Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Vilaça της 2ας Ιουνίου 1987. - ΙΤΑΛΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΤΑ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΙΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ. - ΕΓΤΠΕ - ΚΑΤ'ΑΠΟΚΟΠΗ ΠΟΣΑ ΓΙΑ ΤΟ ΧΡΩΜΑΤΙΣΜΟ ΣΙΤΗΡΩΝ. - ΥΠΟΘΕΣΗ 256/85.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1988 σελίδα 00521



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

++++

Κύριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

1 . Με την υπό κρίση προσφυγή η ιταλική κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την από 7 Ιουνίου 1985 απόφαση της Επιτροπής C(85 ) 835 τελικό περί καθορισμού κατ' αποκοπή ποσού για την απόδοση των δαπανών επεξεργασίας των σιτηρών που μετουσιώνονται ή χρωματίζονται προκειμένου να χρησιμοποιηθούν για τη διατροφή των ζώων .

Ι - Το νομικό πλαίσιο

2 . Η επίδικη απόφαση εντάσσεται στο πλαίσιο της κοινής αγροτικής πολιτικής ( ΡΑC ), και ειδικότερα στο πλαίσιο της χρηματοδότησης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων ( ΕΓΤΠΕ ), των δαπανών παρεμβάσεως, την αγορά, την αποθεματοποίηση και την πώληση γεωργικών προϊόντων .

3 . Είναι περιττό να παραθέσω εδώ τα κείμενα που αποτελούν τη νομική βάση της επίδικης απόφασης : θα παραπέμπω απλώς, όσες φορές είναι αναγκαίο, στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση όπου και παρατίθενται .

4 . Αντιθέτως θεωρώ σκόπιμο να εκθέσω με συντομία τον τρόπο κατά τον οποίο διαρθρώνονται ώστε να διαφανεί καλύτερα η έκταση καθενός . Διακρίνομε συγκεκριμένα δύο μεγάλες ομάδες : την πρώτη αποτελούν οι βασικοί κανονισμοί, δηλαδή οι κανονισμοί που θεσπίζουν μέτρα γενικού χαρακτήρα και η εφαρμογή των οποίων εκτείνεται γενικώς σε πλείονα έτη την άλλη ομάδα αποτελούν οι κανονισμοί που ρυθμίζουν τις επί μέρους περιπτώσεις και συνιστούν σε τελευταία ανάλυση την τρέχουσα και συγκεκριμένη εφαρμογή των αρχών που θέτουν οι κανονισμοί της πρώτης ομάδας . 'Οπως θα δούμε, η εν προκειμένω διαφορά μπορεί να επιλυθεί με την έρευνα των σχέσεων που συνδέουν τη μια με την άλλη κατηγορία κανονισμών και με την εκτίμηση του τρόπου κατά τον οποίο έγιναν σεβαστές ή παραβιάστηκαν οι σχέσεις αυτές .

5 . 'Ετσι, στην πρώτη ομάδα εντάσσεται ο κανονισμός 729/70 του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970 ( 1 ) ( περί της χρηματοδοτήσεως της κοινής αγροτικής πολιτικής γενικώς ), ο κανονισμός 1883/78 του Συμβουλίου της 2ας Αυγούστου 19873 ( 2 ) ( που θέτει τους γενικούς κανόνες χρηματοδοτήσεως των παρεμβάσεων από το ΕΓΤΠΕ και καταργεί τον κανονισμό 2824/72 του Συμβουλίου της 28ης Δεκεμβρίου 1972 ( 3 ), η ισχύς του οποίου παρατάθηκε επανειλημμένα ) και ο κανονισμός 3247/81 του Συμβουλίου της 9ης Νοεμβρίου 1981 ( 4 ) ( που εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1883/78 και θέτει τους κανόνες και όρους που διέπουν τους λογαριασμούς των οργανισμών παρεμβάσεως όσον αφορά την αγορά, την αποθεματοποίηση και την πώληση των προϊόντων ).

6 . Στη δεύτερη ομάδα μπορούμε να κατατάξουμε τον κανονισμό 1322/83 του Συμβουλίου, της 26ης Μαΐου 1983 ( 5 ) ( με τον οποίο αποφασίζεται, μεταξύ άλλων μέτρων, η μεταβίβαση 450 000 τόνων μαλακού σίτου από τον γαλλικό στον ιταλικό οργανισμό παρεμβάσεως, προκειμένου να χρησιμοποιηθεί για τη διατροφή των ζώων ) και τον κανονισμό 2794/83 της Επιτροπής της 6ης Οκτωβρίου 1983 ( 6 ) ( που εκδόθηκε από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 6, του κανονισμού 1322/83 και προβλέπει συγκεκριμένα το χρωματισμό των σιτηρών προς ενίσχυση του ελέγχου του προορισμού τους - άρθρο 5 ) και, τέλος, τις αποφάσεις της Επιτροπής της 15ης Νοεμβρίου 1982 και της 7ης Ιουνίου 1985 ( με τις οποίες καθορίστηκαν τα κατ' αποκοπή ποσά για τον υπολογισμό των καθαρών απωλειών των οργανισμών παρεμβάσεως και οι οποίες εκδόθηκαν βάσει του κανονισμού 1883/78 ).

ΙΙ - Το αντικείμενο της αντιδικίας

7 . Αφού οριοθετήσαμε το αντικείμενο της προσφυγής και είδαμε το κανονιστικό πλαίσιο ας δούμε τώρα το επίκεντρο της αντιδικίας .

