MITTEILUNG DER KOMMISSION

Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 86

2. Anwendungsbereich der Leitlinien und Begriffsbestimmungen 91

2.1. Anwendungsbereich dieser Leitlinien 91

2.2. Anmeldepflichtige Risikofinanzierungsbeihilfen 93

2.3. Begriffsbestimmungen 94

3. Prüfung der Vereinbarkeit von Risikofinanzierungsbeihilfen mit dem Binnenmarkt 97

3.1. Erste Voraussetzung: Die Beihilfe dient der Förderung der Entwicklung eines Wirtschaftszweigs 98

3.1.1. Ermittlung des geförderten Wirtschaftszweigs 98

3.1.2. Anreizeffekt 98

3.2. Zweite Voraussetzung: Vermeidung nachteiliger, dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufender Auswirkungen auf die Handelsbedingungen 99

3.2.1. Grundlegende Elemente der Ex-ante-Prüfung, die der betreffende Mitgliedstaat der Kommission vorzulegen hat 99

3.2.2. Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen 101

3.2.2.1. Maßnahmen, die auf Kategorien von Unternehmen abzielen, die nicht in den Anwendungsbereich der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung fallen 102

a) Kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung 102

b) Innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung 102

c) KMU, die die erste Risikofinanzierung erhalten und bei denen die Dauer der gewerblichen Tätigkeit den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraum nicht überschreitet 103

d) Unternehmensneugründungen und KMU, die eine Risikofinanzierung in Höhe eines Betrags benötigen, der die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegte Obergrenze überschreitet 103

e) Alternative Handelsplattformen, die die Voraussetzungen der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nicht erfüllen 103

3.2.2.2. Maßnahmen, deren Gestaltungsparameter nicht mit der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung im Einklang stehen 104

a) Finanzinstrumente, bei denen die Beteiligung unabhängiger privater Investoren unter den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegt 104

b) Finanzinstrumente, bei denen die finanziellen Ausgestaltungsparameter über den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Obergrenzen liegen 104

c) Finanzinstrumente, ausgenommen Garantien, bei denen die Auswahl der Investoren, Finanzintermediäre und ihrer Manager erfolgt, indem der Absicherung nach unten gegenüber einer asymmetrischen Gewinnverteilung der Vorzug gegeben wird 105

d) Steueranreize für Unternehmensinvestoren, einschließlich Finanzintermediäre oder deren Manager, die als Koinvestoren agieren 105

3.2.3. Geeignetheit der Beihilfemaßnahme 105

3.2.3.1. Geeignetheit im Vergleich zu anderen Politik- und Beihilfeinstrumenten 106

3.2.3.2. Voraussetzungen für die Feststellung der Geeignetheit von Finanzinstrumenten 106

a) Beteiligungen 108

b) Direkt zahlungsfinanzierte Kreditinstrumente: Darlehen 109

c) Nicht direkt zahlungsfinanzierte Kreditinstrumente: Garantien 109

3.2.3.3. Voraussetzungen für die Feststellung der Geeignetheit von Steueranreizen 110

3.2.3.4. Voraussetzungen für Maßnahmen zur Förderung alternativer Handelsplattformen 110

3.2.4. Angemessenheit der Beihilfe 111

3.2.4.1. Voraussetzungen für Finanzinstrumente 111

3.2.4.2. Voraussetzungen für steuerliche Anreize 112

3.2.4.3. Voraussetzungen für alternative Handelsplattformen 113

3.2.4.4. Kumulierung 113

3.2.5. Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen von Risikofinanzierungsbeihilfen auf Wettbewerb und Handel 113

3.2.5.1. Zu berücksichtigende positive Auswirkungen 113

3.2.5.2. Zu berücksichtigende negative Auswirkungen 114

3.2.5.3. Abwägung der positiven und negativen Auswirkungen der Beihilfe 116

3.2.6. Transparenz 116

4. Evaluierung 117

5. Schlussbestimmungen 118

5.1. Geltungsbeginn 118

5.2. Zweckdienliche Maßnahmen 119

5.3. Berichterstattung und Überwachung 119

5.4. Überarbeitung 119

1. EINLEITUNG

1. Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige können auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Kommission hat bereits in der Vergangenheit anerkannt, wie wichtig der Risikofinanzierungsmarkt für die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten ist und dass der Zugang zu Risikofinanzierungen für kleine und mittlere Unternehmen (KMU), kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung ( 1 ) verbessert werden muss und dass folglich Leitlinien erforderlich sind, um ein einheitliches Vorgehen bei der beihilferechtlichen Würdigung von Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahmen zu gewährleisten. In diesem Sinne nahm die Kommission 2006 die Risikokapitalleitlinien ( 2 ) an, die 2014 im Rahmen des Pakets zur Modernisierung des EU-Beihilfenrechts ( 3 ) durch die Risikofinanzierungsleitlinien ( 4 ) ersetzt wurden. Die Risikofinanzierungsleitlinien von 2014 laufen Ende 2021 aus. Die Mitgliedstaaten sehen jedoch möglicherweise weiterhin die Notwendigkeit, Risikofinanzierungsbeihilfen zu gewähren, sodass auch in Zukunft Orientierungshilfen benötigt werden, wie Risikofinanzierungen unter vollständiger Einhaltung der Beihilfevorschriften gefördert werden können.

2. In diesem Zusammenhang bilden KMU sowohl im Hinblick auf die Beschäftigung als auch auf die wirtschaftliche Dynamik und das Wirtschaftswachstum das Rückgrat der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten und sind daher auch für die wirtschaftliche Entwicklung und die Widerstandsfähigkeit der Union insgesamt von zentraler Bedeutung. Wie in der KMU-Strategie für ein nachhaltiges und digitales Europa ( 5 ) anerkannt, erwirtschaften die 25 Millionen KMU in der Union mit rund 100 Millionen Beschäftigten mehr als die Hälfte des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der Union und spielen bei der Wertschöpfung in allen Wirtschaftszweigen eine Schlüsselrolle. Sie bieten innovative Lösungen zur Bewältigung von Herausforderungen wie dem Klimawandel, dem ineffizienten Ressourceneinsatz und dem Verlust des sozialen Zusammenhalts und tragen dazu bei, diese Innovationen zu verbreiten; damit unterstützen sie den grünen und den digitalen Wandel und stärken die Widerstandsfähigkeit bzw. die technologische Unabhängigkeit der Union. Gleichwohl benötigen KMU Finanzmittel, um wachsen und ihr volles Potenzial entfalten zu können. Dies gilt insbesondere für innovationsorientierte High-Tech-Sektoren mit hohem Risiko. Infolgedessen ist ein effizienter Markt für Risikofinanzierungen für KMU von entscheidender Bedeutung, damit dynamische Unternehmen in jeder Entwicklungsphase Zugang zu den notwendigen Finanzmitteln erhalten.

3. Informationsasymmetrien zurückzuführen: Unternehmensneugründungen und KMU sind – vor allem in der Anfangsphase oder wenn sie neuen Sektoren oder High-Tech-Sektoren angehören – häufig nicht in der Lage, ihre Kreditwürdigkeit nachzuweisen oder Investoren und Banken zu vermitteln, dass ihre Geschäftspläne solide sind. Unter solchen Umständen sind das aktive Screening und die Recherchen, die von Investoren vor der Bereitstellung von Finanzmitteln für größere oder etabliertere Unternehmen durchgeführt werden, im Fall von KMU und Unternehmensneugründungen möglicherweise nicht sinnvoll, da die Screening-Kosten gemessen am Investitionsumfang zu hoch sind. Solange Unternehmensneugründungen und KMU noch keine Erfolgsbilanz und keine ausreichenden Sicherheiten nachweisen können, werden sie – ungeachtet der Qualität ihres Projekts, der Innovationskraft ihrer Technologie und ihres Wachstumspotenzials – wahrscheinlich keinen Zugang zu den benötigten Finanzmitteln erhalten. Dieses Problem kann besonders ausgeprägt sein, wenn es um Investitionen in innovative grüne, in High-Tech-, in digitale oder in Luft- und Raumfahrttechnologien oder um Investitionen in soziale Innovationen geht, die von Sozialunternehmern vorangetrieben werden. Trotz ihrer Wachstumsaussichten haben Unternehmensneugründungen und KMU häufig Schwierigkeiten, Zugang zu Finanzmitteln zu erhalten, insbesondere in den frühen Phasen ihrer Entwicklung ( 6 ) und wenn sie zusätzliche Mittel für die Expansion benötigen. In erster Linie sind diese Schwierigkeiten aufzurückzuführen: Unternehmensneugründungen und KMU sind – vor allem in der Anfangsphase oder wenn sie neuen Sektoren oder High-Tech-Sektoren angehören – häufig nicht in der Lage, ihre Kreditwürdigkeit nachzuweisen oder Investoren und Banken zu vermitteln, dass ihre Geschäftspläne solide sind. Unter solchen Umständen sind das aktive Screening und die Recherchen, die von Investoren vor der Bereitstellung von Finanzmitteln für größere oder etabliertere Unternehmen durchgeführt werden, im Fall von KMU und Unternehmensneugründungen möglicherweise nicht sinnvoll, da die Screening-Kosten gemessen am Investitionsumfang zu hoch sind. Solange Unternehmensneugründungen und KMU noch keine Erfolgsbilanz und keine ausreichenden Sicherheiten nachweisen können, werden sie – ungeachtet der Qualität ihres Projekts, der Innovationskraft ihrer Technologie und ihres Wachstumspotenzials – wahrscheinlich keinen Zugang zu den benötigten Finanzmitteln erhalten. Dieses Problem kann besonders ausgeprägt sein, wenn es um Investitionen in innovative grüne, in High-Tech-, in digitale oder in Luft- und Raumfahrttechnologien oder um Investitionen in soziale Innovationen geht, die von Sozialunternehmern vorangetrieben werden. ( 7 ) Aufgrund dieser Informationsasymmetrien bieten die Märkte für Unternehmensfinanzierungen jungen, potenziell innovativen und wachstumsstarken Unternehmensneugründungen und KMU möglicherweise nicht das benötigte Eigen- oder Fremdkapital, was ein anhaltendes Kapitalmarktversagen nach sich zieht, das zur Folge hat, dass das Angebot die Nachfrage nicht zu einem für beide Seiten akzeptablen Preis befriedigen kann und damit sowohl die Wachstumsaussichten der KMU als auch das Produktivitätswachstum im Binnenmarkt und die Widerstandsfähigkeit der Wirtschaft der Union insgesamt beeinträchtigt werden. Unter bestimmten Umständen können kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung mit demselben Marktversagen konfrontiert sein.

4. Erhält ein Unternehmen keine Finanzmittel, so kann dies nicht nur das betreffende Unternehmen beeinträchtigen, sondern weiter reichende Folgen haben, was vor allem externen Wachstumseffekten zuzurechnen ist. In vielen erfolgreichen Sektoren ist das zu verzeichnende Produktivitätswachstum nicht auf Produktivitätszuwächse bei den Unternehmen am Markt zurückzuführen, sondern darauf, dass die effizienteren und technologisch fortschrittlicheren Unternehmen auf Kosten der weniger effizienten Unternehmen (oder der Unternehmen mit veralteten Produkten) wachsen. Darüber hinaus profitieren die betroffenen Wirtschaftszweige und die Gesamtwirtschaft von positiven externen Wachstumseffekten, die auf die Akkumulation des Wissens von Unternehmen (Organisationskapital) bzw. Arbeitnehmern (Humankapital) zurückzuführen sind, sowie von der Einführung neuer Güter – mit positiven Auswirkungen für Verbraucher und/oder Unternehmen. Je stärker diese Entwicklungen dadurch gestört werden, dass potenziell erfolgreiche Unternehmen nicht in der Lage sind, Finanzmittel zu erhalten, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass dies weiter reichende negative Folgen für das Produktivitätswachstum nach sich zieht. Wachstum könnte dadurch generiert werden, dass durch Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse beim Zugang zu Finanzmitteln einer breiteren Basis von Unternehmen die Möglichkeit gegeben wird, in den Markt einzutreten und zu expandieren.

5. Das Bestehen einer Finanzierungslücke, die Unternehmensneugründungen, KMU, kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung beeinträchtigt, kann daher den Einsatz öffentlicher Fördermaßnahmen durch die Mitgliedstaaten rechtfertigen, um die Entwicklung von Risikofinanzierungen auf den jeweiligen heimischen Märkten zu erleichtern. Gezielt eingesetzte staatliche Beihilfen zur Förderung der Bereitstellung von Risikofinanzierungen können ein wirksames Mittel sein, um das festgestellte Marktversagen zu beheben oder ein anderes relevantes Hindernis beim Zugang zu Finanzmitteln zu beseitigen und um private Mittel zu mobilisieren. Im aktuellen Kontext können die Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen auch dazu einsetzen, die Erholung von der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Wirtschaftskrise zu fördern.

