DE Amtsblatt der Europäischen Union L 292/12

ENTSCHEIDUNG DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE

Nr. 179/15/COL

vom 7. Mai 2015

bezüglich der Beihilfen für die Erbringung öffentlicher Busverkehrsdienstleistungen in der Provinz Aust-Agder (Norwegen) [2016/1890]

DIE EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE (IM FOLGENDEN „ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE“) —

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden „EWR-Abkommen“), insbesondere auf die Artikel 49 und 61 bis 63 und das Protokoll 26,

gestützt auf das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten über die Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs („Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen“), insbesondere auf Artikel 24,

gestützt auf Protokoll 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen, insbesondere auf Teil I Artikel 1 Absätze 1, 2 und 3 und Teil II Artikel 7 Absatz 5 und Artikel 14,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. SACHVERHALT

1. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 23. März 2011 erhielt die Überwachungsbehörde eine erste Beschwerde des privaten norwegischen Busunternehmens Konkurrenten.no (im Folgenden „Beschwerdeführerin“, der zufolge die Verträge über die Erbringung örtlicher Busverkehrsdienste in der Provinz Aust-Agder, die die Provinz Aust-Agder (Norwegen) mit mehreren Busunternehmern geschlossen hat, rechtswidrige Beihilfen enthalten.

(2) Mit Schreiben vom 10. November 2011 hat die Überwachungsbehörde die Beschwerde an Norwegen weitergeleitet und um weitere Auskünfte ersucht.

(3) Mit Entscheidung Nr. 60/13/COL vom 6. Februar 2013 hat die Überwachungsbehörde das förmliche Prüfverfahren im Hinblick auf potenzielle rechtswidrige Beihilfen in Verbindung mit der Auftragsvergabe an örtliche Busunternehmen in der Provinz Aust-Agder eingeleitet (im Folgenden „Einleitungsentscheidung“). Die Einleitungsentscheidung wurde im Amtsblatt der Europäischen Union und in dessen EWR-Beilage veröffentlicht (1). Norwegen, die Beschwerdeführerin und zwei weitere Beteiligte, die Nettbuss Sør AS und die Setesdal Bilruter L/L, übermittelten Stellungnahmen zur Einleitungsentscheidung. Außerdem hat sich Norwegen zu den Stellungnahmen der Beschwerdeführerin und der übrigen Beteiligten geäußert.

(4) Mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 ersuchte die Überwachungsbehörde Norwegen um weitere Auskünfte.

(5) Weitere Auskünfte Norwegens wurden mit Schreiben vom 30. Januar 2014 übermittelt; die Nettbuss Sør AS übermittelte weitere Informationen mit Schreiben vom 20. Februar 2014.

(6) Mit Schreiben vom 8. Juli 2014 übermittelte Norwegen weitere Auskünfte bezüglich der Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS. In Anbetracht dieser Informationen ersuchte die Überwachungsbehörde mit Schreiben vom 14. August 2014 um nähere Klärung und um weitere Auskünfte.

(7) Norwegen antwortete mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 und 19. Dezember 2014; die Nettbuss Sør AS antwortete mit Schreiben vom 6. November 2014. Außerdem kam es am 25. November 2014 zu einem Treffen mit Vertretern der Nettbuss Sør AS und der Provinz Aust-Agder.

(8) Am 9. Dezember 2013 erhielt die Überwachungsbehörde eine zweite Beschwerde des Unternehmens Agder Flyekspress; dieses Busunternehmen bietet einen mit dem entsprechenden Angebot der Nettbuss Sør AS konkurrierenden Flughafen-Shuttle-Busdienst an. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Nettbuss Sør AS mindestens seit 2013 durch Quersubventionierung ihrer gewerblichen Tätigkeiten rechtswidrige Beihilfen erhalten.

(9) Mit Schreiben vom 18. März 2014 hat die Überwachungsbehörde die Beschwerde an Norwegen weitergeleitet und um weitere Auskünfte ersucht.

(10) Norwegen übermittelte die gewünschten Informationen mit Schreiben vom 22. April 2014. Die Nettbuss Sør AS antwortete mit einer E-Mail vom 9. April 2014.

(11) Mit Schreiben vom 10. Oktober 2014 stellte die Überwachungsbehörde das zweite Beschwerdeverfahren ein und teilte der Beschwerdeführerin mit, dass die Überwachungsbehörde angesichts der übermittelten Informationen und in Anbetracht der Tatsache, dass sich beide Beschwerden auf die in der Provinz Aust-Agder vergebenen öffentlichen Aufträge und auf Sachverhalte bezogen, die in den Gegenstandsbereich der Einleitungsentscheidung fielen, entschieden habe, in dieser Entscheidung auf die vorgetragenen Sachverhalte einzugehen. Die Beschwerdeführerin hat dieser Entscheidung nicht widersprochen und auch keine weiteren Informationen übermittelt.

2. HINTERGRUND — DIE GELTENDEN RECHTSVORSCHRIFTEN ZU ÖRTLICHEN LINIEN- UND SCHULBUSDIENSTEN

2.1. Örtliche Linienbusdienste (2)

2.1.1. Zentrale Zuständigkeit des Staates

(12) Bei Inkrafttreten des Verkehrsgesetzes von 1976 war der norwegische Staat (das Verkehrsministerium) (3) für örtliche Linienverkehrsdienste verantwortlich. In den einzelnen Provinzen wurde der örtliche Linienverkehr durch staatliche Verkehrsbehörden verwaltet.

2.1.2. Dezentralisierungsprozess

2.1.2.1. Einleitung

(13) Kurz nach Inkrafttreten des Verkehrsgesetzes von 1976 wurde ein Dezentralisierungsprozess eingeleitet. Seit dem 1. Januar 1979 konnten die Befugnisse des Verkehrsministeriums auf die Provinzen übertragen werden. Gleichzeitig wurden die staatlichen Verkehrsbehörden in Verwaltungsbehörden der Provinzen umgewandelt.

(14) Nachdem 1981 Artikel 24a in das Verkehrsgesetz von 1976 über die Bereitstellung von Finanzmitteln für die Provinzen aufgenommen wurde, konnte der norwegische Staat die Zuständigkeit für die Finanzierung des örtlichen Linienverkehrs auf die Provinzen übertragen (4).

2.1.2.2. Die Verordnung von 1980

(15) Ein weiteres wichtiges Element des Dezentralisierungsprozesses war die Verordnung vom 19. Dezember 1980 über Ausgleichszahlungen für die Erbringung örtlicher Linienverkehrsdienste (im Folgenden „Verordnung von 1980“). Nach Artikel 1 der Verordnung war die Provinz für die Finanzierung des örtlichen Linienverkehrs zuständig. Nach Artikel 3 soll jährlich neu über den Umfang der Ausgleichszahlungen entschieden werden. Entscheidungsgrundlage ist die Differenz zwischen den veranschlagten Einnahmen bei den beschlossenen Preisen und Nachlässen und den jeweils angemessenen Kosten.

(16) Die Verordnung von 1980 enthielt Vorschriften auch über die Kontrolle von Informationen und über den Zugang zu Informationen und erläuterte die Aufgaben des Verkehrsministeriums einerseits und der Provinzen andererseits. Das Ministerium betrachtete Artikel 7 als Rechtsgrundlage für den Erlass weiterer Vorschriften und Leitlinien für Ausgleichszahlungen im Zusammenhang mit dem örtlichen Linienverkehr.

2.1.2.3. Die Verordnung von 1982 und die Standard-Hauptvereinbarung zwischen der norwegischen Vereinigung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften (KS) und dem Verband der norwegischen Busunternehmen (NABC)

(17) Am 1. Januar 1983 wurde die Verordnung von 1980 durch die Verordnung vom 2. Dezember 1982 über Ausgleichszahlungen für die Erbringung örtlicher Linienverkehrsdienste (im Folgenden „Verordnung von 1982“) ersetzt. Artikel 4 der Verordnung von 1982 verpflichtete die Provinzen, mit den Konzessionären Verträge über Ausgleichszahlungen für die Erbringung von Linienverkehrsdiensten zu schließen. Vor diesem Hintergrund haben die KS (Kommunenes Sentralforbund = norwegische Vereinigung der kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften) und der NABC (Norwegian Association of Bus Companies = Verband der norwegischen Busunternehmen) (5) eine Standard-Hauptvereinbarung (im Folgenden „Standard-Hauptvereinbarung zwischen der KS und dem NABC“) sowie eine Standardvereinbarung über jährliche Ausgleichszahlungen geschlossen, die die Provinzen bei Verträgen über die Erbringung von örtlichen Linienbusdiensten zugrunde legen müssen. Hinsichtlich der Berechnung der Ausgleichszahlungen ging die Standardvereinbarung von den gleichen Grundsätzen aus wie Artikel 3 der Verordnung von 1980. Die Standard-Hauptvereinbarung sah auch die Trennung der Kosten zwischen örtlichen Verkehrsdiensten und sonstigen gewerblichen Dienstleistungen vor.

2.1.2.4. Die Verordnung von 1985

(18) Mit der Annahme eines neuen Einnahmesystems für die Provinzen wurde 1985 auch eine neue Verordnung über Ausgleichszahlungen für den örtlichen Verkehr angenommen („Verordnung von 1985“). Das Einnahmesystem für die Provinzen (und Kommunen) sieht vor, dass der wesentliche Beitrag zur Finanzierung des örtlichen Verkehrs als Pauschalzahlung gewährt wird. Die Verordnung von 1985 konzentrierte sich vor allem auf die Beziehung zwischen dem Verkehrsministerium und den Provinzen. Die Verordnung von 1985 wurde am 1. Januar 1987 durch eine neue Verordnung (6) aufgehoben, die bis zum 30. April 2003 in Kraft blieb; danach wurde sie durch die Verordnung über die gewerbliche Beförderung (Commercial Transport Act, s. u.) ersetzt.

2.1.3. Das Gesetz über die gewerbliche Beförderung von 2002 und die Verordnung über die gewerbliche Beförderung von 2003

(19) Gegenwärtig unterliegen örtliche Linienbusdienste dem Gesetz über die gewerbliche Beförderung von 2002 (Commercial Transport Act 2002,„CTA“) (7) und der Verordnung über die gewerbliche Beförderung von 2003 (Commercial Transport Regulation 2003, „CTR“) (8). Mit dem CTA wurde das Verkehrsgesetz von 1976 aufgehoben und ersetzt (9). Mit der CTR wurden zwei Verordnungen aufgehoben und ersetzt (10).

(20) Norwegen hat bestätigt, dass die betreffenden Rechtsvorschriften seit Inkrafttreten des EWR-Abkommens im Jahr 1994 nicht wesentlich geändert worden sind.

2.1.4. Kofinanzierung örtlicher Verkehrsdienste durch den Staat und die Provinzen

(21) Die Provinzen finanzieren örtliche Verkehrsdienste teilweise über Steuereinnahmen. Nach dem CTA erhalten die Provinzen zudem staatliche Mittel in Form jährlicher Globalzuschüsse (11). Die Höhe der Zuschüsse richtet sich nach dem Umfang, in dem die Provinzen auf staatliche Förderung angewiesen sind. Daher müssen die Provinzen dem Verkehrsministerium Haushalte, Konten und sonstige maßgebliche Informationen übermitteln, damit das Ministerium über die Notwendigkeit staatlicher Mittel entscheiden kann (12).

2.1.5. Konzessionen

2.1.5.1. Einleitung

(22) Nach Maßgabe des CTA werden zur entgeltlichen Erbringung von Linienbusdiensten (d. h. zur Erbringung von Busverkehrsdiensten gegen Zahlung eines Entgelts durch die Nutzer der Dienste (Fahrgäste)) Konzessionen benötigt (13).

(23) Gewerbliche Anbieter von Linienbusdiensten benötigen sowohl eine allgemeine Konzession als auch eine Sonderkonzession.

2.1.5.2. Allgemeine Konzession zur Personenbeförderung

(24) Unternehmen, die Personenverkehrsdienste gegen Entgelt erbringen, müssen eine allgemeine Konzession besitzen (14). Um eine allgemeine Konzession zu erhalten, muss der Antragsteller i) ein Führungszeugnis vorlegen, ii) über hinreichende finanzielle Mittel und Möglichkeiten verfügen und iii) ausreichend fachlich qualifiziert sein (15). Allgemeine Konzessionen sind nicht befristet (16).

2.1.5.3. Sonderkonzessionen für die Personenbeförderung im Linienverkehr

(25) Neben der allgemeinen Konzession muss ein Unternehmen, das die Beförderung von Personen im Linienverkehr als gewerbliche Leistung anbieten möchte, eine Sonderkonzession besitzen (17). Zwei Typen von Sonderkonzessionen sind zu unterscheiden: i) Gebietskonzessionen und ii) Streckenkonzessionen. Gebietskonzessionen werden als Restkonzessionen erteilt, wenn keine sonstigen Streckenkonzessionen für das betreffende Gebiet gewährt wurden, und ermöglichen dem Inhaber die Erbringung von Linienbusdiensten im gesamten jeweiligen Gebiet. Der Inhaber einer Streckenkonzession ist das einzige Unternehmen, das zur Erbringung von Linienbusdiensten auf der betreffenden Strecke berechtigt ist.

(26) Die Sonderkonzession verleiht dem Konzessionär das Recht und erlegt ihm gleichzeitig die Pflicht auf, die betreffenden Verkehrsdienstleistungen nach Maßgabe der Konzession zu erbringen (18). In Verbindung mit dem Antrag auf Erteilung einer Sonderkonzession ist ein Vorschlag für die Fahrplan- und die Preisgestaltung zu übermitteln (19). Fahrpläne und Preise unterliegen der Kontrolle durch die Provinzen (20). Die Provinzen können Fahrplan- und Preisänderungen anordnen (21).

