Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Saggio της 9ης Μαρτίου 2000. - Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Πορτογαλικής Δημοκρατίας. - Παράßαση κράτους μέλους - Οδηγία 76/464/ΕΟΚ - Ρύπανση των υδάτων - Παράλειψη μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. - Υπόθεση C-261/98.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 2000 σελίδα I-05905



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 17 Ιουλίου 1998, η Επιτροπή προσάπτει στην Πορτογαλική Δημοκρατία ότι δεν κατάρτισε, ή τουλάχιστον δεν ανακοίνωσε περιληπτικώς, προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως των υδάτων που περιλαμβάνουν πρόσφορους ποιοτικούς στόχους σε σχέση με ορισμένες ουσίες που προκαλούν ρύπανση και ότι δεν καθόρισε τα κατάλληλα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους, σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί της ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας (1) (στο εξής: οδηγία).

Η εφαρμοστέα κοινοτική κανονιστική ρύθμιση

2 Η οδηγία σκοπεί, αφενός, στην εξάλειψη της ρυπάνσεως που προκαλείται από την αποβολή διαφόρων επικινδύνων ουσιών που αναφέρονται στον πρώτο κατάλογο, τον αποκαλούμενο «κατάλογο Ι», και, αφετέρου, στην ελάττωση της ρυπάνσεως των υδάτων που προκαλείται από τις ουσίες του δεύτερου καταλόγου, του αποκαλούμενου «καταλόγου ΙΙ» (2). Οι δύο κατάλογοι βλαβερών ουσιών περιλαμβάνονται σε παράρτημα της οδηγίας. Η οδηγία, σύμφωνα με το άρθρο 1 αυτής, έχει εφαρμογή στα εσωτερικά επιφανειακά ύδατα (γλυκά ύδατα) και στα παράκτια (υφάλμυρα ύδατα), στα χωρικά ύδατα και στα υπόγεια ύδατα. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, ορίζει την έννοια της «απορρίψεως» ως την «εισαγωγή στα ύδατα που προβλέπονται στην παράγραφο 1 των ουσιών που απαριθμούνται στους καταλόγους Ι και ΙΙ του παραρτήματος». Εξάλλου, κατά το γράμμα του στοιχείου εε αυτού του άρθρου, νοείται ως «ρύπανση» η «άμεση ή έμμεση απόρριψη από τον άνθρωπο ουσιών ή ενεργείας μέσα στο υδάτινο περιβάλλον, με συνέπειες που μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία, να καταστρέψουν τους βιολογικούς πόρους για το υδάτινο οικοσύστημα, να παραβλάψουν την αναψυχή ή να παρεμποδίσουν άλλες νόμιμες χρήσεις των υδάτων».

3 Προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι εξυγιάνσεως που επιδιώκει η οδηγία, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λάβουν, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 2, τα «κατάλληλα μέτρα για την εξάλειψη της ρυπάνσεως των υδάτων που προβλέπονται στο άρθρο 1, που προέρχεται από τις επικίνδυνες ουσίες που περιλαμβάνονται στις οικογένειες και στις ομάδες των ουσιών του καταλόγου Ι του παραρτήματος, καθώς και για τη μείωση της ρυπάνσεως των εν λόγω υδάτων που προέρχεται από τις επικίνδυνες ουσίες οι οποίες περιλαμβάνονται στις οικογένειες και στις ομάδες των ουσιών του καταλόγου ΙΙ του παραρτήματος, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία οι διατάξεις της οποίας αποτελούν το πρώτο μόνον τμήμα για την επίτευξη του ως άνω στόχου».

