Abschlussbericht des Anhörungsbeauftragten in der Sache 71480 — Telenor

(2020/C 292/05)

Der vorliegende Abschlussbericht des Anhörungsbeauftragten in der Sache 71480 — Telenor — wird im Einklang mit Artikel 16 der Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde Nr. 442/12/COL vom 29. November 2012 über Funktion und Mandat des Anhörungsbeauftragten in bestimmten Wettbewerbsverfahren (im Folgenden „Mandat“) vorgelegt.

Das Verfahren und der Entscheidungsentwurf, der in der vorliegenden Sache dem Beratenden Ausschuss vorzulegen ist, geben Anlass zu folgender Stellungnahme:

1. Einleitung

Der EFTA-Überwachungsbehörde (im Folgenden „Überwachungsbehörde“ oder „Behörde“) lagen Informationen vor, denen zufolge das Unternehmen Telenor Norge AS (1) möglicherweise durch bestimmte Verhaltensweisen eine missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung im Sinne des Artikels 54 des EWR-Abkommens begangen hat und/oder möglicherweise Vereinbarungen geschlossen hat beziehungsweise an abgestimmten Verhaltensweisen beteiligt gewesen ist, die gegen Artikel 53 des besagten Abkommens verstoßen.

Vom 3. bis 12. Dezember 2012 führte die Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“ der Überwachungsbehörde mehrere Nachprüfungen in den Räumlichkeiten von Telenor Norge AS und seiner Muttergesellschaft Telenor ASA (im Folgenden zusammen „Telenor“ oder das „Unternehmen“) durch. Die Prüfung der von Telenor erhobenen Daten wurde vom 12. bis 14. März 2013 im Beisein von Telenor-Vertretern in den Räumlichkeiten der Überwachungsbehörde in Brüssel fortgesetzt.

Es folgten zahlreiche Sitzungen, einschließlich Sachstandstreffen, sowie Schriftwechsel zwischen der Behörde und Telenor. Die Überwachungsbehörde richtete mehrere Auskunftsverlangen an Telenor und andere Akteure der Mobilfunkmärkte in Norwegen.

Im Rahmen der von der Überwachungsbehörde durchgeführten Untersuchung wurde das Verhalten von Telenor in drei norwegischen Märkten eingehend beleuchtet: 1) dem Vorleistungsmarkt für den Zugang zu und den Verbindungsaufbau in Mobilfunknetzen, 2) dem Markt für mobile Breitbanddienste für Privatkunden und 3) dem Markt für Mobilfunkdienste für Geschäftskunden.

Am 26. März 2014 leitete die Überwachungsbehörde auf der Grundlage des Kapitels III Artikel 2 Absatz 1 des Protokolls 4 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen (im Folgenden auch: „Abkommen“), ein Verfahren gegen Telenor ein (Sache 697590; Entscheidung Nr. 135/14/COL), mit dem Ziel, eine Entscheidung gemäß Kapitel II Abschnitt III des Protokolls 4 zum selben Abkommen zu erlassen.

2. Schriftliches Verfahren

Am 1. Februar 2016 richtete die Überwachungsbehörde eine Mitteilung der Beschwerdepunkte an Telenor (Dokument Nr. 784362; Entscheidung Nr. 028/16/COL). In dieser Mitteilung der Beschwerdepunkte erläuterte die Überwachungsbehörde ihre vorläufige Auffassung, derzufolge Telenor mit folgenden Verhaltensweisen gegen Artikel 54 des EWR-Abkommens verstoßen habe: 1) Margenbeschneidung im Sinne eines Missverhältnisses zwischen den Preisen, die Telenor im Zeitraum von Januar 2008 bis Ende 2012 auf Vorleistungsebene für Netzzugang und Verbindungsaufbau in Rechnung gestellt hat, und den Preisen, die es Privatkunden in Norwegen für mobile Breitbanddienste berechnet hat (im Folgenden „Missbrauch durch Margenbeschneidung“); und 2) Lock-in-Klauseln in Direktvereinbarungen, die im Zeitraum von Januar 2008 bis zur Annahme der Mitteilung der Beschwerdepunkte zwischen Telenor und Geschäftskunden bzw. Kunden aus dem öffentlichen Sektor bestanden (im Folgenden „Missbrauch durch Lock-in“).

