3.

Απομένει μια τρίτη προϋπόθεση. Ο κοινοτικός κανόνας πρέπει να είναι τέλειος· πρέπει να είναι αφεαυτού επαρκής. Η εφαρμογή του δεν πρέπει, συνεπώς, να εξαρτάται από τη θέσπιση μεταγενέστερων μέτρων που θα μπορούσαν να λάβουν, ασκώντας διακριτική εξουσία εκτιμήσεως, είτε τα κοινοτικά όργανα είτε τα κράτη μέλη. Ως προς αυτή την προϋπόθεση διατύπωσαν ορισμένοι αμφιβολίες για το άμεσο αποτέλεσμα του άρθοου 52. Τι συμβαίνει στην πραγματικότητα; Το άρθρο 52 αρχίζει ως εξής: «Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων … οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως … καταργούνται προοδευτικώς κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου.» Παραπέμπει, συνεπώς, στο άρθρο 54, το οποίο καθορίζει τη διαδικασία σύμφωνα με την οποία οι κοινοτικές αρχές καλούνται να θεσπίσουν τις διατάξεις που απαιτούνται για την πραγματική εφαρμογή της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Πρέπει, κατά συνέπεια, να θεωρηθεί ότι η εφαρμογή του άρθρου 52 εξαρτάται από την θέσπιση των κοινοτικών αυτών μέτρων. Ποια είναι τα μέτρα αυτά; Κατ' αρχάς, ένα γενικό πρόγραμμα εκδιδόμενο ομοφώνως από το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής και γνωμοδοτήσεως της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής και της Συνελεύσεως, προ της λήξεως του πρώτου σταδίου. Σκοπός του προ γράμματος αυτού είναι να καθορίσει, για κάθε κατηγορία δραστηριοτήτων, τους γενικούς όρους για την πραγματοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και να καθορίσει, επίσης, τα στάδιά της. Το γενικό αυτό πρόγραμμα εκδόθηκε από το Συμβούλιο το Δεκέμβριο του 1961, εντός δηλαδή της προθεσμίας που είχε προβλεφθεί. Κατανέμει σε κατηγορίες τις διάφορες δραστηριότητες, τάσσει προθεσμίες για την ελευθέρωσή τους, καθορίζει, ιδίως, εκείνους τους περιορισμούς που πρέπει να αρθούν, θέτει τις γενικές προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να πραγματοποιηθεί η ελευθέρωση. Με τη θέσπιση, όμως, του προγράμματος αυτού δεν περατούται η παρέμβαση των κοινοτικών αρχών, διότι η παράγραφος 2 του άρθρου 54 επιβάλλει, επίσης, στο Συμβούλιο να εκδώσει σειρά οδηγιών και η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου περιλαμβάνει, σ' ό, τι αφορά τους στόχους της ενέργειάς του, ορισμένες οδηγίες οι οποίες, εξάλλου, δεν εξαντλούν τελείως το θέμα. Στην πράξη όμως, καίτοι για ορισμένες κατηγορίες δραστηριοτήτων θεσπίστηκαν οι οδηγίες αυτές με αποτέλεσμα να επιτευχθεί η ελευθέρωσή τους, χωρίς αμφιβολία, για άλλες δραστηριότητες, το Συμβούλιο δεν εκπλήρωσε το έργο που του είχε ανατεθεί και δεν έλαβε τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 54, πριν από την λήξη της μεταβατικής περιόδου. Δεδομένου ότι η μεταβατική αυτή περίοδος έληξε την 1η Ιανουαρίου 1970, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο 52 ισχύει άμεσα, παρά την αδράνεια του Συμβουλίου, σε ορισμένους τουλάχιστον από τους τομείς που χρειαζόταν η παρέμβασή του. Αυτό είναι το ζήτημα που πρέπει να επιλυθεί. Εκείνο που θεωρώ αποφασιστικό στοιχείο είναι ότι το άρθρο 52 επιτακτικά ορίζει ότι η