Klage des Königreichs Norwegen gegen die EFTA-Überwachungsbehörde vom 2. September 1998 (Rechtssache E-6/98) (98/C 331/12)

Das Königreich Norwegen, vertreten durch Ingvald Falch, Rechtsanwalt, Regjeringsadvokaten (Zivilrechtssachen), und Jan-Bugge Mahrt, Stellvertretender Generaldirektor, Königliches Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten, Postfach 8012 Dep., 0030 Oslo, Norwegen, als Bevollmächtigte, hat am 2. September 1998 beim EFTA-Gerichtshof eine Klage gegen die EFTA-Überwachungsbehörde eingereicht.

Der Kläger beantragt,

"1. den Beschluß der EFTA-Überwachungsbehörde vom 2. Juli 1998 über das Sozialversicherungssystem in Norwegen für nichtig zu erklären und

2. die EFTA-Überwachungsbehörde zur Übernahme der Kosten zu verurteilen, die dem Kläger durch die Klage beim EFTA-Gerichtshof entstehen."

Sachverhalt

- Aufgrund des Sozialversicherungsgesetzes vom 28. Februar 1997 (Folketrygdloven) sind alle in Norwegen wohnhaften Personen pflichtversichert. Die von den Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge werden anhand der Bruttoeinkommen berechnet. Pflichtversicherte haben Anspruch auf Leistungen wie Alters- und Erwerbsunfähigkeitsrenten, Rehabilitationsmaßnahmen, ärztliche Versorgung, Lohnfortzahlung und Barleistungen bei Arbeitslosigkeit. Die Beiträge werden von den Löhnen und Gehältern einbehalten.

- Das System regional unterschiedlich hoher Beitragssätze wurde 1975 eingeführt. Norwegen gliedert sich in fünf, für die Festlegung der Abgaben maßgebende Beitragsgebiete:

Gebiet 1: Stadtbezirke Südnorwegens: 14,1 %

Gebiet 2: Landbezirke Südnorwegens: 10,6%

Gebiet 3: Küstengebiet Mittelnorwegens: 6,4 %

Gebiet 4: Nordnorwegen (ohne Gebiet 5): 5,1 %

Gebiet 5: Spitzbergen/Finnmark/nördlicher Teil von Troms: 0,0 %.

- Die Höhe der Beitragssätze richtet sich nicht nach dem Ort, an dem der Arbeitgeber ansässig ist, sondern nach der Gemeinde, in der der Arbeitnehmer wohnt. Daher kann auch ein Arbeitgeber, der in einem Gebiet mit einem höheren Beitragssatz ansässig ist, von einem niedrigeren Beitragssatz begünstigt werden.

- Das norwegische Sozialversicherungssystem wird automatisch aufgrund objektiver Kriterien angewandt und ist zeitlich nicht begrenzt. Darüber hinaus gilt es gleichermaßen für alle Wirtschaftszweige, Unternehmen unterschiedlicher Größe, für Arbeitnehmer der Privatwirtschaft und Beschäftigte des öffentlichen Dienstes; eine Ausnahme bildet die Zentralregierung, die unabhängig vom Wohnort des Arbeitnehmers den Hoechstsatz zahlt. Das System gilt auch für ausländische Arbeitnehmer, die ihren Wohnsitz in Norwegen haben und dort sozialversichert sind. Ausländische Arbeitgeber, die Arbeitnehmer beschäftigen, die dem norwegischen Sozialversicherungssystem unterliegen, sind ebenfalls beitragspflichtig.

- Die Überwachungsbehörde hat Norwegen mit Schreiben vom 16. Juni und 30. August 1995 aufgefordert, ihr alle sachdienlichen Angaben zum norwegischen Sozialversicherungssystem, insbesondere zum System regional unterschiedlich hoher Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber zu übermitteln, um feststellen zu können, ob dieses System eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens (EWR) darstellt und ob in einem solchen Fall eine Ausnahme nach Artikel 61 Absatz 3 möglich ist.

- Norwegen hat mit Schreiben vom 19. September 1995 auf das Auskunftsverlangen geantwortet.

- Vertreter der Überwachungsbehörde und Norwegens sind zwischen dem Frühjahr 1996 und dem Frühjahr 1997 zu mehreren informellen Arbeitstreffen über das norwegische Sozialversicherungssystem zusammengekommen.