6. Ein verbesserter Zugang zu Finanzmitteln ist nicht nur für die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten unerlässlich, sondern kann auch einen positiven Beitrag zu einigen zentralen politischen Zielen der Union leisten. Der Zugang zu Finanzmitteln ist ein wirksames Instrument, wenn es darum geht, den Grünen Deal ( 8 ) zu unterstützen, Europa für das digitale Zeitalter zu wappnen ( 9 ) , die Erholung von der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Wirtschaftskrise sicherzustellen und eine Union aufzubauen, die auch gegenüber künftigen Krisen widerstandsfähiger ist.

7. Der grüne Wandel ist ein Kernziel der Union. Den jüngsten Prognosen ( 10 ) zufolge könnten zur Erreichung der derzeitigen Klima- und Energieziele bis 2030 zusätzliche jährliche Investitionen in Höhe von bis zu 417 Mrd. EUR erforderlich sein; dafür wird die Mobilisierung umfassender privater Investitionen von entscheidender Bedeutung sein. Die Förderung eines nachhaltigen Finanzwesens setzt die richtigen Signale für die Lenkung von Finanz- und Kapitalströmen in grüne Investitionen voraus. Zu diesem Zweck hat die Kommission 2018 den Aktionsplan zur Finanzierung nachhaltigen Wachstums ( 11 ) auf den Weg gebracht, auf den jüngst ein neues Paket für ein nachhaltiges Finanzwesen ( 12 ) folgte. Ein Element für die Förderung grüner Finanzierungen ist eine verbesserte Offenlegung von Klima- und Umweltdaten, damit die Anleger umfassend über die Nachhaltigkeit ihrer Investitionen informiert sind. Ein wichtiger Schritt in diesem Zusammenhang war die Annahme der Verordnung (EU) 2020/852 des Europäischen Parlaments und des Rates ( 13 ) zur Klassifikation ökologisch nachhaltiger Tätigkeiten (gemeinhin als „EU-Taxonomie-Verordnung“ bezeichnet).

8. In Bezug auf den digitalen Wandel wird in der Mitteilung über den digitalen Kompass 2030 ( 14 ) die Notwendigkeit hervorgehoben, die Entwicklung kritischer digitaler Technologien durch die Union in einer Weise zu unterstützen, die ihr Produktivitätswachstum und ihre wirtschaftliche Entwicklung in vollem Einklang mit ihren gesellschaftlichen Werten und Zielen vorantreibt. Um dieses Ziel zu erreichen, sind neben den einschlägigen Mitteln der Union und privaten Investitionen nationale Ausgaben der Mitgliedstaaten von entscheidender Bedeutung, um eine massive Aufstockung der Investitionen zu ermöglichen.

9. Was die durch die COVID-19-Pandemie verursachte Krise betrifft, so stellt die Erholung eine dringende Priorität dar, wobei die Dynamik genutzt werden sollte, um Fortschritte beim digitalen und grünen Wandel zu erzielen, wodurch die Wirtschaft widerstandsfähiger und wettbewerbsfähiger werden wird. Die Aufbau- und Resilienzfazilität ( 15 ) ist der erste und wichtigste Teil des als Reaktion auf die Krise angenommenen Aufbaupakets der EU, mit dem den Mitgliedstaaten nach Billigung der Entwürfe ihrer Aufbau- und Resilienzpläne 672,5 Mrd. EUR in Form von Darlehen und Zuschüssen als finanzielle Unterstützung für die entscheidenden ersten Jahre der Erholung bereitgestellt werden. In diesem Zusammenhang hat die Kommission Leitinitiativen ( 16 ) ermittelt; aufgrund ihrer Relevanz für alle Mitgliedstaaten, der sehr hohen erforderlichen Investitionen und ihres Potenzials zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Wachstum sowie zur Nutzung der Vorteile des grünen und des digitalen Wandels empfiehlt die Kommission den Mitgliedstaaten, diese Bereiche in ihre Aufbau- und Resilienzpläne aufzunehmen.

10. Darüber hinaus muss die Union, wie in der aktualisierten Industriestrategie ( 17 ) hervorgehoben wird, Lehren aus der COVID-19-Pandemie und ihren Auswirkungen auf die globalen Wertschöpfungsketten ziehen; im Mittelpunkt stehen dabei die Stärkung der Widerstandsfähigkeit des Binnenmarkts und die Bewältigung strategischer Abhängigkeiten unter Wahrung einer offenen, wettbewerbsfähigen und handelsbasierten EU-Wirtschaft.

11. Da ein wirksamer Zugang zu Finanzmitteln mit Blick auf die Erreichung der Kernziele der Union sehr wichtig ist, müssen die Anstrengungen weiter verstärkt werden; dabei sollte auf Initiativen der Union aufgebaut werden, die auf eine Verbesserung dieses Zugangs abzielen, darunter die Kapitalmarktunion und die Verwendung des Unionshaushalts.

12. In diesem Zusammenhang nahm die Kommission 2015 den ersten Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion ( 18 ) an, um Kapital in der Union zu mobilisieren und allen Unternehmen zuzuführen. Mit diesem Aktionsplan wurde vorwiegend darauf abgezielt, den Zugang von KMU zu Finanzmitteln, insbesondere zu bankfremden Finanzierungen, zu verbessern. Die Union hat seither erhebliche Fortschritte erzielt und die im Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion von 2015 und dessen Halbzeitbilanz von 2017 angekündigten Einzelmaßnahmen weitgehend umgesetzt. Viele dieser Maßnahmen waren darauf ausgerichtet, den Zugang zu Finanzmitteln für alle Unternehmen unabhängig von ihrer Größe oder ihrem Alter zu verbessern, doch einige von ihnen zielten in hohem Maße darauf ab, den Zugang zu den Kapitalmärkten insbesondere für KMU und kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung zu erleichtern ( 19 ) . Ein neuer Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion ( 20 ) wurde 2020 auf den Weg gebracht, um die Kapitalmarktunion der Union in den nächsten Jahren weiter voranzubringen, damit sich die Kapitalmärkte weiterentwickeln und der Zugang zu Marktfinanzierungen weiterhin, insbesondere für KMU, sichergestellt ist. In diesem Zusammenhang hat die Kommission nach Artikel 33 Absatz 9 der Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates ( 21 ) zudem eine Gruppe sachverständiger Interessenträger für KMU eingesetzt, die mit der Bewertung der Hindernisse für KMU bei der Erschließung öffentlicher Märkte beauftragt wurde.

13. Angesichts der Bedeutung eines verbesserten Zugangs zu Finanzmitteln für KMU verwendet die Kommission zusätzlich zu den Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen der Union Haushaltsmittel der Union, um Fälle von strukturellem Marktversagen zu beheben, die das Wachstum von Unternehmensneugründungen und KMU beeinträchtigen. Zu diesem Zweck wurde die Verwendung von Finanzinstrumenten ( 22 ) unter dem Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014–2020 verstärkt. Insbesondere die mit der Verordnung (EU) Nr. 1287/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für kleine und mittlere Unternehmen („COSME“)) ( 23 ) und der Verordnung (EU) Nr. 1291/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates ( 24 ) („Horizont 2020“) eingerichteten Finanzierungsprogramme der Union haben dazu beigetragen, die Verwendung öffentlicher Mittel durch Finanzierungsmechanismen mit Risikoteilung zu verbessern, um KMU in ihrer Gründungs-, Wachstums- und Übertragungsphase zu unterstützen und außerdem kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung zu fördern, wobei besonderes Augenmerk auf die Bereitstellung nahtloser Unterstützung von der Innovation zur Vermarktung gelegt wird, worunter auch die kommerzielle Anwendung von Ergebnissen aus Forschung und Entwicklung (FuE) fällt ( 25 ) . Darüber hinaus unterstützt der Europäische Innovationsrat (EIC) seit 2018 im Rahmen des Programms Horizont 2020 Unternehmensneugründungen und KMU und wird diese Unterstützung im Rahmen des Förderprogramms der Union für Forschung und Innovation „Horizont Europa“ ( 26 ) , auch für kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung, weiterhin bereitstellen, um die Leistungsfähigkeit des Risikokapitalmarkts der Union zu verbessern. Die Einführung der europäischen Scale-Up-Maßnahme für Risikokapital (ESCALAR) ( 27 ) als Pilotprogramm der Kommission und des Europäischen Investitionsfonds (EIF) sowie die Arbeit an der Einrichtung eines öffentlich-privaten Fonds ( 28 ) zur Unterstützung der Finanzierung von Börsengängen von KMU zeigen, welche Bedeutung der Förderung des Wachstums von Unternehmensneugründungen und KMU beigemessen wird und dass es notwendig ist, die bestehenden öffentlichen Fördermaßnahmen in allen Finanzierungsphasen weiter zu vervollständigen. Im Rahmen der Initiative ISEP (InnovFin Space Equity Pilot) hat der EIF im Jahr 2020 auch einen Dachfonds, an dem vier private Risikokapitalinvestoren beteiligt sind, aktiviert, um Beteiligungen an europäischen Luft- und Raumfahrt- bzw. Verteidigungsunternehmen zu erhöhen. Dieses Modell kommt auch bei der Initiative CASSINI und insbesondere dem in diesem Zusammenhang geplanten Wachstumsfonds zum Tragen. ( 29 ) Darüber hinaus trägt die Kohäsionspolitik der Union seit Anfang 2000 – unter anderem durch die Bereitstellung von Risikokapital – zunehmend zur Finanzierung von KMU bei; Ende 2013 belief sich die Unterstützung auf insgesamt 10 Mrd. EUR und bis Ende 2020 waren 23 Mitgliedstaaten zusätzliche Verpflichtungen in Höhe von 15 Mrd. EUR eingegangen. Mit den Finanzierungsinstrumenten im Rahmen der Kohäsionspolitik wurden allein im Laufe des Jahres 2020 rund 365 000 KMU in ganz Europa unterstützt. Schließlich sind unter dem neuen Programm „InvestEU“ ( 30 ) , in dem 14 verschiedene Finanzierungsinstrumente, die derzeit zur Förderung von Investitionen in der Union zur Verfügung stehen, und aus der geteilten Mittelverwaltung in die Mitgliedstaaten-Komponente eingebrachte Fondsmittel gebündelt werden, im Rahmen eines der von dem Programm abgedeckten Politikbereiche speziell Mittel für die Finanzierung kleiner Unternehmen vorgesehen, wobei auch unter den drei anderen Politikbereichen von InvestEU eine Finanzierung von KMU möglich ist.

14. Sowohl die Erfahrungen der Kommission im Bereich der Risikofinanzierungsbeihilfen (nach den Risikofinanzierungsleitlinien von 2014 und der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung ( 31 ) ) als auch die vorstehend genannten Initiativen (siehe die Randnummern 12 und 13) auf Unionsebene zur Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln zeigen, dass dieser Zugang sowohl für die Union als auch für ihre Mitgliedstaaten nach wie vor eine Priorität darstellt. Vor diesem Hintergrund ist es daher von entscheidender Bedeutung, dass die Kommission den Mitgliedstaaten weiterhin Orientierungshilfen an die Hand gibt, um ihnen zu verdeutlichen, wie sie die Vereinbarkeit von Risikofinanzierungsmaßnahmen mit dem Binnenmarkt prüft. Dieser Bedarf zeigte sich auch im Rahmen der in den Jahren 2019 und 2020 durchgeführten Bewertung der Risikofinanzierungsleitlinien von 2014, der sogenannten Eignungsprüfung ( 32 ) . Die Ergebnisse der Eignungsprüfung zeigen, dass die Risikofinanzierungsleitlinien im Allgemeinen weiterhin relevant und zweckmäßig sind. Eine weitere Präzisierung und Vereinfachung der Vorschriften sind jedoch notwendig. Die überarbeiteten Risikofinanzierungsleitlinien werden die Bereitstellung angemessen ausgerichteter staatlicher Risikofinanzierungsbeihilfen durch die Mitgliedstaaten erleichtern, wobei dem positiven Beitrag dieser Beihilfen zu den oben dargelegten Prioritäten der Kommission (siehe die Randnummern 6 bis 9) sowie den positiven Auswirkungen der Beihilfen auf die Gewährleistung des Zugangs zu Finanzmitteln Rechnung getragen wird.

15. Angesichts der Annahme der Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe ( 33 ) im Jahr 2016 und insbesondere angesichts des Abschnitts 4.2 ( 34 ) der Bekanntmachung wird in diesen Leitlinien die Frage, ob eine staatliche Fördermaßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, nicht mehr behandelt; vielmehr konzentrieren sich die Leitlinien auf die Voraussetzungen, unter denen eine staatliche Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.

16. Aus diesen Gründen hat die Kommission beschlossen, bestimmte Änderung an den Risikofinanzierungsleitlinien von 2014 vorzunehmen, um die Vorschriften klarer zu fassen und die Verwaltung zu vereinfachen, damit die Bereitstellung von Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen erleichtert wird.

2. ANWENDUNGSBEREICH DER LEITLINIEN UND BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

2.1. Anwendungsbereich dieser Leitlinien

17. Die Kommission wird die in den vorliegenden Leitlinien festgelegten Grundsätze auf Risikofinanzierungsmaßnahmen anwenden, die nicht sämtliche in Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung („Beihilfen zur Erschließung von KMU-Finanzierungen“) enthaltenen Voraussetzungen erfüllen. Der betreffende Mitgliedstaat muss diese Maßnahmen (siehe Abschnitt 2.2) nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV bei der Kommission anmelden, die daraufhin eine grundlegende Vereinbarkeitsprüfung im Sinne des Abschnitts 3 der Leitlinien vornimmt.

