ENTSCHEIDUNG DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE Nr. 106/95/KOL vom 31. Oktober 1995 über eine Freistellung von Glasverpackungen von der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen (Staatliche Beihilfe Nr. 95-002 [Norwegen])

DIE EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE -

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (1), insbesondere auf die Artikel 61 bis 63,

gestützt auf das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (2), insbesondere auf Protokoll 3, Artikel 1 Absatz 3,

nachdem den Betroffenen im Einklang mit den obengenannten Artikeln Gelegenheit gegeben wurde, sich zu dieser Sache zu äußern,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. SACHVERHALT

1. Die Anmeldung

Mit Schreiben vom 20. Januar 1995, eingegangen bei der EFTA-Überwachungsbehörde am 24. Januar 1995 (Az.: 95-512 A), hat die norwegische Regierung gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 des Überwachungs- und Gerichtshofsabkommens Pläne zur Gewährung einer Freistellung von Glasverpackungen von der Grundabgabe (3) ("Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer", Parlamentsentscheidung St. prp. 1 [1994-1995]) auf Einweg-Getränkeverpackungen notifiziert. Mit Schreiben vom 3. Februar 1995 (Az.: 95-573 D) hat die EFTA-Überwachungsbehörde die norwegische Regierung um zusätzliche Informationen gebeten. Die angeforderten Informationen wurden der EFTA-Überwachungsbehörde mit Fax (Az.: 95-979 A) vom 15. Februar 1995, eingegangen am 16. Februar 1995, übermittelt.

2. Inhalt und Zweck der Beihilfemaßnahme

Die norwegische Regierung beabsichtigt, Glasbehältnisse von einer direkten Steuer auf Einweg-Getränkeverpackungen freizustellen. Der Steuersatz beträgt gegenwärtig 0,70 NKR pro Stück Innenverpackung. Obgleich die Steuerfreistellung gleichermaßen für inländische und importierte Glasbehältnisse gelten soll, hat die Beihilfe in erster Linie einen sektoralen Zweck, nämlich die Fortführung der Produktion der PLM Moss Glassverk A/S. Der Eigentümer der PLM Moss Glassverk A/S hatte ursprünglich beschlossen, die Produktion in Norwegen aus Rentabilitätsgründen einzustellen.

Die Rentabilität der PLM Moss Glassverk A/S ist laut Darstellung der norwegischen Behörden durch die Struktur der in Norwegen geltenden Umweltsteuern, insbesondere der Umweltsteuern auf Getränkeverpackungen, stark in Mitleidenschaft gezogen worden. Norwegische Steuern auf Getränkeverpackungen und Energiesteuern sind der Anmeldung zufolge verglichen mit anderen EWR-Ländern ungewöhnlich hoch. Die norwegische Regierung hält es für erforderlich, diese Belastung durch die vorgeschlagene Beihilfe auszugleichen.

Die PLM Moss Glassverk A/S ist der hauptsächliche Verwender von für das Recyceln eingesammeltem und verarbeitetem Altglas und wird deshalb von den norwegischen Behörden als ein unverzichtbarer Teil des norwegischen Glasrecycling-Systems betrachtet. Die norwegischen Behörden weisen darauf hin, daß das norwegische Glasrecycling-System ernsthaft bedroht wäre, wenn die PLM-Gruppe ihr norwegisches Tochterunternehmen schließen würde.

Nach Darstellung der norwegischen Behörden ist die Beihilfe aufgrund der Ausnahmebestimmungen des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens angesichts der Bedeutung einer Aufrechterhaltung der Glasproduktion in Norwegen, der damit zusammenhängenden Umweltaspekte und der Folgen, die eine Schließung des Unternehmens für die Beschäftigungssituation in einer im industriellen Niedergang befindlichen Region haben würde, gerechtfertigt.

3. Die PLM Moss Glassverk A/S und der Markt für Getränkeverpackungen

PLM Moss Glassverk A/S

Die PLM Moss Glassverk A/S ist der einzige norwegische Hersteller von Glasverpackungen. Die Produktionsstätten des Unternehmens befinden sich in Moss, dem Regionalverwaltungszentrum des Bezirks Østfold, wo das Unternehmen einer der wichtigsten Arbeitgeber ist. Das Unternehmen ist eine Tochtergesellschaft der schwedischen PLM-Gruppe (4). Die PLM-Gruppe erwarb die Moss Glassverk (5) A/S, nachdem das Unternehmen 1989 zahlungsunfähig geworden war. Seit 1992 arbeitet die norwegische Tochtergesellschaft mit Verlusten, die 1993 10,3 Millionen NKR betrugen.

Die PLM Moss Glassverk A/S beschäftigt 285 Personen. Die Produktionsanlagen umfassen zwei Schmelzöfen und vier Produktionsstraßen, die gleichzeitig in fünf Produktionslinien arbeiten können. Die Schmelzöfen haben eine Lebensdauer von acht Jahren und müssen danach neu gebaut werden. Die Lebensdauer eines der beiden Öfen endet im Laufe des Jahres 1995, die des anderen 1996. Die PLM-Gruppe stand deshalb vor der Entscheidung, entweder den Schmelzofen vorübergehend mit einem Aufwand von 20 Millionen NKR instandzusetzen oder in einen neuen Schmelzofen mit einem Aufwand von 33 Millionen NKR zu investieren. In beiden Fällen wären weitere Investitionen für den anderen Schmelzofen erforderlich.

Die erste Alternativentscheidung würde ein allmähliches Auslaufen der Produktion in Norwegen in der Zeit von 1995 bis 1998 bei vermehrten Investitionen und höherer Produktion im PLM-Werk im schwedischen Limmared bedeuten. Bei der zweiten Alternative könnte die Produktion in Norwegen über das Jahr 2000 hinaus fortgesetzt werden. Als Voraussetzung für die Entscheidung zugunsten der zweiten Alternative verlangt PLM jedoch, daß die Produktion in Norwegen als rentabel gelten kann.

