ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ

P. VERLOREN VAN THEMAAT

της 31ης Ιανουαρίου 1985 ( *1 )

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι οικαοτές,

1. Το πραγματικά περιστατικά που έχουν σημασία για το προδικαστικό ερώτημα

Στο πλαίσιο της διαρθρωτικής πλεονασματικής κατάστασης της αγοράς των γαλακτοκομικών προϊόντων, ο κανονισμός 1078/77 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1977 ( PB 1977, L 131, σ. 1 ), προβλέπει τη χορήγηση πριμοδοτήσεως για τη μη εμπορία του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (πριμοδότηση για τη μη εμπορία). Ένας από τους όρους χορηγήσεως της εν λόγω πριμοδότησης είναι και η υποχρέωση του αποδέκτη να μην εμπορεύεται γάλα και γαλακτοκομικά προϊόντα για πέντε έτη. Ο προσφεύγων στην κύρια δίκη ανέλαβε τη δέσμευση αυτή, στη συνέχεια δε παραχώρησε έναντι μισθώματος την εκμετάλλευση της επιχείρησης του. Ο μισθωτής κτηνοτρόφος ανέλαβε εγγράφως τη δέσμευση να τηρήσει και ο ίδιος την προαναφερθείσα υποχρέωση, οπότε καταβλήθηκε στον von Menges το ποσό της πριμοδότησης ύψους 74202,54 γερμανικών μάρκων. Κατά τη διάρκεια του i 981, ο μισθωτής κτηνοτρόφος προγραμμάτισε την εκτροφή προβάτων και την πώληση του γάλακτος τους. Κατόπιν αυτού, ο von Menges απευθύνθηκε στις αρμόδιες αρχές για να πληροφορηθεί αν το σχέδιο αυτό συμβιβαζόταν προς τους όρους από τους οποίους ο παραπάνω κανονισμός εξαρτά τη χορήγηση της πριμοδότησης για τη μη εμπορία. Η προσφυγή κατά της αρνητικής απάντησης της αρμόδιας αρχής οδήγησε τελικά στην υποβολή του ακόλουθου προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο:

« Οι όροι “ γάλα και γαλακτοκομικά προϊόντα” που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α), του κανονισμού 1078/77, της 17ης Μαΐου 1977, σχετικά με την καθιέρωση συστήματος πριμοδοτήσεων για τη μη εμπορία γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων και τη μετατροπή των αγελών βοοειδών γαλακτοκομικής κατευθύνσεως, καλύπτουν και το πρόβειο γάλα, καθώς και τα παραγόμενα από αυτό προϊόντα; »

2. Η αγορά του πρόβειου γάλακτος

Σύμφωνα με τα στατιστικά στοιχεία που προσκομίστηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, η κοινοτική παραγωγή πρόβειου γάλακτος ανερχόταν κατά το 1977, έτος θεσπίσεως του σχετικού κανονισμού του Συμβουλίου, σε 1505000 τόνους, με κυριότερες χώρες παραγωγής την Ιταλία ( 563000 τόνοι ) και τη Γαλλία (925000 τόνοι). Μετά την προσχώρηση της Ελλάδας, ο συνολικός αυτός αριθμός αυξήθηκε για να φθάσει τους 2492000 τόνους. Στις τρεις αυτές χώρες η παραγωγή αυξάνει κατά ορισμένες ποσοστιαίες μονάδες κατ' έτος. Οι αριθμοί αυτοί πρέπει να συγκριθούν με την κοινοτική παραγωγή αγελαδινού γάλακτος, η οποία το 1977 ανερχόταν σε 96186000 τόνους ( παραδόσεις στα γαλακτοκομεία: 86706000 τόνοι) και σε 104451000 τόνους το 1981 (παραδόσεις στα γαλακτοκομεία: 95751000 τόνοι) ( 1 ). Έτσι το πρόβειο γάλα αντιπροσώπευε το 1977 και το 1981 περί το 1,5 και 2,2 ο/ο αντίστοιχα του συνόλου της παραγωγής αγελαδινού και πρόβειου γάλακτος. Η ποσοστιαία αύξηση της συνολικής παραγωγής αγελαδινού γάλακτος στην Κοινότητα ανερχόταν για το χρονικό διάστημα από 1973 μέχρι 1981 σε 1,6 ο/ο κατά μέσο ετήσιο όρο. Εκτός από τα ποσοτικά αυτά στοιχεία πρέπει να σημειωθεί και το γεγονός ότι — όπως άλλωστε παρατήρησε και η Επιτροπή κατά τη διάρκεια της επ' ακροατηρίου συζητήσεως — η αυξανόμενη ζήτηση ορισμένων ειδών τυριού που παρασκευάζονται κατά παραδοσιακό τρόπο με πρόβειο γάλα (μεταξύ άλλων και της ελληνικής φέτας) οδήγησε στο να χρησιμοποιείται προς το σκοπό αυτό εν μέρει και το αγελαδινό γάλα, επειδή η ζήτηση δεν ήταν πλέον δυνατό να καλυφθεί από τα παρασκευαζόμενα με το πρόβειο γάλα προϊόντα. Δεν συμβαίνει όμως το αντίθετο, η αντικατάσταση δηλαδή του αγελαδινού γάλακτος από το πρόβειο στην τυροκομία.