8 . Η διαφορά αφορά ένα και μόνο σημείο . Η ιταλική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ο οργανισμός παρεμβάσεως ( ΑΙΜΑ - Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ) λόγω του χρωματισμού που επιβάλλει ο κανονισμός 2794/83 πρέπει να αποδοθούν πλήρως η Επιτροπή υποστηρίζει αντιθέτως ότι οι δαπάνες του χρωματισμού αποδίδονται με κατ' αποκοπή ποσά . Εν προκειμένω η Ιταλία φρονεί ότι υπέστη ζημία διότι, ενώ η διοίκησή της υπολογίζει τις πραγματοποιηθείσες δαπάνες σε 6,15 Ecu ανά τόνο η Επιτροπή χορήγησε κατ' αποκοπή ποσό 1,17 Ecu ανά τόνο .

9 . Ας εξετάσουμε τώρα το βάσιμο των επιχειρημάτων των διαδίκων .

ΙΙΙ - Ανάλυση των επιχειρημάτων των διαδίκων

10 . Α - Θα αρχίσω με το επιχείρημα εκείνο, η αντίκρουση του οποίου είναι απλούστερη : η Ιταλία υποστηρίζει ότι πρόκειται για την κατάχρηση εξουσίας .

11 . Κατά την ιταλική κυβέρνηση, η Επιτροπή, περιλαμβάνοντας το χρωματισμό στις "υλικές ενέργειες που προκύπτουν από την αποθεματοποίηση" κατά την έννοια του άρθρου 6 του κανονισμού 1883/78 και αυξάνοντας τις "δαπάνες εξόδου από το απόθεμα" με το κατ' αποκοπή ποσό 1,17 Ecu ανά τόνο ( με το πρόσχημα της συμπληρώσεως των διατάξεων της απόφασης της 17ης Νοεμβρίου 1982 ), προέβη σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 6 του κανονισμού 1883/78, παρέβη το παράρτημα Ι του κανονισμού 3247/81 και σφετερίστηκε την εξουσία του κατ' αποκοπή υπολογισμού των επίδικων δαπανών .

12 . Νομίζω πάντως ότι ο ισχυρισμός αυτός είναι αβάσιμος . Υπενθυμίζω ότι υπάρχει κατάχρηση εξουσίας όταν σημειώνεται "απόκλιση μεταξύ του σκοπού στον οποίο αποβλέπει ο νομοθέτης παρέχοντας σε μια αρχή ή σε ένα φορέα τις αναγκαίες εξουσίες για την έκδοση μιας πράξης και του σκοπού στον οποίο αποβλέπει ο εκδότης της πράξης με την έκδοσή της ( υποκειμενική κατάχρηση εξουσίας ), η μεταξύ του νομίμου σκοπού και του αντικειμενικώς επιδιωκομένου αποτελέσματος με την επίδειξη ασύγνωστης αμέλειας κατά την άσκηση των ανατεθεισών εξουσιών ( αντικειμενική κατάχρηση εξουσίας )" ( 7 ).

13 . Εν προκειμένω όμως δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση .

14 . Στην πραγματικότητα η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη βάσει των κανονισμών 1883/78 και 3247/81 να λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για τον καθορισμό των ποσών της χρηματοδότησης και να χαρακτηρίζει, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, τις δαπάνες που επιβαρύνουν το ΕΓΤΠΕ, λαμβάνοντας υπόψη τους ήδη προβλεπόμενους σχετικώς γενικούς κανόνες, αρχές και όρους .

15 . Με την κατάταξη κάθε τύπου δαπανών σε κάθε μια από τις διάφορες κατηγορίες λογαριασμών, η Επιτροπή ενδέχεται να υποπέσει σε πλάνη και να θεωρήσει ότι μια συγκεκριμένη δαπάνη αποδίδεται με κατ' αποκοπή ποσά .

16 . Η ιταλική κυβέρνηση δεν προσκομίζει πάντως ούτε αρχή αποδείξεως για την κατάχρηση εξουσίας που επικαλείται .

17 . Στην πραγματικότητα δεν υποστηρίζει καν ότι η πλάνη - αν υποτεθεί ότι υπάρχει πλάνη - οφείλεται στο γεγονός ότι η Επιτροπή επεδίωξε άλλο σκοπό από την απλή συγκεκριμένη εφαρμογή των γενικών κανόνων χρηματοδοτήσεως ή σε "ασύγνωστη αμέλεια" κατά τον τρόπο ενέργειας της εκτελεστικής αρχής . Πρόκειται εξάλλου για δαπάνη που δεν χαρακτηρίζεται ρητά από τους κανονισμούς, το σχετικό με την οποία ζήτημα δεν παρέλειψε η Επιτροπή να υποβάλει στην επιτροπή διαχειρίσεως, όπως προβλέπεται ( άρθρα 6 του κανονισμού 1883/78 και 26 του κανονισμού 2727/75 της 29ης Οκτωβρίου 1975 ).

18 . Πρέπει λοιπόν να θεωρηθεί ότι ο ισχυρισμός της καταχρήσεως της εξουσίας στερείται ερείσματος και θα πρέπει να εξετάσομε αν υπάρχει ενδεχομένως παράβαση του νόμου .