Am 5. Dezember 1994 beschloß die PLM-Gruppe zunächst, die Produktion in der PLM Moss Glassverk A/S allmählich auslaufen zu lassen. Nach Konsultationen zwischen der PLM-Gruppe und der norwegischen Regierung willigte die PLM-Gruppe jedoch in die oben erwähnte zweite Alternative ein.

Die Produktionsstatistiken von PLM Moss Glassverk A/S zeigen für den Zeitraum von 1990 bis 1994 erhebliche Schwankungen in Wert und Umfang der Produktion. Der Stückwert von Einwegbehältern für alkoholfreie Getränke - der Bereich, der von der vorgesehenen Steuerbefreiung am meisten profitieren dürfte - ging im Beobachtungszeitraum ständig zurück.

Beihilfe für die Moss Glassverk A/S

Die norwegischen Behörden schätzen die der PLM Moss Glassverk A/S erwachsenden finanziellen Vorteile - bei Multiplikation der Zahl der Einweg-Getränkebehältnisse aus von der Moss Glassverk A/S hergestelltem Glas mit dem Steuersatz von 0,70 NKR pro Verpackungseinheit - auf jährlich 13 Millionen NKR.

1994 hatte die Moss Glassverk A/S eine direkte Subvention von 11 Millionen NKR erhalten, die von der norwegischen Regierung (6) im Rahmen einer zeitlich befristeten Beihilferegelung für das Einsammeln und Recyceln von Glas in Norwegen bewilligt worden war. Die Norsk Glassgjenvinning A/S, ein auf das Einsammeln und Verarbeiten von Glas für die Wiederverwendung als Rohstoff spezialisiertes Unternehmen, erhielt 1994 im Rahmen der gleichen Regelung Subventionen in Höhe von 1 Million NKR. Die befristete Beihilferegelung lief am 31. Dezember 1994 aus.

Der Markt für Getränkeverpackungen in Norwegen

Der Markt für Getränkeverpackungen läßt sich nicht von dem für Getränke abkoppeln. Auf der Nachfrageseite wird der Verbraucher im Regelfall gleichzeitig zwischen verschiedenen Getränken und verschiedenen Verpackungsarten wählen. Auf der Angebotsseite erfolgt in Abhängigkeit von dem verwendeten Verpackungsmaterial die Produktion der Verpackung häufig parallel zur Getränkeherstellung und -abfuellung. Glasverpackungen müssen jedoch in einem besonderen Prozeß hergestellt werden.

Die nachstehenden Ausführungen, die auf ausführlicherem Material beruhen, fassen die wichtigsten Merkmale des Marktes für Getränke und Getränkeverpackungen in Norwegen zusammen.

Bier wird im Regelfall entweder in Mehrweg-Glasflaschen (Marktanteil 1993: 72 %) oder als Ausschankbier (Marktanteil 1993: 27 %) verkauft. Einwegverpackungen (Metalldosen) halten nur einen Anteil von 1 % des Biermarktes; Plastikbehältnisse sind offensichtlich kaum anzutreffen.

Bei Erfrischungsgetränken mit Kohlensäurezusatz haben Mehrweg-Kunststoffverpackungen den Markt auf Kosten von Glasflaschen erobert. Der Marktanteil von Mehrweg-Glasflaschen ist von 88 % im Jahr 1990 auf 26 % im Jahr 1993 zurückgegangen, während Kunststoffbehältnisse in der gleichen Zeit ihren Marktanteil von 1 % auf 73 % erhöht haben (7). Wie bei Bier dürften Metalldosen einen Marktanteil von 1 % haben. Die Marktanteile von Glasverpackungen für Obstsäfte und andere Erfrischungsgetränke ohne Kohlensäurezusatz sind offensichtlich relativ stabil, obgleich nach den verfügbaren Informationen auch in diesem Marktsegment ein leichter Rückgang bei Glasbehältnissen festzustellen ist.

1994 wurden in Norwegen insgesamt 219 Millionen Liter Bier, 526 Millionen Liter Erfrischungsgetränke mit Kohlensäurezusatz und 200 Millionen Liter Erfrischungsgetränke ohne Kohlensäurezusatz konsumiert.

Fast das gesamte in Mehrweg-Glasflaschen verkaufte Bier wird im Inland gebraut, wohingegen eingeführtes Bier vor allem in Dosen, Einweg-Glasflaschen und in einem geringeren Ausmaß in Mehrweg-Glasflaschen umgesetzt wird. Branntwein, Wein und Starkbier wird je zur Hälfte in Mehrweg- und in Einweg-Glasflaschen gehandelt. Fast alle in Mehrwegflaschen verkauften Getränke sind hier aus inländischer, sämtliche in Einwegflaschen verkauften aus ausländischer Produktion. In Mehrwegbehältern (Glas und PET) gehandelte alkoholfreie Getränke mit Kohlensäurezusatz werden vor allem im Inland hergestellt, solche in Einwegverpackungen (hauptsächlich Dosen) werden ausschließlich eingeführt.

Die nachstehende Tabelle 1 basiert auf Zahlenangaben (8) des Norwegischen Verbands der Verpackungshersteller (9). Das HS-Klassifikationssystem erlaubt keine gesonderte Identifizierung der Aus- und Einfuhren von Metall- oder Kunststoff-Innenverpackungen für Getränke. Solche Behältnisse wurden deshalb in Tabelle 1 nicht berücksichtigt. Die Tabelle läßt eine allgemeine Zunahme bei der Ausfuhr von Glasflaschen für alkoholische und nichtalkoholische Getränke erkennen, die nur aus der Produktion der PLM Moss Glassverk A/S stammen können. Dies stimmt offensichtlich auch überein mit einer Entscheidung der PLM-Gruppe, eine ihrer Produktionsstätten in Schweden (Hammar) zu schließen und nach dem Erwerb der Moss Glassverk A/S einen Teil der Produktion nach Norwegen zu verlagern. Auch die Einfuhr von Glasflaschen nach Norwegen hat sich in der gleichen Zeit erhöht, wenngleich weniger stark.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