4 Το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει τα εξής: «Για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων, που προβλέπονται στο άρθρο 1, από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ, τα κράτη μέλη καταρτίζουν προγράμματα για την πραγματοποίηση των οποίων εφαρμόζουν ιδίως τα μέσα που προβλέπονται στις παραγράφους 2 και 3». Η παράγραφος 2 εξαρτά τις απορρίψεις που προκαλούν ρύπανση από ένα σύστημα προηγούμενης αδείας, η δε παράγραφος 3 προβλέπει ότι τα προπαρατεθέντα προγράμματα «περιλαμβάνουν ποιοτικούς στόχους για τα ύδατα, οι οποίοι θεσπίζονται σύμφωνα με τις τυχόν οδηγίες του Συμβουλίου». Κατά τις παραγράφους 4 και 5, τα προγράμματα αυτά μπορούν επίσης «να περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις για τη σύνθεση και τη χρήση ουσιών η ομάδων ουσιών καθώς και προϋόντων», λαμβάνοντας υπόψη τις τελευταίες οικονομικώς εφικτές τεχνικές εξελίξεις, και πρέπει να θέτουν τα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους. Τέλος, η παράγραφος 6 προβλέπει ότι Τα προγράμματα και τα αποτελέσματα της εφαρμογής τους «ανακοινώνονται περιληπτικώς στην Επιτροπή».

5 Πρέπει να σημειωθεί ότι ο κατάλογος ΙΙ περιέχει τις ουσίες «οι οποίες μέσα σε υδάτινο περιβάλλον έχουν βλαβερή επίδραση που δύναται πάντως να περιοριστεί σε ορισμένη ζώνη και που εξαρτάται από τα χαρακτηριστικά του αποδέκτη και της τοποθεσίας στην οποία βρίσκονται». Οι ουσίες αυτές υποδιαιρούνται σε δύο κατηγορίες. Η πρώτη περιλαμβάνει τις ουσίες που απαριθμούνται στον κατάλογο Ι, για τις οποίες «οι οριακές τιμές (...) δεν έχουν καθοριστεί»: οι ουσίες αυτές που ανέρχονται επί του παρόντος σε 99, πρέπει να εξαλειφθούν κατά προτεραιότητα. Η δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνει μια σειρά ουσιών ή ενώσεων που απαριθμούνται μεμονωμένα.

6 Το κείμενο της οδηγίας - η οποία εκδόθηκε στις 4 Μαου 1976 και κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη την επομένη - δεν τάσσει καμία προσθεσμία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο. Το άρθρο 7, παράγραφος 7, προβλέπει ότι η Επιτροπή οργανώνει συστηματικούς συγκριτικούς ελέγχους των προγραμμάτων που λαμβάνει προκειμένου να εναρμονιστεί η εφαρμογή τους και, αν το κρίνει αναγκαίο, υποβάλλει στο Συμβούλιο προτάσεις επί του θέματος. Συναφώς, το άρθρο 12, παράγραφος 2, διευκρινίζει ότι οι πρώτες προτάσεις πρέπει να διαβιβαστούν στο Συμβούλιο, αν είναι δυνατόν, «εντός προθεσμίας 27 μηνών από της κοινοποιήσεως της παρούσας οδηγίας». Κατά συνέπεια, η υποχρέωση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να καταρτίσουν τα προγράμματα που αναφέρονται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας και να κοινοποιήσουν το περιεχόμενό τους στην Επιτροπή έπρεπε κατ' αρχήν να έχει εκτελεστεί το αργότερο στις 5 Αυγούστου 1978. Παρά ταύτα, η Επιτροπή πρότεινε στα κράτη μέλη, στις 3 Νοεμβρίου 1976, να καταρτίσουν τα προγράμματα αυτά μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου 1981 και να τα θέσουν σε εφαρμογή μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου 1986 (3).

7 Η οδηγία κατέστη υποχρεωτική για την Πορτογαλική Δημοκρατία από της προσχωρήσεώς της στις Ευρωπαϋκές Κοινότητες (4) την 1η Ιανουαρίου 1986. Επομένως, από την ημερομηνία αυτή όφειλε να θέσει σε εφαρμογή τα εν λόγω προγράμματα εξυγιάνσεως.