- Die EFTA-Überwachungsbehörde hat in ihrem Beschluß vom 14. Mai 1997 festgestellt, daß das norwegische System regional gestaffelter Arbeitgeberbeitragssätze eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 darstellt und keine Ausnahmeregelung nach Artikel 61 Absatz 3 EWR rechtfertigt. Sie hat mehrere zweckdienliche Maßnahmen vorgeschlagen, damit das System nach Maßgabe von Artikel 61 Absatz 3 EWR mit dem Abkommen in Einklang gebracht werden könne. Norwegen sollte sich binnen zwei Monaten äußern, ob es mit den vorgeschlagenen Maßnahmen einverstanden sei.

- Norwegen hat der EFTA-Überwachungsbehörde mit Schreiben vom 11. Juli 1997 mitgeteilt, daß es deren Auffassung nicht teile. Norwegen hat u. a. geltend gemacht, daß das System regional unterschiedlich hoher Sozialversicherungsbeiträge als Bestandteil seines allgemeinen Abgabensystems nicht unter den Anwendungsbereich des Artikels 61 Absatz 1 fallen könne.

- Nach Erhalt der Antwort Norwegens hat die Überwachungsbehörde am 19. November 1997 beschlossen, das förmliche Prüfungsverfahren einzuleiten. Norwegen wurde von dem Beschluß unterrichtet und zur Äußerung aufgefordert. Auch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften wurde benachrichtigt.

- Mit Schreiben vom 23. Januar 1998 hat Norwegen auf den Beschluß der Überwachungsbehörde geantwortet.

- Mit Schreiben vom 5. März 1998 hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Überwachungsbehörde ihre Bemerkungen dazu übermittelt.

- Norwegen hat mit Schreiben vom 25. März 1998 zu den Bemerkungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften in Stellung genommen.

- Am 2. Juli 1998 hat die EFTA-Überwachungsbehörde mit Beschluß Nr. 165/98/KOL festgestellt, daß das norwegische System regional unterschiedlich hoher Arbeitgeberbeitragssätze mit dem EWR-Abkommen unvereinbar ist.

Klagegründe und wesentliches Vorbringen des Klägers

- Da das EWR-Abkommen im Unterschied zum EG-Vertrag keine Bestimmungen zur Harmonisierung der Abgabensysteme der Vertragsparteien enthält, kann jeder Staat ein seinen Vorstellungen entsprechendes System festlegen und durchführen. Ein Sozialversicherungssystem kann zwar unter den Anwendungsbereich des Artikels 61 Absatz 1 EWR fallen, dies ist jedoch nicht automatisch der Fall und trifft insbesondere beim norwegischen System nicht zu.

- Die EFTA-Überwachungsbehörde hat das Kriterium der "allgemeinen Maßnahme" nach Artikel 61 Absatz 1 EWR nicht richtig auf das norwegische Sozialversicherungssystem angewandt. Wie der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt hat, ist eine grundsätzliche und wesentliche Voraussetzung für das Vorliegen einer Beihilfe, daß jemand eine tatsächliche Vergünstigung oder einen tatsächlichen Vorteil ohne Gegenleistung erhält. Abgaben stellen im allgemeinen keine Vergünstigung an Privatpersonen dar, sondern werden im Gegenteil zumeist als Belastung empfunden.

- Darüber hinaus sind in Abgabensystemen häufig Unterschiede je nach Wirtschaftszweig, betreffender Region oder anderen Kriterien vorgesehen. Diese in allen modernen Staaten angewandten selektiven Elemente sind nicht nur ein üblicher, sondern ein notwendiger und unverzichtbarer Bestandteil jedes Abgabensystems, der dem betreffenden Staat die Möglichkeit bietet, seine politischen Ziele entsprechend zu verfolgen. Die politischen Zielsetzungen eines Staates fallen nicht unter den Anwendungsbereich des Artikels 61 Absatz 1 EWR.

- Nach Artikel 61 Absatz 1 EWR sind selektive Abgaben nicht verboten; eine selektive Maßnahme darf jedoch nur unter bestimmten Bedingungen ergriffen werden. Der Europäische Gerichtshof stellt in seiner Rechtsprechung auf das Ziel und die Ausgestaltung der betreffenden Regelung ab, um feststellen zu können, ob sie objektiv gerechtfertigt ist.

- Wohl aber verboten nach Artikel 61 Absatz 1 EWR sind staatliche Beihilfen, die "durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige" den Wettbewerb verfälschen. Dies könnte dahingehend ausgelegt werde, daß die Begünstigung von Unternehmen oder Produktionszweigen in bestimmten Gebieten gemeint sei. Der Europäische Gerichtshof hat jedoch noch in keinem Fall festgestellt, daß eine Maßnahme steuerlicher Art, die nur auf ein bestimmtes Gebiet anwendbar ist, automatisch nach Artikel 61 Absatz 1 verboten wäre. Die Überwachungsbehörde hat daher unrecht, wenn sie meint, das Kriterium der Selektivität sei erfuellt.