18. Den Mitgliedstaaten steht es jedoch auch frei, Risikofinanzierungsmaßnahmen so zu gestalten, dass sie keine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalten, da sie z. B. dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten ( 35 ) entsprechen oder die Voraussetzungen der geltenden De-minimis-Verordnung ( 36 ) erfüllen. Derartige Fälle müssen nicht bei der Kommission angemeldet werden.

19. Diese Leitlinien befassen sich nicht mit der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfemaßnahmen, die die in anderen Leitlinien, Rahmenregelungen oder Verordnungen für staatliche Beihilfen festgelegten Kriterien erfüllen. Die Kommission wird besonders darauf achten, dass diese Leitlinien nicht dazu benutzt werden, politische Ziele zu erreichen, die in erster Linie Gegenstand anderer Rahmenregelungen, Leitlinien und Verordnungen für staatliche Beihilfen sind.

20. Diese Leitlinien lassen die beihilferechtliche Würdigung anderer Arten von Finanzinstrumenten, die nicht Gegenstand dieser Leitlinien sind, etwa von Instrumenten zur Verbriefung bestehender Darlehen, unberührt.

21. Die Kommission wird die in diesen Leitlinien festgelegten Grundsätze lediglich auf Risikofinanzierungsregelungen anwenden. Sie werden nicht auf Ad-hoc-Maßnahmen angewandt, durch die Einzelunternehmen Risikofinanzierungsbeihilfen bereitgestellt werden, es sei denn, die Maßnahmen sollen eine spezifische alternative Handelsplattform unterstützen.

22. Es sei daran erinnert, dass Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahmen durch Finanzintermediäre oder alternative Handelsplattformen bereitgestellt werden müssen, es sei denn, es handelt sich um Steueranreize für Direktinvestitionen in beihilfefähige Unternehmen. Daher fällt eine Maßnahme, durch die ein Mitgliedstaat oder eine öffentliche Einrichtung ohne Beteiligung eines solchen zwischengeschalteten Intermediärs direkt in Unternehmen investiert, nicht in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften für Risikofinanzierungen, die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung bzw. diesen Leitlinien enthalten sind.

23. Die Kommission ist der Auffassung, dass große Unternehmen in der Regel nicht mit denselben Schwierigkeiten beim Zugang zu Finanzmitteln konfrontiert sind wie Unternehmensneugründungen und KMU, da sie über eine solidere Erfolgsbilanz und eine höhere Besicherung verfügen; deshalb sollten Beihilfen für große Unternehmen nicht unter diese Leitlinien fallen. In Ausnahmefällen kann eine Risikofinanzierungsmaßnahme zugunsten von großen Unternehmen auf der Grundlage dieser Leitlinien als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie auf kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung nach Abschnitt 3.2.2.1 Buchstabe a oder auf innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung nach Abschnitt 3.2.2.1 Buchstabe b, die Projekte im Bereich Forschung und Entwicklung (FuE) und Innovationsprojekte durchführen, abzielt.

24. Die Kommission wird die in diesen Leitlinien festgelegten Grundsätze nicht auf Risikofinanzierungsbeihilfen für Unternehmen anwenden, die an einem geregelten Markt notiert sind, da die Notierung der Unternehmen an einem geregelten Markt ihre Fähigkeit nachweist, private Finanzmittel anzuziehen.

25. Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahmen ohne Beteiligung unabhängiger privater Investoren werden nach diesen Leitlinien nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen. In solchen Fällen sollte der Mitgliedstaat alternative politische Optionen in Erwägung ziehen, die möglicherweise besser geeignet sind, dieselben Ziele und Ergebnisse zu erreichen, z. B. regionale Investitionsbeihilfen oder Anlaufbeihilfen nach Maßgabe der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung.

26. Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahmen, bei denen die unabhängigen privaten Investoren kein nennenswertes Risiko eingehen oder deren Vorteile ausschließlich den privaten Investoren zugutekommen, werden nicht als auf der Grundlage dieser Leitlinien mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen. Die Risiko- und Renditeteilung ist nach diesen Leitlinien eine notwendige Voraussetzung, um das finanzielle Risiko für den Staat zu begrenzen und eine angemessene staatliche Rendite zu sichern.

27. Risikofinanzierungsbeihilfen dürfen nach Maßgabe dieser Leitlinien nicht zur Unterstützung von Buy-outs eingesetzt werden; eine Ausnahme bildet die Gewährung von Risikofinanzierungsbeihilfen unter den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung genannten Voraussetzungen in Form von Ersatzkapital.

28. Risikofinanzierungsbeihilfen, die folgenden Unternehmen gewährt werden, werden nach diesen Leitlinien als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen: a) Unternehmen in Schwierigkeiten gemäß den Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung nichtfinanzieller Unternehmen in Schwierigkeiten (37); für die Zwecke dieser Leitlinien werden KMU, bei denen die Dauer der gewerblichen Tätigkeit den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraum nicht überschreitet und die nach einer Due-Diligence-Prüfung durch den ausgewählten Finanzintermediär für Risikofinanzierungen infrage kommen, nicht als Unternehmen in Schwierigkeiten betrachtet, es sei denn, sie sind Gegenstand eines Insolvenzverfahrens oder erfüllen die im nationalen Recht vorgesehenen Voraussetzungen für die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens auf Antrag ihrer Gläubiger; b) Unternehmen, die einer Rückforderungsanordnung aufgrund eines früheren Beschlusses der Kommission zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Unvereinbarkeit einer von demselben Mitgliedstaat gewährten Beihilfe mit dem Binnenmarkt nicht nachgekommen sind.

29. Die Kommission wird die in diesen Leitlinien festgelegten Grundsätze nicht auf Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten, die auf Mitgliedstaaten oder Drittländer ausgerichtet sind, anwenden, d. h. auf Beihilfen, die unmittelbar mit den ausgeführten Mengen, mit der Errichtung und dem Betrieb eines Vertriebsnetzes oder mit anderen laufenden exportbezogenen Kosten in Zusammenhang stehen, sowie auf Beihilfen, die davon abhängig sind, dass einheimische Waren Vorrang vor eingeführten Waren erhalten.

30. Risikofinanzierungsmaßnahmen beinhalten häufig komplexe Konstruktionen, die einer Gruppe von Wirtschaftsakteuren (Investoren) Anreize bieten, einer anderen Gruppe von Akteuren (beihilfefähige Unternehmen) Risikofinanzierungen zur Verfügung zu stellen. Je nachdem, wie die Maßnahme ausgestaltet ist, können Unternehmen einer oder beider Ebenen staatliche Beihilfen erhalten, und dies selbst dann, wenn die staatlichen Stellen lediglich beabsichtigen, der letztgenannten Gruppe von Wirtschaftsakteuren Vorteile zu gewähren. Zudem sind an Risikofinanzierungsmaßnahmen in der Regel ein oder mehrere Finanzintermediäre beteiligt, die einen anderen Status als die Investoren und die Endempfänger, in die investiert wird, innehaben können. In solchen Fällen ist außerdem zu eruieren, ob die staatliche Beihilfe dem Finanzintermediär zugutekommt. Beihilfen zugunsten des Finanzintermediärs sollten, wie in diesen Leitlinien dargelegt, durch die Weitergabe des Vorteils an die Endempfänger begrenzt werden. Der Umstand, dass Finanzintermediäre ihre Vermögenswerte erhöhen und ihre Manager durch Kommissionen einen höheren Umsatz erreichen können, wird lediglich als sekundärer wirtschaftlicher Effekt der Beihilfemaßnahmen und nicht als durch die Beihilfe erlangter Vorteil für die Finanzintermediäre oder Manager betrachtet. Ist die Risikofinanzierungsmaßnahme jedoch derart ausgestaltet, dass ihre sekundären Effekte ermittelbaren Finanzintermediären oder ermittelbaren Gruppen von Finanzintermediären zugutekommen, so ist dies als indirekter Vorteil für die betreffenden Finanzintermediäre anzusehen.

2.2. Anmeldepflichtige Risikofinanzierungsbeihilfen

31. Nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV müssen die Mitgliedstaaten Risikofinanzierungsmaßnahmen bei der Kommission anmelden, die i) gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV staatliche Beihilfen darstellen (insbesondere Maßnahmen, die nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten ( 38 ) im Einklang stehen und nicht in den Anwendungsbereich der De-minimis-Verordnungen ( 39 ) fallen) und ii) nicht sämtliche in Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung („Beihilfen zur Erschließung von KMU-Finanzierungen“) festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Die Kommission prüft dann im Einklang mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, ob diese Maßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Die vorliegenden Leitlinien konzentrieren sich auf Risikofinanzierungsmaßnahmen, die unter bestimmten Voraussetzungen, die in Abschnitt 3 der Leitlinien näher erläutert sind, sehr wahrscheinlich nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Derartige Maßnahmen fallen in eine der beiden folgenden Kategorien.

32. Die erste Kategorie umfasst Risikofinanzierungsmaßnahmen, die auf Unternehmen abzielen, die nicht sämtliche in Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Beihilfefähigkeitskriterien für Risikofinanzierungsbeihilfen erfüllen. Diese Kategorie umfasst insbesondere Maßnahmen, die auf folgende Unternehmen abzielen: a) kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung; b) innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung; c) KMU, die die erste Risikofinanzierung erhalten und bei denen die Dauer der gewerblichen Tätigkeit den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraum nicht überschreitet; d) Unternehmensneugründungen und KMU, die eine Risikofinanzierung in Höhe eines Gesamtbetrags benötigen, der die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegte Obergrenze überschreitet; e) alternative Handelsplattformen, die die Voraussetzungen der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nicht erfüllen.

33. Die zweite Kategorie umfasst Maßnahmen, deren Ausgestaltungsparameter von den in Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung enthaltenen Vorgaben abweichen. Diese Kategorie beinhaltet insbesondere Folgendes: a) Finanzinstrumente, bei denen die Beteiligung unabhängiger privater Investoren unter den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegt; b) Finanzinstrumente, bei denen die Ausgestaltungsparameter über den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Obergrenzen liegen; c) Finanzinstrumente, ausgenommen Garantien, in deren Rahmen bei der Auswahl der Finanzintermediäre, Investoren oder Fondsmanager dem Schutz vor möglichen Verlusten (Absicherung nach unten) der Vorzug gegenüber Vorzugsrenditen aus Erträgen (Anreize durch Vorzugsrenditen) gegeben wird; d) Steueranreize für Unternehmensinvestoren, einschließlich Finanzintermediäre oder deren Manager, die als Koinvestoren agieren.

34. Sofern in diesen Leitlinien nichts anderes festgelegt ist, werden alle nach Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für Risikofinanzierungsbeihilfen geltenden Vereinbarkeitskriterien bei der Prüfung der Kategorien anmeldepflichtiger Maßnahmen durch die Kommission als Richtschnur dienen.

