ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

MICHAL BOBEK

της 21ης Νοεμβρίου 2019 ( 1 )

Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑496/18 και C‑497/18

HUNGEOD Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft.,

SIXENSE Soldata,

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑496/18)

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑497/18)

κατά

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

[αίτηση του Fővárosi Törvényszék (περιφερειακού δικαστηρίου Βουδαπέστης, Ουγγαρία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Σύναψη δημοσίων συμβάσεων – Τροποποίηση δημοσίων συμβάσεων – Οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας – Διαδικασία προσφυγής που κινείται αυτεπαγγέλτως από δημόσια αρχή σχετικά με εικαζόμενη παράβαση των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις – Προθεσμίες κίνησης της διαδικασίας – Λήξη των προθεσμιών παραγραφής που προβλέπονταν στην εθνική νομοθετική ρύθμιση που ίσχυε κατά τον χρόνο τέλεσης της εικαζόμενης παράβασης – Αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασίας προσφυγής δυνάμει νέας νομοθετικής ρύθμισης – Επιβολή προστίμων στην αναθέτουσα αρχή και στους προσφέροντες – Αρχές της ασφάλειας δικαίου και της μη αναδρομικότητας – Άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ και άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25/ΕΕ – Προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης»

I. Εισαγωγή

1. Η Budapesti Közlekedési Zrt. (στο εξής: αναθέτουσα αρχή) συνήψε, το 2006 και το 2009, δύο δημόσιες συμβάσεις με αντικείμενο την κατασκευή της γραμμής 4 του μετρό της Βουδαπέστης. Το 2017 ο Közbeszerzési Hatóság Elnöke (πρόεδρος της αρχής δημοσίων συμβάσεων, στο εξής: πρόεδρος της ΑΔΣ) κίνησε, δυνάμει εθνικών διατάξεων που θεσπίσθηκαν το 2015, αυτεπαγγέλτως διαδικασίες προσφυγής με αντικείμενο τροποποιήσεις των συμβάσεων αυτών που πραγματοποιήθηκαν το 2009 και το 2010. Κατόπιν των διαδικασιών αυτών, η Közbeszerzési Döntőbizottság (επιτροπή διαιτησίας δημοσίων συμβάσεων, στο εξής: επιτροπή διαιτησίας) επέβαλε στην αναθέτουσα αρχή και στους προσφέροντες πρόστιμα.

2. Το κύριο ζήτημα που εγείρεται στις εν λόγω υποθέσεις μπορεί να συνοψισθεί ως εξής: επιτρέπει το δίκαιο της Ένωσης την αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασιών προσφυγής από δημόσιες αρχές, με αντικείμενο τροποποιήσεις δημοσίων συμβάσεων, μετά τη λήξη των αποκλειστικών προθεσμιών που προβλέπονταν σχετικώς στην εθνική νομοθετική ρύθμιση που ίσχυε κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των τροποποιήσεων, εφόσον οι προσφυγές αυτές καταλήγουν στην επιβολή κυρώσεων, σε αμφότερα τα συμβαλλόμενα μέρη της σύμβασης, μετά την πάροδο ετών από την πραγματοποίηση των τροποποιήσεων;

3. Κατά την άποψή μου, το δίκαιο της Ένωσης ούτε επιτάσσει ούτε εμποδίζει τις αυτεπαγγέλτως κινούμενες διαδικασίες προσφυγής όσον αφορά δημόσιες συμβάσεις ή τις τροποποιήσεις τους. Ωστόσο, η ισχύουσα στο δίκαιο της Ένωσης αρχή της ασφάλειας δικαίου απαγορεύει στις εθνικές δημόσιες αρχές να κινούν τέτοιες διαδικασίες προσφυγής μετά τη λήξη των ισχυουσών προθεσμιών παραγραφής.

II. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το δίκαιο της Ένωσης

1. Οι οδηγίες 89/665 και 92/13, όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66

4. Το άρθρο 1 της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων ( 2 ), και το άρθρο 1 της οδηγίας 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών ( 3 ), όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66 ( 4 ), προβλέπουν, εκάστη για το πεδίο εφαρμογής της, τα εξής: «1. […] Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε […] οι αποφάσεις που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές να υπόκεινται στην άσκηση αποτελεσματικών και, ιδίως, όσο το δυνατόν ταχύτερων προσφυγών, υπό τις προϋποθέσεις που θέτουν τα [κατωτέρω άρθρα], λόγω του ότι οι αποφάσεις αυτές έχουν ληφθεί κατά παράβαση της κοινοτικής νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων που μεταφέρουν την εν λόγω νομοθεσία. […] 3. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι διαδικασίες προσφυγής να είναι διαθέσιμες, σύμφωνα με τους κανόνες που είναι δυνατό[ν] να θεσπίζουν τα κράτη μέλη, τουλάχιστον [από/σε] οιοδήποτε πρόσωπο έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από εικαζόμενη παράβαση. […]»

5. Επιπλέον, η αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας 2007/66 έχει ως εξής: «[…] η αναγκαιότητα να εξασφαλιστεί διαχρονικά η ασφάλεια δικαίου των αποφάσεων που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς απαιτεί τον καθορισμό μιας εύλογης ελάχιστης προθεσμίας παραγραφής των προσφυγών με τις οποίες ζητείται να κηρυχθεί ανενεργή μια σύμβαση».

6. Περαιτέρω, η αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2007/66 ορίζει τα εξής: «[…] [γ]ια λόγους ασφάλειας δικαίου η εκτελεστότητα του ανενεργού μιας σύμβασης είναι περιορισμένη χρονικά. Η αποτελεσματικότητα των προθεσμιών αυτών θα πρέπει να γίνεται σεβαστή».

2. Οι οδηγίες 2014/24 και 2014/25

7. Η αιτιολογική σκέψη 122 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ ( 5 ), και η αιτιολογική σκέψη 128 της οδηγίας 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ ( 6 ), αναφέρουν ότι οι οδηγίες 89/665 και 92/13, αντίστοιχα, «δεν επηρεάζ[ουν]» τις διαδικασίες προσφυγής που προβλέπονται στις οδηγίες αυτές. Ωστόσο, «οι πολίτες, τα ενδιαφερόμενα μέρη, είτε οργανωμένα είτε όχι, καθώς και άλλα πρόσωπα ή φορείς που δεν έχουν πρόσβαση στις διαδικασίες προσφυγής σύμφωνα με [οποιαδήποτε από τις εν λόγω οδηγίες] έχουν ως φορολογούμενοι έννομο συμφέρον να διεξάγονται κατά τρόπο ορθό οι διαδικασίες [σύναψης δημοσίων συμβάσεων]. Θα πρέπει, λοιπόν, να έχουν τη δυνατότητα, με τρόπο διαφορετικό από το σύστημα προσφυγής που προβλέπ[ουν οι εν λόγω οδηγίες] και [χωρίς να απαιτείται απαραιτήτως η παρουσία τους ενώπιον δικαστηρίων/χωρίς να τους αναγνωρίζεται απαραιτήτως ικανότητα διαδίκου ενώπιον δικαστηρίου], να γνωστοποιούν πιθανές παραβιάσεις της οδηγίας σε αρμόδια αρχή ή υπηρεσία. Για να αποφεύγονται οι αλληλεπικαλύψεις μεταξύ υφιστάμενων αρχών ή [δομών/υπηρεσιών], τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να προβλέπουν τη δυνατότητα προσφυγής σε γενικές αρχές ή [δομές/υπηρεσίες] παρακολούθησης, σε τομεακά όργανα εποπτείας, σε δημοτικές αρχές εποπτείας, σε αρχές ανταγωνισμού, στον διαμεσολαβητή ή σε εθνικές αρχές ελέγχου».

8. Το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25, που επιγράφονται «Επιβολή» και εντάσσονται στον τίτλο IV «Διακυβέρνηση», προβλέπουν τα εξής: «[…] 2. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι παρακολουθείται η εφαρμογή των κανόνων των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Όταν οι αρχές ή οι δομές παρακολούθησης εντοπίζουν, ιδία πρωτοβουλία ή κατόπιν [περιέλευσης σε αυτές/λήψης] πληροφοριών, συγκεκριμένες παραβιάσεις ή συστημικά προβλήματα, έχουν την εξουσία να υποδεικνύουν τα προβλήματα αυτά στις αρχές ελέγχου, στα δικαστήρια ή σε άλλες αρμόδιες αρχές ή δομές, όπως ο διαμεσολαβητής (ombudsman), τα κοινοβούλια των κρατών ή οι επιτροπές τους. […]»

Β. Το ουγγρικό δίκαιο

1. Ο νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις

9. Το άρθρο 303, παράγραφος 1, του közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (νόμου CXXIX του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις· στο εξής: νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις) έχει ως εξής: «Τα συμβαλλόμενα μέρη δύνανται να τροποποιούν το σκέλος της σύμβασης που καθορίζεται βάσει των όρων που περιέχει η προκήρυξη του διαγωνισμού ή τα σχετικά με αυτήν έγγραφα, καθώς και βάσει του περιεχομένου της προσφοράς, μόνον εφόσον η σύμβαση θίγει ουσιώδες και θεμιτό συμφέρον ενός των συμβαλλομένων μερών λόγω γεγονότος που επήλθε μετά τη σύναψη της σύμβασης –για αιτία η οποία δεν μπορούσε να προβλεφθεί κατά τον χρόνο σύναψης της σύμβασης.»

10. Το άρθρο 306/Α έχει την ακόλουθη διατύπωση: «(1) Σύμβαση που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος νόμου είναι άκυρη σε περίπτωση που (a) συνήφθη χωρίς να προηγηθεί, παρανόμως, διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης […] […]».

11. Κατά το άρθρο 307, παράγραφος 3, «[ο] Közbeszerzési Hatóság Elnöke [(πρόεδρος του συμβουλίου δημοσίων συμβάσεων)] λαμβάνει την πρωτοβουλία να κινήσει αυτεπαγγέλτως διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας], εφόσον πιθανολογείται ότι η τροποποίηση της σύμβασης έχει πραγματοποιηθεί κατά παράβαση του άρθρου 303 […]».

12. Το άρθρο 327 προβλέπει τα εξής: «(1) Τα ακόλουθα όργανα ή πρόσωπα μπορούν με πρωτοβουλία τους να κινούν αυτεπαγγέλτως διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας] αν, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, λαμβάνουν γνώση συμπεριφοράς ή παράλειψης που αντιβαίνει στον παρόντα νόμο: (a) ο πρόεδρος του συμβουλίου δημοσίων συμβάσεων· […] (2) Διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας] μπορεί να κινηθεί αυτεπαγγέλτως: (a) με πρωτοβουλία ενός από τα όργανα που μνημονεύονται στην παράγραφο 1, στοιχεία a, b και d έως i, εντός τριάντα ημερών από την ημερομηνία κατά την οποία το εν λόγω όργανο έλαβε γνώση της παράβασης ή, σε περίπτωση μη τήρησης της διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, από την ημερομηνία σύναψης της σύμβασης ή –αν η ημερομηνία αυτή δεν μπορεί να προσδιορισθεί– από την ημερομηνία κατά την οποία το εν λόγω όργανο έλαβε γνώση της έναρξης εκτέλεσης της σύμβασης από ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη, το αργότερο όμως εντός ενός έτους από την τέλεση της παράβασης ή εντός τριών ετών στις περιπτώσεις μη τήρησης της διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης. […]»

13. Κατά το άρθρο 328, παράγραφος 1: «O πρόεδρος του συμβουλίου δημοσίων συμβάσεων μπορεί με πρωτοβουλία του να κινήσει αυτεπαγγέλτως διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας] […] (c) στην περίπτωση του άρθρου 307, παράγραφος 3.»

14. Κατά το άρθρο 379, παράγραφος 2: «Το συμβούλιο [δημοσίων συμβάσεων] […] (l) παρακολουθεί επισταμένως την τροποποίηση και την εκτέλεση των συμβάσεων που έχουν συναφθεί κατόπιν διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης (άρθρο 307, παράγραφος 4).»

2. Ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις

15. Το άρθρο 152 του közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (νόμου CXLIII του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις· στο εξής: νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις) προβλέπει τα εξής: «(1) Τα ακόλουθα όργανα ή πρόσωπα μπορούν με πρωτοβουλία τους να κινούν αυτεπαγγέλτως διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας] αν, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, λαμβάνουν γνώση συμπεριφοράς ή παράλειψης που αντιβαίνει στον παρόντα νόμο: (a) [Ο πρόεδρος της αρχής δημοσίων συμβάσεων]· […] (2) Όργανο ή πρόσωπο από τα μνημονευόμενα στην παράγραφο 1 μπορεί με πρωτοβουλία του να κινήσει αυτεπαγγέλτως διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας] εντός εξήντα ημερών από την ημερομηνία κατά την οποία το εν λόγω όργανο ή πρόσωπο έλαβε γνώση της παράβασης, αλλά (a) το αργότερο εντός προθεσμίας τριών ετών από την τέλεση της παράβασης, (b) κατά παρέκκλιση από το στοιχείο a της παρούσας παραγράφου, σε περίπτωση πραγματοποίησης αγορών χωρίς διεξαγωγή διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, εντός το πολύ πέντε ετών από την ημερομηνία σύναψης της σύμβασης ή –αν η ημερομηνία αυτή δεν μπορεί να προσδιορισθεί– από την έναρξη εκτέλεσης της σύμβασης από το ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη ή c) κατά παρέκκλιση από τα στοιχεία a και b της παρούσας παραγράφου, σε περίπτωση αγορών που πραγματοποιήθηκαν χάρη στη χορήγηση ενίσχυσης, καθ’ όλη την περίοδο διατήρησης των εγγράφων η οποία προβλέπεται σε ειδικό κανόνα δικαίου που διέπει την καταβολή και τη χρήση της σχετικής ενίσχυσης, αλλά κατ’ ελάχιστον εντός πέντε ετών από την τέλεση της παράβασης –σε περίπτωση πραγματοποίησης αγορών χωρίς διεξαγωγή διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, από την ημερομηνία σύναψης της σύμβασης ή, αν η ημερομηνία αυτή δεν μπορεί να προσδιορισθεί, από την έναρξη εκτέλεσης της σύμβασης από το ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη. […]»

16. Το άρθρο 153, παράγραφος 1, έχει την ακόλουθη διατύπωση: «[Ο πρόεδρος της ΑΔΣ] μπορεί με πρωτοβουλία του να κινήσει αυτεπαγγέλτως τη διαδικασία ενώπιον της [επιτροπής διαιτησίας] […] c) αν πιθανολογείται, με βάση τα πορίσματα του διοικητικού ελέγχου που έχει ασκήσει η αρχή δημοσίων συμβάσεων δυνάμει του άρθρου 187, παράγραφος 2, στοιχείο j, ή ακόμη και χωρίς να έχει προηγηθεί διοικητικός έλεγχος, ότι η τροποποίηση ή η εκτέλεση της σύμβασης πραγματοποιήθηκε κατά παράβαση του παρόντος νόμου, ιδίως αν έχει τελεσθεί μία από τις παραβάσεις που διαλαμβάνονται στο άρθρο 142, παράγραφος 2. […]»

17. Το άρθρο 187 προβλέπει τα εξής: «[…] 2. Η αρχή [δημοσίων συμβάσεων] […] j) παρακολουθεί επισταμένως την τροποποίηση των συμβάσεων που συνάπτονται κατόπιν διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης και, στο πλαίσιο του διοικητικού ελέγχου [...], παρακολουθεί επίσης την εκτέλεσή τους –σύμφωνα με τους λεπτομερείς κανόνες που προβλέπονται με ειδικούς κανόνες δικαίου– και, μεταξύ άλλων, λαμβάνει τα μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 153, παράγραφος 1, στοιχείο c, και στο άρθρο 175.»

