DE Amtsblatt der Europäischen Union L 326/18

ENTSCHEIDUNG DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE

Nr. 260/15/COL

vom 30. Juni 2015

über eine mutmaßliche staatliche Beihilfe zugunsten von Síminn für den Ausbau von Breitbanddiensten in ländlichen Gebieten Islands (Island) [2016/2101]

Die EFTA-Überwachungsbehörde (im Folgenden „Überwachungsbehörde“) —

GESTÜTZT auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden „EWR-Abkommen“), insbesondere auf Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c und Protokoll 26,

GESTÜTZT auf das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten über die Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (im Folgenden „Überwachungsbehörde- und Gerichtshof-Abkommen“), insbesondere auf Artikel 24,

GESTÜTZT auf Protokoll 3 des Überwachungs- und Gerichtshofs-Abkommens (im Folgenden „Protokoll 3“), insbesondere auf Teil II Artikel 7 Absatz 3,

NACH Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach diesen Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. SACHVERHALT

1. VERFAHREN

(1) Mit Schreiben vom 2. Februar 2011 (2) legte Og fjarskipti ehf. (im Folgenden „Vodafone“ bzw. „Beschwerdeführer“) eine Beschwerde bei der Überwachungsbehörde über eine mutmaßlich rechtswidrige staatliche Beihilfe ein, die Síminn für den Ausbau von Breitbanddiensten in ländlichen Gebieten Islands gewährt worden sei.

(2) Nach Einholung aller sachdienlichen Informationen von Island und nach Eingang maßgeblicher Informationen vom Beschwerdeführer und den Beteiligten (3) beschloss die Überwachungsbehörde durch Entscheidung Nr. 302/13/COL vom 10. Juli 2013, das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf eine mutmaßliche staatliche Beihilfe zugunsten von Síminn für den Ausbau von Breitbanddiensten in ländlichen Gebieten Islands einzuleiten (im Folgenden „Entscheidung Nr. 302/13/COL“ bzw. „Einleitungsbeschluss“).

(3) Mit Schreiben vom 15. Oktober 2013 (4) übermittelte Island eine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss der Überwachungsbehörde. Mit Schreiben vom 18. Juli 2013 ging bei der Überwachungsbehörde außerdem die Stellungnahme eines Beteiligten (Hringiðan ehf.) ein (5).

(4) Am 28. November 2013 wurde die Entscheidung Nr. 302/13/COL im Amtsblatt der Europäischen Union und in der dazugehörigen EWR-Beilage veröffentlicht. Den Beteiligten wurde eine Frist von einem Monat zur Übermittlung von Stellungnahmen zu dem Einleitungsbeschluss der Überwachungsbehörde eingeräumt.

(5) Mit Schreiben vom 18. Dezember 2013 (6) gingen bei der Überwachungsbehörde eine Stellungnahme und Unterlagen von Nova ehf., einem Beteiligten, ein. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2013 (7) erhielt die Überwachungsbehörde eine Stellungnahme und weitere Unterlagen von Síminn. Síminn übermittelte außerdem einen Sachverständigenbericht vom 24. September 2013, den das Unternehmen bei Analysis Mason, einer auf Telekommunikation und Medien spezialisierten Beraterfirma, in Auftrag gegeben hatte (im Folgenden „der AM-Bericht“) (8). Mit Schreiben vom 23. Dezember 2013 (9) wurden der Überwachungsbehörde vom Beschwerdeführer eine Stellungnahme und weitere Unterlagen übermittelt.

(6) Am 8. Januar 2014 übersandte die Überwachungsbehörde Island die eingegangenen Stellungnahmen nach Protokoll 3 Teil II Artikel 6 Absatz 2 des Überwachungsbehörde- und Gerichtshofs-Abkommen und forderte das Land auf, dazu Stellung zu nehmen (10). Island übermittelte seine Stellungnahme und Anmerkungen mit Schreiben vom 28. Februar 2014 (11).

(7) Nach Würdigung der vorgelegten Informationen, Berichte und Stellungnahmen bat die Überwachungsbehörde Island mit Schreiben vom 2. September 2014 (12) um weitere Auskünfte und Erläuterungen. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2014 (13) sandte Island eine Antwort, in der es der Überwachungsbehörde die erbetenen Informationen übermittelte.

(8) Am 20. November 2014 schließlich nahm die Überwachungsbehörde auf Ersuchen von Síminn in Brüssel an einem Treffen mit den technischen Sachverständigen von Síminn und externen Rechtsanwälten teil.

2 BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. Hintergrund

2.1.1. Die Aufgabe des Telekommunikationsfonds

(9) Der Telekommunikationsfonds (im Folgenden „Fonds“) wurde durch das Gesetz Nr. 132/2005 mit der in der Satzung verankerten Aufgabe errichtet, die Entwicklung im Bereich Telekommunikation in Island im Einklang mit der vom isländischen Parlament, dem Althing, bestätigten offiziellen Telekommunikationsstrategie (im Folgenden „Strategie“) zu fördern (14). In Artikel 2 dieses Gesetzes heißt es, der Fonds sei ins Leben gerufen worden, um die Zuweisung von Mitteln an die dem Ausbau der elektronischen Kommunikationsinfrastruktur dienenden Projekte zu überwachen und auf diese Weise die Sicherheit und Wettbewerbsfähigkeit der Gesellschaft auf dem Gebiet der elektronischen Kommunikation wie auch bei weiteren unter die Strategie fallenden Projekten zu erhöhen, sofern die betreffenden Projekte zu Marktbedingungen vermutlich nicht durchgeführt würden.

(10) Der Fonds wird über in der Satzung festgesetzte Beiträge aus dem isländischen Staatshaushalt finanziert. Er wird vom Innenministerium verwaltet, das die Mitglieder des Verwaltungsrates des Fonds für einen Zeitraum von fünf Jahren bestellt.

(11) Der Fonds befasste sich mit vier in der Strategie festgelegten Hauptschwerpunkten, von denen der Ausbau der Breitbanddienste als letzter in Angriff genommen wurde. Nach Darlegung Islands wurden sämtliche Projekte über offene Ausschreibungen vergeben.

2.1.2. Kartierung und Analyse der Abdeckung

(12) Anfang 2007 beauftragte der Fonds eine Zweigstelle des Bauernverbands, die Zensusdaten im ländlichen Raum zu überprüfen, insbesondere in den am stärksten ländlich geprägten Gebieten (15). Ergebnis dieser Maßnahme war ein umfassender und aktueller Überblick über die Gebäude, die eventuell in das Projekt zum Ausbau der Breitbanddienste in ländlichen Gebieten Islands einbezogen werden könnten (eine ausführlicher Beschreibung kann Erwägungsgrund 16 entnommen werden).

(13) Im Februar 2007 erbat der Fonds von den Anbietern von Breitbanddiensten (16) als ersten Schritt zur Kartierung der aktuellen wie der künftigen Breitbandversorgung Auskünfte zu den derzeitigen Marktsegmenten. Ziel dieser Maßnahme war es, durch Unterscheidung von „grauen“, „schwarzen“ und „weißen“ Flecken in abgelegenen Regionen Islands Fälle von Marktversagen festzustellen (17). In einer in der Zeitung Morgunblaðið abgedruckten Annonce ersuchte der Fonds um Auskünfte über alle aktuellen Gebiete, in denen Breitbanddienste zur Verfügung standen (d. h. Gebiete mit einem ständig verfügbaren Internetzugang [keinem Einwähl-Internetzugang] von mindestens 512 kb/s zu einem angemessenen festen Monatstarif), und auch über geplante Gebiete (bislang ohne solche Dienste), die bis Juni 2008 funktionsfähig sein würden.

(14) Beim Fonds gingen von mehreren Anbietern von Breitbanddiensten und Einzelpersonen in verschiedener Form Informationen zu einzelnen Marktbereichen ein (18). Nachdem die Versorgungsbereiche bestimmt waren, bestand der nächste Schritt darin, die GPS-Koordinaten für alle Wohngebäude einzugeben, die außerhalb der bekannten ADSL-Versorgungsbereiche gelegen waren. Die dabei gewonnene mehrschichtige Karte mit Wohngebäuden, die außerhalb aller derzeitigen und geplanten (gesamten) Breitbandabdeckungsgebiete lagen, wurde zur weiteren eingehenden Prüfung an die teilnehmenden Anbieter von Breitbanddiensten übermittelt. Dadurch erreichte man auf der Grundlage von Vergleichen, die die Diensteanbieter zwischen der Karte und ihren eigenen Kundendatenbanken vorgenommen hatten, eine deutliche Aktualisierung der Karte. Als das getan war, versandte der Fonds an alle 78 Gemeinden in Island eine Liste der Gebäude, die außerhalb der Versorgungsbereiche lagen, und einen Ausdruck der auf den neuesten Stand gebrachten Breitbandversorgungskarte für die betreffende Gemeinde. Anschließend überprüfte jede Gemeinde die „weißen Flecke“ auf der Karte auf fehlende Gebäude oder solche, die für das Projekt nicht in Frage kamen. Damit ein Gebäude einbezogen werden konnte, musste es als ganzjähriger ständiger Wohnsitz und/oder Arbeitsplatz mindestens einer Person genutzt werden.

(15) Die vom Fonds vorgenommene Kartierung und Analyse der Abdeckung führte zu einer exakten Liste der Gebäude, die in das Projekt aufgenommen werden sollten. Der Projektumfang bestand zunächst aus 1 118 Gebäuden in „weißen Flecken“, die anhand ihrer GPS-Koordinaten einzeln bestimmt wurden.

2.1.3. Ausschreibungsverfahren und Auswahl des Zuschlagsempfängers

(16) Im Februar 2008 veröffentlichte das Staatliche Handelszentrum Ríkiskaup („STC“) im Namen des Fonds eine Ausschreibung für das Projekt „Háhraðanettengingar til allra landsmanna“. Gegenstand des Projekts war der Ausbau der Breitbanddienste in ländlichen Gebieten, wo Island ein Marktversagen festgestellt hatte, weil private Betreiber dort aller Wahrscheinlichkeit nach keine Dienste zu Marktbedingungen anbieten würden. In das Projekt wurden die 1 118 Weiße-Flecken-Gebäude aufgenommen, die der Fonds in seiner Untersuchung ermittelt hatte (19).

(17) Nach Veröffentlichung der Ausschreibung führte das STC verschiedene Aussprachen mit interessierten Bietern mit dem Ergebnis, dass die Frist für die Einreichung der Angebote bis zum 4. September 2008 verlängert wurde. Beim STC gingen fünf Angebote ein, die sich im Preis und in den vorgeschlagenen technischen Lösungen voneinander unterschieden. Síminn reichte zwei Ausschreibungsangebote ein: das kostengünstigste Angebot zu einem Preis von 379 Mio. ISK und das teuerste (für die höchste durchschnittliche Download-Geschwindigkeit, die angeboten wurde) in Höhe von 5 Mrd. ISK.

(18) Laut Spezifikation der Ausschreibung sollte mithilfe der eingesetzten Vergabekriterien das wirtschaftlich günstigste Angebot ermittelt werden. Es kamen vier Bewertungskriterien zum Einsatz: (i) der Gesamtpreis (50 %); (ii) die Ausbaugeschwindigkeit (15 %); (iii) die Download-Geschwindigkeit (25 %) und (iv) die 2G-GSM-Technik (als Option) (10 %) (20). Bis zum 4. September 2008 erhielt das STC fünf gültige Angebote (und ein ungültiges von Hringiðan ehf., dem keine gültige Bankbürgschaft beilag). Es gingen folgende gültige Angebote ein (21): Bieter, Angebot — 14121 ISK Projektlaufzeit Ø Mbit/s GSM Gesamtpreis (in Kr.) Monate Download-Geschwind. Optiona Punkte Síminn hf. 379 000 000 12 6,0 Ja 95 Nordisk Mobile Island ehf 974 864 503 12 3,0 Ja n.v. Vodafone 1 858 339 001 15 6,2 Ja 52 Vodafone 2 256 549 333 17 6,5 Ja 49 Síminn hf. 5 000 000 000 22 12,0 Ja 39

(19) Da das erste Angebot von Síminn die höchste Punktezahl (95 Punkte) erhielt, trat das STC unter Zugrundelegung der vorstehenden Kriterien in Verhandlungen mit Síminn ein (22). Darüber hinaus ersuchte das STC Síminn um mehrere Erläuterungsgespräche, wie sie zum Standardverfahren nach der Angebotseröffnung gehören.

2.1.4. Ausweitung des Ausbauumfangs

(20) Anfang Dezember 2008 ging bei der isländischen Post- und Telekommunikationsverwaltung Póst- og fjarskiptastofnun („PTA“) ein Antrag des Diensteanbieters Wireless Broadband Systems („WBS“) ein, als Anbieter von Telekommunikationsleistungen in Island aus dem Register gestrichen zu werden. WBS hatte zuvor an der vom Fonds durchgeführten Kartierung und Analyse der Abdeckung teilgenommen und dem STC im Zeitraum vor dessen Ausschreibung seine Versorgungspläne mitgeteilt. Der Ausstieg von WBS aus dem Markt und die darauf folgende Rücknahme seiner Versorgungspläne zogen eine deutliche Änderung der Liste von Gebäuden nach sich, die weder über eine Breitbandversorgung verfügten noch diese in absehbarer Zeit zu Marktbedingungen erhalten würden. Als der Diensteanbieter seinen geplanten Versorgungsbereich aus der kumulativen Gesamtversorgungkarte zurückzog, erschienen darauf 670 zusätzliche Weiße-Flecken-Gebäude, die sich über das ganze Land verteilten. Der Fonds entschloss sich, diese Gebäude ebenfalls in den Regelungsbereich der neuen Telekommunikationspolitik einzubeziehen.