4. Steuern auf Getränkeverpackungen

Am 1. Januar 1994 wurde eine Grundabgabe ("grunnavgift") auf alle Einweg-Getränkeverpackungen eingeführt (10), die seit Januar 1995 0,70 NKR pro Verpackungseinheit beträgt. Sie wird auf alle Einwegbehältnisse unabhängig davon erhoben, in welchem Umfang die Behältnisse eingesammelt oder recycelt werden. Als Einwegverpackungen gelten laut Definition (11) sämtliche Verpackungen, die nicht für den gleichen Zweck wiederverwendet werden können. Die Grundabgabe wird auf Einwegverpackungen (12) für alle Getränke ausgenommen a) Milch und Milchprodukte, b) Getränke auf Basis der von Kakao, Schokolade und Konzentraten solcher Produkte und c) Produkte in Pulverform erhoben. Die Freistellung der Getränke auf der Basis von Tee oder Kaffee wurde zum 1. Januar 1995 abgeschafft.

Die Abgabe wird einheitlich auf alle Verpackungen entweder bei der Einfuhr oder bei der Abfuellung/Fertigstellung erhoben, nicht jedoch auf ausgeführte Verpackungen. Sie wird nicht direkt von PLM Moss Glassverk A/S entrichtet.

Die Grundabgabe wird derzeit von der Überwachungsbehörde auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 14 EWR-Abkommen geprüft.

Zusammen mit der Grundabgabe wurde am 1. Januar 1994 eine differenzierte Umweltsteuer (13) auf grundsätzlich alle Getränkeverpackungen eingeführt. Die Umweltsteuer ist im Einklang mit den Bestimmungen über Rückführsysteme entsprechend der Recycling-Rate für jede Behältnisart gestaffelt. Der volle Steuersatz beträgt gegenwärtig 3,00 NKR pro Verpackungseinheit, der ermäßigte für wiederverwendete Glasbehälter 1,05 NKR. Sammel- und Recyclingsysteme für andere Verpackungen als Glas sind in Norwegen noch nicht vorhanden, werden aber derzeit aufgebaut (14).

5. Das norwegische System für das Einsammeln und Recyceln von Altglas

Für das Einsammeln und Recyceln gebrauchter Glasverpackungen gilt die Verordnung über das Rückführungssystem für Getränkeverpackungen vom 10. Dezember 1993.

Seit 1988 wird in Norwegen Altglas gesammelt. 1992 gründete PLM Moss Glassverk A/S die Norsk Glassgjenvinning A/S als auf das Einsammeln und Verarbeiten von Glas zur Wiederverwendung als Rohstoff spezialisiertes Unternehmen, das 1993 seine Tätigkeit aufnahm und von der staatlichen Umweltschutzbehörde aufgrund der oben erwähnten Verordnung als Rückführungssystem anerkannt ist. Die erwartete Rückführungsrate für das NGG-Rückführungssystem für 1995 beträgt 65 %. Das Rückführungssystem wird durch eine von den NGG-Mitgliedern gezahlte Recyclinggebühr pro Glasverpackungseinheit und die Erlöse aus dem Wiederverkauf von wiederverarbeitetem Altglas finanziert. Die Mitglieder der NGG müssen demnach gegenwärtig je nach Beschaffenheit ihrer Glasbehälter unter Umweltgesichtspunkten neben der Grundabgabe (0,70 NKR pro Einheit) 35 % des vollen Umweltsteuersatzes (also 1,05 NKR pro Einheit) und die der NGG zufließende Recyclinggebühr zahlen.

Die NGG kauft Altglas von Gemeindeverwaltungen, die es gesondert einsammeln, und verkauft es nach Verarbeitung als Rohstoff an PLM Moss Glassverk A/S oder an andere Unternehmen. Die NGG übernimmt sämtliches Altglas, also nicht nur von PLM Moss Glassverk A/S hergestelltes, sondern u. a. auch eingeführtes. D. h., es wird mehr Altglas eingesammelt (1995: 38 000 t), als von der PLM Moss Glassverk A/S verarbeitet werden kann (1995: 25 000 t). Daher müssen neue Methoden des Altglasrecycling gefunden werden. 1995 wurde von NGG eingesammeltes Altglas für die Herstellung einer Spezialwolle aus Mineralien ("glava") verwendet, wofür NGG 1995 etwa 6 000 t Altglas liefern dürfte. Zur Zeit läuft ein Projekt des norwegischen Forschungsinstituts SINTEF für die potentielle Verwendung von Altglas als Rohstoff bei der Herstellung einer besonderen Betonqualität ("glasbeton"). Das Projekt befindet sich allerdings noch in der Anlaufphase, so daß für die verbleibenden 7 000 t noch keine Verwendung gefunden wurde. Zur Zeit werden Ausfuhrmöglichkeiten geprüft.

II. DAS VERFAHREN GEMÄSS ARTIKEL 1 ABSATZ 2 DES PROTOKOLLS 3 ZUM ÜBERWACHUNGS- UND GERICHTSHOFSABKOMMEN

1. Die Nachprüfung

Am 13. April 1995 beschloß die EFTA-Überwachungsbehörde (Beschluß Nr. 40/95/KOL) die Einleitung des förmlichen Verfahrens im Zusammenhang mit der geplanten Beihilfe. Mit Schreiben vom 18. April 1995 (Az.: 95-2478 D) wurde die norwegische Regierung durch eine Kopie des Beschlusses davon unterrichtet und aufgefordert, sich binnen eines Monats zu der geplanten Beihilfe zu äußern und der Überwachungsbehörde alle zu ihrer Prüfung erforderlichen Unterlagen zu übermitteln. Zugleich wurde sie darauf hingewiesen, daß die beabsichtigten Maßnahmen nicht in Kraft gesetzt werden dürfen, bis das Verfahren zu einer abschließenden Entscheidung geführt hat. Die norwegische Regierung hat sich mit Schreiben vom 30. Mai 1995, das bei der Behörde am gleichen Tag einging (Az.: 95-3289 A), geäußert. Am 12. Juni 1995 wurde das Beihilfevorhaben in einer Zusammenkunft mit den norwegischen Behörden erörtert.

