STAATLICHE BEIHILFEN (95-002 - Norwegen) (95/C 212/06)

Mitteilung der EFTA-Überwachungsbehörde nach Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Abkommen zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs an die anderen EFTA-Staaten, EG-Mitgliedstaaten und Beteiligten betreffend Beihilfen, die Norwegen in Form einer Freistellung von Glasverpackungen von einer Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen zu gewähren beabsichtigt

Mit Beschluß 40/95/KOL vom 13. April 1995, dessen Hauptpunkte nachstehend wiedergegeben sind, hat die EFTA-Überwachungsbehörde das Verfahren nach Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 des Abkommens zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs eingeleitet. Die norwegische Regierung ist davon durch eine Kopie des Beschlusses unterrichtet worden.

"I. SACHVERHALT

1. Die Anmeldung

Mit Schreiben vom 20. Januar 1995, eingegangen bei der EFTA-Überwachungsbehörde am 24. Januar (Ref. 95-512 A), hat die norwegische Regierung gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 des Überwachungs- und Gerichtshofsabkommens Pläne zur Gewährung einer Freistellung von Glasverpackungen von der Grundabgabe (1) ('grunnavgiften') auf Einweg-Getränkeverpackungen notifiziert. Mit Schreiben vom 3. Februar 1995 (Ref. 95-573 D) hat die EFTA-Überwachungsbehörde die norwegische Regierung um zusätzliche Informationen gebeten. Die angeforderten Informationen wurden der EFTAÜberwachungsbehörde mit Telefax (Ref. 95-979 A) vom 15. Februar 1995, eingegangen am 16. Februar 1995, übermittelt.

2. Inhalt und Zweck der Beihilfemaßnahme

Die norwegische Regierung beabsichtigt, Glasbehältnisse von einer indirekten Steuer auf Einweg-Getränkeverpackungen freizustellen. Der Steuersatz beträgt gegenwärtig 0,70 NKR pro Stück Innenverpackung. Obgleich die Steuerfreistellung gleichermaßen für inländische und importierte Glasbehältnisse gelten soll, hat die Beihilfe in erster Linie einen sektoralen Zweck, nämlich die Fortführung der Produktion der PLM Moss Glassverk A/S. Der Eigentümer der PLM Moss Glassverk A/S hatte ursprünglich beschlossen, die Produktion in Norwegen aus Rentabilitätsgründen einzustellen.

Die Rentabilität der PLM Moss Glassverk A/S ist laut Darstellung der norwegischen Behörden durch die Struktur der in Norwegen geltenden Umweltsteuern, insbesondere der Umweltsteuern auf Getränkeverpackungen, stark in Mitleidenschaft gezogen worden. Norwegische Steuern auf Getränkeverpackungen und Energiesteuern sind der Anmeldung zufolge verglichen mit anderen EWR-Ländern ungewöhnlich hoch.

Die PLM Moss Glassverk A/S ist der hauptsächliche Verwender von für das Recyceln eingesammeltem und verarbeitetem Altglas und wird deshalb von den norwegischen Behörden als ein unverzichtbarer Teil des norwegischen Glasrecycling-Systems betrachtet. Die norwegischen Behörden weisen darauf hin, daß in Anbetracht der äußerst begrenzten Marktalternativen für verarbeitetes Glas das norwegische Glasrecycling-System ernsthaft bedroht wäre, wenn die PLM-Gruppe die PLM Moss Glassverk A/S schließen würde.

Die norwegischen Behörden führen aus, daß sich die norwegische Regierung wegen der unvorhergesehenen Folgen der Abgabe auf Einweg-Getränkebehältnisse für ein Unternehmen im Zusammenwirken mit anderen Umweltsteuern gezwungen gesehen hat, diese Wirkungen auszugleichen. Nach Darstellung der norwegischen Behörden ist die Beihilfe aufgrund der Ausnahmebestimmungen des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens angesichts der Bedeutung einer Aufrechterhaltung der Glasproduktion in Norwegen, der damit zusammenhängenden Umweltaspekte und der Folgen, die eine Schließung des Unternehmens für die Beschäftigungssituation in einer im industriellen Niedergang befindlichen Region haben würde, gerechtfertigt.

3. Die PLM Moss Glassverk A/S und der Markt für Getränkeverpackungen

PLM Moss Glassverk A/S

Die PLM Moss Glassverk A/S ist der einzige norwegische Hersteller von Glasverpackungen. Die Produktionsstätten des Unternehmens befinden sich in Moss, dem Regionalverwaltungszentrum des Bezirks Østfold, wo das Unternehmen einer der wichtigsten Arbeitgeber ist. Das Unternehmen ist eine Tochtergesellschaft der PLM-Gruppe, die ähnliche Produktionsanlagen in Schweden und in anderen EWR-Staaten betreibt. Die PLM-Gruppe erwarb die Moss Glassverk (2) A/S, nachdem das Unternehmen 1989 zahlungsunfähig geworden war. Wegen der Folgen von zwei Umweltsteuern auf Getränkeverpackungen und anderer Energie- und Umweltsteuern bei einer rückläufigen Nachfrage nach Glasverpackungen arbeitete die norwegische Tochtergesellschaft jedoch seit 1992 mit Verlust. 1993 erreichten die Verluste 10,3 Millionen NRK.

