Απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Δεκεμβρίου 2001. - Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως κατά Heidi Hautala. - Αίτηση αναιρέσεως - Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου - Απόφαση 93/731/ΕΚ του Συμβουλίου - Εξαιρέσεις από την αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα - Προστασία του δημοσίου συμφέροντος στις διεθνείς σχέσεις - Μερική πρόσβαση. - Υπόθεση C-353/99 P.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 2001 σελίδα I-09565



Περίληψη

Διάδικοι

Σκεπτικό της απόφασης

Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα

Διατακτικό



Λέξεις κλειδιά

1. Συμβούλιο - Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου - Απόφαση 93/731 - Σκοποί - Αρχή της μεγαλύτερης δυνατής προσβάσεως - Στενή ερμηνεία των εξαιρέσεων από την αρχή της προσβάσεως

(Απόφαση 93/731 του Συμβουλίου)

2. Συμβούλιο - Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου - Απόφαση 93/731 - Εξαιρέσεις από την αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα - Άρνηση της προσβάσεως σε έγγραφο, προβληθείσα χωρίς προηγούμενη εξέταση της δυνατότητας μερικής προσβάσεως στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις - αραβίαση της αρχής της αναλογικότητας

(Απόφαση 93/731 του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1)

Περίληψη

1. Ο σκοπός της αποφάσεως 93/731, σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου, πέραν της εξασφαλίσεως της εσωτερικής λειτουργίας του Συμβουλίου προς το συμφέρον της χρηστής διοικήσεως, συνίσταται στην πρόβλεψη, υπέρ του κοινού, της μεγαλύτερης δυνατής προσβάσεως στα έγγραφα που έχει στην κατοχή του το Συμβούλιο, οπότε κάθε εξαίρεση από το εν λόγω δικαίωμα πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται στενά.

( βλ. σκέψη 25 )

2. Η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί να μην υπερβαίνουν οι παρεκκλίσεις τα όρια των ενεργειών που είναι κατάλληλες και αναγκαίες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

Όταν δεν υφίσταται λόγος που να δικαιολογεί την εκ μέρους ενός οργάνου διατήρηση ως απορρήτων των πληροφοριακών στοιχείων που περιέχονται σε έγγραφο και τα οποία δεν εμπίπτουν στις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, η άρνηση παροχής μερικής προσβάσεως θα συνιστούσε μέτρο προδήλως δυσανάλογο για την εξασφάλιση της εμπιστευτικότητας των πληροφοριακών στοιχείων που καλύπτονται από κάποια από τις εξαιρέσεις αυτές. Ο στόχος που επιδιώκει το Συμβούλιο, αρνούμενο την πρόσβαση στην επίδικη έκθεση, θα μπορούσε να επιτευχθεί ακόμα και στην περίπτωση που το Συμβούλιο θα περιοριζόταν να μην επιτρέψει την πρόσβαση, κατόπιν εξετάσεως, στα χωρία της επίδικης εκθέσεως που μπορούν να θίξουν τις διεθνείς σχέσεις.

( βλ. σκέψεις 28-29 )

Διάδικοι

Στην υπόθεση C-353/99 P,

Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενο από την J. Aussant και τους G. Maganza και Μ. Bauer, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

αναιρεσείον,

υποστηριζόμενο από το

Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενο από την R. Silva de Lapuerta, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

παρεμβαίνον κατ' αναίρεση,

που έχει ως αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως που ασκήθηκε κατά της αποφάσεως που εξέδωσε στις 19 Ιουλίου 1999 το ρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (πρώτο τμήμα) στην υπόθεση T-14/98, Hautala κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1999, σ. ΙΙ-2489), και με την οποία ζητείται η εξαφάνιση της αποφάσεως αυτής,

όπου οι λοιποί διάδικοι είναι

η Heidi Hautala, μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, εκπροσωπούμενη από τους O. W. Brouwer και T. Janssens, avocats, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

προσφεύγουσα πρωτοδίκως,

υποστηριζόμενη από

το Βασίλειο της Δανίας, εκπροσωπούμενο από τον J. Molde, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

και

το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από τον J. E. Collins, επικουρούμενο από την H. Davies, barrister, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

παρεμβαίνοντες κατ' αναίρεση,

καθώς και

η Δημοκρατία της Φινλανδίας, εκπροσωπούμενη αρχικώς από τον H. Rotkirch και στη συνέχεια από την T. Pynnä, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

το Βασίλειο της Σουηδίας, εκπροσωπούμενο από τον A. Kruse, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

και

η Γαλλική Δημοκρατία,

παρεμβαίνοντες πρωτοδίκως,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

συγκείμενο από τους G. C. Rodríguez Iglesias, ρόεδρο, P. Jann, F. Macken, N. Colneric και S. von Bahr, προέδρους τμήματος, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, Μ. Wathelet, Β. Σκουρή, J. N. Cunha Rodrigues (εισηγητή) και C. W. A. Timmermans, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: P. Léger

γραμματέας: D. Louterman-Hubeau, προϊσταμένη τμήματος,

έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,

αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 13ης Μαρτίου 2001,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 10ης Ιουλίου 2001,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

Σκεπτικό της απόφασης

1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 22 Σεπτεμβρίου 1999, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως άσκησε, δυνάμει του άρθρου 49 του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου, αναίρεση κατά της αποφάσεως του ρωτοδικείου της 19ης Ιουλίου 1999 στην υπόθεση Τ-14/98, Hautala κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1999, σ. ΙΙ-2489, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση), με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση του Συμβουλίου της 4ης Νοεμβρίου 1997, περί αρνήσεως στην προσφεύγουσα της προσβάσεως στην έκθεση της ομάδας εργασίας «Εξαγωγές συμβατικών όπλων» (στο εξής: επίδικη απόφαση του Συμβουλίου).

2 Με διάταξη του ροέδρου του Δικαστηρίου της 10ης Φεβρουαρίου 2000, επετράπη στο Βασίλειο της Ισπανίας να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων του Συμβουλίου, ενώ στο Βασίλειο της Δανίας και στο Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας επετράπη να παρέμβουν υπέρ των αιτημάτων της H. Hautala.

