Απόφαση του Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 29ης Απριλίου 1999. - The Queen κατά Secretary of State for the Environment και Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte H.A. Standley κ.λπ. και D.G.D. Metson κ.λπ.. - Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: High Court of Justice (England ans Wales), Queen's Bench Division - Ηνωμένο Βασίλειο. - Οδηγία 91/676/ΕΟΚ - Προστασία των υδάτων κατά της νιτρορρυπάνσεως γεωργικής προελεύσεως - Προσδιορισμός των υδάτων που υφίστανται ρύπανση - Χαρακτηρισμός των ευπρόσßλητων ζωνών - Κριτήρια - Κύρος έναντι της αρχής ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, της αρχής της επανορθώσεως των καταστροφών του περιßάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή και του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. - Υπόθεση C-293/97.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1999 σελίδα I-02603



Περίληψη

Διάδικοι

Σκεπτικό της απόφασης

Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα

Διατακτικό



Λέξεις κλειδιά

1 Περιβάλλον - Προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως - Οδηγία 91/676 - Προσδιορισμός των «υδάτων που υφίστανται ρύπανση» - Ξαρακτηρισμός των «ευπρόσβλητων ζωνών» - Κριτήρια - Εφαρμογή της οδηγίας που μπορεί να διαφέρει ανάλογα με το κράτος μέλος - Επιτρέπεται

(Οδηγία 91/676 του Συμβουλίου, άρθρα 2, στοιχ. ιι, και 3 §§ 1 και 2, και παράρτημα Ι)

2 Περιβάλλον - Προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως - Οδηγία 91/676 - Προσδιορισμός των «υδάτων που υφίστανται ρύπανση» - Αρχή της αναλογικότητας - Αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει και αρχή της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή - Δικαίωμα της ιδιοκτησίας - Προσβολή - Δεν υφίσταται

(Οδηγία 91/676 του Συμβουλίου, άρθρα 3 § 1, και 5 §§ 3, 6 και 7, και παράρτημα ΙΙΙ)

Περίληψη

1 Τα άρθρα 2, στοιχείο ιι, και 3, παράγραφος 1, καθώς και το παράρτημα Ι της οδηγίας 91/676, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης, έχουν την έννοια ότι επιβάλλεται ο προσδιορισμός των επιφανειακών γλυκών υδάτων ως «υδάτων που υφίστανται ρύπανση» και, κατά συνέπεια, ο χαρακτηρισμός ως «ευπρόσβλητων ζωνών», σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, όλων των γνωστών περιοχών των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά και οι οποίες συμβάλλουν στη ρύπανσή τους όταν τα ως άνω ύδατα περιέχουν νιτρικά ιόντα άνω των 50 mg/l και όταν το οικείο κράτος μέλος θεωρεί ότι η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων από γεωργικές χρήσεις «συμβάλλει σημαντικά» στην εν λόγω συνολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα.

Ωστόσο, το κοινοτικό δίκαιο δεν μπορεί να παράσχει ένα σαφές κριτήριο για τον προσδιορισμό σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση του αν η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως συμβάλλει σημαντικά στη ρύπανση, οπότε τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν την οδηγία με διαφορετικό τρόπο. Πάντως, η συνέπεια αυτή δεν είναι αντίθετη προς τη φύση της οδηγίας, καθόσον η οδηγία δεν επιδιώκει την εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών στον εν λόγω τομέα, αλλά αποβλέπει στη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων ώστε να διασφαλίζεται, εντός της Κοινότητας, η προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση που προέρχεται από γεωργικές χρήσεις. Ο κοινοτικός νομοθέτης δέχθηκε κατ' ανάγκη τη συνέπεια αυτή όταν αναγνώρισε υπέρ των κρατών μελών, με το παράρτημα Ι της οδηγίας, ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τον προσδιορισμό των υδάτων περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 3, παράγραφος 1.

2 Το γεγονός ότι μπορεί να μην υπερβαίνει τα 50 mg/l η περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα γεωργικής μόνον προελεύσεως στα ύδατα που προσδιορίζονται ως «ύδατα που υφίστανται ρύπανση» σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης, δεν συνιστά προσβολή ούτε της αρχής της αναλογικότητας ούτε της αρχής ότι ο ρυπαίνων πληρώνει και της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή ούτε του θεμελιώδους δικαιώματος της ιδιοκτησίας των ενδιαφερόμενων γεωργών.

Πράγματι, η ελαστικότητα των μέτρων που προβλέπει το άρθρο 5, παράγραφοι 3, 6 και 7, και το παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας, σχετικά με προγράμματα δράσεως τα οποία εφαρμόζονται στις ευπρόσβλητες ζώνες, με κατάλληλα προγράμματα επιβλέψεως προς εκτίμηση της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων αυτών και με κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής, παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας.

Όσον αφορά την αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, η οδηγία δεν έχει ως αποτέλεσμα ότι οι κάτοχοι γεωργικών εκμεταλλεύσεων πρέπει να φέρουν τις επιβαρύνσεις που συνεπάγεται η εξάλειψη μιας ρυπάνσεως στην οποία δεν συνέβαλαν, διότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη, κατά την εφαρμογή της οδηγίας, τις άλλες αιτίες της ρυπάνσεως και, ενόψει των περιστάσεων, να μην επιρρίπτουν στους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων μη αναγκαία για την εξάλειψη της ρυπάνσεως βάρη. Υπό το πρίσμα αυτό, η αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει αποτελεί έκφανση της αρχής της αναλογικότητας. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά την παραβίαση της αρχής της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή.

Τέλος, ασφαλώς τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5 προγράμματα δράσεως που περιλαμβάνουν τα υποχρεωτικά μέτρα περί των οποίων γίνεται λόγος στο παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας εξαρτούν τη χρησιμοποίηση λιπασμάτων και ζωικών περιττωμάτων από ορισμένες προϋποθέσεις, οπότε μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της χρήσεως του δικαιώματος της ιδιοκτησίας των ενδιαφερομένων γεωργών, αλλά το προβλεπόμενο στο προαναφερθέν άρθρο 5 σύστημα ανταποκρίνεται σε επιτακτικές ανάγκες διασφαλίσεως της δημόσιας υγείας και, επομένως, επιδιώκει σκοπό γενικού συμφέροντος, χωρίς να προσβάλλει την ουσία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Ναι μεν κατά την επιδίωξη ενός τέτοιου σκοπού τα κοινοτικά όργανα και τα κράτη μέλη δεσμεύονται από την αρχή της αναλογικότητας, ωστόσο η οδηγία δεν παραβιάζει την αρχή αυτή.