19 . Β - 1 ) Κατά την ιταλική κυβέρνηση, συντρέχει παράβαση και εσφαλμένη εφαρμογή των άρθρων 4 και 6 του κανονισμού 1883/78 και του παραρτήματος Ι του κανονισμού 3247/81 . Η ιταλική κυβέρνηση αναπτύσσει την άποψή της από διάφορες σκοπιές :

α ) Κατά το άρθρο 6 του κανονισμού 1883/78, "οι υλικές ενέργειες που προκύπτουν από την αποθεματοποίηση και, ενδεχομένως, από τη μεταποίηση των προϊόντων παρεμβάσεως χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων, με κατ' αποκοπή ποσά ενιαία για την Κοινότητα που θα καθορίζονται κατά τη διαδικασία η οποία προβλέπεται στο άρθρο 13 του κανονισμού ( ΕΟΚ ) αριθ . 729/70 και εφόσον παρίσταται ανάγκη κατόπιν εξετάσεως από την οικεία επιτροπή διαχειρίσεως ". Κατά την ιταλική κυβέρνηση ο χρωματισμός τον οποίο επέβαλε η Επιτροπή κατά το στάδιο της πωλήσεως ώστε να καθίσταται δυνατός ο έλεγχος του προορισμού του προϊόντος που μεταβιβάστηκε από τον ένα οργανισμό παρεμβάσεως στον άλλο δεν περιλαμβάνεται στις ενέργειες που αναφέρει το άρθρο 6, το οποίο δεν καλύπτει όλες τις υλικές ενέργειες που συνδέονται με το κοινοτικό μέτρο παρεμβάσεως αλλά μόνο αυτές που προκύπτουν από την αποθεματοποίηση και τη μεταποίηση .

β ) Για να θεμελιώσει την άποψη αυτή η Ιταλία επικαλείται τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1883/78 - " ... το χρηματοδοτούμενο ποσό καθορίζεται από τους ετήσιους λογαριασμούς στους οποίους χρεώνονται και πιστώνονται αντιστοίχως τα διάφορα στοιχεία των εξόδων και εσόδων" - σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι του κανονισμού 3247/81 ( που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, του προαναφερθέντος κανονισμού ). Το παράρτημα αυτό απαριθμεί εξ κατηγορίες εξόδων για τα οποία ισχύει σύστημα κατ' αποκοπή ποσών ( παράγραφος Ι-1 ), προβλέπει ποσά που δεν είναι κατ' αποκοπή για τα έξοδα μεταφοράς ( παράγραφος Ι-2 ) ενώ δεν προβλέπει τίποτα για την επιστροφή των λοιπών εξόδων ( παράγραφος Ι-3 ). Κατά την ιταλική κυβέρνηση τα έξοδα χρωματισμού που δεν εντάσσονται σε καμιά από τις απαριθμούμενες κατηγορίες εξόδων, πρέπει να θεωρηθεί ότι εμπίπτουν στην παράγραφο Ι-3 (" άλλα έξοδα ") και να επιστραφούν πλήρως .

γ ) Κατά την προσφεύγουσα, σημαντικό είναι το γεγονός ότι η Επιτροπή όρισε η ίδια στο άρθρο 5 του κανονισμού 2794/83 ότι ο χρωματισμός πρέπει "να κοστίζει όσο το δυνατό λιγότερο ": αν η επιστροφή γινόταν κατ' αποκοπή η φράση αυτή θα ήταν περιττή .

Η ιταλική κυβέρνηση επικαλείται περαιτέρω στο ίδιο πνεύμα το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1463/83 περί λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού 1322/83 ( μεταβίβαση μαλακού αρτοποιήσιμου σίτου προς την Ιταλία ) που περιέχει παρόμοια σύσταση (" να μειώνονται στο μεγαλύτερο δυνατό μέτρο τα έξοδα μεταφοράς "), είναι δε αναμφισβήτητο ότι για τα έξοδα αυτά δεν ορίστηκαν κατ' αποκοπή ποσά .

20 . 2 ) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής νομίζω ότι καταρρίπτουν τα προπαρατεθέντα στο στοιχείο γ ) επιχειρήματα .

21 . Συγκεκριμένα, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, ακόμη και όταν η επιστροφή γίνεται με κατ' αποκοπή ποσά, ενιαία για όλη την Κοινότητα, τα ποσά αυτά στηρίζονται στα καταλλήλως σταθμιζόμενα πραγματικά έξοδα έτσι η υποχρέωση των κρατών μελών να ενεργούν με τα χαμηλότερα δυνατά έξοδα διατηρεί όλη τη σημασία της δεδομένου ότι κατ' αυτόν τον τρόπο τα επιστρεφόμενα ποσά είναι μικρότερα .

22 . Δεν είναι συνεπώς παράδοξο ότι η Επιτροπή ζητεί από τα κράτη μέλη να της παράσχουν τις πληροφορίες βάσει των οποίων καθορίζει τα κατ' αποκοπή ποσά περιλαμβανομένων και των στοιχείων που αφορούν το πραγματικό κόστος των ενεργειών ( βλέπε "έγγραφο εργασίας" της 28ης Σεπτεμβρίου 1982 και το ερωτηματολόγιο που επισυνάπτονται στο υπόμνημα αντικρούσεως ), και ότι τα κατ' αποκοπή ποσά δεν μπορούν να καθοριστούν για κάθε περίοδο παρά μόνο αφού γίνει γνωστό το πραγματικό κόστος των ενεργειών . Δεν είναι λοιπόν παράδοξο ότι ο καθορισμός των ποσών γίνεται μετά την πραγματοποίηση των πρώτων ενεργειών αφού είναι πλέον γνωστό το κόστος τους όσον αφορά τις συνηθέστερες ενέργειες, τα ποσά καθορίζονται βάσει παλαιοτέρων στοιχείων τα οποία απλώς αναθεωρούνται .

23 . Υπό τις συνθήκες αυτές δεν είναι παράδοξο ούτε το ότι το άρθρο 5 του κανονισμού 2794/83 περιέχει, σχετικά με τα έξοδα του χρωματισμού, φράση όμοια με αυτή που περιέχει το άρθρο 1 του κανονισμού 1463/83 σχετικά με τα έξοδα μεταφοράς τα οποία προβλέπει και για τα οποία ο κανονισμός 3247/81 ( άρθρο 5 και παράρτημα Ι-1-2 ) ορίζει ρητά ότι επιστρέφονται πλήρως .

