Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tesauro της 28ης Νοεμβρίου 1995. - Brasserie du Pêcheur SA κατά Bundesrepublik Deutschland και The Queen κατά Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd και λοιπών. - Αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: Bundesgerichtshof - Γερμανία και High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Ηνωμένο Βασίλειο. - Αρχή της ευθύνης κράτους μέλους για ζημίες προκαλούμενες σε ιδιώτες από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου καταλογιζόμενες σ' αυτό - Παραβάσεις καταλογιζόμενες στη νομοθετική εξουσία - Προϋποθέσεις ευθύνης του κράτους - Έκταση της αποζημιώσεως. - Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-46/93 και C-48/93.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1996 σελίδα I-01029



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

1 Το θέμα της ευθύνης κράτους λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου και της συνακόλουθης υποχρεώσεως αποζημιώσεως έναντι των ιδιωτών - που απετέλεσε αντικείμενο και της γνωστής αποφάσεως Francovich (1) - εξακολουθεί να προκαλεί μεγάλο ενδιαφέρον. Η εν λόγω απόφαση άλλωστε δεν διαλεύκανε

όλες τις πτυχές· πολλά ερωτηματικά παραμένουν, τα οποία αφορούν μάλιστα σημαντικές πλευρές του.

Τα ερωτήματα του Bundesgerichtshof (υπόθεση C-46/93) και του High Court of Justice (υπόθεση C-48/93), που θέτουν εκ νέου το ζήτημα σε σχέση προς παραβάσεις διατάξεων της Συνθήκης, παραβάσεις ήδη βεβαιωθείσες με προηγηθείσα απόφαση του Δικαστηρίου, προσφέρουν, λοιπόν, την ευκαιρία, αν όχι για να λυθούν όλα τα εναπομένοντα προβλήματα του πολύπλοκου αυτού θέματος, τουλάχιστον για να διευκρινιστούν και άλλες πτυχές του· ιδίως όσον αφορά την ύπαρξη ευθύνης του κράτους σε άλλες περιπτώσεις, πλην της μη μεταφοράς οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, αλλά και όσον αφορά τις κοινοτικές προϋποθέσεις του δικαιώματος των ιδιωτών προς αποζημίωση.

Ο προβληματισμός τον οποίον καλείται να αναπτύξει το Δικαστήριο συναρτάται προς ορισμένες σημαντικές θεσμικές πλευρές και ιδίως προς τη σχέση μεταξύ κοινοτικού δικαίου και εθνικών νομικών συστημάτων. Πρόκειται, επομένως, για ένα πεδίο στο οποίο δοκιμάζεται η ορθή λειτουργία του κοινοτικού νομικού συστήματος λαμβανομένου στο σύνολό του.

Πραγματικά περιστατικά, εθνικές ρυθμίσεις και προδικαστικά ερωτήματα

2 Παραπέμποντας στην έκθεση ακροατηρίου για μια λεπτομερέστερη περιγραφή του κανονιστικού πλαισίου και τα πραγματικά περιστατικά από τα οποία ανέκυψε η παρούσα διαδικασία, περιορίζομαι στην υπόμνηση των πλευρών που μας ενδιαφέρουν αμεσότερα εδώ.

α) Υπόθεση C-46/93 (Brasserie du Pκcheur)

3 Η Brasserie du Pκcheur SA, γαλλική ζυθοποιία με έδρα το Schiltigheim (Αλσατία), εκθέτει ότι αναγκάστηκε να διακόψει τις εξαγωγές μπύρας προς τη Γερμανία στα τέλη του 1981: και τούτο διότι η μπύρα την οποία παρασκεύαζε δεν ανταποκρινόταν προς τις προϋποθέσεις «γνησιότητας» τις οποίες όριζαν τα άρθρα 9 και 10 του Biersteuergesetz (2) (νόμου περί φόρου ζύθου, στο εξής: BiStG). Ειδικότερα, όπως προέκυψε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, οι αλλεπάλληλοι έλεγχοι τους οποίους πραγματοποιούσαν οι γερμανικές αρχές στους λιανοπωλητές, και οι συνακόλουθες εκθέσεις που πιστοποιούσαν τη μη συμφωνία της επίδικης μπύρας προς τις προδιαγραφές, είχαν ως αποτέλεσμα ο αποκλειστικός εισαγωγέας της Brasserie στη Γερμμανία να αρνηθεί την ανανέωση της συμβάσεως διανομής.

Κατόπιν της αποφάσεως της 12ης Μαρτίου 1987 (3), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν συμβιβαζόταν προς το άρθρο 30 της Συνθήκης η απαγόρευση της εμπορίας της μπύρας που εισαγόταν από άλλα κράτη μέλη και δεν ήταν σύμφωνη προς τον BiStG, η Brasserie du Pκcheur ενήγαγε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ζητώντας την αποκατάσταση της ζημίας που της προξένησε ο περιορισμός αυτός των εισαγωγών, μεταξύ 1981 και 1987, έναντι ύψους 1 800 000 DM, το οποίο θεωρεί ότι αντανακλά μέρος της ζημίας την οποία πράγματι υπέστη. Το αίτημά της απορρίφθηκε πρωτοβαθμίως και δευτεροβαθμίως. Η Brasserie du Pκcheur υπέβαλε, ως εκ τούτου, με αναίρεση το αίτημά της ενώπιον του Bundesgerichtshof.

4 Το τελευταίο, επειδή η επίδικη παράβαση πρέπει να χαρακτηρισθεί ως παράλειψη του νομοθέτη, ο οποίος δεν είχε μεριμνήσει να τροποποιήσει τον BiStG σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, υπενθυμίζει ότι η αποκατάσταση ζημίας διέπεται στη Γερμανία από το άρθρο 839 του Αστικού Κώδικα, σε συνδυασμό προς το άρθρο 34 του Θεμελιώδους Νόμου. Κατά το πρώτο εδάφιο αυτής της τελευταίας διατάξεως, «εάν τις, εν τη ασκήσει δημοσίου λειτουργήματος που του έχει ανατεθεί, παραβαίνει το υπηρεσιακό του καθήκον έναντι τρίτου, γεννάται πρωτογενώς ευθύνη του Δημοσίου ή του οργανισμού στον οποίον αυτός υπηρετεί». Το άρθρο 839, πρώτο εδάφιο, του Αστικού Κώδικα ορίζει, αντιθέτως, ότι ο δημόσιος υπάλληλος, ο οποίος παραβαίνει, εκ δόλου ή εξ αμελείας, το υπηρεσιακό του καθήκον έναντι τρίτου, υποχρεούται εις αποκατάσταση της συνακόλουθης ζημίας. Εάν ενήργησε εξ αμελείας, ευθύνεται για τη ζημία μόνον εάν ο ζημιωθείς δεν έχει άλλη δυνατότητα αποζημιώσεως.

Πέρα δηλαδή από την άσκηση δημοσίου λειτουργήματος και την παράβαση υπηρεσιακού καθήκοντος, η εφαρμογή της εν λόγω ρυθμίσεως προϋποθέτει περαιτέρω η παράβαση υπηρεσιακού καθήκοντος να συντελείται «έναντι τρίτου» (Drittbezogenheit). Τούτο σημαίνει ότι το Δημόσιο ευθύνεται μόνο για την παράβαση εκείνων των υπηρεσιακών καθηκόντων των οποίων η άσκηση ρητώς απευθύνεται σε τρίτον, σκοπεί δηλαδή στην προστασία δικαιώματος του τρίτου. Αυτή όμως ακριβώς η τελευταία προϋπόθεση κατά κανόνα ελλείπει όταν πρόκειται για νομοθετικό πταίσμα, περιλαμβανομένου και του πταίσματος που ενδιαφέρει εδώ (4). Όπως τόνισε, πράγματι, το παραπέμπον δικαστήριο, με τον BiStG ο νομοθέτης επέβαλε βάρη αφορώντα το κοινωνικό σύνολο και όχι αφορώντα ιδιαιτέρως κάποιο πρόσωπο ή κατηγορία προσώπων δυναμένων να θεωρηθούν τρίτοι κατά τις ανωτέρω διατάξεις (5).

Δεύτερον, το παραπέμπον δικαστήριο παρατηρεί ότι, εν προκειμένω, δεν στοιχειοθετείται καν ευθύνη του Δημοσίου λόγω παρανόμου επεμβάσεως της δημοσίας αρχής δυναμένης να εξομοιωθεί προς απαλλοτρίωση, αρχής που έχει αναπτυχθεί από τη νομολογία του Bundesgerichtshof (6). Κατά το ίδιο δικαστήριο, το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται, καθ' όσον η αρχή αυτή, κατά την εν λόγω νομολογία, δεν επιτρέπει την αποκατάσταση της ζημίας που απορρέει από νόμους που αντιβαίνουν προς τον Θεμελιώδη Νόμο, προς την οποία εξομοιώνεται και η αποκατάσταση της ζημίας που απορρέει από παράβαση κοινοτικής υποχρεώσεως. Από την άλλη πλευρά, εν πάση περιπτώσει, στην προκειμένη περίπτωση δεν υπήρξε καμμία επέμβαση στη νομική θέση της ενάγουσας που να χρήζει προστασίας κατά τους περί ιδιοκτησίας κανόνες.

5 Κρίνοντας ότι το γερμανικό δίκαιο δεν παρέχει έρεισμα για να γίνει δεκτό το αίτημα της ενάγουσας περί αποζημιώσεως, το Bundesgerichtshof ζήτησε, επομένως, από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, για να ορίσει αν η αρχή της ευθύνης του Δημοσίου για ζημίες προκαλούμενες σε ιδιώτες από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου δυνάμενες να του καταλογισθούν - η οποία μπορεί να συναχθεί από την προαπαρατεθείσα απόφαση Francovich - ισχύει και στην εκκρεμή ενώπιόν του περίπτωση. Ειδικότερα, ερωτά το Δικαστήριο:

«1) Iσχύει η αρχή του κοινοτικού δικαίου κατά την οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται σε αποκατάσταση των ζημιών που υφίστανται οι ιδιώτες συνεπεία παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου, οι οποίες μπορούν να καταλογιστούν στα κράτη αυτά, και στην περίπτωση κατά την οποία η παράβαση συνίσταται στο ότι ένας εσωτερικός τυπικός νόμος του Κοινοβουλίου δεν είναι προσαρμοσμένος προς τους υπέρτερους κανόνες του κοινοτικού δικαίου (εν προκειμένω έλλειψη προσαρμογής των άρθρων 9 και 10 του γερμανικού Biersteuergesetz - νόμου περί φόρου ζύθου - προς το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ);

2) Μπορεί να ορίζεται από την εθνική έννομη τάξη ότι ενδεχόμενη απαίτηση αποζημιώσεως υπόκειται στους ίδιους περιορισμούς όπως στην περίπτωση κατά την οποία ένας εσωτερικός νόμος αντιβαίνει προς υπέρτερο εσωτερικό δίκαιο, π.χ. όταν ένας απλός γερμανικός ομοσπονδιακός νόμος αντιβαίνει προς τον Θεμελιώδη Νόμο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας;

3) Μπορεί η εθνική έννομη τάξη να εξαρτά την απαίτηση αποζημιώσεως από την ύπαρξη πταίσματος (εκ προθέσεως ή εξ αμελείας) των κρατικών φορέων που ευθύνονται για την έλλειψη προσαρμογής;

4) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 1 και αρνητικής στο ερώτημα 2,

α) μπορεί η υποχρέωση αποζημιώσεως βάσει της εθνικής έννομης τάξεως να περιορίζεται στην αποκατάσταση ζημιών που προκλήθηκαν σε συγκεκριμένα ατομικά έννομα αγαθά, π.χ. στην κυριότητα, ή απαιτείται πλήρης αποζημίωση για όλες τις περιουσιακές ζημίες, συμπεριλαμβανομένου του διαφυγόντος κέρδους;

β) επιβάλλει η υποχρέωση αποζημιώσεως και την αποκατάσταση των ζημιών οι οποίες προκλήθηκαν ήδη πριν αναγνωρισθεί με την απόφαση του Ευρωπαϋκού Δικαστηρίου της 12ης Μαρτίου 1987 (υπόθεση 178/84) ότι το άρθρο 10 του γερμανικού Biersteuergesetz αντιβαίνει προς υπέρτερο κοινοτικό δίκαιο;»

β) Υπόθεση C-48/93 (Factortame III)

6 Η αγωγή περί αποκαταστάσεως των ζημιών που απορρέουν από την εφαρμογή του Merchant Shipping Act 1988 (νόμου του 1988 περί εμπορικής ναυτιλίας), αγωγή η οποία ασκήθηκε από 97 ενάγοντες στην κύρια υπόθεση, αποτελεί τη συνέχεια της γνωστής υποθέσεως Factortame, της οποίας περιορίζομαι, επομένως, να υπενθυμίσω τις βασικές φάσεις.

Υπενθυμίζω, κατ' αρχάς, ότι ο εν λόγω νόμος προέβλεπε τη δημιουργία νέου νηολογίου για όλα τα βρετανικά αλιευτικά, άρα και για εκείνα που ήσαν ήδη εγγεγραμμένα στο προηγούμενο νηολόγιο. Ειδικότερα, το νέο σύστημα νηολογήσεως, υποχρεωτικό από 1ης Απριλίου 1989, επέβαλλε αυστηρότερες προϋποθέσεις ιθαγένειας, διαμονής και κατοικίας των νομικών και φυσικών προσώπων στα οποία αναγόταν η πραγματική κυριότητα του πλοίου. Εάν δεν συνέτρεχαν αυτές οι προϋποθέσεις, τα αλιευτικά δεν μπορούσαν να εγγραφούν στο νέο νηολόγιο και, κατά συνέπεια, δεν τους επιτρεπόταν η άσκηση αλιευτικής δραστηριότητας υπό βρετανική σημαία.

Το νέο σύστημα νηολογήσεως προσεβλήθη ενώπιον του Divisional Court, το οποίο ανέστειλε την εφαρμογή του με διάταξη της 10ης Μαρτίου 1989 εκδοθείσα κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, την οποία στη συνέχεια εξαφάνισε το Court of Appeal (7). Ταυτόχρονα, το Divisional Court ζήτησε την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των ζητημάτων κοινοτικού δικαίου που είχαν εγείρει οι προσφεύγοντες, επί των οποίων το Δικαστήριο αποφάνθηκε με απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991 (8). Έκρινε τότε ότι οι προβλεπόμενες από το νέο σύστημα νηολογήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου προϋποθέσεις ιθαγένειας, διαμονής και κατοικίας για τους κυρίους αλιευτικών σκαφών προσέκρουαν στο κοινοτικό δίκαιο, και συγκεκριμένα στο άρθρο 52 της Συνθήκης.

Εν τω μεταξύ, η Επιτροπή είχε ασκήσει προσφυγή βάσει του άρθρου 169 κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, ισχυριζόμενη ότι ο ίδιος νόμος δεν συμβιβαζόταν προς το κοινοτικό δίκαιο, μόνον όμως από την άποψη της ιθαγένειας. Η Επιτροπή ζήτησε παράλληλα, κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, την αναστολή εφαρμογής του νόμου, αίτηση που έγινε δεκτή από το Δικαστήριο με διάταξη της 10ης Οκτωβρίου 1989 (9). Κατόπιν της διατάξεως αυτής, το Ηνωμένο Βασίλειο προέβη σε μερική τροποποίηση του περί ού ο λόγος νόμου, από τις 2 Νοεμβρίου 1989. Με απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1991 (10), το Δικαστήριο έκρινε ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, επιβάλλοντας τις εν λόγω προϋποθέσεις ιθαγένειας των κυρίων των αλιευτικών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 7, 52 και 221 της Συνθήκης.

Εν τω μεταξύ, στις 2 Οκτωβρίου 1991, για να συμμορφωθεί με την απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση C-221/89 (Factortame II), το Divisional Court εξέδωσε διάταξη με την οποία επέτρεπε τη νηολόγηση των αλιευτικών 79 εναγόντων, κάλεσε δε τους τελευταίους να διευκρινίσουν τα αιτήματα αποζημιώσεώς τους έναντι του Secretary of State for Transport. Mε διάταξη της 18ης Νοεμβρίου 1992, έπειτα, το ίδιο Divisional Court επέτρεψε και σε ορισμένες εταιρίες και διάφορα άλλα πρόσωπα να παρέμβουν στη δίκη και/ή να ασκήσουν αγωγές αποζημιώσεως· επέτρεψε, εξ άλλου, στη Rawlings (37η ενάγουσα) στην υπόθεση C-48/93 να τροποποιήσει τα αιτήματα της αγωγής της, ώστε να περιλάβει σ' αυτή το αίτημα καταβολής τόκων εχόντων τον χαρακτήρα «κυρώσεως», λόγω αντισυνταγματικής συμπεριφοράς της δημοσίας διοικήσεως (exemplary damages for unconstitutional behaviour).

Η αποζημίωση την οποία ζητούν οι ενάγοντες στηρίζεται σε διάφορες βάσεις, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται ιδίως οι δαπάνες και το διαφυγόν τους κέρδος αφότου άρχισε να ισχύει η νέα νομοθετική ρύθμιση (1η Απριλίου 1989) μέχρις ότου μπόρεσαν να αρχίσουν εκ νέου την αλιευτική τους δραστηριότητα (11).

7 Στο αγγλικό δίκαιο, η αστική ευθύνη του Δημοσίου έχει γίνει δεκτή από τη νομολογία. Ειδικότερα, χρησιμοποιήθηκαν οι ίδιες αντικειμενικές υποστάσεις αδικοπραξίας (τα επί μέρους torts) που προβλέπονται για την αστική ευθύνη, κατά το μέτρο που μπορούν, ως εκ της φύσεώς τους, να στοιχειοθετηθούν από τη συμπεριφορά της δημοσίας διοικήσεως.