Διάδικοι

Στην υπόθεση C-293/97,

που έχει ως αντικείμενο αίτηση του High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Ηνωμένο Βασίλειο), προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ

The Queen

και

Secretary of State for the Environment,

Minister of Agriculture, Fisheries and Food,

ex parte: H. A. Standley κ.λπ. και D. G. D. Metson κ.λπ.,

παρισταμένης της: National Farmers' Union,

η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία και το κύρος της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης (ΕΕ L 375, σ. 1),

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

(πέμπτο τμήμα),

συγκείμενο από τους P. Jann, πρόεδρο του πρώτου τμήματος, προεδρεύοντα του πέμπτου τμήματος, J. C. Moitinho de Almeida (εισηγητή), C. Gulmann, D. A. O. Edward και L. Sevσn, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: P. Lιger

γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,

λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:

- οι Standley κ.λπ. και Metson κ.λπ., εκπροσωπούμενοι από τους David Vaughan, QC, Peter Cranfield και Maurice Sheridan, barristers, ενεργούντες κατ' εντολή του Richard Barker, solicitor,

- η National Farmers' Union, εκπροσωπούμενη από τους Stuart Isaacs, QC, και Clive Lewis, barrister, ενεργούντες κατ' εντολή της Sally Stanyer, solicitor,

- η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τη Stephanie Ridley, του Treasury Solicitor's Department, επικουρούμενη από τους Stephen Richards, QC, και Jon Turner, barrister,

- η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την Kareen Rispal-Bellanger, υποδιευθύντρια διεθνούς οικονομικού και κοινοτικού δικαίου στη διεύθυνση νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και τον Romain Nadal, βοηθό γραμματέα εξωτερικών υποθέσεων στην ίδια διεύθυνση,

- η Σουηδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τη Lotty Nordling, rδttschef στη γραμματεία κοινοτικών νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών,

- το Συμβούλιο της Ευρωπαϋκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενο από τον Guus Houttuin, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας,

- η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Richard B. Wainwright, κύριο νομικό σύμβουλο,

έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,

αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις των Standley κ.λπ. και Metson κ.λπ., εκπροσωπουμένων από τους David Vaughan, Peter Cranfield και Maurice Sheridan, της National Farmers' Union, εκπροσωπουμένης από τους Stuart Isaacs, και Clive Lewis, της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπουμένης από τη Stephanie Ridley, επικουρούμενη από τους Kenneth Parker, QC, και Jon Turner, του Συμβουλίου, εκπροσωπουμένου από τον Guus Houttuin, και της Επιτροπής, εκπροσωπουμένης από τον Richard B. Wainwright, κατά τη συνεδρίαση της 18ης Ιουνίου 1998,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 8ης Οκτωβρίου 1998,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

Σκεπτικό της απόφασης

1 Με διάταξη της 17ης Ιουνίου 1997, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 11 Αυγούστου 1997, το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, υπέβαλε, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία και το κύρος της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης (ΕΕ L 375, σ. 1, στο εξής: οδηγία).

2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στον πλαίσιο εκδικάσεως δύο προσφυγών τις οποίες άσκησαν οι Standley κ.λπ. και Metson κ.λπ. περί ακυρώσεως των αποφάσεων με τις οποίες ο Secretary of State for the Environment και ο Minister of Agriculture, Fisheries and Food προσδιόρισαν τους ποταμούς Waveney, Blackwater και Chelmer, καθώς και τους παραποτάμους τους, ως «ύδατα που ενδέχεται να υποστούν ρύπανση», κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, και χαρακτήρισαν τις περιοχές των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά ως «ευπρόσβλητες ζώνες», κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής.

Η οδηγία

3 Το άρθρο 1 της οδηγίας ορίζει τα εξής:

«Η παρούσα οδηγία αποβλέπει:

- στη μείωση της ρύπανσης των υδάτων που προκαλείται άμεσα ή έμμεσα από νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως και

- στην πρόληψη της περαιτέρω ρύπανσης αυτού του είδους.»

4 Κατά το άρθρο 2, στοιχείο ιι, της οδηγίας,

«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:

(...)

ι) "ρύπανση", η άμεση ή έμμεση απόρριψη στο υδάτινο περιβάλλον αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προέλευσης, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται κίνδυνοι για την ανθρώπινη υγεία, βλάβες στους ζώντες οργανισμούς και στα υδάτινα οικοσυστήματα ή ζημιές στις εγκαταστάσεις αναψυχής ή να παρακωλύονται άλλες θεμιτές χρήσεις του νερού.»

5 Το άρθρο 3, παράγραφοι 1, 2, 4 και 5, της οδηγίας, ορίζει τα ακόλουθα:

«1. Σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος Ι, τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση και τα ύδατα που ενδέχεται να την υποστούν εάν δεν αναληφθεί δράση σύμφωνα με το άρθρο 5.

2. Εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας, τα κράτη μέλη χαρακτηρίζουν ευπρόσβλητες ζώνες όλες τις γνωστές περιοχές ξηράς που βρίσκονται στο έδαφός τους, των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα [που] έχουν προσδιοριστεί σύμφωνα με την παράγραφο 1 και οι οποίες συμβάλλουν στη ρύπανση. Κοινοποιούν στην Επιτροπή αυτόν τον αρχικό χαρακτηρισμό εντός έξι μηνών.

(...)

4. Τα κράτη μέλη επανεξετάζουν και, εφόσον είναι αναγκαίο, αναθεωρούν ή συμπληρώνουν τον κατάλογο των ευπρόσβλητων ζωνών, σε κατάλληλα χρονικά διαστήματα, τουλάχιστον δε ανά τετραετία, ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι μεταβολές και οι απρόβλεπτοι κατά τον προηγούμενο χαρακτηρισμό παράγοντες. Κοινοποιούν στην Επιτροπή κάθε αναθεώρηση ή συμπλήρωση του καταλόγου αυτού εντός έξι μηνών.