(21) Der Fonds ersuchte das STC um Auskunft, ob der Projektumfang im Rahmen des laufenden Ausschreibungsverfahrens erweitert werden könnte. Nach Darlegung Islands vertrat das STC in seiner Antwort vom 7. Januar 2009 die Auffassung, dass eine gewisse Ausweitung des Umfangs im Rahmen der Ausschreibung möglich sei und dass eine solche Ausweitung mit dem Rechtsrahmen für die öffentliche Auftragsvergabe im Einklang stehe.

(22) Um sich zu vergewissern, dass die vorhandenen und auch neue Anbieter nicht ihre Leistungsbereiche auszuweiten beabsichtigten, indem sie einige der 670 zusätzlichen Weiße-Flecken-Gebäude mit übernahmen, bat der Fonds das STC um eine weitere Aufforderung zur Übermittlung etwaiger Pläne, für die 670 Gebäude Dienste anzubieten. Am 23. Januar 2009 veröffentlichte das STC in der Zeitung Morgunblaðið eine Bekanntmachung, in der es die Marktteilnehmer um Auskünfte ersuchte, ob diese sich für die zusätzlichen Gebiete, die zuvor nicht Bestandteil der Ausschreibung gewesen waren, mit Ausbauplänen für Breitbanddienste trugen (23). Nach Auffassung Islands entsprach das der ursprünglichen Methode, die vom STC schon bei seiner ersten Einholung von Informationen über die Leistungsbereiche eingesetzt worden war. Da das Auskunftsersuchen über eine Annonce erging, beschränkte es sich nicht allein auf die Diensteanbieter, die zuvor in der Ausschreibung ihre Angebote übermittelt hatten, sondern sollte alle Diensteanbieter erreichen.

(23) Beim STC gingen keinerlei zusätzliche oder neue Pläne für die Versorgung der 670 benannten Gebäude ein. Daraufhin entschied es sich dafür, diese zusätzlichen Gebäude als zum Projektumfang gehörend zu betrachten, und bemühte sich um eine Überarbeitung der mit Síminn ausgehandelten vertraglichen Vereinbarung dahin gehend, dass die zusätzlichen Gebäude in diese mit aufgenommen werden.

2.2. Die Vereinbarung zwischen dem Telekommunikationsfonds und Síminn

2.2.1. Allgemeines

(24) Am 25. Februar 2009 wurde zwischen dem Fonds (dem Käufer) und Síminn (dem Verkäufer) eine Vereinbarung über den Ausbau der Breitbanddienste in ländlichen Gebieten Islands getroffen (im Folgenden „Vereinbarung“). Nach dieser Vereinbarung sollte der Verkäufer ein Hochgeschwindigkeitsnetz und Breitbanddienste in Gebieten aufbauen, die zuvor keinen Zugang zu derartigen Leistungen hatten. Das Netz und die Dienste sollten auf alle Wohngebäude, in denen mindestens eine Person gemeldet war und ihren ganzjährigen Wohnsitz hatte, und Unternehmen, die ganzjährig in Betrieb waren, ausgeweitet werden. Die Vereinbarung umfasste insgesamt 1 788 Gebäude: die 1 118 Gebäude, die ursprünglich in den Ausschreibungsunterlagen aufgeführt gewesen waren, zuzüglich der zusätzlichen 670 Gebäude, die im Laufe der Verhandlungen hinzukamen. In der Vereinbarung war vorgesehen, dass der Verkäufer nach Abschluss des Ausbaus Eigentümer des Netzes wäre.

2.2.2. Vertragslaufzeit und Auftragssumme

(25) Nach Artikel 4 der Vereinbarung erstreckte sich die Vertragslaufzeit vom Tag der Unterzeichnung bis zum 1. März 2014. Mit Zustimmung beider Parteien könnte diese Laufzeit um bis zu zwei Jahre verlängert werden. Nach Artikel 10 der Vereinbarung begann die Dauer des Netzaufbaus offiziell am 1. März 2009 und erstreckte sich bis zum 1. März 2011. Aufgrund des größeren Projektumfangs genehmigte der Fonds einen längeren Ausbauzeitraum (18 Monate). Er erklärte sich damit unter der Bedingung einverstanden, dass der Ausbau für mindestens 1 118 Gebäude dem Angebot von Síminn entsprechend in den ersten 12 Monaten abgeschlossen würde.

(26) Für den Ausbau des Netzes und des Dienstes sollte der Käufer insgesamt 606 128 801 ISK entrichten. Der Preis für die Erweiterung des Projektumfangs um 670 Gebäude wurde auf der Grundlage des von Síminn ursprünglich angebotenen durchschnittlichen Stückpreises vereinbart, der mit der Anzahl der neuen Gebäude multipliziert wurde. Damit erhöhte sich der an Síminn zahlbare Betrag von 379 Mio. auf 606 Mio. ISK. Der Käufer hatte 70 % des Gesamtbetrags bei Unterzeichnung der Vereinbarung an den Verkäufer zu zahlen, weitere 20 % sobald das Netz in Betrieb ging, und die restlichen 10 % nach Ablauf einer dreimonatigen Probephase (24).

(27) Die Zahlungen wurden nicht, wie ursprünglich vorgesehen, an den allgemeinen Verbraucherpreisindex, sondern an einen Wechselkurs gekoppelt. Diese Wahl der Indexierung war nach Darstellung Islands auf die außergewöhnlichen wirtschaftlichen Bedingungen und auf die Unsicherheiten im Ergebnis der Finanzkrise zurückzuführen (25). Als Fremdwährung wurde die Dänische Krone (DKK) zum Stand vom 3. September 2008 (1 DKK = 16,513 ISK) zugrunde gelegt.

2.2.3. Technische Anforderungen

(28) Nach Artikel 2.1 der Spezifikation der Ausschreibung war das Projekt technologieneutral, und es gab keine besonderen Spezifikationen dazu, wie das Netz aufgebaut sein oder auf welche technische Lösung zurückgegriffen werden sollte (26).

(29) Die Bieter wurden auch ermutigt, zusätzlich zu einem Hochgeschwindigkeits-Internetzugang zu den Gebäuden Mobilfunksprachdienste (2G-GSM) bereitzustellen (27). Mit diesem Dienst sollten die Kriterien aus dem Telekommunikationsplan der PTA (i. fjarskiptaáætlun) für den Zeitraum 2005-2010 erfüllt werden, der Sprachtelefondienste, Roamingmöglichkeiten und die Bereitstellung von Nutzerendgeräten zu günstigen Preisen einschloss. Die Bereitstellung mobiler 2G-GSM-Dienste machte 10 % der Ausschreibungskriterien aus.

(30) Der von Síminn angebotenen technischen Lösung lagen vier verschiedene Technologien zugrunde: ADSL (28), UMTS (29), Wi-Fi- (30) und Satellitenverbindungen. Wie sich nach Fertigstellung des Netzes herausstellte, wurden 55 % der Gebäude mit UMTS- (ortsfeste 3G-Drahtlosverbindungen), 41 % mit ADSL- und 4 % mit Satelliten- bzw. Wi-Fi-Verbindungen ausgestattet.

2.2.4. Zugangsanforderungen

(31) Nach Artikel 2.2.13 von Anhang I zur Vereinbarung sollte das Netz so konzipiert werden, dass es anderen Internetanbietern (Internet Service Providers — „ISP“) den Zugang auf Vorleistungsebene ermöglicht. Diese Internetanbieter sollten in der Lage sein, den Basisdienst von Síminn auf Anforderung zu Großkundenpreisen zu erwerben, und es sollte ihnen gestattet sein, über das Netz Leistungen an ihre Endkunden zu erbringen. Der Zugang sollte mit komfortablen Mitteln eingeräumt werden (etwa über den Zugang zum Breitband-Zugangsserver (Broadband Remote Access Server — „BRAS“). Alle ISP sollten unabhängig von ihrem Verhältnis zum Verkäufer die gleichen Leistungen und gleichen Zugang erhalten.

(32) In Anhang II zur Vereinbarung, der die Überschrift trägt: „Fragen und Antworten 1-22 während des Ausschreibungszeitraums, neue Standortlisten, Erläuterungen zu den Ausschreibungsunterlagen und Protokoll der Angebotsabgabe“, finden sich weitere Präzisierungen zu den Zugangsanforderungen. Im Zusammenhang mit dem Zugang auf Vorleistungsebene werden vier Optionen beschrieben. Dabei handelt es sich um folgende (31): Option 1 : Der Verkäufer (Síminn) stellt eine xDSL-Verbindung für die Nutzer her und liefert über die DSLAM-Ausrüstung den Bitstrom an die Käufer. Die Käufer (die ISP) wickeln die Hauptstreckenverbindung vom DSLAM über das ATM und/oder das IP-Netz an das Servicezentrum ab. Das ermöglicht den Käufern eine größere Kontrolle über die Qualität des von ihnen verkauften Dienstes, macht jedoch umfangreiche Investitionen ihrerseits erforderlich. Option 2 : Der Verkäufer stellt eine xDSL-Verbindung von einem ATM/IP-Netz über eine Hauptstreckenverbindung vom DSLAM bereit. In diesem Fall kann der Käufer die Übertragungsqualität im ATM-Netz bis zu einem gewissen Grade kontrollieren. Die Käufer betreiben ihr eigenes BRAS und können daher die technologischen Variablen der Ausrüstung steuern und Informationen zu den Nutzern erfassen. Option 3 : In diesem Fall wird der Bitstrom über das IP-Netz des Verkäufers, der auch das DSLAM betreibt und für die Dienstqualität verantwortlich ist, an den Käufer geliefert. Vorstellbar ist, dass der Käufer für seine Kunden verschiedene Qualitätsbedingungen aushandeln könnte. Option 4 : Das ist ein typisches Beispiel für den Weiterverkauf eines Internetabonnements. Die Internetverbindung, die der Verkäufer an den Käufer veräußert, ist die gleiche wie die, die er an seine eigenen Endkunden verkauft. Der Käufer betreibt keinen Teil des Netzes, sondern ist lediglich für den Verkauf des unveränderten Dienstes zuständig. Er hat allerdings die Möglichkeit, seinen Kunden nur eine Rechnung für sämtliche Leistungen, die über die Hochgeschwindigkeitsverbindung erbracht wurden, zu schicken.

(33) Laut Anhang II zur Vereinbarung steht es Síminn frei, die Optionen 1-4 anzubieten, es ist jedoch verpflichtet, in allen Fällen, in denen im Projekt die ADSL-Technologie zum Einsatz kommt, zumindest Option 3 anzubieten (32). Außerdem wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Síminn die entsprechenden Entscheidungen und Vorschriften der PTA einhalten muss (33).

(34) Wird in dem Projekt die UMTS-Technologie eingesetzt, so ist Síminn lediglich verpflichtet, sich an Option 4 zu halten (34). Diese Option schließt die Lieferung von Nutzerendgeräten und deren Einbau durch Síminn in allen Fällen ein, unabhängig vom Wiederverkäufer. Síminn ist außerdem verpflichtet, Kunden- und Wartungsdienste zu betreiben. Nach Darstellung Islands besteht der wichtigste Grund für diese Regelung darin, dass Síminn unbedingt den vollen Zugang und die durchgängige Kontrolle über das UMTS-Netz einschließlich der Nutzerendgeräte beanspruchte, um die Gewähr dafür übernehmen zu können, dass Qualität und Dienstleistungsniveau den Ausschreibungsunterlagen entsprechen. Im Gegenzug stimmte der Fonds zu, dass für Satelliten- und Wi-Fi-Verbindungen der offene Zugang mit der Begründung ausgeschlossen wurde, dass die Umsetzung eines solchen Zugangs sehr schwierig und unpraktikabel wäre (35).

(35) In Anhang 10 zur Vereinbarung finden sich standardmäßige Weiterverkaufsabsprachen (endursölusamningar) zwischen Síminn und den ISP-Weiterverkäufern für den Weiterverkauf von UMTS-Hochgeschwindigkeitsdiensten und ADSL-Diensten. Für Option 4 schließen diese Standardabsprachen die folgenden Standard-Mindestrabatte im Zusammenhang mit der Geschwindigkeit ein (36): UMTS 1 Mb/s = 10 % UMTS 2 Mb/s = 7,5 % UMTS > 2Mb/s = 5 %

(36) Für ADSL gelten die folgenden Mindestrabatte im Zusammenhang mit dem Zugang bei Option 4: ADSL 1 000 = 5 % ADSL 2 000 = 5 % ADSL 4 000/8 000 = 7,5 % ADSL 6 000/12 000 = 10 % Was den Zugang auf Vorleistungsebene zu ADSL entsprechend den Optionen 1-3 angeht, so erhielte der ISP-Wiederverkäufer/Weiterverkäufer einen Mindestrabatt von 35 % des Endkundenpreises von Síminn. Island gibt an, dieser Rabatt sei in Übereinstimmung mit der PTA-Entscheidung Nr. 8/2008 vom 18. April 2008 festgelegt worden (37).

(37) Laut einem Vermerk des Fonds vom 14. August 2009 (38) zur Ausgestaltung der Zugangsoptionen in der Vereinbarung wird der Zugang auf Endkundenebene nur bei UMTS-Verbindungen gewährt. Solche Verbindungen profitieren nicht von stärker infrastrukturgestützten Optionen für den Zugang auf Vorleistungsebene. Nach Auffassung des Fonds sollten daher die vorstehend genannten Rabatte zur Anwendung kommen, wenn ein anderer ISP Zugang zum Síminn-Netz auf Endkundenebene wünscht.

(38) Eine ausführlichere Beschreibung der Maßnahmen kann der Entscheidung der Überwachungsbehörde Nr. 302/13/COL entnommen werden (39).