18. Το άρθρο 197, παράγραφος 1, έχει ως εξής: «Οι διατάξεις του παρόντος νόμου έχουν εφαρμογή επί των συμβάσεων που συνάπτονται κατόπιν διαδικασιών ανάθεσης [...] ή διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων οι οποίες κινούνται μετά την έναρξη ισχύος του, επί των διαγωνισμών μελετών που προκηρύσσονται μετά την ημερομηνία αυτή, καθώς και επί των σχετικών διαδικασιών προσφυγής, οι οποίες κινούνται κατόπιν αίτησης, άλλης ενέργειας ή αυτεπαγγέλτως, συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών συμβιβαστικής επίλυσης διαφορών. Οι διατάξεις του άρθρου 139, του άρθρου141, του άρθρου142, του άρθρου 153, παράγραφος 1, στοιχείο c, και του άρθρου 175 έχουν εφαρμογή επί της δυνατότητας τροποποίησης, χωρίς διεξαγωγή νέας διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, των συμβάσεων οι οποίες έχουν συναφθεί κατόπιν διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων οι οποίες κινήθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου, καθώς και επί της παρακολούθησης των τροποποιήσεων και της εκτέλεσης των συμβάσεων, οι δε διατάξεις του κεφαλαίου XXI έχουν εφαρμογή επί των σχετικών διαδικασιών προσφυγής.»

3. Το κυβερνητικό διάταγμα 4/2011

19. Το άρθρο 80, παράγραφος 3, του 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet [κυβερνητικού διατάγματος 4/2011, της 28ης Ιανουαρίου 2011, σχετικά με τη χρήση των ενισχύσεων από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής για την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013] έχει ως εξής: «Ο δικαιούχος και οι φορείς που συμμετέχουν στην καταβολή ενισχύσεων τηρούν χωριστά λογιστικά βιβλία για κάθε επιμέρους έργο, καταχωρίζουν χωριστά όλα τα έγγραφα που αφορούν το κάθε έργο και τα διατηρούν έως τις 31 Δεκεμβρίου 2020 τουλάχιστον.»

III. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα

Α. Η υπόθεση C‑496/18

20. Στις 30 Σεπτεμβρίου 2005 η αναθέτουσα αρχή δημοσίευσε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκήρυξη διαγωνισμού με αντικείμενο την «απόκτηση συστήματος παρακολούθησης για την καταγραφή των κινήσεων των δομών και τον έλεγχο του θορύβου και των κραδασμών κατά τη διάρκεια του πρώτου σταδίου κατασκευής της γραμμής 4 του μετρό της Βουδαπέστης [(Ουγγαρία)]». Η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης υπερέβαινε τα κατώτατα όρια της Κοινότητας (ΕΕ). Το έργο έλαβε χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση (στο πλαίσιο του Επιχειρησιακού Προγράμματος για τις Μεταφορές).

21. Η σύμβαση ανατέθηκε σε κοινοπραξία φορέων παροχής υπηρεσιών, η οποία απαρτιζόταν από τις εταιρίες Sol-Data SA (η οποία μεταγενέστερα άλλαξε την επωνυμία της σε SIXENSE Soldata) και HUNGEOD Kft. Την 1η Μαρτίου 2006 η αναθέτουσα αρχή συνήψε δημόσια σύμβαση με τα μέλη της Sol-Data – Hungeod Konzorcium.

22. Στις 5 Οκτωβρίου 2009 τα συμβαλλόμενα μέρη τροποποίησαν τη σύμβαση, επικαλούμενα τη συνδρομή απρόβλεπτων περιστάσεων. Στις 18 Νοεμβρίου 2009 δημοσιεύθηκε στην Közbeszerzési Értesítő (επίσημο δελτίο δημοσίων συμβάσεων) ανακοίνωση σχετικά με την τροποποίηση της σύμβασης.

23. Κατά τη διάταξη περί παραπομπής, διαδικασία προσφυγής με αντικείμενο την τροποποίηση της σύμβασης με τη Sol-Data SA και τη HUNGEOD Kft. κινήθηκε αυτεπαγγέλτως από την Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (γενική διεύθυνση ελέγχου των ευρωπαϊκών ενισχύσεων). Ωστόσο, στις 9 Νοεμβρίου 2010, η επιτροπή διαιτησίας απέρριψε την εν λόγω προσφυγή ως εκπρόθεσμη.

24. Στις 29 Μαΐου 2017 ο πρόεδρος της αρχής δημοσίων συμβάσεων, ο οποίος είχε ασκήσει παρέμβαση υπέρ της επιτροπής διαιτησίας, κίνησε αυτεπάγγελτη διαδικασία, σύμφωνα με το άρθρο 153, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, κατά της HUNGEOD Kft., της Sol-Data και της αναθέτουσας αρχής (στο εξής: προσφεύγουσες). Κατά την άποψή του, οι προσφεύγουσες, τροποποιώντας την επίμαχη σύμβαση, παρέβησαν το άρθρο 303, παράγραφος 1, του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις, καθότι δεν πληρούνταν οι προβλεπόμενες στην εν λόγω διάταξη προϋποθέσεις τροποποίησης. Ο πρόεδρος της ΑΔΣ προσδιόρισε ως ημερομηνία της παράβασης την ημερομηνία τροποποίησης της σύμβασης, ήτοι την 5η Οκτωβρίου 2009. Εντούτοις, επισήμανε ότι η 30ή Μαρτίου 2017 ήταν η ημερομηνία κατά την οποία ο ίδιος έλαβε γνώση της παράβασης.

25. Στις 3 Αυγούστου 2017 η επιτροπή διαιτησίας έκρινε, με την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απόφαση, ότι οι προσφεύγουσες παρέβησαν το άρθρο 303 του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις.

26. Στην απόφασή της, προτού αποφανθεί επί της ουσίας, η επιτροπή διαιτησίας απέρριψε διαδικαστική ένσταση όσον αφορά το ζήτημα αν ο πρόεδρος της ΑΔΣ κίνησε εμπροθέσμως τη διαδικασία. Κατά την επιτροπή διαιτησίας, καίτοι ο νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις έχει εφαρμογή επί της ουσίας της υπόθεσης, επί της διαδικασίας έχει εφαρμογή ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις. Το άρθρο 197, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις προβλέπει, ως μεταβατική διάταξη, ότι ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις πρέπει να έχει εφαρμογή, μεταξύ άλλων, επί της παρακολούθησης των τροποποιήσεων των συμβάσεων που έχουν συναφθεί στο πλαίσιο διαδικασιών σύναψης δημόσιας σύμβασης που κινήθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, καθώς και ότι το κεφάλαιο του εν λόγω νόμου το οποίο αφορά τους κανόνες που διέπουν τις διαδικασίες προσφυγής πρέπει να έχει εφαρμογή επί των διαδικασιών προσφυγής που συναρτώνται με την παρακολούθηση των τροποποιήσεων αυτών. Ως εκ τούτου, η επιτροπή διαιτησίας έκρινε ότι οι προσφεύγουσες δεν μπορούσαν να επικαλεσθούν τις αρχές της μη αναδρομικότητας και της ασφάλειας δικαίου. Επομένως, ορθώς ο πρόεδρος της ΑΔΣ κίνησε διαδικασία προσφυγής εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στο άρθρο 152, παράγραφος 2, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις.

27. Η επιτροπή διαιτησίας έκρινε επίσης ότι σημαντικό μέρος του επίμαχου έργου και της τροποποίησης της υπό εξέταση σύμβασης υλοποιήθηκαν με χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση, με αποτέλεσμα να εμπίπτουν στο διάταγμα 4/2001. Η επιτροπή διαιτησίας έκρινε ότι επί της τροποποίησης της επίμαχης σύμβασης πρέπει να εφαρμοσθεί το άρθρο 80, παράγραφος 3, του εν λόγω διατάγματος. Κατά συνέπεια, η προθεσμία εντός της οποίας όργανο μπορεί να κινήσει διαδικασία αυτεπαγγέλτως πρόκειται να λήξει στις 31 Δεκεμβρίου 2020. Επομένως, ο πρόεδρος της ΑΔΣ ενήργησε εντός της προθεσμίας αυτής, όταν κίνησε τη διαδικασία αυτεπαγγέλτως στις 29 Μαΐου 2017.

28. Σε συνέχεια της διαπίστωσης ότι υπήρξε παράβαση, η επιτροπή διαιτησίας επέβαλε στην αναθέτουσα αρχή πρόστιμο ύψους 25000000 ουγγρικών φιορινίων (HUF). Επίσης, επέβαλε πρόστιμο ύψους 5000000 HUF στην HUNGEOD Kft. και στη SIXENSE Soldata αλληλεγγύως και εις ολόκληρον.

29. Οι προσφεύγουσες προσέφυγαν κατά της απόφασης της επιτροπής διαιτησίας ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Fővárosi Törvényszék (περιφερειακού δικαστηρίου Βουδαπέστης, Ουγγαρία). Έχοντας αμφιβολίες ως προς την ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: «1) Πρέπει το άρθρο 41, παράγραφος 1, και το άρθρο 47 του [Χάρτη], οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 25, 27 και 36 της οδηγίας [2007/66], το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας [92/13] και, στο πλαίσιο αυτό, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, καθώς και η απαίτηση περί αποτελεσματικών και ταχειών προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων κατά των αποφάσεων των αναθετόντων φορέων, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, σε σχέση με τις δημόσιες συμβάσεις που συνήφθησαν πριν από την έναρξη ισχύος της, επιτρέπει κατά τρόπο γενικό στην (ελεγκτική) αρχή, την οποία η ίδια έχει συστήσει και η οποία διαθέτει σχετική αρμοδιότητα, να κινήσει, εντός της οριζόμενης στη ρύθμιση αυτή αποκλειστικής προθεσμίας, άπαξ και παρήλθαν οι προβλεπόμενες στην προϊσχύσασα ρύθμιση του κράτους μέλους προθεσμίες για την άσκηση προσφυγής προς διερεύνηση τυχόν παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες διεπράχθησαν πριν από την έναρξη ισχύος της νέας ρυθμίσεως, διαδικασία προς διερεύνηση συγκεκριμένης παραβάσεως στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και, συνεπεία τούτου, να διαπιστώσει τη διάπραξη της παράβασης και να επιβάλει κύρωση δυνάμει της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων, καθώς και, περαιτέρω, να ακυρώσει τη σύμβαση και να αντλήσει τις εκ της ακύρωσης απορρέουσες συνέπειες; 2) Μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις και οι αρχές που μνημονεύονται στο πρώτο ερώτημα δεν εφαρμόζονται μόνο στην αποτελεσματική άσκηση του (υποκειμενικού και προσωπικού) δικαιώματος προσφυγής των μετεχόντων στη διαδικασία συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, αλλά εφαρμόζονται και στο δικαίωμα κινήσεως και διεξαγωγής διαδικασίας προσφυγής από πλευράς των συσταθεισών από το δίκαιο του κράτους μέλους (ελεγκτικών) αρχών, οι οποίες είναι αρμόδιες για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και έχουν την εξουσία αυτεπάγγελτου εντοπισμού και διερευνήσεως παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων; 3) Συνάγεται εκ του άρθρου 99, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας [2014/25] ότι το δίκαιο κράτους μέλους δύναται, με νέο νόμο, να επιτρέπει κατά τρόπο γενικό –χάριν της προασπίσεως των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων– στις (ελεγκτικές) αρχές, που είναι αρμόδιες για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και διαθέτουν την εξουσία, δυνάμει του δικαίου του κράτους μέλους, προς αυτεπάγγελτο εντοπισμό και διερεύνηση τυχόν παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, να διερευνούν παραβάσεις στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων οι οποίες διεπράχθησαν πριν από την έναρξη ισχύος του εν λόγω νόμου και να κινούν και να διεξάγουν διαδικασία, παρά την παρέλευση των αποκλειστικών προθεσμιών που προέβλεπε η προϊσχύσασα νομοθεσία; 4) Στο πλαίσιο της εκτίμησης –λαμβανομένων υπόψη των μνημονευόμενων στο πρώτο ερώτημα νομικών κανόνων και αρχών– της συμβατότητας με το δίκαιο της Ένωσης της αρμοδιότητας ελέγχου που έχει παρασχεθεί στις (ελεγκτικές) αρχές, όπως η αρμοδιότητα αυτή εκτίθεται λεπτομερώς στο πρώτο και στο τρίτο ερώτημα, έχει σημασία να ληφθεί υπόψη ποια ήταν τα κενά νομικής, κανονιστικής, τεχνικής ή οργανωτικής φύσεως ή άλλου είδους εμπόδια λόγω των οποίων η παράβαση στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων δεν διερευνήθηκε κατά τον χρόνο της διαπράξεώς της; 5) Πρέπει το άρθρο 41, παράγραφος 1, και το άρθρο 47 του [Χάρτη], οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 25, 27 και 36 της οδηγίας [2007/66], το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας [92/13], και, στο πλαίσιο των διατάξεων αυτών, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η απαίτηση περί αποτελεσματικών και ταχειών προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων κατά των αποφάσεων των αναθετόντων φορέων και η αρχή της αναλογικότητας, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι –ακόμη και αν θεωρηθεί ότι οι περιγραφόμενες στα τέσσερα πρώτα ερωτήματα αρμοδιότητες μπορούν, υπό το πρίσμα των αρχών αυτών, να ανατεθούν σε (ελεγκτικές) αρχές οι οποίες είναι αρμόδιες για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και τις οποίες το εθνικό δίκαιο έχει επιφορτίσει με τον αυτεπάγγελτο εντοπισμό και διερεύνηση– το εθνικό δικαστήριο δύναται να εξετάζει τον εύλογο και αναλογικό χαρακτήρα του χρονικού διαστήματος που έχει μεσολαβήσει μεταξύ της διαπράξεως της παραβάσεως, της παρελεύσεως της προϊσχύσασας αποκλειστικής προθεσμίας για την άσκηση προσφυγής και της κινήσεως διαδικασίας διερευνήσεως της παραβάσεως και να αντλήσει εξ αυτού ως έννομη συνέπεια το ανίσχυρο της επίμαχης διοικητικής αποφάσεως ή κάποια άλλη έννομη συνέπεια απορρέουσα από το δίκαιο του κράτους μέλους;»

Β. Η υπόθεση C‑497/18

30. Στις 3 Ιουλίου 2009 η αναθέτουσα αρχή δημοσίευσε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκήρυξη διαγωνισμού με αντικείμενο την «παροχή υπηρεσιών εμπειρογνώμονα σε σχέση με τη διαχείριση του έργου DBR κατά τη διάρκεια του πρώτου σταδίου κατασκευής της γραμμής 4 του μετρό – 7ο μέρος: Ειδικός στη διαχείριση κινδύνων». Η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης [90000000 HUF για περίοδο τριών ετών] υπερέβαινε τα κατώτατα όρια της Κοινότητας (ΕΕ). Το έργο έλαβε χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση (στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος για τις μεταφορές).

