Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde

Nr. 308/00/KOL

vom 18. Dezember 2000

zum Gesetz über vorübergehende Rückerstattung der Kosten für Filmproduktionen in Island

(Gesetz Nr. 43/1999)

(Island)

DIE EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE -

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum(1), insbesondere auf Artikel 61 bis 63,

gestützt auf die Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs(2), insbesondere auf Artikel 24 und Artikel 1 des Protokolls 3,

unter Berücksichtigung der verfahrens- und materiellrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen(3),

gestützt auf die Entscheidung der Überwachungsbehörde vom 4. Juni 1999, mit der die Überwachungsbehörde das Verfahren gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen angestrengt hat,

nach Aufforderung der anderen Beteiligten zur Äußerung gemäß dieser Bestimmungen(4) -

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. SACHVERHALT

Das Verfahren

Mit Schreiben des Ministeriums für Industrie und Handel vom 10. März 1999, das die Behörde am 7. April 1999 erhielt und unter dem Aktenzeichen 99-2531-A registrierte, meldete Island gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen Maßnahmen zur Förderung der Filmproduktion in Island an. Später erfuhr die Behörde, dass das Gesetz über diese Beihilfemaßnahmen (Gesetz Nr. 43/1999 über die vorübergehende Rückerstattung der Kosten in Island produzierter Filme, nachfolgend als das "Gesetz" bezeichnet) vom isländischen Parlament am 11. März 1999 verabschiedet worden war. Mit Entscheidung Nr. 114/99/KOL vom 4. Juni 1999 leitete die Behörde ein förmliches Prüfverfahren zu den in diesem Gesetz vorgesehenen Beihilfemaßnahmen ein. In einem Schreiben gleichen Datums wurde Island von dieser Entscheidung unterrichtet und ersucht, sich innerhalb eines Monats nach Eingang der Mitteilung dazu zu äußern. Nach mehreren schriftlichen Verlängerungen der Frist wurde mit Schreiben vom 15. Oktober 1999 ein schriftlicher Kommentar vorgelegt, den die Behörde am 26. Oktober 1999 unter Aktenzeichen 99-7966-A registrierte.

Die Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens wurde in den EU-Sprachen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 223 vom 5.8.1999 und in den EFTA-Sprachen in der EWR-Beilage Nr. 40/1 vom 16. September 1999 veröffentlicht. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich innerhalb eines Monats nach Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften bzw. in der EWR-Beilage zu äußern, nahmen diese Möglichkeit jedoch nicht wahr.

In ihrer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens äußerte die Behörde Zweifel daran, ob die in dem Gesetz vorgesehenen Beihilfemaßnahmen für eine Freistellung nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen in Frage kommen. Zur Begründung hieß es, die Vergütung von Filmproduktionskosten stelle eine Betriebsbeihilfe dar, die normalerweise von der Behörde nicht genehmigt wird, und das Gesetz ziele nicht auf die Förderung von Maßnahmen mit besonderem kulturellen Wert ab. Die Bedenken der Behörde wurden in einem Schreiben an die isländischen Behörden vom 9. September 1999 (Aktenzeichen 99-6620-D) näher erläutert. Unter Hinweis auf die einschlägigen Entscheidungen der EG-Kommission und insbesondere auf jene im Fall Frankreichs(5) und Irlands(6) betonte die Direktion "Wettbewerb und staatliche Beihilfen" der Überwachungsbehörde ausdrücklich, dass im Gesetzentwurf keine Vorkehrungen getroffen wurden, um die Auswahl beihilfefähiger Filme nach kulturellen Kriterien sicherzustellen. Ferner führe die Regelung zu einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit innerhalb des EWR, weil den Filmproduzenten auferlegt wurde, die gesamten Produktionskosten in Island auszugeben.

Die problematischen Aspekte wurden auf bilateralen Sitzungen am 30. Juni und 7. Oktober 1999 in Brüssel, auf einer Paket-Sitzung am 26. November 1999 in Reykjavik sowie auf einer multilateralen Sitzung am 21. März 2000 in Brüssel diskutiert. Auf dieser letzten Sitzung wurde mit den EFTA-Staaten erörtert, welche Folgen und Auswirkungen sich aus der Anwendung der Kriterien ergeben, die die EG-Kommission für die Bewertung von Filmbeihilferegelungen nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen aufgestellt hat.