(27) Die Vergabe von Sonderkonzessionen kann entweder i) im Wege von Ausschreibungen (für einen im Ausschreibungsverfahren festgelegten Zeitraum (22) von höchstens zehn Jahren (23)) oder ii) ohne Ausschreibungsverfahren direkt erfolgen (für einen Zeitraum von zehn Jahren) (24).

2.1.5.4. Verträge

(28) Ergänzend zu den Konzessionen schließen die Provinzen mit den Konzessionären Verträge über die Erbringung der benötigten öffentlichen Dienstleistungen. Die formale Gestaltung dieser Verträge liegt im Ermessen der Provinzen (25).

2.1.5.5. Ausgleich

(29) Die Provinzen sind für die Ausgleichszahlungen an die Konzessionäre zuständig (26). Die Gemeinden können nach eigenem Ermessen Brutto- oder Nettoverträge schließen. Bei Bruttoverträgen erhalten die Konzessionäre von der Provinz einen Ausgleich für die Kosten der Erbringung des Dienstes, verzichten dafür aber auf die Einnahmen aus dem Fahrkartenverkauf an die Fahrgäste. Bei Nettoverträgen behalten die Konzessionäre die Einnahmen aus dem Fahrkartenverkauf und erhalten einen Ausgleich von der Provinz nur dann, wenn die Einnahmen aus dem Fahrkartenverkauf nicht hoch genug sind, um die Kosten der Dienstleistungen zuzüglich eines angemessenen Gewinns zu decken.

(30) Nach Artikel 22 CTA müssen die Provinzen den Unternehmern für die Erbringung des Verkehrsdienstes auf unrentablen Strecken, die auf Betreiben der Provinzen eingeführt oder in den jeweiligen Territorien erhalten werden sollen, einen Ausgleich gewähren (27).

(31) Die Provinzen können nach eigenem Ermessen über die Gestaltung der an die Konzessionäre zu leistenden Ausgleichszahlung entscheiden. Das CTA und die CTR enthalten keine besonderen Bestimmungen zur Gestaltung der Ausgleichsleistung.

(32) Die Überwachungsbehörde nimmt zur Kenntnis, dass Artikel 22 CTA die Möglichkeit eines Ausgleichs für Gemeinwohllasten (bei Nettoverträgen abzüglich der Einnahmen aus den Fahrkartenverkäufen) einschließlich eines angemessenen Gewinns vorsieht.

2.2. Schulbusverkehr

(33) Vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens in Norwegen am 1. Januar 1994 waren die norwegischen Provinzen für die Beförderung von Kindern zu Primarschulen und zu weiterführenden Schulen (Sekundarschulen) zuständig, wenn die Kinder in einer gewissen Entfernung (in der Regel vier Kilometer) von der jeweiligen Schule entfernt lebten. Gegenwärtig beruht die Zuständigkeit der Provinzen auf dem Bildungsgesetz von 1998 („Bildungsgesetz“) (28). Dieses Gesetz ersetzte das Gesetz über Primarschulen aus dem Jahr 1969 (29) und das Gesetz über Sekundarschulen von 1974 (30). Ursprünglich wurde die Zuständigkeit für die Erbringung von Schulbusdiensten den Provinzen Mitte der 1980er Jahre mit einem Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Primarschulen und des Gesetzes über Sekundarschulen (31) übertragen. In dieser Entscheidung wird aus Gründen der Übersichtlichkeit auch für alle einschlägigen Rechtsvorschriften vor Inkrafttreten des heute geltenden Bildungsgesetzes die Bezeichnung „Bildungsgesetz“ verwendet.

(34) Nach dem Bildungsgesetz sind die Kommunen verpflichtet, den Provinzen für den Primarschul-Busverkehr einen bestimmten Preis zu zahlen. Die Provinzen wiederum bezahlen den Busunternehmer für die Erbringung der Verkehrsdienste. Für Schulbusdienste in Verbindung mit weiterführenden Schulen oder Sekundarschulen bezahlen die Provinzen den Schülern Monatskarten nach den mit den Busunternehmern geschlossenen Verträgen.

3. EMPFÄNGER DER ETWAIGEN BEIHILFEN

(35) Nach dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens in Norwegen hat die Provinz Aust-Agder den folgenden sieben örtlichen Anbietern von Linien- und Schulbusdiensten Sonderkonzessionen erteilt und Verträge mit diesen Anbietern geschlossen: 1. Birkeland Busser AS, Eigentümer: Setesdal Bilruter L/L; 2. Frolandsruta Frode Oland, Eigentümer: Frode Stoltenberg Oland; 3. Høyvågruta AS, bis zum Zusammenschluss mit der Nettbuss Sør AS im Jahr 2009; 4. Nettbuss Sør AS, ein Unternehmen der Nettbuss-Gruppe; Eigentümer ist das Busunternehmen Nettbuss AS, das wiederum im Eigentum der Norges Statsbaner AS steht (32); 5. Risør and Tvedestrand Bilruter AS („RTB“), bis zum Zusammenschluss mit der Nettbuss Sør AS im Jahr 2008; 6. L/L Setesdal Bilruter; drei Hauptanteilseigner: Sigmund Aune, Brøvig Holding AS und Gemeinde Bykle; außerdem sind weitere Kommunen in der Provinz Aust-Agder und einige Kommunen in Vest-Agder beteiligt; und 7. Telemark Bilruter; Hauptanteilseigner: die Kommunen Vinje und Seljord sowie die Seljord Sparebank; außerdem mehrere Kommunen der Provinz Telemark.

(36) Bereits vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens in Norwegen am 1. Januar 1994 haben diese Unternehmen Linien- und Schulbusdienste in der Provinz Aust-Agder erbracht. Seit 2009 und nach dem Zusammenschluss der Nettbuss Sør AS mit der Høyvågruta AS und mit der RTB wurden Verkehrsdienste nach Maßgabe der Verträge mit der Provinz Aust-Agder von fünf Unternehmern erbracht (33). Seit dem Ende des Konzessionsvertrags mit der Nettbuss Sør AS am 31. Dezember 2014 erbringen nur noch vier Verkehrsunternehmer Verkehrsdienste nach den geltenden Rechtsvorschriften.

(37) Das Recht und die Verpflichtung zur Erbringung örtlicher Linien- und Schulbusdienste wurden durch die Konzessionen sowie — später — nach Maßgabe getrennter Verträge mit den Busunternehmern geregelt. Die beiden zuletzt erteilten Konzessionen hatten eine Laufzeit von jeweils ca. zehn Jahren (1993-2003 und 2004-2012). Die Konzessionen wurden in beiden Konzessionszeiträumen regelmäßig den genannten Busunternehmen erteilt, und mit diesen Unternehmern wurden die entsprechenden Verträge geschlossen.

(38) Diese Busunternehmer sind nicht nur im öffentlichen Auftrag, sondern auch gewerblich tätig. Die gewerblichen Tätigkeiten umfassen Speditionsdienste, Reisebusverkehrsdienste, Taxidienste und Expressbusdienste.

(39) Die Nettbuss Sør AS ist seit den 1960er Jahren auf dem Markt tätig; seit 2014 übt sie ihre Tätigkeit über ihre Tochter Nettbuss Ekspress AS, einen regionalen Anbieter von Flughafen-Shuttle-Busdiensten, aus. Diese Tätigkeit wird jedoch als gewerbliche Tätigkeit betrachtet, für die kein Anspruch auf einen Ausgleich für Gemeinwohllasten durch die Provinz Aust-Agder besteht. Außerdem bietet das Unternehmen über seine Tochter Sørlandsekspressen Schnellbus- und Nachtbusverbindungen (nattbuss) an; beide Angebote sind ebenfalls nicht dem öffentlichen Aufgabenbereich zuzurechnen.

(40) Norwegen zufolge führt die Telemark Bilruter AS seit 2012 getrennte Konten.

(41) Frolandsruta Frode Oland hat keine Kontentrennung vorgenommen.

(42) Die Birkeland Busser AS, die Nettbuss Sør AS und die Setesdal Bilruter L/L führen seit 2009 getrennte Konten.

(43) Bei der RTB und der Høyvågruta AS konnte Norwegen keine Informationen bezüglich einer getrennten Kontoführung vorlegen. Seit dem Zusammenschluss mit der Nettbuss Sør AS im Jahr 2008 bzw. 2009 sind die Konten dieser Unternehmen in den Konten der Nettbuss Sør AS aufgegangen.

4. AUFTRAGSVERGABE

4.1. Auftragsvergabe 1988-2003

(44) Von 1988 bis Ende 2003 schloss die Provinz Aust-Agder mit allen Busunternehmern Verträge über eine Sonderkonzession. Diese Verträge hatten eine Laufzeit von einem Jahr mit der Möglichkeit einer automatischen Verlängerung jeweils um ein weiteres Jahr.

(45) Die Verträge enthielten keine Formel zur Berechnung des Ausgleichs für Gemeinwohllasten; stattdessen wurde die Ausgleichsleistung in Verhandlungen vereinbart. Nach Maßgabe der Verträge musste jedoch jedes Busunternehmen mit einer Sonderkonzession einen Betriebsplan und einen Haushaltsentwurf mit den voraussichtlichen Einnahmen und Kosten erstellen. Dieser Plan sollte möglichst auf den Konten und Statistiken sowie auf den Prognosen vorhersehbarer Kosten und Einnahmen und auf der zu erwartenden Verkehrsentwicklung beruhen. Außerdem sollten die prognostizierten Betriebskosten den Kosten eines normalen und gut geführten Unternehmens entsprechen. Diese Prognosen bildeten die Grundlage für die Verhandlungsführung.

4.2. Auftragsvergabe 2004-2008 — Einführung der ALFA-Methode

(46) Nach einer Entscheidung des Provinzrats vom Dezember 2002 schloss die Provinz Aust-Agder weitere Einzelverträge. Norwegen zufolge waren mit diesen Verträgen keine grundsätzlichen Änderungen des bestehenden Systems verbunden. Alle Verträge wurden weiterhin unmittelbar mit den bereits vorher unter Vertrag stehenden Busunternehmern geschlossen.

(47) Seit 2004 führten die Provinz Aust-Agder und die Busunternehmen regelmäßig Verhandlungen über die Höhe der Ausgleichsleistung; die Verhandlungsgrundlage änderte sich jedoch mit der Einführung eines neuen Systems (der sogenannten „ALFA-Methode“) zur Berechnung der Ausgleichsleistung (34).

(48) Nach Angaben Norwegens wurde die ALFA-Methode als objektives und transparentes Modell zur Berechnung der mit dem Busverkehr verbundenen Kosten entwickelt. Ein Grundprinzip der Methode ist, dass die Verkehrsunternehmen ihren Ausgleich nicht aufgrund der den Unternehmen tatsächlich entstandenen Kosten, sondern ausgehend von repräsentativen Annahmen für den jeweiligen Unternehmenstyp erhalten. Bei dieser Methode werden die Kosten eines gut geführten Busunternehmens simuliert. Die normalisierte Berechnung der Kosten eines Busunternehmens nach der ALFA-Methode beinhaltet die folgenden Kernelemente: a) Berechnung der Beförderungsleistung: Kilometerleistung pro Beförderungszeitraum und Fahrzeug; jede Strecke im Linienbusverkehr wird nach Entfernung, Zeit, Anzahl der Tage pro Betriebsperiode und Bustyp erfasst. Außerdem werden die Kilometerzahl pro Fahrzeug und die Anzahl der Stunden im Verkehrsbetrieb sowie die durchschnittliche Geschwindigkeit pro Betriebsperiode berücksichtigt; b) Berechnung der Kosten: Die Einheitskosten werden mit der Kilometerleistung pro Fahrzeug multipliziert; bei der ALFA-Methode werden Kostenpositionen wie Kraftstoff, Reifen, Ersatzteile, Wartung und Reparaturen, Fahrzeugwäsche, Personalkosten (Fahrer), Sonderbudgets (verkehrsbezogene Kosten wie z. B. Fährkosten oder Mautgebühren), Verwaltungskosten und sonstige anteilige Aufwendungen berücksichtigt. Teilweise werden die Kostenpositionen ausgehend von den Preisen der Ausgangsfaktoren multipliziert mit dem Verbrauch pro Kilometer als normalisierte Kosten pro Kilometer ermittelt; c) Einnahmen aus Verkehrsdiensten im Beförderungszeitraum; und d) Berechnung der benötigten Beihilfen: Bei der Berechnung der Beihilfen werden die berechneten normalisierten Kosten zuzüglich der Sonderbudgets abzüglich der Einnahmen aus den Verkehrsdiensten berücksichtigt.

(49) Die Berechnung beruhte auf den erbrachten Verkehrsdiensten (d. h. auf der Kilometerleistung der Fahrzeuge in den verschiedenen Gruppen von Fahrzeugen und Linienbusdiensten) der einzelnen Unternehmen. Außerdem wurden die nach der ALFA-Methode ermittelten durchschnittlichen Kosten der einzelnen Kostenpositionen berücksichtigt. Und schließlich wurden einige Anpassungen ausgehend von besonderen Kosten der einzelnen Unternehmen infolge der geografischen und topografischen Gegebenheiten, der Verkehrsbedingungen, der geltenden Rechtsvorschriften und der Fahrpreisangaben vorgenommen.

(50) Die neuen Einzelverträge traten erstmals für den Zeitraum vom 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2006 in Kraft und wurden um zwei Jahre bis zum 31. Dezember 2008 verlängert.

4.3. Auftragsvergabe seit 2009 — Indexierung

(51) Am 12. Juni 2007 beschloss der Provinzrat Aust-Agder, mit den bereits unter Vertrag stehenden Busunternehmen unmittelbar neue Verträge für den Zeitraum 2009-2012 zu schließen. Nach Verhandlungen mit den Busunternehmen genehmigte der Provinzrat die neuen Verträge am 9. Dezember 2008.