- Auch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Beihilferegeln dahingehend ausgelegt, daß eine Maßnahme nicht automatisch unter deren Anwendungsbereich fällt, lediglich weil bestimmte Unternehmen oder Wirtschaftszweige stärker als andere begünstigt werden. Die Beurteilung muß je nach Fall unter Berücksichtigung der Art und des Aufbaus des Systems erfolgen.

- Die Tatsache, daß sich das norwegische System auf verschiedene Unternehmen unterschiedlich auswirkt, bedeutet somit nicht, daß es automatisch gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen verstößt. Das norwegische Sozialversicherungssystem soll vor allem dazu beitragen, den Lebensstandard der Bevölkerung unabhängig vom Wohnort anzugleichen und die Beschäftigung und Ansiedlung in entlegenen Gebieten zu fördern. Die niedrigeren Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber tragen zur Erreichung dieses Ziels bei. Eine gleichmäßigere Verteilung der Bevölkerung sowie die Angleichung der Einkommen und des Beschäftigungsniveaus in Norwegen müssen als Ziele anerkannt werden, die gerechtfertigt werden können, obwohl sich das System für verschiedene Unternehmen unterschiedlich auswirken kann.

- Es darf nicht vergessen werden, daß die Vertragsparteien des EWR-Abkommens keine Befugnisse in steuer- und arbeitsmarktpolitischer Hinsicht abgetreten haben. Das norwegische Sozialversicherungssystem ist zweifellos ein geeignetes Mittel, um die genannten Zielsetzungen zu verfolgen. Darüber hinaus stehen keine Alternativmaßnahmen zur Verfügung, durch die der Handel weniger beeinträchtigt und mit denen dieselben Wirkungen erzielt werden könnten.

- Die Annahme der EFTA-Überwachungsbehörde, daß das Kriterium, wonach Beihilfen verboten sind, "soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen", erfuellt ist, ist falsch, da der Handel zwischen den Vertragsparteien in vielen Fällen gar nicht beeinträchtigt wird bzw. in anderen Fällen die Auswirkungen auf den Handel innerhalb des EWR zahlenmäßig unter den Schwellenwerten liegen. Darüber hinaus kann aus der Tatsache, daß einzelne Unternehmen über den Schwellenwerten liegende Vergünstigungen erhalten könnten, wohingegen diese Werte bei anderen Unternehmen nicht erreicht werden, nicht automatisch auf die Unzulässigkeit des gesamten Systems geschlossen werden.

- Bei Prüfung des Kriteriums der Verfälschung des Wettbewerbs ("den Wettbewerb verfälschen") hat die EFTA-Überwachungsbehörde unrichtigerweise angenommen, daß alle Unternehmen, die in bestimmten Gebieten Norwegens geringere Soziallasten tragen, mit anderen EWR-Unternehmen im Wettbewerb stehen. In vielen Bereichen des öffentlichen Dienstes und bei Unternehmen, die eine Monopolstellung innehaben, ist dies jedoch nicht der Fall.

- Die EFTA-Überwachungsbehörde hat ihre Befugnisse überschritten, indem sie gestützt auf Artikel 62 EWR und Artikel 1 des Protokolls 3 zum Abkommen zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs festgestellt hat, daß Norwegen eine Beihilfe hätte notifizieren sollen, die jedoch tatsächlich gar nicht unter den Anwendungsbereich von Artikel 61 Absatz 1 EWR fällt. Dieser Beschluß hätte weitreichende Folgen, da Norwegen u. a. Regionalbeihilfen einschließlich Transportbeihilfen, die zweifellos mit dem EWR-Abkommen vereinbar sind, notifizieren müßte.

- Die Überwachungsbehörde hat es schließlich verabsäumt, ihren Beschluß gemäß Artikel 16 des Abkommens zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs entsprechend zu begründen. Sie hat nicht dargelegt, weshalb das System keinen ausreichend allgemeinen Charakter aufweisen soll und weshalb Beihilfen an Unternehmen, die nicht im internationalen Wettbewerb stehen, gegen das EWR-Abkommen verstoßen sollten. Damit wurde eine wesentliche Verfahrensvorschrift im Sinne des Artikels 36 des Abkommens zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs