DE Amtsblatt der Europäischen Union L 79/40

BESCHLUSS DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE

Nr. 405/08/KOL

vom 27. Juni 2008

Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens zum isländischen Wohnraumfinanzierungsfonds

(Island)

DIE EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE (1) —

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (2), insbesondere auf Artikel 59 Absatz 2, Artikel 61 bis 63 und das Protokoll 26 zu diesem Abkommen,

gestützt auf das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (3), insbesondere auf Artikel 24 dieses Abkommens,

gestützt auf Artikel 1 Absatz 2 von Teil I und Artikel 4 Absatz 4 sowie Artikel 6 von Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen (4),

gestützt auf die Leitlinien der Behörde (5) zur Anwendung und Auslegung der Artikel 61 und 63 des EWR-Abkommens,

gestützt auf den Beschluss der Behörde Nr. 195/04/KOL zur Umsetzung der Bestimmungen gemäß Artikel 27 von Teil II des Protokolls 3 (6),

gestützt auf das Urteil des EFTA-Gerichtshofs in der Rechtssache E-9/04 betreffend die Aufhebung der Entscheidung Nr. 213/04/KOL zum isländischen Wohnraumfinanzierungsfonds (7),

gestützt auf die Entscheidung der Behörde Nr. 185/06/KOL zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens im Hinblick auf den isländischen Wohnraumfinanzierungsfonds (8),

nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen und unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I. SACHVERHALT

1. VERFAHREN

Mit Schreiben vom 20. November 2003 der Mission Islands bei der Europäischen Union, dem ein Schreiben des isländischen Finanzministeriums mit selbem Datum beigefügt war und das die Behörde am 25. November 2003 entgegennahm und registrierte (Dokument Nr. 03-8227 A, Vorgangsnummer 255584), zeigten die isländischen Behörden gemäß Teil I Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 eine Ausweitung der Kreditvergabe des isländischen Wohnraumfinanzierungsfonds (Housing Financing Fund, nachfolgend: HFF) auf bis zu 90 % des Kaufpreises von Wohnraum an.

Am 11. August 2004 verabschiedete die Behörde die Entscheidung Nr. 213/04/KOL. In dieser Entscheidung befand die Behörde ohne Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens, dass die isländische Gesetzgebung zwar Beihilfen für den HFF vorsah, diese aber mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen nach Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens vereinbar waren.

Gegen diese Entscheidung legte der isländische Banken- und Wertpapierhändlerverband vor dem EFTA-Gerichtshof Berufung ein; dieser Verband hat sich zwischenzeitlich mit weiteren Banken- und Versicherungsverbänden zusammengeschlossen und agiert nun unter dem Namen Icelandic Financial Services Association (nachfolgend: SFF). In seinem Urteil vom 7. April 2006 in der Rechtssache E-9/04 gab der EFTA-Gerichtshof der Berufungsklage statt und erklärte die Entscheidung Nr. 213/04/KOL der Behörde für nichtig.

Da die Behörde auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen die umstrittenen Beihilfemaßnahmen vorläufig als neue Beihilfen einstufte, verabschiedete sie am 21. Juni 2006 die Entscheidung Nr. 185/06/KOL zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens im Hinblick auf das HFF-System. Diese Entscheidung übermittelte die Behörde den isländischen Behörden mit Schreiben vom 21. Juni 2006 (Vorgangsnummer 377864).

Die Entscheidung Nr. 185/06/KOL wurde im Amtsblatt der Europäischen Union und in der zugehörigen EWR-Beilage veröffentlicht (9). Die Behörde forderte die Beteiligten auf, zu dieser Entscheidung Stellung zu beziehen.

Mit Schreiben der Mission Islands bei der Europäischen Union vom 20. November 2006, das am 21. November 2006 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde, erhielt die Behörde Stellungnahmen der isländischen Behörden zu dieser Entscheidung (Vorgangsnummer 399173).

Mit Schreiben vom 24. November 2006 (Vorgangsnummer 399801) leitete die Behörde die Bemerkungen der isländischen Behörden mit der Bitte um Stellungnahme an die SFF weiter.

Mit Schreiben der Mission Islands bei der Europäischen Union vom 3. Januar 2007, das am 4. Januar 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde, erhielt die Behörde weitere Stellungnahmen der isländischen Behörden (Vorgangsnummer 405009).

Mit Schreiben vom 31. Januar 2007, das am 2. Februar 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde (Vorgangsnummer 408361), antwortete die SFF auf das Schreiben der Behörde vom 24. November 2006, diese Antwort wurde am 5. Februar 2007 (Vorgangsnummer 408509) an die isländischen Behörden weitergeleitet.

Mit Schreiben vom 28. Februar 2007, das am 1. März 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde (Vorgangsnummer 411962) nahm die SFF zur Entscheidung Nr. 185/06/KOL der Behörde Stellung. Diese Stellungnahme übermittelte die Behörde den isländischen Behörden mit Schreiben vom 5. März 2007 mit der Aufforderung zu Bemerkungen (Vorgangsnummer 412290).

Mit Schreiben der Mission Islands bei der Europäischen Union vom 5. März 2007, das am 9. März 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde (Vorgangsnummer 412950), antworteten die isländischen Behörden auf die Bemerkungen der SFF vom 31. Januar 2007.

Mit Schreiben vom 4. April 2007 (Vorgangsnummer 415881) ersuchte die Behörde die isländischen Behörden um einige Klarstellungen.

Mit Schreiben der Mission Islands bei der Europäischen Union vom 30. April 2007, das am 30. April 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde (Vorgangsnummer 419451), antworteten die isländischen Behörden auf das Schreiben der Behörde vom 5. März 2007.

Mit Schreiben der Mission Islands bei der Europäischen Union vom 14. Juni 2007, das am 14. Juni 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde (Vorgangsnummer 425255), antworteten die isländischen Behörden auf das Schreiben der Behörde vom 4. April 2007.

Per E-Mail vom 21. August 2007 (Vorgangsnummer 435379) reichten Vertreter der isländischen Behörden weitere Informationen nach.

Mit Schreiben vom 28. September 2007 (Vorgangsnummer 442805) ersuchte die Behörde die isländischen Behörden um ergänzende Informationen über staatliche Bürgschaften nach isländischem Recht. Mit Schreiben der Mission Islands bei der Europäischen Union vom 24. Oktober 2007, das am 25. Oktober 2007 von der Behörde entgegengenommen und registriert wurde (Vorgangsnummer 448739), kamen die isländischen Behörden dieser Aufforderung nach.

Die Rechtssache war außerdem Gegenstand mehrerer Gespräche zwischen der Behörde und Vertretern Islands, zuletzt während der Paket-Sitzung am 29. Oktober 2007 in Reykjavik.

Per E-Mail vom 27. November 2007 reichten die rechtlichen Vertreter der SFF ergänzende Informationen zum HFF-Prüfverfahren ein (Vorgangsnummer 454226).

Am 6. März 2008 wurde die Sache auf einem Treffen mit der Beschwerdeführerin erörtert, woraufhin diese ein weiteres Vorbringen vom 28. März 2008 einreichte (Vorgangsnummer 471552).

Mit Schreiben vom 15. April 2008 (Vorgangsnummer 473576) übermittelte die isländische Regierung ihre Bemerkungen zu diesem jüngsten Vorbringen der Beschwerdeführerin.

2. HINTERGRUNDINFORMATIONEN ZUM ISLÄNDISCHEN WOHNUNGSSEKTOR

2.1. EINFÜHRUNG

Im nachstehenden Abschnitt beschreibt die Behörde die rechtlichen Gegebenheiten des isländischen Wohnungswesens. Diese Beschreibung behandelt die bei Inkrafttreten des EWR-Abkommens gültige Rechtslage und fasst spätere gesetzliche Änderungen zusammen.

Abschnitt 3 schildert die nach dem Recht Islands gegebene gesetzliche Grundlage für jede Einzelmaßnahme, die in der Entscheidung Nr. 185/06/KOL zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens als mutmaßliche staatliche Beihilfe genannt wird. Dabei werden sowohl die Rechtsvorschriften zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des EWR-Abkommens als auch gesetzliche Änderungen erörtert.

2.2. DAS SYSTEM DER WOHNRAUMFINANZIERUNG

2.2.1. Einführung

Seit 50 Jahren bemüht sich der isländische Staat um die Förderung des privaten Wohneigentums. Sowohl hinsichtlich der Rahmenpolitik als auch hinsichtlich der Bereitstellung von Eigenheimkrediten wurden im Jahr 1955 die Grundlagen für gezielte staatliche Interventionen auf dem Wohnungsmarkt gelegt. Mit dem Gesetz Nr. 51/1980 wurde die staatliche Wohnraumbehörde (Húsnæðisstofnun ríkisins) geschaffen, die unter anderem Vorzugskredite für den Erwerb privaten Wohneigentums gewährte.

Im Jahr 1986 wurde das Eigenheimkreditsystem unter anderem dahingehend geändert, dass seine Finanzierung fortan zum Teil aus Pensionsfonds erfolgte. Die isländischen Banken boten im Allgemeinen keine Finanzierung für den Erwerb privaten Wohneigentums an. Die im Vergleich zu marktüblichen Konditionen günstigeren Hypothekendarlehen der staatlichen Wohnraumbehörde führten zu einem erheblichen Anstieg der Nachfrage, die aus den Mitteln der Pensionsfonds nicht länger gedeckt werden konnte. Um Abhilfe zu schaffen und mehr Mittel für die Wohnraumfinanzierung bereitzustellen, wurde im Jahr 1989 das so genannte Wohnungsanleihensystem geschaffen, das nachfolgend beschrieben wird.

2.2.2. Gesetz Nr. 97/1993, betreffend die staatliche Wohnraumbehörde

2.2.2.1. Einführung

Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des EWR-Abkommens am 1. Januar 1994 unterlag die staatliche Wohnraumbehörde dem Gesetz Nr. 97/1993 (lög nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins). Dieses Gesetz stellte die konsolidierte Fassung des gleichnamigen Gesetzes Nr. 86/1988 dar, das mehrfach geändert worden war (10).

Das Gesetz Nr. 97/1993 diente, wie in Artikel 1 beschrieben, der sicheren Versorgung der isländischen Bevölkerung mit Wohnraum durch Darlehen und durch die Regelung der Wohnraumversorgung und -errichtung. Ferner sollte es die Gleichberechtigung im Wohnungswesen fördern, indem für den Erwerb oder das Mieten von Wohnraum zweckgebundene, erschwingliche Darlehen gewährt wurden.

Unter den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 97/1993 waren vier Körperschaften des öffentlichen Rechts im Wohnraumsektor tätig, und zwar: die staatliche Wohnraumbehörde (State Housing Agency), der staatliche Wohnraum-Verwaltungsrat (State Housing Board), der staatliche Wohnungsbaufonds (State Building Fund) und der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer (Workers’ Housing Fund).

2.2.2.2. Die staatliche Wohnraumbehörde und der staatliche Wohnraum-Verwaltungsrat

Artikel 2 des Gesetzes bildete die rechtliche Grundlage für die staatliche Wohnraumbehörde. Demzufolge war die Behörde eine öffentliche Einrichtung, die einem getrennten Aufsichtsgremium (dem staatlichen Wohnraum-Verwaltungsrat) im Zuständigkeitsbereich des Sozialministers unterstand; letzterer war als oberster Dienstherr für sämtliche Wohnraumangelegenheiten zuständig. Der Behörde oblag die Leitung und Durchführung sämtlicher wohnraumbezogener Aufgaben, die das Gesetz dem Staat auferlegte.

Der Sozialminister war nach Artikel 3 des Gesetzes befugt, den Aufbau der Behörde per Verordnung im Einzelnen zu regeln. Des Weiteren wurde der Minister ermächtigt, die Gesamtleitung, den Betrieb und das Personal von jeweils zwei oder mehr der gesetzlich vorgesehenen Abteilungen und Fonds zusammenzulegen. Die Betriebskosten der staatlichen Wohnraumbehörde sollten auf die von ihr verwalteten Fonds aufgeteilt werden, und zwar unter Berücksichtigung ihres Tätigkeitsumfangs und der ausstehenden Vermögenswerte zum Ende des Haushaltsjahres.

Die staatliche Wohnraumbehörde unterstand dem staatlichen Wohnraum-Verwaltungsrat aus sieben vom Parlament bestimmten Mitgliedern, die gemäß Artikel 4 des Gesetzes nach jeder Parlamentswahl gewählt wurden. Die Aufgabe des Wohnraum-Verwaltungsrates bestand nach Artikel 5 des Gesetzes darin, die finanziellen Mittel, den Betrieb und sonstige Aktivitäten der staatlichen Wohnraumbehörde, des staatlichen Wohnungsbaufonds und des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer zu verwalten. Darüber hinaus sollte er gewährleisten, dass die Behörde ihre Tätigkeit im Einklang mit den bestehenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften ausübte. Eine weitere Aufgabe des Verwaltungsrats war die Zuweisung von Mitteln an Projektträger im sozialen Wohnungsbau.

Des Weiteren war der staatliche Wohnraum-Verwaltungsrat nach Artikel 11 Absatz 2 befugt, vorbehaltlich der Genehmigung des Sozialministers neue Darlehenskategorien zu entwickeln. Die Artikel 12 bis 15 des Gesetzes enthielten nähere Bestimmungen über die Darlehen.

2.2.2.3. Der staatliche Wohnungsbaufonds

Artikel 8 des Gesetzes Nr. 97/1993 regelte die Rolle und Aufgabe des staatlichen Wohnungsbaufonds. Er sah vor, dass der Fonds im Einklang mit dem Gesetz und den darauf basierenden Vorschriften Darlehen vergibt und mit Anleihen handelt. Darüber hinaus war der Fonds für jegliche Darlehensvergabe und Kreditaufnahme zuständig, die im Zusammenhang mit dem Fonds bereits erfolgt war oder in Zukunft beschlossen werden konnte. Artikel 9 des Gesetzes legte folgende Finanzierung für den staatlichen Wohnungsbaufonds fest:

„1. Durch Erträge auf das Eigenkapital des Fonds, d.h. Ratenzahlungen, Zinsen und Zahlungen im Zusammenhang mit der Preisindexbindung für gewährte Darlehen.