5. Εφόσον τα κράτη μέλη καταρτίζουν και εφαρμόζουν στο σύνολο του εθνικού τους εδάφους τα προγράμματα δράσης που αναφέρονται στο άρθρο 5 σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, απαλλάσσονται από την υποχρέωση του χαρακτηρισμού συγκεκριμένων εμπρόσβλητων ζωνών.»

6 Το άρθρο 4 της οδηγίας προβλέπει τη θέσπιση ενός ή περισσοτέρων κωδίκων ορθής γεωργικής πρακτικής, οι οποίοι θα εφαρμόζονται προαιρετικά από τους γεωργούς και οι οποίοι θα περιέχουν τουλάχιστον τα στοιχεία που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, μέρος Α.

7 Κατά το άρθρο 5, παράγραφοι 1, 2, 3, 4, στοιχείο αα, 6 και 7, της οδηγίας:

«1. Εντός διετίας μετά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 2, αρχικό χαρακτηρισμό, ή εντός ενός έτους μετά από κάθε χαρακτηρισμό προβλεπόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 4, τα κράτη μέλη εκπονούν προγράμματα δράσης όσον αφορά τις χαρακτηρισμένες ευπρόσβλητες περιοχές για να επιτύχουν τους στόχους του άρθρου 1.

2. Ένα πρόγραμμα δράσης μπορεί να αφορά όλες τις ευπρόσβλητες ζώνες της επικράτειας ενός κράτους μέλους ή, όταν το κράτος μέλος το κρίνει σκόπιμο, μπορούν να καταρτίζονται διαφορετικά προγράμματα για διάφορες ευπρόσβλητες ζώνες ή τμήματα ζωνών.

3. Τα προγράμματα δράσης λαμβάνουν υπόψη:

α) τα διαθέσιμα επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία, και μάλιστα εκείνα που αφορούν τις σχετικές εισροές αζώτου γεωργικής και άλλης προέλευσης·

β) τις περιβαλλοντικές συνθήκες στις συγκεκριμένες περιοχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους.

4. Τα προγράμματα δράσης εφαρμόζονται εντός τετραετίας από τη σύνταξή τους και περιλαμβάνουν τα εξής υποχρεωτικά μέτρα:

α) τα μέτρα του παραρτήματος ΙΙΙ·

(...)

6. Τα κράτη μέλη καταρτίζουν και εφαρμόζουν κατάλληλα προγράμματα παρακολούθησης προκειμένου να εκτιμούν την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων δράσης που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος άρθρου.

Τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν το άρθρο 5 σε ολόκληρη την επικράτεια τους, παρακολουθούν την περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων σε επιλεγμένα σημεία μέτρησης, ώστε να προσδιορίζουν την έκταση της γεωργικής νιτρορρύπανσης των υδάτων.

7. Τα κράτη μέλη επανεξετάζουν και ενδεχομένως αναθεωρούν τα εθνικά τους προγράμματα δράσης και οποιοδήποτε πρόσθετο μέτρο έχουν λάβει βάσει της παραγράφου 5, τουλάχιστον ανά τετραετία. Ενημερώνουν την Επιτροπή για κάθε τροποποίηση των προγραμμάτων δράσης.»

8 Για τον χαρακτηρισμό των ευπρόσβλητων ζωνών και την αναθεώρηση του καταρτισθέντος πίνακα, το άρθρο 6 της οδηγίας προβλέπει μια διαδικασία επιβλέψεως της ποιότητας των υδάτων, περιλαμβάνουσα, όσον αφορά τη συγκέντρωση των νιτρικών ιόντων και των αζωτούχων ενώσεων, την εφαρμογή μεθόδων αναφοράς για τις μετρήσεις, που διευκρινίζονται στο παράρτημα IV της εν λόγω οδηγίας.

9 Το παράρτημα Ι, μέρος Α, σημείο 1, σχετικά με τα κριτήρια για τον προσδιορισμό των υδάτων σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, ορίζει τα ακόλουθα:

«Α. Για τον προσδιορισμό των υδάτων που αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, χρησιμοποιούνται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα κριτήρια:

1) κατά πόσον η περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα των γλυκών επιφανειακών υδάτων, ιδιαίτερα δε εκείνων που χρησιμοποιούνται ή προορίζονται για τη λήψη πόσιμου ύδατος, υπερβαίνει ή θα μπορούσε να υπερβαίνει, εάν δεν ληφθούν μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 5, την περιεκτικότητα που καθορίζεται στην οδηγία 75/440/ΕΟΚ.»

10 Η περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα την οποία προβλέπει η οδηγία 75/440/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί της απαιτουμένης ποιότητος των υδάτων επιφάνειας που προορίζονται για την παραγωγή ποσίμου ύδατος στα κράτη μέλη (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 80), είναι 50 mg/l.

Το εθνικό δίκαιο

11 Από τη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι οι κανονιστικές διατάξεις Protection of Water against Agricultural Pollution (England and Wales) Regulations, της 21ης Μαρτίου 1996 (SI 1996, σ. 888, στο εξής: κανονιστικές διατάξεις), θεσπίστηκαν στο πλαίσιο του νόμου European Communities Act 1972, με σκοπό να εκπληρωθούν οι απορρέουσες από την οδηγία υποχρεώσεις.

12 Ο χαρακτηρισμός με υπουργική απόφαση της περιοχής του ποταμού Waveney και των περιοχών των ποταμών Blackwater και Chelmer ως ευπροσβλήτων από νιτρικά ιόντα ζωνών πραγματοποιήθηκε με το παράρτημα 1 των κανονιστικών διατάξεων. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι δεν υφίστανται μεταβατικές διατάξεις τις οποίες θα έπρεπε να ερμηνεύσει.

13 Επίσης από τη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι, κατά τις ένορκες δηλώσεις του Paul Bristow, προϋσταμένου της υπηρεσίας ποιότητας υδάτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος, της 16ης Σεπτεμβρίου 1996, «ο τρόπος ενέργειας της Κυβερνήσεως όσον αφορά τον χαρακτηρισμό ευπροσβλήτων ζωνών ήταν ο καθορισμός συγκεκριμένων εστιών μολυσμένων υδάτων αντί για τον καθορισμό κάθε φορά ολόκληρων επιφανειακών υδάτων που βρέθηκαν μολυσμένα στο σημείο απολήψεως ύδατος. ςΕτσι, σε ένα πρώτο στάδιο, προσδιορίζονται τα ύδατα που είτε είναι πολύ μολυσμένα είτε ενδέχεται να μολυνθούν πολύ από νιτρικά ιόντα. Σε δεύτερο στάδιο, προσδιορίζονται οι γνωστές περιοχές, τα ύδατα των οποίων απορρέουν στα ως άνω ύδατα (και όχι οποιαδήποτε περιοχή της επιφανείας, της οποίας τα ύδατα απορρέουν στους ποταμούς που τροφοδοτούνται από αυτά). Σε ένα τρίτο στάδιο, λαμβανομένης υπόψη ιδίως της χρήσεως της γης και άλλων χαρακτηριστικών των σχετικών περιοχών και υδάτων, συνάγεται το τελικό συμπέρασμα ως προς το αν οι γεωργικές χρήσεις συμβάλλουν σημαντικά στη δημιουργία της διαπιστωθείσας ρυπάνσεως».

Η διαφορά της κύριας δίκης

14 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, υποστηριζόμενοι από τη National Farmers' Union (στο εξής: NFU), ζήτησαν την ακύρωση των αποφάσεων των καθών της κύριας δίκης με τις οποίες τα επιφανειακά ύδατα των ποταμών Waveney, Blackwater και Chelmer, καθώς και των παραποτάμων τους, προσδιορίστηκαν ως ύδατα που ενδέχεται να υποστούν νιτρορρύπανση, οι δε περιοχές των οποίων τα ύδατα απορρέουν στους ως άνω ποταμούς χαρακτηρίστηκαν ως ευπρόσβλητες από νιτρικά ιόντα ζώνες.

15 Κατά τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης, η θέσπιση προγραμμάτων δράσεως περιοριζόντων τη γεωργική χρήση στις περιοχές αυτές στις οποίες κατέχουν ή εκμεταλλεύονται γαίες, όπως απαιτείται από τον κανονισμό βάσει του οποίου προσδιορίστηκαν οι ευπρόσβλητες από νιτρικά ιόντα ζώνες, τους προκαλεί άμεση και μακροπρόθεσμη οικονομική ζημία, όσον αφορά την αξία των γαιών και το ύψος των εισοδημάτων που αποκομίζουν από τις γεωργικές εκμεταλλεύσεις τους.

16 Θεωρούν ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χαρακτηρίζουν ως ύδατα που υφίστανται ρύπανση ή ως ύδατα που ενδέχεται να προσβληθούν από αυτή μόνον τα επιφανειακά γλυκά ύδατα στα οποία σημειώνεται ή μπορεί να σημειωθεί, ελλείψει κατάλληλων μέτρων, υπέρβαση του ορίου των 50 mg/l νιτρικών ιόντων λόγω της άμεσης ή έμμεσης απόρριψης αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως. Στην περίπτωση αυτή, τα κράτη μέλη οφείλουν να προσδιορίσουν την προέλευση των νιτρικών ιόντων τα οποία προκαλούν την ως άνω υπέρβαση.

17 Επικουρικώς, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι, αν η ερμηνεία την οποία υποστηρίζουν οι καθών της κύριας δίκης είναι ορθή, τότε η οδηγία θα ήταν αντίθετη προς την αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, προς εκείνη της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και προς το θεμελιώδες δικαίωμα της ιδιοκτησίας.

18 Κατά τους καθών της κύριας δίκης, από το άρθρο 2, στοιχείο ιι, και από το παράρτημα Ι, μέρος Α, σημείο 1, προκύπτει ότι η φράση «ύδατα που υφίστανται ρύπανση», που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, αφορά τα επιφανειακά γλυκά ύδατα τα οποία χρησιμοποιούνται ως αποθέματα πόσιμου νερού και τα οποία έχουν περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα άνω των 50 mg/l, στην οποία συμβάλλουν σημαντικά τα νιτρικά ιόντα που προέρχονται από γεωργικές χρήσεις. Παρατηρούν ότι καμία διάταξη της οδηγίας ή των παραρτημάτων της δεν υποχρεώνει έστω και έμμεσα τα κράτη μέλη να εξετάζουν την περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα που οφείλεται μόνον σε ρύπανση από γεωργικές χρήσεις για να προσδιορίζουν αν υφίσταται υπέρβαση του ορίου των 50 mg/l. Τα 50 mg/l είναι το όριο της συνολικής περιεκτικότητας σε νιτρικά ιόντα στα αποθέματα πόσιμου νερού, ανεξαρτήτως της προελεύσεώς τους, με την υπέρβαση του οποίου αρχίζουν να υφίστανται κίνδυνοι για την ανθρώπινη υγεία. Επιπλέον, είναι αδύνατο να προσδιοριστεί με ακρίβεια αν το γεωργικής προελεύσεως μέρος των περιλαμβανόμενων στα επιφανειακά ύδατα νιτρικών ιόντων υπερβαίνει τα 50 mg/l.

19 Απαντώντας στον επικουρικό λόγο που προβάλλουν οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, οι καθών της κύριας δίκης υπενθυμίζουν ότι στο πλαίσιο των προβλεπόμενων από το πρόγραμμα δράσεως μέτρων έχουν ληφθεί υπόψη οι γεωργικής προελεύσεως ποσότητες αζώτου και εκείνες που προέρχονται από άλλες πηγές.

