κοινοτικές οδηγίες σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία και συγκεκριμένα την οδηγία 68/360 (1), όσον αφορά τους μισθωτούς εργαζομένους, και την οδηγία 73/148 (2), όσον αφορά τους μη μισθωτούς εργαζομένους και τους παρέχοντες υπηρεσίες.

Διατυπωμένο με πανομοιότυπο τρόπο, το άρθρο 3 αμφοτέρων των οδηγιών ορίζει:

"1) Τα κράτη μέλη επιτρέπουν στα πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 1 (3) την είσοδο στην επικράτειά τους με απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητος ή διαβατηρίου εν ισχύι.

2) Δεν δύναται να επιβληθεί θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση, εκτός αν πρόκειται για μέλη της οικογενείας που δεν έχουν την ιθαγένεια κράτους μέλους. Τα κράτη μέλη παρέχουν στα πρόσωπα αυτά κάθε διευκόλυνση για τη λήψη των αναγκαίων θεωρήσεων."

4. Οι διάδικοι συμφωνούν επίσης ότι η υποχρεωτική επίδειξη της αδείας διαμονής ή εγκαταστάσεως, εφόσον αυτό ζητείται, δεν αποτελεί προϋπόθεση εισόδου στο Βέλγιο.

5. Πάντως, κατά την Επιτροπή, στις περιπτώσεις που καταγγέλλει επιβλήθηκε σε κοινοτικούς υπηκόους, που διαμένουν στο Βέλγιο και διέσχισαν τα σύνορα προκειμένου να εισέλθουν στο βελγικό έδαφος επιστρέφοντες από το εξωτερικό, πρόσθετη υποχρέωση, μη αναφερόμενη στις κοινοτικές οδηγίες, οι οποίες απαιτούν απλώς επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι", αποκλείοντας ιδίως τη δυνατότητα επιβολής από τα κράτη μέλη θεωρήσεως εισόδου ή άλλης ισοδύναμης υποχρεώσεως.

6. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας και συγκεκριμένα στο στάδιο της ανταπαντήσεως, η βελγική κυβέρνηση αναγνώρισε ότι "ο έλεγχος της αδείας διαμονής, νομικό έρεισμα του οποίου είναι το άρθρο 38 του βασιλικού διατάγματος της 8ης Οκτωβρίου 1981, πρέπει κατ' ανάγκην να διενεργείται στο Βέλγιο και όχι πριν από την είσοδο σ' αυτό". Αφού τόνισε ότι "ο μεθοριακός έλεγχος (διενεργείται) συνήθως κατά το χρόνο εισόδου στο εθνικό έδαφος", η βελγική κυβέρνηση συμπεραίνει κατά λογική αλληλουχία ότι "εξυπακούεται ότι οι επιφορτισμένες με τον έλεγχο αυτό αρχές δεν μπορούν να απαιτούν την επίδειξη της αδείας διαμονής" και ανέλαβε τη δέσμευση να δώσει οδηγίες στα υπεύθυνα όργανα προκειμένου να αποφεύγονται στο μέλλον έλεγχοι που αποδεικνύονται παράτυποι κατά την εθνική νομοθεσία.

7. Καίτοι οι διευκρινίσεις της βελγικής κυβερνήσεως επιλύουν στην πραγματικότητα το ζήτημα των ελέγχων, εντούτοις δεν υπεισέρχονται στο σημείο εκείνο του κοινοτικού δικαίου στο οποίο στηρίζει την προσφυγή της η Επιτροπή. Πρέπει λοιπόν, στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής, να αποδειχθεί αν η πρόσθετη υποχρέωση επιδείξεως της αδείας διαμονής ή εγκαταστάσεως κατά το χρόνο διελεύσεως των συνόρων παραβιάζει, παρόλον ότι η ίδια η διέλευση δεν εξαρτάται από την επίδειξη, τα προαναφερθέντα άρθρα των οδηγιών 68/360 και 73/148.