2. Durch jährliche Mittelzuweisungen des Staates gemäß Haushaltsgesetz.

3. Durch den Verkauf von Anleihen an den Arbeitslosenversicherungsfonds, wie zwischen der staatlichen Wohnraumbehörde und dem Fonds vereinbart, sowie durch jegliche Kreditaufnahme, die im jeweils gültigen Investitions- und Verschuldungsplan zu jedem beliebigen Zeitpunkt im Einzelnen geregelt werden kann.“

Nach Artikel 11 des Gesetzes war der staatliche Wohnungsbaufonds befugt, Darlehen der folgenden Kategorien zu vergeben, sofern er in seinem jeweiligen Jahreshaushalt die Mittel dafür bereitgestellt hatte:

„1. Darlehen für den Bau von Seniorenwohnungen sowie von Tagesbetreuungseinrichtungen für Kinder und Senioren.

2. Sonderdarlehen für Menschen mit spezifischen Bedürfnissen.

3. Darlehen oder Zuschüsse für technische Innovationen und sonstige Reformen in der Bauwirtschaft.“

Sämtliche Darlehen des staatlichen Wohnungsbaufonds waren nach Artikel 16 des Gesetzes vollständig indexgebunden. Jedes Darlehen war durch eine erst- oder zweitrangig eingetragene Hypothek auf das Wohngebäude, für das es gewährt wurde, besichert. Darüber hinaus war die Anforderung zulässig, dass das gewährte Darlehen bzw. die Hypothek einen bestimmten Prozentsatz des Kaufpreises, der Immobilienbewertung oder der Bewertung durch die Feuerversicherung nicht überstiegen.

2.2.2.4. Wohnungsanleihen

Wie vorstehend erwähnt, wurde 1989 das so genannte Eigenheimkreditsystem eingeführt. Gemäß Artikel 18 des Gesetzes Nr. 97/1993 war der staatliche Wohnungsbaufonds nun befugt, eine finanziell eigenständige Abteilung für Wohnungsanleihen (Housing Bonds Division) zu betreiben. Die Aufgaben dieser Abteilung waren in Artikel 19 des Gesetzes beschrieben:

„a) Ausgabe marktfähiger Schuldverschreibungen im Auftrag des staatlichen Wohnungsbaufonds, nachfolgend bezeichnet als Wohnungsanleihen, gemäß den Bestimmungen dieses Gesetzes oder sonstiger Verordnungen.

b) Handel mit Schuldtiteln, die durch Hypotheken auf Wohngebäude besichert sind, die wiederum im Zusammenhang mit dem Erwerb von Immobilien, dem Bau neuen Wohnraums oder umfangreichen baulichen Ergänzungen, Wertsteigerungen oder Renovierungen genutzten Wohnraums gewährt wurden […].

c) Kontinuierliche Förderung der Marktgängigkeit von Wohnungsanleihen.“

Das System der Wohnungsanleihen war kein Hypothekendarlehenssystem im herkömmlichen Sinne, sondern basierte auf einem Wertpapiertausch: Die Eigenheimkäufer beantragten bei der Abteilung für Wohnungsanleihen eine Hypothekenanleihe, die mit der damit erworbenen Immobilie besichert wurde. Anschließend kaufte die Abteilung für Wohnungsanleihen dem Eigenheimkäufer diese Hypothekenanleihe ab und bezahlte sie mit Wohnungsanleihen. Diese Wohnungsanleihen konnten anschließend auf dem Wertpapiermarkt frei gehandelt werden. Der Verkäufer konnte sie auf dem Wertpapiermarkt veräußern, als Zahlungsmittel verwenden oder behalten.

Gemäß Artikel 21 des Gesetzes durfte die Abteilung für Wohnungsanleihen Zinsen erheben, um ihre Betriebskosten und erwartete Verluste aus Kreditausfällen zu decken. Die Höhe des Zinssatzes wurde auf Vorschlag der staatlichen Wohnraumbehörde vom Sozialminister festgelegt.

Die von der Abteilung für Wohnungsanleihen erworbenen Hypothekenanleihen sollten nach Artikel 26 des Gesetzes als Darlehen mit einer Laufzeit von höchstens 25 Jahren vergeben werden. Laut Artikel 27 konnten diese Hypothekenanleihen in Höhe von höchstens 75 % des ordnungsgemäß geschätzten Immobilienwerts gegen Wohnungsanleihen eingetauscht werden. Diese Obergrenze konnte der Sozialminister per Verordnung festlegen, wobei es ihm frei stand, für Neubauten oder den Ersterwerb von Wohnimmobilien einen höheren Prozentsatz anzusetzen. Laut Artikel 29 des Gesetzes sollte die Abteilung für Wohnungsanleihen die Marktgängigkeit dieser Anleihen fördern. Zu diesem Zweck sollte sie die Zusammenarbeit mit Banken, Pensionsfonds und anderen Akteuren auf dem Finanzmarkt anstreben. Ferner war der staatliche Wohnungsbaufonds befugt, einen bestimmten Prozentsatz seiner Mittel auf den Handel mit Wohnungsanleihen zu verwenden, um Marktschwankungen auszugleichen.

Das Gesetz enthielt keine Bestimmungen darüber, welcher Personenkreis unter dem Wohnungsanleihensystem einen Anspruch auf Darlehen hatte. Dies wurde durch die Verordnung Nr. 467/1991 zur Abteilung für Wohnungsanleihen und den Handel mit Wohnungsanleihen (um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti) geregelt. Diese Verordnung sah vor, dass auch Bauunternehmen Darlehen nach dem Wohnungsanleihensystem beantragen konnten. Als Bauunternehmen galt nach Artikel 1 der Verordnung jedes eingetragene Unternehmen, das in Übereinstimmung mit den einschlägigen Industriestandards vollständige Wohneinheiten baute und verkaufte. Artikel 10 der Verordnung regelte die Vergabe von Darlehen für Neubauten, und Artikel 25 erlegte den Bauunternehmen die besondere Verpflichtung auf, eine Bürgschaft eines Finanzinstituts oder einer Kommunalkörperschaft vorzuweisen.

2.2.2.5. Wohnraumfonds für Arbeitnehmer

Der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer war gemäß Artikel 47 des Gesetzes für die Vergabe von Darlehen im Bereich des sozialen Wohnungsbaus zuständig, um den Wohnraumbedarf entsprechend bedürftiger Personen zu decken. Artikel 48 regelte die Finanzierung des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer in folgender Weise:

„a) Durch Erträge auf das Eigenkapital des Fonds, d.h. Ratenzahlungen, Zinsen und Zahlungen im Zusammenhang mit der Preisindexbindung für gewährte Darlehen;

b) durch jährliche Mittelzuweisungen des Staates gemäß Haushaltsgesetz;

c) durch Darlehen von Kommunalkörperschaften an die staatliche Wohnraumbehörde gemäß Artikel 42;

d) durch den Verkauf von Wohnungsanleihen an Pensionsfonds entsprechend den Vereinbarungen zwischen der staatlichen Wohnraumbehörde und den Pensionsfonds;

e) durch im Investitions- und Verschuldungsplan von Fall zu Fall festgelegte Sonderanleihen, falls die mit den unter a bis d vorgesehenen Maßnahmen beschafften Mittel für die geplante Bereitstellung von Wohnraum nicht ausreichen.“

Artikel 50 des Gesetzes sah für den Wohnraumfonds für Arbeitnehmer folgende Darlehenskategorien vor:

„1. Darlehen für den Mietkauf von Sozialwohnungen (in Höhe von 90 % des Kaufpreises).

2. Darlehen für Sozialwohnungen in Privatbesitz (in Höhe von 90 % des Kaufpreises).

3. Darlehen für Mietsozialwohnungen (in Höhe von 90 % des Kaufpreises).

4. Darlehen für den allgemeinen Mietkauf (in Höhe von 70 % und 20 % des Kaufpreises). […]“.

Darlehen für den sozialen Wohnungsbau wurden von der staatlichen Wohnraumbehörde gemäß Artikel 52 des Gesetzes aus den Mitteln des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer gewährt. Nach Artikel 42 Absatz 2 des Gesetzes konnte das Darlehen bis zu 90 % der Baukosten oder des Kaufpreises betragen, durfte jedoch 90 % der vom staatlichen Wohnraum-Verwaltungsrat genehmigten Kostenbasis abzüglich eines Sonderbeitrags der Kommunalkörperschaften in Höhe von 3,5 % für jede sozial geförderte Wohnung nicht überschreiten (11). Artikel 64 des Gesetzes legte fest, dass nur die Personen Anspruch auf Darlehen für Sozialwohnungen in Privatbesitz hatten, die folgende Voraussetzungen erfüllten:

„a) Die Person besitzt noch keine Wohnung oder einen vergleichbaren Vermögenswert in anderer Form.

b) In den drei Jahren vor der Zuweisung hatte die Person ein durchschnittliches Einkommen von nicht mehr als […]. Diese Einkommensgrenze wird vom staatlichen Wohnraum-Verwaltungsrat zu Beginn jeden Jahres festgelegt […].

c) Die Person erbringt einen Nachweis ihrer Zahlungsfähigkeit, der vom Wohnungsausschuss einer Kommunalkörperschaft ausgestellt wird […].“

Artikel 65 legte fest, dass die Personen, die einen Antrag auf eine Mietwohnung stellten, die unter a und b definierten Voraussetzungen erfüllen mussten.

Wenn der Eigentümer einer Sozialwohnung diese verkaufen wollte, musste er nach Artikel 85 des Gesetzes den Wohnungsausschuss oder andere Projektträger über diese Absicht informieren. Der Projektträger sollte dann die Wohnung kaufen und sie gemäß dem Gesetz und dessen Bestimmungen weiterveräußern. Nach erfolgtem Kauf einer Wohnung sollte der Verkäufer seinen Beitrag dazu sowie die seit Abschluss des Kaufvertrags entrichteten Ratenzahlungen für das Darlehen des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer zurückerstattet bekommen. Laut Artikel 86 oblag die Berechnung des Verkaufspreises für Sozialwohnungen den Kommunalkörperschaften.

2.2.3. Das Wohnraumgesetz Nr. 44/1998

2.2.3.1. Einführung — die wichtigsten Änderungen

Das Wohnraumgesetz Nr. 44/1998 trat am 1. Januar 1999 in Kraft. Mit diesem Gesetz wurde der Wohnraumfinanzierungsfonds (Housing Financing Fund, HFF) gegründet. Gleichzeitig wurde das oben genannte Gesetz Nr. 97/1993, betreffend die staatliche Wohnraumbehörde, außer Kraft gesetzt. Das Wohnraumgesetz diente, wie in Artikel 1 beschrieben, der sicheren und gleichberechtigten Versorgung der isländischen Bevölkerung mit Wohnraum durch Darlehen und Regelungen für Wohnraumangelegenheiten, sowie der Bereitstellung von Mitteln, die der Bevölkerung den erschwinglichen Erwerb oder das kostengünstige Mieten von Wohnraum erleichtern sollten. Mit anderen Worten, der Zweck des Gesetzes entsprach vollkommen der in Artikel 1 des Vorläufergesetzes Nr. 97/1993 beschriebenen Zielsetzung.

Die Vorlage, die schließlich als Wohnraumgesetz verabschiedet wurde, beschrieb die wichtigsten Änderungen in folgenden Worten:

„Die wichtigsten Änderungen des Gesetzes betreffen den sozialen Wohnungsbau. Die hauptsächliche vorgeschlagene Änderung besteht darin, dass der Bau und Erwerb von Sozialwohnungen in Privatbesitz zugunsten eines neuen Sozialdarlehenssystems eingestellt wird. Die derzeitigen Vorschriften zum Bau von Mietwohnungen bleiben bestehen, die Artikel zum Mietkauf hingegen sollen gestrichen werden. Darüber hinaus soll ein eigenes Gesetz für Bau- und Wohnungsgenossenschaften geschaffen werden. Ansonsten können die wichtigsten Änderungsvorschläge der Vorlage vereinfachend drei Kategorien zugeordnet werden: Erstens betreffen sie soziale Hilfen. Zweitens betreffen sie die Beteiligung von Kommunalkörperschaften an diesen Hilfen, und drittens die Organisation des Wohnungswesens.“ (12)

Bei der Vorlage des Gesetzentwurfs im Parlament erläuterte der Minister die wichtigsten darin vorgesehenen Änderungen mit folgenden Worten:

„Die Hauptthemen sind folgende: Die staatliche Wohnraumbehörde wird abgeschafft. Der staatliche Wohnungsbaufonds und der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer werden zum Wohnraumfinanzierungsfonds zusammengeführt, in den auch die Vermögenswerte der staatlichen Wohnraumbehörde eingehen. […] Das System der Wohnungsanleihen bleibt im Hinblick auf den Immobilienhandel auf dem allgemeinen Markt unverändert bestehen. Der Wohnraumfinanzierungsfonds wird sich mit der Zeit selbst tragen. In diesem Zusammenhang wird davon ausgegangen, dass ältere Darlehen des Fonds umstrukturiert werden. Durch die Umstrukturierung werden deutlich höhere Raten erzielt werden, als es dem Wohnungsbaufonds heute möglich ist. Dieser Fonds wird außerordentlich gut bestückt sein. Er wird mit 26 Mrd. ISK Kapital ausgestattet sein und Zugang zu den besten Darlehenszinsen haben.“ (13)

2.2.3.2. Institutionen

Nach Artikel 4 des Wohnraumgesetzes ist der Wohnraumfinanzierungsfonds eine unabhängige öffentlich-rechtliche Einrichtung mit eigenem Vorstand, die in den Zuständigkeitsbereich des Sozialministers fällt. Der Fonds löste die frühere staatliche Wohnraumbehörde ab. Gemäß Artikel 7 ernennt der Minister den fünfköpfigen Vorstand für vier Jahre. Artikel 8 sieht vor, dass der Vorstand einen geschäftsführenden Direktor einstellt, der für den täglichen Betrieb des Fonds, die Einstellung von Personal usw. zuständig ist.

Wie oben beschrieben wurden mit dem Wohnraumgesetz sowohl der staatliche Wohnungsbaufonds als auch der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer abgeschafft. Diese beiden Fonds wurden mit Inkrafttreten des Gesetzes zusammengeführt und aufgelöst. Mit dem gleichen Tag gingen nach Artikel 53 des Gesetzes die Aufgaben, Rechte, Vermögenswerte, Verbindlichkeiten und Verpflichtungen beider Fonds auf den Wohnraumfinanzierungsfonds über. Ihre gesetzlichen Rechte und Vorrechte galten nun für den Wohnraumfinanzierungsfonds. Entsprechend übernahm der Wohnraumfinanzierungsfonds sämtliche Rechte und Verpflichtungen aus Schuldtiteln im Besitz des staatlichen Wohnungsbaufonds und des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer und trat in jeder Hinsicht ihre Rechtsnachfolge an.