Die PLM Moss Glassverk A/S beschäftigt 285 Personen. Die Produktionsanlagen umfassen zwei Schmelzöfen und vier Produktionsstraßen, die gleichzeitig in fünf Produktionslinien arbeiten können. Die Schmelzöfen haben eine Lebensdauer von acht Jahren und müssen danach neu gebaut werden. Die Lebensdauer eines der beiden Öfen endet im Laufe des Jahres 1995, die des anderen 1996. Die PLM-Gruppe steht deshalb vor der Entscheidung, entweder den Schmelzofen vorübergehend mit einem Aufwand von 20 Millionen NRK instandzusetzen oder in einen neuen Schmelzofen mit einem Aufwand von 33 Millionen NRK zu investieren und in den kommenden Jahren weitere Investitionen zu tätigen.

Die erste Alternativentscheidung würde in der Annahme ergehen, daß die Produktion in Norwegen in der Zeit 1995-1998 bei vermehrten Investitionen und höherer Produktion im PLM-Werk in Limmared in Schweden nach und nach ausläuft. Bei der zweiten Alternative kann die Produktion in Norwegen über das Jahr 2000 hinaus fortgesetzt werden. Als Voraussetzung für die Entscheidung zugunsten der zweiten Alternative verlangt PLM jedoch, daß die Produktion in Norwegen als rentabel gelten kann. Nach Darstellung der norwegischen Behörden setzt die zweite Alternative eine ausreichende Nachfrage nach Einweg-Glasverpackungen in Norwegen voraus, die nur durch eine für Glasbehältnisse geltende Freistellung von der Grundabgabe auf Einwegverpackungen oder durch andere Maßnahmen gleicher Wirkung gewährleistet werden kann (3).

Am 5. Dezember 1994 beschloß die PLM-Gruppe zunächst, die Produktion in der PLM Moss Glassverk A/S allmählich auslaufen zu lassen. Maßgebend für diese Entscheidung waren die Kostennachteile einer Produktion in Norwegen als Folge hoher Umwelt- und Energiesteuern. Nach Konsultationen zwischen der PLM-Gruppe und der norwegischen Regierung willigte die PLM-Gruppe jedoch in die oben erwähnte zweite Alternative ein.

Beihilfe für die Moss Glassverk A/S

Die norwegischen Behörden schätzen die der PLM Moss Glassverk A/S erwachsenden finanziellen Vorteile - bei Multiplikation der Zahl der Einweg-Getränkebehältnisse aus von der Moss Glassverk A/S hergestelltem Glas mit dem Steuersatz von 0,70 NRK pro Verpackungseinheit - auf jährlich 13 Millionen NRK.

1994 hatte die Moss Glassverk A/S eine direkte Subvention von 11 Millionen NRK erhalten, die vom norwegischen Parlament (4) im Rahmen einer zeitlich befristeten Beihilferegelung für das Einsammeln und Recyceln von Glas in Norwegen bewilligt worden war. Die Norsk Glassgjenvinning A/S (5), ein auf das Einsammeln und Verarbeiten von Glas für die Wiederverwendung als Rohstoff spezialisiertes Unternehmen, erhielt 1994 im Rahmen der gleichen Regelung Subventionen in Höhe von 1 Million NRK. Die befristete Beihilferegelung lief am 31. Dezember 1994 aus.

Produktionsstatistiken für die PLM Moss Glassverk A/S

Die Produktionsstatistik für die PLM Moss Glassverk A/S für die Jahre 1990-1994 weist beträchtliche wert- und mengenmäßige Produktionsschwankungen aus. Dabei ist jedoch zu bedenken, daß der Stückwert von Einwegbehältnissen für Erfrischungsgetränke - der Produktkategorie des Unternehmens, die am meisten von der Freistellung von der Grundabgabe berührt werden dürfte - während des gesamten Beobachtungszeitraums deutlich zurückgegangen ist.

Statistiken über den Markt für Getränkeverpackungen in Norwegen

Der Markt für Getränkeverpackungen läßt sich nicht von dem für Getränke abkoppeln. Auf der Nachfrageseite wird der Verbraucher im Regelfall gleichzeitig zwischen verschiedenen Getränken und verschiedenen Verpackungsarten wählen. Auf der Angebotsseite erfolgt in Abhängigkeit von dem verwendeten Verpackungsmaterial die Produktion der Verpackung häufig parallel zur Getränkeherstellung und -abfuellung. Glasverpackungen müssen jedoch in einem gesonderten Prozeß hergestellt werden. Aus diesen und aus historischen Gründen sind quantitative Informationen über Glasverpackungen verglichen mit solchen über andere Verpackungsmaterialien eher verfügbar.

Die norwegischen Behörden haben der EFTA-Überwachungsbehörde umfassendes Hintergrundmaterial zum norwegischen Getränke- und Verpackungsmarkt zur Verfügung gestellt. Ein vollständiges Bild des Marktes für Getränkeverpackungen würde eine Matrix erfordern, in der jede Getränkeart auf jede Verpackungsart verteilt dargestellt ist. Eine solche umfassende Information ist jedoch nicht verfügbar. Die Tabellen 1 und 2 und die Produktionsstatistiken für PLM Moss Glassverk, die auf einem umfassenderen Informationsmaterial basieren, lassen insbesondere bei gemeinsamer Betrachtung einige Schlüsselmerkmale des norwegischen Marktes erkennen.

Die folgende Tabelle 1 gibt Aufschluß über die Basisstruktur und die Trends auf dem Markt für Getränkeverpackungen in Norwegen. Bier wird im Regelfall entweder in Mehrweg-Glasflaschen oder als Ausschankbier verkauft. Als Einwegverpackungen kommen laut Tabelle 1 nur Metalldosen mit einem Anteil von nur 1 % des Biermarktes in Betracht. Plastikbehältnisse sind auf dem Biermarkt offensichtlich nicht anzutreffen.

Bei Erfrischungsgetränken mit Kohlensäurezusatz haben, wie aus Tabelle 1 ersichtlich ist, Mehrweg-Plastikverpackungen den Markt auf Kosten von Glasflaschen erobert. Der Marktanteil von Mehrweg-Glasflaschen ist von 88 % im Jahr 1990 auf 26 % im Jahr 1993 zurückgegangen, während Plastikbehältnisse in der gleichen Zeit ihren Marktanteil von 1 % auf 73 % erhöht haben. Wie bei Bier dürften Metalldosen einen Marktanteil von 1 % haben. Die Marktanteile für Glasverpackungen für Obstsäfte und andere Erfrischungsgetränke ohne Kohlensäurezusatz sind offensichtlich relativ stabil, obgleich laut Tabelle 1 auch in diesem Marktsegment ein leichter Rückgang bei Glasbehältnissen festzustellen ist.

1990 wurden in Norwegen insgesamt 222 Millionen Liter Bier, 370 Millionen Liter Erfrischungsgetränke mit Kohlensäurezusatz und 200 Millionen Liter Erfrischungsgetränke ohne Kohlensäurezusatz konsumiert (6).

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Handelsstatistiken - Glasverpackungen für Getränke

Die nachstehende Tabelle 2 basiert auf Zahlenangaben (7) des Norwegischen Verbandes der Verpackungshersteller (8). Das HS-Klassifikationssystem erlaubt nicht eine gesonderte Identifizierung der Aus- und Einfuhrenvon Metall- oder Plastik-Innenverpackungen für Getränke. Solche Behältnisse wurden deshalb in Tabelle 2 nicht berücksichtigt. Die Tabelle läßt eine allgemeine Zunahme bei der Ausfuhr von Glasflaschen für alkoholische und nichtalkoholische Getränke erkennen, die nur aus der Produktion der PLM Moss Glassverk A/S stammen können. Dies stimmt offensichtlich auch überein mit einer Entscheidung der PLM-Gruppe, eine ihrer Produktionsstätten in Schweden (Hammar) zu schließen und nach dem Erwerb der Moss Glassverk A/S einen Teil der Produktion nach Norwegen zu verlagern. Auch die Einfuhr von Glasflaschen nach Norwegen hat sich in der gleichen Zeit erhöht, wenngleich weniger stark.

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4. Steuern auf Getränkeverpackungen

Am 1. Januar 1994 wurde durch Parlamentsbeschluß (9) eine Grundabgabe ('grunnavgift') auf alle Einweg-Getränkeverpackungen eingeführt. Dabei handelt es sich um eine indirekte Steuer in Höhe von 0,70 NRK pro Verpackungseinheit. Die Abgabe wird nicht in die Berechnungsgrundlage für die Mehrwertsteuer oder für Getränke-Sondersteuern einbezogen. Sie wird auf alle Einwegbehältnisse unabhängig davon erhoben, in welchem Umfang die Behältnisse eingesammelt oder recycelt werden. Als Einwegverpackungen gelten laut Definition (10) sämtliche Verpackungen, die nicht für den gleichen Zweck wiederverwendet werden können. Die Grundabgabe wird auf Einweg-Verpackungen (11) für alle Getränke ausgenommen a) Milch und Milchprodukte, b) Getränke auf der Basis von Kaffee, Tee, Kakao, Schokolade und Konzentraten solcher Produkte und c) Produkte in Pulverform erhoben.

Die Grundabgabe wird auf der Produktions- oder Großhandelsstufe, nach Möglichkeit zusammen mit den Getränke-Sondersteuern, erhoben (12). Für im Inland hergestellte Glasverpackungen bedeutet dies, daß die Grundabgabe direkt von der PLM Moss Glassverk A/S entrichtet wird, während sie für andere im Inland hergestellte Verpackungen im Regelfall vom Getränkehersteller oder, wenn dies zweckmäßiger ist, auf der Stufe des Großhandels entrichtet wird. Laut Angaben der norwegischen Behörden zeichnet sich dieses Steuererhebungssystem durch die begrenzte Zahl der Erhebungspunkte aus.

Für eingeführte Waren kann die Grundabgabe entweder vom Importeur bei der Verzollung der Waren oder zu dem Zeitpunkt entrichtet werden, zu dem die Waren nach vorangegangener Verbringung in ein Zollager zum freien Verkehr abgefertigt werden. Der Leiter des Bezirkszollamtes kann einen Importeur unter bestimmten von der Zolldirektion festgelegten Bedingungen ermächtigen, die betreffenden Waren in einem Zollager zu belassen oder vor der zollamtlichen Abfertigung auf einen Hersteller zu übertragen. Die Abgabe wird nicht auf Verpackungen erhoben, die aus Norwegen ausgeführt werden.

Die norwegische Regierung hat Vorschriften für Rückführungssysteme für Getränke (13)-Verpackungen (14) erlassen. Diese Vorschriften gelten für Rückführungssysteme für Verpackungen zur Abgabe von Getränken an den Verbraucher.

Nach Paragraph 4 der obenerwähnten Vorschriften können die einzelnen Getränkehersteller oder -importeure entweder ein eigenes System für Innenverpackungen einrichten und betreiben oder einem gemeinsamen Mehrwegsystem beitreten. Das Rückführungssystem bedarf der Genehmigung durch die staatlichen Umweltschutzbehörden. Voraussetzung für die Genehmigung ist unter anderem, daß erwartet werden kann, daß das Rückführungssystem eine Mindestrückführungsrate von 25 % erreicht und die Verpackungen einem umweltgerechten Recycling zugeführt werden. Ein Rückführungssystem auf der Basis der reinen Energierückgewinnung wird nur in Fällen genehmigt, in denen eine Wiederverwendung oder ein Recyceln des Materials technisch, aus Umweltgründen oder wirtschaftlich nicht möglich ist. Die Genehmigung kann mit Auflagen verbunden werden. Die Entscheidung über die erwarteten Rückführungsraten dient als Grundlage für die Festsetzung des Umweltsteuersatzes für Mehrweg-/recycelbare Getränkeverpackungen.

Am 1. Juli 1993 wurde eine differenzierte Umweltsteuer auf grundsätzlich alle Getränkeverpackungen eingeführt (15). Die Grundabgabe auf Einwegbehältnisse wird zusätzlich zu dieser Steuer erhoben. Das System der differenzierten Besteuerung von Getränkeverpackungen ersetzte die frühere 'Abfallvermeidungssteuer', die einen vollen Steuersatz von 3,50 NRK (16) pro Einheit auf alle Getränkeverpackungen vorsah, die nicht Teil eines Recycling-Systems waren. Mehrwegverpackungen waren von der Steuer freigestellt. Die differenzierte Umweltsteuer wird nach den gleichen Grundsätzen wie die Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen erhoben.

Die Umweltsteuer ist entsprechend der Recycling-Rate für jede Behältnisart gestaffelt. Behältnisse ohne Recycling- oder Rückführungssystem oder mit einem sehr geringen Recycling- oder Rückführungssatz (weniger als 25 %) werden in voller Höhe besteuert, während Behältnisse mit einem sehr hohen Recycling- oder Rückführungssatz (über 95 %) gänzlich freigestellt sind. Die Steuersätze für Recycling-Prozentsätze zwischen 25 und 95 % sind linear gestaffelt, d. h. bei einer erwarteten Rückführungs- oder Recyclingrate von 50 % sind 50 % des vollen Steuersatzes zu entrichten. Der volle Steuersatz beträgt gegenwärtig 3,00 NRK pro Verpackungseinheit für Behältnisse für Bier, Alkohol (Wein und Spirituosen) und nichtalkoholische Getränke mit Kohlensäurezusatz und 0,30 NRK pro Einheit für Behältnisse für nichtalkoholische Getränke ohne Kohlensäurezusatz (17).

5. Das norwegische System für das Einsammeln und Recyceln von Gebrauchtglas

Auch für das Einsammeln und Recyceln gebrauchter Glasverpackungen gilt die Verordnung über das Rückführungssystem für Getränkeverpackungen vom 10. Dezember 1993.

Die Norsk Glassgjenvinning A/S (NGG), ein auf das Einsammeln und Verarbeiten von Glas zur Wiederverwendung als Rohstoff spezialisiertes Unternehmen, ist von der staatlichen Umweltschutzbehörde aufgrund der obenerwähnten Verordnung als Rückführungssystem anerkannt. Die erwartete Rückführungsrate für das NGG-Rückführungssystem für 1995 beträgt 65 %. Darüber hinaus zahlen die NGG-Mitglieder der NGG eine Recyclinggebühr pro Glasverpackungseinheit zur Finanzierung der Kosten des Rückführungssystems. Die Mitglieder der NGG müssen demnach gegenwärtig neben der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen (0,70 NRK pro Einheit) 35 % des vollen Umweltsteuersatzes (also 1,05 NRK pro Einheit) und die der NGG zufließende Recyclinggebühr zahlen.