(52) Die früheren Verträge wurden weitgehend unverändert fortgeschrieben. Allerdings wurde die ALFA-Methode durch ein neues Indexierungssystem ergänzt, das bestimmte Ausgangsfaktoren in die folgende Formel einbezog: 0,55 × L + 0,30 × K + 0,15 × D L = Änderung der Lohnkosten (Norwegisches Statistisches Amt, Lohnstatistiken im Verkehrssektor) K = Änderung des Verbraucherpreisindex (Norwegisches Statistisches Amt) D = Änderung der Kraftstoffkosten (Platts-Oilgram-Index).

(53) Bei den neuen Verträgen ab 2009 wurde die Ausgleichsleistung ohne weitere Verhandlungen gewährt.

(54) Die neuen Verträge galten ursprünglich vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2012; diese Verträge wurden bis Ende 2016 verlängert. Nur der Vertrag mit der Nettbuss Sør AS wurde nur um zwei Jahre (d. h. bis zum 31. Dezember 2014) verlängert.

(55) Die Provinz Aust-Agder hat bereits die Ausschreibung neuer Verträge für den Zeitraum ab Januar 2015 eingeleitet.

5. DAS ATP-PROJEKT UND DER FLUGHAFEN-SHUTTLE-BUSDIENST

(56) Nach Angaben der Beschwerdeführerin hat die Provinz Aust-Agder für die Busunternehmer jährlich 1 Mio. NOK zur Finanzierung von „Maßnahmen in den Bereichen Forschung und Umweltschutz“ vorgesehen.

(57) Nach Auskunft Norwegens haben die Kommunen Kristiansand, Songdalen, Søgne, Vennesla, Lillesand, Birkenes und Iveland und die Provinzen Vest-Agder und Aust-Agder ein Kooperationsprojekt („ATP-Projekt“) entwickelt.

(58) Auf der Grundlage des ATP-Projekts wurde seit 2004 ausschließlich der Nettbuss Sør AS unmittelbar aus dem Projekthaushalt jährlich ein Betrag von 800 000 NOK zur Erhöhung der Bus-Frequenzen auf der Strecke Lillesand — Kristiansand (hauptsächlich von einer auf zwei Verbindungen stündlich) gewährt. Die Zahlung erfolgte in den Jahren 2005, 2006 und 2007 über die Provinz Vest-Agder und in den Jahren 2008 und 2009 über die Aktiengesellschaft Agder Kollektivtrafikk AS („AKT“). 2010 wurde dieser Betrag auf 2 Mio. NOK erhöht; dieser Betrag wird der Nettbuss Sør AS seitdem im Rahmen des mit diesem Unternehmen bestehenden Vertrags über die Erbringung örtlicher Linien- und Schulbusdienste unmittelbar von der Provinz Aust-Agder gezahlt, um die Busverbindungen zur Provinz Aust-Agder aufrechterhalten und die Busverkehrsdienste auf der Strecke Kristiansand — Arendal (Strecke 5) weiter verbessern zu können. Der Auftrag für die Erhöhung der Frequenzen wurde von der Provinz Aust-Agder erteilt. Der Betrag wurde zunächst von der Provinz Vest-Agder über AKT an die Provinz Aust-Agder gezahlt, die dann ihrerseits die Zahlung an die Nettbuss Sør AS leistete. Im Jahr 2011 wurde der Betrag auf 1,5 Mio. NOK reduziert.

(59) Außerdem wurde 2004 im Zusammenhang mit der oben genannten Erhöhung der Frequenzen der Nettbuss Sør AS ein entsprechender Flughafen-Shuttle-Busdienst als Verbindung zwischen Strecke 5 der örtlichen Linienbusverbindung nach Kristiansand und dem Flughafen Kjevik eingerichtet. Für diese Verbindung wird nur eine einzige Fahrkarte benötigt, die sowohl für den örtlichen Linienbus als auch für den Flughafen-Shuttle-Bus gilt. Die Verbindung über den Flughafen-Shuttle-Bus wurde nicht als Gemeinwohlverpflichtung in Auftrag gegeben. Als Ausgleich für den örtlichen Linienbusdienst auf der Strecke 5 kaufte die Nettbuss Sør AS 60 000 Plätze jährlich zum Preis von 65 NOK pro Fahrkarte (insgesamt 3,9 Mio. NOK). Der Preis der Fahrkarten wurde ausgehend vom Preis der Fahrkarten für die gewerbliche Direktverbindung der Nettbuss Sør AS zum Flughafen ermittelt. Mit dem entsprechenden Betrag wurden die erhöhten Frequenzen auf der Strecke 5 finanziert.

(60) Infolge der geringen Fahrgastzahlen auf der Strecke 5 kamen die Nettbuss Sør AS und die Provinz Aust-Agder 2009 überein, den jährlichen Betrag für den Kauf von Sitzplätzen auf 2,1 Mio. NOK zu reduzieren. Diese Reduzierung der Einnahmen wurde durch eine Erhöhung der Mittel für das ATP-Projekt um 2 Mio. NOK (s. o.) ausgeglichen.

(61) Infolge eines weiteren Rückgangs der Fahrgastzahlen beim Shuttle-Dienst sowie aufgrund der Tatsache, dass der jährlich von der Nettbuss Sør AS gezahlte Betrag für die bereitgestellten Sitzplätze als nicht hinreichend für einen wirtschaftlichen Betrieb des Flughafen-Shuttle-Busdienstes betrachtet wurde, einigte man sich mit der Provinz Aust-Agder, den Umfang des Auftrags der Nettbuss Sør AS in Rahmen der bestehenden Gemeinwohlverpflichtung für zwei Strecken (die Strecken 39 und 40) zu verringern, um die entsprechenden Einnahmeausfälle beim ATP-Projekt auszugleichen. Aus wirtschaftlicher Sicht wurde diese Verringerung des Auftragsumfangs von Norwegen mit einer Einsparung unmittelbarer Kosten der Nettbuss Sør AS in Höhe von 1,02 Mio. NOK gleichgesetzt.

(62) Von Norwegen übermittelten Informationen zufolge stellte der Flughafen-Shuttle-Bus den Kauf von Sitzplätzen auf Strecke 5 zum 20. Januar 2014 ein. Inzwischen werden der Flughafen-Shuttle-Busdienst und die Strecke 5 nicht mehr als gemeinsames Angebot vermarktet, und Fahrgäste der Linie 5, die den Shuttle-Dienst in Anspruch nehmen möchten, müssen ihre Fahrkarten getrennt kaufen. Außerdem wird der Flughafen-Shuttle-Busdienst seit 2014 nicht mehr von der Nettbus Sør AS, sondern von der Nettbuss Ekspress AS betrieben.

6. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(63) Die Überwachungsbehörde hat Zweifel daran geäußert, dass der seit 2004 für die Verpflichtungen zu örtlichen Linien- und Schulbusdiensten in der Provinz Aust-Agder gewährte Ausgleich insbesondere nach den Altmark-Kriterien (35) (besonders den Kriterien zwei bis vier) als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 EWR-Abkommen einzustufen sei.

(64) Insbesondere zweifelte die Überwachungsbehörde daran, dass das zweite Kriterium erfüllt sei, weil die Verhandlungen über den genauen Betrag des zu gewährenden Ausgleichs nach Anwendung der ALFA-Methode geführt wurden. Zweifel hatte die Überwachungsbehörde auch bezüglich des dritten Kriteriums, weil die betreffenden Unternehmen seit 2004 nicht einheitlich getrennte Konten geführt haben und weil keines der Unternehmen gemeinsame Kosten so ordnungsgemäß verbucht hat, dass nachzuvollziehen wäre, dass die gewährte Ausgleichsleistung ausschließlich die Gemeinwohllasten abdeckte. Und schließlich ist die Überwachungsbehörde auch hinsichtlich der Anwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums und der Ermittlung der Referenzwerte nicht zu einem endgültigen Ergebnis gelangt. Außerdem bestanden Zweifel daran, dass mit der ALFA-Methode und mit den Verhandlungen über den endgültigen Ausgleich sichergestellt war, dass sich die Ausgleichsleistung auf die Kosten eines angemessen ausgestatteten und gut geführten Unternehmens beschränkte.

(65) Die Zweifel der Überwachungsbehörde bezüglich des ATP-Projekts gründeten sich auf das Fehlen angemessener Informationen dazu, ob die der Nettbuss Sør AS gewährten Beträge mit der Gewährung eines Ausgleichs der Provinz Aust-Agder in Zusammenhang stehen oder ob sie eine separate Maßnahme darstellen bzw. Bestandteil einer separaten Regelung sind.

(66) Außerdem ist die Überwachungsbehörde nicht zu einem Ergebnis dahin gehend gelangt, ob die mit der Einführung der ALFA-Methode am 1. Januar 2004 und mit der Indexierung seit 2009 verbundenen Modifizierungen der bestehenden Beihilferegelung (die in der Provinz Aust-Agder nach dem CTA, der CTR, dem Bildungsgesetz und der Verwaltungspraxis vorgenommen wurden) mit einer derart grundlegenden Änderung der Beihilfe einhergingen, dass nun eine neue Beihilfe gegeben wäre. Obwohl die Einführung dieser neuen Methode Auswirkungen offensichtlich weder auf die Rechtsgrundlage und auf das mit der Gewährung des Ausgleichs verfolgte Ziel noch auf die Beihilfeempfänger hatte, äußerte die Überwachungsbehörde Zweifel daran, dass die Beihilferegelung ihrem Wesen nach unverändert geblieben sei. Die Zweifel der Überwachungsbehörde beruhten auf Bedenken, dass sich die wesentlichen der Berechnung des Ausgleichs zugrunde liegenden Ansätze erheblich geändert haben könnten.

(67) Nach der Feststellung, dass in der Provinz Aust-Agder eine Beihilferegelung mindestens bis Ende 2003 bestand, hatte die Überwachungsbehörde angesichts des Fehlens getrennter Konten und einer angemessenen Verbuchung gemeinsamer Gemeinwohllasten und gemeinsamer Kosten für die gewerbliche Tätigkeit der betreffenden Beihilfeempfänger Zweifel daran, dass die Ausgleichsbeträge nach Maßgabe dieser Beihilferegelung gewährt wurden. Nach der jüngsten Rechtsprechung des EFTA-Gerichtshofs hatte die Überwachungsbehörde festgestellt, dass für Zahlungen, die nicht auf der Grundlage der für die Beihilferegelung maßgeblichen Bestimmungen geleistet wurden, kein Bestandsschutz aufgrund der bestehenden Beihilferegelung beansprucht werden kann (36). Außerdem betonte die Überwachungsbehörde in der Einleitungsentscheidung, dass nach dem oben zitierten Urteil jede auf der Grundlage einer bestehenden Beihilferegelung gewährte Beihilfe als neue Beihilfe einzustufen sei.

(68) Bezüglich der Vereinbarkeit der zu bewertenden Beihilfemaßnahmen wies die Überwachungsbehörde darauf hin, dass jegliche etwaige über den Umfang der bestehenden Beihilferegelung hinausgehende Überkompensation nicht mit dem EWR-Abkommen vereinbar wäre. Angesichts der Zweifel hinsichtlich der Parameter, nach denen die Ausgleichsleistung zu berechnen ist, sowie in Anbetracht der Regelung für die Kostenaufteilung zur Vermeidung einer Überkompensation war die Überwachungsbehörde auch bezüglich der etwaigen neuen Beihilfe, die nach 2004 mit der Einführung der ALFA-Methode gewährt wurde, noch nicht zu einer Entscheidung darüber gelangt, ob der gewährte Ausgleich mit dem EWR-Abkommen vereinbar sei.

(69) Und schließlich war die Überwachungsbehörde auch bezüglich des ATP-Projekts noch nicht zu einem Ergebnis hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem EWR-Abkommen gelangt, da noch keine hinreichenden Informationen verfügbar waren.

7. STELLUNGNAHMEN NORWEGENS

(70) Norwegen hat Stellungnahmen zur Einleitungsentscheidung vorgelegt und später weitere Stellungnahmen übermittelt; ursprünglich vertrat Norwegen eine einheitliche Haltung hinsichtlich der Bewertung der staatlichen Beihilfe für alle in dieser Entscheidung genannten Verkehrsunternehmen.

(71) Im Laufe des Verfahrens brachte Norwegen allerdings zusätzliche Informationen bezüglich der Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS in Erfahrung und übermittelte diese zusätzlichen Informationen mit Schreiben vom 8. Juli, 15. Oktober und 19. Dezember 2014. Auf der Grundlage dieser neuen Informationen ist festzustellen, dass sich die Haltung Norwegens bezüglich des Ausgleichs für die Nettbuss Sør AS und betreffend die Bewertung der Vereinbarkeit dieser Beihilfe offenbar erheblich geändert hat (siehe folgender Abschnitt 7.1.6).

7.1. Ausgleich für Busverkehrsdienste in der Provinz Aust-Agder

7.1.1. Neue oder bestehende Beihilfe

(72) Norwegen zufolge hat die Einführung der ALFA-Methode keine wesentliche Änderung des in der Provinz Aust-Agder bestehenden Ausgleichssystems bewirkt. Das Ziel, die Grundlage und die Grundsätze der Gewährung des Ausgleichs für die Busunternehmen hätten sich 2004 nicht geändert.

