ANHANG

BEHANDLUNG WERTGEMINDERTER AKTIVA IM BANKENSEKTOR DES EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTSRAUMS (1)

1. Einleitung

Seit Mitte 2007 ist die Funktionsfähigkeit des Marktes für Großkundenkredite erheblich beeinträchtigt. Die Folgen waren Liquiditätsengpässe im Bankensektor und Kreditzurückhaltung sowohl im Interbankengeschäft als auch gegenüber der Wirtschaft im Allgemeinen. Da sich die Störungen auf den Kreditmärkten in den letzten achtzehn Monaten noch zugespitzt haben, hat sich die Finanzkrise verschärft und die Weltwirtschaft ist in eine schwere Rezession geraten.

Mehrere EWR-Staaten haben angekündigt, dass sie ihre bisherigen Unterstützungsmaßnahmen durch Entlastungsmaßnahmen für wertgeminderte Aktiva ergänzen wollen. Diese Ankündigungen, die parallel zu einer vergleichbaren Initiative der Vereinigten Staaten erfolgten, haben im EWR eine umfassendere Diskussion über den Nutzen einer staatlichen Unterstützung in Form von Entlastungsmaßnahmen für Aktiva von Banken ausgelöst. Im Rahmen dieser Diskussion haben die Dienststellen der Europäischen Kommission in Abstimmung mit der Europäischen Zentralbank (EZB) und auf der Grundlage der Empfehlungen des Eurosystems vom 5. Februar 2009 (siehe Anhang I) die Mitteilung der Europäischen Kommission, die dem Kapitel dieser Leitlinien der EFTA-Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen entspricht, ausgearbeitet.

Gegenstand dieses Kapitels sind die Problemstellungen, mit denen sich die EFTA-Staaten befassen müssen, wenn sie Entlastungsmaßnahmen für die betroffenen Aktiva erwägen, konzipieren und durchführen. Dazu gehören ganz allgemein die Frage der Legitimation solcher Entlastungsmaßnahmen zur Sicherung der Finanzstabilität und Stabilisierung der Kreditvergabe, die bei der Erwägung von Entlastungsmaßnahmen der zu berücksichtigenden längerfristigen Ziele der Lebensfähigkeit des Bankensektors und der Tragfähigkeit der Staatsfinanzen und die Notwendigkeit eines gemeinsamen, koordinierten Konzepts des EWR, um für alle Beteiligten gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten. Im Hinblick auf ein solches gemeinsames EWR-Konzept enthält dieses Kapitel außerdem genauere Leitlinien für die Anwendung der beihilferechtlichen Vorschriften auf Entlastungsmaßnahmen, und zwar insbesondere in Bezug auf i) die Transparenz- und Offenlegungspflichten, ii) die Lastenverteilung zwischen Staat, Anteilseignern und Gläubigern, iii) die Ausrichtung der Anreize für die begünstigten Banken am Gemeinwohlinteresse, iv) die bei der Ausgestaltung von Entlastungsmaßnahmen anzuwendenden Grundsätze betreffend Förderfähigkeit, Bewertung und Management der wertgeminderten Aktiva und v) die Beziehung zwischen Entlastungsmaßnahmen, anderen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen und Umstrukturierung der Banken.

2. Entlastung von wertgeminderten Aktiva als Mittel zur Sicherung der Finanzstabilität und zur Stabilisierung der Kreditvergabe

Das kurzfristige Ziel der Rettungspakete, die die EWR-Staaten im Jahr 2008 ankündigten, ist die Sicherung der Finanzstabilität und die Unterstützung der Kreditvergabe an die Realwirtschaft. Auch wenn es noch zu früh ist, die Wirksamkeit dieser Pakete abschließend zu bewerten, kann doch festgehalten werden, dass sie die Gefahr eines totalen Zusammenbruchs der Finanzmärkte gebannt und die Funktionsfähigkeit wichtiger Interbankenmärkte aufrechterhalten haben. Die Kreditvergabe an die Realwirtschaft hat sich allerdings seit Ankündigung der Rettungspakete ungünstig entwickelt, und jüngste Statistiken zeigen eine deutliche Verlangsamung des Kreditwachstums (2) . In vielen EWR-Staaten klagen Unternehmen zunehmend darüber, dass sie von den Banken keine Kredite mehr erhalten, und es scheint, als sei die Kreditbremse stärker angezogen worden als es die Entwicklung der Konjunktur allein rechtfertigen würde.

Ein Hauptgrund für den unzureichenden Kreditfluss ist die Unsicherheit über die Bewertung der notleidenden Aktiva und die Frage, wo noch weitere Problemaktiva vorhanden sind — seit Beginn der Krise eine der Ursachen für die Probleme des Bankensektors. Die Unsicherheit in Bezug auf die Bewertung der Vermögenswerte hat nicht nur kontinuierlich das Vertrauen in den Bankensektor untergraben, sondern auch die Wirksamkeit der bisherigen staatlichen Rettungsmaßnahmen beeinträchtigt. So konnte beispielsweise mit der Rekapitalisierung der Banken zwar ein Polster gegen Wertminderungen geschaffen werden, doch wurde ein Großteil dieses Kapitalpuffers von den Banken benutzt, um sich gegen künftige Wertminderungen abzusichern. Die Banken haben bereits konkrete Schritte unternommen, um das Problem der wertgeminderten Aktiva anzugehen. So haben sie erhebliche Wertberichtigungen (3) vorgenommen und versucht, weitere Verluste durch Umbuchungen innerhalb ihrer Bilanzen zu begrenzen, und schrittweise mehr Kapital zurückgelegt, um ihre Solvabilität zu verbessern. Dies hat jedoch nicht gereicht, um das Problem zu lösen, und der unerwartet dramatische Konjunktureinbruch lässt eine weitere, noch umfassendere Minderung der Kreditqualität der Bankaktiva erwarten.

Eine Entlastung von den Problemaktiva würde direkt dazu beitragen, die Zweifel an der Qualität der Bankbilanzen zu zerstreuen, und damit das Vertrauen in den Sektor stärken. Auch ließe sich auf diese Weise verhindern, dass immer neue Rekapitalisierungsrunden nötig werden, wenn bei einer weiteren Verschlechterung der Lage der Realwirtschaft Problemaktiva weiter an Wert verlieren. Angesichts dieser Sachlage ziehen verschiedene EWR-Staaten für die wertgeminderten Vermögenswerte ernsthaft Entlastungsmaßnahmen in Betracht.

3. Längerfristige Überlegungen: Rückkehr zu einem lebensfähigen Bankensektor und Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte

Entlastungsmaßnahmen müssen so konzipiert und durchgeführt werden, dass sie die angestrebten kurzfristigen Ziele, d. h. Sicherung der Finanzstabilität und Stabilisierung der Kredittätigkeit der Banken, so wirksam wie möglich erreichen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass durch geeignete Preise und Konditionen und — falls nötig auch durch eine Teilnahmepflicht — eine angemessene Teilnahme an den Entlastungsmaßnahmen sichergestellt wird. Dennoch sollten bei der Ausgestaltung und Durchführung von Entlastungsmaßnahmen nicht nur diese kurzfristigen Ziele im Mittelpunkt stehen. Es müssen unbedingt auch längerfristige Erwägungen berücksichtigt werden.