Die NGG ist nicht nur ein Rückführungssystem, sondern auch ein Unternehmen zur Verarbeitung von Gebrauchtglas. NGG kauft Gebrauchtglas von Gemeindeverwaltungen, die es gesondert einsammeln, und verkauft es nach Verarbeitung als Rohstoff an PLM Moss Glassverk oder an andere Unternehmen, die in ihrem Produktionsprozeß Glas als Rohstoff verwenden. Bis Ende 1994 war PLM Moss Glassverk der einzige Abnehmer von verarbeitetem Gebrauchtglas von NGG. Mittlerweile hat NGG verschiedene weitere Abnehmer gefunden. Zur Zeit läuft ein Projekt für die potentielle Verwendung von Gebrauchtglas als Rohstoff bei der Herstellung einer besonderen Betonqualität ('glass betong'). Dieses Projekt steht noch in der Anlaufphase und die Produktion hat noch nicht begonnen.

II. RECHTLICHE WÜRDIGUNG

Die norwegischen Behörden sind mit der Anmeldung vom 20. Januar 1995 ihrer Pflicht aus Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 des Überwachungs- und Gerichtshofsabkommens zur Notifizierung von Vorhaben zur Gewährung oder Änderung von Beihilfen nachgekommen.

Da die Beihilfe in Form einer Freistellung von einer von der norwegischen Regierung erhobenen Abgabe gewährt werden soll, ist sie eine vom Staat aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe. Obgleich die Freistellung von der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen gleichermaßen für inländische und importierte Produkte gelten und den einzigen norwegischen Hersteller von Glasverpackungen, die PLM Moss Glassverk A/S, nicht gegenüber anderen Glasverpackungsherstellern im EWR begünstigen wird, kann dennoch gefolgert werden, daß die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt. Eine für Glasbehältnisse geltende Freistellung von der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen wird in erster Linie der PLM Moss Glassverk A/S als beherrschendem Glasverpackungshersteller für den norwegischen Markt zugute kommen. Das Unternehmen wird von seiner derzeitigen Verpflichtung zur Entrichtung der Grundabgabe auf seine Produktion von Einweg-Getränkeverpackungen befreit. Die übrigen wirtschaftlichen Vorteile der Steuerbefreiung für Glasverpackungen dürften sich auf eine größere Zahl von Glasverpackungsherstellern oder anderen Getränkemarktteilnehmern verteilen. Da die PLM Moss Glassverk A/S innerhalb des EWR in tatsächlichem und potentiellem Wettbewerb mit direkten Substituten aus anderem Verpackungsmaterial steht, droht die Beihilfe im Geltungsbereich des EWR-Abkommens den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen. Daraus folgert, daß die beabsichtigte Maßnahme eine Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellt.

Die geplante Maßnahme ist deshalb daraufhin zu prüfen, ob die Ausnahmebestimmungen des Artikels 61 Absätze 2 und 3 des EWR-Abkommens anwendbar sind, damit die Beihilfe von dem allgemeinen Beihilfeverbot des Artikels 61 Absatz 1 freigestellt werden kann.

Um für eine der Ausnahmebestimmungen in Betracht zu kommen, darf die Maßnahme nicht mit anderen Bestimmungen des EWR-Abkommens, beispielsweise über den freien Warenverkehr, kollidieren.

Die in Norwegen auf recycelbare Behältnisse erhobene differenzierte Umweltsteuer ist nach dem Recycling-Satz gestaffelt. Durch die Grundabgabe wird die Vermarktung von Getränken in Einwegbehältnissen - unabhängig davon, ob die Behältnisse recycelt werden oder nicht - benachteiligt. Mit den der EFTA-Überwachungsbehörde vorliegenden Statistiken läßt sich nicht eindeutig feststellen, ob die höhere Steuerbelastung von Einweg-Behältnissen wie Einwegglas- und Einweg-PET-Flaschen und Aluminiumdosen in erster Linie importierte Erzeugnisse betrifft und ob die der Abgabe nicht unterliegenden Behältnisse, d. h. wiederverwendbare Behältnisse wie Mehrwegglas- und Mehrweg-PET-Flaschen, in erster Linie für inländische Erzeugnisse verwendete Behältnisse sind. Ebenso wenig läßt sich anhand der verfügbaren Informationen feststellen, aus welchen Gründen recycelbare Produkte der - für Mehrwegverpackungen nicht geltenden - Grundabgabe unterworfen werden, da die Grundabgabe selbst dann, wenn ein maximaler Recycling-Grad erreicht wird, mithin unter Bedingungen erhoben wird, die die gleiche Wirkung hinsichtlich des Umweltschutzes zu haben scheinen wie die Verwendung von Mehrweg-Verpackungen. Das Steuersystem wird derzeit von den Dienststellen der EFTA-Überwachungsbehörde auf seine Vereinbarkeit mit den EWR-Bestimmungen und insbesondere mit Artikel 14 geprüft.

