ENTSCHEIDUNG DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE

Nr. 216/14/COL

vom 28. Mai 2014

über die sechsundneunzigste Änderung der verfahrens- und materiellrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen durch Festlegung neuer Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften [2016/2051]

DIE EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE (im Folgenden „Überwachungsbehörde“) —

GESTÜTZT auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden „EWR-Abkommen“), insbesondere auf die Artikel 61 bis 63 und Protokoll 26 zu diesem Abkommen,

GESTÜTZT auf das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten über die Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (im Folgenden „Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommen“), insbesondere auf Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b und Artikel 24 sowie Teil I Artikel 1 des Protokolls 3 zu diesem Abkommen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Nach Artikel 24 des Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommens setzt die Überwachungsbehörde die Bestimmungen des EWR-Abkommens betreffend staatliche Beihilfen durch.

Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b des Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommens legt die Überwachungsbehörde Mitteilungen und Leitlinien in den im EWR-Abkommen geregelten Angelegenheiten fest, soweit das EWR-Abkommen oder das Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommen dies ausdrücklich vorsehen oder die Überwachungsbehörde dies für notwendig erachtet.

Am 4. April 2014 hat die Europäische Kommission die „Mitteilung der Kommission — Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften“ (1) veröffentlicht. In den genannten Leitlinien ist festgelegt, unter welchen Voraussetzungen die öffentliche Förderung von Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften eine staatliche Beihilfe bildet; darüber hinaus enthalten die Leitlinien die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit etwaiger staatlicher Beihilfen mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens. Sie werden ab dem 4. April 2014 angewendet und ersetzen ab diesem Tag die Luftfahrtleitlinien aus dem Jahr 1994 sowie die Luftfahrtleitlinien aus dem Jahr 2005 (2).

Diese Leitlinien sind von Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum.

Die EWR-Vorschriften für staatliche Beihilfen sind im gesamten Europäischen Wirtschaftsraum einheitlich anzuwenden, um die in Artikel 1 des EWR-Abkommens geforderte Homogenität zu erzielen.

Nach Ziffer II unter der Überschrift „ALLGEMEINES“ in Anhang XV des EWR-Abkommens legt die Überwachungsbehörde nach Konsultation der Europäischen Kommission neue Leitlinien fest, die den von der Europäischen Kommission erlassenen Leitlinien entsprechen.

Die neuen Leitlinien werden die derzeitigen Leitlinien für staatliche Beihilfen über die Finanzierung von Flughäfen und Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (3) ersetzen.

Die Europäische Kommission wurde konsultiert.

Die EFTA-Staaten wurden mit Schreiben vom 12. Mai 2014 konsultiert —

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die Leitlinien für staatliche Beihilfen werden durch Einfügung neuer Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften geändert. Die beigefügten neuen Leitlinien sind Bestandteil dieser Entscheidung.

Artikel 2

Nur der englische Text ist verbindlich.

(1) ABl. C 99 vom 4.4.2014, S. 3.

(2) Anwendung der Artikel 92 und 93 des EG-Vertrags sowie des Artikels 61 des EWR-Abkommens auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr (ABl. C 350 vom 10.12.1994, S. 5). Mitteilung der Kommission — Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (ABl. C 312 vom 9.12.2005, S. 1).

(3) Finanzierung von Flughäfen und Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (ABl. L 62 vom 6.3.2008, S. 30. und EWR-Beilage Nr. 12 vom 6.3.2008, S. 3).

ANHANG

LEITLINIEN FÜR STAATLICHE BEIHILFE FÜR FLUGHÄFEN UND LUFTVERKEHRSGESELLSCHAFTEN

INHALT

1. Einleitung: Beihilfepolitik im Luftverkehrssektor

2. Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen

2.1. Anwendungsbereich

2.2. Begriffsbestimmungen

3. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens

3.1. Begriff des Unternehmens und der wirtschaftlichen Tätigkeit

3.2. Einsatz staatlicher Mittel und Zurechenbarkeit an den Staat

3.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Auswirkung auf den Handel

3.4. Öffentliche Zuwendungen für Flughäfen und die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten

3.5. Finanzielle Beziehungen zwischen Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften

3.5.1. Vergleich mit dem Marktpreis

3.5.2. Ex-ante-Rentabilitätsanalyse

4. Öffentliche Förderung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

4.1. Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Flughafen- und Luftverkehrssektor

4.2. Vereinbarkeit von Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für DAWI mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens

5. Vereinbarkeit von Beihilfen nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens

5.1. Beihilfen für Flughäfen

5.1.1. Investitionsbeihilfen für Flughäfen

5.1.2. Betriebsbeihilfen für Flughäfen

5.2. Anlaufbeihilfen für Luftverkehrsgesellschaften

6. Beihilfen sozialer Art nach Artikel 61 Absatz 2 Buchstabe a des EWR-Abkommens

7. Kumulierung

8. Schlussbestimmungen

8.1. Jahresberichte

8.2. Transparenz

8.3. Überwachung

8.4. Bewertung

8.5. Zweckdienliche Maßnahmen

8.6. Anwendung

8.7. Überarbeitung

1. EINLEITUNG: BEIHILFEPOLITIK IM LUFTVERKEHRSSEKTOR

1. Als Bindeglied zwischen Menschen und zwischen Regionen spielt der Luftverkehr eine entscheidende Rolle für die Integration und die Wettbewerbsfähigkeit des Europäischen Wirtschaftsraums (im Folgenden „EWR“) sowie für deren Beziehungen zur übrigen Welt. Mit mehr als 15 Mio. gewerblichen Beförderungen im Jahr, 822 Mio. Passagieren, die 2011 an Flughäfen der Union landeten bzw. starteten, 150 Linienluftverkehrsgesellschaften, einem Netz von über 460 Flughäfen und 60 Flugsicherungsdiensten leistet der Luftverkehr einen wesentlichen Beitrag zur Wirtschaft der Union (1). Die Union profitiert von ihrer Stellung als globales Luftverkehrsdrehkreuz, wobei allein die Luftverkehrsgesellschaften und die Flughäfen im Jahr mehr als 140 Mrd. EUR zum Bruttoinlandsprodukt der Union beitragen. Rund 2,3 Mio. Menschen in der Union sind im Luftverkehr beschäftigt (2).

2. In der Strategie „Europa 2020“ (3) („EU 2020“) wird die Bedeutung der Verkehrsinfrastruktur im Rahmen der Unionsstrategie für nachhaltiges Wachstum im kommenden Jahrzehnt hervorgehoben. Die Kommission betonte in ihrem Weißbuch „Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum“ (4) insbesondere, dass die Internalisierung externer Effekte, die Beseitigung ungerechtfertigter Subventionen und ein freier und unverfälschter Wettbewerb ein wesentlicher Teil der Anstrengungen sind, Marktoptionen mit Nachhaltigkeitsanforderungen in Einklang zu bringen. Im „Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum“ wird auch die Bedeutung einer effizienten Nutzung der Ressourcen betont. In der Praxis muss der Verkehr weniger Energie und umweltfreundlichere Energie verbrauchen, eine moderne Infrastruktur besser nutzen und seine negativen Auswirkungen auf Klima und Umwelt, insbesondere wichtige Naturgüter wie Wasser, Land und Ökosysteme verringern.

3. Die schrittweise Vollendung des Binnenmarkts führte zur Beseitigung aller Geschäftsbeschränkungen für innerhalb des EWR operierende Luftverkehrsgesellschaften, so zum Beispiel hinsichtlich Strecken oder Flughäufigkeit und Preisfestsetzung. Seit der Liberalisierung des Luftverkehrs im Jahr 1997 (5) hat die Branche expandiert wie nie zuvor. Diese Expansion hat zu Wirtschaftswachstum und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beigetragen. Sie ebnete auch den Weg für das Aufkommen von Billigfluganbietern, die ein neues Geschäftsmodell haben, das auf kurzen Aufenthaltszeiten am Boden und einem sehr effizienten Flotteneinsatz beruht. Durch diese Entwicklung ist das Verkehrsaufkommen enorm gestiegen, wobei der Anteil der Billigfluganbieter seit 2005 rasch zunimmt. Im Jahr 2012 überstieg der Marktanteil der Billigfluganbieter (44,8 %) erstmals den der etablierten Luftverkehrsgesellschaften (42,4 %). Dieser Trend setzte sich im Jahr 2013 fort (Billigfluganbieter: 45,94 %, etablierte Luftverkehrsgesellschaften: 40,42 %).

4. Wenngleich die Flughäfen im EWR noch vorrangig in öffentlichem Eigentum stehen und vom Staat betrieben werden (6), ist derzeit eine zunehmende Beteiligung privater Unternehmen zu beobachten. Im vergangenen Jahrzehnt sind durch Teilprivatisierungen bestimmter Flughäfen sowie durch Wettbewerb um den Betrieb von Flughäfen in öffentlichem Eigentum, so u. a. auch von Regionalflughäfen, neue Märkte entstanden.

5. Kleinere Flughäfen stehen am häufigsten in öffentlichem Eigentum (7) und sind auch zur Finanzierung ihres Betriebs am häufigsten auf öffentliche Fördermittel angewiesen. Die Preise dieser Flughäfen werden häufig nicht auf der Grundlage von Markterwägungen und insbesondere soliden Ex-ante-Rentabilitätsaussichten festgesetzt, sondern vor allem unter Berücksichtigung lokaler oder regionaler Erwägungen. Unter den derzeitigen Marktbedingungen hängen die Rentabilitätsaussichten gewerblich betriebener Flughäfen nach wie vor in großem Maße vom Verkehrsaufkommen ab (8), wobei Flughäfen mit weniger als einer Million Passagiere im Jahr in der Regel Schwierigkeiten haben, ihre Betriebskosten zu decken. Folglich erhält die große Mehrheit der Regionalflughäfen regelmäßig staatliche Fördermittel.

6. Bestimmte Gebiete sind nach wie vor schlecht an den übrigen Teil des EWR angebunden, und große Drehkreuze immer häufiger überlastet (9). Gleichzeitig hat die Dichte der Regionalflughäfen in bestimmten Gebieten des EWR dazu geführt, dass bei der Flughafeninfrastruktur in Bezug auf die Passagiernachfrage und den Bedarf der Luftverkehrsgesellschaften erhebliche Überkapazitäten bestehen.

7. Das herkömmliche Tarifsystem an den meisten Flughäfen des EWR ist ein veröffentlichtes Flughafenentgeltsystem, das auf dem Passagieraufkommen und dem Flugzeuggewicht beruht (10). Die Entwicklung des Marktes und die enge Zusammenarbeit zwischen Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften haben jedoch allmählich den Weg für eine große Bandbreite an Geschäftspraktiken geebnet. Dazu zählt unter anderem der Abschluss langfristiger Verträge mit differenzierten Tarifen, die zuweilen erhebliche Anreize und Marketingunterstützung vorsehen, welche von den Flughäfen und/oder den lokalen Behörden an die Luftverkehrsgesellschaften gezahlt werden. Vor diesem Hintergrund könnten für den Betrieb von Flughäfen bereitgestellte öffentliche Mittel an Luftverkehrsgesellschaften weitergeleitet werden, um mehr gewerblichen Verkehr anzuziehen, was zu einer Verfälschung des Wettbewerbs auf den Luftverkehrsmärkten führen würde (11).

8. Die Kommission stellt in ihrer Mitteilung zur Modernisierung des EU-Beihilfenrechts (12) heraus, dass sich die Beihilfepolitik darauf konzentrieren sollte, die Gewährung von Beihilfen zu erleichtern, die gut konzipiert und auf Marktversagen bzw. auf im gemeinsamen Interesse liegende Ziele der Union ausgerichtet sind, und die Vergeudung öffentlicher Mittel zu vermeiden. Mit staatlichen Beihilfen kann unter bestimmten Voraussetzungen einem Versagen des Marktes entgegengewirkt werden, was dem effizienten Funktionieren der Märkte und der Wettbewerbsfähigkeit zugutekommt. In Fällen, in denen die Märkte zwar effizient funktionieren, die Ergebnisse aber unter kohäsionspolitischen Gesichtspunkten als nicht zufriedenstellend betrachtet werden, können staatliche Beihilfen eingesetzt werden, um ein besseres Marktergebnis im Sinne der Gleichheitserwägungen zu erreichen. Staatliche Beihilfen können jedoch auch negative Auswirkungen haben. So können sie den Wettbewerb zwischen Unternehmen verfälschen und den Handel zwischen EWR-Staaten in einem Maß beeinträchtigen, das den gemeinsamen Interessen des EWR zuwiderläuft. Mit der Beihilfenkontrolle im Flughafen- und Luftverkehrsbereich sollte daher ein nachhaltiger Einsatz öffentlicher Mittel für wachstumsorientierte Strategien gefördert werden. Wettbewerbsverfälschungen, die einen fairen Wettbewerb im Binnenmarkt untergraben würden, sollten hingegen begrenzt werden, insbesondere durch Vermeidung des Betriebs mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet und der Schaffung von Überkapazitäten.