In einem Schreiben vom 24. Juli 2000 (Aktenzeichen 00-5245-D) äußerte die Überwachungsbehörde die Ansicht, dass die in dem Gesetz vorgesehenen Beihilfemaßnahmen nach Maßgabe der von der EG-Kommission für Filmbeihilferegelungen aufgestellten Kriterien und des von den isländischen Behörden vorgelegten schriftlichen Kommentars nicht gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen freigestellt werden können und nicht mit dem EWR-Abkommen vereinbar sind. Vor diesem Hintergrund forderte die Überwachungsbehörde die isländische Regierung auf, sich innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des besagten Schreibens zu äußern. Daraufhin teilte die isländische Regierung der Überwachungsbehörde am 8. September 2000 per Telefax (von dieser am 14. September 2000 unter dem Aktenzeichen 00-6356-A registriert) mit, dass sie an einem Gesetzentwurf arbeite, der den Bedenken der Überwachungsbehörde im Hinblick auf die Vereinbarkeit des Gesetzes mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen Rechnung tragen soll. Darüber hinaus versicherte die isländische Regierung, dass - wie von der Überwachungsbehörde in ihrer Entscheidung vom 4. Juni 1999 gefordert - die Anwendung des Gesetzes ausgesetzt wird. Am 11. Oktober 2000 fand eine Sitzung der isländischen Regierung mit Vertretern der Direktion "Wettbewerb und staatliche Beihilfen" der Überwachungsbehörde statt, bei der die von der isländischen Regierung geplanten Änderungen näher erörtert wurden. Auf dieser Sitzung bestätigte Island ebenfalls, dass im Rahmen des Gesetzes bislang keine Zahlungen geleistet wurden. Der endgültige Entwurf zur Änderung des Gesetzes Nr. 43/1999 über die "vorübergehende Rückerstattung der Kosten für Filmproduktionen in Island"(7) wurde der Überwachungsbehörde mit Schreiben des Finanzministeriums vom 28. November 2000 vorgelegt, das sie am 4. Dezember 2000 unter dem Aktenzeichen 00-8857-A registrierte.

Beschreibung der Beihilfemaßnahmen im Rahmen des Änderungsentwurfs zum Gesetz Nr. 43/1999

Gemäß Artikel 1 des Änderungsentwurfs zum Gesetz Nr. 43/1999 über die "vorübergehende Rückerstattung der Kosten für Filmproduktionen in Island" (nachfolgend als der "Änderungsentwurf" bezeichnet) ist es das Ziel der Filmförderung, die einheimische Kultur, die Geschichte und die Natur Islands zu fördern, indem in Island produzierte Filme und Fernsehprogramme eine vorübergehende Unterstützung erhalten.

Gemäß Artikel 2 des Änderungsentwurfs ist ein Teil der bei der Produktion von Filmen und Fernsehprogrammen in Island anfallenden Kosten erstattungsfähig. Ferner sollen danach - wenn mehr als 80 % der gesamten Produktionskosten eines Films oder Fernsehprogramms in Island anfallen - die insgesamt innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums entstandenen Produktionskosten als Kalkulationsgrundlage für die Rückerstattung herangezogen werden. "Produktionskosten" im Sinne des Gesetzes sind alle gemäß Körperschaftsteuergesetz vom Ertrag abzugsfähigen Geschäfts- und sonstigen Ausgaben, die in Island anfallen. Gehälter und Zahlungen an Subunternehmer gelten nur dann als Produktionskosten, wenn sie nachweisbar in Island steuerpflichtig sind.

In den Artikeln 3 und 4 des Änderungsentwurfs werden das Antragsverfahren und die Einrichtung eines für die Beurteilung von Rückerstattungsanträgen zuständigen Ausschusses geregelt. Dieser soll prüfen, ob ein Film oder ein Fernsehprogramm die isländische Kultur fördert und einen Bezug zur isländischen Geschichte und Natur aufweist. Ferner kann der Ausschuss zur Beurteilung von Rückerstattungsanträgen im Hinblick auf den künstlerischen Wert einer Produktion eine Expertenmeinung einholen.

Die Bedingungen für die Rückerstattung sind in Artikel 4 des Änderungsentwurfs festgelegt. Danach muss die Produktion insbesondere geeignet sein, die isländische Kultur, Geschichte und Natur zu fördern, und das Produktionsunternehmen muss in Island ansässig sein (auch Unternehmen, die in einem anderen EWR-Mitgliedstaat registriert sind und eine isländische Zweigniederlassung oder Agentur haben, gelten als in Island ansässig).

Artikel 5 des Änderungsentwurfs bestimmt den im Rahmen der Regelung zulässigen Beihilfesatz: "Der Anteil der erstattungsfähigen Produktionskosten beläuft sich auf 12 % der Produktionskosten gemäß Artikel 2." Der Industrieminister veranlasst die Rückerstattung auf Empfehlung des Ausschusses nach Artikel 3 des Änderungsentwurfs. Durch Artikel 7 des Änderungsentwurfs wird sichergestellt, dass ein Zuschuss, den ein Antragsteller vom isländischen Filmförderfonds für die Produktion eines Films oder Fernsehprogramms erhält, von den als einheimisch geltenden Produktionskosten abgezogen wird. Zusammen genommen dürfen ein Zuschuss durch den isländischen Filmförderfonds und eine Rückerstattung gemäß Artikel 5 bei ein und demselben Film oder Fernsehprogramm 50 % der gesamten Produktionskosten nicht überschreiten.