3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS

(39) In ihrer Entscheidung Nr. 302/13/COL nahm die Überwachungsbehörde eine vorläufige Einschätzung vor, ob die Vereinbarung zwischen dem Telekommunikationsfonds und Síminn über den Ausbau von Breitbandnetzen in ländlichen Gebieten Islands eine staatliche Beihilfe darstellen könnte und wenn ja, ob diese staatliche Beihilfe als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar angesehen werden kann.

(40) Nach Darstellung Islands stellte die Maßnahme keine staatliche Beihilfe dar, da die Voraussetzungen nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens nicht erfüllt seien. Außerdem vertrat Island die Auffassung, dass die Zuwendungen als Finanzierung einer öffentlichen Dienstleistung angesehen werden könnten und dass die Altmark-Kriterien erfüllt seien. Für den Fall, dass die Überwachungsbehörde die Maßnahme als staatliche Beihilfe ansehe, könne diese angesichts der Zielsetzungen der Maßnahme, u. a. der Ausbau des öffentlichen Breitbandzugangs in Fördergebieten, als mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar betrachtet werden.

(41) Nach vorläufiger Auffassung der Überwachungsbehörde beinhaltete die Vereinbarung zwischen dem Fonds und Síminn jedoch eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens. In der Entscheidung Nr. 302/13/COL wurden die folgenden Aspekte hervorgehoben: (i) Die Überwachungsbehörde stellte fest, dass der Fonds per Gesetz eingerichtet wurde und im Besitz des isländischen Staates stehe, der dem Fonds im Rahmen seines jährlichen Haushaltsplans Mittel zuweise, daher scheine die Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert zu werden. Da Síminn der größte Telekommunikationsbetreiber Islands sei, wurden somit etwaige Beihilfen im Rahmen der Vereinbarung einem Unternehmen gewährt. (ii) Darüber hinaus sei Síminn durch die öffentliche Finanzierung des Vorhabens ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft worden, da das Unternehmen die entsprechenden Mittel normalerweise hätte selbst aufbringen müssen. Obwohl der Betrag der benötigten finanziellen Unterstützung durch ein Ausschreibungsverfahren in der Regel verringert werde, lasse sich darüber streiten, ob der Ausgleich für die zusätzlichen Gebäude im Wege der Ausschreibung festgelegt wurde oder erst nachdem das Angebot von Síminn bereits ausgewählt worden war. Daher sei die Überwachungsbehörde zu dem vorläufigen Schluss gekommen, dass ein wirtschaftlicher Vorteil nicht ausgeschlossen werden könne. (iii) Da Síminn der einzige Empfänger der staatlichen Mittel sei, handele es sich nach vorläufiger Auffassung der Überwachungsbehörde um eine selektive Maßnahme. (iv) Und schließlich kam die Überwachungsbehörde zu dem Ergebnis, dass die Einbeziehung in den Aufbau der Infrastruktur für die Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste die Position des ausgewählten Anbieters des Netzes gegenüber seinen Wettbewerbern stärkt. Im Allgemeinen stehen die Märkte für elektronische Kommunikationsdienste für den Handel und Wettbewerb zwischen Anbietern und Dienstleistern im ganzen EWR offen. Nach vorläufiger Auffassung der Überwachungsbehörde war daher die Maßnahme geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel innerhalb des EWR zu beeinträchtigen.

(42) Die Überwachungsbehörde stellte fest, dass die Förderung des Ausbaus von Breitbandnetzen in ländlichen und unterversorgten Gebieten Islands augenscheinlich klar definierte Ziele von gemeinsamem Interesse verfolgt, ein geeignetes Instrument zum Erreichen dieser Ziele darstellt und dem ausgewählten Anbieter einen Investitionsanreiz bietet. Aufgrund des Umfangs der Änderungen an der Vereinbarung sei die Überwachungsbehörde jedoch zu dem vorläufigen Schluss gelangt, dass das Verfahren der Auftragsvergabe nicht als eine offene und diskriminierungsfreie Ausschreibung im Sinne der Leitlinien der EU von 2013 für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandaufbau anzusehen sei (im Folgenden „Breitbandleitlinien“) (40). Zudem habe die Behörde Zweifel, ob Síminn dazu verpflichtet wurde, sowohl bei UMTS- als auch bei ADSL-Verbindungen ausreichenden Zugang auf Vorleistungsebene zu gewähren. Aufgrund der fehlenden Verpflichtung zur Bereitstellung eines ausreichenden Zugangs auf Vorleistungsebene würden Síminn wirtschaftliche und Wettbewerbsvorteile verschafft. Daher scheine die Maßnahme nicht mit den für die Abwägungsprüfung geltenden Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen in Einklang zu stehen

(43) Folglich hatte die Überwachungsbehörde auf der Grundlage ihrer vorläufigen Beurteilung Zweifel, ob die Finanzierung des Ausbaus von Breitbanddiensten in ländlichen Gebieten Islands als mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar betrachtet werden kann.

4. STELLUNGNAHME ISLANDS

4.1 Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(44) Wie bereits erwähnt, übermittelte Island mit Schreiben vom 15. Oktober 2013 eine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss der Überwachungsbehörde (41). Island sei nicht der Auffassung, dass die Zuwendungen an Síminn im Rahmen der Vereinbarung staatliche Beihilfen beinhalten, da nach seiner Auffassung die Voraussetzungen des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens nicht erfüllt seien, weil die Behörden sich an den Grundsatz des marktwirtschaftlichen handelnden Kapitalgebers gehalten hätten. Zum anderen könnten diese Zuwendungen als Finanzierung einer öffentlichen Dienstleistung angesehen werden, und überdies seien die vier kumulativen Altmark-Kriterien erfüllt, sodass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle.

(45) Island erklärt, die in Rede stehende Vereinbarung habe Síminn keinerlei wirtschaftlichen Vorteil verschafft, der über die Marktbedingungen hinausgehe. Der im Rahmen einer öffentlichen Auftragsvergabe erfolgte Einsatz eines öffentliche Ausschreibungsverfahrens werde von Island als ausreichend erachtet für die Aussage, dass dem im Verfahren ausgewählten Anbieter keine staatliche Beihilfe gewährt werde, da ein Marktpreis garantiert werde (42). Der faire Marktpreis lege somit nach Auffassung Islands die Vermutung nahe, dass Síminn keine staatliche Beihilfe gewährt worden sei (43).

(46) In Bezug auf die Änderungen an der Vereinbarung mit Síminn aufgrund der Erweiterung des Ausbaugebiets erklärt Island, der Europäischen Kommission zufolge beinhalteten Änderungen an einem derartigen Vertrag keine staatliche Beihilfe, wenn die Gesamtbedingungen für den Anbieter nicht günstiger ausfielen als die des ursprünglichen Vertrags. Sofern die Auftragsvergabestelle ebenso handele, wie es ein privater Auftraggeber in Verfolgung seiner geschäftlichen Interessen tun würde, könne außerdem von einer staatlichen Beihilfe selbst dann nicht die Rede sein, wenn die Bedingungen aufgrund der Veränderung als günstiger einzuschätzen seien. Nach Darstellung Islands hat es jedem, der an einer Teilnahme am Ausschreibungsverfahren interessiert war, freigestanden, ein Angebot einzureichen, da Angebote von allen interessierten Parteien zulässig gewesen seien und dies auch bekannt gegeben worden sei. Die Tatsache, dass letztendlich Síminn, das das niedrigste und wirtschaftlich günstigste Angebot unterbreitete, für die Umsetzung des Vorhabens ausgewählt wurde, könne daher nicht automatisch als Bevorzugung eines bestimmten Unternehmens gewertet werden.

(47) Darüber hinaus betont Island, dass ein Breitbanddienst im Allgemeinen eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sei („DAWI“) (44). Es habe private Anbieter angesprochen und eine Bekanntmachung veröffentlicht, um herauszufinden, ob überhaupt Marktanleger gewillt waren, in die Infrastruktur zu investieren. Da niemand Interesse daran bekundet habe, den Dienst zu erbringen, sei Island zu dem Ergebnis gekommen, dass die betreffenden Gebiete tatsächlich unter Marktdefiziten litten und ohne Unterstützung durch den Fonds keinen Zugang zu Hochgeschwindigkeits-Internetverbindungen erhalten würden. Die Bereitstellung einer angemessenen Breitbandversorgung in diesen ländlichen Gebieten Islands, in denen kein anderer Anbieter aktiv oder an Investitionen interessiert sei, sollte nach Auffassung Islands als DAWI eingestuft werden, da der Breitbandanschluss der in Rede stehenden Gebäude sowohl für die betreffenden Gebiete als auch für die Gesellschaft insgesamt große Bedeutung habe.

(48) Nach Auffassung Islands wurden Art und Umfang des Dienstes im Ausschreibungsverfahren und in der anschließenden Vereinbarung mit Síminn klar definiert (d. h. Aufbau einer Infrastruktur, mit deren Hilfe bestimmte Gebäude eine Hochgeschwindigkeits-Internetverbindung erhalten konnten). Island erklärt, dass Síminn in diesem speziellen Fall mit Unterzeichnung der Vereinbarung offiziell mit der Erbringung und Erfüllung dieser Verpflichtung betraut worden sei.

(49) Island führt aus, dass durch die genannte Vereinbarung die Rahmenbedingungen des Ausgleichs auf Grundlage der Ausschreibungsunterlagen festgelegt worden seien. In der Vereinbarung sei klar der Ausgleich genannt, den Síminn für die Erbringung des Dienstes auf transparente Weise erhalten sollte. Der in der Vereinbarung festgelegte Ausgleich sei weder geändert worden noch lasse er irgendwelche Veränderungen zugunsten von Síminn zu.

(50) Außerdem betont Island, die aktuellen Zuwendungen fielen deutlich niedriger aus als die vom Fonds und dessen Beratern veranschlagten Kosten, und es werde nicht mehr gezahlt, als für die Fertigstellung des Projekts notwendig sei. Der Umstand, dass die tatsächlichen Projektkosten wesentlich niedriger seien als die Kostenschätzungen für eine vergleichbare Netzlösung, belege, dass Island Maßnahmen getroffen habe, um eine Überkompensation zu vermeiden.

(51) Wie Island ausführt, erfolgten die Verhandlungen, nachdem die Wahl auf Síminn gefallen sei, unmittelbar in Anlehnung an das Ausschreibungsverfahren und stellten als solche eine Ausweitung des Verfahrens dar. Die Zahlungen an Síminn seien nach einem vorab festgelegten Zahlungsplan erfolgt, der vom Vorankommen des Projekts abhängig gemacht worden sei, was die Möglichkeit einer Überkompensation ausschließe. Gemäß Artikel 19 der Vereinbarung habe Síminn eine Bankbürgschaft der New Kaupþing Bank, datiert vom 17. Februar 2009, vorgelegt, was einen Rückforderungsmechanismus darstelle, mit dem Überkompensation vermieden werden sollte (45). Außerdem schreibe die Vereinbarung eine strikte Zahlungsregelung in Abhängigkeit vom Fortgang des Projekts vor, die bewirke, dass die Zahlungen bis zu einem gewissen Grade von den praktischen Fortschritten des Systemaufbaus und der Kundengewinnung abhängig gemacht werden, wie in Artikel 16 der Vereinbarung festgelegt sei. Und schließlich sei in Artikel 11 der Vereinbarung eine Strafklausel, wonach Síminn im Falle von Verzögerungen einen Ausgleich zu zahlen habe, sowie in Artikel 13 der Vereinbarung eine Nichteinhaltungsklausel enthalten.

(52) Zu guter Letzt erklärt Island, selbst wenn die Überwachungsbehörde zu dem Ergebnis käme, dass die Erweiterung des Projektumfangs und der Ausgleichsleistung nicht in vollem Maße dem Auftragsvergaberahmen entsprechen, sollten doch das offene Ausschreibungsverfahren und die von unabhängigen Beratern vorgenommene Evaluierung als angemessener Bezugsmaßstab für den Ausgleich gelten. Zusammengenommen sollen sie zumindest als stichhaltiges Indiz für die Kosten angesehen werden, die ein typisches gut geführtes Unternehmen auf dem betreffenden Markt zu tragen hätte. Da der Ausgleich für Síminn niedriger sei als dieser Bezugsmaßstab, könne das letzte Altmark-Kriterium als erfüllt betrachtet werden. Island möchte auch noch einmal wiederholen, dass das von Síminn unterbreitete Angebot auch mit den Änderungen dennoch das wirtschaftlich bei weitem günstigste Angebot sei.

4.2. Das öffentliche Ausschreibungsverfahren

(53) Nach Auffassung Islands erfolgte das Ausschreibungsverfahren im Einklang mit den EWR-Beihilfevorschriften; die Gleichbehandlung aller Wirtschaftsteilnehmer auf dem Markt sei voll gewährleistet gewesen. Island erklärte außerdem, dass die Anpassungen, die während der Verhandlungen mit Síminn am Projekt vorgenommen wurden, vor allem aufgrund der dem Projektumfang innewohnenden Flexibilität nicht gegen die Grundregeln der Gleichheit und Transparenz verstoßen hätten.

(54) Als der Diensteanbieter seinen geplanten Versorgungsbereich aus der kumulativen Gesamtversorgungkarte zurückzog, erschienen darauf 670 zusätzliche Weiße-Flecken-Gebäude. Als der Fonds darum ersuchte, dass das STC einen erneuten Aufruf startete, Dienste für diese 670 Gebäude anzubieten, geschah das nicht über eine direkte Kontaktaufnahme lediglich zu den wenigen Diensteanbietern, die zuvor ihre Angebote eingereicht hatten, sondern über eine Anzeige. Auf diesem Wege waren auch zuvor Informationen über die Versorgungsgebiete eingeholt worden. Island hebt hervor, dass bilaterale Gespräche mit den Parteien, von denen in der Vergangenheit Angebote eingegangen waren, für unzureichend befunden worden seien.