Το νομικό πλαίσιο

3 Όσον αφορά το νομικό πλαίσιο, το ρωτοδικείο διαπίστωσε τα ακόλουθα:

«1 Η Τελική ράξη της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, που υπογράφηκε στο Μάαστριχτ στις 7 Φεβρουαρίου 1992, περιλαμβάνει δήλωση (αριθ. 17) σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφόρηση (στο εξής: δήλωση αριθ. 17), η οποία ορίζει τα εξής:

"Η συνδιάσκεψη θεωρεί ότι η διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων ενισχύει τη δημοκρατικότητα των οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού προς τον διοικητικό μηχανισμό. Γι' αυτόν τον λόγο, η συνδιάσκεψη συνιστά να υποβάλει η Επιτροπή στο Συμβούλιο, το αργότερο το 1993, έκθεση σχετικά με τα μέτρα που αποσκοπούν στο να διευρύνουν την πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες που διαθέτουν τα όργανα."

2 Κατά το πέρας των εργασιών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Μπίρμιγχαμ στις 16 Οκτωβρίου 1992, οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων προέβησαν σε δήλωση με τίτλο "Μια Κοινότητα κοντά στους πολίτες της" (Δελτίο ΕΚ 10-1992, σ. 9), στην οποία υπογράμμισαν την ανάγκη να καταστεί η Κοινότητα πιο διαφανής. Η δέσμευση αυτή επιβεβαιώθηκε κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Εδιμβούργου στις 12 Δεκεμβρίου 1992 (Δελτίο ΕΚ 12-1992, σ. 7).

3 Στις 5 Μα_ου 1993 η Επιτροπή απηύθυνε στο Συμβούλιο, στο Κοινοβούλιο και στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή την ανακοίνωση 93/C 156/05, περί της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των κοινοτικών οργάνων (EE C 156, σ. 5), η οποία περιελάμβανε τα αποτελέσματα συγκριτικής έρευνας σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα εντός των κρατών μελών και εντός ορισμένων τρίτων χωρών και κατέληγε στο ότι φαινόταν ενδεδειγμένη η περαιτέρω διεύρυνση της δυνατότητας προσβάσεως στα κοινοτικά έγγραφα.

4 Στις 2 Ιουνίου 1993, η Επιτροπή εξέδωσε την ανακοίνωση 93/C 166/04, περί της διαφάνειας στην Κοινότητα (EE C 166, σ. 4), στην οποία διατυπώνονται οι βασικές αρχές που διέπουν την πρόσβαση στα έγγραφα.

5 Κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης στις 22 Ιουνίου 1993, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κλήθηκαν "να συνεχίσουν τις εργασίες τους βάσει της αρχής κατά την οποία οι πολίτες πρέπει να έχουν την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες" (Δελτίο ΕΚ 6-1993, σ. 16, μέρος Ι.22).

6 Στο πλαίσιο των προκαταρκτικών αυτών σταδίων της εφαρμογής της αρχής της διαφάνειας, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ενέκριναν στις 6 Δεκεμβρίου 1993 έναν κώδικα συμπεριφοράς σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου και της Επιτροπής (EE L 340, σ. 41, στο εξής: κώδικας συμπεριφοράς), με σκοπό τον καθορισμό των αρχών που διέπουν την πρόσβαση στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή τους.

7 Στον κώδικα συμπεριφοράς διατυπώνεται η ακόλουθη γενική αρχή:

"Το κοινό θα έχει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της Επιτροπής και του Συμβουλίου."

8 Ως "έγγραφο" ορίζεται "κάθε γραπτό κείμενο, ανεξάρτητα από τον χρησιμοποιούμενο υλικό φορέα, που περιέχει υφιστάμενα στοιχεία και βρίσκεται στην κατοχή του Συμβουλίου ή της Επιτροπής".

9 Οι περιστάσεις τις οποίες μπορεί να επικαλεστεί ένα κοινοτικό όργανο για να δικαιολογήσει την απόρριψη αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα απαριθμούνται στον κώδικα συμπεριφοράς ως εξής:

"Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε έγγραφο του οποίου η κοινολόγηση είναι δυνατόν να αποβεί σε βάρος:

- της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος (δημόσια ασφάλεια, διεθνείς σχέσεις, νομισματική σταθερότητα, δικαστικές διαδικασίες, επιθεωρήσεις και έρευνες),

- [...]

Τα θεσμικά όργανα μπορούν επίσης να αρνηθούν την πρόσβαση για να εξασφαλίσουν την προστασία του συμφέροντος του θεσμικού οργάνου σε συνάρτηση με το απόρρητο των διαβουλεύσεών [διασκέψεών] του."

10 Ο κώδικας συμπεριφοράς ορίζει επίσης ότι:

"Η Επιτροπή και το Συμβούλιο λαμβάνουν τα μέτρα για την εφαρμογή των προαναφερομένων διατάξεων πριν από την 1η Ιανουαρίου 1994".

11 Το Συμβούλιο, για να διασφαλίσει την εκτέλεση της υποχρεώσεως αυτής, εξέδωσε, στις 20 Δεκεμβρίου 1993, την απόφαση 93/731/ΕΚ σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου (EE L 340, σ. 43, στο εξής: απόφαση 93/731).

12 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 ορίζει τα εξής:

"Δεν επιτρέπεται η πρόσβαση σε έγγραφο του Συμβουλίου του οποίου η κοινολόγηση είναι δυνατόν να αποβεί σε βάρος:

- της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος (δημόσια ασφάλεια, διεθνείς σχέσεις, νομισματική σταθερότητα, δικαστικές διαδικασίες, επιθεωρήσεις και έρευνες),

- [...]"».

