Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Mischo της 13ης Οκτωβρίου 1998. - Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Πορτογαλικής Δημοκρατίας. - Παράβαση κράτους μέλους - Οδηγία 85/337/ΕΟΚ. - Υπόθεση C-150/97.



Συλλογή της Νομολογίας του Δικαστηρίου 1999 σελίδα I-00259



Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

1 Με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που ήσαν αναγκαίες για την πλήρη και ορθή συμμόρφωσή της προς τις διατάξεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (1) (στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ καθώς και από το άρθρο 12 της οδηγίας.

2 Το εν λόγω άρθρο 12 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν τα μέτρα που είναι αναγκαία για τη συμμόρφωσή τους προς τις διατάξεις της οδηγίας εντός προθεσμίας τριών ετών υπολογιζομένης από της κοινοποιήσεως της τελευταίας. Η οδηγία κοινοποιήθηκε στις 3 Ιουλίου 1985.

3 Μολονότι η Πορτογαλική Δημοκρατία προσχώρησε στις Ευρωπαϋκές Κοινότητες την 1η Ιανουαρίου 1986, υποχρεούνταν, δυνάμει των άρθρων 392 και 395 της Πράξεως για τους όρους προσχωρήσεως (2), να θέσει σε ισχύ τα μέτρα που ήσαν αναγκαία για την εφαρμογή της οδηγίας κατά την ίδια με τα λοιπά κράτη μέλη ημερομηνία, δηλαδή στις 3 Ιουλίου 1988.

4 Με διάφορα έγγραφα, η Πορτογαλική Κυβέρνηση κοινοποίησε στην Επιτροπή νομοθετικά κείμενα που είχαν ως αντικείμενο τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας και, ιδίως, το νομοθετικό διάταγμα 186/90, της 6ης Ιουνίου 1990.

5 Στις 25 Ιανουαρίου 1993 η Επιτροπή, θεωρώντας ότι τα νομοθετικά αυτά κείμενα δεν αποτελούσαν πλήρη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, γνωστοποίησε στην Πορτογαλική Κυβέρνηση τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι η μεταφορά δεν ήταν πλήρης και κάλεσε την Πορτογαλική Κυβέρνηση να της υποβάλει, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΚ, τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.

6 Η Πορτογαλική Κυβέρνηση γνωστοποίησε τις παρατηρήσεις της με διάφορα έγγραφα, επισημαίνοντας, ιδίως, τη θέσπιση μιας νέας νομοθεσίας.

7 Διαπιστώνοντας ότι αυτή η νέα νομοθεσία έδινε ικανοποιητική απάντηση σε μία από τις αιτιάσεις της, η Επιτροπή, μολονότι απέσυρε την αιτίαση αυτή, απηύθυνε, στις 6 Αυγούστου 1996, στην Πορτογαλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη σχετικά με τις αιτιάσεις επί των οποίων ενέμενε.

8 Η Πορτογαλική Δημοκρατία απήντησε με έγγραφο της 17ης Δεκεμβρίου 1996, γνωστοποιώντας ότι είχε συσταθεί ομάδα εργασίας με σκοπό την εκπόνηση των νομοθετικών κειμένων που ήσαν αναγκαία για την επίλυση των επισημανθέντων από την Επιτροπή προβλημάτων.

9 Μη έχοντας λάβει τα αναγγελθέντα νομοθετικά κείμενα, η Επιτροπή άσκησε, με δικόγραφο της 15ης Απριλίου 1997, την υπό κρίση προσφυγή.

10 Με το δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή προσάπτει στην Πορτογαλική Δημοκρατία εννέα αιτιάσεις σχετικά με τη νομοθεσία της.

11 Στις 23 Οκτωβρίου 1997 η Πορτογαλική Δημοκρατία κοινοποίησε στο Δικαστήριο τα κείμενα του νομοθετικού διατάγματος 278/97, της 8ης Οκτωβρίου 1997, καθώς και του κανονιστικού διατάγματος 42/97, της 10ης Οκτωβρίου 1997, που και τα δύο τροποποιούσαν ορισμένα από τα νομοθετικά κείμενα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας που είχαν προηγουμένως θεσπισθεί.

12 Αφού εξέτασε τα έγγραφα αυτά, η Επιτροπή γνωστοποίησε ότι παραιτούνταν μερικώς της προσφυγής της και ότι δεν ενέμενε πλέον παρά επί μιας και μόνον από τις αιτιάσεις του δικογράφου της προσφυγής της, συγκεκριμένα αυτής που αποτελεί το αντικείμενο του μέρους ΙΙ, σημείο 17, στοιχείο i, αυτής. Με την αιτίαση αυτή, η Επιτροπή προσάπτει στην Πορτογαλική Δημοκρατία ότι, σύμφωνα με το περιεχόμενο του άρθρου 11, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 186/90, το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα δεν εφαρμόζεται επί των σχεδίων των οποίων η διαδικασία εγκρίσεως είχε ήδη κινηθεί κατά την ημερομηνία της θέσεώς του σε ισχύ, δηλαδή στις 7 Ιουνίου 1990.