2.3. Begriffsbestimmungen

35. Für die Zwecke dieser Leitlinien bezeichnet der Ausdruck 1. „alternative Handelsplattform“ ein multilaterales Handelssystem gemäß Artikel 4 Absatz 1 Nummer 22 der Richtlinie 2014/65/EU, bei dem mindestens 50 % der für den Handel zugelassenen Finanzinstrumente von KMU begeben werden; 2. „Buy-out“ den Erwerb einer zumindest beherrschenden Beteiligung an einem Unternehmen durch Übernahme von Aktiva oder Geschäftsteilen von den bisherigen Anteilseignern; 3. „Absicherung nach unten“ im Vergleich zu öffentlichen Investoren geringere Verlustrisiken, falls die mit der zugrunde liegenden Transaktion erzielte Wertentwicklung unzureichend ist; 4. „beihilfefähige Unternehmen“ Unternehmensneugründungen, KMU, kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung; 5. „betraute Einrichtung“ die Europäische Investitionsbank, den Europäischen Investitionsfonds, eine internationale Finanzinstitution, an der ein Mitgliedstaat beteiligt ist, ein in einem Mitgliedstaat ansässiges Finanzinstitut, das auf Ziele des öffentlichen Interesses ausgerichtet ist und unter der Kontrolle einer Behörde steht, sowie eine Körperschaft des öffentlichen Rechts oder des privaten Rechts mit einer Gemeinwohlverpflichtung; die betraute Einrichtung kann im Einklang mit der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (40) bzw. mit Artikel 38 Absatz 4 Buchstabe b Ziffer iii der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (41) bzw. mit Artikel 59 Absatz 3 Buchstabe c der Verordnung (EU) 2021/1060 des Europäischen Parlaments und des Rates (42) ausgewählt oder direkt ernannt werden; 6. „Beteiligung“ die Bereitstellung von Kapital für ein Unternehmen als direkte oder indirekte Investition, um das Eigentum an einem entsprechenden Anteil dieses Unternehmens zu erwerben; 7. „Evaluierungsplan“ ein Dokument zu einer oder mehreren Beihilferegelungen mit den folgenden Mindestangaben: a) zu evaluierende Ziele; b) Evaluierungsfragen; c) Ergebnisindikatoren; d) vorgesehene Evaluierungsmethode; e) Datenerfassungskriterien; f) vorgesehener Zeitplan für die Evaluierung einschließlich des Termins für die Vorlage des Zwischen- und des Abschlussberichts; g) Beschreibung des unabhängigen Gremiums, das die Evaluierung durchführen wird, oder der für seine Auswahl herangezogenen Kriterien; h) Modalitäten für die Bekanntmachung der Evaluierung; 8. „Ausstieg“ die Auflösung von Beteiligungen durch einen Finanzintermediär oder Investor; hierzu zählen die Veräußerung des Unternehmens als Ganzes oder in Teilen (Trade Sale), Abschreibungen, die Rückzahlung von Anteilen oder Darlehen sowie die Veräußerung an andere Finanzintermediäre oder Investoren, an Finanzinstitute oder im Wege öffentlicher Zeichnungsangebote einschließlich Börsengang; 9. „angemessene Kapitalrendite“ den erwarteten internen Zinsfuß, der einem risikoberichtigten Abzinsungssatz entspricht und den Risikoumfang der Investition sowie die Art und das Volumen des Kapitals widerspiegelt, das von den privaten Investoren investiert werden soll; 10. „Endempfänger“ ein beihilfefähiges Unternehmen, das im Rahmen einer Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahme eine Investition erhalten hat; 11. „Finanzintermediär“ Finanzinstitute ungeachtet ihrer Form und Eigentumsverhältnisse, einschließlich Dachfonds, private Investitionsfonds, öffentliche Investitionsfonds, Banken, Mikrofinanzierungsinstitute und Garantiegesellschaften; 12. „erster kommerzieller Verkauf“ den ersten Verkauf eines Unternehmens auf einem Waren- oder Dienstleistungsmarkt, mit Ausnahme der begrenzten Zahl von Verkäufen im Rahmen der Markterprobung; 13. „Erstverlust-Tranche“ die unterste Risikotranche mit dem höchsten Verlustrisiko, auf die die erwarteten Verluste des Zielportfolios entfallen; 14. „Anschlussinvestition“ eine zusätzliche Investition in ein Unternehmen nach einer oder mehreren vorhergehenden Finanzierungsrunden; 15. „Dachfonds“ einen Fonds, der in andere Fonds und nicht direkt in Unternehmen oder in finanzielle Vermögenswerte wie Aktien oder Anleihen investiert oder Mittel einbringt; 16. „Garantie“ eine schriftliche Zusage, die Haftung für die gesamte oder einen Teil der von einem Dritten neu bereitgestellten Risikokreditfinanzierung, etwa Kredit- oder Leasinginstrumente oder beteiligungskapitalähnliche Instrumente, zu übernehmen; 17. „Obergrenze einer Garantie“ das maximale Risiko eines öffentlichen Investors, ausgedrückt als prozentualer Anteil an den Gesamtinvestitionen in ein garantiertes Portfolio; 18. „Garantiesatz“ den Prozentsatz der Verlustdeckung durch einen öffentlichen Investor bei jeder im Rahmen einer Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahme beihilfefähigen Transaktion; 19. „unabhängiger privater Investor“ einen unabhängigen privaten Investor im Sinne des Artikels 2 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung; 20. „innovatives Unternehmen mittlerer Kapitalisierung“ ein Unternehmen mittlerer Kapitalisierung, das eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt: es erfüllt die Kriterien für die Einstufung als „innovatives Unternehmen“ im Sinne des Artikels 2 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung; es wurde kürzlich vom Europäischen Innovationsrat im Einklang mit dem Arbeitsprogramm 2018-2020 für Horizont 2020 (43) oder mit Artikel 2 Nummer 23 und Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2021/695 mit dem Exzellenzsiegel ausgezeichnet; es hat kürzlich aus dem Fonds des Europäischen Innovationsrats eine Investition (z. B. im Rahmen des in Artikel 48 der Verordnung (EU) 2021/695 des Europäischen Parlaments und des Rates genannten Accelerator-Programms) erhalten; es hat entweder an einer CASSINI (44)-Maßnahme (CASSINI Business Accelerator oder Matchmaking) teilgenommen oder es hat eine Investition aus der CASSINI-Fazilität für Start- und Wachstumsfinanzierung erhalten oder es wurde mit einem CASSINI-Preis ausgezeichnet und hat die einschlägigen Evaluierungsschwellenwerte erreicht oder es wurde durch im Rahmen von Horizont Europa finanzierte weltraumbezogene Projekte gefördert, was zu einer Unternehmensneugründung geführt hat; 21. „Mobilisierung privater Mittel“ das Ausmaß, in dem öffentliche Investitionen zusätzliche Investitionen aus privaten Quellen anziehen; 22. „Kreditinstrument“ eine Vereinbarung, die den Kreditgeber dazu verpflichtet, dem Kreditnehmer einen vereinbarten Geldbetrag innerhalb eines vereinbarten Zeitraums bereitzustellen, und nach der der Kreditnehmer verpflichtet ist, den Betrag innerhalb des vereinbarten Zeitraums zurückzuzahlen; dabei kann es sich um Darlehen oder andere Finanzierungsinstrumente, einschließlich Leasing, handeln, die dem Kreditgeber in erster Linie eine Mindestrendite sichern; 23. „Unternehmen mittlerer Kapitalisierung“ ein Unternehmen, bei dem es sich nicht um ein KMU handelt und das auf der Grundlage einer Berechnung nach Anhang I Artikel 3 bis 6 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nicht mehr als 1 500 Mitarbeiter beschäftigt. Für die Zwecke der Anwendung dieser Begriffsbestimmung werden mehrere Einrichtungen als ein Unternehmen betrachtet, sofern eine der in Anhang I Artikel 3 Absatz 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung aufgeführten Voraussetzungen erfüllt ist; 24. „natürliche Person“ eine Person, bei der es sich nicht um eine juristische Person handelt und die kein Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV ist; 25. „neues Darlehen“ ein neu aufgelegtes Kreditinstrument für die Finanzierung neuer Investitionen oder von Betriebskapital, das jedoch nicht zur Refinanzierung i) bestehender Darlehen oder ii) anderer Formen der Finanzierung verwendet werden darf; 26. „beteiligungsähnliche Investition“ eine zwischen Beteiligung und Kreditfinanzierung angesiedelte Finanzierungsform, die mit einem höheren Risiko als vorrangige Verbindlichkeiten und einem niedrigeren Risiko als die üblichen Beteiligungen verbunden ist und bei der sich die Rendite für den Inhaber überwiegend nach den Gewinnen oder Verlusten des Zielunternehmens bemisst und die im Falle der Zahlungsunfähigkeit des Zielunternehmens nicht gesichert ist; beteiligungsähnliche Investitionen können als ungesicherte und nachrangige Verbindlichkeiten, einschließlich Mezzanine Debt, und in einigen Fällen als in Beteiligungen umwandelbare Verbindlichkeiten oder als vorrangige Beteiligungen ausgestaltet sein; 27. „Ersatzkapital“ den Erwerb vorhandener Unternehmensbeteiligungen von einem früheren Investor oder Anteilseigner; 28. „Risikofinanzierung“ Beteiligungen oder beteiligungsähnliche Investitionen, Darlehen (einschließlich Leasing) und Garantien oder eine Kombination daraus für beihilfefähige Unternehmen zum Zwecke neuer Investitionen; davon ausgenommen sind rein private Investitionen, die zu Marktbedingungen getätigt werden und nicht in den Anwendungsbereich der betreffenden staatlichen Beihilfe fallen; 29. „kleines und mittleres Unternehmen (KMU)“ ein Unternehmen, das die in Anhang I der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Kriterien erfüllt; 30. „kleines Unternehmen mittlerer Kapitalisierung“ ein Unternehmen, bei dem es sich nicht um ein KMU handelt und das auf der Grundlage einer Berechnung nach Anhang I Artikel 3 bis 6 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nicht mehr als 499 Mitarbeiter beschäftigt, dessen Jahresumsatz 100 Mio. EUR oder dessen Jahresbilanzsumme 86 Mio. EUR nicht übersteigt. Für die Zwecke der Anwendung dieser Begriffsbestimmung werden mehrere Einrichtungen als ein Unternehmen betrachtet, sofern eine der in Anhang I Artikel 3 Absatz 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung aufgeführten Voraussetzungen erfüllt ist; 31. „Unternehmensneugründung“ ein nicht börsennotiertes kleines Unternehmen, dessen Eintragung ins Handelsregister höchstens fünf Jahre zurückliegt und das die folgenden Voraussetzungen erfüllt: a) Es hat nicht die Tätigkeit eines anderen Unternehmens übernommen; b) es hat noch keine Gewinne ausgeschüttet; c) es wurde nicht durch einen Zusammenschluss gegründet (45). Bei beihilfefähigen Unternehmen, die nicht zur Eintragung ins Handelsregister verpflichtet sind, wird der frühere der beiden folgenden Zeitpunkte als Beginn des beihilfefähigen Fünfjahreszeitraums betrachtet: entweder der Zeitpunkt, zu dem das Unternehmen seine Geschäftstätigkeit aufnimmt, oder der Zeitpunkt, zu dem es im Hinblick auf seine Geschäftstätigkeit steuerpflichtig wird. 32. „Gesamtfinanzierung“ den Gesamtinvestitionsbetrag, der einem beihilfefähigen Unternehmen im Rahmen einer Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahme über eine oder mehrere Finanzierungsrunden zugeführt wird; davon ausgenommen sind rein private Investitionen, die zu Marktbedingungen getätigt werden und nicht in den Anwendungsbereich der Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahme fallen; 33. „Anreiz durch Vorzugsrenditen“ im Vergleich zu öffentlichen Investoren bevorzugte oder vorrangige Renditen aus Erträgen.

3. PRÜFUNG DER VEREINBARKEIT VON RISIKOFINANZIERUNGSBEIHILFEN MIT DEM BINNENMARKT

36. Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige in der Union als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.

37. In diesem Abschnitt erläutert die Kommission, wie sie die Vereinbarkeit von Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahmen, die nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV der Anmeldepflicht unterliegen, mit dem Binnenmarkt prüft. Um zu beurteilen, ob eine Risikofinanzierungsmaßnahme als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, prüft die Kommission insbesondere, ob die Beihilfemaßnahme (a) die Entwicklung eines bestimmten Wirtschaftszweigs fördert (erste Voraussetzung) und (b) die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (zweite Voraussetzung).

38. Bei der Prüfung, ob die erste Voraussetzung erfüllt ist, d. h. ob die Beihilfe die Entwicklung eines Wirtschaftszweigs fördert, berücksichtigt die Kommission die folgenden Aspekte: a) Ermittlung des geförderten Wirtschaftszweigs (siehe Abschnitt 3.1.1), b) Anreizeffekt: Die Beihilfe muss dazu führen, dass die betreffenden Unternehmen ihr Verhalten ändern und zusätzliche Tätigkeiten aufnehmen, die sie ohne die Beihilfe nicht, nur in geringerem Umfang, auf andere Weise oder an einem anderen Ort ausüben würden (siehe Abschnitt 3.1.2).

39. Bei der Prüfung, ob die zweite Voraussetzung erfüllt ist, d. h. ob die Beihilfe die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, berücksichtigt die Kommission die folgenden Aspekte: a) Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen: Die Beihilfemaßnahme muss wesentliche Verbesserungen bewirken, die der Markt selbst nicht herbeiführen könnte, zum Beispiel, indem sie ein Marktversagen behebt oder ein anderes relevantes Hindernis für die Bereitstellung von Risikofinanzierungen, wie z. B. regionale Ungleichheiten beim Zugang zu Finanzmitteln, beseitigt (siehe Abschnitt 3.2.2). b) Geeignetheit der Beihilfemaßnahme: Die geplante Beihilfemaßnahme muss ein geeignetes Instrument für die Verwirklichung des entsprechenden Ziels sein (siehe Abschnitt 3.2.3). c) Angemessenheit der Beihilfe (Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum): Die Höhe und die Intensität der Beihilfe müssen auf das Minimum begrenzt sein, das erforderlich ist, um die zusätzlichen Investitionen oder Tätigkeiten seitens der betreffenden Unternehmen anzustoßen (siehe Abschnitt 3.2.4). d) Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen der Beihilfe auf Wettbewerb und Handel: Etwaige negative Auswirkungen müssen begrenzt sein und dürfen nicht stärker ins Gewicht fallen als die positiven Auswirkungen der Beihilfe (siehe Abschnitt 3.2.5). e) Transparenz der Beihilfe: Die Mitgliedstaaten, die Kommission, die Wirtschaftsbeteiligten und die Öffentlichkeit müssen einfachen Zugang zu allen einschlägigen Vorschriften und relevanten Informationen über die auf ihrer Grundlage gewährten Beihilfen haben (Abschnitt 3.2.6).

