ENTSCHEIDUNG DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE Nr. 336/94/KOL vom 30. Dezember 1994 über ausschließliche Rechte für das Betreiben von Vergnügungsautomaten in Finnland

DIE EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE -

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (nachfolgend EWR-Abkommen genannt), insbesondere auf Artikel 59 Absätze 1 und 3 EWR-Abkommen,

gestützt auf Artikel 5 Absatz 2 des Abkommens zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofes (nachfolgend Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen genannt),

nach Anhörung der finnischen Regierung und der Vereinigung Raha-automaattiyhdistys (Penningautomatföreningen; nachfolgend RAY genannt),

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. TATBESTAND UND VERFAHREN

(1) Gemäß § 1 des Finnischen Gesetzes vom 27. Mai 1976 über Vergnügungsautomaten (laki ajanvieteautomaateista, 426/76; nachfolgend Vergnügungsautomatengesetz genannt) wird "Vergnügungsautomat" definiert als Automat oder andere Spieleinrichtung, die der Öffentlichkeit gegen Entgelt zur Verfügung gestellt wird und bei der der Spieler weder Geld noch Waren oder andere geldwerte Vorteile gewinnen kann.

§ 2 Absatz 1 des Gesetzes macht den öffentlichen Betrieb eines Vergnügungsautomaten im Sinne von § 1 des Gesetzes erlaubnispflichtig und bestimmt, daß die Erlaubnis nur an Vereinigungen des öffentlichen Rechts im Sinne des Gesetzes vom 1. September 1965 über Lotterien (arpajaislaki, 491/65; nachfolgend Lotteriegesetz genannt) erteilt werden kann, wenn die Spielautomaten betrieben werden, um dem Zweck der Körperschaften entsprechende Tätigkeiten zu finanzieren. Gemäß § 2 Absatz 2 dieses Gesetzes sind Musikautomaten (sogenannte "jukeboxes") ebensowenig wie Vergnügungsautomaten und Spieleinrichtungen auf Volksfesten und in Vergnügungsparks genehmigungspflichtig.

Gemäß § 1 Absatz 3 der Verordnung vom 29. Dezember 1976 über Geldspielautomaten (raha-automaattiasetus, 676/76; nachfolgend Geldspielautomaten-Verordnung genannt) ist die Vereinigung im Sinne des Lotteriegesetzes die RAY. Aufgaben und Verwaltung der RAY werden in der Verordnung aufgeführt. Zweck der RAY ist die Mittelbeschaffung für gemeinnützige Zwecke im Sinne von § 3 Absatz 4 des Lotteriegesetzes.

Der Vorstand der RAY besteht aus einem Vorsitzenden, zwei stellvertretenden Vorsitzenden und elf weiteren Mitgliedern. Der Staatsrat hat das Recht, den Vorsitzenden, den ersten stellvertretenden Vorsitzenden und fünf andere Mitglieder zu ernennen. Es muß jeweils ein Mitglied das Ministerium für Soziale Angelegenheiten und Gesundheit, das Innenministerium und das Finanzministerium vertreten.

(2) Gemäß § 3 Absatz 4 des Lotteriegesetzes und insbesondere Absatz 1 der Geldspielautomaten-Verordnung stehen der RAY einige gesetzliche ausschließliche Rechte in bezug auf bestimmte Glücksspiele oder "wirkliche" Geldglücksspiele zu. Die RAY hat als einzige die Erlaubnis, unter bestimmten Beschränkungen öffentlich zugängliche Spielautomaten zu betreiben, bei denen der Spieler Bargeld oder in Bargeld umtauschbare Wertmarken bzw. Waren oder in Waren umtauschbare Wertmarken gewinnen kann, sowie Spielcasinoglücksspiele zu veranstalten und ein Spielcasino zu betreiben.