8. Παρόλον ότι με το υπόμνημα αντικρούσεώς της η βελγική κυβέρνηση αποδίδει στην αντίδικο την άποψη ότι η επίδειξη της αδείας διαμονής ή εγκαταστάσεως αποτελεί πρόσθετη υποχρέωση, ισοδύναμη με την υποχρέωση λήψεως θεωρήσεως εισόδου, παρόμοιος ισχυρισμός δεν απαντάται στο υπόμνημα της Επιτροπής, η οποία περιορίζεται να υποστηρίξει ότι η πρακτική των βελγικών αρχών καταλήγει στην επιβολή πρόσθετης υποχρεώσεως των ενδιαφερομένων με την ευκαιρία της εισόδου τους στο Βέλγιο και τούτο σε αντίθεση με τις διατάξεις των οδηγιών, βάσει των οποίων η είσοδος πραγματοποιείται "με απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητος ή διαβατηρίου εν ισχύι".

9. Ούτως εχόντων των πραγμάτων και με αδιαμφισβήτητο το ότι η είσοδος στο Βέλγιο δεν εξαρτάται, για κανέναν, από την επίδειξη αδείας διαμονής ή εγκαταστάσεως, νομίζω ότι δεν συντρέχει πλέον λόγος οι διάδικοι να αναφερθούν στην απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Ιουλίου 1980 στην υπόθεση 157/79 (4), Pieck, στο πλαίσιο της οποίας έπρεπε ακριβώς να διευκρινιστεί αν "σφραγίδα που τίθεται επί διαβατηρίου κατά το χρόνο της αφίξεως και επιτρέπει την είσοδο στο έδαφος" μπορεί να εκληφθεί ως θεώρηση εισόδου ή ισοδύναμο έγγραφο. Αντίθετα, πρέπει να διερευνηθεί αποκλειστικά το συμβιβαστό προς το κοινοτικό δίκαιο ελέγχων όπως οι προκείμενοι, οι οποίοι αναφέρονται στην πρώτη παράγραφο των προαναφερθέντων άρθρων 3 και που δεν μπορούν περαιτέρω να θεωρηθούν ως ισοδύναμοι με θεώρηση ελέγχου, δεδομένου ότι η είσοδος στο έδαφος είναι εντελώς ανεξάρτητη από αυτούς.

10. Για την επίλυση του ζητήματος, νομίζω ότι ενδείκνυται ως σημείο εκκινήσεως η διαπίστωση ότι σε αμφότερες τις υπό εξέταση οδηγίες οι διατάξεις που αφορούν το δικαίωμα των προσώπων να εισέρχονται στο έδαφος κράτους μέλους διακρίνονται σαφώς από εκείνες που αφορούν το δικαίωμα διαμονής στο εν λόγω κράτος.

11. 'Οπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας Warner με τις προτάσεις του στην προαναφερθείσα υπόθεση Pieck, οι συντάκτες των οδηγιών βρέθηκαν αντιμέτωποι με το ακόλουθο δίλημμα: στην πραγματικότητα θα μπορούσαν να εξαρτήσουν το δικαίωμα εισόδου από την απόδειξη ότι ο ενδιαφερόμενος είναι κάτοχος εγγράφου που του παρέχει δικαίωμα διαμονής υπό την ιδιότητά του ως προσώπου που εμπίπτει το άρθρο 1 της μιας ή της ετέρας οδηγίας ή θα μπορούσαν να αποφασίσουν ότι "τα κράτη μέλη οφείλουν αμοιβαία να επιτρέπουν στους πολίτες τους την είσοδο στο έδαφός τους απλώς και μόνο με την απόδειξη της ιθαγενείας τους υπό την επιφύλαξη διερευνήσεως οποιουδήποτε ζητήματος σχετικά με το δικαίωμα διαμονής που αναγνωρίζεται με τη Συνθήκη μετά την είσοδο".

Προφανώς επέλεξαν τη δεύτερη δυνατότητα.