(55) Island führt aus, dass die Änderungen an der Vereinbarung in Bezug auf Umfang und Ausgleich notwendig gewesen seien, um die 670 zusätzlichen Weiße-Flecken-Gebäude und die daraus resultierenden Ausgleichszahlungen mit einzubeziehen. Der Preis für die zusätzlichen Gebäude habe dem durchschnittlichen Stückpreis im ursprünglichen Ausschreibungsangebot von Síminn entsprochen, das in einem offenen Verfahren als das wirtschaftlich günstigste Angebot ausgewählt worden sei. Der Ausgleich für die zusätzlichen Gebäude sei daher als Erweiterung des ursprünglichen Angebots, und zwar ebenfalls zu Marktbedingungen, anzusehen. Nach Auffassung Islands ist dies kein Anzeichen dafür, dass eine wichtige Kondition der Vereinbarung neu ausgehandelt wurde, sondern vielmehr ein Ausdruck der Kontinuität des Verfahrens.

(56) Wie bereits festgestellt, sollte der ursprüngliche Projektumfang mindestens 1 119 Gebäude umfassen. Island machte geltend, es liege in der Natur derartiger Projekte, dass sich die Liste im Laufe des Projektzeitraums ständig verändere. Wie dem vorstehenden Diagramm zu entnehmen ist, hat es zwischen 2008 und 2011 immer wieder Schwankungen gegeben (46). Erst 2011 wird bei dem Projekt ein gewisses Stabilisierungsmoment sichtbar, obwohl die Liste auch dann noch Veränderungen unterliegt, die bis auf den heutigen Tag andauern. In Anbetracht dieser unvermeidlichen Variablen bestehe — so Island — der einige Weg zur Sicherstellung von Transparenz bei der Vergütung darin, einen durchschnittlichen Stückpreis festzulegen.

(57) Der Fonds sei auch der Meinung gewesen, dass ein erneutes Ausschreibungsverfahren für Island wirtschaftliche Nachteile nach sich zöge, da das Ergebnis wahrscheinlich ähnlich oder sogar schlechter ausfallen würde, und zudem der Ausbau der Breitbanddienste sich um Monate, wenn nicht gar Jahre verzögert hätte. Außerdem habe der Fonds geglaubt, dass der Ausgleich für die zusätzlichen Gebäude und für das Projekt insgesamt als sehr vorteilhaft für Island angesehen werden könne, da er gegenüber der ursprünglichen Ausschreibung unverändert geblieben sei.

(58) Im September 2008 erbat der Fonds bei seinen Beratern (Mannvit hf.) eine Kostenabschätzung für die Gebäude, für die lediglich WBS die Dienstleistungserbringung beabsichtigt hatte. In diesem Kostenvoranschlag vom 8. Oktober 2008 (47) wird der potenzielle Auftragspreis für die ungefähr 750 „WBS-Gebäude“ auf 410 000 000 bis 820 000 000 ISK geschätzt (ein Schätzwert, der in der Folgezeit, als 670 Weiße-Flecken-Gebäude ermittelt worden waren, angepasst wurde). Damit ergibt sich rechnerisch ein Durchschnittspreis pro Gebäude zwischen 546 667 ISK (einfaches System) und 1 093 333 ISK (fortgeschrittenes System).

(59) Vor dem Hintergrund der vorstehenden Überlegungen einigten sich der Fonds und Síminn für die zusätzlichen 670 Gebäude auf einen Durchschnittspreis unter Zugrundelegung des ursprünglich von Síminn angebotenen durchschnittlichen Stückpreises, multipliziert mit der Anzahl der neuen Gebäude, d. h. auf 338 998 ISK pro Gebäude. Unter Berücksichtigung der Indexierung des vereinbarten Betrags beträgt der durchschnittliche Stückpreis für alle 1 788 Gebäude 470 191 ISK. Island betrachtet das in Anbetracht der extremen wirtschaftlichen Bedingungen zum damaligen Zeitpunkt und der zuvor von einem unabhängigen Berater vorgenommenen Kostenschätzung als ein günstiges Ergebnis.

(60) Wie Island mitteilte, vertrat Síminn die Auffassung, dass das Unternehmen durch die Erweiterung des Projektumfangs alles in allem keine Skaleneffekte erzielt habe. Zwar sei es möglicherweise in bestimmten Gebieten zu solchen Effekten gekommen, doch hätten die häufig sehr verstreut gelegenen Standorte und die sonstigen Begleitumstände der Weiße-Flecken-Gebäude dazu geführt, dass dies insgesamt nicht der Fall gewesen sei. Für die meisten der zusätzlichen Objekte habe Síminn große Teile des Projekts neu planen müssen, obwohl einige der zusätzlichen Gebäude sich in denselben Gebieten befunden hätten wie die Gebäude der ursprünglichen Ausschreibung, d. h., es habe eine Umverlegung der Sende- und Empfangsanlagen vorgenommen werden müssen.

(61) Im Zusammenhang mit der Kopplung der Zahlungen vor allem an die DKK und teilweise an die Verbraucher- und Lohnpreisindizes verweist Island auf die Extremsituation im Herbst 2008 und die Schwierigkeiten, mit denen die isländische Wirtschaft damals zu kämpfen hatte. Während der Verhandlungen zwischen Síminn und den isländischen Behörden kam es zu einer drastischen Veränderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Island. Island erklärt, die Kopplung der Vertragssumme an die DKK sei auf diese unvorhersehbaren Ausnahmebedingungen insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass das Projekt mit erheblichen Ausrüstungsankäufen in Fremdwährung verbunden gewesen sei, zurückzuführen gewesen. Damals sei klar gewesen, dass die ISK-Schwankungen allen Voraussetzungen, von denen Síminn beim Abschluss der Vereinbarung ausgegangen sei, die Grundlage entzogen hatten. Wie Síminn den isländischen Behörden mitgeteilt hätte, seien insgesamt 80 % der Vertragssumme für den Kauf von Ausrüstungen in DKK bestimmt gewesen (48). Deshalb habe Island zugestimmt, den Preis an die Dänische Krone (Stand vom 3. September 2008) zu koppeln.

(62) Wie Island darlegte, sei zudem klar geworden, dass es nach der starken Abwertung der Isländischen Krone nicht mehr zu rechtfertigen gewesen wäre, die Vereinbarung zu schließen, wenn nicht sichergestellt würde, dass das Unternehmen keine großen Härten aufgrund des freien Falls des Wechselkurses der sehr instabil gewordenen Isländischen Krone hinnehmen müsse. Dass es für Síminn nicht vertretbar gewesen wäre, das volle Risiko, das diese unvorhergesehenen Ausnahmebedingungen mit sich gebracht hätten, allein zu tragen, liege auf der Hand. Es gelte als anerkannter Bestandteil des isländischen und des internationalen Vertragsrechts, dass im Falle unvorhergesehener Ereignisse, durch deren Auftreten die Ausgewogenheit eines Vertrags von Grund auf gestört sei und einer der beteiligten Parteien übermäßige Lasten und insbesondere Härten auferlegt würden, die Vertragspartei, die eine derartige Last zu tragen hätte, eine Vertragsänderung verlangen und sogar vollständig von einem solchen Vertrag zurücktreten könne. Island betonte jedoch, dies bedeute nicht, dass es das gesamte Risiko übernommen hätte, denn Síminn habe durch andere Aspekte des Projekts, die nicht an den DKK-Wechselkurs gekoppelt gewesen seien, wie beispielsweise Personal, Öl und andere Einsatzmittel, ebenfalls höhere Kosten zu tragen gehabt.

(63) Nach Auffassung Islands befindet sich seine Sicht der Ausweitung des Projektumfangs in Einklang mit dem Beschluss der Europäischen Kommission „Öffentlich-private Partnerschaft für die Londoner U-Bahn“ (49), wo die Kommission eingeräumt habe, dass bedacht werden müsse, ob das Angebot des Auftragnehmers mit den Änderungen noch immer das beste Angebot wäre. In solchen Fällen wäre die Einleitung eines völlig neuen Vergabeverfahrens mit unverhältnismäßigen Kosten verbunden.

(64) Island habe sich daher entschlossen, kein erneutes wettbewerbliches Vergabeverfahren einzuleiten, sondern stattdessen Änderungen an der Vereinbarung vorzunehmen, und es stellt fest, es benötige in dieser Hinsicht einen umfangreichen Ermessensspielraum, zumal es sich um eine langfristige und komplexe Vereinbarung handele und die Wirtschaftslage in Island zum damaligen Zeitpunkt berücksichtigt werden müsse. Erstens hätten sich nach Auffassung Islands die vorgenommenen Änderungen trotz der unvorhergesehenen Umstände in die ursprüngliche Ausschreibung eingefügt. Zweitens hätte ein neues Verfahren das Projekt auf Monate, wenn nicht gar Jahre verzögert. Drittens schätze Island das Angebot als vorteilhaft ein und sei der Meinung, dass diese Dienste zu den geringstmöglichen Kosten für die Allgemeinheit erbracht würden. Angesichts der Lage der isländischen Wirtschaft und der Ergebnisse der ursprünglichen Ausschreibung werde es als höchst unwahrscheinlich, ja unmöglich angesehen, dass in einem solchen Verfahren ein besseres Angebot unterbreitet würde. Island habe die Änderungen an der Vereinbarung nicht vorgenommen, um Síminn einen Vorteil zu verschaffen, sondern um sicherzustellen, dass das Projekt zu den in Anbetracht der (unvorhergesehenen) Umstände geringstmöglichen Kosten umgesetzt werde. Und schließlich betont Island noch, dass es sich bei dem Angebot von Síminn mit den zusätzlichen 670 Gebäuden ebenso wie bei der Erhöhung des Ausgleichs und der DKK-Kopplung immer noch um das, wirtschaftlich gesehen, mit Abstand beste Angebot gehandelt habe.

4.3. Vereinbarkeit der mutmaßlichen staatlichen Beihilfe

(65) Sollte die Überwachungsbehörde die Maßnahme als staatliche Beihilfe ansehen, so könnte diese Beihilfe nach Auffassung Islands in Anbetracht der Ziele der Maßnahme, einschließlich des Ziels, den öffentlichen Breitbandzugang in Fördergebieten auszubauen, als mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar angesehen werden.

(66) Nach Darstellung Islands wird durch die Maßnahme jetzt und in Zukunft ein räumlicher und wirtschaftlicher Nachteil ausgeglichen und ist diese objektiv gerechtfertigt, um die mangelnde Verfügbarkeit von Breitbanddiensten aufgrund der unzureichenden Dichte an potenziellen und aktuellen Abonnenten abzustellen und um die Erbringung von Breitbanddiensten auf rein marktbestimmter Basis wirtschaftlich tragfähig zu machen. Island ist der Auffassung, dass die Maßnahme in einer Weise konzipiert wurde, durch die die betreffende mutmaßliche staatliche Beihilfe und die Wettbewerbsverzerrung auf ein Minimum beschränkt werden.

(67) Island stellt ferner fest, dass Dritten im Rahmen des Projekts mehrere Monate vor Verkaufsbeginn offene Zugangsbedingungen angeboten worden seien. Es erklärt, der Fonds habe, als mit den Verkäufen in jedem Bereich begonnen wurde, den Bewohnern mitgeteilt, dass Síminn kein Alleinvertriebs-Händler sei und dass auch alle anderen Händler Internetdienste an die Personen, die im Gebiet wohnhaft seien bzw. dort einer Beschäftigung nachgingen, verkaufen könnten. Außerdem biete Síminn den Netzzugang Dritter (Roaming) zu seinen 2G-GSM Sprachtelefonieleistungen an, während in den Ausschreibungsunterlagen und auch in der Vereinbarung kein Zugang auf Vorleistungsebene zu den 3G-Sprachtelefonieleistungen vorgesehen sei, da die Erbringung von 3G-Sprachtelefoniediensten nicht Gegenstand des in Rede stehenden Projekts sei.

(68) Island führt außerdem aus, dass Vodafone von Síminn zu Marktbedingungen ein 3G-Roamingzugang angeboten worden sei, Síminn zufolge jedoch nicht zu einer Vereinbarung mit ihm bereit gewesen sei, da Vodafone derzeit eine Vereinbarung mit Nova über einen 3G-Roamingzugang habe. Nach Angabe Islands habe der Beschwerdeführer zu Unrecht erklärt, dass die Vereinbarung zwischen Síminn und dem Fonds auf den Zugang auf Endkundenebene beschränkt sei und nicht auf den Zugang auf Vorleistungsebene, wie in den Ausschreibungsunterlagen vorgeschrieben. Vielmehr biete Síminn all seinen Wettbewerbern in Übereinstimmung mit der PTA-Entscheidung Nr. 8/2008 den Zugang zu seinem ADSL-Netz auf Vorleistungsebene an. Auch verweist Island auf den aus dem AM-Bericht hervorgehenden grundlegenden Unterschied zwischen dem Zugang auf Vorleistungsebene zu einem DSL-Netz und dem zu einem 3G-Datennetz. Es beruft sich zudem auf die von AM geäußerte Auffassung, wonach die bestehende kabellose Großkundenverbindungsoption in Island für die Zwecke der angestrebten besonderen Breitbandabdeckung in Island angemessen sei.

(69) Ferner macht Island geltend, dass das in Rede stehende Projekt und die Vereinbarung mit Síminn keine oder nur minimale Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel hätten. Im vorliegenden Fall sei kein Anhaltspunkt dafür vorgelegt worden, dass Síminn in den Genuss eines ungerechtfertigten wirtschaftlichen Vorteils komme oder dass die Marktstruktur nachteilig verändert werde.