Die gesetzlichen Aufgaben des Wohnraumfinanzierungsfonds, die in Artikel 9 des Wohnraumgesetzes niedergelegt sind, umfassen unter anderem:

„1. Darlehensvergabe und Verwaltung von Transaktionen mit Wohnungsanleihen gemäß den Bestimmungen des vorliegenden Gesetzes.

2. Vergabe von Darlehen an Kommunalkörperschaften, Unternehmen und Verbände zwecks Bau oder Erwerb von Wohnraum. […]“.

Wie bereits der staatliche Wohnungsbaufonds und der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer unter dem Vorgängergesetz Nr. 97/1993 finanziert sich auch der Wohnraumfinanzierungsfonds aus 1. Erträgen auf das eigene Kapital und 2. der Ausgabe und dem Verkauf von Anleihen nach Artikel 10 des Wohnraumgesetzes. Im Gegensatz zu dem im Gesetz Nr. 97/1993 niedergelegten System wurde die Finanzierung durch direkte staatliche Zuweisungen unter dem Wohnraumgesetz eingestellt.

Der Wohnraumfinanzierungsfonds soll laut Artikel 11 des Wohnraumgesetzes die ihm anvertrauten Mittel bewahren und einen Ertrag darauf erwirtschaften. Vorbehaltlich der Genehmigung des Sozialministers kann der Fonds seine Vermögenswerte ganz oder teilweise Dritten zur treuhänderischen Verwahrung anvertrauen. Dabei ist darauf zu achten, dass der Fonds zu jeder Zeit über ausreichende Liquidität verfügt, um seinen Verbindlichkeiten nachzukommen.

2.2.3.3. Darlehenskategorien

2.2.3.3.1. Drei Darlehensarten

Artikel 15 des Wohnraumgesetzes definiert drei Kategorien von Darlehen, die der Wohnraumfinanzierungsfonds vergeben kann (14). Diese Kategorien sind:

— allgemeine Darlehen gemäß Kapitel VI des Gesetzes für den Bau und Erwerb von Wohnraum;

— Zusatzdarlehen an Einzelpersonen gemäß Kapitel VII des Gesetzes für den Bau und Erwerb von Wohnraum;

— Darlehen an Kommunalkörperschaften, Verbände und Unternehmen, die gemäß Kapitel VIII des Gesetzes dem Bau oder Erwerb zur Vermietung vorgesehenen Wohnraums dienen.

Nach Artikel 16 Absatz 1 war der Fonds vorbehaltlich der Zustimmung des Sozialministers zur Einführung neuer Darlehenskategorien befugt.

2.2.3.3.2. Allgemeine Darlehen

Mit dem Wohnraumgesetz wurde das System allgemeiner Wohnungsanleihen fortgeführt, das 1989 unter dem Wohnungsanleihensystem eingeführt worden war und auch dem Gesetz Nr. 97/1993 zugrunde lag. Für diese Darlehenskategorie brachte das neue Gesetz keine Änderungen mit sich. Zur Verwaltung der allgemeinen Darlehen sollte der Wohnraumfinanzierungsfonds ebenso wie zuvor die staatliche Wohnraumbehörde nach Artikel 17 des Wohnraumgesetzes eine Abteilung für Wohnungsanleihen unterhalten, deren Haushalt von den sonstigen Aktivitäten des Fonds getrennt werden sollte (15).

Der Abteilung für Wohnungsanleihen wurden folgende Aufgaben zugewiesen:

„1. Ausgabe marktfähiger Wohnungsanleihen verschiedener Kategorien im Auftrag des Wohnraumfinanzierungsfonds gemäß den Bestimmungen dieses Gesetzes oder sonstiger Verordnungen.

2. Handel mit Schuldtiteln, die durch Hypotheken und Wohnungsanleihen besichert sind.

3. Förderung der Marktgängigkeit von Wohnungsanleihen. […]“.

Nach Artikel 19 des Gesetzes sollten Hypothekenanleihen indexgebunden sein und zu den gleichen Konditionen ausgegeben werden wie die Wohnungsanleihen, gegen die sie eingetauscht wurden. Nach Artikel 28 des Gesetzes konnte der Zinssatz so festgesetzt werden, dass er die Betriebskosten der Abteilung für Wohnungsanleihen und erwartete Verluste aus Kreditausfällen deckt. Die Höhe des Zinssatzes wurde auf Vorschlag des Vorstands des Wohnraumfinanzierungsfonds vom Sozialminister festgelegt.

Wenn ein Eigenheimbesitzer sein erstes Wohnhaus baute oder erwarb, konnten die Hypotheken- und Wohnungsanleihen in Höhe von höchstens 70 % des geschätzten Immobilienwerts aufgenommen werden; in allen anderen Fällen galt gemäß Artikel 19 des Gesetzes eine Obergrenze von 65 % gegenüber der früheren Obergrenze von 75 % des Schätzwerts, die im oben beschriebenen Artikel 27 des Vorgängergesetzes Nr. 97/1993 festgelegt worden war. Der Sozialminister war berechtigt, per Verordnung festzulegen, wie viele Hypothekenanleihen die Abteilung für Wohnungsbauanleihen pro Immobilie maximal erwerben durfte. Laut Artikel 21 des Gesetzes war die Laufzeit der von der Abteilung für Wohnungsanleihen erworbenen Hypothekenanleihen auf 40 Jahre beschränkt. Weitere Bestimmungen zu Wohnungsanleihen enthielt die Verordnung Nr. 7/1999 zur Abteilung für Wohnungsanleihen und dem Handel mit Wohnungsanleihen (um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti).

Für Bauunternehmen sah diese Verordnung die gleichen Bestimmungen vor wie die gleichnamige Verordnung Nr. 467/1991 unter dem Vorgängergesetz (16).

Wie aus den voranstehenden Ausführungen hervorgeht, blieb das System des Anleihentauschs nach Inkrafttreten des Wohnraumgesetzes unverändert bestehen. Die Abteilung für Wohnungsanleihen beim Wohnraumfinanzierungsfonds wurde mit den gleichen Aufgaben betraut wie zuvor unter der staatlichen Wohnraumbehörde, vgl. die vorstehend zitierten Artikel 19 des Gesetzes Nr. 97/1993 und Artikel 17 des Wohnraumgesetzes. Dies geht auch aus den Anmerkungen zu Kapitel VI der Vorlage des späteren Wohnraumgesetzes hervor, in denen erläutert wird, dass jenes Kapitel in weiten Teilen die gleichen Bestimmungen enthält wie Kapitel IV des Gesetzes Nr. 97/1993 (17).

2.2.3.3.3. Zusatzdarlehen

Mit dem Wohnraumgesetz wurde für Personen mit niedrigem Einkommen eine neue Darlehenskategorie namens Zusatzdarlehen eingeführt. Diese Darlehen konnten zusätzlich zu den allgemeinen Darlehen gewährt werden, die einige nach Artikel 97/1993 gewährten Sozialdarlehen ablösten, wurden jedoch später wieder abgeschafft (18). Artikel 30 sah vor, dass der Wohnraumfinanzierungsfonds auf Anfrage eines kommunalen Wohnungsausschusses Personen, die ein Anrecht auf ein allgemeines Darlehen zum Wohnraumerwerb hatten, Zusatzdarlehen in Höhe von bis zu 25 % des Schätzwerts der Wohnung gewähren konnte. Wie bereits unter dem Gesetz Nr. 97/1993, das vor der Gründung des Wohnraumfinanzierungsfonds in Kraft gewesen war, durften die Darlehen des Wohnraumfinanzierungsfonds insgesamt (allgemeines Darlehen und Zusatzdarlehen) 90 % des Schätzwerts der Wohnung nicht übersteigen.

Die Bedingungen für die Gewährung von Zusatzdarlehen sollte der Sozialminister per Verordnung im Einzelnen festlegen. Dabei sollten die nachfolgenden Kriterien berücksichtigt werden: Familiengröße, Vermögen, Einkommen, Wohnungsgröße und Art des Wohnraums. Der Sozialminister gab die Verordnung Nr. 783/1998 zu Zusatzdarlehen heraus, in denen die Berechtigungsvoraussetzungen für Zusatzdarlehen im Einzelnen ausgeführt wurden. Die Artikel 5 und 6 der Verordnung legten bezüglich des Rechts auf ein Zusatzdarlehen bestimmte Einkommens- und Vermögensobergrenzen fest (19). Nach Artikel 8 musste sich der Bewerber einer Überprüfung seiner Zahlungsfähigkeit unterziehen. Laut Artikel 4 waren die Kommunalkörperschaften befugt, für ihre Wohnraumausschüsse weitere Richtlinien aufzustellen. Beispielsweise konnten auch die aktuelle Wohnsituation, Zustand und Art der aktuellen Wohnung sowie die Familiengröße und der Gesundheitszustand zur Beurteilung herangezogen werden (20). Hauptkriterium für die Berechtigungsprüfung im Hinblick auf ein „Sozialdarlehen“ war folglich weiterhin, wie unter den Bestimmungen vor Inkrafttreten des Wohnraumgesetzes, das Fehlen von Vermögen und ein niedriges Einkommen.

Im Gegensatz zum Vorgängergesetz Nr. 97/1993 enthielt das Wohnraumgesetz keine Vorschriften für Darlehen, die zum so genannten Mietkauf von Sozialwohnungen bestimmt waren. Ferner enthielt das Wohnraumgesetz keine Bestimmungen zum Verkauf von Sozialwohnungen, da diese zu den in Artikel 32 des Wohnraumgesetzes festgelegten Bedingungen auf dem allgemeinen Markt verkauft werden konnten.

2.2.3.3.4. Mietwohnungen

Die dritte Darlehenskategorie, Darlehen für Mietwohnungen, ist in Kapitel VIII des Wohnraumgesetzes beschrieben. Laut Artikel 33 kann der Wohnraumfinanzierungsfonds für den Bau solcher zur Vermietung vorgesehener Wohnungen Darlehen an Kommunalkörperschaften, Verbände oder Unternehmen vergeben, die solche Wohnungen bauen, besitzen und verwalten möchten. Nach Artikel 36 des Gesetzes können die Darlehen bis zu 90 % des Bau- oder Kaufpreises betragen, dürfen jedoch 90 % der vom Vorstand des Fonds genehmigten Kostenbasis nicht überschreiten. Laut Artikel 37 des Gesetzes hängt das Recht auf eine Mietwohnung von der sozialen Lage des Bewerbers ab und bemisst sich danach, ob dessen Einkommen und Vermögen innerhalb der Grenzen liegt, die im Einzelnen von einer Verordnung des Sozialministers festgelegt werden.

In den allgemeinen Anmerkungen zu Kapitel VIII der Vorlage zum Wohnraumgesetz wurde festgestellt, dass für diese Art von Darlehen die Bestimmungen des Vorgängergesetz Nr. 97/1993 größtenteils weiterhin gelten würden (21). Diese Darlehenskategorie entspricht daher im Wesentlichen derjenigen, die in den Bestimmungen zum Wohnraumfonds für Arbeitnehmer beschrieben worden war. Ein Darlehen dieser Kategorie durfte sowohl unter dem Wohnraumgesetz als auch unter dem Gesetz Nr. 97/1993 höchstens 90 % des Bau- oder Kaufpreises ausmachen. Entsprechend wurde auch der Anspruch auf diese Mietwohnungen anhand sozialer Bedarfskriterien wie fehlendes Vermögen oder niedriges Einkommen bestimmt.

2.2.3.4. Im Jahr 2004 erfolgte Änderungen

2.2.3.4.1. Gesetz Nr. 57/2004

Im Jahr 2004 wurden zwei Gesetze zur Änderung des Wohnraumgesetzes verabschiedet: das Gesetz Nr. 57/2004 und das Gesetz Nr. 120/2004. Mit dem Wohnraumgesetz Nr. 57/2004, das am 1. Juli 2004 in Kraft trat, wurde das System des Anleihentauschs abgeschafft. Stattdessen wurden allgemeine Darlehen des Wohnraumfinanzierungsfonds fortan als Barkredit ausgezahlt. Das Hauptziel dieser Veränderung wurde in der Vorlage folgendermaßen beschrieben:

„Ziel dieser Vorlage ist die Versorgung der Isländer mit günstigeren Wohnraumdarlehen des Wohnraumfinanzierungsfonds durch eine preisgünstigere Finanzierung auf dem allgemeinen Darlehensmarkt. Zu diesem Zweck wird die Begebung von Anleihen seitens des Wohnraumfinanzierungsfonds in einer Weise umgestaltet, die eine höhere Effizienz der Finanzierung gewährleistet und die Hauptmängel der gegenwärtigen Begebung beseitigt […].“ (22)

Nach den Änderungen hatte Artikel 19 des Wohnraumgesetzes folgenden Wortlaut:

„Darlehen des Wohnraumfinanzierungsfonds werden fortan als Barkredit ausgezahlt. Vor der Auszahlung eines Darlehens emittiert der Kreditgeber eine eigene Hypothekenanleihe und lässt sie offiziell eintragen. Jede solche Hypothekenanleihe des Kreditgebers ist gemäß dem Gesetz zum Verbraucherpreisindex an diesen Index gebunden und hat einen Zinsertrag wie in Artikel 21 geregelt.“

Artikel 10 Unterabsatz 2 und 3 des Gesetzes, welche die Finanzierung des Fonds regeln, wurden entsprechend der Abschaffung des Wohnungsanleihensystems abgeändert:

„Der Wohnraumfinanzierungsfonds wird die ihm durch dieses Gesetz übertragenen Aufgaben in folgender Weise finanzieren:

1. Durch Erträge auf das Eigenkapital des Fonds, d.h. Ratenzahlungen, Zinsen und Zahlungen im Zusammenhang mit der Preisindexbindung für gewährte Darlehen.

2. Durch die Ausgabe und den Verkauf von Anleihen des Wohnraumfinanzierungsfonds, und durch Kreditaufnahme wie jeweils nach dem Haushaltsgesetz geregelt.

3. Durch Gebühren für Dienstleistungen gemäß Artikel 49.“

Gebühren für Dienstleistungen waren zuvor zwar nicht in Artikel 10 als Finanzierungsmittel vorgesehen, doch der Artikel 49, auf den er Bezug nimmt, war vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an Bestandteil des Gesetzes gewesen und wurde nicht geändert. Durch den Artikel 5 des Gesetzes Nr. 57/2004 wurde der Artikel 11 des Wohnraumgesetzes um zwei neue Absätze über Vermögenswerte und Verbindlichkeiten ergänzt:

„Der Wohnraumfinanzierungsfonds hält Einnahmen und Ausgaben im Gleichgewicht und plant entsprechend voraus. Zu diesem Zweck richtet der Fonds ein Risikomanagementsystem ein. Der Wohnraumfinanzierungsfonds ist befugt, mit seinen eigenen Finanzierungsanleihen und anderen Wertpapieren zu handeln. Nach Rücksprache mit dem Vorstand des Fonds und der Finanzaufsichtsbehörde wird der Minister per Verordnung Bestimmungen zu den Risikokriterien, dem Risikomanagement, internen Kontrollen und dem Wertpapierhandel des Fonds herausgeben.“

Mit dem Gesetz Nr. 57/2004 wurden noch eine Reihe weiterer Veränderungen eingeführt. Sie betrafen in erster Linie technische Umstellungen, die mit der Abschaffung des Tauschs von Hypotheken- gegen Wohnungsanleihen verbunden waren, vgl. die Artikel 9 bis 20 des Änderungsgesetzes. Wesentliche Änderungen der allgemeinen Darlehen oder des berechtigten Personenkreises wurden mit dem Gesetz nicht vorgenommen.

2.2.3.4.2. Gesetz Nr. 120/2004

Mit dem Gesetz Nr. 120/2004, das am 3. Dezember 2004 in Kraft trat, wurde die Obergrenze der allgemeinen Darlehen des Wohnraumfinanzierungsfonds von 70 % des geschätzten Immobilienwerts auf 90 % angehoben, und der Sozialminister wurde bevollmächtigt, diesen Anteil per Verwaltungsverordnung zu verändern, vgl. Artikel 19 des Wohnraumgesetzes. Infolge der Anhebung der Obergrenze für allgemeine Darlehen wurde Kapitel VII des Gesetzes betreffend Zusatzdarlehen gestrichen. In den Anmerkungen zu Artikel 4 der Vorlage, mit dem Kapitel VII des Wohnraumgesetzes zu Zusatzdarlehen abgeschafft wurde, wurden hierzu unter anderem folgende Erklärungen gegeben:

„Sollte die Vorlage Gesetzeskraft erlangen, werden sämtliche Käufer von Wohnimmobilien Darlehen in Höhe von 90 % erhalten können, sodass die Notwendigkeit von Zusatzdarlehen entfällt. Im Anschluss an die Änderungen betreffend die Anleihen des Wohnraumfinanzierungsfonds, die am 1.Juli 2004 in Kraft traten, lag der Zinssatz für Zusatzdarlehen in der ersten Hälfte des Jahres 2004 mit 5,3 % deutlich über dem Zinssatz für allgemeine Darlehen. Vom Monat September an galt für die Zusatzdarlehen der gleiche Zinssatz wie für allgemeine Darlehen. Infolge dieser Veränderung ergaben sich weitaus günstigere Bedingungen für Käufer mit geringem Vermögen und niedrigem Einkommen. Daher besteht unter den gegebenen Umständen kein Anlass, für diese Gruppe eine eigene Darlehenskategorie zur Verfügung zu stellen.“ (23)

Der Sozialminister machte von den Befugnissen Gebrauch, die ihm mit dem oben genannten Gesetz übertragen wurden. Die Obergrenze wurde auf 80 % gesenkt, dann wieder auf 90 % erhöht und abermals auf die derzeit gültigen 80 % gesenkt (24).

3. GESETZLICHE GRUNDLAGEN FÜR DIE MUTMASSLICHEN STAATLICHEN BEIHILFEN NACH ISLÄNDISCHEM RECHT

In ihrer Entscheidung zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens nannte die Behörde die folgenden fünf mutmaßlichen staatlichen Beihilfemaßnahmen:

— staatliche Bürgschaft;

— Befreiung von der Einkommens- und Grundsteuer;

— Zinsstützungen;

— Befreiung von Dividendenzahlungen;

— Befreiung des Wohnraumfinanzierungsfonds von den Eigenkapitalanforderungen und den Mindestanforderungen an die Solvabilitätsspanne.

3.1. STAATLICHE BÜRGSCHAFT

Nach Artikel 4 des Wohnraumgesetzes Nr. 44/1998 und Artikel 2 des Vorläufergesetzes Nr. 97/1993 ist der Wohnraumfinanzierungsfonds eine öffentlich-rechtliche Einrichtung. Nach den ungeschriebenen allgemeinen Regeln des isländischen öffentlichen Rechts, das für sämtliche staatlichen Einrichtungen gilt, bürgt der Staat für alle Verbindlichkeiten des Fonds.

Dieser ungeschriebene Grundsatz des isländischen Rechts bestand bereits vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens. Die allgemeinen Anmerkungen zu der Vorlage, die als Gesetz Nr. 121/1997 zu staatlichen Bürgschaften (lög um ríkisábyrgðir) verabschiedet wurde, enthalten folgende Aussage: „Dies beruht auf der unzweideutigen Regel des isländischen Rechts, wonach der Staat für die Verbindlichkeiten seiner Einrichtungen und Unternehmen haftet, sofern diese Bürgschaft nicht durch eine ausdrückliche gesetzliche Bestimmung eingeschränkt wird […] oder sich die Haftbarkeit des Staates im Fall einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung auf seine Kapitaleinlage beschränkt“ (25). Die Bürgschaft gilt für sämtliche staatlichen Einrichtungen, unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Gründung, von ihrer Tätigkeit oder von jeglicher Veränderung dieser Tätigkeit. Sie galt demnach auch für die ehemalige staatliche Wohnraumbehörde und für die drei weiteren Institutionen, die vor Inkrafttreten des Wohnraumgesetzes in der Wohnraumfinanzierung tätig waren.

3.2. BEFREIUNG VON DER EINKOMMENS- UND GRUNDSTEUER

Als zweite mögliche staatliche Beihilfemaßnahme nannte die Behörde in ihrer Entscheidung zur Verfahrenseinleitung die Befreiung des Wohnraumfinanzierungsfonds von der Einkommens- und Grundsteuer.

Das Schatzamt und sämtliche staatlichen Einrichtungen und Unternehmen, für die der Staat uneingeschränkt haftet, waren bereits lange vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens von Einkommens- und Grundsteuern freigestellt, vgl. das Einkommenssteuergesetz Nr. 90/2003 Artikel 4 Absatz 1. Diese allgemeine Steuerbefreiung gilt auch für den Wohnraumfinanzierungsfonds als staatliche Einrichtung.

Zur Zeit des Inkrafttretens des EWR-Abkommens war die rechtliche Grundlage für die Steuerbefreiung niedergelegt im Gesetz Nr. 75/1981 zur Einkommens- und Grundsteuer Artikel 4 Absatz 1. Das gegenwärtige Einkommenssteuergesetz ist eine konsolidierte Fassung des Gesetzes Nr. 75/1981 zur Einkommens- und Grundsteuer. Daher waren auch die dem Wohnraumfinanzierungsfonds vorangegangenen Einrichtungen von diesen Steuern befreit.

Die Grundsteuer wurde mit dem Gesetz Nr. 129/2004 generell abgeschafft und zum Jahresende 2005 das letzte Mal erhoben. Auch in der Zeit vor der Verabschiedung des Gesetzes Nr. 129/2004 waren die oben genannten Einrichtungen nach dem Gesetz Nr. 90/2003 Artikel 4 Absatz 1 von der Grundsteuer ausgenommen. Daher waren auch die dem Wohnraumfinanzierungsfonds vorangegangenen Einrichtungen von diesen Steuern befreit.

3.3. ZINSSTÜTZUNGEN

Als dritte mutmaßliche staatliche Beihilfemaßnahme nannte die Behörde in ihrer Entscheidung zur Einleitung eines Prüfverfahrens Zinsstützungen, die einer direkten Haushaltsbeihilfe an den HFF als Ausgleich für die unterhalb des Marktniveaus liegenden Darlehenszinsen für den Bau sozialer Mietwohnungen gleichkommen.

Darlehen für Mietsozialwohnungen waren nach dem oben angeführten Gesetz Nr. 97/1993 Artikel 50 eine der Darlehenskategorien des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer. Kapitel VIII des Wohnraumgesetzes enthält die aktuellen Vorschriften für Darlehen für Mietsozialwohnungen, die, wie oben erwähnt, im Wesentlichen den früheren Regelungen entsprechen. Daher wurden sowohl die staatliche Wohnraumbehörde vermittels des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer als auch der Wohnraumfinanzierungsfonds mit der Bereitstellung dieser Darlehenskategorie betraut.

Wie im Voranstehenden ausgeführt, stellten die Mittel zur Finanzierung des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer direkte Haushaltsbeihilfen nach Artikel 48 des Gesetzes Nr. 97/1993 dar. Diese Beihilfen deckten unter anderem die Betriebskosten des Fonds, die im Zusammenhang mit Mietsozialwohnungen anfielen. Gemäß Artikel 52 des Gesetzes wurde der Zinssatz für diese Darlehenskategorie jährlich vom Ministerium festgelegt.

Der provisorische Artikel IX des Wohnraumgesetzes in seiner 1998 verabschiedeten Fassung sah vor, dass nach Inkrafttreten des Gesetzes die Darlehen für Mietsozialwohnungen noch bis Ende des Jahres 2000 zu den damals gültigen Zinssätzen vergeben werden sollten.

Am 21. August 2001 einigten sich der Sozialminister und der Finanzminister auf eine Zinsbegünstigung für diese Darlehenskategorie, von der jährlich bis zu 400 Mietwohnungen profitieren sollten (26). Am 26. September 2005 schlossen die beiden Ministerien ein weiteres Abkommen, in dem der Haushaltsbeitrag zum Wohnraumfinanzierungsfonds in Anbetracht sinkender Zinsniveaus angepasst und der maximale Beitrag für jede Wohnung erhöht wurde. Diesen Vereinbarungen zufolge sollten die Verluste, die dem Wohnraumfinanzierungsfonds im Zusammenhang mit dieser Darlehenskategorie entstanden, in dem in den Vereinbarungen festgelegten Umfang aus staatlichen Haushaltsmitteln ausgeglichen werden.

3.4. BEFREIUNG VON DIVIDENDENZAHLUNGEN

Als vierte mutmaßliche staatliche Beihilfemaßnahme nannte die Behörde in ihrer Entscheidung zur Verfahrenseinleitung die Befreiung des Wohnraumfinanzierungsfonds von Dividendenzahlungen an den Staat. Diese ergibt sich aus den allgemeinen Grundsätzen des isländischen öffentlichen Rechts, wonach staatliche Einrichtungen, die nach Art des Wohnraumfinanzierungsfonds strukturiert sind, keine Dividenden abführen müssen (27). Dieser Grundsatz bestand bereits vor dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens, sodass sich die Vorgängereinrichtungen des Wohnraumfinanzierungsfonds in derselben rechtlichen Lage befanden.

Unter anderem bringt dieser allgemeine Grundsatz zum Ausdruck, dass diese Einrichtungen nicht gewinnorientiert wirtschaften, sondern Dienstleistungen erbringen, die nach Ansicht des Parlaments in den Aufgabenbereich des Staates fallen. Unter dem öffentlichen Recht Islands muss eine staatliche Einrichtung über eine gesetzliche Grundlage für ihre Dienstleistungen verfügen und darf lediglich kostendeckende Gebühren erheben (28). Wenn eine staatliche Einrichtung wie der Wohnraumfinanzierungsfonds gesetzlich befugt ist, über die Kostendeckung hinausgehende Gebühren zu erheben und wie nach Artikel 11 des Wohnraumgesetzes einen Ertrag auf ihre Eigenmittel zu erwirtschaften, dann muss eine eigene Rechtsgrundlage geschaffen werden, wenn die Einrichtung Dividenden an den isländischen Staat abführen soll.

Diese Auffassung isländischen Rechts wird durch den Brief der isländischen Regierung vom 15. April 2008 bestätigt, in dem es heißt: „Im Einklang mit dem Gesetz Nr. 88/1997 zur staatlichen Finanzberichterstattung müssen öffentliche Einrichtungen nur dann Gewinne erwirtschaften, wenn sie gesetzlich dazu verpflichtet sind. Außerdem erfordert die Abführung von Dividenden eine rechtliche Grundlage. Wenn eine öffentliche Einrichtung Gewinne abwirft, muss sie gemäß Gesetz Nr. 88/1997 Artikel 42 einen angemessen Anteil davon als Dividenden an das Schatzamt abführen. Öffentliche Einrichtungen, die wie beispielsweise der staatliche Energiekonzern Landsvirkjun Dividenden auszahlen, sind durch besondere rechtliche Bestimmungen dazu verpflichtet. Näheres hierzu regelt Artikel 4 des Gesetzes Nr. 42/1983 zum Landsvirkjun. Es besteht also keine allgemeine rechtliche Verpflichtung öffentlicher Einrichtungen zur Ausschüttung von Dividenden.“

Weder das Wohnraumgesetz Nr. 97/1993 noch eines seiner Vorläufergesetze enthielt irgendeine Verpflichtung des HFF zur Abführung von Dividenden. Daraus folgt, dass der HFF in dieser Hinsicht stets dem oben angeführten allgemeinen Grundsatz des isländischen öffentlichen Rechts unterlag.

3.5. BEFREIUNG DES WOHNRAUMFINANZIERUNGSFONDS VON DEN EIGENKAPITALANFORDERUNGEN UND DEN MINDESTANFORDERUNGEN AN DIE SOLVABILITÄTSSPANNE

Die Rechtsakte, auf die in Kapitel II Anhang IX Punkt 14 des EWR-Abkommens Bezug genommen wird (Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute in ihrer geänderten Fassung, nachfolgend: „Bankenrichtlinie“) (29), enthält die Anforderungen an eine angemessene Eigenkapitalausstattung und den Solvabilitätskoeffizienten für die Kreditinstitute in sämtlichen Mitgliedstaaten der EU und der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). In Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie sind diejenigen Institute aufgeführt, die von den Bestimmungen der Bankenrichtlinie ausgeschlossen sind. In der Entscheidung des Gemeinsamen EWR-Ausschusses wurde diese Liste unter anderem um die isländische Bezeichnung „Byggingarsjóðir ríkisins“ (wörtlich übersetzt: Wohnungsbaufonds des Staates (30) erweitert. Diese Bezeichnung umfasste den staatlichen Wohnungsbaufonds und den Wohnraumfonds für Arbeitnehmer, die, wie voranstehend beschrieben, nach Artikel 53 des Wohnraumgesetzes zusammengeführt und vom Wohnraumfinanzierungsfonds übernommen wurden. Entsprechend ist der HFF vom Gesetz über Finanzinstitute Nr. 161/2002 (lög um fjármálafyrirtæki), mit dem die Richtlinie in isländisches Recht umgesetzt wurde, gemäß Artikel 116 dieses Gesetzes ausgeschlossen.

4. BEMERKUNGEN DER ISLÄNDISCHEN BEHÖRDEN

In ihren Schreiben vom 20. November 2006 und vom 15. April 2008 vertritt die isländische Regierung die Auffassung, dass das HFF-System als bestehende Beihilfe zu werten sei. Erstens hätten die wichtigsten Merkmale des Systems bereits vor dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens bestanden und seien durch die Verabschiedung des Wohnraumgesetzes nicht verändert worden. Die damals erfolgten Veränderungen des Wohnungswesens hätten ausschließlich den sozialen Wohnungsbau betroffen und seien nicht wesentlich gewesen. Zweitens handele es sich bei den im Beschluss der Behörde zur Einleitung eines Prüfverfahrens aufgeführten staatlichen Beihilfen um Maßnahmen allgemeinen Charakters, die durch das Inkrafttreten des Wohnraumgesetzes nicht geändert wurden. Die implizite staatliche Bürgschaft beispielsweise sei vor und nach dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens identisch. In diesem Zusammenhang macht die isländische Regierung unter Hinweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Namur geltend, dass die Einstufung der Beihilfe nur infolge wesentlicher gesetzlicher Änderungen geändert werden könne (31). Drittens sei mit der Verabschiedung des Wohnraumgesetzes 1999 keine Änderung erfolgt, in deren Folge die Vereinbarkeit des Systems mit den Regeln über staatliche Beihilfen einer Neubewertung unterzogen werden müsse. Viertens könnten in jedem Fall die Veränderungen im Sozialwohnungssystem, beispielsweise bei den so genannten Zusatzdarlehen, vom allgemeinen Kreditsystem getrennt werden.

5. BEMERKUNGEN DRITTER

Die Icelandic Financial Services Association (SFF) macht geltend, dass das System infolge der mit dem Wohnraumgesetz erfolgten Änderungen als neue Beihilfe einzustufen sei, da das Wohnungssystem nicht bis zum heutigen Tag im Wesentlichen unverändert fortbestanden habe. In ihrem Schreiben vom 31. Januar 2007 führt die SFF unter anderem an:

— die Einführung eines neuen Gesetzes, d.h. die Ablösung des Gesetzes über die staatliche Wohnraumbehörde durch das Wohnraumgesetz;

— die Gründung eines neuen Rechtsträgers, des Wohnraumfinanzierungsfonds, der die Nachfolge des staatlichen Wohnraum-Verwaltungsrates/der staatlichen Wohnraumbehörde antrat und die Vermögenswerte und Verbindlichkeiten des staatlichen Wohnungsbaufonds und des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer übernahm;

— die Einführung neuer Kreditinstrumente, d.h. die Einführung von Barkrediten anstelle von Wohnungsanleihen und der Abbau sozialer Hilfen im Wohnungswesen, die Veränderung der Kreditobergrenze für den Wohnraumerwerb, die Aufhebung von Verkaufsbeschränkungen für vom Besitzer genutzte Sozialwohnungen, die Aufhebung des Prioritätsrechts und Änderungen im Hinblick auf den Kreis der Anspruchsberechtigten für Darlehen;

— geänderte Finanzierungsquellen: Im Gegensatz zu seinen Vorgängern erhält der Wohnraumfinanzierungsfonds keine direkten staatlichen Zuwendungen.

In ihrem Schreiben vom 28. März 2008 macht die SFF geltend, dass eine juristische Prüfung nur dann relevant sei, wenn sie das HFF-System als Ganzes bewerte und nicht lediglich einzelne Maßnahmen daraufhin überprüfe, ob sie staatliche Beihilfen darstellten. Nach Einschätzung der SFF sind die einzelnen Bestandteile des Systems derart eng miteinander verwoben, dass ihre Aufspaltung in Einzelmaßnahmen für die Beurteilung, ob es sich um neue oder bestehende Beihilfen handele, weder gerechtfertigt noch sachgerecht sei. Eine solche Herangehensweise widerspricht nach Ansicht der SFF der Praxis der Europäischen Kommission in ähnlich gelagerten Fällen. Abschließend fordert die SFF die Behörde auf, zu berücksichtigen, wie sich der Umfang der Darlehensvergabe und der Marktanteil des HFF im Vergleich zu privaten Kreditinstituten tatsächlich entwickelt habe.

II. WÜRDIGUNG

1. DIE BEFREIUNG DES WOHNRAUMFINANZIERUNGSFONDS VON DEN EIGENKAPITALFORDERUNGEN UND DEN MINDESTANFORDERUNGEN AN DIE SOLVABILITÄTSSPANNE STELLT KEINE STAATLICHE BEIHILFE DAR

Die Behörde hielt es für angemessen, zu Beginn des Prüfverfahrens zu beurteilen, ob die Befreiung des HFF von den Eigenkapitalanforderungen und den Mindestanforderungen an die Solvabilitätsspanne eine staatliche Beihilfe darstellt.

Wie im Voranstehenden erwähnt, regelt die Bankenrichtlinie die Anforderungen an eine angemessene Eigenkapitalausstattung und den Solvabilitätskoeffizienten für die Kreditinstitute in sämtlichen Mitgliedstaaten des EWR. In ihrer Entscheidung zur Verfahrenseinleitung ging die Behörde zunächst davon aus, dass der Ausschluss des HFF aus dem Geltungsbereich der Bankenrichtlinie keine staatliche Beihilfe darstellt. Diese Einschätzung war jedoch mit erheblichen Zweifeln behaftet, sodass sie im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens untersucht werden sollte. Das Ergebnis dieser Untersuchung veranlasst die Behörde, ihre vorläufige Einschätzung aus folgenden Erwägungen zu bekräftigen:

Erstens stellt der HFF, wie bereits im Beschluss zur Verfahrenseinleitung erwähnt, kein von der Bankenrichtlinie erfasstes Kreditinstitut dar, weil ihm nicht gestattet ist, die Tätigkeit der Entgegennahme von Einlagen oder anderen rückzahlbaren Geldern des Publikums gewerbsmäßig zu betreiben.

Zweitens sind in Artikel 2 Absatz 3 der Bankenrichtlinie diejenigen Institute aufgeführt, die von ihren Bestimmungen ausgeschlossen sind. In der Entscheidung des Gemeinsamen EWR-Ausschusses wurden die „Byggingarsjóðir ríkisins“ in diese Liste aufgenommen. Diese Bezeichnung wurde seit jeher für die Fonds verwendet, die vom HFF übernommen wurden. Unabhängig davon, ob diese Bestimmung konstitutiv wirkt oder lediglich wiederholt, was bereits aus den gängigen Regeln der Richtlinie folgt, ist der HFF laut dem Wortlaut der für den EWR angepassten Bankenrichtlinie von deren Geltungsbereich ausgeschlossen und unterliegt nicht den darin niedergelegten Mindestanforderungen an Eigenkapitalausstattung und Solvabilitätskoeffizienten. Selbst wenn der Ausschluss aus dem Geltungsbereich dieser Richtlinie dem HFF einen Vorteil verschaffen würde, wäre diese Maßnahme nicht dem isländischen Staat, sondern dem Gemeinsamen EWR-Ausschuss anzulasten und würde daher keine staatliche Beihilfe darstellen (32).

Drittens: Selbst wenn der HFF in den Geltungsbereich der Bankenrichtlinie gefallen wäre, wäre seine Ausnahme nicht mit einem Transfer staatlicher Mittel verbunden gewesen, da dem Staat in diesem Falle keine Einnahmen entgangen wären.

2. ERWÄGUNGEN ZU DEN MUTMASSLICHEN BEIHILFEN STAATLICHE BÜRGSCHAFT, ZINSSTÜTZUNGEN, BEFREIUNG VON DER EINKOMMENS- UND GRUNDSTEUER SOWIE BEFREIUNG VON DIVIDENDENZAHLUNGEN

2.1. VERSCHIEDENE VERFAHREN FÜR NEUE UND BESTEHENDE BEIHILFEN

Das Verfahren für neue Beihilfen ist niedergelegt in Teil I Artikel 1 Absatz 2 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen (entspricht Artikel 88 Absatz 3 des EG-Vertrags). Wenn die Behörde Zweifel an der Zulässigkeit einer Beihilfe hat, eröffnet sie ein förmliches Prüfverfahren gemäß Teil I Artikel 1 Absatz 2 (entspricht Artikel 88 Absatz 2 des EG-Vertrags) und gemäß Teil II Abschnitt II Artikel 4 Absatz 4 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen zwischen den EFTA-Staaten.

Das Verfahren für bestehende Beihilfen, das sich von demjenigen für neue Beihilfen unterscheidet, ist in Teil I Artikel 1 Absatz 1 des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen niedergelegt. Dieser Bestimmung zufolge überwacht die Behörde auf kontinuierlicher Grundlage sämtliche Beihilfesysteme in den beteiligten Staaten. Sie schlägt ihnen Maßnahmen vor, die im Interesse der Weiterentwicklung oder Wirksamkeit des EWR-Abkommens angezeigt sind.

Der Europäische Gerichtshof hält dazu fest:

„Die Kommission ist bei der Prüfung von Beihilfemaßnahmen anhand von Artikel 87 EG zwecks Feststellung, ob diese mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, gehalten, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, wenn sie nach der Vorprüfungsphase nicht alle Schwierigkeiten hat ausräumen können, die der Annahme der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt entgegenstehen. Natürlich müssen diese Grundsätze ebenso Anwendung finden, wenn die Kommission auch noch Zweifel an der Einstufung der geprüften Maßnahme als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG an und für sich hat. […] Der Kommission kann daher nicht vorgeworfen werden, dieses Verfahren eröffnet zu haben, obwohl sie in der diesbezüglichen Entscheidung Zweifel am Beihilfecharakter der fraglichen Maßnahmen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG zum Ausdruck bringt. […] In einem solchen Fall muss die Kommission die Frage auf der Grundlage der ihr in diesem Stadium von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen ausreichend prüfen, auch wenn diese Prüfung zu einer nicht endgültigen Einstufung der geprüften Maßnahmen führt. […] Wenn diese Gesichtspunkte im Rahmen einer vorläufigen Prüfung die Annahme zulassen, dass die streitigen Maßnahmen wahrscheinlich tatsächlich bestehende Beihilfen darstellen, muss die Kommission sie daher in dem prozeduralen Rahmen der Absätze 1 und 2 des Artikels 88 EG behandeln. Erlauben die von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen dagegen nicht diese vorläufige Schlussfolgerung oder übermittelt der Mitgliedstaat insoweit keine Informationen, muss die Kommission diese Maßnahmen in dem prozeduralen Rahmen der Absätze 3 und 2 dieses Artikels behandeln.“ (33)

Mit anderen Worten: Jegliche in einem Beschluss zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens enthaltene Einstufung einer möglichen Beihilfemaßnahme als neu oder bestehend kann nur vorläufiger Natur sein. Aus der Rechtsprechung ergibt sich folglich, dass die Behörde auch dann, wenn sie im Beschluss zur Verfahrenseinleitung die fragliche Maßnahme zunächst als neue Beihilfe einstufte, in der Entscheidung zum Abschluss des Verfahrens zu dem Schluss kommen kann, dass die Maßnahme als bestehende Beihilfe oder sogar nicht als Beihilfe zu werten ist. Im Falle bestehender Beihilfen muss die Behörde das entsprechende Verfahren einhalten (34). Sie muss also das förmliche Prüfverfahren einstellen und das anders beschaffene Verfahren für bestehende Beihilfen einleiten, das in den Artikeln 17 bis 19 von Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen niedergelegt ist (35). Gemäß letzterem Verfahren, und nur gemäß diesem, muss die Behörde dann die Vereinbarkeit einer bestehenden Beihilfe mit dem EWR-Abkommen prüfen.

Da die Informationen, die der Behörde zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vorgelegt wurden, nicht die vorläufige Schlussfolgerung rechtfertigten, dass die Beihilfe als bestehend einzustufen war, bearbeitete die Behörde diese Maßnahmen gemäß den Verfahrensvorgaben für neue Beihilfen. Da diese ursprüngliche Einstufung jedoch von der isländischen Regierung angefochten wurde, wird die Behörde sie anhand der Unterlagen, die mittlerweile von der Regierung und der SFF eingereicht wurden, einer Neubewertung unterziehen.

Wie angekündigt wird die Behörde das Bestehen und die Zulässigkeit neuer Beihilfemaßnahmen im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens beurteilen. Falls die fraglichen Maßnahmen allerdings keine neuen Beihilfen darstellen, kann die Behörde im Rahmen des laufenden Verfahrens keine verbindliche Aussage darüber treffen, ob sie stattdessen als bestehende Beihilfen gemäß Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens zu werten sind. Genauso wenig kann die Behörde eine verbindliche Aussage darüber treffen, ob solche gegebenenfalls bestehenden Beihilfen mit dem Abkommen vereinbar sind. Vor der Entscheidung, ob es sich um neue oder bestehende Beihilfen handelt, geht die Behörde im Folgenden von der Annahme aus, dass die folgenden Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen: staatliche Bürgschaft, Steuerbefreiung, Zinsstützungen und Freistellung von Dividendenzahlungen.