9. Die Anwendung der Beihilfevorschriften auf Flughäfen und den Luftverkehr ist Teil der Bemühungen der Überwachungsbehörde, die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstumspotenzial der Flughafen- und der Luftverkehrsgesellschaftsbranche im EWR zu verbessern (13). Ein fairer Wettbewerb zwischen Luftverkehrsgesellschaften im EWR und zwischen Flughäfen im EWR ist sowohl für die Verwirklichung dieser Ziele als auch für den gesamten EWR-Abkommen von herausragender Bedeutung. Gleichzeitig können Regionalflughäfen sich sowohl für die lokale Entwicklung als auch für die Anbindung bestimmter Gebiete als wichtig erweisen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund positiver Verkehrsprognosen für den Luftverkehr im EWR.

10. Im Rahmen der allgemeinen Bestrebung, einen einheitlichen Luftverkehrsraum des EWR zu schaffen, nahm die Überwachungsbehörde im Jahr 2005 unter Berücksichtigung der Entwicklungen auf dem Markt Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (14) an (im Folgenden „Luftverkehrsleitlinien von 2005“). Darin waren die Voraussetzungen festgelegt, unter denen bestimmte Kategorien von Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften für mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt werden konnten. Sie ergänzten die Luftverkehrsleitlinien aus dem Jahr 1994 (15), die hauptsächlich Bestimmungen zur Umstrukturierung nationaler Luftverkehrsgesellschaften und zu Sozialbeihilfen zugunsten von Bürgern des EWR enthielten.

11. Die vorliegenden Leitlinien beschreiben die neue rechtliche und wirtschaftliche Situation hinsichtlich der öffentlichen Förderung von Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften und erläutern die Voraussetzungen, unter denen eine derartige öffentliche Förderung eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellen kann, sowie die Voraussetzungen, unter denen solche Beihilfen dann für nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt werden können. Die Prüfung der Überwachungsbehörde beruht auf ihrer Erfahrung und Beschlusspraxis sowie auf ihrer Analyse der aktuellen Marktbedingungen im Flughafen- und Luftverkehrsbereich. Ihr Ansatz in Bezug auf andere Infrastrukturen oder Wirtschaftsbereiche bleibt folglich unberührt. Die Überwachungsbehörde vertritt insbesondere die Auffassung, dass allein die Tatsache, dass ein Flughafenbetreiber staatliche Beihilfen erhält oder erhalten hat, nicht automatisch bedeutet, dass auch die Luftverkehrsgesellschaften, die seine Kunden sind, als Beihilfeempfänger einzustufen sind. Wenn die einer Luftverkehrsgesellschaft an einem bestimmten Flughafen gebotenen Bedingungen auch von einem gewinnorientierten Flughafenbetreiber geboten worden wären, kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Luftverkehrsgesellschaft ein Vorteil für die Zwecke der Beihilfevorschriften gewährt wird.

12. In Bezug auf öffentliche Förderung, die eine staatliche Beihilfe darstellt, vertritt die Überwachungsbehörde die Auffassung, dass bestimmte Kategorien von Beihilfen für Regionalflughäfen und Luftverkehrsgesellschaften, die diese Flughäfen nutzen, unter bestimmten Voraussetzungen gerechtfertigt sein können; dies gilt insbesondere für Beihilfen, die eingesetzt werden, um neue Dienstleistungen zu entwickeln und um einen Beitrag zur lokalen Anbindung bzw. wirtschaftlichen Entwicklung zu leisten. Dennoch sollte etwaigen Wettbewerbsverfälschungen auf den betroffenen Märkten Rechnung getragen werden. Zulässig sein können nur staatliche Beihilfen, die angemessen und erforderlich sind, um ein Ziel von gemeinsamem Interesse voranzubringen.

13. In diesem Zusammenhang sollte betont werden, dass Betriebsbeihilfen grundsätzlich eine stark wettbewerbsverfälschende Art der Beihilfe darstellen und nur unter außergewöhnlichen Umständen genehmigt werden können. Die Überwachungsbehörde vertritt die Auffassung, dass Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften ihre Betriebskosten in der Regel selbst tragen sollten. Die allmähliche Entstehung einer neuen Marktsituation, wie unter den Randnummern 3 bis 7 beschrieben, erklärt die vor der Annahme dieser Leitlinien verbreitete Gewährung von Betriebsbeihilfen für Regionalflughäfen seitens des Staates. Vor diesem Hintergrund können bestimmte Kategorien von Betriebsbeihilfen für Flughäfen während eines Übergangszeitraums unter bestimmten Voraussetzungen weiterhin gerechtfertigt sein, um den Luftverkehrssektor in die Lage zu versetzen, sich an die neue Marktsituation anzupassen. Wie unter Randnummer 5 dargelegt, lassen die verfügbaren Daten und der Branchenkonsens unter den derzeitigen Marktbedingungen auf einen Zusammenhang zwischen der finanziellen Situation eines Flughafens und seinem Verkehrsaufkommen schließen, wobei der Finanzierungsbedarf bei kleineren Flughäfen in der Regel im Verhältnis größer ist. Angesichts ihres Beitrags zur wirtschaftlichen Entwicklung und zum territorialen Zusammenhalt im EWR sollten die Betreiber kleinerer Regionalflughäfen daher Zeit für eine Anpassung an die neue Marksituation erhalten. Diese Anpassung könnte zum Beispiel durch eine allmähliche Erhöhung der Flughafenentgelte für die Luftverkehrsgesellschaften, durch Einführung von Rationalisierungsmaßnahmen, durch Differenzierung ihrer Geschäftsmodelle oder durch Gewinnung neuer Luftverkehrsgesellschaften und Kunden für ihre ungenutzten Kapazitäten erfolgen.

14. Am Ende des Übergangszeitraums sollten Flughäfen keine Betriebsbeihilfen mehr erhalten; sie sollten ihren Betrieb aus eigenen Mitteln finanzieren. Während ein Ausgleich für ungedeckte Betriebskosten für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bei kleinen Flughäfen oder zur Gewährleistung der Anbindung der Gebiete mit besonderen Bedürfnissen möglich bleiben sollte, dürften die durch diese Leitlinien hervorgerufenen Marktänderungen bewirken, dass Flughäfen ihre Kosten decken können, so wie es auch in anderen Wirtschaftszweigen der Fall ist.

15. Die Entwicklung neuen Luftverkehrs sollte grundsätzlich auf stichhaltigen wirtschaftlichen Argumenten beruhen. Luftverkehrsgesellschaften sind jedoch ohne entsprechenden Anreiz nicht immer bereit, das Risiko einzugehen, neue Strecken ab unbekannten kleinen Flughäfen, die sich noch nicht bewährt haben, zu eröffnen. Deshalb können Luftverkehrsgesellschaften während des Übergangszeitraums und sogar nach dem Übergangszeitraum unter bestimmten Voraussetzungen Anlaufbeihilfen erhalten, wenn dadurch der erforderliche Anreiz für die Luftverkehrsgesellschaften geschaffen wird, neue Strecken ab Regionalflughäfen einzurichten, die Mobilität der Bürger des EWR durch Einrichtung von Zugangspunkten zu Flügen innerhalb des EWR erhöht wird und die regionale Entwicklung gefördert wird. Da abgelegene Gebiete durch ihre schlechte Anbindung benachteiligt sind, finden auf Anlaufbeihilfen für Strecken ab diesen Gebieten flexiblere Kriterien für die Beurteilung der beihilferechtlichen Vereinbarkeit Anwendung.

16. Daher dürfte die Zuteilung von Flughafenkapazitäten an Luftverkehrsgesellschaften sich allmählich effizienter (d. h. nachfrageorientierter) gestalten, und der Bedarf an öffentlichen Fördermitteln für Flughäfen dürfte mit der Zunahme privater Investitionen abnehmen. Wenn für ein Gebiet ein echter Verkehrsbedarf und positive Externalitäten festgestellt werden können, sollten Investitionsbeihilfen für Flughäfen jedoch auch nach dem Übergangszeitraum noch zulässig sein; durch Beihilfehöchstintensitäten soll dabei EWR-weit ein fairer Wettbewerb gewährleistet werden.

17. Vor diesem Hintergrund wird mit diesen Leitlinien ein neuer Ansatz für die Prüfung der Vereinbarkeit von Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens eingeführt: a) Während in den Luftverkehrsleitlinien von 2005 die Frage der Investitionsbeihilfen offen blieb, sind in den vorliegenden geänderten Leitlinien die zulässigen Beihilfehöchstintensitäten in Abhängigkeit von der Größe des Flughafens festgelegt. b) Bei großen Flughäfen mit einem Verkehrsaufkommen von über 5 Mio. Passagieren im Jahr sollten Investitionsbeihilfen grundsätzlich jedoch nicht nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c für mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt werden, es sei denn unter sehr außergewöhnlichen Umständen, wie etwa der Standortverlagerung eines bestehenden Flughafens, wo die Erforderlichkeit einer staatlichen Maßnahme durch ein eindeutiges Marktversagen gekennzeichnet ist, und unter Berücksichtigung der außergewöhnlichen Umstände, des besonderen Umfangs der Investition und der begrenzten Wettbewerbsverfälschungen. c) Die für Investitionsbeihilfen zulässigen Höchstintensitäten können bei Flughäfen in abgelegenen Gebieten um bis zu 20 % erhöht werden. d) Während eines Übergangszeitraums von 10 Jahren können Betriebsbeihilfen für Regionalflughäfen nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c für mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt werden. Nach einem Zeitraum von vier Jahren wird die Überwachungsbehörde jedoch die Rentabilitätsaussichten von Flughäfen mit weniger als 700 000 Passagieren im Jahr neu bewerten, um zu prüfen, ob für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Betriebsbeihilfen für diese Flughäfen mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens besondere Vorschriften festgelegt werden sollten.

18. Darüber hinaus wurden die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit von Anlaufbeihilfen für Luftverkehrsgesellschaften mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens gestrafft und an die jüngsten Marktentwicklungen angepasst.

19. Die Überwachungsbehörde wird einen ausgewogenen Ansatz anwenden, der in Bezug auf die verschiedenen Geschäftsmodelle von Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften neutral ist und der den Wachstumsperspektiven des Luftverkehrs, dem Bedarf an regionaler Entwicklung und Anbindung sowie den positiven Auswirkungen des Geschäftsmodells der Billigfluganbieter auf die Entwicklung mancher Regionalflughäfen Rechnung trägt. Gleichzeitig ist ein allmählicher Übergang zu einem marktorientierten Ansatz jedoch zweifellos gerechtfertigt. Abgesehen von begründeten Ausnahmefällen sollten Flughäfen in der Lage sein, ihre Betriebskosten zu decken, und sollten öffentliche Investitionen für den Bau rentabler Flughäfen, die der Nachfrage von Luftverkehrsgesellschaften und Passagieren entsprechen, eingesetzt werden. Verfälschungen des Wettbewerbs zwischen Flughäfen und zwischen Luftverkehrsgesellschaften sowie der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet sollten vermieden werden. Dieser ausgewogene Ansatz sollte transparent, gut verständlich und leicht anwendbar sein.

20. Diese Leitlinien gelten unbeschadet der Pflicht der EFTA-Staaten, das EWR-Recht einzuhalten. Um zu verhindern, dass die Investition Umweltschäden zur Folge hat, müssen die EFTA-Staaten insbesondere die Beachtung der Umweltvorschriften des EWR, einschließlich gegebenenfalls, der Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen, und das Vorliegen aller einschlägigen Genehmigungen sicherstellen.

2. ANWENDUNGSBEREICH UND BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

2.1. Anwendungsbereich

21. Die in diesen Leitlinien dargelegten Grundsätze gelten für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften (16). Sie werden im Einklang mit anderen Leitlinien des EWR im Bereich staatlicher Beihilfen, mit anderen Vorschriften des EWR-Abkommens, mit auf der Grundlage des EWR-Abkommens angenommenen abgeleiteten Rechtsvorschriften und mit anderen Leitlinien des EWR im Bereich staatlicher Beihilfen angewandt (17).

22. Bestimmte Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften sind auf den Frachtverkehr spezialisiert. Die Erfahrung der Überwachungsbehörde mit der Prüfung der beihilferechtlichen Vereinbarkeit von Beihilfen für auf den Frachtverkehr spezialisierte Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften ist noch nicht so umfangreich, als dass sie ihre Beschlusspraxis in Form spezifischer Kriterien für die Vereinbarkeit solcher Beihilfen mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens zusammenfassen könnte. Für diese Kategorien von Unternehmen wird die Überwachungsbehörde die in Abschnitt 5 dargelegten allgemeinen Grundsätze für die Vereinbarkeit mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens auf der Grundlage von Einzelfallanalysen anwenden.

23. Die Überwachungsbehörde wird die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (18), die Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014-2020 (19) bzw. etwaige spätere Leitlinien für Regionalbeihilfen nicht für staatliche Beihilfen für Flughafeninfrastruktur anwenden.