Τα δεδομένα αυτά οδηγούν σε τρία συμπεράσματα. Η σημασία της παραγωγής πρόβειου γάλακτος για την κοινοτική γαλακτοκομική παραγωγή είναι ελάχιστη. Από την άποψη του δικαίου του ανταγωνισμού θα μπορούσε να ειπωθεί ότι η παραγωγή αυτή είναι « αμελητέα ». Δεύτερον, τα πλεονάσματα γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων δεν οφείλονται στην αύξηση της παραγωγής πρόβειου γάλακτος. Τρίτον, δεν αποδείχθηκε ότι το αγελαδινό και το πρόβειο γάλα συνιστούν μία και την αυτή αγορά. Τα συμπεράσματα αυτά ενισχύουν οι εξηγήσεις που δίνει η Επιτροπή με το υπόμνημα της ως προς το λόγο για τον οποίο το σύστημα πριμοδοτήσεων δεν επεκτάθηκε και στη μη εμπορία του πρόβειου γάλακτος. Όσον αφορά την Ιταλία, το σύστημα πριμοδοτήσεων, βάσει της απόφασης 77/433/ΕΟΚ της 15ης Ιουνίου 1977 ( PB 1977, L 170, σ. 30 ), δεν εφαρμόστηκε καθόλου, λόγω της μειώσεως του αριθμού των προορισμένων για γαλακτοκομική παραγωγή ζώων. Όσον αφορά τη Γαλλία στην οποία το πρόβειο γάλα χρησιμοποιείται, κατά την Επιτροπή, σχεδόν αποκλειστικά για την παραγωγή τυριού Roquefort, έγινε δεκτό ότι το είδος αυτό τυριού σε καμιά απολύτως περίπτωση δεν συνιστά απειλή για τα τυριά που παρασκευάζονται με αγελαδινό γάλα, λόγω της ειδικής θέσης του προϊόντος αυτού στο εθνικό δίκαιο.

3. Τα επιχειρήματα των διαδίκων

Η Επιτροπή και το Land Nordrhein-Westfalen υποστηρίζουν ότι στο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση. Το Land παραπέμπει εν προκειμένω στον Code of Principles on Dairy and Dairy Products του FAO, αντίγραφα του οποίου συνήψε στις παρατηρήσεις του. Θεωρώ πάντως ότι τα έγγραφα αυτά είναι άσχετα για την επίλυση της διαφοράς, επειδή ο κώδικας αυτός αφορά την απαγόρευση της χρήσεως απατηλών ενδείξεων και ειδικότερα την απαγόρευση της χρήσης ενδείξεων όπως « γάλα » ή « γαλακτοκομικά προϊόντα » για προϊόντα που δεν μπορούν να χαρακτηριστούν έτσι. Επιπλέον, όπως φαίνεται, δεν υφίσταται παρά έμμεση μόνο σχέση μεταξύ του στόχου αυτού και της συγκράτησης της γαλακτοκομικής παραγωγής. Περαιτέρω, ο ίδιος ο κώδικας ορίζει ότι έχει σημασία να αναφέρεται η προέλευση του γάλακτος, όταν δεν είναι αγελαδινό, επιχείρημα που μάλλον δεν συνηγορεί υπέρ της επιχειρηματολογίας του Land.