2.2. RECHTLICHE PRÜFUNG

Laut Artikel 4 des Beschlusses der Behörde Nr. 195/04/KOL gilt als Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung, außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben kann. In Bezug auf die rechtliche Bewertung einer Beihilfe als neu oder bestehend führte der Gerichtshof im Urteil zur Rechtssache Namur-Les Assurances du Crédit aus:

„Ergibt sich die Beihilfe aus früheren, nicht geänderten Rechtsvorschriften, so kann […] die Frage, ob eine neue Beihilfe oder die Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe vorliegt, nicht danach beurteilt werden, welche Bedeutung die Beihilfe für das Unternehmen im Lauf des Bestehens jeweils hatte und wie hoch sie insbesondere jeweils war. Maßstab für die Einstufung einer Beihilfe als neue oder umgestaltete Beihilfe sind die Bestimmungen, in denen sie vorgesehen ist, sowie die dort vorgesehenen Modalitäten und Beschränkungen. Durch die am 1. Februar 1989 in Kraft getretene Entscheidung wurden die Rechtsvorschriften, mit denen dem OND die genannten Vorteile eingeräumt worden waren, nicht geändert, weder was die Natur dieser Vorteile noch was die Tätigkeiten der öffentlichen Einrichtung betrifft, für die sie galten, denn das Gesetz vom 31. August 1939 hatte dieser Einrichtung einen sehr allgemeinen Auftrag zur Verminderung der Risiken von Ausfuhrkrediten zugewiesen. Diese Entscheidung berührt also die durch diese Rechtsvorschriften eingeführte Beihilferegelung nicht.“ (36)

Im Folgenden begründet der Gerichtshof, weshalb eine faktische Ausweitung der Unternehmenstätigkeit keinen hinreichenden Grund darstellt, die Einstufung einer Beihilfemaßnahme zu ändern:

„Bei Annahme des Gegenteils müsste der betreffende Staat der Kommission nämlich nicht nur die neuen Beihilfen und die Umgestaltungen von Beihilfen im eigentlichen Sinne, die einem Unternehmen, das Nutznießer einer bestehenden Beihilferegelung ist, gewährt werden, anzeigen und der präventiven Kontrolle durch die Kommission unterstellen, sondern alle Maßnahmen, die die Tätigkeit dieses Unternehmens betreffen und sich auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes, auf den Wettbewerb oder auch nur für einen bestimmten Zeitraum auf die tatsächliche Höhe von Beihilfen auswirken können, die im Grundsatz bestehen, deren Höhe aber notwendig vom Umsatz des Unternehmens abhängt. Letztlich könnte so im Fall eines öffentlichen Unternehmens wie des OND jeder neue Versicherungsvorgang, der nach den Erläuterungen des Vertreters der belgischen Regierung in der mündlichen Verhandlung den Aufsichtsbehörden vorzulegen ist, als eine Maßnahme angesehen werden, die unter das Verfahren des Artikels 93 Absatz 3 EWG-Vertrag fällt. Eine solche Auslegung, die weder dem Wortlaut noch dem Zweck dieser Bestimmung, noch der in ihr vorgenommenen Aufteilung der Aufgaben zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten entspricht, wäre ein Faktor der Rechtsunsicherheit für die Unternehmen und für die Mitgliedstaaten, die so Maßnahmen ganz unterschiedlicher Art zunächst anzeigen müssten und nicht durchführen könnten, obwohl sie kaum als neue Beihilfen eingeordnet werden könnten. […]“ (37).

In Bezug auf Regierung von Gibraltar/Kommission entschied das Gericht erster Instanz:

„Daher wird die ursprüngliche Regelung durch die Änderung [des nationalen Rechts] nur dann in eine neue Beihilferegelung umgewandelt, wenn die Änderung sie in ihrem Kern betrifft. Um eine derartige wesentliche Änderung kann es sich jedoch nicht handeln, wenn sich das neue Element eindeutig von der ursprünglichen Regelung trennen lässt.“ (38)

Um zu beurteilen, ob eine Änderung eine bislang bestehende Beihilfe in eine neue Beihilfe verwandelt, prüft die Kommission, ob sie deren Kern betrifft (39). In diesem Zusammenhang berücksichtigt die Kommission die Art des Vorteils, den Zweck des Vorteils, die Grundlage, auf der er gewährt wird, die davon begünstigten Personen und Einrichtungen sowie die relevanten Finanzierungsquellen. Veränderungen der rechtlichen Gegebenheiten, die nicht Bestandteil der fraglichen Beihilfemaßnahme sind, sind nicht Untersuchungsgegenstand der Kommission.

Von diesem Ansatz aus untersucht die Kommission bei Einzelmaßnahmen die Umstände, die untrennbar mit der betreffenden Beihilfemaßnahme zusammenhängen, beispielweise bei den Gebühren für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten die Verwendungsumstände dieser Gebühren (40).

Manche Beihilfen werden nicht für ein bestimmtes Vorhaben, sondern aufgrund einer Beihilferegelung gewährt — so kommen beispielsweise manche Unternehmen einfach deshalb in den Genuss einer staatlichen Bürgschaft, weil sie Bestandteil der staatlichen Strukturen sind –; in diesen Fällen untersucht die Kommission, ob die Beihilfemaßnahme (die Regelung, die eine staatliche Bürgschaft für alle diese Unternehmen vorsieht) als solche im Kern geändert wurde. Da unter den im Voranstehenden beschriebenen Voraussetzungen die Bestimmungen, die für die Begünstigten im Einzelnen gelten, nicht der Beihilfe als solcher zuzurechnen sind, untersucht die Kommission nicht die besonderen Regelungen für die Tätigkeit jedes einzelnen Begünstigten. Mit anderen Worten: Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass Änderungen der Vorgaben für einzelne Begünstigte eine Beihilferegelung zu einer neuen Beihilfe werden lassen, sei es in Bezug auf die Regelung als Ganze oder in Bezug auf das rechtlichen Neuregelungen unterliegende Einzelunternehmen (41). Denn eine solche Auffassung würde voraussetzen, dass die Beihilferegelung nur für einen Teil der Begünstigten aus einer bestehenden in eine neue Beihilfe umgewandelt worden wäre, weil sich die rechtlichen Vorgaben nur für diesen Teil geändert hätten. Ein solcher Befund wäre nicht damit vereinbar, dass die betreffende Beihilfe eine Einzelmaßnahme darstellt.

Bevor also geprüft wird, welche gesetzlichen Änderungen für die Einstufung einer Beihilfe als neu oder bestehend relevant sind, muss zunächst ermittelt werden, ob die Bestimmungen für einen Begünstigten oder für mehrere Begünstigte der Beihilfe zuzurechnen sind oder nicht. Erhalten die betreffenden Unternehmen ferner Beihilfen aus mehreren Maßnahmen, die unterschiedlichen Zwecken dienen und auf unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen basieren, zu verschiedenen Zeiten eingeführt wurden und zum Teil als Einzelbeihilfen, zum Teil als allgemeine Beihilferegelung konzipiert sind, dann sollten die unterschiedlichen Beihilfemaßnahmen einzeln bewertet und nicht lediglich deshalb in einer Gesamtbewertung zusammengefasst werden, weil sie insgesamt oder teilweise dieselben Unternehmen begünstigen (42).

2.3. EINSTUFUNG DER VERSCHIEDENEN BEIHILFEMASSNAHMEN ALS NEUE ODER BESTEHENDE BEIHILFEN

2.3.1. Staatliche Bürgschaft

Die staatliche Bürgschaft für die Verbindlichkeiten sämtlicher öffentlicher Einrichtungen ergibt sich aus den allgemeinen ungeschriebenen Regeln des isländischen öffentlichen Rechts, die dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens vorausgehen. Die Bürgschaft gilt für sämtliche staatlichen Einrichtungen, unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Gründung, von ihrer Tätigkeit und von jeglicher Veränderung dieser Tätigkeit. Diese mutmaßliche Beihilfe ist als Beihilferegelung im Sinne der Definition von Teil II Artikel 1 Buchstabe d des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommens zu werten. Unter der erneuten Annahme, dass es sich um eine Beihilfe handelt, muss diese Regelung gemäß Artikel 1 Absatz b von Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen zunächst als bestehende Beihilfe eingestuft werden, da sie dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens voranging.

Seit Inkrafttreten des EWR-Abkommens wurden Umfang und Funktion der Bürgschaft als solcher weder im Kern noch anderweitig verändert. Mit dem nachfolgend geänderten Gesetz Nr. 121/1997 zu staatlichen Bürgschaften wurde eine geringfügige Bürgschaftsprämie zum Zinssatz von 0,00625 % pro Quartal (0,00375 % pro Quartal für inländische Verpflichtungen bis 2001) eingeführt. Diese Prämie bedingt jedoch eine Absenkung der Beihilfe gegenüber der ursprünglichen Bürgschaftsregelung, die dem EWR-Abkommen vorausging. Aus diesem Grund kann das ursprüngliche Programm unabhängig von jeglichen Vorteilen, die mit ihm verbunden sein mögen, nicht als neue Beihilfe eingestuft werden (43).

Darüber hinaus lässt keine der im voranstehenden Abschnitt I.2 beschriebenen Veränderungen der Tätigkeit des HFF auf eine solche Änderung schließen. Die Art des Vorteils blieb ebenso wie die rechtliche Grundlage der Beihilfe vollkommen unverändert. Außerdem wurde der Zweck dieser nicht als Einzelmaßnahme zu wertenden Beihilfe, die sich weit über die Besonderheiten des Eigenheimkreditsystems hinaus auf sämtliche staatlichen Einrichtungen erstreckt, durch die mit dem Wohnraumgesetz herbeigeführte Änderung des Eigenheimkreditsystems nicht geändert (44). Mit anderen Worten, die betreffenden gesetzlichen Änderungen konnten nicht nur von dieser fraglichen Beihilfemaßnahme getrennt werden, sondern standen von vornherein nicht mit ihr in Verbindung. Das Bürgschaftssystem ist daher keine neue Beihilfe, die Gegenstand des laufenden förmlichen Prüfverfahrens sein könnte.

2.3.2. Befreiung von der Einkommens- und Grundsteuer

Das Schatzamt sowie sämtliche staatlichen Einrichtungen und Unternehmen, für die der Staat uneingeschränkt haftet, waren bereits lange vor Inkrafttreten des EWR-Abkommens von Einkommens- und Grundsteuern freigestellt.

Die Ausnahme von der Einkommenssteuer basiert auf Artikel 4 Absatz 1 des Einkommenssteuergesetzes Nr. 90/2003, das eine konsolidierte Fassung des Gesetzes Nr. 75/1981 zur Einkommens- und Grundsteuer darstellt. Wenn die Steuerbefreiung vorläufig als Beihilfe gewertet wird, dann ist sie zunächst als allgemeine Regelung im Sinne der Definition von Teil II Artikel 1 Buchstabe d des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommens einzustufen. Seit Inkrafttreten des EWR-Abkommens wurden Umfang, Finanzierung und Funktion dieser Regelung weder im Kern noch anderweitig verändert. Diese allgemeinen steuerlichen Bestimmungen haben sich infolge der Änderungen des Eigenheimkreditsystems in keiner Weise geändert, sei es im Hinblick auf den HFF oder andere Begünstigte der Freistellung. Darüber hinaus hatten die Änderungen des Eigenheimkreditsystems keinerlei Folge- oder Fernwirkungen auf diese Regelung. Das Wohnraumgesetz änderte nichts an Zweck und Art der Steuerbefreiung. Auch die Finanzierungsquelle und die rechtliche Grundlage für die Steuerbefreiung blieben unverändert bestehen. Die Steuerbefreiung ist daher nicht als neue Beihilfe zu werten, die Gegenstand des laufenden förmlichen Prüfverfahrens sein könnte.

Auch in der Zeit vor der Verabschiedung des Gesetzes Nr. 129/2004 zur Abschaffung der Grundsteuer waren die oben genannten Einrichtungen nach dem Gesetz Nr. 90/2003 Artikel 4 Absatz 1 von dieser Steuer ausgenommen. Auch im Hinblick auf die Grundsteuer bekräftigte dieses Gesetz lediglich die Regelungen, die bereits im oben angeführten Gesetz Nr. 75/1981 zur Einkommens- und Grundsteuer niedergelegt waren. Die Grundsteuer wurde mittlerweile gänzlich abgeschafft. Bis zu ihrer Abschaffung im Jahr 2004 sind die Ausnahmeregelungen für diese Einrichtungen, sofern sie eine Beihilfe darstellten, als Regelung im Sinne der Definition von Teil II Artikel 1 Buchstabe d des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommens zu werten. Im der Zeitspanne zwischen dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens und der allgemeinen Abschaffung der Grundsteuer wurden Umfang, Finanzierung und Funktion der Steuerbefreiung weder im Kern noch anderweitig geändert, und die Änderungen des Eigenheimkreditsystems hatten keine Auswirkungen auf Art, Zweck, Funktionsweise oder Finanzierung der Steuerbefreiung. Die Steuerbefreiung ist daher keine neue Beihilfe, die Gegenstand des laufenden förmlichen Prüfverfahrens sein könnte.

2.3.3. Zinsstützungen

Wie im Voranstehenden erläutert, vergab der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer zu niedrigen, staatlich festgelegten Zinssätzen Darlehen für Sozialmietwohnungen. Der Fonds erhielt unter anderem direkte Haushaltsbeihilfen, um seine Ausgaben für diese Darlehen zu decken. Da der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer eine öffentliche Einrichtung darstellte, haftete der isländische Staat für Verluste im Zusammenhang mit dieser Darlehenskategorie, wenn die direkten Beiträge nicht ausreichten, um die Verluste des Fonds zu decken.

Die Darlehenskategorie für Sozialmietwohnungen blieb durch das Wohnraumgesetz weitgehend unverändert bestehen; die entsprechenden Darlehen wurden fortan vom HFF gewährt, und zwar zunächst zu den gleichen Zinssätzen wie zuvor, vgl. den provisorischen Artikel IX des Gesetzes. Dieser Artikel sieht ferner vor, dass Verluste des HFF aus dem Staatshaushalt ausgeglichen werden. Diese Angelegenheiten wurden anschließend durch Vereinbarungen zwischen dem Sozialminister und dem Finanzminister geregelt, vgl. den voranstehenden Abschnitt I.3.3.

Ferner ist die Kommission stets so verfahren, dass Änderungen der Rechtsform auf Seiten der Einrichtungen infolge von Zusammenschlüssen, Aufspaltungen oder sonstigen Schritten keinen Einfluss auf die Einstufung der Beihilfe hatten. Dies gilt für Veränderungen der Rechtsform sowohl auf dem Wege des Privatrechts als auch durch gesetzliche oder andere Maßnahmen von Seiten des Staates (45). Der Übergang von den vier öffentlich-rechtlichen Einrichtungen, die unter dem Gesetz Nr. 97/1993 tätig waren, zum Wohnraumgesetz hat daher keinerlei Einfluss auf die Vereinbarkeitsbeurteilung der betreffenden Beihilfen. Bekanntlich übernahm der HFF sämtliche Vermögenswerte, Rechte und Verpflichtungen seiner Vorgänger, was beweist, dass die Reform auf die Aufrechterhaltung der Kontinuität dieser Einrichtungen abzielte (46).

Folglich hatten sowohl der Wohnraumfonds für Arbeitnehmer als auch der HFF die Aufgabe, Sozialdarlehen für Mietwohnungen zu einem staatlich festgelegten Zinssatz zur Verfügung zu stellen, für dessen Stützung Haushaltsmittel bereitgestellt wurden, da er zu niedrig war, um die Darlehenskosten zu decken. Der Unterschied zwischen dem HFF und dem Wohnraumfonds für Arbeitnehmer besteht darin, dass Ersterer nur für diese besondere Darlehenskategorie Haushaltsmittel erhält, während Letzterer für sämtliche Sozialdarlehen Beihilfen aus dem Haushalt bezog. Dieser Unterschied ergibt sich daraus, dass die sonstigen Sozialdarlehenskategorien des Wohnraumfonds für Arbeitnehmer mit dem Wohnraumgesetz abgeschafft wurden und dass die Zusatzdarlehen als wichtigste Sozialdarlehenskategorie des Wohnraumgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung nicht durch Haushaltsbeiträge an den HFF finanziert wurden.

Die durch das Wohnraumgesetz bedingten Veränderungen betrafen folglich nicht die Aufgabe, Darlehen für staatliche Mietwohnungen zu vergeben, mit anderen Worten: Der Zweck der Beihilfe blieb unverändert bestehen (47). Der Grund, weshalb der Haushaltsbeitrag nunmehr ausschließlich für diese Darlehen gewährt wird, liegt in der Abschaffung direkter staatlicher Beiträge für sonstige Sozialdarlehen. Die Abschaffung direkter staatlicher Beiträge für bestimmte Tätigkeiten stellt keine Änderung der Finanzierung anderer Maßnahmen dar. Folglich hat eine solche Abschaffung keine Auswirkung auf die Einstufung der verbleibenden Maßnahmen. Vielmehr stellt sie die Abschaffung einer gesonderten Unterstützungsmaßnahme dar (48).

Die Icelandic Financial Services Association (SFF) verweist auf diverse Änderungen, die durch das Wohnraumgesetz bedingt wurden, und vertritt den Standpunkt, dass aufgrund dieser Änderungen die Beihilfe für den HFF als neue Beihilfe eingestuft werden sollte. Unabhängig von ihrer Beschaffenheit waren diese Veränderungen für die fragliche Beihilfemaßnahme nicht von Belang, denn diese bezieht sich nur auf Verluste, die dem Fonds im Zusammenhang mit Darlehen für Sozialmietwohnungen entstehen. Die Anhebung der Obergrenze für allgemeine Darlehen stand mit dieser Darlehenskategorie in keinem Zusammenhang. Auch die durch das Gesetz Nr. 57/2004 herbeigeführten Änderungen, die zur Ablösung der Wohnungsanleihen durch Barkredite führten, betrafen nicht diese Darlehenskategorie. Die im Gesetz Nr. 97/1993 Artikel 11 niedergelegte Anforderung, wonach Darlehen durch eine erst- oder zweitrangig eingetragene Hypothek besichert werden mussten, traf auf diese Darlehenskategorie nicht zu, sondern galt nur für bestimmte Darlehen des staatlichen Wohnungsbaufonds. Die Tatsache, dass diese Anforderung nicht in das Wohnraumgesetz übernommen wurde, ist daher für diese Darlehenskategorie ohne Belang.

Abschließend kommt die Behörde zu dem Befund, dass der durch die Zinsstützungen bedingte Vorteil keine neue Beihilfe darstellt, die Gegenstand des laufenden förmlichen Prüfverfahrens sein könnte.

2.3.4. Befreiung von Dividendenzahlungen

Wie im voranstehenden Abschnitt 3.4 ausgeführt, sehen die allgemeinen Grundsätze des isländischen öffentlichen Rechts vor, dass staatliche Einrichtungen wie der HFF keine Dividenden auszahlen müssen. Dieser Grundsatz ging dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens voraus und gilt für staatliche Einrichtungen unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Gründung, von ihrer Tätigkeit und von jeglicher Änderung dieser Tätigkeit. Seit Inkrafttreten des EWR-Abkommens wurde dieser allgemeine Grundsatz weder im Kern noch anderweitig verändert. Darüber hinaus wurde weder mit dem Wohnraumgesetz noch mit dessen Vorgängergesetzen jemals gegen diesen Grundsatz verstoßen, indem der HFF rechtlich zur Dividendenausschüttung verpflichtet worden wäre. Die Art des Vorteils und der staatlichen Hilfen, die mit der Freistellung von Dividendenzahlungen verbunden sind, änderte sich also infolge des Wohnraumgesetzes oder dessen Änderungen nicht. Außerdem wurde der Zweck dieses Grundsatzes, der sich weit über die Besonderheiten des Eigenheimkreditsystems hinaus auf sämtliche staatlichen Einrichtungen erstreckt, durch die Umgestaltungen des Eigenheimkreditsystems nicht geändert. Mit anderen Worten, die betreffenden gesetzlichen Änderungen konnten nicht nur von dieser fraglichen Beihilfemaßnahme getrennt werden, sondern standen von vornherein nicht mit ihr in Verbindung. Insofern die Befreiung von der Dividendenausschüttung als Beihilfe eingestuft werden muss, ist sie zunächst als Beihilferegelung im Sinne der Definition von Teil II Artikel 1 Buchstabe d des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommens zu werten. Darüber hinaus würde die Regelung gemäß Artikel 1 Absatz b von Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen zunächst als bestehende Beihilfe eingestuft werden, da sie dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens voranging.

Nur wenn sich herausstellen würde, dass die Freistellung von der Dividendenausschüttung nicht aus allgemeinen Grundsätzen des isländischen öffentlichen Rechts, sondern aus dem Wohnraumgesetz und dessen Vorgängern abgeleitet ist, könnten die Tätigkeitsvoraussetzungen der diversen Einrichtungen im Wohnungswesen im Rahmen einer Vereinbarkeitsbeurteilung für neue Beihilfen geprüft werden. Nur unter diesen hypothetischen Voraussetzungen könnten Änderungen des Wohnraumfinanzierungssystems, die nach dem 1. Januar 1994 in Kraft getreten sind, dazu führen, dass die mit der Nichtzahlung von Dividenden verbundene Beihilfe als neue Beihilfe einzustufen wäre.

2.4. SCHLUSSFOLGERUNG IN BEZUG AUF DIE EINSTUFUNG DER VIER MUTMASSLICHEN STAATLICHEN BEIHILFEMASSNAHMEN ALS NEU ODER BESTEHEND

Auf der Grundlage der voranstehenden Beurteilung gelangt die Behörde zu der Schlussfolgerung, dass die im Eröffnungsbeschluss aufgeführten Maßnahmen staatliche Bürgschaft, Zinsstützungen, Steuerbefreiung und Befreiung von Dividendenzahlungen keine neuen Beihilfemaßnahmen darstellen, die im Rahmen des gegenwärtigen förmlichen Prüfverfahrens beurteilt werden könnten.

Daher schließt die Behörde das förmliche Prüfverfahren ab und eröffnet ein Verfahren nach Teil 1 Artikel 1 Absatz 1 und Teil II Abschnitt V des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen, das sich auf bestehende Beihilfen bezieht.

Im Interesse der Vollständigkeit sei ergänzt, dass die Behörde selbst dann, wenn sie der Auffassung des SFF folgend das Wohnraumgesetz und dessen anschließende Änderungen als relevant für die oben angeführten fraglichen Beihilfemaßnahmen bewertet hätte, zu der Schlussfolgerung gelangt wäre, dass die konkreten Veränderungen des Wohnraumfinanzierungssystems nicht geeignet sind, die Einstufung der Beihilfen von „bestehend“ auf „neu“ zu ändern.

— Erstens: Die bloße Tatsache, dass Island ein neues Gesetz in Kraft gesetzt hat, anstatt ein bestehendes Gesetz zu ändern, rechtfertigt noch keine Neueinstufung einer bis dahin bestehenden Beihilfemaßnahme (49). Maßgeblich ist ausschließlich, ob das neue Gesetz die betreffenden Beihilfemaßnahmen im Kern so geändert hat, dass deren Vereinbarkeitsbeurteilung betroffen wäre. In dieser Hinsicht misst die Behörde der Tatsache erhebliche Bedeutung bei, dass das Wohnraumgesetz in allen wesentlichen Merkmalen eine Fortsetzung des vorangegangenen Systems darstellt und dasselbe Ziel verfolgt, nämlich die Versorgung aller Einwohner Islands mit erschwinglichem Wohnraum. Wie in Abschnitt 2.2.3.1 aufgezeigt, dient das Wohnraumgesetz demselben Zweck, der auch im Gesetz Nr. 97/1993 beschrieben ist.

— Zweitens: Wie im Voranstehenden aufgezeigt, ist die Kommission stets so verfahren, dass eine Änderung des Rechtsstatus auf Seiten des Beihilfeempfängers für die Einstufung der Beihilfe nicht von Belang ist.

— Drittens: Die derzeitige Finanzierung der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen zugunsten des HFF wurde durch das Inkrafttreten des Wohnraumgesetzes und dessen Änderungen nicht geändert.

— Viertens: Das Wohnraumgesetz änderte nichts an der Vergabe der Wohnungsanleihen als wichtigster Darlehenskategorie. Im Rahmen der Reform des sozialen Wohnungsbaus unter dem Wohnraumgesetz wurde mit den so genannten Zusatzdarlehen eine neue Darlehenskategorie geschaffen. In der Praxis ersetzte diese Darlehenskategorie die Sozialdarlehen der Kategorien, die unter dem Gesetz Nr. 97/1993 gewährt wurden. Wie in Abschnitt I.2.2.2.3.3 dargelegt, waren die prozentuale Obergrenze und die Berechtigungskriterien für diese Darlehensarten nahezu identisch. Die Regeln für diese Darlehensarten unterschieden sich also in erster Linie darin, dass die entsprechenden Wohnungen unter dem Wohnraumgesetz unter bestimmten Bedingungen auf dem allgemeinen Markt zum Marktpreis veräußert werden konnten. Nach Einschätzung der Behörde führten diese gesetzlichen Änderungen weder zu einer realen Veränderung des Kreises der Anspruchsberechtigten, noch erweiterten sie den Tätigkeitsbereich des HFF auf diesem Gebiet im Vergleich zu seinen Vorgängern. Auch die im vorstehenden Abschnitt I.2.2.3.3.3 beschriebene Abschaffung bestimmter Kategorien von Sozialdarlehen begründet keine Einstufung einer Beihilferegelung als neue Beihilfe. Solche Veränderungen könnten höchstens als Abschaffung einer Beihilfe gewertet werden.

— Fünftens: Die Behörde kann sich der Argumentation der SFF, das Wohnraumgesetz habe die Möglichkeiten des HFF zur Darlehensvergabe an Mietwohnungen errichtende Bauunternehmen erheblich erweitert, nicht anschließen (50). Wie im vorstehenden Abschnitt I.2.2.3.3.2 beschrieben, konnten Darlehen nach dem Wohnungsanleihensystem sowohl unter den Bestimmungen, die aus dem Wohnraumgesetz folgten, als auch unter denjenigen seiner Vorgänger an Wohnungsbauunternehmen vergeben werden.

— Sechstens: Wie im Voranstehenden beschrieben, wurde das Wohnungsanleihensystem durch das Gesetz Nr. 57/2004 abgeschafft und durch direkte Barkredite des HFF ersetzt. Die SFF vertrat die Ansicht, dass diese Veränderung eine Einstufung als neue Beihilfe bedingen müsse. Das Gesetz veränderte jedoch weder den Kreis der potenziellen Empfänger noch Zweck oder Finanzierung möglicher Beihilfemaßnahmen für den HFF. Nach Auffassung der Behörde sind die Veränderungen daher als verwaltungstechnisch zu werten und betreffen nicht den Kern der Maßnahme.

— Siebtens: Mit dem Gesetz Nr. 120/2004 wurde die Obergrenze für die allgemeine Darlehenskategorie des HFF auf 90 % des geschätzten Immobilienwerts angehoben. Aus diesem Grund wurde Kapitel VII des Gesetzes, das Zusatzdarlehen vorsah, gestrichen. Das Gesetz Nr. 120/2004 führte zu keinen Veränderungen im Hinblick auf die mit dem HFF-System erbrachten öffentlichen Dienstleistungen. Ziel und Zweck des Wohnraumgesetzes blieben unverändert, alleiniger Empfänger der Beihilfe war nach wie vor der HFF, dessen Tätigkeit im Wesentlichen unverändert blieb. Darüber hinaus wurde der Kreis der Anspruchsberechtigten nicht geändert, sondern lediglich die Obergrenze von 90 % auf alle erweitert (51). Ein gegenteiliger Sachverhalt war in der Sache Keller gegeben, in der das Gericht erster Instanz entschied, dass eine Anhebung des zulässigen Anlagevermögens, unterhalb dessen ein Unternehmen an einer genehmigten Beihilferegelung teilhaben konnte, von 7 Mrd. auf 80 Mrd. ITL eine wesentliche Änderung darstellte, die der Kommission hätte angezeigt werden müssen. Das Gericht stellte fest, dass der Kreis der anspruchsberechtigten Empfänger durch diese Änderung erweitert und das Programm für neue Empfänger geöffnet wurde (52). Eine Änderung eines Beihilfeprogramms, die den Kreis der Empfänger erweitert, stellt folglich eine Umgestaltung eines Kernbestandteils einer Regelung dar und kann deren Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag beeinflussen. Im vorliegenden Fall ist die Höhe der allgemeinen Darlehen von 70 % oder 90 % des geschätzten Immobilienwerts für die Frage, ob diese Darlehen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse nach Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens darstellen, nicht von Belang —

BESCHLIESST:

Artikel 1

Die mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen in Form von staatlicher Bürgschaft, Zinsstützungen, Steuerbefreiung und Befreiung von Dividendenzahlungen zugunsten des HFF sind als bestehende Beihilfen einzustufen. Das förmliche Prüfverfahren für neue Beihilfen wird daher eingestellt.