31. Η δημόσια σύμβαση ανατέθηκε στην εταιρία Matrics Consult Ltd. Η αναθέτουσα αρχή συνήψε τη σύμβαση στις 14 Μαΐου 2009. Στις 16 Νοεμβρίου 2011 κατήγγειλε τη σύμβαση, με ισχύ από τις 31 Δεκεμβρίου 2011.

32. Στις 30 Μαΐου 2017 ο πρόεδρος της ΑΔΣ κίνησε διαδικασία αυτεπαγγέλτως, σύμφωνα με το άρθρο 153, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, κατά της αναθέτουσας αρχής και της Matrics Consult Ltd, επιδιώκοντας την αναγνώριση της διάπραξης παράβασης των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις και την επιβολή προστίμου. Καίτοι τα συμβαλλόμενα μέρη δεν τροποποίησαν την επίμαχη σύμβαση εγγράφως, ωστόσο, με τη συμπεριφορά τους κατά την εξόφληση των τιμολογίων και την έκδοση βεβαιώσεων καλής εκτέλεσης, απέστησαν σε μεγάλο βαθμό των όρων πληρωμής που είχαν καθορισθεί κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς και που είχαν περιληφθεί στη σύμβαση. Οι αλλαγές αυτές πρέπει να θεωρηθούν ως τροποποίηση της σύμβασης κατά παράβαση του άρθρου 303, παράγραφος 1, του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις, καθότι δεν πληρούνταν οι προϋποθέσεις τροποποίησης των συμβάσεων που προέβλεπε το άρθρο αυτό. Στην προσφυγή του, ο πρόεδρος της ΑΔΣ προσδιόρισε ως ημερομηνία της παράβασης την 8η Φεβρουαρίου 2010, ήτοι την ημερομηνία εξόφλησης του τιμολογίου η εξόφληση του οποίου είχε ως αποτέλεσμα τα συμβαλλόμενα μέρη να υπερβούν το ποσό της συμφωνηθείσας στη σύμβαση αντιπαροχής. Η 31η Μαρτίου 2017 μνημονεύθηκε ως η ημερομηνία κατά την οποία ο πρόεδρος της ΑΔΣ έλαβε γνώση της παράβασης.

33. Στις 18 Αυγούστου 2017 η επιτροπή διαιτησίας έκρινε ότι η αναθέτουσα αρχή και η Matrics Consult Ltd παρέβησαν το άρθρο 303 του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις, επειδή τροποποίησαν παρανόμως τη μεταξύ τους συναφθείσα δημόσια σύμβαση. Η επιτροπή διαιτησίας επέβαλε στην αναθέτουσα αρχή πρόστιμο ύψους 27000000 HUF και στη Matrics Consult Ltd πρόστιμο ύψους 13000000 HUF.

34. Προτού εκφέρει την ανωτέρω κρίση επί της ουσίας, η επιτροπή διαιτησίας απέρριψε μια διαδικαστική ένσταση όσον αφορά το ζήτημα αν η κίνηση της διαδικασίας προσφυγής από τον πρόεδρο της ΑΔΣ πραγματοποιήθηκε εμπροθέσμως. Η επιτροπή διαιτησίας έκρινε ότι οι προβλεπόμενες στον νόμο του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις διατάξεις για τις αποκλειστικές προθεσμίες έχουν εφαρμογή επί της εν τοις πράγμασι τροποποίησης της σύμβασης που έγινε πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, πράγμα που σημαίνει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη της σύμβασης δεν δύνανται να επικαλεσθούν τις αρχές της μη αναδρομικότητας και της ασφάλειας δικαίου.

35. Η αναθέτουσα αρχή προσέβαλε την απόφαση της επιτροπής διαιτησίας ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Fővárosi Törvényszék (περιφερειακού δικαστηρίου Βουδαπέστης). Το δικαστήριο αυτό αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: «1) Πρέπει το άρθρο 41, παράγραφος 1, και το άρθρο 47 του [Χάρτη], οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 25, 27 και 36 της οδηγίας [2007/66], το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας [89/665] και, στο πλαίσιο των διατάξεων αυτών, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, καθώς και η απαίτηση περί αποτελεσματικών και ταχειών προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων κατά των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση κράτους μέλους η οποία, σε σχέση με τις δημόσιες συμβάσεις που συνήφθησαν πριν από την έναρξη ισχύος της, επιτρέπει κατά τρόπο γενικό στην (ελεγκτική) αρχή, την οποία η ίδια έχει συστήσει και η οποία διαθέτει σχετική αρμοδιότητα να κινήσει, εντός της οριζόμενης στη ρύθμιση αυτή αποκλειστικής προθεσμίας, άπαξ και παρήλθαν οι προβλεπόμενες στην προϊσχύσασα ρύθμιση του κράτους μέλους προθεσμίες για την άσκηση προσφυγής προς διερεύνηση τυχόν παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες διεπράχθησαν πριν από την έναρξη ισχύος της νέας ρυθμίσεως, διαδικασία προς διερεύνηση συγκεκριμένης παραβάσεως στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και, συνεπεία τούτου, να διαπιστώσει τη διάπραξη της παράβασης και να επιβάλει κύρωση δυνάμει της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων, καθώς και, περαιτέρω, να ακυρώσει τη σύμβαση και να αντλήσει τις εκ της ακύρωσης απορρέουσες συνέπειες; 2) Μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις και οι αρχές που μνημονεύονται στο πρώτο ερώτημα δεν εφαρμόζονται μόνο στην αποτελεσματική άσκηση του (υποκειμενικού και προσωπικού) δικαιώματος προσφυγής των μετεχόντων στη διαδικασία συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, αλλά εφαρμόζονται και στο δικαίωμα κινήσεως και διεξαγωγής διαδικασίας προσφυγής από πλευράς των συσταθεισών από το δίκαιο του κράτους μέλους (ελεγκτικών) αρχών, οι οποίες είναι αρμόδιες για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και έχουν την εξουσία αυτεπάγγελτου εντοπισμού και διερευνήσεως παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων; 3) Συνάγεται εκ του άρθρου 83, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας [2014/24] ότι το δίκαιο κράτους μέλους δύναται, με νέο νόμο, να επιτρέπει κατά τρόπο γενικό –χάριν της προασπίσεως των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων– στις (ελεγκτικές) αρχές, που είναι αρμόδιες για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και διαθέτουν την εξουσία, δυνάμει του δικαίου του κράτους μέλους, προς αυτεπάγγελτο εντοπισμό και διερεύνηση τυχόν παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, να διερευνούν παραβάσεις στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων οι οποίες διεπράχθησαν πριν από την έναρξη ισχύος του εν λόγω νόμου και να κινούν και να διεξάγουν διαδικασία, παρά την παρέλευση των αποκλειστικών προθεσμιών που προέβλεπε η προϊσχύσασα νομοθεσία; 4) Στο πλαίσιο της εκτίμησης –λαμβανομένων υπόψη των μνημονευόμενων στο πρώτο ερώτημα νομικών κανόνων και αρχών– της συμβατότητας με το δίκαιο της Ένωσης της αρμοδιότητας ελέγχου που έχει παρασχεθεί στις (ελεγκτικές) αρχές, όπως η αρμοδιότητα αυτή εκτίθεται λεπτομερώς στο πρώτο και στο τρίτο ερώτημα, έχει σημασία να ληφθεί υπόψη ποια ήταν τα κενά νομικής, κανονιστικής, τεχνικής ή οργανωτικής φύσεως ή άλλου είδους εμπόδια λόγω των οποίων η παράβαση στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων δεν διερευνήθηκε κατά τον χρόνο της διαπράξεώς της; 5) Πρέπει το άρθρο 41, παράγραφος 1, και το άρθρο 47 του [Χάρτη], οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 25, 27 και 36 της οδηγίας [2007/66], το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας [89/665], και, στο πλαίσιο των διατάξεων αυτών, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η απαίτηση περί αποτελεσματικών και ταχειών προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων κατά των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών και η αρχή της αναλογικότητας να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι –ακόμη και αν θεωρηθεί ότι οι περιγραφόμενες στα τέσσερα πρώτα ερωτήματα αρμοδιότητες μπορούν, υπό το πρίσμα των αρχών αυτών, να ανατεθούν σε (ελεγκτικές) αρχές οι οποίες είναι αρμόδιες για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και τις οποίες το εθνικό δίκαιο έχει επιφορτίσει με τον αυτεπάγγελτο εντοπισμό και διερεύνηση τυχόν παραβάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων– το εθνικό δικαστήριο δύναται να εξετάζει τον εύλογο και αναλογικό χαρακτήρα του χρονικού διαστήματος που έχει μεσολαβήσει μεταξύ της διαπράξεως της παραβάσεως, της παρελεύσεως της προϊσχύσασας αποκλειστικής προθεσμίας για την άσκηση προσφυγής και της κινήσεως διαδικασίας διερευνήσεως της παραβάσεως και να αντλήσει εξ αυτού ως έννομη συνέπεια το ανίσχυρο της επίμαχης διοικητικής αποφάσεως ή κάποια άλλη έννομη συνέπεια απορρέουσα από το δίκαιο του κράτους μέλους;»

36. Με απόφαση της 18ης Σεπτεμβρίου 2018, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου διέταξε τη συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων.

37. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η αναθέτουσα αρχή, η επιτροπή διαιτησίας, ο πρόεδρος της ΑΔΣ, η Ουγγρική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Άπαντες ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 4 Σεπτεμβρίου 2019.

IV. Ανάλυση

38. Οι παρούσες προτάσεις έχουν την ακόλουθη διάρθρωση. Αρχικώς, θα παραθέσω ορισμένες εισαγωγικές παρατηρήσεις σχετικά με τις ιδιαιτερότητες του ουγγρικού συστήματος για τις διαδικασίες προσφυγής που κινούνται αυτεπαγγέλτως από τις δημόσιες αρχές όσον αφορά δημόσιες συμβάσεις. Επίσης, θα χρειαστεί να προσδιορίσω εκ προοιμίου τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης που έχουν εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση και να αναδιατυπώσω τα υποβληθέντα από το αιτούν δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα (A). Εν συνεχεία, θα εξετάσω το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο αφορά το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών 89/665 και 92/13 (στο εξής: οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας), όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66, και των οδηγιών 2014/24 και 2014/25: εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών αυτών οι διαδικασίες προσφυγής που κινούν αυτεπαγγέλτως οι δημόσιες αρχές όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις (Β); Εν συνεχεία, θα επικεντρωθώ στο πρώτο, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία θα συνεξετάσω, καθότι άπαντα αφορούν, κατ’ ουσίαν, το ίδιο ζήτημα: αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, ιδίως προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η αυτεπάγγελτη κίνηση των εν λόγω διαδικασιών μετά τη λήξη των αποκλειστικών προθεσμιών που προέβλεπε η εθνική νομοθεσία που ίσχυε κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των εικαζόμενων παρανόμων τροποποιήσεων των συμβάσεων (Γ); Τέλος, θα ολοκληρώσω την ανάλυση με την εξέταση του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος, το οποίο αφορά τις αρμοδιότητες των εθνικών δικαστηρίων σε συνάρτηση με την εξέταση των τυχόν παραβάσεων που προβάλλονται αυτεπαγγέλτως από τις εθνικές δημόσιες αρχές (Δ).

Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

1. Το ουγγρικό καθεστώς διαδικασιών προσφυγής στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και οι υπό κρίση υποθέσεις

39. Το ουγγρικό δίκαιο προβλέπει δύο είδη προσφυγών όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις, ανάλογα με την ταυτότητα του προσώπου που κινεί τη διαδικασία προσφυγής.

40. Αφενός, είναι δυνατή η άσκηση προσφυγής από τα πρόσωπα που έχουν υποκειμενικό συμφέρον (υπό την έννοια του πραγματικού και ατομικού συμφέροντος) στη συγκεκριμένη δημόσια σύμβαση, όπως από τον ανάδοχο, τους μη επιτυχόντες (πραγματικούς ή δυνητικούς) προσφέροντες ή ακόμη και από την αρμόδια αναθέτουσα αρχή. Αυτό το είδος προσφυγής διευκολύνει τη διασφάλιση της επιβολής των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις από τους ιδιώτες (private enforcement).