24. Die vorliegenden Leitlinien ersetzen die Luftverkehrsleitlinien von 1994 und 2005.

2.2. Begriffsbestimmungen

25. Für die Zwecke dieser Leitlinien bezeichnet: 1. „Beihilfe“: eine Maßnahme, die alle Voraussetzungen des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens erfüllt; 2. „Beihilfeintensität“: die in Prozent der beihilfefähigen Kosten ausgedrückte Gesamtbeihilfehöhe, beide Werte ausgedrückt in Kapitalwert zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung vor Abzug von Steuern und anderen Abgaben; 3. „Luftverkehrsgesellschaft“: jede Luftverkehrsgesellschaft mit gültiger, von einem EWR-Staat oder einem Mitglied des gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums nach der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (20) erteilter Betriebsgenehmigung; 4. „Flughafenentgelt“: einen Preis bzw. eine Abgabe, die zugunsten des Flughafens von den Flughafennutzern erhoben wird für die Nutzung von Einrichtungen und Dienstleistungen, die ausschließlich vom Flughafen erbracht werden und mit der Landung, dem Start, der Beleuchtung und dem Abstellen von Luftfahrzeugen sowie mit der Abfertigung von Passagieren und Fracht zusammenhängen, einschließlich Entgelte oder Gebühren für Bodenabfertigungsdienste und Gebühren für zentralisierte Bodenabfertigungsinfrastruktur; 5. „Flughafeninfrastruktur“: Infrastruktur und Ausrüstung für die Erbringung von Flughafendienstleistungen durch den Flughafen für Luftverkehrsgesellschaften und die verschiedenen Dienstleister; der Begriff umfasst Start- und Landebahnen, Terminals, Vorfeldflächen, Rollbahnen, zentralisierte Bodenabfertigungsinfrastruktur sowie alle anderen Einrichtungen, die die Erbringung von Flughafendienstleistungen direkt unterstützen; er umfasst nicht Infrastruktur und Ausrüstung, die in erster Linie für nicht luftverkehrsbezogene Tätigkeiten wie Pkw-Parkplätze, Verkaufsräume und Restaurants benötigt wird; 6. „Flughafen“: eine Einheit oder Gruppe von Einheiten, die die wirtschaftliche Tätigkeit des Erbringens von Flughafendienstleistungen für Luftverkehrsgesellschaften ausübt; 7. „Flughafeneinnahmen“: die Einnahmen aus Flughafenentgelten abzüglich der Marketingunterstützung oder anderer Anreize, die der Flughafen den Luftverkehrsgesellschaften bietet, unter Berücksichtigung der Einnahmen aus nicht luftverkehrsbezogenen (und nicht öffentlich geförderten) Tätigkeiten, mit Ausnahme von öffentlichen Fördermitteln, und Ausgleichsleistungen für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug oder Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse; 8. „Flughafendienstleistungen“: Dienstleistungen, die ein Flughafen oder eine seiner Tochtergesellschaften für Luftverkehrsgesellschaften erbringt, um die Abfertigung von Luftfahrzeugen von der Landung bis zum Start sowie von Fluggästen und Fracht zu gewährleisten, damit Luftverkehrsgesellschaften Luftverkehrsdienstleistungen erbringen können, einschließlich die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten und die Bereitstellung zentralisierter Bodenabfertigungsinfrastruktur; 9. „durchschnittliches jährliches Passagieraufkommen“: Berechnungsgrundlage sind die ankommenden und abfliegenden Passagiere während der beiden Geschäftsjahre, die dem Geschäftsjahr der Anmeldung der Beihilfe bzw. bei nicht angemeldeten Beihilfen der Bewilligung der Beihilfe vorausgehen; 10. „Kapitalkosten“: die Wertminderung der beihilfefähigen Investitionskosten für Flughafeninfrastruktur und -ausrüstung einschließlich der damit verbundenen Finanzierungskosten; 11. „Kapitalkosten-Finanzierungslücke“: den Kapitalwert der Differenz zwischen den im Laufe der Lebensdauer der Anlageinvestition anfallenden positiven und negativen Zahlungsströmen (einschließlich Investitionskosten); 12. „Einzugsgebiet eines Flughafens“: eine räumliche Marktabgrenzung, die in der Regel bei 100 Kilometern oder rund 60 Minuten Reisezeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug vorgenommen wird. Das Einzugsgebiet eines bestimmten Flughafens muss dieser Abgrenzung jedoch nicht entsprechen und ist unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Flughafens festzulegen. Größe und Gestalt des Einzugsgebiets variieren von einem Flughafen zum anderen und hängen von verschiedenen Merkmalen des Flughafens ab, so z. B. vom Geschäftsmodell, dem Standort und den bedienten Zielflughäfen; 13. „Finanzierungskosten“: die Kosten in Verbindung mit der Fremd- und Eigenkapitalfinanzierung der beihilfefähigen Kosten für die Investition. Anders ausgedrückt: Bei den Finanzierungskosten handelt es sich um den Anteil an den gesamten Zins- und Eigenkapitalkosten, der auf die Finanzierung beihilfefähiger Kosten für die Investition entfällt, wobei die Finanzierung von Betriebskapital, Investitionen in nicht luftverkehrsbezogene Tätigkeiten und andere Investitionsvorhaben nicht berücksichtigt werden; 14. „Tag der Bewilligung der Beihilfe“: den Tag, an dem der EFTA-Staat eine rechtsverbindliche, vor einem nationalen Gericht einklagbare Zusage für die Bewilligung der Beihilfe gegeben hat; 15. „beihilfefähige Investitionskosten“: die Kosten in Verbindung mit Investitionen in Flughafeninfrastruktur, einschließlich Planungskosten; nicht beihilfefähig sind hingegen Investitionskosten für nicht luftverkehrsbezogene Tätigkeiten Investitionskosten für Bodenabfertigungsausrüstung für Bodenabfertigungsdienste, normale Instandhaltungskosten und Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug; 16. „Bodenabfertigungsdienste“: an Flughäfen für die Flughafennutzer erbrachte Dienste im Sinne des Anhangs der Richtlinie 96/67/EG und späterer Rechtsvorschriften über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen; 17. „Hochgeschwindigkeitszug“: einen Zug, der Geschwindigkeiten von über 200 km/h erreichen kann; 18. „Investitionsbeihilfe“: eine Beihilfe zur Finanzierung von Anlagevermögen, insbesondere zur Deckung der Kapitalkosten-Finanzierungslücke; 19. „Kapitalwert“: die Differenz zwischen den während der Lebensdauer der Investition anfallenden positiven und negativen Zahlungsströmen, die (auf der Grundlage der Kapitalkosten) auf ihren Barwert abgezinst werden, d. h. die erwartete normale Kapitalrendite, die das Unternehmen bei anderen vergleichbaren Investitionsvorhaben zugrunde legt, bzw., falls diese nicht verfügbar ist, die Kapitalkosten des Unternehmens insgesamt oder die in der Flughafenbranche allgemein erwartete Renditen; 20. „nicht luftverkehrsbezogene Tätigkeiten“: gewerbliche Dienstleistungen für Luftverkehrsgesellschaften oder andere Nutzer des Flughafens, so z. B. Nebendienstleistungen für Passagiere, Spediteure oder andere Dienstleister, die Vermietung von Büro- und Verkaufsräumen, Pkw-Parkplätze und Hotels; 21. „Betriebsbeihilfen“: Beihilfen zur Deckung der „operativen Finanzierungslücke“, sowohl in Form eines vorab gezahlten Beihilfebetrags als auch in der Form einer in regelmäßigen Tranchen ausgezahlten Beihilfe zur Deckung erwarteter Betriebskosten (regelmäßige Pauschalzahlungen); 22. „Betriebskosten“: die mit der Erbringung von Flughafendienstleistungen verbundenen Kosten eines Flughafens; dazu gehören Kostenkategorien wie Personalkosten, Kosten für fremdvergebene Dienstleistungen, Kommunikation, Abfallentsorgung, Energie, Instandhaltung, Mieten und Verwaltung, jedoch weder Kapitalkosten, Marketingunterstützung bzw. andere Anreize, die der Flughafen den Luftverkehrsgesellschaften bietet, noch Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug; 23. „operative Finanzierungslücke“: die operativen Verluste des Flughafens in dem betreffenden Zeitraum, die auf der Grundlage der Kapitalkosten auf ihren Barwert abgezinst werden, d. h. den (als Kapitalwert ausgedrückten) Betrag, um den die Einnahmen des Flughafens seine Betriebskosten unterschreiten; 24. „angemessene Gewinnspanne“: eine Kapitalrendite, z. B. gemessen als interner Zinsfuß (Internal Rate of Return — IRR), der von dem Unternehmen in der Regel für Investitionen mit vergleichbarem Risiko erwartet wird; 25. „Regionalflughafen“: einen Flughafen mit bis zu 3 Mio. Passagieren im Jahr; 26. „abgelegene Gebiete“: Inseln im Hoheitsgebiet eines EFTA-Staats und Gebiete mit geringer Bevölkerungsdichte; 27. „Gebiete mit geringer Bevölkerungsdichte“: NUTS-II-Gebiete mit weniger als 8 Einwohnern pro km2 oder NUTS-III-Gebiete mit weniger als 12,5 Einwohnern pro km2 (auf der Grundlage der Daten von Eurostat zur Bevölkerungsdichte); 28. „Beginn der Arbeiten“: entweder den Beginn der Bauarbeiten für die Investition oder die erste verbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Ausrüstung oder eine andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht, wobei der früheste dieser Zeitpunkte maßgebend ist; Vorarbeiten, wie die Einholung von Genehmigungen und Vorstudien zur Durchführbarkeit, gelten nicht als Beginn der Arbeiten.

3. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE IM SINNE DES ARTIKELS 61 ABSATZ 1 DES EWR-ABKOMMENS

3.1. Begriff des Unternehmens und der wirtschaftlichen Tätigkeit

26. Nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens gelten die Beihilfevorschriften nur, wenn der Empfänger ein „Unternehmen“ ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden „das Gericht“) umfasst der Begriff des Unternehmens jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (21). Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die im Angebot von Waren und Dienstleistungen auf einem Markt besteht (22). Der wirtschaftliche Charakter einer Tätigkeit als solcher hängt nicht davon ab, ob mit der Tätigkeit Gewinne erzielt werden (23).

27. Es steht nun fest, dass die Erbringung von Verkehrsdiensten für Passagiere und/oder Unternehmen durch Luftverkehrsgesellschaften eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. In den Luftverkehrsleitlinien von 1994 hieß es jedoch noch: „Der Bau oder Ausbau von Infrastrukturanlagen (z. B. Flughäfen, Autobahnen und Brücken) ist eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme, die von der Kommission nicht gemäß den Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen kontrolliert werden kann.“ Im Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (24) stellten die Gerichte der Union entgegen dieser Aussage fest, dass auch der Betrieb eines Flughafens, der in der Bereitstellung von Flughafendienstleistungen für Luftverkehrsgesellschaften und die verschiedenen Dienstleister besteht, eine wirtschaftliche Tätigkeit bildet. In seinem Urteil in der Rechtssache Flughafen Leipzig/Halle (25) stellte das Gericht klar, dass der Betrieb eines Flughafens eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt, von der die Tätigkeit des Baus einer Flughafeninfrastruktur nicht losgelöst werden kann.

28. Was in der Vergangenheit durchgeführte Finanzierungsmaßnahmen betrifft, ist es aufgrund der allmählichen Entwicklung der Marktkräfte in der Flughafenbranche (26) nicht möglich, ein genaues Datum zu bestimmen, ab dem der Betrieb eines Flughafens zweifelsfrei als wirtschaftliche Tätigkeit hätte betrachtet werden sollen. Die Gerichte der Union haben den bei Flughafentätigkeiten eingetretenen Wandel jedoch anerkannt. In der Rechtssache Flughafen Leipzig/Halle stellte das Gericht fest, dass die Anwendbarkeit der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf die Finanzierung von Flughafeninfrastruktur ab dem Jahr 2000 nicht mehr von vornherein auszuschließen war (27). Deshalb müssen Betrieb und Bau von Flughafeninfrastruktur ab dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (12. Dezember 2000) als der Beihilfenkontrolle unterliegend betrachtet werden.

29. Aufgrund der vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris bestehenden Unsicherheit konnte der Staat hingegen zu Recht davon ausgehen, dass die Finanzierung von Flughafeninfrastruktur keine staatliche Beihilfe darstellte, sodass derartige Maßnahmen nicht bei der Überwachungsbehörde angemeldet werden mussten. Daraus folgt, dass die Überwachungsbehörde derartige Finanzierungsmaßnahmen, deren Bewilligung (28) vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris erfolgte, nicht mehr auf der Grundlage der Beihilfevorschriften infrage stellen kann (29).

30. Maßnahmen, die gewährt wurden, bevor in der Lufthafenbranche Wettbewerb aufkam, bildeten zum Zeitpunkt ihrer Gewährung keine staatlichen Beihilfen, könnten aber als bestehende Beihilfen nach Teil II Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommen betrachtet werden, sofern die Voraussetzungen des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens erfüllt sind.

31. Die Einheit oder die Gruppe von Einheiten, die die wirtschaftliche Tätigkeit der Erbringung von Flughafendienstleistungen für Luftverkehrsgesellschaften ausübt, das heißt die Abfertigung von Luftfahrzeugen von der Landung bis zum Start sowie von Fluggästen und Fracht, damit Luftverkehrsgesellschaften Flugverkehrsdienstleistungen erbringen können (30), wird als „Flughafen“ bezeichnet (31). Ein Flughafen bietet Luftverkehrsgesellschaften eine Reihe von Dienstleistungen (im Folgenden „Flughafendienstleistungen“) gegen Bezahlung („Flughafenentgelte“) an. Wenngleich der genaue Umfang der von Flughäfen erbrachten Dienstleistungen sowie die Bezeichnung der Entgelte als „Gebühren“ oder „Steuern“ innerhalb des EWR unterschiedlich sind, stellt die Erbringung von Flughafendienstleistungen für Luftverkehrsgesellschaften gegen Flughafenentgelte in allen EFTA-Staaten eine wirtschaftliche Tätigkeit dar.