Gemäß Artikel 8 des Änderungsentwurfs erlässt der Industrieminister zu diesem Gesetz eine Durchführungsverordnung. Darin werden unter anderem geregelt: das Rückerstattungsverfahren, die Befugnis des Ministers, über die im Staatshaushalt zugewiesenen Mittel hinausgehende Rückerstattungen aufzuschieben, die Voraussetzungen für Rückerstattungen, Antragstellung, Beantwortung von Anträgen sowie die Rückerstattungsbeschlüsse.

Gemäß Artikel 9 des Änderungsentwurfs tritt die Regelung sofort in Kraft und läuft am 31. Dezember 2006 aus. Vor diesem Zeitpunkt genehmigte Rückerstattungsanträge bleiben gültig.

II. BEURTEILUNG

Stillhaltefrist

Gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen "wird die EFTA-Überwachungsbehörde von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 61 des EWR-Abkommens mit dem Funktionieren des EWR unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Staat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die EFTA-Überwachungsbehörde eine abschließende Entscheidung erlassen hat."

Der Entscheidung der Überwachungsbehörde über die Einleitung des Verfahrens zufolge war die Beihilfe aus verfahrensrechtlichen Gründen unrechtmäßig, da das Gesetz zu spät angemeldet und ohne eine Entscheidung der Behörde abzuwarten umgesetzt wurde. Im Verlauf des Verfahrens haben die isländischen Behörden jedoch versichert, dass im Rahmen des Gesetzes Nr. 43/1999 keine Beihilfe ausgezahlt wurde.

Die Überwachungsbehörde ist deshalb zu dem Schluss gelangt, dass Island die Stillhaltefrist gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen eingehalten hat.

Staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 61 EWR-Abkommen

In Artikel 61 EWR-Abkommen heißt es: "Soweit in diesem Abkommen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind Beihilfen der EG-Mitgliedstaaten oder der EFTA-Staaten oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Funktionieren dieses Abkommens unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen."

Die im Rahmen des Änderungsentwurfs vorgesehenen Beihilfemaßnahmen werden aus dem Staatshaushalt finanziert. Filmproduzenten wird dadurch ein finanzieller Vorteil gewährt, den sie unter normalen Geschäftsbedingungen nicht erhalten hätten. Mithin stärkt die Beihilfe die Wettbewerbsposition des Empfängers gegenüber konkurrierenden Unternehmen. Sowohl der Wettbewerb als auch der Handel zwischen den EWR-Vertragsparteien wird im Allgemeinen durch Fördermaßnahmen beeinträchtigt, wenn das begünstigte Unternehmen in einem Geschäftsbereich tätig ist, in dem die Vertragsparteien miteinander Handel treiben. Filmproduktionen können an verschiedenen Standorten innerhalb des EWR stattfinden und dann Eingang in den Handelsverkehr zwischen den Vertragsparteien finden. Dabei kann Wettbewerb um das Publikum entstehen. Folglich kann eine im Rahmen des Änderungsentwurfs gewährte Produktionsbeihilfe Auswirkungen auf den Wettbewerb zwischen verschiedenen Filmproduktionsstandorten haben und die Handelsbedingungen für den Vertrieb von Filmen beeinflussen. Deshalb stellt der Entwurf zur Änderung des Gesetzes über die vorübergehende Rückerstattung der Kosten für Filmproduktionen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen dar.

Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen

Die Überwachungsbehörde hat geprüft, ob für die Beihilfemaßnahmen im Rahmen des Änderungsentwurfs eine Freistellung aus kulturellen Gründen möglich ist. Anders als in vielen anderen Bereichen hat die Überwachungsbehörde noch keine Leitlinien verabschiedet, nach denen Beihilfen für die Film- und Fernsehindustrie auszulegen sind. Deshalb muss sie sich bei der Bewertung der Vereinbarkeit von Beihilfen für Filmproduzenten direkt auf Artikel 61 EWR-Abkommen stützen, der insbesondere nach Maßgabe der einschlägigen Entscheidungen der EG-Kommission zu interpretieren ist.