40. Bei bestimmten Gruppen von Beihilferegelungen (siehe Abschnitt 3.2.5.3) kann zudem eine Ex-post-Evaluierung (siehe Abschnitt 4) verlangt werden. In solchen Fällen kann die Kommission die Laufzeit der betreffenden Regelungen begrenzen, wobei die Möglichkeit besteht, eine anschließende Verlängerung der Regelungen anzumelden.

41. Wenn eine Beihilfemaßnahme, die mit ihr verbundenen Bedingungen (einschließlich der Finanzierungsmethode, falls diese fester Bestandteil der Maßnahme ist) oder die damit finanzierte Tätigkeit zu einem Verstoß gegen eine einschlägige Bestimmung des Unionsrechts führen, kann die Beihilfe nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. ( 46 ) Zu diesen Verstößen zählen unter anderem: a) die Knüpfung der Gewährung der Beihilfe an die Auflage, einheimische Waren zu verwenden oder einheimische Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen; b) die Knüpfung der Gewährung der Beihilfe an die Auflage, dass Finanzintermediäre, deren Manager oder die Endempfänger ihren Hauptsitz im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats haben oder diesen dorthin verlegen, was gegen Artikel 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit verstößt; (47) c) die Auferlegung von Bedingungen, die gegen die in Artikel 63 AEUV verankerten Bestimmungen bezüglich des freien Kapitalverkehrs verstoßen.

3.1. Erste Voraussetzung: Die Beihilfe dient der Förderung der Entwicklung eines Wirtschaftszweigs

3.1.1. Ermittlung des geförderten Wirtschaftszweigs

42. Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahmen erstrecken sich in den meisten Fällen auf Unternehmen aus einer Vielzahl von Wirtschaftszweigen. Mit diesen Beihilfemaßnahmen wird unter anderem sichergestellt, dass bestimmte KMU und Unternehmen mittlerer Kapitalisierung Zugang zum erforderlichen Umfang und zur erforderlichen Form von Finanzmitteln für die Ausübung oder Weiterentwicklung ihrer jeweiligen Wirtschaftstätigkeiten haben. Die Kommission wird daher die Art der Unternehmen (KMU, kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung oder innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung) und die von der Risikofinanzierungsmaßnahme erfassten Wirtschaftszweige ermitteln.

3.1.2. Anreizeffekt

43. Risikofinanzierungsbeihilfen können nur dann als mit dem Binnenmarkt vereinbar erachtet werden, wenn sie einen Anreizeffekt haben. Die Kommission ist der Auffassung, dass Beihilfen ohne Anreizeffekt die Entwicklung des betreffenden Wirtschaftszweigs nicht fördern.

44. Ein Anreizeffekt liegt vor, wenn die Beihilfe den Beihilfeempfänger dazu veranlasst, sein Verhalten dahin gehend zu ändern, dass er Tätigkeiten aufnimmt, die er aufgrund eines Marktversagens ohne die Beihilfe nicht oder nur in geringerem Umfang ausüben würde. Auf der Ebene der beihilfefähigen Unternehmen liegt ein Anreizeffekt vor, wenn der Endempfänger durch die Beihilfe in die Lage versetzt wird, Finanzmittel zu mobilisieren, die andernfalls nicht in derselben Form, demselben Umfang oder zu demselben Zeitpunkt zur Verfügung gestanden hätten.

45. Risikofinanzierungsmaßnahmen müssen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebern einen Anreiz bieten, potenziell rentablen Unternehmen mehr Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, als es ohne die Maßnahmen der Fall wäre, und/oder zusätzliche Risiken auf sich zu nehmen. Es wird davon ausgegangen, dass eine Risikofinanzierungsmaßnahme einen Anreizeffekt hat, wenn sie zur Mobilisierung von Investitionen von Marktteilnehmern führt, sodass die Summe aller Finanzmittel, die den beihilfefähigen Unternehmen zur Verfügung gestellt werden, die Mittelausstattung der Maßnahme übersteigt. Ein zentrales Kriterium bei der Auswahl der Finanzintermediäre und Fondsmanager sollte daher deren Fähigkeit sein, zusätzliche private Investitionen zu mobilisieren.

46. Wenn direkt zahlungsfinanzierte Kreditinstrumente zur Refinanzierung bestehender Darlehen genutzt werden, wird nicht davon ausgegangen, dass sie einen Anreizeffekt haben; daher können Beihilfeelemente solcher Instrumente gemäß diesen Leitlinien nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.

47. Die Prüfung des Anreizeffekts ist eng mit der in Abschnitt 3.2.2 behandelten Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen verknüpft. Ob mit der Maßnahme die gewünschte Mobilisierung privater Mittel erzielt werden kann, hängt letztendlich von der Ausgestaltung der Maßnahme hinsichtlich der Risiko-Rendite-Teilung zwischen öffentlichen und privaten Investoren ab und ist auch eng mit der Frage verbunden, ob die Ausgestaltung der staatlichen Risikofinanzierungsbeihilfemaßnahme geeignet ist (siehe Abschnitt 3.2.3). Wenn die Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen ordnungsgemäß festgestellt und die Maßnahme in geeigneter Weise ausgestaltet worden ist, kann daher davon ausgegangen werden, dass ein Anreizeffekt vorliegt.

3.2. Zweite Voraussetzung: Vermeidung nachteiliger, dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufender Auswirkungen auf die Handelsbedingungen

48. Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV kann die Kommission Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansehen, jedoch nur, „soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“ .

49. Die Bewertung der negativen Auswirkungen auf den Binnenmarkt ist mit komplexen wirtschaftlichen und sozialen Beurteilungen verbunden. Die Kommission wird in diesem Abschnitt erläutern, wie sie ihren Ermessensspielraum in dieser Hinsicht ausüben wird.

50. Jede staatliche Beihilfemaßnahme führt naturgemäß zu Wettbewerbsverfälschungen und wirkt sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten aus. Um jedoch festzustellen, ob die wettbewerbsverfälschenden Auswirkungen der Beihilfe auf ein Minimum begrenzt sind, prüft die Kommission, ob die Beihilfe erforderlich (siehe Abschnitt 3.2.2), geeignet (siehe Abschnitt 3.2.3) und angemessen (siehe Abschnitt 3.2.4) ist. Um diese Überprüfung durchführen zu können, verlangt die Kommission von den Mitgliedstaaten, Nachweise in Form einer Ex-ante-Prüfung gemäß Abschnitt 3.2.1 vorzulegen.

51. Anschließend prüft sie die negativen Auswirkungen der fraglichen Risikofinanzierungsbeihilfe auf Wettbewerb und Handelsbedingungen. Im Einzelnen können Beihilfen im Bereich der Risikofinanzierung eine Verdrängung privater Investoren bewirken, wettbewerbsverfälschende Auswirkungen auf Ebene der Finanzintermediäre mit sich bringen, zu spezifischen Verfälschungen auf dem Produktmarkt führen und Verlagerungseffekte haben. Die Kommission prüft, welche negativen Auswirkungen die Beihilfe auf Wettbewerb und Handel hat, und wägt diese gegen die positiven Auswirkungen der Beihilfe ab (siehe Abschnitt 3.2.5). Fallen die positiven Auswirkungen stärker ins Gewicht als die negativen Auswirkungen, so sieht die Kommission die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar an.

52. Schließlich stellt die Kommission sicher, dass die Beihilfe ihren Transparenzanforderungen entspricht (siehe Abschnitt 3.2.6).

3.2.1. Grundlegende Elemente der Ex-ante-Prüfung, die der betreffende Mitgliedstaat der Kommission vorzulegen hat

53. Staatliche Beihilfen sind nur dann gerechtfertigt, wenn sie eine wesentliche Entwicklung bewirken können, die der Markt nicht selbst herbeiführen kann, z. B. wenn sie ein Marktversagen beheben oder ein anderes relevantes Hindernis für die Bereitstellung von Risikofinanzierungen oder Investitionen beseitigen.

54. Staatliche Beihilfen können erforderlich sein, um die Bereitstellung von Risikofinanzierungen zu erhöhen, wenn der Markt aus eigener Kraft entweder kein effizientes Ergebnis oder nicht rechtzeitig ein effizientes Ergebnis hervorbringen kann. Die Kommission ist der Auffassung, dass hinsichtlich des Zugangs von Unternehmensneugründungen, KMU oder Unternehmen mittlerer Kapitalisierung zu Finanzmitteln kein allgemeines Marktversagen besteht, sondern lediglich in Bezug auf bestimmte Gruppen von Unternehmensneugründungen, KMU und bestimmten Arten von Unternehmen mittlerer Kapitalisierung ein Marktversagen vorliegt, das insbesondere von dem spezifischen wirtschaftlichen Umfeld im betreffenden Mitgliedstaat sowie von ihrem Tätigkeitsbereich abhängig ist (in bestimmten Sektoren werden die Risiken möglicherweise überschätzt).

55. In Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung sind die Voraussetzungen festgelegt, unter denen davon ausgegangen wird, dass Risikofinanzierungsmaßnahmen auf geeignete und angemessene Weise ein Marktversagen beheben, gleichzeitig einen Anreizeffekt bieten und jegliche Wettbewerbsverfälschungen auf ein Minimum beschränken. Maßnahmen, die diese Voraussetzungen erfüllen, müssen nicht angemeldet werden und gelten als mit dem Binnenmarkt vereinbar.

56. Risikofinanzierungsmaßnahmen, die nicht die in Abschnitt 3 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, müssen angemeldet werden, damit die Kommission unter anderem beurteilen kann, ob ein Marktversagen oder ein anderes relevantes Hindernis für die Bereitstellung von Risikofinanzierungen vorliegt. Daher müssen die Mitgliedstaaten nachweisen, dass ein spezifisches Marktversagen oder ein anderes relevantes Hindernis besteht, das über die rechtliche Vermutung hinausgeht, auf der die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung beruht. Darüber hinaus muss die vorgeschlagene Risikofinanzierungsmaßnahme die in diesen Leitlinien festgelegten Vereinbarkeitskriterien erfüllen. Zu diesem Zweck sollte der Mitgliedstaat der Kommission eine eingehende Ex-ante-Prüfung oder gegebenenfalls eine Reihe von Bewertungen vorlegen.

57. Die eingehende Ex-ante-Prüfung muss sich auf objektive und aktuelle Nachweise sowie auf verfügbare bewährte Verfahren und Methoden (wie Schreibtischstudien, Befragungen, Online-Umfragen oder geeignete quantitative Methoden) stützen. Soweit möglich, müssen die Nachweise dann trianguliert und gegenseitig verstärkend genutzt werden, um die Schlussfolgerungen der Ex-ante-Prüfung zu untermauern. Die Ex-ante-Prüfung muss weniger als drei Jahre vor der Anmeldung der Risikofinanzierungsmaßnahme erfolgt sein und sollte vorzugsweise von einem unabhängigen Sachverständigen vorgenommen werden. Bei der Ex-ante-Prüfung sollten auch die mit ähnlichen Instrumenten und aus früheren Ex-ante-Prüfungen des Mitgliedstaats gewonnenen Erkenntnisse berücksichtigt werden. Bei der Erstellung der Ex-ante-Prüfung können die Mitgliedstaaten das vorhandene Beweismaterial, soweit relevant, zum Nachweis des Marktversagens heranziehen. Die Ex-ante-Prüfung sollte sich auf die jeweilige Art der Risikofinanzierung (zum Beispiel Eigenkapital oder nachrangige Verbindlichkeiten) konzentrieren, für die eine Beihilfemaßnahme vorgeschlagen wird.

58. Die vorgeschlagene Risikofinanzierungsmaßnahme sollte geeignet sein , um das angestrebte Ziel der Beihilfe zu erreichen. Infolgedessen müssen im Rahmen der Ex-ante-Prüfung die bestehenden und, wenn möglich, auch die geplanten Maßnahmen geprüft werden, mit denen dasselbe festgestellte Marktversagen behoben oder ein anderes relevantes Hindernis für die Bereitstellung von Risikofinanzierungen beseitigt werden soll, wobei auch der Wirksamkeit und Effizienz anderer Politikinstrumente Rechnung zu tragen ist. Der Mitgliedstaat muss nachweisen, dass das festgestellte Marktversagen oder andere relevante Hindernis durch andere Politikinstrumente, die keine staatlichen Beihilfen beinhalten, oder durch Maßnahmen, die in den Anwendungsbereich der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung fallen, nicht angemessen behoben bzw. beseitigt werden kann.

59. Staatliche Beihilfen müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Marktversagen oder anderen relevanten Hindernis stehen, das behoben bzw. beseitigt werden soll, um die einschlägigen politischen Ziele zu erreichen. Beihilfen zur Förderung der Bereitstellung von Risikofinanzierungen sollten daher auf das Minimum beschränkt sein, das unbedingt erforderlich ist, um das im Rahmen der Ex-ante-Prüfung festgestellte Marktversagen oder andere relevante Hindernis zu beheben bzw. zu beseitigen, ohne dass daraus ungerechtfertigte Vorteile für die Beihilfeempfänger entstehen. Bei Risikofinanzierungen, die die in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für jedes beihilfefähige Unternehmen festgelegte Obergrenze überschreiten, muss die Angemessenheit der Beihilfemaßnahme im Rahmen der Ex-ante-Prüfung ausführlicher dargelegt werden (siehe die Randnummern 64 und 65 dieser Leitlinien).