Πρώτον, δυνατότητα αποζημιώσεως γίνεται δεκτή σε περίπτωση ζημίας προκληθείσας από παράβαση εξ αμελείας (tort of negligence) εν τη ασκήσει της διοικητικής - ή και νομοθετικής - δραστηριότητας (12). Δεδομένου όμως ότι προϋπόθεση μιας τέτοιας αγωγής συνιστά η ύπαρξη «καθήκοντος επιμελείας» (duty of care) της δημοσίας διοικήσεως και ότι η σχετική νομολογία αρνείται ότι αυτη συντρέχει σε περίπτωση οικονομικής ζημίας (13), αποκλείοντας έτσι τη δυνατότητα αποκαταστάσεως τέτοιων ζημιών, έπεται ότι δυσχερώς θα μπορούσε να γεννήσει ευθύνη παράβαση του κοινοτικού δικαίου. Η έννοια και το περιεχόμενο του καθήκοντος επιμελείας αποτελούν επί του παρόνος αντικείμενο έντονου προβληματισμού στη νομολογία του Ηνωμένου Βασιλείου (14).

Δεύτερον, χωρεί επίκληση της ευθύνης της δημοσίας διοικήσεως σε περίπτωση παραβάσεως υποχρεώσεως επιβαλλομένης από νόμο (breach of statutory duty). Στην περίπτωση αυτή, όμως, η πραγματική δυνατότητα να επιτύχει τις αποζημίωση μειώνεται αισθητά, καθ' όσον, κατά την κρατούσα άποψη, η δυνατότητα ενεργοποιήσεως διοικητικών μέσων θεραπείας προς εξασφάλιση της τηρήσεως του νόμου δεν περιλαμβάνει την αγωγή αποζημιώσεως (15). Είναι αλήθεια ότι η υποχρέωση αποζημιώσεως λόγω παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου έχει γίνει δεκτή σ' αυτό ακριβώς το πλαίσιο, μόνον όμως εφόσον πρόκειται για «αγωγές του ιδιωτικού δικαίου» (16).

Αντιθέτως, όταν πρόκειται για παράβαση που έχει αποκλειστικώς σημασία στο πεδίο του δημοσίου δικαίου, μπορεί να ανακύψει ευθύνη μόνο σε περίπτωση καταχρήσεως εξουσίας κατά την άσκηση δημοσίου λειτουργήματος (misfeasance in public office). Πρόκειται για το μοναδικό tort που δεν αφορά σχέσεις ιδιωτικού δικαίου, αλλ' ειδικώς τη δημόσια διοίκηση. Η απαίτηση όμως να είναι η συμπεριφορά παράνομη και εκ προθέσεως απομακρύνει τη δυνατότητα επιτεύξεως αποκαταστάσεως των ζημιών, και όταν απορρέουν από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου. Έτσι, - όπως υπενθύμισε το ίδιο το αιτούν δικαστήριο με τη διάταξη παραπομπής - το Court of Appeal έχει διευκρινίσει, στην υπόθεση Bourgoin (17), ότι το Δημόσιο δεν υποχρεούται ούτε βάσει του αγγλικού, ούτε βάσει του κοινοτικού δικαίου, να αποζημιώσει τους ζημιωθέντες συνεπεία συμπεριφοράς η οποία κρίθηκε αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, εκτός εάν αποδειχθεί ότι ο υπουργός ενήργησε εν γνώσει του παρανόμου της προσβαλλομένης πράξεως και με την πρόθεση να προκαλέσει ζημία στους ενάγοντες. Κατόπιν όμως της αποφάσεως Francovich, το ίδιο το House of Lords διερωτήθηκε εάν εξακολουθούσε να είναι ορθή η λύση που είχε καταστρωθεί στην απόφαση Bourgoin (18).

8 Το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι τυχόν εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας θα κατέληγε σε άρνηση της αιτουμένης από τους ενάγοντες αποζημιώσεως. Επειδή όμως δεν ήταν βέβαιο ότι η - συναγόμενη από την απόφαση Francovich - υποχρέωση του Δημοσίου προς αποκατάσταση ζημιών που προκαλούνται σε ιδιώτες από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου που μπορούν να του καταλογισθούν ισχύει και στην εκκρεμή ενώπιόν του διαφορά, ζήτησε την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως από το Δικαστήριο. Τα ερωτήματα είναι τα εξής:

«1) Με τα δεδομένα της παρούσας υποθέσεως, όπου:

α) η νομοθεσία ενός κράτους μέλους όριζε προϋποθέσεις σχετικά με την ιθαγένεια, την κατοικία και τη διαμονή των κυρίων και των εφοπλιστών αλιευτικών σκάφων καθώς και των μετόχων και διευθυντών πλοιοκτητριών και εφοπλιστικών εταιριών,

β) το δε Δικαστήριο έκρινε τις προϋποθέσεις αυτές, στις υποθέσεις C-221/89 και C-246/89, αντίθετες προς τα άρθρα 5, 7, 52 και 221 της Συνθήκης ΕΟΚ,

δικαιούνται τα πρόσωπα αυτά, που ήσαν κύριοι ή εφοπλιστές τέτοιων σκαφών ή διευθυντές και/ή μέτοχοι σε πλοιοκτήτριες εταιρίες, αποζημιώσεως κατά το κοινοτικό δίκαιο από το εν λόγω κράτος μέλος για τη ζημία που υπέστησαν λόγω όλων των κατά τα ανωτέρω παραβάσεων της Συνθήκης ΕΟΚ ή ορισμένων απ' αυτές τις παραβάσεις;

2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 1, με ποια κριτήρια οφείλει, κατά το κοινοτικό δίκαιο, να κρίνει το εθνικό δικαστήριο τα αιτήματα αποζημιώσεως σχετικά με:

α) τα έξοδα και/ή διαφυγόντα κέρδη και/ή απώλεια εισοδήματος κατά τον μετά τη θέση σε ισχύ των εν λόγω προϋποθέσεων χρόνο, οπότε τα σκάφη αναγκάστηκαν να παροπλιστούν, να καταφύγουν σε εναλλακτικές δυνατότητες αλιείας και/ή να επιδιώξουν την εγγραφή σε άλλα νηολόγια;

β) τις ζημίες λόγω της πωλήσεως των σκαφών ή μεριδίων επ' αυτών ή μετοχών σε πλοιοκτήτριες εταιρίες σε τιμές χαμηλότερες της αξίας τους;

γ) τις ζημίες λόγω υποχρεώσεως εγγυοδοσίας, καταβολής προστίμων και δικαστικών εξόδων για ενδεχόμενα αδικήματα σχετιζόμενα με τον αποκλεισμό των σκαφών από τα εθνικά νηολόγια;

δ) τις ζημίες λόγω της αδυναμίας των εν λόγω προσώπων να αποκτήσουν και να εκμεταλλευτούν και άλλα σκάφη;

ε) τα διαφυγόντα κέρδη εξ αμοιβών διαχειρίσεως;

ς) έξοδα προκληθέντα από την προσπάθεια μειώσεως της εκτάσεως της ζημίας;

ζ) exemplary damages [αποζημίωση που έχει τον χαρακτήρα κυρώσεως λόγω αντισυνταγματικής συμπεριφοράς της διοικήσεως], εφόσον αυτή ζητείται;»

Οι όροι του προβλήματος και διάγραμμα των προτάσεων

9 Το ζήτημα της ευθύνης του Δημοσίου λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου - όχι αμελητέας σημασίας τόσο σε επίπεδο αρχών, όσο και λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να προκύψουν για τα κράτη μέλη αν η ευθύνη αυτή λάβει ευρύ και γενικευμένο περιεχόμενο - είναι σύνθετο και όχι χωρίς παγίδες, όπως δείχνει η ευρεία θεωρητική συζήτηση που έχει αναπτυχθεί σχετικώς τα τελευταία χρόνια.

Στην παρούσα διαδικασία, το Δικαστήριο καλείται να κρίνει αν υφίσταται, υπό ποιες προϋποθέσεις και για ποιες κατηγορίες ζημίας, υποχρέωση του Δημοσίου προς αποζημίωση των ιδιωτών που έχουν υποστεί ζημίες κατόπιν εφαρμογής εθνικών νόμων που τελούν σε αντίθεση προς το κοινοτικό δίκαιο (19).

10 Επομένως, θα πρέπει, πρώτον, να οριστεί αν η υποχρέωση αποζημιώσεως πρέπει να περιορίζεται στην περίπτωση - που ήδη εξετάστηκε με την απόφαση Francovich - της μη μεταφοράς οδηγιών των οποίων οι διατάξεις, έστω και αν παρουσιάζουν ορισμένα στοιχεία που τις εξειδικεύουν, δεν μπορούν να τύχουν απευθείας επικλήσεως από τους ιδιώτες· ή αν πρέπει να επεκταθεί και στην περίπτωση, που είναι η παρούσα, όπου η ζημία την οποία υφίσταται ο ιδιώτης απορρέει από την εφαρμογή ενός εθνικού νόμου που αντιφάσκει προς κοινοτικές διατάξεις τις οποίες δύνανται να επικαλεστούν απευθείας οι ιδιώτες ενώπιον του εθνικού δικαστή. Προς τούτο, θεωρώ σκόπιμο να υπενθυμίσω πώς έχει διατυπωθεί ως τώρα η υποχρέωση των κρατών μελών προς αποζημίωση λόγω παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου και, εντεύθεν, να ανατρέξω στο θεμέλιο της ευθύνης κατά το κοινοτικό δίκαιο. Θεωρώ χρήσιμο να σταθώ ακόμα στην άποψη, που επίσης ακούστηκε (καίτοι με κάποια επιφύλαξη) κατά την παρούσα διαδικασία, περί ανευθυνότητος του Δημοσίου για πράξεις του νομοθέτη, άποψη η οποία αποκρούει, εν γένει και κατ' αρχήν, την ευθύνη του Δημοσίου στις συζητούμενες εδώ περιπτώσεις.

Δεύτερον, θα πρέπει να οριστεί αν οι προϋποθέσεις της ευθύνης είναι - έστω και με τα γνωστά όρια που έχουν επανειλημμένα οριστεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου - εκείνες που ορίζει η κάθε εθνική έννομη τάξη· ή αν, αντιθέτως, το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο είναι εκείνο που υπαγορεύει τις ουσιώδεις τουλάχιστον προϋποθέσεις που αρκούν για να υποχρεωθεί το μη συμμορφωθέν κράτος μέλος να αποκαταστήσει τις προκληθείσες ζημίες. Αν γίνει δεκτή η δεύτερη εκδοχή, πρέπει προφανώς να διευκρινιστεί αν αρκεί πάσα παράβαση προκαλούσα ζημία στον ιδιώτη· ή αν προσαπαιτείται και άλλο τι, όπως τα περισσότερα κράτη μέλη υποστήριξαν κατά την παρούσα διαδικασία. Και ακόμη, αν αυτό το προσαπαιτούμενο άλλο τι μπορεί να ταυτιστεί με την προϋπόθεση του πταίσματος ή αν απαιτεί άλλες προϋποθέσεις, π.χ., εκείνες που το Δικαστήριο έχει ορίσει σε σχέση με την εξωσυμβατική ευθύνη των κοινοτικών οργάνων (νομολογία επί του άρθρου 215). Περαιτέρω, υπό το πρίσμα της αιτιώδους συναφείας, θα πρέπει, π.χ., να εκτιμηθεί αν ασκεί κάποια επιρροή το ότι η φύση της παραβαινομένης κοινοτικής διατάξεως είναι τέτοια, ώστε να επιτρέπει στον ιδιώτη να προστατεύει απευθείας τα δικαιώματά του, ώστε να αποτρέψει εν τοις πράγμασι την παρανομία· αλλά, και εν πάση περιπτώσει, θα πρέπει να εκτιμηθεί από ποιο χρονικό σημείο ανακύπτει η υποχρέωση αποζημιώσεως. Τέλος, θα χρειαστεί να σταθούμε στις δικονομικές προϋποθέσεις που διέπουν το δικαίωμα αποζημιώσεως, αλλά και στα κριτήρια αποτιμήσεως της ζημίας.

11 Αυτές είναι, λοιπόν, οι πλευρές στις οποίες θα σταθώ και τα ερωτήματα στα οποία θα προσπαθήσω να απαντήσω. Η ανάλυση που ακολουθεί θα υποδιαιρεθεί, επομένως, σε τρία μέρη. Το πρώτο μέρος θα αφιερωθεί στην αρχή της ευθύνης του Δημοσίου κατά το κοινοτικό δίκαιο, για να καταδειχθεί η θεμελίωση και η έκταση της ευθύνης, και έναντι πταισμάτων του νομοθέτη, και για να εκτιμηθεί, ειδικότερα, αν η αγωγή αστικής ευθύνης έχει επικουρικό μόνο χαρακτήρα, αν δύναται δηλαδή να ασκηθεί μόνον όταν ο ιδιώτης δεν έχει άλλο μέσο για να υπερασπίσει τα δικαιώματα που του απονέμει το κοινοτικό δίκαιο, ή αν έχει ευρύτερο περιεχόμενο.

Ως προς τις προϋποθέσεις της ευθύνης, λέγω ευθύς αμέσως ότι οι ελάχιστες ουσιαστικές - κατ' αντίθεση προς τις δικονομικές - προϋποθέσεις δεν μπορούν να μην είναι κοινές, άρα κοινοτικές. Αυτός είναι ο μόνος τρόπος, κατά τη γνώμη μου, για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο, για όμοια παράβαση, να μην εξασφαλίζεται κατ' όμοιο τρόπο η ίδια η δυνατότητα αποζημιώσεως στα διάφορα κράτη μέλη και, επομένως, να παράγεται μεταξύ ιδιωτών μια τέτοια διάκριση, που μια Κοινότητα δικαίου δεν θα έπρεπε να ανέχεται. Το δεύτερο μέρος θα αφιερωθεί, επομένως, στις προϋποθέσεις που επιτρέπουν στον ιδιώτη να επιτύχει την αποζημίωση, ήτοι στα κοινοτικά προαπαιτούμενα της ευθύνης, καθώς και στα όρια που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο στις δικονομικές προϋποθέσεις. Οι τελευταίες, κατά την άποψή μου, εξακολουθούν, αντιθέτως, να ρυθμίζονται, όπως και τα κριτήρια αποτιμήσεως της ζημίας, από το εθνικό δίκαιο.

Τέλος, θα επακολουθήσει εξέταση των δύο περιπτώσεων που μας απασχολούν και, κατά συνέπεια, η απάντηση στα ερωτήματα που απετέλεσαν την αφετηρία της παρούσας διαδικασίας.

I - Περί της αρχής της ευθύνης του Δημοσίου κατά το κοινοτικό δίκαιο: θεμελίωση και έκταση

12 Η ιδέα της ευθύνης του Δημοσίου για ζημίες προκαλούμενες από τη νομοθετική δραστηριότητα δεν είναι πρωτοφανής. Βασική αρχή των πλείστων από τις ιδιωτικού δικαίου ρυθμίσεις της εξωδικαιοπρακτικής ευθύνης είναι η - ποικιλοτρόπως ερμηνευόμενη και οροθετούμενη - αρχή του neminem laedere, βάσει της οποίας καθένας υποχρεούται να αποκαθιστά τις ζημίες που απορρέουν από τη δική του συμπεριφορά, η οποία αντιβαίνει προς έννομη υποχρέωση (20). Είναι δε αναντίρρητο ότι σ' αυτή την αρχή ανάγονται οι επί μέρους ρυθμίσεις, ως επί το πλείστον καρποί νομολογιακών κατασκευών, περί της ευθύνης των δημοσίων αρχών, έστω και αν αυτή εμφανίζει ειδικές και πρωτότυπες πτυχές λόγω της φύσεως της δραστηριότητας την οποία ασκούν, ιδίως στο πλαίσιο της νομοθετικής δραστηριότητας. Η ευθύνη, πράγματι, των δημοσίων αρχών επίσης συνδέεται στενά, αν όχι αναγκαστικά, προς την άδικη ζημία, η οποία προκαλείται από αντιβαίνουσα προς το δίκαιο συμπεριφορά· είναι, κατά κάποιο τρόπο, η άλλη όψη του νομίσματος.

Είναι αλήθεια ότι στην περίπτωση των δημοσίων αρχών, λόγω ακριβώς της φύσεως της δραστηριότητας την οποία ασκούν και των συνεπειών που θα απέρρεαν από μια ενδεχόμενη γενικευμένη αποδοχή της ευθύνης και της υποχρεώσεως προς αποζημίωση, υπήρξε ανέκαθεν η τάση να περιοριστεί κατά ποικίλους τρόπους η έκταση της ευθύνης. Το περιεχόμενο δηλαδή αυτού του περιορισμού - που, με μια πρώτη προσέγγιση, μπορεί να συνοψισθεί στη γνωστή διατύπωση ότι δεν πρόκειται για ευθύνη «ούτε γενική, ούτε απόλυτη» (21) - συναρτάται προς την ανάγκη να σταθμισθούν τα εμπλεκόμενα αντιτιθέμενα και ανταγωνιστικά συμφέροντα: αφενός μεν το συμφέρον του ζημιωθέντος να λάβει τουλάχιστον το οικονομικό αντάλλαγμα της ζημίας την οποία υπέστη λόγω της, νομοθετικής ειδικότερα, δραστηριότητας του Δημοσίου· αφετέρου δε το συμφέρον του Δημοσίου να μην υπέχει, ούτως ή άλλως, ευθύνη για τη ζημία που προκαλείται απο τη δραστηριότητα των οργάνων του κατά την άσκηση των θεσμικών καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί.

Ο περιορισμός της εκτάσεως της ευθύνης έχει υποστεί, με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το κάθε νομικό σύστημα, σημαντικές εξελίξεις. Ειδικότερα, η εδραίωση του κράτους δικαίου επέφερε ως συνέπεια τη διαρκή μετατόπιση της εμφάσεως - στις πλέον εξελιγμένες τουλάχιστον έννομες τάξεις - από τη συμπεριφορά του προξενούντος τη ζημία προς τα δικαιώματα του ζημιουμένου, όπως συνέβη και με την ευθύνη εν γένει. Υπ' αυτό το πρίσμα, η ευθύνη του Δημοσίου και η συνακόλουθη υποχρέωσή του προς αποζημίωση κατέληξαν να αποτελούν μέσον επιβολής κυρώσεως για την άδικη και πάντως ζημιογόνο συμπεριφορά και, μ' αυτόν τον τρόπο, να καθιστούν αποτελεσματική την προστασία των δικαιωμάτων των ατόμων.