Die für Glasbehältnisse beabsichtigte Freistellung von der Grundabgabe würde außerdem zu einer verglichen mit anderen recycelbaren Behältnissen wie solchen aus PET oder Aluminium unterschiedlichen steuerlichen Belastung für recycelbare Glasbehältnisse führen. Diese Differenzierung scheint durch die Absicht begründet zu sein, ein Recycling-System für Glasbehältnisse rentabel zu machen, während das Recycling von anderem Verpackungsmaterial nicht durch eine gleichwertige Freistellung von der Grundabgabe gefördert wird, so daß angenommen werden muß, daß die für recycelbare Glasbehältnisse vorgesehene Freistellung von der Grundabgabe zu einer unterschiedlichen Besteuerung ähnlicher Erzeugnisse führt. Außerdem ist den der Überwachungsbehörde zugänglichen Informationen zu entnehmen, daß einige dieser Produkte, die, wie Aluminiumdosen, weiterhin der Grundabgabe unterliegen würden, weitgehend für importierte Produkte verwendet werden, während die abgabenfreien Produkte - sei es wegen ihrer Wiederverwendbarkeit oder wegen der für recycelbare Glasflaschen geltenden Freistellung von der Grundabgabe - in erster Linie für inländische Produkte verwendet würden. Da die beabsichtigte Freistellung von der Abgabe nicht die mit der Abgabe verbundene Diskriminierung beseitigen würde, sondern im Gegenteil zu einer zusätzlichen Diskriminierung infolge einer unterschiedlichen Besteuerung ähnlicher Produkte und einer Begünstigung der inländischen Produkte führen könnte, vermag die Überwachungsbehörde beim derzeitigen Stand der Dinge die Regelung nicht zu genehmigen.

Zur Anwendbarkeit der Einzelfreistellungsklauseln in anderer Hinsicht möchte die Überwachungsbehörde folgendes ausführen:

Nach Artikel 61 Absatz 2 Buchstabe a) des EWR-Abkommens sind Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar, wenn sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Waren gewährt werden. Da die Steuerfreistellung kein soziales Ziel verfolgt und im Prinzip nicht zugunsten einzelner Verbraucher, sondern eines bestimmten Unternehmens gewährt wird, ist die fragliche Bestimmung nicht anwendbar. Artikel 61 Absatz 2 Buchstabe b), der Beihilfen zur Beseitigung von durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstandene Schäden betrifft, ist im vorliegenden Fall eindeutig irrelevant. Gleiches gilt für Artikel 61 Absatz 2 Buchstabe c), der Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland betrifft.

Artikel 61 Absatz 3 sieht vier gesonderte Bedingungen (a-d) vor, unter denen Beihilfen als mit dem Funktionieren des Abkommens vereinbar angesehen werden können. Davon betrifft Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe b) 'Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines EG-Mitgliedstaats oder eines EFTA-Staates' und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe d) 'sonstige Arten von Beihilfen, die der gemeinsame EWR-Ausschuß gemäß Teil VII festlegt'. Keine dieser Bestimmungen ist im vorliegenden Fall relevant. Damit bleiben als einzig mögliche Ausnahmen die Bestimmungen des Artikels 61 Absatz 3 Buchstaben a) und c).

Aus der von der Überwachungsbehörde vorgenommenen Prüfung im Zusammenhang mit ihrem Beschluß vom 16. November 1994 (18) über das Verzeichnis der norwegischen Fördergebiete geht eindeutig hervor, daß der Bezirk Østfold, in dem PLM Moss Glassverk beheimatet ist, nicht für eine Regionalbeihilfe nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe a) als 'Gebiet, in dem die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht', in Betracht kommt. Ebenso wenig gehört der Bezirk Østfold zu den für eine Regionalförderung nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) in Betracht kommenden Gebieten. Zur regionalen Dimension der Beihilfe verweisen die norwegischen Behörden auf die besonderen Schwierigkeiten, mit denen der Bezirk Østfold als im industriellen Niedergang begriffenes Gebiet zu kämpfen hat. Die norwegischen Behörden haben jedoch nicht vorgeschlagen, das norwegische Verzeichnis der für eine Regionalförderung nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) in Betracht kommenden Gebiete unter anderem durch Aufnahme des Bezirks Østfold zu ändern. Ebenso wenig wird die Beihilfe im Rahmen eines allgemeinen Regionalförderungsprogramms gewährt. Eine Anwendung der Ausnahmebestimmung des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe c) im Sinne von Beihilfen 'zur Förderung der Entwicklung gewisser . . . Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft', kommt deshalb nicht in Betracht.