Το ιστορικό της διαφοράς

4 Όσον αφορά το ιστορικό της διαφοράς, το ρωτοδικείο διαπίστωσε τα εξής:

«13 Η [H. Hautala] είναι μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

14 Στις 14 Νοεμβρίου 1996, υπέβαλε γραπτή ερώτηση στο Συμβούλιο (γραπτή ερώτηση P-3219/96, ΕΕ 1997, C 186, σ. 48), με την οποία επεδίωκε να λάβει διευκρινίσεις σχετικά με τα οκτώ κριτήρια για την εξαγωγή όπλων που είχαν καθοριστεί από τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια του Λουξεμβούργου, τον Ιούνιο του 1991, και της Λισσαβώνας, τον Ιούνιο του 1992. Η [H. Hautala] διατύπωσε ειδικότερα τα ακόλουθα ερωτήματα:

"Σκοπεύει το Συμβούλιο να λάβει τα επιβαλλόμενα μέτρα για να θέσει τέλος στην παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων από τις εξαγωγές όπλων των κρατών μελών της Ενώσεως; Για ποιους λόγους παραμένουν απόρρητες οι κατευθυντήριες γραμμές που εκτέθηκαν στην ολιτική Επιτροπή από την ομάδα εργασίας του Συμβουλίου Εξαγωγές Συμβατικών Όπλων’ για τη διευκρίνιση των κριτηρίων;"

15 Το Συμβούλιο απάντησε στις 10 Μαρτίου 1997 αναφέροντας ιδίως τα εξής:

"Το ένα από τα οκτώ κριτήρια αφορά τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων από τη χώρα τελικού προορισμού, ζήτημα που απασχολεί το σύνολο των κρατών μελών. Αυτά προβαίνουν σε ανταλλαγή απόψεων επί του ζητήματος αυτού, καθώς και επί άλλων ζητημάτων σχετικών με την πολιτική όσον αφορά την εξαγωγή όπλων, στα πλαίσια της ομάδας εργασίας Εξαγωγές Συμβατικών Όπλων’ της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (ΚΕΑ), που επιφορτίστηκε να επιδείξει ιδιαίτερη προσοχή στην εφαρμογή των οκτώ κριτηρίων ώστε να επιτευχθεί κοινή ερμηνεία.

Κατά τη συνεδρίαση της 14ης και 15ης Noεμβρίου 1996, η ολιτική Επιτροπή [του Συμβουλίου] ενέκρινε έκθεση της ομάδας εργασίας Εξαγωγές Συμβατικών Όπλων’ ώστε να βελτιωθεί περαιτέρω η συνεκτική εφαρμογή των κοινών κριτηρίων. Η ολιτική Επιτροπή αποφάσισε επίσης ότι η ομάδα εργασίας έπρεπε να συνεχίσει να παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς το ζήτημα αυτό.

Εντούτοις, οι αποφάσεις σχετικά με τη χορήγηση αδειών εξαγωγής συνιστούν καθεαυτές ζήτημα που εξακολουθεί να εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών, Το Συμβούλιο επομένως δεν είναι σε θέση να σχολιάσει τις διάφορες άδειες εξαγωγής ή την εθνική πολιτική σχετικά με την ενημέρωση του κοινού στον τομέα αυτό."

16 Με έγγραφο της 17ης Ιουνίου 1997, απευθυνόμενο στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου, η [H. Hautala] ζήτησε να της κοινοποιηθεί η μνημονευόμενη στην απάντηση του Συμβουλίου έκθεση (στο εξής: επίδικη έκθεση).

17 Η επίδικη έκθεση εγκρίθηκε από την ολιτική Επιτροπή αλλά δεν εγκρίθηκε ποτέ από το Συμβούλιο. Καταρτίστηκε στα πλαίσια του ειδικού συστήματος ευρωπαϊκής επικοινωνίας COREU, συστήματος που υιοθετήθηκε στα πλαίσια της ΚΕΑ κατ' εφαρμογήν των διατάξεων του τίτλου V της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση από τα κράτη μέλη και την Επιτροπή το 1995 και δεν αποτελεί αντικείμενο κοινοποιήσεως μέσω των συνήθων διαύλων διανομής των εγγράφων του Συμβουλίου. Κατά την πρακτική του Συμβουλίου, το δίκτυο COREU χρησιμοποιείται μόνο για τα ζητήματα που εμπίπτουν στον ανωτέρω τίτλο V. Η κοινοποίηση εγγράφων μέσω του δικτύου COREU διενεργείται σε περιορισμένο αριθμό εγκεκριμένων παραληπτών στα κράτη μέλη, στην Επιτροπή και στη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου.

18 Με έγγραφο της 25ης Ιουλίου 1997, η Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου αρνήθηκε την πρόσβαση στην επίδικη έκθεση, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, προβάλλοντας ότι περιείχε "εξαιρετικά ευαίσθητες πληροφορίες των οποίων η κοινοποίηση θα έθιγε το δημόσιο συμφέρον, στον τομέα της δημόσιας ασφάλειας".

19 Με έγγραφο της 1ης Σεπτεμβρίου 1997, η [H. Hautala] διατύπωσε επιβεβαιωτικό αίτημα, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731.

20 Το επιβεβαιωτικό αίτημα εξετάστηκε από την ομάδα εργασίας "πληροφόρηση" της Επιτροπής των Μονίμων Αντιπροσώπων κατά τη συνεδρίαση της 24ης Οκτωβρίου 1997 και από τα μέλη του Συμβουλίου κατά τη σύνοδο της 3ης Νοεμβρίου 1997, κατά το πέρας της οποίας η απαιτούμενη απλή πλειοψηφία έκρινε ότι έπρεπε να δοθεί αρνητική απάντηση στο εν λόγω αίτημα. Τέσσερις αντιπροσωπείες ήταν υπέρ της κοινοποιήσεως της επίδικης εκθέσεως.

21 Με έγγραφο της 4ης Νοεμβρίου 1997 (στο εξής: [επίδικη] απόφαση [του Συμβουλίου]), το Συμβούλιο απέρριψε το επιβεβαιωτικό αίτημα. Το έγγραφο είχε την εξής διατύπωση:

"Απαντώ στο έγγραφό σας της 1ης Σεπτεμβρίου 1997, στο οποίο διατυπώνεται, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 7, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731/ΕΚ, επιβεβαιωτικό αίτημα να σας επιτραπεί η πρόσβαση στην [επίδικη (...)] έκθεση.