13 Η περιγραφείσα ανωτέρω λογική άγει σε μια πρώτη απλή παρατήρηση σχετικά με την αρχή της ευθύνης του Δημοσίου λόγω παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου. Το να μπορούν να καλούνται τα κράτη μέλη - έστω και υπό προϋποθέσεις ποικιλοτρόπως περιορίζουσες την έκταση της ευθύνης - να αποκαθιστούν ζημίες προξενούμενες από τη νομοθετική δραστηριότητα της δημοσίας διοικήσεως σημαίνει ότι απορρίπτεται πλέον ως μη λογική η άποψη ότι αυτά είναι, ούτως ή άλλως, ανεύθυνα για τις παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου που έχουν επίπτωση στην οικονομική σφαίρα των ιδιωτών που υφίστανται τις συνέπειές τους.

Με άλλα λόγια, κατά το μέτρο που η αρχή τουλάχιστον της ευθύνης του Δημοσίου αποτελεί μέρος των παραδόσεων όλων των νομικών συστημάτων (22), αυτή πρέπει να μπορεί να βρίσκει εφαρμογή και όταν η υπαίτια συμπεριφορά συνίσταται σε παράβαση κοινοτικού κανόνα.

14 Από την άλλη πλευρά, πρέπει ευθύς αμέσως να επισημανθεί ότι, έστω και αν η εξασφάλιση της ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και, ειδικότερα, η κατοχύρωση της αποτελεσματικής προστασίας των απονεμομένων στους ιδιώτες δικαιωμάτων εναπόκειται ουσιαστικά στο κράτος, δηλαδή στα όργανά του, είναι άλλο τόσο αναμφίβολο ότι ο έλεγχος του κατά πόσον οι εθνικές έννομες τάξεις παρέχουν επαρκή προστασία των δικαιωμάτων που αντλεί ο ιδιώτης από κοινοτικούς κανόνες εναπόκειται στο Δικαστήριο. Ο έλεγχος αυτός επανειλημμένα έφτασε σε σημείο να απαιτήσει από το κράτος μέλος να παράσχει ένα ένδικο βοήθημα μη προβλεπόμενο από το νομικό του σύστημα (23).

Θα ήταν, επομένως, ασυνεπές προς τη σχετική νομολογία και τα χαρακτηριστικά του νομικού συστήματος στο σύνολό του, και ιδίως προς τον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών, το να αδιαφορεί πλήρως το κοινοτικό δίκαιο για την αποκατάσταση των ζημιών, επαφιέμενο σχετικώς, και χωρίς κανέναν έλεγχο, σε κάθε εθνική έννομη τάξη.

α) Η αποδοχή της ευθύνης των μη συμμορφωθέντων κρατών μελών προς αποζημίωση, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου: η απόφαση Francovich και η προϋστορία της

15 Η απόφαση Francovich, που δεν μπορεί να μην αποτελεί το σημείο αφετηρίας του προβληματισμού σχετικά με την αστική ευθύνη του Δημοσίου λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου, συνιστά μέχρι σήμερα την πιο καίρια απάντηση σχετικά με το θέμα. Η υπόθεση, ως γνωστόν, αφορούσε τη μη μεταφορά της οδηγίας περί προστασίας των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, οδηγίας που επιβάλλει στα κράτη μέλη να δημιουργήσουν έναν μηχανισμό ελαχίστης εγγυήσεως των δεδουλευμένων. Ένας Ιταλός δικαστής ερώτησε το Δικαστήριο αν, σε περίπτωση μη εκτελέσεως αυτής της οδηγίας εκ μέρους κράτους μέλους, οι ιδιώτες μπορούσαν να επικαλεστούν απευθείας ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων την κοινοτική ρύθμιση για να ικανοποιήσουν τις απαιτήσεις τους· αλλά και αν μπορούσαν περαιτέρω να αξιώσουν από το κράτος μέλος την αποκατάσταση της ζημίας, αν επρόκειτο για οδηγία μη έχουσα άμεσο αποτέλεσμα. Στο Δικαστήριο τέθηκε, επομένως, πέραν του ερωτήματος περί του αμέσου αποτελέσματος ορισμένων διατάξεων οδηγίας, και το ερώτημα περί της αποκαταστάσεως της ζημίας ως συνέπεια της μη μεταφοράς της (24).

Το Δικαστήριο, παρ' όλον ότι επεσήμανε ότι οι αμφισβητούμενες διατάξεις της οδηγίας ήσαν επαρκώς ακριβείς και ανεπιφύλακτες ως προς τον ορισμό των δικαιούχων της εγγυήσεως και ως προς το περιεχόμενο της ίδιας της εγγυήσεως, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι εν λόγω δικαιούχοι δεν μπορούσαν να επικαλεσθούν απευθείας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου τις ίδιες διατάξεις για να αξιώσουν την παροχή την οποία προέβλεπε υπέρ αυτών η οδηγία. Ειδικότερα, δεν προσδιοριζόταν η ταυτότητα του «οφειλέτη», ενώ, από την άλλη πλευρά, δεν μπορούσε να θεωρηθεί ως «οφειλέτης» το κράτος για τον λόγο και μόνο ότι δεν είχε θεσπίσει εντός της οριζομένης προθεσμίας τα μέτρα εκετλέσεως της οδηγίας.

16 Ερχόμενο, λοιπόν, στην εξέταση της δυνατότητας του ιδιώτη να απαιτεί και να επιτυγχάνει αποκατάσταση των ζημιών που έχει ενδεχομένως υποστεί, το Δικαστήριο υπέμνησε, προκαταρκτικώς, τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του κοινοτικού συστήματος και ειδικότερα τα καθήκοντα που ανατίθενται στα εθνικά δικαστήρια. Άντλησε εξ αυτών το επιγραμματικό αλλά αδιαμφισβήτητο συμπέρασμα ότι «η αρχή της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου οι οποίες του καταλογίζονται είναι σύμφυτη προς το σύστημα της Συνθήκης» (σκέψη 35).

Ακριβέστερα, το Δικαστήριο επεκύρωσε την αρχή αυτή συνάγοντάς την από δύο θεμελιώδη στοιχεία της κοινοτικής εννόμου τάξεως. Πρώτον, επεσήμανε ότι «η πλήρης αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων θα διακυβευόταν και η προστασία των δικαιωμάτων που αυτοί αναγνωρίζουν θα [εξασθενούσε], αν οι ιδιώτες δεν είχαν τη δυνατότητα να αποζημιωθούν, όταν τα δικαιώματά τους βλάπτονται από παράβαση του κοινοτικού δικαίου που καταλογίζεται σε κράτος μέλος» (σκέψη 33). Το Δικαστήριο υπογράμμισε επίσης ότι η δυνατότητα αποζημιώσεως από το κράτος μέλος «είναι ιδιαίτερα απαραίτητη όταν, όπως εν προκειμένω, η πλήρης αποτελεσματικότητα των κοινοτικών διατάξεων εξαρτάται από ενέργεια του κράτους και, κατά συνέπεια, οι ιδιώτες δεν μπορούν, ελλείψει της ενέργειας αυτής, να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο» (σκέψη 34).

Δεύτερον, ανήγαγε και συνήγαγε την εν λόγω υποχρέωση αποζημιώσεως, όπως το είχε ήδη πράξει με την απόφαση Humblet (25), από το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ, «κατά το οποίο τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο», υποχρεώσεων μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται και η της «εξαλείψεως των παρανόμων συνεπειών της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου» (σκέψη 36).

17 Τέθηκε, δηλαδή, το ζήτημα των μέσων που διατίθενται για να ενισχύσουν την αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων διά της αποτελεσματικότητος της ένδικης προστασίας που παρέχεται στις έννομες καταστάσεις τις οποίες δημιουργούν οι κανόνες αυτοί· αλλά και για να μην αφήσουν τη μη συμμόρφωση των κρατών μελών χωρίς συνέπειες, και μάλιστα χειροπιαστές.

Με βάση αυτούς ακριβώς τους στόχους χρησιμοποιήθηκε, λοιπόν, και αναδείχτηκε καθώς έπρεπε η θέση του ιδιώτη. Η αστική ευθύνη του Δημοσίου έναντι των ατόμων λόγω της ζημίας που τους προκαλεί η νομοθετική αδράνεια καταστρώθηκε, τελικά, από το Δικαστήριο ως μηχανισμός εγγυώμενος την προστασία των ιδιωτών και, κατ' επέκταση, την ορθή εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Υπ' αυτό το πρίσμα, αυτή έχει μακρινές ρίζες, τόσο σε σχέση με προϋπάρχοντα μέσα θεραπείας για την ευθύνη και την υποχρέωση των κρατών μελών προς αποζημίωση (26), όσο και στο γενικότερο πλαίσιο της ουσιαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν οι ιδιώτες από κοινοτικούς κανόνες (27).

18 Δεν πρέπει, πράγματι, να λησμονείται ότι διατυπώσεις αφορώσες την υποχρέωση παροχής ένδικης προστασίας υπό μορφή αποζημιώσεως, σε σχέση προς ποικίλης φύσεως περιπτώσεις παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου, εμφανίζονται στη νομολογία του Δικαστηρίου, έστω και παρεμπιπτόντως, από τις αρχές της δεκαετίας του εξήντα. Αναφέρομαι, πρώτα απ' όλα, στην προμνησθείσα απόφαση Humblet, με την οποία το Δικαστήριο έκρινε συγκεκριμένα ότι, εάν «διαπιστώσει ότι νομοθετική ή διοικητική πράξη των αρχών κράτους μέλους είναι αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, το κράτος αυτό υποχρεούται, δυνάμει του άρθρου 86 της Συνθήκης ΕΚΑΞ, τόσο να ανακαλέσει την εν λόγω πράξη, όσο και να επανορθώσει τα ενδεχόμενα παράνομά της αποτελέσματα» (28).

19 Εξ άλλου, αν το Δικαστήριο απέρριψε επανειλημμένα την ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής, παρ' όλον ότι το κράτος μέλος, καθού σε διαδικασία αναγνωρίσεως παραβάσεως, είχε λάβει - κατά τον μεταξύ της αιτιολογημένης γνώμης και της εκδικάσεως από το Δικαστήριο χρόνο - μέτρα για να συμμορφωθεί προς την επίδικη υποχρέωση, το έπραξε βάσει ακριβώς της παραδοχής ότι η μη συμμόρφωση του κράτους μέλους μπορεί να γεννήσει δικαίωμα του ιδιώτη προς αποζημίωση (29).

20 Ακόμα ευθύτερη και ρητή είναι η παραδοχή της υποχρεώσεως των κρατών μελών προς αποζημίωση έναντι των τρίτων στην απόφαση Russo (30), όπου το Δικαστήριο επεσήμανε ότι, «σε περίπτωση που η ζημία απορρέει από την παράβαση κανόνος κοινοτικού δικαίου εκ μέρους του κράτους, αυτό ευθύνεται έναντι του ζημιωθέντος, σύμφωνα με τις εσωτερικού δικαίου διατάξεις περί ευθύνης της δημοσίας διοικήσεως».

21 Από τις παραπάνω εκτιμήσεις προκύπτει, επομένως, αδιαμφισβήτητα ότι ένα κράτος μέλος μπορεί κάλλιστα να κληθεί να αποκαταστήσει τις ζημίες τις οποίες υπέστησαν ιδιώτες λόγω πταίσματος που συνίσταται στην παράβαση κοινοτικών κανόνων ή που είναι συνέπεια αυτής.

Αυτή όμως η νομολογία διευκρινίζει ότι την ευθύνη αυτή πρέπει να την πιστοποιήσει ο εθνικός δικαστής «σύμφωνα με τις εσωτερικού δικαίου διατάξεις περί ευθύνης της δημοσίας διοικήσεως» (31). Η κρίση δηλαδή περί του αν το Δημόσιο υπεχρεούτο να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκαλούσε η μη συμμόρφωσή τoυ προς τους κοινοτικούς κανόνες παρεπέμπετο, κατ' αρχήν, στη σφαίρα εκάστου εθνικού δικαίου (32).

22 Την προπαρατεθείσα νομολογία φαίνεται, υπ' αυτό ειδικά το πρίσμα, ότι υπερακόντισε η απόφαση Francovich, όπου η υποχρέωση των μη συμμορφουμένων κρατών μελών προς αποζημίωση εδράζεται πλέον στο κοινοτικό δίκαιο, και όσον αφορά τις προϋποθέσεις της υποχρεώσεως αποζημιώσεως.

Στην ουσία, με την απόφαση Francovich, το Δικαστήριο δεν περιορίστηκε να αφήσει στο εθνικό δίκαιο την άντληση όλων των εννόμων συνεπειών της παραβάσεως του κοινοτικού κανόνα, αλλά δέχτηκε ότι το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο επέβαλλε στο κράτος υποχρέωση προς αποζημίωση του ιδιώτη, περιγράφοντας επίσης, τουλάχιστον για εκείνη την περίπτωση ευθύνης, τις «κοινοτικές» προϋποθέσεις που την παράγουν.

β) Η «κοινοτική» αρχή της ευθύνης: απλώς μέσο για την πλήρωση ενός κενού στην προστασία των δικαιωμάτων ή αρχή ευρυτάτης εμβέλειας;

23 Εκείνο που πρέπει τώρα να εξεταστεί είναι ακριβώς το αν η αντίληψη που αντικατοπτρίζεται στην προ της Francovich νομολογία (εξακολουθεί να) βρίσκει έρεισμα· ή αν μπορεί και πρέπει να στοιχειοθετείται, θεμελιούμενη στο κοινοτικό δίκαιο, υποχρέωση των κρατών μελών προς αποζημίωση και σε περιπτώσεις άλλες πέραν της μη μεταφοράς οδηγιών στο εθνικό δίκαιο.

Ειδικότερα, πρέπει να εκτιμηθεί αν το κοινοτικό δίκαιο επιτάσσει να παρέχεται προστασία υπό μορφή αποζημιώσεως και στην περίπτωση παραβάσεως κανόνων εξοπλισμένων με άμεσο αποτέλεσμα· ή αν τη πιθανότητα αυτή αποκλείει το γεγονός ότι, στην περίπτωση αυτή, ο ιδιώτης μπορεί να επικαλεστεί ευθέως τον οικείο κανόνα και, άρα, να επιτύχει μ' αυτόν τον τρόπο την προστασία του δικαιώματος το οποίο επικαλείται.

24 Υπέρ της δευτέρας αυτής κατευθύνσεως εκφράστηκαν κατά την παρούσα διαδικασία η Γερμανική, η Ολλανδική και η Ιρλανδική Κυβέρνηση. Αιτιολόγησαν την άποψή τους ισχυριζόμενοι ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είχε καμμία πρόθεση να θεσπίσει κάποιο γενικό καθεστώς ευθύνης των κρατών μελών λόγω παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου. Τούτο επιβεβαιώνει και το γεγονός ότι τα κράτη μέλη δεν εισήγαγαν καμμία σχετική διάταξη με την ευκαιρία της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Περαιτέρω, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, δεν θα συμβιβαζόταν ούτε με την προβλεπόμενη στη Συνθήκη κατανομή των εξουσιών μεταξύ θεσμικών οργάνων της Κοινότητας και κρατών μελών, ούτε με την αρχή της θεσμικής ισορροπίας το να μπορεί η νομολογία να συμπληρώνει το κοινοτικό δίκαιο πέρα από τις περιπτώσεις όπου μια τέτοια συμπλήρωση επιτρέπει η ύπαρξη κενού νόμου.

Εν συμπεράσματι, κατά την άποψη των παραπάνω κυβερνήσεων, το δικαίωμα αποζημιώσεως επέχει επικουρική απλώς θέση, υπό την έννοια ότι ενεργοποιείται μόνο σε περίπτωση διατάξεων των οποίων άλλως δεν χωρεί επίκληση ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Με την απόφαση Francovich το Δικαστήριο θέλησε, στην ουσία, να πληρώσει ένα κενό του συστήματος εννόμου προστασίας των δικαιωμάτων, επιβάλλοντας κύρωση, διά της επιβολής υποχρεώσεως αποζημιώσεως, στο μη συμμορφούμενο κράτος μέλος. Αντιστρόφως, εάν έχει ήδη δοθεί στον ιδιώτη η δυνατότητα να ενεργήσει ευθέως επικαλούμενος τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου, όπως στις περιπτώσεις που γέννησαν την παρούσα διαδικασία, δεν υπάρχει καμμία ανάγκη να επιβάλλει το κοινοτικό σύστημα την επιδίκαση αποζημιώσεως· ούτε θα εύρισκε έρεισμα μια τέτοια αξίωση. Το δικαίωμα αποζημιώσεως μπορεί, επομένως, να αναγνωρισθεί στον ιδιώτη μόνον εάν και εφόσον το εθνικό δίκαιο το επιτρέπει.

25 Δεν νομίζω ότι μπορώ να συμμεριστώ την άποψη αυτή. Πρώτον, από την ίδια τη νομολογία του Δικαστηρίου, στην οποία έχει επανειλημμένα προβλεφθεί η αστική ευθύνη του Δημοσίου για παραβάσεις κανόνων εξοπλισμένων με άμεσο αποτέλεσμα, συνάγεται ότι η δυνατότητα ουσιαστικής προστασίας ουδόλως αποκλείει τη χρηματική αποζημίωση (33). Και ναι μεν είναι αλήθεια ότι στις περιπτώσεις αυτές το Δικαστήριο περιορίστηκε να διαπιστώσει ότι το Δημόσιο εβαρύνετο με την υποχρέωση να αποκαταστήσει, σύμφωνα με τους κανόνες του εθνικού δικαίου, την ζημία που προκάλεσε το ίδιο, είναι επίσης αλήθεια ότι επρόκειτο για περιπτώσεις όπου το συγκεκριμένο ζήτημα του δικαιώματος αποζημιώσεως δεν περιλαμβανόταν στα ερωτήματα του εθνικού δικαστηρίου.