In diesen Entscheidungen steht die EG-Kommission Beihilfen für Fernsehprogramme und Filmproduktionen im Allgemeinen wohlwollend gegenüber. So hält sie Beihilferegelungen für mit dem EG-Vertrag vereinbar, solange sie ein notwendiges und verhältnismäßiges Mittel zur Kulturförderung bzw. Erhaltung des kulturellen Erbes darstellen und den wichtigsten Grundsätzen des EG-Vertrags - wie etwa dem Diskriminierungsverbot und dem freien Dienstleistungsverkehr - Rechnung tragen.(8)

Die EG-Kommission hat in verschiedenen Grundsatzdokumenten anerkannt, dass die Produktion und der Vertrieb von Filmen und Programmen eine wichtige Rolle für die kulturelle Identität Europas spielen. In ihrer jüngsten Mitteilung über "Grundsätze und Leitlinien für die audiovisuelle Politik der Gemeinschaft im digitalen Zeitalter"(9) definiert die EG-Kommission angesichts der speziellen Bedeutung der audiovisuellen Industrie ihre grundlegenden politischen Ziele in diesem Bereich folgendermaßen: Die "Förderung von Produktion und Verbreitung europäischer Werke zum einen durch Schaffung eines sicheren und stabilen rechtlichen Rahmens, der die Freiheit des Angebots audiovisueller Dienste schützt, und zum anderen durch Bereitstellung geeigneter Unterstützungsmechanismen."(10)

Durch den Vertrag von Maastricht wurde in die Regeln des EG-Vertrags über staatlichen Beihilfen eine kulturelle Freistellungsklausel aufgenommen (Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag, jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d)(11)), die es der Kommission gestattet, "Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft", als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen. Diese Freistellungsklausel wurde nicht in das EWR-Abkommen übernommen. Dennoch ist die Überwachungsbehörde der Ansicht, dass Filmfördermaßnahmen gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen aus kulturellen Gründen freigestellt werden können, sofern Entscheidungen der EG-Kommission aufgrund Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d)) nicht von ihrer vorherigen Praxis im Rahmen von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c)) abweichen. Die Überwachungsbehörde verweist hierzu auf die Entscheidung der EG-Kommission über Beihilfen für die Filmproduktion in Irland, in dem diese erklärte, dass die mit dem Vertrag über die Europäische Union von 1992 eingeführten Artikel 151 Absatz 1 und Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) nicht zwangsläufig eine Abkehr von ihrer Politik gegenüber dem Kultursektor bedeuten, weil sie die in diese Artikel eingeflossenen Überlegungen bereits früher bei der Prüfung der Zulässigkeit von Beihilfen für kulturelle Maßnahmen berücksichtigt hat(12).

Der Überwachungsbehörde ist bewusst, dass die EG-Kommission in jüngeren Entscheidungen über Filmfördermaßnahmen die Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag (der Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen entspricht) ausgeschlossen und ihre Genehmigung auf Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag gestützt hat. Der EG-Kommission zufolge konnte nicht auf Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag zurückgegriffen werden, da die fraglichen Filmfördermaßnahmen eine normalerweise nach dieser Bestimmung nicht zugelassene Betriebsbeihilfe darstellten. Außerdem sei das primäre Ziel von Filmfördermaßnahmen nicht die Förderung einer Erwerbstätigkeit, sondern vielmehr die Schaffung eines Kulturguts (Film). Nach Ansicht der Überwachungsbehörde steht der Ansatz der EG-Kommission einem Rückgriff auf Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen als Rechtsgrundlage für die Genehmigung von Filmfördermaßnahmen in den EFTA Staaten nicht entgegen, sofern die von der EG-Kommission im Rahmen von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag aufgestellten Kriterien ausreichend berücksichtigt werden.

Vor diesem Hintergrund hat die Überwachungsbehörde geprüft, ob der Änderungsentwurf nach Maßgabe von Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen genehmigt werden kann. Danach können "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete" als mit dem EWR-Abkommen vereinbar betrachtet werden "soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft".

Den einschlägigen Entscheidungen der EG-Kommission im Bereich der staatlichen Beihilfen für die Filmindustrie(13) zufolge können Betriebsbeihilfen für die Filmindustrie unter folgenden Voraussetzungen als mit dem EG-Vertrag vereinbar gelten:

- der kulturelle Inhalt des geförderten Films muss gewährleistet sein

- die Beihilfeintensität darf 50 % der Produktionskosten nicht überschreiten

- der Produzent muss wenigstens 20 % des Filmbudgets in anderen EWR-Staaten ausgeben dürfen, ohne für diesen Teil der Produktionskosten den Beihilfeanspruch zu verlieren

- die Beihilfe muss den allgemeinen Grundsätzen über die Zulässigkeit staatlicher Beihilfen (Notwendigkeit, Proportionalität und Transparenz) sowie den grundlegenden Prinzipien des EWR-Abkommens genügen.

Nach Auffassung der Überwachungsbehörde werden in diesen Kriterien die Ziele "Kulturschaffen und Ausbau der audiovisuellen Industrie" und "Wettbewerb" gleich gewichtet und es erfolgt eine Anpassung der allgemeinen Bedingungen nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen (Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beihilfe) an die besonderen Umstände und Anforderungen von Filmproduktionen.

Der kulturelle Inhalt des geförderten Films muss gewährleistet sein

Mit diesem Kriterium soll weder die Zuständigkeit der EFTA-Staaten im kulturellen Bereich beschränkt, noch festgelegt werden, welche Art von Filmproduktionen im Rahmen nationaler Filmförderregelungen als kulturell wertvolle Filme gelten sollen. Um jedoch aus kulturellen Gründen eine Freistellung vom grundsätzlichen Verbot von Betriebsbeihilfen zu ermöglichen - und angesichts der einschlägigen Entscheidungen der EG-Kommission, denen zufolge mit einer Beihilfe vor allem die Herstellung eines Films als Kulturgut gefördert werden soll und nicht die Filmindustrie als solche -, vertritt die Überwachungsbehörde die Auffassung, dass mit der Beihilferegelung eindeutig das Ziel verfolgt werden muss, die Produktion von Filmen zu fördern und nicht die Produktionsindustrie. Ferner ist bei der Ausgestaltung der Beihilferegelung sicherzustellen, dass die geförderte Maßnahme kultureller Natur ist. Dies heißt, dass die für die Gewährung der Filmförderung zuständigen nationalen Gremien den Beihilfeantrag nach künstlerischen bzw. kulturellen Gesichtspunkten bewerten müssen. Des Weiteren werden durch das kulturelle Kriterium Beihilfen für Produktionen ohne kulturellen Inhalt, beispielsweise Werbespots, ausgeschlossen.

Im Verlauf des förmlichen Prüfverfahrens hatte die Überwachungsbehörde hinsichtlich verschiedener Bestimmungen des am 11. März 1999 verabschiedeten Gesetzes Bedenken zum Ausdruck gebracht. So war sie der Ansicht, dass damit hauptsächlich ausländisches Kapital zur Förderung der Filmindustrie in Island angezogen werden sollte. Auf die Auswahl förderungswürdiger Filme nach kulturellen Kriterien sei jedoch nicht ausreichend Wert gelegt worden. In dem Änderungsentwurf wird nun ausdrücklich betont, dass mit den Fördermaßnahmen kulturelle Ziele verfolgt werden, wie etwa die Förderung der einheimischen Kultur sowie der isländischen Geschichte und Natur. Außerdem werden die Anträge auf Rückerstattung von Filmproduktionskosten von einem Ausschuss anhand kultureller Kriterien bewertet. Die Überwachungsbehörde begrüßt, dass mit diesen Bestimmungen die Bewertung förderungswürdiger Filmprojekte nach Qualität und künstlerischem Wert gewährleistet wird.

Die Beihilfeintensität darf 50 % der Produktionskosten nicht überschreiten

Damit einerseits die Filmproduktion gefördert werden kann und andererseits keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen, müssen staatliche Beihilfen für einzelne Produktionen beschränkt werden. Die Einhaltung eines maximalen Beihilfeplafonds für die Filmproduktion ist notwendig, damit für normale marktwirtschaftliche Geschäftsinitiativen weiterhin Anreize bestehen und ein Förderwettlauf zwischen den Mitgliedstaaten vermieden wird. Außerdem entspricht der Plafonds von 50 % des Produktionsbudgets auch denen, die im Rahmen anderer supranationaler Filmförderregelungen gelten, etwa im Rahmen des EG-Programms MEDIA II (1996-2000)(14) und des Programms "Eurimage" des Europarats. Da alle seit 1998 von der EG-Kommission genehmigten Filmförderregelungen ohne Ausnahme(15) den maximalen Plafonds von 50 % einhalten und für die Filmproduzenten innerhalb des EWR gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet werden sollen, muss die zulässige Beihilfeintensität nach Auffassung der Überwachungsbehörde auf 50 % des Produktionsbudgets beschränkt werden.

Die gemäß Artikel 5 des Änderungsentwurfs auf maximal 12 % der Produktionskosten festgelegte Beihilfeintensität liegt im Rahmen des Beihilfeplafonds von 50 %. Außerdem wird durch in Artikel 7 des Änderungsentwurfs aufgenommene Kumulierungsregeln sichergestellt, dass ein vom isländischen Filmförderfonds für ein Filmprojekt gewährter Zuschuss von den als einheimisch geltenden Produktionskosten abzuziehen ist. In keinem Fall dürfen die Zuschüsse für ein und denselben Film zusammengenommen 50 % der gesamten Produktionskosten überschreiten.

Der Produzent muss wenigstens 20 % des Filmbudgets in anderen EWR-Staaten ausgeben dürfen

Zwar sollte mit einer Beihilfemaßnahme vor allem die Herstellung eines Films als Kulturgut gefördert werden, doch erkennt die Überwachungsbehörde an, dass Filmproduzenten ohne angemessene menschliche und technische Ressourcen ihre Kreativität nicht zum Ausdruck bringen können. Soweit für die Bereitstellung bzw. den Ausbau solcher Ressourcen für das Kulturschaffen in einem EFTA-Staat notwendig, dürfen EFTA-Staaten deshalb über die Bezuschussung der Produktion eines bestimmten Films hinaus auch die Filmindustrie als solche unterstützen, indem Filmproduzenten verpflichtet werden, einen Teil ihres Produktionsbudgets in dem Land auszugeben, das die Beihilfe gewährt. Allerdings sind dieser Möglichkeit Grenzen gesetzt. So sollten bestimmte rein technische Dienstleistungen, die nicht zu den notwendigen Ressourcen kulturellen Schaffens zählen, keiner solchen Verpflichtung unterliegen. Vor diesem Hintergrund hat die EG-Kommission die "80 %/20 %-Regel" entwickelt, die den EG-Mitgliedstaaten ermöglicht, bis zu 80 % des gesamten Produktionsbudgets in ihrem Land territorial zu binden. Werden weniger als 80 % der gesamten Produktionskosten in dem Land ausgegeben, das die Beihilfe gewährt, sind lediglich die in diesem Land anfallenden Produktionskosten erstattungsfähig. Liegen die Ausgaben bei 80 % oder höher, müssen alle im EWR anfallenden Kosten erstattungsfähig sein.

Andere Bestimmungen - etwa solche im Zusammenhang mit der Kalkulation der Beihilfe - können die gleiche Auswirkung haben, selbst wenn Filmproduzenten durch eine Filmbeihilferegelung nicht ausdrücklich verpflichtet werden, die Gesamtheit oder einen Teil des Produktionsbudgets in dem Land auszugeben, das die Beihilfe gewährt. Nach Auffassung der Überwachungsbehörde könnten einzelne Bestimmungen des am 11. März 1999 verabschiedeten Gesetzes (insbesondere Artikel 2) einen Filmproduzenten veranlassen, mehr von seinem Produktionsbudget in Island auszugeben als er sonst beabsichtigt hätte. Gibt der Produzent 80 % oder mehr der gesamten Produktionskosten in diesem Land aus, sind nach der "80 %/20 %-Regel" die gesamten Produktionskosten Kalkulationsgrundlage für die Höhe der Rückerstattung, ungeachtet dessen, wo diese Kosten anfielen. Gibt ein Filmproduzent jedoch weniger als 80 % der Produktionskosten in Island aus, gelten die Interessen der anderen EWR-Vertragsparteien als ausreichend gewahrt. In solchen Fällen können die in Island anfallenden Kosten als Kalkulationsgrundlage für die Höhe der Rückerstattung dienen.

Nach Artikel 2 des Änderungsentwurfs kann eine Rückerstattung für den Anteil der Produktionskosten bewilligt werden, der bei der Produktion von Filmen und Fernsehprogrammen in Island anfällt. Wenn jedoch mehr als 80 % der gesamten Produktionskosten eines Films oder Fernsehprogramms in Island anfallen, dienen die insgesamt innerhalb des europäischen Wirtschaftsraums angefallenen Produktionskosten als Kalkulationsgrundlage für die Höhe der Rückerstattung. Das bedeutet, dass ein Filmproduzent bis zu 20 % des Produktionsbudgets außerhalb Islands ausgeben kann, ohne für diesen Betrag seinen Beihilfeanspruch zu verlieren. Gibt ein Filmproduzent allerdings weniger als 80 % der Produktionskosten in Island aus, sind die in Island anfallenden Kosten Kalkulationsgrundlage für die Beihilfe. Diese territoriale Auflage für die Beihilfe steht im Einklang mit den von der EG-Kommission in ihren einschlägigen Entscheidungen für Filmförderregelungen in der EG festgelegten Kriterien. Ferner wird das berechtigte Anliegen einer Förderung der Filmindustrie in Island genauso stark gewichtet wie die Bemühung um freien Dienstleistungsverkehr innerhalb des EWR. Die Überwachungsbehörde folgert daraus, dass die entsprechenden Bestimmungen des Änderungsentwurfs voll und ganz mit den oben dargelegten Kriterien im Einklang stehen.

