STAATLICHE BEIHILFEN

(99-002 Island)

Mitteilung der EFTA-Überwachungsbehörde gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs an die übrigen EFTA-Staaten, die EU-Mitgliedstaaten und alle anderen Beteiligten zu staatlichen Beihilfen Islands in Form einer vorübergehenden Rückerstattung der Kosten in Island produzierter Filme (Beihilfe Nr. 99-002)

(1999/C 223/12)

Mit Beschluß Nr. 114/99/KOL vom 14. Juni 1999, der hier im wesentlichen wiedergegeben wird, leitete die EFTA-Überwachungsbehörde das Verfahren gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Abkommen zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs ein. Die isländische Regierung wurde durch eine Kopie von diesem Beschluß unterrichtet.

"I. DIE MASSNAHME

1. Anmeldung

Mit Schreiben des Ministeriums für Handel und Industrie vom 10. März 1999, das die Überwachungsbehörde am 7. April 1999 erhielt und unter dem Aktenzeichen 99-2531-A registrierte, meldeten die isländischen Behörden gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum obengenannten Abkommen einige Maßnahmen zur Förderung der Filmproduktion in Island an. Aus diesem Schreiben ging hervor, daß sich die isländischen Behörden nicht darüber im klaren waren, ob staatliche Beihilfen zur Förderung kultureller Aktivitäten, wie der Filmproduktion, der Meldepflicht unterliegen. Dem Schreiben als Anlage beigefügt war ein isländisches Gesetz über die vorübergehende Rückerstattung von Kosten, die bei der Produktion von Filmen in Island anfallen.

Später erfuhr die Überwachungsbehörde, daß dieses Gesetz (Gesetz Nr. 43/1999) am 11. März 1999 vom isländischen Parlament verabschiedet worden war.

2. Allgemeine Beschreibung der Maßnahme

Laut Artikel 1 soll dieses neue isländische Gesetz ausländischen Produzenten einen Anreiz zur Produktion von Filmen und Fernsehprogrammen in Island geben. Zu diesem Zweck soll ein Teil der in Island angefallenen Kosten erstattet werden. Das Gesetz ist befristet, d. h., gefördert werden nur Produktionen, die bis zum Jahr 2005 anlaufen.

'Produktionskosten' im Sinne des isländischen Gesetzes sind alle gemäß Körperschaftsteuergesetz vom Ertrag abzugsfähigen Geschäfts- und sonstigen Ausgaben. Voraussetzung ist jedoch, daß die Kosten in Island anfallen und Gehälter sowie Zahlungen an Subunternehmer in Island zu versteuern sind.

Anträge auf Rückerstattung sind dem Industrieministerium vor Projektbeginn vorzulegen. Der Industrieminister setzt einen Ausschuß ein, der die Anträge bearbeitet und für jedes Projekt einen Förderbetrag vorschlägt.

Um für eine Förderung in Frage zu kommen, müssen folgende Bedingungen erfuellt sein:

a) Für die Produktion des Films muß ein Unternehmen in Island gegründet werden;

b) Produktionskosten und Finanzierung sind in einem Plan genau aufzuschlüsseln;

c) die Produktionskosten müssen mindestens 80 Mio. IKR betragen;

d) nach Fertigstellung des Films sind die Produktionskosten von einem Wirtschaftsprüfer zu bestätigen:

e) die Produktion muß innerhalb von drei Jahren nach erfolgter Zahlung abgeschlossen sein.

Sind die obengenannten Bedingungen nicht erfuellt, kann eine Rückerstattung abgelehnt werden.

Erstattungsfähig sind

in den Jahren 1999-2002: 12 % der Produktionskosten,

in den Jahren 2003-2005: 9 % der Produktionskosten,

wobei diese Sätze bei Produktionskosten von 80-100 Mio. IKR um die Hälfte, bei Produktionskosten von 101-120 Mio. IKR um ein Viertel gekürzt werden, d. h., der volle Satz wird nur bei Filmen mit Produktionskosten ab 121 Mio. IKR gezahlt, und Filme mit Produktionskosten unter 80 Mio. IKR erhalten überhaupt keine Förderung.

