Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz της 29ης Μαΐου 1997. - Hera SpA κατά Unità sanitaria locale nº 3 - genovese (USL) και Impresa Romagnoli SpA. - Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: Tribunale amministrativo regionale della Liguria - Ιταλία. - Οδηγία 93/37/ΕΟΚ - Συμβάσεις δημοσίων έργων - Προσφορές ασυνήθιστα χαμηλές. - Υπόθεση C-304/96.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1997 σελίδα I-05685



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

A - Εισαγωγή

1 Η παρούσα αίτηση του Tribunale amministrativo regionale della Liguria για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορά τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων.

2 Η Unitΰ sanitaria locale n_ 3 - genovese (USL) (τοπικές υγειονομικές αρχές) δημοσίευσε στις 19 Δεκεμβρίου 1995 πρόσκληση υποβολής προσφορών για την εσωτερική αναδιάρθρωση και την τεχνολογική προσαρμογή του Vecchio Istituto του Presidio Socio Sanitario στη Γένοβα (1). Σύμφωνα με την πρόσκληση αυτή υποβολής προσφορών, το έργο μπορούσε να ανατεθεί στην προσφέρουσα επιχείρηση η οποία θα παρείχε τη σημαντικότερη έκπτωση σε σχέση με το ύψος της τιμής βάσεως των έργων που ανερχόταν στο ποσό των 16 463 000 000 ιταλικών λιρών (LIT).

3 Η εταιρία Hera SpA υπέβαλε την καλύτερη προσφορά με έκπτωση 17,30 %, ωστόσο όμως αποκλείστηκε από τη διαδικασία διαγωνισμού επειδή η προσφορά της ήταν ασυνήθιστα χαμηλή. Έτσι, το έργο ανατέθηκε στην εταιρία Impresa Romagnoli SpA.

4 Η αναθέτουσα αρχή στηρίχθηκε προς τούτο στις διατάξεις αριθ. 109 («Legge quadro in materia di lavori pubblici») (2) [νόμος-πλαίσιο περί των δημοσίων έργων], όπως τροποποιήθηκε με το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 101, της 3ης Απριλίου 1995 (3), και τον νόμο αριθ. 216, της 2ας Ιουνίου 1995 (4). Το άρθρο 21, παράγραφος 1 bis, του νόμου 109 ορίζει ότι «έως την 1η Ιανουαρίου 1997 (5) αποκλείονται από τους διαγωνισμούς για την εκτέλεση δημοσίων έργων ποσού μεγαλύτερου ή μικρότερου από το κοινοτικό όριο οι προσφορές οι οποίες περιλαμβάνουν ποσοστό εκπτώσεως που υπερβαίνει κατά ένα πέμπτο τον μέσον όρο των εκπτώσεων όλων των άλλων υποβληθεισών προσφορών».

5 Η εταιρία Hera άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως με την οποία αποκλείστηκε από τη διαδικασία του διαγωνισμού. Ειδικότερα, επικαλείται τις εφαρμοστέες διατάξεις της οδηγίας 93/37/EΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (6). Το άρθρο 30 της οδηγίας αυτής αφορά τα κριτήρια αναθέσεως των έργων. Η παράγραφος 4 του άρθρου αυτού έχει ως εξής:

«Εάν, για μια δεδομένη σύμβαση, οι προσφορές φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες, η αναθέτουσα αρχή, πριν να απορρίψει τις προσφορές αυτές, ζητά εγγράφως τις διευκρινίσεις που κρίνει σκόπιμες για τα στοιχεία της προσφοράς και επαληθεύει τα στοιχεία της προσφοράς, λαμβάνοντας υπόψη την παρεχόμενη αιτιολόγηση.