Η διαδικασία λόγω παραβάσεως και τα αιτήματα των διαδίκων

8 Στις 26 Σεπτεμβρίου 1989 η Επιτροπή ζήτησε από την Πορτογαλική Κυβέρνηση να της παράσχει μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1989 συνοπτικές πληροφορίες, περί των προγραμμάτων εξυγιάνσεως που καταρτίστηκαν βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας. Ελλείψει απαντήσεως εκ μέρους της εν λόγω κυβερνήσεως, η Επιτροπή επανέλαβε, ανεπιτυχώς, το αίτημά της στις 4 Απριλίου 1990.

9 Η Επιτροπή απέστειλε τότε έγγραφο οχλήσεως στην Πορτογαλική Κυβέρνηση, στις 2 Απριλίου 1991, με το οποίο την κάλεσε, δυνάμει του άρθρου 169, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρου 226, πρώτο εδάφιο, ΕΚ), να υποβάλει, εντός προθεσίας ενός μήνα, τις εν προκειμένω παρατηρήσεις της. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση απάντησε με δύο έγγραφα του μόνιμου αντιπροσώπου της, με ημερομηνία αντιστοίχως 25 Απριλίου 1991 και 25 Ιουνίου 1992, στα οποία αναφερόταν η πραγματοποίηση μιας τεχνικής μελέτης για τις προκαλούσες ρύπανση ουσίες που αναφέρονται στην οδηγία, καθώς και ορισμένα προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως των υδάτων. Η Επιτροπή έκρινε ότι οι δύο αυτές απαντήσεις δεν ήταν ικανοποιητικές.

10 Έτσι, η Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με το προπαρατεθέν άρθρο 169, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, να απευθύνει στην Πορτογαλική Κυβέρνηση, με έγγραφο της 25ης Μαου 1993, αιτιολογημένη γνώμη καλώντας την να λάβει τα αναγκαία μέτρα προς συμμόρφωση εντός προθεσμίας δύο μηνών. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση απάντησε στην αιτιολογημένη αυτή γνώμη με έγγραφο του μόμιμου αντιπροσώπου της, της 9ης Ιουνίου 1993· το έγγραφο αυτό περιείχε ένα νέο κατάλογο προγραμμάτων μειώσεως της ρυπάνσεως των υδάτων που βρισκόταν στο στάδιο καταρτίσεως ή σχεδιασμού. Επακολούθησαν συμπληρωματικά στοιχεία υπό μορφή απαντήσεως που περιέχονταν σε μια σειρά εγγράφων του μόνιμου αντιπροσώπου της Πορτογαλίας, της 26ης Αυγούστου 1993, της 21ης Ιουνίου 1994, της 12ης Δεκεμβρίου 1994, της 29ης Μαου 1995, της 30ής Μαου 1996 και, τέλος, της 5ης Δεκεμβρίου 1996. Καμία από τις απαντήσεις αυτές δεν θεωρήθηκε ως πλήρως ικανοποιητική από την Επιτροπή.

11 Κατά συνέπεια, η Επιτροπή άσκησε, στις 17 Ιουλίου 1998, προσφυγή κατ' εφαρμογήν του άρθρου 169, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, ζητώντας από το Δικαστήριο:

- να αναγνωρίσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταρτίσει, ή τουλάχιστον να ανακοινώσει περιληπτικώς, προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως που να περιλαμβάνουν πρόσφορους ποιοτικούς στόχους σε σχέση με ορισμένες προκαλούσες ρύπανση ουσίες, ούτε τάσσονταν κατάλληλες προθεσμίες για την εφαρμογή τους, σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από αυτή την οδηγία και από τη Συνθήκη ΕΚ·

- να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

12 Με το υπόμνημά της αντικρούσεως, που κατατέθηκε στις 14 Οκτωβρίου 1998, η Πορτογαλική Κυβέρνηση ζήτησε από το Δικαστήριο:

- να «αναμείνει μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1998 τη διαβίβαση των συμπληρωματικών στοιχείων που αναγγέλθηκαν στο πλαίσιο του άρθρου 7 της οδηγίας 76/464 και, αφού λάβει τα στοιχεία αυτά, να κρίνει ότι η παρούσα προσφυγή είναι άνευ ουσιαστικού και ενεστώτος αντικειμένου»·