Όταν το ζήτημα αυτό αντιμετωπίστηκε ειδικώς, στην υπόθεση Francovich, το Δικαστήριο δεν παρέλειψε να διευκρινίσει ότι η αρχή της ευθύνης είναι αρχή σύμφυτη προς το κοινοτικό δίκαιο, γενικού χαρακτήρα, και ισχύουσα για κάθε περίπτωση παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου και όχι μόνο σε περίπτωση μη μεταφοράς οδηγίας στο εθνικό δίκαιο (34). Για την τελευταία αυτή περίπτωση, το Δικαστήριο διευκρίνισε μόνον ότι το δικαίωμα αποζημιώσεως αποβαίνει «ιδιαίτερα απαραίτητο», διότι ακριβώς διαφορετικά το άτομο θα εστερείτο πάσης προστασίας, κατά παραγνώριση των δικαιωμάτων που του απονέμει η οδηγία. Η διευκρίνιση αυτή όμως δεν αποκλείει τη δυνατότητα αποκαταστάσεως της ζημίας που απορρέει από άλλου είδους παραβάσεις· τούτο επιβεβαιώνει το γεγονός ότι το ίδιο το Δικαστήριο επεσήμανε ότι οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες γεννάται το δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτώνται από τη φύση της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία οφείλεται η προκληθείσα ζημία (σκέψη 38).

26 Και δεν μου φαίνεται ότι η διατύπωση της αρχής της ευθύνης του Δημοσίου λόγω παραβάσεως κοινοτικών κανόνων αμέσου αποτελέσματος αντιβαίνει καθ' οιονδήποτε τρόπο προς την προβλεπόμενη στη Συνθήκη κατανομή των εξουσιών μεταξύ κοινοτικών οργάνων και κρατών μελών. Περιορίζομαι, σχετικώς, να παρατηρήσω ότι η παράβαση του κοινοτικού δικαίου είναι εκείνη που ανατρέπει την ισορροπία της κατανομής των αρμοδιοτήτων την οποία ελευθέρως αποδέχτηκαν και συνυπέγραψαν τα κράτη. Η υποχρέωση, την οποία ενδεχομένως επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο, προς αποκατάσταση των ζημιών που απορρέουν από μια τέτοια παράβαση συνιστά απλώς μέσο προς αποκατάσταση της διαταραχθείσας ισορροπίας.

Η ευθύνη του Δημοσίου λόγω νομοθετικής του δραστηριότητας (είτε του θεσμικώς οριζομένου νομοθέτη είτε της διοικήσεως) συνιστά, και υπ' αυτό το πρίσμα, φυσιολογικό και αναγκαίο στοιχείο του κοινοτικού νομικού συστήματος που δημιούργησαν με τη Συνθήκη τα ίδια τα κράτη μέλη. Δεν μπορώ να μη θυμηθώ, πράγματι, ότι τα κράτη μέλη είναι εκείνα που, με πλήρη ελευθερία, συνομολόγησαν συμβατικώς τους κανόνες που αποτελούν τη βάση του όλου συστήματος· και ότι τα κράτη μέλη είναι ακόμη οι αποφασιστικοί πρωταγωνιστές της διαδικασίας διαμορφώσεως των κοινοτικών πράξεων. Η παραδοχή της ευθύνης λόγω μη συμμορφώσεως ισοδυναμεί, επομένως, με απλή ενίσχυση της αποτελεσματικότητας του συστήματος και δεν ενέχει κάποια δραστηριότητα που συμπληρώνει, πολύ μάλλον που υποκαθιστά, τη δραστηριότητα του νομοθέτη.

27 Αυτό αληθεύει πολλώ μάλλον αν ληφθεί υπόψη ότι η αστική ευθύνη του Δημοσίου έναντι των ατόμων λόγω της ζημίας που προκαλείται από νομοθετική δράση ή αδράνεια έχει καταστρωθεί από το Δικαστήριο - επαναλαμβάνω - ως μηχανισμός εγγυήσεως της προστασίας των ιδιωτών και, μέσω αυτής, της ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη.

Με άλλα λόγια, πρόκειται για την ίδια ακριβώς οπτική με εκείνη που χρησιμοποιήθηκε στην - παγιωθείσα πλέον - νομολογία, με την οποία έγινε δεκτό το άμεσο αποτέλεσμα, υπό την έννοια ότι δύναται ο ιδιώτης να επικαλείται απευθείας ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τόσο διατάξεις της Συνθήκης όσο και πράξεις παραγώγου δικαίου, εφόσον βέβαια πρόκειται για διατάξεις αρκούντως σαφείς, ακριβείς και ανεπιφύλακτες.

28 Με τη διαπίστωση, λοιπόν, του αμέσου αποτελέσματος του κανόνα της Συνθήκης που απευθύνεται στα κράτη μέλη και τους επιβάλλει υποχρέωση, π.χ. να άρουν ορισμένα εμπόδια και να μην τα επανεισαγάγουν, συμπίπτει και αποκτά σημασία το συνακόλουθο δικαίωμα του ιδιώτη προς άρση αυτών των εμποδίων, με την περαιτέρω συνέπεια το δικαίωμα αυτό να είναι εναγώγιμο ενώπιον του εθνικού δικαστή για να τύχει της κατάλληλης προστασίας. Μ' αυτόν, δηλαδή, τον τρόπο εντοπίζεται και αναδεικνύεται το απορρέον από την υποχρέωση του κράτους δικαίωμα, του οποίου ο ιδιώτης θα είχε απολαύσει αν η υποχρέωση αυτή είχε εκτελεσθεί προσηκόντως και εγκαίρως.

Τούτο ισχύει όχι μόνον από ουσιαστική, αλλά και από δικονομική άποψη. Αρκεί να σκεφθεί κανείς το λεχθέν από το Δικαστήριο, ότι τυχόν αποδοχή της απόψεως ότι οι εγγυήσεις κατά παραβάσεων των κανόνων της Συνθήκης που επιβάλλουν στα κράτη υποχρεώσεις περιορίζονταν σ' εκείνες που παρέχει το άρθρο 169 «θα εξαφάνιζε κάθε άμεση δικαστική προστασία των προσωπικών δικαιωμάτων των υπηκόων τους» (35). Σε τελική ανάλυση, η νομική θέση του ιδιώτη, άμεσα εξαρτώμενη από τον κανόνα της Συνθήκης, χρησιμοποιείται, ακόμη και ελλείψει ορθής εφαρμογής του κανόνα, για να εγγυηθεί πλήρη και αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων την οποία θα έπρεπε να διασφαλίσει η συμμόρφωση του κράτους προς τον εν λόγω κανόνα.

29 Η ίδια οπτική, και μάλιστα με μεγαλύτερη ενέργεια, αναδεικνύεται από εκείνη τη νομολογία που, από κάποιο χρονικό σημείο και ύστερα, απεδοκίμασε τη μη μεταφορά ή την καθυστερημένη μεταφορά οδηγιών στο εθνικό δίκαιο, αποδίδοντας και σ' αυτές, εφόσον βέβαια συνέτρεχαν ορισμένες προϋποθέσεις, άμεσο αποτέλεσμα (36). Τούτο επιβεβαιώνει, επομένως, την παρατήρηση ότι, και στην περίπτωση των οδηγιών, το κοινοτικό σύστημα βρήκε στη θέση του ιδιώτη έναν αποτελεσματικό μοχλό για να εγγυηθεί την εφαρμογή τους, σε περίπτωση που δεν έχει συντελεσθεί προσηκόντως η μεταφορά τους.

30 Έχει σημασία, έπειτα, ότι το Δικαστήριο επιβεβαίωσε την υποχρέωση του Δημοσίου προς αποζημίωση, με τους ίδιους όρους που είχε καθιερώσει στην απόφαση Francovich, σε μια περίπτωση όπου γινόταν ακριβώς λόγος για τη δυνατότητα επικλήσεως, στο πλαίσιο σχέσεως μεταξύ ιδιωτών, του αμέσου αποτελέσματος διατάξεων μιας οδηγίας που δεν μεταφέρθηκε εντός της τασσομένης προθεσμίας (37).

Η αποδοχή υποχρεώσεως αποζημιώσεως, στην περίπτωση κατά την οποία μια εθνική οδηγία δεν είναι δεκτική απευθείας επικλήσεως ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, είτε λόγω ελλείψεως αμέσου αποτελέσματος όλων των διατάξεων που είναι αναγκαίες για να καταστεί δυνατή η απόλαυση του δικαιώματος το οποίο απονέμει στον ιδιώτη, είτε λόγω ελλείψεως «οριζοντίου» αμέσου αποτελέσματος στην περίπτωση ακριβών και ανεπιφυλάκτων οδηγιών, συνιστά, επομένως, επίσης μέσο που ενισχύει τη θέση του ιδιώτη, περισώζοντας τουλάχιστον τη δυνατότητα της - οικονομικής τουλάχιστον - αποκαταστάσεως της ισορροπίας που διαταράχθηκε λόγω της μη συμμορφώσεως του κράτους.

31 Σε τελική ανάλυση, για να εξασφαλιστεί πλήρης και αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων που απονέμει ένας δεσμευτικός για το κράτος κανόνας αμέσου αποτελέσματος, χρησιμοποιείται η θέση του ιδιώτη την οποία δημιούργησε απευθείας ο κανόνας αυτός. Κατά τον ίδιο τρόπο, για να εξασφαλιστεί η προστασία των δικαιωμάτων τα οποία απονέμει ένας κανόνας, ναι μεν μη εξοπλισμένος με άμεσο αποτέλεσμα, ώστε να μη μπορεί να ενεργοποιηθεί απευθείας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, αλλά επιβάλλων ωσαύτως υποχρέωση στο κράτος, χρησιμοποιείται, σε περίπτωση παραβάσεως της υποχρεώσεως από το κράτος, το δικαίωμα του ιδιώτη προς αποζημίωση.

Το σχήμα παραμένει δηλαδή το ίδιο: για να υλοποιηθεί ένας δεσμευτικός για το κράτος κανόνας, χρησιμοποιείται η νομική θέση του ιδιώτη, στη μία περίπτωση με το πλήρες και ουσιαστικό, την άλλη με το οικονομικό της περιεχόμενο. Το αποτέλεσμα είναι επίσης το ίδιο: αφενός μεν θεραπεύεται η μη συμμόρφωση του κράτους μέλους· αφετέρου δε, εξασφαλίζεται στον ιδιώτη αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων τα οποία αντλεί δυνάμει κοινοτικών κανόνων. Ενισχυμένη αποβαίνει η αποτελεσματικότητα του κανόνα, και άρα η αποτελεσματικότητα του όλου συστήματος.

32 Οι προηγηθείσες παρατηρήσεις καταδεικνύουν με επαρκή σαφήνεια ότι η απόφαση Francovich δεν υπήρξε μία μεμονωμένη περίπτωση που παρεξέκλινε από τον κορμό της νομολογίας του Δικαστηρίου, αλλ' αντιθέτως υπήρξε ένα βήμα καθ' όλα συνεπές προς μια κοινώς αποδεκτή αξία που είχε επανειλημμένα τονιστεί στο Λουξεμβούργο: την αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων και, άρα, την πληρότητα της έννομης προστασίας (38).

Είναι αναντίρρητο ότι πρόκειται για μια αξία θεμελιώδη σε κάθε νομικό σύστημα, κοινοτικό ή εθνικό. Είναι επίσης αναντίρρητο ότι η συμμόρφωση προς αυτή την αξία μπορεί να απαιτεί το να εξασφαλίζεται στους ιδιώτες, εν ανάγκη, το δικαίωμα προς αποκατάσταση των ζημιών που υπέστησαν λόγω της νομοθετικής δράσεως ή αδρανείας των δημοσίων εξουσιών· ασχέτως του αν το άτομο διαθέτει ή όχι άλλα μέσα, πέραν της αξιώσεως αποζημιώσεως, για να επικαλεσθεί προσβολή της νομικής θέσεως την οποία κατέχει δυνάμει του κοινοτικού δικαίου.

33 Από την άλλη πλευρά, η - αδιαμφισβήτητη πλέον - αποδοχή της υποχρεώσεως του Δημοσίου προ αποζημίωση του ιδιώτη σε περίπτωση μη εκετελέσεως οδηγίας, σε περίπτωση δηλαδή παραβάσεως της υποχρεώσεως του κράτους (παράβαση του άρθρου 189, αλλά και του άρθρου 5, της Συνθήκης) που έμμεση μόνο σχέση έχει προς παράβαση αντιστοίχου δικαιώματος του ιδιώτη, συνεπάγεται - κατά μείζονα λόγον - ότι η ίδια προστασία πρέπει να μπορεί να χορηγείται και στην περίπτωση κατά την οποία παραβαίνονται ευθέως κανόνες που εγγυώνται στον ίδιο τον ιδιώτη ορισμένη υποκειμενική νομική κατάσταση και που είναι, επομένως, δεκτικοί απευθείας επικλήσεως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.

Υπ' αυτή την έννοια, δεν μπορώ να συμμεριστώ την άποψη ότι δεν μπορούμε να «βούμε πέραν» της παραδοχής της ευθύνης λόγω μη μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, όχι μόνο για τους λόγους που εξέθεσα μέχρι εδώ, αλλά και διότι δεν λαμβάνει υπόψη ότι η περίπτωση Francovich είναι ακριβώς ίσως το τελευταίο (και όχι το πρώτο) λιμάνι όπου μπορεί να πλευρίσει η νομολογία του Δικαστηρίου. Η απόφαση Francovich, πράγματι, παρέσχε ένα μέσο προστασίας (οικονομικής τουλάχιστον) εκεί όπου η προβλεπόμενη προστασία ήταν η του άρθρου 169, η οποία δεν απευθύνεται στον ιδιώτη. Αντιθέτως, για την περίπτωση παραβάσεως διατάξεων αμέσου αποτελέσματος, η προστασία ήδη υπάρχει και είναι άμεσα εναγώγιμη από τον ιδιώτη· το ζήτημα είναι, επομένως, απλώς να συνοδευθεί με εκέινο το ήσσον το οποίο συνιστά η οικονομική προστασία. Στην περίπτωση αυτή, επομένως, δεν συντελείται καν εκείνο το «μικρό» λογικό άλμα που είναι, αντιθέτως, αναγκαίο για να περάσει κανείς από την παράβαση του άρθρου 189 στην προσβολή του δικαιώματος του ιδιώτη που δυνητικά του απένεμε η οδηγία.

Ούτε πρέπει να λησμονείται ότι, σχετικά με τους κανόνες αμέσου αποτελέσματος, η νομολογία παγίως διαβεβαιώνει ότι αυτοί «πρέπει να παράγουν πλήρως τα αποτελέσματά τους κατά τρόπο ομοιόμορφο σε όλα τα κράτη μέλη, από την έναρξη της ισχύος τους και καθ' όλη τη διάρκειά της» (39)· και ότι «τα αποτελέσματα αυτά αφορούν επίσης κάθε δικαστή, ο οποίος επιληφθείς αρμοδίως μιας υποθέσεως, έχει καθήκον, ως όργανο ενός κράτους μέλους, να προστατεύει τα δικαιώματα που απονέμει στους ιδιώτες το κοινοτικό δίκαιο» (40). Όπως είναι σαφές, δηλαδή, ο αμέσου αποτελέσματος κοινοτικός κανόνας απονέμει στον ιδιώτη μια υποκειμενική νομική θέση από της ενάρξεως της ισχύος και για όλη τη διάρκεια αυτής, ανεξάρτητα από - και μάλιστα παρά - τον προϋσχύοντα ή επιγενόμενο εθνικό κανόνα που ενδεχομένως αρνείται την ίδια αυτή νομική θέση. Επομένως, ο εθνικός δικαστής υποχρεούται να παράσχει πλήρη και αποτελεσματική ένδικη προστασία των δικαιωμάτων τα οποία απονέμει στον ιδιώτη ο σχετικός κοινοτικός κανόνας.

34 Είναι αναντίρρητο ότι η παράβαση ενός κανόνα προκαλεί διατάραξη της ισορροπίας, συνιστάμενη στη μείωση ή τη ματαίωση της πληττομένης εννόμου καταστάσεως, η οποία ενδεχομένως ανήκει σε ιδιώτη· είναι επίσης αναμφίβολο ότι κάθε υποκειμενική έννομη κατάσταση, κάθε «δικαίωμα», αν το προτιμάτε, έχει ένα ουσιαστικό και ένα οικονομικό περιεχόμενο, συνήθως μετρήσιμο. Εγγύηση της αποτελεσματικότητας της ένδικης προστασίας σε περίπτωση παραβάσεως του κανόνα που απονέμει υποκειμενική έννομη κατάσταση σημαίνει αποκατάσταση του περιεχομένου του δικαιώματος που εθίγη από την παράβαση του κανόνα. Αν δε εκείνο που θίγει παρανόμως το δικαίωμα του ιδιώτη είναι πράξη δημοσίας εξουσίας - διοικητική πράξη ή νόμος - υποχρεούται να αποκαταστήσει το δικαίωμα του ιδιώτη ή τουλάχιστον το οικονομικό του περιεχόμενο εκείνος που την παρήγαγε.

Σε τελική ανάλυση, η αποκατάσταση του οικονομικού περιεχομένου αποτελεί ένα ήσσον, μια ελάχιστη θεραπεία σε σχέση προς την περίπτωση της πλήρους ουσιαστικής αποκαταστάσεως, η οποία παραμένει το άριστο μέσο προστασίας. Η ακύρωση της παράνομης πράξεως ή η μη εφαρμογή του νόμου που δεν συμβιβάζεται προς κάποιο υπέρτερο μέτρο νομιμότητας είναι αναγκαία, σε ένα κράτος δικαίου. Ενίοτε, όμως, αυτό δεν αρκεί· πρέπει δηλαδή, για να καταστεί πραγματική και αποτελεσματική η προστασία, να αποκατασταθεί η ισορροπία και του οικονομικού περιεχομένου του θιγέντος δικαιώματος και να εξασφαλισθεί, επομένως, η αποκατάσταση της ζημίας. Η οικονομική εξισορρόπηση του θιγέντος δικαιώματος δεν είναι, επομένως, κάτι διαφορετικό ή κάτι επί πλέον, ή πολύ περισσότερο κάτι νέο. Ούτε αποτελεί κάποιο εξεζητημένο και απώτερο optional για ένα νομικό σύστημα που θέλει και οφείλει να είναι αποτελεσματικό.

Με λίγα λόγια, η αρχή της αστικής ευθύνης του Δημοσίου πρέπει να βρίσκει εφαρμογή, ως μέσο θεραπείας, τόσο διαζευκτικά όσο και σωρευτικά προς την ουσιαστική προστασία· πρέπει, επομένως, να βρίσκει εφαρμογή σε περίπτωση προσβολής τόσο κανόνων άνευ αμέσου αποτελέσματος, κανόνων δηλαδή των οποίων δεν χωρεί απευθείας επίκληση ενώπιον των εθνικών δικαστών, όσο και κανόνων που αντιθέτως παρέχουν αυτή τη δυνατότητα.

γ) Η υποχρέωση του Δημοσίου προς αποζημίωση από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη

35 Δεν μου φαίνεται ότι το παραπάνω συμπέρασμα κλονίζεται από το γεγονός ότι ενίοτε ή συχνά οι παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου αποδίδονται στον νομοθέτη.

Υπενθυμίζω σχετικά ότι η απόφαση Francovich, την οποία ωστόσο κανένα από τα κράτη που υπέβαλαν παρατηρήσεις στην παρούσα διαδικασία έθεσε υπό αμφισβήτηση, δεν κάνει καμμία διάκριση αναλόγως του αν η ζημία απορρέει από παράβαση αναγομένη σε παραλείψεις της νομοθετικής ή της εκτελεστικής εξουσίας. Και ασφαλώς δεν υπάρχει λόγος να γίνει δεκτό ότι διαφορετικό συμπέρασμα επιβάλλεται στις υποθέσεις που μας απασχολούν εδώ.

Όπως όμως εξέθεσαν τα εθνικά δικαστήρια με τις διατάξεις παραπομπής τους, το εθνικό τους δίκαιο θα τους απέκλειε τη δυνατότητα να επιδικάσουν αποζημίωση, διότι ακριβώς οι παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου αποδίδονται εν προκειμένω στον νομοθέτη, είτε διότι παρέλειψε να τροποποιήσει έναν εθνικό νόμο έτσι ώστε να τον συμμορφώσει προς το κοινοτικό δίκαιο (υπόθεση C-46/93, Brasserie du Pκcheur), είτε διότι εξέδωσε εθνικό νόμο μη συμβιβαζόμενο προς το δίκαιο αυτό (υπόθεση C-48/93, Factortame III). Στην ουσία, δηλαδή, δεδομένης της αδυναμίας ασκήσεως αγωγής βάσει αστικής ευθύνης σε περίπτωση δράσεως ή αδρανείας του νομοθέτη, σε παρόμοιες περιπτώσεις το εθνικό δίκαιο θα οδηγούσε σε άρνηση της ίδιας της αρχής της ευθύνης.

36 Είναι αλήθεια ότι η άποψη περί ανευθυνότητος του Δημοσίου για πράξεις ή παραλείψεις του νομοθέτη υπήρξε διαδεδομένη στο παρελθόν. Αναγόταν στην άποψη ότι ο κυρίαρχος μονάρχης δεν μπορεί να συμπεριφέρεται κατά τρόπο παράνομο· ή, στη νεώτερη και δημοκρατικότερη εκδοχή της, αναγόταν στην κυριαρχία του Κοινοβουλίου. Με άλλα λόγια, ο νομοθέτης, ως υπερτάτη εκδήλωση της κυριάρχης εξουσίας, εν όψει και της δημοκρατικής νομιμοποιήσεως της οποίας απολαύει, εξέφευγε κατ' αρχήν των γενικών περί ευθύνης κανόνων.

Η αντίληψη αυτή, που εδραιώθηκε κυρίως στα νομικά συστήματα όπου είναι γνωστός ο έλεγχος της συμφωνίας του νόμου προς κάποιο υπέρτερο μέτρο νομιμότητας, θα έπρεπε να εμφανίζεται με διαφορετικούς όρους οσάκις υφίσταται υπέρτερος κανόνας, βάσει του οποίου μπορεί να ελεγχθεί και ενδεχομένως να αποκρουσθεί η νομιμότητα της δράσεως του νομοθέτη. Και σ' αυτές όμως τις έννομες τάξεις, στις οποίες όχι μόνον υφίσταται σαφής και τυπική ιεραρχία μεταξύ συνταγματικών και νομοθετικών κανόνων, αλλά και ειδικώς προβλεπόμενος μηχανισμός ελέγχου της διαρκούς τηρήσεως αυτής της ιεραρχίας (Αυστρία, Ιταλία, Γερμανία και Ισπανία, π.χ.), το ζήτημα της δυνατότητας αποκαταστάσεως των ζημιών που απορρέουν από αντισυνταγματικό νόμο κάθε άλλο παρά ομοφώνως επιλύεται (41). Στις περιπτώσεις αυτές, πάντως, δεν αποκλείεται να κληθεί το Δημόσιο να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν από νόμους που έχουν κηρυχθεί αντισυνταγματικοί.

37 Είναι αλήθεια ότι, όταν ο νομοθέτης υποχρεούται, κατά την άσκηση των θεσμικών του καθηκόντων, στην τήρηση ορισμένων ορίων επιβαλλομένων από υπέρτερους κανόνες, δεν υπάρχει κανένας λόγος αναγόμενος στη γενική θεωρία του δικαίου για να αποκρουστεί η δυνατότητα να θεωρηθεί το Δημόσιο ευθυνόμενο για την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται από νόμους που έχουν υπερβεί τα όρια αυτά. Υπ' αυτές τις συνθήκες, η ευθύνη εκ των πράξεων ή παραλείψεων του νομοθέτη δεν απέχει ούτε διαφέρει πολύ νοηματικά από την ευθύνη της διοικήσεως εκ της κανονιστικής της δράσεως, η οποία γίνεται σήμερα δεκτή χωρίς δυσκολία σε όλα, λίγο πολύ, τα γεωγραφικά πλάτη και μήκη.

Και δεν είναι μόνον αυτό. Είναι γνωστό ότι στις περισσότερες έννομες τάξεις, σε ορισμένες περιπτώσεις αποκαθίσταται η περιουσιακή μείωση την οποία υφίσταται ο ιδιώτης λόγω δραστηριότητας του νομοθέτη καθ' όλα νόμιμης, καθ' ότι ασκουμένης χωρίς καμμία παράβαση κανόνος επιβάλλοντος υποχρέωση προς ενέργειαν· αυτό συμβαίνει, π.χ., σε περιπτώσεις εθνικοποιήσεως και απαλλοτριώσεως χάριν δημοσίας ωφελείας. Αν, λοιπόν, γίνεται δεκτό ότι η θυσία που νομίμως επιβάλλεται στη νομική και περιουσιακή κατάσταση του ιδιώτη χάριν του δημοσίου συμφέροντος πρέπει να συνοδεύεται από εύλογη αποζημίωση, θα ήταν τουλάχιστον παράδοξο το να μη γίνεται δεκτό ότι υπάρχει έδαφος για αποζημίωση, όταν η ζημία αυτή προκαλείται από νομοθετική πράξη παράνομη, καθ' ότι αντιβαίνουσα προς υπέρτερο κανόνα (συνταγματικό, κοινοτικό, και πάντως κατισχύοντα της εν λόγω πράξεως).

38 Περιττόν να υπομνησθεί, έπειτα, ότι, στις διεπόμενες από το διεθνές δίκαιο σχέσεις, η ευθύνη του κράτους λόγω πράξεως ή παραλείψεως του νομοθέτη γίνεται παγκοσμίως και ομοφώνως δεκτή (42). Μεταξύ πλείστων περιπτώσεων, αξίζει να υπομνησθεί η αρχή την οποία επιβεβαίωσε το Διαρκές Δικαστήριο Διεθνούς Δικαιοσύνης, ότι η υποχρέωση αποζημιώσεως αποτελεί ευθεία συνέπεια μιας ζημιογόνου πράξεως αντίθετης προς το διεθνές δίκαιο και καταλογιστέας σε ορισμένο κράτος. Ειδικότερα: «αποτελεί αρχή του διεθνούς δικαίου το ότι η παράβαση υποχρεώσεως συνεπάγεται υποχρέωση προσφόρου αποζημιώσεως: η αποζημίωση αποτελεί, επομένως, αναγκαίο συμπλήρωμα της μη εφαρμογής μιας συμβάσεως, χωρίς να απαιτείται να προβλέπεται τούτο γραπτώς από την ίδια τη σύμβαση» (43).

39 Ασφαλώς, δεν παραγνωρίζω ότι, για το διεθνές δίκαιο, υποχρέωση του κράτους προς αποκατάσταση των ζημιών γεννάται - και όταν ακόμη η αποζημίωση αποσκοπεί συγκεκριμένα στην αποκατάσταση της προτέρας περιουσιακής καταστάσεως ατόμων - έναντι ενός ή περισσοτέρων κρατών και όχι, όπως στην περίπτωση που μας απασχολεί εδώ, απευθείας έναντι ατόμων.

Δεν νομίζω, όμως, ότι μπορούν να αγνοηθούν τα ειδικά και ιδιόμορφα χαρακτηριστικά του κοινοτικού νομικού συστήματος. Το σύστημα αυτό εδράζεται, πράγματι, καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ, σε συμβατικό θεμέλιο. Η Συνθήκη, όπως και άλλες συμφωνίες που ιδρύουν διεθνείς οργανισμούς, περιέχει σειρά υποχρεώσεων των κρατών μελών, που έχουν σχέση με την υλοποίηση εξαγγελλομένων σκοπών που ελευθέρως συμφωνούνται, καθώς και με τη λειτουργία μιας θεσμικής δομής με αρμοδιότητες σε πολύ μεγάλο βαθμό, αλλά όχι εξ ολοκλήρου, προκαθοριζόμενες. Ο ιδιόρρυθμος, όμως, και απώτατος σκοπός του συμβατικού θεμελίου των κρατών μελών είναι, στην περίπτωση της Κοινότητας, η ενοποίηση και ειδικότερα το «να θέσουν τις βάσεις μιας διαρκώς στενότερης ενώσεως των ευρωπαϋκών λαών» (44), μεταξύ άλλων μέσω της πραγματοποιήσεως της κοινής αγοράς. Ως εκ τούτου, τα παραδοσιακά μέσα, ας πούμε μάλλον τα διεθνούς δικαίου μέσα, που διατίθενται προς επίτευξη της ορθής και εγκαίρου εκπληρώσεως των υποχρεώσεων των κρατών μελών έχουν προσαρμοστεί και εξακολουθούν διαρκώς να προσαρμόζονται, σε μεγάλο βαθμό, έτσι ώστε να προσδίδουν όλο και μεγαλύτερο βάρος στη νομική θέση των ίδιων των ιδιωτών. Ο λόγος είναι ότι οι υποχρεώσεις των κρατών και των κοινοτικών οργάνων αποβλέπουν κυρίως - στο πλαίσιο ενός συστήματος όπως αυτό που θέλησε και θέλει να είναι το κοινοτικό - στη δημιουργία δικαιωμάτων των ιδιωτών. Αυτό το πλαίσιο καθόρισαν οι συντάκτες της Συνθήκης και εδραίωσε ο κοινοτικός νομοθέτης.

40 Το Δικαστήριο, με την πασίγνωστη πλέον νομολογία του, αναγνώρισε απλώς τη συγκεκριμένη αυτή βούληση των συντακτών της Συνθήκης, στη συνέχεια δε του νομοθέτη, επεσημαίνοντας ότι η Συνθήκη ΕΚ θέσπισε ξεχωριστή έννομη τάξη, «υπέρ της οποίας τα κράτη περιόρισαν τα κυριαρχικά τους δικαιώματα, σε περιορισμένους έστω τομείς» (45). Υποκείμενα της έννομης αυτής τάξεως δεν είναι μόνο τα κράτη αλλά και τα άτομα, στα οποία το κοινοτικό δίκαιο απονέμει δικαιώματα που εμπλουτίζουν έτσι τη νομική τους σφαίρα: τέτοια δικαιώματα γεννώνται όχι μόνον οσάκις μνημονεύονται ρητά στη Συνθήκη, αλλά και σε συνάρτηση προς τις υποχρεώσεις που αυτή επιβάλλει στους ιδιώτες, στα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα.

41 Πρέπει, επομένως, να αναγνωρισθεί, σε σχέση προς κανόνες - τους κοινοτικούς εν προκειμένω - που ρυθμίζουν την κατάσταση των ιδιωτών και των οποίων αναγνωρίζεται η υπεροχή επί των εσωτερικών, ότι μια υποτιθέμενη γενική ανευθυνότητα του εθνικού νομοθέτη θα ήταν αδικαιολόγητη. Aντιθέτως, η ίδια η ιδέα της ευθύνης του νομοθετούντος κράτους σε σχέση προς τις υποχρεώσεις που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο, και τις οποίες, επομένως, έχουν συνάψει συμβατικώς τα ίδια τα κράτη ή οι οποίες δημιουργήθηκαν με μεταγενέστερες διαδικασίες προβλεφθείσες προς τούτο, συνάδει κάλλιστα - και γι' αυτό συνδέεται άρρηκτα - με τα θεμελιώδη και ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κοινοτικού νομικού συστήματος.

42 Τελικά, υπό το φως και της αποφάσεως Francovich, αλλά λόγω και πάλι της ιδιορρυθμίας του όλου κοινοτικού νομικού συστήματος, δεν έχει καμμία σημασία αν το πταίσμα αποδίδεται στον νομοθέτη ή στην εκτελεστική εξουσία.

Εν πάση δε περιπτώσει, το πρόβλημα της ευθύνης του νομοθετούντος κράτους επιλύεται στις περιπτώσεις στις οποίες το πταίσμα συναρτάται προς κανόνες αμέσου αποτελέσματος. Η κρίση του Δικαστηρίου ότι «θα ήταν, εξ άλλου, αντιφατικό αφενός να γίνει δεκτό ότι οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα να επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τις διατάξεις μιας οδηγίας που πληρούν τις ανωτέρω προϋποθέσεις, προκειμένου να επιβληθούν δικαστικές κυρώσεις στη διοίκηση, και αφετέρου να θεωρηθεί, αντίθετα, ότι η διοίκηση δεν έχει την υποχρέωση να εφαρμόζει τις διατάξεις της οδηγίας και, επομένως, να μην εφαρμόζει τις διατάξεις του εθνικού δικαίου που δεν είναι σύμφωνες με αυτές» (46) σημαίνει, πράγματι, ότι και η δημόσια διοίκηση έχει την υποχρέωση να εγγυάται την προστασία των δικαιωμάτων τα οποία αντλούν οι ιδιώτες από κοινοτικούς κανόνες αμέσου αποτελέσματος. Επομένως, υπ' αυτό το πρίσμα, είναι ενδεχομένως δυνατό να γίνει επίκληση της ευθύνης της δημοσίας διοικήσεως, διότι αυτή εξέδωσε βλαπτικές πράξεις εις εκτέλεση ενός νόμου που βάλλεται ως ασυμβίβαστος με το κοινοτικό δίκαιο ή διότι, εν πάση περιπτώσει, εξετέλεσε άνα τέτοιο νόμο.

Αυτή την κατεύθυνση φαίνεται ότι έχει ακολουθήσει, π.χ., το γαλλικό Conseil d'Ιtat, το οποίο έχει θεμελιώσει την ευθύνη του Δημοσίου στην παράβαση (faute (47)) της διοικητικής αρχής, στην περίπτωση τουλάχιστον στην οποία η τελευταία έχει κάνει χρήση της διακριτικής ευχέρειας που της έχει παραχωρήσει εσωτερικός νόμος αντίθετος προς το κοινοτικό δίκαιο (48). Είναι αλήθεια ότι, σε τέτοιες περιπτώσεις, η ευθύνη δεν παύει να πηγάζει από παράνομη συμπεριφορά καταλογιστέα στον νομοθέτη, δηλαδή από νόμο μη συμβιβαζόμενο προς το κοινοτικό δίκαιο. Προφανώς, όμως, στο εθνικό δίκαιο εναπόκειται να ορίσει αν η απόδοση της ευθύνης στη διοίκηση είναι ένα «αναπόφευκτο» τέχνασμα, δικονομικό και/ή ουσιαστικό, για να επιρριφθεί η ευθύνη στον νομοθέτη ή αν είναι ο ορθός τρόπος δράσεως.

43 Εκείνο που απαιτεί το κοινοτικό δίκαιο, καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ, είναι το να διατίθενται εν πάση περιπτώσει οι αναγκαίοι μηχανισμοί για να μπορεί ο ιδιώτης να ζητήσει και ενδεχομένως να επιτύχει την αποκατάσταση των ζημιών που υπέστη λόγω παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου. Πρέπει, εξ άλλου, να διευκρινιστεί σχετικώς ότι το πρόβλημα της προβλέψεως κάποιου ενδίκου βοηθήματος που δεν είναι ήδη γνωστό ή επιτρεπτό στα νομικά συστήματα των κρατών μελών δεν είναι ανυπέρβλητο, ούτε νέο. Και τούτο τόσο εν όψει των συγκεκριμένων δεδομένων της παρούσας υποθέσεως, όσο και διότι το έχει ήδη επιλύσει το Δικαστήριο με ορισμένα κλασικά και αδιαμφισβήτητα χωρία της νομολογίας του.

Αυτό μαρτυρούν, ειδικότερα, υποθέσεις όπως η Simmenthal (49) και η Factortame I (50)· και στις δύο ερωτάτο το Δικαστήριο αν μπορούσε ή έπρεπε να χορηγηθεί και ενεργοποιηθεί, δυνάμει του κοινοτικού δικαίου, ένα ορισμένο ένδικο βοήθημα, το οποίο το εθνικό δικονομικό σύστημα δεν παρείχε στον δικαστή.