Η αναθέτουσα αρχή μπορεί να λαμβάνει υπόψη την αιτιολόγηση σχετικά με την οικονομία που επιτυγχάνεται χάρη στη μέθοδο κατασκευής ή τις τεχνικές λύσεις που έχουν επιλεγεί ή τις εξαιρετικά ευνοϋκές συνθήκες υπό τις οποίες ο προσφέρων εκτελεί τις εργασίες ή την πρωτοτυπία της μελέτης του.

Εάν τα έγγραφα στοιχεία της σύμβασης προβλέπουν την ανάθεση στον προσφέροντα τη χαμηλότερη τιμή, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή την απόρριψη των προσφορών τις οποίες θεωρεί υπερβολικά χαμηλές.

Εντούτοις, για τη χρονική περίοδο μέχρι το τέλος του έτους 1992 (7) και εφόσον η ισχύουσα εθνική νομοθεσία το επιτρέπει, η αναθέτουσα αρχή μπορεί κατ' εξαίρεση και χωρίς καμία διάκριση λόγω ιθαγένειας, να απορρίπτει προσφορές ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες, χωρίς να υποχρεούται να τηρεί τη διαδικασία που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο, σε περίπτωση κατά την οποία οι προσφορές αυτές, για μια δεδομένη σύμβαση, είναι τόσο πολλές ώστε η εφαρμογή της διαδικασίας αυτής ενδέχεται να οδηγήσει σε σοβαρή καθυστέρηση και να θέσει σε κίνδυνο το δημόσιο συμφέρον που σχετίζεται με την υλοποίηση της εν λόγω σύμβασης. Η προσφυγή σ' αυτή την έκτακτη διαδικασία αναφέρεται στην ανακοίνωση που προβλέπεται στο άρθρο 11, παράγραφος 5.»

6 Το εθνικό δικαστήριο κατέληξε στο ότι στην παρούσα υπόθεση, οι διατάξεις του ιταλικού δικαίου οι οποίες προβλέπουν τον αποκλεισμό των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών είχαν εφαρμοστεί ορθά από την αναθέτουσα αρχή. Συγχρόνως όμως διαπίστωσε ότι οι διατάξεις αυτές του εσωτερικού δικαίου εμφάνιζαν μια «προφανή διαφορά» προς το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37.

7 Πάντως, το Tribunale amministrativo regionale della Liguria έκρινε ότι ήταν αναγκαίο, για την επίλυση της διαφοράς που εκκρεμούσε ενώπιόν του, να υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ. Επομένως, ζήτησε από το Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα επί του ζητήματος αν η κοινοτική έννομη τάξη παρέχει ή όχι τη δυνατότητα σε κράτος μέλος, και αν ναι σε ποιες περιπτώσεις, να καθιερώνει προσωρινές παρεκκλίσεις από την έναρξη ισχύος των οδηγιών όταν αυτές ορίζουν ειδική προθεσμία (8).

B - Aνάλυση

Επί του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος

8 Όπως προκύπτει από την έκθεση των περιστατικών, η παρούσα υπόθεση αφορά το ζήτημα αν, μετά την 31η Δεκεμβρίου 1992, οι ιταλικές αρχές μπορούσαν βασίμως να δεχθούν παρεκκλίσεις από το άρθρο της οδηγίας 93/37, η οποία έπρεπε να είχε μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο το αργότερο στις 19 Ιουλίου 1990. Όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, το ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο βαίνει πολύ πέραν αυτού. Συγκεκριμένα, ερωτάται το Δικαστήριο, κατά πολύ γενικό τρόπο, αν ένα κράτος μέλος μπορεί μονομερώς να μεταθέσει την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος μιας οδηγίας, και υπό ποιες προϋποθέσεις. Ωστόσο, το Δικαστήριο δεν έχει ως αποστολή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων που του παρέχονται βάσει του άρθρου 177 της Συνθήκης, να διατυπώνει συμβουλευτικές γνώμες για ζητήματα γενικά ή υποθετικά (9).