13 Στο δικόγραφό της περί μερικής παραιτήσεως, η Επιτροπή αναφέρει ότι «το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα και το εν λόγω κανονιστικό διάταγμα δεν θέτουν τέρμα στη συνιστώσα παράβαση του κοινοτικού δικαίου κατάσταση, όπως αυτή ισχυρίστηκε στο σημείο II.17.i) του δικογράφου της προσφυγής της, και τούτο εφόσον τόσο η τροποποιηθείσα όσο και η τροποποιούσα εθνική νομοθεσία ρητώς εξαιρούν από τις επιβαλλόμενες από την οδηγία υποχρεώσεις, δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 186/90 και του άρθρου 3 του νομοθετικού διατάγματος 278/97, τα σχέδια των οποίων οι αιτήσεις εγκρίσεως υποβλήθηκαν μεν πριν από τη θέση σε ισχύ αυτής της εθνικής νομοθεσίας αλλά μετά τις 3 Ιουλίου 1988 (ημερομηνία εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας δυνάμει των άρθρων της 2 και 12). Επομένως, η Επιτροπή εμμένει στο αίτημά της για διαπίστωση παραβάσεως όσον αφορά την αιτίαση, όπως ακριβώς αυτή μνημονεύεται στο δικόγραφο της προσφυγής της, και υπό το φως της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου (...)».

14 Παρά τον κάπως διφορούμενο χαρακτήρα του, το έγγραφο αυτό δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ερμηνευθεί ως σημαίνον τη διατύπωση νέας αιτιάσεως σχετικά με το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 278/97, το οποίο επίσης προβλέπει ότι ορισμένες από τις τροποποιήσεις που επιφέρει στο νομοθετικό διάταγμα 186/90 θα ισχύουν μόνο για τα προγράμματα των οποίων η αίτηση χορηγήσεως αδείας υποβλήθηκε μετά τη θέση σε ισχύ αυτού του νομοθετικού διατάγματος 278/97. Προφανώς, η Επιτροπή δεν δικαιούνταν να πράξει κάτι τέτοιο, εφόσον θα επρόκειτο για νέο αίτημα, μη καλυπτόμενο από την προ της ασκήσεως της ένδικης προσφυγής διαδικασία και από το δικόγραφο της προσφυγής.

15 Επομένως, η αιτίαση αφορά μόνον τα σχέδια των οποίων η διαδικασία χορηγήσεως αδείας είχε ήδη κινηθεί κατά τις 7 Ιουνίου 1990. Όμως, δεν αμφισβητείται ότι η επικρινόμενη διάταξη, δηλαδή το άρθρο 11 του νομοθετικού διατάγματος 186/90, δεν τροποποιήθηκε με τα θεσπισθέντα το 1997 νομοθετικά κείμενα.

16 Η Πορτογαλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι «είναι πρόδηλον ότι δεν τηρήθηκε η ημερομηνία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο» της οδηγίας. Όμως, προκειμένου να αμφισβητήσει το βάσιμο της προσφυγής, η Πορτογαλική Δημοκρατία επικαλείται την τήρηση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της μη αναδρομικότητας του νόμου. Πράγματι, κατά την καθής κυβέρνηση σύμφωνα με καθιερωμένη γενική αρχή της πορτογαλικής εννόμου τάξεως, αρχή που διακηρύσσεται με το άρθρο 12 του πορτογαλικού Αστικού Κώδικα, ο νόμος ορίζει μόνο για το μέλλον. Κάθε εξαίρεση από την αρχή αυτή πρέπει να σταθμίζεται σοβαρώς, υπό το φως των προπαρατεθεισών αρχών, ενώ τα νομίμως προστατευόμενα συμφέροντα και οι θεμιτές προσδοκίες των ιδιωτών δεν μπορούν, σε καμιά περίπτωση, να διακυβεύονται.

17 Η Πορτογαλική Κυβέρνηση προσθέτει ότι τα μνημονευόμενα στο άρθρο 11 του νομοθετικού διατάγματος 186/90 σχέδια, δηλαδή αυτά που έχουν αποτελέσει το αντικείμενο αιτήσεως εγκρίσεως υποβληθείσας μεν μετά τις 3 Ιουλίου 1988 αλλά πριν από την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ της εθνικής νομοθεσίας, ήσαν ολίγα και έχουν όλα αποτελέσει το αντικείμενο εκθέσεως σχετικά με τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον.

18 Προκειμένου περί του νομοθετικού διατάγματος 278/97, η Πορτογαλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι φρόντισε να αποκλείσει από την αναδρομική εφαρμογή μόνο τις διατάξεις που συνεπάγονται σοβαρή προσβολή των δικαιωμάτων και των θεμιτών προσδοκιών των ιδιωτών που υπόκεινται στις απορρέουσες από την εν λόγω νομοθεσία υποχρεώσεις.

19 Κατά συνέπεια, η Πορτογαλική Δημοκρατία φρονεί ότι διαπίστωση παραβάσεως όσον αφορά την αιτίαση αυτή στερείται νοήματος εφόσον η ίδια η πορτογαλική έννομη τάξη είναι αυτή που απαγορεύει την αναδρομική εφαρμογή του νόμου στις περιπτώσεις όπου κάτι τέτοιο θα συνεπαγόταν προσβολή των δικαιωμάτων και θεμιτών προσδοκιών των ιδιωτών.