32. Der Rechts- und Regulierungsrahmen, dem Eigentum und Betrieb der einzelnen Flughäfen unterliegen, ist im EWR von Flughafen zu Flughafen verschieden. Insbesondere Regionalflughäfen werden häufig in enger Zusammenarbeit mit dem Staat betrieben. Vor diesem Hintergrund hat der Gerichtshof geurteilt, dass unter bestimmten Voraussetzungen die Auffassung vertreten werden kann, dass mehrere Einheiten zusammen eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben und damit eine wirtschaftliche Einheit bilden (32). In Bezug auf den Luftverkehr vertritt die Überwachungsbehörde die Ansicht, dass eine erhebliche Beteiligung an der Geschäftsstrategie eines Flughafens, z. B. durch direkten Abschluss von Vereinbarungen mit Luftverkehrsgesellschaften oder durch Festsetzung von Flughafenentgelten, einen starken Hinweis darauf darstellt, dass die jeweilige Einheit, allein oder gemeinsam mit anderen, die wirtschaftliche Tätigkeit des Betreibens des Flughafens ausübt (33).

33. Zusätzlich zu den genannten Flughafendienstleistungen kann ein Flughafen für Luftverkehrsgesellschaften oder andere Nutzer des Flughafens auch andere gewerbliche Dienstleistungen erbringen, wie etwa verbundene Dienstleistungen für Passagiere, Spediteure oder andere Dienstleister (z. B. die Vermietung von Räumlichkeiten an Geschäfts- und Restaurantbetreiber, Parkplatzbetreiber usw.). Diese wirtschaftlichen Tätigkeiten werden zusammen als „nicht luftverkehrsbezogene Tätigkeiten“ bezeichnet.

34. Nicht alle Tätigkeiten eines Flughafens sind jedoch notwendigerweise wirtschaftlicher Art (34). Da die Einstufung einer Einheit als Unternehmen sich stets auf eine bestimmte Tätigkeit bezieht, muss zwischen den Tätigkeiten eines bestimmten Flughafens unterschieden und festgestellt werden, in welchem Maße diese Tätigkeiten wirtschaftlicher Art sind. Übt ein Flughafen sowohl wirtschaftliche als auch nichtwirtschaftliche Tätigkeiten aus, ist er nur bezüglich der wirtschaftlichen Tätigkeiten als Unternehmen zu betrachten.

35. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, gehören Tätigkeiten, für die normalerweise der Staat aufgrund seiner hoheitlichen Befugnisse zuständig ist, nicht zu den Tätigkeiten wirtschaftlicher Art und unterliegen im Allgemeinen nicht den Vorschriften über staatliche Beihilfen (35). Auf einem Flughafen werden z. B. Tätigkeiten in den Bereichen Flugsicherung, Polizei, Zoll, Brandbekämpfung, die zum Schutz der zivilen Luftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen erforderlichen Tätigkeiten und Investitionen in die zur Durchführung dieser Tätigkeiten erforderliche Infrastruktur und Ausrüstung im Allgemeinen als nichtwirtschaftliche Tätigkeiten eingestuft (36).

36. Öffentliche Fördermittel für derartige nichtwirtschaftliche Tätigkeiten stellen keine staatlichen Beihilfen dar, sollten aber strikt auf den Ausgleich der durch sie entstehenden Kosten begrenzt werden und dürfen nicht stattdessen zur Finanzierung anderer Tätigkeiten verwendet werden (37). Jede Überkompensation von im Zusammenhang mit nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten angefallenen Kosten seitens des Staates kann eine staatliche Beihilfe darstellen. Übt ein Flughafen neben seinen wirtschaftlichen Tätigkeiten auch nichtwirtschaftliche Tätigkeiten aus, sind getrennte Kostenrechnungen erforderlich, um eine Übertragung öffentlicher Mittel zwischen den nichtwirtschaftlichen und den wirtschaftlichen Tätigkeiten zu verhindern.

37. Öffentliche Fördermittel für nichtwirtschaftliche Tätigkeiten dürfen nicht zu einer ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen Flughäfen führen. Der ständigen Rechtsprechung zufolge liegt ein Vorteil vor, wenn der Staat Unternehmen von mit deren wirtschaftlichen Tätigkeiten verbundenen Kosten befreit (38). Wenn in einer bestimmten Rechtsordnung Verkehrsflughäfen bestimmte mit dem Betrieb eines Flughafens verbundene Kosten tragen müssen, während dies bei anderen Verkehrsflughäfen nicht der Fall ist, könnte letzteren unabhängig von der Frage, ob diese Kosten sich auf eine Tätigkeit beziehen, die im Allgemeinen als Tätigkeit nichtwirtschaftlicher Art eingestuft wird, ein Vorteil gewährt werden.

3.2. Einsatz staatlicher Mittel und Zurechenbarkeit an den Staat

38. Die Übertragung staatlicher Mittel kann auf unterschiedliche Weise erfolgen, z. B. im Wege von Direktzuschüssen, Steuerermäßigungen (39), zinsvergünstigten Darlehen oder in Form anderer finanzieller Vorzugskonditionen. Staatliche Mittel kommen auch dann zum Einsatz, wenn der Staat eine Sachleistung oder einen Vorteil in Form subventionierter Dienste (40), z. B. Flughafendienstleistungen, gewährt. Staatliche Mittel können auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene eingesetzt werden (41). Auch Zuwendungen aus Fonds der Union gelten als staatliche Mittel, wenn ihre Gewährung im Ermessen eines EFTA-Staats liegt (42).

39. Selbst wenn der Staat in der Lage ist, ein öffentliches Unternehmen zu kontrollieren und einen beherrschenden Einfluss auf dessen Tätigkeiten auszuüben, kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht ohne weiteres angenommen werden, dass diese Kontrolle in einem konkreten Fall tatsächlich ausgeübt wird (43). Daher muss geprüft werden, ob von öffentlichen Unternehmen gewährte Maßnahmen dem Staat zuzurechnen sind. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Zurechenbarkeit einer Beihilfemaßnahme eines öffentlichen Unternehmens an den Staat aus einem Komplex von Indizien abgeleitet werden kann, die sich aus den Umständen des konkreten Falles und aus dem Kontext ergeben, in dem die jeweilige Maßnahme ergangen ist (44).

40. Vor diesem Hintergrund handelt es sich bei den Mitteln eines öffentlichen Flughafens um öffentliche Mittel. Folglich kann ein öffentlicher Flughafen einer Luftverkehrsgesellschaft, die den Flughafen nutzt, eine Beihilfe gewähren, wenn die Entscheidung über die Gewährung der Maßnahme dem Staat zuzurechnen ist und die übrigen Voraussetzungen nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens erfüllt sind. Ferner urteilte der Gerichtshof, dass die Frage, ob eine Beihilfe unmittelbar durch den Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilfe errichtete oder beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt wird, für ihre Einstufung als staatliche Beihilfe irrelevant ist (45).

3.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Auswirkung auf den Handel

41. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs verfälscht finanzielle Unterstützung den Wettbewerb, soweit sie die Position eines Unternehmens gegenüber seinen Wettbewerbern stärkt (46).

42. Wenn ein von einem EFTA-Staat gewährter Vorteil die Stellung eines Unternehmens gegenüber seinen Wettbewerbern auf einem bestimmten Markt eines EFTA-Staats stärkt, so ist im Allgemeinen davon auszugehen, dass der Handel zwischen EFTA-Staaten durch den Vorteil beeinträchtigt wird (47).

43. Der Wettbewerb zwischen Flughäfen lässt sich anhand der Auswahlkriterien der Luftverkehrsgesellschaften beurteilen, und zwar insbesondere durch Vergleich von Faktoren wie der Art der erbrachten Flughafendienstleistungen und ihre Nutzer, Bevölkerung bzw. wirtschaftliche Tätigkeit, Überlastung, Anbindung im Landverkehr sowie Höhe der Entgelte und allgemeine Geschäftsbedingungen für die Inanspruchnahme von Flughafeninfrastruktur und -dienstleistungen. Die Höhe der Entgelte ist ein Schlüsselfaktor, da einem Flughafen gewährte öffentliche Zuwendungen dazu verwendet werden könnten, die Flughafenentgelte künstlich niedrig zu halten, um so Luftfahrtgesellschaften zu gewinnen. Dies kann erhebliche Wettbewerbsverfälschungen zur Folge haben.

44. Die Überwachungsbehörde stellt ferner fest, dass Flughäfen in Bezug auf den Betrieb der Flughafeninfrastruktur im Wettbewerb stehen; dies gilt auch für Lokal- und Regionalflughäfen. Öffentliche Zuwendungen für Flughäfen können daher den Wettbewerb auf den Märkten für das Betreiben von Flughafeninfrastruktur verfälschen. Ferner können sowohl öffentliche Zuwendungen für Flughäfen als auch öffentliche Zuwendungen für Luftverkehrsgesellschaften den Wettbewerb verfälschen und sich auf den Handel auf Luftverkehrsmärkten im EWR auswirken. Schließlich kann auch der intermodale Wettbewerb durch öffentliche Zuwendungen für Flughäfen oder Luftverkehrsgesellschaften beeinträchtigt werden.

45. Der Gerichtshof stellte in seinem Urteil in der Rechtssache Altmark (48) fest, dass auch öffentliche Zuwendungen, die einem Unternehmen gewährt werden, das ausschließlich örtliche oder regionale Verkehrsdienste erbringt, sich auf den Handel zwischen EWR-Staaten auswirken können, da die Erbringung von Verkehrsdiensten durch dieses Unternehmen dadurch beibehalten oder ausgeweitet werden kann, sodass sich die Möglichkeit der in anderen EFTA-Staaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Verkehrsdienste zu erbringen, verringern. Selbst bei Gewährung eines geringen Beihilfebetrags bzw. bei Gewährung öffentlicher Zuwendungen an ein vergleichsweise kleines Unternehmen ist eine Beeinträchtigung des Handels zwischen EWR-Staaten nicht ausgeschlossen. Folglich kann die öffentliche Förderung von Flughäfen oder Luftverkehrsgesellschaften, die Dienste an diesen Flughäfen betreiben, den Handel zwischen EWR-Staaten beeinträchtigen.

3.4. Öffentliche Zuwendungen für Flughäfen und die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten

46. Nach Artikel 125 des EWR-Abkommens lässt das Abkommen die Eigentumsordnung in den verschiedenen EWR-Staaten unberührt. Die EWR-Staaten dürfen demzufolge Unternehmen besitzen und führen und von öffentlichen oder privaten Unternehmen Aktien erwerben oder sich anderweitig an ihnen beteiligen.

47. In diesen Leitlinien wird deshalb weder nach der Rechtsform der Beihilfeempfänger noch nach ihrer Zugehörigkeit zum öffentlichen oder privaten Sektor unterschieden. Jede Bezugnahme auf Luftverkehrsgesellschaften und Flughäfen oder Betreiberunternehmen schließt automatisch sämtliche Rechtsformen ein.

48. Ob ein Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil erhalten hat, wird anhand des sogenannten Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten geprüft. Die Prüfung sollte auf den zum Zeitpunkt der Gewährung der öffentlichen Zuwendung verfügbaren Informationen und vorhersehbaren Entwicklungen beruhen und nicht auf einer Analyse, die sich auf eine spätere Situation gründet (49).

49. Erhält ein Flughafen öffentliche Mittel, so prüft die Überwachungsbehörde folglich, ob die Zuwendungen eine Beihilfe darstellen, indem sie der Frage nachgeht, ob ein privater Wirtschaftsbeteiligter in einer vergleichbaren Lage auf der Grundlage der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik (50) derartige Zuwendungen gewährt hätte. Öffentliche Zuwendungen, die zu normalen Marktbedingungen gewährt werden, sind nicht als staatliche Beihilfen anzusehen (51).

50. Der Gerichtshof urteilte ferner, dass das Verhalten eines öffentlichen Kapitalgebers mit dem eines privaten Kapitalgebers verglichen werden kann, der sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten (52) über die gesamte Lebensdauer der Investition leiten lässt. Diese Erwägungen gelten ganz besonders für Infrastrukturinvestitionen, die häufig erhebliche finanzielle Mittel erfordern und erst nach vielen Jahren eine positive Rendite abwerfen können. Bei Rentabilitätsbewertungen eines Flughafens müssen die Flughafeneinnahmen berücksichtigt werden.