Telenor wurde aufgefordert, bis spätestens 11. April 2016 auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte zu antworten. Auf Antrag von Telenor (Dokument Nr. 796438) verlängerte die Überwachungsbehörde die Frist bis zum 25. April 2016 (Dokument Nr. 796492). Am 25. April 2016 antwortete Telenor auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte (Dokumente Nr. 802028 und 802055).

3. Erste mündliche Anhörung

In seiner Antwort auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte beantragte Telenor eine mündliche Anhörung im Sinne des Artikels 6 Absatz 1 des Mandats. Im Vorfeld der Anhörung übermittelte die Überwachungsbehörde Telenor mit Schreiben vom 31. August 2016 eine Reihe von Fragen, die sich aus der Antwort des Unternehmens auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte ergeben hatten (Dokument Nr. 815872). Die mündliche Anhörung fand am 3. und 4. Oktober 2016 in Brüssel statt.

a. Teilnehmer

Bei der mündlichen Anhörung anwesend waren Vertreter von Telenor und Telia. Das Recht von Telia auf Anhörung ergab sich aus seiner Eigenschaft als betroffenem Dritten (Dokument Nr. 807635). Die Überwachungsbehörde wurde bei der Anhörung durch Vertreter der Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“, des Juristischen Dienstes und (am ersten Anhörungstag) das zuständige Kollegiumsmitglied vertreten. Ebenfalls bei der Anhörung zugegen waren Vertreter der norwegischen Wettbewerbsbehörde (Norwegian Konkurransetilsynet) und der norwegischen Kommunikationsbehörde (Nasjonal Kommnikasjonsmyndighet, im Folgenden „Nkom“).

b. Verfahrensfragen

Nach Prüfung aller Verfahrensfragen, insbesondere den in Artikel 14 Absatz 1 Buchstaben a bis d des Mandats genannten, und zwar:

— Offenlegung von Unterlagen und Akteneinsicht,

— Fristen für die Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte,

— Wahrung des Rechts auf Anhörung und

— ordnungsgemäße Durchführung der Anhörung,

bestätigte ich in meinem Zwischenbericht vom 21. November 2019 (Dokument Nr. 922733), dass die Verfahrensrechte der Parteien wirksam ausgeübt werden konnten. Dafür spricht darüber hinaus, dass weder Telenor noch Telia den Anhörungsbeauftragten vor oder während der mündlichen Anhörung um Überprüfung der von der Überwachungsbehörde getroffenen verfahrensrechtlichen Entscheidungen ersucht haben.

c. Durchführung der mündlichen Anhörung

Um einer unangemessenen zeitlichen Beschränkung vorzubeugen, wurde die Anhörung entsprechend dem Wunsch von Telenor an zwei Tagen durchgeführt. Die Anhörung erfolgte vollständig in englischer Sprache und es wurde gemäß Kapitel III Artikel 14 Absatz 8 des Protokolls 4 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen eine Niederschrift angefertigt. Die Anhörung erfolgte im Einklang mit Artikel 13 des Mandats teilweise unter Ausschluss der Öffentlichkeit.

Am ersten Tag wurde der Missbrauch durch Margenbeschneidung erörtert. Nach einer kurzen Einleitung durch den Anhörungsbeauftragten legte die Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“ die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte genannten mutmaßlichen Verstöße aus ihrer Sicht dar. Die Vertreter von Telenor machten ihrerseits ihren Standpunkt zum Missbrauch durch Margenbeschneidung geltend. Es folgte ein Vortrag der rechtlichen Vertreter von Telenor zu den wichtigsten rechtlichen Aspekten, in dem insbesondere auf die Beurteilung der marktbeherrschenden Stellung, das Nichtvorliegen der Unerlässlichkeit (bzw. der Notwendigkeit, das Netz von Telenor zu benutzen) und die Aggregationsebene eingegangen wurde, die für den Margenbeschneidungstest (auch: Kosten-Preis-Schere-Test oder PKS-Test genannt) zugrunde gelegt worden war. Darüber hinaus lieferten die Vertreter von Telenor eine Darstellung der wichtigsten ökonomischen Aspekte der Sache, insbesondere der mutmaßlichen Margenbeschneidung und der in der Mitteilung der Beschwerdepunkte enthaltenen Feststellungen zu Marktabgrenzung und Marktanteilen. Auf jeden Vortrag folgte eine Reihe von Fragen seitens verschiedener Bediensteter der Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“, die jeweils ordnungsgemäß von den Telenor-Vertretern beantwortet wurden. Anschließend erhielten die Vertreter von Telia die Gelegenheit, sich in der Sache zu äußern. Sie konzentrierten sich bei ihrem mündlichen Vortrag eher auf die tatsächlichen Gegebenheiten als auf rechtliche Aspekte, insbesondere was die Abgrenzung des Vorleistungs- und des Endkundenmarkts, Kapazitätsbeschränkungen und die Untersuchungsergebnisse zur marktbeherrschenden Stellung von Telenor anbelangt.