Erfolgt die Entlastung nicht in einer Weise, die schwerwiegende Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Banken (sowohl innerhalb der EFTA-Staaten als auch grenzübergreifend) im Einklang mit den Leitlinien der EFTA-Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen und unter Umständen mittels Umstrukturierung der unterstützten Banken vermeidet, wird der Bankensektor des Europäischen Wirtschaftsraumes am Ende strukturell geschwächt aus der Krise hervorgehen, mit allen negativen Folgen, die dies für das produktive Potenzial der Volkswirtschaften haben kann. Außerdem könnten wiederholte staatliche Eingriffe im Bankensektor nötig werden, was die Staatshaushalte immer stärker belasten würde. Diese Risiken sind angesichts des voraussichtlichen Umfangs der staatlichen Beteiligung beträchtlich. Um das Risiko eines solchen langfristigen Schadens zu begrenzen, sollten die staatlichen Maßnahmen zugunsten des Bankensektors zielgenau konzipiert sein und Verhaltensmaßregeln enthalten, die dafür sorgen, dass sich die Anreize für die Banken an denen des Gemeinwohlinteresses orientieren. Diese Maßnahmen sollten Teil einer auf den unumgänglichen Umstrukturierungen basierenden Gesamtanstrengung zur Wiederherstellung der Lebensfähigkeit des Bankensektors sein. Die Notwendigkeit von Umstrukturierungen im Bankensektor als Pendant zur staatlichen Unterstützung wird in den Abschnitten 5 und 6 im Zusammenhang mit den Beihilfevorschriften ausführlicher erörtert.

Bei der Ausgestaltung und Durchführung von Entlastungsmaßnahmen müssen die EFTA-Staaten auf jeden Fall auch die Haushaltslage berücksichtigen. Schätzungen der insgesamt zu erwartenden Wertberichtigungen sprechen dafür, dass die mit einer Entlastung verbundene Belastung der Staatshaushalte (tatsächliche oder potenzielle Kosten oder beide) sowohl absolut als auch prozentual zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EFTA-Staaten erheblich sein dürften. Die staatliche Hilfe in Form von Entlastungs- und anderen Rettungsmaßnahmen sollte nicht einen solchen Umfang erreichen, dass die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch Überschuldung oder Finanzierungsengpässe gefährdet wird. Diese Erwägungen sind in Anbetracht sich ausweitender Haushaltsdefizite, steigender öffentlicher Schuldenstände und der Schwierigkeiten bei der Ausgabe von Staatsanleihen von ganz besonderer Bedeutung.

Konkret bedeutet dies, dass die Haushaltslage der EFTA-Staaten ein wichtiges Kriterium dafür sein wird, in welcher Form die Entlastung für die Problemaktiva erfolgt: durch Erwerb der Aktiva, eine Versicherungslösung, einen Asset-Swap oder eine Mischform (4) . Die Folgen dieser verschiedenen Entlastungskonzepte für die Glaubwürdigkeit der Haushaltspolitik werden sich wahrscheinlich nicht wesentlich unterscheiden, da davon auszugehen ist, dass die Finanzmärkte die potenziellen Verluste auf vergleichbarer Basis vorwegnehmen (5) . Dennoch würde sich ein Konzept, das den unmittelbaren Erwerb der wertgeminderten Aktiva vorsieht, schneller auf Defizit- und Schuldenquote und auf die Staatsfinanzierung auswirken. Auch wenn die Entscheidung über die Form des Managements der wertgeminderten Aktiva Sache jedes einzelnen EFTA-Staats ist, könnten Mischformen, bei denen die notleidenden Aktiva aus der Bilanz der Banken herausgelöst und in eine andere Einheit (innerhalb oder außerhalb der Banken) überführt werden, für die staatliche Garantien gewährt werden, erwogen werden. Ein solches Konzept ist attraktiv, denn im Hinblick auf die Wiederherstellung des Vertrauens in das Bankensystem bietet es viele Vorteile des Erwerbskonzepts, hat aber kurzfristig nur begrenzte Auswirkungen auf den Staatshaushalt.

4. Notwendigkeit eines gemeinsamen, abgestimmten Konzepts innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums

Bei der Erwägung möglicher Entlastungsmaßnahmen muss ein Gleichgewicht gefunden werden zwischen den kurzfristigen Zielen — Finanzstabilität und Aufrechterhaltung der Kreditversorgung — und der Notwendigkeit, längerfristigen Schaden vom Bankensektor des Europäischen Wirtschaftsraums, vom EWR-Markt und von der Wirtschaft im Allgemeinen abzuwenden. Dies lässt sich am besten durch ein gemeinsames, abgestimmtes Konzept innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums erreichen, das an folgenden allgemeinen Zielen orientiert ist:

Eine Abstimmung zwischen den EWR-Staaten wäre nur auf allgemeiner Ebene notwendig, so dass genügend Flexibilität gewährleistet bliebe, um etwaige Maßnahmen genau auf die Lage der jeweiligen Bank zuzuschneiden. Ohne ausreichende Abstimmung im Vorfeld können viele der genannten Ziele nur ex post durch zusätzliche Anforderungen bei der Beihilfenkontrolle durchgesetzt werden. Konkrete Anweisungen zur Vorgehensweise bei Entlastungsmaßnahmen würden deshalb helfen, den Korrektur- und Anpassungsbedarf aufgrund der beihilferechtlichen Würdigung so gering wie möglich zu halten. Die folgenden Abschnitte enthalten solche Leitlinien.

5. Leitlinien für die Anwendung der beihilferechtlichen Vorschriften auf staatliche Entlastungsmaßnahmen

Bei jeder Beihilfe zur Entlastung von wertgeminderten Aktiva sollte jedoch gewährleistet sein, dass die allgemeinen Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit erfüllt sind und Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum beschränkt werden. Solche Beihilfen bewirken ernsthafte Verzerrungen des Wettbewerbs zwischen begünstigten und nicht begünstigten Banken sowie zwischen begünstigten Banken mit unterschiedlichem Stützungsbedarf. Nicht begünstigte Banken, die grundsätzlich gesund sind, könnten sich gedrängt fühlen, die Inanspruchnahme staatlicher Hilfe zu erwägen, weil sie um ihre Wettbewerbsposition auf dem Markt fürchten. Ähnliche Wettbewerbsverzerrungen könnten zwischen den EWR-Staaten entstehen, so dass ein Subventionswettlauf (bei dem einzelne EWR-Staaten versuchen, ihre Banken zu retten, ohne die Folgen für die Banken in anderen EWR-Staaten zu bedenken), ein Rückfall in finanziellen Protektionismus sowie eine Fragmentierung des Binnenmarkts droht. Die Inanspruchnahme einer Entlastungsregelung sollte daher von klar definierten, objektiven Kriterien abhängig gemacht werden, um ungerechtfertigte Vorteile für einzelne Banken zu vermeiden.

Die EFTA-Überwachungsbehörde (nachstehend als „die Überwachungsbehörde“ bezeichnet) hat die Grundsätze für die Anwendung der Beihilfevorschriften, insbesondere von Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe b des EWR-Abkommens auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise, in den Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Stützung von Finanzinstituten (8) festgelegt. Die Behörde gab daraufhin in einem neuen Kapitel zu den Leitlinien für staatliche Beihilfen (9) genauere Orientierungshilfen für die praktische Umsetzung dieser Grundsätze bei Rekapitalisierungsmaßnahmen. Auf der Grundlage derselben Grundsätze stellen die folgenden Leitlinien die wichtigsten Merkmale von Entlastungsmaßnahmen bzw. -regelungen zusammen, die nicht nur über die Wirksamkeit dieser Instrumente, sondern auch über ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb entscheiden. Diese Leitlinien gelten auch für alle Banken, die Entlastung von ihren notleidenden Aktiva erhalten, unabhängig von ihrer konkreten Lage; die praktischen Auswirkungen der Anwendung können sich jedoch je nach Risikoprofil und Lebensfähigkeit der begünstigten Bank unterscheiden. Die in diesen Leitlinien formulierten Grundsätze gelten sinngemäß, wenn zwei oder mehr EWR-Staaten Maßnahmen koordinieren, um grenzübergreifend tätige Banken zu entlasten.

Ziel dieser Leitlinien ist die Festlegung koordinierter Grundsätze und Kriterien, um die Wirksamkeit von Entlastungsmaßnahmen im EWR-Markt so weit wie möglich zu garantieren, dabei gleichzeitig auf das langfristige Ziel der Wiederherstellung normaler Marktbedingungen hinzuwirken und genügend Spielraum zu lassen, damit es möglich ist, aus Gründen der Finanzstabilität auf Banken- oder einzelstaatlicher Ebene spezielle Gesichtspunkte zu berücksichtigen oder zusätzliche Maßnahmen und Verfahren vorzusehen. Entlastungsmaßnahmen sind dann wirksam, wenn sie im Ergebnis eine Stabilisierung der Kreditvergabe an die Realwirtschaft bewirken.

5.1. Klare Identifizierung des Problems und der Lösungsoptionen: uneingeschränkte Transparenz und volle Offenlegung der Wertminderungen ex ante und Vorabprüfung der Banken, die für eine Entlastung in Frage kommen

Voraussetzung für jegliche Entlastungsmaßnahme ist eine genaue Bestimmung des Umfangs der mit den Problemaktiva der Bank verbundenen Probleme, ihres Substanzwerts vor der Entlastung sowie der Aussichten auf Wiederherstellung ihrer Rentabilität unter angemessener Berücksichtigung aller sich bietenden Alternativen; dies ist erforderlich, um den notwendigen Umstrukturierungsprozess zu erleichtern, eine Verzerrung der Anreize für alle Beteiligten zu vermeiden und zu verhindern, dass Staatsgelder vergeben werden, ohne dass der normale Kreditfluss in die Realwirtschaft wieder in Gang kommt.

Jeder Beihilfeantrag erfordert ex ante seitens der förderfähigen Banken uneingeschränkte Transparenz und volle Offenlegung der Wertminderungen bei den Aktiva, für die die Entlastung beantragt wird. Grundlage hierfür ist eine angemessene, von anerkannten unabhängigen Sachverständigen bestätigte und von der zuständigen Aufsichtsbehörde validierte Bewertung nach den in Abschnitt 5.5 dargelegten Bewertungsgrundsätzen (10) . Die Offenlegung der Wertminderungen sollte vor Eingreifen des Staates erfolgen. Auf dieser Grundlage sollten dann der Beihilfebetrag kalkuliert und die der Bank durch die Übertragung der Aktiva entstehenden Verluste bestimmt werden (11) .

5.2. Verteilung der mit den wertgeminderten Aktiva verbundenen Kosten auf Staat, Anteilseigner und Gläubiger

Grundsätzlich sollten die Banken die mit den wertgeminderten Aktiva verbundenen Verluste so weit wie möglich selbst tragen. Dies erfordert erstens uneingeschränkte Transparenz und volle Offenlegung ex ante, zweitens die korrekte Bewertung der Aktiva vor Eingreifen des Staates und drittens eine angemessene Vergütung des Staates für die — in welcher Form auch immer — gewährte Entlastung, damit ungeachtet des gewählten Modells eine gleichwertige Verantwortung und Kostenbeteiligung der Anteileigner sichergestellt ist. Zusammengenommen müssten diese Elemente für alle Formen der staatlichen Unterstützung und unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten der verschiedenen Formen der Hilfe insgesamt eine kohärente Lastenverteilung gewährleisten (12) .

Nach der ordnungsgemäßen Bewertung der Aktiva und genauer Ermittlung der Verluste (13) sollte die Bank, sofern sie ohne staatliche Hilfe in die technische Insolvenz geraten würde, entweder unter Zwangsverwaltung gestellt oder nach EWR- und nationalem Recht abgewickelt werden. In einer solchen Situation könnten im Interesse der Finanzstabilität und der Vertrauenswahrung Schutzmaßnahmen oder Garantien für Obligationäre (14) angebracht sein.

Erscheint es aus Gründen der Finanzstabilität (15) nicht ratsam, eine Bank unter Zwangsverwaltung zu stellen oder ordentlich abzuwickeln, könnte ihr eine auf das absolut notwendige Minimum begrenzte Beihilfe in Form einer Garantie oder einer Übernahme der Aktiva gewährt werden, damit sie so lange weiter arbeiten kann, bis ein Plan für ihre Umstrukturierung oder ihre ordentliche Abwicklung ausgearbeitet worden ist. In solchen Fällen sollte von den Anteilseignern verlangt werden, dass sie die Verluste mindestens so weit tragen, bis die Grenzen der gesetzlich vorgeschriebenen Kapitaladäquanz erreicht sind. Es könnten auch Verstaatlichungslösungen erwogen werden.

Ist eine vollständige Lastenverteilung ex ante nicht möglich, sollte von der Bank verlangt werden, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt für einen Teil der Verluste oder Risiken aufkommt, z. B. durch eine Rückholklausel (sog. „Claw-Back“-Klausel) oder, im Falle einer Versicherungslösung, durch eine Erstverlust-Klausel, wonach der Erstverlust (normalerweise bis zu einer Höhe von mindestens 10 %) von der Bank getragen wird, und eine Restverlust-Klausel, wonach die Bank alle zusätzlichen Verluste bis zu einem bestimmten Prozentsatz (in der Regel mindestens 10 %) trägt (16) .

Grundsätzlich gilt Folgendes: Je geringer der Beitrag der Anteilseigner zu Beginn der Maßnahme ist, desto höher muss ihr Beitrag zu einem späteren Zeitpunkt sein, und zwar entweder in Form einer Umwandlung staatlicher Verluste in Bankaktien und/oder in Form zusätzlicher Ausgleichsmaßnahmen, um die Wettbewerbsverzerrungen bei Prüfung der notwendigen Umstrukturierungen zu minimieren.

5.3. Ausrichtung am Gemeinwohlinteresse der Anreize für die Teilnahme von Banken an den Entlastungsmaßnahmen

Möglicherweise müssen geeignete Mechanismen vorgesehen werden, damit die Banken, die Entlastungsmaßnahmen am dringendsten benötigen, auch tatsächlich daran teilnehmen. Denkbar wäre beispielsweise eine Teilnahmepflicht für Banken, zumindest sollten die Banken aber zur Offenlegung gegenüber den Aufsichtsbehörden verpflichtet werden. Wenn alle Banken das Ausmaß ihrer Schwierigkeiten in Verbindung mit Vermögenswerten offen legen müssen, lassen sich der Bedarf und der erforderliche Umfang von Entlastungsregelungen auf Ebene der EFTA-Staaten einfacher bestimmen.

Besteht keine Teilnahmepflicht, dann könnte die Regelung geeignete Anreize vorsehen (z. B. Ausgabe von Optionsscheinen oder Bezugsrechten an die derzeitigen Anteilseigner, so dass sich diese später zu Vorzugsbedingungen an privaten Kapitalerhöhungen beteiligen können), um die Banken zur Teilnahme zu bewegen, ohne allerdings von den Grundsätzen der Transparenz und der Offenlegung, der angemessenen Bewertung und der Lastenaufteilung abzuweichen.

Es sollten auch Beschränkungen in Bezug auf die Dividendenpolitik und Obergrenzen für die Managementvergütungen in Betracht gezogen werden. Die genaue Ausgestaltung der Verhaltensmaßregeln sollte auf der Grundlage einer Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgen, bei der den verschiedenen Faktoren Rechnung getragen wird, die die Beurteilung der Erforderlichkeit einer Umstrukturierung beeinflussen (siehe Abschnitt 6).

5.4. Abgrenzung der entlastungsfähigen Vermögenswerte

Bei der Bestimmung der für eine Entlastung in Betracht kommenden Arten von Vermögenswerten muss ein Gleichgewicht zwischen dem kurzfristigen Ziel der Finanzstabilität und der Notwendigkeit einer mittelfristigen Wiederherstellung der normalen Funktionstüchtigkeit des Marktes gefunden werden. Die so genannten „toxischen“ Vermögenswerte (wie US-amerikanische Mortgage-Backed Securities und damit verbundene Hedge-Geschäfte und Derivate), die die Finanzkrise ausgelöst haben und größtenteils illiquide sind bzw. stark an Wert verloren haben, sind offenbar der Hauptgrund für die Unsicherheit und Skepsis in Bezug auf die Lebensfähigkeit der Banken. Würde ein Entlastungsprogramm nur solche Vermögenswerte erfassen, so wäre das staatliche Verlustrisiko beschränkt, und die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen wäre gering (19) . Eine zu stark beschränkte Entlastungsmaßnahme könnte jedoch angesichts der unterschiedlichen Problemlagen in den einzelnen EWR-Staaten und Banken sowie in Anbetracht des Umstands, dass inzwischen auch andere Vermögenswerte in Mitleidenschaft gezogen sind, dazu führen, dass das Vertrauen in den Bankensektor nicht vollkommen wiederhergestellt wird. Das würde für ein pragmatisches, flexibles Konzept sprechen, durch das gewährleistet würde, dass Entlastungsmaßnahmen bei hinreichender Rechtfertigung auch für andere Vermögenswerte in angemessenem Maße in Anspruch genommen werden können.

Ein gemeinsames und abgestimmtes Konzept innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums zur Festlegung der entlastungsfähigen Vermögenswerte ist notwendig, um zum einen Wettbewerbsverzerrungen zwischen den EWR-Staaten und innerhalb des Bankensektors des Europäischen Wirtschaftsraums vorzubeugen und zum anderen die Anreize für grenzübergreifend tätige Banken zu begrenzen, aus den verschiedenen einzelstaatlichen Entlastungsmaßnahmen die für sie günstigsten Lösungen auszuwählen (eine Art „Entlastungs-Shopping“). Um Kohärenz bei der Festlegung der entlastungsfähigen Vermögenswerte in den einzelnen EWR-Staaten zu gewährleisten, sollten Kategorien („Körbe“) von Vermögenswerten entwickelt werden, die den Grad der Wertminderung wiedergeben. Weitere Orientierungshilfen zur Abgrenzung dieser Kategorien finden sich in Anhang 3. Wenn derartige Kategorien verwendet würden, könnten die Banken im Europäischen Wirtschaftsraum und ihre Risikoprofile besser miteinander verglichen werden. Anschließend müssten die EFTA-Staaten entscheiden, welche Kategorien von Vermögenswerten in welchem Maße abgedeckt werden könnten, wobei die Überwachungsbehörde den Grad der Wertminderung der betreffenden Vermögenswerte überprüfen wird.

Generell ist folgender Grundsatz zu beachten: Je weiter die Kriterien der Entlastungsfähigkeit gefasst sind und je größer der Anteil der betreffenden Vermögenswerte am Portfolio einer Bank ist, desto umfangreicher müssen die Umstrukturierung und die Maßnahmen zum Ausgleich unangemessener Wettbewerbsverzerrungen sein. Vermögenswerte, die nach einem bestimmten Stichtag vor der Ankündigung des Entlastungsprogramms in die Bilanz der begünstigten Bank eingestellt wurden, wird die Überwachungsbehörde keinesfalls als entlastungsfähig ansehen (20) . Andernfalls könnte es zu „Entlastungs-Shopping“ und zu inakzeptablem Moral Hazard kommen, weil die Banken dazu verleitet werden könnten, bei künftigen Kreditgeschäften und anderen Investitionen keine ordnungsgemäße Risikobewertung durchzuführen und somit genau die Fehler, die die gegenwärtige Krise verursacht haben, zu wiederholen (21) .

5.5. Bewertung der entlastungsfähigen Vermögenswerte und Preisfestsetzung

Ein korrektes und kohärentes Konzept für die Bewertung von Vermögenswerten einschließlich der komplexeren und weniger liquiden Aktiva ist von zentraler Bedeutung, um ungebührliche Wettbewerbsverzerrungen und Subventionswettläufe zwischen den EWR-Staaten zu verhindern. Die Bewertung sollte auf der Grundlage einer auf EWR-Ebene festgelegten einheitlichen Methode erfolgen und vorab von der Überwachungsbehörde für den gesamten Europäischen Wirtschaftsraum koordiniert werden, damit die Entlastung so wirksam wie möglich ist und die Gefahr von Verzerrungen und schädlichem „Entlastungs-Shopping“, insbesondere bei grenzübergreifend tätigen Banken, verringert wird. Bei besonderen Umständen etwa in Bezug auf die rechtzeitige Verfügbarkeit relevanter Daten müssen möglicherweise Alternativmethoden angewandt werden. Voraussetzung ist jedoch, dass diese dasselbe Maß an Transparenz gewährleisten. Die entlastungsfähigen Banken sollten ihre Portfolios in jedem Fall täglich bewerten und den zuständigen einzelstaatlichen Behörden und Aufsichtsbehörden die relevanten Daten in kurzen und regelmäßigen Abständen offen legen.

In Fällen, in denen sich die Bewertung von Vermögenswerten als besonders schwierig erweist, können andere Ansätze wie die Schaffung einer „Good Bank“ in Erwägung gezogen werden, über die der Staat statt der wertgeminderten die soliden Vermögenswerte kaufen würde. Eine andere Alternative könnte eine staatliche Beteiligung an Banken (einschließlich Verstaatlichungen) sein, um die Bewertung dann im Laufe der Zeit im Zuge einer Umstrukturierung oder einer ordentlichen Abwicklung durchzuführen und so die Unsicherheit in Bezug auf den echten Wert der betreffenden Vermögenswerte zu beseitigen (22) .

In einem zweiten Schritt wird den wertgeminderten Vermögenswerten im Rahmen eines Entlastungsprogramms ein Wert zugewiesen (nachstehend „Übernahmewert“ genannt), der zwangsläufig über dem aktuellen Marktpreis liegen muss, da ansonsten keine Entlastungswirkung bestünde. Im Interesse der Kohärenz bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens würde die Überwachungsbehörde einen Übernahmewert, der den zugrunde liegenden langfristigen wirtschaftlichen Wert (nachstehend „tatsächlicher wirtschaftlicher Wert“ genannt) der Vermögenswerte widerspiegelt und die zugrunde liegenden Cashflows sowie die längerfristigen Aussichten berücksichtigt, als akzeptablen Richtwert für den zulässigen, auf das erforderliche Minimum beschränkten Beihilfebetrag ansehen. Für bestimmte Kategorien von Vermögenswerten müssen pauschale Bewertungsabschläge erwogen werden, um einen Näherungswert für den tatsächlichen wirtschaftlichen Wert von Vermögenswerten zu erhalten, die so komplex sind, dass sich die Entwicklungen in der absehbaren Zeit nicht zuverlässig vorhersagen lassen.

5.6. Management von Vermögenswerten im Rahmen von Entlastungsmaßnahmen

Es ist Sache der EFTA-Staaten, unter den in Abschnitt 4 aufgeführten Optionen das für sie angesichts des Ausmaßes der Probleme mit wertgeminderten Vermögenswerten, der Lage der jeweiligen Banken und der haushaltsgebundenen Erwägungen am besten geeignete Modell zur Entlastung der Banken von wertgeminderten Vermögenswerten auszuwählen. Ziel der Beihilfekontrolle ist es, sicherzustellen, dass das gewählte Modell Gleichbehandlung gewährleistet und ungebührlichen Wettbewerbsverzerrungen vorbeugt.

Wenngleich die konkreten Vergütungsbedingungen von Beihilfemaßnahmen unterschiedlich ausfallen können, sollten diese Unterschiede keine nennenswerten Auswirkungen auf die angemessene Lastenverteilung zwischen Staat und begünstigten Banken haben. Auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Bewertung sollte der allgemeine Finanzierungsmechanismus einer Vermögensverwaltungsgesellschaft, einer Versicherungslösung oder einer Mischform gewährleisten, dass die Bank denselben Anteil an den Verlusten trägt. In diesem Zusammenhang können „Claw-back“-Klauseln in Erwägung gezogen werden. Alle Regelungen müssen grundsätzlich sicherstellen, dass die begünstigten Banken die mit der Übernahme der Vermögenswerte verbundenen Verluste tragen (siehe auch Randnummer 50 und Fußnote 11).

5.7. Verfahrenstechnische Fragen

Genauere Erläuterungen zu den Auswirkungen dieser Leitlinien auf das Beihilfeverfahren, was die Anmeldung von Beihilfen und die Prüfung von Umstrukturierungsplänen angeht, finden sich in Anhang 5.

6. Folgemaßnahmen — Umstrukturierung und Wiederherstellung der Rentabilität

Die Grundsätze und Bedingungen bilden den Rahmen für die Ausgestaltung von Entlastungsmaßnahmen im Einklang mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen. Im aktuellen Kontext sollen die Beihilfevorschriften gewährleisten, dass die Unterstützung der begünstigten Banken durch Übernahme der mit bestimmten Kategorien von Vermögenswerten verbundenen Risiken auf das Minimum beschränkt ist und so wenig Verzerrungen wie möglich hervorruft, so dass ein solides Fundament für eine Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität ohne staatliche Unterstützung entsteht. Die Behandlung wertgeminderter Vermögenswerte im Einklang mit den dargelegten Grundsätzen ist zwar ein notwendiger Schritt zur Wiederherstellung der Rentabilität der Banken, sie allein reicht dafür aber nicht aus. Abhängig von ihrer jeweiligen Lage und ihren individuellen Eigenschaften müssen die Banken im eigenen Interesse geeignete Maßnahmen treffen, um eine Wiederholung der Probleme zu verhindern und eine nachhaltige Rentabilität zu erreichen.

Die erste Voraussetzung dürfte in der Regel erfüllt sein, wenn die in den vorangegangenen Kapiteln dargelegten Anforderungen, insbesondere jene bezüglich Offenlegung, Bewertung, Vergütung und Lastenaufteilung, erfüllt sind. Dies sollte gewährleisten, dass der Beihilfeempfänger einen Beitrag leistet, der zumindest die gesamten im Zuge der Übernahme der Vermögenswerte durch den Staat auftretenden Verluste umfasst. Ist das faktisch nicht möglich, so kann dennoch ausnahmsweise eine Beihilfe genehmigt werden, sofern bei den beiden anderen Voraussetzungen strengere Anforderungen gestellt werden.

Von der Notwendigkeit einer umfassenden Umstrukturierung ist auszugehen, wenn eine ordnungsgemäße Bewertung der wertgeminderten Vermögenswerte nach den in Abschnitt 5.5 und Anhang 4 dargelegten Grundsätzen ohne staatliche Unterstützung zu einem negativen Eigenkapitalanteil/technischer Insolvenz führen würde. Auch wenn wiederholt Beihilfen beantragt werden bzw. von den in den vorangegangenen Abschnitten dargelegten allgemeinen Grundsätzen abgewichen wird, ist in der Regel eine umfassende Umstrukturierung erforderlich.

Was die dritte Voraussetzung betrifft, so wird der Umfang der erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen auf der Grundlage der aus der Beihilfe resultierenden Wettbewerbsverzerrungen geprüft. Denkbar sind etwa die Verkleinerung oder der Verkauf von rentablen Geschäftsbereichen oder von Tochtergesellschaften oder Verhaltensmaßregeln zur Begrenzung der geschäftlichen Expansion.

7. Schlussbestimmung

(1) Dieses Kapitel entspricht der Mitteilung der Europäischen Kommission über die Behandlung wertgeminderter Aktiva im Bankensektor der Gemeinschaft.

(2) Obwohl nach offiziellen Zahlen für den Euroraum die Vergabe von Unternehmenskrediten noch standhält, schwächt sich der Trend ab und das monatliche Kreditwachstum war zum Jahresende 2008 hin eindeutig rückläufig. Im Dezember 2008 vergaben die Banken im Vergleich zum Vormonat 0,4 % weniger Kredite an private Unternehmen (Kredite an Nichtbanken (Nicht-MFIs) außer Regierungen).

(3) Von Mitte 2007 bis zum ersten Quartal 2009 wurden Aktiva in Höhe von insgesamt 1 063 Mrd. USD abgeschrieben. Davon entfielen 737,6 Mrd. USD auf Banken mit Sitz in den USA und 293,7 Mrd. USD auf europäische Banken (der Anteil der Schweizer Banken betrug 68 Mrd. USD). Trotz des Umfangs der bereits erfolgten Wertberichtigungen geht der IWF derzeit davon aus, dass sich die Gesamtausfälle der Banken durch Wertminderung von Aktiva wahrscheinlich auf 2 200 Mrd. USD erhöhen werden. Grundlage für diese Schätzung, die seit Beginn der Krise mehrmals nach oben korrigiert wurde, ist der weltweite Bestand an aus den USA stammenden verbrieften Hypotheken-, Verbraucher- und Unternehmenskrediten. Einige Marktkommentatoren erwarten sogar noch deutlich höhere Ausfälle. So erklärt z. B. Nouriel Roubini, der die offiziellen Schätzungen von Anfang an als zu niedrig bezeichnete, dass sich die Gesamtausfälle allein für die USA auf 3 600 Mrd. USD belaufen könnten.

(4) Hierzu siehe im Einzelnen Anhang 2.

(5) Ein Erwerb wertgeminderter Aktiva durch den Staat muss den Staatshaushalt nicht zwangsläufig langfristig stark belasten, wenn ein ausreichend großer Teil der übernommenen Aktiva später mit Gewinn verkauft werden kann (siehe die Beispielfälle der USA und Schwedens, Anhang 2). Er erfordert jedoch am Anfang Haushaltsausgaben, die die Bruttostaatsverschuldung und den Bruttofinanzierungsbedarf des Staates erhöhen. Eine Lösung, bei der die wertgeminderten Aktiva im Tausch gegen Staatsanleihen übernommen werden, könnte die operationellen Probleme bei der Emission verringern, würde aber weder den Anstieg von Defizit- und Schuldenquote noch die Erhöhung des Angebots an Staatsanleihen auf dem Markt verhindern.

(6) Banken halten typischerweise eine Vielzahl verschiedener Vermögenswerte, darunter Barmittel, Finanzaktiva (Schatzwechsel, Schuldtitel, Aktienwerte, handelbare Kredite und Warenbezugsrechte), Derivate (Swaps, Optionen), Kredite, Kapitalbeteiligungen, immaterielle Vermögenswerte, Immobilien, Anlagen, Betriebs- und Geschäftsausstattung. Zu Verlusten kann es kommen, wenn Aktiva unter ihrem Buchwert verkauft werden, ihr Wert gesunken ist und deshalb Rücklagen für potenzielle Verluste gebildet werden oder aber nachträglich, wenn die Erträge bei Fälligkeit niedriger sind als der Buchwert.

(7) Eine Garantie gilt dann als staatliche Beihilfe, wenn die begünstigte Bank keinen unabhängigen privaten Markteilnehmer finden kann, der bereit wäre, eine vergleichbare Garantie zu übernehmen. Der Beihilfebetrag entspricht der Nettoschuld des Staates bei maximaler Haftung.

(8) Teil VIII der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen: „Die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise“ (ABl. L 17 vom 20.1.2011, S. 1, und EWR-Beilage Nr. 3 vom 20.1.2011, S. 1). Die aktualisierte Fassung dieses Leitfadens kann auf der Website der Überwachungsbehörde eingesehen werden:

http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(9) Teil VIII der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen: „Die Rekapitalisierung von Finanzinstituten in der derzeitigen Finanzkrise: Beschränkung der Hilfen auf das erforderliche Minimum und Vorkehrungen gegen unverhältnismäßige Wettbewerbsverzerrungen“ (ABl. L 17 vom 20.1.2011, S. 1, und EWR-Beilage Nr. 3 vom 20.1.2011, S. 1). Die aktualisierte Fassung dieses Leitfadens kann auf der Website der Überwachungsbehörde eingesehen werden:

http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(10) Unbeschadet der Auflage, dass die bilanziellen Auswirkungen einer Entlastungsmaßnahme bei angemessener Lastenverteilung öffentlich bekanntzugeben sind, bedeuten die Begriffe „Transparenz“ und „volle Offenlegung“ hier Transparenz gegenüber den Behörden der EFTA-Staaten, den hinzugezogenen unabhängigen Sachverständigen und der Überwachungsbehörde.

(11) Der Beihilfebetrag entspricht der Differenz zwischen dem Übernahmewert der Vermögenswerte (normalerweise auf der Grundlage ihres tatsächlichen wirtschaftlichen Werts) und dem Marktpreis. In diesem Kapitel entsprechen die entstandenen Verluste der Differenz zwischen Übernahme- und Buchwert der Aktiva. Die tatsächlich entstandenen Verluste lassen sich normalerweise erst ex post feststellen.

(12) Entlastungsbeihilfen sind insofern mit Kapitalzuführungen vergleichbar, als sie der Verlustübernahme dienen und einen regulatorischen Eigenmitteleffekt haben. Allerdings geht der Staat mit Entlastungsmaßnahmen für Portfolios wertgeminderter Aktiva generell ein größeres Risiko ein, und dies ohne direkten Beitrag aus den anderen ertragswirksamen Tätigkeiten und Fonds und über seine mögliche Beteiligung an der Bank hinaus. Angesichts der größeren Abwärtsrisiken und geringeren Aufwärtsrisiken sollten die Entgelte für Entlastungsbeihilfen deshalb normalerweise höher sein als für Kapitalzuführungen.

(13) Der Verlust ergibt sich aus dem Vergleich des Buch- und des Übernahmewerts (tatsächlicher wirtschaftlicher Wert).

(14) Ein Schutz für Anteilseigner sollte hingegen normalerweise ausgeschlossen sein. Siehe Entscheidungen NN 39/08 der Kommission (Dänemark, Beihilfe für die Liquidation der Roskilde Bank) und NN 41/08 (Vereinigtes Königreich, Rettungsbeihilfe für Bradford & Bingley).

(15) Dies könnte dann der Fall sein, wenn aufgrund der Größe der Bank oder der Art ihrer Geschäftstätigkeit bei einem Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren bzw. einer ordentlichen Abwicklung gefährliche systemische Folgen für andere Finanzinstitute oder die Kreditversorgung der Realwirtschaft drohen. Ein solches Vorgehen müsste von einer Finanz- und/oder Aufsichtsbehörde begründet werden.

(16) Dieser Satz variiert und richtet sich u. a. auch nach der Höhe der Vergütung. Im Übrigen ist zu bedenken, dass eine nachträgliche Verlustübernahme gegebenenfalls erst mehrere Jahre nach Einführung der Maßnahme erfolgen kann und deshalb die Unsicherheit bezüglich der Bewertung der wertgeminderten Aktiva in unerwünschter Weise hinauszögern kann. Bei „Claw-Back“-Klauseln auf der Grundlage einer ex-ante-Bewertung bestünde dieses Problem nicht.

(17) Für in das Programm aufgenommene Vermögenswerte, die möglicherweise später fällig werden.

(18) Ein „unvorhersehbarer Umstand“ ist ein Umstand, den die Unternehmensleitung in keiner Weise voraussehen konnte, als sie entschied, binnen der Frist keinen Antrag auf Teilnahme am Entlastungsprogramm zu stellen. Der Umstand darf nicht das Ergebnis einer Nachlässigkeit oder eines Fehlers der Unternehmensleitung oder einer Entscheidung der Unternehmensgruppe sein, der das Unternehmen angehört. Der Begriff „außergewöhnliche Umstände“ steht für Umstände, die selbst in der gegenwärtigen Krise als außergewöhnlich anzusehen sind. Will ein EFTA-Staat derartige Umstände geltend machen, so hat er der Überwachungsbehörde alle sachdienlichen Informationen zu übermitteln.

(19) Dieser Ansatz wurde offenbar in den USA bei der Citigroup und der Bank of America gewählt.

(20) Die Überwachungsbehörde ist grundsätzlich der Auffassung, dass ein einheitlicher und objektiv festgelegter Stichtag zum Jahresende 2008 für alle Banken und EWR-Staaten gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten wird.

(21) Gegebenenfalls kann staatliche Unterstützung für Risiken künftiger Vermögenswerte auf der Grundlage der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen, insbesondere die Kapitel über die staatliche Garantien sowie über den befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise, erwogen werden.

(22) Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn der Staat Vermögenswerte im Tausch gegen Staatsanleihen in Höhe von deren Nennwert übernähme, gleichzeitig jedoch bedingte Optionsscheine auf Bankkapital erhielte, deren Wert von dem letztendlichen Verkaufspreis der wertgeminderten Vermögenswerte abhinge.

(23) Bei Versicherungsmaßnahmen ist unter dem Übernahmewert der versicherte Wert zu verstehen.

(24) Die Überwachungsbehörde wird die Stellungnahmen dieser Bewertungssachverständigen ähnlich wie in anderen Beihilfeverfahren verwenden, in denen sie ebenfalls den Rat externer Sachverständiger einholen kann.

(25) Außerdem müssen die unter Randnummer 40 der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen über die Rekapitalisierung von Finanzinstituten in der derzeitigen Finanzkrise aufgeführten Kriterien, soweit anwendbar, eingehalten werden.

(26) Banken, die bereits aufgrund zuvor gewährter staatlicher Beihilfen einen Umstrukturierungsplan zu erstellen haben, müssen die zusätzliche Beihilfe in diesem Plan ordnungsgemäß berücksichtigen und von der Umstrukturierung bis zur ordentlichen Abwicklung alle Optionen in Betracht ziehen.

(27) Die Teilnahme an genehmigten Kreditgarantieregelungen wird für die Zwecke dieser Randnummer nicht berücksichtigt, wenn die Garantie nicht in Anspruch genommen werden musste, um Verluste abzudecken.

ANHANG 2

Ansätze für Entlastungsmaßnahmen und bisherige Erfahrungen mit Bad Banks in den USA, Schweden, Frankreich, Italien, Deutschland, der Schweiz und der Tschechischen Republik

I. MÖGLICHE FORMEN DER ENTLASTUNG

Es bieten sich grundsätzlich zwei Ansätze für das Management von Vermögenswerten an, die Gegenstand von Entlastungsmaßnahmen sind:

— Trennung der wertgeminderten Vermögenswerte von den anderen Vermögenswerten innerhalb einer Bank oder des gesamten Bankensektors: Hier sind mehrere Vorgehensweisen denkbar: Für jede Bank könnte eine Vermögensverwaltungsgesellschaft (Bad Bank oder Risikoschirm) gegründet werden, so dass die wertgeminderten Aktiva auf eine separate juristische Person übertragen, jedoch weiterhin von der notleidenden Bank oder einer anderen juristischen Person verwaltet und etwaige Verluste von der „guten“ Bank und dem Staat gemeinsam getragen werden würden. Der Staat könnte aber auch eine eigenständige Einrichtung schaffen (häufig als „Aggregator Bank“ bezeichnet), die die wertgeminderten Aktiva einzelner Banken oder des gesamten Bankensektors erwerben würde, so dass die Banken — von etwaigen Abschreibungsrisiken entlastet — zu ihrem normalen Kreditgebaren zurückkehren könnten. Bei diesem Ansatz wäre auch eine vorherige Verstaatlichung möglich, in deren Rahmen der Staat die Kontrolle über einige oder alle Banken des Sektors übernimmt, bevor unproblematische und problematische Aktiva voneinander getrennt werden.