51. Was die öffentliche Förderung von Flughäfen betrifft, sollte die Prüfung der Übereinstimmung mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten auf der Grundlage solider Ex-ante-Rentabilitätsaussichten für die die Förderung gewährende Einheit erfolgen (53). Zu diesem Zweck verwendete Prognosen des Verkehrsaufkommens sollten realistisch sein und einer angemessenen Sensitivitätsanalyse unterworfen werden. Das Fehlen eines Wirtschaftsplans deutet darauf hin, dass der Wirtschaftsbeteiligte möglicherweise nicht marktwirtschaftlich gehandelt hat (54). Bei Fehlen eines Wirtschaftsplans können die EFTA-Staaten Analysen oder interne Unterlagen des Staates oder des betreffenden Flughafens vorlegen, aus denen eindeutig hervorgeht, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten einer vor der Gewährung der öffentlichen Zuwendung durchgeführten Analyse zufolge eingehalten wurde.

52. Flughäfen können für die Förderung der lokalen Entwicklung oder Anbindung eine wichtige Rolle spielen. Bei der Prüfung der Einhaltung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten dürfen regionale oder politische Erwägungen jedoch keine Berücksichtigung finden (55). Hingegen kann bei der Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens diesen Erwägungen unter bestimmten Voraussetzungen Rechnung getragen werden.

3.5. Finanzielle Beziehungen zwischen Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften

53. Stehen einem Flughafen öffentliche Mittel zur Verfügung, so kann eine Beihilfe für eine den Flughafen nutzende Luftverkehrsgesellschaft grundsätzlich ausgeschlossen werden, wenn die Beziehung zwischen dem Flughafen und der Luftverkehrsgesellschaft mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang steht. Der Fall ist dies in der Regel, wenn: a) der für die Flughafendienstleistungen erhobene Preis dem Marktpreis entspricht (vgl. Abschnitt 3.5.1) oder b) durch eine Ex-ante-Analyse aufgezeigt werden kann, dass die Vereinbarung zwischen Flughafen und Luftverkehrsgesellschaft einen positiven inkrementellen Beitrag zum Gewinn des Flughafens leisten wird (vgl. Abschnitt 3.5.2).

3.5.1. Vergleich mit dem Marktpreis

54. Ob eine Luftverkehrsgesellschaft eine Beihilfe erhält, lässt sich unter anderem dadurch feststellen, dass geprüft wird, ob der einer bestimmten Luftverkehrsgesellschaft vom Flughafen berechnete Preis dem Marktpreis entspricht. Auf der Grundlage der verfügbaren einschlägigen Marktpreise kann ein geeigneter Referenzwert ermittelt werden. Dabei ist Randnummer 60 Rechnung zu tragen.

55. Zur Ermittlung eines Referenzwertes muss zunächst eine ausreichende Zahl vergleichbarer Flughäfen ausgewählt werden können, die unter normalen Marktbedingungen vergleichbare Dienstleistungen erbringen.

56. In dieser Hinsicht stellt die Überwachungsbehörde fest, dass derzeit die weitaus meisten Flughäfen im EWR zur Deckung von Investitions- und Betriebskosten öffentliche Zuwendungen erhalten. Die meisten dieser Flughäfen können nur bei öffentlicher Förderung auf dem Markt bestehen.

57. In öffentlichem Eigentum stehende Flughäfen werden vom Staat traditionell als Infrastruktur zur Förderung der lokalen Entwicklung und nicht als im Einklang mit den Regeln des Marktes tätige Unternehmen betrachtet. Die Preise dieser Flughäfen werden deshalb häufig nicht auf der Grundlage von Markterwägungen und insbesondere soliden Ex-ante-Rentabilitätsaussichten festgesetzt, sondern vor allem unter Berücksichtigung sozialer oder regionaler Erwägungen.

58. Selbst wenn manche Flughäfen private Eigentümer haben oder unabhängig von sozialen oder regionalen Erwägungen privat betrieben werden, können die von ihnen berechneten Preise durch die von den die Mehrheit bildenden öffentlich geförderten Flughäfen berechneten Preise stark beeinflusst werden, da die Luftverkehrsgesellschaften bei ihren Verhandlungen mit den in privatem Eigentum stehenden oder privat betriebenen Flughäfen die Preise der öffentlich geförderten Flughäfen berücksichtigen.

59. Vor diesem Hintergrund hat die Überwachungsbehörde starke Zweifel, dass zum jetzigen Zeitpunkt ein geeigneter Referenzwert ermittelt werden kann, der die Feststellung eines tatsächlichen Marktpreises für von Flughäfen angebotene Dienste erlauben würde. Dies kann sich in Zukunft ändern, insbesondere sobald die Beihilfevorschriften uneingeschränkte Anwendung auf die öffentliche Förderung von Flughäfen finden.

60. In jedem Falle sollten zur Ermittlung geeigneter Referenzwerte nach Auffassung der Überwachungsbehörde die Flughafenentgelte (abzüglich der der Luftverkehrsgesellschaft in Form von Marketingunterstützung, Nachlässen oder sonstigen Anreizen gewährten Vorteilen) einer ausreichenden Zahl von „Vergleichsflughäfen“ verglichen werden, deren Betreiber sich wie marktwirtschaftlich handelnde Wirtschaftsbeteiligte verhalten. Insbesondere sollten folgende Indikatoren verwendet werden: a) Verkehrsaufkommen, b) Art des Verkehrs (Geschäfts- oder Privatreise oder Zielflughafen beim Hinflug), die relative Bedeutung des Frachtverkehrs und die relative Bedeutung der Einnahmen aus den nicht luftverkehrsbezogenen Tätigkeiten des Flughafens, c) Art und Umfang der erbrachten Flughafendienstleistungen, d) Nähe des Flughafens zu einer Großstadt, e) Einwohnerzahl im Einzugsgebiet des Flughafens, f) Wohlstand im Umfeld (Pro-Kopf-BIP), g) verschiedene geografische Gebiete, aus denen Passagiere gewonnen werden könnten.

3.5.2. Ex-ante-Rentabilitätsanalyse

61. Zum jetzigen Zeitpunkt ist nach Auffassung der Überwachungsbehörde die Ex-ante-Analyse des inkrementellen Zuwachses der Rentabilität das am besten geeignete Kriterium für die Bewertung von Vereinbarungen, die Flughäfen mit einzelnen Luftverkehrsgesellschaften schließen.

62. In diesem Zusammenhang ist die Preisdifferenzierung nach Auffassung der Überwachungsbehörde eine übliche Geschäftspraxis, sofern sie mit allen anderen einschlägigen wettbewerbs- und sektorspezifischen Vorschriften im Einklang steht (56). Eine derartige differenzierte Preispolitik sollte jedoch kommerziell gerechtfertigt sein, damit sie dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten entspricht (57).

63. Nach Auffassung der Überwachungsbehörde können zwischen Luftverkehrsgesellschaften und einem Flughafen geschlossene Vereinbarungen als mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang stehend betrachtet werden, wenn sie von einem Ex-ante-Standpunkt aus betrachtet inkrementell zur Rentabilität des Flughafens beitragen. Der Flughafen sollte bei der Aufsetzung einer Vereinbarung mit einer Luftverkehrsgesellschaft (z. B. individueller Vertrag oder allgemeine Flughafenentgelt-Regelung) aufzeigen, dass er während der Laufzeit der Vereinbarung in der Lage ist, die Kosten aus der Vereinbarung mit einer angemessenen Gewinnmarge (58) auf der Grundlage solider mittelfristiger Aussichten (59) zu decken.

64. Bei der Beurteilung der Frage, ob eine von einem Flughafen mit einer Luftverkehrsgesellschaft geschlossene Vereinbarung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten entspricht, sollten neben den Flughafenentgelten (abzüglich eventueller Nachlässe, Marketingunterstützung oder Anreizsysteme) auch die durch die Tätigkeiten der Luftverkehrsgesellschaft voraussichtlich generierten Einnahmen aus nicht luftverkehrsbezogenen Tätigkeiten berücksichtigt werden (60). Ebenso sollten alle inkrementellen Kosten, die dem Flughafen im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der Luftverkehrsgesellschaft am Flughafen voraussichtlich entstehen, berücksichtigt werden (61). Diese inkrementellen Kosten könnten alle Ausgaben- bzw. Investitionskategorien umfassen, wie zum Beispiel inkrementelle Personal-, Ausrüstungs- und Investitionskosten, die durch die Präsenz der Luftverkehrsgesellschaft am Flughafen entstehen. Wenn der Flughafen zum Beispiel ein Terminal oder andere Einrichtungen insbesondere aufgrund der Bedürfnisse einer bestimmten Luftverkehrsgesellschaft neu errichten oder ausbauen muss, sollten die entsprechenden Kosten bei der Berechnung der inkrementellen Kosten berücksichtigt werden. Kosten, die der Flughafen unabhängig von der Vereinbarung mit der Luftverkehrsgesellschaft in jedem Falle zu tragen hätte, sollten in die Prüfung der Einhaltung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten hingegen nicht einbezogen werden.

65. Wenn ein Flughafenbetreiber eine mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbare Beihilfe erhalten hat, wird der sich aus dieser Beihilfe ergebende Vorteil nicht an eine bestimmte Luftverkehrsgesellschaft (62) weitergegeben, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Die Infrastruktur steht allen Luftverkehrsgesellschaften offen (63) (dies umfasst Infrastruktur, die mit besonders hoher Wahrscheinlichkeit von bestimmten Kategorien wie Billigfluganbietern oder Chartergesellschaften genutzt wird) und ist nicht an eine bestimmte Luftverkehrsgesellschaft gebunden, und die Luftverkehrsgesellschaften zahlen Tarife, die mindestens die unter Randnummer 64 definierten inkrementellen Kosten abdecken. Ferner wären etwaige staatliche Beihilfen, die den Luftverkehrsgesellschaften unter diesen Voraussetzungen möglicherweise gewährt worden sind, nach Auffassung der Überwachungsbehörde mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar, und zwar aus denselben Gründen, aus denen Beihilfen auf Ebene des Flughafens mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar sind. Wenn ein Flughafenbetreiber eine mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens unvereinbare Investitionsbeihilfe erhält, wird der sich aus dieser Beihilfe ergebende Vorteil nicht an eine bestimmte Luftverkehrsgesellschaft weitergegeben, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Die Infrastruktur steht allen Luftverkehrsgesellschaften offen und ist nicht an eine bestimmte Luftverkehrsgesellschaft gebunden, und die Luftverkehrsgesellschaften zahlen Tarife, die mindestens die unter Randnummer 64 definierten inkrementellen Kosten abdecken. Die Überwachungsbehörde vertritt die Auffassung, dass eine Begünstigung der Luftverkehrsgesellschaftsbranche oder anderer Nutzer unter diesen Voraussetzungen zwar nicht ausgeschlossen werden kann, aber nicht zu Rückforderungen von bestimmten Luftverkehrsgesellschaften oder anderen Nutzern führen sollte.

66. Bei der Prüfung von zwischen einem Flughafen und Luftverkehrsgesellschaften geschlossenen Vereinbarungen wird die Überwachungsbehörde auch berücksichtigen, in welchem Maße die einer Prüfung unterzogenen Vereinbarungen im Rahmen einer zumindest langfristig auf Rentabilität abzielenden Gesamtstrategie des Flughafens zu betrachten sind.

4. ÖFFENTLICHE FÖRDERUNG VON DIENSTLEISTUNGEN VON ALLGEMEINEM WIRTSCHAFTLICHEM INTERESSE

67. In manchen Fällen kann der Staat bestimmte, von Flughäfen oder Luftverkehrsgesellschaften ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeiten als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) im Sinne des Artikels 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens und des Urteils in der Rechtssache Altmark (64) definieren und für ihre Erbringung einen Ausgleich gewähren.

68. Anhand der DAWI-Mitteilung (65) und der Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission (66) ist dann zu beurteilen, ob die öffentliche Förderung einer DAWI eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellt. Staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung einer DAWI werden nach dem Beschluss 2012/21/EU der Kommission (67) und dem DAWI-Rahmen (68) geprüft. Zusammen bilden diese vier Dokumente das „DAWI-Paket“ und gelten auch für Ausgleichsleistungen, die Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften gewährt werden. Im Folgenden wird angesichts bestimmter sektoraler Besonderheiten die Anwendung einiger der im DAWI-Paket festgelegten Grundsätze veranschaulicht.

4.1. Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Flughafen- und Luftverkehrssektor

69. Nach dem ersten Altmark-Kriterium müssen Aufgaben, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellen, klar definiert sein. Diese Voraussetzung stimmt mit der des Artikels 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens überein (69). Der Rechtsprechung zufolge (70) müssen Unternehmen durch einen hoheitlichen Akt mit der Erbringung einer DAWI beauftragt werden. Ferner hat die Überwachungsbehörde festgehalten (71), dass eine Tätigkeit als DAWI angesehen werden kann, wenn sie verglichen mit gewöhnlichen wirtschaftlichen Tätigkeiten besondere Merkmale aufweist, und dass es sich bei dem vom Staat verfolgten Ziel von allgemeinem Interesse nicht einfach um die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens handeln kann (72).

70. Im Bereich der Luftverkehrsdienste können Gemeinwohlverpflichtungen ausschließlich unter den Voraussetzungen der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 (73) auferlegt werden. Insbesondere können solche Verpflichtungen nur für eine spezifische Strecke oder Gruppe von Strecken auferlegt werden (74), nicht aber generell für eine Strecke ab einem bestimmten Flughafen bzw. ab einer bestimmten Stadt oder einem bestimmten Gebiet. Darüber hinaus können Gemeinwohlverpflichtungen für eine Strecke nur auferlegt werden, um Beförderungsbedürfnisse zu erfüllen, die durch eine bestehende Luftverkehrsstrecke oder andere Verkehrsträger nicht angemessen erfüllt werden können (75).