Der zweite Tag war der Erörterung des Missbrauchs durch Lock-in vorbehalten. Wiederum lieferte die Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“ einen Überblick über die laut Mitteilung der Beschwerdepunkte vorliegenden mutmaßlichen Verstöße und ging dabei auch auf die Gründe dafür ein, warum die Überwachungsbehörde zu dem vorläufigen Schluss gelangt war, dass es sich bei den Lock-in-Maßnahmen um Missbrauch handelt. Ferner erläuterte die Direktion ihre Schlussfolgerung zu den Aspekten Marktabgrenzung und marktbeherrschende Stellung. Wie am ersten Anhörungstag gab Telenor eine separate Darstellung der einzelnen Fakten, der rechtlichen Aspekte und der ökonomischen Auswirkungen der Lock-in-Maßnahmen ab. Die geschäftlichen Vertreter von Telenor lieferten eine detaillierte Darstellung der Entwicklung des Geschäftskundensegments und der Herausbildung der Lock-in-Praktiken sowie der dahinterstehenden geschäftlichen Gründe. Im Zuge des Vortrags der rechtlichen Aspekte erläuterten die Vertreter von Telenor ihre Ansicht, dass die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte enthaltenen Feststellungen auf einem falschen Verständnis der Funktionsweise der Märkte und der Lock-in-Praktiken gründeten, weshalb, so Telenor, die Überwachungsbehörde die wettbewerbsfördernde Natur der Lock-in-Maßnahmen in Form von Abonnements verkannt habe. Die Vertreter von Telenor erklärten, dass die Überwachungsbehörde aus ihrer Sicht nicht habe nachweisen können, dass die Lock-in-Maßnahmen eine potenziell wettbewerbswidrige Wirkung hätten. Des Weiteren präsentierten die geschäftlichen Vertreter von Telenor unter Ausschluss der Öffentlichkeit die verschiedenen zu dieser Zeit laufenden vertraglichen Vereinbarungen des Unternehmens mit Geschäftskunden. Im Anschluss an die nichtöffentliche Sitzung führte Telia seine Sichtweise des Missbrauchs durch Lock-in näher aus. Schwerpunkt der Darstellung waren Aspekte rund um die Marktabgrenzung und die marktbeherrschende Stellung von Telenor auf dem Endkundenmarkt.

Wie in meinem Zwischenbericht vom 21. November 2019 (Dokument Nr. 922733) bestätigt, haben Telenor und Telia im Einklang mit Artikel 10 Absatz 4 des Mandats im Rahmen der Anhörung ausreichend Gelegenheit erhalten, sich zur vorläufigen Einschätzung der Überwachungsbehörde zu äußern.

4. Weiteres Verfahren

Im Anschluss an die mündliche Anhörung übermittelte die Überwachungsbehörde zusätzliche Auskunftsverlangen: am 13. Februar 2017 an Telia (Dokumente Nr. 840673 und 1076450) und am 18. Mai 2017 an TDC SA ( im Folgenden „TDC“) (2), (Dokument Nr. 857212). Telia und TDC reagierten am 14. März 2017 (Dokumente Nr. 847236, 847237, 1076156, 1076158, 847239, 847240, 847241, 847242, 847808, 847809, 847810, 847811, 847812, 847813, 847814, 847815, 847817, 847818, 847819, 847820, 847821, 847822, 847823, 847824 und 847825) beziehungsweise am 15. Juni 2017 (Dokumente Nr. 880377, 1076043, 1076044, 1076045, 1076046, 1076047, 1076049, 1076050, 1076051, 1076052, 1076053, 1076054 und 1076055). Am 12. Oktober 2017 hielt die Überwachungsbehörde ein Sachstandstreffen mit Telenor ab. Bei dieser Sitzung teilte die Überwachungsbehörde ihre Absicht mit, eine Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte auf der Grundlage weiterer, erst nach der Anhörung erhaltener Informationen anzunehmen.

5. Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte

Am 24. Juni 2019 richtete die Überwachungsbehörde eine Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte an Telenor (Dokument Nr. 1075321; Entscheidung Nr. 047/19/COL). In dieser Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte erklärte die Überwachungsbehörde ihren Entschluss, ihre Untersuchung des Missbrauchs durch Lock-in aus Gründen der Prioritätensetzung einzustellen. Die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte ist als Nachtrag zu der ersten Mitteilung der Beschwerdepunkte zu verstehen und mit dieser zusammen zu lesen.

Telenor wurde zur Beantwortung der Ergänzenden Mitteilung eine Frist bis 13. August 2019 eingeräumt. Auf Antrag von Telenor verlängerte die Überwachungsbehörde diese Frist bis zum 20. August 2019 (Dokument Nr. 1078100). Telenor erklärte sich mit der zugestandenen Fristverlängerung nicht einverstanden und ersuchte den Anhörungsbeauftragten per Schreiben vom 8. Juli 2019 (Dokument Nr. 1079670) um einen Aufschub bis 16. September 2019. Mit Schreiben vom 22. Juli 2019 (Dokument Nr. 1079572) gab der Anhörungsbeauftragte einer Verlängerung der Frist bis 2. September 2019 statt, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass Telenor erst dreizehn Tage nach Erhalt der DVD für die Akteneinsicht Zugriff auf wichtige, in einem Datenraum verwahrte Dokumente erhalten hatte. Telenor reagierte am 2. September 2019 auf die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte (Dokument Nr. 1085650).

6. Zweite mündliche Anhörung

In ihrer Antwort auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte beantragte Telenor gemäß Artikel 6 Absatz 1 des Mandats eine mündliche Anhörung. Die mündliche Anhörung wurde am 10. Oktober 2019 in Brüssel durchgeführt.

a. Teilnehmer

Bei der mündlichen Anhörung anwesend waren Vertreter von Telenor. Im Namen der Überwachungsbehörde zugegen waren Vertreter der Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“ und des Juristischen Dienstes. Ebenfalls bei der Anhörung zugegen waren Vertreter der norwegischen Wettbewerbsbehörde (Norwegian Konkurransetilsynet) und der Nkom. Telia hatte keinen Antrag auf Teilnahme an der mündlichen Anhörung gestellt.

b. Verfahrensfragen

Nach Prüfung aller Verfahrensfragen, insbesondere den in Artikel 14 Absatz 1 Buchstaben a bis d des Mandats genannten, und zwar:

— Offenlegung von Unterlagen und Akteneinsicht,

— Fristen für die Erwiderung auf die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte,

— Wahrung des Rechts auf Anhörung und

— ordnungsgemäße Durchführung der Anhörung,

bestätigte ich in meinem Zwischenbericht vom 21. November 2019 (Dokument Nr. 922733), dass die Verfahrensrechte der Parteien wirksam ausgeübt werden konnten. Dafür spricht auch, dass Telenor mich weder vor noch während der zweiten mündlichen Anhörung um Überprüfung der von der Überwachungsbehörde getroffenen verfahrensrechtlichen Entscheidungen ersucht hat. Einzig die Frage nach der Verlängerung der Frist für die Erwiderung auf die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte war zu klären. Hierfür hat der Anhörungsbeauftragte eine angemessene Lösung gefunden (siehe Ausführungen in Abschnitt 5 Absatz 2 oben).

c. Durchführung der mündlichen Anhörung

Die Dauer der mündlichen Anhörung betrug einen Tag. Die Anhörung erfolgte vollständig in englischer Sprache und es wurde entsprechend Kapitel III Artikel 14 Absatz 8 des Protokolls 4 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen eine Niederschrift angefertigt. Alle Teile der mündlichen Anhörung wurden in öffentlicher Sitzung abgehalten.