Die Beihilfe muss den allgemeinen Grundsätzen über die Zulässigkeit staatlicher Beihilfen (Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit und Transparenz) genügen

Zur Notwendigkeit der Beihilfe: Anerkanntermaßen ist die Filmproduktion in Europa auf erhebliche staatliche Unterstützung angewiesen, damit Europa seine Kultur und kreative Kapazität zum Ausdruck bringen kann. Diese Unterstützung ist erforderlich, um die Präsenz Europas auf einem Markt sicherzustellen, den audiovisuelle Produkte von außerhalb des EWR beherrschen. Mit der Unterstützung der audiovisuellen Produktion durch einzelne EFTA-Staaten kann eine kulturelle Vielfalt gefördert werden, die andernfalls nicht möglich wäre(16). Ohne staatliche Beihilfen könnten Filmproduzenten wegen der begrenzten Märkte und des spärlichen Publikums für europäische Filme - besonders in Sprachen mit nur geringer Verbreitung in Europa - ihre Produktionskosten nicht mit Einnahmen aus dem Vertrieb von Filmen in Kinos, im Fernsehen und als Videos decken. Nach allgemeiner Auffassung können freie Marktkräfte allein das gewünschte Produktionsniveau nicht gewährleisteten. Vor diesem Hintergrund kann die isländische Filmförderregelung als notwendig betrachtet werden.

Frühere Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe wurden mit dem Änderungsentwurf zerstreut. Den vorgeschlagenen Bestimmungen zufolge steigt der Beihilfesatz nicht mehr mit dem Umfang des Filmbudgets. Außerdem müssen die Produktionskosten nun nicht mehr mindestens 80 Mio. ISK betragen, um für eine Förderung in Frage zu kommen. Angesichts dieser Änderungen kann davon ausgegangen werden, dass die Filmförderregelung ihr Ziel der Förderung der isländischen Kultur unabhängig vom Umfang des Filmproduktionsbudgets angemessen erfuellt. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Beihilferegelung zeitlich auf fünf Jahre begrenzt ist (bis Dezember 2006).

Die Beihilfe muss den grundlegenden Prinzipien des EWR-Abkommens genügen

Nach dem am 11. März 1999 verabschiedeten Gesetz hing die Rückerstattung davon ab, ob der Filmproduzent eine feste Niederlassung in Island hatte. Nach Ansicht der Überwachungsbehörde stellte diese Auflage eine Einschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar, die sich nicht aus kulturellen Gründen rechtfertigen ließ. Gemäß Artikel 4 Buchstabe c) des Änderungsentwurfs sind Filmproduzenten nicht mehr gezwungen, in Island ansässig zu sein, um für eine Förderung in Frage zu kommen. Für Unternehmen, die ihren eingetragenen Sitz innerhalb des EWR haben, reicht es aus, eine Zweigniederlassung oder Agentur in Island zu besitzen. Ferner ist die territorialbezogene Bestimmung zur Festlegung der Höhe der Rückerstattung an die Vorgaben der "80 %/20 %-Regel" angepasst worden. Nach Ansicht der Überwachungsbehörde stehen die Bestimmungen des Änderungsentwurfs daher mit den grundlegenden Freiheiten des EWR-Abkommens im Einklang.

Schlussfolgerungen

Die im Änderungsentwurf zu dem Gesetz über vorübergehende Rückerstattung der Kosten für Filmproduktionen in Island enthaltenen Filmfördermaßnahmen kommen für eine Freistellung nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen in Frage. Daher schließt die Überwachungsbehörde das gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen eingeleitete Verfahren zum ursprünglichen Gesetz Nr. 43/1999. Allerdings beruht diese Schlussfolgerung auf dem Entwurf zur Änderung des Gesetzes Nr. 43/1999 in der mit Schreiben des Finanzministeriums vom 28. November 2000 übermittelten Fassung, das von der Überwachungsbehörde am 4. Dezember 2000 unter der Aktennummer 00-8857-A registriert wurde. Änderungen an diesem Gesetzentwurf, die sich auf die Bewertung der Beihilfemaßnahmen gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen auswirken können, sind von dieser Entscheidung nicht gedeckt. Solche Änderungen sind meldepflichtig und könnten nur in Kraft gesetzt werden, wenn die Überwachungsbehörde ihre Genehmigung erteilt hat.

Um der Überwachungsbehörde eine laufende Überprüfung der Regelung zu ermöglichen, werden die isländischen Behörden gemäß Kapitel 32 der Leitlinien der Überwachungsbehörde über staatliche Beihilfen ersucht, in der in Anhang IV dieser Leitlinien erläuterten Form vereinfachte Jahresberichte über die Anwendung der Regelung vorzulegen. Die isländischen Behörden werden darauf hingewiesen, dass nach Kapitel 32 Punkt 5 der Leitlinien der jeweils erste Bericht über eine Beihilferegelung der EFTA-Überwachungsbehörde spätestens sechs Monate nach Ablauf des Haushaltsjahres, in dem sie die Regelung genehmigt hat, zuzusenden ist.