Ob Kosten erstattet werden, entscheidet der Industrieminister, der sich bei seiner Entscheidung auf die bestätigten Produktonskosten stützt. Ausschlaggebend für den Prozentsatz ist das Jahr, in dem die Produktion angelaufen ist.

Erstattet wird erst, wenn die Produktion abgeschlossen und das zu diesem Zweck gegründete Unternehmen aufgelöst ist. Noch an den Staat oder an Gemeinden abzuführende Steuern oder Abgaben werden von diesem Betrag abgezogen.

Hat der Antragsteller für denselben Film bereits einen Zuschuß aus dem isländischen Filmförderfonds (Kvikmyndasjóour Íslands) erhalten, ist eine Förderung auf der Grundlage dieses Gesetzes nicht möglich.

Der Industrieminister ist berechtigten, zu dem Gesetz eine Durchführungsverordnung zu erlassen.

Laut Notifizierungsschreiben des Ministeriums wird mit dieser Regelung das Ziel verfolgt, die Film- und Fernsehserienproduktion in Island zu steigern und zu diversifizieren. Das Ministerium unterstreicht ferner, daß das Gesetz eine Förderung weder von der Nationalität noch von der Sprache abhängig macht.

In der Gesetzesbegründung heißt es unter anderem, daß die Erstattung zwar erst nach Beendigung des Films erfolgt, das Ministerium jedoch vor Projektbeginn anhand des Antrags über die Förderung entscheidet. Im Fall einer Förderung erhielte der Produzent die Zusage, daß nach Abschluß der Produktion ein bestimmter Prozentsatz der in Island entstandenen Produktionskosten erstattet wird.

II. BEURTEILUNG

1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

In Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen heißt es: 'Soweit in diesem Abkommen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind Beihilfen der EG-Mitgliedstaaten oder der EFTA-Staaten oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Funktionieren dieses Abkommens unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen.'

Eine staatliche Beihilfe liegt also nur vor, wenn gleichzeitig alle vier folgenden Kriterien erfuellt sind: 1. Die Maßnahme stellt für ein oder mehrere Unternehmen einen finanziellen Vorteil dar, 2. sie wird vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt, 3. sie begünstigt einen bestimmten Wirtschaftszweig, und 4. sie kann den Wettbewerb verfälschen und den Handel im EWR beeinträchtigen.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Filmproduktion in vollem Umfang unter das EWR-Abkommen fällt, d. h. keine der in Artikel 8 festgelegten Beschränkungen des Geltungsbereichs zur Anwendung kommt.

Beihilfen, durch die die Produktionskosten für bestimmte Filme auf Antrag eines in Island tätigen Filmproduzenten hin bezuschußt werden, stellen einen finanziellen Vorteil für bestimmte Unternehmen dar und kommen darüber hinaus einem bestimmten Wirtschaftszweig zugute. Auch werden die Beihilfen - da es sich um direkte staatliche Subventionen handelt -, offensichtlich vom Staat gewährt, womit die ersten drei Bedingungen erfuellt sind.

Im allgemeinen beeinträchtigen Fördermaßnahmen sowohl den Wettbewerb als auch den Handel zwischen den EWR-Vertragsparteien, wenn das begünstigte Unternehmen in einem Wirtschaftszweig tätig ist, in dem die Vertragsparteien miteinander Handel treiben, und die Beihilfe die Position dieses Unternehmen gegenüber seinen Konkurrenten stärkt. Dies gilt nicht nur für den Export, sondern auch für den Import. Angesichts der starken Verflechtung der EWR-Märkte dürfte dies darüber hinaus auch für Fördermittelempfänger gelten, die nahezu ihre gesamte Produktion auf Märkte außerhalb des EWR exportieren wollen.

Ob und wie sich die Förderung von Film- und Fernsehserienproduktionen auf den Handel auswirkt, hängt unter anderem davon ab, welche Art von Filmen gefördert wird und für welche Zielgruppe diese Filme bestimmt sind. Im vorliegenden Fall beschränken sich die Fördermaßnahmen nicht auf eine bestimmte Art von Filmen oder Fernsehserien.