41. Αφετέρου, το ουγγρικό δίκαιο προβλέπει επίσης τη δυνατότητα αυτεπάγγελτης κίνησης της διαδικασίας προσφυγής από διάφορες δημόσιες αρχές που είναι επιφορτισμένες με την προστασία του γενικού συμφέροντος, συμπεριλαμβανομένης, επί παραδείγματι, της διασφάλισης της τήρησης της αρχής της νομιμότητας και/ή της άσκησης εποπτείας επί της χρήσης των δημόσιων πόρων. Το είδος αυτό προσφυγής αποτελεί μέσο επιβολής των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις από τις δημόσιες αρχές (public enforcement).

42. Ο πρόεδρος της ΑΔΣ καταλέγεται στις εν λόγω δημόσιες αρχές. Έχει δικαίωμα αυτεπάγγελτης κίνησης διαδικασίας προσφυγής δυνάμει του άρθρου 153, παράγραφος 1, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις. Μετά την κίνηση τέτοιας αυτεπάγγελτης διαδικασίας, απόκειται εν συνεχεία στην επιτροπή διαιτησίας να διενεργήσει τον έλεγχο τόσο επί του παραδεκτού όσο και επί της ουσίας. Στις περιπτώσεις που διαπιστώνεται παράβαση των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις, η επιτροπή διαιτησίας μπορεί να επιβάλει πρόστιμο στα πρόσωπα που ευθύνονται για την παράβαση. Η επιβολή προστίμου είναι κατά τα φαινόμενα υποχρεωτική, όταν η παράβαση διαπιστώνεται στο πλαίσιο αυτεπάγγελτης διαδικασίας η οποία έχει κινηθεί από τον πρόεδρο της ΑΔΣ δυνάμει του άρθρου 153 του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις. Επιπλέον, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, διευκρινίσθηκε ότι η διαπίστωση παράβασης μπορεί να έχει επίσης ως αποτέλεσμα την ακύρωση της σύμβασης, αλλά μόνο κατόπιν δικαστικής απόφασης.

43. Στις υπό κρίση υποθέσεις, ο πρόεδρος της ΑΔΣ κίνησε αυτεπάγγελτες διαδικασίες προσφυγής με αντικείμενο τις τροποποιήσεις που επήλθαν στις δύο επίμαχες δημόσιες συμβάσεις. Οι τροποποιήσεις αυτές πραγματοποιήθηκαν, αντιστοίχως, το 2009 και το 2010. Κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των τροποποιήσεων, το εφαρμοστέο εθνικό νομοθέτημα ήταν ο νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις. Ωστόσο, οι μεταβατικές διατάξεις του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις (στο άρθρο 197) έχουν ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι οι διαδικαστικές διατάξεις του νόμου αυτού έχουν εφαρμογή επί των τροποποιήσεων δημοσίων συμβάσεων που έχουν πραγματοποιηθεί πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού.

44. Με βάση τη συλλογιστική αυτή, ο πρόεδρος της ΑΔΣ κίνησε αυτεπάγγελτες διαδικασίες προσφυγής ενώπιον της επιτροπής διαιτησίας το 2017, ήτοι, αντιστοίχως, επτά και οκτώ έτη μετά την πραγματοποίηση των εικαζόμενων παραβάσεων. Κατά τον χρόνο εκείνο, οι αποκλειστικές προθεσμίες που προβλέπονταν στον νόμο του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις είχαν ήδη λήξει. Ο πρόεδρος της ΑΔΣ δικαιολόγησε τις εν λόγω προφανώς εκπρόθεσμες διαδικασίες προσφυγής με τον ισχυρισμό ότι έλαβε γνώση των επίμαχων παραβάσεων μόλις το 2017. Κατόπιν τούτου, η επιτροπή διαιτησίας εξέτασε το ζήτημα της εμπρόθεσμης κίνησης των διαδικασιών με γνώμονα τον νόμο του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις και απεφάνθη υπέρ του εμπροθέσμου. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, η επιτροπή διαιτησίας επέβαλε τελικώς τα επίδικα πρόστιμα τόσο στην αναθέτουσα αρχή όσο και στους προσφέροντες. Ωστόσο, δεν ακυρώθηκαν ούτε οι συμβάσεις ούτε οι εικαζόμενες παράνομες τροποποιήσεις.

45. Εντός του ανωτέρω πραγματικού και διαδικαστικού πλαισίου, το αιτούν δικαστήριο έχει υποβάλει στο Δικαστήριο διάφορα προδικαστικά ερωτήματα. Το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ερμηνεύσει το αρκετά περίπλοκο εθνικό νομικό και διαδικαστικό πλαίσιο. Ωστόσο, κρίνω σκόπιμο να επισημάνω δύο σημεία, τα οποία δεν φαίνεται να αμφισβητούνται και τα οποία λαμβάνω ως σημείο αφετηρίας στις παρούσες προτάσεις.

46. Πρώτον, τόσο ο νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις όσο και ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις περιλαμβάνουν προθεσμίες εντός των οποίων οφείλει να ενεργεί η αρχή που είναι αρμόδια για την κίνηση αυτεπάγγελτης διαδικασίας προσφυγής. Αντιλαμβάνομαι ότι οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνονται στο άρθρο 327, παράγραφος 2, του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις και στο άρθρο 152, παράγραφος 2, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις ( 7 ). Οι δύο διατάξεις αυτές έχουν παρόμοια διάρθρωση. Εκάστη περιλαμβάνει συνδυασμό υποκειμενικών και αντικειμενικών αποκλειστικών προθεσμιών. Ωστόσο, η διαφορά μεταξύ των κειμένων των εν λόγω διατάξεων του 2003 και του 2015 συνίσταται στη διάρκεια των προθεσμιών, η οποία, με τον νόμο του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, υπερδιπλασιάστηκε.

47. Δεύτερον, και μάλλον σημαντικότερο κατά την άποψή μου, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, χωρίς να αντικρουσθεί επί του σημείου αυτού από τους διαδίκους στις δίκες ενώπιόν του ( 8 ), ότι οι ισχύουσες και εφαρμοστέες κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των τροποποιήσεων αποκλειστικές προθεσμίες κίνησης διαδικασίας προσφυγής είχαν ήδη λήξει, προτού τεθεί σε ισχύ ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις ( 9 ).

2. Οι κρίσιμες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης και η αναδιατύπωση των ερωτημάτων

48. Σε αμφότερες τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις, το αιτούν δικαστήριο έχει υποβάλλει πέντε σχεδόν πανομοιότυπα ερωτήματα ( 10 ). Δυστυχώς, η διατύπωση των ερωτημάτων αυτών δεν είναι πολύ σαφής. Επίσης, το περιεχόμενό τους επικαλύπτεται σε ορισμένο βαθμό. Επομένως, προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, υπό το πρίσμα του πραγματικού και νομικού πλαισίου των υπό κρίση υποθέσεων, απαιτείται ορισμένου βαθμού αναδιατύπωση.

49. Προηγουμένως όμως, είναι αναγκαία μια επισήμανση σχετικά με τους κρίσιμους κανόνες του δικαίου της Ένωσης. Το αιτούν δικαστήριο, στα προδικαστικά ερωτήματά του, παραπέμπει σε διάφορες διατάξεις του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) και σε διάφορες οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις, καθώς και σε ορισμένες γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, μόνον ορισμένες από αυτές φαίνεται να είναι απολύτως κρίσιμες για τις υπό κρίση υποθέσεις. Αντιθέτως, άλλοι κανόνες του δικαίου της Ένωσης που δεν μνημονεύονται ενδέχεται εντούτοις να είναι κρίσιμοι.

50. Πρώτον, φρονώ ότι τα άρθρα 41 και 47 του Χάρτη δεν είναι κρίσιμα στις υπό κρίση υποθέσεις. Το άρθρο 41, που αφορά το δικαίωμα χρηστής διοίκησης, απευθύνεται αποκλειστικά στα θεσμικά και τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 11 ). Παρομοίως, το άρθρο 47 του Χάρτη δεν έχει εφαρμογή στις υπό κρίση υποθέσεις. Μνημονεύοντας το άρθρο αυτό, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν η κίνηση διαδικασίας προσφυγής επτά ή οκτώ έτη μετά τη διάπραξη των εικαζόμενων παραβάσεων συνάδει με την απαίτηση διεξαγωγής των νομικών διαδικασιών σε εύλογο χρόνο. Ωστόσο, με βάση τα πραγματικά περιστατικά των υπό κρίση υποθέσεων, δεν φαίνεται να είναι κρίσιμο το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου κατά την έννοια του άρθρου 47. Το ζήτημα που τίθεται φαίνεται, στην πραγματικότητα, να αφορά την τήρηση προθεσμιών από διοικητική αρχή.

51. Δεύτερον, όσον αφορά τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης τις οποίες αναφέρει το αιτούν δικαστήριο, η αρχή της ασφάλειας δικαίου είναι καθοριστικής σημασίας για την απάντηση του πρώτου, του τρίτου και του τέταρτου προδικαστικού ερωτήματος, ενώ η αρχή της αναλογικότητας έχει ορισμένη σημασία για την απάντηση του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος. Η απαίτηση περί δυνατότητας άσκησης ταχείας και αποτελεσματικής προσφυγής κατά των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών καθιερώνεται ρητώς στο άρθρο 1, παράγραφος 1, των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας.

52. Τρίτον, καθότι το αιτούν δικαστήριο επικαλέσθηκε γενικώς την προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης, θα εξετάσω την εν λόγω πτυχή της υπόθεσης σε συνάρτηση με διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που δεν έχουν προβληθεί από το αιτούν δικαστήριο, αλλά συζητήθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ήτοι τον κανονισμό 2988/95 ( 12 ) και τον κανονισμό 1083/2006 ( 13 ).

53. Τέλος, τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο μπορούν, κατά τη γνώμη μου, να αναδιατυπωθούν ως εξής.

54. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης –ιδίως οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας, όπως τροποποιήθηκαν, συγκεκριμένα, με την οδηγία 2007/66, και οι οδηγίες 2014/24 και 2014/25– ρυθμίζει ή περιορίζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο τη δυνατότητα των δημόσιων αρχών να κινούν διαδικασίες προσφυγής χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Πιο συγκεκριμένα, αντιλαμβάνομαι ότι με το εν λόγω προδικαστικό ερώτημα ζητείται από το Δικαστήριο να διευκρινίσει κατά πόσον διαδικασίες προσφυγής όπως οι επίμαχες στις υποθέσεις των κύριων δικών εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής μίας από τις οδηγίες αυτές.

55. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί κατά πόσον το δίκαιο της Ένωσης, ειδικότερα η γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου, επιτρέπει στις δημόσιες αρχές να κινούν διαδικασίες προσφυγής με αντικείμενο τροποποιήσεις δημοσίων συμβάσεων –και, ενδεχομένως, να επιβάλλουν κυρώσεις–, ακόμη και αν έχουν ήδη λήξει οι προθεσμίες που προβλέπονταν για τις προσφυγές αυτές στην εθνική νομοθεσία που ήταν σε ισχύ κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των τροποποιήσεων. Το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα αφορούν τον αντίκτυπο που ενδεχομένως έχει η ανάγκη προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης στην απάντηση που πρέπει να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα. Κατά συνέπεια, το πρώτο, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα θα συνεξετασθούν.

56. Εξάλλου, το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα θα έχει σημασία μόνον εφόσον γίνει δεκτό ότι η αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασίας προσφυγής δεν αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, υπό τις περιστάσεις των υποθέσεων των κύριων δικών. Στην περίπτωση αυτή, παρέχει το δίκαιο της Ένωσης, και ειδικότερα η αρχή της αναλογικότητας, στα εθνικά δικαστήρια την αρμοδιότητα να ελέγχουν τις επιβληθείσες κυρώσεις;

Β. Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος

57. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης ρυθμίζει ή περιορίζει τη δυνατότητα των δημόσιων αρχών που ενεργούν χάριν του δημοσίου συμφέροντος να κινούν αυτεπαγγέλτως διαδικασίες προσφυγής με αντικείμενο τις τροποποιήσεις δημοσίων συμβάσεων. Συγκεκριμένα, εμπίπτουν οι προσφυγές αυτές στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας, όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66, ή των οδηγιών 2014/24 και 2014/25;

58. Κατά τον πρόεδρο της ΑΔΣ, οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας δεν διέπουν τις διαδικασίες προσφυγής που κινούνται από δημόσιες αρχές για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Η θέσπιση κανόνων που ρυθμίζουν το εν λόγω αντικείμενο απόκειται αποκλειστικά στα κράτη μέλη. Επομένως, οι υπό κρίση υποθέσεις δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.

59. Η Ουγγρική Κυβέρνηση ομοίως θεωρεί ότι οι εθνικές διατάξεις που αφορούν τις προθεσμίες αυτεπάγγελτης κίνησης διαδικασιών προσφυγής για λόγους δημοσίου συμφέροντος δεν μεταφέρουν στην εθνική έννομη τάξη τις οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας ούτε εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής τους. Στηριζόμενη στο άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και στο άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25, διευκρινίζει ότι τα προνόμια των εποπτικών αρχών διαφέρουν, από τη φύση τους, ουσιωδώς από το δικαίωμα προσφυγής των οικονομικών φορέων που έχουν συμφέρον στη σύναψη σύμβασης.

60. Κατά την Επιτροπή, ελλείψει σχετικών διατάξεων, οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας ούτε υποχρεώνουν τα κράτη μέλη ούτε τους απαγορεύουν να θεσπίζουν αυτεπάγγελτη διαδικασία προσφυγής κατά των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών. Παρομοίως, ούτε το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 απαιτούν από τα κράτη μέλη να θεσπίζουν αυτεπάγγελτες διαδικασίες προσφυγής για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Πάντως, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της αρχής της ασφάλειας δικαίου.

61. Σε γενικές γραμμές, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής. Κατά την άποψή μου, οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας, η οδηγία 2014/24 και η οδηγία 2014/25 ούτε υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να προβλέπουν την αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασιών προσφυγής από τις δημόσιες αρχές για λόγους δημοσίου συμφέροντος ούτε τα εμποδίζουν να προβλέπουν τέτοιες διαδικασίες. Ωστόσο, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι οι διαδικασίες αυτές δεν επιβάλλονται από τις εν λόγω οδηγίες, πάντως, σε περίπτωση που κράτος μέλος αποφασίσει να προβλέψει τέτοιους μηχανισμούς, αυτοί θα εμπίπτουν στο (καθ’ ύλην) πεδίο εφαρμογής των εν λόγω οδηγιών. Επομένως, τα υποβληθέντα από το αιτούν δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα, και ειδικότερα το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, είναι παραδεκτά.

62. Οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας απαιτούν από τα κράτη μέλη απλώς να προβλέπουν την κίνηση διαδικασίας προσφυγής με πρωτοβουλία των θιγόμενων επιχειρήσεων. Συγκεκριμένα, το άρθρο 1, παράγραφος 3, απαιτεί από τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν ότι μπορούν να κινηθούν διαδικασίες προσφυγής «τουλάχιστον από οποιοδήποτε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση κρατικών προμηθειών ή δημοσίων έργων και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από μια εικαζόμενη παράβαση» ( 14 ).

63. Το γράμμα της διάταξης αυτής υποδηλώνει ότι οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας δεν απαιτούν πλήρες σύστημα προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Όπως εκτίθεται από το Δικαστήριο, «η οδηγία 89/665, όπως προκύπτει μεταξύ άλλων, από το άρθρο 1, παράγραφος 3, αυτής, δεν αποσκοπεί στην πλήρη εναρμόνιση των οικείων εθνικών κανόνων» ( 15 ). Θέτει στα κράτη μέλη την ελάχιστη απαίτηση («τουλάχιστον») να θέτουν έναν μηχανισμό προσφυγής στη διάθεση των επιχειρήσεων και όχι κατ’ ανάγκη και στη διάθεση των δημόσιων αρχών για λόγους δημοσίου συμφέροντος.

64. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται, περαιτέρω, από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και τον σκοπό τον οποίο επιδιώκει το άρθρο 1, παράγραφος 3, των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας, όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66. Πρώτον, όσον αφορά το συνολικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 1, παράγραφος 3, ο νομοθέτης της Ένωσης έχει θεσπίσει μηχανισμούς για την ενίσχυση του πλαισίου που διέπει τις διαδικασίες προσφυγής που κινούνται από επιχειρήσεις ( 16 ). Δεύτερον, όσον αφορά την οικονομία και τον σκοπό των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας, κατά πάγια νομολογία, οι οδηγίες αυτές αποσκοπούν στην προστασία των προσφερόντων έναντι των αυθαιρεσιών της αναθέτουσας αρχής και στην εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων της Ένωσης σχετικά με τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων, ιδίως σε στάδιο κατά το οποίο οι παραβάσεις μπορούν ακόμη να διορθωθούν ( 17 ). Επομένως, καίτοι η διασφάλιση της νομιμότητας καταλέγεται αναμφίβολα επίσης στους βασικούς σκοπούς των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας, ωστόσο το είδος προσφυγής που προβλέπεται στις εν λόγω οδηγίες, για την επίτευξη του σκοπού αυτού, αφορά σαφώς διαδικασίες που κινούνται από τους οικονομικούς φορείς, όπως εκτίθεται επίσης στην αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2007/66 ( 18 ).

65. Το γεγονός ότι η οδηγία 2007/66 προβλέπει επίσης τον λεγόμενο «διορθωτικό μηχανισμό» ( 19 ) δεν ασκεί επιρροή στο ανωτέρω συμπέρασμα. Στο πλαίσιο του μηχανισμού αυτού, η Επιτροπή έχει την εξουσία να ζητεί την επανόρθωση των σοβαρών παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης που διαπράττονται στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι ο μηχανισμός αυτός αφορά τη επιβολή από τις δημόσιες αρχές των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις, δεν συνάγεται από την παραδοχή αυτή ότι οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας, όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66, απαιτούν από τα κράτη μέλη τη θέσπιση διαδικασιών προσφυγής που κινούνται χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Αντιθέτως, ο μηχανισμός αυτός καταδεικνύει, εξ αντιδιαστολής, ότι οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας δεν προβλέπουν καμία άλλη μορφή ελέγχου για λόγους δημοσίου συμφέροντος.

66. Παρομοίως, το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25, που έχουν πανομοιότυπη διατύπωση, δεν μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι απαιτούν από τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μηχανισμό προσφυγής χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως τον επίμαχο στις υποθέσεις των κύριων δικών.

67. Το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 απλώς θέτουν την απαίτηση ότι συγκεκριμένες παραβάσεις ή συστημικά προβλήματα σε συνάρτηση με την εφαρμογή των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις πρέπει να μπορούν να «υποδεικνύ[ονται]» στα δικαστήρια ή σε άλλες αρμόδιες αρχές ή δομές. Επομένως, δεν επιβάλλεται υποχρέωση πραγματικής κίνησης διαδικασίας, αλλά απλώς παρέχεται τέτοια δυνατότητα, στις περιπτώσεις που διαπιστώνονται συγκεκριμένες παραβάσεις. Αντιθέτως, το κύριο καθήκον των δημόσιων αρχών το οποίο απορρέει από το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και από το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 φαίνεται να συνίσταται στην επισήμανση των διαρθρωτικών προβλημάτων και την πρόταση κατάλληλων επανορθωτικών μέτρων ( 20 ).

68. Επομένως, καίτοι το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 προάγουν σαφώς την επιβολή από τις δημόσιες αρχές των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις ( 21 ), δεν απαιτούν από τα κράτη μέλη να θεσπίζουν μηχανισμούς προσφυγής όπως οι επίμαχοι στις υποθέσεις των κύριων δικών.

69. Επομένως, οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας, η οδηγία 2014/24 και η οδηγία 2014/25 ούτε απαιτούν από τα κράτη μέλη ούτε τους απαγορεύουν να θεσπίζουν άλλες μορφές ελέγχου, όπως διαδικασίες προσφυγής που κινούνται αυτεπαγγέλτως από δημόσιες αρχές, για λόγους διασφάλισης της νομιμότητας και προστασίας των δημόσιων πόρων.

70. Ωστόσο, σε περίπτωση που τέτοιοι μηχανισμοί προσφυγής έχουν πράγματι θεσπισθεί από κράτος μέλος, οι διαδικασίες αυτές προσφυγής, και ιδίως ο αντίκτυπός τους και τα αποτελέσματά τους, θα εμπίπτουν επίσης στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.

71. Πρώτον, καθόσον οι δημόσιες συμβάσεις εμπίπτουν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, οι τροποποιήσεις τους διέπονται επίσης από το δίκαιο της Ένωσης ( 22 ). Όπως είναι λογικό, προσφυγές σε σχέση με τις τροποποιήσεις αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, καθόσον επιδιώκουν τη διασφάλιση της τήρησης των κανόνων ουσιαστικού δικαίου της Ένωσης που διέπουν την τροποποίηση των δημόσιων συμβάσεων.

72. Δεύτερον, και επικουρικώς, το συγκεκριμένο είδος προσφυγής που είναι επίμαχο στις υπό κρίση υποθέσεις εμπίπτει στις οδηγίες 2014/24 και 2014/25. Καίτοι τα άρθρα 83 και 99 των οδηγιών αυτών, αντιστοίχως, δεν απαιτούν από τα κράτη μέλη να θεσπίσουν διαδικασία προσφυγής όπως η επίμαχη στις υποθέσεις των κύριων δικών, ωστόσο η διαδικασία αυτή αποτελεί μία από τις δυνατές εκφράσεις (κατά τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών) του νέου ρόλου που ανατίθεται στις εποπτικές αρχές με το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25.

73. Οποιοδήποτε άλλο συμπέρασμα θα είχε ως μοναδική συνέπεια να εναρμονιζόταν από το δίκαιο της Ένωσης η ρύθμιση του αντικειμένου της αυτεπάγγελτης διαδικασίας προσφυγής (ήτοι της ίδιας της δημόσιας σύμβασης και των τροποποιήσεών της), ενώ οι ενδεχομένως σημαντικές συνέπειες της προσφυγής (οι επιβαλλόμενες κυρώσεις στην αναθέτουσα αρχή ή στους προσφέροντες ή η ακύρωση της δημόσιας σύμβασης), οι οποίες είναι δυνατόν να έχουν αντίκτυπο στο σύνολο της διαγωνιστικής διαδικασίας, θα εξαιρούνταν πλήρως από τον κατά τα λοιπά εναρμονισμένο τομέα, απλώς και μόνο για τον λόγο ότι οι εν λόγω διαδικασίες προσφυγής κινούνται από δημόσια αρχή. Αυτό όμως δυσχερώς μπορεί να υποστηριχθεί.

74. Αφετέρου, το γεγονός ότι δεν έχει θεσπισθεί συγκεκριμένο μέτρο εναρμόνισης στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης που να διέπει το συγκεκριμένο αυτό είδος προσφυγής συνεπάγεται ότι μόνον οι γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης θα έχουν εφαρμογή στις εν λόγω διαδικασίες προσφυγής.

75. Επομένως, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση: οι οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας και οι οδηγίες 2014/24 και 2014/25 ούτε απαιτούν από τα κράτη μέλη ούτε τα εμποδίζουν να θεσπίζουν διαδικασίες προσφυγής που κινούνται αυτεπαγγέλτως από τις δημόσιες αρχές όσον αφορά εικαζόμενες παραβάσεις των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις. Ωστόσο, αφ’ ης στιγμής θεσπίζονται και κινούνται τέτοιες διαδικασίες προσφυγής, αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.

Γ. Επί του πρώτου, του τρίτου και του τέταρτου προδικαστικού ερωτήματος

76. Με το πρώτο, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης –και ειδικότερα οι γενικές αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης– επιτρέπει στις δημόσιες αρχές να κινούν, δυνάμει προσφάτως θεσπισθεισών διατάξεων του εθνικού δικαίου ή του δικαίου της Ένωσης, διαδικασία προσφυγής όσον αφορά τροποποιήσεις δημόσιας σύμβασης –και, ενδεχομένως, να επιβάλλουν πρόστιμα–, ακόμη και αν έχουν ήδη παρέλθει οι προθεσμίες που προβλέπονταν από την εθνική νομοθεσία που ίσχυε κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των τροποποιήσεων.

77. Κατά την άποψή μου, η απάντηση πρέπει να είναι σαφώς αρνητική.

1. Επί της ισχύουσας στο δίκαιο της Ένωσης αρχής της ασφάλειας δικαίου

78. Το αιτούν δικαστήριο αναγνωρίζει ότι το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 ενισχύουν τον ρόλο των εποπτικών αρχών. Ωστόσο, διερωτάται αν το δίκαιο της Ένωσης, ιδίως η αρχή της ασφάλειας δικαίου, περιορίζει τις εξουσίες που τους απονέμονται ή αν μπορεί, με βάση το άρθρο 194 του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, με το οποίο οι εν λόγω διατάξεις έχουν μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη, να γίνει δεκτή η «επανέναρξη» προθεσμιών που έχουν ήδη λήξει, προκειμένου να καταστεί δυνατή η άσκηση των νέων αυτών αρμοδιοτήτων.

79. Κατά την αναθέτουσα αρχή, οι επίμαχες στις υποθέσεις των κύριων δικών αυτεπάγγελτες διαδικασίες προσφυγής παραβιάζουν την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Ακόμη και αν θεωρηθεί ότι ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις δημιούργησε νέες αρμοδιότητες για τις δημόσιες αρχές, τούτο δεν μπορεί να έχει ως επακόλουθο την επανέναρξη προθεσμιών που έχουν ήδη λήξει.

80. Κατά την επιτροπή διαιτησίας, το ουγγρικό δίκαιο τάσσει στον πρόεδρο της ΑΔΣ προθεσμία εξήντα ημερών από την ημερομηνία κατά την οποία έλαβε γνώση της παράβασης για να κινήσει αυτεπάγγελτη διαδικασία προσφυγής. Η διαδικασία αυτή μπορεί να κινηθεί μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2020, που αποτελεί την ημερομηνία λήξης της υποχρέωσης διατήρησης των κρίσιμων εγγράφων.

81. Η Ουγγρική Κυβέρνηση αναγνωρίζει την κρισιμότητα της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Η αρχή αυτή επιτάσσει ότι οι κανόνες δικαίου πρέπει να είναι σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να είναι προβλέψιμα. Ωστόσο, η εν λόγω κυβέρνηση είναι της άποψης ότι οι επίμαχες εθνικές διατάξεις είναι προβλέψιμες.

82. Κατά την Επιτροπή, η αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασίας προσφυγής κατά απόφασης αναθέτουσας αρχής που καταλήγει στην επιβολή προστίμου αντιβαίνει στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, εφόσον οι σχετικές προθεσμίες έχουν ήδη λήξει. Η επανέναρξη προθεσμιών είναι δυνατή μόνον υπό εξαιρετικές περιστάσεις, οι οποίες δεν συντρέχουν στις υπό κρίση υποθέσεις.

83. Κατά την άποψή μου, πλην πολύ εξαιρετικών περιστάσεων, η «επανέναρξη» προθεσμιών που έχουν ήδη λήξει αντιβαίνει στην ισχύουσα στο δίκαιο της Ένωσης αρχή της ασφάλειας δικαίου.

84. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι νέοι κανόνες εφαρμόζονται, κατ’ αρχήν, άμεσα στα μελλοντικά αποτελέσματα κατάστασης που γεννήθηκε υπό το κράτος παλαιότερου κανόνα. Το αντίθετο ισχύει, υπό την επιφύλαξη της αρχής της μη αναδρομικότητας των νομικών πράξεων, μόνο σε περίπτωση που ο νέος αυτός κανόνας συνοδεύεται από ειδικές διατάξεις οι οποίες καθορίζουν συγκεκριμένα τις προϋποθέσεις εφαρμογής του ratione temporis ( 23 ).

85. Επίσης κατά πάγια νομολογία, θεωρείται γενικώς ότι οι διαδικαστικοί κανόνες έχουν εφαρμογή επί όλων των δικών που ήσαν εκκρεμείς κατά τον χρόνο έναρξης της ισχύος των κανόνων αυτών, πράγμα που δεν συμβαίνει με τους κανόνες ουσιαστικού δικαίου οι οποίοι συνήθως ερμηνεύονται υπό την έννοια ότι δεν έχουν εφαρμογή σε καταστάσεις που έχουν ήδη διαμορφωθεί πριν από την έναρξη της ισχύος τους ( 24 ). Κατά το Δικαστήριο, «η ανωτέρω ερμηνεία εξασφαλίζει την τήρηση των αρχών της ασφαλείας του δικαίου και της θεμιτής εμπιστοσύνης, δυνάμει των οποίων η [νομοθεσία της Ένωσης] πρέπει να είναι σαφής και να δύναται να προβλεφθεί από τους πολίτες» ( 25 ).