In Anbetracht der finanziellen Schwierigkeiten der PLM Moss Glassverk A/S hätte die Beihilfe allenfalls im Rahmen von Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) als 'Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige . . ., soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft', unter Bezugnahme auf die Vorschriften betreffend Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen nach Kapitel 16 (19) der von der EFTA-Überwachungsbehörde am 19. Januar 1994 beschlossenen verfahrens- und materiellrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen (20) beurteilt werden können. Obgleich in der Anmeldung auf gewisse Umstände hingewiesen wird, die im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten hätten berücksichtigt werden können, verweist die Anmeldung nicht auf die Notwendigkeit einer Rettungsbeihilfe zwecks vorübergehender Aufrechterhaltung der Finanzsituation des Unternehmens. Auch ist in der Anmeldung nicht die Rede von einem Umstrukturierungsplan zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens oder anderen allgemeinen Bedingungen für eine Genehmigung gemäß den in Kapitel 16 der Leitlinien für staatliche Beihilfen enthaltenen Vorschriften für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen.

In der Anmeldung wird in erster Linie auf die finanziellen Folgen der beiden Getränkeverpackungssteuern und anderer Umweltsteuern für das Unternehmen verwiesen. Des weiteren wird in der Anmeldung auf die Rolle hingewiesen, die das Unternehmen im norwegischen Gebrauchtglas-Recyclingsystem spielt. Das Beihilfevorhaben ist daher im Hinblick auf die Ausnahmebestimmung des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe c) in Verbindung insbesondere mit den in Kapitel 15 der für staatliche Beihilfen vorgesehenen Vorschriften betreffend Umweltschutzbeihilfen zu prüfen.

Die Beihilfe würde in erster Linie die Finanzverfassung der PLM Moss Glassverk A/S verbessern und/oder dem Unternehmen die Erlangung eines höheren Marktanteils auf dem Markt für Verpackungen ermöglichen. Die Beihilfe stuende nicht im Zusammenhang mit einer Erstinvestition, der Schaffung von Arbeitsplätzen oder anderen zeitlich befristeten Vorhaben und würde mithin eine Betriebsbeihilfe darstellen.

Nach Ziffer 15.4.3 (1) der Leitlinien für staatliche Beihilfen wird die EFTA-Überwachungsbehörde grundsätzlich keine Betriebsbeihilfen genehmigen, mit denen Unternehmen von den aus ihrer umweltverschmutzenden oder -belastenden Tätigkeit resultierenden Kosten entlastet werden sollen. Unter ganz bestimmten Voraussetzungen kann sie jedoch von diesem Grundsatz abweichen, wie dies auch die EG-Kommission bislang im Bereich der Müllentsorgung und der Befreiung von Umweltabgaben getan hat (21). Fälle dieser Art werden unter Berücksichtigung des besonderen Sachverhalts und der in den beiden genannten Bereichen anzuwendenden strengen Kriterien geprüft. Letztere besagen, daß die Beihilfen lediglich die Produktionsmehrkosten im Vergleich zu den herkömmlichen Kosten ausgleichen dürfen und daß sie befristet und grundsätzlich degressiv gestaltet sein müssen, um einen Anreiz zur Verringerung der Verschmutzung oder zur rascheren Einführung eines rationelleren Ressourcenmanagements zu geben. Ferner dürfen die Beihilfen nicht mit den übrigen Bestimmungen des EWR-Abkommens, insbesondere über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, kollidieren.

Aus den obenerwähnten Gründen läßt sich gegenwärtig jedoch nicht sagen, daß die von den norwegischen Behörden beabsichtigte Beihilfe mit den Vorschriften über den freien Warenverkehr vereinbar wäre.

Außerdem kann nach Ziffer 15.4.3 (3) die vorübergehende Befreiung von neuen Umweltabgaben dort gewährt werden, wo es darum geht, den Verlust an Wettbewerbsfähigkeit - insbesondere auf internationaler Ebene - auszugleichen.

Die fragliche Abgabe, von der das Unternehmen befreit werden soll, scheint mit der Absicht eingeführt worden zu sein, die Verwendung von Einweg-Getränkeverpackungen aus Umweltgründen einzuschränken. Eine zwangsläufige Folge davon ist, daß die Hersteller und Importeure solcher Verpackungen Nachteile aus der Abgabe erleiden. Des weiteren dürfte Moss Glassverk in der Lage sein, Verluste auf dem Markt für Einweg-Verpackungen zumindest teilweise durch eine höhere Nachfrage nach Mehrweg-Verpackungen aufzufangen. Weiterhin gilt die Abgabe auf Einweg-Glasverpackungen für alle Behältnisse dieser Art, gleich ob sie von Moss Glassverk hergestellt oder importiert werden. Andererseits wird die Abgabe nicht auf aus Norwegen ausgeführte Glasverpackungen erhoben. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Produktion von Moss Glassverk wird deshalb durch die Abgabe auf Einweg-Glasverpackungen nicht beeinträchtigt. Außerdem wäre die Beihilfe nicht zeitlich befristet, da sie auf unbestimmte Zeit gewährt werden soll.