— Eine Versicherungslösung, die vorsieht, dass die Banken die wertgeminderten Aktiva weiterhin in ihren Bilanzen führen, aber im Falle von Ausfällen vom Staat entschädigt werden: Im Falle einer solchen Versicherung werden die wertgeminderten Aktiva in der Bilanz der Banken ausgewiesen, die der Staat wiederum im Falle von Verlusten ganz oder teilweise entschädigt. Eine besondere Schwierigkeit bei diesen Versicherungen liegt in der Bestimmung eines angemessenen Entgelts für heterogene und komplexe Aktiva, in das grundsätzlich die verschiedenen Bewertungs- und Risikomerkmale der versicherten Aktiva einfließen sollten. Außerdem sind Versicherungsregelungen technisch nur schwer handhabbar, wenn die Aktiva auf eine Vielzahl von Banken verteilt sind, anstatt sich auf einige wenige größere Banken zu konzentrieren. Wenn jedoch die versicherten Aktiva weiterhin in den Bilanzen der Banken geführt werden, könnten Interessenkonflikte entstehen und der wichtige psychologische Effekt einer klaren Trennung von guter Bank und schlechten Aktiva untergraben werden.

II. ERFAHRUNGEN MIT BAD BANKS

In den Vereinigten Staaten von Amerika wurde 1989 die staatlich kontrollierte Vermögensverwaltungsgesellschaft Resolution Trust Corporation (RTC) gegründet. Aufgabe dieser Gesellschaft war der Verkauf von Aktiva (vor allem Immobilienwerte einschließlich Hypothekenkredite) der infolge der Savings- and Loan-Krise (1989 bis 1992) angeschlagenen Bausparkassen (savings and loan associations), die die amerikanische Bausparkassenaufsicht (Office of Thrift Supervision) für insolvent erklärt hatte. Außerdem übernahm die RTC die Versicherungsaufgaben der früheren staatlichen Aufsichtsbehörde Federal Home Loan Bank Board. Von 1989 bis Mitte 1995 schloss bzw. verwaltete die RTC 747 Bausparkassen mit Aktiva von insgesamt 394 Mrd. USD. 1995 wurden die Aufgaben der RTC dem Savings Association Insurance Fund der Federal Deposit Insurance Corporation übertragen. Schätzungen zufolge kosteten die oben genannten Maßnahmen die Steuerzahler 124 Mrd. USD (Kurs von 1995).

Die RTC arbeitete mit so genannten „equity partnership programs“ (Kapitalbeteiligungspartnerschaften). An allen Kapitalbeteiligungspartnerschaften musste ein Partner aus der Privatwirtschaft beteiligt sein, der Anteile an einem Pool von Aktiva erwarb. Da die RTC Anteile an Vermögensanlagen behalten hatte, war sie auch an den außergewöhnlich hohen Renditen der Portfolioanleger beteiligt. Außerdem profitierte sie durch die Kapitalbeteiligungspartnerschaften von den Management- und Abwicklungsanstrengungen ihrer Partner aus der Privatwirtschaft; die Struktur der Partnerschaften ermöglichte eine Angleichung der Anreize, die in ihrem Spektrum weit über jenem lag, das für eine solche Beziehung typisch wäre. Für die Kapitalbeteiligungspartnerschaften legte RTC folgende Programme auf: Multiple Investor Fund — MIF (begrenzte und ausgewählte Partnerschaften, ein Portfolio nicht genauer bezeichneter Aktiva), N-series und S-series Mortgage Trusts (Hypothekenfonds der N- und S-Serie: Ausschreibung für ein identifiziertes Portfolio), Land Fund (Gewinnerzielung aus längerfristiger Landgewinnung und -erschließung) und JDC Partnership (Auswahl allgemeiner JDC-Partner für unbesicherte Forderungen oder für Forderungen von zweifelhaftem Wert erfolgte nach dem „Beauty Contest“-Verfahren).

In Schweden wurden als Teil der Maßnahmen zur Bewältigung der Finanzkrise von 1992 bis 1993 die beiden Vermögensverwaltungsgesellschaften Securum und Retriva eingerichtet und mit der Abwicklung notleidender Kredite von Finanzinstituten betraut. Die Aktiva notleidender Banken wurden in „gute“ und „schlechte“ unterteilt, wobei die notleidenden Aktiva in eine der beiden Gesellschaften, im Wesentlichen Securum, überführt wurden (1). Eine wichtige Komponente des schwedischen Rettungsprogramms bestand darin, dass die Banken verpflichtet wurden, die erwarteten Verluste in vollem Umfang offen zu legen und ihre Immobilien- und anderen Vermögenswerte realistisch zu bewerten. In diesem Zusammenhang verschärfte die schwedische Finanzaufsichtsbehörde ihre Regeln für die Bestimmung voraussichtlicher Kreditausfälle und die Bewertung von Immobilien. Um eine kohärente Bewertung des Immobilienbestands der Banken, die staatliche Unterstützung beantragt hatten, zu ermöglichen, berief die Finanzaufsichtsbehörde einen mit Immobilienexperten besetzten Bewertungsausschuss ein. Auf der Grundlage der im Zuge der Due-diligence-Prüfung für die Aktiva ermittelten niedrigen Marktwerte wurden Mindestwerte für die Aktiva festgesetzt. Da die Marktbeteiligten davon ausgingen, dass die Preise nicht unter dieses Niveau fallen würden, wurde weiter gehandelt (2). Langfristig war die Sanierung der notleidenden Banken mit Hilfe der beiden Vermögensverwaltungsgesellschaften erfolgreich, da sich die Belastung des Haushaltes für die Stützung des Finanzsystems und die Einnahmen der Sicherungsfonds aus dem Verkauf ihrer Anlagenbestände mehr oder weniger die Waage hielten.

In Frankreich wurde in den 1990er Jahren eine öffentliche Einrichtung geschaffen, für die der Staat eine unbegrenzte Garantie gestellt hatte. Aufgabe dieser Einrichtung war die Übernahme und langfristige Liquidierung notleidender Aktiva des Crédit Lyonnais. Die Bad Bank finanzierte mit Hilfe eines Kredits der Crédit Lyonnais den Kauf der problematischen Aktiva. Dadurch wurde der Crédit Lyonnais erspart, in der Bilanz Verluste bei den Vermögenswerten auszuweisen, und ihr ermöglicht, Kapital in vergleichbarer Höhe für risikogewichtete Aktiva freizusetzen, da für den Kredit an die Bad Bank aufgrund der Staatsgarantie ein Risiko von 0 % angesetzt werden konnte. Die Europäische Kommission genehmigte die Bad Bank als Umstrukturierungshilfe. Bezeichnend für die Umstrukturierung waren eine klare Trennung zwischen „guter“ und „schlechter“ Bank zur Vermeidung von Interessenkonflikten und eine Besserungsklausel („clause de retour à meilleure fortune“) bezüglich der Gewinne der Bank zugunsten des Staates. Die Privatisierung der Bank war nach einigen Jahren erfolgreich abgeschlossen. Die Auslagerung der problematischen Aktiva zum Buchwert in die Bad Bank bedeutete allerdings, dass die Anteilseigner nicht die Verantwortung für die Verluste tragen mussten und dem Staat langfristig hohe Kosten entstanden.