Το αίτημά σας επανεξετάστηκε από το Συμβούλιο βάσει του εγγράφου αυτού.

Το Συμβούλιο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η κοινοποίηση της [επίδικης (...)] εκθέσεως θα μπορούσε να θίξει τις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ενώσεως με τρίτες χώρες.

ρέπει συνεπώς να μην επιτραπεί η πρόσβαση στο εν λόγω έγγραφο δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731/ΕΚ, για να προστατευθεί το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων."

22 Η επίδικη έκθεση ώθησε το Συμβούλιο να θεσπίσει στις 8 Ιουνίου 1998 έναν κώδικα συμπεριφοράς για τις εξαγωγές όπλων, ο οποίος αποτέλεσε αντικείμενο δημοσιεύσεως.»

Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση

5 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του ρωτοδικείου στις 13 Ιανουαρίου 1998, η H. Hautala ζήτησε την ακύρωση της επίδικης αποφάσεως του Συμβουλίου.

6 ρος στήριξη της προσφυγής της, η H. Hautala επικαλέσθηκε τρεις λόγους ακυρώσεως, αντλούμενους, αντιστοίχως, από την παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 (πρώτος λόγος ακυρώσεως), από την παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 253 ΕΚ) (δεύτερος λόγος ακυρώσεως) και από την παραβίαση της θεμελιώδους αρχής του κοινοτικού δικαίου σύμφωνα με την οποία οι πολίτες της Ευρωπαϊκής Ενώσεως πρέπει να έχουν την ευρύτερη και πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα των κοινοτικών οργάνων, καθώς και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (τρίτος λόγος ακυρώσεως).

7 Το ρωτοδικείο έκρινε, καταρχάς, ότι ήταν αρμόδιο να επιληφθεί της προσφυγής. Συναφώς, εξέθεσε τα ακόλουθα:

«40 ρέπει να υπομνηστεί προκαταρκτικά ότι, δυνάμει του άρθρου 113 του Κανονισμού Διαδικασίας, το ρωτοδικείο μπορεί οποτεδήποτε να εξετάσει αυτεπαγγέλτως το παραδεκτό για λόγους δημοσίας τάξεως.

41 Το γεγονός ότι η επίδικη έκθεση εμπίπτει στον τίτλο V της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει επίπτωση επί της αρμοδιότητας του ρωτοδικείου. Με την απόφαση [της 17ης Ιουνίου 1998, Τ-174/95, Svenska Journalistförbundet κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1998, σ. ΙΙ-2289)] (σκέψεις 81 και 82), το ρωτοδικείο έκρινε ήδη ότι η απόφαση 93/731 εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα του Συμβουλίου, ανεξάρτητα από το περιεχόμενό τους. Έκρινε επίσης ότι, σύμφωνα με το άρθρο Ι.11, παράγραφος 1, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (τα άρθρα Ι έως Ι.11 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση αντικαταστάθηκαν από τα άρθρα 11 ΕΕ έως 28 ΕΕ), οι πράξεις οι εκδιδόμενες κατ' εφαρμογήν του άρθρου 151, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 207, παράγραφος 3, ΕΚ), το οποίο συνιστά τη νομική βάση της αποφάσεως 93/731, εφαρμόζονται στις διατάξεις σχετικά με τους τομείς του τίτλου V της εν λόγω Συνθήκης.

42 Επομένως, σύμφωνα με τη λύση που υιοθετήθηκε με την [προμνησθείσα απόφαση Svenska Journalistförbundet κατά Συμβουλίου] (σκέψη 85), ελλείψει αντιθέτων διατάξεων, τα έγγραφα που εμπίπτουν στον τίτλο V της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση καλύπτονται από την απόφαση 93/731. Το γεγονός ότι το ρωτοδικείο δεν είναι, δυνάμει του άρθρου Λ της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση [νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 46 ΕΚ], αρμόδιο να κρίνει τη νομιμότητα των πράξεων που εμπίπτουν στον τίτλο V της εν λόγω Συνθήκης δεν αποτελεί συνεπώς εμπόδιο όσον αφορά την αρμοδιότητά του να αποφαίνεται σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στις εν λόγω πράξεις.»

8 Το ρωτοδικείο ακύρωσε, στη συνέχεια, την επίδικη απόφαση του Συμβουλίου, δεχθέν τον πρώτο λόγο ακυρώσεως με τον οποίο η H. Hautala προσήψε στο Συμβούλιο ότι είχε θεωρήσει ότι δεν υπείχε υποχρέωση να εξετάσει αν μπορούσε να δεχθεί μερική πρόσβαση επιτρέποντας την κοινοποίηση των χωρίων της επίδικης εκθέσεως που δεν καλύπτονταν από την εξαίρεση η οποία αντλείται από την προστασία του δημοσίου συμφέροντος. Συναφώς, το ρωτοδικείο παρατήρησε τα εξής:

«75 Όσον αφορά το προβαλλόμενο από τη Σουηδική Κυβέρνηση τρίτο επιχείρημα [του πρώτου λόγου ακυρώσεως], κατά το οποίο το Συμβούλιο, με την άρνησή του να επιτρέψει την πρόσβαση στα χωρία της επίδικης εκθέσεως που δεν καλύπτονται από την εξαίρεση η οποία αντλείται από την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, επισημαίνεται ότι το Συμβούλιο θεωρεί ότι η αρχή της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα ισχύει μόνο για τα έγγραφα καθεαυτά και όχι για τα εκεί περιλαμβανόμενα πληροφοριακά στοιχεία.

76 Απόκειται συνεπώς στο ρωτοδικείο να ελέγξει αν το Συμβούλιο ήταν υποχρεωμένο να εξετάσει αν μπορούσε να επιτραπεί μερική πρόσβαση. Δεδομένου ότι το ζήτημα αυτό είναι νομικής φύσεως, ο ασκούμενος από το ρωτοδικείο έλεγχος δεν είναι περιορισμένος.

77 Υπενθυμίζεται συναφώς ότι η απόφαση 93/731 είναι μέτρο εσωτερικής φύσεως που έλαβε το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 151, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ. Ελλείψει ειδικής κοινοτικής νομοθεσίας, το Συμβούλιο καθορίζει τους όρους υπό τους οποίους αντιμετωπίζονται οι αιτήσεις προσβάσεως στα έγγραφά του (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 30ής Απριλίου 1996, C-58/94, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. Ι-2169, σκέψεις 37 και 38). Επομένως, αν το Συμβούλιο το επιθυμούσε, θα μπορούσε να αποφασίσει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα έγγραφά του βάσει νέας πολιτικής.

78 Η απόφαση 93/731 δεν επιβάλλει όμως ρητώς στο Συμβούλιο να εξετάζει αν μπορεί να επιτραπεί μερική πρόσβαση στα έγγραφα. Δεν απαγορεύει επίσης ρητώς τέτοια δυνατότητα, όπως αναγνώρισε το Συμβούλιο κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.

79 Ενόψει των ανωτέρω, πρέπει να υπομνηστεί προς τον σκοπό της ερμηνείας του άρθρου 4 της αποφάσεως 93/731 η νομική βάση της θεσπίσεως από το Συμβούλιο της αποφάσεως αυτής.

80 Διαπιστώνεται ότι η δήλωση αριθ. 17 συνιστούσε στην Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο, το αργότερο το 1993, έκθεση σχετικά με τα μέτρα που αποσκοπούν στο να διευρύνουν την πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες που διαθέτουν τα κοινοτικά όργανα. Η δέσμευση αυτή επιβεβαιώθηκε κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης στις 22 Ιουνίου 1993, που κάλεσε το Συμβούλιο και την Επιτροπή "να συνεχίσουν τις εργασίες τους βάσει της αρχής κατά την οποία οι πολίτες πρέπει να έχουν την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες".

81 Στο προοίμιο του κώδικα συμπεριφοράς, το Συμβούλιο και η Επιτροπή αναφέρονται ρητώς στη δήλωση αριθ. 17 και στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κοπεγχάγης ως βάση της πρωτοβουλίας τους. Στον κώδικα συμπεριφοράς διατυπώνεται η γενική αρχή κατά την οποία το κοινό θα έχει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα.

82 Επιπλέον, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να υπογραμμίσει, με την προμνημονευθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου (σκέψη 35), τη σημασία του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές. Το Δικαστήριο υπέμνησε ότι η δήλωση αριθ. 17 συνδέει το δικαίωμα αυτό "με τον δημοκρατικό χαρακτήρα των θεσμικων οργάνων". Στις προτάσεις του επί της υποθέσεως αυτής (Συλλογή 1996, σ. Ι-2171, σημείο 19), ο γενικός εισαγγελέας υπογράμμισε, όσον αφορά το υποκειμενικό δικαίωμα στην πληροφόρηση, τα εξής:

"Η βάση του δικαιώματος αυτού πρέπει μάλλον να αναζητηθεί στη δημοκρατική αρχή, η οποία αποτελεί ένα από τα θεμελιακά στοιχεία του κοινοτικού οικοδομήματος και έχει πλέον καθιερωθεί με το προοίμιο της Συνθήκης του Μάαστριχτ και το άρθρο ΣΤ [της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 6 ΕΕ)] των κοινών διατάξεων."

83 Αναφερόμενο στην προαναφερθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, το ρωτοδικείο διαπίστωσε πρόσφατα με την [προμνησθείσα απόφαση Svenska Journalistförbundet κατά Συμβουλίου] (σκέψη 66) τα εξής:

"Η απόφαση 93/731 έχει σκοπό να ερμηνεύει την αρχή της πληρέστερης δυνατής προσβάσεως των πολιτών στην πληροφόρηση, προκειμένου να ενισχύει τον δημοκρατικό χαρακτήρα των θεσμικών οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού στη διοίκηση."

84 ρέπει στη συνέχεια να υπομνηστεί ότι, όταν τίθεται μια γενική αρχή και προβλέπονται εξαιρέσεις από αυτήν, οι εξαιρέσεις αυτές πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενώς ώστε να μην διακυβεύεται η εφαρμογή της γενικής αρχής (βλ., υπό την έννοια αυτή, [...] αποφάσεις [του ρωτοδικείου της 5ης Μαρτίου 1997, Τ-105/95,] WWF UK κατά Επιτροπής, [Συλλογή 1997, σ. ΙΙ-313,] σκέψη 56, και [της 6ης Φεβρουαρίου 1998, Τ-124/96,] Interporc κατά Επιτροπής, [Συλλογή 1998, σ. ΙΙ-231,] σκέψη 49). Εν προκειμένω, πρέπει να ερμηνευθούν οι διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, όπου απαριθμούνται οι εξαιρέσεις από την ανωτέρω γενική αρχή.

85 Επιπλέον, η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί "όπως οι παρεκκλίσεις μη υπερβαίνουν τα όρια των ενεργειών που είναι κατάλληλες και αναγκαίες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού" (απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Μα_ου 1986, 222/84, Johnston, Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψη 38). Εν προκειμένω, ο στόχος που επιδιώκει το Συμβούλιο αρνούμενο την πρόσβαση στην επίδικη έκθεση είναι, σύμφωνα με την αιτιολογία που περιλαμβάνεται στην [επίδικη απόφασή του], "η προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων". Ο στόχος αυτός όμως μπορεί να επιτευχθεί ακόμη και στην περίπτωση που το Συμβούλιο θα περιοριζόταν να μην επιτρέψει την πρόσβαση, κατόπιν εξετάσεως, στα χωρία της επίδικης εκθέσεως που μπορούν να θίξουν τις διεθνείς σχέσεις.