(70) Nach den von Island übermittelten Informationen tendierte die Entwicklung der Marktanteile in den vergangenen Jahren zu einer gewissen Nivellierung zwischen den drei größten Unternehmen des Mobilfunkmarkts. Insbesondere der Marktanteil von Síminn ging von 62 % 2005 auf 40 % im Jahr 2011 zurück, und der Marktanteil von Nova stieg im Zeitraum 2007-2011 von 0 % auf 24 % an. Der Vodafone-Marktanteil, der 2005 noch 38 % betragen hatte, sank 2011 auf 30 %. Diese Tendenz setzte sich im Jahr 2012 weiter fort, und wie aus dem PTA-Statistikbericht für die Jahre 2010-2012 ersichtlich ist, näherte sich der Marktanteil dieser drei Unternehmen weiter an (50). Aus dem Bericht geht hervor, dass Ende 2012, als die Gesamtzahl der Abonnenten berechnet wurde, der Marktanteil von Síminn 37,4 % und der von Vodafone 28,9 % betrug, während der Marktanteil von Nova auf 28,3 % angestiegen war.

(71) Island erklärt ferner, dass Síminn unter strenger Aufsicht der isländischen Wettbewerbsbehörde („ICA“) und der PTA stehe, was auch zum damaligen Zeitpunkt der Fall gewesen sei. Die Muttergesellschaft von Síminn, Skipti, habe mit der ICA am 26. März 2013 eine Vereinbarung geschlossen, mit der sichergestellt werde, dass den Wettbewerbern von Síminn der gleiche Zugang zu den grundlegenden Kommunikationsanlagen von Skipti eingeräumt wird. Etwaige Anzeichen einer Wettbewerbsverzerrung zögen eine formelle Prüfung durch die genannten Behörden nach sich. Eine derartige Verzerrung könnte dazu führen, dass gegen Síminn Sanktionen verhängt werden. Nach Darstellung Islands ist zu dem in Rede stehenden Projekt keine Prüfung vonseiten der ICA oder der PTA anhängig.

(72) Darüber hinaus verweist Island darauf, dass durch das Projekt der Markt für alle Marktteilnehmer größer geworden sei. Den Wettbewerbern von Síminn werde zu gleichen Bedingungen der Zugang zum Netz auf Vorleistungsebene angeboten. Daher seien alle interessierten Anbieter von dem Zeitpunkt an, zu dem der Dienst verfügbar geworden sei, in der Lage gewesen, den Endkunden Leistungen zu den gleichen Konditionen anzubieten, und nach den von Síminn vorgelegten Informationen habe eine Reihe von Wettbewerbern Zugang auf Vorleistungsebene erhalten, sodass sie entweder ADSL- oder UMTS-Dienste auf Endkundenebene erbringen können. Island spricht auch die angeblich falschen Darstellungen im Einleitungsbeschluss zu den Ersuchen des Beschwerdeführers, Vodafone, um Zugang auf Vorleistungsebene und die angebliche Verweigerung dieses Zugangs durch Síminn an. Tatsache sei, dass der erbetene Zugang zu den 3G-Sendeanlagen von Síminn, der sogenannte Roamingzugang, nicht Gegenstand des in Rede stehenden Projekts sei. Síminn sei bereit, Vodafone Zugang zu den 3G-Sendeanlagen zu gewähren, bestreite jedoch, dass dieser Zugang zum Projektumfang gehöre.

(73) Und schließlich betont Island, dass es das ehrgeizige Ziel des Projekts gewesen sei, Breitbanddienste in besonderen ländlichen Gebieten Islands einzuführen. Dieses Ziel sei erreicht worden. Island gehöre mittlerweile zu der Gruppe ausgewählter Staaten, die mit Fug und Recht behaupten dürften, dass alle ständigen Wohnsitze im Lande Zugang zu Breitbanddiensten haben. Zu berücksichtigen sei, dass das Projekt bis zu 1 788 Gebäude eingeschlossen habe, die sich über ein ausgedehntes ländliches Gebiet in Island erstreckt hätten und dass mit ihm nur wenige Monate, nachdem das Land von der schwersten Wirtschaftskrise seiner Geschichte heimgesucht wurde, begonnen worden sei. Island sei sich seiner Verpflichtungen im Rahmen der Vorschriften des EWR-Abkommens im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen und der Entscheidungspraxis in diesem Bereich (die später in die Breitband-Leitlinien eingeflossen sei) voll bewusst und sei bemüht gewesen, diese bei jedem einzelnen Projektschritt einzuhalten.

(74) Alles in allem vertritt Island die Auffassung, dass der Gesamteffekt der Maßnahme positiv bewertet werden sollte. Die Maßnahme stehe eindeutig in Einklang mit den Zielen des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens, da sie die Entwicklung bestimmter Wirtschaftstätigkeiten (Breitbanddienste auf Endkunden- und auf Vorleistungsebene) in abgelegenen und ländlichen Gebieten Islands erleichtere.

(75) Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen ist Island der Meinung, dass die in der Maßnahme enthaltene mutmaßliche Beihilfe mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar ist.

5. STELLUNGNAHME SÍMINNS

5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(76) Síminn reichte seine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss zusammen mit zusätzlichen Unterlagen mit Schreiben vom 20. Dezember 2013 ein (51). Nach Auffassung Síminns beinhaltete die Finanzierung des Ausbaus der fraglichen Breitbanddienste keine staatliche Beihilfe. Nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens müsse eine Maßnahme bestimmte Voraussetzungen erfüllen, um Elemente staatlicher Beihilfen zu enthalten. Síminn halte all diese Voraussetzungen für nicht erfüllt, vor allem weil das Unternehmen keinen wirtschaftlichen Vorteil aus der Maßnahme gezogen habe.

(77) Síminn führt aus, der Gerichtshof der Europäischen Union habe in seinem Altmark-Urteil die Bedingungen klargestellt, unter denen Ausgleichszahlungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen keine staatliche Beihilfe darstellten, weil sie keinen Vorteil mit sich brächten (52). Síminn macht geltend, die betreffende Maßnahme schließe die Finanzierung einer gemeinwohlorientierten Dienstleistung ein, und die vier kumulativen Altmark-Kriterien seien erfüllt.

(78) Nach Darstellung Síminns verschafft die fragliche Vereinbarung dem Unternehmen keinerlei wirtschaftlichen Vorteil, der nicht den üblichen Marktbedingungen entspricht. Die Inanspruchnahme eines wettbewerblichen, transparenten und diskriminierungsfreien öffentlichen Vergabeverfahrens werde als ausreichend angesehen, um davon auszugehen, dass dem Wirtschaftsteilnehmer, der in dem Verfahren den Zuschlag erhalte, keine staatliche Beihilfe gewährt werde, da der Marktpreis garantiert werde (53). Bei dem Ausschreibungsverfahren seien vier objektive Bewertungskriterien ausgegeben worden. Das gültige Angebot mit der höchsten Punktzahl sollte den Zuschlag erhalten. Es habe jedermann, der an der Teilnahme am Ausschreibungsverfahren interessiert gewesen sei, freigestanden, ein Angebot zu unterbreiten. Die Ausschreibung sei technologieneutral gewesen, d. h., sie habe alle technischen Lösungen zugelassen, damit keiner der Anbieter auf dem Markt bevorzugt würde. Síminn habe die höchste Punktzahl erreicht und den Zuschlag erhalten. Somit seien das Kriterium des wettbewerblichen Auswahlverfahrens und das Kriterium der Wahl des wirtschaftlich günstigsten Angebots erfüllt gewesen. Síminn sei zudem der Bieter gewesen, der die Dienste zu den niedrigsten Kosten für die Allgemeinheit angeboten habe.

(79) Síminn erklärt, die Änderungen am Umfang und an den Ausgleichszahlungen in der Vereinbarung seien notwendig geworden, um die 670 zusätzlichen Weiße-Flecken-Gebäude und den mit ihnen in Zusammenhang stehenden Ausgleich mit einzubeziehen. Der Ausgleich für die zusätzlichen Gebäude habe dem durchschnittlichen Stückpreis im ursprünglichen Ausschreibungsangebot von Síminn entsprochen. Daher sollte der Ausgleich für die zusätzlichen Gebäude als Erweiterung der ursprünglichen Ausschreibung angesehen werden, die ebenso zu Marktbedingungen erfolgt sei. Folglich ist nach Auffassung von Síminn keine staatliche Beihilfe im Spiel gewesen, da die Gesamtkonditionen für Síminn nicht günstiger gewesen seien als die in der ursprünglichen Ausschreibung (54). Außerdem könne — so Síminn — die Tatsache, dass das Unternehmen, von dem das niedrigste und wirtschaftlich günstigste Angebot unterbreitet worden sei, den Zuschlag für die Umsetzung des Projekts erhalten habe, nicht automatisch bedeuten, dass ein bestimmtes Unternehmen bevorzugt werde.

(80) Nach den Angaben von Síminn beläuft sich der tatsächliche durchschnittliche Stückpreis für Síminn (Preis pro Gebäude) auf […] (*1) ISK, während der durchschnittliche Stückpreis, den Síminn erhält, 470 191 ISK beträgt. Wie im Einleitungsbeschluss geschildert, liegt der Preis, der nach der Ausweitung des Projektumfangs an Síminn gezahlt wurde, noch immer deutlich niedriger als der von anderen Bietern angebotene Preis und als die von den Beratern des Fonds im Voraus vorgenommene Preisschätzung (55). Síminn habe bisher 836 457 351 ISK erhalten, einschließlich der Ausgleichszahlung für die 670 zusätzlichen Gebäude und die Kopplung an die DKK. Vodafone hatte bei der Ausschreibung das zweitniedrigste gültige Angebot in Höhe von 1 858 339 001 ISK abgegeben, mehr als doppelt so viel wie der von Síminn bezogene Ausgleich, selbst unter Einbeziehung der zusätzlichen Gebäude und der Kopplung an die DKK.

(81) Síminn macht geltend, dass das Unternehmen aus der Ausweitung des Projektumfangs insgesamt keine Skaleneffekte erzielt habe. Zwar sei es möglicherweise in bestimmten Gebieten zu solchen Effekten gekommen, doch hätten die häufig sehr verstreut gelegenen Standorte und die sonstigen Begleitumstände der Weiße-Flecken-Gebäude dazu geführt, dass dies insgesamt nicht der Fall gewesen sei. Für die meisten der zusätzlichen Objekte habe Síminn große Teile des Projekts neu planen müssen, obwohl einige der zusätzlichen Gebäude sich in denselben Gebieten befunden hätten wie die Gebäude der ursprünglichen Ausschreibung, d. h., es habe eine Umverlegung der Sende- und Empfangsanlagen vorgenommen werden müssen. Deshalb habe das Unternehmen praktisch keinen finanziellen Vorteil erlangt, der es in eine günstigere Stellung als die mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen versetzt hätte (56).

(82) Darüber hinaus belegt nach Auffassung von Síminn die Tatsache, dass die tatsächlichen Projektkosten niedriger ausgefallen sind als die Kostenschätzung und dass der Ausgleich auf transparente und kostenbasierte Weise erfolgte, dass Island einen Mechanismus zur Vermeidung von Überkompensation eingebaut hat.

(83) In Anbetracht der vorstehenden Begründungen sowie der von den isländischen Behörden vorgelegten Argumente sei Síminn der Auffassung, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe beinhalte.

5.2. Vereinbarkeit der mutmaßlichen staatlichen Beihilfe

(84) Sollte die Überwachungsbehörde der Meinung sein, dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe anzusehen sei, so mache Síminn geltend, dass die Maßnahmen als mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar eingestuft werden sollten.

(85) Síminn gibt an, das Projekt sei so konzipiert worden, dass Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden sollten, unter anderem durch Sicherstellung des Zugangs auf Vorleistungsebene für etwaige Dritte. Der Zugang auf Vorleistungsebene versetze als Dienstleister auftretende Dritte in die Lage, auf dem Markt aktiv Wettbewerb zu treiben, und stärke damit die Auswahlmöglichkeiten und den Wettbewerb in den von der Maßnahme betroffenen Bereichen, wobei gleichzeitig dem Entstehen regionaler Dienstleistungsmonopole ein Riegel vorgeschoben werde. Das Breitbandnetz sei neutral und offen gestaltet worden, sodass es allen interessierten Anbietern den gleichberechtigten Zugang auf Vorleistungsebene ermögliche.

(86) Síminn zufolge enthalte die Vereinbarung eine eindeutige Verpflichtung dahin gehend, dass die mit ihm im Wettbewerb stehenden Unternehmen Zugang zur Infrastruktur erhalten; somit sei der Zugang auf Vorleistungsebene bei dem Projekt von Anfang an gewährt worden (57). Es sei beschlossen worden, das ADSL-Zugangsmodell „Bitstromzugang in Festnetzen“ für den ADSL-Zugang auf Vorleistungsebene und auch als Referenz für ein 3G-Zugangsmodell zu verwenden, da es zum damaligen Zeitpunkt kein bekanntes Referenzmodell für 3G gegeben habe. Síminn verweist darauf, dass die Vorgaben der PTA für den ADSL-Zugang eingehalten worden seien. Zur weiteren Erläuterung der technischen Aspekte im Zusammenhang mit dem Zugang auf Vorleistungsebene übermittelte Síminn den bereits erwähnten AM-Bericht (58). Diesem ist zu entnehmen, dass beim Zugang auf Vorleistungsebene ein grundlegender Unterschied zwischen einem DSL-Netz und einem 3G-Datennetz besteht. Zudem sei laut AM-Bericht die bestehende kabellose Großkundenverbindungsoption in Island für die Zwecke der angestrebten besonderen Breitbandabdeckung in Island angemessen. Im AM-Bericht wird darüber hinaus auf den Umstand verwiesen, dass in einem zeitgleichen ähnlichen Breitbandprojekt in Irland, das von der Europäischen Kommission genehmigt worden sei, für den 3G-Zugang auf Vorleistungsebene die gleiche technische Lösung genutzt worden sei (59).