Einziger Tagesordnungspunkt war der Gegenstand der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte, d. h. der Missbrauch durch Margenbeschneidung. Nach der Eröffnungserklärung des Anhörungsbeauftragten gab die Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“ eine Stellungnahme zu den in der Ergänzenden Mitteilung genannten mutmaßlichen Verstößen ab. Die verbleibende Redezeit wurde nahezu vollständig von Telenor zugestanden. Als Erstes erläuterte ein Vertreter von Telenor nach einigen einleitenden Worten den Standpunkt des Unternehmens zu dem mutmaßlichen Missbrauch. Es folgten Ausführungen der gesetzlichen Vertreter von Telenor zu Verfahrensfragen in der Sache, wobei auf das Recht des Unternehmens auf Anhörung, die Beweislast und einige methodische Fragen eingegangen wurde. Bezüglich des Rechts auf Anhörung führte Telenor an, dass die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte nicht genügend Kontext beziehungsweise Nachweise enthalten habe, und dass das Unternehmen daher nicht über ausreichend Informationen verfügt habe, um angemessen reagieren zu können.

Anschließend hielt Telenor einen Vortrag über den tatsächlichen bzw. potenziellen Wettbewerb auf dem relevanten nachgelagerten Markt, gefolgt von einem weiteren Vortrag zur Abgrenzung des nachgelagerten Markts, wobei auch die Entwicklung des Endkundenmarkts für mobiles Breitband in Norwegen erläutert und auf einige rechtliche Argumente eingegangen wurde. Nach der Mittagspause stellten die gesetzlichen Vertreter von Telenor eine Margenbeschneidungsanalyse vor, bei der insbesondere die Aggregationsebene und die Beurteilung der Auswirkungen im Fokus standen. Anschließend hielten die Wirtschaftsberater von Telenor einen Vortrag über die ökonomischen Aspekte, bei dem unter anderem die Marktabgrenzung, die Aggregationsebene, die Auswirkungen, die Nutzung der Margen von Telia und verschiedene Modelldarstellungen und methodische Fragen thematisiert wurden.

Im Laufe der Anhörung stellte die Direktion „Wettbewerb und staatliche Beihilfen“ mehrere Fragen, die sämtlich von Telenor beantwortet wurden. Am Ende der Anhörung sprach der Vertreter von Telenor einige Schlussworte und beantragte, dem Unternehmen die Möglichkeit einzuräumen, auf die während der Anhörung gestellten Fragen im Nachhinein noch schriftlich Stellung zu nehmen. Ich gab diesem Antrag statt und forderte Telenor auf, bis 16. Oktober 2019 mitzuteilen, ob das Unternehmen eine schriftliche Stellungnahme zu einer oder mehreren der gestellten Fragen einzureichen beabsichtigt. Am 16. Oktober 2019 teilte Telenor mir mit, dass es eine nachträgliche schriftliche Stellungnahme zu einigen der Fragen als notwendig erachte und diese bis 25. Oktober 2019 einreichen werde. Ich stimmte dieser Frist zu. Am 25. Oktober 2019 reichte Telenor schriftliche Antworten zu zwei der während der Anhörung gestellten Fragen (Dokument Nr. 1093684) ein, die sich auf Folgendes bezogen: 1) Daten in Mobilfunkverträgen als Ersatz für entbündelte mobile Breitbanddienste für Privatkunden und 2) Diensteanbieter als potenzielle Vorleistungslieferanten.

Entsprechend meinem Zwischenbericht vom 21. November 2019 (Dokument Nr. 922733) bin ich der Auffassung, dass Telenor im Einklang mit Artikel 10 Absatz 4 des Mandats im Rahmen der Anhörung ausreichend Gelegenheit erhalten hat, sich zur vorläufigen Feststellung der Überwachungsbehörde zu äußern.

Das Vorbringen von Telenor, demzufolge die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte nicht genügend Kontext beziehungsweise Nachweise enthalten habe, weshalb das Unternehmen nicht über ausreichend Informationen verfügt habe, um angemessen reagieren zu können, ist meines Erachtens nicht zutreffend. Beispielsweise hat die Überwachungsbehörde Bezugnahmen auf Dokumente, die sie als zusätzlichen Nachweis zur Stützung ihrer vorläufigen Schlussfolgerungen herangezogen hat, durchweg in einen spezifischen Kontext gestellt und Bezug auf ein konkretes Thema genommen, wobei die einschlägigen Teile dieser Dokumente, die jeweils zur Untermauerung der Schlussfolgerungen herangezogen wurden, stets benannt wurden.

7. Weiteres Verfahren

Am 7. November 2019 richtete die Überwachungsbehörde ein Auskunftsverlangen an Telenor betreffend interne und externe Marktforschungsuntersuchungen/Marktstudien, die das Unternehmen im Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis 30. September 2013 im Bereich mobile Datendienste in Norwegen durchgeführt hatte (Dokument Nr. 1095066). Telenor reagierte am 15. November 2019 auf dieses Auskunftsverlangen (Dokument Nr. 1097450) und reichte am 10. Dezember 2019 Anmerkungen zu den betreffenden Marktstudien ein (Dokument Nr. 1103119).