(3) Die Geldspielautomaten-Verordnung schreibt die Verwendung der Erträge der RAY vor (§ 29 bis 32 der Verordnung). Grundsätzlich fließen alle Erträge dem Staatshaushalt zu und werden auf Vorschlag des Ministeriums für Soziale Angelegenheiten und Gesundheit durch den Staatsrat an Vereinigungen ohne Gewinnerzielungsabsicht und Stiftungen, die einen bestimmten, in der Verordnung festgelegten Zweck verfolgen, verteilt. Eine Gewährung finanzieller Mittel soll jedoch nicht für solche Ausgaben erfolgen, für die ansonsten der Staat, eine Gemeinde oder eine Religionsgemeinschaft aufkommen müßte.

Der Umsatz der RAY betrug 1993 2,039 Milliarden FMK, von denen Erträge aus Geldspielautomaten 1,8421 Milliarden FMK und Erträge aus Vergnügungsautomaten 61,9 Millionen FMK ausmachten. Der Reingewinn der RAY betrug 1,1519 Milliarden FMK.

(4) Die hier fragliche wirtschaftliche Betätigung betrifft das Bereithalten von für die Öffentlichkeit bestimmten Vergnügungsautomaten gegen Entgelt (1).

(5) Aufgrund von Beschwerden, u. a. über das Vergnügungsautomatengewerbe, bat die EFTA-Überwachungsbehörde mit Schreiben vom 10. Februar 1994 (1335 D) und 7. Juli 1994 (9868 D) die finnische Regierung um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 26. Oktober 1994 (15780 D) forderte die Überwachungsbehörde die finnische Regierung auf, unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Gesetzgebung in bezug auf Vergnügungsautomaten mit dem EWR-Abkommen in Einklang zu bringen. Mit Schreiben vom 1. Dezember 1994 (17496 D) zeigte die EFTA-Überwachungsbehörde den finnischen Behörden ihre Absicht an, andernfalls eine Entscheidung gemäß Artikel 59 Absatz 3 zu treffen. Mit Schreiben vom 1. Dezember 1994 (17496 D) wurde die RAY über den Vorgang unterrichtet und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Das Antwortschreiben der finnischen Regierung ging der EFTA-Überwachungsbehörde am 1. Dezember 1994 zu, das Antwortschreiben der RAY am 19. Dezember 1994. In ihrer Antwort wies die finnische Regierung darauf hin, daß im finnischen Parlament am 28. Oktober 1994 eine Gesetzesvorlage eingebracht wurde, durch die das Vergnügungsautomatengesetz durch ein neues Gesetz, in dem das strittige ausschließliche Recht entfällt, ersetzt werden soll. Gleichzeitig behauptete die finnische Regierung, daß es notwendig sei, das neue Gesetz erst drei Monate nach seiner Verabschiedung und Verkündung in Kraft treten zu lassen, damit bestimmte Überprüfungsmaßnahmen ergriffen und umgesetzt werden könnten, bevor das Gesetz in Kraft tritt. Das neue Gesetz sollte somit am 1. Mai 1995 in Kraft treten.

Die RAY legt in ihrer Antwort dar, daß sie sich der Abschaffung des strittigen ausschließlichen Rechts zwar nicht widersetzt, der Zeitplan für das Gesetzesvorhaben aber von Faktoren bestimmt werde, die außerhalb der Kontrolle der RAY lägen. Gleichzeitig unterstrich die RAY die Notwendigkeit, den Spielbetrieb zu kontrollieren und vertrat die Auffassung, daß das Vergnügungsautomatengesetz nicht notwendigerweise im Widerspruch zum EWR-Abkommen steht.

II. ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE

(6) Gemäß Artikel 31 EWR-Abkommen unterliegt die freie Niederlassung von Staatsangehörigen eines Vertragsstaates im Hoheitsgebiet eines anderen Vertragsstaates keinen Beschränkungen.

Gemäß Artikel 36 EWR-Abkommen unterliegt der freie Dienstleistungsverkehr im Gebiet der Vertragsparteien für Angehörige der EG-Mitgliedstaaten und der EFTA-Staaten keinen Beschränkungen.