24 . Κατά τα λοιπά δεν είναι εύκολο στην πράξη να οριστούν κατ' αποκοπή ποσά διά την τελευταία αυτή κατηγορία εξόδων τα οποία αφορούν δραστηριότητα που αναπτύσσεται σε δύο κράτη μέλη .

25 . Αυτό δεν ισχύει για τα έξοδα χρωματισμού και επομένως δεν ευσταθεί το επιχείρημα που υποτίθεται ότι αντλείται από το γράμμα του κανονισμού .

26 . 3 ) 'Οσον αφορά το επιχείρημα που αναπτύσσεται παραπάνω στα στοιχεία α ) και β ) μπορούμε να δεχτούμε ότι οι ισχυρισμοί της ιταλικής κυβέρνησης είναι βάσιμοι μόνο εν μέρει .

27 . Συγκεκριμένα δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι τα έξοδα χρωματισμού εμπίπτουν σε μια από τις κατηγορίες της παραγράφου Ι-1 .

28 . Είναι προ πάντων σαφές ότι τα έξοδα αυτά είναι, και από χρονολογικής και από λειτουργικής σκοπιάς, διαφορετικά από την κατηγορία στην οποία η Επιτροπή υποστηρίζει ότι υπάγονταια (" έξοδος από το απόθεμα ").

29 . Το να θεωρηθεί ότι ο χρωματισμός προκαλείται από την έξοδο από το απόθεμα - ή ακόμη ότι μεταξύ των δύο ενεργειών υπάρχει σχέση λογική ή λειτουργική που τις εντάσσει στην ίδια ομάδα - σημαίνει στρέβλωση της έννοιας των λέξεων .

30 . Βεβαίως, εφόσον ο χρωματισμός επιβάλλεται από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, τα προϊόντα δεν μπορούν να εξέλθουν από το απόθεμα αν δεν χρωματιστούν προηγουμένως .

31 . Αυτό όμως που δικαιολογεί την ενέργεια είναι απλώς η ανάγκη ελέγχου του τελικού προορισμού του προϊόντος, είναι δε σαφές ότι θα μπορούσαν ενδεχομένως να υιοθετηθούν άλλες λύσεις προς το σκοπό αυτό, η δε επιλογή της μιας ή της άλλης δεν έχει καμιά σχέση με την έξοδο από το απόθεμα .

32 . Κατά τα λοιπά, με το ερωτηματολόγιο και τις οδηγίες για τον καθορισμό των κατ' αποκοπή ποσών που προαναφέρθηκαν, η Επιτροπή επισημαίνει η ίδια ποια έξοδα θεωρεί ως έξοδα εισόδου και εξόδου από το απόθεμα και δεν περιλαμβάνει σ' αυτά τα έξοδα χρωματισμού ή άλλα ως εξομοιούμενα προς αυτά ( η φράση "έξοδα ελέγχου" αναφέρεται προφανώς στους άμεσους ελέγχους της ποσότητας και της φυσικής κατάστασης των εμπορευμάτων και όχι στις ενέργειες του a posteriori ελέγχου του προορισμού τους ). Οι κατηγορίες εξόδων που αναφέρει η Επιτροπή αφορούν όλες ενέργειες σαφώς συνδεόμενες με την έξοδο ή την είσοδο στο απόθεμα ή την ίδια την αποθεματοποίηση, πράγμα που δεν ισχύει για τα έξοδα χρωματισμού .

33 . Αυτό δεν ισχύει ούτε για τα έξοδα "μεταποιήσεως", "συσκευασίας", "ξήρανσης", "ειδικής ψύξης" ή "ομογενοποίησης" που διακρίνονται σαφώς στην παράγραφο Ι-1 του παραρτήματος Ι από τα έξοδα αποθεματοποίησης και εξόδου από το απόθεμα .

34 . Εξάλλου ο χρωματισμός δεν μπορεί να εξομοιωθεί με ένέργεια "μεταποίησης" και να υπαχθεί στην περίπτωση Ι-1, στοιχείο δ ), του εν λόγω παραρτήματος Ι . Πράγματι ο χρωματισμός όχι μόνο δεν αλλοιώνει τα εσωτερικά χαρακτηριστικά του προϊόντος αλλά και δεν μεταβάλλει την οικονομική του αξία αναλόγως των δυνατοτήτων χρήσεώς του, εφόσον δεν εμποδίζει τη διοχέτευσή του προς άλλη τελική χρήση αλλά απλώς διευκολύνει τον έλεγχο της χρήσης αυτής . Εν πάση περιπτώσει είναι χαρακτηριστικό ότι με την από 7 Ιουνίου 1985 απόφαση η Επιτροπή δεν συνέδεσε τα εν λόγω έξοδα με τις ενέργειες "μεταποίησης" αλλά "εξόδου από το απόθεμα ".

35 . 4 ) Υπό τις συνθήκες αυτές, δεδομένου ότι δεν πρόκειται ούτε για δαπάνη εξόδου από το απόθεμα ούτε για δαπάνη μεταποιήσεως, η υλική ενέργεια του χρωματισμού εμπίπτει αναγκαστικά στην παράγραφο 1-3 του παραρτήματος Ι (" άλλα έξοδα που προκύπτουν από πράξεις που προβλέπονται από την κοινοτική ρύθμιση ").

36 . 'Οπως διευκρίνισε η Επιτροπή, πρόκειται για κατηγορία υπολοίπων που έχει σκοπό να περιλάβει, όσον αφορά την υποβολή των λογαριασμών, τα έξοδα που προκύπτουν από ενέργειες

που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΡΑC και για τις οποίες δεν ήταν δυνατό να προβλεφθεί ρητά κάποια κατηγορία εξ αρχής .