Am 13. Dezember 2019 wurde ein kurzes Telefonat mit Telenor geführt, um den aktuellen Stand der Dinge zu klären.

Am 13. Januar 2020 richtete die Überwachungsbehörde ein Auskunftsverlangen an Nkom (Dokument Nr. 1097871), in dem sie Dokumente und Berichte zu von Nkom und/oder anderen Interessenträgern im Zeitraum 2008 bis 2012 durchgeführten Studien sowie zu von Interessenträgern erhaltenen Informationen/Unterlagen zur Substituierbarkeit zwischen mobilen Breitbanddiensten und anderen Diensten im Zeitraum 2008 bis 2012 anforderte. Nkom reagierte am 20. Januar 2020 auf dieses Auskunftsverlangen (Dokument Nr. 1109079).

Bei einem am 12. Februar 2020 per Videokonferenz abgehalten Sachstandstreffen wurde Telenor von der geplanten Übermittlung eines Sachverhaltsschreibens durch die Überwachungsbehörde in Kenntnis gesetzt.

Am 27. Februar 2020 übermittelte die Überwachungsbehörde ein Sachverhaltsschreiben an Telenor (Dokument Nr. 1110474), um dem Unternehmen Gelegenheit zu geben, sich zu folgenden Aspekten zu äußern: 1) Nachweise, auf die sich die Überwachungsbehörde, obwohl sie bereits vorlagen, in der Mitteilung der Beschwerdepunkte und der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte nicht ausdrücklich berufen hatte, die aber von der Behörde nach neuerlicher Prüfung der Akte nun doch als möglicherweise sachdienlich zur Stützung der vorläufigen Schlussfolgerungen der beiden Mitteilungen erachtet wurden 2) zusätzliche Nachweise, die der Überwachungsbehörde erst nach Annahme der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte zugegangen waren und 3) Sensitivitätsberechnungen zur Prüfung der Robustheit der Margen der Vorleistungskunden von Telia und Telenor.

Neben dem Sachverhaltsschreiben gewährte die Überwachungsbehörde Telenor Einsicht in sämtliche, nach Übermittlung der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte in die Akte aufgenommenen Dokumente. Da sich die Überwachungsbehörde in dem Sachverhaltsschreiben unter anderem auf eine begrenzte Menge an gegenüber Telenor vertraulichen Daten stützte, erhielten die externen Berater des Unternehmens die Möglichkeit, mittels Datenraumverfahren Einsicht in diese Daten zu nehmen. Telenor machte jedoch von dieser Option keinen Gebrauch.

Am 23. März 2020 antwortete Telenor auf das Sachverhaltsschreiben (Dokumente Nr. 1123012, 1133599, 1135608, 1133600 und 1133601).

Am 30. April 2020 richtete die Überwachungsbehörde ein Auskunftsverlangen an Telenor, in dem sie Daten zu den Umsätzen anforderte (Dokumente Nr. 1130626 und 1126651). Telenor antwortete am 15. Mai 2020 (Dokumente Nr. 1133295, 1133296, 1133371 und 1133372).

Per E-Mail vom 18. Mai 2020 (Dokument Nr. 1133872) fragte die Überwachungsbehörde Telenor nach der zugrunde liegenden Dokumentation zu der optionalen zweiteiligen Datenpreisfestsetzung, auf die das Unternehmen in seiner Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte verwiesen hatte. Telenor beantwortete diese Frage per E-Mail vom 25. Mai 2020 (Dokument Nr. 1134573).

8. Entscheidungsentwurf

Der Gegenstand der in dem Entscheidungsentwurf, der dem Beratenden Ausschuss vorgelegt wurde, genannten Verstöße ist enger gefasst als in der ursprünglichen Mitteilung der Beschwerdepunkte vorgesehen.