86. Γενικότερα, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία συγκαταλέγεται στις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, επιτάσσει, μεταξύ άλλων, οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να είναι προβλέψιμα, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις, ώστε να μπορούν οι ενδιαφερόμενοι να ενεργούν προς τη σωστή κατεύθυνση όταν βρίσκονται σε έννομες καταστάσεις και σχέσεις που καλύπτονται από την έννομη τάξη της Ένωσης ( 26 ). Η ίδια αρχή πρέπει να γίνεται σεβαστή από τον εθνικό νομοθέτη, όταν θεσπίζει νομοθεσία η οποία εμπίπτει στο δίκαιο της Ένωσης ( 27 ).

87. Όσον αφορά δε τις προθεσμίες παραγραφής, αυτές πρέπει να καθορίζονται εκ των προτέρων, για να διασφαλίζουν την τήρηση της αρχής της ασφάλειας δικαίου ( 28 ) και για να είναι αρκούντως προβλέψιμες ( 29 ).

88. Κρίσιμη στις υπό εξέταση υποθέσεις δεν είναι η εφαρμογή νέων διαδικαστικών κανόνων σε εκκρεμείς καταστάσεις. Χωρίς να έχω την πρόθεση να επανέλθω στο αμφιλεγόμενο ζήτημα αν οι προθεσμίες παραγραφής αποτελούν διαδικαστικούς κανόνες ή κανόνες ουσιαστικού δικαίου ( 30 ), αυτό που έχει περισσότερη σημασία, κατά την άποψή μου, είναι ότι, όσον αφορά τις προθεσμίες, η έννομη κατάσταση είχε παύσει να είναι εκκρεμής (και είχε παραγραφεί).

89. Μπορεί να υπομνησθεί εκ νέου ( 31 ) ότι, υπό το προϊσχύσαν νομοθετικό καθεστώς, ήτοι βάσει του άρθρου 327, παράγραφος 2, του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις, οι (αντικειμενικές) προθεσμίες προσφυγής έληγαν τρία έτη μετά την τέλεση της παράβασης. Ως εκ τούτου, στην υπόθεση C‑496/18, έληξαν το 2012. Στην υπόθεση C‑497/18, η προθεσμία κίνησης της διαδικασίας προσφυγής συμπληρώθηκε το 2013. Το 2015 τέθηκε σε ισχύ το νέο άρθρο 153, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις. Το 2017 έγινε επίκληση των νέων αυτών προθεσμιών υπό την έννοια προδήλως ότι είχαν αρχίσει το 2015 και ότι καθιστούσαν δυνατή την επανεξέταση των τροποποιήσεων των επίμαχων δημοσίων συμβάσεων ( 32 ).

90. Εφόσον αντιλαμβάνομαι τα ανωτέρω πραγματικά περιστατικά και την εθνική νομοθεσία ορθώς, πράγμα που απόκειται εν τέλει στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει, δεν υφίσταται, κατά την άποψή μου, εκκρεμής έννομη κατάσταση επί της οποίας εφαρμόζονται νέοι διαδικαστικοί κανόνες. Πρόκειται για περίπτωση γνήσιας αναδρομικότητας. Αυτό που επιδιώκεται είναι η επανέναρξη προθεσμιών που έχουν ήδη λήξει με τη θέσπιση νέας νομοθετικής ρύθμισης που τάσσει νέες προθεσμίες.

91. Αν γινόταν δεκτό ότι, υπό κανονικές συνθήκες, οι προθεσμίες προσφυγής που έχουν ήδη λήξει μπορούν να ξαναρχίζουν (ή εν τέλει μάλλον να αρχίζει νέα αποκλειστική προθεσμία) κάθε φορά που θεσπίζονται νέες εθνικές διατάξεις που προβλέπουν γενικές προθεσμίες, τούτο θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα μια κατάσταση στο πλαίσιο της οποίας οι τροποποιήσεις των συμβάσεων θα μπορούσαν, στην πραγματικότητα, να υπόκεινται σε διαδικασία προσφυγής χωρίς κανένα χρονικό περιορισμό ( 33 ). Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η εθνική νομοθεσία θα μπορούσε ατέρμονα να «μηδενίζει το χρονόμετρο» απλώς με το να καθορίζει νέες προθεσμίες. Το αποτέλεσμα αυτό είναι προδήλως μη αποδεκτό υπό το πρίσμα της αρχής της ασφάλειας δικαίου.

92. Δεν προβλήθηκε κανένας σοβαρός λόγος (ενώπιον του Δικαστηρίου τουλάχιστον) δυνάμενος να δικαιολογήσει τέτοιου είδους επανέναρξη προθεσμιών και, εν τέλει, τη (γνήσια) αναδρομικότητα των νέων κανόνων. Η γνήσια αναδρομικότητα είναι δυνατή μόνο υπό εξαιρετικές περιστάσεις, όταν τούτο επιβάλλεται από τον επιδιωκόμενο σκοπό, εφόσον τυγχάνει του δέοντος σεβασμού η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων ( 34 ).

93. Προτού εξετάσω τα επιχειρήματα που αφορούν τον σκοπό που επιδιώκεται με την προβαλλόμενη από την επιτροπή διαιτησίας και την Ουγγρική Κυβέρνηση ερμηνεία των κανόνων διαχρονικού δικαίου (τμήματα 2, 3 και 4 των παρουσών προτάσεων), επισημαίνω ότι ο καθορισμός νέων προθεσμιών με νέα νομοθετική ρύθμιση που έχει εφαρμογή επί προγενέστερων γεγονότων, αρκετά έτη μετά τα πραγματικά περιστατικά, δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως προβλέψιμος ούτε ως σύμφωνος με την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των ενδιαφερομένων. Επιπλέον, συμφωνώ με την Επιτροπή ότι το άρθρο 197 του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, το οποίο διέπει τη δυνατότητα εφαρμογής του νόμου αυτού rationae temporis, στερείται σαφήνειας και, ως εκ τούτου, προβλεψιμότητας για τους αντισυμβαλλομένους. Ως εκ τούτου, η διάταξη αυτή πόρρω απέχει από το επίπεδο δικαιολόγησης που απαιτείται για να θεωρηθεί δικαιολογημένη η (γνήσια) αναδρομικότητα.

94. Κατά συνέπεια, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα προσήκει η ακόλουθη απάντηση: η εφαρμογή εθνικών διατάξεων που επιτρέπουν αυτεπάγγελτη προσφυγή όσον αφορά παραβάσεις των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις οι οποίες έχουν τελεσθεί πριν από την έναρξη ισχύος των κανόνων αυτών αντιβαίνει στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, σε περίπτωση που οι τασσόμενες από την προϊσχύσασα εθνική νομοθετική ρύθμιση προθεσμίες έχουν ήδη λήξει.

2. Επί του νέου ρόλου των εποπτικών αρχών βάσει του άρθρου 83 της οδηγίας 2014/24 και του άρθρου 99 της οδηγίας 2014/25

95. Η επιτροπή διαιτησίας υποστηρίζει ότι οι υπό κρίση υποθέσεις δεν αφορούν την (επαν)έναρξη προθεσμιών οι οποίες, βάσει των προγενέστερων διαδικαστικών διατάξεων που ίσχυαν κατά τον χρόνο επέλευσης των τροποποιήσεων, έχουν ήδη λήξει, αλλά αφορούν την παροχή της δυνατότητας άσκησης, στο πλαίσιο των προσφυγών που ασκούνται από διοικητικές αρχές, των νέων εποπτικών αρμοδιοτήτων που προβλέπονται στο άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και στο άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25. Ο προκάτοχος της Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων δεν διέθετε τέτοια αρμοδιότητα. Κατά συνέπεια, ο νόμος του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις δεν επιτρέπει μεν την επανέναρξη προθεσμίας που έχει λήξει, αλλά επιτρέπει την άσκηση μιας εντελώς νέας αρμοδιότητας. Ο πρόεδρος της ΑΔΣ και η Ουγγρική Κυβέρνηση συμμερίζονται, εν πολλοίς, την άποψη αυτή, καίτοι με ορισμένες ήσσονος σημασίας παραλλαγές.

96. Πρέπει να ομολογήσω ότι δυσκολεύομαι πολύ να κατανοήσω το επιχείρημα αυτό.

97. Με την επιφύλαξη του ελέγχου που θα διενεργήσει το εθνικό δικαστήριο, φρονώ ότι ο νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις προέβλεπε ήδη τη δυνατότητα ορισμένων δημόσιων αρχών να κινούν αυτεπαγγέλτως διαδικασίες προσφυγής για λόγους δημοσίου συμφέροντος ( 35 ). Συγκεκριμένα, με την τροποποίηση του νόμου, το 2015, η αρμοδιότητα αυτή υπέστη ορισμένες τροποποιήσεις και, κυρίως, καθορίσθηκαν νέες μεγαλύτερες προθεσμίες για την άσκησή τους ( 36 ). Ωστόσο, η αρμοδιότητα άσκησης τέτοιων προσφυγών δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως νέα αρμοδιότητα.

98. Εξάλλου, επισημαίνεται ότι το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 δεν έχουν εφαρμογή ratione temporis στις υπό κρίση υποθέσεις. Επιπλέον, όπως επιβεβαιώθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι διατάξεις αυτές έχουν μεταφερθεί στην εθνική έννομη τάξη με το άρθρο 194 του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις. Ωστόσο, οι επίμαχες στις υποθέσεις των κύριων δικών διαδικασίες προσφυγής κινήθηκαν δυνάμει του άρθρου 153 και όχι δυνάμει του άρθρου 194.

3. Επί της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης

99. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, συγκεκριμένα, να διευκρινισθεί κατά πόσον ασκεί επιρροή στην απάντηση που θα δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα το γεγονός ότι οι επίμαχες δημόσιες συμβάσεις έτυχαν επιδοτήσεων από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Εν ολίγοις, όπως το θέτει το αιτούν δικαστήριο: πέραν της ασφάλειας δικαίου, υφίστανται και άλλα δημόσια συμφέροντα, όπως η προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης, που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν την παροχή δυνατότητας κίνησης διαδικασίας προσφυγής όσον αφορά δημόσιες συμβάσεις μετά τη λήξη των σχετικών προθεσμιών, δυνητικά μέχρι το 2020 ( 37 );

100. Στο πλαίσιο του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, το αιτούν δικαστήριο στηρίζεται στο άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και στο άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25. Επίσης, διευκρινίζει ότι, υπό το καθεστώς του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, η προθεσμία προσφυγής, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις που εκτελούνται με επιδοτήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης συναρτάται με τη διάρκεια της υποχρέωσης διατήρησης των εγγράφων (που σχετίζονται με τις επιδοτήσεις της Ένωσης), οπότε ο εθνικός νομοθέτης μπορούσε, κατά συνέπεια, να παρατείνει τις προθεσμίες αυτές.

101. Κατά την αναθέτουσα αρχή, η προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης μπορεί να διασφαλισθεί με άλλα μέσα αντί των προσφυγών που κινούνται αυτεπαγγέλτως για λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως επί παραδείγματι μέσω των δημοσιονομικών διορθώσεων, οι οποίες είναι δυνατές ανά πάσα στιγμή. Δημοσιονομικές διορθώσεις έχουν ήδη πραγματοποιηθεί στις υπό κρίση υποθέσεις, οπότε η επιβολή προστίμων συνιστά, στην πράξη, δεύτερη κύρωση για τις ίδιες εικαζόμενες παραβάσεις.

102. Κατά την επιτροπή διαιτησίας, οι επίμαχες αυτεπάγγελτες διαδικασίες προσφυγής αποσκοπούν κυρίως στην προστασία των δημοσίων πόρων, ιδίως των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης.

103. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, το άρθρο 152, παράγραφος 2, στοιχείο c, του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις έχει, μεταξύ άλλων, ως σκοπό να παράσχει τη δυνατότητα κίνησης αυτεπάγγελτης διαδικασίας οποτεδήποτε κατά τη διάρκεια της περιόδου εντός της οποίας το άρθρο 90 του κανονισμού 1083/2006 επιβάλλει υποχρέωση διατήρησης όλων των δικαιολογητικών εγγράφων που αφορούν τις δαπάνες και τους ελέγχους στο πλαίσιο του οικείου επιχειρησιακού προγράμματος. Επιπλέον, το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 καταδεικνύουν τη σημασία, από απόψεως δικαίου της Ένωσης, της διασφάλισης της άσκησης εποπτείας επί των δημοσίων δαπανών.

104. Κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι η παράβαση των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις αφορά ένα έργο εν μέρει χρηματοδοτούμενο από πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση επανεκκίνησης των προθεσμιών διερεύνησης της παράβασης αυτής. Ακόμη και αν τα κράτη μέλη θεσπίσουν τέτοιον κανόνα για λόγους προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης, εξακολουθούν να οφείλουν να τηρούν την ισχύουσα στο δίκαιο της Ένωσης γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου.

105. Συμφωνώ με την άποψη της Επιτροπής.

106. Πρέπει να επισημανθεί ότι το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 δεν σχετίζονται άμεσα με την προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Ομολογουμένως, οι προτάσεις οδηγίας που υποβλήθηκαν αρχικώς από την Επιτροπή επέμεναν στη δημοσιονομική διάσταση των προτεινόμενων οδηγιών όσον αφορά τον προϋπολογισμό της Ένωσης ( 38 ). Ωστόσο, στη νυν ισχύουσα μορφή τους, το άρθρο 83 της οδηγίας 2014/24 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25 δεν μνημονεύουν την προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης.

107. Επομένως, οι εν προκειμένω κρίσιμες πράξεις του παραγώγου δικαίου της Ένωσης είναι, αντιθέτως, οι κανονισμοί 1083/2006 και 2988/95 ( 39 ).

108. Πρώτον, η προβλεπόμενη στο άρθρο 90 του κανονισμού 1083/2006 υποχρέωση να τηρούνται διαθέσιμα, για συγκεκριμένη διάρκεια, όλα τα δικαιολογητικά έγγραφα σχετικά με τις δαπάνες δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη τη δυνατότητα πρόβλεψης διαδικασιών προσφυγής –και επιβολής κυρώσεων– για την ίδια αυτή διάρκεια.