Die EG-Kommission wurde gemäß Protokoll 27 zum EWR-Abkommen durch eine Kopie des Beschlusses unterrichtet, die als Mitteilung im EWR-Teil des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. C 212 vom 17. 8. 1995, S. 6-13) und im EWR-Supplement des Amtsblatts veröffentlicht wurde, um die übrigen EFTA-Staaten, die Parteien des EWR-Abkommens sind, die EU-Mitgliedstaaten und sonstige Beteiligte zu informieren und ihnen Gelegenheit zu geben, sich binnen eines Monats ab dem Datum der Veröffentlichung zu äußern.

Bemerkungen folgender Beteiligter sind bei der Behörde eingegangen: Beverage Can Makers Europe (Az.: 95-5245 A), Elopak A/S (Az.: 95-5376 A), Tetra Pak A/S (Az.: 95-5374 A), Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (Az.: 95-5416 A) und Norges Dagligvarehandels Forbund (Az.: 95-5618 A). Mit Schreiben vom 21. September 1995 (Az.: 95-5504 D) und 4. Oktober 1995 (Az.: 95-5800 D) übermittelte die Behörde die eingegangenen Bemerkungen der norwegischen Regierung und bat sie um ihre Stellungnahme, die per Fax am 20. Oktober 1995 eintraf (Az.: 95-6092 A).

2. Bemerkungen der norwegischen Behörden

Die norwegischen Behörden betonen mit Hinblick auf Ausnahmen vom allgemeinen Beihilfeverbot des Artikels 61 Absatz 1 gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) und den auf diesen Bestimmungen gründenden Vorschriften über staatliche Umweltschutzbeihilfen zwei Punkte, nämlich die maßgebliche Rolle der PLM Moss Glassverk A/S im norwegischen Altglaskreislauf und die negativen finanziellen Auswirkungen der Abgabe auf das Unternehmen. Wegen der zusätzlich erhobenen übrigen Umweltabgaben sowie der schwierigen und sich rasch verändernden Marktlage wurde das Unternehmen durch die Einführung der neuen Umweltabgabe auf Getränkeverpackungen erheblich geschädigt.

Die norwegischen Behörden bestreiten nicht, daß die vorgeschlagene Befreiung der Glasbehälter von der Grundabgabe eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 EWR-Abkommen darstellt, und haben das Vorhaben deswegen bei der Behörde angemeldet. Sie räumen ebenfalls ein, daß Artikel 61 nicht dazu verwendet werden kann, die Vorschriften des Abkommens über den freien Warenverkehr zu unterlaufen. Allerdings sind sie nicht der Auffassung, daß eine Steuerbefreiung recycelbarer Glasbehälter den freien Warenverkehr beeinträchtigen wird, da sie für alle Einweg-Glasbehälter einschließlich der eingeführten gelten soll und daher nicht zwischen einheimischen und eingeführten Erzeugnissen unterschieden wird.

Des weiteren ermöglicht Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) nach Ansicht der norwegischen Behörden im vorliegenden Fall eine Freistellung vom allgemeinen Beihilfeverbot des Artikels 61 Absatz 1, da in Ziffer 15.4.3.(1) der Leitlinien für staatliche Beihilfen (15) Beihilfen im Zusammenhang mit der Abfallwirtschaft und befristete Aussetzungen neuer Umweltabgaben erlaubt werden.

Aufgrund der Marktlage für verarbeitetes Altglas in Norwegen und des einheimischen Altglaskreislaufs (16) kommen die norwegischen Behörden zu der Schlußfolgerung, daß das Altglas-Recyclingsystem in einem beträchtlichen Ausmaß von den Recyclingkapazitäten der PLM Moss Glassverk A/S abhängt und sich derzeit keine praktikable Alternative bietet. Das ganze System wäre gefährdet, wenn die einzige Glasfabrik in Norwegen schließen würde.

Im Zusammenhang mit Ziffer 15.4.3.(3) der Leitlinien für staatliche Beihilfen, der befristete Aussetzungen neuer Umweltabgaben erlaubt, um erforderlichenfalls einen durch sie verursachten Verlust an Wettbewerbsfähigkeit auszugleichen, bestätigt die norwegische Regierung der Behörde, daß ein solcher Verlust - in einem größeren Kontext betrachtet - tatsächlich eingetreten ist. Wie in der ursprünglichen Anmeldung und in später vorgelegten ergänzenden Statistiken ausgeführt, gibt es ihrer Ansicht nach ausreichende Belege für einen drastischen Nachfragerückgang für die Erzeugnisse der PLM Moss Glassverk A/S aufgrund der Konkurrenz neuer Behältnisse (Kunststofflaschen). Erschwert wurde die Lage für das Unternehmen durch die Einführung verschiedener Umweltabgaben binnen eines kurzen Zeitraums.

Auch die Nichterhebung der Steuer auf ausgeführte Glasbehälter ist nach Angaben der norwegischen Behörden kein Anhaltspunkt dafür, daß die internationale Wettbewerbsfähigkeit der PLM Moss Glassverk A/S nicht beeinträchtigt wird. Vielmehr behindert die Grundabgabe den Auf- und Ausbau einer soliden einheimischen Produktionsbasis, die eine unabdingbare Voraussetzung für die Konkurrenzfähigkeit auf den Auslandsmärkten wäre. Außerdem ist der Ferntransport von Glas wegen seines niedrigen Preises und seines physischen Volumens wenig rentabel. Es handelt sich also um ein klassisches Inlandsgut, so daß die Wettbewerbsfähigkeit nicht nach den Exportaussichten beurteilt werden sollte. Insgesamt hat das Unternehmen den norwegischen Behörden zufolge an Wettbewerbsfähigkeit eingebüßt, und diese Entwicklung wurde durch die Grundabgabe verschärft.

Schließlich betonen die norwegischen Behörden, wie schon in der Anmeldung, die schwierige Beschäftigungslage im Bezirk Østfold, wo die PLM Moss Glassverk A/S eine wichtige wirtschaftliche Rolle spielt. Daher sollte eine abschließende Entscheidung über das Beihilfevorhaben die Folgen für den einzigen Glashersteller in Norwegen und die möglichen Gefahren für den norwegischen Altglaskreislauf berücksichtigen.

3. Bemerkungen sonstiger Beteiligter

Beverage Can Makers Europe (17) (BCM) führt aus, daß Norwegen Wiederverwertung und Recycling bereits jetzt unterschiedlich behandelt, da die Grundabgabe die Vertreiber von Getränken in Einwegbehältern unabhängig davon trifft, ob die Behälter dem Recycling zugeführt werden oder nicht. Außerdem werden sie durch die zusätzlich erhobene differenzierte Umweltsteuer belastet, die sich nach der Recycling-Rate für die Behältnisarten staffelt. Durch die geplante Beihilfe würden Getränkedosen weiter benachteiligt und Glasrecyclingsysteme gefördert, ohne das Recycling anderer Verpackungsmaterialien durch eine gleichwertige Freistellung zu erleichtern. BCM ist der Ansicht, daß das Vorhaben den Wettbewerb verzerrt und daher den Handel behindert.

Elopak A/S und Tetra Pak A/S (18) sind der Auffassung, daß die geplante Steuerbefreiung von Einweg-Glasbehältern nicht genehmigt werden sollte, da andere Verpackungsformen benachteiligt würden, was gegen Geist und Buchstaben des EWR-Abkommens verstößt.

Die Grundabgabe steht als solche im Widerspruch zum EWR-Abkommen und ist auch nicht mit Umweltschutzgründen zu rechtfertigen. Sie trifft vor allem Kartonverpackungen, die mehr als zwei Drittel der besteuerten Getränkeverpackungen ausmachen. Mehrere Lebenszyklus-Analysen zeigen nach Angabe der beiden Unternehmen, daß Kartonverpackungen unter Umweltaspekten anderen Formen der Getränkeverpackung vorzuziehen sind - einschließlich wiederverwendbarer Behälter für Getränke wie Milch oder Fruchtsäfte. Abfueller und Hersteller von Kartonbehältern in Norwegen haben inzwischen ein privat finanziertes Sammel- und Rückführungssystem (Norsk Returkartong A/S) eingeführt, mit dem die einschlägigen Abfallprobleme gelöst werden.

Eine Steuerbefreiung von Glasflaschen könnte schwerwiegende Folgen für Absatz und Verwendung von Kartonbehältern nach sich ziehen, da Flaschen das wahrscheinlichste Substitutionsprodukt für Kartonbehälter sind. Eine Vergünstigung von 0,70 NKR pro Glasflasche könnte leicht zu einer Nachfrageverschiebung bei Fruchtsaftbehältnissen führen. Da Einweg-Glasflaschen zehn- bis dreißigmal schwerer als Karton sind, würden sich die Abfallprobleme infolge einer solchen Nachfrageverschiebung dramatisch verschärfen, auch wenn ein Großteil dem Wiederverwertungskreislauf zugeführt würde. Die norwegische Regierung würde also mit der Grundabgabe genau das Gegenteil von dem erreichen, was sie eigentlich beabsichtigt.

Elopak A/S und Tetra Pak A/S halten die Statistiken der norwegischen Behörden für überholt. Wären Zahlen für 1994 vorgelegt worden, so hätten diese wegen des Verkaufserfolgs neuer Getränke wie Snapple und Fruitopia, die in Einwegflaschen angeboten werden, einen Anstieg der Verwendung von Einwegverpackungen angezeigt.

Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (PIL) (19) ist grundsätzlich der Auffassung, daß eine unterschiedliche Besteuerung der verschiedenen Materialien für Getränkeverpackungen nicht mit umweltpolitischen Argumenten gerechtfertigt werden kann. Vor kurzem (20) hat PIL in Zusammenarbeit mit anderen Wirtschaftsverbänden Vereinbarungen mit dem Umwelt- und Industrieministerium über eine Intensivierung des Abfallrecycling geschlossen (21). U. a. sollen Rückführvorkehrungen getroffen werden, die über von der Privatwirtschaft entrichtete Gebühren finanziert werden. Nach Ansicht der PIL behindern die derzeitigen Steuerbestimmungen die Errichtung eines Recyclingsystems, das wie die Systeme für anderen Verpackungsmüll alle Verpackungsarten umfaßt, und stehen mit den obengenannten Vereinbarungen daher nicht in Einklang.

Norges Dagligvarehandels Forbund (DF) (22) verweist auf die Probleme, die die norwegischen Steuervorschriften für Getränkeverpackungen den Einzelhandelslieferanten für Güter des täglichen Bedarfs und konkret der "Resirk"-Gruppe (23) der auch DF angehört, beim Aufbau eines Rückführungssystems für Glas, Metall und PET bereitet haben. Die Gruppe hat bei der norwegischen Umweltbehörde SFT (24) den Aufbau eines Recyclingsystems für Einwegverpackungen beantragt und genehmigt bekommen. Dennoch werden Getränke in Einwegverpackungen weiter mit 1,30 NKR (+ MWSt (25)) je Einheit besteuert. Damit wird nach Ansicht von DF die Rentabilität des "Resirk"-Systems unterminiert, wodurch einheimische Produzenten gegenüber dem Ausland benachteiligt werden.

Die norwegische Regierung hat sich zu diesen Bemerkungen nicht geäußert.

III. RECHTLICHE WÜRDIGUNG

Bei der geplanten Maßnahme handelt es sich um eine staatliche Beihilfe

Die norwegischen Behörden sind mit der Anmeldung vom 20. Januar 1995 ihrer Pflicht aus Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 des Überwachungs- und Gerichtshofsabkommens zur Notifizierung von Vorhaben zur Gewährung oder Änderung von Beihilfen nachgekommen.

Da die Beihilfe in Form einer Freistellung von einer von der norwegischen Regierung erhobenen Abgabe gewährt werden soll, ist sie eine vom Staat aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe. Obgleich die Freistellung von der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen gleichermaßen für inländische und importierte Produkte gelten und den einzigen norwegischen Hersteller von Glasverpackungen, die PLM Moss Glassverk A/S, nicht gegenüber anderen Glasverpackungsherstellern im EWR begünstigen wird, kann dennoch gefolgert werden, daß die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt. Eine für Glasbehältnisse geltende Freistellung wird in erster Linie der PLM Moss Glassverk A/S als beherrschendem Glasverpackungshersteller auf dem norwegischen Markt zugute kommen.

Die übrigen wirtschaftlichen Vorteile der Steuerbefreiung für Glasverpackungen dürften sich auf eine größere Zahl von Glasverpackungsherstellern oder anderen Getränkemarktteilnehmern verteilen. Da die PLM Moss Glassverk A/S innerhalb des EWR in tatsächlichem und potentiellem Wettbewerb mit Herstellern anderer Verpackungsmaterialien steht, droht die Beihilfe im Geltungsbereich des EWR-Abkommens den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen. Daraus folgt, daß die beabsichtigte Maßnahme eine Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellt. Diese Schlußfolgerung wird von den sonstigen Beteiligten, die der Behörde Bemerkungen übermittelt haben, und von den norwegischen Behörden geteilt.

Ausnahmemöglichkeiten vom grundsätzlichen Beihilfeverbot

Die Behörde hat daher bei der Einleitung des Verfahrens geprüft, ob die Ausnahmebestimmungen des Artikels 61 Absätze 2 und 3 des EWR-Abkommens anwendbar sind, damit die Beihilfe von dem allgemeinen Beihilfeverbot des Artikels 61 Absatz 1 freigestellt werden kann. Sie kam zu dem Ergebnis, daß die Ausnahmebestimmungen von Artikel 61 Absatz 2 Buchstaben a) bis c) und Absatz 3 Buchstaben a), b) und d) im vorliegenden Fall nicht anwendbar sind.

In der Anmeldung und den Bemerkungen der norwegischen Regierung wird die schwierige Wirtschafts- und Beschäftigungslage im Bezirk Østfold, wo die PLM Moss Glassverk A/S eine wichtige wirtschaftliche Rolle spielt, als zusätzlicher Rechtfertigungsgrund angeführt. Die Behörde hat festgestellt, daß die einschlägigen Bestimmungen von Artikel 61 Absatz 3 Buchstaben a) und c) hier nicht anwendbar sind, da der Bezirk Østfold nicht in der Karte derjenigen Gebiete Norwegens verzeichnet ist, die für Regionalbeihilfen in Betracht kommen (26), und da die norwegische Regierung weder eine Änderung der bestehenden Karte vorgeschlagen hat noch die Beihilfe im Rahmen einer allgemeinen Regionalbeihilferegelung gewährt.

In der Anmeldung und den Bemerkungen der norwegischen Regierung wird die vorgeschlagene Beihilfe in erster Linie mit der Notwendigkeit begründet, PLM Moss Glassverk A/S von den negativen wirtschaftlichen Folgen der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen zu entlasten, um das norwegische Altglasrecycling zu stützen. Die einzige Ausnahmeklausel, unter der die Beihilfe zu prüfen war, war daher Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c), wonach "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige (gewährt werden können), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft". Dies war daher in Verbindung mit den Vorschriften über Umweltschutzbeihilfen des Kapitels 15 der Leitlinien zu untersuchen.

Um für eine Einzelfreistellung in Betracht zu kommen, darf die Maßnahme nicht in Widerspruch zu den übrigen Bestimmungen des EWR-Abkommens und u. a. denen über den freien Warenverkehr stehen.

Die Beihilfe würde in erster Linie die Finanzverfassung der PLM Moss Glassverk A/S verbessern und/oder dem Unternehmen die Erlangung eines höheren Marktanteils auf dem Markt für Verpackungen ermöglichen. Die Beihilfe stuende nicht im Zusammenhang mit einer Erstinvestition, der Schaffung von Arbeitsplätzen oder anderen zeitlich befristeten Vorhaben und würde mithin eine Betriebsbeihilfe darstellen.

Betriebsbeihilfen aus Umweltschutzgründen

Nach Ziffer 15.4.3.(1) der Leitlinien für staatliche Beihilfen wird die EFTA-Überwachungsbehörde grundsätzlich keine Betriebsbeihilfen genehmigen, mit denen Unternehmen von ihren Umweltkosten entlastet werden sollen. Unter ganz bestimmten Voraussetzungen kann sie jedoch von diesem Grundsatz abweichen, wie dies auch die EG-Kommission bislang im Bereich der Müllentsorgung und der Befreiung von Umweltabgaben getan hat. Fälle dieser Art werden unter Berücksichtigung des besonderen Sachverhalts und der in den beiden genannten Bereichen anzuwendenden strengen Kriterien geprüft. Letztere besagen,

1. daß die Beihilfen lediglich die Produktionsmehrkosten im Vergleich zu den herkömmlichen Kosten ausgleichen dürfen;

2. daß sie befristet und grundsätzlich degressiv gestaltet sein müssen, um einen Anreiz zur Verringerung der Verschmutzung oder zur rascheren Einführung eines rationelleren Ressourcenmanagements zu geben;

3. daß sie nicht mit den übrigen Bestimmungen des EWR-Abkommens, insbesondere über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, kollidieren dürfen.

Die erste dieser drei Voraussetzungen scheint erfuellt, da die Steuerbefreiung die Produktionsmehrkosten für die Herstellung von Getränken in Einwegverpackungen durch die Grundabgabe ausgleichen würde.

Was die zweite Bedingung betrifft, so hat die norwegische Regierung zugesagt, "die Entwicklung auf dem Markt für wiederaufbereitetes Glas genau zu beobachten und die Notwendigkeit einer Freistellung von der Grundabgabe gegebenenfalls erneut zu prüfen". Der Behörde reicht diese Zusage nicht als Gewähr für eine Befristung aus, da der Zeitraum nicht eingegrenzt wird. Außerdem ist die Beihilfe nicht degressiv gestaltet; sie nähme sogar zu, wenn die entsprechende Grundabgabe erhöht werden sollte. Die zweite Voraussetzung für die Genehmigung einer Betriebsbeihilfe ist daher nicht erfuellt.

Zur dritten Bedingung ist anzumerken, daß die Freistellung von Glas von der Grundabgabe zu einer unterschiedlichen steuerlichen Belastung von recycelbaren Glasbehältnissen und anderen recycelbaren Behältern (z. B. aus Metall oder PET) führen würde. Dahinter steht anscheinend die Absicht, Glasrecycling rentabel zu machen, wohingegen das Recycling anderer Verpackungsmaterialien nicht durch eine gleichwertige Befreiung von der Grundabgabe erleichtert wird. Daher ist anzunehmen, daß eine Streichung der Grundabgabe für recycelbare Glasbehälter eine unterschiedliche Besteuerung ähnlicher oder konkurrierender einheimischer Erzeugnisse zur Folge haben wird. Einige dieser eventuell von der Grundabgabe betroffenen Behälter wie beispielsweise Aluminiumdosen werden darüber hinaus in hohem Maß für ausländische Erzeugnisse verwendet, wohingegen die steuerbefreiten Produkte - sei es wegen ihrer Wiederverwendbarkeit oder wegen der Freistellung von Glasflaschen von der Grundabgabe - vor allem für einheimische Erzeugnisse Verwendung finden würden. Bestimmte eingeführte Erzeugnisse würden folglich steuerlich voraussichtlich stärker belastet als ähnliche oder konkurrierende einheimische Produkte.

Diese Beobachtungen werden durch die bei der Behörde eingegangenen Bemerkungen sonstiger Beteiligter weitgehend bestätigt. Überdies wird darauf hingewiesen, daß die Grundabgabe den Aufbau von Recyclingsystemen für andere Materialien als Glas behindern kann. Die norwegische Regierung bestreitet diese Ansicht nicht. Die Behörde kommt daher nicht zu dem Ergebnis, daß die vorgeschlagene Steuerbefreiung von Glas zu einem mit Artikel 14 EWR-Abkommen vereinbarten Steuersystem führen würde. Folglich ist auch die dritte Voraussetzung für Betriebsbeihilfen nicht erfuellt.

Befreiung von Umweltabgaben

Nach Ziffer 15.4.3.(3) kann die vorübergehende Befreiung von neuen Umweltabgaben dort gewährt werden, wo es darum geht, den Verlust an Wettbewerbsfähigkeit - insbesondere auf internationaler Ebene - auszugleichen. Im vorliegenden Fall ist diese Bestimmung als eine Voraussetzung anzusehen, die zusätzlich zu den oben erörterten Voraussetzungen für Betriebsbeihilfen aus Umweltschutzgründen erfuellt sein muß.

Die fragliche Abgabe, von der das Unternehmen befreit werden soll, scheint mit der Absicht eingeführt worden zu sein, die Verwendung von Einweg-Getränkeverpackungen aus Umweltgründen einzuschränken. Damit wollten die norwegischen Behörden im Einklang mit ihrem Konzept der Abfallhierarchie der Wiederverwendung Vorrang geben vor dem Recycling und der Energierückgewinnung. Eine zwangsläufige Folge davon ist, daß die Hersteller und Importeure solcher Verpackungen Nachteile aus der Abgabe erleiden. Bei der Einleitung des Verfahrens wies die Behörde darauf hin, daß PLM Moss Glassverk A/S in der Lage sein dürfte, Verluste auf dem Markt für Einwegverpackungen zumindest teilweise durch eine höhere Nachfrage nach Mehrwegverpackungen aufzufangen. Weiterhin gilt die Abgabe auf Einweg-Glasverpackungen für alle Behältnisse dieser Art, gleich ob sie von PLM Moss Glassverk A/S hergestellt oder importiert werden. Andererseits wird die Abgabe nicht auf aus Norwegen ausgeführte Glasverpackungen erhoben. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Produktion von PLM Moss Glassverk A/S wird deshalb durch die Abgabe auf Einweg-Glasverpackungen nicht beeinträchtigt.

Die norwegischen Behörden halten dem entgegen, daß die Frage der Wettbewerbsfähigkeit gerade auf internationaler Ebene vor einem breiteren Hintergrund gesehen werden sollte und daß das Unternehmen auch durch die Einführung weiterer Umweltabgaben schwer getroffen wurde. Außerdem ist die Nachfrage nach seinen Erzeugnissen wegen des Aufkommens von Konkurrenzprodukten (Kunststofflaschen) zurückgegangen. Auch die Freistellung ausgeführter Erzeugnisse von der Abgabe ist nach ihrer Ansicht kein Beleg für eine unbeeinträchtigte internationale Wettbewerbsfähigkeit von PLM Moss Glassverk A/S, da das Unternehmen Verluste erlitten hat und die Grundabgabe den Auf- und Ausbau einer soliden einheimischen Produktionsbasis behindert.