(87) Nach Darstellung von Síminn hat der Beschwerdeführer fälschlicherweise behauptet, er habe wiederholt vergeblich um Zugang auf Vorleistungsebene zu dem Netz ersucht, was Síminn einen massiven Erstanbietervorteil verschafft habe. Síminn unterstreicht, Vodafone habe lediglich um den Roamingzugang zu den 3G-Sendeanlagen von Síminn gebeten zum Zwecke der 3G-Mobilfunkkommunikation, die in keinem Zusammenhang mit dem vorliegenden Projekt stehe. Síminn gibt an, Vodafone einen 3G-Roamingzugang zu Marktbedingungen angeboten zu haben; dieses sei jedoch nicht bereit gewesen, eine entsprechende Vereinbarung zu schließen. Vodafone habe jedoch — so Síminn — nicht für die in das Projekt einbezogenen Gebiete um Zugang auf Endkundenebene zu Hochgeschwindigkeits-Internetdiensten über UMTS, ADSL und Satellit ersucht.

(88) Síminn erklärt, das in Rede stehende Projekt habe keine oder nur minimale Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel. Im vorliegenden Fall seien keinerlei Anhaltspunkte davor vorgelegt worden, dass das Unternehmen in den Genuss eines unberechtigten wirtschaftlichen Vorteils gekommen sei oder dass die Vereinbarung sich nachteilig auf die Marktstruktur ausgewirkt hätte.

(89) Síminn führt aus, das Projekt betreffe nur Unternehmen und Personen mit (Wohn-) Sitz in den fraglichen Gebieten. Die Gebäude seien über das ganze Land verstreut und sollten nicht als besonderer Markt angesehen werden. Sie seien vielmehr Bestandteil des gesamten isländischen Breitbandmarktes. In Island gebe es mehr als 109 000 Hochgeschwindigkeits-Internetverbindungen. Das Projekt gelte dem Ausband von Breitbanddiensten in ländlichen Gebieten Islands und betreffe insgesamt 1 788 Gebäude. Für 1 050 dieser 1 788 Gebäude stehe ein Breitbandanschluss zur Verfügung, wobei für 559 Gebäude der Breitbandzugang über UMTS angeboten werde. Somit betreffe das Projekt lediglich 0,96 % des einschlägigen Marktes und die 559 Gebäude mit UMTS-Anschluss nur 0,51 %.

(90) Ferner erklärt Síminn, es stehe unter strenger Aufsicht der ICA und der PTA, was auch zum damaligen Zeitpunkt der Fall gewesen sei. Síminn, seine Muttergesellschaft Skipti und Míla, eine weitere Tochtergesellschaft von Skipti, hätten am 8. März 2013 eine Einigung mit der ICA erzielt, der die am 26. März 2013 veröffentlichte ICA-Entscheidung Nr. 6/2013 gefolgt sei, durch die sichergestellt werde, dass den Wettbewerbern von Síminn und Míla der gleiche Zugang zu den Kernfestnetzen der Tochterunternehmen von Skipti eingeräumt werde. Etwaige Anzeichen einer Wettbewerbsverzerrung durch Síminn zögen daher eine förmliche Prüfung durch die genannten Behörden nach sich.

(91) In Anbetracht der vorstehenden Überlegungen kommt Síminn zu dem Ergebnis, dass der Gesamteffekt der Maßnahme positiv gewertet werden sollte. Die Maßnahme stehe eindeutig im Einklang mit den Zieles des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens, da sie die Entwicklung bestimmter Wirtschaftstätigkeiten (Breitbanddienste auf Endkunden- und auf Vorleistungsebene) in abgelegenen und ländlichen Gebieten Islands erleichtere. Nach Auffassung von Síminn wurde das Projekt in einer Weise konzipiert, durch die etwaige mutmaßliche staatliche Beihilfen und Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum beschränkt würden. Sollte die Überwachungsbehörde der Auffassung sein, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe enthalte, so mache Síminn geltend, dass die mutmaßliche Beihilfe mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar sei.

6. STELLUNGNAHME DES BESCHWERDEFÜHRERS (VODAFONE)

(92) Mit Schreiben vom 23. Dezember 2013 gingen bei der Überwachungsbehörde eine Stellungnahme und weitere Unterlagen von Vodafone ein (60). Der Beschwerdeführer behauptet, durch die zwischen den beiden Parteien geschlossene Vereinbarung habe der Fonds Síminn eine unrechtmäßige staatliche Beihilfe gewährt. Er bezeichnet das Ausschreibungsverfahren als fehlerhaft, da in der Endfassung der Vereinbarung zwischen Síminn und dem Fonds auf Betreiben von Síminn erhebliche Veränderungen vorgenommen worden seien, durch die das Unternehmen hochgradig begünstigt worden sei.

(93) Nach Auffassung des Beschwerdeführers kann eine staatliche Beihilfe im vorliegenden Fall nicht mit dem Hinweis auf die Tatsache in Abrede gestellt werden, dass das Angebot von Síminn deutlich niedriger gelegen habe als die von den anderen Parteien eingereichten Angebote. Erstens sei klar, dass die anderen Bieter keine Gelegenheit gehabt hätten, nach der Überarbeitung des Projekts erneute Angebote einzureichen. Ebenfalls klar sei zweitens, dass durch den erheblichen Anstieg der Zahlungen aufgrund der vorgenommenen Änderungen nicht auszuschließen sei, dass die konkurrierenden Unternehmen niedrigere Angebote für das geänderte Projekt eingereicht hätten.

(94) Der Beschwerdeführer führt aus, der durch die endgültige Vereinbarung in Auftrag gegebene Zugang habe sich im Gegensatz zu dem ursprünglich im Ausschreibungsdokument vorgeschriebenen Zugang auf Vorleistungsebene auf den Zugang auf Endkundenebene beschränkt (61). Er gibt an, wiederholt vergeblich um Netzzugang auf Vorleistungsebene ersucht zu haben (62). Darüber hinaus behauptet der Beschwerdeführer, vom Fonds unangemessene Antworten in Bezug auf das Zugangserfordernis erhalten zu haben. Dies habe eine nicht annehmbare Wettbewerbsverzerrung nach sich gezogen und Síminn auf dem betreffenden Markt einen erheblichen Erstanbietervorteil verschafft.

(95) Wie der Beschwerdeführer ausführt, hindere Síminn nichts, den Roamingzugang zum UMTS-Netz anzubieten. Es gebe drei allgemeine Optionen, um den Zugang auf Vorleistungsebene auf der Grundlage des GSM- und später des UMTS/3G-Netzstandards bereitzustellen: den Endkundenzugang, den Roamingzugang auf Vorleistungsebene und den virtuellen Netzzugang.

(96) Der Beschwerdeführer erklärt, Síminn habe nicht erläutert, wieso der Dienst gefährdet wäre, wenn das Unternehmen den Roamingzugang zu seinen UMTS/3G-Netzen ermöglichen würde. Síminn stelle seine Endgeräte nicht selbst her, diese würden vielmehr von mehreren Herstellern aus der ganzen Welt produziert und könnten von allen Marktteilnehmern gekauft und genutzt werden. Im Hinblick auf die Qualität des Dienstes sei unerheblich, ob eine SIM-Karte von Síminn, Vodafone oder irgendeiner anderen Telekommunikationsgesellschaft verwendet werde. Dem Beschwerdeführer zufolge sei die Qualität die gleiche.

(97) Vodafone erklärt, es habe Síminn mehrere Anträge auf Zugang zu dem UMTS-Netz übermittelt, das vom Telekommunikationsfonds finanziert werde. Erst im September 2010 habe Síminn nach mehreren Treffen und förmlichen Schreiben Vodafone den Roamingzugang zum UMTS-Netz angeboten. Der angebotene Zugang sei jedoch an derartige Konditionen geknüpft gewesen, dass es für Vodafone kostengünstiger gewesen wäre, in dem betreffenden Gebiet, das von dem Programm abgedeckt werde, sein eigenes Netz aufzubauen. Diesem Angebot zufolge habe Vodafone für jede Sendeanlage, zu der das Unternehmen Zugang erbeten hatte, eine Jahresgebühr von 1 500 000 ISK zahlen sollen.

(98) Außerdem ist nach Darstellung des Beschwerdeführers nicht klar, ob die zusätzlichen Standorte einen wesentlichen Anstieg der Personalkosten verursachen würden. Als Begründung für die höhere Ausgleichszahlung könne daher nicht nur die Zunahme der Standorte angeführt werden. In dieser Hinsicht gelte es auch zu berücksichtigen, dass die Änderungen an der Vereinbarung eine Verlängerung des Ausbauzeitraums von 12 auf 18 Monate vorsahen. Die Änderungen am Ausbauzeitraum böten als solche eine Gelegenheit, den Einsatz der Arbeitskräfte im Rahmen des Projekts rationeller zu gestalten, was wiederum dem Beschwerdeführer zufolge die Personalkosten senken würde. Zudem ließen die Änderungen in den Bestimmungen zu Sanktionen darauf schließen, dass die Lasten, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen habe, abgemildert worden seien.

(99) Der Beschwerdeführer erklärt ferner, dass in Artikel 12 der Ausschreibungsunterlagen die Erteilung einer Bankbürgschaft für verschuldensunabhängige Haftungsansprüche vorgesehen sei. Artikel 13 der Vereinbarung sieht jedoch keine derartige Bürgschaft vor, er bezieht sich lediglich auf die Haftung von Síminn im Rahmen der allgemeinen Regeln des Deliktsrechts. Diese Änderung würde ebenfalls auf eine Minderung der Lasten hindeuten, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hätte. Somit müssten die Kosten des Verzichts auf eine Bankbürgschaft bewertet werden, d. h. die Kosten der Bereitstellung einer derartigen Bürgschaft im Herbst 2008.

(100) Der Beschwerdeführer erklärt nachdrücklich, die Vereinbarung habe zu einer erheblichen dauerhaften und nach wie vor anhaltenden Verfälschung des Wettbewerbs auf dem Markt geführt. Die Maßnahme habe nicht nur Auswirkungen auf den Wettbewerb in ländlichen Gebieten Islands, sondern auf den gesamten Markt, da für die Kunden bei der Auswahl einer Telekommunikationsgesellschaft der Umfang des Netzes und der Serviceleistungen mitentscheidend seien. In dieser Hinsicht sei darauf hinzuweisen, dass Síminn für sich als das Unternehmen mit den am weitesten verbreiteten Netzverbindungen, die in Island zu haben seien, geworben habe.

(101) Unter Berufung auf die vorstehenden Ausführungen erklärt der Beschwerdeführer, alle Voraussetzungen dafür, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens beinhalte, seien erfüllt. Darüber hinaus berechtige die mutmaßliche Beihilfemaßnahme zu keiner der relevanten Ausnahmen und müsse daher als mit dem EWR-Abkommen unvereinbar angesehen werden.

7. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN

7.1. Hringiðan ehf.

(102) Hringiðan übermittelte mit Schreiben vom 18. Juli 2013 eine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss (63). Darin verweist Hringiðan auf die Änderungen an den im Februar 2008 vom STC veröffentlichten Ausschreibungsunterlagen, die in der Vereinbarung zwischen Síminn und dem Fonds vorgenommen worden seien. Beispielsweise stellt Hringiðan fest, dass in den Ausschreibungsunterlagen die Zugriffsgeschwindigkeit mit mindestens 2 Mbit/s angegeben worden sei, die Vereinbarung jedoch keine Definition enthalte, was unter einem Hochgeschwindigkeitszugang zu verstehen sei. Hringiðan zitiert auch noch andere Änderungen an der Vereinbarung wie die Verlängerung der Ausbaufrist, die Ausweitung des Ausbaugebiets, die Erhöhung der Zahlungen und die Devisenindexierung der Zahlungen anstelle einer Kopplung an den Verbraucherpreisindex.

(103) Außerdem beanstandet Hringiðan, dass Síminn nicht verpflichtet worden sei, eine Bankbürgschaft für Haftungsansprüche vorzulegen, obwohl dies in Artikel 12 der Ausschreibungsunterlagen eindeutig vorgeschrieben werde (64). Hringiðan erklärt, nach dem Konjunktureinbruch in Island sei keine Bank in der Lage gewesen, für private Unternehmen hinreichende Bankgarantien bereitzustellen, die den vom STC auferlegten Ausschreibungskriterien gerecht geworden wären. Daraus ergebe sich, dass Síminn im Laufe des Ausschreibungsverfahrens keine verbindliche Bankbürgschaft habe vorlegen können und dass die Bürgschaft, die von ihm vorgelegt wurde, für die ausstellende Bank mithin nicht verbindlich gewesen sei.

(104) Nach Auffassung von Hringiðan sind alle genannten Veränderungen vorteilhaft für Síminn, daher stelle die Vereinbarung eine staatliche Beihilfe dar, die mit dem Funktionieren des EWR-Abkommen nicht vereinbar sei.

7.2. Nova ehf.

(105) Nova reichte mit Schreiben vom 18. Dezember 2013 eine Stellungnahme bei der Überwachungsbehörde ein (65). Nach Auffassung von Nova besteht die fragliche Maßnahme nicht die Abwägungsprüfung, da es keine klare und wirksame Verpflichtung in Bezug auf den Zugang auf Vorleistungsebene mit eindeutig festgelegten Preisgrundsetzen gebe. Das verschaffe Síminn einen unverhältnismäßigen Vorteil, der Wettbewerbsverzerrungen nach sich ziehe.

(106) Nova verweist darauf, dass die Anordnung eines effektiven Netzzugangs Dritter auf Vorleistungsebene zu einer subventionierten Breitbandinfrastruktur eine notwendige Komponente einer jeden staatlichen Maßnahme zur Finanzierung des Baus einer neuen Breitbandinfrastruktur sein müsse. Um Wettbewerbsverzerrungen auf Telekommunikationsmärkten, bei denen staatliche Beihilfen im Spiel sind, zu vermeiden, sollte Drittanbietern ein technologieneutraler wirksamer Zugang auf Vorleistungsebene gewährt werden, der ihrem Zugangsbedarf angemessen gerecht wird.