71. In dieser Hinsicht ist zu betonen, dass die Einhaltung der materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 den bzw. die betreffenden EFTA-Staat(en) nicht der Pflicht enthebt zu prüfen, ob Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens eingehalten wird.

72. In Bezug auf Flughäfen vertritt die Überwachungsbehörde die Auffassung, dass in wohlbegründeten Fällen der Betrieb eines Flughafens insgesamt als DAWI betrachtet werden kann. Im Lichte der unter Randnummer 69 skizzierten Grundsätze ist dies der Überwachungsbehörde zufolge jedoch nur möglich, wenn ein Teil des von dem Flughafen bedienten Gebiets ohne den Flughafen in einem Maß vom übrigen EWR abgeschnitten wäre, das seine soziale und wirtschaftliche Entwicklung beeinträchtigen würde. Im Rahmen einer solchen Prüfung sollten andere Verkehrsträger und besonders Hochgeschwindigkeitsbahnverbindungen oder Fährverbindungen über das Meer angemessen berücksichtigt werden. Der Staat kann einem Flughafen in solchen Fällen die Gemeinwohlverpflichtung auferlegen zu gewährleisten, dass der Flughafen für den gewerblichen Verkehr geöffnet bleibt. Die Überwachungsbehörde hält fest, dass bestimmte Flughäfen bei der regionalen Anbindung von abgeschnittenen oder abgelegenen Gebieten bzw. von Gebieten in Randlage in der Union eine wichtige Rolle spielen. Das kann vor allem bei Gebieten in äußerster Randlage sowie bei Inseln und anderen Gebieten des EWR der Fall sein. Je nach Beurteilung im Einzelfall und in Abhängigkeit von den besonderen Merkmalen eines jeden Flughafens und des von ihm bedienten Gebiets kann die Einführung von DAWI-Verpflichtungen an diesen Flughäfen berechtigt sein.

73. Angesichts der besonderen Anforderungen bei Gemeinwohlverpflichtungen im Bereich der Luftverkehrsdienste (76) und der vollständigen Liberalisierung der Luftverkehrsmärkte sollten sich gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die Flughäfen auferlegt werden, nach Auffassung der Überwachungsbehörde nicht auf die Entwicklung gewerblicher Luftverkehrsdienste erstrecken.

4.2. Vereinbarkeit von Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für DAWI mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens

74. Ist eines der kumulativen Kriterien des Altmark-Urteils nicht erfüllt, verschafft eine staatliche Ausgleichsleistung für die Erbringung einer DAWI dem Beihilfeempfänger einen wirtschaftlichen Vorteil und könnte eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellen. Eine solche Beihilfe kann nach Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet werden, wenn alle die für die Anwendung des letztgenannten Absatzes entwickelten Vereinbarkeitskriterien erfüllt sind.

75. Staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI fallen nicht unter die Anmeldepflicht nach Teil I Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommen, sofern die im Beschluss 2012/21/EU festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind. Der Beschluss 2012/21/EU gilt für Ausgleichsleistungen zugunsten von a) Flughäfen, wenn das durchschnittliche jährliche Passagieraufkommen an dem betreffenden Flughafen während der Betrauung mit der DAWI 200 000 Passagiere (77) nicht übersteigt, und b) Luftverkehrsgesellschaften für Luftverkehrsverbindungen zu Inseln, wenn das durchschnittliche jährliche Passagieraufkommen auf der betreffenden Verbindung 300 000 Passagiere (78) nicht übersteigt.

76. Nicht in den Geltungsbereich des Beschlusses 2012/21/EU fallende staatliche Beihilfen können nach Artikel 59 Absatz 2 für mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt werden, sofern die Voraussetzungen des DAWI-Rahmens erfüllt sind. Jedoch sei darauf hingewiesen, dass bei der Prüfung sowohl nach dem Beschluss 2012/21/EU als auch nach dem DAWI-Rahmen die Erwägungen unter den Randnummern 69 bis 73 dieser Leitlinien zur Definition von Gemeinwohlverpflichtungen, die Flughäfen oder Luftverkehrsgesellschaften auferlegt werden, Anwendung finden.

5. VEREINBARKEIT VON BEIHILFEN NACH ARTIKEL 61 ABSATZ 3 BUCHSTABE c DES EWR-ABKOMMENS

77. Stellt die öffentliche Förderung von Flughäfen und/oder Luftverkehrsgesellschaften eine Beihilfe dar, kann diese Beihilfe als nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet werden, sofern bei Flughäfen die in Abschnitt 5.1 und bei Luftverkehrsgesellschaften die in Abschnitt 5.2 genannten Vereinbarkeitskriterien erfüllt sind. Beihilfen für Luftverkehrsgesellschaften, durch die die Rentabilität des Flughafens inkrementell abnimmt (vgl. Randnummern 63 und 64), werden nach Artikel 61 Absatz 1 als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens unvereinbar erachtet, sofern sie nicht die in Abschnitt 5.2 dieser Leitlinien dargelegten Vereinbarkeitskriterien für Anlaufbeihilfen erfüllen.

78. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c untersucht die Überwachungsbehörde im Allgemeinen, ob die Ausgestaltung der Maßnahme Gewähr dafür bietet, dass die positiven Auswirkungen der Beihilfe im Hinblick auf ein Ziel von gemeinsamem Interesse ihre möglichen negativen Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb überwiegen.

79. In ihrer Mitteilung über die Modernisierung des Beihilfenrechts plädierte die Überwachungsbehörde dafür, allgemeine Grundsätze zu erarbeiten und festzulegen, die die Überwachungsbehörde bei der Prüfung der Vereinbarkeit aller Beihilfemaßnahmen anwendet. Beihilfemaßnahmen werden als nach Artikel 61 Absatz 3 mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet, sofern die nachstehenden Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: a) Beitrag zu einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse: Die staatliche Beihilfe muss einem Ziel von gemeinsamem Interesse im Sinne des Artikels 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens dienen; b) Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen: Die staatliche Beihilfe darf nur dann gewährt werden, wenn sie wesentliche Verbesserungen bewirken kann, die der Markt selbst nicht herbeiführen kann, zum Beispiel durch Behebung von Marktversagen oder Lösung eines Gleichheits- oder Kohäsionsproblems; c) Geeignetheit der Beihilfemaßnahme: Die Beihilfemaßnahme muss ein geeignetes Instrument für die Verwirklichung des Ziels von gemeinsamem Interesse sein; d) Anreizeffekt: Die Beihilfe muss dazu führen, dass die betreffenden Unternehmen ihr Verhalten ändern und zusätzliche Tätigkeiten aufnehmen, die sie ohne die Beihilfe nicht, nur in geringerem Umfang, auf andere Weise oder an einem anderen Standort ausüben würden; e) Angemessenheit der Beihilfe (Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum): Der Beihilfebetrag muss auf das für die Förderung zusätzlicher Investitionen oder Tätigkeiten in dem betreffenden Gebiet erforderliche Minimum begrenzt sein; f) Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen EWR-Staaten: Die negativen Auswirkungen der Beihilfe müssen in ausreichendem Maße begrenzt sein, damit die Gesamtbilanz der Maßnahme positiv ausfällt; g) Transparenz der Beihilfe: Die EFTA-Staaten, die Überwachungsbehörde, die Wirtschaftsbeteiligten und die interessierte Öffentlichkeit müssen, wie in Abschnitt 8.2 dargelegt, einfachen Zugang zu allen einschlägigen Vorschriften und zu relevanten Informationen über die auf ihrer Grundlage gewährten Beihilfen haben.

80. Bei staatlichen Beihilfen im Luftverkehrssektor werden diese allgemeinen Grundsätze nach Auffassung der Überwachungsbehörde eingehalten, wenn eine staatliche Beihilfe für Flughäfen oder Luftverkehrsgesellschaften alle in Abschnitt 5.1 bzw. Abschnitt 5.2 dargelegten Voraussetzungen erfüllt. Die Erfüllung dieser Voraussetzungen bedeutet folglich, dass die Beihilfe nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar ist.

81. Wenn ein untrennbarer Aspekt einer Beihilfemaßnahme und die mit ihr verbundenen Bedingungen (einschließlich der Finanzierungsmethode, wenn diese Bestandteil der Maßnahme ist) zu einem Verstoß gegen EWR-Recht führen, kann die Beihilfe nicht für mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erklärt werden (79).

82. In ihrer Bewertung der Vereinbarkeit jeder Beihilfe mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens wird die Überwachungsbehörde ferner allen Verfahren Rechnung tragen, die Zuwiderhandlungen gegen Artikel 53 und 54 des EWR-Abkommens betreffen, von denen der Empfänger der Beihilfen betroffen sein könnte und die für die Bewertung der Überwachungsbehörde nach Artikel 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens von Belang sein könnten (80).

5.1. Beihilfen für Flughäfen

5.1.1. Investitionsbeihilfen für Flughäfen

83. Investitionsbeihilfen für Flughäfen entweder als Einzelbeihilfen oder im Rahmen einer Beihilferegelung werden für nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet, sofern die in Randnummer 79 genannten Voraussetzungen, wie in Randnummern 84 bis 108 erläutert, kumulativ erfüllt sind:

a) Beitrag zu einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse

84. Investitionsbeihilfen für Flughäfen werden als Beitrag zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse angesehen, wenn sie a) die Mobilität der Bürger des EWR und die Anbindung von Gebieten durch Einrichtung von Zugangspunkten zu Flügen innerhalb des EWR erhöhen oder b) der Überlastung des Luftraums an den großen Drehkreuz-Flughäfen im EWR entgegenwirken oder c) die regionale Entwicklung begünstigen.

85. Allerdings leisten der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet und die Schaffung zusätzlicher ungenutzter Kapazitäten keinen Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse. Ist ein Investitionsvorhaben in erster Linie auf die Schaffung neuer Flughafenkapazitäten ausgerichtet, muss die neue Infrastruktur mittelfristig der prognostizierten Nachfrage von Seiten der Luftverkehrsgesellschaften, Passagiere und Spediteure im Flughafeneinzugsgebiet entsprechen. Investitionen ohne zufriedenstellende mittelfristige Auslastungsperspektiven und Investitionen, die die mittelfristigen Auslastungsperspektiven für bestehende Infrastrukturen im Einzugsgebiet verschlechtern, können nicht als Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse angesehen werden.

86. Entsprechend wird die Überwachungsbehörde an den mittelfristigen Auslastungsperspektiven einer neuen Flughafeninfrastruktur an einem Flughafen, der sich im Einzugsgebiet eines bestehenden Flughafens befindet, Zweifel haben, wenn der bestehende Flughafen nicht voll oder wenigstens beinahe voll ausgelastet ist. Die mittelfristigen Auslastungsperspektiven müssen anhand zuverlässiger Prognosen für den Passagier- und Frachtverkehr in einem vorab erstellten Wirtschaftsplan dargelegt werden und müssen auch die zu erwartenden Auswirkungen der Investition auf die Auslastung bereits bestehender Infrastruktur, wie anderer Flughäfen oder Verkehrsträger und insbesondere Hochgeschwindigkeitsbahnverbindungen, aufzeigen.

b) Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen

87. Die Frage, ob eine staatliche Beihilfe wirksam zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beiträgt, kann erst nach einer Analyse des konkreten Problems beantwortet werden. Staatliche Beihilfen sollten nur dann gewährt werden, wenn sie wesentliche Verbesserungen bewirken können, die der Markt selbst nicht herbeiführen kann.

88. Die Bedingungen für kleinere Flughäfen, die ihr Angebot ausbauen und privates Kapital zur Finanzierung ihrer Infrastrukturinvestitionen benötigen, sind häufig ungünstiger als für die Großflughäfen im EWR. Unter den derzeitigen Marktbedingungen kann es für kleinere Flughäfen aus diesen Gründen schwierig sein, die Finanzierung ihrer Investitionen ohne öffentliche Förderung zu gewährleisten.

89. Der Bedarf an öffentlichen Mitteln zur Finanzierung neuer Infrastrukturinvestitionen variiert aufgrund der hohen Fixkosten (81) in der Regel je nach Flughafengröße und ist normalerweise bei kleineren Flughäfen höher. Unter den derzeitigen Marktbedingungen können nach Auffassung der Überwachungsbehörde in Bezug auf die jeweilige finanzielle Tragfähigkeit nachstehende Kategorien von Flughäfen (82) abgegrenzt werden: a) Flughäfen mit bis zu 200 000 Passagieren im Jahr sind wohl nicht in der Lage, ihre Kapitalkosten weitgehend selbst zu tragen; b) Flughäfen mit 200 000 bis 1 Mio. Passagieren im Jahr sind in der Regel nicht in der Lage, ihre Kapitalkosten weitgehend selbst zu tragen; c) Flughäfen mit 1 bis 3 Mio. Passagieren im Jahr dürften im Durchschnitt in der Lage sein, einen größeren Teil ihrer Kapitalkosten selbst zu tragen; d) Flughäfen von über 3 bis zu 5 Mio. Passagieren im Jahr dürften grundsätzlich in der Lage sein, all ihre Kosten (einschließlich der Betriebskosten und der Kapitalkosten) weitgehend selbst zu tragen, doch könnte unter bestimmten Umständen im Einzelfall zur Finanzierung eines Teils der Kapitalkosten eine öffentliche Förderung notwendig sein; e) Flughäfen mit mehr als 5 Mio. Passagieren im Jahr sind, ausgenommen unter sehr außergewöhnlichen Umständen, in der Regel rentabel und in der Lage, all ihre Kosten selbst zu tragen.

c) Geeignetheit einer staatlichen Beihilfe als politisches Instrument

90. Die EFTA-Staaten müssen aufzeigen, dass die Beihilfe ein geeignetes politisches Instrument für die Verwirklichung des angestrebten Ziels oder die Beseitigung der Schwierigkeiten, die die Beihilfe veranlasst haben, darstellt. Eine Beihilfemaßnahme wird nicht als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet, wenn dasselbe Ziel mit anderen Politik- oder Beihilfeinstrumenten, die den Wettbewerb weniger verfälschen, erreicht werden kann.

