15.

Επομένως, η πρώτη σειρά επιχειρημάτων του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να αντέξει σε επισταμένη εξέταση. Τι μπορεί να λεχθεί για τη δεύτερη; Το προσφεύγον και τα παρεμβαίνοντα κράτη δεν έχουν αμφιβολίες: τα επιχειρήματα αυτά είναι εντελώς αβάσιμα. Πρώτον, δεν είναι ακριβές ότι η εφαρμογή του « κώδικα » που υιοθέτησε το Συμβούλιο το Δεκέμβριο του 1984 μειώνει τις εξουσίες του Κοινοβουλίου: στην πραγματικότητα οι κανόνες αυτοί συμβιβάζονται πλήρως προς τη Συνθήκη. Δεύτερον, είναι εσφαλμένη η άποψη ότι η πρώτη ανάγνωση του Συμβουλίου υπήρξε ανεπαρκής όσον αφορά τις « αναπόφευκτες » δαπάνες και ότι τα σφάλματα της πρώτης αναγνώσεως έπρεπε να διορθωθούν με τη δεύτερη ανάγνωση αντιθέτως — παρατηρεί το Ηνωμένο Βασίλειο —, « απετέλεσε σημαντική προσπάθεια... προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία με το Κοινοβούλιο » ( υπόμνημα παρεμβάσεως, σ. 8 ). Τέλος, είναι παράλογος ο ισχυρισμός ότι η Συνέλευση αναγκάστηκε να προβεί σε τυπική πρώτη ανάγνωση: οι ζωηρές προτάσεις τροπολογιών και οι εξίσου δραστικές τροποποιήσεις που προήλθαν από αυτό το στάδιο της διαδικασίας το αποδεικνύουν ad abundantiam. Στη συνέχεια, όσον αφορά το άρθρο 199 — συνεχίζει το Συμβούλιο —, οπωσδήποτε κακώς το επικαλείται το Κοινοβούλιο. Η διάταξη αυτή αποβλέπει, στην πραγματικότητα, στην αποφυγή « παραλλήλων » προϋπολογισμών (ή, ορθότερα, της εκτός προϋπολογισμού διαχειρίσεως), επιβάλλοντας την πλήρη κάλυψη των δαπανών' δεν αποκλείει, επομένως, τη δυνατότητα της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής — ιδιαιτέρως όμως του οργάνου στο οποίο εκπροσωπούνται τα κράτη μέλη — να προβαίνει σε πολιτική εκτίμηση των αναγκών και των προτεραιοτήτων στο πλαίσιο της διακριτικής του εξουσίας. Αυτό ακριβώς έπραξε το Συμβούλιο σε πρώτη ανάγνωση όσον αφορά τις ανάγκες που πήγαζαν από το βάρος του παρελθόντος ή από την προσχώρηση της Ισπανίας και της Πορτογαλίας: η συμπεριφορά του δε αυτή — εφόσον εμπνεόταν από την ανάγκη ουσιαστικότερης σταθμίσεως των δύσκόλων αυτών ζητημάτων — δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παράλογη ή, ακόμα χειρότερα, παράνομη; Εν πάση περιπτώσει, το Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει την κρίση του στην κρίση της δημοσιονομικής αρχής' το Δικαστήριο μπορεί μόνο να εξετάζει μήπως είναι δυνατό να αποδοθούν στο Συμβούλιο προφανή σφάλματα ή κατάχρηση εξουσίας. Εντούτοις, τα επιχειρήματα αυτά — εκτός βεβαίως από το τελευταίο με το οποίο δεν μπορώ να μη συμφωνήσω — μου φαίνονται σχολαστικά και, στην ουσία, αρκετά ασθενή. Είναι αναμφισβήτητο ότι το Κοινοβούλιο, σε πρώτη ανάγνωση, ψήφισε τροποποιήσεις και έκανε χρήση του περιθωρίου ελιγμού. Είναι, όμως, επίσης βέβαιο ότι η στρατηγική που ακολούθησε το Συμβούλιο παραβίασε