(73) Nach Auffassung Norwegens ist zudem wichtig und sollte hinreichend sein, dass die geltenden Rechtsvorschriften (d. h. das CTA, die CTR und das Bildungsgesetz) im gesamten relevanten Zeitraum nicht geändert wurden. Ferner erklärt Norwegen, dass sich die Verwaltungspraxis in der Provinz Aust-Agder im Laufe der Jahre nicht geändert habe, und dass sich die Ausgleichsleistung im gesamten Zeitraum immer aus denselben Elementen zusammengesetzt habe (d. h. einem Ausgleich für die Busdienste, einer Zahlung für den Schulbusverkehr und einem Ausgleich für die in Verbindung mit Unterauftragnehmern entstandenen Kosten).

(74) Der Ausgleichsbetrag habe sich immer aus der Differenz zwischen den veranschlagten Kosten für die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen abzüglich der prognostizierten Einnahmen ergeben. Er sei aufgrund gewisser Faktoren ermittelt worden, die sich im gesamten relevanten Zeitraum nicht geändert hätten (d. h. der Kosten der Busdienste, der mit Unterauftragnehmern verbundenen Kosten, der Einnahmen aus dem Schulbusverkehr in Verbindung mit Primarschulen und mit weiterführenden Schulen, sonstigen Einnahmen, Fahrkartenpreisen, Nachlässen und der Beförderungsleistung). Der endgültige Betrag sei in Verhandlungen vereinbart und vor Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen festgelegt worden.

(75) Die oben genannten Faktoren für die Bestimmung des Ausgleichsbetrags seien unabhängig von der Art der Vereinbarung über die Ermittlung des Ausgleichsbetrags berücksichtigt worden. Die ALFA-Methode sei daher nur als ein Instrument zum genaueren Abgleich eines der Faktoren (nämlich der Kosten der Busdienste) eingeführt worden. Daher habe sich weder das Ausgleichssystem an sich geändert noch sei eine separate neue Beihilfemaßnahme eingeführt worden.

(76) Insoweit habe sich die in der Provinz Aust-Agder bestehende Beihilferegelung dem Wesen nach nicht geändert, und die Überwachungsbehörde müsse daher das förmliche Prüfverfahren einstellen, da eine etwaige Beihilfe Gegenstand des Verfahrens zur Beurteilung bestehender Beihilfen nach Teil I Artikel 17 und 19 des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen hätte sein müssen.

7.1.2. Die ALFA-Methode und die Altmark-Kriterien

(77) Bezüglich der Einstufung der ALFA-Methode als neue Maßnahme bekräftigt Norwegen erneut seine Auffassung, dass die in der Provinz Aust-Agder seit 2004 bestehende Ausgleichsregelung mit Ausnahme der Beihilfe für die Nettbuss Sør AS keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen darstelle, weil sie die Kriterien des Altmark-Urteils erfülle.

(78) Norwegen erklärt, die Einführung der ALFA-Methode im Jahr 2005 erfülle das erste Altmark-Kriterium (37). Die Busunternehmer erbrächten örtliche Linien- und Schulbusdienste aufgrund von Konzessionen und Verträgen sowie nach Maßgabe der geltenden Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften.

(79) Hinsichtlich des zweiten Altmark-Kriteriums erläutert Norwegen, dass die Kosten, Einnahmen und Ausgleichsleistungen der Provinz Aust-Agder im Vorfeld auf objektive und transparente Weise unter Angabe sämtlicher für die Berechnung relevanter Elemente der Formel ermittelt würden. Die Berechnung beruhte auf den erbrachten Verkehrsdiensten (d. h. auf der Kilometerleistung von Fahrzeugen in den verschiedenen Gruppen von Fahrzeugen und Linienbusdiensten) der einzelnen Unternehmen. Außerdem seien die nach der ALFA-Methode ermittelten durchschnittlichen Kosten der einzelnen Kostenpositionen berücksichtigt worden. Und schließlich seien in Anbetracht der besonderen Kosten der einzelnen Unternehmen infolge der geografischen und topografischen Gegebenheiten, der Verkehrsbedingungen, der geltenden Rechtsvorschriften und der Fahrpreisangaben einige Anpassungen vorgenommen worden.

(80) Hinsichtlich des dritten Altmark-Kriteriums erklärt Norwegen, die Berechnung des Ausgleichs nach der ALFA-Methode und die Indexierung des Ausgleichs überschreite nicht den Umfang, der zur Deckung der Gemeinwohllasten bei Berücksichtigung der relevanten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns erforderlich sei. Der Ausgleich in dieser Sache werde so berechnet, dass er die Differenz zwischen den geschätzten Einnahmen und den geschätzten Kosten des Unternehmens decke und dass die Berechnung in objektiver und transparenter Weise vorgenommen werde. Das Betriebsergebnis sei bei den meisten Unternehmen ebenfalls verhältnismäßig gering und begrenzt. Der normale Gewinn im öffentlichen Busverkehr liege verfügbaren Informationen zufolge etwa bei 3-5 %.

(81) Norwegen hat Zahlen für die einzelnen Unternehmen vorgelegt, um nachzuweisen, dass der in den Jahren 2004-2011 gewährte Ausgleich die geschätzten Kosten zuzüglich eines angemessenen Gewinns nicht überschritten habe. Da die Kostenschätzungen und damit auch der Ausgleich auf objektiven Methoden beruhten, bestehe kein Grund zur Annahme, dass die Busunternehmen aufgrund der Verträge eine Überkompensation erlangt hätten.

(82) Dass in den relevanten Zeiträumen nicht für alle Unternehmen getrennte Konten geführt worden seien, sei ebenfalls kein Anzeichen für eine Überkompensation. Wenn die Methode zur Ermittlung des Ausgleichs der Gemeinwohllasten der beauftragten Unternehmen sicherstelle, dass keine Überkompensation erfolge, seien die Beihilfeempfänger nach der Rechtsprechung im Zusammenhang mit den Altmark-Kriterien nicht zusätzlich zur Führung getrennter Konten verpflichtet.

(83) Außerdem wurde erklärt, die Verhandlungen, nach denen in den Jahren 2004-2008 der endgültige Ausgleichsbetrag festgesetzt worden sei, hätten nur sehr begrenzten Einfluss auf die Höhe des Ausgleichs gehabt, den die Provinz Aust-Agder den Busunternehmen gezahlt habe. Nach den Verhandlungen habe es nur einige wenige geringfügige Erhöhungen der Ausgleichsbeträge gegeben. Insgesamt sei die Höhe der Ausgleichsleistungen nach den Verhandlungen aber identisch oder sogar noch geringer gewesen; die Verhandlungen seien offenbar eher eine Art „Sicherheitsventil“ im Interesse der Provinz Aust-Agder gewesen.

(84) Bezüglich des vierten Altmark-Kriteriums erklärt Norwegen, die ALFA-Methode und das seit 2009 verwendete Indexierungssystem beruhten beide auf der Ermittlung von Referenzwerten („Benchmark-Werten“). Der Ausgleich werde aufgrund der Kosten und der Einnahmen eines gut geführten Unternehmens und nicht nur ausgehend von Durchschnittswerten des Sektors berechnet.

(85) Insoweit sei aufgrund der ALFA-Methode anzunehmen, dass die Kosten stärker beschränkt werden müssten. Der normalisierte Kraftstoffverbrauch in Verbindung mit einer bestimmten Anzahl von Verkehrsdiensten sei beispielsweise so anzusetzen, dass 33 % der gemessenen Werte unter und 67 % über der Norm lägen. Das System beruhe also nicht auf durchschnittlichen Kosten, sondern auf den Kosten der 33 % am besten geführten Unternehmen.

7.1.3. Ausgleich über die Beihilferegelung hinaus

(86) Norwegen hat erläutert, wie sichergestellt werden sollte, dass mit Ausnahme der Beihilfe für die Nettbuss Sør AS kein über den nach der Regelung zulässigen Umfang hinausgehender Ausgleich für den örtlichen Linien- und Schulbusverkehr in der Provinz Aust-Agder gewährt wurde.

(87) Norwegen zufolge hat die Einführung der ALFA-Methode keine wesentliche Änderung des Ausgleichssystems mit sich gebracht. Das Ausgleichssystem habe (vor 2004 und weit über das Jahr 2004 hinaus) dieselben Elemente umfasst, und der Ausgleich habe auf den tatsächlichen Kosten der Unternehmen beruht. Dies habe gewährleistet, dass es nicht zu einer Überkompensation gekommen sei; der Ausgleich für Gemeinwohllasten werde nur für die Kosten in Verbindung mit den Gemeinwohlverpflichtungen berechnet.

(88) Somit hätten mit Ausnahme der Nettbuss Sør AS alle anderen Verkehrsunternehmen in den Abrechnungen für die Beantragung des Ausgleichs nach der ALFA-Methode Kosten und Einnahmen ausschließlich in Verbindung mit der Gemeinwohlverpflichtung übermittelt. Daher bestehe kein Grund für die Annahme, dass diese Unternehmen einen Ausgleich für andere Tätigkeiten als für die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung erhalten hätten.

7.1.4. Vereinbarkeit

(89) Falls die Änderungen im Jahr 2004 bzw. ab 2009 als Anlass betrachtet würden, die Regelung als neue Beihilfe einzustufen, so würde die Ausgleichsregelung für den öffentlichen Busverkehr mit Ausnahme der Beihilfe für die Nettbuss Sør AS Norwegen zufolge in jedem Fall als mit der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates (38) vereinbar bewertet werden, und die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rate (39) sei nicht anwendbar, da diese Verordnung bei Einführung der genannten Änderungen im EWR noch nicht in Kraft gewesen sei. Beide Verordnungen werden im Folgenden allgemein „Verkehrsverordnungen“ genannt. Norwegen verweist auf das Urteil in der Rechtssache Andersen / Kommission, in dem das Gericht festgestellt hat, dass die Verordnung nicht rückwirkend anzuwenden sei (40).

(90) Insbesondere erklärt Norwegen, dass nicht gegen die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 verstoßen worden sei. Dies sei etwa daraus ersichtlich, dass die Parameter der Ausgleichsleistung für den gesamten Zeitraum von 2004 bis heute vorab bestimmt worden seien und dass nach 2009 keine Verhandlungen mehr über eine Anpassung der Höhe des Ausgleichsbetrags geführt werden konnten. Daher habe von 2004 bis heute mit Ausnahme der Nettbuss Sør AS kein Unternehmen mehr eine Überkompensation erhalten.

7.1.5. Das ATP-Projekt

(91) Bezüglich des ATP-Projekts hat Norwegen erklärt, der jährlich an die Nettbuss Sør AS gezahlte Betrag sei ein Ausgleich für eine erhöhte Beförderungstätigkeit auf den Strecken Kristiansand — Lillesand und Kristiansand — Arendal gewesen. Bei 253 berücksichtigten Tagen pro Jahr habe die zusätzliche Beförderungsleistung sich auf etwa 100 000 Kilometer pro Jahr belaufen. Bei einem Stundenpreis von 200 NOK hätten sich Mehrkosten von etwa 350 000 NOK ergeben. Die kombinierten Kosten betrügen somit ca. 950 000 NOK. Bei geschätzten Einnahmen von 150 000 NOK lägen die Nettokosten bei etwa 800 000 NOK.

(92) Da die aus dem ATP-Projekt zugewiesenen Mittel zur Erhöhung der Beförderungsleistung im Rahmen der bestehenden Verträge mit der Provinz Aust-Agder verwendet worden seien, unterscheide sich diese Beförderungsleistung nicht von der Erhöhung anderer Beförderungstätigkeiten im Rahmen des Vertrags (da die betreffenden Strecken auch zuvor bereits bedient wurden.) Insoweit sei die erhöhte Beförderungstätigkeit Bestandteil einer bestehenden Beihilferegelung.

7.1.6. Zusätzliche Informationen zur Beförderungstätigkeit der Nettbuss Sør AS

(93) Norwegen hat zusätzliche Informationen zur Beförderungstätigkeit der Nettbuss Sør AS übermittelt.

(94) Norwegen zufolge weicht die von der Nettbuss Sør AS angegebene Beförderungsleistung offenbar von der Beförderungsleistung ab, die für den Ausgleich hätte angegeben werden sollen; außerdem weisen die Arbeitsblätter bezüglich der Beförderungsleistung erhebliche Fehler auf (siehe folgende Erwägungsgründe 237-246); diese Fehler könnten zu einer Überkompensation der Nettbuss Sør AS seit dem Jahr 2004 geführt haben.

(95) Auf den Arbeitsblättern bezüglich der Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS hat Norwegen zahlreiche Fehler insbesondere in Bezug auf Nachtbusdienste (nattbuss), Schulbusdienste (midtskyss) (41), die Beförderung von Schulkindern zum Schwimmunterricht und zurück (badekjøring), die Schuljahre und „doppelte Schuljahre“, Expressbusdienste und die Einstellung oder Reduzierung der Beförderungstätigkeit auf bestimmten Strecken festgestellt, die nicht Bestandteil des öffentlichen Dienstleistungsauftrags sind.

(96) Norwegen hat die folgende Tabelle übermittelt, aus der hervorgeht, dass sich die Abweichungen der Kilometerleistung, die in den Jahren 2004-2009 nicht dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Rahmen der Regelung unterlag, auf etwas mehr als 1,7 Mio. Kilometer beliefen. Tabelle 1 Die Abweichungen im Überblick Art der Beförderungsleistung/Abweichung 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kitron 0 0 0 19 176 0 0 Schnellbus 0 0 0 406 19 737 19 737 Nachtbus 47 561 51 966 52 533 62 833 65 243 65 243 Badekjøring 31 184 29 620 27 027 14 754 29 449 29 449 Midtskyss 82 485 80 311 142 608 54 905 95 272 95 272 Midtskyss oder badekjøring (42) 3 213 4 233 0 731 492 492 Karjolen 15 946 15 946 11 669 16 128 12 647 12 647 255 statt 192 Schultage 0 0 124 314 73 549 56 574 51 693 Beförderungstätigkeit zum 18. August 2008 eingestellt 0 0 0 0 51 125 137 210 Summe der Abweichungen/nicht vertraglich vereinbarten Kilometerleistung 180 389 182 076 358 151 242 480 330 538 411 742

(97) Außerdem hat Norwegen erklärt, derartige Fehler und Abweichungen auf den Arbeitsblättern bezüglich der Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS hätten sich nur bis zum Ende des mit dem Unternehmen geschlossenen Vertrags am 31. Dezember 2014 wirtschaftlich ausgewirkt.

8. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN

8.1. Die Beschwerdeführerin — Konkurrenten.no

(98) Der Beschwerdeführerin Konkurrenten.no zufolge hat die Nettbuss Sør AS eine erhebliche Überkompensation für ihre Dienste erhalten; außerdem habe die Provinz Aust-Agder die Konzessionen nicht im Wege eines Ausschreibungsverfahrens erteilt (43). Die Beschwerdeführerin erklärt, sämtliche von der Provinz in Form unrechtmäßiger Konzessionen oder in Verbindung mit diesen Konzessionen gewährten Beihilfen seien staatliche Beihilfen nach Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen und nach Artikel 49 EWR-Abkommen in Verbindung mit den Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EG) Nr. 1370/2007 mit dem EWR-Abkommen nicht vereinbar.

(99) Darüber hinaus betrachtet die Beschwerdeführerin die Verbindung zwischen der Verwaltung der Provinz Aust-Agder und der Nettbuss Sør AS gemessen an den üblichen Beziehungen zwischen einem gewerblichen Anbieter und einem kommerziell orientierten Abnehmer nach Maßgabe fremdvergleichskonformer umfangreicherer Verträge über Verkehrsdienstleistungen im Rahmen von Gemeinwohlverpflichtungen als fragwürdig.

8.2. Nettbuss Sør AS

(100) Die Nettbuss Sør AS betrachtet die im Jahr 2004 in Verbindung mit der ALFA-Methode erfolgte Einführung eines neuen Finanzierungssystems und die anschließend eingeführte Indexierung als geringfügige verwaltungstechnische Änderungen der Beihilferegelung. Die neue Berechnungsmethode habe nichts an der Rechtsgrundlage geändert, nach der die Nettbuss Sør AS den Ausgleich erhalte, und insoweit sei keine neue Beihilfe gegeben.

(101) Das ATP-Projekt wird von der Nettbuss Sør AS als Bestandteil der bestehenden Beihilferegelung in der Provinz Aust-Agder bezeichnet; es seien nämlich keine neuen Verträge unterzeichnet worden, sondern die Provinz Aust-Agder habe von den in den bestehenden Vertragsbestimmungen gegebenen Spielräumen in Bezug auf Änderungen des Leistungsumfangs während der Vertragslaufzeit Gebrauch gemacht.

(102) Selbst wenn die ALFA-Methode und die spätere Indexierung als neue Beihilfemaßnahmen eingestuft werden sollten, erklärt die Nettbuss Sør AS, die ihr von der Provinz Aust-Agder gewährte Beihilfe habe nur die entstandenen Kosten, allenfalls zuzüglich eines marginalen Gewinns, abgedeckt.

(103) Bezüglich des ersten und des vierten Altmark-Kriteriums schließt sich die Nettbuss Sør AS der oben erläuterten Stellungnahme Norwegens an.

(104) Hinsichtlich des zweiten Altmark-Kriteriums betont die Nettbuss Sør AS, dass die unterzeichneten Verträge „Nettoverträge“ seien, d. h., dass die Verträge nur die Kosten der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung nach Abzug sämtlicher mit dieser Verpflichtung verbundenen Kosten unter Berücksichtigung eines marginalen Gewinns deckten.

(105) Darüber hinaus erklärt die Nettbuss Sør AS, der aufgrund der Anpassungen infolge der Verhandlungen in den Jahren 2004-2008 tatsächlich gewährte Ausgleich sei geringer gewesen als nach den Berechnungen mit der ALFA-Methode prognostiziert, und seit 2009 seien in jedem Fall auch keine Verhandlungen mehr über den Endbetrag der Ausgleichsleistung geführt worden, sondern es sei eine Indexierung nach öffentlich verfügbaren Informationen erfolgt.

(106) Bezüglich des dritten Altmark-Kriteriums erklärt die Nettbuss Sør AS, es sei schwierig, die Höhe des erforderlichen Ausgleichs zu ermitteln, ohne die tatsächliche Beförderungsleistung des unter Vertrag stehenden Dienstleistungsanbieters zu berücksichtigen; nach dieser Beförderungsleistung sei die Gewinnspanne in den Jahren 2009-2011 negativ gewesen bzw. habe sich auf einen marginalen Umfang beschränkt. Außerdem müssten bei der Ermittlung des angemessenen Gewinns die Risikoteilung nach Maßgabe der Verträge insbesondere in den Jahren 2009-2011 und die unterschiedlichen Vertragstypen (d. h. die Nettoverträge im Unterschied zu den Bruttoverträgen) sowie der Umfang und der unterschiedliche Charakter der Tätigkeiten der Unternehmen berücksichtigt werden. Der Nettbuss Sør AS zufolge ist ein Gewinn im Bereich von 3-5 % (wie von Norwegen angegeben) verhältnismäßig gering; außerdem würden die unterschiedlichen Marktsegmente des Busverkehrs nicht berücksichtigt. Eine angemessene Rendite im Marktsegment der Geschäftstätigkeit des Unternehmens liege eher im Bereich von [7-13 %].

(107) Bezüglich der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme erklärt die Nettbuss Sør AS, soweit die Überwachungsbehörde feststelle, dass dem Unternehmen durch den jährlichen Ausgleich oder durch das ATP-Projekt ein wirtschaftlicher Vorteil im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen gewährt wurde, sei dieser Vorteil mit Artikel 49 EWR-Abkommen und mit der maßgeblichen Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vereinbar. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 könne nicht angewendet werden, da die im Jahr 2004 mit der ALFA-Methode und mit der Indexierung im Jahr 2009 eingeführten Änderungen erfolgt seien, als die Verordnung noch nicht wirksam war.

(108) Bezüglich der zusätzlichen Informationen Norwegens betreffend die abweichenden Angaben zur Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS erklärt das Unternehmen, die vorgetragenen Sachverhalte seien in gewisser Weise unzutreffend und irreführend; außerdem werde nicht berücksichtigt, dass der endgültige Ausgleichsbetrag auf Verhandlungen zwischen dem Unternehmen und der Provinz Aust-Agder beruht habe und dass die ALFA-Methode nur ein Hilfsmittel der Provinz Aust-Agder sei.

(109) Die Verhandlungen beinhalteten auch Anpassungen der jährlichen Beförderungsleistung (d. h. der Kilometerleistung) infolge von Änderungen der Beförderungsleistung im Laufe eines Jahres; diese Änderungen seien vom verfügbaren Haushalt und vom Beförderungsbedarf in der Provinz Aust-Agder abhängig. Im Laufe eines Jahres könne die Provinz Aust-Agder nämlich Strecken streichen, Frequenzen reduzieren und neue Strecken aufnehmen; nach derartigen Änderungen müssten die Parteien erneut über die Höhe des Ausgleichs verhandeln. Zudem seien je nach der Beförderungsleistung, die tatsächlich von dem unter Vertrag stehenden Unternehmen erbracht wurde, Änderungen hinsichtlich der Beförderungsleistung und der Kosten vorgenommen worden. Daher könne die der Provinz zur Kostenberechnung angegebene und als Kilometerleistung ausgedrückte Beförderungsleistung als Verhandlungsgrundlage für die Parteien, nicht aber als konkrete Grundlage für die Ermittlung des am Jahresende gezahlten Ausgleichs betrachtet werden (44).

(110) Darüber hinaus verweist die Nettbuss Sør AS auf die besonderen Vereinbarungen und Verhandlungen zwischen dem Unternehmen und der Provinz, die dazu geführt hätten, dass Zahlungen mit dem Ausgleich für die Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS im Jahr 2010 verrechnet worden seien. Insbesondere sei der für die Beförderungsleistung im Jahr 2010 gezahlte Ausgleich um 3,55 Mio. NOK geringer gewesen, da dieser Betrag für die Verrechnung anschließender Änderungen der vorgesehenen Beförderungsleistung (aufgrund des neuen Fahrplans für die RTB) und angesichts der Effizienzgewinne infolge des Zusammenschlusses mit der RTB zugrunde gelegt worden sei.

(111) Bezüglich der Einnahmen aus der gewerblichen Tätigkeit der Nettbuss Sør AS und hinsichtlich der Tatsache, dass die Überwachungsbehörde festgestellt habe, dass diese Einnahmen teilweise in die Berechnungen der Einnahmen aufgrund der Gemeinwohlverpflichtung eingeflossen seien, erläutert die Nettbuss Sør AS, der entsprechende Ausgleichsbetrag sei nicht höher gewesen als der nach der ALFA-Methode vorgesehene Ausgleich. Da sämtliche Einnahmen (d. h. die Einnahmen aus der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung ebenso wie die Einnahmen aus gewerblichen Tätigkeiten) bei der Ermittlung des zu gewährenden Ausgleichs abgezogen würden, habe sich, obwohl manche im Rahmen der gewerblichen Tätigkeit bediente Strecken als Bestandteil der Beförderungsleistung aufgrund der Gemeinwohlverpflichtung berücksichtigt worden seien, für Nettbuss Sør AS sogar ein niedrigerer Ausgleichsbetrag ergeben.

(112) Die Nettbuss Sør AS räumt ein, dass gewisse Beförderungsleistungen (z. B. der Expressbusdienst, die Beförderung im Zusammenhang mit dem Schwimmunterricht von Schulkindern und die Anbindung von Karjolen) bei der Ermittlung des Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen nicht hätten angesetzt werden dürfen. Die Einbeziehung der betreffenden Strecken habe sich zum Vorteil der Provinz ausgewirkt, da das Unternehmen einen geringeren Ausgleich erhalten habe.

(113) Die Anzahl der Schultage, die von der Provinz Aust-Agder übermittelt wurde, und nach denen ein Ausgleich für 51 statt für 38,4 Wochen in einem typischen Schuljahr gewährt wurde, betrachtet auch die Nettbuss Sør AS als nicht zutreffend.

8.3. Andere Verkehrsunternehmen

(114) Die Setesdal Bilruter L/L schließt sich der Stellungnahme Norwegens an. Ihrer Auffassung nach stellt der Ausgleich keine staatliche Beihilfe dar, da die vier Altmark-Kriterien erfüllt seien.

(115) Wenn die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangen sollte, dass der Ausgleich als staatliche Beihilfe einzustufen sei, erläutert das Unternehmen, der Ausgleich sei in vollem Umfang im Rahmen einer bestehenden Beihilfe gewährt worden; diese Beihilfe sei nach Artikel 49 und nach Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar.

(116) Insbesondere betont das Unternehmen, dass die Einführung der ALFA-Methode keine wesentliche Änderung des Ausgleichssystems mit sich gebracht habe. Außerdem sei es nicht zutreffend, dass der aufgrund der Indexierung ermittelte Ausgleich auf Verhandlungen beruht habe; bis 2009 hätten die Provinz und die Busunternehmer nämlich Jahr für Jahr die Änderungen der jährlichen Beförderungsleistung erfasst, um die betreffenden tatsächlichen Zahlen bei der Anwendung der ALFA-Methode berücksichtigen zu können. Allerdings seien diese jährlichen Änderungen nur marginal gewesen, und entsprechend geringfügig seien auch die Änderungen des Ausgleichsbetrags ausgefallen. Der Setesdal Bilruter L/L zufolge gewährleistet die ALFA-Methode, dass es nicht zu einer Überkompensation der Busverkehrsdienste kommt; außerdem würden die Kosten der gewerblichen Tätigkeiten bei der ALFA-Methode nicht berücksichtigt. Die Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland und die Telemark Bilruter AS haben sich dieser Einschätzung angeschlossen.

9. STELLUNGNAHMEN NORWEGENS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN

(117) Bezüglich der Darstellung der Beschwerdeführerin, dass die „gesamte neue Beihilfe“ für die Nettbuss Sør AS als mit dem EWR-Abkommen unvereinbar einzustufen und zurückzufordern sei, erläutert Norwegen, die Beschwerdeführerin habe weder zwischen einer neuen und einer bestehenden Beihilfe unterschieden noch erklärt, wie eine etwaige Beihilfe in dieser Sache (z. B. durch die Einführung der ALFA-Methode im Jahr 2004) zu beurteilen sei. Nach Auffassung Norwegens hat die Einführung der ALFA-Methode keine wesentliche Änderung der bestehenden Beihilferegelung mit sich gebracht, und mit Ausnahme der Zahlung an die Nettbuss Sør AS sei keine Überkompensation festgestellt worden.

(118) Hinsichtlich der Stellungnahme der Nettbuss Sør AS dazu, was im Busverkehr als angemessener Gewinn zu betrachten sei, betont Norwegen, dass ein Anteil von 3-5 % als branchenüblicher Gewinn nicht bedeute, dass ein höherer Gewinn (z. B. wie von der Nettbuss Sør AS angegeben eher im Bereich von [7-13 %]) als Überkompensation einzustufen sei. Der Verweis auf diese öffentlich zugängliche Zahl habe nur zeigen sollen, dass keine Überkompensation festgestellt werden konnte.