91. Die EFTA-Staaten haben hinsichtlich des Einsatzes verschiedener politischer Instrumente und Beihilfeformen Wahlmöglichkeiten. Hat ein EFTA-Staat andere politische Maßnahmen in Betracht gezogen und den Einsatz eines selektiven Instruments wie der Beihilfe in Form eines Direktzuschusses mit Formen der Förderung verglichen, die den Wettbewerb weniger verfälschen (wie z. B. Darlehen, Garantien oder rückzahlbaren Vorschüssen), werden die betreffenden Maßnahmen im Allgemeinen als geeignetes Instrument angesehen.

92. Die EFTA-Staaten werden angehalten, nach Möglichkeit nationale Regelungen auszuarbeiten, die die wichtigsten Grundsätze für die öffentliche Förderung widerspiegeln, und die relevantesten Merkmale der geplanten öffentlichen Finanzierung von Flughäfen anzugeben. Rahmenregelungen sorgen für die kohärente Verwendung öffentlicher Mittel, verringern den Verwaltungsaufwand für kleinere Bewilligungsbehörden und beschleunigen die Durchführung von Einzelbeihilfen. Ferner werden die EFTA-Staaten angehalten, die Durchführung staatlicher Beihilfemaßnahmen für Regionalflughäfen klar zu erläutern.

d) Vorliegen eines Anreizeffekts

93. Die Arbeiten im Rahmen einer Einzelinvestition dürfen erst aufgenommen werden, wenn ein Antrag auf Beihilfe bei der Bewilligungsbehörde eingereicht wurde. Werden die Arbeiten begonnen, bevor ein Antragsformular auf Beihilfe bei der Bewilligungsbehörde eingereicht wurde, wird jegliche Beihilfe im Zusammenhang mit dieser Einzelinvestition als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens unvereinbar erachtet werden.

94. Ein Investitionsvorhaben an einem Flughafen kann bereits an sich wirtschaftlich attraktiv sein. Daher muss überprüft werden, dass die Investition ohne staatliche Beihilfe nicht oder nicht im selben Umfang vorgenommen worden wäre. Bestätigt sich dies, hat die Beihilfemaßnahme nach Auffassung der Überwachungsbehörde einen Anreizeffekt.

95. Der Anreizeffekt wird in solchen Fällen anhand einer kontrafaktischen Analyse ermittelt, bei der der voraussichtliche Umfang der geplanten Tätigkeit im Fall der Gewährung der Beihilfe dem voraussichtlichen Umfang der geplanten Tätigkeit bei Nichtgewährung der Beihilfe gegenübergestellt wird.

96. Ist kein spezifisches kontrafaktisches Szenario bekannt, kann dann davon ausgegangen werden, dass ein Anreizeffekt vorliegt, wenn eine „Kapitalkosten-Finanzierungslücke“ vorhanden ist, d. h. wenn die Investitionskosten den Kapitalwert des erwarteten operativen Gewinns der Investition auf der Grundlage eines vorab erstellten Wirtschaftsplans übersteigen (83).

e) Angemessenheit des Beihilfebetrags (Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum)

97. Der zulässige Beihilfehöchstbetrag wird in Prozent der beihilfefähigen Kosten ausgedrückt (Beihilfehöchstintensität). Beihilfefähige Kosten sind die Kosten in Verbindung mit Investitionen in Flughafeninfrastruktur, einschließlich Planungskosten, Bodenabfertigungsinfrastruktur (wie z. B. Gepäckband) und Flughafenausrüstung. Investitionskosten in Verbindung mit nicht luftverkehrsbezogenen Tätigkeiten (besonders Parkplätze, Hotels, Restaurants und Büroräume) sind nicht beihilfefähig (84).

98. Die Investitionskosten für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten (wie z. B. Busse, Fahrzeuge usw.) sind nicht beihilfefähig, sofern sie nicht Teil der Bodenabfertigungsinfrastruktur sind (85).

99. Bei Investitionsbeihilfen für Flughäfen ist der als angemessen zu betrachtende Beihilfebetrag auf die zusätzlichen Kosten (abzüglich der zusätzlichen Einnahmen) beschränkt, die sich daraus ergeben, dass anstelle des alternativen Vorhabens bzw. der alternativen Tätigkeit, die im kontrafaktischen Szenario (d. h. ohne Beihilfe) vom Beihilfeempfänger durchgeführt worden wäre, das geförderte Vorhaben bzw. die geförderte Tätigkeit durchgeführt wird. Ist das konkrete Gegenszenario nicht bekannt, sollte der als angemessen zu betrachtende Beihilfebetrag die Finanzierungslücke im Rahmen des Investitionsvorhabens (sog. „Kapitalkosten-Finanzierungslücke“) nicht übersteigen, die auf der Grundlage eines vorab erstellten Wirtschaftsplans als Kapitalwert der Differenz zwischen den im Laufe des Investitionszeitraums anfallenden positiven und negativen Zahlungsströmen (einschl. Investitionskosten) ermittelt wird. Der Wirtschaftsplan sollte bei Investitionsbeihilfen den Zeitraum der wirtschaftlichen Nutzung des Vermögenswerts abdecken.

100. Da der Umfang der Finanzierungslücke in der Regel von der Größe des Flughafens abhängt und bei kleineren Flughäfen in der Regel größer ist, arbeitet die Überwachungsbehörde in Bezug auf die jeweils zulässige Beihilfehöchstintensität mit Bandbreiten, um die Angemessenheit insgesamt zu gewährleisten. Die Beihilfeintensität darf die zulässige Höchstintensität für Investitionsbeihilfen nicht übersteigen und keinesfalls über die tatsächliche Finanzierungslücke im Rahmen des Investitionsvorhabens hinausgehen.

101. Folgende Tabelle gibt einen Überblick über die jeweils zulässige Beihilfehöchstintensität für die verschiedenen Flughafengrößen gemessen am jährlichen Passagieraufkommen (86): Flughafengröße gemessen am durchschnittlichen Passagieraufkommen (Passagiere im Jahr) Höchstintensität der Investitionsbeihilfe (in %) > 3-5 Mio. bis zu 25 1-3 Mio. bis zu 50 < 1 Mio. bis zu 75

102. Die Beihilfehöchstintensitäten dürfen für Investitionsbeihilfen zur Finanzierung von Flughafeninfrastruktur für Flughäfen, die sich in einem abgelegenen Gebiet befinden um bis zu 20 Prozentpunkte angehoben werden, unabhängig von der Größe der Flughäfen.

103. Flughäfen mit durchschnittlich weniger als 1 Mio. Passagieren im Jahr sollten einen Eigenbeitrag von mindestens 25 % der gesamten beihilfefähigen Investitionskosten leisten. Investitionsvorhaben an bestimmten Flughäfen mit durchschnittlich weniger als 1 Mio. Passagieren im Jahr, die in Gebieten in Randlage im EWR angesiedelt sind, können jedoch zu einer Finanzierungslücke führen, die die zulässigen Beihilfehöchstintensitäten übersteigt. Je nach Beurteilung im Einzelfall und in Abhängigkeit von den besonderen Merkmalen eines jeden Flughafens, Investitionsprojekts und des bedienten Gebiets kann eine Beihilfeintensität von mehr als 75 % für Flughäfen mit weniger als 1 Mio. Passagieren im Jahr unter besonderen Umständen gerechtfertigt sein.

104. Um die besonderen Umstände im Falle der Verlegung eines bestehenden Flughafens und der Einstellung von Flughafentätigkeiten an einem bestehenden Flughafen zu berücksichtigen, prüft die Überwachungsbehörde auf der Grundlage der Finanzierungslückenanalyse oder des kontrafaktischen Szenarios in jedem Einzelfall und unabhängig vom durchschnittlichen Passagieraufkommen an diesem Flughafen insbesondere die Angemessenheit, die Erforderlichkeit und die Höchstintensität der gewährten Beihilfe.

105. Unter sehr außergewöhnlichen Umständen, die sich in einem eindeutigen Marktversagen äußern, dürfen ferner Flughäfen mit einem durchschnittlichen Aufkommen von mehr als 5 Mio. Passagieren im Jahr unter Berücksichtigung der Größenordnung der Investition, der Unmöglichkeit der Finanzierung der Investition über die Kapitalmärkte, sehr hoher positiver externer Effekte und der Wettbewerbsverfälschungen Beihilfen zur Finanzierung von Flughafeninfrastruktur gewährt werden. Jedoch wird die Überwachungsbehörde in solchen Fällen auf der Grundlage der Finanzierungslückenanalyse und des kontrafaktischen Szenarios in jedem Einzelfall und unabhängig vom durchschnittlichen Passagieraufkommen an dem Flughafen immer ein eingehendes Prüfverfahren durchführen, das sich insbesondere auf die Angemessenheit, die Erforderlichkeit und die Höchstintensität der gewährten Beihilfe bezieht.

f) Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen EFTA-Staaten

106. Insbesondere der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet und die Schaffung zusätzlicher ungenutzter Kapazitäten im Einzugsgebiet eines bestehenden Flughafens könnten dem Wettbewerb schaden. Entsprechend wird die Überwachungsbehörde an der Vereinbarkeit von Investitionen in Flughafeninfrastruktur an einem Flughafen im Einzugsgebiet eines bestehenden Flughafens (87) grundsätzlich Zweifel haben, wenn der bestehende Flughafen nicht voll oder wenigstens nahezu voll ausgelastet ist.

107. Zur Vermeidung der nachteiligen Auswirkungen von Beihilfen, die sich ergeben können, wenn Flughäfen mit weichen Budgetrestriktionen konfrontiert sind (88), können Investitionsbeihilfen für Flughäfen mit bis zu 5 Mio. Passagieren entweder in Form einer Vorauszahlung in festgesetzter Höhe zur Deckung beihilfefähiger Investitionskosten oder in Form jährlicher Tranchen als Ausgleich für die sich aus dem Wirtschaftsplan des Flughafens ergebende Kapitalkosten-Finanzierungslücke gewährt werden.

108. Um etwaige Wettbewerbsverfälschungen weiter zu begrenzen, muss der Flughafen einschließlich aller Investitionen, für die eine Beihilfe gewährt wird, allen potenziellen Nutzern offenstehen und darf nicht einem bestimmten Nutzer vorbehalten werden. Im Falle materieller Kapazitätsgrenzen sollte die Zuteilung nach einschlägigen, objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Kriterien erfolgen.

Anmeldepflicht für Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen

109. Die EFTA-Staaten sind angehalten, Beihilferegelungen für Investitionsbeihilfen für Flughäfen mit durchschnittlich weniger als 3 Mio. Passagieren im Jahr anzumelden.

110. Im Rahmen der Prüfung einer Beihilferegelung gelten die Voraussetzungen bezüglich der Erforderlichkeit der Beihilfe, des Anreizeffekts und der Angemessenheit der Beihilfe als erfüllt, wenn der EFTA-Staat zugesagt hat, Einzelbeihilfen im Rahmen der genehmigten Regelung erst dann zu gewähren, wenn er überprüft hat, dass die in diesem Abschnitt festgelegten Voraussetzungen, kumulativ erfüllt sind.

111. Folgende Beihilfemaßnahmen sollten stets einzeln bei der Überwachungsbehörde angemeldet werden, da bei ihnen die Gefahr einer Verfälschung des Wettbewerbs besonders groß ist: a) Investitionsbeihilfen für Flughäfen mit durchschnittlich mehr als 3 Mio. Passagieren im Jahr; b) Investitionsbeihilfen für Flughäfen mit durchschnittlich weniger als 1 Mio. Passagieren im Jahr, wenn die Beihilfehöchstintensität 75 % übersteigt, mit Ausnahme von Flughäfen in abgelegenen Gebieten; c) Investitionsbeihilfen für die Verlegung von Flughäfen; d) Investitionsbeihilfen zur Finanzierung kombinierter Flughäfen für Passagier- und Frachtverkehr, an denen in den beiden Geschäftsjahren, die dem Geschäftsjahr der Anmeldung der Beihilfe vorausgehen, mehr als 200 000 Tonnen Fracht abgefertigt wurden; e) Investitionsbeihilfen, die auf die Einrichtung neuer Passagierflughäfen ausgerichtet sind (einschließlich der Umwandlung bestehender Flugplätze in Passagierflughäfen); f) Investitionsbeihilfen, die auf die Einrichtung oder den Ausbau von Flughäfen ausgerichtet sind, die sich im Umkreis von 100 Kilometern oder 60 Minuten Fahrzeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug um einen bestehenden Flughafen befinden.