Gemäß Artikel 59 EWR-Abkommen sorgen die Vertragsparteien dafür, daß in bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen EG-Mitgliedstaaten oder EFTA-Staaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine Maßnahmen getroffen oder beibehalten werden, die diesem Abkommen, insbesondere Artikel 4 und den Artikeln 53 bis 63, widersprechen. Gemäß Artikel 59 Absatz 3 EWR-Abkommen achtet die EFTA-Überwachungsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf die Anwendung des Artikels 59 und trifft erforderlichenfalls die geeigneten Maßnahmen gegenüber den Staaten in ihrem Zuständigkeitsbereich.

Gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e) EWR-Abkommen umfaßt die Verwirklichung der Ziele des EWR-Abkommens die Einrichtung eines Systems, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt und die Befolgung der diesbezüglichen Regeln für alle in gleicher Weise gewährleistet.

(7) Die Beschwerdeführer tragen vor, daß sich Vergnügungsautomaten ohne Möglichkeit eines geldwerten Gewinns und Spielautomaten mit der Möglichkeit eines geldwerten Gewinns in maßgeblicher Hinsicht voneinander unterscheiden.

Die EFTA-Überwachungsbehörde ist der Auffassung, daß beide Dienstleistungen unterschiedlicher Art sind, da bei Spielautomaten die Möglichkeit von Bargeldgewinnen oder anderen geldwerten Gewinnen besteht, wohingegen Vergnügungsautomaten der reinen Unterhaltung ohne Möglichkeit eines geldwerten Gewinns dienen. Der jeweilige Spielanreiz unterscheidet sich deshalb bei beiden Arten erheblich, obwohl in beiden Fällen die Möglichkeit einer gewissen Verführung oder sogar der Sucht gegeben ist. Trotz der Ähnlichkeiten, die sich bei der Spielveranstaltung, der Gestaltung der Automaten und den Orten, an denen die Automaten aufgestellt werden, ergeben können, betrachtet der Spieler beide Dienstleistungen unterschiedlich.

Der Unterschied zwischen dem Vergnügungsautomatenbetrieb und dem Geldspielautomatenbetrieb läßt die EFTA-Überwachungsbehörde zu der Schlußfolgerung gelangen, daß der Betrieb von Vergnügungsautomaten im Vergleich zum Betrieb von Geldspielautomaten eine Tätigkeit darstellt, die in der Regel von anderen Betreibern als von Geldspielautomatenbetreibern ausgeübt wird. Der Dienstleistungsmarkt für Vergnügungsautomaten grenzt zwar an den für Geldspielautomaten an, ist aber gleichwohl von diesem zu unterscheiden. Argumente, die vorgebracht werden, um die Aufrechterhaltung von unterschiedslosen ausschließlichen Rechten im Geldspielautomaten-Bereich zu rechtfertigen, wie z. B. die moralischen, religiösen und kulturellen Gesichtspunkte im Zusammenhang mit dem Spiel, das Kriminalitäts- und Betrugsrisiko, die Tatsache, daß Geldspielmöglichkeiten einen Anreiz zum Geldausgeben ausüben, der zerstörerische Folgen für den einzelnen und die Gesellschaft haben könnte sowie die Tatsache, daß planmäßig durchgeführte Glücksspiele mit Gewinnmöglichkeit einen erheblichen Beitrag zur Finanzierung von wohltätigen oder anderen Tätigkeiten im öffentlichen Interesse leisten, kommen bei Vergnügungsautomaten nicht zum Tragen (2).

(8) Die RAY ist eine Vereinigung, die, wie bereits oben dargelegt, eine besondere Stellung hat. Die finnische Regierung übt u. a. durch das Recht, die Hälfte der Mitglieder des Vorstandes einschließlich des Vorsitzenden zu benennen, erheblichen Einfluß auf die Geschäftspolitik und Geschäftsführung der RAY aus. Die RAY ist deshalb ein Unternehmen im Sinne von Artikel 59 Absatz 1 EWR-Abkommen. Das Vergnügungsautomaten-Gesetz ist eine Maßnahme im Sinne von Artikel 59 EWR-Abkommen.