20 Λαμβάνοντας υπόψη τις ανωτέρω παρατηρήσεις και εκτιμώντας ότι από τις προσφυγές της κύριας δίκης ανακύπτουν ζητήματα γενικού συμφέροντος αφορώντα το σύνολο των γεωργών που επηρεάζονται από την ερμηνεία της οδηγίας και την εκ μέρους των εθνικών αρχών εφαρμογή της, το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

«1) Υποχρεώνει τα κράτη μέλη η οδηγία 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης (στο εξής: οδηγία για τη νιτρορρύπανση), συγκεκριμένα δε τα άρθρα 2, περίπτωση ιι, και 3, παράγραφος 1, και το παράρτημα Ι της οδηγίας αυτής, να προσδιορίζουν τα επιφανειακά γλυκά ύδατα που υφίστανται ρύπανση και να χαρακτηρίζουν ως ευπρόσβλητες ζώνες, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, όλες τις γνωστές περιοχές ξηράς των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά και οι οποίες συντείνουν στη ρύπανση

i) όταν η περιεκτικότητα των εν λόγω υδάτων σε νιτρικά ιόντα υπερβαίνει τα 50 mg/l (ήτοι την περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα που καθορίζεται από το παράρτημα Ι της οδηγίας για τη νιτρορρύπανση που παραπέμπει στην οδηγία 75/440/ΕΟΚ), και όταν το κράτος μέλος εκτιμά ότι η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως "συμβάλλει σημαντικά" στη συνολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα, οπότε νομιμοποιείται το κράτος μέλος να διατηρεί την άποψη αυτή αν έχει λόγους να πιστεύει ότι το γεωργικής προελεύσεως μέρος των αζωτούχων ενώσεων, σε συσχετισμό με τη συνολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα, είναι μεγαλύτερο από το σχετικό όριο ή από κάποιο άλλο ποσοστό, στην τελευταία δε περίπτωση ποιo ποσοστό μπορεί να θεωρηθεί συναφώς "σημαντικό" ή

ii) μόνον όταν η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως ευθύνεται αποκλειστικά για την υπερβαίνουσα τα 50 mg/l περιεκτικότητα των υδάτων αυτών σε νιτρικά ιόντα (ήτοι χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα νιτρικά ιόντα που προέρχονται από άλλες πηγές) ή

iii) με βάση κάποιο άλλο στοιχείο, στην περίπτωση δε αυτή ποιo;

2) Σε περίπτωση που η απάντηση στο πρώτο ερώτημα δεν συμφωνεί με τα διαλαμβανόμενα ανωτέρω στο στοιχείο ii, είναι ανίσχυρη η οδηγία για τη νιτρορρύπανση (όσον αφορά την εφαρμογή της στα επιφανειακά γλυκά ύδατα) λόγω παραβάσεως:

i) της αρχής ότι ο ρυπαίνων πληρώνει ή/και

ii) της αρχής της αναλογικότητας ή/και

iii) των θεμελιωδών δικαιωμάτων ιδιοκτησίας όσων είναι κύριοι γεωργικών εκτάσεων ή/και εκμεταλλεύονται γεωργικές εκτάσεις από τις οποίες απορρέουν ύδατα σε επιφανειακά ύδατα που πρέπει να προσδιορισθούν, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 1, δηλαδή προκειμένου για εκτάσεις τις οποίες τα κράτη μέλη χαρακτηρίζουν ως ευπρόσβλητες βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2;»

Επί του πρώτου ερωτήματος

21 Με το πρώτο ερώτημά του το εθνικό δικαστήριο ερωτά στην ουσία αν τα άρθρα 2, στοιχείο ιι, και 3, παράγραφος 1, και το παράρτημα Ι της οδηγίας έχουν την έννοια ότι επιβάλλουν να προσδιορίζονται ως «ύδατα που υφίστανται ρύπανση» τα επιφανειακά γλυκά ύδατα και, κατά συνέπεια, να χαρακτηρίζονται ως «ευπρόσβλητες ζώνες», σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, όλες οι γνωστές περιοχές των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά και οι οποίες συντείνουν στη ρύπανση, όταν η περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα στα ως άνω ύδατα υπερβαίνει τα 50 mg/l και όταν το οικείο κράτος μέλος θεωρεί ότι η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων από τις γεωργικές χρήσεις «συμβάλλει σημαντικά» στην εν λόγω συνολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα.

22 Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα αυτό, το εθνικό δικαστήριο ερωτά ποια είναι η ποσότητα νιτρικών ιόντων ή ποιο είναι το ποσοστό συμβολής στη ρύπανση που μπορούν να θεωρηθούν ως «σημαντικά».

23 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, υποστηριζόμενοι από την NFU, διατείνονται ότι τα επιφανειακά γλυκά ύδατα δεν μπορούν να θεωρηθούν ως ύδατα που υφίστανται ρύπανση παρά μόνον αν οι γεωργικές χρήσεις ευθύνονται μόνες τους για την υπερβαίνουσα τα 50 mg/l συγκέντρωση νιτρικών ιόντων στα ως άνω ύδατα, η οποία είναι το καθοριζόμενο από την οδηγία 75/440 όριο.

24 Ο ισχυρισμός αυτός επιρρωννύεται, πρώτον, από το γεγονός ότι η οδηγία έχει ως αντικείμενο την προστασία των υδάτων από τη ρύπανση που οφείλεται στα νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως (δεύτερη, τρίτη, πέμπτη, έκτη, ένατη και δέκατη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 1 της οδηγίας).

25 Δεύτερον, ο ορισμός της «ρυπάνσεως» του άρθρου 2, στοιχείο ιι, της οδηγίας, που ρητά περιορίζεται στις απορρίψεις αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως, σημαίνει ότι, όταν τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, ο ως άνω όρος έχει το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο, ήτοι αφορά την απόρριψη αζωτούχων ενώσεων αποκλειστικά γεωργικής προελεύσεως.

26 Τρίτον, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης εκθέτουν ότι, στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη εκτιμούν αν μπορεί να σημειωθεί υπέρβαση της μέγιστης περιεκτικότητας του νερού σε νιτρικά ιόντα σε περίπτωση που δεν ληφθούν τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5 μέτρα. Όμως, εφόσον τα μέτρα αυτά αφορούν αποκλειστικά γεωργικές χρήσεις, το όριο των 50 mg/l δεν μπορεί να αφορά παρά μόνο τα νιτρικά ιόντα που προέρχονται από τις χρήσεις αυτές.

27 Τέταρτον, έστω και αν τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να θεσπίζουν και να εφαρμόζουν προγράμματα δράσεως στο σύνολο του εδάφους τους χωρίς να προσδιορίζουν συγκεκριμένες ευπρόσβλητες ζώνες, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 5, της οδηγίας, πράγμα το οποίο δεν συνέβη εν προκειμένω, τούτο δεν τα απαλλάσσει από την υποχρέωση να προσδιορίζουν την έκταση της ρυπάνσεως των υδάτων από νιτρικά ιόντα που προέρχεται από γεωργικές χρήσεις.