Τόσο η Επιτροπή όσο και το Land Nordrhein-Westfalen στηρίζονται στο επιχείρημα ότι ο βασικός κανονισμός για την κοινή οργάνωση της αγοράς γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, δηλαδή ο κανονισμός 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), παραπέμπει στο κεφάλαιο 4 του Κοινού Δασμολογίου, όπου αναφέρονται χωρίς διάκριση τόσο το « γάλα » όσο και τα « γαλακτοκομικά προϊόντα ». Κατ' εμέ πάντως, η εν λόγω αναφορά στο ΚΔ δεν είναι καθόλου πειστική. Καταρχάς, την πειστικότητα του επιχειρήματος αυτού μειώνει το γεγονός ότι ο κανονισμός 1078/77 δεν στηρίζεται στον προαναφερθέντα βασικό κανονισμό, αλλ' απευθείας στο άρθρο 43 της Συνθήκης, και τούτο λόγω του ότι ο κανονισμός αυτός, που θεσπίζει τις πριμοδοτήσεις, συνιστά κατά κάποιο τρόπο ρύθμιση deficiency payment. Άλλωστε, ο κανονισμός 804/68 αναφέρεται ρητά μόνο στην πρώτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του, όπου ορίζεται επί λέξει: « λαμβάνοντας υπόψη ότι η παρούσα κατάσταση στον τομέα των προϊόντων που εμπίπτουν στον κανονισμό 804/68... χαρακτηρίζεται από σημαντικά και αυξανόμενα πλεονάσματα ». Όπως παρατήρησα και προηγουμένως, η εκτίμηση αυτή δεν μπορεί να αφορά την παραγωγή του πρόβειου γάλακτος, η οποία δεν συντελεί στη δημιουργία πλεονασμάτων παραγωγής. Η αναφορά αυτή στον κανονισμό 804/68 προσδιορίζει απλώς την αιτία και το πλαίσιο του σχετικού μέτρου, αλλ' όχι κατ' ανάγκη και το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1078/77.

Η Επιτροπή περαιτέρω παραπέμπει στις διατάξεις του κανονισμού 1078/77, και συγκεκριμένα στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο γ ), καθώς και στο άρθρο 7, στοιχείο στ), όπου γίνεται λόγος για προβατοειδή. Αυτό είναι σωστό, αλλά οι εν λόγω δύο διατάξεις δεν αφορούν την πριμοδότηση για τη μη εμπορία, οι προϋποθέσεις της οποίας καθορίζονται με το άρθρο 2 του κανονισμού, αλλά την πριμοδότηση για τη μετατροπή, η οποία διέπεται από το άρθρο 3. Οι εν λόγω δύο αναφορές συνηγορούν μάλλον υπέρ της αντίθετης και όχι υπέρ της απόψεως της Επιτροπής. Πράγματι, σύμφωνα με το προοίμιο του κανονισμού, στόχος της πριμοδότησης για τη μετατροπή είναι η μετατροπή του ζωικού κεφαλαίου γαλακτοπαραγωγής σε κρεατοπαραγωγό. Αυτό συγκεκριμενοποιείται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο γ ), κατά το οποίο ο δικαιούχος της πριμοδότησης για τη μετατροπή οφείλει να κατέχει ορισμένο αριθμό βοοειδών και προβατοειδών κατά τη διάρκεια ορισμένου χρονικού διαστήματος. Είναι δηλαδή προφανές ότι η μείωση του ζωικού κεφαλαίου γαλακτοπαραγωγής και η κατοχή προβάτων συμβιβάζονται κάλλιστα. Τέλος, η Επιτροπή παραπέμπει στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο β), του κανονισμού 1391/78, ο οποίος ορίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του εν λόγω καθεστώτος πριμοδοτήσεων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/021, σ. 180). Δυνάμει της διατάξεως αυτής, η αίτηση για τη χορήγηση της μιας ή της άλλης πριμοδότησης πρέπει να περιλαμβάνει μεταξύ άλλων την ένδειξη του συνολικού αριθμού βοοειδών και προβατοειδών. Αλλ' ούτε το επιχείρημα αυτό είναι πειστικό. Η ίδια διάταξη προβλέπει ειδικότερα ότι πρέπει να προσδιορίζονται: 1 ) ο αριθμός των γαλακτοπαραγωγών αγελάδων, 2) ο αριθμός των άλλων θηλυκών βοοειδών και 3) επιπλέον, στην περίπτωση της πριμοδοτήσεως για μετατροπή, ο αριθμός των άλλων ζώων. Από αυτό φαίνεται επίσης ότι η κατοχή προβάτων δεν αφορά προφανώς παρά αυτή τη μορφή πριμοδοτήσεως.

Τέλος, εφιστώ την προσοχή σας επί του ακόλουθου σημείου. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, σημείο β), δεύτερη περίπτωση, θέτει ως προϋπόθεση για τη χορήγηση της πριμοδότησης για τη μη εμπορία ότι το γαλακτοπαραγωγό ζωικό κεφάλαιο ούτε θα εκμισθωθεί ούτε και θα ανατεθεί σε τρίτο, εξ επαχθούς ή χαριστικής αιτίας. Σύμφωνα με την τρίτη περίπτωση απαγορεύεται επίσης στον παραγωγό η παραχώρηση του γαλακτοπαραγωγού ζωικού κεφαλαίου του, εκτός αν πρόκειται για σφαγή ή εξαγωγή. Η έννοια αυτή του ζωικού κεφαλαίου γαλακτοπαραγωγής (Milchvieh) ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, σημείο β), του κανονισμού 1391/78 ως το σύνολο των θηλυκών κατοικίδιων βοοειδών κατάλληλων για παραγωγή γάλακτος. Και στην περίπτωση αυτή δεν γίνεται καθόλου λόγος για πρόβατα.