τους κανόνες του παιχνιδιού: εννοώ τους κανόνες, από την τήρηση των οποίων πιστεύω πως εξαρτάται η θετική έκβαση του διαλόγου μεταξύ των οργάνων, τον οποίο επιδιώκει να διασφαλίσει το σύστημα της « διπλής κατευθύνσεως επικοινωνίας » και των δύο διπλών αναγνώσεων. Θα προσπαθήσω να καθορίσω τις μορφές υπό τις οποίες παρατηρήθηκε η παραβίαση αυτή. Όπως είναι γνωστό, το άρθρο 199 — στο σημείο δε αυτό είναι όχι μόνο σκόπιμο αλλά και ενδεδειγμένο να γίνει αναφορά στο άρθρο αυτό — καθιερώνει την αρχή της γενικότητας και όχι μόνο, όπως φαίνεται να θεωρεί το Συμβούλιο, την αρχή της ενότητας. Πράγματι, προβλέπει ότι όλες οι δαπάνες της Κοινότητας πρέπει να προβλέπονται και να εγγράφονται στον προϋπολογισμό. Από την πλευρά του, το άρθρο 1, παράγραφος 1, του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 01/002, σ. 77 ) ορίζει τον προϋπολογισμό ως « πράξη που προβλέπει και επιτρέπει... κατ' έτος τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα των Κοινοτήτων ». Από το συνδυασμό των διατάξεων των δύο άρθρων προκύπτει σαφώς, κατά τη γνώμη μου, ότι δεν υπάρχουν « προβλεπόμενα » έξοδα, τα οποία να μπορεί να μη λάβει υπόψη της η δημοσιονομική αρχή. Ειδικότερα, δεν μπορεί να αγνοήσει τα έξοδα τα οποία ο ίδιος κανονισμός αναφέρει ως « δαπάνες τις οποίες συνεπάγεται η εκτέλεση των αναλήψεων των πραγματοποιηθεισών ( των υποχρεώσεων των αναληφθεισών ) κατά τη διάρκεια του τρέχοντος οικονομικού έτους και/ή προηγουμένων οικονομικών ετών » ( βλέπε άρθρο 1, παράγραφος 3, εδάφιο 3 ). Αντιθέτως, το Συμβούλιο τις αγνόησε, παραλείποντας, τουλάχιστον σε πρώτη ανάγνωση, να εγγράψει τις απαραίτητες για την κάλυψη τους πιστώσεις και δεν χρειάζεται να εξακριβωθεί στο σημείο αυτό αν το Συμβούλιο το έπραξε προκειμένου να τηρήσει τον κώδικα αυτοπειθαρχίας που έχει θεσπίσει και ο οποίος το υποχρέωνε να μην υπερβεί το ανώτατο ποσοστό, ή για άλλους λόγους οι οποίοι δεν έγιναν αντιληπτοί κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Εκείνο που έχει σημασία είναι η παράλειψη και ο χαρακτηρισμός της από νομικής απόψεως. Κατά τη γνώμη μου, η παράλειψη αυτή αποτελεί εξίσου και προφανές σφάλμα — όπως παραδέχτηκε ο πρόεδρος Juncker στις αγορεύσεις του της 9ης Οκτωβρίου και της 10ης Δεκεμβρίου — και κατάχρηση εξουσίας από την άποψη της καταχρήσεως διαδικασίας. Πράγματι, είναι αδιαμφισβήτητο ότι ο διοργανικός διάλογος επηρεάστηκε και, περισσότερο συγκεκριμένα, ότι η Συνέλευση υποχρεώθηκε κατά τον τρόπο αυτό να προβεί σε διαφορετική πρώτη ανάγνωση από εκείνη που θα είχε πραγματοποιήσει αν οι εν λόγω πιστώσεις είχαν εγγραφεί εξαρχής. Και δεν είναι μόνον αυτό. Υπάρχει ένα επεισόδιο το οποίο συνέβη κατά τις έσχατες πυρετώδεις ώρες των διαπραγματεύσεων επί του ανωτάτου ποσοστού και το οποίο αξίζει να προσεχτεί