άρση όλων των περιορισμών στην ελεύθερη εγκατάσταση πρέπει να έχει επιτευχθεί μέχρι τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Αυτή, εξάλλου, η επιταγή δεν αποτελεί διατύπωση εξαιρετική μέσα στη Συνθήκη. Υπάρχουν πολλά παραδείγματα διατάξεων που έχουν την ίδια διατύπωση, είτε πρόκειται για την κατάργηση των μεταξύ κρατών μελών δασμών κατά την εισαγωγή (άρθρο 13) και κατά την εξαγωγή (άρθρο 16), είτε πρόκειται για την απαγόρευση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να επιβαρύνουν άμεσα ή έμμεσα τα προϊόντα άλλων κρατών μελών με εσωτερικούς φόρους, οποιασδήποτε φύσεως, μεγαλύτερους από εκείνους που βαρύνουν τα ομοειδή εγχώρια προϊόντα. Στις διάφορες αυτές περιπτώσεις, οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη πρέπει να εκπληρωθούν προοδευτικά: «κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου», όπως ορίζει το άρθρο 13, ή «μέχρι το τέλος του πρώτου σταδίου», όπως ορίζει το άρθρο 16, ή ακόμα «το αργότερο στην αρχή του δευτέρου σταδίου», όπως επιβάλλει το άρθρο 95, εδάφιο 3. Το Δικαστήριο χωρίς δισταγμό δέχτηκε ότι, μετά την πάροδο της προθεσμίας που καθορίζεται σε κάθε περίπτωση, οι κανόνες που θεσπίζουν οι διατάξεις αυτές άρχισαν να ισχύουν άμεσα. Αυτά έκρινε το Δικαστήριο σχετικά με το άρθρο 95, με την απόφασή του της 16ης Ιουνίου 1966 (LUTTICKE ΚΑΤΑ HAUPTZOLLAMT, υπόθεση 57/65, Recueil 66, σ. 302). Ακόμη μεγαλύτερη βαρύτητα έχουν οι σκέψεις της αποφάσεως της 17ης Δεκεμβρίου 1970 (προαναφερθείσα υπόθεση SACE), στις οποίες το Δικαστήριο τονίζει, σε σχέση με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ότι «καίτοι αποτελούσε έργο της Επιτροπής να καθορίσει το ρυθμό που έπρεπε να ακολουθηθεί, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, για την κατάργηση των φόρων ισοδυνάμου αποτελέσματος με εισαγωγικούς δασμούς, ωστόσο, από το ίδιο το κείμενο του άρθρου 13 προκύπτει ότι οι φόροι αυτοί έπρεπε, εν πάση περιπτώσει, να έχουν πλήρως καταργηθεί το αργότερο κατά τη λήξη της προαναφερθείσας περιόδου συνεπώς, από της λήξεως της περιόδου αυτής, το άρθρο 9 πρέπει να παράγει αφεαυτού πλήρη αποτελέσματα». Προεκτείνοντας το συλλογισμό του το Δικαστήριο δέχεται ότι «το άρθρο 9, σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 2 συνεπάγεται, το βραδύτερο μέχρι το τέλος της μεταβατικής περιόδου, σαφή και ρητή απαγόρευση εισπράξεως των εν λόγω φόρων, απαγόρευση που δεν συνοδεύεται από καμία επιφύλαξη των κρατών να εξαρτήσουν την εφαρμογή της από την έκδοση πράξεως του εσωτερικού δικαίου ή από την παρέμβαση των κοινοτικών οργάνων η απαγόρευση αυτή μπορεί, λόγω της φύσεως της, να παράγει άμεσα αποτελέσματα στις έννομες σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των υπηκόων τους». Η απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 1971 (EUNOMIA, υπόθεση 18/71, RECUEIL 1971, σ. 811) δίδει, σε ό, τι αφορά την προοδευτική κατάργηση των εξαγωγικών δασμών και των φόρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, ακριβώς την ίδια λύση. Η νομολογία αυτή επιβεβαιώθηκε πρόσφατα με την απόφαση της 19ης Ιουνίου 1973 (CAPOLONGO, υπόθεση 77/72, RECUEIL 1973, σ. 623). Αυτό αποτελεί πρώτη και σημαντική ένδειξη που νομίζω ότι μπορεί, χωρίς δυσκολία, να μεταφερθεί στην περίπτωση του άρθρου 52 και να συμβάλλει, με ανάλογες σκέψεις, στην αναγνώριση ότι η διάταξη αυτή μπορεί να παράγει άμεσα αποτελέσματα χωρίς να χρειάζονται, για την εκτέλεσή της, ενδιάμεσες πράξεις είτε των κοινοτικών οργάνων είτε των κρατών μελών. Παρατηρείται, πράγματι, ότι μοναδικός σκοπός της διατυπώσεως με την οποία αρχίζει το άρθρο 52: «στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων…», είναι να αναφερθεί στη διαδικασία σύμφωνα με τη οποία πρέπει κατ' αρχήν να γίνει η προοδευτική κατάργηση των περιορισμών. Δεν έχει, βεβαίως, ως αποτέλεσμα ούτε να εξαρτήσει νομικώς την κατάργηση αυτή από την θέσπιση των οδηγιών που προβλέπει το άρθρο 54, ούτε να ματαιώσει την προθεσμία που σαφώς και δεσμευτικώς έταξαν οι συντάκτες της Συνθήκης για την υλοποίησή της. Πράγματι, στις περιπτώσεις που έκριναν σκόπιμο να αποφασίσουν διαφορετικά, οι συντάκτες της Συνθήκης το διατύπωσαν ρητώς. Όπως στην ειδική περίπτωση των ιατρικών, παραϊατρικών και φαρμακευτικών επαγγελμάτων για τα οποία, δυνάμει του άρθρου 57, παράγραφος 3, «η προοδευτική άρση των περιορισμών προϋποθέτει το συντονισμό των όρων ασκήσεώς τους στα διάφορα κράτη μέλη». Παρίσταται για μια ακόμη φορά χρήσιμο να συγκριθεί το άρθρο 52 με το άρθρο 53. Ήδη ανέφερα ότι το περιεχόμενο των δύο αυτών διατάξεων είναι, κατ' ουσία, όμοιο· σκοπός και των δύο είναι να απαγορευθεί στα κράτη μέλη να επιβάλλουν σε ό, τι αφο ρά την ανάληψη και άσκηση μισθωτών δραστηριοτήτων εκ μέρους των κοινοτικών υπηκόων, «ρυθμίσεις αυστηρότερες από εκείνες που ισχύουν για τους ημεδαπούς» (προαναφερθείσα απόφαση της 15ης Ιουλίου 1964, COSTA κατά ENEL). Η μόνη διαφορά μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων έγκειται στο γεγονός ότι το άρθρο 53, δηλαδή η απαγόρευση επιβολής νέων περιορισμών, εφαρμόζεται από τον χρόνο που τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη, ενώ το άρθρο 52, που επιβάλλει την άρση των υπαρχόντων περιορισμών, αρχίζει να έχει έννομες συνέπειες από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Πρέπει, τέλος, να εξεταστεί αν αναθέτοντας στο Συμβούλιο να θεσπίσει ορισμένες οδηγίες για την εφαρμογή του άρθρου 52, οι συντάκτες της Συνθήκης του αναγνώρισαν περιθώριο διακριτικής εξουσίας, κατά τρόπον ώστε η πραγματική υλοποίηση των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο αυτό να είναι δυνατή μόνο με τη λήψη των μέτρων αυτών. Θεωρώ, αντιθέτως, όπως και η κρατούσα στην επιστήμη γνώμη (RAMBOW — THE END OF THE TRANSITIONAL PERIOD — CMLR 1968/69· SCHRANS — SEW 1970 σ. 253· MEGRET — LE DROIT DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE, τόμος 3, 1971, σ. 90), ότι το Συμβούλιο, όπως εξάλλου και τα κράτη μέλη, διέθετε δεσμία αρμοδιότητα και ότι ήταν νομικώς υποχρεωμένο να προβεί στην άρση όλων των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως που στηρίζονται στην ιθαγένεια, είτε αμέσων είτε συγκεκαλυμμένων. Χωρίς αμφιβολία είχε, αφενός μεν, την εξουσία