28 Τέλος, όσον αφορά το πόσο «σημαντική» είναι η συμβολή των γεωργικών χρήσεων όσον αφορά την περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα στα οικεία ύδατα, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης διατείνονται ότι η έννοια αυτή, η οποία είναι εξάλλου ασαφής, δεν περιλαμβάνεται σε καμία από τις διατάξεις της οδηγίας. Το γεγονός ότι τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν το επίπεδο πέρα από το οποίο θεωρούν σημαντική μια τέτοια συμβολή αντιβαίνει προς την αρχή της ασφαλείας δικαίου και δεν δικαιολογείται από την έλλειψη δυνατότητας μετρήσεως, με επαρκή ακρίβεια, των διαφόρων πηγών νιτρικών ιόντων.

29 Συναφώς, πρέπει να σημειωθεί ότι, όταν τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, εφαρμόζουν τα κριτήρια που καθορίζονται στο παράρτημα Ι. Κατά το μέρος Α, σημείο 1, του παραρτήματος αυτού, τα επιφανειακά γλυκά ύδατα, ιδίως εκείνα που χρησιμοποιούνται ή προορίζονται για τη λήψη πόσιμου νερού, πρέπει να χαρακτηρίζονται ως ύδατα που υφίστανται ρύπανση όταν περιέχουν ή μπορούν να περιέχουν, αν δεν ληφθούν τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5 της οδηγίας μέτρα, νιτρικά ιόντα σε περιεκτικότητα ανώτερη της προβλεπόμενης από την οδηγία 75/440.

30 Όμως, από το κείμενο της διατάξεως αυτής δεν προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να καθορίζουν με ακρίβεια το μέρος εκείνο της ρυπάνσεως των υδάτων που οφείλεται στα νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως ούτε ότι η αιτία της ρυπάνσεως αυτής πρέπει να είναι αποκλειστικά γεωργικής φύσεως.

31 Όπως προκύπτει από την οικονομία της οδηγίας, ο προσδιορισμός των υδάτων, κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, αποτελεί μέρος μιας διαδικασίας η οποία περιλαμβάνει, επιπλέον, τον χαρακτηρισμό των ευπρόσβλητων ζωνών και τη θέσπιση προγραμμάτων δράσεως. Επομένως, θα ήταν ασυμβίβαστο προς την οδηγία να περιοριστεί ο προσδιορισμός των υδάτων που υφίστανται ρύπανση στις περιπτώσεις στις οποίες οι γεωργικές χρήσεις, και μόνον αυτές, προκαλούν συγκέντρωση σε νιτρικά ιόντα υπερβαίνουσα τα 50 mg/l, ενώ, στο πλαίσιο της προαναφερθείσας διαδικασίας, η οδηγία προβλέπει ρητά ότι, κατά τη θέσπιση των προβλεπόμενων στο άρθρο 5 προγραμμάτων δράσεως, λαμβάνονται υπόψη οι σχετικές ποσότητες αζώτου γεωργικής προελεύσεως και εκείνες που προέρχονται από άλλες πηγές.

32 Ομοίως, το γεγονός ότι το άρθρο 3, παράγραφος 5, της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να μην προσδιορίσουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση και να χαρακτηρίσουν ως ευπρόσβλητη από νιτρικά ιόντα ζώνη το σύνολο του εδάφους τους σημαίνει ότι τα κράτη αυτά μπορούν να θεσπίζουν προγράμματα δράσεως ακόμα και αν η ρύπανση από νιτρικά ιόντα αποκλειστικά γεωργικής προελεύσεως δεν υπερβαίνει το όριο των 50 mg/l.

33 Τέλος, η προτεινόμενη από τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης ερμηνεία θα οδηγούσε σε αποκλεισμό από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας πολλών περιπτώσεων ρυπάνσεως στις οποίες οι γεωργικές χρήσεις συμβάλλουν σημαντικά, πράγμα το οποίο θα ήταν αντίθετο προς το πνεύμα αλλά και προς τον σκοπό της οδηγίας.

34 Πράγματι, το γεγονός ότι το όριο της συγκεντρώσεως σε νιτρικά ιόντα που λαμβάνεται υπόψη για τον προσδιορισμό των υδάτων καθορίστηκε σε συνάρτηση με το προβλεπόμενο στην οδηγία 75/440 αποδεικνύει ότι η ανώτατη επιτρεπτή περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα των προοριζόμενων για την ανθρώπινη κατανάλωση υδάτων καθορίστηκε με γνώμονα την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας, ανεξαρτήτως της προελεύσεως των νιτρικών ιόντων, δεδομένου ότι ο επιβλαβής για την ανθρώπινη υγεία χαρακτήρας της νιτρορρυπάνσεως είναι ανεξάρτητος από το αν αυτή προκλήθηκε από γεωργικές ή από βιομηχανικές χρήσεις.

35 Όσον αφορά το αν η οδηγία έχει εφαρμογή μόνο στις περιπτώσεις στις οποίες η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως συμβάλλει σημαντικά στη ρύπανση, στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού του κοινοτικού νομοθέτη, ο οποίος έγκειται στη μείωση και στην πρόληψη της ρυπάνσεως των υδάτων που προκαλείται ή επιτείνεται από τα νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως, και της εκτάσεως των μέτρων που προβλέπει προς τούτο το άρθρο 5.

36 Εντούτοις, η οδηγία δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν τις διατάξεις της σε περιπτώσεις μη καλυπτόμενες από αυτήν, εφόσον το εθνικό τους δίκαιο το επιτρέπει.

37 Κατά τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων περί προσδιορισμού των υδάτων που υφίστανται ρύπανση, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, όπως ερμηνεύθηκε ανωτέρω, τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη, η οποία συνδέεται στενά με το περίπλοκο των εκτιμήσεων στις οποίες καλούνται να προβούν στο πλαίσιο αυτό.

38 Ωστόσο, το κοινοτικό δίκαιο δεν μπορεί να παράσχει ένα σαφές κριτήριο για τον προσδιορισμό σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση του αν η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων γεωργικής προελεύσεως συμβάλλει σημαντικά στη ρύπανση.