Wie (in Abschnitt 2) oben dargelegt, erläuterte die Überwachungsbehörde in der Mitteilung der Beschwerdepunkte ihre vorläufige Feststellung, derzufolge Telenor mit folgenden Verhaltensweisen gegen Artikel 54 des EWR-Abkommens verstoßen habe: 1) Margenbeschneidung im Sinne eines Missverhältnisses zwischen den Preisen, die Telenor im Zeitraum von Januar 2008 bis Ende 2012 auf Vorleistungsebene für Netzzugang und Verbindungsaufbau in Rechnung gestellt hat, und den Preisen, die es Privatkunden in Norwegen für mobile Breitbanddienste berechnet hat; und 2) Lock-in-Klauseln in Direktvereinbarungen, die im Zeitraum von Januar 2008 bis zur Annahme der Mitteilung der Beschwerdepunkte zwischen Telenor und Geschäftskunden bzw. Kunden aus dem öffentlichen Sektor bestanden.

In der darauffolgenden Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte (siehe Abschnitt 5 Absatz 1 oben) entschied die Überwachungsbehörde, ihre Untersuchung der in der ursprünglichen Mitteilung der Beschwerdepunkte als zweites genannten mutmaßlich missbräuchlichen Verhaltensweise — nämlich den Lock-in-Klauseln in Verbindung mit Kündigungsgebühren im Endkundenmarkt für die Bereitstellung von mobilen Kommunikationsdiensten für Geschäftskunden in Norwegen — aus Gründen der Priorisierung einzustellen. Folglich betraf die Ergänzende Mitteilung der Beschwerdepunkte ausschließlich den bereits in der ursprünglichen Mitteilung der Beschwerdepunkte dargelegten mutmaßlichen Verstoß durch Margenbeschneidung. Dieser ist Gegenstand des Entscheidungsentwurfs.

In dem Entscheidungsentwurf stellt die Überwachungsbehörde fest, dass Telenor im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis einschließlich 31. Dezember 2012 („der Betrachtungszeitraum“) durch Margenbeschneidung im Sinne eines Missverhältnisses zwischen den Preisen, die das Unternehmen auf Vorleistungsebene für Netzzugang zu und Verbindungsauf in öffentlichen Mobilfunknetzen in Rechnung gestellt hat, und den Preisen, die es Privatkunden in Norwegen für entbündelte mobile Breitbanddienste berechnet hat, eine missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung im Sinne des Artikels 54 des EWR-Abkommens begangen hat.

Die Überwachungsbehörde betrachtet in ihrem Entscheidungsentwurf den Vorleistungsmarkt für Netzzugang zu und Verbindungsauf in öffentlichen Mobilfunknetzen in Norwegen als den relevanten vorgelagerten Markt und den Endkundenmarkt für die Bereitstellung von entbündelten mobilen Breitbanddiensten für Privatkunden in Norwegen als den relevanten nachgelagerten Markt.

Die Überwachungsbehörde gelangt in ihrem Entscheidungsentwurf zu dem Schluss, dass Telenor im Betrachtungszeitraum auf dem Vorleistungsmarkt für Netzzugang zu und Verbindungsaufbau in öffentlichen Mobilfunknetzen in Norwegen eine marktbeherrschende Stellung innehatte und im gleichen Zeitraum auf dem Endkundenmarkt für die Bereitstellung von entbündelten mobilen Breitbanddiensten für Privatkunden in Norwegen ein hohes Maß an Marktmacht besessen hat.

Des Weiteren stellt die Überwachungsbehörde in ihrem Entscheidungsentwurf fest, dass aufgrund der Spanne zwischen dem Preis, den Telenor seinen Wettbewerbern auf dem vorgelagerten Vorleistungsmarkt für Zugang zu und Verbindungsaufbau in seinem öffentlichen Mobilfunknetz in Rechnung stellte, einerseits, und dem Preis, den es von seinen eigenen Kunden am nachgelagerten Markt für entbündelte mobile Breitbanddienste für Privatkunden in Norwegen verlangte, andererseits, im Betrachtungszeitraum dazu geführt hat, dass ein diese Vorleistungsdienste in Anspruch nehmender, mindestens ebenso effizienter Wettbewerber auf dem nachgelagerten Markt nicht in der Lage war, mit Telenor zu konkurrieren, ohne selbst Verluste zu machen.

Folglich gelangt die Überwachungsbehörde zu dem Schluss, dass Telenor die Margen der folgenden Vorleistungskunden beschnitten hat, die Dienste des Unternehmens im Bereich des Zugangs zu und des Verbindungsaufbaus in dessen öffentlichem Mobilfunknetz in Anspruch genommen haben: 1) Network Norway, vom 1. August 2008 bis einschließlich 31. August 2010 2) Ventelo, vom 1. Januar 2008 bis einschließlich 30. November 2010 und 3) Diensteanbieter („Wiederverkäufer“), vom 1. Januar 2008 bis einschließlich 31. Dezember 2012.