60. Wird die Risikofinanzierungsmaßnahme teilweise aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds oder dem Kohäsionsfonds finanziert, so kann der Mitgliedstaat die gemäß Artikel 37 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 oder Artikel 58 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2021/1060 erstellte Ex-ante-Prüfung (zum Teil) wiederverwenden. Die Kommission prüft anschließend, ob die vorgelegten Nachweise die Anforderungen dieser Leitlinien erfüllen. Wird eine Risikofinanzierungsmaßnahme ganz oder teilweise zur Unterstützung von Unternehmen, denen der Europäische Innovationsrat ( 48 ) kürzlich ein Exzellenzsiegel verliehen hat, zu Koinvestitionen mit dem Fonds des Europäischen Innovationsrats oder für Anschlussinvestitionen im Zusammenhang mit dem Accelerator-Programm ( 49 ) genutzt oder wird sie ganz oder teilweise für Unternehmen verwendet, die entweder an einer CASSINI-Maßnahme (CASSINI Business Accelerator oder Matchmaking) teilgenommen und die einschlägigen Evaluierungsschwellenwerte erreicht haben oder eine Investition aus der CASSINI-Fazilität für Start- und Wachstumsfinanzierung erhalten haben oder mit einem CASSINI-Preis ausgezeichnet wurden oder durch im Rahmen von Horizont Europa finanzierte weltraumbezogene Projekte gefördert wurden, was zu einer Unternehmensneugründung geführt hat, so wird die Kommission akzeptieren, dass das Qualitätssiegel und andere Nachweise aus dem vom Europäischen Investitionsrat durchgeführten Due-Diligence-Verfahren bzw. aus den bei CASSINI-Maßnahmen vorgesehenen Auswahlverfahren im Rahmen der Ex-ante-Prüfung verwendet werden.

61. Bei Risikofinanzierungsmaßnahmen, die nicht unter die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung fallen, muss in der Ex-ante-Prüfung die Art des Marktversagens oder sonstigen relevanten Hindernisses beschrieben und dessen Vorhandensein nachgewiesen werden, soweit es einen oder mehrere der folgenden Aspekte betrifft: a) bestimmte Kategorien von Zielunternehmen, die nicht sämtliche Beihilfefähigkeitskriterien der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung erfüllen (siehe Randnummer 32 Buchstaben a bis d); b) alternative Handelsplattformen, die die Voraussetzungen der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nicht erfüllen (siehe Randnummer 32 Buchstabe e); c) Finanzinstrumente, deren Ausgestaltungsparameter von den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung enthaltenen Vorgaben abweichen (siehe Randnummer 33 Buchstaben a, b und c); d) Steueranreize für Unternehmensinvestoren, einschließlich Finanzintermediäre oder deren Manager, die als Koinvestoren agieren (siehe Randnummer 33 Buchstabe d).

62. Bei der Ex-ante-Prüfung sollte die Art der betroffenen Unternehmen ermittelt werden, insbesondere in Bezug auf Alter oder Entwicklungsstand, Wirtschaftszweig und geografisches Tätigkeitsgebiet, und es sollte nachgewiesen werden, dass diese Unternehmen von einem spezifischen Marktversagen oder einem anderen relevanten Hindernis betroffen sind.

63. Bei Risikofinanzierungsmaßnahmen, die Finanzinstrumente betreffen, bei denen die Beteiligung unabhängiger privater Investoren unter den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegt (siehe Randnummer 33 Buchstabe a dieser Leitlinien), sollte im Rahmen der Ex-ante-Prüfung außerdem eine hinreichend detaillierte Bewertung der Höhe und der Struktur der bereitgestellten privaten Mittel für die Art des beihilfefähigen Unternehmens im relevanten geografischen Gebiet vorgenommen und nachgewiesen werden, dass das festgestellte Marktversagen oder andere relevante Hindernis nicht durch Maßnahmen behoben bzw. beseitigt werden kann, die alle in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für private Beteiligungen festgelegten Voraussetzungen erfüllen.

64. Darüber hinaus sollte bei Risikofinanzierungen, deren Höhe die in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für die einzelnen beihilfefähigen Unternehmen festgelegte Obergrenze übersteigt (siehe Randnummer 32 Buchstabe e dieser Leitlinien), in der Ex-ante-Prüfung auch die Finanzierungslücke quantifiziert werden (d. h. die Höhe des aufgrund des festgestellten Marktversagens oder anderen relevanten Hindernisses nicht gedeckten Finanzierungsbedarfs der beihilfefähigen Unternehmen). Aus der Prüfung muss hervorgehen, dass die Finanzierungslücke auf Ebene der beihilfefähigen Unternehmen die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegte Obergrenze übersteigt. Eine solche Quantifizierung sollte sich auf die verfügbaren bewährten Verfahren und Methoden stützen, anhand deren sich der Umfang des nicht gedeckten Finanzierungsbedarfs der Zielunternehmen abschätzen lässt.

65. Zur Quantifizierung der Finanzierungslücke müssen sowohl strukturelle als auch zyklische (d. h. krisenbedingte) Schwierigkeiten analysiert werden, die ein suboptimales privates Finanzierungsvolumen verursachen. Die Ex-ante-Prüfung muss insbesondere eine umfassende Analyse der Angebotsseite umfassen, in deren Rahmen die den beihilfefähigen Unternehmen zur Verfügung stehenden Finanzierungsquellen bewertet werden, wobei die Anzahl der im geografischen Zielgebiet tätigen Finanzintermediäre (unabhängig von dem Mitgliedstaat, in dem die jeweiligen Finanzintermediäre ihren Sitz haben), der Umstand, ob es sich um öffentliche oder private Intermediäre handelt, und das auf das relevante Marktsegment ausgerichtete Investitionsvolumen zu berücksichtigen sind. Bei der Prüfung der Nachfrageseite sollten die Anzahl der potenziell beihilfefähigen Unternehmen und die Durchschnittswerte der erforderlichen Finanzierungen berücksichtigt werden. Diese Analyse sollte sich auf Daten stützen, die die fünf Jahre vor der Anmeldung der Risikofinanzierungsmaßnahme abdecken, und die Erkenntnisse sollten nach Möglichkeit durch den Vergleich zwischen alternativen Datenquellen trianguliert werden.

66. Bei Regelungen, die sich ausschließlich an Unternehmensneugründungen und KMU vor ihrem ersten kommerziellen Verkauf richten, wird die Kommission die Anforderungen hinsichtlich der Ex-ante-Prüfung in verhältnismäßiger Weise anwenden, insbesondere in Bezug auf die verlangten Nachweise.

3.2.2. Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen

67. Staatliche Beihilfen sollten nur dann gewährt werden, wenn sie eine wesentliche Entwicklung bewirken können, die der Markt allein nicht herbeiführen kann. Die Frage, ob eine staatliche Beihilfe wirksam zu dem angestrebten Ziel beiträgt, kann erst beantwortet werden, nachdem das Problem ermittelt ist. Die Mitgliedstaaten sollten erläutern, wie das festgestellte Hindernis und insbesondere ein etwaiges Marktversagen, durch das die Bereitstellung ausreichender Risikofinanzierungen durch den Markt allein behindert wird, mit der Beihilfemaßnahme wirksam beseitigt bzw. behoben werden kann.

68. Risikofinanzierungsmaßnahmen sind nur dann gerechtfertigt, wenn sie auf ein spezifisches Marktversagen oder ein anderes relevantes Hindernis, das in der Ex-ante-Prüfung nachgewiesen wurde, ausgerichtet sind. Mit einem solchen Marktversagen oder Hindernis können nach Auffassung der Kommission insbesondere, jedoch nicht ausschließlich KMU konfrontiert sein, die sich in der Anfangsphase ihrer Entwicklung befinden und trotz ihrer Wachstumsaussichten nicht in der Lage sind, ihre Kreditwürdigkeit nachzuweisen oder Investoren zu vermitteln, dass ihre Geschäftspläne solide sind. Das Ausmaß eines solchen Marktversagens oder Hindernisses kann sowohl hinsichtlich der beeinträchtigten Unternehmen als auch in Bezug auf deren Kapitalerfordernisse je nach Sektor variieren. Sektoren, die von einem solchen Marktversagen oder Hindernis besonders betroffen sein können, sind High-Tech-, innovative grüne oder digitale Technologien. Der Markt kann aufgrund von Informationsasymmetrien unter Umständen Schwierigkeiten bei der Bewertung des Risiko-Rendite-Profils solcher Unternehmensneugründungen und KMU und ihrer Fähigkeit haben, risikobereinigte Renditen zu erzielen. Die Schwierigkeiten, denen diese KMU gegenüberstehen, wenn sie Informationen über die Qualität ihrer Projekte vermitteln wollen, die Tatsache, dass sie als risikobehaftet wahrgenommen werden, und ihre geringe Kreditwürdigkeit ziehen hohe Transaktions- und Agenturkosten nach sich und können die Risikoaversion der Investoren noch verstärken. Kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung können ähnlichen Schwierigkeiten gegenüberstehen und daher mit demselben Marktversagen oder Hindernis konfrontiert sein.

69. Daher muss die Risikofinanzierungsmaßnahme so konzipiert sein, dass das spezifische Marktversagen oder andere relevante Hindernis, das in der Ex-ante-Prüfung ermittelt wurde, insbesondere in Bezug auf die beihilfefähigen Unternehmen in der betreffenden Entwicklungsphase, im geografischen Zielgebiet und gegebenenfalls im betreffenden Wirtschaftszweig behoben bzw. beseitigt wird.

70. Um sicherzustellen, dass die an der Maßnahme beteiligten Finanzintermediäre das festgestellte Marktversagen angehen, muss ein Due-Diligence-Verfahren durchgeführt werden, um zu gewährleisten, dass die Investitionsstrategie kommerziell solide ist, sich auf die identifizierten politischen Ziele konzentriert und die festgelegten Beihilfefähigkeitskriterien und Finanzierungseinschränkungen berücksichtigt. Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten Finanzintermediäre auswählen, die nachweisen können, dass die von ihnen vorgeschlagene Investitionsstrategie wirtschaftlich solide ist und eine geeignete Risikodiversifizierungsstrategie umfasst, die sowohl auf Rentabilität als auch auf Effizienzgewinne aufgrund des Umfangs und der geografischen Verteilung der Investitionen abzielt.

3.2.2.1. Maßnahmen, die auf Kategorien von Unternehmen abzielen, die nicht in den Anwendungsbereich der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung fallen

71. In Bezug auf Beihilfen zur Erschließung von Finanzierungen ist der Anwendungsbereich der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung auf KMU begrenzt. Bestimmte Unternehmen, die in Bezug auf Mitarbeiterzahl, finanzielle Schwellenwerte oder beides nicht unter die Definition von KMU fallen, können jedoch ähnlichen Finanzierungsengpässen ausgesetzt sein.

a) Kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung

72. Die Einbeziehung kleiner Unternehmen mittlerer Kapitalisierung neben KMU in den Kreis der für Risikofinanzierungsmaßnahmen infrage kommenden Unternehmen kann insoweit gerechtfertigt sein, als privaten Investoren dadurch ein Anreiz geboten wird, in ein stärker diversifiziertes Portfolio mit verbesserten Eintritts- und Ausstiegsmöglichkeiten zu investieren. Die Einbeziehung von kleinen Unternehmen mittlerer Kapitalisierung in das Portfolio dürfte das Risiko auf Ebene des Portfolios verringern und damit für eine höhere Rentabilität sorgen. Aus diesem Grund könnte dies eine besonders wirksame Möglichkeit sein, institutionelle Investoren für Unternehmen zu gewinnen, die sich in der Anfangsphase ihrer Entwicklung befinden und stärker risikobehaftet sind.