Liegen die Berichte nicht innerhalb der vorgesehenen Frist vor, kann sich die EFTA-Überwachungsbehörde nach Kapitel 32 Punkt 6 der Leitlinien der Überwachungsbehörde über staatliche Beihilfen gezwungen sehen, gegen die fragliche Beihilferegelung das in Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen vorgesehene Verfahren anzustrengen -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

1. Die im Entwurf zur Änderung des Gesetzes Nr. 43/1999 über die "vorübergehende Rückerstattung der Kosten für Filmproduktionen in Island" vorgesehenen Beihilfemaßnahmen sind mit dem EWR-Abkommen vereinbar.

2. Das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich des ursprünglichen Gesetzes Nr. 43/1999 über "vorübergehende Rückerstattung der Kosten für in Island produzierte Filme" - in der vom isländischen Parlament am 11. März 1999 verabschiedeten Fassung - ist abgeschlossen.

3. Die isländischen Behörden werden ersucht, gemäß Kapitel 32 der Leitlinien der Überwachungsbehörde über staatliche Beihilfen vereinfachte Jahresberichte über die Durchführung der Regelung vorzulegen.

Brüssel, den 18. Dezember 2000

Für die EFTA-Überwachungsbehörde

Knut Almestad

Präsident

Hannes Hafstein

Mitglied des Kollegiums

(1) Nachfolgend EWR-Abkommen genannt.

(2) Nachfolgend Überwachungs- und Gerichtsabkommen genannt.

(3) Leitlinien über die Anwendung und Interpretation der Artikel 61 und 62 EWR-Abkommen und des Artikels 1 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtsabkommen, von der EFTA-Überwachungsbehörde am 19. Januar 1994 angenommen und bekanntgegeben, veröffentlicht im ABl. L 231 vom 3.9.1994, EWR-Beilage Nr. 32 vom 3.9.1994, zuletzt geändert durch die noch nicht veröffentlichte Entscheidung Nr. 78/00/KOL der Behörde vom 12. April 2000; nachfolgend als "Leitlinien für staatliche Beihilfen" bezeichnet.

(4) Die Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens wurde in den EU-Sprachen im Amtsblatt C 223 vom 5. August 1999 und in den EFTA-Sprachen in der EWR-Beilage Nr. 40/1 vom 16. September 1999 veröffentlicht.

(5) Staatliche Beihilfe Nr. 3/98 - Frankreich.

(6) Staatliche Beihilfen NN 49/97 und N 357/99 - Irland; diese Entscheidung ist auch über Internet zugänglich: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf.

(7) Die Bezeichnung des Entwurfs zur Abänderung des Gesetzes Nr. 43/1999 weicht vom Titel des ursprünglichen Gesetzes Nr. 43/1999 geringfügig ab. Jedoch handelt es sich bei dem zu ändernden Gesetz offensichtlich um das Gleiche.

(8) Siehe den ersten Bericht über die Überlegung bezüglich der kulturellen Aspekte in den Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft, KOM (96) 160 endg. vom 17.4.1996, veröffentlicht im Internet unter: http://europa.eu.int/comm/dg10/culture/cult-asp/en/index.html; siehe auch die Entscheidung 89/441/EWG der Kommission vom 21. Dezember 1988 über Beihilfen der griechischen Regierung an die Filmwirtschaft für die Herstellung von griechischen Filmen, ABl. L 208 vom 20. Juli 1989, S. 38.

(9) KOM (99)657 vom 14.12.1999.

(10) Politik im audiovisuellen Bereich S. 8/9.

(11) Zitiert nach dem "Hinweis zur Zitierweise der Bestimmungen der Verträge in den Texten des Gerichtshofes und des Gerichts" (siehe: http://curia.eu.int/de/jurisp/remnot.htm).

(12) Staatliche Beihilfen NN 49/97 und N 357/99 - Irland; diese Entscheidung ist auch über Internet abrufbar: http://europe.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf

(13) Staatliche Beihilfe N 3/98 - Frankreich; Staatliche Beihilfe N 486/97 - Niederlande; Staatliche Beihilfe N 4/98 - Deutschland; Staatliche Beihilfen NN 49/97 und N 357/99 - Irland; Staatliche Beihilfe N 748/99 - Schweden.

(14) Z. B. Artikel 3 des Beschlusses 95/563/EG des Rates vom 10. Juli 1995 - Programm zur Förderung der Projektentwicklung und des Vertriebs europäischer audiovisueller Werke, ABl. L 321 vom 30.12.1995.

(15) Staatliche Beihilfe N 3/98 - Frankreich; Staatliche Beihilfe N 486/97 - Niederlande; Staatliche Beihilfe N 4/98 - Deutschland; Staatliche Beihilfen NN 49/97 und N 357/99 - Irland; Staatliche Beihilfe N 748/99 - Schweden.

(16) Dies wurde vor kurzem vom Bericht der Hochrangigen Gruppe für audiovisuelle Politik bestätigt (http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/hlg_en.html).