37 . Τα έξοδα χρωματισμού μπορούν κάλλιστα να εμπίπτουν στην περίπτωση αυτή .

38 . Δεν δέχομαι όμως το επιχείρημα που συνάγει η ιταλική κυβέρνηση από το συμπέρασμα αυτό, ότι δηλαδή χωρεί πλήρης επιστροφή των εξόδων .

39 . Πράγματι, αντίθετα με τις παραγράφους 1 και 2 όπου αναφέρεται ρητά ο αντίστοιχος τρόπος χρηματοδοτήσεως ( κατ' αποκοπή ποσά ή πλήρης επιστροφή των εξόδων ), η παράγραφος 3 του τμήματος Ι δεν προσδιορίζει τον οικείο τρόπο χρηματοδοτήσεως . 'Αρα ούτε από τη διατύπωσή της ούτε από τη θέση που κατέχει στο παράρτημα Ι συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης προτίμησε τον ένα ή τον άλλο τρόπο επιστροφής των εξόδων .

40 . Η προτίμηση αυτή πρέπει λοιπόν να προκύπτει από άλλες διατάξεις .

41 . Το άρθρο 5 του κανονισμού 2794/83, που επέβαλε το χρωματισμό δεν παρέχει ενδείξεις ως προς τον τρόπο χρηματοδοτήσεως εφόσον, όπως είδαμε, η φράση που περιέχει στο τέλος, ότι δηλαδή ο χρωματισμός πρέπει να κοστίζει "όσο το δυνατό λιγότερο" συνάδει και με τα κατ' αποκοπή ποσά και με την πλήρη επιστροφή των εξόδων .

42 . Θα πρέπει λοιπόν να ανατρέξομε σε άλλα ερμηνευτικά στοιχεία .

43 . Δεν πρέπει να λησμονούμε ότι ο κανονισμός 3247/81 ο οποίος περιλαμβάνει το παράρτημα Ι που εξετάζομε εκδόθηκε από το Συμβούλιο κατ' εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1883/78 . Αυτό σημαίνει ότι, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι τα δύο κείμενα είναι της ίδιας ιεραρχικής τάξεως, το πρώτο πρέπει να ερμηνευθεί με γνώμονα το δεύτερο, που έχει ως σκοπό να εκτελέσει και να διευκρινίσει .

44 . 'Ομως το άρθρο 2 του κανονισμού 1883/78 προβλέπει ότι, όταν στα πλαίσια κοινής οργανώσεως αγοράς καθορίζεται ένα ποσό ανά μονάδα για ένα μέτρο παρεμβάσεως, οι δαπάνες που προκύπτουν χρηματοδοτούνται εξ ολοκλήρου από την Κοινότητα .

45 . Δεδομένου ότι τα μέτρα που μας απασχολούν εν προκειμένω δεν εμπίπτουν στην περίπτωση αυτή, ισχύει το άρθρο 3 του ίδιου κανονισμού το οποίο παραπέμπει στα άρθρα 4 έως 8 .

46 . Από αυτά, το άρθρο 6 μνημονεύει τις "υλικές ενέργειες που προκύπτουν από την αποθεματοποίηση και, ενδεχομένως, από την μεταποίηση των προϊόντων παρεμβάσεως", οι οποίες χρηματοδοτούνται με κατ' αποκοπή ποσά ενιαία για την Κοινότητα .

47 . Το άρθρο 4, παράγραφος 1, αναφέρεται στα μέτρα παρεμβάσεως που συνεπάγονται "την αγορά και την αποθεματοποίηση προϊόντων", και όχι την "αποθεματοποίηση" και τη "μεταποίηση", όπως μνημονεύει το άρθρο 6 .

48 . Είναι όμως αναμφισβήτητο ότι ο κανονισμός 324781, που εκδόθηκε κατ' εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1883/78 αναφέρεται σε ευρύτατο φάσμα που περιλαμβάνει, εκτός από τα έξοδα που προκαλούνται από την αποθεματοποίηση και αυτά που προκύπτουν από τη μεταποίηση και από άλλες ενέργειες, τα οποία επιστρέφονται και τα μεν και τα δε κατ' αποκοπή ποσά .

49 . Αν λοιπόν μια κατηγορία εξόδων δεν μνημονεύεται ρητά στο άρθρο 4, παράγραφος 1, αυτό δεν σημαίνει ότι εμπίπτει στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού ( πλήρης χρηματοδότηση των δαπανών ). 'Ολα εξαρτώνται από τη διάταξη που προβλέπει τη δαπάνη ή από τη φύση της δαπάνης .

50 . 'Οπως όμως υποστηρίζει η Επιτροπή, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι τα έξοδα του χρωματισμού παρουσιάζουν μεγάλη ομοιότητα με εκείνα για τα οποία προβλέπεται ρητά η χορήγηση κατ' αποκοπή ποσών, διότι και τα μεν και τα δε θέτουν παρόμοια προβλήματα λόγω των οποίων προβλέφθηκε αυτός ο τρόπος χρηματοδοτήσεως με την πρόταση κανονισμού 2824/72 και θεσπίστηκε τελικά με το άρθρο 6 του κανονισμού 1883/78 .

51 . Στην πραγματικότητα πρόκειται για ενέργειες που εντάσσονται σε περίπλοκα συστήματα παρεμβάσεως και εκτείνονται από την πώληση μέχρι τη διάθεση, περνώντας από την αποθεματοποίηση ενδεχομένως και τη μεταποίηση και άλλες συναφείς ενέργειες .