(9) Das der RAY eingeräumte ausschließliche Recht, Vergnügungsmaschinen für die Öffentlichkeit zu betreiben, läßt sich mit der besonderen Natur des Glückspielgewerbes nicht rechtfertigen. Indem der RAY das ausschließliche Recht gewährt wird, Vergnügungsautomaten für die Öffentlichkeit gegen Entgelt zu betreiben, wird es anderen Unternehmen ohne objektive Notwendigkeit oder Rechtfertigungsgründe unmöglich gemacht, derartige wirtschaftliche Tätigkeiten in irgendeiner Form in Finnland auszuüben. Finnland hat deswegen gegen Artikel 59 Absatz 1 EWR-Abkommen i. V. m. Artikel 31 und 36 EWR-Abkommen (Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit) verstoßen.

(10) Das in Frage stehende ausschließliche Recht verfälscht auch den Wettbewerb zu Lasten von Unternehmen aus anderen Vertragsstaaten des EWR-Abkommens. Das ausschließliche Recht ist deswegen mit dem in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e) genannten Ziel des EWR-Abkommens, ein System einzurichten, das den Wettbewerb insbesondere unter Berücksichtigung der in Artikel 53 und 54 EWR-Abkommen niedergelegten Grundsätze vor Verfälschungen schützt, unvereinbar.

(11) Die finnische Regierung scheint sich einverstanden erklärt zu haben, sich zu verpflichten, in ihrer Gesetzgebung das der RAY eingeräumte ausschließliche Recht, für die Öffentlichkeit bestimmte Vergnügungsautomaten zu betreiben, abzuschaffen. In ihrem Briefwechsel mit der EFTA-Überwachungsbehörde hat die finnische Regierung mitgeteilt, daß die innerstaatliche Gesetzgebung entsprechend geändert wird, gleichzeitig hat sie dem Parlament einen Gesetzesentwurf zugeleitet. Gleichwohl hält die finnische Regierung daran fest, daß die Neuregelung erst am 1. Mai 1995 in Kraft treten könne.

(12) Das EWR-Abkommen sieht für Fälle wie den vorliegenden, in dem die ausschließliche Rechte gewährende innerstaatliche Gesetzgebung angepaßt werden muß, keine Übergangszeiträume vor. Die finnische Gesetzgebung hätte deshalb mit dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens, d. h. zum 1. Januar 1994, in Einklang mit dem EWR-Abkommen gebracht werden müssen. Die notwendigen gesetzgeberischen Änderungen sind noch nicht verabschiedet worden. Für die EFTA-Überwachungsbehörde ist kein zwingender Grund ersichtlich, der eine weitere Verzögerung bei der Beseitigung der Vertragsverletzung rechtfertigen könnte.

Nach alledem hält es die EFTA-Überwachungsbehörde für erforderlich, auf Artikel 59 EWR-Abkommen zurückzugreifen, um Finnland zum Ergreifen der erforderlichen Maßnahmen zu veranlassen -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Das finnische Gesetz über Vergnügungsautomaten vom 27. Mai 1976 (laki ajanvieteautomaateista, 426/76) ist mit Artikel 50 Absatz 1 in Verbindung mit Artikeln 1, 31 und 36 EWR-Abkommen insoweit unvereinbar, als darin ausschließliche Rechte für das Betreiben von Vergnügungsautomaten, die der Öffentlichkeit gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werden, gewährt werden.

Artikel 2

Finnland hat alle erforderlichen gesetzgeberischen oder administrativen Maßnahmen zu ergreifen, um die Vertragsverletzung baldmöglichst abzustellen und die EFTA-Überwachungsbehörde innerhalb eines Monats nach Mitteilung dieser Entscheidung davon zu unterrichten, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um der vorliegenden Entscheidung nachzukommen.

Artikel 3

Diese Entscheidung, deren englische Fassung verbindlich ist, richtet sich an Finnland.

Geschehen zu Brüssel am 30. Dezember 1994.

Für die EFTA-Überwachungsbehörde

Knut ALMESTAD

Präsident

(1) RAY stellt die Automaten sowohl in eigenen Spielhallen als auch in gemieteten Örtlichkeiten in Gaststätten, Tankstellen und anderen öffentlichen Orten auf.

(2) Vgl. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften in der Rs. C-275/92, Schindler, Slg. 1994, I-1039.