Wie bereits erwähnt, soll ausländischen Produzenten mit dem Gesetz ein Anreiz zur Produktion von Filmen und Fernsehprogrammen in Island gegeben werden. Nach einer Schätzung des Finanzministeriums im Anhang zu dem Gesetz dürfte dieses Ziel mit großer Wahrscheinlichkeit auch erreicht werden. Das Ministerium veranschlagt darin die Kosten des Gesetzes für den Haushalt mit rund 100-300 Mio. IKR jährlich, wovon lediglich 20-30 Mio. IKR für einheimische Produktionen angesetzt werden. Die Überwachungsbehörde ist deshalb zu dem Schluß gelangt, daß die Maßnahmen den Wettbewerb beeinträchtigen und sich erheblich auf den Handel zwischen den Vertragsparteien des EWR-Abkommens auswirken werden. Sie stellen damit staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen dar.

2. Verfahrensvorschriften

Nach Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum Abkommen der EFTA-Staaten über die Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs sind die EFTA-Staaten verpflichtet, die Überwachungsbehörde von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig zu unterrichten, daß diese sich dazu äußern kann, und die geplanten Maßnahmen nicht durchzuführen, bevor die EFTA-Überwachungsbehörde eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Gemäß der Bestimmungen über Fristen in Teil II der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen, die ihrerseits auf der ständigen Rechtsprechung beruhen, bedeutet 'rechtzeitig' in diesem Zusammenhang zwei Monate ab dem Zeitpunkt, zu dem der Behörde die vollständige Anmeldung vorliegt.

Die Maßnahmen wurden vom Ministerium für Industrie und Handel mit Schreiben vom 10. März 1999 angemeldet. Diese Anmeldung ging am 7. April 1999 bei der Überwachungsbehörde ein. Doch scheint das entsprechend Gesetz, das der Anmeldung als Anlage beigefügt war, nach den der Überwachungsbehörde vorliegenden Informationen bereits am 11. März 1999, d. h. nur einen Tag nach dem Datum des Schreibens und noch vor seinem Eingang bei der Behörde, vom isländischen Parlament verabschiedet worden zu sein. Das Gesetz erlaubt dem Industrieminister, es ohne weitere Durchführungsverordnung anzuwenden. Nach Auffassung der Überwachungsbehörde haben die isländischen Behörden durch die verspätete Anmeldung der Maßnahmen und deren Umsetzung vor einer abschließenden Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde gegen die Verfahrensvorschriften verstoßen. Formal sind die Maßnahmen damit unrechtmäßig.

3. Anwendung der einschlägigen Beihilfevorschriften

Die gesetzlich beschlossenen Beihilfemaßnahmen begünstigen einen bestimmten Wirtschaftszweig und stellen darüber hinaus Betriebsbeihilfen dar. Gegen diese Art der Beihilfe hat die Überwachungsbehörde grundsätzlich Vorbehalte und genehmigt diese deshalb nur in außergewöhnlichen Fällen. Es ist jedoch anzuerkennen, daß die Europäische Kommissionen Beihilfen für die Filmindustrie (selbst wenn es sich dabei um Betriebsbeihilfen handelt) wohlwollend gegenübersteht, solange die Beihilfe der Kulturförderung und Erhaltung des kulturellen Erbes dient und bestimmten Grundsätzen des EG-Vertrags Rechnung trägt, d. h. keine Diskriminierung aufgrund von Staatsangehörigkeit bewirkt und EWR-weit den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital gewährleistet.