12. Η ερμηνεία των επίδικων διατάξεων υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπουν να απαιτείται η απόδειξη της υπάρξεως δικαιώματος διαμονής κατά την είσοδο στο έδαφος κράτους μέλους δικαιολογείται προφανώς όχι μόνο από ορισμένες γραμματικές ιδιομορφίες στη διατύπωση των διατάξεων, αλλά κυρίως και από το γεγονός ότι είναι αδύνατο να αποδοθεί στους συντάκτες των οδηγιών περί ελεύθερης κυκλοφορίας η βούληση να καταστήσουν δυσχερέστερη τη διέλευση των συνόρων μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών, συνδυάζοντας τον έλεγχο ταυτοτήτων με τον έλεγχο των αδειών διαμονής ή εγκαταστάσεως.

13. Καταρχήν, λοιπόν, ο μοναδικός έλεγχος, ο λόγος υπάρξεως του οποίου έγκειται στο να διενεργείται κατά το χρόνο και λόγω της διελεύσεως των συνόρων, συνίσταται στην εξακρίβωση της ατομικής ταυτότητας, που είναι ο μόνος άλλωστε που προβλέπει ρητά το άρθρο 3 αμφοτέρων των οδηγιών.

14. Πάντως, η βελγική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι δύο έλεγχοι είναι διαφορετικής φύσεως και δεν συντρέχει λόγος η ταυτόχρονη διενέργειά τους να θεωρηθεί ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο, δεδομένου ότι ο έλεγχος των αδειών διαμονής ή εγκαταστάσεως δεν περιλαμβάνει απαγόρευση εισόδου στο έδαφος σε περίπτωση κατά την οποία δεν επιδεικνύονται τα απαιτούμενα έγγραφα και δεν συνεπάγεται "καμιά διατύπωση που αποσκοπεί στην έγκριση της εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους και που προστίθεται στον μεθοριακό έλεγχο διαβατηρίου ή δελτίου ταυτότητας", κατά τη διατύπωση της σκέψης 10 στην προαναφερθείσα υπόθεση Pieck. Επειδή είναι εντελώς άσχετη από την έγκριση εισόδου, μια διατύπωση όπως ο έλεγχος των αδειών διαμονής δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να συγκαταλεγεί μεταξύ των περιπτώσεων που αποτέλεσαν αντικείμενο της νομολογίας του Δικαστηρίου.

15. Στο τυπικό αυτό επιχείρημα μπορεί να αντιταχθεί ότι ο κατά συστηματικό τρόπο συνδυασμός των δύο ελέγχων ενδέχεται να επηρεάσει έμμεσα το δικαίωμα εισόδου, καθυστερώντας, ή εν πάση περιπτώσει καθιστώντας δυσχερέστερη για τους ενδιαφερομένους, τη διέλευση των συνόρων. Πράγματι, θα ήταν παράλογο να θεωρηθεί ότι οι συντάκτες της οδηγίας που, προκειμένου να μειώσουν τις διατυπώσεις εισόδου, κατάργησαν τον έλεγχο αδειών διαμονής, ενώ θα μπορούσαν να συνδυάσουν τους δύο ελέγχους καθιστώντας με τον τρόπο αυτό εφικτό ήδη από τα σύνορα τον έλεγχο της υπάρξεως ή μη δικαιώματος διαμονής, στη συνέχεια θέλησαν να ανεχθούν σιωπηρά τον κατά συστηματικό τρόπο συνδυασμό των ελέγχων με πρωτοβουλία των κρατών μελών, τη στιγμή που αυτό θα είχε ως μοναδική συνέπεια περισσότερες διατυπώσεις κατά τη διεύλευση των συνόρων χωρίς παράλληλα να διαφυλάσσεται το συγκεκριμένο πλεονέκτημα που θα ήταν δυνατό να αντληθεί από την ταυτόχρονη διενέργεια των ελέγχων με την απαγόρευση της εισόδου όσων κατέχουν άδεια διαμονής.

16. Επιπλέον, ο συστηματικός έλεγχος των αδειών διαμονής κατά τη διέλευση των συνόρων ενδέχεται να θέτει σοβαρά εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, αν ληφθεί υπόψη ο συνεχώς αυξανόμενος αριθμός των μισθωτών και μη μισθωτών εργαζομένων καθώς και εκείνων που παρέχουν υπηρεσίες που διακινούνται μεταξύ των κρατών μελών και υπάγονται στον έλεγχο αυτό.