Bezogen auf diese drei Verstöße ist der Entscheidungsentwurf enger gefasst als die ursprüngliche Mitteilung der Beschwerdepunkte. In der genannten Mitteilung der Beschwerdepunkte hatte die Überwachungsbehörde eine Beschneidung der Margen von Network Norway über einen Zeitraum von drei Jahren ab Januar 2008 bis Ende 2010 festgestellt. Laut dem Entscheidungsentwurf ist jedoch nur mehr der Zeitraum ab 1. August 2008 bis einschließlich 31. August 2010 maßgeblich. Bezüglich Ventelo war gemäß der Mitteilung der Beschwerdepunkte ein Fünfjahreszeitraum von Januar 2008 bis Ende 2012 veranschlagt worden, während laut Entscheidungsentwurf nun nur der Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis einschließlich 30. November 2010 relevant ist. Darüber hinaus wird der ursprünglich in der Mitteilung der Beschwerdepunkte enthaltene Vorwurf der Margenbeschneidung bezüglich des Telenor-Vorleistungskunden TDC fallen gelassen: Die Überwachungsbehörde kam in ihrer Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte zu dem Schluss, dass TDC im Betrachtungszeitraum weder auf dem Endkundenmarkt aktiv war noch einen Eintritt in diesen Markt zu dieser Zeit geplant hatte. Folglich war TDC in diesem Zeitraum auf dem relevanten nachgelagerten Markt weder als tatsächlicher noch als potenzieller Wettbewerber einzustufen. Im Ergebnis bezieht sich die von der Überwachungsbehörde festgestellte Margenbeschneidung nicht länger auf TDC.

In dem Entscheidungsentwurf gelangt die Überwachungsbehörde ferner zu dem Schluss, dass die Margenbeschneidung auf dem relevanten Endkundenmarkt eine potenziell wettbewerbswidrige Wirkung hatte, ohne dass für das missbräuchliche Verhalten von Telenor ein sachlich gerechtfertigter Grund vorlag.

Alle oben aufgeführten und in dem Entscheidungsentwurf enthaltenen Feststellungen entsprechen den bereits in der Mitteilung der Beschwerdepunkte und der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte sowie ergänzend im Sachverhaltsschreiben genannten Punkten. Für den Entscheidungsentwurf wurden, wie in der Mitteilung der Beschwerdepunkte und der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte dargelegt, sowohl auf vor- als auch auf nachgelagerter Ebene dieselben sachlich und räumlich relevanten Märkte zugrunde gelegt. Hinsichtlich des Missbrauchs durch Margenbeschneidung liegt der Betrachtungszeitraum zwischen den in der Mitteilung der Beschwerdepunkte und der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte genannten Zeiträumen und ist damit enger gefasst als ursprünglich vorgesehen (siehe Erklärung oben). Darüber hinaus gelangt die Überwachungsbehörde zu dem Schluss, dass Telenor seine marktbeherrschende Stellung mittels Margenbeschneidung missbraucht hat, und zwar bei Network Norway, Ventelo und Diensteanbietern, wobei es sich um drei getrennte Verstöße gegen Artikel 54 des EWR-Abkommens handelt. Diese drei getrennten Verstöße wurden in der Mitteilung der Beschwerdepunkte und der Ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte, ergänzt um das Sachverhaltsschreiben, dargelegt.

Im Einklang mit Artikel 16 Absatz 1 des Mandats werden im Entscheidungsentwurf meiner Ansicht nach ausschließlich Beschwerdepunkte behandelt, zu denen sich Telenor äußern konnte.

9. Schlussfolgerung

Im Lichte der obigen Ausführungen stelle ich fest, dass die Verfahrensrechte der Adressaten des Entscheidungsentwurfs, einschließlich des Rechts auf Anhörung, in allen Phasen des Verfahrens wirksam ausgeübt werden konnten.

Brüssel, 3. Juni 2020 Michael SÁNCHEZ RYDELSKI Anhörungsbeauftragter

(1) Einschließlich des Rechtsvorgängers Telenor Mobil AS.

(2) TDC SA ist ein dänischer Anbieter von Telekommunikationsdiensten.