20 Αυτή η επιχειρηματολογία δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Πράγματι, όπως προκύπτει από την απόφαση Bund Naturschutz in Bayern κ.λπ. (3) κανένα στοιχείο της οδηγίας δεν επιτρέπει να ερμηνευθεί αυτή ως επιτρέπουσα στα κράτη μέλη να απαλλάσσουν από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον τα σχέδια των οποίων οι διαδικασίες χορηγήσεως αδείας κινήθηκαν ύστερα από την ημερομηνία λήξεως της σχετικής προθεσμίας, δηλαδη τις 3 Ιουλίου 1988.

21 Εξάλλου, αν με την επιχειρηματολογία αυτή η Πορτογαλική Κυβέρνηση σκοπεύει να στηριχθεί σε επιταγές του εθνικού της δικαίου προκειμένου να απαλλαγεί από τις υποχρεώσεις που της έχουν επιβληθεί από το κοινοτικό δίκαιο, η προσήκουσα απάντηση είναι αυτή που δίδεται από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής του έννομης τάξεως προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και προθεσμιών που επιβάλλει μια οδηγία.

22 Ας μου επιτραπεί να προσθέσω ότι έστω και αν η Πορτογαλική Κυβέρνηση ήθελε να στηριχθεί στις αρχές της ασφάλειας του δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, που έχουν καθιερωθεί από το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο, η επιχειρηματολογία της δεν παύει να είναι αλυσιτελής. Πράγματι, έστω και αν πρέπει να γίνει δεκτό ότι, όταν ένα κράτος μέλος θέτει σε εφαρμογή διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, οφείλει να ενεργεί τηρώντας τις γενικές αρχές του δικαίου αυτού, η υποχρέωση αυτή οριοθετείται απο το ίδιο το περιεχόμενο των αρχών αυτών. Αφενός, οι αρχές αυτές παράγουν τα αποτελέσματά τους στη σφαίρα των σχέσεων μεταξύ δημόσιας αρχής και ιδιωτών, οι οποίοι ουδόλως εμπλέκονται στην υπό κρίση περίπτωση όπου το μόνο πρόβλημα που τίθεται είναι το ζήτημα αν η Επιτροπή δικαιούται ή όχι να ζητήσει τη διαπίστωση παραβάσεως της Ποργογαλικής Δημοκρατίας ενόψει των υποχρεώσεων που της επιβάλλει η οδηγία. Αφετέρου, δεν αντιλαμβάνομαι πώς είναι δυνατό το γεγονός ότι οι υπό εξέταση αιτήσεις χορηγήσεως αδείας υπόκεινται σε απαιτήσεις που έχουν εσχάτως επιβληθεί θα μπορούσε να προσκρούει στις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, όπως αυτές έχουν προσδιορισθεί, όσον αφορά το περιεχόμενό τους, από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Πράγματι, όπως η Επιτροπή παρατηρεί στο υπόμνημά της απαντήσεως, «για όσο διάστημα δεν έχει ληφθεί η διοικητική απόφαση εγκρίσεως των υποβληθέντων σχεδίων, δεν υφίσταται κεκτημένο δικαίωμα του εργοδότη».

23 Στο πλαίσιο μιας διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, που από τη φύση της είναι αντικειμενική, δεν είναι είναι δυνατό ένα κράτος μέλος, το οποίο δεν ενήργησε εντός των ταχθεισών προθεσμιών, να μπορεί, ενόψει μιας καταστάσεως που το ίδιο έχει δημιουργήσει, να περιχαρακώνεται πίσω από προστατευτικές των ιδιωτών αρχές προκειμένου να αποφύγει τη διαπίστωση στην οποία οδηγούν τα προβαλλόμενα από την Επιτροπή αντικειμενικά στοιχεία.

24 Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι βάσιμη και πρέπει να γίνει δεκτή.

25 Ομοίως, το Δικαστήριο οφείλει, όπως του ζητεί η Επιτροπή, να καταδικάσει, σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 5, του Κανονισμού Διαδικασίας του, την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

Πρόταση

26 Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο:

- να αποφανθεί ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που ήσαν αναγκαίες για την πλήρη και ορθή συμμόρφωσή της προς τις διατάξεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 12, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας·

- να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

(1) - ΕΕ L 175, σ. 40.

(2) - Πράξη για τους όρους προσχωρήσεως του Βασιλείου της Ισπανίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας στην Ευρωπαϋκή Οικονομική Κοινότητα και για τις προσαρμογές των Συνθηκών (ΕΕ 1985, L 302, σ. 23).

(3) - Απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994, C-396/92 (Συλλογή 1994, σ. I-3717, σκέψη 18)· υπό την ίδια έννοια βλ. τις αποφάσεις της 11ης Αυγούστου 1995, C-431/92, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1995, σ. I-2189, σκέψη 33), και της 18ης Ιουνίου 1998, C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Συλλογή 1998, σ. Ι-3923, σκέψη 22).