Folglich sind die in Ziffer 15.4.3 (3) der Leitlinien für staatliche Beihilfen vorgesehenen Bedingungen für eine Befreiung von Umweltabgaben offensichtlich nicht erfuellt.

Aus den obengenannten Gründen gibt das Beihilfevorhaben unter Berücksichtigung von Artikel 61 des EWR-Abkommens Anlaß zu Zweifeln hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens. Die Überwachungsbehörde ist deshalb verpflichtet, im Zusammenhang mit der fraglichen Regelung das Verfahren nach Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 des Überwachungs- und Gerichtshofsabkommens einzuleiten. Norwegen darf die beabsichtigten Maßnahmen nicht in Kraft setzen, bis dieses Verfahren zu einer abschließenden Entscheidung geführt hat."

Die anderen EFTA-Staaten, soweit sie Parteien des EWR-Abkommens sind, die EG-Mitgliedstaaten, die EG-Kommission und die beteiligten Parteien werden durch Veröffentlichung dieser Mitteilung im EWR-Teil des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften und in der EWR-Beilage zu diesem Amtsblatt unterrichtet und aufgefordert, binnen einem Monat ab dem Datum der Veröffentlichung ihre Bemerkungen mitzuteilen.

EFTA-Überwachungsbehörde,

1-3 rue Marie-Thérèse,

B-1040 Brüssel.

Die Bemerkungen werden der norwegischen Regierung zur Kenntnis gebracht werden.

(1) Der Begriff "Grundabgabe" wird in Gegenüberstellung zu der differenzierten Umweltsteuer auf recycelbare Behältnisse verwendet.

(2) Errichtet 1898.

(3) Laut Punkt 3 der von den norwegischen Behörden übermittelten zusätzlichen Informationen.

(4) Budsjettinnstilling S II (1993-1994), Kapitel 1442, Posten 70.

(5) Im folgenden NGG genannt.

(6) Quelle: PLM Moss Glassverk A/S.

(7) Quelle: NOS Utenrikshandel.

(8) Den Norske Emballasjeforening - Emballasjeindustriens Landsforening (EIL).

(9) St.prp. Nr. 1 (1994-1995) Skatter og avgifter til Statskassen, Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer.

(10) Siehe § 2 Punkt b) der "Forskrifter om grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer fastsett av Finansdepartementet 30. desember 1993".

(11) Mit einem Fassungsvermögen von weniger als 4 Litern.

(12) Siehe § 1 der Vorschriften für die Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen vom 30. Dezember 1993 mit Verweis auf die Vorschriften des Finanzministeriums vom 9. Juli 1987 in der Fassung vom 19. Dezember 1981 über nichtalkoholische Getränke mit Kohlensäurezusatz und die Vorschriften vom 30. Dezember 1993 in der Fassung vom 22. Dezember 1994 betreffend die Herstellung, die Einfuhr und die Besteuerung von Bier.

(13) Als Getränke gelten alle fluessigen Getränke, auch solche zur Verdünnung, nicht aber Konzentrate in Pulverform.

(14) Vorschriften des Umweltministeriums vom 10. Dezember 1993 gemäß Gesetz Nr. 79 vom 11. Juni 1976 zur Produktkontrolle, § 4, vgl. Königlichen Erlaß vom 5. August 1977.

(15) Laut § 3 der Vorschriften umfaßt Recycling die Wiederverwendung, das Materialrecycling und die Energierückgewinnung.

(16) Quelle: Finanzministerium.

(17) Im Regelfall Obstsäfte.

(18) ABl. Nr. C 14 vom 19. 1. 1995, S. 4. Beihilfe Nr. 94-045 - Verzeichnis der norwegischen Fördergebiete.

(19) Entspricht den gemeinschaftlichen Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten vom 27. Juli 1994 (ABl. Nr. C 368 vom 23. 12. 1994). Kapitel 16 der Vorschriften auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen wurde durch Beschluß der EFTA-Überwachungsbehörde vom 19. Oktober 1994 geändert.

(20) Im folgenden "Leitlinien für staatliche Beihilfen" genannt.

(21) Die Kommission hat Betriebsbeihilfen in Form einer Befreiung von Umweltabgaben oder in Form direkter Beihilfen für eine Produktion auf der Basis recycelter Produkte genehmigt. Vergleiche hierzu Sache Nr. N 684/93, Dänemark - System für das Einsammeln und die Entsorgung von Altreifen, und Sache Nr. N 509/92, Niederlande - Maßnahmen im Bereich Umweltabgaben (Befreiung von Abgaben auf die Gewinnung von Grundwasser). Des weiteren hat die Kommission Befreiungen von den CO2-Abgaben in Dänemark (Sache Nr. 4/92, CO2-Abgabe und Energiesparmaßnahmen) und in den Niederlanden genehmigt.