86 Στο πλαίσιο αυτό, η αρχή της αναλογικότητας θα επέτρεπε στο Συμβούλιο, σε ειδικές περιπτώσεις κατά τις οποίες ο όγκος του εγγράφου ή των υπό εξέταση χωρίων θα συνεπήγετο δυσανάλογη διοικητική προσπάθεια, να σταθμίσει, αφενός, το συμφέρον της προσβάσεως του κοινού στα χωρία αυτά και, αφετέρου, τον φόρτο της απαιτούμενης εργασίας. Το Συμβούλιο θα μπορούσε έτσι, στις ειδικές αυτές περιπτώσεις, να διασφαλίζει το συμφέρον της χρηστής διοικήσεως.

87 Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, η ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 πρέπει να γίνει υπό το φως της αρχής του δικαιώματος στην πληροφόρηση και της αρχής της αναλογικότητας, από τις οποίες προκύπτει ότι το Συμβούλιο έχει την υποχρέωση να εξετάζει αν πρέπει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις.

88 Όπως προκύπτει από την ανωτέρω σκέψη 75, το Συμβούλιο δεν προέβη σε τέτοια εξέταση διότι θεωρεί ότι η αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα εφαρμόζεται μόνο στα έγγραφα καθεαυτά και όχι στα εκεί περιλαμβανόμενα πληροφοριακά στοιχεία. Κατά συνέπεια, η [επίδικη] απόφαση [του Συμβουλίου] πάσχει νομική πλάνη και πρέπει συνεπώς να ακυρωθεί.

89 Δεν συντρέχει κατά συνέπεια λόγος να αποφανθεί το ρωτοδικείο επί των άλλων δύο λόγω ακυρώσεως που επικαλείται η [H. Hautala] προς στήριξη της προσφυγής της.»

Η αίτηση αναιρέσεως

Λόγοι αναιρέσεως και επιχειρήματα των διαδίκων

9 Το Συβούλιο, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο της Ισπανίας, ζητεί από το Δικαστήριο να εξαφανίσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, να απορρίψει την πρωτοδίκως ασκηθείσα προσφυγή ως αβάσιμη, να καταδικάσει την H. Hautala στα δικαστικά έξοδα της ενώπιον του ρωτοδικείου δίκης και να αποφασίσει επί των δικαστικών εξόδων της αναιρετικής διαδικασίας όπως αρμόζει.

10 Κατά το Συμβούλιο και την Ισπανική Κυβέρνηση, το ρωτοδικείο υπέπεσε σε νομική πλάνη ερμηνεύοντας την απόφαση 93/731 υπό την έννοια ότι υποχρεώνει το Συμβούλιο να εξετάζει αν πρέπει να επιτρέψει την πρόσβαση στις περιεχόμενες σε ένα έγγραφο πληροφορίες που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 4 της εν λόγω αποφάσεως.

11 Το Συμβούλιο υποστηρίζει καταρχάς ότι, σύμφωνα με το κείμενο της αποφάσεως 93/731, το οποίο προβλέπει την πρόσβαση στα «έγγραφα» και όχι στις «πληροφορίες», η απόφαση αυτή αφορά μόνον αυτά καθαυτά τα έγγραφα του Συμβουλίου και όχι τα πληροφοριακά στοιχεία που περιέχουν τα έγγραφα αυτά. Το Συμβούλιο οφείλει να εξετάζει μόνον αν το ζητούμενο έγγραφο, υπό την μορφή στην οποία υφίσταται και χωρίς την παραμικρή αλλοίωση, μπορεί να κοινοποιηθεί ή όχι. Υπό τις συνθήκες αυτές, το ρωτοδικείο υπέπεσε σε νομική πλάνη συνάγοντας από την απόφαση 93/731 ότι το Συμβούλιο υπέχει υποχρέωση όχι να δεχθεί την αίτηση προσβάσεως σε ορισμένο έγγραφο, αλλά να τροποποιήσει το έγγραφο αυτό και, ως εκ τούτου, να δημιουργήσει νέο έγγραφο απαρτιζόμενο αποκλειστικά από τα πληροφοριακά στοιχεία τα οποία μπορούν να δημοσιοποιηθούν, με μοναδικό σκοπό την παροχή «πληροφοριών» στο κοινό. Εξάλλου, μια τέτοια υποχρέωση θα ήταν δύσκολο να τεθεί σε εφαρμογή και θα συνεπαγόταν σημαντικό φόρτο εργασίας για τις διοικητικές υπηρεσίες του Συμβουλίου.

12 Το Συμβούλιο υποστηρίζει περαιτέρω ότι, αντίθετα προς τα αναφερόμενα από το ρωτοδικείο, ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει η απόφαση 93/731 δεν συνίσταται στην καθιέρωση ενός δικαιώματος στην «πληροφόρηση», αλλά ενός ειδικού δικαιώματος προσβάσεως αποκλειστικώς στα ήδη υπάρχοντα «έγγραφα» του Συμβουλίου, πανομοιότυπα με εκείνα τα οποία είχαν στη διάθεσή τους τα μέλη του οργάνου και βάσει των οποίων το εν λόγω όργανο έλαβε την απόφασή του. Κατά συνέπεια, το ρωτοδικείο κακώς ερμήνευσε την απόφαση 93/731 «υπό το φως της αρχής του δικαιώματος στην πληροφόρηση».

13 Τέλος, κατά το Συμβούλιο, ελλείψει γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου απονέμουσας στους πολίτες απόλυτο δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα αυτά, το ρωτοδικείο προέβη σε εσφαλμένη εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας. Έκφραση της αρχής της αναλογικότητας αποτελεί η απαρίθμηση, στο άρθρο 4 της αποφάσεως 93/731, των περιστάσεων που δικαιολογούν εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα. Η απαρίθμηση αυτή, ερμηνευόμενη στενά και υπό το φως του σκοπού της εν λόγω αποφάσεως, ο οποίος συνίσταται στην πρόβλεψη της προσβάσεως στα «έγγραφα» του Συμβουλίου, επιτρέπει την πλήρη εξασφάλιση της τηρήσεως της εν λόγω αρχής. Αντιθέτως, από την αρχή αυτή δεν μπορεί να αντληθεί δικαίωμα μερικής προσβάσεως στα έγγραφα του Συμβουλίου.