5.1.2. Betriebsbeihilfen für Flughäfen

112. Betriebsbeihilfen für Flughäfen entweder als Einzelbeihilfen oder im Rahmen einer Beihilferegelung werden während eines Übergangszeitraums von 10 Jahren ab dem Tag der Veröffentlichung dieser Leitlinien (89) als nach Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet, sofern die in Randnummer 79 genannten Voraussetzungen, wie in Randnummern 113 bis 134 erläutert, kumulativ erfüllt sind.

a) Beitrag zu einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse

113. Um Flughäfen Zeit zur Anpassung an neue Marktgegebenheiten zu geben und Störungen im Luftverkehr und in Bezug auf die Anbindung von Gebieten zu vermeiden, werden Betriebsbeihilfen für Flughäfen, wie unter Randnummer 13 dargelegt, während eines Übergangszeitraums von 10 Jahren als Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse angesehen, wenn sie a) die Mobilität der Bürger des EWR und die Anbindung von Gebieten durch Einrichtung von Zugangspunkten zu Flügen innerhalb des EWR erhöhen oder b) der Überlastung des Luftraums an den großen Drehkreuz-Flughäfen im EWR entgegenwirken oder c) die regionale Entwicklung begünstigen.

114. Allerdings leistet der Betrieb mehrerer unrentabler Flughäfen im selben Einzugsgebiet keinen Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse. Befindet sich ein Flughafen im selben Einzugsgebiet wie ein anderer Flughafen mit ungenutzten Kapazitäten, sind im Wirtschaftsplan auf der Grundlage solider Prognosen für das Passagier- und Frachtaufkommen die zu erwartenden Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen an den anderen Flughäfen im selben Einzugsgebiet aufzuzeigen.

115. Daher wird die Überwachungsbehörde Zweifel an den Aussichten eines unrentablen Flughafens auf volle Deckung seiner Betriebskosten am Ende des Übergangszeitraums haben, wenn sich im selben Einzugsgebiet ein weiterer Flughafen befindet.

b) Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen

116. Die Frage, ob eine staatliche Beihilfe wirksam zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beiträgt, kann erst nach einer Analyse des konkreten Problems beantwortet werden. Staatliche Beihilfen sollten nur dann gewährt werden, wenn sie wesentliche Verbesserungen bewirken können, die der Markt selbst nicht herbeiführen kann.

117. Die Bedingungen für kleinere Flughäfen, die ihr Angebot ausbauen und privates Finanzierungskapital benötigen, sind häufig ungünstiger als für die Großflughäfen im EWR. Unter den derzeitigen Marktbedingungen kann es für kleinere Flughäfen daher schwierig sein, die Finanzierung ihres Geschäftsbetriebs ohne öffentliche Förderung zu gewährleisten.

118. Der Bedarf an öffentlichen Mitteln zur Betriebskostenfinanzierung variiert unter den derzeitigen Marktbedingungen aufgrund der hohen Fixkosten in der Regel je nach Flughafengröße und ist normalerweise bei kleineren Flughäfen verhältnismäßig höher. Unter den derzeitigen Marktbedingungen können nach Auffassung der Überwachungsbehörde in Bezug auf die jeweilige finanzielle Tragfähigkeit nachstehende Kategorien von Flughäfen abgegrenzt werden: a) Flughäfen mit bis zu 200 000 Passagieren im Jahr sind wohl nicht in der Lage, ihre Betriebskosten weitgehend selbst zu tragen; b) Flughäfen mit 200 000 bis 700 000 Passagieren im Jahr sind wohl nicht in der Lage, einen erheblichen Teil ihrer Betriebskosten selbst zu tragen; c) Flughäfen mit 700 000 bis 1 Mio. Passagieren im Jahr dürften im Allgemeinen in der Lage sein, einen größeren Teil ihrer Betriebskosten selbst zu tragen; d) Flughäfen mit 1 bis 3 Mio. Passagieren im Jahr dürften im Durchschnitt in der Lage sein, ihre Betriebskosten überwiegend selbst zu tragen; e) Flughäfen mit mehr als 3 Mio. Passagieren im Jahr erzielen in der Regel einen Betriebsgewinn und dürften in der Lage sein, ihre Betriebskosten zu decken.

119. Nach Auffassung der Überwachungsbehörde dürfen daher ausschließlich Flughäfen mit nicht mehr als 3 Mio. Passagieren Betriebsbeihilfen erhalten (90).

c) Geeignetheit einer staatlichen Beihilfe als politisches Instrument

120. Die EFTA-Staaten müssen aufzeigen, dass die Beihilfe geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen oder die Schwierigkeiten, die die Beihilfe veranlasst haben, zu beseitigen. Eine Beihilfemaßnahme wird nicht als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet, wenn dasselbe Ziel mit anderen Politik- oder Beihilfeinstrumenten, die den Wettbewerb weniger verfälschen, erreicht werden kann (91).

121. Um geeignete Anreize für einen effizienten Flughafenbetrieb zu schaffen, ist der Beihilfebetrag grundsätzlich vorab als Festbetrag zu bestimmen, der die (auf der Grundlage eines vorab erstellten Wirtschaftsplans) erwartete operative Finanzierungslücke bei den Betriebskosten während eines Übergangszeitraums von 10 Jahren abdeckt. Daher sollte die nachträgliche Erhöhung des Beihilfebetrags grundsätzlich als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens unvereinbar erachtet werden. Der EFTA-Staat kann den vorab bestimmten Betrag im Voraus als Pauschalbetrag oder in Tranchen z. B. jährlich zahlen.

122. Unter außergewöhnlichen Umständen, wenn die künftige Entwicklung der Kosten und Einnahmen besonders schwer vorherzusehen ist und eine hohe Informationsasymmetrie vorliegt, kann die Behörde den zulässigen Höchstbetrag einer Betriebsbeihilfe anhand eines Modells berechnen, das auf der anfänglichen operativen Finanzierungslücke zu Beginn des Übergangszeitraums aufbaut. Bei der anfänglichen operativen Finanzierungslücke handelt es sich um den Durchschnitt aus den operativen Finanzierungslücken (d. h. den Betriebskostenbetrag, der nicht von Einnahmen abgedeckt wird) in den fünf Jahren vor Beginn des Übergangszeitraums (2009 bis 2013).

123. Die EFTA-Staaten sind angehalten, nach Möglichkeit nationale Regelungen auszuarbeiten, die die wichtigsten Grundsätze für die öffentliche Förderung widerspiegeln und die relevantesten Merkmale der geplanten öffentlichen Finanzierung von Flughäfen angeben. Rahmenregelungen sorgen für die kohärente Verwendung öffentlicher Mittel, verringern den Verwaltungsaufwand für kleinere Bewilligungsbehörden und beschleunigen die Durchführung von Einzelbeihilfen. Ferner sind die EFTA-Staaten angehalten, die Durchführung staatlicher Beihilfemaßnahmen für Regionalflughäfen und für Luftverkehrsgesellschaften, die diese Flughäfen nutzen, klar zu erläutern.

d) Vorliegen eines Anreizeffekts

124. Eine Betriebsbeihilfe hat einen Anreizeffekt, wenn ohne die Betriebsbeihilfe und unter Berücksichtigung möglicherweise vorhandener Investitionsbeihilfen und des Verkehrsaufkommens der Umfang der wirtschaftlichen Tätigkeit des betreffenden Flughafens wahrscheinlich wesentlich geringer ausfallen würde.

e) Angemessenheit des Beihilfebetrags (Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum)

125. Um angemessen zu sein, müssen Betriebsbeihilfen auf das Minimum beschränkt bleiben, das erforderlich ist, damit die geförderte Tätigkeit durchgeführt wird.

126. Der Wirtschaftsplan des Flughafens muss den Weg hin zur vollen Deckung der Betriebskosten am Ende des Übergangszeitraums bereiten. Die Schlüsselparameter dieses Wirtschaftsplans sind fester Bestandteil der Vereinbarkeitsprüfung der Überwachungsbehörde.

127. Der Weg hin zur vollen Deckung der Betriebskosten sieht für jeden Flughafen anders aus und hängt von der anfänglichen operativen Finanzierungslücke eines Flughafens zu Beginn des Übergangszeitraums ab. Der Übergangszeitraum beginnt am Tag der Veröffentlichung dieser Leitlinien.

128. In jedem Falle ist der zulässige Beihilfehöchstbetrag während des gesamten Übergangszeitraums 10 Jahre lang auf 50 % der anfänglichen Finanzierungslücke begrenzt (92). Beläuft sich beispielsweise die Finanzierungslücke eines bestimmten Flughafens im Zeitraum von 2009 bis 2013 durchschnittlich auf 1 Mio. EUR im Jahr, so darf der Flughafen innerhalb eines Zeitraums von 10 Jahren Betriebsbeihilfen in Form eines vorab bestimmten Festbetrags in Höhe von maximal 5 Mio. EUR erhalten (50 % × 1 Mio. × 10). Weitere Betriebsbeihilfen für diesen Flughafen werden als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens unvereinbar erachtet.

129. Alle Flughäfen müssen spätestens 10 Jahre nach Beginn des Übergangszeitraums die volle Deckung ihrer Betriebskosten erreicht haben; ab diesem Zeitpunkt werden Betriebsbeihilfen für Flughäfen als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens unvereinbar erachtet, wobei Betriebsbeihilfen, die im Einklang mit horizontalen Beihilfevorschriften wie den Vorschriften über die Finanzierung von DAWI gewährt werden, eine Ausnahme bilden.

130. Unter den derzeitigen Marktbedingungen kann es für Flughäfen mit bis zu 700 000 Passagieren im Jahr schwieriger sein, während des Übergangszeitraums von 10 Jahren volle Kostendeckung zu erreichen. Daher beträgt die zulässige Beihilfehöchstintensität für Flughäfen mit bis zu 700 000 Passagieren im Jahr während einer Zeitspanne von fünf Jahren nach Beginn des Übergangszeitraums 80 % der anfänglichen operativen Finanzierungslücke. Beläuft sich beispielsweise die Finanzierungslücke eines kleinen Flughafens im Zeitraum 2009 bis 2013 durchschnittlich auf 1 Mio. EUR im Jahr, so darf der Flughafen innerhalb einer Zeitspanne von fünf Jahren Betriebsbeihilfen in Form eines vorab bestimmten Festbetrags in Höhe von maximal 4 Mio. EUR erhalten (80 % × 1 Mio. × 5). Die Überwachungsbehörde wird für diese Flughafenkategorie insbesondere mit Blick auf sich verändernde Marktbedingungen und Rentabilitätsaussichten die Frage, ob eine fortdauernde besondere Behandlung erforderlich ist, und die künftigen Aussichten für volle Betriebskostendeckung neu bewerten.

f) Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen EFTA-Staaten

131. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit von Betriebsbeihilfen berücksichtigt die Überwachungsbehörde die Verfälschungen des Wettbewerbs und die Auswirkungen auf den Handel. Befindet sich ein Flughafen im Einzugsgebiet eines anderen Flughafens mit ungenutzten Kapazitäten, sind im Wirtschaftsplan auf der Grundlage solider Prognosen für das Passagier- und Frachtaufkommen die zu erwartenden Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen an den anderen Flughäfen im selben Einzugsgebiet aufzuzeigen.

132. Betriebsbeihilfen für einen Flughafen im selben Einzugsgebiet werden nur dann als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar erachtet, wenn der EFTA-Staat aufzeigt, dass alle Flughäfen im selben Einzugsgebiet in der Lage sein werden, am Ende des Übergangszeitraums volle Betriebskostendeckung zu erreichen.

133. Um die Wettbewerbsverfälschungen weiter zu begrenzen, muss der Flughafen allen potenziellen Nutzern offenstehen und darf nicht einem bestimmten Nutzer vorbehalten werden. Im Falle materieller Kapazitätsgrenzen sollte die Zuteilung nach einschlägigen, objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Kriterien erfolgen.

134. Um die negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel zu begrenzen, wird die Überwachungsbehörde Betriebsbeihilfen für Flughäfen für einen Übergangszeitraum von 10 Jahren ab dem Tag der Veröffentlichung dieser Leitlinien genehmigen. Die Überwachungsbehörde wird die Lage von Flughäfen mit bis zu 700 000 Passagieren im Jahr vier Jahre nach Beginn des Übergangszeitraums neu bewerten.

Anmeldepflicht für Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen

135. Die EFTA-Staaten sind eindringlich angehalten, anstelle von Einzelbeihilfemaßnahmen für jeden Flughafen vorzugsweise nationale Regelungen für Betriebsbeihilfen zur Finanzierung von Flughäfen anzumelden. Auf diese Weise soll der Verwaltungsaufwand sowohl für die EFTA-Staaten als auch für die Überwachungsbehörde verringert werden.

136. Folgende Beihilfemaßnahmen sollten stets einzeln bei der Überwachungsbehörde angemeldet werden, da bei