109. Όπως ορθώς επισήμανε η αναθέτουσα αρχή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι προθεσμίες για την κίνηση των διαδικασιών προσφυγής διαφέρουν σαφώς από τις περιόδους εντός των οποίων πρέπει να διατηρούνται τα έγγραφα. Βεβαίως, από απόψεως νομοθετικού σχεδιασμού, ο εθνικός νομοθέτης (ή ο νομοθέτης της Ένωσης) θα μπορούσε να αποφασίσει να εφαρμόσει τις ίδιες προθεσμίες σε αμφότερες τις περιπτώσεις. Όμως, η εν λόγω επιλογή θα έπρεπε να προβλέπεται σαφώς και αδιαμφισβήτητα στην ισχύουσα νομοθεσία, καθότι το ένα δεν συνεπάγεται αυτομάτως το άλλο. Στο ίδιο πνεύμα, το άρθρο 98 του κανονισμού 1083/2006 απλώς απαιτεί από τα κράτη μέλη να διερευνούν τις παρατυπίες και να διενεργούν τις απαιτούμενες δημοσιονομικές διορθώσεις κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής. Δεν προβλέπει διαδικασίες προσφυγής ούτε, κατά μείζονα λόγο, κυρώσεις ως μέσο επανόρθωσης για τις διαπιστωθείσες παρατυπίες κατά τη χρήση των πόρων της Ένωσης.

110. Δεύτερον, η προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι υπερισχύει, σε κάθε περίπτωση, της ισχύουσας στο δίκαιο της Ένωσης αρχής της ασφάλειας δικαίου. Αντιθέτως, η προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης πρέπει να σταθμίζεται με την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Τούτο επιτυγχάνεται, κατά κανόνα, με τη θέσπιση σαφών και προβλέψιμων προθεσμιών παραγραφής. Επομένως, καίτοι πρέπει να αναγνωρισθεί η σημασία της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων, κάποτε πρέπει ακόμη και οι παράνομες αποφάσεις να καθίστανται απρόσβλητες.

111. Χωρίς να εκφράζω άποψη σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής του κανονισμού 2988/95 στις συγκεκριμένες υπό κρίση υποθέσεις, πάντως ο εν λόγω κανονισμός αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα τέτοιας στάθμισης ( 40 ). Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, η κανονική προθεσμία παραγραφής της δίωξης είναι τετραετής από τη διάπραξη της παρατυπίας. Η παραγραφή επέρχεται το αργότερο κατά τη λήξη χρονικού διαστήματος ίσου τουλάχιστον του διπλασίου της προθεσμίας παραγραφής, εφόσον η αρμόδια αρχή δεν έχει επιβάλει κάποια κύρωση ( 41 ). Το μέτρο αυτό θεωρείται κατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης ( 42 ).

112. Οι ανωτέρω διατάξεις καταδεικνύουν ότι, στο δίκαιο της Ένωσης, η προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων δεν δικαιολογεί ούτε τη δυνατότητα παράτασης των προθεσμιών ούτε διαδικασίες προσφυγής που δεν υπόκεινται σε κανένα χρονικό περιορισμό. Όπως έχει επισημάνει το Δικαστήριο, ακόμη και αν τα κράτη μέλη διατηρούν την ευχέρεια εφαρμογής μεγαλύτερης προθεσμίας απ’ ό,τι τέσσερα έτη, η μεγαλύτερη εθνική προθεσμία παραγραφής πρέπει, μεταξύ άλλων, να μην βαίνει προδήλως πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Κατά την εκτίμηση του εύλογου χαρακτήρα των προθεσμιών παραγραφής, πρέπει να εξετάζονται οι «νομικές παραδόσεις των οικείων κρατών καθώς και […] το πώς αντιλαμβάνονται στις αντίστοιχες έννομες τάξεις τους την έννοια του αναγκαίου και ικανού για μια επιδεικνύουσα επιμέλεια διοίκηση χρονικού διαστήματος προς κολασμό των παρατυπιών που έχουν διαπραχθεί σε βάρος των δημόσιων αρχών και των εθνικών προϋπολογισμών» ( 43 ).

113. Επομένως, όσον αφορά τις εθνικές προθεσμίες παραγραφής, ισχύει πράγματι ο περιορισμός ότι οι αρχικές προθεσμίες πρέπει να έχουν εύλογη διάρκεια. Απώτατο όριο αποτελεί ο εύλογος χαρακτήρας. Μόνο στην περίπτωση που οι αρχικές προθεσμίες είναι τόσο σύντομες ώστε να μη διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών προσφυγής ( 44 ) μπορεί να τεθεί ζήτημα όσον αφορά την καταλληλότητά τους. Σε κάθε περίπτωση, είναι σαφές ότι η αρχή αυτή δεν δικαιολογεί αυτομάτως ούτε τη γνήσια αναδρομικότητα ούτε (κατά μείζονα λόγο) την επιλεκτική παραβίαση των ισχυουσών προθεσμιών, για τον λόγο ότι οι διοικητικές αρχές δεν ήσαν σε θέση, ανεξαρτήτως αιτίας, να ενεργήσουν εμπροθέσμως.

114. Φρονώ ότι, στο πλαίσιο των υποθέσεων των κύριων δικών, παρέλκει η ανάλυση της απόφασης Taricco ( 45 ) και του ενδεχόμενου αντικτύπου της στις υπό κρίση υποθέσεις. Τα πραγματικά περιστατικά της εν λόγω υπόθεσης διέφεραν αρκετά από αυτά των υπό κρίση υποθέσεων. Η υπόθεση Taricco αφορούσε ποινικές κυρώσεις για απάτη στον τομέα του ΦΠΑ (ο οποίος αποτελεί ίδιο πόρο της Ένωσης), οι δε προθεσμίες παραγραφής δεν είχαν ακόμη συμπληρωθεί κατά την ημερομηνία θέσπισης της νέας νομοθετικής ρύθμισης. Επιπλέον, το κύριο ζήτημα συνίστατο στο γεγονός ότι οι προθεσμίες παραγραφής ήταν υπερβολικά σύντομες, εμποδίζοντας την επιβολή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών κυρώσεων για την καταπολέμηση της απάτης σε βάρος των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης.

115. Σε κάθε περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη των διευκρινίσεων που παρασχέθηκαν εν συνεχεία με τις αποφάσεις M.A.S. και Scialdone ( 46 ), εκτιμώ ότι η απόφαση Taricco δεν μπορεί πλέον να θεωρηθεί ότι αποτελεί χρήσιμο νομολογιακό προηγούμενο για το συγκεκριμένο ζήτημα του αν είναι δυνατή η μη τήρηση των κανονικά ισχυουσών προθεσμιών παραγραφής με την επίκληση των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης και χάριν της προστασίας τους.

4. Επί των κενών της διαδικασίας προσφυγής

116. Με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί κατά πόσον ασκούν επιρροή στην απάντηση που θα δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, αφενός, το γεγονός ότι δεν διεξήχθη έρευνα σχετικά με την παράβαση των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις κατά τον χρόνο τέλεσης της παράβασης και, αφετέρου, οι πιθανοί λόγοι για τη μη πραγματοποίηση της έρευνας αυτής.

117. Κατά την επιτροπή διαιτησίας και τον πρόεδρο της ΑΔΣ, το γεγονός ότι δεν κατέστη δυνατό να γίνουν αντιληπτές οι παράνομες συμβατικές τροποποιήσεις οφειλόταν σε ρυθμιστικής φύσεως κενά του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις. Η αναθέτουσα αρχή δεν υπέβαλε ενημερωτικό σημείωμα σχετικά με την τροποποίηση των συμβάσεων και οι ανακοινώσεις που δημοσιεύθηκαν σχετικά με την εκτέλεση των συμβάσεων δεν υποδήλωναν παράβαση. Κατά συνέπεια, ο προκάτοχος του προέδρου της ΑΔΣ δεν διέθετε τις πληροφορίες που θα του παρείχαν τη δυνατότητα να ελέγξει την εκτέλεση και την τροποποίηση της σύμβασης. Εν ολίγοις, ο νόμος του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις δεν διασφάλιζε τον βαθμό διαφάνειας και διοικητικής εποπτείας που επετεύχθη εν συνεχεία με τον νόμο του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις. Κατά συνέπεια, πρέπει να εφαρμοσθούν οι διατάξεις της τελευταίας αυτής εθνικής νομοθετικής ρύθμισης.

118. Το επιχείρημα αυτό μπορεί να απορριφθεί με σχετική ευκολία.

119. Ακόμη και αν θεωρηθεί δεδομένο ότι υπήρχαν τέτοιες διαρθρωτικές ανεπάρκειες που εμπόδιζαν την αποτελεσματική αυτεπάγγελτη εποπτεία και επιβολή των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις ( 47 ), το γεγονός αυτό δεν δικαιολογεί πάντως τη λήψη γνησίως αναδρομικών μέτρων για την εκ των υστέρων αποκατάσταση των ανεπαρκειών αυτών. Η ρωμαϊκή αρχή nemo auditur propriam turpitudinem allegans εφαρμόζεται, κατά παράδοση, στο πεδίο του αστικού δικαίου. Φρονώ ότι μπορεί επίσης να εφαρμοσθεί στην περίπτωση κράτους ή δημόσιας αρχής που έχει διατυπώσει και εφαρμόσει συγκεκριμένους κανόνες. Σε περίπτωση που η αρχή αυτή συνειδητοποιήσει ενδεχομένως, αργότερα, ότι οι εν λόγω κανόνες, για τη διαμόρφωση και την εφαρμογή των οποίων έφερε η ίδια την αποκλειστική ευθύνη, δεν λειτούργησαν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, δεν θα πρέπει να δύναται να επιχειρήσει να μηδενίσει το χρονόμετρο και να έχει «μια δεύτερη ευκαιρία» σε βάρος των ενδιαφερομένων.

120. Επομένως, απόκειται στα κράτη μέλη να μεριμνούν για την αποτελεσματική παρακολούθηση των παραβάσεων των δικών τους νόμων. Η ανεπάρκεια των δικών τους νόμων ή της εφαρμογής τους δεν μπορούν να επιβαρύνουν τους τρίτους με την επανέναρξη προθεσμιών παραγραφής που έχουν ήδη λήξει ( 48 ).

Δ. Επί του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος

121. Η διατύπωση του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος δεν είναι πολύ σαφής. Το αντιλαμβάνομαι ως εξής. Το αιτούν δικαστήριο στηρίζεται στην παραδοχή ότι το Δικαστήριο θα απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα κατά τρόπο αντίθετο προς τον προτεινόμενο στις παρούσες προτάσεις. Συγκεκριμένα, σε περίπτωση που θεωρηθεί ότι επιτρέπεται η αυτεπάγγελτη κίνηση προσφυγής υπό τις περιστάσεις των υπό κρίση υποθέσεων, παρέχει το δίκαιο της Ένωσης (ειδικότερα η αρχή της αναλογικότητας) στα εθνικά δικαστήρια, που θα αξιολογήσουν την κύρωση που επιβλήθηκε στο πλαίσιο της προσφυγής αυτής, την αρμοδιότητα να εξετάσουν τις συγκεκριμένες πτυχές της υπόθεσης, προκειμένου να εκτιμήσουν την καταλληλότητα της κύρωσης;

122. Κατά την επιτροπή διαιτησίας, τα εθνικά δικαστήρια δεν θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να ακυρώσουν την προσβαλλομένη διοικητική απόφαση ούτε να επιβάλουν άλλη έννομη συνέπεια, καθότι η επιτροπή διαιτησίας έχει ήδη εκτιμήσει, στο πλαίσιο της άσκησης των αρμοδιοτήτων της, τα στοιχεία που επισημάνθηκαν από το αιτούν δικαστήριο. Συγκεκριμένα, η επιτροπή διαιτησίας έλαβε υπόψη, κατά την επιμέτρηση των προστίμων, το γεγονός ότι έχουν παρέλθει πολλά έτη μεταξύ της παράβασης και της κίνησης της διαδικασίας προσφυγής. Τα εθνικά δικαστήρια δεν πρέπει να πραγματοποιήσουν νέα εκτίμηση ως προς το ζήτημα αυτό.

123. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, απόκειται στον εθνικό νομοθέτη να αποφασίσει ποιες δυνατότητες έχουν τα εθνικά δικαστήρια όσον αφορά το εύρος της εκ μέρους τους εκτίμησης της απόφασης της επιτροπής διαιτησίας και το είδος των έννομων συνεπειών που μπορεί να έχει η εκτίμηση αυτή.

124. Κατά την Επιτροπή, παρέλκει η χωριστή απάντηση στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, καθότι αυτό επικαλύπτεται με το πρώτο.

125. Δεδομένου ότι η απάντηση που προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι αρνητική (η αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασίας προσφυγής σχετικά με τις πιθανές παραβάσεις των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις αντιβαίνει σαφώς στην ισχύουσα στο δίκαιο της Ένωσης αρχή της ασφάλειας δικαίου, σε περίπτωση που οι ισχύουσες προθεσμίες έχουν ήδη λήξει), παρέλκει πράγματι η εξέταση του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος. Επομένως, υπό τις περιστάσεις των υπό κρίση υποθέσεων, παρέλκει η εξέταση του ζητήματος αν τα εθνικά δικαστήρια που επιλαμβάνονται τέτοιων υποθέσεων μπορούν να εκτιμούν τις κυρώσεις in concreto, υπό το πρίσμα παραγόντων όπως της παρέλευσης χρόνου, του γεγονότος ότι οι προβλεπόμενες στην προϊσχύσασα νομοθεσία προθεσμίες έχουν ήδη λήξει ή της σοβαρότητας της παράβασης.

126. Πέραν τούτου, μπορεί απλώς να επισημανθεί, αντί συμπεράσματος, ότι η επιλογή συγκεκριμένου είδους διαδικασίας προσφυγής για τις διοικητικές αποφάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης επαφίεται στον εθνικό νομοθέτη ( 49 ), εφόσον διασφαλίζεται, είτε κατά το στάδιο του διοικητικού ελέγχου είτε κατά το στάδιο του δικαστικού ελέγχου, η δέουσα εκτίμηση της αναλογικότητας της κύρωσης, η οποία συνιστά γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης ( 50 ).