9 Επομένως, επιδοκιμάζω την Επιτροπή όταν αναφέρει ότι το προδικαστικό ερώτημα πρέπει να αναδιατυπωθεί. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει σαφώς ότι το αρμόδιο δικαστήριο ερωτά αν διατάξεις όπως αυτές του άρθρου 21, παράγραφος 1 bis, του νόμου 109 συμβιβάζονται προς εκείνες του άρθρου 30, παράγραφος 4, της οδηγία 93/37 σχετικά με την τύχη των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών.

10 Η Ιταλική Κυβέρνηση έχει την άποψη ότι δεν χρειάζεται να δοθεί απάντηση στο υποβληθέν ερώτημα. Κατ' αυτήν, η οδηγία 93/37 δεν παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις της οδηγίας. Εξάλλου, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση της 22ας Ιουνίου 1989, 103/88, Costanzo (10), ότι οι εφαρμοστέες τότε διατάξεις, οι οποίες αντιστοιχούσαν στο σημερινό άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37, είχαν άμεσο αποτέλεσμα. Κατά συνέπεια, η απόφαση αυτή προσφέρει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα αναγκαία στοιχεία προς επίλυση της διαφοράς που ήχθη ενώπιόν του. Επομένως, το εθνικό δικαστήριο πρέπει να παραμερίσει την εφαρμογή της διατάξεως του εν λόγω άρθρου 21, παράγραφος 1 bis, του νόμου 109 ως αντίθετης προς την οδηγία 93/37.

11 Είμαι επίσης της γνώμης ότι η απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα προκύπτει ήδη από την απόφαση Costanzo, καθώς και από την απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 1995, C-154/94, Furlanis (11). Πρέπει ωστόσο να υπογραμμιστεί ότι στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται καταρχήν να εκτιμά την ενδεχόμενη αναγκαιότητα μιας αιτήσεως προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, ενόψει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών της υποθέσεως. Το γεγονός και μόνον ότι είναι σχετικά εύκολο να δοθεί απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα βάσει της προγενέστερης νομολογίας δεν καθιστά ωστόσο απαράδεκτο το προδικαστικό αυτό ερώτημα.

12 Παρεμπιπτόντως μόνον παρατηρώ ότι η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται με τις παρατηρήσεις της το γεγονός ότι ο αρμόδιος υπουργός κάλεσε τις ενδιαφερόμενες αρχές, με εγκύκλιο της 7ης Οκτωβρίου 1996 (12), να ερμηνεύσουν και να εφαρμόσουν το άρθρο 21, παράγραφος 1 bis, του νόμου 109 σύμφωνα με την οδηγία 93/37. Οι συνέπειες που πρέπει ενδεχομένως να αντληθούν από την εγκύκλιο αυτή - δημοσιευθείσα μετά την άσκηση της προσφυγής στην υπόθεση της κύριας δίκης - πρέπει να εκτιμηθούν από το εθνικό δικαστήριο.

Επί του προδικαστικού ερωτήματος

13 Όπως παρατήρησε ήδη η Επιτροπή, ο κανόνας του άρθρου 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37 αντιστοιχεί, στην υπόθεση αυτή, σε εκείνον που περιείχε ήδη το άρθρο 29, παράγραφος 5, της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1971, περί συντονισμού τών διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (13). Η διάταξη αυτή είχε θεσπιστεί με την οδηγία 89/440/EΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 1989 (14). Τα μέτρα μεταφοράς αυτής της τελευταίας οδηγίας, η οποία κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 19 Ιουλίου 1989, έπρεπε να είχαν θεσπιστεί από τα κράτη μέλη το αργότερο εντός του έτους που ακολούθησε τη δημοσίευση της οδηγίας (15). Η προθεσμία αυτή έληξε στς 19 Ιουλίου 1990. Η οδηγία 93/37 είχε ως αντικείμενο την κωδικοποίηση της οδηγίας 71/305, καθώς και των διατάξεων που τροποποίησαν την τελευταία από της θεσπίσεώς της (16). Γι' αυτόν τον λόγο - όπως ορθώς ανέφερε η Επιτροπή - δεν τάχθηκε στα κράτη μέλη καμιά προθεσμία για την εφαρμογή της οδηγίας αυτής. Αντιθέτως, ισχύουν οι ταχθείσες προθεσμίες για την εφαρμογή κάθε μιας από τις τροποποιητικές οδηγίεs.