(119) Bezüglich der Stellungnahme der Nettbuss Sør AS zu den zusätzlichen Informationen Norwegens über die Abweichungen bei der angegebenen Beförderungsleistung der Nettbuss Sør AS hat Norwegen erläutert, die Bedeutung der ALFA-Methode für die Berechnung des Ausgleichs werde nicht dadurch beeinträchtigt, dass der endgültige Ausgleich aufgrund von Verhandlungen erfolgt sei und dass die Beförderungsleistungen und die Kosten anschließend korrigiert wurden. Die Kostenschätzungen aufgrund der Berechnungen mit der ALFA-Methode seien von wesentlicher Bedeutung gewesen, und der gewährte Ausgleich sei nie erheblich von den mit der ALFA-Methode ermittelten Ergebnissen abgewichen. Zudem seien Anpassungen im Laufe eines Leistungsjahrs im Verkehrssektor allgemein üblich, und diese Möglichkeit sei in den Verträgen mit den Verkehrsunternehmen auch vorgesehen gewesen. In jedem Fall hätten diese Änderungen entweder eine Erhöhung (aufgrund einer erhöhten Beförderungsleistung) oder eine Verringerung (infolge einer geringeren Beförderungsleistung) des gewährten Ausgleichs zur Folge gehabt. Die Änderungen könnten jedoch unter keinen Umständen getrennt betrachtet und mit irrelevanten Kosten verrechnet werden, die bei Abschätzung des Ausgleichs nach der ALFA-Methode berücksichtigt wurden.

(120) Norwegen zufolge wirkten sich die unzutreffenden Angaben bezüglich der Beförderungsleistung unmittelbar auf die Genauigkeit aus, mit der der Ausgleich berechnet wurde; daher habe die Provinz Verhandlungen über Annahmen geführt, die sich als nicht zutreffend erwiesen hätten.

(121) Da der Ausgleich immer aufgrund der Beförderungsleistung des Vorjahrs gewährt worden sei, hätte sich jede Verringerung in den Angaben des Unternehmens nach August 2008 auf den Ausgleich für 2009 auswirken müssen; dies sei aber nicht der Fall gewesen. Dies gilt nach Auffassung Norwegens auch für das Unternehmen, das für das Jahr 2008 einen zusätzlichen Betrag von 550 000 NOK erhalten hat; auch in diesem Fall habe sich der Ausgleich für 2008 aus den übermittelten unzutreffenden Angaben für 2007 ergeben. Da mit der Nettbuss Sør AS ein Vertrag über die Erfüllung einer Gemeinwohlverpflichtung geschlossen worden sei, liege das geschäftliche Risiko bei dem Unternehmen.

(122) Bezüglich der Vereinbarungen und der Anpassungen im Zusammenhang mit den Verträgen mit der Nettbuss Sør AS und der RTB im Zusammenhang mit der Beförderungsleistung aufgrund eines neuen Fahrplans der RTB ist Norwegen angesichts des noch nicht abgeschlossenen Zusammenschlusses der beiden Unternehmen der Auffassung, dass die Vereinbarungen und Anpassungen Ergebnis einer einseitig getroffenen Entscheidung der Nettbuss Sør AS waren, die die Angabe einer überhöhten Beförderungsleistung (Kilometerleistung) zur Folge gehabt habe und mit der ein höherer Ausgleich erlangt werden sollte als ursprünglich mit der ALFA-Methode berechnet und mitgeteilt. Um diesen Änderungen Rechnung zu tragen, hätten nach den Änderungen der Unternehmensstruktur allerdings auch die Verträge geändert werden müssen. In diesem Zusammenhang widerspricht Norwegen der Einschätzung, dass die Provinz 3,55 Mio. NOK abzüglich eines Ausgleichs für die geringere Beförderungsleistung infolge von Fahrplanänderungen in den Jahren 2008 und 2009 gezahlt habe. Diese Verringerung des Ausgleichsbetrags habe sich vielmehr aus der Logik der ALFA-Methode und der später vorgenommenen Indexierung ergeben, bei der eine Kilometerleistung berücksichtigt worden sei, die infolge der Berücksichtigung eines neuen Fahrplans der RTB seitens der Nettbuss Sør AS geringer gewesen sei als von der Provinz veranschlagt,

(123) Bezüglich der Einnahmen der Nettbuss Sør AS aus gewerblichen Tätigkeiten widerspricht Norwegen auch der Darstellung der Nettbuss Sør AS, dass Einnahmen auf der Habenseite zugunsten der Provinz mit Fehlern auf der Kostenseite verrechnet worden seien. Da keine getrennten Konten geführt worden seien, trage die Nettbuss Sør AS das Risiko und könne sich nicht ohne weitere Nachweise einfach darauf berufen, dass irrelevante Einnahmen zugunsten der Provinz abgezogen worden seien. Außerdem seien keine Beweisunterlagen bezüglich der Kostenaufteilung auf die gewerblichen Tätigkeiten und auf die Tätigkeit des Unternehmens zur Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung vorgelegt worden. Daher komme durchaus eine Quersubventionierung der gewerblichen Tätigkeiten durch die Tätigkeit zur Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung in Betracht; eine umgekehrte Beziehung sei jedoch zu verneinen.

(124) Und schließlich erklärt Norwegen, die wirtschaftlichen Auswirkungen der Abweichungen würden für die Jahre 2004-2014 ohne Zinsen und Zinseszinsen auf 80 437 962 NOK geschätzt. Diese Schätzung beruhe auf einer Untersuchung der Asplan Viak AS im Auftrag Norwegens; Ziel der Untersuchung sei eine Schätzung der Überkompensation gewesen, die die Provinz infolge der Abweichungen gezahlt habe.

II WÜRDIGUNG

1. UMFANG DER WÜRDIGUNG DER BEIHILFE

(125) In der Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde festgestellt, dass in der Provinz Aust-Agder bis 2004 eine Beihilferegelung für örtliche Linien- und Schulbusdienste bestand.

(126) Hinsichtlich der in der Einleitungsentscheidung zum Ausdruck gebrachten Zweifel ist festzustellen, dass in dieser Würdigung der Beihilfe die folgenden Aspekte geprüft werden: i. Sind die ALFA-Methode und die entsprechende Indexierung als Bestandteil der in der Provinz Aust-Agder bestehenden Beihilferegelung oder als neue Beihilfemaßnahme einzustufen (siehe folgender Abschnitt 3)? ii. Wie ist der Charakter der mit dem ATP-Projekt möglicherweise verbundenen Beihilfe zu bewerten, und ist die betreffende Maßnahme als Bestandteil der bestehenden Beihilferegelung einzustufen (siehe folgender Abschnitt 3)? iii. Wurden neue Beihilfen über den Umfang der bestehenden Beihilferegelung hinaus gewährt (siehe folgender Abschnitt 4)?

(127) In der Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde Zweifel hinsichtlich des Charakters der ALFA-Methode und der entsprechenden Indexierung geäußert und festgestellt, dass die Maßnahme möglicherweise nicht als Beihilfe einzustufen sei. In diesem Zusammenhang haben Norwegen und andere Beteiligte Informationen zur Anwendung der Altmark-Kriterien übermittelt.

(128) Für die Überwachungsbehörde besteht keine Verpflichtung, infolge der Einleitungsentscheidung im Rahmen dieser Würdigung den Charakter der Beihilfe im Zusammenhang mit der ALFA-Methode und der entsprechenden Indexierung zu prüfen. Mit Ausnahme etwaiger Beihilfen in Verbindung mit dem ATP-Projekt wurde diese Prüfung bereits in der vorläufigen Untersuchung vorgenommen; dabei ist die Überwachungsbehörde zu dem Ergebnis gelangt, dass die öffentlichen Ausgleichszahlungen für örtliche Linien- und Schulbusdienste mindestens bis 2004 als bestehende Beihilfen zu betrachten sind. Zu prüfen ist nur, ob diese bereits als bestehende Beihilfe eingestufte Regelung erheblich geändert wurde.

2. STAATLICHE BEIHILFEN IM SINNE VON ARTIKEL 61 ABSATZ 1 EWR-ABKOMMEN

(129) Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen lautet wie folgt: „Soweit in diesem Abkommen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind Beihilfen der EG-Mitgliedstaaten oder der EFTA-Staaten oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Funktionieren dieses Abkommens unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen.“

2.1. Vorliegen staatlicher Mittel

(130) Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass der Ausgleich für örtliche Linien- und Schulbusdienste aus dem öffentlichen Haushalt der Provinz Aust-Agder gezahlt wurde. Im Zusammenhang mit Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen ist ferner festzustellen, dass örtliche und regionale Behörden staatlichen Behörden gleichzustellen sind (45). Insoweit wird die Provinz Aust-Agder für die Anwendung der EWR-Beihilfevorschriften dem Staat gleichgestellt. Daher ist die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangt, dass die Ausgleichsmaßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert wird.

(131) Die gleichen Erwägungen gelten für das ATP-Projekt, da auch für das ATP-Projekt Zuschüsse aus dem Haushalt der Kommunen und der Provinzen Aust-Agder und Vest-Agder gewährt werden. Daher stellt die Überwachungsbehörde fest, dass auch in diesem Fall staatliche Mittel verwendet werden.

2.2. Unternehmen

(132) Nach Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen muss außerdem festgestellt werden, ob mit dem den fünf Busunternehmern gewährten Ausgleich für Gemeinwohllasten und mit der Finanzierung aus dem ATP-Projekt ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil unter Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige gewährt wurde.

(133) Die Beihilfeempfänger in dieser Sache sind Busunternehmer, die wirtschaftliche Tätigkeiten u. a. in Form von gegen Entgelt erbrachten Linien- und Schulbusdiensten ausüben (siehe vorstehende Erwägungsgründe 35-38). Insoweit sind die genannten Unternehmen als Unternehmen im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen zu betrachten.

2.3. Selektivität

(134) Die Ausgleichsmaßnahme beschränkt sich auf Busunternehmen, die Verkehrsdienste in der Provinz Aust-Agder erbringen. Der Ausgleich für Gemeinwohllasten wurde insbesondere auf die in Erwägungsgrund 35 genannten Unternehmen beschränkt. Daher stellt die Überwachungsbehörde fest, dass der Ausgleich für Gemeinwohllasten selektiv gewährt wurde.

(135) Außerdem wurden die Finanzierung in Höhe von 1 Mio. NOK (bzw. von 2 Mio. NOK seit 2010 und von 1,5 Mio. NOK seit 2011) aus dem ATP-Projekt sowie die Verringerung der Kosten in Verbindung mit den im Rahmen der Gemeinwohlverpflichtung bedienten Strecken 39 und 40 zur Finanzierung des Flughafen-Shuttle-Busses und zum Ausgleich der entsprechenden Einnahmeeinbußen beim ATP-Projekt ausschließlich der Nettbuss Sør AS gewährt. Somit ist auch diese Maßnahme als selektive Maßnahme einzustufen.

2.4. Vorteil — Ausgleich für die Erfüllung einer Gemeinwohlverpflichtung im örtlichen Linien- und Schulbusverkehr

2.4.1. Altmark-Kriterien

(136) Damit eine Maßnahme als Beihilfe eingestuft werden kann, muss sie einen Vorteil gewähren, mit dem ein Unternehmen von Kosten entlastet wird, für die das Unternehmen in der Regel aus eigenen Mitteln aufkommen müsste.

(137) Hinsichtlich der Gewährung eines selektiven wirtschaftlichen Vorteils ergibt sich aus dem Altmark-Urteil, dass Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen keine Anwendung auf eine staatliche Maßnahme findet, die als Ausgleich für Dienstleistungen getroffen wurde, die die begünstigten Unternehmen zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht haben bzw. erbringen. Im Altmark-Urteil entschied der Gerichtshof der Europäischen Union („Gerichtshof“), dass Ausgleichszahlungen für Gemeinwohllasten keine staatliche Beihilfe darstellen, wenn insgesamt vier Kriterien erfüllt sind: — „Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein. — Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen. — Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. — Wenn viertens die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, …“ (46)

2.4.2. 1994-2003

(138) Die Überwachungsbehörde hat bereits in der Einleitungsentscheidung festgestellt, dass die Altmark-Kriterien vor 2004 nicht vollständig erfüllt waren (47).

(139) Diese Bewertung wurde weder von Norwegen noch von den anderen Beteiligten bestritten, die im förmlichen Prüfverfahren Stellungnahmen übermittelt haben. Daher erhält die Überwachungsbehörde ihre diesbezüglichen Feststellungen aus der Einleitungsentscheidung aufrecht.

2.4.3. Seit 2004

2.4.3.1. Das erste Altmark-Kriterium

(140) Die betreffenden Busunternehmer wurden kontinuierlich mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen in Form von örtlichen Linien- und Schulbusdiensten in der Provinz Aust-Agder beauftragt.

(141) Die Gemeinwohlverpflichtungen beruhen (1) auf Bestimmungen des CTA, der CTR und des Bildungsgesetzes, nach denen einheitlich gilt, dass die Erteilung einer Konzession die Verpflichtung zur Erbringung der in der Konzession genannten Verkehrsdienste beinhaltet, (2) auf den Konzessionen, die den betreffenden Unternehmen für die Erbringung örtlicher Linien- und Schulbusdienste in der Provinz Aust-Agder erteilt wurden, und (3) auf den jeweiligen Verträgen zwischen der Provinz Aust-Agder und den Unternehmen.

(142) Außerdem sind den jeweiligen Verträgen die Dienstleistungserbringer, der Zeitraum, in dem die Dienstleistungen zu erbringen waren, und die Art der Gemeinwohlverpflichtungen der öffentlichen Verkehrsdienste im örtlichen Netz zu entnehmen. Insoweit stellt die Überwachungsbehörde fest, dass das erste Kriterium des Altmark-Urteils erfüllt war.