14 Ομοίως, η Ισπανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι, κατά το παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, δεν υφίσταται ένα «καταρχήν δικαίωμα στην πληροφόρηση», όπως αυτό περιγράφεται στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Εξάλλου, η αρχή της αναλογικότητας δεν μπορεί να υποχρεώσει το Συμβούλιο να εξετάσει τη δυνατότητα μερικής προσβάσεως σε έγγραφο του οποίου η δημοσιοποίηση θα έθετε σε κίνδυνο ένα από τα συμφέροντα που προστατεύονται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, διάταξη η οποία, στην περίπτωση αυτή, υποχρεώνει σαφώς το Συμβούλιο να αρνηθεί την πρόσβαση στο επίμαχο έγγραφο.

15 Αντιθέτως, η H. Hautala ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα. Το Βασίλειο της Δανίας, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας διατυπώνουν το ίδιο αίτημα.

16 Κατά την H. Hautala και τις κυβερνήσεις αυτές, η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση ορθώς ερμηνεύει την απόφαση 93/731 υποχρεώνοντας το Συμβούλιο να εξετάζει τη δυνατότητα μερικής προσβάσεως στα έγγραφα που περιέχουν πληροφορίες καλυπτόμενες από τις προβλεπόμενες στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 εξαιρέσεις.

17 Η υποχρεώση αυτή του Συμβουλίου απορρέει τόσο από το κείμενο της αποφάσεως 93/731, όσο και από τον σκοπό τον οποίο επιδιώκει και ο οποίος συνίσταται στην ευρύτερη δυνατή πρόσβαση του πολίτη στην πληροφόρηση, με στόχο την ενίσχυση του δημοκρατικού χαρακτήρα των κοινοτικών οργάνων καθώς και της εμπιστοσύνης του κοινού στην κοινοτική διοίκηση.

18 Κατά την H. Hautala, το ίδιο συμπέρασμα απορρέει και από την υποχρέωση να ερμηνεύεται το κοινοτικό δίκαιο υπό το φως των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται και η αρχή που καθιερώνει το δικαίωμα στην πληροφόρηση. Συνεπώς, προκειμένου να εξασφαλίζει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση των πολιτών στην πληροφόρηση, το Συμβούλιο πρέπει να επιτρέπει τη μερική πρόσβαση στα έγγραφα όταν αυτά δεν μπορούν να δημοσιοποιηθούν ολόκληρα.

19 Η H. Hautala καθώς και οι Κυβερνήσεις της Δανίας, του Ηνωμένου Βασιλείου, της Φινλανδίας και της Σουηδίας θεωρούν ότι η υποχρέωση παροχής μερικής προσβάσεως στα έγγραφα του Συμβουλίου απορρέει και από την αρχή σύμφωνα με την οποία οι παρεκκλίσεις από ένα γενικό κανόνα πρέπει να ερμηνεύονται αυστηρά καθώς και από την αρχή της αναλογικότητας.

20 Τέλος, κατά την H. Hautala, ακόμα και αν υποτεθεί ότι η απόφαση 93/731 δεν επιβάλλει στο Συμβούλιο την υποχρέωση να εξετάζει τη δυνατότητα παροχής μερικής προσβάσεως, η υποχρέωση αυτή απορρέει ευθέως από τη θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου δυνάμει της οποίας στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ενώσεως πρέπει να επιτρέπεται η ευρύτερη και πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ενώσεως. Το άρθρο 255, παράγραφος 1, ΕΚ, που προστέθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, επιβεβαιώνει το θεμελιώδες δικαίωμα των πολιτών όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

21 Όπως παρατήρησε το ρωτοδικείο στη σκέψη 78 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η απόφαση 93/731 δεν επιβάλλει μεν ρητώς στο Συμβούλιο να εξετάζει αν μπορεί να επιτραπεί μερική πρόσβαση στα έγγραφα, δεν απαγορεύει ωστόσο ρητώς μια τέτοια δυνατότητα.

22 Στο πλαίσιο της ερμηνείας της αποφάσεως 93/731, το ρωτοδικείο καταρχάς ορθώς υπενθύμισε, στις σκέψεις 80 και 81 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το ιστορικό της εν λόγω αποφάσεως. Έτσι, με τη δήλωση αριθ. 17, η οποία επιγράφεται «Δήλωση σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφόρηση», η συνδιάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών θεώρησε ότι «η διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων ενισχύει τη δημοκρατικότητα των οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού προς τον διοικητικό μηχανισμό» και συνέστησε να υποβάλει η Επιτροπή στο Συμβούλιο, το αργότερο το 1993, έκθεση σχετικά με τα μέτρα που αποσκοπούν στο να διευρύνουν την «πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες» που διαθέτουν τα όργανα. Η δέσμευση αυτή αναλήφθηκε εκ νέου κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης στις 22 Ιουνίου 1993, το οποίο κάλεσε το Συμβούλιο και την Επιτροπή «να συνεχίσουν τις εργασίες τους βάσει της αρχής κατά την οποία οι πολίτες πρέπει να έχουν την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες». Εξάλλου, στο προοίμιο του κώδικα συμπεριφοράς, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ανέφεραν ρητώς τη δήλωση αριθ. 17 και τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κοπεγχάγης ως βάση της πρωτοβουλίας τους. Τέλος ο κώδικας συμπεριφοράς διατυπώνει τη γενική αρχή σύμφωνα με την οποία το κοινό θα έχει «την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της Επιτροπής και του Συμβουλίου».

23 Συνεπώς, από το πλαίσιο στο οποίο εκδόθηκε η απόφαση 93/731 προκύπτει ότι το Συμβούλιο και η Ισπανική Κυβέρνηση κακώς υποστηρίζουν ότι η απόφαση αυτή αφορά μόνον την πρόσβαση στα «έγγραφα» αυτά καθαυτά και όχι την πρόσβαση στα πληροφοριακά στοιχεία που περιέχουν τα έγγραφα αυτά.