- να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

Επί της υπάρξεως της παραβάσεως

13 Θα υπενθυμίσω κατ' αρχάς ότι, κατά πάγια νομολογία (5), η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, ενώ οι μεταβολές που επήλθαν εν συνεχεία (κανονιστικές ή διοικητικές) δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη. Επομένως, δεδομένου ότι εν προκειμένω η προθεσμία αυτή έληγε στις 25 Ιουλίου 1993, πρέπει να εξακριβωθεί αν, μέχρι τότε, η Πορτογαλική Κυβέρνηση είχε ή όχι εκπληρώσει την υποχρέωση καταρτίσεως των προγραμμάτων εξυγιάνσεως που προβλέπονται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας. Δεδομένου ότι η υποχρέωση αυτή κατέστη υποχρεωτική για την Πορτογαλική Δημοκρατία την 1η Ιανουαρίου 1986, η Πορτογαλική Κυβέρνηση διέθετε προθεσμία πλέον των επτάμισι ετών για να τα καταρτίσει. Η προθεσμία αυτή φαίνεται εύλογη και κατάλληλη, ενόψει της διάρκειάς της και του προφανούς αναγκαίου χρόνου για την προετοιμασία προγραμμάτων αυτής της φύσεως.

14 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι, κατά την ημερομηνία της 25ης Ιουλίου 1993, η Πορτογαλική Κυβέρνηση διαβίβασε στην Επιτροπή: α) μια τεχνική μελέτη σε σχέση με τις προκαλούσες ρύπανση ουσίες που αναφέρονται στην οδηγία (6)· β) ένα γενικό κατάλογο των «προγραμμάτων μειώσεως της ρυπάνσεως» (7)· γ) ένα έγγραφο επιγραφόμενο «Οδηγία 76/464/ΕΟΚ. Προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως» (8).

15 Όσον αφορά την τεχνική μελέτη για τις προκαλούσες ρύπανση ουσίες που αναφέρονται στην οδηγία, δεν πρόκειται για καθ' εαυτό πρόγραμμα κατά την έννοια του άρθρου 7 της οδηγίας, αλλά για μια προπαρασκευαστική πράξη γενικού χαρακτήρα, όπως, εξάλλου, αναγνωρίζει η ίδια η Πορτογαλική Κυβέρνηση (9). Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει ήδη υπογραμμίσει ότι τα προγράμματα εξυγιάνσεως που προβλέπονται από την οδηγία για την προστασία του περιβάλλοντος και των υδάτινων πόρων μπορούν να έχουν ειδικό χαρακτήρα, διότι «ο επιδιωκόμενος με γενικά προγράμματα εξυγιάνσεως στόχος της μειώσεως της ρυπάνσεως δεν ανταποκρίνεται οπωσδήποτε στον ειδικότερο στόχο της επίδικης οδηγίας» (10).

16 Το ίδιο ισχύει για τον γενικό κατάλογο των «προγραμμάτων μειώσεως της ρυπάνσεως», που διαβιβάστηκε στις 9 Ιουλίου 1993. Δεν αποτελεί τίποτε περισσότερο από έναν απλό κατάλογο, ο οποίος αναφέρει απλώς τον τίτλο, την υδρογραφική λεκάνη αναφοράς, τον οικείο δήμο ή κοινότητα και την εκτίμηση του κόστους των σχεδίων, χωρίς να λέει τίποτε για το περιεχόμενό τους, τους στόχων τους και τη διάρκειά τους. Επομένως, το έγγραφο αυτό είναι προδήλως ακατάλληλο για τη διασφάλιση της ορθής εκτελέσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 7 της οδηγίας, κατά το οποίο τα προγράμματα πρέπει να ανακοινώνονται περιληπτικώς στην Επιτροπή, με σαφή αναφορά στους «ποιοτικούς στόχους για τα ύδατα» και τα «χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους».