2.4.3.2. Das vierte Altmark-Kriterium

(143) Der Ausgleich für die Busunternehmer wurde nicht auf der Grundlage eines öffentlichen Beschaffungsverfahrens ermittelt. Wenn keine Ausschreibung durchgeführt wird, stellt nach den Leitlinien der Überwachungsbehörde über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eine allgemein akzeptierte marktübliche Vergütung für die betreffenden Dienstleistungen den besten Anhaltspunkt für die Höhe der Ausgleichsleistung dar (48). Norwegen hat jedoch nicht geltend gemacht, dass für diese Dienstleistung eine Vergütung als Referenzwert angenommen werden könne, sondern sich auf die Erklärung beschränkt, die der Ausgleichsregelung in der Provinz Aust-Agder zugrunde liegenden Referenzwerte gewährleisteten, dass der gewährte Ausgleich die Kosten eines gut geführten Unternehmens decke. Daher muss die Überwachungsbehörde prüfen, ob die im vierten Altmark-Kriterium genannte alternative Bedingung erfüllt ist.

(144) Den übermittelten Informationen zufolge hat Norwegen die Kostenstrukturen aller Unternehmen im Bussektor miteinander verglichen und unter den auf dem Markt tätigen Busunternehmen die 33 % ausgewählt, die am besten geführt werden. Von diesen Unternehmen wurden die durchschnittlichen Kosten für Kraftstoff, Wartung, Fahrer und Verwaltung berücksichtigt. Diese Parameter können zwar als Beleg für eine gute Geschäftsentwicklung im Vergleich zu anderen Unternehmen betrachtet werden; sie sind jedoch kein Maßstab für die durchschnittlichen Kosten eines gut geführten und angemessen ausgestatteten Unternehmens.

(145) In den Leitlinien der Überwachungsbehörde über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse heißt es: „Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die hohen Kosten eines ineffizienten Unternehmens nicht als Anhaltswert herangezogen werden.“ Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass bei der ALFA-Methode und der entsprechenden Indexierung die für die Ermittlung der Referenzwerte berücksichtigte Stichprobe der Unternehmen nicht im Einzelnen erläutert wird. Auch wenn 67 % der Busunternehmen von Norwegen als ineffizient bewertet wurden, bedeutet dies daher nicht an sich bereits, dass die übrigen Unternehmen als gut geführte Unternehmen im Sinne des Altmark-Urteils zu betrachten wären. Es sind keine Beweise dafür verfügbar, dass die durchschnittlichen Kosten dieser Unternehmen repräsentativ für die Kosten eines effizienten Unternehmens wären. Norwegen hat diesbezüglich keine hinreichenden Informationen übermittelt.

(146) Außerdem wird kein vollständiges Bild von der Kostenstruktur eines repräsentativen gut geführten und angemessen ausgestatteten Unternehmens vermittelt, da etwaige höhere Kosten (z. B. infolge des höheren Kraftstoffverbrauchs in aufgrund ihrer Geomorphologie schwer zugänglichen Gebieten) nicht berücksichtigt werden. Außerdem hat Norwegen keine Analysen übermittelt, mit denen repräsentative Verhältniszahlen zur Beförderungsleistung (z. B. der mit dem eingesetzten Kapital erzielte Umsatz, das Verhältnis zwischen Gesamtkosten und Gesamtumsatz, der Umsatz pro Mitarbeiter, die Wertschöpfung pro Mitarbeiter oder das Verhältnis zwischen Personalkosten und Wertschöpfung) ermittelt oder die Qualität des Dienstleistungsangebots bewertet worden wäre (49). Daher kann die Überwachungsbehörde keines der hinsichtlich der Kapitalrendite oder in Bezug auf Produktivitätsgewinne quantifizierten Ziele beurteilen.

(147) In jedem Fall bestand aufgrund der Tatsache, dass der endgültige Ausgleich aufgrund von Verhandlungen festgelegt wurde, ein Ermessensraum für Kostenanpassungen, bei denen nicht mehr davon ausgegangen werden kann, dass die Kosten eines effizienten Unternehmens zugrunde gelegt wurden. In einigen Fällen stellt die Überwachungsbehörde fest, dass die Verhandlungen zu einer Verringerung des Ausgleichs gegenüber dem mit der ALFA-Methode ermittelten Ergebnis geführt haben. In anderen Fällen war der endgültige Ausgleichsbetrag höher. In jedem Fall geben die Verhandlungen über den endgültigen Ausgleichsbetrag keinen Aufschluss darüber, ob die auf dem Markt tätigen Unternehmen zwangsläufig auch als gut geführte Unternehmen zu betrachten sind.

(148) Da die Provinz zudem jährlich die Vorgaben für die Beförderungsleistung geändert und Verbindungen gestrichen, eingeschränkt oder neu eingerichtet hat, waren auch insoweit zwangsläufig erhebliche Auswirkungen auf die mit den Verträgen verbundenen Kosten gegeben. Häufig wurde den Verkehrsunternehmen die Möglichkeit eingeräumt, ihre Beförderungsangebote zu reduzieren, damit die tatsächlich entstandenen Kosten gedeckt wurden. Oder die Unternehmen erhielten einen höheren Ausgleichsbetrag, um das umfangreichere Beförderungsangebot aufrechterhalten zu können. Der endgültige Ausgleichsbetrag war somit Gegenstand von Verhandlungen zwischen den Parteien.

(149) Insoweit kann die Überwachungsbehörde nicht feststellen, dass der gewährte Ausgleich aufgrund einer Analyse der Kosten eines gut geführten und angemessen ausgestatteten Unternehmens gewährt wurde.

(150) Daher ist die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangt, dass das vierte Altmark-Kriterium nicht erfüllt ist.

2.4.3.3. Schlussfolgerung zur Prüfung der Altmark-Kriterien

(151) Da die vier Kriterien, die der Gerichtshof im Altmark-Urteil genannt hat, insgesamt erfüllt sein müssen, braucht nicht geprüft zu werden, ob die beiden anderen Kriterien erfüllt sind.

(152) Nach den übermittelten Informationen stellt die Überwachungsbehörde fest, dass der seit 2004 für die Gemeinwohlverpflichtung im Zusammenhang mit örtlichen Linien- und Schulbusdiensten in der Provinz Aust-Agder gewährte Ausgleich die Altmark-Kriterien nicht vollständig erfüllt. Insoweit wurde den begünstigten Unternehmen mit dem Ausgleich ein Vorteil im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen gewährt.

2.5. Vorteil — ATP-Projekt

(153) In der Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde nicht ausgeschlossen, dass der Nettbuss Sør AS mit dem ATP-Projekt (siehe Erwägungsgründe 56-58) ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt worden sein könnte, den das Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte.

(154) Nach den Altmark-Kriterien stellt die Überwachungsbehörde fest, dass sich das ATP-Projekt auf Strecken bezieht, die im Rahmen von Gemeinwohlverpflichtungen bedient werden und die somit den Rechtsvorschriften unterliegen, die auch für die Beurteilung des Ausgleichs für örtliche Linien- und Schulbusdienste gelten. Daher ist festzustellen, dass das erste Altmark-Kriterium erfüllt ist. Die Überwachungsbehörde hat allerdings keine weiteren Informationen hinsichtlich der Anwendung der übrigen Altmark-Kriterien erhalten.

(155) Bei der von Amts wegen vorgenommenen Prüfung nach Maßgabe des vierten Altmark-Kriteriums berücksichtigt die Überwachungsbehörde, dass die Nettbuss Sør AS die im ATP-Projekt vorgesehenen Verkehrsverbindungen bedient hat, obwohl zuvor keine öffentliche Ausschreibung durchgeführt wurde. Außerdem hat Norwegen keine Informationen vorgelegt, aus denen zu entnehmen wäre, dass dem gewährten Ausgleich eine Analyse der Kosten eines typischen, gut geführten und angemessen ausgestatteten Unternehmens zugrunde gelegen hätte. Selbst wenn die Würdigung der vorstehenden Erwägungsgründe 143-150 entsprechend übertragen würde, wäre auch in diesem Fall festzustellen, dass das vierte Altmark-Kriterium nicht erfüllt ist.

(156) Daher ist die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangt, dass die Nettbuss Sør AS mit den jährlichen Beträgen von 800 000 NOK (seit 2004) bzw. von 2 Mio. NOK (seit 2010) und von 1,5 Mio. NOK (seit 2011), die als Ausgleich dafür gewährt wurden, dass die Frequenz der Busverbindungen auf den Strecken Lillesand — Kristiansand und Kristiansand — Arendal erhöht wurden, einen Vorteil erlangt hat.

2.6. Verfälschung des Wettbewerbs und Auswirkungen auf den Handel zwischen Vertragsparteien

(157) Die Überwachungsbehörde muss prüfen, ob die in Rede stehenden Beihilfemaßnahmen geeignet sind, den Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen (50).

(158) Die Beihilfeempfänger konkurrieren mit anderen Verkehrsunternehmen auf für den Wettbewerb offenen Märkten (51). Daher stellt die Überwachungsbehörde fest, dass der jährliche Ausgleich geeignet war, den Wettbewerb zu verfälschen, indem er die wirtschaftliche Position der Beihilfeempfänger auf den betreffenden Märkten gestärkt hat.

(159) Hinsichtlich der Auswirkungen auf den Handel und der Tatsache, dass diese Sache nur einen örtlichen Markt für den Linien- und Schulbusverkehr in der Provinz Aust-Agder betrifft, erinnert die Überwachungsbehörde daran, dass der Gerichtshof im Altmark-Urteil (das ebenfalls regionale Busverkehrsdienste zum Gegenstand hatte) zu folgendem Schluss gelangt ist: „[…] ein öffentlicher Zuschuss, der einem Unternehmen gewährt wird, das ausschließlich örtliche oder regionale Verkehrsdienste und keine Verkehrsdienste außerhalb seines Heimatstaats leistet, [kann sich] gleichwohl auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken … Die zweite Anwendungsvoraussetzung von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, wonach die Beihilfe geeignet sein muss, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, hängt daher nicht ab vom örtlichen oder regionalen Charakter der erbrachten Verkehrsdienste oder von der Größe des betreffenden Tätigkeitsgebiets.“ (52)

(160) Auch wenn — wie in dieser Sache — Auswirkungen ausschließlich auf den örtlichen Busverkehrsmarkt (der Provinz Aust-Agder) gegeben sind, kann doch festgestellt werden, dass die einem Unternehmen auf einem derartigen örtlichen Markt gewährte öffentliche Finanzierung geeignet ist, den Handel zwischen Vertragsparteien zu beeinträchtigen (53). Daher ist die Überwachungsbehörde zu dem Ergebnis gelangt, dass der jährliche Ausgleich geeignet ist, den Handel zwischen Vertragsparteien zu beeinträchtigen.

(161) Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass entsprechende Erwägungen auch für den Schulbusverkehr (54) und für das ATP-Projekt gelten.

2.7. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen

(162) In der Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde festgestellt, dass der Ausgleich, den die Provinz Aust-Agder den fünf Busunternehmern vor 2004 für örtliche Linien- und Schulbusdienste gewährt hat, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen darstellt.

(163) Außerdem ist die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangt, dass auch der Ausgleich, den die Provinz Aust-Agder den fünf Busunternehmern von 2004 bis heute für örtliche Linien- und Schulbusdienste gewährt hat, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen darstellt.

(164) Und schließlich stellt die Überwachungsbehörde fest, dass die staatliche Finanzierung der Nettbuss Sør AS seit 2004 auf der Grundlage des ATP-Projekts als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen einzustufen ist.

3. KLASSIFIZIERUNG DER ALFA-METHODE UND DER INDEXIERUNG UND EINSTUFUNG DES ATP-PROJEKTS ALS NEUE ODER BESTEHENDE BEIHILFE

(165) In der Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde festgestellt, dass in der Provinz Aust-Agder bis Ende 2003 eine Beihilferegelung für örtliche Linien- und Schulbusdienste bestand.

(166) Die Überwachungsbehörde hat jedoch Bedenken dahin gehend zum Ausdruck gebracht, dass die bestehende Beihilferegelung durch die Einführung der ALFA-Methode einschließlich der Indexierung und durch den entsprechenden Ausgleich, der den fünf Busunternehmern von 2004 bis heute von der Provinz Aust-Agder für örtliche Linien- und Schulbusdienste gewährt wurde, erheblich geändert worden sein könnte.

(167) Außerdem hatte die Überwachungsbehörde Bedenken, dass der potenzielle Ausgleich für örtliche Linien- und Schulbusdienste über den nach der bestehenden Beihilferegelung vorgesehenen Umfang hinaus (bis 2004 bzw. alternativ bis heute, für den Fall, dass die Einführung der ALFA-Methode und die entsprechende Indexierung nicht zu einer Änderung der Beihilfe geführt hätten) eine neue Beihilfe darstellen könnte.

(168) Ferner hatte die Überwachungsbehörde noch nicht entschieden, ob die Beträge in Verbindung mit dem ATP-Projekt der Gewährung des Ausgleichs durch die Provinz Aust-Agder zuzurechnen sind oder eine getrennte Beihilferegelung darstellen bzw. Bestandteil einer getrennten Beihilferegelung sind.

3.1. Der Rechtsrahmen

(169) Nach Teil III Artikel 1 Buchstabe c des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen bezeichnet der Begriff „neue Beihilfe“: „alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen;“

(170) Den maßgeblichen Bestimmungen in Teil II Artikel 1 Buchstabe b Ziffern i und v des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen zufolge bezeichnet der Begriff „bestehende Beihilfe“: „alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens in dem entsprechenden EFTA-Staat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind; …“ und „Beihilfen, die als bestehende Beihilfen gelten, weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren und später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen wurden, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben …“.

3.2. Verfahrensregelung für bestehende Beihilfen

(171) Die Überwachungsbehörde erläutert zunächst ihren Standpunkt bezüglich des nach dem EWR-Abkommen und dem Protokoll 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen vorgesehenen Verfahrens bei Maßnahmen, die als bestehende Beihilfen eingestuft werden.