V. Πρόταση

127. Προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Fővárosi Törvényszék (περιφερειακό δικαστήριο Βουδαπέστης, Ουγγαρία) ως εξής: – Η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, η οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών, η οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, και η οδηγία 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ, ούτε απαιτούν από τα κράτη μέλη ούτε τα εμποδίζουν να θεσπίζουν διαδικασίες προσφυγής που κινούνται αυτεπαγγέλτως από τις δημόσιες αρχές όσον αφορά εικαζόμενες παραβάσεις των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις. Ωστόσο, αφ’ ης στιγμής θεσπίζονται και κινούνται τέτοιες διαδικασίες προσφυγής, αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης. – Η εφαρμογή εθνικών διατάξεων που επιτρέπουν αυτεπάγγελτη προσφυγή όσον αφορά παραβάσεις των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις οι οποίες έχουν τελεσθεί πριν από την έναρξη ισχύος των κανόνων αυτών αντιβαίνει στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, στην περίπτωση που οι τασσόμενες από την προϊσχύσασα εθνική νομοθετική ρύθμιση προθεσμίες έχουν ήδη λήξει.

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.

( 2 ) ΕΕ 1989, L 395, σ. 33.

( 3 ) ΕΕ 1992, L 76, σ. 14.

( 4 ) Οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007, για την τροποποίηση των οδηγιών 89/665/ΕΟΚ και 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων (ΕΕ 2007, L 335, σ. 31).

( 5 ) ΕΕ 2014, L 94, σ. 65 και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120.

( 6 ) ΕΕ 2014, L 94, σ. 243 και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 311, σ. 26.

( 7 ) Όπως παρατίθενται στα σημεία 12 και 15 των παρουσών προτάσεων.

( 8 ) Το επιχείρημα που προβάλλεται από τον πρόεδρο της ΑΔΣ και από την επιτροπή διαιτησίας, το οποίο παρατίθεται στα σημεία 26, 34 και 44 των παρουσών προτάσεων, φαίνεται να είναι διαφορετικής φύσεως, ήτοι ότι ως προς τις διαδικασίες προσφυγής που κινήθηκαν μετά το 2015 κατέστησαν εφαρμοστέες οι προθεσμίες του νόμου του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, ακόμη και ως προς τις τροποποιήσεις δημοσίων συμβάσεων που πραγματοποιήθηκαν πριν από το 2015.

( 9 ) Όπως επισημαίνεται στο σημείο 23 των παρουσών προτάσεων, στην υπόθεση C‑496/18, διαδικασία προσφυγής όσον αφορά την τροποποίηση της σύμβασης με τη Sol-Data SA και τη HUNGEOD Kft. κινήθηκε αυτεπαγγέλτως από άλλη ουγγρική δημόσια αρχή, ήτοι από τη γενική διεύθυνση ελέγχου των ευρωπαϊκών ενισχύσεων. Ωστόσο, στις 9 Νοεμβρίου 2010, η επιτροπή διαιτησίας απέρριψε την προσφυγή αυτή ως εκπρόθεσμη. Δεν μπορώ παρά να υποθέσω ότι η απόρριψη αυτή στηρίχθηκε στην εφαρμογή της τότε (2010) ισχύουσας προθεσμίας, η οποία προβλεπόταν στον νόμο του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις.

( 10 ) Η μόνη διαφορά μεταξύ τους συνίσταται στο ότι έχουν εφαρμογή διαφορετικές οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις. Στην υπόθεση C‑496/18, έχουν εφαρμογή η οδηγία 92/13 και το άρθρο 99 της οδηγίας 2014/25, ενώ στην υπόθεση C‑497/18 έχουν εφαρμογή η οδηγία 89/665 και η οδηγία 2014/24.

( 11 ) Βλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, σκέψη 28), της 17ης Ιουλίου 2014, YS κ.λπ. (C‑141/12 και C‑372/12, EU:C:2014:2081, σκέψη 67), της 5ης Νοεμβρίου 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, σκέψη 44), της 17ης Δεκεμβρίου 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, σκέψη 83), και της 9ης Μαρτίου 2017, Doux (C‑141/15, EU:C:2017:188, σκέψη 60).

( 12 ) Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ 1995, L 312, σ. 1).

( 13 ) Κανονισμός (ΕΚ) 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 (ΕΕ 2006, L 210, σ. 25). Ο κανονισμός αυτός καταργήθηκε στις 31 Δεκεμβρίου 2013.

( 14 ) Η υπογράμμιση δική μου.

( 15 ) Απόφαση της 21ης Οκτωβρίου 2010, Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας (C‑570/08, EU:C:2010:621, σκέψη 37).

( 16 ) Συγκεκριμένα, με την οδηγία 2007/66 θεσπίσθηκαν ελάχιστες και ανασταλτικές προθεσμίες υπέρ των προσφερόντων στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων, ιδίως υπέρ των μη επιτυχόντων, προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα του δικαιώματός τους να ασκήσουν προσφυγή. Βλ. άρθρο 2α, παράγραφος 1, και άρθρο 2γ των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας, όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66.

( 17 ) Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2014, Fastweb (C‑19/13, EU:C:2014:2194, σκέψη 34), της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, σκέψη 50), και της 15ης Σεπτεμβρίου 2016, Star Storage κ.λπ. (C‑439/14 και C‑488/14, EU:C:2016:688, σκέψη 41).

( 18 )

( 19 ) Βλ. άρθρο 3 των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας.

( 20 ) Πρβλ. την πρόταση της Επιτροπής για την οδηγία 2014/24 [COM(2011) 896 τελικό, σ. 12].

( 21 ) Απηχώντας επομένως την τάση που παρατηρείται επίσης σε μερίδα της νομικής θεωρίας για τις δημόσιες συμβάσεις, που τάσσεται υπέρ της ενίσχυσης της επιβολής των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις από τις δημόσιες αρχές. Βλ., επί παραδείγματι, Sanchez-Graells, A., «“If it ain’t broke, don’t fix it”? EU requirements of administrative oversight and judicial protection for public contracts», σε Folliot Lalliot, L. και Torricelli, S. (επιμ.), Contrôles et contentieux des contrats publics – Oversight and Challenges of public contracts, Bruylant, Βρυξέλλες, 2018, σ. 495.

( 22 ) Πρβλ. αποφάσεις της 19ης Ιουνίου 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351) και της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, Finn Frogne (C‑549/14, EU:C:2016:634). Βλ. επίσης άρθρο 72 της οδηγίας 2014/24 και άρθρο 89 της οδηγίας 2014/25, που αποτελούν τις πρώτες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που ρυθμίζουν ολοκληρωμένα το ζήτημα της τροποποίησης των δημοσίων συμβάσεων κατά τη διάρκεια ισχύος τους.

( 23 ) Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 26ης Μαρτίου 2015, Επιτροπή κατά Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, σκέψη 32), της 6ης Οκτωβρίου 2015, Επιτροπή κατά Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, σκέψη 50), και της 15ης Ιανουαρίου 2019, E.B. (C‑258/17, EU:C:2019:17, σκέψη 50).

( 24 ) Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 12ης Νοεμβρίου 1981, Meridionale Industria Salumi κ.λπ. (212/80 έως 217/80, EU:C:1981:270, σκέψη 9), της 14ης Νοεμβρίου 2002, Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 9ης Μαρτίου 2006, Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, EU:C:2006:162, σκέψη 19).

( 25 ) Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 12ης Νοεμβρίου 1981, Meridionale Industria Salumi κ.λπ. (212/80 έως 217/80, EU:C:1981:270, σκέψη 10), και της 12ης Μαΐου 2005, Επιτροπή κατά Huhtamaki Dourdan (C‑315/03, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2005:284, σκέψη 51).

( 26 ) Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2011, France Télécom κατά Επιτροπής (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, σκέψη 100 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ. (C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 17ης Οκτωβρίου 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, σκέψη 50 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 27 ) Απόφαση της 26ης Απριλίου 2005, Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, σκέψη 34).

( 28 ) Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 15ης Ιουλίου 1970, ACF Chemiefarma κατά Επιτροπής (41/69, EU:C:1970:71, σκέψη 19), όσον αφορά την εξουσία της Επιτροπής για επιβολή προστίμων σε περιπτώσεις παράβασης των κανόνων του ανταγωνισμού, της 11ης Ιουλίου 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, σκέψη 39), και της 5ης Μαΐου 2011, Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading (C‑201/10 και C‑202/10, EU:C:2011:282, σκέψη 52).

( 29 ) Βλ., σε συνάρτηση με τις προθεσμίες παραγραφής για την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθεισών επιστροφών κατά την εξαγωγή, αποφάσεις της 5ης Μαΐου 2011, Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading (C‑201/10 και C‑202/10, EU:C:2011:282, σκέψεις 32 έως 34), και της 17ης Σεπτεμβρίου 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230, σκέψη 58).

( 30 ) Βλ. προτάσεις μου στην υπόθεση Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, σημεία 145 έως 166).

( 31 ) Βλ. σημεία 46 έως 47 των παρουσών προτάσεων.

( 32 ) Καθότι τα εν προκειμένω επίμαχα σχέδια έργων που αποτέλεσαν αντικείμενο δημοσίων συμβάσεων χρηματοδοτήθηκαν με πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η επιτροπή διαιτησίας θεωρεί ότι οι προθεσμίες αυτεπάγγελτης προσφυγής μπορούσαν ενδεχομένως να παραταθούν μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2020, ήτοι στα δέκα και έντεκα έτη, αντιστοίχως, μετά την πραγματοποίηση των εικαζόμενων παράνομων τροποποιήσεων.

( 33 ) Ιδίως δε όταν έχουν ήδη παρέλθει έτη ή ακόμη και δεκαετίες από τότε που έλαβαν χώρα όλα τα κρίσιμα πραγματικά. Ομοίως στις υπό κρίση υποθέσεις, όλα τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά έλαβαν χώρα προδήλως κατά τη διάρκεια ισχύος του νόμου του 2003. Το μόνο περιστατικό που έλαβε χώρα κατά τη διάρκεια ισχύος του νόμου του 2015 ήταν ότι η αρμόδια αρχή δήλωσε ότι έλαβε (υποκειμενικά) γνώση της παράβασης.

( 34 ) Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 15ης Ιουλίου 2004, Gerekens και Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454, σκέψη 24).

( 35 ) Βλ. άρθρα 307 και 327 του νόμου του 2003 για τις δημόσιες συμβάσεις.

( 36 ) Βλ. σημείο 46 των παρουσών προτάσεων.

( 37 ) Βλ. άρθρο 80, παράγραφος 3, του διατάγματος 4/2001, όπως ερμηνεύεται από την επιτροπή διαιτησίας.

( 38 ) Βλ. COM(2011) 896 τελικό, ιδίως άρθρο 83, παράγραφος 3, και άρθρο 84, παράγραφος 2, της πρότασης οδηγίας 2014/24.

( 39 ) Βλ. σημείο 52 των παρουσών προτάσεων.

( 40 ) Ο κανονισμός αυτός αποτελεί τη γενική νομοθετική ρύθμιση (σε αντιδιαστολή προς τις τομεακές ρυθμίσεις) για την προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης μέσω διοικητικών ελέγχων, μέτρων και κυρώσεων. Όσον αφορά το ποινικό σκέλος, βλ. οδηγία (ΕΕ) 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουλίου 2017, σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (ΕΕ 2017, L 198, σ. 29).

( 41 ) Πρέπει να επισημανθεί ότι, βάσει του άρθρου 12 της οδηγίας 2017/1371, η κανονική προθεσμία παραγραφής για τα ποινικά αδικήματα σε βάρος των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης ανέρχεται στα πέντε έτη.

( 42 ) Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 5ης Μαΐου 2011, Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading (C‑201/10 και C‑202/10, EU:C:2011:282, σκέψη 43).

( 43 ) Απόφαση της 5ης Μαΐου 2011, Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading (C‑201/10 και C‑202/10, EU:C:2011:282, σκέψεις 38 και 39).

( 44 ) Πρβλ. απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, σκέψεις 39 έως 44). Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, υπό το κράτος των οδηγιών για την παροχή έννομης προστασίας, «ο καθορισμός εύλογων αποκλειστικών προθεσμιών πληροί, καταρχήν, την επιταγή περί αποτελεσματικότητας που απορρέει από [τις οδηγίες για την παροχή έννομης προστασίας], καθόσον συνιστά εφαρμογή της θεμελιώδους αρχής της ασφάλειας δικαίου». Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 2002, Universale-Bau κ.λπ. (C‑470/99, EU:C:2002:746, σκέψη 76), της 21ης Ιανουαρίου 2010, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑17/09, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2010:33, σκέψη 22), και της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, σκέψη 51).

( 45 ) Απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2015, Taricco κ.λπ. (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 46 ) Αποφάσεις της 5ης Δεκεμβρίου 2017, M.A.S. και M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936) και της 2ας Μαΐου 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295).

( 47 ) Αρκεί να υπομνησθεί ότι, όπως εκτέθηκε στο σημείο 23 των παρουσών προτάσεων, στην πραγματικότητα κινήθηκε, τουλάχιστον στην υπόθεση C‑496/18, αυτεπαγγέλτως διαδικασία προσφυγής, δυνάμει του νόμου του 2003, καίτοι ανεπιτυχώς.

( 48 ) Μπορεί να υπομνησθεί ότι, σε αμφότερες τις υπό κρίση υποθέσεις, επιβλήθηκαν κυρώσεις όχι μόνο στην αναθέτουσα αρχή αλλά και στους επιτυχόντες προσφέροντες (βλ. σημεία 28 και 33 των παρουσών προτάσεων). Καίτοι θα μπορούσε ενδεχομένως να υπάρχει μεγαλύτερο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στις περιπτώσεις που κράτος μέλος επιθυμεί να ασκήσει εποπτεία και να επιβάλει δημοσιονομικές κυρώσεις στις δικές του υπηρεσίες ή στον δημόσιο τομέα, χωρίς να θίγει τις ήδη συναφθείσες συμβάσεις, πλην όμως αποτελεί εντελώς διαφορετική περίπτωση το να επανεξετάζεται η διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης, να επιβάλλονται κυρώσεις σε όλους τους μετέχοντες και, ενδεχομένως, ακόμη και να ακυρώνονται οι επίμαχες συμβάσεις μετά την πάροδο ετών.

( 49 ) Βλ. όμως, κατ’ αναλογία, τις απαιτήσεις όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των εν λόγω εθνικών θεσμικών επιλογών, στην απόφαση της 29ης Ιουλίου 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, σκέψεις 64 έως 66 και 77).

( 50 ) Πρβλ. απόφαση της 9ης Φεβρουαρίου 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, σκέψη 23), και προτάσεις μου στην υπόθεση Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, σημεία 104 έως 112).