44 Στην υπόθεση Simmenthal, επρόκειτο για την εξουσία του εθνικού δικαστή να καταστήσει ευθύς εξ αρχής ο ίδιος ανενεργό έναν εθνικό κανόνα τελούντα σε αντίθεση προς το κοινοτικό δίκαιο, χωρίς να χρειάζεται να καταφύγει προηγουμένως στην κρίση του Corte costituzionale, για ν' αποφανθεί αυτό για την αντισυνταγματικότητα. Θεμελιώνοντας στο κοινοτικό δίκαιο τη δεσμία αρμοδιότητα του εθνικού δικαστή να καταστήσει ανενεργό τον κανόνα που αντιφάσκει προς τον κοινοτικό, άγνωστη στο εθνικό σύστημα και μάλιστα αντίθετη προς ρητές και επανειλημμένες αποφάσεις του συνταγματικού δικαστηρίου, το Δικαστήριο εισήγαγε παρέκκλιση από την αρχή της αυτονομίας του κράτους μέλους όσον αφορά τα μέσα παροχής ενδίκου προστασίας των δικαιωμάτων τα οποία απονέμει στον ιδιώτη το κοινοτικό δίκαιο. Είναι δε αξιοσημείωτο, και για τις σημερινές υποθέσεις, ότι, στην υπόθεση Simmenthal, το Δικαστήριο έκρινε αφόρητη όχι την έλλειψη προστασίας, αλλά και μια απλή καθυστέρηση στην παροχή προστασίας, θεωρώντας άλλωστε σημαντικότερη την πλευρά αυτή έναντι των πλεονεκτημάτων της βεβαιότητας και της οριστικότητας τα οποία ασφαλώς εμφάνιζε το μέχρι τότε εφαρμοζόμενο σύστημα, το οποίο στηριζόταν στη δικαστική κρίση της συνταγματικότητας.

Στην υπόθεση Factortame I, ετίθετο και πάλι, όπως ακριβώς και στη Simmenthal, το ερώτημα αν, όταν η έννομη τάξη του εθνικού δικαστή δεν του παρέχει ορισμένη εξουσία - εν προκειμένω, την εξουσία να αναστέλλει, κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, την εφαρμογή νόμου εφόσον έχει την υπόνοια, όχι όμως και τη βεβαιότητα, ότι ένας νόμος δεν συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο -, η εξουσία αυτή μπορούσε να βρεί έρεισμα απευθείας στο κοινοτικό δίκαιο. Το Δικαστήριο, όπως και στην υπόθεση Simmenthal, απάντησε ότι ο εθνικός δικαστής υποχρεούται να αίρει ό,τι εμποδίζει την αποτελεσματική ένδικη προστασία ενός δικαιώματος το οποίο αντλεί ο ιδιώτης από κοινοτικούς κανόνες· υποχρεούται επομένως να μην εφαρμόζει τη διάταξη που ενδεχομένως συνιστά τέτοιο εμπόδιο.

45 Τελικά δηλαδή, η αρχή της αυτονομίας των κρατών μελών ως προς τα μέσα παροχής ενδίκου προστασίας από παραβίαση δικαιωμάτων που απονέμει το κοινοτικό δίκαιο, έστω και αν διακηρύσσεται από το Δικαστήριο (51), υπόκειται σε σημαντικές παρεκκλίσεις: όταν, ειδικότερα, τούτο καθίσταται αναγκαίο προς εξασφάλιση της ορθής εκτελέσεως του κοινοτικού δικαίου και της πλήρους και αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν οι ιδιώτες από το δίκαιο αυτό.

Έτσι, ενώ, π.χ., στην απόφαση Salgoil το Δικαστήριο υπογράμμισε την υποχρέωση των εθνικών δικαστών να εγγυώνται στους ιδιώτες την ευθεία και άμεση προστασία των συμφερόντων τους, διευκρινίζοντας ότι «εναπόκειται όμως στην έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να καθορίσει το αρμόδιο δικαστήριο και να χαρακτηρίσει, για τον σκοπό αυτό, αυτά τα δικαιώματα, σύμφωνα με τα κριτήρια του εσωτερικού δικαίου» (52), στην απόφαση Bozzetti εξαφανίζεται αυτή η αμφισημία. Επιβεβαιώνεται, πράγματι, η υποχρέωση να εξασφαλίζεται «πάντως» η αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών και ότι μόνο εντός αυτών των ορίων («με την επιφύλαξη αυτή») «το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να επέμβει για να επιλύσει ζητήματα αρμοδιότητας που μπορεί να ανακύψουν, στην οργάνωση των εθνικών δικαστηρίων, από τον νομικό χαρακτηρισμό ορισμένων εννόμων καταστάσεων που πηγάζουν από το κοινοτικό δίκαιο» (53). Η έκφραση «με την επιφύλαξη αυτή» αποτελεί προφανώς την πιο σημαντική ένδειξη για την ορθή κατανόηση, καθ' όσον θέτει τα όρια της αυτονομίας των εθνικών συστημάτων· και όχι τυχαία, η ίδια έκφραση περιέχεται στη σκέψη 42 της αποφάσεως Francovich.

46 Και δεν πρέπει να λησμονείται ότι και ο κοινοτικός νομοθέτης έχει εισαγάγει παρεκκλίσεις από την αρχή της αυτονομίας των κρατών μελών, π.χ., επί των διεπομένων από το κοινοτικό δίκαιο δημοσίων συμβάσεων και υπό το πρίσμα ακριβώς της αποκαταστάσεως της ζημίας. Αναφέρομαι, προφανώς, στην οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (54), αλλά και στην αντίστοιχη οδηγία 92/13/ΕΟΚ, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, για τις διαδικασίες προσφυγής στους λεγομένους αποκλειομένους τομείς (55).

Ο κοινοτικός νομοθέτης, ενώπιον μιας μεγάλης ποικιλίας λύσεων στις έννομες τάξεις των κρατών μελών, πέραν του ότι παρενέβη στις πλευρές της ουσιαστικής και άρα εμπράγματης προστασίας, παρενέβη, για τις περιπτώσεις όπου η εμπράγματη προστασία τυγχάνει ανύπαρκτη ή ανεπαρκής, προβλέποντας ένα σύστημα - ασφαλώς άγνωστο σε ουκ ολίγες εθνικές έννομες τάξεις - αποκαταστάσεως της ζημίας ως συνέπειας του παρανόμου της διαδικασίας συνάψεως της συμβάσεως (56).

47 Συμπερασματικά, μπορεί κάλλιστα να υποστηριχθεί ότι η αυτονομία των κρατών μελών ως προς τα μέσα παροχής ενδίκου προστασίας λόγω παραβάσεως δικαιωμάτων απονεμομένων από κοινοτικούς κανόνες συνδέεται άρρηκτα με το επιδιωκόμενο από το κοινοτικό δίκαιο αποτέλεσμα (57).

Σε περίπτωση, όμως, παραβάσεως κοινοτικών κανόνων από τα κράτη, το αποτέλεσμα που πρέπει να επιτευχθεί, καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ, χάριν της ορθής λειτουργίας του κοινοτικού νομικού συστήματος λαμβανομένου στο σύνολό του, είναι η αποκατάσταση, εφόσον συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, της ίδιας εννόμου καταστάσεως, τουλάχιστον κατά το περιουσιακό της περιεχόμενο, η οποία θα υπήρχε αν το κράτος δεν είχε παραβεί την υποχρέωση που υπείχε από το κοινοτικό δίκαιο.

II - Περί των προϋποθέσεων της υποχρεώσεως του Δημοσίου προς αποζημίωση

48 Η ευθύνη συναρτάται, επομένως, προς κάθε περίπτωση παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου, περιλαμβανομένης και εκείνης όπου η ζημία απορρέει από παραβάσεις αμέσου αποτελέσματος κανόνων της Συνθήκης, ασχέτως του κρατικού οργάνου (που μπορεί να είναι και ο νομοθέτης) στο οποίο μπορεί να καταλογιστεί η ζημία. Τίθεται περαιτέρω το ερώτημα υπό ποίες προϋποθέσεις υφίσταται η ευθύνη και, παράλληλα, το δικαίωμα του ιδιώτη προς αποζημίωση.

Ελλείψει ειδικών κοινοτικών κανόνων ρυθμιζόντων το θέμα, το πρόβλημα έγκειται, ουσιαστικά, στον ορισμό των προϋποθέσεων που διέπουν την ευθύνη του Δημοσίου και στη συγκεκριμένη δυνατότητα βεβαιώσεως της συνδρομής τους. Περαιτέρω, πρέπει ακόμη να εξετάζεται κατά πόσον οι αντιμετωπιζόμενες λύσεις είναι εφικτές.

49 Ασφαλώς, το κοινοτικό δίκαιο θα μπορούσε κάλλιστα - όπως πρότειναν κατά την παρούσα διαδικασία ορισμένα κράτη - να περιοριστεί στο να διακηρύξει κατ' αρχήν την ευθύνη και την υποχρέωση προς αποζημίωση, αφήνοντας, απ' εκεί και πέρα, σε κάθε εθνικό δίκαιο το έργον να ορίσει τις προϋποθέσεις του και να ρυθμίσει τις λεπτομέρειές του, τόσο τις ουσιαστικές όσο και τις τυπικές.

Μια τέτοια λύση όμως, όπως ήδη ελέχθη στην αρχή, εμφανίζει σημαντικά μειονεκτήματα· και, πρώτα απ' όλα, το ότι δεν εξασφαλίζει το αποτέλεσμα το οποίο επιδιώκει το κοινοτικό δίκαιο μέσω της διακηρύξεως της αρχής της ευθύνης· δεν εξασφαλίζει δηλαδή την πλήρη και αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων τα οποία αντλεί ο ιδιώτης δυνάμει του κοινοτικού κανόνα που υποτίθεται ότι παραβιάσθηκε. Το υπαρκτόν αυτού του κινδύνου προδίδουν τα ίδια τα ερωτήματα των αιτούντων δικαστηρίων, τα οποία εκφράζουν ακριβώς το γεγονός ότι το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο δεν παρέχει, υπό τις υπό κρίση περιστάσεις, τη δυνατότητα αποζημιώσεως. Εν πάση δε περιπτώσει, είναι πλέον ή προφανές ότι μια απλή παραπομπή στο εθνικό δίκαιο θα ενείχε τον κίνδυνο να επικυρώσει ένα σύστημα ανισότητας, καθ' όσον, για μία και την αυτή παράβαση, οι κοινοτικοί πολίτες θα ετύγχαναν διαφορετικών εγγυήσεων, ίσως δε και ουδεμιάς εγγυήσεως.

50 Με λίγα λόγια, για να εξασφαλίζεται η προστασία υπό μορφήν αποζημιώσεως σε όλα τα κράτη μέλη κατά τρόπο - αν όχι ομοιόμορφο - τουλάχιστον ομοιογενή, είναι απαραίτητο τις ελάχιστες, αν μη τι άλλο, προϋποθέσεις του δικαιώματος αποζημιώσεως, και ιδίως τα κριτήρια του ελέγχου της συνδρομής αυτών των προϋποθέσεων, αλλά και τα «κοινοτικά» όρια που τίθενται στις «εθνικές» προϋποθέσεις της αποζημιώσεως, δικονομικές ή μη, να τις ορίζει το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο.

Αυτήν άλλωστε τη λύση δέχτηκε το Δικαστήριο, έστω και με κάποια ιδιαίτερα στοιχεία συναρτώμενα προς την υπόθεση, με την απόφαση Francovich. Και δεν συντρέχει κανένας λόγος η εφαρμογή μιας τέτοιας λύσεως να γίνεται δεκτή μόνο σε περίπτωση μη μεταφοράς οδηγίας, αλλ' όχι και σε περίπτωση παραβάσεως κανόνων αμέσου αποτελέσματος.

51 Με την απόφαση Francovich - υπενθυμίζω -, το Δικαστήριο, ενώ διευκρίνισε ότι το κράτος υποχρεούται να επανορθώνει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας εντός του πλαισίου των κανόνων του εθνικού δικαίου, κατονόμασε και όρισε το ίδιο τις προϋποθέσεις που «είναι επαρκείς για να γεννήσουν υπέρ των ιδιωτών δικαίωμα αποζημιώσεως που στηρίζεται απευθείας στο κοινοτικό δίκαιο» (σκέψη 41). Το κράτος μέλος στο οποίο καταλογίζεται η μη μεταφορά οδηγίας υποχρεούται, επομένως, σε κάθε περίπτωση, άπαξ πληρούνται οι οριζόμενες από το Δικαστήριο προϋποθέσεις, να αποκαθιστά τη ζημία την οποία υπέστη ο ιδιώτης.

Η παραδοχή αυτή δεν πρέπει όμως να νοηθεί υπό την έννοια ότι αρκεί, προς στοιχειοθέτηση υποχρεώσεως αποζημιώσεως, να συντρέχουν οι ίδιες προϋποθέσεις για κάθε παράβαση του κοινοτικού δικαίου. Όπως, πράγματι, αποσαφήνισε το ίδιο το Δικαστήριο «ενώ η ευθύνη του κράτους επιβάλλεται έτσι από το κοινοτικό δίκαιο, οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες γεννάται το δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτώνται από τη φύση της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία οφείλεται η προκληθείσα ζημία» (σκέψη 38).

52 Τα αναγκαία προαπαιτούμενα για τη γένεση ευθύνης των κρατών μελών ενδέχεται, δηλαδή, να ποικίλλουν από τη μια περίπτωση στην άλλη. Θα πρέπει όμως, όπως και στην υπόθεση Francovich, να πρόκειται για προαπαιτούμενα κατονομαζόμενα και οριζόμενα από το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο.

Με άλλα λόγια, είναι αλήθεια ότι οι απαριθμούμενες στην απόφαση Francovich προϋποθέσεις ενδέχεται, σε περίπτωση παραβάσεως αμέσου αποτελέσματος κανόνων της Συνθήκης, να μην είναι ικανές και/ή αναγκαίες για να στοιχειοθετήσουν δικαίωμα αποζημιώσεως. Και σ' αυτήν όμως την περίπτωση, πρέπει να εντοπίζονται οι προϋποθέσεις που αρκούν για να επιτρέψουν στον ιδιώτη να αποζημιωθεί. Περιττόν δε να τονισθεί ότι οι ικανές προϋποθέσεις, όπως συνάγεται από την ίδια την απόφαση Francovich, αφορούν τις ουσιαστικές προϋποθέσεις της ευθύνης.

53 Μια επί τροχάδην ανάλυση των καθεστώτων ευθύνης της δημοσίας διοικήσεως που ισχύουν στις έννομες τάξεις των κρατών μελών καταδεικνύει ότι μπορεί να θεωρηθεί ως κοινώς αποδεκτή τουλάχιστον η αρχή ότι ευθύνεται για το ζημιογόνο γεγονός το υποκείμενο στο οποίο καταλογίζεται η ζημία, εφόσον μεταξύ γεγονότος και ζημίας υφίσταται σχέση αιτίου και αιτιατού.

Με άλλα λόγια, οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της ευθύνης είναι, λίγο πολύ, οι ίδιες σε όλα τα πλάτη και μήκη: υπαρκτή ζημία, αιτιώδης συνάφεια μεταξύ ζημίας και συμπεριφοράς του ζημιούντος, παράνομος χαρακτήρας αυτής της συμπεριφοράς. Οι διαφορές - ενίοτε τόσο σημαντικές ώστε να θίγουν, π.χ., ακόμη και τη φύση των προστατευομένων υποκειμενικών καταστάσεων (58) - αφορούν, αντιθέτως, τον τρόπο ορισμού αυτών των προαπαιτουμένων και τα κριτήρια ελέγχου της συνδρομής τους.

54 Καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ, είναι, επομένως, αναγκαίο όχι τόσο το να εντοπισθούν οι γενικές προϋποθέσεις της ευθύνης, που στην πραγματικότητα είναι στην ουσία οι ίδιες στις επί μέρους έννομες τάξεις, όσο το να ορισθούν τα κριτήρια ελέγχου της συνδρομής τους ή - αν προτιμάται - τα κριτήρια εκείνα που μπορούν να θεμελιώσουν ένα κοινό ορισμό των εν λόγω προϋποθέσεων.

Προς τούτο, θεωρώ σκόπιμο να σταθώ αρχικά στις προϋποθέσεις τις οποίες το Δικαστήριο έχει κρίνει ικανές, σε περίπτωση μη μεταφοράς οδηγιών στο εθνικό δίκαιο, να στηρίξουν δικαίωμα του ιδιώτη προς αποζημίωση.

1. Η λύση Francovich

55 Το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει την υποχρέωση του Δημοσίου προς αποζημίωση λόγω νομοθετικής παραλείψεως, σε περίπτωση μη εκτελέσεως οδηγίας εντός της τασσομένης προθεσμίας, εφόσον βεβαιώνεται η συνδρομή των εξής τριών προϋποθέσεων: «Πρώτον, η οδηγία πρέπει να έχει ως σκοπό τη χορήγηση δικαιωμάτων στους ιδιώτες. Δεύτερον, το περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών πρέπει να μπορεί να προσδιοριστεί βάσει των διατάξεων της οδηγίας. Τέλος, πρέπει να υφίσταται αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβάσεως της υποχρεώσεως του κράτους και της βλάβης που υπέστησαν οι ζημιωθέντες» (59).