39 Έτσι, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν την οδηγία με διαφορετικό τρόπο. Πάντως, η συνέπεια αυτή δεν είναι αντίθετη προς τη φύση της οδηγίας, καθόσον η οδηγία δεν επιδιώκει την εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών στον εν λόγω τομέα, αλλά αποβλέπει στη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων ώστε να διασφαλίζεται, εντός της Κοινότητας, η προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση που προέρχεται από γεωργικές χρήσεις. Ο κοινοτικός νομοθέτης δέχθηκε κατ' ανάγκη τη συνέπεια αυτή όταν αναγνώρισε υπέρ των κρατών μελών, με το παράρτημα Ι της οδηγίας, ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τον προσδιορισμό των υδάτων περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 3, παράγραφος 1.

40 Επομένως, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 2, στοιχείο ιι, και 3, παράγραφος 1, καθώς και το παράρτημα Ι της οδηγίας, έχουν την έννοια ότι επιβάλλεται ο προσδιορισμός των επιφανειακών γλυκών υδάτων ως «υδάτων που υφίστανται ρύπανση» και, κατά συνέπεια, ο χαρακτηρισμός ως «ευπρόσβλητων ζωνών», σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, όλων των γνωστών περιοχών των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά και οι οποίες συμβάλλουν στη ρύπανσή τους όταν τα ως άνω ύδατα περιέχουν νιτρικά ιόντα άνω των 50 mg/l και όταν το οικείο κράτος μέλος θεωρεί ότι η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων από γεωργικές χρήσεις «συμβάλλει σημαντικά» στην εν λόγω συνολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα.

Επί του δευτέρου ερωτήματος

41 Με το δεύτερο ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το γεγονός ότι η περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα γεωργικής μόνον προελεύσεως στα ύδατα που προσδιορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας μπορεί να μην υπερβαίνει τα 50 mg/l συνιστά προσβολή της αρχής της αναλογικότητας, της αρχής ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, καθώς και του θεμελιώδους δικαιώματος της ιδιοκτησίας των ενδιαφερόμενων γεωργών, με αποτέλεσμα το ανίσχυρο της οδηγίας.

42 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης θεωρούν, πρώτον, ότι με τον προσδιορισμό των υδάτων περιεκτικότητας σε νιτρικά ιόντα υπερβαίνουσας το ως άνω όριο λόγω της παρουσίας νιτρικών ιόντων που δεν προέρχονται από γεωργικές χρήσεις (άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας), με τον χαρακτηρισμό ως ευπρόσβλητων ζωνών των γεωργικών γαιών των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά, αν και οι γαίες αυτές συμβάλλουν εν μέρει μόνο στην περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα (άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας), και με τη θέσπιση προγράμματος δράσεως που επιρρίπτει μόνο στους γεωργούς την ευθύνη να φροντίσουν ώστε να μη σημειώνεται υπέρβαση του ορίου αυτού (άρθρο 5 της οδηγίας), επιβάλλονται δυσανάλογες υποχρεώσεις σε βάρος των ενδιαφερομένων, οπότε η οδηγία παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας.

43 Διατείνονται, δεύτερον, ότι με την οδηγία παραβιάζεται η αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, την οποία θεσπίζει το άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ, επειδή μόνον οι γεωργοί φέρουν το κόστος της μειώσεως της περιεκτικότητας του νερού σε νιτρικά ιόντα σε επίπεδο χαμηλότερο του ορίου των 50 mg/l, έστω και αν γίνεται δεκτό ότι η γεωργία είναι μόνο μία από τις πηγές των περιεχόμενων στο νερό νιτρικών ιόντων, ενώ οι άλλες πηγές προελεύσεως των ιόντων αυτών διαφεύγουν εντελώς από την οικονομική επιβάρυνση.

44 Τρίτον, υποστηρίζουν ότι η οδηγία αντιβαίνει προς την αρχή της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή, αρχή η οποία πρέπει να εφαρμόζεται σε συνδυασμό με την αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, όπως προκύπτει από το άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Σε αντίθεση με την αρχή της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή, η εκ μέρους των καθών της κύριας δίκης ερμηνεία της οδηγίας έχει ως αποτέλεσμα ότι, αντί να οδηγεί σε πρόληψη ή μείωση, στην πηγή, της ρυπάνσεως των υδάτων από την επικάθιση νιτρικών ιόντων που μεταφέρονται με τον αέρα, τα οποία προέρχονται κυρίως από τη βιομηχανία ή τις μεταφορές, οι γεωργοί βαρύνονται με το σύνολο των μέτρων προλήψεως ή μειώσεως της νιτρορρυπάνσεως των επιφανειακών γλυκών υδάτων.

45 Τέλος, θεωρούν ότι συνιστά προσβολή του δικαιώματος της ιδιοκτησίας το γεγονός ότι επιρρίπτεται στους γεωργούς η πλήρης ευθύνη και ότι τους επιβάλλεται η οικονομική επιβάρυνση για τη μείωση της περιεκτικότητας των ως άνω υδάτων σε νιτρικά ιόντα, ενώ άλλες είναι οι κύριες ή οι ουσιώδεις αιτίες της ρυπάνσεως αυτής.

46 Όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να υπομνησθεί καταρχάς ότι η οδηγία προβλέπει, στο άρθρο 5, παράγραφος 3, ότι στο πλαίσιο των προγραμμάτων δράσεως τα οποία εφαρμόζονται στις ευπρόσβλητες ζώνες λαμβάνονται υπόψη τα διαθέσιμα επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία που αφορούν τις σχετικές εισροές αζώτου γεωργικής ή άλλης προελεύσεως, καθώς και οι περιβαλλοντικές συνθήκες στις οικείες περιοχές.

47 Στη συνέχεια, πρέπει να σημειωθεί ότι, για τη λήψη των υποχρεωτικών μέτρων που προβλέπονται στο πλαίσιο των προγραμμάτων αυτών, λαμβάνονται υπόψη τα χαρακτηριστικά της οικείας ευπρόσβλητης ζώνης (παράρτημα ΙΙΙ, παράγραφος 1, σημείο 3) και ότι, προκειμένου περί των ζωικών περιττωμάτων που διασπείρονται στις ευπρόσβλητες ζώνες, τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν διαφορετικές ποσότητες από τις προβλεπόμενες, εφόσον τούτο δικαιολογείται από αντικειμενικά κριτήρια και εφόσον ο καθορισμός των ποσοτήτων αυτών δεν θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των σκοπών της οδηγίας (παράρτημα ΙΙΙ, παράγραφος 2, σημείο ββ).