17 Απομένει να εξεταστεί το έγγραφο που επιγράφεται «Οδηγία 76/464/ΕΟΚ. Προγράμματα μειώσεως της ρυπάνεως», που διαβιβάστηκε από την Πορτογαλική Κυβέρνηση στην Επιτροπή στις 25 Ιουνίου 1992. Τα προγράμματα - πέντε τον αριθμό - που περιλαμβάνει το έγγραφο αυτό περιγράφουν πολύ γενικά τα σχέδια που έπρεπε να πραγματοποιηθούν, χωρίς να παρέχουν καμία ένδειξη ούτε για τους επιδιωκόμενους ποιοτικούς στόχους όσον αφορά τις ουσίες που περιέχονται στον κατάλογο ΙΙ ούτε για τις προθεσμίες πραγματοποιήσεως αυτών των σχεδίων. Όπως παρατηρεί η προσφεύγουσα, προγράμματα αυτής της φύσεως, ακόμη και αν μαρτυρούν το ενδιαφερόν της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως για την προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος, δεν τηρούν το γράμμα του άρθρου 7 της οδηγίας, διότι δεν διευκρινίζουν ούτε τους ποιοτικούς στόχους που πρέπει να επιτευχθούν ούτε τα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους.

18 Κατά συνέπεια, η Πορτογαλική Κυβέρνηση, στις 25 Ιουλίου 1993, δεν είχε συμμορφωθεί πλήρως προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 7 της οδηγίας, όπως εξάλλου το αναγνωρίζει στο υπόμνημά της αντικρούσεως (11). Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο πρέπει να πατάξει αυτή την παράβαση, σύμφωνα με το αίτημα της προσφεύγουσας.

Επί των δικαστικών εξόδων

19 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή υπέβαλε ένα τέτοιο αίτημα, προτείνω κατά συνέπεια να καταδικαστεί η Πορτογαλική Δημοκρατία, η οποία ηττήθηκε, στα δικαστικά έξοδα της παρούσας διαδικασίας.

Πρόταση

20 Ενόψει των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό:

«1) Η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταρτίσει, ή τουλάχιστον να ανακοινώσει περιληπτικώς προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως των υδάτων, που να περιλαμβάνουν πρόσφορους ποιοτικούς στόχους σε σχέση με ορισμένες προκαλούσες ρύπανση ουσίες, και μη θέτοντας κατάλληλες προθεσμίες για την εφαρμογή τους, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί της ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.

2) Καταδικάζει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.»

(1) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138.

(2) - Βλ. την έβδομη και την ένατη αιτιολογική σκέψη.

(3) - Βλ. το σημείο 5 του δικογράφου της προσφυγής.

(4) - Βλ. τα άρθρα 392 και 395 της Πράξεως Προσχωρήσεως.

(5) - Βλ., σε σχέση με την ίδια οδηγία, την πρόσφατη απόφαση της 11ης Ιουνίου 1998, C-232/95 και C-233/95, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1998, σ. Ι-3343, σκέψη 38).

(6) - «Levantamento nacional dos quantitativos de produηγo, importaηγo e exportaηγo de produtos quνmicos»· η μελέτη αυτή επισυνάφθηκε στο έγγραφο του μόνιμου αντιπροσώπου της Πορτογαλίας, της 25ης Ιουνίου 1992.

(7) - «Programas de reduηγo de poluiηγo», προσαρτημένα στο έγγραφο του μόνιμου αντιπροσώπου της Πορτογαλίας, της 9ης Ιουνίου 1993.

(8) - «Directiva 76/464/CEE. Programas de reduηγo de poluiηγo», προσαρτημένο στο προπαρατεθέν έγγραφο της 25ης Ιουνίου 1992.

(9) - Βλ. το προπαρατεθέν έγγραφο της 9ης Ιουνίου 1993, σ. 2.

(10) - Απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψη 35. Βλ., επίσης, την απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 1996, C-298/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1996, σ. Ι-6747, σκέψη 26).

(11) - Στο σημείο 6.