73. Angesichts des Vorstehenden kann die Unterstützung von kleinen Unternehmen mittlerer Kapitalisierung gerechtfertigt sein, sofern die Ex-ante-Prüfung entsprechende angemessene wirtschaftliche Nachweise enthält. Bei ihrer Prüfung berücksichtigt die Kommission die Arbeits- und Kapitalintensität der Zielunternehmen sowie andere Kriterien, die die spezifischen finanziellen Schwierigkeiten widerspiegeln, denen kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung ausgesetzt sind (z. B. in Bezug auf ausreichende Sicherheiten für hohe Darlehen oder den erheblichen Bedarf an externem Kapital für Entwicklung und Expansion).

b) Innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung

74. Unter bestimmten Umständen können Unternehmen mittlerer Kapitalisierung auch mit finanziellen Engpässen konfrontiert sein, die denen von KMU vergleichbar sind. Dies kann etwa bei Unternehmen mittlerer Kapitalisierung der Fall sein, die FuE- und Innovationstätigkeiten durchführen und gleichzeitig eine Erstinvestition in Produktionsstätten vornehmen, einschließlich in Projekte zur Markteinführung, und deren Erfolgsbilanz potenziellen Investoren nicht ermöglicht, relevante Annahmen hinsichtlich der künftigen Marktaussichten der Ergebnisse derartiger Tätigkeiten zu treffen, da diese Märkte sich in der Entwicklung befinden oder ein fortgeschrittenes technologisches Element enthalten, dessen Risiko schwierig einzuschätzen ist (z. B. Luft- und Raumfahrt bzw. Verteidigung). In solchen Fällen kann es erforderlich sein, Risikofinanzierungsbeihilfen für innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung bereitzustellen, um ihre Produktionskapazitäten auf tragfähigen Umfang zu steigern, sodass sie in der Lage sind, sich private Finanzmittel selbst zu beschaffen. Darüber hinaus gilt die Feststellung in Abschnitt 3.2.2.1 Buchstabe a auch für innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung: Ihre Einbeziehung in ein Investitionsportfolio kann eine wirksame Möglichkeit für Finanzintermediäre darstellen, einem breiteren Spektrum potenzieller Investoren stärker diversifizierte Investitionsmöglichkeiten zu bieten.

c) KMU, die die erste Risikofinanzierung erhalten und bei denen die Dauer der gewerblichen Tätigkeit den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraum nicht überschreitet

75. Bestimmte Arten von Unternehmen können weiterhin als in ihrer Expansionsphase/frühen Wachstumsphase befindlich betrachtet werden, wenn sie, obwohl sie schon seit langer Zeit bestehen, ihr Potenzial zur Erwirtschaftung von Renditen noch nicht ausreichend nachweisen konnten oder ihre Erfolgsbilanz nicht hinreichend solide ist und keine Sicherheiten vorhanden sind. Dies kann in stark risikobehafteten Sektoren der Fall sein, etwa in den Bereichen Biotechnologie, Luft- und Raumfahrt und Verteidigung sowie in der Kultur- und Kreativwirtschaft, und möglicherweise auch allgemein bei innovativen KMU, einschließlich solcher, die sich auf grüne oder digitale Technologien konzentrieren oder soziale Innovationen verfolgen. ( 50 ) Darüber hinaus benötigen manche Unternehmen, die über ausreichendes internes Kapital zur Finanzierung ihrer ersten Tätigkeiten verfügen, erst zu einem späteren Zeitpunkt eine externe Finanzierung, z. B. wenn sie ihre Kapazität erhöhen und sich von einem kleinen Unternehmen zu einem größeren entwickeln wollen. Dies kann einen höheren Investitionsbetrag erfordern, der nicht aus eigenen Mitteln gedeckt werden kann.

76. Daher besteht die Möglichkeit, Maßnahmen vorzusehen, in deren Rahmen die Erstinvestition nach Ablauf des in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraums getätigt wird. Unter derartigen Umständen kann die Kommission fordern, dass auf der Grundlage der im Rahmen der Ex-ante-Prüfung vorlegten Nachweise, denen zufolge ein spezifisches Marktversagen vorliegt, das die einschlägigen Unternehmen beeinträchtigt, die Kategorien beihilfefähiger Unternehmen klar in der Maßnahme festgelegt werden.

d) Unternehmensneugründungen und KMU, die eine Risikofinanzierung in Höhe eines Betrags benötigen, der die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegte Obergrenze überschreitet

77. Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung legt einen maximalen Gesamtbetrag für die Risikofinanzierung pro beihilfefähigem Unternehmen, einschließlich Anschlussinvestitionen, fest. In bestimmten Wirtschaftszweigen, in denen die im Vorfeld entstehenden Forschungs- oder Investitionskosten relativ hoch sind, etwa in den Bereichen Luft- und Raumfahrt, Verteidigung, Biowissenschaften und grüne Technologie oder Energie, könnte dieser Betrag jedoch nicht ausreichen, um sämtliche notwendigen Investitionsrunden abzudecken und die Unternehmensneugründung oder das KMU auf einen tragfähigen Wachstumspfad zu führen. Unter bestimmten Umständen kann es daher gerechtfertigt sein, einen höheren Gesamtbetrag für Investitionen in beihilfefähige Unternehmen zuzulassen.

78. Insbesondere können mithilfe von Risikofinanzierungsmaßnahmen Risikofinanzierungen über den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten maximalen Gesamtbetrag hinaus unterstützt werden, sofern die geplanten Finanzmittel den Umfang und die Art der in der Ex-ante-Prüfung ermittelten und quantifizierten Finanzierungslücke im Hinblick auf die Zielwirtschaftszweige oder -gebiete widerspiegeln. In solchen Fällen wird die Kommission die kapitalintensive Natur der Zielsektoren und/oder die höheren Investitionskosten in bestimmten räumlichen Gebieten berücksichtigen.

e) Alternative Handelsplattformen, die die Voraussetzungen der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nicht erfüllen

79. Die Kommission erkennt an, dass alternative Handelsplattformen ein wichtiger Teil des Finanzmarkts für KMU sind, da sie sowohl frisches Kapital für KMU mobilisieren als auch den Ausstieg früherer Investoren ermöglichen. ( 51 ) In der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung wird die Bedeutung der Plattformen anerkannt, indem deren Tätigkeit durch Steueranreize für natürliche Personen, die in an diesen Plattformen notierte Unternehmen investieren, oder dadurch erleichtert wird, dass dem Betreiber der Plattform eine Anlaufbeihilfe zukommt, vorausgesetzt, der Betreiber der Plattform gilt als kleines Unternehmen und bestimmte Schwellenwerte werden nicht überschritten.

80. Bei den Betreibern alternativer Handelsplattformen muss es sich zum Zeitpunkt der Einrichtung der Plattform jedoch nicht unbedingt um kleine Unternehmen handeln. Auch könnte der nach der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung zulässige Höchstbetrag der Anlaufbeihilfe nicht ausreichen, um die Einrichtung der Plattform zu unterstützen. Um darüber hinaus ausreichende Ressourcen für die Einrichtung und Einführung neuer Plattformen zu mobilisieren, könnte es notwendig sein, Unternehmensinvestoren Steueranreize zu bieten. Schließlich besteht die Möglichkeit, dass die Plattform nicht nur KMU umfasst, sondern auch Unternehmen, die die in der Definition für KMU festgelegten Schwellenwerte überschreiten.

81. Daher kann es unter gewissen Umständen gerechtfertigt sein, Steueranreize für Unternehmensinvestoren zuzulassen, Betreiber von Plattformen zu unterstützen, bei denen es sich nicht um kleine Unternehmen handelt, Investitionen in die Einrichtung alternativer Handelsplattformen zu ermöglichen, die die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für Anlaufbeihilfen vorgesehenen Obergrenzen überschreiten, oder Beihilfen für alternative Handelsplattformen, bei denen die für den Handel zugelassenen Finanzinstrumente mehrheitlich von KMU begeben werden, zu gestatten. In solchen Fällen muss in der Ex-ante-Prüfung ein spezifisches Marktversagen oder anderes relevantes Hindernis nachgewiesen werden, das derartige Plattformen in dem räumlich relevanten Markt beeinträchtigt.

3.2.2.2. Maßnahmen, deren Gestaltungsparameter nicht mit der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung im Einklang stehen

a) Finanzinstrumente, bei denen die Beteiligung unabhängiger privater Investoren unter den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegt

82. Fälle von Marktversagen oder andere relevante Hindernisse, die Unternehmen in bestimmten Regionen oder Mitgliedstaaten beeinträchtigen, können noch ausgeprägter sein, wenn der Finanzmarkt für KMU in diesen Gebieten im Vergleich zu anderen Regionen desselben Mitgliedstaats, im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten oder im weltweiten Vergleich relativ schwach entwickelt ist. Dies kann insbesondere auf Mitgliedstaaten zutreffen, in denen kaum formale Risikokapitalkapitalinvestoren, Private Equity-Fonds oder Business Angels vertreten sind. Im Falle von Maßnahmen zur Überwindung solcher strukturellen Hindernisse kann die Kommission unter der in Randnummer 25 dieser Leitlinien dargelegten Voraussetzung eine Beteiligung unabhängiger privater Investoren, die unter den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegt, akzeptieren.

83. Darüber hinaus kann die Kommission auch Risikofinanzierungsmaßnahmen mit einer unter den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegenden Beteiligung unabhängiger privater Investoren akzeptieren, wenn ein ausgeprägteres Marktversagen oder ein anderes relevantes Hindernis vorliegt, das von dem Mitgliedstaat nachgewiesen wird, insbesondere wenn solche Maßnahmen speziell auf KMU vor ihrem ersten kommerziellen Verkauf oder in der Konzepterprobungsphase abzielen, vorausgesetzt, ein erheblicher Teil der mit der Investition verbundenen Risiken wird tatsächlich von den beteiligten privaten Investoren getragen.

b) Finanzinstrumente, bei denen die finanziellen Ausgestaltungsparameter über den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Obergrenzen liegen

84. Der Rechtsvorteil der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung ist denjenigen Maßnahmen vorbehalten, bei denen die asymmetrische Verlustteilung zwischen öffentlichen und privaten Investoren so ausgestaltet ist, dass der vom öffentlichen Investor übernommene Erstverlust begrenzt ist. Auch im Fall von Garantien begrenzt die Gruppenfreistellungsverordnung den Garantiesatz und die vom öffentlichen Investor übernommenen Gesamtverluste.

85. Unter bestimmten Umständen kann jedoch durch die Übernahme einer Finanzierungsposition mit höherem Risiko im Rahmen einer öffentlichen Finanzierung ermöglicht werden, dass private Investoren oder Kreditgeber zusätzliche Finanzierungen bereitstellen. Bei der Prüfung von Maßnahmen, deren finanzielle Parameter so ausgestaltet sind, dass die in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Obergrenzen überschritten werden, berücksichtigt die Kommission, wie in Abschnitt 3.2.3.2 dieser Leitlinien beschrieben, eine Reihe von Faktoren.

c) Finanzinstrumente, ausgenommen Garantien, bei denen die Auswahl der Investoren, Finanzintermediäre und ihrer Manager erfolgt, indem der Absicherung nach unten gegenüber einer asymmetrischen Gewinnverteilung der Vorzug gegeben wird

86. Im Einklang mit Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung muss die Auswahl der Finanzintermediäre, Investoren oder Fondsmanager auf Grundlage eines offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens erfolgen, wobei die mit der Maßnahme verfolgten politischen Ziele und die Art der finanziellen Parameter zur Verwirklichung dieser Ziele klar ausgeführt sind. Dies bedeutet, dass die Finanzintermediäre oder ihre Manager nach einem Verfahren nach Maßgabe der Richtlinie 2014/24/EU ausgewählt werden. Ist diese Richtlinie nicht anwendbar, so muss das Auswahlverfahren die größtmögliche Auswahl unter qualifizierten Finanzintermediären oder Fondsmanagern sicherstellen. Insbesondere muss ein solches Verfahren dem betreffenden Mitgliedstaat ermöglichen, die zwischen den Finanzintermediären oder Fondsmanagern und den potenziellen privaten Investoren ausgehandelten Bedingungen zu vergleichen, um sicherzustellen, dass die Risikofinanzierungsmaßnahme vor dem Hintergrund einer realistischen Investitionsstrategie mit einem möglichst geringen Beihilfeelement oder mit einer möglichst geringen Abweichung von Pari-Passu-Bedingungen private Investoren anzieht.

87. Nach Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung müssen die anwendbaren Auswahlkriterien für Manager auch die Anforderung enthalten, nach der bei Instrumenten, bei denen es sich nicht um Garantien handelt, der „Gewinnverteilung der Vorzug vor einer Absicherung nach unten“ gegeben wird, um die Gefahr zu mindern, dass ein Manager bei der Auswahl der Unternehmen, in die investiert wird, übermäßige Risiken eingeht. Auf diese Weise soll gewährleistet werden, dass unabhängig von der Form des im Rahmen der Maßnahme festgelegten Finanzinstruments jegliche privaten Investoren oder Kreditgebern gewährte Vorzugsbehandlung gegen das öffentliche Interesse abgewogen werden muss, das darin besteht, den Umlauf von gebundenen öffentlichen Mitteln und die langfristige finanzielle Tragfähigkeit der Maßnahme sicherzustellen.