Einige Jahre später wurde in Italien die Banco di Napoli in eine „gute“ Bank und eine Bad Bank aufgeteilt, nachdem die damaligen Anteilseigner die Verluste übernommen hatten und eine für die Aufrechterhaltung des Bankgeschäfts erforderliche staatliche Rekapitalisierung seitens des italienischen Schatzamts (Dipartimento del Tesoro) vorgenommen worden war. Banco di Napoli finanzierte den Kauf der diskontierten, doch nach wie vor wertgeminderten Aktiva durch die Bad Bank mit Hilfe eines subventionierten Kredits der Zentralbank, für den das Schatzamt bürgte. Ein Jahr später wurde die sanierte Bank privatisiert. Weder im Falle der Crédit Lyonnais noch im Falle des Kreditinstituts Banco di Napoli entstanden dem französischen Finanzministerium bzw. dem italienischen Schatzamt in Verbindung mit der Übernahme der notleidenden Aktiva unmittelbare Haushaltsausgaben, die über die Bereitstellung von Kapital hinausgingen.

Eine abgewandelte Form der Bad Bank wurde vor kurzem in Deutschland in Verbindung mit den notleidenden Aktiva der deutschen Landesbanken eingeführt. Im Falle der SachsenLB wurde die begünstigte Bank als Unternehmensfortführung verkauft, nachdem die notleidenden Aktiva in Höhe von 17,5 Mrd. EUR in eine Zweckgesellschaft überführt worden waren, in der diese bis zu ihrer Fälligkeit gehalten werden sollten. Der Freistaat Sachsen stellte als ehemaliger Eigentümer eine Ausfallbürgschaft für rund 17 % des Nominalwerts; dies entsprach laut Stresstest den maximal zu erwartenden Verlusten (im Base-case-Szenario wurde von 2 % ausgegangen). Der neue Eigentümer übernahm den größten Teil der Refinanzierung und das verbleibende Risiko. Es wurde erwartet, dass der Beihilfebetrag zumindest auf 4 % (Worst-case-Szenario) ansteigen würde. Im Falle der WestLB wurde ein Portfolio im Wert von 23 Mrd. EUR in eine Zweckgesellschaft ausgelagert, für das eine Staatsgarantie von 5 Mrd. EUR gestellt wurde, um mögliche Verluste zu decken und zu vermeiden, dass der Wert der Aktiva in der Bilanz nach den internationalen Rechnungslegungsstandards angepasst werden musste. Auf diese Weise konnte die WestLB die Marktvolatilität der Aktiva aus ihrer Bilanz heraushalten. Für die Garantie erhielt der Staat ein Entgelt von 0,5 %. Der Risikoschirm besteht nach wie vor und wird als staatliche Beihilfe betrachtet.

In der Schweiz hat die Regierung einen neuen Fonds aufgelegt, in den die UBS ein Portfolio mit toxischen Aktiva überführt hat, dessen Wert vor der Übertragung von einer dritten Partei geschätzt wurde. Um die Finanzierung dieses Fonds sicherzustellen, hat die Schweiz zunächst Kapital in die UBS eingebracht (und zwar in Form von UBS-Wandelanleihen), das die UBS unmittelbar abschrieb und in den Fonds auslagerte. Die restliche Finanzierung des Fonds erfolgte über einen Kredit der Schweizer Nationalbank.

Gegen Ende der 1990er Jahre herrschten bei den tschechischen Banken großzügige Bedingungen für die Vergabe von Unternehmenskrediten — sehr zum Schaden dieser Banken, die dann Ende der 1990er auf Rettungsmaßnahmen der Regierung angewiesen waren. Es folgten Sanierungsmaßnahmen zur Bereinigung der Bilanzen der Banken, um den tschechischen Bankensektor wieder auf ein solides Fundament zu stellen.

Im Februar 1991 gründete die tschechische Regierung eine Konsolidierungsbank (Konsolidační banka, KOB), in die die vor 1991 aufgelaufenen notleidenden Kredite des Bankensektors (z. B. Altschulden aus Zeiten der Planwirtschaft, insbesondere jene aus dem Handel mit dem früheren Sowjetblock) ausgegliedert werden sollten. Im September 2001 wurde diese Sonderbank in eine Agentur umgewandelt, die ebenfalls notleidende Kredite in Verbindung mit „neuen innovativen“ Krediten übernehmen musste (insbesondere so genannte Privatisierungskredite, faule Kredite sowie betrügerische Kredite).

Ab 1991 wurden zunächst den größeren Banken die notleidenden Kredite abgenommen, ab 1994 erfolgte eine Schwerpunktverlagerung auf kleinere Banken. Der Zusammenbruch der Kreditní banka im August 1996 und der anschließende partielle Ansturm auf die Agrobanka waren eine Belastung für das tschechische Bankensystem. Die jeweiligen Rettungsprogramme führten nur vorübergehend zu einer größeren Beteiligung des Staates an tschechischen Banken, und zwar 1995 und ein weiteres Mal im Jahr 1998 aufgrund des Entzugs der Banklizenz von Agrobanka. Insgesamt stieg der Staatsanteil an tschechischen Banken von 29 % (1994) auf 32 % (Ende 1995).

Zur Unterstützung kleinerer Banken wurde 1997 ein weiteres Programm auf den Weg gebracht. Das so genannte Stabilisierungsprogramm bestand im Wesentlichen darin, dass wertgeminderte Aktiva durch Liquidität von bis zu 110 % des Kapitals jeder beteiligten Bank ersetzt werden, indem die wertgeminderten Aktiva der einzelnen Banken von einer Zweckgesellschaft, der Česká finanční, gekauft und die Restforderungen anschließend binnen fünf bis sieben Jahren zurückgekauft werden. Sechs Banken wollten das Programm in Anspruch nehmen, wobei fünf nicht in Betracht kamen, weil sie die Voraussetzungen nicht erfüllten und anschließend Konkurs anmelden mussten. Das Stabilisierungsprogramm kam somit nicht zum Tragen und wurde eingestellt.

Bis Ende 1998 waren 63 Banklizenzen erteilt worden (davon 60 bis Ende 1994). Ende September 2000 gab es noch 41 aktive Banken und Niederlassungen ausländischer Banken; für 16 Banken waren besondere Verfahren eingeleitet worden (acht Banken befanden sich in der Abwicklung und acht weitere in einem Konkursverfahren), vier Banken hatten mit anderen Banken fusioniert und einer ausländischen Bank war die Banklizenz wieder entzogen worden, weil sie ihre Geschäftstätigkeit nicht aufgenommen hatte. Von den verbleibenden 42 Finanzinstituten (einschließlich CKA) standen 15 Banken in inländischem und 27 Banken in ausländischem Eigentum (einschließlich ausländischer Tochtergesellschaften und Niederlassungen).

Im Mai 2000 traten das geänderte Insolvenzgesetz sowie das Gesetz über öffentliche Auktionen in Kraft; Ziel dieser Gesetze war es, Konkursverfahren zu beschleunigen sowie den Rechten von Gläubigern und Schuldnern gleichermaßen Rechnung zu tragen, indem vorgesehen wurde, dass spezialisierte Unternehmen oder juristische Personen in Konkursverfahren als Treuhänder auftreten dürfen und auch außergerichtliche Einigungen angestrebt werden können.

(1) Siehe Bergström, Englund und Thorell (2002) sowie Heikensten (1998a und b).

(2) In diesem Punkt unterscheidet sich die schwedische Vorgehensweise grundlegend von den Maßnahmen in Japan, wo die notleidenden Aktiva zu hoch bewertet wurden, was für rund zehn Jahre zu einer vollständigen Lähmung des Immobilienmarktes führte.