48 Επίσης, πρέπει να σημειωθεί ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίζουν και να εφαρμόζουν κατάλληλα προγράμματα επιβλέψεως προς εκτίμηση της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων δράσεως (άρθρο 5, παράγραφος 6, της οδηγίας) και ότι επανεξετάζουν και, ενδεχομένως, αναθεωρούν τα προγράμματα δράσεώς τους τουλάχιστον ανά τετραετία (άρθρο 5, παράγραφος 7, της οδηγίας). Μπορούν έτσι να λαμβάνουν υπόψη την εξέλιξη της καταστάσεως όσον αφορά τόσο τη ρύπανση γεωργικής προελεύσεως όσο και την προερχόμενη από άλλες πηγές.

49 Τέλος, κατά τη σύνταξη των κωδίκων ορθής γεωργικής πρακτικής που θεσπίζουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της οδηγίας πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι συνθήκες που επικρατούν στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας (παράρτημα ΙΙ, μέρος Α, της οδηγίας).

50 Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η οδηγία περιλαμβάνει διατάξεις των οποίων η ελαστικότητα παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας κατά την εφαρμογή των μέτρων που λαμβάνουν. Εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να εξασφαλίζουν την τήρηση της αρχής αυτής.

51 Όσον αφορά την αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει, αρκεί η διαπίστωση ότι η οδηγία δεν έχει ως αποτέλεσμα ότι οι κάτοχοι γεωργικών εκμεταλλεύσεων πρέπει να φέρουν τις επιβαρύνσεις που συνεπάγεται η εξάλειψη μιας ρυπάνσεως στην οποία δεν συνέβαλαν.

52 Όπως σημειώθηκε στις σκέψεις 46 και 48 της παρούσας αποφάσεως, εναπόκειται στα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη, κατά την εφαρμογή της οδηγίας, τις άλλες αιτίες της ρυπάνσεως και, ενόψει των περιστάσεων, να μην επιρρίπτουν στους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων μη αναγκαία για την εξάλειψη της ρυπάνσεως βάρη. Υπό το πρίσμα αυτό, η αρχή ότι ο ρυπαίνων πληρώνει αποτελεί έκφανση της αρχής της αναλογικότητας, σχετικά με την οποία το Δικαστήριο έλαβε ήδη θέση (σκέψεις 46 έως 50 της παρούσας αποφάσεως).

53 Το ίδιο ισχύει όσον αφορά την παραβίαση της αρχής της επανορθώσεως των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθόσον η σχετική επιχειρηματολογία των προσφευγόντων της κύριας δίκης και εκείνη που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας αλληλεπικαλύπτονται.

54 Όσον αφορά την προσβολή του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το δικαίωμα της ιδιοκτησίας αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου, χωρίς ωστόσο να είναι απόλυτο, πρέπει δε να νοείται σε σχέση προς την κοινωνική του λειτουργία. Επομένως, μπορούν να επιβάλλονται περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι προς σκοπούς γενικού συμφέροντος στους οποίους αποβλέπει η Κοινότητα και δεν συνιστούν, σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη παρέμβαση που να θίγει την ίδια την υπόσταση των ανωτέρω αναγνωρισμένων δικαιωμάτων (αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1979, 44/79, Hauer, Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 749, σκέψη 23· της 11ης Ιουλίου 1989, 265/87, Schrδder, Συλλογή 1989, σ. 2237, σκέψη 15, και της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-280/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1994, σ. Ι-4973, σκέψη 78).

55 Ασφαλώς, τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5 προγράμματα δράσεως που περιλαμβάνουν τα υποχρεωτικά μέτρα περί των οποίων γίνεται λόγος στο παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας εξαρτούν τη χρησιμοποίηση λιπασμάτων και ζωικών περιττωμάτων από ορισμένες προϋποθέσεις, οπότε μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της χρήσεως του δικαιώματος της ιδιοκτησίας των ενδιαφερομένων γεωργών.

56 Πάντως, το προβλεπόμενο στο άρθρο 5 της οδηγίας σύστημα ανταποκρίνεται σε επιτακτικές ανάγκες διασφαλίσεως της δημόσιας υγείας και, επομένως, επιδιώκει σκοπό γενικού συμφέροντος, χωρίς να προσβάλλει την ουσία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας.

57 Ναι μεν κατά την επιδίωξη ενός τέτοιου σκοπού τα κοινοτικά όργανα και τα κράτη μέλη δεσμεύονται από την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει όμως να υπομνησθεί, όπως διαπιστώθηκε με τις σκέψεις 46 έως 50 της παρούσας αποφάσεως, ότι η οδηγία δεν παραβιάζει την αρχή αυτή.

58 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος της οδηγίας.

Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα

Επί των δικαστικών εξόδων

59 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Γαλλική και η Σουηδική Κυβέρνηση, καθώς και το Συμβούλιο και η Επιτροπή, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.

Διατακτικό

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

(πέμπτο τμήμα),

κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με διάταξη της 17ης Ιουνίου 1997 το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, αποφαίνεται:

1) Τα άρθρα 2, στοιχείο ιι, και 3, παράγραφος 1, καθώς και το παράρτημα Ι της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης, έχουν την έννοια ότι επιβάλλεται ο προσδιορισμός των επιφανειακών γλυκών υδάτων ως «υδάτων που υφίστανται ρύπανση» και, κατά συνέπεια, ο χαρακτηρισμός ως «ευπρόσβλητων ζωνών», σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, όλων των γνωστών περιοχών των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα αυτά και οι οποίες συμβάλλουν στη ρύπανσή τους όταν τα ως άνω ύδατα περιέχουν νιτρικά ιόντα άνω των 50 mg/l και όταν το οικείο κράτος μέλος θεωρεί ότι η απόρριψη αζωτούχων ενώσεων από γεωργικές χρήσεις «συμβάλλει σημαντικά» στην εν λόγω συνολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα.

2) Από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος της οδηγίας 91/676.