88. In bestimmten Fällen kann es jedoch erforderlich sein, der Absicherung nach unten den Vorzug einzuräumen, insbesondere wenn die Maßnahme auf Unternehmensneugründungen oder bestimmte Sektoren abzielt, in denen die Ausfallrate von KMU hoch ist. Dies kann bei Maßnahmen der Fall sein, die auf Sektoren abzielen, in denen wesentliche technologische Hindernisse bestehen, oder auf Sektoren, in denen die Unternehmen stark von Einzelprojekten abhängig sind, die umfassende Vorabinvestitionen erfordern und ein hohes Risiko beinhalten, etwa im Luft- und Raumfahrt- und im Verteidigungsökosystem sowie in der Kultur- und Kreativwirtschaft. Eine Präferenz für Mechanismen zur Absicherung nach unten kann außerdem gerechtfertigt sein bei Maßnahmen, die über Dachfonds erfolgen und darauf abzielen, private Investoren auf dieser Ebene zu mobilisieren, oder bei Maßnahmen, die auf KMU vor ihrem ersten kommerziellen Verkauf oder in der Konzepterprobungsphase ausgerichtet sind.

d) Steueranreize für Unternehmensinvestoren, einschließlich Finanzintermediäre oder deren Manager, die als Koinvestoren agieren

89. Während die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung Steueranreize abdeckt, die unabhängigen privaten Investoren gewährt werden, bei denen es sich um natürliche Personen im Sinne des Artikels 2 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung handelt, die beihilfefähigen Unternehmensneugründungen und KMU direkt oder indirekt Risikofinanzierungen bereitstellen, können die Mitgliedstaaten es für angemessen halten, Maßnahmen einzuleiten, die ähnliche Anreize für unabhängige private Unternehmensinvestoren bieten. Der Unterschied besteht darin, dass Unternehmensinvestoren Unternehmen im Sinne des Artikels 107 AEUV sind. Die Maßnahme muss daher spezifischen Beschränkungen unterliegen (siehe die Abschnitte 3.2.3.3 und 3.2.4.2), damit gewährleistet ist, dass die Beihilfe auf Ebene der Unternehmensinvestoren verhältnismäßig bleibt und einen echten Anreizeffekt hat.

90. Finanzintermediäre und deren Manager dürfen von einem Steueranreiz nur insoweit profitieren, als sie als Koinvestoren oder Kokreditgeber auftreten. Im Hinblick auf die vom Finanzintermediär oder seinen Managern für die Umsetzung der Maßnahme erbrachten Dienstleistungen kann kein Steueranreiz gewährt werden.

3.2.3. Geeignetheit der Beihilfemaßnahme

91. Die geplante Beihilfemaßnahme muss ein geeignetes politisches Instrument zur Erreichung des angestrebten Ziels der Beihilfe sein, d. h. es darf keine Politik- oder Beihilfeinstrumente geben, die angemessener sind und den Wettbewerb weniger verfälschen und mit denen dasselbe Ergebnis erreicht werden kann.

3.2.3.1. Geeignetheit im Vergleich zu anderen Politik- und Beihilfeinstrumenten

92. Um das festgestellte Marktversagen oder andere relevante Hindernis zu beheben bzw. zu beseitigen und zur Erreichung der mit der Maßnahme verfolgten politischen Ziele beizutragen, muss die geplante Risikofinanzierungsmaßnahme ein geeignetes Instrument darstellen. Die Wahl der spezifischen Form der Risikofinanzierungsmaßnahme muss auf Grundlage der im Rahmen der Ex-ante-Prüfung von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Nachweise hinreichend gerechtfertigt sein.

93. In einem ersten Schritt prüft die Kommission, ob und inwieweit die Risikofinanzierungsmaßnahme im Vergleich zu anderen Politikinstrumenten zur Förderung der Bereitstellung von Risikofinanzierungen für beihilfefähige Unternehmen als geeignetes Instrument angesehen werden kann. Beihilfen sind nicht das einzige Politikinstrument, mit dem die Mitgliedstaaten die Bereitstellung von Risikofinanzierungen für beihilfefähige Unternehmen erleichtern können. Die Mitgliedstaaten können auch andere, ergänzende Politikinstrumente sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite einsetzen, etwa Regulierungsmaßnahmen zur Förderung des Funktionierens der Finanzmärkte, Maßnahmen zur Verbesserung des Geschäftsumfelds, Beratungsdienste zur Förderung der Investitionsbereitschaft oder öffentliche Investitionen, die mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang stehen.

94. In einem zweiten Schritt prüft die Kommission, ob die geplante Maßnahme besser geeignet ist als andere Beihilfeinstrumente, die zur Behebung bzw. Beseitigung desselben Marktversagens oder anderen relevanten Hindernisses dienen. In diesem Zusammenhang wird in der Regel davon ausgegangen, dass Finanzinstrumente den Wettbewerb weniger verfälschen als direkte Zuschüsse und daher besser geeignet sind. Staatliche Beihilfen zur Förderung der Bereitstellung von Risikofinanzierungen können jedoch in verschiedener Form gewährt werden, zum Beispiel als selektive Steueranreize oder Finanzinstrumente zu vergünstigten Konditionen, einschließlich einer ganzen Reihe von Beteiligungs-, Kredit- und Garantieinstrumenten mit unterschiedlichen Risiko-Rendite-Profilen, und es gibt verschiedene Bereitstellungsarten und Finanzierungsstrukturen, deren Geeignetheit von der Art der Zielunternehmen und der zu schließenden Finanzierungslücke abhängt. Die Kommission wird daher unter Berücksichtigung der Investitionsstrategie des Fonds prüfen, ob die Ausgestaltung der Maßnahme eine effiziente Finanzierungsstruktur bietet, um Nachhaltigkeit zu gewährleisten.

95. In diesem Zusammenhang wird die Kommission Maßnahmen positiv bewerten, an denen Fonds beteiligt sind, die hinsichtlich der Größe des Portfolios, der geografischen Abdeckung (insbesondere wenn sie in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind) und der Diversifikation des Portfolios hinreichend groß sind, da solche Fonds effizienter und daher im Vergleich zu kleineren Fonds für private Investoren attraktiver sein können. Bestimmte Dachfonds können diese Voraussetzungen erfüllen, sofern die Gesamtverwaltungskosten, die aus der Beteiligung von Finanzintermediären auf mehreren Ebenen entstehen, durch erhebliche Effizienzgewinne wettgemacht werden.

3.2.3.2. Voraussetzungen für die Feststellung der Geeignetheit von Finanzinstrumenten

96. Zur Feststellung der Geeignetheit von Finanzinstrumenten, deren Ausgestaltungsparameter nicht unter die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung fallen, berücksichtigt die Kommission die unter den Randnummern 97 bis 121 der vorliegenden Leitlinien festgelegten Voraussetzungen.

97. Erstens muss die Maßnahme zusätzliche Mittel von anderen Marktteilnehmern mobilisieren. Ein Mindestanteil unabhängiger privater Investitionen, der unter den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Sätzen liegt, ist nur dann gerechtfertigt, wenn in der Ex-ante-Prüfung ein ausgeprägteres Marktversagen oder anderes relevantes Hindernis festgestellt wurde (siehe hierzu Abschnitt 3.2.1). In diesem Zusammenhang sollte im Rahmen der Ex-ante-Prüfung darüber hinaus eine hinreichend detaillierte Bewertung der Höhe und der Struktur der bereitgestellten privaten Mittel für die Art des beihilfefähigen Unternehmens im relevanten geografischen Zielgebiet vorgenommen werden (siehe Randnummer 63). Ferner muss nachgewiesen werden, dass die Maßnahme zusätzliche private Mittel mobilisiert, die sonst entweder nicht oder aber in anderer Form, in anderem Umfang oder zu anderen Bedingungen bereitgestellt worden wären.

98. Bei Risikofinanzierungsmaßnahmen, die eigens auf Unternehmensneugründungen und KMU ausgerichtet sind, die noch auf keinem Markt tätig gewesen sind ( 52 ) , kann die Kommission akzeptieren, dass der Umfang der unabhängigen privaten Beteiligung unter den festgelegten Sätzen liegt. Alternativ dazu kann die Kommission bei diesen Zielunternehmen akzeptieren, dass die private Beteiligung nicht-unabhängiger Natur ist und beispielsweise vom Inhaber des begünstigten Unternehmens bereitgestellt wird. In hinreichend begründeten Fällen kann die Kommission unter Berücksichtigung der in der Ex-ante-Prüfung vorgelegten wirtschaftlichen Nachweise für das betreffende Marktversagen oder andere relevante Hindernis auch bei beihilfefähigen Unternehmen, bei denen die Dauer der gewerblichen Tätigkeit den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraum nicht überschreitet, einen geringeren als den in der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten Umfang der privaten Beteiligung akzeptieren.

99. Eine Risikofinanzierungsmaßnahme, die auf beihilfefähige Unternehmen ausgerichtet ist, bei denen die Dauer der gewerblichen Tätigkeit zum Zeitpunkt der ersten Risikofinanzierung den in Artikel 21 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung festgelegten beihilfefähigen Zeitraum überschreitet, muss angemessene Beschränkungen umfassen, etwa Fristen oder andere objektive Kriterien qualitativer Art, die sich auf die Entwicklungsphase der Zielunternehmen beziehen. Bei diesen Zielunternehmen verlangt die Kommission in der Regel eine private Beteiligung von mindestens 60 %.

100. Zweitens berücksichtigt die Kommission neben dem vorgesehenen Umfang der privaten Beteiligung auch die Risiko-Rendite-Teilung zwischen öffentlichen und privaten Investoren. In diesem Zusammenhang wird die Kommission Maßnahmen positiv bewerten, bei denen die Verluste zu gleichen Bedingungen (pari passu) zwischen den Investoren aufgeteilt und privaten Investoren nur Anreize durch Vorzugsrenditen geboten werden. Die Kommission wird gebührend berücksichtigen, dass bei schwerwiegenderen Marktversagen eine asymmetrische Verlustteilung erforderlich sein kann. Je mehr die Risiko-Rendite-Teilung der tatsächlichen Geschäftspraxis entspricht, desto wahrscheinlicher ist es grundsätzlich, dass die Kommission einen geringeren Umfang der privaten Beteiligung akzeptiert.

101. Drittens wird die Kommission die Ebene der Finanzierungsstruktur, auf der die Maßnahme private Investitionen mobilisieren soll, berücksichtigen. Auf der Ebene von Dachfonds kann die Fähigkeit, private Mittel zu mobilisieren, von einer umfassenderen Nutzung von Mechanismen zur Absicherung nach unten abhängen. Der übermäßige Einsatz solcher Mechanismen kann jedoch die Auswahl beihilfefähiger Unternehmen verzerren und zu ineffizienten Ergebnissen führen, wenn private Investoren auf der Basis einzelner Transaktionen auf der Ebene der Investition in das Unternehmen intervenieren.

102. Die Kommission kann bei der Prüfung, ob die Maßnahme in geeigneter Weise ausgestaltet ist, den Umfang des von den ausgewählten privaten Investoren getragenen Restrisikos im Verhältnis zu den vom öffentlichen Investor getragenen erwarteten und unerwarteten Verlusten sowie die Teilung der erwarteten Rendite zwischen dem öffentlichen Investor und den privaten Investoren berücksichtigen. Daher könnte auch ein anderes Risiko-Rendite-Profil akzeptiert werden, wenn dieses die Höhe der privaten Investitionen maximiert, ohne den gewinnorientierten Charakter der Investitionsentscheidung zu beeinträchtigen.

103. Viertens muss die genaue Art der Anreize in einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren zur Auswahl der Finanzintermediäre sowie der Fondsmanager oder Investoren bestimmt werden. Ebenso sollten sich Dachfondsmanager im Rahmen ihres Anlagemandats rechtsverbindlich dazu verpflichten müssen, die Vorzugsbedingungen, die auf der Ebene der Zielfonds gelten könnten, in einem wettbewerblichen Verfahren für die Auswahl beihilfefähiger Finanzintermediäre, Fondsmanager oder Investoren festzulegen.

104. Um die Notwendigkeit spezifischer finanzieller Bedingungen zur Ausgestaltung der Maßnahme zu belegen, kann von den Mitgliedstaaten der Nachweis verlangt werden, dass im Verfahren zur Auswahl privater Investoren alle Teilnehmer Bedingungen angestrebt haben, die nicht unter die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung fallen würden, oder dass die Ausschreibung zu keinem Ergebnis geführt hat.

105. Fünftens kann der Finanzintermediär oder der Fondsmanager parallel zu dem Mitgliedstaat investieren, solange die Bedingungen einer solchen Koinvestition mögliche Interessenkonflikte ausschließen. Der Finanzintermediär muss mindestens 10 % der Erstverlust-Tranche übernehmen. Eine solche Koinvestition könnte dazu beitragen sicherzustellen, dass Investitionsentscheidungen mit den einschlägigen politischen Zielen in Einklang gebracht werden. Die Fähigkeit des Managers, Investitionen aus eigenen Mitteln zu tätigen, kann eines der Auswahlkriterien darstellen.

106. Sechstens muss bei Risikofinanzierungsmaßnahmen, die Kreditinstrumente nutzen, ein Mechanismus vorgesehen sein, der gewährleistet, dass der Finanzintermediär den vom Staat erhaltenen Vorteil an die endbegünstigten Unternehmen weitergibt, zum Beispiel in Form niedrigerer Zinssätze, geringerer Besicherungsanforderungen oder einer Kombination aus beidem. Der Finanzintermediär kann den Vorteil auch dadurch weitergeben, dass er in Unternehmen investiert, die nach den internen Ratingkriterien des Finanzintermediärs zwar potenziell rentabel, aber in eine Risikoklasse einzustufen wären, in die er ohne die Risikofinanzierungsmaßnahme nicht investieren würde. Der Mechanismus für die Weitergabe muss eine geeignete Monitoringr