Ένα πρώτο ερώτημα επιβάλλεται: είναι οι προϋποθέσεις αυτές ικανές και αναγκαίες και στην περίπτωση όπου η ζημία προκαλείται από παράβαση κανόνος της Συνθήκης εξοπλισμένου με άμεσο αποτέλεσμα;

56 Αφήνοντας προς στιγμήν κατά μέρος την αιτιώδη συνάφεια, παγίως καθιερωμένο προαπαιτούμενο της εξωσυμβατικής ευθύνης, επισημαίνω κατ' αρχάς ότι η πρώτη προϋπόθεση, ότι πρέπει δηλαδή η οδηγία να συνεπάγεται την απονομή δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, απαιτεί να προσδιοριστεί ποια είναι εκείνη η υποκειμενική έννομη κατάσταση, η οποία προσβαλλομένη μπορεί να γεννά αξίωση αποζημιώσεως. Εν όψει της σχετικής νομολογίας, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το Δικαστήριο αναφέρεται, μ' αυτόν τον τρόπο, σε όλες εν γένει τις ατομικές έννομες καταστάσεις τις οποίες προστατεύει το κοινοτικό δίκαιο· πρόκειται δηλαδή - και εξ ορισμού - για μια προϋπόθεση που πληρούται πάντοτε στην περίπτωση κανόνων αμέσου αποτελέσματος.

Η δεύτερη προϋπόθεση, που εκ πρώτης όψεως φαίνεται να συνιστά απλή εξειδίκευση της πρώτης, υπογραμμίζει την ανάγκη το απορρέον από την οδηγία δικαίωμα να έχει περιεχόμενο ακριβές, ήτοι αντικείμενο προσδιορίσιμο· συνεπώς, η εν λόγω προϋπόθεση πρέπει, και πάλι, να θεωρηθεί, κατ' αρχήν, πληρουμένη στην περίπτωση κανόνων της Συνθήκης εξοπλισμένων με άμεσο αποτέλεσμα (60). Είναι σκόπιμο εδώ να υπογραμμιστεί ότι, στην υπόθεση Francovich, όπως και στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 και C-190/94 (Dillenkofer κ.λπ.), επί των οποίων αναπτύσσω τις προτάσεις επίσης σήμερα, το περιεχόμενο του απονεμομένου στους ιδιώτες δικαιώματος συμπίπτει ακριβώς με το περιουσιακό περιεχόμενο του ίδιου δικαιώματος, το οποίο αυτοί αντλούν από τις αντίστοιχες κοινοτικές διατάξεις, άρα με τη ζημία που πρέπει να αποκατασταθεί (61). Τούτο, βέβαια, δεν σημαίνει ότι η εν λόγω προϋπόθεση πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η δυνατότητα αποκαταστάσεως της ζημίας την οποία υφίστανται οι ιδιώτες εξαρτάται από τη δυνατότητα προσδιορισμού, βάσει του ίδιου του παραβαινομένου κανόνα, του ακριβούς περιεχομένου της περιουσιακής ζημίας την οποία υπέστη ο ιδιώτης. Αρκεί, αντιθέτως, η παράβαση του οικείου κανόνα - ο οποίος απονέμει στον ιδιώτη δικαίωμα του οποίου το αντικείμενο μπορεί να εξατομικευτεί με ακρίβεια - να έχει θίξει την περιουσιακή σφαίρα του ζημιωθέντος. Και τούτο διότι, άλλως, η αποκατάσταση της ζημίας θα περιοριζόταν μόνο σ' εκείνες τις περιπτώσεις όπου ο παραβαινομένος κανόνας σκοπεί ακριβώς στην απονομή «περιουσιακού» δικαιώματος στον ιδιώτη.

57 Οι προηγηθείσες παρατηρήσεις άγουν σε ένα πρώτο συμπέρασμα: οι προϋποθέσεις τις οποίες όρισε το Δικαστήριο στην υπόθεση Francovich, καθ' όσον αφορούν τη νομική θέση την οποία πρέπει να κατέχει ο ιδιώτης για να μπορεί να επικαλεσθεί δικαίωμα αποζημιώσεως, είναι ασφαλώς αναγκαίες και παρούσες και όταν πρόκειται για κανόνες της Συνθήκης εξοπλισμένους με άμεσο αποτέλεσμα. Εκείνο που πρέπει να διευκρινιστεί εδώ είναι αν είναι, και σ' αυτή την περίπτωση, ικανές.

Προς τούτο, είναι σκόπιμο να διερωτηθούμε επί των λόγων που ώθησαν το Δικαστήριο να περιοριστεί στις προμνησθείσες προϋποθέσεις και να μη προσδιορίσει, περαιτέρω, π.χ., τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να ελεγχθεί αν η αμφισβητούμενη παράβαση του κοινοτικού δικαίου ενέχει παράνομη συμπεριφορά τέτοια που να στοιχειοθετεί ευθύνη του Δημοσίου. Στην υπόθεση εκείνη, όπως ελέχθη, το Δικαστήριο μνημόνευσε, πράγματι, ρητώς ένα μόνο από τα κλασικά προαπαιτούμενα της ευθύνης: την αιτιώδη συνάφεια. Αντιθέτως, δεν παρέσχε καμμία περαιτέρω διευκρίνιση σχετικά με το παράνομον της συμπεριφοράς του ζημιούντος και το υπαρκτόν της ζημίας, ούτε απαίτησε από τον εθνικό δικαστή να προβεί σε κάποιον έλεγχο σχετικώς.

58 Η επιλογή αυτή, στην οποία προέβη το Δικαστήριο στην υπόθεση Francovich, οφειλόταν, κατά την άποψή μου, απλούστατα, στο ότι, στην περίπτωση εκείνη, η συνδρομή των δύο παραπάνω προϋποθέσεων προέκυπτε σαφώς ήδη από μια απλή ανάγνωση. Δεν χωρούσε δηλαδή καμμία αμφιβολία περί του παρανόμου της συνισταμένης σε παράλειψη συμπεριφοράς του κράτους: το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα - ως προς το οποίο το κράτος δεν διέθετε κανένα περιθώριο διακριτικής ευχέρειας (και οπωσδήποτε δεν είχε κανένα τέτοιο περιθώριο ως προς την προθεσμία συμμορφώσεως προς την οδηγία) - δεν είχε επιτευχθεί· ούτε χωρούσε αμφιβολία ως προς το υπαρκτόν της ζημίας, η οποία στην ουσία συνέπιπτε με το ποσόν το οποίο θα εδικαιούτο να λάβει ο προσφεύγων αν η οδηγία είχε μεταφερθεί στην έννομη τάξη εντός της τασσομένης προθεσμίας.

Υπ' αυτές, επομένως, τις συνθήκες, το Δικαστήριο περιορίστηκε - δεδομένου ότι το ίδιο είχε διαπιστώσει προηγουμένως ότι δεν χωρούσε επίκληση της οδηγίας από τον ιδιώτη ευθέως ενώπιον του εθνικού δικαστή - στο να διαπιστώσει απλώς ότι, προς στοιχειοθέτηση υποχρεώσεως του μη συμμορφωθέντος κράτους μέλους προς αποζημίωση, πρέπει να είναι δυνατός ο προσδιορισμός κάποιου, ακριβούς και συγκεκριμένου, δικαιώματος του ιδιώτη.

59 Είναι αναμφισβήτητο δηλαδή ότι η υπόθεση Francovich εμφανίστηκε, υπό το πρίσμα της ευθύνης του Δημοσίου και της υποχρεώσεως προς αποζημίωση, σαν σχολικό παράδειγμα. Το γεγονός δηλαδή ότι το Δικαστήριο δεν αισθάνθηκε εν προκειμένω την ανάγκη να διευκρινίσει τα όρια της ευθύνης του Δημοσίου, παραλείποντας ειδικότερα να ορίσει ρητώς κοινοτικά κριτήρια σχετικά με το παράνομον της συμπεριφοράς του κράτους, πρέπει να ερμηνευθεί μόνο σε συνάρτηση με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της περιπτώσεως που είχε υποβληθεί στην κρίση του. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι στη βιβλιογραφία υπήρξαν, εν προκειμένω, ποικίλες ή και αντιτιθέμενες αντιδράσεις: σύμφωνα με ορισμένους, το Δικαστήριο θέλησε, μ' αυτόν τον τρόπο, να αποδοκιμάσει μόνο τις βαρειές και υπαίτιες παραβάσεις (62)· κατ' άλλους, αντιθέτως, από την εν λόγω απόφαση προκύπτει ότι πάσα παράβαση του κοινοτικού δικαίου γεννά ευθύνη και υποχρέωση αποζημιώσεως (63).

Σε τελική ανάλυση, το γεγονός ότι στην απόφαση Francovich δεν ορίζονται σαφώς τα κριτήρια του κοινοτικού δικαίου, σύμφωνα με τα οποία πρέπει να θεωρείται στοιχειοθετούμενη η κρατική ευθύνη, συνδέεται στενά με την ιδιαίτερη απλότητα της υποθέσεως. Η ίδια η παραδοχή, επομένως, του Δικαστηρίου ότι οι προϋποθέσεις του δικαιώματος αποζημιώσεως «εξαρτώνται από τη φύση της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία οφείλεται η προκληθείσα ζημία» πρέπει να νοηθεί όχι μόνο υπό την έννοια ότι οι γενικές προϋποθέσεις της ευθύνης ποικίλλουν ανάλογα με το είδος της παραβάσεως, αλλά και υπό την έννοια ότι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά ενός ορισμένου είδους παραβάσεως, όπως η μη μεταφορά οδηγίας στο εθνικό δίκαιο εντός της τασσομένης προθεσμίας, μπορούν να είναι τέτοια που να μην απαιτούν ενδελεχή ανάλυση σε σχέση με τη συνδρομή μιας ή περισσοτέρων από τις εν λόγω προϋποθέσεις.

60 Διαφορετική ερμηνεία της αποφάσεως Francovich θα σήμαινε ότι κάθε παράβαση του κοινοτικού δικαίου που θίγει την περιουσιακή σφαίρα προσώπου αντλούντος ορισμένη νομική θέση από τον παραβαινόμενο κανόνα γεννά αφ' εαυτής και άνευ ετέρου δικαίωμα αποζημιώσεως.

Δεν νομίζω ότι αυτό ήταν το αποτέλεσμα το οποίο επεδίωξε το Δικαστήριο, ούτε το κοινοτικό δίκαιο. Ένα τέτοιο αποτέλεσμα δεν θα ήταν άλλωστε λογικό, δεδομένου ότι - όπως ελέχθη - σε όλες τις νομικές παραδόσεις η ευθύνη εκ κανονιστικής δραστηριότητος της δημοσίας διοικήσεως υπόκειται σε ποικίλους περιορισμούς. Περαιτέρω, διαφορετική είναι και η κατεύθυνση της νομολογίας του Δικαστηρίου περί εξωσυμβατικής ευθύνης των κοινοτικών οργάνων εκ κανονιστικής δραστηριότητος.

2. Η νομολογία βάσει του άρθρου 215, δεύτερο εδάφιο

61 Καίτοι δεν είναι εδώ η κατάλληλη περίσταση για να αναλυθεί και να συζητηθεί αυτή η νομολογία, θεωρώ αναγκαίο τουλάχιστον να επισημάνω την ανάγκη νηφάλιας και εμπεριστατωμένης συζητήσεως επ' αυτής. Τα κράτη μέλη, πράγματι, επικαλέστηκαν επανειλημμένα, κατά την παρούσα διαδικασία, τη νομολογία αυτή, ζητώντας να εφαρμοστούν τα ίδια κριτήρια που έχουν εκπονηθεί σ' αυτήν και για τη στοιχειοθέτηση της ευθύνης λόγω παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου που τους αποδίδονται.

Η θέση αυτή δεν φαίνεται όλως αβάσιμη, αν ληφθεί υπόψη αφενός μεν ότι το άρθρο 215, δεύτερο εδάφιο, παραπέμπει, προκειμένου για την αποκατάσταση των ζημιών που προξενούνται από τα κοινοτικά όργανα εν τη ασκήσει των καθηκόντων τους, στις γενικές αρχές που γίνονται κοινώς δεκτές στις έννομες τάξεις των κρατών μελών· αφετέρου δε, και κατά συνέπεια, ότι η νομολογία αυτή θα μπορούσε και θα όφειλε να συνιστά, δεδομένης της ελλείψεως ομοιομόρφων σχετικών κανόνων, χρήσιμο πλαίσιο αναφοράς για την ανεύρεση κοινών κανόνων περί της ευθύνης των κρατών.

62 Το Δικαστήριο δεν φαίνεται - εκ πρώτης τουλάχιστον όψεως και αντίθετα απ' ό,τι υποστήριξε ο γενικός εισαγγελέας Mischo στις προτάσεις του επί της υποθέσεως Francovich - να είχε την πρόθεση να εξαρτήσει την ευθύνη του Δημοσίου από τις ίδιες περιοριστικές προϋποθέσεις που απαιτεί η νομολογία για την ευθύνη της Κοινότητας.

Θεωρώ, παρ' όλα αυτά, σκόπιμο να προτάξω στην εξέταση καθεμιάς από τις γενικές προϋποθέσεις της ευθύνης κάποιες παρατηρήσεις, για να εκτιμηθεί αν και κατά πόσον η περίπτωση της αποδιδομένης στο κράτος παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου είναι παρεμφερής με την περίπτωση της παραβάσεως από τα κοινοτικά όργανα· και αν, τελικά, τα κριτήρια τα οποία έχει επεξεργαστεί η σχετική νομολογία μπορούν ή όχι, όταν τουλάχιστον πρόκειται για παρόμοιες περιπτώσεις, να αποτελέσουν λυσιτελές πλαίσιο αναφοράς.

63 Προς τούτο, υπενθυμίζω προεισαγωγικώς ότι, κατά πάγια νομολογία, «η [εξωσυμβατική] ευθύνη της Κοινότητας λόγω της ασκήσεως των νομοθετικών της αρμοδιοτήτων προϋποθέτει τη συνδρομή διαφόρων προϋποθέσεων όσον αφορά τον παράνομο χαρακτήρα μιας πράξεως των οργάνων, την ύπαρξη ζημίας και [αιτιώδη συνάφεια] μεταξύ αυτής της πράξεως και της προβαλλομένης ζημίας» (64). Τα ουσιώδη προαπαιτούμενα είναι δηλαδή τα ίδια - δεν θα μπορούσε να είναι διαφορετικά - και σε περίπτωση ευθύνης των κοινοτικών οργάνων.

Η ίδια νομολογία όμως όρισε, ιδίως για το παράνομον της καταλογιζομένης στα όργανα συμπεριφοράς, όρους τόσο περιοριστικούς, που καθιστούν άκρως δυσχερή στην πράξη την καταδίκη ενός κοινοτικού οργάνου σε καταβολή αποζημιώσεως (65).

64 Τα όρια τα οποία θέτει η νομολογία στην εκ του άρθρου 215 της Συνθήκης αγωγή βρίσκουν, στην πραγματικότητα, έρεισμα στη διαδεδομένη αντίληψη ότι, κατ' αρχήν, δεν χωρεί αποκατάσταση ζημίας προκαλουμένης από τον νομοθέτη. Το ίδιο το Δικαστήριο έχει εξηγήσει, εξ άλλου, την περιοριστική στάση την οποία υιοθέτησε, λέγοντας ότι «η νομοθετική εξουσία, ακόμη και στις περιπτώσεις όπου το κύρος των πράξεών της υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, δεν πρέπει να παρεμποδίζεται κατά τη λήψη των αποφάσεών της από το ενδεχόμενο αγωγών αποζημιώσεως κάθε φορά που πρόκειται να θεσπίσει, προς το γενικό συμφέρον, μέτρα γενικής ισχύος δυνάμενα να πλήξουν ιδιωτικά συμφέροντα» (66).

Αυτή η θέση έχει βρει όμως ουκ ολίγες εφαρμογές που οδηγούν σε αμηχανία.

65 Τα όρια της ευθύνης της Κοινότητας προτάσσονται, πράγματι, και εφαρμόζονται όχι μόνο σε σχέση προς κανονιστικές πράξεις που προϋποθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια του οικείου θεσμικού οργάνου, αλλά και σε σχέση προς πράξεις που εμπίπτουν στη σφαίρα των εκτελεστικών ρυθμίσεων (χαρακτηριστική είναι η περίπτωση των εκτελεστικών κανονισμών της Επιτροπής) (67). Στην ουσία, το Δικαστήριο εφάρμοσε τα περιοριστικά κριτήρια, τα οποία εξεπόνησε προκειμένου για την εκτίμηση της ευθύνης της Κοινότητας από κανονιστικές πράξεις γενικού χαρακτήρα, και σ' εκείνες τις περιπτώσεις όπου η ζημία απορρέει από ατομική πράξη, η οποία ουδόλως ενέχει επιλογή οικονομικής πολιτικής, τέτοιας εμβέλειας, ώστε να απαιτεί την ευρύτερη δυνατή προστασία της διακριτικής ευχέρειας των κοινοτικών οργάνων.

Αναμφισβήτητα, θα ήταν ορθότερο να ισχύσουν διαφορετικές ρυθμίσεις περί ευθύνης, αναλόγως του αν πρόκειται για κυρίως ειπείν νομοθετική ή για εκτελεστική δραστηριότητα, δεδομένου ότι, κατ' αρχήν, η διακριτική ευχέρεια που αφήνεται στα κοινοτικά όργανα διαφέρει αισθητά από τη μία στην άλλη περίπτωση (68). Γενικότερα, το γεγονός ότι προϋπόθεση για τη γένεση εξωσυμβατικής ευθύνης της Κοινότητας είναι να υπάρχει μια συμπεριφορά οιονεί αυθαίρετη δικαιολογείται όταν το κοινοτικό όργανο διαθέτει, όπως και στα θέματα γεωργικής πολιτικής, ευρεία διακριτική ευχέρεια· δεν δικαιολογείται, αντιθέτως, όταν οι όροι ασκήσεως της αναγνωριζομένης στο όργανο εξουσίας ορίζονται σαφώς και επακριβώς (69). Στην τελευταία αυτή περίπτωση, πράγματι, η παράβαση του περί ου πρόκειται κανόνα θα έπρεπε ούτως ή άλλως να θεωρηθεί ικανή να γεννήσει ευθύνη της Κοινότητας (70).