Die Behörde bezweifelt nicht, daß eine einheimische Produktionsbasis eine Voraussetzung für internationale Wettbewerbsfähigkeit sein kann. Die norwegischen Behörden haben jedoch keine Schätzungen über die Höhe der zusätzlichen Verluste des Unternehmens durch die übrigen Umweltabgaben vorgelegt. Daß das Unternehmen durch die Grundabgabe Verluste erlitten hat, stellt die Behörde nicht in Frage. Diese Verluste beruhen auf dem Rückgang der Nachfrage für Einwegverpackungen, für den die Grundabgabe unabhängig vom Verpackungsmaterial einen Anreiz bieten sollte. Das Unternehmen kann allerdings von der Steuerbefreiung nur profitieren, wenn es einer erhöhten Nachfrage nach Einweg-Getränkeverpackungen nachkommen kann oder indem es neue Einwegverpackungen entwickelt, was in einem grundsätzlichen Widerspruch zum norwegischen Abfallwirtschaftsmodell stehen würde. Auch hat die norwegische Regierung nicht nachgewiesen, daß Glasverpackungen weniger umweltschädlich sind als andere Materialien. Die Behörde kommt daher zu dem Ergebnis, daß die Einbußen an Wettbewerbsfähigkeit vor allem struktureller Natur sind und auf der Einführung konkurrierender Ersatzprodukte beruhen. Auch diese zusätzliche Voraussetzung für die Befreiung von Umweltabgaben ist also nicht erfuellt.

Schlußfolgerung

Aus den obengenannten Gründen und unabhängig von der abschließenden Entscheidung der Behörde über die Vereinbarkeit der Grundabgabe mit Artikel 14 EWR-Abkommen ist festzustellen, daß die geplante Beihilfe die Voraussetzungen gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) wonach "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige (gewährt werden können), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft", nicht erfuellt. Norwegen darf die beabsichtigte Maßnahme daher nicht in Kraft setzen -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

1. Die EFTA-Überwachungsbehörde hat entschieden, die angemeldete Beihilfe zugunsten der PLM Moss Glassverk A/S in Form einer Freistellung der Glasverpackungen von der Grundabgabe auf Einweg-Getränkeverpackungen (Beihilfe Nr. 95-002) nicht zu genehmigen.

2. Die norwegische Regierung darf die in Artikel 1 genannte Maßnahme nicht in Kraft setzen.

3. Gemäß Protokoll 27 Buchstabe d) EWR-Abkommen wird die EG-Kommission durch eine Kopie dieser Entscheidung unterrichtet.

4. Die anderen EFTA-Staaten, soweit sie Parteien des EWR-Abkommens sind, die EG-Mitgliedstaaten und die übrigen Beteiligten werden durch eine Veröffentlichung der Entscheidung im EWR-Teil des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften und in der EWR-Beilage zu diesem Amtsblatt unterrichtet.

5. Diese Entscheidung ist an Norwegen gerichtet. Nur der englische Wortlaut ist verbindlich.

Brüssel, den 31. Oktober 1995

Für die EFTA-Überwachungsbehörde

KNUT ALMESTAD

Präsident

(1) Nachstehend als EWR-Abkommen bezeichnet.

(2) Nachstehend als Überwachungs- und Gerichtshofsabkommen bezeichnet.

(3) Der Begriff "Grundabgabe" wird in Gegenüberstellung zu der differenzierten Umweltsteuer auf recycelbare Behältnisse verwendet.

(4) PLM ist einer der führenden Hersteller und Anbieter von Metall-, Glas- und Kunststoffverpackungen für Einzelhandelsprodukte.

(5) Errichtet 1898.

(6) Budsjettinnstilling S II (1993-94), Kapitel 1442, Posten 70.

(7) Nach Angaben des Industrie- und Energieministeriums stieg der Marktanteil der Mehrweg-Kunststoffbehälter 1994 weiter auf Kosten der Glasbehälter auf 93 % an.

(8) Quelle: NOS Utenrikshandel.

(9) Den Norske Emballasjeforening - Emballasjeindustriens Landsforening (EIL).

(10) St. prp. Nr. 1 (1994-95) Skatter og avgifter til statskassen, grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer.

(11) Siehe § 2 Punkt b) der "Forskrifter om grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer fastsatt av Finansdepartementet 30. desember 1993".

(12) Mit einem Fassungsvermögen von weniger als 4 Litern.

(13) Die Umweltsteuer und die Bestimmungen über Rückführsysteme für Getränkeverpackungen werden ausführlicher im Beschluß der EFTA-Überwachungsbehörde vom 13. April 1995 zur Einleitung des Verfahrens beschrieben (ABl. Nr. C 212 vom 17. 8. 1995, S. 6).

(14) Am 14. September 1995 schloß die norwegische Wirtschaft vier Vereinbarungen über das Recycling anderer Verpackungen mit dem Umweltministerium.

(15) Von der Behörde am 19. Januar 1994 erlassene Sach- und Verfahrensvorschriften für staatliche Beihilfen.

(16) Siehe Punkt 1.5 dieser Entscheidung.

(17) Der 1990 gegründete Verband Beverage Can Makers Europe beschreibt sich selbst als nicht Erwerbszwecken dienender Dachverband der europäischen Getränkedosenhersteller.

(18) Elopak A/S und Tetra Pak A/S sind norwegische Hersteller von Getränkeverpackungen vornehmlich auf Kartongrundlage.

(19) Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening ist ein Verband, dem die meisten norwegischen Hersteller von Getränkeverpackungen angehören, u. a. auch PLM Moss Glassverk A/S.

(20) Am 14. September 1995.

(21) Vereinbart wurden Zielvorgaben für das Einsammeln und Recycling von Kunststoff, Metall, Karton und Altpapier.

(22) Norwegischer Verband der Einzelhandelslieferanten für Güter des täglichen Bedarfs.

(23) Eine Gruppe aus Vertretern des Einzelhandels und u. a. Brauereien und Mineralwasserherstellern.

(24) Statens forureningstilsyn.

(25) Mehrwertsteuer.

(26) Entscheidung vom 16. November 1994 über die Karte der Fördergebiete (Norwegen), Nr. 157/94/KOL (ABl. Nr. C 14 vom 19. 1. 1995, S. 4).