52 . Στην περίπτωση αυτή το πρόβλημα, το οποίο υπογράμμισε η Επιτροπή με την αιτιολογική έκθεση της προτάσεώς της του 1972, είναι ότι κατά την πραγματοποίηση των περισσοτέρων ενεργειών, "οι οργανισμοί παρεμβάσεως υποβάλλονται σε έξοδα το μέγεθος των οποίων εξαρτάται όχι μόνο από αντικειμενικές συνθήκες του οικονομικού περιβάλλοντος ( τεχνικά χαρακτηριστικά, ικανότητες αποθεματοποίησης, επίπεδο των μισθών, εμπορικές συνήθειες, κόστος των ασφαλίσεων κλπ .) αλλά και από τις επιλογές των υπευθύνων των κρατών μελών ( άμεσες παρεμβάσεις των δημοσίων αρχών ή υπό τη μορφή συμφωνιών ή συμβάσεων με μη δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς, εθνικές διοικητικές διατάξεις, εμπορικές και διοικητικές συνήθειες κλπ .)". "Το αποτέλεσμα είναι μια μεγάλη ποικιλία καταστάσεων αναλόγως των κρατών μελών και τους συγκεκριμένους τομείς από την οποία προκύπτουν σημαντικές διαφορές ως προς το κόστος της ίδιας ενέργειας ( μέχρι και τριπλάσιο ) ενίοτε δε και δυσχέρεια στον προσδιορισμό του συνολικού κόστους ( π.χ . οι διοικήσεις σε ορισμένες χώρες πραγματοποιούν ορισμένα έξοδα τεχνικού ελέγχου χωρίς την αντίστοιχη χωριστή λογιστική καταχώρισή τους )."

53 . Δεν είναι λοιπόν παράδοξο ότι οι ισχύοντες μέχρι στιγμής κανόνες σε κάθε τομέα τους οποίους επαναλαμβάνει το άρθρο 3 του κανονισμού 2824/72 προβλέπουν γενικώς γι' αυτό το είδος των εξόδων ότι η κοινοτική χρηματοδότηση γίνεται με κατ' αποκοπή ποσά που καθορίζει η Επιτροπή και τα οποία αντικατοπτρίζουν τα διάφορα έξοδα .

54 . Το σύστημα των κατ' αποκοπή ποσών παρουσιάζει κατά τα λοιπά πρόδηλα πλεονεκτήματα από πλευράς ελέγχου των εξόδων, των οποίων την αύξηση και δεν ενθαρρύνει . Δεν αφήνει επίσης τις ενδεχόμενες σημαντικές διαφορές ως προς τα πραγματικά έξοδα από τη μια χώρα στην άλλη να προκαλέσουν σημαντικά κέρδη για οργανισμούς παρεμβάσεως και σημαντικές απώλειες για άλλους τις οποίες θα κληθεί να χρηματοδοτήσει το κράτος .

55 . Εξάλλου οι μέθοδοι καθορισμού των κατ' αποκοπή ποσών τελειοποιήθηκαν με την πάροδο του χρόνου και έτσι το σύστημα αυτό επιστροφής των εξόδων οριστικοποιήθηκε με το άρθρο 6 του κανονισμού 1883/78 για τις "υλικές ενέργειες που προκύπτουν από την αποθεματοποίηση και, ενδεχομένως, από τη μεταποίηση"

56 . Η διατύπωση του άρθρου 6 όπως και όλη η νομοτεχνική των διαφόρων κανονισμών όσον αφορά τον ορισμό των διαφόρων ενεργειών και τον καθορισμό της αντίστοιχης μεθόδου χρηματοδότησης είναι κάθε άλλο παρά τέλειες .

57 . Το αναπόφευκτο συμπέρασμα είναι πάντως ότι ο νομοθέτης θέλησε να προβλέψει - για τις υλικές ενέργειες που συνδέονται με την αποθεματοποίηση και τη μεταποίηση και τις συναφείς ενέργειες - την κατά γενικό κανόνα επιστροφή των εξόδων με κατ' αποκοπή ποσά .

58 . Επομένως οι εξαιρέσεις από το γενικό αυτό κανόνα πρέπει να προβλέπονται ρητά . Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση των εξόδων που προκύπτουν από τη μεταφορά μεταξύ δύο οργανισμών παρεμβάσεως, στα οποία αναφέρεται το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 3247/81 .

59 . Δεν ισχύει όμως το ίδιο στην περίπτωση των εξόδων του χρωματισμού, τα οποία δεν πρέπει, νομίζω, να αντιμετωπιστούν διαφορετικά από τα έξοδα που συνδέονται με τις παρόμοιες υλικές ενέργειες που προβλέπει το παράρτημα Ι του κανονισμού 3247/81 για τις οποίες ισχύει το σύστημα της επιστροφής με κατ' αποκοπή ποσά . Η Επιτροπή ανέφερε ότι τα πραγματικά έξοδα των κρατών μελών για τις ενέργειες χρωματισμού κυμαίνονται μεταξύ 6,15 Ecu ανά τόνο στην Ιταλία και 0,18 Ecu ανά τόνο στην Ιρλανδία . Αυτή ακριβώς η κατάσταση ώθησε την Επιτροπή να προτείνει - και το Συμβούλιο να αποφασίσει - τη γενίκευση του συστήματος επιστροφής των εξόδων με κατ' αποκοπή ποσά για τις ενέργειες αυτού του είδους .

60 . Τίποτα δεν αποδεικνύει λοιπόν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής συνιστά εσφαλμένη εφαρμογή των ισχυόντων κανονισμών .