(107) Nach Auffassung von Nova sind in die Vereinbarung andere Bedingungen aufgenommen worden als in den Ausschreibungsunterlagen angegeben, und Síminn sei lediglich verpflichtet worden, begrenzten Zugang auf Vorleistungsebene zum ADSL-Netz einzuräumen, wogegen der verfügte Zugang zum UMTS/3G-Netz nur auf den Zugang auf Endkundenebene beschränkt worden sei. Weder von den isländischen Behörden noch von Síminn seien Erklärungen dafür geliefert worden, weshalb es technisch notwendig sei, dass Síminn vollen Zugang und uneingeschränkte Kontrolle über das UMTS-Netz habe, um das vorgeschriebene Qualitäts- und Leistungsniveau bereitstellen zu können, und daher lediglich Zugang auf Endkundenebene gewähre.

(108) Wie Nova ausführt, verschaffe die Tatsache, dass keine klare Verpflichtung bestehe, einen wirksamen Zugang auf Vorleistungsebene einzuräumen, Síminn einen Wettbewerbsvorteil in Bezug auf den Teil des 3G-Netzes, der im Rahmen der Vereinbarung gebaut wurde. Sie verschaffe Síminn darüber hinaus aufgrund des allgemein erhöhten Abdeckungsgrades der Mobilfunknetze von Síminn einen Wettbewerbsvorteil auf dem Endkundenmarkt insgesamt. Das ermögliche es Síminn, ohne einen wirksamen Wettbewerb mit Drittanbietern einen Endkundenstamm aufzubauen und seine Marktanteile zu vergrößern. Selbst wenn Nova Zugang auf Endkundenebene zu dem UMTS/3G-Netz erhielte, wäre das Unternehmen außerdem nicht in der Lage, seine Dienste auf der Endkundenebene in Bezug auf Preis oder Leistungsmerkmale von denen, die von Síminn angeboten würden, abzugrenzen.

(109) Nova erklärt, das Unternehmen habe wiederholt vergeblich um Zugang auf Vorleistungsebene zu dem 3G-Netz von Síminn ersucht. Síminn habe zu keinem Zeitpunkt die Absicht erkennen lassen, Nova einen angemessenen Zugang zum Netz zu gewähren.

(110) Darüber hinaus erklärt Nova, bei seinen Gesprächen mit Síminn habe nichts darauf schließen lassen, dass der Zugang auf Vorleistungsebene zum Netz technisch schwierig oder unmöglich wäre. Nach Auffassung von Nova legt das den Schluss nahe, dass die vorstehend erwähnte technische Notwendigkeit für Síminn, vollen Zugang und uneingeschränkte Kontrolle über das UMTS-Netz zu haben, um das vorgeschriebene Qualitäts- und Leistungsniveau bereitstellen zu können, nicht nachvollziehbar sei.

(111) Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen vertritt Nova die Auffassung, dass Síminn ein unfairer Vorteil eingeräumt wurde, der den Wettbewerb verzerre und Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens zuwiderlaufe.

8. ANTWORTEN ISLANDS AUF DIE STELLUNGNAHMEN DES BESCHWERDEFÜHRERS UND DER BETEILIGTEN

8.1. Antwort auf die vom Beschwerdeführer (Vodafone) übermittelte Stellungnahme

(112) Island übermittelte seine Stellungnahme und seine Bemerkungen zu den Stellungnahmen des Beschwerdeführers und der Beteiligten mit Schreiben vom 28. Februar 2014 (66). Nach seiner Auffassung ist es höchst unwahrscheinlich, dass die Ausweitung des Projektumfangs ein niedrigeres Angebot von Vodafone oder den anderen konkurrierenden Unternehmen in dieser Angelegenheit zur Folge hatte. Wie aus Erwägungsgrund 18 hervorgehe, habe Vodafone zwei Angebote für den Anschluss der in den Ausschreibungsunterlagen ursprünglich angegebenen 1 118 Gebäude eingereicht. Das erste Angebot von Vodafone habe sich auf ungefähr 2,2 Mrd. ISK belaufen und das zweite auf ungefähr 1,8 Mrd. ISK. Das ursprüngliche Angebot von Síminn habe demgegenüber 379 Mio. ISK betragen und der angepasste Preis für den endgültigen Projektumfang von 1 788 Standorten, d. h. einschließlich der 670 zusätzlichen Gebäude, letztlich ungefähr 606 Mio. ISK. Nach Auffassung Islands war es nur logisch anzunehmen, dass ein angepasstes Angebot von Vodafone in Anbetracht des größeren Projektumfangs und der höheren Ausrüstungskosten wesentlich höher gelegen hätte als das ursprüngliche Angebot.

(113) Nach Darstellung Islands entbehrt die Behauptung des Beschwerdeführers, die zusätzlichen Standorte zögen nicht unbedingt als logische Folge einen Kostenanstieg nach sich, jeder Begründung. Síminn habe den isländischen Behörden gegenüber bestätigt, dass die Projektkosten durch die zusätzlichen Standorte angestiegen seien. Der Kostenanstieg habe sich aus der Tatsache ergeben, dass die zusätzlichen Standorte in anderen Gebieten gelegen hätten als die ursprünglichen und dass sie sich über weite Teile Islands verstreut befunden hätten.

(114) Island stellt ein weiteres Mal fest, der angestrebte Zweck des in Rede stehenden Projekts habe nicht darin bestanden, Mobile Data oder Mobilfunksprachdienste, d. h. „3G-Roamingdienste“ bereitzustellen, die zu keinem Zeitpunkt Bestandteil des Projekts sein sollten. Daraus folge, dass in den Ausschreibungsunterlagen keinerlei Form eines Roamingzugangs als Bestandteil der bereitgestellten Lösung gefordert worden sei. Durch die Vereinbarung mit Síminn sei das in keiner Weise oder Form geändert worden. Somit seien die mit dem Anbieten eines Roamingzugangs in Verbindung stehenden Probleme für dieses spezielle Projekt irrelevant, da der Mobile-Roaming-Zugang niemals Gegenstand des Projekts gewesen sei. Island betont, dass das „Ausschreibungskriterium des ausdrücklichen Zugangs auf Vorleistungsebene“ nicht zurückgezogen worden sei und sich in der Vereinbarung mit Síminn widerspiegele. Für die Umsetzung des Zugangs auf Vorleistungsebene kämen jedoch unterschiedliche Methoden zum Tragen, je nach der im Projekt eingesetzten Technologie, d. h. ADSL oder UMTS/3G. Daher vertrete Island die Auffassung, dass das Problem des Zugangs auf Vorleistungsebene insgesamt aus dem grundlegenden Missverständnis erwachse, wonach der Roamingzugang Bestandteil des Projekts gewesen sei.

(115) In Bezug auf die Methode zur Festlegung des durchschnittlichen Stückpreises stellt Island fest, dass dieser sich auf Abschnitt 2.3.4 der Ausschreibungsunterlagen mit der Überschrift „Neue Anschlüsse und Anschlussverpflichtung“ stütze. In diesem Abschnitt sei insbesondere der Einsatz der Durchschnittspreismethode bei der Einschätzung der Kosten für neue Standorte, die zusätzlich zum Projekt hinzukommen, angewiesen worden. Nach Auffassung Islands steht dieser Ansatz auch mit der anerkannten Praxis im isländischen Vertragsrecht im Einklang.

(116) Und schließlich habe dem Fonds — so Island — eine gültige vollständige Bankbürgschaft der New Kaupþing Bank (der heutigen Arion Bank hf.) vom 17. Februar 2009 vorgelegen, die der Endfassung der Vereinbarung als Anhang beigefügt worden sei.

8.2. Antwort auf die Stellungnahme von Hringiðan ehf.

(117) Island widerspricht den von Hringiðan übermittelten Argumenten sowohl in Bezug auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe als auch dahin gehend, dass die angebliche staatliche Beihilfe dem Funktionieren des EWR-Abkommens zuwiderlaufe. Außerdem verweist es auf mehrere sachliche Fehler in der Stellungnahme von Hringiðan, auf die es sich näher einzugehen genötigt sehe.

(118) Im Hinblick auf die Bankbürgschaften ist Island der Auffassung, die Erklärung, die den isländischen Behörden von der Glitnir Bank im Namen von Hringiðan eingereicht wurde, sei nicht ausreichend gewesen, da sie lediglich die Feststellung enthalten habe, dass die Glitnir Bank „bereit sei, die Übernahme einer Bürgschaft in Erwägung zu ziehen“, wogegen der erfolgreiche Bieter Síminn in der Lage gewesen sei, die New Kaupþing Bank zur Übernahme einer gültigen Bürgschaft zu bewegen. Die von Síminn vorgelegte Bürgschaft habe die Aussage enthalten, dass die New Kaupþing Bank tatsächlich gewillt sei, „eine Bankbürgschaft für das Projekt zu übernehmen“. Außerdem erklärt Island, das von Hringiðan vorgelegte Dokument sei erst lange nach Ablauf einer Fristverlängerung eingegangen.

(119) Island betont, dass das von Hringiðan für den ursprünglichen Projektumfang von 1 119 Gebäuden unterbreitete Ausschreibungsangebot wesentlich höher gelegen habe als das Gebot, das den Zuschlag erhalten habe: 1 297 257 098 ISK im Gegensatz zu dem Angebot von Síminn, das sich auf 379 000 000 ISK belaufen habe. Darüber hinaus gibt Island an, dass der Betrag, der schließlich zwischen den isländischen Behörden und Síminn vereinbart worden sei, nachdem der Projektumfang erweitert wurde, immer noch niedriger gewesen sei als das Angebot von Hringiðan.

8.3. Antwort auf die Stellungnahme von Nova ehf.

(120) Nach Darstellung Islands ist in der Vereinbarung klar angegeben, welchen Großkundenrabatt Síminn den anderen Diensteanbietern mindestens einzuräumen hat. Síminn stehe es jedoch frei, höhere Preisnachlässe auszuhandeln. Island weist erneut darauf hin, dass der Roamingzugang zum UMTS/3G-Teil des Netzes nicht Bestandteil des Projekts sei und somit der Zugang auf Vorleistungsebene zu dem Projekt nicht den Roamingzugang einschließe. Die Ergebnisse der zwischen Síminn und Nova vorausgegangenen Verhandlungen über den Roamingzugang beträfen daher nicht den Leistungsumfang des Projekts.

(121) Außerdem verwehre sich Island ausdrücklich gegen die Erklärung von Nova, die Antworten des Fonds vom 23. Juli 2009 seien unangemessen gewesen und hätten lediglich über die zugrunde liegenden Probleme hinwegtäuschen sollen. Nach seiner Auffassung ist die Antwort des Fonds zum Thema 3G-Mobilfunkroaming, das wohl das wichtigste grundsätzliche Thema der Beschwerde und der späteren Antworten von den Marktteilnehmern sei, völlig unmissverständlich gewesen. Sie habe gelautet: „Dieser Vertrag erstreckt sich nicht auf 3G-Mobilfunksprachdienste oder mobile Breitbanddienste für die benannten Gebäude oder deren Umgebung. Die unter den Vertrag fallenden Dienstleistungen werden de facto über einen Router im Inneren der Wohnungen oder Arbeitsstätten erbracht. Andere Dienstleistungen, die zurzeit oder möglicherweise in Zukunft von den 3G-Sendeanlagen des Verkäufers aus angeboten werden, liegen außerhalb des vertraglichen Rahmens.“

II. WÜRDIGUNG

1. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE

(122) Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommen lautet: „Soweit in diesem Abkommen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind Beihilfen der EG-Mitgliedstaaten oder der EFTA-Staaten oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Funktionieren dieses Abkommens unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen.“

(123) Dies bedeutet, dass eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellt, wenn die folgenden Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: Die Maßnahme (i) wird vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt; (ii) verschafft dem Empfänger einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil; (iii) ist geeignet, den Handel zwischen den Vertragsparteien zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen.

(124) In den folgenden Abschnitten wird die staatliche Finanzierung des vorgenannten Projekts im Lichte dieser Kriterien gewürdigt.

1.1. Vorliegen staatlicher Mittel

(125) Nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens kann eine Maßnahme nur dann als staatliche Beihilfe eingestuft werden, wenn sie vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird.

(126) Für die Zwecke des Artikels 61 Absatz 1 umfasst der Staat alle Stellen der staatlichen Verwaltung — von der gesamtstaatlichen Ebene bis hin zur Ebene der Gemeinden bzw. zur untersten Verwaltungsebene — und auch öffentliche Unternehmen und öffentliche Stellen (67).

(127) Der Fonds wurde, wie bereits erläutert, per Gesetz eingerichtet und steht im Eigentum des isländischen Staates, der dem Fonds im Rahmen seines jährlichen Haushaltsplans Mittel zuweist. Somit ist das erste Kriterium des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens erfüllt.

1.2. Unternehmen

(128) Um als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens eingestuft werden zu können, muss eine Maßnahme einem Unternehmen einen Vorteil verschaffen. Unternehmen sind eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheiten, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (68). Wirtschaftliche Tätigkeiten sind Tätigkeiten, bei denen auf einem Markt Güter oder Dienstleistungen angeboten werden (69).

(129) Síminn ist Islands größter Telekommunikationsbetreiber und bietet auf dem isländischen Markt Leistungen an wie Mobilfunk- und Festnetztelefonie, Internet- und TV-Dienste an. Damit ist klar, dass jede Beihilfe, die in der Vereinbarung zwischen Síminn und dem Fonds enthalten ist, einem Unternehmen gewährt wurde.