66 Με άλλα λόγια, αν, βάσει της νομολογίας Francovich πρέπει να θεωρηθεί αποζημιώσιμη η βλάβη που απορρέει από διάταξη εθνικού νόμου ασυμβίβαστη προς κοινοτικό κανόνα, δυσχερώς γίνεται αντιληπτόν γιατί η βλάβη η οποία απορρέει από πράξη της Κοινότητας ασυμβίβαστη προς τον ίδιο κοινοτικό κανόνα θα έπρεπε να είναι αποζημιώσιμη μόνον εφόσον συντρέχουν οι περιοριστικές προϋποθέσεις τις οποίες έχει ορίσει (μέχρι σήμερα) το Δικαστήριο (71). Άλλωστε, μια Κοινότητα δικαίου, η οποία τείνει να αφιερώνει όλο και μεγαλύτερη προσοχή και ευαισθησία στην προστασία των ιδιωτών, και υπό μορφήν αποζημιώσεως, θα όφειλε να αφιερώσει τουλάχιστον την ίδια προσοχή, όπως διάφοροι διάδικοι ετόνισαν, και στις περιπτώσεις όπου οι ζημίες τις οποίες υφίστανται οι πολίτες απορρέουν από πταίσμα καταλογιζόμενο στα ίδια τα κοινοτικά όργανα (72).

Υπό το ίδιο πρίσμα, δεν μου φαίνεται ότι μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι η επέκταση στην εθνική αγωγή εξωδικαιοπρακτικής ευθύνης των προϋποθέσεων της αγωγής εκ του άρθρου 215 θα μπορούσε να σημάνει οπισθοδρόμηση σε σχέση με την υφισταμένη σε ορισμένες έννομες τάξεις κατάσταση. Από την άποψη της προστασίας των δικαιωμάτων τα οποία αναγνωρίζει στους ιδιώτες η κοινοτική έννομη τάξη, δεν είναι πράγματι επιτρεπτό η παρεχομένη σε κοινοτικό επίπεδο ένδικη προστασία να εμπνέεται από κριτήρια πιο περιοριστικά και ασφαλώς λιγότερο φιλελεύθερα από εκείνα που επικρατούν σε ορισμένα τουλάχιστον κράτη μέλη (73).

67 Τα προεκτεθέντα με ωθούν να υποστηρίξω ότι δεν συντρέχει λόγος εφαρμογής διαφορετικών κριτηρίων - επί παρομοίων, εννοείται, καταστάσεων - αναλόγως του αν η περί ης πρόκειται παράβαση του κοινοτικού δικαίου καταλογίζεται σε κράτος ή σε κοινοτικό όργανο. Αντιστρόφως, διαφορετικές καταστάσεις μπορούν και πρέπει να οδηγήσουν σε διαφορετικά συμπεράσματα ως προς τα κριτήρια που θα χρησιμοποιηθούν για να βεβαιωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων της ευθύνης, είτε αυτή ανάγεται στα κράτη μέλη είτε στα κοινοτικά όργανα.

Ειδικότερα, και με μια πρώτη προσέγγιση, θεωρώ απολύτως λογικό το να υπόκειται η ευθύνη των κρατών στις ίδιες περιοριστικές προϋποθέσεις που ισχύουν και για τα κοινοτικά όργανα, οσάκις αυτά διαθέτουν περιθώρια διακριτικής ευχέρειας ή οσάκις δεν προκύπτουν σαφώς τα όρια τα οποία επιβάλλουν στη δράση τους οι κοινοτικοί κανόνες, ακόμη και σε τομείς που εμπίπτουν (και) στη δική τους αρμοδιότητα· τούτο δε - και να είναι αυτό σαφές - ασχέτως του αν ο «παραβαινόμενος» κανόνας έχει ή όχι άμεσο αποτέλεσμα.

Αντιστρόφως, η ευθύνη των κρατών μελών θα έπρεπε να γίνεται ευκολότερα δεκτή, όπως και η των κοινοτικών οργάνων, οσάκις η παράβαση δεν συναρτάται προς την άσκηση διακριτικής ευχέρειας.

68 Τελικά, θα έπρεπε να καταλήξουμε σε μια ρύθμιση της ευθύνης διαφοροποιούμενη αναλόγως του αν τα κοινοτικά όργανα (και οι εθνικές αρχές) διαθέτουν ή όχι ευρεία διακριτική ευχέρεια. Αυτός είναι, κατά την άποψή μου, ο ορθότερος και συνεπέστερος τρόπος για να οδηγηθούμε στην απαραίτητη εναρμόνιση των προϋποθέσεων της ευθύνης, διότι θα ήταν τουλάχιστον παράδοξο να γίνεται δεκτή, για ισοδύναμες περιπτώσεις, η ευθύνη των κρατών λόγω παραβάσεως του κοοινοτικού δικαίου υπό προϋποθέσεις διαφορετικές, λιγότερο αυστηρές, από εκείνες που το ίδιο το Δικαστήριο αναγνωρίζει για την ευθύνη των κοινοτικών οργάνων.

Σε μια Κοινότητα δικαίου, που φιλοδοξεί να υπαγάγει σε δικαστικό έλεγχο τις πράξεις και τη συμπεριφορά όλων των πρωταγωνιστών του συστήματος και χωρίς προνόμια για κανέναν, η επιταγή της αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων τα οποία αντλούν από το κοινοτικό δίκαιο οι ιδιώτες δεν μπορεί να ποικίλλει, σε όμοιες καταστάσεις, αναλόγως του αν η ζημία πηγάζει από κράτος μέλος ή από την Κοινότητα.

69 Η επακολουθούσα ανάλυση θα λάβει, επομένως, υπόψη, ως σημείο αναφοράς για την εκτίμηση της υποχρεώσεως των κρατών μελών προς αποζημίωση, και τις προϋποθέσεις τις οποίες έχει θέσει το Δικαστήριο με τη νομολογία του επί του άρθρου 215. Αυτό, βέβαια, δεν σημαίνει «τυφλή» μεταφορά αυτών των (περιοριστικών) προϋποθέσεων στον τομέα που μας ενδιαφέρει εδώ. Δεν λησμονώ, πράγματι, ότι, κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, τα κράτη μέλη διαθέτουν, ως επί το πλείστον, πολύ περιορισμένη διακριτική ευχέρεια, οπότε οι εν λόγω προϋποθέσεις, στην περίπτωση αυτή, μπορούν ευκολότερα να στοιχειοθετήσουν ευθύνη τους. Ταυτόχρονα, θεωρώ ότι δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι η ενδεχόμενη έλλειψη ακριβείας της υποχρεώσεως που ανάγεται στο Δημόσιο μπορεί να είναι τέτοια ώστε να απαιτεί, παρά το ότι αυτό δεν διαθέτει - στον οικείο τομέα - σημαντικά περιθώρια διακριτικής ευχέρειας, την εφαρμογή των ίδιων περιοριστικών κριτηρίων.

3. Τα «κοινοτικά» κριτήρια που αφορούν τις γενικές προϋποθέσεις της ευθύνης

70 Με γνώμονα τα όσα ελέχθησαν, έρχομαι τώρα στην εξέταση των επί μέρους ουσιαστικών προϋποθέσεων της ευθύνης, αρχίζοντας από το ζημιογόνο γεγονός· καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ, δηλαδή, την παράβαση κοινοτικών κανόνων αμέσου αποτελέσματος.

α) Ζημιογόνο γεγονός: η παράβαση κοινοτικών κανόνων

71 Η διευκρίνιση του περιγράμματος της ευθύνης συνδέεται, πρωταρχικά και κύρια, με τον ορισμό της παράνομης συμπεριφοράς. Είναι δε αδιαμφισβήτητο ότι η ζημιογόνος συμπεριφορά, που εν προκειμένω είναι η κανονιστική πράξη, πρέπει να τελεί σε αντίθεση προς τους κανόνες της εννόμου τάξεως. Για να είναι όμως ικανή αυτή η αντίθεση προς το δίκαιο να γεννά ευθύνη και, κατ' επέκταση, αποζημίωση, τα καθ' έκαστον κράτη μέλη χρησιμοποιούν ποικίλους όρους (74), που δεν έχουν πάντα την ίδια ακριβώς σημασία, η δε συγκεκριμένη εφαρμογή τους μπορεί να οδηγήσει σε διαφορετικές λύσεις για την παράβαση ενός και του αυτού κανόνα. Τούτο επιβεβαιώνει - εάν υποτεθεί ότι χρειάζεται ακόμα επιβεβαίωση - ότι είναι αναγκαίο, ειδικά όσον αφορά το ζημιογόνο γεγονός, να οριστούν τέτοια κριτήρια που θα διευκολύνουν την ανεύρεση ενός κοινού του ορισμού.

Για την κανονιστική δραστηριότητα της δημοσίας διοικήσεως, μια πρώτη απόπειρα έχει γίνει σ' αυτή την κατεύθυνση από το Συμβούλιο της Ευρώπης, μέσω συστάσεως, της οποίας η αρχή I έχει ως εξής: «Doit κtre assurιe la rιparation des dommages causιs par un acte dϋ ΰ un manquement des pouvoirs publics ΰ la conduite ΰ laquelle, selon le droit, on peut raisonnablement s'attendre de leur part ΰ l'ιgard de la personne lιsιe. Le manquement est prιsumι en cas de violation d'une norme juridique ιtablie.» (75) Βάσει δηλαδή αυτής της συστάσεως, δεν αρκεί μόνο το παράνομον της πράξεως για να στοιχειοθετήσει ευθύνη του Δημοσίου: πρέπει, επί πλέον, πέραν εκείνων των περιπτώσεων όπου ο φερόμενος ως παραβαινόμενος κανόνας είναι σαφής, η καταλογιζόμενη στις δημόσιες αρχές συμπεριφορά να μην είναι «εύλογη».

72 Όσο για τη νομολογία του Δικαστηρίου περί εξωσυμβατικής ευθύνης, παγίως δέχεται ότι, αν η καταλογιζόμενη ζημία απορρέει από κανονιστική πράξη ενέχουσα επιλογές οικονομικής πολιτικής, δεν αρκεί το ανίσχυρον της εν λόγω πράξεως για να στοιχειοθετήσει ευθύνη της Κοινότητας. Σε περίπτωση πράξεων αυτού του είδους (76), πράγματι, δεν γεννάται ευθύνη της Κοινότητας αν δεν έχει διαπραχθεί αρκούντως βαρεία παράβαση υπερτέρου κανόνος δικαίου προστατεύοντος τους ιδιώτες (77).

Ναι μεν, λοιπόν, είναι αλήθεια ότι το παράνομον της βλαπτικής πράξεως είναι πάντως αναγκαίο για να υπάρξει εξωσυμβατική ευθύνη, προστίθεται όμως ευθύς αμέσως ότι αυτή η ευθύνη, λόγω ζημιών που προκαλούνται από πράξεις ενέχουσες επιλογή οικονομικής πολιτικής, εξαρτάται από άλλες δύο προϋποθέσεις: αφενός μεν ο παραβαινόμενος κανόνας να είναι «υπέρτερος κανόνας αποσκοπών στην προστασία των ιδιωτών», αφετέρου δε η παράβαση να είναι «βαρεία» («suffisament caractιrisιe», «hinreichend qualifiziert», «sufficiently serious breach»).

73 Υπενθυμίζω, έπειτα, ότι όλα τα κράτη που υπέβαλαν παρατηρήσεις στην παρούσα διαδικασία απέκλεισαν την πλήρη ταύτιση μεταξύ λόγων ανισχύρου της πράξεως και προϋποθέσεων της ευθύνης, υποστηρίζοντας ότι δεν είναι κάθε παράβαση του κοινοτικού δικαίου ικανή να γεννήσει ευθύνη του Δημοσίου και, άρα, υποχρέωσή του να αποζημιώσει τον ιδιώτη.

Για να γεννάται, επομένως, υποχρέωση του μη συμμορφωθέντος κράτους προς αποζημίωση, η έμφαση δίδεται αφενός μεν στα ίδια κριτήρια που έχει επεξεργαστεί η βάσει του άρθρου 215 νομολογία, δηλαδή, κατά βάση, στην έννοια της βαρειάς και κατάφωρης παραβάσεως· αφετέρου δε στην υπαιτιότητα, ως αναγκαίο στοιχείο που χαρακτηρίζει «βαρεία» την παράβαση του κανόνα ή, εν πάση περιπτώσει, ως απαραίτητο και σύμφυτο της ευθύνης στοιχείο.

- κατάφωρος και βαρύς χαρακτήρας της παραβάσεως

74 Επομένως, με όλες τις οφειλόμενες προφυλάξεις και τις διακρίσεις που επιβάλλονται σε σχέση με την περίπτωση της ευθύνης των Κοινοτήτων, πρέπει να εκτιμηθεί αν, και όταν πρόκειται για ευθύνη των κρατών μελών, η εν λόγω παράβαση πρέπει να είναι κατάφωρη και βαρεία· και πρέπει, βέβαια, να εξεταστεί πώς πρέπει να νοείται ο κατάφωρος και βαρύς χαρακτήρας της παραβάσεως.

Όπως υπαινίχθηκα, στην εν λόγω νομολογία, το κριτήριο αυτό ορίζεται ως εξής: «Μέσα σε ένα πλαίσιο κοινοτικών κανόνων που χαρακτηρίζεται από την άσκηση ευρείας διακριτικής εξουσίας, απαραίτητης για τη θέση σε εφαρμογή της κοινής αγροτικής πολιτικής, η ευθύνη της Κοινότητας γεννάται μόνο κατ' εξαίρεση, στις περιπτώσεις στις οποίες το δεδομένο όργανο προέβη σε πρόδηλη και βαρεία υπέρβαση των ορίων που επιβάλλονται στην άσκηση των εξουσιών του» (78) και εφόσον - εννοείται - η περί ης πρόκειται παράβαση αφορά υπέρτερο κανόνα αποσκοπούντα στην προστασία των ιδιωτών.

75 Αυτή η τελευταία προϋπόθεση φαίνεται να είναι - καθ' όσον ενδιαφέρει εδώ - και η λιγότερο αμφισβητούμενη. Είναι πράγματι προφανές ότι, για να έχει ο ιδιώτης αξίωση αποζημιώσεως, ο παραβαινόμενος κανόνας πρέπει να είναι τέτοιος που να του απονέμει ορισμένη υποκειμενική νομική θέση. Υπ' αυτήν άλλωστε την έννοια πρέπει να ερμηνευθούν οι δύο πρώτες προϋποθέσεις που έθεσε το Δικαστήριο με την απόφαση Francovich, η συνδρομή των οποίων - όπως διευκρινίστηκε - είναι επίσης αναγκαία και παρούσα και στην περίπτωση διατάξεων αμέσου αποτελέσματος.

Επί αμέσου αποτελέσματος διατάξεων της Συνθήκης, όπως είναι η περίπτωση που μας απασχολεί εδώ, είναι, κατά την άποψή μου, σκόπιμη και η εξής διευκρίνιση: συγκεκριμένα, το γεγονός ότι οι διατάξεις αυτές έχουν ενίοτε ή συχνά τεθεί προς προστασία και άλλων συμφερόντων, σε γενικές περιπτώσεις, δεν αρκεί αφ' εαυτού για να αποκλείσει το να έχουν τεθεί χάριν προστασίας των ιδιωτών.

76 Όσον αφορά, έπειτα, το γεγονός ότι ο παραβαινόμενος κανόνας πρέπει να είναι υπερτέρας ισχύος, είναι περιττόν να σημειωθεί ότι το παράνομον μιας κανονιστικής πράξεως συνεπάγεται - εξ ορισμού - αντίθεσή του προς κανόνα υπερτέρας ισχύος. Είναι αλήθεια ότι η έκφραση αυτή χρησιμοποιείται στη νομολογία του άρθρου 215 όχι για να αποδοκιμάσει κάθε παραβίαση των τιθεμένων από υπερτέρους κανόνες ορίων, έστω και αν τίθενται χάριν προστασίας των ιδιωτών, αλλ' αποκλειστικώς την παραβίαση των γενικών αρχών της εννόμου τάξεως και άρα, τελικά, για να χαρακτηρίσει ως βαρεία την περί ης πρόκειται παράβαση.

Επ' αυτού, θα ειπώ ευθύς αμέσως ότι δεν κρίνω σκόπιμο να προτείνω την ίδια λύση και προκειμένου περί ευθύνης των κρατών λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου. Πράγματι, αν αληθεύει το ότι η υποχρέωση των κρατών μελών προς αποζημίωση επιβάλλεται για να εγγυηθεί στους ιδιώτες αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων που αντλούν αυτοί από κοινοτικούς κανόνες, έπεται ότι δυσχερώς θα μπορούσαν να ευρεθούν λόγοι νομιμοποιούντες τον περιορισμό της στην παράβαση ορισμένης κατηγορίας κανόνων, έστω και θεμελιωδών για το κοινοτικό σύστημα.

77 Αν, πράγματι, δούμε τα πράγματα από το πρίσμα του ζημιουμένου, είναι πλέον ή προφανές ότι κάθε παράβαση κοινοτικού κανόνα που του απονέμει ορισμένη υποκειμενική νομική θέση πρέπει να μπορεί να καταλήξει σε αποζημίωση. Η παράβαση διατάξεως κανονισμού δεν μπορεί, επομένως, να επιφέρει για τον ιδιώτη συνέπειες διαφορετικές από εκείνες που απορρέουν από την παράβαση διατάξεως της Συνθήκης· πολύ λιγότερο, άρα, μου φαίνεται σκόπιμο να κάνω διάκριση μεταξύ διατάξεων της ίδιας της Συνθήκης, λέγοντας, π.χ., ότι η παράβαση ορισμένων μόνο απ' αυτές, των θεμελιωδών, και όχι άλλων, είναι ικανή να στοιχειοθετήσει ευθύνη του οικείου κράτους μέλους (79).

Τελικά, αρκεί, κατά την άποψή μου, υπό το πρίσμα που εξετάστηκε ως εδώ, ο παραβαινόμενος κανόνας να απονέμει στον ιδιώτη δικαίωμα με προσδιορίσιμο και ακριβές περιεχόμενο. Το ίδιο θα έπρεπε να ισχύει - περιττόν να προστεθεί - και προκειμένου περί ευθύνης των κοινοτικών οργάνων.

78 Μετά απ' αυτές τις αποσαφηνίσεις, πρέπει τώρα να διευκρινιστεί η έννοια, που ενδ