(172) Im EWR-Abkommen sind für Beihilfen, die als neue Beihilfen eingestuft werden, verschiedene Verfahren vorgesehen. In Teil I Artikel 1 Absatz 1 des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen heißt es: „Die EFTA-Überwachungsbehörde überprüft fortlaufend in Zusammenarbeit mit den EFTA-Staaten die in diesen bestehenden Beihilferegelungen. Sie schlägt ihnen die zweckdienlichen Maßnahmen vor, welche die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des EWR-Abkommens erfordern.“ Somit kann eine bestehende Beihilfe ordnungsgemäß gewährt werden, wenn die Überwachungsbehörde nicht festgestellt hat, dass die Beihilfe mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens nicht vereinbar ist (55).

(173) Nach Teil II Artikel 2 Absatz 1 des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen sollen hingegen alle Vorhaben, neue Beihilfe zu gewähren, der Überwachungsbehörde vom betroffenen EFTA-Staat rechtzeitig gemeldet werden. Insoweit sind jegliche neuen Beihilfen der Überwachungsbehörde vorher anzumelden und können ohne eine endgültige Entscheidung der Überwachungsbehörde nicht durchgeführt werden.

(174) Außerdem können bestehende Beihilfen per Entscheidung für die Zukunft für unvereinbar mit dem Binnenmarkt erklärt werden. Daher ist die Überwachungsbehörde „im Rahmen ihrer fortlaufenden Überprüfung bestehender Beihilfen lediglich befugt, die Aufhebung oder Umgestaltung solcher Beihilfen in einer von ihr bestimmten Frist anzuordnen“ (56).

(175) Ferner gilt nach der Rechtsprechung, dass das EWR-Abkommen im Bestreben, die fortlaufende Überprüfung von Beihilfen durch die Überwachungsbehörden sicherzustellen, davon ausgeht, „[…] dass die etwaige Feststellung der Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt in einem geeigneten Verfahren zu erfolgen hat, dessen Durchführung vorbehaltlich der Nachprüfung durch den Gerichtshof Sache der Kommission ist“ (57).

(176) Daher ist die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangt, dass sie ausschließlich nach dem Verfahren für bestehende Beihilfen nach Teil II Artikel 17 bis 19 des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen prüfen kann, ob eine bestehende Beihilfemaßnahme mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar ist.

(177) In den folgenden Abschnitten wird geprüft, ob die ALFA-Methode und die entsprechende Indexierung und das ATP-Projekt als neue oder bestehende Beihilfen einzustufen sind.

3.3. Definition des Begriffs „Beihilferegelung“

(178) Nach Teil II Artikel 1 Buchstabe d des Protokolls 3 ist eine „Beihilferegelung“: „… eine Regelung, wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können, beziehungsweise eine Regelung, wonach einem oder mehreren Unternehmen nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebundene Beihilfen für unbestimmte Zeit und/oder in unbestimmter Höhe gewährt werden können“.

(179) Nach Teil II Artikel 1 Buchstabe e des Protokolls 3 sind „Einzelbeihilfen“: „… Beihilfen, die nicht aufgrund einer Beihilferegelung gewährt werden, und einzelne anmeldungspflichtige Zuwendungen aufgrund einer Beihilferegelung“.

(180) Diese Unterscheidung ist im Zusammenhang mit bestehenden Beihilfen von besonderer Bedeutung, da der Überwachungsbehörde mit Protokoll 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen die Zuständigkeit für die fortlaufende Überprüfung bestehender Beihilferegelungen übertragen wird (58). Entsprechend bezieht sich auch Abschnitt V in Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen nur auf bestehende Beihilferegelungen (59).

(181) In ihrer Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde die dem Begriff der bestehenden Beihilferegelung zugrunde liegenden Erwägungen näher erläutert und erklärt, wie dieser Begriff bisher in ihrer eigenen Entscheidungspraxis und in der Beschlusspraxis der Europäischen Kommission ausgelegt wurde (60).

(182) Die Überwachungsbehörde ist in der Einleitungsentscheidung zu dem Schluss gelangt, dass in der Provinz Aust-Agder seit 1994 eine Beihilferegelung besteht (61). Die Vorschriften, auf denen diese Beihilferegelung beruhte, waren das CTA, die CTR und das Bildungsgesetz sowie die entsprechende Verwaltungspraxis in der Provinz Aust-Agder.

(183) Die Überwachungsbehörde hat festgestellt, dass der Ausgleich für die Erbringung örtlicher Linien- und Schulbusdienste in der Provinz Aust-Agder bereits vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens in Norwegen am 1. Januar 1994 nach Maßgabe des CTA und der CTR (sowie der früheren maßgeblichen Rechtsvorschriften) gewährt wurde. Seit Inkrafttreten des EWR-Abkommens wurde zudem ein Ausgleich für die Erbringung von Schulbusdiensten nach dem Bildungsgesetz (und den maßgeblichen früheren Rechtsvorschriften) gewährt.

(184) In der Einleitungsentscheidung hat die Überwachungsbehörde geprüft, ob der Rechtsrahmen für die Finanzierung der Linien- und der Schulbusdienste in der Provinz Aust-Agder die drei Kriterien in Teil II Artikel 1 Buchstabe d des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen erfüllt: i) Es muss ein Rechtsakt bestehen, aufgrund dessen Beihilfen gewährt werden können; ii) der Rechtsakt darf keine weiteren Durchführungsmaßnahmen erfordern, und iii) der Rechtsakt definiert die potenziellen Begünstigten allgemein und abstrakt (62).

(185) In der Einleitungsentscheidung war die Überwachungsbehörde allerdings nicht zu einem Ergebnis darüber gelangt, ob das ATP-Projekt mit der Gewährung des Ausgleichs durch die Provinz Aust-Agder in Zusammenhang steht oder als eigene Regelung oder als Bestandteil einer eigenen Regelung einzustufen ist.

(186) Unbeschadet der Tatsache, dass das ATP-Projekt ein Kooperationsprojekt mehrerer Kommunen sowie der Provinzen Vest-Agder und Aust-Agder ist, und unbeschadet der unterschiedlichen Herkunft der Mittel werden die betreffenden Maßnahmen im Rahmen der Regelung in der Provinz Aust-Agder durchgeführt.

(187) Wie in den vorstehenden Erwägungsgründen 57 und 58 erläutert, stellt die Überwachungsbehörde fest, dass die Busverbindungen im Zusammenhang mit dem ATP-Projekt (d. h. die Strecken Kristiansand — Lillesand und Kristiansand — Arendal) schon nach Maßgabe der bereits bestehenden Regelung in der Provinz Aust-Agder bedient werden.

(188) Für die erhöhte Beförderungsleistung aufgrund des ATP-Projekts auf diesen Strecken wurde ein Ausgleich nach denselben Rechtsvorschriften wie der Ausgleich für die örtlichen Linien- und Schulbusdienste gewährt.

(189) Die Berechnung des Ausgleichs für die erhöhte Beförderungsleistung im Zusammenhang mit dem Projekt beruht auf denselben Grundsätzen wie die Berechnung des Ausgleichs für die örtlichen Linien- und Schulbusdienste, d. h. auf den Gemeinwohllasten bei Nettoverträgen abzüglich der Einnahmen aus dem Fahrkartenverkauf und zuzüglich eines angemessenen Gewinns.

(190) Daher ist die Überwachungsbehörde zu dem Schluss gelangt, dass das ATP-Projekt Bestandteil der Regelung ist, von der die Überwachungsbehörde bereits in der Einleitungsentscheidung festgestellt hat, dass sie in der Provinz Aust-Agder schon seit 1994 besteht.

3.4. Definition des Begriffs „bestehende Beihilfe“

(191) Nach Teil II Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen umfasst der Begriff „bestehende Beihilfen“ alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens in dem entsprechenden EFTA-Staat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind.

(192) In dieser Sache bestanden die Vorschriften für die Regelung schon vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens in Norwegen (d. h. schon vor dem 1. Januar 1994). Da der Markt für örtliche Busverkehrsdienste zu diesem Zeitpunkt offenbar bereits für einen gewissen Wettbewerb geöffnet war, stellt die Überwachungsbehörde fest, dass die Finanzierung des örtlichen Linien- und Schulbusverkehrs nach Maßgabe des CTA, der CTR und des Bildungsgesetzes als Beihilferegelung zu betrachten ist, die bereits im Januar 1994 bestand und auch anschließend fortbestand.

(193) In seinem Urteil in der Rechtssache Namur hat der Gerichtshof festgestellt: „Ergibt sich die Beihilfe aus früheren, nicht geänderten Rechtsvorschriften, so kann […] die Frage, ob eine neue Beihilfe oder die Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe vorliegt, nicht danach beurteilt werden, welche Bedeutung die Beihilfe für das Unternehmen im Lauf des Bestehens jeweils hatte und wie hoch sie insbesondere jeweils war. Maßstab für die Einstufung einer Beihilfe als neue oder umgestaltete Beihilfe sind die Bestimmungen, in denen sie vorgesehen ist, sowie die dort vorgesehenen Modalitäten und Beschränkungen.“ (63).

(194) Wie Generalanwalt Trabucchi in seinem Schlussantrag in der Rechtssache Van der Hulst festgestellt hat, sind Änderungen zudem dann erheblich, wenn sich maßgebliche Elemente der jeweiligen Regelung geändert haben (z. B. die Art des Vorteils, der mit der Maßnahme verfolgte Zweck, die Rechtsgrundlage, die Begünstigten oder die Finanzierungsquelle) (64). Diese Änderungen können die Bewertung der Vereinbarkeit der Regelung beeinträchtigen und müssen getrennt als neue Beihilfe angemeldet werden, damit ihre Vereinbarkeit mit dem EWR-Abkommen geprüft werden kann (65).

(195) Rein formale oder verwaltungstechnische Änderungen einer Beihilferegelung sind kein Anlass, eine bestehende Beihilfe als neue Beihilfe zu bewerten (66).

(196) Wie bereits erläutert ist, die Finanzierung der Busdienste in der Provinz Aust-Agder nach Maßgabe einer Beihilferegelung erfolgt, die auf dem CTA, der CTR, dem Bildungsgesetz und der Verwaltungspraxis der Provinz Aust-Agder beruht. Im Jahr 2004 wurde die ALFA-Methode eingeführt; diese Methode war Grundlage der für die Jahre 2004-2008 geschlossenen neuen Verträge. Die ALFA-Methode wurde durch die Einführung eines neuen Indexierungssystems geändert, nach dem neue Verträge mit denselben Busunternehmern für die Jahre 2009-2012 geschlossen wurden, und bei dem die Möglichkeit einer Verlängerung um bis zu vier weitere Jahre vorgesehen war (siehe Erwägungsgrund 53). Zu prüfen ist, ob die Einführung der ALFA-Methode und die spätere Indexierung als Merkmale betrachtet werden können, durch die die bestehende Beihilferegelung so geändert wurde, dass die modifizierte Beihilfe als neue Beihilfe einzustufen ist.

(197) Wie in den vorstehenden Erwägungsgründen 46-50 erläutert, ist die ALFA-Methode ein System zur Berechnung der mit dem Busverkehr verbundenen Kosten. Mit dem in den Erwägungsgründen 51-53 beschriebenen Indexierungssystem wurde diese Methode unter Einführung mehrerer kostenrelevanter Parameter (u. a. Kraftstoffkosten oder Lohnkosten) ergänzt, nach denen eine Indexierung des Ausgleichs erfolgt.

(198) Mit der Einführung dieses Systems haben sich die Rechtsgrundlage und der Zweck der Gewährung des Ausgleichs nicht erheblich geändert.

(199) Die Bestimmungen des CTA, der CTR und des Bildungsgesetzes sowie die Verwaltungspraxis wurden in identischer Weise ausgelegt und angewendet. Diese Bestimmungen und die Verwaltungspraxis haben sich während des gesamten berücksichtigten Zeitraums, der noch vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens begonnen hat, nicht geändert.

(200) Zweck war immer die Gewährung eines Ausgleichs für (im örtlichen Linien- oder Schulbusverkehr tätige) Verkehrsunternehmen für die Erbringung von Dienstleistungen, die die Provinz Aust-Agder einzuführen wünschte bzw. aufrechtzuerhalten wünscht.

(201) Der gewährte Ausgleich deckte immer die Gemeinwohllasten bei Nettoverträgen abzüglich der Einnahmen aus Fahrkartenverkäufen und zuzüglich eines angemessenen Gewinns. Jeglicher Ausgleich über den Aufgabenbereich der oben genannten Rechtsvorschriften und über die Verwaltungspraxis hinaus ist unzulässig.

(202) Aus beihilferechtlicher Sicht ist festzustellen, dass mit der ALFA-Methode keine wesentlichen Änderungen hinsichtlich der in die Regelung einbezogenen Beihilfeempfänger verbunden waren. Die Methode galt und gilt auch weiterhin für alle Konzessionäre, die mit der Erbringung der örtlichen Linien- und Schulbusdienste in der Provinz Aust-Agder beauftragt wurden. Vor allen Dingen hat das System nichts an dem Anspruch der Beihilfeempfänger auf Gewährung der Beihilfe im Rahmen der Regelung geändert. Insoweit wurde die Regelung diesbezüglich nicht ausgeweitet.

(203) Die Einführung der ALFA-Methode und die Einführung der Indexierung dienten ausschließlich der Anpassung der Kosten der Verkehrsdienste als Grundlage für die genauere Bestimmung der zu gewährenden Ausgleichsbeträge. Die gewährten Ausgleichsbeträge beruhten im gesamten Zeitraum auf denselben Faktoren (d. h. auf den Kosten des Busverkehrs, den Kosten in Verbindung mit hinzugezogenen Unterauftragnehmern, den Ei