14 Ωστόσο, το άρθρο 29, παράγραφος 5, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 71/305 (που αντιστοιχεί το άρθρο 30, παράγραφος 4, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 93/37) παρείχε τη δυνατότητα, υπό αυστηρές προϋποθέσεις, μέχρι το τέλος του έτους 1992, να απορρίπτονται ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές χωρίς να τηρείται η διαδικασία επαληθεύσεως που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο του ίδιου άρθρου. Το Δικαστήριο έκρινε ήδη, με την απόφαση Furlanis, ότι η διάταξη αυτή ήταν αυστηρής ερμηνείας και μπορούσε να ισχύσει μόνο για τις διαδικασίες διαγωνισμού στις οποίες η οριστική ανάθεση πραγματοποιήθηκε το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1992 (17). Κατά συνέπεια, διάταξη εσωτερικού δικαίου η οποία επιτρέπει να παραμερίζεται μετά την ημερομηνία αυτή η εφαρμογή της προαναφερθείσας διαδικασίας επαληθεύσεως προφανώς δεν συμβιβάζεται προς την οδηγία 93/37.

15 Με την απόφαση Costanzo το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι το άρθρο 29, παράγραφος 5, της οδηγία 71/305 είναι ανεπιφύλακτο και επαρκώς ακριβές ώστε να αναπτύσσει άμεσο αποτέλεσμα και οι πολίτες μπορούν βασίμως να το επικαλούνται κατά του δημοσίου (18). Το ίδιο πρέπει να ισχύει για το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37 που είναι εν πολλοίς ανάλογο προς τη διάταξη αυτή.

Γ - Πρόταση

16 Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο ερώτημα του Tribunale amministrativo regionale della Liguria:

«Το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, αποκλείει διάταξη εσωτερικού δικαίου που παρέχει ακόμη τη δυνατότητα, μετά το τέλος του έτους 1992, μη εφαρμογής της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο αυτό για την επαλήθευση των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών.»

(1) - Βλ. πρωτότυπο κείμενο στην Ιταλική.

(2) - Δημοσιεύθηκε στο supplementο αριθ. 29 της Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (GURI) αριθ. 41 της 19ης Φεβρουαρίου 1994.

(3) - GURI αριθ. 78 της 3ης Απριλίου 1995, σ. 8.

(4) - GURI αριθ. 127 της 2ας Ιουνίου 1995, σ. 3. Ο νόμος αυτός περιέλαβε το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 101, επιφέροντας ορισμένες τροποποιήσεις.

(5) - Η υπογράμμιση είναι δική μου.

(6) - ΕΕ L 199, σ. 54.

(7) - Η υπογράμμιση είναι δική μου.

(8) - Η υπογράμμιση είναι δική μου.

(9) - Βλ. απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, C-83/91, Meilicke (Συλλογή 1992, σ. I-4871, σκέψη 25).

(10) - Συλλογή 1989, σ. 1839.

(11) - Συλλογή 1995, σ. I-3633.

(12) - Δημοσιευθείσα στο supplementο αριθ. 179 της GURI αριθ. 251, της 25ης Οκτωβρίου 1996.

(13) - ΕΕ ειδ. έκδ. 17/001, σ. 7.

(14) - ΕΕ L 210, σ. 1.

(15) - Άρθρο 3 της οδηγίας 89/440.

(16) - Βλ. την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/37.

(17) - Προπαρατεθείσα (υποσημείωση 11), σκέψεις 17 έως 22.

(18) - Προαναφερθείσα (υποσημείωση 10), σκέψη 32.