Artikel 2

Die Ausnahme des HFF von den Bestimmungen des Gesetzes, auf die in Anhang IX Kapitel II Punkt 14 des EWR-Abkommens Bezug genommen wird, stellt keine staatliche Beihilfe dar.

Artikel 3

Diese Entscheidung ist an die Republik Island gerichtet.

Artikel 4

Nur der englische Text ist verbindlich.

Geschehen zu Brüssel am 27. Juni 2008. Für die EFTA-Überwachungsbehörde Per SANDERUD Präsident Kurt JAEGER Mitglied des Kollegiums

(1) Nachstehend: „Behörde“.

(2) Nachstehend: „EWR-Abkommen“.

(3) Nachstehend: „Überwachungs- und Gerichtshofsabkommen“.

(4) Nachstehend: „Protokoll 3“.

(5) Leitfaden für die Anwendung und Auslegung der Artikel 61 und 62 des EWR-Abkommens und des Artikels 1 des Protokolls 3 zum Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs, von der Behörde verabschiedet und bekannt gegeben am 19. Januar 1994, veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Union (nachfolgend: ABl.) L 231 vom 3. September 1994 und in dessen EWR-Beilage Nr. 32 mit selbem Datum. Die letzte Änderung des Leitfadens erfolgte am 19. Dezember 2007. Nachfolgend bezeichnet als Leitfaden für staatliche Beihilfen. Die aktuelle Fassung des Leitfadens zu staatlichen Beihilfen ist auf der Website der Behörde veröffentlicht: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/guidelines/

(6) Veröffentlicht im ABl. L 139 vom 25. Mai 2006, Seite 37 und in der EWR-Beilage Nr. 26 mit selbem Datum.

(7) Urteil vom 7. April 2006, Rechtssache E-9/04, Isländischer Banken- und Wertpapierhändlerverband („Bankers’ and Securities’ Dealers Association of Iceland“) gegen EFTA-Überwachungsbehörde, Amtlicher Bericht des EFTA-Gerichtshofs aus 2006, S. 42.

(8) Entscheidung Nr. 185/06/KOL vom 21. Juni 2006 zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens im Hinblick auf den isländischen Wohnraumfinanzierungsfonds, veröffentlicht im ABl. C 314 vom 21. Dezember 2006 und in der EWR-Beilage Nr. 63 mit selbem Datum.

(9) Vgl. Fußnote 8.

(10) Die Konsolidierung erfolgte gemäß dem Gesetz Nr. 61/1993 zur Änderung des Gesetzes Nr. 86/1988 und trat am 12. August 1993 in Kraft.

(11) Die Regelungen für Wohnungsgenossenschaften waren in Kapitel VIII des Gesetzes Nr. 97/1993 niedergelegt. Diese Regelungen wurden nicht in das Wohnraumgesetz von 1998 übernommen. Die Wohnungsgenossenschaften unterliegen derzeit einem eigenen Gesetz, dem Gesetz Nr. 66/2003. Die Ansprüche dieser Genossenschaften auf Darlehen des Wohnraumfinanzierungsfonds unterliegen den in Kapitel VIII des Wohnraumgesetzes niedergelegten Bestimmungen, vgl. Artikel 5 Unterabschnitt d des Gesetzes Nr. 66/2003.

(12) Inoffizielle Übersetzung der Behörde. Der isländische Originaltext befindet sich im Internet unter folgender Adresse: http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(13) Inoffizielle Übersetzung der Behörde. Der isländische Originaltext befindet sich im Internet unter folgender Adresse: http://www.althingi.is/altext/122/03/r06115030.sgml

(14) Wie nachstehend erläutert, wurde eine dieser Kategorien, die Kategorie der Zusatzdarlehen, durch das Gesetz Nr. 120/2004, vgl. Abschnitt 2.2.3.4.2, wieder abgeschafft.

(15) Die Bestimmungen für Wohnungsanleihen wurden mit dem Gesetz Nr. 57/2004 abgeschafft, als der Fonds gemäß 2.2.3.4.1 mit der Vergabe von Barkrediten begann.

(16) Vgl. den voranstehenden Abschnitt 2.2.2.4.

(17) Der isländische Originaltext befindet sich im Internet unter folgender Adresse: http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(18) Diese Zusatzdarlehen wurden mit dem Gesetz Nr. 120/2004 wieder abgeschafft, vgl. den unten stehenden Abschnitt 2.2.3.4.2.

(19) Die Obergrenzen für eine Einzelperson lagen bei einem Einkommen von 1 620 000 ISK und einem Vermögen von 1 900 000 ISK. Diese Größen sollten jährlich angepasst werden.

(20) Im Hinblick auf Verluste, die dem Wohnraumfinanzierungsfonds aufgrund dieser Zusatzdarlehen entstehen konnten, sah Artikel 43 des Wohnraumgesetzes vor, dass die Kommunalkörperschaften einen vom Wohnraumfinanzierungsfonds verwalteten so genannten Reservefonds unterhalten sollten. Laut Artikel 44 werden aus dem Reservefonds jegliche Verluste des Wohnraumfinanzierungsfonds aus den Zusatzdarlehen ausgeglichen. Nach Artikel 45 sollten die Kommunalkörperschaften jedes in ihrer Kommune gewährte Zusatzdarlehen anfangs mit 5 % bezuschussen.

(21) http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(22) Inoffizielle Übersetzung der Behörde.

(23) Inoffizielle Übersetzung der Behörde. Der isländische Originaltext befindet sich im Internet unter folgender Adresse: http://www.althingi.is/altext/131/s/0223.html

(24) Vgl. Verordnung Nr. 540/2006, zuletzt geändert durch Verordnung Nr. 587/2007. Die Verordnung legt überdies eine nominelle Darlehensobergrenze fest, die derzeit bei 18 Mio. ISK liegt.

(25) Inoffizielle Übersetzung der Behörde. Der isländische Originaltext befindet sich im Internet unter folgender Adresse: http://www.althingi.is/altext/122/s/0099.html

(26) Schreiben der isländischen Regierung vom 3. Januar 2007, S. 10.

(27) Dies gilt nicht für Unternehmen in staatlichem Besitz, deren Rechtsform nur eine beschränkte Haftung vorsieht und die unter das Privatrecht fallen.

(28) Ein Beispiel für die Anwendung dieses Grundsatzes findet sich im Urteil des isländischen Obersten Gerichtshofs vom 5. November 1998 in der Rechtssache Nr. 50/1998.

(29) ABl. L 126 vom 26.5.2000, S. 1. Die Rechtsakte berücksichtigte die Entscheidung Nr. 15/2001 des Gemeinsamen EWR-Ausschusses und trat am 1. Oktober 2001 in Kraft.

(30) Übersetzung der isländischen Regierung.

(31) Rechtssache C-44/93 Namur-Les Assurances du Crédit, Slg. 1994, Seite I-03829.

(32) Rechtssache T-351/02 Deutsche Bahn/Kommission, Slg. 2006, Seite II-1047, Randnrn. 100-103.

(33) Rechtssache C-400/99, Italienische Republik/Kommission, Slg. 2005, Seite I-03657, Randnrn. 54-55.

(34) Rechtssache T-190/02, Regione Siciliana/Kommission, Slg. 2003 II-5015, Randnr. 48.

(35) Rechtssache C-312/90, Spanien/Kommission, Slg. 1992, Seite I-4117, Randnrn. 14-17, Rechtssache C-47/91, Italien/Kommission, Slg. 1992 Seite I-4145, Randnrn. 22-25, verbundene Rechtssachen T-195/01 und T-207/01, Regierung von Gibraltar/Kommission, Slg. 2002 Seite II-2309, und verbundene Rechtssachen T-297/01 und T-298/01, SIC/Kommission, Slg. 2004, Seite II-743.

(36) Rechtssache C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit SA, Slg. 1994 Seite I-03829, Randnrn. 28-29 (Unterstreichungen von der Behörde hinzugefügt). Vgl. auch Randnr. 23 des Urteils, in dem der Gerichtshof auf Anpassungen Bezug nimmt, „die den Kern dieser Vorteile nicht berührten“.

(37) Rechtssache C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit, a.a.O. Randnrn. 32-33.

(38) Verbundene Rechtssachen T-195/01 und T-207/01, Regierung von Gibraltar/Kommission, Slg. 2002 Seite II-2309, Randnr. 111. Vgl. die ähnliche Einschätzung von AG Fennelly in den verbundenen Rechtssachen C-15/98 und C-105/98, Italíenische Republik und Sardegna Lines — Servizi Marittimi della Sardegna SpA/Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Slg. 2000, Seite I-8855, Randnr. 64.

(39) Entscheidung der Kommission vom 24. April 2007 in der Sache E 10/2005 (ex. C 60/1999), Randnr. 33, Entscheidung der Kommission vom 4. April 2007 in der Sache E 7/2005 im Hinblick auf die finnischen Bürgschaftsregelungen, Randnr. 16, Entscheidung der Kommission vom 20. April 2005 in der Sache E 8/2005 zugunsten der spanischen Rundfunkanstalt RTVE, Punkt 2.2, und Entscheidung der Kommission in der Sache E 22/2004 — direkte steuerliche Anreize zugunsten exportbezogener Tätigkeiten, Randnrn. 34-35.

(40) Entscheidung der Kommission vom 24. April 2007 über die staatliche Beihilfe E 3/2005 — Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland, Randnrn. 200-214, Entscheidung der Kommission E 14/2005 — betreffend Ausgleichszahlungen an den portugiesischen öffentlich-rechtlichen Rundfunksender RTP, Randnrn. 61-80.

(41) Entscheidung der Kommission vom 24. April 2007 über die staatliche Beihilfe E 3/2005 — Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland, Randnr. 215. Für die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute in Deutschland galt früher die sogenannte Anstaltslast, die in der Praxis auf eine staatliche Bürgschaft hinauslief. In der Sache E 10/2000 betreffend die deutschen Landesbanken entschied die Kommission, dass die Anstaltslast als Rechtsinstitut dem EG-Vertrag vorausgegangen sei. Die Beihilfe, die den Banken aus dieser Haftung des Staates erwuchs, war daher als bestehend zu werten, und zwar auch in den Fällen, in denen die Anstaltslast nicht nur aus einem allgemeinen Rechtsgrundsatz folgte, sondern nachträglich in schriftlichen Rechtsbestimmungen explizit eingeführt worden war, vgl. Schreiben der Kommission an Deutschland vom 8. Mai 2001 mit Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen bezüglich der staatlichen Beihilfe E 10/2000, Punkt 7 Absatz 1. Nach Kenntnisstand der Behörde werden die deutschen Kreditanstalten, für die die Anstaltslast gilt, durch jeweils eigene Gesetze begründet. Einige dieser Kreditanstalten wurden offenbar nach Inkrafttreten des EG-Vertrags gegründet. Die gesetzlichen Vorgaben für die öffentlich-rechtlichen Kreditanstalten wurden häufig geändert. Die Gründung neuer Kreditinstitute per Gesetz, die Fusion oder Aufspaltung öffentlich-rechtlicher Kreditanstalten sowie Veränderungen ihrer rechtlichen Grundlagen wirken zweifellos auf die Tätigkeit der Unternehmen zurück und können auch das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes, den Wettbewerb oder einfach den realen Umfang der Beihilfe, der für die Unternehmen zur Verfügung steht, beeinflussen. Dennoch gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die Anstaltslast als bestehende Beihilfe zu werten sei, ohne zu berücksichtigen, zu welchem Zeitpunkt die von der Bürgschaft profitierenden Kreditinstitute gegründet worden waren, und ohne deren Geschäftstätigkeit oder sonstige, die einzelnen Kreditinstitute betreffenden Maßnahmen zu untersuchen. Vgl. die ähnlich gelagerte Entscheidung der Kommission vom 16. Oktober 2002 in der Sache C 68/02 — Beihilfemaßnahmen zugunsten von Électricité de France (EDF), Randnr. 68; hier ergab sich eine Beihilfemaßnahme zugunsten von EDF in Form einer staatlichen Bürgschaft aus einem allgemeinen Grundsatz des französischen Rechts, der dem EG-Vertrag vorausgegangen war. Die Tätigkeit von EDF hat sich im Laufe der Jahre durchgreifend geändert und wurde auf neue Märkte ausgedehnt. Dennoch sah die Kommission keine Notwendigkeit, diese faktischen Änderungen zu untersuchen, und berücksichtigte bei der Einstufung der Beihilfemaßnahme als neu oder bestehend auch keinerlei EDF betreffende Gesetzesänderungen, die nach Inkrafttreten des EG-Vertrags erfolgt waren, vgl. die ähnlich gelagerte Entscheidung der Kommission vom 16. Dezember 2003 über staatliche Beihilfen, die Frankreich EDF und der Strom- und Gaswirtschaft gewährt hat (ABl. L 49 vom 22. Februar 2005, S. 9, Randnr. 59), und die Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag in der Sache E 3/2002 — Beihilfemaßnahme zugunsten von Electricité de France (ABl. C 164 vom 15. Juli 2003, S. 7, Absätze 53-55).

(42) Entscheidung der Kommission vom 24. April 2007 über die staatliche Beihilfe E 3/2005 — Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland, Randnrn. 192-216, Entscheidung der Kommission in der Sache E 8/2005 — staatliche Beihilfen für die spanische öffentliche Rundfunkanstalt RTVE, Punkt 2.2, und Entscheidung der Kommission vom 20. April 2005 in der Sache E 9/2005 — Italien, RAI, Randnrn. 25-48.

(43) Des Weiteren stellt sich die Frage, ob die Ausnahme des HFF von der 1998 eingeführten Bürgschaftsprämie eine neue Beihilfe darstellt. Mit dem Beschluss Nr. 406/08/KOL hat die Behörde mit dem heutigen Tag ein förmliches Prüfverfahren über Ausnahmen von den Bürgschaftsprämien eröffnet, die nach dem relevanten Gesetz Nr. 121/1997 vorgeschrieben sind.

(44) In dieser Hinsicht entsprechen die Gegebenheiten den Entscheidungen der Kommission im Hinblick auf die deutschen Rundfunkanstalten, Poczta Polska, La Poste, EDF usw. Bei diesen Entscheidungen musste die Kommission darüber befinden, ob staatliche Bürgschaften für öffentliche Unternehmen als neue oder als bestehende Beihilfe einzustufen sind. Die Kommission hielt in sämtlichen