24 εραιτέρω, όπως προσφυώς υπενθύμισε το ρωτοδικείο στη σκέψη 82 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Δικαστήριο, με τη σκέψη 35 της προμνησθείσας αποφάσεώς του Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, υπογράμμισε τη σημασία του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές και υπενθύμισε ότι η δήλωση αριθ. 17 συνδέει το δικαίωμα αυτό με τον «δημοκρατικό χαρακτήρα των θεσμικών οργάνων».

25 Ο σκοπός της αποφάσεως 93/731, πέραν της εξασφαλίσεως της εσωτερικής λειτουργίας του Συμβουλίου προς το συμφέρον της χρηστής διοικήσεως (προμνησθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, σκέψη 37), συνίσταται στην πρόβλεψη, υπέρ του κοινού, της μεγαλύτερης δυνατής προσβάσεως στα έγγραφα που έχει στην κατοχή του το Συμβούλιο, οπότε κάθε εξαίρεση από το εν λόγω δικαίωμα πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται στενά [βλ., υπό το πνεύμα αυτό, όσον αφορά την απόφαση 94/90/ΕΚΑΧ, ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής, της 8ης Φεβρουαρίου 1994, σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα της Επιτροπής (ΕΕ L 46, σ. 58), την απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2000, C-174/98 P και C-189/98 P, Κάτω Χώρες και Van der Wal κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. Ι-1, σκέψη 27].

26 Όμως, η ερμηνεία που υποστηρίζουν το Συμβούλιο και η Ισπανική Κυβέρνηση θα είχε ως αποτέλεσμα να καθιστά όλως αδικαιολογήτως ανενεργό το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα πληροφοριακά στοιχεία που περιλαμβάνονται σε ένα έγγραφο και τα οποία δεν εμπίπτουν σε κάποια από τις εξαιρέσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731. Η πρακτική αποτελεσματικότητα του δικαιώματος αυτού θα μειωνόταν τότε σημαντικά.

27 Τέλος, αντίθετα προς τα υποστηριζόμενα από το Συμβούλιο και την Ισπανική Κυβέρνηση, το ρωτοδικείο δεν υπέπεσε σε νομική πλάνη κρίνοντας ότι η αρχή της αναλογικότητας υποχρεώνει επίσης το Συμβούλιο να εξετάζει τη δυνατότητα μερικής προσβάσεως σε έγγραφο το οποίο περιέχει και πληροφοριακά στοιχεία των οποίων η δημοσιοποίηση θα έθετε σε κίνδυνο κάποιο από τα συμφέροντα που προστατεύονται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731.

28 Επί του σημείου αυτού, ορθώς το ρωτοδικείο υπενθύμισε, στη σκέψη 85 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, τη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί να μην υπερβαίνουν οι παρεκκλίσεις τα όρια των ενεργειών που είναι κατάλληλες και αναγκαίες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

29 Όμως, πέραν του ότι δεν προβλήθηκε κανένας λόγος που να δικαιολογεί την εκ μέρους ενός οργάνου διατήρηση ως απορρήτων των πληροφοριακών στοιχείων που περιέχονται σε έγγραφο και τα οποία δεν εμπίπτουν στις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, η άρνηση παροχής μερικής προσβάσεως θα συνιστούσε μέτρο προδήλως δυσανάλογο για την εξασφάλιση της εμπιστευτικότητας των πληροφοριακών στοιχείων που καλύπτονται από κάποια από τις εξαιρέσεις αυτές. Όπως παρατήρησε το ρωτοδικείο στη σκέψη 85 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ο στόχος που επιδιώκει το Συμβούλιο, αρνούμενο την πρόσβαση στην επίδικη έκθεση, θα μπορούσε να επιτευχθεί ακόμα και στην περίπτωση που το Συμβούλιο θα περιοριζόταν να μην επιτρέψει την πρόσβαση, κατόπιν εξετάσεως, στα χωρία της επίδικης εκθέσεως που μπορούν να θίξουν τις διεθνείς σχέσεις.

30 Το ρωτοδικείο εφάρμοσε επίσης ορθώς την αρχή της αναλογικότητας όταν, στη σκέψη 86 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, εκτιμώντας το επιχείρημα του Συμβουλίου που αντλείτο από τον δυσανάλογο φόρτο της διοικήσεως που θα συνεπαγόταν η υποχρέωση εξασφαλίσεως μερικής προσβάσεως στα έγγραφα που έχει στην κατοχή του, δέχθηκε τη δυνατότητα διασφαλίσεως, σε ορισμένες ιδιαίτερες περιπτώσεις, του συμφέροντος της χρηστής διοικήσεως.

31 Από τις ανωτέρω σκέψεις, και χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί κατά πόσον, όπως υποστηρίζουν το Συμβούλιο και η Ισπανική Κυβέρνηση, το ρωτοδικείο κακώς στηρίχθηκε στην ύπαρξη μιας «αρχής καθιερώνουσας το δικαίωμα στην πληροφόρηση», προκύπτει ότι ορθώς το ρωτοδικείο έκρινε, στη σκέψη 87 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 έχει την έννοια ότι το Συμβούλιο υπέχει υποχρέωση να εξετάζει αν πρέπει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις και ακύρωσε την επίδικη απόφαση του Συμβουλίου, αφού διαπίστωσε ότι το Συμβούλιο δεν είχε προβεί σε τέτοια εξέταση διότι είχε θεωρήσει ότι η αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα εφαρμόζεται μόνο στα έγγραφα αυτά καθαυτά και όχι στα εκεί περιλαμβανόμενα πληροφοριακά στοιχεία.

32 Συνεπώς, η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί.

Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα

Επί των δικαστικών εξόδων

33 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, το οποίο εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου 118, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η H. Hautala ζήτησε να καταδικαστεί το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα, το δε Συμβούλιο ηττήθηκε, το τελευταίο πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Κατ' εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του ιδίου κανονισμού, το Βασίλειο της Ισπανίας, το Βασίλειο της Δανίας, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας θα φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.

Διατακτικό

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

αποφασίζει:

1) Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως.

2) Καταδικάζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα δικαστικά έξοδα.

3) Το Βασίλειο της Ισπανίας, το Βασίλειο της Δανίας, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.