4. Λοιπές παρατηρήσεις

Ενόψει των όσων προηγήθηκαν, θεωρώ αβάσιμη την επιχειρηματολογία της Επιτροπής και του ομοσπονδιακού κρατιδίου της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας, σύμφωνα με την οποία οι όροι « γάλα » και « γαλακτοκομικά προϊόντα » περιλαμβάνουν εν προκειμένω και το πρόβειο γάλα, στο βαθμό που η επιχειρηματολογία αυτή στηρίζεται στο κείμενο και το όλο σύστημα των σχετικών διατάξεων. Αλλ' ούτε και τα επιχειρήματα που προέβαλε ο von Menges, τα οποία επίσης στηρίζονται στις διατάξεις αυτές και με τα οποία ορθά επισημαίνεται ότι στην παρούσα περίπτωση οι όροι « γάλα » και « γαλακτοκομικά προϊόντα » δεν καλύπτουν το πρόβειο γάλα και τα προϊόντα που παράγονται από πρόβειο γάλα, δεν πρέπει κατά συνέπεια να εξεταστούν περαιτέρω. Τόσο τα ποσοτικά και ποιοτικά στατιστικά στοιχεία σχετικά με την παραγωγή πρόβειου γάλακτος που ανέφερα προηγουμένως, όσο και οι περιστάσεις που υπαγόρευσαν τη θέσπιση του κανονισμού 1078/77 οδηγούν κατ' εμέ στο συμπέρασμα ότι κατά την καθιέρωση των εν λόγω συστημάτων πριμοδοτήσεων η εκτροφή προβατοειδών δεν θεωρήθηκε ουσιώδες στοιχείο ώστε να ληφθεί υπόψη. Εν πάση περιπτώσει αποκλείστηκε από το ίδιο το σύστημα των πριμοδοτήσεων, ενώ από τη διατύπωση των διαφόρων διατάξεων δεν συνάγεται κανένα απολύτως σαφές στοιχείο ικανό να στηρίξει το επιχείρημα ότι η μη εμπορία του γάλακτος αφορά και το πρόβειο γάλα. Αντίθετα, συμφωνώ με την Επιτροπή ως προς το ότι ο αποκλεισμός της παράδοσης ποσοτήτων πρόβειου γάλακτος μπορεί ενδεχομένως να δικαιολογηθεί από τον τελικό σκοπό της πριμοδότησης για τη μη εμπορία, παρόλον ότι μέχρι στιγμής δεν έχει υποστηριχθεί σχετικά κανένα επιχείρημα οικονομικής φύσεως που να είναι πολύ πειστικό ( 2 ). Πάντως κατά την άποψή μου, σε καμιά περίπτωση δεν είναι δυνατό η τελεολογική ερμηνεία να αγνοήσει την αλληλουχία των διατάξεων, το κείμενο του κανονισμού 1078/77 και το ιστορικό της θεσπίσεως του — τα οποία όλα μας προσανατολίζουν προς διαφορετική λύση. Προκειμένου λοιπόν να υπάρξει για τους επιχειρηματίες ασφάλεια δικαίου, απαιτείται να τροποποιηθεί ο κανονισμός από το νομοθέτη. Φρονώ επίσης ότι εναπόκειται στο νομοθέτη και όχι στο Δικαστήριο να κρίνει αν ευσταθούν τα οικονομικής φύσης επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή.

5. Συμπέρασμα

Προτείνω επομένως να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στο ερώτημα του Oberverwaltungsgericht:

Οι όροι « γάλα και γαλακτοκομικά προϊόντα », που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α ), του κανονισμού 1078/77, δεν καλύπτουν και το πρόβειο γάλα.

( *1 ) Μετάφραση από τα ολλανδικά.

( 1 ) Πρβλ. τις ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής για την κατάσταση της γεωργίας στην Κοινότητα.

( 2 ) Ειδικότερα, το επιχείρημα που προβλήθηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση και σύμφωνα με το οποίο η παραγωγή πρόβειου γάλακτος είναι δυνατό να συνεπάγεται μειωμένη χρησιμοποίηση του αγελαδινού γάλακτος ως υποκατάστατου προϊόντος για την παρασκευή της « γνήσιας » ελληνικής φέτας ( που παρασκευάζεται από πρόβειο γάλα ) δεν νομίζω ότι είναι αρκετά πειστικό.