61 . Γ - Δυο λόγια ακόμα σχετικά με τον ισχυρισμό της ιταλικής κυβέρνησης για "αναδρομικότητα" της απόφασης της Επιτροπής της 7ης Ιουνίου 1983 κατά το μέτρο που η απόφαση αυτή καθορίζει το κατ' αποκοπή ποσό για τα έξοδα του χρωματισμού μετά την πραγματοποίησή του . Για το λόγο αυτό η Ιταλία περιέλαβε τελικά στα αιτήματά της την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης "τουλάχιστο κατά το μέτρο που εφαρμόζεται αναδρομικά στην επιχείρηση χρωματισμού στην οποία αναφέρεται ο κανονισμός ( ΕΟΚ ) 2794/83 της Επιτροπής ".

62 . Το σημείο αυτό χρήζει ορισμένων διευκρινίσεων .

63 . Ο χρωματισμός πραγματοποιήθηκε κατά το δεύτερο εξάμηνο του 1983 ενώ η επίδικη απόφαση εκδόθηκε στα μέσα του 1985 .

64 . Η απόφαση εκδόθηκε πάντως κατ' εφαρμογή νομοθεσίας που είχε θεσπίσει παλαιότερα το Συμβούλιο και η Επιτροπή - είτε πρόκειται για τους γενικούς κανονισμούς του 1978 ( κανονισμός 1883/78 ) και του 1981 ( κανονισμός 3247/81 ), ή για τους κανονισμούς του 1983 ( κανονισμοί 1322/83, 1463/83 και 2794/83 ) όσον αφορά τη μεταφορά από την οποία πηγάζει η διαφορά .

65 . Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής ως προς τη μέθοδο καθορισμού των κατ' αποκοπή ποσών αρκούν για να φωτίσουν τους λόγους για τους οποίους - δεδομένου ότι ήταν η πρώτη φορά που πραγματοποιήθηκε χρωματισμός των κόκκων του σίτου - τα ποσά αυτά έπρεπε κανονικά να καθοριστούν μετά την πραγματοποίηση της ενέργειας, αυτός δε ήταν ο μόνος τρόπος για να σχηματισθεί μια ιδέα των πραγματικών εξόδων .

66 . Επιλέγοντας τη μέθοδο των κατ' αποκοπή ποσών και όχι τη μέθοδο της πλήρους επιστροφής των εξόδων, η Επιτροπή κινήθηκε στα πλαίσια της ερμηνείας του υπάρχοντος δικαίου ( πράγμα που είναι πάντως αμφισβητήσιμο όπως αποδεικνύει η προσφυγή της Ιταλίας ) χωρίς να καινοτομήσει στον τομέα της ισχύουσας ρύθμισης .

67 . Δεν έχει όμως λόγους η Ιταλική Δημοκρατία να επικαλείται μια δικαιολογημένη προσδοκία που θα μπορούσε να στηρίξει το συμπέρασμα ότι, εφαρμόζοντας την απόφαση της 7ης Ιουνίου 1983 στην επίδικη ενέργεια, η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης;

68 . Πιο συγκεκριμένα, δεν μπορεί η Ιταλία να υποστηρίξει λυσιτελώς ότι η τελευταία φράση του άρθρου 5 του κανονισμού 2794/83 ( ο "χρωματισμός πρέπει να κοστίζει όσο το δυνατό λιγότερο ") της δημιούργησε την πεπλανημένη αντίληψη ότι θα της επιστρέφονταν πλήρως τα έξοδα του χρωματισμού;

69 . Η γνώμη μου είναι ( βλέπε ανωτέρω ) ότι η φράση αυτή δεν σημαίνει οπωσδήποτε επιλογή ενός συγκεκριμένου συστήματος επιστροφής των εξόδων διότι δικαιολογείται και στο ένα και στο άλλο σύστημα .

70 . Δεν νομίζω εξάλλου ότι η φράση αυτή σε συνδυασμό με άλλα σχετικά στοιχεία μπορεί να αποτελέσει βάση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που θα στήριζε το συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν έχει εφαρμογή στην επίδικη ενέργεια - ενώ συνιστά ορθή ερμηνεία του ισχύοντος δικαίου .

71 . Τα ακόλουθα στοιχεία πρέπει να ληφθούν υπόψη :

α ) δεδομένου ότι πρόκειται για την πρώτη ενέργεια του είδους αυτού, δεν υπήρχε παλαιότερη πρακτική που παραβιάστηκε από την επίδικη απόφαση

β ) από τις 15 Δεκεμβρίου 1983 τουλάχιστον η Επιτροπή ανήγγειλε ( παράρτημα 3 της προσφυγής ) ότι η προσαρμογή των κατ' αποκοπή ποσών για την κάλυψη των εξόδων του χρωματισμού θα γινόταν αναδρομικά με την προσεχή αναθεώρηση των κατ' αποκοπή ποσών που προβλεπόταν για τις αρχές του 1984 . Κατά την Επιτροπή η προσαρμογή αυτή θα γινόταν, όπως και προηγουμένως, βάσει συνδυασμένης έρευνας των οργανισμών παρεμβάσεως ως προς τα διάφορα στοιχεία του κόστους και στην περίπτωση του χρωματισμού, κατά την τεχνική ( που είχε χρησιμοποιηθεί ήδη για τα έξοδα της ειδικής ψύξεως και της ομογενοποιήσεως ) ενός σημειώματος που θα ανέφερε ότι για τις ποσότητες που χρωματίστηκαν, το κατ' αποκοπή ποσό θα αυξανόταν σε ορισμένο μέτρο

γ ) βάσει των στοιχείων που διαβίβασαν τα κράτη μέλη η Επιτροπή ετοίμασε ένα έγγραφο εργασίας όπου περιέλαβε τα έξοδα που είχαν υποβάλει τα διάφορα κράτη μέλη γι' αυτού του είδους τις ενέργειες και καθόρισε το πρόσθετο ποσό για την επιστροφή των εξόδων χρωματισμού