1.3. Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige

(130) Erstens muss die Beihilfemaßnahme dem begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil gewähren, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte (70). Eine staatliche Beihilfemaßnahme kann unterschiedliche Formen annehmen und ist nach ihren Wirkungen zu bestimmen (71). Die verbreitetste Form eines solchen Vorteils ist die Gewährung einer Subvention, d. h. einer Geld- oder Sachleistung, die einem Unternehmen zu dessen Unterstützung gewährt wird und die außerhalb des Entgelts liegt, welches der Käufer oder Verbraucher für die von dem betroffenen Unternehmen produzierten Güter oder Dienstleistungen entrichtet (72).

(131) Im vorliegenden Fall hat die Finanzierung des Projekts durch die öffentlichen Behörden dem ausgewählten Netzbetreiber einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, den dieser normalerweise aus seinen eigenen Mitteln zu tragen hätte, was es dem ausgewählten Betreiber ermöglichte, ein Breitbandnetz zu Bedingungen bereitzustellen, die ansonsten auf dem Markt nicht verfügbar gewesen wären. Zudem lässt sich nicht ausschließen, dass die Finanzhilfe Síminn als den erfolgreichen Bieter in die Lage versetzt hat, seine geschäftliche Tätigkeit im Zusammenhang mit dem Netz unter Bedingungen auszuüben, die ohne die Maßnahme nicht bestanden hätten (73).

(132) Obwohl ein wettbewerbliches Vergabeverfahren zumeist die Höhe der erforderlichen Finanzhilfe vermindert und übermäßigen Gewinnen einen Riegel vorschiebt, wird die Beihilfe dem Betreiber die Möglichkeit bieten, Ende-zu-Ende-Dienste prima facie zu niedrigeren Preisen anzubieten, als wenn er sämtliche Kosten selbst zu tragen hätte, und damit mehr Kunden anzuziehen als unter marktüblichen Bedingungen. Der ausgewählte Betreiber erwirbt zudem das Eigentum an dem Netz sowie an anderen materiellen und immateriellen Gütern mithilfe von staatlichen Mitteln (wie z. B. Ausrüstungen oder Kundenbeziehungen), selbst wenn die Projekte bereits abgeschlossen sind. Unter diesen Umständen ist klar, dass dem ausgewählten Betreiber ein selektiver Vorteil eingeräumt wurde (74).

(133) Darüber hinaus stellt die Überwachungsbehörde fest, dass die Maßnahme auf eine Verbesserung der bestehenden Breitbandversorgung von Privatkunden und auch von Geschäftskunden in den betreffenden Gebieten abzielt. Zwar unterliegen Privatkunden nicht den Beihilfevorschriften, doch werden die Unternehmen in den in Rede stehenden Gebieten, gemessen an der Bereitstellung auf rein kommerzieller Grundlage, definitiv von den verbesserten Breitbanddiensten und der besseren Versorgung profitieren.

(134) Zweitens muss die Beihilfemaßnahme selektiv sein und „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigen. Öffentliche Fördermittel für das Breitbandnetz in ländlichen Gebieten Islands wurden Síminn als dem erfolgreichen Bieter gewährt. Da Síminn der einzige Empfänger der staatlichen Mittel ist, kommt die Überwachungsbehörde zu dem Ergebnis, dass es sich um eine selektive Maßnahme handelt.

1.4. Verfälschung des Wettbewerbs und Auswirkungen auf den Handel zwischen Vertragsparteien

(135) Um als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens angesehen zu werden, muss die Maßnahme geeignet sein, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen den Vertragsparteien des EWR-Abkommens zu beeinträchtigen.

(136) Nach ständiger Rechtsprechung bedarf es nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der fraglichen Beihilfe auf den Handel zwischen den Vertragsparteien des EWR-Abkommens und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen (75). Zudem braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am Handel innerhalb des EWR teilzunehmen. Sogar eine öffentliche Subvention für ein Unternehmen, das lediglich lokale oder regionale Dienstleistungen, jedoch keinerlei Dienstleistungen außerhalb seines Herkunftslandes erbringt, kann nichtsdestotrotz Auswirkungen auf den Handel haben, wenn die betreffende inländische Tätigkeit durch die Beihilfe beibehalten oder verstärkt werden kann, sodass sich die Chancen der in anderen Ländern der Vertragsparteien niedergelassenen Unternehmen verringern (76).

(137) Die öffentliche Beteiligung am Aufbau der Infrastruktur für die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste verändert die bestehenden Marktbedingungen, indem sie die Stellung des ausgewählten Netzbetreibers gegenüber seinen Wettbewerbern stärkt.

(138) Der Begünstigte der Maßnahme stellt die Infrastruktur für das Breitbandnetz in einem Markt bereit, in den Teilnehmer aus anderen EWR-Staaten unmittelbar oder auch im Wege finanzieller Beteiligungen eindringen können. Im Allgemeinen stehen die Märkte für elektronische Kommunikationsdienste (die Breitbandmärkte auf Vorleistungs- und auf Endkundenebene) für den Handel und Wettbewerb zwischen Betreibern und Dienstleistern des gesamten EWR offen.

(139) Somit ist die Maßnahme nach Auffassung der Überwachungsbehörde geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel innerhalb des EWR zu beeinträchtigen.

1.5. Finanzierung einer öffentlichen Dienstleistung und Altmark-Prüfung

(140) Island und Síminn vertreten die Auffassung, dass die Zuwendungen als Finanzierung einer öffentlichen Dienstleistung gelten könnten; dass die vier kumulativen Kriterien der „Altmark-Prüfung“ erfüllt seien und dass die Maßnahme aus diesem Grunde keine staatliche Beihilfe darstelle.

(141) Das Altmark-Urteil des Gerichtshofs sorgte für Klarheit in Bezug auf die Voraussetzungen, unter denen Ausgleichszahlungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen mangels Vorliegen eines Vorteils keine staatlichen Beihilfen darstellen (77). Ein derartiger Ausgleich ist im konkreten Fall jedoch nur dann nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren, wenn vier Voraussetzungen erfüllt sind, die allgemein als die Altmark-Kriterien bekannt sind (78).

(142) Die vier kumulativen Altmark-Kriterien lauten: (i) Der Begünstigte eines staatlichen DAWI-Finanzierungsmechanismus muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein; (ii) die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufzustellen, um zu verhindern, dass der Ausgleich einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringt, der das Unternehmen, dem er gewährt wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen begünstigt; (iii) der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken; und (iv) wenn die Wahl des Begünstigten nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.

(143) Die EWR/EFTA-Staaten verfügen im Allgemeinen über einen großen Ermessensspielraum in Bezug auf die Bestimmung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, wobei sie sich an die einschlägige Rechtsprechung halten, in der die einzuhaltenden allgemeinen Grundsätze dargelegt werden (79). Die Bereitstellung einer angemessenen Breitbandversorgung für alle Bürger in Gebieten, in denen keine anderen Betreiber solche Dienste erbringen oder in absehbarer Zukunft erbringen dürften, lässt sich ohne Weiteres als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bezeichnen (80). Grundsätzlich können daher an ein Unternehmen, das mit dem Bau und der Betreibung eines Breitbandnetzes betraut wurde, Ausgleichszahlungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen vorgenommen werden. Gemäß Randnummer 16 der Breitband-Leitlinien kann dies der Fall sein, wenn sich nachweisen lässt, dass private Investoren in naher Zukunft (einem Zeitraum von drei Jahren) eventuell nicht in der Lage sind, für eine angemessene Breitbandversorgung aller Bürger oder Nutzer zu sorgen, womit ein bedeutender Teil der Bevölkerung ohne entsprechenden Anschluss bleiben würde. Daher könnte in Weißen Flecken der Aufbau eines öffentlich finanzierten Netzes für alle potenziellen Nutzer, ob Geschäfts- oder Privatkunden, über einen Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen finanziert werden. Dazu müssen jedoch mehrere Voraussetzungen erfüllt sein, insbesondere die in den Randnummern 17 bis 23 der Breitband-Leitlinien genannten Kriterien.

(144) Island hat die Gründe dargelegt, weshalb der Ausbau eines Breitbandnetzes in ländlichen Gebieten, der nicht durch den privaten Investitionsbedarf abgedeckt wird, im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse vom Staat finanziert werden sollte. Nach Rücksprache mit den Beteiligten im Wege einer Kartierung und Analyse der Abdeckung wurde festgestellt, dass die fraglichen Gebäude innerhalb der drei nächstfolgenden Jahre nicht zu Marktbedingungen über eine Hochgeschwindigkeits-Internetinfrastruktur versorgt würden. Die isländischen Behörden haben deutlich gemacht, weshalb sie es für wichtig halten, eine „digitale Kluft“ zwischen den städtischen und den ländlichen Gebieten zu vermeiden.

(145) Wirtschaftlich gesehen lohnt sich die Breitbandversorgung zu Marktbedingungen nicht in allen Gebieten. Aufgrund der Dichtevorteile ist der Ausbau von Breitbandnetzen im Allgemeinen dort rentabler, wo ein besonders hoher und konzentrierter potenzieller Bedarf besteht, d. h. in dicht bevölkerten Gebieten. Bei rückläufiger Bevölkerungsdichte steigen die Stückkosten aufgrund der hohen Festkosten der Investition drastisch an. Dadurch kann tendenziell nur ein Teil der Bevölkerung gewinnbringend mit Breitbandnetzen versorgt werden. Abgelegene Standorte, die etwa weiter von der vorhandenen Telekommunikationsinfrastruktur entfernt sind, könnten zudem die für den Ausbau geeigneter Breitbandnetze erforderlichen Investitionskosten deutlich in die Höhe treiben (81).

(146) Bei diesen unterversorgten Regionen handelt es sich im Regelfall um ländliche Gebiete mit geringer Bevölkerungsdichte, in denen für kommerzielle Anbieter keine wirtschaftlichen Anreize bestehen, in elektronische Kommunikationsnetze für die Bereitstellung angemessener Breitbanddienste zu investieren. Dadurch kann eine „digitale Kluft“ zwischen den Gebieten, die Zugang zu angemessenen Breitbanddiensten haben, und den anderen Gebieten entstehen. Somit liegt es im erklärten allgemeinwirtschaftlichen Interesse, dass die EWR-Staaten staatliche Mittel für Anschlussmöglichkeiten in Gebieten einsetzen können, die andernfalls weder aktuell noch in absehbarer Zukunft in den Genuss des Hochgeschwindigkeitsinternets kämen (82).

(147) Island hat den Nachweis für die Notwendigkeit seiner Maßnahme erbracht. Wie in Teil I Abschnitt 2.1.2 dargelegt, wurde von den Behörden bestätigt, dass in den betreffenden Gebieten ein großer Mangel an Hochgeschwindigkeits-Breitbandversorgung bestand. Zudem hatte die Kartierung und Analyse der Abdeckung ergeben, dass keine Investitionspläne für den Anschluss der fraglichen Gebäude in absehbarer Zukunft vorlagen, da diese aufgrund ihrer Lage in dünn besiedelten Gebieten durchweg für private Betreiber wirtschaftlich kaum attraktiv waren.

(148) Zudem wurde Síminn offenbar in der Vereinbarung ein klarer Auftrag erteilt, der nach den Leitlinien der Überwachungsbehörde für die Anwendung der staatlichen Beihilfevorschriften auf Ausgleichszahlungen für die Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI-Leitlinien der Überwachungsbehörde“) als der erforderliche Betrauungsakt gelten kann (83). Laut dem Síminn erteilten Auftrag sollte die aufzubauende Breitbandinfrastruktur eine umfassende Internet-Anbindung aller Nutzer im betreffenden Gebiet gewährleisten. Das Netz und die Dienste sollten auf alle Wohngebäude, in denen mindestens eine Person gemeldet war und ihren ganzjährigen Wohnsitz hatte, und Unternehmen, die ganzjährig in Betrieb waren, ausgeweitet werden.

(149) Darüber hinaus sollte das aus staatlichen Mitteln finanzierte Netz in Übereinstimmung mit den Randnummern 19-20 der Breitbandleitlinien so konzipiert werden, dass es anderen Internetanbietern den Zugang auf Vorleistungsebene ermöglicht. Diese Internetanbieter sollten in der Lage sein, den Basisdienst von Síminn auf Anforderung zu Großkundenpreisen zu erwerben, und es sollte ihnen gestattet sein, über das Netz Leistungen an ihre Endkunden zu erbringen. Der Zugang sollte mit geeigneten Mitteln eingeräumt werden, und allen Internetanbietern sollten unabhängig von ihrer Beziehung zum Verkäufer die gleichen Dienste und der gleiche Netzzugang eingeräumt werden. Síminn kann somit den Zugang zu der Infrastruktur nicht nach freiem Ermessen und/oder unter Praktizierung von Ungleichbehandlung verweigern. Außerdem decken die Betrauung und die Beihilfe lediglich den Bau eines Netzes und die entsprechenden Dienste im Zusammenhang mit dem Zugang auf Vorleistungsebene ab; die Telekommunikations-Endabnehmerdienste sind nicht eingeschlossen.

(150) Die Tatsache, dass über den Ausgleich für die 670 Gebäude, die zusätzlich in das Projekt aufgenommen wurden, nachdem sich WBS vom Markt zurückgezogen hatte, erst nach der Erteilung des Zuschlags an Síminn entschieden wurde, wirft jedoch Probleme in Bezug auf die übrigen Altmark-Kriterien auf. Die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs für die zusätzlichen Einheiten wurden nicht im Voraus auf objektive und transparente Weise bestimmt, sondern vielmehr, wie von Island bestätigt, erst nach dem öffentlichen Ausschreibungsverfahren unter Zugrundelegung des durchschnittlichen Stückpreises im ursprünglichen Ausschreibungsangebot von