17. Ενόψει των παρατηρήσεων που προεξέθεσα, θεωρώ ότι το άρθρο 3 της οδηγίας 68/360 και το άρθρο 3 της οδηγίας 73/148, ειδικότερα δε το πνεύμα των εν λόγω διατάξεων, δεν επιτρέπουν συστηματικούς ελέγχους των αδειών διαμονής ή εγκαταστάσεως κατά τη διέλευση των συνόρων, έστω και αν οι έλεγχοι αυτοί δεν μπορούν να θεωρηθούν ισοδύναμοι με την επιβολή θεωρήσεως εισόδου και υπό την έννοια αυτή δεν απαγορεύονται ρητά από τις παραπάνω διατάξεις.

Αλλ' ούτε μπορεί να απαγορευθεί σε κράτος μέλος η διενέργεια ελέγχου της αδείας διαμονής κατά τη διέλευση των συνόρων σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και όχι συστηματικά, δεδομένου ότι ο έλεγχος επιτρέπεται, εν πάση περιπτώσει, αμέσως μετά την είσοδο στο έδαφός του και τούτο για τους ίδιους λόγους απλουστεύσεως των διατυπώσεων εισόδου υπό ευρεία έννοια που μας ωθούν να θεωρήσουμε ως παράνομο ένα πιθανό συστηματικό έλεγχο. Σποραδικοί και κατ' εξαίρεση διενεργούμενοι έλεγχοι, όπως για παράδειγμα με την ευκαιρία ειδικών περιστάσεων, όπως παρατήρησε ο εκπρόσωπος της βελγικής κυβερνήσεως κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, δεν νομίζω ότι είναι ικανοί να θίξουν την ελεύθερη κυκλοφορία ούτε ότι συνιστούν παραβίαση των εν λόγω οδηγιών. Με άλλα λόγια, παρόμοιοι έλεγχοι, όπως αυτοί που διαλαμβάνονται στη δικογραφία και δεν είναι ούτε συστηματικοί ούτε συχνοί, όχι απλώς δεν υπάγονται ρητώς στη σφαίρα εφαρμογής της απαγορεύσεως που καθιερώνουν οι εν λόγω οδηγίες, αλλ' ούτε καν προδίδουν την ελευθεριάζουσα τάση, όπως αντίθετα θα μπορούσε να συμβεί αν ήταν συστηματικοί. Συναφώς, ενδείκνυται απόλυτα οι αρμόδιοι υπάλληλοι να λάβουν ακριβείς οδηγίες προς την κατεύθυνση αυτή, σύμφωνα με την πρόθεση που εκδήλωσε η βελγική κυβέρνηση κατά τη διάρκεια της δίκης.

18. Συμπερασματικά, λοιπόν, νομίζω ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν παρέβη ούτε το άρθρο 3 της οδηγίας 68/360 ούτε το άρθρο 3 της οδηγίας 73/148, επειδή διενεργεί περιστασιακά κατά την είσοδο στο έδαφός του υπηκόων άλλων κρατών μελών που κατοικούν εκεί νομίμως, σποραδικούς ελέγχους ατομικού χαρακτήρα ως προς το αν φέρουν μαζί τους την άδεια διαμονής ή εγκαταστάσεως.

Προτείνω λοιπόν:

- να απορρίψετε την προσφυγή

- να καταδικάσετε την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.

(1) Οδηγία 68/380 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43), περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας.

(2) Οδηγία 73/148 του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1973 (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 144), περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητας στον τομεα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών.

(3) Τα πρόσωπα στα οποία αναφέρεται το άρθρο 1 είναι, όσον αφορά μεν την οδηγία 68/360, οι υπήκοοι των κρατών μελών και τα μέλη των οικογενειών τους που εμπίπτουν στις διατάξεις της οδηγίας 1612/68, όσον αφορά δε την οδηγία 73/148, οι εργαζόμενοι που ασκούν άμισθη δραστηριότητα ή παρέχουν υπηρεσίες, οι αποδέκτες παροχής υπηρεσιών και τα μέλη των οικογενειών των εν λόγω προσώπων.

(4) Rec. 1980, σ. 2171.