να αποφασίσει το ρυθμό σύμφωνα με τον οποίο έπρεπε να πραγματοποιηθεί η ελευθέρωση των διαφόρων κατηγοριών δραστηριοτήτων — όπως, εξάλλου, προβλέπεται στο γενικό πρόγραμμα — και μπορούσε, αφετέρου, να καθορίσει τους τρόπους επιτεύξεως της πραγματικής υλοποιήσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Το άρθρο, όμως, 52 επέβαλε, εν πάση περιπτώσει, μία υποχρέωση επιτεύξεως ορισμένου αποτελέσματος, η οποία έπρεπε να πραγματοποιηθεί σε συγκεκριμένη ημερομηνία. Το Συμβούλιο δεν είχε την εξουσία ούτε να αντιπαρέλθει την υποχρέωση αυτή ούτε να μεταβάλει το περιεχόμενό της. Την ίδια υποχρέωση επιτεύξεως ορισμένου αποτελέσματος υπέχουν, υπό τους αυτούς όρους, τα κράτη μέλη, η δε παράλειψη του Συμβουλίου να λάβει ορισμένα από τα προβλεπόμενα μέτρα εφαρμογής, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, δεν τους παρέχει το δικαίωμα να αντιταχθούν στην αρχή που θεσπίζει το άρθρο. Βεβαίως, όπως ανέφερα, το άρθρο αυτό δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να ρυθμίζουν τις προϋποθέσεις αναλήψεως και ασκήσεως των μη μισθωτών δραστηριοτήτων, υπό τον όρο, τουλάχιστον, ότι θα διασφαλίζουν στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, στον τομέα αυτό, μεταχείριση ίση με εκείνη των ημεδαπών. Σε ό, τι αφορά τα ειδικά μέτρα που προβλέπει το άρθρο 57, ιδίως την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων ή το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών των σχετικών με την ανάληψη και άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, αυτά αποτελούν ένα χρήσιμο βεβαίως συμπλήρωμα για την πρακτική υλοποίηση της ίσης μεταχειρίσεως, αλλά δεν νομίζω ότι συνιστούν αναγκαία νομική προϋπόθεση. Η άμεση ισχύς του άρθρου 52 δεν εξαρτάται από τα μέτρα αυτά, εκτός από την ειδι κή περίπτωση των ιατρικών και φαρμακευτικών επαγγελμάτων. Θεωρώ, συνεπώς, αφενός μεν, ότι το γεγονός ότι η Συνθήκη προβλέπει τη λήψη, υπό μορφή οδηγιών του Συμβουλίου, μέτρων για την υλοποίηση των στόχων του άρθρου 52 δεν αρκεί για να αποκλειστεί το άμεσο. αποτέλεσμα της εν λόγω διατάξεως· αφετέρου, η λήξη της μεταβατικής περιόδου αποτελεί την αφετηρία της άμεσης ισχύος της διατάξεως αυτής, έστω και αν δεν είχαν ακόμα εκδοθεί οι εν λόγω οδηγίες ή ορισμένες εξ αυτών. Δεν διστάζω να προτείνω την ερμηνεία αυτή, πολύ περισσότερο επειδή στη διαφορά που εκκρεμεί ενώπιον του Conseil d'État του Βελγίου τίθεται, κατά κάποιο τρόπο υπό καθαρή μορφή, το πρόβλημα της ίσης μεταχειρίσεως στην πράξη, απολύτως συνδεδεμένο με την προϋπόθεση της ιθαγενείας. Νομίζω ότι προκύπτει σαφώς από το άρθρο 52, που γεννά δικαιώματα υπέρ των κοινοτικών υπηκόων, ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν νομίμως, σε ό, τι αφορά την ανάληψη μη μισθωτής δραστηριότητας, όπως αυτή του δικηγόρου, να εφαρμόσουν σε υπηκόους άλλων κρατών μελών, οι οποίοι πληρούν, εξάλλου, τις προϋποθέσεις κατοικίας και διπλώματος που απαιτεί η εθνική νομοθεσία, τέτοια προϋπόθεση ιθαγενείας ή αμοιβαιότητας, χωρίς να παραβιάσουν την ισότητα μεταχειρίσεως που συνιστά αυτό καθαυτό το θεμέλιο της διατάξεως αυτής της Συνθήκης.