από το Δικαστήριο, έστω και αν το καθού το αποσιώπησε. Όπως θυμάται το Δικαστήριο, το Συμβούλιο απάντησε στην τελευταία αύξηση εκ μέρους του Κοινοβουλίου, η οποία ξεπερνούσε το όριο του 20 % που είχε καθορίσει σε δεύτερη ανάγνωση το Συμβούλιο, με πρόταση αυξήσεως των πιστώσεων υποχρεώσεων στο 24,46 %. Η πρόταση συνοδευόταν, εντούτοις, από μία δήλωση, η οποία στα πρακτικά της σχετικής συνεδριάσεως αναφέρεται με τους εξής όρους: « Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They none the less gave their agreement to these amounts in the desire to reach a compromise... with Parliament... However it was understood that if Parliament did not also agree to the... compromise proposed, the President of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council » (PV/CONS 69, τελικό 628, παράρτημα XIV της προσφυγής του Συμβουλίου ). Το κείμενο αυτό γεννά, κατά τη γνώμη μου, δύο ειδών σκέψεις. Οι πρώτες έχουν σημαντικό χαρακτήρα. Το γεγονός ότι επιζητείται συμβιβασμός δεν συνεπάγεται ότι δεν ασκούνται πιέσεις στο άλλο μέρος, οπωσδήποτε, όμως, προϋποθέτει ότι δίνονται στο μέρος αυτό ορισμένα περιθώρια εκτιμήσεως της προτάσεως που του έχει γίνει με άλλες λέξεις, προϋποθέτει ότι το μέρος αυτό έχει τη δυνατότητα να αντιπροτείνει ένα μεγαλύτερο ή ένα μικρότερο ποσοστό. Επομένως, το αποτέλεσμα που επιδιώκεται με την υποβολή προτάσεως, η οποία θα πρέπει να θεωρηθεί ως ανακληθείσα εφόσον την απορρίψει το άλλο μέρος, όταν δηλαδή το μέρος αυτό είναι αναγκασμένο « είτε να την πάρει είτε να την αφήσει », δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως συμβιβασμός. Πράγματι, οι όροι που χρησιμοποιούνται συνήθως στην περίπτωση αυτή είναι τελεσίγραφο ή diktat. Η δεύτερη κατηγορία σκέψεων είναι νομικής φύσεως. Το diktat αυτό, έστω και αν υποτεθεί ότι βασίζεται σε μακρά σειρά προηγουμένων (πράγμα αμφίβολο, όπως ανέφερε ο ίδιος ο εκπρόσωπος του Συμβουλίου απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου ), δεν μπορεί να θεωρηθεί νόμιμο κατά το άρθρο 203. Τα μέρη που συμμετέχουν στο διάλογο, τον οποίο οργανώνει η διάταξη αυτή προκειμένου να επιτευχθεί η συμφωνία που απαιτεί η παράγραφος 9, είναι δύο μεγάλα αντιπροσωπευτικά όργανα, τα οποία καλούνται να επιτελέσουν ένα έργο δημοσίου συμφέροντος όπως είναι η κατάρτιση του κοινοτικού προϋπολογισμού. Επομένως, παρά την τραχύτητα που του προσδίδει η αντίθεση των συμφερόντων των μερών, ο διάλογος αυτός πρέπει να διεξάγεται κατά τρόπο ανάλογο της σοβαρότητας και της αξίας του σκοπού προς τον οποίο οργανώνεται. Για να λεχθεί πιο απλά: ό,τι επιτρέπεται στον κόσμο των επιχειρήσεων μπορεί να μην επιτρέπεται στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας όταν λαμβάνουν αποφάσεις όσον αφορά τα έσοδα και τις δαπάνες της Κοινότητας.