Es ist darauf hinzuweisen, daß das EWR-Abkommen in diesem Bereich nicht mit dem EG-Vertrag identisch ist, was darauf zurückzuführen ist, daß durch den Vertrag von Maastricht eine neue Freistellungsklausel (Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d), ex-Artikel 92) in den EG-Vertrag aufgenommen wurde, die 'Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes' gestattet, 'soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maße beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft'. Diese Bestimmung wurde nicht in das EWR-Abkommen übernommen, so daß sich die Überwachungsbehörde nur auf die Freistellungsmöglichkeiten des EWR-Abkommens, insbesondere auf Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c), stützen kann. Allerdings scheinen die einschlägigen Entscheidungen der Kommission keine Abkehr von der früheren Politik bewirkt zu haben. Die Überwachungsbehörde ist deshalb der Auffassung, daß sie in ihren Entscheidungen sowohl die vor Aufnahme der Ausnahmebestimmung aufgrund von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) als auch die nachfolgenden, aufgrund von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe d) getroffenen Entscheidungen der Kommission berücksichtigen kann, da letztere keine Abkehr von der früheren Politik darstellen und ebensogut im Rahmen von Buchstabe c) hätten genehmigt werden können.

Weder die EG-Kommission noch die EFTA-Überwachungsbehörde haben bislang Leitlinien für Beihilfen an die Filmindustrie festgelegt. Solche Beihilfen sind deshalb ausschließlich aufgrund der primären Beihilferegeln, der Rechtsprechung und der bisherigen Entscheidungen der beiden Überwachungsbehörden zu beurteilen.

Eine Förderung von Fernsehprogrammen oder Filmen in einer über die Landesgrenzen hinaus nicht weit verbreiteten Sprache wie Isländisch, deren Themenkreis relativ eingeschränkt und in erster Linie für Einheimische von Interesse ist, dürfte sich normalerweise nur begrenzt auf den Handel auswirken; zudem ist die Finanzierung derartiger Produktionen zu reinen Marktbedingungen eher schwierig, was eine Förderung zu rechtfertigen scheint. Im Gegensatz dazu dürften Beihilfen für Filme, die in einer Weltsprache zu einem Thema allgemeinen, d. h. von der Staatsangehörigkeit des Zuschauers unabhängigen, Interesses gedreht werden, den Handel zwischen den Vertragsparteien in gleicher Weise beeinträchtigen wie Beihilfen in anderen sensiblen Bereichen.

Ferner ist darauf hinzuweisen, daß das betreffende isländische Gesetz die Filmförderung in keiner Weise begrenzt oder einschränkt, d. h. keine Themen, Märkte, Zielgruppe o.ä. vorgibt. Dies steht im Einklang mit dem in Artikel 1 genannten Ziel, Island für ausländische Filmproduzenten attraktiv zu machen. Das Gesetz beschränkt sich in keiner Weise auf die Förderung kulturell besonders wertvoller Filme und Fernsehprogramme, sondern könnte ebensogut zur Förderung reiner Unterhaltungsfilme genutzt werden. Der Markt für derartige Filme ist naturgemäß global. Eine Förderung ist für solche Filme in der Regel nicht erforderlich, sondern gibt lediglich den Ausschlag für die Wahl des Produktionsstandorts.

Die Überwachungsbehörde hat deshalb ernsthafte Zweifel, ob Beihilfen der in dem isländischen Gesetz vorgesehenen Art für eine Freistellung nach Artikel 61 Absatz 2 oder 3 EWR-Abkommen in Frage kommen. Sie ist folglich verpflichtet, das Verfahren nach Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Abkommen zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs zu eröffnen. Der endgültigen Entscheidung der Behörde wird dadurch jedoch in keiner Weise vorgegriffen. Dieses Verfahren soll lediglich eine unfassende Prüfung gewährleisten, in deren Rahmen allen Beteiligten ein Recht auf Anhörung eingeräumt wird."

Die EFTA-Überwachungsbehörde fordert hiermit die übrigen EFTA-Staaten, die EU-Mitgliedstaaten und alle anderen Beteiligten auf, sich innerhalb eines Monats nach dem Datum der Veröffentlichung dieser Mitteilung zu den beschriebenen Maßnahmen zu äußern und ihre Stellungnahme an folgende Anschrift zu richten: EFTA-Überwachungsbehörde Rue de Trèves 74 B - 1040 Brüssel.

Diese Stellungnahmen werden an die isländische Regierung weitergeleitet.