δ ) η Επιτροπή υπέβαλε στην επιτροπή διαχειρίσεως σχέδιο αποφάσεως που έτυχε ευνοϊκής ψήφου αλλά δεν συγκέντρωσε την απαιτούμενη πλειοψηφία . Κατά τα πρακτικά της σχετικής σύσκεψης μόνο η ιταλική αντιπροσωπεία αντιτάχθηκε στην εφαρμογή του συστήματος των κατ' αποκοππή ποσών για το χρωματισμό των σιτηρών συγκεκριμένα, η Ελλάδα ψήφισε κατά μόνο διότι θεώρησε ότι το καθορισθέν ποσό δεν κάλυπτε τα έξοδα που πραγματοποιήθηκαν στη χώρα αυτή και το Ηνωμένο Βασίλειο αντιτάχθηκε σε κάθε είδους χρηματοδότηση της ενέργειας . 'Οπως βλέπομε κανένα άλλο κράτος μέλος δεν εκφράστηκε κατά της επιστροφής των εξόδων με κατ' αποκοπή ποσά .

Θα παρατηρήσω σχετικώς ότι οι επιτροπές διαχειρίσεως, στόχος των οποίων είναι να αναμείξουν τα κράτη μέλη στη διαδικασία εφαρμογής της κοινής γεωργικής πολιτικής δεν έχουν εξουσία λήψεως αποφάσεων, η οποία, όπως έκρινε το Δικαστήριο ( 8 ), ανήκει στην Επιτροπή που έχει σημαντικής εκτάσεως εκτελεστικές εξουσίες τις οποίες οφείλει να ασκεί με γνώμονα τους γενικούς στόχους κάθε οργάνωσης αγοράς ( 9 ) και, ενδεχομένως, στο Συμβούλιο .

Η Επιτροπή μπορεί να λαμβάνει μέτρα αμέσου εφαρμογής ακόμη και παρά την αντίθετη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως στην περίπτωση αυτή, το Συμβούλιο, μπορεί να λάβει, εντός ενός μηνός, διαφορετική απόφαση με ειδική πλειοψηφία .

Στην περίπτωση που η επιτροπή διαχειρίσεως δεν διατυπώσει γνώμη, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το στοιχείο αυτό "δεν επηρεάζει καθόλου το κύρος των μέτρων που λαμβάνει η Επιτροπή", εφόσον "μόνο στην περίπτωση όπου η Επιτροπή λαμβάνει μέτρα παρά την αντίθετη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως, τα μέτρα αυτά πρέπει να κοινοποιούνται στο Συμβούλιο" ( 10 ).

72 . Διαπιστώνομε λοιπόν ότι ήδη από την αρχή, η στάση της Επιτροπής δεν ήταν τέτοια που θα μπορούσε να δημιουργήσει στις ιταλικές αρχές πεπλανημένη πεποίθηση ότι θα χωρούσε πλήρης χρηματοδότηση των εξόδων χρωματισμού .

73 . Από την αρχή επίσης, η Ιταλία εκδήλωσε βεβαίως την αντίθεσή της προς την άποψη της Επιτροπής την αντίθεση όμως αυτή δεν συμμερίστηκε καμιά από τις άλλες αρχές, όλη δε η διαδικασία εξελίχθηκε χωρίς διφορούμενα κατά την έννοια της εφαρμογής κατ' αποκοπή ποσών .

74 . 'Οσον αφορά τον καθορισμό του επίδικου ποσού, η Ιταλία μπορούσε να το αμφισβητήσει, όπως έπραξε η Ελλάδα, κατά τις συνόδους της επιτροπής διαχειρίσεως .

75 . Νομίζω λοιπόν ότι δεν θεμελιώνεται επαρκώς η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη την οποία φέρεται ότι προσέβαλε η επίδικη απόφαση .

ΙV - Συμπέρασμα

76 . Βάσει των ανωτέρω η γνώμη μου είναι ότι η προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας πρέπει να κριθεί αβάσιμη και η προσφεύγουσα να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα .

(*) Μετάφραση από τα πορτογαλικά .

( 1 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/005, σ . 93 .

( 2 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 03/022, σ . 91 .

( 3 ) JΟ L 298 της 31.12.1972, σ . 5 .

( 4 ) ΕΕ L 327 της 14.11.1981, σ . 1 .

( 5 ) ΕΕ L 138 της 27.5.1983, σ . 63 .

( 6 ) ΕΕ L 274 της 7.10.1983, σ . 18 .

( 7 ) Βλέπε προτάσεις μου στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 351 και 360/85, Fαβσιρυε δε ζεσ δε Cθασμεσοι jatae Epitqopoes, r . 15, jai tis paqapolpas rtg molokocia .

( 8 ) Αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 1970 στις υποθέσεις 25/70, Ειξζυθσ - υξδ Vοσσατςςτεμμε, jai 30/70, Sγθεεσ, Rαγ . 1970, r . 1161 jai ep ., idiys r . 1183 jai ep.A apevarg tgs 14gs Maqtiou 1973 rtgm upeherg 57/72, Wεςτ'υγλεσ, Rαγ . 1973, r . 321 jai ep .

( 9 ) Απόφαση της 30ής Οκτωβρίου 1975 στην υπόθεση 23/75, Rεω Sοδα, Rαγ . 1975, r . 1279, idiys r . 1302 .

( 10 ) Απόφαση της 5ης Απριλίου 1979 στην υπόθεση 95/78, Dυμγιοσα, Rαγ . 1979, r . 1549, idiys r . 1568 .